Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 049

Voorstel van wet van het lid Raemakers tot
wijziging van de Wet kinderopvang teneinde te
bevorderen dat ouders kunnen kiezen tussen
kindercentra die wel of niet kinderen toelaten
die niet deelnemen aan het
rijksvaccinatieprogramma

Nr. 4

ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN
STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 11 maart 2019 en de reactie van de initiatiefnemer d.d.
27 maart 2019, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling advisering is cursief
afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
3 oktober 2018 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
van het lid Raemakers tot wijziging van de Wet kinderopvang teneinde te
bevorderen dat ouders kunnen kiezen tussen kindercentra die wel of niet
kinderen toelaten die niet deelnemen aan het Rijksvaccinatieprogramma,
met memorie van toelichting.
Het initiatiefvoorstel strekt tot wijziging van de Wet kinderopvang. Het
regelt dat kinderopvangcentra kunnen bepalen dat uitsluitend of
nagenoeg uitsluitend kinderen worden toegelaten die aantoonbaar
deelnemen aan het rijksvaccinatieprogramma. Hetzelfde geldt voor het
personeel van deze centra. Wanneer kinderopvangcentra besluiten
dergelijk beleid te voeren, moeten zij hun beleid laten registreren in het
landelijk register kinderopvang.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het initiatiefvoorstel en adviseert daarmee rekening te houden.
De Afdeling heeft begrip voor het oogmerk van het voorstel om zorgen
van ouders weg te nemen over mogelijke besmetting van hun kinderen –
in het bijzonder met mazelen – binnen kinderopvangcentra. Daartoe
mogen kinderopvangcentra kinderen weigeren die niet deelnemen aan
het rijksvaccinatieprogramma. Een kinderopvangcentrum dat een
weigeringsbeleid overweegt, zal zelf een afweging moeten maken tussen
het doel dat zorgen van ouders in dit opzicht weggenomen worden en de
lasten waarmee de uitvoering van zo’n beleid gepaard gaat, mede in het
licht van het beperkte praktische nut van dat beleid. Goede voorlichting

kst-35049-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 049, nr. 4

1

aan ouders over de beperkte betekenis van een weigeringsbeleid is in
ieder geval nodig.
Voor het wegnemen van onzekerheid over de juridische toelaatbaarheid
van een weigeringsbeleid door kinderopvangcentra lijkt het voorstel op
zichzelf niet nodig. Dat kan ook op andere wijze gebeuren. Maar nu is
gekozen voor een wetsvoorstel, zullen voorstel en toelichting in dit opzicht
aanpassing behoeven. Uiteindelijk ligt het maatschappelijke probleem in
de daling van de vaccinatiegraad. Die zou in Nederland weer op een hoger
plan moeten worden gebracht. Het voorstel zou ook in dat perspectief
moeten worden geplaatst.
1. Inhoud en doelen van het voorstel
Het voorstel regelt dat kinderopvangcentra zelf mogen bepalen dat
uitsluitend of nagenoeg uitsluitend kinderen worden toegelaten die
aantoonbaar deelnemen aan het vaccinatieprogramma bedoeld in artikel
6b van de Wet publieke gezondheid (hierna: rijksvaccinatieprogramma).
Hetzelfde geldt voor het personeel.1 Dit impliceert dat kinderopvangcentra
niet aan het rijksvaccinatieprogramma deelnemende kinderen mogen
weigeren. Zij moeten dat beleid via het landelijk register kinderopvang
openbaar maken.2
De toelichting vermeldt dat er enerzijds een groeiende groep ouders is die
twijfelt aan vaccinaties, en er anderzijds ouders zijn die zich zorgen maken
over de gevolgen van de dalende vaccinatiegraad in Nederland voor de
gezondheid van hun kinderen.3 Het voorstel richt zich op ouders die hun
kinderen naar kinderopvangcentra brengen.4 Zij maken zich zorgen of hun
kinderen wel naar een veilige omgeving worden gebracht, aldus de
toelichting. Zij vragen zich in het bijzonder af of hun nog niet gevaccineerde kind het risico loopt om op de kinderopvang in het bijzonder
mazelen te krijgen, nu baby’s pas tegen deze ziekte worden gevaccineerd
als zij 14 maanden oud zijn. Deze ouders gaan ervan uit dat het in het
belang van hun kinderen is als zij hen naar een kinderopvangcentrum
kunnen brengen waar uitsluitend gevaccineerde kinderen worden
toegelaten.5
Gelet daarop beoogt het voorstel transparantie op de markt van kinderopvangcentra tot stand te brengen, zodat ouders een goed geïnformeerde
keuze kunnen maken voor de opvang van hun kind.6 Voor een kinderopvangcentrum moet het tevens duidelijk zijn dat het niet-gevaccineerde
kinderen mag weigeren en in dat verband aan de ouders een bewijs van
vaccinatie mag vragen. Daaromtrent bestaat nog steeds onzekerheid. Ten
slotte zou, aldus de toelichting, een gevolg van het voorstel kunnen zijn
dat meer ouders die nu nog twijfelen over het deelnemen aan het
rijksvaccinatieprogramma, hun kinderen laten vaccineren. Dat zou in het
belang zijn van de volksgezondheid.7

