Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2023–2024

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

901
Vragen van het lid Hertzberger (Nieuw Sociaal Contract) aan de Minister voor
Natuur en Stikstof over de brief van de landsadvocaat RR/RR/11020410 en de
brief van de Minister (Kamerstuk 35 334, nr. 287) over het toepassen van een
rekenkundige ondergrens in Aerius Calculator (ingezonden 23 januari 2024).
Antwoord van Minister Van der Wal-Zeggelink (Natuur en Stikstof)
(ontvangen 30 januari 2024).
Vraag 1
Klopt het dat de 25 kilometer afstandsgrens met name ten goede komt aan
infrastructurele en industriële projecten die vooral stikstofoxiden uitstoten en
niet of nauwelijks aan de veehouderij?
Antwoord 1
De maximale rekenafstand van 25 km bij depositieberekeningen in het kader
van toestemmingverlening geldt voor alle emissiebronnen. Op deze manier is
meer balans aangebracht tussen het gewenste detailniveau van berekenen en
de onzekerheid van het rekenmodel en draagt het bij aan een gelijkwaardige
behandeling van alle type emissiebronnen bij toestemmingverlening.
De wetenschappelijke argumenten die ten grondslag liggen aan de maximale
rekenafstand zijn onafhankelijk van de kenmerken van de bron zoals de
omvang en de hoogte van de emissies, en de stof (NH3, NOX). De maximale
rekenafstand is daarom gelijk voor alle bronnen. Dat leidt voor specifieke
projecten tot verschillen ten opzichte van de oude werkwijze zonder
maximale rekenafstand. Bovendien zijn de projectbijdragen na 25 kilometer
zeer klein, zodat deze niet leiden tot een impliciete bevoordeling van
sectoren.
Door de maximale rekenafstand is in het algemeen het onderzoeksgebied
waarin stikstofdeposities passend beoordeeld moeten worden kleiner zijn ten
opzichte van de situatie zonder maximale rekenafstand. Voor projecten met
wegverkeer (zoals woningbouw, wegprojecten, industrie, bedrijventerreinen)
is het onderzoeksgebied juist groter, omdat wegverkeer voorheen tot
maximaal 5 kilometer werd berekend.

