Nieuwe paden voor Vergroening
Essay t.b.v. “Studiecommissie Belastingstelsel”
Bernard ter Haar, 22 december 2009
Inleiding
In dit essay staat de vraag centraal op welke wijze milieubelastingen een rol kunnen spelen in het
realiseren van een duurzame economie in de komende decennia. Uitgangspunt voor dit essay is de
duurzaamheidsopgave. Als we als maatschappij geen risico willen lopen op onomkeerbare effecten
zoals klimaatverandering en uitputting van natuurlijke hulpbronnen, zal aktief gestuurd moeten
worden op het beperken van deze risico’s. De overheid heeft hier een belangrijke regierol. Daartoe
kunnen diverse instrumenten worden ingezet. Milieubelastingen zijn hier één van en kunnen een
goede rol spelen in de sturing. De focus van dit essay ligt op natuurlijke hulpbronnen en
broeikasgassen. De volgende pakketten verdienen nadere uitwerking:
•

Ten eerste verbreding en verhoging van CO2-gerelateerde belastingen in sectoren zoals
verkeer, landbouw en gebouwde omgeving.

•

Ten tweede afschaffing van diverse niet duurzame fiscale subsidies en kortingen.

•

En ten derde een stevige Europese fiscale vergroeningsagenda

Indicatieve berekeningen laten zien dat verdere groei van milieubelastingen een substantiele
bijdrage leveren aan het duurzaamheidsvraagstuk en tegelijkertijd zo vormgegeven kunnen
worden dat de stabiliteit voor de schatkist niet in het geding is.
Voor het schrijven van dit essay 1 heb ik dankbaar gebruik gemaakt van de deskundigheid van
TPF

FPT

2

adviesbureau CE. Uiteraard ben ik persoonlijk volledig aanspreekbaar op de inhoud van dit essay.
TPF

FPT

Noodzaak van een duurzame samenleving
Diverse rapporten geven aan dat de mensheid risico’s loopt op grote, onomkeerbare schade aan
het klimaat en de voorraad natuurlijke hulpbronnen en biodiversiteit. Deze risico’s zijn uit oogpunt
van het voorzorgbeginsel niet verantwoord. Bovendien, zo blijkt uit diverse studies 3 , zijn de
TPF

FPT

kosten van niet-ingrijpen veel hoger dan de kosten van een effectief beleidspakket. Dit geldt
ook wanneer de modellen rekening houden met de onzekerheden die er bestaan rond
klimaatverandering en de sociaal-economische en ecologische conseqeuenties. Gegeven de wens
om de risico’s te beperken tot een maatschappelijk aanvaardbaar niveau, zal uiterlijk omstreeks
2050 de afwenteling naar toekomstige generaties beeindigd moeten zijn. Dit betekent een zeer
lage uitstoot van broeikasgassen, geen uitputting van natuurlijke hulpbronnen, behoud van
biodiversiteit en zoveel mogelijk recycling van schaarse grondstoffen zoals metalen. 4
TPF

FPT

De milieuproductiviteit zal fors verhoogd moeten worden om te kunnen voldoen aan deze eisen en
aan de behoeften van naar schatting 9 miljard mensen wereldwijd.

1
PT

Dit essay is geschreven in opdracht van de studiecommissie belastingstelsel

TP

2
PT

CE-rapport ‘Bouwstenen voor fiscale vergroening’

TP

3
PT

Bijv. Stern-review over klimaat

TP

TP

4
PT

Zie voor meer informatie ‘Getting the right lane’ en ‘Growing within limits’ van het Planbureau voor de Leefomgeving

