Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 620

Samenvoeging van de gemeenten Boxmeer,
Cuijk, Mill en Sint Hubert en Sint Anthonis

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 7 oktober 2020 en het nader rapport d.d. 29 oktober
2020, aangeboden aan de Koning door de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van
28 september 2020, nr. 2020001993, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling
advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde
voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 7 oktober 2020, nr. W04.20.0351/I, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 28 september 2020, no. 2020001993, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot samenvoeging
van de gemeenten Boxmeer, Cuijk, Mill en Sint Hubert en Sint Anthonis,
met memorie van toelichting.
Dit wetsvoorstel regelt de samenvoeging van de gemeenten Boxmeer,
Cuijk, Mill en Sint Hubert en Sint Anthonis, gelegen in de provincie
Noord-Brabant, tot de nieuwe gemeente Land van Cuijk. Deze samenvoeging vindt plaats op initiatief van de betrokken gemeenten zelf. De
nieuwe gemeente die door deze samenvoeging ontstaat heeft circa 80.000
inwoners en 29 kernen. Met een oppervlakte van 324 km_ wordt Land van
Cuijk qua grondgebied de grootste gemeente van de provincie NoordBrabant. De beoogde datum van herindeling is 1 januari 2022.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over
de motivering van het voorstel. Zij acht een dragende motivering
1

kst-35620-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering
van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 620, nr. 4

1

aangewezen van het op grond van het Beleidskader gemeentelijke
herindeling vereiste criterium «regionale samenhang» van de nieuw te
vormen gemeente.
De toelichting onderkent dat het voorstel niet ideaal is vanuit het oogpunt
van regionale samenhang. Dit komt omdat de gemeente Grave op dit
moment niet aansluit bij de herindeling. De toelichting stelt dat omdat de
geplande volksraadpleging in Grave niet heeft kunnen plaatsvinden
vanwege de uitbraak van covid-19, de eerder genomen beslissing van de
gemeenteraad van Grave om niet aan te sluiten bij de herindeling nog van
kracht is en gerespecteerd moet worden.
De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de vraag op welke
termijn de volksraadpleging in Grave alsnog plaats zou kunnen vinden en
welke ondersteuning hierbij geboden zou kunnen worden vanuit het Rijk.
Zij wijst erop dat er in november 2020 in een aantal andere gemeenten
herindelingsverkiezingen gehouden zullen worden. Het is daarom niet op
voorhand duidelijk waarom het niet mogelijk is geweest om onder
dezelfde omstandigheden op dat moment een referendum te houden in
Grave.
Dit leidt tot de vraag of het, gelet op de door de regering erkende,
suboptimale oplossing die nu voor ligt niet wenselijk zou zijn om ofwel
deze volksraadpleging op korte termijn te organiseren en Grave alsnog in
dit herindelingsvoorstel op te nemen indien de bevolking dat wenst, ofwel
deze herindeling met één jaar uit te stellen om te bezien of het mogelijk is
om te komen tot een oplossing die op de langere termijn duurzamer is. Dit
is mede relevant gelet op het feit dat Grave zich anders pas op zijn vroegst
in 2026 bij deze nieuwe gemeente zal kunnen aansluiten en dit ook
gevolgen heeft voor onder meer aangegane samenwerkingsverbanden en
het nieuw in te richten ambtelijk apparaat.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
In de memorie van toelichting is opgenomen dat deze herindeling in de
ogen van de provincie en regering niet leidt tot een optimale regionale
samenhang. Dit oordeel heeft alleen betrekking op het beoordelingscriterium «regionale samenhang» uit het beleidskader gemeentelijke
herindeling 2018. Er is niet mee bedoeld dat deze herindeling als zodanig
een suboptimale oplossing is. Alles afwegende is de regering namelijk
van oordeel dat deze herindeling een goede oplossing is voor de
betrokken gemeenten.
In het kader van het criterium «regionale samenhang» dient onder meer te
worden afgewogen of andere gemeenten in de regio betrokken moeten
worden bij de herindeling om te voorkomen dat de nieuw te vormen
gemeente op korte termijn opnieuw betrokken wordt in een herindelingsproces. De herindeling dient met andere woorden «duurzaam» te zijn. Met
het oordeel van de regering dat deze herindeling niet leidt tot een
optimale regionale samenhang is bedoeld dat het niet ondenkbaar is dat
de gemeente Grave zich in een later stadium alsnog zal aansluiten bij de
nieuwe gemeente Land van Cuijk. Er valt dus iets af te dingen op de
duurzaamheid van deze herindeling. In het beleidskader is echter ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 620, nr. 4

