Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 194

Wijziging van de Wet publieke gezondheid in
verband met de bestrijding van een epidemie
van infectieziekten behorend tot groep A1, of
een directe dreiging daarvan

Nr. 8

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 30 november 2022
Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van het verslag van de
vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport over het
wetsvoorstel wijziging van de Wet publieke gezondheid in verband met de
bestrijding van infectieziekten behoren tot groep A1, of een directe
dreiging daarvan. Wij danken de leden voor hun inbreng en gaan graag in
op de in het verslag gestelde vragen.
In deze nota zijn de vragen en opmerkingen uit het verslag integraal
opgenomen in cursieve tekst en de beantwoording daarvan in gewone
typografie. Waar in de beantwoording wetsartikelen zijn genoemd zonder
nadere aanduiding, wordt gedoeld op (in dit wetsvoorstel voorgestelde)
artikelen uit de Wet publieke gezondheid (Wpg). Op een aantal punten
hebben de vragen van de leden geleid tot verbetering van het
wetsvoorstel via een nota van wijziging, die tegelijk met deze nota naar
aanleiding van het verslag wordt uitgebracht.
Deze nota naar aanleiding van het verslag is mede namens de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Inhoudsopgave
I.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.

kst-36194-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Algemeen deel
Inleiding
Doelen en hoofdlijnen
Achtergrond
Grondslagen verplichtende collectieve maatregelen
Parlementaire betrokkenheid
Decentrale aspecten
Verhouding tot grond- en mensenrechten en andere
regelgeving
Toezicht, handhaving en rechtsbescherming
Regeldruk
Financiële gevolgen
Consultatie
Ondertekening
Overig

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

2
3
31
44
51
97
125
135
152
155
156
156
166
167

1

II.

Artikelsgewijze toelichting

177

I. Algemeen deel
De leden van de VVD-fractie zien dat de regering met deze aanpassing
van de Wet publieke gezondheid (Wpg) een voorstel doet voor een
wettelijke basis en parlementaire verantwoordelijkheid met betrekking tot
het bestrijden van mogelijke infectieziekten met pandemisch potentieel.
Deze leden hadden dit voorstel reeds vroeg in het jaar 2022 verwacht,
nadat zowel de beide Kamers der Staten-Generaal als de Raad van State
meerdere malen hadden aangedrongen op een dergelijk wetsvoorstel.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van
het voorstel van wijziging van de Wpg in verband met de bestrijding van
een epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1, of een directe
dreiging daarvan. Genoemde leden hebben geen verdere vragen aan de
regering en kijken uit naar de behandeling.
De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van onderhavig
wetsvoorstel. Zij stellen vraagtekens bij de noodzaak tot aanpassing van
de Wpg daar waar het de bedoeling van de regering is om noodverordeningen tijdens een crisis te voorkomen.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de Wijziging
van de Wpg in verband met de bestrijding van een epidemie van
infectieziekten behorend tot groep A1, of een directe dreiging daarvan.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel voor
de Wijziging van de Wpg in verband met de bestrijding van een epidemie
van infectieziekten behorend tot groep A1, of een directe dreiging
daarvan. Zij hebben hierover nog een aantal vragen en opmerkingen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met veel interesse kennisgenomen
van de wijziging van de Wpg in verband met de bestrijding van een
epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1, of een directe
dreiging daarvan. Deze leden zijn van mening dat de wet een balans moet
bieden tussen enerzijds het snel kunnen nemen van maatregelen als die
nodig zijn en anderzijds de democratische controle op grondrecht
beperkende maatregelen. Zij hebben derhalve vragen en opmerkingen bij
de voorliggende wet.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling
kennisgenomen van het wijzigingsvoorstel Wpg, hierna door genoemde
leden de «pandemiewet» genoemd.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling
kennisgenomen van het wetsvoorstel Eerste tranche wijziging Wpg.
De leden van de PvdD-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel
tot wijziging van de Wpg. Zij hebben daarover en over het aangrenzend
volksgezondheidsbeleid een behoorlijk aantal opmerkingen. De vragen
raken aan de gekozen instrumenten, de rol van het parlement, de
pandemische preventie en de versterking van de basale volksgezondheid,
ofwel: preventie.
De leden van de FVD-fractie hebben met afschuw kennisgenomen van
het wetsvoorstel en spreken hun zorgen uit over de wijze waarop dit door
de regering ter hand wordt genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

2

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel
om de Wpg (Wpg) uit te breiden met een structureel wettelijk kader voor
de bestrijding van een epidemie van infectieziekten behorend tot groep
A1, of een directe dreiging daarvan. Deze wet creëert een permanent
wettelijk instrumentarium om maatregelen te treffen om de uitbraak van
een (nieuwe) infectieziekte tegen te gaan. Het betreft bepalingen die
eerder in de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm) waren
opgenomen. Op grond van de Twm zijn maatregelen genomen om
covid-19 te bestrijden die enorme impact hadden op de maatschappij en
economie. Nu de regering deze bepalingen permanent in de Wpg wil
vastleggen, maken de leden van de SGP-fractie graag van de gelegenheid
gebruik om hierover de nodige vragen te stellen.
Het lid van de BBB-fractie heeft kennisgenomen van voorliggend
wetsvoorstel en heeft hier nog enkele vragen en opmerkingen over.
Het lid van de BIJ1-fractie heeft kennisgenomen van voorliggend
wetsvoorstel en heeft hier nog enkele vragen en opmerkingen over.
Het lid van de fractie Den Haan heeft kennisgenomen van de wetswijziging van de Wpg.
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben een aantal algemene vragen. Dit
wetsvoorstel is herleid uit de zesde verlenging van de Tijdelijke wet
maatregelen covid-19 (Twm) en daarmee zijn de genoemde wetsonderdelen sterk verbonden aan de covid-pandemie. Echter zijn er diverse
andere typen van infectieziekten mogelijk, waarbij de mate en manieren
van verspreiding onvergelijkbaar zijn met die van covid-19. Hoe wordt met
deze wet ingegaan op die verschillende potentiële pandemieën? Op welke
wijze is met dit wetsvoorstel deze Wpg relevant en toegerust als er een
totaal ander virus, schimmel of bacterie bedreigend is voor de volksgezondheid?
Het doel van dit wetsvoorstel is om de Wpg pandemisch parater te
maken. De hierin opgenomen specifieke bevoegdheidsgrondslagen voor
collectieve maatregelen zijn gericht op de bestrijding van een (dreigende)
epidemie van A1-infectieziekten (infectieziekten met pandemisch
potentieel). Kenmerkend voor een dergelijke epidemie is dat het gaat om
een infectieziekte met een grote omvang, die breed om zich heen grijpt en
zich niet door landsgrenzen laat tegenhouden. Of sprake is van een
dergelijke ziekte zal mede aan de hand van de volgende indicatoren
worden bepaald: de bevolking heeft weinig of geen immuniteit tegen de
infectieziekte, de infectieziekte verspreidt zich gemakkelijk onder de
bevolking, infecteert mensen en veroorzaakt zware gezondheidsklachten
(bij een deel van de besmettingen). Met de voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen kan het grootste deel van de ziekteverwekkers die een
dergelijke infectieziekte kunnen veroorzaken, aangepakt worden. Dat
neemt niet weg, dat bij volgende tranches andere bevoegdheidsgrondslagen aan de orde kunnen komen.
Het is uit de aard der zaak lastig te voorspellen welke onbekende (of
gemuteerde) ziekteverwekker in de toekomst op kan duiken, en welke
specifieke bevoegdheidsgrondslagen daarvoor aanvullend noodzakelijk
zullen zijn. De regering onderzoekt voor volgende tranches of het
toevoegen van nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen, noodzakelijk
en proportioneel is. Het wetsvoorstel bevat een noodbevoegdheid (artikel
58d), waarvan in de daar gegeven omstandigheden gebruik kan worden
gemaakt voor zover in verband met dringende omstandigheden een
maatregel is vereist waarvoor nog niet is voorzien in een specifieke
bevoegdheidsgrondslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

3

Op welke wijze is in dit wetsvoorstel meegenomen hoe in andere,
vergelijkbare democratische landen is omgegaan met de weging van de
publieke gezondheid ten opzichte van andere (grond)rechten en hoe staan
deze in relatie tot afspraken tussen lidstaten van de Europese Unie?
De noodzaak van overheidsoptreden ter bestrijding van infectieziekten
behorend tot groep A1 vloeit mede voort uit het recht op gezondheidszorg
als grondrecht (artikel 22 van de Grondwet). De strekking van dit sociale
grondrecht komt overeen met wat in internationale verdragen is bepaald.
Zo brengt bijvoorbeeld artikel 12 van het Internationaal verdrag inzake
economische en sociale en culturele rechten (IVESCR) mee dat het recht
op een zo goed mogelijke lichamelijke en geestelijke gezondheid wordt
erkend door de overheid en dat ter volledige verwezenlijking van dat recht
maatregelen worden genomen, zoals maatregelen ter voorkoming,
behandeling en bestrijding van epidemische en endemische infectieziekten alsmede van beroepsziekten en andere infectieziekten. Een hoog
niveau van de bescherming van de menselijke gezondheid is tevens
verdragsrechtelijk gewaarborgd in artikel 11 van het Europees Sociaal
Handvest en artikel 35 van het Handvest van de Grondrechten van de
Europese Unie. Overheidsmaatregelen ten behoeve van de (volks)gezondheid kunnen raken aan grondrechten, zoals de persoonlijke levenssfeer of bewegingsvrijheid. De maatregelen alsook de wettelijke basis
voor een beperking zelf zullen het legitieme doel moeten dienen, en
voorts steeds kenbaar en voorzienbaar moeten zijn, alsmede noodzakelijk
in een democratische samenleving, proportioneel en in overeenstemming
met het subsidiariteitsvereiste. Gelet op de vaste jurisprudentie over het
Europees verdrag inzake de rechten van de mens en andere internationale
mensenrechtenverdragen kent de beoordeling van noodzakelijkheid
verschillende aspecten: elke beperkende maatregel moet geschikt zijn om
het doel te bereiken en er dient geen minder vergaande maatregel
mogelijk te zijn waarmee hetzelfde doel bereikt kan worden (ook
aangeduid als subsidiariteit). Daarnaast moet het met de maatregel
gediende belang in verhouding zijn met de beperking en voor een of meer
belanghebbenden bovengemiddeld nadelige gevolgen hebben (ook
aangeduid als proportionaliteit).
Dit betekent dat alle lidstaten van de Europese Unie hetzelfde kader
hanteren op basis waarvan de weging van de verschillende (grond)rechten plaatsvindt. Uiteraard kan deze afweging wel een andere
uitwerking hebben afhankelijk van de omstandigheden in de betreffende
lidstaat.
De leden van de PVV-fractie vinden de voorgestelde vrijheidsbeperkende maatregelen te specifiek benoemd, onvoldoende bewezen effectief
en de noodbevoegdheid maakt het mogelijk dat schoolsluitingen, een
avondklok en coronatoegangsbewijzen alsnog worden ingevoerd zonder
dat die maatregelen in de beraadslaging in het huidige wetstraject
voldoende aan bod zijn geweest. Graag ontvangen deze leden een
inhoudelijke reactie.
Wat betreft de specificiteit merkt de regering het volgende op. Het
wetsvoorstel komt tegemoet aan de noodzaak om een structurele
wettelijke voorziening te treffen die de acute en ernstige gevolgen van een
toekomstige epidemie het hoofd kan bieden. De noodzaak van overheidsoptreden vloeit mede voort uit het recht op gezondheidszorg als grondrecht (artikel 22 van de Grondwet). De strekking van dit sociale grondrecht
komt overeen met wat in internationale verdragen is bepaald. Zo brengt
bijvoorbeeld artikel 12 van het Internationaal verdrag inzake economische
en sociale en culturele rechten (IVESCR) mee dat het recht op een zo goed
mogelijke lichamelijke en geestelijke gezondheid wordt erkend door de
overheid en dat ter volledige verwezenlijking van dat recht maatregelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

4

worden genomen, zoals maatregelen ter voorkoming, behandeling en
bestrijding van epidemische en endemische infectieziekten alsmede van
beroepsziekten en andere infectieziekten. Een hoog niveau van de
bescherming van de menselijke gezondheid is tevens verdragsrechtelijk
gewaarborgd in artikel 11 van het Europees Sociaal Handvest en artikel 35
van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.Omdat
maatregelen ter bestrijding van een A1-infectieziekte een beperking van
grondrechten kunnen opleveren, is de vraag wat uit grondwettelijk
oogpunt in de wet zélf geregeld moet worden en welke ruimte er in de
gegeven noodsituatie moet worden gelaten aan het bestuur en de
handhaving. Daartoe biedt het wetsvoorstel enerzijds de grondwettelijk
vereiste, specifieke wettelijke basis voor beperkende maatregelen, terwijl
het anderzijds beoogt de flexibiliteit te bieden die noodzakelijk zal zijn om
daar waar nodig te kunnen op- en afschalen, hetgeen geschiedt bij
ministeriële regeling. De regering wijst in dit verband op de adviesopmerking van de Afdeling dat zij – gegeven de uitzonderlijke situatie en de
tijdelijkheid van noodsituaties waarop het voorstel betrekking heeft –
hiermee kan instemmen.1
Wat betreft het standpunt van de leden van de PVV-factie dat voorgestelde
vrijheidsbeperkende maatregelen onvoldoende bewezen effectief zijn, het
volgende. Zoals ook de Afdeling in voornoemd advies signaleert, is in het
onderhavige wetsvoorstel als eerste stap gekozen om een aantal
specifieke bevoegdheidsgrondslagen op te nemen ter bestrijding van een
(dreigende) epidemie van A1-infectieziekten.2 Bij (of na) het aanwijzen van
een A1-infectieziekte zal worden bepaald welke set bevoegdheidsgrondslagen in werking moeten worden gesteld ter bestrijding van de betreffende (dreigende) epidemie. Wat betreft andere mogelijke instrumenten
merkt de regering op dat zij voor volgende tranches nader zal onderzoeken of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en
proportioneel zijn voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende)
epidemie van A1-infectieziekten. Indien andere instrumenten als hier
bedoeld onverhoopt noodzakelijk zijn en daarvoor nog niet is voorzien in
een specifieke bevoegdheidsgrondslag, kan zo nodig, in de in artikel 58d
gegeven omstandigheden, gebruik worden gemaakt van de in die
bepaling gegeven noodbevoegdheid. Ten algemene merkt de regering op
dat zij de in artikel 58d voorgestelde noodbevoegdheid noodzakelijk acht
omdat zich in een crisis altijd omstandigheden kunnen voordoen waarin
maatregelen nodig zijn waar op dat moment (nog) geen specifieke
bevoegdheidsgrondslag voor is. Mogelijke epidemieën van
A1-infectieziekten en gevolgen daarvan kunnen vooraf immers niet geheel
worden overzien. In dit verband wijst de regering ook op het ongevraagd
advies van de Afdeling over het (staats)noodrecht, waarin zij aanbeveelt in
het kader van de modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht
vangnetvoorzieningen in de wetgeving op te nemen.3 Voorts wijst de
regering op de adviesopmerking van de Afdeling dat zij het voorgestelde
artikel 58d – gegeven de zo nauw mogelijk omschreven situatie waarin
van de noodbevoegdheid gebruik gemaakt kan worden gedurende de
behandeling van de wet tot regeling van het betrokken onderwerp – een
genoegzame grondslag acht, ook uit grondwettelijk perspectief.4

1

Zie Advies van de Afdeling advisering Raad van State van 24 augustus 2022 (W13.22.0138/III)
en nader rapport, Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4.
Zie Advies van de Afdeling advisering Raad van State van 24 augustus 2022 (W13.22.0138/III)
en nader rapport, Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4.
3
Ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, «van noodwet tot
crisisrecht», van 15 december 2021 (W04.21.0291/I), zie paragraaf 4.5, bijlage bij Kamerstukken
II 2021/22, 29 668, nr. 65.
4
Zie Advies van de Afdeling advisering Raad van State van 24 augustus 2022 (W13.22.0138/III)
en nader rapport, Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

5

Tot slot, wat betreft de opmerking van de leden van de PVV-fractie dat de
noodbevoegdheid het mogelijk maakt dat schoolsluitingen, de avondklok
en coronatoegangsbewijzen (ctb) alsnog worden ingevoerd, het volgende.
Het is niet mogelijk om op voorhand te bepalen of een specifieke
maatregel ingezet kan worden via de noodbevoegdheid. Dit moet worden
bezien binnen het in artikel 58d gegeven afwegingskader en is mede
afhankelijk van de epidemiologische situatie op dat moment en het type
A1-infectieziekte dat noopt tot een maatregel.
Virussen zijn grillig en gedragen zich enorm verschillend als het gaat om
besmettelijkheid, dodelijkheid en welke risicogroepen het treft. Hoewel
het begrijpelijk is een virus te willen kunnen beheersen, door menselijk
gedrag met de wet in de hand te sturen, is het nog steeds zeer de vraag of
met vrijheidsbeperkende maatregelen een virus bijgestuurd kán worden.
Laat staan met zulke specifiek benoemde vrijheidsbeperkende maatregelen. Wat als een virus in een volgende pandemie vooral jonge kinderen
dodelijk treft? Het sluiten van kinderdagverblijven en scholen zou dan
aangewezen zijn, maar is niet in dit wetstraject besloten en maakt
derhalve geen onderdeel uit van de beraadslaging. Graag ontvangen deze
leden een inhoudelijke reactie.
De Wpg bevat van oudsher verschillende mogelijkheden om infectieziekten te bestrijden. Deze bleken echter niet toereikend bij de uitbraak
van een nieuw virus dat zich snel verspreidde en leidde tot een grote druk
op zorg, zoals het geval was met het virus SARS-CoV-2 (coronavirus) dat
de epidemie van covid-19 veroorzaakte. De ervaringen met de (bestrijding
van de) epidemie van covid-19 zijn mede daarom van groot belang
geweest bij het vormgeven van dit wetsvoorstel. De bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve maatregelen die nu worden voorgesteld, kunnen
uiteraard ook in beeld komen bij de bestrijding van een A1-infectieziekte
veroorzaakt door een andere ziekteverwekker die bedreigend is voor de
volksgezondheid. Als bijvoorbeeld het houden van afstand van groot
belang is om de kansen op besmetting met een andere ziekteverwekker te
minimaliseren, kan de bestrijding gebaat zijn met de mogelijkheid om
personen te verplichten afstand te houden (voorgesteld artikel 58f). Ook
geheel andere ziekteverwekkers dan het coronavirus kunnen een
(aanmerkelijke) kans op overlijden of ernstige schade voor de gezondheid
veroorzaken voor bepaalde specifieke risicogroepen, en, zeker indien
(nog) geen effectieve vaccins of medicijnen beschikbaar zijn, kan het
noodzakelijk zijn om personen uit deze risicogroepen in het bijzonder te
beschermen met specifieke hygiënemaatregelen (artikel 58g) of specifieke
beperkingen onder daarbij gestelde waarborgen bijvoorbeeld bij
zorginstellingen (artikel 58n). Bij (of na) het aanwijzen van een
A1-infectieziekte zal worden bepaald welke set bevoegdheidsgrondslagen
in werking moeten worden gesteld ter bestrijding van de betreffende
(dreigende) epidemie.
De regering zal wat betreft andere mogelijke instrumenten bij volgende
tranches nader onderzoeken of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn voor het bestrijden van een
mogelijke (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten. Mochten bepaalde
collectieve maatregelen noodzakelijk zijn, waarvoor op dat moment nog
niet in een specifieke bevoegdheidsgrondslag is voorzien, dan zou in de in
artikel 58d gegeven omstandigheden kunnen worden teruggevallen op de
noodbevoegdheid. In andere gevallen kan een bevoegdheid tot het nemen
van een nieuwe collectieve maatregel met een regulier wetsvoorstel aan
uw Kamer worden voorgelegd. Zoals ook in het vorige antwoord is
aangegeven is het niet mogelijk om op voorhand te bepalen of een
specifieke maatregel ingezet kan worden via de noodbevoegdheid. Dit
moet worden bezien binnen het in artikel 58d gegeven afwegingskader en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

6

is mede afhankelijk van de epidemiologische situatie op dat moment en
het type A1-infectieziekte dat noopt tot een maatregel.
Met vrijheidsbeperking mag niet lichtvaardig worden omgegaan. Deze
leden ontvangen graag overtuigende medisch-wetenschappelijke
bewijzen voor elk van de afzonderlijk voorgestelde maatregelen voor het
feit dat ze de verspreiding van een virus aantoonbaar en significant
verminderen.
Er is wetenschappelijke overeenstemming over rangorde van effectieve
soorten maatregelen bij infectieziektebestrijding. Het meest effectief zijn
bronmaatregelen. Deze maatregelen, zoals het thuisblijven en direct
testen bij klachten en in isolatie gaan na een positieve test, zorgen ervoor
dat een besmetting zich niet verder kan verspreiden. In effectiviteit volgen
daarop collectieve maatregelen zoals het beperken van het aantal
contacten en het hanteren van een veilige afstand. Het gaat hier om
maatregelen die van belang zijn om het risico op verspreiding vanuit
personen die zelf (nog) niet weten dat ze besmettelijk te voorkomen. Ze
beperken ook het risico op overdracht als de bronmaatregelen onvoldoende opgevolgd worden. Tot slot volgen individuele maatregelen zoals
het dragen van een medisch mondneusmasker in drukke binnenruimtes.
Hierbij gelden een aantal algemene principes:
– Het risico op besmetting is kleiner als er minder (intensieve) contacten
zijn tussen mensen:
• individuen en kleine groepen bij elkaar vormen een lager risico dan
grote groepen;
• minder mensen per m2 betekenen een lager risico op besmetting;
• minder beweging door de binnenruimte vormt een lager risico op
besmetting (bijvoorbeeld geplaceerd geeft een lager risico dan
ongeplaceerd);
– Bij contacten in de buitenlucht is het risico op besmetting lager dan bij
soortgelijke contacten in een binnenruimte. Hoe groot dit verschil is
hangt o.a. af van de ventilatie van de binnenruimte;
– Korter samen zijn geeft een lager risico op besmetting dan langer
samen zijn;
– Als er verspreiding optreedt, zullen de effecten beperkter zijn als dit
lokaal gebeurt ten opzichte van regionaal of zelfs landelijk (met andere
woorden een lokaal evenement van beperkte grootte geeft minder
risico dan een landelijk evenement met veel deelnemers).
Deze rangorde in maatregelen en de logica bij infectieziektenbestrijding
vormen het uitgangspunt bij de voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen.
De effecten van maatregelenpakketten hangen in de praktijk samen met 1)
een onderlinge wisselwerking tussen de verschillende genomen maatregelen, 2) de timing en context van de maatregelen en 3) het draagvlak
voor en de naleving van de maatregelen op dat moment. Met andere
woorden: de maatregelenpakketten die in de afgelopen jaren zijn
genomen, waren steeds epidemiologisch effectief, maar dat betekent niet
dat dezelfde set maatregelen in een toekomstige situatie ook effectief is
(bijvoorbeeld in een ander seizoen, met een andere immuniteitsstatus
onder de bevolking, ander gedrag, een ander virus of een andere
coronavariant). Bij het daadwerkelijk inzetten van maatregelen zal op dat
specifieke moment steeds gewogen moeten worden welke (combinatie
van) maatregelen onder de dan geldende omstandigheden de meeste
toegevoegde waarde biedt. Hierbij worden steeds actuele wetenschappelijke inzichten betrokken.
In dit licht uiten deze leden ook hun zorgen over de veelheid van
wetenschappelijke rapporten en de tegenstrijdigheden in de uitkomsten.
Er zijn bijvoorbeeld meer dan 35.000 onderzoeken naar de werking van
mondkapjes gedaan. In het licht van voorgenoemd verzoek, geven deze
leden aan dat het niet de bedoeling is dat de regering selectief shopt in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

7

wetenschappelijke onderzoeken om het eigen standpunt te bevestigen
(zoals gebeurde bij de invoering van de avondklok), maar de veelheid en
tegenstrijdigheid aan wetenschappelijke onderzoeken juist in hun
beantwoording meeneemt. We hebben immers niet de onomstotelijke
wijsheid in pacht, terwijl het wetsvoorstel suggereert die juist wel te
hebben. Deze leden merken op dat voorgestelde maatregelen vooral
gebaseerd zijn op ervaringen uit de coronacrisis en zijn daarmee veel te
specifiek geformuleerd om het hoofd te bieden aan toekomstige pandemieën met virussen die zich heel anders kunnen gedragen dan het
coronavirus. Voorgestelde maatregelen zijn bijvoorbeeld volkomen
zinloos bij een virus met de besmettelijkheid van het mazelenvirus.
Daarbij zijn ze gebaseerd op de in de context van het corona achterhaalde
grote druppel theorie. De menselijke wens een virus te beteugelen valt te
begrijpen en de wens die beteugeling te vatten in een wet met regels ook
nog wel, maar de vraag die wel beantwoord moet worden, is of dat wel
kan. Volgens genoemde leden zal deze vraag eerst opgehelderd moeten
worden alvorens vergaande vrijheidsbeperkende maatregelen worden
overwogen en zelfs hun weg vinden in een wet. Graag ontvangen deze
leden een reactie. Volgens de leden van de PVV-fractie zou het beter zijn
de maatregelen juist minder specifiek in het voorliggende wetsvoorstel te
verwoorden waarbij bewezen effectieve vrijheidsbeperkende maatregelen
pas ingezet worden wanneer duidelijk is of deze op het betreffende
rondgaande virus een doeltreffend effect hebben. Het heeft bijvoorbeeld
geen enkele zin om een virus met de besmettelijkheid zoals de mazelen te
willen beheersen met looplijnen, placering, anderhalvemeter,
mondkapjes, avondklokken of toegangsbewijzen. De vraag is tot op heden
nog niet beantwoord of deze zaken de verspreiding van het coronavirus
konden verminderen. Het is wat de regering deed in een radeloze situatie,
waarbij de regering ook nog eens onvoldoende beschikking had over
ziekenhuiscapaciteit, maar dit kan volgens deze leden niet het raamwerk
vormen voor toekomstige pandemieën of onverwachte ontwikkelingen
van een coronavirus. Graag ontvangen deze leden een reactie.
Het wetsvoorstel komt tegemoet aan de noodzaak om een structurele
wettelijke voorziening te treffen die de acute en ernstige gevolgen van een
toekomstige epidemie het hoofd kan bieden. De noodzaak van overheidsoptreden vloeit mede voort uit het recht op gezondheidszorg als grondrecht (artikel 22 van de Grondwet). De strekking van dit sociale grondrecht
komt overeen met wat in internationale verdragen is bepaald. Zo brengt
bijvoorbeeld artikel 12 van het Internationaal verdrag inzake economische
en sociale en culturele rechten (hierna: IVESCR) mee dat het recht op een
zo goed mogelijke lichamelijke en geestelijke gezondheid wordt erkend
door de overheid en dat ter volledige verwezenlijking van dat recht
maatregelen worden genomen, zoals maatregelen ter voorkoming,
behandeling en bestrijding van epidemische en endemische infectieziekten alsmede van beroepsziekten en andere infectieziekten. Een hoog
niveau van de bescherming van de menselijke gezondheid is tevens
verdragsrechtelijk gewaarborgd in artikel 11 van het Europees Sociaal
Handvest en artikel 35 van het Handvest van de Grondrechten van de
Europese Unie. Omdat maatregelen ter bestrijding van een
A1-infectieziekte een beperking van grondrechten kunnen opleveren, is de
vraag wat uit grondwettelijk oogpunt in de wet zélf geregeld moet worden
en welke ruimte er in de gegeven noodsituatie moet worden gelaten aan
het bestuur en de handhaving. Daartoe biedt het wetsvoorstel enerzijds de
grondwettelijk vereiste, specifieke wettelijke basis voor beperkende
maatregelen, terwijl het anderzijds beoogt de flexibiliteit te bieden die
noodzakelijk zal zijn om daar waar nodig te kunnen op- en afschalen,
hetgeen geschiedt bij ministeriële regeling. De regering wijst in dit
verband op de adviesopmerking van de Afdeling dat zij- gegeven de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

8

uitzonderlijke situatie en de tijdelijkheid van noodsituaties waarop het
voorstel betrekking heeft – hiermee kan instemmen.
Er is wetenschappelijke overeenstemming over effectieve maatregelen bij
infectieziektebestrijding. Het meest effectief zijn bronmaatregelen. Deze
maatregelen, zoals thuisblijven en direct testen bij klachten en in isolatie
gaan na een positieve test, zorgen ervoor dat een besmetting zich niet
verder kan verspreiden. In effectiviteit volgen daarop collectieve maatregelen zoals het beperken van het aantal contacten en het hanteren van
een veilige afstand. Het gaat hier om maatregelen die van belang zijn om
het risico op verspreiding vanuit personen die zelf (nog) niet weten dat ze
besmettelijk zijn te voorkomen. Ze beperken ook het risico op overdracht
als de bronmaatregelen onvoldoende opgevolgd worden. Tot slot volgen
individuele maatregelen zoals het dragen van een medisch mondneusmasker in drukke binnenruimtes.
Hierbij gelden een aantal algemene principes:
– Het risico op besmetting is kleiner als er minder (intensieve) contacten
zijn tussen mensen:
• individuen en kleine groepen bij elkaar vormen een lager risico dan
grote groepen;
• minder mensen per m2 betekenen een lager risico op besmetting;
• minder beweging door de binnenruimte vormt een lager risico op
besmetting (bijvoorbeeld geplaceerd geeft een lager risico dan
ongeplaceerd);
– Bij contacten in de buitenlucht is het risico op besmetting lager dan bij
soortgelijke contacten in een binnenruimte. Hoe groot dit verschil is
hangt o.a. af van de ventilatie van de binnenruimte;
– Korter samen zijn geeft een lager risico op besmetting dan langer
samen zijn;
– Als er verspreiding optreedt, zullen de effecten beperkter zijn als dit
lokaal gebeurt ten opzichte van regionaal of zelfs landelijk (met andere
woorden een lokaal evenement van beperkte grootte geeft minder
risico dan een landelijk evenement met veel deelnemers).
Deze rangorde in maatregelen en de logica bij infectieziektebestrijding
vormen het uitgangspunt bij de voorgestelde maatregelen. Bij het
daadwerkelijk inzetten van maatregelen zal steeds gewogen worden welke
maatregelen onder de dan geldende omstandigheden de meeste
toegevoegde waarde bieden. Hierbij worden dan ook actuele medisch
wetenschappelijke inzichten betrokken.
Zoals ook de Afdeling signaleert, is in het onderhavige wetsvoorstel als
eerste stap gekozen om een aantal specifieke bevoegdheden op te nemen
ter bestrijding van een (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten.5 Bij
(of na) het aanwijzen van een A1-infectieziekte zal worden bepaald welke
set bevoegdheidsgrondslagen in werking moeten worden gesteld ter
bestrijding van de betreffende (dreigende) epidemie. Wat betreft andere
mogelijke instrumenten merkt de regering op dat zij voor volgende
tranches nader zal onderzoeken of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn voor het bestrijden van een
mogelijke (dreigende) epidemie van infectieziekten behorend tot groep
A1. Indien andere instrumenten als hier bedoeld onverhoopt noodzakelijk
zijn en daarvoor nog niet is voorzien in een specifieke bevoegdheidsgrondslag, kan zo nodig, in de in artikel 58d gegeven omstandigheden,
gebruik worden gemaakt van de in die bepaling gegeven noodbevoegdheid.

5

Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 24 augustus 2022 (W13.22.0138/
III).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

9

Tenslotte wijzen deze leden daarom op de volgens hen volkomen
onacceptabele discrepantie tussen het voorliggend wetsvoorstel met
vergaande vrijheidsbeperkende maatregelen en het nog altijd niet
investeren in structureel meer ziekenhuis en Intensive Care (IC)-capaciteit.
Zowel waar het gaat om investeren in spullen, als in bemensing zit
Nederland niet op het gemiddelde niveau van andere Europese landen.
Nederland zat eind 2021 als enige land in Europa in een vierde lockdown
met ernstige gevolgen voor de afschaling van reguliere zorg en inherent
daaraan het verlies van gezonde levensjaren, het uitstellen van noodzakelijke operaties, het moeten weggooien van kerstinkopen door horeca en
winkeliers en het beperken van de bewegingsvrijheid van miljoenen
Nederlanders. De leden van de PVV-fractie nemen het de regering ernstig
kwalijk dat zij hier nog altijd geen rekenschap voor heeft genomen en de
coronastrategie nooit heeft aangepast waardoor de reguliere zorg tot
viermaal toe werd afgeschaald en de maatschappij werd beschadigd met
vier lockdowns. Niet investeren in structureel meer ziekenhuiscapaciteit,
maar wel een wetsvoorstel naar de Kamer sturen met vergaande
vrijheidsbeperkende maatregelen achten de leden van de PVV-fractie
onacceptabel. De Wpg richt zich op de bescherming van de gezondheid
van de burgers. Tijdens de coronacrisis bleek dat de wet onvoldoende was
toegerust voor het nemen van collectieve maatregelen. Dit wetsvoorstel
wil dat hiaat oplossen. De leden van de PVV-fractie begrijpen niet waarom
de regering nu een structureel kader wil instellen voor het opleggen van
(vrijheids-) beperkende maatregelen terwijl nog niet duidelijk is welke
maatregelen gunstig hebben uitgepakt en welke niet. Genoemde leden
vinden dit wetsvoorstel daarom voortijdig en verzoeken uitstel totdat uit
onderzoek is gebleken welke maatregelen daadwerkelijk hebben bijgedragen aan de bescherming van de gezondheid van burgers.
De regering acht het juist noodzakelijk het wettelijk instrumentarium voor
de bestrijding van een (dreigende) epidemie van een A1-infectieziekte zo
spoedig mogelijk op orde te brengen en daarmee niet te wachten tot de
betreffende noodsituatie zich voordoet. De verspreiding van dergelijke
infectieziekten levert een gevaar op voor de volksgezondheid. Het is dan
zaak om snel te kunnen handelen en maatregelen te kunnen nemen om de
verspreiding te voorkomen.
Ook de covid-19-epidemie heeft ons geleerd dat het noodzakelijk is om te
beschikken over dergelijke wettelijke bevoegdheden. De regering wijst
daarbij op de adviesopmerking van de Afdeling dat het voorstel tegemoet
komt aan de noodzaak om een structurele wettelijke voorziening te treffen
die de acute en ernstige gevolgen van een toekomstige epidemie,
mogelijk reeds op korte termijn, het hoofd kan bieden. Zoals ook de
Afdeling aangeeft is de noodzaak ook door de Tweede Kamer onderschreven.6
Daarbij komt dat we ons in het specifieke geval van covid-19, conform het
advies van de KNAW en de WRR, moeten voorbereiden op scenario’s
waarin sprake is van nieuwe, mogelijk ziekmakendere virusvarianten,
waardoor opnieuw collectieve maatregelen noodzakelijk zijn. De totstandkoming van een passend wettelijk instrumentarium is een essentieel
onderdeel van die voorbereiding.
De leden van de CDA-fractie delen de gedachte dat op korte termijn een
structurele wettelijke voorziening noodzakelijk is die toepasbaar is in
noodsituaties.
Daarbij beoordelen deze leden het wetsvoorstel wel op basis van enkele
uitgangspunten. De overheid heeft uitdrukkelijk een grondwettelijke plicht
om de gezondheid en het leven van burgers snel en effectief te
beschermen, waarbij het niet alleen gaat om burgers die de infectieziekte
oplopen, maar waarbij het ook gaat om burgers met andere (ernstige)
6

Zie o.a. Kamerstukken II 2020/21, 35 526, nr. 45.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

10

aandoeningen die recht hebben op een adequate en tijdige medische
behandeling. Daarbij moet in de wet echter wel helder worden vastgelegd
dat maatregelen alleen genomen mogen worden als deze niet verder gaan
dan strikt noodzakelijk. Daarnaast moeten maatregelen bij het beperken
van grondrechten en het ingrijpen in andere zwaarwegende publieke,
maatschappelijke en economische belangen voldoen aan eisen van
proportionaliteit en subsidiariteit. Hierbij is onder andere van belang dat
eventueel te nemen maatregelen zo tijdelijk als mogelijk moeten zijn. Ten
slotte is – ondanks de noodzaak dat de regering in noodsituaties snel en
daadkrachtig moet kunnen ingrijpen – democratische legitimatie en dus
parlementaire betrokkenheid en zeggenschap bij het nemen van maatregelen essentieel. Tegen de achtergrond van deze uitgangspunten hebben
de leden van de CDA-fractie de volgende vragen bij het wetsvoorstel. Zij
stellen dat met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat als er collectieve
maatregelen bij een uitbraak van een A1-ziekte moeten worden genomen,
de Ministers van (in ieder geval) Volksgezondheid, Welzijn en Sport en
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een ontwerpregeling opstellen
die wordt voorgehangen bij de Tweede en Eerste Kamer. De leden van de
CDA-fractie vragen of per bevoegdheidsgrondslag uiteen kan worden
gezet welke andere bewindspersonen mee zullen moeten tekenen bij een
ontwerpregeling.
Als uitgangspunt geldt dat een regeling slechts wordt ondertekend door
de bewindspersoon of bewindspersonen die primair belast is of zijn met
de behartiging van het belang dat de regeling beoogt te dienen. Dit
uitgangspunt is vastgelegd in aanwijzing 4.33 van de Aanwijzingen voor
de regelgeving. De vaststelling van een ministeriële regeling geschiedt
inderdaad door de Ministers van VWS en BZK, in overeenstemming met
de Minister die het mede aangaat. In zijn algemeenheid is niet op
voorhand per bevoegdheidsgrondslag aan te geven wie dit zullen zijn. Op
basis van dezelfde bevoegdheidsgrondslag kunnen namelijk verschillende
maatregelen genomen worden die op zichzelf ook, afhankelijk van de
situatie, een verschillende uitwerkingen kunnen hebben. Het sluiten van
publieke plaatsen zou bijvoorbeeld specifiek de Minister van Economische
Zaken en Klimaat aan kunnen gaan, maar ook de Staatssecretaris Cultuur
en Media. Bij het uitwerken van de maatregelen in ministeriële regelingen
zal, zoals gebruikelijk bij het opstellen van regelgeving waarbij verschillende beleidsterreinen geraakt worden, interdepartementaal afgestemd
worden of medeondertekening nodig is.
De leden van de CDA-fractie vragen tevens of de regering nader kan
toelichten waarom de Minister van Justitie en Veiligheid niet standaard
met maatregelen moet meetekenen.
Zoals genoemd in vorig antwoord geldt als uitgangspunt dat een regeling
slechts wordt ondertekend door de bewindspersoon of bewindspersonen
die primair belast is of zijn met de behartiging van het belang dat de
regeling beoogt te dienen. Dat de Minister van Justitie en Veiligheid
coördinerend Minister is op het gebied van het (staats)nood- en crisisrecht
en verantwoordelijk is voor het stelsel van de (strafrechtelijke) handhaving
laat onverlet dat de vakministers primair verantwoordelijk zijn voor hun
eigen sectorale wetgeving. De verantwoordelijkheid van de Minister van
Justitie en Veiligheid voor het algehele (stelsel van het) (staats)nood- en
crisisrecht betekent daarom niet dat de Minister van Justitie en Veiligheid
ook elke sectorale regeling die raakt aan het (staats)nood- en crisisrecht
medeondertekent. Dit strookt met aanwijzing 4.33 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving, waaruit volgt dat een regeling in beginsel slechts
wordt ondertekend door de bewindspersoon of bewindspersonen die
belast is of zijn met de behartiging van het belang dat de betrokken
regeling beoogt te dienen. Het onderhavige voorstel van wet ziet op een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

11

versterking van de pandemische paraatheid. Er wordt daarom geen
aanleiding gezien om, in afwijking van het hiervoor vermelde
uitgangspunt, het onderhavige voorstel van wet of de op te stellen
ministeriële regelingen mede door de Minister van Justitie en Veiligheid
te laten ondertekenen. Dit laat uiteraard onverlet dat er, waar nodig,
afstemming plaatsvindt met de Minister van Justitie en Veiligheid als de
te treffen maatregelen raken aan onderwerpen die in zijn portefeuille
vallen, zoals de hiervoor genoemde (strafrechtelijke) handhaving.
De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering de mening deelt dat
het voorliggend wetsvoorstel slechts een deeloplossing biedt voor het
specifieke probleem van bestrijding van infectieziekten terwijl het veel
eerder aangewezen zou zijn als er een bredere wetgeving zou liggen
waarmee ook andere crises, zoals de energiecrisis of massale cyberaanvallen aangepakt kunnen worden. Zo ja, hoe gaat de regering snel voor
deze bredere wetgeving zorgen en wordt de coronacrisis-aanpak daar een
onderdeel van? Waarom ziet de Afdeling dit wetsvoorstel wel als een
eerste tranche van de aanpassing van het staatsnoodrecht en merkt de
regering hierover op dat dit wetsvoorstel «uitdrukkelijk niet vooruit loopt
op de modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht. De regering ziet
het onderhavige wetsvoorstel dan ook niet als een eerste tranche van de
aanpassing van het staatsnoodrecht»? Hoe gaat de regering voorkomen
dat crisiswetgeving zoals het voorliggend wetsvoorstel uit de pas gaat
lopen met het toekomstige (staats)nood- en crisisrecht?
Het geheel van (staats)nood- en crisiswetgeving is zeer omvangrijk. In
antwoord op vragen van de Eerste Kamer en het informatieverzoek van
het lid Ephraim (Groep Van Haga) heeft de regering daarom aangegeven
dat het fasering en prioritering toe wil passen bij de modernisering en
herinrichting van het (staats)nood- en crisisrecht.7 Om te voorkomen dat
wetgeving los van algemene uitgangspunten en beginselen van
noodrecht tot stand komt, heeft het kabinet aangekondigd om allereerst
een kader te willen ontwikkelen met algemene uitgangspunten voor de
inrichting van het (staats)nood- en crisisrecht. Dit moet ervoor zorgen dat
een zekere mate van consistentie geborgd blijft tijdens de gefaseerde
aanpassing van de wet- en regelgeving. Mede omdat er momenteel geen
specifieke wettelijke grondslag beschikbaar is om, indien noodzakelijk,
collectieve, verplichtende maatregelen te treffen ter bestrijding van een
pandemie heeft het kabinet ervoor gekozen om bij aanpassing van de
Wpg niet op het kader met algemene uitgangspunten voor de modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht te wachten. Dit kan betekenen
dat het kader met algemene uitgangspunten op een later moment alsnog
aanleiding geeft om de voorgestelde wijzigingen van de Wpg opnieuw te
bezien. Om die reden kan de Eerste tranche wijziging Wpg niet gezien
worden als een eerste stap in de modernisering van het (staats)nood- en
crisisrecht. Het kader met algemene uitgangspunten wordt op korte
termijn naar uw Kamer gezonden.
De leden van de PvdA-fractie begrijpen de keuze voor een eerste tranche
wijzigingen van de Wpg vanuit het doel om zo snel mogelijk een
structureel wettelijk kader te creëren voor de bestrijding van de coronapandemie, maar vinden het wel erg belangrijk dat ook de tweede tranche
er zo snel mogelijk komt. Daarom vragen deze leden de regering wanneer
de volgende tranche met de Tweede Kamer gedeeld kan worden. Kan de
regering een tijdslijn aangeven?
Met de tweede tranche wordt de sturing vanuit VWS via de Landelijke
Functionaliteit Infectieziektebestrijding (LFI) op de GGD’en mogelijk
gemaakt. Ten eerste wordt daarmee een directe sturingsbevoegdheid van
7

Kamerstukken I 2021/22, 29 668 nr. 67.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

12

de Minister van VWS op de directeur publieke gezondheid van de GGD
voor de medisch-operationele processen tijdens een epidemie wettelijk
geborgd. Ten tweede wordt voorzien in een grondslag om regels te
kunnen stellen over de manier waarop GGD’en hun taken in het kader van
de algemene infectieziektebestrijding uitvoeren zodat de kwaliteit daarvan
wordt gewaarborgd. De uitwerking van het wetsvoorstel neem ik samen
met de Minister van JenV, de Minister van BZK, de GGD’en, de veiligheidsregio’s, de VNG en het RIVM ter hand. Na (bestuurlijke) afstemming
met veldpartijen volgt naar verwachting eind december 2022 een
openbare internetconsultatie. Het streven is het wetsvoorstel voor de
zomer van 2023 aan uw Kamer aan te bieden.
Begrijpen de leden van de PvdA-fractie goed dat omdat de in de wet
opgenomen maatregelen in feite nog geactiveerd moeten worden op het
moment dat ze nodig zijn, er als het ware sprake is van een «slapende»
wet?
De wet bevat procedurevoorschriften en bevoegdheidsgrondslagen voor
de inzet van beperkende collectieve maatregelen. De leden van de
PvdA-fractie constateren terecht dat het gaat om slapend recht: de in het
wetsvoorstel opgenomen bevoegdheidsgrondslagen leiden – zoals bij
noodwetgeving gebruikelijk is – een slapend bestaan tot het moment
waarop een of meer ervan volgens de in de wet geregelde procedures,
inclusief de daarbij passende parlementaire betrokkenheid, worden
geactiveerd.
Zo ja, acht u het ook mogelijk en wenselijk om de hele wet «slapend» te
houden door te wachten met de bekrachtiging of inwerkingstelling van de
wet tot dat dat nodig is? Zo nee, waarom niet?
Nee, de regering acht dit onwenselijk. In de eerste plaats acht de regering
het juist noodzakelijk het wettelijk instrumentarium voor de bestrijding
van een (dreigende) epidemie van een A1-infectieziekte zo spoedig
mogelijk op orde te brengen en daarmee niet te wachten tot de betreffende noodsituatie zich voordoet. Daartoe dient dit wetsvoorstel. Dit
betekent ook bekrachtiging en spoedige inwerkingtreding nadat het
wetsvoorstel door de Eerste Kamer is aangenomen. In de tweede plaats
wijst de regering op de systematiek van (bestaande) van noodwetgeving:
het gaat om bestaande, derhalve in werking getreden wetten, op grond
waarvan bevoegdheden in een noodsituatie alléén in werking kunnen
worden gesteld als de daartoe de in die noodwetgeving gewaarborgde
procedures, met inbegrip van parlementaire betrokkenheid, zijn gevolgd.8
Het uitstellen van bekrachtiging van noodwetgeving om slapend recht te
bewerkstelligen is geenszins een gangbare of wenselijke wetgevingspraktijk.
Genoemde leden zijn zich ervan bewust dat de regering op dit moment
gebruik moet maken van noodverordeningen voor het nemen van
ingrijpende grondrecht beperkende maatregelen in het kader van
bestrijding van het coronavirus, als zij zulke maatregelen bij een opleving
van het virus noodzakelijk achten. Deze leden lezen in het advies van de
Raad van State dat noodverordeningen geen rechtmatige grondslag meer
8

Zie ook advies Afdeling advisering Raad van State van 21 juli 2022 (W13.22.0138/III), Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4 p. 2: «De drempel daarvoor ligt hoog: een noodwet is een
«gereedschapskist» met een aantal «veiligheidssloten» die alleen in geval van nood en slechts
onder strikte voorwaarden mag worden geopend. Dat is ook de kern van de noodwetgeving die
reeds lang in Nederland bestaat en die (deels) zijn grondslag vindt in artikel 103 van de
Grondwet.» (...) Het wetsvoorstel bevat belangrijke elementen van de wettelijke «gereedschapskist». Het gaat om bevoegdheden die in geval van nood, met inachtneming van nadere
afwegingen van noodzaak en proportionaliteit en van procedures van parlementaire betrokkenheid, in werking kunnen worden gesteld.«

