2014D19688

INBRENG VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Binnen de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu hebben
verschillende fracties de behoefte om vragen en opmerkingen voor te
leggen aan de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu inzake het
Ontwerpbesluit beheer verpakkingen 2014 (Kamerstuk 28 694, nr. 115).
De waarnemend voorzitter van de commissie,
Van Dekken
De adjunct-griffier van de commissie,
Van Dijk

nds-tk-2014D19688

1

I. Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
Inhoudsopgave
Inleiding
Algemeen
Aanleiding en noodzaak
Betrokkenen
Te weinig aandacht voor verduurzaming
Problemen bij verslaglegging
Verduurzaming van verpakkingen
Hogere doelstellingen recycling kunststof en Hout en
pilot drankenkartons
Statiegeld en het niet opnemen van artikelen statiegeld
Hoofdlijnen van het voorstel
Reden nieuw besluit
Uitvoering in handhaving
Gevolgen
Verslaglegging
Verhogen van doelstellingen voor recycling
Artikelsgewijs

2
3
4
4
5
6
6
7
8
10
10
10
11
11
11
11

Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van
het Ontwerpbesluit beheer verpakkingen 2014 en ondersteunen de
doelstellingen om verpakkingen zo duurzaam mogelijk te maken en er
voor te zorgen dat afgedankte verpakkingen zo veel mogelijk weer
grondstof worden. De leden van deze fractie hebben nog behoefte tot het
stellen van een aantal vragen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het Ontwerpbesluit beheer verpakkingen 2014. De leden van deze
fractie hebben nog een aantal vragen.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het Ontwerpbesluit beheer verpakkingen 2014 en hebben nog enkele vragen. De leden
van deze fractie begrijpen dat het Ontwerpbesluit één van de uitwerkingen
van het programma Van Afval naar Grondstof (VANG)1 is, waarmee een
nadere invulling wordt gegeven aan de doelstelling van het kabinet om tot
een economie te komen waarin zo weinig mogelijk wordt verspild. Deze
leden vernemen graag op welke moment de verdere uitwerking van VANG
verwacht mag worden.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het Ontwerpbesluit beheer verpakkingen 2014 houdende regels voor verpakkingen en
verpakkingsafval. De leden van deze fractie hebben nog enkele vragen
hierover.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het
Ontwerpbesluit beheer verpakkingen 2014. De leden van deze fractie
hebben twijfels of met dit ontwerpbesluit de beoogde milieudoelen
gehaald zullen worden. Zij missen hiervoor onder meer een aantal
bepalingen gericht op de kwaliteit van de recycling en het voorkomen van
zwerfafval. Ook zijn deze leden er nog niet van overtuigd dat de
problemen met monitoring en handhaving, waar al jaren over wordt
gediscussieerd, met dit ontwerpbesluit echt tot het verleden behoren. Ook
vinden deze leden het schrappen van de bepalingen over het statiegeld
voorbarig.

1

Kamerstuk 33 043, nr. 15 en Kamerstuk 33 043, nr. 28.

2

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende Ontwerpbesluit beheer verpakkingen 2014. De leden van deze
fractie zijn zeer kritisch over het schrappen van de huidige bepalingen in
het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton met betrekking tot
statiegeld.
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren hebben met zorg
kennisgenomen van het Ontwerpbesluit beheer verpakkingen 2014. De
leden van deze fractie hebben de indruk dat de Staatssecretaris te weinig
gevoel voor urgentie heeft voor de grote noodzaak om de hoeveelheid
verpakkingen te verminderen, zwerfafval tegen te gaan en het gebruik van
grondstoffen voor het verpakken van allerlei producten tegen te gaan.
Deze leden willen graag nog enkele nadere vragen aan de Staatssecretaris
stellen.
Algemeen
De leden van de D66-fractie vragen de Staatssecretaris op welke manier
wordt voorkomen dat gemeenten en bedrijfsleven contractuele afspraken
maken, die voor het einde van het contract al achterhaald zijn door
veranderende technieken, mogelijkheden en eisen ten aanzien van
recycling.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat het afvalstoffenbeleid pretendeert de hoogste prioriteit te geven aan de aanpak van
afvalpreventie. De leden van deze fractie zijn echter van mening dat de
nadere uitwerking van preventiebeleid maar weinig prioriteit krijgt en het
voorliggende Ontwerpbesluit zelfs een minder vergaande preventieverplichting kent dan het huidige Verpakkingenbesluit. Deze leden vragen of
artikel 3a van het huidige Verpakkingenbesluit kan worden gehandhaafd
en nader kan worden geconcretiseerd met een artikel waarin bijvoorbeeld
bij ministeriële regeling eisen kunnen worden gesteld aan het maximale
gewicht van bepaalde verpakkingen.
De leden van de ChristenUnie-fractie brengen in herinnering dat in de
afgelopen jaren in de Tweede Kamer meerdere moties zijn aangenomen
waarin wordt aangedrongen op milieubeleid voor afval en verpakkingen
dat niet alleen stuurt op de hoeveelheid recycling, maar ook op de
kwaliteit van de recycling. De leden van deze fractie zijn van mening dat
ter wille van een circulaire economie hoogwaardige recycling noodzakelijk
is. In de Nota van Toelichting van het Ontwerpbesluit wordt dit ook
onderschreven. Er wordt gesteld dat de kwaliteitseisen voor gerecycled
materiaal van belang zijn voor het sluiten van de keten van grondstoffen
maar ook voor het economisch rendabel sluiten van de keten. Deze leden
zijn van mening dat hoe beter de kwaliteit van de gerecyclede materialen,
hoe beter ze toegepast kunnen worden in nieuwe producten en hoe meer
het materiaal waard is. Tegen die achtergrond vragen de leden van de
ChristenUnie-fractie waarom in geen van de artikelen van het Ontwerpbesluit dit streven naar hoogwaardige recycling en de hoogwaardige
inzameling, die daartoe behulpzaam kan zijn, wordt vertaald in concrete
eisen. De leden van deze fractie lezen slechts dat bij ministeriële regeling
op grond van artikel 9.5.2, zevende lid, van de Wet milieubeheer
(kwaliteits)eisen vastgesteld worden waaraan gesorteerd materiaal moet
voldoen om te mogen worden meegeteld voor het behalen van de
recyclingspercentages, bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, en de
hoeveelheid, bedoeld in artikel 6, vierde lid. Deze leden constateren dat
hiermee in feite alleen een bodemwaarde voor de kwaliteit van recycling
wordt vastgelegd. Deze leden vragen waarom er met het oog op het
verder sluiten van de keten van afvalstoffen geen verder onderscheid
wordt gemaakt in de kwaliteit van recycling. Deze leden merken in dit

