Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 946

Wijziging van de Algemene pensioenwet
politieke ambtsdragers en van de Wet
schadeloosstelling leden Tweede Kamer in
verband met een verkorting van de duur van de
voortgezette uitkering en in verband met enkele
wijzigingen van technische aard (Wet verkorting
duur voortgezette uitkering Appa)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 2 september 2014
1. Aanleiding
De regering dankt de leden van de fracties van de VVD, de PvdA, de SP,
het CDA, D66 en de SGP voor hun reacties en vragen naar aanleiding van
het voorstel Wet verkorting duur voortgezette uitkering Appa. De regering
constateert dat de leden van genoemde fracties met belangstelling kennis
van het wetsvoorstel hebben genomen.
De leden van de VVD-fractie merken hierbij op dat zij het eens zijn met de
opvatting van de regering dat het politieke ambt aantrekkelijk moet blijven
met het oog op een goed openbaar bestuur. Bij een aantrekkelijk ambt
horen regelingen die recht doen aan de politieke risico’s van het ambt, het
ontbreken van ontslagbescherming en de toegankelijkheid van het ambt.
De leden van de PvdA-fractie kunnen zich vinden in de voorgestelde
verdere versobering van de Appa, omdat de duur van deze uitkering naar
de mening van deze leden daarmee meer in lijn wordt gebracht met de
uitkeringsduur zoals die voor werknemers geldt, zonder dat daarbij
voorbij wordt gegaan aan de bijzondere arbeidsmarktpositie die politieke
ambtsdragers innemen.
De leden van de CDA-fractie benadrukken dat de duur van de voortgezette
uitkering niet langer passend is in een tijd waarin allerlei voorzieningen
worden versoberd en waarin van iedereen wordt verwacht dat hij langer
doorwerkt.
De leden van de D66-fractie beschouwen de uitkeringsduur voor
voormalige politieke ambtsdragers als een delicaat samenspel tussen
enerzijds het bieden van bescherming aan die ambtsdragers tegen de
onzekerheden en het gebrek aan ontslagbescherming die samengaan met
hun ambt en anderzijds een soberheid die de overheid, zeker in financieel
lastigere tijden, moet betrachten met het toekennen van uitkeringen aan
zichzelf.
De leden van de SGP-fractie vinden het belangrijk dat in de regels wordt
verdisconteerd dat het bij politieke en bestuurlijke functies gaat om
functies die plotseling beëindigd kunnen worden. Dat rechtvaardigt naar
hun opvatting een wat andere benadering dan bij uitkeringen voor
werknemers.

kst-33946-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

1

De regering waardeert de steun van deze fracties, mede tegen de
achtergrond dat dit voorstel zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer
een tweederde meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen behoeft
vanwege de hierin opgenomen geldelijke voorzieningen van de leden van
de Tweede Kamer en die van de voorzitter van de Eerste Kamer.
De leden van de verschillende fracties hebben nog een aantal aanvullende
vragen. De regering hoopt met de beantwoording daarvan en de nadere
toelichting mogelijke onduidelijkheden weg te nemen, zodat niets meer in
de weg staat aan een voortvarende afwikkeling van het voorstel, dit met
het oog op de noodzakelijke inwerkingtreding van de wet per 1 januari
2015.
De leden van de SP-fractie vragen de regering waarom zij er niet voor
heeft gekozen om de voortgezette uitkering in het geheel af te schaffen
omdat andere Nederlanders niet voor een dergelijke uitkering in
aanmerking komen. Iedereen die niet in een politiek ambt actief is
(geweest) moet doorwerken totdat de pensioengerechtigde leeftijd is
bereikt. De vraag die daarbij opdoemt is waarom het gerechtvaardigd is
dat politieke ambtsdragers op deze wijze bevoorrecht worden. Deze leden
constateren dat het gegeven dat een politiek ambt onzeker is geen
doorslaggevend argument is in een tijd waarin vele Nederlanders geen
baan hebben ofwel in grote onzekerheid verkeren of zij hun baan in de
toekomst kunnen behouden. Bovendien is de arbeidsmarkt in hoge mate
geflexibiliseerd waardoor baanzekerheid door toedoen van deze en
voorgaande regeringen niet meer de werkelijkheid is. Het verbaast de
leden van de SP-fractie dan ook dat de regering het argument van
baanzekerheid bezigt om te beargumenteren dat zij de voortgezette
uitkering in stand houdt. Zij vragen de regering nader in te gaan op deze
tegenstelling.
De regering heeft het argument van baanzekerheid in de memorie van
toelichting niet gehanteerd om de voortgezette uitkering ongewijzigd in
stand te houden. De regering stelt juist voor de duur van de voortgezette
uitkering te halveren. Door de voorgestelde verkorting van de duur van de
voortgezette uitkering wordt ook de vereiste ingangsleeftijd van de
uitkering met vijf jaar verhoogd. Dat betekent dat naast de duur tegelijkertijd de instroom van het aantal begunstigden van deze regeling
substantieel wordt verminderd. De regering houdt de huidige regeling dus
niet zonder meer in stand maar voert een significante versobering door.
De regering herkent de tegenstelling niet die de leden van de SP-fractie
opwerpen. De bijzondere positie van politieke ambtsdragers is niet
aangehaald om de voortgezette uitkering in stand te houden, maar als
argument om verdere versoberingen na de onderhavige in de uitkeringsduur tegen te gaan.
In de toelichting van het wetsvoorstel is benadrukt dat politieke ambtsdragers een eigenstandige en bijzondere positie hebben als gevolg van de
vertrouwensregel. De vertrouwensregel is een noodzakelijke voorwaarde
voor ons democratisch bestel. Politieke ambtsdragers nemen verantwoordelijkheid voor het eigen bestuurlijk handelen, soms ook voor het
handelen van een ambtsvoorganger. Dat betekent dat zij, als zij onvoldoende vertrouwen ondervinden, zelf kunnen beslissen om ontslag te
nemen of dat zij daartoe door de politieke omstandigheden gedwongen
worden. Daardoor kan aan een politieke functie op elk moment onaangekondigd en zeer abrupt een einde komen. Tegen een ontslagbesluit staat
geen beroep open bij de bestuursrechter. Om te voorkomen dat de
burgerlijke rechter zich competent zou kunnen verklaren is bijvoorbeeld in
de artikelen 50 van de Gemeentewet en de Provinciewet geregeld dat de
gronden van ontslag van een wethouder of een gedeputeerde niet door
de rechter mogen worden beoordeeld. Met andere woorden of het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