2

opgenomen dat er situaties denkbaar zijn waarin het vergroten van de
bestuurskracht van een gemeente zwaarder weegt dan het bereiken van
een regionaal eindbeeld. Naar het oordeel van de regering is bij deze
herindeling sprake van een dergelijke situatie. Ook speelt het
uitgangspunt dat herindeling van onderop dient plaats te vinden een
belangrijke rol. De regering constateert dat het (lokaal) bestuurlijk
draagvlak voor een herindeling mét Grave niet aanwezig is. Enerzijds
heeft de gemeenteraad van Grave besloten om geen deel te nemen aan
deze herindeling; anderzijds bestaat bij de overige vier gemeenten geen
draagvlak om de herindeling uit te stellen zodat Grave na een volksraadpleging eventueel alsnog aan kan sluiten. Bij de afweging tussen het
belang van duurzaamheid enerzijds en bestuurskracht en draagvlak
anderzijds weegt de regering ook mee dat wanneer Grave zich in 2026
alsnog aansluit bij het Land van Cuijk, dit naar verwachting weinig effect
zal hebben op deze jonge gemeente of de regionale verhoudingen. Naar
verwachting zal Grave vanaf 1 januari 2022 namelijk nagenoeg volledig
gebruik gaan maken van de ambtelijke organisatie van het Land van Cuijk
en daarnaast neemt Grave (grotendeels) al deel aan dezelfde samenwerkingsverbanden. Conform het advies van de Afdeling is de tekst in
paragraaf 3.4 van de memorie van toelichting in lijn met het voorgaande
aangepast.
De gemeenteraad van Grave heeft de volksraadpleging die op 14 mei 2020
gehouden zou worden, uitgesteld naar maart 2021 in verband met
covid-19. Hierdoor kan het beeld ontstaan dat uitsluitend door de
beperkende covid-maatregelen Grave haar inwoners niet heeft kunnen
raadplegen en hierdoor niet meer kon deelnemen aan het herindelingsproces. De organisatie van een volksraadpleging is echter al enige tijd
onderwerp van gesprek binnen het gemeentebestuur van Grave, onder
andere naar aanleiding van een petitie die op 5 november 2019 door
inwoners aan de raad werd aangeboden waarin om een dergelijke
raadpleging gevraagd werd. Er is voldoende tijd geweest voor de
gemeente Grave om inwoners te raadplegen, zoals ook de buurgemeente
Mill en Sint Hubert heeft gedaan nadat de herindelingsgemeenten
vroegen aan de twee buurgemeenten om uiterlijk op 1 februari 2020 een
definitief standpunt in te nemen over deelname aan het herindelingsproces. De regering constateert dat de gemeenteraad verdeeld is over de
bestuurlijke toekomst van Grave en het houden van een raadpleging
hierover en wil benadrukken dat dit de voornaamste reden is dat de
inwoners van Grave zich na de peiling in 2018 niet opnieuw hebben
kunnen uitspreken over de bestuurlijke toekomst van hun gemeente. Dit is
niet uitsluitend te wijten aan de beperkende maatregelen in verband met
covid-19 die in het voorjaar van 2020 van kracht werden.
De regering heeft er begrip voor dat Grave in het voorjaar van 2020
besloot de raadpleging uit te stellen in verband met de toen geldende
covid-maatregelen. Vanuit de gemeente Grave zijn geen signalen
gekomen waaruit blijkt dat er vervolgens actief gezocht is naar mogelijkheden om ondanks de beperkende covid-maatregelen de volksraadpleging op een eerder moment te organiseren dan in maart 2021. De
ontwikkelingen in Grave zijn vanuit de provincie en het Rijk op de voet
gevolgd, maar gezien de politieke tegenstellingen in de gemeenteraad
over de raadpleging was het niet passend om ondersteuning aan te
bieden bij het (vervroegd) organiseren van een raadpleging. Het wel of
niet organiseren van een referendum is een lokale politieke afweging. De
regering respecteert de afwegingen die het gemeentebestuur hierin
gemaakt heeft en de keuze om de raadpleging in maart 2021 te organiseren; die overigens gericht is op een eventuele herindeling in 2026.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 620, nr. 4

3

Het besluit van de gemeente Grave om zich niet aan te sluiten bij de
herindelingsprocedure blijft daarom, naast het besluit van de herindelingsgemeenten om deelname van Grave uit te sluiten, leidend voor de
regering, vanuit het principe dat herindeling van onderop plaats dient te
vinden. De timing van een raadpleging die gericht is op herindeling in
2026 mag in de ogen van de regering geen gevolgen hebben voor het
lopende herindelingsproces. De regering hecht er aan dit uit te spreken,
aangezien zij vindt dat het geen recht doet aan de inspanningen van de
vier andere gemeenten en hun inwoners wanneer een volksraadpleging in
Grave in deze fase van het proces leidt tot afstel of uitstel van de
herindeling. Het feit dat hierdoor (afhankelijk van de uitkomst van de
volksraadpleging in Grave en de conclusie die de gemeenteraad hieraan
verbindt) mogelijk iets valt af te dingen op de duurzaamheid van deze
herindeling ziet de regering als rechtstreeks gevolg van het principe dat
herindeling van onderop plaats dient te vinden, zoals eveneens
vastgelegd in het beleidskader gemeentelijke herindeling 2018.
In de memorie van toelichting is in paragraaf 2, 3.1 en 3.4, conform het
advies van de Afdeling, een nadere toelichting opgenomen in lijn met het
voorgaande.
Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te
zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 620, nr. 4

4