Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 165

Voorstel van wet van de leden Berndsen-Jansen
en Bergkamp tot wijziging van de Opiumwet in
verband met de regulering van de teelt en
verkoop van hennep en hasjiesj via een gesloten
coffeeshopketen (Wet regulering voor- en
achterdeur van coffeeshops)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
Het bezit van een gebruikershoeveelheid cannabis en de verkoop via
coffeeshops worden in Nederland gedoogd, maar de teelt en aanvoer zijn
nog niet gereguleerd. Zo is een onhoudbare spagaat ontstaan tussen de
voordeur – de verkoop van cannabis – en de achterdeur – de teelt en
aanvoer naar coffeeshops. Dit initiatiefwetsvoorstel maakt een einde aan
het paradoxale beleid voor coffeeshops dat de achterdeur ongeregeld
laat. Teelt en verkoop van cannabis worden gereguleerd via een gesloten
en belastingplichtige coffeeshopketen waaruit criminelen worden
geweerd.
Dit voorstel van wet voorziet in twee aanpassingen van de Opiumwet
waarmee wordt beoogd de bij het Nederlandse softdrugsbeleid betrokken
belangen van de volksgezondheid, de openbare orde, de algemene
veiligheid van personen en goederen en de rechtszekerheid, beter te
waarborgen.
De eerste aanpassing verankert het huidige Nederlandse beleid inzake de
verkoop van hennep en hasjiesj steviger en adequater dan tot dusver is
geschied in het recht. Daartoe wordt voor dit reeds aanvaarde beleid een
basis in de Opiumwet gecreëerd. Inhoudelijk bezien blijft dit beleid in
hoofdlijnen hetzelfde. De tweede aanpassing betreft een wettelijke
regulering van de teelt van hennep en de bereiding, bewerking en
verwerking van hennep en hasjiesj voor coffeeshops, en de levering
daarvan aan die coffeeshops. Welbeschouwd betekent dit een doorontwikkeling van het landelijk coffeeshopbeleid.
De verboden in artikel 3 van de Opiumwet blijven bestaan. Slechts voor
enkele specifieke gedragingen die zijn gerelateerd aan de verkoop van
hennep en hasjiesj in coffeeshops in gemeenten die deze verkoop
toestaan, en aan de teelt voor die coffeeshops, worden ontheffingsmoge-

kst-34165-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

1

lijkheden gecreëerd. Die ontheffingen worden met het oog op de
bovengenoemde belangen aan strikte voorwaarden gebonden.
Terminologie
Aangezien hasjiesj niet wordt geteeld, maar wordt bereid uit hars van de
hennepplant, wordt in de considerans bij het voorstel van wet gesproken
over de teelt van hennep en de bereiding, bewerking en verwerking van
hennep en hasjiesj. In deze memorie van toelichting zal verder echter, met
het oog op de leesbaarheid, kortheidshalve worden gesproken over «de
teelt van hennep en hasjiesj».
2. Achtergrond van het gedoogbeleid
Het huidige Nederlandse gedoogbeleid, oftewel de richtlijnen voor de
opsporing en strafvordering van overtredingen van de Opiumwet,
stammen uit 1976 en 1978. De risicogedachte en de daaraan verbonden
scheiding der markten zijn twee belangrijke concepten die ten grondslag
liggen aan dit beleid. De risicogedachte houdt in dat verschillende
middelen verschillende risico’s meebrengen voor de gebruiker en de
samenleving1 en dat daarom een verschillende behandeling van de
middelen met en zonder een onaanvaardbaar risico is gerechtvaardigd.
Het strafrecht wordt gezien als ultimum remedium (uiterst redmiddel), wat
inhoudt dat het gebruik van strafrecht alleen is gerechtvaardigd indien
andere, minder ingrijpende middelen niet kunnen worden aangewend om
het gewenste doel te bereiken. De notie dat het zwaartepunt van het
beleid zou moeten liggen bij de drugs die de grootste risico’s
meebrengen, komt voort uit deze risicogedachte. In de Opiumwet heeft de
risicogedachte vorm gekregen door het opstellen van twee lijsten. Op Lijst
I zijn de drugs met onaanvaardbare risico’s opgenomen, onder andere
cocaïne en heroïne, en op Lijst II de middelen met een lager risico dan de
middelen van Lijst I, zoals hennep en hasjiesj. Het door de lijsten
gemaakte onderscheid maakt het mogelijk de verschillende middelen ook
juridisch verschillend te benaderen.
De algemene doelstelling van het beleid is het «leveren van een bijdrage
aan de preventie van gebruik». Met «leveren van een bijdrage» wordt
aangegeven dat de regering weliswaar een rol heeft bij het drugsbeleid,
maar dat de verantwoordelijkheid voor preventie primair bij anderen ligt,
namelijk bij individuele burgers en maatschappelijke organisaties.

1

Vgl. RIVM, Ranking van drugs «Een vergelijking van de schadelijkheid van drugs», 2009.

Alcohol
Voor het individu (gebruiker)
Voor de gehele bevolking
Tabak
Voor het individu (gebruiker)
Voor de gehele bevolking
Cannabis
Voor het individu (gebruiker)
Voor de gehele bevolking

Toxiciteit

Verslaving

Sociale schade

Totale schade

2,2
2,2

2,1
2,1

2,2
2.8

2,16
2.36

Toxiciteit

Verslaving

Sociale schade

Totale schade

1,7
1,7

2,8
2,8

2,1
2.3

2,20
2.27

Toxiciteit

Verslaving

Sociale schade

Totale schade

1,2
1,2

1,1
1,1

1,3
1,5

1,19
1,26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

2

Één van de doelen van dit op preventie gerichte beleid is de scheiding der
markten. Daarmee wordt bedoeld de scheiding van de markt in hennepproducten enerzijds van de markt in drugs met een onaanvaardbaar risico
anderzijds, opdat consumenten van hennepproducten niet, althans
minder gemakkelijk, met onaanvaardbaar gevaarlijke drugs in aanraking
komen. Een scheiding der markten draagt bij aan de beperking van de
schade van de gezondheid en zo aan het belang van de volksgezondheid.
De wetgever maakt niet alleen onderscheid tussen de risico’s die
verschillende middelen met zich meebrengen, maar ook tussen handel en
gebruik. In 1976 werd de maximaal op te leggen gevangenisstraf voor de
binnenlandse handel in hennep teruggebracht van 4 naar 2 jaar. Deze
strafverlaging diende het doel van de scheiding der markten. Het bezit
voor eigen gebruik van cannabis werd zoveel mogelijk gedecriminaliseerd. Het bezit voor eigen gebruik van hoeveelheden hennep tot 30 gram
werd niet langer gekwalificeerd als een misdrijf, maar als een overtreding.
Dit door de regering vastgestelde beleid werd (en wordt) verder ingevuld
door de richtlijnen van het openbaar ministerie. Het gedoogbeleid is
weliswaar gebaseerd op de uitgangspunten van het drugsbeleid die zijn
neergelegd in de Opiumwet, maar heeft vooral vorm gekregen in de
praktijk door het niet vervolgen van bepaalde door de wet strafbaar
gestelde feiten op grond van het opportuniteitsbeginsel. Dit beginsel
houdt in dat op grond van het algemeen belang kan worden afgezien van
vervolging. Daarnaast heeft het gedoogbeleid, mede door lacunes in het
beleid en de wetgeving, de afgelopen jaren een verdere invulling
gekregen in de rechtspraak.
Huidige situatie
De Opiumwet geeft aan welke middelen illegale drugs zijn. Cannabis valt
onder Lijst II van de Opiumwet. Productie, handel en bezit van cannabis
zijn dus illegaal en strafbaar, maar de verkoop en het bezit van kleine
hoeveelheden worden door de overheid niettemin gedoogd. Ook het telen
van vijf planten zonder technische hulpmiddelen wordt in beginsel niet
vervolgd.
Het gedoogbeleid ten aanzien van coffeeshops is vastgelegd in de
Aanwijzing Opiumwet. Leidraad daarin is dat het belang van handhaving
voor een hoger algemeen belang wijkt, namelijk de volksgezondheid en
de openbare orde. Op grond daarvan wordt de verkoop van cannabis via
coffeeshops niet vervolgd, mits aan bepaalde criteria (de AHOJG-criteria)
wordt voldaan: geen affichering, geen harddrugs, geen overlast, geen
verkoop aan en geen toegang voor jeugdigen en geen verkoop van grote
hoeveelheden. Hier is onlangs het I-criterium aan toegevoegd: geen
toegang voor en verkoop aan anderen dan ingezetenen van een Nederlandse gemeente.
Hoewel er dus regels en controle-instrumenten bestaan voor de voordeur
van coffeeshops, ontbreekt in het huidige gedoogbeleid enig zicht op de
teelt van hennep en hasjiesj voor coffeeshops. De achterdeur blijft
ongeregeld en buiten het zicht van de overheid. Hierdoor worden de
belangen van de volksgezondheid en de openbare orde in het geding
gebracht. Een gesloten en belastingplichtige coffeeshopketen, waaruit
criminelen worden geweerd, kan bijdragen aan de bestrijding van de
georganiseerde misdaad die nu opereert in de productie van en handel in
cannabis. Bovendien kan de regulering van hennepteelt helpen om het
omvangrijke probleem van woningbranden als gevolg van illegale
kwekerijen tegen te gaan. Het is bekend dat veel woningbranden het
gevolg zijn van illegale hennepkwekerijen waar energie illegaal wordt
afgetapt. De teelt die in die kwekerijen plaatsvindt, kan door dit voorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

