Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 000 V

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het
jaar 2015

Nr. 53

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 maart 2015
Hierbij bied ik u het werkprogramma 2015 van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) aan.
Dit werkprogramma is eveneens verzonden aan de Voorzitter van de
Eerste Kamer der Staten-Generaal.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-34000-V-53
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 V, nr. 53

1

WERKPROGRAMMA 2015
ADVIESRAAD INTERNATIONALE VRAAGSTUKKEN (AIV)
1. Flexibele integratie in de EU
In juni 2014 concludeerde de Europese Raad dat er verschillende
integratie routes mogelijk moeten zijn binnen de Europese Unie. Dit kan
worden gezien als een bevestiging van de reeds bestaande realiteit. Op
het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken wordt Schengen gezien als
een succesverhaal en is brede ervaring opgedaan met opt-outs van het
Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken. In de laatste jaren heeft de
financiële crisis geleid tot integratiemaatregelen die de splitsing tussen
euro- en niet-euro landen verder heeft gemarkeerd. Ook Bondskanselier
Merkel pleitte al eerder voor een «two-speed Europe» om een begrotingsunie mogelijk te maken. Ook het idee van een B-lidmaatschap voor
niet-lidstaten die wensen de relaties met de EU te intensiveren past
binnen de discussie over flexibele integratie.
Het omarmen van flexibele integratie door de Europese Raad kan worden
gelezen als een handreiking naar lidstaten zich niet kunnen vinden in de
notie van een ever closer union. Bovendien kan flexibiliteit, via de
bepalingen voor nauwere samenwerking of anderszins, een noodzakelijk
alternatief bieden voor integratie à la 28. De uiteenlopende visies over het
(eind)doel van de EU en de kritische noten over de ontwikkeling naar een
politieke Unie maakt het steeds moeilijker om eensgezindheid te bereiken
over het pad van Europese integratie. Deze dynamieken leiden in
toenemende mate tot een EU van meerdere integratiesnelheden en
-lagen.
Niet alleen de kloof tussen «kopgroep» en «periferie», maar ook de
permanente scheiding tussen lidstaten die in meer of mindere mate
deelnemen aan Europese integratieverbanden, roept vragen op over de
wenselijkheid, de institutionele gevolgen, en de verhoudingen tussen de
EU lidstaten. Daarom verwelkomt het kabinet een analyse van de trends in
flexibele integratie ter verkenning van de politieke, institutionele en
beleidsmatige gevolgen voor Nederland en de EU, aan de hand van de
volgende vragen:
– Hoe beoordeelt de AIV de verwachting dat flexibele integratie in de
nabije toekomst vaker wordt ingezet en welke beleidsterreinen
verdienen specifieke aandacht in deze context?
– Welke gevolgen zou een toenemende mate van flexibele integratie
kunnen hebben voor de institutionele architectuur en bestuurbaarheid
van de EU?
– Welke gevolgen zou een toenemende mate van flexibele integratie
kunnen hebben voor de verhoudingen tussen de EU lidstaten?
2. Volledig autonome wapensystemen
De mogelijkheid om met nieuwe technologieën volledig autonome
wapensystemen (Lethal Autonomous Robotics, LARs), ook wel Killer
robots of Terminator-style robots genoemd, te ontwikkelen vormt
onderwerp van internationale discussie. Die is onder andere in gang gezet
door de VN-Speciaal Rapporteur voor buitenrechtelijke executies Christof
Heyns, die een rapport over Lethal Autonomous Robotics heeft uitgebracht. Eveneens is een consortium van NGO’s begonnen met een
campagne genaamd «Stop Killer Robots».
De ontwikkeling van volledige autonome wapensystemen wordt in het
verlengde geplaatst van de trend van steeds toenemende automatisering/
autonomisering van wapensystemen. Deze trend roept vanwege de snelle
technologische ontwikkelingen juridische, ethische en beleidsmatige
vragen op, onder andere gerelateerd aan rechten van de mens inzake een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 V, nr. 53

