IBO Luchtkwaliteit

Datum

21 mei 2019

Pagina 1 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Colofon

Titel

IBO Luchtkwaliteit

Bijlagen

8

Inlichtingen

Ministerie van Financiën / Inspectie der Rijksfinanciën

Pagina 3 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Voorwoord

“Wereldwijd meer doden door fijnstof dan door tabak”; “Milieudefensie:
luchtkwaliteit zo slecht dat buiten werken niet zou mogen”; “Minder fijnstof, toch
nog dodelijk”. Zomaar een greep uit de krantenkoppen van de afgelopen maanden.
Luchtkwaliteit staat stevig in de belangstelling. Ook voor het kabinet is het
aanpakken van luchtverontreiniging een belangrijk thema, in het Regeerakkoord is
afgesproken dat er een nationaal actieplan luchtkwaliteit komt dat zich richt op een
permanente verbetering van de luchtkwaliteit. Dit actieplan is inmiddels omgedoopt
tot het Schone Lucht Akkoord (SLA).
De luchtkwaliteit is al sterk verbeterd. Al decennia neemt de concentratie
verontreinigende stoffen in de Nederlandse lucht af. Op enkele lokale uitzonderingen
na voldoet Nederland aan Europese grenswaarden die zijn gesteld voor
stikstofdioxide en fijnstof. Waarom is het dan toch van belang aandacht te hebben
voor dit onderwerp?
Omdat de gezondheidsimpact van luchtverontreiniging groot is; ongeveer 3,5
procent van de totale ziektelast in Nederland is te wijten aan slechte lucht. Daarmee
leidt luchtverontreiniging tot de grootste ziektelast die niet persoonsgebonden is (in
tegenstelling tot bijvoorbeeld hoge bloeddruk, roken of weinig bewegen die wel
persoonsgebonden zijn). Negatieve gezondheidseffecten blijven zich voordoen, ook
als overal in Nederland aan de Europese eisen wordt voldaan. Daarom wil het
kabinet gezondheidswinst centraal stellen in het luchtkwaliteitsbeleid. Dus niet
langer alleen voldoen aan afgesproken normen, maar de middelen zo inzetten dat
maximale gezondheidswinst behaald wordt. Dit interdepartementale
beleidsonderzoek (IBO) onderzoekt wat daarvoor nodig is.
Tip van de sluier: gezondheidswinst is mogelijk als luchtkwaliteitsbeleid nog meer
dan voorheen vorm krijgt in samenhang met andere beleidsterreinen, zoals
mobiliteits-, energie- en landbouwbeleid.
Luchtkwaliteit is iets wat iedereen aangaat, maar ook iets wat je niet ziet en waar je
als individu beperkt invloed op hebt. Het is ook een complex en technisch
onderwerp. We hebben gestreefd een rapport op hoofdlijnen op te leveren, waarin
strategische aanbevelingen worden gedaan. Uiteraard is er ruimte voor technische
details. Waar nodig is deze informatie in de hoofdtekst opgenomen, verder verwijzen
wij naar de bijlagen. Ik wil de leden van de werkgroep, en in het bijzonder RIVM en
PBL, danken voor hun bijdrage aan dit rapport.
Wij hopen dat dit IBO bouwstenen bevat waarmee politici, bestuurders en
beleidsmakers verder kunnen werken aan een schonere lucht in Nederland, voor de
gezondheid van ons allemaal.

Alida Oppers
Voorzitter van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Luchtkwaliteit

Pagina 5 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Inhoud

Voorwoord—5
Samenvatting—9
1
1.1
1.2

Inleiding—16
Aanleiding—16
Leeswijzer—17

2
2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.2
2.3
2.3.1
2.4

Beleidsbeschrijving—19
Luchtkwaliteit—19
Bronnen van luchtverontreiniging—19
Luchtverontreiniging: deken en pieken—21
Ontwikkeling van luchtkwaliteit(sbeleid) in de afgelopen decennia—21
Lucht(kwaliteits)beleid: Europees en nationaal—22
Nederlands luchtkwaliteitsbeleid—23
Samenhang met aanpalende beleidsterreinen—23
Effectiviteit van het huidig luchtkwaliteitsbeleid—29

3
3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.2

Luchtkwaliteit en gezondheid—31
Gezondheidspotentieel—31
Gezondheidseffecten van luchtverontreinigende stoffen—31
Emissie is geen immissie—32
Aandacht voor de binnenlucht—32
Indicator voor luchtkwaliteit en gezondheid—33

4
4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.3
4.1.4
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.3
4.3.1
4.3.2

Scenario’s, maatregelpakketten en verantwoordelijkheidsverdeling—35
Scenario’s—35
Basispad—36
Scenario 1. Realistische inschatting basispad—40
Scenario 2. Versnellen: hogere gezondheidswinst in 2025—42
Scenario 3. Ambitieuzere doelen: hogere gezondheidswinst in 2030—43
Maatregelen—45
Klimaatakkoord—45
Kosteneffectiviteit—52
Gezondheidswinst door aanvullende maatregelen—52
Verantwoordelijkheidsverdeling—53
Rijk en decentrale overheden—53
Verantwoordelijkheidsverdeling binnen het Rijk—55

5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5

Aanbevelingen—57
Focus op de grootste potentiële gezondheidswinst—57
Inzetten op internationale samenwerking—59
Maak luchtkwaliteit onderdeel van ander beleid—60
Vergroten van bewustzijn en eigenaarschap bij burger—60
Effecten in beeld—61

Pagina 7 van 87

BIJLAGEN—63
Afkortingenlijst—64
Bronvermelding—66
Bijlage 1: Taakopdracht IBO luchtkwaliteit—70
Bijlage 2: Samenstelling werkgroep—72
Bijlage 3: Geraadpleegde personen—73
Bijlage 4: Internationale context van luchtkwaliteit—74
Bijlage 5: Achtergrondinformatie aanpalende beleidsterreinen—77
Bijlage 6: Onderzoeksmethodiek—83
Bijlage 7: Voorgenomen beleidsmaatregelen—84
Bijlage 8: Verantwoordelijkheidsverdeling—86

IBO Luchtkwaliteit

Samenvatting

Luchtverontreiniging is slecht voor de gezondheid en zorgt voor schade aan natuur
en biodiversiteit. Het kabinet heeft de ambitie om de luchtkwaliteit permanent te
verbeteren, waarbij de gezondheid centraal staat. In het Regeerakkoord is
opgenomen dat hiervoor een nationaal luchtkwaliteitsplan zal worden opgesteld, het
Schone Lucht Akkoord. Schonere lucht krijgt niet (automatisch) vorm in de markt,
dus de overheid ziet een rol voor zichzelf. Dit interdepartementaal beleidsonderzoek
(IBO) verkent wat er nodig is om gezondheidswinst centraal te stellen in het
luchtkwaliteitsbeleid en presenteert bouwstenen voor toekomstig
luchtkwaliteitsbeleid.
Het effect van slechte luchtkwaliteit
Hoe ongezond de lucht is, hangt af van de concentratie luchtverontreinigende
stoffen en de mate van blootstelling hieraan. Onderzoeken brengen
luchtverontreiniging in verband met longziektes, hart- en vaatziekten en vroegtijdige
sterfte. Slechte luchtkwaliteit heeft daarnaast een effect op de ontwikkeling van
hersenen van kinderen en op de ontwikkeling van diabetes en dementie. Geschat
wordt dat 3,5 procent van de totale ziektelast in Nederland kan worden
toegeschreven aan de kwaliteit van de buitenlucht. Dit leidt volgens het RIVM
jaarlijks tot circa 11.000 vroegtijdige sterfgevallen en een verminderde
levensverwachting van 9 maanden. Hiervan zijn ongeveer 6 maanden toe te
rekenen aan fijnstof en 3 maanden aan stikstofdioxide. Slechte luchtkwaliteit
behoort daarmee tot één van de belangrijkste risicofactoren voor de
volksgezondheid.
De luchtkwaliteit wordt in sterke mate gevormd door emissies als gevolg van
activiteiten door menselijk handelen. Ook spelen natuurlijke bronnen zoals
bodemstof en zeezout een rol. De concentratie waarin stoffen voorkomen in de lucht
wordt bepaald door de Nederlandse uitstoot, maar is ook afhankelijk van uitstoot in
omringende landen en de weersomstandigheden. Luchtverontreiniging houdt zich
namelijk niet aan de landsgrenzen, waardoor uitstoot uit omringende landen
neerslaat in Nederland (en vice versa).
De luchtkwaliteit in Nederland is de afgelopen decennia sterk verbeterd. Desondanks
zijn er dus nog steeds negatieve gevolgen voor de volksgezondheid. Het
gezondheidseffect van luchtverontreiniging is niet voor iedere Nederlander hetzelfde.
Onder andere kinderen, ouderen en astmapatiënten ervaren grotere schadelijke
effecten door slechte luchtkwaliteit. Daarnaast worden in bepaalde gebieden, zoals
dichtbevolkte steden en nabij wegen intensieve industrie en veehouderijen, mensen
(langdurig) blootgesteld aan hogere concentraties van schadelijke stoffen, met
grotere gezondheidsschade als gevolg.
Toekomstig luchtkwaliteitsbeleid
De komende jaren zullen economische, ruimtelijke en mobiliteitsopgaven een
verbetering van de Nederlandse luchtkwaliteit op de proef stellen, met name in
gebieden waar de luchtkwaliteit al onder druk staat door bijvoorbeeld verregaande
verstedelijking. Grootschalige trajecten als het klimaatakkoord en de

Pagina 9 van 87

IBO Luchtkwaliteit

energietransitie bieden kansen voor een schonere lucht, maar kunnen ook negatief
uitpakken, als bijvoorbeeld meer kleinschalige biomassa gestookt wordt.
Luchtkwaliteitsbeleid is in belangrijke mate Europees beleid. Europese afspraken
over emissiereductieverplichtingen en normen voor de maximale concentraties van
verschillende luchtverontreinigende stoffen zijn direct werkend of omgezet in
nationale wetgeving. De afgelopen jaren heeft Nederland invulling gegeven aan de
Europese afspraken met het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
(NSL). Het luchtkwaliteitsbeleid werd daarmee als eigenstandig beleidsterrein
behandeld. Met als doel om zo snel mogelijk te voldoen aan de Europese uitstooten concentratienormen, zonder dat daarbij de ontwikkeling van ruimtelijke projecten
wordt beknot. Deze normen worden nu vrijwel overal in Nederland gehaald, met
uitzondering van enkele drukke straten in grote steden en in sommige gevallen in de
nabijheid van intensieve veehouderijen.
Echter, het voldoen aan de Europese uitstoot- en concentratienormen biedt volgens
de Gezondheidsraad geen garantie voor het uitblijven van negatieve
gezondheidseffecten. Met de verschuiving van de focus naar het vergroten van
gezondheidswinst, veranderen de uitgangspunten van het toekomstig beleid. Dit IBO
laat zien at het realiseren van luchtkwaliteitsverbetering een complexe opgave is.
Dit IBO formuleert vijf aanbevelingen voor het toekomstig luchtkwaliteitsbeleid.
1. Focus op de grootste potentiële gezondheidswinst
Richt het luchtkwaliteitsbeleid op het behalen van de grootst mogelijke
gezondheidswinst en niet alleen op het halen van de EU-grenswaarden. Onderzoek
laat zien dat de grootste gezondheidswinst behaald kan worden door de deken van
luchtverontreiniging (de achtergrondconcentratie) die boven Nederland hangt aan te
pakken. De belangrijkste sectoren die bijdragen aan deze deken zijn het
weg(verkeer), landbouw, scheepvaart, industrie en huishoudens (particuliere
houtstook). Hiernaast hebben buitenlandse bronnen een aandeel in de vorming van
deze deken.
Naast het aanpakken van de deken van luchtverontreiniging, is het van belang om
specifiek aandacht te hebben voor hoogblootgestelden en kwetsbare groepen
(jongeren, ouderen en astmapatiënten). Hierbij zijn hotspots, specifieke locaties met
een relatief hoge concentratie luchtverontreiniging, een belangrijk aandachtspunt.
Mensen die nabij drukke verkeerspunten, intensieve veehouderijen of industrie
wonen, worden in veel sterkere mate blootgesteld aan luchtverontreiniging dan de
gemiddelde Nederlander. De gezondheidsschade neemt daarmee navenant toe. Ter
bescherming van deze hoogblootgestelden en kwetsbare groepen, zijn specifieke
maatregelen nodig. Hoewel de aanpak van deze lokale hotspots in eerste instantie
aan lokale overheden is, is voor een effectieve aanpak samenwerking met het Rijk
en omringende gemeenten en provincies noodzakelijk. Niet overal is dezelfde
aanpak van luchtverontreiniging om lokale effecten aan te pakken mogelijk of
optimaal. Zo kan bijvoorbeeld een lokaal verbod op particuliere houtstook in
stedelijk gebied direct bijdragen aan verminderde blootstelling; in dunbevolkt gebied
zal dezelfde maatregel in mindere mate effectief zijn.
Soms is een gezamenlijke aanpak het meest doeltreffend, omdat uitstoot en
blootstelling niet per definitie in dezelfde gemeente plaatsvinden. Uitstoot van

Pagina 10 van 87

IBO Luchtkwaliteit

ammoniak in de ene gemeente kan door interactie met stikstofdioxide elders leiden
tot de vorming van secundair fijnstof in een andere gemeente.
Aanbevolen wordt maatregelen te kiezen die de meeste gezondheidswinst
opleveren, in die sectoren die het meeste bijdragen aan de luchtverontreiniging. Dit
heeft als consequentie dat niet langer voor alle gebieden dezelfde concentraties
worden nagestreefd, maar dat gekeken wordt naar blootstelling. Vooral in gebieden
waar veel mensen wonen, is de gezondheidswinst van betere luchtkwaliteit hoog.
De grootste gezondheidswinst is te behalen in de sectoren mobiliteit, landbouw,
industrie en huishoudens (houtstook). Om de luchtkwaliteit te verbeteren en
daarmee gezondheidswinst te behalen verdient het daarom de aanbeveling om
maatregelen te treffen in deze sectoren.
De meeste gezondheidswinst is te behalen bij maatregelen rond de particuliere
houtstook. Uit de analyses van RIVM en PBL blijkt dat maatregelen rond houtstook
het grootste effect hebben op het reduceren van de blootstelling aan fijnstof en zijn
daarmee relatief zeer doeltreffend. Daarom wordt specifiek particuliere houtstook in
dit IBO ontraden.
Het aandeel van de emissie van luchtverontreinigende stoffen door houtstook zal
naar verwachting de komende jaren toenemen, omdat het stoken van kleinschalige
biomassa (houtstook) kan worden gezien als een methode om uitstoot van
broeikasgassen terug te dringen. Met name wanneer veel huishoudens houtstook als
alternatieve warmtebron gaan zien, zal de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen
sterk toenemen. Dat zal de deken boven Nederland verder verdichten en lokaal
zorgen voor hotspots van fijnstof. Maar alleen inzetten op houtstook is niet
voldoende. Ook in de andere sectoren is inzet op verdergaande reductie van
luchtverontreiniging nodig, zeker in geval van meer ambitieuze scenario’s.
2.Inzetten op internationale samenwerking
Luchtkwaliteit houdt zich niet aan grenzen en is daarmee per definitie een
onderwerp dat in internationaal en regionaal verband vorm krijgt.
Luchtverontreinigende stoffen waaien over landsgrenzen waardoor de uitstoot van
het ene land invloed heeft op de luchtkwaliteit in het andere land. Nederland
exporteert meer luchtverontreinigende stoffen dan dat het importeert. Een aanpak
van de luchtkwaliteit in Nederland levert daarmee ook baten op voor omringende
landen.
De Europese Unie speelt een belangrijke rol in het vaststellen van normen voor de
emissies en concentraties van luchtverontreinigende stoffen. Europees bronbeleid is
van grote invloed op de luchtkwaliteit. Europese afspraken richten zich echter op
uitstoot en concentraties en niet direct op gezondheidswinst. Dit IBO laat zien dat
met louter (nationale) maatregelen gericht op binnenlandse bronnen er beperkte
reductie van luchtverontreinigende stoffen mogelijk is. Nederland is voor
verregaande verbetering van de luchtkwaliteit ook afhankelijk van de
emissiereductie in het buitenland.
Internationale samenwerking op het gebied van luchtkwaliteit is daarmee een
cruciaal onderdeel van de inzet van het Rijk op verbetering van de luchtkwaliteit en
daarmee gezondheidswinst. Nederland dient daarbij zijn fair share te leveren in de

Pagina 11 van 87

IBO Luchtkwaliteit

aanpak van luchtverontreiniging. Dit betekent enerzijds een actieve opstelling in
Europees verband, waarbij wordt ingezet op striktere normen. Anderzijds moet
Nederland met nationale en lokale maatregelen ook zelf inzetten op verbetering van
de luchtkwaliteit. Het vinden van een balans tussen kosten van extra maatregelen
en baten door gezondheidswinst is een belangrijke opgave.
Ook zijn er enkele sectoren waarvoor regelgeving bijna per definitie in
Europees/multilateraal verband vorm moeten krijgen, zoals bij de lucht- en
zeevaart. Deze internationaal opererende sectoren zijn in mindere mate
beïnvloedbaar door nationaal of lokaal beleid. De meest kosteneffectieve aanpak is
in internationaal verband. Dat maakt Nederlandse inzet op ambitiereductie voor
deze sectoren in internationale samenwerkingsverbanden en organisaties van
belang.
3. Maak luchtkwaliteit onderdeel van ander beleid
Ondanks dat het luchtkwaliteitsbeleid in de afgelopen jaren als min of meer
zelfstandig beleidsterrein is behandeld, is luchtkwaliteitsbeleid in de kern vaak
onderdeel van ander beleid; de praktische uitvoering ervan komt tot uiting in
maatregelen die in verschillende sectoren worden getroffen. Zo wordt de
luchtkwaliteit onder andere beïnvloed door ontwikkelingen in de mobiliteit, in de
landbouw en in de bebouwde omgeving. Veel beleid gericht op deze sectoren heeft
(bewust of onbewust) effect op de luchtkwaliteit. Zo hebben de maatregelen die in
verband met het klimaatakkoord zullen worden getroffen (met het oog op reductie
van de uitstoot van broeikasgassen), veelal ook een effect op de luchtkwaliteit.
Daarnaast kan luchtkwaliteitsbeleid ook bijdragen aan het vergroten van het
draagvlak voor andere maatregelen (zoals het klimaatbeleid) omdat de baten
concreter en directer zijn. Bijvoorbeeld: elektrisch verkeer leidt tot een verbetering
van het klimaat in de toekomst, maar heeft per direct verbetering van de
luchtkwaliteit en dus gezondheidsverbetering tot gevolg.
Vanwege de samenhang met ander beleid is het van belang dat het
gezondheidseffect van luchtkwaliteit wordt meegenomen in de besluitvorming.
Daarom is het aanbevelenswaardig dat luchtkwaliteit expliciet (en niet vrijblijvend)
aan de orde komt bij besluitvorming op relevante beleidsterreinen op verschillende
bestuurslagen (zowel decentraal als bij het Rijk).
4. Vergroten van bewustzijn en eigenaarschap bij burgers
Niet alleen overheden, maar ook burgers kunnen een belangrijke bijdrage leveren
aan het verbeteren van de luchtkwaliteit.
Veel mensen zijn niet bekend met de negatieve gevolgen van luchtkwaliteit voor hun
gezondheid. Zolang het bewustzijn over het gezondheidseffecten van
luchtverontreiniging beperkt is, zal hier niet naar gehandeld worden. De overheid
kan een rol spelen in het vergroten van de bewustwording. Echter, een groter
bewustzijn hoeft nog geen urgentiegevoel of eigenaarschap te creëren. Burgers
kunnen onder andere (decentrale) overheden aansporen tot het treffen van
maatregelen, zelf blootstelling aan ongezonde lucht beperken en eigen emissies
beperken zodat anderen daar profijt van hebben. Bijvoorbeeld op het gebied van
houtstook: door geen hout te verbranden, elektrisch te barbecueën of een
openhaard aan te schaffen met verbeterde emissiereductie kan de uitstoot flink

Pagina 12 van 87

IBO Luchtkwaliteit

verminderd worden. Een ander voorbeeld is de uitstoot door het autoverkeer: door
vaker de fiets te pakken of te kiezen voor schonere auto’s daalt ook daar de
uitstoot.
Toch zijn veel mensen niet bekend met de negatieve gevolgen van luchtkwaliteit op
de gezondheid van henzelf en van anderen. Aanbevolen wordt dan ook het
bewustzijn en urgentiegevoel bij burgers te vergroten, zodat ook zij concrete
maatregelen kunnen nemen voor een schone lucht. In samenwerking met experts,
zoals bijvoorbeeld GGD’en en (huis)artsen, kunnen goede voorlichtingen op
bijvoorbeeld scholen, worden uitgewerkt om zodoende bewustzijn te vergroten. Het
stimuleren van Citizen Science kan bijdragen aan het vergroten van de
betrokkenheid bij en vergroten van kennis op het gebied van luchtkwaliteit.
5. Effecten in beeld
Goede evaluaties vormen de basis voor toekomstige maatregelen, omdat inzichtelijk
wordt welke elementen van het beleid wel of niet hebben gewerkt. Goede evaluaties
verdienen daarom de aanbeveling. Dit geldt zowel voor Rijksmaatregelen als voor
lokale maatregelen, voor dit laatste zijn afspraken met lokale overheden nodig. Als
het Rijk een akkoord sluit met decentrale overheden over luchtkwaliteit kunnen
daarin ook afspraken over monitoring, evaluatie en verantwoording worden
gemaakt.
Daarnaast is het goed om vooraf te bepalen of en in welke mate maatregelen
verwacht worden effectief te zijn. Door op voorhand de hoofdlijnen van doelen,
maatregelen, middelen en verwachte doeltreffendheid te expliciteren, kan een goede
afweging gemaakt worden. Tevens is dit behulpzaam bij het achteraf evalueren van
maatregelen.
De laatste aanbeveling is om als Rijk een heldere doelstelling te formuleren, waarin
de ambitie ten aanzien van luchtkwaliteit en gezondheid op concrete en meetbare
wijze wordt geformuleerd. Het is aanbevelenswaardig hierin aandacht te hebben
voor hoogblootgestelden.
Scenario’s en maatregelenpakketten
Uit onderzoek van het RIVM blijkt dat, als het huidig en voorgenomen beleid volledig
wordt uitgevoerd en volledig effectief is en er geen contraire ontwikkelingen zijn,
een aanvullende levensduurwinst van 3,3 maanden wordt bereikt. Dit is gelijk aan
circa 40 procent gezondheidswinst ten opzichte van 2016. Dit noemen we in dit IBO
het basispad. 1 Naast dit basispad schetst dit IBO drie scenario’s om inzicht te bieden
in verschillende ambitieniveaus en de gezondheidswinst die deze opleveren. Het
eerste scenario bevat een inschatting van het basispad waarbij rekening wordt
gehouden met tegenvallende reductie van luchtverontreiniging in de periode tot
2030. In het tweede en derde scenario wordt bezien wat het betekent om te
versnellen (het al in 2025 behalen van de gezondheidswinst die in het basispad was
voorzien in 2030) en om ambitieuzer te zijn (het behalen van grotere
gezondheidswinst in 2030 dan in het basispad).
1

In deze analyse wordt gekeken naar fijnstof en stikstofdioxide. Andere relevante stoffen,
zoals niet-methaan vluchtige organische stoffen (NMVOS) en secundair gevormd ozon op
leefniveau zijn niet in beschouwing genomen. Aangezien PM2,5 (voor veel van de bronnen)
ruim 60 procent van het PM10-mengsel betreft, wordt in dit IBO voor de gemiddelde
blootstelling op nationaal niveau naar PM2,5 gekeken.

Pagina 13 van 87

IBO Luchtkwaliteit

De scenario’s zijn gericht op gezondheidswinst. Om die te berekenen zijn de WHOadvieswaarden gebruikt als tussenstap. Dit zijn internationaal erkende
advieswaarden die zijn ontwikkeld op basis van wetenschappelijke studies door de
WHO. Het behalen van deze advieswaarden biedt geen garantie voor het uitblijven
van gezondheidsverlies, maar biedt wel een referentiepunt voor de scenario’s in dit
IBO.
Tevens zijn verschillende maatregelen bekeken op hun effect op de luchtkwaliteit en
gezondheidsverbetering. Deze maatregelen vormen mogelijke bouwstenen (geen
uitputtende lijst) om invulling te geven aan de geschetste scenario’s. Het is aan
politici, bestuurders en beleidsmakers om de afweging te maken welke maatregelen
eventueel worden ingezet om de doelen te bereiken.
Realistische inschatting basispad
In het basispad is uitgegaan van het huidige en voorgenomen beleid dat volledig
effectief wordt uitgevoerd. Hierbij wordt aangenomen dat (technische) maatregelen
in de praktijk net zo effectief zijn als vooraf ingeschat. Omdat dat geen
waarschijnlijke assumptie is, wordt in dit scenario rekening gehouden met
tegenvallende reductie. Daarnaast kunnen ramingen tegenvallen als gevolg van
autonome ontwikkelingen, zoals lagere reductie in het buitenland. In dit scenario is
ervoor gekozen dat de reductie in het basispad voor 75 procent behaald wordt. In
dat geval is in 2030 de levensduurwinst geen 3,3 maar circa 2,5 maanden. Met
name voor de 1 procent van de bevolking die het meest wordt blootgesteld aan
luchtverontreiniging, geldt in dit scenario dat er een lagere gezondheidswinst wordt
gerealiseerd dan verwacht in het basispad. Om toch het resultaat uit het basispad te
behalen, en daarmee 3,3 maanden aanvullende levensduurwinst, zijn aanvullende
maatregelen nodig. Specifiek zouden er maatregelen getroffen moeten worden voor
dat deel van de bevolking dat het meest wordt blootgesteld aan
luchtverontreiniging.
Versnellen: grotere gezondheidswinst in 2025
Om de gezondheidswinst van 3,3 maanden al in 2025 te behalen, is ambitieus
aanvullend beleid nodig. Hierbij gaat het deels om het naar voren halen van
beleidsmaatregelen en deels om aanvullende maatregelen. Omdat omringende
landen niet zullen versnellen, vraagt dit een extra inzet van binnenlandse bronnen.
Om deze doelstelling voor fijnstof te behalen door middel van binnenlandse bronnen,
moet een reductie van bijna 50 procent van de totale blootstelling door
binnenlandse bronnen worden gerealiseerd. Voor stikstofdioxide is een reductie
nodig van ruim 40 procent van de blootstelling uit binnenlandse bronnen. Het al in
2025 behalen van het basispad vergt daarmee een forse inspanning. Bovendien
wordt in dit scenario uitgegaan van volledige effectiviteit van het huidige en
voorgenomen beleid conform de aannames in het basispad. Zoals aangegeven in het
vorige scenario is het realistisch om van een lagere effectiviteit uit te gaan waardoor
de inspanning nog groter wordt. Tegenover deze inspanning staat een aanzienlijke
gezondheidswinst, zeker ook voor de hoogblootgestelden.
Ambitieuzer: grotere gezondheidswinst in 2030
In dit scenario wordt uitgegaan van een hogere (internationale) ambitie uitgedrukt
in een halvering van de WHO-advieswaarden. Het halen van die strengere
advieswaarden betekent ook een aanzienlijke verbetering van de gezondheidswinst.

Pagina 14 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Voor fijnstof geldt een niet-haalbare opgave. De benodigde reductie wordt bij lange
na niet gehaald met de uitvoering van het huidige en voorgenomen beleid. De
resterende opgave is groter dan er überhaupt aan uitstoot door binnenlandse
bronnen resteert. Dit ambitieuze scenario kan alleen gehaald worden als er ook een
forse aanvullende afname is van blootstelling door buitenlandse bronnen. Voor de
blootstelling aan stikstofdioxide wordt ook met het huidige en voorgenomen beleid
voldaan aan de normen die nodig zijn om de aanvullende levensduurwinst te
bereiken, zowel voor de gemiddelde blootstelling als voor de hoogstblootgestelden.
Echter, door ook de blootstelling aan stikstofdioxiden verder te verlagen is meer
aanvullende levensduurwinst te behalen.
Maatregelen om ambities te bereiken
Om de hierboven genoemde ambities te bereiken zijn aanvullende maatregelen
nodig. Het IBO draagt hiervoor opties aan. Een ontwikkeling die impact heeft op de
luchtkwaliteit, maar niet in het voorgenomen beleid is meegenomen, is het
klimaatakkoord. Maatregelen die bijdragen aan de reductie van broeikasgassen
dragen vaak ook bij aan de vermindering van luchtverontreiniging. De exacte
omvang van het effect van het klimaatakkoord op de luchtkwaliteit is niet bekend.
Dit komt doordat deze maatregelen soms in (iets) andere vorm zijn meegenomen in
de analyses. Hierdoor kan het beeld ontstaan dat de bijdrage van het
klimaatakkoord anders is. Daarnaast liggen de voornaamste baten van het
klimaatakkoord op het terrein van broeikasgassen, en minder op luchtkwaliteit.
Naast het klimaatakkoord zijn er in dit IBO maatregelen in beeld gebracht die
kunnen bijdragen aan de reductie van luchtverontreiniging en het vergroten van de
levensduurwinst. Dit zijn maatregelen in de sectoren waarin de meeste
gezondheidswinst te behalen is, namelijk het (weg)verkeer en landbouw,
huishoudens (door houtstook), scheepvaart en industrie. Maatregelen op het terrein
van particuliere houtstook blijken het meest doeltreffend.
Tot slot
De kwaliteit van de lucht heeft een direct effect op de gezondheid. Door verbetering
van de luchtkwaliteit is gezondheidswinst te behalen. Dit IBO laat zien dat ook in het
basispad (waarin wordt uitgegaan van de autonome ontwikkeling bij voorgenomen
beleid) aanvullende maatregelen benodigd zijn om de hierbij voorziene
gezondheidswinst van 3,3, maanden te realiseren. Hiervoor zijn de sectoren waarin
de meeste gezondheidswinst te behalen is aan zet, namelijk het (weg)verkeer en
landbouw, huishoudens (door particuliere houtstook), scheepvaart en industrie.
Voorop staat dat deze maatregelen op een kosteneffectieve manier worden
ingevuld. Het is aan de politiek om keuzes te maken over het ambitieniveau en de te
treffen maatregelen.

