Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1974

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 juni 2015
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vier fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Mededeling en verordening betreffende genetisch gemodificeerde organismen in levensmiddelen en diervoeders (Kamerstuk 34 214,
nr. 3)
Fiche 2: Mededeling Europese Veiligheidsagenda (Kamerstuk 22 112, nr.
1972)
Fiche 3: Mededeling – EU Actieplan inzake mensenrechten en democratie
(2015–2019) (Kamerstuk 22 112, nr. 1973)
Fiche 4: Mededeling capaciteitsopbouw voor veiligheid en ontwikkeling
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-1974
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1974

1

Fiche: Mededeling capaciteitsopbouw voor veiligheid en
ontwikkeling
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Gezamenlijke mededeling aan het Europees parlement en de Raad:
«Capaciteitsopbouw voor veiligheid en ontwikkeling – De partners in
staat stellen crises te voorkomen en te beheersen»
b) Datum ontvangst Commissiedocument
30 april 2015
c) Nr. Commissiedocument
JOIN(2015)17
d) EUR-Lex
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:52015JC0017
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
n.v.t.
f) Behandelingstraject Raad
Raad Buitenlandse Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Buitenlandse Zaken
2. Essentie voorstel
Op 28 april j.l. verscheen een gezamenlijke mededeling van Commissie en
Hoge Vertegenwoordiger getiteld «Capaciteitsopbouw voor veiligheid en
ontwikkeling – De partners in staat stellen crises te voorkomen en te
beheersen»1. Aanleiding voor de mededeling is de constatering dat
veiligheid en ontwikkeling onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en de
wens te onderzoeken of de EU, naast huidige instrumenten, meer zou
kunnen doen om partnerlanden beter in staat te stellen om zelf crises te
voorkomen, of in ieder geval te beheren. Hiertoe dient de geïntegreerde
benadering van de EU nader te worden uitgewerkt, zodat verschillende
EU-instrumenten (waaronder civiele missies en militaire operaties,
ontwikkelingssamenwerking en politieke inzet) beter op elkaar kunnen
worden afgestemd. Vanuit het EU ontwikkelingsbeleid is er een inzet om
dieperliggende oorzaken van onveiligheid en conflicten weg te nemen.
Vanuit het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB)
wordt ingezet op vredeshandhaving, conflictpreventie en versterking van
internationale veiligheid.
De Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger (HV) constateren dat de
aanpak van de EU dient te worden versterkt om lacunes (zie hieronder)
hierin aan te pakken. De EU doet hierbij in de Mededeling voorstellen om
de inzet van de EU ten behoeve van capaciteitsopbouw van de veiligheidssector in partnerlanden te verbeteren. Daarbij constateren de
Commissie en de HV dat EU trainingsmissies, in sommige gevallen,
effectiever kunnen zijn, wanneer het mogelijk wordt om naast training ook
de benodigde uitrusting te leveren. Het gebrek aan uitrusting (en
onderhoud daarvan) is regelmatig een beperkende factor in de capaciteitsopbouw van ontvangende veiligheidstroepen. Het gaat hierbij om
1

JOIN(2015)17 van 28 april 2015: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/
?uri=CELEX:52015JC0017&from=NL

