Raad
vanState

voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak

Aan de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
De heer mr. dr. K.H.D.M. Dijkhoff
Turfmarkt 147
2511 DP Den Haag

Betreft: consultatieverzoek naar aanleiding van concept-wetsvoorstel tot wijziging van
de Wet bescherming persoonsgegevens naar aanleiding van de uitspraak van het
Hof van Justitie van de Europese Unie van 6 oktober 2015 (C-362/14) inzake de
Veiligehavenbeginselen

Zeer geachte heren Dijkhoff en Plasterk,

27 maart 2017

Bij brief van 16 januari 2017 hebt u de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State (hierna: de Afdeling bestuursrechtspraak) verzocht om een reactie op bovenstaand
concept-wetsvoorstel.
Deze reactie loopt uiteraard niet vooruit op de advisering door de Afdeling advisering
van de Raad van State, en evenmin op de beantwoording van vragen waarvoor de
Afdeling bestuursrechtspraak zich bij de behandeling van de bij haar aanhangige zaken
bij eventuele aanvaarding van dit wetsvoorstel gesteld zal zien.
Inhoud wetsvoorstel
Het concept-wetsvoorstel voorziet in de bevoegdheid voor de Autoriteit
Persoonsgegevens (hierna: de AP) om de Afdeling bestuursrechtspraak te verzoeken om
het Hof van Justitie van de Europese Unie prejudiciële vragen te stellen over de
geldigheid van een zogenoemde toereikendheidsbeslissing van de Europese Commissie
als bedoeld in artikel 25, zesde lid, van richtlijn 95/46/EG (PB 1995, L 281;
Privacyrichtlijn). De AP kan een dergelijk verzoek indienen indien zij gegronde redenen
heeft om aan te nemen dat de toereikendheidsbeslissing onvoldoende waarborgen biedt
voor een passend beschermingsniveau. De Afdeling bestuursrechtspraak dient het
verzoek toe te wijzen indien zij de twijfel van de AP over de geldigheid van de
toereikendheidsbeslissing deelt. Bij toewijzing van het verzoek dient de Afdeling
bestuursrechtspraak een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie.
Volgens de toelichting strekt het concept-wetsvoorstel ertoe de Wet bescherming
persoonsgegevens in overeenstemming te brengen met het arrest van het Hof van
Justitie van 6 oktober 2015, Schrems, ECLI:EU:C:2015:650. In punt 65 van dit arrest
heeft het Hof van Justitie overwogen dat 'het aan de nationale wetgever is om in
beroepsgangen te voorzien waarmee een nationale toezichthoudende autoriteit de
grieven die zij gegrond acht aan de nationale rechter kan voorleggen, zodat die,
wanneer hij de twijfel ten aanzien van de geldigheid van een toereikendheidsbeslissing
van de Commissie deelt, de vraag naar de geldigheid van die beslissing prejudicieel kan
verwijzen'.

1

Kneuterdijk 22 - Postbus 20019 - 2500 EA Den Haag

Raad
vanState
Bevoegde rechter
De Afdeling bestuursrechtspraak begrijpt de keuze om te komen tot een ,beroepsgang
als bedoeld in het Schrems-arrest. Zij acht het juist dat is gekozen voor een
beroepsgang bij de bestuursrechter. Indien zou worden gekozen voor een beroepsgang
bij een andere rechter dan de bestuursrechter, zou het risico op tegenstrijdige uitspraken
worden vergroot.