3

verband op dat kunststof ingezameld via het statiegeldsysteem veel
hoogwaardiger kan worden gerecycled dan kunststof dat is ingezameld
volgens het Plastic Heroes-systeem, in verband met onder meer de
aanwezige vervuiling en het feit dat er binnen het Plastic Heroes-systeem
veel meer diversiteit bestaat in de soorten kunststof.
Aanleiding en noodzaak
De leden van de VVD-fractie vragen de Staatssecretaris aan te geven of
het Ontwerpbesluit volledig voortvloeit uit Europese regelgeving. De
leden van deze fractie vragen of er bovenop de Europese regelgeving nog
aanvullende zaken in het Ontwerpbesluit worden opgenomen (nationale
koppen). Indien dit het geval is, kan de Staatssecretaris dan aangeven om
welke zaken het gaat en waarom een nationale kop opgenomen zou
moeten worden?
Met betrekking tot de Raamovereenkomst Verpakkingen 2013–2022
(hierna: Raamovereenkomst) vragen de leden van de VVD-fractie of in dit
Ontwerpbesluit zaken zijn opgenomen die de Raamovereenkomst doen
veranderen, oftewel of met de komst van dit Ontwerpbesluit de Raamovereenkomst 2013–2022 onveranderd is gebleven.
De leden van de PvdA-fractie vragen de Staatssecretaris toe te lichten
welke mogelijke positieve of negatieve milieueffecten de uitvoering van
de Raamovereenkomst heeft in vergelijking met het handhaven van het
huidige statiegeldstelsel.
De leden van de D66-fractie lezen in paragraaf 2, artikel 3, zesde lid van
het Ontwerpbesluit dat per ministeriële regeling bepaalde verpakkingen
niet onder aangegeven omstandigheden aan een eindgebruiker mogen
worden verstrekt. De leden van deze fractie vragen of de Staatssecretaris
kan verduidelijken welke verpakkingen en welke omstandigheden zij van
plan is om in de ministeriële regeling vast te leggen, alsook of gratis
plastic tasjes hier inderdaad onder zullen gaan vallen.
Betrokkenen
De leden van de SP-fractie vinden de grenzen ten aanzien van de
productverantwoordelijkheid van de producent of importeur onduidelijk.
Er wordt gesteld dat de producent of importeur zorg dient te dragen voor
de inname en verwerking (waaronder recycling) van verpakkingsafval dat
door hem in de handel is gebracht of door hem in Nederland is ingevoerd
en waarvan hij zich heeft ontdaan. De leden van deze fractie vragen op
welke wijze hierbij een eind wordt gemaakt aan het grensoverschrijdend
gesleep met afval. Deze leden vragen voorts hoe wordt voorkomen dat
het zicht op afvalstromen verloren gaat, en na verloop van tijd geconstateerd moet worden dat via een dubieuze handel het Nederlandse plastic
afval uiteindelijk opduikt in Afrika of in India. Op welke wijze worden
producent en importeur verplicht om verantwoording af te leggen over de
complete keten van materiaal tot en met de verwerking van dat materiaal
in nieuwe producten? Volgens deze leden kan enkel middels een
verplichte verantwoording worden gegarandeerd dat de belofte van
hergebruik écht wordt waargemaakt.
De leden van de SP-fractie brengen in herinnering dat gemeenten, op
grond van artikel 10.21 van de Wet milieubeheer, verplicht zijn tot het
inzamelen van huishoudelijk afval, waaronder verpakkingsafval. De leden
van deze fractie hebben in dat kader wel met enige verbazing kennisgenomen van de boete die afvalverwerker Attero oplegt aan Brabantse
gemeenten die teveel afval hebben gescheiden. Deze leden zijn van

