Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 874

Wijziging van diverse wetten op het terrein van
de volksgezondheid in verband met de
versterking van het
handhavingsinstrumentarium van de Inspectie
voor de Gezondheidszorg en enkele andere
wijzingen

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 10 november 2017 en het nader rapport d.d. 26 janauri
2018, aangeboden aan de Koning door de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 3 oktober 2017, no. 2017001660, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van diverse
wetten op het terrein van de volksgezondheid in verband met de
versterking van het handhavingsinstrumentarium van de Inspectie voor
de Gezondheidszorg en enkele andere wijzigingen, met memorie van
toelichting.
Het voorstel strekt tot wijziging van enkele wetten ter versterking van het
handhavingsinstrumentarium van de Inspectie voor de Gezondheidszorg
(IGZ). Deze versterking vloeit voort uit een analyse van knelpunten die de
IGZ bij het uitoefenen van haar toezichthoudende taak ervaart. In reactie
op deze analyse is, zoals in de toelichting uiteengezet, een drietal
maatregelen voorgesteld om de IGZ ruggensteun te geven.
De Afdeling heeft geen opmerkingen over de voorgestelde versterking
van het handhavingsinstrumentarium. De bij het voorstel gevoegde
toelichting vormt evenwel aanleiding om opmerkingen te maken over
maatregelen die eveneens voortvloeien uit voornoemde knelpuntenanalyse. Dit betreft de wijze waarop de onafhankelijkheid van het toezicht
door de IGZ wordt gemarkeerd alsmede de over de mandatering aan de
IGZ van de aanwijzingsbevoegdheid ten aanzien van instellingen.

1

kst-34874-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 874, nr. 4

1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 3 oktober
2017, no. 2017001660, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State (hierna: de Afdeling) haar advies inzake het
bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 10 november 2017, no. W13.17.0322/III, bied ik U
hierbij aan.
Met instemming heb ik kennisgenomen van het feit dat de Afdeling geen
reden heeft gezien tot het maken van opmerkingen over de in het voorstel
vervatte versterking van het handhavingsinstrumentarium van de
Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: IGZ). De versterking zal
uiteindelijk ten goede komen aan de Inspectie gezondheidszorg en jeugd
(hierna: IGJ), mits uiteraard de Eerste en Tweede Kamer instemmen met
het voorstel dat de benodigde wetswijzigingen bevat voor de fusie van de
IGZ en de Inspectie Jeugdzorg tot deze nieuwe inspectie (Kamerstukken II
2017/18, 34 797).
De Afdeling heeft wel reden gezien om opmerkingen te maken over een
ministerieel besluit en een wijziging van een ministeriële regeling. Deze
maken slechts in zoverre deel uit van het onderhavige voorstel dat zij in
de toelichting worden genoemd als de twee andere, reeds eerder
getroffen maatregelen uit het drieluik van maatregelen die bedoeld zijn
om de IGZ meer ruggensteun te geven.
1. Verhouding Minister en IGZ
In de toelichting wordt ingegaan op het nieuwe Ministerieel Besluit
taakuitoefening IGZ waarmee de onafhankelijkheid van het toezicht door
de IGZ wordt gemarkeerd. Dit besluit is een reactie op een aanbeveling uit
de «Thematische Wetsevaluatie bestuursrechtelijk toezicht op de kwaliteit
van de zorg» van 2013 waarnaar in de toelichting wordt verwezen.2 Deze
aanbeveling hield in dat in de wet zou moeten worden vastgelegd dat de
Minister van VWS zich onthoudt van het geven van aanwijzingen met
betrekking tot de in rapportages neergelegde oordelen van de IGZ over de
kwaliteit van de zorg. De regering heeft deze aanbeveling terecht niet
overgenomen. Niettemin heeft de regering besloten om, zoals zij zelf stelt,
door middel van een ministeriële regeling,3 de onafhankelijkheid van de
inspecties «steviger te markeren».4
In het Besluit taakuitoefening IGZ zijn, aldus de regering, regels
vastgelegd voor de taakuitoefening van de IGZ en de verhouding tussen
de bewindspersonen van het ministerie en de inspecteur-generaal van de
IGZ.5 Volgens de toelichting op het onderhavige wetsvoorstel is in dit
besluit onafhankelijk en onpartijdig toezicht door de IGZ aldus gewaarborgd dat de Minister aanwijzingen kan geven over de algemene manier
van werken van de inspectie, maar «zich niet mag mengen in de wijze
waarop een specifiek onderzoek wordt verricht of in de bevindingen,
oordelen en adviezen van de IGZ».6 Voor de taakuitoefening van de
nieuwe Inspectie gezondheidszorg en jeugd (IGJ) zal worden voorzien in
een vergelijkbaar besluit.