2

vertrouwen terecht of onterecht is opgezegd door raad of staten, of de
politieke ambtsdrager op goede gronden ontslag heeft genomen of niet,
kan de rechter niet toetsen. In feite moet de kiezer dit uiteindelijk
beoordelen bij de eerstvolgende verkiezingen.
Voor Ministers, Staatssecretarissen, gedeputeerden, wethouders en
dagelijks bestuursleden van de waterschappen bestaan geen beroepsmogelijkheden om het ontslag naderhand aan te vechten. Voor commissarissen van de Koning, burgemeesters en voorzitters van waterschappen
zijn de beroepsmogelijkheden beperkt. Deze aan het vervullen van een
politiek ambt verbonden politieke onzekerheid vereist passende en
toereikende rechtspositionele voorzieningen. Die zijn van wezenlijk belang
voor ons bestuurlijk bestel. Een goede vangnetvoorziening bij politiek
ontslag zorgt ervoor dat een politieke ambtsdrager op elk moment een
zuivere politieke afweging kan maken of er nog voldoende vertrouwen in
hem is om de functie te kunnen blijven vervullen.
Onmiskenbaar is het ontslagrisico van werknemers toegenomen door de
flexibilisering van de arbeidsmarkt en de economische crisis. Maar het
ontslagrisico van een werknemer en dat van een politieke ambtsdrager
zijn twee onvergelijkbare grootheden. De structurele politieke onzekerheid
afzetten tegen conjuncturele bedrijfseconomische onzekerheid van een
werknemer is dan ook niet goed mogelijk. Een ontslag van een
werknemer is vooraf en achteraf met waarborgen omkleed: bij het ontslag
van een werknemer geldt een opzegtermijn. Vooraf moet er door UWV of
kantonrechter toestemming worden verleend voor collectief of individueel
ontslag. Bij collectief ontslag wordt er in veel gevallen een sociaal plan
afgesproken. Er kan een ontslagvergoeding worden vastgesteld. Juist
vanwege dat politieke karakter van het ontslag van een politieke ambtsdrager geldt er geen ontslagtoets door UWV of kantonrechter, opzegtermijn, ontslagbescherming of de mogelijkheid om in onderling overleg
een ontslagvergoeding af te spreken.
De leden van de SP vragen voorts hoeveel politieke ambtsdragers op dit
moment tot aan hun pensioen een voortgezette uitkering ontvangen en
hoeveel van deze ambtsdragers geen recht op deze voortgezette uitkering
zouden hebben in het geval de voorgestelde maximale duur van vijf jaar
op dit moment zou gelden.
Provincies, gemeenten en waterschappen zijn zelf verantwoordelijk voor
de uitvoering van de uitkeringsregeling van de Appa voor ambtsdragers
van het eigen bestuursorgaan. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties heeft om deze reden alleen gegevens van bewindspersonen, leden Tweede Kamer, voorzitter Eerste Kamer en Nationale
ombudsman beschikbaar. Uit deze populatie hebben momenteel
39 personen recht op een voortgezette uitkering. Voor deze 39 personen
golden verschillende ingangsleeftijden van de voortgezette uitkering. Vóór
2010 was deze ingangsleeftijd 50 jaar, in de periode 2010–2013 was de
ingangsleeftijd 55 jaar en vanaf 2013 is de ingangsleeftijd negen jaar en
zeven maanden vóór de pensioengerechtigde leeftijd die voor over vijf
jaar is vastgesteld. Als in lijn met het wetsvoorstel de ingangsleeftijd zou
zijn gesteld op vijf jaar voor de pensioengerechtigde leeftijd zouden
slechts vier van de huidige 39 personen recht hebben op een voortgezette
uitkering. Op de ingangsdatum van hun voortgezette uitkering hadden
deze vier op dat moment de leeftijd van 60 jaar of een hogere leeftijd
bereikt. Hoogstwaarschijnlijk vermindert de verkorting van de uitkeringsduur en de daarmee verhoogde ingangsleeftijd van vijf jaar voor de
pensioengerechtigde leeftijd het aantal uitkeringsgerechtigden van een
voortgezette uitkering aanzienlijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