Uit het concept-wetsvoorstel en de toelichting daarop leidt de Afdeling
bestuursrechtspraak af dat wordt beoogd dat prejudiciële vragen over de geldigheid van
een toereikendheidsbeslissing in alle gevallen worden gesteld door de Afdeling
bestuursrechtspraak.
De Afdeling vraagt er aandacht voor dat het concept-wetsvoorstel evenwel de
mogelijkheid openlaat dat ook de rechtbank dergelijke prejudiciële vragen kan stellen, in
die gevallen dat de AP bij de behandeling van een verzoek om handhaving van een
burger of bedrijf geen twijfel heeft over de geldigheid van de betrokken
toereikendheidsbeslissing. Alsdan zal de AP een besluit nemen op het verzoek om
handhaving, waartegen bezwaar bij de AP en vervolgens in eerste instantie immers
beroep bij de rechtbank openstaat. Denkbaar is dan dat de rechtbank - anders dan de
AP - we! twijfel heeft over de geldigheid van de toereikendheidsbeslissing en aanleiding
ziet daarover prejudiciële vragen te stellen. Het vóorgestelde artikel 78a van de Wbp
houdt geen rekening met dergelijke gevallen. Om ook voor die gevallen recht te doen
aan de bedoeling van het concept-wetsvoorstel, geeft de Afdeling bestuursrechtspraak
daarom in overweging ofwel te bepalen dat de Afdeling bestuursrechtspraak bevoegd is
om in eerste en enige aanleg te oordelen over alle handhavingsbesluiten van de AP
ófwel in het wetsvoorstel te voorzien in een bevoegdheid van de rechtbank om, indien
zij gerede twijfel heeft over de geldigheid van de betrokken toereikendheidsbeslissing,
een beroep ter verdere behandeling naar de Afdeling bestuursrechtspraak te verwijzen.
De tweede mogelijkheid ligt wellicht vanuit de systematiek van de rechtsbescherming in
de Awb meer voor de hand.
Verenigbaarheid met vereisten prejudiciële procedure
Het concept-wetsvoorstel kan zo worden opgevat, dat de Afdeling bestuursrechtspraak
de toewijzing van een verzoek van de AP dient neer te leggen in een einduitspraak,
waarin dan tevens de prejudiciële vragen worden gesteld. In de toelichting is immers
vermeld dat de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak "in alle gevallen een
einduitspraak" is. Daarnaast lijkt het voorgestelde tiende lid van artikel 78a van de Wbp,
waarin staat dat de Afdeling bestuursrechtspraak de uitspraak van het Hof van Justitie
onverwijld moet doorzenden aan de AP, erop te duiden dat de Afdeling
bestuursrechtspraak na ontvangst van het arrest van het Hof van Justitie geen uitspraak
meer dient te doen. In de toelichting op dit lid is ook slechts vermeld dat de AP met
inachtneming van het arrest van het Hof van Justitie een beslissing dient te nemen.
Indien het wetsvoorstel aldus dient te worden begrepen, is het naar het oordeel van de
Afdeling bestuursrechtspraak niet in overeenstemming met de vereisten die het Hof van
Justitie stelt aan de bevoegdheid om prejudiciële vragen te stellen. Het is immers vaste
rechtspraak van het Hof van Justitie dat een nationale rechterlijke instantie enkel
bevoegd is zich voor een prejudiciële beslissing tot het Hof van Justitie te wenden
2

x\3.3,Cl

vanState
/

indien bij die instantie een geding aanhangig is in het kader waarvan een beslissing moet
worden gegeven en waarbij die instantie met de antwoorden van het Hof van Justitie
rekening kan houden. Indien de Afdeling bestuursrechtspraak reeds een einduitspraak
heeft gedaan, is bij haar geen geding meer aanhangig waarvoor de beantwoording van
de prejudiciële vraag noodzakelijk is.
Indien het wetsvoorstel zo moet worden begrepen, dat de Afdeling bestuursrechtspraak
de toewijzing van een verzoek van de AP alsmede de prejudiciële vragen dient neer te
leggen in een verwijzingsuitspraak, dient dit in het wetsvoorstel te worden verduidelijkt.
Ook in dat geval heeft de Afdeling bestuursrechtspraak echter aarzelingen over de
verenigbaarheid met voormelde vereisten van het Hof van Justitie. Het bij de Afdeling
bestuursrechtspraak aanhangige geding is volgens het concept-wetsvoorstel immers
beperkt tot het verzoek van de AP om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van
Justitie. Afgezien van dat verzoek is bij de Afdeling bestuursrechtspraak geen geding
aanhangig - bijvoorbeeld over een besluit van de AP - in het kader waarvan de Afdeling
bestuursrechtspraak een beslissing moet geven waarbij met de beantwoording van de
prejudiciële vraag rekening kan worden gehouden. In de einduitspraak zou de Afdeling
bestuursrechtspraak slechts kunnen overwegen dat het door de AP nog te nemen
besluit in overeenstemming dient te zijn met het arrest van het Hof van Justitie.
Alternatieve procedures
Gelet op het voorgaande, raadt de Afdeling bestuursrechtspraak aan om te bezien of op
andere wijze kan worden voorzien in een procedure die in overeenstemming is met het
Schrems-arrest.
Gedacht zou kunnen worden aan een procedure waarbij de AP de bevoegdheid krijgt om
de Afdeling bestuursrechtspraak te verzoeken om voor recht te verklaren dat de
doorgifte van persoonsgegevens naar een bepaald land buiten de Europese Unie niet
mag worden gebaseerd op een bepaalde toereikendheidsbeslissing, omdat die
toereikendheidsbeslissing ongeldig is. In het kader van de behandeling van dat verzoek
van de AP kan de Afdeling bestuursrechtspraak, indien zij twijfelt over de geldigheid van
de toereikendheidsbeslissing, daarover prejudiciële vragen stellen aan het Hof van
Justitie.
Ook zou kunnen worden gedacht aan een procedure die vergelijkbaar is met de in
artikel 94 van de Vreemdelingenwet 2000 neergelegde procedure. In een dergelijke
procedure neemt de AP een besluit op het bij haar ingediende handhavingsverzoek en
legt de AP in dat besluit haar gegronde redenen voor twijfel over de geldigheid van een
bepaalde toereikendheidsbeslissing neer. Indien geen van de belanghebbenden
rechtsmiddelen aanwendt tegen dat besluit, dient de AP wettelijk gehouden te zijn om
de Afdeling bestuursrechtspraak in kennis te stellen van dat besluit. Die kennisgeving
dient te worden aangemerkt als beroep tegen het besluit. Bij de behandeling van dit
beroep kan de Afdeling bestuursrechtspraak zo nodig prejudiciële vragen stellen aan het
Hof van Justitie over de geldigheid van de toereikendheidsbeslissing. Met inachtneming
van de antwoorden op die vragen dient de Afdeling bestuursrechtspraak vervolgens te
beslissen op het beroep tegen het handhavingsbesluit.
Onverminderd het voorgaande, ziet de Afdeling bestuursrechtspraak aanleiding om het
navolgende op te merken over de in het concept-wetsvoorstel neergelegde procedure.