2

Kamerstukken II 2013/14, 31 765, nr. 83.
Besluit taakuitoefening IGZ, Stcrt. 2015, 20226.
4
Kamerstukken II 2014/15, 33 149, nr. 36, blz. 6.
5
Kamerstukken I 2014/15, 33 149, A.
6
Zie artikel 3, tweede lid, van het Besluit taakuitoefening IGZ. Bij gebruikmaking van de
aanwijzingsbevoegdheid dient dit schriftelijk te gebeuren en dient hij, zo vermeldt ook de
toelichting, daarvan onverwijld mededeling te doen aan de Staten-Generaal (artikel 3, eerste en
derde lid van het Besluit taakuitoefening IGZ).
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 874, nr. 4

2

De onafhankelijke taakuitoefening door de IGZ laat, zoals eerder is
vermeld, de ministeriële verantwoordelijkheid van de Minister van VWS
voor de IGZ onverlet.7 Gelet daarop acht de Afdeling het Besluit taakuitoefening IGZ en de uitleg die daaraan blijkens de toelichting op het
wetsvoorstel wordt gegeven, niet juist. Deze komt immers blijkens de
gebruikte formuleringen erop neer dat de Minister niet meer bevoegd zou
zijn aanwijzingen in specifieke gevallen te geven.8 Het betreffende
ministerieel besluit kan echter, gelet op de wettelijke regeling, dit
rechtsgevolg niet hebben. Anders dan de toelichting stelt mag de Minister
ondanks het ministerieel besluit, nog steeds de IGZ de aanwijzingen
geven die hij gelet op zijn verantwoordelijkheid nodig acht. Bij lagere
regeling kan de wettelijke bevoegdheidstoedeling niet worden doorkruist
of beperkt.
Het voorgaande laat onverlet dat de Minister er verstandig aan doet zich
te onthouden van inmenging in werkwijze en bevindingen in een specifiek
onderzoek: onafhankelijke oordeelsvorming is immers een belangrijk
aspect van het functioneren van de IGZ en, in de toekomst, van de IGJ.
Onafhankelijk en onpartijdig toezicht is echter, zoals de regering terecht
heeft gesteld, heel goed mogelijk binnen de ministeriële verantwoordelijkheid.9 Indien het gewenst zou zijn dit te markeren kan deze handelwijze
worden vastgesteld in werkafspraken en in de toelichting op het
wetsvoorstel worden opgenomen dat het vast beleid is dat de Minister
zich niet mengt in de werkwijze en oordeelsvorming van de IGZ, en later
de IGJ, in een specifiek onderzoek. Het parlement kan de Minister zo
nodig daarop aanspreken.
De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van het bovenstaande aan
te passen. Zij adviseert voorts met het oog op de toekomstige positie van
de IGJ van een ministerieel besluit zoals thans geldt af te zien en zo nodig
te volstaan met de mededeling van vast beleid, inhoudende dat de
Minister aan de IGJ geen aanwijzingen zal geven met betrekking tot
specifieke onderzoeken.
1. Verhouding Minister en de IGZ
Uit de door de Afdeling gemaakte opmerkingen over hetgeen in het
Besluit taakuitoefening IGZ over de aanwijzingsbevoegdheid van de
Minister is neergelegd, leid ik af dat geen verschil van mening bestaat
over de wenselijkheid dat de Minister zich, met het oog op een onafhankelijke taakuitoefening door de inspectie, dient te onthouden van inmenging
in de wijze waarop specifiek onderzoek wordt verricht of in de bevindingen, oordelen en adviezen van de inspectie. Het gaat er in essentie om
dat de geldende ministeriële verantwoordelijkheid zo wordt ingericht en
kan worden uitgeoefend dat het doeltreffend functioneren van de
inspectie die juist in het belang is van het effectief handelen op de
terreinen waarvoor de Minister verantwoordelijkheid draagt, wordt
gewaarborgd.
De bezwaren van de Afdeling zijn uitsluitend gelegen in de wijze waarop
dit is vastgelegd. De vastlegging in het Besluit taakuitoefening IGZ acht de
Afdeling niet juist, omdat ondanks hetgeen hierin is bepaald de Minister
nog steeds de IGZ de aanwijzingen mag geven die hij gelet op zijn
verantwoordelijkheid nodig acht. Anders dan de Afdeling hiermee lijkt te
hebben verondersteld, is met het Besluit taakuitoefening IGZ geenszins
7