1

Sommige economische sectoren zullen het moeilijk krijgen in een duurzame samenleving of in de
overgang daar naar toe en daardoor minder belasting afdragen aan de overheid. Er zijn nu al
voorbeelden van bedrijven die onvoldoende inspelen op de nieuwe duurzame wensen van
overheden en consumenten en daardoor marktaandeel verliezen. Denk bijv. aan delen van de
Amerikaanse auto-industrie die te laat hebben geinvesteerd in zuinige, kleinere auto's. Er zijn ook
sectoren die zullen profiteren van de overgang naar een duurzame samenleving. Zo zal de offshore industrie veel orders kunnen ontvangen voor het plaatsen van windmolens in zee. Ook de
groei in de zonne-energiesector wereldwijd ligt momenteel hoger dan de computerchipsindustrie.
De hierboven geschetste uitdagingen zullen enorme gevolgen hebben voor de economie en
daarmee ook voor de structuur van de belastinginkomsten van de overheid. Het is mogelijk dat
door klimaatverandering, zelfs als het lukt om onder de norm van 2 graden stijging t.o.v. het preindustriele tijdperk te blijven, de volatiliteit van de belastinginkomsten toeneemt. Hetzelfde geldt
voor uitputting van grondstoffen. Een scheve geopolitieke verdeling van schaarser wordende
grondstoffen kan politieke onzekerheden vergroten en daarmee tot grotere kans op economische
schokken leiden. Daarentegen zullen klimaatrobuuste sectoren of zeer efficiente sectoren sterker
opereren en daarmee tot een stabiele bron van belastinginkomsten kunnen leiden.
De algemeen noodzakelijk geachte regie van de overheid op het transitieproces om deze planeet
uit de gevarenzone te brengen kan met verschillende economisch efficiënte instrumenten worden
ondersteund. Onderstaand wordt geen afweging gemaakt tussen deze verschillende instrumenten,
maar wordt een beeld geschetst van de mogelijkheden die het fiscale instrumentarium zou
kunnen bieden.
Hierbij wordt voortgebouwd op het huidige fiscale beleid, zowel nationaal als internationaal, dat
weliswaar een belangrijke rol speelt in het milieubeleid, maar absoluut onvoldoende is om de
geschetste risico’s van deze eeuw te beperken. In sommige gevallen geeft het beleid wel de juiste
richting aan, maar stuurt het onvoldoende de markt. In andere gevallen zijn de signalen zelfs
verkeerd. Hierbij dient bedacht te worden dat de maatschappij is ingericht en de economie is
geoptimaliseerd vanuit de bestaande situatie met afwenteling. Boeren hebben hun bedrijfsvoering
afgestemd op de Europese landbouwsubsidies, consumenten zijn gewend aan lage voedselprijzen,
en het elektriciteitsnet is niet toegerust op kleinschalige energieopwekking. Deze lock- in betekent
dat voor de transitie naar duurzaamheid het gelijkschakelen van duurzame alternatieven
onvoldoende zal zijn. Duurzame alternatieven hebben dus in ieder geval tijdelijk een grotere steun
in de rug nodig.
Motieven voor vergroening
Het hoofddoel van het fiscale stelsel is uiteraard het op een doelmatige en rechtvaardige manier
verkrijgen van financiële middelen voor collectieve uitgaven. Daarnaast kent het fiscale stelsel ook
een instrumentele functie, zoals verhoging van belastingen op activiteiten die het milieu belasten.
Internaliseren van externe effecten is het economische motief voor fiscale vergroening.
Milieubelastingen zijn efficiënt als de heffingshoogte gelijk is aan de marginale maatschappelijke
kosten. Daarmee is vanuit milieuoogpunt niet altijd het gedrag op het beleidsmatig gewenste
niveau bijgestuurd. Dat hoeft niet per se vanuit welvaartstheoretisch oogpunt. Het beprijzen van
maatschappelijke kosten is, ongeacht de bereikte milieueffecten, maatschappelijk efficiënt omdat
op die manier een juiste afweging kan worden gemaakt door consumenten over de hoeveelheid te
2

consumeren milieuvervuilende goederen. In het verlengde hiervan geldt ook dat perverse prikkels
voor milieuschadelijke activiteiten maatschappelijk inefficiënt zijn en daarom weggenomen moeten
worden.
De internalisering zal dus in meer of mindere mate leiden tot gedragsbeïnvloeding. Die
beïnvloeding kan ook een zelfstandige overweging voor een fiscale heffing zijn. Bijvoorbeeld het
accijns op alcohol dat gericht is op het ontmoedigen van het gebruik van alcohol. De mate waarin
milieubelastingen positieve milieueffecten hebben hangt af van de prijselasticiteit, dat wil zeggen
de mate waarin consumenten en producenten bij hun vraag naar producten rekening houden met
de prijsverhoging. De hoogte van de elasticiteit hangt samen met de mate waarin er
handelingsperspectief wordt geboden met aantrekkelijke milieuvriendelijke alternatieven en met de
vormgeving van de belasting. Dit geldt niet uitsluitend voor groene belastingen maar voor indirecte
belastingen in het algemeen.
Milieubelastingen genereren inkomsten. Dit maakt het mogelijk de belastingdruk te verschuiven
naar milieuvervuilende activiteiten. De kern van dit argument is dat groene belastinginkomsten het
mogelijk maken om marktverstorende belastingen op bijvoorbeeld arbeid en winst te verminderen.
Milieubelastingen kunnen een continue prikkel aan ondernemers en consumenten geven om
milieuvriendelijke alternatieven te ontwikkelen (innovatie) en te kopen. Op de langere termijn
kunnen bedrijven profiteren van een vergroeningstrategie die een paar tellen op de muziek
vooruitloopt om zo concurrentievoordeel op te bouwen (first mover voordeel). De opkomst van
bijv. de waterzuiveringindustrie en installatiebranche voor energiezuinige en duurzame
toepassingen is terug te voeren op vooruitlopend fiscaal beleid.
Huidige stand van zaken
Nederland heeft in Europees verband nog steeds een koppositie wat betreft het aandeel groene
belastingen in de totale nationale belastinginkomsten. De belastingopbrengsten uit groene
belastingen zijn gestegen van € 6 mld. in 1990 naar € 20 mld. in 2008 (zie figuur 1) en bedragen
sinds 1995 ca 14% van de totale belastinginkomsten.
De OESO 5 concludeert dat milieubelastingen een effectieve bijdrage leveren aan het milieubeleid.
TPF