3

Raad
vanState
Omvang onderzoek Afdeling
In het concept-wetsvoorstel staat dat de AP "gegronde redenen" dient te hebben voor
twijfel over de geldigheid van een toereikendheidsbeslissing, dat het verzoekschrift "de
gronden van het verzoek" dient te bevatten en dat de Afdeling bestuursrechtspraak het
verzoek dient toe te wijzen "indien zij de twijfel van [de AP] deelt". Dit roept de vraag
op of de Afdeling bestuursrechtspraak gebonden is aan de door de AP aangedragen
gronden voor twijfel over de geldigheid van de door de AP aangeduide onderdelen van
een toereikendheidsbeslissing óf dat de Afdeling bestuursrechtspraak ook bevoegd is
om op andere gronden en ten aanzien van andere onderdelen te beslissen om het Hof
van Justitie prejudiciële vragen te stellen over de geldigheid van een
toereikendheidsbeslissing.
Toezenden op de zaak betrekking hebbende stukken
In het voorgestelde derde lid van artikel 78a van de Wbp staat dat de AP bij het
verzoekschrift een afschrift van het daarmee samenhangende verzoek om handhaving
over dient te leggen. Deze bepaling kan de indruk wekken dat de AP voor het overige
geen stukken behoeft te verstrekken. Voor een zorgvuldige behandeling en beoordeling
van het verzoekschrift van de AP zal het echter veelal ook noodzakelijk zijn dat de
Afdeling bestuursrechtspraak beschikt over andere stukken die betrekking hebben op
het verzoek om handhaving. In het voorgestelde vijfde lid van artikel 78a van de Wbp
wordt een groot aantal in titel 8;2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)
opgenomen artikelen, waaronder artikel 8:42, van overeenkomstige toepassing
verklaard. Om echter buiten iedere twijfel te stellen dat het voor een zorgvuldige
behandeling en beoordeling noodzakelijk is dat de Afdeling bestuursrechtspraak beschikt
over de op de zaak betrekking hebbende stukken zou het naar het oordeel van de
Afdeling raadzaam zijn om in het wetsvoorstel dan wel in de toelichting uitdrukkelijk in
te gaan op de verhouding tussen het voorgestelde derde lid van artikel 78a van de Wbp
en artikel 8:42, eerste lid, van de Awb.
Betrokkenheid verzoeker en verantwoordelijke
Het stellen van prejudiciële vragen over de geldigheid van een toereikendheidsbeslissing
van de Commissie raakt ook degene die de AP heeft verzocht om handhavend op te
treden alsmede de verantwoordelijke voor verwerking van de gegevens waarop dat
handhavingsverzoek betrekking heeft. Naar het oordeel van de Afdeling dienen zij
daarom partij te zijn in de in het concept-wetsvoorstel neergelegde procedure. De
Afdeling acht het wenselijk dat dit uitdrukkelijk in het wetsvoorstel wordt opgenomen.
Betrokkenheid Europese Commissie
In het voorgestelde zesde lid van artikel 78a van de Wbp wordt voorzien in de
mogelijkheid om de Europese Commissie de gelegenheid te bieden opmerkingen te
maken in de procedure bij de Afdeling. De Afdeling bestuursrechtspraak acht het nuttig
om inbreng van de Commissie te kunnen vragen. De mogelijkheid daartoe bestaat echter
reeds in zijn algemeenheid op grond van de beschikking van het Hof van Justitie van
13 juli 1990, Zwartveld, ECLI:EU:C:1990:440. Op grond van die rechtspraak van het
Hof van Justitie zijn de instellingen van de Unie verplicht loyaal samen te werken met
de rechterlijke autoriteiten van de lidstaten. Deze algemene mogelijkheid tot het
oproepen van de Commissie is niet uitdrukkelijk in de Awb opgenomen. Alleen voor
mededingingszaken kent de Awb in de artikelen 8:45 en 8:45a een specifieke regeling.
4