Kamerstukken II 2014/15, 33 149, nr. 36, blz. 2.
De bepalingen van het Besluit taakuitoefening IGZ lijken te zijn geïnspireerd door de beperking
van de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie jegens het OM zoals geregeld in
artikel 127 en 128 Wet RO. Het betreft hier echter een wet in formele zin.
9
Kamerstukken II 2014/15, 33 149, nr. 36, blz. 6.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 874, nr. 4

3

beoogd om de ministeriële verantwoordelijkheid voor de inspectie te
doorkruisen of te beperken. Er bestaat geen onduidelijkheid over het feit
dat de Minister politiek verantwoordelijk is voor het functioneren van de
IGZ. Dit is ook expliciet vermeld in de toelichting op het onderhavige
voorstel. Indien aan de orde, dient de inspectie dan ook aanwijzingen van
de Minister op te volgen. De aanwijzingsbevoegdheid van de Minister
dient echter niet tot een inbreuk te leiden op het beginsel dat rijksinspecties op basis van hun deskundigheid op een onpartijdige en onafhankelijke wijze tot bevindingen, oordelen en adviezen moeten komen. In het
licht van dit beginsel is voor rijksinspecties door de Minister-President
voorzien in een regeling inzake Aanwijzingen inzake rijksinspecties.10 Het
Besluit taakuitoefening IGZ dateert van kort vóór de vaststelling van die
regeling, maar hetgeen in het besluit is bepaald omtrent de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister komt in hoofdzaak overeen met Aanwijzing
14 van die Aanwijzingen. Ook uit de toelichting op die aanwijzing volgt
duidelijk dat daarmee geenszins is beoogd om de ministeriële verantwoordelijkheid te beperken.11 Door de wijze waarop de Minister in het
Besluit taakuitoefening IGZ de aanwending van zijn aanwijzingsbevoegdheid nader heeft ingevuld, wordt dit ook voor derden duidelijk
kenbaar vastgelegd. Juist in het licht van voormeld beginsel over het
waarborgen van de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van rijksinspecties zie ik daarin een duidelijke meerwaarde.
De opmerkingen van de Afdeling hebben mij dan ook niet overtuigd van
de noodzaak om voor de IGJ af te zien van een vergelijkbaar besluit als
het Besluit taakuitoefening IGZ. Daarin was overigens ten tijde van het
uitkomen van het advies van de Afdeling al voorzien. Ook het Besluit
taakuitoefening IGJ i.o.12 sluit op het punt van de aanwijzingsbevoegdheid geheel aan bij voornoemde Aanwijzing 14 van Aanwijzingen
inzake de rijksinspecties.
2. Mandaat
De toelichting bij het voorstel besteedt eveneens aandacht aan een ander
onderdeel van het drieluik aan maatregelen ter versterking van de IGZ. Dit
betreft het beleidskader waarin uiteengezet is op welke wijze de taken en
verantwoordelijkheden van de IGZ beter tot zijn recht komen bij gebruikmaking van de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid. De Afdeling merkt
hierover het volgende op.
De IGZ beschikt over een aantal toezichtsbevoegheden ten aanzien van
instellingen. De aanwijzingsbevoegdheid aan instellingen is echter
toebedeeld aan de Minister van VWS. In het kader van de «ruggensteun
aan de IGZ» is ervoor gekozen deze bevoegdheid te mandateren aan de
IGZ. Dat is inmiddels per 1 januari 2016 gebeurd in een gewijzigde
Mandaatregeling VWS.13
De Afdeling wijst er evenwel op dat het Besluit taakuitoefening IGZ
bepaalt dat de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen aan de
inspectie niet wordt gemandateerd.14 De aanpassing van voornoemde