3

van wet in geschikte locaties brandveilig plaatsvinden onder een
gereguleerd regime.
De ontwikkeling van een gereguleerde en gecontroleerde achterdeur
beoogt hetzelfde doel als het huidige beleid rondom de voordeur,
namelijk het algemeen belang van de volksgezondheid en de openbare
orde. Lokale bestuurders hebben daarom geprobeerd initiatieven te
starten om de achterdeur van coffeeshops te regelen. Echter, zoals de in
2009 door de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna:
VWS), Justitie en Binnenlandse Zaken ingestelde Adviescommissie
Drugsbeleid (Commissie Van de Donk) aangaf, is het nodig om een helder
landelijk beleidskader te creëren voor het reguleren van de aanvoer naar
coffeeshops. Dit wetsvoorstel voorziet in een oplossing voor deze
historisch gegroeide scheve verhouding tussen de voordeur en de
achterdeur.
3. Aanleiding voor het initiatiefwetsvoorstel
Bijna 40 jaar na het begin van het gedoogbeleid is nog steeds geen
politieke beslissing genomen over het verder reguleren van de coffeeshops dan wel het terugdraaien van het gedoogbeleid. Door wel de
voordeur te reguleren, maar niet de achterdeur, is een gat in de markt
ontstaan waar de georganiseerde misdaad in is gesprongen en veel geld
aan verdient. De Nederlandse overheid houdt deze markt door de
onvolmaaktheden van het huidige gedoogbeleid ongewild in stand. Dit is
een onwenselijke situatie.
Het Nederlands drugbeleid is in 2009 geëvalueerd door het Trimbosinstituut en het WODC.2 Een van de conclusies was dat de doelstellingen
op het gebied van volksgezondheid redelijk zijn gehaald en dat de
cannabis- en harddrugsmarkten in vrij grote mate gescheiden zijn.
Coffeeshops zijn de belangrijkste directe of indirecte bron voor de
aanschaf van cannabis en dragen bij aan de scheiding van de cannabisen harddrugsmarkten (par. 6.4.1. van de Evaluatie van het Nederlandse
drugsbeleid). Uit deze evaluatie blijkt evenwel ook dat criminele samenwerkingsverbanden onverminderd betrokken blijven bij zowel de handel
als de teelt. De rol van criminele organisaties bij de teelt van hennep is
niet alleen een veiligheidsprobleem, maar ook een risico voor de
gezondheid van cannabisconsumenten. Bij grootschalige illegale
cannabisteelt wordt vaker gebruik gemaakt van gevaarlijke bestrijdings- of
groeiversnellende middelen, of middelen om de cannabis te verzwaren
zodat sneller meer geld kan worden verdiend.
In 2009 wees de Commissie Van de Donk op de toename in de productie
en professionalisering van de teelt van cannabis en de verbinding met de
georganiseerde criminaliteit. De Commissie Van de Donk concludeert dat
de ontwikkeling op de illegale drugsmarkten en de daaraan gekoppelde
bedreiging van de samenleving door de georganiseerde misdaad om een
sterkere, meer consequente en breder ingezette bestrijding vraagt
(rapport «Geen deuren maar daden», p. 5). «De veelheid van lokale
initiatieven om te komen tot enige vorm van regulering van aanvoer in
besloten coffeeshops vereist een helder landelijk beleidskader en een
systematische vorm van wetenschappelijke evaluatie», aldus de
Commissie van de Donk (idem, p. 5).

2

Laar, M. van, en M. van Ooyen-Houben. Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid. Utrecht:
Trimbos-instituut, en Den Haag: WODC (2009).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

4

De afgelopen jaren duiden nieuwe ontwikkelingen, zowel in Nederland als
in het buitenland, op een toegenomen maatschappelijke behoefte aan
nadere regulering op dit vlak. In Nederland overleggen niet alleen de
Tweede Kamer en het kabinet regelmatig over het coffeeshopbeleid; ook
gemeenten en gerechten maken steeds vaker duidelijk dat nadere
regulering van de hennepteelt en de aanvoer naar coffeeshops in het
belang van de volksgezondheid, openbare orde en veiligheid noodzakelijk
is.
Lokale overheid
Gemeenten streven naar een oplossing van de achterdeurproblematiek
van de coffeeshops. Ondanks grote inzet, komen politie en justitie niet
verder in de strijd tegen illegale hennepteelt terwijl de risico’s voor de
volksgezondheid en de openbare orde toenemen. Mede hierdoor zijn in
meerdere gemeenten plannen gepresenteerd om cannabis te telen voor
de bevoorrading van coffeeshops in die gemeenten. Ongeveer 55
gemeenten hebben het manifest «Joint Regulation» ondertekend,
waaronder Amsterdam, Haarlem, Rotterdam, Utrecht, Arnhem, Nijmegen,
Groningen, Leeuwaarden, Eindhoven, Heerlen en Maastricht. In dit
manifest roepen de lokale bestuurders de regering en het parlement op
om een landelijk stelsel van gecertificeerde en gereguleerde hennepteelt
in te voeren.
Internationale ontwikkelingen
Internationaal vinden verschillende initiatieven tot verdere regulering van
cannabis plaats. De Amerikaanse staten Colorado en Washington hebben
recreatief cannabisgebruik, inclusief hennepteelt, gereguleerd. De
Amerikaanse staten Oregon en Alaska hebben dit voorbeeld gevolgd. Ook
Uruguay heeft de teelt, het bezit en het gebruik van cannabis gereguleerd.
Mexico, Ecuador en Chili overwegen verdere regulering. In Europa kiezen
landen zoals Portugal, Spanje, Tsjechië en Roemenië voor een vergelijkbare aanpak. Deze ontwikkelingen geven aan dat er ook buiten
Nederland behoefte is aan verdere regulering van cannabisgebruik.
Rechterlijke macht
Ook de rechterlijke macht geeft aan grote moeite te hebben met het
huidige paradoxale coffeeshopbeleid. Een wijziging in het beleid dient
evenwel gemaakt te worden door de wetgever; de rechter is daartoe niet
bevoegd. Jarenlang heeft de rechter het paradoxale beleid toegepast en
feiten aan de achterdeur bestraft, ondanks dat het duidelijk is dat die
handelingen aan de achterdeur nodig zijn om aan de voordeur te kunnen
verkopen. Recent is in die rechtspraak echter een drastische kentering
opgetreden.
Na lang en vergeefs wachten op adequate wetgeving en een realistisch
beleid, proberen rechters die zich met de gevolgen van het huidige beleid
geconfronteerd zien de impasse te doorbreken, ook al zijn de middelen die
hen daarvoor ter beschikking staan zeer beperkt. Inmiddels is in de
rechtspraak een bestendige lijn ontstaan. Rechters bestraffen feiten die
een noodzakelijk gevolg zijn van het gedoogbeleid (zoals het aanhouden
van een externe voorraad) niet langer. Zij spreken met regelmaat een
zogeheten rechterlijk pardon uit, waarmee zij aangeven dat de feiten
wettelijk gezien weliswaar strafbaar zijn, maar dat zij de daders niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

5

strafwaardig achten.3 In deze uitspraken wordt de spagaat waarin de
rechter zich bevindt ook uitdrukkelijk benoemd.4
In sommige gevallen gaan rechters verder en verklaren zij het openbaar
ministerie niet- ontvankelijk. In dat verband is bijvoorbeeld het plots
vervolgen van een coffeeshop voor het aanhouden van een externe
voorraad niet gepast gevonden, omdat het gedoogbeleid impliceert dat
coffeeshops bevoorraad worden.5 Niet alleen de bevoorrading van
coffeeshops kan op rechterlijk pragmatisme rekenen, ook de teelt van
hennep wordt niet langer in alle gevallen bestraft. De rechter meent dat er
gezien het gedoogbeleid ruimte moet zijn voor veilige en verantwoorde
teelt. In deze uitspraken wordt door de rechter expliciet benoemd dat de
wetgever in gebreke blijft om de achterdeurproblematiek te regelen.
In de zaken waarin de rechter heeft veroordeeld zonder oplegging van
straf, gaat het om gevallen waarin de verdachten zoveel mogelijk de
voorwaarden en regels hebben nageleefd die passen bij een gereguleerde
teelt, zoals blijkt uit de omstandigheden dat:
− een behoorlijke boekhouding werd gevoerd en verantwoording werd
afgelegd aan de fiscus;
− er geen overlast in de nabije omgeving werd geconstateerd;
− er open contact was met instanties als de politie, en/of het openbaar
ministerie, en/of de belastingdienst en/of de gemeente;
− de benodigde elektriciteit op een verantwoorde en veilige manier werd
afgenomen en ook werd betaald;
− er bij de hennepteelt geen chemische bestrijdingsmiddelen werden
gebruikt;
− er geen sprake was van een brandgevaarlijke situatie.
De rechter stelt daarmee bij de teelt voor gedoogde coffeeshops, gegeven
het feit dat die coffeeshops worden toegestaan en bestaan, de belangen
van de volksgezondheid, de algemene veiligheid van personen en
goederen en de openbare orde voorop.
4. Problemen met de volksgezondheid, de openbare orde en de
veiligheid
Naar schattingen zijn er ruim 460.000 cannabisconsumenten in
Nederland.6 Zij mogen van de overheid cannabis in coffeeshops
aanschaffen. Echter, noch de overheid noch de consumenten hebben
inzicht in de kwaliteit van het product. Doordat hennepteelt buiten het
3

De veroordeling zonder oplegging van straf is geregeld in artikel 9a van het Wetboek van
Strafrecht en is ook bekend als het rechterlijk pardon. Dit artikel is toegepast in een groeiend
aantal zaken: Rechtbank Den Haag, 21 december 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BY7120;
Gerechtshof Den Haag, 2 juli 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:2211; Rechtbank Oost-Brabant,
29 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5907; Rechtbank Amsterdam, 18 april 2013, LJN BZ8064,
NJFS 2013/166; Rechtbank Midden-Nederland, 24 december 2013, ECLI:NL:RBMNE:2013:7442,
NJFS 2014/38; Rechtbank Overijssel, 25 februari 2014, ECLI:NL:RBOVE:2014:908; Rechtbank
Amsterdam, 16-10-2014, ECLI:NL:RBAMS:2014:7080; Rechtbank Noord Nederland, 16 oktober
2014, ECLI:NL:RBNNE:2014:5043.
In de beruchte Checkpoint zaak heeft de rechter het openbaar ministerie niet-ontvankelijk
verklaard na terug verwijzing door de Hoge Raad. Deze zaak heeft een voorlopig einde
gekregen bij het Hof Amsterdam: Gerechtshof Amsterdam, 16 juli 2014, ECLI:NL:GHAM:2014:2840. Dit is de bekendste maar zeker niet de enige zaak waar het openbaar
ministerie niet-ontvankelijk is verklaard.
4
Rechtbank Den Haag, 21 december 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BY7120; Rechtbank
Oost-Brabant, 29 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5970; Rechtbank Overijssel, locatie
Zwolle, 25 februari 2014, ECLI:NL:RBOVE:2014:908.
5
Zie o.a. de uitvoerig gemotiveerde niet ontvankelijkheid in de Happy Days-zaak (Gerechtshof
Den Haag, 2 juli 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:2209), alsmede de arresten in de Checkpoint-zaak
(zoals Gerechtshof Amsterdam, 16 juli 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:2840).
6
Trimbos-instituut, NDM Jaarbericht 2013/2014, m.b.t. 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