Raad
vanState
die geldt ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december
2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82
van het Verdrag (PB 2003, L 1). Het komt de Afdeling bestuursrechtspraak voor dat
deze laatste situatie een andere is dan die met het wetsvoorstel wordt beoogd.
De Afdeling bestuursrechtspraak raadt daarom af een specifieke regeling op te nemen
om de Europese Commissie de gelegenheid te bieden opmerkingen te maken in de
voorgestelde procedure. Dit geldt te meer nu daarmee vragen naar de geldigheid van
een toereikendheidsbeslissing van de Commissie een uitzonderingspositie zouden krijgen
ten opzichte van vragen naar de geldigheid van overig Unierecht (zie bijvoorbeeld de
vraag die is gesteld in de verwijzingsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van
18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1351, thans aanhangig bij het Hof van Justitie onder
nummer C-281/16). Voor een dergelijke uitzonderingspositie ziet de Afdeling
bestuursrechtspraak geen aanleiding.
Overeenkomstige toepassing Awb-bepaiingen
In het voorgestelde vijfde lid van artikel 78a van de Wbp worden de titels 8.1 en 8.2,
met uitzondering van de artikelen 8:1 tot en met 8:10, 8:74 en 8:109, eerste lid,
onderdeel c, van de de Awb van overeenkomstige toepassing verklaard op de
behandeling van het verzoek.
De uitzondering voor artikel 8:109, eerste lid, onderdeel c, is niet nodig, aangezien deze
bepaling geen deel uitmaakt van de titels 8.1 en 8.2 van de Awb en bovendien
betrekking heeft op hoger beroepen. Indien met deze uitzondering is beoogd te bepalen
dat voor de behandeling van een verzoekschrift als bedoeld in artikel 78a van de Wbp
geen griffierecht is verschuldigd, dient artikel 8:41 van de Awb uitgezonderd te worden
van de overeenkomstige toepassing van de titels 8.1 en 8.2.
Voorts bevatten de titels 8.1 en 8.2 bepalingen die niet zijn uitgezonderd van
overeenkomstige toepassing, maar waarvan het niet in de rede ligt dat ze worden
toegepast bij behandeling van een verzoek als bedoeld in artikel 78a van de Wbp.
Gewezen kan worden op onder meer afdeling 8.2.2a (Bestuurlijke lus), afdeling 8.2.4a
(Beroep bij niet tijdig handelen), artikel 8:70 en artikel 8:72.
Siot
Ik vertrouw erop u met deze reactie op uw verzoek tot consultatie vanuit de Afdeling
bestuursrechtspraak van dienst te zijn geweest;

Met vriendeliike groet en hoogachting.

mr. J.E.M. Polak,
voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State

5

Raad
vanState

•

•

•

#S'Ü i f
:lll!-l I !

iii

1!

üüiiii ! :l i

TNT Post

i l S"?# i/d'Lh'S

i

Port betaald

Postbus

Port Payé
Pays-Bas

Aan de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
De heer mr. dr. K.H.D.NI. Dijkhoff
Turfmarkt 147
2511 DP Den Haag

•
’

Gezien scankamer
V&J

2 S NiUiiï 2017

Onwangpn |