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

13

kunnen zijn voor ingrijpende grondrecht beperkende maatregelen nu er
niet langer sprake is van een nieuwe acute en ernstige situatie met
betrekking tot de coronacrisis. Gevreesd wordt dat een dergelijke
noodverordening bij gebrek aan werkelijke nood voor de rechter geen
stand zou kunnen houden. Hoe reëel acht de regering dit risico?
Dit risico is te ondervangen door zo spoedig mogelijke behandeling van
het wetsvoorstel door het parlement. Tot inwerkingtreding van het
onderhavige voorstel ontbreekt een specifieke wettelijke basis en is het
uiteindelijk aan de rechter om in een dergelijke situatie te oordelen over
de rechtmatigheid van noodverordeningen.
Is het waar dat bij gebrek aan op wettelijke grondslag gebaseerde
maatregelen en aan noodverordeningen er alleen nog teruggegrepen kan
worden op het (ongeschreven) noodrecht? Kan de regering hier nader op
ingaan? Is de regering het met genoemde leden eens dat het gebruik van
noodrecht onder andere vanwege gebrek aan democratische legitimering
van grondrecht beperkende maatregelen onwenselijk is? Zo ja, waarom?
Zo nee, waarom niet?
De huidige Wpg voorziet – anders dan het wetsvoorstel (artikel 58d) – niet
in een noodbevoegdheid op basis waarvan bij wijze van vangnet, indien
noodzakelijk en proportioneel snel maatregelen kunnen worden genomen.
Als het geschreven (staats)noodrecht geen soelaas biedt kan inderdaad
terug worden gevallen op ongeschreven (staats)noodrecht. Daarbij speelt
een rol dat de overheid in deze situatie onmiskenbaar een, ook uit
mensenrechtenverdragen voortvloeiende, verplichting heeft om het recht
op leven te beschermen. Een beroep op ongeschreven (staats)noodrecht
vereist dat sprake is van buitengewone omstandigheden en bovendien
kan hierop enkel een beroep worden gedaan voor zover dit onvermijdelijk
is en de afwijking van geschreven (staats)noodrecht zo klein mogelijk
blijft. Met een beroep op ongeschreven (staats)noodrecht moet derhalve
zo terughoudend als enigszins mogelijk is worden omgesprongen; het is
een ultimum remedium.9
De leden van de GroenLinks-fractie willen de regering eraan herinneren
dat de Kamer al in oktober 2020 per aangenomen motie Hijink10 de
regering ertoe opriep om werk te maken van een herziening aan de
pandemiewet. Zij vinden het betreurenswaardig dat dit wetstraject pas in
versnelling is gekomen nadat een meerderheid in de Eerste Kamer de
Twm niet verlengde. Desondanks willen de genoemde leden hun
waardering uitspreken voor het verrichte werk vanuit de desbetreffende
departementen. Zij achten het van belang dat er een deugdelijke wettelijke
basis is voor het treffen van collectieve maatregelen gedurende een
pandemie. Deze leden vinden het van belang dat er een goede balans in
de wet moet worden gevonden tussen enerzijds het snel kunnen nemen
van maatregelen gedurende een pandemie en anderzijds een uitstekende
democratische controle en zeggenschap op grondrecht inperkende
maatregelen. Daarom hebben genoemde leden nog legio vragen over het
desbetreffende wetsvoorstel. Zij achten het van belang dat de wettelijke
9

Kamerstukken II 1978/79, 15 681, 3, p. 4 en Kamerstukken II 1987/88, 20 028, 4, p. 14–15; zie ook
het ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, «van noodwet tot
crisisrecht», van 15 december 2021 (W04.21.0291/I), bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29 668,
nr. 65, zie p. 39: «Met een beroep op ongeschreven staatsnoodrecht moet zo terughoudend als
enigszins mogelijk worden omgesprongen (het is een «last resort» of ultimum remedium).
Wettelijke vangnetvoorzieningen met procedurele waarborgen kunnen daaraan bijdragen.
Dergelijke voorzieningen zullen opgenomen moeten worden als de in wetgeving geregelde,
specifieke noodbevoegdheden in bepaalde crisissituaties naar redelijkerwijs te verwachten valt
lacunes zullen vertonen.»
10
Kamerstukken II 2020/21, 35 526, nr. 45.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

14

basis van de pandemiewet op een aantal, voor de voornoemde leden
cruciale punten, wordt herzien. Genoemde leden hebben allereerst een
verhelderende inleidende vraag en drie verzoeken. Allereerst: in hoeverre
is onderhavig wetsvoorstel dat naar de Kamer is gestuurd anders dan de
het wetsvoorstel die ter consultatie is voorgelegd van afgelopen zomer?
Kan de regering puntsgewijs de verschillen uiteenzetten in een overzichtelijk schema?
Hieronder volgt een puntsgewijs overzicht van de belangrijkste wijzigingen die na de consultatiefase zijn doorgevoerd in het wetsvoorstel.
Hiertoe behoren naast de wijzigingen naar aanleiding van de consultatie
bijvoorbeeld ook de wijzigingen naar aanleiding van het advies van de
Afdeling:
1. Groep A1: In de consultatieversie was covid-19 aangemerkt als
infectieziekte behorend tot groep A1. In het ingediende voorstel wordt
covid-19 aangemerkt als infectieziekte behorend tot groep A2. Er
worden vooralsnog geen infectieziekten aangemerkt als behorend tot
groep A1.
2. Procedure voor op- en afschalen infectieziekten en (de-)activeren van bevoegdheden: In het ingediende voorstel is een
procedure toegevoegd voor het op- en afschalen van infectieziekten en
voor het activeren of deactiveren van bevoegdheidsgrondslagen. Dit
gaat volgens dezelfde systematiek als het aanmerken van infectieziekten als behorend tot groep A1 of A2, namelijk via een regeling,
gevolgd door een wetsvoorstel.
3. Noodbevoegdheid: De consultatieversie bevatte alleen een vangnet
voor de Bes-eilanden. Hier is in het ingediende voorstel een noodbevoegdheid aan toegevoegd. In situaties waarin sprake is van een
dringende omstandigheid waarin direct moet worden gehandeld en
waarin paragraaf 8 niet in de benodigde bevoegdheidsgrondslagen
voorziet, kunnen onder voorwaarden, met betrokkenheid van beide
Kamers der Staten-Generaal, wel met spoed de nodige verplichtende
collectieve maatregelen worden genomen zonder dat een beroep hoeft
te worden gedaan op de mogelijkheid om de voorzitters van de
veiligheidsregio’s opdracht te geven tot het vaststellen van noodverordeningen.
4. Bevoegdheid burgemeester en voorzitter van de veiligheidsregio: In het ingediende voorstel is het criterium wanneer de voorzitter
van de veiligheidsregio dan wel de burgemeester bevoegd is,
aangepast.
5. Toezicht BES eilanden: Aangezien de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) niet van toepassing is op de BES eilanden zijn de toezichtsbevoegdheden uit de Awb van overeenkomstige toepassing verklaard
voor toezichthouders daar ter plaatse.
Tevens hebben genoemde leden het verzoek aan de regering of de
regering op de conclusies en aanbeveling van het Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en Koninklijke Nederlandse
Akademie van Wetenschappen (KNAW)-advies «navigeren en anticiperen
in onzekere tijden» kan reageren.
Het kabinet heeft het rapport van de WRR en KNAW betrokken bij het
opstellen van de lange termijn aanpak van het coronavirus.11 Zo zijn de
scenario’s waarop het kabinet zich heeft voorbereid gebaseerd op de
scenario’s van de WRR en KNAW. Zoals aangegeven in een eerder
antwoord aan de leden van uw fractie, zijn de scenario’s van de WRR en
KNAW specifiek toegespitst op het coronavirus, terwijl onderhavig
wetsvoorstel zich breder richt op de groep A1-infectieziekten.
11

Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1780, Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1834, Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1883 en Kamerstukken II 2022/23, 25 295, nr. 1959.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

15

Het kabinet heeft in de kabinetsreactie van 1 april 2022 gereageerd op de
conclusies en aanbevelingen van het eerste rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid over de corona-aanpak. Op 11 november 2022
heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een brief
aangeboden aan de Tweede Kamer met een reactie op de conclusies over
maatregelen tegen het coronavirus n.a.v. het tweede rapport van de
Onderzoeksraad voor Veiligheid.12 De bredere kabinetsreactie op de
conclusies en aanbevelingen van het tweede OvV-rapport ontvangt uw
Kamer naar verwachting gelijktijdig met de reactie op het WRR-rapport.
In hoeverre houdt deze tranche van de pandemiewet rekening met de
conclusies en aanbevelingen uit het voornoemde rapport? De leden van
de GroenLinks-fractie hebben een soortgelijk verzoek met betrekking tot
de eerste twee Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV)-rapporten. In
hoeverre houdt deze tranche van de pandemiewet rekening met de
conclusies en aanbevelingen van deze OVV-rapporten?
Zoals onderkend in de kabinetsreactie op het eerste OVV-rapport was
Nederland onvoldoende voorbereid op een epidemie van de omvang van
de covid-19-epidemie. Het voorliggende wetsvoorstel zorgt voor een
versterkte pandemische paraatheid. Het voorstel creëert een structureel
wettelijk kader voor de bestrijding van een epidemie van infectieziekten
behorend tot groep A1, of een directe dreiging daarvan. Hiertoe worden
bevoegdheidsgrondslagen gecreëerd om bij ministeriële regeling
verplichtende collectieve maatregelen te kunnen treffen en worden
waarborgen opgenomen voor de toepassing van die bevoegdheden.
Hierdoor is Nederland in de toekomst beter voorbereid op een epidemie
met de omvang van die van covid-19. In dat opzicht komt dit wetsvoorstel
tegemoet aan één van de aanbevelingen van de OVV.
De conclusies en aanbevelingen uit het tweede OVV-rapport, die onder
andere betrekking hebben op besluitvorming, rolverdeling en communicatie, zijn uitvoerend en beleidsmatig.
Naar aanleiding van het tweede OVV-rapport wordt, via een nota van
wijziging die gelijktijdig naar uw Kamer is gezonden, het voorgestelde
artikel 58y met betrekking tot de verantwoording en informatievoorziening
richting het parlement, aangevuld met een bepaling in verband met de
monitoring van maatregelen. Hiermee wordt deze bepaling in lijn
gebracht met een belangrijke aanbeveling van de Onderzoeksraad voor
Veiligheid13, waarin onder andere wordt gepleit voor een monitoring van
de effecten van maatregelen. Het kabinet stuurt een reactie op dit rapport
begin 2023 naar uw Kamer.
Ook vragen deze leden of de regering in een tabel kan aangeven op welke
punten onderhavig wetsvoorstel verschilt met de Twm.
In de onderstaande tabel is een vergelijking opgenomen van bepalingen
die bij de laatste verlenging van de Twm (vijfde verlenging) opgenomen
waren in de Wpg, en de bepalingen opgenomen in onderhavig
wetsvoorstel.

12
13

Kamerstukken II, 2022/23, 25 295, nr. 1966.
Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aanpak coronacrisis. Deel 2: september 2020 tot juli 2021,
Den Haag, oktober 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

16

Inhoud artikel (titel 5e Twm)

Was (5e verlenging Twm)

Wordt (Eerste tranche)

Toelichting

Begripsbepalingen

Artikel 58a

Artikel 58a

Doel en reikwijdte
Procedurevoorschriften ministeriële regelingen

Artikel 58b
Artikel 58c

Artikel 58b (Reikwijdte en doel)
Artikel 58c

Vangnet BES

Artikel 58ca

Artikel 58d, derde en vierde lid

Bevoegdheid voorzitter van de
veiligheidsregio

Artikel 58d

Artikel 6, vierde, vijfde, zesde en
zevende lid

Differentiatie en lokaal maatwerk
Aanwijzing hoog- en zeerhoogrisicogebieden

Artikel 58e
Artikel 58ea

Artikel 58e
Artikel 58r (Thuisquarantaineplicht Europees Nederland)

Veilige afstand

Artikel 58f

Artikel 58f

Groepsvorming

Artikel 58g

Vervallen

Niet openstellen of voorwaarden
voor openstelling van publieke
plaatsen
Evenementen

Artikel 58h

Artikel 58h (Openstelling
publieke
plaatsen)
Artikel 58i

De begripsbepalingen komen over
het algemeen overeen. Een aantal
nieuwe
begripsbepalingen zijn wel
toegevoegd of verwijderd die niet
meer relevant waren.
Tekstueel aangepast /verduidelijkt
Voor het grootste deel komt dit
artikel inhoudelijk overeen met dat
van de Twm, maar er geldt in
beginsel een voorhang en bij
spoed of afschaling kan een
nahang plaatsvinden (onder de
Twm alleen nahang). Termijn is 1
week (onder de Twm 2 weken)
Toegevoegd aan de bepaling mbt
de noodbevoegdheid.
Voor de bevoegdheidsverdeling is
aangesloten bij het huidige artikel
6, vierde lid, Wpg.
Onveranderd.
In de Eerste tranche is geen apart
artikel meer voor de aanwijzing
van risicogebieden meer opgenomen. Dit is nu opgenomen in het
artikel betreffende de thuisquarantaineplicht.
Een verschil tussen de Twm en de
Eerste tranche is dat onder de
Twm de veilige afstand vast werd
gesteld via een Amvb, in de Eerste
tranche wordt dit gedaan via een
ministeriële regeling.
Deze bevoegdheidsgrondslag is
niet overgenomen.
Dit artikel is inhoudelijk onveranderd overgenomen.

Overige regels

Artikel 58j

Artikel 58g (hygiënemaatregelen
en mondkapjes)

Zorgplicht publieke plaatsen

Artikel 58k

Artikel 58j

Zorgplicht besloten plaatsen

Artikel 58l

Artikel 58k

Maatregelen voor openbare plaats

Artikel 58m

Maatregelen voor besloten plaats

Artikel 58n

Quarantaineplicht Europees
Nederland
Uitzonderingen quarantaineplicht

Artikel 58nb

Artikel 58m (Bevelen voor
openbare
plaatsen)
Artikel 58l (Bevelen voor
besloten
plaatsen)
Artikel 58r (Thuisquarantaineplicht Europees Nederland)
Artikel 58s (Uitzondering
thuisquarantaineplicht)

Verzoekschriftenprocedure

Artikel 58nd

Artikel 58i

Artikel 58nc

Artikel 58t

Dit artikel is inhoudelijk onveranderd overgenomen. Het artikel is
wel technisch
gewijzigd door het artikel op te
splitsen in een eerste en tweede
lid.
De bepalingen rondom hygiënemaatregelen en persoonlijke
beschermingsmiddelen zijn
overgenomen in een nieuw artikel,
de andere bepalingen zijn komen
te
vervallen.
Dit artikel is onveranderd
overgenomen, wel is een extra lid
toegevoegd op basis waarvan er
geen aanwijzing of bevel mag
worden gegeven voor stemlokalen.
Onveranderd overgenomen met
extra uitzondering tbv verkiezingen.
Onveranderd overgenomen met
toevoeging van de voorzitter van
de veiligheidsregio.
Onveranderd overgenomen met
toevoeging van de voorzitter van
de veiligheidsregio.
Inhoudelijk hetzelfde, bepalingen
ingekort.
Uitzonderingen worden onder de
Eerste tranche opgenomen in een
ministeriële regeling.
Onveranderd overgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

17

Inhoud artikel (titel 5e Twm)

Was (5e verlenging Twm)

Wordt (Eerste tranche)

Toelichting

Quarantaineverklaring

Artikel 58ne

Onveranderd overgenomen.

Gegevensverwerking
Aanvullende gegevensverstrekking
en -verwerking papieren quarantaineverklaring

Artikel 58nf
Artikel 58ng

Quarantaineplicht Caribisch
Nederland

Artikel 58nh

Zorgaanbieders en zorglocaties

Artikel 58o

Artikel 58u (Thuisquarantaineverklaring)
Artikel 58v
Artikel 58w (Aanvullende
gegevensverstrekking en
-verwerking papieren thuisquarantaineverklaring)
Artikel 58x (Thuisquarantaineplicht
Caribisch Nederland)
Artikel 58n

Bedrijfsmatig personenvervoer

Artikel 58p

Artikel 58o, inreisverplichtingen:
artikel 58p en 58q

Niet-bedrijfsmatig personenvervoer

Artikel 58pa

Artikel 58p en 58q

Onderwijsinstellingen
Kinderopvang
Reikwijdte (ctb)
Voorwaarden (ctb)
Verstrekking testen (ctb)
Resultaat (ctb)
Coronatoegangsbewijs
Ontheffing en vrijstelling (ctb)
Geneeskundige behandelingsovereenkomst bij uitvoering test (ctb)
Verantwoording en informatievoorziening
Advisering Raad van State
Last onder bestuursdwang en last
onder dwangsom

Artikel 58q
Artikel 58r
Artikel 58ra
Artikel 58rb
Artikel 58rc
Artikel 58rd
Artikel 58re
Artikel 58rf
Artikel 58rg

Vervallen
Vervallen
Vervallen
Vervallen
Vervallen
Vervallen
Vervallen
Vervallen
Vervallen

Overgenomen, met aanvulling en
verduidelijking lid 5.
De eerste twee leden van dit Twm
artikel zijn overgenomen in artikel
58o Eerste tranche en de inreisverplichtingen zijn opgenomen in
artikel 58p en 58q van de Eerste
tranche.
Deze regels zijn opgenomen in de
regels betreffende inreisverplichtingen.
Bepaling niet overgenomen.
Bepaling niet overgenomen.
Bepaling niet overgenomen.
Bepaling niet overgenomen.
Bepaling niet overgenomen.
Bepaling niet overgenomen.
Bepaling niet overgenomen.
Bepaling niet overgenomen.
Bepaling niet overgenomen.

Artikel 58s

Artikel 58y

Inhoudelijk hetzelfde

Artikel 58t
Artikel 58u

Vervallen
Artikel 58z

Bestuurlijke boete
Grondslag voor aanwijzing andere
toezichthouders
dan IGJ en NVWA
Grondslag voor aanwijzing
buitengewone
opsporingsambtenaren
Strafbaarstellingen en strafsancties
regels hoofdstuk Va

Artikel 58v
Artikel 64a

Artikel 58za
Artikel 64a

Bepaling niet overgenomen.
Inhoudelijk hetzelfde, met
toevoeging uitzondering verkiezingen.
Onveranderd overgenomen.
Onveranderd overgenomen, met
toevoeging voor de BES eilanden.

Artikel 65a

Artikel 65a

Onveranderd overgenomen.

Artikel 68bis

Last onder dwangsom BES
Bestuurlijke boete BES

Artikel 68ka
Artikel 68kb

Artikel 68bis (Strafbaarstellingen
en strafsancties regels hoofdstuk
V, paragraaf
8)
Artikel 68ka
Artikel 68kb

Het derde lid van het artikel uit de
Twm is verwijderd, dit lid zag op
de handhaving van het ctb. Verder
onveranderd overgenomen.
Onveranderd overgenomen
Onveranderd overgenomen

Onveranderd overgenomen.
Inhoudelijk hetzelfde, bepalingen
ingekort.

Inhoudelijk onveranderd overgenomen.

Naast de in de tabel opgenomen wijzigingen wordt in onderhavig
wetsvoorstel artikel 20 gewijzigd en zijn de artikelen 20a en 20b nieuw ten
opzichte van de Twm. In deze artikelen is de procedure voor de aanwijzing
van A1-infectieziekten en het activeren en deactiveren van bevoegdheidsbepalingen opgenomen. Daarnaast is in artikel 58d een noodbevoegdheid
opgenomen. Deze noodbevoegdheid is gebaseerd op het uitgangspunt
dat collectieve maatregelen voor A1-infectziekten worden genomen op
basis van de bevoegdhedenstructuur van hoofdstuk V, paragraaf 8, zodat
geen gebruik hoeft te worden gemaakt van noodverordeningen.
Er zijn verder enkele artikelen gewijzigd die reeds waren opgenomen in de
Wpg. Dit betreft de artikelen 1, 6, 8, 20, 21, 25 en 30. Deze artikelen zijn
gewijzigd in verband met het toevoegen van de A1-groep.
Genoemde leden merken op dat onderhavig wetsvoorstel de eerste
tranche betreft. Kan de regering de roadmap van de pandemiewet met de
Kamer delen? Hoeveel tranches liggen nog in het verschiet en wat zijn, op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

18

hoofdlijnen, de inhoudelijke aanpassingen die de regering in deze
tranches nog wil behandelen? Wat is het concrete tijdspad?
Begin volgend jaar zal ik een planningsbrief tranches pandemische
paraatheid aan uw Kamer toesturen.
Met de tweede tranche wordt de sturing vanuit VWS via de Landelijke
Functionaliteit Infectieziektebestrijding (LFI) op de GGD’en mogelijk
gemaakt. Ten eerste wordt daarmee een directe sturingsbevoegdheid van
de Minister van VWS op de directeur publieke gezondheid van de GGD
voor de medisch-operationele processen tijdens een epidemie wettelijk
geborgd. Ten tweede wordt voorzien in een grondslag om regels te
kunnen stellen over de manier waarop GGD’en hun taken in het kader van
de algemene infectieziektebestrijding uitvoeren zodat de kwaliteit daarvan
wordt gewaarborgd. De uitwerking van het wetsvoorstel neem ik samen
met de Minister van JenV, de Minister van BZK, de GGD’en, de veiligheidsregio’s, de VNG en het RIVM ter hand. Na (bestuurlijke) afstemming
met veldpartijen volgt naar verwachting eind december 2022 een
openbare internetconsultatie. Het streven is het wetsvoorstel voor de
zomer van 2023 aan uw Kamer aan te bieden.
Voor vervolgtranches wordt geanalyseerd welke andere thema’s in het
kader van de infectieziektebestrijding – inclusief pandemische paraatheid
– een aanpassing van de Wpg of andere wet- en regelgeving vragen.
Hierover ben ik in gesprek met onze ketenpartners. Een van de thema’s
die in beeld is voor een volgende tranche is het optimaliseren van
gegevensuitwisseling en de benodigde juridische grondslagen daarvoor.
De leden van de GroenLinks-fractie willen nog een overkoepelende zorg
aan de regering voorleggen. Momenteel kiest de regering bij het treffen
van coronamaatregelen voor maar liefst 29 maatregelenladders via het
sectorenbeleid. Dat zijn 29 verschillende beleidsplannen in verschillende
sectoren. Echter ontbreekt in onderhavig wetsvoorstel iedere samenhang
met deze 29 maatregelenladders. Sterker, in de maatregelenladders staan
zelfs bevoegdheden opgenomen waarvoor onderhavig wetsvoorstel geen
juridische basis biedt. Tevens gaan de 29 maatregelenladders uit van een
bepaald stoplichtsysteem die wederom geen enkele koppeling heeft met
onderhavig wetsvoorstel noch hetzelfde stoplichtsysteem (de
zogenoemde coronathermometer) via coronadashboard.nl. Hoe kan het
dat er zó weinig samenhang bestaat tussen beleid en wetgeving, terwijl
de coördinatie hiervan ligt bij hetzelfde departement? Is de regering
tevreden met dit onsamenhangende resultaat? Kan de regering dit
sectorenbeleid toetsen op artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet en
uitgebreid toelichten in hoeverre hier sprake is van: (1) doeltreffendheid,
(2) doelmatigheid en op de samenhang hiervan?
Het uitgangspunt van de langetermijnstrategie covid-19 is een open
samenleving. Dit is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de
overheid, sectoren en burgers. Sectoren hebben, in afstemming met
betrokken departementen, gewerkt aan sectorplannen. Het kabinet heeft
veel waardering voor de inzet en het commitment van sectoren en is
tevreden over de totstandkoming van sectorplannen en maatregelenladders. Met de sectorplannen bereiden sectoren zich voor op de
verschillende scenario’s van hoe covid-19 zich kan ontwikkelen. De
sectorale aanpak draagt bij aan de voorspelbaarheid van en draagvlak
voor maatregelen. De sectoren hebben feedback ontvangen van verschillende experts: infectiepreventiespecialisten, arbeidshygiënisten, gedragexperts en juristen. Op basis van deze feedback hebben de sectoren waar
nodig hun conceptplannen aangescherpt. Op basis van de sectorplannen
hebben de betrokken departementen maatregelenladders opgesteld. De
maatregelenladders zijn een overzichtelijke weergave van de maatregelen
uit de sectorplannen. Een maatregelenladder loopt op van lichtere en
vrijwillige preventiemaatregelen naar zwaardere en juridisch afdwingbare

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

19

interventiemaatregelen. Daar waar de sectoren geen (passende) interventiemaatregelen hebben opgenomen in hun plannen, zijn deze – mede op
basis van adviezen van experts – door de overheid toegevoegd in de
maatregelenladders.
De maatregelenladders staan aan de basis van de besluitvorming als
maatregelen nodig zijn. In de preventiefase ligt de verantwoordelijkheid
bij de sectoren zelf. Hier is ruimte voor maatwerk. Als er zwaardere
interventiemaatregelen nodig zijn, dan stelt het kabinet – op basis van de
maatregelenladders – een maatregelenpakket op en vraagt het om advies
van het OMT en het MIT. Bij het opstellen van maatregelenpakketten
houdt het kabinet rekening met uitvoerbaarheid en uitlegbaarheid van
maatregelen. In de besluitvorming weegt het kabinet de adviezen van het
OMT en MIT en houdt het kabinet rekening met twee nevengeschikte
doelen: de toegankelijkheid van de gehele zorgketen voor iedereen én de
sociaal-maatschappelijke continuïteit/vitaliteit. Daarmee heeft het kabinet
dus oog voor de doeltreffendheid, doelmatigheid en samenhang van
maatregelen.
Een groot deel van de preventie- en interventiemaatregelen in de
maatregelenladders is juridisch niet-afdwingbaar. Sectoren zijn dus zelf
verantwoordelijk voor het inzetten en handhaven van deze maatregelen.
Een deel van de interventiemaatregelen is – na inwerkingtreding van het
wetsvoorstel en nadat covid-19 volgens de procedure van artikel 20 is
aangewezen als infectieziekte behorend tot groep A1 – juridisch
afdwingbaar. Een goede werking van de maatregelenladders hangt
daarmee nauw samen met een voorspoedige behandeling van dit
wetsvoorstel in beide Kamers. Een uitzondering hierop is het ctb. Een
aantal sectoren geeft aan dat het ctb een werkbare maatregel kan zijn om
renderend open te kunnen blijven tijdens een zware opleving van het
coronavirus. Zoals aangegeven in de Kamerbrief van 16 september jl., valt
hiertoe een separaat wetsvoorstel te overwegen ter ondersteuning van de
sectorplannen, mits daarvoor draagvlak is bij uw Kamer. Zoals aangegeven ga ik hierover graag met u in gesprek.
De leden van de ChristenUnie-fractie onderschrijven de noodzaak voor
een structureel wettelijk kader voor de bestrijding van een epidemie van
infectieziekten behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan. Zij
vinden het bij de zorgplicht van de overheid horen om in een wettelijke
basis te voorzien voor maatregelen ter bescherming van de gezondheid.
Juist in de zorgvuldige omgang met de verschillende grondrechten, die
soms kunnen botsen is een wettelijke basis essentieel en dient er een
zorgvuldig kader te zijn, zodat de proportionaliteit en subsidiariteit
bevorderd worden. Zij vinden dat dit kader een stevige onderbouwing
moet bevatten van de noodzaak om op uitzonderlijke momenten
grondrechten in te perken in het belang van de volksgezondheid, de
veiligheid of de openbare orde en dat de parlementaire betrokkenheid
hierin moet worden geborgd. Daarnaast zien zij dat al langer is geadviseerd om tot een actualisering van het crisisrecht te komen, zodat
voorkomen wordt dat enkel het staatsnoodrecht een uitweg is, hetgeen al
heel snel disproportioneel is. Met het oog op deze punten hebben deze
leden enkele vragen en opmerkingen. De leden van de ChristenUniefractie lezen dat een wettelijk kader voor een ernstige epidemie ziet op
wettelijk geborgde noodmaatregelen, soms vrijheidsbeperkend, die
noodzakelijk zijn vanwege een uitbraak van een infectieziekte met een
zodanige omvang en ernst dat het maatschappelijke leven erdoor wordt
ontwricht. Zij merken op dat in dergelijke wet- en regelgeving een balans
moet worden gevonden tussen enerzijds het overzien van toekomstige
situaties en anderzijds het rekenschap geven van het feit dat niet alles
voorzien kan worden. Hoe gaat de regering om met dit spanningsveld?
Ziet de regering het gevaar van te veel of te weinig reguleren en welke
uitgangspunten zijn daarin essentieel? Wat betekent dat voor de evaluatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

20

van deze wetgeving? Kan de regering toelichten op welke manier deze
balans in het wetsvoorstel gevonden is?
Ik ben verheugd dat de leden van de ChristenUnie-fractie met de regering
de noodzaak voor een structureel wettelijk kader onderschrijven. Het
wetsvoorstel komt tegemoet aan de noodzaak om een structurele
wettelijke voorziening te treffen die de acute en ernstige gevolgen van een
toekomstige epidemie het hoofd kan bieden. De noodzaak van overheidsoptreden vloeit mede voort uit het recht op gezondheidszorg als grondrecht (artikel 22 van de Grondwet). De strekking van dit sociale grondrecht
komt overeen met wat in internationale verdragen is bepaald. Zo brengt
bijvoorbeeld artikel 12 van het Internationaal verdrag inzake economische
en sociale en culturele rechten mee dat het recht op een zo goed
mogelijke lichamelijke en geestelijke gezondheid wordt erkend door de
overheid en dat ter volledige verwezenlijking van dat recht maatregelen
worden genomen, zoals maatregelen ter voorkoming, behandeling en
bestrijding van epidemische en endemische infectieziekten alsmede van
beroepsziekten en andere infectieziekten. Een hoog niveau van de
bescherming van de menselijke gezondheid is tevens verdragsrechtelijk
gewaarborgd in artikel 11 van het Europees Sociaal Handvest en artikel 35
van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.
In voorbereiding op het voorliggende wetsvoorstel zijn expertsessies
georganiseerd met deskundigen met een epidemiologische of virologische achtergrond en juristen. Tijdens deze sessies hebben genoemde
deskundigen aangegeven welke maatregelen zij effectief achten om de
epidemie van covid-19 op langere termijn te kunnen bestrijden. Ook is
ingegaan op de vraag welke maatregelen effectief kunnen zijn ter
bestrijding van andere A-infectiezieken anders dan covid-19 en toekomstige onbekende infectieziekten. Hieruit kwam naar voren dat de instrumenten uit de destijds voorgenomen zesde verlenging van de Twm, een
gedegen grondslag zijn voor de bestrijding van een toekomstige epidemie
van een A1-infectieziekte.
Ook kwam naar voren dat andere grondslagen dan opgenomen in de
voorgenomen zesde verlenging – zoals de mogelijkheid om scholen te
sluiten – zinvol kunnen zijn.
Onderdeel van de afweging was voorts de vraag wat uit grondwettelijk
oogpunt in de wet zélf geregeld moet worden en welke ruimte er in een
gegeven noodsituatie moet worden gelaten aan het bestuur omdat de
maatregelen een beperking van grondrechten kunnen opleveren. Hierbij
bestaat er enerzijds een grondwettelijk vereiste dat er een specifieke
wettelijke basis moet zijn voor beperkende maatregelen. Terwijl er aan de
andere kant een bepaalde flexibiliteit nodig is om daar waar nodig te
kunnen op- en afschalen, hetgeen bij ministeriële regeling plaatsvindt.
Ook om deze reden is gekozen voor een aantal specifieke grondslagen die
een goed vertrekpunt zijn ter bestrijding van A1-infectieziekten.14 De
regering wijst in dit verband op de adviesopmerking van de Afdeling dat
zij- gegeven de uitzonderlijke situatie en de tijdelijkheid van noodsituaties
waarop het voorstel betrekking heeft – hiermee kan instemmen.
Wat betreft andere mogelijke instrumenten wordt opgemerkt dat de
regering voor volgende tranches nader zal onderzoeken of nieuwe
specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn
voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende) epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1. Indien andere instrumenten als hier
bedoeld onverhoopt noodzakelijk zijn en daarvoor nog niet is voorzien in
een specifieke bevoegdheidsgrondslag, kan zo nodig, in de in artikel 58d
14

Kamerstukken II 2021/22, 35 526, nr. AH.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

21

gegeven omstandigheden, gebruik worden gemaakt van de in die
bepaling gegeven noodbevoegdheid. Ten algemene wordt opgemerkt dat
de regering de in artikel 58d voorgestelde noodbevoegdheid noodzakelijk
acht omdat zich in een crisis altijd omstandigheden kunnen voordoen
waarin maatregelen nodig zijn waar op dat moment (nog) geen specifieke
bevoegdheidsgrondslag voor is. Mogelijke epidemieën van
A1-infectieziekten en gevolgen daarvan kunnen vooraf immers niet geheel
worden overzien. In dit verband wordt ook gewezen op het ongevraagde
advies van de Afdeling over het (staats)noodrecht, waarin zij aanbeveelt in
het kader van de modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht
vangnetvoorzieningen in de wetgeving op te nemen.15 Voorts wordt
gewezen op de adviesopmerking van de Afdeling dat zij het voorgestelde
artikel 58d – gegeven de zo nauw mogelijk omschreven situatie waarin
van de noodbevoegdheid gebruik gemaakt kan worden gedurende de
behandeling van de wet tot regeling van het betrokken onderwerp – een
genoegzame grondslag acht, ook uit grondwettelijk perspectief.16
De leden van de PvdD-fractie zien dat het coronavirus nog aanwezig is
in de maatschappij en dat waarschijnlijk ook zal blijven. Dat noopt tot
voorzichtigheid en zorgvuldigheid. De absolute noodsituaties, waarin
geen zicht was op het coronavirus en de bevolking nog geheel
onbeschermd was, liggen naar inschatting van deze leden echter wel
achter ons. In dat licht bekijken zij het voorliggende wetsvoorstel.
Parallel daaraan wegen de leden dit wetsvoorstel ten aanzien van de
maatregelen die nodig zijn wanneer een nieuwe infectieziekte zou
opduiken. Naar mening van deze leden moet dit wetsvoorstel voor die
beide doelen passend en proportioneel zijn.
Zij zijn van mening dat de overheid nadrukkelijk de taak heeft om, in het
geval van een zorgwekkende epidemische infectieziekte, op te treden ter
bescherming van de volksgezondheid. Dat volgt ook direct uit grondwetsartikel 22, eerste lid. Naar mening van deze leden volgt daaruit echter ook
dat de overheid een grote verantwoordelijkheid heeft om te voorkomen
dat zulk optreden nodig is. Een overheid die zich niet of nauwelijks inzet
voor de bevordering van de volksgezondheid en het voorkomen van
infectieziekten, vermindert daarmee de legitimiteit om later, wanneer
geconfronteerd met een infectieziekte, een beroep te doen op grondrechtbeperkende maatregelen. Een overheid die niet acteert ten aanzien van de
vervuilende industrie of de ziekmakende leefomgeving lijkt het tenslotte
niet zo’n ernst te menen met de bescherming van de volksgezondheid.
Dat brengt de leden van de PvdD-fractie bij het eerste punt. Zij vragen hoe
het kan dat alleen oppervlakkig gesproken wordt over de reden dat dit
wetsvoorstel nodig is. Het uitgangspunt lijkt de situatie te zijn waarin een
ziektemaker al rondgaat. Met geen woord wordt gerept over het
voorkomen daarvan. Echter, vaak worden we niet per toeval geconfronteerd met de problematische situatie dat zich een (zoönotische) infectieziekte voordoet en bevolking daar, door een slechte algehele gezondheid,
kwetsbaar voor is. Deze situaties zijn vaak het gevolg van politieke keuzes.
Keuzes ter bevordering van de volksgezondheid die de regering weigert te
maken.
Sterker nog, door de politieke keuzes van de afgelopen decennia zijn de
risico’s verder vergroot. Door van een dichtbevolkt land als Nederland het
meest veedichte land ter wereld te maken, is Nederland een potentiële
hotspot voor zoönosen, constateerde de Commissie Bekedam vorig jaar in
haar adviesrapport over het beperken van zoönoserisico’s. Dit ging in de
15

Ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, «van noodwet tot
crisisrecht», van 15 december 2021 (W04.21.0291/I), zie paragraaf 4.5, bijlage bij Kamerstukken
II 2021/22, 29 668, nr. 65.
16
Zie Advies van de Afdeling advisering Raad van State van 24 augustus 2022 (W13.22.0138/III)
en nader rapport, Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

22

afgelopen twintig jaar ook al drie keer eerder mis, toen een dierenarts
overleed aan vogelgriep, toen de Q-koortsepidemie uitbrak en toen
Nederland de wereldprimeur had van een corona-uitbraak in de veehouderij, waarbij het virus tussen nerts en mens oversprong. Dat hier
desondanks nog altijd onvoldoende van is geleerd, is te zien aan de wijze
waarop de Nederlandse regering momenteel omgaat met de ontwikkelingen rondom het vogelgriepvirus.
Het vogelgriepvirus is voor het eerst jaarrond aanwezig gebleven, heeft
zich verder verspreid en heeft meer diersoorten getroffen, waaronder
zoogdieren. Er zijn, vanwege uitbraken van vogelgriep, dit jaar in
Nederland al meer dan zes miljoen dieren omgebracht in de pluimveeindustrie. Het virus springt al over op mensen, ook in Europa (dit jaar nog
in het Verenigd Koninkrijk en in Spanje). Volgens de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) zijn wereldwijd tot nu toe zeker 863 mensen besmet
geraakt met vogelgriep, van wie meer dan de helft van die mensen (455)
is overleden. Deskundigen, waaronder hoogleraar virologie mevrouw
Koopmans en directeur van het Centrum Infectieziektebestrijding (CIb) van
het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), de heer van
Dissel, hebben de regering gewaarschuwd dat het reëel is dat voor de
mens gevaarlijkere varianten van het virus in de komende seizoenen naar
Nederland zullen komen. Volgens Wageningen Universiteit is de huidige
situatie rondom het vogelgriepvirus zo ernstig dat er rekening mee wordt
gehouden dat het moment van een nieuwe pandemie nabij is17. Er zijn
slechts vijf mutaties nodig waardoor het vogelgriepvirus is geëvolueerd
tot een infectieziekte die ook van mens op mens overdraagbaar is. Twee
van deze mutaties zijn al aangetroffen bij dieren. Genoemde leden zien bij
het coronavirus hoe vlot mutaties zich voor kunnen doen.
Wie de werkwijze in de huidige Nederlandse pluimveehouderij beschouwt
(in een dichtbevolkt land, meer dan 100 miljoen kippen, eenden en
kalkoenen dicht op elkaar gehouden, stallen nabij risicovolle andere
soorten als varkens en na het «ruimen» van kippenstallen deze zo snel
mogelijk weer vullen met nieuwe kippen) krijgt haast de indruk dat de
regering zich weinig zorgen maakt over het ontstaan van nieuwe
zoönosen en ook nauwelijks inzet wil plegen op het voorkomen daarvan.
In het voorliggend wetsvoorstel worden (verregaande) mogelijkheden in
het leven geroepen om infectieziekten te bestrijden. Waar blijft de inzet op
het voorkómen van nieuwe uitbraken van infectieziekten en dan vooral de
wettelijke borging daarvan? Genoemde leden missen in het voorliggend
wetsvoorstel nog altijd inzet op pandemische preventie. Hoe is dit
mogelijk, na alles wat we de afgelopen drie jaar hebben meegemaakt?
Het kabinet vindt pandemische preventie van groot belang, maar regelt dit
niet in het voorliggende wetsvoorstel. Het risico op een pandemische
uitbraak kan niet worden uitgesloten en dit wetsvoorstel voorziet dan ook
in een wettelijke basis voor het nemen van collectieve maatregelen.
Uiteraard zet het kabinet wel vol in op het voorkomen van en verkleinen
van de gevolgen van uitbraken. Hiervoor wordt verwezen naar de
kamerbrief over het beleidsprogramma over pandemische paraatheid
zoals 4 november jl. aan uw Kamer gezonden18, maar met name ook naar
het Nationaal Actieplan Zoöonosen19 dat op 6 juli jl. aan uw Kamer is
aangeboden. Doel van dat actieplan is om de risico’s op het ontstaan en
de verspreiding van zoönosen in de toekomst verder te verkleinen en
voorbereid te zijn op een eventuele uitbraak.

17

Wageningen University & Research, «Verspreiding vogelgriep, aviaire influenza (AI)»
(https://www.wur.nl/nl/onderzoek-resultaten/onderzoeksinstituten/bioveterinary-research/
dierziekten/virusziekten/vogelgriep-in-nederland-2/verspreiding.htm).
18
Kamerstukken II 2022/23, 25 295, nr. 1964.
19
Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1935.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

23

Deze leden hebben vaak met de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport gesproken over de noodzaak om uit voorzorg maatregelen te
kunnen nemen om gezondheidsrisico’s uit de veehouderij te kunnen
beperken. De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is eindverantwoordelijk op het moment dat een dierziekte op mensen overspringt.
Toch heeft deze Minister geen wettelijke mogelijkheden om de kans dat dit
gebeurt, te verkleinen. Waarom heeft de regering die wettelijke mogelijkheden niet gecreëerd?
Voor het beperken van risico’s op het ontstaan en de verspreiding van
zoönosen heb ik, samen met de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (LNV), een Nationaal Actieplan gemaakt dat op 6 juli jl.
aan uw Kamer is aangeboden. In het actieplan geeft het kabinet aan hoe
de komende vier jaar het zoönosenbeleid verder wordt versterkt. Het
actieplan strekt zich uit over de volle breedte van One Health (leefomgeving, veterinair en humaan), nationaal en internationaal, en richt zich op
preventie, detectie en respons. Wij zien op dit moment geen aanleiding
om wettelijke aanpassingen te doen.
Dit geldt ook voor decentrale overheden die verantwoordelijk zijn voor
vergunningverlening in de veehouderij. Ook zij hebben op dit moment
geen wettelijke instrumenten om inwoners te beschermen tegen
gezondheidsrisico’s, aangezien volksgezondheid nu geen wettelijk
criterium is in de vergunningverlening. Hierdoor kunnen nog altijd stallen
met varkens naast stallen met kippen worden gebouwd, ondanks de
waarschuwingen van virologen dat dit kan leiden tot gevaarlijke
vermenging van virussen. Hierdoor kan nog altijd niet worden voorkomen
dat nieuwe stallen met kippen, eenden of kalkoenen worden gebouwd in
gebieden met watervogels, ondanks de waarschuwingen van wetenschappers dat dit de kans op vogelgriepuitbraken vergroot. Hierdoor
kunnen (omgevings-)vergunningen voor uitbreiding van aantallen geiten
per bedrijf niet worden geweigerd, ondanks de zorgen die er al jaren zijn
over de longproblemen die worden gezien bij omwonenden van geitenhouderijen. Al meer dan elf jaar wordt onderzoek op onderzoek gestapeld
om onomstotelijk bewijs te verkrijgen voor een causaal verband tussen de
geitenhouderij en het vaker voorkomen van longaandoeningen bij
omwonenden. De Q-koortsepidemie, die tussen 2007 en 2011 leidde tot
tienduizenden besmettingen, ruim 500 chronisch zieken en een kleine
honderd dodelijke slachtoffers, heeft laten zien waar dit uitstel toe kan
leiden.
Er is nu dus sprake van de vreemde situatie dat decentrale overheden, op
grond van de Wpg, wel vaccinatiecampagnes moeten gaan optuigen op
het moment dat er bijvoorbeeld een vogelgrieppandemie onder mensen
ontstaat, maar geen wettelijke grond hebben om deze te voorkomen.
Erkent de regering dat dit een zeer vreemde en onwenselijke situatie is? Is
de regering bereid om dit wettelijk instrumentarium op orde te brengen,
niet alleen waar het gaat om de dreiging vanuit de pluimveehouderij,
maar voor alle sectoren in de veehouderij?
Deelt de regering de mening dat het voorzorgsbeginsel voorop zou
moeten staan?
Deelt de regering de mening dat het voorop stellen van de volksgezondheid en het serieus nemen van het voorzorgsbeginsel betekent dat
preventieve maatregelen moeten kunnen worden getroffen, indien
redelijke gronden tot bezorgdheid over bepaalde ernstige gezondheidseffecten bestaan, ook in gevallen dat er nog geen onomstotelijk bewijs is
van een oorzakelijk verband?
Voor het beperken van risico’s op het ontstaan en de verspreiding van
zoönosen heb ik, samen met de Minister van LNV, een Nationaal Actieplan
gemaakt dat op 6 juli jl. aan uw Kamer is aangeboden. In het actieplan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

24

geeft het kabinet aan hoe de komende vier jaar het zoönosenbeleid verder
wordt versterkt. Het actieplan strekt zich uit over de volle breedte van One
Health (leefomgeving, veterinair en humaan), nationaal en internationaal,
en richt zich op preventie, detectie en respons. Het voorzorgbeginsel is
belangrijk, maar het betreft altijd een complexe afweging van maatschappelijke en economische belangen, waardoor ik hier geen algemene
uitspraak over kan doen. Wij zien op dit moment geen aanleiding om
wettelijke aanpassingen te doen.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport wees in eerdere
debatten naar de mogelijkheden die de Omgevingswet zal bieden. Nog los
van de vraag of deze wet op afzienbare termijn in werking zal treden, is
het maar de vraag of mensen hiermee ook daadwerkelijk zullen worden
beschermd. Tot nu toe bestaat het beleid uit het opvragen van vrijblijvende adviezen en handreikingen over de gezondheidseffecten van
vergunningverlening in de veehouderij. Ook in de Omgevingswet is
bepaald dat in een omgevingsvisie «rekening wordt gehouden met» het
voorzorgsbeginsel. Kan de regering toelichten in hoeverre in sprake is van
een bindend uitganspunt?
Kan de regering uitsluiten dat ook hiermee in de toekomst de
bescherming van gezondheid van mensen nog altijd zal afhangen van de
bereidheid van decentrale overheden om grenzen te stellen of in te
grijpen in de veehouderij?
Het voorzorgbeginsel is belangrijk, maar het betreft altijd een complexe
afweging van maatschappelijke en economische belangen, waardoor ik
hier geen algemene uitspraak over kan doen. Het kabinet werkt vanuit
verschillende invalshoeken aan de nadere uitwerking van het Nationaal
Programma Landelijk Gebied, ten behoeve van de regionale invulling
door de provincies. Het gaat hierbij niet om vrijblijvende handreikingen,
maar ik zet mij in om volksgezondheid en het risico op zoönosen als
structurerende keuze mee te laten wegen in de gebiedsgerichte aanpak.
Hiermee worden risico’s voor de volksgezondheid zoveel mogelijk
beperkt. Zoals in de reactie op het rapport Remkes is aangegeven komt
het kabinet op korte termijn met een hoofdlijnenbrief over het Nationaal
Programma Landelijk Gebied. Daarnaast zet ik mij maximaal in op
preventie, zoals duidelijk wordt uit het Nationaal Actieplan zoönosen en
mijn betrokkenheid bij de intensivering van de vogelgriepaanpak,
waarover de Minister van LNV de Kamer mede namens mij op 11 oktober
jl heeft geïnformeerd.
Genoemde leden zijn van mening dat het absoluut noodzakelijk is dat
juridisch goed wordt vastgelegd dat alle burgers worden beschermd
tegen de gezondheidsgevaren uit de veehouderij. Deelt de regering deze
mening? Is de regering en specifiek de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, als eindverantwoordelijke voor de volksgezondheid,
bereid om in de voorliggende wet ook daarvoor mogelijkheden op te
nemen?
Volksgezondheid staat voor zowel het Ministerie van VWS als het
Ministerie van LNV voorop, waarbij het Ministerie van VWS en LNV eigen
verantwoordelijkheden hebben en wettelijke instrumenten en uitvoeringsinstrumenten op eigen terrein. De Wpg ziet op de humane kant van de
infectieziektenbestrijding en de Wet Dieren op het domein van de
dierziekten. Zodra er een zoönoserisico is, neemt VWS de lead in de
besluitvorming. In de Wet Dieren is vastgelegd dat de daarin geregelde
gereedschapskist open kan als een ziekte naar het oordeel van de Minister
van VWS een ernstig gevaar voor de volksgezondheid op kan leveren. Dan
worden besluiten in gezamenlijkheid genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

