7e Nederlandse actieprogramma
betreffende de Nitraatrichtlijn
(2022 - 2025)

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

November 2021

Inhoudsopgave
Management samenvatting ................................................................................................... 3
1.
Inleiding en doel 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn ...................................................... 6
2.
Nederlandse actieprogramma’s Nitraatrichtlijn tot en met 2021 ..................................... 10
Juridische inkadering mestbeleid ............................................................................ 10
2.1.1 Nitraatrichtlijn; Nederlandse implementatie en interpretatie; relevante wet- en
regelgeving .................................................................................................................. 10
2.1.2 Verhouding tot Kaderrichtlijn Water en waterkwaliteitsbeleid .................................. 10
2.1.3 Juridisch instrumentarium .................................................................................. 11
Mestbeleid 2006-2021: derde tot en met zesde Actieprogramma Nitraatrichtlijn ........... 12
2.2.1 Gebruiksnormen................................................................................................ 12
2.2.2 Gebruiksvoorschriften ........................................................................................ 16
2.2.3 Extra reductie nitraatuitspoeling in kwetsbare drinkwaterwinningen op zand- en
lössgrond ..................................................................................................................... 21
2.2.4 Meststoffenboekhouding en bemestingsplan ......................................................... 21
2.2.5 Aanvullende maatregelen: verantwoorde productie en afzet van mest ..................... 21
2.2.6 Communicatie en voorlichting over het Nederlandse mestbeleid .............................. 23
2.2.7 Toezicht en handhaving ..................................................................................... 23
3.
Resultaten van het gevoerde beleid ............................................................................ 25
Inleiding .............................................................................................................. 25
Ontwikkelingen in de landbouw .............................................................................. 25
3.2.1 Ontwikkeling aantal landbouwbedrijven ................................................................ 25
3.2.2 Bodemgebruik en grondsoorten in Nederland ........................................................ 26
3.2.3 Grondgebruik en ontwikkeling teelten in de landbouw ............................................ 28
3.2.4 Ontwikkelingen dierenaantallen ........................................................................... 29
3.2.5 Mestproductie en mestafzet ................................................................................ 30
3.2.6 Toestand van de bodem ..................................................................................... 31
Ontwikkelingen waterkwaliteit ................................................................................ 34
3.3.1 Nitraatconcentraties in grondwater ...................................................................... 34
3.3.2 Kwaliteit oppervlaktewater ................................................................................. 39
3.3.3 Totaal opgave per regio ..................................................................................... 42
4.
Het 7e actieprogramma in relatie tot andere trajecten ................................................... 44
Inleiding .............................................................................................................. 44
Kringloopvisie....................................................................................................... 44
Toekomstig mestbeleid .......................................................................................... 44
Stikstofdossier...................................................................................................... 46
Klimaatakkoord en klimaatbeleid ............................................................................ 46
Gemeenschappelijk landbouwbeleid ........................................................................ 47
Nationaal programma Landbouwbodems.................................................................. 49
Klimaatadaptatie .................................................................................................. 50
Deltaplan Agrarisch Waterbeheer ............................................................................ 51
Natuur inclusieve landbouw & weidevogel bestendig mestbeleid ................................. 52
Europese trajecten: Farm to Fork & Biodiversiteitsstrategie........................................ 53
5.
Maatregelen in het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn .................................................. 55
Inleiding .............................................................................................................. 55
Duurzame bouwplannen ........................................................................................ 56
5.2.1 Inleiding........................................................................................................... 56
5.2.2 Uitwerking duurzame bouwplannen ..................................................................... 57
5.2.3 Maatwerkaanpak ............................................................................................... 63
5.2.4 Faciliteren transitie naar duurzame bouwplannen .................................................. 63
Gebiedsgerichte aanpak ........................................................................................ 66
5.3.1 Aanpak in gebieden waar de waterkwaliteit mede door landbouw achter blijft ........... 66
5.3.2 Stimulering DAW ............................................................................................... 67
5.3.3 Opstellen afwegingskader en verplichtende gebiedsgerichte aanpak per 8e AP........... 68
Overige verplichtende maatregelen ......................................................................... 68

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 1 van 136

5.4.1
5.4.2
5.4.3
5.4.4
5.4.5

Algemene maatregelen ...................................................................................... 68
Gebruiksnormen................................................................................................ 70
Gebruiksvoorschriften ........................................................................................ 74
Maatregelen om effecten van droogte op de waterkwaliteit te beperken ................... 79
Kwetsbare drinkwaterwinningen .......................................................................... 81
Pilots in het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn ......................................................... 81
5.5.1 Inleiding........................................................................................................... 81
5.5.2 Pilots Bedrijfsspecifieke verantwoording ............................................................... 82
5.5.3 Duurzame bouwplannen ..................................................................................... 82
5.5.4 Pilots kringloopbemesting ................................................................................... 83
5.5.5 Overige pilots ................................................................................................... 84
Communicatie & kennisontwikkeling & -verspreiding ................................................. 85
5.6.1 Communicatie ................................................................................................... 85
5.6.2 Kennisontwikkeling & kennisverspreiding.............................................................. 86
Aanvullende maatregelen oppervlaktewaterkwaliteit en koppeling met stikstofaanpak ... 88
6.
Controle en handhaving ............................................................................................ 89
Inleiding .............................................................................................................. 89
Versterkte Handhavingsstrategie Mest ..................................................................... 90
Voorziene acties versterkte handhavingsstrategie periode 2022-2025 ......................... 91
6.3.1 Gebiedsgericht handhaven.................................................................................. 91
6.3.2 Continueren en implementeren rVDM ................................................................... 92
6.3.3 Pilot NIRS ......................................................................................................... 92
6.3.4 Inzicht kunstmeststromen (handhaafbaarheid, grondwaterkwaliteit,
oppervlaktewaterkwaliteit) ............................................................................................. 92
7.
Te verwachten effecten van maatregelen in het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn .......... 94
Uitkomsten plan-MER ............................................................................................ 94
7.1.1 Doorgerekende scenario’s................................................................................... 94
7.1.2 Aannames voor de referentiesituatie: huidige situatie en autonome ontwikkeling ...... 95
7.1.3 Conclusies en aanbevelingen plan-MER ................................................................ 97
Advies Commissie voor de milieueffectrapportage ................................................... 103
Uitkomsten economische analyse van de maatregelen uit het concept 7 e AP .............. 104
Consultatiereacties ............................................................................................. 106
8.
Monitoring ............................................................................................................. 109
Monitoring duurzame bouwplannen ....................................................................... 109
Monitoring gebiedsgerichte aanpak ....................................................................... 109
Monitoring voor de Nitraatrichtlijn ......................................................................... 109
Monitoring uitspoelingsgevoelige teelten ................................................................ 112
Gebruikte afkortingen ....................................................................................................... 113
Geraadpleegde bronnen .................................................................................................... 115
Bijlagen .......................................................................................................................... 120

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 2 van 136

Management samenvatting
De Nitraatrichtlijn heeft tot doel om de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of
teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en verdere verontreiniging
van dien aard te voorkomen. Voorts moet Goede Landbouwpraktijk worden gestimuleerd en
eutrofiëring van oppervlaktewater worden tegen gegaan. Een Lidstaat stelt vast welke gebieden
kwetsbaar zijn en welke maatregelen genomen moeten worden om aan de doelen te gaan voldoen.
Nederland heeft het hele grondgebied aangewezen als kwetsbare zone. Deze maatregelen worden
vastgelegd in zogenaamde actieprogramma’s. Met het 7e actieprogramma voor de Nitraatrichtlijn
(verder 7e AP) voor de periode 2022 – 2025 geeft Nederland invulling aan deze verplichtingen van
de Nitraatrichtlijn. Tevens wordt met de maatregelen in dit actieprogramma bijgedragen aan de
doelen van de Kaderrichtlijn Water1 (KRW) voor zover de landbouwpraktijk verantwoordelijk is voor
emissies van stikstof en fosfor naar grond- en oppervlaktewater (inclusief kust- en
overgangswateren) die het bereiken van de KRW-doelen belemmeren. Hiermee wordt ook een
bijdrage geleverd aan de Beleidsnota drinkwater. In dit actieprogramma wordt ook al vooruit
gekeken naar de periode van het 8e AP: 2026 – 2029.
Hoewel de waterkwaliteit in Nederland in de afgelopen decennia aanzienlijk is verbeterd, ligt er in
veel gebieden nog een behoorlijke opgave in het terugdringen van nutriënten afkomstig van de
landbouw. Het 7e AP richt zich meer dan voorheen specifiek op probleemgebieden en
probleemteelten wat betreft nutriëntenuitspoeling en meer dan voorheen is de aandacht gericht op
het verbeteren van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Het actieprogramma bevat een zestal
pijlers en is een mix van verplichten en faciliteren en een mix van landelijk geldende maatregelen
en gebiedsspecifieke maatregelen. Het gaat om: A) duurzame bouwplannen ter verbetering van
waterkwaliteit én bodemkwaliteit, voor zowel graasdierbedrijven als bouwlandbedrijven; B) een
aanvullende gebiedsspecifieke aanpak in gebieden waar de waterkwaliteit van grond- en/of
oppervlaktewater achterblijft; C) overige regulerende maatregelen en D) kennis, communicatie en
pilots. De vijfde pijler E) beschrijft de aanvullende maatregelen voor de oppervlaktewaterkwaliteit
en de koppeling met de Stikstofaanpak. De zesde pijler F) betreft controle en handhaving. Naast
deze zes pijlers wordt de bestaande regelgeving vanuit het 6e AP gecontinueerd.
Pijler A: Duurzame bouwplannen ter verbetering van waterkwaliteit en bodemkwaliteit
De eerste pijler richt zich op een transitie naar duurzame bouwplannen. Daarbij gaat het om
bouwplannen waar (blijvend) grasland, rustgewassen en vanggewassen een substantieel deel van
uit maken. Zij zorgen voor een betere bodemkwaliteit en dragen daarmee bij aan een betere
waterkwaliteit en leveren tevens een bijdrage aan klimaatbestendigheid, klimaatmaatregelen en
biodiversiteit. Daarbij wordt ingezet op een duidelijk groeipad naar duurzame bouwplannen,
beginnend bij een basisniveau per 2023 oplopend tot een eindniveau per 2027. Tegelijk wordt
gezamenlijk met de sector bezien hoe en of een Maatwerkspoor kan worden uitgewerkt, dat beoogt
boeren doelgericht af te rekenen op het bereiken van de normen voor de waterkwaliteit in de
nutriëntenuit- en afspoeling en deze doelen te bereiken door zelf de benodigde maatregelen te
nemen op het bedrijf. De overgang naar duurzame bouwplannen wordt gefaciliteerd met onder
meer ondersteuning vanuit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en het Deltaplan Agrarisch
Waterbeheer. Tevens wordt samenwerking met ketenpartijen gezocht om te bezien hoe de
consequenties zoals de kosten van duurzame bouwplannen, beter verdeeld kunnen worden en
boeren worden beloond voor hun inzet.
Pijler B: Gebiedsspecifieke aanpak in gebieden waar de waterkwaliteit nog achterblijft
Aanvullend op het kader dat met duurzame bouwplannen is gezet, richt deze pijler zich op een
gebiedsspecifieke aanpak in gebieden waar de waterkwaliteit onvoldoende tegemoet komt aan te
behalen doelen. Dat kan zowel voor grondwater als voor oppervlaktewater gelden. De insteek is,
om zoveel mogelijk aan te sluiten op al lopende gebiedsprocessen vooral zoals geïnitieerd onder
het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer of overeenkomstige processen onder een andere benaming.
Uitgangspunt is dat de ondernemer initiatief en verantwoordelijkheid neemt voor de wateropgaven
in de directe omgeving van zijn bedrijf en bijbehorende landbouwgronden met maatregelen die
1

Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire

maatregelen betreffende het waterbeleid

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 3 van 136

binnen zijn bereik liggen, daarbij geholpen door deskundig advies. Van belang hierbij zijn acties om
de bewustwording van agrariërs over de toestand van water- (en bodem) te vergroten, monitoring
van de lokale conditie van het water te intensiveren, kennis te delen en fysieke, effectief bewezen
maatregelen in bedrijfsvoering en beheer vrijwillig over te laten nemen. Lokale LTO afdelingen,
waterschappen en adviseurs ondersteunen deze processen met data en kennis; provincies kunnen
financieel bijdragen. LTO Nederland zorgt in bestuurlijk overleg met het Rijk en de koepels UVW en
IPO voor de strategische sturing. Een breed ambtelijk team voorziet in ondersteuning van en
afstemming met het DAW programmateam en de regionale adviseurs. De voortgang in een gebied
als geheel zal worden gemonitord. Op basis hiervan zal in 2024 besloten worden in welke gebieden
onvoldoende resultaten te verwachten zijn. Daar zullen ingrijpende gebiedsspecifieke
verplichtingen opgelegd worden met ingang van het 8e AP.
Pijler C: Overige verplichtende maatregelen
Daarnaast worden landelijk geldende verplichtende maatregelen genomen om over de hele linie de
nodige verbetering van de waterkwaliteit te realiseren. Hierbij wordt onder meer ingezet op
bredere integrale bufferstroken (tenzij waterbeheerders die niet effectief achten), welke bijdragen
aan het verminderen van belasting van oppervlaktewater met nutriënten en
gewasbeschermingsmiddelen, uitmijning van fosfaat en aan biodiversiteit. Aanvullend is het
verschuiven van de start van het uitrijdseizoen opgenomen op bouwland, als ook het limiteren van
de najaarsbemesting. Ook valt hier een aanpassing van de stikstofgebruiksnormen onder en
maatregelen waarmee de mogelijkheden worden verruimd voor toepassen van strorijke stalmest
en organische stofrijke meststoffen, zowel in periode als in hoeveelheid.
Pijler D: Communicatie, kennis en pilots
Deze pijler richt zich op communicatie, kennisontwikkeling en kennisdeling. Het mestbeleid als
middel om goede waterkwaliteit te bereiken wordt in de communicatie benadrukt. Bij
kennisontwikkeling gaat het zowel om kennis door wetenschappelijk onderzoek als om overdracht
van die kennis aan de agrarisch ondernemer om toegepast te worden op het eigen bedrijf. Voor dat
laatste is een bepalende rol voorzien voor adviseurs verbonden aan DAW. Door middel van pilots
en inzet op praktijkonderzoek wordt kennis op toepasbaarheid getoetst om op toegankelijke wijze
te delen. De kennisontwikkeling is onder andere gericht op bron- en end-of-pipe maatregelen om
eutrofiëring tegen te gaan door overbelasting van het oppervlaktewater met stikstof en fosfaat te
voorkomen of te verminderen. Tevens op onderzoek om teelten minder uitspoelingsgevoelig te
maken.
Pijler E: Aanvullende maatregelen voor oppervlaktewaterkwaliteit en koppeling met
stikstofdossier
Uit de milieueffectrapportage bleek dat met het ontwerp 7e AP doelbereik voor het grondwater in
zicht komt, maar dat voor de oppervlaktewater de maatregelen slechts tot beperkte verbetering
leiden en dat de oppervlaktewaterdoelen nog niet in zicht komen. Daarom is verkend welke
aanvullende maatregelen kunnen worden toegepast om de oppervlaktewaterkwaliteit te
verbeteren. In het kader van de stikstofproblematiek zijn maatregelen in beeld gebracht die tevens
ten goede kunnen komen aan de waterkwaliteitsopgave, met name oppervlaktewaterkwaliteit. Het
gaat om structurele aanpassingen in de landbouw, die volgens PBL nodig zijn om de doelen te
kunnen halen2. Het betreft maatregelen als extensivering van landbouwbedrijven, het vernatten
van veenweidegebieden en het inrichten van beekdalen in het oostelijk en zuidelijk zandgebied met
maximaal 250 meter brede stroken grond, die worden omgezet in natuur of extensief beheerd
grasland.
Pijler F: Controle en handhaving
De Versterkte handhavingsstrategie en de daarvoor benodigde samenwerking met medeoverheden
wordt met kracht voortgezet. Dat geldt vooral voor de gebiedsgerichte aanpak. Daarbij kan op
verzoek van een regio de gebiedsgerichte aanpak in handhaving worden uitgebreid naar gebieden
waar dit wenselijk wordt geacht. Als derde onderdeel wordt ingezet op een traject met de sector

Nationale analyse waterkwaliteit. Onderdeel van de Delta-aanpak Waterkwaliteit | PBL Planbureau voor de
Leefomgeving
2

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 4 van 136

om meer inzicht te krijgen in het gebruik van kunstmeststoffen. Indien blijkt dat kunstmest niet
correct wordt toegepast, zal hiervoor de handhaving worden aangescherpt.
Op de voorstellen voor het 7e AP is de verplichte Milieueffectrapportage (MER) uitgevoerd en een
advies ontvangen van de commissie MER. De publieke consultatie op het concept 7 e AP liep van 6
september 2021 tot en met 18 oktober 2021. Zowel op de MER, als het advies van de cie. MER, als
op de zienswijzen ontvangen tijdens de consultatie is een reactie opgenomen in dit document.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 5 van 136

1. Inleiding en doel 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn
Een goede waterkwaliteit is van groot belang voor burgers, natuur en voor de agrarische sector.
De Nitraatrichtlijn heeft tot doel om de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of
teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en verdere verontreiniging
van dien aard te voorkomen (artikel 1). Om dit doel te kunnen realiseren schrijft artikel 3 van de
richtlijn voor dat Lidstaten nagaan welke wateren door verontreiniging worden beïnvloed en welke
wateren zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 van de
richtlijn achterwege blijven. Ook wijzen de Lidstaten alle hun bekende stukken land op hun
grondgebied, die afwateren in de hiervoor bedoelde vastgestelde wateren en die tot verontreiniging
bijdragen, als kwetsbare zones aan. Criteria voor het vaststellen van deze wateren zijn vastgelegd
in bijlage I van de Nitraatrichtlijn. Zo mag het nitraatgehalte in het grondwater niet hoger zijn of
worden dan 50 mg nitraat per liter als maatregelen als bedoeld in artikel 5 van de Nitraatrichtlijn
achterwege zouden blijven. Daarnaast mogen zoet oppervlaktewater en of natuurlijke
zoetwatermeren, andere zoetwatermassa’s, estuaria, kustwateren en zeewater niet eutroof blijken
te zijn of in de nabije toekomst eutroof worden indien de maatregelen overeenkomstig de
Nitraatrichtlijn achterwege zouden blijven. Nederland heeft ervoor gekozen om geen specifieke
kwetsbare zones aan te wijzen, maar het gehele grondgebied als kwetsbaar te beschouwen.
Artikel 5 en bijlage III van de Nitraatrichtlijn bepalen welke maatregelen Lidstaten moeten nemen
en dienen vast te leggen in hun actieprogramma’s. De Nitraatrichtlijn vereist dat lidstaten elke vier
jaar een actieprogramma opstellen, waarin de maatregelen beschreven worden die nodig zijn om
te voldoen aan het doel van die richtlijn. Het actieprogramma is erop gericht stappen te nemen in
het terugdringen van nutriëntenverlies en daarmee een mestbeleid te ontwikkelen, dat ervoor zorgt
dat de nitraatconcentratie onder de 50 mg/l komt in het bovenste grondwater, er geen
verslechtering van de waterkwaliteit optreedt en een goede landbouwpraktijk wordt bedreven.
Hiermee dient ook eutrofiëring van het oppervlaktewater te worden tegengegaan. De
Nitraatrichtlijn is daarmee ook de belangrijkste basis van het mestbeleid in Nederland.
Met de uitvoering van de Nitraatrichtlijn wordt bijgedragen aan de doelen van de Kaderrichtlijn
Water3, waar het de landbouw betreft. De Kaderrichtlijn Water (KRW) is een overkoepelende
richtlijn, die bepaalt dat in 2027 alle maatregelen moeten zijn genomen die resulteren in chemisch
schoon en ecologisch gezond water. Naast belasting door nutriënten uit de landbouw, zorgen
andere bronnen voor watervervuiling. De aanpak van deze bronnen zoals
rioolwaterzuiveringsinstallaties en buitenlandse aanvoer, behoort tot de verantwoordelijkheid van
de waterschappen en provincies. Waterschappen stellen stroomgebiedbeheerplannen op die
eveneens gericht zijn op doelbereik van de KRW. Begin 2022 start de uitvoering van de
stroomgebiedbeheerplannen voor de periode 2022-2027. De concrete doelen voor onder andere
nutriënten zijn specifiek per KRW-oppervlaktewaterlichaam en worden door de waterschappen op
basis van een landelijke handreiking opgesteld, waarna de provincies de doelen vaststellen. Het 7e
actieprogramma voor de Nitraatrichtlijn dient zowel een belangrijke bijdrage te leveren aan de
grondwater- als aan de oppervlaktewaterkwaliteit. Met het voorliggende document, het 7e
Nederlandse actieprogramma betreffende de Nitraatrichtlijn (2022-2025), hierna 7e AP, voldoet
Nederland aan de verplichting de Europese Commissie in kennis te stellen van wijzigingen in het
actieprogramma.
Uit de Nitraatrichtlijnrapportage4 en een aanvullende analyse5 naar de ontwikkelingen in landbouw
en waterkwaliteit, blijkt dat sinds 2015 er weer meer stikstof en fosfor in de bodem terecht komt
op landbouwbedrijven. Ook blijkt dat de nitraatconcentratie in het bovenste grondwater onder
landbouwbedrijven tussen 2017 en 2020 in alle regio’s is gestegen. Daarbij wordt de Europese
norm van 50 mg NO3/l gemiddeld overschreden in de löss- en zandregio. Hoewel er de afgelopen
3

Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire

maatregelen betreffende het waterbeleid
4

Landbouwpraktijk en waterkwaliteit in Nederland; toestand (2016-2019) en trend (1992-2019). Rijksinstituut voor Volksgezondheid en

Milieu, 2020. Rapportnummer 2020-0121. Fraters et al. www.rivm.nl/nitraatrapportage2020
5
Velthof, G.L. en P. Groenendijk, 2021. Landbouw en waterkwaliteit. Wageningen, Wageningen Environmental Research, Rapport 3070.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 6 van 136

decennia door alle betrokkenen al grote stappen zijn gezet, ligt er, met name op zand- en
lössgronden, nog steeds een opgave. In droge periodes (voorjaar en zomer) neemt deze opgave
toe, zoals blijkt uit de afgelopen jaren. Dit geldt naast grondwater ook voor het oppervlaktewater
in deze zuidelijke regio. Voor oppervlaktewater zijn er eveneens belangrijke opgaven in andere
regio’s. Uit de Nationale Analyse6 voor de waterkwaliteit blijkt dat ook de normen voor het
oppervlaktewater voor totaal stikstof en totaal fosfor nog veelvuldig overschreden worden. De
belasting van het oppervlaktewater komt uit verschillende bronnen, zoals
rioolwaterzuiveringsinstallaties, buitenlandse bronnen en landbouw. De landbouw is hierbij in veel
gevallen een belangrijke bron door de combinatie van actuele bemesting en historische nalevering.
De Nitraatrichtlijnrapportage geeft aan dat de waterkwaliteit in het oppervlaktewater iets is
verbeterd de afgelopen jaren, maar dat de verbeteringen gering zijn. In landbouwsloten is
daarentegen duidelijk een verslechtering zichtbaar sinds 2017. Uit de doorberekening van de
Nationale Analyse Waterkwaliteit en een aanvullende studie in de Maasregio3, blijkt dat de opgave
nog groot is en aanvullende maatregelen bovenop het 6e AP noodzakelijk zijn om de doelen voor
grond- en oppervlaktewater - tijdig - te halen. In de studie uit de Maasregio wordt ook het belang
van aanpak van overbemesting van dierlijke mest benadrukt.
De minister van LNV heeft bij de aanbieding van het 6e AP aan de Tweede Kamer in najaar 2017
een fundamentele herbezinning op het mestbeleid aangekondigd7, vanuit de wens te komen tot
een toekomstbestendig mestbeleid waarmee tevens de weg naar emissiearme kringlooplandbouw
wordt ingezet.8 De aanleiding van de herbezinning was de steeds grotere detaillering van de
regelgeving omtrent productie en afzet van mest en de daarmee toenemende complexiteit van het
mestbeleid. De uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regelgeving kwam steeds meer onder
druk te staan, terwijl ondanks de grote inspanningen er een milieuopgave resteert. Het doel van de
herbezinning en het daaruit volgende toekomstig mestbeleid is om te komen tot een voor alle
partijen eenvoudiger en robuuster mestbeleid waarmee emissies naar lucht en bodem worden
beperkt ten behoeve van waterkwaliteit, klimaat en natuurdoelstellingen. Het toekomstig
mestbeleid wordt uitgewerkt in drie sporen: 1) grondgebondenheid, waaronder op termijn een
grondgebonden melk- en rundveehouderij, 2) transparante en hoogwaardige mestverwerking van
niet-grondgebonden veehouderijbedrijven en 3) gebiedsgerichte aanpak waterkwaliteit in gebieden
waar de waterkwaliteit achter blijft. Dit derde spoor wordt integraal uitgewerkt in het 7e AP
(paragraaf 5.3). Het toekomstige mestbeleid vormt de achtergrond waartegen het 7e AP is
ontwikkeld. Het toekomstige mestbeleid zal op termijn resulteren in een structurele wijziging van
het mestbeleid en de mestmarkt, met grote invloed op de uitvoerbaarheid voor boeren en
handhaafbaarheid voor de overheid, en daarmee op het bereiken van de doelen voor de
waterkwaliteit, maar ook doelen voor natuur, klimaat en biodiversiteit.
Uitgangspunt van het 7e AP is dat het leidt tot het behalen van de benodigde reductie van
nutriëntenbelasting vanuit de landbouw op grondwater en oppervlaktewater, zodat het in
aanvulling op andere bronaanpak (buitenland, RWZI’s, herinrichting watersysteem e.d.) tot
doelbereik gaat leiden en alle benodigde maatregelen hiertoe in 2027 zijn genomen. Tegelijkertijd
dient het handelingsperspectief voor de landbouwsector behouden te blijven. De maatregelen in
het 7e AP bouwen voort op de maatregelen die in de voorgaande actieprogramma’s zijn ingezet. Er
wordt gestreefd naar een substantiële verbetering van de waterkwaliteit door inzet op duurzame
bouwplannen en extra acties in gebieden die ofwel in grondwater ofwel in oppervlaktewater of in
beide, in waterkwaliteit achterblijven. Een goede waterkwaliteit is van groot belang, ook voor een
duurzame agrarische sector. Met de inzet voor het 7e AP wordt een middenweg gezocht tussen
waterkwaliteit en de bedrijfseconomische mogelijkheden van de landbouwsector. Het 7e AP is een
combinatie van verplichten en faciliteren.
De gekozen maatregelen in dit actieprogramma hebben naast waterkwaliteitsdoelen, waaronder
bijdragen aan de geactualiseerde Beleidsnota Drinkwater, ook als doel bij te dragen aan andere
opgaven zoals voor bodemkwaliteit, klimaat (mitigatie en adaptatie), stikstof, kringlooplandbouw

6

Nationale analyse Waterkwaliteit – Onderdeel van de Delta aanpak waterkwaliteit. Eindrapport. Planbureau voor de
Leefomgeving, 2020. Rapportnummer 4002. Van Galen, Osté en van Boekel.
7

Kamerstukken II, 2017/2018, 33037, nr. 250

8

Kamerstukken II, 2020/2021, 33037, nr. 374

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 7 van 136

en biodiversiteit. De combinatie van deze opgaven komt samen in de duurzame bouwplannen, die
het fundament vormen van dit actieprogramma. Daarnaast wordt behalve naar de invulling van het
7e AP, ook al vooruit gekeken naar het 8e AP. Hiermee wordt agrariërs een lange termijn
perspectief geboden en wordt aangesloten bij de Kaderrichtlijn Water, die 2027 als belangrijke
datum voor doelbereik heeft. Tevens zal in de periode tot circa 2030 het traject van het
toekomstige mestbeleid worden uitgewerkt, waarvan de contouren gedurende de looptijd van het
6e AP zijn ontwikkeld.
De ontwikkelingen in de landbouw en de behaalde milieuresultaten waarover gerapporteerd is in de
Nationale Analyse Waterkwaliteit, de meest recente Nitraatrichtlijnrapportage9, de meest recente
derogatierapportage10, de synthese van de evaluatie van de Meststoffenwet 201611, de ex-ante
analyse van de derde Stroomgebiedbeheerplannen, een aantal adviezen van de Commissie van
Deskundigen Meststoffenwet en de resultaten van de uitgevoerde milieueffectrapportage12 en de
consultatie van belanghebbenden, vormen de basis voor het pakket aan maatregelen dat met het
7e AP wordt ingezet. Aan de totstandkoming van het 7e AP is een uitgebreid traject van overleg
met vertegenwoordigers van medeoverheden en belangenorganisaties vooraf gegaan. Een
constructieve voortzetting met alle betrokkenen is van belang om de maatregelen in het 7e AP
succesvol uit te voeren. Het Rijk zal in de komende periode de samenwerking met de
georganiseerde land- en tuinbouw en andere belanghebbende organisaties en medeoverheden in
dit kader benutten om gezamenlijk te zorgen voor ontwikkeling en toepassing van het meest
doeltreffende en doelmatige beleidsinstrumentarium om de waterkwaliteitsdoelen te realiseren.
Leeswijzer
Hoofdstuk 2 beschrijft het juridische instrumentarium evenals het gevoerde beleid in de periode
2006-2021 ter implementatie van het 3e, 4e, 5e en 6e AP, aan de hand van de indeling van de
Nitraatrichtlijn. Het betreft de gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften, aanvullende maatregelen,
communicatie en toezicht & handhaving. Tevens wordt kort het mestbeleid in relatie tot andere
beleidsterreinen beschreven.
Hoofdstuk 3 schetst de ontwikkelingen in de landbouw en de milieuresultaten van het gevoerde
beleid, waarbij de effecten tot en met 2020 zijn meegenomen.
Hoofdstuk 4 begint met een bespreking van het toekomstig mestbeleid en beschrijft vervolgens de
relatie van het 7e AP tot andere beleidsterreinen onder de bevoegdheid van de minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de bewindspersonen van Infrastructuur en Waterstaat.
Hoofdstuk 5 beschrijft de maatregelen die Nederland gedurende de looptijd van het 7e AP, 1
januari 2022 tot en met 31 december 2025, zal nemen om invulling te geven aan de verplichtingen
van de Nitraatrichtlijn. Het hoofdstuk begint met een toelichting op de keuze van de
gepresenteerde maatregelen. Daarna worden de vijf pijlers van het 7e AP uitgewerkt; A) duurzame
bouwplannen ter verbetering van bodemkwaliteit én waterkwaliteit, voor zowel graasdierbedrijven
als bouwlandbedrijven; B) een aanvullende gebiedsspecifieke aanpak in gebieden waar de
waterkwaliteit van grond- en/of oppervlaktewater achterblijft; C) overige regulerende maatregelen,
D) kennis, communicatie en pilots en pijler E) Aanvullende maatregelen voor de
oppervlaktewaterkwaliteit en koppeling met het stikstofdossier. Pijler F) Controle en handhaving
wordt in hoofdstuk 6 uitgewerkt. Het schetst de aanpak van controle en handhaving algeheel en
van de maatregelen in het 7e AP door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en de
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl). Per maatregel wordt daarnaast aangegeven
wat de te verwachten effecten zijn voor de landbouw en voor de uitvoering en handhaving door de
overheid.
Hoofdstuk 7 beschrijft de aannames en uitgangspunten voor de planMER inclusief een beschrijving
van de gekozen alternatieven als ook een beschrijving van de referentiesituatie inclusief de
autonome ontwikkeling gedurende de looptijd van het 7e AP. Ook wordt het toetsingsadvies van de
9

Fraters, B. et al, (2020)
Hooijboer, A.E.J. et al (2017)
Grinsven, H. van, A. Bleeker (2017)
12
Groenendijk, P. e.a. (2017).
10
11

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 8 van 136

Commissie m.e.r. inclusief een reactie op het hoofdoordeel en de aanbevelingen in hoofdstuk 7.
behandeld.
Hoofdstuk 0 gaat in op de monitoring van de effecten van het 7e AP, inclusief de naijling van de
effecten van de voorgaande actieprogramma’s, op de grond- en oppervlaktewaterkwaliteit.
In de bijlagen 1 - 3 is onder andere een specificering opgenomen van gebruiksnormen en
gebruiksvoorschriften. In Bijlage 4. is een overzicht gegeven van de verschillende
gebiedsaanpakken. In Bijlage 6. is aangegeven wanneer de maatregelen uit het 7e AP, die in
hoofdstuk 5 zijn weergegeven, in werking zullen treden. Fout! Verwijzingsbron niet
gevonden.bevat een overzicht van de ontvangen zienswijzen op het gepubliceerde ontwerp van
het 7e AP en de reactie daarop. Daar waar ingediende zienswijzen aanleiding hebben gegeven tot
wijziging van dit actieprogramma, is dat in genoemde bijlage vermeld.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 9 van 136

2. Nederlandse actieprogramma’s Nitraatrichtlijn tot en met 2021
Juridische inkadering mestbeleid
2.1.1 Nitraatrichtlijn; Nederlandse implementatie en interpretatie; relevante
wet- en regelgeving
Het Nederlandse mestbeleid is in belangrijke mate gebaseerd op de Europese Nitraatrichtlijn13.
Volgens artikel 1 van deze richtlijn heeft deze tot doel:

de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische
bronnen te verminderen,

en verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen.
Uit artikel 2 van de Nitraatrichtlijn blijkt dat “water” in dit verband verwijst naar zowel grond- als
oppervlaktewater (inclusief kust- en overgangswateren). “Verontreiniging” verwijst naar schade of
hinder voor de menselijke gezondheid, aquatische ecosystemen (door onder meer eutrofiëring),
recreatie of ander rechtmatig gebruik van water. Lidstaten wijzen op grond van artikel 3 kwetsbare
zones aan die de gebieden omvatten waarin grondwater meer dan 50 mg/l nitraat bevat of zonder
maatregelen zou kunnen bevatten en/of oppervlaktewater eutroof is of dit zonder maatregelen zou
kunnen worden of die in de kwetsbare zones afwateren en tot de verontreiniging bijdragen. Voor
deze kwetsbare zones stellen de lidstaten op grond van artikel 5 vierjaarlijkse actieprogramma’s op
die maatregelen omvatten met het oog op verwezenlijking van de in artikel 1 genoemde doelen.
Het gaat hier in ieder geval om de maatregelen die beschreven zijn in bijlage II (goede
landbouwpraktijk) en III (specifieke maatregelen) van de Nitraatrichtlijn. Op basis van
controleprogramma’s, die zijn gericht op de monitoring van grond- en oppervlaktewaterkwaliteit,
wordt de doeltreffendheid van deze actieprogramma’s beoordeeld.
Nederland heeft na toetsing aan de betreffende bepalingen uit de Nitraatrichtlijn het
gehele grondgebied als kwetsbare zone aangemerkt waardoor de Nederlandse actieprogramma’s
zich richten op het gehele land (met uitzondering van de overzeese rijksdelen). De Nitraatrichtlijn
specificeert niet wanneer en waar de doelstellingen van de richtlijn bereikt moeten worden. In het
licht van de criteria voor de aanwijzing van kwetsbare zones, is de waarde van 50 mg/l nitraat in
het grondwater een streefwaarde waar enerzijds het beleid op afgestemd wordt en anderzijds de
doeltreffendheid van dat beleid op beoordeeld wordt. De mate waarin deze streefwaarde
gerealiseerd wordt, wordt in de Nederlandse situatie afgemeten aan het gemiddelde per
grondsoortregio. De Nitraatrichtlijn verplicht om verontreiniging met nitraat terug te dringen en
verdere verontreiniging te voorkomen, maar kent geen verplichting om ervoor te zorgen dat het
aantal kwetsbare zones wordt teruggebracht naar nul of dat het nitraatgehalte op alle specifieke
meetpunten onder 50 mg/l komt. Tevens adresseert de Nitraatrichtlijn eutrofiëring van
oppervlaktewater voor zover dat gerelateerd is aan agrarische bronnen.

2.1.2 Verhouding tot Kaderrichtlijn Water en waterkwaliteitsbeleid
De KRW richt zich op het verminderen en voorkomen van verontreiniging van grond- en
oppervlaktewater en het beschermen van het aquatische ecosysteem. De KRW kent een aanpak via
stroomgebiedbeheerplannen die elk een periode van zes jaar bestrijken. De uiterste datum voor
het implementeren van maatregelen die leiden tot het bereiken van een ‘goede toestand’ van alle
Europese wateren is op 2027 gesteld. Met de uitvoering van de tweede generatie
stroomgebiedbeheerplannen (2016-2021) voor de (internationale) stroomgebieden Rijn, Maas,
Schelde en Eems zijn belangrijke stappen gezet naar het realiseren van de KRW-doelen. De derde
generatie stroomgebiedbeheerplannen (2022-2027) moeten tot doelbereik leiden en zullen
gelijktijdig met het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn in uitvoering worden genomen.
De Nitraatrichtlijn draagt door middel van het 7e AP bij aan het behalen van KRW-doelen door het
verminderen van de stikstof- en fosforbelasting van grond- en oppervlaktewater door de landbouw
zoals ook de implementatie van de Richtlijn Stedelijk Afvalwater dat doet. De KRW heeft een
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende de bescherming van water tegen
verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375)
13

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 10 van 136

bredere focus. Naast nutriënten, is de KRW gericht op andere (chemische) stoffen en andere
bronnen, bijvoorbeeld inlaat uit grensoverschrijdende wateren en rioolwaterzuiveringsinstallaties.

2.1.3 Juridisch instrumentarium
De Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water laten Nederland vrijheid om te beslissen welke
instrumenten ingezet worden om de doelstellingen van de richtlijnen te bereiken en welke
bestuurslaag (Rijk, provincie, gemeente of waterschap) bevoegdheden krijgt om die doelstellingen
te verwezenlijken.
De Nitraatrichtlijn wordt in Nederland als volgt geïmplementeerd:
a) Via de Meststoffenwet, het daar op gebaseerde Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Ubm) en de
daarop gebaseerde Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm). Het betreft o.a. plafonds voor de
productie van dierlijke mest, dier-, en fosfaatrechten, gebruiksnormen voor meststoffen.
b) Het op de Wet milieubeheer en de Waterwet gebaseerde Activiteitenbesluit (Ab) waarin o.a.
teelt- en mestvrije zones zijn opgenomen.
c) Het op de Wet bodembescherming gebaseerde Besluit gebruik meststoffen (Bgm) dat
voorschriften geeft voor het gebruik van mest, o.a. wanneer mest niet mag worden uitgereden
en hoe mest moet worden aangewend om de emissie van ammoniak naar de lucht te
reduceren.
Ad b) en c) gaan op in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), een aan de Omgevingswet
verbonden besluit. De Omgevingswet treedt volgens planning per 1 juli 2022, dus gedurende het
7e Actieprogramma, in werking. De minister van LNV is bevoegd gezag voor de in het Bal
opgenomen voorschriften die het gebruik van meststoffen reguleren. Medeoverheden kunnen deze
voorschriften niet afzwakken, eventueel wel aanscherpen. De Omgevingswet heeft als adagium
‘decentraal tenzij’. Vanuit dit beginsel moet worden afgewogen of voorschriften, die omwille van
het behalen van doelen van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water, van locatie tot locatie
verschillen, centraal door het Rijk kunnen worden opgelegd of dat dit door middel van een nadere
bevoegdheid van het provinciaal of lokaal bevoegde gezag dient te geschieden (in het
Omgevingsplan). Er is uitdrukkelijk voor gekozen de Meststoffenwet buiten de Omgevingswet te
laten en als bevoegdheid van de minister van LNV te continueren. De minister van Infrastructuur
en Waterstaat is systeem verantwoordelijke voor de KRW.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 11 van 136

Tabel 1 Implementatie bijlage II/III Nitraatrichtlijn in Nederlands mestbeleid
Bijlage
Maatregel
Implementatie in Nederlandse
regelgeving
II.A.1

Uitrijdperiodes

Art. 4-4a Bgm

II.A.2

Uitrijden op steile hellingen

Art. 6a-6d Bgm

II.A.3

Uitrijden op drassig, ondergelopen, bevroren of met sneeuw
bedekt land

Art. 3-3b Bgm en art. 6.2 Ww

II.A.4

Uitrijden in de nabijheid van waterlopen (mestvrije zones)

Art. 3.84, 3.85 en 3.87 Ab en art. 25
Ubm

II.A.5

Capaciteit en bouw opslag dierlijke mest

Art. 27-30 Ubm; art. 3.50-3.52 Ab

II.A.6

Uitrijdmethoden (emissie-arme aanwending)

Art. 5-6 Bgm, art 4b-e Ugm

II.B.7

Landbeheer, inclusief vruchtwisseling en de verhouding
tussen de arealen voor meerjarige cultures en wisselbouw

n.v.t.

II.B.8

Behoud minimum aan vegetatie in (regen)periodes

Art. 4b (vernietigen graszode) en 8a
Bgm (vanggewas); art. 28 Urm
(groenbemesters)

II.B.9

Bemestingsplan en meststoffenboekhouding

Art. 31-37 Ubm; art. 27 Urm

II.B.10

Voorkomen waterverontreiniging die het gevolg is van af- en Art. 3b Bgm
uitspoeling in irrigatiesystemen tot onder het wortelstelsel
van de gewassen

III.1.1

Uitrijdperiodes

Zie hierboven onder II.A.1

III.1.2

Opslagcapaciteit dierlijke mest

Zie hierboven onder II.A.5

III.1.3

Gebruiksnormen totaal-stikstof en fosfaat

Art. 7-13 Mw; art. 21a en 21aa Ubm;
27-35f Urm

III.2

Gebruiksnorm dierlijke mest

Art. 9 Mw en art. 24 Urm

III.3

Hoeveelheidsbepaling dierlijke meststoffen

Art. 65-70 Ubm; art. 73-103 Urm

III.4

Rapportage

Art. 37a, lid 1 Mw;

Mestbeleid 2006-2021: derde tot en met zesde Actieprogramma
Nitraatrichtlijn
Hieronder wordt een korte samenvatting gegeven van het gevoerde beleid ter realisering van de
doelen van de Nitraatrichtlijn, zoals neergelegd in de achtereenvolgende actieprogramma’s
Nitraatrichtlijn. Het beleid wordt beschreven zoals dat eind 2021 geldt. Het gedurende de looptijd
van het 6e AP (2018-2021)14 gevoerde beleid is in belangrijke mate een voortzetting van het beleid
gevoerd op grond van het 4e en 5e AP (2010-2017)15. Die actieprogramma’s bouwden voort op het
3e AP (2004-2009)16. Met het 3e AP werd uitvoering gegeven aan de verplichtingen van de
Nitraatrichtlijn conform het arrest van het Europese Hof van Justitie van 2 oktober 2003 over het
eerste door Nederland ingediende actieprogramma (zaak C-322/00).

2.2.1 Gebruiksnormen
Gewassen hebben meststoffen nodig om te kunnen groeien. Meststoffen die niet door gewassen
worden opgenomen, komen terecht in de bodem en in het water. Dat belast het milieu. Om die
belasting zo veel mogelijk te beperken is met ingang van het derde actieprogramma Nitraatrichtlijn
(2006-2009) het gebruiksnormenstelsel ingevoerd dat als uitgangspunt heeft de bemesting op
landbouwgronden af te stemmen op de gewasbehoefte. De gebruiksnormen geven de maximale
hoeveelheid stikstof en fosfaat aan die voor het bemesten van landbouwgrond gebruikt mag
worden. Er zijn drie typen gebruiksnormen, twee voor stikstof en één voor fosfaat:
Stikstofgebruiksnormen voor meststoffen, bedoeld in bijlagen III.2 van de Nitraatrichtlijn;

5e Nederlandse AP betreffende de Nitraatrichtlijn (2014 - 2017),
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2014/12/02/5e-nederlandse-ap-betreffende-denitraatrichtlijn-2014-2017
15
Vierde Nederlandse Actieprogramma betreffende de Nitraatrichtlijn (2010-2013), bijlage bij Kamerstukken II,
2008/09, 28385, nr. 132
16
Derde Nederlandse Actieprogramma (2004-2009) inzake de Nitraatrichtlijn; 91/676/EEG, bijlage bij
Kamerstukken II, 2003/04, 28385, nr. 40
14

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 12 van 136

-

Stikstofgebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, bedoeld in bijlagen III, I.3 van de
Nitraatrichtlijn;
Fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen.
Daarnaast gelden aparte normen voor natuurterrein en overige grond.

Gebruiksnormen stikstof
De stikstofgebruiksnormen zijn de normen voor de totale hoeveelheid stikstof die gebruikt mag
worden op een gewas. Deze normen zijn gedifferentieerd per grondsoort (klei, veen, zand en löss,
waarbij voor zandgrond er ook verschillen zijn per regio (zuidelijk zand en overig zand)), per gewas
en soms per ras. In een enkel geval is er een gebruiksnorm voor een gewasgroep, zoals bij
groenbemesters (zie voor totaal overzicht tabel 1, 2 en 3 van Bijlage 1. ). In de gebruiksnormen is
conform bijlage III van de Nitraatrichtlijn een balans tussen de te verwachten stikstofbehoeften
van gewassen en de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit de bemesting.
Uitgangspunt bij het bepalen van de hoogte van de gebruiksnorm zijn de bemestingsadviezen1718,
die landbouwkundig gezien als optimaal worden beschouwd.19 Aanvullend zijn ze gebaseerd op een
modelmatige benadering waarin de empirische relatie tussen bodemoverschot en uitspoeling20 is
opgenomen.
Gedurende het 4e, 5e en 6e AP zijn de gebruiksnormen verder aangescherpt. Voor de zand- en
lössgronden in het zuiden van Nederland zijn per 2015 de stikstofgebruiksnormen van
uitspoelingsgevoelige akkerbouw- en tuinbouwgewassen (inclusief snijmaïs) met 20% verlaagd om
de gewenste nitraatconcentratie van maximaal 50 mg/l grondwater na te streven. De
stikstofgebruiksnormen in dat gebied liggen daarmee onder het landbouwkundige optimum.
In het 5e AP is de stikstofgebruiksnorm voor de teelt van gras op klei per 1 januari 2014 in
overeenstemming gebracht met het bemestingsadvies, door de stikstofgebruiksnorm te verhogen
met 35 kg/ha. De stikstofgebruiksnorm voor Zantedeschia is, per 1 januari 2014, voor alle
grondsoorten verhoogd met 10 kg/ha.
In het 4e AP is een systeem van stikstofdifferentiatie ingevoerd voor suikerbieten en
fritesaardappelen op kleigrond, waarbij ondernemers met een aantoonbaar bovengemiddelde
productie in aanmerking komen voor een hogere gebruiksnorm (zie tabel 4 in bijlage 1). In het 5e
AP zijn daar winter- en zomergerst en winter- en zomertarwe aan toegevoegd.
Aansluitend daarop zijn in het vijfde actieprogramma de ‘equivalente maatregelen’ uitgewerkt voor
bedrijven die kunnen aantonen dat zij hogere gewasopbrengsten van bepaalde gewassen
realiseren. In paragraaf 5.4.2.4 worden deze maatregelen verder toegelicht.
Gedurende het 6e AP is de stikstofgebruiksnorm van groenbemesters, die na de teelt van een
uitspoelingsgevoelig gewas worden geteeld, gekort met 50%. Daarnaast is een korting van 65 kg N
op de norm ingesteld na het scheuren van grasland, voor maïs en consumptie- en
fabrieksaardappelen op zand- en lössgronden. Ook is de stikstofgebruiksnorm van de graszaadteelt
van veldbeemd in het eerste teeltjaar verhoogd.
Niet in alle meststoffen is de aanwezige stikstof in de mest voor het gewas beschikbaar.
Wetenschappelijk is vastgesteld wat de werkingscoëfficiënt van stikstof is, en dit verschilt per
mestsoort. De werking van de minerale stikstof in kunstmest is op 100% gesteld. In de
stikstofgebruiksnormen wordt uitgegaan van de werkzame stikstof.
Dierlijke mest bevat naast minerale stikstof ook organisch gebonden stikstof, die niet direct
beschikbaar is voor de plant; dat resulteert in een lagere werkingscoëfficiënt van de stikstof uit
dierlijke mest. De forfaitaire werkingscoëfficiënt is het werkzame (beschikbare) percentage van de
stikstof in dierlijke mest (zie tabel 5 in bijlage 1). Aangezien voor diverse gewassen geldt dat de
gebruiksnorm voor (totaal-)stikstof hoger is dan de gebruiksnorm voor stikstof uit dierlijke mest
(zie 2.2.1.2) kunnen landbouwers stikstofkunstmest of een andere niet-dierlijke meststof (zoals
compost) toevoegen tot maximaal de gebruiksnorm voor (totaal-) stikstof.
Commissie Bemesting Akkerbouw en Vollegrondsgroenten (CBAV) (www.kennisakker.nl)
Commissie Bemesting Grasland en Voedergewassen (CBGV) (www.bemestingsadvies.nl.)
19
http://www.wur.nl/nl/show/Adviesbasis-Bemesting.htm
20
J.J. Schröder et al (2004)
17
18

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 13 van 136

De forfaitaire werkingscoëfficiënt van varkensdrijfmest is tijdens het 4e en 5e AP naar boven
bijgesteld van 65% naar respectievelijk 70% respectievelijk 80% op zand- en lössgrond. Een
volledige overzicht van de werkingscoëfficiënten is weergegeven in Bijlage 1.
Uitspoeling van nutriënten door onverwachte hevige regenval kan tot aanzienlijke vermindering
van gewasopbrengst of productkwaliteit leiden. Bijbemesting (ook wel herstelbemesting genoemd)
op bouwland in een dergelijke situatie is met de inwerkingtreding van het 5e AP onder voorwaarden
toegestaan. Deze voorwaarden zijn opgenomen in artikel 28b Urm.

Gebruiksnormen voor stikstof uit dierlijke mest
Behalve gebruiksnormen voor de totale stikstofmestgift bevat het gebruiksnormenstelsel ook een
generieke norm voor het gebruik van stikstof uit dierlijke mest. Deze komt voort uit de
Nitraatrichtlijn (bijlage III, onder 2) en bedraagt 170 kg stikstof/ha/jaar.
Op basis van de zogenaamde derogatie21 kunnen landbouwbedrijven al geruime tijd gebruik maken
van de mogelijkheid om onder voorwaarden (onder meer de voorwaarde dat 80% of meer van de
oppervlakte landbouwgrond van het landbouwbedrijf grasland is; het opstellen, bijhouden en
beschikbaar hebben van een bemestingsplan) een gebruiksnorm voor stikstof uit dierlijke mest van
230 kg/ha/jaar op zand- en lössgrond in centraal en zuidelijk Nederland (de provincies Overijssel,
Gelderland en Utrecht respectievelijk Noord-Brabant en Limburg) en 250 kg/ha/jaar in overig
Nederland toe te passen. Deze derogatie mag alleen worden toegepast met graasdiermest. De
derogatie wordt door de Europese Commissie voor enkele jaren toegekend en moet periodiek
opnieuw worden aangevraagd, waarbij de voorwaarden die de Commissie er aan stelt, kunnen
verschillen.

Gebruiksnormen fosfaat
Nederland kent fosfaatgebruiksnormen die zijn gedifferentieerd naar grondgebruik (grasland of
bouwland) en naar fosfaattoestand van de bodem (hoog, neutraal, laag, fosfaatarm of -fixerend).
Fosfaat hecht zich in de bodem aan bodemdeeltjes. De hoeveelheid fosfaat in de bodem varieert.
De fosfaattoestand kan via een voorgeschreven protocol van bemonstering en analyse worden
vastgesteld. Een landbouwperceel krijgt de fosfaattoestand ‘hoog’ indien voor dat perceel geen
(geldige) bemonsteringsresultaten bij de overheid bekend zijn. Bij deze toestand hoort de laagste
fosfaatgebruiksnorm. Daarvan kan worden afgeweken als de werkelijke (vastgestelde)
fosfaattoestand van de bodem wordt doorgegeven aan de overheid en deze anders is dan ‘hoog’.
De indicatoren die gebruikt wordt voor het vaststellen van de fosfaattoestand zijn, sinds 2021, PAL en P-CaCl2. P-AL is een capaciteitsindicator (voorraad fosfaat opgelost in bodemvocht en
gebonden in bodemfosfaat), P-CaCl2 is een intensiteitsindicator (beschikbaar fosfaat in
bodemvocht).
Sinds 2015 is in het stelsel van fosfaatgebruiksnormen uitgangspunt dat bij fosfaattoestand
‘neutraal’ sprake is van evenwichtsbemesting (fosfaatgift en fosfaatonttrekking zijn in evenwicht).
In de vastgestelde fosfaatgebruiksnorm is een onvermijdelijk verlies van maximaal 5 kg fosfaat per
hectare verrekend. De gebruiksnormen voor landbouwpercelen met de fosfaattoestand ‘laag’ of
‘arm’ zijn hoger om het gewas te voorzien van voldoende fosfaat én om de fosfaattoestand van de
bodem geleidelijk te laten toenemen tot de landbouwkundig gewenste toestand ‘neutraal’. Voor
landbouwpercelen met fosfaattoestand ‘hoog’ kan met een lagere fosfaatgebruiksnorm worden
volstaan dan de gewassen aan fosfaat onttrekken, omdat de bodem voldoende vermogen heeft om
fosfaat te leveren. Hierdoor zal een geleidelijke verlaging van de fosfaattoestand van de
betreffende percelen richting ‘neutraal’ plaatsvinden.
Verder is er een mogelijkheid tot fosfaatverrekening: ondernemers mogen onder voorwaarden tot
20 kg/ha fosfaat meer bemesten op bouwland mits deze in het daaropvolgende jaar in mindering
wordt gebracht op de fosfaatgebruiksnorm. Deze voorziening komt tegemoet aan akkerbouwers die
volgens de uitkomsten van de bemonstering en analyse van de aangevoerde dierlijke meststoffen

21

Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 16 mei 2014 (2014/291/EU)

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 14 van 136

meer fosfaat hebben aangevoerd dan zij op basis van de verwachte samenstelling van de dierlijke
mest hadden gerekend en op voorhand in hun teeltplan hadden voorzien.
Een overzicht van de geleidelijk aangescherpte fosfaatgebruiksnormen in de vier onderscheiden
klassen voor de fosfaattoestand is gegeven in Tabel 2.
Tabel 2 Fosfaatgebruiksnormen naar fosfaatklasse, 2010-2017
Fosfaattoestand / -klasse

Fosfaatklasse

Fosfaatgebruiksnormen
vierde
Actieprogramma

vijfde Actieprogramma

2010 - 2013

2014

2015

2016

2017

Van grasland

P-AL

Arm22

< 16

120

120

120

120

120

120

Laag

< 27 (16 – 26)

100

100

100

100

100

100

Neutraal

27 - 50

95

95

95

90

90

90

Hoog

> 50

90

85

85

80

80

80

Van bouwland

Pw

Arm

< 25

120

120

120

120

120

120

Laag

< 36 (25 – 35)

85

85

80

75

75

75

Neutraal

36 – 55

80

65

65

60

60

60

Hoog

> 55

75

55

55

50

50

50

Sinds 2021 wordt de fosfaatklassenindeling bepaald aan de hand van een combinatie van P-AL en
P-CaCl2 waarden. Onderstaande tabel geeft deze klassenindeling:
Tabel I Grasland
Indeling
Fosfaatgebruiksnormen
klassen P(kg P2O5/ha) grasland
CaCl2-getal
(mg P/kg)
Indeling klassen P-ALgetal (mg P2O5/100 g)
<21
<0,8
0,8 tot en
met 1,4
1,5 tot en
met 2,4
2,5 tot en
met 3,4
>3,4

arm
arm

21 tot en
met 30
Laag
Laag

31 tot en
met 45
laag
neutraal

46 tot en
met 55
neutraal
ruim

ruim
ruim

laag

neutraal

ruim

ruim

hoog

neutraal

Ruim

ruim

hoog

hoog

ruim

Ruim

hoog

hoog

hoog

21 tot en
met 30

31 tot en
met 45

46 tot en
met 55

Tabel II Bouwland
Indeling
Fosfaatgebruiksnormen
klassen P- (kg P2O5/ha) bouwland
CaCl2-getal
(mg P/kg)
Indeling klassen P-ALgetal (mg P2O5/100 g)
<21

>55

>55

Bij fosfaattoestand ‘arm’ (van zowel bouwland als grasland) gaat het om fosfaatarme of fosfaatfixerende
gronden. Met apart bodemonderzoek dient te worden aangetoond of er sprake is van toestand ‘arm’. Indien dat
niet via dit aparte bodemonderzoek gebeurt, dan valt men in klasse ‘laag’ als .
22

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 15 van 136

<0,8
0,8 tot en
met 1,4
1,5 tot en
met 2,4
2,5 tot en
met 3,4
>3,4

arm
arm

Arm
Arm

arm
arm

laag
laag

laag
neutraal

arm

Arm

laag

neutraal

ruim

arm

Laag

neutraal

ruim

hoog

laag

Laag

neutraal

ruim

hoog

In het kader van de fosfaatgebruiksnormen is tot slot relevant dat er sinds 2006 voor compost een
vrijstelling voor 50% van het fosfaat uit compost (tot een maximum 3,5 g fosfaat per kg droge
stof) bestaat. Deze vrijstelling is gebaseerd op de samenstelling van compost: compost bevat veel
gronddeeltjes en daaraan is een belangrijk deel van het fosfaat gebonden. Dit aandeel van fosfaat
maakt daarom geen onderdeel uit van het fosfaat dat als meststof wordt aangevoerd via compost;
het verhoogt het fosfaatgehalte in de bodem ook niet.

Gebruiksnormen voor stikstof en fosfaat op natuurterrein en overige grond
De maximale giften aan stikstof en fosfaat op natuurterreinen zijn meestal ten behoeve van het
gewenste natuurdoel gelimiteerd op basis van de op beheerdoelen gebaseerde overeenkomsten die
gelden voor deze gronden. Er geldt evenwel, ook als over de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de
overeenkomst niets is vermeld, dat er maximaal 20 kg fosfaat per hectare uit dierlijke mest (via
beweiding en/of uitrijden van dierlijke mest) of uit compost op mag worden gebracht. Specifiek
voor grasland met hoofdfunctie natuur geldt dat er maximaal 70 kg fosfaat en 170 kg stikstof per
hectare uit dierlijke mest of compost op mag worden gebracht.
Op overige grond, zijnde géén landbouwgrond of natuurterrein, mag maximaal 20 kg fosfaat per
hectare uit dierlijke mest, compost, herwonnen fosfaten of overige organische meststoffen worden
gegeven. Slechts als de overige grond in gebruik is als grasland of bouwland, mag in totaal
maximaal 80 kilogram fosfaat en 170 kg stikstof per hectare worden gegeven.