1

Nieuw artikel 1.49a, eerste lid, Wet kinderopvang.
Nieuw artikel 1.49a, tweede lid, Wet kinderopvang.
3
Memorie van toelichting, paragraaf 1.
4
Memorie van toelichting, paragrafen 1 en 2.
5
Memorie van toelichting, paragraaf 1.
6
Memorie van toelichting, paragraaf 2.
7
Memorie van toelichting, paragraaf 4.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 049, nr. 4

2

2. Leeswijzer
De Afdeling bespreekt onder punt 3 relevante feiten en achtergronden.
Het maatschappelijke probleem betreft de dalende vaccinatiegraad.
Daarop gaat de Afdeling onder punt 4 in. Onder punt 5 gaat de Afdeling in
op de uitvoering van een weigeringsbeleid en het praktische nut ervan.
Punt 6 betreft de juridische aspecten. Het geheel wordt afgesloten met
een conclusie.
3. Feiten en achtergronden
Het rijksvaccinatieprogramma omvat verschillende vaccinaties verspreid
over uiteenlopende jaren. De vaccinaties beginnen al enkele weken na de
geboorte. Dat betreft onder andere vaccinaties voor difterie, kinkhoest,
tetanus en polio (DKTP), hepatitis B en pneumokokken. Op de leeftijd van
veertien maanden krijgt het kind de eerste vaccinatie voor bof, mazelen en
rodehond (BMR).8
De zorgen die de achtergrond vormen voor dit wetvoorstel spitsen zich
vooral toe op mazelen. Dat komt omdat de ziekten waarvoor de
DKTP-vaccinatie plaatsvindt, niet of vrijwel niet meer voorkomen in
Nederland. Dit geldt niet voor kinkhoest. Dat komt echter niet door een
gebrekkige vaccinatie, maar door een veranderde structuur van de
betreffende bacterie, waardoor ook gevaccineerde personen nog ziek
kunnen worden. Bof komt in Nederland bijna niet meer voor en rodehond
beperkt zich tot enkele gevallen per jaar.
Mazelen is de grootste zorg omdat deze ziekte zeer besmettelijk is, in het
buitenland nog regelmatig voorkomt en ernstiger complicaties geeft dan
bof en rodehond. Het RIVM maakt duidelijk dat tegenwoordig circa 10
kinderen per jaar mazelen krijgen, veelal binnen groepen waarin minder
wordt gevaccineerd.9
Op de leeftijd van rond 14 maanden werkt de BMR-vaccinatie het beste.
Dit betekent dat kinderen onder de 14 maanden niet zijn gevaccineerd
tegen bof, rodehond en mazelen.
4. Vaccinatiegraad
De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) stelt dat een vaccinatiegraad
van 95% vereist is om een zeer besmettelijke ziekte als de mazelen uit te
bannen.10 In Nederland is de vaccinatiegraad drie jaar op rij gedaald. In
verslagjaar 2016 had 94,8% van de tweejarige kinderen de basisvaccinatie
voor BMR ontvangen, in verslagjaar 2017 ging het om 93,8%, en in
verslagjaar 2018 om 92,9%.11 Overigens blijkt uit de meest recente cijfers
dat de dalende trend zich niet heeft voortgezet en de vaccinatiegraad
inmiddels is gestabiliseerd.12
Uiteindelijk ligt het maatschappelijke probleem in de daling van de
vaccinatiegraad. Die zou in Nederland weer op een hoger plan moeten
worden gebracht. Dan zou de behoefte aan een maatregel als nu
voorgesteld anders kunnen komen te liggen. De vraag rijst hoe het
8

Voor het vaccinatieschema van het Rijksvaccinatieprogramma, zie «https://www.rivm.nl/media/
rvp/vaccinatieschema/».
Zie «https://www.rivm.nl/mazelen».
10
Zie World Health Organization, Global measles and rubella. Strategic plan: 2012–2020 (2012),
p. 20
11
Zie E.A. van Lier e.a., Vaccinatiegraad Rijksvaccinatieprogramma. Verslagjaar 2017, RIVM
rapport 2018–0008, p. 51.
12
Kamerstukken II 2018/19, 32 793, nr. 344 (brief van de regering, «Actuele ontwikkeling
vaccinatiegraad»).
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 049, nr. 4