Pagina 15 van 87

IBO Luchtkwaliteit

1

Inleiding

1.1

Aanleiding
De luchtkwaliteit in Nederland is in de afgelopen decennia sterk verbeterd. In het
grootste deel van Nederland liggen de concentraties fijnstof en stikstofdioxide onder
de Europese normen. Onderzoek van de Gezondheidsraad (2018) laat zien dat ook
bij het halen van de Europese normen, negatieve gezondheidseffecten optreden.
Geschat wordt dat ongeveer 3,5 procent van de totale ziektelast in Nederland het
gevolg is van een slechte luchtkwaliteit (omgerekend betekent dit jaarlijks ongeveer
11.000 vroegtijdige sterfgevallen). Hiermee hangen verschillende kosten samen die,
gedeeltelijk, kunnen worden voorkomen door de luchtkwaliteit te verbeteren.
Eventuele verbetering van de luchtkwaliteit kan op verschillende manieren worden
vormgegeven met uiteenlopende opbrengsten (in termen van gezondheidswinst) en
kosten (voor de overheid en de maatschappij).
In het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ (2017) is opgenomen dat er een
Nationaal Actieprogramma Luchtkwaliteit komt, gericht op permanente verbetering
van de luchtkwaliteit. 2
Een aantal ontwikkelingen
De ruimtelijke, economische en mobiliteitsopgaven van Nederland kunnen druk
leggen op de ambitie om de luchtkwaliteit te verbeteren. Er ligt bijvoorbeeld een
opgave voor een miljoen extra woningen in 2030 en het blijft onverminderd druk op
de snelwegen.
In de rechtszaak die door Milieudefensie is gestart, wordt aandacht gevraagd voor
luchtkwaliteit: de organisatie stelt dat Nederland onvoldoende snel zorgdraagt voor
verbetering van de luchtkwaliteit. 3
Ook het klimaatakkoord is een relevante ontwikkeling voor de luchtkwaliteit. Veel
maatregelen die gericht zijn op de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen
dragen ook bij aan een vermindering van de luchtvervuiling. Het kan echter ook de
andere kant op werken, bijvoorbeeld door een toename van particuliere houtstook,
waardoor de emissie van luchtverontreinigende stoffen kan toenemen. 4

2 Het actieprogramma is inmiddels omgedoopt tot Schone Lucht Akkoord (SLA).

3

In de kort-gedinguitspraak op 7 september 2017 werd Milieudefensie in het gelijk gesteld. De
regering moest op korte termijn met een gedegen plan met maatregelen komen om de
resterende normoverschrijdingen op de kortst mogelijke termijn op te lossen. Dat plan,
Aanpassing NSL 2018, is in september 2018 aan de Tweede Kamer gestuurd. In de
bodemprocedure oordeelde de rechtbank op 27 december 2017 dat de Staat voldoende doet
om de termijn van overschrijding zo kort mogelijk te houden. Het Hof is in het vonnis (d.d. 7
mei 2019) in de zaak van Milieudefensie tegen de Staat inzake luchtkwaliteit tot een positief
oordeel gekomen, mede op basis van de extra getroffen maatregelen en de aanpassing van het
NSL 2018 en de doorgaande inzet op permanente verbetering van de luchtkwaliteit.
4
Mogelijk moeten extra maatregelen gericht op de reductie van broeikasgasemissies worden
ingevoerd als gevolg van de uitspraak in de Urgenda-rechtszaak. Hierin is gevonnist dat de
Staat de uitstoot van broeikasgassen in 2020 met 25 procent moet terugbrengen ten opzichte
van 1990.

Pagina 16 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Met andere woorden, verschillende ontwikkelingen en belangen maken dat het een
goed moment is om te bezien op welke wijze het luchtkwaliteitsbeleid naar de
toekomst vorm zou moeten krijgen. Het kabinet heeft daartoe opdracht gegeven
middels een taakopdracht (zie bijlage 1) die ook als bijlage bij de Miljoenennota aan
het parlement is gestuurd. 5
Om het IBO-onderzoek vorm te geven zijn in de taakopdracht hoofd- en deelvragen
opgenomen. De hoofdvragen van het onderzoek zijn 6:
1. Hoe kan het effect van luchtkwaliteit op gezondheid op een doeltreffende en
doelmatige wijze meegenomen worden in beleid?
2. Wat is de meest doeltreffende en doelmatige set aan maatregelen om
luchtkwaliteit (blijvend) te verbeteren?
3. Kan de verantwoordelijkheidsverdeling en samenwerking tussen en binnen
de verschillende overheden doeltreffender en doelmatiger worden
georganiseerd en/of ingevuld?
1.2

Leeswijzer
Dit rapport bestaat uit vier inhoudelijke hoofdstukken, naast een inleiding. In het
tweede hoofdstuk wordt een schets gegeven van de technische aspecten van
luchtkwaliteit; hoe ontstaat het, wat zijn de voornaamste bronnen en hoe heeft het
beleid zich de afgelopen decennia ontwikkeld? Hiermee wordt de achtergrond van
het fenomeen luchtkwaliteit/-verontreiniging geschetst. Hoofdstukken drie, vier en
vijf vormen de kern van de onderzoeksopdracht van dit IBO.
In het derde hoofdstuk wordt verkend op welke wijze gezondheidswinst maximaal
bereikt zou kunnen worden via luchtkwaliteitsbeleid. Tevens wordt stilgestaan bij de
wijze waarop doelbereik (leiden maatregelen tot luchtkwaliteitsverbetering en tot
gezondheidswinst) gemeten kan worden.
In het vierde hoofdstuk worden verschillende scenario’s uitgewerkt: een
basisscenario dat uitgaat van het voorgenomen beleid naar 2030, een scenario dat
ambities naar voren haalt (2025) en een scenario gericht op het halen van extra
ambitieuze doelen in 2030. Daarnaast worden mogelijke maatregelpakketten
gepresenteerd om aanvullende reductie van luchtverontreiniging te bereiken. Het
hoofdstuk sluit af met een beschrijving van mogelijkheden op het vlak van de
verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en decentrale overheden en binnen
de rijksoverheid.
In het vijfde hoofdstuk, tot slot, worden vijf aanbevelingen gepresenteerd die
mogelijke bouwstenen voor het luchtkwaliteitsbeleid van de toekomst vormen.
Enkele opmerkingen ter afsluiting van dit hoofdstuk en ten geleide bij de rest van
het rapport:
•
In het rapport wordt gesproken over het klimaatakkoord. Op het moment
van schrijven is er een ontwerp Klimaatakkoord. Of effecten zoals gevonden
in dit IBO daadwerkelijk uitpakken zoals verwacht, hangt onder andere af
van de wijze waarop vorm wordt gegeven aan het klimaatakkoord.

5
6

Kamerstukken II, 2018/19, 35000. Nr. 2.

De werkgroep heeft gekozen voor een iets andere formulering van de drie hoofdvragen dan
de tekst in de taakopdracht. Hiervoor is gekozen om gehanteerde begrippen te uniformeren.

Pagina 17 van 87

IBO Luchtkwaliteit

•

In het vierde hoofdstuk wordt gekeken naar maatregelen om de blootstelling
aan fijnstof (PM2,5) en stikstofdioxide tegen te gaan. De grotere factie van
fijnstof (PM10) wordt buiten beschouwing gelaten, omdat PM2,5 60 procent
uitmaakt van het PM10-mengsel en omdat het negatieve gezondheidseffect
van PM2,5 groter is dan dat van PM10.

Pagina 18 van 87

IBO Luchtkwaliteit

2

Beleidsbeschrijving

2.1

Luchtkwaliteit
Stoffen die uitgestoten worden (bijvoorbeeld door verkeer of industrie) en de
interactie tussen verschillende stoffen in de lucht zorgen voor (de vorming van)
luchtverontreinigende stoffen met negatieve gevolgen voor de volksgezondheid. De
belangrijkste stoffen in dat kader zijn stikstofoxiden, fijnstof (waaronder ook roet),
ammoniak, zwavelstofdioxide en ozon. Stikstofoxiden, ammoniak en
zwavelstofdioxide zijn ook slecht voor natuur en biodiversiteit, omdat ze zorgen voor
directe schade aan planten en de veroorzakers zijn van bodemverzuring.
De luchtkwaliteit wordt bepaald door de concentratie en samenstelling van
luchtverontreinigende stoffen. Dit hangt samen met de emissie door verschillende
bronnen, zowel in het binnen- als het buitenland. 7 Niet alleen de emissie bepaalt de
concentratie, deze is ook het gevolg van weersomstandigheden, windrichting en
temperatuur (van bijvoorbeeld de buitenlucht of afgas). De samenstelling en
concentratie van luchtverontreinigende stoffen is daardoor veranderlijk. Ook
ruimtelijk varieert de concentratie en samenstelling. Wel is er altijd een bepaalde
concentratie van luchtverontreinigende stoffen aanwezig in de lucht, dit wordt de
deken (of achtergrondconcentratie) genoemd. Op specifieke locaties, bijvoorbeeld
nabij intensieve veehouderijen, binnensteden of drukke wegen, doen zich
daarbovenop pieken van luchtverontreinigende stoffen voor.

2.1.1

Bronnen van luchtverontreiniging
Er zijn drie voorname categorieën die luchtverontreiniging veroorzaken: verkeer
(wegverkeer, mobiele werktuigen, lucht- en scheepvaart), bedrijfsmatig (industrie
en landbouw) en huishoudens (verwarming, koken en houtstook). Naast menselijke
oorzaken hebben sommige luchtverontreinigende stoffen ook een natuurlijke
herkomst. Zo dragen zeezout en opwaaiend stof bij aan de concentratie fijnstof. Box
1 beschrijft de voornaamste luchtverontreinigende stoffen, inclusief een weergave
van de voornaamste bronnen.
Box 1: de voornaamste luchtverontreinigende stoffen en bronnen
Stikstofoxiden (NOx): Als stikstof de verbinding aangaat met zuurstof in de lucht
ontstaan stikstofoxiden (stikstofmonoxide (NO) en stikstofdioxide (NO2),
gezamenlijk NOx). De voornaamste bronnen van stikstofoxiden zijn verkeer en
scheepvaart. De Grootschalige Concentratiekaarten laten zien dat vooral in
stedelijke gebieden en nabij snelwegen de concentratie stikstofdioxide hoog is.
Fijnstof (kleiner dan 10 microgram): fijnstof bestaat uit deeltjes en druppelvormige
stoffen in de lucht die niet met het blote oog waarneembaar zijn (anders is sprake
van grof stof). Fijnstof (in het Engels particulate matter, vandaar de afkorting PM)
kent verschillende vormen met als belangrijkste: PM10, met een diameter kleiner
dan 10 micrometer en PM2,5, met een diameter kleiner dan 2,5 micrometer. De
voornaamste bronnen voor PM10 zijn industrie, verkeer, landbouw en scheepvaart.
7

Emissie betreft de daadwerkelijke uitstoot van stoffen door een bron. Concentratie betreft de
hoeveelheid van een schadelijke stof gemeten op een bepaald moment op een bepaalde
locatie.

Pagina 19 van 87

IBO Luchtkwaliteit

PM2,5 heeft als extra bronnen: huishoudens en (zee)scheepvaart. PM2,5 verspreidt
zich (veel sterker dan PM10) als een deken over het land. Directe uitstoot van
fijnstof wordt primair fijnstof genoemd. Fijnstof kan ook gevormd worden als
stikstofoxiden reageren met verzurende stoffen, zoals ammoniak. In dat geval is
sprake van secundair fijnstof.
Een bijzondere vorm van fijnstof is roet (elemental carbon) dat een diameter heeft
van kleiner dan 0,3 micrometer. Roet bestaat uit koolstof met verbindingen zoals
metalen en komt vrij bij onvolledige verbrandingsprocessen.
De kleinste factie is ultrafijnstof (kleiner dan 0,1 micrometer) en komt vrij bij
verbrandingsprocessen, zoals houtstook, uitstoot door auto’s en vliegtuigen, met
name bij opstijgen en landen.
Ammoniak (NH3): ammoniak verbindt zich in de lucht met stikstofoxiden en vormt
zo secundair fijnstof. De voornaamste bron is landbouw. De hoogste concentraties
ammoniak zijn dan ook te vinden in de landbouwregio’s in Midden- en ZuidNederland.
Zwavelstofdioxide (SO2): zwavelstofdioxide komt vrij bij de verbranding van
zwavelhoudende (fossiele) brandstoffen. De uitstoot wordt vooral veroorzaakt door
industrie, raffinaderijen, energiesector en zeescheepvaart. De concentratie
zwaveldioxide is hoog rondom grote havens met industrie.
Ozon (O3): ozon is een gas dat onder invloed van zonlicht wordt gevormd uit
koolmonoxide, stikstofoxiden en vluchtige organische stoffen. De concentratie ozon
wordt beïnvloed door het weer en is hoog op zonnige, windstille dagen.
Bron: Gezondheidsraad (2018), GCN-rapportage (2016), WHO (2016).

Figuur 1. Concentratie luchtverontreinigende stoffen in Nederland in 2016 (met de klok mee:
stikstofdioxide, fijnstof (PM10), fijnstof (PM2,5) en ammoniak)

Bron: Grootschalige concentratie- en depositiekaarten Nederland (2016), via de kaartlezer van RIVM
Pagina 20 van 87

IBO Luchtkwaliteit

2.1.2

Luchtverontreiniging: deken en pieken
Kort gezegd bestaat luchtverontreiniging uit twee componenten: de deken van
luchtverontreiniging die over Nederland ligt en waar mensen breed negatieve
effecten van ondervinden én lokale pieken die zorgen voor extra hoge concentraties
op specifieke locaties. Onderstaande figuur schetst de opbouw van luchtkwaliteit.
Zichtbaar wordt dat een afname van de deken (nationale achtergrond) in den brede
positief is, ook lokale pieken zakken daarmee.

Figuur 2. Opbouw luchtkwaliteit

Bron: GGD-richtlijn medische milieukunde: luchtkwaliteit en gezondheid (RIVM, 2018)

2.1.3

Ontwikkeling van luchtkwaliteit(sbeleid) in de afgelopen decennia
Het luchtkwaliteit(sbeleid) wordt grotendeels Europees bepaald (zie ook box 2). Zo
zijn in Europees verband kaders vastgesteld over nationale
emissiereductieverplichtingen, gericht op vermindering van de deken over Europa.
Europese afspraken zijn direct werkend of omgezet in nationale wetgeving.
Nationale en lokale maatregelen zijn nodig om te voldoen aan Europese
grenswaarden voor de lokale luchtkwaliteit of de toelaatbare stikstofbelasting van
Natura2000 gebieden.
In de afgelopen decennia is de luchtkwaliteit in Nederland sterk verbeterd. Tussen
1980 en 2015 zijn concentraties sterk gedaald: stikstofdioxide met 41 procent,
fijnstof (PM10) met 73 procent en de kleinere factie fijnstof (PM2,5) met 80 procent.
Het aantal dagen waarop sprake was van een te hoge concentratie ozon is met 69
procent gedaald.
Het grootste succes is de vermindering van de uitstoot van zwavelstofdioxide. In de
periode tussen 1980 en 2015 is de concentratie daarvan met 95 procent gedaald.
Een belangrijke factor hierin was de overstap van kolenstook naar gasverbranding in
elektriciteitscentrales en huishoudens. Daarnaast hebben voor het verkeer
katalysatoren en brandstoffen die minder zwavelhoudend zijn, bijgedragen aan de
sterke daling zwavelstofdioxide en stikstofoxiden.

Pagina 21 van 87

IBO Luchtkwaliteit

In de ontwikkeling van de luchtkwaliteit is steeds sprake van een wisselwerking
tussen maatschappelijke ontwikkelingen, politieke aandacht en technische
mogelijkheden. Zo heeft de vondst van het Groningse gasveld en daarmee de
overgang naar gasgebruik sterk bijgedragen aan reductie van zwavelstofdioxide,
omdat er minder kolen werden gestookt. Daarnaast groeide de noodzaak voor
nieuwe maatregelen, naarmate de kennis over negatieve gezondheids- en
milieueffecten toenam.
Het luchtkwaliteitsbeleid is steeds gekenmerkt door een mix van lokale en generieke
maatregelen (landelijk en Europees). Juist vanwege de aanpak van specifieke
knelpunten zijn lokale maatregelen een belangrijke factor in het beleid. Experts
benadrukken (ook) te blijven inzetten op generieke maatregelen, zodat de
achtergrondconcentratie/deken in zijn geheel afneemt.
Box 2: Internationale context
Luchtverontreiniging houdt zich niet aan landsgrenzen. Stoffen die uitgestoten
worden in Nederland verwaaien naar het buitenland en vice versa. Nederland is een
netto-exporteur van luchtverontreinigende stoffen. Ter illustratie stikstofoxiden: in
2016 stootten Nederlandse bronnen 254 miljoen kilogram stikstofoxiden uit.
Daarnaast ‘importeerde’ Nederland 24 miljoen kilogram uit het buitenland. Wat er
daadwerkelijk neersloeg in Nederland was slechts 31 miljoen kilogram. Dit betekent
dat 247 miljoen kilogram werd geëxporteerd.
Vanwege het grensoverschrijdende karakter hebben ontwikkelingen in de
buitenlandse emissies ook gevolgen voor de Nederlandse situatie. Een effectieve
aanpak van luchtverontreiniging krijgt daarom mede vorm in internationale context.
Nederland heeft daar invloed op door bij te dragen aan het opstellen en naleven van
Europese regelgeving. Om praktische redenen wordt in dit IBO alleen gekeken naar
maatregelen in de Nederlandse context. Wel wordt de internationale context
meegenomen in de algemene aanbevelingen.
In bijlage 4 wordt een korte schets gegeven van enkele relevante internationale
ontwikkelingen in de luchtkwaliteit en het luchtkwaliteitsbeleid van omringende
landen.
Bron: European Monitoring and Evaluation Programme (EMEP), 2018

2.2

Lucht(kwaliteits)beleid: Europees en nationaal
Alle landen van de Europese Unie zijn verplicht de Europese richtlijnen op
luchtgebied te implementeren in het beleid en uit te voeren. Er zijn drie typen
regels:
1. Voldoen aan nationale emissiereductieverplichtingen voor 2020 en 2030
(National Emission Ceiling Directive 8);
2. Voldoen aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit (Air Quality Directive) en
beschermingseisen aan de Natura2000 gebieden;

8

De NEC-Richtlijn legt alle lidstaten reductiedoelstellingen op voor fijnstof, NOx, SO2, nietmethaan vluchtige organische stoffen en ammoniak. Deze doelstellingen gelden voor 2020 en
2030 (en de jaren erna), ten opzichte van 2005.

Pagina 22 van 87

IBO Luchtkwaliteit

3.

Bronbeleid in de vorm van emissie-eisen aan voertuigen en bedrijven en
mondiaal normen aan schepen, brandstoffen etc. (bijvoorbeeld SECA-gebieden
voor de scheepvaart).

Per saldo garandeert het voldoen aan de nationale emissiereductieverplichtingen
niet dat in de betrokken landen overal wordt voldaan aan de Europese eisen voor de
concentraties van stoffen in de lucht en de voor de natuur toelaatbare
depositieniveaus. Dat betekent dat landen zelf aanvullend beleid moeten formuleren,
zoals extra emissiereductie in steden of rond gevoelige natuurgebieden.
Ook garandeert het voldoen aan de Europese emissie-eisen aan installaties,
apparaten, voertuigen en schepen niet dat een land voldoet aan de nationale
emissieplafonds (die voortkomen uit de reductieverplichtingen). Zeker bij meer dan
verwachte groei van industrie, veehouderij of autoverkeer kan de emissie boven het
plafond uitkomen en zijn extra nationale maatregelen nodig.
2.3

Nederlands luchtkwaliteitsbeleid
Europese regelgeving is direct werkend of verankerd in nationale wetgeving. Een
deel van het bronbeleid is vastgelegd in de Wabo (binnenkort Omgevingswet). De
Europees vastgestelde grenswaarden voor luchtkwaliteit zijn vastgelegd in titel 5.2
van de Wet milieubeheer (Wmb). Hiernaast is een deel van het Europese bronbeleid
ook vastgelegd in verordeningen (zoals de Ecodesign verordeningen) of
uitvoeringsregels, zoals de BBT-referentiedocumenten (zie ook 2.3.1 over industrie).
De NEC-richtlijn is geïmplementeerd in het Besluit uitvoering EG-richtlijn nationale
emissieplafonds dat zal opgaan in het stelsel van de Omgevingswet en wordt verder
uitgewerkt in het NEC-plan (gericht op emissies). Hiernaast is het Schone Lucht
Akkoord, dat door het ministerie van IenW wordt voorbereid, gericht op
vermindering van concentraties en blootstelling (met het oog op gezondheid).
Vanaf 2021 zal het overgrote deel van de regelgeving op het terrein van
luchtkwaliteit komen te vallen onder de nieuwe Omgevingswet. Met de
Omgevingswet wil de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling
vereenvoudigen en samenvoegen. De Europese grenswaarden voor luchtkwaliteit
worden omgezet naar omgevingswaarden. 9 Via het Invoeringsbesluit worden
elementen uit de NEC-richtlijn via het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
geïmplementeerd. De emissiereductieverbintenissen worden vormgegeven als
rijksomgevingswaarden.

2.3.1

Samenhang met aanpalende beleidsterreinen
Luchtkwaliteitsbeleid hangt voor een groot deel samen met andere beleidsterreinen.
Bij de uitvoering ervan hebben verschillende ministeries een rol. Veel beleid op het
terrein van mobiliteit, ruimtelijke ordening, natuur en landbouw draagt direct of
indirect op positieve dan wel negatieve wijze bij aan de luchtkwaliteit. De
verantwoordelijkheid voor het luchtkwaliteitsbeleid is dan ook divers belegd: ieder
ministerie draagt verantwoordelijkheid voor het eigen beleid. Het ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat (IenW) coördineert het luchtkwaliteitsbeleid
(bijvoorbeeld de inzet in Europees verband). Daarnaast is IenW verantwoordelijk

9

De regels voor het toetsen van plannen en vergunningen worden opgenomen in het Besluit
kwaliteit leefomgeving. De regels uit het Activiteitenbesluit worden dan grotendeels
opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving. Via de Invoeringswet Omgevingswet is het
verplichte NEC-programma aangewezen als verplicht programma onder de Omgevingswet.

Pagina 23 van 87

IBO Luchtkwaliteit

voor de uitvoering van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
(NSL).
Vanwege de grote diversiteit van betrokken ministeries en beleidsterreinen is het
lastig om precies in beeld te brengen welke middelen (in)direct een effect hebben op
de luchtkwaliteit (uitzondering is het NSL waarvoor expliciet middelen op de
begroting van IenW staan). Een voorbeeld: het klimaatakkoord zal voor een deel
ook positieve gevolgen hebben voor de luchtkwaliteit. Het exacte deel van de
beschikbare middelen dat bijdraagt aan de luchtkwaliteit is echter niet vast te
stellen, omdat het klimaatakkoord niet (primair) gericht is op het verbeteren van de
luchtkwaliteit. Hieronder worden de verschillende terreinen met een effect op de
luchtkwaliteit (positief of negatief) kort beschreven. Per beleidsterrein is in bijlage 5
nadere informatie opgenomen.
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
Het luchtkwaliteitsbeleid is concreet uitgewerkt in het NSL. Het NSL is een
samenwerkingsprogramma tussen Rijk en decentrale overheden en bevat
maatregelen ten behoeve van de luchtkwaliteit. 10 De uitvoering van maatregelen is
voor een groot gedeelte belegd bij decentrale overheden, maar dit laat onverlet dat
het Rijk verantwoordelijk is voor het halen van de Europese normen.
Het NSL heeft twee doelen, namelijk het verbeteren van de luchtkwaliteit ten
behoeve van de volksgezondheid (concreet gaat het over concentraties van
stikstofdioxide en fijnstof) en het bieden van ruimte voor ruimtelijke projecten.
Het NSL is in 2009 in werking getreden en was voorzien door te lopen tot 2014.
Echter, toen duidelijk werd dat de Europese normen niet gehaald zouden worden, is
besloten het NSL te verlengen tot 2017. Omdat niet overal in Nederland aan de
Europese normen werd voldaan, is Milieudefensie een rechtszaak gestart tegen de
Staat. De kortgedingrechter heeft in september 2017 geoordeeld dat de Staat zo
snel mogelijk moet voldoen aan de Europese normen. Om hieraan tegemoet te
komen is de Aanpassing NSL 2018 vastgesteld.
De directe rijksuitgaven aan luchtkwaliteitsbeleid bestaan uit de uitgaven aan het
NSL (zie tabel 1). Deze uitgaven hebben betrekking op twee begrotingen: IenW
(XII) en het Infrastructuurfonds (A). Omdat het NSL een programmafinanciering
heeft, vervalt de op het Infrastructuurfonds hiervoor bestemde reservering met
afronding van het programma. Het NSL loopt af wanneer de Omgevingswet
ingevoerd is. De bijdrage aan medeoverheden eindigde in 2018.
De NSL-budgetten op de IenW begroting (XII) bestonden voornamelijk uit de
middelen die vanuit het Rijk ter beschikking zijn gesteld voor NSL-maatregelen van
provincies en gemeenten (artikel 20.01.04). Deze middelen zijn in vier tranches
verstrekt aan medeoverheden. Daarnaast zijn er middelen voor uitvoerings- en
onderzoeksopdrachten in het kader van geluidhinder en luchtkwaliteit (20.01.01) en
is er een bijdrage aan RWS (20.01.03) voor het geven van inhoudelijk advies over
luchtkwaliteit en geluid. Tot slot wordt vanuit de IenW begroting de jaarlijkse
contributiebijdrage aan (inter-)nationale organisaties bekostigd (artikel 19.02.05).
10
Alleen de provincies waar sprake was van overschrijding van de Europese normen (of waar
dit voorzien werd) namen deel: Overijssel, Gelderland, Utrecht, Zuid-Holland, Noord-Brabant,
Limburg en delen van Noord-Holland en Flevoland.

Pagina 24 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Uit de NSL-budgetten op het Infrastructuurfonds (A) voert Rijkswaterstaat locatie
specifieke maatregelen uit om eventuele overschrijdingen van de Europese normen
langs alle rijkswegen te voorkomen.
Tabel 1 Uitgaven luchtkwaliteitsbeleid (bedragen in € x 1.000)
Totaal
IenW (XII)

2018
18.854
12.854

2019
7.096
1.096

2020
11.108
1.108

2021
21.015
1.015

2022
26.031
1.031

20233
26.041
1.041

20.01.01 Opdrachten
20.01.03 Bijdrage agentschappen
20.01.04 Bijdrage medeoverheden
19.02.05 Bijdrage (inter)nationale organisaties

888
727
11.239
0

0
1.013
0
83

4
1.021
0
83

4
1.011
0
0

4
1.027
0
0

4
1.037
0
0

Infrastructuurfonds (A)

6.000

6.000

10.000

20.000

25.000

25.000

12.03.02 Verkenning en planuitwerking

6.000

6.000

10.000

20.000

25.000

25.000

Klimaatbeleid
Een belangrijke actuele ontwikkeling is het klimaatakkoord. In 2015 werd tijdens de
internationale klimaattop ‘de overeenkomst van Parijs’ getekend. Het doel van het
akkoord is de opwarming van de aarde te beperken tot ruim onder de 2 graden
Celsius. Alle landen die het akkoord ondertekend hebben, moeten nationale
maatregelen treffen om dit doel te realiseren. In Nederland krijgt dit vorm in een
Klimaatwet en een nationaal klimaatakkoord tussen overheden, bedrijven en
maatschappelijke organisaties. In het Regeerakkoord van Rutte III is opgenomen
dat in 2030 de uitstoot van CO2 gereduceerd moet zijn met 49 procent.
Maatregelen om de reductie van CO2 en andere broeikasgassen te bereiken zijn
vrijwel allemaal positief voor de luchtkwaliteit, omdat vermindering van
broeikasgassen bijna automatisch vermindering van luchtverontreinigende stoffen
betekent. Risicovol met het oog op de luchtkwaliteit is de verbranding van (vaste)
biomassa, als alternatieve brandstof. Bij de verbanding van biomassa komen fijnstof
en stikstofdioxide vrij. Het probleem doet zich vooral voor als biomassa veelvuldig
op kleine schaal wordt ingezet, bijvoorbeeld in een woonwijk, omdat er doorgaans
geen effectieve filters zitten op kleine installaties (in verband met de hoge kosten).
Mobiliteitsbeleid
Wegverkeer is een belangrijke bron van stikstofoxiden en fijnstof. Auto’s,
vrachtwagens en andere gemotoriseerde vervoersmiddelen stoten
luchtverontreinigende stoffen uit als gevolg van verbrandingsprocessen in de motor
en als gevolg van slijtage van banden en remschijven. Beleid gericht op wegverkeer
kan een belangrijke rol spelen in het terugdringen van stikstofoxiden (NOx) en
fijnstof. Vermindering van de uitstoot van stikstofoxiden creëert een win/win
situatie, omdat het naast gezondheidswinst ook bijdraagt aan de vermindering van
stikstofdepositie, wat positief is voor natuur en biodiversiteit.
Scheepvaart is een belangrijke bron voor de uitstoot van fijnstof en stikstofoxiden.
Zeescheepvaart stoot daarnaast ook zwavelstofdioxide uit, waarbij moet worden
opgemerkt dat de uitstoot door zeeschepen op grotere afstand van de bewoonde
wereld plaatsvindt dan de binnenvaart.
Voor de zee- en binnenvaart wordt tussen Rijk en sector een green deal gesloten
waarmee de sector zich inspant om verder te vergroenen en te verduurzamen. Voor
de zee- en binnenvaart worden emissiedoelstellingen aan schepen en brandstoffen

Pagina 25 van 87

IBO Luchtkwaliteit

in multilateraal verband gesteld (respectievelijk via de Internationale Maritieme
Organisatie en de CCR). Nationaal beleid kan bijvoorbeeld worden gericht op
walstroom in havens en bijvoorbeeld via afspraken en initiatieven met verladers en
reders. Regionale samenwerking met andere Europese havens kan de effectiviteit
versterken. Nederland heeft een belangrijke maritieme industrie. Gericht
innovatiebeleid kan daarmee een belangrijke bijdrage leveren aan de duurzaamheid
en de toekomstbestendigheid van deze sector. Ook de eigen vloot van onder andere
de Rijksrederij draagt hieraan bij.
De uitstoot van fijnstof en stikstofoxiden door luchthavens kent drie componenten:
opstijgen en landen van vliegtuigen, vervoer op het luchthaventerrein van
passagiers, bagage en vracht en het gebruik van generatoren. De uitstoot door
vliegtuigen verschilt sterk per type vliegtuig.
Vliegtuigen stoten (ultra)fijnstof en stikstofoxiden uit. Ultrafijnstof komt vrij bij het
opstijgen en landen van vliegtuigen door de verbranding van kerosine. 11 Vliegvelden
zijn daarmee een hotspot van (ultra)fijnstof. Daarnaast draagt (ultra)fijnstof bij aan
de vorming van de deken over Nederland. Bij luchthavens in binnen- en buitenland
wordt langdurig onderzoek gedaan (afronding in 2021) naar de precieze
gezondheidseffecten van ultrafijn stof. De concentratie van luchtverontreinigende
stoffen rond vliegvelden wordt versterkt door de verkeersbewegingen richting een
vliegveld, die zorgen voor uitstoot van fijnstof en stikstofoxiden. De luchtvaartsector
onderneemt zelf verschillende stappen om de uitstoot van CO2 te reduceren
(Actieplan Luchtvaart Nederland).
Landbouw
Intensieve veehouderij is een belangrijke factor in de uitstoot van fijnstof en
ammoniak; ammoniak zorgt voor de vorming van secundair fijnstof
(Gezondheidsraad, 2018). De belangrijkste ammoniakbronnen in de landbouw zijn
emissies uit stallen en emissies bij mestaanwending bij veehouderij- en
akkerbouwbedrijven. Ammoniak is een luchtverontreinigende stof waaraan
Nederland verhoudingsgewijs sterk zelf aan bijdraagt; de depositie van ammoniak in
Nederland wordt voor 60 procent veroorzaakt door Nederlandse bronnen (en ruim
90 procent daarvan wordt veroorzaakt door landbouw).
Door de overheid wordt beleid gevoerd om de emissie van vervuilende stoffen tegen
te gaan, bijvoorbeeld door normen te stellen voor fijnstofemissie uit pluimveestallen
of door regels te stellen voor het gebruik of uitrijden van mest. Het aantal dieren dat
gehouden wordt, is relevant voor de uitstoot: meer dieren betekent meer uitstoot.
Door technische toepassingen in stalsystemen kan de emissie deels worden
verminderd. Voor het intensief houden van varkens en pluimvee geldt voor
zogenoemde IPPC-veehouderijen (grote veehouderijen) dat moet worden voldaan
aan eisen van de BREF 12.
Voor varkens en pluimvee geldt een nationaal plafond, een maximaal toegestaan
aantal dieren voor heel Nederland. Voor melkvee geldt nationaal een
maximumaantal fosfaatrechten, hetgeen het aantal stuks melkvee beperkt. Omdat
11
Gedurende de vlucht wordt op zodanige hoogte uitgestoten dat dit geen effect heeft op de
luchtkwaliteit op leefniveau.
12
BREF staat voor BBT referentie documenten, waar BBT staat voor Best Beschikbare
Techniek, en is een uitwerking van de IPPC-richtlijn van de Europese Unie.