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1974

2

niet-lethale uitrusting, zoals noodzakelijke communicatie-apparatuur,
beschermende kleding, huisvesting of basisbehoeften in trainingskampen.
De EU wil door middel van twee pilots, de EU trainingsmissie in Mali en
de EU trainingsmissie in Somalië, onderzoeken op welke manier dit het
best gedaan kan worden en welke voorwaarden aan het leveren van
uitrusting gesteld moeten worden. Hierbij wordt in de Mededeling
benadrukt dat het leveren van uitrusting nooit op zichzelf moet staan,
maar onderdeel moet zijn van een bredere inzet op gebied van capaciteitsopbouw, waarbij de EU-inzet op gebied van veiligheid, politieke en
ontwikkelingssamenwerking op elkaar moeten aansluiten en elkaar
moeten versterken.
De Commissie en de HV signaleren echter problemen met betrekking tot
de financiering hiervan: binnen bestaande EU-financieringsinstrumenten
kunnen budgetten voor veiligheid niet aan ontwikkeling besteed worden
en andersom. Dit betekent bijvoorbeeld dat uitrusting alleen gefinancierd
kan worden uit ODA-budget als het politie-uitrusting betreft. De
Commissie en de HV doen in de Mededeling verschillende voorstellen om
financiering van de voorstellen mogelijk te maken. Het gaat hierbij
enerzijds om oplossingen binnen het bestaande kader, zoals meer halen
uit bestaande instrumenten, zoals het Stabiliteitsinstrument (Instrument
contributing to Peace and Stability; IcSP), het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en het Athena-mechanisme en om het zoeken naar betere
samenhang tussen instrumenten en met de VN, NAVO en OVSE.
Buiten het bestaande kader wordt het volgende voorgesteld:
• het aanpassen van de Vredesfaciliteit voor Afrika teneinde de
beperkingen ervan weg te werken;
• het opzetten van een faciliteit waarmee vrede, veiligheid en ontwikkeling worden verbonden in het kader van een of meer bestaande
instrumenten;
• een specifiek instrument gericht op het oplossen van deze problematiek.
In de mededeling wordt gesteld dat voor elk van bovengenoemde drie
acties een effectenbeoordeling dient te worden opgesteld (waaronder
t.a.v. politieke gevolgen, publieke opinie, begrotingsimplicaties en
grondrechten). Bovendien wordt gesteld dat de Commissie er voorstander
van is het EOF op te nemen in de begroting en wordt de Lidstaten
verzocht te overwegen het Athena mechanisme uit te breiden tot
capaciteitsopbouw in partnerlanden.
Ondanks de hierboven beschreven problemen omtrent financiering, doen
de Commissie en de HV voorstellen om de verbinding tussen de EU inzet
op gebied van veiligheid, politiek en ontwikkeling te verbeteren, zodat
onder andere het bredere kader dat nodig is voor het leveren van
uitrusting wordt versterkt. Dit alles met het oog op het beter in staat
stellen van partnerlanden om crises te voorkomen, dan wel te beheren.
Deze voorstellen kunnen volgens de Commissie en de HV in de bestaande
juridische EU-structuur worden uitgevoerd.
Uitgangspunten voor EU steun aan capaciteitsopbouw van de veiligheidssector in partnerlanden zijn:
– Ownership door het partnerland en aansluiting van de EU-inzet bij de
strategieën van het partnerland;
– Respect voor mensenrechten en naleving van internationaal humanitair recht;
– Capaciteitsopbouw van de veiligheidssector moet onderdeel zijn van
een bredere geïntegreerde EU benadering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1974

3

De voorstellen zien op hoofdlijnen op het verbeteren van de geïntegreerde
benadering van de EU, bijvoorbeeld het uitbreiden van informatiedeling
tussen verschillende EU-onderdelen en gebruik maken van ontwikkelingssamenwerkingsexpertise in GVDB-missies en andersom. Daarbij stelt de
EU voor een gezamenlijk evaluatie en monitoringsraamwerk op te zetten
voor EU activiteiten op gebied van capaciteitsopbouw van de veiligheidssector en Security Sector Reform. Ook stelt de EU voor om een risicomanagement methodologie te ontwikkelen, zodat zowel voorafgaand aan EU
steun aan de veiligheidssector van partnerlanden, waaronder het leveren
van uitrusting, als gedurende het leveren van de steun wordt getoetst of
de steun goed terecht komt.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
•

•

Nederland wordt binnen de EU gezien als een van de voorlopers op
het gebied van de geïntegreerde benadering. Nederland neemt op
geïntegreerde wijze deel aan vredesmissies: vaak met een combinatie
van politie, militaire en civiele inzet, gebaseerd op een gezamenlijk
opgestelde probleemanalyse en doelstelling. Nederland bepleit dan
ook meer samenhang tussen de verschillende EU instrumenten (OS,
diplomatiek en militair).
Nederland steunt zelf de ontwikkeling van Afrikaanse krijgsmachten
via bijdragen aan het ACOTA programma van de VS (training van
Afrikaanse krijgsmachten die in VN en AU missies worden ingezet) en
via enkele bilaterale SSR programma’s.