3

2. Grens versobering bereikt
De leden van de VVD-fractie merken op dat het wetsvoorstel wat hen
betreft het sluitstuk is in een reeks van vele voorgaande wijzigingen van
de Appa-regeling die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden.
Het antwoord op de vraag of de regering dat ook zo ziet, is bevestigend. In
2010 is tegelijk met de invoering van de sollicitatieplicht de reguliere
uitkeringsduur teruggebracht van maximaal zes naar maximaal vier jaar.
De ingangsleeftijd voor de voortgezette uitkering is bij deze gelegenheid
verhoogd van 50 naar 55 jaar bij een pensioenleeftijd van 65 jaar. In 2012
is de reguliere uitkeringsduur verder verkort naar maximaal drie jaar en
twee maanden. In 2013 is de ingangsleeftijd van de voortgezette uitkering
op tien jaar voor de pensioengerechtigde leeftijd gebracht. Met dit
voorstel wordt die verder verlaagd tot vijf jaar voor de pensioengerechtigde leeftijd. Al deze wijzigingen overziend, is de grens van de aanpassingen voor de regering bereikt. Niettemin zal het ook in de verdere
toekomst noodzakelijk blijven het bijzondere uitkeringsregime van
politieke ambtsdragers periodiek te ijken aan wat maatschappelijk gezien
gangbaar is.
De leden van de PvdA-fractie onderschrijven de verschillen tussen
politieke ambtsdragers en «gewone» werknemers: Inderdaad hebben de
politieke ambtsdragers geen of nauwelijks ontslagbescherming, geen
ontslagvergoeding, geen opzegtermijn. Zij begrijpen dat dit met zich mee
kan brengen dat uitkeringen daarom afwijken van gewone werknemers.
Daarbij willen zij echter wel de volgende kanttekeningen plaatsen:
tegenover de nadelen van een politiek ambt staan ook voordelen. Zo heeft
een politiek ambtsdrager het voordeel om zelf ontslag te kunnen nemen,
zonder daarmee het recht op een uitkering te verspelen. Dit vinden deze
leden wenselijk maar ze zien het wel als een voordeel. Daarbij komt dat
velen die een politiek ambt bekleden een hoger inkomen ontvangen dan
wanneer iemand zich op basis van opleiding en ervaring op de gewone
arbeidsmarkt een inkomen zou hebben moeten vergaren. Bovendien zijn
ook in de huidige gewone arbeidsmarkt de risico’s op werkloosheid niet
bepaald gering te noemen, te meer als men denkt aan de flexibele of
tijdelijke contracten, het feit dat vaste aanstellingen lang niet meer
vanzelfsprekend zijn of ingeval van reorganisaties bij ondernemingen juist
ook onzeker kunnen zijn. De bijzondere positie van de politieke ambtsdrager verdient wel enige nuancering, aldus deze leden.
Politieke ambtsdragers krijgen ambtshalve een uitkering. Politieke
ambtsdragers krijgen inderdaad een uitkering ook als zij zelf ontslag
nemen. Dit kan worden gekenschetst als een voordeel maar de regering
ziet dit eerder als een met het politiek ambt samenhangend element. Een
ambtsdrager moet op elk moment vrijelijk zelf kunnen afwegen of er nog
voldoende vertrouwen in hem of haar is van de volksvertegenwoordiging,
de fractie of de partij en of er nog mogelijkheden zijn om de functie goed
te blijven uitoefenen. De beoordeling van een politiek ontslag dient, zoals
hierboven al is betoogd, bij de politiek te liggen en niet ergens anders. Het
is onwenselijk dat een rechter of een andere buitenstaander een politiek
oordeel vellen. Voor een goede werking van onze democratie mag het al
dan niet krijgen van een uitkering in de afweging van de ambtsdrager
geen rol spelen.
Het kan zijn dat een ambtsdrager aangeeft zelf ontslag te zullen nemen.
Maar ook is het mogelijk dat betrokkene «de eer aan zichzelf houdt», en
weliswaar ogenschijnlijk zelf ontslag neemt, maar dit in feite doet omdat
achter de schermen is gebleken dat hij of zij geen steun meer heeft van de
volksvertegenwoordiging, zijn partij of zijn fractie. Voor een buitenstaander zijn de beweegredenen waarom een ambtsdrager aftreedt niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

4

altijd goed te beoordelen. In die zin blijft de rol van een politiek ambtsdrager een bijzondere.
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering nader in te gaan op de
constatering dat op het moment dat de voorzieningen voor werknemers
worden versoberd, daarmee de kloof naar de voorzieningen voor politieke
ambtsdragers wordt vergroot. Daarmee worden de voorzieningen voor
politieke ambtsdragers relatief aantrekkelijker en neemt het risico af dat
bij verdere versobering van de voorzieningen voor politieke ambtsdragers
er onvoldoende gekwalificeerde politieke ambtsdragers te vinden zouden
zijn.
Versoberingen zijn ingegeven om uitkeringen waar mogelijk beter in de
pas te laten lopen met uitkeringen voor werknemers. De regering is van
mening dat na de verschillende achtereenvolgende versoberingen nu een
grens bereikt is en dat nog verder gaande versoberingen niet langer recht
doen aan de eigen aard van politieke ambten. Welke mogelijke positieve
effecten de versobering van voorzieningen voor werknemers hebben op
het door de regering geschetste risico dat bij verdere versobering van de
voorzieningen voor politiek ambtsdragers er onvoldoende gekwalificeerde
ambtsdragers te vinden zouden zijn, kan de regering niet zonder meer
inschatten. Het zijn immers niet uitsluitend de rechtspositionele aspecten
die van invloed zijn op de keuze om zich tijdelijk beschikbaar voor een
politiek ambt. In het samenstel van beweegredenen om zich beschikbaar
te stellen, mag de rechtspositie geen doorslaggevend element zijn, maar
zou het wel kunnen worden bij een nog verdergaande versobering.
De leden van de PvdA-fractie informeren naar de conclusies van onderzoeken waaruit zou blijken dat mensen bij het al dan niet ambiëren van
een politiek ambt zich – mede – laten leiden door de voorzieningen die er
voor politieke ambtsdragers zijn.
Dergelijke onderzoeken zijn niet verricht. Uitzondering op deze regel is het
onderzoek naar de rekrutering van raadsleden uit 2006, herhaald in 2010.
Naast het tijdsbeslag werd de onvoldoende geachte beloning door
politieke partijen als oorzaak gezien voor de problemen bij de rekrutering
van raadsleden. Een dergelijke onderzoeksvraag is complex en lastig te
operationaliseren. Men moet immers nagaan waarom burgers al dan niet
een politieke ambt ambiëren, en aan dergelijke overwegingen kunnen vele
verschillende beweegredenen ten grondslag liggen. Wel zijn er uiteenlopende signalen dat de aantrekkelijkheid van een politiek bestuurlijk ambt
afneemt.
Genoemde leden vragen welke inkomens politieke ambtsdragers hadden
voor dat zij een politiek ambt aanvaardden.
Over de eerdere inkomens van politieke ambtsdragers bestaan geen
landelijke gegevens. Wel is het opleidingsniveau van verschillende
categorieën ambtsdragers onderzocht. Politieke ambtsdragers zijn in
meerderheid hoogopgeleid en hebben in meerderheid een HBO of
academische achtergrond (Staat van het Bestuur, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2012). Overigens is in het
kader van dit wetsvoorstel het bezoldigingsniveau minder relevant. Het
wetsvoorstel richt zich immers niet op de bezoldiging van politieke
ambtsdragers maar op de uitkeringsduur voor een beperkte groep
ambtsdragers na afloop van het ambt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

