Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

33 529

Gaswinning

Nr. 462

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 mei 2018
Uw vaste commissie voor Economische Zaken heeft mij verzocht u te
informeren over de verhouding tussen gas- en oliewinning en de
handhaving door Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) naar aanleiding van
een aantal ingrepen en uitspraken van de rechter. Om hieraan tegemoet te
komen ga ik eerst in op vier uitspraken van de rechter om vervolgens in te
gaan op handhavend optreden van SodM. In het Algemeen Overleg
mijnbouw van 15 februari 2018 (Kamerstukken 32 849 en 33 529, nr. 126)
heb ik daarnaast toegezegd om te inventariseren of er meer locaties zijn
waar zich onduidelijkheid in de vergunningverlening voordoet en wat
daaraan gedaan kan worden. Met deze brief geef ik ook uitvoering aan die
toezegging.
Uitspraken van de rechter
De afgelopen maanden heeft de rechter uitspraak gedaan in vier rechtszaken over gaswinningen en gasopslag. Er spelen geen rechtszaken die
betrekking hebben op handhaving door SodM.
Op 15 november 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State het instemmingsbesluit op het winningsplan Groningenveld
vernietigd. De Afdeling heeft geoordeeld dat de belangenafweging in het
besluit onvoldoende onderbouwd en gemotiveerd was. De onderbouwing
van het besluit steunde mede op het advies van SodM. De Afdeling heeft
in de uitspraak bepaald dat NAM in het lopende gasjaar 21,6 Nm3 mag
winnen. SodM houdt hier toezicht op. Er is in deze zaak geen sprake van
handhavend optreden door SodM.
Bij de gaswinning in Diever speelt zowel een uitspraak van de rechter als
handhavend optreden door SodM. De oorspronkelijke omgevingsvergunning voor de winning van maximaal 480.000 Nm3/dag, die in 2015 was
afgegeven, is in januari 2017 vernietigd door de rechtbank NoordNederland (zie ook beantwoording van Kamervragen van 6 september

kst-33529-462
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 462

1

2017: Aanhangsel Handelingen II 2016/17, nr. 2637). Daarop heeft de
Inspecteur-Generaal der Mijnen (hierna IGM) verzocht de gaswinning te
staken. Mijn ambtsvoorganger en het mijnbouwbedrijf Vermilion zijn
tegen de uitspraak van de rechtbank in beroep gegaan. Vermilion heeft de
voorzieningenrechter van de Raad van State gevraagd om de uitspraak
van de rechtbank op te schorten. Dat is op 2 maart 2017 toegekend, met
dien verstande dat de gaswinning tot 470.000 Nm3/dag is beperkt. SodM
had daarmee geen reden om de gaswinning gestaakt te houden en heeft
de vooraankondiging last onder dwangsom ingetrokken. SodM heeft er
op toegezien dat de gaswinning beperkt bleef tot 470.000 Nm3/dag.
Op 7 maart 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State uitspraak in de bodemprocedure in de zaak Diever gedaan. Daarmee
is duidelijkheid verkregen over de toe te passen eenheid voor het
gasvolume. De Afdeling oordeelt dat de Minister terecht is uitgegaan van
de eenheid Normaal m3(Nm3), en niet behoeft uit te gaan van de
Standaard m3. De Nm3is namelijk ook de eenheid die ook in het kader van
de Mijnbouwregeling en het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt
gehanteerd. De omgevingsvergunning voor de gaswinning voor 480.000
Nm3/dag staat daarmee vast.
Tot slot heeft de rechter uitspraak gedaan in de zaak gasopslag Norg
(Langelo).
In deze zaak hadden de betrokken gemeenten bezwaar gemaakt tegen de
verruiming van de opslagcapaciteit. De gemeenten hebben beroep
ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de beslissing op bezwaar vervolgens
bij uitspraak van 22 maart 2017 vernietigd. Ook is het instemmingsbesluit
met de verruiming van de opslagcapaciteit uit 2015 bij uitspraak van
7 september 2017 geschorst door de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze schorsing geldt totdat er een
beslissing op bezwaar is genomen. Hierdoor kan NAM geen gebruik
maken van de eerder vergunde verruiming van de opslagcapaciteit. SodM
houdt toezicht op de door NAM in gebruik zijnde opslagcapaciteit. Er is in
deze zaak geen sprake van handhavend optreden door SodM.
Betrokkenheid decentrale overheden en verbeterde uitvoeringspraktijk
Ik zie dat de problemen rond de gaswinning in Groningen ertoe hebben
geleid dat er ook veel aandacht is voor gaswinning uit kleinere velden. Dat
tekent zich af in een toenemend aantal zienswijzen en bezwaar- en
beroepszaken tegen besluiten die ik neem op mijnbouwaanvragen. Ik vind
het belangrijk dat het voor iedereen duidelijk is wat mijnbouwactiviteiten
inhouden en betekenen voor de omgeving en dat het proces rond
mijnbouwvergunningverlening helder en transparant is.
Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wijzigingen in de
Mijnbouwwet, is overleg gevoerd met de mijnbouwsector over het
begrijpelijker maken van de winningsplannen. Ook is de volgorde waarin
de wettelijke adviseurs om advies wordt gevraagd in overleg met deze
adviseurs aangepast. De wettelijke adviseurs zijn het SodM, de Technische
commissie bodembeweging (Tcbb), de provincie, gemeente en waterschappen onder wiens grondgebied het gasveld ligt en de Mijnraad.
Vervolgens is bij het opstellen van de eerste instemmingsbesluiten extra
aandacht besteed aan de volledigheid en de duidelijkheid van de
onderbouwing van mijn afwegingen. Ook de informatie en de toelichtingen die gegeven worden op de informatiemarkt voor omwonenden zijn
verbeterd. Aan de zijde van de adviseurs vindt een vergelijkbare verbeterslag plaats. Zo hebben het SodM en de Tcbb ook gewerkt aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 462