FPT

De vraagelasticiteit van veel milieubelastinggrondslagen ligt op de korte termijn tussen 0 en -1. De
vraag zal dus bij een prijsstijging afnemen. Voor de langere termijn zijn hogere elasticiteiten
(kleiner dan -1) gevonden. Ook het CPB en Ecofys hebben geconcludeerd dat de energiebelasting
een belangrijke effectieve bijdrage levert aan het klimaatbeleid. Zonder energiebelastingen zou
het energieverbruik in Europa twee keer zo hoog zijn geweest. Berekeningen van CE tonen aan dat
verhogingen van de accijns op benzine, diesel en LPG effectieve instrumenten zijn voor het
verlagen van de CO2-emissies in het verkeer.
Over de werkgelegenheidseffecten als gevolg van een verschuiving van belasting op arbeid naar
milieu bestaat geen eenduidig beeld. De OESO verwacht een neutraal tot licht positief effect op de
werkgelegenheid.

TP

5
PT

The political economy of environmentally related taxes, 2006

3

Figuur 1. Overzicht inkomsten milieubelastingen
Naast groene belastingen, bestaan ook groene fiscale subsidies en kortingen. De fiscale stimulans
op groen beleggen is hiervan een voorbeeld. Dit is ook een voorbeeld van een instrument dat zich
op andere milieudoelen richt dan op die van de fossiele brandstoffen. Er zijn echter ook fiscale
subsidies en kortingen die als onbedoeld neveneffect hebben dat zij zelfs milieuschadelijk zijn.
Enkele voorbeelden hiervan zijn verlaagde tarieven energiebelasting voor de glastuinbouw,
vrijstellingen en kortingen op brandstofaccijnzen (o.a. luchtvaart, scheepvaart, (rode) diesel, LPG),
laag BTW-tarief voor vlees en sierteeltproducten etc. Ook is er een vrijstelling voor een
kolenbelasting. Recente schattingen 6 geven aan dat er in Nederland 41 off-budget regelingen
TPF

FPT

bestaan waarbij het gebruik van fossiele brandstoffen wordt gestimuleerd met nadelige gevolgen
voor milieu en klimaat. Het gaat daarbij om circa 7,5 miljard Euro aan steunmaatregelen per jaar
en een uitstoot van 6 Mton aan broeikasgassen. Dit illustreert dat het wegnemen van deze nietduurzame subsidies een onlosmakelijk onderdeel is van de vergroening van het belastingstelsel en
het duurzaamheidbeleid. Vaak zijn de fiscale kortingen gemotiveerd vanuit de wens om sectorale
verschuivingen/verdringing te voorkomen. In het perspectief van de verduurzamingstransitie is dit
motief lang niet altijd meer valide.

6 Van Beers en van den Bergh, 2009

4

Tabel 1. De tarieven van de energiebelasting uitgedrukt in € per ton CO2
Gas

Elektriciteit

Typische
gebruiker

schijf 1

89

192

Huishoudens

schijf 2

78

70

MKB, zakelijke
dienstverleners

schijf 3

22

19

Glastuinbouw*,
MKB, overheid

schijf 4

7

2

Industrie
(vermoedelijk deel
ETS)

schijf 5

6

1

Niet zakelijk

schijf 6

5

-

Energiebedrijven,
staal aluminium
(ETS)

Deze tabel geeft aan dat het tariefsverloop uitgedrukt in CO2-emissies een sterk degressief verloop
B

B

kent. Huishoudens en andere kleinverbruikers betalen per ton CO2 veel meer dan de
middenverbruikers, en veel meer dan de grote industrie (grootverbruikers). De grootverbruikers
vallen uiteraard onder het emissiehandels-systeem. Ook bij de brandstofbelasting is de C02
uitstoot per liter brandstof niet in lijn met de afgedragen accijnzen (zie onderstaande tabel). Ten
opzichte van benzine gelden forse “accijnskortingen”voor diesel en LPG, wat in zekere zin als een
mobiliteitsubsidie kan worden beschouwd.
Bij dit alles moet natuurlijk bedacht worden dat deze belastingen niet primair vanuit een milieudoel
gelegitimeerd zijn. En bovendien niet uitsluitend gerelateerd kunnen worden aan de CO2-uitstoot
B

B

van het brandstofverbruik, maar tevens als heffing voor internalisatie van andere milieukosten
moeten worden beschouwd. Overeind blijft dat de huidige fiscale situatie vanuit klimaatbeleid verre
van optimaal is.