ah-tk-20232024-901
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2024

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, Aanhangsel

1

Vraag 2 en 3
Hoe lang heeft het geduurd om tot de 25 kilometer afstandsgrens te komen?
Kunt u een tijdlijn geven vanaf wanneer er een afstandsgrens nodig was, de
tijd die er nodig was om deze wetenschappelijk en beleidsmatig in te vullen
en de uitspraak in de ViA15, waarin die juridisch stand bleek te houden?1
Waarom heeft u ervoor gekozen om wel een afstandsgrens te laten onderbouwen op basis van technisch modelmatige beperkingen en geen ondergrens, terwijl die volgens de rapporten van de commissie Hordijk en TNO
dezelfde beperking heeft?2, 3
Antwoord 2 en 3
Het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof heeft in zijn eindrapport in
juni 2020 aangegeven dat bij het gebruik van AERIUS Calculator voor
toestemmingverlening sprake is van schijnzekerheid door onbalans tussen
het gewenste detailniveau van berekenen en onzekerheid van het rekenmodel. In reactie hierop is in samenwerking met het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) onderzocht of aan de hand van eenduidige criteria
een wetenschappelijk onderbouwde afstandsgrens dan wel minimale
depositiewaarde (ondergrens) voor verschillende emissiebronnen vast te
stellen is en welke implicaties dit met zich meebrengt4. Uit dit verkennende
onderzoek van RIVM volgde dat er op dat moment geen onderzoeksrichting
in beeld was om tot wetenschappelijke onderbouwing te komen voor een
vaste depositiegrens. Het onderzoek bood wel aanknopingspunten om te
komen tot een specifieke afstandsgrens voor emissiebronnen.
TNO heeft op verzoek van het Ministerie van LNV, in samenwerking met
externe deskundigen, op basis van de aanknopingspunten uit het RIVMonderzoek en de wetenschappelijke praktijk inzicht geboden om een keuze
voor een afbakening te kunnen maken. Dit onderzoek is in twee fases
opgeknipt. Fase 1 is in juli 2021 afgerond en de resultaten daarvan zijn met
het parlement gedeeld.5 De resultaten geven technisch-modelmatige
argumenten voor de onderbouwing van de maximale rekenafstand van
25 km.
In fase 2 heeft TNO nadere kwantitatieve analyses uitgevoerd. In juli 2022 is
dit onderzoek afgerond en met het parlement gedeeld.6 De bevindingen uit
dit onderzoek ondersteunen de technisch modelmatige argumenten voor het
hanteren van een maximale rekenafstand van 25 km. Ook is in fase 2 een
verkenning uitgevoerd naar een ondergrens. Fase 2 biedt aangrijpingspunten
voor een rekenkundige ondergrens, maar levert geen eenduidige rekenkundige ondergrens voor depositieberekeningen. Fase 2 is daarmee een eerste
stap in het onderzoek naar wat een ondergrens zou kunnen zijn, gebaseerd
op fysische en model-technische overwegingen.
De maximale rekenafstand van 25 km voor de berekening van individuele
projecten (inclusief mitigerende maatregelen) is met de kabinetsreactie op
deze onderzoeken vervolgens op 9 juli 2021 ingevoerd.7 De maximale
rekenafstand is in januari 2022 verwerkt in AERIUS Calculator. In de tweede
tussenuitspraak over de ViA15 van 5 april 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de maximale rekenafstand
van 25 kilometer voor stikstofberekeningen ook aanvaardbaar is.8
De interbestuurlijke verkenning naar een wetenschappelijk onderbouwde
ondergrens getrokken door het IPO is in december 2023 gestart. Deze
verkenning is de volgende stap in het onderzoek naar de mogelijkheden voor
een wetenschappelijk onderbouwde ondergrens in berekeningen met AERIUS
Calculator voor individuele projecten en mitigerende maatregelen. De
1

Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1299
Rijksoverheid, 15 juni 2020, «Meer meten, robuuster rekenen – Eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof» (Meer meten, robuuster rekenen | Rapport | Rijksoverheid.nl)
3
Rijksoverheid, 26 april 2022, «Afbakening in de modellering van de depositiebijdragen van
individuele projectbijdragen (Fase 2)» (Afbakening in de modellering van de depositiebijdragen
van individuele projectbijdragen (Fase 2) | Rapport | Rijksoverheid.nl)
4
Kamerstuk 35 334, nr. 132
5
Kamerstuk 35 334, nr. 158
6
Kamerstuk 35 334, nr. 192
7
Kamerstuk 35 334, nr. 158
8
Kamerstuk 35 334, nr. 249
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, Aanhangsel