5

De leden van de SP-fractie vragen of de regering erkent dat de voorzieningen die bestaan ook na aanvaarding van voorliggend wetsvoorstel
ruimschoots rianter zijn dan die welke aan het overgrote deel van de
Nederlandse bevolking toekomen.
Dit gezichtspunt wordt door de regering niet onderschreven. Bestuurders
dragen de politieke verantwoordelijkheid binnen het openbaar bestuur.
Het arbeidsvoorwaardenpakket van bestuurders zou dan ook moeten
worden vergeleken met een vergelijkbare populatie, bijvoorbeeld
bestuurders of managers in de marktsector. In vergelijking met de
aanspraken van topfunctionarissen -zeker in de marktsector – is de
huidige rechtspositie van politieke ambtsdragers over het geheel
genomen sober te noemen.
Voorts vragen deze leden of de regering de mening deelt dat de voorzieningen die voor politici bestaan niet teveel in (voor zichzelf) positieve zin
moeten afwijken van voorzieningen die voor andere Nederlanders
getroffen zijn en vragen de regering of zij erkent dat dit vervreemding van
de politiek in de hand werkt en de geloofwaardigheid van politici
ondermijnt.
Het arbeidsvoorwaardenpakket moet bewerkstelligen dat kandidaten uit
alle geledingen van de maatschappij zich tijdelijk beschikbaar te stellen
voor politiek-bestuurlijke functies. Een te hoog voorzieningenniveau trekt
mogelijk kandidaten met ongewenste financiële bijbedoelingen, een te
laag voorzieningenniveau schrikt mogelijk kandidaten af door een te grote
inkomensval. De regering acht het van belang een goede balans te vinden
tussen deze twee uitersten.
In antwoord op de vraag van leden van de SP-fractie om de kansen op de
arbeidsmarkt van (ex-) politieke ambtsdragers af te zetten tegen de kansen
van andere werkloze Nederlanders die deze leeftijd hebben bereikt, merkt
de regering op dat de voorgestelde maximale duur van de voortgezette
uitkering van vijf jaar in zijn effect beperkt is tot een voorziening voor
oudere politieke ambtsdragers die op deze wijze een korte periode van
maximaal één jaar en tien maanden (vijf jaar min de drie jaar en twee
maanden van de reguliere uitkering bij ontslag of aftreden) tot hun
pensioen overbruggen. Afgezet tegen hun kansen op de arbeidsmarkt, die
blijkend uit onderzoek niet erg groot zijn, is het kabinet van mening dat de
voortgezette uitkering geen onredelijke voorziening is. Ook voor deze
categorie Appa-gerechtigden geldt overigens de sollicitatieplicht
onverkort.
De leden van de D66-fractie vragen de regering om een nadere onderbouwing van de vijfjaarstermijn. Ook de leden van de SP-fractie vragen
waarom niet voor een kortere uitkeringsduur is gekozen zoals een termijn
van twee, drie of vier jaar. De leden van de SGP-fractie vragen of er
onderzoek is gedaan of een termijn van 7 of 8 jaar niet beter aansluit bij
de het aantrekkelijk houden van het politieke ambt.
De regering heeft geen kortere termijnen dan vijf jaar overwogen. De
reguliere maximale duur van een Appa-uitkering bedraagt sinds
18 september 2012 drie jaar en twee maanden. Een voortgezette uitkering
van twee of drie jaar zou dan korter zijn dan de reguliere uitkeringsduur.
Indien wordt voldaan aan de entreevoorwaarden, ontstaat er in plaats van
recht op een reguliere uitkeringsduur van drie jaar en twee maanden een
aanspraak op een voortgezette uitkering van maximaal vijf jaar. Dat
betekent maximaal één jaar en tien maanden extra uitkeringsduur ten
opzichte van de reguliere uitkeringsduur. Dat acht de regering proportioneel voor een ambtsdrager die tien jaar of meer een politiek ambt heeft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