2

onderbouwing en begrijpelijkheid van hun adviezen voor derden. Ik zie
dat decentrale overheden steeds vaker samenwerken bij het opstellen van
hun adviezen en hun adviezen steeds beter aansluiten bij het afwegingskader dat de Mijnbouwwet biedt.
Met deze aanpak wordt de kwaliteit van de doorlopen procedure en de
duidelijkheid van de (ontwerp)instemmingsbesluiten en de daaraan
verbonden voorschriften verbeterd.
Rol van SodM en instemming op winningsplannen
Mede naar aanleiding van het rapport van de Onderzoeksraad voor
Veiligheid (OVV) over Groningen (Kamerstuk 33 529, nr. 123) is met de
wijziging van de Mijnbouwwet op 1 januari 2017 de positie van SodM
versterkt door toezichthoudende bevoegdheden direct aan de IGM toe te
delen.
Bij de voorbereiding van de besluiten op mijnbouwaanvragen heeft SodM
de taak om mij te adviseren. Naast de adviestaak heeft de IGM met de
wijzigingen in de Mijnbouwwet zelfstandige toezichtstaken en toezichtsen handhavingsbevoegdheden gekregen. De IGM houdt ook toezicht op
hetgeen ik vastleg in mijn instemmingbesluiten. Voor een adequate
uitvoering van deze toezichtstaak is het van belang dat de voorschriften in
mijn instemmingsbesluiten duidelijk zijn. Met mijn brief van 15 februari
2018 (Kamerstuk 33 529, nr. 453) heb ik u op de hoogte gebracht van de
verschillende rollen en bevoegdheden van de IGM.
Last onder dwangsom Maasdijk en Monster
Op 8 augustus 2017 heeft de IGM een vooraankondiging van een last
onder dwangsom aan NAM gestuurd waarin de IGM aangaf dat de
maximale productie-volumes voor de gasvelden Hardenberg-Oost,
Maasdijk en Monster overschreden waren. Op dat moment bleek dat in de
instemmingsbesluiten Hardenberg-Oost, Monster en Maasdijk niet
duidelijk genoeg is aangegeven hoe de maximaal toegestane productie
vastgesteld is (zie ook beantwoording van Kamervragen van 24 oktober
2017: Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 246). Dit heeft tot de situatie
geleid waarin NAM ervan overtuigd is nog binnen het vigerende
winningsplan te opereren en dat de SodM grond ziet om tot handhaving
over te gaan.
Het is een zelfstandige bevoegdheid van de IGM om handhavend op te
treden als deze evidente afwijkingen van het winningsplan signaleert.
Handhavend optreden van de IGM betekent echter niet dat ik mijn
instemmingsbesluiten niet kan wijzigen of niet kan instemmen met een
gewijzigd winningsplan. Om helderheid te scheppen over de maximaal
toegestane productie, heb ik in het gewijzigde instemmingsbesluit
Hardenberg-Oost van 18 januari 2018 ook het maximale productievolume
expliciet opgenomen. Voor de gasvoorkomens Monster en Maasdijk heb
ik sinds 2 augustus 2017 een volledige actualisatie van het winningsplan
in procedure. Op het moment dat ik op dat winningsplan een besluit
neem, zal ik ook in dat besluit het maximale productievolume expliciet
benoemen. Dit besluit verwacht ik voor de zomer 2018 te nemen.
Hoe heeft deze onduidelijkheid kunnen ontstaan?
Het winningsplan is geïntroduceerd met de Mijnbouwwet in 2003. Het
primaire doel van het winningsplan was destijds het optimaliseren van de
productie, om er voor te zorgen dat de bodemschatten optimaal werden
benut. Bij deze optimalisatie gold en geldt nog steeds, de uitdrukkelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 462