2.2.2 Gebruiksvoorschriften
De gebruiksvoorschriften zijn erop gericht verliezen van de nutriënten stikstof en fosfaat zo veel
mogelijk te minimaliseren door goede landbouwpraktijk te bevorderen. Ze sluiten aan bij bijlage II
van de Nitraatrichtlijn wat betreft het toepassen van ‘goede landbouwpraktijk’ bij het toedienen
van meststoffen en bij bijlage III, onderdeel 1.1 van de Nitraatrichtlijn. De Wet bodembescherming
(Wbb) en met name het daaronder hangende Besluit gebruik meststoffen (Bgm), voorziet in
uitgebreide voorschriften die onder andere zien op de beperking van de periodes waarin mest mag
worden uitgereden, de methoden om mest op of in de bodem te brengen en de omstandigheden
waarmee daarbij rekening moet worden gehouden en de verplichting op zandgrond voor het telen
van vanggewassen na de maïsteelt. De Meststoffenwet (Mw, en onderliggende regelgeving:
Uitvoeringsbesluit meststoffenwet (Ubm) en Uitvoeringsregeling meststoffenwet (Urm)) bevat
voorschriften en normen ten aanzien van teeltvrije zones, de capaciteit van mestopslagen bij
veehouderijbedrijven (verplichte opslagcapaciteit van zeven maanden) en, met het oog op een
adequate uitvoering en handhaving, de verplichting tot het bijhouden van een
meststoffenboekhouding. Het Activiteitenbesluit milieubeheer (Ab) onder de wet Milieubeheer,
bevat regels voor landbouwers om verontreiniging van oppervlaktewater vanaf erven terug te
dringen en regels ten aanzien van de teeltvrije en mestvrije zones. Investeringen in best
beschikbare technieken zoals technieken die erfafspoeling beperken, worden nationaal
gestimuleerd met belastingvoordelen (MIA/Vamil 23).
Hieronder wordt de toepassing van de gebruiksvoorschriften zoals genoemd in bijlage II van de
Nitraatrichtlijn specifiek toegelicht.

23

http://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/mia-en-vamil

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 16 van 136

Uitrijdperioden
In relatie tot het uitrijden van meststoffen (Besluit gebruik meststoffen) worden de volgende
mestsoorten onderscheiden:
1. vaste dierlijke mest en steekvast zuiveringsslib;
2. drijfmest en vloeibaar zuiveringsslib;
3. compost;
4. herwonnen fosfaten;
5. overige organische meststoffen;
6. stikstofkunstmest (en andere anorganische meststoffen).
De periode waarin deze meststoffen uitgereden mogen worden is in beeld gebracht in Bijlage 3. De
perioden zijn zodanig ingericht dat enerzijds de landbouwers voldoende gelegenheid hebben om
meststoffen uit te (laten) rijden en anderzijds om onnodige uit- en afspoeling van nutriënten uit
meststoffen te voorkomen. In 2015 werden herwonnen fosfaten en overige organische meststoffen
als meststoffen met specifieke toepassingen toegevoegd aan de mestregelgeving. Ten opzichte van
het vierde actieprogramma waren er tijdens het vijfde actieprogramma geen veranderingen in de
uitrijdperioden.
Tijdens het zesde actieprogramma zijn enkele wijzigingen in de uitrijdperioden doorgevoerd. Op
grasland gelegen op klei- en veengrond is, per 1 januari 2019, de uitrijdperiode van vaste dierlijke
mest van 1 februari tot en met 15 september naar 1 december tot en met 15 september gewijzigd.
Deze maatregel is vooral bedoeld opdat op minder draagkrachtige gronden, vooral op veen- en
kleigronden, op tijd kan worden begonnen met het uitrijden van vaste (strorijke) mest, afkomstig
van een huisvestingssysteem waarin stro wordt gebruikt om landbouwhuisdieren op te houden.
Op bouwland verschoof per 1 januari 2019 de uitrijdperiode van drijfmest van 1 februari tot en met
31 augustus naar 15 februari tot en met 15 september. Deze maatregel vloeide voort uit het
gegeven dat het in de afgelopen jaren zeer regelmatig is voorgekomen dat door ongunstige
weersomstandigheden het uitrijden van dierlijke mest, dat (onder voorwaarden) tot en met 31
augustus is toegestaan, niet kon plaatsvinden.
In het zesde actieprogramma was daarnaast precisiebemesting als maatregel opgenomen om
stikstofverliezen tegen te gaan. Meer specifiek was het voornemen deze maatregel invulling te
geven, door rijenbemesting van maïs op zuidelijk zand- en lössgronden met grondwatertrap V of
hoger te verplichten. Nader onderzoek24 toonde echter aan dat deze maatregel niet effectief of
zelfs nadelig kan zijn onder praktijkomstandigheden. Om toch invulling te geven aan het
voornemen tot precisiebemesting is er voor gekozen om te focussen op het juiste tijdstip van
aanwenden, in plaats van de juiste plaats. Om deze reden is de eerste toegestane
bemestingsdatum van maïs op zand- en löss op 15 maart gesteld.

Specifieke ongunstige omstandigheden
Sinds het derde actieprogramma Nitraatrichtlijn, gelden onder bepaalde omstandigheden (op steile
hellingen, drassige, ondergelopen, besneeuwde of bevroren grond of tijdens irrigatie) verboden of
andere beperkingen voor mestaanwending conform de voorschriften van de Nitraatrichtlijn. Deze
zijn neergelegd in het Besluit gebruik Meststoffen.

Teeltvrije en mestvrije zones
Het Activiteitenbesluit milieubeheer schrijft teeltvrije (open teelten) en mestvrije (grasland) zones
voor om emissies van gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen naar oppervlaktewater te
beperken25. De teelt- en mestvrije zones voor respectievelijke granen en grasland werden conform

24

Klootwijk, C.W., H.A. van Schooten, 2020. Effect van ruitzaai en drijfmestrijenbemesting op de stikstofbenutting van snijmaisteelt.

Wageningen Livestock Research, Rapport 1256.

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2013/05/14/brief-aan-de-tweede-kamer-notagezonde-groei-duurzame-oogst
25

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 17 van 136

de nota ‘Gezonde Groei, Duurzame Oogst’26 per 1 januari 2018 vergroot van 25 tot 50 cm. Het
maatregelenpakket van de tweede generatie Stroomgebiedbeheerplannen (2016 t/m 2021)27
voorziet voor het behalen van KRW-doelen in de realisatie van 4.159 strekkende km
natuurvriendelijke oevers die veelal in het agrarisch gebied liggen.
Het Rijk heeft circa 2.000 kilometer mestvrije zones van 500 centimeter aangewezen langs
ecologisch kwetsbare waterlopen in hoog Nederland om oppervlakkige afspoeling van meststoffen
te voorkomen. De locaties daarvan zijn aangewezen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Boeren
kunnen daarnaast vrijwillig kiezen mestvrije zones in te zetten; in het kader van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid wordt dit gestimuleerd, omdat boeren er verplichte
vergroening mee kunnen invullen.

Mestopslagcapaciteit
Voldoende opslagcapaciteit voor dierlijke mest is van belang om de mest toe te kunnen
dienen op het moment dat het gewas daar behoefte aan heeft. Voldoende mestopslagcapaciteit
zorgt er voor dat mest buiten het groeiseizoen en tijdens slechte weersomstandigheden niet
aangewend wordt. De minimale verplichte opslagcapaciteit voor dierlijke mest is voor
veehouderijbedrijven sinds het vierde actieprogramma vastgesteld op 7 maanden. Hiermee
beschikken veehouderijbedrijven, zelf of via inhuur, in de gesloten periode gedurende het najaar
en winter over voldoende opslagcapaciteit voor dierlijke mest, die in deze periode wordt
geproduceerd maar niet op het land mag worden toegediend omdat het gewas de meststoffen dan
niet kan benutten. Daarnaast zijn door de groei van de mestverwerking in Nederland de
mogelijkheden om mest van het veehouderijbedrijf af te voeren en gelijk te verwerken of bij
intermediairs op te slaan, sterk gegroeid. Mest wordt opgeslagen in silo’s en bunkers, waarna
verdere verwerking plaatsvindt. Vrijwel alle pluimveemest wordt op deze wijze van
veehouderijbedrijven afgevoerd.

Emissiearme mestaanwending
Dierlijke mest en zuiveringsslib moeten in Nederland emissiearm aangewend worden, om de
emissie van ammoniak te beperken en daarmee diffuse vermesting van de leefomgeving elders te
voorkomen. De voorschriften dienen ook om te voldoen aan het nationale emissie plafond (NECrichtlijn) en de Vogel- en Habitatrichtlijn.
Uitgangspunt is dat op grasland bij bemesting met drijfmest of vloeibaar zuiveringsslib, deze in de
grond wordt gebracht, omdat daarmee de laagste ammoniakemissie wordt gerealiseerd. Bemesten
gebeurde op grasland doorgaans door de mest op de grond (tussen het gras) te leggen, meestal
met een zogenaamde sleepvoetbemester. Sinds 2012 is dit slechts nog toegestaan op klei- en
veengrond, omdat bemestingssystemen waarbij de mest in de grond wordt gebracht, zware
trekkracht behoeven en de draagkracht op deze grondsoorten onvoldoende is. Wel is in 2014
afgesproken dat ook op klei- en veengrond bemesters die drijfmest op de grond leggen, zullen
worden verboden. Er is toen enige jaren gegeven om alternatieven te ontwikkelen, zodat per 2018
het gebruik van de sleepvoetbemester en systemen die op hetzelfde principe zijn gebaseerd niet
meer zou worden toegestaan. Uit onderzoek28 bleek dat bij een verdunning van de drijfmest in de
verhouding één deel water, twee delen mest de emissiefactor vergelijkbaar is met die van de
zodenbemester (welke op zand- en löss op grasland reeds verplicht is). Om deze reden is het per 1
januari 2019 alleen nog toegestaan om de sleepvoetbemester te gebruiken op klei en veen, indien
de mest in de bovengenoemde verhouding wordt verdund met water. Ook dient het gebruik van dit
type apparatuur te worden gemeld bij RVO. Bij deelname aan derogatie mag deze apparatuur
alleen gebruikt worden wanneer de buitentemperatuur onder de 20 graden Celsius is.
Op bouwland is het uitgangspunt dat alleen bemestingssystemen zijn toegestaan waarbij de
drijfmest of het vloeibare zuiveringsslib direct in de grond wordt gebracht of met een tot op de
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2013/05/14/gezonde-groei-duurzame-oogst-tweedenota-duurzame-gewasbescherming
27
Zie: Kamerstukken II, 2015/2016, 31710/27625, nr. 45
26

28

CDM, 2017. ‘Advies beoordeling emissiereductie alternatieve mesttoedieningstechnieken’

(https://www.wur.nl/upload_mm/9/2/a/392e7151-dd14-48f8-aedd-798542e7a328_1719217_Oene%20Oenema%20bijlage%201.pdf)

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 18 van 136

grond gesloten systeem op de grond wordt gelegd en in dezelfde werkgang (met dezelfde machine)
de meststof in de grond wordt gewerkt.
Voor vaste dierlijke mest of steekvast zuiveringsslib gelden op grasland vooral vanwege de kans op
ammoniakemissie beperkingen in de uitrijdtijden in de winterperiode, omdat dan deze meststoffen
niet ingewerkt kunnen worden. Op bouwland gelden daarom geen beperkingen in de uitrijdtijden
omdat daar de mest door deze onder te werken emissiearm aangewend kan en moet worden.
Daarnaast is het ter bestrijding van winderosie op Texel en veenkoloniale zandgronden in
Noordoost-Nederland mogelijk om runderdrijfmest bovengronds uit te rijden in de periode van
1 maart tot en met 31 mei. Deze vrijstelling bestaat omdat er geen economisch verantwoorde
alternatieven zijn, mede vanwege de hoge kosten om het aan te voeren en om het beschikbaar te
hebben op het moment dat het nodig is.
Sinds 2014 heeft een groep melkveehouders onder voorwaarden een ontheffing om bovengronds
dierlijke mest uit te rijden. Deze vrijstelling is een gevolg van een motie van het parlement,
aangenomen met algemene stemmen, om aan gecertificeerde boeren van de Vereniging tot
Behoud van Boer en Milieu (VBBM) en de vereniging Noordelijke Friese Wouden (NFW) voor een
periode van vijf jaar vrijstelling te verlenen voor bovengrondse aanwending van drijfmest. Deze
zogenaamde ‘kringloopboeren’ hebben een kleinere en extensievere bedrijfsvoering dan gemiddeld
in Nederland en hebben afspraken over de wijze waarop men invulling geeft aan de bedrijfsvoering
(certificaat). De kringloopboeren zijn van mening dat het aanwenden van drijfmest in de graszode
een negatieve invloed heeft op de bodemkwaliteit, met name het bodemleven. Door de wetenschap
wordt dit op dit moment niet onderschreven, hoewel er nog wel hiaten in de kennis zijn specifiek
met betrekking tot het bodemleven. Met name boeren in het noorden van Nederland maken
gebruik van deze vrijstelling. Gelet op het gelijkheidsbeginsel kan de vrijstelling niet worden
beperkt tot uitsluitend gecertificeerde leden van de VBBM en de NFW (in totaal ongeveer 100
leden). In plaats daarvan zijn op basis van de relevante kenmerken van het certificaat van de twee
verenigingen, de voorwaarden bepaald om gebruik te mogen maken van deze vrijstelling. Dit houdt
onder andere in dat het areaal grasland op het bedrijf minstens 85% moet zijn en de
bedrijfsvoering niet intensief mag zijn (minder dan 14.000 kg melk per hectare en minder dan 100
kg kunstmeststikstof per hectare). Daarnaast moeten de graasdieren op het bedrijf weidegang
krijgen en mag er alleen dierlijke mest afkomstig van graasdieren aangevoerd worden. Sinds 2021
is in de derogatiebeschikking opgenomen dat vanaf 2021 niet kan worden deelgenomen aan
derogatie indien ook gebruik wordt gemaakt van de vrijstellingsregeling bovengronds uitrijden. Het
aantal deelnemers lag afgelopen jaren tussen de 250 en 500 agrariërs.

Vernietigen graszode
Het vernietigen van de graszode op grasland (“gras scheuren”) is verboden om de uitspoeling van
stikstof te beperken. Na het vernietigen van de graszode hoopt minerale stikstof op in de bodem
door afstervende plantendelen en wortels en door mineralisatie van de afgestorven plantdelen.
Deze minerale stikstof is gevoelig voor uitspoeling, met name buiten het groeiseizoen. Hoe langer
de periode tussen de vernietiging van de graszode en de teelt van een nieuw gewas is, hoe groter
de kans op uitspoeling.
Op het verbod bestaan evenwel de volgende uitzonderingen:

Grasland op klei- of veengrond mag worden vernietigd in de periode van 1 februari tot en met
15 september.

Grasland op kleigrond mag vernietigd worden in de periode van 1 november tot en met 31
december. Het eerstvolgende gewas mag dan géén gras zijn.

Grasland op alle grondsoorten mag worden vernietigd in de periode van 16 september tot en
met 30 november ten behoeve van de teelt van tulpen, krokussen, irissen of blauwe druifjes
(muscari). Het bolgewas moet direct na het vernietigen geplant worden.

Bedrijven op zand- en lössgrond mogen onder voorwaarden van 1 februari tot en met 31 mei
(in plaats van 10 mei) grasland vernietigen. Een van de randvoorwaarden is dat bij scheuren
tot en met 10 mei aansluitend een stikstofbehoeftig gewas wordt geteeld. Bij scheuren vanaf
11 mei tot en met 31 mei mag alleen gras worden ingezaaid.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 19 van 136



Sinds 2015 is het toegestaan de zode van grasland op zand- en lössgrond voor de teelt van
lelies en gladiolen in het volgende groeiseizoen te vernietigen van 1 juni tot en met 15 juli.
Aansluitend moet Tagetes of Japanse haver worden ingezaaid om op natuurlijke wijze de
nematoden in de bodem tegen te gaan die schade kunnen toebrengen aan de lelies en de
gladiolen in het volgende groeiseizoen.

Grasland mag vernietigd worden als dit nodig is voor kavelinrichtingswerkzaamheden en voor
de aanleg en het onderhoud van infrastructuur voor gas, water of elektriciteit en andere
publieke voorzieningen waarvoor een ondergronds netwerk bestaat.
In geval van schade aan grasland veroorzaakt door droogte of vraat van dieren die in de graszode
leven mogen ondernemers onder strikte voorwaarden - waaronder ten minste 25% lagere
grasopbrengst, vastgesteld door een onafhankelijke expert - aanspraak maken op een vrijstelling.
Deze vrijstelling geldt van 1 juni tot en met 15 september (uiterste datum van inzaai met gras).
De regels voor het vernietigen van grasland op zand- en lössgrond zijn per 1 januari 2019
aangepast, op basis van het zesde actieprogramma voor de Nitraatrichtlijn:

Na 10 mei is het vernietigen van de graszode uitsluitend toegestaan tot uiterlijk 1 september
als er aansluitend herinzaai met gras plaatsvindt. Daar vernietigen van de graszode vaak
begint met het doodspuiten van het gras met een chemisch middel – en ook als vernietigen
wordt gezien - moet een krappe week worden aangehouden om het gewas te laten afsterven.
Rekening houdend met tegenvallende weersomstandigheden om het grasland te ploegen en
opnieuw in te zaaien, moet de herinzaai uiterlijk op 10 september worden gedaan. Hierin blijft
de uitzondering voor het vernietigen van de graszode in de periode van 1 juni tot en met 15
juli bestaan om aansluitend een aaltjesbeheersend gewas (Tagetes of Japanse haver) te telen
voor de teelt van lelies of gladiolen in het volgende voorjaar.

De zogenaamde calamiteitenregeling voor het scheuren van grasland in geval van schade door
in de zode levende dieren of extreme weersomstandigheden komt te vervallen, aangezien deze
hiermee overbodig wordt.

In geval van vernietigen van de graszode na 31 mei wordt een korting van 50 kg stikstof per
hectare op de stikstofgebruiksnorm toegepast, die nodig is om het risico op nitraatverliezen
door de verterende graszode te beperken. De verplichting voor het nemen van een
grondmonster ter bepaling van de hoeveelheid stikstof in de bodem vervalt.
Indien bij vernietiging van de graszode eerst een middel wordt gebruikt om het gewas tot in de
wortel te doden, geldt het tijdstip van toepassing van dit middel als moment dat de graszode is
vernietigd. Vervolgens zijn er dan rond vijf dagen nodig om het middel in te laten werken voordat
kan worden overgegaan tot het ploegen of frezen van het land en zaaiklaar maken van de grond
om een nieuw gewas in te zaaien.

Verplichte teelt vanggewas
Vanggewassen hebben een drieledig doel: 1) nog aanwezige stikstof (nitraat) in de bodem
opnemen en vastleggen in het gewas, 2) de opgeslagen stikstof laten benutten door het volgende
hoofdgewas na het vernietigen en in de grond werken van de groenbemester of het vanggewas en
3) bijdragen aan organische-stofopbouw van de bouwvoor.
In de mestregelgeving worden groenbemesters van vanggewassen onderscheiden op basis van het
al dan niet toekennen van een stikstofgebruiksnorm ten behoeve van de teelt. Bij groenbemesters
krijgt voldoende ontwikkeling van het gewas meer aandacht; het doel van telen van de
groenbemester is de organische-stofopbouw in de bodem (na vernietigen en in de bodem
verwerken van de groenbemester). Daarom is bemesting op een groenbemester effectief en zijn er
stikstofgebruiksnormen voor groenbemesters. De term vanggewas wordt gebruikt als een nateelt is
voorgeschreven van een gewas dat goed stikstof uit de bodem kan opnemen. Dit is aan de orde na
de teelt van een hoofdgewas waar relatief veel stikstof in de bodem achterblijft en de kans op
uitspoeling groot is. In tegenstelling tot een groenbemester mag een vanggewas daarom niet
bemest worden. Er is dan ook geen stikstofgebruiksnorm voor vanggewassen. In de
uitvoeringsregels voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid wordt de term vanggewas gebruikt,
en niet de term groenbemester.
De teelt van maïs kent een groot risico voor uitspoeling van nitraat, met name op zand- en
lössgrond, waar deze teelt voornamelijk plaatsvindt. Daarom is de teelt van een vanggewas
aansluitend op de teelt van maïs op zand- en lössgrond verplicht. Per 1 januari 2019 zijn voor
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 20 van 136

snijmaïs op zand en löss, in uitvoering van het zesde actieprogramma, de volgende aanvullende
verplichtingen gesteld:
1. Onderzaai van gras of ander geschikt vanggewas in het perceel waarop de teelt van
snijmais plaats heeft, of;
2. Inzaai van een vanggewas op uiterlijk 1 oktober (aansluitend op de oogst van de maïs), of;
3. Inzaai van enkele specifieke gewassen met een hoge stikstofopname als hoofdteelt na de
teelt van snijmais, waaronder wintertarwe, uiterlijk 31 oktober.
De lijst met gewassen die als vanggewas gebruikt mogen worden zijn bij deze aanscherping
vastgelegd in de Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen.

2.2.3 Extra reductie nitraatuitspoeling in kwetsbare drinkwaterwinningen op
zand- en lössgrond
In de looptijd van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn 2018-2022 is uitvoering gegeven aan
de bestuursovereenkomst ‘aanvullende aanpak nitraatuitspoeling uit agrarische bedrijfsvoering in
specifieke grondwaterbeschermingsgebieden’ getekend tussen de Rijksoverheid, betrokken
provincies, landbouwbedrijfsleven en drinkwaterbedrijven. In deze bestuursovereenkomst zijn
afspraken vastgelegd om in 34 grondwaterbeschermingsgebieden maatregelen te nemen om
blijvend onder de norm van gemiddeld 50 mg nitraat per liter in het uitspoelingswater uit de
wortelzone te komen. Met het oog op een eventuele voortzetting is uitvoering van deze
bestuursovereenkomst met o.a. medewerking van de Auditdienst Rijk geëvalueerd.

2.2.4 Meststoffenboekhouding en bemestingsplan
Alle agrariërs zijn verplicht een administratie op bedrijfsniveau bij te houden. Dit is nodig om oog
te houden op de hoeveelheid meststoffen die in omloop zijn op ieder bedrijf. De administratie is
ingericht per kalenderjaar en bevat onder andere gegevens over het bedrijf, de grond
(oppervlakte, ligging, gewas), aantallen dieren op ieder moment, mest (productie, gebruik, aan- en
afvoer), productie van melk en eieren, voergebruik en be- en verwerking van mest (methoden,
hoeveelheden, aard en samenstelling). Voor deze administratieve taak kunnen agrariërs
managementprogramma’s gebruiken die door private partijen worden aangeboden.
Via de administratie moet aangetoond kunnen worden dat de gegevens correct zijn. Daarom
worden alle documenten minimaal 5 jaar bewaard, zoals de facturen van de aan- en afvoer van
dieren, melk, eieren, veevoer en meststoffen, eigendomsaktes, pachtcontracten of de
oprichtingsakte van het bedrijf.
Het opstellen van een bemestingsplan is verplicht voor boeren die gebruik maken van derogatie.
Een bemestingsplan heeft als doel de bemesting zo goed mogelijk af te stemmen op de
gewasbehoefte.

2.2.5 Aanvullende maatregelen: verantwoorde productie en afzet van mest
Nederland heeft op grond van artikel 5, lid 5 onder e, van de Nitraatrichtlijn aanvullende
maatregelen genomen ter ondersteuning van de gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften. In het
Nederlandse meststoffenbeleid worden deze aanvullende maatregelen gevormd door:

instrumenten waarmee de omvang van de totale mestproductie gereguleerd wordt: zie
paragraaf 2.2.5.2;

instrumenten ter borging van het evenwicht op de mestmarkt en verantwoorde afzet van
bedrijfsoverschotten: de mestverwerkingsplicht en het stelsel verantwoorde en grondgebonden
groei melkveehouderij (zie paragraaf 2.2.5.4) en transportregels (zie paragraaf 2.2.5.5).

Productieplafonds
Per 1 januari 2020 heeft Nederland de jaarlijkse maximale stikstof- en fosfaatproductie per
veesector vastgelegd in de Meststoffenwet (artikel 18a), overeenkomstig de productie zoals deze in
2002 plaatsvond. De maxima zijn als volgt:

Totaal: 172,9 miljoen kilogram fosfaat; 504,4 miljoen kg stikstof;

Varkens: 39,7 miljoen kilogram fosfaat; 99,1 miljoen kg stikstof;
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 21 van 136


Pluimvee: 27,4 miljoen kilogram fosfaat; 60,3 miljoen kg stikstof;

Melkvee: 84,9 miljoen kilogram fosfaat; 281,8 miljoen kg stikstof.
Handhaving op deze plafonds vindt plaats via de hieronder beschreven stelsels van
productierechten.

Sturing op mestproductie: varkens- en pluimveerechten
Het stelsel van productierechten voor varkens en pluimvee (artikel 19 en 20 Mw) is van kracht
vanaf 1 januari 2006. Veehouders mogen niet meer varkens of stuks pluimvee houden dan
waarvoor ze productierechten hebben. De rechten zijn binnen dezelfde diercategorie verhandelbaar
tussen landbouwers. Met het aan banden leggen van het aantal te houden dieren wordt de
mestproductie in de varkens- en pluimveehouderij gemaximeerd.

Sturing op mestproductie: fosfaatrechten
Het stelsel van productierechten voor melkvee is van kracht sinds 1 januari 2018 (artikel 21 Mw).
Om te zorgen dat het sectorale plafond voor fosfaatproductie niet overschreden wordt, mogen
veehouders met hun melkveestapel niet meer fosfaat produceren dan het aantal rechten dat zij
daarvoor gekregen of verworven hebben. Bij het verhandelen van deze fosfaatrechten wordt een
percentage afgeroomd, om te borgen dat het sectorplafond niet overschreden wordt of om de
fosfaatrechten in de zogenoemde fosfaatbank te plaatsen. Deze rechten kunnen dan worden
uitgegeven aan het stimuleren van grondgebondenheid van de melkveehouderij en jonge boeren.

Verantwoorde mestafzet: de mestverwerkingsplicht
Er wordt op nationaal niveau in Nederland meer mest geproduceerd dan dat er op Nederlandse
landbouwgronden op grond van de geldende gebruiksnormen geplaatst mag worden (de
zogenaamde ‘plaatsingsruimte’) (zie ook paragraaf 3.2). Om de druk op de mestmarkt te beperken
is op 1 januari 2014 de mestverwerkingsplicht ingesteld (artikel 33a Mw). Deze
mestverwerkingsplicht houdt in dat veehouders een voorgeschreven percentage van de
geproduceerde mest die niet op eigen land geplaatst kan worden, op verantwoorde wijze moeten
verwerken29. Mest verwerken betekent dat mest van het primaire bedrijf wordt afgevoerd en op
een centrale locatie wordt verwerkt tot een product dat geen dierlijke mest meer is, of buiten de
Nederlandse landsgrenzen wordt gebracht.
Het voorgeschreven percentage van het mestoverschot op het bedrijf dat verwerkt moet worden, is
naar regio gedifferentieerd. Regio’s waar de mestproductie hoger is dan de beschikbare afzetruimte
conform de gebruiksnormen hebben hogere mestverwerkingspercentages dan regio’s waar de
mestdruk lager is. Gedurende de looptijd van het vijfde actieprogramma is het percentage
verplichte mestverwerking stapsgewijs gegroeid, zoals in Tabel 3 wordt getoond.
Tabel 3 Percentages van verplichte mestverwerking in de periode 2014-2017
Regio
2014
2015
2016
2017
Zuid
30%
50%
55%
59%
Oost
15%
30%
35%
52%
Overig
5%
10%
10%
10%
De verplichte mestverwerking borgde in 2017 een totale mestverwerking van 37,1 miljoen kg
fosfaat30.
In aanvulling op de mestverwerkingsplicht is in 2015 de Wet verantwoorde groei melkveehouderij
van kracht geworden (artikel 21 Mw). Melkveehouderijbedrijven waarvan de fosfaatproductie van
het melkvee sinds 2013 gegroeid is, moeten een deel van die groei laten verwerken.
Met de AMvB verantwoorde groei melkveehouderij, inwerking getreden op 1 januari 2016 en in
2018 vastgelegd in de Wet grondgebonden groei melkveehouderij, worden er aanvullend hierop
grenzen gesteld aan de groei van mestproductie op bedrijven die gerealiseerd mag worden door
De rest moeten zij op een andere verantwoorde wijze van het bedrijf afvoeren, bijvoorbeeld door distributie
naar akkerbouwbedrijven.
30
Zie: Landelijke inventarisatie mestverwerkingscapaciteit 2017,
http://www.mestverwerkingsloket.nl/Static/Documents/UserUpload/Landelijke%20inventarisatie%20mestverw
erkingscapaciteit%202017%20def.pdf
29

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 22 van 136

mestverwerking. Als melkveebedrijven willen groeien, moeten zij zorgen dat er voldoende grond op
het bedrijf beschikbaar is. Het benodigde areaal grond hangt daarbij mede af van de intensiteit van
het bedrijf. Zo wordt voorkomen dat een sterke intensivering van de melkveehouderij optreedt
door grondloze groei.
Als gevolg van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij wordt een groter deel van het
overschot op melkveehouderijbedrijven verwerkt dan het geval zou zijn geweest met alleen de
algemene mestverwerkingsplicht. In 2017 borgde deze wet dat 3,7 miljoen kg fosfaat extra
verwerkt werd. In totaal werd er via deze stelsels 40,8 miljoen kg fosfaat uit dierlijke mest
verplicht verwerkt (zie Tabel 4).
Tabel 4 Omvang van de verplichte mestverwerking (in mln. kg fosfaat) in de periode
2014-2017
Te verwerken hoeveelheid fosfaat
2014
2015
2016
2017
per jaar
Op grond van de algemene
17
28
32,8
37,1
mestverwerkingsplicht
Op grond van stelsel verantwoorde
3,7
groei melkveehouderij
Totale hoeveelheid te verwerken fosfaat
17
28
32,8
40,8
Hiermee is de ruimte tussen de productie van dierlijke mest en de dierlijke mest die in de
Nederlandse landbouw geplaatst kan worden, volledig gedekt. In de praktijk wordt in 2017 naar
verwachting ongeveer 50 miljoen kg fosfaat buiten de Nederlandse landbouw gebracht 31. De
belangrijkste routes zijn de export van mest en verbranding van mest.

Transportregelgeving
Over de afvoer van dierlijke mest moeten ondernemers verantwoording afleggen, zodanig dat de
mineralenstroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd. Om de
naleving van het gebruiksnormenstelsel te borgen, kent Nederland strikte mesttransportregels. De
hoofdregels voor mesttransport zijn dat een mesttransport vergezeld gaat van een Vervoersbewijs
Dierlijke Meststoffen (VDM), dat de mest wordt gewogen, bemonsterd en geanalyseerd en dat het
transportmiddel is uitgerust met AGR/GPS-apparatuur. Deze apparatuur zendt automatisch
informatie over de laad- en loslocatie door naar de toezichthouder. Daarnaast wordt de mest
vervoerd door een geregistreerd vervoerder. Hiermee wordt verantwoorde mestafzet geborgd, ter
ondersteuning aan de gebruiksnormen en –voorschriften. Zie ook onderdeel 6.3.2.

2.2.6 Communicatie en voorlichting over het Nederlandse mestbeleid
Voorlichting en kennisverspreiding over het Nederlandse mestbeleid en de verplichtingen die
daaruit voortvloeien voor landbouwers, transporteurs en anderen die op enigerlei wijze te maken
hebben met productie en gebruik van dierlijke en andere meststoffen vindt plaats via de reguliere
communicatiekanalen van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
rijksoverheid.nl en RVO.nl. Communicatie over de inhoud van het beleid en beleidswijzigingen
direct gericht op ‘gebruikers’ gebeurt vooral door RVO.nl, met name via de website. Zie ook
paragraaf 5.3.2 over versterkte kennisverspreiding die doorloopt onder het 7e AP en paragraaf 5.6.

2.2.7 Toezicht en handhaving
Organisatie
Toezicht en handhaving van de Nederlandse mestregelgeving is een gecombineerde
verantwoordelijkheid van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) en de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). RVO.nl is daarbij verantwoordelijk voor administratieve
controles en verzorgt tevens de communicatie met ondernemers over alle aan het mestbeleid
gerelateerde verplichtingen en regelingen. De NVWA is verantwoordelijk voor controles in het veld
(waar administratieve controle overigens onderdeel van uit maakt).
Voor overzichten van de dierlijke mest die vanuit Nederland naar andere landen geëxporteerd wordt, zie:
https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/mest-en-grond/mest/tabellen-enpublicaties/mestmonitor
31

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 23 van 136

RVO.nl en de NVWA stellen jaarlijks gezamenlijk een handhavingsprogramma Meststoffen op,
waarmee gewerkt wordt op basis van een programmatische aanpak en een risicobenadering.
Indien er aanleiding is, zal op basis van nieuwe inzichten de handhavingsinzet flexibel worden
ingezet. Opgemerkt wordt dat de derogatiecontroles een significant beroep doen op de beschikbare
capaciteit.
Ondernemers leveren jaarlijks met de Gecombineerde Opgave (GO) gegevens aan voor de
Landbouwtelling, GLB-betalingen en mestbeleid. Naast deze gegevens ontvangt RVO.nl dagelijks
VDM’s, AGR/GPS-laad- en losmeldingen en worden intermediaire ondernemingen, hun voertuigen
en bemonsterings- en verpakkingsapparatuur geregistreerd. Op basis van deze gegevens vindt
toezicht op de naleving van de regelgeving plaats.
Gemeenten en waterschappen hebben een rol in toezicht en handhaving van de mestregelgeving
waar het gaat om bepalingen uit respectievelijk het Activiteitenbesluit en de Waterwet. Tenslotte
heeft de politie een rol vanuit haar algemene strafrechtelijke bevoegdheid.
Via daartoe overeengekomen Memoranda of Understanding wordt ook grensoverschrijdend
samengewerkt tussen inspectiediensten.
Handhaving
Nederland onderscheidt twee sporen waarop handhaving geregeld is:
1. Bestuurlijke spoor: bestuurlijke boetes en bestuurlijke maatregelen kunnen in principe direct
geïnd worden. De hoogte van de boetes is afhankelijk van de ernst van de overtreding.
2. Strafrechtelijk spoor: overtredingen worden onder de Wet op de economische delicten als
strafrechtelijke overtredingen en, in sommige gevallen, als misdrijven aangemerkt. Dat
betekent dat er bijvoorbeeld gevangenisstraffen, strafrechtelijke boetes en stillegging van de
onderneming opgelegd kunnen worden.
Zie voorts hoofdstuk 6.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 24 van 136

3. Resultaten van het gevoerde beleid
Inleiding
Dit hoofdstuk beschrijft de ontwikkelingen in de landbouw en de milieuresultaten van het gevoerde
beleid en is gebaseerd op verschillende bronnen:

De beschrijving van de ontwikkelingen in de landbouw is in belangrijke mate gebaseerd op
gegevens van het CBS, als vastgelegd in statline32.

Nederland dient, op basis van artikel 10 van Nitraatrichtlijn, iedere vier jaar een verslag in te
dienen bij de Commissie met de in bijlage V van de Richtlijn bedoelde informatie. In de tweede
helft van 2020 is de meest recente ‘Nitraatrichtlijnrapportage’ aan de Commissie
aangeboden33.

Nederland dient, op basis van artikel 10 uit de derogatiebeschikking 34, jaarlijks aan de
Commissie te rapporteren over de resultaten van de monitoring van de derogatie, samen met
een beknopt verslag over de evaluatiepraktijk en de ontwikkeling van de waterkwaliteit. Begin
juli 2021 heeft Nederland de dertiende derogatierapportage aan de Commissie aangeboden35.

Verdere resultaten voor wat betreft waterkwaliteit zijn gebaseerd op de Nationale Analyse
Waterkwaliteit, een gezamenlijk feitenonderzoek uit het voorjaar van 2020, van het Rijk,
waterbeheerders, provincies, maatschappelijke organisaties, kennisinstituten en
belanghebbenden36, en het rapport “Landbouw en Waterkwaliteit” opgesteld door Wageningen
Environmental Research37.
Opgemerkt moet worden dat deze gegevensbronnen ‘slechts’ de resultaten laten zien van de
feitelijke metingen, veelal tot en met 2019. Dit betekent dat de effecten van het huidige, zesde
actieprogramma Nitraatrichtlijn dat van kracht is over de periode 2018-2021 nog maar zeer
beperkt bekend of zichtbaar zijn ten tijde van het schrijven van dit actieprogramma. Eerst vijf jaar
na afloop van een actieprogramma zijn de volledig effecten zichtbaar. Dat betekent dat de effecten
van de maatregelen genomen gedurende de looptijd van het zesde actieprogramma bij de
volgende evaluatie van de Meststoffenwet (2024) nog niet volledig in beeld komen.

Ontwikkelingen in de landbouw
3.2.1 Ontwikkeling aantal landbouwbedrijven
In 2020 waren er ongeveer 52.711 land- en tuinbouwbouwbedrijven in Nederland actief. Dit is een
daling van 17% ten opzichte van 2015 (zie Figuur 1). In 2000 hadden land- en tuinbouwbedrijven
gemiddeld 20 hectare cultuurgrond in hun bezit. In 2020 is dat gemiddelde toegenomen tot 29
hectare; een stijging van 42%. Bedrijven met minimaal 50 hectare landbouwgrond komen relatief
veel voor in de noordelijke provincies Groningen (42%), Friesland (37%), Drenthe (33%) en in de
provincies Flevoland (38%) en Zeeland (27%). Deze grote bedrijven blijven in aantal toenemen;
sinds 2000 is er een stijging van 38%.38

http://statline.cbs.nl/Statweb/
Fraters, B. et al, (2016)
34
Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 16 mei 2014 (2014/291/EU)
35
Van Duijnen et al, 2021.
32
33

36

Gaalen, F. van, L. Osté & E. van Boekel (2020), Nationale analyse waterkwaliteit. Onderdeel van de Delta-aanpak Waterkwaliteit, Den

Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
37

Velthof, G., & Groenendijk, P. (2021). Landbouw en waterkwaliteit. (Rapport / Wageningen Environmental Research; No. 3070).

Wageningen Environmental Research. https://doi.org/10.18174/543893
38

CBS, 2020

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 25 van 136

Figuur 1. Ontwikkeling aantal landbouwbedrijven

3.2.2 Bodemgebruik en grondsoorten in Nederland
Landbouw is een belangrijke factor in het Nederlandse cultuurlandschap: in 2012 werd ongeveer
63% van het Nederlandse landoppervlak gebruikt door de landbouw39, zie onderstaande
afbeelding. Sinds het jaar 2000 is het landgebruik van de landbouw afgenomen: besloeg het
landbouwareaal in 2000 nog 1.872.319 hectare, in 2020 was dat afgenomen tot 1.814
.451hectare40.

39
40

http://www.clo.nl/indicatoren/nl0061-bodemgebruikskaart-voor-nederland
CBS, statline, 2020, tabel Landbouw; economische omvang naar omvangsklasse, bedrijfstype

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 26 van 136

Afbeelding 1. Bodemgebruik in Nederland
De bodem in Nederland bestaat uit verschillende grondsoorten. Binnen het Landelijk Meetnet
effecten Mestbeleid (LMM) worden vier regio’s onderscheiden: de Zand-, Klei-, Veen- en Lössregio.
De term ‘regio’ wordt gebruikt omdat het LMM alleen grotere, aaneengesloten gebieden
onderscheidt, die worden gekarakteriseerd door de dominante grondsoort. In het kader van het
Nederlandse mestbeleid is het zandgebied onderverdeeld in drie deelgebieden: het zuidelijke
zandgebied in Noord-Brabant en Limburg, het centrale zandgebied in Gelderland, Overijssel en
Utrecht en het noordelijke Zandgebied in Groningen, Friesland, Drenthe, zie afbeelding 2.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 27 van 136

Afbeelding 2 Indeling van Nederland in hoofdgrondsoortregio’s in het Landelijk Meetnet
effecten Mestbeleid

3.2.3 Grondgebruik en ontwikkeling teelten in de landbouw
Ruim de helft van de landbouwgrond in Nederland is in gebruik als grasland. Tabel 5 laat zien dat
sinds het jaar 2000 het areaal blijvend grasland aanzienlijk is afgenomen ten gunste van tijdelijk
grasland. Het aandeel van bouwland ten behoeve van akkerbouwgewassen is sinds het jaar 2000
eveneens afgenomen, maar vertoont in 2021 weer een kleine stijging. Dit is met name zichtbaar in
het areaal akkerbouwgroenten en tuinbouwgroenten. Het aandeel van het areaal
groenvoedergewassen zoals snijmais is de laatste jaren weer gedaald . Opvallend is wel de sterke
groei van het areaal voederbieten, die zich ook in 2021 lijkt door te zetten.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 28 van 136

Tabel 5 Oppervlakte cultuurgrond in Nederland (in ha) en grondgebruik

3.2.4 Ontwikkelingen dierenaantallen
Tabel 6 toont de ontwikkeling van het aantal landbouwhuisdieren in een aantal belangrijke
diercategorieën van 2000 tot en met 2021 (voorlopige getallen). In alle diercategorieën, behalve
geiten, is er in de periode 2015 tot 2021 een afname te zien. Het aantal stuks rundvee is in die

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 29 van 136

periode met bijna 300.000 gedaald, dat is 7% van het totaal. Varkens en pluimvee daalden beide
met ongeveer 5%.
Tabel 6. Ontwikkeling dieraantallen enkele belangrijke categorieën landbouwhuisdieren

3.2.5 Mestproductie en mestafzet
Vanaf 2018 produceerden dieren in Nederland gezamenlijk niet meer fosfaat en stikstof dan de
maxima, 172,9 mln. kg fosfaat en 504,4 mln. kg stikstof, die zijn vastgelegd in artikel 18a van de
Meststoffenwet. Wel produceerde de melkveehouderij in 2020 meer stikstof dan het wettelijk
vastgelegde plafond van 281,8 miljoen kg stikstof.
Tabel 7. Ontwikkeling mestproductie uitgedrukt in hoeveelheid fosfaat (in mln. tonnen),
uitgesplitst naar belangrijkste diercategorieën, 2000-2020

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 30 van 136

Veehouders zullen in de regel de door hun dieren geproduceerde mest eerst op grond die bij het
eigen bedrijf hoort gebruiken. Als op het eigen bedrijf geen plaatsingsruimte beschikbaar is, wordt
de mest afgezet naar andere landbouwbedrijven die behoefte hebben aan en plaatsingsruimte voor
dierlijke mest. Een fors deel van de geproduceerde mest krijgt zo een bestemming op
landbouwgronden van andere bedrijven in Nederland. Een ander deel wordt verwerkt en/of
geëxporteerd (zie paragraaf 2.2.5.4). In onderstaande tabel is de omvang van deze stromen
uitgedrukt in stikstof en fosfaat.
Tabel 8. Afzet in Nederland geproduceerde mest, uitgedrukt in stikstof en fosfaat

3.2.6 Toestand van de bodem
Via het mestbeleid worden ondernemers aangezet tot doelmatig gebruik van mineralen,
resulterend in een optimale gewasgroei en -kwaliteit met minimale verliezen van de nutriënten
stikstof en fosfaat naar het milieu, maar ook het voorkomen van de verontreiniging van bodem (en
voedsel, lucht en water) met (te veel) zware metalen en organische verontreinigingen via aanvoer
van meststoffen.

Ontwikkeling bodemoverschot nutriënten
De bodembalans41 geeft op bedrijfsniveau weer of de hoeveelheid op het land aangevoerde
nutriënten in evenwicht zijn met de afvoer van nutriënten van het land. Sinds de start van het
mestbeleid zijn zowel het stikstof- als het fosfaatoverschot op de bodembalans sterk gedaald .
Landelijk gezien is er sprake van een dalende trend voor zowel het stikstof- als het
fosfaatoverschot op de bodembalans van het landbouwareaal. Dit betekent dat de efficiëntie van
het landbouwkundig gebruik van nutriënten toeneemt en de nutriëntenbelasting gemiddeld
genomen afneemt en voor fosfaat in 2015 tot ongeveer nul was gereduceerd (zie Figuur 3).

http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=37502&D1=a&D2=01&D3=a&HDR=G1,G2&STB=T&VW=T
41

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 31 van 136

Figuur 2. Relatief stikstof- en fosfaatoverschot op bodembalans van landbouwgrond 42
Sinds 2015 nemen de stikstof- en fosfaatoverschotten in de landbouw weer toe. De toename in
fosfaatoverschotten is geheel toe te schrijven aan een verminderde afvoer via gewassen. Voor
stikstof geldt dat de toename toe te schrijven is aan een interactie tussen meerdere factoren. Er is
een toename van zowel de stikstofexcretie als het gebruik van stikstofkunstmest geweest. Een deel
hiervan is gecompenseerd door een toename van de afvoer via gewassen, maar de droogte van de
afgelopen jaren heeft dit effect gedempt.

Ontwikkeling organischestofgehalte en bodemvruchtbaarheid
Bodemvruchtbaarheid wordt gedefinieerd als de bijdrage van de bodem aan de gewasproductie en
de gewaskwaliteit en kent zowel fysische, chemische als biologische aspecten. In het rapport
Landbouw en waterkwaliteit van Velthof en Groenendijk is een analyse beschreven van de trends in
gehalte aan organische stof in bodemmonsters uit de landbouwpraktijk in de periode 1985 tot en
met 201843. Ook zijn de toestanden en trends van beschikbare nutriënten, bodemverdichting en
bodemleven beschreven. Deze paragraaf geeft een samenvatting van de beschreven conclusies ten
aanzien van bodemvruchtbaarheid.
De resultaten van analyses van organische stof in bodemmonsters in de periode 1985 tot 2018
laten een stabiele tot licht stijgende trend zien voor grasland, bouwland (akkerbouw) en maïsland.
Een nadere analyse van trends in de periode 2005-2015 voor combinaties gewasgroep (grasland,
bouwland, akkerbouw) en grondsoort (dekzand, rivierklei, zeeklei, dalgrond, löss en veen en kleiig
veen) laten ook geen daling zien en een daling is ook niet zichtbaar indien de trends op het niveau
van landbouwgebieden worden geanalyseerd.
In het kader van het programma Slim Landgebruik is in 2018 een herhaling gedaan van 1392
metingen, gedaan in 2008. Hieruit bleek dat in deze periode het percentage organische stof in
minerale landbouwbodems niet is veranderd. Wel was in veengronden en moerige gronden een
afname te zien in de laag 0-30 cm.
Modelberekeningen laten daarentegen vaak een negatieve organische stof balans zien in de
akkerbouw; de afbraak is hoger dan de aanvoer. Dit zou moeten resulteren in een daling van het
42
43

Bron: Compendium voor de leefomgeving
Brolsma, K., E. Ton M.Sc. en Dr. A. Reijneveld (2017)

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 32 van 136

gehalte aan organische stof. In de trends van gemeten gehalten aan organische stof is dat niet
zichtbaar. Mogelijk overschatten de modellen de afbraak van organische stof in de bodem en in
organische meststoffen.
Wat betreft nutriënten is voor stikstof niet te zeggen hoe het met de voorraden gesteld is,
aangezien vooral het gehalte minerale stikstof sterk fluctueert. Voor fosfor geldt dat de
bodemvoorraad (P-AL) constant is gebleven in de periode 2005-2015. De indicator voor het direct
beschikbare fosfaat (P-CaCl2) laat voor verschillende gewas-grondsoortcombinatie een daling zien,
vooral op grasland op rivier- en dekklei, maïsland op rivierklei en bouwland op rivier- en zeeklei.
Deze daling is waarschijnlijk te danken aan de aangescherpte fosfaatgebruiksnormen. Vanwege de
blijvend hoge voorraden P-AL in deze bodem leidt deze daling echter landbouwkundig gezien niet
tot teruglopende opbrengsten of kwaliteit. De fosfaattoestanden in deze bodems zijn vaak nog
voldoende tot hoog.
De kaliumtoestand (K-toestand) van klei- en veengronden wordt als goed tot hoog gezien. Voor
een deel van de zandgronden is de K-toestand vrij laag. De droge zomers van 2018 en 2019
hebben tot hogere K-toestanden geleid, vanwege een afname in uitspoeling en opname. De
magnesiumtoestand is over het algemeen goed tot hoog, met name in de veengronden. In
sommige gebieden, zoals de Noordoostpolder en enkele zandgronden, is de magnesiumtoestand
vrij laag. De pH is voor de meeste landbouwgebieden op orde, maar met name in Drenthe en de
kop van Overijssel is deze vrij laag.
Een goed opgezette, systematische analyse naar bodemverdichting en maatregelen om deze op te
heffen heeft in Nederland nog niet plaatsgevonden. Een eerste indicatie geeft aan dat 45% van de
Nederlandse landbouwbodems verdicht is. Voor de provincies Gelderland en Noord Brabant zijn
deze percentages hoger (respectievelijk 62 en 67%). Verdichte bodems verhinderen wortelgroei en
dus de opname van nutriënten en vocht door de plant. Water infiltreert slecht op verdichte bodems
waardoor zowel wateroverlast als verdroging kan optreden. Het bodemleven kan slecht haar rol
vervullen in het beschikbaar maken van nutriënten. Graszoden verslechteren en moeten eerder
opnieuw ingezaaid worden. Ook werkt het oppervlakkige afspoeling van nutriënten en
gewasbeschermingsmiddelen in de hand.
De samenstelling van het bodemleven kan van invloed zijn op de mineralisatie en denitrificatie van
stikstofverbindingen, de vastlegging van koolstof en in mindere mate ook op de fosfaatkringloop in
de bodem. Ook kan deze de bodemstructuur en daarmee gewasgroei verbeteren. De invloed van
het bodemleven op uitspoeling van nutriënten naar grond- en oppervlaktewater kan zowel positief
als negatief zijn, bijvoorbeeld als stikstofmineralisatie plaatsvindt in een periode waarin weinig tot
geen gewasgroei plaatsvindt. Er is momenteel voor landbouwgronden nog geen referentiesysteem
te geven voor bodembiodiversiteit met daaraan gekoppeld de ecosysteemdiensten, bijvoorbeeld
ten aanzien van het vasthouden van nutriënten. Dit is wel in ontwikkeling vanuit de PPS Beter
Bodembeheer.
Via het mestbeleid worden ondernemers aangezet tot doelmatig gebruik van mineralen,
resulterend in een optimale gewasgroei en -kwaliteit met minimale verliezen van de nutriënten
stikstof en fosfaat naar het milieu, maar ook het voorkomen van de verontreiniging van bodem (en
voedsel, lucht en water) met zware metalen en organische verontreinigingen via aanvoer van
meststoffen.

Lössgrond ten opzichte van zandgrond
In de Meststoffenwet worden zand- en lössgronden als één geheel gezien voor de meeste
stikstofgebruiksnormen en enkele gebruiksvoorschriften. Uitzonderingen zijn de
stikstofgebruiksnorm van consumptieaardappelen, die is 4 kg N per ha lager voor lössgronden dan
voor zandgronden in het zuidelijke gebied, en die voor wintertarwe, want die is 30 kg N per ha
hoger voor lössgronden dan voor zandgronden.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 33 van 136

Het CDM-advies ‘Löss als aparte grondsoort in het mestbeleid’44 geeft aan dat deze gronden in
opbouw en functioneren anders zijn dan zandgronden. Lössgronden hebben een hogere natuurlijke
bodemvruchtbaarheid en een hoger vochthoudend-vermogen dan zandgronden, waardoor in
theorie de behoeften aan bemesting en beregening kleiner zijn, en de gewasopbrengsten
gemiddeld genomen hoger zijn op lössgronden dan op zandgronden. Naar fysische en chemische
eigenschappen komen lössgronden meer overeen met zavelgronden en lichte kleigronden dan met
zandgronden. Gewassen wortelen dieper in lössgronden dan in zandgronden. Ook liggen de
opbrengsten van wintertarwe, suikerbieten en snijmaïs gemiddeld hoger, en die van
consumptieaardappelen gemiddeld lager in de lössregio dan in de zandregio. Het stikstofoverschot
van akkerbouwbedrijven was gemiddelde 20 tot 30 kg per ha per jaar lager op lössgronden dan op
zandgronden in de voorbije 10 jaar. Echter, lössgronden liggen in Zuid-Limburg relatief hoog ten
opzichte van het zeeniveau en in een geaccidenteerd terrein. Daardoor hebben lössgronden een
lage (diepe) grondwaterstand en zijn veel lössgronden gevoelig voor watererosie. De zandgronden
en kleigronden liggen in Nederland relatief laag ten opzichte van het zeeniveau en meestal in vlak
landschap. Daardoor hebben zandgronden en kleigronden een relatief hoge (ondiepe)
grondwaterstand en zijn deze gronden minder gevoelig voor watererosie. Door de relatief hoge
uitspoelfractie van het stikstofoverschot in lössgronden, is de nitraatconcentratie in het
bodemvocht gemiddeld hoger. Daarmee concludeert de CDM dat er weinig tot geen ruimte is voor
verhoging van stikstofgebruiksnormen op lössgronden, als het realiseren van de
waterkwaliteitsdoelstellingen leidend is, omdat de gemiddelde nitraatconcentratie van het
bodemvocht dat uitspoelt uit de wortelzone van lössgronden nog te hoog is. Dit geldt ook voor
diep-wortelende gewassen met een relatief hoge gewasopbrengst. Hoewel het CDM dus
onderschrijft dat löss als grondsoort anders is samengesteld dan zand, zorgen andere fysieke
kenmerken van het Limburgs lössgebied ervoor dat afwijkende stikstofgebruiksnormen (buiten de
bestaande) dan die voor zandgronden gelden, niet ten goede komen aan verbetering van de
waterkwaliteit.

Ontwikkelingen waterkwaliteit
Dit hoofdstuk beschrijft de gevolgen van het mestbeleid in termen van, achtereenvolgens,
ontwikkelingen van de grondwaterkwaliteit (inclusief specifiek de grondwaterkwaliteit op
derogatiebedrijven) en oppervlaktewaterkwaliteit.

3.3.1 Nitraatconcentraties in grondwater
Een belangrijke en concrete graadmeter volgens de Nitraatrichtlijn is of grondwater meer dan
50 mg nitraat per liter bevat. Daarbij is grondwater gedefinieerd als al het water dat zich onder het
bodemoppervlak in de verzadigde zone bevindt en dat in direct contact met bodem of ondergrond
staat. Nederland heeft in de loop der jaren een monitoringssysteem ontwikkeld van metingen op
verschillende diepten die tezamen een feitelijk, representatief beeld geven van de waterkwaliteit,
zie hoofdstuk 0.
In Nederland wordt de waterkwaliteit in landbouwgebieden op verschillende diepten gemeten.
Het ‘middeldiepe grondwater’ betreft de meetpunten tussen 15 en 30 meter beneden maaiveld. De
nitraatconcentraties zijn hier gemiddeld laag. De gemiddelde nitraatconcentratie in ‘zand midden’
schommelt de laatste jaren tussen 15 en 18 mg nitraat/liter. Voor löss kunnen over gemiddelden
geen uitspraken gedaan worden omdat in het lössgebied (1,5% van het Nederlandse
landbouwareaal) onvoldoende meetpunten zijn van het middeldiepe grondwater om een
representatief beeld te geven.
Het ‘ondiepe grondwater’ wordt op 5-15 meter gemeten. De nitraatconcentraties in de klei- en
veenregio liggen ook hier laag (ruim lager dan 10 mg nitraat/liter). In de zandregio dalen de
concentraties, maar zijn deze nog steeds flink hoger dan in de klei- en veenregio’s. Inzoomend op
de zandgebieden binnen de zandregio (zie Figuur 3), laten ‘zand midden’ en ‘zand noord’
concentraties zien van respectievelijk 17 en 12 mg/l in 2015. In ‘Zand zuid’ zijn de concentraties

44

CDM-advies Löss als aparte grondsoort - 2021

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 34 van 136

duidelijk hoger, rond 75 mg nitraat/liter. Voor de lössregio geldt hetzelfde als wat genoemd is bij
de diepe meetpunten tussen 15 en 30 meter.45

Figuur 3. Nitraat in het grondwater onder landbouw op diepte van 5-15 m onder
maaiveld per zandgebied (Fraters et al., 2020)

Nitraatgehalte in het water uitspoelend uit de wortelzone
In het Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid (LMM) worden metingen gedaan in het water dat
uitspoelt uit de wortelzone van de percelen en in het slootwater op landbouwbedrijven. Voor de
beleidsontwikkeling zijn de metingen in dit netwerk op deze diepte bijzonder van belang, omdat in
dit type water de gevolgen van recente landbouwactiviteiten (minder dan vier jaar geleden)
waarneembaar zijn. In dit monitoringsnetwerk worden andere, diffuse bronnen van vervuiling zo
veel mogelijk uitgesloten, zodat deze metingen tot uitdrukking brengen hoe de recente
bemestingspraktijk en het verdere landbouwkundig handelen is geweest - en waar bijsturing nodig
is.
Opgemerkt moet worden dat het in de zand- en veenregio gaat om metingen in de bovenste meter
van het grondwater. In de lössregio wordt op tussen 1,5 en 3 meter beneden het maaiveld
bodemvocht gemeten46 (idem voor metingen in de zandregio waar het grondwater een diepte heeft
van meer dan 5 meter beneden maaiveld). In de kleiregio wordt drainagewater bemonsterd, tenzij
het bedrijf onvoldoende gedraineerd is, dan wordt de bovenste meter van het grondwater
bemonsterd. De resultaten van deze metingen in het uitspoelingswater van de wortelzone worden
vaak aangeduid als het ‘bovenste grondwater’.
In de Nitraatrichtlijnrapportage 2020 wordt uitgebreid ingegaan op de jaarlijkse gemiddelden van
gemeten nitraatconcentraties in het water dat uitspoelt uit de wortelzone van de percelen op
landbouwbedrijven.