2

eerlijk proces en de waarborgen van de Geneefse conventies voor de
burgerbevolking, inclusief de toetsing van wapensystemen. Naast de
overwegingen om grenzen te willen stellen aan technologietoepassingen
is de vraag opportuun op welke wijze gebruik van dergelijke systemen
door (non statelijke) tegenstanders te voorkomen of te bestrijden.
Nederland is ook gebonden aan de eis om alle wapensystemen te testen
en heeft dus directe belangen bij inzicht in de vragen en mogelijke
antwoorden rondom robotisering en autonomisering van wapensystemen. Nederland heeft geen plannen voor de ontwikkeling van LARs,
maar wil wel actief deelnemen aan de internationale en maatschappelijke
discussie over deze wapensystemen. Dit advies kan bijdragen aan deze
internationale discussie. De regering stelt zich op het standpunt dat het
internationaal (humanitair) recht leidend moet zijn en acht de ontwikkeling
van dodelijke volledig autonome offensieve robotwapens zonder een
vorm van menselijke interventie, onwenselijk. De discussie over de inzet
van drones valt naar het oordeel van de regering overigens buiten de
discussie over volledig autonome wapensystemen.
Dit advies kan worden opgesteld in samenwerking met de CAVV, gelet op
het internationaalrechtelijk mandaat van deze commissie en het advies
inzake bewapende drones dat de commissie in juli 2013 heeft uitgebracht.
3. Bescherming van burgers bij vredesmissies
De bescherming van burgers heeft de afgelopen jaren een prominente
plaats gekregen in de mandaten van VN-vredesmissies. Hoewel de
primaire verantwoordelijkheid voor burgerbescherming bij de nationale/
lokale autoriteiten ligt van het betreffende land, heeft de VN, mede als
gevolg van het Human Rights Up Front-initiatief van de SGVN, burgerbescherming tot core van de VN-vredesoperaties benoemd. Integratie van
mensenrechtenexpertise en mensenrechtenmonitoring in vredesmissies
komt als gevolg van dit initiatief van de SGVN ook steeds meer op de
voorgrond van alle VN-inzet. In VN-verband omvat de bescherming van
burgers alle activiteiten die kunnen worden ondernomen om de veiligheid
en waardigheid van mensen te verbeteren, beperkt tot situaties van
gewapende conflicten. Nederland ondersteunt dit beleid. Naarmate
VN-missies beter zijn in bescherming van burgers zal dit ook het
draagvlak voor missies toenemen. Evenwel blijft het een grote uitdaging
en is het beleid nog in ontwikkeling. Knelpunten zijn vooral gebrek aan
capaciteit en middelen. Daarmee gepaard gaat de noodzaak om nog
geïntegreerder op te treden om bij te dragen aan «protection of civilians»
(PoC).
Nederland steunt deze ontwikkelingen. Om het belang dat Nederland
hecht aan burgerbescherming te onderstrepen heeft Nederland PoC
opgenomen in het toetsingskader voor de art 100 brief. Nederland draagt
bij door middel van het trainen van zijn eigen militairen/KMar en politie
die uitgezonden worden in vredesmissies op dit terrein. Nederland
financiert NGO’s als het Center for Civilians in Conflict, die bewustzijnsprojecten uitvoeren binnen de VN- en NAVO-structuren. Ook financiert
Nederland inspanningen van het Department of Political Affairs van de VN
om geschillen in eerdere stadia te beslechten (preventie). Nederland biedt
PoC-experts aan voor missies. Nederland zal actief inbreng leveren voor
de herziening van de concept of operations met betrekking tot PoC. Tot
slot organiseert Nederland medio februari een regionale conferentie met
betrekking tot VN vredesoperaties, waarbij burgerbescherming een van de
belangrijkste thema’s zal zijn.
De ambitie van de VN-Veiligheidsraad (en lidstaten zoals Nederland) om
efficiënt alle instrumenten in te zetten ten behoeve van burgerbescherming staat onder druk door de toenemende uitdagingen waar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 V, nr. 53