4

mening dat doordat steeds meer afval gescheiden wordt ingezameld,
gemeenten niet meer kunnen voldoen aan de hoeveelheid aan te leveren
restafval. Deze leden vragen voorts of een en ander niet wordt veroorzaakt
door de aanwezigheid in groten getale van verbrandingsovens in
Nederland, waardoor zelfs buitenlands afval wordt ingevoerd om deze
verbrandingsovens aan de gang te houden. Deze leden vragen of het
verstandig is dat een afvalverwerker zoals Attero niet alleen verantwoordelijk is voor de verbranding van afval maar ook verantwoordelijk is voor
het recyclen van grofvuil en het beheren van stortplaatsen. Zou de
efficiency die het gescheiden aanleveren van afval oplevert, niet doorberekend moeten worden aan de genoemde gemeenten in plaats van dat
deze gemeenten beboet werden? Wordt hierover door de Staatssecretaris
met de betrokken in de afvalketen gesproken? Wat is de reactie van de
Staatssecretaris op berichten vanuit de recyclingmarkt dat met de
opkomst van verbrandingscentrales de organisatie van afval is
opgeschoven van lokaal, via regionaal, naar nationaal niveau? Dit terwijl
een recyclingmarkt die opereert op internationaal niveau juist ontbreekt?
Te weinig aandacht voor verduurzaming
De leden van de CDA-fractie merken op dat in de Nota van Toelichting
naar voren komt dat door het gebruik van termen als «de minimale
hoeveelheid» of «zoveel mogelijk» in de omschrijving van eisen in de
Richtlijn Verpakkingen2, het voor het bedrijfsleven, maar ook voor de
toezichthouder van de regelgeving omtrent verpakkingen, niet altijd
duidelijk is of een verpakking aan de essentiële eisen voldoet. De leden
van deze fractie vragen de Staatssecretaris of de nieuwe eisen wél meer
helderheid geven.
De leden van de CDA-fractie hebben vragen over paragraaf 2 van het
Ontwerpbesluit betreffende de eisen aan verpakkingen en preventie. In
artikel 3 lid twee, drie en vier van deze paragraaf worden eisen gesteld
betreffende verpakkingen die op de Europese markt worden aangeboden.
De leden van deze fractie vragen de Staatssecretaris hoe deze eisen
concreet worden ingevuld, wie deze controleert en wat deze concreet
betekenen in de praktijk. Deze leden kunnen zich namelijk vinden in de
doelstellingen maar vragen of deze eisen ook concrete gevolgen hebben
voor de praktijk. Deze leden vragen eveneens of een met redenen
omkleed verzoek van de Minister, zoals opgenomen in artikel 4 van deze
paragraaf, voldoende mogelijkheden biedt voor een producent of
importeur om toezicht te houden op deze eisen neergelegd in artikel 3 van
deze paragraaf. Deze leden vragen voorts of dit een normaal toezichtmechanisme is in de Nederlandse praktijk. Daarnaast vragen deze leden
langs welke meetlat de documentatie die opgevraagd wordt bij een
dergelijk verzoek wordt gelegd om te kijken of de verpakking voldoet aan
de eisen van artikel 3 van deze paragraaf, bijvoorbeeld of de verpakking
voldoende vervaardigd en ontworpen is om zwerfafval te voorkomen. Hoe
wordt voldaan aan het vereiste «bij de vervaardiging van een verpakking
wordt zo weinig mogelijk verpakkingsmateriaal gebruik» (art.3 lid 4e)?
Hoe wordt een dergelijke eis gemeten? De leden van de CDA-fractie
vragen de Staatssecretaris of zij voornemens is om nadere eisen te stellen
aan de bepalingen van artikel 3 van deze paragraaf. In artikel 4 lid 2 wordt
een producent of importeur opgedragen om een verpakking die niet
voldoet alsnog te laten voldoen. Deze leden vragen de Staatssecretaris of
dit betekent dat dit Ontwerpbesluit niet de bevoegdheid geeft om
producenten en importeurs te verplichten om de verpakkingen te laten
2

Richtlijn nr. 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van
20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PbEG L 365), zoals laatstelijk
gewijzigd bij richtlijn nr. 2013/2/EU van de Commissie van 13 februari 2013 (PbEU L 37).

5

voldoen aan de eisen en/of andere maatregelen om de eisen afdwingbaar
te maken. Krijgt de Minister daadwerkelijk de bevoegdheid om verpakkingen uit de handel te nemen die niet aan de eisen voldoen zoals die
staan opgenomen in de Nota van Toelichting? De leden van de
CDA-fractie vragen de Staatssecretaris of het zin heeft om deze eisen te
stellen zonder dat duidelijk is welke verpakkingen wel en welke verpakkingen niet voldoen aan de eisen en tevens zonder dat er sprake is van
een adequaat handhavingsmechanisme.
Problemen bij verslaglegging
De leden van de PvdA-fractie vragen de Staatssecretaris toe te lichten
welke gegevens, ondergebracht in de jaarlijkse rapportages van Nedvang,
met betrekking tot het ingezamelde en gerecyclede bedrijfsmatig
verpakkingsmateriaal volgens de Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT) niet volledig en betrouwbaar bleken te zijn.
De leden van de SP-fractie vragen aandacht voor het feit dat de ILT heeft
geconcludeerd dat de gegevens over het gedeelte ingezameld en
gerecycled bedrijfsmatig verpakkingsafval (met name kunststof en glas),
ondergebracht in de jaarlijkse verslagen van Nedvang, regelmatig niet
volledig en niet betrouwbaar zijn. De leden van deze fractie vragen in
hoeverre het Basisdocument Monitoring Verpakkingen3 hier voldoende
soelaas zal bieden. Deze leden vragen of en zo ja op welke wijze de
werking hiervan voor 2017 wordt geëvalueerd. Kunnen deze leden per jaar
een update hierover ontvangen? Is handhaving hierbij niet de grootste
zorg? Voorts vragen deze leden of de Staatssecretaris in kan gaan op de
reacties vanuit de Nederlandse leden van de European Electronics
Recycling Association. Deze leden hebben aangegeven graag te willen
samenwerken en over die samenwerking afspraken te willen maken in een
«Green Deal», maar overwegen geen deal te tekenen als de overheid de
verantwoordelijkheid voor adequate handhaving blijft afwijzen.
De leden van de D66-fractie maken zich al geruime tijd zorgen over de
volledigheid en de betrouwbaarheid van de gegevens over inzameling en
hergebruik die bij de ILT worden aangeleverd. De leden van deze fractie
zijn van mening dat het Basisdocument Monitoring Verpakkingen4
hiervoor een stap vooruit is en vragen de Staatssecretaris welke instrumenten de ILT nu heeft om op de volledigheid en de betrouwbaarheid van
de gegevens te handhaven, wanneer deze alsnog niet voldoen.
De leden van de D66-fractie vragen de Staatssecretaris hoe vaak de ILT de
verschillende vormen van controle (objectinspecties, administratiecontroles, digitale inspecties en audits) zal uitvoeren en hoeveel middelen de
ILT voor deze handhaving tot haar beschikking heeft.
Verduurzaming van verpakkingen
De leden van de SP-fractie zijn benieuwd naar de termijnen die gesteld
worden aan de zaken die zijn opgenomen in de Verduurzamingsagenda
voor verpakkingen5. Zo is in de Raamovereenkomst afgesproken dat het
bedrijfsleven toe gaat werken naar doelen zoals meetbare voorschriften
voor productverpakkingscombinaties. De leden van deze fractie vinden de
3