Nederland heeft het afgelopen jaar in EU verband met succes gepleit voor
modernisering van het SSR beleidskader van de EU. Deze Mededeling is
een eerste stap in die richting. Nederland heeft vanaf het begin aangegeven dat het leveren van uitrusting onderdeel moet zijn van een brede
SSR strategie van de EU. Deze is toegezegd de Commissie en EDEO en
vastgelegd in de RBZ conclusies van 19 mei 2015.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Nederland heeft in het totstandkomingsproces van de Mededeling
benadrukt dat het leveren van training en /of uitrusting nooit op zichzelf
staat en dat het onderdeel moet zijn van een bredere SSR (security sector
reform) strategie, die duidelijk dient te maken wat de grootste knelpunten
zijn om de effectiviteit van ontvangende krijgsmachten te vergroten.
Nederland is daarbij van mening dat deelnemende lidstaten aan missies
wel het laatste oordeel moeten kunnen vormen over hun inzet en of het
leveren van uitrusting in de rede ligt. Nederland verwelkomt dat in de
mededeling een risico-analyse (zie hieronder) als belangrijke voorwaarde
is opgenomen alvorens er een besluit kan komen over de levering van
materiaal. Per geval dient te worden bekeken op welke wijze de Europese
inzet vorm moet krijgen en hoe de risico’s op misbruik of doorverkoop van
uitrusting adequaat kunnen worden geadresseerd. Nederland is daarbij
van mening dat aan missies deelnemende lidstaten wel het laatste
oordeel moeten kunnen vormen over hun inzet en of het leveren van
uitrusting in de rede ligt. Het leveren van uitrusting moet in relatie staan
tot activiteiten op het gebied van Rule of Law, Good Governance,
monitoring, mentoring en advice, en het dient daarnaast bij te dragen aan
vooraf gedefinieerde gewenste effecten. Voor de uitwerking van de
voorstellen in de mededeling en in het bijzonder voor de toekomst van het
leveren van uitrusting als onderdeel van capaciteitsopbouw van de
veiligheidssector van partnerlanden, is het van belang dat per casus wordt
bezien wat de beste werkwijze is. Vrijblijvend schenken is uit eerdere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1974