6

gedoogbeleid valt, ontbreekt enig toezicht op het productieproces en kan
de kwaliteit van het eindproduct niet worden gegarandeerd. De overheid,
die wél de consumptie van cannabis toestaat, biedt géén waarborgen
voor de bescherming van de volksgezondheid van bijna een half miljoen
consumenten.
Hoewel de schadelijkheid van cannabis relatief beperkt is, kunnen de
risico’s ervan voor de gezondheid worden vergroot door het ongecontroleerde gebruik van pesticides en verzwaringsmiddelen in de grootschalige
hennepteelt die in handen is van de georganiseerde criminaliteit. Toezicht
daarop ontbreekt. Door de teelt aan voorwaarden te binden met
betrekking tot kwaliteit van de cannabis, wordt de gezondheid van
consumenten beter beschermd en de schade voor de volksgezondheid
beperkt.
Bij openbare orde problemen kan een onderscheid worden gemaakt
tussen problemen rond enerzijds de teelt en aflevering daarvan aan
coffeeshops en anderzijds problemen rond de verkoop van cannabis. De
problemen rondom de verkoop van cannabis in coffeeshops variëren van
normale horecaproblemen tot serieuze overlastproblemen. Coffeeshopondernemers kunnen worden aangesproken op overlast in en rond de
zaak. Grootschalige illegale teelt is vaak in handen van criminele
organisaties. De huidige wet- en regelgeving biedt geen mogelijkheid om
onderscheid te maken tussen enerzijds voor coffeeshops noodzakelijke
veilige en verantwoorde teelt, en anderzijds illegale teelt in handen van
criminele organisaties die zich niet of nauwelijks bekommeren om de
volksgezondheid.
Door inzet van de politie zijn veel illegale kwekerijen opgerold, maar
criminelen zijn ook inventiever geworden. Grootschalige hennepteelt
vindt vaak in woningen, zolderkamertjes en garages plaats. Dit brengt niet
alleen de volksgezondheid maar ook de algemene veiligheid van
personen en goederen (omwonenden en hun bezittingen) in gevaar.
Illegale grootschalige hennepteelt gaat vaak gepaard met brand,
wateroverlast en verloedering van woningen. Het verlies door het illegaal
aftappen van stroom wordt geschat op 200 miljoen euro en de schade
door brand loopt in de miljoenen euro’s.7 Daar waar geen brand- of
wateroverlast is ontstaan, blijft vaak veel materiële schade achter.
Verhuurders treffen dan verloederde woningen aan die zijn omgebouwd
tot teeltruimtes.
Naar schatting zijn er 25.000 hennepkwekerijen in Nederland.8 Deze zijn
overal verspreid in Nederlandse steden en dorpen. Veel burgemeesters
van overal in het land trekken al jaren aan de bel naar aanleiding van
problemen rond de hennepteelt in hun regio. Het beleid van ontmantelingen van hennepplantages heeft als neveneffect dat de illegale hennepteelt in andere gebieden wordt voortgezet: het zogenoemde waterbedeffect.
Mede dankzij het ongeregeld laten van de hennepteelt hebben criminele
organisaties zich in die hennepteelt kunnen nestelen. Zij vinden dat een
aantrekkelijke markt met hoge inkomsten en een betrekkelijk lage pakkans.
Een louter repressieve aanpak en beperking van het aanbod zorgen voor
hogere prijzen en daarmee voor hogere winsten. De verwevenheid van de
cannabisteelt met criminele organisaties leidt niet alleen tot problemen
zoals afpersing, omkoping en witwassen, onderling geweld of zelfs
7

«Energietrends 2014» (ECN, Energie-Nederland en Netbeheer Nederland); Boerman, F. et al,
Nationaal Dreigingsbeeld Georganiseerde Criminaliteit 2012, Dienst IPOL, p. 63.
8
Nationaal Dreigingsbeeld Georganiseerde Criminaliteit 2012, Dienst IPOL, p. 56.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

7

liquidaties, maar ook tot negatieve effecten op de volksgezondheid als
gevolg van het gebruik van gevaarlijke bestrijdings- of groeiversnellende
middelen. Ook de door de overheid gedoogde coffeeshops worden als
gevolg van het huidige beleid gedwongen zaken te doen met de georganiseerde criminaliteit. Er zijn immers te weinig veilige en verantwoorden
telers om in de behoefte van alle coffeeshops te voorzien en ook die telers
worden in het huidige beleid niet ongemoeid gelaten. Daardoor ontstaat
een ongewenste, maar door de overheid zelf geschapen of bevorderde
vermenging van onder- en bovenwereld.
Het tot dusver gevoerde beleid biedt geen oplossing van deze problemen
omdat slechts aan symptoombestrijding wordt gedaan en de kernoorzaken van de problematiek ongemoeid blijven. Om tot werkelijke
oplossingen te komen is een nieuwe aanpak vereist.
5. Doel en reikwijdte van het initiatiefwetsvoorstel
Dit voorstel van wet beoogt de bij het Nederlandse softdrugsbeleid
betrokken belangen van de volksgezondheid, de openbare orde, de
algemene veiligheid van personen en goederen en de rechtszekerheid,
beter te waarborgen.
De volksgezondheid wordt door deze wet beter gewaarborgd omdat voor
de teelt van hennep en hasjiesj voor coffeeshops uitsluitend aan beroepsof bedrijfsmatige telers een ontheffing kan worden verleend. Die telers
zijn vervolgens verplicht om met het oog op de volksgezondheid zorg te
dragen voor een goede kwaliteit van het product en de verpakking. Ook
moeten zij aanwijzingen van ambtenaren van het Staatstoezicht op de
volksgezondheid opvolgen. Bij handelen in strijd met deze verplichtingen
kan een bestuurlijke boete worden opgelegd en de ontheffing worden
ingetrokken.
Dit voorstel van wet regelt een gesloten keten van toevoer van hennep en
hasjiesj aan coffeeshops. Doordat de toevoer in een gesloten keten
plaatsvindt hebben gemeenten instrumenten in handen om criminele
organisaties uit de handel te weren. Van dergelijke instrumenten is in het
huidige systeem geen sprake. Door criminele organisaties aan de
achterdeur van coffeeshops de pas af te snijden wordt de openbare orde
beter gewaarborgd. Van gemeenteraden die coffeeshops toestaan wordt
verwacht dat zij, met inachtneming van onder andere de belangen van de
volksgezondheid en de openbare orde, beleid alsmede een verordening
inzake coffeeshops vaststellen; beide zijn vervolgens richtinggevend voor
de beslissingen van de burgemeester over coffeeshops.
De algemene veiligheid van personen en goederen wordt met deze wet
beter gewaarborgd doordat telers bij de teelt van hennep en hasjiesj voor
coffeeshops verplicht worden voldoende maatregelen te treffen ter
waarborging van die algemene veiligheid. Het belang van die maatregelen komt ook tot uitdrukking in de hierboven opgesomde omstandigheden die door rechters werden meegewogen bij het achterwege laten
van een straf. Als de telers die maatregelen niet treffen, kan een bestuurlijke boete worden opgelegd en de ontheffing worden ingetrokken. Verder
is voorzien in een verzwaring van de straffen voor illegale teelt indien
daarvan levensgevaar of gevaar voor zwaar lichamelijk letsel is te
verwachten. Het gevaarzettende karakter van illegale teelt vormt de
grondslag van de voorziene strafverzwaring.
De rechtszekerheid ten slotte wordt door de voorgestelde regeling
eveneens beter gewaarborgd. Zowel de cannabisconsument als zij die
betrokken zijn bij het gereguleerde proces van teelt en aanbod van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