Fraters, B. et al (2020)
De trend in de nitraatconcentraties in de Lössregio, gemeten in het Bodemvochtmeetnet (BMV) van de
provincie Limburg, is vergelijkbaar met die bij de LMM-bedrijven in de Zandregio. Waarbij Ros (2014) opmerkt
dat bij het gebruik van de centrifugemethode in het LMM een nitraatconcentratie in het bodemvocht wordt
gemeten die gemiddeld, voor Zuid-Limburg, boven de streefwaarde ligt. Bij het gebruik van de schudmethode,
zoals gebruikt wordt in het programma Duurzaam Schoon Grondwater (DSG) van Waterleidingmaatschappij
Limburg (WML), ligt de gemeten nitraatconcentratie in het bodemvocht onder de streefwaarde, gemiddeld
tussen de 40 en 50 mg/l.
45
46

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 35 van 136

Figuur 4. Nitraatconcentraties in het water dat uitspoelt uit de wortelzone op
landbouwbedrijven per regio in de periode 1992-2019. Jaarlijkse gemiddelden van
gemeten concentraties
Gemiddeld genomen voldoet het deel van Nederland dat uit klei - en veengrond bestaat aan de
grondwaternorm uit de Nitraatrichtlijn. Het zandgebied en de lössregio voldeden in 2019 niet aan
de nitraatdoelstelling. De waarde van 50 mg nitraat per liter wordt het vaakst overschreden in het
uitspoelingswater uit de wortelzone (bodemvocht) in de Lössregio. In de Zandregio wordt deze
waarde vaker overschreden dan in de Klei- en Veenregio. In de Veenregio is de concentratie zelden
hoger dan 50 mg/l.
De nitraatconcentraties verschillen tussen de drie zandgebieden binnen de Zandregio (zie Figuur
5). Sinds 1992 zijn nitraatconcentraties in alle drie de zandgebieden gedaald met 60-70%. In de
regio zand midden en zand noord lijken de concentraties zich te stabiliseren onder de 50 mg/l,
terwijl de nitraatconcentraties in ‘zand zuid’ daar gemiddeld nog duidelijk boven liggen. De
verklaring voor dit verschil ligt voor een groot deel in verschillen tussen deze gebieden wat betreft
het N-overschot, het bodemgebruik, de bedrijfstypen, het neerslagoverschot en de verdeling van
de grondwatertrappen en grondsoorten.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 36 van 136

Figuur 5. Nitraatconcentraties (jaargemiddelde van gemeten concentratie in mg/l als
NO3) in het water dat uitspoelt uit de wortelzone op landbouwbedrijven in de gebieden
Zand noord, Zand midden en Zand zuid in de periode 1992-2019

Derogatiebedrijven
Sinds 2006 wordt jaarlijks specifiek op derogatiebedrijven de milieueffecten gemonitord, conform
de voorwaarden uit de derogatiebeschikking. Op alle grondsoorten zien we bij derogatiebedrijven
tot voor kort een afname van de nitraatconcentraties in het water dat uitspoelt uit de wortelzone
(Figuur 6)47. Door de droogte van de afgelopen jaren (met name 2018) is een stijging in de
nitraatconcentraties zichtbaar (paragraaf 5.4.4), welke wordt gevolgd door een daling in de löss,
klei en veenregio.

Figuur 6. Gemiddelde nitraatconcentratie in water uitspoelend uit de wortelzone op
derogatiebedrijven in de vier regio’s in de periode 2007-2020.
Tot en met 2017 was er in alle regio’s duidelijk een dalende trend in de gemiddelde
nitraatconcentratie, behalve in de veenregio waar deze altijd laag is. In 2018 is een duidelijke
stijging zichtbaar in de Löss en zand 230-regio. In 2019 is in alle regio’s een verdere stijging

47

Van Duijnen et al, 2021.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 37 van 136

zichtbaar behalve in de Lössregio, waar de concentraties weer dalen. In 2020 lijkt de daling weer
ingezet in de klei en veenregio. Dit is waarschijnlijk gerelateerd aan de droogte van de afgelopen
jaren met 2018 als meest extreme jaar.
Ten algemene kan geconcludeerd worden dat de gemiddelde nitraatconcentratie op derogatiebedrijven lager is dan de nitraatconcentratie gemiddeld op landbouwbedrijven in het Basismeetnet
in Nederland (Figuur 4).

Waterkwaliteit in grondwaterbeschermingsgebieden
Royal HaskoningDHV heeft in opdracht van het Landelijk Bestuurlijk Overleg van de
Bestuurovereenkomst “Aanvullende aanpak nitraatuitspoeling uit agrarische bedrijfsvoering in
specifieke grondwaterbeschermingsgebieden” een samenvatting opgesteld over de
appreciatienotities van de provincies die het doelbereik van die bestuursovereenkomst in 2025
beschrijven. De regionale projectgroepen hebben de voortgangsrapportages geschreven op basis
van de geactualiseerde plannen van aanpak.
De weergegeven concentraties kunnen niet zondermeer onderling vergeleken worden omdat de
meetstrategie niet voor alle provincies gelijk is of omdat anders geëxtrapoleerd wordt. In geval van
de provincies Overijssel, Gelderland, Noord-Brabant en Limburg hebben de weergegeven
concentraties betrekking op het gehele landbouwareaal binnen de
grondwaterbeschermingsgebieden. In geval van de provincie Drenthe hebben de concentraties
betrekking op het landbouwareaal van de deelnemers. Wanneer in Drenthe geëxtrapoleerd zou
worden naar het areaal niet-deelnemers zouden de concentraties toenemen omdat bij de nietdeelnemers de uitspoelingsgevoelige strata relatief oververtegenwoordigd zijn. In geval van
Limburg zijn de concentraties niet zondermeer te vergelijken vanwege het hanteren van een
andere bemonsteringsstrategie. Hierbij worden de bodemvochtmonsters geëxtraheerd in plaats van
uitgeslingerd (i.e. conform LMM) waardoor de gemeten concentraties mogelijk lager uitvallen.
Uit de samenvatting komt naar voren dat de regio’s verwachten in maximaal 50% van de gebieden
het doel van 50 mg/l nitraat te kunnen halen met de in de bestuursovereenkomst voorgestane
aanpak waarbij agrarische ondernemers door een betere bedrijfsvoering de uitspoeling van nitraat
reduceren. In de andere 50% van de gebieden wordt een belangrijke stap in de goede richting
gezet, maar worden vanwege grondsoort, grondwaterstand en agrarisch grondgebruik aanvullende
maatregelen overwogen.
Provincie

Grondwaterbeschermingsgebied

%
landbouw

Huidige nitraatconcentratie
landbouwareaal
(mgNO3/L)48

Drenthe

Gasselte
Havelterberg
Leggeloo
NoordbargeresValtherbos
Archemerberg
Herikerberg
Hoge Hexel
Holten
Manderveen
Wierden
Dinxperlo
Haarlo
Olden Eibergen
't Klooster
Bergen op Zoom

38%
37%
75%
59%

134
126
38-71
79

20%
37%
57%
30%
61%
64%
68%
71%
74%
48%
11%

95
86
116
111
81
119
86
60
60
67
121

Overijssel

Gelderland

Brabant

Huidige concentratie’ is meest recent gemeten concentratie. Door klimatologische effecten kunnen verschillen
tussen jaren groot zijn – en als gevolg van recente droge jaren lijkt de trend eerder stijgend dan dalend
(Nitraatconcentratie stijgt in het water op landbouwbedrijven | RIVM) .
48

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 38 van 136

Limburg-zand

Limburg-löss

Gilze
Gilzerbaan
Helvoirt
Nuland
Roosendaal
Vessem
Waalwijk
Beegden
Bergen
Breehei
Grubbenvorst
Heel
Mookerheide
De Dommel
Heer-Vroendaal
IJzeren Kuilen
Roodborn-Craubeek
Waterval

58%
35%
28%
25%
52%
41%
15%
52%
20%
60%
49%
34%
24%
66%
64%
53%
80%
52%

78
78
38
71
62
103
50
197
84
200
96
150
58
55
54
71
59
119

3.3.2 Kwaliteit oppervlaktewater
De bespreking van de kwaliteit van het oppervlaktewater wordt in relatie tot het mestbeleid
beperkt tot de concentraties van de nutriënten stikstof (N) en fosfor (P), die ondersteunende
parameters voor het bepalen van de ecologische toestand zijn. Voor de Kaderrichtlijn Water moet
met betrekking tot oppervlaktewater naast de landbouw, ook belasting vanuit andere bronnen in
beschouwing worden genomen. De hier gegeven beschrijving is gebaseerd op de Nationale Analyse
Waterkwaliteit49.

Figuur 7. Nutriëntenbelasting in regionale waterlichamen per bron, 201550
Van de wateren waarover voor de KRW wordt gerapporteerd, de zogenoemde waterlichamen,
voldoet volgens de toetsing van 2018 (meetjaren 2015-2017) ongeveer 50 procent aan de norm
voor stikstof en ook circa 50 procent aan de norm voor fosfor. Volgens de KRW-beoordeling voldoet
een water als één van beide nutriënten goed scoort; dat geldt voor ongeveer 65 procent van de
wateren. Voor het halen van de biologische doelen is het echter niet altijd voldoende als één van
de nutriënten voldoet.

Gaalen, F. van, L. Osté & E. van Boekel (2020), Nationale analyse waterkwaliteit. Onderdeel van de Deltaaanpak Waterkwaliteit, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
49

50

Nationale analyse waterkwaliteit. PBL 2020

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 39 van 136

Als alleen wordt gekeken naar wateren die landbouw als belangrijkste bron van nutriënten hebben
(cf. het Meetnet Nutriënten Landbouw Specifiek Oppervlaktewater – MNLSO) voldoet minder dan
de helft van de meetlocaties aan de stikstofnorm; in de periode 2015-2018 schommelt dit tussen
circa 35 tot 55 procent voor de verschillende gebieden. Voor fosfor ligt het aantal meetlocaties dat
aan de norm voldoet in deze periode ongeveer op de helft: tussen circa 50-55 procent.
Landelijk draagt de uit- en afspoeling uit de bemesting gemiddeld 37% bij aan de totale toevoer
van stikstof naar het regionale oppervlaktewater. Berekend is dat de nalevering vanuit de bodem
niet gerelateerd aan actuele bemesting, de voornaamste bron is van de fosforbelasting van het
regionale oppervlaktewater en op 33% ligt. De relatieve bijdrage van de landbouw door uit- en
afspoeling is voor fosfor in de tijd toegenomen, vooral doordat de bijdragen van andere bronnen
sterker zijn afgenomen. Tussen regio’s zijn grote verschillen berekend in de absolute en de
relatieve bijdragen van bronnen aan de belasting van het regionale oppervlaktewater.

Stikstof
De Nitraatrichtlijnrapportage concludeert dat de totaal stikstofconcentraties in regionale wateren
sinds 1992 zijn gedaald, waarbij de grootste veranderingen tot 2005 hebben plaatsgevonden. De
laatste jaren is slechts een beperkte verbetering te zien voor zowel de regionale KRW-wateren als
de landbouwspecifieke wateren. In bijna de helft van de wateren is een (grote) verlaging in de
totaal stikstofconcentratie gemeten. In de laatste periode is echter in een beperkt aantal
meetpunten (10-15%) een grotere toename van de stikstofconcentratie gemeten, die de
verbetering in de andere wateren teniet doet in het gemiddelde. De grootste stijgingen worden
waargenomen in Zuid-Nederland. Voor de ecologische kwaliteit van het zoete water zijn de
zomergemiddelden van stikstof en fosfor van belang. Voor nitraat is een vergelijkbare trend
zichtbaar als voor stikstof.

Figuur 8. Totaal-stikstofconcentratie (zomergemiddelde als N in mg/l) in zoete wateren
in de periode 1990-201951

Fosfor
De zomergemiddelde fosforconcentraties zijn het meest bepalend voor de eutrofiëringstoestand
van regionale zoete wateren en het meest relevant voor een vergelijking met de fosfornormen voor
de KRW. Per jaar kan de gemiddelde fosforconcentratie in de landbouwspecifieke wateren sterk
verschillen als gevolg van uitschieters, vooral in de eerste jaren als het aantal meetpunten nog
beperkt is. De daling in totaal fosforconcentraties sinds begin jaren negentig is het grootst in de
51

Bron: Fraters, B. et al (2020)

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 40 van 136

Rijkswateren, waar de sterke reductie van de belasting uit RWZI’s en industrie zichtbaar is. Dit is
niet zichtbaar in de landbouwspecifieke wateren. In alle drie de watertypen neemt de totaal
fosforconcentratie nog licht af in vergelijking met de eerdere jaren. Hoewel de meerderheid van de
landbouwspecifieke wateren een daling in de totaal fosforconcentratie laat zien, is het aandeel
wateren dat voldoet aan de waterschapsnorm niet gestegen sinds 2014. Lokaal zijn wel stijgingen
in de totaal fosforconcentratie te zien.
Het effect van de gedifferentieerde fosfaatgebruiksnormen zoals die nu gelden op de belasting van
het oppervlaktewater wordt pas op langere termijn (na 2030) verwacht, gezien de gemiddeld
genomen grote voorraden aan fosfaat in de bodem en de sterke gebondenheid van fosfaat aan
bodemdeeltjes.

Figuur 9. Totaal-fosforconcentratie (zomergemiddelde als P in mg/l) in zoete wateren in
de periode 1990-201952

Kwaliteit zee- en kustwater
Analoog aan de afname in de zoete wateren is er ook een afname in de nitraatconcentraties in de
zoute wateren. Bij 80% van de meetpunten in het overgangswater in het kustwater was er een
afname in de nitraatconcentratie tussen de perioden 1992-1995 en 2012-2015; er waren geen
toenamen. Tussen 2012-2015 en 2016-2018 was er bij 50% van de meetpunten in het
overgangswater een afname en waren er geen veranderingen bij het kustwater en open zee.

52

Bron: Fraters, B. et al (2020)

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 41 van 136

Figuur 10 Chlorofyl-α-concentratie (zomergemiddelde in μg/l) in de mariene wateren
(overgangswater, kustwater en open zee) in de periode 1990-2019.
Van de overgangs- en kustwateren (KRW-waterlichamen) wordt voor 2016-2019 7% beoordeeld
als ‘niet-eutroof’, 50% als ‘potentieel eutroof’ en 43% als ‘eutroof’. Potentieel eutroof wil zeggen
dat de biologische toestand goed is, maar de nutriëntenconcentraties niet voldoen aan de KRWwaterkwaliteitsnormen.
Over het geheel is voor alle typen zoute wateren gemiddeld een lichte stijging van de
chlorofylconcentratie waar te nemen sinds de vorige rapportageperiode, al is te zien in Figuur 10
dat de chlorofylconcentraties de laatste jaren weer afnemen. Voor 2016-2019 zijn de concentraties
in vrijwel alle meetpunten lager dan 23 μg/l. Voor de overgangswateren, net als voor de
meetpunten in de open zee, heeft meer dan 90% een concentratie lager dan 10,8 μg/l. Ook bij de
kustwateren geldt dit voor 75% van de meetpunten. De norm voor chlorofyl-α is voor kustwateren
14 μg/l.53

3.3.3 Totaal opgave per regio
Het doelgat per regio voor fosfor en stikstof voor het oppervlaktewater en voor nitraat in het
bovenste grondwater is in de onderstaande figuur weergegeven54. Hierin worden de verschillende
opgaven weergegeven. Uit de figuur blijkt dat voor oppervlaktewater de opgave verdeeld is over de
verschillende grondsoorten; er is niet een grondsoort die eruit springt qua opgave (behalve in het
lössgebied). Voor nitraat in het grondwater ligt de opgave met name op de zand- en lössgronden.
Als naar nutriënten in grond- en oppervlaktewater wordt gekeken, is de waterkwaliteit alleen in het
riviergebied volledig op orde. Ook in het noordelijk veengebied en het noordelijk zeekleigebied is
de waterkwaliteit behoorlijk goed op orde. In het lössgebied zijn op alle fronten grote opgaven. Dit
geldt in iets mindere mate ook voor de Gelderse Vallei. Ook in Oostelijk Noord-Brabant en Noord
Limburg en in het Westelijke zandgebied (bollenstreek) zijn nog behoorlijke opgaven.

53
54

Velthof, G. et al (2016)
Bron: Groenendijk, P. et al (2021)

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 42 van 136

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 43 van 136

4. Het 7e actieprogramma in relatie tot andere trajecten
Inleiding
Het 7e AP wordt uitgewerkt in samenhang met de uitwerking van het toekomstige mestbeleid. Met
het toekomstige mestbeleid wordt de stip op de horizon gezet waar het mestbeleid zich heen
ontwikkeld. Het mestbeleid hangt samen met diverse andere landbouw- en milieudossiers, zo wel
nationaal als internationaal in Europees verband. In dit hoofdstuk wordt beschreven waaruit die
samenhang van het mestbeleid en daarmee het 7e AP op andere beleidsdossiers bestaat. Een
integrale blik in de uitwerking van zowel het 7e AP als de andere gerelateerde dossiers is essentieel
om tot een goed en uitvoerbaar landbouwbeleid te komen waarmee op meerdere fronten de
gestelde doelen gehaald worden. Het is van belang oog te hebben voor de effecten van
maatregelen op een ander dossier – bij voorkeur resulteert dit in maatregelen die op meerdere
fronten positieve effecten hebben, en geen negatieve feedbacks veroorzaken.

Kringloopvisie
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft in september 2018 haar visie
Waardevol en Verbonden gepresenteerd55. De kern van de kabinetsvisie is de omschakeling naar
kringlooplandbouw. Deze omschakeling is nodig voor een toekomstbestendige landbouw die haar
wereldwijde toonaangevende positie kan behouden, ook over 50 jaar. Het is een omschakeling
waarin niet druk op de kostprijs van producten leidend is, maar het streven naar voortdurende
verlaging van het verbruik van grondstoffen en vermindering van de druk op de leefomgeving. De
resultaten daarvan zijn een beter verdienvermogen voor boeren, tuinders en vissers, minder
schadelijke emissies naar bodem, lucht en water en vergroting van de biodiversiteit. Bij
kringlooplandbouw komt zo min mogelijk afval vrij, is de uitstoot van schadelijke stoffen zo klein
mogelijk en worden grondstoffen en eindproducten met zo min mogelijk verliezen benut.
Kringlooplandbouw zorgt voor een gezond en goed functionerend bodem- en watersysteem, waarin
op een volhoudbare manier wordt omgegaan met grondstoffen en nutriënten.
De visie vormt de basis voor het beleid dat in de jaren na deze presentatie is gevormd op alle
beleidsvelden van het ministerie. In een daarop volgend realisatieplan (juni 2019) is die
beleidsinzet op een rij gezet56. Via twee resultatenoverzichten – gepubliceerd in september 2020
en juni 2021 - is gerapporteerd over de voortgang van deze beleidsinzet.57

Toekomstig mestbeleid
Aanleiding en doelen
Bij het naar buiten brengen van het 6e actieprogramma Nitraatrichtlijn is een fundamentele
herbezinning van het mestbeleid aangekondigd. De aanleiding van de herbezinning was de steeds
grotere detaillering van de regelgeving omtrent productie en afzet van mest en de daarmee
toenemende complexiteit van het mestbeleid.58 De uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de
regelgeving kwam steeds meer onder druk te staan, terwijl ondanks de grote inspanningen er een
milieuopgave resteert. Het doel van de herbezinning en het daaruit volgende toekomstig
mestbeleid is om te komen tot een voor alle partijen eenvoudiger en robuuster mestbeleid
waarmee emissies naar lucht en bodem worden beperkt ten behoeve van waterkwaliteit, klimaat
en natuurdoelstellingen. Voor deze herbezinning is in 2018 en 2019 met veel belanghebbenden
gesproken en input opgehaald. Dit heeft geresulteerd in de beschrijving van de drie contouren voor
het toekomstig mestbeleid die 8 september 2020 bekend zijn gemaakt. 59
Met het toekomstig mestbeleid wordt ingezet op het sluiten van kringlopen, transparante
meststromen, hoogwaardige mestverwerking en innovatie. Bij de verdere uitwerking van de
contouren zijn uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid plus het verbeteren van de bodem- en
waterkwaliteit belangrijke randvoorwaarden. Het verbeteren van de bodemkwaliteit wordt in het
55

Kamerstuk 35 000-XIV, nr. 5.

56

Kamerstuk 35 000-XIV, nr. 76.

57

Kamerstukken 35 300-XIV, nr. 77 en 35 570-XIV, nr. 78.

58

Kamerstuk 33037, nr. 250.

59

Kamerstuk 33037, nr. 374.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 44 van 136

voorliggende actieprogramma ook geadresseerd door een betere benutting van nutriënten en
minder uitspoeling ervan ter verbetering van de waterkwaliteit (paragraaf 5.2), met name in de
transitie naar duurzame bouwplannen. Met de contouren wordt de ontwikkeling in gang gezet naar
een mestbeleid dat als doel heeft dat landbouw binnen grenzen van het milieu opereert en boeren
meer waardering krijgen en toekomstperspectief hebben.
Het toekomstig mestbeleid wordt uitgewerkt in drie sporen, waarvan de sporen grondgebondenheid
en transparante en hoogwaardige mestverwerking gericht zijn op een op termijn structurele
wijziging van de mestmarkt. Deze structurele, lange termijn wijziging bestaat er uit dat er twee
richtingen komen voor veehouderijbedrijven: een grondgebonden bedrijfsvoering waarbij de mest
landbouwkundig verantwoord benut wordt op grond in eigen gebruik of in een
samenwerkingsverband, of een bedrijfsvoering waarbij alle mest wordt afgevoerd en verwerkt tot
meststoffen gericht op de behoefte van bodem en gewas. Daarbij richt het eerste spoor zich ook op
het verbeteren en behouden van bodemkwaliteit en waterkwaliteit bij grondgebonden
veehouderijbedrijven met melkvee en zoog-en weidekoeien door inzet op behoud en uitbreiding
van het graslandareaal. Het derde spoor van het toekomstig mestbeleid is de gebiedsgerichte
aanpak waterkwaliteit in gebieden waar de waterkwaliteit achter blijft. Hierbij wordt gericht per
gebied gekeken welke maatregelen, aanvullend op de huidige maatregelen en de maatregelen die
genomen worden in het 7e AP, nodig zijn om de resterende doelen voor waterkwaliteit te gaan
halen. Hierbij is een gezamenlijke gebiedsgerichte aanpak de insteek. Het derde spoor heeft een
ander tijdschema en is integraal onderdeel van dit actieprogramma. Zie hiervoor paragraaf 5.3.
Spoor 1: Grondgebondenheid
Grondgebonden veehouderijbedrijven gebruiken hun mest op eigen land of zetten het in de regio af
met een samenwerkingsverband. Voor melk- en vleesveebedrijven, die reeds voor een groot deel
de mest gebruiken op het land waar het voer voor hun vee wordt geproduceerd, wordt de stip op
de horizon gezet om in de toekomst alle mest op eigen grond of in een samenwerkingsverband af
te zetten. Deze bedrijven krijgen niet de keuze om mest te gaan verwerken, een keuze die andere
soorten veehouderijen wel hebben. Voor de definitie van grondgebondenheid wordt gedacht aan
het in overeenstemming brengen van de mestproductie met de beschikbare mestplaatsingsruimte
die gebaseerd is op de bemestingstoestand van de bodem, uitgedrukt in nutriënten per hectare of
aantal dieren per hectare of melkproductie per hectare en het stellen van een bovengrens daaraan
(bovennorm). Naast het gebruik van de eigen mest is het areaal grasland van belang met het oog
op weidegang, verminderen van ammoniakemissies en het verbeteren van de water- en
bodemkwaliteit. Tevens draagt dit bij aan de koolstofopslag en droogtebestendigheid. De definitie
van grondgebondenheid, vereisten aan samenwerkingsovereenkomsten, mogelijke
bedrijfsspecifieke verantwoordingen, faciliterend beleid en andere zaken worden nog verder
uitgewerkt.
Spoor 2: Transparante en hoogwaardige mestverwerking van niet-grondgebonden bedrijven
Niet-grondgebonden veehouderijen zullen alle mest gaan afvoeren en meer hoogwaardig laten
verwerken tot bemestingsproducten die aansluiten bij de behoefte van plantaardige teelten voor
bodem en gewas of voor producten die niet in de landbouw geplaatst worden. Voor de verwerking
van mest is het belangrijk dat dit transparant en professioneel wordt gedaan. In de praktijk wordt
steeds meer gebruik gemaakt van innovatieve mestverwerkingstechnieken, waardoor nutriënten
uit dierlijke mest beter tot waarde kunnen worden gebracht. Door mest af te voeren en te
verwerken kunnen emissies naar het milieu worden voorkomen, doordat mest sneller van primaire
bedrijven wordt verwijderd en verwerkt wordt tot mest-op-maat-producten die emissiearm kunnen
worden toegediend en waarvan de samenstelling bij de gebruiker bekend is. Met de op behoefte
van gewassen toegesneden mestproducten kan voor een deel het kunstmestgebruik in plantaardige
teelten worden verminderd, wat bijdraagt aan het verminderen van broeikasemissies. De
intensieve veehouderij draagt hiermee bij aan het sluiten van de nationale en regionale
nutriëntenkringloop. De definitie van mestverwerking, stimuleringsmaatregelen en verantwoording
en borging worden nog verder uitgewerkt.
Uitwerken contouren en tijdspad
Op dit moment worden de contouren verder uitgewerkt en tijdens het 7e AP wordt gestart met
implementatie. Begin 2022 wordt besloten op welke manier de twee sporen worden ingevuld en
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 45 van 136

geïmplementeerd. De Tweede Kamer is met een routekaartbrief geïnformeerd over de verdere
uitwerking.60 Er wordt een bedrijfseconomische en milieu-impactanalyse van opties voor invoering
van grondgebondenheid en mestverwerking uitgevoerd ten behoeve van de verdere uitwerking.
Tijdens de looptijd van het 7e actieprogramma zullen pilots en experimenten worden uitgevoerd om
kennis en ervaring te ontwikkelen voor een mogelijk bedrijfsspecifieke verantwoording van
grondgebondenheid van grondgebonden bedrijven en voor het creëren van afzetmarkten voor
verwerkte mestproducten. In gezamenlijkheid zal dit tot een effectiever, eenvoudiger en beter
handhaafbaar systeem van mestbeleid moeten gaan leiden.

Stikstofdossier
De Raad van State heeft in mei 2019 geoordeeld dat het gehanteerde systeem om de negatieve
gevolgen van stikstofuitstoot aan te pakken, het Programma Aanpak Stikstof (PAS), niet voldoende
waarborgen voor natuurbehoud en -herstel bood om er toestemmingverlening voor het gebruik van
stikstofruimte op te kunnen baseren. In april 2020 (brief van de minister van LNV aan TK 24 april
2020, Kamerstukken II, 2020/2021, 35334, nr. 82) heeft het kabinet een structurele aanpak
stikstof gepresenteerd, met als hoofddoel het realiseren van een gunstige of – waar dat nog niet
mogelijk is – een verbeterde landelijke staat van instandhouding (SVI) van stikstofgevoelige
soorten en habitats onder de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR). Met het daarin opgenomen pakket
aan natuur en stikstof reducerende maatregelen heeft het kabinet concreet invulling gegeven aan
de continue verplichting om de landelijke staat van instandhouding te verbeteren totdat deze
gunstig is. Het kabinet streeft ernaar tot een volledige gunstige staat van instandhouding te komen
conform de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn en daarvoor de condities in de gebieden te verbeteren,
waarbij er geen verslechtering van natuurwaarden mag optreden. Het belang van de biodiversiteit
in Nederland en Europa, die de basis vormt van onze voedselketen, staat hierbij centraal.
Het in april 2020 gepresenteerde pakket bevat maatregelen enerzijds voor natuurbehoud en
herstel en anderzijds ter vermindering van de stikstofdepositie op natuurgebieden. Voor dit laatste
zijn verschillende stikstofemissie reducerende bronmaatregelen aangekondigd die in verschillende
sectoren, met name in de landbouwsector, moeten worden genomen. Het pakket heeft een plek
gekregen in de stikstofwet, in rechte: wijziging van de Wet natuurbescherming en van de
Omgevingswet (stikstofreductie en natuurverbetering), Kamerstukken II, 2020/2021, 35600.
Bronmaatregelen om de stikstofemissie te reduceren richten zich op stalaanpassingen en innovaties, aanpassen van het veevoer, vergroten van weidegang in de melkveehouderij en het
emissiearm uitrijden van mest. Ook zal mestverwerking verder worden gestimuleerd. Voor boeren
die willen stoppen, komt er een landelijke beëindigingsregeling (Landelijke beëindigingsregeling
veehouderijlocaties). Inmiddels is een deel van de voorziene maatregelen van kracht, waaronder
een innovatieregeling voor stallen en een maatregel gerichte opkoop van veehouderijbedrijven.
Ook de warme saneringsregeling voor de varkenshouderij, die in oorsprong is bedoeld voor
vermindering van de geurbelasting, draagt bij aan vermindering van stikstofproductie en
ammoniakemissie.
Door de bovengenoemde maatregelen met betrekking tot de omvang van de veestapel wordt de
mestproductie verminderd en daarmee van de stikstof- en fosfaatproductie verlaagd. Dit effect zal
optreden in de jaren 2021 tot en met 2024, oplopend met de implementatie van de verschillende
maatregelen. Door deze reductie – uitgaande van behoud van huidige derogatie - zal de druk op de
mestmarkt verminderen waarmee ook de fraudedruk af zal nemen. Een deel van de bedrijven die
beëindigen zijn melkveehouderijbedrijven die in de regel over een hoog aandeel grasland
beschikken. Het voorkomen van grootschalige omzetting naar bouwland, wat vaak een grotere
uitspoelingsgevoeligheid van gewassen kent, is dan ook van belang.

Klimaatakkoord en klimaatbeleid
Met het akkoord van Parijs heeft Nederland zich, samen met 195 andere landen gecommitteerd
aan de afspraak om de opwarming van de aarde te beperken tot 1,5 graden Celsius in 2050.
Nederland heeft het doel om in 2030 49% minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990. In
2019 heeft het kabinet-Rutte III het Klimaatakkoord gepresenteerd, waarin de maatregelen staan
60

Kamerstukken II, 2020/2021, 33037, nr. 395.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 46 van 136

om dat doel te realiseren. De maatregelen richten zich op vermindering van de uitstoot in de
industrie, de gebouwde omgeving, de mobiliteitssector, de elektriciteitssector, de landbouw en het
landgebruik. De maatregelen voor de landbouw en het landgebruik dragen tevens bij aan
kringlooplandbouw. In de Klimaatnota rapporteert het kabinet jaarlijks over de voortgang van de
uitvoering. Dit gebeurt aan de hand van de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) van het
Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en de Monitor Klimaatbeleid van het kabinet. Waar nodig
wordt het beleid bijgesteld zodat het klimaatdoel binnen bereik blijft. Die borgingscyclus is
vastgesteld in de Nederlandse Klimaatwet.
In 2021 heeft de Europese Commissie het Europese klimaatdoel voor 2030 verhoogt naar 55%
reductie. Wat die aanscherping voor de Nederlandse klimaatopgave betekent en welke extra
maatregelen daarvoor nodig zijn, moet nog worden uitgewerkt.
Voor 2030 hebben de landbouw- en landgebruikssectoren een taakstellende opgave gekregen van
het kabinet om een additionele afname van 3,5 Mton broeikasgasemissies in 2030 te realiseren.
Zelf heeft de sector de ambitie bij 6 Mton gelegd. Met een mogelijke verzwaring als gevolg van de
aanscherping van het Europese klimaatdoel is nog geen rekening gehouden. De opgave voor
Landbouw & Landgebruik is opgeknipt in: veehouderij, landgebruik (waarbij een onderverdeling in:
veenweide, bossen, landbouwbodems & vollegrondsteelt), glastuinbouw en voedselconsumptie &
keten. De opgave in het huidige klimaatakkoord voor landbouwbodems & vollegrondsteelt is om in
2030 jaarlijks een extra koolstofvastlegging van 0,5 Mton CO2-eq emissie te realiseren in minerale
landbouwbodems. Daarbij moet afwenteling op andere broeikasgassen zoals lachgas en methaan
worden vermeden.
De verplichtende maatregelen voor het telen van vanggewassen en rustgewassen en de ruimere
toepassingsmogelijkheden voor het gebruik van organisch stof rijke meststoffen in het 7e AP
kunnen bijdragen aan extra koolstofvastlegging in minerale landbouwbodems.

Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Het huidige GLB is verlengd tot eind 2022. Nederland heeft ervoor gekozen de transitieperiode te
gebruiken om in het bestaande POP3 programma een accentverschuiving aan te brengen waarbij
de focus komt te liggen op de maatschappelijke beleidsthema’s klimaat, bodem, biodiversiteit en
kringlooplandbouw (inclusief stikstof). Het gaat hierbij om de niet grondgebonden maatregelen
kennisoverdracht en voorlichting, productieve en niet-productieve (water)investeringen,
landbouwstructuurversterking en samenwerking.
Het nieuwe GLB geldt van 2023 tot 2027. De lidstaten moeten binnen de kaders van dat GLB hun
eigen invulling daaraan geven. Dat doen ze in het nieuwe GLB in het Nationaal Strategisch Plan
(NSP) dat elke lidstaat maakt. Lidstaten krijgen meer ruimte dan voorheen om het NSP-GLB aan te
laten sluiten bij de nationale (en regionale) uitdagingen. Dat maakt het voor Nederland mogelijk
om beter in te spelen op kansen in onze landbouwsector en specifieke Nederlandse behoeften. De
ministeries van LNV en I&W, de provincies en de Unie van Waterschappen zijn gezamenlijk bezig
om dit plan te maken. Goedkeuring van dit plan door de Europese Commissie is voorzien in de loop
van 2022.
Het nieuwe GLB bevat hoge ambities op het gebied van natuur, klimaat en milieu. Met de term
‘toekomstbestendig boeren beter belonen’ speelt het NSP-GLB daar nadrukkelijk op in. Het GLB
gaat boeren die bij het produceren van voedsel nog beter zorgen voor natuur, klimaat en milieu
gerichter belonen. In het plan wordt beschreven welke eisen en activiteiten op financiële steun
vanuit het GLB mogen rekenen, met als doel de omslag naar verdere verduurzaming te stimuleren.
Inzet is een landelijke generieke aanpak van de klimaat en leefomgeving via een landelijke ecoregeling en specifieke gebiedsgerichte opgaven te adresseren in de tweede pijler. Onderdeel van
het beoogde NSP is om maatregelen die de emissies van nutriënten verminderen, te faciliteren. Dat
gebeurt via verschillende onderdelen van het NSP.
Basispremie en conditionaliteiten
Een belangrijk deel van het GLB bestaat uit inkomenstoeslagen. Landbouwers maken aanspraak op
de basispremie als ze aan basisvoorwaarden voldoen, de zogenaamde conditionaliteiten. Dit zijn

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 47 van 136

nationale voorschriften vanuit de EU Richtlijnen waaronder ook de Nitraatrichtlijn en de
Kaderrichtlijn Water en Goede Landbouw en Milieucondities (GLMC’s). De vergroeningseisen (onder
meer het behoud van blijvend grasland, gewasdiversificatie/rotatie en percentage hoog diverse
landschapselementen op bouwland) van het huidige GLB zullen als GLMC’s omgezet worden in
basisvoorwaarden voor het nieuwe GLB. Deze GLMC’s worden nader uitgewerkt in het NSP.
Eco-regelingen
In het nieuwe GLB zal een substantieel deel van inkomenssteun verschuiven naar prestatiegerichte
betalingen voor activiteiten die bijdragen aan milieu- en klimaatdoelstellingen in de eco-regelingen
en naar subsidies gefinancierd met budget van de tweede pijler. Hiervoor zal er budget worden
overgeheveld van de eerste naar de tweede pijler. Deze activiteiten gaan altijd verder dan de
geldende basisvoorwaarden en stimuleren daarmee een verdere verduurzaming van de agrarische
sector. Op dit moment moet politiek nog besloten worden hoeveel budget verschuift van
inkomenssteun naar prestatiegerichte betalingen.
Nederland zal de eco-regelingen benutten om agrariërs te stimuleren hun bedrijfsvoering verder te
verduurzamen onder meer ten behoeve van een betere bodemkwaliteit en grond- en
oppervlaktewaterkwaliteit. Nederland wil breed toepasbare en eenvoudig uit te voeren ecoactiviteiten voor grondgebonden sectoren stimuleren. Daartoe is een puntensysteem ontwikkeld
waarin boeren kunnen kiezen voor activiteiten die passen bij hun bedrijf en de transitie naar
duurzame landbouw. Elke prestatie levert punten op, meer punten betekent meestal meer
subsidie. De activiteiten passen bij de thema’s: bodem, landschap, klimaat, water en biodiversiteit.
Omdat iedere regio zijn eigen uitdagingen kent, is de scoringsmogelijkheid regionaal maatwerk.
In de beoogde eco-regeling is een aantal eco-activiteiten opgenomen die bijdragen aan het
terugdringen van nutriëntemissies naar grond- en oppervlaktewater. Bijvoorbeeld het toepassen
van eco-activiteiten voor een duurzaam bouwplan (blijvend grasland en rustgewassen). Op deze
manier steunt het GLB de inspanningen van een boer voor een betere waterkwaliteit.
Potentiële eco-activiteiten zijn:

Rustgewas, zoals granen, hennepvezel

Vroeg oogsten rooigewas, zoals bieten

Eiwitgewas, zoals bonen, luzerne, klaver.

Meerjarige gewas

Langjarig grasland

Graslandrand

Gras/klaver

Kruidenrijk grasland

Strokenteelt

Mengteelt van twee of meer hoofdgewassen

Groenbedekking tot het voorjaar / permanente groenbedekking

Onderwerken van graszode zonder gebruik van onkruidbestrijdingsmiddelen

Niet ploegen / niet scheuren

Veebezetting per hectare

Houtige landschapselementen (heg, haag, houtwal, singel…)

ecologisch slootbeheer

Groene braak

Akkerranden

Biologische landbouw (SKAL gecertificeerd)
Het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo)
Elfpo uitgaven richten zich op agrarisch natuur en landschapsbeheer, kennis, innovatie,
samenwerking, investeringen, jonge boeren en gebiedsgerichte aanpak. Wel is het een eis dat
Nederland ook meer dan de helft van de EU budgetten co-financiert. In Nederland zijn het
momenteel de provincies (en waterschappen) die dit financieren. Net als bij de eco-regelingen
geldt ook voor veel Elfpo subsidies dat die alleen activiteiten stimuleren die uitgaan boven de
basisvoorwaarden. Eén daarvan is het agrarisch natuur en landschapsbeheer. Hierin worden nog

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 48 van 136

gebiedsgerichter activiteiten gestimuleerd dan in de eco-regelingen. Onder andere ook op het
gebied van het beperken nutriëntenverliezen, bodembeheer, klimaat en biodiversiteit.
Kennis, samenwerking, innovatie en investeringen
In aanvulling op de basispremie, de eco-regelingen en het ANLb (Agrarisch Natuurbeheer) bevat
het GLB ook mogelijkheden om projecten op het vlak van kennisverspreiding, samenwerking,
innovatie en investeringen te ondersteunen. Deze Elfpo subsidies richten zich ook op het
ontwikkelen, verduurzamen en innoveren van de agrarische sector in Nederland. Het gaat onder
meer om vernieuwende projecten die zich richten op verbeterd bodembeheer, vermindering van
emissies van nutriënten, het beschikbaar stellen van onafhankelijk adviseurs en de samenwerking
en gebiedsaanpak in het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer. Productieve en niet-productieve
investeringen die bijdragen aan de waterkwaliteit worden ook (mede) ondersteund met Elfpo
middelen.
In aanvulling op het generieke mestbeleid ondersteunt het GLB de maatregelen in dit
actieprogramma , steunt het GLB veel boeren verder te gaan dan het actieprogramma voorschrijft
(met eco-regelingen en ANLb) en investeert het met projecten in vernieuwende methodieken en
agrarische praktijken om door een betere benutting van meststoffen de uit- en afspoeling van
nutriënten te verminderen en de kwaliteit van wateren te verbeteren.

Nationaal programma Landbouwbodems
Een gezonde bodem is de basis voor duurzame landbouw. Gezonde bodems dragen bij aan een
gezonde leefomgeving, een weerbaar ecosysteem en aan meerdere beleidsopgaven zoals op het
gebied van wateroverlast, droogte, waterkwaliteit, broeikasgas- en stikstofemissies en
biodiversiteit. De intensivering in de landbouw zet de kwaliteit van landbouwbodems letterlijk en
figuurlijk steeds meer onder druk. Op ongeveer de helft van de Nederlandse landbouwbodems is
sprake van ondergrondverdichting. Er zijn zorgen over de kwaliteit en hoeveelheid organische stof
in de bodem en de opbouw van voldoende stabiele organische stof in de bodem. Een ander
aandachtspunt is de hoeveelheid en samenstelling van het bodemleven, van belang voor o.a.
weerbaarheid van de bodem en een goede bodemstructuur. Indien één of meerdere van deze
elementen niet op orde zijn, neemt het risico op emissies van meststoffen naar het grond- en
oppervlaktewater toe. Niet goed beheerde bodems zijn bovendien kwetsbaarder voor schade door
droogte en wateroverlast.
Het doel van het Nationaal Programma Landbouwbodems (NPL, Kamerstukken II, 2018/2019,
30015, nr. 58) is dat in 2030 alle Nederlandse landbouwbodems duurzaam worden beheerd en dat
jaarlijks 0,5 Mton extra CO2-eq in minerale landbouwbodems wordt vastgelegd (CO2-reductie),
zoals afgesproken in het Klimaatakkoord. Duurzaam bodembeheer betreft een integrale aanpak die
raakvlakken met diverse beleidsvelden heeft, zoals kringlooplandbouw, mestbeleid,
gewasbescherming, natuurinclusieve landbouw, biodiversiteit en klimaatadaptatie en -mitigatie. Dit
vraagt eveneens om een gezamenlijke aanpak en samenwerking met diverse ketenpartijen. In
Noord Brabant wordt hier met ‘BodemUP’61 in het kader van DAW en in
grondwaterbeschermingsgebieden ervaring mee opgedaan.
Het NPL (2019 – 2030) werkt aan handelingsperspectieven voor duurzaam bodembeheer en
koolstofvastlegging zonder negatieve afwentelingseffecten, via de volgende vier sporen:
kennisontwikkeling en -verspreiding, beleidsimpulsen voor het bevorderen van duurzaam
bodembeheer, innovatieopgaven in de agroketen en versterking van regionale initiatieven.

61

https://www.zlto.nl/bodemup

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 49 van 136

Figuur 1: samenhang tussen bodemkwaliteit (fysisch, chemisch én biologisch), duurzaam bodembeheer
en het NPL
Bodem en mest hebben een directe relatie. Organische stof rijke mest draagt bij aan een gezonde
landbouwbodem en organische stof armere mest juist minder. Kwalitatief goede mest zorgt voor
opbouw van stabiele organische stof in de bodem en over het algemeen minder uitspoeling. Een
gezonde bodem kan nutriënten beter vasthouden en zorgt voor een betere (bodem)biodiversiteit.
Gewassen groeien hierdoor beter en er zijn minder gewasbeschermingsmiddelen nodig. Daarnaast
houdt een gezonde bodem met voldoende geschikt koolstof, meer water vast en is daarmee beter
bestand tegen droogte.
Voor klimaatmitigatie in landbouwbodems is met name de stabiele fractie van de organische stof
van belang en niet het totaal gehalte aan organische stof. Hoe meer afbreekbare organische stof in
de bodem aanwezig is, hoe hoger bijvoorbeeld het risico op lachgasemissie is. Dankzij het
aanwenden van de juiste meststoffen op landbouwbodems kan het gehalte aan organische stof
toenemen en daarmee de diverse voordelen van een gezonde bodem versterken.

Klimaatadaptatie
In het bijzonder in 2018, maar ook in 2019 en 2020, is er sprake geweest van droogte. Daarnaast
was er lokaal soms sprake van hevige neerslag, uitmondend in de grote overstromingen in de
zomer van 2021 in Zuid-Limburg, Duitsland en België. Dergelijke weersextremen hebben nadelige
gevolgen voor de landbouwsector, zoals oogstschade. De verwachting is dat deze effecten van
klimaatverandering in de toekomst vaker zullen optreden. Om de boeren hierop beter voor te
bereiden heeft de minister van LNV met stakeholders het Actieprogramma klimaatadaptatie
landbouw ontwikkeld. Dit is begin 2020 aan de Tweede Kamer gezonden (Kamerstukken 35 300
XIV, nr. 70) en de acties worden inmiddels geïmplementeerd. Het Actieprogramma klimaatadaptie
landbouw sluit aan bij het Deltaprogramma Zoetwater62, waarin onder verantwoordelijkheid van de
minister van Infrastructuur en Waterstaat met overheden en maatschappelijke partijen wordt
gewerkt aan de beschikbaarheid van zoetwater en een water robuust Nederland (uiterlijk in 2050),
denk aan de zoetwaterstrategieën van de zoetwaterregio’s, voorbeelden van watermaatregelen op
landbouwbedrijven en onderzoeken met betrekking tot de beschikbaarheid van zoetwater in
Nederland.
Omdat droogte onder meer via verminderde opname van nutriënten door het gewas, effect heeft
op de waterkwaliteit ligt er een relatie tussen het Actieprogramma Klimaatadaptatie landbouw en
het 7e AP. De eerste drie pijlers van het actieprogramma voor klimaatbestendige landbouw ten
aanzien van water- en bodemsysteem en gewassen en teeltsystemen, bieden aanknopingspunten

62

https://www.deltaprogramma.nl/themas/zoetwater

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 50 van 136

voor meer adaptieve – weerbare – landbouw en daarmee indirect verbetering van de
waterkwaliteit.
Hydrologische maatregelen kunnen bestaan uit waterberging en grondwaterstandverhoging, zoals
het opslaan van water in (natuur)buffers en het plaatsen van stuwtjes in sloten rond de
landbouwpercelen. Daarnaast is er praktijkervaring opgedaan met de opslag van neerslag in de
winter in de ondergrond in projecten als ‘Spaarwater’63. Ook is het zuiniger (efficiënter) omgaan
met water bij beregening van belang, bijvoorbeeld ter voorbereiding op of tijdens een drogere
periode, zoals het toepassen van druppelirrigatie. Bovendien kan het omschakelen naar rassen,
gewassen of teeltsystemen die beter bestand zijn tegen droogte bijdragen aan het verminderen
van de gevolgen van droogte op het bedrijf en in de omgeving.
Via bodemmaatregelen kunnen boeren de bodemstructuur verbeteren en daarmee het
waterbergend vermogen en de infiltratiecapaciteit van de bodem vergroten. Te denken valt aan
maatregelen als minder intensieve grondbewerking, minimaal scheuren van grasland, toepassing
van vaste mest of compost met veel organische stof, dieper wortelende rassen en gewassen,
mengteelten, gewasrotatie met rustgewassen (zoals granen of gras), vanggewassen en
groenbemesters, en gebruik van lichtere machines.

Deltaplan Agrarisch Waterbeheer
Het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW) is in 2013 ontstaan op initiatief van de
overkoepelende land- en tuinbouworganisaties (LTO). Het beoogt om in samenwerking met onder
andere de waterschappen, provincies, drinkwaterbedrijven en het Rijk een bijdrage te leveren aan
de wateropgaven (cf. Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijn Water) in agrarische gebieden en het
realiseren van een economisch sterke en duurzame landbouw. Dat gebeurt met vrijwillige
maatregelen die met name gericht zijn op minder emissie van nutriënten en
gewasbeschermingsmiddelen naar het water en een beter bodembeheer. Het DAW richt zich op alle
50.000 agrariërs in Nederland en wil deze stimuleren tot het nemen van maatregelen en de
samenwerking met de waterschappen en drinkwaterbedrijven bevorderen. Dit onder andere door
het delen van kennis en praktijkervaring van agrariërs, initiatieven te stimuleren en te faciliteren
en door gebiedsprocessen te starten. DAW kent in 2021 een groot aantal projecten en een
behoorlijk deelnemersaantal; de website www.agrarischwaterbeheer.nl bevat uitgebreide
informatie hierover met tal van praktijkvoorbeelden van projecten.
Er was behoefte om scherper in beeld te krijgen in welke gebieden welke agrarische opgaven
liggen in relatie tot bovengenoemde DAW-doelen. Dit om boeren meer zicht te geven op de
opgaven in hun eigen omgeving en hen gerichtere ondersteuning te bieden en de activiteiten van
agrarische ondernemers en waterbeheerders in DAW verder te versterken. Vaak vraagt
verbetering van de waterkwaliteit en -kwantiteit om maatregelen op individuele bedrijven die wel
door een groep boeren in een bepaald gebied moeten worden genomen. Deze overwegingen
hebben geresulteerd in het plan ‘Impuls voor agrarisch waterbeheer’.
In het kader van deze ‘Impuls voor agrarisch waterbeheer’ worden momenteel 21
Gebiedsdocumenten Agrarisch Waterbeheer (GAW’s) opgesteld. De waterschappen leggen samen
met LTO en boeren van inliggende bedrijven vast welke agrarische wateropgaven er binnen het
waterschap resteren. Daarbij gaat het niet alleen om nutriënten én gewasbeschermingsmiddelen in
relatie tot waterkwaliteit, maar ook om opgaven om schade door droogte en wateroverlast te
voorkomen. Ook wordt in de GAW’s een passend handelingsperspectief aan de landbouwsector
geboden. De GAW’s vormen de basis voor uitvoeringsprogramma’s die eind 2021 bestuurlijk
(waterschappen, provincie en landbouwbedrijfsleven) worden vastgesteld. Inzet is om per
waterschap in drie focusgebieden gebiedsspecifieke opgaven met maatwerk aan te pakken, zodat
dit tot voorbeeld aan andere gebieden strekt. In het 7e AP gaat DAW een belangrijke rol spelen in
het vergroten van de bewustwording en kennis bij de agrarische sector en in het stimuleren van de
inzet van maatregelen op grond van metingen en deskundig advies. Het gaat om het delen van
kennis, duiden van hoe de maatregelen te nemen, het vliegwiel verder in gang helpen zetten tot

63

http://www.spaarwater.com/pg-27227-7-101924/pagina/spaarwater.html

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 51 van 136

implementatie van de maatregelen op grote schaal. Daartoe heeft het ministerie van IenW
middelen beschikbaar gesteld waar mede-overheden aan bijdragen.
Het handelingsperspectief is gebaseerd op een lijst van maatregelen en instrumenten die agrariërs
kunnen inzetten ten behoeve van een betere waterkwaliteit en- kwantiteit (in de praktijk de
‘BOOT-lijst’ genoemd omdat deze lijst door het Bestuurlijk Overleg Open Teelt en veehouderij is
vastgesteld). De lijst64 bevat zowel fysieke maatregelen en investeringen als
bedrijfsmanagementmaatregelen. Berekeningen van PBL in de Nationale Analyse Waterkwaliteit,
waarin ca. een derde van de maatregelen kon worden doorgerekend, laten zien dat deze
maatregelen een aanzienlijke bijdrage kunnen leveren aan de verbetering van de waterkwaliteit,
maar dat daarvoor wel een hoge deelname van het aantal agrariërs nodig is. Deze lijst wordt op
basis van met o.a. de Kennisimpuls Waterkwaliteit en door LNV gefinancierd praktijkonderzoek
geactualiseerd.
Eind 2017 is een gezamenlijke aanpak van LTO, Provincies, Vewin en Rijk gestart om de uitspoeling
van nitraat in 34 kwetsbare grondwaterbeschermingsgebieden terug te dringen. In paragraaf 5.4.5
wordt de aanpak in deze gebieden verder toegelicht. DAW vervult hierin een ondersteunende rol.
In juli 2021 heeft de Stuurgroep Water besloten om voor de uitvoering van de ‘Impuls voor
agrarisch waterbeheer’ een Bestuurlijk overleg in te stellen waarin LTO (voorzitter), de Unie van
Waterschappen (secretariaat), het Interprovinciaal Overleg en de Ministeries van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit en van Infrastructuur en Waterstaat participeren. Voor monitoring van
effecten van de Impuls worden mede met het oog op een evaluatie in 2024 door betrokken
partijen, afspraken vastgelegd. Daarnaast worden afspraken vastgelegd wanneer in de praktijk
bewezen maatregelen eventueel verplichtend kunnen worden indien de vrijwillige, doch niet
vrijblijvende aanpak van DAW, in bepaalde gebieden niet afdoende blijkt om waterdoelen te
behalen. Het opleggen van bewezen maatregelen kan ook nodig zijn om te voorkomen dat
ondernemers die in het kader van DAW maatregelen treffen oneerlijke concurrentie ondervinden
van ondernemers die dit nalaten.
Voor de ondersteuning van projecten die bijdragen aan het oplossen van in de GAW’s
geïdentificeerde resterende wateropgaven stelt het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een
subsidieregeling voor waterschappen in. In aansluiting op de Kennisimpuls Waterkwaliteit 65
voorziet deze o.a. in subsidiering van pilots en het meten, verzamelen, analyseren en duiden van
data. Hierdoor kunnen agrarische ondernemers zich in hun directe omgeving overtuigen van
effecten van hun bedrijfsvoering en beschikbare maatregelen op bijvoorbeeld waterkwaliteit. Aan
de hand van deze gegevens kan tevens worden vastgesteld of de gevolgde aanpak afdoende
perspectief op doelbereik biedt.

Natuur inclusieve landbouw & weidevogel bestendig mestbeleid
Het verbinden van landbouw en natuur is een belangrijk onderdeel van de realisatie van
kringloopvisie en is noodzakelijk voor het herstel van biodiversiteit. Niet alleen in natuurgebieden,
maar ook in het agrarisch gebied ligt er een grote opgave voor biodiversiteit, bijvoorbeeld als het
gaat om het leven in en op de grond zoals de insecten, weidevogels of andere organismen. Het
verbeteren van de oppervlakte- en grondwaterkwaliteit is van belang voor het ecosysteem en het
herstel van biodiversiteit. De basis bij het verbinden van landbouw en natuur is een gezonde,
biodiverse bodem en weerbare planten, maar daarnaast gaat het ook om het sluiten van kringlopen
en het streven naar minimale emissies van schadelijke stoffen naar de omgeving.
Een vorm van landbouw die hierbij aansluit is natuurinclusieve landbouw. Bij natuurinclusieve
landbouw wordt gestreefd naar het zorgvuldig gebruik van natuurlijke hulpbronnen, het duurzaam
beheren van de bodem en het minimaliseren van emissies. Het gaat daarbij om het verantwoord
gebruik van natuur en natuurlijke processen, waardoor verliezen naar de omgeving verminderen en
betere condities worden gerealiseerd voor specifieke soorten, waaronder akker- en weidevogels.

64

https://agrarischwaterbeheer.nl/document/boot-lijst-maatregelen-agrarisch-waterbeheer

65

https://www.kennisimpulswaterkwaliteit.nl/nl/themas/nutrienten-welke-landbouwmaatregelen-snijden-hout

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 52 van 136

Wat betreft natuurinclusieve landbouw zijn er drie dimensies te onderscheiden: zorgen voor de
natuur op en om het bedrijf (verrijken), het duurzaam benutten van natuurlijke processen
(benutten) en het minimaliseren van de impact op natuur (sparen).
Maatregelen die passen bij natuurinclusieve landbouw zijn onder andere het toepassen van
strokenteelt, inzaaien van kruidenrijk grasland en aanleg van akkerranden. Grasland dat niet wordt
gescheurd draagt bij aan een vruchtbare bodem met voldoende organische stof en bodemleven.
Ook een bouwplan met voldoende rustgewassen en het gebruik van groenbemester draagt bij aan
meer biodiversiteit. Daarnaast zetten natuurinclusieve boeren in op het gebruik van meststoffen
zoals compost, strorijke stalmest of bokashi. Er wordt dan ook niet tot nauwelijks kunstmest
gebruikt. Het verbeteren van mestkwaliteit- en diversiteit zorgt voor een biodivers bodemleven wat
vervolgens van invloed is op de bovengrondse biodiversiteit. Veel maatregelen die worden
genomen om de uitspoeling van nutriënten te verminderen komen overeen met maatregelen om
de biodiversiteit te verbeteren. Door het nemen van deze maatregelen kan een boer op een
integrale manier werken aan diverse opgaven, zoals waterkwaliteit én biodiversiteit.
Een gezonde en biodiverse bodem is een belangrijk onderdeel voor vruchtbare teelt en ook voor
een weidevogelbestendig mestbeleid. Strorijke stalmest zorgt voor meer insecten en regenwormen
in de bodem66. De regenwormen dienen vervolgens als voedsel voor de weidevogels en dragen
daarmee bij aan meer weidevogels. Ook een ruimer bouwplan of het minder intensief of later
maaien draagt bij aan het verbeteren van de boerenland vogelpopulatie.