4

ervaringen niet de oplossing gebleken. Het valt te overwegen om regio’s
deels mee te laten betalen en kleine lange-termijn investeringen te doen.
Dit kan bijdragen aan het gevoel van ownership en daarmee aan de
duurzaamheid en succes van het leveren van uitrusting.
Nederland heeft in het proces voorafgaand aan de Mededeling benadrukt,
en zal dit blijven doen, dat er aan een aantal voorwaarden moet worden
voldaan c.q. antwoorden zijn geleverd alvorens uitrusting geleverd kan
worden:
C De leverantie van middelen moet altijd, met het oog op duurzaamheid,
ingebed zijn in een breder hervormingsplan dat antwoord geeft op de
volgende vragen:
C Waarom heeft een land zelf nog niet de benodigde middelen gekocht?
(is het wel een prioriteit in de ogen van het ontvangende land?)
C Welke kans op misbruik is er?
C Is er voldoende waarborg dat de middelen goed onderhouden kunnen
worden (duurzaamheid)? Duurzaamheid moet door middel van
draagvlak, commitment en ownership van de lokale autoriteiten te
worden geborgd.
C Is er voldoende in- en externe controle op het gebruik van middelen?
(is de begroting van de betreffende dienst openbaar en hoe groot is de
kans op corruptie?
Daarom moet levering van uitrusting wat Nederland betreft altijd
onderdeel zijn van een breder scala aan capaciteitsopbouwactiviteiten,
waarbij verschillende EU-instrumenten, zowel op gebied van veiligheid als
ontwikkeling, op elkaar aansluiten en elkaar versterken.
Dit betekent: per geval dient te worden bezien in hoeverre het leveren van
niet-lethale uitrusting effectievere trainingsmissies mogelijk maakt en
eerst goed analyseren waarom een krijgsmacht zichzelf niet verder
ontwikkelt, wat de kans is op misbruik van de te leveren training en / of
niet-lethale uitrusting, en nagaan of er voldoende intern en extern toezicht
is op de betreffende krijgsmacht.
Nederlandse uitgangspunten t.a.v. financiering:
• Het «Europese Stabiliteitsfonds», het IcSP, is bedoeld voor snelle steun
in (post) crisisgebieden, met een korte looptijd. Dit instrument is reeds
overbelast. Nederland is daarom geen voorstander van (oneigenlijk)
gebruik van dit instrument.
• Militaire middelen vallen buiten de ODA definitie en daarom is
Nederland geen voorstander van opname in het EOF.
• Militaire missies en operaties worden gefinancierd door de lidstaten,
en voor gemeenschappelijke kosten van de operaties via het Athenamechanisme het gebruik van het Athena-mechanisme is wat NL betreft
een oneigenlijk gebruik van dit instrument.
• De EU hanteert een strikt onderscheid tussen de financiering van
civiele missies en de financiering van militaire missies en operaties.
C Civiele missies worden gefinancierd uit een deel van het totale
GBVB-budget dat deel uitmaakt van het EU-budget (Meerjarig
Financieel Kader).
C Militaire missies en operaties worden gefinancierd door de
lidstaten, en voor gemeenschappelijke kosten van de operaties via
het Athena-mechanisme. Zowel de Nederlandse bijdrage aan de
gemeenschappelijke financiering als de nationale kosten worden
gefinancierd uit het BIV (crisisbeheersingsoperaties). Het gebruik
van het Athena mechanisme voor Train & Equip is wat Nederland
betreft oneigenlijk gebruik van dit instrument.
C Bij deze strikte scheiding plaatst Nederland kritische kanttekeningen, omdat militaire activiteiten in toenemende mate zijn ingebed
in bredere inspanningen voor capaciteitsopbouw, hervorming van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1974