Pagina 26 van 87

IBO Luchtkwaliteit

de plafonds op nationaal niveau werken, kan het zijn dat lokaal sprake is van een
hoge veedichtheid. Voor geiten is er geen plafond ingesteld. Het aantal geiten is
sinds 2000 gestegen van minder dan 200.000 tot bijna 600.000 in 2018 (CBS).
Inmiddels heeft een groot deel van de provincies de oprichting en uitbreiding van
geitenhouderijen aan banden gelegd, vanwege een hogere kans op longontsteking
bij omwonenden.
Ruimtelijk domein en huishoudens
Particuliere houtstook wordt door kennisinstellingen en experts geïdentificeerd als
belangrijke factor voor luchtverontreiniging. Mensen worden ook sneller blootgesteld
aan uitstoot door particuliere houtstook, vanwege de lagere schoorstenen die op of
vlakbij woningen zijn gesitueerd. Met name voor de uitstoot van de kleinere
fijnstofdeeltjes is houtstook een belangrijke bron. De kans bestaat dat mensen
houtstook zien als alternatieve warmtebron, nu gasloos wonen de norm wordt in de
toekomst. In de ontwikkeling naar een broeikasgasvrije economie kan biomassa
worden ingezet. Vooral particuliere stook van biomassa draagt bij aan
luchtverontreiniging, omdat effectief filteren op deze schaal kostbaar is.
In de nabije toekomst is sprake van een stevige woningbouwopgave. Steden moeten
tot 2030 ongeveer één miljoen woningen bijbouwen. Met name bebouwing binnen
steden (waardoor kwetsbare gebieden ontzien kunnen worden) kan de luchtkwaliteit
onder druk zetten, direct door de uitstoot door woningen (bijvoorbeeld als gevolg
van houtstook) en indirect door toename van verkeersbewegingen. Daarnaast stoten
huizen stikstofoxiden uit als gevolg van de ruimteverwarming (bijvoorbeeld de
verbranding van gas). De blootstelling aan schadelijke stoffen zal toenemen als
meer mensen in dichtbebouwde gebieden gaan wonen waar concentraties hoger
liggen. Tegelijk heeft de ruimtelijke inrichting en de infrastructurele planning daarbij
een grote invloed op de emissies. Bijvoorbeeld door de impact op reisafstanden,
aantrekkelijkheid van actieve mobiliteit zoals de fiets en gebruik van OV.
De Omgevingswet vormt een herziening van al het beleid op het terrein van de
fysieke leefomgeving. De leefomgeving komt daarbij centraal te staan. Dat betekent
dat er meer in samenhang wordt gekeken naar ruimtelijke vraagstukken de
gevolgen voor de leefomgeving. Het vigerend beleid ten aanzien van luchtkwaliteit
wordt, zoals hiervoor al aangegeven, geïntegreerd in de Omgevingswet. De
grenswaarden zijn vormgegeven als omgevingswaarden met een
resultaatsverplichting. Bij een dreigende overschrijding zijn bestuursorganen
verplicht een programma op te stellen, dat maatregelen bevat om alsnog te voldoen
aan omgevingswaarden.
Voor de omgevingswaarde voor blootstellingsconcentratieverplichtingen voor fijnstof
(PM2,5) ligt de programmaplicht bij het Rijk, net als voor stoffen zoals benzeen,
lood en koolmonoxide. Voor stikstofoxiden en PM10 ligt deze bij de gemeenten. De
landelijke regelgeving over fijnstof en ammoniakuitstoot uit stallen gaat op in het
Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) wordt
in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) opgenomen. In het PAS zijn provincies
verantwoordelijk voor de vergunningverlening ten aanzien van stikstofdepositie op
natuur en hebben de ruimte om in dit kader aan stallen strengere ammoniakeisen te
stellen. Dit doet bijvoorbeeld de provincie Noord-Brabant.

Pagina 27 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Industrie (inclusief energiesector)
De industrie is in de periode 1990-2010 fors schoner geworden, door het gebruik
van schonere technieken, emissiereducerende maatregelen en gasgestookte
installaties (Wever et al, 2018). Tegelijkertijd draagt de industrie nog steeds bij aan
de achtergrondconcentratie van fijnstof. De Gezondheidsraad (2018) raadt aan om
locatiespecifieke maatregelen te treffen om situaties van hoge blootstelling aan
fijnstof aan te passen. In het geval van industrie speelt dit bijvoorbeeld rondom
complexen van zware industrie, veelal in de buurt van havens.
Aan de industrie worden verschillende eisen gesteld met betrekking tot emissies,
bijvoorbeeld volgend uit de Richtlijn industriële emissies (RIE). Zo dienen bedrijven
die onder de RIE vallen te voldoen aan de eisen van de BBT-referentiedocumenten
(BREFs), die per sector opgesteld worden. Europese regels zijn rechtstreeks
werkend of door Nederland geïmplementeerd en het bevoegd gezag (veelal de
gemeente of de provincie) ziet hier op toe in de vergunningverlening.
Afhankelijk van het soort energie is de energiesector in meer of mindere mate
vervuilend. Gas is een relatief schone brandstof en heeft gezorgd voor een forse
daling van de luchtverontreiniging ten opzichte van het gebruik van kolen. Door
uitvoering van klimaatbeleid zal het gebruik van gas dalen. Er zijn meerdere
alternatieven, zoals warmtenetten en (hybride) warmtepompen. Het gebruiken van
biomassa als transitiebrandstof draagt mogelijk bij aan een verhoogde emissie van
luchtverontreinigende stoffen. Grote installaties (zoals kolencentrales) zijn voorzien
van filters, hierdoor is de uitstoot van luchtvervuiling relatief veel geringer dan bij
kleinschalige installaties. Biomassa is bij voldoende strenge emissie-eisen niet
vervuilender dan kolenstook (zelfs iets schoner door het ontbreken van zwavel).
Tegelijk is de vervuiling veel hoger dan bij alternatieven, zoals elektrificatie,
energiebesparing of de inzet van (groene) waterstof.
Kleine kachels (in huishoudens) hebben geen filters en veel lagere schoorstenen en
zorgen voor daarmee voor grotere extra uitstoot. De gezondheidseffecten kunnen
lokaal aanzienlijk zijn, zeker wanneer meerdere woningen in een wijk overgaan van
relatief schoon gas op de stook van biomassa.
Natuur en biodiversiteit
Kwetsbare natuurgebieden lijden onder vermesting en verzuring als gevolg van de
neerslag (depositie) van stikstof. In het Programma Aanpak Stikstof (PAS) werken
Rijk, decentrale overheden, natuurorganisaties en ondernemers samen. Het PAS
verbindt economische ontwikkeling aan de instandhoudingsdoelstellingen van de
voor stikstof gevoelige habitattypen en (leefgebieden van) soorten voor de Natura
2000-gebieden die zijn opgenomen in dit programma. Het gaat daarbij om het
voorkomen van achteruitgang en het op termijn realiseren van herstel, om op
landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding voor deze habitattypen en
soorten te bereiken. Het programma bevat daartoe brongerichte maatregelen die
leiden tot een afname van stikstofdepositie. Ook worden herstelmaatregelen
uitgevoerd, die de natuur bestendiger maken tegen overbelasting van stikstof. Door
de herstelmaatregelen en de daling van de stikstofdepositie door bestaand beleid en
de extra bronmaatregelen kunnen in en rondom de Natura 2000-gebieden ook
nieuwe economische activiteiten worden toegelaten. Bronmaatregelen in het kader

Pagina 28 van 87

IBO Luchtkwaliteit

van het PAS om stikstofdepositie tegen te gaan, zijn ook goed voor de
luchtkwaliteit. 13
Gezondheidsbeleid
Naast de impact van luchtkwaliteit op gezondheid is er ook gezondheidsbeleid dat
(in)direct een effect heeft op de luchtkwaliteit. Zo kent het preventiebeleid een
aantal deelgebieden die bijdragen aan een schone lucht, namelijk meer bewegen en
gezonde voeding. Meer lopen en fietsen in plaats van het gebruik van de auto zorgt
voor minder uitstoot van schadelijke stoffen. Minder vlees eten (als onderdeel van
gezonde voeding) kan leiden tot minder veeteelt (mits export niet toeneemt) en
daarmee minder uitstoot van ammoniak, fijnstof en endotoxinen. 14
De recent getekende Green deal Duurzame zorg heeft als doel het verhogen van de
kwaliteit en toegankelijk van de zorg te combineren met het verlagen van de
footprint door zorgverlening. Dit door onder andere zuinig gebruik van grondstoffen;
duurzame zorg vermindert hierdoor de milieubelasting en de luchtverontreiniging.
Verder zijn twee preventieplannen, het Nationale Hitteplan en het Zonkracht
Actieplan, relevant met het oog op verminderde blootstelling. Warme dagen gaan
namelijk gepaard met smogvorming met negatieve gevolgen voor risicogroepen.
Voor de bescherming van werknemers zijn specifieke bepalingen opgenomen in het
arbobeleid. Recent heeft de gezondheidsraad (2019) geadviseerd over de
bescherming tegen roetdeeltjes.
2.4

Effectiviteit van het huidig luchtkwaliteitsbeleid
De vraag is in welke mate maatregelen, die in het kader van het NSL genomen zijn,
hebben bijgedragen aan het verbeteren van de luchtkwaliteit. In het
verantwoordingsonderzoek 2016 concludeert de Algemene Rekenkamer (AR) dat de
luchtkwaliteit is verbeterd gedurende de looptijd van het NSL. Deze verbetering is
volgens de AR echter niet direct te relateren aan de NSL-maatregelen. Er is namelijk
niet vast te stellen of de optimale mix van nationale en lokale maatregelen is ingezet
omdat niet voor alle maatregelen een evaluatie beschikbaar is.
Bij wel geëvalueerde maatregelen bleek dat een aantal subsidieregelingen
(bijvoorbeeld Euro VI) weinig effect hebben gesorteerd, omdat er minder gebruik
van werd gemaakt dan verwacht. De subsidieregeling voor roetfilters bij
vrachtwagens bleek wel doeltreffend, maar niet doelmatig. Hetzelfde geldt voor de
nationale sloopregeling. De AR concludeert dat de luchtkwaliteit is verslechterd door
het verhogen van de snelheid van 120 km/u naar 130 km/u. De uitstoot door
personenauto’s is met 15 procent toegenomen. Ten aanzien van lokale maatregelen
concludeert de AR dat milieuzones en schone bussen een effectieve manier zijn om
bij te dragen aan schonere lucht op lokaal niveau.
Uit aanvullend onderzoek van RIVM en CE Delft blijkt dat veel van deze maatregelen
slechts beperkt leiden tot verbetering in luchtkwaliteit en gezondheid. Volgens de AR
is hierdoor het beleid niet kostenefficiënt omdat met minder geld hetzelfde effect
13 Het Europees Hof heeft in november 2018 een uitspraak gedaan over het PAS. Daaruit volgt

dat projecten nog steeds een beroep kunnen doen op het PAS. Wel blijven er zware eisen
gelden voor de onderbouwing van het PAS. Het is nu aan de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State om te beoordelen of het PAS aan deze eisen voldoet. De Raad van State zal
hierover naar verwachting in 2019 uitspraak doen.
14
Ziekteverwekkende weefseldeeltjes van dieren die in fijnstofemissies uit stallen voorkomen.

Pagina 29 van 87

IBO Luchtkwaliteit

bereikt zou kunnen worden of dat met hetzelfde geld meer effect bereikt had
kunnen worden.
In 2019 is de beleidsdoorlichting NSL afgerond. Het onderzoek concludeert dat het
beeld met betrekking tot de doeltreffendheid van rijksmaatregelen in het kader van
NSL gematigd positief is. Er zijn concrete resultaten geboekt, maar de vooraf
gestelde doelen zijn niet altijd gerealiseerd. Ongeveer de helft van de maatregelen
is niet geëvalueerd, waardoor het moeilijk is om stevige conclusies per maatregel te
trekken. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat het NSL als geheel heeft bijgedragen
aan het terugdringen van de overschrijdingen. De effecten van het NSL en de
autonome ontwikkelingen kunnen echter niet uit elkaar worden gehaald. Ook
concludeert het onderzoek dat het NSL doeltreffend lijkt te zijn geweest bij het
continueren van ruimtelijke en infrastructurele projecten.
Met betrekking tot decentrale maatregelen wordt geconcludeerd dat het niet
mogelijk is om individuele maatregelen te beoordelen, maar dat de gekozen
pakketten aan maatregelen in hoge mate doeltreffend lijken.
De beleidsdoorlichting doet geen harde uitspraak over de doelmatigheid van het
NSL. Wel wordt geconcludeerd dat wanneer NSL-maatregelen en de gerelateerde
uitgaven meer systematisch waren bijgehouden en geëvalueerd, het beleid
waarschijnlijk doelmatiger uitgevoerd was.

Pagina 30 van 87

IBO Luchtkwaliteit

3

Luchtkwaliteit en gezondheid

3.1

Gezondheidspotentieel
In dit hoofdstuk wordt verder ingegaan op de relatie tussen luchtkwaliteit en
gezondheid. Hierbij wordt verkend waar het grootste gezondheidspotentieel zit. Met
andere woorden: waarop moet worden ingezet om de luchtkwaliteit te verbeteren en
daarmee de gezondheidsschade te verminderen.

3.1.1

Gezondheidseffecten van luchtverontreinigende stoffen
Stikstofdioxide (NO2) dringt diep in de luchtwegen door en veroorzaakt
ontstekingsreacties, oxidatieve stress en reageert met de wandstructuur van de
longen. Daarbij draagt stikstofdioxide bij aan een verslechtering van de gezondheid
bij astmapatiënten. Recente studies laten ook relaties zien met hart- en vaatziekten
en een verslechtering van de gezondheidstoestand bij personen met bestaande
luchtwegaandoeningen wat leidt tot een toename van hartinfarcten, hartfalen en
longziekten, diabetes en een verkorting van de levensverwachting. Ook lijkt er een
verband te bestaan tussen langdurige blootstelling aan stikstofdioxide en
longkanker. Het RIVM (2018) heeft in het kader van het SLA berekend dat (op basis
van de concentratie in 2016) blootstelling aan stikstofdioxide gemiddeld genomen
kan leiden tot 3,5 maand levensduurverlies. 15
Fijnstof kan luchtwegaandoeningen en hart- en vaatziekten veroorzaken en verkort
daarmee de levensverwachting. Effecten betreffen klachten, ziekenhuisopnames,
maar ook sterfte. Het bewijs voor longkanker en hart- en vaatziekten wordt als
causaal beschouwd, de relatie met luchtwegaandoeningen als waarschijnlijk.
Vermoedelijk zijn de gezondheidseffecten hier niet toe beperkt, maar zijn er ook
effecten op de ontwikkeling van de foetus, longen en hersenen bij kinderen,
diabetes en dementie.
Voor fijnstof geldt dat hoe kleiner de deeltjes zijn, hoe verder deze in het lichaam
kunnen doordringen. PM2,5 is dus schadelijker dan PM10. Ook de chemische
samenstelling van fijnstof maakt dat deze schadelijker is dan PM10. Het RIVM stelt
dat blootstelling aan fijnstof (op basis van de concentraties in 2016) gemiddeld
genomen leidt tot ruim zes maanden levensduurverlies.
Ozon kan leiden tot oog-, neus- en keelirritatie, hoesten, pijn op de borst,
kortademigheid en verminderde longfunctie. Ozon kan sterfte aan
luchtwegaandoeningen en ziekenhuisopnames voor luchtwegklachten veroorzaken.
Hoe hoger de concentratie, hoe sterker deze effecten optreden.
Hoewel ammoniak en zwavelstofdioxide ook schadelijk zijn voor de gezondheid,
komen ze beide in de buitenlucht niet in dergelijke concentraties voor dat
daadwerkelijk negatieve gezondheidseffecten optreden. De negatieve effecten op de
gezondheid doen zich voor door de bijdrage van beide stoffen aan de vorming van
secundair fijnstof.

15

Stikstofoxide draagt ook bij aan de vorming van secundair fijnstof en ozon en kan dus naast
een direct negatief gezondheidseffect ook een indirect effect op de gezondheid hebben.

Pagina 31 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Gezondheidswinst als gevolg van verbeteringen in de luchtkwaliteit zijn vooral
afhankelijk van stikstofdioxide (NO2) en fijnstof (PM2,5). Om deze reden ligt de
nadruk in dit IBO op deze twee stoffen. Uiteraard zijn ook andere
luchtverontreinigende stoffen van belang, maar deze zijn relatief klein en worden
daarom niet meegenomen in dit IBO.
Diverse studies laten zien dat fijnstof de belangrijkste luchtverontreinigende stof is
met negatieve impact op de gezondheid (onder meer: Gezondheidsraad, 2018;
RIVM, 2018; VTV, 2018; Fischer et al, 2015). Het is ingewikkeld om de exacte
brontoerekening voor fijnstof te bepalen, omdat de vorming van fijnstof sterk
afhankelijk is van het weer, verspreiding door de wind en reacties met andere
stoffen die aanwezig zijn in de lucht. De Gezondheidsraad stelt dat de deken van
fijnstof in gelijke delen is opgebouwd uit primair en secundair fijnstof.
3.1.2

Emissie is geen immissie
Het effect van luchtkwaliteit op de volksgezondheid is niet overal in Nederland gelijk.
Afhankelijk van bijvoorbeeld de drukte van het wegverkeer of de aan-/afwezigheid
van industrie of veehouderijen kan de lokale blootstelling aan luchtverontreinigende
stoffen variëren. Daarbij geldt dat de uitstoot van een veehouderij in de ene
gemeente kan leiden tot luchtverontreiniging in een andere gemeente (door
interacties tussen stoffen). Immissie is de concentratie van luchtverontreinigende
stoffen op leefhoogte, dus op het niveau dat de lucht daadwerkelijk wordt
ingeademd.
Het is belangrijk om rekening te houden met het gegeven dat niet alle burgers op
dezelfde manier last hebben van luchtverontreiniging. WHO (2016, 2018), RIVM
(2018) en Gezondheidsraad (2018) adviseren om rekening te houden met
hooggevoelige groepen, te weten: jongeren (tot 18 jaar), ouderen (vanaf 65 jaar)
en astmapatiënten. Deze groepen kunnen extra last hebben van
luchtverontreiniging. Hooggevoelige groepen kunnen geadviseerd worden om
hotspots te vermijden, dat zijn plekken waar lokaal de blootstelling aan ongezonde
luchtverontreinigende stoffen groot is (bijvoorbeeld nabij drukke verkeerspleinen of
intensieve veehouderijen).
Recent onderzoek van de WHO (2018) vraagt aandacht voor het verminderen van
blootstelling van kinderen aan luchtverontreiniging. De WHO constateert dat de
negatieve effecten op kinderen groot zijn, met name in hun jonge jaren als longen,
hersenen en andere organen nog niet volgroeid zijn. De negatieve
gezondheidseffecten bij jonge kinderen kunnen hun leven lang doorwerken,
waardoor de welvaartseffecten ook groter kunnen zijn dan bij ouderen (bijvoorbeeld
als gevolg van productiviteitsverlies).

3.1.3

Aandacht voor de binnenlucht
Ook binnenlucht is relevant voor de gezondheid, zeker gezien het feit dat mensen
(en in het bijzonder jonge kinderen) relatief veel tijd binnen doorbrengen.
Luchtverontreiniging binnenshuis komt voornamelijk voort uit gebrekkige ventilatie
of slechte afzuiging, in combinatie met koken, roken, houtstook, het branden van
kaarsen of het gebruiken van schoonmaakmiddelen en persoonlijke
verzorgingsproducten in spuitbussen (als haarlak en deodorant). De steeds betere
isolatie van huizen en daarmee de vermindering van uitwisseling tussen binnen- en
buitenlucht, maakt aandacht voor de binnenlucht relevanter. Het is daarom

Pagina 32 van 87

IBO Luchtkwaliteit

belangrijk dat burgers en bedrijven geïnformeerd worden over de risico’s van slechte
binnenlucht. De overheid kan ook wet- en regelgeving opstellen met eisen voor
nieuwbouw en woningbouwcoöperaties.
3.2

Indicator voor luchtkwaliteit en gezondheid
Om te sturen op de verbetering van luchtkwaliteit met het oog op gezondheid is het
van belang om een goede indicator te formuleren. Indicatoren helpen bij het
monitoren van doelbereik en bieden informatie die relevant is om eventueel bij te
sturen.
Om de gezondheidswinst van luchtkwaliteit in beeld te brengen en bij te kunnen
sturen, zijn twee typen indicatoren beschikbaar. Het eerste type indicatoren geeft
uitdrukking aan de luchtkwaliteit. Gedacht kan worden aan concentratiematen, zoals
nu ook verzameld worden in het kader van het NSL. Het tweede type indicatoren
geeft uitdrukking aan de gezondheidswinst. Dit kan bijvoorbeeld worden uitgedrukt
in meer QALY (gewonnen quality-adjusted life years) of minder DALY (verloren
disability-adjusted life years).
Bij het gebruiken van een indicator voor de luchtkwaliteit kan gekozen worden uit
het monitoren van de plekken met een overschrijding van kwaliteitsnormen (zoals
de Europese grenswaarden) of uit het monitoren van de gemiddelde blootstelling
van de bevolking. De eerste methode richt zich primair op de bescherming van de
(beperkte groep) mensen die wonen op plekken met hoge concentraties en sluit aan
bij de Europese rapportage-eisen. De tweede methode kan bruikbaar zijn voor
beleid dat is gericht op een betere bescherming van de hele bevolking. 16 Ook kan
gekozen worden voor een combinatie. In de praktijk sluit dit aan bij de huidige
monitoringssystematiek. Voordeel is dat de meetinfrastructuur beschikbaar is.
Nadeel is dat bij het puur sturen op luchtkwaliteit de link met te bereiken
gezondheidseffecten niet expliciet duidelijk is.
Het voordeel van een indicator om gezondheid uit te drukken is dat het aansluit bij
de ambitie gezondheid centraal te stellen. Nadelig is dat het minder makkelijk te
concretiseren en isoleren is dan het meten van concentraties van schadelijke stoffen
in de lucht. Gezondheidswinst wordt in de preventieve geneeskunde vaak uitgedrukt
in de tegenpolen: QALY en DALY. Een DALY drukt het gezondheidsverlies in een
populatie uit als het gevolg van vroegtijdige sterfte (mortaliteit) en ziekte
(morbiditeit). De QALY drukt de gezondheidswinst uit die bereikt kan worden,
bijvoorbeeld als gevolg van ingrijpen in de luchtkwaliteit. Nadeel van deze
indicatoren is dat ze zijn gebaseerd op de nodige veronderstellingen om de ernst
van ziekten onderling te wegen. Voordeel is dat ze goed aansluiten bij de methodiek
van maatschappelijke kosten-batenanalyse. Een ander nadeel is dat er geen
aandacht is voor subjectieve gezondheid, de waardering van mensen voor hun eigen
gezondheidssituatie.

16 Het meten van concentraties luchtverontreinigende stoffen is niet gelijk aan de blootstelling

aan die stoffen. Daarvoor is allereerst nodig dat de concentraties worden gecombineerd met de
bevolkingsdichtheid om te komen tot een ‘bevolkingsgewogen blootstelling’. Naast de
gemiddelde blootstelling kan ook gekeken worden naar het aantal mensen dat wordt
blootgesteld aan relatief hoge concentraties. Zoals de Gezondheidsraad ook constateert, lopen
hoog-blootgestelde groepen extra risico op negatieve gezondheidseffecten.

Pagina 33 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Er kan ook gekeken worden naar andere indicatoren voor gezondheidswinst, zoals
de verhoging van de gemiddelde levensverwachting of de vermindering van het
aantal mensen dat veel eerder dan gemiddeld overlijdt als gevolg van
luchtverontreiniging. Beide indicatoren hebben voor- en nadelen. Voordeel is dat ze
gemakkelijk te begrijpen zijn. Nadeel is dat ze de problematiek kunnen vertekenen.
Zo lijkt bij de gemiddelde levensverwachting of iedereen in gelijke mate lijdt onder
luchtverontreiniging, terwijl er in de werkelijkheid een verschil is in de mate van
blootstelling en de kwetsbaarheid van bepaalde bevolkingsgroepen (zoals
bijvoorbeeld ouderen).
Het ministerie van IenW heeft, ter voorbereiding op het Schone Lucht Akkoord, het
RIVM gevraagd een indicator te ontwikkelen waarmee een ambitie voor verbetering
van de luchtkwaliteit geformuleerd kan worden, vanuit het perspectief van
gezondheidswinst. Het RIVM heeft daartoe een indicator ontwikkeld die de potentieel
te behalen winst in levensverwachting (gemiddelde toename in maanden) als gevolg
van verminderde blootstelling aan fijnstof en stikstofdioxide uitdrukt, niet alleen op
nationaal, maar ook op provinciaal, gemeentelijk en wijkniveau. 17
Deze indicator maakt het mogelijk om op verschillende niveaus naar luchtkwaliteit te
kijken (nationaal, bovenlokaal en lokaal). Zij maakt het ook mogelijk om zowel op
gezondheidseffecten als op blootstelling te sturen.
In hoofdstuk vijf wordt de aanbeveling geformuleerd om als Rijk een doelstelling op
het vlak van luchtkwaliteit te formuleren. Deze indicator kan behulpzaam zijn om
doelbereik te meten. In hoofdstuk 4 wordt deze indicator niet gebruikt, omdat niet
op straatniveau wordt gekeken.

17

De indicator wordt berekend door het optellen van de achtergrondconcentratie en de
concentratie-effecten van lokale bronnen. Op basis daarvan kan de concentratie op
straatniveau worden berekend en de blootstelling per woonadres worden bepaald. De
bloostelling kan, via rekenregels, worden omgerekend naar potentiële gemiddelde
levensduurwinst in maanden.