8

cannabis kunnen deze wet, het gemeentelijk beleid, de gemeentelijke
verordening en de ontheffingen van de burgemeester en de Minister van
VWS raadplegen om te weten waar zij aan toe zijn. Een dergelijke heldere
regelgeving ontbreekt nu. Daarnaast wordt een einde gemaakt aan het
paradoxale gedoogbeleid voor coffeeshops dat de achterdeur ongeregeld
laat. Ook dit draagt bij aan de rechtszekerheid; de hele keten wordt
transparant geregeld en de strafrechter hoeft niet langer achteraf,
geforceerd, met een rechterlijk pardon uitkomst te bieden.
De eerste aanpassing van dit voorstel van wet verankert het Nederlandse
beleid inzake de verkoop van hennep en hasjiesj in coffeeshops steviger
dan tot dusver is geschied in het recht. Daartoe wordt voor dat beleid een
duidelijke basis in de Opiumwet gecreëerd. Deze ontbrak tot nu toe.
Inhoudelijk bezien blijft het beleid in hoofdlijnen hetzelfde. Zo behoudt
een gemeente de vrijheid om geen coffeeshops toe te staan (de nuloptie)
en blijft ook het driehoeksoverleg (burgemeester, politie en justitie) een
belangrijke rol vervullen bij de afstemming en uitvoering van dit beleid.
Het voorstel verandert wel de regeling van de toegestane handelsvoorraad. Thans wordt die handelsvoorraad in het lokale driehoeksoverleg vastgesteld en bepaalt de Aanwijzing Opiumwet dat die maximaal
500 gram mag bedragen. In dit voorstel stelt de burgemeester de
maximaal toegestane handelsvoorraad vast na overleg met van de lokale
vertegenwoordigers van de politie en het openbaar ministerie en met
inachtneming van de belangen van de volksgezondheid, de openbare
orde, de algemene veiligheid van personen en goederen en de rechtszekerheid. Daarbij houdt hij tevens rekening met het belang van een goede
bedrijfsvoering door de coffeeshop en met de redelijkerwijs te verwachten
omvang van de verkoop van hennep en hasjiesj in die coffeeshop. Bij het
vaststellen van de toegestane omvang van de handelsvoorraad kan
rekening worden gehouden met de diversiteit in het aanbod van de
coffeeshop. De reden dat de bevoegdheid tot het vaststellen van de
maximale handelsvoorraad bij de burgemeester komt te liggen, is dat dit
beter past bij de voorgestelde regulering van de verkoop van hennep en
hasjiesj in coffeeshops. Daarin wordt de gemeente (de gemeenteraad en
de burgemeester) een centrale rol toebedeeld. Bij een goede regulering
van de verkoop in coffeeshops kan het perspectief van de strafrechtelijke
handhaving op wat meer afstand komen te staan.
De tweede aanpassing van dit voorstel bestaat uit een wettelijke
regulering van de teelt van hennep en hasjiesj voor coffeeshops en de
aflevering daarvan aan die coffeeshops. Door deze tweede aanpassing
wordt helderheid en rechtszekerheid geboden aan personen die binnen de
grenzen van het Nederlandse softdrugsbeleid bij de teelt voor coffeeshops
zijn betrokken. Hierbij is wel een belangrijke beperking aangebracht.
Uitsluitend de beroeps- of bedrijfsmatige teelt van hennep en hasjiesj
voor coffeeshops kan door middel van een ontheffing van de Minister van
VWS worden toegestaan. Die beperking biedt zowel uit oogpunt van
volksgezondheid (het realiseren van adequate kwaliteitscontrole), als uit
oogpunt van de algemene veiligheid van personen en goederen (treffen
van voldoende veiligheidsmaatregelen, geen teelt in of in de nabijheid
van woningen) belangrijke voordelen.
6. Internationaal kader
Het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen (1961), het Verdrag
inzake psychotrope stoffen (1971) en het Verdrag van de Verenigde Naties
tegen sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen (1988)
verplichten de lidstaten tot het strafbaar stellen van de teelt, het bezit en
de verkoop van softdrugs. Mede om die reden blijven ook in dit initiatief-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

9

wetsvoorstel de verboden in artikel 3 en de strafbaarstellingen in artikel 11
van de Opiumwet gehandhaafd.
Van belang is dat het Enkelvoudig Verdrag (EV) in artikel 36 weliswaar een
plicht tot strafbaarstelling kent, maar geen uitdrukkelijke vervolgingsplicht. Zoals gezegd blijven de diverse verboden in artikel 3 van de
Opiumwet bestaan. Slechts voor specifiek omschreven gedragingen die
zijn gerelateerd aan de verkoop van hennep en hasjiesj in coffeeshops in
gemeenten die deze verkoop in coffeeshops toestaan, zoals vele
gemeenten in ons land doen, worden ontheffingsmogelijkheden
gecreëerd voor de teelt, het vervoer, het aanwezig hebben en de verkoop
van die hennep en hasjiesj in coffeeshops, met het oogmerk de daarbij
betrokken belangen van de volksgezondheid, de openbare orde, de
algemene veiligheid van personen en goederen en de rechtszekerheid,
beter te kunnen waarborgen dan tot dusverre geschiedt. Dat de voorziene
ontheffingen met dat oogmerk worden gecreëerd, blijkt uit de inhoud van
de voorgestelde, strikte voorwaarden waaraan deze ontheffingen zijn
gebonden.
Bij de ondertekening van het Sluikhandelsverdrag heeft Nederland
voorbehouden gemaakt ter waarborging van zijn beleidsvrijheid (het
opportuniteitsbeginsel) om tegen de handel in softdrugs niet handhavend
op te treden. Juist op die basis is ons nationale gedoogbeleid, dat anders
immers strijdig zou zijn met dat verdrag, behouden. Hetzelfde geldt voor
de tot dusver in ons land ontwikkelde en gehanteerde regels van dat
gedoogbeleid. Vanwege de nadelen die aan het huidige gedoogbeleid zijn
verbonden, zoals het ontbreken van enige kwaliteitscontrole ten aanzien
van de hennep en hasjiesj waarvan de verkoop in coffeeshops wél wordt
toegestaan, wordt thans voorgesteld het Nederlandse softdrugsbeleid ter
zake van hennep en hasjiesj weliswaar in hoofdlijnen te behouden, maar
juridisch anders vorm te geven zodat die nadelen kunnen worden
weggenomen.
Door het reeds aanvaarde en toegepaste beleid een andere juridische
grondslag te geven en het daarbij gedeeltelijk aan te scherpen, kunnen in
Nederland de doelstellingen van deze beide verdragen, namelijk volksgezondheid en veiligheid, beter worden gewaarborgd dan nu. Met het
onderhavige wetsvoorstel wordt dan ook beter recht gedaan aan de
belangen die de verdragen beogen te beschermen, dan met het bestaande
gedoogbeleid.
Sinds de Nederlandse regering haar voorbehouden bij het genoemde
Sluikhandelsverdrag heeft gemaakt, zijn de opvattingen in de internationale gemeenschap over het verbod op de teelt en de verkoop van
softdrugs aantoonbaar gewijzigd. In Spanje, Roemenië, Uruguay,
Colombia en diverse staten van de Verenigde Staten bestaan inmiddels
vormen van regulering van de teelt en de verkoop van cannabisproducten; in bijvoorbeeld de staat Colorado zijn de teelt en de verkoop
wettelijk geregeld. Desondanks wordt tegen deze landen door de andere
verdragspartijen niet opgetreden. De grootste voorvechter van de
internationale verdragen tegen drugs was altijd de Verenigde Staten. En
juist in dat land is de situatie drastisch gewijzigd.
Deze gewijzigde internationale context past goed bij het kerndoel van dit
wetsvoorstel, namelijk het beter waarborgen van de volksgezondheid, de
algemene veiligheid van personen en goederen, de openbare orde en de
rechtszekerheid. In dit verband verdient dan ook de aandacht dat ook de
International Narcotics Control Board (INCB) heeft opgemerkt dat het
uiteindelijke doel van de verdragen is om (gezondheids)schade te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

10

beperken. Gesteld kan worden dat het wetsvoorstel in zoverre de doelen
van deze verdragen voor de huidige Nederlandse situatie actualiseert.
In het onderzoeksrapport «Internationaal recht en cannabis» zetten
wetenschappers van de Radboud Universiteit op verzoek van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie uiteen waarom het reguleren van
cannabisteelt internationaalrechtelijk op bezwaren zou stuiten. Vooropgesteld moet worden dat het rapport, hoewel het benadrukt dat gereguleerde legalisering in strijd zou zijn met de verdragen, erkent «dat
gereguleerde legalisering materieel nog het meest aan de doelen van de
verdragen tegemoet komt» (p. 230). Deze opvatting sluit aan bij dit
wetsvoorstel, waarbij overigens moet worden aangetekend dat dit
wetsvoorstel geen legalisering behelst, maar een regulering.
In het kader van dit wetsvoorstel moet worden gewezen op enkele
belangrijke nuances bij dit rapport. Het stelt dat het «twijfelachtig» is of
het bestaande Nederlandse beleid waarbij verkoop in coffeeshops wordt
toegestaan wel in overeenstemming is met de internationale verdragen
(p. 77, 169, 228), maar het gaat verder nauwelijks op dit belangrijke punt
in. Als gevolg daarvan blijft in dit rapport onduidelijk welke juridisch
valide argumenten er zijn om op basis van deze verdragen een onderscheid te maken tussen enerzijds het huidige Nederlandse gedoogbeleid,
en anderzijds een verankering van dat beleid in de Opiumwet die het
mogelijk maakt de bij dat beleid betrokken belangen beter te beschermen.
Het is niet aannemelijk dat een betere bescherming van onder meer de
volksgezondheid en de veiligheid vanuit verdragsoogpunt minder
aanvaardbaar zou zijn dan het laten voortbestaan van het huidige
gedoogbeleid.
Een tweede nuance, welke ook in het onderzoek zelf wordt aangedragen
(p. 7), is gelegen in het feit dat de onderzoekers zich als gevolg van de aan
hun meegegeven vraagstelling hebben moeten beperken tot de
verhouding van eventuele gereguleerde teelt tot de soms sterk verouderde verdragsteksten van de VN-drugsverdragen en de Europese
drugsregelgeving. Door die begrenzing vallen een aantal juridisch en
rechtspolitieke aspecten buiten het onderzoek. De strikte verdragsuitleg
laat immers onverlet de mogelijkheid om oude verdragsteksten te
interpreteren als een instrument van «levend recht» om zo recht te doen
aan de werkelijke belangen die speelden in de tijd dat bijvoorbeeld het
Enkelvoudig Verdrag van 1961 werd gesloten. Voorts brengt de
afbakening van het onderzoek met zich mee dat niet is gekeken naar
fundamentele vrijheidsrechten en fundamentele sociale of economische
rechten zoals bijvoorbeeld het recht op gezondheid. Daardoor geeft het
onderzoek geen antwoord op de vraag of regulering in strijd is met het
internationaal recht, maar slechts op de vraag of regulering in overeenstemming kan worden gebracht met de bovengenoemde VN-verdragen
door die strikt tekstueel te interpreteren. In die zin vormt het onderzoek
geen goede grondslag om nationale belangen als de volksgezondheid en
de algemene veiligheid van personen en goederen nog langer te
veronachtzamen in de huidige coffeeshoppraktijk.
Het onderzoeksrapport stelt dat het reguleren van de teelt en handel in
andere landen in strijd is met de verdragen. Toch treedt geen van de
partijen op tegen de regulering in die landen. Het feit dat de regulering
slechts in een minderheid van de partijen vorm krijgt, is evenmin een
goed argument tegen regulering, omdat de overige partijen, die de
meerderheid vormen, geen blijk van afkeuring geven. De indieners van dit
voorstel van wet zijn van oordeel dat mede gezien de huidige internationale situatie er voldoende ruimte aanwezig moet worden geacht voor
de voorgestelde wettelijke regulering inzake coffeeshops, waarin verkoop

