Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 500 X

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Defensie (X) voor het jaar 2011

Nr. 16

BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 november 2010
Inleiding
In de nota van wijziging op de begroting voor 2011 (Kamernummer
32 500 X, nr. 11) is bepaald hoe Defensie in overeenstemming met het
regeerakkoord € 200 miljoen bezuinigt in 2011. Op 11 november heeft de
Kamer mij verzocht om een nadere onderbouwing daarvan (Kamerstuk
2010D44495). In deze brief voldoe ik aan dat verzoek en vestig ik tevens
aandacht op knelpunten in de exploitatie van Defensie. Ik heb dat onlangs
ook gedaan in de antwoorden op de schriftelijke vragen over de defensiebegroting 2011 die de Kamer 3 november jl. (Kamerstuk 32 500 X, nr. 13)
zijn aangeboden. Defensie kampt met een onbalans tussen het beschikbare budget en haar ambitie- en activiteitenniveau en daar komen de
ombuigingen in het regeerakkoord nog bovenop. Er zijn daarom fundamentele afwegingen aan de orde.
Om op grond van een integrale afweging de benodigde beleidskeuzes
voor te bereiden is enige tijd nodig. In het voorjaar van 2011 zal ik in een
beleidsbrief uiteenzetten hoe ik in deze kabinetsperiode en binnen de
geldende financiële afspraken het regeerakkoord zal uitvoeren en
knelpunten structureel zal oplossen. Eén ding is duidelijk, er is zwaar weer
op komst. Gezien de grote financiële uitdagingen waar Defensie de
komende jaren voor staat, zijn ingrepen in alle geledingen van de
defensieorganisatie, inclusief het bestuur en het operationele domein,
onvermijdelijk. Ook is een forse verkleining van het personeelsbestand
onontkoombaar. Op grond van de eerste financiële scenario’s moet
rekening worden gehouden met een verlies van 10 000 arbeidsplaatsen. In
het voorjaar zullen meer precieze cijfers beschikbaar zijn, maar nu al staat
vast dat gedwongen ontslagen niet zijn uit te sluiten. Deze boodschap heb
ik vandaag ook overgebracht aan de vakbonden voor defensiepersoneel.