Europese trajecten: Farm to Fork & Biodiversiteitsstrategie
In december 2019 heeft de Europese Commissie (hierna: EC) de mededeling ‘de Europese Green
Deal’ gepubliceerd67, 68. Dit is een antwoord van de EC op de mondiale uitdagingen op het gebied
van klimaatverandering en de achteruitgang van natuur en biodiversiteit. Met deze Green Deal zet
de EC in op een groeistrategie die de Europese Unie moet transformeren in een klimaatneutrale,
circulaire en grondstofefficiënte unie, waarmee Europa concurrerend blijft. Ook moet de Green Deal
de EU en haar burgers beschermen tegen milieu-gerelateerde risico’s voor gezondheid en welzijn
en het natuurlijk kapitaal van de Unie beschermen, behouden en verbeteren. Met deze Green Deal
heeft de EC een veelomvattend programma van initiatieven en voorstellen aangekondigd, waardoor
bijgedragen wordt aan emissiereductie, duurzaam geproduceerd en gezond voedsel, het versterken
van de biodiversiteit en milieubescherming.
Op 20 mei 2020 is als onderdeel van de Green Deal de Farm to Fork strategie met bijbehorend
actieplan gepresenteerd69. In deze strategie zijn een dertigtal initiatieven aangekondigd die moeten
leiden tot een transitie naar een duurzaam voedselsysteem (van productie tot consumptie) in
2030. Daarnaast zijn op een aantal beleidsterreinen gekwantificeerde streefdoelstellingen door de
EC benoemd, zowel in de Farm to Fork als in de Biodiversiteitsstrategie. Ten aanzien van het
mestbeleid zijn hierbij de streefdoelstellingen een halvering van nutriëntenverliezen en een
reductie van meststoffen met 20% op Europees niveau in 2030 relevant.
De EC zal bij de goedkeuring van de nationale strategische plannen van het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid aandacht besteden aan de manier waarop lidstaten verwachten bij te dragen aan
de ambities van de Green Deal70. In dit verband heeft de EC verzocht expliciete nationale waarden
op te nemen voor onder meer nutriëntenverliezen. De EC heeft aangegeven dat dit politieke nietbindende streefwaarden zouden zijn, maar het is onduidelijk of de EC dat voor alle doelstellingen
zo wil houden. Het EP heeft in haar plenair aangenomen Farm to Fork rapport (oktober 2021)
aangegeven wel bindende doelstellingen te willen voor o.a. mest.
Ook initiatieven en streefdoelstellingen die de EC op andere beleidsdossiers heeft geformuleerd,
zoals bijvoorbeeld de biodiversiteitsstrategie en het ‘zero pollution action plan71’ waarmee wordt

66

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2020D47551&did=2020D47551

COM (2019) 640
bijlage-kamerbrief-inzake-informatievoorziening-over-nieuwe-commissievoorstellen.pdf (cloud-wp.nl%40ssl)
69
COM (2020) 381
70
Brief aan Tweede Kamer, 26 april 2021, Appreciatie GLB-aanbevelingen, DGA-EIA / 21059005
71
COM (2021) 400
67
68

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 53 van 136

ingezet op nulvervuiling voor lucht, water en bodem, kunnen mogelijk van invloed zijn op het
nationale mestbeleid.
Met de maatregelen die in het ontwerp 7e AP zijn geformuleerd om de waterkwaliteit te verbeteren,
is eveneens beoogd dat integraal en in bredere samenhang een bijdrage wordt geleverd aan de
grotere milieuopgave.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 54 van 136

5. Maatregelen in het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn
Inleiding
In dit hoofdstuk worden de maatregelen beschreven die Nederland gedurende de looptijd van het
7e AP neemt als aanvulling op de maatregelen uit het 6e AP (zie hoofdstuk 2). Een goede
waterkwaliteit is van groot belang, ook voor een duurzame agrarische sector (zie paragraaf 3.3).
Het 7e AP is nodig om de doelen van de Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijn Water te halen. Hoewel er
de afgelopen decennia door alle betrokkenen al grote stappen zijn gezet, ligt er, met name op
zand- en lössgronden, nog steeds een opgave. Daarbij komt dat de nitraatconcentraties in het
water dat uit de wortelzone spoelt sinds 2017 zijn gestegen. Dit is niet los te zien van de droge
periodes in zowel het voorjaar als de zomer van de afgelopen jaren. Voor nitraat in het grondwater
ligt de opgave met name op de zand- en lössgronden. Als naar nutriënten in grond- en
oppervlaktewater wordt gekeken, is de waterkwaliteit alleen in het riviergebied volledig op orde.
Ook in het noordelijk veengebied en het noordelijk zeekleigebied is de waterkwaliteit behoorlijk
goed op orde. In het lössgebied zijn op alle fronten grote opgaven. Dit geldt in iets mindere mate
ook voor de Gelderse Vallei. Ook in Oostelijk Noord-Brabant en Noord Limburg en in het Westelijke
zandgebied (bollenstreek) zijn nog behoorlijke opgaven (paragraaf 3.3.3).
Het toekomstig mestbeleid vormt een belangrijke basis waarop het 7 e AP gebaseerd is (paragraaf
4.3). Tijdens de uitvoeringsperiode van het 7e en 8e AP loopt de uitwerking en invoering van de
contouren van het nieuwe mestbeleid. Naar verwachting draagt de invoering van
grondgebondenheid van de melk- en rundveehouderij en 100% transparante en professionele
mestverwerking bij aan een betere handhaafbaarheid en is het systeem minder fraudegevoelig.
Ook dat zal bijdragen aan een betere waterkwaliteit.
Met het 7e AP richten we ons op een transitie naar een duurzamere manier van telen met minder
emissies naar het milieu, waarmee gewerkt wordt aan een betere water- én bodemkwaliteit en
wordt bijgedragen aan klimaatbestendigheid, beperken klimaatimpact en biodiversiteit. Hiermee
wordt het bewustzijn over het belang van deze transitie vergroot en wordt een stevige stap gezet
voor de waterkwaliteit. Het 7e AP wordt opgebouwd uit zes pijlers waarmee een mix van
verplichtende en faciliterende maatregelen wordt neergezet. Pijler A bestaat uit duurzame
bouwplannen gericht op rustgewassen, vanggewassen en blijvend grasland (paragraaf 5.2),
Duurzame bouwplannen vormen de basis voor een betere waterkwaliteit, zowel grondwater als
oppervlaktewater in heel Nederland. Deze pijler wordt een combinatie van verplichten en
faciliteren. Hierbij wordt ook het traject om te komen tot een Maatwerkaanpak omschreven. Pijler
B richt zich op een gebiedsgerichte aanpak in gebieden waar de waterkwaliteit nog aanzienlijk
achter blijft (paragraaf 5.3). Dat kan zowel voor grondwater als voor oppervlaktewater gelden. In
deze gebieden zal via een gezamenlijk gebiedsproces tussen diverse relevante sectorpartijen,
waterschappen, provincies en de rijksoverheid de transitie naar een duurzamere manier van telen
worden ingezet. Dit gebeurt in aansluiting op al lopende gebiedsprocessen zoals Deltaplan
Agrarisch Waterbeheer en de 34 grondwaterbeschermingsgebieden (Bijlage 4. ). Uitgangspunt is
dat de ondernemer in samenwerking met de waterbeheerders initiatief en verantwoordelijkheid
neemt, en tijdig stappen zet om de doelen te gaan halen in aanvulling op de verplichtende
maatregelen uit het 6e en 7e AP. Indien bij de midterm review in 2024 blijkt dat de doelen niet
tijdig gehaald worden, wordt op gebiedsniveau bepaald welke extra maatregelen verplicht gaan
worden. Hierbij wordt aangesloten bij de Evaluatie Meststoffenwet en de midterm review van de
Stroomgebiedsbeheerplannen. Deze pijler is gedurende het 7e AP gericht op faciliteren. Daarbij
geldt dat de invoering van duurzame bouwplannen hier ook een factor van betekenis wordt
samenvallend met het gebiedsproces. Deze twee pijlers zijn nauw met elkaar verbonden. In pijler C
worden aanvullend verplichtende maatregelen ingevoerd om generiek de nodige verbetering van
de waterkwaliteit te realiseren (paragraaf 5.4) en omschreven wat gedaan kan worden om de
impact van droogte te kunnen verminderen (paragraaf 5.4.4). Pijler D betreft de inzet op pilots,
communicatie, kennisontwikkeling en kennisverspreiding (paragraaf 5.5 en 5.6). Pijler E behandelt
de aanvullende maatregelen voor de oppervlaktewaterkwaliteit en de koppeling met de
stikstofaanpak (paragraaf 5.7). In pijler F wordt de versterkte en gebiedsgerichte handhaving en
controle van het mestbeleid besproken (hoofdstuk 6).
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 55 van 136

Hoofddoel van de meeste maatregelen die hieronder beschreven worden, is om de
waterkwaliteitsproblemen die worden veroorzaakt door de uit de landbouw afkomstige nutriënten
stikstof en fosfaat, verder te verminderen in lijn met de doelen van de Nitraatrichtlijn en van de
KRW. Deze moeten ertoe leiden dat de uitspoeling van nitraat naar het grondwater en de uit- en
afspoeling van stikstof en fosfaat naar oppervlaktewater als gevolg van actueel landbouwkundig
gebruik eind 2025 verder zijn afgenomen en de doelen tijdig gehaald worden.

Duurzame bouwplannen
5.2.1 Inleiding
De eerste pijler van het 7e AP richt zich op duurzame bouwplannen, als uitwerking van een transitie
naar een duurzamere manier van telen met minder emissie naar het grond- en oppervlaktewater.
Hiervan vormen het telen van (blijvend) grasland, rustgewassen en vanggewassen de kern,
aansluitend op het Nationaal Programma Landbouwbodems (NPL), het nieuwe Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid en het bijbehorende Nationaal Strategisch Plan (GLB /NSP), de Impuls voor het
Agrarisch Waterbeheer en het nieuwe mestbeleid. Hoewel het mestbeleid de laatste decennia heeft
geleid tot een (aanzienlijke) verbetering van de waterkwaliteit, is er sprake van een stagnatie van
de waterkwaliteitsverbetering en de afgelopen jaren zelfs van verslechtering. Een (stevig)
maatregelenpakket is vereist om de uiteindelijke doelen/normen van de Nitraatrichtlijn en de
Kaderrichtlijn Water te realiseren. Tegelijkertijd is er een groeiende weerstand in de praktijk tegen
het ingewikkelde regulerende stelsel. Met duurzame bouwplannen wordt beoogd een heldere kader
te stellen, waarbinnen ondernemers de vrijheid hebben voor verdere invulling.
Duurzame bouwplannen vormen de basis voor een goede bodem en voor weerbare teeltsystemen
en bieden de mogelijkheid om naast de waterkwaliteitsopgave diverse maatschappelijke opgaven
tegelijkertijd te realiseren, waarmee ook de eigen opgaven voor een agrariër worden ingevuld72:

Betere bodemvruchtbaarheid; rustgewassen en vanggewassen bevorderen het opbrengend
vermogen van de bodems en een stabiele gewasgroei, en het gewas is daardoor beter bestand
tegen ziekten. Hierdoor zijn er minder meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen nodig en
kan de productie duurzamer plaats vinden.

Betere waterkwaliteit; dieper wortelende gewassen houden nutriënten beter vast, kunnen
verontreinigingen beter afbreken, waaronder nitraat, en leiden zo tot schoner oppervlakte- en
grondwater.

Betere waterbuffering; bodems met dieper wortelende gewassen kunnen meer water
vasthouden waardoor ze beter bestand zijn tegen weersextremen met langdurige droogte of
zware neerslag als gevolg van de klimaatverandering.

Hogere biodiversiteit; dieper wortelende gewassen zorgen voor grotere ondergrondse
biodiversiteit van bodemleven en het langer bedekt houden van de bodem met vanggewassen
zorgt ook voor een grotere bovengrondse biodiversiteit van flora en fauna.

Koolstofvastlegging; organische stof van goed wortelende gewassen die niet benut wordt als
voeding voor de gewasgroei en het bodemleven, kan als zogenaamd stabiel deel (koolstof)
meerjarig worden vastgelegd in de bodem en draagt zo bij aan klimaatmitigatie.
Voor de agrariër draagt deze aanpak bij aan een volggewas met een hogere opbrengst, betere
weerbaarheid tegen droogte en minder ziektedruk en een betere bodemkwaliteit. Het is daarmee
een voorbeeld van goede – en duurzame - landbouwpraktijk. Duurzame bouwplannen vormen als
geheel een belangrijke en blijvende basis voor een betere waterkwaliteit, zowel voor grondwater
als oppervlaktewater, in heel Nederland. Het sluit daarmee aan bij een goede landbouwpraktijk,
met oog voor de kwaliteit van bodem en water.

72

PPS Beter Bodembeheer, Slimmer Landgebruik en CDM-advies ‘Bouwplan en nitraatuitspoeling 20-07-2020’

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 56 van 136

5.2.2 Uitwerking duurzame bouwplannen
Inleiding
Duurzame bouwplannen zullen worden ingevoerd met een groeipad. Duurzame bouwplannen
bestaan uit een drietal onderdelen: rotatie met rustgewassen, toepassen van vanggewassen en
rustgewassen en blijvend grasland op graasdierbedrijven. Duurzame bouwplannen zijn het meest
effectief voor de verbetering van het grondwater, en in mindere mate voor de verbetering van het
oppervlaktewater, al draagt dit indirect wel bij. Dit houdt in dat in het zand- en lössgebied, waar de
grootste opgave ligt voor de grondwaterkwaliteit en de grootste effectiviteit van het invoeren van
duurzame bouwplannen wordt verwacht (zie paragraaf 7.1), wordt ingezet op het gehele pakket
van duurzame bouwplannen met rustgewassen, vanggewassen en blijvend grasland. Voor de kleien veenregio, waar de opgave voor grondwaterkwaliteit duidelijk kleiner is, wordt vanuit de
duurzame bouwplannen alleen ingezet op permanent grasland en graslandareaal. Er wordt hier
geen verplichting voor vanggewassen en rustgewassen ingevoerd, omdat deze weinig direct effect
hebben op de oppervlaktewaterkwaliteit, maar wel een grote impact hebben op de
landbouwpraktijk in de kleigebieden. Wel draagt de inzet op (blijvend) grasland bij aan het
verhogen van de organische stof gehalte, het vergroten van de bodemkwaliteit en het behouden
van een goede grondwaterkwaliteit. In de veenregio wordt, door de natuurlijke omstandigheden
daar, voor het grootste deel al voldaan aan de voorwaarden.
Vanaf 2023 wordt gestart met een verplichte basis (basisniveau – zie kader 2023), welke voor een
deel van de boeren al aansluit bij de huidige landbouwpraktijk. Tot 2027 krijgen boeren de tijd
stapsgewijs, met behulp van stimulering door GLB en facilitering met DAW te komen tot een
verdergaande realisatie van duurzame bouwplannen zoals die per 2027 verplicht zullen zijn (zie
kader 2027). Ook is aansluiting bij de uitwerking van spoor 1 van de contouren van het nieuwe
mestbeleid voorzien (paragraaf 4.3). Daarnaast wordt ingezet op een traject met ketenpartijen om
de transitie te realiseren en te zorgen voor een eerlijke verdeling van de bijdrage (paragraaf
5.2.4.4). Aanvullend wordt gewerkt aan een Maatwerkaanpak die, indien deze voldoet aan de
voorwaarden voor uitvoerbaarheid, controleerbaarheid, handhaafbaarheid en gelijk of beter effect
op de waterkwaliteit, als alternatief pakket voor (een deel van) de generieke maatregelen uit het 7e
AP kan worden ingevoerd (paragraaf 5.2.3).
Kaders voor duurzame bouwplannen:
Verplicht basisniveau duurzame bouwplannen per 2023:

Rustgewassen in de rotatie 1x in de 4 jaar op alle percelen op zand- en löss met als
referentiedatum 2023.

Vanggewassen na de hoofdteelt op 100% van het areaal op zand en lössgronden.

Aandeel grasland op het eigen areaal bij melkvee- en rundvleesvee (zoog- en
weidekoeien).

Indien dit succesvol kan worden ingevoerd: Maatwerkaanpak als alternatief voor (een
deel van) de generieke maatregelen uit het 7e AP.

Verplicht eindniveau duurzame bouwplannen per 2027:

Rustgewassen in de rotatie 1x in de 3 jaar op alle percelen op zand- en löss met als
referentiedatum 2023

Vanggewassen na de hoofdteelt op 100% van het areaal op zand en lössgronden.

Aandeel grasland op het eigen areaal bij melkvee- en rundvleesvee (zoog- en
weidekoeien) waarvan een deel permanent grasland (> 5 jaar)

Indien dit succesvol kan worden ingevoerd: Maatwerkaanpak als alternatief voor (een
deel van) de generieke maatregelen uit het 7e AP.

Rotatie met rustgewassen op zand- en lössgronden
Ter verbetering van de waterkwaliteit en bodemkwaliteit wordt ingezet op een kortere rotatie met
rustgewassen. De wortels van een rustgewas gaan dieper de grond in en kunnen voedingstoffen
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 57 van 136

dieper in de bodem opnemen. De betere bodemstructuur zorgt voor een betere bodemkwaliteit. Er
zal een lagere druk van gewas-gebonden ziektes zijn en het organische stof gehalte in de bodem
neemt toe. Dit vermindert de afspoeling van nutriënten en gewasbestrijdingsmiddelen richting het
oppervlaktewater en bevordert het waterbergend vermogen van de bodem. Rustgewassen zijn met
name grassen en granen. Onder granen vallen zowel winter- als zomertarwe en gerst, maar ook
minder bekende graansoorten als triticale, teff, spelt en quinoa. Gewassen met vergelijkbare
effecten voor water- en bodemkwaliteit kunnen ook onder rustgewassen vallen, zoals bijvoorbeeld
luzerne, klaver, diepwortelende sorghum, tagetes en vezelgewassen. Hier vallen deels ook
eiwitgewassen onder. Mogelijk kan als alternatief ook een korte intensieve teelt (max 3 maanden)
gevolgd door een lange teelt (minimaal 7 maanden) van een rust- of vanggewas gaan gelden. De
definitieve lijst zal bepaald worden aan de hand van wetenschappelijk advies en in afstemming met
de in het GLB gehanteerde lijsten. Hierbij zal ook inbreng van de sector worden gevraagd.
Op alle percelen landbouwgrond op zand- en lössgronden wordt, waar nodig, het rotatieschema
dusdanig aangepast dat rustgewassen hier een standaard plek in krijgen. Dit rotatieschema kan
zowel op perceelsniveau door de jaren heen, als door middel van strokenteelt op een perceel
binnen een jaar worden toegepast. Er wordt een groeipad gevolgd in aansluiting op het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, waarbij gestart wordt met een basisniveau in 2023 van
minimaal 1:4, waarna toegewerkt wordt naar een einddoel met een minimaal 1:3 rotatie van
rustgewassen in 2027 (tenzij dit op grond van de actuele ontwikkeling van de waterkwaliteit niet
nodig blijkt of in de tussentijd effectievere maatregelen beschikbaar zijn gekomen met minder
impact op de landbouwpraktijken – paragraaf Fout! Verwijzingsbron niet gevonden.). Het jaar
2023 geldt als referentiejaar, wat inhoudt dat 2023 het eerste jaar is in de telling van de rotatie.
Uiterlijk in 2026 dient dan een rustgewas geteeld te zijn op ieder perceel. Per 2027 geldt dat ieder
perceel een rustgewas had moeten hebben in 2025, 2026 of in 2027 zelf. Een goede spreiding van
teelt van het rustgewas over de jaren is van belang om continuïteit van aangeleverde producten
voor de verwerkende industrie te kunnen borgen. De ketenpartijen hebben hierin een belangrijke
rol (paragraaf 5.2.3.4). Ook vanuit bedrijfseconomisch oogpunt kan het voor een agrariër juist
interessant zijn om in de eerste jaren in te zetten op rustgewassen, om daarmee ruimte te maken
om juist in 2025 en 2026 intensieve teelten te kunnen telen (als er mogelijk meer vraag is naar het
product).
Langjarige teelten zoals boomteelt, asperges of bepaalde sierteelten die langer op het land staan
dan de maximale cyclus voor de rustgewassen (≥4 jaar vanaf 2023, en ≥3 jaar per 2027), worden
gedurende de teelt uitgezonderd van deze verplichting.
De biologische teelt wordt vrijgesteld van de verplichting tot het toepassen van een rotatie met
rustgewassen op zand- en lössgrond. In de biologische teelt is het staande praktijk om tot goede
rotatie te komen vanuit belang van de bodemkwaliteit. In het 7e AP wordt de ruimte geboden voor
biologische bedrijven om tot eigen invulling van deze rotatie te komen. Door de lagere input van
mest en gewasbeschermingsmiddelen in de biologische landbouw, is het risico op uitspoeling en
afspoeling van nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen gemiddeld lager dan bij reguliere
teelten. Daarmee kan het stimuleren van biologische teelt bijdragen aan een betere waterkwaliteit
en tevens sluit dit aan bij de Boer tot Bord strategie van de Europese Commissie.

Vanggewassen op zand- en lössgronden
Met vanggewassen kan de bodem de winterperiode door bedekt blijven. Een bedekte bodem zorgt
voor minder uitspoeling en afspoeling van gewasbeschermingsmiddelen en nutriënten en draagt
daarmee bij aan een betere waterkwaliteit. Het bodemleven wordt gevoed en versterkt. De
bedekking zorgt voor minder erosie en levert een schuilplaats op voor verschillende dieren. Het
past binnen een goede landbouwpraktijk om nutriënten zo efficiënt mogelijk te benutten. Het
vroegtijdig inzaaien van een vanggewas is hier onderdeel van, en het is dus in ieders belang om
vroeger te oogsten en te blijven werken aan het veredelen en toepassen van vroegrijpe gewassen.
Door tijdig te oogsten, krijgt het vanggewas voldoende tijd om goed aan te slaan en een goed
wortelstelsel te ontwikkelen dat de nutriënten kan opvangen. Tijdig oogsten verkleint tevens het
risico dat het land wordt bereden in de (vaak) natste periode van het jaar. De kans op
structuurbederf bij het oogsten wordt daarmee verkleind, met als gevolg dat er een betere
doorworteling is, de vochtdoorlating verbetert en de bodem beter bewerkbaar blijft. Een bodem
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 58 van 136

met een goede structuur heeft een beter waterbergend vermogen en er vindt minder uitspoeling
plaats naar het oppervlaktewater. Een goede rassenkeuze en goede planning van de oogst van
hoofdgewassen zijn vereist om het gewas tijdig te kunnen oogsten. Aanvullend wordt gestimuleerd
dat door middel van veredeling en aanpassing van oogstschema’s vanuit ketenpartijen, vroegere
rassen beschikbaar komen (paragraaf 5.2.4.4).
Omdat de grondwaterkwaliteit in de klei- en veengebieden gemiddeld gezien beter op orde is, het
effect van vanggewassen op klei en veengronden een beperkt positief effect heeft op de
waterkwaliteit (paragraaf 7.1), vanggewassen op deze gronden ook moeilijker breed zijn in te
zetten gezien de teelten, en het praktijk is om kleigrond kaal te laten liggen ten behoeve van
bodemverbetering door vorstperioden, betreft de verplichting voor vanggewassen alleen de zanden lössgebieden. Op deze gronden wordt het per 2023 verplicht om op al het areaal vanggewassen
of wintergewassen toe te passen of een korting op de stikstofgebruiksnorm voor het volgende jaar
toe te passen. De maatregel vanggewassen valt daarmee in drie delen uiteen:

Winterteelten – vanggewas is niet verplicht. Ook geldt geen korting op de
stikstofgebruiksnorm.

Vanggewas blijft verplicht bij maisteelt. Commissie van wijzen wordt ingesteld ten behoeve van
check op haalbaarheid 1 oktober datum gezien de weerssituatie.

Bij overige teelten wordt een vanggewas gecombineerd met een gedifferentieerde korting op
de stikstofgebruiksnorm in het volgende jaar indien na 1 oktober wordt ingezaaid.
Winterteelten: Voor sommige teelten is het toepassen van een vanggewas onmogelijk i.v.m. teelt
gedurende de winter. Daarnaast zijn er gewassen die of heel weinig nutriënten achter laten of
meer nutriënten opnemen in het najaar dan een vanggewas. Onder de groep wintergewassen
welke uitgezonderd worden van de eisen voor vanggewassen zullen gaan vallen meerjarige teelten
(in het jaar dat ze de winter overstaan), gewassen met een bewezen hoge stikstofbenutting in het
najaar en gewassen die in de winter doorgroeien en pas in de loop van de winter geoogst worden.
De volgende teelten kunnen hier onder vallen: gras, wintergranen, meerjarige teelten,
wintergroenten zoals winterkolen, bloembollen die in najaar worden gepoot, suikerbieten en
mogelijk zetmeelaardappelen. De definitieve lijst zal worden opgesteld door de CDM. De sector zal
worden verzocht relevante gegevens over specifieke gewassen aan te dragen ten behoeve van het
opstellen van de lijst.
Maisteelt: Voor maisteelt op zand- en lössgrond blijft de bestaande verplichting behouden om een
vanggewas te telen. Het vanggewas dient voor 1 oktober gezaaid te worden, een wintergraan als
hoofdteelt kan tot 31 oktober ingezaaid worden. Ook kan het systeem van gelijk- of onderzaai
worden toegepast. Daarbij zal gewerkt gaan worden met een commissie van wijzen die jaarlijks
kijkt of de 1 oktober haalbaar is en de Minister adviseert over een noodzakelijke verschuiving van
de verplichte datum, gelet op weersomstandigheden gedurende het groeiseizoen. Tevens zal
aanvullend een commissie zich gaan richten op het vervroegen van de teelt en oogst van snijmais,
zodat het vanggewas tijdig ingezaaid kan worden73. Hoe dit in de praktijk toegepast gaat worden,
wordt nog uitgewerkt. Deze commissie(s) zullen per 2022 aangesteld worden, waarbij een brede
afvaardiging van overheid, wetenschappers (o.a. op gebied van waterkwaliteit, teelt, veevoeding)
en sector zal worden verzocht.
Overige teelten: Voor overige teelten geldt dat inzaai van een vanggewas per 1 oktober
gestimuleerd wordt. Bij latere inzaai, zal de gebruiksnorm voor het volgende jaar gekort worden
(gedifferentieerde gebruiksnorm). Daarbij wordt gewerkt met een per week gedifferentieerde en
oplopende korting op de stikstofgebruiksnorm in het volgende jaar, wanneer verder in de tijd na 1
oktober wordt ingezaaid. Hiermee wordt het vervroegen van teelten gestimuleerd, en wordt
tegelijk de verminderde stikstofopname van het vanggewas na 1 oktober gecompenseerd.
Tegelijkertijd blijft ruimte behouden voor variatie in oogstdata tussen jaren. Indien op 1 november
geen vanggewas ingezaaid is, geldt de maximale korting. Inzaai is daarmee niet verplicht. Het
vanggewas dient tot minimaal 1 februari te blijven staan. Bij de vaststelling van de definitieve
kortingen zal een advies van de CDM worden opgevraagd73.

73

CDM-advies ‘Kwalitatieve beoordeling wijzigingen voorstel beleidspakket 7de Actieprogramma Nitraatrichtlijn’ 26-11-2021

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 59 van 136

Omdat vanggewassen nutriënten behouden voor het volggewas, zal hier in de herziening van de
stikstofgebruiksnormen rekening mee gehouden worden (paragraaf 5.4.2.3). De datum van 1
oktober is gekozen omdat uit wetenschappelijk onderzoek bekend is dat hoe eerder het vanggewas
wordt ingezaaid74, hoe effectiever het is voor de opvang van stikstof. Iedere week later inzaai,
zorgt voor bijna een halvering van de opgenomen hoeveelheid stikstof. Om tot de noodzakelijke
waterkwaliteitsverbetering te komen, is vroege inzaai van het vanggewas en voldoende tijd om tot
ontwikkeling te komen voor de winter intreedt, noodzakelijk.
Bij de teelt van een vanggewas of wintergraan wordt geen bemesting toegepast ten behoeve van
de betreffende teelt in het lopende jaar. Daarnaast wordt conform de afspraken gehandeld die met
de agrarische sector zijn gemaakt over het gebruik van glyfosaathoudende middelen voor het
bestrijden van onkruiden, in graslandbeheer en het behandelen van groenbemesters en
vanggewassen (Kamerstuk 27858, nr. 525). Hiervoor gaat een «nee, tenzij»-beleid gelden, waarbij
de principes van geïntegreerde gewasbescherming leidend zijn. Indien uit onderzoek naar de
uitwerking van de principes van geïntegreerde gewasbescherming blijkt dat wijzigingen in
bijvoorbeeld de toegestane periode van scheuren van het vanggewas (met name grasland) vanuit
integraal perspectief wenselijk is, kan dat worden overwogen.
Hiermee vervalt per 01-01-2023 tevens de stikstofgebruiksnorm voor groenbemesters die niet als
hoofdteelt geteeld worden op alle grondensoorten, zodat een groenbemester tevens als vanggewas
dient en de overtollige nutriënten kan opnemen. Uitgezonderd hierop is de stikstofgebruiksnorm
voor niet-vlinderbloemige groenbemesters die voor 1 september gezaaid worden na de teelt van
granen, graszaad of koolzaad. Deze gebruiksnormen kunnen nog worden aangepast naar
aanleiding van de herziening van de stikstofgebruiksnormen (paragraaf 5.4.2.3). De
groenbemester zal wel tot 1 februari moeten blijven staan, in aansluiting bij de voorschriften voor
vanggewassen.
Grasland areaal bij grondgebonden melk- en rundvleesveehouderij
In Nederland is een groot deel van het landbouwareaal in gebruik bij de melkveehouderij en
rundvleesveehouderij. Bij de melkveehouderij en rundvleesveehouderij is grasland het grootste
rustgewas. Grasland is belangrijk voor de teelt van ruwvoer in de melk- en rundvleesveehouderij
(zoog- en weidekoeien), maakt maatschappelijke elementen als weidegang mogelijk en draagt
daarmee ook bij aan vermindering van stikstofemissies. Verder draagt grasland bij aan een betere
waterkwaliteit en bodemkwaliteit evenals aan koolstofopslag in de bodem (met name permanent
grasland). De eisen voor een aandeel (permanent) grasland op graasdierbedrijven worden alleen
opgelegd aan de melkvee- en rundvleesveehouderij (zoog- en weidekoeien).75 In de visie van LNV
voor het toekomstig mestbeleid is aangekondigd dat de melkveehouderij en rundvleesveehouderij
(zoog- en weidekoeien) op termijn grondgebonden dienen te worden (paragraaf 4.3). Als reeds
genoemd in de brief van 8 september 2020 (Kamerstukken 2019/2020 33037, nr. 374 en
Kamerstukken 2020/2021 33037 nr. 395), waarin de contouren van het nieuwe mestbeleid zijn
neergelegd, kunnen daarbij voorwaarden gesteld worden aan de teelt van (permanent) gras gezien
de grote positieve milieukundige aspecten. De komende maanden zal deze koppeling tussen
grondgebondenheid en het aandeel (permanent) grasland waarover een melkvee- of
rundvleesveebedrijf (zoog- en weidekoeien) dient te bezitten, nader uitgewerkt worden, in overleg
met onder andere de sectorpartijen. Voor LNV richt het einddoel zich op een grondgebonden melken rundvleesveehouderij (weide- en zoogkoeien) met een passend areaal (permanent) grasland.
Hiermee wordt deels invulling geven aan spoor 1 van het toekomstige mestbeleid en het
uitgangspunt van 100% grondgebondenheid op melk- en rundveebedrijven. De besluitvorming
over de precieze invulling hiervan, zal aan het nieuwe Kabinet worden gelaten die hierover in
gesprek zal treden met onder andere de sectorpartijen voor een gedragen invulling passend bij de
doelstellingen van het traject voor het toekomstige mestbeleid (paragraaf 4.3).

74

CDM-advies ‘Groenbemesters’, 17-02-2017.

75

Motie Bisschop c.s., Kamerstuk 33 037, nr. 414.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 60 van 136

Pakket duurzame bouwplannen
De hierboven genoemde maatregelen resulteren in het onderstaande schema waarin is opgenomen
welke maatregelen gaan gelden.
Maatregel
Rotatieschema
Vanggewas /
Voor melkvee- en
Voor melkvee- en
rustgewas op
winterteelt op
rundvleesvee (zoogrundvleesvee (zoogalle percelen
alle percelen
en weide) bedrijven; en weide) bedrijven;
op zand- en
op zand- en
aandeel grasland op
waarvan permanent
lössgrond
lössgrond
het bedrijf
grasland
Basisniveau
(2023)

Minimaal 1:4

100%

Nog nader te
bepalen

0%

Einddoel
(2027)

Minimaal 1:3

100%

Nog nader te
bepalen

Nog nader te
bepalen

Datum inwerkingtreding
Per 01-01-2023 geldt het basisniveau. Per 01-01-2027 geldt het einddoel.
De commissie van wijzen zal met ingang van het groeiseizoen 2022 opgericht en ingezet worden.
De stikstofgebruiksnorm voor groenbemesters zal vervallen per 01-01-2023, behalve voor nietvlinderbloemige groenbemesters welke voor 1 september gezaaid worden na de teelt van granen,
graszaad of koolzaad. Aanvullend wordt deze gebruiksnorm herzien.
Waar in opgenomen
De maatregelen zullen worden opgenomen in de Meststoffenwet of het Besluit Gebruik Meststoffen
(deze laatste gaat over in het Besluit Activiteiten Leefomgeving onder de Omgevingswet). De
precieze locatie en niveau voor het vastleggen van deze wetgeving wordt komende periode
uitgewerkt. Tevens zal op basis van wetenschappelijk advies lijsten opgesteld worden van de
toegestane rustgewassen, vanggewassen en winterteelten.
De stikstofgebruiksnorm voor groenbemesters is opgenomen in de Uitvoeringsregeling
Meststoffenwet artikel 28 1e lid, artikel 28 2e lid, artikel 28f 12 lid – c, 2e lid en bijlage A.
Verwacht effect voor het milieu
Rustgewassen hebben een positief effect op de waterkwaliteit doordat ze diep wortelen en veel van
de beschikbare nutriënten kunnen opnemen. De uitspoeling naar het grondwater wordt hiermee
verminderd. Daarnaast bedekken rustgewassen de bodem goed, en worden ze geoogst via maaien.
Hierdoor wordt oppervlakkige afspoeling en erosie van bodemdeeltjes verminderd. Dit draagt bij
aan een betere oppervlaktewaterkwaliteit. Daarnaast zorgen rustgewassen voor meer organische
stof in de bodem, wat bijdraagt aan het klimaat (CO2-opslag), aan droogtebestendigheid (door
meer watervasthoudend vermogen van de bodem) en aan de denitrificatiecapaciteit van de grond
(waardoor nitraat wordt afgebroken). Tevens dragen rustgewassen bij aan de (bodem)biodiversiteit
door het hogere organische stofgehalte en minder omwoelen van de grond.
Tijdig ingezaaide vanggewassen zijn op zand- en lössgronden zeer effectief in het opvangen van
nutriënten die over zijn gebleven van de hoofdteelt, en voorkomen daarmee uitspoeling naar het
grondwater. Door deze maatregel toe te passen op al het landbouwareaal op zand- en lössgronden
wordt een grote verbetering van de waterkwaliteit voorzien. Aanvullend beschermt een vanggewas
de bodem tegen oppervlakkige erosie en verslemping. Tevens zorgt het voor een betere
doorwortelbaarheid van de bodem. Daarmee wordt ook de bodemkwaliteit verbeterd. Wel is van
belang dat goed wordt nagedacht welk vanggewas wordt toegepast. Dit om te voorkomen dat
ziektes en plagen de kop op steken, en om te voorkomen dat gewasbeschermingsmiddelen
benodigd zijn om het vanggewas in het voorjaar te vernietigen ten behoeve van de nieuwe
hoofdteelt.
Een rustgewas, met name gras, heeft een groot positief effect op de waterkwaliteit in vergelijking
met uitspoelingsgevoeligere teelten. Een groot areaal rustgewas is daarom beter voor de
waterkwaliteit. Blijvend – ouder - grasland draagt hier nog meer aan bij; door het scheuren van
grasland komen veel nutriënten vrij. Minder scheuren, en de bemesting van het volggewas
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 61 van 136

afstemmen op de hoeveelheid vrijkomende nutriënten indien toch gescheurd wordt, draagt
daarmee bij aan de waterkwaliteit en de vastlegging van CO2.
In paragraaf 7.1 en 7.2 zijn de milieueffecten van duurzame bouwplannen verder uitgewerkt.
Verwacht effect voor de landbouw
De maatregel rotatie met rustgewassen zal op graasdierbedrijven met eigen grasland, waaronder
veel melkveebedrijven, over het algemeen bijna geen wijzigingen opleveren in de bedrijfsvoering.
Alleen op de percelen waar nu andere gewassen geteeld wordt dan gras, bijvoorbeeld een
uitspoelingsgevoelig gewas als maïs, dient een continu teelt van niet-rustgewassen gewijzigd te
worden in een afwisseling met rustgewassen. Voor openteelt bedrijven met veel
uitspoelingsgevoelige gewassen heeft de overgang meer effect. Dit geldt ook voor telers die veel
gebruik maken van kortdurende pachtpercelen en met name ook voor verpachters van dit type
percelen (paragraaf 7.3). Rustgewassen leveren over het algemeen een lager saldo per hectare op
dan meer uitspoelingsgevoelige teelten zoals prei en aardappelen. Door de minimale 1:4 en later
1:3 rotatie met rustgewassen op een perceel, zal de gemiddelde opbrengst van een perceel
afnemen. Alternatieve gewassen en alternatieve verdienmodellen kunnen ontwikkeld worden om
deze inkomstendaling deels te ondervangen. Aanvullend wordt voorzien dat tot 2027 via het GLB
een vergoeding gekregen kan worden voor verdergaande rotatie dan het basisniveau.
Voor bouwlandbedrijven kan het groeipad naar 100% vanggewassen of winterteelten een stevige
opgave zijn, maar wel passend bij een goede landbouwpraktijk en een goede omgang met
bodemkwaliteit. Voor bouwlandbedrijven die al veel geëxperimenteerd hebben met vanggewassen,
is de opgave kleiner. Ook voor graslandbedrijven is de wijziging kleiner, doordat het grasland al
voldoet als winterteelt. Op zand en löss is daarnaast het toepassen van vanggewassen bij maïsteelt
al gebruikelijk. Het verplicht toepassen van vanggewassen vraagt een goede analyse van mogelijke
teeltschema’s, waarbij tevens aandacht moet zijn voor effect van het vanggewas op ziekten en
plagen en minimaliseren van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen bij de teelt en
onderwerken van het vanggewas. Onderzoek en het opdoen en uitwisselen van praktijkervaringen
zal gestimuleerd worden (paragraaf 5.5). De teelt van vanggewassen kost geld, maar omdat deze
maatregel bijdraagt aan een betere bodemkwaliteit, wordt verwacht dat op de langere termijn deze
maatregel een positieve bijdrage kan leveren aan het saldo van de ondernemer.
Voor agrarische loonwerkbedrijven betekent toepassen van vanggewassen veel voor de benodigde
capaciteit die moet worden ingezet. In een relatief korte periode moet een groot deel van het zanden lössareaal ingezaaid worden met een vanggewas. Dit benadrukt de noodzaak tot het verder
ontwikkelen van gelijk- en onderzaaimethodes in meer gewassen.
Voor veel graasdierbedrijven is de verplichting van een significant aandeel grasland goed uit te
voeren, met name bij de huidige derogatiebedrijven. Deze laatste groep kent namelijk al een
voorwaarde van 80% grasland. Intensieve graasdierbedrijven zullen meer stappen moeten zetten
om tot een groter areaal (permanent) grasland te komen.
De transitie naar duurzame bouwplannen zal een positief effect gaan hebben op de bodemkwaliteit
en de droogtebestendigheid van percelen. Daarmee zal het gewas naar verwachting beter bestand
zijn tegen externe invloeden, ziekten en plagen en tot betere opbrengsten komen met minder
benodigde input. Dit geeft een positief effect op het saldo en zorgt voor behoud van de kwaliteit
van het eigen areaal voor toekomstige generaties.
In paragraaf 7.3. worden de economische effecten van duurzame bouwplannen verder uitgewerkt.
Verwacht effect voor de uitvoering en handhaving
De uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid hangt af van de manier waarop dit in wet- en regelgeving
wordt geborgd. Door middel van de Gecombineerde Opgave is eenvoudig te volgen welk gewas op
een perceel geteeld wordt door de jaren heen – daarmee is de rotatie te controleren en daarmee
handhaafbaar. Tevens kan een administratieve controle gecombineerd worden met inzet van
satellietbeelden of fysieke controles gedurende het groeiseizoen.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 62 van 136

De maatregel verplichte vanggewassen op 100% van het zand en lössareaal, zal van de uitvoering
en handhaving meer vragen dan nu het geval is. Voor de gedifferentieerde korting van de
gebruiksnorm, afhankelijk van de inzaaidatum van het vanggewas, zullen meldingen van de
inzaaidatum verwerkt moeten worden. Daarbij moet in de handhaving ter plaatse gecontroleerd
worden of inderdaad is ingezaaid voor de gestelde datum of een winterteelt wordt toegepast.
Het aandeel (permanent) grasland is via de Gecombineerde Opgave administratief te controleren.

5.2.3 Maatwerkaanpak
Het bedrijfsleven heeft aangegeven graag meer mogelijkheden tot maatwerk op te nemen in het 7 e
AP. Dit sluit aan bij de bredere wens om agrariërs meer doelgericht af te rekenen en minder te
belasten met middelvoorschriften. Om dit concreet te maken voor waterkwaliteit hebben LTO
Nederland, NAJK, NAV, POV, BO Akkerbouw, NZO, Rabobank en Cumela gezamenlijk het initiatief
genomen om een maatwerkaanpak uit te werken. In deze maatwerkaanpak krijgt de ondernemer
een keuze tussen bedrijfsspecifiek maatwerk om de waterkwaliteit te verbeteren en (een deel van)
het generieke beleid. De insteek van de maatwerkaanpak is ‘de meest effectieve maatregelen op
de meest zinnige plek’. Deze maatwerkaanpak richt zich op verbetering van zowel grondals oppervlaktewaterkwaliteit, daar waar deze niet aan de normen voldoet.
In het voorstel van de sectorpartijen stellen ondernemers die kiezen voor de maatwerkaanpak op
bedrijfsniveau een plan op met daarin welke wetenschappelijk onderbouwde maatregelen het beste
passen bij het bedrijf in relatie tot de opgave, en committeren zich hieraan. Daarbij toont de
ondernemer aan dat hij/zij de aangegeven maatregelen uitvoert en de benodigde resultaten in de
waterkwaliteit behaalt. Hiervoor wordt monitoring toegepast; denk bijvoorbeeld bij de
grondwaterkwaliteit aan het meten van nitraatresidu (NR) als indicator voor nitraatconcentratie op
perceelsniveau waarbij de uitkomst aan een bepaalde bandbreedte moet voldoen. Deze
ondernemers krijgen dan een ontheffing van (een deel van) de generieke maatregelen uit het 7 e
AP. Wanneer zij niet aan hun gecommitteerde inspanning voldoen vallen zij automatisch terug in
het generieke beleid.
In een gezamenlijk traject met de sector, met ook jonge boeren76, wordt de maatwerkaanpak in de
komende maanden (tot ca. medio 2022) verder uitgewerkt om te komen tot een handhaafbare,
uitvoerbare, controleerbare en betaalbare aanpak die tot een gelijkwaardige of grotere
waterkwaliteitsverbetering zal leiden als (een deel van) de generieke maatregelen uit het 7e AP.
Ook de koppeling tussen de maatwerkaanpak en het GLB zal nog moeten worden uitgewerkt in
verband met de conditionaliteitseisen die aansluiten op de maatregelen in het 7 e AP. Hierbij wordt
ook verkend op welke maatregelen uit het generieke beleid ontheffing verleend kan worden in de
maatwerkaanpak en op welke manier de handhaving geborgd zal worden (publiek of privaat).
Daartoe wordt ook van ketenpartijen verwacht dat zij hierbij hun verantwoordelijkheid nemen om
boeren te ondersteunen bij metingen en toepassing van maatregelen op bedrijfsniveau. In de
tweede helft van 2022 zal een besluit worden genomen (‘go / no go’) over daadwerkelijke
invoering van de maatwerkaanpak. Om hiertoe te komen wordt gezamenlijk met het bedrijfsleven
een plan van aanpak (incl. tussentijdse mijlpalen) opgesteld. De streefdatum voor ingang van de
maatwerkaanpak bij een ‘go’ is 1 januari 2023.

5.2.4 Faciliteren transitie naar duurzame bouwplannen
Inleiding
De overgang naar duurzame bouwplannen vergt aanpassingen op veel agrarische bedrijven en kan
daarmee sterk effect hebben op het verdienmodel van de boer. Ook voor verpachters die zich
richten op kortdurende pachtcontracten zal dit impact hebben. Tevens vergt de transitie
aanpassingen bij ketenpartijen. Zo vereist de teelt van vanggewassen dat hoofdgewassen tijdig
geoogst kunnen worden zonder dat dat ten koste gaat van de opbrengst en kwaliteit. Dit zal van
grote invloed zijn op de werkdruk voor agrarische loonwerkers. Rotaties met renderende
rustgewassen vraagt eveneens aanpassingen van ketenpartijen en ondernemers.

76

Motie Van der Plas en Van Haga, Kamerstuk 33 037, nr. 410.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 63 van 136

Om deze transitie te ondersteunen, kunnen aanvullende maatregelen ingezet worden om het
verdienvermogen van verschillende groepen tuinders en agrariërs te ondersteunen en om de
transitie praktisch mogelijk te maken. Deze maatregelen kunnen worden ingezet vanuit overheden
en ketenpartijen, maar ook is een belangrijke rol weggelegd voor consumenten die duurzaamheid
waarderen en meer over hebben voor duurzamere producten.
De overgang naar maatregelen in duurzame bouwplannen zal met het nieuwe GLB financieel
worden ondersteund en met het DAW (o.a. door middel van versterkte kennisverspreiding)
gefaciliteerd worden. Marktpartijen kunnen producten op basis van duurzame bouwplannen extra
waarderen en de extra koolstofvastlegging maakt verwaarding met carbon credits mogelijk.

GLB
Het nieuwe GLB wordt ingezet om de overgang naar duurzame bouwplannen te ondersteunen en
daarmee de beleidsopgaven voor grondgebonden sectoren te helpen realiseren, aansluitend op de
Farm to Fork strategie van de EC. Dat kan met conditionaliteiten of ecoregelingen, maar ook met
productieve en niet-productieve investeringen. Voor de overgang van duurzame bouwplannen
worden deze interventietypes in elkaars verlengde benut: via ecoregelingen zullen de beoogde
bouwplannen voor zowel gras- als bouwland gestimuleerd worden. Met kennis en innovatie en
productieve en niet- productieve investeringen zullen duurzame bouwplannen gefaciliteerd worden.
Door de conditionaliteit (basisvoorwaarden voor het GLB) wordt het duurzaam bouwplan deels
afgedwongen.
Conditionaliteit
Omdat de conditionaliteit de basisvoorwaarde voor het GLB is, is een fasering in dit
actieprogramma erg belangrijk. Met deze gefaseerde opzet dwingt het GLB de beginsituatie van
duurzame bouwplannen af en kan het GLB vanaf 2023 de gewenste eindsituatie voor duurzame
bouwplannen stimuleren. Zo werken het actieprogramma en het GLB hand in hand.
De invulling van de wet- en regelgeving en conditionaliteiten is gericht op een stimulerend GLB,
met een laagdrempelige instap en maximale verduurzaming ter realisering van de beleidsdoelen
voor water, bodem en klimaat in 2027 en 2030.
Ecoregelingen
De ecoregelingen worden breed ingezet voor duurzame bouwplannen, verdergaand dan de
voorwaarden opgenomen in de conditionaliteit. Het betreft een selectie van te stimuleren
teeltplanmaatregelen die bewezen substantieel bijdragen aan klimaat, water, bodem, biodiversiteit
en landschap. Belangrijk argument om de duurzame bouwplan maatregelen op te nemen in de
ecoregelingen is dat deze maatregelen veel doelen dienen. Dat bevordert de effectiviteit van de
ecoregelingen. Het gaat om maatregelen op het vlak van:

Grasland: blijvend grasland (en kruidenrijk grasland).

Bouwland: rustgewassen, eiwit gewassen, vroeger oogsten en vanggewassen.
Vereenvoudiging en terugdringen van administratieve lasten zijn tevens argumenten om (initieel)
het aantal te ondersteunen maatregelen beperkt te houden. Genoemde maatregelen zijn eenvoudig
te monitoren met de Gecombineerde Opgave wat aansluit bij de criteria voor de ecoregelingen.
Projectsubsidies, samenwerking en kennis
GLB middelen voor projectsubsidies, investeringen, samenwerking en kennis worden ingezet om
vernieuwende methodieken te ontwikkelen en uit te rollen:

Faciliteren van samenwerking en kennisverspreiding t.b.v. duurzame bouwplannen. Te
denken valt aan een regeling voor agrarisch ondernemers om water- en bodemmetingen te
laten doen om inzicht te verkrijgen in de water- en bodemkwaliteit en om advies in te
kopen bij geaccrediteerde adviseurs voor de invoering van duurzame bouwplannen op het
bedrijf.

Samenwerkingsverbanden zoals binnen het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer en Agrarische
Collectieven kunnen in een integraal gebiedsplan duurzame bouwplannen als maatregelen
meenemen.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 64 van 136







Ondersteunen van innovatieve bedrijfssystemen (zoals combinatieteelten met
rustgewassen, onderzaai van vanggewassen bij andere teelten dan mais) die eventueel in
volgende jaren breder ingezet kunnen worden.
Productieve investeringen zoals slimmere en lichtere machines om bodemverdichting tegen
te gaan en machines om bodembewerking te beperken ter bevordering van de
bodembiologie en structuur zoals niet kerende grondbewerking en bovenover ploegen.
Precisielandbouw (innovatie) om gewasbeschermingsmiddelen en nutriënten efficiënter toe
te dienen.

DAW
Het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer speelt een belangrijke rol bij de transitie naar duurzame
bouwplannen door het uitdragen van het belang van een duurzaam bouwplan voor de bodem- en
waterkwaliteit en het vergroten van bewustwording hiervan, bij het overdragen van kennis en bij
het assisteren en faciliteren van boeren bij het toepassen van duurzame bouwplanmaatregelen.
Daarnaast kan het bijdragen aan het stimuleren van verdere innovatie en invulling van duurzame
bouwplannen ten behoeve van de water-, bodem- en klimaatopgaven.
Kennisverspreiding
De lopende en door LNV gefinancierde DAW projecten ”Kennisverspreiding goede landbouwpraktijk
nutriënten en duurzaam bodembeheer” worden onder meer ingezet om de toepassing van
maatregelen voor duurzame bouwplannen te faciliteren. Het netwerk met onderzoeksinstellingen
en bedrijfsadviseurs wordt daartoe maximaal benut.
Metingen
Aanvullend wordt om agrariërs bewust te maken en inzicht te verschaffen in de water- en
bodemkwaliteit, via bestaande projecten en in het uitvoeringsprogramma DAW genoemde DAW
Impuls projecten, metingen op het boerenerf en –landerijen gestimuleerd. Het is voorzien dat
hiertoe subsidiegelden beschikbaar komen (paragraaf 5.3.2).
Advies bij implementatie maatregelen
Vanuit het netwerk met kennisinstellingen zijn reeds vele praktijkpilots verspreid over het land te
benutten als demonstratiebedrijven voor nutriënten en duurzaam bodembeheer. De praktijkpilots
en demonstratiebedrijven kunnen zich versterkt richten op de toepassing van maatregelen voor
duurzame bouwplannen. Binnen genoemde kennisprogramma’s worden adviseurs opgeleid en
geaccrediteerd om agrariërs zowel in groepsbijeenkomsten als individueel te kunnen adviseren
over het toepassen van maatregelen voor duurzame bouwplannen. DAW ondersteunt ondernemers
bij het vinden van gepaste oplossingen en beperking van risico’s voor de bedrijfsvoering. Daarbij is
nadrukkelijk aandacht voor de mogelijkheden van financiële steun voor toe te passen
beheermaatregelen (ecoregeling) en productieve en niet productieve investeringen ten behoeve
van duurzame bouwplannen vanuit met name het GLB.

Ketenpartijen
Duurzame bouwplannen zijn niet alleen een transitie opgave voor agrarisch ondernemers maar
zeker ook voor de verwerkende bedrijven in de keten. Verwerkende ketenpartijen zullen te maken
krijgen met een veranderende stroom aanvoer en ook de dynamiek van de aanvoer zal anders zijn.
Zo kunnen voorschriften voor de vanggewassen na teelten vragen om vroeger rijpende renderende
rassen of grotere opslag capaciteit. Om de transitie naar duurzame bouwplannen mogelijk te
maken voor agrariërs, zullen dus ook de ketenpartijen moeten gaan bewegen. Daarbij wordt
nadrukkelijk een beroep gedaan op de maatschappelijke verantwoordelijkheid van ketenpartijen
om bij te dragen aan een beter milieu.
Voor de aardappelverwerkende industrie zal er bijvoorbeeld meer opslag van aardappelen op de
primaire bedrijven en/of de verwerkende bedrijven moeten plaatsvinden, wanneer de oogst
vervroegd wordt. De capaciteit van oogstmachines (in aantal en/of in oogst per machine) zal ook
omhoog moeten als bij gelijkblijvende arealen aardappelen in kortere tijd de oogst moet worden
gedaan. Dit vraagt extra inspanning van veredelaars, loonwerkers en industrie. Programma’s als de

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 65 van 136

Topsectoren kunnen worden ingezet om oplossingen te zoeken voor de noodzakelijke aanpassingen
in de keten op basis van innovaties.
Net als agrarisch ondernemers hebben ook ketenpartijen de uitdaging tot verdere verduurzaming.
Daartoe aangezet vanuit beleid op zowel nationaal als Europees niveau (Green Deal). Ook vanuit
de markt (door afnemers van verwerkende bedrijven) worden verdere eisen gesteld aan
verduurzaming van ketenpartijen. Duurzame bouwplannen kunnen ketenpartijen daarbij ook
behulpzaam zijn. De agrarische producten vanuit duurzame bouwplannen geven namelijk een
betere waterkwaliteit en een betere bodemkwaliteit wat gunstig is voor zowel klimaatadaptatie als
mitigatie. Daarnaast verminderen duurzame bouwplannen de ziektedruk van gewassen waardoor
er minder gewasbeschermingsmiddelen gebruikt hoeven te worden.
Een andere uitdaging voor de ketenpartijen (inclusief consumenten) is te komen tot nieuwe
verdienmodellen voor agrarische producten die mede op basis van duurzame bouwplannen
duurzamer worden geteeld. Agrarische ondernemers hebben als individuele ondernemer geen
marktmacht en kunnen alleen door directe verkoop aan consumenten (met verkorte) ketens nog
enige invloed op de markt uitoefenen. Ketenpartijen, inclusief consumenten, kunnen bijdragen aan
betere verdienmodellen door producten op basis van duurzame bouwplannen financieel extra te
waarderen, aansluitend op marktinitiatieven die er al zijn zoals bepaalde (private) keurmerken en
aanvullend op publieke betalingen voor maatschappelijke prestaties van agrarische ondernemers
zoals eco-regelingen in het GLB. Daarnaast maakt de extra koolstofvastlegging met duurzame
bouwplannen verwaarding met carbon credits mogelijk.

Gebiedsgerichte aanpak
5.3.1 Aanpak in gebieden waar de waterkwaliteit mede door landbouw achter blijft
Hoewel Nederland in oppervlakte één van de kleinere lidstaten van de Europese Unie is, bestaan er
grote verschillen binnen Nederland in bodem en grondwaterstand en daarmee in de effecten van de
landbouw op de omgeving. Als gevolg van die variatie is het mestbeleid een combinatie van
generieke maatregelen die waar mogelijk worden ingezet, aangevuld met specifieke maatregelen
waar nodig voor specifieke gebieden, grondsoorten, teelten en landbouwpraktijken. Uit de
Milieueffectrapportage (paragraaf 7.1) en de ex-ante analyse van de stroomgebiedsbeheerplannen,
blijkt dat met de generieke maatregelen niet overal de doelen voor met name de
oppervlaktewaterkwaliteit gehaald gaan worden, al zitten er ook uitdagingen bij specifieke teelten
qua grondwaterkwaliteit. Hierbij lijkt het dat met name specifieke, voor de omstandigheden
passende, maatregelen de benodigde verbetering kunnen gaan leveren. Deze aanpak past juist in
een gebiedsgerichte aanpak, waarbij een agrariër in overleg met een expert bepaalt welke
maatregel op zijn bedrijf het beste werkt. Daarbij is het vaak nodig dat naast individuele
bedrijfsaanpassingen, een groep van agrariërs in een bepaald gebied aanpassingen doorvoert en er
in gezamenlijkheid wordt gewerkt. De gebiedsgerichte aanpak in gebieden waar de waterkwaliteit
onvoldoende is, is tevens het derde spoor van de contouren van het toekomstig mestbeleid
(Kamerstukken II, 2020/2021, 33 037, nr. 395). Deze aanpak is aanvullend op de maatregelen die
al gelden uit het 6e AP, de duurzame bouwplannen uit pijler A en de overige maatregelen uit pijler
C van het 7e AP.
De gebiedsgerichte aanpak in het kader van dit actieprogramma wordt gebaseerd op de
ontwikkelde samenwerking tussen de sector en waterschappen om tot verbetering van de
waterkwaliteit te komen onder de noemer van Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW). In de
paragrafen 4.9 en 5.2.4.3 zijn de structuur, kenmerken en doelstellingen van DAW uitgebreid
beschreven, alsmede de wijze waarop andere partijen zijn betrokken. De lessen uit het huidige
traject voor de grondwaterbeschermingsgebieden, waarbij intensief wordt samengewerkt tussen
sector, waterschap, provincie en drinkwaterbedrijven, worden eveneens benut. De
gebiedsspecifieke aanpak wil boeren faciliteren de meest effectieve maatregelen voor hun bedrijf te
nemen ter voorkoming van overmatige nutriënten uit- en afspoelingseffecten. Uitgangspunt is dat
de ondernemer in samenspraak met de waterbeheerder initiatief en verantwoordelijkheid neemt,
daarbij geholpen door deskundig advies. Dit zijn initiatieven op het gebied van bewustwording van
de water- (en bodem)opgave, monitoring van de lokale conditie van het water, kennisdeling en

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 66 van 136

invoering van fysieke, effectief bewezen maatregelen in bedrijfsvoering en beheer. Naast
maatregelen op het eigen bedrijf is het meestal nodig dat agrariërs in een bepaald gebied in
gezamenlijkheid tot afspraken over ieders inzet van maatregelen komen. Ook dit wordt
gestimuleerd in het kader van DAW. De voortgang in een gebied zal worden gemonitord. Op basis
hiervan zal in 2024 besloten worden in welke gebieden onvoldoende resultaten te verwachten zijn.
Daar zullen ingrijpende gebiedsspecifieke verplichtingen gaan gelden met ingang van het 8e
actieprogramma (paragraaf 5.3.3).
De gebiedsgerichte aanpak, leunend op het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (met inbegrip van
vergelijkbare trajecten), benut de ‘Impuls op agrarische waterbeheer’, waarvoor de sector en
waterschappen werken aan de Gebiedsdocumenten Agrarische Wateropgave (GAW). Op basis van
deze GAW’s worden Uitvoeringsprogramma’s DAW (per waterschapsgebied) opgesteld. In deze
uitvoeringsprogramma’s worden afspraken gemaakt over de inzet in de komende jaren voor het
nemen van sectorale, thematische en gebiedsspecifieke maatregelen en inzet van instrumenten
(via gebieds- en bedrijfsbodem en waterplannen), die er op zijn gericht om tijdig aan de doelen
van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water voor de landbouwopgave te gaan voldoen. In het
GAW zijn handelingsperspectieven aangegeven met maatregelen passend bij bodemsoort en
grondgebruik. Een oplossingsrichting is dan bijvoorbeeld ‘tegengaan bodemverdichting’ (ten
behoeve van vermindering afspoeling, of verbetering watervasthoudend vermogen van de grond).
Bij de oplossingsrichting worden dan een aantal (meestal 2-5) concrete maatregelen genoemd (als
voorzet/keuze). De uiteindelijke keuze voor maatregelen ligt bij de boer en moet passend zijn bij
de bedrijfsvoering. Deze keuzes worden gemaakt in het gebiedsplan bij een uitvoeringsprogramma.
Daar maken boeren afspraken over te nemen maatregelen, vergelijkbaar in de aanpak zoals
geldend bij de grondwaterbeschermingsgebieden (zie paragraaf 5.4.5).

5.3.2 Stimulering DAW
Voor DAW is een belangrijke rol voorzien bij het verbeteren van de waterkwaliteit en
bodemkwaliteit, mits voldoende boeren meedoen die voldoende maatregelen treffen (paragraaf
4.9). DAW zal een groter bereik moeten krijgen dan eind 2021 het geval is, met name in de
gebieden waar de grootste opgaven zijn. Binnen de projecten van de DAW wordt een grotere
actieve deelname van boeren op de volgende wijzen gestimuleerd:

Actieve kennisverspreiding en uitwisseling over goede landbouwpraktijk nutriënten en
duurzaam bodembeheer (persoonlijk advies en opvolging door e-learning) worden ingezet om
de toepassing van maatregelen voor duurzame bouwplannen te faciliteren. Het netwerk met
onderzoeksinstellingen en bedrijfsadviseurs wordt daartoe maximaal benut.

Versterking van de relatie tussen loonwerker en agrariër over bemestingsmaatregelen via
kennisoverdracht.

Kennisverspreiding onder overige erfbetreders over beter bodembeheer en duurzame
bouwplannen.

Begeleiding en advisering van (groepen) agrarisch ondernemers in het meten van de bodemen waterkwaliteit op bedrijfsniveau.

Begeleiding en advisering van (groepen) ondernemers in het toepassen van maatregelen op
bedrijfsniveau voor een betere water- en bodemkwaliteit.

Begeleiding en advisering van agrarisch ondernemers bij het benutten van financiële
ondersteuning (subsidiemogelijkheden) onder andere vanuit het GLB ten behoeve van
metingen en maatregelen voor duurzame bouwplannen.