Pagina 34 van 87

IBO Luchtkwaliteit

4

Scenario’s, maatregelpakketten en
verantwoordelijkheidsverdeling

De vorige hoofdstukken hebben de context geschetst waartegen het toekomstig
luchtkwaliteitsbeleid vorm moet krijgen. In de komende twee hoofdstukken worden
de bouwstenen geboden om dit luchtkwaliteitsbeleid vorm te geven. Dit hoofdstuk
doet dat aan de hand van scenario’s, maatregelenpakketten en ideeën ten aanzien
van de verantwoordelijkheidsverdeling. Het volgende hoofdstuk vult dat aan met
algemene aanbevelingen.
In dit hoofdstuk worden beleidsopties geschetst in een aantal stappen. In de eerste
paragraaf worden verschillende scenario’s verkend. Een eerste stap is het verkennen
van het basispad; dit is de ontwikkeling van luchtkwaliteit en gezondheidsgevolgen
tot aan 2030, uitgaande van het huidige en voorgenomen beleid. Vervolgens wordt
er via 3 aanvullende scenario’s in beeld gebracht wat nodig is om via verbetering
van de luchtkwaliteit bepaalde gezondheidswinst te bereiken (ten opzichte van het
basispad). In deze scenario’s wordt expliciet ingegaan op de effecten op
hoogblootgestelden.
In de tweede paragraaf van dit hoofdstuk worden mogelijke maatregelen in beeld
gebracht die kunnen bijdragen aan het invullen van de geschetste scenario’s. Er
wordt gekeken naar het effect van de maatregelen die mogelijk worden ingevoerd in
het kader van het klimaatakkoord, daarnaast worden verschillende pakketten van
aanvullende maatregelen doorgerekend.
De derde paragraaf van dit hoofdstuk gaat in op de verantwoordelijkheidsverdeling
in het luchtkwaliteitsbeleid. In beeld wordt gebracht welke opties er zijn voor de
verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en decentrale overheden en welke
opties er zijn voor de verantwoordelijkheidsverdeling binnen het Rijk.
Box 3: Onderzoeksmethodiek
In dit IBO worden maatregelen onderzocht die mogelijk op doeltreffende en
doelmatige wijze kunnen bijdragen aan het verbeteren van de luchtkwaliteit. De lijst
van maatregelen is niet uitputtend, er zijn legio opties om de luchtkwaliteit te
verbeteren. Er is een afweging gemaakt door te redeneren vanuit potentiële
gezondheidswinst. Daarbij is gebruik gemaakt van onderzoek dat het PBL en RIVM
hebben uitgevoerd in de verkennende fase van het Schone Lucht Akkoord.
Het RIVM heeft de cijfers van het PBL en de informatie vanuit de werkgroep van het
IBO luchtkwaliteit bij elkaar gebracht en op basis van geëigende rekenmodellen
uitgewerkt wat het effect is op de luchtkwaliteit (fijnstof en stikstofdioxide). Op basis
daarvan is het gezondheidseffect becijferd. In bijlage 6 is een nadere toelichting op
de onderzoeksmethodiek opgenomen
4.1

Scenario’s
Het doel van de scenario’s is om inzichtelijk te maken of een snellere of
verdergaande ambitie ten aanzien van luchtkwaliteit en gezondheidswinst haalbaar
is en welke inspanning benodigd zou zijn om dit te behalen.

Pagina 35 van 87

IBO Luchtkwaliteit

De gezondheidswinst is afhankelijk van de blootstelling aan en dus de uitstoot van
luchtverontreinigende stoffen. Zoals eerder aangegeven wordt in dit IBO gekeken
naar de twee belangrijkste luchtverontreinigende stoffen: fijnstof (PM2,5) en
stikstofdioxide (NO2). In de scenario’s (en het basispad) wordt voor deze twee
stoffen de ontwikkeling geschetst en wordt de bijdrage van verschillende bronnen
aan de blootstelling aan deze twee stoffen gepresenteerd. Dit IBO sluit aan bij de
internationale wetenschappelijke literatuur, waarbij de concentratie van beiden
stoffen wordt uitgedrukt in het aantal microgram per kubieke meter (µg/m3).
De scenario’s verwijzen soms naar de WHO-advieswaarden. Dit zijn internationaal
erkende advieswaarden die zijn ontwikkeld op basis van wetenschappelijke studies
door de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO). Het voldoen aan deze advieswaarden
betekent niet dat er geen gezondheidswinst meer te behalen is, maar biedt wel een
referentiepunt om blootstelling (in de scenario’s) mee te vergelijken. Voor fijnstof is
de advieswaarde 10 µg/m3 en voor stikstofdioxide betreft het 40 µg/m3.
Op de volgende pagina’s worden de scenario’s uitgewerkt, dit zijn:
1.

2.

3.

4.

Basispad;
Hiermee wordt in kaart gebracht wat de reductie in blootstelling aan fijnstof
en stikstofdioxide is, die wordt verwacht op basis van volledig effectief
huidig en voorgenomen beleid.
Realistische inschatting basispad;
Dit scenario gaat uit van de inschatting dat het huidige en voorgenomen
beleid niet volledig effectief is en dat de verwachte afname van buitenlandse
bronnen tegenvalt. Uitgangspunt is dat 75 procent van de reductie uit het
basispad wordt behaald.
Versnellen: hogere gezondheidswinst in 2025;
In plaats van het bereiken van de levensduurwinst uit het basispad in 2030,
wordt in dit scenario geschetst wat de opgave is om dit al in 2025 te
bereiken.
Ambitieuzer: hogere gezondheidswinst in 2030;
Dit scenario schetst wat de opgave is bij een hogere ambitie voor 2030.
Hierbij wordt uitgegaan van forse gezondheidswinst door te streven naar
halvering van de WHO-advieswaarden in 2030

In de scenario’s wordt uitgegaan van de gemiddelde blootstelling voor heel
Nederland. Echter, niet voor iedere Nederlander is de blootstelling gelijk. Afhankelijk
van de lokale situatie kan de blootstelling hoger of lager uitvallen. Om inzicht te
bieden in de verdeling van de blootstelling binnen Nederland, wordt bij elk scenario
ook gepresenteerd wat het effect is op mensen die de meeste blootstelling aan
luchtverontreinigende stoffen hebben: de top 1 procent (170.000 personen) en top
0,1 procent (17.000 personen). Deze mensen wonen nabij locaties waar de
luchtverontreiniging hoog is, waardoor zij vaker worden blootgesteld aan hogere
concentraties en de gezondheidseffecten groter zijn.
4.1.1

Basispad
Het basispad schetst de ontwikkeling van de luchtkwaliteit en de daarmee
samenhangende gezondheidswinst tussen 2016 en 2030. In het basispad is al het

Pagina 36 van 87

IBO Luchtkwaliteit

huidige en voorgenomen beleid meegenomen 18 (zie bijlage 7 voor een lijst van alle
maatregelen). Aanvullende klimaatmaatregelen (zowel nationaal als internationaal)
zijn nog niet opgenomen. Indien het meegenomen beleid 100 procent effectief is en
de ramingen volledig accuraat zijn, wordt gemiddeld een levensduurwinst van 3,3
maanden gehaald.
In tabel 2 is opgenomen hoe groot de verwachte extra gezondheidswinst in 2030 is,
ten opzichte van 2016, uitgaande van het voorgenomen beleid en ontwikkelingen in
het buitenland. Voor zowel fijnstof als stikstofdioxide is een gezondheidswinst te
behalen van rond de 20 procent in 2030 ten opzichte van 2016. Bij elkaar betekent
dit dat een gezondheidswinst te behalen is van ongeveer 37 procent.
Bij de berekening van de gezondheidseffecten is uitgegaan van een levenslange
blootstelling aan de concentraties (zoals gepresenteerd in het basispad). In de
berekeningen is geen rekening gehouden met variaties in blootstelling over tijd,
bevolkingsgroei, vergrijzing of betere medische zorg. Om deze redenen kunnen de
werkelijke resultaten afwijken van de cijfers zoals hier gepresenteerd.
Tabel 2 Gezondheidswinst in 2030 t.o.v. 2016 in het basispad
Gemiddelde levensverwachting (mnd)
Gezondheidswinst t.o.v. 2016

PM2,5

NO2

1,6

1,7

PM2,5+NO2
3,3

17%

19%

37%

Fijnstof
Tabel 3 laat zien dat, uitgaande van het huidig en voorgenomen beleid, de
blootstelling aan fijnstof met 28 procent afneemt tussen 2016 en 2030. De sterkste
afname wordt verwacht in de sectoren wegverkeer en overig mobiel (schepen,
kranen en landbouwwerktuigen). In de sectoren industrie en centrales (inclusief
afvalverbrandingsinstallaties) is sprake van enige toename in blootstelling aan
fijnstof. De tabel laat de gemiddelde blootstelling voor heel Nederland zien.
Ongeveer 25 procent van de gemiddelde blootstelling wordt veroorzaakt door
binnenlandse bronnen, de overige 75 procent is het gevolg van zeescheepvaart,
buitenlandse bronnen en natuur. In het basispad is de reductie van blootstelling aan
fijnstof door buitenlandse bronnen groter dan de reductie in binnenlandse bronnen
(40 procent versus 26 procent).
Gemiddeld genomen zit Nederland in 2030 onder de WHO-advieswaarde van 10
µg/m3.Voor de groep die in sterke mate wordt blootgesteld (170.000 personen) is
dit echter niet het geval. Om ook voor de hoogstblootgestelden te voldoen aan de
WHO-advieswaarden is, ook in het basispad, aanvullend beleid nodig.
De reductie van fijnstof leidt tussen 2016 en 2030 tot 1,6 maand levensduurwinst
(zie tabel 2). Deze gezondheidswinst komt overeen met bijna 24.000 gewonnen
levensjaren. Uitgaande van de bij een maatschappelijke kosten-batenanalyse

18 De lijst van maatregelen is direct overgenomen uit de GCN en is niet aangepast op basis van

actuele ontwikkelingen in de beleidsuitvoering of politiek draagvlak. Het is mogelijk dat
maatregelen niet of op andere wijze tot uitvoering komen, dit wordt – voor zover bekend –
aangegeven in de bijlage.

Pagina 37 van 87

IBO Luchtkwaliteit

gangbare waardering van een Quality Adjusted Life Year (QALY), komt dit overeen
met een monetaire welvaartswinst van tussen de €1,3 en €2,6 miljard.
Tabel 3 Bijdrage bronnen aan de gemiddelde PM2,5-blootstelling in Nederland (µg/m3)

Industrie
Verkeer en mobiliteit
Landbouw
Huishoudens
Overig
Totaal binnenland
Zeescheepvaart
Buitenland
Natuur
Totaal blootstelling
Hoog blootgestelden (Top 1 procent)
Hoogst blootgestelden (Top 0,1 procent)

2016

2025

2030

0,40
1,06
0,72
0,68
0,09
2,95
0,56
6,18
2,40
12,09
14,6
15,7

0,44
0,64
0,60
0,69
0,08
2,45
0,46
4,59
2,40
9,90
12,8
14,1

0,45
0,41
0,54
0,70
0,07
2,17
0,41
3,70
2,40
8,7
11,1
12,6

Reductie
20162030*
-0,05
0,65
0,18
-0,02
0,02
0,78
0,15
2,48
0,00
3,41
3,50
3,10

Procent
reductie
2016-2030*
-13%
61%
25%
-3%
22%
26%
28%
40%
0%
28%
24%
20%

Referentiepunt: WHO-advieswaarde is 10 µg/ m3
* Negatieve waarden impliceren een toename aan blootstelling PM2,5

Stikstofdioxide
Tabel 4 geeft de ontwikkeling in blootstelling aan stikstofdioxide weer, tussen 2016
en 2030, uitgaande van het voorgenomen beleid. De tabel laat zien dat de bijdrage
aan de blootstelling door binnenlandse bronnen met 50 procent afneemt tussen
2016 en 2030. Ook de bijdrage van de zeescheepvaart en buitenlandse bronnen
neemt af (met respectievelijk 20 procent en 42 procent). De totale gemiddelde
blootstelling aan stikstofdioxide neemt af met 45 procent.
De blootstelling van de hoogstblootgestelden daalt tussen 2016 en 2030 met 30
procent tot 22,3 µg/m3. Daarmee zou voldaan worden aan de WHO-advieswaarde
van 40 µg/m3, dit geldt ook voor de hoogstblootgestelden. Wel is voor de
hoogstblootgestelden de verwachte blootstelling in 2030 bijna tweemaal zo hoog als
het Nederlands gemiddelde. Ondanks het voldoen aan de advieswaarde is er nog
steeds gezondheidswinst te behalen, zeker voor de hoogblootgestelden.
De verlaging van de blootstelling aan stikstofdioxide leidt, in het basispad, tussen
2016 en 2030 tot 1,7 maanden levensduurwinst (zie tabel 2). Deze
gezondheidswinst komt overeen met zo’n 27.000 gewonnen levensjaren. Dit komt
overeen met een monetaire welvaartswinst van tussen de €1,5 en €3 miljard,
volgens de gangbare waardering bij een maatschappelijke kosten en batenanalyse.

Pagina 38 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Tabel 4 Bijdrage bronnen aan de gemiddelde NO2-blootstelling in Nederland (µg/m3)
2016

Industrie
Verkeer en mobiliteit
Landbouw
Huishoudens
Overig
Totaal binnenland
Zeescheepvaart
Buitenland
Totaal blootstelling
Hoog blootgestelden (Top 1 procent)
Hoogst blootgestelden (Top 0,1 procent)

0,98
8,43
0,85
0,53
0,45
11,24
2,00
7,10
20,34
29,2
31,9

2025

2030

Reductie
2016-2030

1,07
5,10
0,59
0,50
0,34
7,60
1,74
5,17
14,51
22,2
24,7

1,12
3,25
0,44
0,49
0,28
5,58
1,60
4,09
11,27
15,3
22,3

-0,14
5,18
0,41
0,04
0,17
5,66
0,40
3,01
9,07
13,9
9,6

procent
Reductie
2016-2030
-14%
61%
48%
8%
38%
50%
20%
42%
45%
48%
30%

Referentiepunt: WHO-advieswaarde is 10 µg/ m3
* Negatieve waarden impliceren een toename aan blootstelling PM2,5

Conclusie basispad
Het basispad schetst de ontwikkeling van de blootstelling aan fijnstof en
stikstofdioxide in de periode 2016 tot 2030, uitgaande van het huidige en
voorgenomen beleid. Figuur 3 geeft dit grafisch weer en laten een duidelijke afname
in de gemiddelde blootstelling voor Nederland zien. Zowel de blootstelling aan
fijnstof als stikstofdioxide is in 2030 lager dan de WHO-advieswaarde, waarmee in
totaal 3,3, maanden levensduurwinst kan worden bereikt. Zoals eerder gesteld,
blijven ook onder die advieswaarden negatieve gezondheidseffecten niet uit. Dit
basispad is optimistisch omdat het uitgaat van 100 procent effectief beleid, terwijl
de haalbaarheid afhankelijk is van gedragseffecten. Bovendien is de bijdrage van het
buiteland niet stuurbaar. Scenario 1 presenteert het beeld als wordt uitgegaan van
een tegenvaller in de effectiviteit van het huidige en voorgenomen beleid.
Figuur 3. Basispad: bijdrage van bronnen aan blootstelling aan PM2,5 (links) en NO2 (rechts) in µg/m3
tussen 2016 en 2030 (de gestippelde lijn geeft de WHO-advieswaarde aan)*

* Voor NO2 (rechts) ontbreekt de WHO-advieswaarde, omdat de grens van 40 µg/m3 niet in het
grafiekgebied valt.

Pagina 39 van 87

IBO Luchtkwaliteit

4.1.2

Scenario 1. Realistische inschatting basispad
In het basispad is uitgegaan van bestaand en voorgenomen beleid dat volledig
effectief wordt uitgevoerd, waarbij (technische) maatregelen in de praktijk net zo
effectief blijken als vooraf en tijdens testmetingen ingeschat. Daarnaast kunnen
ramingen tegenvallen als gevolg van autonome ontwikkelingen, zoals lagere reductie
in het buitenland. Om deze redenen kan een tegenvallende reductie als realistisch
worden gezien. In dit scenario is ervoor gekozen dat de reductie in het basispad
voor 75 procent behaald wordt. In dat geval is in 2030 de levensduurwinst geen 3,3
maar circa 2,5 maanden.
Tabel 5 laat zien hoe dit scenario zich verhoudt tot het basispad. Voor fijnstof
betekent dit dat er in 2030 een gemiddelde blootstelling resteert van 9,8 µg/m3 (in
plaats van 8,7 µg/m3). Daarmee wordt gemiddeld nog net voldaan aan de WHOadvieswaarde, maar is dus ook een deel van de bevolking blootgesteld aan
concentraties die hoger liggen dan de WHO-advieswaarden.
De opgave die resteert om tot de ambitie uit het basispad te komen, is 1,1 µg/m3
aan fijnstofreductie. Dit kan enerzijds met maatregelen om de effectiviteit van
staand en voorgenomen beleid te vergroten en anderzijds met aanvullend beleid.
Om de gezondheidswinst uit het basispad te kunnen realiseren moet dit verschil
gecompenseerd worden met binnenlandse bronnen, omdat de overheid geen tot
beperkte invloed heeft op buitenlandse bronnen en de natuur. Binnenlandse bronnen
dragen in dit scenario voor 2,6 µg/m3 bij aan de totale blootstelling in 2030,
waardoor er weinig ruimte is voor aanvullende reductie. Het reduceren van een
aanvullende 1,1 µg/m3 zou betekenen dat de blootstelling door binnenlandse
bronnen bijna moet halveren.
Voor stikstofdioxide geldt dat ook bij een tegenvallende ontwikkeling wordt voldaan
aan de WHO-advieswaarden maar de gemiddelde blootstelling ligt hoger dan in het
basispad en daarmee wordt dus ook de gezondheidswinst uit het basispad niet
gerealiseerd. Om de gezondheidswinst van het basispad te bereiken resteert een
opgave van 2,3 µg/m3. Om dit met alleen binnenlandse bronnen te bereiken, zijn
maatregelen nodig die gelijk staan aan 40 procent minder uitstoot door
binnenlandse bronnen.
Voor de hoog- en hoogstblootgestelden in Nederland geldt logischerwijs dat bij een
tegenvallende reductie de blootstelling hoger is dan in het basispad. Voor
stikstofdioxide blijft de blootstelling echter nog wel ruim onder de WHOadvieswaarde. Voor fijnstof wordt niet voldaan aan de WHO-advieswaarde. Om ook
voor deze groep aan de ambitie van 3,3 maanden levenswinst te voldoen, is dus
aanvullend beleid nodig. Hierbij zouden ook specifieke maatregelen gericht op deze
groepen getroffen kunnen worden.

Pagina 40 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Tabel 5. Scenario 1: Bijdrage bronnen ten opzichte van het basispad (µg/m3)
Basispad
2030

Fijnstof
Scenario 1
2030

Verschil

Binnenland
Overige bronnen
Totaal blootstelling

2,17
6,51
8,68

2,64
7,17
9,80

-0,47
-0,66
-1,12

5,58
5,69
11,27

7,00
6,54
13,54

-1,42
-0,85
-2,27

Hoog blootgestelden (1 procent)
Hoogst blootgestelden (0,1 procent)

11,10
12,60

11,98
13,38

-0,88
-0,78

15,30
22,30

18,78
24,70

-3,48
-2,40

Referentiepunt: WHO-advieswaarde

10

10

-

40

40

-

(in µg/m3)

Stikstofdioxide
Basispad Scenario 1
2030
2030

Conclusie Scenario 1
Het eerste scenario geeft een antwoord op de vraag wat er gebeurt als de verwachte
reductie in het basispad niet gerealiseerd wordt. In de praktijk is beleid vaak niet
100 procent effectief en kunnen ramingen tegenvallen. Het resultaat is dat de totale
reductie lager uitkomt dan verwacht en dat dus extra inzet nodig zal zijn als de
ambitie is om de gezondheidswinst uit het basispad te halen. Die extra inzet kan
betekenen dat wordt ingezet op het maximaliseren van de doeltreffendheid van
voorgenomen beleid en/of dat nieuwe maatregelen worden ingezet.
Figuur 4 maakt het effect van de tegenvallende ontwikkeling duidelijk. Met name
voor fijnstof (links) wordt duidelijk dat de ruimte tot aan de grens van de WHOadvieswaarde in 2030 (stippellijn) veel beperkter is dan in het basispad, waarmee
het behalen van de voorgenomen gezondheidswinst onzeker wordt. Het zit er
weliswaar onder, maar zelfs een kleine extra tegenvaller (vanuit binnen- of
buitenland) zorgt voor overschrijding van de advieswaarde. Ten opzichte van het
basispad moet ruim 1 µg/m3 extra gereduceerd worden en het plaatje maakt
inzichtelijk dat dit een forse extra reductie van binnenlandse bronnen vereist.
Figuur 4. Scenario 1: bijdrage van bronnen aan blootstelling aan PM2,5 (links) en NO2 (rechts) in µg/m3
tussen 2016 en 2030, uitgaande van een tegenvallende ontwikkeling (de gestippelde lijn geeft de WHOadvieswaarde aan)*

* Voor NO2 (rechts) ontbreekt de WHO-advieswaarde, omdat de grens van 40 µg/m3 niet in het
grafiekgebied valt.

Pagina 41 van 87

Verschil

IBO Luchtkwaliteit

4.1.3

Scenario 2. Versnellen: hogere gezondheidswinst in 2025
In dit scenario wordt inzicht geboden in de opgave die resteert als de ambitie is om
al in 2025 de gezondheidswinst van het basispad te bereiken. Achterliggend idee
van dit scenario is dat luchtkwaliteit een probleem is in het hier en nu. Zeker voor
mensen in gebieden waarbij de blootstelling hoger dan gemiddeld is. Hoe eerder de
luchtkwaliteit verbetert, hoe groter de gezondheidswinst.
Doordat de emissies de komende jaren nog hoger zijn dan in de toekomst kan de
gezondheidswinst van maatregelen op korte termijn ook hoger zijn dan in 2030.
Denk bijvoorbeeld aan maatregelen gericht op het verkeer. Omdat nu het aandeel
oudere, meer vervuilende voertuigen groter is dan in de toekomst, is met kortetermijnbeleid meer gezondheidswinst te behalen. Anderzijds zijn de mogelijkheden
om op korte termijn de blootstelling sterk te verlagen beperkter. Dat komt doordat
Nederland de ontwikkeling van het buitenland (bijvoorbeeld door de aanscherping
van het Europees bronbeleid) tot 2025 niet tot nauwelijks kan versnellen.
Dit scenario gaat ervan uit dat de gezondheidswinst, die in het basispad in 2030
wordt bereikt, al in 2025 wordt gehaald. Daarbij wordt uitgegaan van volledig
effectief beleid conform het basispad. Ten opzichte van het basispad is in dit
scenario voor fijnstof in 2025 een aanvullende reductie van ruim 1,2 µg/m3 nodig
(zie tabel 6). Ook hier geldt dat de aanvullende reductie bij binnenlandse bronnen
gehaald moet worden. Dat betekent dat een reductie van bijna 50 procent van de
totale blootstelling aan fijnstof door binnenlandse bronnen nodig is.
Voor stikstofdioxide is een reductie van ruim 3,2 µg/m3 nodig om in 2025 te voldoen
aan de gezondheidswinst die in het basispad in 2030 gehaald wordt. Het oplossen
via enkel binnenlandse maatregelen betekent dat een reductie van ruim 40 procent
van de blootstelling uit binnenlandse bronnen nodig is.
Met het versnellen van het behalen van de gezondheidswinst naar 2025 wordt voor
fijnstof de WHO-advieswaarde voor de hoogblootgestelden nog niet gehaald. Dit
betekent dat vooral voor deze groep een lagere gezondheidswinst kan worden
gerealiseerd. Om dit in 2025 te bereiken zijn aanvullende (lokale) maatregelen
benodigd. Bij stikstofdioxiden wordt ook in het basispad bij 2025 al voldaan aan de
WHO-advieswaarden en daarmee ook in dit scenario. Hierbij blijft het belangrijk om
op te merken dat verdere reductie dan de WHO-advieswaarden voor meer
gezondheidswinst zorgt.
Tabel 6. Scenario 2: bijdrage bronnen ten opzichte van het basispad (µg/m3)
(in µg/m3)
Binnenland
Overige bronnen
Totaal blootstelling
Hoog blootgestelden (1 procent)
Hoogst blootgestelden (0,1 procent)
Referentiepunt: WHO-advieswaarde

Basispad
2025

Fijnstof
Scenario 2
2025

Verschil

2,45
7,45
9,90
12,80
14,10
10

2,17
6,51
8,68
11,10
12,60
10

-0,28
-0,94
-1,22
-1,70
-1,50
-

Stikstofdioxide
Basispad Scenario 2
2025
2025
7,60
6,91
14,51
22,20
24,70
40

5,58
5,69
11,27
15,30
22,30
40

Conclusie scenario 2
Het halen van de gezondheidswinst, die in het basispad in 2030 behaald wordt, in
2025 vergt een flinke inspanning. Figuur 5 maakt dit inzichtelijk. Belangrijk om op te

Pagina 42 van 87

Verschil
-2,02
-1,22
-3,24
-6,90
-2,40
-

IBO Luchtkwaliteit

merken is dat in de modellering is uitgegaan van een lineaire ontwikkeling, terwijl
het goed mogelijk is dat sommige voorgenomen beleidsmaatregelen een aanloop
nodig hebben en de meeste reductie bereiken na 2025. In dat geval is een nog
sterkere aanvullende reductie nodig om het gezondheidseffect versnel te halen.
Figuur 5. Scenario 2: bijdrage van bronnen aan blootstelling aan PM2,5 (links) en NO2 (rechts) in µg/m3
tussen 2016 en 2025 (de gestippelde lijn geeft de WHO-advieswaarde aan)*

* Voor NO2 (rechts) ontbreekt de WHO-advieswaarde, omdat de grens van 40 µg/m3 niet in het
grafiekgebied valt.
4.1.4

Scenario 3. Ambitieuzere doelen: hogere gezondheidswinst in 2030
In dit scenario wordt uitgegaan van een hogere ambitie met betrekking tot
gezondheidswinst, uitgedrukt in een halvering van de WHO-advieswaarden. Het
halen van die strengere advieswaarden betekent ook een aanzienlijke verbetering
van de gezondheidswinst. Dit scenario biedt inzicht in de opgave die er ligt als dit
strenge ambitieniveau wordt gehanteerd en wat de grenzen zijn van wat haalbaar is
met binnenlandse maatregelen.
Een halvering van de WHO-advieswaarde betekent dat voor fijnstof een
advieswaarde van 5 µg/m3 wordt gehanteerd en voor stikstofdioxide een
advieswaarde van 20 µg/m3 in 2030. Het voldoen aan deze aangescherpte
advieswaarden betekent dat de blootstelling drastisch lager zal liggen en daarmee
dus ook aanzienlijke gezondheidswinst behaald wordt ten opzichte van het basispad.
Ook bij dit scenario is in de berekening verondersteld dat het ingezette en
voorgenomen beleid volledig effectief is in binnen- en buitenland, conform de
uitgangspunten in het basispad.
Tabel 7 geeft het basispad weer voor 2030 en het verschil ten opzichte van de
aangescherpte advieswaarde. Voor fijnstof wordt de aangescherpte advieswaarde
niet gehaald voor 2030. Er resteert een verschil van bijna 3,7 µg/m3. Omdat een
groot deel van de blootstelling afkomstig is van niet-binnenlandse bronnen, betekent
dit dat het voor fijnstof niet mogelijk is om de aangescherpte WHO-advieswaarde te
halen via aanvullende reductie door binnenlandse bronnen. De gevraagde reductie is

Pagina 43 van 87

IBO Luchtkwaliteit

namelijk hoger dan de totale binnenlandse bijdrage (3,7 versus 2,17 µg/m3). Het
voldoen aan de aangescherpte advieswaarde kan enkel gerealiseerd worden als ook
de bijdrage van buitenlandse bronnen fors afneemt (naast ingrijpende nationale
maatregelen in alle sectoren).
Voor stikstofdioxide wordt al in het basispad voldaan aan de strengere
advieswaarde. Alleen de blootstelling voor de groep hoogstblootgestelden (de top
0,1 procent) ligt in dit scenario boven de aangescherpte advieswaarde. Om ook voor
die groep te voldoen aan de strengere advieswaarde is alsnog een reductie van ruim
40 procent van de bijdrage van binnenlandse bronnen nodig.
Tabel 7. Scenario 3: bijdrage bronnen ten opzichte van het basispad (µg/m3)
(in µg/m3)
Binnenland
Overige bronnen
Totaal blootstelling
Top 1 procent (170.000)
Top 0,1 procent (17.000)
Halvering WHO-advieswaarde

Fijnstof
Basispad
Verschil met
2030 advieswaarde
2,17
6,51
8,68
-3,68
11,10
-6,10
12,60
-7,60
5

Stikstofdioxide
Basispad
Verschil met
2030 advieswaarde
5,58
5,69
11,27
8,73
15,30
4,70
22,30
-2,30
20

Conclusie scenario 3
Figuur 6 maakt inzichtelijk het behalen van strengere advieswaarden een complexe
opgave is. De figuur laat ook zien dat voor fijnstof een grotere reductie nodig is dan
er überhaupt wordt uitgestoten door binnenlandse bronnen.
Figuur 6. Scenario 3: bijdrage van bronnen aan blootstelling aan PM2,5 (links) en NO2 (rechts) in µg/m3
tussen 2016 en 2030, uitgaande van extra ambitie gezondheidswinst (de gestippelde lijn geeft de WHOadvieswaarde aan)*

* Ten opzichte van het basispad en scenario 1 en 2 worden in deze grafiek strengere WHO-advieswaarden
weergegeven.

Pagina 44 van 87

IBO Luchtkwaliteit

4.2

Maatregelen
In de scenario’s zijn aanvullende opgaven geïdentificeerd passend bij verschillende
ambitieniveaus. Hieronder worden aanvullende maatregelen geschetst die kunnen
worden ingezet om invulling te geven aan deze opgaven.
De overheid kan een grote variatie aan beleidsinstrumenten inzetten om
luchtkwaliteitsdoelen te bereiken. 19 Deze beleidsinstrumenten kunnen zowel gericht
zijn op het aanpakken van de bronnen van luchtverontreiniging, als op de
blootstelling aan schadelijke stoffen. Bronmaatregelen zorgen ervoor dat de emissie
van luchtverontreinigende stoffen wordt verminderd (bijvoorbeeld door het
verkleinen van de veestapel of het verschonen van het autoverkeer). Maatregelen
gericht op de ontvanger hebben als doel om de blootstelling van de bevolking te
verminderen. Dit kan bijvoorbeeld door bepaalde ruimtelijke maatregelen.
Box 4: Disclaimer aanvullende maatregelen
Voor alle maatregelen in deze paragraaf geldt dat deze ‘slechts’ verkend zijn en dat
deze lijst geen uitputtende lijst betreft. Deze verkenning beoogt in beeld te brengen
welke maatregelen de overheid kan treffen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Waar
mogelijk zijn maatregelen doorgerekend of is middels een ordegrootte schatting een
beeld van de effectiviteit geschetst. Dit IBO beveelt aan om voordat wordt
overgegaan tot implementatie van de genoemde maatregelen dan ook een ex ante
evaluatie (bijvoorbeeld een kosten-batenanalyse) uit te voeren om doeltreffendheid
en doelmatigheid te bepalen.