6

vervuld en een leeftijd heeft bereikt die vijf jaar ligt voor de pensioengerechtigde leeftijd.
De regering heeft niet onderzocht of een termijn van 7 of 8 jaar beter
aansluit bij de aantrekkelijkheid van het ambt. De regering heeft op 19 juni
2013 in antwoord op het verzoek van de Tweede Kamer toegezegd de
duur van de voortgezette uitkering terug te brengen van maximaal tien
naar maximaal vijf jaar (Handelingen II, 2012/13, item 7, pag. 97-7-94). Er
was derhalve geen ruimte een afwijkende hogere uitkeringsduur voor te
stellen.
De leden van D66 verzoeken mede in te gaan op beschikbare onderzoeken
en cijfers over problemen met het vinden van geschikte kandidaten voor
politieke functies, wat de redenen zijn om zo’n functie af te wijzen en de
vraag of arbeidsvoorwaarden daarbij een doorslaggevende rol spelen of
niet.
De rekrutering van politieke ambtsdragers is een belangrijke taak van de
politieke partijen. In het eerder aangehaalde onderzoek naar de rekrutering van raadsleden zijn politieke partijen bevraagd naar problemen bij
de rekrutering van raadsleden. Uit dat onderzoek bleek dat de hoogte van
de beloning van raadsleden niet instroombevorderend werkt. Er is geen
ander onderzoek bekend dat inzicht biedt in instroombevorderende en
-beperkende factoren bij de rekrutering van politieke ambtsdragers en de
arbeidsvoorwaarden in het bijzonder.
De leden van de D66-fractie vragen om een nader toelichting waarom de
«risicofactoren van het politieke ambt» die de Appa-regeling rechtvaardigen ook toepasbaar zijn op de voortgezette uitkering.
De regering heeft in zijn algemeenheid betoogd dat de risicofactoren van
een politiek ambt een legitimatie zijn voor een eigenstandige uitkeringsregeling. De risicofactoren gelden zeker ook voor de oudere politieke
ambtsdrager. Politieke ambtsdragers – zo blijkt uit uiteenlopende
onderzoeken – hebben het niet gemakkelijk op de arbeidsmarkt (De
vallende wethouder, juni 2011, De vallende burgemeester, januari 2006,
enquête Nieuwsuur onder oud-Kamerleden, januari 2013). Het grote
maatschappelijke en bestuurlijke netwerk verdampt al snel na afloop van
een bestuurlijke functie omdat de contacten die met een bestuurder of
volksvertegenwoordiger worden onderhouden vooral van belang zijn
tijdens zijn ambtsvervulling. De veronderstelling van de leden van de
D66-fractie dat de kansen op de arbeidsmarkt van een politieke ambtsdrager groter zijn dan de gemiddelde oudere vanwege zijn of haar grote
maatschappelijke netwerk, vindt geen steun in de signalen die regering
ontvangt van gewezen bestuurders. Uit genoemde onderzoeken blijkt
bovendien dat de opgedane ervaring als volksvertegenwoordiger of
bestuurder bij het zoeken naar een nieuwe baan zeker niet altijd als een
voordeel wordt beschouwd. Een deel van de werkzoekende gewezen
politieke ambtsdragers vindt het zelfs een uitgesproken nadeel. Uit
onderzoek naar de arbeidsmarktpositie van gewezen wethouders onder
werkgevers blijkt koudwatervrees te bestaan om politieke ambtsdragers in
dienst te nemen. Als mogelijke oorzaak wordt het imago van het politieke
ambt genoemd en de negatieve beeldvorming over de kwalificaties van
politieke ambtsdragers. De voortgezette uitkering, met dien verstande dat
deze aangepaste uitkeringsregeling ten opzichte van de reguliere
uitkeringsduur slechts een beperkt aanvullend uitkeringsrecht geeft van
één jaar en tien maanden, acht de regering dan ook gepast. Ook
gedurende de looptijd van de voortgezette uitkering dient de gewezen
politieke ambtsdrager zich overigens beschikbaar te houden voor
passende arbeid. De sollicitatieplicht geldt onverkort.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

7

De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre hard te maken is dat de
voorgestelde duur van de voortgezette uitkering de ondergrens is om het
politieke ambt aantrekkelijk te houden.
De regering meent dat een afgewogen pakket aan arbeidsvoorwaarden in
zijn totaliteit kan bijdragen aan de aantrekkelijkheid van het politiek ambt.
De voortgezette uitkering maakt daarvan deel uit.
De leden van de SGP-fractie vragen of de verschillen in risico’s tussen
voltijds- en deeltijdsfuncties nader kunnen worden toegelicht. Tevens
vragen deze leden in hoeverre de regeling daar voldoende op is toegesneden.
De uitkeringsregeling in de Appa is in beginsel van toepassing op
voltijdsfuncties. Statenleden, raadsleden en leden Eerste Kamer zijn
nevenfuncties en vallen om deze reden niet onder het uitkeringsrecht van
de Appa.
Een gedeputeerde, respectievelijk een wethouder dan wel een dagelijks
bestuurlid van een waterschap kunnen de functie in deeltijd vervullen.
Ook het voorzitterschap van de Eerste Kamer is een functie met een 50%
tijdsbestedingnorm van een lid van de Tweede Kamer. In dat geval wordt
de uitkeringshoogte aangepast aan de tijdsbestedingnorm gedurende de
ambtsvervulling. Er is geen reden om te veronderstellen dat het risicoprofiel bij een dergelijke deeltijd ambtsvervulling afwijkt van die van een
voltijds ambtsvervulling.
3. Passende arbeid
De leden van de PvdA-fractie vragen of het begrip «passende arbeid» voor
politieke ambtsdragers geheel gelijk is aan dat begrip uit de WW.
In de Appa wordt met het onderhavige wetsvoorstel een directe
verwijzing opgenomen naar het begrip «passende arbeid» zoals dat in
artikel 24 van de Werkloosheidswet is gedefinieerd. Door deze aanpassing
geldt het begrip «passende arbeid» in de Werkloosheidswet onverkort ook
voor Appa-gerechtigden met dien verstande dat de in dit artikel vastgestelde termijn van zes maanden ingaat na de periode van drie maanden
waarin de sollicitatieplicht voor politieke ambtsdragers nog niet geldt.
De leden van de SGP-fractie vragen naar het aandeel van de politieke
ambtsdragers dat na de periode van negen maanden nog geen passende
arbeid heeft gevonden.
De regering heeft geen gegevens over álle uitkeringsgerechtigde
ambtsdragers. De uitvoering van de Appa is de verantwoordelijkheid van
het betrokken bestuursorgaan. Onderstaande gegevens hebben
betrekking op uitkeringen die ten laste komen van het Rijk: leden van de
Tweede Kamer, voorzitter Eerste Kamer, bewindspersonen, Nationale
ombudsman en waarnemend burgemeesters/herindelingsburgemeesters.
Het ministerie houdt echter niet bij hoeveel Appa-uitkeringen er zijn bij
provincies, gemeenten en waterschappen. Wel is de sollicitatieplicht
geëvalueerd voor Appa-uitkeringsgerechtigden die ten laste van het Rijk
komen. Een vergelijkbare evaluatie over het jaar 2013 ten aanzien van
deze categorie is in voorbereiding. Nog dit jaar zal de Tweede Kamer
bovendien worden geïnformeerd over de uitkomsten van een bredere
evaluatie die ook de decentrale politieke ambtsdragers betreft.
In 2012 was de gemiddelde duur van de uitkering tot plaatsing in een
functie, waarvan mag worden verwacht dat betrokkene niet meer
terugvalt op de toegekende Appa-uitkering, voor Kamerleden circa vijf
maanden; voor waarnemend burgemeesters en de herindelingsburge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

