Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

32 852

Grondstoffenvoorzieningszekerheid

30 872

Landelijk afvalbeheerplan

Nr. 140

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 maart 2021
In mijn brief van 10 oktober 2019 heb ik uw Kamer geïnformeerd over het
eindrapport Grondstof of afval van de Taskforce Herijking Afvalstoffen
(THA).1 Vervolgens heb ik uw Kamer met een brief van 1 juli 2020 op de
hoogte gesteld van de stand van zaken van de acties naar aanleiding van
de THA.2 Hierin heb ik aangegeven dat ik twee verkenningen heb laten
uitvoeren. Eén ziet op de instrumenten van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (het ministerie) voor de beoordeling of iets onder
de definitie «afval» of «product» valt. De andere verkenning ziet op de
belemmeringen die er zijn voor bedrijven en bevoegd gezag bij het
uitvoeren van experimenten voor de circulaire economie. Bijgaand bied ik
u de rapporten van beide verkenningen aan3. De verkenningen zijn tot
stand gekomen met inbreng van vele stakeholders. Ik hecht aan hun
inbreng omdat zij de transitie naar de circulaire economie in de praktijk
ten uitvoer brengen. Voor hun inbreng wil ik mijn dank uitspreken.
In deze beleidsreactie zal ik eerst de uitkomsten van beide verkenningen
bespreken en de aanleiding tot de acties nader toelichten. Vervolgens zal
ik kort opsommen welke acties ik concreet onderneem om opvolging te
geven aan de verkenningen. Middels deze beleidsreactie voldoe ik aan de
toezegging gemaakt in de voortgangsbrief van 1 juli 2020 om uw Kamer
via een brief op de hoogte te stellen van de opvolging van de THA.
Verkenning instrumenten afval of product
De verkenning naar de instrumenten afval of product beschrijft de
instrumenten die het ministerie ter beschikking staan om te bepalen of
een stroom (materiaal met een specifieke toepassing) een afvalstof of
product is. Dit zijn ministeriële regelingen, handreikingen en rechtsoor1

Kamerstuk 32 852 nr. 97.
Kamerstukken 32 852 en 30 872, nr. 129.
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
2

kst-32852-140
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 852, nr. 140

1

delen. De beoordeling afval of product is van belang om het zorgvuldige
hergebruik van grondstoffen te faciliteren. De rijksoverheid werkt hard aan
een voortvarende overgang naar een circulaire economie en stimuleert
hierbij dergelijk hergebruik. De uitkomst van deze verkenning en die acties
die ik naar aanleiding daarvan neem, kunnen hierin een belangrijke
bijdrage leveren.
Om te komen tot een optimale inzet van het beschikbare instrumentarium
van het ministerie doen de onderzoekers een voorzet voor een afwegingskader. Het doel van het afwegingskader is om stromen te prioriteren en
vervolgens te koppelen aan het juiste instrument. Een belangrijk
onderdeel zijn de randvoorwaarden waar elke stroom aan moet voldoen
om in aanmerking te komen voor een beoordeling met het afwegingskader. Ik omarm deze systematiek. Het stelt het ministerie in staat om
transparant te communiceren naar initiatiefnemers over de procedure
achter het aanwenden van de eigen instrumenten en biedt inzicht in wat
de potentieel interessante stromen zijn uit het oogpunt van de circulaire
economie. Uit de verkenning blijkt dat dit belangrijke punten zijn. De
specifieke randvoorwaarden en manier van prioritering bekijk ik nader om
er nog nauwkeuriger voor te zorgen dat de instrumenten van het
ministerie ingezet worden voor stromen waarvan de toepassingen zo veel
mogelijk passen binnen de circulaire economie.
De onderzoekers bevelen aan om met name het generieke instrumentarium – ministeriële regelingen en handreikingen – actiever in te zetten.
Deze aanbeveling neem ik ter hand. In een ministeriële regeling kan voor
een stroom worden vastgelegd wanneer het een bijproduct of afvalstof is,
dan wel een einde-afvalstatus heeft of een afvalstof blijft. Een dergelijke
regeling vertaalt dus de voorwaarden van artikel 1.1 lid 6 en lid 8 Wm in
specifieke criteria voor een stroom waaraan direct getoetst moet worden.
Momenteel zijn twee van zulke ministeriële regelingen van kracht. In de
ene regeling wordt de einde-afvalstatus geregeld van recyclinggranulaat
uit steenachtige afvalstoffen. De andere regeling bevat criteria om te
bepalen wanneer wordt voldaan aan twee van de vier voorwaarden om
een stroom als bijproduct te kunnen aanmerken. Deze regeling gaat over
ruwe glycerine uit de biodieselindustrie om er, onder andere, chemicaliën
van te produceren.
Een handreiking omschrijft zaken die bevoegd gezag en bedrijven kunnen
helpen bij de beoordeling of een stroom in een specifiek geval een
afvalstof of product is en legt uit hoe de afvalwet- en regelgeving moet
worden toegepast op één of alle stromen. Er bestaan op het moment twee
handreikingen. De eerste handreiking is de Leidraad afvalstof of product
die algemene richtsnoeren geeft voor de uitleg en toepassing van de
begrippen «afvalstof», «(voortgezet) gebruik», «bijproduct» en «eindeafvalstatus». De tweede handreiking beschrijft verschillende casussen
rondom het gebruik van onbehandeld hout als product en afvalstof, en
geeft toetsingsgronden om te beoordelen of onbehandeld hout is aan te
merken als product.
Zowel ministeriële regelingen als handreikingen verschaffen een zekere
mate van uniformiteit en duidelijkheid in het maken van de beoordelingen
of een stroom een afvalstof of product is. Dit zijn twee belangrijke
aandachtspunten die volgen uit de verkenning en de praktijk. Deze
instrumenten zijn immers toepasbaar op meerdere dezelfde stromen,
waardoor met een gelijke capaciteit meer initiatiefnemers die circulair
willen ondernemen, worden geholpen. Bovendien bestaat er al een
wettelijke basis voor het opstellen van ministeriële regelingen en kan er
dus direct mee worden gestart.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 852, nr. 140