10

Stcrt. 2015, 33574.
Zie in vergelijkbare zin: de regeling van de Minister-President houdende de vaststelling van de
Aanwijzingen voor de Planbureaus (Stcrt. 2012, 3200). Planbureaus vallen onder het gezagsbereik en de verantwoordelijkheid van de eerstverantwoordelijke Minister. Niettemin is in
Aanwijzing 4 bepaald dat Ministers en Staatssecretarissen zich dienen te onthouden van het
geven van aanwijzingen over de onderzoeksmethoden en over de inhoud van de rapportages
van het planbureau.
12
Stcrt. 2017, 53588 en 2017, 59 881.
13
Stcrt. 2015, 46047.
14
Artikel 3, vierde lid, Besluit taakuitoefening IGZ.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 874, nr. 4

4

mandaatregeling staat derhalve op gespannen voet met het Besluit
taakuitoefening IGZ.
De Afdeling adviseert gelet hierop de genoemde mandaatregeling dan
wel het Besluit taakuitoefening IGZ aan te passen.
2. Mandaat
Ten aanzien van de opmerkingen van de Afdeling over de genoemde
wijziging van de Mandaatregeling VWS15 wens ik het volgende op te
merken. De Afdeling acht deze wijziging in strijd met het Besluit taakuitoefening IGZ, voor zover deze strekt tot mandatering van een «aanwijzingsbevoegdheid aan instellingen» aan de IGZ. Hoewel dit in het advies niet
nader is gespecificeerd, is duidelijk dat de Afdeling met de door haar als
zodanig aangeduide «aanwijzingsbevoegdheid aan instellingen» doelt op
de aanwijzingsbevoegdheid van artikel 27, eerste lid, van de Wet kwaliteit,
klachten en geschillen zorg (hierna: Wkkgz). Voor de goede orde wordt
opgemerkt dat deze aanwijzingsbevoegdheid niet beperkt is tot instellingen. Een aanwijzing kan worden opgelegd aan zorgaanbieders en, gelet
op de definitiebepaling in artikel 1, eerste lid, van de Wkkgz, kunnen dan
ook solistisch werkende zorgverleners zijn.
Met voornoemde wijziging van de Mandaatregeling VWS is de
bevoegdheid van de Minister om krachtens artikel 27, eerste lid, van de
Wkkgz een aanwijzing aan een zorgaanbieder te geven, gemandateerd
aan de inspecteur-generaal en de hoofdinspecteurs van de IGZ. Het gaat
hier om een bestuursrechtelijk handhavingsinstrument dat door de
Minister – of de genoemde inspecteurs van de IGZ in mandaat – jegens
een zorgaanbieder kan worden ingezet als deze bepaalde wettelijke
verplichtingen niet naleeft. Deze aanwijzingsbevoegdheid ziet dus op de
verhouding tussen de overheid en zorgaanbieders.
De aanwijzingsbevoegdheid van artikel 3 van het Besluit taakuitoefening
IGZ (en overigens ook die van artikel 3 van het Besluit taakuitoefening IGJ
i.o) heeft een geheel ander karakter. Hier gaat het om een uit diens
politieke verantwoordelijkheid voortvloeiende bevoegdheid van de
Minister om instructies aan de inspectie te geven. Deze aanwijzingsbevoegdheid ziet op de verhouding tussen de Minister en de inspectie als
dienstonderdeel ressorterend onder de Minister.
Tegen deze achtergrond is in artikel 3, vierde lid, van het Besluit taakuitoefening IGZ bepaald dat deze bevoegdheid van de Minister niet aan een
ambtenaar mag worden gemandateerd. De uitsluiting van de mandatering
van deze aanwijzingsbevoegdheid is ook vastgelegd in artikel 11, derde
lid, onderdeel f, van de Mandaatregeling VWS.16
In het licht van het voorgaande zie ik geen reden om gehoor te geven aan
het advies van de Afdeling om de mandaatregeling dan wel het Besluit
taakuitoefening IGZ aan te passen, nu dit advies gebaseerd is op een
onjuiste duiding van de betreffende aanwijzingsbevoegdheden.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het voorstel enkele
technische verbeteringen aan te brengen en enkele samenloopbepalingen
toe te voegen. Voorts is de toelichting geactualiseerd naar aanleiding van
de feitelijke voortgang van het fusietraject.

15
16

Stcrt. 2015, 46047.
Stcrt. 2017, 39647.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 874, nr. 4

5

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 874, nr. 4

6