5

T

Tabel 2.De accijnstarieven uitgedrukt in € per ton CO2, over de gehele keten ex BTW
T

Accijnstarief € per

€ / ton C02

liter
(2009)
Diesel

0,40

125

Rode diesel

0,25

80

Benzine

0,70

250

LPG

0,07

40

Biodiesel

0,40

160

Ethanol

0,70

460

Kerosine

0

0

(internationaal)

Het wegnemen van subsidies vermindert tevens de administratieve lasten, mogelijke fraude die
daarmee gepaard gaat (rode diesel) en draagt bij aan een eenvoudiger belastingstelsel. Daarnaast
zijn er sectoren waarvan de belastingtarieven niet alleen ver onder de maatschappelijke kosten
liggen, maar ook onder de tarieven van omringende landen, zoals het Duitse MAUT-tarief bij het
goederenwegvervoer.
Binnen de EU landen is er een grote verscheidenheid aan milieubelastingen. Enkele landen zoals
Zweden, Finland en Denemarken kennen een C02-belasting. Frankrijk wil een C02-belasting in
2010 invoeren. Mede door de verscheidenheid tussen de EU landen is een eenduidig fiscaal regiem
binnen de EU op het gebied van vergroening lastig in te voeren. Bovendien ligt Europese
afstemming bij de lidstaten gevoelig: Brussel zou geen invloed mogen hebben op het
belastingdossier. Zweden heeft tijdens haar EU voorzitterschap aangedrongen op de invoering van
een C02-belasting voor Non ETS bedrijven. Bij een uniforme inwerkingtreding zal de concurrentie
positie van de lidstaten hierdoor niet in gevaar komen.

6

Figuur 2. Overzicht milieubelastingen in de EU
Perspectief voor de toekomst
De urgentie van de duurzaamheidopgave vraagt om een adequate, kosteneffectieve aanpak in een
internationaal kader. Het marktmechanisme is, mits gecorrigeerd voor marktfalen, in staat om
deze opgave te realiseren. Milieubelastingen kunnen, als onderdeel van een beleidspakket, hierin
een belangrijke rol spelen. Overal waar de marktprijzen niet de volledige maatschappelijke kosten
van vervuiling dekken, is er een motief om een heffing in te voeren of te verhogen. Definitieve
implementatie hangt uiteraard af van de randvoorwaarden. Wat betreft het maatschappelijk
draagvlak, is het van belang te benadrukken dat het niet (of te laat) realiseren van een duurzame
samenleving tot nog veel hogere maatschappelijke kosten zal leiden.
Dit essay bevat geen volledig uitgewerkte milieubelastingvoorstellen. Wel wordt hieronder een
perspectief geschetst, voor een nationale en Europese agenda.
Aanpassing van de energiebelasting
De brede en effectieve werking van de energiebelasting kan versterkt worden.
Om de terugverdientijd van energiebesparingsmaatregelen te verkorten, kan de energiebelasting
verhoogd worden. Het is daarbij goed verdedigbaar om een gelijke heffing per ton CO2 als
norm te kiezen, en daarop te differentiëren waar nodig. Het tarief van de eerste schijf kan
verbreed worden naar de tweede en derde schijf, gezien de degressieve verdeling van de
schijvenstructuur. Verdere verhoging van de vierde, vijfde en zesde schijf zal in Europees verband
en mede in het licht van de emissiehandel bezien moeten worden.
De energiebelasting houdt op dit moment geen rekening met de koolstofinhoud van de betreffende
brandstof. De consument betaalt voor duurzame energie evenveel belasting als voor grijze stroom.
Dit is vanuit het oogpunt van marginale externe effecten niet logisch. Daarom verdient het