Om deelname aan DAW activiteiten te vergroten wordt via de uitvoeringsprogramma’s in het
kader van de ‘Impuls voor agrarisch waterbeheer’ met een gebiedsproces zoals bij de trajecten
voor grondwaterbeschermingsgebieden, gebiedsplannen gemaakt waarin met een vrijwillige
aanpak met en door agrariërs afspraken worden gemaakt over het nemen van passende
maatregelen.
Vanuit het 7e AP wordt beoogd geld te reserveren voor een stimulering van DAW, met het oog op
de gebiedsprocessen. Daarbij kan waar nodig monitoring in GAW-gebieden
(waterkwaliteitsmetingen in grondwater en slootwater, N-residu in najaar, N-mineraal metingen in
het voorjaar, metingen aan bodemverdichting) en onderzoek naar effect van maatregelen worden
gefinancierd (paragraaf 5.6.2). Aanvullend zal budget beschikbaar worden gesteld voor
gedetailleerd onderzoek naar hotspots voor nutriëntenbelasting, waarmee gericht in een gebied
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 67 van 136

kan worden gewerkt aan het verbeteren van de waterkwaliteit. Kennisverspreiding vindt veelal
plaats op grond van succesvolle projecten zoals Bodem-Up. Beschrijvingen hiervan en overzichten
van mogelijke maatregelen zijn gepubliceerd op www.agrarischwaterbeheer.nl.
5.3.3

Opstellen afwegingskader en verplichtende gebiedsgerichte aanpak per 8e AP

De effecten van de maatregelen die zijn opgenomen in het 7e AP, zowel de verplichtende generieke
maatregelen, de vrijwillige maatregelen binnen de DAW aanpak als de Maatwerkaanpak (vanaf het
moment dat deze ingevoerd kan worden), zullen gemonitord moeten worden om te bepalen of de
sector op koers ligt voor het einddoel per 2027 (hoofdstuk 8). In 2024 zal een midterm review
uitgevoerd worden, in aansluiting op de Evaluatie Meststoffenwet, de Nitraatrichtlijnrapportage en
de midterm review van de Stroomgebiedsbeheerplannen. Hierbij wordt gewerkt met
monitoringsgegevens van de waterkwaliteit, uitwerking in de praktijk van de maatregelen (zoals de
rotatie met rustgewassen en uitwerking vanggewassen), deelnamegegevens aan DAW (aantal
deelnemers en aard van maatregelen DAW) en eventueel de maatwerkaanpak, waarmee een exante modellering van de voortgang voor het doelbereik voor de Nitraatrichtlijn en KRW zal worden
bepaald. Deze analyse wordt landelijk uitgevoerd – niet alleen in de gebieden waar een DAWtraject en/of maatwerktraject wordt uitgevoerd. Het meedoen aan zo’n traject heeft juist als
voordeel dat in deze gebieden de transitie actief gefaciliteerd wordt. Hierbij zal gebiedsgericht
bekeken worden waar de voortgang onvoldoende is en in welke gebieden ingrijpende
verplichtingen moeten worden opgelegd met ingang van het 8e AP. Ten behoeve hiervan wordt een
duidelijk afwegingskader opgesteld in opdracht van LNV en in gezamenlijkheid van wetenschap,
ministeries, provincie, DAW-kernteam (paragrafen 4.9 en 8.2), waterschappen en sector opgesteld
om bij de midterm review per 2024 te bepalen in welke gebieden de doelen (Nitraatrichtlijn én
KRW) niet tijdig in zicht komen. De aanpak zoals nu in de 34 grondwaterbeschermingsgebieden
kan hierbij als inspiratie gebruikt worden. In de gebieden waar de doelen niet tijdig in zicht komen,
zal een traject worden opgestart om in gezamenlijkheid te komen tot een duidelijk inzicht welke
aanvullende maatregelen nodig zijn om de doelen alsnog te gaan halen, waarbij waar mogelijk zal
worden aangesloten bij andere integrale gebiedsprocessen. Daarbij wordt bepaald welke
maatregelen benodigd zijn en wie welke maatregel moet gaan voorschrijven.

Overige verplichtende maatregelen
5.4.1 Algemene maatregelen
Uitvoering Europese Meststoffenverordening
Gedurende het 7e AP zal de nieuwe Europese Meststoffenverordening (EU 2019/1009) van kracht
worden. Met deze verordening wordt de Europese handel in meststoffen geharmoniseerd, waardoor
het voor Nederlandse meststoffenproducenten eenvoudiger wordt bemestingsproducten op een
Europese markt te brengen, maar daarnaast ook voor buitenlandse producenten om deze
producten op de Nederlandse markt te brengen. In juli 2022 zal de oude Meststoffenverordening
(EU 2003/2003) komen te vervallen en zal de nieuwe verordening van kracht worden.
Nederland werkt aan de uitvoering van deze verordening, door een conformiteitsbeoordelingsstructuur op te zetten, waarbij aangemelde instanties meststoffen beoordelen alvorens ze op de
markt gebracht kunnen worden. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is in april
2020 reeds aangewezen als de aanmeldende autoriteit die verantwoordelijk is voor de aanmelding
van conformiteitsbeoordelende instanties (cbi’s) en de voorbereiding daarvan (procedures
beoordeling en aanmelding cbi’s). In 2022 zal de nationale meststoffenregelgeving
(Meststoffenwet, uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en uitvoeringsregeling Meststoffenwet) worden
aangepast om de handel en gebruik van de producten die onder deze verordening op de markt
worden gebracht, ook mogelijk te maken.
Tenslotte worden er in de nieuwe verordening eisen aan meststoffen en bemestingsproducten,
zoals bodemverbeteraars, groeimedia en biostimulanten genoemd, die de nationale
meststoffenregelgeving momenteel nog niet kent. Met name de categorie bodemverbeteraars
wordt in Nederland gezien als een nieuw instrument om bodemkwaliteit met dergelijke
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 68 van 136

bemestingsproducten te vergroten. In het traject van uitvoering wordt deze nationale regelgeving
momenteel geëvalueerd om te bezien waar nationale regelgeving aanpassing behoeft, zoals
bijvoorbeeld het overnemen van de Europese standaarden voor verontreinigingen,
landbouwkundige eisen en meetmethodes om deze te bepalen. Voor de uitvoering en handhaving
van de meststoffenregelgeving zou een dergelijk harmonisatie wenselijk zijn. Echter, voor bepaalde
bemestingsproducten, bijvoorbeeld die vooral een nationale afzet kennen, zoals bijvoorbeeld
bokashi, is het wenselijk om een nationaal kader te behouden77.

Herwonnen stikstofmeststoffen uit dierlijke mest (Renure)
Vanuit de visie op kringlooplandbouw streeft Nederland naar het optimaal gebruik van lokaal
beschikbare grondstoffen. Het streven om fossiel geproduceerde kunstmest te vervangen door
producten uit mestverwerking helpt om de Nederlandse landbouw minder afhankelijk te maken van
externe inputs.
Nederland heeft in Europa een vooruitstrevende positie in de verwerking van dierlijke mest en
andere organische reststromen. In het 5e en 6e AP is, in pilot-vorm (paragraaf 5.4.1.2), ervaring
opgedaan met de productie, handel en gebruik van bemestingsproducten uit dierlijke mest.
Daarmee is veel input geleverd voor het proces voor de ontwikkeling van criteria voor het veilig
gebruik van herwonnen stikstofmeststoffen uit dierlijke mest (Renure), dat door de Europese
Commissie is ingezet. Het Joint Research Centre heeft in september 2020 concept-criteria aan de
Commissie opgeleverd. Met dergelijke criteria wordt geborgd dat deze producten boven de
gebruiksnorm voor dierlijke mest kunnen worden ingezet in stikstofgevoelige zones vanuit de
Nitraatrichtlijn, zonder dat dit extra milieurisico’s voor bodem, water en lucht oplevert.
Nederland heeft het streven om in het 7e AP, de Nederlandse landbouwsector de generieke
mogelijkheid te bieden om dergelijke Renure meststoffen te produceren en te gebruiken. Hiervoor
is het noodzakelijk dat de Europese Commissie duidelijkheid geeft hoe men gebruik van
meststoffen volgens de Renure criteria wil toestaan op basis van de Nitraatrichtlijn. In 2022 zet
Nederland de pilot Mineralenconcentraat en pilot Kunstmestvrije Achterhoek door, zonder deze
pilots te vergroten. Dit jaar zal gebruikt worden met deze producenten van Renure-producten een
conformiteitsbeoordelingsstructuur op te zetten om de kwaliteit van dergelijke Renure-producten te
borgen. Deze structuur kan in latere jaren gebruikt worden door nieuwe producenten om te
bewijzen dat ze producten produceren die conform de Renure-criteria zijn.
Nederland streeft daarbij naar verhoging van de productie en gebruik van deze producten van 10
miljoen kg N in 2025 (momenteel 2,5 miljoen kg N). Nederland zal hiervoor een subsidieregeling
hoogwaardige mestverwerking openstellen. In de periode van 2022-2025 zal daarvoor jaarlijks 6
miljoen euro beschikbaar zijn.

Updaten bodemkaarten
Omschrijving maatregel
De grondsoortenkaart van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet is verouderd (bijlage I, waarin
voor elk topografisch landbouwperceel de wettelijke grondsoort van dat perceel beschrijft: klei,
veen, zand of löss). De topografische perceelsgrenzen in de kaart dateren namelijk van 2005
(PIPO-percelen), en naar schatting geeft de kaart voor 2,5% van de landbouwpercelen de
verkeerde grondsoort aan omdat de bodemgegevens of gegevens van de perceelsgrenzen niet
actueel zijn (gebaseerd op de landelijke bodemkaart versie 2004/2006, schaal 1:50.000). Als
gevolg hiervan worden op deze percelen onjuiste stikstofgebruiksnormen en gebruiksvoorschriften
voorgeschreven. Dit kan negatieve gevolgen voor de waterkwaliteit hebben, omdat de werkelijke
grondsoort tot meer emissies leidt dan de grondsoort waar het perceel volgens de oude
grondsoortenkaart onder valt. Tegelijkertijd heeft een update van de kaart gevolgen voor de
grondgebruikers.

77

In de tweede helft van 2021 ontvangt het ministerie van LNV een advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet hierover.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 69 van 136

De grondsoortenkaart in het uitvoeringsbesluit Meststoffenwet zal aangepast worden, waarbij de
grondsoortenkaart geactualiseerd zal worden met nieuwe gegevens van de landelijke bodemkaart
(versie 2020) en met nieuwe gegevens van de perceelsgrenzen (BGT-bestand of AAN-bestand).
Herzieningsverzoeken van de grondsoortenkaart onderbouwd met een gedetailleerd bodemkundig
onderzoek welke door grondgebruikers sinds 2005 kunnen worden ingediend bij RVO, zullen
worden meegenomen in de actualisatie, omdat deze een veel hoger detailniveau hebben dan de
landelijke bodemkaart, ook al is de informatie ouder. Na de initiële actualisatie van de
grondsoortenkaart is het voorzien om met elk actieprogramma (eens per vier jaar) een aanpassing
uit te voeren met de meest actuele landelijke bodemkaart en actuele perceelsgrenzen, zodat de
kaart ook in de toekomst actueel blijft.
Datum inwerkingtreding
De maatregel actualisatie bodemkaart zal per 1-1-2024 ingaan.
Waar in opgenomen
Momenteel zijn de kaarten opgenomen in bijlage I van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet.
Voornemen is om dit te gaan regelen in het Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Ook is er een
technische aanpassing voor zien in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet.
Verwacht effect voor de landbouw
Met een actualisatie van de grondsoortenkaart wordt voor alle percelen de actuele grondsoort
bepaald. Dit komt ten goede aan de waterkwaliteit omdat de regelgeving dan weer past bij de ware
grondsoort op de percelen: emissies naar het milieu worden beperkt op percelen die nu verkeerd
geclassificeerd zijn. Wanneer een perceel als gevolg van de actualisatie wijzigt van bijvoorbeeld
veen naar zandgrond leidt dit tot andere stikstofgebruiksnormen en gebruiksvoorschriften.
Sommige grondgebruikers zullen zich aan strengere regels moeten houden, anderen juist aan
minder strenge regels. Voor individuele grondgebruikers kan de impact groot zijn. Bij een
actualisatie van de grondsoortenkaart, zullen de meeste grondsoortveranderingen plaatsvinden in
het veengebied omdat door oxidatie de veenlaag krimpt. Hierdoor wordt de dominante grondsoort
van het perceel zand (66%) of klei (34%).
Verwacht effect voor de uitvoering en handhaving
Voor de uitvoering en handhaving zijn geen wijzigingen voorzien op basis van deze maatregel.
Mogelijk kan ten tijde van de overgang een toename voorkomen van herzieningsverzoeken.

5.4.2 Gebruiksnormen
Organisch stofrijke meststoffen stimuleren
Omschrijving maatregel
De toepassing van organische stofrijke meststoffen zal worden gestimuleerd ter verbetering van de
bodemkwaliteit (toename organische stof en bodembiodiversiteit), ter stimulering van opslag van
CO2 (in de vorm van stabiele organische stof), en ter stimulering van bovengrondse biodiversiteit
van insecten en weidevogels. Dit geldt met name voor strorijke vaste mest. Hiervoor zal de mate
waarin een organische stofrijke meststof meetelt in de fosfaatgebruiksruimte worden verminderd.
(Groen)compost telt voor 25% mee in fosfaatgebruiksruimte, tot een maximum van 3,5 kilogram
fosfaat per 1000 kilogram droge stof. Organische stof rijke mestsoorten die vergelijkbare
eigenschappen hebben als (groen)compost wat betreft gehalte effectieve organische stof, stikstof
en fosfaat kunnen hier ook onder vallen. Op basis van onderzoek wordt hier een lijst voor
opgesteld. Strorijke vast mest, champost of vergelijkbaar qua nutriëntengehalte en effectieve
organische stof, tellen 75% mee voor fosfaatgebruiksruimte.
De werkingscoëfficiënten worden niet gewijzigd.
Datum inwerkingtreding
01-01-2023
Waar in opgenomen

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 70 van 136

Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, artikel 33b. Hiertoe wordt een lijst toegestane organische stof
rijke meststoffen opgesteld op basis van een advies van de CDM.
Verwacht effect voor het milieu
De verruiming van de norm bij toepassing van organische stof rijke meststoffen vergroot het risico
op af- en uitspoeling van nutriënten iets. Echter, het draagt wel bij aan het verbeteren van de
bodemkwaliteit door het vergroten van het aandeel effectieve organische stof in de bodem en kan
de insectenbeschikbaarheid voor weidevogels stimuleren (indien strorijke vaste mest wordt
toegepast).
Verwacht effect voor de landbouw
Hierdoor krijgt de landbouwsector meer ruimte om organische stof rijke meststoffen toe te passen.
Wel kan een beperkte beschikbaarheid van specifieke organische stof rijke meststoffen een rol
gaan spelen bij de toepasbaarheid. De financiële waarde van dit soort mestsoorten kan hiermee
toenemen.
Verwacht effect voor de uitvoering en handhaving
Het effect op uitvoering en handhaving is beperkt.
Literatuur

Kengetallen HC en EOS van organische meststoffen en bodemverbeteraars Verkenning van
oude en nieuwe waarden met het oog op actualisatie. Intern rapport. Marjoleine Hanegraaf,
Ciska Nienhuis, Wieke Vervuurt, Isabella Selin Noren, Willem van Geel en Janjo de Haan,
2021, Rapport WPR-873. Wageningen Plant Research.

Najaarsbemesting beperken van drijfmest, vloeibaar zuiveringsslib en dunne
fractie op bouwland tussen 1 augustus en 15 september tot 60 kg N/ha
Omschrijving maatregel
Akker- en tuinbouwgewassen hebben in de periode na 1 augustus slechts een beperkte stikstofgift
nodig. Om te voorkomen dat er onnodig meer mest wordt toegepast, wordt de hoeveelheid
najaarsbemesting gelimiteerd tot 60 kg N/ha drijfmest, vloeibaar zuiveringsslib en dunne fractie op
bouwland.
Datum inwerkingtreding
01-01-2024
Waar in opgenomen
Nader te bezien.
Verwacht effect voor het milieu
Deze maatregel heeft als voorzien effect het waarborgen van bemesting op het juiste tijdstip.
Hiermee neemt het risico op uit- en afspoeling van nutriënten naar grond- en oppervlaktewater af.
Verwacht effect voor de landbouw
Akker- en tuinbouwers zullen in de periode 1 augustus t/m 15 september beperkt zijn in de
hoeveelheid dierlijke mest die toegepast kan worden. Voor de veehouderij betekent dit dat
mestafzet in deze periode beperkter mogelijk zal zijn. Voor de teelt zelf zal dit geen negatief effect
hebben, omdat het gewas niet meer mest nodig heeft in deze periode.
Verwacht effect voor de uitvoering en handhaving
Nader te bezien.

Update van stikstofgebruiksnormen en stikstof werkingscoëfficiënten
Omschrijving maatregel
In 2020 heeft de CDM een verkennende analyse gedaan naar het stelsel van
stikstofgebruiksnormen. Hierin adviseert zij om het geconstateerde ‘gat’ tussen de destijds
afgeleide en huidige (wettelijke) gebruiksnormen voor het Zuidelijk zandgebied te dichten, en
daarbij rekening te houden met het actuele mestgebruik. Ook wordt geadviseerd om de destijds
gebruikte ‘norm’ in uitspoelingswater, t.b.v. de afleiding van gebruiksnormen (en
gebruiksvoorschriften) ter realisering van de doelstellingen voor oppervlaktewateren, te herzien.
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 71 van 136

Zij adviseert dat er een grondige update en revisie van het modelinstrumentarium (WOG/WOD)
nodig is dat eerder aan de basis heeft gestaan van de gebruiksnormen.
Het WOG/WOD-model zal worden geactualiseerd en worden gebruikt voor een analyse om te
bezien welke stikstofgebruiksnormen zouden moeten worden herzien. Hierbij worden alle
gebruiksnormen bekeken op de verschillende grondsoorten. Hierbij zal ook aandacht zijn voor
gebruiksnormen specifiek voor lössgrond. Ook zal worden bezien hoe omgegaan kan worden met
de stikstof die beschikbaar komt voor het hoofdgewas bij onderwerken van een vanggewas,
winterteelt of scheuren van grasland. Daarnaast zal aandacht worden gevraagd voor de
gebruiksnormen van groenbemesters en teelten die vanwege fytosanitaire redenen slechts een
beperkte dierlijke mestgift ontvangen. Onlosmakelijk daaraan verbonden zijn ook de
stikstofwerkingscoëfficienten van mestsoorten, ook hiervan zal een actualisatie plaatsvinden.
Datum inwerkingtreding
De actualisatie van het model zal in 2022 afgerond zijn. Indien nodig zullen per 1-1-2023 de
normen en werkingscoëfficienten worden aangepast.
Waar in opgenomen
De stikstofgebruiksnormen en werkingscoëfficienten zijn opgenomen in de Uitvoeringsregeling
Meststoffenwet, bijlagen A en B.
Verwacht effect voor het milieu
Stikstofgebruiksnormen die beter passen bij de daadwerkelijke behoefte van het gewas, zullen
leiden tot een betere stikstofbenutting en daarmee lager risico op uitspoeling naar het grondwater.
Verwacht effect voor de landbouw
De actualisatie van het model zal leiden tot stikstofgebruiksnormen die beter aansluiten bij de
realiteit. Dit kan leiden tot enerzijds meer stikstofbemestingsruimte voor de gewassen die
momenteel tekort komen, maar anderzijds ook tot minder stikstofbemestingsruimte voor gewassen
die momenteel teveel ruimte zijn geboden met het oog op uitspoeling.
Verwacht effect voor handhaving en uitvoering
Deze maatregel heeft geen wezenlijke effecten voor de uitvoering en handhaving van het
mestbeleid.
Literatuur


CDM-advies “Verkennende analyse van het stelsel van stikstofgebruiksnormen”

Tijdelijke voortzetting equivalente maatregel ‘opbrengstafhankelijke
stikstofgebruiksnorm bij bovengemiddelde gewasonttrekking’ en
Stikstofdifferentiatie
Omschrijving maatregel
De bestaande equivalente maatregel ‘opbrengstafhankelijke stikstofgebruiksnorm’ (artikel 28c
Urm) en de friet- en bietregeling (artikel 28a Urm) worden in ieder geval voortgezet tot de
evaluatie van de stikstofgebruiksnormen is afgerond (zie paragraaf 5.4.2.2). De extra (verhoogde)
stikstofgebruiksnorm voor de opbrengstafhankelijke gebruiksnorm zijn gegeven in Bijlage 2. Voor
de Stikstofdifferentiatie, ook wel frites- en bietregeling genoemd, (huidige artikel 28a Urm) is dit
gegeven in Bijlage 1.
De maatregel ‘Update van stikstofgebruiksnormen en stikstof werkingscoëfficiënten’ zal worden
gebruikt om te besluiten of de in artikel 28a en c, Urm genoemde grenswaarden voor het gebruik
van de verhoogde stikstofgebruiksnorm en de verhoogde stikstofgebruiksnorm zelf nog recht doen
aan de onttrekking van stikstof en de daaraan gerelateerde mogelijke extra risico’s voor het milieu.
Datum inwerkingtreding
Voor 2022 gelden dezelfde voorwaarden als onder het 6e actieprogramma Nitraatrichtlijn. Aan de
hand van de uitkomsten van de evaluatie, zullen beide regelingen per 01-01-2023 ofwel vervallen
of in eventueel gewijzigde vorm behouden blijven.
Waar in opgenomen
Artikel 28a en 28c Uitvoeringsregeling meststoffenwet

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 72 van 136

Verwacht effect voor de landbouw
Deze maatregel biedt de mogelijkheid voor bedrijven die aantoonbaar hogere gewasopbrengsten
realiseren, om onder voorwaarden gebruik te maken van een extra gebruiksnorm. Er zijn diverse
voorwaarden waaraan moet worden voldaan. De deelnamecijfers voor de opbrengstafhankelijke
stikstofgebruiksnorm zijn laag – een eventueel vervallen van deze maatregel zal daarmee een
beperkt effect hebben op de landbouwsector. De Stikstofdifferentiatie regeling wordt breder
toegepast.
Verwacht effect voor uitvoering en handhaving
Ongewijzigd ten opzichte van het zesde actieprogramma. Indien de regelingen zal vervallen, zal dit
een vereenvoudiging van de uitvoering en handhaving met zich meebrengen.

Evaluatie en heroverweging maatregel herstelbemesting bij extreme regenval
Omschrijving maatregel
In het 5e AP78 is de maatregel ingevoerd waarbij mogelijkheid geboden wordt tot herstelbemesting
bij extreme regenval. Door hevige regenval kunnen nutriënten uitspoelen naar het grondwater of
afspoelen naar het oppervlaktewater. Dit kan ook gebeuren bij overstromingen. Dit kan voor het
gewas tot een aanzienlijke opbrengstvermindering of kwaliteitsverlies leiden indien dit niet wordt
gesuppleerd. Het opbrengen van extra nutriënten ter aanvulling van de verloren gegane
nutriënten, leidt wel tot extra risico op uitspoeling en afspoeling van nutriënten, waardoor de
waterkwaliteit verder wordt belast. In het 5e AP is aangekondigd dat deze maatregel geëvalueerd
zal worden. Dit zal gebeuren gedurende het 7e AP, waarbij een afweging zal worden gemaakt
tussen de mate van milieukundige impact en de landbouwkundige impact, waarbij ook zal worden
meegewogen dat als gevolg van klimaatverandering extreme regenval vaker voorkomt en normaler
wordt. Op basis van deze evaluatie zal worden besloten of deze maatregel een gewijzigde invulling
behoeft of dat deze vanuit milieukundig oogpunt zou moeten vervallen.
Datum inwerkingtreding
Voor de periode 2022 geldt dezelfde voorwaarden als onder het 6e actieprogramma Nitraatrichtlijn.
Aan de hand van de uitkomsten van de evaluatie, zal de regeling per 01-01-2023 herzien worden
of vervallen.
Waar in opgenomen
Artikel 28b Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Verwacht effect voor het milieu
Het verwachte effect is afhankelijk van de uitkomsten van de evaluatie en kan nu nog niet bepaald
worden.
Verwacht effect voor de landbouw
Het verwachte effect is afhankelijk van de uitkomsten van de evaluatie en kan nu nog niet bepaald
worden.
Verwacht effect voor uitvoering en handhaving
Het verwachte effect is afhankelijk van de uitkomsten van de evaluatie en kan nu nog niet bepaald
worden.

Herziening lijst toegestane stikstofbehoeftige gewassen na scheuren van
grasland
Omschrijving maatregel
De stikstofbehoeftige gewassen die na het scheuren van grasland kunnen worden geteeld, zijn
vastgelegd in het Besluit en de Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen. Deze lijst zal worden
herzien, ook vanuit het perspectief dat met name stikstofbehoeftige gewassen toegepast moeten
worden die uitspoeling beperken. Ontwikkelingen in gewasopbrengst, veredeling van rassen en de
opkomst van nieuwe gewassen zorgen ervoor dat nieuwe gewassen mogelijk toegevoegd kunnen
worden aan deze lijst.

78

5e Actieprogramma voor de Nitraatrichtlijn

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 73 van 136

In 2022 zal daarom wetenschappelijk advies worden gevraagd, met als doel het identificeren van
gewassen die stikstofbehoeftig zijn en de uitspoeling beperken.
Datum inwerkingtreding
Indien nieuwe gewassen kunnen worden toegevoegd, zullen deze per 1 januari 2023 worden
toegevoegd aan de Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen.
Waar in opgenomen
Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen.
Verwacht effect voor de landbouw
Het uitbreiden van de lijst toegestane stikstofbehoeftige- en vanggewassen zal een breder
handelingsperspectief voor de bedrijfsvoering van een landbouwer bieden.
Verwacht effect voor uitvoering en handhaving
Deze maatregel zal naar verwachting geen grote effecten op uitvoering en handhaving van het
mestbeleid hebben.

5.4.3 Gebruiksvoorschriften
Integrale bufferstroken
In veel delen van Nederland is de waterkwaliteit van het oppervlaktewater nog onvoldoende. Het
langs wateren hanteren van stroken landbouwgrond waar gebruik van mest en
gewasbeschermingsmiddelen niet is toegestaan, kan een doeltreffende manier zijn om uit- en
afspoeling van nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen naar water tegen te gaan. Beoogd is om
deze voor de waterkwaliteit en biodiversiteit bewezen effectieve maatregel langs meer strekkende
kilometers water, en in een bredere vorm, te implementeren. Op dit moment worden in het
Activiteitenbesluit milieubeheer teeltvrije zones gedefinieerd vanuit het gewasbeschermingsmiddelendossier. Deze teeltvrije zones mogen niet bespoten en niet beteeld (behalve met grasland
of niet hetzelfde gewas als op de rest van het perceel wordt geteeld) en niet bemest (in de meeste
gevallen) worden.
Niet langs alle sloten en wateren zijn bredere teeltvrije zones effectief om nutriëntenemissies te
beperken. Dat heeft te maken met de Nederlandse omstandigheden door de diepe
grondwaterstanden, het vlakke oppervlak en het voorkomen van buisdrainage 79. Uit de
Milieueffectrapportage (Hoofdstuk 7) blijkt dat teeltvrije zones meer effectief zijn in de veenregio
(14% voor stikstof en 7% voor fosfaat) en de kleiregio (6% voor stikstof en ca 4% voor fosfaat),
en minder in de zand- en lössregio (4% voor stikstof en 3% voor fosfaat, en respectievelijk 1%
voor stikstof en 2% voor fosfaat). Dit komt door een combinatie van verschil in natuurlijke
omstandigheden en strekkende meter watergang tussen deze gebieden. Hoewel een teeltvrije zone
een ingrijpende maatregel is voor de agrarische sector, is besloten bredere teeltvrij zones landelijk
in te zetten door de grote opgave voor de oppervlaktewaterkwaliteit waar Nederland voor staat.
Wel krijgen waterbeheerders de mogelijkheid om aan te geven op welke locaties de huidige
teeltvrije zone zoals nu opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer voldoet, omdat zij het
beste inzicht hebben waar teeltvrije zones effectief zijn.
Hiervoor zal een openbare, wetenschappelijk onderbouwde leidraad worden opgesteld, aan de hand
waarvan waterbeheerders hun beslissing kunnen nemen. Eén van de factoren daarin zal in ieder
geval de huidige toestand van de waterlichamen in de regio zijn. Wanneer de kwaliteit daarvan op
orde is, zal een bredere teeltvrije zone niet nodig zijn. Ook het toepassen van kruidenrijk grasland
(met een significante hoeveelheid kruiden) zal een uitzonderingsgrond worden voor het toepassen
van de teeltvrije zones van 2 meter breed bij overige wateren; hierbij zal 1 meter gaan gelden.

79 Noij, I.G.AM., M. Heinen en P. Groenendijk, 2012. Effectiveness of non-fertilized buffer strips in the

Netherlands. Final report of a combined field, model and cost-effectiveness study. Wageningen, Alterra,
Wageningen UR. Alterra rapport 2290.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 74 van 136

Voor het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouwbeleid geeft de Europese Commissie bufferstroken
van 3 meter aan als conditionaliteit. Een land kan daar onderbouwd van afwijken. In de
Nederlandse situatie zijn bufferstroken minder effectief voor de beperking van nutriëntenemissies
naar oppervlaktewater dan in andere Europese landen, zoals hierboven aangegeven. Daarnaast
speelt dat Nederland veel relatief kleine percelen heeft waardoor een 3 meter brede bufferstrook
een behoorlijke inperking betekent van het productieve areaal. Om deze redenen zal Nederland
trachten gebruik te maken van de afwijkingsmogelijkheid.
Goed ingerichte bufferstroken versterken de biodiversiteit, door bijvoorbeeld teelt van bloemrijke
akkerranden of het toepassen van notenbomen in een kruidenrijk grasland. Ook draagt een
bufferstrook waar het gewas (geen rooivruchten) van wordt afgevoerd, bij aan het gericht
uitmijnen van fosfaat vlak langs de watergang. Daarnaast draagt het toepassen van dieper
wortelende gewassen bij aan een verbetering van de bodemkwaliteit. Hiermee kunnen
bufferstroken voor meerdere opgaven worden benut door de boer om de bodemkwaliteit en / of
biodiversiteit (o.a. weidevogels) te bevorderen.
Omschrijving maatregel
De teeltvrije zones worden als volgt neergezet:












Bij ecologisch kwetsbare waterlopen en KRW-waterlichamen zullen 5 meter brede teeltvrije
zones worden toegepast en 2 meter brede teeltvrije zones bij overige watervoerende wateren.
Hierbij geldt een maximum van 5% van het areaal van een perceel.
Omdat de effectiviteit van teelvrije zones in het verminderen van uit- en afspoeling van
nutriënten afhangt van o.a. de helling van een perceel, de afwezigheid van (buis)drainage,
grondwaterstand, diepte van de bodem en eventuele bodemverdichting krijgen
waterbeheerders de mogelijkheid op basis van hun kennis van lokale omstandigheden te
bepalen waar een smallere teeltvrije zone afdoende is voor de waterkwaliteit (nutriënten en
gewasbeschermingsmiddelen). Hierbij telt de huidige waterkwaliteit nadrukkelijk mee. Dit geldt
voor KRW-waterlichamen en voor overige wateren. Er zal een wetenschappelijk onderbouwde
leidraad worden opgesteld ter behoeve van de aanwijzing van zones voor smallere
bufferstroken, hierbij worden zowel nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen meegenomen.
Als minimum breedte dient de huidige teeltvrije zone behouden te blijven zoals nu opgenomen
in het Activiteitenbesluit milieubeheer (2021).
In de leidraad wordt als criterium opgenomen dat voor graslandpercelen waar kruidenrijk
grasland wordt toegepast in de teeltvrije zone langs overige wateren, een 1 meter brede
teeltvrije zone zal gelden (dit geldt dus niet bij KRW-waterlichamen en ecologisch kwetsbare
waterlopen).
De aanwijzing van de huidige ecologische kwetsbare waterlopen is verouderd. Waterbeheerders
worden verzocht de aanwijzing van de ecologisch kwetsbare wateren te actualiseren.
Beweiding van de teeltvrije zone is toegestaan.
Zoals opgenomen in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (artikel 25) tellen teeltvrije zones in
beginsel niet mee bij tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, en daarmee niet in
de mestplaatsingsruimte. Omdat bij beweiding het onmogelijk zal zijn om de bufferstroken
onbemest te laten, zal het niet meetellen van de teeltvrije zone in de plaatsingsruimte nader
worden uitgewerkt met waar nodig een (grondsoort- en gewasafhankelijke) beperkte,
generieke verlaging van de stikstofgebruiksnorm.
In directe afstemming met het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie Gewasbescherming 2030
wordt verkend hoe het systeem van teeltvrije zones eenvoudiger en robuuster kan worden
vormgegeven. Er wordt verwacht dat in het kader van het Uitvoeringsprogramma
Toekomstvisie gewasbescherming 2030 een discussie zal ontstaan over hoe de ambities
weerbare planten en teeltsystemen, verbinden van land- en tuinbouw met natuur en nagenoeg
geen emissies naar het milieu, tegelijkertijd kunnen worden gerealiseerd. Een van de
denkrichtingen kan zijn om op teeltvrije zones wel teelten toe te staan die gelijk zijn aan de
hoofdteelt mits op de hoofdteelt geen bemesting wordt toegepast. Een andere denkrichting is
om kale grond niet meer toe te staan; kale grond moet vanuit oppervlakte- en
grondwaterkwaliteit juist vermeden worden, omdat het gewas in een teeltvrije zone zorgt voor
opname van nutriënten en afremmen van oppervlakkige afspoeling.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 75 van 136



Vanuit het GLB wordt, in door provincies aangewezen gebieden, vergoeding geboden voor
bredere zones of voor bufferstroken die begroeid zijn met bloemenstroken of waar bomen of
struiken worden toegepast die bijdragen aan de biodiversiteit en het netwerk van fijne groeneblauwe dooradering vergroten.

Datum inwerkingtreding
De maatregel verruiming bufferstroken zal per 1-1-2023 ingaan.
Waar in opgenomen
Nader te bezien
Verwacht effect voor het milieu
Bufferstroken hebben een positief effect op het milieu. Een bufferstrook kan bijdragen aan het
verminderen van uit- en afspoeling van nutriënten naar het oppervlaktewater, het beperken van
drift en afspoeling van gewasbeschermingsmiddelen naar het oppervlaktewater en kan bijdragen
aan het vergroten van de biodiversiteit, mits het oppervlak daartoe wordt benut. Ook kan het
bijdragen aan het opslaan van koolstof met organische stof in de bodem en het uitmijnen van
fosfaat. Daarnaast beperkt een bufferstrook de hoeveelheid mestplaatsingsruimte op een bedrijf.
Daarmee wordt de nutriënteninput op een bedrijf kleiner (zowel kunstmest als dierlijke mest). Wel
is de effectiviteit van bufferstroken voor uit- en afspoeling van nutriënten variabel en afhankelijk
van grondwaterstand, helling van het oppervlak en aanwezigheid van op het oppervlaktewater
afwaterende drainagebuizen.
Verwacht effect voor de landbouw
Het effect op landbouw is vrij groot, omdat hierdoor op percelen bredere teeltvrije zones toegepast
moeten gaan worden dan nu het geval is, behalve langs watergangen waar de waterschappen van
aangeven dat bredere bufferstroken niet benodigd zijn. Daarbij kan door een herziening van de
kwetsbare waterlopen, langs meer areaal de breedste teeltvrije zone verplicht worden.
Het verruimen van teeltvrije zones heeft effect op de landbouw wat betreft onder andere
mestplaatsingsruimte, mestverwerkingsplicht en de stelsels Verantwoorde en Grondgebonden Groei
Melkveehouderij. Deze laatste twee stelsels zullen hiertoe ingetrokken worden, vanwege de
uitvoerbaarheid, maar ook omdat deze in individuele gevallen van grote invloed kunnen zijn en het
fosfaatrechtenstelsel in algemene zin voldoende beperking biedt aan de omvang van de
melkveestapel. Daarnaast wordt in het toekomstige mestbeleid nader uitgewerkt hoe
grondgebondenheid vorm krijgt. Tot slot wordt de formulering in de fosfaatbank voor
grondgebondenheid zodanig ingevuld dat het gehele areaal, inclusief teeltvrije zones, mee zal
tellen. Omdat bij beweiding het onmogelijk zal zijn om de bufferstroken onbemest te laten, zal het
niet meetellen van de teeltvrije zone in de plaatsingsruimte nader worden uitgewerkt met waar
nodig een (grondsoort- en gewasafhankelijke) beperkte, generieke verlaging van de
stikstofgebruiksnorm. Daarnaast is het aanleggen van bufferstroken langs watergangen één van de
basisvereisten (Goede Landbouw en Milieu Conditie 1) in de conditionaliteit van de rechtstreekse
betalingen uit het huidige GLB. Dat zal weer zo zijn in het nieuwe GLB (2023-2027). Hierbij is
Europees afgesproken dat langs alle wateren een breedte van 3 meter verplicht wordt gesteld,
waarbij een lidstaat een uitzondering kan vragen voor gebieden waar veel sloten voorkomen.
Verder telt de aanleg van bufferstroken mee onder GLMC als Ecologisch Aandachtsgebied onder de
vergroeningseisen van het GLB, dat 4% van het areaal moet beslaan (als alternatief is ook
mogelijk 3%, mits 4% via een ecoregeling wordt toegepast). In het toekomstig GLB kan dit
percentage hoger worden. Deze dient minimaal 1 meter breed te zijn en gelegen op of direct
grenzend aan bouwland en waarop geen landbouwproductie plaatsvindt als bedoeld in artikel 45,
lid 10bis, van Verordening (EU) nr. 639/2014. Een definitie van bouwland wordt niet gegeven in
deze regeling. Het wettelijk verplichte deel van een bufferstrook komt niet in aanmerking voor een
akkerrandvergoeding in het teken van waterkwaliteit.
Verwacht effect voor de uitvoering en handhaving
De belangrijkste wijziging voorziet erin dat bufferstroken door alle agrariërs ingetekend gaan
worden in de percelenkaart bij RVO.nl. Dit houdt in dat van alle percelen bekend is wat de actuele

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 76 van 136

bufferstrook is. Daarmee wordt het eenvoudiger handhaafbaar of de juiste bufferstrook wordt
aangehouden.
Literatuur

Boekel, E.M.P.M. van, P. Groenendijk en L.V. Renaud, 2017. Maatregelen voor het verlagen
van de nutriëntenbelasting uit landbouwpercelen; Effecten van landbouwkundige
maatregelen op de nutriëntenbelasting van het oppervlaktewater in zes polders in het
beheergebied van Wetterskip Fryslận. Wageningen, Wageningen Environmental Research,
Rapport 2824.

Noij, I.G.AM., M. Heinen en P. Groenendijk, 2012. Effectiveness of non-fertilized buffer
strips in the Netherlands. Final report of a combined field, model and cost-effectiveness
study. Wageningen, Alterra, Wageningen UR. Alterra rapport 2290.

Verloop, J. Van Agtmaal, M., Bussink, W., Van Eekeren, N., Groenendijk, P., Jansen, S.,
Noij, G.J. en Zanen, M., 2018. Achtergronden bij informatie in de BOOT-lijst factsheets.
Wageningen Plant Research, Rapport WPR-842.

STOWA, 2010. Bufferstroken in Nederland (rapport 2010-39), Amersfoort.

Aanleg en beheer van droge en natte bufferstroken (grijze literatuur). Omschrijving
(agrarischwaterbeheer.nl)

Van der Linden A.M.A., Lukacs S., Schouten A., van Wijnen H., 2019. Teeltvrije zones:
invloed op belasting van het oppervlaktewater. RIVM. RIVM-rapport 607640001.

Silvis, H.J., P.W. Blokland, C.H.G. Daatselaar, H.H. Luesink en M.J. Voskuilen, 2020.
Monitoring grondgebondenheid melkveehouderij; 2018-2019. Wageningen, Wageningen
Economic Research, Nota 2020-064. 40 blz.; 18 fig.; 9 tab.; 2 ref.

Verruiming uitrijdatum voor vaste strorijke mest
Omschrijving maatregel
De eerste uitrijddatum van vaste strorijke mest op zand en lössgronden wordt voor grasland en
bouwland vervroegd met één maand naar 1 januari. Hiermee wordt meer ruimte geboden voor het
toepassen van vaste strorijke mest, waardoor dit beter inpasbaar is in de landbouwpraktijk. Vaste
strorijke mest heeft een positief effect op de bodemkwaliteit en voor de biodiversiteit
(insectenstand en daarmee weidevogels).
Datum inwerkingtreding
01-01-2023
Waar in opgenomen
Besluit Gebruik Meststoffen, artikel 4.
Verwacht effect voor het milieu
De verruiming vergroot het risico op af- en uitspoeling van nutriënten iets. Daarbij vergroot het
ook het aandeel organische stof in de bodem en draagt het bij aan het versterken van de
biodiversiteit doordat met name strorijke vaste mest een positief effect heeft op de insectenstand.
Verwacht effect voor de landbouw
Hierdoor krijgt de landbouwsector meer mogelijkheden om organische stof rijke meststoffen in de
vorm van vaste strorijke mest toe te passen op een moment dat dit geschikt is en passend bij de
landbouwpraktijk.
Verwacht effect voor de uitvoering en handhaving
Deze wijziging zal naar verwachting geen consequenties hebben voor de uitvoering en handhaving.
Literatuur

CDM-advies ‘Effecten van mesttoediening op regenwormen als voedsel voor weidevogels’,
17-09-2020

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 77 van 136

Verschuiving eerste uitrijdatum voor drijfmest en dunne fractie op bouwland van
15 februari naar 15 maart
Omschrijving maatregel
Voor veel teelten is het goede landbouwpraktijk om de bemesting zo kort mogelijk op de inzaai te
laten plaatsvinden, om tussentijdse uit- en afspoeling van meststoffen te kunnen voorkomen.
Hiertoe zal de eerste datum waarop drijfmest, vloeibaar zuiveringsslib of dunne fractie dierlijke
mest mag worden uitgereden op bouwland worden verschoven van 15 februari naar 15 maart.
Voor enkele teelten is het nodig om de bemesting eerder te laten plaatsvinden. Dit zal mogelijk
blijven indien men het desbetreffende perceel waarop deze teelt zal plaatsvinden aanmeldt voor 15
februari. De uiteindelijke lijst met uitgezonderde teelten zal worden vastgesteld op basis van advies
van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet.
Het verplicht aanmelden van de percelen op zand- en lössgrond waarop maïs, niet zijnde
suikermaïs geteeld onder folie of maïs geteeld volgens de biologische productiemethode, kan
hiermee komen te vervallen.
Datum inwerkingtreding
01-01-2023
Waar in opgenomen
Besluit Gebruik Meststoffen, artikel 4
Verwacht effect voor het milieu
Het verschuiven van de eerste bemestingsdatum voor bouwland zal bewerkstelligen dat er vaker
op het juiste tijdstip wordt bemest. Hiermee zal het risico op uit- en afspoeling tussen het moment
van bemesting en het moment van opname van de meststoffen door het gewas afnemen.
Verwacht effect voor de landbouw
Voor de landbouwer die teelten toepast die bemesting nodig hebben vóór 15 maart, en welke op de
lijst uitgezonderde teelten staan, zal dit betekenen dat hij deze voor 15 februari dient aan te
melden.
Verwacht effect voor de uitvoering en handhaving
Voor de uitvoering betekent deze aanpassing dat er extra meldingen ten aanzien van de vroege
teelten moeten worden verwerkt in de systemen. Hiermee kan echter de aanmeldplicht voor de
teelt van maïs op zand- en löss, niet zijnde suikermaïs geteeld onder folie of maïs geteeld volgens
de biologische productiemethode, echter vervallen. De uitvoeringslast zal hiermee naar
verwachting afnemen. Voor de handhaving betekent dit dat bij constatering van bemesting met
drijfmest, dunne fractie dierlijke mest of vloeibaar zuiveringsslib op bouwland voor 15 maart, zal
moeten worden vastgesteld of het betreffende perceel is aangemeld.

Uitrijmethoden specifieke mestsoorten
Innovatie in stalsystemen en mestverwerking kan leiden tot de groei van specifieke bestaande
mestsoorten zoals vaste mest en gier, of het ontstaan van nieuwe soorten. Mogelijk is de
ammoniakemissie van dit soort typen lager bij aanwending, en valt het te overwegen de huidige
voorgeschreven aanwendmethoden te herzien bij het gebruik van deze stromen. Aanvullend
kunnen alternatieve grondbewerkingsmethoden leiden tot verzoek om wijziging van de verplichte
mesttoedieningsmethode. Dit speelt bijvoorbeeld bij het toepassen van vaste (strorijke) mest bij
Niet Kerende Grondbewerking of bij toepassen van vaste strorijke mest als stuifbestrijding. Aan het
begin van de looptijd van het actieprogramma zal wetenschappelijk advies gevraagd worden welke
consequenties deze alternatieve invullingen van de huidige toegestane methoden hebben op
emissies van ammoniak naar de lucht, emissie van nitraat naar het grondwater en emissie van
fosfaat naar het slootwater. Op basis van deze adviezen wordt een afweging gemaakt of het
wenselijk is om de huidige regelgeving te wijzigen.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 78 van 136

5.4.4 Maatregelen om effecten van droogte op de waterkwaliteit te beperken
Inleiding
De afgelopen jaren waren voor Nederland relatief droge jaren. Vooral in 2018 was er sprake van
een ernstige droogte die het hele land trof. In vergelijking met de droge jaren in de vorige eeuw
was deze droogte echter niet eens zo zeldzaam (in de ranglijst vanaf 1900 staat 2018 op de vijfde
plaats, met als zwaarste droogte die van 1976).80 In mindere mate en met grote regionale
verschillen was er in 2017, 2019 en 2020 ook sprake van aanhoudend droge periodes. Door een
vrij natte winter en voorjaar van 2020-2021 zijn de grondwaterstanden weer aangevuld.81
Het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) heeft vastgesteld dat er in de afgelopen
twintig jaar sprake is van een stijging van de gemiddelde temperatuur.82 Door de stijgende
temperaturen kan droogte vaker voorkomen. In het binnenland, op de plaatsen waar water niet
aangevoerd wordt door de grote rivieren, zal waarschijnlijk vaker droogte optreden. 83 In het
Actieprogramma klimaatadaptatie landbouw worden structurele maatregelen voorgesteld om de
gevolgen van klimaatverandering te mitigeren (zie hoofdstuk 4.8). Ook de sector zelf neemt
stappen. Zo kunnen melkveebedrijven nu al hun watermanagement verbeteren met de
Bedrijfswaterwijzer, ontwikkeld door Koeien en Kansen84.
De droogte van de afgelopen jaren heeft gevolgen voor de waterkwaliteit. Uit de
derogatierapportage van juni 2020 van het RIVM blijkt weliswaar dat er over de hele meetperiode
sprake is van een dalende trend van nitraatconcentraties maar dat door de droogte van 2018 de
concentraties in 2019 in alle regio’s zijn gestegen. Ter voorbereiding op de situatie waarin droogte
vaker voorkomt heeft het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hierover in juni
2020 advies gevraagd aan de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM).85 Het advies van de
CDM gaat onder andere in op de relatie tussen droogte en de waterkwaliteit. In het advies wordt
de toename in de nitraatconcentratie in het uitspoelingswater en de stikstof- en fosforconcentraties
in het drain- en slootwater bij droogte verklaard door een combinatie van vier factoren:

hogere stikstof- en fosfaatoverschotten (doordat gewasopbrengsten en de stikstof- en
fosforopname in het gewas lager zijn),

indikkingseffecten (doordat er minder water beschikbaar is voor uitspoeling),

biologische processen in bodem en sloot (door minder denitrificatie blijft meer nitraat in het
uitspoelingswater, door een hogere temperatuur is er meer mineralisatie van stikstof en
fosfaat in sloten), en

veranderingen in transportprocessen in de bodem (versneld transport via scheuren in de
bodem, meer risico op oppervlakkige afspoeling na droogte.86
De eerste factor, het stikstofbodemoverschot, hangt samen met de teelt van gewassen. De drie
andere factoren treden in grote mate onafhankelijk op van gewasteelt. De precieze gevolgen van
elke factor afzonderlijk op de nitraatconcentratie in het uitspoelingswater en de stikstof- en
fosforconcentraties in het drain- en slootwater bij droogte is zeer moeilijk te bepalen. Dat hangt af
van over heel Nederland continu veranderende bodem- en weersomstandigheden. Om een beter
beeld te krijgen van de verhouding in deze vier verschillende factoren is het CDM opnieuw
gevraagd hierover advies te geven en het RIVM daarbij te betrekken.
De CDM geeft in haar advies aan een categorisering van drie soorten incidentele en, of structurele
maatregelen die genomen kunnen worde en dan met name ten aanzien van de eerste factor, het

80

Zie ook https://www.knmi.nl/kennis-en-datacentrum/uitleg/droogte.

81

Zie ook https://www.knmi.nl/over-het-knmi/nieuws/einde-droogte-nu-op-de-voet-te-volgen.

82

Zie ook https://www.knmi.nl/klimaatdashboard.

83

Zie ook https://www.knmi.nl/over-het-knmi/nieuws/vaker-droogte-in-het-binnenland.

84

Zie ook Koeien en Kansen - Koeien en kansen

85

Beschikbaar op: https://www.wur.nl/web/file?uuid=a2fc5b33-df58-4d8e-a862-6b42dc906b2d&owner=497277b7-cdf0-4852-b124-

6b45db364d72&contentid=531329&elementid=15965032.
86

Advies ‘Structureel omgaan met droogte in het mestbeleid’, CDM, oktober 2020, p.10-11.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 79 van 136

stikstofbodemoverschot, om de effecten van droogte op de waterkwaliteit te voorkomen of
mitigeren, te weten87:
1. vermindering van de droogte door hydrologische maatregelen (waterberging,
grondwaterstandsverhoging), efficiëntere beregening (druppelirrigatie) en teelt van meer
droogte resistente gewassen en grassen,
2. aanpassing van de bemesting op de veranderde gewasopbrengsten, en
3. uitspoeling-beperkende maatregelen (uitbreiding areaal vanggewassen, bufferstroken,
barrières, en aanpassing tijdstip graslandvernieuwing).
Op de eerste categorie maatregelen wordt reeds ingezet met het actieprogramma Klimaatadaptatie
als beschreven in hoofdstuk 4.8. De mogelijke maatregelen ten aanzien van categorie 2 wordt
hieronder weergegeven in hoofdstuk 5.4.4.2. De derde categorie maatregelen is reeds onderdeel
van de huidige inzet van het mestbeleid en te meer in dit 7e Actieprogramma. Hieronder een korte
beschrijving van de maatregelen die in het 7e Actieprogramma genomen worden om uitspoeling
verder te beperken naast de reeds genomen maatregelen.
Maatregelen in het 7e Actieprogramma die effecten van droogte beperken
In het 7e actieprogramma worden met verschillende maatregelen de negatieve effecten van
droogte op de waterkwaliteit aangepakt. Een belangrijk aspect hierbij is de inzet op duurzame
bouwplannen, waarmee een bijdrage wordt geleverd aan de toename van organische stof in de
bodem, de verbetering van de bodemstructuur en het toepassen van vanggewassen, waarmee
overtollige nutriënten aan het eind van het seizoen opgevangen kunnen worden (paragraaf 5.2).
Daarnaast wordt via het DAW ingezet op kennisverspreiding over beter bodembeheer. Er wordt in
het bijzonder ook meer ruimte in tijd en hoeveelheid geboden om organische stof rijke meststoffen
toe te passen (paragraaf 5.4.2.1 en 5.4.3.2). Daarnaast is de teelt van vanggewassen (paragraaf
0) juist na droogte van belang om het uitspoelen van het toegenomen stikstofbodemoverschot te
beperken. Bovendien is het juist voor zandgronden van belang om meer inzicht en kennis te
verkrijgen over het stikstofbodemoverschot in het najaar.88 Ten behoeve daarvan wordt in de
gebiedsgerichte aanpak (paragraaf 5.3) het gestimuleerd om het N-residu te meten.

Aanpassing van de bemesting op veranderende gewasopbrengsten
De tweede door de CDM onderscheiden categorie maatregelen betreft het aanpassen van de
bemesting bij droogte. Bij droogte zou het mestgebruik zover mogelijk kunnen worden aangepast
aan veranderende opbrengsten. Gedurende het jaar kan de bemestingshoeveelheid voor de meeste
open teelten echter niet worden aangepast aan mogelijke droogte, omdat mest op het land wordt
gebracht wanneer de grond in het vroege voorjaar wordt bewerkt. Op grasland kan de bemesting
en beweiding worden verminderd gedurende het jaar indien er droogte optreedt, omdat het
gebruikelijk is om te bemesten na het oogsten van de eerste snede. Deze aanpassing van de
bemesting is maatwerk omdat het samenhangt met de regenval (spreiding en hoeveelheid), de
bodemsoort en de mogelijkheid om te beregenen. Bij veehouderijen kunnen er mogelijk problemen
ontstaan bij verminderde mogelijkheden om te bemesten als er onvoldoende mestopslag
beschikbaar is. Omwille van bovenstaande worden de volgende twee maatregelen voorgesteld.
Monitoring droogte ten behoeve van goede landbouwpraktijk
Om droogte nog beter in beeld te brengen met het oog op het mestbeleid, en daarmee een
stikstofbodemoverschot te voorkomen, is het CDM om advies gevraagd ten aanzien van de
monitoring van droogte. In Nederland wordt droogte reeds nauwgezet gemonitord door het KNMI.89
Daarnaast wordt een waterbehoefteviewer ontwikkeld om de waterbehoefte in Nederland beter in
kaart te brengen (Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 95). De CDM is om advies gevraagd om tot een
verfijning te komen van de categorisering van droogte als beschreven in het advies van oktober
2020 en te kijken of dat kan aansluiten bij de ontwikkelde waterbehoefteviewer. Daarmee zou
mogelijk in de toekomst bij een bepaalde mate van droogte, in een bepaald gebied waarbij
rekening wordt gehouden met de lokale grondsoort en de capillaire werking daarvan, advies
gegeven kunnen worden over beweiding en bemesting in het kader van goede landbouwpraktijk.

87

Advies ‘Structureel omgaan met droogte in het mestbeleid’, CDM, oktober 2020, p. 1.

88

Fraters e.a. 2015; https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/09064710.2014.956789.

89

https://www.knmi.nl/nederland-nu/klimatologie/droogtemonitor.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 80 van 136

Daarnaast is de CDM gevraagd te adviseren of en in hoeverre het aanpassen van de bemestingsgift
tijdens het groeiseizoen mogelijk is voor akkerbouwgewassen. De maatregel draagt bij aan
bewustwording en kennisverspreiding.
Datum inwerkingtreding
De invoering van de monitoring en de adviezen is voorzien vanaf 2023.
Verkenning stimuleren vergroten mestopslag bij droogte
Bij extreme droogte is het in het kader van goede landbouwpraktijk onwenselijk dat mest wordt
uitgereden. Indien droogte zeer lang aanhoudt zoals in 2018, kan dat leiden tot een zeer moeilijke
afzet van mest buiten het bedrijf en volle mestopslagen bij veehouders. In eerdere zeer droge
jaren is door sectorpartijen gevraagd om het mogelijk te maken om later in het seizoen mest uit te
rijden. Gezien de tegenvallende groei in een extreem droog jaar en het daarmee toegenomen
stikstofbodemoverschot zou het idealiter beter zou om niet te bemesten zodat het
stikstofbodemoverschot niet verder stijgt. Om die reden zal verkend worden of in geval van
extreme droogte het een oplossing is om de tijdelijke opslag van mest door landbouwers te
stimuleren met een subsidie.

5.4.5 Kwetsbare drinkwaterwinningen
Als onderdeel van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn 2018-2021 is de
bestuursovereenkomst ‘Aanvullende aanpak nitraatuitspoeling uit agrarische bedrijfsvoering in
specifieke grondwaterbeschermingsgebieden’ getekend door het Rijk, betrokken provincies,
landbouwbedrijfsleven en drinkwaterbedrijven. In deze bestuursovereenkomst zijn afspraken
vastgelegd om in 34 grondwaterbeschermingsgebieden maatregelen te nemen om blijvend onder
de norm van gemiddeld 50 mg nitraat per liter in het uitspoelingswater uit de wortelzone te
komen.
Overeenkomstig de bepaling in de bestuursovereenkomst over een evaluatie van die overeenkomst
hebben de betrokken partijen op 27 oktober 2021 in een bestuurlijk overleg is besloten dat deze
bestuursovereenkomst met een jaar wordt verlengd tot 1 januari 2023. De partijen zullen op
uiterlijk 1 juli 2022 besluiten of deze overeenkomst in de huidige vorm wordt voortgezet. In de
periode tot 1 juli zullen de partijen een nadere analyse uitvoeren van het voorziene doelbereik en
resterende doelgat, de voor- en nadelen van een voortzetting van deze overeenkomst worden
inzichtelijk gemaakt evenals de condities bij een eventueel vervolg al dan niet in een gewijzigde
bestuursovereenkomst of alternatieven daarvoor.

Pilots in het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn
5.5.1 Inleiding
Om te onderzoeken hoe in de praktijk nutriëntenemissies naar grond- en oppervlaktewater verder
kunnen worden terug gedrongen en kringlooplandbouw bevorderd, worden onder het 7e AP pilots
uitgevoerd. Pilots of proefprojecten vormen een stap tussen wetenschappelijk onderzoek naar
vernieuwende of nieuwe effectieve maatregelen en een eventuele bredere uitrol daarvan. Doel van
een pilot is de toepasbaarheid van een maatregel te toetsen in de praktijk. Een pilot kan (een
zekere) experimenteerruimte nodig hebben om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden. Bij
experimenteerruimte wordt op grond van een hypothese buiten het kader van vigerende
regelgeving, geëxperimenteerd met aan- of toepassingen van acties of maatregelen in
bedrijfsvoering.
Om de overgang naar het toekomstige mestbeleid te ondersteunen en om nutriëntenemissies naar
grond- en oppervlaktewater verder terug te dringen, worden onder het 7e AP pilots uitgevoerd
gericht op: bedrijfsspecifieke verantwoording, duurzame bouwplannen en kringloopbemesting. De
hieronder beschreven pilots zullen onderdeel zijn van het 7e AP. In de loop van het 7e AP kunnen
hier nog andere pilots bijgevoegd worden welke voldoen aan de gestelde voorwaarden. Een pilot
moet passen binnen de beleidsopgaven, wetenschappelijk verantwoord worden uitgevoerd en er
dient gedegen monitoring van de milieu effecten plaats te vinden (zie ook Bijlage 5. voor een
nadere uitwerking van de voorwaarden).

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 81 van 136

De pilots Mineralenconcentraat en pilot Kunstmestvrije Achterhoek worden doorgezet zoals nu
opgenomen in het 6e AP (paragraaf 5.4.1.2).