4.2.1

Klimaatakkoord
Een ontwikkeling die in ieder geval impact zal hebben op de luchtkwaliteit, maar niet
in het basispad is meegenomen, is het klimaatakkoord. Veel maatregelen die
bijdragen aan de reductie van broeikasgassen dragen ook bij aan de vermindering
van luchtverontreiniging. Op het moment van schrijven wordt het klimaatakkoord
vormgegeven. Het is dus niet mogelijk om het effect van het akkoord als zodanig op
de luchtkwaliteit door te rekenen. Daarom is, vooruitlopend op een definitief
akkoord, voor enkele maatregelen uit het ontwerp klimaatakkoord 20, door het PBL,
een ordegrootte schatting gemaakt van het effect op de luchtkwaliteit.
In tabel 8 is per sector (energie, industrie, landbouw en verkeer) in beeld gebracht
wat het effect op blootstelling aan fijnstof en stikstofdioxide is. De effecten zijn in
een bandbreedte geschetst en geven een indicatie van het minimale en maximale
effect.
Uit de analyse van het klimaatakkoord blijkt dat de voorgenomen maatregelen
vooral een substantiële bijdrage kunnen leveren aan verdere vermindering van de
blootstelling aan stikstofdioxide. Met name de plannen in de gebouwde omgeving
dragen daaraan bij. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan verduurzaming van
woningen en wijkgerichte ontwikkelingen. Ook de maatregelen (in de industrie) die
gericht zijn op het verminderd gebruik van fossiele energie dragen positief bij aan
de luchtkwaliteit en gezondheid, tenzij biomassa als alternatieve energiebron wordt
19

Het integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving biedt een ‘A-Z’ overzicht van alle
mogelijke instrumenten: https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-enregelgeving/6-wat-het-beste-instrument/61/index
20
https://www.klimaatakkoord.nl/documenten/publicaties/2018/12/21/ontwerpklimaatakkoord

Pagina 45 van 87

IBO Luchtkwaliteit

gehanteerd. De sluiting van kolencentrales kan de grootste bijdrage leveren aan
vermindering van de fijnstofblootstelling. Omdat deze maatregelen waarschijnlijk
getroffen zullen worden in het kader van een definitief klimaatakkoord zal er voor
luchtkwaliteit ‘meegelift’ kunnen worden. Dit maakt deze maatregelen
kosteneffectief. Een eventuele toename in particuliere houtstook is negatief voor de
luchtkwaliteit.
Tabel 8. Ordegrootte schatting van de effecten van maatregelen uit het ontwerp klimaatakkoord op de
blootstelling aan fijnstof en stikstofdioxide in µg/m3
Maatregelen

PM2,5
Min*

PM2,5
Max*

NO2
Min*

NO2
Max

Energie en Gebouwde Omgeving
Maatregelen gebouwde omgeving (excl. warmtenetten)
Biomassa-inzet warmtenetten
Elektriciteitsvoorziening (incl. sluiten kolencentrales)

0,015
0,002
-0,003
0,016

0,025
0,009
0,000
0,016

0,059
0,027
-0,012
0,044

0,133
0,125
0,000
0,008

Industrie
Maatregelen industrie (excl. Nafta proces Tata)
Nafta proces Tata

0,005
0,005
0,000

-0,02
-0,025
0,005

0,036
0,036
0,000

0,080
0,059
0,021

Landbouw (met name glastuinbouw)

0,002

0,004

0,018

0,040

Verkeer 21
Zero-emissie stadsdistributie (50-100 procent in G40)
Nul-emissie voertuigen 22
Minder zakelijke autokilometers (8 procent autokilometers)
Nulemissie bouwmachines (5-10 procent)

0,024
0,005
0,015
0,003
0,001

0,039
0,010
0,022
0,006
0,001

0,174
0,037
0,111
0,022
0,004

0,280
0,073
0,156
0,044
0,007

Totaal

0,046

0,048

0,287

0,533

* Een negatief getal betekent een toename aan blootstelling.

Een belangrijke nuancering is dat de cijfers in tabel 8 alleen een beeld geven van de
opbrengst op het terrein van blootstellingsreductie aan luchtverontreinigende
stoffen. Er wordt dus geen inzicht geboden in de effecten op broeikasgassen. Zo zal
de opbrengst van verkeersmaatregelen bijvoorbeeld significant doorwerken in de
reductie van broeikasgassen, terwijl het effect op de luchtkwaliteit gering tot afwezig
lijkt te zijn.
Aanvullende maatregelen
Naast aanhaken bij maatregelen die getroffen zullen worden rond het
klimaatakkoord kan de overheid ook kiezen om aanvullende maatregelen te treffen.
Deze aanvullende maatregelen kunnen ingezet worden om doelen te behalen of, in
ambitieuzere scenario’s het halen van doelen te versnellen, dan wel strengere
normen te bereiken. Ook zijn aanvullende maatregelen nodig als het huidige beleid
niet volledig effectief is (zoals de hierboven geschetste scenario’s).
21
Het effect van nul-emissie voertuigen is ingeschat door PBL; effect andere
verkeersmaatregelen zijn geschat binnen IBO.
22
Nul-emissievoertuigen maken onderdeel uit van het mobiliteitspakket van het
Klimaatakkoord, te weten: 100.000 zero-emissie auto’s en 10.000 zero-emissie vrachtauto’s in
2030 en het wagenpark van het Rijk emissieloos in 2028. De maatregelen die zijn
doorgerekend in tabel 8 zijn niet identiek aan het klimaatakkoord. Zo wordt bijvoorbeeld voor
zero-emissie vervoer uitgegaan van veel grotere aantallen (1,2 - 3 miljoen voertuigen, versus
100.000). In de berekeningen voor dit IBO is rekening gehouden met de overlap tussen
maatregelen (daar is voor gecorrigeerd), zodat effecten optelbaar zijn.

Pagina 46 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Voor dit IBO is een aantal maatregelen in beeld gebracht. Het zijn maatregelen
binnen de sectoren waar de grootste potentiële gezondheidswinst te bereiken valt:
huishoudens (particuliere houtstook), industrie, landbouw, verkeer en mobiliteit. Een
deel van de maatregelen is door het PBL in beeld gebracht in het kader van het
Schone Lucht Akkoord (SLA). 23 Een ander deel van de maatregelen is ingebracht
door de leden van de IBO-werkgroep, waarbij het RIVM middels een ordegrootte
schatting in beeld heeft gebracht hoe groot het mogelijke effect van deze
maatregelen is op de blootstelling aan fijnstof en stikstofdioxide.
Voor de maatregelen geldt dat een ondergrens en bovengrens is bepaald voor zowel
fijnstof als stikstofdioxide. Voor de ondergrens wordt daarbij uitgegaan van een
minder ambitieuze uitwerking van de verschillende maatregelen, waarvoor bij de
bovengrens juist wordt uitgegaan van een meer ambitieuze uitwerking. Voor
eventuele overlap tussen de (effecten van) maatregelen is gecorrigeerd. In tabel 9
zijn de effecten uitgewerkt, hieronder volgt een korte toelichting per sector.
Maatregelen met betrekking tot houtstook
Gebaseerd op onder andere een onderzoek van TNO (2019) heeft het PBL een
aantal maatregelen in beeld gebracht om de emissies bij houtstook sterk te
verminderen. Houtstookmaatregelen blijken het sterkste effect op het terugdringen
van fijnstof te hebben.
De eerste drie maatregelen (uitfasering VR- en CR-kachels, strengere Ecodesign
eisen en beperkte gebruiksduur) zijn vooral gericht op het terugdringen van de
bijdrage van houtstook aan de landelijke deken van fijnstof. De vierde maatregel
(verbod op houtstook in stedelijk gebied) richt zich primair op het tegengaan van
lokale blootstelling. Als veel huishoudens hun woningen verwarmen middels
houtstook, zal in en rond die stad de blootstelling aan fijnstof hoog zijn (zeker bij
koud weer als de rook slecht weg kan trekken). Een verbod op houtstook in de
bebouwde omgeving kan dit blootstellingsprobleem tegengaan en draagt daarnaast
niet in geringe mate bij aan het tegengaan van fijnstof in algemene zin.
In Duitsland is veel ervaring met wettelijke maatregelen ten aanzien van houtstook
en luchtkwaliteit. Deze ervaring laat zien dat het mogelijk is om regels voor
houtkachels in te voeren en na te leven. In Duitsland worden niet alleen eisen
gesteld aan houtkachels die nieuw worden verkocht, maar wordt ook ingezet op het
uitfaseren van oudere kachels.
Het PBL beschrijft in zijn rapportage dat Nederland geen registratie-, controle- en
reinigingsplicht voor kachels kent. Een inschatting van de kosten voor de eerste drie
is gemaakt op basis van het Duitse voorbeeld en bedraagt 7 miljoen euro op
jaarbasis (dit is exclusief het verbod op houtstook in steden).
Voor sommige maatregelen is wet- en regelgeving nodig, dat is een complex en
tijdrovend proces. Zeker in het geval van de aanscherping van Ecodesign eisen,
omdat het hier om Europese regels gaat. Het zijn daarmee ook maatregelen die niet
al op korte termijn effect sorteren. Deze maatregelen brengen ook kosten met zich
23

Voor een uitgebreide toelichting op de maatregelen wordt verwezen naar de rapportage van
het PBL (2019).

Pagina 47 van 87

IBO Luchtkwaliteit

mee, zo is het handhaven van deze wet- en regelgeving uiterst omvangrijk. Zeker
de controle op het naleven van gebruiksduur. Bij deze maatregelen wordt ingezet op
een gedragseffect bij gebruikers als gevolg van het signaal dat de overheid afgeeft
met het maken van wetgeving. De overheid straalt daarmee uit dat de norm is om
slechts in beperkte mate hout te stoken, omdat het vervuilend en ongezond is. De
effectiviteit van deze maatregel is met onzekerheid omgeven door het lastig in te
schatten gedragseffect.
Naast inzet op wet- en regelgeving zijn maatregelen gericht op gedragsverandering
en bewustwording een optie. Het platform houtstook werkt bijvoorbeeld aan een
‘stookalert’, dat inzicht geeft in de momenten waarop het onverstandig kan zijn
(bijvoorbeeld vanwege weersomstandigheden) om de kachel aan te steken.
Overheden kunnen ervoor kiezen om lokale en particuliere houtstook niet actief te
stimuleren (bijvoorbeeld door stopzetting van de subsidie op pelletkachels).
Andersom kan schoner stoken gestimuleerd worden, bijvoorbeeld door
stimuleringsmaatregelen voor het plaatsen van een katalysator in schoorstenen of
het geheel verwijderen van schoorstenen en kachels. Tevens kan er meer
voorlichting gegeven worden over het zo efficiënt mogelijk stoken van hout.
Maatregelen gericht op particuliere houtstook kunnen gevoelig liggen, omdat ze
direct raken aan het domein van burgers. Een combinatie van maatregelen en goede
voorlichting is daarom van belang, zodat mensen geïnformeerd worden dat
maatregelen worden getroffen met het oog op gezondheid.
Maatregelen met betrekking tot industrie
Er zijn twee maatregelen met betrekking tot de industrie in beeld gebracht. De
eerste maatregel (aanscherping emissie-eisen voor biomassaketels) hangt samen
met een mogelijke ontwikkeling in het klimaatakkoord: de biomassa-inzet voor
warmtenetten. Als, vanwege de energietransitie, biomassa zal worden ingezet als
brandstof en eisen aan de stookketels niet worden aangescherpt, zal dat nadelig zijn
voor de luchtkwaliteit. Aanscherping van deze eisen kan het negatieve effect op
luchtkwaliteit voor een belangrijk deel mitigeren.
De tweede maatregel betreft ook wet- en regelgeving, namelijk het aanscherpen
van de emissie-eisen voor de industrie. Vergunningverlening is op dit moment
gebaseerd op de ‘Beste beschikbare technieken (BBT) conclusies’ van de Europese
Commissie. Het toepassen van BBT kan resulteren in scherpe of soepele
emissiegrenswaarden, afhankelijk van de ambitie, de technische situatie en de
economische aspecten van de betreffende installatie. Het is mogelijk dat de
Nederlandse overheid scherpere eisen stelt dan de BBT-conclusies. Een risico is dat
strengere eisen, de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven onder druk zet.
De andere kant is dat Nederlandse bedrijven gestimuleerd kunnen worden tot een
koploperspositie op het moment dat Europa ook kiest voor strengere normen.
Gezien het internationale karakter van de industrie (en de industriële uitstoot) en
het grensoverschrijdende effect van luchtverontreiniging verdient een Europese
aanpak de voorkeur, tegelijkertijd is dat een complexe route.
Maatregelen met betrekking tot landbouw
Er zijn verschillende maatregelen ten aanzien van landbouw en veeteelt in beeld
gebracht.

Pagina 48 van 87

IBO Luchtkwaliteit

De verwachting is dat het aantal stuks jongvee de komende jaren stevig zal dalen,
naar aanleiding van de introductie van het fosfaatrechtenstelsel en door verbetering
van het welzijn van melkkoeien waardoor de levensduur van dieren toeneemt. Een
optie is om het aantal stuks jongvee verder terug te dringen, zodat emissies verder
afnemen. PBL (2019) onderstreept dat het een behoorlijke uitdaging is om de
verdere daling door te laten zetten. Ook brengt dit het risico met zich mee dat
boeren genoodzaakt worden om jongvee aan te schaffen om hun veebestand op peil
te houden, wat onder andere inbreng van ziektes als gevolg kan hebben.
Een andere maatregel is het inkrimpen van de veestapel via warme sanering. Dat
betekent bijvoorbeeld dat de overheid dierrechten opkoopt of dierrechten afroomt
bij verkoop of lease, waardoor het aantal dieren afneemt. Dit is in geval van opkoop
van dierrechten een kostbare maatregel, doordat de prijzen van de dierenrechten
stijgen op het moment dat de overheid begint met opkopen. Een voor de overheid
minder kostbare variant is het afromen van dierenrechten bij verkoop of lease. De
overheid koopt de dierenrechten dan niet op, maar verlaagt het maximumaantal
dieren. Hierbij zullen de kosten bij de sector zelf terecht komen.
Daarnaast is de optie bekeken om emissie-eisen van rund- en pluimveestallen aan
te scherpen. Ten aanzien van rundveestallen zou het gaan om een aanscherping van
het Besluit Emissiearme Huisvesting gericht op de emissie-eis voor ammoniak bij
stallen voor melk- en kalfkoeien in combinatie met het stimuleren van brongerichte
maatregelen. De eis staat nu op 8,6 kilogram ammoniak per koe per jaar en zou
naar 7 kilogram per koe per jaar kunnen dalen. Voor pluimvee gaat het om een
aanscherping van het Besluit Emissiearme huisvesting van de emissie-eis voor
ammoniak bij stallen voor legkippen in volièrehuisvesting.
Ten aanzien van emissie uit mest en mestverwerking zijn drie maatregelen
uitgewerkt. Mestinjectie bij zandgrond betekent dat mest niet met een
zodenbemester wordt uitgereden over het land, maar wordt ingespoten met een
mestinjecteur. Hierdoor neemt de ammoniakuitstoot (en daarmee de vorming van
secundair fijnstof) in sterke mate af (het PBL becijfert een afname van 74 procent)
ten opzichte van het gebruik van een zodenbemester. Het verplichten van
mestinjectie (op zandgrond) brengt kosten voor de sector met zich mee wegens
aanschaf van de apparatuur. De prijs van een injecteur is echter vergelijkbaar met
de kosten van een zodenbemester, waardoor een ondernemer geen meerkosten
heeft als hij pas hoeft over te stappen op het moment van natuurlijke vervanging.
Een nadeel is dat een mestinjecteur een trekker met grotere trekkracht vereist
doordat de mest dieper in de grond moet, dit verhoogt het brandstofgebruik en kan
nadelig uitpakken voor de grondkwaliteit.
Het verminderen van kunstmestgebruik (bijvoorbeeld door gerichter bemesten of
meer gebruik van dierlijke mest) draagt ook positief bij aan de luchtkwaliteit. Dit
vergt besluitvorming in Europees verband. Financiële prikkels zijn ook een
mogelijkheid maar hebben het risico dat landbouwers die reeds wilden overstappen,
aanspraak maken op de middelen. Kosten vallen daardoor hoger uit zonder dat het
effect toeneemt.

Pagina 49 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Maatregelen met betrekking tot verkeer en mobiliteit
Er zijn verschillende mobiliteitsmaatregelen in beeld gebracht, zoals het verhogen
van de motorijtuigenbelasting voor dieselpersonenauto’s en oudere
dieselbestelauto’s zonder roetfilter, een subsidieregeling voor de installatie van
roetfilters, een sloopregeling voor tweetakt brom- en snorfietsen en het verlagen
van de maximumsnelheid. Ook het invoeren van een vlakke kilometerheffing en een
stikstofheffing op vervuilende vliegtuigen zijn verkend. Een stikstofheffing voor de
luchtvaartsector is complex. Ten eerste omdat de uitstoot die aan Nederland toe te
rekenen is, lastig bepaald kan worden en ten tweede omdat het internationale
karakter van de luchtvaartsector het lastig om maakt om unilaterale heffingen in te
voeren. Twee verkeersmaatregelen steken qua doeltreffendheid duidelijk boven de
rest uit: kilometerheffing en retrofit binnenvaart.
Voor de kilometerheffing is door RIVM berekend wat het effect is van een vlakke
heffing, dat wil zeggen dat alle personenauto’s op het hele Nederlandse wegennet
(en ongeacht het tijdstip) gemiddeld 7 cent per kilometer betalen. Om de lastendruk
niet onevenredig hard te laten stijgen, kan de kilometerheffing gecombineerd
worden met afschaffing van de motorrijtuigenbelasting en de belasting op
personenauto’s en motorrijwielen. Het idee is dat wanneer de hoogte van betaling
voor autogebruik wordt gekoppeld aan het aantal afgelegde kilometers mensen
minder het gebruik zullen verminderen. Het invoeren van kilometerheffing is
complex vanwege de benodigde investeringen en aanpassingen aan de
infrastructuur.
Versnellen van de transitie naar emissievrij rijden (zoals volgt uit het
conceptklimaatakkoord) draagt ook in belangrijke mate bij aan verdere reductie van
fijnstof 24 en bovenal stikstofdioxide. In de berekeningen wordt uitgegaan van
minimaal 1,2 tot 1,7 miljoen elektrische voertuigen en maximaal 3 miljoen, per
2030. De overheid heeft verschillende manieren om mensen te stimuleren
elektrische auto’s te kopen, bijvoorbeeld door fiscale voordelen of subsidiëring.
Subsidiëring is echter een kostbare maatregel. In 2025 kunnen zero emissie zones
voor bestelwagens en vrachtwagens een belangrijke bijdrage leveren aan de
vermindering van luchtverontreiniging. 25
Het retrofitten van schepen is ook een doeltreffende wijze om de uitstoot van fijnstof
en stikstofdioxide terug te dringen. Omwille van internationale verdragen kan de
overheid schepen niet verplichten een filter te plaatsen. Wel kan de overheid het
retrofitten stimuleren, bijvoorbeeld door afspraken te maken met de sector. Ook kan
de overheid kiezen voor subsidiëring, waarbij de kosten (deels) bij de overheid
komen te liggen.

24
25

Met uitzondering van uitstoot van fijnstof door slijtage van banden.
De impact van maatregelen voor 2025 is echter niet doorgerekend.

Pagina 50 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Tabel 9. Effecten van mogelijke aanvullende maatregelen in 2030 op de blootstelling aan fijnstof en
stikstofdioxide in µg/m3
Maatregelen

PBL of
IBO 26

PM2,5
Min

PM2,5
Max

NO2
Min

NO2
Max

Particuliere Houtstook
Uitfasering VR en CR houtkachels 27
Aanscherpen Ecodesign eisen houtkachels (EU)
Beperken gebruiksduur open haarden 28
Verbod op houtstook in de bebouwde omgeving

PBL
PBL
PBL
IBO

0,100
0,016
0,009
0,008
0,067

0,510
0,129
0,009
0,040
0,332

0,004
0,001
0,000
0,001
0,002

0,016
0,008
0,000
0,003
0,005

Industrie
Aanscherping emissie-eisen biomassaketels
Aanscherping emissie-eisen industrie (BBT-BREF-laag)

0,016
0,001
0,015

0,045
0,015
0,030

0,030

0,060

IBO
IBO

0,030

0,060

PBL
PBL
PBL
PBL
PBL
IBO
IBO

0,066
0,000
0,008
0,007
0,012
0,002
0,006
0,031

0,114
0,001
0,011
0,013
0,012
0,002
0,013
0,062

PBL

0,080
0,002

0,118
0,002

0,658
0,013

1,051
0,013

PBL
PBL

0,011
0,002

0,011
0,002

0,078
0,009

0,078
0,009

PBL
IBO
PBL
PBL
PBL
IBO
IBO
IBO
IBO

0,000
0,003
0,002
0,011
0,002
0,005
0,004
0,007
0,007

0,000
0,008
0,004
0,011
0,002
0,010
0,008
0,014
0,007

0,000
0,045
0,011
0,067
0,020
0,114
0,016
0,091
0,020

0,000
0,090
0,022
0,067
0,020
0,228
0,032
0,182
0,030

0,238

0,748

0,518

0,847

Landbouw
Minder jongvee
Emissie-eisen rundveestallen
Emissie-eisen pluimveestallen
Mestinjectie zandgrond
Minder kunstmestgebruik
Meer mestverwerking (met vervanging kunstmest)
Inkrimping van de veestapel via warme sanering 29
Verkeer en mobiliteit
Uitfaseren diesels zonder roetfilter (via verhoging
MRB) 30
Kilometerheffing
Maximum snelheid 120 km/u (respectievelijk 100 km
bij maximale ambitie)
Slooppremie tweetakt brommers en scooters
30 procent minder bestel-/vrachtvervoer
Snelheidsverlaging zeeschepen
Retrofit binnenvaart
NOx heffing luchtvaart
Uitbreiden retrofit binnenvaart (50-100 procent)
Zero emissie binnenvaart 2030 (nieuwe schepen)
Walstroom zeehavens
Zero emissie groundoperations luchthavens
Totaal

Voor vermindering van de blootstelling aan stikstofdioxide zijn verkeersmaatregelen,
en dan vooral het bevorderen van nul-emissievoertuigen, het meest effectief. Ook
26

De maatregelen die zijn aangedragen door de IBO werkgroep geven tezamen ongeveer
hetzelfde effect als het pakket dat door PBL is opgesteld en de effecten van het klimaatakkoord
bij elkaar, maar moeten wel met meer voorzichtigheid worden beschouwd. De bovengrens van
de effectinschatting in de tabel komt overeen met het theoretisch maximum dat met een
maatregel bereikt kan worden. De ondergrens betreft veelal een 50 procent invulling, waarmee
invulling gegeven wordt aan het gegeven dat maatregelen minder ambitieus worden ingevuld
of slechts gedeeltelijk effectief worden uitgevoerd.
27
VR staat voor Verbeterd Rendement; CR voor Conventioneel Rendement.
28
29

Maximaal 8 dagen per maand en 5 uur per dag.

De inkrimping is gebaseerd op een vermindering van 5 procent blootstelling (in het lage
ambitie scenario) en een vermindering van 10 procent blootstelling (bij hoge ambitie).
30
Het aandeel oude diesels zonder roetfilters is onderschat in de PBL-studie, waardoor in de
berekening is uitgegaan van een minder groot effect dan mogelijk kan optreden. Omdat ten
tijde van de aanpassing in het PBL-rapport geen ruimte meer was voor een correctie op de
berekening in dit IBO is de precieze effectgrootte onduidelijk.

Pagina 51 van 87

IBO Luchtkwaliteit

het retrofitten van binnenvaartschepen en het gebruiken van walstroom in
zeehavens lijken potentieel een belangrijke bijdrage te kunnen leveren aan verdere
vermindering van de blootstelling aan stikstofdioxide.
Voor vermindering van de fijnstofblootstelling zijn in alle sectoren mogelijke
maatregelen te vinden. Maatregelen ten aanzien van houtkachels kunnen hier de
meest substantiële bijdrage leveren aan de blootstellingsvermindering. Voor verdere
vermindering van de fijnstofblootstelling veestapelinkrimping en aanscherping van
emissie-eisen voor industrie en biomassaketels.
4.2.2

Kosteneffectiviteit
De kosteneffectiviteit van maatregelen kan uitgedrukt worden als de prijs per
gewonnen levensjaar, daarmee wordt invulling gegeven aan het doel om
gezondheidswinst meer centraal te stellen. Ter referentie: in het rapport Ziektelast
in de praktijk van het Zorginstituut Nederland (2018) worden de kosten van
curatieve gezondheidszorg per quality adjusted life year (QALY) becijferd op 50.000
tot 80.000 euro.
Voor sommige luchtkwaliteitsmaatregelen kan PBL becijferen hoeveel die kosten en
wat voor vermindering van de gemiddelde blootstelling aan fijnstof of stikstofoxiden
zij opleveren. Het RIVM kan die blootstellingsvermindering vertalen in gewonnen
levensjaren. De kosten gedeeld door het aantal gewonnen levensjaren geeft de
kosteneffectiviteit van een maatregel.
Omdat niet voor alle maatregelen (volledige) gegevens beschikbaar zijn en een
onvolledige vergelijking mank zou gaan of te veel hoog over conclusies zou trekken,
is er toe besloten om deze cijfers niet te presenteren. Aanbevolen wordt om ex ante
evaluatie uit te voeren voor nieuwe maatregelen (zie box 3).

4.2.3

Gezondheidswinst door aanvullende maatregelen
De extra gezondheidswinst als gevolg van de aanvullende maatregelen in het kader
van dit IBO is door het RIVM becijferd en wordt gepresenteerd in tabel 10.
Tabel 10. Gezondheidswinst basispad en aanvullende maatregelen in 2030 bij minimaal en maximaal te
verwachten effecten
Gemiddelde levensverwachting (in maanden)
Vermeden sterfte /jaar
Gewonnen levensjaren / jaar
Extra gezondheidswinst t.o.v. 2016

PM2,5
0,2-0,5
225-625
2.400-6.600
19-22%

NO2
0,2-0,5
215-365
2.300-3.900
21-22%

PM2,5+NO2
0,4-0,8
440-990
4.700-10.500
40-44%

Gezondheidswinst fijnstof
De aanvullende maatregelen zouden in 2030 een verdere daling van 0,3 tot 0,7
µg/m3 kunnen opleveren, bovenop het basispad. Dat komt overeen met een
gemiddelde extra levensverwachting van 0,2 tot 0,5 maand (6 tot 15 dagen). Dit is
gelijk aan 200 tot 600 vermeden sterfgevallen vanwege minder blootstelling aan
fijnstof. De aanvullende maatregelen en basispad samen zouden in totaal 2.400 tot
6.600 aantal gewonnen levensjaren met zich meebrengen.
Gezondheidswinst stikstofdioxide
De aanvullende maatregelen zorgen in 2030 voor een verdere daling met 0,7 tot 1,3
µg/m3. Dat komt overeen met een gemiddelde extra levensverwachting van 0,2 tot

Pagina 52 van 87

IBO Luchtkwaliteit

0,3 maand (6 tot 9 dagen), ofwel 200 tot 300 vermeden sterfgevallen vanwege
minder blootstelling aan stikstofdioxide. Het totaal aantal gewonnen levensjaren van
alle aanvullende maatregelen en het basispad zou dan 2.300 tot 3.900 bedragen.
Gezondheidswinst gecombineerd
Indien het gehele aanvullende maatregelenpakket op de meest ambitieuze wijze
wordt uitgevoerd en ook het basispad volledig effectief is, kan de totale ziektelast
(de som van verloren levensjaren door fijnstof en stikstofdioxide) ten opzichte 2016
met 40 tot 44 procent worden verminderd. Voor het basispad is een
gezondheidswinst van 37 procent berekend. Daarmee ligt het aanvullende pakket
ten minste 3 procentpunt en maximaal 7 procentpunt hoger dan het basispad.
De uitkomsten hierboven laten zien dat het behalen van ambitieuzere doelen een
fikse uitdaging behelst. Zoals scenario 3 laat zien is het behalen van significante
extra gezondheidswinst in 2030 uitdagend met enkel binnenlandse bronnen
vanwege de grote bijdrage van het buitenland. Dit kan betekenen dat aanvullende
reductie vanuit buitenlandse bronnen nodig is. Verder kan door lokale overheden
stevig worden ingezet op het reduceren van lokale blootstelling en daarmee ook
specifiek bijdrage aan de vermindering van de bloostelling aan de
hoogstblootgestelden.
4.3

Verantwoordelijkheidsverdeling
Alle bestuurlijke niveaus hebben een verantwoordelijkheid op het vlak van
luchtkwaliteit (zie bijlage 8 voor een nadere toelichting op de huidige
verantwoordelijkheidsverdeling). In dit IBO worden twee onderwerpen nader
uitgezocht: hoe kan de verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en
decentrale overheden zo worden ingericht dat deze maximaal effectief is en hoe kan
de verantwoordelijkheidsverdeling binnen het Rijk vorm worden gegeven.

4.3.1

Rijk en decentrale overheden
Het Rijk is verantwoordelijk voor het terugdringen van de deken van
luchtverontreinigende stoffen. Luchtkwaliteit houdt zich niet aan grenzen, waardoor
samenwerking tussen de verschillende overheidslagen essentieel is. Om
luchtverontreiniging aan te pakken staat iedere overheidslaag eigen instrumentaria
ter beschikking. Decentrale overheden kunnen bijvoorbeeld sturen via
vergunningverlening. Met het oog op de aanpak van lokale hotspots is de bijdrage
en inzet van decentrale overheden van grote te toegevoegde waarde. In het NSL
werken Rijk en decentrale overheden samen en het is aanbevelenswaardig dat ook
te doen in het Schone Lucht Akkoord.
Het ligt voor de hand dat decentrale overheden regionale of lokale hotspots
aanpakken, omdat zij hiervoor de juiste schaal hebben. Denk daarbij bijvoorbeeld
aan verkeersmaatregelen in drukke binnenstedelijke gebieden. Tegelijk kan inzet
van Rijk en provincies nodig zijn om lokale hotspots effectief aan te pakken. Te
denken valt aan emissies van bedrijven waar de provincie bevoegd gezag is of de
infrastructurele werken van het Rijk. Decentrale overheden staat een grote
diversiteit aan maatregelen ter beschikking om regionale emissies en lokale hotspots
aan te pakken. Tegelijk zijn lokale overheden voor het realiseren van
gezondheidsambities mede afhankelijk van andere gemeenten en provincies, de
rijksoverheid en ultimo het buitenland.