Kamerstuk 30 872, nr. 148.
Kamerstuk 30 872, nr. 148.
5
Om verdere verduurzaming van verpakkingsmaterialen te realiseren stelt het Kennisinstituut
Duurzaam Verpakken jaarlijks een Verduurzamingsagenda voor verpakkingen vast. Hierin zijn
concrete en afrekenbare doelen voor de duur van de Raamovereenkomst Verpakkingen
2013–2022 opgenomen.
4

6

ambitie mooi, maar zouden liever een concrete datum zien. Deze leden
vernemen graag de inhoud van de in dit Ontwerpbesluit genoemde op te
stellen ministeriële regelingen.
De leden van de SP-fractie lezen dat de Staatssecretaris een werkgroep op
zal richten voor het tegengaan van de onwenselijke situatie bij hout,
namelijk dat er recyclebaar verpakkingshout weglekt naar energieterugwinning. De leden van deze fractie vernemen graag wat de uitkomst is van
de werkzaamheden van deze werkgroep. Deze leden vragen voorts
wanneer de Staatssecretaris de resultaten van deze werkgroep verwacht.
De leden van de D66-fractie vragen de Staatssecretaris wanneer de hoogst
haalbare doelen op basis van de Verduurzamingagenda voor verpakkingen daadwerkelijk zullen worden vastgesteld, op welke manier het al
dan niet halen daarvan wordt gemonitord en hoe de Kamer van de
voortgang op de hoogte wordt gehouden.
De leden van de fractie van de Partij van de Dieren merken op dat de
doelen uit de Raamovereenkomst waar het meest naar gerefereerd wordt
door de Staatssecretaris betrekking hebben op het verduurzamen en het
recyclen van verpakkingen. De leden van deze fractie vinden eveneens dat
het van belang is dat verpakkingen worden verduurzaamd en gerecycled,
maar het is naar de mening van deze leden tevens nodig de hoeveelheid
aan verpakkingen te verminderen. Dit lezen deze leden niet terug in de
Raamovereenkomst. De leden van deze fractie missen kort gezegd de
belangrijkste «R’en» als uitgangspunten van het beleid. Allereerst krijgt
«Reduce», dat wil zeggen het verminderen van de hoeveelheid afval, niet
alleen van de dikte van de verpakkingen maar ook bijvoorbeeld een extra
laag plastic of een extra kartonnen doosje om de verpakking, naar de
mening van deze leden veel te weinig aandacht van de Staatssecretaris.
«Refuse», het kunnen weigeren van verpakkingen en dus afval, ontbreekt
volgens deze leden zelfs in zijn geheel. Deze leden zien graag een reactie
van de Staatssecretaris hierop en zo mogelijk eveneens een uitwerking
met daarin concrete doelstellingen voor invulling van deze «R’en».
Hogere doelstellingen recycling kunststof en hout en pilot
drankenkartons
De leden van de SP-fractie vinden het een vooruitgang dat voor de
stromen kunststof en hout in dit Ontwerpbesluit hogere recyclingdoelstellingen opgenomen zijn. Daarnaast is het naar mening van de leden van
deze fractie winst dat de mogelijkheid is opgenomen om het inzamelen
van drankenkartons te verplichten en voor deze verpakkingen een
recyclingdoelstelling vast te stellen.
De leden van de SP-fractie zouden graag de drankenkartons opgenomen
zien in dit Ontwerpbesluit. Van de pilot Drankenkartons6, die onder
toezicht van het Kennisinstituut Duurzaam Verpakken heeft plaatsgevonden, is immers de uitkomst bekend. Naar mening van de leden van
deze fractie zou de Staatssecretaris nu haar standpunt moeten kunnen
bepalen en kan in dit Ontwerpbesluit vastgelegd worden hoe om te gaan
met drankenkartons.

6

Het Kennisinstituut Duurzaam Verpakken heeft op 15 mei 2014 een aanvullende analyse aan de
Staatssecretaris voor Infrastructuur en Milieu aangeboden als vervolg op de pilot Drankenkartons die in 2013 in 37 gemeenten en in twee zogenoemde nascheidingsgebieden is
gehouden. De pilot was opgezet om de kosten van verschillende inzamelsystemen en de
milieuwinst in kaart te brengen. De analyse diende om aanvullende vragen te beantwoorden,
onder meer over de te verwachten ketenrendementen en de totale ketenkosten.