5.5.2 Pilots Bedrijfsspecifieke verantwoording
Pilot BedrijfsEigen Stikstofnorm
Binnen het project Koeien en Kansen loopt sinds een aantal jaren de pilot meerjarige BedrijfsEigen
Stikstofnorm (BES), waarbij een bedrijfsspecifieke stikstofbemesting met dierlijke mest voor
melkveehouderijbedrijven wordt toegepast. In de BES-pilot wordt verkend hoe de gebruiksnormen
voor stikstof, die wel gedifferentieerd zijn naar grondsoort en gewas, te differentiëren zijn naar
bedrijfsspecifieke verschillen in N en P onttrekking op basis van gegevens uit de Kringloopwijzer in
voorgaande jaren zonder dat dat extra (negatieve) milieu effecten geeft voor de waterkwaliteit,
fosfaattoestand van de bodem en de ammoniakemissie. Vanaf 2019 worden aanvullende
maatregelen genomen op de deelnemende bedrijven om de ammoniakemissie (door de hogere
dierlijke mestaanwending) te mitigeren. In 2020 is de pilot in het kader van experimenteerruimte
voor de kringloopvisie, op verzoek van het bedrijfsleven uitgebreid naar 50 deelnemers om meer
bedrijven van de pilotruimte gebruik te laten maken om met dierlijke mest evenwichtsbemesting te
bereiken en de borging op grotere schaal te testen.
Afhankelijk van de N en P onttrekkingen in voorgaande jaren, mede beïnvloed door
weersomstandigheden, kan er ook een lagere bedrijfsspecifieke stikstofnorm gelden dan de
algemene derogatie of zelfs de basis gebruiksnorm. De pilot wordt begeleid door WUR
onderzoekers betrokken bij proefbedrijf melkveehouderij de Marke. Waterkwaliteitsmetingen
worden uitgevoerd door het RIVM in aanvulling op de meetnetten van het LMM. De BES-pilot is
gestart tijdens het 6e AP en zal in 2022 uitgebreid worden geëvalueerd om te bepalen hoe verder
gegaan zal worden met bedrijfsspecifieke stikstofbemesting in het 7e AP. Hierbij is ook afstemming
met de EC benodigd.

Pilot N-residumetingen op hoge zandgrond.
Na forse verbetering, laat de nitraatuitspoeling in zand zuid al jaren geen daling zien en blijven de
waarden vaak boven de 50mg/l. Het doel van dit project is de mate van mogelijke
nitraatuitspoeling onder de percelen van deelnemers zichtbaar te maken en een verandering in
beheer teweeg te brengen die voor terugdringing van het N-residu zorgt. Het project richt zich bij
voorkeur op percelen met de teelt van mais, akkerbouw en vollegrondsgroenten.
Het doel is dat na drie seizoenen terugkoppeling van beschikbaar en uitgespoeld nitraat, 50% van
de deelnemende agrariërs zijn bodembeheer en/of bouwplan heeft aangepast ten gunste van
vermindering van emissies. In dit project wordt aan agrarisch ondernemers nitraatresidu metingen
aangeboden op hun eigen percelen. De deelnemers worden begeleid door een bekwaam adviseur.
De verwachting is dat in de loop van drie metingen een significante vermindering in gemiddelde
nitraatuitspoeling is te zien in kg/ha.
De pilot vindt plaats onder auspiciën van ZLTO die koerst op ca 100 deelnemende bedrijven, met
een mix van melkveehouderijen, akker- en tuinbouwbedrijven. Naast ZLTO zijn de provincie NoordBrabant en het drinkwaterbedrijf betrokken. De wetenschappelijke begeleiding is in handen van het
NMI en de WUR.

5.5.3 Duurzame bouwplannen
Pilot Telen met Toekomst 2.0
In een netwerk van 10 tot 20 open teeltbedrijven in de klei-, zand- en lössregio worden voor een
langere periode (2022 – 2025) verschillende teeltmethoden en innovaties ontwikkeld en getoetst
om de stikstofemissies naar grond- en oppervlaktewater op bedrijfsniveau sterk terug te dringen
en de eindnormen voor Nitraatrichtlijn en KRW vanuit de landbouw te kunnen realiseren.
Het betreft een innoverend bedrijvennetwerk, vergelijkbaar met het netwerk van
melkveehouderijbedrijven binnen Koeien en Kansen. Er zal niet alleen gefocust worden op
nutriëntenemissies, het gaat om een integrale benadering waarbij ook gekeken wordt naar

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 82 van 136

bodemkwaliteit, klimaatadaptatie en mitigatie (koolstofvastlegging). Hierbij kunnen zowel
akkerbouwbedrijven als tuinbouwbedrijven aansluiten.
Bijzondere aandachtspunten zijn:

De ontwikkeling van een management instrument om op basis van bedrijfsspecifieke
verantwoording de benutting van meststoffen te optimaliseren en verliezen naar het milieu
te minimaliseren (bevordering kringlooplandbouw)

Doorontwikkeling van duurzame bouwplannen met bijvoorbeeld vroeg oogstbare
rooigewassen, strokenteelt (met rustgewassen), juiste combinatie van vanggewassen.

Technische vernieuwingen zoals precisiebemesting, lichtere en slimmere machines.
Niet alleen telers, ook andere partijen uit de agroketen (loonwerkers, toeleveranciers, verwerkers,
adviseurs) en de waterketen (waterschappen, provincies) worden bij de pilot betrokken. Het
onderzoek staat onder leiding van de WUR die zorg draagt voor wetenschappelijke onderbouwing
van de toepassingen en deugdelijke monitoring van de milieu effecten. Op bedrijfsniveau vindt
monitoring plaats; hierbij wordt gedacht aan het bepalen van het bedrijfsbodemoverschot, N residu
meting, nitraatmetingen in het grondwater en fosfaat metingen in het oppervlaktewater. Eveneens
zal monitoring van de bodemkwaliteit plaats vinden. Het delen van kennis en ervaringen met
andere akkerbouwbouwers en tuinbouwers in de klei-, zand- en lössregio zal een essentieel
onderdeel uitmaken van de pilot.

5.5.4 Pilots kringloopbemesting
Pilot Uitwerking toekomstig mestbeleid
Er zullen pilots opgezet worden als ondersteuning van de uitwerking van het toekomstige
mestbeleid, spoor 1 en 2 (paragraaf 4.3). Dit betreft onder andere een pilot naar de praktische
uitwerking van samenwerkingsverbanden tussen grondgebonden melk- en rundveehouderij en
niet-grondgebonden bedrijven, waarbij mest van veehouders naar telers van open teelten wordt
geregeld.

Pilot Inzet bodemverbeteraars t.b.v. verhogen organische stofgehalte in de
bodem
Op 28 juni 2019 is door het Kabinet Rutte III het Klimaatakkoord vastgesteld. In het
Klimaatakkoord is door de rijksoverheid, BO akkerbouw, LTO en NZO de afspraak vastgelegd dat er
pilots mest/klimaat worden opgestart gericht op de onderbouwing van een gewasderogatie en de
relatie koolstofvastlegging en bemestingseffecten. Begin 2019 is er nagedacht over mogelijke pilots
op het gebied van koolstofvastlegging en bemestingseffecten. In het najaar is dit verder uitgewerkt
in de vorm van het projectplan ‘Onderzoek bodemverbeteraars en broeikasgassen’. In de eerste
fase van dit onderzoek zal geïnventariseerd worden welke kennis over de relatie
bodemverbeteraars en broeikasgassen al bekend is en welke kennisvragen momenteel onderzocht
worden. Op basis van deze inventarisatie zal bekeken worden welke kennishiaten verder onderzoek
vragen. Dit kan worden uitgevoerd in een pilot-setting, in aansluiting op al lopende
kennisnetwerken voor de akkerbouw.

Pilot Gewasderogatie
In het Klimaatakkoord (juni 2019) is opgenomen pilots te starten om gewasderogatie te
onderzoeken voor gewassen die bijdragen aan koolstofvastlegging, onder voorwaarde van een
minstens milieuneutraal effect (o.m. waterkwaliteit en ammoniakemissie). In overleg met het
bedrijfsleven is in 2020 gekomen tot een drietraps aanpak waarbij door de WUR allereerst een
enquête is uitgevoerd naar de belangstelling van agrarisch ondernemers naar diverse
gewasderogatie opties. De uitkomsten van de enquête90 geven aan dat melkveehouders in
meerderheid belangstelling hebben voor alternatieve invullingen van de derogatie. Akkerbouwers
hebben weinig belangstelling. In de eerste helft van 2022 zullen diverse gewasderogatie opties
door de WUR modelmatig doorgerekend worden op milieu effecten. Op basis van deze uitkomsten
90

Hoogeveen, M., Loefs, M. en De Koeijer, T., in press. Belangstelling voor deelname aan gewasderogatie. Verwachte effecten van

deelname. Wageningen Economic research.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 83 van 136

en de noodzakelijke goedkeuring van de EC kunnen vervolgens onder wetenschappelijke
begeleiding meerjarige praktijkpilots voor diverse gewasderogatie opties gestart worden lopende
van 2022 tot 2025. De mate van handhaafbaarheid, met controlemogelijkheden van de plaatsing
van grotere hoeveelheden dierlijke mest op specifieke gewassen (en dus niet op andere
gewassen), zal daarbij een doorslaggevend aspect vormen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan borging tijdens bemesting of borging achteraf door middel van N-residu metingen.

Pilot Kringloop met bietenblad
Samen met de suikerverwerkende industrie (Cosun Beet Company) wordt een experiment ingezet,
waarbij naast suikerbieten, ook het bietenblad wordt geoogst. In het experiment wordt het
bietenblad gebruikt in een proces om het eiwit Rubisco te winnen, waarna de reststroom wordt
vergist.
In de gangbare praktijk blijft het bietenblad op het land liggen, waarbij de nutriënten P en N weer
ten gunste komen van de opvolgende teelt. Nu het bietenblad wordt geoogst, is de onttrekking van
P en N van het land hoger. Telers van suikerbieten zien graag een verruiming van de
gebruiksnorm, om zo de bodemvruchtbaarheid voor de opvolgende teelt op peil te houden. Cosun
ziet graag een mogelijkheid om bietenblad naar de fabriek te krijgen om Rubisco te winnen en om
het plantaardig digestaat bij de akkerbouwers terug te plaatsen. Doordat de bemesting in het
nieuwe systeem plaats vindt voorafgaand aan het groeiseizoen, in plaats dat het bietenblad blijft
liggen na de oogst, is de verwachting dat de uitspoeling van nutriënten naar het grondwater
beperkt wordt, omdat er meer nutriënten door het gewas kunnen worden opgenomen.
Het idee past in de gedachte van evenwichtsbemesting, kringlooplandbouw en innovatieve nieuwe
toepassing van restmaterialen. Er wordt een vierjarige pilot uitgevoerd, om te zien of een dergelijk
systeem van evenwichtsbemesting in de praktijk werkt. De wetenschappelijke borging van het
project wordt gedaan door Wageningen Universiteit, in het TKI-project: “Impact regionale
vergisting op bodem, water en kringlopen”.
In het eerste jaar zal het een beperkte groep ondernemers zijn, in de loop van het project zal het
aantal groeien tot 30 deelnemers, aangemeld bij RVO. Daarbij gaat het om 750 ha. Cosun levert
na afloop van de teelt, de oogst gegevens van het bietenblad (in kg P en N). Deze gegevens
worden gebruikt om bedrijven op bedrijfsniveau een uitbreiding van de gebruiksnorm voor stikstof
en fosfaat te geven (100% voor fosfaat en 50% voor stikstof), welke in de opvolgende groeiseizoen
kan worden ingezet.

5.5.5 Overige pilots
Pilots Emissiereductie fosfor naar oppervlaktewater (bollenteelt)
In de bodem opgehoopt fosfaat dat uitspoelt uit landbouwgrond naar oppervlaktewater is een
belangrijke oorzaak voor een teveel aan fosfor in het oppervlaktewater. Naast bronaanpak van
deze buffers door fosfaatuitmijning, zijn er diverse “end-of-pipe” oplossingen in ontwikkeling. Het
streven is om onder het 7e AP door onderzoek de kennis over oplossingen voor fosfaatuitspoeling
een stevige impuls te geven, mede in de vorm van diverse pilots, om brede toepassing onder het
8e AP te kunnen bereiken (zie ook bij paragraaf 5.6.2).
Een van de pilots betreft die van het Hoogheemraadschap Rijnland. Dat is als waterschap al enige
tijd bezig met pogingen om emissies van fosfor uit de bloembollenteelt terug te dringen. In de
bollenstreek op zand kan de concentratie fosfor in oppervlaktewater oplopen tot factor 10 tot 20
boven de streefwaarden. Uit een analyse van de herkomst van fosfor in de Hogeveensepolder-Zuid
blijkt dat 88% afkomstig is van bodemuitspoeling uit de bollenteelt, waarvan ongeveer 2/3 het
gevolg is van een opgeladen bodem vanwege mestgift uit het verleden. Daarmee is deze emissie
een belangrijk obstakel voor bereik van de doelen van de KRW voor oppervlaktewater voor het
Hoogheemraadschap van Rijnland.
In februari 2015 publiceerde Rijnland het rapport “Pilot effectgerichte verwijdering van fosfaat in de
bollenstreek”. Hierbij is sprake van een samenwerkingsverband met Arcadis, Deltares en WEnR

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 84 van 136

(voorheen Alterra) om diverse aanpakken te beproeven. In de tweede KRW-planperiode (20162021) zijn in de bollensector diverse pilots met bovenwettelijke maatregelen uitgevoerd om de
bodemuitspoeling van fosfor te beperken. Rijnland concludeert dat de eerste resultaten voorzichtig
positief zijn, maar dat het ook vragen oproept over de werking van de maatregelen.
Rijnland heeft nu de Hogeveensepolder-Zuid in Noordwijkerhout aangemerkt als ‘inspiratiepolder’
voor de bollensector. In deze polder loopt al onder de naam “Bollenpolder van de toekomst”, een
gebiedsproces met regionale stakeholders als bollentelers, overheden en belangenbehartigers met
als doel de polder toekomstbestending te maken op het gebied van duurzaamheid, maar ook op
thema’s als identiteit en samenwerking. Rijnland wil in deze polder in samenwerking met
betrokkenen gefaseerd de fosforproblematiek verder onderzoeken en aanpakken, zo mogelijk ten
dienste van andere gebieden met bollenteelt. Er is een onderzoeksfase voorzien voor de periode
2022-2023 met begeleiding van de WUR en Deltares, waar het ministerie van LNV in zal
participeren.

Communicatie & kennisontwikkeling & -verspreiding
5.6.1 Communicatie
Door de complexiteit en diversiteit aan regelgeving over het mestbeleid in de afgelopen decennia,
is het voor een deel van de boeren niet meer duidelijk wat het doel ervan is. Beperkende regels
voor bijvoorbeeld omgang met en gebruik van mest zien zij niet meer als een middel om het
grond- en oppervlaktewater te verbeteren. Zij ervaren deze beperkende regels namelijk als een
doel op zich waardoor zij minder vrij zijn om hun eigen bedrijfsvoering te organiseren en hun
vakmanschap voldoende tot zijn recht te laten komen. Beleidsmakers voor het mestbeleid zijn zich
ervan bewust dat zij in de afgelopen jaren meer waren gericht op het eindresultaat van hun
beleidstrajecten dan op het toelichten van de achterliggende redenen van de mestregels.
Tijdens het 6e AP zijn er stappen gezet om beter uit te leggen waarom regels worden ingevoerd. Zo
is de opgave op het gebied van de waterkwaliteit door middel van feiten en cijfers en de vertaling
in ervan beeld concreter gemaakt. Ook is de vierjaarlijkse Nitraatrapportage uitgelicht en via een
webpagina voor een breed publiek toegankelijk gemaakt. Deze koers wordt voortgezet en
uitgebouwd in het 7e en 8e AP. De urgentie is namelijk groot, omdat er nog weinig tijd is voor de
landbouw om met hun acties/maatregelen voldoende bij te dragen aan het realiseren van de
doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water (KRW). Demissionair minister Schouten heeft dit sterk
benadrukt in haar brief aan de Tweede Kamer over de opgave en voortgang van het 7e
Actieprogramma Nitraatrichtlijn (zie Kamerstukken II, 2020/201, 33037, nr. 393).
Een goede (drink)waterkwaliteit is voor boer, gewas en vee van belang en uiteraard van algemeen
maatschappelijk belang. Om duidelijk te maken dat het mestbeleid zich primair richt op het
verbeteren van de waterkwaliteit, is de eerste stap gezet om voor communicatie de samenwerking
tussen beleid en uitvoering te versterken en is gezamenlijk gewerkt aan een integrale en heldere
communicatiestrategie. De beleidsadviseurs en communicatieadviseurs van LNV, RVO en NVWA
werken nu intensiever samen. Daarnaast wordt voor DAW ook nauw samengewerkt met het
ministerie van I&W. Op deze manier wordt een eenduidige, heldere en duidelijke boodschap
ontwikkeld over het waarom van het mestbeleid dat door alle instanties wordt uitgedragen.
Boeren willen graag hun vakmanschap tonen en zelf hun bedrijfsvoering en -ontwikkeling bepalen
en niet beperkt worden door regulering en algemene maatregelen van bovenaf. Dat werd
bijvoorbeeld duidelijk tijdens de regionale bijeenkomsten over de herbezinning op het mestbeleid
die in de loop van 2019 plaatsvonden. Echter, nu nog meer dan toen, blijken beperkende
maatregelen voor het bedrijven van landbouw noodzakelijk voor zichtbare milieueffecten.
In het 6e AP is een traject gestart in 34 grondwaterbeschermingsgebieden met een te hoog niveau
aan nitraatuitspoeling zie paragraaf 5.4.5). Onder de vlag van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer
(DAW) hebben enkele honderden agrarische ondernemers met behulp van adviseurs de
bedrijfsvoering aangepast. Bijzonder in dit initiatief, waar naast LTO, IPO, en Vewin de ministeries
van I&W en LNV bij betrokken zijn, is dat de maatregelen vrijwillig, dus zonder extra regelgeving,

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 85 van 136

zijn ingezet. Verder ligt de focus niet alleen op het verbeteren van de waterkwaliteit, maar ook op
verbetering van de bodemkwaliteit en goede landbouwpraktijk in het algemeen. Het streven is om
hierbij tot een win-winsituatie te komen, waar uiteindelijk zowel de opbrengst van de agrarische
ondernemer als het milieu baat bij heeft.
Het 6e AP bevatte ook een project waarbinnen agrariërs op zuidelijk zand werden aangezet om zelf
nitraatmetingen te doen met behulp van de ‘Nitraatapp’. De veronderstelling was dat agrariërs
hierdoor bewuster worden van de mogelijke omvang van de nitraatuitspoeling en zichtbare
overschrijding van de normen en waar nodig tot aanpassing van de bedrijfsvoering overgaan. Van
deze gedragsinterventie is o.a. geleerd dat agrariërs inderdaad meer betrokken raken en inzicht
krijgen in de nitraatuitspoeling op hun eigen bedrijf als zij dit zelf kunnen meten. In het algemeen
is er wel veel interesse bij agrariërs voor zelfmeten van stikstofresidu na afloop van het
groeiseizoen. Dat kan dan fungeren als bewustwordingsinstrument. Binnen het 7e AP wordt in een
pilot op de hoge zandgronden een en ander verder beproefd. Verder wordt ook binnen DAW
gebruikt gemaakt van deze inzichten.
Er zijn ook meer gesprekken en dialoogsessies met agrariërs om hun ideeën en meningen op te
halen en beleidsvoorstellen aan hen voor te leggen. Het ministerie van LNV heeft hiervoor onder
andere een digitale ‘LNV Community’, waar betrokken agrariërs aan (kunnen) deelnemen. Deze
Community geeft tevens meer inzicht in de communicatiebehoefte. Interactieve webinars worden
gebruikt voor het uitwisselen van informatie tussen beleidsmedewerkers, agrariërs en andere
stakeholders. RVO heeft diverse onderzoeksinstrumenten die de informatiebehoefte en
praktijkervaring van agrariërs in kaart brengen. Naast een website met veel praktische informatie
over de toepassing van het mestbeleid, Q&A’s en een kalender met belangrijke data, brengt RVO
ook diverse digitale nieuwsbrieven uit. Wekelijks verschijnt de nieuwsbrief ‘Agrarisch’ en er worden
van tijd tot tijd specials uitgebracht over actuele onderwerpen met veel aandacht voor
praktijkverhalen. Ook kennisinstituten als Wageningen Economic Research en het Rijkinstituut voor
Volksgezondheid en Milieu besteden meer aandacht aan communicatie over ontwikkelingen,
innovaties, achtergrondinformatie en uitleg over mestbeleid als instrument voor verbetering van de
waterkwaliteit. Er zijn verder nog diverse voornemens om de dialoog tussen beleid-uitvoeringpraktijk te versterken en daarmee verder aan de slag te gaan.
Een aandachtspunt in de communicatie komende periode wordt de aandacht voor omgang met
teeltvrije zones, waar geen mest op mag worden geplaatst. Deze dienen ingetekend te worden bij
RVO.nl.

5.6.2 Kennisontwikkeling & kennisverspreiding.
Kennisontwikkeling
Voorafgaand en gedurende het 6e AP heeft, flankerend aan de implementatie van nieuwe
maatregelen, wetenschappelijk onderzoek plaatsgevonden ter verbetering van bestaande
maatregelen of ter ontwikkeling van mogelijke nieuwe maatregelen. Er zijn diverse pilots
uitgevoerd om wetenschappelijke kennis in de praktijk verder te beproeven. Met de Kennisimpuls
Waterkwaliteit, een samenwerking tussen verschillende kennisinstituten, is invulling gegeven aan
het versterken van de kennisbasis omtrent mogelijkheden en effecten van maatregelen in de
landbouw ter verbetering van de waterkwaliteit, zie: www.kennisimpulswaterkwaliteit.nl. Het 7e AP
zal, met een blik op het achtste actieprogramma, langs de zelfde lijnen kennis blijven ontwikkelen.
Concrete voornemens zijn onder andere verder onderzoek naar (innovatieve) maatregelen aan de
bron tegen uit- en afspoeling(zoals maatregelen in de ruggenteelt op vlakke percelen), beter
vasthouden van nutriënten in bodems en onderzoek naar minder uitspoelingsgevoelige rassen en
teelten. Daarbij zal met veredelaars worden bekeken hoe het aspect van stikstofbenutting van
onder andere suikerbieten, aardappelen en cichorei een prominentere plek gegeven kan worden in
veredelingsprogramma’s. Speciale aandacht wordt besteed aan kennisontwikkeling over afvang van
fosfaat uit landbouwgrond naar oppervlaktewater. Fosfaat dat niet wordt opgenomen door het
gewas blijft achter in de bodem en wordt in eerste instantie goed in de bodem vastgelegd.
Naarmate echter de hoeveelheid fosfaat in de bodem toeneemt, neemt de bindingscapaciteit af.
Fosfaat kan dan uitspoelen naar grotere diepte of direct afspoelen naar aanliggende greppels en
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 86 van 136

sloten. Bemesting in het verleden heeft op veel plaatsen gezorgd voor een grote fosfaatbuffer
waarvan het risico op uitspoeling van veel factoren (waaronder de grondsoort) afhankelijk is91. De
uitspoeling die plaatsvindt wordt omschreven als “(fosfor) nalevering uit de bodem”. Deze
nalevering is, zoals uit figuur 7 in hoofdstuk 3 blijkt, aanzienlijk en veelal oorzaak voor een teveel
aan nutriënten in oppervlaktewater ofwel eutrofiëring. Het terugdringen van fosfaatuitspoeling
vraagt juist door de veelheid van factoren die het kan veroorzaken en de vaak specifieke plekken
(“hotspots’) waar het gebeurt, het nodige onderzoek. Naast deelname aan onderzoek naar
emissiereductie van fosfor naar oppervlaktewater in de bollenteelt (zie hierboven, pilot 5.5.6) zal
op bredere schaal onderzoek naar het tegengaan van fosforemissie uit landbouwgronden naar
oppervlaktewater plaatsvinden. Voortbordurend op het project “Effectgerichte maatregelen
fosfaatzuivering" zal onderzoek plaatsvinden naar innovatieve manieren om belasting van het
oppervlaktewater met nutriënten te verminderen (zoals reactieve barrières, inzet kleimineralen,
inzet zuivering bij drainage, infiltratiegreppels).92
Daarnaast zal ingezet worden op innovatie in telen “uit de grond”, al dan niet via een PPSconstructie. Om toe te werken naar een beleid dat meer gestoeld is op doelvoorschriften, is het
voornemen in het onderzoeksprogramma aandacht te besteden aan onderzoek naar de relatie
Nresidu – nitraatuitspoeling en een stimulans te geven aan sensorenmetingen van waterkwaliteit
(N en P), mogelijk in PPS verband. Zie ook paragraaf 5.5, pilots. Ook zal worden onderzocht hoe de
stikstofefficiëntie van bemesting verhoogd kan worden door de inzet van precisielandbouw, zoals
rijenbemesting bij suikerbieten & cichorei en bijbemesting bij aardappelen.
Minder direct gerelateerd aan de waterkwaliteit, maar wel als onderdeel van het mestbeleid zullen
komende jaren ook andere onderzoeksprojecten plaatsvinden. Zo zullen innovatieve
mestverwerkingsmethoden worden gezocht om bij te kunnen dragen aan spoor 2 van het
Toekomstig Mestbeleid. In het kader van het stikstofbeleid zal ook, parallel aan de looptijd van dit
actieprogramma, met ondersteuning van het ministerie van LNV, een Innovatieprogramma
Mestaanwending plaatsvinden, uitgevoerd door een consortium van onderzoeksinstellingen. Het
programma heeft als doel om nieuwe, innovatieve mestaanwendingstechnieken te inventariseren
en door te ontwikkelen tot een praktijkrijp systeem.

Kennisverspreiding
Onder het 6e AP is op initiatief van het ministerie van LNV de website www.slimmest.nl ontwikkeld.
De inhoud is speciaal bedoeld voor akkerbouwers en vollegrondsgroententelers op zuidelijk zand en
löss, waar de grootste opgave ligt in het terugdringen van nitraatuitspoeling. Uiteraard zijn
websites belangrijke kennisverspreiders, zij het dat het voortdurend onderhoud vraagt, wil de
waarde behouden blijven.
Gesubsidieerd door het ministerie van LNV is onder de paraplu van DAW binnen het 6e AP en deels
doorlopend onder het 7e AP, een uitgebreid programma van kennisverspreiding en
kennisoverdracht op het gebied van bodembeheer en maatregelen ter verbetering van de
waterkwaliteit tot stand gebracht. Kennis wordt veelal via e-learning aangeboden met modules
voor verschillende groepen binnen de agrarische wereld, waaronder loonwerkers en diverse
erfbetreders. Kennisverspreiding en kennisoverdracht is echter nog het meest gebaat bij face-toface, of in dit geval bij boer-tot-boer overdracht. Om die reden wordt voor kennisverspreiding
aansluiting gezocht bij bestaande samenwerkingsinitiatieven van groepen boeren zoals bijv. Bodem
Up en Bedrijfsbodemwaterplannen. Daarnaast worden individuele bedrijfsadviezen gegeven. Er
wordt goed de vinger aan de pols gehouden of de kennisoverdracht in inhoud en vorm op de
meest effectieve wijze plaatsvindt; zo nodig vinden er aanpassingen plaats.
Het bereiken van de gewenste resultaten van het 7e AP vraagt nadrukkelijk om continuering en
uitbreiding van kennisontwikkeling en kennisverspreiding.

91

Schoumans, O., et.al, 30 Vragen en antwoorden over fosfaat, edepot.wur.nl

92

Zie eveneens: Postma, R. en De Haas, M.J.G, Ontwikkeling van een bodemdienst reductie fosfaatemissie; fase I, NMI, februari 2009,

rapport 1301-I.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 87 van 136

Aanvullende maatregelen oppervlaktewaterkwaliteit en koppeling
met stikstofaanpak
Uit de milieueffectrapportage, het addendum op de milieueffectrapportage (paragraaf 7.1) en het
CDM advies over het effect van de aanpassingen in het definitieve 7e AP ten opzichte van het
ontwerp 7e AP93, blijkt dat met het 7e AP doelbereik voor het grondwater in zicht komt, maar dat
de oppervlaktewaterkwaliteitsdoelen voor de Nitraatrichtlijn en KRW nog niet gehaald worden. In
het onderzoek naar aanvullende maatregelen voor de oppervlaktewaterkwaliteit94. In het
onderzoek is verkend welke aanvullende maatregelen kunnen worden toegepast om de
oppervlaktewaterkwaliteit te verbeteren. Waar voor grondwaterkwaliteit de opgave vrij goed de
grondsoort volgt (zand- en löss stevige opgave, klei en veen minder tot geen), is dit voor
oppervlaktewaterkwaliteit meer gevarieerd en verspreid over het land (paragraaf 3.3.3). Er wordt
aangegeven dat om daadwerkelijk te komen tot passende maatregelen, het noodzakelijk is om in
te zoomen op hotspots binnen probleemstroomgebieden om uiteindelijk oorzaken en oplossingen te
vinden op gebiedsniveau, bedrijfsniveau of zelfs perceelsniveau. Dat betekent dat deze
maatregelen beter op gebiedsniveau uitgewerkt kunnen gaan worden en niet als generieke
maatregelen opgelegd moeten worden vanuit het Rijk. Daarbij zijn soms stevige maatregelen nodig
en maatregelen die zich richten op veranderingen in het watersysteem.
Ook in het kader van de stikstofproblematiek zijn maatregelen in beeld gebracht die tevens ten
goede kunnen komen aan de waterkwaliteitsopgave, met name oppervlaktewaterkwaliteit. Het gaat
om structurele aanpassingen in de landbouw, die volgens PBL nodig zijn om de doelen te kunnen
halen.95 Het betreft maatregelen als extensivering van landbouwbedrijven, het vernatten van
veenweidegebieden en het inrichten van beekdalen in het oostelijk en zuidelijk zandgebied met
maximaal 250 meter brede stroken grond, die worden omgezet in natuur of extensief beheerd
grasland.
Integratie van waterkwaliteit in de gebiedsgerichte aanpak stikstof lijkt kansrijk om de benodigde
maatregelen gebiedsgericht te kunnen gaan nemen om ook de doelen voor de
oppervlaktewaterkwaliteit te gaan behalen. Voor de KRW dient daartoe per 2027 alle maatregelen
genomen te zijn die zullen zorgen voor doelbereik. Het is aan het volgende kabinet om hier keuzes
in te maken.

93

CDM-advies ‘Kwalitatieve beoordeling wijzigingen voorstel beleidspakket 7de Actieprogramma Nitraatrichtlijn’ 26-11-2021

94

Groenendijk et al., (2021), Aanvullende maatregelen op het pakket van het zevende Actieprogramma Nitraatrichtlijn met een

gebiedsgerichte oriëntatie
95

Nationale analyse waterkwaliteit. Onderdeel van de Delta-aanpak Waterkwaliteit | PBL Planbureau voor de Leefomgeving

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 88 van 136

6. Controle en handhaving
Inleiding
Het mestbeleid is in de jaren ’80 ontstaan in reactie op in elkaar grijpende agrarische
ontwikkelingen, wetenschappelijke inzichten en maatschappelijke wensen. De intensivering van de
landbouw en de kennis over en bewustwording van de aantasting van waterkwaliteit en natuur
hebben geleid tot regels voor de hoeveelheid mest die op het land mag worden gebracht en de
wijze waarop; stelsels van gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften. Hoewel dit heeft gezorgd
voor een forse verbetering van de waterkwaliteit, is die verbetering nog onvoldoende. In de
afgelopen decennia zijn de normen voor het gebruik van mest stapsgewijs aangescherpt en zijn
grenzen aan de productie en daarmee de aantallen dieren gesteld voor de grootste sectoren
(melkvee-, varkens- en pluimveehouderij), regels gesteld voor het transport van mest en de
verwerking van mest en is de grondgebonden groei van de melkveehouderij
bepaald. Bovengenoemde regelgeving is opgenomen in de Meststoffenwet en onderliggende
regelgeving en in het Besluit gebruik meststoffen, een Algemene maatregel van bestuur.
Gegeven het complex aan regelgeving, is communicatie erover en toelichting ervan van groot
belang en als taak toebedeeld aan RVO.nl. Daarnaast is om niet-naleving van de regelgeving te
voorkomen toezicht en handhaving nodig. Toezicht op en handhaving van de Nederlandse
mestregelgeving is een gecombineerde verantwoordelijkheid van RVO.nl en de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). RVO registreert de gegevens die landbouwers en
intermediaire ondernemers vanuit de mest regelgeving verplicht moeten bijhouden, voert
administratieve controles uit en verzorgt de communicatie met ondernemers over alle
verplichtingen en regelingen van het mestbeleid in opdracht van het ministerie van LNV. De NVWA
is verantwoordelijk voor controles in het veld.
De administratieve handhaving kent twee type onderzoeken, te weten integrale onderzoeken
waarbij een bedrijf wordt gecontroleerd op één of verschillende stelsels van de meststoffenwet en
administratieve verplichtingen en ingangscontroles (bijlage M van de Uitvoeringsregeling
meststoffenwet).
RVO voert de handhaving bestuursrechtelijk uit. Bestuursrechtelijke handhaving kent preventieve
en bestraffende maatregelen. Het geven van een waarschuwing, het gebruiken van bestuursdwang
of het opleggen van een last onder dwangsom (LOD) heeft een preventief karakter. Het opleggen
van een bestuurlijke boete is een sanctie met bestraffend karakter. Er worden ook andere
bestuurlijke maatregelen toegepast, zoals het schrappen of schorsen van een registratie van een
intermediaire onderneming, het intrekken van een vrijstelling of ontheffing (onder voorbehoud van
artikel 38 van de Meststoffenwet) en het intrekken van de derogatievergunning.
De handhaving van het mestbeleid wordt programmatisch aangepakt in samenwerking tussen
NVWA en RVO. Programmatisch handhaven is een proces waarin risico's van niet- naleving en
milieurisico's worden ingeschat. Op basis van de risico's worden prioriteiten vastgesteld en met
behulp van een doelgroepanalyse wordt vervolgens een interventie strategie bepaald. De noodzaak
om toezicht te houden is namelijk niet overal even groot. De beschikbare toezicht en
handhavingscapaciteit wordt daarom zo veel mogelijk risicogericht ingezet. Afvoer van dierlijke
mest is in veel gevallen als gevolg van de hoge transport - en verwerkingskosten een aanzienlijke
kostenpost voor veehouderijen en daarmee is het vervoer van mest een risicovolle schakel in
veedichte gebieden. RVO maakt daarbij een eerste analyse op basis van de verschillende datasets
waar het over beschikt. Het vervolgens risico- en doelgroepgericht selecteren van bedrijven
gebeurt in samenwerking tussen NVWA en RVO. In gezamenlijkheid worden op basis van dataanalyse bedrijven geselecteerd voor fysieke inspecties. Deze analyse wordt door de NVWA verder
verfijnd, en inspecties ingepland naar rato van de beschikbare capaciteit. De interventies kunnen
zowel preventief als repressief van aard zijn.
Bij het vaststellen van één of meerdere overtredingen bij inspecties door de NVWA wordt ook
veelal bestuursrechtelijke handhaving ingezet. Hiertoe worden de bevindingen van de NVWAinspecties omschreven in boeterapporten, die voor de afhandeling naar RVO worden gestuurd. Dit

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 89 van 136

gebeurt vooral bij het overschrijden van de gebruiksnormen en het niet naleven van de
verantwoordingsplicht, de mestverwerkingsplicht en administratieve voorschriften. Ook het niet
voldoen aan de voorwaarden voor derogatie wordt aan RVO doorgegeven.
In een aantal situaties handhaaft de NVWA niet bestuursrechtelijk, maar strafrechtelijk. Dat
gebeurt als de wet dit bepaalt (Besluit gebruik Meststoffen, productierechten en fosfaatrechten) en
bij herhaalde, grote overtredingen, overtredingen gepleegd in georganiseerd verband en complexe
of frauduleuze constructies. Ook kan vanuit bestuursrecht worden overgeschakeld naar strafrecht
als de ernst en/of omvang van de overtredingen hier aanleiding toe geeft en het effectiever is of bij
complexe of frauduleuze constructies. De strafrechtelijke handhaving doet de NVWA onder leiding
van het Openbaar Ministerie (OM). Strafrechtelijke handhaving kan gecombineerd worden met
bestuursrechtelijke handhaving.
Ook gedurende het 7e actieprogramma richt de handhaving zich in het bijzonder op
gebieden/regio’s met een hoge mestproductie ten opzichte van de plaatsingsruimte en waar
bovendien de waterkwaliteit achterblijft. Deze achterblijvende waterkwaliteit lijkt deels verband te
houden met gebrek aan naleving van gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften in bepaalde
gebieden met intensieve veehouderij en het gedrag van sommige intermediairs met hun afnemers.
Deze gebieden en intermediairs vertegenwoordigen een hoog risico voor de waterkwaliteit en
krijgen hoge prioriteit bij toezicht en handhaving. Dit met het doel om de negatieve invloed op de
waterkwaliteit door overbenutting van mest weg te nemen.

Versterkte Handhavingsstrategie Mest
Niet alleen bij het Ministerie van LNV is er aandacht voor toezicht en handhaving in het
mestdomein, het geldt ook voor maatschappelijke partijen en de Europese Commissie. In
september 2018 is de Versterkte Handhavingsstrategie Mest (VHS Mest) 96 (Kamerstukken II,
2018/2019, 33037, nr. 311) uitgebracht en ter kennisgeving aangeboden aan de Europese
Commissie in navolging van de derogatiebeschikking 2018/820/EU. De VHS Mest geeft een analyse
van het mestdomein en stelt een dynamische aanpak voor om niet-naleving te voorkomen en aan
te pakken, te onderscheiden in repressieve en preventieve maatregelen zoals hieronder
schematisch weergegeven is.
Met de Rapportage Nederlands Mestbeleid wordt gerapporteerd over de resultaten van de VHS
Mest en de voortgang.[2] Een aantal zaken loopt goed. Zo is er veel samenwerking tussen RVO en
NVWA en is de informatie uitwisseling tussen partijen verbeterd. De capaciteit van de NVWA heeft
meer aandacht gekregen. Uit de rapportage over 202097 blijkt dat de naleving verbetert, al is het
moeilijk om lessen te trekken uit dat jaar in verband met COVID-19. Een analyse is uitgevoerd
naar het verbeteren van het boetebeleid. Ondanks dat er veel voortuitgang wordt geboekt zijn de
doelen nog niet volledig bereikt. De gebiedsgerichte aanpak (zie bij 6.3.1) en de samenwerking
met andere instanties kan nog worden verbeterd. De invoering van het digitale systeem waarmee
realtime gegevens over het vervoer van dierlijke meststoffen (rVDM) kunnen worden ingewonnen
blijkt complexer dan voorzien en vraagt daardoor meer tijd. Het rVDM vergt een flinke wijziging in
de manier van verantwoording van het vervoer van dierlijke meststoffen. De invoering van rVDM is
omvangrijk en betreft een grootschalige systeemwijziging die enkele tienduizenden bedrijven en
ongeveer een miljoen mesttranssporten per jaar raakt. De verandering zit niet zozeer in de
gegevens die moeten worden verstrekt, maar meer in de wijze van verstrekking alsmede het
moment waarop de gegevens moeten worden verstrekt. Dit vergt een omslag in de werkwijze van
zowel betrokken ondernemers als van de NVWA en RVO. Mede om die reden is een traject met
test, schaduwdraaien en pilots ontwikkeld om tot een zorgvuldige invoering van rVDM te komen.
Dit is essentieel om alle deelnemers bekend en vertrouwd te laten worden met het nieuwe
systeem.

96

Beschikbaar op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/09/28/versterkte-handhavingsstrategie-mest.

[2]

De rapportage over het jaar 2019 is beschikbaar op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/06/01/rapportage-

nederlands-mestbeleid-2019.
97

www.rijksoverheid.nl, 21159234, Rapportage Nederlands mestbeleid 2020.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 90 van 136

Met de Kamerbrief van 24 december 2020 (Kamerstuk 33037, nr. 381) en de Kamerbrief van 13
april 2021 (Kamerstuk 33037, nr. 394) werd de Kamer geïnformeerd over de voortgang van rVDM.

Voorziene acties versterkte handhavingsstrategie periode 2022-2025
Ten algemene is een belangrijk onderdeel van het toekomstige mestbeleid de vereenvoudiging van
de mestwetgeving (Paragraaf 4.3). Als onderdeel van de invoering van het toekomstig mestbeleid
is het voornemen om tot een wetgevingsprogramma te komen, waarmee de Meststoffenwet onder
de loep zal worden genomen om te verkennen waar deze vereenvoudigd kan worden. Deze aanpak
om tot vereenvoudiging te komen en daarmee toezicht en handhaving in het mestdomein te
vereenvoudigen zal in de loop van het 7e en 8e actieprogramma effect moeten gaan krijgen.
In navolging van artikel 4 lid 3 van de derogatiebeschikking 2020/1073/EU zal de Versterkte
Handhavingsstrategie Mest onder het 7e AP worden herzien om deze nog meer risicogericht te
maken zodat de grootste risico’s voor niet-naleving en voor het milieu in het mestdomein worden
aangepakt. Daarnaast worden onder andere de onderstaande trajecten van de huidige VHS Mest
voortgezet en hieronder toegelicht.

6.3.1 Gebiedsgericht handhaven
Gedurende het 6e actieprogramma is gewerkt aan het opzetten van een aanpak voor
gebiedsgericht handhaven in een drietal gebieden met verhoogde fraudedruk. Het gaat om de Peel
(Oost-Brabant en Limburg-Noord), de Gelderse Vallei en Twente. Het betreft gebieden met een
hoge mestproductie vanwege intensieve veehouderij ten opzichte van mestplaatsingsruimte, waar
bovendien de waterkwaliteit achter blijft. Deze achterblijvende waterkwaliteit lijkt deels verband te
houden met gebrek aan naleving van gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften en het gedrag van
sommige intermediairs en hun afnemers. In deze gebieden is het toezicht op de naleving van
gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften voor mest geïntensiveerd. Hierbij wordt samengewerkt
tussen de NVWA, RVO, Openbaar Ministerie, de Omgevingsdiensten, Waterschappen en Provincies.
Per gebied wordt gewerkt met gebiedscoördinatoren die vanuit NVWA de inspecteurs van
verschillende partners maandelijks bij elkaar roepen voor overleg. Naast de samenwerking waarin
gezamenlijk de selectie van bedrijven en handhavingsacties worden bepaald, wordt er ook veel
aandacht besteed aan communicatie gericht op de verschillende betrokken doelgroepen. Deze
aanpak wordt gecontinueerd onder het 7e AP. Tevens wordt de mogelijkheid geboden aan regio’s
om ook een verzoek tot een traject voor gebiedsgericht handhaven in te dienen.
Naast gebiedsgerichte handhaving wordt vanuit de Versterkte Handhavingsstrategie ingezet op
extra handhaving van risicovolle schakels in de mestketens, zoals intermediaire ondernemingen,

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 91 van 136

co-vergisters en varkensbedrijven. Er wordt nog gewerkt aan nalevingsbeelden onder andere van
de varkenshouderijsector en intermediairs.

6.3.2 Continueren en implementeren rVDM
Gedurende het 6e AP is ingezet op automatisering en is het traject rVDM (realtime
Vervoersdocument Dierlijke Meststoffen) opgestart waarmee mesttransporten digitaal en realtime
kunnen worden gevolgd. Er is een controlroom ingericht voor analyse van beschikbare data voor
meer risicogerichte inzet en versterkte (near)realtime controle. Daarnaast wordt er gewerkt aan de
ontwikkeling van een efficiëntere en meer geautomatiseerde administratieve handhaving, waardoor
overtredingen van ondernemers sneller vastgesteld en gehandhaafd kunnen worden (lik op stuk).
Zowel de NVW als RVO kunnen met de gegevens die via rVDM worden ingewonnen beoordelen of
een bedrijf zich aan de gestelde regels over het mesttransport, de gebruiksnormen, de
mestverwerkingsplicht, de verantwoorde groei melkveehouderij en de verantwoordingsplicht heeft
gehouden.
In april 2021 is een wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Ubm) tot stand
gekomen waarmee is voorzien in een nieuwe wijze van verantwoording van het vervoer van
dierlijke meststoffen (Besluit van 8 april 2021, Stb. 2021, 192). Het papieren Vervoersbewijs
Dierlijke Meststoffen dat tot op heden de basis vormt voor de verantwoording van de meststromen
zal worden vervangen door een volledig digitaal systeem waarmee zoveel als mogelijk real time
meldingen kunnen worden verzonden. Dit systeem wordt aangeduid als rVDM. Voor een meer
uitgebreide toelichting op het systeem van rVDM wordt verwezen naar de toelichting van het
Besluit van 8 april 2021, Stb. 2021, 192, pagina 7 e.v. Aan de publicatie van de wijziging van de
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet wordt gewerkt.

6.3.3

Pilot NIRS

Inzet is om in 2022 start een NIRS (Near Infrared Spectroscopy) pilot te starten, waarbij de
nutriënten (kg fosfaat en stikstof) in een vracht dierlijke mest(drijfmest) bepaald worden op basis
van NIRS metingen in plaats van op basis van nat chemische analyse in het lab. Indien de NIRSpilot (doorlopend in 2023) succesvol is, kan worden besloten dit te verankeren in wetgeving
gedurende het 7e actieprogramma om het als alternatief te laten dienen voor de huidige metingen
in het lab.

6.3.4 Inzicht kunstmeststromen (handhaafbaarheid, grondwaterkwaliteit,
oppervlaktewaterkwaliteit)
Nederland streeft naar een evenwichtig gebruik van meststoffen. Mede door de inzet van
meststoffen op basis van lokaal beschikbare reststromen, zoals gewasresten, compost of dierlijke
mest of industriële bijproducten, kan de nu nog belangrijke rol van kunstmest steeds verder
afnemen. Echter, het gebruik van kunstmest is nu nog niet volledig inzichtelijk en wordt afgeleid
uit de monitoring bij een selecte groep van bedrijven. Meer inzicht in het gebruik van industriële
meststoffen is gewenst.
Omschrijving maatregel
In samenwerking met de aanleverende industrie en de primaire sector wordt in 2022 een actieplan
opgesteld om beter inzicht te krijgen in het kunstmestgebruik in Nederland. Naast gebruik op
nationaal en regionaal niveau, is het van belang meer inzicht te verkrijgen van het gebruik van
kunstmest op individueel bedrijfsniveau. Hierbij wordt gestreefd naar aansluiting bij bestaande
systemen.
Deze kunstmestgegevens kunnen worden gebruikt om te komen tot bemestingsadviezen die de
landbouwers stimuleren de nutriëntengebruiksefficiëntie te verhogen. Deze gebruiksefficiëntie is
een maatstaf voor het deel van de gebruikte stikstof, dat tijdens een groeiseizoen wordt omgezet
in geoogst product en is dus een indicator voor de manier waarop een landbouwer de
precisielandbouw-principes toepast in zijn bemestingsstrategie. Daarnaast helpen deze
kunstmestgegevens om de effecten van bemesting op emissies naar bodem, water en lucht beter

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 92 van 136

inzichtelijk te maken in modellen (e.g. NEMA) en om te kunnen monitoren hoe vervanging van
kunstmest door meststoffen van herwonnen bron plaatsvindt. Tenslotte kunnen de gegevens
gebruikt worden om eventuele overbemesting met kunstmest door landbouwers aan het licht te
brengen. Afhankelijk van de uitkomsten van het actieplan en hoe volledig en sluitend inzicht
verkregen kan worden op bedrijfsniveau van gebruik van kunstmest, kan eventueel een
vervolgtraject worden gestart om te sanctioneren of om meer bewustwording bij gebruik af te
dwingen.
Datum inwerkingtreding
Nederland werkt in 2022 een plan uit dat zijn beslag zal krijgen vanaf 2023.
Verwacht effect voor de landbouw
Kunstmest wordt beter ingezet, dit zal leiden tot een verbetering van de nutriëntenefficiency. Daar
waar te veel kunstmest werd gebruikt zal het leiden tot een inperking van de nutriënten input.
Verwacht effect voor de uitvoering en handhaving
Uitkomst van het actieplan moet zijn dat er meer inzicht komt in het gebruik van kunstmest op
landbouwbedrijven. Daarmee zou de handhaving eenvoudiger moeten worden.
Literatuur

Zesde Mest Actieplan Vlaanderen – Annex 2 (6de actieprogramma (vlm.be))

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 93 van 136

7. Te verwachten effecten van maatregelen in het 7e
Actieprogramma Nitraatrichtlijn
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister en Staatssecretaris van
Infrastructuur en Waterstaat hebben een plan-MER (milieueffectrapportage) laten opstellen ten
behoeve van een zorgvuldige besluitvorming over het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn 20222025. Een plan-MER heeft als doel om het milieubelang een volwaardige plaats te geven in de
besluitvorming door het in beeld brengen en beoordelen van de verwachte milieueffecten. Dit
gebeurt door een vergelijking met alternatieven. In de onderstaande paragrafen wordt ingegaan op
een aantal aannames en uitgangspunten en de opzet en resultaten van het uitgevoerde plan-MER
en het addendum, welke op 15 oktober aan het Ministerie van LNV is aangeboden en een nadere
analyse betreft van het effect van de duurzame bouwplannen.

Uitkomsten plan-MER
7.1.1 Doorgerekende scenario’s
In de plan-MER studie is een aantal scenario’s met mogelijke maatregelen (modelmatig of op basis
van literatuur) geanalyseerd op effect op stikstof en fosfor in grond- en oppervlaktewater. Hierbij
geldt als vuistregel dat scenario A het minst, en scenario C het meest ingrijpend is. Daarnaast zijn
de effecten op de emissies naar de lucht met ammoniak (NH3), lachgas (N2O), methaan (CH4) en
de gevolgen van de emissies voor het klimaat en biodiversiteit kwalitatief ingeschat.
Het betreft een analyse van diverse maatregelen, ingedeeld in de volgende scenario’s met daarbij
hun modelmatige uitwerking:
Maatregel
Reguleren –
Gebruiksnormen

Scenario B

Scenario C

Korting N-gebruiksnorm

Bij teelt van twee

Bij teelt van twee

intensief bouwplan:

uitspoelingsgevoelige gewassen

uitspoelingsgevoelige gewassen

Uitspoelingsgevoelige teelten in

na elkaar – korting van 10% op

na elkaar – korting van 20% op

zand- en lössgronden

N-gebruiksnorm 2e teelt

N-gebruiksnorm 2e teelt

n.v.t.

Korting van 15% in Zand Noord

Korting N-gebruiksnorm niet-

Scenario A

n.v.t.

rustgewassen:

en Zand Midden t.o.v.

Verlaging stikstofgebruiksnorm in

stikstofgebruiksnormen in 2020,

gebieden gevoelig van uitspoeling

de korting in Zand Zuid en Löss
gaat naar 30% i.p.v. de huidige
20%.

Reguleren –
Gebruiksvoorschriften
Mestvrije perceelsranden:

Kwetsbare ecologische

KRW oppervlaktewaterlichamen

KRW oppervlaktewaterlichamen

Bufferstroken (begroeide zone,

waterlopen, KRW-waterlichamen

en kwetsbare ecologische

en kwetsbare ecologische

waar geen bemesting plaatsvindt,

en andere watergangen: huidige

waterlopen: stroken van minimaal

waterlopen: stroken van minimaal

maar gewas wel wordt

teeltvrije zone vanuit het

5m.

7.5m.

afgevoerd).

Activiteitenbesluit als bufferstrook

Andere watergangen: minimaal

Andere watergangen: minimaal

behouden

2m brede teeltvrije zone voor alle

3m brede teeltvrije zone voor alle

teelten en gronden.

teelten en gronden.

Stroken worden niet bemest en

Stroken worden niet bemest en

Stroken worden niet bemest en

tellen niet mee in

tellen niet mee in

tellen niet mee in

mestplaatsingsruimte op

mestplaatsingsruimte op

mestplaatsingsruimte op

veebedrijven.

veebedrijven.

veebedrijven.

Borging emissiearme

Bij toepassen sleepvoet verplicht

Zie scenario A

Zie scenario A

uitrijmethode mestverdunning

verdunnen met water.

met water bij sleepvoet
Drempels in ruggenteelt:

Vanuit aanname dat boeren deze

Verplichtende maatregelen

Verplichtende maatregelen

Maatregelen ruggenteelten

maatregelen vrijwillig nemen,

ruggenteelten voor klei en löss.

ruggenteelten voor alle
grondsoorten.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 94 van 136

wordt geen verplichting bij
ruggenteelten opgelegd.
Vanggewassen:

Vanggewas verplicht bij teelt mais

Verplichting van teelt van een

Verplichting van teelt van een

Jaarrond groen, c.q.

op zand- en löss. Stimulans via

wintergewas of vanggewas ter

wintergewas of vanggewas ter

wintergewassen

GLB voor andere grondsoorten en

voorkoming van braakliggende

voorkoming van braakliggende

teelten.

grond in de winter op alle

grond in de winter op alle

grondsoorten en bij alle teelten

grondsoorten en bij alle teelten

waar dit mogelijk bij is.

waar dit mogelijk bij is.

Bemesting van het vanggewas

Onbemest vanggewas waarbij de

Onbemest vanggewas waarbij de

conform de gebruiksnorm

extra bemestende waarde van het

extra bemestende waarde van het

vanggewas niet wordt verrekend

vanggewas wel wordt verrekend

met de mestgift.

met de mestgift.

n.v.t.

Vervangen van

Verruiming vruchtwisseling*:

n.v.t.

Verruiming van de vruchtwisseling

consumptieaardappelen met

voor akker- en tuinbouw op

wintertarwe

uitspoelingsgevoelige gronden
(zand en löss)

Aanvullende
maatregelen
Organisch stofrijke

(Groen)compost of vergelijkbaar

(Groen)compost of vergelijkbaar

(Groen)compost of vergelijkbaar

meststoffen:

telt niet mee in

telt niet mee in

telt voor 50% mee in

fosfaatgebruiksruimte in P-

fosfaatgebruiksruimte in

fosfaatgebruiksruimte in

toestandsklasse arm, laag en

P-toestandklasse arm en laag,

P-toestandklasse arm en laag.

neutraal.

50% mee in P-toestandklasse

Strorijke vast mest, champost,

neutraal.

vaste rundermest en bokashi (met

Strorijke vast mest, champost,

max nutriëntengehalte) tellen

vaste rundermest en bokashi (met

50% mee voor

max nutriëntengehalte) tellen

fosfaatgebruiksruimte in P-

75% mee voor

toestandsklasse arm en laag.

fosfaatgebruiksruimte in

Werkingscoefficienten worden niet

P-toestandklasse arm en laag.

gewijzigd

Werkingscoefficienten worden niet
gewijzigd.

Aanpak effect droogte

Indien sprake is van droogte worden alleen maatregelen genomen in
hetzelfde jaar. Dit betreft een korting in grasland, mais en
aardappelen
Indien sprake is van droogte

Indien sprake is van droogte

wordt veranderingen doorgevoerd

worden veranderingen

in het gewas in het najaar of

doorgevoerd in het gewas in het

opvolgend voorjaar. Dit betreft

najaar of opvolgend voorjaar. Dit

het gebruik van een vanggewas

betreft het gebruik van een

zonder korting N-kunstmestgift en

vanggewas met korting N-

de vervanging van aardappel door

kunstmestgift en de vervanging

wintertarwe

van aardappel door wintertarwe
met een verlaging van de Nmestgift met 40 kg N ha-1.

Maatregel

Referentie

Scenario B

Scenario C

* dit is zo doorgerekend als hypothetische exercitie om de extremen te bepalen

7.1.2 Aannames voor de referentiesituatie: huidige situatie en autonome
ontwikkeling
Om de effecten van de autonome ontwikkeling tussen 2019 en 2027 in beeld te brengen, is een
vergelijking gemaakt van de berekende uit- en afspoeling in 2027 ten opzichte van de theoretische
situatie van 2019 dat bemesting plaatsvond binnen de gebruiksruimte. De metingen van
waterkwaliteitsparameters zijn echter uitgevoerd onder de praktische omstandigheid dat in een
aantal gebieden werd bemest boven de gebruiksruimte. Voor de duiding van effecten van
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 95 van 136

maatregelen is van belang om het effect van de bemesting boven de gebruiksruimte op
waterkwaliteit te onderscheiden van de effecten van geprognotiseerde ontwikkelingen en
beleidsmaatregelen.
Berekende effecten van overbemesting
Figuur 11 en 12 geven de berekende stikstofbemesting en nitraatconcentratie weer voor de
hoofdsectoren in de zandgebieden en het lössgebied. De stikstofbemesting is reeds verminderd
met de aanwendingsemissie.
2019 zonder overbemesting

N-bemesting minus aanwendingsemissie (kg ha -1)

2019 met overbemesting

450
400
350
300
250
200

Zand
noord

Zand
midden

Zand
zuid

Grasland

Löss

Zand
noord

Zand
midden

Zand
zuid

Snijmais

Löss

Zand
noord

Zand
midden

Zand
zuid

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

2019

150

Löss

Akker en tuinbouw

Figuur 11 Stikstofbemesting met dierlijke mest en kunstmest in kilogram per hectare landbouwgrond per
jaar berekend voor de uitgangssituatie in 2019 zonder overbemesting en met overbemesting.

Uit Figuur 11 is af te lezen dat bemesting boven de gebruiksruimte vooral berekend wordt voor
mais en akkerbouw in Zand midden en Zand-zuid. Voor wat betreft fosfaatbemesting kan hetzelfde
patroon worden vastgesteld. Opgemerkt wordt dat het areaal akker- en tuinbouw in de regio Zandmidden naar verhouding kleiner is dan in Zand-zuid.
De berekende nitraatconcentraties (Figuur B5.5) laten een duidelijk effect van de gemodelleerde
overbemesting in Zand-midden en Zand-zuid zien. Voor akker- en tuinbouw leidt de overbemesting
tot 44 en 72 mg L-1 hogere gebiedsgemiddelde nitraatconcentraties in Zand-midden en Zand-zuid
en voor melkveehouderij tot 12 en 23 mg L-1 hogere gebiedsgemiddelde nitraatconcentraties in
deze gebieden.