7

aanbeveling de hoogte van de energiebelasting te laten afhangen van de koolstofinhoud. Hierdoor
wordt duurzame energie ten opzichte van fossiele energie minder duur.
Het capaciteitstarief voor de levering van energie is nu een vast bedrag per aansluiting. Door dit
tarief te laten afhangen van het verbruik, wordt de marginale prikkel veel sterker. Dit is
vergelijkbaar met Anders betalen voor mobiliteit waar de vaste kosten ook gevariabiliseerd worden.
Gebouwde omgeving
In de gebouwde omgeving zijn nog veel effectieve energiebesparingsmaatregelen beschikbaar, en
is het beleidstekort (programma Schoon en Zuinig) groot. Via verhoging van de energie/C02
belasting is het mogelijk de terugverdientijd van besparingsmaatregelen te verkorten, en via
differentiatie van de woonbelastingen op basis van energieverbruik wordt ook een impuls
gegeven voor energetische verbeteringen. Hierbij valt te denken aan differentiatie van de
overdrachtsbelasting, onroerend-zaakbelasting of zelfs de hypotheekrenteaftrek.
Verkeer
Sinds 1990 is de C02 uitstoot van verkeer, ondanks de vele (prijs)maatregelen die zijn getroffen,
met ca 30% toegenomen. Bij ongewijzigd beleid blijft dit aandeel stijgen, ook vanuit de
wetenschap dat de aanschaf van auto’s fors goedkoper wordt en daardoor relatief duurdere en
onzuinige auto’s kunnen worden aangeschaft. Onduidelijk is of de ontwikkeling en stimulering van
de elektrische auto deze stijging nog tijdig kan ombuigen.
Om de klimaatdoelen voor verkeer te halen, zal dus een forse ombuiging van de uitstoot van
broeikasgassen gerealiseerd moeten worden. Sturing via het prijsmechanisme zal dan ook een fors
hogere CO2-belasting betekenen. Deze zal hoger liggen dan de marginale externe effecten.
Verhoging van de brandstofaccijnzen is een effectieve maatregel. Deze belasting zou met name
moeten bestaan uit een CO2-deel, gekoppeld aan de koolstofinhoud (over de hele keten) van de
geleverde energie van de betreffende brandstof, en een (kleiner) energiedeel, gekoppeld aan de
energie-inhoud. Met name het lage accijns op LPG en rode diesel is vanuit milieutermen niet
meer te verdedigen en zouden dus omhoog bijgesteld kunnen worden. Verder kunnen de
maatschappelijke kosten voor het goederenwegvervoer verdergaand geïnternaliseerd worden door
de belastingtarieven op te trekken naar het Duitse Maut-niveau. Daarnaast ligt afschaffing van de
milieuschadelijke fiscale subsidie ‘vrijstelling rode diesel’ voor de hand.
Voor de internationale zeevaart, binnenvaart en luchtvaart gelden diverse accijnskortingen en
–vrijstellingen waardoor externe CO2-kosten nog nauwelijks in rekening worden gebracht.
Afschaffing daarvan vereist internationaal overleg.
Landbouw
De landbouw is een belangrijke sector zowel in het klimaat- als het biodiversiteitdossier. De
dierlijke voedselketen springt met name in het oog. Op dit moment is er in deze sector nog
nauwelijks sprake van internalisering van externe kosten. Het ligt voor de hand de huidige fiscale
milieuschadelijke subsidies (verlaagd tarief energiebelasting en rode diesel) gefaseerd af te
schaffen. Een heffing op niet-duurzaam veevoer stimuleert vroeg in de keten het gebruik van
duurzaam veevoer (zie Europese agenda). Een verschuiving van het lage naar het hoge btw-tarief

8

voor vlees en vis stuurt op het verminderen van de consumptie van dierlijke eiwitten. Dit geldt
ook voor het lage BTW-tarief voor de sierteelt.
Ruimte
Het gebruik van ruimte is in Nederland niet belast. Het gaat hier om het welvaartseconomisch
argument dat velen worden geschaad door het verlies aan open ruimte en dat slechts de
(toekomstige) grondeigenaar profiteert. Open ruimte is daarom een klassiek voorbeeld van een
negatieve externaliteit. Welvaartseconomisch kan deze situatie rechtgetrokken worden door een
heffing op het ontrekken van ruimte, waarbij de hoogte van de heffing kan worden bepaald door de
maatschappelijke waarde van de verloren open ruimte.
De keuze voor ruimte als belastinggrondslag is vanuit groen fiscaal-economisch oogpunt
interessant, maar kan ook zeer nuttig zijn in een gewenste herziening van de grondpolitiek en
het verleggen van de windfall profits (verminderen grondspeculatie) die zich in de huidige situatie
voordoen.
Ruimte vormt één van de minst verstorende belastingsgrondslagen in de economie, hetgeen tot
uitdrukking komt in een zeer lage elasticiteit (ruimte verhuist bijv. niet naar het buitenland).
Ruimte vormt zo een brede en stabiele grondslag.
Een ruimteheffing is dus te verdedigen vanuit het internaliseren van negatieve externe effecten. Dit
sluit aan bij het huidige beleid, gericht op het optimaal gebruik van de ruimte in Nederland en het
tegengaan van verrommeling. Twee denkrichtingen kunnen onderscheiden worden:
-

het (eenmalig) belasten van het onttrekken van openbare of open ruimte;

-

het (eenmalig) belasten van omzetten van ruimte met hoogwaardige kwaliteit (en lage
grondwaarde) in ruimte met minder kwaliteit (en hogere grondwaarde).

