EUROPESE
COMMISSIE

Straatsburg, 11.3.2014
COM(2014) 158 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD
Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat

NL

NL

INHOUDSTAFEL
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat

1.

Inleiding ...................................................................................................................... 2.

2.

Waarom de rechtsstaat van fundamenteel belang is voor de EU ................................ 3.

3.

Waarom een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat........................ 5.

4.

Hoe het nieuwe EU-kader voor de rechtsstaat zal werken.......................................... 6.

4.1.

Waardoor wordt het nieuwe EU-kader voor de rechtsstaat in werking gesteld.......... 6.

4.2.

Het EU-kader voor de rechtsstaat als een proces van drie fasen................................. 7.

5.

Conclusie..................................................................................................................... 9.

1

1.

INLEIDING

De rechtsstaat is de ruggengraat van iedere moderne constitutionele democratie. Het is een
van de fundamentele beginselen die voortkomen uit de gemeenschappelijke constitutionele
tradities van alle lidstaten van de EU en is, als zodanig, een van de belangrijkste waarden
waarop de Unie is gebaseerd. Dit wordt in herinnering geroepen door artikel 2 van het
Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) alsook door de preambules van het Verdrag en
het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Dit is ook de reden waarom,
krachtens artikel 49 VEU, eerbiediging van de rechtsstaat een voorwaarde voor toetreding tot
de EU is. De rechtsstaat is samen met democratie en mensenrechten tevens een van de pijlers
van de Raad van Europa en wordt onderschreven in de preambule van het Europees Verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)1 .
Wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten van de EU en hun respectieve rechtsstelsels vormt
het fundament van de Unie. De manier waarop het rechtsstaatbeginsel op nationaal niveau ten
uitvoer wordt gelegd, speelt in dit verband een cruciale rol. Het vertrouwen van alle burgers
en nationale autoriteiten van de EU in de werking van de rechtsstaat is met name van
essentieel belang voor de verdere ontwikkeling van de EU tot "een ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht zonder binnengrenzen"2. Dit vertrouwen zal alleen worden opgebouwd en
blijven bestaan als de rechtsstaat in alle lidstaten wordt geëerbiedigd.
De verschillende grondwetten en rechtsstelsels van de EU-lidstaten zijn, in principe, adequaat
ontworpen en uitgerust om burgers te beschermen tegen een eventuele bedreiging voor de
rechtsstaat. Echter, recente gebeurtenissen in enkele lidstaten hebben aangetoond dat een
verzuim om de rechtsstaat te eerbiedigen en, bijgevolg, ook een verzuim om de fundamentele
waarden te eerbiedigen die de rechtsstaat beoogt te beschermen, aanleiding voor ernstige
bezorgdheid kan zijn. Tijdens deze gebeurtenissen was er een duidelijk verzoek van het
algemene publiek aan de EU, en in het bijzonder aan de Commissie, om actie te ondernemen.
Daarbij zijn resultaten bereikt. Echter, de Commissie en de EU moesten zich op adhocoplossingen verlaten, omdat de huidige EU-mechanismen en -procedures niet altijd
geschikt waren om een doeltreffende en tijdige respons op bedreigingen voor de rechtsstaat te
waarborgen.
De Commissie is de hoedster van de Verdragen en heeft de verantwoordelijkheid om te
waarborgen dat de waarden waarop de EU gegrondvest is, worden geëerbiedigd en om het
algemene belang van de Unie te beschermen. De Commissie moet in dit verband derhalve een
actieve rol op zich nemen3. In september 2012 zei voorzitter Barroso in zijn jaarlijkse State of
the Union ten overstaan van het Europees Parlement: "Wij hebben een bredere waaier van
instrumenten nodig – die ons meer keuze geeft dan alleen tussen de 'soft power' van politieke
overreding en de 'nucleaire optie' van artikel 7 van het Verdrag". In zijn toespraak het jaar
daarop zei hij: "De ervaring heeft het nut aangetoond van de rol van de Commissie als
onafhankelijke en objectieve scheidsrechter. Deze ervaring moet worden geconsolideerd door

1

2
3

Zie de Preambule van het EVRM en artikel 3 van het Statuut van de Raad van Europa
(http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm).
Zie artikel 3, lid 2, VEU en artikel 67 VWEU.
Zie de toespraak van vicevoorzitter Reding, Commissaris van de EU voor Justitie, "The EU and the
Rule of Law – What next?"(http://europa.eu/rapied/press-release_SPEECH-13-677_en.htm).