Figuur 12 Nitraatconcentratie onder landbouwgrond per berekend voor de uitgangssituatie in
2019 zonder overbemesting en met overbemesting.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 96 van 136

De gemodelleerde overbemesting heeft ook een aanzienlijk effect op de ruimtelijke spreiding van
de nitraatconcentraties, wat aangeeft dat de overbemesting en de effecten ervan niet uniform over
de gebieden verdeeld is, maar dat het min of meer lokale effecten betreft.
Het oppervlak met een nitraatconcentratie van ten hoogste 50 mg L-1 is voor de uitgangssituatie in
2019 weergegeven en is weergegeven als percentage van het landbouwareaal (tabel 9).
Tabel 9 Areaal met nitraatconcentratie kleiner of gelijk aan 50 mg L-1 in 2019 voor de
uitgangsituatie met overbemesting en zonder overbemesting
Landbouw
Met
overbemesting

AT
Zonder
overbemesting

MVH

Met
overbemesting

Zonder
overbemesting

Met
overbemesting

Zonder
overbemesting

Zand Noord

70%

71%

39%

40%

86%

87%

Zand Midden

65%

71%

14%

22%

69%

75%

Zand Zuid

37%

43%

12%

16%

45%

53%

Löss

17%

17%

6%

6%

27%

27%

Voor Zand-Noord en de Lössregio zijn de percentages ongeveer gelijk. Voor Zand-midden is het
verschil 6 – 8% van het landbouwareaal dat zonder overbemesting wel aan de nitraatdoelstelling
voldoet. Voor Zand-zuid is het verschil 4 – 8%.
Referentiesituatie zonder overbemesting
Wanneer de berekende overbemesting niet meegenomen wordt leiden autonome ontwikkelingen,
zoals veranderende dieraantallen en landgebruik, na-ijleffecten, en effecten van het zesde
actieprogramma Nitraatrichtlijn tot de volgende berekende nitraatconcentraties in 2027:

In zand noord, midden en zuid leidt een situatie zonder overbemesting en met doorzetten van de
maatregelen uit het 6e AP gemiddeld tot nitraatconcentraties tot onder of op de nitraatnorm. In de
lössregio blijft de concentratie wel boven de 50 mg/l liggen. De akker- en tuinbouwgewassen
blijven ook boven de 50 mg/l uitkomen zonder aanvullende maatregelen.

7.1.3 Conclusies en aanbevelingen plan-MER
Conclusies waterkwaliteit
Effect perceelsmaatregelen op nitraat
Afhankelijk van de wijze waarop de maatregel “Korting van N-gebruiksnormen van 10% bij een te
intensief bouwplan” wordt geformuleerd, wordt een afname van de nitraatconcentratie van 1 tot
9% berekend voor de zandgebieden. Het laagste percentage wordt berekend bij de aanname dat

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 97 van 136

agrariërs maximaal gebruik van de mogelijkheid om uitspoelingsgevoelige gewassen af te wisselen
met niet-uitspoelingsgevoelige gewassen. Het hoogste getal wordt berekend bij de aanname dat
voor het gehele areaal alle uitspoelingsgevoelige AT-gewassen een korting van de Ngebruiksnormen zou worden opgelegd. Voor het lössgebied wordt afhankelijk van de aannames een
verlaging van 0 tot 5% berekend. In de praktijk zal het effect tussen de minimum en
maximumwaarde liggen, en waarschijnlijk dichter bij de minimumwaarde dan bij de
maximumwaarde.
Een verdubbeling van de korting van N-gebruiksnormen van 10% tot 20% resulteert ongeveer in
een verdubbeling van het effect op de gebiedsgemiddelde nitraatconcentratie. Als zelfstandige
maatregel leidt een “Korting van N-gebruiksnormen bij een te intensief bouwplan” niet tot het
realiseren van een maximumconcentratie van 50 mg L-1 onder akker- en tuinbouwpercelen in de
zandgebieden.
De maatregel waarbij een korting van de N-gebruiksnorm van 15% in regio’s Zand noord en Zand
midden en 12,5% in Zand zuid en Löss ten opzichte van de gebruiksnomen in het 6e
Actieprogramma worden toegepast voor niet-rustgewassen leidt tot een afname van de
nitraatconcentratie onder akker- en tuinbouw met 6 – 7% in de zandgebieden en 3% in het
lössgebied. Deze percentages komen overeen met een daling van 4 – 5 mg L-1 in de zandgebieden
en ca 2 mg L-1 in het lössgebied. Als zelfstandige maatregel leidt een “Korting van Ngebruiksnormen voor niet-rustgewassen” niet tot het realiseren van een maximumconcentratie van
50 mg L-1 onder akker- en tuinbouwpercelen in de zandgebieden.
Met de inrichting van mestvrije perceelsranden zijn in de gebieden gevoelig voor nitraatuitspoeling
enkele percentages van het landbouwareaal gemoeid. Het effect ervan op de gebiedsgemiddelde
nitraatuitspoeling wordt op minder dan 1 mg L-1 berekend.
De verplichting van de teelt van een wintergewas of vanggewas ter voorkoming van braakliggende
grond in de winter bij alle teelten leidt in de zandgebieden tot een daling van de nitraatconcentratie
van ca 4 mg L-1 in de zandgebieden en 6 mg L-1 in het Lössgebied. Als de maatregel vergezeld gaat
met een vermindering van de stikstofbemesting (12 – 18 kg ha-1 stikstof) ter grootte van de
bemestende waarde van het vanggewas is het effect groter. De vermindering wordt dan berekend
op 11 – 13 mg L-1 in de zandgebieden en 16 mg L-1 in het Lössgebied. Bij de berekening is
uitgegaan van een maximale inzet van vanggewassen en is geen rekening gehouden met
praktische beperkingen zoals ongunstige weersomstandigheden en het ongeschikt zijn van een
aantal vanggewassen na teelten van knol- en rooigewassen in verband met aaltjesverspreiding.
Een theoretische situatie waarin consumptieaardappelen vervangen zouden worden door
wintertarwe resulteert in een verlaging van nitraatconcentraties met resp. 15, 11 en 4 mg L -1 in
Zand noord, zand midden en Zand zuid. De volgorde van de effecten correspondeert met het
aandeel van consumptieaardappelen in het bouwplan. Aangezien wintertarwe voor het Lössgebied
een hogere stikstofgebruiksnorm heeft dan voor de zandgebieden wordt een kleiner effect
berekend omdat het verschil in bodemoverschotten van aardappelen en wintertarwe in dit gebied
kleiner is. Met het Nitraatmodel van het Duurzaam Schoon Grondwater (DSG)-project wordt voor
de omstandigheden van dit project een groter effect berekend voor de kortingen van de
gebruiksnormen en de vervanging van aardappelen door wintertarwe en een kleiner effect voor de
maximale inzet van vanggewassen. In dit model is de vruchtopvolging in het DSG-project minder
stilistisch beschreven dan in het WOGWOD-model.
Voor de perceelsmaatregelen “drempels in ruggenteelt” en “ruimere vrijstelling organische stofrijke
mestsoorten” is het effect op grondwaterkwaliteit niet te kwantificeren. Bij drempels in ruggenteelt
wordt onder gematigde omstandigheden de infiltrerende neerslag iets meer gelijkmatig over een
perceel verdeeld met mogelijk een gunstig effect op gewasopname en nutriëntenbenutting. De
nitraatconcentratie zou hierdoor iets kunnen dalen. Het effect van een ruimere vrijstelling van
organische stofrijke meststoffen is wisselend en wordt sterk bepaald door specifieke
omstandigheden.
Effect perceelsmaatregelen op belasting oppervlaktewater

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 98 van 136

Effecten van perceelsmaatregelen zijn berekend in termen van uitspoelingsvrachten uit
landbouwgronden, gemiddeld voor een jaar en in termen van uitspoelconcentraties gemiddeld voor
de zomerperiode. De procentuele effecten van de maatregelen worden voor beide termen ongeveer
even groot berekend.
De maatregel “Korting van N-gebruiksnormen van 10% bij een te intensief bouwplan” leidt tot een
vermindering van de N-belasting van oppervlaktewater van maximaal 0,6% (Zand-noord) en geen
effect op de P-belasting van oppervlaktewater. Wanneer een korting van 15% van de Ngebruiksnormen voor niet-rustgewassen wordt opgelegd voor Zand noord en Zand midden en een
korting van 12,5% voor Zand zuid en de Lössregio, vermindert de N-belasting van
oppervlaktewater met maximaal 2,8% in Zand zuid. In de andere zandgebieden is het effect
kleiner. Voor de P-van oppervlaktewater wordt geen of een heel klein effect berekend.
Effecten van mestvrije perceelsranden per hectare landbouwgrond worden vanwege het relatief
geringe aantal waterlopen het laagst berekend voor het lössgebied en vanwege het grote aantal
waterlopen het hoogst voor de veenregio. Voor de veenregio is verondersteld dat het oppervlak
aan mestvrije perceelsrand maximaal 5% bedraagt. Bij scenario B met mestvrije randen met een
breedte van 2 meter voor overige wateren en 5 meter voor percelen langs KRW-waterlichamen en
ecologische waardevolle beken wordt geschat dat in de zandregio de N-uitspoeling naar het
oppervlaktewater met 4% afneemt, in de rivierkleiregio en de zeekleiregio met 6% en in de
veenregio met 14%. Met uitzondering van het lössgebied liggen de percentages voor de
vermindering van de uit- en afspoeling van P lager. Voor de zand- rivierklei-, zeeklei- en veenregio
wordt een vermindering van 3%, 5%, 3% en 7% berekend.
Het effect van mestvrije perceelsranden met een breedte van 3 meter voor percelen langs overige
wateren en 7,5 meter langs KRW-waterlichamen en ecologisch waardevolle beken wordt op bijna
1,5 maal zo groot geschat als het effect van 2 meter brede perceelsranden. Bij grotere breedtes is
het effect niet helemaal evenredig met de breedte.
Drempels in ruggenteelten hebben in een droog jaar zonder zware regenbuien en in een nat jaar
met extreme neerslag geen effect. In een gematigd jaar waarin af en toe een matig tot zware
regenbui valt infiltreert het regelwater meer uniform over het perceel en daarmee minder
afspoeling naar het oppervlaktewater. Het grootste effect wordt geschat voor gronden waar
neerslag relatief langzaam infiltreert: kleigronden en lössgronden. Geschat wordt dat voor percelen
met ruggenteelt de afspoeling met 0,1 tot 0,2 kg ha-1 vermindert. Gebiedsgemiddeld resulteert dit
in ca 0,02 kg ha-1 landbouwgrond in de zeeklei- en lössregio. Als de maatregel zou gelden voor alle
gronden soorten wordt het gebiedsgemiddelde effect kleiner omdat de maatregel op zandgronden
een kleiner effect hebben.
De verruiming van de gebruiksnorm voor organische stofrijke mest leidt tot een extra aanvoer van
meststoffen op een perceel. Bij een grotere vraag naar deze meststoffen wordt het aanbod
beperkend en verwacht wordt dat op landelijk niveau het tot geen of een heel geringe verschuiving
in het meststoffengebruik zal leiden. Of continue extra aanvoer op de lange termijn tot een
negatief effect op de uitspoeling zou kunnen leiden is niet duidelijk.
Maatregelen om concentratiestijgingen als gevolg van droogte te verminderen
Maatregelen tijdens of na de groeiperiode kunnen de toename van de uitspoeling naar grond- en
oppervlaktewater als gevolg van één of enkele achtereenvolgende droge zomers slechts
gedeeltelijk verminderen. Bij grasland kan gedurende een droge zomer met mestgiften worden
gestuurd. Bij het missen van één of twee sneden gras wordt in de praktijk al minder kunstmest
gegeven. Bij snijmais en akker- en tuinbouwgewassen zijn de mogelijkheden om tijdens het
groeiseizoen nog te sturen met mestgiften heel beperkt. Maatregelen na een droge zomer om
effecten op nitraatuitspoeling te beperken zijn de teelt van een diepwortelend vanggewas,
aanpassing van de mestgift op het volgende hoofdgewas en de aanpassing van het bouwplan met
de teelt van een diepwortelend volggewas.
Resultaten van berekeningen geven aan dat:
AT-gewassen: alleen in een theoretische situatie waarin vanggewassen worden geteeld na alle
AT-gewassen en in het bouwplan aardappelen worden vervangen door wintertarwe is een
stijging van nitraatconcentraties te voorkomen.
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 99 van 136

-

MVH: met een vermindering van de kunstmestgift in een volgend jaar met 20% op grasland en
maisland een stijging van nitraatconcentraties over meerdere jaren is te voorkomen. De teelt
van een vanggewas na snijmais waarbij de bemestende waarde van het vanggewas geheel
wordt verrekend met de mestgift op het volggewas kan een groot deel van de
concentratiestijging op melkveebedrijven teniet doen.

Brongerichte DAW-maatregelen
In een afzonderlijke berekening is verkend wat het effect zou zijn als de brongerichte DAWmaatregelen in combinatie op alle landbouwbedrijven zouden worden geïmplementeerd. Deze
brongerichte DAW-maatregelen zijn gericht op een maximale benutting van fosfor en stikstof en
betreffen onder andere een aanpassing van de uitrijtijdstippen, de verlenging van de leeftijd van
grasland, rijenbemesting in open teelten, de teelt van diep wortelende rustgewassen en een
maximale inzet van vanggewassen. De bemestingsniveaus zijn niet aangepast. Met de beschouwde
combinatie van maatregelen wordt een verlaging van de gebiedsgemiddelde nitraatconcentratie
onder landbouwgronden berekend van 5 – 10 mg L-1. Voor de AT-bedrijven wordt een daling
berekend van 8 – 14 mg L-1 en voor de melkveehouderijbedrijven een daling van 3 – 9 mg L-1. In
de zandgebieden met een hoge nitraatconcentratie kan de stikstofbelasting door de combinatie van
maatregelen met maximaal 19% afnemen. Voor de klei- en veengebieden wordt een afname tot ca
10% berekend. De brongerichte DAW zijn voornamelijk op stikstof gericht en leiden tot een hoger
organisch stofgehalte in de bodem. Het effect hiervan op de fosforbelasting van oppervlaktewater
is onzeker, maar het draagt niet of in heel geringe mate bij aan de vermindering van de uitspoeling
van fosfor. Voor een vermindering van de uit- en afspoeling van fosfor zijn andere maatregelen
nodig.
Maatregelpakketten
Scenario B waarin 1) een korting van gebruiksnormen voor uitspoelingsgevoelige gewassen wordt
verondersteld als in het voorgaande jaar ook een uitspoelingsgevoelige gewas is geteeld,
gecombineerd met 2) mestvrije perceelsranden van 2 meter breed langs de overige wateren en 5
meter breed langs de KRW-waterlichamen, en 3) een pakket aan DAW-maatregelen met een lichte
implementatiegraad resulteert in een daling van de nitraatconcentratie met maximaal 2 mg L-1 op
gebiedsniveau. De stikstofbelasting van oppervlaktewater neemt af met 2.2 – 5.5%. De
procentuele afname van de zomerwaarden van de uitspoelconcentraties is ongeveer even groot. De
grootste afname wordt berekend voor delen van het zandgebied met hoge nitraatconcentraties in
het bovenste grondwater en de kleinste afname voor zeekleigebieden. De afname van de
fosforbelasting van oppervlaktewater wordt berekend op 1.0 – 3.3% met de grootste procentuele
afname de zandgebieden en de kleinste afname in de klei- en veengebieden. De absolute afname is
groter in de klei- en veengebieden dan in de zandgebieden. Door de geringe vermindering van de
nutriëntenbelasting van oppervlaktewater draagt scenario B in beperkte mate bij aan het
verbeteren van waterkwaliteit.
Scenario C waarin 1) een korting van gebruiksnormen voor niet-rustgewassen van 15% is
verondersteld in Zand noord en Zand midden en van 12.5% in Zand zuid en het lössgebied, 2)
mestvrije perceelsranden van 3 meter breed langs de overige wateren en 7.5 meter breed langs de
KRW-waterlichamen, en 3) een pakket aan DAW-maatregelen met een implementatiegraad
‘maximaal’ resulteert in een daling van de nitraatconcentratie met maximaal 3 - 7 mg L-1 op
gebiedsniveau. Voor de AT-gewassen is de daling groter dan voor de melkveehouderij, maar daling
is onvoldoende voor een nitraatconcentratie lager of gelijk aan 50 mg L -1 als gemiddelde door de
AT-bedrijven op de zand- en lössgronden. De stikstofbelasting van oppervlaktewater neemt in dit
scenario af met 6 – 13%. Evenals voor scenario B wordt de grootste afname berekend voor delen
van het zandgebied met hoge nitraatconcentraties in het bovenste grondwater en de kleinste
afname voor zeekleigebieden. De vermindering van de fosforbelasting van oppervlaktewater wordt
berekend op 1.2 – 4.4%. De procentuele afname van de zomerwaarden voor de
uitspoelconcentraties ligt in dezelfde orde van grootte.
Addendum: Effect duurzame bouwplannen

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 100 van 136

Aangezien dit een aanvullende analyse betrof, is voor het effect van duurzame bouwplannen sec
gekeken naar deze maatregelen en niet naar de overige maatregelen uit het actieprogramma.
De gebiedsgemiddelde nitraatconcentraties worden in het scenario Duurzame Bouwplannen voor
Zand Noord, Zand Midden en Zand Zuid berekend op 35, 35 en 49 mg L-1. Voor het lössgebied
wordt nog steeds een nitraatconcentratie hoger dan 50 mg L-1 berekend: 58 mg L-1.

Figuur 13 Vergelijking van berekende nitraatconcentraties in de scenario’s Referentie 2027 (Ref) en
Duurzame Bouwplannen (Du BP) voor landbouw gemiddeld, akker- en tuinbouw (AT) en melkveehouderij
(MVH). Getallen onder de horizontale as zijn gebiedsgemiddelde concentraties. Getallen tussen de vlakken
duiden het effect van het scenario Duurzame Bouwplannen aan ten opzichte van het scenario Referentie
2027.

Het effect op de N-belasting van oppervlaktewater is weergegeven voor de zandregio’s en voor de
kleiregio. Voor de veenregio is het effect van duurzame bouwplannen heel gering omdat de
bouwplannen nagenoeg niet gewijzigd worden en deze gronden voor het overgrote deel begroeid
zijn met grasland. Voor het lössgebied beperken de effecten zich tot een klein gebied in beekdalen.
Het Landelijk Waterkwaliteitsmodel geeft voor dit gebied met een beperkt areaal nog geen
betrouwbare resultaten. De verschillende kleigebieden zijn samengevat tot de kleiregio als geheel
omdat de onzekerheden in de bron “achtergrondsbelasting” voor afzonderlijke kleigebieden nog
een rol speelt bij het beoordelen van de effecten in deze individuele gebieden.

Figuur 14 Vergelijking van berekende N-belasting van oppervlaktewater in het scenario’s Referentie 2027
(Ref) en de maatregel Duurzame Bouwplannen voor de akker- en tuinbouwgewassen. Getallen duiden het effect
van Duurzame Bouwplannen aan ten opzichte van het scenario Referentie 2027.

Voor de zandgebieden wordt een vermindering van de N-belasting van oppervlaktewater berekend
va 6 – 8% en een vermindering van ca 1% voor de kleiregio als geheel. Als na de hoofdteelten in
de kleiregio ook een vanggewas geteeld wordt zou de N-belasting van oppervlaktewater nog met
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 101 van 136

enkele procenten kunnen afnemen. Het percentage van 6% in Figuur 3 is een maximumwaarde
omdat verondersteld is dat na alle hoofdgewassen een vanggewas geteeld zou kunnen worden. In
de praktijk is een vanggewas na een laat geoogst gewas weinig effectief. Als na een hoofdteelt in
een bepaald jaar wintertarwe volgt is een vanggewas in de betreffende winter ook niet aan de orde
en is het gebiedsgemiddelde effect van een vanggewas kleiner dan berekend in Figuur 3.
Het is op basis van de modelresultaten niet mogelijk een onderscheid te maken tussen de
afzonderlijke effecten van het omzetten van niet-rustgewassen naar rustgewassen en van de teelt
van vanggewassen. Voor de graslandpercelen verandert er bij deze maatregel niets. Het
gemiddelde voor landbouw is dus lager dan het berekende effect voor akker- en
tuinbouwgewassen. Gemiddeld voor landbouw neemt de N-belasting van oppervlaktewater met
respectievelijk 2%, 0% en 2% in Zand noord, Zand midden en Zand zuid en met 0,5 - 3% in de
kleiregio.
De effecten van de duurzame bouwplannen op de P-belasting van oppervlaktewater zijn niet exact
te kwantificeren, maar zijn naar schatting kleiner dan de effecten op de N-uitspoeling.
Grondwaterbeschermingsgebieden
De vermindering van de nitraatuitspoeling in grondwaterbeschermingsgebieden is een onderdeel
van de actieprogramma’s Nitraatrichtlijn. De afname van de nitraatconcentraties in de 34
grondwaterbeschermingsgebieden bij een maximale inzet van de brongerichte DAW-maatregelen
wordt op termijn berekend op 10 en 25 mg L-1. Voor 10 van de 34
grondwaterbeschermingsgebieden resulteert dit in een concentratie onder landbouwgronden lager
of gelijk aan 50 mg L-1. Hierbij is uitgegaan van het landgebruik in 2019 en verondersteld dat geen
intensivering van het bouwplan zal optreden.
Addendum: Effect duurzame bouwplannen in Grondwaterbeschermingsgebieden
Geschat wordt dat door de Duurzame bouwplannen een verlaging van de nitraatconcentraties
wordt bereikt van 4 - 8 mg L-1 ten opzichte van de situatie bij continuering van het Zesde
Actieprogramma met ontwikkelingen in de veestapel en het landgebruik (Van Boekel et al, 2021)
en bij bemesting volgens de gebruiksnormen. In Overijssel voldoen daarmee drie
grondwaterbeschermingsgebieden aan de norm van 50 mg L-1 en in Noord-Brabant voldoet geen
enkel grondwaterbeschermingsgebied aan de norm. Het aantal is hiermee twee lager dan geschat
voor het scenario in de PlanMER van het Zevende Actieprogramma met N-kortingen voor ATgewassen gecombineerd met een pakket aan DAW-maatregelen.
In het merendeel van de grondwaterbeschermingsgebieden is grasland in combinatie snijmais de
voornaamste teelt. De Duurzame bouwplannen hebben daar weinig effect op. Voor de
grondwaterbeschermingsgebieden met een hoog aandeel akker- en tuinbouwgewassen wordt wel
een verlaging van de nitraatconcentratie berekend, maar deze vermindering is onvoldoende om het
aantal gebieden met een nitraatconcentratie lager of gelijk aan 50 mg L-1 te laten toenemen.

Conclusies aanvullend advies ten behoeve van duurzame bouwplannen
Het ministerie heeft de CDM (gedurende het opstellen van dit actieprogramma – red.) gevraagd om
te adviseren over de effecten van de door het ministerie gestelde kaders voor duurzame
bouwplannen op de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater. De kaders voor ‘duurzame
bouwplannen’ zijn door het ministerie gedefinieerd. Voor rundvee-bedrijven geldt dat minimaal
70% van het areaal grasland is, waarvan >50% meerjarig grasland (>5 jaar), en dat op 100% van
het niet-graslandareaal een vanggewas is ingezaaid voor 1 oktober. Voor openteelten geldt dat
rustgewassen 1 op 3 in het bouwplan zijn opgenomen en dat na de hoofdteelt
vanggewassen/groenbemesters of wintergranen zijn ingezaaid voor 1 respectievelijk 31 oktober.
De kaders voor duurzame bouwplannen in de rundveehouderij hebben gemiddeld genomen een
beperkt effect op de waterkwaliteit ten opzichte van de huidige situatie waarin bedrijven met
derogatie al voldoen aan de gestelde kaders. De waterkwaliteit op rundveebedrijven zonder
derogatie, gemengde bedrijven en biologische bedrijven met rundvee, en intensieve

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 102 van 136

rundveebedrijven met veel samenwerking met akkerbouwbedrijven (en teelten en land ruilen)
verbetert waarschijnlijk wel door de verplichting van minimaal 70% grasland.
Het sturen op duurzame bouwplannen heeft een positief effect op de waterkwaliteit en
bodemkwaliteit van openteeltbedrijven, omdat de arealen rustgewassen en vanggewassen
toenemen. Indicatieve berekeningen geven aan dat door één op drie rustgewassen te telen en een
vanggewas te zaaien vóór 1 oktober na alle hoofdgewassen de nitraatnorm van 50 mg nitraat per l
waarschijnlijk gemiddeld bereikt kan worden in de zand- en lössregio’s. De effecten van duurzame
bouwplannen zijn gemiddeld groter voor de zand- en lössgronden dan voor de klei- en
veengronden.
Vanwege onzekerheden in de grootte van de effecten van duurzame bouwplannen op
waterkwaliteit, en vanwege de grote implicaties van duurzame bouwplannen voor de praktijk, pleit
de CDM voor een gefaseerde en gebiedsgerichte invoering van duurzame bouwplannen in de
praktijk. Het ligt voor de hand de invoering te starten in gebieden met duidelijke knelpunten als
het gaat om waterkwaliteit, en in gebieden waar de effecten van duurzame bouwplannen het
grootst zijn. Invoering op pilotschaal in het zuidelijk-zandgebied op korte termijn ligt voor de hand.
De CDM adviseert de invoering van duurzame bouwplannen via pilots te laten vergezellen met een
adequate monitoring, opdat kwantitatieve onderzoeksgegevens kunnen worden verzameld over de
relaties tussen bouwplansamenstelling, vanggewassen en nitraatuitspoeling naar het grondwater
en de stikstof- en fosfaatuitspoeling en -afspoeling naar het oppervlaktewater. Parallel daaraan
is het gewenst dat er specifiek naar hoofdgewassen, rustgewassen en vanggewassen wordt
gekeken, om sturen op duurzame bouwplannen effectiever te maken. De CDM adviseert om de
kaders voor duurzame bouwplannen meer te differentiëren/detailleren naar teelten, gebied en
grondsoort.

Advies Commissie voor de milieueffectrapportage
De Commissie m.e.r. concludeert uit de MER, dat het doelbereik ten opzichte van de gestelde
doelen nog onvoldoende is98. Belangrijk hierbij is dat volgens de Commissie wel aanvullende
maatregelen denkbaar en mogelijk zijn die doelbereik dichterbij kunnen brengen. Deze zijn niet in
de MER zelf beschreven, waardoor ze niet kunnen meewegen bij het besluit. De MER bevat
daardoor geen reëel alternatief waarmee het gewenste doelbereik wel kan worden gerealiseerd. De
maatregelen voor de duurzame bouwplannen zijn hier bijvoorbeeld niet in meegenomen.
De Commissie signaleert daarom bij de toetsing van de MER dat belangrijke informatie ontbreekt.
Het aanvullen van die informatie is essentieel om het belang van de leefomgeving volwaardig mee
te kunnen wegen bij het besluit over het zevende actieprogramma. Het gaat om 1) een
gevoeligheidsanalyse van het actieprogramma voor ontwikkelingen zoals klimaat en veranderend
mest- en stikstofbeleid, en 2) het uitwerken van minimaal één alternatief waarmee de
doelstellingen wel worden gehaald.
De Commissie adviseert in een aanvulling op de MER, voorafgaand aan het besluit de gevoeligheid
van het zevende actieprogramma te onderzoeken aan de hand van de volgende scenario’s:

Klimaatscenario’s KNMI inclusief voorziene maatregelen voor klimaatadaptatie.

Het niet doorgaan van het mestbeleid spoor 1 en 2 en eventueel uitstel van een adequate
stikstofaanpak voor Natura 2000.

Het uitblijven van derogatie en wat dit betekent voor de nu geldende maatregelen.

Wat het aanpassen van de maatregelen uit het concept actieprogramma naar het
definitieve actieprogramma betekent voor de milieueffecten.
Wat betreft de klimaatscenario’s is in een vroeg stadium bij het opstellen van de MER
geconstateerd dat de modelinstrumentaria dit nog niet toelaten. Er wordt wel gewerkt aan het
mogelijk maken van deze functie. In de tussentijd is daarom een onzekerheidsanalyse gedaan op
het effect van droogte en maatregelen die dit effect zouden kunnen mitigeren. Het niet doorgaan

98

https://www.commissiemer.nl/adviezen/3556

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 103 van 136

van spoor 1 en 2 van het toekomstig mestbeleid is in zekere mate vertegenwoordigd in de factor
“overbemesting”, welke in paragraaf 7.3 van de MER wordt beschreven, daar één van de doelen
van het toekomstig mestbeleid is om de naleving te verbeteren. Er is geen analyse gedaan naar de
effecten van een eventuele stikstofaanpak, waardoor het uitblijven hiervan dus onderdeel is van de
resultaten. Ook is er geen analyse gedaan naar het uitblijven van derogatie, omdat dit vanwege
het krappe tijdspad van opstellen van dit actieprogramma niet meer kon worden uitgevoerd.
Wat betreft het laatste punt is de CDM om advies gevraagd ten aanzien van de wijzigingen ten
opzichte van het ontwerp actieprogramma. De CDM beoordeelt de effecten van het gewijzigde
concept 7e AP ten opzichte van het ontwerp 7e AP in het algemeen als beperkt (al maken de vele
wijzigingen tezamen het zeer lastig om een totaal beeld van de effectiviteit te maken).
De Commissie m.e.r. adviseert daarnaast in een aanvulling op de MER voorafgaand aan het besluit
minstens één alternatief - maar liefst meerdere alternatieven – te ontwikkelen met daarin
maatregelen waarmee de doelen gehaald worden. Het Addendum op de MER, welke na de
beoordeling van de Commissie voor de MER is opgesteld ten behoeve van het analyseren van het
effect van duurzame bouwplannen, geeft aan dat voor grondwater de doelstelling van <50 mg
nitraat per liter in alle gebieden afgezien van het lössgebied kan worden behaald. Via de
aanvullende analyse naar maatregelen ten behoeve van oppervlaktewaterkwaliteit, beschreven in
paragraaf 5.7, is daarnaast gebiedsgericht verkend welke maatregelen mogelijk zouden zijn om de
doelen op termijn te halen.
De Commissie geeft ook aan dat het actieprogramma nu sterk op middelvoorschriften leunt. De
Commissie ziet ook mogelijkheden alternatieven uit te werken waarbij niet, of niet uitsluitend, op
middelen wordt gestuurd. In plaats daarvan kan voor sommige gebieden, of voor bedrijven die dat
willen, op doelen worden gestuurd. Echter, ook door op (handhaafbare) doelen te sturen, kunnen
resultaten gehaald worden. Dit moet wel gepaard gaan met een monitoringsplan en duidelijke
consequenties bij het niet halen van het doelvoorschrift. De implementatie hiervan zal niet
eenvoudig zijn. Het combineren van een dergelijke doelgestuurde met een gebiedsgerichte aanpak
kan als voordeel hebben dat gebiedseigen kenmerken en gebiedskennis van boeren en
natuurbeheerders beter benut kan worden. Ook de afstemming met het uitvoeringsprogramma
Natuur kan dan gebiedsgericht plaatsvinden. Door dit volwaardig uit te werken komt zowel de
effectiviteit als de uitvoerbaarheid hiervan, ook in de tijd, beter in beeld. De uitwerking van de
Maatwerkaanpak (beschreven in paragraaf 5.2.3) poogt invulling te geven aan dit advies van de
Commissie, waarin ook de door hen genoemde criteria (handhaafbaarheid, duidelijke monitoring en
consequenties voor het niet halen van het doel) een belangrijke rol spelen.

Uitkomsten economische analyse van de maatregelen uit het concept
7e AP
Op advies van de Taskforce Mest en Waterkwaliteit is door Wageningen Economic Research een
analyse uitgevoerd naar de economische impact van de maatregelen die werden onderzocht in de
milieueffectrapportage, alsmede de maatregelen voor duurzame bouwplannen zoals deze voor
consultatie zijn voorgelegd met het concept van dit actieprogramma (Manshanden, Hoogeveen en
de Koeijer, 2021). Onderstaande passage geeft de samenvatting van het rapport.
Het conceptmaatregelpakket ‘aanpassing bouwplan’ is één van de twee maatregelpakketten als
mogelijke invulling van het 7e Actieprogramma Nitraat waarvoor de economische effecten in beeld
zijn gebracht. Het conceptmaatregelpakket ‘aanpassing bouwplan’ onderscheidt twee varianten:
‘horizon 2023’ en ‘horizon 2027’. Het idee is dat de variant ‘horizon 2023’ in 2023 in gaat en dat de
variant ‘horizon 2027’ vanaf 2027 kan worden ingevoerd. De variant ‘horizon 2027’ heeft
zwaardere beperkingen dan de variant ‘horizon 2023’ ten aanzien van: het minimaal verplichte
aandeel rustgewassen, het minimaal verplichte aandeel vanggewassen en het minimaal verplichte
aandeel grasland met een minimaal verplicht aandeel permanent grasland op graasdierbedrijven.
Negatieve economische gevolgen van het pakket zijn er voor akkerbouwbedrijven met intensieve
bouwplannen (minder dan 1 op 3 rustgewassen) zoals bijvoorbeeld de gespecialiseerde

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 104 van 136

zetmeelaardappelbedrijven in de Veenkoloniën (1 op 2 zetmeelaardappelen) of de pootgoedteelt in
de bouwstreek van Friesland en in de Noordoostpolder (dikwijls geen rustgewas in het bouwplan).
Doordat hoogsalderende gewassen moeten worden vervangen door rustgewassen met lage saldo’s
neemt het inkomen af.
Voor vollegrondstuinbouwbedrijven is het effect naar verwachting kleiner doordat zij een sterke
concurrentiepositie op de ruilgrondmarkt hebben. Zij kunnen meer bieden voor ruilgrond doordat
de saldo’s van vollegrondsgroentegewassen hoger zijn dan die van akkerbouwgewassen. Door
meer ruilgrond te verwerven, kunnen zij eenvoudiger hun areaal met hoogsalderende
vollegrondsgroentegewassen op peil houden.
De verplichting om op alle percelen een vanggewas te telen, zal in de praktijk moeilijk uitvoerbaar
zijn door knelpunten in de beschikbare arbeid en machines in de sterk verkorte oogstperiode door
de 1 oktober deadline voor inzaai vanggewassen. Daarnaast leidt de maatregel tot aanzienlijke
derving van de fysieke gewasopbrengst en daarmee ook van het saldo en in nog sterkere mate van
de inkomens in de akkerbouw. Doordat de vaste kosten gelijk blijven gaat het verschil in
bedrijfssaldo 1 op 1 ten koste van het inkomen.
Het conceptmaatregelpakket ‘aanpassing bouwplan’ heeft minder effect op de inkomens in de
varkenshouderij en in de melkveehouderij. De negatieve impact zal beperkt optreden bij bedrijven
die mais aankopen en hiervoor, door een geringer aanbod en meer vraag, meer moeten betalen.
Niet-derogatiebedrijven worden mogelijk beperkt in het aandeel mais in hun bouwplan. Hierdoor
zullen ook zij mogelijk meer voerkosten moeten maken.
De maatregel ‘minimaal 70% grasland’ op graasdierbedrijven heeft op de meeste melkveebedrijven
geen invloed omdat de meeste melkveebedrijven deelnemen aan derogatie (situatie in 2021).
Daarvoor moeten zij minimaal 80% grasland aanhouden. Voor niet-derogatiebedrijven kan het
betekenen dat ze meer grasland moeten aanhouden. Voor de sector als geheel is de economische
impact van deze maatregel relatief klein.
Naast het conceptmaatregelpakket ‘aanpassing bouwplan’ is ook het conceptmaatregelpakket
‘aanpassing bedrijfsvoering’ in het onderzoek opgenomen. Dit maatregelpakket omvat drie
varianten: variant A ‘Stimuleren’, variant B ‘Reguleren en stimuleren’ en variant C ‘Meest
milieuvriendelijke alternatief’. De economische impact van de stringentste variant van dit
maatregelpakket, variant C is eveneens voor de akkerbouw en vollegrondstuinbouw het grootst.
Maar bij deze variant is de economische impact vooral groot in de Zand- en Lössregio. Het
conceptmaatregelpakket bestaat uit 9 maatregelen waarvan vier maatregelen weinig beperkend
zijn voor de bedrijfsvoering van landbouwbedrijven en daarom weinig economische effecten zullen
hebben. De maatregelen die daarentegen wel grote impact hebben zoals ‘een verbod op twee
uitspoelingsgevoelige teelten na elkaar op één perceel’, en ‘aanscherping stikstofgebruiksnormen’
gelden alleen op zand- en lössgrond.
Het conceptmaatregelpakket ‘aanpassing bedrijfsvoering’ resulteert in de beïnvloeding van een
aantal belangrijke factoren die leiden tot economische effecten op landbouwbedrijven. De eerste
factor is de fysieke gewasopbrengstderving door beperking van de stikstofgebruiksnorm op zanden lössgrond. De tweede factor is het gewasareaal. Deze wordt beperkt door invoering van
bufferstroken. Hierdoor neemt het bouwplansaldo (derde factor) af. Het bouwplansaldo neemt op
zand- en lössgrond eveneens af door een beperking van de teeltfrequentie van
uitspoelingsgevoelige teelten die maximaal eens in de twee jaar mogen worden geteeld. Door de
beperking van het landbouwareaal door invoering van bufferstroken en de beperking van de
fosfaatgebruiksnormen op fosfaatrijke gronden neemt de druk op de mestmarkt (vierde factor) toe.
Hierdoor nemen de mestafzetkosten voor de veehouderij toe. Deze factor heeft vooral impact op
de varkenshouderij die gekenmerkt wordt door hoge mestafzetkosten. In de melkveehouderij is de
impact hiervan kleiner doordat deze bedrijven gemiddeld aanzienlijk minder mest afvoeren. Voor
de akkerbouw leiden hogere mestafzetkosten tot een hogere vergoeding voor de afname van mest
en dus een positief effect op het inkomen. Dit geldt in mindere mate ook voor de
vollegrondsgroenteteeltbedrijven maar hun plaatsingsruimte voor mest is vanwege relatief kleine
bedrijfsarealen beperkt. Ten slotte is de vijfde factor de prijs van mais. De prijs van mais neemt
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 105 van 136

toe als gevolg van onder andere de invoering van bufferstroken waardoor het areaal maisland
afneemt. Door deze hogere prijs nemen de voerkosten op melkveebedrijven toe.

Consultatiereacties
De voorgeschreven consultatie van (formeel) de Milieueffectrapportage van het 7 e AP heeft
plaatsgevonden tussen 6 september en 19 oktober 2021. Er kon worden gereageerd via de speciale
postbus PlanMer@minlnv.nl. De publieke reactie overtrof in ruime mate de hoeveelheid reacties op
eerdere actieprogramma’s. Totaal zijn er 3711 zogeheten zienswijzen ontvangen. Diverse
sectororganisaties verklaarden openlijk sterk afwijzend te staan tegenover het ontwerp 7e AP als
geheel of tegen bepaalde onderdelen. Naast het indienen van een zienswijze als organisatie,
werden leden van Avebe, Cosun, Cumela, LTO en NAJK opgeroepen om via het insturen van
voorbeeldbrieven, de afwijzing van (onderdelen van) het ontwerp actieprogramma te
ondersteunen. Daar is in ruime mate gehoor aan gegeven. Ook andere stakeholdergroepen hebben
een inbreng gedaan. Alle inzendingen zijn geregistreerd op naam en met een korte duiding van de
aard van de reactie (“standaard (model)brief Avebe”, “bufferstroken”, etc.). Gemeend is dat met
uitgebreide reacties op de zienswijzen van een veertigtal sector- en koepelorganisaties, vrijwel alle
bezwaren tegen het ontwerp 7e AP zijn geadresseerd. Bovendien zijn enkele specifieke reacties van
particulieren van een reactie voorzien. Het geheel is ondergebracht in bijlage 7.
De belangrijkste bezwaren vanuit de sector richten zich op de 1:3 rotatie met rustgewassen,
verplichte inzaai van vanggewassen voor 1 oktober en het verbreden van de teeltvrije zones. Ook
zijn bezwaren aangedragen voor wat betreft de graslandeis op gemengde bedrijven en op
bedrijven met vleesstieren. Aanvullend zijn er vanuit de natuur-, drinkwater-, provincies en
waterpartijen oproepen gedaan om het actieprogramma te verzwaren dan wel anders in te steken
om daarmee wel de doelen voor oppervlaktewaterkwaliteit te gaan behalen. Deze partijen uiten
grote zorgen over het gebrek aan doelbereik voor de oppervlaktewaterkwaliteit voor de KRW en
Nitraatrichtlijn met het ontwerp 7e AP.
De ingediende zienswijzen (en overleg met de Tweede Kamer en met sectororganisaties) hebben
geleid tot aanpassingen van het maatregelenpakket. De belangrijkste aanpassingen in het 7e AP
ten opzichte van het ontwerp 7e AP zijn als volgt.
Duurzame bouwplannen
De verplichte rotatie met rustgewassen zal alleen op zand- en lössgronden worden toegepast en
niet op klei- en veengronden.99 Verder zullen biologische teelten worden uitgezonderd van deze
verplichting. Ook langjarige teelten die langer op het land staan dan de maximale cyclus van de
rustgewassen worden gedurende de teelt uitgezonderd van de rotatie. Ten aanzien van de
verplichting tot inzaai van een vanggewas blijft de inzaaidatum voor vanggewassen na mais
(uiterlijk 1 oktober) behouden, maar er zal wel gewerkt gaan worden met een commissie die
jaarlijks advies gaat uitbrengen over de haalbaarheid van de 1 oktober datum voor het inzaaien
van een vanggewas na mais op zand- en lössgrond, rekening houdend met de
weersomstandigheden.100 Wat betreft winterteelten wordt advies gevraagd aan de Commissie
Deskundigen Meststoffenwet over de wintergewassen die uitgezonderd kunnen worden van de
verplichting tot inzaai van vanggewassen.101 Verwacht wordt dat de volgende teelten hier onder
kunnen gaan vallen: gras, wintergranen, meerjarige teelten, bepaalde wintergroenten, bloembollen
die in najaar worden gepoot, suikerbieten en mogelijk zetmeelaardappelen. Voor niet-mais
gewassen en niet-winterteelten geldt dat inzaai van een vanggewas per 1 oktober gestimuleerd
wordt op zand- en lössgrond. Een ondernemer kan ervoor kiezen om een vanggewas later in te
zaaien, maar bij latere inzaai zal de gebruiksnorm voor het volgende jaar gekort worden
(gedifferentieerde gebruiksnorm). Bij inzaai na 1 november (of geen inzaai) geldt de maximale
korting. Het vanggewas dient tot minimaal 1 februari te blijven staan. Voor de vaststelling van de
definitieve kortingen zal een advies van de CDM worden gevraagd. Tot slot wordt de
stikstofgebruiksnorm voor groenbemesters voor niet-vlinderbloemige groenbemesters die voor 1
99

Motie Grinwis en Boswijk, Kamerstuk 33 037, nr. 417.

100

Motie Boswijk en Grinwis, Kamerstuk 33 037, nr. 407.

101

Motie Grinwis en Van Campen, Kamerstuk 33 037, nr. 419.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 106 van 136

september gezaaid zijn en geteeld worden na graan- en graszaad en koolzaad, niet geschrapt.102
Wel zal deze herzien worden met de algemene herziening van de stikstofgebruiksnorm. Met deze
aanpassingen zijn de maatregelen voor vanggewassen beter uitvoerbaar in de praktijk. Deze
aanpassingen leiden er wel toe dat de beoogde waterkwaliteitsverbetering door de inzaai van
vanggewassen kleiner is dan voorzien in het ontwerp 7e AP. Ter compensatie daarvan wordt de
inzaai van een vanggewas per 2023 verplicht op 100% (in plaats van 60% per 2023 en 100% per
2027, zoals was opgenomen in het ontwerp 7e AP) van het areaal op zand en löss (met
inachtneming van de uitzonderingssituaties die hierboven zijn beschreven).
De komende maanden zal de koppeling tussen grondgebondenheid en het aandeel (permanent)
grasland waarover een melkvee- of rundvleesveebedrijf (zoog- en weidekoeien) dient te bezitten,
nader uitgewerkt worden, in overleg met onder andere de sectorpartijen. Deze eis vervalt daarmee
voor de rundvleesveesector die niet de weide- of zoogkoeien betreft. Voor LNV richt het einddoel
zich op een grondgebonden melk- en rundvleesveehouderij (weide- en zoogkoeien) met een
passend areaal (permanent) grasland. Hiermee wordt deels invulling geven aan spoor 1 van het
toekomstige mestbeleid en het uitgangspunt van 100% grondgebondenheid op melk- en
rundveebedrijven. De besluitvorming over de precieze invulling hiervan, zal aan het nieuwe kabinet
worden gelaten die hierover in gesprek zal treden met onder andere de sectorpartijen voor een
gedragen invulling passend bij de doelstellingen van het traject voor het toekomstige mestbeleid.
Teeltvrije zones
In het ontwerp 7e AP was aangegeven dat bredere teeltvrije zones van 2 meter bij overige wateren
zullen worden ingevoerd, waarbij waterbeheerders de mogelijkheid krijgen op basis van hun kennis
van lokale omstandigheden te bepalen waar een smallere teeltvrije zone afdoende is voor de
waterkwaliteit (nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen) en dat hiervoor een wetenschappelijk
onderbouwde leidraad zal worden opgesteld. In het huidige definitieve 7e AP is opgenomen dat in
de wetenschappelijk opgestelde leidraad nadrukkelijk ook de huidige oppervlaktewaterkwaliteit als
criterium zal worden meegenomen.103 Hiermee worden wateren waar de waterkwaliteit al voldoet,
ontzien van bredere teeltvrije zones. Aanvullend wordt in de leidraad een stimulans opgenomen
voor kruidenrijk grasland, door als criterium toe te voegen dat bij grasland een teeltvrije zone van
1 meter i.p.v. 2 meter kan worden gehanteerd indien deze zone uit kruidenrijk grasland bestaat
(behalve bij KRW-waterlichamen en ecologisch kwetsbare waterlopen), uiteraard mits de
waterkwaliteit voldoet. Verder wordt op de teeltvrije zone beweiding toegestaan. Hiermee worden
met name boeren ontzien die nu al actief bezig zijn met kruidenrijke teeltvrije zones vanuit het
Agrarische Natuur- en Landschapsbeheer.
Een belangrijk punt in de ingediende zienswijzen en de gesprekken met sectorpartijen was dat de
invoering van teeltvrije zones ertoe kan leiden dat melkveebedrijven die nu grondgebonden zijn,
dat na invoering van de bredere teeltvrije zones niet meer zijn, terwijl zij geen grond hebben
afgestoten en hun veestapel niet hebben uitgebreid. In dat kader zal in ieder geval de wet
Verantwoorde en grondgebonden groei melkveehouderij ingetrokken worden. Ook wordt de
definiëring van grondgebondenheid in de fosfaatbankregeling zodanig ingevuld dat teeltvrije zones
de voor de fosfaatbank vereiste grondgebondenheid niet beïnvloeden. Dit punt zal verder worden
meegenomen bij de uitwerking van spoor 1 van het Toekomstige mestbeleid. Beoogd wordt
grondgebonden bedrijven zo min mogelijk te hinderen in hun bedrijfsvoering. Het streven is
immers om juist tot meer grondgebondenheid te komen (zie ook hierboven). Zoals opgenomen in
het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (artikel 25) tellen teeltvrije zones in beginsel niet mee in de
mestplaatsingsruimte. Omdat bij beweiding het onmogelijk zal zijn om de bufferstroken onbemest
te laten, zal het niet meetellen van de bufferstrook in de plaatsingsruimte nader worden uitgewerkt
met waar nodig een (grondsoort- en gewasafhankelijke) beperkte, generieke verlaging van de
totaal stikstofgebruiksnorm. Hiermee blijft beweiding op teeltvrije zones mogelijk.
Afstemming met het GLB-traject is benodigd om de criteria voor de bredere teeltvrije zones uit het
7e AP in aanmerking te laten komen voor een uitzondering op de conditionaliteit van 3 meter brede

102

Motie Grinwis c.s., Kamerstuk 33 037, nr. 418.

103

Motie Van Campen en Boswijk, Kamerstuk 33 037, nr. 422.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 107 van 136

bufferstroken in het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouw Beleid. Hierover loopt het gesprek nog
met de Europese Commissie.
Uitrijdperiode dierlijke mest
Bovenstaande aanpassingen in het maatregelenpakket verminderen het positieve effect op de
waterkwaliteit ten opzichte van het ontwerp 7e AP. Om dit te compenseren en het doelbereik in
stand te houden, zijn nu in het 7e AP een aantal aanscherpingen opgenomen in de uitrijdperiode
voor dierlijke mest. De start van het uitrijdseizoen van drijfmest en dunne fractie dierlijke mest
wordt voor bouwland verlaat met een maand (toegestaan vanaf 15 maart in plaats van 15
februari). Dit sluit aan bij een goede landbouwpraktijk. Hierbij kunnen vroege teelten worden
aangewezen waarvoor deze verschuiving niet (volledig) zal gaan gelden. De CDM wordt gevraagd
hiervan een lijst op te stellen. Met deze aanpassing in de uitrijdperiode kan de aanmeldplicht van
percelen voor maïsteelt vervallen, waardoor de administratieve last vermindert. Verder wordt de
najaarsbemesting (bemesten na 1 augustus) voor bouwland beperkt tot maximaal 60 kg N/ha uit
dunne fractie dierlijke mest en drijfmest. Dit sluit ook aan bij een goede landbouwpraktijk.
De in het ontwerp 7e AP voorgenomen verruiming van de uitrijdperiode voor vaste mest op zanden lössgrond met twee weken (van 1 september naar 15 september) wordt niet doorgevoerd,
omdat uit een advies van de Technische Commissie Bodem blijkt dat dit het risico op uitspoeling
van nutriënten vergroot.104 Wel wordt de start van de uitrijdperiode voor strorijke vaste mest
vervroegd op zand- en lössgrond met een maand zoals aangegeven in het ontwerp 7e AP. Deze
maatregel wordt dus specifiek gericht op strorijke vaste mest op deze grondsoorten. Dit is de
meest geschikte mestsoort voor verbetering van de bodem en voor weidevogels.105 Hiermee wordt
tevens aangesloten bij de maatregel ter stimulering van organische stofrijke meststoffen.

104

TCB-advies ‘Uitstel uitrijdverbod vaste mest vanwege neerslag in regio Zuid-Limburg 2021’

105

CDM-advies ‘Effecten van mesttoediening op regenwormen als voedsel voor weidevogels’, 17-09-2020

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 108 van 136

8. Monitoring
Monitoring duurzame bouwplannen
De duurzame bouwplannen zullen met een groeipad worden ingevoerd, waarbij in 2023 wordt
gestart met een basisniveau en de Nederlandse landbouw met ingang van 01-01-2027 op het
eindniveau dient te zijn. Het gestelde basisniveau voor 2023 en het einddoel voor 2027 zijn
verplichtend, zie paragraaf 0. Om de voortgang richting 2027 in de gaten te houden, zal het
groeipad tussen 2023 en 2027 jaarlijks gemonitord worden, met een midterm evaluatie in 2024. In
de midterm evaluatie wordt vastgesteld of de trend naar het einddoel voorspoedig verloopt of dat
eventueel aanvullende acties nodig zijn. Hierbij wordt aangesloten bij de Evaluatie Meststoffenwet
en de midterm review van de Stroomgebiedsbeheerplannen. De monitoring van de duurzaam
bouwplan maatregelen kan een op een lopen met de monitoring die ook voor het GLB (ecoregeling)
zal plaats vinden.
De uitvoering van maatregelen voor duurzame bouwplannen waar we ons in het 7 e en 8e AP op
richten zijn te monitoren via de Gecombineerde Opgave.
Het betreft de volgende maatregelen:

het percentage grasland van het areaal op graasdierbedrijven,

het percentage blijvend grasland (> 5 jaar) van het totale grasland areaal op de
graasdierbedrijven,

rotatie met rustgewassen op het totale bedrijfsareaal bouwland,

het percentage vanggewassen op het totale bedrijfsareaal.

Monitoring gebiedsgerichte aanpak
Aansluitend aan de start van de uitvoering worden indicatoren bepaald om de voortgang van de
gebiedsgerichte aanpak te monitoren en op basis hiervan te kunnen besluiten in welke gebieden
eventueel ingrijpende verplichtingen moeten worden opgelegd met ingang van het 8e AP.
Indicatoren waaraan gedacht wordt zijn:
1) metingen van waterkwaliteit en Nresidu,
2) deelname percentages of aantallen (% /ha areaal, % /km watergang, % bedrijfswater en
bodemplannen en
3) aantal genomen en type maatregelen.
Deze indicatoren zullen in relatie tot de landelijke monitoring (bijvoorbeeld t.b.v. de Nitraatrichtlijn,
zie 8.3) en via model-effectstudie en expert judgement worden bezien en doorgerekend. Deze
afwegingsleutel tot (tussen)evaluatie wordt in gezamenlijkheid van wetenschap, ministeries,
provincie, DAW-kernteam (paragrafen 4.9 en 5.3.3), waterschappen, sector opgesteld.

Monitoring voor de Nitraatrichtlijn
De Nitraatrichtlijn bevat in artikel 5, lid 6 en artikel 10 verplichtingen voor monitoring en
rapportage over de resultaten van genomen maatregelen om nitraatuitspoeling en eutrofiëring
terug te dringen. De resultaten van actieprogramma’s werken het snelst door in het water dat
uitspoelt uit de wortelzone van een landbouwperceel (uitspoelingswater). Om die reden worden de
effecten van de actieprogramma’s gemonitord in de bovenste meter van het grondwater, het
drainwater of in bodemvocht van lagen juist onder de wortelzone van het landbouwperceel. Voorts
worden gegevens verzameld over de aanwezigheid van nitraat in het diepere grondwater, in het
water voor productie van drinkwater en in de zoete en zoute oppervlaktewateren. Nederland heeft
in de loop der jaren een monitoringssysteem ontwikkeld van metingen op verschillende diepten die
tezamen een feitelijk, representatief beeld geven van de waterkwaliteit. De afbeelding hieronder
illustreert op welke plekken de waterkwaliteit gemonitord wordt.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 109 van 136

Afbeelding 3. Monitoringssystemen voor waterkwaliteit (Bron: RIVM)
De gegevens worden verkregen door middel van metingen die binnen verschillende meetnetten
worden uitgevoerd. Het gaat om de volgende meetnetten:
1. Voor uitspoeling uit wortelzone: Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid (LMM).
Het LMM bestaat sinds 1992 en is een verplichting die rechtstreeks voortkomt uit de
Nitraatrichtlijn. Dit basismeetnet is vanaf 2006 uitgebreid met het derogatiemeetnet om te voldoen
aan de monitoringsverplichting uit artikel 8 van de derogatiebeschikking 106. De meetnetten binnen
het LMM vertonen een grote mate van overlap, resulterend in een basismeetnet met 251 en een
derogatiemeetnet met 300 meetlocaties.
Tabel 10. Overzicht van het benodigde aantal bedrijven per programma per bedrijfstype en
grondsoortregio.
Basismeetnet
Derogatiemeetnet

Akkerbouw
Melkvee
Hokdier +
overig
Totaal
Bron: RIVM

Uniek

Zand

Löss

Klei

Veen

Totaal

Zand

Löss

Klei

Veen

Totaal

40
45

20
20

30
20

0
24

90
109

0
140

0
17

0
52

0
52

0
261

90
284

32

10

10

0

52

20

3

8

8

39

84

117

50

60

24

251

160

20

60

60

300

458

107

Beschikking van de Commissie van 8 december 2005 (2005/808/EEG)
Doordat bedrijven aan het Basismeetnet én het Derogatiemeetnet kunnen deelnemen is het werkelijke
aantal bedrijven dat nodig is, lager.
106

107

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 110 van 136

Tabel 11. Overzicht van geschat aantal bedrijfsbemonsteringen en aantal chemische analyses van
mengmonsters en individuele monsters per jaar per deelprogramma en totaal voor het LMM als
geheel (Basismeetnet en Derogatiemeetnet)
Bedrijfsbemonsteringen
Zand Zomer
Zand Winter
Klei
Veen
Löss
Totaal
240
471
745
522
50
2.028
Chemische analyses van mengmonsters in laboratorium
Zand Zomer
Zand Winter
Klei
582
1.163
1.741
Veldmetingen / analyses aan individuele monsters
Zand Zomer
Zand Winter
Klei
4.066
6.151
8.432
Bron: RIVM

Veen
1.061

Löss
101

Totaal
4.648

Veen
4.834

Löss
804

Totaal
24.287

Beheer en uitvoering van het LMM is in handen van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en
Milieu (RIVM). Het RIVM werkt hierin samen met Wageningen Economic Research (WEcR). Het
WEcR zorgt voor de vastlegging van de landbouwpraktijk op de aan het LMM deelnemende
landbouwbedrijven. Deze vastlegging vindt plaats via het Bedrijven-Informatienet (BIN). Door
samenvoeging van de data van de instituten kan een verband gelegd worden tussen het handelen
van de agrarisch ondernemer wat betreft bemesting en de ontwikkeling van de waterkwaliteit.
Aansturing van beide meetnetten is sinds 1 januari 2013 de verantwoordelijkheid van het
Ministerie van LNV, evenals het leveren van de door de Europese Commissie verplichte jaarlijkse
derogatiemonitor.108
De effectiviteit van het mestbeleid moet op grond van de Nitraatrichtlijn vierjaarlijks worden
gerapporteerd aan de Europese Commissie (EC). Dit valt onder de verantwoordelijkheid van het
ministerie van IenW. Het rapport (de “nitraatrapportage”) meldt de situatie en ontwikkelingen van
de uit de landbouw afkomstige stikstof en fosfaat in grond- en oppervlaktewater.
Zie: www.rivm.nl/nitraatrapportage2020
De nitraatrichtlijnrapportage is naast gegevens uit het LMM, gebaseerd op data afkomstig van de
volgende meetnetten:
2. Voor dieper grondwater: Landelijk Meetnet Grondwaterkwaliteit (LMG).
Dit meet het diepere grondwater van meer dan 5 m. onder het maaiveld. Het bestaat uit 350
meetlocaties in de vorm van permanente putten, verspreid over het land en de verschillende
bodemsoorten, evenals over landbouw, natuur en overig gebied. Grondwatermonsters worden op
elke locatie genomen op 5-15 m en 15-30 m onder het grondoppervlak. De frequentie varieert
enigszins per grondsoort en diepte van de put. Bij de indeling in regio’s en gebieden wordt
aangesloten bij het LMM. Het RIVM verzorgt in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat het beheer, de interpretatie van gegevens en de rapportage.
3. Voor water t.b.v. productie drinkwater: monitoringprogramma’s drinkwaterbedrijven.
De tien drinkwaterbedrijven monitoren de kwaliteit van het water dat voor drinkwater wordt
gebruikt. Dat kan gaan om zowel grondwater (145 locaties) als oppervlaktewater (16 locaties).
70% van de grondwaterbronnen hebben een gemiddelde diepte > 30 m, 30% van de bronnen ligt
ondieper dan 30 m. De bedrijven zijn verplicht jaarlijks over de kwaliteit te rapporteren aan de
Inspectie Leefomgeving en Transport.
4. Voor oppervlaktewater: zes verschillende meetnetten
In volgorde van kleine naar grote wateren, wordt de kwaliteit van het oppervlaktewater gemonitord
door de volgende meetnetten:
Voor sloten op landbouwbedrijven: Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid (LMM), (zie
hierboven).
108

Fraters, B. et al (2016) en Fraters, B. et al. (2017)

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 111 van 136

-

-

Voor oppervlaktewater dat overwegend door landbouw wordt beïnvloed: Meetnet Nutriënten
Landbouw Specifiek Oppervlaktewater (MNLSO), opgezet in 2010-2012. Bestaande meetpunten
van waterschappen in kleine lokale oppervlaktewateren die hoofdzakelijk door
nutriëntenemissies uit landbouwgebieden worden belast en zo min mogelijk door kwel en
inlaatwater.
Voor regionale wateren aangewezen voor de KRW: meetnetten van de 21 waterschappen met
een groot aantal waarnemingspunten.
Voor de Rijkswateren vallend onder de KRW: meetnet van Rijkswaterstaat
Overgangs- en kustwateren vallend onder de KRW: meetnet van Rijkswaterstaat.
Voor de open zee: meetnet van Rijkswaterstaat.