3

voorwaarde dat er geen onveilige situaties mogen ontstaan als gevolg
van bodembeweging.
Om te kunnen beoordelen of enerzijds wel naar een maximale productie
gestreefd wordt en anderzijds de bodembeweging niet tot onveilige
situaties leiden, is in 2003 in het Mijnbouwbesluit vastgelegd welke
gegevens daarvoor opgenomen moeten worden in het winningsplan. De
Mijnbouwwet geeft de randvoorwaarden voor het uitvoeren van het
winningsplan, die uitgaan van planmatig beheer en de veiligheid van
mens, natuur en milieu. Bij de instemming met winningsplannen en het
toezicht daarop speelt dit een belangrijke rol.
Voor de voorspelling van bodembeweging is het totale productievolume
uit het veld van belang. Een mijnbouwmaatschappij berekent de
verwachte productie over de gehele levensduur van het gasveld (in het
Engels aangegeven als ultimate recovery). Aan het begin van een winning
is echter nog niet exact voorspelbaar hoeveel gas er uit een gasveld
gewonnen kan worden.
Op basis van ervaring is bekend dat voor een voorspelling van de ultimate
recovery een onzekerheidsmarge van 20% redelijk is. Deze marge bepaalt
daarmee de maximaal verwachte productie (ultimate recovery +20%) en
het minimaal verwachte productievolume (-20%) over de gehele
levensduur van een gasveld. In winningsplannen die tot in 2014 zijn
ingediend, werd deze onzekerheidsmarge beschreven maar niet expliciet
vertaald in een getal dat het maximaal aantal te winnen kubieke meters
gas aangeeft. Door de algemene beschrijving van de onzekerheidsmarge,
is er ruimte voor interpretatie ontstaan. Om deze ruimte voor interpretatie
weg te nemen is het van belang dat ik als vergunningverlener expliciet tot
uitdrukking breng welke maximale toegestane productievolumes er al
besloten liggen in de marges van de eerdere instemmingsbesluiten.
De winning die momenteel plaatsvindt in de velden Monster en Maasdijk
dient te worden uitgevoerd conform het winningsplan waarmee op
3 oktober 2013 is ingestemd. In dit besluit is impliciet ingestemd met de
formulering in het winningsplan dat de totale hoeveelheid te produceren
gas ligt binnen een te verwachten onzekerheidsmarge van 20%.
Inventarisatie instemmingsbesluiten
Zoals ik heb toegezegd in het AO mijnbouw van 15 februari jl. (Kamerstukken 32 849 en 33 529, nr. 126) heb ik geïnventariseerd of er meer
besluiten zijn waar deze onduidelijkheid in de vergunningverlening zich
voordoet. Zoals ik heb aangegeven, is het gebruikelijk om te werken met
een onzekerheidsmarge op het verwachte productievolume. Of die
onduidelijkheid zich in de praktijk manifesteert, hangt af van de wijze
waarop een winning zich ontwikkelt. Alleen in die gevallen waar de
winning gunstig verloopt en er zich geen tegenslagen voordoen zal het
totale productievolume in de onzekerheidsband van +20% terecht kunnen
komen.
Bij de inventarisatie ben ik er vanuit gegaan dat instemmingsbesluiten die
in het verleden zijn genomen in theorie kunnen leiden tot onduidelijkheid.
Er zijn 104 gasvelden op land waaruit gas gewonnen wordt. 67 van deze
gasvelden heb ik momenteel in procedure. In een eventueel daarop te
nemen instemmingsbesluit zal ik expliciet opnemen wat het maximale
productievolume is waarmee ik heb ingestemd. Voor de overige 37
gasvelden is er op dit moment geen winningsplan in behandeling. Voor
deze gasvelden speelt onduidelijkheid over het maximaal te winnen
volume op de korte termijn geen rol.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 462