8

meesters circa achtenhalve maand. Voor bewindspersonen zijn er over
2012 geen cijfers, aangezien op afgetreden bewindspersonen nog niet de
sollicitatieplicht van toepassing was.
In 2013 was de gemiddelde duur van de uitkering tot plaatsing in een
functie voor Kamerleden circa zevenenhalve maand; voor waarnemend
burgemeesters en de herindelingsburgemeesters twaalfenhalve maand en
voor bewindspersonen circa zeven maanden. Hierbij zij opgemerkt dat er
niet al te harde conclusies getrokken kunnen worden op basis van deze
cijfers, omdat het hier nog een kleine populatie en slechts een korte
periode betreft.
4. Consultatie
De vraag van de leden van de VVD-fractie of er, behoudens de gebruikelijke consultatie voor het wetsvoorstel, overleg is gevoerd met de
koepelorganisaties en de beroepsgroepen wordt bevestigend beantwoord. In de consultatie van het wetsvoorstel hebben bestuurlijke koepels
en beroepsgroepen in hun schriftelijke reactie met nadruk verzocht om
een bestuurlijk overleg met de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. Dit overleg heeft op 4 juni 2014 plaatsgevonden. Deze
leden vragen ook naar de feitelijke uitkomsten van dat overleg en vragen
de regering deze uitkomsten te beoordelen.
De koepels en beroepsorganisaties hebben er gezamenlijk aandacht voor
gevraagd dat het laatste decennium de rechtspositie van politieke
ambtsdragers steeds verder wordt versoberd. Zij wezen erop dat er de
laatste jaren vele versoberingen hebben plaatsgevonden. Gesteld werd
dat het onderhavige voorstel opnieuw een ad-hocverslechtering is in de
rechtspositie van politieke ambtsdragers. Aangedrongen is op een
samenhangend beleid en een integrale visie op de rol en positie van
politieke ambtsdragers en de vertaling die een dergelijke visie zou moeten
krijgen in de rechtspositie.
De regering acht een samenhangende rechtspositie voor politieke
ambtsdragers van groot belang voor de kwaliteit van het openbaar
bestuur. Zij moet er voor zorgen voldoende gekwalificeerde burgers
beschikbaar te vinden voor politieke ambten. De rechtspositie mag daarin
niet bovenmatig zijn, maar politieke ambtsdragers moeten wel correct
worden beloond.
Het is goed vast te stellen dat het politieke ambt zijn geheel eigen
dynamiek kent en specifieke algemene kenmerken heeft die afwijken van
een baan in het bedrijfsleven of de overheid. Op deze bijzondere aspecten
van het politieke ambt is een deel van de voor politieke ambtsdragers
geldende rechtspositiebepalingen terug te voeren, met name die
betreffende de (voortgezette) uitkering na aftreden of ontslag. Het is
daarom van belang in een integrale visie deze kenmerken in kaart te
brengen, zodat op basis daarvan kan worden beoordeeld of de rechtspositie tegemoet komt aan het hierboven gestelde doel, het ten dienste
staan aan de kwaliteit van het openbaar bestuur. De regering herkent zich
dan ook in de inbreng van de bestuurlijke koepels en beroepsgroepen.
Daarom heeft de regering een integrale visie toegezegd op de rechtspositie van politieke ambtsdragers.
De leden van de PvdA-fractie lezen dat sommige koepelorganisaties van
bestuurders om een integrale visie op de rechtspositie van politieke
ambtsdragers vroegen. Tegen deze achtergronden vragen deze leden de
regering, mede tegen de veranderde omstandigheden op de arbeidsmarkt, of de visie die uit de adviezen van de commissie-Dijkstal spreekt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