2

middel van een breder kader […]. De Commissie zal hierover een mededeling opstellen. Ik
ben van mening dat dit debat fundamenteel is voor ons idee van Europa."4
In juni 2013 benadrukte de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken dat "eerbiediging van de
rechtsstaat een voorwaarde is voor de bescherming van de grondrechten" en verzocht de Raad
de Commissie om "het debat over de mogelijke noodzaak van en vorm van een collaboratieve
en systematische methode om deze kwesties aan te pakken verder uit te werken
overeenkomstig de Verdragen". In april 2013 hield de Raad Algemene Zaken een uitvoerig
debat over het onderwerp5.
In juli 2013 vroeg het Europees Parlement dat "geregeld wordt beoordeeld of alle lidstaten de
fundamentele waarden van de Unie blijven eerbiedigen en de vereisten van democratie en de
rechtsstaat blijven naleven"6.
Deze mededeling is bedoeld als antwoord op deze verzoeken. Op basis van de ervaring van de
Commissie, het interinstitutionele debat en brede raadplegingen7 wordt in de mededeling een
nieuw kader vastgesteld om een doeltreffende en samenhangende bescherming van de
rechtsstaat in alle lidstaten te waarborgen. Het is een kader dat bedoeld is om een situatie aan
te pakken en op te lossen waarin er een systemische bedreiging voor de rechtsstaat bestaat.8
Het kader beoogt toekomstige bedreigingen voor de rechtsstaat weg te nemen, voordat de
voorwaarden voor de inwerkingtreding van de in artikel 7 VEU vastgestelde mechanismen
zijn vervuld. Het is derhalve bedoeld om een lacune te vullen. Het is geen alternatief voor,
maar een procedure die voorafgaat aan de in artikel 7 VEU vastgestelde mechanismen en die
deze aanvult. Het kader laat ook de bevoegdheden van de Commissie onverlet om specifieke
situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, te behandelen met
gebruikmaking van inbreukprocedures ingevolge artikel 258 van het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie (VWEU).

4

Zie http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_en.htm
release_SPEECH-13-684_en.htm

5

In maart 2013 hebben de ministers van Buitenlandse Zaken van Denemarken, Finland, Duitsland en
Nederland opgeroepen tot meer Europese beschermingsmaatregelen om de eerbiediging van
fundamentele waarden van de Unie in de lidstaten te waarborgen. Zie voor de discussie in de Raad
Algemene
Zaken
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf. Zie voor de
conclusies
van
de
Raad
Justitie
en
Binnenlandse
Zaken
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf
Zie de resoluties van het EP waarin aan de EU-instellingen diverse aanbevelingen worden gedaan
inzake de bescherming van artikel 2 VEU (het door Rui Tavares opgestelde verslag van 2013 en de
door
Louis
Michel
en
Kinga
Göncz
opgestelde
verslagen
van
2014
http://www.europarl.europa.eu/committees/en/libe/reports.html).
Tijdens de Assises de la Justice, een conferentie op hoog niveau over de toekomst van de rechtspraak in
de EU in november 2013 waaraan werd deelgenomen door meer dan 600 belanghebbenden, was een
sessie specifiek gewijd aan het onderwerp "Naar een nieuw rechtsstaatmechanisme". Voor en na de
conferentie werd een uitnodiging tot het indienen van ideeën georganiseerd, naar aanleiding waarvan
talrijke schriftelijke bijdragen werden ingediend (zie http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice2013/contributions_en.htm).
Zoals voorzitter Barroso benadrukte in zijn State of the Union van september 2013, wordt het kader
"gebaseerd op het beginsel van gelijkheid tussen de lidstaten en [moet er] alleen een beroep [op]
worden gedaan bij een ernstige, fundamentele bedreiging van de rechtsstaat, waarvoor van tevoren
criteria moeten worden vastgesteld" (zie http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_en.htm).

6

7

8

3

en

http://europa.eu/rapid/press-

Vanuit een breder Europees standpunt gezien is het kader bedoeld om bij te dragen aan het
bereiken van de doelstellingen van de Raad van Europa, onder meer op basis van de
deskundigheid van de Europese Commissie voor democratie middels het recht (Commissie
van Venetië)9.
2.