2

Naast ministeriële regelingen en handreikingen heeft het ministerie de
mogelijkheid om een rechtsoordeel af te geven. Een rechtsoordeel is, in
tegenstelling tot wat de naam doet vermoeden, slechts een juridisch niet
bindend advies waarbij het ministerie voor een specifieke stroom een
gemotiveerde mening geeft of in dat geval het materiaal wel of geen
afvalstof is. In de loop der tijd lijkt echter de indruk te zijn ontstaan dat de
bevoegdheid tot het maken van deze beoordeling bij de rijksoverheid ligt.
Dit is uitdrukkelijk niet het geval. Europese regelgeving bepaalt dat
primair de houder moet aantonen of een stroom een afvalstof of product
is. Het toezicht op en de mogelijke besluitvorming over de bewijsvoering
van de houder is in Nederland gedecentraliseerd. Dat betekent dat deze
taak ligt bij het betreffende bevoegd gezag in het kader van de
vergunningverlening-, toezicht- en handhavingstaken. In de praktijk zijn dit
vaak de omgevingsdiensten in opdracht van de provincies/gemeenten. Zij
kunnen daarbij een advies vragen aan Rijkswaterstaat. In de praktijk is
echter de beleving ontstaan dat dit «rechtsoordeel» van het ministerie
nodig is om een materiaal op de markt te brengen. Daarmee is het aantal
verzoeken fors toegenomen. Momenteel worden alle ingediende
verzoeken afgehandeld, maar neemt Rijkswaterstaat geen nieuwe
verzoeken voor rechtsoordelen in behandeling, omdat ik de omslag wil
maken naar een effectievere uitvoering van het systeem.
Ik wil meer en actiever gebruik maken van de generieke instrumenten,
ministeriële regelingen en handreikingen, zoals die hierboven staan
beschreven. Het genoemde afwegingskader dat ik nader uitwerk, zal
helpen om inzichtelijk te maken welke stromen hiervoor het beste
opgepakt kunnen worden.
Verder wil ik de rol van bevoegd gezag in de praktijk bij de beoordeling
afvalstof of product versterken. De primaire verantwoordelijkheid voor de
volledige bewijsvoering van de risico’s en status van een stroom ligt bij de
initiatiefnemer, vaak een bedrijf, die een materiaal op de markt wil
brengen. Vervolgens toetsen de omgevingsdiensten deze bewijsvoering
wanneer dit noodzakelijk is in het kader van hun taken en vellen hierover
hun oordeel. In meer complexe situaties, bijvoorbeeld met hoge risico’s of
wanneer meerdere omgevingsdiensten er samen niet uitkomen, kan
Rijkswaterstaat dan ondersteuning bieden.
Daarnaast werk ik aan het aanjagen van kennisontwikkeling en kennisdeling bij de beoordeling afvalstof of product door omgevingsdiensten
onderling. Bij hetgeen hierboven geschetst, sluit ik aan bij de stappen die
momenteel worden gezet in het kader van de uitvoeringsagenda
vergunningverlening, toezicht en handhaving. In deze uitvoeringsagenda
wordt namelijk al ingegaan op een betere informatie-uitwisseling tussen
beleid en uitvoering, en de kennisinfrastructuur.
Ook introduceer ik een andere naam voor de term rechtsoordeel, die beter
weerspiegelt dat het een juridisch niet bindend advies betreft. De
decentrale bevoegdheidsverdeling blijft dus gehandhaafd, maar zal als
onderdeel van de uitwerking van de verkenning worden verduidelijkt en
versterkt. In dit proces heb ik ook aandacht voor toelichting omtrent de
bevoegdheid van bevoegd gezag over stromen die de inrichting verlaten
(uitgaande stromen). Het handhaven van de huidige bevoegdheidsverdeling is conform de aanbeveling van de onderzoekers. Zij stellen voor
om op dit punt geen wettelijke wijzingen door te voeren, maar juist meer
gebruik te maken van de bestaande wettelijke mogelijkheden, zoals het
generieke instrumentarium.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 852, nr. 140