25

Voor het beperken van risico’s op het ontstaan en de verspreiding van
zoönosen heb ik, samen met de Minister van LNV, een Nationaal Actieplan
gemaakt dat op 6 juli jl. aan uw Kamer is aangeboden. In het actieplan
geeft het kabinet aan hoe de komende vier jaar het zoönosenbeleid verder
wordt versterkt. Het actieplan strekt zich uit over de volle breedte van One
Health (leefomgeving, veterinair en humaan), nationaal en internationaal,
en richt zich op preventie, detectie en respons. Wij zien op dit moment
geen aanleiding om wettelijke aanpassingen te doen.
De leden van de PvdD-fractie vragen naar een ander aspect waarmee de
regering aan de voorkant kan bijdragen aan het verminderen van de
ziektelast bij het rondgaan van een infectieziekte. Preventie. Eén van de
kernaanbevelingen van de Commissie Bekedam was niet voor niets om
vanuit een One Health-benadering niet alleen de gezondheid van dieren,
maar ook het milieu en de algemene gezondheidstoestand van mensen te
versterken.
De Nederlandse overheid schiet al jaren te kort in het beschermen van de
volksgezondheid en het bevorderen van een zo gezond mogelijke
bevolking. De voorbeelden waar de overheid nalatig is zijn legio. Vaak
worden andere (economische) belangen boven de volksgezondheid
gesteld. Omwonenden bij Tata Steel, Schiphol, Chemours of andere
notoire vervuilers zijn aanzienlijk zieker en ongezonder dan de rest van de
bevolking.
Deelt de regering de mening dat er door de regering te weinig gedaan
wordt om iedereen de gezonde leefomgeving te bieden waar ze recht op
hebben?
Bij de ruimtelijke inrichting van Nederland moeten veel afwegingen
worden gemaakt en er zijn kansen om gezondheid beter te betrekken. Om
die reden werkt de Staatssecretaris van VWS samen met BZK, IenW en
LNV aan het programma Gezonde Groene Leefomgeving. Met dat
programma, dat onder de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) valt, wil de
Staatssecretaris overheden instrumenten geven om de afwegingen beter
te kunnen maken en projecten te stimuleren voor verbetering van de
gezonde leefomgeving. De Staatssecretaris werkt verder met de VNG en
Zorgverzekeraars Nederland aan een Gezond en Actief Leven Akkoord
(GALA), waarin hij ook afspraken wil maken over de bevordering van een
gezonde leefomgeving, en is betrokken bij de zogenoemde provinciale
uitvraag in het kader van de regie op de ruimtelijke ordening, onder
coördinatie van de Minister voor VRO.
Het gaat niet alleen om vervuilende fabrieken: ook landelijk lukt het al
decennia niet om aan de WHO-normen, en lange tijd zelfs ook de
zwakkere EU-normen, te voldoen voor een schone(re) lucht. Tijdens de
coronacrisis werd pregnant duidelijk dat een helder verband bestond
tussen de luchtkwaliteit waarin mensen leven en de gevoeligheid voor het
coronavirus. Een gezonde lucht had dus naar alle waarschijnlijkheid
kunnen bijdragen aan een lagere ziektelast.
Zo lukt het ook al jaren niet om bindende afspraken te maken voor
gezondere gehaltes vet, suiker en zout in voeding. Daarnaast is nog steeds
geen suikertaks ingevoerd, laat de afschaffing van btw op groente en fruit
op zich wachten, mag nog reclame worden gemaakt voor ongezonde
voeding en hebben gemeenten nog steeds geen juridische mogelijkheden
om fastfoodketens te weren. Allerlei zaken die allang geregeld hadden
kunnen zijn. Maar door het gebrek aan beleid waarmee een gezonde
leefwijze wordt gestimuleerd, is een ongezonde voedselomgeving
ontstaan.
Inmiddels heeft de helft van de volwassen Nederlandse bevolking
overgewicht. Ook het hebben van overgewicht bleek tijdens de coronacrisis een sterke invloed te hebben op de mate waarin iemand kwetsbaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

26

was. Zo had dus een gezonde voedselomgeving kunnen bijdragen aan
een lagere ziektelast. De regering stelt in het wetsvoorstel voor om de
bepaling van een ziekte met pandemische potentieel af te laten hangen
van onder andere de vraag of een infectieziekte zware klachten veroorzaakt. Ziet de regering in dat wanneer de regering niet de verantwoordelijkheid neemt in het zorgen voor bijvoorbeeld een schone lucht en een
gezonde voedselomgeving, de kans groter is dat de regering een
infectieziekte moet categoriseren als zijnde een ziekte met pandemisch
potentieel omdat deze zware klachten veroorzaakt? Zo nee, waarom niet?
De ernst van de klachten is inderdaad een onderdeel van de overwegingen om een infectieziekte te categoriseren als een infectieziekte met
pandemisch potentieel. Mensen die een chronische ziekte hebben, zijn
meer vatbaar voor ernstige ziekteverschijnselen. Het gaat dan met name
om mensen met hoge bloeddruk, hart- en vaatziekten, diabetes, leverziekten en ademhalingsziekten. Schone lucht en een gezonde voedselomgeving leveren een bijdrage aan het voorkomen van chronische ziekten.
Het doel van het Schone Lucht Akkoord is dan ook om de luchtkwaliteit in
Nederland permanent te verbeteren. In dit akkoord tussen Rijk, provincies
en gemeenten streven de deelnemende partijen naar een gezondheidswinst van minimaal 50 procent in 2030 ten opzichte van 2016.
Ook het gezonder maken van de voedselomgeving is belangrijk. In het
preventieakkoord zijn afspraken gemaakt om overgewicht terug te
dringen. Het gezonder maken van de voedselomgeving is daar een
essentieel onderdeel van.
Genoemde leden vragen of de regering heeft overwogen om, ter
bevordering van de volksgezondheid, bepaalde gezondheidsdoelen op te
nemen in deze wet. Zo nee, waarom niet?
Het opnemen en behalen van zulke doelen zou naar de mening van deze
leden kunnen bijdragen aan het verminderen van de kans dat een ziekte
wordt gecategoriseerd als zijnde een ziekte met pandemisch potentieel.
Daarmee wordt de kans verminderd dat de inzet van (grondrecht
beperkende) maatregelen uit de voorliggende wet nodig zou zijn. Deelt de
regering die mening?
Heeft de regering overwogen om bijvoorbeeld een standstil-principe in te
richten voor een aantal gezondheidsindicatoren zodat (totdat gewenste
niveaus zijn bereikt) de volksgezondheid zich op dat punt in ieder geval
alleen nog maar mag verbeteren? Zo nee, waarom niet?
De Staatssecretaris van VWS heeft vaker met uw Kamer gesproken over
de vraag of het een goed idee zou zijn om preventiedoelen vast te leggen
in de wet. In het commissiedebat Leefstijlpreventie van 24 maart jl. heeft
hij daarover gezegd:
«De gedachte om preventiedoelen vervolgens in de wet vast te leggen lijkt
aantrekkelijk, maar ik vraag me af of het heel effectief is om de doelen te
behalen. De wet is een zwaar juridisch instrument voor een doelstelling.
Het doet geen recht aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid van
partijen. Je hebt op die manier namelijk een grotere mogelijkheid om weg
te lopen dan als je een gezamenlijke verantwoordelijkheid ervaart door
aan een preventieakkoordtafel plaats te nemen. Bovendien hangt de
haalbaarheid van doelen ook af van de keuzes die mensen zelf maken. Er
zijn natuurlijk doelstellingen die je tot op het laatste precisieniveau kan
bereiken door wetgeving, maar op dit vlak maakt een individuele burger
uiteindelijk een keuze om iets wel of niet te nuttigen. Dat is een verschil
met andere wettelijk verankerde doelstellingen.» Ten aanzien van een
standstil principe voor gezondheidsindicatoren geldt dezelfde afweging.
Dat doet niets af aan het belang van gemeenschappelijke gezondheidsdoelen die richting geven aan het beleid en het hanteren van indicatoren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

27

waarop gemonitord wordt. In het Gezond en Actief Leven Akkoord dat
door de Staatssecretaris met gemeenten en zorgverzekeraars wordt
voorbereid, zijn de doelen uit het Nationaal Preventieakkoord en de
Landelijke Nota Gezondheidsbeleid ook leidend voor de af te spreken
maatregelen.
Is de regering verder bereid om, om de volksgezondheid goed te kunnen
beschermen, daarnaast een rol voor de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport als coördinerend Minister te organiseren? CollegaMinisters die beleid willen voeren met significante negatieve gezondheidseffecten moeten daarvoor dan goedkeuring krijgen van de Minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Een nieuwe lozingsvergunning
voor gevaarlijke stoffen? Het openen van een nieuw vliegveld? Dan is
toestemming van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
vereist. De leden van de PvdD-fractie denken dat dit effectief is om het
volksgezondheid aspect zo in een vroegtijdig stadium te betrekken bij
besluitvorming over (potentieel) schadelijke activiteiten.
Een bredere blik op gezondheid en het bevorderen van gezondheid is
nodig, en hier zetten we onder de noemer Health in all Policies op in. Het
Ministerie van VWS spreekt met verschillende departementen zodat het
belang van gezondheid wordt meegenomen in de keuzes die gemaakt
worden. Daarnaast heeft het Ministerie van VWS inmiddels ook een vaste
plek aan tafel bij de Raad voor de fysieke leefomgeving, waar kabinetsbesluiten op het gebied van de fysieke leefomgeving worden voorbereid.
Bij de begrotingsbehandeling op 18 oktober jl. vroeg de fractie van de
Partij voor de Dieren of ik bereid ben om een gezondheidstoets in te
voeren op alle wetgeving van alle departementen. De inzet van het
Ministerie van VWS is erop gericht om aan de voorkant met andere
departementen in gesprek te zijn en het belang van Health in all Policies
uit te dragen. Dat heeft de voorkeur boven een gezondheidstoets achteraf.
Ik zie ook geen rol voor mezelf als coördinerend Minister.
De leden van de FVD-fractie constateren dat de regering in het voorstel
beweert dat de voorgestelde vrijheidsbeperkende maatregelen, die
inbreuk maken op grondrechten, noodzakelijk zijn. Deze maatregelen zijn
echter nooit geëvalueerd op effectiviteit, zoals ook wordt bevestigd door
de OVV. Genoemde leden verzoeken de regering daarom met klem om
alsnog wetenschappelijk bewijs te leveren waaruit blijkt dat de voorgestelde maatregelen effectief zijn. Zij verzoeken de effectiviteit per
maatregel te beargumenteren en – indien de regering hiertoe niet in staat
is – het voorstel in te trekken.
Er is wetenschappelijke overeenstemming over rangorde van effectieve
soort maatregelen bij infectieziektebestrijding. Het meest effectief zijn
bronmaatregelen. Deze maatregelen, zoals thuisblijven en direct testen bij
klachten en in isolatie gaan na een positieve test, zorgen ervoor dat een
besmetting zich niet verder kan verspreiden. In effectiviteit volgen daarop
collectieve maatregelen zoals beperken van het aantal contacten en het
hanteren van een veilige afstand. Het gaat hier om maatregelen die van
belang zijn om het risico op verspreiding vanuit personen die zelf (nog)
niet weten dat ze besmettelijk te voorkomen. Ze beperken ook het risico
op overdracht als de bronmaatregelen onvoldoende opgevolgd worden.
Tot slot volgen individuele maatregelen zoals het dragen van een medisch
mondneusmasker in drukke binnenruimtes.
Hierbij gelden een aantal algemene principes:
– Het risico op besmetting is kleiner als er minder (intensieve) contacten
zijn tussen mensen:
• individuen en kleine groepen bij elkaar vormen een lager risico dan
grote groepen;
• minder mensen per m2 betekenen een lager risico op besmetting;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

28

•

minder beweging door de binnenruimte vormt een lager risico op
besmetting (bijvoorbeeld geplaceerd geeft een lager risico dan
ongeplaceerd);
– Bij contacten in de buitenlucht is het risico op besmetting lager dan bij
soortgelijke contacten in een binnenruimte. Hoe groot dit verschil is
hangt o.a. af van de ventilatie van de binnenruimte;
– Korter samen zijn geeft een lager risico op besmetting dan langer
samen zijn;
– Als er verspreiding optreedt, zullen de effecten beperkter zijn als dit
lokaal gebeurt ten opzichte van regionaal of zelfs landelijk (met andere
woorden een lokaal evenement van beperkte grootte geeft minder
risico dan een landelijk evenement met veel deelnemers).
Deze rangorde in maatregelen en de logica bij infectieziektebestrijding
vormen het uitgangspunt bij de voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen
voor collectieve maatregelen. De effecten van maatregelenpakketten
hangen in de praktijk samen met 1) een onderlinge wisselwerking tussen
de verschillende genomen maatregelen, 2) de timing en context van de
maatregelen en 3) het draagvlak voor en de naleving van de maatregelen
op dat moment. Met andere woorden: de maatregelenpakketten die in de
afgelopen jaren zijn genomen, waren steeds epidemiologisch effectief,
maar dat betekent niet dat dezelfde set maatregelen in een toekomstige
situatie ook effectief is (bijvoorbeeld in een ander seizoen, met een andere
immuniteitsstatus onder de bevolking, ander gedrag, een andere
coronavariant of een andere infectieziekte).
Het is buitengewoon moeilijk om de effectiviteit van een individuele
maatregel te evalueren, omdat deze alleen in combinatie met het totale
pakket aan maatregelen kan worden bezien, in combinatie met de
specifieke context op dat moment. De effectiviteit van individuele
maatregelen hangt sterk samen met de timing, context, naleving en
wisselwerking met andere maatregelen. Het evalueren van een individuele maatregel in epidemiologisch perspectief is dan ook nauwelijks
bruikbaar bij toekomstige besluitvorming. Dit komt doordat de uitkomst
van dit soort evaluaties onderhevig is aan vele assumpties en afhankelijk
is van de specifieke context, waardoor het onwaarschijnlijk is dat deze
individuele maatregel in een nieuwe setting dezelfde uitkomsten geeft.
Deze context behelst onder andere het moment in de epidemie, het al dan
niet opvolgen van adviezen en de samenhang met andere genomen
maatregelen. Internationale wetenschappelijke studies en een recent
gepubliceerd rapport uit Duitsland20 onderschrijven dit ook.
Bij het daadwerkelijk inzetten van maatregelen zal steeds gewogen
worden welke maatregelen onder de dan geldende omstandigheden de
meeste toegevoegde waarde bieden. Hierbij worden dan ook actuele
wetenschappelijke inzichten betrokken. Om goed voorbereid te zijn op
toekomstige epidemieën zet ik het kabinet in op kennisontwikkeling in het
kader van het beleidsprogramma pandemische paraatheid.21 Daarbij
wordt bijvoorbeeld gewerkt aan kennisversterking over modellering,
gedrag en virusverspreiding en detectie. Meer weten over en beter zicht
krijgen op verschillende factoren draagt ook bij aan meer voorspelbaarheid van en zicht op de effectiviteit van verschillende interventies.
Voorts merken deze leden op dat niet deugdelijk wordt gemotiveerd
waarom covid-19 zou moeten worden aangemerkt als ziekte van de
categorie A1. Zij vragen de regering te onderbouwen waarom covid-19
anders behandeld zou moeten worden dan bijvoorbeeld influenza, dat
überhaupt niet is gecategoriseerd als meldingsplichtige ziekte in de Wpg.
20

Advies van de sachverständigenausschusses nach § 5 abs. 9 IfSG,»Evaluation der Rechtsgrundlagen und Maßnahmen der Pandemiepolitik«, Bundesgesundheitsministerium 30 juni
2022.
21
Kamerstukken II 2022/23, 25 295, 1954.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

29

Covid-19 was in 2020, 2021 en het begin 2022 een infectieziekte die in
groep A1 zou moeten worden geplaatst. Deze infectieziekte was
maatschappelijk ontwrichtend doordat de populatie geen immuniteit had,
de infectieziekte zich snel verspreidde onder de bevolking en infectie met
het virus ernstige gezondheidsklachten tot gevolg kon hebben. In het
huidige voorstel wordt covid-19 als A2-infectieziekte geclassificeerd.
De leden van de SGP-fractie wijzen er allereerst op dat het toepassingskader van de voorgestelde wet gedomineerd wordt door de ervaringen
die zijn opgedaan met de bestrijding van covid-19, terwijl de voorgestelde
de wet bedoeld is om óók andere (nieuwe) infectieziekten te bestrijden.
Het is voor hen onduidelijk of het instrumentarium dat met deze wet aan
de Wpg wordt toegevoegd toepasbaar is bij andere infectieziekten in de
nieuwe A1-groep. De Afdeling advisering van de Raad van State (de
Afdeling) noemt in haar advies bijvoorbeeld de sluiting van scholen. Dit is
niet in het wetsvoorstel opgenomen omdat de regering dit – terecht – niet
proportioneel acht voor de bestrijding van covid-19, maar zou wel
proportioneel kunnen zijn bij een uitbraak van een infectieziekte die zeer
besmettelijk of zeer dodelijk zou zijn voor minderjarigen.
De vraag is dus in hoeverre de bepalingen van het wetsvoorstel algemeen
genoeg zijn om ook toepasbaar te zijn in andere situaties. De leden van de
SGP-fractie vragen de regering hierop te reageren.
De bevoegdheden die nu worden voorgesteld, zijn algemeen in die zin dat
zij ook in beeld komen indien zij noodzakelijk, geschikt en proportioneel
worden geacht voor de bestrijding van een door een andere ziekteverwekker veroorzaakte epidemie van een A1-infectieziekte (infectieziekten
met pandemisch potentieel). Kenmerkend van een dergelijke epidemie is
dat het gaat om een infectieziekte met een grote omvang, die breed om
zich heen grijpt en zich niet door landsgrenzen laat tegenhouden. Of
sprake is van een dergelijke ziekte zal mede aan de hand van de volgende
indicatoren worden bepaald: de bevolking heeft weinig of geen
immuniteit tegen de infectieziekte, de infectieziekte verspreidt zich
gemakkelijk onder de bevolking, infecteert mensen en veroorzaakt zware
gezondheidsklachten (bij een deel van de besmettingen). Op dit moment
wordt echter volstaan met bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve
maatregelen waarmee al ervaring is opgedaan bij de bestrijding van de
epidemie van covid-19. De maatregelen en ook de voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen in het onderhavige wetsvoorstel zijn bovenal gebaseerd
op de algemene principes van infectieziektebestrijding. Daarmee kan het
grootste deel van de ziekteverwekkers met een pandemisch potentieel
aangepakt worden. Dat neemt niet weg, dat bij volgende tranches andere
bevoegdheidsgrondslagen aan de orde kunnen komen.
Het is uit de aard der zaak lastig te voorspellen welke onbekende (of
gemuteerde) ziekteverwekker in de toekomst op kan duiken, en welke
specifieke bevoegdheidsgrondslagen daarvoor aanvullend noodzakelijk
zullen zijn. De regering onderzoekt voor volgende tranches of het
toevoegen van nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen, noodzakelijk
en proportioneel is. Het wetsvoorstel bevat een noodbevoegdheid (artikel
58d), waarvan in de daar gegeven omstandigheden gebruik kan worden
gemaakt voor zover in verband met dringende omstandigheden een
maatregel is vereist waarvoor nog niet is voorzien in een specifieke
bevoegdheidsgrondslag.
Voor de leden van de SGP-fractie is het een belangrijk punt van zorg dat
na bijna drie jaar covid-19 het wettelijk instrumentarium zich nog steeds
kenmerkt door een focus op het bestrijden van een infectieziekte. De
omgang met covid-19 is allang geen puur epidemiologische vraagstuk
meer. Er is terecht veel meer aandacht gekomen voor de economische en
maatschappelijke effecten van maatregelen. Het heeft de leden van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

30

SGP-fractie daarom verbaasd dat dit zo weinig aandacht krijgt in het
wetsvoorstel. Op z’n minst zou worden verwacht dat de rol en taakopdracht van het Maatschappelijk Impact Team (MIT) wettelijk verankerd zou
worden in de Wpg, zodat het ook in juridische zin een gelijkwaardige
positie krijgt ten opzichte van het Outbreak Management Team (OMT). De
regering geeft aan dat MIT parallel en gelijkwaardig aan het OMT de
regering onafhankelijk adviseert over de aanpak van de corona-epidemie
en mogelijk ook andere epidemieën met brede sociaalmaatschappelijke
en economische gevolgen. Het advies van het OMT weegt echter juridisch
gezien nu altijd nog zwaarder, omdat daar een wettelijke bevoegdheid aan
ten grondslag ligt. Voor het MIT geldt dat niet. De leden van de
SGP-fractie vragen de regering hierop in te gaan en het wetsvoorstel
hierop aan te passen.
Zowel het OMT als het MIT kennen geen wettelijke grondslag in de Wpg
en evenmin in dit wetsvoorstel. Er is dus geen sprake van de gesuggereerde ongelijkheid, MIT- en OMT-adviezen zijn nevengeschikt bij het
bestrijden van de epidemie van covid-19 en van eventuele
A1-infectieziekten
De OVV beveelt in zijn tweede rapport aan om een «reglement van orde»
voor het OMT op te stellen. Deze aanbeveling sluit aan bij verbeterpunten
die het RIVM en de voorzitter van het OMT zelf ook gezien hebben.
Inmiddels werken zij aan het opstellen van zo’n reglement. Daarin
brengen zij afspraken en uitgangspunten die er al waren samen met meer
recente inzichten om het proces rondom totstandkoming van adviezen
nog verder te verbeteren. Daarmee wordt ook de onafhankelijkheid van
het OMT, die wordt gewaarborgd door artikel 5 van de Wet op het RIVM,
explicieter en specifieker vastgelegd.
Het lid van de BBB-fractie wil in zijn algemeenheid waardering
uitspreken voor de poging van de regering om de parlementaire betrokkenheid in deze wetswijziging te waarborgen. Voor genoemd lid is deze
parlementaire betrokkenheid van groot belang. Daarbij onderkent dit lid
dat er soms sprake is van wrijving omdat de acute situatie om direct
handelen vraagt. Genoemd lid ziet ook aandacht voor proportionaliteit en
grondrechten terug in dit voorstel. Ook dit zijn belangrijke punten voor het
lid van de BBB-fractie. De uitwerking hiervan hangt echter sterk af van de
wijze waarop deze zaken worden beschreven en geborgd. Genoemd lid
zoekt in dit wetsvoorstel nog wel naar het belang van een goede
communicatie en het voorkomen van polarisatie. Volgens genoemd lid
zijn dit zaken die in de afgelopen covid-periode ernstig fout zijn gegaan.
2. Doelen en hoofdlijnen
De leden van de VVD-fractie vragen wat de reden is dat de zesde
verlengingswet is gebruikt als basis voor dit wetsvoorstel. Waarom niet de
vijfde, of de vierde? Door voor de zesde te kiezen is voor een suboptimale
samenstelling van de mogelijke maatregelen gekozen, immers was de
zesde verlenging van toepassing in de beheersfase van de covidpandemie, op een moment dat de vaccinatiegraad redelijk ontwikkeld was
en daarmee de bestrijding van het virus een andere fase kende dan in de
acute fase of eerder in de beheersfase.
De Eerste Kamer heeft op 17 mei 2022 besloten niet in te stemmen met de
goedkeuringswet inzake de vijfde verlenging van de Twm. De Twm en de
daaronder hangende regelgeving, zoals de Trm en het Tijdelijke besluit
veilige afstand, zijn daardoor op 20 mei 2022 van rechtswege komen te
vervallen. De voorgenomen zesde verlenging is gebruikt als basis voor de
in het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheidsgrondslagen, in verband
met het politiek draagvlak en voorts bood de voorgenomen zesde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

31

verlenging een gedegen grondslag die met relatieve snelheid kon worden
omgezet in het voorliggende wetsvoorstel.
In voorbereiding op het voorliggende wetsvoorstel zijn voorts expertsessies georganiseerd met deskundigen met een epidemiologische of
virologische achtergrond en juristen. Tijdens deze sessies hebben
genoemde deskundigen aangegeven welke maatregelen zij effectief
achten om de corona-epidemie op langere termijn te kunnen bestrijden.
Ook is ingegaan op de vraag welke maatregelen effectief kunnen zijn ter
bestrijding van andere A-infectiezieken anders dan covid-19 en toekomstige onbekende infectieziekten. Hieruit kwam naar voren dat de instrumenten uit de destijds voorgenomen zesde verlenging van de Twm, een
gedegen grondslag zijn voor de bestrijding van een toekomstige epidemie
van een A1-infectieziekte. Ook kwam naar voren dat andere grondslagen
dan opgenomen in de voorgenomen zesde verlenging, zinvol kunnen zijn.
Wat betreft de bevoegdheidsgrondslagen wordt opgemerkt dat de
regering voor volgende tranches nader zal onderzoeken of nieuwe
specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn
voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende) epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1.
Over die verschillende fases hebben genoemde leden ook vragen. Het
wetsvoorstel spreekt over twee fasen. Wat zijn de concretere definities van
deze fases? Welke criteria gelden daarvoor en wie bepaalt wanneer de
acute fase overgaat in een beheersfase? Wie bepaalt wanneer de
beheersfase is beëindigd, als dat al mogelijk zou zijn?
Naar aanleiding van deze vragen en die van verscheidende andere fracties
over de bevoegdheidsverdeling bij de uitvoering van collectieve maatregelen is het wettelijk criterium voor de overgang van bevoegdheden van
de voorzitter veiligheidsregio naar de burgemeester en vice versa
verduidelijkt in een nota van wijziging. De nota van wijziging is gelijktijdig
met deze nota naar aanleiding van het verslag naar uw Kamer gezonden.
In het eerder voorgestelde artikel 6, vijfde lid, luidde het materiële
criterium voor het nemen van een besluit tot het overgaan van de
bevoegdheden naar de burgemeester dat «de uitoefening van de
bevoegdheden [...] naar verwachting slechts gevolgen van plaatselijke
betekenis heeft». Met de nota van wijziging wordt dit vervangen door het
criterium dat «de bestrijding van de epidemie van een infectieziekte
behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan, gelet op de mate
van beheersing, niet vereist dat de uitoefening van de bevoegdheden [...]
plaatsvindt door de voorzitter van de veiligheidsregio». Met dit criterium
wordt beoogd om beter aan te sluiten bij de kenmerkende aspecten van
de acute en de beheerfase van de bestrijding die in de memorie van
toelichting zijn toegelicht. De aanpassing van het eerder genoemde
wettelijke criterium heeft dan ook geen gevolgen voor de betekenis van de
acute en de beheerfase, zoals toegelicht in de memorie van toelichting
behorend bij dit wetsvoorstel. Voor een verdere toelichting op de
verduidelijking wordt verwezen naar de toelichting bij de nota van
wijziging.
Bij de uitbraak van een infectieziekte van het type A1 is op grond van de
Wpg artikel 6, vierde lid de voorzitter veiligheidsregio bevoegd toepassing
te geven aan de in dat artikel genoemde artikelen. Uitgangspunt is
namelijk dat bij de uitbraak van zo’n epidemie of een dreiging daarvan
sprake is van een acute fase. Zodra het kan (en mits het noodzakelijk is dat
de inzet van de collectieve maatregelen voor langere tijd mogelijk blijft)
zal een besluit worden genomen, conform de in het wetsvoorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

32

opgenomen procedure, dat ertoe strekt dat wordt overgegaan tot de
beheerfase, waarbij een groot deel van de bevoegdheden van de
voorzitter veiligheidsregio overgaan naar de burgemeester.
In de praktijk zal de vraag of er sprake is van de acute fase of de
beheerfase een bestuurlijke afweging zijn die zich niet door middel van
harde criteria laat vastleggen. Hiertoe wordt besloten door de Minister
van VWS, in overeenstemming met de Minister van JenV en de Minister
van BZK, na overleg met de voorzitter van de veiligheidsregio. Hiermee
wordt procedureel geborgd dat de relevante partijen worden betrokken bij
deze bestuurlijke afweging. Verder zijn er enkele aspecten geïdentificeerd
die een rol kunnen spelen bij de beoordeling of er nog steeds sprake is
van een acute fase of een beheerfase.
De acute fase is aan een aantal aspecten te herkennen. Zo is er veel
onbekendheid met de infectieziekte, zijn de effecten van de infectieziekte
moeilijk in te schatten, is er (nog) weinig kennis over de infectieziekte
voorhanden en bestaat er zowel onduidelijkheid over de benodigde
aanpak om deze infectieziekte te bestrijden als de maatschappelijke
impact hiervan. Daardoor is het noodzakelijk dat de uitvoering van taken
en bevoegdheden, met het oog op de slagvaardigheid, zo gecoördineerd
mogelijk op regionaal niveau plaatsvindt. Uniformiteit in handelen en een
snelle informatie-uitwisseling zijn van essentieel belang. In deze fase is
derhalve de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd.
De beheerfase kenmerkt zich door meer duidelijkheid en overzicht over de
(dreigende) epidemie van een infectieziekte behorend tot groep A1,
oftewel meer duidelijkheid over de effecten van de infectieziekte en meer
kennis over de infectieziekte, de bestrijding daarvan en de maatschappelijke impact hiervan. Hierdoor is in deze crisisfase meer ruimte voor een
lokale aanpak en een terugkeer naar de bestuurlijke verhoudingen buiten
crisissituaties. Hierbij wordt ook rekening gehouden met het uitgangspunt
«wat lokaal kan, moet lokaal».
Volledigheidshalve wordt hier opgemerkt dat het op enig moment nodig
zou kunnen blijken om te besluiten dat wordt terug verschoven naar de
acute fase, bijvoorbeeld als zich bij de bestrijding zwaarwegende
knelpunten voordoen. Zodra de omstandigheid die leidde tot een
verschuiving naar de acute fase zich niet langer voordoet zal opnieuw
worden overgegaan naar de beheerfase, waarin de burgemeesters voor
de uitoefening van die bevoegdheden aan de lat staan.
De beheerfase houdt (tijdelijk) op op het moment dat besloten wordt om
(tijdelijk) terug te gaan naar de acute fase.
In het geval covid-19 onverhoopt moet worden aangemerkt als
A1-infectieziekte, zal daarbij in beginsel onverwijld een besluit worden
genomen, conform de in het wetsvoorstel opgenomen procedure, dat
ertoe strekt dat hiervoor de beheerfase geldt. Over covid-19 bestaat in
principe immers meer duidelijkheid en overzicht over de effecten van de
infectieziekte en meer kennis over de infectieziekte, de bestrijding daarvan
en de maatschappelijke impact hiervan.
In het wetsvoorstel wordt gesproken over de grondrechtelijke plicht om
de gezondheid en het leven van burgers snel en effectief te beschermen.
Wat is het verschil tussen een «grondwettelijke» en een «grondrechtelijke» plicht en hoe uit dit verschil zich in de praktijk van dit wetsvoorstel?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

33

De Grondwettelijke plichten zijn de plichten die voortvloeien uit de
Grondwet. Grondrechtelijke plichten zijn de plichten die voortvloeien uit
grondrechten. De Grondwet is een belangrijke bron van grondrechten en
daar overlappen de termen «grondwettelijk» en «grondrechtelijk» dus.
Grondwettelijke plichten kunnen echter ook over andere zaken gaan dan
grondrechten. De plicht die op de wetgever rust om wetsvoorstellen ter
advisering voor te leggen aan de Raad van State is bijvoorbeeld een
Grondwettelijke plicht, maar geen grondrechtelijke. Omgekeerd zijn ook in
internationale verdragen grondrechten te vinden, die niet allemaal ook in
de Grondwet zijn opgenomen. Plichten die hieruit voortkomen zijn dus
wel grondrechtelijk, maar niet Grondwettelijk. Waar het in de praktijk van
dit wetsvoorstel plichten betreft die voortvloeien uit in de Grondwet
opgenomen grondrechten zijn de termen inwisselbaar.
Het wetsvoorstel biedt een wettelijk kader dat kan worden «geactiveerd».
Genoemde leden willen graag weten hoe een dergelijk activerings- en
deactiveringstraject er in de praktijk uitziet en op welke wijze de verschillende elementen van de wet geactiveerd en gedeactiveerd worden. Wat
zijn de minimale en maximale doorlooptijden van het (de)activeren in het
huidige wetsvoorstel en welke instanties zijn er naast de regering en de
Staten-Generaal bij betrokken?
Het in werking stellen (activeren) van bevoegdheden voor collectieve
maatregelen verloopt via de volgende procedure:
1.
Voorbereiding (waaronder consultatie/advies en ambtelijke
afstemming) van een ontwerpregeling van de Minister van VWS
houdende aanwijzing van een infectieziekte als behorend tot groep
A1. In de regeling wordt ook bepaald welke Wpg-bevoegdheden in
werking worden gesteld. Daartoe kunnen behoren bevoegdheden
van hoofdstuk V, paragraaf 8, Wpg (bevoegdheidsgrondslagen voor
collectieve maatregelen)
2.
Gelijktijdig ambtelijke voorbereiding en consultatie incorporatiewetsvoorstel. Aangezien dit wetsvoorstel onverwijld na vaststelling
van de regeling moet worden ingediend, dient de voorbereiding
hiervan eveneens in deze fase plaats te vinden.
3.
Behandeling in de ministerraad van de ontwerp-regeling en zo
mogelijk – in verband met de eis van onverwijlde indiening – ook
van het ontwerpwetsvoorstel. De ministerraad dient machtiging te
verlenen voor vaststelling van de regeling en voor het voor advies
aan de Afdeling doen voorleggen van het ontwerp-wetsvoorstel.
4.
Vaststelling, bekendmaking en inwerkingtreding van de regeling.
5.
Aanbieding voordracht voor de adviesaanvraag aan Z.M. de Koning
en na ontvangst van de kabinetsmissive publicatie van het
ontwerp-wetsvoorstel op de wetgevingskalender, advisering door
de Afdeling over het ontwerp-wetsvoorstel.
6.
Ontvangst advies van de Afdeling en opstellen nader rapport.
7.
Eventueel: Afhankelijk van het dictum evt. het nader rapport voor
akkoord voorleggen aan de ministerraad.
8.
Aanbieding nader rapport en (gewijzigde) wetsvoorstel met
memorie van toelichting aan Z.M. de Koning.
9.
Ondertekening Koninklijke boodschap door Z.M. de Koning en
indiening wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.
10. Behandeling wetsvoorstel in Tweede Kamer.
11. Indien het (gewijzigde) voorstel is aangenomen, behandeling
wetsvoorstel in de Eerste Kamer.
12. Indien het wetsvoorstel wordt aangenomen door de Eerste Kamer,
bekrachtiging van het wetsvoorstel, publicatie en inwerkingtreding,
waarmee de categorie A1 in de Wpg aldus is aangepast. De
incorporatieregeling die hieraan vooraf ging vervalt daarmee van
rechtswege.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

34

13.

Indien het wetsvoorstel in stap 10 of 11 wordt verworpen wordt de
incorporatieregeling onverwijld ingetrokken.

Na de aanwijzing als A1-infectieziekte in werking stellen van bevoegdheden voor collectieve maatregelen:
In de hierboven genoemde procedure (in stap 1) kan worden besloten een
beperkte set grondslagen van hoofdstuk V, paragraaf 8 in werking te
stellen. Als op een later moment alsnog aanvullend bevoegdheden nodig
blijken, geschiedt dat volgens dezelfde procedure (van stap 1 e.v.). In dit
geval is in stap 1 geen aanwijzing van de infectieziekte meer nodig
(aangezien die aanwijzing reeds is voltooid), maar wordt enkel bepaald
welke bevoegdheden alsnog in werking worden gesteld.
Wat betreft het buiten werking stellen (deactiveren) van bevoegdheden
voor collectieve maatregelen:
Dit geschiedt volgens dezelfde procedure als de aanwijzing van
A1-infectieziekten. In dit geval is in stap 1 alleen nodig dat wordt bepaald
welke bevoegdheden buiten werking worden gesteld. Een andere optie is
om in stap 1 te regelen dat de A1-aanwijzing geheel vervalt, waarmee het
in het geheel niet meer mogelijk is om bevoegdheden voor collectieve
maatregelen in werking te stellen, of om te regelen dat de infectieziekte in
een andere groep (A2, B1, B2) wordt geplaatst. In dat laatste geval zal (na
advisering) tevens moeten worden bepaald welke bevoegdheden voor de
bestrijding van A2-infectieziekten in werking moeten worden gesteld.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering schrijft dat zij de
opmerking van de Raad van State onderschrijft, dat de rol van het
parlement met het oog op een definitievere wet- en regelgeving, in relatie
tot de voorgenomen herziening van het staatsnood- en crisisrecht, in een
volgende fase verder moet worden doordacht. Zij vragen of de regering
hiermee voorsorteert op de denkrichtingen rond parlementaire betrokkenheid zoals de Raad van State die in de bijlage van haar advies heeft
geschetst. Is de regering voornemens om ook andere instituten (buiten
het parlement) advies hierover te vragen?
De regering heeft afgelopen maanden gewerkt aan een kader met
algemene uitgangspunten voor de inrichting van het (staats)nood- en
crisisrecht. Dit kader kan een leidraad bieden bij de verdere uitwerking en
gedachtevorming over toewijzing van noodbevoegdheden. Parlementaire
betrokkenheid bij de in- en buitenwerkingstelling van noodbevoegdheden
is onderdeel van dit kader. Daarbij zijn ook de denkrichtingen uit diverse
adviezen en onderzoeken meegewogen, waaronder het advies van de
Afdeling over het ontwerp van het voorliggende wetsvoorstel. Het kader is
daarnaast ter consultatie voorgelegd aan het Veiligheidsberaad, de
Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Nederlands Genootschap
van Burgemeesters (NGB) en de Kring van Commissarissen. Het kader
met algemene uitgangspunten wordt op korte termijn naar uw Kamer
gezonden.
De regering schrijft bij de doelen van dit wetsvoorstel dat het onderhavige
wetsvoorstel verankert dat bij het nemen van maatregelen steeds de
noodzakelijkheid en proportionaliteit moeten worden afgewogen. De
leden van de CDA-fractie vragen waarom hierbij niet ook het subsidiariteitsbeginsel genoemd wordt bij het nemen van maatregelen. Hoort het
bij verlenging dan wel afbouw van maatregelen niet te gaan om toetsingscriteria als noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit22?
22

Zie o.a. de Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over grondrechtelijke aspecten van (voor)genomen crisismaatregelen, Kamerstukken II 2019/20,25 295, nr. 742,
p.28.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

35

Ja. Voor elke krachtens hoofdstuk V, paragraaf 8, vast te stellen ministeriële regeling dient – aan de hand van de actuele stand van de epidemie
van de betreffende infectieziekte, de wetenschappelijke inzichten en
voortgang van de bestrijding – een beoordeling plaats te vinden van de
noodzaak, geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Indien
genomen maatregelen niet langer aan de genoemde eisen voldoen, dient
afschaling plaats te vinden, hetgeen is geëxpliciteerd in artikel 58c. Naar
aanleiding van de vragen en opmerkingen over artikel 58b in het verslag,
alsmede gedurende het rondetafelgesprek met professoren Bovend’Eert,
Gerards en Toebes en de heer Loof van het College voor de Rechten van
de Mens, wordt via de gelijktijdig met deze nota ingediende nota van
wijziging voorgesteld artikel 58b te herformuleren en hier ook het
maatschappelijk welzijn bij te betrekken. In de toelichting bij de nota van
wijziging wordt nader ingegaan op de inhoud en betekenis van artikel 58b.
Genoemde leden vragen of de regering kan aangeven welke ziektes zij
voornemens is om op de lijst van A1-infectieziektes te zetten. Zij vragen of
de regering voornemens is Sars-CoV-2 als A1-infectieziekte te bestempelen. Zo ja, wanneer kan de Kamer een incorporatiewet hiertoe uiterlijk
verwachten? Ligt er een wetsvoorstel klaar om direct na inwerkingtreding
van onderhavig wetsvoorstel ingediend te worden? Zo nee, onder welke
omstandigheden zou in het geval van Sars-CoV-2 wel een A1-infectieziekte
moeten worden volgens de regering?
De regering is vooralsnog niet voornemens om een infectieziekte op de
lijst van A1-infectieziektes te zetten. Covid-19 was in 2020, 2021 en het
begin 2022 een infectieziekte die in groep A1 zou moeten worden
geplaatst. Deze infectieziekte was maatschappelijk ontwrichtend doordat
de populatie geen immuniteit had, de infectieziekte zich snel verspreidde
onder de bevolking en infectie met het virus ernstige gezondheidsklachten
tot gevolg kon hebben. In het huidige voorstel wordt covid-19 als A2
ziekte geclassificeerd.
De leden van de CDA-fractie constateren dat bij aanwijzing van een
infectieziekte tot groep A1 de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport een ministeriële regeling vaststelt, die onverwijld moet worden
gevolgd door een voorstel voor een incorporatiewet. Hetzelfde geldt voor
wanneer gebruik wordt gemaakt van de noodbevoegdheid van artikel 58d.
Op deze wijze wordt parlementaire betrokkenheid en zeggenschap
geregeld. Voornoemde leden herinneren zich echter dat de Wijziging van
de Wpg tot incorporatie van de Regeling 2019-nCoV23 weliswaar binnen
acht weken ingediend was (zoals voorgeschreven), maar dat de nota naar
aanleiding van het (schriftelijk) verslag vervolgens pas ruim veertien
maanden na indiening van het verslag naar de Kamer is gestuurd,
waardoor pas in juli 2021 gestemd kon worden over het voorstel. De leden
van de CDA-fractie hebben aan de ene kant begrip voor het feit dat er in
de betreffende periode andere prioriteiten waren op het Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport, maar aan de andere kant beperkt het
feit dat er geen termijn voor behandeling van een incorporatiewet wordt
gehanteerd, de zeggenschap van het parlement in dezen. Kan de regering
hierop reflecteren? Is het wellicht beter om ook een uiterste (streef)termijn
voor behandeling van een incorporatiewet en een wetsvoorstel ter
bevestiging van het inzetten van de noodbevoegdheid in de wet op te
nemen?
In het ontwerp van onderhavig wetsvoorstel zoals dat voorlag bij de
Afdeling gold een termijn van acht weken. De Afdeling was echter van
oordeel dat de parlementaire zeggenschap in het voorstel verbeterd kon
worden door daarin te regelen dat het wetsvoorstel tot incorporatie van
23

Kamerstukken II 2019/20, 35 401, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

36

de aanwijzing van een infectieziekte als behorend tot de groep A1, niet
binnen acht weken maar onverwijld moet worden ingediend. Op die
manier wordt bewerkstelligd dat het parlement zo snel mogelijk – en niet
pas relatief lang nadat (een of meer van) de bevoegdheden van hoofdstuk
V, paragraaf 8 van het wetsvoorstel kunnen worden ingezet – bij de
beoordeling van de aanwijzing als A1-infectieziekte wordt betrokken,
aldus de Afdeling.
Dit advies is overgenomen. De regering acht het met de Afdeling van
belang dat het parlement zo snel als mogelijk betrokken wordt bij de
beoordeling van de aanwijzing als A1-infectieziekte, gelet op het feit dat
daarbij bevoegdheden van paragraaf 8, hoofdstuk V, Wpg, kunnen worden
geactiveerd. Met de term onverwijld wordt daaraan uitdrukking gegeven.
De leden van de SP-fractie lezen in artikel 58b dat de bevoegdheden uit
de achtste paragraaf slechts worden toegepast voor zover dat «gelet op
de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk en
geschikt is», «onder de geldende omstandigheden proportioneel is ten
aanzien van het in de aanhef genoemde doel» en «de uitoefening van
grondrechten zo min mogelijk beperkt». Zij vragen echter hoe deze
belangenafweging precies plaatsvindt. Wordt hier een duidelijk
afwegingskader voor opgesteld? Zo ja, hoe worden andere zwaarwegende
belangen, zoals de sociale, maatschappelijke, economische en medische
neveneffecten van maatregelen hierin meegewogen?
Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen over artikel 58b in het
verslag, alsmede gedurende het rondetafelgesprek met professoren
Bovend’Eert, Gerards en Toebes en de heer Loof van het College voor de
Rechten van de Mens, stelt de regering bij nota van wijziging voor artikel
58b te herformuleren en hier ook het maatschappelijk welzijn bij te
betrekken. In de toelichting bij de nota van wijziging wordt nader
ingegaan op de inhoud en betekenis van artikel 58b.
Genoemde leden vragen de regering hoe breed de noodbevoegdheid die
via artikel 58d wordt geïntroduceerd, kan worden ingezet. Kan de regering
uiteenzetten op welke manier deze bevoegdheid wel kan worden ingezet
en op welke manier niet?
Artikel 58d, eerste lid, kan uitsluitend toepassing vinden in de volgende
situatie:
– er moet sprake zijn van een dringende omstandigheid waarin direct
moet worden gehandeld. De regering beoogt met deze criteria tot
uitdrukking te brengen dat het gaat om situaties waarin met grote
spoed moet worden gehandeld en waarin dus niet eerst een (spoed)wetsvoorstel kan worden afgewacht. Uit de aard der zaak kan een
spoedregeling – anders dan een spoedwetsvoorstel – binnen een
aantal dagen worden vastgesteld en in werking treden;
– voorts moet sprake zijn van ontoereikendheid: de specifieke bevoegdheidsgrondslagen uit hoofdstuk V, paragraaf 8, Wpg, bieden geen
toereikende grondslag. Het kan gaan om een situatie waarin de
benodigde grondslag niet in de Wpg is opgenomen maar ook om een
situatie waarin er wel een benodigde grondslag is die evenwel niet kan
worden ingezet, omdat deze voor de betreffende omstandigheid
bijvoorbeeld niet proportioneel wordt geacht; de toets van artikel 58b
vindt immers ook toepassing als het gaat om een ministeriële regeling
op grond van artikel 58d;
– voor de volledigheid benadrukt de regering dat bij toepassing van deze
bepaling ook in ogenschouw moet worden genomen of er grondrechten in het geding zijn en zo ja, of een eventuele beperking van
grondrechten gerechtvaardigd is (zoals ook geëxpliciteerd in 58b).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

37

Kan de regering per maatregel die in de bestrijding van covid-19 is
ingezet, maar die geen expliciete wettelijke grond in de voorliggende wet
krijgt, aangeven of deze zou kunnen worden ingevoerd op basis van de
noodbevoegdheid?
Maatregelen die tijdens de bestrijding van covid-19 zijn ingezet, maar die
geen expliciete grond in voorliggende wet hebben zijn: het beperken van
groepsvorming, het alcoholverbod op openbare plaatsen, de avondklok,
het (corona)toegangsbewijs en de sluiting van fysiek onderwijs. Het is niet
mogelijk om op voorhand te bepalen of een specifieke maatregel ingezet
kan worden via de noodbevoegdheid. Dit moet worden bezien binnen het
in artikel 58d gegeven afwegingskader en is mede afhankelijk van de
epidemiologische situatie op dat moment en dus de soort
A1-infectieziekte die noopt tot een maatregel.
De leden van de SP-fractie vragen daarnaast of de regering nader kan
toelichten waarom deze brede noodbevoegdheid noodzakelijk is. Zijn er
geen minder vergaande alternatieven mogelijk? Is het bijvoorbeeld niet
logischer om in een situatie dat het zich voordoet een spoedwet naar de
kamer te sturen?
In het onderhavige wetsvoorstel heeft de regering er als eerste stap voor
gekozen een aantal specifieke bevoegdheidsgrondslagen op te nemen ter
bestrijding van een (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten. De
voorgestelde noodbevoegdheid, opgenomen in artikel 58d van het
wetsvoorstel, is noodzakelijk gezien de onvoorzienbaarheid van alle
toekomstige A1-infectieziekten. Mogelijke epidemieën van
A1-infectieziekten en gevolgen daarvan kunnen vooraf immers niet geheel
worden overzien. In een crisis kunnen zich altijd omstandigheden
voordoen waarin maatregelen nodig zijn waar op dat moment (nog) geen
specifieke bevoegdheidsgrondslag voor is. In dit verband wordt voorts
gewezen op het ongevraagd advies van de Afdeling over het (staats)noodrecht, waarin zij aanbeveelt in het kader van de modernisering van het
(staats)nood- en crisisrecht vangnetvoorzieningen in de wetgeving op te
nemen.24
Met dit wetsvoorstel wordt ook gestreefd naar bestendigheid. Het is
noodzakelijk om te voorzien in een structureel wettelijk kader zodat
doelmatig en slagvaardig kan worden opgetreden tegen epidemieën van
A1-infectieziekten. De regering constateert dat ook de Afdeling de keuze
voor een relatief beperkt bevoegdhedeninstrumentarium in dit
wetsvoorstel als eerste stap verdedigbaar acht. Met de regering acht de
Afdeling de in het voorgestelde artikel 58d neergelegde noodregeling
tegen deze achtergrond te meer onmisbaar. De Afdeling geeft voorts aan
dat zij de noodbevoegdheid, gegeven de zo nauw mogelijk omschreven
situatie waarin hiervan gebruik gemaakt kan worden, een genoegzame
grondslag acht, ook uit grondwettelijk perspectief.25
Het voorstel van de leden van de SP-fractie om een spoedwet naar het
parlement te sturen volgt reeds uit de noodbevoegdheid van artikel 58d
van het wetsvoorstel. Zodra toepassing is gegeven aan de noodbevoegdheid via een ministeriële regeling wordt onverwijld een voorstel van
wet tot regeling van het betrokken onderwerp aan uw Kamer gezonden.
Het toepassen van de noodbevoegdheid kan alleen in situaties waarin
zelfs niet gewacht kan worden op een dergelijk spoedwetsvoorstel. In
24

Ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, «van noodwet tot
crisisrecht», van 15 december 2021 (W04.21.0291/I), zie paragraaf 4.5, bijlage bij Kamerstukken
II 2021/22, 29 668, nr. 65.
25
Zie Advies van de Afdeling advisering Raad van State van 24 augustus 2022 (W13.22.0138/III)
en nader rapport, Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

38

dergelijke situaties wil het kabinet niet terug hoeven vallen op
ongeschreven (staats)noodrecht. Het voorstel voorziet in een procedure
voor het inzetten van de noodbevoegdheid, waarbij de parlementaire
betrokkenheid is gewaarborgd.
Zij vragen of de regering bij gebruikmaking van deze wet wederom van
plan is om – ook op de momenten dat het niet noodzakelijk is om
maatregelen per direct in te voeren – de werkwijze aan te houden om
eerst het publiek te informeren over de genomen maatregelen, alvorens
met de Kamer in debat te gaan over de reeds genomen besluiten. Is de
regering bereid om in minder urgente situaties de Kamer meer inspraak te
geven voordat maatregelen daadwerkelijk worden ingevoerd?
Het wetsvoorstel voorziet in een regeling van parlementaire betrokkenheid bij maatregelen waarbij een voorhangprocedure het uitgangspunt
is. De ontwerp-regeling met de voorgenomen maatregelen wordt in dat
geval aan beide Kamers voorgelegd voordat deze wordt vastgesteld. De
regering wil daarmee bereiken dat het debat over voorgenomen maatregelen goed gevoerd kan worden. Indien sprake is van een dringende
omstandigheid waarin direct moet worden gehandeld of indien een
maatregel niet langer noodzakelijk of proportioneel is, kan de ministeriële
regeling zonder bovengenoemde voorhangprocedure worden vastgesteld
en binnen twee dagen na vaststelling aan beide Kamers worden
gezonden. Hierbij is dus sprake van een nahangprocedure. De hierboven
geschetste procedures verschillen ten opzichte van de Twm waarin alleen
was voorzien in een nahangprocedure, met al dan niet uitgestelde
inwerkingtreding. Zowel bij de voor- als nahangprocedure beschikken
beide Kamers over het reguliere instrumentarium (het stellen van vragen,
het indienen van moties, het indienen van een initiatiefwetsvoorstel) en
voorts komt aan de Tweede Kamer een blokkeringsrecht toe.
Op het moment dat de regering een (voorgenomen) ministeriële regeling
aanbiedt aan het parlement is een zorgvuldige communicatie naar het
publiek van groot belang. Met het aanbieden aan het parlement wordt
immers de (voorgenomen) besluitvorming openbaar en zal hier door
media over bericht worden en mogelijk door belanghebbenden op de
(voorgenomen) besluitvorming publiekelijk gereageerd worden. Daarom
is het belangrijk om per situatie te bekijken of en welke communicatie
vanuit de overheid daarbij past, dit hangt ook af van de inhoud van de
voorgenomen besluitvorming. Het houden van een persconferentie is
daarbij één van de mogelijk in te zetten instrumenten. Of een persconferentie het geëigende instrument is hangt af van de specifieke omstandigheden en zal per geval bekeken worden. Uitgangspunt hierbij is heldere,
eenduidige communicatie over de te nemen maatregelen.
De leden van de SP-fractie stellen dat het gebrek aan transparantie over
de (verwachte of gemodelleerde) effectiviteit van individuele maatregelen
een groot probleem was bij de controlefunctie van de Tweede Kamer bij
de inzet van coronamaatregelen. Is de regering van plan om bij de inzet
van de maatregelen ter bestrijding van infectieziekten met de A1-status in
het vervolg wel deze transparantie te waarborgen?
Er is wetenschappelijke overeenstemming over effectieve maatregelen bij
infectieziektebestrijding. Het meest effectief zijn bronmaatregelen. Deze
maatregelen, zoals thuisblijven en direct testen bij klachten en in isolatie
gaan na een positieve test, zorgen ervoor dat een besmetting zich niet
verder kan verspreiden. In effectiviteit volgen daarop collectieve maatregelen zoals beperking van het aantal contacten en het hanteren van een
veilige afstand. Het gaat hier om maatregelen die van belang zijn om het
risico op verspreiding vanuit personen die zelf (nog) niet weten dat ze
besmettelijk te voorkomen. Ze beperken ook het risico op overdracht als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

39

de bronmaatregelen onvoldoende opgevolgd worden. Tot slot volgen
individuele maatregelen zoals het dragen van een medisch mondneusmasker in drukke binnenruimtes.
Hierbij gelden een aantal algemene principes:
– Het risico op besmetting is kleiner als er minder (intensieve) contacten
zijn tussen mensen:
• individuen en kleine groepen bij elkaar vormen een lager risico dan
grote groepen;
• minder mensen per m2 betekenen een lager risico op besmetting;
• minder beweging door de binnenruimte vormt een lager risico op
besmetting (bijvoorbeeld geplaceerd geeft een lager risico dan
ongeplaceerd);
– Bij contacten in de buitenlucht is het risico op besmetting lager dan bij
soortgelijke contacten in een binnenruimte. Hoe groot dit verschil is
hangt o.a. af van de ventilatie van de binnenruimte;
– Korter samen zijn geeft een lager risico op besmetting dan langer
samen zijn;
– Als er verspreiding optreedt, zullen de effecten beperkter zijn als dit
lokaal gebeurt ten opzichte van regionaal of zelfs landelijk (met andere
woorden een lokaal evenement van beperkte grootte geeft minder
risico dan een landelijk evenement met veel deelnemers).
Deze rangorde in maatregelen en de logica bij infectieziektebestrijding
vormen het uitgangspunt bij het treffen van maatregelen. Bij het
daadwerkelijk inzetten van maatregelen zal steeds gewogen worden welke
maatregelen onder de dan geldende omstandigheden de meeste
toegevoegde waarde biedt. Hierbij worden dan ook actuele medisch
wetenschappelijke inzichten betrokken. De uitkomst van deze logica is
onderdeel van het OMT-advies.
De effectiviteit van maatregelen hangt in de praktijk samen met 1) een
onderlinge wisselwerking tussen de verschillende genomen maatregelen,
2) de timing en context van de maatregelen en 3) het draagvlak voor en de
naleving van de maatregelen op dat moment. Met andere woorden
dezelfde set maatregelen kan in verschillende situaties verschillende
uitkomsten geven. Het is buitengewoon moeilijk om de effectiviteit van
een individuele maatregel te evalueren, omdat deze alleen in combinatie
met het totale pakket aan maatregelen kan worden bezien, in combinatie
met de specifieke context op dat moment. De effectiviteit van individuele
maatregelen hangt sterk samen met de timing, context, naleving en
wisselwerking met andere maatregelen.
Het belang van evaluatie van genomen maatregelenpakketten en
monitoring ten behoeve van besluitvorming staat voor het kabinet
overigens niet ter discussie. Er is intensief contact tussen internationale
experts om maatregelenpakketten af te stemmen en van elkaar te leren.
Dit is een doorlopende exercitie, waarin het RIVM vanuit Nederland een
internationaal gewaardeerde partner is. Het RIVM inventariseert op dit
moment in Europees verband hoe de maatregelenpakketten en hun
effecten in verschillende landen onderling geëvalueerd kunnen worden.
Om goed voorbereid te zijn op toekomstige epidemieën zet ik in op
kennisontwikkeling in het kader van het beleidsprogramma pandemische
paraatheid.26 Daarbij wordt bijvoorbeeld gewerkt aan kennisversterking
over modellering, gedrag en virusverspreiding en detectie. Meer weten
over en beter zicht krijgen op verschillende factoren draagt ook bij aan
meer voorspelbaarheid van en zicht op de effectiviteit van verschillende
interventies.
De leden van de PvdA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat
waarborgen zijn opgenomen om de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, de vrijheid van vergadering en betoging en het recht op
26

Kamerstukken II 2022/23, 25 295, 1954.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

40

eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, waaronder het huisrecht, te
beschermen. Deze leden zijn benieuwd hoe de regering de afweging heeft
gemaakt voor welke grondrechten deze extra waarborg nodig is. Kan de
regering deze keuze verder toelichten?
De in het wetsvoorstel opgenomen waarborgen ter bescherming van
grondrechten betreffen in principe álle grondrechten. In de memorie van
toelichting is in het bijzonder ingegaan op de manier waarop deze
waarborgen díe grondrechten beschermen die het eerst of het meest
geraakt kunnen worden door de maatregelen die het wetsvoorstel
mogelijk maakt. Omdat in een epidemie grondrechten die te maken
hebben met intermenselijk contact, zoals de vrijheid van betoging en
vrijheid van vergadering eerder onder druk komen te staan dan sommige
andere grondrechten, zoals het recht van petitie, het stemrecht of het
recht op een eerlijk proces is in de toelichting bijzondere aandacht
besteed aan de eerste categorie.
De leden van de GroenLinks-fractie delen één van de kerndoelen van
onderhavig wetsvoorstel, betreffende het creëren van een adequaat
wettelijk instrumentarium om in het belang van de volksgezondheid
verplichtende collectieve maatregelen te kunnen treffen voor de
bestrijding van infectieziekten. Tegelijkertijd vragen de genoemde leden of
binnen het departement en aanpalende instanties zoals het RIVM eerst
een evaluatie heeft plaatsgevonden over de covid-19-pandemie, alvorens
over te gaan tot onderhavig wetsvoorstel? Zo ja, wat zijn die desbetreffende lessen geweest uit de covid-19-pandemie en hoe vertalen deze
lessen zich naar onderhavig wetsvoorstel? Zo nee, waarom heeft er geen
evaluatie plaatsgevonden over zowel het (parlementaire) proces als de
effectiviteit van de maatregelen? Kan per collectieve maatregel in een
schema aangegeven worden wat tot nu toe geëvalueerd is en wat de
uitkomsten van deze evaluaties zijn? Kan voor de getroffen maatregelen
ook schematisch weergegeven worden op welke wijze de regering
achteraf terugkijkt op de proportionaliteit van de getroffen maatregelen?
Het belang van evaluatie van genomen maatregelenpakketten en
monitoring ten behoeve van besluitvorming staat voor het kabinet niet ter
discussie. Er is intensief contact tussen internationale experts om
maatregelenpakketten af te stemmen en van elkaar te leren. Dit is een
doorlopende exercitie, waarin het RIVM vanuit Nederland een internationaal gewaardeerde partner is. Het RIVM inventariseert op dit
moment in Europees verband hoe de maatregelenpakketten en hun
effecten in verschillende landen onderling geëvalueerd kunnen worden.
Er zijn en worden diverse evaluaties uitgevoerd over de epidemie van
covid-19. De uitkomsten daarvan worden op vele manieren verwerkt in
beleid. Gedurende de hele epidemie zijn de effecten van de maatregelenpakketten en de verspreiding van het virus gemonitord. Hierbij is gebruik
gemaakt van modellering door het RIVM en evaluatie van eerdere
maatregelen. Deze modellering is voortdurend geëvalueerd en gevalideerd aan de hand van het daadwerkelijke verloop van de epidemie.
Inzichten hieruit zijn telkens meegenomen bij het opstellen van voorgestelde maatregelen.
Het is buitengewoon moeilijk om een uitspraak te doen over de exacte
effectiviteit van een individuele maatregel, omdat deze alleen in combinatie met het totale pakket aan maatregelen kan worden bezien, in
combinatie met de specifieke context op dat moment. De maatregelenpakketten zijn steeds als geheel geëvalueerd en waren als geheel vanuit
epidemiologisch perspectief aantoonbaar effectief. De effectiviteit van
individuele maatregelen hangt sterk samen met de timing, context,
naleving en wisselwerking met andere maatregelen. Het evalueren van
een individuele maatregel in epidemiologisch perspectief is dan ook
nauwelijks bruikbaar bij toekomstige besluitvorming. Dit komt doordat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

41

uitkomst van dit soort evaluaties onderhevig is aan vele assumpties en de
specifieke context, waardoor het onwaarschijnlijk is dat deze individuele
maatregel in een nieuwe setting dezelfde uitkomsten geeft. Een gevraagd
overzicht is dan ook niet te geven.
Om goed voorbereid te zijn op toekomstige epidemieën zet het kabinet in
op kennisontwikkeling in het kader van het beleidsprogramma pandemische paraatheid.27 Daarbij wordt bijvoorbeeld gewerkt aan kennisversterking over modellering, gedrag en virusverspreiding en detectie. Meer
weten over en beter zicht krijgen op verschillende factoren draagt ook bij
aan meer voorspelbaarheid van en zicht op de effectiviteit van verschillende interventies.
Specifiek voor het onderhavige wetsvoorstel blijven de algemene
principes van infectieziektenbestrijding overeind en deze zijn ook gebruikt
bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel. Het meest effectief zijn
bronmaatregelen. Deze maatregelen, zoals thuisblijven en direct testen bij
klachten en in isolatie gaan na een positieve test, zorgen ervoor dat een
besmetting zich niet verder kan verspreiden. In effectiviteit volgen daarop
collectieve maatregelen zoals beperken van het aantal contacten en het
hanteren van een veilige afstand. Het gaat hier om maatregelen die van
belang zijn om het risico op verspreiding vanuit personen die zelf (nog)
niet weten dat ze besmettelijk zijn te voorkomen. Ze beperken ook het
risico op overdracht als de bronmaatregelen onvoldoende opgevolgd
worden. Tot slot volgen individuele maatregelen zoals het dragen van een
medisch mondneusmasker in drukke binnenruimtes.
Hierbij gelden een aantal algemene principes:
– Het risico op besmetting is kleiner als er minder (intensieve) contacten
zijn tussen mensen:
• individuen en kleine groepen bij elkaar vormen een lager risico dan
grote groepen;
• minder mensen per m2 betekenen een lager risico op besmetting;
• minder beweging door de binnenruimte vormt een lager risico op
besmetting (bijvoorbeeld geplaceerd geeft een lager risico dan
ongeplaceerd);
– Bij contacten in de buitenlucht is het risico op besmetting lager dan bij
soortgelijke contacten in een binnenruimte. Hoe groot dit verschil is
hangt o.a. af van de ventilatie van de binnenruimte;
– Korter samen zijn geeft een lager risico op besmetting dan langer
samen zijn;
– Als er verspreiding optreedt, zullen de effecten beperkter zijn als dit
lokaal gebeurt ten opzichte van regionaal of zelfs landelijk (met andere
woorden een lokaal evenement van beperkte grootte geeft minder
risico dan een landelijk evenement met veel deelnemers).
De leden van de GroenLinks-fractie vragen ook of, tijdens de totstandkoming van onderhavige pandemiewet, ook rekening is gehouden met het
scenario dat Nederland zelf de veroorzaker is van een (potentiële)
pandemie? Gezien de immense omvang van de Nederlandse veehouderij
is de kans op een nieuwe zoönose van Nederlandse makelij niet bepaald
ondenkbaar. Welk scenario zou zich voordoen als Nederland een
(potentieel) pandemisch virus in zijn midden constateert en acht de
regering de bevoegdheden in onderhavig wetsvoorstel voldoende om
zo’n uitbraak te lijf te gaan, zonder gebruik te maken van de noodbevoegdheid in artikel 58d?
Voor de inzet van maatregelen is de vraag waar een ziekte ontstaan is in
principe niet van belang. Voor het beperken van risico’s op het ontstaan
en de verspreiding van zoönosen heb ik, samen met de Minister van LNV,
27

Kamerstukken II 2022/23, 25 295, 1954.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

42

een Nationaal Actieplan gemaakt dat op 6 juli jl. aan uw Kamer is
aangeboden. In het actieplan geeft het kabinet aan hoe de komende vier
jaar het zoönosenbeleid verder wordt versterkt. Het actieplan strekt zich
uit over de volle breedte van One Health (leefomgeving, veterinair en
humaan), nationaal en internationaal, en richt zich op preventie, detectie
en respons. Volksgezondheid staat voor zowel het Ministerie van VWS als
het Ministerie van LNV voorop, waarbij het Ministerie van VWS en LNV
eigen verantwoordelijkheden hebben en wettelijke instrumenten en
uitvoeringsinstrumenten op eigen terrein. De Wpg ziet op de humane kant
van infectieziekten en de Wet Dieren op het domein van de dierziekten.
Zodra er een zoönoserisico is, neemt VWS de lead in de besluitvorming.
In de wet Dieren is vastgelegd dat de in die wet neergelegde de gereedschapskist open kan als een ziekte naar het oordeel van de Minister van
VWS een ernstig gevaar voor de volksgezondheid op kan leveren.
Het lid van de BBB-fractie stelt dat in deze paragraaf wordt gesproken
over een acute en beheersfase. Genoemd lid vindt het een verstandig idee
om hier een onderscheid in te maken, maar mist hierin wel een duidelijke
afbakening. Wat is het moment waarop sprake is van de beheersfase?
Verder ziet het lid ook onderscheid tussen een korte zeer acute fase en
acute fase. Heeft de regering overwogen daar een onderscheid in te
maken? In de eerste fase waarin een nieuwe A1-ziekte zich voordoet is
immers veel onbekend. Dit vraagt een andere aanpak dan wanneer al
meer duidelijk is.
Naar aanleiding van deze vragen en die van verscheidende andere fracties
over de bevoegdheidsverdeling bij de uitvoering van collectieve maatregelen is het wettelijk criterium voor de overgang van bevoegdheden van
de voorzitter veiligheidsregio naar de burgemeester en vice versa
verduidelijkt in een nota van wijziging. De nota van wijziging is gelijktijdig
met deze nota naar aanleiding van het verslag naar uw Kamer gezonden.
In het eerder voorgestelde artikel 6, vijfde lid, luidde het materiële
criterium voor het nemen van een besluit tot het overgaan van de
bevoegdheden naar de burgemeester dat «de uitoefening van de
bevoegdheden [...] naar verwachting slechts gevolgen van plaatselijke
betekenis heeft». Met de nota van wijziging wordt dit vervangen door het
criterium dat «de bestrijding van de epidemie van een infectieziekte
behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan, gelet op de mate
van beheersing, niet vereist dat de uitoefening van de bevoegdheden [...]
plaatsvindt door de voorzitter van de veiligheidsregio». Met dit criterium
wordt beoogd om beter aan te sluiten bij de kenmerkende aspecten van
de acute en de beheerfase van de bestrijding die in de memorie van
toelichting zijn toegelicht. De aanpassing van het eerder genoemde
wettelijke criterium heeft dan ook geen gevolgen voor de betekenis van de
acute en de beheerfase, zoals toegelicht in de memorie van toelichting
behorend bij dit wetsvoorstel. Voor een verdere toelichting op de
verduidelijking wordt verwezen naar de toelichting bij de nota van
wijziging.
Bij de uitbraak van een infectieziekte van het type A1 is op grond van de
Wpg artikel 6, vierde lid de voorzitter veiligheidsregio bevoegd toepassing
te geven aan de in dat artikel genoemde artikelen. Uitgangspunt is
namelijk dat bij de uitbraak van zo’n epidemie of een dreiging daarvan
sprake is van een acute fase. Zodra het kan (en mits het noodzakelijk is dat
de inzet van de collectieve maatregelen voor langere tijd mogelijk blijft)
zal een besluit worden genomen, conform de in het wetsvoorstel
opgenomen procedure, dat ertoe strekt dat wordt overgegaan tot de
beheerfase, waarbij een groot deel van de bevoegdheden van de
voorzitter veiligheidsregio overgaat naar de burgemeester.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

43

In de praktijk zal de vraag of er sprake is van de acute fase of de
beheerfase echter een bestuurlijke afweging zijn die zich niet door middel
van harde criteria laat vastleggen. Hiertoe wordt besloten door de
Minister van VWS, in overeenstemming met de Minister van JenV en de
Minister van BZK, na overleg met de voorzitter van de veiligheidsregio.
Hiermee wordt procedureel geborgd dat de relevante partijen worden
betrokken bij deze bestuurlijke afweging. Verder zijn er enkele aspecten
geïdentificeerd die een rol kunnen spelen bij de beoordeling of er nog
steeds sprake is van een acute fase of een beheerfase.
De acute fase is aan een aantal aspecten te herkennen. Zo is er veel
onbekendheid met de infectieziekte, zijn de effecten van de infectieziekte
moeilijk in te schatten, is er (nog) weinig kennis over de infectieziekte
voorhanden en bestaat er zowel onduidelijkheid over de benodigde
aanpak om deze infectieziekte te bestrijden als de maatschappelijke
impact hiervan. Daardoor is het noodzakelijk dat de uitvoering van taken
en bevoegdheden, met het oog op de slagvaardigheid, zo gecoördineerd
mogelijk op regionaal niveau plaatsvindt. Uniformiteit in handelen en een
snelle informatie-uitwisseling zijn van essentieel belang. In deze fase is
derhalve de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd.
Gelet op het bovenstaande is een nader onderscheid binnen de acute fase
tussen bijvoorbeeld een acute en een zeer acute fase niet nodig, omdat dit
onderscheid geen effecten zou hebben op de bevoegdheidsverdeling.
Het lid van de BIJ1-fractie leest dat de regering van mening is dat het
zaak is om in het geval van verspreiding van infectieziekten behorend tot
groep A1 snel te kunnen handelen en maatregelen te nemen om de
verspreiding te voorkomen. Genoemd lid is het hier uiteraard mee eens,
maar vraagt hoe wordt gereflecteerd op de coronapandemie, waarin deze
keuze op verschillende momenten niet is gemaakt. Er valt te lezen dat de
pandemie ons heeft geleerd dat het noodzakelijk is om te beschikken over
wettelijke bevoegdheden. Genoemd lid is het hier volledig mee eens,
maar stelt opnieuw de vraag hoe wordt gereflecteerd op het feit dat deze
bevoegdheid op cruciale (piek)momenten in de pandemie bewust niet is
ingezet.
De regering deelt niet het standpunt dat er op cruciale momenten geen
maatregelen zouden zijn getroffen. Ik heb met de Ministers van BZK en
JenV – en andere mede betrokken bewindspersonen – op basis van de ter
beschikking staande wettelijke bevoegdheden maatregelen getroffen om
verspreiding van het virus tegen te gaan op basis van de op dat moment
beschikbare kennis en ervaring.
3. Achtergrond
De leden van de VVD-fractie stellen dat de relatie tussen dit wetsvoorstel
tot wijziging van de Wpg en het staatsnoodrecht evident is. Dit wordt ook
door de Raad van State benadrukt. Op welke wijze loopt de verdere
ontwikkeling van het staatsnoodrecht naast de ontwikkeling van de Wpg,
waarvan dit wetsvoorstel de eerste tranche is? Hoe wordt voorkomen dat
het langzaamste traject het tempo bepaalt? Hoe wordt de relatie tussen
beide trajecten op een praktische wijze vormgegeven, wetende dat
verschillende departementen zich buigen over de beide trajecten?
Het geheel van (staats)nood- en crisiswetgeving is zeer omvangrijk. In
antwoord op vragen van de Eerste Kamer en het informatieverzoek van
het lid Ephraim (Groep Van Haga) heeft de regering daarom aangegeven
dat het fasering en prioritering toe wil passen bij de modernisering en
herinrichting van het (staats)nood- en crisisrecht. Om te voorkomen dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

44

wetgeving los van algemene uitgangspunten en beginselen van
noodrecht tot stand komt, heeft het kabinet aangekondigd om allereerst
een kader te willen ontwikkelen met algemene uitgangspunten voor de
inrichting van het (staats)nood- en crisisrecht. Dit moet ervoor zorgen dat
een zekere mate van consistentie geborgd blijft tijdens de gefaseerde
uitwerking. Mede omdat er momenteel geen specifieke wettelijke
grondslag beschikbaar is om, indien noodzakelijk, collectieve, verplichtende maatregelen te treffen ter bestrijding van een pandemie heeft het
kabinet ervoor gekozen om bij aanpassing van de Wpg niet op het kader
met algemene uitgangspunten voor de modernisering van het
(staats)nood- en crisisrecht te wachten. Dit kan betekenen dat het kader
met algemene uitgangspunten op een later moment alsnog aanleiding
geeft om de voorgestelde wijzigingen van de Wpg opnieuw te bezien. Het
kader met algemene uitgangspunten wordt op korte termijn naar uw
Kamer gezonden.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering aangeeft structureel
te investeren in een versterkte pandemische paraatheid, waarbij wordt
ingezet op slagvaardigheid en wendbaarheid om te kunnen anticiperen op
verschillende scenario’s. Genoemde leden vragen wanneer de regering
met plannen komt hoe de zorg anders georganiseerd kan worden ten tijde
van een acute crisis, bijvoorbeeld door behandeling van patiënten die een
A1-infectieziekte hebben opgelopen te concentreren.
Voor een slagvaardige en wendbare zorg tijdens perioden van extreem
hoge druk op zorg bijvoorbeeld als gevolg van een epidemie, is het
noodzakelijk om de organisatie van de zorg op onderdelen te optimaliseren. Verbeterpunten betreffen onder meer de regie en sturing in tijden
van crisis en de samenwerking in de regio. Dit wordt bevestigd door de
Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV)28, ook het expertteam COVIDzorg29 komt tot deze conclusie.
Ketenpartners in acute zorg zoals huisartsen, huisartsenposten, ziekenhuizen, UMC’s, regionale ambulancevoorzieningen, wijkverpleging,
verloskundigen, GGZ, VVT, GHOR en GGD’en zijn samen met de zorgverzekeraars verbonden in het ROAZ. In het IZA30 heb ik met deze partijen de
afspraak gemaakt dat eind Q4 2023 elke ROAZ-regio een ROAZ-beeld
opstelt dat inzicht biedt in de knelpunten in de acute zorg in deze regio.
Op basis daarvan stellen alle ROAZ’en een plan op over het toekomstbestendig organiseren van de (acute) zorg in de regio. De maatregelen uit dit
plan dragen bij aan de organisatie van de zorg in de reguliere situatie en
bewijzen hun diensten op de momenten dat de druk sterk oploopt.
Zoals reeds aan uw Kamer gemeld31 32, werk ik aan inbedding van meer
(centrale) regie en sturing in de zorgketen. Onderdeel daarvan is het
expliciteren van de verschillende verantwoordelijkheden en een inventarisatie van de daarvoor benodigde wetgeving. In afwachting van de
uitkomsten van deze inventarisatie investeer ik in de positie van het
Regionaal Overleg Acute Zorg (ROAZ’en), bijvoorbeeld door in gesprek te
gaan over een effectieve governance van het ROAZ. Daarbij worden
lessen uit de coronacrisis toegepast en geborgd.
Het onderzoek naar de meerwaarde van het concentreren van specifieke
patiëntgroepen in crisissituaties is nog niet afgerond, de pilot loopt nog.
De eerste resultaten hieromtrent verwacht ik in Q1–2023.

28

Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. AC.
Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1877.
Kamerstukken II 2022/23, 31 765, nr. 655.
31
Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1883.
32
3439843–1035494-CZ.
29
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

45

Zij vragen of de regering nader kan aangeven wanneer het parlement
uiterlijk de volgende tranche van de wijziging van de Wpg zal ontvangen.
Deze leden vragen tevens wat de laatste stand van zaken is bij de
oprichting van de Landelijke Functionaliteit Infectieziektebestrijding (LFI).
Na (bestuurlijke) afstemming met veldpartijen volgt naar verwachting
eind december 2022 een openbare internetconsultatie. Het streven is voor
de zomer van 2023 het wetsvoorstel aan uw Kamer aan te bieden. Een
programmaorganisatie die sinds 3 juni 202233 is ondergebracht bij het
RIVM werkt voortvarend aan de inrichting van de LFI. De LFI wordt
verantwoordelijk voor de voorbereiding op een toekomstige epidemie van
een A-infectieziekte met landelijke impact en de operationele aansturing
van GGD’en tijdens een dergelijke epidemie. Zoals ik uw Kamer onlangs
in de Kamerbrief beleidsprogramma pandemische paraatheid heb
geïnformeerd34, heeft de programmaorganisatie LFI inmiddels de eerste
stappen gezet in het ontwerpen van de functies in de koude fase, zoals het
opzetten van scenario’s. Naar verwachting is de definitieve inrichting van
de LFI medio 2023 gereed. Daarbij kan men denken aan functies zoals
opleiden, trainen en oefenen ten aanzien van de medisch-operationele
processen en het ontwikkelen van opschalingsprocessen rondom bron- en
contactonderzoek. Uiteraard is daarna ook sprake van een verdere
doorontwikkeling.
De covid-19-epidemie heeft tot veel nieuwe vormen van samenwerking en
instrumentarium in de zorg geleid die het kabinet voornemens is om ook
voor de toekomst te behouden. De leden van de CDA-fractie vragen nader
toe te lichten om welke nieuwe vormen van samenwerking het hier gaat
en welke concrete stappen worden ondernomen om het voornemen van
de regering te realiseren.
Tijdens de covid-19-epidemie is een intensieve samenwerking tussen
partijen in de zorgketen doorslaggevend gebleken om de hoge druk op de
zorg aan te kunnen. Het is in het belang van de kwaliteit en toegankelijkheid van de zorg dat de intensieve samenwerking die de afgelopen
twee jaar in de ROAZ’en is ontstaan tussen de curatieve zorg, de
langdurige zorg en de publieke gezondheid in stand blijft en zo nodig
wordt versterkt en/of uitgebreid. In crisistijd kan de bestaande samenwerking snel en vloeiend worden opgeschaald. In de AMvB acute zorg
(Uitvoeringsbesluit Wkkgz) is daarom geregeld dat bijvoorbeeld ook
aanbieders van wijkverpleging, eerstelijnsverblijf, Wlz-zorg en geriatrische
revalidatiezorg deelnemers zijn van het ROAZ. Ook is geregeld dat
tenminste de grootste zorgverzekeraar in de regio moet worden uitgenodigd en dat de andere zorgverzekeraars worden geïnformeerd.
De regering schrijft dat het voornemen is om allereerst een kader te
ontwikkelen met algemene uitgangspunten voor de inrichting van het
nood- en crisisrecht, en verwijst daarbij naar de brief van de Minister van
Justitie en Veiligheid van 30 mei 202235. In die brief meldt de Minister dat
zij verwacht dat dit kader spoedig na de zomer van 2022 gereed zal zijn.
Genoemde leden vragen wat momenteel de stand van zaken is en
wanneer de Kamer het genoemde kader zal ontvangen.
Het kabinet stuurt het kader met algemene uitgangspunten voor de
inrichting van het (staats)nood- en crisisrecht op korte termijn naar uw
Kamer.

33

Kamerstukken II, 2021/22, 25 295, nr. 1875.
Kamerstuk I, 2021/22, 25 295, nr. 1964.
35
Kamerstukken II, 2021/22, 29 668, nr. 67.
34

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

46

De leden van de PvdA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat in
de tweede tranche gebruik wordt gemaakt van het onderscheid tussen de
warme fase (als er sprake is van de bestrijding van een epidemie) en een
koude fase (als er geen sprake is van een epidemie). Zij horen graag van
de regering hoe dit onderscheid zich verhoudt tot de aanwijzing van een
infectieziekte als behorend tot groep A1 of A2.
Over het algemeen zal een nieuwe infectieziekte, op basis van de
eigenschappen en een advies van de experts, wanneer het belang van de
volksgezondheid dat vordert, aangewezen worden als behorend tot groep
A1 of A2 en, als er sprake is van besmettingen in Nederland, bestreden
worden; dit noemen we de warme fase. De directe sturingsbevoegdheid
van de Minister van VWS via de Landelijke Functionaliteit Infectieziektebestrijding zal voor beide groepen infectieziekten (A1 en A2) gelden, en
wordt gebruikt wanneer deze ziekte een landelijke impact in Nederland
heeft en vraagt om grootschalige bestrijding. Als er geen besmettingen
zijn in Nederland is er sprake van de koude fase. Zo behoren ebola, polio
en virale hemorragische koortsen nu tot groep A ziekten, maar vindt er
geen bestrijding plaats en bevinden we ons dus in de koude fase. In die
fase is vooral monitoring en surveillance van belang en gericht ingrijpen
in geval van een besmetting in Nederland.
Deze leden zijn benieuwd hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot de Twm
met betrekking tot de betrokkenheid van het parlement. Kan de regering
toelichten hoe de betrokkenheid van de Tweede Kamer in het geval van de
Twm zich verhoudt tot de voorliggende wet? Kan de regering daarbij per
genomen maatregel via de Twm, zoals deze maatregelen genoemd
worden op bladzijde 10 van de memorie van toelichting, aangeven of en
hoe de betrokkenheid van de Tweede Kamer verschilt tussen de twee
wetten?
Het wetsvoorstel voorziet op vier manieren in zeggenschap van de
Tweede en Eerste Kamer:
– bij de totstandkoming van deze wet;
– in de procedure tot vaststelling van de incorporatiewet, volgend op de
ministeriële aanwijzing tot (of ongedaanmaking van) de kwalificatie als
A1-ziekte;
– in de procedure tot vaststelling van de incorporatiewet voor het na de
aanwijzing als A1-infectieziekte activeren of deactiveren van bevoegdheden voor het nemen van collectieve maatregelen, volgend op de
ministeriële regeling houdende het in- of buiten werking stellen van
genoemde bevoegdheden;
– in de procedure tot vaststelling van de wet die is vereist bij eventuele
inzet van de noodbevoegdheid (artikel 58d).
De Twm was een tijdelijke wet. Deze voorzag niet in bovenstaande
vormen van zeggenschap. In plaats daarvan diende elke drie maanden
besluitvorming plaats te vinden over instandhouding van bevoegdheidsgrondslagen. Deze verlenging vond plaats bij koninklijk besluit, met
daaropvolgend een procedure waarbij het parlement betrokken was. De
parlementaire betrokkenheid bij verlenging is een aantal keren gewijzigd,
dit is nader toegelicht in paragraaf 5.5.1 van de memorie van toelichting
waarnaar kortheidshalve wordt verwezen.
Wat betreft de maatregelen geldt het volgende:
Het wetsvoorstel bepaalt dat maatregelen worden genomen bij regeling
van de Ministers van VWS en BZK, in overeenstemming met het gevoelen
van de ministerraad. De regelingen worden bij beide Kamers voorgehangen en bij spoed of afschaling kan een nahang plaatsvinden. Het
parlement kan daarbij gebruik maken van zijn reguliere instrumentarium
(het stellen van vragen, het indienen van moties, het indienen van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

47

initiatiefwetsvoorstel). Bij het nemen of afschalen van collectieve
(spoed)maatregelen door (in ieder geval) de Ministers van VWS en BZK is
daarnaast in het wetsvoorstel voorzien in zeggenschap van de Tweede
Kamer via een blokkeringsrecht. Deze systematiek komt grotendeels
overeen met de Twm met de volgende verschillen: de Twm kende alleen
een nahangprocedure en afschaling kon niet via een spoedprocedure, de
ministeriële regeling werd vastgesteld door in ieder geval de Ministers
van VWS, BZK en JenV.
De leden van de PvdA-fractie lezen dat de regering aangeeft het advies
van de Afdeling om de rol van het parlement in relatie tot de voorgenomen herziening van het staatsnood- en crisisrecht, in een volgende fase
van wetgeving verder te doordenken. Daarbij zal verdere uitwerking en
gedachtevorming plaatsvinden over onder meer noodbevoegdheden, de
inwerkingstelling daarvan en de parlementaire betrokkenheid daarbij.
Waar staat het denken over de parlementaire betrokkenheid inmiddels?
Wanneer verwacht de regering hier verdere invulling aan te kunnen
geven? Wordt daarbij ook aandacht geschonken aan hoe het parlement
betrokken kan worden bij het buiten werking stellen van noodbevoegdheden? Zo nee, waarom niet?
Het kabinet stuurt het kader met algemene uitgangspunten voor de
inrichting van het (staats)nood- en crisisrecht op korte termijn naar uw
Kamer. Hierin wordt nader ingegaan op de parlementaire betrokkenheid
bij de in- en buitenwerkingstelling van noodbevoegdheden.
De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat de regering benadrukt dat
maatregelen die getroffen zijn op basis van de Twm, genomen werden per
ministeriële regeling. Vervolgens stelt de regering dat een dergelijke
ministeriële regeling «niet eerder in werking kon treden dan een week
nadat de vastgestelde regeling was voorgelegd aan de Tweede en Eerste
Kamer» maar als er sprake was van «spoed» kon de regeling «onverwijld
in werking treden». Genoemde leden vragen hoe vaak van deze «spoedprocedure» in de afgelopen jaren gebruik is gemaakt gedurende de
coronacrisis. Kan de regering een overzicht delen met de Kamer van alle
keren dat van deze uitzondering gebruik is gemaakt?
In onderstaand schema is weergegeven welke (wijziging van de) Trm
inwerking is getreden via de nahangprocedure met uitgestelde inwerkingtreding en welke (wijziging van de) Trm in werking is getreden via een
spoedprocedure. In totaal zijn er 46 regelingen in werking getreden via de
nahangprocedure met uitgestelde inwerkingtreding. Daarnaast zijn 32
regelingen in werking getreden via de spoedprocedure.
Datum van inwerkingtreding
Trm

Bekendmaking in
Staatscourant

Tijdelijke regeling maatregelen covid-19
01-12-2020
Stcrt. 2020, 62031 en Stcrt.
2020, 62032
15-12-2020
Stcrt. 2020, 66909
18-12-2020
Stcrt. 2020, 67209
29-12-2020
Stcrt. 2020, 69479
04-01-2021
Stcrt. 2021, 610
14-01-2021
Stcrt. 2021, 2332
15-01-2021
Stcrt. 2021, 2867
20-01-2021
Stcrt. 2021, 2338
23-01-2021
Stcrt. 2021, 4109
27-01-2021
Stcrt. 2021, 4666
30-01-2021
Stcrt. 2021, 4545
06-02-2021
Stcrt. 2021, 7144
10-02-2021
Stcrt. 2021, 7182

Spoedprocedure of nahang
(met uitgestelde inwerkingtreding)

Nahang
Spoedprocedure
Nahang
Spoedprocedure
Spoedprocedure
Spoedprocedure
Spoedprocedure
Nahang
Spoedprocedure
Spoedprocedure
Nahang
Spoedprocedure
Nahang

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

48

Datum van inwerkingtreding
Trm

Bekendmaking in
Staatscourant

Spoedprocedure of nahang
(met uitgestelde inwerkingtreding)

27-02-2021
03-03-2021
13-03-2021
15-03-2021
20-03-2021
27-03-2021
31-03-2021
21-04-2021
26-04-2021
28-04-2021
11-05-2021
19-05-2021

Stcrt. 2021, 10439
Stcrt. 2021, 10448
Stcrt. 2021, 12685
Stcrt. 2021, 12682
Stcrt. 2021, 14595
Stcrt. 2021, 15767
Stcrt. 2021, 15771
Stcrt. 2021, 19898
Stcrt. 2021, 21305
Stcrt. 2021, 21494
Stcrt. 2021, 24146
Stcrt. 2021, 25340 en Stcrt.
2021, 25613
Stcrt. 2021, 25617
Stcrt. 2021, 22162
Stcrt. 2021, 26988
Stcrt. 2021, 28056
Stcrt. 2021, 28167 en Stcrt.
2021, 28498
Stcrt. 2021, 28934
Stcrt. 2021, 33032
Stcrt. 2021, 32575
Stcrt. 2021, 35717 en Stcrt.
2021, 35720
Stcrt. 2021, 36160
Stcrt. 2021, 37704
Stcrt. 2021, 38789
Stcrt. 2021, 38842
Stcrt. 2021, 41408
Stcrt. 2021, 41176
Stcrt. 2021, 41410
Stcrt. 2021, 41415 en Stcrt.
2021, 41779
Stcrt. 2021, 43737
Stcrt. 2021, 46176 en Stcrt.
2021, 46310
Stcrt. 2021, 46007
Stcrt. 2021, 47013
Stcrt. 2021, 47646
Stcrt. 2021, 47815
Stcrt. 2021, 48461
Stcrt. 2021, 47808
Stcrt. 2021, 49002
Stcrt. 2021, 50171 en Stcrt.
2021, 50593
Stcrt. 2021, 51020
Stcrt. 2022, 387
Stcrt. 2022, 388
Stcrt. 2022, 1381
Stcrt. 2022, 3238
Stcrt. 2022, 3754
Stcrt. 2022, 4102
Stcrt. 2022, 4947
Stcrt. 2022, 5436 en Stcrt.
2022, 6156

Spoedprocedure
Nahang
Spoedprocedure
Nahang
Spoedprocedure
Spoedprocedure
Nahang
Nahang
Spoedprocedure
Nahang
Nahang
Nahang

20-05-2021
22-05-2021
31-05-2021
01-06-2021
05-06-2021
10-06-2021
24-06-2021
26-06-2021
10-07-2021
17-07-2021
08-08-2021
14-08-2021
21-08-2021
17-09-2021
18-09-2021
22-09-2021
25-09-2021
16-10-2021
06-11-2021
10-11-2021
13-11-2021
23-11-2021
24-11-2021
28-11-2021
30-11-2021
04-12-2021
19-12-2021
23-12-2021
10-01-2022
11-01-2022
15-01-2022
26-01-2022
02-02-2022
08-02-2022
18-02-2022
25-02-2022

Nahang
Nahang
Nahang
Spoedprocedure
Nahang
Nahang
Nahang
Nahang
Spoedprocedure
Nahang
Nahang
Spoedprocedure
Nahang
Spoedprocedure
Nahang
Nahang
Nahang
Nahang
Spoedprocedure
Nahang
Spoedprocedure
Spoedprocedure
Nahang
Spoedprocedure
Nahang
Spoedprocedure
Spoedprocedure

Spoedprocedure
Spoedprocedure
Nahang
Spoedprocedure
Spoedprocedure
Nahang
Nahang
Nahang
Stcrt. 2022, 5436 via nahang
en Stcrt. 2022, 6156 via
spoedprocedure
04-03-2022
Stcrt. 2022, 6408
Nahang
23-03-2022
Stcrt. 2022, 8007
Nahang
Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 Bonaire voor zover nog separaat t.o.v. Europees
Nederland
01-12-2020
Stcrt. 2020, 62028
Nahang
15-01-2021
Stcrt. 2021, 2637
Spoedprocedure
17-07-2021
Stcrt. 2021, 36158
Nahang
02-09-2021
Stcrt. 2021, 39885
Nahang
20-04-2022
Stcrt. 2022, 11219
Nahang
Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 Sint Eustasius voor zover nog separaat t.o.v. Europees
Nederland en Bonaire
01-12-2020
Stcrt. 2020, 62030
Nahang

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

49

Datum van inwerkingtreding
Trm

Bekendmaking in
Staatscourant

Spoedprocedure of nahang
(met uitgestelde inwerkingtreding)

Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 Saba voor zover nog separaat t.o.v. Europees Nederland, Bonaire en Sint Eustasius
01-12-2020
Stcrt. 2020, 62029
Nahang

De regering benadrukt in de memorie van toelichting dat wanneer de
Tweede Kamer «niet instemde met een ministeriële regeling», een
maatregel alsnog rechtswege verviel. Kan de regering per tabel een
overzicht geven van «alle» voorbeelden dat de Tweede Kamer «niet
instemde met een ministeriële regeling» gedurende de coronaperiode?
In artikel 58c van de Wpg (oud) die volgde uit de Twm (zie: Stb. 2020, 441)
had de Tweede Kamer de mogelijkheid om niet in te stemmen met een
krachtens dat hoofdstuk vastgestelde ministeriële regeling. In de tijd dat
de Twm gold is door de Tweede Kamer nooit gebruik gemaakt van deze
bevoegdheid.
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen in het Advies van de
Afdeling dat zij voorliggend wetsvoorstel beschouwt als een eerste
noodzakelijke stap in de herziening van het staatsnoodrecht. Zij vragen
waarom de regering deze reflectie niet lijkt te onderschrijven.
Genoemde leden vragen de regering naar de voortgang van de herziening
van het staatsnoodrecht. Zij vragen hoe de regering daarbij het advies van
de Afdeling, in de bijlage bij het advies op voorliggend wetsvoorstel,
betrekt en of er ook zaken zijn, bijvoorbeeld ten aanzien van het niet
opnemen van een voor- of nahangbepaling bij collectieve maatregelen,
waar de regering met de leden van de ChristenUnie-fractie initiële
bedenkingen bij heeft. Genoemde leden zien een coördinerende rol voor
de Minister van Justitie en Veiligheid bij de herijking van het staatsnoodrecht. Zij vragen of de regering dit onderschrijft en op welke termijn de
regering nadere stappen zal zetten en welke dat zullen zijn. Zij vragen hoe
de regering de lessen uit de coronatijd – tot nu tot- leert bij de nadere
invulling van die wetgeving.
Mede omdat er momenteel geen specifieke wettelijke grondslag
beschikbaar is om, indien noodzakelijk, collectieve, verplichtende
maatregelen te treffen ter bestrijding van een pandemie, heeft de regering
ervoor gekozen om bij aanpassing van de Wpg, niet op het kader met
algemene uitgangspunten voor de modernisering van het (staats)nooden crisisrecht te wachten. Tegelijkertijd streeft het kabinet wel naar een
coherent stelsel van (staats)nood- en crisisrecht. Dit kan betekenen dat het
kader met algemene uitgangspunten op een later moment alsnog
aanleiding geeft om de voorgestelde wijzigingen van de Wpg opnieuw te
bezien. Om die reden kan de Eerste tranche wijziging Wpg niet gezien
worden als een eerste stap in de modernisering van het (staats)nood- en
crisisrecht. Het kader met algemene uitgangspunten wordt op korte
termijn naar uw Kamer gezonden. De adviezen van de Raad van State bij
voorliggend wetsvoorstel en de lessen die kunnen worden getrokken uit
de coronatijd, zijn meegewogen bij de ontwikkeling van dit kader. In de
betreffende brief wordt ook ingegaan op de voorgenomen vervolgstappen
ten aanzien van de modernisering en herinrichting van het (staats)nooden crisisrecht. De Minister van Justitie en Veiligheid vervult daarbij als
stelselverantwoordelijke een coördinerende rol, maar treedt niet in de
ministeriele verantwoordelijkheid van andere bewindspersonen.
De leden van de SGP-fractie constateren dat het voorliggend
wetsvoorstel daarnaast moet worden gezien tegen de bredere achtergrond van het staatsnood- en crisisrecht. Reeds voor de coronacrisis werd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

50

geconstateerd dat de bestaande (deels op de Grondwet gebaseerde)
noodwetgeving verouderd is. De Minister van Justitie en Veiligheid heeft
in een brief aan de Tweede Kamer in mei 2022 aangegeven te verwachten
spoedig na de zomer van 2022 een kader met algemene uitgangspunten
voor de inrichting van het nood- en crisisrecht gereed te hebben. Deze
brief laat helaas op zich wachten en wordt nu in november 2022 verwacht.
Wordt deze brief nog betrokken bij de nota naar aanleiding van het
verslag en een eventuele nota van wijziging? Of wordt dit slechts
meegenomen in een volgende fase en nieuwe «tranches» van wetgeving?
Het in voorbereiding zijnde kader voor het (staats)nood – en crisisrecht
wordt op korte termijn naar de Kamer gestuurd. Zoals ook is aangegeven
in de memorie van toelichting en het nader rapport, is de regering
conform het advies van de Afdeling voornemens de rol van het parlement
met het oog op een definitievere regeling, in relatie tot de voorgenomen
herziening van het (staats)nood- en crisisrecht, in een volgende fase
verder te doordenken. Dit betekent dat de Eerste tranche wijziging Wet
publieke gezondheid uitdrukkelijk niet vooruit loopt op de modernisering
van het (staats)nood- en crisisrecht. Het in voorbereiding zijnde kader is
derhalve niet betrokken bij de nota naar aanleiding van het verslag.
Wat is de eerste reactie van de regering op de opmerking van de Afdeling
dat in dit kader ook zal moeten worden overwogen of de betreffende
bepalingen als apart hoofdstuk in de Wpg opgenomen moeten blijven, of
in een afzonderlijke wet moeten worden ondergebracht, vanwege de
verstrekkende gevolgen daarvan op bijna alle beleidsterreinen?
Op advies van de Afdeling wordt momenteel gewerkt aan een kader met
generieke uitgangspunten voor de (her)inrichting en modernisering van
het nood- en crisisrecht. Daarmee wordt enerzijds getracht meer
duidelijkheid en consistentie te brengen in de indeling van het nood- en
crisisrecht en anderzijds meer duidelijkheid gecreëerd over de procedures
van inwerkingtreding van noodwetging en de rol van het parlement en de
Afdeling daarin in evenwicht met de benodigde slagkracht in een nood- of
crisissituatie. Ook de vraag wat voor soort bevoegdheden in generieke
wetgeving thuishoren en wat voor soort bevoegdheden thuishoren in
specifieke wetgeving maakt onderdeel uit van de gedachtevorming.
Het lid van de BIJ1-fractie vraagt hoe, in het kader van pandemische
paraatheid, gekeken wordt naar een breed pallet van oorzaken. Het lid
wijst hierbij onder andere naar de meermaals aangewezen en groeiende
dreiging van infectieziekten met pandemisch potentieel die ontstaan
vanuit de grootschalige bioindustrie en mutaties die hieruit voortkomen.
Het lid vraagt tevens op welke manier wordt gereflecteerd op de pandemische paraatheid die wij troffen tijdens de coronapandemie.
In het kader van het beleidsprogramma pandemische paraatheid, waar ik
u onlangs over informeerde in mijn brief, werken we aan verschillende
instrumenten om de pandemische paraatheid te verbeteren. Deze zijn ook
gericht op een breed pallet van oorzaken en bouwen voort op de lessen
(https://lerenvandecoronacrisis.nl/) die tijdens de epidemie van covid-19
zijn geleerd.
4. Grondslagen verplichtende collectieve maatregelen
De leden van de VVD-fractie lezen dat dit wetsvoorstel volgens de
regering voorziet in een toereikende «gereedschapskist» met als doel de
noodzakelijke pandemische paraatheid. Het doel van deze gereedschapskist is om binnen een structureel wettelijk kader de verspreiding
van infectieziekten die een gevaar zijn voor de volksgezondheid, tegen te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