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

11

al decennialang wordt aanvaard. De volksgezondheid, de openbare orde,
de algemene veiligheid van personen en goederen en de rechtszekerheid
zullen door de regulering zoals neergelegd in dit voorstel van wet beter
worden gewaarborgd.
7. Financiële aspecten
Het Centraal Planbureau heeft doorgerekend wat het reguleren van de
teelt en de verkoop van cannabis zou opleveren: een besparing van
200 miljoen euro op criminaliteitsbestrijding door politie en justitie en een
opbrengst van 300 miljoen euro voor de staatskas door het heffen van
accijnzen op softdrugs.
Door het huidige paradoxale systeem zo aan te passen dat voor- en
achterdeur op elkaar aansluiten, kan een aanzienlijke besparing worden
gerealiseerd van 200 miljoen euro.9 Die besparing vloeit voort uit het feit
dat minder illegale kwekerijen ook minder opsporing- en vervolgingskosten met zich meebrengen. Politie en openbare ministerie kunnen als
gevolg daarvan de capaciteit die nu wordt ingezet voor het opsporen en
vervolgen van hennepkwekerijen voor andere prioriteiten gebruiken,
hetgeen bijdraagt aan het verbeteren van de openbare orde en veiligheid
van Nederland. Dat de illegale teelt zal afnemen is aannemelijk voor zover
een deel van de teelt van illegaal naar gereguleerd gaat, terwijl het deel
van de illegale teelt dat overblijft te maken krijgt met concurrentie van
«gereguleerde telers». De gereguleerde telers genieten in die concurrentiestrijd de voordelen dat zij geen kosten hoeven te maken om zich aan
het zicht van de autoriteiten te onttrekken en dat zij niet hoeven te vrezen
voor strafrechtelijke sancties. Al met al zullen politie en openbaar
ministerie aandacht moeten blijven besteden aan de illegale hennepteelt
en aan illegale softdrugshandel die bestemd is voor over de grens.
Waar al sprake is van een forse besparing als neveneffect van de
regulering van hennepteelt, is het bedrag aan extra inkomsten zelfs nog
groter. De opbrengst van de belastingplichtige coffeeshopketen is
geraamd op 300 miljoen euro.10 De besparingen en extra opbrengsten
leveren zo een totaal begrotingsvoordeel op van 500 miljoen euro.
Jaarlijks tappen illegale hennepkwekers naar schatting bijna een miljard
kWh af. Uit het onderzoek «Energietrends 2014», een gezamenlijke uitgave
van ECN, Energie-Nederland en Netbeheer Nederland, blijkt dat de
maatschappelijke kosten van de gestolen energie bijna 200 miljoen euro
bedragen. Hiervan is 70 miljoen euro het nettoverlies van de netbeheerders dat deels aan de consument en deels aan grootverbruikers wordt
doorberekend. In de overige 130 miljoen euro zit onder meer misgelopen
BTW en energiebelastingen voor de overheid. Een systeem van gereguleerde hennepteelt kan bijdragen aan het verminderen van de kosten door
gestolen energie voor netbeheerders en huishouders. Ook wordt een
toename verwacht in de opbrengsten voor de overheid op basis van BTW
en energiebelastingen.
De uitvoering van dit wetsvoorstel brengt enkele kosten met zich mee. Op
lokaal niveau zullen kosten worden gemaakt voor het uitvoeren van de
voorlichting, hulpverlening en preventie, voor het maken van verordeningen en beleid en voor het toezicht op coffeeshops. Uitgaande van
100 fte aan ambtenaren voor heel Nederland worden deze kosten door de
9

Centraal Planbureau, Centraal Planbureau voor de Leefomgeving. Keuzes in Kaart 2013–2017:
Een analyse van tien verkiezingsprogramma’s. (2012), p. 342.
10
Centraal Planbureau, Centraal Planbureau voor de Leefomgeving. Keuzes in Kaart 2013–2017:
Een analyse van tien verkiezingsprogramma’s. (2012), p. 353.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

12

indieners van dit wetsvoorstel op 10 miljoen euro geschat. Doordat er op
lokaal niveau aandacht wordt besteed aan preventie en behandeling van
drugsverslaving en preventie van druggebruik bij jongeren onder de
achttien, draagt dit ook bij aan de volksgezondheid.
Op nationaal niveau worden kosten verwacht voor de administratieve
afhandeling van teeltontheffingen en het toezicht van VWS op de teelt,
waaronder de kwaliteit van het product en het naleven van de ontheffingsvoorwaarden. Uitgaande van 20 fte worden deze kosten door de indieners
van dit wetsvoorstel op 2 miljoen euro geschat. Met het oog op de
transitie en de evaluatie worden aan deze bedragen nog 3 miljoen euro
aan extra kosten toegevoegd. De geschatte totale kosten komen daarmee
op 15 miljoen euro.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
ARTIKEL I
Onderdeel A (artikel 1, onder j)
Het begrip coffeeshop is in het tot dusver ontwikkelde beleid van de
afgelopen decennia voldoende afgebakend om thans in de Opiumwet te
kunnen worden opgenomen als werkbare omschrijving van een
verkooppunt voor hennep en hasjiesj. De definitie sluit aan bij die welke in
de Aanwijzing Opiumwet wordt gehanteerd en verankert zo in de
Opiumwet de coffeeshop als alcoholvrije horecagelegenheid waar hennep
en hasjiesj worden verkocht dan wel worden verkocht en gebruikt.
Onderdeel B (artikel 6)
In dit onderdeel zijn technische wijzigingen opgenomen die voortvloeien
uit de omstandigheid dat het wetsvoorstel naast de ontheffingsbevoegdheid van de Minister van VWS in artikel 6, een ontheffingsbevoegdheid van de burgemeester in artikel 6b, eerste lid, introduceert. De
voorgestelde aanpassingen verduidelijken dat het tweede en derde lid van
artikel 6 zien op de ontheffing die door de Minister kan worden verleend.
Onderdeel C (artikelen 6a, 6b en 6c)
Artikel 6a
Eerste lid
De gemeenteraad, die de gehele bevolking van de gemeente vertegenwoordigt, wordt in dit artikel de uitdrukkelijke bevoegdheid toebedeeld te
besluiten dat in de betreffende gemeente het verkopen en aanwezig
hebben van hennep en hasjiesj in een coffeeshop is toegestaan in
coffeeshops voor zover de eigenaar of exploitant van de coffeeshop
beschikt over een ontheffingsbeschikking van de burgemeester en zich
houdt aan de daaraan verbonden voorwaarden. Er is voor de vorm van
een besluit van de gemeenteraad gekozen, omdat het een beslissing
betreft die een sterke democratische legitimatie nodig heeft.11 Het gaat in
artikel 6a, eerste lid, om een algemeen besluit en niet om een besluit ten
aanzien van specifieke coffeeshops. De besluiten over ontheffingen voor
specifieke coffeeshops worden genomen door de burgemeester
(artikel 6b), die in dat kader ook per coffeeshop beslist over de vraag of
een bewaarplaats voor niet-verkochte handelsvoorraad aangewezen moet
worden.
11

Vgl. Aanwijzing voor de regelgeving 130ab, eerste lid, onder a.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

13

Indien een gemeenteraad geen gebruik maakt van de bevoegdheid te
besluiten dat het aanwezig hebben en verkopen van hennep en hasjiesj in
coffeeshops in de gemeente is toegestaan, betekent dat dat het aanwezig
hebben en het verkopen van hennep en hasjiesj in die gemeente voor
iedereen verboden (artikel 3) en strafbaar (artikel 11, eerste lid) blijft; als
het gaat om een opzettelijke handeling ter zake van een hoeveelheid van
ten hoogste 30 gram, is ingevolge de wet sprake van een overtreding in
plaats van een misdrijf (artikelen 11, tweede en zesde lid, en 13, tweede
lid). Zulks is ook het geval indien een gemeenteraad geen gebruik maakt
van deze bevoegdheid en evenmin uitdrukkelijk een besluit tot de nuloptie
neemt.
Tweede lid
Indien een gemeenteraad van de bevoegdheid in het eerste lid gebruik
maakt, dient de gemeenteraad op grond van het tweede lid binnen de
kaders van de Opiumwet een gemeentelijk coffeeshopbeleid vast te
stellen met inachtneming van de belangen van de volksgezondheid, de
openbare orde, de algemene veiligheid van personen en goederen en de
rechtszekerheid.
Derde lid
In het derde lid is een aantal facetten opgenomen die in dit gemeentelijk
coffeeshopbeleid dienen te worden meegenomen. Ook dient de gemeenteraad een verordening inzake coffeeshops vast te stellen. Dit voorstel
verlangt niet dat de gemeente planologisch beleid ontwikkelt en vaststelt,
maar wel dat de gemeenteraad regels stelt over het aantal coffeeshops in
de gemeente of in delen daarvan, reclame, overlast, afstand van scholen
en een goede beleidsuitvoering. De wet geeft hier richting, terwijl de
gemeente zorgt voor lokaal maatwerk.
Vierde lid
In het vierde lid is geregeld dat de gemeenteraad die van de bevoegdheid
in het eerste lid gebruik maakt, bij verordening regels stelt over het aantal
coffeeshops in de gemeente of in delen daarvan alsmede over de
voorwaarden die zijn opgesomd in artikel 6b, vierde lid, onder a, b, c en j.
Hierbij neemt de gemeenteraad de belangen in acht, die genoemd zijn in
het tweede lid. Voorts kan de gemeenteraad aanvullende regels en
voorwaarden stellen, eveneens met inachtneming van de in het tweede lid
genoemde belangen.
Vijfde lid
De burgemeester maakt een besluit van de gemeenteraad en het beleid
ingevolge het vijfde lid integraal en op eenvoudige en voor een ieder
toegankelijke wijze bekend. Voorts regelt het vijfde lid dat de bekendmaking van de verordening geschiedt krachtens artikel 139 Gemeentewet
in het gemeenteblad.
Dit is voor iedereen van belang, maar in het bijzonder ook voor de
exploitanten van coffeeshops en de telers van hennep voor coffeeshops,
van wie ingevolge artikel 6b, vierde lid, onder j, respectievelijk artikel 8i,
vijfde lid, onder e, wordt verwacht dat zij de goede uitvoering van het
gemeentelijke coffeeshopbeleid bevorderen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