Pagina 53 van 87

IBO Luchtkwaliteit

De aanpak van hotspots vraagt naast een generieke aanpak om gebiedsgericht
beleid. Het risico waarmee rekening gehouden moet worden, is dat het wegnemen
van een hotspot niet op een andere plek tot toename van uitstoot leidt. Een
voorbeeld is een druk verkeersplein waarbij een deel van het verkeer via een
nabijgelegen weg wordt omgeleid. Op het verkeersplein daalt de uitstoot van
stikstofdioxide en fijnstof, maar op de nabijgelegen weg neemt de uitstoot navenant
toe; het netto gezondheidseffect is daarmee nul.
Binnen de NSL-systematiek is deze werkwijze effectief, omdat het doel is om aan
Europese normen te voldoen. Met het oog op gezondheidswinst moet de
concentratie luchtverontreinigende stoffen in absolute termen omlaag of moet er
voor gekozen worden de uitstoot te verplaatsen naar een gebied waarin minder
mensen blootgesteld worden. Omdat de problematiek overal anders is, kan het zijn
dat op de ene plek de ene maatregel goed werkt en op de andere plek de andere
maatregel.
Box 5: Particuliere houtstook ter illustratie
De uitstoot van houtkachels, met name op koude en mistige dagen, heeft negatieve
gezondheidseffecten. Dat is zeker het geval als meerdere woningen in een wijk een
kachel hebben en die tegelijkertijd gebruiken. De rook van de kachels blijft in de
wijk hangen en zorgt voor een tijdelijke hoge blootstelling aan schadelijke stoffen.
In landelijk gebied, waar er veel meer ruimte tussen woningen zit, is het veel
minder bezwaarlijk als meerdere woningen hun kachel ontsteken. Simpelweg omdat
de stoffen minder als een ‘lokale deken’ blijven hangen. Daarbij is het directe netto
gezondheidspotentieel in dichtbevolkte wijken veel groter dan in dunbevolkt gebied.
Mogelijke maatregelen: een stookverbod bij bepaalde omstandigheden (risico op
‘wintersmog’) of – verdergaand – een algeheel stookverbod in dichtbevolkt en
hoogbelaste gebieden.
Voor het voorbeeld dat geschetst wordt in box 5 geldt dat lokale overheden de
ruimte zouden moeten krijgen om te experimenteren met verschillende
maatregelen. Een lokaal stookverbod is een voorbeeld daarvan. Er is een parallel
met bijvoorbeeld vreugdevuren die in delen van het land op Oudjaarsavond of met
Pasen worden georganiseerd. Die vuren kunnen verboden worden als de veiligheid
in het geding is of als nabijgelegen natuur door droogte vatbaar is voor branden.
Luchtverontreiniging en de negatieve gezondheidsaspecten daarvan lijken geen
onderdeel te zijn van het afwegingskader. Dit terwijl bijvoorbeeld de vreugdevuren
van Scheveningen en Duindorp om en nabij 10 procent van de jaaruitstoot van
houtkachels aan fijnstof uitstoten. Vuurwerk is eenzelfde voorbeeld. Het RIVM
becijferde dat er op 1 januari 2019 korte tijd sprake was van smog door fijnstof. 31
Kort en goed kan worden gesteld dat in de huidige verantwoordelijkheidsverdeling
geen knelpunten zijn geïdentificeerd waardoor een doeltreffende aanpak van
luchtverontreiniging belemmerd wordt. Wel geldt op lokaal niveau (zoals ook op
Rijksniveau, zie 4.3.2) dat in het beschikbare beleidsinstrumentarium weinig tot
geen expliciete aandacht is voor luchtkwaliteit. Het meer expliciet meewegen van

31

In Utrecht was de gemeten concentratie fijnstof het hoogst: 1252 microgram per kubieke
meter.

Pagina 54 van 87

IBO Luchtkwaliteit

luchtkwaliteit is een onderwerp dat aandacht behoeft in de afspraken die met
medeoverheden worden gemaakt, bijvoorbeeld in het SLA.
Omgevingswet
De Omgevingswet vraagt van overheden om ruimtelijke opgaven in samenhang te
bezien. Dat betekent echter niet dat de regels voor luchtkwaliteit, geluidsoverlast of
geuroverlast geen eigenstandige betekenis hebben. Gemeenten moeten voldoen aan
de geldende instructieregels, zoals die voor luchtkwaliteit. Waar er ruimte in de
regels zit, wordt om een samenhangende benadering gevraagd.
De Omgevingswet bevat ruime grondslagen om instructieregels aan de
omgevingsplannen van gemeenten te stellen. Daarmee kan het Rijk in beginsel
langs juridische weg sturing geven aan de manier waarop gemeenten hotspots
aanpakken. Wel dient daarbij rekening te worden gehouden met artikel 2.3 van de
Omgevingswet, waarin het beginsel ‘decentraal tenzij’ is uitgewerkt. Er moet sprake
van een nationaal doel en het Rijk mag in zijn sturing niet verder gaan dan nodig is
om het doel te bereiken. In de Omgevingswet zijn de wettelijke normen voor
luchtkwaliteit verankerd (gebaseerd op de Europese normen). Decentrale overheden
hebben de ruimte om strengere normen te hanteren, maar zijn daar niet toe
verplicht.
Wanneer omgevingswaarden niet gehaald dreigen te worden, dan moeten
bestuursorganen, bij wie de programmaplicht is belegd, een programma opstellen
om alsnog aan de omgevingswaarden te voldoend. Een programma binnen de
Omgevingswet is vergelijkbaar met de structuurvisie uit de Wet ruimtelijke
ordening: het schrijft een beleidskader voor om een omgevingsplan vast te stellen of
te wijzigen. Het programma kan ook maatregelen en doelstellingen bevatten. Een
mogelijkheid om luchtkwaliteit meer nadrukkelijk te positioneren is door het een
verplicht programma te maken.
In het Besluit Kwaliteit leefomgeving (BKl) zijn de Europese grenswaarden voor
luchtkwaliteit opgenomen als rijksomgevingswaarden. Daarmee stelt het Rijk een
ondergrens aan de bescherming van de gezondheid. Lokale overheden kunnen
verdergaande gezondheidsambities vastleggen. Voor de omgevingswaarden voor
luchtkwaliteit is in het BKl bepaald dat gemeenten en provincies aanvullende of
strengere omgevingswaarden mogen stellen in hun omgevingsplan of
omgevingsverordening. Om deze ambities, al dan niet geformuleerd als
omgevingswaarden, te realiseren kan het bevoegd gezag in het omgevingsplan
regels opnemen.
4.3.2

Verantwoordelijkheidsverdeling binnen het Rijk
Bij beleidsterreinen waarbij meerdere departementen betrokken zijn is integraliteit
een mogelijk kwetsbaar punt. In hoofdstuk 2 wordt geschetst dat er verschillende
beleidsterreinen zijn die direct, dan wel indirect, een effect hebben op de
luchtkwaliteit. Op dit moment speelt luchtkwaliteit niet altijd een rol in de afweging
voor bepaalde beleidskeuzes, zoals bijvoorbeeld bij het uitwerken van maatregelen
in het kader van het Klimaatakkoord. Een voorbeeld waar dit op dit moment wel
gebeurd is bij infrastructurele projecten waar bij het nemen van een besluit voor
een project wordt bezien wat het effect is op de luchtkwaliteit en daarmee expliciet
onderdeel is van het afwegingskader. Voor grotere infrastructurele projecten is een
maatschappelijke kosten en batenanalyse (MKBA) een geijkt instrument om de

Pagina 55 van 87

IBO Luchtkwaliteit

effecten op luchtkwaliteit in mee te nemen. Middels een MKBA worden de
maatschappelijke kosten en baten van een project in kaart gebracht door
luchtkwaliteit hierin te expliciteren kan er rekening worden gehouden met de
effecten van verontreinigende stoffen.
De staatssecretaris van IenW heeft een coördinerende en regisserende rol in het
luchtkwaliteitsbeleid. De vraag is of de Staatssecretaris ook instrumenten heeft om
die rollen in te vullen. Naast een officieel instrument als een MKBA is er geen vaste
plaats in de besluitvorming waar het afwegen van luchtkwaliteit een plek krijgt. Er is
een aantal opties om luchtkwaliteit als afwegingskader mee te nemen. Deze variëren
van informeel en weinig ingrijpend en formeel en mogelijk zeer omvangrijk. Of deze
opties op adequate wijze bijdragen aan het expliciteren van aandacht voor
luchtkwaliteit (en samenhangende gezondheidswinst) zou nader verkend moeten
worden.
1.

2.

3.

4.

5.

Het onderwerp wordt steevast benoemd door het verantwoordelijke
ministerie en de verantwoordelijke bewindspersoon en wordt zodoende
horizontaal meegenomen in velerlei besprekingen.
Luchtkwaliteit kan expliciet als onderwerp worden opgenomen in de
besluitvorming bij voorportalen, onderraden en ministerraad. In dat geval
moeten indieners van voorstellen, wetten en bespreekpunten aangeven of
het onderwerp impact heeft op luchtkwaliteit en zo ja, op welke wijze. Op
eenzelfde wijze moeten beleidsmakers reeds aangeven of een voorstel
gevolgen heeft voor bijvoorbeeld de Rijksbegroting of regeldruk.
Substantiële beleidsvoorstellen moeten worden voorzien van een
Gezondheidseffectrapportage. In lijn met de Milieueffectrapportage (MER)
kan bij grote beleidsvoorstellen in beeld worden gebracht wat de gevolgen
voor de gezondheid zijn (bijvoorbeeld ten gevolge van luchtverontreiniging).
De gezondheidsambitie op luchtkwaliteit wordt vertaald naar sectorale
opgaven, vergelijkbaar met de wijze waarop dit in het klimaatakkoord
gebeurt. De uitvoering kan worden verankerd in een programma.
Het wettelijk verankeren van aandacht voor luchtkwaliteit en de
gezondheidseffecten. Dit betekent dat bewindspersonen wettelijk verplicht
worden om aandacht te geven aan de gevolgen van hun beleid voor
luchtkwaliteit en gezondheid. Een voorbeeld op een ander terrein is de
Comptabiliteitswet 2016 waarin is opgenomen (artikel 3.1) dat ieder
(wets)voorstel aandacht moet geven aan onder andere de financiële
gevolgen van het beleid en de verwachte doeltreffendheid en doelmatigheid.

Doelstelling
Uiteindelijk vormt de basis van goed ingebed luchtkwaliteitsbeleid een heldere
beleidsdoelstelling. Het is aan de Rijksoverheid om, eventueel in samenspraak met
medeoverheden, te komen tot een concrete en meetbare doelstelling die invulling
geeft aan de ambities op het terrein van luchtkwaliteit en bijbehorende
gezondheidswinst. Een heldere doelstelling helpt in de communicatie met
medeoverheden en Tweede Kamer en biedt een kader voor de evaluatie van
genomen maatregelen.

Pagina 56 van 87

IBO Luchtkwaliteit

5

Aanbevelingen

In het vorige hoofdstuk zijn bouwstenen voor het toekomstig luchtkwaliteitsbeleid
geboden in de vorm van scenario’s, maatregelenpakketten en
verantwoordelijkheidsverdeling. Dit hoofdstuk biedt aanvullende bouwstenen in de
vorm van enkele algemene aanbevelingen. Het zijn aanbevelingen en geen
voorschriften. Het is aan bestuurders en politici om te kiezen hoe het toekomstig
luchtkwaliteitsbeleid vorm krijgt. Bij elkaar vormen de verschillende scenario’s in het
vorige hoofdstuk en de aanbevelingen in dit hoofdstuk de mogelijke bouwstenen
voor dat toekomstig luchtkwaliteitsbeleid.
5.1

Focus op de grootste potentiële gezondheidswinst
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) richt zich op het
wegnemen van knelpunten waarbij niet wordt voldaan aan Europese grenswaarden,
zodat er ruimte blijft voor de ontwikkeling van ruimtelijke en infrastructurele
projecten. De focus ligt daarbij niet op het aantal blootgestelden, wat belangrijk is
voor de potentiële gezondheidswinst. Ook al worden de grenswaarden vrijwel overal
gehaald, betekent dit niet dat er geen negatieve gezondheidseffecten meer
optreden.
Met de verschuiving naar het realiseren van permanente gezondheidswinst dienen
de doelen van het beleid gekoppeld te worden aan de gerealiseerde
gezondheidswinst (als afgeleide van concentraties van en blootstelling aan
luchtverontreinigende stoffen) als gevolg van schonere lucht.
Zoals beschreven in hoofdstuk 3 heeft fijnstof het grootste negatieve effect op de
gezondheid, gevolgd door stikstofdioxide. Met name de fijnere facties van fijnstof
verspreiden zich als een deken over het land. Iedereen in Nederland ondervindt
negatieve gezondheidsgevolgen van die deken van fijnstof. Niet in gelijke mate,
omdat de concentratie niet overal even hoog is en de samenstelling van schadelijke
stoffen steeds anders is en omdat sommige mensen (kinderen, ouderen en zieken)
kwetsbaarder zijn voor luchtverontreiniging.
Het strekt tot aanbeveling dat het toekomstig luchtkwaliteitsbeleid zich daarom zou
moeten richten op het terugdringen van de achtergrondconcentratie (de deken) van
fijnstof in Nederland. De totale concentratie van ongezonde luchtverontreinigende
stoffen moet omlaag, niet alleen op plekken waar de Europese norm niet gehaald
wordt. De meeste gezondheidswinst is te behalen op plekken waar veel mensen
langdurig worden blootgesteld. De grootste gezondheidswinst is te behalen door
reductie na te streven in de sectoren mobiliteit, landbouw en huishoudens
(houtstook). Om de luchtkwaliteit te verbeteren en daarmee gezondheidswinst te
behalen verdient het aanbeveling om maatregelen te treffen in deze sectoren.
De meeste gezondheidswinst is te behalen bij maatregelen ten aanzien van
particuliere houtstook. Maatregelen op het terrein van houtstook zijn relatief zeer
doeltreffend. Daarom wordt het ontraden van particuliere houtstook voor succesvol
luchtkwaliteitsbeleid specifiek aanbevolen. Uit de analyses van RIVM en PBL blijkt
dat maatregelen rond houtstook het grootste effect hebben op het reduceren van de
blootstelling aan fijnstof.

Pagina 57 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Maatregelen gericht op particuliere houtstook kunnen gevoelig liggen, omdat ze
direct raken aan het domein van burgers. Het kan betuttelend overkomen als een
overheid houtstook aan banden wil leggen. Een combinatie van maatregelen en
goede voorlichting is daarom van belang, zodat mensen geïnformeerd worden dat
maatregelen worden getroffen met het oog op gezondheid.
Naast inzet op wet- en regelgeving zijn daarom maatregelen gericht op
gedragsverandering en bewustwording een optie. Het platform houtstook werkt
bijvoorbeeld aan een stookalert, dat inzicht geeft in de momenten waarop het
onverstandig kan zijn (vanwege weersomstandigheden) om de kachel aan te steken.
Overheden kunnen ervoor kiezen om lokale en particuliere houtstook niet actief te
stimuleren (bijvoorbeeld via de subsidie op pelletkachels). Andersom kan schoner
stoken gestimuleerd worden, bijvoorbeeld door stimuleringsmaatregelen voor het
plaatsen van een katalysator in schoorstenen (of het geheel verwijderen van
schoorstenen en kachels). Daarnaast kan mensen informatie ter hand worden
gesteld met voorlichting over het zo efficiënt mogelijk stoken van hout.
Het aandeel van de emissie van luchtverontreinigende stoffen door houtstook zal
naar verwachting de komende jaren toenemen, omdat het stoken van kleinschalige
biomassa (houtstook) kan worden gezien als een methode om uitstoot van
broeikasgassen terug te dringen. Met name wanneer veel huishoudens houtstook als
alternatieve warmtebron gaan zien, zal de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen
sterk toenemen. Dat zal de deken boven Nederland verder verdichten en lokaal
zorgen voor hotspots van fijnstof.
Maar alleen inzetten op houtstook is niet voldoende. Ook in de andere sectoren is
inzet op verdergaande reductie van luchtverontreiniging nodig.
Er zal aandacht moeten zijn voor lokale hotspots. Mensen die nabij drukke
verkeerspunten, binnenstedelijke wegen of intensieve veehouderijen of industrie
wonen, worden in veel sterkere mate blootgesteld aan luchtverontreiniging dan de
gemiddelde Nederlander. De gezondheidsschade neemt daarmee navenant toe.
Aanpak van deze lokale hotspots is in eerste instantie aan lokale overheden, maar
voor een effectieve aanpak is samenwerking met het Rijk, omringende gemeenten
en provincies veelal noodzakelijk.
Niet overal is dezelfde aanpak van luchtverontreiniging aan te pakken mogelijk of
optimaal. Zo kan bijvoorbeeld een lokaal verbod op particuliere houtstook in
stedelijk gebied direct bijdragen aan verminderde blootstelling; in dunbevolkt gebied
zal dezelfde maatregel in mindere mate effectief zijn. Naast lokaal beleid is ook
nationaal beleid nodig. Met name voor bijvoorbeeld maatregelen zoals normstelling
en wetgeving. Bovendien is een gezamenlijke aanpak nodig omdat uitstoot en
blootstelling niet per definitie in dezelfde gemeente plaatsvinden (als gevolg van
interacties tussen stoffen). Beleidsmakers wordt aangeraden maatregelen te kiezen
die de meeste gezondheidswinst opleveren. Dit heeft als consequentie dat niet
langer voor alle gebieden dezelfde concentraties worden nagestreefd. Vooral in
gebieden waar veel mensen wonen, is de gezondheidswinst van betere luchtkwaliteit
hoog.

Pagina 58 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Tot slot is de aanbeveling om aandacht te hebben voor de interactie tussen
ammoniak en stikstofoxiden. Ammoniak is in Nederland niet in die mate in de
buitenlucht aanwezig dat de directe gezondheidseffecten groot zijn. Echter, door de
interactie met stikstofoxiden ontstaat secundair fijnstof. Zo kan een veehouderij in
de ene gemeente bijdragen aan de vorming van fijnstof in een andere gemeente.
Uitstoot en blootstelling vinden daarmee niet per definitie plaats op dezelfde plek.
Aandacht voor deze interactie is belangrijk vanuit het oogpunt van verdeling van
verantwoordelijkheden. Samenwerking tussen verschillende gemeentes en
provincies en het Rijk is hierbij noodzakelijk om de meest effectieve maatregelen te
kunnen treffen die elkaar versterken. Het Rijk heeft hierbij, naast het treffen van
nationale maatregelen, ook een coördinerende rol.
De aanpak van luchtkwaliteit zou aandacht moeten krijgen van alle overheidslagen.
De Rijksoverheid zou zich daarbij primair moeten richten op maatregelen om de
deken van luchtverontreiniging te verminderen. Decentrale overheden spelen een rol
in het nemen van maatregelen ter bescherming van hoogblootgestelden. Het
verdient daarbij aanbeveling om met een breed netwerk aan betrokken partijen
vorm te geven aan het luchtkwaliteitsbeleid, denk aan kennisinstellingen, artsen en
gezondheidsorganisaties, vertegenwoordigers van vervuilende sectoren en
patiëntenorganisaties.
5.2

Inzetten op internationale samenwerking
Luchtverontreiniging houdt zich niet aan landsgrenzen en is daarmee per definitie
een onderwerp dat ook in internationaal verband vorm moet krijgen. De Europese
Unie speelt een belangrijke rol in het opstellen van normen voor emissies en
concentraties. Een beperkende factor is dat regelgeving langzaam vorm krijgt in dit
complexe multilaterale verband. Ook is de uitwerking in de praktijk vaak minder
groot en zijn nieuwe regels pas op de langere termijn effectief omdat ze soms alleen
gelden voor nieuwe vaar- en voertuigen of vergunningen. De redelijke
doeltreffendheid (hoewel soms op de langere termijn) en de hoge mate van
doelmatigheid maakt dat het aan te bevelen is om als Nederland actief in te zetten
op Europees bronbeleid. Daarbij geldt wel dat Nederland ook in internationaal
verband een belangrijke bijdrage dient te leveren met nationale maatregelen.
Europees beleid is een kwestie van een lange adem, op korte termijn zal mogelijk
niet voldoende aanscherping bereikt worden (afhankelijk van de ambitie waar
Nederland op wil inzetten en het draagvlak bij andere lidstaten). Het verdient
daarom ook aanbeveling om samenwerking te zoeken met omringende landen om,
vooruitlopend op Europese besluiten, alvast stappen te zetten. Als Nederland alleen
inzet op het bereiken van strengere normen voor luchtverontreiniging kan dit
mogelijk de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven schaden. Plus, zonder de
afname van buitenlandse emissies (die Nederland importeert) moeten Nederlandse
bronnen ook daarvoor compenseren, zoals zichtbaar werd in de scenario’s in
hoofdstuk 4. Anderzijds kan vooruitlopen op mogelijke aanscherpingen een
concurrentievoordeel opleveren via innovatie en daarmee verbetering van het
vestigingsklimaat. Een gezamenlijke inzet zal ook richting de Europese Unie
effectiever zijn. Voor Nederland relevante landen zijn: Duitsland, België, Verenigd
Koninkrijk en Frankrijk. Nederland kan door alvast te starten met aanvullende
maatregelen laten zien dat het serieus is in de ambitie om werk te maken van de
luchtkwaliteit.

Pagina 59 van 87

IBO Luchtkwaliteit

In enkele internationaal opererende sectoren is een mix van nationaal beleid en
multilaterale maatregelen van speciaal belang. Gedacht wordt in ieder geval aan de
lucht- en scheepvaartsector. Ook ten aanzien van sectoren die sterk afhankelijk zijn
van export (industrie en landbouw) verdient een internationale samenwerking de
voorkeur vanuit het perspectief van de concurrentiepositie. Tegelijk kunnen de
sectoren mogelijk ook juist profiteren van een groene koploperspositie. Ook zijn
door de hoge dichtheid en blootstelling in Nederland aanvullende maatregelen
sneller een kosteneffectieve optie.
5.3

Maak luchtkwaliteit onderdeel van ander beleid
Ondanks dat het luchtkwaliteitsbeleid in de afgelopen jaren als min of meer
zelfstandig beleidsterrein is behandeld, is luchtkwaliteitsbeleid in de kern vaak
onderdeel van ander beleid; de praktische uitvoering ervan komt tot uiting in
maatregelen die in verschillende sectoren worden getroffen. Zo wordt de
luchtkwaliteit onder andere beïnvloed door ontwikkelingen in de mobiliteit, in de
landbouw en in de bebouwde omgeving. Veel beleid gericht op deze sectoren heeft
(bewust of onbewust) effect op de luchtkwaliteit. Zo hebben de maatregelen die in
verband met het klimaatakkoord zullen worden getroffen (met het oog op reductie
van de uitstoot van broeikasgassen), veelal ook een effect op de luchtkwaliteit.
Vanwege de samenhang met ander beleid is het van belang dat het
gezondheidseffect van luchtkwaliteit expliciet wordt meegenomen in de
beleidsdoelen en de besluitvorming. Op die manier worden dubbele baten tegen
dezelfde kosten gecreëerd.
Daarnaast geldt dat de baten van beleid zoals het klimaatbeleid over langere termijn
pas zichtbaar worden, maar noodzakelijke investeringen hiervoor nu getroffen
dienen te worden. Het maatschappelijke draagvlak kan in deze gevallen laag zijn.
De verbetering van de luchtkwaliteit die met deze maatregelen gepaard kan gaan, is
een bate die wel direct zichtbaar is. Bijvoorbeeld: elektrisch verkeer leidt tot een
verbetering van het klimaat in de toekomst, maar heeft per direct verbetering van
de luchtkwaliteit en dus gezondheidsverbetering tot gevolg. Luchtverontreiniging is
een goed te communiceren onderwerp; men ademt immers nu de lucht in en die
lucht is nu ongezond. Dat maakt luchtkwaliteit een concreet en behapbaar
onderwerp. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld het klimaat: een abstract
onderwerp, waarbij negatieve effecten deels verder in de toekomst liggen en de
huidige bevolking mogelijk ‘slechts’ indirect raken. Door klimaatmaatregelen te
koppelen aan de reductie van luchtverontreiniging, kan het draagvlak voor
klimaatmaatregelen wellicht toenemen.
Vanwege de samenhang met ander beleid is het van belang dat het
gezondheidseffect van luchtkwaliteit wordt meegenomen in de besluitvorming.
Daarom is het aanbevelenswaardig dat luchtkwaliteit expliciet (en niet vrijblijvend)
aan de orde komt bij besluitvorming op relevante beleidsterreinen op verschillende
bestuurslagen (zowel decentraal als bij het Rijk).

5.4

Vergroten van bewustzijn en eigenaarschap bij burger
Niet alleen overheden maar ook burgers kunnen een belangrijke bijdrage leveren
aan het verbeteren van de luchtkwaliteit. Gedrag is een factor waar rekening mee
gehouden moet worden, ook als het om luchtkwaliteit gaat. Zoals in het vierde
hoofdstuk zichtbaar wordt, zijn de meest effectieve aanvullende maatregelen gericht
op houtstook en kennen de meeste hiervan een stevige gedragscomponent. De

Pagina 60 van 87

IBO Luchtkwaliteit

effectiviteit van deze maatregelen hangt daarmee voor een belangrijk deel af van de
vraag wanneer mensen adviezen en geboden zullen naleven. Het is daarom
belangrijk dat mensen enerzijds beseffen wat het negatieve gezondheidseffect van
luchtkwaliteit is en welke rol zij kunnen spelen om deze effecten te mitigeren en
anderzijds hiernaar gaan handelen. Burgers kunnen onder andere zelf blootstelling
aan ongezonde lucht beperken, eigen emissies beperken zodat anderen daar profijt
van hebben en (decentrale) overheden aansporen tot het treffen van maatregelen.
Toch zijn veel mensen niet bekend met de negatieve gevolgen van luchtkwaliteit op
de gezondheid van henzelf en van anderen.
De overheid kan een rol spelen in deze bewustwording door bijvoorbeeld
bewustwordingscampagnes, gedragsadviezen of convenanten. Door
bewustwordingscampagnes kunnen burgers en/of bedrijven geprikkeld worden
richting gedrag dat gunstig is voor de luchtkwaliteit. Onderzoek van de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2009) laat echter zien dat het
effect van campagnes die gericht zijn op informatieverstrekking nihil is (soms zelfs
contraproductief). Een effectieve campagne richt zich op een duidelijke en concrete
handeling en wordt voor een langere termijn ingezet (een voorbeeld is de BOBcampagne).
In samenwerking met experts, zoals bijvoorbeeld GGD’en en (huis)artsen, kunnen
goede voorlichtingen op bijvoorbeeld scholen, worden uitgewerkt om zodoende
bewustzijn te vergroten. Het stimuleren van Citizen Science kan bijdragen aan het
vergroten van de betrokkenheid bij en vergroten van kennis op het gebied van
luchtkwaliteit. Dit houdt in dat mensen met apps en andere technische toepassingen
zelf de kwaliteit van de lucht meten en het effect op hun gezondheid kunnen
bekijken.
Het gebruiken van apps of andere technische toepassingen om de luchtkwaliteit te
meten kan daarbij helpen. Met behulp van apps of via teletekstpagina 711 kunnen
mensen actuele informatie over de luchtkwaliteit achterhalen. Zoals men kan lezen
in de krant over de zonkracht en zich daarop kan aanpassen, zo kan men informatie
over luchtkwaliteit gebruiken om de eigen blootstelling binnen de perken te houden.
5.5

Effecten in beeld
De Algemene Rekenkamer is in de verantwoordingsonderzoeken over de jaren 2016
en 2017 kritisch over het gebrek aan evaluaties van maatregelen in het kader van
het NSL. Deels is te stellen dat het doel van het NSL is om te voldoen aan de
Europese normen (en ruimte te bieden aan ruimtelijke projecten) en dat dit doel
vrijwel gerealiseerd is. Tegelijkertijd is onduidelijk in welke mate NSL-maatregelen
specifiek hebben bijgedragen aan een schonere lucht. Dit bemoeilijkt het treffen van
toekomstige maatregelen, omdat goede evaluaties ontbreken.
Bij gebrek aan goede ex post evaluaties verdient het de aanbeveling om bij nieuwe
maatregelen ex ante te bepalen of effecten naar verwachting op doeltreffende en
doelmatige wijze gerealiseerd gaan worden.
Om te voorkomen dat van toekomstige maatregelen onduidelijk is of deze
doeltreffend en doelmatig zijn, verdient het aanbeveling om goed te monitoren en te
evalueren. Het is daarbij van belang om doelbereik in beeld te krijgen, maar tevens
te onderzoeken of de ingezette instrumenten en middelen aan dat doelbereik

Pagina 61 van 87

IBO Luchtkwaliteit

hebben bijgedragen. Op die manier kan gekeken worden of het beleid doeltreffend
en doelmatig is geweest. Daarbij is het belangrijk om bij op de relevante
beleidsterreinen doelen stellen. Voor het toekomstige luchtbeleid verliezen de
Europese concentratienormen hun betekenis. Voor doelmatig beleid zijn nieuwe
beleidsdoelen nodig die de gezondheidswinst beter weergeven. Om de voortgang te
borgen en de gezondheidswinst tot 2030 inzichtelijk te maken zijn tussendoelen,
bijvoorbeeld voor 2025, van belang.
Het evalueren van luchtkwaliteitsbeleid is geen sinecure. Lastig is dat een deel van
de maatregelen geen effect heeft in Nederland vanwege het grensoverschrijdende
karakter, waardoor de opbrengsten van beleid op papier lijken tegen te vallen. Aan
de andere kant wordt ook een deel van de maatregelen niet getroffen vanuit
luchtkwaliteit, terwijl er wel een effect is en wordt daarop niet gemonitord. Een
laatste complicerende factor is de import van buitenlandse luchtverontreiniging die
het beeld kan geven dat de opbrengst van maatregelen tegenvalt.
Gezien deze complexe omstandigheden verdient het aanbeveling om al in de
voorbereiding van toekomstig luchtkwaliteitsbeleid expliciet stil te staan bij de wijze
waarop geëvalueerd zal worden door naast indicatoren ook een set aan kengetallen
te bepalen waaraan de voortgang van het voorgenomen beleid periodiek kan worden
gemeten. Het verdient tevens aanbeveling om niet alleen rijksmaatregelen te
evalueren, maar dat ook de maatregelen op decentraal niveau worden geëvalueerd
om zo het totaalbeeld van luchtkwaliteitsmaatregelen te krijgen. Hiervoor kunnen
afspraken gemaakt worden met decentrale overheden waarbij aan de hand van
dezelfde indicatoren en kengetallen wordt geëvalueerd. Specifiek kan worden
afgesproken dat aan de hand van jaarlijkse rapportages inzicht wordt geboden in de
aan luchtkwaliteit maatregelen besteedde middelen door zowel Rijk als decentrale
overheden.