51

gaan. Toch is in het wetsvoorstel geen overweging opgenomen over de
positie van quarantaine, testen of vaccinaties die bij diverse vormen van
pandemieën bijdragen aan het tegengaan van verspreiding. Deze leden
willen weten wat de reden is dat deze aspecten geen positie hebben in het
wetsvoorstel, dan wel via welke wet- en regelgeving adviezen met
betrekking tot deze aspecten aan de orde komen.
Het doel van dit wetsvoorstel is om de Wpg pandemisch parater te
maken. In de Wpg zijn al diverse grondslagen opgenomen ten aanzien van
quarantaine, testen en vaccinatie. De Eerste tranche Wpg zorgt ervoor dat
de Wpg, daar waar nodig, wordt versterkt. Zo creëert het voorgestelde
artikel 58r de mogelijkheid om een thuisquarantaineplicht in het leven te
roepen voor inreizigers uit aangewezen gebieden. Daarnaast creëert het
voorgestelde artikel 58p de mogelijkheid om aanbieders van bedrijfsmatig
vervoer te verplichten om uitsluitend reizigers te vervoeren die een
negatieve testuitslag dan wel een verklaring zoals bedoeld in het
voorgestelde artikel 58u kunnen tonen. Bovendien zullen bij een uitbraak
of opleving van een infectieziekte behorend tot groep A1 verschillende
adviezen ten aanzien van quarantaine, testen en vaccinatie gelden die
afhankelijk zijn van de dan geldende epidemiologische situatie. Dergelijke
adviezen zullen worden meegewogen in het beleid inzake de bestrijding
van de betreffende A1-infectieziekte.
In hoeverre is het overzicht van maatregelen dat de regering op 15 maart
2022 stuurde in reactie op een toezegging op het lid Tielen in een debat op
16 februari 2022, gebruikt bij de overwegingen voor de grondslagen voor
dit wetsvoorstel? Welke mate van effectiviteitsonderzoek is gezocht,
gevonden en gebruikt?
De voorgestelde grondslagen voor maatregelen in het onderhavige
wetsvoorstel zijn mede gebaseerd op de maatregelen die tijdens de
epidemie van covid-19 zijn getroffen. Die maatregelen en ook de
voorgestelde maatregelen in het onderhavige wetsvoorstel zijn bovenal
gebaseerd op de algemene principes van infectieziektebestrijding.
Gedurende de hele epidemie van covid-19 zijn de effecten van de
maatregelenpakketten en de verspreiding van het virus gemonitord.
Hierbij is gebruik gemaakt van modellering door het RIVM en evaluatie
van eerdere maatregelen. Deze modellering is voortdurend geëvalueerd
en gevalideerd aan de hand van het daadwerkelijke verloop van de
epidemie. Inzichten hieruit zijn meegenomen bij het opstellen van de
voorgestelde maatregelen. Er is intensief contact tussen internationale
experts om maatregelenpakketten af te stemmen en van elkaar te leren.
Dit is een doorlopende exercitie, waarin het RIVM vanuit Nederland een
internationaal gewaardeerde partner is. Het RIVM inventariseert op dit
moment in Europees verband hoe de maatregelenpakketten en hun
effecten in verschillende landen onderling geëvalueerd kunnen worden.
Het is buitengewoon moeilijk om de effectiviteit van een individuele
maatregel te evalueren, omdat deze alleen in combinatie met het totale
pakket aan maatregelen kan worden bezien, in combinatie met de
specifieke context op dat moment. De effectiviteit van individuele
maatregelen hangt sterk samen met de timing, context, naleving en
wisselwerking met andere maatregelen. Het evalueren van een individuele maatregel in epidemiologisch perspectief is dan ook nauwelijks
bruikbaar bij toekomstige besluitvorming. Dit komt doordat de uitkomst
van dit soort evaluaties onderhevig is aan vele assumpties en de
specifieke context, waardoor het onwaarschijnlijk is dat deze individuele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

52

maatregel in een nieuwe setting dezelfde uitkomsten geeft. Voor een
verdere toelichting verwijs ik u naar mijn brief van 11 november 2022.36
Om goed voorbereid te zijn op toekomstige epidemieën zet ik in op
kennisontwikkeling in het kader van het beleidsprogramma pandemische
paraatheid.37 Daarbij wordt bijvoorbeeld gewerkt aan kennisversterking
over modellering, gedrag en virusverspreiding en detectie. Meer weten
over en beter zicht krijgen op verschillende factoren draagt ook bij aan
meer voorspelbaarheid van en zicht op de effectiviteit van verschillende
interventies.
Op welke wijze wordt in de praktijk gekozen voor het RIVM dan wel het
OMT bij het adviseren over de inschaling van infectieziekten in de nieuwe
groep A1? Door wie wordt die keuze gemaakt38?
Het RIVM kan hiertoe op eigen initiatief of op mijn verzoek een OMT bij
elkaar roepen, maar kan ook op eigen gezag adviseren. Het RIVM zal een
besluit nemen op basis van de benodigde expertise en de tijdsdruk. Over
het algemeen zal het RIVM voor een advies dat gaat in de richting van een
classificatie als A1infectieziekte een OMT bijeen roepen.
Het wetsvoorstel maakt mogelijk dat differentiatie wordt toegepast binnen
de verschillende maatregelen, onder andere op basis van leeftijd. Leeftijd
is geen persoonskenmerk waar individuen voor kunnen kiezen en
leeftijdsdiscriminatie (zeker als het gaat om (grond)rechten) moet
voorkomen worden. Welke risico’s ziet de regering bij deze mogelijkheid
en hoe wordt voorkomen dat leeftijdsdiscriminatie praktijk wordt?
Uiteraard wil de regering leeftijdsdiscriminatie voorkomen. Tegelijkertijd
is het niet zo dat onderscheid naar leeftijd automatisch discriminatie is.
Van vele ziektes is bekend dat zij in verschillende leeftijdsgroepen zeer
uiteenlopende gevolgen hebben. Van diverse «kinderziektes» zoals
waterpokken zijn de gevolgen op jonge leeftijd beperkt tot een kort
ongemak, maar deze ziektes kunnen op latere leeftijd levensbedreigend
zijn. Ook in meer algemene zin is bij zeer jonge kinderen het immuunsysteem nog in ontwikkeling en neemt bij ouderen de effectiviteit juist
weer af. Hierdoor kan het zijn dat maatregelen ter bestrijding van een
epidemie moeten worden afgesteld op de variatie in ernst voor verschillende leeftijdsgroepen. Wanneer onderscheid wordt gemaakt naar leeftijd
moet hier te allen tijde een zwaarwegende, objectieve reden voor zijn
zodat geen sprake is van discriminatie.
De inzet van een toegangsbewijs is niet opgenomen in het wetsvoorstel,
omdat de wet is gebaseerd op de zesde verlenging van de Twm. De
regering redeneert dat deze «politiek en maatschappelijk gevoelig ligt». Is
dit laatste het belangrijkste argument? Zo ja, op welke wijze heeft de
regering geprobeerd om die gevoeligheid te verminderen, zodat dit
toegangsbewijs wel overwogen kan worden? Zo nee, welke andere
argumenten zijn er om de inzet van een toegangsbewijs niet op te nemen
in deze eerste tranche?
Deze wijziging van de Wpg betreft verplichtende collectieve maatregelen
die gericht zijn op de bestrijding van (een directe dreiging van) infectieziekte behorend tot groep A1. Het is lastig te voorspellen welke
36

Kamerstukken II 2022/23, 25 395, nr. 1966.
Kamerstukken II 2022/23, 25 295, 1954.
38
Genoemde leden merken voor de goede orde op dat op pagina 13, paragraaf 4.4, een
schrijffout staat: «Dit voorkomt dat andere gebieden, groep van personen, plaatsen of
activiteiten niet meer beperkingen ondervinden dan noodzakelijk.» Het woord «voorkomen»
moet vervangen door «regelt» of het woord «niet» moet eruit. Deze constatering is terecht. De
zin moet luiden: «Dit regelt dat andere gebieden, groep van personen, plaatsen of activiteiten
niet meer beperkingen ondervinden dan noodzakelijk».
37

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

53

onbekende infectieziekte op kan duiken, en welke andere maatregelen op
dat moment noodzakelijk en geschikt zullen zijn. Voor volgende tranches
zal de regering nader onderzoeken of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn voor het bestrijden van
een mogelijke (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten.
Met betrekking tot de gevoeligheid van het toegangsbewijs, erkent het
kabinet dat het inzetten van een toegangsbewijs maatschappelijk en
politiek gevoelig ligt. Om die reden staan bij een eventueel wetsvoorstel
de maatregelenladders aan de basis. Zoals aangegeven in de Kamerbrief
van 16 september jl., valt een separaat wetsvoorstel, specifiek gericht op
covid-19, te overwegen ter ondersteuning van de sectorplannen, mits
daarvoor draagvlak is bij uw Kamer. Zoals aangegeven gaat het kabinet
hierover graag met u in gesprek.
Voor wat betreft de bestrijding van de epidemie van covid-19 geldt dat uit
de maatregelenladders blijkt dat het coronatoegangsbewijs (1G of 3G)
voor een aantal sectoren een wenselijke maatregel is bij een heftige
opleving van het coronavirus. Voor onder andere de culturele sector, de
evenementensector en veel recreatieve sectoren leidt een afstandsnorm
tot ingrijpend capaciteitsverlies met de facto sluiting als gevolg.
In hoeverre weegt de regering de inzet van een toegangsbewijs, dat in
beginsel niet discrimineert op identiteitskenmerken zoals leeftijd, ten
opzichte van leeftijdsdifferentiatie, waar dat wel het geval is? Welke
grondslagen bij de wettelijke identificatieplicht zijn vergelijkbaar met
mogelijke grondslagen bij de eventuele inzet van een toegangsbewijs?
De inzet van het ctb dient bij te dragen aan de sociaal-maatschappelijke en
economische continuïteit/vitaliteit en/of het toegankelijk houden van de
gehele zorgketen voor iedereen. Het ctb kan bijdragen aan het (veilig)
openhouden van sectoren, en daarmee aan het openhouden van de
samenleving; het uitgangspunt van de langetermijnstrategie covid-19.
Niet alleen een hoge leeftijd betekent dat het risico op ernstige ziekte
groter is maar ook in jongere leeftijdsgroepen kan een onderliggende
ziekte of kwetsbare gezondheid aanleiding zijn voor ziekenhuisopname bij
infectie. Anders dan situaties waarin sprake is van leeftijdsdifferentiatie
(denk bijvoorbeeld aan de verkoop van alcoholische dranken of
sigaretten), gaat het bij de toepassing van een toegangsbewijs niet alleen
om bescherming van de persoon zelf maar juist ook om de bescherming
van kwetsbare groepen die niet altijd op basis van leeftijd kunnen worden
gecategoriseerd. Om die reden vraagt het kabinet zich af in hoeverre
leeftijdsdifferentiatie effectief kan zijn. Daarom acht het kabinet de inzet
van leeftijdsdifferentiatie onwenselijk.
De grondslag voor de toegang tot (zorgaanbieders en) zorglocaties is
onduidelijk over degene die bepaalt of en hoe deze grondslag wordt
toegepast in de praktijk. Hoe zit dit precies en hoe werkt het vervolgens?
Op de zorgaanbieder rust een zorgplicht die inhoudt dat de zorgaanbieder
er voor dient te zorgen dat bezoekers die aanwezig zijn op de zorglocatie
de bij artikel 58f tot en met 58i gestelde regels redelijkerwijs in acht
kunnen nemen. De invulling van deze zorgplicht zal grotendeels door
zelfregulering gebeuren. Handreikingen, zoals bijvoorbeeld de
handreiking Bezoek en sociaal contact voor de verpleeghuissector, kunnen
behulpzaam zijn bij het invullen van die zorgplicht. Het kan zijn dat de
getroffen maatregelen onvoldoende zijn en daarom heeft de zorgaanbieder de bevoegdheid om beperkingen of voorwaarden te stellen aan de
toegang tot de zorglocatie indien dit noodzakelijk is om verspreiding van
de betreffende ziekteverwekker naar dan wel vanuit de zorglocatie tegen
te gaan. Het gaat daarbij om personen die niet bij de zorg, jeugdhulp of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

54

maatschappelijke ondersteuning betrokken zijn of die geen mantelzorger
zijn. Bij alle maatregelen die een zorgaanbieder neemt is het van belang
dat zij genomen worden in overleg met (vertegenwoordigers van) cliënten
en personeel. Zorgaanbieders dienen rekening te houden met de
veiligheid van cliënten als met de persoonsgerichtheid van de maatregelen. Vooral in instellingen waar mensen langdurig verblijven is dit van
belang. Het ontvangen van bezoek is voor cliënten en hun familie van
groot belang. In het vijfde lid van artikel 58n zijn dan ook een aantal
vormen van toegang benoemd waarop de beperkingen die de zorgaanbieder treft geen betrekking kunnen hebben. Zo kan, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, altijd tenminste één familielid of naaste op
bezoek en kan bezoek niet worden beperkt in de stervensfase. Het vijfde
lid van artikel 58n is op dit onderdeel verduidelijkt via de gelijktijdig met
deze nota ingediende nota van wijziging.
In het geval een zorgaanbieder de zorgplicht niet naleeft kan de Minister
van VWS een aanwijzing met concrete maatregelen of in geval van spoed
een bevel geven. Ook kan er een ministeriële regeling worden getroffen
die beperkingen of andere voorwaarden oplegt ten aanzien van bezoek
om de verspreiding van de ziekteverwekker tegen te gaan. Een dergelijke
ministeriële regeling zal alleen worden getroffen als de maatregelen die
de zorgaanbieder heeft genomen onvoldoende zijn gebleken om
verspreiding van de ziekteverwekker tegen te gaan. Het kan in een
dergelijke ministeriële regeling gaan om het verbinden van voorwaarden
aan bezoek. Deze beperking dient dan wel noodzakelijk en proportioneel
te zijn om de verspreiding van de ziekteverwekker tegen te gaan en de
volksgezondheid te beschermen. Er wordt ook rekening gehouden met de
consequenties die dit meebrengt voor cliënten en patiënten. Bezoek van
naasten is vooral van belang voor mensen die langdurig in een instelling
verblijven. Een ministeriële regeling die geldt voor het gehele land ligt
daarom niet voor de hand, maatwerk ligt meer voor de hand.
Op welke wijze zijn de grondslagen voor inreisverplichtingen en inreizen
gebaseerd of gelieerd aan geldende afspraken op EU-niveau?
Lidstaten hebben op EU-niveau afspraken met elkaar gemaakt over
inreisverplichtingen en inreizen. Afspraken in relatie tot de epidemie van
covid-19 zijn vastgelegd in Raadsaanbevelingen (RA (EU) 2020/912 en RA
(EU) 2022/107). Daarnaast vormt de Schengengrenscode een belangrijk
juridisch kader waarin grenstoezicht en maatregelen ter bestrijding van
onder andere toekomstige ernstige gezondheidsdreigingen zijn
opgenomen. Verder is in het voorstel tot herziening van de Schengengrenscode, expliciet de mogelijkheid opgenomen tot het instellen van een
inreisbeperkingenen andere maatregelen in het geval van een grensoverschrijdende gezondheidsdreiging.
Bij enkele grondslagen wordt aangegeven dat «de woning» is uitgezonderd. Genoemde leden vinden dat terecht, maar hebben gezien dat
tijdens zowel de acute als de beheersfase van de covid-pandemie hier
anders op werd gehandeld. Kan de regering aangeven in hoeverre dit
wetsvoorstel ook het risico in zich heeft dat ingegrepen wordt achter de
voordeur? Hoe kan de regering expliciet uitsluiten dat voor alle mogelijke
wettelijke maatregelen geldt dat «de woning» uitgezonderd is en blijft?
In het wetsvoorstel wordt een onderscheid gemaakt tussen openbare
plaatsen, publieke plaatsen en besloten plaatsen. De woning valt binnen
de categorie van besloten plaatsen. Daar waar in het wetsvoorstel
collectieve maatregelen (mede) zien op besloten plaatsen is een uitzondering opgenomen voor woningen. Dit betekent dat in het wetsvoorstel
woningen zijn uitgezonderd bij het nemen van collectieve maatregelen.
Wel is in het wetsvoorstel geregeld dat personen op een woonadres in
thuisquarantaine kunnen gaan. Controle op de naleving van de thuisquarantaine kan daarom wel bij een woonadres plaatsvinden. Ook is in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

55

wetsvoorstel de mogelijkheid voorzien dat maatregelen die gelden binnen
zorglocaties ook van toepassing kunnen zijn op de woongedeelten van de
zorglocatie. Deze woongedeelten zijn voor de bewoners hun woning,
maar zijn tegelijkertijd deel van een zorglocatie. Deze locaties worden
zoveel mogelijk als woning behandeld, maar dit is niet altijd volledig
mogelijk. Verder is in het wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen dat,
indien zich een dringende omstandigheid voordoet waarin een reeds in
het wetsvoorstel opgenomen grondslag niet toereikend is en waarin direct
moet worden gehandeld er bij ministeriele regeling andere collectieve
maatregelen genomen kunnen worden (de noodbevoegdheid op grond
van artikel 58d). In dit artikel zijn woningen niet uitgezonderd aangezien
op voorhand niet valt uit te sluiten dat voor de bestrijding van een
epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1 of een directe
dreiging daarvan in het belang van de volksgezondheid ook collectieve
maatregelen in een woning noodzakelijk kunnen blijken. Het inzetten van
de noodbevoegdheid vergt een zorgvuldige procedure, zoals is
neergelegd in dat artikel, en ook is artikel 58b daarop van toepassing.
Bovendien geldt ook bij het gebruik van deze noodbevoegdheid dat
grondrechten enkel beperkt mogen worden onder strenge voorwaarden,
zoals weergegeven in artikel 58b. De eigen woning staat centraal in het
recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, de woning is bij
uitstek de plaats waar eenieder zich vrij en onbespied moet weten. De
drempel voor proportionaliteit van collectieve maatregelen in woningen is
dan ook bijzonder hoog, niet voor niets is dit in de rest van het
wetsvoorstel nadrukkelijk uitgesloten. Gelet op de aard van deze
noodbevoegdheid zal met de toepassing daarvan dus zeer terughoudend
moeten worden omgegaan, zeker wat betreft woningen.
De leden van de D66-fractie zijn positief over het voornemen om de
Wpg aan te passen, zodat een eerste stap wordt gezet voor een structurele
wettelijke voorziening om eventueel volgende golven het hoofd te bieden.
Goed om te zien is dat het hierbij gaat om een slapend recht voor de
Minister om in geval van nood maatregelen uit de gereedschapskist te
halen. Genoemde leden moedigen de Minister dan ook aan om deze
aanpassing zo spoedig mogelijk, na instemming, in te voeren. Hierbij
hebben deze leden nog een aantal vragen.
Zo vragen de leden van de D66 fractie de regering hoe de maatregel
«voorwaarden openstelling publieke plaatsen en evenementen» zich
verhoudt tot de niet opgenomen inzet van een test- en/of vaccinatiebewijs
als toegangsbewijs. Zijn deze maatregelen wel voorzien in één van de
volgende tranches?
De onder artikel 58h en 58i Wpg opgenomen bepalingen hebben geen
betrekking op de inzet van een test-, vaccinatie- of herstelbewijs als
toegangsbewijs. Wel kan onder «voorwaarden openstelling publieke
plaatsen en evenementen» een maximum aan het aantal bezoekers, al
dan niet gerelateerd aan de grootte van de beschikbare ruimte, worden
verstaan. Daarnaast valt te denken aan het werken met reserveringen, het
afnemen van een gezondheidscheck, het hanteren van bepaalde sluitingstijden of het voldoen aan bepaalde eisen met betrekking tot ventilatie.
Hierbij geldt dat de maatregelen uit de maatregelenladders aan de basis
zullen staan bij de eventuele inzet van maatregelen in de bestrijding van
de epidemie van covid-19.
Het is lastig te voorspellen welke onbekende A1-infectieziekte zich kan
voordoen, en welke andere maatregelen op dat moment noodzakelijk en
geschikt zullen zijn. Voor volgende tranches zal de regering nader
onderzoeken of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk
en proportioneel zijn voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende)
epidemie van A1-infectieziekten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

56

Voor wat betreft de bestrijding van de covid-19-epidemie geldt dat uit de
maatregelenladders blijkt dat het coronatoegangsbewijs (1G of 3G) voor
een aantal sectoren een wenselijke een werkbare maatregel kan zijn bij
een heftige opleving van het coronavirus. Voor onder andere de culturele
sector, de evenementensector en veel recreatieve sectoren leidt een
afstandsnorm tot ingrijpend capaciteitsverlies met de facto sluiting als
gevolg. Zoals aangegeven in de Kamerbrief van 16 september jl., valt
hiertoe een separaat wetsvoorstel, specifiek gericht op covid-19 te
overwegen ter ondersteuning van de sectorplannen, mits daarvoor
draagvlak is bij uw Kamer. Zoals aangegeven gaat het kabinet hierover
graag met u in gesprek.
Verder vragen deze leden of de regering verder kan uitwijden over het
specifieke tijdspad en verdere planning om de (voorliggende eerste
tranche van de) aanpassing van de Wpg. Vanwege de vereiste spoed
wordt bij vaststelling van de datum van inwerkingtreding afgeweken van
de zogeheten vaste verandermomenten. Om die reden zal worden
afgeweken van de minimuminvoeringstermijn van drie maanden.
Genoemde leden vragen hoe snel de aanpassing in dit geval in werking
kan treden, dit met het oog op de winter en de schommelingen in
coronabesmettingen.
Het wetsvoorstel dient zowel door de Tweede Kamer als de Eerste Kamer
te worden aangenomen. Beide Kamers gaan over de eigen planning.
Hierdoor kan de regering geen specifiek tijdspad geven. Aangezien
momenteel geen specifieke wettelijke grondslag beschikbaar is om
collectieve, verplichtende maatregelen te treffen ter bestrijding van
covid-19 ziet de regering graag een voorspoedige behandeling van het
wetsvoorstel in uw Kamer en, vervolgens de Eerste Kamer.
Het tijdstip van inwerkingtreding zal bij koninklijk besluit worden bepaald,
evenwel is het voornemen het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk in
werking te laten treden. Door afwijking van de vaste verandermomenten
kan voorliggend wetsvoorstel nadat het is aangenomen door beide
Kamers en het wetsvoorstel is bekrachtigd, onverwijld daarna worden
gepubliceerd en op zijn vroegst de dag daarna in werking treden.
Ten slotte vragen genoemde leden de regering te reflecteren op de visie
van de Raad van State op het schrappen van Artikel 58k, lid 5.
De regering erkent, zoals ook verwoord in het nader rapport, dat het bij de
bestrijding van een (dreigende) epidemie van een A1-infectieziekte
mogelijk moet zijn gebruik te maken van de bedoelde aanwijzingsbevoegdheid en artikel 58k gaat daar in beginsel ook vanuit. De mogelijkheid
om bij ministeriële regeling plaatsen aan te wijzen waar de aanwijzingsen bevelsbevoegdheid niet geldt, kan in het bijzonder worden toegepast
op plaatsen waar samenkomsten plaatsvinden ten behoeve van het
belijden van godsdienst of levensovertuiging als bedoeld in artikel 6 van
de Grondwet. Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat de uitoefening
van het recht op het vrij belijden van het geloof of de levensovertuiging zo
min mogelijk wordt beperkt. Zoals in de artikelsgewijze toelichting van
artikel 58k, vijfde lid, staat beschreven, genieten plaatsen waar samenkomsten plaatsvinden ten behoeve van het belijden van godsdienst of
levensovertuiging als bedoeld in artikel 6 van de Grondwet, van oudsher
in wetgeving bescherming. Dit is onder andere terug te zien in artikel 12,
aanhef en onder b, van de Algemene wet op het binnentreden, waarin een
waarborg is opgenomen dat in ruimten bestemd voor godsdienstoefeningen of bezinningssamenkomsten van levensbeschouwelijke aard
gedurende de godsdienstoefening of bezinningssamenkomst in beginsel
niet kan worden binnengetreden.
Het wordt in beginsel aan beheerders van locaties, dus ook aan religieuze
(koepel)organisaties zelf overgelaten te bepalen hoe aan de zorgplicht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

57

wordt voldaan. Zoals ook is aangeven in de memorie van toelichting heeft
de regering vertrouwen in deze werkwijze gezien de ervaringen ten tijde
van de covid-19 bestrijding, waarbij religieuze organisaties zelf protocollen ontwikkelden ter naleving van de maatregelen. Bij een epidemie
van een A1-infectieziekte kunnen dergelijke protocollen opnieuw worden
ingezet. Indien het bij de bestrijding van een (dreigende) epidemie van
een A1-infectieziekte onverhoopt noodzakelijk wordt geacht de
aanwijzings- of bevelsbevoegdheid in te zetten, kan ervan worden
afgezien gebruik te maken van de uitzondering van artikel 58k, vijfde lid.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is daarnaast aangegeven dat ook andere besloten plaatsen bij ministeriële regeling kunnen
worden uitgezonderd, indien het gelet op het bijzondere karakter van de
desbetreffende besloten plaats niet wenselijk is om een aanwijzingsbevoegdheid in te zetten. De uitzonderingsmogelijkheid is dan ook niet
beperkt tot bepaalde besloten plaatsen.
De leden van de PVV-fractie vragen bij wie het initiatief ligt om een
ziekte weer af te voeren van groep A1 of A2-lijst. Wanneer, door wie en
hoe vaak is dit in het verleden gebeurd?
Het initiatief om een ziekte af te (laten) schalen van groep A1 of A2 kan in
de praktijk zowel bij de professionals en experts liggen – in welk geval de
Minister van VWS wordt geadviseerd de aanwijzing te wijzigen – als bij de
overheid (regeling van de Minister van VWS) en politiek (bijvoorbeeld via
een motie of initiatiefwetgeving). De regering is van mening dat gelet op
de ingrijpende aard van de bevoegdheden voor collectieve maatregelen
het van groot belang is dat de afschaling plaatsvindt zodra dat kan. Om de
afschaling van een A1-infectieziekte snel te kunnen laten ingaan, wordt
voorzien in afschaling via in eerste instantie een regeling van de Minister
van VWS in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad,
deze regeling wordt onverwijld gevolgd door een wetsvoorstel.
Per 1 oktober 2009 is de classificatie als A-ziekte voor Nieuwe influenzavirus type A subtype (H1N1) vervallen. Dit is tot nu toe de enige ziekte die
weer afgevoerd is van de A lijst. Het initiatief hiervoor is genomen door
het RIVM, in afstemming met het betrokken veld.
Deze leden willen weten welke waarborgen er zijn om ervoor te zorgen
dat de verschillende deskundige groepen zoals het OMT en het RIVM
onafhankelijk opereren en strikt gescheiden zijn van het ministerie.
De onafhankelijkheid van het RIVM en het OMT wordt gegarandeerd op
basis van artikel 5 van de wet op het RIVM. De OVV beveelt in zijn tweede
rapport aan om een «reglement van orde» voor het OMT op te stellen.
Deze aanbeveling sluit aan bij verbeterpunten die het RIVM en de
voorzitter van het OMT zelf ook gezien hebben. Inmiddels werken zij aan
het opstellen van zo’n reglement. Daarin brengen zij afspraken en
uitgangspunten die er al waren samen met meer recente inzichten om het
proces rondom totstandkoming van adviezen nog verder te verbeteren.
Daarmee wordt de onafhankelijkheid explicieter en specifieker vastgelegd.
Zij verbazen zich over specifiek geformuleerde maatregelen zoals de
afstandsnorm en beschermingsmaatregelen als het mondkapje. Hierover
is immers nog veel wetenschappelijke discussie en zolang niet is
aangetoond wat wel en wat niet werkt, horen deze ook niet opgenomen te
worden in voorliggend wetsvoorstel. Bij een andere pandemie horen
bovendien waarschijnlijk ook weer andere specifieke maatregelen. Deze
leden zien daarom liever een ruimere definitie zeker als het vrijheidsbeperkingen maatregelen betreft. Is de regering hiertoe bereid?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

58

Ik onderschrijf de constatering van de leden van de PVV fractie dat het
waarschijnlijk is dat iedere infectieziekte om specifieke maatregelen
vraagt. Juist om die reden is het kabinet van mening dat de in het
onderhavige wetsvoorstel opgenomen bevoegdheidsgrondslagen
voldoende ruimte bieden voor specifieke, op de betreffende infectieziekte
afgestemde collectieve maatregelen. Pas bij het nemen van maatregelen
worden die maatregelen in de daarvoor noodzakelijke ministeriële
regeling specifiek geformuleerd. De bevoegdheidsgrondslagen zoals die
nu in het wetsvoorstel geformuleerd zijn, zijn gebaseerd op de algemene
uitgangspunten bij infectieziektenbestrijding.
Zoals in reactie op het tweede OVV-rapport is aangegeven zijn de
maatregelen die in de afgelopen jaren zijn genomen vanuit epidemiologisch oogpunt steeds effectief, maar dat betekent niet dat dezelfde set
maatregelen in een toekomstige situatie ook effectief is (bijvoorbeeld in
een ander seizoen, met een andere immuniteitsstatus onder de bevolking,
ander gedrag, een andere coronavariant of een andere infectieziekte).39
Wat betreft de specificiteit van bevoegdheidsgrondslagen wordt het
volgende opgemerkt. Omdat de maatregelen een beperking van grondrechten kunnen opleveren is het de vraag wat uit grondwettelijk oogpunt
in de wet zélf geregeld moet worden en welke ruimte er in de gegeven
noodsituatie moet worden gelaten aan het bestuur. Daartoe biedt het
wetsvoorstel enerzijds een grondwettelijk vereiste, door een specifieke
wettelijke basis te creëren voor beperkende maatregelen, terwijl het
anderzijds beoogt de flexibiliteit te bieden die noodzakelijk zal zijn om
daar waar nodig te kunnen op- en afschalen, hetgeen geschiedt bij
ministeriële regeling. In dit verband wordt gewezen op de adviesopmerking van de Afdeling dat zij- gegeven de uitzonderlijke situatie en de
tijdelijkheid van noodsituaties waarop het voorstel betrekking heeft – kan
instemmen met deze systematiek. Om deze reden is gekozen voor een
aantal specifieke grondslagen die een goed vertrekpunt zijn ter bestrijding
van A1-infectieziekten.40 Wat betreft andere mogelijke instrumenten wordt
opgemerkt dat de regering voor volgende tranches nader zal onderzoeken
of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende) epidemie van
infectieziekten behorend tot groep A1. Indien andere instrumenten als hier
bedoeld onverhoopt noodzakelijk zijn en daarvoor nog niet is voorzien in
een specifieke bevoegdheidsgrondslag, kan zo nodig, in de in artikel 58d
gegeven omstandigheden, gebruik worden gemaakt van de in die
bepaling gegeven noodbevoegdheid.
De leden van de CDA-fractie vragen waarop maatregelen worden
getoetst. Wordt in beginsel gekeken naar bewezen effectieve interventies,
en deze pas daarna eventueel gevolgd door interventies waarvan hooguit
plausibel zijn dat ze kunnen werken?
De voorgestelde interventies zijn allemaal gebaseerd op de algemene
uitgangspunten bij infectieziektebestrijding en hebben hun toegevoegde
waarde in maatregelenpakketten bewezen in de epidemie van covid-19.
De effectiviteit van maatregelenpakketten hangt in de praktijk samen met
een onderlinge wisselwerking tussen de verschillende genomen maatregelen, de timing en context van de maatregelen en het draagvlak voor en
de naleving van de maatregelen op dat moment. Maatregelen die op het
ene moment heel doeltreffend zijn, zijn dat niet vanzelfsprekend ook op

39
40

Kamerstukken II, 25 295, nr. 1966.
Kamerstukken II 2021/22, 35 526, nr. AH.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

59

een ander moment of in een andere epidemie. Voor een verdere
toelichting verwijs ik u naar mijn brief van 11 november 2022.41
Tijdens de epidemie van covid-19 zijn de effecten van de maatregelenpakketten en de verspreiding van het virus nauwlettend gemonitord. Hierbij is
gebruik gemaakt van modellering door het RIVM en evaluatie van eerdere
maatregelen. Deze modellering is voortdurend geëvalueerd en gevalideerd aan de hand van het daadwerkelijke verloop van de epidemie.
Inzichten zijn meegenomen bij het opstellen van nieuwe maatregelen. Zo
is steeds wetenschappelijke toetsing uitgevoerd om te controleren of het
vooraf gemodelleerde effect in de werkelijkheid ook uitpakte zoals
voorspeld. Ook in de toekomst zal deze methode worden gebruikt om de
effectiviteit van maatregelen te bepalen. Daarbij is de samenstelling van
maatregelenpakketten steeds een weging geweest tussen epidemiologische effecten en maatschappelijke (neven)effecten in de context van dat
specifieke moment. In een toekomstige situatie zal dit uiteraard ook zo
zijn.
Vanuit epidemiologisch perspectief moeten maatregelen zo effectief
mogelijk zijn om de verspreiding van de ziekteverwekker tegen te gaan en
daarmee besmettingen terug te dringen en te voorkomen. De voorgenomen zesde verlenging van de Twm is gebruikt als basis voor de in het
wetsvoorstel opgenomen bevoegdheidsgrondslagen. In voorbereiding op
het voorliggende wetsvoorstel zijn voorts expertsessies georganiseerd
met deskundigen met een epidemiologische of virologische achtergrond
en juristen. Tijdens deze sessies hebben genoemde deskundigen
aangegeven welke maatregelen zij effectief achten om de epidemie van
covid-19 op langere termijn te kunnen bestrijden. Ook is ingegaan op de
vraag welke maatregelen effectief kunnen zijn ter bestrijding van
A-infectiezieken anders dan covid-19 en toekomstige onbekende infectieziekten. Hieruit kwam naar voren dat de instrumenten uit de destijds
voorgenomen zesde verlenging van de Twm, een gedegen grondslag zijn
voor de bestrijding van een toekomstige epidemie van een
A1-infectieziekte. Ook kwam naar voren dat andere grondslagen dan
opgenomen in de voorgenomen zesde verlenging, zinvol kunnen zijn.
Bij het aanwijzen van een A1-infectieziekte (of daarna) wordt bepaald
welke bevoegdheden moeten worden geactiveerd.
Voor elke krachtens hoofdstuk V, paragraaf 8, vast te stellen ministeriële
regeling dient – aan de hand van de actuele stand van de epidemie van de
betreffende infectieziekte, de wetenschappelijke inzichten en voortgang
van de bestrijding – een beoordeling plaats te vinden van de noodzaak,
geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Naar aanleiding van de
vragen en opmerkingen over artikel 58b in het verslag, alsmede
gedurende het rondetafelgesprek met professoren Bovend’Eert, Gerards
en Toebes en de heer Loof van het College voor de Rechten van de Mens,
wordt via de gelijktijdig met deze nota ingediende nota van wijziging
voorgesteld artikel 58b te herformuleren en hier ook het maatschappelijk
welzijn bij te betrekken. In de toelichting bij de nota van wijziging wordt
nader ingegaan op de inhoud en betekenis van artikel 58b.
Deze leden vragen of de regering het uitgangspunt deelt dat van
maatregelen zo goed als mogelijk de effectiviteit aangetoond moet
worden. Welke acties worden ondernomen om de effectiviteit van
potentiële maatregelen feitelijk beter te onderbouwen?
Het belang van evaluatie van genomen maatregelenpakketten en
monitoring ten behoeve van besluitvorming staat voor het kabinet niet ter
discussie. Er is intensief contact tussen internationale experts om
41

Kamerstukken II 2022/23, 25 395, nr. 1966.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

60

maatregelenpakketten af te stemmen en van elkaar te leren. Dit is een
doorlopende exercitie, waarin het RIVM vanuit Nederland een internationaal gewaardeerde partner is. Het RIVM inventariseert op dit
moment in Europees verband hoe de maatregelenpakketten en hun
effecten in verschillende landen onderling geëvalueerd kunnen worden.
De effectiviteit van individuele maatregelen hangt sterk samen met de
timing, context, naleving en wisselwerking met andere maatregelen. Het
evalueren van een individuele maatregel in een specifieke context is dan
ook nauwelijks bruikbaar bij toekomstige besluitvorming.
Om goed voorbereid te zijn op toekomstige epidemieën zet ik in op
kennisontwikkeling in het kader van het beleidsprogramma pandemische
paraatheid. Daarbij wordt bijvoorbeeld gewerkt aan kennisversterking
over modellering, gedrag en virusverspreiding en detectie. Meer weten
over en beter zicht krijgen op verschillende factoren draagt ook bij aan
meer voorspelbaarheid van en zicht op de effectiviteit van verschillende
interventies.
Voor een volledig overzicht van de inspanningen op dit gebied verwijs ik
naar mijn brief van 11 november 2022.42 In de brief over het beleidsprogramma pandemische paraatheid die uw Kamer 4 november heeft
ontvangen, ga ik nog nader in op de kennisversterking op dit gebied.43
In het eerste lid van het voorgestelde artikel 58c (procedurevoorschriften)
staat dat de vaststelling van een ministeriële regeling geschiedt door Onze
Ministers in overeenstemming met Onze Minister die het mede aangaat
en in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad.
Genoemde leden vragen hoe de (volledige) ministerraad zal worden
betrokken bij dergelijke besluiten.
Een ministeriële regeling wordt normaliter niet voorgelegd aan de
ministerraad, maar in dit wetsvoorstel is dit wel opgenomen in de
procedurevoorschriften. In de door deze leden aangehaalde procedure is
bepaald dat de Minister van VWS machtiging moet krijgen van de
ministerraad. De ministerraad dient derhalve in te stemmen met het
voorgelegde ontwerp.
Zij vragen of het klopt dat het vierde lid van het voorgestelde artikel 58c
betekent dat alleen minimaal vijftig leden van de Tweede Kamer kunnen
verzoeken om stemming over het tegenhouden van een ministeriële
regeling. Deze leden vragen waarom dit specifiek in de wet moet worden
vastgelegd, aangezien ieder Kamerlid stemming kan aanvragen en dat
artikel 8.28 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer bepaalt dat
een besluit bij meerderheid genomen wordt. Kan de regering nader
toelichten hoe de procedure van het tegenhouden van een ministeriële
regeling volgens de regering zou moeten verlopen?
Het klopt dat ieder Kamerlid een stemming kan aanvragen en dat een
meerderheid daarover besluit. Een stemming als bedoeld in het voorgestelde artikel 58c, vierde lid, zou zonder nadere voorziening alleen kunnen
plaatsvinden als een meerderheid (een debat en een) stemming wenst. In
de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 was een overeenkomstige bepaling
door middel van het amendement Buitenweg c.s. ingevoegd.44 Daarbij
was door de indieners toegelicht dat dit vierde lid is toegevoegd, omdat
besluiten in de Tweede Kamer worden genomen bij meerderheid van
stemmen, maar dat met deze bepaling een derde van het grondwettelijk
aantal leden, 50 Kamerleden, volstaat om de Tweede Kamer over te laten
gaan tot stemming. Aangezien dit amendement bij de behandeling van de
42

Kamerstukken II 2022/23, 25 395, nr. 1966
Kamerstukken II 2022/23, 25 295, 1954.
44
Kamerstukken II 2020/21, 35 526, nr. 40.
43

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

61

Tijdelijke wet maatregelen covid-19 in de Tweede Kamer met algemene
stemmen is aangenomen, is een overeenkomstige bepaling ook
opgenomen in het voorliggende wetsvoorstel.
De voorgestelde procedure ziet er dan als volgt uit:
– Een Kamerlid wil graag dat er gestemd wordt over de regeling;
– Indien 50 kamerleden dat voorstel steunen, zal een (debat en een)
stemming over de regeling plaatsvinden;
– Indien een meerderheid van de Kamer besluit niet in te stemmen met
de regeling, vervalt deze van rechtswege.
De leden van de CDA-fractie vragen of bij de bestrijding van toekomstige
pandemieën te allen tijde ook gebruik zal worden gemaakt van de input
van een MIT naast dat van een OMT. Zo nee, waarom niet? Zo ja, waarom
wordt deze taak niet wettelijk vastgelegd?
Zowel het OMT als het MIT kennen geen wettelijke grondslag in de Wpg
en evenmin in de eerste tranche. MIT- en OMT-adviezen zijn nevengeschikt bij het bestrijden van de epidemie van covid-19 en van eventuele
A1-infectieziekten.
De taak voor het MIT is wettelijk vastgelegd in het instellings- en
benoemingsbesluit van het Maatschappelijk Impact Team Voorlopig dat
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid uw Kamer op
19 augustus van dit jaar heeft doen toekomen. Het MIT is ingesteld voor
de duur van twee jaar met de mogelijkheid om de instellingsduur hierna
te verlengen.
Zij snappen dat differentiatie en maatwerk per regio van belang kan zijn.
Deze leden vragen echter wel met welke regio-indeling hierbij gewerkt
wordt. In dit licht vragen deze leden ook hoe het staat met de uitvoering
van de motie Bergkamp c.s.45 met het verzoek om tot een meer effectieve
en congruente bestuurlijke regio-indeling(en), om in de zorg tot regionale
samenwerkingsafspraken te komen en de motie Diertens c.s.46.
De Wpg legt de leiding in de bestrijding van een infectieziekte bij de
burgemeester of de voorzitter van de veiligheidsregio. In deze zin is de
regio indeling van de infectieziektebestrijding ingedeeld op het niveau van
veiligheidsregio’s en gemeenten. Deze systematiek wordt logischerwijs
daarmee ook gebruikt voor differentiatie en maatwerk.
Deze indeling staat daarmee los van de uitvoering van de motie
Bergkamp, voor een uitwerking van deze motie verwijs ik naar mijn brief
die ik u heb toegestuurd op 5 oktober jongstleden.47
De leden van de CDA-fractie lezen echter in het eerste lid van artikel 58d
dat de noodbevoegdheid alleen ingezet kan worden indien zich een
dringende omstandigheid voordoet waarin een krachtens paragraaf 8 van
dit hoofdstuk geldende of vast te stellen ministeriële regeling niet
toereikend is en waarin direct moet worden gehandeld. Deze leden zijn
van mening dat een test- en/of vaccinatiebewijs als toegangsbewijs onder
geen beding zou kunnen voldoen aan de eis dat het om een noodmaatregel moet gaan waarin direct moet worden gehandeld. Onderschrijft de
regering deze lezing? Zo nee, waarom niet?
Artikel 58d, eerste lid, kan uitsluitend toepassing vinden in de volgende
situatie:
– er moet sprake zijn van een dringende omstandigheid waarin direct
moet worden gehandeld. De regering beoogt met deze criteria tot
45

Kamerstukken II 2020/21, 35 570-XVI nr. 138.
Kamerstukken II 2018/19, 25 424, nr. 444.
47
Kamerstukken II 2022/23, 31 765, nr. 669.
46

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

62

uitdrukking te brengen dat het gaat om situaties waarin met grote
spoed moet worden gehandeld en waarin dus niet eerst een (spoed)wetsvoorstel kan worden afgewacht. Uit de aard der zaak kan een
spoedregeling – anders dan een spoedwetsvoorstel – binnen een
aantal dagen worden vastgesteld en in werking treden.
– voorts moet sprake zijn van ontoereikendheid: de specifieke bevoegdheidsgrondslagen uit hoofdstuk V, paragraaf 8, Wpg, bieden geen
toereikende grondslag. Het kan gaan om een situatie waarin de
benodigde grondslag niet in de Wpg is opgenomen maar ook om een
situatie waarin er wel een benodigde grondslag is die evenwel niet kan
worden ingezet, omdat deze voor de betreffende omstandigheid niet
proportioneel wordt geacht; de toets van artikel 58b vindt immers ook
toepassing als het gaat om een ministeriële regeling op grond van
artikel 58d.
– voor de volledigheid benadrukt de regering dat bij toepassing van deze
bepaling ook in ogenschouw moet worden genomen of er grondrechten in het geding zijn en zo ja, of een eventuele beperking van
grondrechten gerechtvaardigd is (zoals ook geëxpliciteerd in 58b). Het
is niet voorzienbaar of er bij de bestrijding van een toekomstige
A1-infectieziekte sprake kan zijn van een dringende omstandigheid
waarin direct gehandeld moet worden en waarbij de specifieke
bevoegdheidsgrondslagen ontoereikend zijn, op grond waarvan het
noodzakelijk en proportioneel is om een test- en vaccinatiebewijs als
toegangsbewijs in te zetten. Het is namelijk niet te zeggen hoe een
toekomstige epidemie van een A1-infectieziekte eruit ziet. Het hangt
daarom af van de specifieke omstandigheden om te kunnen beoordelen welke maatregelen voor dat moment noodzakelijk en proportioneel
zijn. Op dit moment kan daarom niet de conclusie worden getrokken
dat een test- en/of vaccinatiebewijs als toegangsbewijs nooit voldoet
aan de voorwaarden van artikel 58d.
De afdeling Advisering constateert dat bepaalde bevoegdheden ontbreken
die in geval van een zeer ernstige pandemie noodzakelijk kunnen zijn,
zoals de bevoegdheid tot sluiting van scholen. Daarbij is van belang dat
een structurele wettelijke voorziening niet slechts gebaseerd kan zijn op
de recente ervaringen met covid-19, maar van toepassing moet kunnen
zijn op andere toekomstige pandemieën die naar hun aard mogelijkerwijs
een (deels) ander instrumentarium zullen vergen. De leden van de
CDA-fractie vragen of de regering nader kan uitleggen waarom zij geen
grondslag voor het sluiten van scholen in het wetsvoorstel heeft
opgenomen.
In voorbereiding op het voorliggende wetsvoorstel zijn expertsessies
georganiseerd met deskundigen met een epidemiologische of virologische achtergrond en juristen. Tijdens deze sessies hebben genoemde
deskundigen aangegeven welke maatregelen zij effectief achten om de
epidemie van covid-19 op langere termijn te kunnen bestrijden. Ook is
ingegaan op de vraag welke maatregelen effectief kunnen zijn ter
bestrijding van andere A-infectiezieken anders dan covid-19 en toekomstige onbekende infectieziekten. Hieruit kwam naar voren dat de instrumenten uit de destijds voorgenomen zesde verlenging van de Twm, een
gedegen grondslag zijn voor de bestrijding van een toekomstige epidemie
van een A1-infectieziekte. Ook kwam naar voren dat andere grondslagen
dan opgenomen in de voorgenomen zesde verlenging, zinvol kunnen zijn.
De grondslag voor het beperken van fysiek onderwijs was geen onderdeel
van de zesde verlenging.
Over het mogelijk toevoegen van aanvullende grondslagen wordt
opgemerkt dat de regering voor volgende tranches nader zal onderzoeken
of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende) epidemie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