14

Artikel 6b
Eerste lid
In het eerste lid is de ontheffingsbevoegdheid van de burgemeester
neergelegd. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moet de burgemeester het beleid en de verordening bedoeld in artikel 6a in acht nemen.
Met betrekking tot de in de tweede volzin neergelegde bevoegdheid een
ontheffing te verlengen, wijzigen, aan te vullen of in te trekken, worden
elders in de Opiumwet nadere regels gesteld (bijv. in de artikelen 8d en 8e
over intrekking). De ontheffing mag alleen worden verleend aan de
eigenaar of de exploitant van een coffeeshop.
Tweede lid
In het tweede lid, onder a, is de voorwaarde opgenomen dat de ontheffing
van het verbod hennep en hasjiesj te verkopen alleen wordt verleend voor
de in de ontheffing vermelde coffeeshop. Dit brengt met zich mee dat
voor elke coffeeshop een afzonderlijke ontheffing wordt verleend, ook
indien een persoon meer dan één coffeeshop in eigendom heeft of
exploiteert.
In het tweede lid, onder b, is de voorwaarde opgenomen dat de ontheffing
van het verbod hennep en hasjiesj aanwezig te hebben, alleen ziet op de
in de ontheffing aangewezen coffeeshop en bewaarplaats voor het
bewaren van niet-verkochte handelsvoorraad. De burgemeester is niet
verplicht om een zodanige bewaarplaats aan te wijzen. Indien hij dat niet
doet, kan er geen sprake zijn van vervoer overeenkomstig het tweede lid,
onder c, en wordt de eigenaar of de exploitant geen ontheffing verleend
van het verbod te vervoeren.
In het tweede lid, onder c, is de voorwaarde opgenomen dat hennep en
hasjiesj alleen mag worden vervoerd tussen de in de ontheffing vermelde
coffeeshop en bewaarplaats, en uitsluitend door de (ten hoogste) twee
personen die betrokken zijn bij de exploitatie van de coffeeshop en die in
de ontheffing daartoe aangewezen worden.
Derde lid
In het derde lid wordt bepaald dat de burgemeester, na overleg met de
lokale vertegenwoordigers van de politie en het openbaar ministerie, de
maximale handelsvoorraad van een coffeeshop vaststelt. Hij vermeldt die
in de aan de coffeeshop af te geven ontheffingsbeschikking. Bij het
vaststellen van de maximale handelsvoorraad betrekt de burgemeester de
belangen van de volksgezondheid, de openbare orde, de algemene
veiligheid van personen en goederen en de rechtszekerheid. Voorts houdt
hij rekening met een goede bedrijfsvoering door de coffeeshop en met de
redelijkerwijs te verwachten omvang van de verkopen van hennep en
hasjiesj in die coffeeshop. De reden dat de bevoegdheid tot het vaststellen
van de maximale handelsvoorraad thans bij de burgemeester komt te
liggen en deze voorraad derhalve niet langer gezamenlijk door het lokale
driehoeksoverleg wordt vastgesteld, is dat dit beter past bij de voorgestelde regulering van de verkoop van hennep en hasjiesj in coffeeshops.
Daarin wordt de gemeente (de gemeenteraad en de burgemeester) een
centrale rol toebedeeld. Bij een goede regulering van de verkoop in
coffeeshops kan het perspectief van strafrechtelijke handhaving op wat
meer afstand komen te staan. Overigens verplicht het derde lid de
burgemeester wel eerst met de lokale vertegenwoordigers van de politie
en het openbaar ministerie te overleggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

15

De overeenkomstig het derde lid vastgestelde maximale handelsvoorraad
van de coffeeshop zal niet mogen worden overschreden. Dat betekent dat
de in de coffeeshop aanwezige hennep en hasjiesj en de in de bewaarplaats aanwezige hennep en hasjiesj tezamen die maximale handelsvoorraad niet mogen overschrijden. Voorafgaand aan een verkoop of
leverantie van hennep en hasjiesj aan de coffeeshop, dient de coffeeshop
bij de leverancier de hoeveelheid nog aanwezige handelsvoorraad op te
geven (zie artikel 6b, vierde lid, onder g, alsmede artikel 8i, vijfde lid,
onder d).
Vierde lid
In het vierde lid worden de huidige AHOJG-criteria uit de Aanwijzing
Opiumwet wettelijk vastgelegd. Het gaat hier dus om reeds bestaande
voorwaarden en er is in beginsel geen wijziging bedoeld ten opzichte van
hoe deze voorwaarden thans in de praktijk worden uitgelegd. Wel bevat
de opsomming van voorwaarden enkele aanvullingen ter aanscherping
van het huidig beleid, met name onder g en j.
Onder a is de voorwaarde opgenomen dat geen reclame (affichering)mag
worden gemaakt; dit betekent geen enkele vorm van reclame anders dan
een summiere aanduiding op de betreffende lokaliteit. Onder b is de
voorwaarde opgenomen dat geenoverlast mag worden veroorzaakt,
waaronder parkeeroverlast rond de coffeeshops, geluidshinder, vervuiling
of voor of nabij de coffeeshop rondhangende klanten. Daarnaast dienen
voldoende maatregelen te worden genomen ter voorkoming van overlast.
De onder c opgenomen voorwaarde beoogt tegen te gaan dat personen
onder de achttien jaar hasjiesj en hennep gebruiken. De gemeenteraad
wordt alle vrijheid gelaten zelf te bepalen welke minimumafstand nodig is
en in welke gevallen het alternatief van aangepaste openingstijden
aanvaardbaar is. In dit kader mag de gemeenteraad ook regelen dat het
laatstgenoemde alternatief pas vanaf een bepaalde afstand tot scholen
aanvaardbaar is, waardoor twee minimumafstanden komen te gelden:
een waarbinnen in het geheel geen coffeeshops gevestigd mogen zijn en
een waarbinnen coffeeshops hun openingstijden dienen aan te passen.
Onder d is de voorwaarde opgenomen dat geen toegang wordt verleend
en niet wordt verkocht aan personen jonger dan achttien jaar. De onder e
en f genoemde voorwaarden zien zowel op middelen en alcohol toebehorend aan de coffeeshop als op middelen en alcohol toebehorend aan
bezoekers van de coffeeshop. De eigenaar of exploitant van een
coffeeshop moet alles doen wat redelijkerwijs van hem kan worden
verlangd om ervoor te zorgen dat de genoemde middelen en alcohol niet
in de coffeeshop aanwezig zijn. De onder g opgenomen voorwaarde
inzake het betrekken van de te verkopen hennep en hasjiesj en het
verkopen daarvan zonder de verpakking te openen, introduceert en
verzekert een gesloten circuit van de teelt tot aan de verkoop van die
hennep en hasjiesj. Daarmee wordt aan de achterdeur van coffeeshops
niet alleen de illegale hennepteelt en -handel de pas afgesneden, maar zo
wordt ook verzekerd dat alleen hennep en hasjiesj wordt verkocht die is
geteeld in overeenstemming met de voorwaarden, genoemd in artikel 8i,
vijfde lid, welke aan de teelt worden gesteld in het belang van de
volksgezondheid en de algemene veiligheid van personen en goederen.
Onder i is de voorwaarde opgenomen dat de coffeeshop aan dezelfde
persoon niet meer dan 5 gram hennep of hasjiesj per dag verkoopt. Deze
hoeveelheid is ontleend aan in de huidige AHOJG-criteria opgenomen
hoeveelheid geschikt voor eigen gebruik. Onder j wordt de coffeeshop
verplicht de goede uitvoering te bevorderen van het coffeeshopbeleid van
de gemeente.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

16

Vijfde lid
Ingevolge artikel 6a, vierde lid, kan de gemeenteraad in de verordening
aanvullende regels en voorwaarden stellen. Een gemeente kan op die
grondslag kiezen voor invoering van het ingezetenencriterium, wat
inhoudt dat de coffeeshop alleen mag verkopen aan ingezetenen van een
Nederlandse gemeente. Indien een gemeente dat doet, zal de coffeeshop
zich daaraan moeten houden omdat de ontheffing anders ingevolge
artikel 8e, eerste lid, onder aa, kan worden ingetrokken. Met het toezicht
op de naleving van een dergelijke aanvullende voorwaarde zijn belast de
daartoe door de burgemeester aangewezen ambtenaren (artikel 6b, vijfde
lid).
In het vijfde lid wordt aangegeven wie zijn belast met het toezicht op de
naleving van de voorwaarden die aan de ontheffing van de burgemeester
zijn verbonden. Dat zijn daartoe door de burgemeester aangewezen
ambtenaren. Dat kunnen zowel ambtenaren van de gemeente zijn als
ambtenaren van politie die zijn aangesteld voor de uitvoering van de
politietaak en die onder zijn gezag staan (ingevolge artikel 172 Gemeentewet). Hierbij wordt aangesloten bij het beleid zoals dat thans is
opgenomen in de Aanwijzing Opiumwet, paragraaf 1. Aangezien de
ontheffingscriteria vrijwel dezelfde zijn als de huidige gedoogcriteria, ligt
het voor de hand om de handhaving primair bij de burgemeester te
leggen, zoals dat nu op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet
al het geval is. Deze bevoegdheid kan ook worden aangewend ten aanzien
van coffeeshops die zich niet aan de ontheffingsvoorwaarden houden. In
verband met de regeling van dit plaatselijke toezicht in artikel 6b, vijfde
lid, wordt in artikel I, onderdeel N, van dit voorstel van wet voorgesteld
om het algemene toezicht door het Staatstoezicht op de volksgezondheid,
zoals dat is vastgelegd in artikel 8j, aan te passen.
Artikel 6c
Eerste lid
In het eerste lid wordt de duur van de ontheffing bepaald op ten hoogste
twee jaren. Dit maakt het mogelijk om eventuele wijzigingen in het
ontheffingenbeleid van de gemeenteraad binnen afzienbare termijn door
te voeren. Ook wordt aldus gegarandeerd dat de maximale handelsvoorraad van de coffeeshop elke twee jaar opnieuw wordt vastgesteld. De
burgemeester kan zo rekening houden met ontwikkelingen in de omvang
van de verkoop.
Tweede lid
In het tweede lid is geregeld dat binnen acht weken wordt beslist op een
aanvraag. De tweede volzin van dit lid verplicht de burgemeester om de
Minister van VWS in kennis te stellen van een op grond van artikel 6b,
eerste lid, verleende ontheffing. De burgemeester dient daarbij ook de
maximale handelsvoorraad te vermelden die overeenkomst artikel 6b,
derde lid, is vastgesteld. Op die manier wordt verzekerd dat de Minister
beschikt over de benodigde gegevens om te kunnen vaststellen hoeveel
hennep moet worden geteeld voor de exploitatie van coffeeshops. De
Minister is ingevolge het voorgestelde artikel 8h, onder c, immers
verplicht ervoor zorg te dragen dat in Nederland voor de exploitatie van
coffeeshops waarvoor een ontheffing is verleend, voldoende overeenkomsten worden gesloten inzake de teelt van hennep in Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