WAAROM DE RECHTSSTAAT VAN FUNDAMENTEEL BELANG IS VOOR DE EU

Het beginsel van de rechtsstaat is in toenemende mate een dominant organisatiemodel
geworden van modern constitutioneel recht en internationale organisaties (met inbegrip van
de Verenigde Naties en de Raad van Europa) om de uitoefening van overheidsbevoegdheden
te reguleren. Het waarborgt dat alle overheidsbevoegdheden worden uitgeoefend binnen de
beperkingen die daaraan zijn gesteld door de wet, overeenkomstig de waarden van democratie
en grondrechten en onder het toezicht van onafhankelijke en onpartijdige rechters.
De precieze inhoud van de beginselen en normen die uit het rechtsstaatbeginsel voortvloeien,
kunnen variëren op nationaal niveau, afhankelijk van het constitutionele systeem van iedere
lidstaat. Niettemin wordt door jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie
("het Hof van Justitie") en van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens evenals door
de Raad van Europa opgestelde documenten, die stoelen op de deskundigheid van de
Commissie van Venetië, voorzien in een niet-uitputtende lijst van deze beginselen en wordt
hierdoor de betekenis van de rechtsstaat in essentie gedefinieerd als een gemeenschappelijke
waarde van de EU overeenkomstig artikel 2 VEU.
Deze beginselen zijn onder meer legaliteit, die een transparant, aansprakelijk, democratisch
en pluralistisch proces voor de vaststelling van wetgeving vooropstelt; rechtszekerheid;
verbod van willekeur van de uitvoerende macht; onafhankelijke en onpartijdige
rechters; onafhankelijke en doeltreffende rechterlijke toetsing, met inbegrip van de
eerbiediging van de grondrechten; en gelijkheid voor de wet10.
Zowel het Hof van Justitie als het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft bevestigd
dat deze beginselen niet zuiver formele en procedurele vereisten zijn. Ze zijn het instrument
waarmee de inachtneming en eerbiediging van de democratie en mensenrechten worden
gewaarborgd. De rechtsstaat is derhalve een constitutioneel beginsel met zowel formele als
materiële componenten11.

9

10

11

De Commissie van Venetië, die officieel de Europese Commissie voor democratie middels het recht
wordt genoemd, is het adviesorgaan van de Raad van Europa inzake constitutionele aangelegenheden
(zie http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation).
Zie bijlage I voor een overzicht van de relevante jurisprudentie inzake de rechtsstaat en de beginselen
die aan de rechtsstaat verbonden zijn.
Het Hof van Justitie verwijst niet naar de rechtsstaat als slechts een formele en procedurele vereiste,
maar benadrukt tevens het belang ervan door te verduidelijken dat een "rechtsgemeenschap" betekent
dat de EU-instellingen onderworpen zijn aan toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met
niet alleen het Verdrag, maar ook met "de algemene rechtsbeginselen en de grondrechten" (zie onder
meer zaak C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, Jurispr. 2002, blz. I-06677, punten 38 en 39;
gevoegde zaken C-402/05 P en C-415/05 P, Kadi, Jurispr. 2008, blz. I-06351, punt 316). Dit is tevens
bevestigd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat de rechtsstaat een materiële aard
geeft door vast te stellen dat het een concept is dat inherent is aan alle artikelen van het EVRM (zie
bijvoorbeeld EHRM, Stafford/Verenigd Koninkrijk, 28 mei 2001, punt 63). Benadrukt moet worden dat
het Hof in de Franse versie niet alleen de termen "pre-eminence du droit" gebruikt, maar ook "Etat de
droit".