Pagina 62 van 87

IBO Luchtkwaliteit

BIJLAGEN

Pagina 63 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Afkortingenlijst

AMvB Algemene Maatregel van Bestuur
AQD
Air Quality Directive – Europese richtlijn voor luchtkwaliteit
AVI
Afvalverwerkingsinstallatie
AZ
Algemene Zaken
Bal
Besluit activiteiten leefomgeving
BBT
Best Beschikbare Techniek
Beh
Besluit emissiearme huisvesting
Bgm
Besluit gebruik meststoffen
Bkl
Besluit kwaliteit leefomgeving
BOVAG Bond van Garagehouders
BREF BBT referentiedocument
BZK
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
COPD Chronic Obstructive Pulmonary Disease
CCR
Centrale Commissie voor de Rijnvaart
CR
Conventioneel Rendement (bij houtkachels)
DALY Disability Adjusted Life Year
EMEP European Monitoring and Evaluation Programme
EZK
Economische Zaken en Klimaat
GCN
Grootschalige Concentratie- en depositiekaarten Nederland
GGD
Gemeentelijke Gezondheidsdienst
IBO
Interdepartementaal Beleidsonderzoek
IED
Industrial Emission Directive – Europese richtlijn voor uitstoot van industrie
IenW Infrastructuur en Waterstaat
IMO
Internationale Maritieme Organisatie
IPPC
Integrated Pollution Prevention and Control
ISDE Investeringssubsidie Duurzame Energie
LAP
Leidraad afvalstof of product
LNV
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
LTO
Land- en Tuinbouworganisatie
MER
Milieueffectrapportage
MIA
Milieu-investeringsaftrek
NEC
National Emission Ceiling
NOVI Nationale Omgevingsvisie
NRMM Non Road Mobile Machinery
NSL
Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
PAS
Programma Aanpak Stikstof
PB
Passende Beoordeling
PBL
Planbureau voor de Leefomgeving
PM
Particulate Matter – fijnstof
PPM
primair fijnstof
QALY Quality Adjusted Life Year
RA
Regeerakkoord
RIE
Richtlijn Industriële Emissie = IED
RIVM Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
RSL
Regionaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
RWS
Rijkswaterstaat
SDE
Stimuleringsregeling Duurzame Energie

Pagina 64 van 87

IBO Luchtkwaliteit

SECA
SLA
SRV
TNO
VAMIL
VR
VTV
VWS
Wabo
Wav
WHO
Wm
Wn
WRR

SOx Emission Control Areas
Schone Lucht Akkoord
Subsidieregeling voor roetfilters bij vrachtwagens
Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek
Willekeurige afschrijving milieu-investeringen
Verbeterd Rendement (bij houtkachels)
Verkenning Toekomst Volksgezondheid
Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wet algemene bepalingen omgevingswet
Wet ammoniak en veehouderij
World Health Organization
Wet milieubeheer
Wet natuurbescherming
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

Pagina 65 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Bronvermelding

In dit IBO is gebruik gemaakt van een veelheid aan bronnen. Deels zijn deze
bronnen gebruikt voor achtergrondinformatie en deels zijn deze bronnen gebruikt
om te citeren en/of uitspraken te ondersteunen. Voor het overzicht wordt een
onderscheid gemaakt tussen rapportages en onderzoeken; beleidsnotities; brieven
van de regering; wet- en regelgeving, berichten uit de media en overige bronnen.
Rapportages en onderzoeken
•
Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016. Ministerie
van Infrastructuur en Milieu (XII), 2017.
•
Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017. Ministerie
van Infrastructuur en Milieu (XII), 2018.
•
Benelux-Plus Air working group, Strategies to reduce population exposure and
biodiversity loss in the Benelux-plus region, 2018.
•
Bruce, N., Perez-Padilla, R. & Albalak, R., Indoor air pollution in developing
countries: a major environmental and public health challenge, Bulletin of the
World Health Organization, 2000.
•
CE Delft, Luchtkwaliteit in Nederland: gezondheidseffecten en hun
maatschappelijke kosten, 2005.
•
CE Delft, Top tien voor een betere luchtkwaliteit. Indicatie van effecten, 2005.
•
CE Delft, Handboek milieuprijzen. Methodische onderbouwing van kengetallen
gebruikt voor waardering van emissies en milieu-impacts, 2017.
•
CE Delft, Effecten en (kosten)effectiviteit van luchtkwaliteitsmaatregelen, 2018.
•
DHV, Evaluatie Euro V-stimulering, 2007.
•
Ecorys, Economische verkenningen Schone Lucht Akkoord, 2019 (onder
publicatie).
•
Goudappel Coffeng & Buck Consultants, Landelijke effectstudie milieuzones
vrachtverkeer, effecten op de luchtkwaliteit, 2010.
•
OECD, The economic consequences of outdoor air pollution. Policy highlights,
2016.
•
Gezondheidsraad, Meewegen van gezondheid in omgevingsbeleid. Evenwichtig
en rechtvaardig omgaan met risico’s en kansen, 2016.
•
Gezondheidsraad, Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen: vervolgadvies, 2018.
•
Gezondheidsraad, Gezondheidswinst door schonere lucht, 2018.
•
Gezondheidsraad, Diesel engine exhaust; health-based recommended
occupational exposure limit, 2019.
•
Guxens, M., et al, Air pollution exposure during fetal life, brain morphology, and
cognitive function in school-age children, Biological Psychiatry, 2018.
•
Leung, D.Y.C., Outdoor-indoor air pollution in urban environment: challenges
and opportunities, 2015.
•
Melse, R.W., Nijeboer, G.M., & Ogink, N.W.M., Evaluatie geurverwijdering door
luchtwassystemen bij stallen, Wageningen University & Research, 2018.
•
MuConsult B.V., Evaluatie subsidieregeling ‘tijdelijke sloopregeling personen- en
bestelauto’s’, 2010.
•
Planbureau voor de Leefomgeving, Nationale Energieverkenning, 2016.
•
Planbureau voor de Leefomgeving, Tussenbalans van de leefomgeving, 2017.
•
Planbureau voor de Leefomgeving, Emissieramingen luchtverontreinigende
stoffen Nederland – Rapportage 2017, 2017.

Pagina 66 van 87

IBO Luchtkwaliteit

•
•

•
•
•
•
•
•

•
•
•
•
•
•
•
•

•
•

Planbureau voor de Leefomgeving, Monetaire milieuschade in Nederland. Een
verkenning, 2018.
Planbureau voor de Leefomgeving, Kosten en effecten van aanvullende opties
voor nationaal luchtbeleid. Kosten en effecten van maatregelen voor verkeer,
houtstook woningen en landbouw op blootstelling fijnstof (PM2,5), elementair
koolstof (roet) en stikstofdioxide (NO2), 2019 (onder publicatie).
Projectgroep PAS-reservemaatregelen, Eindrapportage Fase 2 PASreservemaatregelen, 2018.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Handboek binnenmilieu, 2017
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, het effect van EURO-normen op
de luchtkwaliteit in Nederland, 2015.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, luchtkwaliteit en
gezondheidswinst, 2015.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Monitoringsrapportage NSL 2015.
Stand van zaken Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, 2015.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Kans op overschrijdingen van
wettelijke grenswaarden langs het hoofdwegennet na snelheidsverhogingen in
2016, 2016.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Monitoringsrapportage NSL 2016.
Stand van zaken Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, 2016.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Monitoringsrapportage NSL 2017.
Stand van zaken Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, 2017.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Grootschalige concentratie- en
depositiekaarten Nederland: rapportage 2017, 2017.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, GGD-richtlijn medische
milieukunde: luchtkwaliteit en gezondheid, 2018.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Grootschalige concentratie- en
depositiekaarten Nederland: rapportage 2018, 2018.
Royal Haskoning DHV, Rapport lijst maatregelen schone lucht ten behoeve van
het Schone Lucht Akkoord, 2018 (onder publicatie).
SEO Economisch onderzoek, Beleidsdoorlichting Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), 2019 (onder publicatie).
Steg, L., Perlaviciute, G. en Van der Werff, E. Understanding the human
dimensions of a sustainable energy transitition. In: T. Brosch, D. Sander en M.
K. Patel, Understanding the human factor of the energy transition: mechanisms
underlying energy-relevant decisions and behaviors, 2015.
TNO, Effectmeting milieuzone personen- en bestelverkeer in Utrecht, 2016.
Zorginstituut Nederland, Ziektelast in de praktijk. De theorie en praktijk van het
berekenen van ziektelast bij pakketbeoordelingen, 2018.

Beleidsnotities
•
De opgaven voor de nationale omgevingsvisie, 2017.
•
Kabinetsbesluit verlengen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
(NSL), 2016.
•
Landbouw, natuur en voedsel: waardevol en verbonden. Nederland als koploper
in kringlooplandbouw, 2018.
•
Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), 2008.
•
Nederland circulair in 2050. Rijksbreed programma circulaire economie, 2016.
•
Programma slimme en gezonde stad, 2016.

Pagina 67 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Brieven regering
•
BZK, Wet plattelandswoningen – motie Veldman/Ronnes 29383-262, 19 juni
2018.
•
EZK & IenW, Toekomst veehouderij, 1 juni 2017.
•
IenM, Actieplan luchtkwaliteit, 26 november 2015.
•
IenM, diverse toezeggingen luchtkwaliteit, 5 juli 2016.
•
IenW, Monitoringsrapportage NSL 2017 en luchtkwaliteitsplan, 30 oktober 2017.
•
IenW, Stappenplan vrachtwagenheffing, 6 maart 2018.
•
IenW, Reactie op advies Gezondheidsraad ‘Gezondheidswinst door schonere
lucht’, 25 april 2018.
•
IenW, Voortgang vrachtwagenheffing, 4 juni 2018.
•
IenW, Bestuurlijke reactie verantwoordingsonderzoek 2017, Infrastructuur en
Milieu (XII), 7 juni 2018.
•
IenW, Aanpak participatie luchtvaart en reikwijdte luchtvaartnota 2020-2050, 22
juni 2018.
•
IenW, Aanpassing NSL 2018, 25 juni 2018.
•
IenW, Voortgang vrachtwagenheffing, 6 juli 2018.
•
IenW, Houtrook van particuliere kachels, 15 januari 2019.
•
LNV, mestbeleid, 16 mei 2018.
•
LNV, Hoofdlijnen sanering en verduurzaming varkenshouderij, 7 juli 2018.
Wet- en regelgeving
•
Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen), 2007.
•
Besluit van 25 juni 2015, houdende regels met betrekking tot emissiearme
huisvestingssystemen voor landbouwhuisdieren (besluit emissiearme
huisvesting), staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 2015.Milieuinvesteringsaftrek, 2018
•
Regeling beoordeling luchtkwaliteit, 2007.
•
Regeling ammoniak en veehouderij, 2002.
•
Regeling fosfaatreductieplan, 2017.
•
Regeling niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen), 2007.
•
Regeling projectsaldering luchtkwaliteit, 2007.
•
Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2008
betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa.
•
Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009
ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en
houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn
2003/30/EG.
•
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de
bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische
bronnen.
•
Wet ammoniak en veehouderij, 2002.
•
Wet milieubeheer, 2019.
•
Willekeurige afschrijving milieu-investeringen, 2018.
Berichten uit de media
•
Erasmus MC, Luchtvervuiling gekoppeld aan hersenverschillen en cognitief
functioneren bij kinderen.
•
Hotse Smit, P., Geitenstop in meeste provincies uit angst voor
gezondheidsrisico’s, Volkskrant, 14 januari 2019.
•
Omroep West, Uitstoot traditionele vreugdevuren Duindorp en Scheveningen
onderzocht, 5 april 2018.

Pagina 68 van 87

IBO Luchtkwaliteit

•
•
•
•
•
•

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Kortstondig smog door vuurwerk,
1 januari 2019.
Santen, H., van, NRC checkt: ’12.000 Nederlanders sterven vroegtijdig door
fijnstof’, NRC, 14 januari 2019.
Schreuder, A., Een korte fijnstofexplosie in de nacht, NRC, 3 januari 2019.
Tonneijck, F. & Kuypers, V., Stadsbomen voor een goede luchtkwaliteit,
Bomennieuws, 2006.
Vanheste, T, De lucht in onze steden is veel te vies. Het magische middel
ertegen: met cijfers googelen. De Correspondent, 25 mei 2018.
Voormolen, S., Minder fijnstof, toch nog dodelijk, NRC, 12 maart 2019.

Overig
•
Compendium voor de leefomgeving, relatie ontwikkelingen emissies en
luchtkwaliteit 1990-2015, 2017 (website).
•
Pleitnota’s in rechtszaak staat/Milieudefensie c.s., 2017.
•
Rijkswaterstaat, Innovatieprogramma luchtkwaliteit: verbeteren van
luchtkwaliteit langs snelwegen, 2009.
•
Samenwerkingsagenda gezonde lucht, Provincie Utrecht, 2018.
•
VROM, De luchtkwaliteit om ons heen: informatie over de kwaliteit van de lucht
bij u in de buurt, 2010.

Pagina 69 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Bijlage 1: Taakopdracht IBO luchtkwaliteit

Onderwerp en probleemstelling
De luchtkwaliteit in Nederland is de afgelopen decennia sterk verbeterd. In het
grootste deel van Nederland liggen de concentraties onder de Europese normen. Er
resteert nog een beperkt aantal overschrijdingen langs een aantal drukke straten in
binnensteden en in gebieden met intensieve veehouderij. Ook al voldoen we aan de
EU-normen, of zelfs aan de strengere advieswaarden van de
Wereldgezondheidsorganisatie, dan doen zich nog steeds gezondheidsrisico’s voor.
De totale omvang van milieu-gerelateerde gezondheidseffecten wordt volgens de
Volksgezondheid Toekomstverkenning 2014 geschat op circa 6% van alle ziektelast
in Nederland. Daarvan wordt ruim driekwart veroorzaakt door luchtverontreiniging.
De gezondheidsraad pleit daarom in haar advies (2018) de luchtkwaliteit verder te
verbeteren.
Vooruitkijkend ligt er een grote verdichtingsopgave van steden, waarbij mobiliteit,
leefbaarheid en luchtkwaliteit onder druk kunnen komen te staan. In de komende
jaren wordt er veel bijgebouwd in de steden. Daarnaast geven prognoses van het
RIVM aan dat de dalende trend richting 2020 voor fijnstof minder zeker is dan die
dan voor NO2. Bronnen van fijn stof zijn o.a. landbouw en verkeer. Van belang is
om juist nu te bezien hoe gezien deze ontwikkelingen de verschillende belangen en
doelmatigheid van beleid te borgen.
Het IBO luchtkwaliteit beoogt inzicht te krijgen in de effectiviteit van een mix aan
maatregelen die genomen kunnen worden om de luchtkwaliteit te verbeteren en de
bijhorende maatschappelijke kosten en baten hiervan, waaronder de potentiële
gezondheidswinst. Ook geeft het onderzoek inzicht in hoe de effectiviteit van het
geheel aan beleid bevorderd kan worden en hoe de samenwerking en
verantwoordelijkheidsverdeling tussen de verschillende actoren hieraan kan
bijdragen.
Vragen
Het IBO geeft antwoord op de volgende hoofdvragen:
1) Wat is de meest kosteneffectieve en doelmatige set aan maatregelen om
luchtkwaliteit (blijvend) te verbeteren?
2) Hoe wordt gezondheidswinst meegenomen in het luchtkwaliteitsbeleid? Hoe
effectief en efficiënt is dat?
3) Kan de verantwoordelijkheidsverdeling en samenwerking tussen en binnen de
verschillende overheden efficiënter en doelmatiger worden ingevuld?
Om de hoofdvragen te kunnen beantwoorden is antwoord nodig op de volgende
deelvragen:
•
Waar staan we nu en wat zijn de scenario’s voor luchtkwaliteit zowel qua
ambitie, als maatregelen?
•
Inhoudelijk komt de gezondheid meer centraal te staan i.p.v. het voldoen aan
EU-regelgeving. Hoe wordt gezondheidswinst meegenomen in het beleid t.a.v.
luchtkwaliteit en waar zijn verbeteringen mogelijk?

Pagina 70 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Welke beleidsalternatieven zijn er om de doelmatigheid van het bestaande
beleid voor luchtkwaliteit te vergroten? In hoeverre kan versterking van het
‘vervuiler betaalt’ principe bijdragen en wat is de rol van wet- en regelgeving?
•
Wat is de juiste mix van lokale en landelijke maatregelen?
•
Hoe kan het Rijk meer zicht hebben op de effectiviteit en doelmatigheid van
lokale maatregelen?
•
Hoe te sturen op (luchtkwaliteits)doelstellingen wanneer verantwoordelijkheden
bij andere partijen liggen? Gezien de verschillende opgaven die er liggen (w.o.
verstedelijking); op welke wijze de verantwoordelijkheidsverdeling en
samenwerking op Rijksniveau (o.a. IenW, LNV, EZK, VWS en BZK) vorm te
geven om de (luchtkwaliteits)doelstellingen te bereiken en zodat deze doelmatig
en effectief is?
•
Hoe kunnen ambities van ruimtelijke ontwikkeling en (nieuwe) infrastructuur zo
goed mogelijk op elkaar aansluiten rekening houdend met de aankomende
ontwikkelingen op het gebied van luchtkwaliteit?
In de werkgroep zal worden besproken of er nog aanvullende/gewijzigde deelvragen
noodzakelijk zijn om te komen tot beantwoording van de gestelde hoofdvragen.
•

Onderzoeksaanpak
Het onderzoek start met een beschrijving van het huidige luchtkwaliteitsbeleid door
Rijk en medeoverheden en onderlinge samenwerking en
verantwoordelijkheidsverdeling. Hier wordt tevens aandacht gegeven bronnen van
luchtverontreiniging. De werkgroep geeft vervolgens antwoord op bovenstaande
vragen aan de hand van literatuuronderzoek, praktijkvoorbeelden en interviews met
experts. Indien nodig kan de werkgroep besluiten tot een aanvullend onderzoek.
Organisatie van het onderzoek
Leden van de werkgroep zijn vertegenwoordigers van de ministeries Financiën,
IenW, LNV, BZK, VWS, EZK en AZ. De werkgroep kan aanvullend externe
deskundigen en stakeholders bij het onderzoek betrekken. De werkgroep staat
onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een
secretariaat vanuit de ministeries Financiën en IenW.
Overig
Het werkgroep start zo snel mogelijk na besluitvorming in de MR. Streven is
afronding van het IBO per 31 december 2018. De omvang van het rapport is niet
groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden. In het
regeerakkoord is opgenomen dat er een Nationaal Actieprogramma Luchtkwaliteit
komt. Conclusies en aanbevelingen IBO Luchtkwaliteit kunnen worden benut voor de
vormgeving van het Nationaal Actieprogramma Luchtkwaliteit waarin het
toekomstige luchtkwaliteitsbeleid wordt vastgelegd.

Pagina 71 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Bijlage 2: Samenstelling werkgroep

Voorzitter
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
Werkgroepleden
Ministerie van Algemene Zaken
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Ministerie van Financiën (tot 19 december 2018)
Ministerie van Financiën (vanaf 19 december 2018)
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Planbureau voor de Leefomgeving
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Plaatsvervangend werkgroepleden
Ministerie van Algemene Zaken (tot 31 januari 2019)
Ministerie van Financiën (vanaf 19 december 2018)
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (tot
30 oktober 2018)
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(vanaf 30 oktober 2018)
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu

Ministerie van Financiën
Ministerie van Financiën (vanaf 3 december 2018)
Ministerie van Financiën (tot 14 december 2018)
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Pagina 72 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Bijlage 3: Geraadpleegde personen

In het kader van het onderzoek voor de dit IBO is gesproken met diverse personen.
Het betreft experts op het vakgebied van luchtkwaliteit en
gezondheidswetenschappen en vertegenwoordigers van organisaties die actief zijn in
sectoren die gerelateerd zijn aan luchtkwaliteit. Deze gesprekken zijn gebruikt als
achtergrond voor het IBO; deze personen hebben niet meegeschreven aan of
meegelezen bij de totstandkoming van het rapport.
Interprovinciaal Overleg
BOVAG
Poultry Experience Center Barneveld
Longfonds
Universiteit Utrecht
Gezondheidsraad / Erasmus MC
Gezondheidsraad
Wageningen Lifestock Research
RIVM
Gemeente Renswoude
Nederlandse Vakbond Pluimveehouders
Gemeente Ede
GGD Haaglanden
Milieudefensie
Milieudefensie
LTO
Universiteit Wageningen
Gemeente Rotterdam
Interprovinciaal Overleg
LTO
RIVM
Praktijkcentrum Emissiereductie Veehouderij
Veiligheids- en gezondheidsregio Gelderland-Midden
Gesprekken op informele titel met medewerkers van de departementen en
kennisinstituten: BZK, EZK, IenW, LNV, PBL, RIVM en VWS.

Pagina 73 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Bijlage 4: Internationale context van luchtkwaliteit

Luchtkwaliteit houdt zich niet aan landsgrenzen. Stoffen die uitgestoten worden in
Nederland verwaaien naar het buitenland en vice versa. Nederland is nettoexporteur van vervuiling, wat wil zeggen dat Nederland meer vervuiling exporteert
dan importeert. Onderstaande tabel toont de emissie, export, import en depositie
(neerslag) van zwavelstofdioxide, stikstofoxiden en ammoniak.
Export en import luchtverontreinigende stoffen van en naar Nederland in 2016 in mln kg
Emissie
Export
Import
SO2
28
25
10
NOx
254
247
24
NH3
127
92
20
Bron: EMEP, 2018

Depositie
13
31
55

In onderstaande figuur is te zien wat de herkomst is van depositie in Nederland van
zwavelstofdioxide, stikstofoxide, ammoniak en primair en secundair fijnstof.
Aandeel landen in de depositie van luchtverontreinigende stoffen in Nederland in 2016 32
70
60

Percentage

50
40
30
20
10
0

Zwavelstofdioxide

Stikstofoxiden
NL

DE

BE

Ammoniak
GB

FR

Fijn stof (primair)
NOS

Fijn stof
(secundair)

Overig

Bron: EMEP, 2018
Een mogelijk effect is dat vermindering van de Nederlandse uitstoot een klein effect
heeft op de luchtkwaliteit in Nederland en doorwerkt in de luchtkwaliteit van
omringende landen. Ditzelfde verschijnsel doet zich voor in buurlanden. Daarom
werkt Europees bronbeleid goed.
Emissiereductie in de omringende landen

32

NOS staat voor North Sea (Noordzee) en betreft voornamelijk scheepvaart.

Pagina 74 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Vanwege de grensoverschrijdende luchtverontreiniging is het van belang te weten
wat er aan emissiebeperkende maatregelen in de omringende landen gepland zijn.
Ook geeft het een inzicht in haalbaarheid van maatregelen. 33
In veel omringende landen vormt het realiseren van de ammoniakemissies een grote
uitdaging. Nederland en Vlaanderen hebben al veel maatregelen getroffen, maar
ondervinden tegenvallers rond de werking van gaswassers en het bestrijden van
overtredingen bij de mestafzet. Duitsland, Frankrijk, Wallonië en Luxemburg zouden
om hun emissietaakstelling voor 2030 te halen moeten overschakelen op
emissiearme mestaanwending (bijvoorbeeld mestinjectie) en kunstmest vervangen
door dierlijke mest.
Om de normen voor stikstofoxiden na te komen moeten voertuigen in de toekomst
aan de euro-6 normen voldoen. Door “sjoemelsoftware” is dat nu niet altijd zo. Als
de “real-driving-emission factors” tegenvallen heeft dit sterke impact op Duitsland
en België, omdat daar veel dieselauto’s rijden (diesels veroorzaken 90 procent van
de verkeersemissies van stikstofoxiden).
Het behalen van de taakstelling voor de emissies van primair fijnstof (PPM2,5) wordt
met de implementatie van de Ecodesign-richtlijn voor houtkachels haalbaar geacht
(mits particuliere houtstook geen alternatief wordt in het kader van het
klimaatbeleid). Duitsland en Vlaanderen hebben beleid om oude kachels versneld uit
te faseren. Het risico bestaat dat deze oude kachels verkocht gaan worden in
Nederland en Frankrijk.
Overschrijding grenswaarden voor concentraties in de lucht in het buitenland
In veel Europese steden zijn er overschrijdingen van de concentratie van
stikstofdioxiden. Veel steden (bijvoorbeeld Parijs en Kopenhagen) hebben plannen
opgesteld om het autoverkeer te beperken door te investeren in openbaar vervoer
of in fietsvoorzieningen. Ook het verlagen van de snelheid op rondwegen is een veel
gekozen maatregel. In Duitse, Engelse en Belgische steden zijn milieuzones
ingevoerd om toegang voor oude auto’s te verbieden. In Berlijn is dit gecombineerd
met een subsidie op het retrofitten van bestaande voertuigen. In verschillende
Duitse steden zijn delen van de stad afgesloten voor alle dieselauto’s. Ook Parijs,
Londen en Brussel overwegen de dieselauto uit te bannen.
Steden langs de Rijn hebben soms te maken met verhoogde concentraties
stikstofdioxide die door de binnenvaart wordt veroorzaakt. Op grond van de Akte
van Mannheim hebben lokale overheden niet de bevoegdheid om een milieuzone in
te stellen op de Aktewateren. Daarom proberen Duitse steden en de regering van
Noord-Rijnland-Westfalen een green award systeem te ontwikkelen en een
overeenkomst met opdrachtgevers te sluiten om alleen green award schepen in te
huren. Ook in Nederland wordt in het kader van de Green Deal nagedacht over een
milieu-labeling voor schepen.
Vlaanderen kent een houtrookalarm bij ongunstig (mistig, windstil) stookweer. In
Duitsland is een periodieke keuring van de kachel verplicht en kunnen

33
De herziene NEC Richtlijn stelt eisen aan de emissie reductie van ammoniak (gemiddeld 19
procent in de EU), stikstofoxiden (63 procent), zwavelstofdioxide (79 procent) en fijnstof
(PM2,5; 49 procent).

Pagina 75 van 87

IBO Luchtkwaliteit

schoorsteenvegers een waarschuwing geven wanneer blijkt dat er door verkeerd
stoken te veel roet wordt gevormd (bijvoorbeeld bij de stook van nat hout).
Verkeerd stoken kan tot 100 maal hogere emissies leiden dan bij optimaal stoken.

