Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 466

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 februari 2014
In mijn brief van 4 maart 20131 heb ik u geïnformeerd over de vervolgonderzoeken die mij in staat moeten stellen een definitief beeld te vormen
over het prestatiegericht spooronderhoud door ProRail. Het ging hierbij
om de volgende onderzoeken:
– de audit van ProRail en de spooraannemers naar het prestatiegericht
onderhoud (PGO);
– het nader onderzoek naar PGO van de Inspectie voor Leefomgeving en
Transport (ILT) op basis van de quick scan PGO uit 2012 en
– de eerste van de door de parlementaire onderzoekscommissie Kuiken
aanbevolen vijfjaarlijkse inspecties naar de fysieke staat van de
spoorweginfrastructuur.
Over de audit die ProRail en de spooraannemers hebben laten uitvoeren
en het convenant PGO 3.0 dat daaruit volgde heb ik u geïnformeerd per
brief van 6 september2. In het convenant onderschrijven aannemers en
ProRail de verdere uitrol van PGO en zijn zij een traject gestart, onder
externe begeleiding, om de PGO-werkwijze te verbeteren en
PGO-contracten gefaseerd te implementeren tot een landelijke dekking
van al het klein spooronderhoud eind 2017. De doelstelling van het
prestatiegericht onderhoud is de kwaliteit van het spooronderhoud te
verhogen door meer te sturen op resultaat (bijv. storingsreductie,
punctualiteit, veiligheid en duurzaamheid van de infrastructuur) en zo
ruimte te bieden aan aannemers om hun eigen expertise en innoverend
vermogen in te zetten.
Met deze brief bied ik u het vervolgonderzoek naar PGO van de ILT aan3.
Het onderzoek is een vervolg op de quick scan uit 2012 en zal mede als
basis dienen voor de eerste van de vijfjaarlijkse inspecties door de ILT
1

Kamerstuk 29 984, nr. 389
Kamerstuk 29 984, nr. 425
3
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
2

kst-29984-466
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 466

1

naar de fysieke staat van de infrastructuur, welke in het tweede kwartaal
van 2014 wordt afgerond.
Bevindingen ILT
De ILT heeft op basis van een omvangrijke inspectie van het spoor een
beeld gevormd van de uitwerking van het prestatiegericht onderhoud op
de veilige berijdbaarheid van het spoor. Zij heeft in drie onderhoudsgebieden (twee PGO gebieden en één gebied waar wordt gewerkt met de
«oude» meer inputgestuurde contractvorm (OPC)) in totaal 1500 spoorobjecten geïnspecteerd en getoetst aan de normen die ProRail hanteert voor
het onderhoud. Hieruit heeft de inspectie conclusies getrokken over de
wijze waarop ProRail het beheer van het onderhoud en de kwaliteit van de
infrastructuur heeft ingericht en hoe zij hierbij de veilige berijdbaarheid
van het spoor garandeert.
De ILT concludeert dat de beheersing van de veiligheid een prominentere
plaats moet krijgen in de aanbesteding en de uitvoering van het klein
onderhoud van de spoorweginfrastructuur. Deze conclusie geldt zowel
voor de PGO- als OPC-contracten. De belangrijkste verbeteringen die
ProRail moet doorvoeren betreffen:
– Beter zicht bieden op de actuele staat van onderhoud van de infrastructuur en deze informatie beter ontsluiten voor de aannemers.
– Ontwikkelen van dusdanige onderhoudsnormen, inclusief afkeurnormen, in PGO-contracten, dat de veilige berijdbaarheid van het spoor
gegarandeerd wordt. Het ontbreekt in de huidige contracten aan
voldoende concrete en hanteerbare normen voor het afkeuren van het
werk van de aannemers.
– Indien afwijken van de eigen normen noodzakelijk is, dit proces
beheerst inrichten en borgen in het veiligheidsmanagementsysteem.
De ILT constateert dat ProRail op beide laatstgenoemde punten de
beheerconcessie overtreedt.
De ILT is bij haar inspecties geen situaties tegengekomen waarbij sprake
was van acuut gevaar. In alle drie de onderzochte gebieden werden
situaties aangetroffen waarin onderhoudsnormen van ProRail
overschreden werden. Deze normen zien toe op veiligheid, beschikbaarheid of duurzaamheid en kennen een veiligheidsmarge. Ook werden
grote verschillen in onderhoudstoestand geconstateerd tussen de
gebieden. Maar ook hiervoor geldt, dat nergens sprake was van acuut
gevaar.
De ILT blijft op grond van haar bevindingen bij haar conclusie uit de quick
scan van 2012 dat PGO kan dienen als basis voor de uitbesteding van
onderhoud, mits dat op een andere manier wordt ingericht. De inspectie
ziet voldoende mogelijkheden om binnen de PGO-werkwijze de
beheersing van de veiligheid te verbeteren. In het bijzonder dient de
informatievoorziening verbeterd te worden, dient ProRail beter zicht te
krijgen op de actuele staat van onderhoud van de infrastructuur en wordt
van ProRail verlangd dat zij meer regie neemt bij het sturen op kwaliteit
en veiligheid. Deze oproep geldt overigens voor al het klein onderhoud,
dus niet alleen voor PGO-contractering.
De inspectie constateert dat het recentelijk ondertekende convenant
tussen ProRail en de spooraannemers over de verbetering van PGO (PGO
3.0) kan helpen om de in het ILT rapport geconstateerde aandachtspunten
op te lossen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de in het convenant gemaakte
afspraken over verbetering van de informatievoorziening over de staat
van de infrastructuur. De inspectie ziet echter geen directe relatie tussen
het convenant en de door haar geconstateerde overtredingen. ProRail zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 466