9

nog steeds actueel is. Indien dit niet het geval is, is de vraag of herziening
of actualisering nodig is.
De adviezen van de commissie rechtpositie politieke ambtsdragers (de
commissie-Dijkstal) over de rechtspositie van politieke ambtsdragers
hadden betrekking op de bezoldiging van de politieke en ambtelijke
topstructuur («Over dienen en verdienen»), het loongebouw van politieke
ambtsdragers («Advies beloningsverhoudingen politieke ambtsdragers»)
en het pensioen («Advies modernisering en fondsvorming politieke
pensioenen»). De adviezen hadden betrekking op wezenlijke onderdelen
van de rechtspositie (zoals een samenhangend loongebouw voor alle
politiek ambtsdragers) maar een integrale overkoepelende visie was niet
opgenomen in de taakopdracht van de commissie. De vraag of de
adviezen over deelonderwerpen nog altijd actueel zijn, zal worden bezien
in de integrale visie. Het richtinggevende uitgangspunt voor een dergelijke visie zal zijn dat de vormgeving van de rechtspositie een bijdrage
levert aan het functioneren van de democratische rechtstaat door
bestuurders en volksvertegenwoordigers in staat te stellen hun
opgedragen verantwoordelijkheden te vervullen.
De leden van de PvdA-fractie vragen voorts of de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in een bestuurlijk overleg op 4 juni
2014 met de bestuurlijke koepels en beroepsverenigingen heeft uitgesproken niet van plan te zijn de duur of de hoogte van de reguliere
Appa-uitkering te verlagen om de koepels en beroepsverenigingen er van
te overtuigen dat de verkorting van de voortgezette uitkering wel redelijk
en proportioneel was. Ook vragen deze leden of de regering andere
beloften heeft gedaan ten aanzien van het verder afzien van versoberingen van de Appa.
De regering heeft in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
aangekondigd dat zij niet van plan is de verdere beperking van de
uitkeringsduur tot twee jaar in de Werkloosheidswet te laten doorwerken
in de uitkeringsduur van de Appa. In het overleg is naar deze passage
verwezen. Deze beperking van de uitkeringsduur in de Werkloosheidswet
moet bovendien worden bezien in relatie tot de ruimte om in een CAO
aanvullende afspraken te maken over een langere uitkeringsduur.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering inzicht kan geven in het
extra beroep dat op voortgezette uitkering zal worden gedaan als de
referte-eis van tien naar acht jaar wordt verlaagd.
Het is waarschijnlijk dat het beroep op de regeling bij het verlagen van de
referte-eis van tien naar acht jaar (na twee zittingstermijnen van Tweede
Kamer, gemeenteraden en provinciale staten) zou toenemen, maar niet op
voorhand vast te stellen met hoeveel.
5. Overgangsrecht
De leden van de VVD-fractie vragen naar de positie van een waarnemend
burgemeester in het overgangsrecht van de voortgezette uitkering.
Voor de waarnemend burgemeester geldt geen overgangsrecht. Met
ingang van 27 februari 2010 is de (waarnemend) burgemeester onder het
uitkeringsrecht van de Appa gebracht. Voor een waarnemend burgemeesters die op grond van 78, eerste lid, van de Gemeentewet door de
commissaris van de Koning is benoemd («externe waarnemer»), is in
artikel 137a van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers een
eigenstandig uitkeringsrecht gecreëerd. Bepaald is dat de uitkeringsduur
steeds gelijk is aan de duur van de waarneming. Het loopbaanprincipe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

10

geldt niet voor waarnemend burgemeesters. Dat betekent dat eerdere
diensttijd als waarnemend burgemeester in een andere gemeente of uit
een andere Appa-functie niet meetelt voor het vaststellen van de
uitkeringsduur. Dat betekent dat een waarnemend burgemeester op grond
van de waarneming niet in aanmerking kan komen voor een voortgezette
uitkering omdat hij in geen geval aan de referte-eisen kan voldoen.
Was de waarnemend burgemeester voorafgaand aan de waarneming
kroonbenoemde burgemeester en voldeed hij bij aftreden aan de
referte-eisen, dan heeft hij op grond daarvan wel recht op een voortgezette uitkering. Zijn inkomsten als waarnemend burgemeester worden dan
verrekend met deze voortgezette uitkering.
De leden van de PvdA-fractie vragen in hoeverre het nu voorgestelde
overgangsrecht overeen komt met eerdere versoberingen van de Appa en
dan vooral ten aanzien van de eerdere verkortingen van de voortgezette
uitkering. Deze leden duidden op de overgangsregelingen zoals die
gemaakt zijn toen de uitkeringsgerechtigde leeftijd van 50 naar 55 werd
verhoogd en toen ten gevolge van de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd de gerechtigde leeftijd voor de voortgezette uitkering ook
werd verschoven. Waren die overgangsregelingen ruimer, beperkter of
gelijk aan de nu voorgestelde overgangsregeling? En indien er afwijkingen zijn, welke zijn dat dan?
Het overgangsrecht is identiek aan het overgangsrecht bij de verhoging
van de ingangsleeftijd van de voortgezette uitkering van 50 naar 55 jaar
met ingang van 27 februari 2010 voor leden Tweede Kamer, gedeputeerden en wethouders. Bewindspersonen kenden voor 2010 geen
voortgezette uitkering waardoor voor deze categorie op dat moment geen
overgangsrecht noodzakelijk was. In het wetgevingsoverleg is op verzoek
van de leden van de PvdA- en de VVD-fractie het overgangsrecht bij nota
van wijziging aangepast om te voorkomen dat lokale politieke ambtsdragers die op dat moment voldeden aan het leeftijdsvereiste van 50 jaar,
na de verkiezingen zouden aftreden om oorspronkelijke uitkeringsrechten
veilig te stellen (Kamerstukken II, 30 693, nr. 16, pagina 7 en 29). Bij
herbenoeming zouden deze ambtsdragers onder de nieuwe versoberde
uitkeringsregeling komen te vallen. Een dergelijke negatieve vertrekprikkel
moest worden voorkomen. Ditzelfde overgangsrecht is als uitgangspunt
gehanteerd voor het overgangsrecht bij verkorting van de voortgezette
uitkering van tien naar vijf jaar. De voorwaarden op het moment van
aftreden om te kunnen voldoen aan het overgangsrecht zijn in het
onderhavige wetsvoorstel wel aangescherpt. Bij herbenoeming in
dezelfde functie bij hetzelfde bestuursorgaan vallen betrokken ambtsdragers alleen onder het overgangsrecht als ze op dat moment niet alleen
aan het leeftijdsvereiste voldoen maar ook gelijktijdig aan het diensttijdvereiste.
De leden van de SP-fractie vragen de regering waarom deze van mening
is dat politieke ambtsdragers die op dit moment in functie zijn een
versobering niet hadden kunnen voorzien. Zij wijzen erop dat de discussie
over het versoberen van regelingen voor politici al enige tijd intensief
wordt gevoerd. Zij vragen de regering of betreffende politici gezien dat
gegeven niet al rekening hebben kunnen houden met versobering van de
regeling.
Stelregel voor de regering bij de vormgeving van het overgangsrecht is
dat wordt tegemoetgekomen aan de verwachtingen die de zittende
politieke ambtsdragers hebben kunnen ontlenen aan de rechtspositieregeling zoals die gold op het moment dat zij hun ambt aanvaardden.
Onder die condities hebben zij immers het ambt aanvaard. Alleen bij
bijzondere zwaarwegende redenen vindt de regering het gerechtvaardigd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