3

voorstel zich verhoudt tot het maatschappelijke probleem waarom het
uiteindelijk draait, namelijk het weer verhogen van de vaccinatiegraad.
Zijn ook alternatieve maatregelen overwogen? De Afdeling wijst bijvoorbeeld op het onlangs gepresenteerde plan van de Staatssecretaris, waarin
wordt ingezet op betere voorlichting en communicatie over de werking
van vaccinaties en de risico’s op besmetting met infectieziekten om zo de
vaccinatiebereidheid te verhogen.13
De Afdeling adviseert in de toelichting het voorstel ook in het perspectief
van het op de gewenste hoogte brengen van de vaccinatiegraad te
bespreken.
De initiatiefnemer stelt vast dat de Afdeling advisering de inhoud en de
doelen van het wetsvoorstel juist weergeeft. Hij gaat er inderdaad van uit,
dat een kindercentrum dat een weigeringsbeleid overweegt, zelf een
afweging moet maken tussen het doel dat zorgen van ouders in dit
opzicht weggenomen worden en de lasten waarmee de uitvoering van
zo’n beleid gepaard gaat.
De Afdeling beziet de vraag naar het praktisch nut van het wetsvoorstel
kennelijk vooral vanuit het gezichtspunt of de vaccinatiegraad er hoger
door zal worden. Verhoging van de vaccinatiegraad is echter – hoe
wenselijk ook – niet het doel van het wetsvoorstel. Dat voorstel moet dus
naar de mening van de initiatiefnemer ook niet in dat perspectief worden
gezien. Doel van het wetsvoorstel is het voor ouders mogelijk te maken
om voor hun kinderen te kiezen voor een – in hun ogen – zo veilig
mogelijke omgeving. Dat betekent dat ook de lasten die met de uitvoering
van het beleid van een kindercentrum gepaard gaan in dàt licht moeten
worden bezien. Het kindercentrum kan ervoor kiezen om zorgen bij hun
klanten weg te nemen. Wellicht niet volledig, maar op zijn minst gedeeltelijk. Dat vergt inderdaad genuanceerde voorlichting aan de ouders,
waarin duidelijk gemaakt wordt dat het weigeringsbeleid van het
kindercentrum niet een garantie kan bieden, dat hun kind niet ziek zal
worden. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
Binnen het kader van de doelstelling van het wetsvoorstel zijn door de
initiatiefnemer geen alternatieve maatregelen overwogen. Voor
voorstellen met het doel de vaccinatiegraad te verhogen laat de initiatiefnemer het voortouw aan de regering. Hij ziet eventuele regeringsvoorstellen op dat punt niet als alternatieven voor het onderhavige
wetsvoorstel. Beide benaderingen kunnen naast elkaar bestaan en
maatschappelijk nut hebben. Wel zullen naar zijn verwachting maatregelen ter verhoging van de vaccinatiegraad meer tijd vergen om tot stand
te komen èn effect te hebben. Er is naar zijn mening dan ook geen enkele
aanleiding om het onderhavige wetsvoorstel, dat weinig ingrijpend is en
in beginsel snel tot stand kan komen, niet met bekwame spoed te
behandelen.
5. Uitvoering en uitvoeringslasten; praktisch nut van de voorgestelde
maatregel
Een kinderopvangcentrum zal zelf moeten afwegen of het overgaat tot het
voeren van een weigeringsbeleid.14 Aan de ene kant gaat het om het
belang van de ouders die – in de woorden van de toelichting – zich er
zorgen over maken of zij hun kinderen nog wel naar een veilige omgeving
brengen. Aan de andere kant gaat het om de lasten die gepaard gaan met
13

Zie Kamerstukken II, 2018/19 32 793, nr. 338 (brief van de regering, «Verder met vaccineren»).
Voor meer alternatieve maatregelen op dit terrein, zie de bijlage bij dit advies.
14
Memorie van toelichting, paragraaf 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 049, nr. 4