2

bevindingen van het Adviescollege Meten en Berekenen en de resultaten van
het TNO-onderzoek vormen het startpunt waar de verkenning op voortborduurt.
Vraag 4
Klopt het dat het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) in haar
rapport over toepassingsbereik Aerius Calculator schreef dat «er geen
wetenschappelijke argumenten die tot een maximale afstandsgrens leiden en
het een beleidsmatige keuze is na welke afstand de overheid wil stoppen met
rekenen»? Waarom is het niet mogelijk om een beleidsmatige keuze te maken
voor een ondergrens binnen de reikwijdte die in de rapporten van TNO al is
aangegeven?9
Antwoord 4
Om berekende stikstofdeposities met voldoende wetenschappelijke zekerheid
aan een project of mitigerende maatregel te kunnen toerekenen dient een
model aan de volgende eisen te voldoen:
– De modeltheorie moet geldig zijn voor de beoogde toepassing
– De modelresultaten moeten zijn getoetst aan experimentele gegevens
(validatie)
– De onzekerheid in de modelresultaten blijft binnen wetenschappelijk
acceptabele grenzen.
TNO concludeert dat uit deze wetenschappelijke eisen een wetenschappelijke
noodzaak volgt voor een begrenzing in rekenafstand bij individuele bronberekeningen met het rekenmodel OPS dat in AERIUS Calculator wordt toegepast.
Uit de wetenschappelijke eisen waaraan modellen moeten voldoen volgt niet
een eenduidige afstand (zoals ook het RIVM concludeert), maar wel een orde
van grootte. Daarbij geneert een maximale rekenafstand van 25 km modeluitkomsten die volgens TNO nog wetenschappelijk te verantwoorden zijn en
daarmee voldoen aan alle eisen en dus aan het criterium «fit for purpose».
Binnen dit toepassingsbereik kunnen volgens TNO stikstofdepositieberekeningen worden uitgevoerd voor een individueel project of voor een individuele
mitigerende bronmaatregel en kan de causale relatie, betrouwbaar worden
vastgesteld. Deze afstand sluit bovendien aan bij het toepassingsbereik van
het Nieuw Nationaal Model (NNM) waarmee de verspreiding van emissies in
de lucht wordt berekend in het kader van de luchtkwaliteit. Het toepassingsbereik van het NNM is het resultaat van consensus van wetenschappers van
onder meer TNO, KEMA, KNMI en RIVM.
Op basis van de resultaten van het Fase 1 onderzoek van TNO (zie het
antwoord op vraag 3) kon er een onderbouwde keuze gemaakt worden voor
de maximale rekenafstand van 25 km. Het Fase 2 onderzoek van TNO biedt
aangrijpingspunten voor een ondergrens, maar nader onderzoek is noodzakelijk om een onderbouwde keuze te kunnen maken voor een juridisch
houdbare technisch-modelmatige ondergrens.
Dit nadere onderzoek wordt nu opgepakt in een onafhankelijk wetenschappelijk deeltraject binnen de verkenning die onder leiding van het IPO is gestart.
Hierbij worden (model)wetenschappers van diverse kennisinstituten (TNO,
WUR, UvA, UU, KNMI en RIVM), inclusief instituten/wetenschappers uit
omringende landen betrokken. Hoofdvraag binnen dit onderzoek is of er een
toereikende en gedragen wetenschappelijke en modelmatige onderbouwing
voor een rekenkundige ondergrens kan worden opgesteld.
Wanneer een dergelijke onderbouwing er ligt zal vervolgens ook getoetst
moeten worden of deze juridisch houdbaar is. Binnen de interbestuurlijke
verkenning van de ondergrens is ook juridische toetsing een onderdeel.
Daarnaast heb ik naar aanleiding van de Motie Holman c.s.10 toegezegd de
Afdeling advisering van de Raad van State te verzoeken om voorlichting te
geven zodra de interbestuurlijke verkenning is afgerond. De Afdeling kan dan
de uitkomsten van de verkenning betrekken bij haar voorlichting. Op deze
manier is gegarandeerd dat alle aspecten van het invoeren een rekenkundige
ondergrens hierin worden meegewogen, zowel wat betreft de (model)weten-

9

Rijksoverheid, 9 juli 2021, «Verkenning afstandsgrens projectspecifieke depositieberekeningen»
(Verkenning afstandsgrens projectspecifieke depositieberekeningen | Rapport | Rijksoverheid.nl)
10
Kamerstuk 30 252, nr. 133.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, Aanhangsel