3

VN-missies zich voor gesteld zien. Welke lessen zijn te trekken uit
ervaringen tot nu toe? Hoe kunnen lidstaten zoals Nederland nog beter
bijdragen aan de bescherming van burgers, zowel bilateraal als wanneer
zij in groter verband deelnemen aan internationale missies? Zijn mensenrechten voldoende geïntegreerd in het werk van missies, van top tot
onderaan? Zowel op het hoofdkwartier als in het veld?
Mogelijk kan vergelijkend onderzoek over werkwijze van de VN en de EU
in missies op dit gebied hierbij nuttig zijn.
Dit advies kan bijdragen aan de discussie en aan de Nederlandse
besluitvorming hoe bij te dragen aan effectieve burgerbescherming.
4. Stelsel voor internationale samenwerking post-2015
Ontwikkelingssamenwerking krijgt meer en meer een plaats in een nieuwe
en bredere agenda voor internationale samenwerking. Daarin is meer
aandacht voor sector-overstijgende vraagstukken als klimaatverandering,
milieubeheer, veiligheid, mensenrechten, migratie, financiële stabiliteit en
de relatie tussen hulp en handel. Ook neemt het aantal actoren toe. Zo
vraagt mondiale economische ontwikkeling om betrokkenheid van het
bedrijfsleven bij de ontwikkeling en realisatie van wereldwijde doelen,
toenemende concretisering van Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen, meer transparantie, en veranderende verhoudingen
tussen overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Andere
aandachtspunten zijn financiering en implementatie: Voor het behalen van
de nieuwe Sustainable Development Goals is het van belang om te kijken
naar de inzet van publieke, private, nationale en internationale middelen.
Samenwerking tussen een groeiend aantal actoren doet een beroep op
goede interne afstemming over wie verantwoordelijk is voor het behalen
van welke doelen, het meten van resultaten en het afleggen van verantwoording. Het systeem zal inclusiever moeten worden. Internationale
multi-stakeholder partnerschappen rond thematische doelen kunnen
daarbij een nuttig instrument zijn voor een effectieve aanpak. Bij
verbreding van de agenda zal naar verwachting ook het belang van
beleidscoherentie op en tussen de verschillende niveaus nog sterk
toenemen. Tot slot speelt mee dat de gelijkwaardigheid tussen landen
toeneemt, wat onder meer wordt weerspiegeld door de universele
werking van de SDG’s: ook Nederland zal zelf moeten voldoen aan de
afspraken die zullen worden gemaakt. Het systeem voor internationale
samenwerking, zoals dat door de jaren heen is ontstaan, zal zich moeten
ontwikkelen om voldoende toegerust te zijn om gevolgen van deze
veranderingen in goede banen te leiden.
Bij de uitwerking van deze vraagstukken zal gekozen worden voor een
thematische aanvliegroute, zoals het tegengaan van ongelijkheid
(bijvoorbeeld tussen mannen en vrouwen) of duurzame consumptie en
productie. De keuze voor de thema’s zal in overleg met de AIV worden
gemaakt, waarbij gekeken wordt naar de impact van een mogelijk advies
op lopende veranderingstrajecten.
Het advies zou kunnen ingaan op de volgende vragen:
– Hoe kan de post-2015 agenda een impuls geven aan effectievere
mondiale samenwerking op een aantal deelterreinen. Het kan daarbij
onder meer gaan:
• betere regelgeving en internationale advocacy
• inclusiever mondiaal bestuur door beter betrekken van nietstatelijke actoren, zoals o.a. het bedrijfsleven
• coördinatie/synergie
• effectieve financieringsvormen, kennisdeling
• betere monitoring en accountability van de inzet van verschillende
partijen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 V, nr. 53

4

–

–

Wat betekent dit specifiek voor de rol van de verschillende niet-statelijk
actoren, waaronder het bedrijfsleven, wat mag worden verwacht van
de particuliere sector en het bedrijfsleven en andere nieuwe spelers?
Wat betekent dit specifiek voor de rol van de VN en de internationale
financiële instellingen in de post-2015 ontwikkelingsagenda? Hoe kan
het Global Partnership for Effective Development Cooperation hierbij
aansluiten? Welke rol kan het hierin spelen?