4

de uitvoering van dit beleid en om het praktische nut van de maatregel.
Op beide aspecten gaat de Afdeling hieronder in.
a. Uitvoering van een weigeringsbeleid: registratie
De toelichting vermeldt dat het voeren van een weigeringsbeleid door een
kinderopvangcentrum slechts betekent dat van ouders wordt gevraagd
vaccinatiebewijzen te laten zien. Het heeft niet tot gevolg dat een bestand
moet worden aangelegd waarin wordt vermeld welke kinderen zijn
gevaccineerd en tegen welke ziekten.15
De Afdeling merkt op dat om feitelijk uitvoering te geven aan een
weigeringsbeleid kinderopvangcentra van elk kind moeten weten of,
wanneer en welke vaccinaties het heeft ontvangen. Het rijksvaccinatieprogramma omvat verschillende vaccinaties verspreid over uiteenlopende
jaren.16 Kinderopvangcentra zullen dus op verschillende momenten, die
per kind verschillen, moeten controleren of de vereiste vaccinaties
daadwerkelijk zijn verkregen. Dat lijkt niet goed uitvoerbaar zonder dat de
verkregen gegevens over de behaalde vaccinaties worden bijgehouden.
Wil het voorstel werkelijk bewerkstelligen dat de kinderopvangcentra een
adequaat en betrouwbaar weigeringsbeleid voeren dan dient voorzien te
zijn in een sluitende administratie die ook wordt bijgehouden. Ouders
moeten er immers van uit kunnen gaan dat een weigeringsbeleid inhoudt
dat geen kinderen tot de opvang worden toegelaten en daar verblijven die
niet blijvend deelnemen aan het rijksvaccinatieprogramma.
Daarnaast rijst de vraag of op de naleving van het weigeringsbeleid ook
toezicht moet worden uitgeoefend. De toelichting gaat niet in op de vraag
of de GGD, die namens de gemeente toezicht houdt op de kinderopvang,
hiermee wordt belast.
De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan.
De initiatiefnemer wil tot niet meer wettelijke regulering overgaan dan
nodig is. Toezicht door de GGD hoeft naar zijn mening niet aan de orde te
komen, nu het niet om de naleving van overheidsregels gaat, maar om
beleid waartoe een kindercentrum zelf heeft besloten. Wel blijft altijd de
mogelijkheid voor zelfregeling bestaan, bijvoorbeeld in het kader van een
brancheorganisatie.
Anders dan de Afdeling denkt de initiatiefnemer dat een weigeringsbeleid
best uitvoerbaar is zonder dat een registratie omtrent het al dan niet
gevaccineerd zijn van kinderen wordt bijgehouden. Het gaat er in de
eerste plaats om, dat op het moment dat een kindercentrum met ouders
een overeenkomst over de opvang van hun kind sluit, het kindercentrum
moet kunnen vaststellen dat het kind overeenkomstig het Rijksvaccinatieprogramma is gevaccineerd. Dat kan zonder registratie. Vervolgens zal het
kindercentrum op enigerlei wijze moeten bijhouden, op welk moment het
de ouders moet vragen om bewijzen van latere inentingen te laten zien.
Dat is iets anders dan het verwerken van persoonsgegevens. Aangenomen mag worden, dat het kindercentrum in zijn overeenkomsten voor
zich de bevoegdheid zal voorbehouden om, als die latere inentingsbewijzen niet worden getoond, de overeenkomst te beëindigen. Worden zij
wel getoond, dan geldt opnieuw dat zij niet hoeven te worden geregistreerd.
De initiatiefnemer realiseert zich dat op deze wijze de vraag of een
kindercentrum zijn eigen beleid handhaaft, een kwestie van vertrouwen is.
15
16

Memorie van toelichting, paragraaf 4.
Voordat een kind de leeftijd van 1,5 bereikt, dient het volgens het rijksvaccinatieprogramma al
9 vaccinaties te hebben gekregen. Zie «https://www.rivm.nl/media/rvp/vaccinatieschema/».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 049, nr. 4

5

Als dat er onvoldoende is, en van de kindercentra méér transparantie
wordt verlangd, zal inderdaad een registratie bijgehouden moeten gaan
worden. Maar ook dan kan het nooit zó zijn, dat ouders inzage in die
registratie krijgen. Dan zal voorzien moeten worden in een vorm van
certificering, waarin een derde de bevoegdheid krijgt de registratie op
volledigheid te beoordelen. Maar ook dan blijft het een kwestie van
vertrouwen, zij het in dat geval niet in het kindercentrum, maar in de
certificerende instantie.
De initiatiefnemer meent, dat het aan de kindercentra kan worden
overgelaten om wel of niet te kiezen voor registratie; wetend dat
registratie juridische gevolgen en uitvoeringslasten met zich mee brengt.
Daarop wordt hierna nog ingegaan.
b. Praktisch nut
Kinderopvangcentra die een weigeringsbeleid voeren zullen, zoals ook de
toelichting vermeldt, niet alleen gevaccineerde kinderen opvangen.17
Kinderen jonger dan 14 maanden worden immers nog niet gevaccineerd
tegen bof, mazelen en rodehond.18 Daarmee is het risico op besmetting
met bovengenoemde infectieziekten voor kinderen jonger dan 14
maanden ook binnen deze kinderopvangcentra niet uit te sluiten.19
Contacten van een zuigeling beperken zich niet tot de kinderopvang; ook
daarbuiten kan een zuigeling besmet worden. Gelet op de grote besmettelijkheid van mazelen en de sterk verminderde werking van groepsimmuniteit20 binnen kinderopvangcentra, is de kans dat een besmet kind binnen
deze centra onbeschermde kinderen infecteert altijd aanwezig.21 De
populatie van een kinderdagverblijf is immers veel kleiner en veel minder
gemengd dan een doorsnee populatie van een stad of regio. Ook hebben
kinderen veel intensiever en nauwer contact met elkaar dan in een
gemiddelde populatie. Daardoor werkt het principe van groepsimmuniteit
binnen de kinderopvang veel minder goed of zelfs helemaal niet. De kans
dat een besmet kind contact heeft met een (nog) niet gevaccineerd kind en
mazelen of een andere infectieziekte overdraagt, is daardoor groter dan
binnen een gewone populatie, zo blijkt uit wetenschappelijke studies.22
Kinderen jonger dan 14 maanden blijven dus een zeker risico lopen op
besmetting met een infectieziekte binnen een kinderopvangcentrum. Het
praktische nut van het voorstel is daarom beperkt. In elk geval is het
noodzakelijk dat ouders worden gewezen op de betrekkelijke betekenis
van een weigeringsbeleid ter voorkoming van besmetting, mede in het
licht van mogelijke aansprakelijkheid van kinderopvangcentra als een kind
toch ziek wordt.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan.