3

schappelijke en juridische onderbouwing als wat betreft de impact op de
diverse beleidsvlakken zoals ecologie en toestemmingverlening.
Het is een beleidsmatige afweging om te bepalen of de onderbouwing van
een ondergrens voldoende is. Uiteindelijk is het de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die oordeelt over de juridische houdbaarheid
van de toepassing van een rekenkundige ondergrens bij toestemmingverlening. De staat van de natuur in Nederland is niet goed en we weten dat
stikstofdepositie een van de drukfactoren is. Uit de provinciale natuurdoelanalyses volgt dat op dit moment sprake is van (dreigende) verslechtering van
Natura 2000-gebieden. Een hogere rekenkundige ondergrens betekent niet dat
de depositie hiermee verdwijnt; de stikstofemissie van projecten daalt op
dezelfde manier neer op de natuur. Om deze reden is er flankerend beleid
nodig. Als met flankerend beleid niet kan worden voorkomen dat er
depositiestijgingen plaatsvinden waardoor de instandhoudingsdoelen in
gevaar komen, zijn aanvullende (bron)maatregelen nodig bovenop het al
benodigde maatregelenpakket. Een eventuele hogere ondergrens zorgt
daarmee voor verzwaring van de opgave.
Vraag 5
Hoeveel extra stikstofdepositie wordt er extra uitgestort vanwege de 25
kilometer afstandsgrens en hoeveel stikstofdepositie zou er jaarlijks extra
worden veroorzaakt door projecten vanwege een ondergrens van één
mol/hectare per jaar? Welk deel is dit voor beide begrenzingen van de totale
stikstofuitstoot in Nederland?
Antwoord 5
De depositie buiten de rekenafstand van 25 km is niet meer met voldoende
wetenschappelijke zekerheid toerekenbaar aan individuele projecten, maar
onderdeel van de totale depositie. Bij het vaststellen van de totale depositie
op basis waarvan het pakket aan maatregelen van de Structurele Aanpak
Stikstof is bepaald, is al rekening gehouden met nieuwe activiteiten: de
effecten van toekomstige activiteiten (projecten) zijn immers verdisconteerd
in de emissieramingen van PBL die gebruikt zijn voor berekening van de
totale deposities.
In 2021 is door het RIVM ingeschat dat de som van de depositiebijdragen op
grotere afstanden dan 25 km van projecten naar schatting hooguit enkele
molen/ha/jaar bedraagt en mogelijk zelfs minder.
De vraag wat een hogere rekenkundige ondergrens aan mogelijk aan extra
depositie kan opleveren is een van de deelvragen die beantwoord moeten
worden in de verkenning die nu wordt gestart. De eerste inschatting is dat
een hogere ondergrens zonder aanvullend flankerend beleid naar verwachting tot een hogere depositie zal leiden dan de situatie zonder hogere
ondergrens. Dit effect zal groter zijn dan de depositiebijdragen op grotere
afstanden door de 25 km maximale rekenafstand.
Zoals hierboven is aangegeven is die stijging beperkt. Dit komt doordat
vrijwel elke locatie in Nederland binnen 25 km van een stikstofgevoelig
habitat ligt en de depositie van een project, inclusief eventuele mitigerende
maatregelen, niet mag leiden tot significante negatieve effecten binnen deze
rekenafstand. Buiten deze rekenafstand is de depositie niet meer aan het
individuele project toe te rekenen, maar omdat binnen er de rekenafstand
geen negatieve effecten zijn, is het onwaarschijnlijk dat eventuele depositie
daarbuiten dit wel veroorzaakt. Ook omdat eventuele mitigerende maatregelen binnen de 25 km tevens een effect hebben op de depositie buiten de
maximale rekenafstand. Bij een hogere ondergrens is er geen sprake van
vergelijkbare factoren die de depositiestijging beperken.
Vraag 6
Stond er destijds een pakket aan generieke maatregelen tegenover de
afkapgrens en hoeveel stikstofdepositie werd hiermee gereduceerd?
Antwoord 6
Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 5 is depositie buiten de
rekenafstand van 25 km niet meer met voldoende wetenschappelijke
zekerheid toerekenbaar aan individuele projecten, maar onderdeel van de
totale depositie. De lidstaat is verantwoordelijk om verslechtering van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, Aanhangsel