11

om van genoemd uitgangspunt af te wijken. Het argument dat betrokken
ambtsdragers een eventuele versobering hadden kunnen voorzien in
verband met de intensieve discussie die hierover zou zijn gevoerd, is niet
een dergelijke zwaarwegende reden en leidt voor de regering niet ook tot
de gevolgtrekking dat betrokken ambtsdragers er bij voorbaat ook
rekening mee hadden kunnen houden.
Voorts vragen de leden van de SP-fractie te beargumenteren waarom de
regering de kans groot acht dat ambtsdragers niet voor herbenoeming
zullen kiezen wanneer de regeling zoals die nu geldt na herbenoeming
middels dit wetsvoorstel wordt versoberd.
Voor op het moment van inwerkingtreding van de versobering van de
uitkeringsduur zittende ambtdragers, geldt bij het eerstvolgende aftreden
nog de oorspronkelijke uitkeringsduur van tien jaar. Onder die condities
hebben deze ambtsdragers in het verleden het ambt aanvaard. Als
betrokken ambtsdragers bij herbenoeming dan gaan vallen onder het
nieuwe recht, is de kans aanwezig dat betrokken ambtsdragers die bij
aftreden voldoen aan de gestelde vereisten, eieren voor hun geld kiezen in
verband met het perspectief op een uitkering tot aan de pensioengerechtigde leeftijd. In dat geval zullen ze mogelijkerwijs opteren voor aftreden.
Daardoor zou veel kennis en bestuurservaring voortijdig uit het openbaar
bestuur verdwijnen.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de uitkering is geregeld in de
situatie dat iemand na verkiezingen niet opnieuw wethouder wordt, maar
een periode raadslid is, waarna hij vervolgens weer wethouder wordt.
Geldt in dat geval nog de regeling op basis van zijn eerdere wachtgeldregeling toen hij voor de eerste keer wethouder was?
Als betrokken wethouder op het moment van aftreden na inwerkingtreding van de wet verkorting duur voortgezette uitkering Appa voldoet
aan de vereisten voor een voortgezette uitkering, ontvangt de gewezen
wethouder op grond van het overgangsrecht de oorspronkelijke uitkeringsduur van maximaal tien jaar. Voldoet betrokken wethouder niet aan
de referte-eisen, dan heeft betrokkene recht op een uitkeringsduur van
maximaal drie jaar en twee maanden. Zijn raadsvergoeding en vervolgens
wethouderswedde worden verrekend met de uitkering.
Bij opnieuw aanvaarden van het ambt van wethouder valt betrokkene
onder de nieuwe voorwaarden voor het verkrijgen van een voortgezette
uitkering. Na afloop van het tweede wethouderschap kan worden bezien
aan de hand van het loopbaanprincipe of betrokken wethouder bij
aftreden voldoet aan de nieuwe aangescherpte vereisten voor een
voortgezette uitkering: entreeleeftijd van vijf jaar voor de hem geldende
pensioengerechtigde leeftijd en een ambtstermijn van tien jaar in de
periode van twaalf jaar voor het aftreden. Voldoet hij niet aan deze
voorwaarden, dan geldt een uitkeringsduur van maximaal drie jaar en
twee maanden.
Deze leden vragen in hoeverre de overgangsregeling voor de uitkeringsregeling alleen gedurende één ambtsperiode geldt of zolang iemand nog
steeds zijn politieke ambt behoudt.
De verkorting van de duur voor voortgezette uitkering geldt niet voor een
belanghebbende die op de datum van inwerkingtreding van de Wet
verkorting duur voortgezette uitkering al een voortgezette uikering
ontvangt. Een belanghebbende die op de datum van inwerkingtreding van
de Wet verkorting duur voortgezette uitkering Appa een Appa-functie
vervult, behoudt ook zijn rechten op de duur van de voortgezette uitkering
bij zijn aftreden. Als belanghebbende dan in dezelfde functie bij hetzelfde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

12

bestuursorgaan wordt herbenoemd onmiddellijk na de eerstvolgende
verkiezingen na die inwerkingtredingsdatum, heeft hij bij zijn aftreden
recht op de oorspronkelijke uitkeringsduur als hij de datum van zijn
herbenoeming:a. negen jaar en zeven maanden of minder verwijderd is
van de pensioengerechtigde leeftijd die is vastgesteld voor het kalenderjaar vijf jaren na aftreden, en b. in het tijdvak van twaalf jaren ten
minste tien jaren ambtsdrager is geweest. Als belanghebbende op het
moment van herbenoeming onmiddellijk na de eerstvolgende verkiezingen na de inwerkingtredingsdatum aan deze voorwaarden voldoet,
behoudt hij zijn aanspraak zolang hij hetzelfde ambt bij hetzelfde
bestuurorgaan blijft vervullen
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 946, nr. 6

13