17

Memorie van toelichting, paragraaf 2.
Voor het vaccinatieschema van het rijksvaccinatieprogramma, zie «https://www.rivm.nl/media/
rvp/vaccinatieschema/».
19
Zie ook Bijlage bij Kamerstukken II, 2016/17, 34 550-XVI, nr. 144 (Verkenning meldplicht
vaccinatiegraad kinderdagverblijven en basisscholen), onder A.
20
In een groep met een groot aantal beschermde (immune) personen is de kans dat een
enkeling die niet immuun is een bepaalde infectieziekte oploopt klein. De mensen in zijn
omgeving zijn immers beschermd tegen de ziekte en verspreiden deze niet verder. Dit
fenomeen wordt groepsimmuniteit genoemd. Zie T. Kloosterman en E. Hofstra, «Vaccinatiegraad crèche zegt niks over besmettingsrisico», Medisch Contact 2017, nr. 15, p. 21.
21
Overigens is de kans op introductie van mazelen in Nederland – buiten een epidemie – nog
altijd klein.
22
T. Kloosterman en E. Hofstra, «Vaccinatiegraad crèche zegt niks over besmettingsrisico»,
Medisch Contact 2017, nr. 15, p. 21–22.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 049, nr. 4

6

Wat de Afdeling opmerkt over het praktisch nut van het wetsvoorstel, is
kennelijk ontleend aan één publicatie, die in noot 21 en 22 bij het advies
van de Afdeling is vermeld. Deze publicatie had echter betrekking op een
voorstel van voormalig Minister Schippers om kindercentra hun percentages gevaccineerde kinderen bekend te laten maken. Het onderhavige
wetsvoorstel verschilt daar aanmerkelijk van. Indien een kindercentrum
het in dit wetsvoorstel bedoelde beleid volgt, zal dat met zich mee
brengen dat alle in een kindercentrum aanwezige personeelsleden en
kinderen vanaf de leeftijd van 14 maanden tegen onder meer mazelen zijn
ingeënt. Aannemelijk is, dat dit ook zal gelden voor de ouders die
regelmatig in het centrum aanwezig zijn. Daarnaast is aannemelijk dat
kinderen die ouder zijn dan 14 maanden aanzienlijk meer contact hebben
met elkaar dan met baby’s onder deze leeftijd. Dat neemt niet weg dat de
kans, dat een besmet kind een onbeschermd kind infecteert – beide jonger
dan 14 maanden – altijd aanwezig blijft.
Dat dient echter niet bepalend te zijn voor de beoordeling van het
praktisch nut van het wetsvoorstel. Gelet op de doelstelling van het
wetsvoorstel gaat het erom een zodanige transparantie op de markt van
kindercentra te bereiken, dat ouders kunnen kiezen voor het kindercentrum dat hun zorgen voor de veiligheid van hun kind zo veel mogelijk
weg kan nemen.
Wel zullen – zoals reeds eerder opgemerkt – kindercentra aan ouders
genuanceerde voorlichting moeten geven. Als zij dat doen, ziet de
initiatiefnemer geen risico’s voor aansprakelijkheid als een kind toch ziek
wordt.
In de memorie van toelichting is op het vorenstaande ingegaan.
6. Juridische aspecten
Kinderopvangcentra zijn private ondernemingen. Als zodanig hebben zij
geen (expliciete) wettelijke bevoegdheid nodig voor het formuleren van
een toelatingsbeleid tot hun diensten. Ook zonder de voorgestelde
wetswijziging hebben kinderopvangcentra een vrijheidsmarge om
kinderen te weigeren. Zij worden daarin echter begrensd door eisen die
voortvloeien uit het recht op gelijke behandeling, en de bescherming van
persoonsgegevens.23 Duidelijkheid over deze grenzen is weliswaar nodig,
maar daarvoor lijkt het niet nodig de wet te wijzigen. Die duidelijkheid zou
ook op andere wijze geboden kunnen worden, bijvoorbeeld door middel
van een handreiking. Nu de initiatiefnemers kiezen voor wetgeving, dient
die duidelijkheid in het wetsvoorstel te worden gegeven.
De Afdeling merkt het volgende op.
a. Recht op gelijke behandeling
De weigering van niet-gevaccineerde kinderen mag geen verboden
onderscheid opleveren op grond van godsdienst, levensovertuiging of
een andere beschermde grondslag in de zin van de Algemene wet gelijke
behandeling (AWGB).24 Voor zover bezwaren tegen vaccinatie gebaseerd
zijn op religieuze gronden of voortvloeien uit een levensbeschouwing zal
een dergelijke weigering – met of zonder wettelijke grondslag – moeten
worden beschouwd als het maken van indirect onderscheid op grond van
godsdienst of levensovertuiging.