2

dus niet alleen de afspraken uit het convenant moeten uitwerken, maar
ook een extra inspanning moeten leveren om de door de inspectie
geconstateerde overtredingen ongedaan te maken.
Reactie ProRail
ProRail heeft mij laten weten de aanbevelingen van de inspectie ter harte
te nemen en veiligheid een nog prominentere plaats te geven bij de
aanbesteding en de uitvoering van het klein onderhoud. De reactie van
ProRail is als bijlage I opgenomen in het ILT rapport. ProRail zegt toe dat
zij strakker gaat sturen op de kwaliteit en veiligheid van het onderhoud. Zij
zal dit voorjaar een procedure inrichten in haar veiligheidsmanagementsysteem voor het beheerst afwijken van de eigen normen. Voor wat
betreft de normen in de PGO-contracten onderschrijft ProRail de noodzaak
om tot een meer werkbare set van afkeuringsnormen te komen op basis
van expliciete risicoanalyses. ProRail geeft aan dat zij nog op zoek is naar
het juiste niveau van de normen, waarbij de veiligheid optimaal beheerst
wordt en aannemers de ruimte krijgen om hun expertise effectief en
innovatief in te zetten. Dit betekent dat voor sommige objecten, die
kritisch zijn voor de veiligheid, de normen concreter zijn dan voor andere
objecten. ProRail controleert vervolgens hoe de aannemers de normen
uitwerken in hun onderhoudsregime.
ProRail merkt op de door de ILT geconstateerde verschillen in onderhoudstoestand tussen de drie onderzochte gebieden te herkennen en deze
te kunnen verklaren aan de hand van de fase waarin de gebieden zitten in
de transitie van OPC naar PGO. ProRail benadrukt dat deze transitie een
groeiproces is. Het met de spooraannemers gesloten convenant PGO 3.0
moet leiden tot verbeteringen met betrekking tot informatie-uitwisseling
over spoordata, meer kennis en innovatie, duidelijkere prestatiecriteria en
een betere operationele samenwerking tussen opdrachtgever en -nemer,
met behoud van ieders verantwoordelijkheden.
Voor wat betreft het zicht op de actuele staat van het onderhoud is
ProRail, in het kader van haar project Spoordata, bezig met het actualiseren van haar database van spoorobjecten. ProRail en de aannemers
hebben zich in het convenant PGO 3.0 gecommitteerd aan het realiseren
van een gezamenlijke spoordatabase. Inmiddels heeft ProRail met de
aannemers in kaart gebracht welke data over spoorobjecten bij de
verschillende partijen voorhanden zijn, welke data voor onderhoud en
vernieuwing het meest relevant zijn en hoe deze data het beste kunnen
worden geactualiseerd en ontsloten voor alle gebieden en alle gebruikers.
Vanwege de grote hoeveelheid spoorobjecten kost dit meer tijd dan
voorzien en moeten er keuzes worden gemaakt over het detailniveau
waarin de objecten worden opgenomen.
Beleidsreactie
Ik ben tevreden met het onderzoek van de ILT. Nooit eerder heeft een
dergelijke omvangrijke inspectie naar het onderhoud van de Nederlandse
spoorweginfrastructuur plaatsgevonden. Ik heb met instemming
kennisgenomen van de reactie van ProRail. Het is nu zaak om concrete
stappen te zetten. Voor het oplossen van de door de ILT geconstateerde
tekortkomingen en overtredingen overlegt ProRail op korte termijn een
plan van aanpak aan de ILT. De ILT zal op het oplossen van de geconstateerde overtredingen toezien en zo nodig handhavend optreden.
Over de bevindingen van de ILT heb ik gesproken met de vier spooraannemers (Strukton Rail, ASSET Rail, VolkerRail, BAM Rail) en andere
betrokken stakeholders. Zoals u bekend is kende de overgang van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 466