Innovatie
De ontwikkelingen op het gebied van metingen door middel van sensoren zijn veelbelovend. Het
real time meten van de kwaliteit van oppervlaktewater door middel van sensoren gebeurt op
diverse plaatsen en geeft inzicht in de dynamiek en in de processen. Ook voor grondwater wordt
gezocht naar innovatie methodes om de waterkwaliteit te bepalen.
Het RIVM voert het meerjarig project WaterSNIP (Water Sensoren Nutriënten
Innovatieprogramma) uit. Ook in het project Sensorgestuurd Boeren, uitgevoerd in Waterschap Aa
en Maas, wordt gewerkt aan het meten en regelen van af- en uitspoeling met sensoren. Het
betreffen samenwerkingsverbanden met kennisinstituten, medeoverheden en het bedrijfsleven
waarbij expertise, ervaringen en nieuwe ontwikkelingen worden gedeeld. De ambitie is om met
behulp van sensoren efficiënter en nauwkeuriger de hoeveelheid stikstof en fosfor te meten die uit
de landbouw naar grond- en slootwater uitspoelt.

Monitoring uitspoelingsgevoelige teelten
Het is bekend dat vollegrondsgroente teelt, zoals prei, sla, aardbeien en asperges, hoge
nitraatuitspoeling kent. Gespecialiseerde vollegrondsgroenten bedrijven (hierna VGG-bedrijven)
zijn tot nog toe niet meegenomen in het LMM-basismeetnet, mede omdat dit bedrijfstype een
beperkt deel van het landbouwareaal beslaat. Ook blijkt de deelname bereidheid aan metingen
beperkt. In het verleden zijn wel verkennende LMM-programma’s uitgevoerd op VGG-bedrijven,
zoals Telen met toekomst (2002-2005) en Scouting Vollegrondsgroenten zand (2007-2010)
(Hooijboer et al 2014). In 2017-2021 heeft WUR-OT een bewustwordingsproject uitgevoerd met
VGG bedrijven, waarbij RIVM de waterkwaliteit heeft bemonsterd.
In de Kamerbrief van 8 september 2020 van de minister van LNV over de contouren van het
toekomstig mestbeleid komt de nitraatproblematiek bij VGG-teelt aan de orde. Er is aangekondigd
dat er een uitbreiding van de monitoring van het Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid is voorzien
op VGG bedrijven, om meer inzicht te kunnen krijgen in de ontwikkelingen van waterkwaliteit op
deze bedrijven. Hierbij wordt gedacht aan een selecte steekproef van ca. 25 bedrijven. Dit
programma zal worden opgestart vanaf 2022.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 112 van 136

Gebruikte afkortingen
7e AP
8e AP
BEN
BEP
BES
BEX
BGM
BIN
CDM
CH4
CO2
Commissie m.e.r.
DAW
EMW2016
EZ
GLB
GO
ha
I&W
KRW
LMG
LMM
LNV
m
mg
mln.
MNLSO
Mw
N
N2O
NEC-richtlijn
NFW
NH3,
NMI
NOx
NVWA
NWC
P
P2O5
P-AL getal
PAS
PBL
PlanMER, de
POP
PPS
Pw-getal
RIVM
RVO.nl
TKI
Ubm

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn
8e actieprogramma Nitraatrichtlijn
Bedrijfseigen stikstof(N)bemesting van kunstmest
Bedrijfseigen fosfaat(P)norm
Bedrijfseigen Stikstofnorm van dierlijke mest
Handreiking Bedrijfsspecifieke excretie melkveewijzer
Besluit Gebruik Meststoffen
Bedrijven-Informatie Netwerk
Commissie van Deskundigen Meststoffenwet
Methaan
Kooldioxide
Commissie voor de milieueffectrapportage
Deltaplan Agrarisch Waterbeheer
Evaluatie Meststoffenwet 2016
(Ministerie van) Economische Zaken
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
Gecombineerde Opgave
hectare
(Ministerie van) Infrastructuur en Waterstaat
Kaderrichtlijn Water
Landelijk Meetnet Grondwaterkwaliteit
Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid
(Ministerie van) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
meter
milligram
miljoen
Meetnet Nutriënten Landbouw Specifiek Oppervlaktewater
Meststoffenwet
Stikstof
Stikstofdioxide, lachgas
National Emission Ceilings-richtlijn
Vereniging Noardlike Fryske Wâlden
ammoniak
Nutriënten Management Instituut
Stikstofoxiden
Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit
Stikstofwerkingscoëfficiënt
Fosfor
Fosfaat
Capaciteitsindicator voor grasland: voorraad fosfaat opgelost in
bodemvocht en gebonden in bodemfosfaat
Programmatische Aanpak Stikstof
Planbureau voor de Leefomgeving
milieueffectrapportage op planniveau (planMER-rapport plus
toetsingsadvies van de Commissie m.e.r.)
Plattelandsontwikkelingsprogramma
Publiek private samenwerking
Intensiteitsindicator voor bouwland: beschikbaar fosfaat in
bodemvocht
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Topconsortia voor Kennis en Innovatie
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet

Pagina 113 van 136

Urm
VDM
Wbb
WEcR
WEnR
WLR
WUR

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Vervoersbewijs Dierlijke Mest
Wet Bodembescherming
Wageningen Economic Research
Wageningen Environmental Research
Wageningen Livestock Research
Wageningen University and Research

Pagina 114 van 136

Geraadpleegde bronnen
Aarts, H.F.M. et. Al. (2015), Quantifying the environmental performance of individual dairy farms the Annual Nutrient Cycling Assessment (ANCA). In: Grassland Science in Europe, Volume 20 pp
377 – 380.
Boekel, E.M.P.M. van, P. Groenendijk en L.V. Renaud, 2017. Maatregelen voor het verlagen van de
nutriëntenbelasting uit landbouwpercelen; Effecten van landbouwkundige maatregelen op de
nutriëntenbelasting van het oppervlaktewater in zes polders in het beheergebied van Wetterskip
Fryslận. Wageningen, Wageningen Environmental Research, Rapport 2824.
Brolsma, K., E. Ton M.Sc. en Dr. A. Reijneveld (2017), Bodemvruchtbaarheid in Nederland over de
periode 2005 – 2015, Trends in de chemische, de fysische en de biologische bodemvruchtbaarheid
per LEI gebied voor elke grondsoort en per sector, Eurofins Agro, Wageningen.
Claessens, J. et al. (2017), ‘Effecten van het landelijk mestbeleid op de grondwaterkwaliteit in
grondwaterbeschermingsgebieden’, RIVM rapport 2016-0199.
Duijnen, van, R., P.W. Blokland, A. Vrijhoef, D. Fraters, G.J. Doornewaard, C.H.G. Daatselaar,
2021. Landbouwpraktijk en waterkwaliteit op landbouwbedrijven aangemeld voor derogatie in
2019. RIVM-rapport 2021-0057.
Fraters, B. et al, (2016), Landbouwpraktijk en waterkwaliteit in Nederland; toestand (2012-2014)
en trend (1992-2014), RIVM Rapport 2016-0076
Fraters, B. et al, (2017), Waterkwaliteit in Nederland; toestand (2012-2015) en trend (19922015), Addendum bij rapport 2016-0076, RIVM Rapport 2017-0008
Fraters, B. et al (2020), Landbouwpraktijk en waterkwaliteit in Nederland; toestand (2016-2019)
en trend (1992-2019). RIVM Rapport 2020-0121.
Gaalen, F. van, L. Osté & E. van Boekel (2020), Nationale analyse waterkwaliteit. Onderdeel van de
Delta-aanpak Waterkwaliteit, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving
Groenendijk, P., e.a. (2016), Landbouw en de KRW-opgave voor nutriënten in regionale wateren;
Het aandeel van landbouw in de KRW-opgave, de kosten van enkele maatregelen en de effecten
ervan op de uit- en afspoeling uit landbouwgronden, Rapport 2749, Wageningen
Groenendijk, P. e.a. (2017), Milieueffectrapportage van maatregelen 7e Actieprogramma
Nitraatrichtlijn, op planniveau’, WUR rapport 2842.
Groenendijk, P., Boekel, van, E., Jansen, S., Rozemeijer, J., Griffioen, J. (2021), Aanvullende
maatregelen op het pakket van het zevende Actieprogramma Nitraatrichtlijn met een
gebiedsgerichte oriëntatie 11207723-000-BGS-0001, 19 november 2021
Grinsven, H. van, A. Bleeker (2017), Evaluatie Meststoffenwet 2016: Syntheserapport, PBL,
publicatienummer: 2258, Den Haag.
Het syntheserapport en de onderliggende rapporten en onderzoeksnotities zijn beschikbaar op:
www.pbl.nl/publicaties/evaluatie-meststoffenwet-2016-syntheserapport
Holster, H., M. de Haan, M. Plomp en M. Timmerman (juni 2015), KringloopWijzer, goed geborgd!?,
Wageningen UR Livestock Research, Wageningen.
Hooijboer, A.E.J. et al (2014), Scouting vollegrondsgroenten op zand (2007-2010), een
verkennend onderzoek. RIVM rapport 680171036/2014.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 115 van 136

Hooijboer, A.E.J. et al (2017), Landbouwpraktijk en waterkwaliteit op landbouwbedrijven
aangemeld voor derogatie in 2015. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven, RIVM.
Rapport 2017-0038.
Koopmans, Chris, Bart Timmermans, Janjo de Haan, Mieke van Opheusden, Isabella Selin Noren,
Thalisa Slier en Jan Paul Wagenaar, 2020. Evaluatie van maatregelen voor het vastleggen van
koolstof in minerale gronden 2019-2023. Voortgangsrapportage april 2020. Louis Bolk Instituut.
Lauwere, C. de, e.a (2016), Agrarische ondernemers over de mestwetgeving; beleving van het
mestbeleid: draagvlak, knelpunten en oplossingen, Wageningen Economic Research, 2016-103.
Van der Linden A.M.A., Lukacs S., Schouten A., van Wijnen H., 2019. Teeltvrije zones: invloed op
belasting van het oppervlaktewater. RIVM. RIVM-rapport 607640001.
Loon, A. van, en D. Fraters (2016), De gevolgen van mestgebruik voor drinkwaterwinning; een
tussenbalans, KWR 2016.023, Nieuwegein.
Mark Manshanden, Marga Hoogeveen en Tanja de Koeijer, 2021. Economische factoren van het
7e Actieprogramma Nitraat voor landbouwbedrijven. Wageningen, Wageningen Economic
Research, Rapport 2021-123. 86 blz.; 10 fig.; 14 tab.; 5 ref.
Noij, I.G.A.M., M. Heinen and P. Groenendijk (2012), Effectiveness of non-fertilized buffer strips in
the Netherlands, Final report of a combined field, model and cost-effectiveness study, Alterra
report 2290, WUR, Wageningen.
Oenema, Jouke, Gerjan Hilhorst, Léon Šebek en Frans Aarts (juli 2011), Bedrijfsspecifieke
fosfaatgebruiksnormen (BEP): onderbouwing en verkenning in de praktijk, Wageningen UR
Livestock Research rapport nr. 60, rapport Wageningen Plant Research nr. 400, Wageningen.
Oenema, Jouke en Gerjan Hilhorst (april 2013), De gevolgen van generieke en bedrijfsspecifieke
fosfaatgebruiksnormen op bedrijven in ‘Koeien & Kansen’, Wageningen UR Livestock Research
rapport nr. 70, rapport Wageningen Plant Research nr. 513
Schoumans, O.F. , Blokland, P.W. , Cleij, P. , Groenendijk, P. , Koeijer, T.J. de , Luesink, H.H. ,
Renaud, L.V. , Roovaart, J. van den (2017), Ex-ante-evaluatie van de mestmarkt en
milieukwaliteit, Wageningen, Wageningen Environmental Research rapport 2785
Schröder, J.J., et al (2004), “Gebruiksnormen bij verschillende landbouwkundige en milieukundige
uitgangspunten”, Plant Research International, Wageningen, report 79.
Schroder, J.J., J.J. de Haan en J.R. van der Schoot (2015), ‘Meststofgebruiksruimte in relatie tot
opbrengstniveaus, mestsoort en rijenbemesting, verkenning van equivalente maatregelen met het
WOG 2.0 rekenmodel’, rapportnr. PPO nr. 638, WUR (PRI/PPO), februari 2015.
Schröder, J.J., L.B. Šebek, J.W. Reijs, J. Oenema, R.M.A. Goselink, J.G. Conijn en J. de Boer
(januari 2016), Rekenregels van de KringloopWijzer, actualisatie van de 4 maart 2014 versie, PRIrapport 640.
Selin Norén, Isabella , Daan Verstand, Janjo de Haan, 2021. Effecten van bodemmaatregelen op
bodemfuncties en bodemkwaliteit. Integrale analyse van de resultaten uit de PPS Beter Bodembeheer
en eerste vertaalslag naar praktische boodschappen. Wageningen University & Research
STOWA, 2010. Bufferstroken in Nederland (rapport 2010-39), Amersfoort.
Velthof, G. et al (2016) , Effecten van het mestbeleid op landbouw en milieu, beantwoording van
de ex postvragen in het kader van de evaluatie van de Meststoffenwet, Wageningen Environmental
Research, Rapport 7282.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 116 van 136

Velthof, G.L. en P. Groenendijk, 2021. Landbouw en waterkwaliteit. Wageningen, Wageningen
Environmental Research, Rapport 3070.
Verloop, Koos, Gerjan Hilhorst, Jouke Oenema, Jaap Gielen (januari 2017), BEN Bedrijfsspecifieke
bemesting met kunstmest stikstof - Resultaten 2014 - 2015, Wageningen UR Livestock Research
rapport nr. 77, rapport Wageningen Plant Research nr. 670, Wageningen
Verloop, J. Van Agtmaal, M., Bussink, W., Van Eekeren, N., Groenendijk, P., Jansen, S., Noij, G.J.
en Zanen, M., 2018. Achtergronden bij informatie in de BOOT-lijst factsheets. Wageningen Plant
Research, Rapport WPR-842.
Gebruikte adviezen Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM)
CDM-advies ‘Advies beoordeling emissiereductie alternatieve mesttoedieningstechnieken’ 2017
CDM-advies ‘Groenmesters’ 2017
CDM-advies ‘Bouwplan en nitraatuitspoeling’ 20-07-2020
CDM-advies ‘Structureel omgaan met droogte in het mestbeleid’, oktober 2020
CDM-advies ‘Effecten van mesttoediening op regenwormen als voedsel voor weidevogels’ 17-09-2020
CDM-advies ‘Sturen op duurzame bouwplannen voor verbetering waterkwaliteit’ 03-09-2021
CDM-advies ‘Löss als aparte grondsoort in het mestbeleid’ 2021
CDM-advies ‘Verkennende analyse van het stelsel van stikstofgebruiksnormen’ 08-09-2020
CDM-advies ‘Kwalitatieve beoordeling wijzigingen voorstel beleidspakket 7de Actieprogramma
Nitraatrichtlijn’ 25-11-2021
CDM-advies ‘Kwalitatieve beoordeling wijzigingen voorstel beleidspakket 7de Actieprogramma Nitraatrichtlijn’
26-11-2021

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 117 van 136

Brieven aan de Tweede Kamer, Kamerstukken

Brief regering d.d. 22-06-2020, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
– Derogatie van de Nitraatrichtlijn 2020 – 2021 – Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr. 369.
Brief regering d.d. 17-07-2020, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
– Voortgang aanpak grondwaterbeschermingsgebieden – Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr.
371.
Brief regering d.d. 08-09-2020, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
– Contouren toekomstig mestbeleid – Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr. 374.
Brief regering d.d. 30-10-2020, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
– Voortgang diverse onderwerpen mestbeleid – Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr. 376.
Brief regering d.d. 20-11-2020, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
– Diverse adviezen Commissie Deskundigen Meststoffenwet – Kamerstukken 2020/2021, 33037,
nr. 379.
Brief regering d.d. 23-11-2020, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
– Rapport Landbouwpraktijk en waterkwaliteit in Nederland; toestand (2016-2019) en trend (19922019) – Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr. 378.
Verslag van een algemeen overleg, gehouden op 4 november 2020, over mestbeleid Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr. 377
Brief regering d.d. 13-04-2021, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
– Toezegging gedaan tijdens het algemeen overleg Mest van 4 november 2020, inzake opgave en
voortgang zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn. Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr. 393.
Brief regering d.d. 13-04-2021, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
– Voortgang diverse mestonderwerpen – Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr. 394.
Brief regering d.d. 13-04-2021, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
– Routekaart Toekomstig Mestbeleid – Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr. 395.
Verslag van een commissiedebat, gehouden op 9 juni 2021, over water – Kamerstukken
2020/2021, 27625, nr. 552.
Conceptverslag Fosfaatrechtenstel d.d. 10-06-2021
Brief regering d.d. 25-06-2021, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
– Proces over 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn en verlening van derogatie van de Nitraatrichtlijn
– Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr. 397.
Brief regering d.d. 06-09-2021, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
– Ontwerp 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn, aankondiging publieke consultatie en stand van
zaken derogatie– Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr. 399.
Verslag van een commissiedebat, gehouden op 15 september 2021, over Mestbeleid –
Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr 403
Brief regering d.d. 15-10-2021, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
- Toezeggingen en voortgang 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn- Kamerstukken 2020/2021,
33037, nr 404

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 118 van 136

Brief regering d.d. 26-10-2021, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
- Reactie op verzoek commissie over Europese deadlines met betrekking tot het Nationaal
Strategisch Plan (NSP) en het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn en het tijdspad daarnaartoe –
Kamerstukken 2020/2021, 33037, nr 405
Brief regering d.d. 16-11-2021, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten
- Aangenomen moties en reactie op vier zienswijzen 7e Actieprogramma NitraatrichtlijnKamerstukken 2020/2021, 33037, nr 430
Tweeminutendebat Mestbeleid (CD d.d. 15/09) (ongecorrigeerd stenogram)
EU-regelgeving
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende de bescherming van water
tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1)
Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling
van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (Publicatieblad Nr. L
327 van 22/12/2000 blz. 0001 – 0073)
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 8 december 2005 tot verlening van een door Nederland
gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van
water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (2005/880/EG).
Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 16 mei 2014 tot verlening van een door Nederland
gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van
water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische Bronnen (2014/291/EU)
Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 4 juni 2018 tot verlening van een door Nederland
gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van
water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische Bronnen (2018/820/EU)
Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 21 juli 2020 tot verlening van een door Nederland
gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van
water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische Bronnen (2020/1073/EU)
Eerdere actieprogramma’s betreffende de Nitraatrichtlijn
Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Derde Nederlandse
Actieprogramma (2004-2009) inzake de Nitraatrichtlijn; 91/676/EEG, bijlage bij Kamerstukken II,
2003/04, 28385, nr. 40
Minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit, Vierde Nederlandse Actieprogramma
betreffende de Nitraatrichtlijn (2010-2013), bijlage bij Kamerstukken II, 2008/09, 28385, nr. 132
Staatssecretaris van Economische Zaken, 5e Nederlandse AP betreffende de Nitraatrichtlijn (2014 2017), https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2014/12/02/5e-nederlandse-apbetreffende-de-nitraatrichtlijn-2014-2017
Minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit, Zesde Nederlandse Actieprogramma
betreffende de Nitraatrichtlijn (2018-2021), Zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn (2018-2021) |
Tweede Kamer der Staten-Generaal

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 119 van 136

Bijlagen
Bijlage 1 Stikstofgebruiksnormen en stikstofwerkingscoëfficiënten voor de jaren 2022-2025
Bijlage 2 Equivalente maatregelen: opbrengstafhankelijke stikstofgebruiksnormen.
Bijlage 3 Voorschriften voor gebruik van (dierlijke) meststoffen en voorschriften voor
vanggewassen/groenbemesters en vernietigen van graszode gedurende 7e actieprogramma
Nitraatrichtlijn (2022-2025)
Bijlage 4 Overzicht van de verschillende gebiedsaanpakken (grondsoorten, IBP projecten en
grondwaterwinningen)
Bijlage 5 Overzicht van voorwaarden voor pilots
Bijlage 6 Overzicht inwerkingtreding maatregelen in het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn
Bijlage 7 Ingediende zienswijzen en reactie daarop

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 120 van 136

Bijlage 1.

Stikstofgebruiksnormen en stikstofwerkingscoëfficiënten per 2022

Tabel 1: Stikstofgebruiksnormen op klei, zand-, löss- en veengronden voor de jaren per
2022 (in grijs de gebruiksnormen zoals die golden voor de jaren 2014-2017)
Gewas

Klei

Zand/Löss

Veen

2014/17

2022

2014

2015/17

2022

2014/17

2022

Grasland met beweiden, klei

345

345

250

250

250

265

265

Grasland met volledig maaien1

385

385

320

320

320

300

300

Grasland (kg N per hectare per jaar)

Tijdelijk grasland2 (kg N per hectare per periode)
van 1 januari tot minstens 15 april

60

60

50

50

50

50

50

van 1 januari tot minstens 15 mei3

110

110

90

90

90

90

90

van 1 januari tot minstens 15 augustus3

250

250

210

210

210

210

210

van 1 januari tot minstens 15 september3

280

280

235

235

235

235

235

van 1 januari tot minstens 15 oktober3

310

310

250

250

250

265

265

vanaf 15 april tot minstens 15 oktober

310

310

250

250

250

265

265

vanaf 15 mei tot minstens 15 oktober

280

280

235

235

235

235

235

vanaf 15 augustus tot minstens 15 oktober

95

95

80

80

80

80

80

vanaf 15 september tot minstens 15 oktober

30

30

25

25

25

25

25

vanaf 15 oktober

0

0

0

0

0

0

0

275

275

260

260/20810

260/20810

270

270

210/16810

Akkerbouwgewassen (kg N per hectare per teelt)
Consumptieaardappelrassen hoge norm4 (zie tabel 3)
Consumptieaardappelrassen lage norm4 (zie tabel 3)

225

225

210

210/16810

220

220

Consumptieaardappelrassen overig4

250

250

235

235/18810

235/18810

245

245

Consumptieaardappel, vroeg (loofvernietiging voor 15 juli)

120

120

120

120/9610

120/9610

120

120

Pootaardappelrassen hoge norm (zie tabel 3)

140

140

140

140

140

140

140

Pootaardappelrassen lage norm (zie tabel 3)

100

100

100

100

100

100

100

Pootaardappelrassen overig

120

120

120

120

120

120

120

Pootaardappelen, uitgroeiteelt (loofvernietiging na 15 aug.)

180

180

165

165

165

170

170

230

230/18410

230/18410

230

230

145/11610

Zetmeelaardappelen

240

240

Suikerbieten

150

150

145

145/11610

145

145

Cichorei

70

70

70

70

70

70

70

Voederbieten

165

165

165

165/13210

165/13210

165

165

Wintertarwe4 en 5

245

245

160

160

160

160

160

Zomertarwe

150

150

140

140

140

140

140

Wintergerst5

140

140

140

140

140

140

140

Zomergerst

80

80

80

80

80

80

80

150/12010

150

150

Triticale5

160

160

150

150/12010

Winterrogge5

140

140

140

140

140

140

140

Haver5

100

100

100

100

100

100

100

Maïs, bedrijven met derogatie6

160

160

140

140/11210

140/11210

150

150

140/11210

150

150

Maïs, bedrijven zonder derogatie6

185

185

140

140/11210

Luzerne, eerste jaar

40

40

40

40

40

40

40

Luzerne, volgende jaren

0

0

0

0

0

0

0

165

165

150

150/12010

150/12010

155

155

185

185/14810

185/14810

190

190

130

130/10410

130/10410

135

135

Graszaad, Engels raaigras, 1e jaars
Graszaad, Engels raaigras, overjarig
Graszaad, rietzwenkgras

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

200
140

200
140

Pagina 121 van 136

Gewas
Graszaad, rietzwenkgras, volgteelt

Klei
2014/17
60

Zand/Löss
2022
60

Veen

2014

2015/17

2022

2014/17

2022

50

50/4010

50/4010

55

55

100/8010

Graszaad, veldbeemd

110

130

100

100/8010

105

105

Graszaad, veldbeemd, volgteelt

60

60

50

50/4010

50/4010

55

55

Graszaad, roodzwenkgras, 1e jaars

85

85

75

75/6010

75/6010

80

80

35

35/2810

35/2810

35

35

105/8410

Graszaad, roodzwenkgras, 1e jaars, volgteelt

35

35

Graszaad, roodzwenkgras, overjarig

115

115

105

105/8410

110

110

Graszaad, roodzwenkgras, overjarig, volgteelt

45

45

45

45/3610

45/3610

45

45

Graszaad, westerwolds

110

110

100

100/8010

100/8010

105

105

120

120/9610

120/9610

125

125

80/6410

Graszaad, Italiaans

130

130

Graszaad, overig

90

90

80

80/6410

85

85

Graszaad, overig, volgteelt

45

45

45

45/3610

45/3610

45

45

Graszoden

340

340

340

340/27210

340/27210

340

340

Gras voor industriële verwerking (1ste jaar bij inzaai sept)

30

30

25

25

25

25

25

Gras voor industriële verwerking (inzaai <15 mei en 2de jaar)

310

310

250

250

250

265

265

Winterui, 2e jaars plantui

170

170

155

155/12410

155/12410

160

160

Winterui, waarvan ten hoogste na 31/12 (winterteelt)

130

130

120

120/9610

120/9610

125

125

Zaaiui

170

170

120

120

120

120

120

Ui, overig

120

120

120

120

120

120

120

Blauwmaanzaad

110

110

100

100/8010

100/8010

105

105

Karwij

150

150

140

140/11210

140/11210

145

145

Karwij, waarvan ten hoogste na 31/12 (winterteelt)

90

90

80

80/6410

80/6410

85

85

Koolzaad, winter

205

205

190

190/15210

190/15210

195

195

Koolzaad, waarvan ten hoogste voor 31/12 (winterteelt)

45

45

45

45/3610

45/3610

45

45

120

120/9610

120/9610

120

120

70/5610

Koolzaad, zomer

120

120

Vlas

70

70

70

70/5610

70

70

Akkerbouw overig

200

200

185

185/14810

185/14810

190

190

260

260

190

190/15210

190/15210

200

200

145/11610

Bladgewassen (kg N per hectare per teelt)
Spinazie, 1e teelt
Spinazie, volgteelt

185

185

145

145/11610

150

150

Slasoorten, 1e teelt

180

180

165

165/13210

165/13210

170

170

Slasoorten, volgteelt

105

105

105

105/8410

105/8410

105

105

170

170/13610

170/13610

170

170

90/7210

Andijvie, 1e teelt

180

180

Andijvie, volgteelt

90

90

90

90/7210

90

90

Selderij, bleek/groen

200

200

185

185/14810

185/14810

190

190

Prei

245

245

225

225/18010

225/18010

235

235

90

90/7210

90/7210

95

95

140/11210

Prei, waarvan ten hoogste na 31/12 (winterteelt)

100

100

Bladgewassen, overig, eenmalige oogst

150

150

140

140/11210

145

145

Bladgewassen, overig, meermalige oogst

275

275

250

250/20010

250/20010

260

260

290

290

265

265/21210

265/21210

275

275

50

50/4010

50/4010

50

50

290/23210

Koolgewassen (kg N per hectare per teelt)
Spruitkool
Spruitkool, waarvan ten hoogste na 31/12 (winterteelt)

50

50

Witte kool

320

320

290

290/23210

305

305

Rode kool

285

285

260

260/20810

260/20810

270

270

Savooiekool

285

285

260

260/20810

260/20810

270

270

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 122 van 136

Gewas
Spitskool

Klei
2014/17
285

Zand/Löss
2022
285

Veen

2014

2015/17

2022

2014/17

2022

260

260/20810

260/20810

270

270

210/16810

Bloemkool

230

230

210

210/16810

220

220

Bloemkool, waarvan ten hoogste na 31/12 (winterteelt)

120

120

110

110/8810

110/8810

115

115

Broccoli

270

270

235

235/18810

235/18810

245

245

155

155/12410

155/12410

160

160

155/12410

Chinese kool

180

180

Boerenkool

170

170

155

155/12410

160

160

Paksoi

180

180

165

165/13210

165/13210

170

170

Raapstelen

140

140

130

130/10410

130/10410

135

135

Kruiden, bladgewas, eenmalige oogst

150

150

140

140/11210

140/11210

145

145

Kruiden, bladgewas, meermalig oogsten

275

275

250

250/20010

250/20010

260

260

Kruiden, wortelgewassen

200

200

185

185/14810

185/14810

190

190

90/7210

95

95

Kruiden (kg N per hectare per teelt)

100

100

90

90/7210

Kruiden, zaadgewassen

Aardbei (wachtbed, vermeerdering)

120

120

110

110/8810

110/8810

115

115

Aardbei (productie)

170

170

155

155/12410

155/12410

160

160

70/5610

75

75

Vruchtgewassen (kg N per hectare per teelt)

Aardbei, waarvan ten hoogste na 31/12 (winterteelt)

80

80

70

70/5610

Komkommerachtigen (augurk, courgette, meloen,
pompoen)

190

190

175

175/14010

175/14010

180

180

Suikermaïs

200

200

185

185/14810

185/14810

190

190

110/8810

Stam/stokboon, vers

120

120

110

110/8810

115

115

Landbouwstambonen, rijp zaad

135

135

135

135/10810

135/10810

135

135

Veld- en tuinbonen, vers + rijp zaad

50

50

50

50/4010

50/4010

50

50

Tuinbonen, vers/peulen

75

75

75

75

75

75

75

Erwt, vers + rijp zaad

30

30

30

30

30

30

30

Peul

90

90

85

85/6810

85/6810

85

85

85

85

75

75/6010

75/6010

80

80

185/14810

Stengel/knol/wortelgewassen (kg N per hectare per teelt)
Asperge (excl. opkweek)
Knolselderij

200

200

185

185/14810

190

190

Knolvenkel/venkel

180

180

165

165/13210

165/13210

170

170

Koolraap

170

170

155

155/12410

155/12410

160

160

165

165/13210

165/13210

170

170

170/13610

Koolrabi

180

180

Kroten/rode bieten

185

185

170

170/13610

175

175

Winterpeen/waspeen

110

110

110

110

110

110

110

Bospeen

50

50

50

50

50

50

50

230

230/18410

230/18410

240

240

80/64/10

Rabarber

250

250

Radijs

80

80

80

80/64/10

80

80

Schorseneer

170

170

170

170

170

170

170

Witlof

100

100

100

100

100

100

100

185/14810

190

190

200

200

185

185/14810

Stengel/knol/wortelgewassen, overig

Tagetes

90

90

80

80

80

90

90

Andere Niet-vlinderbloemige groenbemesters

60

60

50

50

50

60

60

Groenbemesters7 (kg N per hectare per teelt)

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 123 van 136

Gewas

Klei

Zand/Löss

Veen

2014/17

2022

2014

2015/17

2022

2014/17

2022

Acidanthera

255

255

240

240

240

240

240

Anemone coronaria

130

130

125

125

125

125

125

Fritillaria imperialis

135

135

130

130

130

130

130

Hyacint

220

220

210

210

210

210

210

Iris, grofbollig

170

170

160

160

160

160

160

Iris, fijnbollig

140

140

135

135

135

135

135

Krokus, grote gele

175

175

165

165

165

165

165

Krokus, overig

90

90

85

85

85

85

85

Narcis

145

145

140

140

140

140

140

Tulp

200

200

190

190

190

190

190

Dahlia

110

110

105

105

105

105

105

Gladiool, pitten

260

260

245

245

245

245

245

Gladiool, kralen

190

190

180

180

180

180

180

Knolbegonia

150

150

145

145

145

145

145

Lelie

155

155

145

145

145

145

145

Zantedeschia

120

120

120

120

120

120

120

Overige bloembolgewassen

165

165

155

155

155

155

155

Appel

175

175

165

165

165

165

165

Blauwe bes

100

100

95

95

95

95

95

Braam

150

150

140

140

140

140

140

Framboos

150

150

140

140

140

140

140

Kers

175

175

165

165

165

165

165

Peer

175

175

165

165

165

165

165

Pruim

175

175

165

165

165

165

165

Rode bes

150

150

140

140

140

140

140

Wijnbouw

100

100

95

95

95

95

95

Zwarte bes

175

175

165

165

165

165

165

Buitenbloemen hoge norm8

200

200

200

200

200

200

200

Buitenbloemen overig

150

150

150

150

150

150

150

Laanbomen: onderstammen

40

40

40

40

40

40

40

Laanbomen: spillen

90

90

90

90

90

90

90

Laanbomen: opzetters

115

115

115

115

115

115

115

Sierheesters

75

75

75

75

75

75

75

Coniferen (inclusief kerstsparren en dennen)

80

80

80

80

80

80

80

Rozen (incl. zaailingen, onderstammen)

70

70

70

70

70

70

70

Bos- en haagplantsoen

95

95

95

95

95

95

95

Vaste planten

175

175

175

175

175

175

175

Bloembollengewassen5 (kg N per hectare per teelt)

Fruitteeltgewassen (kg N per hectare per jaar)

Buitenbloemen (kg N per hectare per teelt)

Boomkwekerijgewassen (kg N per hectare per jaar)

Vruchtbomen: onderstammen

30

30

30

30

30

30

30

Vruchtbomen: moerbomen

110

110

110

110

110

110

110

Vruchtbomen, overig

135

135

105

105

105

105

105

Trek- en besheesters

80

80

80

80

80

80

80

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina 124 van 136

Gewas

Klei

Zand/Löss

Veen

2014/17

2022

2014

2015/17

2022

2014/17

2022

Snijgroen

95

95

95

95

95

95

95

Ericaceae

70

70

70

70

70

70

70

Buxus

95

95

95

95

95

95

95

90

90

90

90

90

90

90

110

110

110

110

110

110

110

Bosbouw (kg N per hectare per jaar)
Snelgroeiende houtsoorten voor biomassaproductie
Vaste norm op bedrijfsniveau9 (kg N per hectare per jaar)
Vaste norm
1.

Onder grasland met volledig maaien valt ook grasland waar uitsluitend jongvee van runderen niet ouder dan
twee jaar wordt geweid, voor zover het aantal stuks jongvee in de wei niet groter is dan het aantal op het
bedrijf gehouden ouderdieren. Daarnaast mogen hobbymatig gehouden dieren worden geweid

2.
3.

De normen gelden niet voor tijdelijk grasland dat aansluit op maïs.
Deze gebruiksnormen zijn alleen van toepassing voor zover ze zijn toegestaan binnen de regels van het
Besluit gebruik meststoffen.

4.

Voor consumptieaardappel en wintertarwe op lössgronden gelden de gebruiksnormen die zijn weergegeven
in onderstaande tabel 2. Lössgronden zijn gronden die zijn ontstaan in eolisch materiaal en binnen 80 cm
van het maaiveld voor meer dan de helft bestaan uit leem (fractie kleiner dan 50 μm).

5.

De gebruiksnorm wordt volledig toegerekend aan het jaar van oogsten.

6.
7.

De normen voor maïs zijn inclusief de norm van de daarop aansluitend geteelde groenbemesters.
Deze gebruiksnormen zijn alleen van toepassing als wordt voldaan aan de voorwaarden die gelden voor
groenbemesters (zie art 28 Urm). Daarnaast zal vanaf 1 januari 2023 bij toepassing van de
stikstofgebruiksnormen voor groenbemesters de maatregel als beschreven in paragraaf 5.2.2.3 gelden.
Groenbemesters zijn gewassen die in het kader van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid worden geduid
als vanggewassen. Hier hoort ook de graszaadstoppel (in de teelt van graszaad) bij die in de loop van het
najaar vernietigd zal worden
8. Voor de volgende buitenbloemen geldt de hoge norm: Alchemilla mollis, Carthamus, Gypsophila paniculata,
Lymonium, Lysimachia, Paeonia, Solidago, Veronica.
9. Deze vaste norm op bedrijfsniveau geldt als het gewogen gemiddelde van de gebruiksnormen van de
geteelde gewassen of gewasgroepen uit tabel 1 op het bedrijf in dat kalenderjaar minstens 100 kg N/ha en
hoogstens 110 kg N/ha bedraagt.
10. De laagste waarde geldt voor teelten in het zuidelijk zandgebied en op löss, uitgezonderd de teelten op löss
die bij 4 hierboven en in tabel 2 staan.

Tabel 2: Stikstofgebruiksnormen op löss voor de jaren 2018-21 (tussen haakjes in grijs
voor de jaren 2014-2017)
Akkerbouwgewassen op löss

2014

Consumptieaardappelrassen hoge norm (zie tabel 1)

255

204

204

Consumptieaardappelrassen lage norm (zie tabel 1)

205

164

164

Consumptieaardappelrassen overig

230

184

184

Wintertarwe

190

190

190

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

2015/17 2018/21

Pagina 125 van 136

Tabel 3. Aardappelrassen met een hoge of lage stikstofgebruiksnorm sinds 2010
Hoge stikstofgebruiksnorm
Lage stikstofgebruiksnorm
ConsumptieaardPootaardappelConsumptieaardPootardappelappelrassen
rassen
appelrassen
rassen
Adore
Adora
Agria
Arcade
Annabelle
Agata
Allure
Astarte
Bintje
Annabella
Alpha
Asterix
Carlita
Arinda
Aprilla
Baraka
Courage
Berber
Asterix
Bartina
Draga
Binella
Aziza
Diamant
Felsina
Climax
Ballys
Dolce Vita
Fontane
Donald
Baraka
Elles
Innovator
Elisabeth
Bartina
Elvira
Inova
Fontane
Caesar
Everest
Jaerla
Gloria
Dore
Florijn
Lady Blanca
Inova
Eigenheimer
Kardal
Lady Olympia
Jaerla
El Paso
Karnico
Lady Rosetta
Junior
Futura
Maradonna
Liseta
Lady Olympia
Gloria
Mondial
Maritiema
Lady Rosetta
Irene
Morene
Marlen
Leyla
Maradonna
Mozart
Miranda
Linzer Delikatess
Markies
Picasso
Ramos
Miriam
Milva
Remarka
Redstar
Orinana
Minerva
Resonant
Sante
Premiere
Mondial
Rodeo
Satellite
Primura
Morene
Saphire
Victoria
Prior
Mozart
Sifra
VR 808
Rikea
Producent
Simply Red
Zorba
Romano
Remarka
Spirit
Satellite
Rodeo
Van Gogh
Sirco
Safari
Vebesta
Sirtema
Saphire
Vento
Sofia (AR 93-272)
Simply Red
Voyager
Tresor
Spirit
Ukama
Terra Gold
Ukama
Vision

Tabel 4. Verhoogde stikstofgebruiksnorm op kleigrond bij aantoonbaar hogere
opbrengsten in voorgaande drie jaren (art. 28 a Urm)
Gewas
Opbrengst in voorgaande drie
Verhoging van stikstofjaren in ton per ha
gebruiksnorm in kg per ha
Suikerbieten
Bij ten minste 75 ton
15
Consumptieaardappelen1
Bij ten minste 50 ton
30
Wintertarwe
Bij ten minste 9 ton
15
Zomertarwe
Bij ten minste 8 ton
20
Wintergerst
Bij ten minste 9 ton
20
Zomergerst
Bij ten minste 7 ton
30
Dit geldt voor de rassen: Accord, Agria, Amora, Anosta, Arcade, Asterix, Bintje, Challenger, Daisy, Dolce Vita,
Donald, Fianna, Felsina, Florida, Fresco, Fontane, Frieslander, Innovator, Kennebec, Lady Amarilla, Lady Blanca,
Lady Olympa, Marijke, Maritiema, Markies, Miranda, Miriam, Premiere, Ramos, Remarka, Russet Burbank,
Sagitta, Santana, Shepody, Spirit, Sinora, Ukama, Umatilla Russet, van Gogh, Victoria, Zorba.
1

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina cxxvi van 136

Tabel 5. Stikstofwerkingscoëfficiënten voor de periode 2022-2026 (in grijs de
stikstofwerkingscoëfficiënten voor de periode 2018-2021). In 2022 zal op basis van
onderzoek de stikstofwerkingscoëfficiënten ge-update worden voor de periode 20232026 (paragraaf 5.4.2.2).
Soort/herkomst
Toepassing¹
2018/21
2022
2023/26
meststof¹
Drijfmest en dunne fractie
Drijfmest van graasdieren op
eigen bedrijf geproduceerd

Op bedrijf met beweiding

45

45

N.n.t.b.

Op bedrijf zonder beweiding

60

60

N.n.t.b.

Drijfmest van graasdieren aangevoerd

60

60

N.n.t.b.

Drijfmest van varkens

Op klei- en veengrond

60

60

N.n.t.b.

Op zuidelijke zand- en lössgrond

85

85

N.n.t.b.

Op zand overige regio’s

80

80

N.n.t.b.

Drijfmest van overige diersoorten

60

60

N.n.t.b.

Dunne fractie na mestbewerking en gier

80

80

N.n.t.b.

Op bouwland op klei- en veengrond,
in de periode van 1 september t/m
31 januari
Overige toepassingen op bedrijf met
beweiding
Overige toepassingen op bedrijf
zonder beweiding

30

30

N.n.t.b.

45

45

N.n.t.b.

60

60

N.n.t.b.

Op bouwland op klei- en veengrond,
in de periode van 1 september t/m
31 januari
Overige toepassingen

30

30

N.n.t.b.

Vaste mest
Van graasdieren op eigen
bedrijf geproduceerd

Van graasdieren aangevoerd

40

40

N.n.t.b.

Van varkens, pluimvee en nertsen

55

55

N.n.t.b.

Van overige diersoorten

30

30

N.n.t.b.

40

40

N.n.t.b.

Compost

10

10

N.n.t.b.

Champost

25

25

N.n.t.b.

Zuiveringsslib

40

40

N.n.t.b.

50

50

N.n.t.b.

Op bouwland op klei- en veengrond,
in de periode van 1 september t/m
31 januari
Overige toepassingen

Overig

Overige organische meststoffen
Mengsels van meststoffen

Voor mengsels geldt de werkingscoëfficiënt van de meststof
met de hoogste werkingscoëfficiënt die het mengsel bevat

¹ Zonder nadere vermelding geldt de genoemde coëfficiënt voor alle grondsoorten, ongeacht herkomst en voor
het gehele jaar, tenzij aanwenden op basis van het Besluit gebruik meststoffen is verboden

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina cxxvii van 136

Bijlage 2.
Equivalente maatregelen: opbrengstafhankelijke
stikstofgebruiksnormen
Toegestane verhoging stikstofgebruiksnorm in kilogram stikstof per hectare per jaar op
kleigrond, noordelijke, westelijke, centrale en zuidelijke zandgronden, lössgrond en
veengrond in de jaren 2018-2021. Mogelijk voortgezet na 2022, afhankelijk van
actualisatie N-normen (artikel 28c, lid 1 Urm)
Gewas, bedoeld in Bijlage A,
tabel 1

Gemiddelde gewasopbrengst
van het totale areaal van het
gewas in de drie
voorafgaande jaren

Toegestane verhoging
stikstofgebruiksnorm in kilogram
stikstof per hectare per jaar op
kleigrond, noordelijke, westelijke,
centrale en zuidelijke zandgronden,
lössgrond en veengrond in de jaren
2019 - 2022

Suikerbieten

55 tot 65

5

65 tot 75

15

75 tot 85

30

85 of meer

35

Consumptieaardappelrassen:
- hoge norm
- lage norm
- vroeg
- overig

50 tot 55

5

55 tot 60

15

60 tot 65

25

65 of meer

30

Wintertarwe

9 tot 10

5

10 tot 11

20

11 of meer

25

8 tot 9

10

9 tot 10

15

10 of meer

20

9 tot 10

10

10 tot 11

15

11 of meer

20

7 tot 8

0

8 tot 9

15

Zomertarwe

Wintergerst

Zomergerst

9 of meer

15

Pootaardappelrassen
- hoge norm
- lage norm
- uitgroeiteelt
- overig

35 tot 40

5

40 tot 45

15

45 tot 51

25

51 of meer

30

Zetmeelaardappelen

45 of meer

5

Bloemkool

26 tot 31

0

31 tot 36

10

36 of meer

15

10 tot 12

0

12 tot 14

5

14 of meer

10

Broccoli

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina cxxviii van 136

Gewas, bedoeld in Bijlage A,
tabel 1

Gemiddelde gewasopbrengst
van het totale areaal van het
gewas in de drie
voorafgaande jaren

Slasoorten, 1e teelt

41 tot 50

0

50 tot 60

15

60 of meer

20

35 tot 40

0

40 tot 45

15

45 of meer

20

25 tot 30

5

30 tot 35

10

35 of meer

25

42,5 tot 47,5

10

47,5 tot 52,5

20

52,5 of meer

25

Prei

Spinazie, 1e teelt

Andijvie, 1e teelt

Winterpeen/waspeen

Zaaiui

Mais, bedrijven met en zonder
derogatie

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Toegestane verhoging
stikstofgebruiksnorm in kilogram
stikstof per hectare per jaar op
kleigrond, noordelijke, westelijke,
centrale en zuidelijke zandgronden,
lössgrond en veengrond in de jaren
2019 - 2022

85 tot 95

0

95 tot 105

10

105 of meer

20

55 tot 65

5

65 tot 75

20

75 of meer

30

40 tot 50

15

50 tot 60

45

60 of meer

60

Pagina cxxix van 136

Bijlage 3.
Voorschriften voor gebruik van (dierlijke) meststoffen en voorschriften voor vanggewassen/groenbemesters
en vernietigen van graszode gedurende 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn (2022-2025)
Grondgebruik

Grondsoort

Periode

Dierlijke mest1
Drijfmest

16/2 t/m 31/8
Zand en löss

N-kunstmest2
Vaste mest

Zuiveringsslib3
Vloeibaar

Compost
Steekvast

Ov. org.
mest en
herwonnen
fosfaten

Vernietigen van
graszode en
Teelteisen

5

5

15, 16

1/1 t/m 15/2

5

5

15, 16

16/2 t/m 31/8

5

5

1/9 t/m 15/9

5

5

1/9 t/m 15/9
16/9 t/m
31/12

Grasland

Klei en veen

16/9 t/m 30/11

Zand en löss
Bouwland
Klei en veen

Natuurterrein

Alle

1/12 t/m
31/12

5, 6

1/1 t/m 15/2

5

5

16/3 t/m 31/7

4, 17

7

4

7

16, 17

1/8 t/m 15/9

8

7, 18

8

7

16

9

16

7

16

16/9 t/m 31/1

9

1/2 t/m 15/2

7

16/3 t/m 31/7

4, 17

7

1/8 t/m 15/9

8

7, 18

16/9 t/m 31/1

7

1/2 t/m 15/2

7

Hele jaar

Overige grond

11

4

7

8

7

11

7
7

10

10

10

10

10

10

10

14

14

Toestand grond
Bevroren/sneeuw

Hele jaar

12

13

Waterverzadigd
Water erop laten

Alle

Mest niet
verdeeld

1/9 t/m 31/1
Hele jaar

Op hellingen

Hellings%

Geulenerosie

>7%

Niet-beteeld

>7%

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Hele jaar

14

14

14

Pagina cxxx van 136

14

Bouwland

>18%

Toelichting
Betekenis gebruikte kleuren
Geen beperkingen of niet van toepassing
Verboden
Toegestaan. Emissiearm uitrijden
Teelt van gewas of vanggewas verplicht na specifieke teelten

Betekenis voetnoten
1.
2.
3.

Voor dierlijke mest zijn twee categorieën onderscheiden zoals die in het Besluit gebruik meststoffen staan: drijfmest (verpompbaar) en vaste mest (niet verpombaar).
Voor andere anorganische meststoffen zijn er geen voorschriften ten aanzien van het gebruik op grasland, bouwland, natuurterrein of overige grond.
Voor zuiveringsslib zijn de twee categorieën onderscheiden zoals die in het Besluit gebruik meststoffen staan: vloeibaar en steekvast. Bij gebruik van zuiveringsslib is
bemonstering van de bodem verplicht. Slib mag alleen op landbouwgrond worden toegepast indien het maximaal 70 gram stikstof per kg droge stof bevat.
4. Emissiearm uitrijden van drijfmest van runderen is bij stuifbestrijding niet verplicht op Texel en in veenkoloniaal gebied van 1/3 t/m 31/5.
5. Emissiearm uitrijden is niet verplicht, tenzij hellingspercentage >7.
6. Van 1/12 voor klei- en veengrond, en 1/1 voor zand- en lössgrond, t/m 31/1 is het toegestaan om op grasland uitsluitend vaste strorijke mest afkomstig uit
huisvestingssystemen waar dieren op stro worden gehouden, uit te rijden.
7. Emissiearm uitrijden is niet verplicht in fruitteelt en op bouwland waar gras wordt geteeld voor zaadwinning, voor industriële verwerking of voor groenbemesting, tenzij
hellingspercentage >7.
8. Uitrijden is op alle grondsoorten toegestaan bij de teelt van winterkoolzaad en van bloembollen in het aansluitende najaar. Op klei- en veengrond is het toegestaan voor
toepassing van 100% van de stikstofgebruiksnorm van een groenbemester, indien deze wordt ingezaaid op uiterlijk 16/9. Op zand- en lössgrond is bij de teelt van een
groenbemester op uiterlijk 16/9 het toegestaan na de teelt van graan (niet maïs), koolzaad, zomerpeen, blauwmaanzaad, karwij en vlas en daarnaast in
graszaadstoppel die als groenbemester wordt gebruikt 100% van de stikstofgebruiksnorm van een groenbemester toe te passen en na de teelt van overige
akkerbouwgewassen 50% van de stikstofgebruiksgebruiksnorm van een groenbemester toe te passen. De graszaadstoppel die vernietigd staat te worden in de loop van
het najaar mag als groenbemester worden gezien.
9. Verbod is niet van toepassing direct voorafgaand aan de aanplant van bomen.
10. Emissiearm uitrijden in de uitrijdperiode: maximaal fosfaat en stikstof op basis van beheerovereenkomst, dan wel maximaal 20 kg fosfaat per hectare of bij bouwland of
grasland maximaal 70 kg fosfaat en 170 kg stikstof per hectare zonder beheerovereenkomst. Op overige grond geldt hetzelfde als voor natuurterrein zonder
beheerovereenkomst, behalve voor fosfaat: die bedraagt 80 kg per hectare. Voor compost, herwonnen fosfaten en overige organische meststoffen gelden geen
beperkingen t.a.v. de wijze van uitrijden en de periode van uitrijden.
11. Stikstofkunstmest mag worden uitgereden op bouwland: met vollegrondsgroente in de periode van 16/9 t/m 31/1, met fruitteelt, met winterkoolzaad of met
graszaadrassen rietzwenk, roodzwenk of veldbeemd in de periode van 16/9 t/m 15/10 of met hyacinten of tulpen in de periode van 16/1 t/m 31/1.
12. Verbod is niet van toepassing op grasland met een beheersregime waarin gebruik van vaste mest is opgenomen.
13. Uitzondering is er op kleigrond bij graanteelt op (gedeeltelijk) bevroren grond (Bgm art. 3, lid 3).
14. Dit verbod geldt niet voor niet-beteelde grond met hellingspercentage <18 indien hierop een ander gewas dan maïs, aardappelen of bieten is ingezaaid (Bgm, art. 6b).
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina cxxxi van 136

15. Na vernietigen van de graszode op uiterlijk 10/5 is vanaf 2019 op zand- en lössgrond inzaai van een relatief stikstofbehoeftig gewas noodzakelijk indien er geen sprake
is van herinzaai (met gras). Als de teelt van gras dan wordt vervangen door de teelt van maïs, volgt een korting van 65 kg stikstof per hectare op de
stikstofgebruiksnorm van maïs. Na vernietigen van de graszode is in de periode van 11/5 tot en met 31/8 alleen herinzaai van gras toegestaan. Indien vernietiging voor
1/6 plaatsvindt, is voor aanvullende de stikstofbemesting bodembemonstering nodig. Indien de vernietiging na 31/5 plaatsvindt, vindt een korting van 50 kg stikstof
per hectare op de stikstofgebruiksnorm plaats. Er is sprake van vernietigen van de graszode vanaf het moment dat het gras wordt doodgespoten. Bij vernietigen aan
het eind van de maand augustus dient op uiterlijk 10 september de herinzaai plaats te vinden.
16. Op bouwland is het op zand- en lössgrond na de teelt van maïs per 1 januari 2019 en voor consumptie- en fabrieksaardappelen per 1 januari 2021 verplicht een
vanggewas of een hoofdteelt te telen. Na maïs dient een vanggewas na de oogst er te staan door onderzaai of te worden ingezaaid op uiterlijk 1 oktober. De teelt van
een hoofdteelt na maïs dient aansluitend na de oogst in oktober te beginnen. Na consumptie- en fabrieksaardappelen kan tot en met 16 september een groenbemester
worden ingezaaid. Daarna moet aansluitend na de oogst van deze aardappelen de teelt van een vanggewas of een hoofdteelt die nog in staat is nitraat op te nemen, te
beginnen uiterlijk op 31 oktober.
17. Nader te bepalen teelten, welke een vroege bemesting nodig hebben, kunnen vóór 15 februari aangemeld worden voor uitzondering.
18. Slechts tot 60 kg N/ha.

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina cxxxii van 136

Bijlage 4.
Overzicht van de verschillende gebiedsaanpakken (grondsoorten,
IBP projecten en grondwaterwinningen)

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina cxxxiii van 136

Bijlage 5.

Overzicht voorwaarden voor pilots

Pilots binnen het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn dienen te voldoen aan de volgende
voorwaarden:

het moet een praktijkuitwerking zijn van een wetenschappelijke werkingshypothese (uit
wetenschappelijk onderzoek) dat passend is bij het beleidsdoel van kringlooplandbouw
en/of toekomstig mestbeleid en/of verminderen van emissies;

de pilot moet wetenschappelijk verantwoord worden uitgevoerd, met enige vorm van
wetenschappelijke begeleiding, zodat er een onderbouwd eindrapport kan worden
gepresenteerd;

er is een monitoringsplan met indicatoren en een monitoringsopdracht om de effecten te
volgen, waarbij niet alleen aandacht is voor de waterkwaliteit (grondwater en
oppervlaktewater) maar ook voor afwentelingen naar andere milieucompartimenten;

de pilot heeft een bepaalde looptijd. Aan het eind van de looptijd vindt een evaluatie
plaats, wordt een rapportage opgesteld en daarover gecommuniceerd;

daarvoor is een communicatieplan nodig waarin wordt aangegeven wat
communicatiemomenten zijn en wanneer. Dit vereenvoudigt latere opschaling bij positief
resultaat;

de pilot moet bij een positief beoordeeld effect en toepasbaarheid uit te rollen zijn mede op
grond van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid;

een landsbrede pilot heeft de voorkeur, omdat hiermee een bredere range van (natuurlijke)
omstandigheden wordt meenomen in een pilot. Een regionale pilot moet meerwaarde
hebben ten opzichte van landelijke pilots en een onderbouwing waarom een pilot juist in
deze regio logisch is/een meerwaarde heeft

7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

Pagina cxxxiv van 136

Bijlage 6.
Overzicht inwerkingtreding maatregelen in het 7e actieprogramma
Nitraatrichtlijn
Paragraaf

Ingangsdatum*

Maatregel
Rotatie met rustgewassen
5.2.2.2
Vanggewassen
5.2.2.3
Vanggewassen – commissie van wijzen
5.2.2.3
Percentage rustgewas voor graasdierbedrijven
5.2.2.4
Najaarsbemesting aanpassen
5.4.2.2
Uitrijdseizoen verschuiven
5.4.3.3
Maatwerkaanpak
5.2.3
GLB - Transitie duurzame bouwplannen
5.2.4.2
faciliteren
Faciliteren duurzame bouwplannen - DAW
5.2.4.3
Transitie duurzame bouwplannen faciliteren 5.2.4.4
ketenpartijen
Aansluiten bij DAW
5.3.2
Gebiedsgericht bepalen welke aanvullende
5.7
inrichtingsmaatregelen benodigd zijn voor
doelbereik voor oppervlakte-waterkwaliteit
Afwegingskader gebiedsgericht
5.3.3
Uitvoering Europese Meststoffenverordening
5.4.1.1
Herwonnen stikstofmeststoffen uit dierlijke
5.4.1.2
mest (Renure)
Update bodemkaart
5.4.1.3
Organische stofrijke meststoffen stimuleren
5.4.2.1
Update N-gbn en N-werkingscoëfficiënt
5.4.2.3
Evaluatie en heroverweging equivalente
5.4.2.4
maatregelen
Evaluatie en heroverweging herstelbemesting
5.4.2.5
Herziening lijst toegestane N-behoeftige
5.4.2.6
gewassen na scheuren grasland
Teeltvrije zones
5.4.3.1
Verruiming uitrijddatum vaste strorijke mest
5.4.3.2
Uitrijdmethoden specifieke mestsoorten
5.4.3.4
Droogtemaatregelen
5.4.4
Kwetsbare drinkwaterwinningen
5.4.5
Pilot BedrijfsEigen Stikstofnorm
5.5.2.1
Pilot N-residu metingen op hoge zandgrond
5.5.2.2
Pilot Telen met Toekomst 2.0
5.5.3.1
Pilot Uitwerking toekomstig mestbeleid
5.5.4.1
Pilot Inzet bodemverbeteraars
5.5.4.2
Pilot Gewasderogatie
5.5.4.3
Pilot Kringloop met bietenblad
5.5.4.4
Pilot Mineralenconcentraat
5.5.4.5
Pilot Emissiereductie fosfor
5.5.5.1
Communicatie
5.6.1
Kennisontwikkeling
5.6.2.1
Kennisverspreiding
5.6.2.2
Gebiedsgericht handhaven
6.3.1
Continueren en uitrollen traject rVDM
6.3.2
Pilot NIRS
6.3.3
Inzicht kunstmeststromen
6.3.4
* planning onder voorbehoud van snelheid trajecten tot wijziging wetgeving.
7e actieprogramma Nitraatrichtlijn

1-1-2023
1-1-2023
Medio 2022
1-1-2023
1-1-2024
1-1-2023
Nntb
7e AP
1-1-2022
1-1-2023
1-1-2022
1-1-2024

1-1-2025
1-7-2022
Nntb
1-1-2024
1-1-2023
1-1-2023
1-1-2023
1-1-2023
1-1-2023
1-1-2023
1-1-2023
nvt
nvt
continuering
7e AP
7e AP
7e AP
7e AP
7e AP
7e AP
7e AP
7e AP
7e AP
7e AP
7e AP
7e AP
7e AP
2022-2023
7e AP
2023

Pagina cxxxv van 136