4

Dit betekent dat de eerbiediging van de rechtsstaat onlosmakelijk verbonden is met
eerbiediging van de democratie en de grondrechten: er kan geen democratie zijn en
eerbiediging van de grondrechten zonder eerbiediging van de rechtsstaat en vice versa.
Grondrechten zijn alleen effectief als ze in rechte inroepbaar zijn. Democratie wordt
beschermd als de fundamentele rol van de rechterlijke macht, met inbegrip van
grondwettelijke hoven, erin slaagt de vrijheid van meningsuiting, vrijheid van vereniging en
de naleving van de regels die het politieke en electorale proces beheersen, te waarborgen.
Binnen de EU is de rechtsstaat van bijzonder groot belang. Eerbiediging van de rechtsstaat is
niet alleen een essentiële voorwaarde voor de bescherming van alle fundamentele waarden die
in artikel 2 worden opgesomd, maar is tevens een essentiële voorwaarde voor de
inachtneming van alle rechten en plichten die voortvloeien uit de Verdragen en het
internationale recht. Het vertrouwen van alle EU-burgers en nationale autoriteiten in de
rechtsstelsels van alle andere lidstaten is van cruciaal belang voor de werking van de gehele
EU als "een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen". Op dit moment
moet een besluit van een nationale rechtbank inzake civiel- en handelsrechtelijke
aangelegenheden automatisch worden erkend en gehandhaafd in een andere lidstaat en moet
een Europees aanhoudingsbevel dat in de ene lidstaat voor een beweerdelijke crimineel is
uitgevaardigd, als zodanig worden uitgevoerd in een andere lidstaat12. Dit zijn duidelijke
voorbeelden van waarom het voor alle lidstaten aanleiding voor bezorgdheid zou moeten zijn,
als de rechtsstaat niet volledig wordt geëerbiedigd in één lidstaat. Om deze reden heeft de EU
groot belang bij het waarborgen en versterken van de rechtsstaat in de gehele Unie.
3.

WAAROM EEN NIEUW EU-KADER VOOR HET VERSTERKEN VAN DE RECHTSSTAAT

In gevallen waarin de mechanismen die op nationaal niveau zijn vastgesteld om de rechtsstaat
te beschermen, niet langer doeltreffend werken, bestaat er een systemische bedreiging voor de
rechtsstaat en, bijgevolg, voor de werking van de EU als een ruimte van vrijheid, veiligheid
en recht zonder binnengrenzen. In dergelijke situaties moet de EU optreden om de rechtsstaat
te beschermen als een gemeenschappelijke waarde van de Unie.
Echter, de ervaring heeft aangetoond dat een systemische bedreiging voor de rechtsstaat in de
lidstaten niet in alle omstandigheden doeltreffend kan worden aangepakt met de instrumenten
die momenteel op het niveau van de Unie beschikbaar zijn.
Het optreden van de Commissie om inbreukprocedures in te leiden, op grond van artikel
258 VWEU, is een belangrijk instrument gebleken voor het aanpakken van bepaalde
zorgwekkende kwesties op het gebied van de rechtsstaat13. Echter, inbreukprocedures kunnen
uitsluitend door de Commissie worden ingeleid in gevallen waarin deze kwesties tegelijkertijd
ook een inbreuk zijn op een specifieke bepaling van het Unierecht.14
12
13

14

Zie zaak C-168/13, Jeremy F/Premier Ministre, nog niet gepubliceerd, punten 35 en 36.
Zie bijvoorbeeld de zaken C-286/12, Commissie/Hongarije, nog niet gepubliceerd (gelijke behandeling
met betrekking tot het verplichte pensioen van rechters en openbare aanklagers); C-518/07,
Commissie/Duitsland, Jurispr. 2010, blz. I-01885 en C-614/10, Commissie/Oostenrijk, nog niet
gepubliceerd (onafhankelijkheid van gegevensbeschermingsautoriteiten).
Het optreden van de Commissie om naleving van het Handvest van de grondrechten te waarborgen,
illustreert deze juridische beperking, die afkomstig is uit het Verdrag zelf. Zoals uitgelegd in haar
mededeling "Strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten
door de Europese Unie" van 19 oktober 2010 (COM(2010) 573 definitief), is de Commissie
vastbesloten om alle middelen die haar ter beschikking staan, te gebruiken om te waarborgen dat het
Handvest volledig wordt geëerbiedigd door de lidstaten. Dit heeft in het bijzonder betrekking op artikel