7

De leden van de D66-fractie merken op dat de rapportage van de pilot
Drankenkartons inmiddels is afgerond en dat de Staatssecretaris in de
eerste helft van 2014 met een besluit zou komen over een landelijke
afspraak. De leden van deze fractie vragen op welke manier de Staatssecretaris gevolg wil gaan geven aan de pilot Drankenkartons.
Statiegeld en het niet opnemen van artikelen statiegeld
De leden van de PvdA-fractie vragen of met het schrappen van de
artikelen genoemd in de motie-Leegte7 niet de mogelijkheid verdwijnt om
het statiegeld (voorlopig) te behouden of eventueel uit te breiden naar
andere verpakkingen indien blijkt dat de afspraken uit de Raamovereenkomst met betrekking tot kunststofinzameling niet gehaald worden. Voorts
vragen de leden van deze fractie waarom ervoor is gekozen om de
genoemde artikelen nu al te schrappen en niet te wachten op de evaluatie
van de Raamovereenkomst in 2017.
De leden van de SP-fractie begrijpen dat met dit Ontwerpbesluit ook
uitvoering wordt gegeven aan de motie-Leegte8 over het schrappen van
de nooit in werking getreden artikelen over statiegeld. De leden van deze
fractie vinden het goed te vernemen dat hiermee niet gezorgd wordt dat
het statiegeld definitief wordt vrijgegeven, omdat het vrijgeven van
statiegeld immers gekoppeld is aan de prestatiegaranties. Deze leden
zullen de discussie hieromtrent graag op een later moment uitgebreid
voeren.
De leden van de CDA-fractie vragen aan de Staatssecretaris hoe dit
Ontwerpbesluit voorziet in regelgeving die van toepassing wordt op
verpakkingen die nu vallen onder de verplichtstelling van statiegeld.
De leden van de D66-fractie zijn altijd van mening geweest dat statiegeld
een middel is en geen doel op zich. Het is immers de bedoeling om de
circulaire economie en verduurzaming te bevorderen. De leden van deze
fractie staan dan ook open voor een andere recyclingmethode indien die
efficiënter is. Deze leden geven tegelijkertijd aan dat er opgepast moet
worden dat er niet een goed werkend systeem wordt afgeschaft voordat
er een nieuw systeem is dat aantoonbaar beter is voor het milieu.
De leden van de D66-fractie missen in de verscheidene rapporten een
analyse van de milieuwinst van het totaalpakket aan afspraken in de
Raamovereenkomst ten opzichte van statiegeld. De leden van deze fractie
vragen daarom aan de Staatssecretaris om een gedetailleerde doorrekening te maken van de milieueffecten van de Raamovereenkomst in
vergelijking met de milieueffecten van de voortzetting van het huidige
statiegeldsysteem. Daarbij vragen deze leden aan de Staatssecretaris om
ook in te gaan op de kosten voor respectievelijk gemeenten en bedrijven
van de beide systemen.
De leden van de ChristenUnie-fractie zijn het er niet mee eens dat met dit
Ontwerpbesluit ook de nooit in werking getreden artikelen over statiegeld
vervallen. De leden van deze fractie zijn van mening dat hiermee vooruit
wordt gelopen op het definitief afschaffen van het statiegeld terwijl nog
niet is aangetoond dat aan alle voorwaarden hiervoor wordt voldaan.
Daarom willen deze leden dat het mogelijk blijft de genoemde artikelen
alsnog in werking te laten treden. Deze leden zien niet het belang om nu
met zo’n haast de genoemde artikelen te laten vervallen.

7
8

Kamerstuk 30 872, nr. 101.
Kamerstuk 30 872, nr. 101.

8

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat het niet meer
vastleggen van de inzamelmethode van PET-frisdrankflessen wordt
voorgesteld in het Ontwerpbesluit omdat het bedrijfsleven heeft aangegeven zelf te willen bepalen of statiegeld op PET-frisdrankflessen als
inzamelinstrument zal worden gebruikt. Volgens de leden van deze fractie
geldt dit niet voor alle betrokken bedrijven. Zo zijn er supermarkten die
juist graag het statiegeldsysteem behouden en ook onder gemeenten is er
grote zorg over het afschaffen van het statiegeldsysteem. Er wordt in de
toelichting gesteld dat het efficiënter kan zijn om de inzameling van de
PET-frisdrankflessen ook via de Plastic Heroes-inzameling te laten lopen.
Deze leden vinden dit een te magere onderbouwing en vragen voorts in
hoeverre is aangetoond dat dit efficiënter is. Deelt de Staatssecretaris de
mening van deze leden dat het milieurendement van het statiegeldsysteem hoger is omdat het hier gaat om een relatief schone stroom
plastic die hoogwaardiger kan worden gerecycled dan kunststof dat wordt
ingezameld via het Plastic Heroes-systeem?
Uit de beantwoording van schriftelijke vragen van de leden van de
ChristenUnie-fractie is duidelijk geworden dat het statiegeld voor
bierflesjes in de nabije toekomst niet langer gewaarborgd is door een
verordening van een Productschap. Hoewel dit deel van het statiegeld nu
privaat geborgd gaat worden vrezen de leden van deze fractie dat het
statiegeld op bierflesjes gevaar loopt om langzaam te verdwijnen zij
verzoeken daarom in het Ontwerpbesluit een of meer artikelen op te
nemen waarmee het statiegeld op bierflesjes en andere verpakkingen kan
worden gewaarborgd.
De leden van de SGP-fractie constateren dat het vrijgeven van het
statiegeld is gekoppeld aan het voldoen aan de prestatiegaranties uit de
Raamovereenkomst. De ILT rapporteert in de loop van dit jaar of het
verpakkend bedrijfsleven aan deze prestatiegaranties voldoet. De leden
van deze fractie vragen waarom met het schrappen van de statiegeldbepalingen niet wordt gewacht tot duidelijk is geworden hoe het kostenplaatje van het statiegeldsysteem eruit ziet en of het verpakkend bedrijfsleven aan de prestatiegaranties voldoet.
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren zijn er blij mee dat de
Staatssecretaris, al zij het naar de mening van de leden van deze fractie na
behoorlijke druk van de Kamer, toch een kostenbatenstudie laat uitvoeren
naar de werkelijke kosten van statiegeld, nu daar door verschillende
studies die allen niet onafhankelijk lijken te zijn zoveel verwarring over is
ontstaan. Deze leden zijn benieuwd wie dit onderzoek op dit moment
uitvoert, en op basis van welke criteria de Staatssecretaris heeft besloten
deze partij de opdracht te gunnen. Daarbij willen deze leden ook graag
opmerken dat de convenanten die tot nu toe met de verpakking- en
dranksector zijn gesloten allen, naar de mening van deze leden, schoolvoorbeelden zijn van mislukte convenanten en illustrerend voor hoe
convenanten in het milieubeleid worden misbruikt om regelgeving te
voorkomen, zonder dat de afgesproken doelstellingen ooit gehaald zijn.
Deze leden vragen voorts waarom de Staatssecretaris er nu wel
vertrouwen in heeft dat de doelstellingen gehaald zullen worden. Deze
leden stellen voor dat de Staatssecretaris ditmaal haar rug rechthoudt, en
het statiegeld niet afschaft, maar juist uitbreidt naar kleine flesjes en
blikjes.
De leden van de SGP-fractie wijzen op de analyse van CE Delft inzake de
kosten van het statiegeldsysteem en zijn benieuwd naar de uitkomsten
van het onderzoek naar de verschillen tussen de analyse van Wageningen
UR en CE Delft.