4

totale depositie tegen te gaan met maatregelen (rekening houdend met
depositie buiten 25 km door projecten).
Bij het vaststellen van de totale deposities op basis waarvan het pakket aan
maatregelen van de Structurele Aanpak Stikstof is bepaald, is al rekening
gehouden met nieuwe activiteiten: de effecten van toekomstige activiteiten
(projecten) zijn immers verdisconteerd in de emissieramingen van PBL die
gebruikt zijn voor berekening van de totale deposities. Hoewel de emissieramingen een plausibele inschatting beogen te geven van de ontwikkeling, zijn
daar onzekerheden aan verbonden. Daarom achtte het voormalige kabinet het
noodzakelijk om als extra waarborg om (lokale) verslechteringen te voorkomen, op korte termijn extra passende maatregelen te treffen in de vorm van
extra bronmaatregelen. Dit heeft geresulteerd in de volgende aanvulling/
intensivering van het bronmaatregelenpakket van de Structurele Aanpak
Stikstof.
Maatregel

overheidsuitgaven cumulatief
(mln euro)

(q) depositiereductie (mol
N/ha/jaar)

(p) overheidsuitgaven (mln euro/
mol N /ha /jaar)

MGO/Lbv
Walstroom zeevaart
Motorvervanging binnenvaart

92
32
26

2,0
0,41
0,7

46
80
37

totaal

150

3,1

48

1
Rekening houdend met de mogelijkheid dat de initiatiefnemer het eigen gefinancierde deel van de depositiereductie kan inzetten voor extern
salderen (waarvan conform kabinetsbeleid 30% wordt afgeroomd ten gunste van de natuur)

Vraag 7
Waarom bent u ervan overtuigd dat de Raad van State (RvS) de afstandsgrens alleen kon accepteren op voorwaarde van een compensatiepakket? Op
welke informatie is dit gebaseerd? Waar stelt de Afdeling bestuursrecht van
de RvS in de uitspraak over ViA15 dat de introductie van de afstandsgrens
afhankelijk is van een pakket van maatregelen?
Antwoord 7
Zoals ook aangegeven in het antwoord op vraag 6 is er geen pakket aan
maatregelen vastgesteld om de depositiebijdragen buiten 25 km te «compenseren». Depositie buiten de rekenafstand van 25 km is niet meer met
voldoende wetenschappelijke zekerheid toerekenbaar aan individuele
projecten, maar onderdeel van de totale depositie.
De lidstaat is verantwoordelijk om verslechtering van de totale depositie
tegen te gaan met maatregelen (rekening houdend met depositie buiten
25 km door projecten). Dit volgt onder meer uit artikel 6 lid 2 van de
Habitatrichtlijn en de tussenuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State over het Tracébesluit A15/A12 Ressen-Oudbroeken
(ViA15).
In deze tussenuitspraak geeft de Afdeling aan dat de toepassing van de
maximale rekenafstand niet afhankelijk is van een pakket van maatregelen.
De Afdeling geeft aan dat de deposities buiten 25 km door de rekenafstand
niet worden betrokken in een voortoets of passende beoordeling van een
plan of project en ook niet op een andere wijze bij de verlening van een
toestemming voor een plan of project worden betrokken. De vraag of de
bevoegde bestuursorganen met de juiste maatregelen en tijdig invulling
geven aan de verplichting om instandhoudings- en passende maatregelen te
treffen in relatie tot de totale depositiebijdrage in een Natura 2000-gebied is
naar het oordeel van de Afdeling bij een besluit waarbij toestemming wordt
verleend voor een plan of project niet aan de orde.
Vraag 8 en 9
Stel dat er wel een pakket van maatregelen ten gevolge van de toepassing
van een ondergrens van 1 mol/hectare per jaar moet komen, hoeveel
stikstofreductie zou dit pakket dan moeten realiseren?
Kunt u schetsen waar zo’n pakket uit zou kunnen bestaan met bijbehorende
financiële benadering? Kunnen de klimaatmaatregelen, of de DeNOX
installatie van Tata Steel, hiervoor worden ingezet als zowel generiek CO2
reducerend als stikstofreducerend?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, Aanhangsel