23

Zie ook College voor de Rechten van de Mens, Advies inzake conceptwetsvoorstel aanpassing
Wet kinderopvang, 19 september 2018, p. 2.
24
Artikel 1 Algemene wet gelijke behandeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 049, nr. 4

7

Het College voor de Rechten van de Mens heeft in zijn advies over het
voorstel opgemerkt dat het relevante toetsingskader wordt gevormd door
artikel 7 AWGB.25 Op grond van artikel 7, derde lid, kan het gemaakte
onderscheid in het aanbieden van bepaalde diensten worden gerechtvaardigd wanneer het verschil in behandeling een legitiem doel dient. De
bescherming van de gezondheid en de bescherming van de rechten en
vrijheden van anderen, die in het geding kunnen komen door de keuze
van ouders om hun kind niet te laten vaccineren, zijn legitieme doelen
waarmee kinderopvangcentra het gemaakte onderscheid kunnen
rechtvaardigen. Het middel dient echter wel passend en noodzakelijk te
zijn om dat doel te bereiken, aldus het College. In dit verband spelen
overwegingen van proportionaliteit en subsidiariteit een belangrijke rol.
Om (juridische) zekerheid te bieden dat kinderopvangcentra gebruik
kunnen maken van de mogelijkheid om een weigeringsbeleid te voeren,
zal in de toelichting nader ingegaan moeten worden op de wijze waarop
een rechtvaardiging kan worden geboden voor de situatie dat indirect
onderscheid wordt gemaakt op grond van godsdienst of levensovertuiging.
De Afdeling adviseert daarin te voorzien. Uit de toelichting moet duidelijk
blijken welke doelen in het kader van dit voorstel als legitieme doelen
door kinderopvangcentra kunnen worden aangemerkt, en vervolgens in
welke zin de maatregel geschikt en noodzakelijk is om dat doel te
bereiken. Ook wanneer andere grondrechten in het geding zouden zijn,
zou de toelichting nader aandacht aan deze aspecten moeten besteden.
De initiatiefnemer heeft geen reden gezien de toelichting op dit punt aan
te vullen. Daarin is immers al uitvoerig uiteengezet dat de rechtvaardiging
voor het maken van indirect onderscheid op grond van godsdienst of
levensovertuiging gelegen is in het recht van ouders om geïnformeerde
keuzes te kunnen maken rondom de gezondheid van hun kind. Dat geldt
ook voor de vraag of het wetsvoorstel geschikt en noodzakelijk is om dat
doel te bereiken. Het is een zeer geschikt middel om het doel van
transparantie en het faciliteren van een keuzemogelijkheid te bereiken.
Bovendien gaat het niet verder dan noodzakelijk is om dat doel te
bereiken en wordt de vrijheid van godsdienst van ouders die hun kinderen
niet willen laten vaccineren níet beperkt. Het is een betrekkelijk lichte,
weinig dwingende maatregel. Niemand wordt verplicht zijn kinderen te
laten vaccineren. Houders van kindercentra worden niet verplicht om
niet-gevaccineerde kinderen te weigeren. Het is aan hen om wel of niet
voor een weigeringsbeleid te kiezen. Zoals het ook aan ouders vrij blijft
staan om voor het ene of het andere kindercentrum te kiezen; óf om géén
gebruik te maken van de diensten van welk kindercentrum dan ook.
De initiatiefnemer ziet niet, hoe met een «handreiking» duidelijkheid kan
worden geboden over de grenzen die voortvloeien uit het recht op gelijke
behandeling. Immers, het enig juiste antwoord op de vraag «Hoe kan ik
het risico vermijden dat ik het juridische verwijt krijg van indirect
onderscheid op grond van godsdienst?» zou zijn: géén onderscheid
maken tussen gevaccineerde en niet-gevaccineerde kinderen. Het doel
van het wetsvoorstel is echter om dat nu juist wèl mogelijk te maken,
zonder dat dit juridische consequenties voor de houders van kindercentra
heeft. Daarvoor is een wet nodig.