9

Hoofdlijnen van het voorstel
Reden nieuw besluit
De leden van de PvdA-fractie merken op dat het Ontwerpbesluit geen
betrekking meer heeft op papier en karton omdat papier een stroom is die
geld opbrengt en er daardoor een economische stimulans is om deze
stroom in te zamelen en te recyclen. De leden van deze fractie vragen of
dit eveneens opgaat voor kunststof.
De leden van de SP-fractie begrijpen niet dat – in tegenstelling tot het
Besluit beheer verpakkingen en papier en karton – het afvalbeheer van
papier en karton dat niet voor verpakkingen is gebruikt, niet langer
onderdeel uitmaakt van dit Ontwerpbesluit. De leden van de SP-fractie
vernemen graag waar de uit dit Ontwerpbesluit weggelaten bepalingen
omtrent papier en karton dat niet voor verpakkingen is gebruikt, worden
ondergebracht.
Uitvoering en handhaving
De leden van de VVD-fractie lezen in het Ontwerpbesluit over de komst
van diverse werkgroepen, toezichtorganen en kennisinstituten. De leden
van deze fractie vragen of de Staatssecretaris een overzicht aan de Kamer
kan sturen van alle instanties, werkgroepen, kennisinstituten etc. die in dit
Ontwerpbesluit een rol hebben. Voorts vragen deze leden of daarbij kan
worden vermeld wie hierin zitting hebben, welke rol de betreffende
instantie, werkgroep, kennisinstituut etc. heeft, welke kosten hieraan
verbonden zijn en welke afrekenbare doelstellingen hieraan worden
gekoppeld.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat individuele bedrijven
krachtens het Ontwerpbesluit verplichtingen krijgen opgelegd, met de
bedoeling deze grotendeels collectief te laten uitvoeren en te (laten)
monitoren. Zodoende ontstaat volgens de leden van deze fractie echter
voor die individuele bedrijven een onduidelijke verplichtingenstructuur en
ontstaan er risico’s voor de kwaliteit van de monitoring en de handhaafbaarheid op het niveau van die individuele bedrijven. Een en ander roept
bij deze leden vragen op.
De leden van de ChristenUnie-fractie zijn van mening dat gedurende
twintig jaar verpakkingenbeleid is gebleken dat de definiëring, de
monitoring en de handhaafbaarheid van recyclingdoelen uiterst problematisch is. Tegen die achtergrond vragen de leden van deze fractie om in
het Ontwerpbesluit een paragraaf op te nemen waarin middelen en
kwantitatieve inzamelverplichtingen kunnen worden voorgeschreven. Dit
vergemakkelijkt volgens deze leden de monitoring en handhaving en past
tevens in het streven naar hoogwaardiger recycling.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de toepassing van
gerecycled materiaal in verpakkingen in het Ontwerpbesluit aandacht
krijgt door verwijzing naar de ontwerpeisen in de Richtlijn Verpakkingen9
en eventueel later door de Minister te bepalen normen. De leden van deze
fractie zijn van mening dat dit op korte of langere termijn effectief kan zijn,
maar dat dit onverlet laat dat het wenselijk blijft bedrijven aan te sporen
tot het nemen van maatregelen. Deze leden vragen of de verplichting tot
het nemen van verbetermaatregelen die er op gericht zijn dat zo weinig
9

Richtlijn nr. 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van
20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PbEG L 365), zoals laatstelijk
gewijzigd bij richtlijn nr. 2013/2/EU van de Commissie van 13 februari 2013 (PbEU L 37).