4

Ik heb TNO-AGE, die alle productiedata beheert, verzocht om een
overzicht te maken van de maximale productievolumes waarmee ik heb
ingestemd, voor alle velden. Ik zal dit overzicht zo spoedig mogelijk aan
de mijnbouwbedrijven sturen en een afschrift van die brief sturen aan
SodM en de decentrale overheden onder wier grondgebied deze
gasvelden zich bevinden. Tevens zal ik dit overzicht laten publiceren op de
website www.nlog.nl en zo duidelijkheid geven.
Hoe nu verder?
In winningsplannen die nu in behandeling zijn, geven de mijnbouwbedrijven de maximaal verwachte productievolumes expliciet aan in aantal
kubieke meter gas als «high case productiescenario» en is er geen ruimte
meer voor interpretatie. Tevens formuleer ik in de instemmingsbesluiten
expliciete kaders die als grens voor de instemming gelden. Dit zijn kaders
zoals maximaal toegestane volumes (in Nm3), einddatum en indien van
belang een grens aan drukverlaging (in bar).
Door het hanteren van dergelijke explicietere formuleringen is het zowel
voor de mijnbouwmaatschappijen, de toezichthouder als de omgeving
helder wat op dit punt wel of niet is toegestaan op basis van het instemmingsbesluit. Indien er bij de mijnbouwmaatschappij het vermoeden
bestaat dat er veranderingen en/of overschrijdingen te verwachten zijn ten
opzichte van bestaande winningsplannen waarop ik mijn instemming heb
gegeven, moet er tijdig een gewijzigd winningsplan ingediend worden.
Stand van zaken instemming op winningsplannen
Bij brief van 14 april 2017 (Kamerstuk 33 529, nr. 348) bent u geïnformeerd
over het feit dat er begin 2017, 28 winningsplannen waren die nog
beoordeeld moesten worden. Van 8 van deze winningsplannen loopt de
procedure nog en van 5 winningsplannen wordt de procedure nog
gestart. Daarnaast heb ik op dit moment nog 42 winnings- en opslagplannen en verzoeken tot wijziging van instemmingsbesluiten in
procedure. Op 17 winningsplannen heb ik reeds een (ontwerp)instemmingsbesluit genomen.
De (ontwerp)instemmingsbesluiten die ik nu neem bevatten de hierboven
beschreven verbeteringen, zoals het expliciet benoemen van de
einddatum van het winningsplan en het maximaal te winnen volume
waarvoor de instemming geldt. In de (ontwerp)besluiten is ook, conform
de toezegging van mijn ambtsvoorganger tijdens het debat over afhandeling van aardbevingsschade door gaswinning Groningen van 4 juli 2017
(Handelingen II 2016/17, nr. 95, item 29), een representatieve nulmeting
over de bouwkundige staat opgenomen. In één geval is deze voorwaarde
niet opgenomen. Dat betrof de instemming met een winningsplan voor
winning uit een gasveld met een verwaarloosbare kans op bevingen én
waarvan de winning zich in de eindfase bevindt. In datzelfde debat heeft
mijn ambtsvoorganger toegezegd te zullen aangeven wat de voorlopige
bevindingen met de representatieve nulmeting bouwkundige staat zijn.
Voor het in kaart brengen van de voorlopige bevindingen heb ik advies
gevraagd aan de Tcbb en aan de mijnbouwbedrijven. Ook vraag ik een
gemeente en bewoners waar de nulmeting wordt uitgevoerd naar hun
voorlopige bevindingen met dit voorschrift. Ik verwacht dat ik voor de
zomer van 2018 de voorlopige bevindingen met de nulmeting
bouwkundige staat kan delen met uw Kamer.
Inmiddels is er ruim een jaar ervaring opgedaan met de nieuwe procedure
en het ruimere toetsingskader. Tot nu toe blijkt dat er rond elk
winningsplan aandacht en tijd nodig is om inhoudelijke toelichting te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 462

5

geven op het plan, de juridische procedure en de besluitvorming. In de
procedure wordt hier extra tijd aan besteed. De uitgebreidere en duidelijke
beschrijvingen in de winningsplannen dragen eraan bij dat iedereen weet
en begrijpt wat er rond een winning gebeurt. In de (ontwerp)instemmingsbesluiten geef ik inzicht in de gegeven adviezen en mijn overwegingen
daarover in het licht van het toetsingskader van de mijnbouwwet. Op deze
manier is de besluitvorming helder en transparant en is tevens geborgd
dat de instemmingsbesluiten een duidelijk toezichtkader voor SodM
bevatten.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 529, nr. 462

6