63

infectieziekten behorend tot groep A1. Indien andere instrumenten
noodzakelijk zijn en daarvoor nog niet is voorzien in een specifieke
bevoegdheidsgrondslag, kan zo nodig, in de in artikel 58d gegeven
omstandigheden, gebruik worden gemaakt van de in die bepaling
gegeven noodbevoegdheid.
De vraag welke precieze maatregelen op welk moment effectief zijn, is
afhankelijk van verschillende elementen en kan niet op voorhand
aangegeven worden, zo geeft de regering aan. Een van de door de
regering genoemde redenen hiervoor is dat de navolging van maatregelen fluctueert. Genoemde leden vragen wanneer de regering met een
plan komt hoe de navolging van maatregelen structureel te verbeteren.
Welke lessen heeft de regering geleerd van de coronapandemie op het
gebied van gedrag(swetenschap) die bij een volgende coronagolf en/of
een volgende pandemie gebruikt kunnen worden?
Het kabinet onderkent het belang van het naleven van maatregelen. Eén
van de belangrijkste lessen, die tijdens de epidemie van covid-19 al in de
praktijk is gebracht, is om kennis over gedragswetenschap al in een zo
vroeg mogelijk stadium bij de besluitvorming te betrekken. Tijdens de
epidemie van covid-19 is input van de Gedragsunit van het RIVM
structureel meegenomen in de weging van maatregelenpakketten. Om dit
verder te verstevigen heeft gedragswetenschap ook zijn plek in het
Respons Team covid-19 en in het MIT.
Een epidemie vraagt om een multidisciplinaire voorbereiding en
bestrijding; gedragswetenschap is daarbij een belangrijke discipline. In
het kader van het beleidsprogramma pandemische paraatheid investeren
we ook in het ontwikkelen van kennis over gedrag met het oog op een
nieuwe epidemie. Wat zijn factoren die een rol spelen en hoe kunnen we
samenwerking en naleving van maatregelen bevorderen? Gedrag is een
belangrijk onderdeel in het kennisprogramma van ZonMw voor pandemische paraatheid dat onlangs gestart is. De RIVM gedragsunit is ook
gestart met een gedragsprogramma met het oog op een volgende
epidemie.
In het wetsvoorstel komen niet alle gedragsregels die in de noodverordeningen en Tijdelijke wet maatregelen covid-19 zijn gebruikt terug. De
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) geeft in haar position
paper aan dat er maatregelen zijn, zoals ten aanzien van groepsvorming
en de beperking van groepsgrootte die in de voorgestelde wijziging van
de wet niet terugkomen. De VNG mist daarbij een duidelijke toelichting en
onderbouwing op grond waarvan de maatregelen eerder wel genomen
konden worden, en nu niet meer. De leden van de CDA-fractie vragen of
de regering hier op in kan gaan.
In voorbereiding op het voorliggende wetsvoorstel zijn expertsessies
georganiseerd met deskundigen met een epidemiologische of virologische achtergrond en juristen. Tijdens deze sessies hebben genoemde
deskundigen aangegeven welke maatregelen zij effectief achten om de
epidemie van covid-19 op langere termijn te kunnen bestrijden. Ook is
ingegaan op de vraag welke maatregelen effectief kunnen zijn ter
bestrijding van andere A-infectiezieken anders dan covid-19 en toekomstige onbekende infectieziekten. Hieruit kwam naar voren dat de instrumenten uit de destijds voorgenomen zesde verlenging van de Twm, een
gedegen grondslag zijn voor de bestrijding van een toekomstige epidemie
van een A1-infectieziekte. Ook kwam naar voren dat andere grondslagen
dan opgenomen in de voorgenomen zesde verlenging, zinvol kunnen zijn.
De grondslag voor het beperken/verbieden van groepsvorming was geen
onderdeel van de zesde verlenging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

64

Over het mogelijk toevoegen van aanvullende grondslagen wordt
opgemerkt dat de regering voor volgende tranches nader zal onderzoeken
of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende) epidemie van
infectieziekten behorend tot groep A1. Indien andere instrumenten, zoals
het beperken/verbieden van groepsvorming, noodzakelijk zijn en daarvoor
nog niet is voorzien in een specifieke bevoegdheidsgrondslag, kan zo
nodig, in de in artikel 58d gegeven omstandigheden, gebruik worden
gemaakt van de in die bepaling gegeven noodbevoegdheid.
Zij constateren dat het nieuwe artikel 58f, waarmee een grondslag voor
een veilige afstand gecreëerd wordt, op enkele punten afwijkt van het
artikel 58f uit de Twm. Zo was destijds in de wet opgenomen dat de
veilige afstand wordt vastgesteld «gehoord het RIVM». De leden van de
CDA-fractie vragen waarom dit in het nieuwe artikel 58f weg is gelaten.
Het is een vast onderdeel van beleidsvorming dat aan deskundigen advies
wordt gevraagd. Dit behoeft niet expliciet in de wet opgenomen te
worden. Zo zal ook bij het vaststellen van de veilige afstand eerst advies
ingewonnen worden bij deskundigen op dat gebied, waaronder het RIVM.
Daarnaast wordt de veilige afstand in het onderhavige wetsvoorstel bij
ministeriële regeling vastgelegd, en niet bij algemene maatregel van
bestuur zoals dat in de Twm het geval was. De regering geeft aan dat
hiervoor gekozen is zodat de veilige afstand zo snel mogelijk ingesteld en
afgeschaald kan worden. De leden van de CDA-fractie wijzen er echter op
dat de eerdere algemene maatregel van bestuur veilige afstand op basis
van de Tijdelijke wet net als de nieuwe ministeriële regeling een voorhang
van één week kende. Snelheid van handelen is derhalve geen reden om
de veilige afstand nu niet meer bij algemene maatregel van bestuur te
regelen. Kan de regering hierop ingaan en helder uiteenzetten waarom er
voor een ministeriële regeling wordt gekozen? Heeft dit er mee te maken
dat een algemene maatregel van bestuur niet bij spoed nagehangen kan
worden?
Gelet op de gewenste uniformiteit en eenduidigheid in de procedures
voor het nemen van maatregelen, en met het oog op de slagvaardigheid,
is ervoor gekozen de veilige afstand bij ministeriële regeling vast te
stellen. Het gaat hier alleen om het daadwerkelijk bepalen van de grootte
van de veilige afstand, want de norm dat er een veilige afstand moet
worden gehouden, staat al in het voorgestelde wetsartikel. Deze wettelijke
norm zal eerst volgens de procedure van artikel 20a of 20b, met parlementaire betrokkenheid, geactiveerd moeten worden, alvorens de afstand kan
worden vastgesteld. Vervolgens zal de ministeriële regeling waarin de
grootte van de veilige afstand wordt bepaald via de daarvoor geijkte
procedure (artikel 58c) aan beide Kamers worden voorgelegd. Beide
Kamers kunnen daarbij gebruik maken van hun reguliere instrumentarium
en voorts komt daarbij aan de Tweede Kamer een blokkeringsrecht toe.
Hiermee is naar onze mening de procedure voor het instellen van de
veilige afstand met voldoende waarborgen omkleed.
De gewenste snelheid en slagkracht bij het bepalen van de veilige afstand
ziet niet alleen op het vergroten van de veilige afstand, maar ook op het
afschalen of afschaffen ervan, zodra dat kan. Hiervoor acht de regering de
procedure van een ministeriële regeling geschikter dan de procedure voor
het tot stand brengen of wijzigen van een algemene maatregel van
bestuur.
De leden van de CDA-fractie vragen of op basis van het voorgestelde
artikel 58h ook een tijdelijk verbod op (bepaalde) contactberoepen
opgelegd kan worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

65

Artikel 58h biedt de grondslag om publieke plaatsen te sluiten of slechts
onder voorwaarden open te stellen. Op basis van het artikel kan een
contactberoep niet worden verboden. Indien een contactberoep wordt
uitgeoefend in een publieke plaats kan deze plaats wel worden gesloten.
Zij vragen of op basis van deze wet bij een volgende acute fase beter kan
worden gedifferentieerd wat daadwerkelijk essentiële sectoren zijn. Hoe
kan worden geborgd dat we in een volgende pandemie niet weer de
situatie krijgen dat slijterijen geopend waren, maar boekhandels en de
sportsector gesloten waren?
Het MIT kan adviseren over de sociaalmaatschappelijke en economische
gevolgen van voorstellen van het kabinet ter bestrijding van het coronavirus en eventuele volgende epidemieën. Het MIT kan hierbij adviseren
over de reikwijdte van en mogelijke uitzonderingen op maatregelen. Het
kabinet neemt dergelijke adviezen mee in haar besluitvorming. Daarnaast
trekt het kabinet lering uit de adviesrapporten van onder andere het OVV
en de WRR.
Genoemde leden lezen het vijfde lid, onder a van het nieuwe artikel 58n zo
dat ten minste één familielid of naaste tot een in de zorglocatie verblijvende persoon toegang zal blijven houden, tenzij er sprake is van
uitzonderlijke omstandigheden. De leden van de CDA-fractie vragen wie
bepaalt of sprake is van een dergelijke uitzonderlijke omstandigheid. Is dat
de beheerder van de zorglocatie?
Ja, de zorgaanbieder (beheerder) van de betreffende zorglocatie bepaalt
of er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden. Hierbij is het van
belang er op te wijzen dat uit het eerste lid van artikel 58n voortvloeit dat
bij de zorg betrokken personen en mantelzorgers altijd toegang tot de
zorglocatie moeten hebben.
Zij vragen of bij regels rond quarantaineplicht voor inreizigers nog
verschil wordt gemaakt (of kan worden gemaakt) tussen hoogrisicogebieden en zeerhoogrisicogebieden.
In het wetsvoorstel dat 14 september 2022 naar uw Kamer is verzonden,
was de mogelijkheid om bij de quarantaineplicht te differentiëren tussen
gebieden niet uitdrukkelijk opgenomen. Naar aanleiding van uw vraag is
besloten de mogelijkheid om bij de quarantaineplicht te differentiëren
tussen gebieden van waaruit groepen reizigers Nederland in reizen
expliciet op te nemen in het wetsvoorstel. Differentiatie tussen gebieden
maakt het mogelijk om bijvoorbeeld voor bepaalde groepen reizigers een
lichter quarantaineregime in te stellen. In de praktijk kan differentiatie
betekenen dat er (meer) uitzonderingen op de quarantaineplicht gaan
gelden voor reizigers die Nederland in reizen vanuit gebieden waar een
minder risicovol epidemiologisch beeld van een infectieziekte behorend
tot groep A1 bestaat.
In het vijfde lid van het voorgestelde artikel 58k wordt aangegeven dat
geen aanwijzingen of bevelen (door de Minister, voorzitter veiligheidsregio en burgemeester) kunnen worden gegeven op plaatsen in gebruik
ten behoeve van een verkiezing of op andere bij ministeriële regeling
aangewezen plaatsen. De leden van de CDA-fractie begrijpen dat de
mogelijkheid van de ministeriële regeling in dit verband in het bijzonder
toegepast zal worden ten aanzien van plaatsen waar samenkomsten
plaatsvinden als bedoeld in artikel 6 van de Grondwet.
Deze leden vragen waarom de regering er niet voor kiest om plaatsen
waar samenkomsten plaatsvinden ten behoeve van het belijden van
godsdienst of levensovertuiging op wetsniveau uit te zonderen van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

66

mogelijkheid van aanwijzingen of bevelen, net zoals zij dat wel doet voor
plaatsen in gebruik ten behoeve van een verkiezing. Kan de regering op
zijn minst toezeggen dat te allen tijde het uitgangspunt is dat plaatsen
waar samenkomsten plaatsvinden als bedoeld in artikel 6 van de
Grondwet worden aangewezen als plaatsen waar geen aanwijzingen of
bevelen kunnen worden gegeven, en dat hier alleen onderbouwd van
afgeweken kan worden (pas toe of leg uit)?
In het wetsvoorstel is in artikel 58k, eerste lid, een zorgplicht opgenomen
voor besloten plaatsen. Deze zorgplicht houdt in dat degene die bevoegd
is tot het aan een besloten plaats, niet zijnde een woning, treffen van
voorzieningen of tot het toelaten tot een besloten plaats van personen, er
voor zorgt dat de daar aanwezige personen de voor die locatie geldende
collectieve maatregelen in acht kunnen nemen. Het artikel voorziet in een
aanwijzings- en bevelsbevoegdheid voor het geval de daar aanwezige
personen de geldende collectieve maatregelen voor die besloten plaats
niet in acht kunnen nemen (tweede tot en met vierde lid). Het artikel regelt
verder dat deze aanwijzings- en bevelsbevoegdheid niet geldt op plaatsen
die in gebruik zijn ten behoeve van een verkiezing of op andere bij
ministeriele regeling aangewezen plaatsen (vijfde lid).
De uitzondering in het wetsvoorstel voor verkiezingen is ingegeven vanuit
het feit dat op grond van deze wet op verkiezingslocaties een afwijkend
regime geldt. Wat betreft verkiezingslocaties moet artikel 58k,vijfde lid,
dan ook worden gelezen in samenhang met de in artikel III voorgestelde
wijziging van de Kieswet. Gelet op de bijzondere aard van het verkiezingsproces is de handhaving van de orde in het stemlokaal belegd bij de
voorzitter van het stembureau (artikel J 37 van de Kieswet). Hij kan
daartoe de bijstand van de burgemeester verzoeken. Het principiële
uitgangspunt in de Kieswet is dan ook dat de handhaving van de orde,
mede in relatie tot de toegang tot het verkiezingsproces, is belegd bij het
stembureau zelf, en niet in eerste instantie bij de lokale autoriteiten of een
beheerder van het gebouw waar het stemlokaal is gevestigd. De leden van
het stembureau vervullen hun taken immers onafhankelijk van de lokale
autoriteiten. Waar toezicht en handhaving van eventuele maatregelen in
generieke zin plaatsvinden op grond van deze wet, zal de naleving van
collectieve maatregelen op verkiezingslocaties dus worden belegd bij de
leden van het stembureau. Zij – of in bepaalde gevallen alleen de
voorzitter van het stembureau – kunnen in lijn met artikel 58d de
aanwijzingen geven die nodig zijn om de naleving van collectieve
maatregelen op die plaats te verzekeren (voorgesteld artikel Z 11c van de
Kieswet).
Dit ligt anders voor plaatsen waar samenkomsten plaatsvinden ten
behoeve van het belijden van godsdienst of levensovertuiging en de
regering kiest ervoor daarvoor geen uitzondering in de wet vast te leggen.
Met een dergelijke uitzondering op wetsniveau is de regering minder
slagvaardig en flexibel bij de keuzes om een ernstige volksgezondheidssituatie het hoofd te bieden. In de memorie van toelichting is aangegeven
dat de mogelijkheid om bij ministeriële regeling plaatsen aan te wijzen
waar de aanwijzings- en bevelsbevoegdheid niet geldt, in het bijzonder
kan worden toegepast op plaatsen waar samenkomsten plaatsvinden ten
behoeve van het belijden van godsdienst of levensovertuiging als bedoeld
in artikel 6 van de Grondwet. Het wordt in beginsel aan de religieuze
(koepel)organisaties zelf overgelaten te bepalen hoe aan de zorgplicht
wordt voldaan. Zoals ook is aangeven in de memorie van toelichting heeft
de regering vertrouwen in deze werkwijze gezien de ervaringen ten tijde
van de covid-19 bestrijding, waarbij religieuze organisaties zelf protocollen ontwikkelden ter naleving van de maatregelen. Bij een epidemie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

67

van een A1-infectieziekte kunnen dergelijke protocollen opnieuw worden
ingezet.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is daarnaast aangegeven dat ook andere besloten plaatsen bij ministeriële regeling kunnen
worden uitgezonderd, indien het gelet op het bijzondere karakter van de
desbetreffende besloten plaats niet wenselijk is om een aanwijzingsbevoegdheid in te zetten. De uitzonderingsmogelijkheid is dan ook niet
beperkt tot bepaalde besloten plaatsen.
De leden van de SP-fractie constateren dat de regering in deze wet
opnieuw via artikel 58c, derde lid, een grondslag introduceert om
maatregelen zonder voorhang in de Kamer in te voeren. Zij constateren
echter ook dat de regering vaak gebruik heeft gemaakt van dezelfde
mogelijkheid in de Twm, zonder dat dit altijd noodzakelijk was. Is de
regering van plan om deze uitzonderingsgrond enkel te gebruiken op het
moment dat het ook echt noodzakelijk is om maatregelen binnen een
week in te laten gaan? Moet de drempel ook niet hoger zijn om van deze
mogelijkheid gebruik te maken zodat de regering ook gedwongen is
maximaal in te zetten op zorgvuldigheid en vooruitkijken?
Allereerst wordt opgemerkt dat de Twm – anders dan onderhavig
wetsvoorstel – enkel in een nahangprocedure voorzag. Wel bestond er een
nahang met uitgestelde inwerkingtreding en een nahang waarbij de
ministeriële regeling onverwijld in werking kon treden (bij spoed). Het
wetsvoorstel voorziet in een regeling van parlementaire betrokkenheid bij
maatregelen waarbij een voorhangprocedure het uitgangspunt is, en in
geval van spoed of bij afschaling kan worden gekozen voor een nahangprocedure. Dit neemt overigens niet weg dat beide Kamers ook buiten die
momenten gebruik kunnen maken van hun regulier instrumentarium. Het
kabinet zal altijd per geval afwegen of het, vanwege dringende omstandigheden waarin direct moet worden gehandeld, noodzakelijk is om in
plaats van de voorhangprocedure een nahangprocedure te hanteren. Dit
zal steeds een nieuwe afweging van het kabinet vragen. De regeling van
artikel 58c vereist dit ook, hetgeen ook blijkt uit de expliciet voorgeschreven motiveringsplicht. De benodigde snelheid van handelen om de
maatregelen zo doelmatig mogelijk te laten zijn, wordt daarbij uitdrukkelijk meegenomen in de overwegingen. Te denken valt aan een exponentiele toename van het aantal besmettingen die binnen afzienbare tijd tot
onhoudbare druk op de toegankelijkheid van de zorg voor iedereen en/of
op de sociaalmaatschappelijk en economische continuïteit en vitaliteit
leidt. Voorbeelden hiervan voor covid, die ook (maar niet exclusief)
voorstelbaar zijn voor toekomstige epidemieën, zijn uitgewerkt op basis
van de WRR-scenario’s in de brief van 13 oktober jl.48.
Genoemde leden vragen of de mogelijkheid om een ministeriële regeling
in te laten gaan zonder een voorhangperiode van een week, zoals
beschreven in artikel 58c, derde lid, ook bestaat voor ministeriële
regelingen die worden opgesteld op basis van de noodbevoegdheid uit
artikel 58d.
Het klopt dat een ministeriële regeling op grond van artikel 58d volgens
de procedure van artikel 58c, derde lid, (de spoedprocedure) tot stand
wordt gebracht. Dat betekent dat de regeling in overeenstemming met het
gevoelen van de ministerraad tot stand wordt gebracht en moet worden
nagehangen bij beide Kamers. Aan beide Kamers komt in het kader van
deze nahang het gebruikelijke instrumentarium toe, zoals het indienen van
moties, en ingevolge artikel 58c, komt aan de Tweede Kamer voorts het in
dat artikellid geregelde blokkeringsrecht toe. De regeling vervalt als deze
wordt geblokkeerd door de Tweede Kamer.

48

Kamerstukken II 2022/23, 25 295, nr. 1953.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

68

De leden van de SP-fractie vragen de regering waarom zij de mogelijkheid
voor het instellen van quarantaineverplichtingen bij inreizen meeneemt in
deze wet. Welk bewijs heeft de regering van de effectiviteit van deze
maatregelen op basis van de ervaring met covid-19? Verwacht de regering
dat de problemen rondom de handhaving van zo’n quarantaineplicht bij
toekomstige pandemieën beter zal zijn dan bij covid-19? Zijn reisverboden
niet een veel werkbaarder en handhaafbaar alternatief?
Een reisverbod is een zeer ingrijpende maatregel die de mogelijkheid tot
reizen ontneemt. De quarantaineplicht behoudt de mogelijkheid tot reizen,
en beperkt tegelijkertijd de introductie en verspreiding van infectieziekten
behorend tot groep A1. De quarantaineplicht zorgt ervoor dat virusvarianten met een negatieve impact op het verloop van de epidemie zich
trager verspreiden in Nederland, doordat personen die risico hebben
gelopen op besmetting in een risicogebied geen contact hebben met
anderen en daarmee het risico op verspreiding drastisch verminderen.
In het verleden is de quarantaineplicht een doeltreffend middel gebleken
bij de bestrijding van covid-19. Het kabinet deed dit door quarantaineplichtige reizigers te informeren, te ondersteunen, en alleen als het echt
niet anders kan, te beboeten.
Het grootste deel van de quarantaineplichtige reizigers hield zich tijdens
de corona-epidemie dan ook aan de quarantaineplicht. Bij 75% van de
quarantaineplichtige reizigers die zijn nagebeld bestaat niet het
vermoeden dat zij zich niet hielden aan de quarantaineplicht. Bij slechts
2% bestaat het concrete vermoeden dat de quarantaineplicht niet werd
nageleefd. Bij de resterende 23% gaf de quarantaineplichtige persoon
geen gehoor of was er sprake van een onjuist telefoonnummer.
De leden van de PvdA-fractie geloven in het grote belang van een
onafhankelijk OMT, omdat het OMT een belangrijke rol heeft in het
adviseren over de inschaling van infectieziekte en te nemen maatregelen.
Er zijn in de media meerdere signalen geweest over betrokkenheid van
het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport bij OMT-adviezen.
Welke extra waarborgen zijn er of worden genomen om te verzekeren dat
het OMT onafhankelijk kan adviseren?
Het OMT kreeg tijdens de epidemie van covid-19 een unieke en bijzondere
rol. In de 25 jaar vóór de epidemie kwam een OMT elk jaar ongeveer één
of twee keer bij elkaar. Bij covid-19 kwam het OMT bijna 100 keer bij
elkaar. De adviezen speelden een belangrijke rol in de besluiten van het
kabinet die merkbaar waren voor iedereen in Nederland.
De onafhankelijkheid van het RIVM en het OMT wordt gegarandeerd op
basis van artikel 5 van de wet op het RIVM. De OVV beveelt in zijn tweede
rapport aan om een «reglement van orde» voor het OMT op te stellen.
Deze aanbeveling sluit aan bij verbeterpunten die het RIVM en de
voorzitter van het OMT zelf ook gezien hebben. Inmiddels werken zij aan
het opstellen van zo’n reglement. Daarin brengen zij afspraken en
uitgangspunten die er al waren samen met meer recente inzichten om het
proces rondom totstandkoming van adviezen nog verder te verbeteren.
Daarmee wordt de onafhankelijkheid van het OMT explicieter en
specifieker vastgelegd.
Genoemde leden begrijpen goed dat de effectiviteit van maatregelen
onderhevig is aan verschillende vaak veranderende elementen zoals
seizoenen, mutaties van de ziekteverwekker en immuniteit. Dit ontzegt de
regering echter niet van de plicht om zo goed mogelijk vast te stellen hoe
effectief maatregelen zijn geweest. De boodschap van het OVV-rapport
Aanpak Coronacrisis, Deel 2, was ook helder. Er is te weinig bekend over
de effecten van genomen maatregelen. Dit is kennis die evident van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

69

belang is voor het nemen van maatregelen bij een nieuwe golf. Kan de
regering toelichten hoe zij haar informatiepositie op het gebied van
effectiviteit van genomen maatregelen gaat verbeteren?
Het kabinet deelt de opvatting van het OVV dat het belangrijk is om te
zorgen voor een goede monitoring en evaluatie van effecten en uitvoeringsaspecten van maatregelen. Gedurende de hele epidemie zijn de
effecten van de maatregelenpakketten en de verspreiding van het virus
gemonitord. Hierbij is gebruik gemaakt van modellering door het RIVM en
evaluatie van eerdere maatregelen. Deze modellering wordt voortdurend
geëvalueerd en gevalideerd aan de hand van het daadwerkelijke verloop
van de epidemie en de actuele context. Inzichten hieruit worden meegenomen bij het opstellen van nieuwe maatregelen. Zo wordt steeds
wetenschappelijke toetsing uitgevoerd om te controleren of het vooraf
gemodelleerde effect in de werkelijkheid ook uitpakt zoals voorspeld. Deze
wetenschappelijke toetsing laat zien dat de effectiviteit van de ingevoerde
maatregelenpakketten voor het terugdringen van het aantal besmettingen
evident is. Er is ook intensief contact tussen internationale experts om
maatregelenpakketten af te stemmen en van elkaar te leren. Dit is een
doorlopende exercitie, waarin het RIVM vanuit Nederland een internationaal gewaardeerde partner is. Het RIVM inventariseert op dit
moment in Europees verband hoe de maatregelenpakketten en hun
effecten in verschillende landen onderling geëvalueerd kunnen worden.
Om goed voorbereid te zijn op toekomstige epidemieën zet ik in op
kennisontwikkeling in het kader van het beleidsprogramma pandemische
paraatheid. Daarbij wordt bijvoorbeeld gewerkt aan kennisversterking
over modellering, gedrag en virusverspreiding en detectie. Meer weten
over en beter zicht krijgen op verschillende factoren draagt ook bij aan
meer voorspelbaarheid van en zicht op de effectiviteit van verschillende
interventies.
Vanaf de start van de epidemie van covid-19 is er veel werk verzet om
maximaal inzicht te geven in de epidemiologische effectiviteit en
maatschappelijke (neven)effecten van maatregelen en maatregelenpakketten. Dit gebeurde op initiatief van het kabinet en ook op eigen initiatief
vanuit verschillende kennisinstellingen, zoals het RIVM, ZonMw, SCP en
bestaande onderzoeksgroepen die niet aan de overheid gelieerd zijn. Het
betreft zowel reeds lopende initiatieven die zijn uitgebreid, alsook nieuwe
initiatieven die zijn opgezet gedurende de epidemie van covid-19. De
uitkomsten van lopende onderzoeken worden gebruikt door de kennispartners om de informatiepositie verder te versterken.
Voor een uitgebreide toelichting op de effectiviteit van maatregelen
verwijs ik naar mijn brief van 11 november 2022.49 In de brief over het
beleidsprogramma pandemische paraatheid die uw Kamer 4 november
heeft ontvangen, ga ik nog nader in op de kennisversterking op dit
gebied.50
Naar aanleiding van het tweede OVV-rapport wordt, via een nota van
wijziging die gelijktijdig naar uw Kamer is gezonden, het voorgestelde
artikel 58y met betrekking tot de verantwoording en informatievoorziening
richting het parlement, aangevuld met een bepaling in verband met de
monitoring van maatregelen. Hiermee wordt deze bepaling in lijn
gebracht met een belangrijke aanbeveling van de Onderzoeksraad voor
Veiligheid51, waarin onder andere wordt gepleit voor een monitoring van
49

Kamerstukken II 2022/23, 25 395, nr. 1966
Kamerstukken II 2022/23, 25 295, 1954.
51
Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aanpak coronacrisis. Deel 2: september 2020 tot juli 2021,
Den Haag, oktober 2022.
50

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

70

de effecten van maatregelen. Het kabinet stuurt een reactie op dit rapport
begin 2023 naar uw Kamer.
De leden van de PvdA-fractie zien dat de collectieve maatregelen, die in
dit wetsvoorstel worden voorgesteld, gelijk zijn aan de collectieve
maatregelen die zijn voorgesteld in de zesde verlenging van de Twm. Deze
leden zijn benieuwd of de regering verwacht dat deze maatregelen
voldoende zullen zijn voor een coronagolf van vergelijkbare omvang als
de golven uit 2020, 2021 en 2022.
Voor de effectieve bestrijding van volgende coronagolven, of meer in het
algemeen een volgende epidemie van een A1-infectieziekte, is het
opvolgen van bronmaatregelen altijd het meest effectief. De voorgestelde
bevoegdheidsgrondslagen in het onderhavige wetsvoorstel zijn van
belang om het restrisico te beperken. Zoals ook de Afdeling in haar advies
van 24 augustus 2022 signaleert, is in het onderhavige wetsvoorstel als
eerste stap gekozen om een aantal specifieke bevoegdheden op te nemen
ter bestrijding van een (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten. Wat
betreft andere mogelijke instrumenten wordt opgemerkt dat de regering
voor volgende tranches nader zal onderzoeken of nieuwe specifieke
bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn voor het
bestrijden van een mogelijke (dreigende) epidemie van infectieziekten
behorend tot groep A1. Indien andere instrumenten onverhoopt noodzakelijk zijn en daarvoor nog niet is voorzien in een specifieke bevoegdheidsgrondslag, kan zo nodig, in de in artikel 58d gegeven omstandigheden, gebruik worden gemaakt van de in die bepaling gegeven
noodbevoegdheid.
De Afdeling constateert dat bepaalde bevoegdheden, die in het geval van
een zeer ernstige pandemie noodzakelijk kunnen zijn, ontbreken. Deels
zijn dit bevoegdheden die ook in de sectorplannen zijn genoemd. De leden
van de PvdA-fractie kunnen zich voorstellen dat maatregelen die gezien de
stand van pandemie niet gewenst zijn, bijvoorbeeld omdat die een te
grote impact op de samenleving hebben terwijl de effectiviteit beperkt is,
buiten het wetsvoorstel blijven. Voor deze leden is het nu echter niet
duidelijk welke afwegingen zijn gemaakt door de regering om sommige
maatregelen wel en andere weer niet in de wet op te nemen. Zijn daar
meer inhoudelijk onderbouwde redenen voor, anders dan de meer
procedurele reden dat het om dezelfde maatregelen gaat als voorgesteld
in de zesde verlening van de Twm? Zo ja, wat zijn die? Zo nee, waarom
niet en is de status van een wet waarvan beoogd werd dat die tijdelijk zou
zijn niet anders dan die van het voorliggend wetsvoorstel? Waarom heeft
de regering maatregelen die in het wetsvoorstel ontbreken wel laten
opnemen in sectorplannen? Hoe verhouden de maatregelen zoals die in
de sectorplannen zijn opgenomen zich tot het voorliggend wetsvoorstel?
Worden die maatregelen in het geval er een coronagolf komt van
vergelijkbare omvang als in 2020,2021 en 2022 via de omweg van
noodbevoegdheden alsnog ingevoerd?
De Eerste Kamer heeft op 17 mei 2022 besloten niet in te stemmen met de
goedkeuringswet inzake de vijfde verlenging van de Twm. De Twm en de
daaronder hangende regelgeving, zoals de Trm en het Tijdelijke besluit
veilige afstand, zijn daardoor op 20 mei 2022 van rechtswege komen te
vervallen. De voorgenomen zesde verlenging is gebruikt als basis voor de
in het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheidsgrondslagen in verband
met het politiek draagvlak en voorts bood de zesde verlenging een
gedegen grondslag die met relatieve snelheid kon worden omgezet in het
voorliggende wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

71

In voorbereiding op het voorliggende wetsvoorstel zijn voorts expertsessies georganiseerd met deskundigen met een epidemiologische of
virologische achtergrond en juristen georganiseerd. Tijdens deze sessies
hebben genoemde deskundigen aangegeven welke maatregelen zij
effectief achten om de corona-epidemie op langere termijn te kunnen
bestrijden. Ook is ingegaan op de vraag welke maatregelen effectief
kunnen zijn ter bestrijding van andere A-infectiezieken anders dan
covid-19 en toekomstige onbekende infectieziekten. Hieruit kwam naar
voren dat de instrumenten uit de destijds voorgenomen zesde verlenging
van de Twm, een gedegen grondslag zijn voor de bestrijding van een
toekomstige epidemie van een A1-infectieziekte. Ook kwam naar voren
dat andere grondslagen dan opgenomen in de voorgenomen zesde
verlenging, zinvol kunnen zijn.
Wat betreft de bevoegdheidsgrondslagen wordt opgemerkt dat de
regering voor volgende tranches nader zal onderzoeken of nieuwe
specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn
voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende) epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1.
Ten aanzien van sectoren is het goed om te vermelden dat er een
onderscheid is tussen sectorplannen en maatregelenladders. De sectorplannen zijn door de sectoren zelf opgesteld. Op basis van de sectorplannen heeft de overheid maatregelenladders opgesteld. De maatregelenladders zijn een overzichtelijke weergave van de maatregelen uit de
sectorplannen. Een maatregelenladder loopt op van lichtere en vrijwillige
preventiemaatregelen naar zwaardere en juridisch afdwingbare interventiemaatregelen. Daar waar de sectoren geen (passende) interventiemaatregelen hebben opgenomen in hun plannen, zijn deze – mede op basis
van de adviezen van experts – door de overheid toegevoegd in de
maatregelenladders.
De maatregelenladders staan aan de basis van besluitvorming als
maatregelen nodig zijn tegen de verspreiding van covid-19. In de
preventiefase ligt de verantwoordelijkheid bij de sectoren zelf. Als er
zwaardere interventiemaatregelen nodig zijn, dan stelt het kabinet – op
basis van de maatregelenladders – een maatregelenpakket op en vraagt
het om advies van het OMT en het MIT. Bij het opstellen van maatregelenpakketten houdt het kabinet rekening met uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van maatregelen.
Een groot deel van de preventie- en interventiemaatregelen in de
maatregelenladders is juridisch niet-afdwingbaar. Een deel van de
interventiemaatregelen is – na inwerkingtreding van het wetsvoorstel en
nadat covid-19 volgens de procedure van artikel 20 is aangewezen als
infectieziekte behorend tot groep A1 – juridisch afdwingbaar. Een goede
werking van de maatregelenladders hangt daarmee nauw samen met een
voorspoedige behandeling van de eerste tranche Wpg in beide Kamers.
Een uitzondering hierop is het coronatoegangsbewijs (ctb). Een aantal
sectoren geeft aan dat het ctb een werkbare maatregel kan zijn om
renderend open te kunnen blijven tijdens een zware opleving van het
coronavirus. Zoals aangegeven in de Kamerbrief van 16 september jl., valt
hiertoe een separaat wetsvoorstel te overwegen ter ondersteuning van de
sectorplannen, mits daarvoor draagvlak is bij uw Kamer. Zoals aangegeven gaan wij hierover graag met u in gesprek.
De leden van de PvdA-fractie zijn benieuwd welke criteria de regering wil
hanteren voor het vervangen van de voorhang- met de nahangprocedure
bij spoed. Deze leden zijn benieuwd waarom de criteria voor zo’n
spoedprocedure niet zijn opgenomen in de wet. Deelt de regering de
mening van deze leden dat de juiste verankering van zo’n spoedprocedure
misbruik kan voorkomen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

72

Het wetsvoorstel voorziet in een regeling van parlementaire betrokkenheid bij maatregelen waarbij een voorhangprocedure het uitgangspunt
is, en in indien sprake is van een dringende omstandigheid waarin direct
moet worden gehandeld of indien een maatregel niet langer noodzakelijk
of proportioneel is, kan besloten worden de nahangprocedure te volgen,
in welk geval de ministeriële regeling binnen twee dagen na vaststelling
naar het parlement wordt gezonden. Het parlement staat hierbij het
reguliere instrumentarium ter beschikking en voorts kan de Tweede
Kamer binnen een week beslissen niet in te stemmen met de regeling.
Het kabinet zal altijd per geval afwegen of het, vanwege dringende
omstandigheden waarin direct moet worden gehandeld, noodzakelijk is
om in plaats van de voorhangprocedure een nahangprocedure te
hanteren. Dit zal steeds een nieuwe afweging van het kabinet vragen. De
regeling van artikel 58c vereist dit ook, hetgeen ook blijkt uit de expliciet
voorgeschreven motiveringsplicht. De benodigde snelheid van handelen
om de maatregelen zo doelmatig mogelijk te laten zijn wordt daarbij
uitdrukkelijk meegenomen in de overwegingen. Te denken valt aan een
exponentiele toename van het aantal besmettingen die binnen afzienbare
tijd tot onhoudbare druk op de toegankelijkheid van de zorg voor iedereen
en/of op de sociaalmaatschappelijk en economische continuïteit en
vitaliteit leidt. Voorbeelden hiervan voor covid, die ook (maar niet
exclusief) voorstelbaar zijn voor toekomstige epidemieën, zijn uitgewerkt
op basis van de WRR-scenario’s in de brief van 13 oktober jl.52
Zij zijn van mening dat het gebruik van persconferenties om maatregelen
aan te kondigen en vervolgens pas na afloop het parlement te vragen om
deze maatregelen goed te keuren, de zeggenschap van het parlement
belemmert. Effectieve bestrijding van infectieziekten hangt immers af van
menselijk gedrag. Naleving van maatregelen kan worden ondermijnd als
maatregelen eerst door de regering worden aangekondigd, en zij hier kort
daarna op moeten terugkomen als het parlement besluit zo’n maatregel
niet goed te keuren. Deelt de regering de mening dat de gang van zaken
met eerst een persconferentie en vervolgens parlementaire inspraak
effectieve controle van het parlement ondermijnt? Zo ja, hoe is geborgd
dat dit in de toekomst anders gaat? Zo nee, waarom niet?
Het wetsvoorstel voorziet in een regeling van parlementaire betrokkenheid bij maatregelen waarbij een voorhangprocedure het uitgangspunt
is. De ontwerp-regeling met de te voorgenomen maatregelen wordt in dat
geval aan beide Kamers voorgelegd voordat deze wordt vastgesteld. De
regering wil daarmee bereiken dat het debat over voorgenomenmaatregelen goed gevoerd kan worden. De leden van de PvdA merken terecht op
dat de naleving van maatregelen gebaat is bij zo min mogelijk onduidelijkheid over de maatregelen. Dat is een gedeelde overtuiging. Indien
sprake is van een dringende omstandigheid waarin direct moet worden
gehandeld of indien een maatregel niet langer noodzakelijk of proportioneel is, kan de ministeriële regeling zonder bovengenoemde voorhangprocedure worden vastgesteld en binnen twee dagen na vaststelling aan
beide Kamers worden gezonden. Hierbij is dus sprake van een nahangprocedure. De hierboven geschetste procedures verschillen ten opzichte van
de Twm waarin alleen was voorzien in een nahangprocedure, met al dan
niet uitgestelde inwerkingtreding. Zowel bij de voor- als nahangprocedure
beschikken beide Kamers over het reguliere instrumentarium en voorts
komt aan de Tweede Kamer een blokkeringsrecht toe.
Op het moment dat de regering een (voorgenomen) ministeriële regeling
aanbiedt aan het parlement is een zorgvuldige communicatie naar het
publiek van groot belang. Met het aanbieden aan het parlement wordt
immers de (voorgenomen) besluitvorming openbaar en zal hier door
media over bericht worden en mogelijk door belanghebbenden op de
(voorgenomen) besluitvorming publiekelijk gereageerd worden. Daarom
52

Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1953

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

73

is het belangrijk om per situatie te bekijken of en welke communicatie
vanuit de overheid daarbij past, dit hangt ook af van de inhoud van de
voorgenomen besluitvorming. Het houden van een persconferentie is
daarbij één van de mogelijk in te zetten instrumenten. Of een persconferentie het geëigende instrument is hangt af van de specifieke omstandigheden en zal per geval bekeken worden. Uitgangspunt hierbij is heldere,
eenduidige communicatie over de te nemen maatregelen.
De regering deelt niet de opvatting van de leden van de PvdA dat een
persconferentie voorafgaand aan de periode waarin de (voorgenomen)
ministeriële regeling bij de Kamers ligt een effectieve controle van het
parlement ondermijnt. De Kamers kunnen de (voorgenomen) regeling
immers nog beoordelen en – indien dit noodzakelijk wordt geacht – via
regulier instrumentarium oproepen tot wijziging daarvan en voorts kan de
Tweede Kamer zoals aangegeven, binnen de voor- of nahangtermijn
besluiten om niet in te stemmen met de (voorgenomen) regeling. Als dan
teruggekomen moet worden op aangekondigde maatregelen is dat –
vanuit communicatief perspectief en gedragsperspectief – niet ideaal. Bij
de keuze van de inzet van communicatiemiddelen, waaronder het houden
van een persconferentie, moet de mogelijkheid dat wordt teruggekomen
op aangekondigde maatregelen daarom afgewogen worden tegen het
voordeel van de snelheid in communicatie. Hierbij zal in de communicatie
rekening gehouden worden met het feit dat de (voorgenomen) regeling bij
het parlement ligt en dit kan leiden tot een wijziging van de aangekondigde maatregelen.
De leden van de PvdA-fractie vinden het belangrijk dat aandacht wordt
besteed aan toegang tot cliënten en patiënten ten tijde van een zware
pandemie. In artikel 58n, vierde lid, Wpg is bepaald dat de toegang niet
wordt beperkt indien het belang van de volksgezondheid niet opweegt
tegen de belangen van de cliënten, patiënten of zorgverleners bij die
toegang. Genoemde leden steunen dit principe, maar zijn benieuwd hoe
zorgverleners deze afweging in praktijk moeten maken. Daarnaast is voor
deze leden niet duidelijk wat artikel 58n- 5a precies betekent. Klopt de
lezing dat een patiënt/cliënt ten alle tijden in ieder geval toegang zal
houden tot een familielid?
Artikel 58n,vierde lid maakt het mogelijk dat bij ministeriële regeling
beperkingen of andere voorwaarden worden opgelegd ten aanzien van
ontvangen van bezoek, om de verspreiding van de ziekteverwekker tegen
te gaan. Een dergelijke ministeriële regeling zal alleen worden getroffen
als de maatregelen die de zorgaanbieder heeft genomen onvoldoende zijn
gebleken om verspreiding van de ziekteverwekker tegen te gaan. Het kan
in een dergelijke ministeriële regeling gaan om het verbinden van
voorwaarden aan bezoek. Deze beperking dient dan wel noodzakelijk en
proportioneel te zijn om de verspreiding van de ziekteverwekker tegen te
gaan en de volksgezondheid te beschermen. Het proportionaliteitsvereiste
brengt mee dat daarbij rekening wordt gehouden met de consequenties
van de beperkingen voor cliënten en patiënten. Daarom bepaalt dit artikel
dat de toegang niet wordt beperkt indien het belang van de volksgezondheid niet opweegt tegen het belangen van cliënten en patiënten bij
die toegang. Bezoek van naasten is vooral van belang voor mensen die
langdurig in een instelling verblijven. Een ministeriële regeling die geldt
voor het gehele land ligt daarom niet voor de hand, maatwerk ligt meer
voor de hand. In het geval van het opstellen van een ministeriële regeling
maakt de Minister van VWS de afweging tussen het belang van de
volksgezondheid en de belangen van cliënten en patiënten. Per geval
en/of type zorginstelling moet worden bekeken of besmetting met een
infectieziekte behorend tot groep A1 een reëel risico is, dat niet anders
voorkomen kan worden dan door bijvoorbeeld een bezoekregeling in te
stellen. Wanneer een ministeriële regeling een beperking oplegt dient de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

74

betreffende locatie zich aan die regeling te houden. De zorglocatie hoeft
niet zelf opnieuw een afweging te maken.
Met het vijfde lid, onder a, wordt bewerkstelligd dat cliënten en patiënten
in ieder geval bezoek kunnen krijgen van tenminste één familielid of
naaste behoudens uitzonderlijke omstandigheden. Het vijfde lid van
artikel 58n is op dit onderdeel verduidelijkt via de gelijktijdig met deze
nota ingediende nota van wijziging.
In een crisissituatie kunnen zich uitzonderlijke gevallen voordoen dus kan
er reden zijn om bezoek geheel niet toe te laten. Te denken valt aan
situaties van gecohorteerde verpleging afgezonderd van andere ruimtes
in een locatie. Uit het artikel vloeit overigens wel voort dat een mantelzorger altijd toegang tot de zorglocatie moet hebben, en kan derhalve dus
op bezoek bij de betreffende cliënt/patiënt.
De leden van de GroenLinks-fractie vinden het interessant om te
vernemen dat de groep A-infectieziekten in onderhavig wetsvoorstel is
opgesplitst door groep A1 en groep A2. Tegelijkertijd roept het bij deze
leden ook de vraag op hoe dit zich verhoudt tot de vijf coronascenario’s
die zijn gedefinieerd door de WRR en KNAW. Waarom is er niet voor
gekozen om deze vijf scenario’s terug te laten komen in de wet?
Het WRR- en KNAW rapport uit 2021 schetst scenario’s die kunnen helpen
bij het voorbereiden op mogelijke toekomstige ontwikkelingen van het
coronavirus. De scenario’s in het rapport van de WRR en KNAW zijn
specifiek toegespitst op het coronavirus, terwijl de groep A2 en A1 ziekten
een veel breder scala aan mogelijkheden probeert te ondervangen.
Daardoor sluit de scope van het rapport van de WRR en KNAW niet aan bij
de bandbreedte van de Wpg.
De leden van de GroenLinks-fractie lazen met gefronste wenkbrauwen de
volgende passage: «Vanwege de noodzakelijkerwijs ruime delegatie van
regelgevende bevoegdheid, acht de regering het geboden om vanuit het
oogpunt van democratische legitimatie uitdrukkelijk te voorzien in
parlementaire betrokkenheid bij de gedelegeerde regelgeving (artikel 58c).
Deze betrokkenheid krijgt vorm door een stelsel van gecontroleerde
delegatie via een voorhangprocedure (.) Indien hiervoor geen tijd is (.)
biedt het derde lid de mogelijkheid om een voorhangprocedure buiten
toepassing te laten en in plaats daarvan een nahangprocedure te volgen.»
Is de regering daadwerkelijk van mening dat gedurende de coronacrisis
het parlement écht aan zet was? In hoeverre is een parlement in staat
kabinetsbeleid bij te sturen als maatregelen alvorens per persconferentie
aan miljoenen Nederlanders worden gedeeld en pas na afloop het
parlement in de gelegenheid wordt gesteld om ministeriële regelingen al
dan niet goed te keuren?
Het wetsvoorstel voorziet in een regeling van parlementaire betrokkenheid bij maatregelen waarbij een voorhangprocedure het uitgangspunt
is. De ontwerp-regeling met voorgenomen maatregelen wordt in dat geval
aan beide Kamers voorgelegd voordat deze wordt vastgesteld. De
regering wil daarmee bereiken dat het debat over de maatregelen goed
gevoerd kan worden. De naleving van maatregelen is gebaat bij zo min
mogelijk onduidelijkheid over de maatregelen. Dat is een gedeelde
overtuiging. Indien sprake is van een dringende omstandigheid waarin
direct moet worden gehandeld of indien een maatregel niet langer
noodzakelijk of proportioneel is kan de ministeriële regeling zonder
bovengenoemde voorhangprocedure worden vastgesteld en binnen twee
dagen na vaststelling naar het parlement worden gezonden. Hierbij is dus
sprake van een nahangprocedure. De hierboven geschetste procedures
verschillen ten opzichte van de Twm waarin alleen was voorzien in een
nahangprocedure, met al dan niet uitgestelde inwerkingtreding. Zowel bij
de voor- als nahangprocedure beschikken beide Kamers over het reguliere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