25

College voor de Rechten van de Mens, Advies inzake conceptwetsvoorstel aanpassing Wet
kinderopvang, 19 september 2018, p. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 049, nr. 4

8

b. Bescherming van persoonsgegevens
Volgens de initiatiefnemer heeft het voorstel, zoals eerder opgemerkt, niet
tot gevolg dat houders van kinderopvangcentra een bestand moeten
aanleggen waarin bijgehouden wordt welke vaccinaties een kind heeft
gekregen.26 De Afdeling acht het echter niet goed mogelijk voor kinderopvangcentra om een beleid te voeren waarbij alleen kinderen worden
toegelaten die gevaccineerd zijn zonder dat de informatie over de
behaalde vaccinaties wordt geregistreerd (zie punt 5a). Een dergelijke
registratie lijkt onontbeerlijk en behelst de verwerking van persoonsgegevens. Als verwerking van persoonsgegevens de logische uitwerking van
het beleid blijkt te zijn, roept dit vragen op naar de verhouding met de
Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).27
Gegevens over de vaccinaties van een kind hebben betrekking op diens
gezondheidstoestand en worden onder het regime van de AVG
beschermd als een bijzondere categorie van persoonsgegevens.28 De
verwerking daarvan is in beginsel verboden.29 Dit verbod kan worden
opgeheven wanneer aan een van de voorwaarden genoemd in artikel 9,
tweede lid, van de AVG is voldaan. In het voorliggende voorstel, waarin
geen wettelijke grondslag voor verwerking is gegeven, is de enige
mogelijkheid dat de betrokkene uitdrukkelijke toestemming geeft voor een
of meer welbepaalde doelen.30 De vraag is of daaraan in de onderhavige
situatie kan worden voldaan.
Hiernaast moet ook aan de overige voorwaarden van de AVG worden
voldaan, zoals de eis dat de verwerking rechtmatig plaatsvindt en
passende maatregelen worden genomen om een op het risico afgestemd
beveiligingsniveau te waarborgen.31 Er dient ook een begrenzing te
worden gegeven van de kring personen die de gegevens mogen inzien.
Het voeren van een beleid waarbij de behaalde vaccinaties van kinderen
worden geregistreerd brengt dus mee dat aan verschillende voorwaarden
voor de bescherming van persoonsgegevens moet worden voldaan.
De Afdeling adviseert het voorstel en de toelichting in het licht hiervan
aan te passen.
De initiatiefnemer heeft hiervoor al uiteengezet dat naar zijn mening een
weigeringsbeleid best uitvoerbaar is zonder dat een registratie omtrent
het al dan niet gevaccineerd zijn wordt bijgehouden. Daaraan heeft hij wel
toegevoegd dat, als het kindercentrum ervoor kiest om meer transparantie
te bieden, wél een registratie bijgehouden zal moeten worden. Daarbij zal
dan de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) onverkort
26

Memorie van toelichting, paragraaf 4.
Verordening (EU) 2016/679 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband
met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens,
PbEU 2016, L119. In het advies van de Afdeling van 31 augustus 2018 over Digitalisering
(W04.18.0230/I), Kamerstukken II 2017/18, 26 643, nr. 557, paragraaf 4.2 is, indachtig het
gegeven dat de AVG veel open normen bevat en in de praktijk nadere vragen zal oproepen,
ook opgemerkt dat de overheid als wetgever wel zijn verantwoordelijkheid moet nemen om
op een effectieve, op de digitale praktijk toegesneden wijze, uitvoering van de AVG waar te
maken.
28
Voor een definitie van gezondheidsgegevens, zie artikel 4, onderdeel 15, en overweging 35 van
de preambule van de AVG.
29
Artikel 9, eerste lid, AVG.
30
Artikel 9, tweede lid, onder a, AVG. Artikel 9, tweede lid, onder h, biedt een mogelijkheid tot
verwerking van de bijzondere persoonsgegevens wanneer de verwerking noodzakelijk is om
redenen van algemeen belang op het gebied van volksgezondheid. Dit behelst echter dat een
wettelijke grondslag voor de verwerking van gegevens wordt gegeven.
31
Zie artikel 6 en 32 AVG.
27