Pagina 76 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Bijlage 5: Achtergrondinformatie aanpalende beleidsterreinen

In deze bijlage worden de aanpalende beleidsterreinen beschreven die een relatie
met luchtkwaliteit hebben. Voornemens uit het Regeerakkoord (RA) worden apart
benoemd.
Mobiliteitsbeleid
Wegverkeer
Beleidsterreinen gericht op wegverkeer dragen bij aan de luchtkwaliteit, waarbij met
name vermindering van de emissie invloedrijk is (schonere vervoersmiddelen,
minder vervoersmiddelen of lagere snelheden). De uitstoot van wegverkeer hangt
exponentieel samen met de snelheid. Met betrekking tot de uitstoot van
stikstofoxiden en fijnstof door het van wegverkeer geldt verder de algemene 80/20
regel dat 80 procent van luchtverontreiniging wordt veroorzaakt door de 20 procent
meest vervuilende voertuigen. Dieselauto’s zonder roetfilter veroorzaken de meeste
vervuiling, zowel voor fijnstof als stikstofoxiden. Maar ook nieuwe dieselauto’s met
roetfilter hebben nog steeds een hoge uitstoot van stikstofoxiden.
De keuze voor openbaar vervoer of de fiets, in plaats van de auto, heeft ook
positieve gevolgen voor de luchtkwaliteit. In het kader van duurzame mobiliteit
wordt hier over nagedacht; zowel milieueffecten als effecten op luchtkwaliteit
worden in dat kader meegewogen.
In het regeerakkoord zijn drie maatregelen opgenomen die, eenmaal in uitvoering,
zullen bijdragen aan een vermindering van de luchtverontreiniging:
1. Vrachtwagenheffing: er wordt een kilometerheffing voor vrachtverkeer
ingevoerd (zogenaamde MAUT). Doelen zijn vrachtwagens laten betalen voor
het gebruik van Nederlandse wegen en financiële ruimte bieden voor innovatie
en verduurzaming, door deze middelen terug te laten vloeien naar de
vervoerssector.
2. Stimuleren van de fiets: eenmalig 100 mln. als cofinanciering voor
fietsinfrastructuur-projecten van decentrale overheden. Meer mensen uit de auto
en het OV krijgen is positief voor de luchtkwaliteit.
3. Emissieloos vervoer: streven is dat alle nieuwe auto’s in 2030 emissieloos zijn.
Uitfasering van de fiscale stimulering van emissieloze auto’s wordt in lijn
gebracht met deze ambitie.
Scheepvaart
Onderzoek van RIVM (2018) laat zien dat zeeschepen bijdragen aan de uitstoot van
zwavelstofdioxide, stikstofoxiden en fijnstof. In de directe omgeving van havens en
vaarroutes is alleen een verhoogde concentratie stikstofdioxide gemeten. Ook
binnenvaartschepen stoten luchtverontreinigende stoffen uit. Op de website van het
Compendium voor de leefomgeving worden cijfers gepresenteerd die laten zien dat
in de laatste tien jaar een sterke afname van bovengenoemde luchtverontreinigende
stoffen aan de orde is.
In het voorjaar van 2018 is op een top van IMO afgesproken dat de CO2-uitstoot
door zeeschepen in 2050 is gehalveerd. Dit zal ook een positief effect hebben op de

Pagina 77 van 87

IBO Luchtkwaliteit

luchtkwaliteit. Daarnaast zijn in de milieucommissie van IMO ook afspraken gemaakt
over het terugdringen van stikstofoxiden, zwavelstofoxiden en fijnstof. Zo is onder
andere afgesproken dat in de Noordzee Emission Control Areas worden ingesteld en
zijn mondiale uitstootnormen vastgesteld. Daarnaast is het maximum toegestane
zwavelgehalte van brandstof voor zeeschepen op de Noordzee teruggebracht van 1
naar 0,1 procent (vanaf 2020 geldt 0,5 procent wereldwijd).
In het regeerakkoord is het voornemen geformuleerd om een green deal op te
stellen voor verduurzaming van de zee- en binnenvaart en havens. Een green deal
kan bijdragen aan de verduurzaming van de zeevaart en binnenvaart en zal
daarmee ook positief zijn voor de luchtkwaliteit.
Vliegverkeer
In het regeerakkoord is opgenomen dat het kabinet zich zal inspannen voor een
belasting op luchtvaart in Europees verband. Tevens wordt gekeken of een heffing
op lawaaiige en vervuilende vliegtuigen mogelijk is. Als deze twee opties
onvoldoende opleveren zal Nederland per 2021 een vliegbelasting invoeren. In juni
2018 heeft de staatssecretaris van Financiën laten weten dat hij werkt aan een
wetsvoorstel voor belasting op vliegen. In het wetsvoorstel gaat het om zeer kleine
bedragen per vlucht, resulterend in 200 mln. aan opbrengsten per jaar. Dit heeft
vooral een signaalfunctie: belasting naar vervuiling.
Ook wordt er ingezet op het gebruik van meer biokerosine in de luchtvaart, dit
vraagt een ketenaanpak waarover onderhandeld wordt aan een van de
klimaattafels. De nieuwe Luchtvaartnota (2020-2040) zal meer gefocust zijn op
hinderbeperking, wat een positief effect heeft op luchtkwaliteit. Ook de aanpassing
van het luchtruim per 2023, of zoveel eerder als mogelijk, om vliegroutes in het hele
land te optimaliseren en te verkorten, is positief voor de luchtkwaliteit. Tegelijkertijd
kan de sector met schonere vliegtuigen ruimte creëren voor groei van het aantal
vluchten, waardoor gekeken moet worden naar een balans tussen verschonen en
groeien.
Landbouw
Veehouderijen leveren een significante bijdrage aan de uitstoot van fijnstof en
ammoniak. Ongeveer de helft van de ammoniakemissie komt uit stallen; de andere
helft uit mestaanwending op veehouderij- en akkerbouwbedrijven. Om deze bijdrage
naar beneden te brengen zijn veel maatregelen getroffen.
Als reactie op het rapport Veehouderij en gezondheid omwonenden van RIVM (2017)
is het kabinet in 2018 gekomen met:
Fijnstofreductie pluimvee
•
Aanscherpen van de fijnstofemissies uit pluimveestallen. Sinds 2015 moeten
nieuwe pluimveestallen voldoen aan een reductie-eis van 30 procent. Inzet is te
komen tot reductie-eisen voor fijnstof van 70 procent voor nieuwe
pluimveestallen en 50 procent voor bestaande stallen.
•
Sectoraal onderzoeks- en innovatieprogramma emissiearme pluimveehouderij.
Programma gericht op het onderzoeken van haalbare initiatieven om
emissiereductie te bereiken.
•
Maatschappelijke innovatieprogramma duurzame veehouderij.
•
Versnellen erkenning nieuwe fijnstof beperkende maatregelen.

Pagina 78 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Emissiebeleid veehouderij
De belangrijkste pijlers voor ammoniak- en fijnstofreductie bij veehouderijen zijn:
•
Besluit gebruik meststoffen (Bgm) en de Meststoffenwet: eisen aan het uitrijden
van mest: verbod op het bovengronds uitrijden van mest en beperken van de
hoeveelheid mest die mag worden uitgereden.
•
Implementatie richtlijn industriële emissies (IED) en Beste Beschikbare
Technieken (BBT) conclusies: betreft stallen en installaties.
•
Richtlijn luchtkwaliteit en implementatie in de Wet milieubeheer (Wm): de norm
voor fijnstof (PM10 en PM2,5) is van belang; vergunningen worden hierop
getoetst.
•
Wet ammoniak en veehouderij (Wav): beperkt emissies uit stallen bij zeer
kwetsbare natuurgebieden door een plafond per veehouderij. Provincies zijn
verantwoordelijk voor het aanwijzen van de zeer kwetsbare natuurgebieden,
gemeenten toetsen vergunningen op het ammoniakplafond.
•
Besluit emissiearme huisvesting (Beh): sinds 2015 gelden er voor alle
diercategorieën in geval van nieuwbouwstallen strengere ammoniakeisen en zijn
voor nieuwbouw van pluimveestallen fijnstofemissie-eisen in het besluit
opgenomen.
•
Wet natuurbescherming (Wn) en het Programma Aanpak Stikstof (PAS):
beschermt natuurgebieden tegen de effecten van onder andere stikstofemissies
uit de veehouderij. Dit is uitgewerkt in het PAS. Hiermee worden
stikstofemissies van een individueel project getoetst op de bijdrage die zij levert
aan de totale stikstofdepositie op een stikstofgevoelig habitat. In het PAS wordt
daarmee bepaald of bijvoorbeeld een veehouderij ontwikkelingsruimte kan
krijgen om een voorgenomen uitbreiding te realiseren.
•
Subsidies en fiscale maatregelen: onder andere subsidies voor de aanschaf van
filters en luchtwassers in stallen. Daarnaast is geïnvesteerd in
innovatieprogramma’s en meetsubsidies om emissie reducerende technieken te
ontwikkelen. Nieuwe technieken die beter presteren dan regelgeving vereist,
worden via de fiscale regelingen MIA en VAMIL gestimuleerd.
Mestbeleid
De hoeveelheid varkens en pluimvee is begrensd doordat een veehouderij jaarlijks
niet meer dieren mag houden dan dat het dierproductierechten heeft. Deze
begrenzing is positief voor de luchtkwaliteit, volksgezondheid en natuur. Maar omdat
het aantal dierrechten nationaal bepaald wordt, kan de lokale veedichtheid hoog
zijn.
In 2017 is een fosfaatreductieplan (voor melkvee- en varkenshouderijen)
uitgevoerd. Het plan kende drie elementen: fosfaatverlagende veevoermaatregelen
voor melkvee en varkens, een beëindigingsregeling voor melkveebedrijven en een
fosfaatreductieregeling voor de overige melkveebedrijven. In 2018 is een
fosfaatrechtenstelsel voor melkvee ingevoerd, waarmee de fosfaatproductie van
melkvee begrensd wordt. Het stelsel van fosfaat- en stikstofgebruiksnormen stuurt
op het mestgebruik. Het doel van het fosfaatplafond is de omvang van de
fosfaatproductie door veehouderijen te begrenzen op het niveau van 2002.
Dierenwelzijn
Verbeteringen in het kader van dierenwelzijn kunnen negatief bijdragen aan de
emissie van schadelijke stoffen. De overgang van legbatterij naar scharrelstallen
leidt tot een toename van fijnstof. In stallen die varkens meer ruimte bieden, is de
ammoniakemissie hoger.

Pagina 79 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Maatregelen regeerakkoord
Veedichtheid: hoofdlijnenakkoord warme sanering varkenshouderijen (2018) beoogt
vermindering van geuroverlast en schadelijke emissies. Onderdeel is vrijwillig
beëindigen van varkensbedrijven met veel geuroverlast (tevens positief effect op de
luchtkwaliteit). Overheid koopt voor 120 mln. aan rechten van bedrijven op,
waardoor het aantal varkens afneemt. Er is 60 mln. voor innovatie- en
verduurzaming gericht op een forse reductie en brongericht voorkomen van emissies
uit varkens-, pluimvee- en geitenstallen (ammoniak, geur, fijnstof en methaan).
Ruimtelijk domein
De Omgevingswet is de voornaamste juridische basis voor het luchtkwaliteitsbeleid.
In de kern draait de wet om het beschermen en benutten van de fysieke
leefomgeving door een meer integrale afweging van ruimtelijke ontwikkeling. Dit
betekent dat bij ruimtelijke vraagstukken effecten op leefbaarheid en natuur en
milieu meegewogen worden.
De Europese normen voor luchtkwaliteit worden geïntegreerd in de Omgevingswet.
Nederland neemt deze normen als uitgangspunt, provincies en gemeenten mogen
strenger zijn. Binnen de wet worden zes instrumenten ingezet, waaronder de
Omgevingsvisie (strategische en integrale langetermijnvisie op fysieke
leefomgeving) en programma’s (concretiseren doelen omgevingsvisie). Indien
luchtkwaliteitsnormen overschreden worden, is een bestuurslaag (bevoegd gezag)
verplicht een programma luchtkwaliteit op te stellen.
In 2019 komt, vooruitlopend op de wet, de Nationale Omgevingsvisie, NOVI.
Hiermee geeft het Rijk een langetermijnvisie op de ontwikkeling van de
leefomgeving in Nederland. De verschillende visies voor aparte onderdelen van de
fysieke leefomgeving worden daarbij geïntegreerd tot één visie.
Programma Slimme en Gezonde Stad omvat een open netwerk van 50 steden. De
stad wordt gezien als een sociale, technische en duurzame broedplaats; een slim
netwerk dat ook voor luchtkwaliteit kan worden ingezet. Het programma toont tal
van voorbeelden van Nederlandse steden op het terrein van emissieprogramma’s,
voorlichting, monitoring, etc.
Gebouwde omgeving: in het Regeerakkoord staat dat het Rijk met decentrale
overheden en netbeheerders per regio een plan gaat maken voor verduurzaming
van de gebouwde omgeving. Aansluitend hierop zullen de energieprestatie-eisen
voor nieuwbouw worden aangescherpt en zal in nieuwbouwwijken niet meer
standaard een gasnet worden aangelegd.
Industrie
Een belangrijke pijler van het Europese milieubeleid is de Industrial Emission
Directive (IED). De IED verplicht dat bedrijven met een grote milieubelasting (de
zogenaamde IPPC, Integrated Pollution Prevention and Control-installaties) moeten
voldoen aan de BBT-conclusies (Beste Beschikbare Technieken).
De nationale regelgeving bestaat uit de implementatie van bovenstaande richtlijnen.
De emissie-eisen in de BBT conclusies moeten in de vergunningen worden

Pagina 80 van 87

IBO Luchtkwaliteit

overgenomen. De gemeenten en provincies dragen hier als bevoegd gezag de
verantwoordelijkheid voor. Vanaf 2021 zal de milieuregelgeving onder de
Omgevingswet vallen en meer specifiek in de AMvB Bal (Besluit activiteiten
leefomgeving). Naast regelgeving zijn er ook fiscale regelingen om duurzaamheid te
stimuleren.
Afvalverbranding
Valt onder de IED. Het verbranden van afval veroorzaakt emissie van
luchtverontreinigende stoffen. Er zijn in Nederland 12 afvalverbrandingsinstallaties
(AVI’s), door overcapaciteit importeren zij afval om te verbranden. Er is ingezet op
geavanceerde reiniging van de uitstoot van afvalcentrales, middels filters, sproeiers
en wassers. De bedrijven voldoen aan de Nederlandse normen voor luchtkwaliteit.
Afvalverbranding is gereglementeerd in hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer. Juli
2018 is de Leidraad afvalstof of product (LAP3) door het ministerie van IenW
gepubliceerd.
Natuur en biodiversiteit
Eind 2018 heeft het Europees Hof uitspraak gedaan over PAS. De voorliggende
vraag was of de opzet, waarbij enerzijds uitstoot van stikstof wordt teruggedrongen
(en de negatieve gevolgen worden tegengegaan) en anderzijds ruimte wordt
geboden aan economische ontwikkeling, rechtmatig is.
Het Hof stelt dat een programmasystematiek voor het toestaan van projecten mag,
mits de onderbouwing van het PAS voldoende is. Zo mogen bron- en
herstelmaatregelen alleen in de passende beoordeling (PB) worden betrokken als
ten tijde van de PB voldoende zekerheid bestaat over de voordelen hiervan. De Raad
van State gaat beoordelen of het PAS aan de eisen van onderbouwing voldoet. Op
14 februari 2019 heeft zij zitting gehouden, om later in 2019 een definitieve
uitspraak te doen over de toepassing van het PAS.
Energie en klimaat
In het Regeerakkoord staat dat er in 2030 geen elektriciteitscentrales meer zijn die
op kolen gestookt worden. Voor de twee oudste centrales, van de in totaal tien,
gebeurt dit al voor eind 2024. Mogelijk sluiten centrales eerder met oog op het
Urgenda-vonnis.
Energiebesparing
De overheid stimuleert 1,5 procent energiebesparing per jaar om zo minder CO2 uit
te stoten. Daartoe zijn er afspraken gemaakt met de energie-intensieve industrie
(2017-2020) en wordt ingezet op de energietransitie in de glastuinbouw (20142020), 50 procent energiebesparing in de ICT-sector in 2030 en
nieuwbouwwoningen die bijna energieneutraal zijn in 2020. Minder energie betekent
minder uitstoot van luchtverontreinigende stoffen en is dus positief voor de
luchtkwaliteit.
Hernieuwbare of duurzame energie
De EU-richtlijn Hernieuwbare Energie (2009) stelt dat in 2020 14 procent van het
energieverbruik uit hernieuwbare energiebronnen komt. In het Energieakkoord
(2013) heeft Nederland zich daarnaast het doel gesteld van 16 procent
hernieuwbare energie in 2023. Specifiek voor wegtransport geldt dat 10 procent van
de energie hernieuwbaar is. In Nederland is in de bijmengregeling voor

Pagina 81 van 87

IBO Luchtkwaliteit

motorbrandstoffen vastgelegd dat leveranciers van benzine en diesel voor vervoer
een gedeelte van de door hen geleverde energie uit hernieuwbare energie moeten
laten bestaan. Volgens PBL is de 14 procent doelstelling in 2020 net niet haalbaar,
maar de 16 procent doelstelling in 2023 wel.
Voorbeelden van beleidsinstrumenten zijn: Stimuleringsregeling Duurzame Energie
(SDE +), bijmengverplichting voor biobrandstof in transportbrandstoffen en
Investeringssubsidie Duurzame Energie (ISDE).
Circulaire economie
Binnen een circulaire economie worden materialen zo lang en zo hoogwaardig
mogelijk in het economisch verkeer gehouden op een wijze die verantwoord is
vanuit het oogpunt van milieu en volksgezondheid. Nederland heeft de ambitie om
in 2050 volledig circulair te zijn, hiermee kan tot 40 procent van de
klimaatdoelstelling bereikt worden. Het bedrijfsleven en Rijk werken samen om dit
te bereiken. De eerste mijlpaal is om in 2030 50 procent minder grondstoffen te
gebruiken. Dit betekent meer hergebruik, minder vervoer van grondstoffen, minder
afval en minder afvalverbranding. Dit zorgt voor emissiereductie van
luchtverontreinigende stoffen. Als interventie in het programma circulaire economie
wordt bijvoorbeeld het aanscherpen van emissieregelgeving genoemd, als prikkel
voor bedrijven om mee te bewegen richting een circulaire economie.
Gezondheidsbeleid
Het Preventieakkoord (2018) heeft onder andere de ambitie om een rookvrije
generatie te realiseren en het aantal volwassen Nederlands met overgewicht terug
te dringen. Dit laatste door meer bewegen en gezonde voeding. Meer lopen en
fietsen draagt bij aan minder gebruik van auto’s en dus minder uitstoot. Minder
vlees eten (als onderdeel van gezonde voeding) leidt tot minder veeteelt en
daarmee minder uitstoot van ammoniak, fijnstof en endotoxinen
(ziekteverwekkende weefseldeeltjes van dieren die in fijnstofemissies uit stallen
voorkomen).
De Green deal Duurzame zorg voor een gezonde toekomst (2018) heeft onder
andere als doel de footprint van de zorgverlening te verlagen door de reductie van
CO2, gebruik van grondstoffen, schoon water en een gezonde leefomgeving.
Bijvangst van deze deal is minder milieuvervuiling en betere luchtkwaliteit.
Daarnaast zijn het Nationale Hitteplan en het Zonkracht actieplan gericht op
preventie. Warme dagen gaan vaak gepaard met smogvorming en een verhoogde
blootstelling aan UV-straling, met negatieve gevolgen voor risicogroepen. Het
hitteplan vraagt extra aandacht voor risicogroepen. Het zonkracht actieplan wordt
opgestart met als doelen de hoge huidkanker incidentie terug te dringen, dan wel
om de stijgende trend in de huidkanker incidentie om te buigen.

Pagina 82 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Bijlage 6: Onderzoeksmethodiek

De cijfers in hoofdstuk 4 zijn bepaald op basis van modelberekeningen door RIVM en
PBL. Deels zijn dit specifieke berekeningen voor het IBO, deels zijn zij gebaseerd op
scenarioberekeningen die het RIVM in het kader van de NSL-monitoring en de
ondersteuning van het Schone Lucht Akkoord uitvoerde en deels zijn zij het
resultaat van een zelfstandige studie over de kosteneffectiviteit van aanvullende
beleidsmaatregelen die het PBL in 2019 publiceert.
De gegevens over de bevolkingsblootstelling in 2016 en de projectie voor het jaar
2030 met uitvoering van het vastgestelde beleid zijn gebaseerd op de zgn. GCNrapportage van het RIVM (G.J.M. Velders, et al, 2018, Grootschalige concentratieen depositiekaarten Nederland - Rapportage 2018, RIVM Briefrapport 2018-0104) en
de NSL-monitoringsrapportage (S. Rutledge-Jonker, et al, Monitoringsrapportage
NSL 2018 - Stand van zaken Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit,
RIVM Rapport 2018-0135).
Door het PBL zijn de kosten en emissie-effecten van een aantal veelbelovend
lijkende maatregelen bepaald. Die zijn met behulp van het luchtverspreidingsmodel
OPS van het RIVM vertaald in de verandering in de gemiddelde blootstelling die zij
opleveren. Door het RIVM is berekend wat daarvan de gezondheidseffecten zijn en
wat de kosten per gewonnen levensjaar voor de onderzochte maatregelen zijn.
Daarbij is gebruik gemaakt van een rekentool die het RIVM samen met de gemeente
Utrecht heeft ontwikkeld voor het Europese Urban Partnership on Air Quality.
Later hebben PBL en RIVM ook dezelfde analyse uitgevoerd voor de maatregelen die
in het kader van het Klimaatakkoord worden voorzien. Aan deze maatregelen zijn
geen extra kosten toegerekend, omdat deze maatregelen primair vanuit
klimaatoogpunt worden voorzien.
Tot slot is door het RIVM een ruwe inschatting gemaakt van de mogelijke effecten
van rijksmaatregelen die in het kader van het Schone Lucht Akkoord worden
overwogen, maar die nog niet in de voorgaande maatregellijsten waren beoordeeld.
Voor deze maatregelen was geen kostenschatting beschikbaar.

Pagina 83 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Bijlage 7: Voorgenomen beleidsmaatregelen

In de prognose voor 2030 wordt uitgegaan van voorgenomen beleidsmaatregelen en
een economische groei van 2,5 procent per jaar. Per maatregel is in beeld gebracht
op welke stoffen de maatregel effect heeft, ten positieve dan wel ten negatieve. De
voorgenomen beleidsmaatregelen zijn direct ontleend aan de inventarisatie in de
Grootschalige concentratie- en depositiekaarten (GCN) 2018.
Deze lijst is direct overgenomen uit de GCN en is niet aangepast op basis van
actuele ontwikkelingen in de beleidsuitvoering of politiek draagvlak. Het is mogelijk
dat maatregelen niet of op andere wijze tot uitvoering komen. In de voetnoten bij
de tabel zijn enkele commentaren ten aanzien van de maatregelen opgenomen.

Mondiaal beleid
Aanscherping IMO-eisen voor zeescheepvaart 34
NOx-emissie control area voor de Noordzee 35
Europees beleid
Euro-normen voor personen- en bestelauto’s t/m Euro 6
RDE-regelgeving Euro 6-dieselpersonen- en bestelauto’s
Euro-normen voor zwaar verkeer t/m Euro VI (inclusief
RDE)
Emissienormen voor mobiele machines, railvoertuigen
(diesel) en binnenvaart t/m Stage-IV
Stage-V emissienormen voor mobiele machines,
railvoertuigen (diesel) en binnenvaart (conform voorstel
van september 2015)
Herziening brandstofkwaliteitsrichtlijn binnenvaart en
mobiele werktuigen (10 ppm zwavel per 1 jan 2011)
Nederlands beleid
Stimulering roetfilters nieuwe dieselpersonenauto’s
2005-2010
Convenant beperking fijnstofuitstoot lichte bedrijfsauto’s
Stimulering Euro 6-personenauto’s 2011-2013 via BPM
Subsidieregeling Euro VI-vrachtauto’s en -bussen
Toepassing vaste stroomaansluiting en voorziening
preconditioned air Schiphol vanaf 2010
Verhoging dieselaccijns met 3 cent en LPG met 7 cent
vanaf 2014
Afspraken met raffinaderijen over plafond voor SO2 (16
miljoen kg)
Afspraken met elektriciteitsproducenten over plafond
voor SO2 (13,5 miljoen kg in 2010 tot 2020)
Afschaffing NOx-emissiehandel vanaf 2014
Aanscherping Besluit emissie-eisen middelgrote
stookinstallaties (BEMS) per 1 april 2010
Energieakkoord voor duurzame groei
34

NOx

PM10

PM2,5

SO2

X

X

X

X

X
X
X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X
X
X

X
X

X

X

X

X

X

X

X
X

X
X
X

X

X

X

Er is geen regelgeving die concreet toeziet op reductie van fijnstof. Er wordt aangenomen
dat maatregelen die reductie van zwavelstofdioxide tot doel hebben ook kunnen bijdragen aan
de reductie van fijnstof (idem voor maatregelen gericht op broeikasgassen).
35
Een emissiebeheersgebied wordt in IMO verband wettelijk verankerd.

Pagina 84 van 87

NH3

IBO Luchtkwaliteit

Luchtwassers stallen intensieve veehouderij (algemene
subsidie + subsidieregeling gericht op sanering van
pluimveestallen die overschrijding van PM10grenswaarden veroorzaken) 36
Besluit huisvesting – emissiearme stallen verplicht in
intensieve veehouderij vanaf 2012 37
Emissiearm aanwenden – verbod op gebruik sleepvoet
op zandgronden vanaf 2012
Verhoging maximum snelheid op rijkswegen (o.a. 130
km/u)
Subsidieregeling emissiearme bestelauto’s en taxi’s
vanaf 2013
Vervangingsregeling bestelauto’s
Invoering kilometerheffing voor vrachtauto’s (MAUT) per
2022
Subsidie sanering fijnstofemissies pluimveestallen 38
Meststoffenwet (verschillende onderdelen)
Reductie stalemissie melkvee met voermanagement en
stalmaatregelen (PAS)
Aanscherping maximale emissiewaarden besluit
huisvesting (PAS)
Aanscherping aanwendingsvoorschriften (PAS)
Voorstel richtlijn emissie-eisen middelgrote
stookinstallaties
Taakstelling fijnstof bij de industrie (emissieplafond)
Aanscherping SO2-emissieplafond raffinaderijen (14,5
miljoen kg in 2010 op basis van afspraak met
vergunningverleners)
Beperking groei Schiphol (uitvoering advies Alderstafel
middellange termijn)

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X
X

X
X

X
X

X

X
X
X

X

X
X

X
X

X
X

X

X

X

36
Het ministerie van IenW schrijft geen specifieke techniek voor, zoals luchtwassers, maar
stelt emissie-eisen voor ammoniak en fijnstof. Er zal geen subsidieregeling worden
opengesteld. In het verleden zijn deze regelingen er wel geweest.
37
Emissie-eisen zijn in de afgelopen jaren stapsgewijs aangescherpt.

38
Het ministerie van IenW schrijft geen specifieke techniek voor, zoals luchtwassers, maar
stelt emissie-eisen voor ammoniak en fijnstof. Er zal geen subsidieregeling worden
opengesteld. In het verleden zijn deze regelingen er wel geweest.

Pagina 85 van 87

IBO Luchtkwaliteit

Bijlage 8: Verantwoordelijkheidsverdeling

Voor de beschrijving van de huidige situatie wordt aangesloten bij de verdeling van
verantwoordelijkheden rondom het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL). Het NSL is de praktische uitwerking van de Europese Air
Quality Directive, de grenswaarden aan de luchtkwaliteit en kent een groot aantal
betrokken bestuurslagen en organisaties.
Europese Unie
De Europese Unie heeft op drie vlakken richtlijnen geformuleerd met het oog op
luchtkwaliteit: grenswaarden luchtkwaliteit en beschermingseisen voor de
Natura2000 gebieden; nationale emissiereductieverplichtingen en de emissie-eisen
aan nieuwe installaties, apparaten, voertuigen en schepen. De Europese Unie stuurt
zo op luchtkwaliteit door middel van het stellen van eisen en normen. Gezien het
merendeel van de lidstaten van de EU nog niet voldoen aan de gestelde Europese
normen met betrekking tot luchtkwaliteit, wordt er binnen de EU vooral gestuurd op
deze normen en minder op aanvullend beleid.
Het Rijk als uitvoerder van Europees beleid
Het Rijk is primair verantwoordelijk voor het voldoen aan de EU-normen en het
implementeren van Europese richtlijnen. Het Rijk heeft een jaarlijkse
rapportageplicht naar de Europese Commissie en de lidstaat Nederland kan voor het
Europees Hof gedaagd worden als richtlijnen niet tijdig worden geïmplementeerd of
normen niet voor de deadline worden gehaald.
Het Rijk is verantwoordelijk voor de coördinatie en uitvoering van het NSL. Het Rijk
heeft middelen ter beschikking gesteld voor generieke maatregelen die op nationaal
niveau getroffen worden en voor lokale maatregelen, gericht op de aanpak van
knelpunten. Voor het nemen van lokale maatregelen zijn decentrale overheden aan
zet.
Het Rijk draagt ook de verantwoordelijkheid van de monitoring van het NSL. Op
basis van Europese regels is de meting van luchtkwaliteit wettelijk vastgelegd,
uitvoering vindt plaats door RIVM en PBL. De resultaten worden jaarlijks
gepresenteerd in een monitoringsrapportage.
Het Rijk als bestuurslaag
Naast de coördinerende rol van het Rijk richting decentrale overheden, is het Rijk
ook een bestuurslaag die zelf maatregelen moet nemen met het oog op verbetering
van de luchtkwaliteit. De positie die het Rijk momenteel inneemt kan worden
beschouwd als een middenbestuur, omdat het Rijk, op het gebied van luchtkwaliteit,
gepositioneerd is tussen de EU en de decentrale overheden.
Binnen het Rijk is het ministerie van IenW primair verantwoordelijk. IenW heeft
binnen het Rijk een coördinerende rol. In de begroting wordt dit uitgewerkt in een
regisserende en een stimulerende rol. Regisserend in de zin dat het ministerie van
IenW de inzet in internationaal verband coördineert en daarnaast de ondersteuning
van decentrale overheden op het vlak van luchtkwaliteit voor haar rekening neemt.
De stimulering krijgt vorm in het aangaan van allianties met bedrijven, branches,

Pagina 86 van 87

IBO Luchtkwaliteit

overheden en kennisorganisaties en daarnaast in het streven tot permanente
verbetering van de luchtkwaliteit. In de praktijk lijkt de rol van IenW zich met name
te richten op afstemming met de decentrale overheden.
Daarnaast wordt, zoals geschetst in hoofdstuk 3, luchtkwaliteit direct en indirect
beïnvloed door een diversiteit aan andere beleidsterreinen. Er vindt samenwerking
plaats tussen de verschillende betrokken departementen, maar er is geen
vastgestelde werkwijze geformuleerd waarop dit is vormgegeven en er is geen
structuur ingericht om de integraliteit van het luchtkwaliteitsbeleid te borgen. Het
luchtkwaliteitsbeleid kan effectiever worden vormgegeven wanneer integraliteit
zowel tussen departementen als met betrokken partijen buiten het Rijk versterkt
wordt.
De decentrale overheden
Provincies en gemeenten zijn verantwoordelijk voor lokale maatregelen gericht op
luchtkwaliteit met betrekking tot het onderliggend wegennet en de intensieve
veehouderij. Binnen het NSL is geen rol bepaald voor de waterschappen.
Het NSL is gestart in die provincies waar in 2005 sprake was van overschrijding van
de Europese normen (of waar deze verwacht werd): Overijssel, Gelderland, Utrecht,
Zuid-Holland, Noord-Brabant, Limburg en delen van Noord-Holland en Flevoland. In
deze NSL-regio’s zijn, onder coördinatie van de provincies, Regionale
Samenwerkingsprogramma’s Luchtkwaliteit (RSL) opgesteld. Uiteindelijk zijn
provincies en gemeenten zelf verantwoordelijk en vrij in de keuze voor specifieke
maatregelen. Wel is er een mededelingsplicht naar het Rijk. Dit betekent dat
decentrale overheden het Rijk moeten laten weten welke maatregelen getroffen
worden. Deze mededelingsplicht is geen goedkeuringsplicht. Het Rijk kan dus niet
bepalen welke maatregelen decentrale overheden moeten treffen. Als decentrale
overheden met de gekozen maatregelen onvoldoende resultaat boeken, staan de
betreffende provincies en gemeenten en Rijk gezamenlijk aan de lat om een
oplossing voor de restopgave te vinden.
Als uitvoerende partij van het NSL zijn de NSL-regio’s verplicht om jaarlijks aan het
ministerie van IenW te rapporteren over de voortgang en de uitvoering van de
maatregelen die in het NSL zijn opgenomen en over de effecten daarvan op de
luchtkwaliteit.

Pagina 87 van 87