75

instrumentarium en voorts komt aan de Tweede Kamer een blokkeringsrecht toe. Op het moment dat de regering een (voorgenomen) ministeriële
regeling aanbiedt aan het parlement is een zorgvuldige communicatie
naar het publiek van groot belang. Met het aanbieden aan het parlement
wordt immers de (voorgenomen) besluitvorming openbaar en zal hier
door media over bericht worden en mogelijk door belanghebbenden op
de (voorgenomen) besluitvorming publiekelijk gereageerd worden.
Daarom is het belangrijk om per situatie te bekijken of en welke communicatie vanuit de overheid daarbij past, dit hangt ook af van de inhoud van
de voorgenomen besluitvorming. Het houden van een persconferentie is
daarbij één van de mogelijk in te zetten instrumenten. Of een persconferentie het geëigende instrument is hangt af van de specifieke omstandigheden en zal per geval bekeken worden. Uitgangspunt hierbij is heldere,
eenduidige communicatie over de te nemen maatregelen.
Ik meen dat het parlement, zowel in de afgelopen periode bij de
bestrijding van de epidemie van covid-19 als bij de bestrijding van
eventuele toekomstige A1-infectieziekten in staat was en is om kabinetsbeleid bij te sturen. Ook in een situatie waarin de maatregelen al zijn
gecommuniceerd. De Kamers kunnen de (voorgenomen) regeling immers
nog beoordelen en – indien dit noodzakelijk wordt geacht – via regulier
instrumentarium oproepen tot wijziging daarvan en voorts kan de Tweede
Kamer zoals aangegeven, binnen de voor- of nahangtermijn besluiten om
niet in te stemmen met de (voorgenomen) regeling. Als dan teruggekomen moet worden op aangekondigde maatregelen is dat – vanuit
communicatief perspectief en gedragsperspectief – niet ideaal. Bij de
keuze van de inzet van communicatiemiddelen, waaronder het houden
van een persconferentie, moet de mogelijkheid dat wordt teruggekomen
op aangekondigde maatregelen daarom afgewogen worden tegen het
voordeel van de snelheid in communicatie. Hierbij zal in de communicatie
rekening gehouden worden met het feit dat de (voorgenomen) regeling bij
het parlement ligt en dit kan leiden tot een wijziging van de aangekondigde maatregelen.
Is de regering ervan op de hoogte dat de Raad van State nog in april 2022
stelde dat de ministeriële regeling niet de norm zou moeten zijn maar een
algemene maatregel van bestuur bij het treffen van collectieve maatregelen? Waarom geeft de regering de voorkeur (wederom) voor ministeriële regelingen in plaats van de algemene maatregel van bestuur,
ondanks de gegronde kritiek hierop? Kan de regering met verwijzingen
naar relevante wet- en regelgeving (zoals de Aanwijzing voor de regelgeving en adviezen van de Raad van State) deze keuze motiveren? Hoe
denkt de regering dat onderhavig wetsvoorstel de onwenselijke situatie
voorkomt dat het besluitvormingsproces dusdanig wordt ingericht dat het
parlement alsnog ertoe wordt gedwongen om te «tekenen bij het kruisje»?
Hoe garandeert onderhavig wetsvoorstel dat de Kamer voldoende tijd en
gelegenheid heeft om maatregelen te kunnen wegen?
Gelet op de gewenste uniformiteit en eenduidigheid in de procedures
voor het nemen van maatregelen, en met het oog op de slagvaardigheid,
is ervoor gekozen de maatregelen bij ministeriële regeling vast te stellen.
Het gaat hier alleen om het daadwerkelijk toepassen van de maatregel,
want de bevoegdheidsgrondslag zelf staat al in de voorgestelde wetsartikelen. De gewenste snelheid en slagkracht bij het toepassen van maatregelen ziet niet alleen op het inzetten van de maatregel, maar ook op het
afschalen of afschaffen ervan, zodra dat kan. Ook hiervoor acht de
regering de procedure van een ministeriële regeling geschikter dan de
procedure voor het tot stand brengen of wijzigen van een algemene
maatregel van bestuur. Het wetsvoorstel biedt zo enerzijds de grondwettelijk vereiste, specifieke wettelijke basis voor beperkende maatregelen,
terwijl het anderzijds beoogt de flexibiliteit te bieden die noodzakelijk zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

76

zijn om daar waar nodig te kunnen op- en afschalen, hetgeen geschiedt bij
ministeriële regeling.
De regering deelt de lezing van de leden van de GroenLinks fractie van het
advies van de Afdeling uit april 2022 niet. De regering wijst in dit verband
ook op de adviesopmerking van de Afdeling53, dat zij gegeven de
uitzonderlijke situatie en de tijdelijkheid van noodsituaties waarop het
voorstel betrekking heeft, juist kan instemmen met de in het wetsvoorstel
gemaakte afweging om gezien de vereiste spoed, te voorzien in een
systematiek van delegatie waarbij maatregelen bij ministeriële regeling
worden genomen, opgeschaald, en afgeschaald.54 Dit alles op basis van,
in beginsel, de in het wetsvoorstel opgenomen specifieke bevoegdheidsgrondslagen. Zolang dit binnen de wettelijke grenzen geschiedt, laat de
Grondwet dat ook toe.55
Wat betreft de parlementaire betrokkenheid wordt het volgende
opgemerkt. De wettelijke normen zullen eerst volgens de procedure van
artikel 20 of 20a, met parlementaire betrokkenheid, geactiveerd moeten
worden, alvorens de daarop te baseren maatregel vastgesteld kan
worden. Vervolgens zal de ministeriële regeling waarin de maatregel is
uitgewerkt via de daarvoor geijkte procedure (artikel 58c) aan beide
Kamers worden voorgelegd. Voor de totstandkoming van ministeriële
regelingen is in voorliggend wetsvoorstel als uitgangspunt voorzien in
een voorhangprocedure, op grond waarvan deze regelingen dus al in het
ontwerpstadium aan het parlement moeten worden voorgelegd. Hierbij is
een voorhangtermijn van één week opgenomen. Deze termijn stelt het
parlement in staat om over de voorgenomen maatregelen met de
regering van gedachten te wisselen, voordat deze worden vastgesteld. In
geval van dringende omstandigheden of bij afschaling kan een nahang
plaatsvinden. Beide Kamers kunnen bij deze procedures gebruik maken
van hun reguliere instrumentarium en bovendien komt aan de Tweede
Kamer een blokkeringsrecht toe. Dit betreft vaste inspraakmomenten. Wat
betreft de nahangprocedure merkt de regering ten slotte op dat het
kabinet altijd per geval zal afwegen of het noodzakelijk is om deze
procedure toe te passen in plaats van de voorhangprocedure. Dit zal
steeds een nieuwe afweging van het kabinet vragen. De regeling van
artikel 58c vereist dit ook, hetgeen ook blijkt uit de expliciet voorgeschreven motiveringsplicht. De benodigde snelheid van handelen om de
maatregelen zo doelmatig mogelijk te laten zijn, wordt daarbij uitdrukkelijk meegenomen in de overwegingen. Te denken valt aan een exponentiele toename van het aantal besmettingen die binnen afzienbare tijd tot
onhoudbare druk op de toegankelijkheid van de zorg voor iedereen en/of
op de sociaalmaatschappelijk en economische continuïteit en vitaliteit
leidt. Voorbeelden hiervan voor covid, die ook (maar niet exclusief)
voorstelbaar zijn voor toekomstige epidemieën, zijn uitgewerkt op basis
van de WRR-scenario’s in de brief van 13 oktober jl.56.
Hiermee is de procedure voor de toepassing en opschaling of afschaling
van maatregelen naar de mening van de regering met voldoende
waarborgen omkleed. Ook de Afdeling acht de wijze waarop de parlementaire betrokkenheid in het wetsvoorstel vorm krijgt en het met het oog

53

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, zie p. 10–11.
Zie ook Aanwijzing 2.24, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
55
Zie het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 17 juni 2020 inzake het
voorstel van wet houdende Tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter bestrijding
van de epidemie van covid-19 voor de langere termijn (Tijdelijke wet maatregelen covid-19)
(W13.20.0180/III), Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 4.
56
Kamerstukken II 2022/23, 25 295, nr. 1953.
54

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

77

daarop noodzakelijke evenwicht tussen democratische legitimatie en
bestuurlijke slagkracht, voor dit moment toereikend.57
De regering stelt dat wanneer sprake is spoed, de voorhangprocedure
vervangen kan worden door een nahangprocedure. Tevens kan het in
werking treden van de spoedprocedure effect hebben op de termijnplicht.
Waarom zijn in de wet geen criteria opgenomen wanneer de regering mag
overgaan tot deze zogenoemde spoedprocedure? Waarom is in de wet
geen maximale tijdsduur opgenomen hoe lang een spoedprocedure
geldig mag zijn? Kan de regering voorbeelden geven in welke casussen zij
het rechtvaardig acht om gebruik te maken van een spoedprocedure?
Deelt de regering de zorg van de leden van de GroenLinks-fractie dat een
spoedprocedure ook misbruikt kan worden of genormaliseerd kan
worden?
Het wetsvoorstel voorziet in een regeling van parlementaire betrokkenheid bij maatregelen waarbij een voorhangprocedure het uitgangspunt
is, en in geval van spoed of bij afschaling kan worden gekozen voor een
nahangprocedure. Dit betreft vaste inspraakmomenten. Dit neemt niet
weg dat beide Kamers ook buiten die momenten gebruik kunnen maken
van hun regulier instrumentarium en bovendien komt aan de Tweede
Kamer een blokkeringsrecht toe. Het kabinet zal altijd per geval afwegen
of het, vanwege dringende omstandigheden waarin direct moet worden
gehandeld, noodzakelijk is om in plaats van de voorhangprocedure een
nahangprocedure te hanteren. Dit zal steeds een nieuwe afweging van het
kabinet vragen. De regeling van artikel 58c vereist dit ook, hetgeen blijkt
uit de expliciet voorgeschreven motiveringsplicht. De benodigde snelheid
van handelen om de maatregelen zo doelmatig mogelijk te laten zijn
wordt daarbij uitdrukkelijk meegenomen in de overwegingen.
De procedure voor de toepassing van en opschaling of afschaling van
maatregelen is naar de mening van de regering met voldoende
waarborgen omkleed. Ook de Afdeling acht de wijze waarop de parlementaire betrokkenheid in het wetsvoorstel vorm krijgt en het met het oog
daarop noodzakelijke evenwicht tussen democratische legitimatie en
bestuurlijke slagkracht, voor dit moment toereikend.58
Deze leden willen benadrukken dat naar aanleiding van motie
Westerveld59 onafhankelijk onderzoek werd verricht naar de effectiviteit
van de coronatoegangsbewijzen. Daaruit kwam naar voren dat de
effectiviteit van een 2G-coronatoegangsbewijs tegen zou vallen en het
1G-coronatoegangsbewijs het meest effectieve coronatoegangsbewijs
was; ondanks herhaaldelijk ontkennen hiervan in eerdere kabinetscorrespondentie en correspondentie van het RIVM. Deze ervaring onderschrijft
het belang van het verrichten van gedegen onafhankelijk onderzoek naar
de effectiviteit van zware collectieve maatregelen, zowel als deze
maatregelen al zijn genomen alsmede wanneer de regering voornemens
is deze te nemen. Tegelijkertijd is dergelijk onderzoek tot op heden
uitgebleven. De maatregelen van onderhavig wetsvoorstel komen voort
uit de zesde verlenging van de Twm. De regering stelt dat deze maatregelen stuk voor stuk effectief zijn en trekt deze conclusie «op basis van
adviezen van het OMT». De leden van de GroenLinks-fractie vinden deze
onderbouwing wel erg mager. Wellicht zijn er nog andere proportionele
maatregelen die nóg veel effectiever zijn dan de huidige gereedschapskist
maar vooralsnog ontbreken. Of wellicht bevat de gereedschapskist nu

57

Advies van de Afdeling advisering Raad van State inzake wijziging van de Wet publieke
gezondheid in verband met de bestrijding van een epidemie van infectieziekten behorend tot
groep A1, of een directe dreiging daarvan van 24 augustus 2022 (W13.22.0138/III), zie p. 2.
58
Advies van de Afdeling advisering Raad van State inzake wijziging van de Wet publieke
gezondheid in verband met de bestrijding van een epidemie van infectieziekten behorend tot
groep A1, of een directe dreiging daarvan van 24 augustus 2022 (W13.22.0138/III), zie p. 2/
59
Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1481.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

78

maatregelen waarvan de verwachting is dat deze nauwelijks effect
sorteren. Is de regering bereid om op korte termijn alsnog onafhankelijk
de effectiviteit van verschillende pandemiemaatregelen te onderzoeken in
verschillende scenario’s, en het resultaat van dit onderzoek de Kamer te
laten doen toekomen? Voorgenoemde suggestie ligt ook in de lijn met de
aanbevelingen van het tweede OVV-rapport.
Het is buitengewoon moeilijk om de effectiviteit van een individuele
maatregel te evalueren, omdat deze alleen in combinatie met het totale
pakket aan maatregelen kan worden bezien, in combinatie met de
specifieke context op dat moment. De effectiviteit van individuele
maatregelen hangt sterk samen met de timing, context, naleving en
wisselwerking met andere maatregelen. Het evalueren van een individuele maatregel in epidemiologisch perspectief is dan ook nauwelijks
bruikbaar bij toekomstige besluitvorming. Dit komt doordat de uitkomst
van dit soort evaluaties onderhevig is aan vele assumpties en afhankelijk
is van de specifieke context, waardoor het onwaarschijnlijk is dat deze
individuele maatregel in een nieuwe setting dezelfde uitkomsten geeft.
Deze context behelst onder andere het moment in de epidemie, het al dan
niet opvolgen van adviezen en de samenhang met andere genomen
maatregelen. Internationale wetenschappelijke studies en een recent
gepubliceerd rapport uit Duitsland60 onderschrijven dit ook.
Gedurende de hele epidemie zijn wel de effecten van de maatregelenpakketten en de verspreiding van het virus gemonitord. Hierbij wordt gebruik
gemaakt van modellering door het RIVM en evaluatie van eerdere
maatregelen. Deze modellering wordt voortdurend geëvalueerd en
gevalideerd aan de hand van het daadwerkelijke verloop van de epidemie.
Inzichten hieruit worden meegenomen bij het opstellen van nieuwe
maatregelen. Zo wordt steeds wetenschappelijke toetsing uitgevoerd om
te controleren of het vooraf gemodelleerde effect in de werkelijkheid ook
uitpakt zoals voorspeld. Deze wetenschappelijke toetsing laat zien dat de
effectiviteit van de ingevoerde maatregelenpakketten voor het terugdringen van het aantal besmettingen evident is. Voor een uitgebreide
toelichting op de effectiviteit van maatregelen verwijs ik naar mijn brief
van 11 november 2022.61 Om goed voorbereid te zijn op toekomstige
epidemieën zet ik in op kennisontwikkeling in het kader van het beleidsprogramma pandemische paraatheid. Daarbij wordt bijvoorbeeld gewerkt
aan kennisversterking over modellering, gedrag en virusverspreiding en
detectie. Meer weten over en beter zicht krijgen op verschillende factoren
draagt ook bij aan meer voorspelbaarheid van en zicht op de effectiviteit
van verschillende interventies. In de brief over het beleidsprogramma
pandemische paraatheid die uw Kamer 4 november heeft ontvangen, ga
ik nog nader in op de kennisversterking op dit gebied.62
De regering benadrukt dat de gereedschapskist met collectieve maatregelen slechts beperkt is in onderhavig wetsvoorstel. Instrumenten zoals
de inzet van een test als toegangsbewijs of scholensluiting ontbreken. Kan
de regering een schematisch overzicht met de Kamer delen van alle
maatregelen die gedurende de coronapandemie zijn genomen en per
maatregel afgaan of onderhavig wetsvoorstel wel of niet deze
bevoegdheid bevat zonder gebruik te maken van de noodbevoegdheid?

60

Advies van de sachverständigenausschusses nach § 5 abs. 9 IfSG,»Evaluation der Rechtsgrundlagen und Maßnahmen der Pandemiepolitik«, Bundesgesundheitsministerium 30 juni
2022.
61
Kamerstukken II 2022/23, 25 395, nr. 1966
62
Kamerstukken II 2022/23, 25 295, 1954.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

79

In onderstaande tabel zijn alle juridisch afdwingbare maatregelen
opgenomen die op grond van de Twm zijn genomen ter bestrijding van de
epidemie van covid-19. De adviezen zijn hierbij buiten beschouwing
gelaten. Een belangrijke notie is dat covid-19 in het wetsvoorstel niet is
aangewezen als A1-infectieziekte. Dit houdt in dat onderstaande maatregelen pas genomen kunnen worden voor covid-19 op het moment dat
onderhavig wetsvoorstel in werking treedt en voorts covid-19 volgens de
procedure van artikel 20 is aangewezen als infectieziekte behorend tot
groep A1, waarbij (of waarna) eveneens de benodigde bevoegdheidsgrondslagen in werking moeten zijn gesteld. Een andere notie is dat
onderstaande tabel ziet op de specifieke bevoegdheidsgrondslagen en
dus niet op de mogelijkheid van het inzetten van de noodbevoegdheid
(artikel 58d).
Maatregel ingezet tijdens de
epdemie van covid19(grondslag in Twm)

Veilige afstand
Ventilatienormen
Verplichte quarantaine bij
terugkomst uit een hoogrisicogebied
Beperking groepsgrootte

Beperking samenkomsten
(zoals huwelijk en uitvaart)
Test- quarantaine- en
inreisverplichtingen in
verband met buitenlandse
reizen
Mondkapjesplicht op diverse
plaatsen
Alcoholverbod op openbare
plaatsen
Avondklok

Maatregel kan worden
genomen op grond van een
specifieke grondslag in het
onderhavig wetsvoorstel

Maatregel kan niet worden
genomen op grond van een
specifieke grondslag in het
onderhavig wetsvoorstel

Maatregelen die gelden voor iedereen
X
Als voorwaarde voor
openstelling
X

Als voorwaarde voor
openstelling
Als voorwaarde bij
organiseren van evenement
Als voorwaarde bij
organiseren van evenement
X

X
X

X1
Maatregelen voor doorstroomlocaties
Reservering en triage
Als voorwaarde voor
openstelling
Bezoekersnorm 1 persoon per
Als voorwaarde voor
10m2
openstelling
Coronatoegangsbewijs
X
Mondkapjesplicht
X
Gecontroleerde in- en
Als voorwaarde voor
uitstroom
openstelling
Horeca (incl. sportkantines)
Reservering, registratie, triage
Als voorwaarde voor
en placering
openstelling
Beperkte openingstijden
X
Beperkte openingstijden
X
terrassen
Maximaal aantal personen
Als voorwaarde voor
aan tafel
openstelling
Maximaal aantal gasten
Als voorwaarde voor
binnen
openstelling
Beperkte openingstijden
X
Coronatoegangsbewijs
X
Mondkapjesplicht bij
X
verplaatsing
Gecontroleerde in- en
Als voorwaarde voor
uitstroom
openstelling
Detailhandel
Beperking aantal bezoekers
a.d.h.v. winkeloppervlak
Mondkapjesplicht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

80

Maatregel ingezet tijdens de
epdemie van covid19(grondslag in Twm)

Maatregel kan worden
genomen op grond van een
specifieke grondslag in het
onderhavig wetsvoorstel

Maatregel kan niet worden
genomen op grond van een
specifieke grondslag in het
onderhavig wetsvoorstel

Contactberoepen
Reservering, registratie en
Als voorwaarde voor
triage
openstelling
Mondkapjesplicht waar
X
mogelijk
Culturele instellingen en evenementen (incl. topsportcompetities)
Reservering, registratie, triage
Als voorwaarde voor
en placering
openstelling
Maximaal aantal bezoekers
Als voorwaarde voor
binnen
openstelling
Coronatoegangsbewijs
X
Mondkapjesplicht
X
Gecontroleerde in- en
Als voorwaarde voor
uitstroom
openstelling
Sport en jeugdactiviteiten
Maximaal aantal toeschouAls voorwaarde bij
wers bij wedstrijden
organiseren van evenement
Maximale groepsgrootte
Als voorwaarde bij
organiseren van evenement
Mondkapjesplicht bij
X
verplaatsing
Langdurige zorg
Gezondheidscheck en
Bevoegdheid zorgaanbieder
registratie bij bezoek
Algeheel bezoekverbod
X
Algehele sluiting van...
Doorstroomlocaties m.u.v.
X
buurthuizen en bibliotheken
Horeca incl. hotelrestaurants,
X
m.u.v. afhaalfunctie
Nachtclubs en discotheken
X
Detailhandel m.u,v. essentiële
X
winkels
Contactberoepen, m.u.v.
Aan uitoefening kunnen
(para)medische contactberoevoorwaarden verbonden
pen
worden in een publieke
plaats, waaronder sluiting
Alle evenementen, m.u.v. live
X
optredens zonder publiek
t.b.v. streaming
Sportwedstrijden
X
Sportbeoefening binnen
Aan uitoefening kunnen
m.u.v. diplomazwemmen
voorwaarden verbonden
worden in een publieke
plaats, waaronder sluiting
Beroeps- en wetenschappelijk
X
onderwijs, voortgezet
onderwijs en lager onderwijs
op locatie
Kinderopvang
X
1

Met betrekking tot de avondklok is er overigens reeds een grondslag in de Wet bijzondere
bevoegdheden burgerlijk gezag. De Hoge Raad heeft deze grondslag ook geschikt bevonden voor
een avondklok als maatregel voor de bestrijding van een epidemie. HR 18 maart 2022,
ECLI:NL:HR:2022:380.

In artikel 58g is de regering voornemens een wettelijke grondslag te
creëren om hygiënemaatregelen te treffen en persoonlijke beschermingsmiddelen te gebruiken. Genoemde leden hebben geen bezwaar tegen een
dergelijke grondslag, máár ook hier roept het de vraag op of de regering
over voldoende kennis beschikt over de effectiviteit van dergelijke
maatregelen. Zo werd de effectiviteit van mondkapjes lange tijd door
onder meer het RIVM ontkend, ondanks een overdaad aan wetenschappelijk bewijs hiertoe. Tegelijkertijd is het advies om handen te ontsmetten
tot op de laatste dag één van de basisadviezen geweest, terwijl de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

81

effectiviteit van deze interventiemaatregel bij covid-19 wetenschappelijk
gezien flinterdun lijkt. Hoe denkt de regering dit in het vervolg beter te
gaan doen?
Het belang van evaluatie van genomen maatregelenpakketten en
monitoring ten behoeve van besluitvorming staat voor het kabinet niet ter
discussie. Er is intensief contact tussen internationale experts om
maatregelenpakketten af te stemmen en van elkaar te leren. Dit is een
doorlopende exercitie, waarin het RIVM vanuit Nederland een internationaal gewaardeerde partner is. Het RIVM inventariseert op dit
moment in Europees verband hoe de maatregelenpakketten en hun
effecten in verschillende landen onderling geëvalueerd kunnen worden.
Tijdens de epidemie van covid-19 zijn de effecten van de maatregelenpakketten en de verspreiding van het virus gemonitord. Hierbij is gebruik
gemaakt van modellering door het RIVM en evaluatie van eerdere
maatregelen. Deze modellering wordt voortdurend geëvalueerd en
gevalideerd aan de hand van het daadwerkelijke verloop van de epidemie.
Inzichten hieruit worden meegenomen bij het opstellen van nieuwe
maatregelen. Zo wordt steeds wetenschappelijke toetsing uitgevoerd om
te controleren of het vooraf gemodelleerde effect in de werkelijkheid ook
uitpakt zoals voorspeld. Deze wetenschappelijke toetsing laat zien dat de
effectiviteit van de ingevoerde maatregelenpakketten voor het terugdringen van het aantal besmettingen evident is. Het kabinet is
voornemens om ook bij volgende epidemieën op vergelijkbare manier de
effecten van maatregelen te monitoren en evalueren. Daarnaast wordt
gebruik gemaakt van alle relevante actuele wetenschappelijke inzichten bij
het inzetten van maatregelen.
Om goed voorbereid te zijn op toekomstige epidemieën zet ik in op
kennisontwikkeling in het kader van het beleidsprogramma pandemische
paraatheid. Daarbij wordt bijvoorbeeld gewerkt aan kennisversterking
over modellering, gedrag en virusverspreiding en detectie. Meer weten
over en beter zicht krijgen op verschillende factoren draagt ook bij aan
meer voorspelbaarheid van en zicht op de effectiviteit van verschillende
interventies. In de brief over het beleidsprogramma pandemische
paraatheid die uw Kamer 4 november heeft ontvangen, ga ik nog nader in
op de kennisversterking op dit gebied.63
In artikel 58h en 58i is de regering voornemens om een wettelijke
grondslag te creëren om voorwaarden te kunnen stellen om publieke
plaatsen en evenementen open te stellen. De leden van de GroenLinksfractie vragen echter wat de reikwijdte is van een «publieke plaats».
Betreft dit iedere plek buiten de eigen woning? Kan de regering het begrip
«publieke plaats zo nauwkeurig mogelijk definiëren?
In het wetsvoorstel wordt een onderscheid gemaakt tussen openbare
plaatsen, publieke plaatsen en besloten plaatsen. De woning valt binnen
de categorie van besloten plaatsen. In de artikelsgewijze toelichting
(pagina 153 e.v.) treft u een uitgebreide beschrijving van de verschillende
begrippen.
Waarom kiest de regering ook hier voor een ministeriële regeling in plaats
van bijvoorbeeld een algemene maatregel van bestuur? Kan de regering
deze keuze juridisch onderbouwen met verwijzing naar relevante wet- en
regelgeving en/of jurisprudentie?
Gelet op de gewenste uniformiteit en eenduidigheid in de procedures
voor het nemen van maatregelen, en met het oog op de slagvaardigheid,
is ervoor gekozen de maatregelen bij ministeriële regeling vast te stellen.
63

Kamerstukken II 2022/23, 25 295, 1954.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

82

Het gaat hier alleen om het daadwerkelijk toepassen van de maatregel,
want de bevoegdheidsgrondslag zelf staat al in de wet. De gewenste
snelheid en slagkracht bij het toepassen van maatregelen ziet niet alleen
op het inzetten van de maatregel, maar ook op het afschalen of afschaffen
ervan, zodra dat kan. Ook hiervoor acht de regering de procedure van een
ministeriële regeling geschikter dan de procedure voor het tot stand
brengen of wijzigen van een algemene maatregel van bestuur. Het
wetsvoorstel biedt zo enerzijds de grondwettelijk vereiste, specifieke
wettelijke basis voor beperkende maatregelen, terwijl het anderzijds
beoogt de flexibiliteit te bieden die noodzakelijk zal zijn om daar waar
nodig te kunnen op- en afschalen, hetgeen geschiedt bij ministeriële
regeling. In dit verband wordt ook gewezen op de adviesopmerking van
de Afdeling64, dat zij gegeven de uitzonderlijke situatie en de tijdelijkheid
van noodsituaties waarop het voorstel betrekking heeft, kan instemmen
met de in het wetsvoorstel gemaakte afweging om gezien de vereiste
spoed, te voorzien in een systematiek van delegatie waarbij maatregelen
bij ministeriële regeling worden genomen, opgeschaald, en afgeschaald.
Dit alles op basis van, in beginsel, de in het wetsvoorstel opgenomen
specifieke bevoegdheidsgrondslagen. Zolang dit binnen de wettelijke
grenzen geschiedt, laat de Grondwet dat ook toe.
De wettelijke norm zal eerst overeenkomstig artikel 20 of 20a, met
parlementaire betrokkenheid, geactiveerd moeten worden, alvorens de
maatregel toegepast kan worden. Vervolgens zal de ministeriële regeling
waarin de maatregel is uitgewerkt via de daarvoor geijkte procedure
(artikel 58c) aan beide Kamers worden voorgelegd. Beide Kamers staat
het reguliere instrumentarium ter beschikking en voorts komt aan de
Tweede Kamer een blokkeringsrecht toe. Hiermee is naar de mening van
de regering de procedure voor de toepassing van maatregelen met
voldoende waarborgen omkleed.
De leden van de PvdD-fractie hebben nog enige andere vragen over de
wet. Zo vragen zij de regering te reflecteren op de kritiek van de OVV dat
er nog altijd te weinig duidelijk is over de effectiviteit van de ingrijpende
maatregelen die zijn genomen en dat de regering te weinig actie
onderneemt dit te achterhalen.
Het belang van evaluatie van genomen maatregelenpakketten en
monitoring ten behoeve van besluitvorming staat voor het kabinet niet ter
discussie. Het is echter buitengewoon moeilijk om de effectiviteit van een
individuele maatregel te evalueren, omdat deze alleen in combinatie met
het totale pakket aan maatregelen kan worden bezien, in combinatie met
de specifieke context op dat moment. De effectiviteit van individuele
maatregelen hangt sterk samen met de timing, context, naleving en
wisselwerking met andere maatregelen. Het evalueren van een individuele maatregel in epidemiologisch perspectief is dan ook nauwelijks
bruikbaar bij toekomstige besluitvorming. Dit komt doordat de uitkomst
van dit soort evaluaties onderhevig is aan vele assumpties en de
specifieke context, waardoor het onwaarschijnlijk is dat deze individuele
maatregel in een nieuwe setting dezelfde uitkomsten geeft. Wetenschappelijke studies die maatregelen individueel wegen op epidemiologische
effectiviteit, geven daarbij aan dat de daadwerkelijke effectiviteit sterk
afhankelijk is van de specifieke context. Hieronder vallen onder andere het
moment in de epidemie, het al dan niet opvolgen van adviezen en de
samenhang met andere genomen maatregelen.

64

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 10–11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

83

Gedurende de hele epidemie zijn wel de effecten van de maatregelenpakketten en de verspreiding van het virus gemonitord. Hierbij wordt gebruik
gemaakt van modellering door het RIVM en evaluatie van eerdere
maatregelen. Deze modellering wordt voortdurend geëvalueerd en
gevalideerd aan de hand van het daadwerkelijke verloop van de epidemie.
Inzichten hieruit worden meegenomen bij het opstellen van nieuwe
maatregelen. Zo wordt steeds wetenschappelijke toetsing uitgevoerd om
te controleren of het vooraf gemodelleerde effect in de werkelijkheid ook
uitpakt zoals voorspeld. Deze wetenschappelijke toetsing laat zien dat de
effectiviteit van de ingevoerde maatregelenpakketten voor het terugdringen van het aantal besmettingen evident is. Voor een uitgebreide
toelichting op de effectiviteit van maatregelen verwijs ik naar mijn brief
van 11 november 2022.65 Om goed voorbereid te zijn op toekomstige
epidemieën zet het kabinet in op kennisontwikkeling in het kader van het
beleidsprogramma pandemische paraatheid. Daarbij wordt bijvoorbeeld
gewerkt aan kennisversterking over modellering, gedrag en virusverspreiding en detectie. Meer weten over en beter zicht krijgen op verschillende factoren draagt ook bij aan meer voorspelbaarheid van en zicht op
de effectiviteit van verschillende interventies. In de brief over het
beleidsprogramma pandemische paraatheid die uw Kamer 4 november
heeft ontvangen, ga ik nog nader in op de kennisversterking op dit
gebied.66
Deze leden lezen ook in de memorie van toelichting dat de regering stelt
dat het nauwkeurig achterhalen van de effecten per maatregel tegen
methodologische grenzen aanloopt. Verderop echter stelt de regering dat
«is gebleken dat deze maatregelen effectief waren en steeds zo min
mogelijk de grondrechten van burgers beperkten». Kan de regering
aangeven hoe de regering weet a) dat die maatregelen zo effectief waren
en b) dat er geen minder ingrijpende alternatieven mogelijk waren?
Er is wetenschappelijke overeenstemming over rangorde van effectieve
soorten maatregelen bij infectieziektebestrijding. Het meest effectief zijn
bronmaatregelen. Deze maatregelen, zoals het thuisblijven en direct
testen bij klachten en in isolatie gaan na een positieve test, zorgen ervoor
dat een besmetting zich niet verder kan verspreiden. In effectiviteit volgen
daarop collectieve maatregelen zoals het beperken van het aantal
contacten en het hanteren van een veilige afstand. Het gaat hier om
maatregelen die van belang zijn om het risico op verspreiding vanuit
personen die zelf (nog) niet weten dat ze besmettelijk te voorkomen. Ze
beperken ook het risico op overdracht als de bronmaatregelen onvoldoende opgevolgd worden. Tot slot volgen individuele maatregelen zoals
het dragen van een medisch mondneusmasker in drukke binnenruimtes.
Hierbij gelden een aantal algemene principes:
– Het risico op besmetting is kleiner als er minder (intensieve) contacten
zijn tussen mensen:
• individuen en kleine groepen bij elkaar vormen een lager risico dan
grote groepen;
• minder mensen per m2 betekenen een lager risico op besmetting;
• minder beweging door de binnenruimte vormt een lager risico op
besmetting (bijvoorbeeld geplaceerd geeft een lager risico dan
ongeplaceerd);
– Bij contacten in de buitenlucht is het risico op besmetting lager dan bij
soortgelijke contacten in een binnenruimte. Hoe groot dit verschil is
hangt o.a. af van de ventilatie van de binnenruimte;
– Korter samen zijn geeft een lager risico op besmetting dan langer
samen zijn;
65
66

Kamerstukken II 2022/23, 25 395, nr. 1966.
Kamerstukken II 2022/23, 25 295, 1954.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

84

–

Als er verspreiding optreedt, zullen de effecten beperkter zijn als dit
lokaal gebeurt ten opzichte van regionaal of zelfs landelijk (met andere
woorden een lokaal evenement van beperkte grootte geeft minder
risico dan een landelijk evenement met veel deelnemers).
Deze rangorde in maatregelen en de logica bij infectieziektenbestrijding
vormen het uitgangspunt bij de voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen.
De effecten van maatregelenpakketten hangen in de praktijk samen met 1)
een onderlinge wisselwerking tussen de verschillende genomen maatregelen, 2) de timing en context van de maatregelen en 3) het draagvlak
voor en de naleving van de maatregelen op dat moment. Met andere
woorden: de maatregelenpakketten die in de afgelopen jaren zijn
genomen, waren steeds epidemiologisch effectief, maar dat betekent niet
dat dezelfde set maatregelen in een toekomstige situatie ook effectief is
(bijvoorbeeld in een ander seizoen, met een andere immuniteitsstatus
onder de bevolking, ander gedrag, een ander virus of een andere
coronavariant). Bij het daadwerkelijk inzetten van maatregelen zal op dat
specifieke moment steeds gewogen moeten worden welke (combinatie
van) maatregelen onder de dan geldende omstandigheden de meeste
toegevoegde waarde biedt. Hierbij worden steeds actuele wetenschappelijke inzichten betrokken.
Gedurende de epidemie van covid-19 zijn de effecten van de maatregelenpakketten en de verspreiding van het virus gemonitord. Hierbij is gebruik
gemaakt van modellering door het RIVM en evaluatie van eerdere
maatregelen. Deze modellering wordt voortdurend geëvalueerd en
gevalideerd aan de hand van het daadwerkelijke verloop van de epidemie.
Inzichten hieruit worden meegenomen bij het opstellen van nieuwe
maatregelen. Zo wordt steeds wetenschappelijke toetsing uitgevoerd om
te controleren of het vooraf gemodelleerde effect in de werkelijkheid ook
uitpakt zoals voorspeld. Deze wetenschappelijke toetsing laat zien dat de
effectiviteit van de ingevoerde maatregelenpakketten voor het terugdringen van het aantal besmettingen evident is. In de besluitvorming zijn
de epidemiologische effecten steeds afgewogen tegen de maatschappelijke (neven)effecten die in kaart werden gebracht via de Sociaal
Maatschappelijke reflectie van het SCP en de Gedragsreflecties van de
RIVM Gedragsunit.
Het is achteraf niet vast te stellen of met alternatieve maatregelen
dezelfde of betere resultaten mogelijk waren geweest.
Deze leden willen de regering ook vragen naar de wijze waarop gekomen
is tot de voorliggende «gereedschapskist». In hoeverre heeft de regering
zich daarbij laten leiden door het coronavirus en in hoeverre heeft de
regering zich laten leiden door andere (potentiele) ziektekiemen? Welke
ziektekiemen heeft de regering dan specifiek voor ogen gehad? Deelt de
regering de mening van deze leden dat, ondanks dat veelvuldig gesteld
wordt dat deze wet bedoeld is voor allerlei ziekteverwekkers, het toch
vooral een coronawet 2.0 is?
Ik deel niet het standpunt dat het vooral een coronawet is. Met het
wetsvoorstel beoogt de regering de Wpg pandemisch parater te maken.
De in dit wetsvoorstel opgenomen specifieke bevoegdheidsgrondslagen
voor collectieve maatregelen zijn gericht op de bestrijding van een
(dreigende) epidemie van A1-infectieziekten (infectieziekten met pandemisch potentieel). Wel zijn de ervaringen met de epidemie van covid-19
zijn van groot belang geweest bij het vormgeven van dit wetsvoorstel. De
bevoegdheidsgrondslagen uit de destijds voorgenomen zesde verlenging
van de Twm zijn gebruikt als basis voor het voorliggende wetsvoorstel. Uit
expertsessies is naar voren gekomen dat daarmee het grootste deel van
de ziekteverwekkers die een dergelijke infectieziekte kunnen veroorzaken,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

85

aangepakt kan worden. Dat neemt niet weg, dat bij volgende tranches
andere bevoegdheidsgrondslagen aan de orde kunnen komen.
Het is uit de aard der zaak lastig te voorspellen welke onbekende (of
gemuteerde) ziekteverwekker in de toekomst op kan duiken, en welke
specifieke bevoegdheidsgrondslagen daarvoor aanvullend noodzakelijk
zullen zijn. De voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen in het onderhavige
wetsvoorstel zijn gebaseerd op de algemene principes van infectieziektebestrijding. Voor een uitgebreide toelichting op de effectiviteit van
maatregelen verwijs ik u naar mijn reactie op de conclusies over maatregelen tegen het coronavirus n.a.v. het tweede rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid.67 De regering onderzoekt voor volgende
tranches of het toevoegen van nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen, noodzakelijk en proportioneel is. Het wetsvoorstel bevat een
noodbevoegdheid (artikel 58d), waarvan in de daar gegeven omstandigheden gebruik kan worden gemaakt voor zover in verband met dringende
omstandigheden een maatregel is vereist waarvoor nog niet is voorzien in
een specifieke bevoegdheidsgrondslag.
Heeft de regering bij het wegen of een instrument noodzakelijk was ook
betrokken dat de regering de afgelopen jaren eigenlijk telkens te laat was
met het nemen van (beperkte) maatregelen en daardoor moest terugvallen op ingrijpendere maatregelen? Heeft de timing van het ingrijpen
naar mening van de regering invloed op de «heftigheid» waarmee moet
worden ingegrepen? Hoe heeft de regering dit gewogen?
De timing van de inzet van maatregelen is cruciaal. Vanuit epidemiologisch perspectief moeten maatregelen zo effectief mogelijk zijn om de
verspreiding van het virus tegen te gaan en daarmee besmettingen terug
te dringen en te voorkomen. Naast het beoogde epidemiologische effect
hebben maatregelen ook andere, veelal negatieve, (neven)effecten op de
maatschappij en de economie. Deze effecten moeten juist zoveel als
mogelijk vermeden worden. Bij de besluitvorming over de maatregelen
wordt een weging gemaakt tussen mogelijke gezondheidseffecten als
gevolg van het moeten uitstellen van (planbare) zorg aan de ene kant en
sociale, maatschappelijke en economische (SME) effecten van de te
nemen maatregelen aan de andere kant. Bij het nemen van maatregelen is
het dus steeds zoeken naar de balans en proportionaliteit tussen enerzijds
het effectief bestrijden van de epidemie en anderzijds het zoveel mogelijk
beperken van negatieve maatschappelijke (neven)effecten.
Deze overwegingen staan echter los van de voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen. Deze zijn bovenal gebaseerd op algemene uitgangspunten
van infectieziektenbestrijding. Het doel van dit wetsvoorstel is om de Wpg
pandemisch parater te maken. Als zodanig zijn de maatregelen die zijn
opgenomen in het wetsvoorstel van toepassing in diverse contexten
aangaande A1-infectieziekten.
Een andere vraag die genoemde leden hebben is in relatie tot de
maatregelen in verband met inreizen. Het inreizen blijkt een effectieve
manier, voornamelijk in de vroege fase, om de verspreiding van een
ziektekiem te beperken. Hoe verhoudt dan de hoogte van de drempel die
wenselijk is voor een inreisverbod zich tot de hoogte van de drempel die
wenselijk is voor de andere maatregelen?
Een maatregel als het inreisverbod is een verdergaande maatregel dan de
maatregelen die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen, zoals een testverplichting of quarantaineplicht. In het geval van laatstgenoemde maatregelen kan de reiziger, in tegenstelling tot het inreisverbod, het land wel
67

Kamerstukken II 2022/23, 25 395, nr. 1966.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

86

inreizen maar wordt het risico op verspreiding van een infectieziekte
voorafgaand en na de reis verkleind.
Het verdergaande karakter van het inreisverbod maakt deze maatregel
zowel effectief als ingrijpend voor de reiziger. Daarom ligt de drempel
voor het instellen van het inreisverbod hoger en wordt het wenselijk
geacht dat deze enkel wordt ingesteld in een noodsituatie, bijvoorbeeld in
het geval van het ontstaan van een nieuw virus of nieuwe variant van een
reeds bekend virus.
Worden infectieziekten die nog niet in Nederland aanwezig zijn al wel
geclassificeerd door het RIVM? Is het voor de classificatie vereist dat de
ziekte reeds in mensen aangetroffen wordt? Kan de regering zich
bijvoorbeeld voorstellen dat de vogelgriep al geclassificeerd kan worden
als A-ziekte omdat bij een uitbraak ervan het maatschappelijke leven
dreigt te ontwrichten?
Ook infectieziektes die nog niet in Nederland aanwezig zijn, maar die een
dreiging kunnen vormen, worden opgenomen in de Wpg. Op dit moment
zijn, naast covid-19 en apenpokken ook de niet in Nederland voorkomende
infectieziekten polio, pokken, SARS, MERS en virale hemorragische koorts
als A geclassificeerd. Vogelgriep is, onder de term «humane infectie met
dierlijk influenzavirus» geclassificeerd als een meldingsplichtige ziekte
groep B1. Het laboratorium en de arts melden een geval van influenza van
dierlijke oorsprong binnen 24 uur (ook in het weekend) aan de GGD, deze
meldt binnen 24 uur aan het RIVM. Indien een specifieke vorm van
vogelgriep een bedreiging voor de volksgezondheid kan vormen kan deze
snel geclassificeerd worden als A1 of A2-infectieziekte.
Kan de regering aangeven waarom voor bijna elke maatregelen gekozen
wordt om die in te stellen per ministeriële regeling maar bij de veilige
afstand wel gekozen wordt om die in de wet op te nemen? Klopt het dat
daarmee permanent een veilige afstand ingesteld moet zijn (ook al staat
die op nul/nihil)? Waarom is daar voor gekozen?
Artikel 58f met betrekking tot het instellen van een veilige afstand bevat
net als de overige artikelen in paragraaf 8 een bevoegdheidsgrondslag die
nog geactiveerd moet worden op het moment dat het inzetten van de
maatregel gewenst is. Het is dus niet zo dat er permanent een veilige
afstand ingesteld moet zijn, maar alleen als de bepaling geactiveerd is. In
het geval dat de bepaling geactiveerd is, wordt bij ministeriële regeling
bepaald wat een veilige afstand is. Het staat dus ook niet vast met het
aanzetten van de bevoegdheidsgrondslag dat bijvoorbeeld anderhalve
meter een veilige afstand is.
Interpreteren de leden van de ChristenUnie-fractie de beschrijving van
de nieuwe groep A1-ziekte goed als zij hier vooral de beschrijving van het
covid-19-virus in lezen? Kan de regering aangeven aan welke andere
(type) virussen gedacht kan worden die onder deze beschrijving vallen? Is
het ook de bedoeling van de regering geweest om dit wetsvoorstel net zo
goed op deze andere virussen van toepassing te laten zijn? Waarom kiest
de regering er dan voor om in de memorie van toelichting vooral terug te
grijpen op de ervaringen met de bestrijding van het covid-19-virus, zoals
bij de grondslagen voor maatregelen die nu in het wetsvoorstel zijn
opgenomen (paragraaf 8.2)? Heeft de regering anderszins overwogen of
ziet zij een aangewezen moment om hier nogmaals op te reflecteren?
Alhoewel covid-19 in het huidige voorstel niet als A1-infectieziekte wordt
aangewezen klopt het dat de beschrijving van de nieuwe groep
A1infectieziekten goed aansluit bij de infectieziekte covid-19 in het
grootste deel van de uitbraak. Ook andere ziekteverwekkers (inderdaad
meest virussen) die zich op dezelfde manier verspreiden, respiratoir, dus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

87

ook zonder direct contact, waarvoor geen immuniteit is en die (bij een
deel van de besmettingen) ernstige klachten geven vallen onder deze
beschrijving. Het is inderdaad de bedoeling om dit wetsvoorstel ook op
infectieziekten veroorzaakt door andere ziekteverwekkers van toepassing
te laten zijn.
Op dit moment wordt volstaan met het regelen van bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve maatregelen waarmee al ervaring is opgedaan
tijdens de bestrijding van de epidemie van covid-19. Die maatregelen en
ook de voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen in het onderhavige
wetsvoorstel zijn bovenal gebaseerd op de algemene principes van
infectieziektebestrijding. Met de opgenomen bevoegdheidsgrondslagen
kan het grootste deel van de ziekteverwekkers die een dergelijke infectieziekte kunnen veroorzaken, aangepakt worden. Dat neemt niet weg, dat de
regering voor de volgende tranches onderzoekt of het toevoegen van
nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve maatregelen, noodzakelijk en proportioneel is voor het bestrijden van een
toekomstige epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1.
De differentiatie die de regering voorstelt in de te nemen maatregelen is
voor de leden van de ChristenUnie-fractie een logische afweging, waarbij
zij ten aanzien van het lokale en regionale maatwerk vragen hoe de
regering dit in de uitvoering nader invult. Kan de regering enkele
casussen ten voorbeeld geven voor de ideale invulling?
Het wetsvoorstel creëert een structureel wettelijk kader voor de bestrijding
van een epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1, of een
directe dreiging daarvan. Aangezien elke infectieziekte en epidemie zijn
eigen karakteristieken heeft is niet een ideaalbeeld weer te geven in welke
gevallen en op welk moment lokale en regionale differentiatie noodzakelijk is. Wel kan in zijn algemeenheid worden aangeven in welke situaties
lokale en regionale differentiatie noodzakelijk kan zijn. Zo is het denkbaar
dat in bijvoorbeeld Europees Nederland maatregelen noodzakelijk zijn,
terwijl dit in Caribisch Nederland niet het geval is, of andersom. Ook kan
het in bijvoorbeeld grensregio’s of regio’s met een bepaalde attractie
noodzakelijk zijn om meer of andere maatregelen te treffen dan in andere
regio’s, bijvoorbeeld omdat in een regio het pandemisch beeld kritieker is,
of omdat het gaat om een regio waar veel mensen op afkomen.
Deze leden herinneren de regering eraan dat het in het verleden
moeizaam is gebleken om op lokaal of regionaal niveau te differentiëren
in beperkende maatregelen, omdat de verantwoordelijkheid voor het
nemen van zulke maatregelen een zware verantwoordelijkheid is, en in die
gevallen landelijke besluiten op meer draagvlak bij lokale en regionale
bestuurders kon rekenen. Op welke manier zorgt de regering ervoor dat
een dergelijke impasse niet opnieuw ontstaat?
Het wetsvoorstel creëert een structureel wettelijk kader voor de bestrijding
van een epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1, of een
directe dreiging daarvan. Aangezien elke infectieziekte en epidemie zijn
eigen karakteristieken heeft is niet een ideaalbeeld weer te geven in welke
gevallen en op welk moment lokale en regionale differentiatie noodzakelijk is. Wel kan in zijn algemeenheid worden aangeven in welke situaties
lokale en regionale differentiatie noodzakelijk kan zijn.
Zo is het denkbaar dat in bijvoorbeeld Europees Nederland maatregelen
noodzakelijk zijn, terwijl dit in Caribisch Nederland niet het geval is, of
andersom. Ook kan het in bijvoorbeeld grensregio’s of regio’s met een
bepaalde attractie noodzakelijk zijn om meer of andere maatregelen te
treffen dan in andere regio’s, bijvoorbeeld omdat in een regio het
pandemisch beeld kritieker is, of omdat het gaat om een waar veel
mensen op afkomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