De precieze invulling van deze belasting moet bezien worden in het integrale perspectief van de
complexiteit van het grondbeleid en het ruimtelijke ordeningsbeleid.
Europese agenda
De dreigende klimaatramp is een mondiale uitdaging. Dit pleit voor een zo veel mogelijke
internationale inrichting van een nieuwe fiscale ordening. Europa is daarin een belangrijke schakel.
Om negatieve concurrentie-effecten te voorkomen, is Europese afstemming over milieubelastingen
gewenst. Dit is ook relevant, wanneer internationale verdragen (zoals Mannheim-verdrag
betreffende binnenvaart) de invoering van milieubelastingen op nationale schaal verbieden.
Bovendien worden alle Europese landen geconfronteerd met de duurzaamheiduitdagingen.
Effectieve milieumaatregelen op Europees niveau kunnen voorkomen dat 27 lidstaten nationale
minder effectieve beleidsmaatregelen nemen.
Daarom is het van belang een Europese agenda voor fiscale vergroening verder uit te werken,
zonder dat de opbrengst naar de Brusselse schatkist gaat.
De volgende interessante opties verdienen nadere uitwerking. Ten eerste, een hogere
energiebelasting voor de grote energie-intensieve industrie, bij voorkeur in de vorm van een Co2
heffing. Tabel 1 heeft de degressiviteit van de bestaande energiebelasting laten zien. Uit oogpunt
van energiebesparingsbeleid ligt een hogere energiebelasting voor deze industrie voor de hand.
Gezien de concurrentie-effecten heeft een Europese aanpak de voorkeur. Een nationale verhoging
9

is mogelijk door het marginale tarief te verhogen in combinatie met een vrijstelling. De industrie
wordt immers via het marginale tarief geprikkeld om energiebesparingsmaatregelen te nemen,
terwijl de totale kosten van de energiebelasting relevant is voor de concurrentiepositie. Een hoger
marginaal tarief met een vrijstelling verenigt beide werelden.
Het Europese CO2-emissiehandelsysteem kent een aantal kwetsbaarheden. Zo vergroten sterk
fluctuerende prijzen binnen het systeem het risico voor investeerders in CO2-uitstoot beperkende
maatregelen. Een CO2 heffing kan ervoor zorgen dat kosten voor CO2 uitstoot altijd boven een
mimimumniveau blijven, en neemt zo een groot deel van deze onzekerheid weg en stimuleert het
nemen van maatregelen en het ontwikkelen en toepassen van innovaties die zich op een langere
termijn en bij een zekere CO2-prijs pas terugverdienen. In de Mirleesreview 7 wordt betoogd dat
TPF

FPT

een Europese CO2-bodemprijs binnen emissiehandel een oplossing kan zijn voor dit probleem. Een
heffing kan zo’n bodemprijs simuleren, en mist een aantal complicaties die bij zo’n bodemprijs
horen.
Een tweede optie is een CO2-belasting op motorbrandstoffen. Toepassing van deze belasting
binnen de zeevaart, binnenvaart en luchtvaart vereist intensief diplomatiek overleg. Ten derde zie
ik mogelijkheden voor een inputbelasting in Europees verband. In theorie lijkt een belasting op
outputs (producten en emissies) logischer dan op input (grondstoffen). Immers, de output grijpt
beter aan bij het negatieve externe effect, en een bedrijf of burger kan zelf besluiten op welke
manier de emissies worden gereduceerd. Er zijn omstandigheden waarin een belasting van de
inputs efficiënter kan zijn dan een belasting op de outputs zoals emissies. Allereerst is het zo dat
niet alle milieubelasting binnen Nederland plaatsvindt. De inputs voor een bedrijf (bijvoorbeeld
veevoeders) kunnen milieubelasting in andere landen of regio’s veroorzaken. Door een
inputbelasting te leggen op het gebruik van veevoeders kan getracht worden om de negatieve
milieueffecten in de gehele eiwitproductieketen te verminderen. Dit is een goed voorbeeld van
ketenbeleid, waarbij het aangrijpingspunt voor verduurzaming vroeg in de keten wordt gelegd. Ten
tweede kunnen er aanzienlijke transactiekosten verbonden zijn aan het belasten van de outputs.
Dit zal vooral het geval zijn bij diffuse bronnen. Ten derde kan een inputbelasting bijdragen aan
het internaliseren van bepaalde inefficiënties in markten. Bedrijven treffen lang niet alle rendabele
maatregelen om grondstoffen en energie te besparen. Hierachter ligt een reeks van oorzaken,
zoals gebrek aan informatie, risico-opslagen door fluctuaties in de energie- en
grondstoffenmarkten, etc. Deze oorzaken resulteren in marktfalen dat (deels) gecorrigeerd zou
kunnen worden met een inputbelasting op grondstoffen en energie.
Er zijn dus goede redenen om vanuit Nederland en zo mogelijk Europa voor een belasting te pleiten
op invoer (en productie) van grondstoffen die een bedreiging vormen voor natuurlijke hulpbronnen
of waarvan de productie sterke milieueffecten sorteert. Belangrijkste voorbeelden betreffen hout,
veevoeders, vis, etc.
Indicatieve inschatting opbrengsten
CE heeft een indicatieve inschatting (zie figuur 3) gemaakt van de opbrengsten van nieuwe
milieubelastingen of verhogingen van bestaande belastingen. Hierbij is zo mogelijk rekening
gehouden met de regulerende werking van deze heffingen. De totale opbrengst bedraagt ongeveer