kst-32500-X-16
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 X, nr. 16

1

Alle maatregelen die Defensie de afgelopen jaren heeft moeten nemen, de
bezuinigingen in de nota van wijziging voor 2011 en de ombuigingen ter
grootte van € 635 in het regeerakkoord hebben hun weerslag op het
personeel. De motivatie en het vertrouwen in de organisatie dreigen af te
nemen. Ik heb daar begrip voor en zal er alles aan doen om op zo kort
mogelijke termijn de ambitie, de activiteiten en de middelen van Defensie
weer met elkaar in evenwicht te brengen en zo het personeel weer een
inspirerend toekomstperspectief te bieden.
De nota van wijziging 2011
In de nota van wijziging 2011 is beschreven welke keuzes Defensie maakt
om € 200 miljoen te bezuinigen. Zoals in de begroting voor 2011 is
weergegeven, zijn de materiële exploitatiebudgetten volgend jaar krap
bemeten en worden opleidings- en trainingsactiviteiten teruggeschroefd.
Om te bezuinigen zonder de activiteiten verder te beperken is naast
wederom de vertraging van investeringsprojecten een beperking van de
instroom van nieuw personeel onvermijdelijk. Daarom zijn voor 2011 een
algemene vacaturestop voor burgerpersoneel en een selectieve vacaturestop voor militair personeel afgekondigd. Hierdoor daalt de beoogde,
maximale vulling van de defensieonderdelen in 2011 van 95,8 naar 93,8
procent. Deze maatregelen moeten in 2011 € 37 miljoen opbrengen door
de vermindering van de salarisuitgaven. De ondervulling heeft in 2011
nog geen effect op de gereedstelling, maar in 2012 wel. Dan komt er
minder personeel vanuit opleidingen beschikbaar. Over de operationele
gevolgen voor de KMar zal worden overlegd met de gezagsverantwoordelijke ministers, mede in het licht van de ambities op het gebied van de
nationale veiligheid waarvan het regeerakkoord gewag maakt.
Wat de investeringen betreft gaat het om de vertraging van grotere
infrastructuurprojecten, waaronder nieuwbouw, legering en schietfaciliteiten, voor een bedrag van € 20 miljoen. Er is de afgelopen jaren al
minder geld gereserveerd voor structureel onderhoud, waardoor niet alle
gebouwen en terreinen conform de norm zijn onderhouden. Dit heeft
geresulteerd in een geleidelijke verslechtering van de onderhoudsconditie
van de gebouwen en terreinen en in een stijging van de kosten van
incidenteel onderhoud. De tekortkomingen die hierdoor ontstaan, zoals
kapotte douches en toiletten, zijn demotiverend voor het personeel.
Voor € 143 miljoen aan grote materieelprojecten wordt naar latere jaren
verschoven. Dit uitstel betreft investeringsprojecten zoals de NH-90,
militaire satellietcommunicatie, het Joint Support Ship, het infanteriegevechtsvoertuig, zelfbeschermingpakketten voor de F-16 en het vaartuig
Zeeuwse wateren. De verschuivingen leiden tot vertragingen in deze
projecten, maar zorgen in een aantal gevallen ook voor toenemende
onderhoudskosten aan het bestaande materieel dat later wordt vervangen. Dergelijk materieel gaat sneller stuk waardoor het vaker
gerepareerd moet worden. De vertragingen in projecten doen de druk op
het investeringsbudget en het materieelexploitatiebudget in de komende
jaren toenemen. Door de maatregelen in de nota van wijziging daalt de
investeringsquote in 2011 naar 18 procent. Met het oog op de taakstelling
in het regeerakkoord voor 2012 – € 400 miljoen – zullen ook in dat jaar de
investeringen moeten worden verminderd. Om de ruimte te behouden om
te verschuiven of te schrappen heb ik per direct een selectieve verplichtingenstop op investeringen boven € 2,5 miljoen afgekondigd.
Zoals bekend zijn de afgelopen jaren tijdelijke maatregelen genomen om
dreigende exploitatietekorten het hoofd te bieden. Dit heeft ook zijn
weerslag op 2011. De operationele commando’s en de ondersteunende
defensiebedrijven hebben in toenemende mate moeite de opgedragen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 X, nr. 16