10

mogelijk verpakkingsmateriaal wordt gebruikt (artikel 3.c van het huidige
Verpakkingenbesluit) kan worden gehandhaafd.
Gevolgen
Verslaglegging
De leden van de PvdA-fractie merken op dat in de Nota van Toelichting
wordt aangegeven dat in de Raamovereenkomst afspraken zijn gemaakt
over preventie: bedrijven maken onderling afspraken om verpakkingen zo
minimaal mogelijk en zo recyclebaar mogelijk te maken. De leden van
deze fractie vragen waarom er in het Ontwerpbesluit op dit belangrijke
punt geen wettelijke eisen en/of afspraken zijn vastgelegd.
De leden van de CDA-fractie vragen met betrekking tot mogelijk hogere
administratieve lasten voor importeurs of producenten van verpakkingen
boven de 50.000 kg hoe hoog de kosten zijn voor bedrijven die jaarlijks
moeten rapporteren. In de Nota van Toelichting staat «waar het niet
mogelijk is om de informatie over de hoeveelheid op de markt gebrachte
verpakkingen uit de bestaande administratie te halen, zal de producent of
importeur naar verwachting ook kosten maken om een administratie
hiervoor te onderhouden.» De leden van deze fractie vragen voorts of het
veel voorkomt dat deze gegevens niet uit de administratie gehaald kunnen
worden en hoe hoog de genoemde kosten worden ingeschat door de
Staatssecretaris.
Verhogen van doelstellingen voor recycling
De leden van de PvdA-fractie merken op dat in de Raamovereenkomst
afspraken zijn gemaakt die zullen waarborgen dat er geen achteruitgang is
op het gebied van milieu, vanwege de doelstelling waarbij een minimale
gewichtshoeveelheid gerecycled wordt. De leden van deze fractie
constateren echter ook dat in de loop der tijd het verpakkingsmateriaal is
toegenomen. Klopt deze constatering? In hoeverre is er beleid om het
totale volume aan verpakkingsmateriaal te laten afnemen? Worden er
eveneens nieuwe manieren bedacht om zoveel mogelijk kunststof in te
zamelen? Is er in dit Ontwerpbesluit sprake van dat er zo «hoogwaardig»
mogelijk wordt ingezameld en gerecycled? Zo ja, kan de Staatssecretaris
aangeven op welke wijze dit dan gebeurd?
Artikelsgewijs
Artikel 3 lid 2
Dit artikel beperkt de producentenverantwoordelijkheid voor het ontstaan
van zwerfafval tot het ontwerp en de vervaardiging van zwerfafval, terwijl
het huidige besluit in brede zin verplicht tot het nemen van maatregelen
die er op gericht zijn dat het ontstaan van zwerfafval zoveel mogelijk
wordt voorkomen. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of
hiermee de wettelijke grondslag ontnomen wordt voor een rechtstreekse
terugnameverplichting. En zo ja waarom? Wordt hiermee de wettelijke
grondslag ontnomen voor het verhalen van alle innamekosten c.q.
opruimkosten voor (potentieel) zwerfafval (zie huidig art. 2.2)? En zo ja
waarom?

11

Artikel 3 lid 3
Verpakkingen voldoen in ieder geval aan een of meerdere eisen
opgenomen in bijlage II van de Richtlijn Verpakkingen10 en aan het tweede
lid, indien zij voldoen aan de bij ministeriële regeling per verpakkingensoort of per combinatie van een verpakking met een bepaald product
vastgestelde specificaties. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of
hier niet aan moet worden toegevoegd dat het moet gaan om specificaties
voor specifieke eisen, aangezien niet uit te sluiten is dat de specificaties
slechts dienen als vertaling van specifieke eisen maar niet van alle eisen
in bijlage II van de Richtlijn.
Artikel 3 lid 4
Bij de vaststelling van genoemde specificaties worden een of meerdere
uitgangspunten uit artikel 3 lid 4 in acht genomen, zoals zo goed mogelijk
te hergebruiken als verpakking, zo goed mogelijk te recyclen, zo laag
mogelijk gewicht, een optimale houdbaarheidsduur, etc. De leden van de
ChristenUnie-fractie vragen waarom slechts een of meerdere van de
genoemde uitgangspunten in acht worden genomen en niet alle uitgangspunten. Volgens de leden van deze fractie dienen alle relevante uitgangspunten te worden meegenomen bij het vaststellen van de specificaties;
daarbij kan uiteraard een afweging plaatsvinden.
Artikel 5 lid 1
In de Raamovereenkomst zijn voor een aantal afvalstromen specifieke
afspraken gemaakt om nascheiding wel mogelijk te laten zijn. In het
Ontwerpbesluit is in artikel 5 hiermee rekening gehouden mits de kwaliteit
van het gerecyclede materiaal, die bij bronscheiding gehaald moet
worden, ook door middel van nascheiding wordt behaald. De leden van
de ChristenUnie-fractie vragen waarom het Ontwerpbesluit niet voorziet
in situaties waarin een gemeente ervoor kiest om naast bronscheiding ook
nascheiding te doen om het recycleresultaat te verbeteren.
Artikel 5 lid 2
Doordat alleen de kosten voor gescheiden inname voor rekening komen
van de producent of importeur kan het voor deze bedrijven financieel
aantrekkelijk zijn ervoor te zorgen dat de hoeveelheid gescheiden inname
niet boven het gestelde doel uitkomt. De leden van de ChristenUnie-fractie
vragen of het Ontwerpbesluit zodanig kan worden aangepast dat deze
«perverse prikkel» verdwijnt. In artikel 2 lid 2 van het Ontwerpbesluit van
17 december 2001 kwamen bijvoorbeeld ook de kosten voor het overig
afvalbeheer voor rekening van de producent of importeur.
Artikel 6 lid 4
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe er gecontroleerd gaat
worden of de gerecyclede «gewichtshoeveelheid kunststof verpakkingsafval dat bij huishoudens vrijkomt» daadwerkelijk bij huishoudens is
vrijgekomen en bijvoorbeeld niet door bedrijven is meegegeven bij de
inzameling van bepaalde afvalstromen.

10

Richtlijn nr. 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van
20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PbEG L 365), zoals laatstelijk
gewijzigd bij richtlijn nr. 2013/2/EU van de Commissie van 13 februari 2013 (PbEU L 37).