17

Derde lid
Ingevolge het derde lid maakt de burgemeester de in dit artikel bedoelde
ontheffing integraal en op eenvoudige en voor een ieder toegankelijke
wijze bekend, met uitzondering van de bewaarplaats voor niet verkochte
handelsvoorraad en de personen die zijn betrokken bij het vervoer tussen
de coffeeshops en deze bewaarplaats. De burgemeester zal er ook op
moeten toezien dat de aanvraagprocedure voor ontheffingen voor
coffeeshops dusdanig wordt ingericht dat informatie over deze personen
en bewaarplaatsen wordt beveiligd en dat deze informatie niet verder
wordt verwerkt dan noodzakelijk is voor het toezicht en de handhaving.
Onderdelen D tot en met K (artikelen 7 t/m 8g)
In deze onderdelen zijn hoofdzakelijk technische wijzigingen opgenomen
die voortvloeien uit de introductie van de ontheffingsbevoegdheid van de
burgemeester in artikel 6b, eerste lid, naast de al bestaande ontheffingsbevoegdheid van de Minister van VWS op grond van artikel 6. De
voorgestelde aanpassingen maken duidelijk op welke van deze beide
ontheffingen deze artikelen van toepassing zijn.
Onderdeel D
Onderdeel D bevat een aanpassing van artikel 7, zodat een gemeente voor
een aanvraag tot ontheffing een vergoeding in rekening mag brengen.
Onderdeel E
In onderdeel E wordt artikel 8 aangepast. Ter verduidelijking van het in dit
voorstel van wet voorziene ontheffingensysteem zij op deze plaats
opgemerkt dat de grondslag van de ministeriële ontheffing voor de teelt
van hennep voor de verkoop in coffeeshops (zie voorgestelde artikelen 8h,
onder c en d, en 8i, tweede en vijfde lid) is gelegen in artikel 6, eerste lid.
Onderdeel F
De in onderdeel F voorziene aanpassingen van artikel 8a, tweede lid,
houden verband met de voorgestelde aanpassingen in artikel 8i, waarin
de ontheffing van de Minister van VWS nader wordt uitgewerkt. In de
ontheffing moet ten minste worden vermeld welke maatregelen moeten
worden getroffen om de veiligheid van personen en goederen te
waarborgen. Op grond van artikel 8i, tweede lid, wordt een ontheffing van
het verbod op het telen van hennep slechts verleend aan degene met wie
de Minister van VWS een overeenkomst aangaat. In zo’n overeenkomst
wordt op grond van het nieuwe vijfde lid van artikel 8i opgenomen dat de
beroeps- of bedrijfsmatige teler voldoende maatregelen treft ter
waarborging van de algemene veiligheid van personen en goederen en
dat hij de geteelde hennep en hasjiesj uitsluitend mag vervoeren naar
coffeeshops die beschikken over een ontheffing van de burgemeester als
bedoeld in artikel 6b, eerste lid.
Ingevolge de voorgestelde aanpassing van artikel 8a, tweede lid, onder d,
wordt de Minister opgedragen om in de ontheffing de wijze van transport
te vermelden. Daarbij gaat het dus om het transport van de beroeps- of
bedrijfsmatige teler naar de coffeeshops. Ingevolge het nieuwe onderdeel
f dient de Minister in de ontheffing tevens de maatregelen te vermelden
die door de teler ter waarborging van de algemene veiligheid van
personen en goederen moeten worden getroffen. In het algemeen mag
worden aangenomen dat een beroeps- of bedrijfsmatige teler aan de in
zijn overeenkomst met de Minister opgenomen verplichting (zie artikel 8i,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

18

vijfde lid, onder b), om voldoende maatregelen te treffen ter waarborging
van de algemene veiligheid van personen en goederen, voldoet indien hij
de door de Minister in de ontheffing vermelde maatregelen treft. Onder
bepaalde omstandigheden kan het echter zijn aangewezen dat de teler
nog andere of verdergaande maatregelen treft om de algemene veiligheid
van personen of goederen te waarborgen. De teler heeft hierin derhalve
nadrukkelijk een eigen verantwoordelijkheid: hij zal de door de Minister
genoemde maatregelen moeten nemen, maar blijft altijd zelf verantwoordelijk voor het treffen van voldoende maatregelen ter waarborging van de
algemene veiligheid van personen of goederen.
Onderdeel I
In onderdeel I wordt artikel 8d onderverdeeld in een eerste en een tweede
lid. De intrekkingsgronden van het eerste lid zijn zowel op de burgemeesterlijke als op de ministeriële ontheffing van toepassing. De in het eerste
lid, onder b, genoemde belangen worden aangevuld om de wettelijke
intrekkingsgronden in overeenstemming te laten zijn met de belangen die
dit voorstel van wet beoogt te waarborgen. Tot die belangen behoren,
naast de thans reeds vermelde volksgezondheid, ook de openbare orde en
de algemene veiligheid van personen en goederen. Een ontheffing kan tot
slot ook worden ingetrokken, indien de houder de verschuldigde
vergoeding voor de ontheffing niet betaalt.
Onderdeel J
Onderdeel J bevat een aanpassing van artikel 8e. Dit voegt een nieuwe
intrekkingsgrond toe aan dit artikel. Een ontheffing voor een coffeeshop
kan worden ingetrokken wegens het niet nakomen van de aan een
ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen.
Met betrekking tot artikel 8f, eerste lid, dat in dit voorstel van wet
ongewijzigd blijft, zij op deze plaats opgemerkt dat de in de tweede volzin
bedoelde overdracht in het geval van een coffeeshop een overdracht aan
beroeps- of bedrijfsmatige telers van hennep voor exploitatie van
coffeeshops dient te zijn. Uit het voorgestelde artikel 6b, vijfde lid, onder
g, volgt immers dat coffeeshops geen hennep en hasjiesj mogen
betrekken van andere coffeeshops (ook niet van coffeeshops waarvan de
ontheffing is ingetrokken), terwijl overdracht aan telers voor wetenschappelijk onderzoek en geneesmiddelen niet in de rede ligt.
Onderdeel K
Onderdeel K bevat een technische aanpassing van artikel 8g in verband
met de introductie van de ontheffingsbevoegdheid van de burgemeester.
Het artikel is van toepassing op zowel de ontheffing van de Minister als de
ontheffing van de burgemeester.
Onderdeel L (artikel 8h)
In de voorgestelde onderdelen c en d wordt, in samenhang met het
voorgestelde artikel 6c, tweede lid, tweede volzin, en artikel 8i, vijfde lid,
onder c, d en e, de verbinding geregeld tussen het gemeentelijk coffeeshopbeleid en de bij de Minister van VWS neergelegde bevoegdheden
met betrekking tot de teelt voor coffeeshops. Het voorgestelde artikel 8h,
onder c, bevat de zorgplicht voor de Minister dat voor de exploitatie van
coffeeshops overeenkomstig de op grond van artikel 6b verleende
ontheffingen, voldoende overeenkomsten worden gesloten inzake de teelt
van hennep in Nederland. Aldus wordt naast de bestaande mogelijkheid
een ontheffing te verkrijgen voor de teelt van hennep voor wetenschap-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