2

activiteiten uit te voeren met de beschikbare middelen. In de begroting
van 2011 en in de antwoorden op de vragen daarover komt dit tot
uitdrukking. In het oog springen onder meer een reductie van 11 procent
op de vaardagen van fregatten, amfibische schepen en mijnenjagers,
10 procent op de vlieguren van helikopters en vliegtuigen en 20 procent
op oefen- en trainingsprogramma’s. Daarnaast wordt er bespaard op het
gebruik van de duurdere munitiesoorten en wordt geoefend met
20 procent minder rijdend en rollend materieel. De maatregelen beperken
direct de behoefte aan onder meer brandstof, munitie en oefentoelages,
en indirect die aan reserveonderdelen en onderhoud. Daardoor dalen de
uitgaven, maar ook de geoefendheid. Bij het CZSK, het CLAS en het CLSK
gaat de afname van de geoefendheid gepaard met een verdere daling van
het aantal eenheden dat volledig operationeel gereed is. Dit wordt voor
een deel gecompenseerd door meer eenheden specifiek gereed te stellen
en te trachten het behoud van kennis en ervaring voor het totaal van de
organieke taken van de krijgsmacht te waarborgen.
In aanvulling op de bovengenoemde maatregelen heeft Defensie
onderzoek gedaan om het inzicht in de materiële exploitatie te verbeteren.
Een beter inzicht in de kosten en in het normeren van activiteiten en de
daarvoor benodigde middelen, inclusief die voor ondersteunende
diensten van de DMO en het CDC, is een voorwaarde om stapsgewijs
weer een structureel evenwicht tussen doelstellingen, activiteiten en
middelen te bewerkstelligen. Ook zullen de bedrijfsvoering en het beheer
de komende tijd verder worden verbeterd, met gebruikmaking van de
lessen van de Algemene Rekenkamer. De eerste resultaten van deze
maatregelen zullen worden gebruikt bij de opstelling van de begroting
2012, maar de noodzaak van verdergaande stappen staat vast. Aan de
voorbereiding van die stappen wordt hard gewerkt.
Inzet, exploitatie en knelpunten 2011
De herhaalde blijken van (internationale) waardering onderstrepen dat er
op de operationele inzetbaarheid van de krijgsmacht niets is aan te
merken. Ook de komende maanden en jaren staat de krijgsmacht klaar om
in opdracht van de politiek de Nederlandse belangen in binnen- en
buitenland te dienen. Of het nu gaat om individuele uitzendingen in het
kader van Security Sector Reform, de inzet van eenheden in crisisbeheersingsoperaties of de ondersteuning van civiele autoriteiten, Defensie
presteert wat wordt gevraagd.
Knelpunten doen zich vooral voor in de exploitatie. Het is de Kamer
bekend dat Defensie begin 2010 een tijdelijke verplichtingenpauze heeft
ingesteld om prioriteiten te kunnen stellen in de uitgaven voor de
materiële exploitatie. Het exploitatiebudget is verhoogd ten laste van het
investeringbudget, exploitatieprojecten met een investeringskarakter zijn
overgebracht naar het investeringsbudget en minder urgente exploitatiebehoeften zijn uitgesteld. De verschuivingen hebben vertragingen van
investeringsprojecten en verlagingen van de voorraadniveaus tot gevolg,
en brengen bovendien verdringingseffecten teweeg die geruime tijd
doorwerken. Mede als gevolg van lange aanbestedingstrajecten en
levertijden van reservedelen zullen de effecten van de verplichtingenpauze niet alleen in 2011 maar zeker ook nog daarna merkbaar zijn.
Problemen doen zich bijvoorbeeld voor bij de luchtverdedigings- en
commandofregatten, het infanteriegevechtsvoertuig, de Fennek en de
pantserhouwitsers, en bij de meeste helikoptertypes en het F-16 jachtvliegtuig. Eenheden die van deze wapensystemen gebruikmaken, zullen
mede gezien de verlaging van de aantalen vaardagen, vlieguren en
oefendagen komend jaar hun operationele doelstellingen niet halen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 X, nr. 16