5

Er zijn zorgwekkende situaties die buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen en
derhalve niet kunnen worden beschouwd als een inbreuk op verplichtingen uit hoofde van de
Verdragen, maar die wel een systemische bedreiging voor de rechtsstaat vormen. Op deze
situaties kunnen de preventie- en sanctiemechanismen waarin artikel 7 VEU voorziet, van
toepassing zijn. De Commissie is een van de actoren die uit hoofde van het Verdrag de
bevoegdheid hebben om een met redenen omkleed voorstel tot inwerkingstelling van deze
mechanismen in te dienen. Artikel 7 VEU is bedoeld om te waarborgen dat alle lidstaten de
gemeenschappelijke waarden van de EU eerbiedigen, met inbegrip van de rechtsstaat. De
werkingssfeer van het artikel is niet beperkt tot gebieden die onder het Unierecht vallen, maar
geeft de EU de bevoegdheid om in te grijpen met het doel de rechtsstaat te beschermen, ook
op gebieden waarop lidstaten autonoom handelen. Zoals wordt uitgelegd in de mededeling
van de Commissie over artikel 7 VEU, is dit gerechtvaardigd door het feit dat "bij een
schending van de fundamentele waarden door een lidstaat die ernstig is in de zin van artikel 7
van het VEU, […] immers het risico [bestaat] dat de fundamenten van de Unie en het
vertrouwen tussen haar leden worden ondermijnd, ongeacht op welk gebied de schendingen
begaan zijn"15.
Evenwel kan het preventiemechanisme van artikel 7, lid 1, VEU enkel in werking worden
gesteld ingeval er "duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending" en het
sanctiemechanisme van artikel 7, lid 2, VEU uitsluitend in geval van een "ernstige en
voortdurende schending van de in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat". De drempels
voor het in werking stellen van beide mechanismen van artikel 7 zijn zeer hoog en
onderstrepen dat deze mechanismen bedoeld zijn om gebruikt te worden in laatste instantie.
Recente ontwikkelingen in enkele lidstaten hebben aangetoond dat deze mechanismen niet
altijd geschikt zijn om snel te reageren op gevaren voor de rechtsstaat in een lidstaat.
Er zijn derhalve situaties waarin bedreigingen voor de rechtsstaat niet doeltreffend kunnen
worden aangepakt met bestaande instrumenten16. Een nieuw EU-kader voor het versterken
van de rechtsstaat als een essentiële gemeenschappelijke waarde van de EU is nodig als
aanvulling op de inbreukprocedures en de mechanismen van artikel 7 VEU. Het kader zal een
aanvulling vormen op de mechanismen die op het niveau van de Raad van Europa reeds zijn
ingevoerd ter bescherming van de rechtsstaat17. Het weerspiegelt de doelstellingen van de EU

15

16

17

47 van het Handvest, dat bepaalt dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten
zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte voor een onafhankelijk gerecht.
Echter, de Commissie kan dit doen ten opzichte van de lidstaten, "uitsluitend wanneer zij het recht van
de Unie ten uitvoer brengen”, zoals uitdrukkelijk is bepaald in artikel 51 van het Handvest. Zie
bijvoorbeeld zaak C-87/12, Kreshnik Ymeraga en anderen/Ministre du Travail, de l'Emploi et de
l'Immigration, nog niet gepubliceerd, C-370/12 Thomas Pringle/Government of Ireland, Ireland and
The Attorney General, nog niet gepubliceerd en C-617/10, Åklagaren/Hans Åkerberg Fransson, nog
niet gepubliceerd.
Mededeling van de Commissie van 15 oktober 2003: Eerbiediging en bevordering van de waarden
waarop de Unie is gegrondvest, COM(2003) 606 definitief.
In enkele gevallen kunnen systemische tekortkomingen met betrekking tot de rechtsstaat worden
aangepakt met gebruikmaking van de mechanismen voor samenwerking en toetsing op basis van de
toetredingsakten voor Roemenië en Bulgarije. Echter, deze mechanismen, die hun grondslag
rechtstreeks in het primaire Unierecht hebben, hebben betrekking op situaties voorafgaande aan de
toetreding en derhalve op overgangssituaties. Ze zijn daarom niet geschikt voor het aanpakken van een
bedreiging voor de rechtsstaat in alle lidstaten van de EU.
Artikel 8 van het statuut van de Raad van Europa bepaalt dat indien een lidstaat een "ernstige inbreuk
heeft gepleegd" op de beginselen van de rechtsstaat en de mensenrechten, de rechten van die lidstaat op
vertegenwoordiging kunnen worden opgeschort en dat de lidstaat zelfs van het lidmaatschap van de

6

op het gebied van zowel de bescherming van haar fundamentele waarden als het bereiken van
een grotere mate van wederzijds vertrouwen en integratie in de ruimte van vrijheid, veiligheid
en recht zonder binnengrenzen.
Door het vaststellen van een nieuw kader voor het versterken van de rechtsstaat streeft de
Commissie ernaar duidelijkheid te scheppen en de voorspelbaarheid te vergroten van de
maatregelen die zij in de toekomst mogelijk zal moeten treffen en tegelijkertijd te waarborgen
dat alle lidstaten gelijk worden behandeld. Op basis van deze mededeling is de Commissie
bereid om deze kwesties verder te bespreken met de lidstaten, de Raad en het Europees
Parlement.
4.