TP

7
PT

The institute for Fiscal Studies, 2008

10

€ 28 miljard. Dit is natuurlijk een bruto bedrag. Onvermijdelijk zullen bijvoorbeeld
inkomenseffecten moeten worden gecompenseerd. Het netto perspectief is dus lager. Een nadere
uitwerking treft u aan in bijlage 1.

30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
0,00
bestaande grondslagen

nieuw e grondslagen

huidige inkomsten groene belasting

Brandstofaccijnzen

Verhogen EB

Verbreden EB

afschaffen v erlaagd BTW -tarief v lees

Ruimtebelasting

Grondstoffenheffing

Afschaffen accijnskorting rode diesel

Opbrengsten uit km-prijs v racht
Figuur 3. Totale inkomsten bestaande grondslagen en indicatieve inkomsten nieuwe grondslagen

Grenzen aan milieubelastingen
Milieubelastingen zijn relatief eenvoudig in te voeren tegen lage administratieve kosten. Er zijn
echter ook grenzen.
Zo staan regulerende milieubelastingen op gespannen voet met een stabiele bron van
belastinginkomsten. Als rond 2050 de duurzame samenleving daadwerkelijk gerealiseerd zou zijn,
zal de belastinggrondslag voor milieubelastingen verdwenen zijn. Indicatieve berekeningen van CE
laten echter zien dat voorlopig deze situatie niet zal worden bereikt. De meeste milieubelastingen
hebben een relatief lage prijselasticiteit (tussen 0 en -1). Dit betekent dat verhoging van het tarief
tot meer belastinginkomsten zal leiden. Er is dus nog ruimte om de tarieven te verhogen zonder
dat de inkomsten teruglopen. Bovendien is uit modellen die mede gebaseerd zijn op
voortschrijdende efficiencynormering, vrij goed in te schatten wat de regulerende effecten en
autonome verbeteringen van de milieuefficiency zijn, waardoor het mogelijk is tijdig en vooraf de

11

tarieven stelselmatig te verhogen, teneinde stabiele belastingopbrengsten te garanderen.
Milieubelastingen hoeven dus op korte tot middellange termijn geen bedreiging te zijn voor het
fiscale stelsel. Wel kan uit deze geschetste dynamiek worden afgeleid dat het verstandig is om met
bestaande grondslagen zuinig om te gaan en daar niet te lichtvaardig vanaf te stappen.
Maatschappelijk draagvlak is een belangrijke voorwaarde. Dit kan verkregen worden door de
noodzaak van duurzame hervormingen duidelijk te communiceren. Een andere mogelijkheid voor
draagvlakcreatie is het terugsluizen van de opbrengst van de milieubelastingen binnen de
milieusector. Zo bleek dat vliegtuigpassagiers eerder bereid waren de ticketbelasting te betalen als
de opbrengst gebruikt zou worden om vliegtuigen schoner te maken. Daarnaast zien we dat groene
differentiaties van belastingen 8 over het algemeen beter worden ontvangen.
TPF