3

output-gestuurd naar prestatiegericht onderhoud een moeilijke start,
waarbij het sturen op resultaatafspraken in combinatie met het in
concurrentie aanbesteden van onderhoud leidde tot spanningen tussen
ProRail en de aannemers, een te grote druk op de prijs en zorgen over de
beheersing van de kwaliteit van het onderhoud. ProRail en de spooraannemers hebben het afgelopen jaar gewerkt aan het herstel van hun
werkrelatie en het uitstippelen van de route naar de verdere uitrol van
PGO-contracten. Dit heeft geresulteerd in het convenant PGO 3.0. De
afgelopen maanden is, onder externe begeleiding, gewerkt aan vier
verbetertrajecten die betrekking hebben op databasemanagement, kennis
en opleidingen, contractering en operationele samenwerking. De
volgende stap betreft vier pilots met PGO-contractgebieden om de in de
verbetertrajecten gemaakte afspraken te toetsen en implementeren.
Daarna volgt de stapsgewijze verdere uitrol van PGO-contracten totdat
eind 2017 alle onderhoudsgebieden zijn omgezet.
In mijn gesprekken heb ik geconstateerd dat het draagvlak bij de
aannemers en ProRail voor het PGO 3.0 traject groot is. Alle partijen zijn
tot op het hoogste niveau gecommitteerd aan het slagen van het traject
en stoppen veel tijd en energie in de onderlinge gesprekken en verbeteracties. Dit, tezamen met de door ProRail aan de ILT toegezegde verbeteringen, brengt mij tot de conclusie dat PGO-contracten kunnen dienen als
basis voor kwalitatief hoogwaardig onderhoud aan het spoor, mits de
verdere uitrol ervan, gezien de bovenstaande verbeterpunten, gecontroleerd verloopt. De sector heeft hiertoe al afspraken gemaakt in het PGO
3.0 convenant.
Ik wil ook zelf bij de verdere uitrol de vinger aan de pols kunnen houden.
Ik beschouw de opvolging van de aanbevelingen van de ILT en de
afspraken uit het PGO 3.0 convenant daarom als een
PGO-verbeterprogramma waarover ik op beslissende momenten wil
worden geïnformeerd om toe te zien op de verdere uitrol van
PGO-contracten en in te grijpen indien dit nodig is. Met ProRail zal ik
afspreken dat ik voorafgaand aan een nieuwe fase in de PGO-uitrol wordt
geïnformeerd over de resultaten van de verschillende verbeteracties en de
voorgenomen vervolgstappen. Hiermee geef ik, zoals eerder aangegeven
in het traject in het kader van de LTSA, invulling aan de sturing op
maatregelen en programma’s die ik voorzie in de nieuwe beheerconcessie
voor onderwerpen die ik vanuit mijn rol als systeemverantwoordelijke
voor de spoorsector van groot beleidsmatig belang vind.
Uiteraard blijf ik ook toezien op het resultaat van het onderhoud, namelijk
de staat van de spoorweginfrastructuur. Vóór de zomer zal ik u informeren
over de eerste van de vijfjaarlijkse ILT inspecties naar de staat van de
infrastructuur.
Ten slotte geef ik in deze brief mijn inhoudelijke reactie op uw vraag uit
het notaoverleg over het rapport van de commissie Kuiken op
26 november 2012 (Kamerstuk 32 707, nr. 28), of ik een pilot wil starten
waarbij ProRail het kleinschalig spooronderhoud zelf gaat uitvoeren. Uw
Kamer heeft mij verzocht een dergelijke pilot in overweging te nemen,
omdat deze zou kunnen bijdragen aan het verbeteren van de kennis over
spooronderhoud bij ProRail. In het licht van de gevoerde gesprekken
tussen de spooraannemers en ProRail en de door hen afgesproken
gefaseerde uitrol van PGO-contracten, vind ik het niet wenselijk en
noodzakelijk om tot inbesteding van onderhoud bij ProRail over te gaan.
Een dergelijke pilot zal de relatie tussen ProRail en de aannemers ernstig
verstoren en wordt door beide partijen niet gewenst. In het convenant
PGO 3.0 hebben ProRail en de aannemers afspraken gemaakt om de
kennis in de sector te verbeteren en beter te delen, onder andere door het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 466

4

inrichten van de gezamenlijke database en het oprichten van een
kenniscentrum met de benodigde inhoudelijke opleidingen voor
monteurs. Er zijn dus reeds maatregelen in gang gezet om de kennis over
spooronderhoud te verbeteren. Op de voortgang hiervan zal ik ook toezien
met het PGO-verbeterprogramma.
Invulling geven aan de aanbevelingen van de ILT en de tussen ProRail en
aannemers gemaakte afspraken in het convenant PGO 3.0 moet de
komende jaren het spooronderhoud in ons land op een hoger niveau
brengen. Het proactief handhaven van veiligheidsnormen en het beperken
van het aantal verstoringen door middel van preventief onderhoud staan
daarbij centraal. Dit alles moet leiden tot een veiliger spoor met minder
storingen en een grotere beschikbaarheid. Dit vraagt een omschakeling in
de wijze van werken en denken van alle betrokkenen. Gebruikelijke
procedures en werkwijzen zullen opnieuw moeten worden ingericht,
waarbij vooral de communicatie richting vervoerders en de reiziger extra
aandacht vraagt. De recente wisselstoring bij Den Haag en Rotterdam gaf
een illustratie van belang en kwetsbaarheid hiervan. Conform verzoek van
uw Kamer zal ik u nader informeren over hetgeen op 19 februari jl. bij Den
Haag en Rotterdam is voorgevallen zodra ik de benodigde informatie van
ProRail heb ontvangen.
Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
W.J. Mansveld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 984, nr. 466

5