5

de veiligheidssector en het scheppen van voorwaarden voor
ontwikkeling (militaire trainingsmissies, SSD/SSR).
Nederland is dan ook tevreden met de Raadsconclusies van de RBZ van
18 mei 2015 die aangeven dat de Cie en de HV in november met een
voorstel moeten komen voor financiering van dit beoogd instrument. Zo
kan, nadat een voorstel hiertoe van de EU is ontvangen, een gedegen
afweging worden gemaakt tussen de voor- en nadelen van de aanpassing
van criteria van de huidige instrumenten versus de inrichting van een
nieuw mechanisme (plus dekking hiervoor binnen de kaders van de EU
begroting).
Nederland zal zich ervoor inzetten dat de aanbevelingen die in de
mededeling gedaan worden (namelijk de goede inbedding in breder kader
en een goede risico-analyse) ook daadwerkelijk uitgevoerd worden. Het is
daarbij van belang dat de mededeling in samenhang wordt bezien met de
mededeling over de geïntegreerde benadering, van december 2013.
Nederland zal in het vervolgproces blijven inzetten op het belang van
duurzaamheid van de uitrusting (onderhoud, geen misbruik en geen
doorverkoop) als het gaat om de inzet van EU-instrumenten voor
capaciteitsopbouw, het inzichtelijk maken van de financiële consequenties
en dekking, en steunt de ontwikkeling van een breder geïntegreerd kader
voor SSR.
De mededeling geeft diverse opties voor de financiering van dit voorstel.
Nederland is van mening dat, zeker aangezien de mededeling helder
aangeeft dat training & uitrusting onderdeel moet vormen van het totale
pakket aan EU-hulp, de kosten voor training & uitrusting ten laste moeten
komen van communautaire EU middelen (maar dus wat Nederland betreft
niet IcSP). Daarbij dient bekostiging plaats te vinden binnen het huidige
afgesproken EU budget. Nederland zal zich dan er krachtig voor inzetten
dat er geen aanvullende nationale middelen aangewend worden en zal
ontwikkelingen op dit gebied nauwgezet volgen. Gezien het doel van een
geïntegreerde veiligheid en ontwikkelingsinzet voor capaciteitsopbouw
dienen ook de huidige ODA-middelen aangewend te kunnen worden,
indien nodig en mogelijk (bijv. voor levering van uitrusting aan politiediensten).
Nederland acht hierbij een doordachte ontwikkeling van dit instrument
(zoals aangegeven in de Raadsconclusies van 18 mei para 16) belangrijker
dan snelheid. Dit biedt tevens de gelegenheid om het breder EU SSR
kader verder te ontwikkelen.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De lidstaten zijn over het algemeen positief over de mededeling. Het
belang van het beter aansluiten van de inzet van GVDB en OS wordt breed
erkend. Er zijn echter verschillen in visie op de wijze waarop dit gefinancierd kan worden, de snelheid van het proces en de geografische
reikwijdte van het initiatief. Zo is een aantal LS (waaronder naast
Nederland in ieder geval het Verenigd Koninkrijk en Oostenrijk) geen
voorstander van gebruik van het Athena mechanisme.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1974

6

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
De mededeling ziet op meerdere beleidsvelden, in het bijzonder het
Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid en ontwikkelingssamenwerking. Het GVDB is een bevoegdheid van de EU (zie artikel 2, lid 4
VWEU). Ontwikkelingssamenwerking is een gedeelde bevoegdheid van de
EU en de lidstaten (artikel 4, lid 4 VWEU). Voor ontwikkelingssamenwerking geldt dat de uitoefening van de EU bevoegdheid de lidstaten niet
belet zelf hun bevoegdheid uit te oefenen.
b) Subsidiariteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding t.a.v. subsidiariteit van de
mededeling. Afstemming op EU-niveau van de wijze waarop financiering
van de geconstateerde lacunes in EU-trainingsmissies wordt gerealiseerd
is van groot belang om de geïntegreerde aanpak van de EU verder te
versterken t.a.v. van versterking van de veiligheidssector in partnerlanden.
Bovendien betreft het hier instrumenten die vallen onder het extern beleid
van de EU.
c) Proportionaliteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding t.a.v. de proportionaliteit
van de mededeling. De voorgestelde inzet kan een nuttige bijdrage
vormen aan andere inspanningen die de EU doet gericht op hervormingen van de veiligheidssector in ontwikkelingslanden.
d) Financiële gevolgen
De eventuele financiële consequenties en ruimte binnen de verschillende
EU-instrumenten (waaronder IcSP) en in het kader van Athena dienen
inzichtelijk te worden, alvorens Nederland een definitief oordeel kan
vormen. NL zal dit onderdeel waakzaam volgen en als uitgangspunt
nemen dat er geen extra aanvulling vanuit de nationale middelen
plaatsvindt. NL heeft tot dusverre een kritische en pragmatische houding
aangenomen ten opzichte van de verruiming van de regels voor gemeenschappelijke financiering via het Athena-mechanisme.
Nederland is sterk van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting.
Eventuele budgettaire gevolgen voor Nederland worden ingepast op de
begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de
regels van de budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht
Beperkt, aangezien het (na het vinden van een financiële dekking) EU
uitgaven gaan worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1974

7