HOE HET NIEUWE EU-KADER VOOR DE RECHTSSTAAT ZAL WERKEN

Het doel van het kader is om de Commissie in staat te stellen een oplossing te vinden met de
betrokken lidstaat om te voorkomen dat een systemische bedreiging voor de rechtsstaat in die
lidstaat ontstaat die zich zou kunnen ontwikkelen tot een "duidelijk gevaar voor een ernstige
schending" in de zin van artikel 7 VEU, wat zou vereisen dat de in dat artikel voorziene
mechanismen in werking worden gesteld.
Om de gelijke behandeling van de lidstaten te waarborgen, zal het kader op dezelfde wijze op
alle lidstaten van toepassing zijn op basis van dezelfde criteria voor wat als een systemische
bedreiging voor de rechtsstaat wordt aangemerkt.
4.1.

Waardoor wordt het nieuwe EU-kader in werking gesteld

Het kader zal in werking worden gesteld in situaties waarin de autoriteiten van een lidstaat
maatregelen treffen of situaties gedogen die een groot risico inhouden van een systematisch
en nadelig effect op de integriteit, stabiliteit of de juiste werking van de instellingen en de
waarborgingsmechanismen die op nationaal niveau zijn vastgesteld om de rechtsstaat te
beschermen.
Het nieuwe EU-kader voor de rechtsstaat is niet ontworpen om in werking te worden gesteld
door individuele inbreuken op grondrechten of door een rechterlijke dwaling. Deze kwesties
kunnen en moeten worden behandeld door de nationale rechtsstelsels en in de context van de
toezichtmechanismen die zijn vastgesteld in het Europees Verdrag voor de rechten van de
mens, waarbij alle EU-lidstaten partij zijn.
Het belangrijkste doel van het kader is om een respons te zijn op bedreigingen voor de
rechtsstaat (zoals gedefinieerd in deel 2) die een systemisch karakter hebben18. De
politieke, institutionele en/of rechtsorde van een lidstaat als zodanig, zijn constitutionele
structuur, de scheiding der machten, de onafhankelijkheid of onpartijdigheid van de
rechterlijke macht of zijn systeem van rechterlijke toetsing met inbegrip van, in voorkomende
gevallen, constitutionele rechtspraak moeten bedreigd worden – bijvoorbeeld als gevolg van

18

Raad van Europa uitgesloten kan worden. Zoals de in artikel 7 VEU vastgestelde mechanismen is dit
mechanisme nooit in werking gesteld.
Zie met betrekking tot het begrip "systemische tekortkomingen" wat betreft de eerbiediging van
grondrechten bij handelen binnen de werkingssfeer van het Unierecht, bijvoorbeeld, de gevoegde zaken
C-411/10 en 493/10, N.S., nog niet gepubliceerd, punten 94 en 106; en zaak C-4/11, Duitsland/Kaveh
Puid, nog niet gepubliceerd, punt 36. Zie met betrekking tot het begrip "systemisch" of "structureel" in
de context van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens ook de rol van het Europees Hof
voor de Rechten van de Mens bij het identificeren van onderliggende systemische problemen, zoals
gedefinieerd in de resolutie Res(2004)3 van het Comité van Ministers van 12 mei 2004, on Judgments
Revealing an Underlying Systemic Problem, (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr).

7

de invoering van nieuwe maatregelen of wijdverspreide praktijken van overheidsinstanties en
het gebrek aan verhaalmogelijkheden bij nationale gerechten. Het kader wordt in werking
gesteld in gevallen waarin nationale "rechtsstaatswaarborgen" niet het vermogen lijken te
hebben om die bedreigingen op effectieve wijze aan te pakken.
Het kader zou de Commissie niet verhinderen haar bevoegdheden uit hoofde van artikel 258
VWEU te gebruiken in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, noch
zou het verhinderen dat de in artikel 7 VEU vastgestelde mechanismen rechtstreeks in
werking worden gesteld, ingeval een plotselinge verslechtering in een lidstaat een krachtigere
reactie van de EU vereist19.
4.2.