12

Artikel 7
Een specifiek onderdeel van de Verduurzamingsagenda is het in 2013
uitvoeren van een pilot naar het inzamelen en hergebruik van drankenkartons. In artikel 7 is reeds rekening gehouden met het stellen van eisen
over de inzameling van drankenkartons. De leden van de ChristenUniefractie vragen wat de resultaten van de pilot Drankenkartons zijn. Kunnen,
nu de pilot is afgerond, de criteria voor drankenkartons net als voor de
andere materialen niet opgenomen worden in dit Ontwerpbesluit in plaats
van in een ministeriële regeling?
Artikel 8
Artikel 8 bepaalt dat producenten van meer dan 50.000 kg verpakkingen
per jaar verslag moeten uitbrengen aan de Minister over de hoeveelheid
in de handel gebrachte verpakkingen. De leden van de ChristenUniefractie vragen wat het marktaandeel is van de producenten die meer dan
50.000 kg verpakkingen per jaar produceren op het totaal aantal verpakkingen en vragen voorts een nadere onderbouwing van deze grens voor
wat betreft de rapportageplicht in dit artikel.
Lid 2 bepaalt dat het verslag vergezeld gaat van documenten waarmee de
juistheid van de gegevens in het verslag wordt aangetoond. In de
toelichting wordt gesteld dat het van belang is dat op een uniforme en
nauwkeurige wijze verslag wordt gedaan. De leden van de ChristenUniefractie vragen hoe dit wordt gegarandeerd. De leden van deze fractie zijn
van mening dat zonder expliciete kwaliteitseisen voor de documenten
waarmee de juistheid van de gegevens wordt aangetoond, dit artikel
weinig lijkt toe te voegen aan de verplichting tot verslaglegging. Waarom
wordt bijvoorbeeld vanaf een bepaalde hoeveelheid verpakkingsafval niet
gevraagd om een accountantsverklaring bij de opgave door de betreffende bedrijven?
Artikel 9
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben vragen bij de verdeling van
verantwoordelijkheden tussen individuele producenten en de collectieve
uitvoeringsorganisatie. Betekent het feit dat producenten en importeurs
gezamenlijk uitvoering kunnen geven aan de verplichtingen bedoeld in
artikel 8 dat er in dat geval geen rapportage nodig is op bedrijfsniveau,
ook al produceert een producent meer dan 50.000 kg verpakkingen zoals
vermeld in artikel 8?
Pas indien gezamenlijk is voldaan aan individuele verplichtingen zijn die
(individuele) verplichtingen niet meer van toepassing (conform art. 9, lid
2). De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of dit betekent dat op het
moment dat de verplichtingen gelden er hoe dan ook sprake is van een
individuele verplichting.
In artikel 9 lid 3 wordt gesteld dat bij een gezamenlijke uitvoeringen de
verplichtingen in het besluit bij de rechtspersoon berusten aan wie de
afvalbeheerbijdragen wordt afgedragen. De leden van de ChristenUniefractie vragen wat dit betekent in het geval dat de gezamenlijke inzameldoelen voor bijvoorbeeld kunststof niet worden gehaald. Hoe kunnen in
dat geval individuele producenten nog worden aangesproken op het
halen van de recyclingdoelen als zij geen verplichting hebben maar alleen
de gezamenlijke rechtspersoon?

13

In de toelichting staat dat het mogelijk is om de collectieve uitvoeringsorganisatie in het kader van de handhaving aan te spreken op de uitvoering
van bepaalde verplichtingen uit het Besluit. De leden van de ChristenUniefractie vragen welke handhavingsinstrumenten er dan concreet inzetbaar
zijn in deze constructie. Aan wie kunnen in dit geval bijvoorbeeld nog
geldboetes worden uitgedeeld?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of op het moment dat wordt
geconstateerd dat in een bepaald jaar niet gezamenlijk aan verplichtingen
is voldaan, er nog wel kan worden vastgesteld welke individuele bedrijven
in gebreke zijn gebleven. Op welke wijze gaat het Ministerie van Infrastructuur en Milieu zich voorbereiden op de noodzakelijke monitoring en
handhaving bij individuele bedrijven in het geval dat met de gezamenlijke
uitvoering niet is voldaan aan bepaalde verplichtingen?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de rechtspersoon aan wie
een afvalbeheersbijdrage wordt afgedragen failliet kan gaan of worden
opgeheven. Zo ja, is een aanpassing van het Ontwerpbesluit nodig om die
bedrijven, die onder de paraplu van deze rechtspersoon hebben gefunctioneerd, aansprakelijk te stellen voor resterende kosten en/of een (later)
opgelegde boete?
Concluderend vinden de leden van de ChristenUnie-fractie dat alle
deelnemende bedrijven verantwoordelijk zijn voor het halen van de
inzameldoelen en dat het besluit daarom ook moet voorzien in adequate
monitoring en handhavingsmaatregelen.
Artikel 10
De leden van de SP-fractie lezen dat er wordt gesteld dat de melding
inzake verpakkingsafval alleen bedoeld is om de producenten en
importeurs in staat te stellen om een volledig en betrouwbaar verslag in
te kunnen dienen. De leden van deze fractie zijn verbaasd dat hierbij de
gegevens van de ontdoener niet worden gevraagd. Deze leden begrijpen
dat hiermee getracht is het verstrekken van gegevens zo min mogelijk
bedrijfsgevoelig te laten zijn, maar vragen of het systeem op deze wijze
niet fraudegevoelig wordt. Deze leden vragen voorts of er niet een manier
is om de gegevens van de ontdoener vast te leggen – desnoods niet
openbaar – zodat de handhaver deze gegevens wel degelijk kan nagaan.
Door het Besluit melden worden niet de noodzakelijke gegevens over de
inzameling en verwerking (o.a. recycling) van verpakkingsafval verkregen
bij afvalverwerkers. Daarom regelt artikel 10 van het onderhavige Besluit
een specifieke meldplicht voor verpakkingsafval. Bij die melding worden
alleen gegevens gevraagd over de datum van afgifte, de hoeveelheid, de
materiaalsoort en de wijze waarop de verpakkingen nuttig worden
toegepast of worden verwijderd. Gegevens over de ontdoener worden
niet gevraagd. Zo is getracht de te verstrekken gegevens zo min mogelijk
bedrijfsgevoelig te laten zijn. De leden van de ChristenUnie-fractie merken
op dat hiermee de monitoring van de afvalketen niet gesloten is. De leden
van deze fractie vragen waarom de gegevens in verband met evaluatie
van het doelbereik van het Besluit niet worden opgevraagd maar in
verband met de bedrijfsgevoeligheid alleen voor specifieke doelen
toegankelijk worden gemaakt.
II. Reactie van de Staatssecretaris

14