FPT

Administratieve lasten zijn ook een beperkende factor wanneer de uitvoering complex is.
Inkomenseffecten als gevolg van milieubelastingen kunnen vaak gecompenseerd worden, al zijn
met name de laagste inkomens die geen belasting betalen moeilijk bereikbaar. Bij concurrentieeffecten zijn vooral de exposed sectoren kwetsbaar. Gerichte terugsluizing wordt beperkt door
Europese regelgeving. Uitkomst kan zijn om op Europees niveau milieubelastingen te
harmoniseren. Overigens is al opgemerkt dat sectorale verschuivingen ook niet altijd taboe zullen
zijn.
Hetzelfde geldt voor WTO-regelgeving waardoor het belasten van milieuvervuiling in het buitenland
ingewikkeld is.
Voor een goede fiscale inpasbaarheid moet de grondslag goed onderscheiden kunnen worden. De
definitie van duurzaam of milieuvriendelijk moet eenduidig zijn, wat voor CO2 geen probleem is,
maar in andere verduurzamingopgaven lang niet altijd eenvoudig is.
Slotbeschouwing
In dit essay heb ik de noodzaak van de duurzaamheidopgave en de rol van milieubelastingen
geschetst. Dit onderwerp sluit naadloos aan bij internationale discussies die momenteel gevoerd
worden vanuit de UN, OESO en de Europese Commissie in het kader van green growth.
Zowel nationaal als in Europees verband zijn er omvangrijke verschuivingen van belasting op
arbeid naar milieu en grondstoffen wenselijk en mogelijk. Daarbij worden drie lijnen
onderscheiden.
Ten eerste bepleit ik de verbreding en verhoging van de energiebelasting en CO2 gerelateerde
belastingen in sectoren zoals verkeer, landbouw en gebouwde omgeving. Ten tweede ligt het voor
de hand diverse niet duurzame fiscale subsidies en kortingen gefaseerd af te schaffen. Het derde
punt betreft een stevige Europese vergroeningsagenda. Europese geharmoniseerde belastingen (of
minimumtarieven) zijn effectief en voorkomen concurrentieproblemen.
Veel moet verder worden uitgewerkt. Indicatieve berekeningen laten zien dat verdere groei van
milieubelastingen een substantiele bijdrage leveren aan het duurzaamheidsvraagstuk, een
duurzame economische structuur bevorderen en tegelijkertijd zo vormgegeven kunnen worden dat
de stabiliteit voor de schatkist niet in het geding is.

TP

8
PT

Een lagere fiscale bijtelling voor zuinige auto’s van de zaak

12

Uiteraard zullen er in deze transitie winnaars en verliezers zijn. Over het geheel genomen is de
netto winst dat de grote bedreigingen voor deze planeet kunnen worden gepareerd.

13

Bijlage 1: Opbrengsten
Het totale pakket aan vergroeningsmaatregelen levert naar inschatting ca € 28 miljard aan
belastinginkomsten op, waarbij rekening is gehouden met de regulerende werking van deze
heffingen. Deze inkomsten vallen in werkelijkheid waarschijnlijk nog hoger uit, aangezien er geen
rekening is gehouden met de inkomsten uit eventuele grondstoffenheffingen. Deze extra inkomsten
uit groene belastingen verhogen het aandeel van groene belastinginkomsten in het totale nationale
belastinginkomen van 14% naar ruim 20%. De totale groene belastinginkomsten ten opzichte van het BBP stijgen daarmee van 3% naar een kleine 5%. Dit pakket kan
Nederland naar verwachting eenzijdig invoeren zonder Europese afstemming.
T

Overzicht van extra belastinginkomsten van mogelijke vergroeningsmaatregelen
Sector

Groene belastingmaatregelen

Verkeer

Verhoging van de accijns op alle motorbrandstoffen voor wegverkeer met 20%
(inclusief CO2-component)
Verhogen kilometerprijs vracht van € 0,024 naar € 0,15
Verbreden van de energiebelasting, waarbij tarief voor 2e en 3e schijf gelijk
gesteld wordt aan (huidige) tarief voor 1e schijf.
Bovenop de verbreding van de EB wordt een verhoging van het tarief voor de
1e schijf ingevoerd van 50% (inclusief CO2-component).
Een heffing op het onttrekken van open ruimte van € 16 per m2.
Afschaffen EB-korting
B

Industrie

B

P

Landbouw

Grondstoffen
en natuurlijke
hulpbronnen

Totaal

*
**
***
****
#

P

P

P

P

P

1,0
2,7

P

P

Gebouwde
omgeving

Opbrengsten
(mld €)*
0,4

B

2,4

B

0,7
**

Afschaffen verlaagd accijnstarief rode diesel
Een heffing op veevoeder van € 0,25 per kg

0,1
PM***

Afschaffen verlaagd BTW-tarief
Vlees (van 6% naar 19% )

0,7****

Totale opbrengsten (inclusief bestaande opbrengsten )

26,9

Totale opbrengsten als % totale belastingen
Totale opbrengsten als % BBP
De inschatting van de belastinginkomsten houdt rekening met het (beoogde) gedragseffect
Meegerekend onder EB-verbreding
Niet meegerekend vanwege noodzaak EU-coördinatie
Exclusief verhoging BTW naar 19% voor sierteelt
Exclusief generieke verhoging EB variërend van 50 tot 100%-

Aanvullende opties waarbij geen rekening is gehouden met de regulerende werking van deze
heffingen.
Vliegtax (herinvoering)

ca.

0,34 mld.

Afschaffen verlaagd tarief BTW (sierteelt)

ca.

0,29 mld.

Heffing op restwarmte

ca.

0,90 mld.

Generieke afschaffing laag BTW tarief

ca.

pm

14

19,8%
4,7%