Het kader als een proces van drie fasen

In gevallen waarin er duidelijke aanwijzingen zijn van een systemische bedreiging voor de
rechtsstaat in een lidstaat zal de Commissie een gestructureerde uitwisseling met die lidstaat
inleiden. Dit proces is gebaseerd op de volgende beginselen:
- doelgericht streven naar het vinden van een oplossing via een dialoog met de betrokken
lidstaat;
- waarborgen dat een objectieve en grondige evaluatie van de desbetreffende situatie
plaatsvindt;
- het beginsel van gelijke behandeling van de lidstaten eerbiedigen;
- snelle en concrete maatregelen aangeven die genomen zouden kunnen worden om de
systematische bedreiging tegen te gaan en het gebruik van de in artikel 7 VEU vastgestelde
mechanismen te voorkomen.
Dit proces bestaat, als regel, uit drie fasen: een evaluatie van de Commissie, een aanbeveling
van de Commissie en een follow-up van de aanbeveling.
De evaluatie van de Commissie
De Commissie zal alle relevante informatie verzamelen en beoordelen of er duidelijke
aanwijzingen zijn van een systemische bedreiging voor de rechtsstaat zoals hierboven
beschreven. Deze evaluatie kan gebaseerd zijn op de aanwijzingen die worden ontvangen van
beschikbare bronnen en erkende instellingen, met inbegrip van de organen van de Raad van
Europa en het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten20.
Indien, als gevolg van deze voorlopige evaluatie, de Commissie van oordeel is dat er
inderdaad sprake is van een systemische bedreiging voor de rechtsstaat, zal zij met de
betrokken lidstaat een dialoog aangaan door de lidstaat een "rechtsstaatadvies" te sturen,
waarin zij haar bezorgdheid onderbouwt en de betrokken lidstaat de mogelijkheid biedt om te
reageren. Het advies zou het resultaat kunnen zijn van een uitwisseling van correspondentie
en overleg met de relevante autoriteiten en kan, indien van toepassing, gevolgd worden door
verdere uitwisselingen.
De Commissie verwacht dat de betrokken lidstaat, in afwachting van de evaluatie door de
Commissie, gedurende het gehele proces in overeenstemming met de in het derde lid van
artikel 4 VEU vastgestelde plicht tot loyale samenwerking medewerking verleent en afziet
van het invoeren van onomkeerbare maatregelen met betrekking tot de door de Commissie
19
20

Zie ook de mededeling van de Commissie van 15 oktober 2003 (voetnoot 15).
Zie in het bijzonder artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 168/2007 van de Raad tot
oprichting van een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (PB L 53, blz. 1).

8

aan de orde gestelde kwesties die aanleiding geven tot bezorgdheid. Wanneer een lidstaat
verzuimt om in dit proces medewerking te verlenen of het zelfs hindert, zal dit een element
zijn dat in aanmerking wordt genomen bij het beoordelen van de ernst van de bedreiging.
In deze fase van het proces zal, hoewel het inleiden van de evaluatie door de Commissie en
het versturen van haar advies bekend zal worden gemaakt door de Commissie, als regel de
inhoud van de uitwisselingen met de betrokken lidstaat geheim worden gehouden, om een
snelle oplossing mogelijk te maken.
De aanbeveling van de Commissie
In een tweede fase zal de Commissie, tenzij de kwestie in de tussentijd een bevredigende
oplossing heeft gekregen, de betrokken lidstaat een "rechtsstaataanbeveling" doen toekomen,
indien zij van oordeel is dat er objectief bewijs is van een systemische bedreiging en dat de
autoriteiten van die lidstaat geen passende maatregelen treffen om de situatie te corrigeren.
In haar aanbevelingen zal de Commissie duidelijk de redenen aangeven waarom zij bezorgd is
en aanbevelen dat de lidstaat de geconstateerde problemen binnen een vastgestelde termijn
oplost en de Commissie op de hoogte stelt van de maatregelen die daartoe zijn getroffen.
Indien van toepassing kunnen in de aanbeveling specifieke manieren en maatregelen worden
aangegeven om de situatie te corrigeren.
De evaluatie en conclusies van de Commissie zullen worden gebaseerd op de resultaten van
de dialoog met de lidstaat en op eventueel aanvullend bewijs, ten aanzien waarvan de lidstaat
ook van tevoren gehoord zou moeten worden.
De Commissie zal het versturen van haar aanbeveling en de inhoud ervan in hoofdlijnen
bekendmaken.
Follow-up van de aanbeveling van de Commissie
In een derde fase zal de Commissie toezien op de maatregelen die de betrokken lidstaat treft
als follow-up van de aan die lidstaat gerichte aanbeveling. Dit toezicht kan worden gebaseerd
op verdere uitwisselingen met de betrokken lidstaat en zou bijvoorbeeld gericht kunnen zijn
op de vraag of bepaalde, tot bezorgdheid aanleiding gevende kwesties zich blijven voordoen
of op de vraag hoe de lidstaat haar in de tussentijd gedane beloften om de situatie te
corrigeren uitvoert.
Indien de betrokken lidstaat binnen de vastgestelde termijn niet zorgt voor bevredigende
follow-up van de aanbeveling, zal de Commissie de mogelijkheid overwegen om een van de
in artikel 7 VEU vastgestelde mechanismen in werking te stellen21.
Institutionele interactie
Het Europees Parlement en de Raad zullen op regelmatige basis en nauwgezet op de hoogte
worden gehouden van de voortgang binnen elk van de fasen.
De deskundigheid van derden benutten
De Commissie kan, om gekwalificeerde kennis van bepaalde kwesties met betrekking tot de
rechtsstaat in lidstaten te verkrijgen, externe deskundigheid inroepen, met name tijdens de
evaluatiefase, onder meer van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten22.
21
22