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 049, nr. 4

9

van toepassing zijn. Waaronder, zoals de Afdeling aangeeft, dat passende
maatregelen moeten worden genomen om een op het risico afgestemd
beveiligingsniveau te waarborgen en dat een begrenzing moet worden
gegeven van de kring van personen die de gegevens mogen inzien.
De initiatiefnemer heeft geen aanleiding gezien om in het wetsvoorstel
een grondslag voor het verwerken van de hier aan de orde zijnde
persoonsgegevens op te nemen. Dat er daardoor alleen een mogelijkheid
voor rechtmatige verwerking van deze persoonsgegevens is als de ouders
daarvoor hun uitdrukkelijke toestemming geven, ziet de initiatiefnemer
niet als een probleem. Het is niet onmogelijk en ook niet ongepast of
bijzonder bezwaarlijk om deze vorm van medewerking van de ouders te
verlangen.
In de memorie van toelichting zal op het vorenstaande worden ingegaan.
7. Conclusie
Het voorstel wil tegemoet komen aan zorgen van ouders over mogelijke
besmetting van hun kinderen in kinderopvangcentra met, in het bijzonder,
mazelen. De Afdeling heeft daar begrip voor. De weg waarlangs het
wetsvoorstel deze zorgen beoogt te verminderen of weg te nemen, loopt
via de kinderopvangcentra. Zij kunnen een weigeringsbeleid voeren voor
kinderen die niet deelnemen aan het rijksvaccinatieprogramma. Het
voeren van een dergelijk beleid vraagt inspanningen van kinderopvangcentra. Er is een zorgvuldige registratie nodig. Daardoor nemen de
uitvoeringslasten toe. Verder kan de vraag gesteld worden wat het
praktisch nut van een weigeringsbeleid is.
Dat neemt niet weg dat, ook als het praktische nut van een weigeringsbeleid maar beperkt is en er uitvoeringslasten zijn, in de afweging om een
dergelijk beleid al dan niet te gaan voeren, het belang om zorgen van
ouders weg te nemen en hen in die zin gerust te stellen, de doorslag kan
geven. Dan is het wel nodig dat ouders over de betrekkelijke betekenis
van het voeren van een weigeringsbeleid goed worden voorgelicht.
Uiteindelijk ligt het maatschappelijke probleem in de daling van de
vaccinatiegraad. Die zou in Nederland weer op een hoger plan moeten
worden gebracht. Het voorstel zou ook in dat perspectief in de toelichting
moeten worden besproken.
Het voorstel beoogt verder juridische onzekerheid bij kinderopvangcentra
over het mogen voeren van een weigeringsbeleid weg te nemen.
Kinderopvangcentra zijn private ondernemingen. Ook zonder de voorgestelde wetswijziging hebben kinderopvangcentra een vrijheidsmarge om
kinderen te weigeren. Door middel van bijvoorbeeld een handreiking kan
duidelijk worden gemaakt waar de grenzen liggen die voortvloeien uit het
recht op gelijke behandeling, en de bescherming van persoonsgegevens.
Dat neemt niet weg dat, nu is gekozen voor een wetsvoorstel, deze punten
nog de nodige aandacht vergen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het initiatiefvoorstel en adviseert daarmee rekening te houden.
De vicePresident van de Raad van State,
Th. C. de Graaf
De initiatiefnemer is verheugd dat de Afdeling concludeert dat ook als het
praktische nut van een weigeringsbeleid maar beperkt zou zijn en gepaard
zou gaan met uitvoeringslasten voor een kindercentrum dat ervoor kiest
zo’n beleid te voeren, in de afweging om een dergelijk beleid al dan niet te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 049, nr. 4

10

gaan voeren het belang om zorgen van ouders weg te nemen en hen in
die zin gerust te stellen, de doorslag kan geven. Hij onderschrijft dat het
dan wel nodig is dat ouders goed worden voorgelicht over de betrekkelijke betekenis van het voeren van een weigeringsbeleid.
Dat de uitvoering van een weigeringsbeleid niet per se gepaard hoeft te
gaan met een registratie en de daaraan verbonden lasten, is in het
voorgaande al uiteengezet.
Dat geldt ook voor het feit dat het verhogen van de vaccinatiegraad niet
het doel van het wetsvoorstel is. Het doel van het wetsvoorstel is – naast
het bieden van een keuzemogelijkheid aan ouders – het zekerheid bieden
aan houders van een kindercentrum over de juridisch houdbaarheid van
een weigeringsbeleid. De initiatiefnemer meent dat een wet daarvoor niet
alleen een geschikt, maar ook een noodzakelijk middel is.
De memorie van toelichting bij het voorstel van wet is aangepast, waar
dat nodig was.
Raemakers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 049, nr. 4

11