5

Antwoord 8 en 9
De vraag wat een hogere rekenkundige ondergrens mogelijk aan extra
depositie kan opleveren is een van de deelvragen die beantwoord moet
worden in de verkenning (zie ook het antwoord bij vraag 5). Ook onderzoek
naar mogelijke beheersmaatregelen is onderdeel van de verkenning. Er is om
die reden nog niets te zeggen over welk flankerend beleid of aanvullende
maatregelen benodigd zijn om de gevolgen van een rekenkundige ondergrens op te vangen. Ook een kosteninschatting is daarom nog niet te maken.
We moeten hiervoor de uitkomsten van de verkenning afwachten.
Klimaat- en milieumaatregelen zijn en worden, voor zover ze vaststaand
beleid zijn, meegenomen in de emissieramingen die het PBL doet in het
kader van de Klimaat- en Energieverkenning. Deze ramingen zijn gebruikt om
de prognose van de stikstofdepositie te berekenen. Klimaat- en milieumaatregelen kunnen wel een vorm van flankerend beleid zijn wanneer deze
stikstofemissies in sectoren beperken. Op welke wijze bijvoorbeeld wetgeving
of maatregelen uit andere sporen, zoals milieu en klimaat, kunnen worden
ingezet als flankerend beleid is ook onderdeel van de interbestuurlijke
verkenning.
Vraag 10
Kunt u opnames, notulen, presentaties, notities en/of andere verslaglegging
van de rondetafelgesprekken die het Interprovinciaal Overleg (IPO) met het
RIVM en/of TNO heeft uitgevoerd in december 2023 naar de Kamer sturen?
Antwoord 10
Het verslag van het rondetafelgesprek van 14 december 2023 met modelwetenschappers en -deskundigen over het hanteren van een op modelwetenschappelijke argumenten gebaseerde rekenkundige ondergrens bij stikstofdepositieberekeningen is als bijlage bij deze beantwoording bijgevoegd. Dit
betrof een eerste, verkennend gesprek tussen modelwetenschappers en
-deskundigen, waarin eerste denkrichtingen en ideeën zijn gedeeld. Ik vind
het belangrijk hierbij op te merken dat deze denkrichtingen en ideeën een
discussie vormen die nog in ontwikkeling is en dat hier nog geen conclusies
aan kunnen worden verbonden.
Het rondetafelgesprek heeft geleid tot het onafhankelijke wetenschappelijk
deelproject binnen de interbestuurlijke verkenning van een rekenkundige
ondergrens. Dit deelproject wordt uitgevoerd in de periode februari t/m mei
2024. De resultaten van deze integrale interbestuurlijke verkenning zijn
voorzien voor juni/juli 2024.
Vraag 11
Kan de Kamer voor de begrotingsbehandeling LNV 2024 nog worden
geïnformeerd over de verkenning met organisaties als MOB en Agractie naar
een alternatief voor de kritische depositiewaarde (KDW) in de wet als
omgevingswaarde?
Antwoord 11
We volgen het proces dat is afgesproken met de betrokken partijen uit de
werkgroep. Dat betekent dat ik op 15 februari met de verschillende organisaties om tafel ga om de voortgang te bespreken. Ik verwacht de Kamer eind
februari/begin maart het eindverslag van de werkgroep toe te zenden.
Vraag 12
Kunt u deze vragen voor de behandeling van de begrotingsbehandeling LNV
2024 beantwoorden?
Antwoord 12
Ja dat kan ik, en ik wil hierbij nogmaals aangeven dat we de verkenning naar
een rekenkundige ondergrens goed moeten doen. Ik heb het volste vertrouwen dat de interbestuurlijke verkenning die nu start een zorgvuldig en
gedegen onderzoek oplevert. We moeten de verkenning nu de tijd geven en
ik zal uw Kamer informeren zodra de resultaten beschikbaar zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, Aanhangsel

6