Zie ook de mededeling van de Commissie van 15 oktober 2003 (voetnoot 15).
Het Bureau kan advies geven binnen de reikwijdte van zijn taken als gedefinieerd door Verordening
(EG) nr. 168/2007 van de Raad (zie voetnoot 20).

9

Dergelijke externe deskundigheid kan in het bijzonder bijdragen aan de totstandkoming van
een vergelijkende analyse met betrekking tot bestaande regels en praktijken in andere
lidstaten teneinde de gelijke behandeling van de lidstaten te waarborgen, op basis van een
gemeenschappelijk begrip van de rechtsstaat binnen de EU.
Afhankelijk van de situatie kan de Commissie besluiten advies en ondersteuning te vragen
van leden van de netwerken van de rechterlijke macht in de EU, zoals de netwerken van
voorzitters van de Hoge Rechtscolleges van de Europese Unie23, de Vereniging van Raden
van State en Hoogste Bestuursrechtelijke Rechtscolleges van de Europese Unie24 of de Raden
voor de rechtspraak25. De Commissie zal samen met deze netwerken onderzoeken hoe
dergelijke ondersteuning in toepasselijke gevallen snel beschikbaar kan worden gesteld en of
hiervoor specifieke regelingen nodig zijn.
De Commissie zal, als regel en in toepasselijke gevallen, de Raad van Europa en/of zijn
Commissie van Venetië om advies vragen en zal haar analyse met hen coördineren in alle
gevallen waarin de kwestie ook tot hun aandachtsgebied behoort en onderwerp is van hun
analyses.
5.

CONCLUSIE

Deze mededeling stelt een nieuw EU-kader voor de rechtsstaat vast als de bijdrage van de
Commissie aan het versterken van het vermogen van de EU om doeltreffende en gelijke
bescherming van de rechtsstaat in alle lidstaten te waarborgen. Hiermee reageert de
Commissie op verzoeken van het Parlement en de Raad. Deze mededeling is gebaseerd op de
bevoegdheden die door de bestaande Verdragen aan de Commissie worden verleend en belet
niet dat de Verdragen op dit gebied verder worden ontwikkeld, hetgeen besproken moet
worden in het kader van bredere reflecties over de toekomst van Europa. Naast het optreden
van de Commissie zal de rol van het Europees Parlement en de Raad van cruciaal belang zijn
voor het versterken van de vastbeslotenheid van de Unie om de rechtsstaat te ondersteunen.

23

24

25

Netwerk van voorzitters van de Hoge Rechtscolleges van de Europese Unie (zie
http://www.networkpresidents.eu/).
Vereniging van Raden van State en Hoogste Bestuursrechtelijke Rechtscolleges van de Europese Unie
(zie http://www.aca-europe.eu/index.php/en/).
Europees Netwerk van Raden voor de rechtspraak (zie http://www.encj.eu).

10