5. Glokalisering, decentrale overheden en de EU
Terwijl sprake is van Europeanisering van belangrijke beleidsterreinen, is
volgens sommigen anderzijds sprake van een trend naar regionalisering.
Nederland decentraliseert belangrijke delen van de verzorgingsstaat en
sociale zekerheid. In diverse landen pleiten regio’s voor meer regionale
autonomie. Sommige waarnemers zien daarmee een trend van «glokalisering»; globalisering gecombineerd met lokalisering.
Niettemin geldt de natiestaat nog steeds als het primaire vertrekpunt voor
EU-beleid. De vertegenwoordiging van lidstaten in zowel het Europees
parlement als in de Europese Raad wordt op nationaal niveau samengesteld en het zijn nationale parlementen die een formele positie bekleden,
terwijl decentrale overheden slechts in het Comité van de Regio’s
vertegenwoordigd zijn. De vraag doet zich echter voor of voornoemde
trend ook betekenis zou moeten hebben voor EU-governance. Moeten er
geen andere vormen gevonden worden om het lokale en regionale met
het Europese te verbinden?
Het kabinet laat in dat kader onder meer onderzoek doen naar de
inhoudelijke «match» tussen de Europese en regionale agenda en de
effecten van het EU-beleid op decentrale overheden en mogelijke
verbeterpunten daarin. Ook betrekt het kabinet in vijf pilots de decentrale
overheden bij de EU-beleidsontwikkeling.
Een meer gestructureerde analyse van structurele sociale, economische
en bestuurskundige trends zou deze verkenningen van een strategisch
kader en vernieuwende aanbevelingen kunnen voorzien. Vragen die zich
voordoen zijn de volgende:
– Op welke wijze is er sprake van een trend van regionalisering en
Europeanisering van beleid en hoe zijn deze trends met elkaar
verbonden?
– Welke betekenis zou dit moeten hebben voor de Europese beleidsontwikkeling, zowel inhoudelijk als in termen van procedures?
– Welke betekenis zou dit moeten hebben voor de institutionele
architectuur van de EU?
6. Besluitvorming over het gebruik van (zeer) snel inzetbare
militaire eenheden
In EU-kader heeft de verdere ontwikkeling van vooral de militaire aspecten
van het GVDB – als onderdeel van het bredere GBVB en het externe beleid
van de EU – met de Europese Raad van december 2013 nieuw momentum
gekregen. De inspanningen richten zich daarbij onder meer op het
verbeteren van de EU rapid response capabilities, als onderdeel van de
beoogde versterking van de effectiviteit, zichtbaarheid en impact van het
GVDB. De benutting van de EU Battlegroups, in EU-verband de enige
permanente militaire snelle reactiecapaciteit, vormt daarbij een bijzonder
aandachtspunt. Het tot heden niet gebruiken van de EU Battlegroups doet
afbreuk aan de geloofwaardigheid van de EU als security actor. Het
instrument wordt bij gebrek aan politieke wil niet ingezet waarvoor het
bedoeld is, terwijl de noodzaak voor de Europese landen om gezamenlijk
snel en slagvaardig te kunnen optreden groter dan ooit lijkt, nu in
gebieden aan de zuid- en oostflanken van Europa instabiliteit is toegenomen. Vanwege de verminderde betrokkenheid van de VS draagt de EU

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 V, nr. 53

5

steeds meer zelf de verantwoordelijkheid voor het vinden van een
passend antwoord, ook bij plotseling opkomende crises die een militaire
interventie vergen.
Ook in NAVO kader is, mede tegen de achtergrond van een veranderde
veiligheidsomgeving, maar vooral sinds de annexatie van de Krim door
Rusland, hernieuwde aandacht voor de versterking van het vermogen om
snel en slagvaardig militairen te kunnen inzetten. Tijdens de NAVO Top in
Wales is besloten binnen de bestaande snelle reactiemacht (NATO
Response Force) en een zeer snel inzetbare reactiemacht op te richten om
sneller te kunnen reageren op plotselinge troepenverplaatsingen langs de
oost- en zuidflank van het bondgenootschappelijke grondgebied (Very
High Readiness Joint Taskforce). Voor de NRF geldt echter tot heden
hetzelfde manco als voor de EU Battlegroup: het instrument is nog
nauwelijks ingezet, behalve in de nasleep van grote natuurrampen in
Pakistan en de Verenigde Staten.
Bij recente spoedeisende militaire interventieoperaties gaven de
Verenigde Staten en grote Europese landen (initieel) de voorkeur aan
optreden in kleinere ad hoc-verbanden, zogenoemde coalitions of the
willing. Daaruit kan de conclusie getrokken worden dat de politieke
besluitvorming over militaire inzet in EU- en Navo-kader zich kennelijk
slecht verhoudt tot de noodzaak snel te moeten handelen.
De parlementaire werkgroep «NATO Response Force» (rapport werkgroep
Van Baalen juni 2006) en de Adviesraad Internationale Vraagstukken
(AIV-rapport mei 2007) bogen zich enkele jaren geleden al over de
mogelijke spanning tussen de nationale en de internationale besluitvorming over (snelle) militaire inzet. De vraag die nu aan de orde is, is of
en zo ja welke nationale en internationale besluitvormingsprocedures
aanpassing behoeven om het gebruik van (zeer) snel inzetbare militaire
eenheden te vergemakkelijken.
7. Energie binnen het bredere buitenlandbeleid van de EU
In juni 2014 bracht de AIV het briefadvies «De EU-gasafhankelijkheid van
Rusland: hoe een geïntegreerd EU-beleid dit kan verminderen» uit.
Energie is een geopolitiek belangrijk onderwerp dat de agenda van de
Europese Unie de komende tijd zal bepalen, in het streven naar een
energie-unie en diversificatie van aanvoer en bronnen. De EU afhankelijkheid van import van energiebronnen zal de komende jaren toenemen,
hetgeen vraagt om een strategische visie op energie. Het kabinet ziet
meerwaarde in een vervolgadvies over de rol van energie en energiediplomatie binnen het bredere buitenlandbeleid van de EU, op te stellen in
overleg met ter zake deskundige adviesorganen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 V, nr. 53

6