3

Van meet af aan stond vast dat de krijgsmacht de inspanningen in
Afghanistan niet vele jaren achtereen zou kunnen voortzetten en dat na
afloop van de missie een herstelperiode nodig zou zijn. De Kamer is
daarover geïnformeerd in de antwoorden op de vragen over de begroting
2010 (Kamerstuk 32 123 X, nr. 21). De jarenlange operationele inzet in
Afghanistan heeft inderdaad een zware wissel getrokken op talrijke
onderdelen van de staande organisatie. Om de slijtage aan het materieel
op te vangen is enige malen € 50 miljoen aan het defensiebudget
toegevoegd. De Van Geel-gelden zijn toegevoegd aan de defensiebegroting van 2008 en 2009 en bij de verlenging van de missie in Afghanistan is deze toevoeging voor 2010 en 2011 onder de naam Bos-gelden
herhaald. Gedurende de missie moest er diep in de reserves worden
getast van onderdelen in Nederland. De totale kosten die met het herstel
gemoeid zijn, zullen de toevoegingen in verband met slijtage te boven
gaan.
Het interdepartementale project Verkenningen heeft uitgewezen dat
kostenontwikkelingen in de exploitatiesfeer Defensie een jaarlijks
terugkerend tekort van € 100 tot € 150 miljoen opleveren. Factoren die
een rol spelen zijn regelgeving op het terrein van arbeidsomstandigheden,
werk- en rusttijden en milieu, maar ook tegenvallende brandstofprijzen,
achterstallig onderhoud en het fenomeen dat de levensduurkosten van
materieel vooraf moeilijk nauwkeurig te schatten zijn. Het aanhoudende
tekort dat door de kostenontwikkelingen blijft bestaan, moet telkens weer
binnen de defensiebegroting worden opgelost. Dit verschijnsel heeft zich
geruime tijd niet in zijn volle omvang budgettair gemanifesteerd, omdat
Defensie elders op de begroting de armslag vond om tussen budgetten te
schuiven. Er werd ingeteerd op voorraden, de onderhoudsachterstand
nam toe en vooral personeels- en investeringsbudgetten boden soelaas.
Zoals bekend bood het budget voor de personeelsexploitatie de afgelopen
jaren enige ruimte omdat de werkelijke vulling lager was dan begroot. Dit
is nu echter niet meer het geval. Vooruitlopend op het effect van structurele maatregelen heeft Defensie moeten besluiten de personele vulling
tijdelijk te maximeren en niet langer meer te ramen op volledige
personele vulling.
Zoals in de personeelsrapportage 2009 is bericht (Kamerstuk 32 123 X,
nr. 112, van 19 maart 2010), is de betaalbaarheid van de organisatie mede
onder druk komen te staan als gevolg van ontwikkeling van de samenstelling en de leeftijdsopbouw van het personeelsbestand. De verjonging
van het personeelsbestand die met de invoering van het flexibel personeelssysteem (FPS) werd beoogd, is niet gehaald doordat alle militairen
met een aanstelling voor onbepaalde tijd naar de derde en laatste fase
van het FPS zijn doorgestroomd. Het is noodzakelijk de organisatieopbouw van Defensie tegen het licht te houden. De gewenste leeftijdsopbouw kan alleen worden bereikt door het aandeel van militairen in
lagere rangen (manschappen, sergeanten, luitenants en kapiteins) de
komende jaren te doen toenemen. Van enige flexibiliteit om knelpunten
op te vangen is geen sprake meer. Kortom, de defensiebegroting voor
2011 is sluitend, maar staat onder aanhoudende druk. Knelpunten
waarmee Defensie in 2011 te maken krijgt zijn voorts:
• De missie in Afghanistan heeft veel van de krijgsmacht gevraagd en
voor een aantal personeelscategorieën geldt dat in het bijzonder. Er is
een tekort aan technisch en medisch personeel en er zijn problemen
met de vulling van fysiek zware functies.
• De instandhouding van het materieel staat onder druk. Het achterstallig onderhoud neemt toe en er wordt meer materieel onder eenheden
herverdeeld.
• Het Commando DienstenCentra (CDC), de ondersteunende organisatie
van de operationele defensieonderdelen, komt in 2010 ruim € 20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 X, nr. 16

4

miljoen tekort om de gevraagde activiteiten te kunnen betalen. Om het
evenwicht structureel te herstellen worden uiteenlopende versoberingsmaatregelen genomen.
Ten slotte
Het is mijn streven in deze kabinetsperiode een hernieuwd evenwicht tot
stand te brengen tussen de omvang en samenstelling van de krijgsmacht
en de beschikbare middelen. Daarbij hoort een realistisch ambitieniveau
met doelstellingen en activiteiten die daarop zijn afgestemd. Er zal de
komende jaren opnieuw veel van de organisatie en van de mensen
worden gevraagd en uiteindelijk zal er niet voor iedereen meer plaats zijn.
De inzet van de krijgsmacht gaat de komende jaren door. Een vergaande
herziening is echter noodzakelijk om ook op langere termijn een krijgsmacht in stand te kunnen houden die er werkelijk toe doet, met een
aansprekend en geloofwaardig toekomstperspectief waaraan militairen en
burgers een zinvolle opdracht ontlenen. Met deze doelstelling voor ogen
wordt hard gewerkt aan een samenhangend geheel van maatregelen die
ik in het vroege voorjaar in een beleidsbrief zal presenteren.
De minister van Defensie,
J. S. J. Hillen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 X, nr. 16

5