19

pelijk onderzoek naar de geneeskunde of voor de productie van geneesmiddelen, een nieuw doeleinde toegevoegd op grond waarvan de
Minister een ontheffing van het verbod op hennepteelt mag verlenen,
namelijk voor de exploitatie van coffeeshops die over een ontheffing van
de burgemeester beschikken. De burgemeester die een ontheffing
verleent aan een coffeeshop, is ingevolge het voorgestelde artikel 6c,
tweede lid, tweede volzin, verplicht de Minister daarvan in kennis te
stellen onder vermelding van de vastgestelde maximale handelsvoorraad.
Op basis van deze kennisgevingen stelt de Minister vervolgens vast
hoeveel overeenkomsten nodig zijn voor de exploitatie van coffeeshops.
Onderdeel M (artikel 8i)
In dit onderdeel is de voorgestelde wettelijke regulering van de teelt van
hennep en hasjiesj voor coffeeshops neergelegd. Dit artikel hangt
uiteraard samen met de bepalingen in het voorgestelde artikel 6b, vijfde
lid, onder g, waarin de coffeeshop wordt verplicht uitsluitend hennep en
hasjiesj te betrekken van telers die beschikken over een ontheffing voor de
teelt van hennep voor de exploitatie van coffeeshops.
Het tweede lid wordt zo aangepast dat het aansluit bij de voorgestelde
regulering waarin voor het bereiden, verkopen, afleveren en verstrekken
van hennep en hasjiesj een ontheffing kan worden verleend. Het gaat
erom dat de teler met ontheffing alle handelingen kan verrichten die
nodig zijn voor de doeleinden genoemd in artikel 8h. De teler van hennep
voor de exploitatie van coffeeshops zal de hennep en de (van de hars van
de hennepplant bereide) hasjiesj aan de coffeeshops moeten kunnen
verkopen, afleveren en verstrekken.
Het vierde lid wordt zo aangepast dat de plicht tot het vernietigen van de
hennep binnen vier maanden na de teelt uitsluitend geldt voor hennep die
is geteeld voor wetenschappelijk onderzoek naar de geneeskunde of voor
de productie van geneesmiddelen. Deze vernietigingsplicht geldt niet voor
hennep bestemd voor de exploitatie van coffeeshops.
Het vijfde lid (nieuw) stelt eisen aan een overeenkomst die betrekking
heeft op het in artikel 8h, onder c, genoemde doeleinden. De Minister mag
een dergelijke overeenkomst uitsluitend aangaan met beroeps- of
bedrijfsmatige telers van hennep. Op grond van het voorgestelde achtste
lid worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels vastgesteld
waaraan telers van hennep moeten voldoen om te worden aangemerkt als
beroeps- en bedrijfsmatige telers. Bijvoorbeeld registratie bij de Kamer
van Koophandel, het opmaken van een jaarrekening, het beschikken over
een geschikte bedrijfsruimte en het voldoen aan de eisen van goed
ondernemerschap.
Onder a wordt de teler verplicht in het belang van de volksgezondheid
zorg te dragen voor een goede kwaliteit van de hennep en hasjiesj en de
verpakking daarvan. Daartoe is de teler verplicht de aanwijzingen
opvolgen van de ambtenaren van het Staatstoezicht op de volksgezondheid. Onder b is geregeld dat niet mag worden geteeld in of in de
nabijheid van woningen en dat ook voldoende andere maatregelen
moeten worden getroffen ter waarborging van de algemene veiligheid
van personen en goederen. De Minister zal per geval moeten beoordelen
of kan c.q. zal worden voldaan aan de eis dat niet in de nabijheid van
woningen wordt geteeld. Doordat telkens een individuele afweging wordt
gemaakt, kan rekening worden gehouden met de feitelijke omstandigheden. Zo kan het bijvoorbeeld verschil uitmaken of de beoogde
teeltlocatie zich in de nabijheid van louter de woning van de teler bevindt,
of dat er ook woningen van anderen dan de teler in de nabijheid zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

20

Onder c is geregeld dat de geteelde en bewerkte hennep en hasjiesj alleen
in gesloten verpakking en uitsluitend aan coffeeshops met een ontheffing
als bedoeld in artikel 6b, eerste lid, mag worden geleverd. In deze
bepaling komt de beslotenheid van de keten naar voren. Onder
verpakking dient hier te worden verstaan de gebruiksverpakking van het
product zoals het door de coffeeshop aan de consumenten zal worden
verkocht. De coffeeshop en de teler kunnen over deze verpakkingen
(bijvoorbeeld de vorm, grootte, inhoud, etikettering en logo’s) onderling
afspraken maken, met dien verstande dat op de teler de verplichting rust
om met het oog op het belang van de volksgezondheid zorg te dragen
voor een goede kwaliteit van deze verpakking en daartoe ook aanwijzingen van het Staatstoezicht voor de volksgezondheid dient op te volgen.
De voorziene ontheffingen laten teler en coffeeshop ook ruimte om
onderlinge afspraken te maken over de verdeling van de hoeveelheden
hennep en hasjiesj in de diverse gebruiksverpakkingen. Binnen de
gesloten keten is de verantwoordelijkheid van een partij niet beperkt tot
uitsluitend zijn eigen rol in het productie- en verkoopproces. Onder d
wordt de teler verplicht zich te doen informeren bij de coffeeshop waar hij
aan wil leveren of de handelsvoorraad van die coffeeshop een levering
toelaat zonder dat daarmee de maximaal toegestane handelsvoorraad
wordt overschreden. Ten slotte wordt de teler onder e verplicht de goede
uitvoering van het gemeentelijk coffeeshopbeleid te bevorderen. De teler
zal zich daartoe dienen te informeren over de inhoud van het coffeeshopbeleid in de gemeente(n) waarin hij hennep en hasjiesj levert aan
coffeeshops.
De wijzigingen in het zesde en zevende lid (nieuw) zijn van uitsluitend
technische aard.
Het achtste lid (nieuw) bevat de grondslag voor de in het vijfde lid
bedoelde algemene maatregel van bestuur waarbij kenmerken kunnen
worden gesteld aan beroeps- of bedrijfsmatige telers. Dit is nader
toegelicht in de toelichting bij het vijfde lid.
Onderdeel N (artikel 8j)
Dit artikel wordt aangepast, omdat door de burgemeester daartoe
aangewezen ambtenaren worden belast met het toezicht op de naleving
van de voorwaarden van een ontheffing als bedoeld in artikel 6b, eerste
lid. Zie het voorgestelde vijfde lid van dat artikel.
Onderdeel O (artikel 9a)
In dit artikel is ter waarborging van de in artikel 8i genoemde belangen die
bij de teelt in acht moeten worden genomen, voorzien in de mogelijkheid
voor de Minister een bestuurlijke boete op te leggen indien de teler
handelt in strijd met de voorwaarden van de overeenkomst die hij met de
Minister heeft gesloten. In dat geval kan de Minister voorts de teeltontheffing intrekken op grond van artikel 8e, eerste lid, onder a. Hierbij is
aangesloten bij het huidige maximale boetebedrag voor overtredingen in
het kader van het toegestane gebruik van verdovende middelen voor
medische of wetenschappelijke doeleinden.
Onderdelen P en Q (artikelen 10 en 11)
Met de strafbaarstelling in het bestaande artikel 11, derde lid, van het in
de uitoefening van een beroep of bedrijf opzettelijk handelen in strijd met
een in artikel 3, onder B, gegeven verbod, heeft de wetgever destijds met
name beoogd de grootschalige hennepteelt tegen te gaan gelet op het
professionele en lucratieve karakter daarvan en om te voorkomen dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

21

zogeheten nederwiet een exportproduct zou worden.12 De gevaarzetting
die van illegale hennepteelt uitgaat is weliswaar mede ten grondslag
gelegd aan de in 2006 in het vijfde lid ingevoerde strafverhoging bij een
«grote hoeveelheid», maar werd toen slechts aangestipt.13
Met de regulering van de hennepteelt voor coffeeshops die in dit
initiatiefwetsvoorstel is voorzien, wordt een belangrijke stap gezet bij het
indammen van de gevaren die deze teelt kan meebrengen voor personen
en goederen. Zo wordt de teler in het voorgestelde artikel 8i, vijfde lid,
onder b, op grond van de door hem met de Minister van VWS gesloten
overeenkomst verplicht om met betrekking tot de teelt van hennep
voldoende maatregelen te treffen ter waarborging van de algemene
veiligheid personen en goederen. Voor gedragingen die met die
verplichting in strijd zijn kan een bestuurlijke boete worden opgelegd
(artikel 9a). In aansluiting hierop past het om nadrukkelijk het signaal af te
geven dat hennepteelt buiten de nieuwe wettelijke regels om volstrekt
onaanvaardbaar is, niet alleen in verband met de volksgezondheid en de
openbare orde, maar ook vanwege de daarvan uitgaande gevaren voor
personen en goederen. De reden voor strafverzwaring is in die zin mede
gelegen in het feit dat thans voorziene mogelijkheid tot gereguleerde teelt
gedragingen met betrekking tot niet gereguleerde (illegale) teelt verwijtbaarder maakt. In de voorgestelde verzwaring van de strafbedreigingen
van artikel 11 wordt het belang van bescherming tegen gevaren die van
niet-gereguleerde (illegale) teelt uitgaan tot uitdrukking gebracht. Die
aanpassing is beperkt tot een strafverzwaring bij gevaar voor personen,
omdat de gevaarzetting voor zover deze goederen betreft reeds in
voldoende mate is verdisconteerd in de strafbedreiging in het huidige
vijfde lid.
Nu gevaarzetting ook te duchten is van de illegale teelt en bereiding van
middelen als bedoeld op lijst I van de Opiumwet en omdat ook die
gevaren ingedamd dienen te worden, is tevens voorzien in een vergelijkbare aanpassing van de strafbepaling in het vierde lid van artikel 10. Op
die wijze wordt tevens de consistentie van de strafbepalingen in de
artikelen 10 en 11 gewaarborgd.
Onderdelen R en S (artikelen 12 en 13)
Dit zijn wetstechnische aanpassingen die voortvloeien uit de voorgestelde
aanpassing van artikel 11.
ARTIKEL II
Met de in dit artikel neergelegde bepaling wordt verzekerd dat de mate
waarin de volksgezondheid, openbare orde, algemene veiligheid van
personen en goederen en rechtszekerheid door deze wet daadwerkelijk
worden bevorderd, periodiek wordt geëvalueerd. In deze evaluatie zullen
tevens de duidelijkheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van deze
wet kunnen worden getoetst. Gelet op het maatschappelijk belang van
wettelijke normstellingen ten aanzien van drugs, is een diepgaand,
sociaalwetenschappelijk/criminologisch onderzoek aangewezen, waarin
onder meer de ervaringen van de betrokkenen bij de vorming en
uitvoering van gemeentelijk coffeeshopbeleid meegewogen worden. De

12
13

Kamerstukken II 1996/97, 25 325, nr. 3, p. 2.
Kamerstukken II 2005/06, 30 339, nr. 3, p. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

22

evaluatie bevat in ieder geval de resultaten van een representatieve
nulmeting van de situatie op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding
van deze wet.
Berndsen-Jansen
Bergkamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 165, nr. 3

23