3

Verkenning naar de experimenteerruimte voor de circulaire
economie
De andere verkenning die ik heb laten uitvoeren ziet op de experimenteerruimte. Experimenten zijn onmisbaar voor de transitie naar een circulaire
economie. Uit de verkenning naar de experimenteerruimte voor de
circulaire economie komen twee belangrijke belemmeringen bij het
uitvoeren van experimenten naar voren.
Ten eerste constateren de onderzoekers dat er sprake is van een
kennislacune bij zowel bedrijven als bevoegde gezagen over de
beschikbare ruimte in wet- en regelgeving om experimenten uit te voeren.
Dat kan ertoe leiden dat er geen experimenten van de grond komen terwijl
daar op grond van wet- en regelgeving wel ruimte voor is. Dit is onwenselijk. Voor een snelle transitie naar de circulaire economie is het
uitermate van belang dat de huidige wettelijke experimenteerruimte
optimaal kan worden benut. Om die reden focus ik ook op het verduidelijken van experimenteerkaders en het doorvoeren van een versnelling in
het proces van vergunningverlening of het verkrijgen van een ontheffing
na een geslaagd experiment.
Ten tweede constateren de onderzoekers dat de wettelijke experimenteerruimte te beperkt is. Er wordt aanbevolen om een wettelijke experimenteerbepaling op te stellen die het mogelijk maakt voor bedrijven om
volgens een relatief snelle procedure en onder, door het bevoegd gezag te
stellen voorwaarden, een experiment uit te voeren. Deze aanbeveling
neem ik ter hand door te bezien of en hoe een experimenteerbepaling een
plek kan krijgen in de nieuwe Wm.
Acties
Op basis van voorgaande onderneem ik de volgende concrete acties ter
opvolging van de verkenningen.
Verkenning instrumenten afval of product
• Ik zet het generieke instrumentarium van het ministerie meer en
actiever in. Daartoe werk ik een afwegingskader uit dat tijdig nieuwe
stromen kan identificeren waar met het instrumentarium helderheid
over kan worden geboden.
• In de tussentijd start ik met de voorbereidingen voor twee specifieke
ministeriële regelingen om er voor te zorgen dat struviet en cellulose,
zoals die worden geproduceerd in het kader van de Energie- en
Grondstoffenfabriek van de Waterschappen, niet meer worden
aangemerkt als afval. Hiermee voldoe ik aan de toezegging betreffende
struviet gemaakt tijdens het Algemeen Overleg Circulaire Economie op
2 december 2020.
• Ook stel ik een handreiking op voor organische reststromen met de
toepassing diervoeder en bekijk ik of het mogelijk is om eenzelfde
handreiking op te stellen voor chemische recycling van een nog nader
te bepalen specifieke kunststof-stroom.
• De term rechtsoordeel zal een naamsverandering ondergaan gezien de
verwarring omtrent het instrument.
• Ik stel een uitgebreide beschrijving op over de te volgen procedurele
stappen om te komen tot de beoordeling afvalstof of product.
• Daarnaast wil ik de verdere kennisontwikkeling en -uitwisseling van
omgevingsdiensten stimuleren. Hiervoor sluit ik aan bij de uitvoeringsagenda vergunningverlening, toezicht en handhaving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 852, nr. 140

4

Verkenning naar de experimenteerruimte voor de circulaire economie
• In het proces van vergunningverlening bezie ik wat de mogelijkheden
zijn om geslaagde experimenten vlotter juridisch te verankeren in de
reguliere bedrijfsvoering.
• Om experimenten zo soepel mogelijk te starten, is het van belang dat
bekend is welke regels van toepassing zijn en welk bevoegd gezag aan
zet is. Hiervoor stel ik een beschrijving op voor overheden en bedrijven
over hoe om te gaan met experimenten, zodat helder is wat verwacht
mag worden.
• In de lopende verkenning naar de modernisering van de Wet milieubeheer (Wm) bekijk ik of er een wettelijke experimenteerbepaling
gecreëerd kan worden. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan de
relatie tussen de Wm en de Omgevingswet.
De verkenningen bieden een goede houvast om een aantal belangrijke
belemmeringen aan te pakken. Ik neem de uitvoering van de toegezegde
acties ter hand, samen met de betrokken stakeholders omdat ik waarde
hecht aan een breed draagvlak. In het najaar van 2021 wil ik uw Kamer
berichten over de vorderingen via een voortgangsbrief.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 852, nr. 140

5