88

Zoals benoemd in het vorige antwoord is het in ieder geval noodzakelijk
dat gedifferentieerd kan worden tussen Europees Nederland en Caribisch
Nederland. Het is daarnaast voor te stellen dat in geval van een toekomstige epidemie van een A1-infectieziekte regionaal differentiëren noodzakelijk is. Desalniettemin moet in deze situaties worden stilgestaan bij de
bekende nadelen van bijvoorbeeld verminderde duidelijkheid voor
burgers of het zogenaamde «waterbed-effect» waarbij burgers vanwege
een verschil in maatregelen uitwijken naar andere regio’s. Voor elke
krachtens hoofdstuk V, paragraaf 8, vast te stellen ministeriële regeling
dient – aan de hand van de actuele stand van de epidemie van de
betreffende infectieziekte, de wetenschappelijke inzichten en voortgang
van de bestrijding – een beoordeling plaats te vinden van de noodzaak,
geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Bij het maken van de
afweging of regionale differentiatie van maatregelen in een specifiek
geval, noodzakelijk is en voldoet aan de overige eisen zoals neergelegd in
artikel 58b, vind een brede weging plaats en zullen regionale medeoverheden betrokken worden. Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen
over artikel 58b in het verslag, alsmede gedurende het rondetafelgesprek
met professoren Bovend’Eert, Gerards en Toebes en de heer Loof van het
College voor de Rechten van de Mens, wordt via de gelijktijdig met deze
nota ingediende nota van wijziging voorgesteld artikel 58b te herformuleren en hier ook het maatschappelijk welzijn bij te betrekken. In de
toelichting bij de nota van wijziging wordt nader ingegaan op de inhoud
en betekenis van artikel 58b.
De regering kiest ervoor om in dit wetsvoorstel de maatregelen op te
nemen die zijn voorgesteld in de zesde verlenging van de Twm. In de
memorie van toelichting beschrijft de regering dat gebleken is dat deze
maatregelen geschikt en effectief kunnen zijn, omdat ze eerder van kracht
zijn geweest in de covid-19-bestrijding. Is de regering het met de leden
van de ChristenUnie-fractie eens dat alleen het feit dat maatregelen eerder
van kracht zijn geweest nog geen reden is om ervan uit te gaan dat een
maatregel effectief is?
De voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen zijn mede gebaseerd op de
maatregelen die tijdens de epidemie van covid-19 zijn getroffen. Die
maatregelen en ook de voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen zijn
echter bovenal gebaseerd op de algemene principes van infectieziektenbestrijding.
Deze leden zijn met de regering van mening dat voor de rechtvaardiging
van concrete maatregelen een goede onderbouwing van de noodzaak en
proportionaliteit van deze maatregelen vereist is. Zij vragen op welke
manier en op welk moment de regering deze onderbouwing zal geven,
indien de effectiviteit van een bepaalde maatregel, of een set aan
maatregelen, onzeker is, onbekend is of sterk afhankelijk is van tal van
andere factoren zoals gedrag, variant van het virus of infectiegraad
In het wetsvoorstel zijn de waarborgen van noodzaak, geschiktheid,
proportionaliteit en subsidiariteit geëxpliciteerd (artikel 58b). De onderbouwing van deze bij het nemen van maatregelen te maken afweging
bestaat in het geval van de huidige epidemie van covid- uit een epidemiologische situatie, een sociaal-maatschappelijke beeld en adviezen over de
verwachte effecten, zowel op de epidemie als op andere terreinen. In de
brieven die recentelijk aan uw Kamer verzonden zijn, is beschreven
waarom de epidemiologische situatie moeilijk te voorspellen is en voor
toekomstige epidemieën ook zal zijn en waarom de effectiviteit van
maatregelen ter bestrijding van de epidemie niet precies kunnen worden
bepaald, maar wel effectief zijn.68

68

Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1953 en Kamerstukken II 2022/23, 25 395, nr. 1966.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

89

Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen over artikel 58b in het
verslag, alsmede gedurende het rondetafelgesprek met professoren
Bovend’Eert, Gerards en Toebes en de heer Loof van het College voor de
Rechten van de Mens, wordt via de gelijktijdig met deze nota ingediende
nota van wijziging voorgesteld artikel 58b te herformuleren en hier ook
het maatschappelijk welzijn bij te betrekken. In de toelichting bij de nota
van wijziging wordt nader ingegaan op de inhoud en betekenis van artikel
58b.
De Afdeling acht het relatief beperkte bevoegdhedeninstrumentarium als
eerste stap in passende wetgeving verdedigbaar. Voor een volgende fase
adviseert de Afdeling wel een meer gevulde «gereedschapskist» met een
goed slot erop. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen welke
reflecties de regering daarop heeft, zowel ten aanzien van de te
overwegen maatregelen, als de verdere invulling van «het goede slot» bij
het openen en weer sluiten.
De Afdeling heeft terecht opgemerkt dat het voorliggende wetsvoorstel in
omvang en reikwijdte beperkt is. De regering heeft in deze eerste tranche
gekozen voor een aantal specifieke bevoegdheidsgrondslagen ter
bestrijding van een (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten. Voorts
bevat het wetsvoorstel een noodbevoegdheid, waarvan in de daar
gegeven omstandigheden gebruik kan worden gemaakt voor zover een
maatregel is vereist waarvoor nog niet is voorzien in een specifieke
bevoegdheidsgrondslag. Wat betreft andere mogelijke instrumenten
merkt de regering op dat zij voor volgende tranches nader zal onderzoeken of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en
proportioneel zijn voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende)
epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1. Indien andere
instrumenten als hier bedoeld onverhoopt noodzakelijk zijn en daarvoor
nog niet is voorzien in een specifieke bevoegdheidsgrondslag, kan zo
nodig, in de in artikel 58d gegeven omstandigheden, gebruik worden
gemaakt van de in die bepaling gegeven noodbevoegdheid.
Verder signaleert de Afdeling dat de rol van het parlement met het oog op
een definitievere regeling, in relatie tot de voorgenomen herziening van
het (staats)nood- en crisisrecht, in een volgende fase verder moet worden
doordacht. Gelet hierop en aangezien de Afdeling de voorgestelde
regeling van de parlementaire betrokkenheid voor dit moment toereikend
acht, neemt de regering het advies van de Afdeling ter harte om de rol
van het parlement met het oog op een definitievere regeling, in een
volgende fase verder te doordenken, mede in relatie tot de voorgenomen
herziening van het (staats)nood- en crisisrecht. Het in dat traject in
voorbereiding zijnde kader zal daarbij als leidraad dienen. De regering zal
hierbij ook de door de Afdeling in het advies gegeven denkrichtingen
betrekken.
De regering kiest er met het oog op beperkt maatschappelijk en politiek
draagvlak voor om in dit wetsvoorstel geen grondslag te bieden voor de
bevoegdheid om het coronatoegangsbewijs (ctb) te gebruiken. De leden
van de ChristenUnie-fractie vullen daarop aan dat een beperkte onderbouwing van de effectiviteit van het ctb in de huidige epidemiologische
fase, met de laatste virusvarianten, voor hen ook een reden is om het niet
passend te vinden nu een grondslag te bieden voor het gebruiken van een
niet-effectief ctb. Deze leden merken op dat meegewogen moet worden
dat een ctb op basis van vaccinatie nauwelijks uitvoerbaar is, gezien de
herhaalprikken, het ontbreken van registratie over reeds doorgemaakte
corona-infecties en de effectiviteit van de basisserie vaccins, waar het ctb
eerder op was gebaseerd, niet meer op deze wijze bestaat. Zij vragen de
regering om een reactie op deze overwegingen. Deze leden zien
bovendien een risico in de mogelijkheid dat door het invoeren van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

90

dergelijke maatregel het draagvlak en de navolging van andere, minder
ingrijpende beperkende maatregelen, afneemt.
Het doel van dit wetsvoorstel is om de Wpg pandemisch parater te
maken. Als zodanig zijn de maatregelen die zijn opgenomen in het
wetsvoorstel van toepassing in diverse contexten aangaande
A1-infectieziekten. Dit is een belangrijk onderscheid ten opzichte van de
Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm). Een toegangsbewijs maakt,
zoals de leden van de ChristenUnie, terecht opmerken, geen onderdeel uit
van de voorgestelde maatregelen in het wetsvoorstel.
Specifiek ten aanzien van de bestrijding van de epidemie van covid-19
geldt dat het ctb in de huidige epidemiologische context minder effectief
dan onder de alfa- en deltavariant van het virus is in het verkleinen van
het risico op transmissie en daarmee op ernstige ziekte. Dit hoeft niet te
betekenen dat een vergelijkbaar toegangsbewijs in een andere epidemiologische context, met een nieuw virus of nieuwe variant van het huidige
virus, dezelfde mate van effectiviteit kent. Zo concludeert de TU Delft:69
«Het Risico Taxatie Model laat zien dat de invoering van ctb-beleid het
aantal besmettingen en ziekenhuisopnames onder bezoekers van
ctb-locaties kan verlagen, in zowel de Deltavariant als in de Omikronvariant scenario’s. Het invoeren van 1G heeft een veel grotere invloed op het
verlagen van besmettingen en ziekenhuisopnames onder bezoekers dan
het invoeren van 2G of 3G. De effectiviteit van 2G en 3G is lager in de
Omikronvariant scenario’s dan in de Deltavariant scenario’s.
Het Next Generation Model laat zien dat bij de epidemiologische situatie
van november 2021 (Deltavariant was dominant en reproductiegetal lag
rond de 1,0) het reproductiegetal door een ctb-beleid tot onder de 1,0
gebracht kon worden. Het model laat ook zien dat ctb-beleid er bij de
epidemiologische situatie van januari 2022 (Omikronvariant is dominant
en uitgangsreproductiegetal ligt rond de 1,8) niet voor kan zorgen dat het
reproductiegetal onder de 1,0 komt.
Het Next Generation Model laat zien dat het effect van 1G op de
verspreiding van het virus in de samenleving in zowel de Deltavariant als
Omikronvariant scenario’s minder afhankelijk is van de mate van
immuniteit van de bevolking dan 2G of 3G. Het effect is vooral groot als
1G op veel locaties (en dus contacten) van toepassing is en de kwaliteit
van de toegangstesten hoog is. Uiteraard is het toepassen van 1G op heel
veel locaties moeilijker uitvoerbaar dan het toepassen van 1G op een
beperkt aantal locaties.
Het Next Generation Model laat zien dat het effect van 2G en 3G op de
verspreiding van het virus in de samenleving in zowel de Deltavariant als
de Omikronvariant scenario’s sterk afhangt van de mate van immuniteit
van de bevolking. 2G en 3G zijn vooral effectief bij een groot verschil in
bescherming tussen de groep ongevaccineerden die geen ctb heeft en de
groep die een ctb heeft gekregen via een vaccin of omdat zij een herstelbewijs hebben gekregen. De effectiviteit van 2G en 3G neemt in deze
situaties ook toe als het beleid wordt toegepast op meer locaties.»
Uit deze conclusies blijkt onder meer dat een coronatoegangsbewijs wel
degelijk effectief kan zijn. Wel is de mate van effectiviteit afhankelijk van
de epidemiologische context. Indien overwogen wordt om de inzet van
een ctb specifiek voor covid-19 in een separaat wetsvoorstel op te nemen,
moet gelet op het voorgaande worden bezien op welke wijze en in welke
vorm het ctb effectief ingezet kan worden om sluiting van sectoren te
69

TU Delft, Effectiviteit van verschillende toepassingen van het CoronaToegangsBewijs
(17 januari 2022), p. 54. Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 35 971, nr. 11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

91

voorkomen. Het kabinet is overigens van mening dat een wetsvoorstel dat
de inzet van een ctb mogelijk maakt voor de bestrijding van de epidemie
van covid-19 enkel overwogen moet worden als daar ook draagvlak voor
is bij uw Kamer. Het kabinet gaat hierover dan graag met u in gesprek.
Overigens is het de vraag of de conclusie juist is, dat een ctb op basis van
vaccinatie nauwelijks uitvoerbaar is, gezien de herhaalprikken, het
ontbreken van registratie over reeds doorgemaakte corona-infecties en de
effectiviteit van de basisserie vaccins, waar het ctb eerder op was
gebaseerd, niet meer op deze wijze bestaat. Immers, er worden nog
steeds Digitale Corona Certificaten (DCC) uitgegeven. Een basisserie en
een herhaalprik leiden tot een geldig DCC.
De leden van de SGP-fractie vragen welke criteria gebruikt worden om te
bepalen of een ziekte groep A1 dan wel A2 is. In de memorie van
toelichting worden drie indicatoren gebruikt. Zijn dit alle indicatoren die
het RIVM/OMT hanteert? Genoemde leden vragen of deze drie indicatoren
ook gelden voor A2-ziekten. Zo ja, welke criteria gelden er dan aanvullend
voor A1-ziekten?
Voor infectieziekten in groep A1 geldt dat zij een dusdanige omvang
hebben dat het maatschappelijke leven erdoor wordt ontwricht en dat
voor de bestrijding van een epidemie van deze infectieziekte of de directe
dreiging daarvan collectieve maatregelen noodzakelijk kunnen zijn. De
criteria die daarbij, door de experts, bekeken en gewogen worden zijn
snelheid van verspreiding onder de bevolking, samenhangend met de
manier van verspreiden en de immuniteit in de populatie, en de ernst van
de ziekte. Gezamenlijk zijn dat criteria die bepalen hoe maatschappelijk
ontwrichtend een infectieziekte kan worden doordat een belangrijk deel
van de beroepsbevolking ziek is en dus niet kan werken enerzijds en er
anderzijds overbelasting van de zorg op kan treden.
Het verschil tussen de A1 en de A2 groep is gradueel en zit hem in de
mogelijkheid tot snelle verspreiding (samenhangend met de immuniteit
van de populatie en het overbrengingsmechanisme van de specifieke
ziekteverwekker) en het risico op maatschappelijke ontwrichting, door
deze verspreiding in samenhang met de ernst van de ziekte. Het gaat
daarbij niet om de individuele criteria maar om hoe deze op elkaar
inwerken. Een infectieziekte die hele ernstige klachten geeft, en die een
heel hoog sterftepercentage heeft, zoals ebola, zal toch geen A1 ziekte
worden omdat de verspreiding alleen plaatsvindt bij direct contact met
zieke patiënten.
Verder vragen deze leden naar de rol van het MIT, dat in de besluitvorming een plaats heeft gekregen naast het OMT. Waarom wordt er niet
voor gekozen om de rol van het MIT nu in de Wpg vast te leggen?
Gezien de parallelliteit en gelijkwaardigheid van (de adviezen van) het MIT
en OMT wordt de rol van het MIT niet in de Wpg vastgelegd. Hiermee zou
het MIT een andere juridische positie krijgen dan het OMT, die ook geen
wettelijke grondslag in de Wpg heeft.
De leden van de SGP-fractie steunen het principe van differentiatie en
lokaal maatwerk. Zij hebben wel een vraag bij de differentiatie op basis
van leeftijd. Was dit ook mogelijk op basis van de Twm? Zo ja, is daar ook
gebruik van gemaakt? Zo nee, waarom is ervoor gekozen om het nu wel in
de wet op te nemen?
Differentiatie op basis van leeftijd was ook mogelijk op basis van de Twm.
Tijdens de epidemie van covid-19 betrof dat bijvoorbeeld de situatie dat
personen tot en met twaalf jaar die Nederland binnen komen geen
negatieve testuitslag hoefden te laten zien aan aanbieders van personen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

92

vervoer (zie hiervoor de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 in
Staatscourant 2021, 610).
De leden van de SGP-fractie vragen of er ook grondslagen in het
wetsvoorstel zijn op genomen die óók in de Twm waren opgenomen,
maar die nooit daadwerkelijk zijn gebruikt om maatregelen te nemen. Met
andere woorden, zijn er bepalingen in de Twm die nooit zijn gebruikt
tijdens de coronacrisis? Als deze er zijn, kan de regering toelichten
waarom deze toch in het wetsvoorstel zijn opgenomen?
De opgenomen grondslagen voor te nemen maatregelen zijn mede
gebaseerd op de grondslagen die waren voorgesteld in de voorgenomen
zesde verlenging van de Twm. Al deze grondslagen zijn op enig moment,
ter bestrijding van de epidemie van covid-19, benut in de Tijdelijke
regeling maatregelen covid-19 (Trm).
De memorie van toelichting benoemt dat diverse instrumenten die bij de
bestrijding van covid-19 zijn gebruikt, zoals het ctb en de avondklok, niet
zijn opgenomen in het wetsvoorstel. Kunnen deze maatregelen alsnog
worden ingevoerd via de noodbevoegdheid (artikel 58d)? Genoemde
leden zouden het zeer onwenselijk vinden als dergelijke maatschappelijk
zeer gevoelige maatregelen via de noodbevoegdheid alsnog zouden
worden ingevoerd.
Het gaat hier om verschillende maatregelen met een verschillend
rechtskarakter. Deze zal ik hieronder afzonderlijk behandelen.
Hierbij wordt opgemerkt dat covid-19 in het huidige wetsvoorstel geen
A1-infectieziekte is, hierdoor kan 58d niet worden ingezet voor enige
maatregel ter bestrijding van covid-19. Indien covid-19 wordt aangemerkt
als A1-infectieziekte dan is toepassing van artikel 58d mogelijk indien aan
de daarin gestelde voorwaarden is voldaan.
De voorwaarden van artikel 58d zijn de volgende:
– er moet sprake zijn van een dringende omstandigheid waarin direct
moet worden gehandeld. De regering beoogt met deze criteria tot
uitdrukking te brengen dat het gaat om situaties waarin met grote
spoed moet worden gehandeld en waarin dus niet eerst een (spoed)wetsvoorstel kan worden afgewacht. Uit de aard der zaak kan een
spoedregeling – anders dan een spoedwetsvoorstel – binnen een
aantal dagen worden vastgesteld en in werking treden;
– voorts moet sprake zijn van ontoereikendheid: de specifieke bevoegdheidsgrondslagen uit hoofdstuk V, paragraaf 8, Wpg, bieden geen
toereikende grondslag. Het kan gaan om een situatie waarin de
benodigde grondslag niet in de Wpg is opgenomen maar ook om een
situatie waarin er wel een benodigde grondslag is die evenwel niet kan
worden ingezet, omdat deze voor de betreffende omstandigheid
bijvoorbeeld niet proportioneel wordt geacht; de toets van artikel 58b
vindt immers ook toepassing als het gaat om een ministeriële regeling
op grond van artikel 58d;
– voor de volledigheid benadrukt de regering dat bij toepassing van deze
bepaling ook in ogenschouw moet worden genomen of er grondrechten in het geding zijn en zo ja, of een eventuele beperking van
grondrechten gerechtvaardigd is (zoals ook geëxpliciteerd in 58b).
Het is niet voorzienbaar of er bij de bestrijding van een toekomstige
A1-infectieziekte sprake kan zijn van een dringende omstandigheid waarin
direct gehandeld moet worden en waarbij de specifieke bevoegdheidsgrondslagen ontoereikend zijn, op grond waarvan het noodzakelijk en
proportioneel is om een test- en vaccinatiebewijs als toegangsbewijs in te
zetten. Het is namelijk niet te zeggen hoe een toekomstige epidemie van
een A1-infectieziekte eruit ziet. Het hangt daarom af van de specifieke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

93

omstandigheden om te kunnen beoordelen welke maatregelen voor dat
moment noodzakelijk en proportioneel zijn. Op dit moment kan daarom
niet de conclusie worden getrokken dat een test- en/of vaccinatiebewijs
als toegangsbewijs nooit voldoet aan de voorwaarden van artikel 58d.
De mogelijkheid tot het instellen van een avondklok maakt – evenals een
aantal andere specifieke bevoegdheidsgrondslagen die opgenomen
waren in het inmiddels vervallen tijdelijke hoofdstuk Va Wpg – geen
onderdeel uit van het wetsvoorstel. Met betrekking tot de avondklok is
eerder de Wet bijzondere bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg) als
grondslag gebruikt. De Hoge Raad heeft deze grondslag toen ook geschikt
bevonden voor een avondklok als maatregel voor de bestrijding van een
epidemie.70
Deelt de regering de opvatting dat dit onwenselijk is en kan de regering
toezeggen dat zij dit dus ook niet zal doen?
De inzet van test- en/of vaccinatiebewijzen als toegangsbewijs is een
zware maatregel, die politiek en maatschappelijk gevoelig ligt. Daarnaast
is dit instrument afhankelijk van een aantal randvoorwaarden. De regering
heeft om deze reden een bevoegdheidsgrondslag voor deze maatregel
niet opgenomen in dit wetsvoorstel. De regering ziet ook dat het op
voorhand uitsluiten van maatregelen bij een mogelijke opleving in de
toekomst de mogelijke interventiemaatregelen beperkt, waardoor
ingrijpender maatregelen sneller in beeld komen. Mede gelet op het feit
dat deze maatregel wordt genoemd in verschillende sectorplannen ter
voorkoming van zwaardere maatregelen, valt hiertoe een separaat
wetsvoorstel te overwegen.
Met betrekking tot de avondklok is eerder de Wet bijzondere bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg) als grondslag gebruikt. De Hoge Raad
heeft deze grondslag toen ook geschikt bevonden voor een avondklok als
maatregel voor de bestrijding van een epidemie.
De leden van de SGP-fractie zien liever dat dit via een regulier wetgevingstraject aan de Wpg zou worden toegevoegd, indien de regering (of
een Kamerlid, via initiatiefwetgeving) de wens heeft om dergelijke
instrumenten aan de Wpg toe te voegen. Deelt de regering deze mening?
Het is niet voorzienbaar of er bij de bestrijding van een toekomstige
A1-infectieziekte sprake kan zijn van een dringende omstandigheid waarin
direct gehandeld moet worden en waarbij de specifieke bevoegdheidsgrondslagen ontoereikend zijn, op grond waarvan het noodzakelijk en
proportioneel is om een test- en vaccinatiebewijs als toegangsbewijs in te
zetten. Het is namelijk niet te zeggen hoe een toekomstige epidemie van
een A1-infectieziekte eruit ziet. Het hangt daarom af van de specifieke
omstandigheden om te kunnen beoordelen welke maatregelen voor dat
moment noodzakelijk en proportioneel zijn.
Met betrekking tot de avondklok is eerder de Wbbbg als grondslag
gebruikt. De Hoge Raad heeft deze grondslag toen ook geschikt bevonden
voor een avondklok als maatregel voor de bestrijding van een epidemie.
In de memorie van toelichting wordt benadrukt dat met dit wetsvoorstel
collectieve maatregelen genomen kunnen worden om infectieziekten met
pandemisch potentieel te bestrijden. Geldt dan dus dat met de huidige
bepalingen in de Wpg geen enkele mogelijkheid wordt geboden voor
collectieve maatregelen voor (thans) A-ziekten en in de toekomst
A2-ziekten? Kan de regering een uitputtend overzicht van collectieve
maatregelen geven die reeds nu al mogelijk zijn op basis van de Wpg?
Met de huidige bepalingen in de Wpg wordt geen mogelijkheid geboden
voor collectieve maatregelen voor (thans) A-ziekten en in de toekomst
A2-ziekten. De huidige Wpg biedt slechts een mogelijkheid voor het geven
70

HR 18 maart 2022, ECLI:NL:HR:2022:380.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

94

van aanwijzingen over collectieve maatregelen aan de voorzitters van de
veiligheidsregio (artikel 7, eerste lid).
Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid voor delegatie naar het niveau van
een ministeriële regeling. In de Twm gold voor de veilige afstand (58f) een
zwaardere procedure, namelijk delegatie naar algemene maatregel van
bestuur. Waarom is voor veilige afstand niet gekozen voor dezelfde
procedure als in de Twm? In de memorie van toelichting wordt het
argument van snelheid genoemd, maar bij de Twm is het argument van
de zorgvuldigheid doorslaggevend geweest. De Raad van State adviseert
immers over de algemene maatregel van bestuur. De leden van de
SGP-fractie komen in de toelichting geen overtuigend argument tegen
waarom nu opeens een andere afweging wordt gemaakt dan bij de Twm.
Zij verzoeken de regering daarom het wetsvoorstel op dit punt te wijzigen
en voor de veilige afstand (58f) te kiezen voor dezelfde procedure als
hiervoor gold in de Twm.
Gelet op de gewenste uniformiteit en eenduidigheid in de procedures
voor het nemen van maatregelen, en met het oog op de slagvaardigheid,
is ervoor gekozen de veilige afstand bij ministeriële regeling vast te
stellen. Het gaat hier alleen om het daadwerkelijk bepalen van de grootte
van de veilige afstand, want de norm dat er een veilige afstand moet
worden gehouden, staat al in de wet. Deze wettelijke norm zal eerst
ingevolge artikel 20 of 20a, met parlementaire betrokkenheid, geactiveerd
moeten worden, alvorens de afstand vastgesteld kan worden. Vervolgens
zal de ministeriële regeling waarin de grootte van de veilige afstand wordt
bepaald via de daarvoor geijkte procedure (artikel 58c) aan beide Kamers
worden voorgelegd. Beide Kamers kunnen daarbij gebruik maken van hun
reguliere instrumentarium en voorts komt aan de Tweede Kamer hierbij
een blokkeringsrecht toe. Hiermee is de procedure voor het instellen van
de veilige afstand met voldoende waarborgen omkleed.
De gewenste snelheid en slagkracht bij het bepalen van de veilige afstand
ziet niet alleen op het vergroten van de veilige afstand, maar ook op het
afschalen of afschaffen ervan, zodra dat kan. Ook hiervoor acht de
regering de procedure van een ministeriële regeling geschikter dan de
procedure voor het tot stand brengen of wijzigen van een algemene
maatregel van bestuur.
Het lid van de BBB-fractie mist heldere criteria voor classificatie van
infectieziekten tot A1-infectieziekte en merkt op dat ook het Landelijk
overleg Infectieziektenbestrijding (LOI) hierom vraagt. Het LOI geeft
daarbij aan dat extra besluitvorming over de vraag of er wel of geen
sprake is van een A1-infectieziekte onnodig vertragend kan werken.
Genoemd lid deelt deze mening en verzoekt daarom ook om criteria toe te
voegen.
Voor infectieziekten in groep A1 geldt dat zij een dusdanige omvang
hebben dat het maatschappelijke leven erdoor wordt ontwricht en dat
voor de bestrijding van een epidemie van deze infectieziekte of de directe
dreiging daarvan collectieve maatregelen noodzakelijk kunnen zijn. De
criteria die daarbij, door de experts, bekeken en gewogen worden zijn
snelheid van verspreiding onder de bevolking, samenhangend met de
manier van verspreiden en de immuniteit in de populatie, en de ernst van
de infectieziekte. Gezamenlijk zijn dat criteria die bepalen hoe maatschappelijk ontwrichtend een ziekte kan worden doordat een belangrijk deel van
de beroepsbevolking ziek is en dus niet kan werken enerzijds en er
anderzijds overbelasting van de zorg op kan treden. De experts, en een
vertegenwoordiger van het Landelijk Overleg Infectieziektebestrijding zijn
een vaste deelnemer aan het OMT, en kunnen adviseren een infectieziekteziekte als A1 of A2 aan te wijzen. Gegeven de in artikel 20 neergelegde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

95

procedure, kan vervolgens ook snel besluitvorming plaatsvinden over een
aanwijzing als A1 of A2.
Dit lid vraagt ook meer toelichting op het «ontwrichten van het
maatschappelijk leven». Wanneer is hier sprake van?
Het maatschappelijk leven wordt ontwricht als veel mensen zo ziek
worden dat zij niet meer kunnen werken. Dat zorgt voor problemen in het
openbare leven, scholen moeten sluiten omdat zij onvoldoende
leerkrachten hebben, het openbaar vervoer loopt vast, de bevoorrading
van supermarkten wordt bemoeilijkt. Een andere reden voor ontwrichting
van het maatschappelijke leven kan zijn dat er een zodanig beroep op de
zorg gedaan wordt dat deze het niet meer aankan, ook dat heeft grote
maatschappelijke gevolgen.
In de memorie van toelichting wordt op bladzijde 13 weliswaar aangegeven waarom dit bij covid het geval was, maar daar wordt de
omschrijving gegeven dat infectie met het virus «ernstige gezondheidsklachten tot gevolg kon hebben». Ook hier blijft een verdere duiding
achterwege. Het lid van de BBB-fractie ziet graag meer toelichting. Bij de
indicatoren die bepalen of er sprake is van pandemisch potentieel gaat het
vervolgens over «zware klachten». Ook hier ontbreekt meer toelichting.
Voor infectieziekten in groep A1 geldt dat zij een dusdanige omvang
hebben dat het maatschappelijke leven erdoor wordt ontwricht en dat
voor de bestrijding van een
epidemie van deze infectieziekte of de directe dreiging daarvan collectieve
maatregelen noodzakelijk kunnen zijn. De criteria die daarbij, door de
experts, bekeken en gewogen worden zijn snelheid van verspreiding
onder de bevolking, samenhangend met de manier van verspreiden en de
immuniteit in de populatie, en de ernst van de ziekte. Gezamenlijk zijn dat
criteria die bepalen hoe maatschappelijk ontwrichtend een ziekte kan
worden doordat een belangrijk deel van de beroepsbevolking ziek is en
dus niet kan werken enerzijds en er anderzijds overbelasting van de zorg
op kan treden. Het gaat daarbij niet om de individuele criteria maar om
hoe deze op elkaar inwerken. Een ziekte die hele ernstige klachten geeft,
en die een heel hoog sterftepercentage heeft, zoals ebola, zal bijvoorbeeld
toch geen A1 ziekte worden omdat de verspreiding alleen plaatsvindt bij
direct contact met zieke patiënten.
Het lid van de BIJ-fractie leest hoe wordt aangegeven dat verschillende
elementen bepalen welke maatregelen op specifieke momenten het meest
effectief zijn. Het lid vraagt de regering in dat kader hoe wordt gereflecteerd op een tweetal gang van zaken uit de coronapandemie.
Het lid vraagt hoe wordt gekeken naar het lange tijd ontkennen en
derhalve dus niet adequaat handelen naar de wetenschappelijke kennis
die elders al ruimschoots beschikbaar was, dat covid-19 via aerosolen
verspreidt, en dus maatregelen rondom het voorkomen hiervan het meest
effectief zouden zijn. Genoemd lid vraagt hoe wordt gekeken naar dit feit,
en hoe kan worden gegarandeerd dat men in onverhoopte vergelijkbare
situaties in de toekomst wel op tijd en gerichter kunnen handelen door
betere kennisdeling en eerder signaleren en erkennen van reeds bekende
feiten.
Er is wetenschappelijke overeenstemming dat de directe besmettingsroute (via de lucht over korte afstand) de dominante besmettingsroute is
voor SARS-CoV-2. De maatregelen van het kabinet hebben zich in
belangrijke mate op deze besmettingsroute gericht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

96

Ook bij toekomstige epidemieën zal het kabinet zich door experts laten
adviseren over te nemen maatregelen, waarbij vanzelfsprekend de meest
actuele en relevante wetenschappelijke inzichten gebruikt zullen worden.
Genoemd lid vraagt tevens hoe wordt gereflecteerd op het feit dat ook
toen reeds op grote schaal werd geaccepteerd op welke manier covid-19
zich verspreidde, het inzetten van adequate maatregelen ook uitbleef.
Denk hierbij onder andere aan de mondkapjesplicht, die zeer kort en zeer
gering is ingezet, en als meest effectieve maatregel ook zeer snel –
ondanks voortdurende besmettingen – weer is afgeschaft.
Het kabinet herkent zich niet in de opvatting dat het inzetten van adequate
maatregelen tijdens de epidemie van covid-19 is uitgebleven. De meest
effectieve maatregelen bij het bestrijden van infectieziekten zijn de
bronmaatregelen en deze hebben bij de adviezen van het kabinet altijd
centraal gestaan. Specifiek ten aanzien van het gebruik van het
mondneusmasker deelt het kabinet de opvatting dat de communicatie
hierover beter gekund had. Dit is door het kabinet ook onderkend.71
5. Parlementaire betrokkenheid
De leden van de PVV-fractie constateren dat het parlement wel
betrokken is bij de invoering van maatregelen maar niet bij het stopzetten
ervan. Deze leden vinden dat het parlement zeggenschap moet hebben
over het beëindigen van maatregelen. Een andere overweging is om de
maatregelen van een tijdvak te voorzien dat automatisch afloopt. Kan de
regering hier op ingaan?
Allereerst wordt ingegaan op de constatering van deze leden van de
PVV-fractie dat het parlement niet betrokken zou zijn bij het stopzetten van
maatregelen.
Deze constatering is niet geheel juist. In de eerste plaats dient ook een
ministeriële regeling houdende stopzetting of afschaling van maatregelen,
via de procedure van artikel 58c, bij beide Kamers te worden voorgehangen. In geval van spoed of bij afschaling kan een nahang plaatsvinden.
Beide Kamers kunnen hierbij gebruikmaken van hun reguliere instrumentarium (vragen, moties, initiatiefwet) en voorts komt aan de Tweede
Kamer zeggenschap toe over de voor- of nagehangen (ontwerp)regelingen via een blokkeringsrecht. Bovendien staat artikel 58c er níet aan in
de weg dat het beide Kamers zich ook buíten de in dat artikel genoemde
momenten, met gebruikmaking van het reguliere instrumentarium
(vragen, motie, als het gaat om de Tweede Kamer, een initiatiefwet) kan
uitlaten over de wenselijkheid van het voortduren van maatregelen.
Hoewel het bij de inzet van het reguliere instrumentarium – behoudens
het instrument initiatiefwet – anders dan deze leden wensen niet gaat om
een bindende beslissingsmogelijkheid (zeggenschap) van het parlement,
meent de regering dat het parlement met het reguliere instrumentarium
ruime beïnvloedingsmogelijkheden heeft. Beide Kamers kunnen door
middel van een motie onder meer oproepen tot het afschalen van de
A1-infectieziekte, tot het in- of buiten werking stellen van (bepaalde)
bevoegdheden voor collectieve maatregelen of tot het nemen, wijzigen of
afschalen van concrete maatregelen. De Tweede Kamer kan bovendien
met het instrument initiatiefwet een wetsvoorstel indienen om bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve maatregelen toe te voegen, te wijzigen
of buiten werking te stellen. Ook kan de Tweede Kamer via het instrument
initiatiefwet een wetsvoorstel indienen om een infectieziekte tot de groep
A1 aan te wijzen of een infectieziekte behorend tot A1 in een andere groep
te plaatsen of uit de Wpg te verwijderen.
71

Kamerstukken II 2022/23, 25 395, nr. 1966.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

97

Hieronder wordt ingegaan op de door deze leden gewenste zeggenschap
van het parlement over maatregelen.
In noodsituaties zal aan het bestuur een zekere beleids- en beoordelingsruimte moeten worden toegekend met het oog op de noodzakelijke
slagkracht. Er moeten dan immers snel maatregelen worden genomen die
soms ingrijpend zijn. Tegelijkertijd, zo geeft ook de Afdeling aan72, is juist
in crisistijd democratische legitimatie essentieel. Wil de crisisbeheersing
aanvaardbaar en effectief zijn, dan zal daarvoor steeds voldoende
maatschappelijk en politiek draagvlak moeten bestaan. Het parlement
speelt daarin een cruciale rol. De regering wijst in dit verband ook op de
adviesopmerking van de Afdeling dat bestuurlijke slagkracht en democratische legitimatie niet onverenigbaar en maar beperkt tegengesteld zijn.
Legitimiteit van overheidsoptreden wordt, zo geeft de Afdeling aan,
immers niet uitsluitend bereikt door parlementaire betrokkenheid bij de
besluitvorming, maar ook door effectief bestuur in de vorm van
slagvaardige crisisbestrijding.73 Tegen die achtergrond heeft de regering
bij de vormgeving van de parlementaire betrokkenheid gezocht naar een
balans tussen de democratische legitimatie en de bestuurlijke slagkracht.
Aanvullend op het bestaande instrumentarium dat reeds aan beide
Kamers ter beschikking staat (vragen, moties, en als het gaat om de
Tweede Kamer voorts het recht van initiatief), wordt in artikel 58c aan de
Tweede Kamer een blokkeringsrecht toegekend, waarmee meer parlementaire zeggenschap wordt gewaarborgd bij de totstandkoming van
regelingen die door burgers als zeer ingrijpend kunnen worden ervaren.
Een vergelijkbare regeling van het blokkeringsrecht was destijds
opgenomen in de Twm, via het op 13 oktober 2020 aangenomen
amendement Buitenweg c.s.74 In paragraaf 5.5.2. van de memorie van
toelichting75 is ingegaan op de daarover door de Eerste Kamer aan de
Afdeling gevraagde voorlichting.76 De Afdeling concludeerde in de
genoemde voorlichting dat er geen staatsrechtelijke belemmeringen
bestonden voor de in het amendement gekozen constructie. Er zijn, zo gaf
de Afdeling aan, geen grondwettelijke bepalingen of constitutionele
uitgangspunten die aan de constructie in de weg staan. Daarbij was van
belang, aldus de Afdeling, dat hoewel beide Kamers deel uitmaken van de
formele wetgever en voor de totstandkoming van een wet in formele zin
instemming van beide Kamers nodig is, tegelijkertijd de posities van beide
Kamers in het wetgevingsproces verschillen. Grondwettelijk gezien heeft,
zo constateerde de Afdeling, de Tweede Kamer meer bevoegdheden en
komt de Tweede Kamer in zoverre meer gewicht toe. In dat licht bezien en
mede gelet op de bij het vaststellen van ministeriële regelingen te
betrachten snelheid in de bijzondere omstandigheden die bij de
bestrijding van een epidemie aan de orde zijn, achtte de Afdeling het
verdedigbaar dat het blokkeringsrecht op ministeriële regelingen alleen
aan de Tweede Kamer werd toegekend. Dat het blokkeringsrecht alleen
aan de Tweede Kamer toekomt laat onverlet, zoals ook door de Afdeling
wordt benadrukt77, dat de Eerste Kamer door middel van haar reguliere
instrumentarium op verschillende wijzen aan haar betrokkenheid
uitdrukking kan geven.
De regering meent dat beide Kamers hiermee reeds ruime beïnvloedingsmogelijkheden hebben. In dit verband wordt ook gewezen op de
adviesopmerking van de Afdeling dat zij de wijze waarop de parlemen-

72

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 13.
Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 16.
74
Kamerstukken II 2020/21, 35 526, nr. 48.
75
Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 3.
76
Kamerstukken I 2020/21, 35 526, nr. F.
77
Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 15.
73

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

98

taire betrokkenheid in het wetsvoorstel vorm krijgt, voor dit moment
toereikend acht78.
Hieronder wordt ingegaan op het laatste deel van de vraag, namelijk het
verzoek om in te gaan op de overweging om maatregelen van een tijdvak
te voorzien dat automatisch afloopt (horizonbepaling).
Een (generieke) horizonbepaling is een variant van een «uitzetknop», in dit
geval voor het automatisch stopzetten van maatregelen zonder dat
daarvoor een initiatief van de Ministers van VWS en BZK hoeft te worden
afgewacht. Beide Kamers zijn in dit geval als medewetgever betrokken bij
het vaststellen van de generieke horizonbepaling, ervan uitgaande dat
deze leden bedoelen dat de vervaltermijn op wetsniveau wordt bepaald.
Het initiatief voor een wijzigingsregeling ligt vervolgens weer volgens de
gebruikelijke procedure (artikel 58c) bij de Ministers van BZK en VWS. Zij
kunnen immers indien dat noodzakelijk is en proportioneel voor of na de
vervaldatum een wijzigingsregeling voorstellen of dezelfde maatregelen
voorstellen, waarbij het parlement wederom betrokken wordt via een
voorhang- of nahangprocedure. Een horizonbepaling voor maatregelen
legt dus niet zozeer het initiatief voor een regeling bij de Kamers, maar
waarborgt parlementaire betrokkenheid op vooraf door de regering en het
parlement (in de wet) vastgestelde momenten.
Bij de vraag of een horizonbepaling wenselijk is en welke termijn daarbij
passend is, moet afgewogen worden of er een goede balans is tussen de
parlementaire betrokkenheid en de bestuurlijke slagkracht die noodzakelijk is voor een effectieve crisisbestrijding. Daarmee kan ook worden
voorkomen dat telkens met hoge snelheid elkaar opvolgende (ongewijzigde) regelingen opnieuw in procedure moeten worden gebracht. De
regering heeft geen horizonbepaling voorgesteld omdat zij een dergelijke
bepaling niet noodzakelijk acht. Ten eerste kan in een (wijzigings)regeling
ook zonder dat dat wettelijk verplicht is, een horizonbepaling worden
opgenomen. Dit was overigens gangbare praktijk onder de Twm.
Aangezien een (ontwerp)regeling wordt voor- of nagehangen kan het
parlement zich ook over dit specifieke onderdeel van een regeling uitlaten
en dus meebeslissen over de vervaltermijn in dat concrete geval. Ten
tweede voorziet het wetsvoorstel, ter verdere versterking van de parlementaire betrokkenheid, in een verantwoordingsplicht voor de Minister
van VWS, waarbij het parlement op vaste momenten (maandelijks) wordt
geïnformeerd over genomen maatregelen. Expliciet bepaald is dat de
regering daarbij ingaat op de verwachtingen ten aanzien van het
voortduren van de maatregelen79. Het wetsvoorstel biedt dus ook
waarborgen voor de parlementaire controle tussentijds of achteraf.
Daarbij kan het parlement, met gebruik van het reguliere instrumentarium, invloed uitoefenen op het samenstel van maatregelen alsmede op
het tijdpad daarvan.
Tot slotte heeft de Afdeling op uitdrukkelijk verzoek van de regering in
haar advies denkrichtingen gegeven voor de verdere gedachtevorming

78
79

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 15.
De regering had een vergelijkbare plicht destijds bij nader rapport, naar aanleiding van het
advies van de Afdeling, opgenomen in het voorstel voor de Twm (Kamerstukken II 2019/20,
35 526, nr. 4, p. 12). De Afdeling gaf in voornoemd advies aan dat het parlement voor een
effectieve parlementaire controle tussentijds ook zicht moet krijgen op het totaalbeeld van
maatregelen en in verband daarmee actief en zorgvuldig geïnformeerd moet worden over de
betekenis van de (onderscheiden) ministeriële regelingen, hun onderlinge verhouding en de
coherentie. Uiteraard geldt, zo signaleerde ook de Afdeling, de normale informatieverplichting
van Ministers jegens het parlement op grond van artikel 68 van de Grondwet. Vanuit dat
perspectief is het dus strikt genomen niet nodig in de wet nader regels te stellen. De Afdeling
achtte het evenwel gelet op de unieke omstandigheden aangewezen om in de relatie tot beide
Kamers een specifieke informatieverplichting voor de regering in het wetsvoorstel op te
nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

99

over de parlementaire betrokkenheid in een volgende fase. Parlementaire
betrokkenheid op het niveau van maatregelen is juist geen onderdeel van
de door de Afdeling geschetste denkrichtingen. Zoals in het nader rapport
is aangegeven zal de regering de parlementaire betrokkenheid met het
oog op een definitievere regeling, in een volgende fase verder
doordenken. Daarbij zal het in voorbereiding zijnde kader voor de
modernisering van het staatsnood- en crisisrecht dat op korte termijn naar
uw Kamer zal worden gestuurd als leidraad dienen.
De leden van de CDA-fractie vragen of ook is overwogen om de Tweede
Kamer zeggenschap te geven over het deactiveren van bevoegdheden
voor het nemen van collectieve maatregelen, zonder dat daarvoor een
ministeriële regeling afgewacht hoeft te worden. Met andere woorden, op
welke wijze kan de Kamer nu zelf het initiatief nemen in het afschalen van
maatregelen?
De Kamers kunnen op de volgende wijze het initiatief nemen. Beide
Kamers kunnen door middel van een motie oproepen tot het afschalen
van de A1-infectieziekte, tot het buiten werking stellen van (bepaalde)
bevoegdheden voor collectieve maatregelen of tot het wijzigingen of
afschalen van concrete maatregelen. De Tweede Kamer kan bovendien
met het instrument initiatiefwet een wetsvoorstel indienen om bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve maatregelen toe te voegen, te wijzigen
of buiten werking te stellen. Ook kan de Tweede Kamer via het instrument
initiatiefwet een wetsvoorstel indienen om een infectieziekte tot groep A1
te laten behoren of een infectieziekte behorend tot A1 in een andere groep
te plaatsen of geheel uit de Wpg te halen. De regering meent dat beide
Kamers hiermee reeds ruime beïnvloedingsmogelijkheden hebben. De
regering wijst in dit verband ook op de adviesopmerking van de Afdeling
dat zij de wijze waarop de parlementaire betrokkenheid in het
wetsvoorstel vorm krijgt, voor dit moment toereikend acht80.
Zij vragen hoe met dit wetsvoorstel gewaarborgd wordt dat maatregelen
zo kort als mogelijk worden genomen, nu dit een permanente wetswijziging betreft en niet een tijdelijke die iedere drie maanden verlengd moet
worden.
In het wetsvoorstel is geëxpliciteerd dat maatregelen alleen kunnen
worden genomen indien dat noodzakelijk is ter bestrijding van een
(dreigende) A1-infectieziekte en voor zover voldaan wordt aan de
vereisten van artikel 58b. Dit betekent ook dat een maatregel dient te
worden afgeschaald zodra dat kan, hetgeen eveneens in het wetsvoorstel
is geëxpliciteerd (artikel 58c, vijfde lid).
Waarom is bijvoorbeeld niet voor gekozen om de ministeriële regelingen
waarin maatregelen worden opgenomen, standaard aan een maximumtermijn te verbinden, waarna ze voor verlenging opnieuw bij de Kamer
voorgehangen moeten worden?
Een (generieke) maximumtermijn of horizonbepaling is een variant van
een «uitzetknop», in dit geval voor het automatisch stopzetten van
maatregelen zonder dat daarvoor een initiatief van de Ministers van VWS
en BZK hoeft te worden afgewacht.
Beide Kamers zijn in dit geval als medewetgever betrokken bij het
vaststellen van de generieke horizonbepaling, ervan uitgaande dat deze
leden bedoelen dat de vervaltermijn op wetsniveau wordt bepaald. Het
initiatief voor een wijzigingsregeling ligt vervolgens weer volgens de
gebruikelijke procedure (artikel 58c) bij de Ministers van BZK en VWS. Zij
80

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

100

kunnen immers indien dat noodzakelijk is en proportioneel voor of na de
vervaldatum een wijzigingsregeling voorstellen of dezelfde maatregelen
voorstellen, waarbij het parlement wederom betrokken wordt via een
voorhang- of nahangprocedure. Een horizonbepaling legt dus niet zozeer
het initiatief voor een regeling bij de Kamers, maar waarborgt parlementaire betrokkenheid op vooraf door de regering en het parlement (in de
wet) vastgestelde momenten.
Bij de vraag of een horizonbepaling wenselijk is en welke termijn daarbij
passend is, moet afgewogen worden of er een goede balans is tussen de
parlementaire betrokkenheid en de bestuurlijke slagkracht die noodzakelijk is voor een effectieve crisisbestrijding. Daarmee kan ook worden
voorkomen dat telkens met hoge snelheid elkaar opvolgende (ongewijzigde) regelingen opnieuw in procedure moeten worden gebracht. De
regering heeft geen horizonbepaling voorgesteld omdat zij een dergelijke
bepaling niet noodzakelijk acht. Ten eerste kan in een (wijzigings)regeling
ook zonder dat dat wettelijk verplicht is, een horizonbepaling worden
opgenomen. Dit was overigens gangbare praktijk onder de Twm.
Aangezien een (ontwerp)regeling wordt voor- of nagehangen kan het
parlement zich ook over dit specifieke onderdeel van een regeling uitlaten
en dus meebeslissen over de vervaltermijn in dat concrete geval. Ten
tweede voorziet het wetsvoorstel, ter verdere versterking van de parlementaire betrokkenheid, in een verantwoordingsplicht voor de Minister
van VWS, waarbij het parlement op vaste momenten (maandelijks) wordt
geïnformeerd over genomen maatregelen. Expliciet bepaald is dat de
regering daarbij ingaat op de verwachtingen ten aanzien van het
voortduren van de maatregelen81. Het wetsvoorstel biedt dus ook
waarborgen voor de parlementaire controle tussentijds of achteraf.
Daarbij kan het parlement, met gebruik van het reguliere instrumentarium, invloed uitoefenen op het samenstel van maatregelen alsmede op
het tijdpad daarvan.
Tot slotte heeft de Afdeling op uitdrukkelijk verzoek van de regering in
haar advies denkrichtingen meegegeven voor de verdere gedachtevorming over de parlementaire betrokkenheid in een volgende fase.
Parlementaire betrokkenheid op het niveau van maatregelen is juist geen
onderdeel van de door de Afdeling geschetste denkrichtingen. Zoals in het
nader rapport is aangegeven zal de regering de parlementaire betrokkenheid met het oog op een definitievere regeling, in een volgende fase
verder doordenken. Daarbij zal het in voorbereiding zijnde kader voor de
modernisering van het staatsnood- en crisisrecht dat op korte termijn naar
uw Kamer zal worden gestuurd als leidraad dienen.
De leden van de SP-fractie vragen de regering waarom zij ervoor kiest
om de Eerste Kamer geen rol te geven bij de toetsing van de inzet van
maatregelen, terwijl dit wel het geval was bij de Twm.
Anders dan de leden van de SP-fractie veronderstellen heeft de Eerste
Kamer wel een rol bij de toetsing van maatregelen, op een vergelijkbare
81

De regering had een vergelijkbare plicht destijds bij nader rapport, naar aanleiding van het
advies van de Afdeling, opgenomen in het voorstel voor de Twm (Kamerstukken II 2019/20,
35 526, nr. 4, p. 12). De Afdeling gaf in voornoemd advies aan dat het parlement voor een
effectieve parlementaire controle tussentijds ook zicht moet krijgen op het totaalbeeld van
maatregelen en in verband daarmee actief en zorgvuldig geïnformeerd moet worden over de
betekenis van de (onderscheiden) ministeriële regelingen, hun onderlinge verhouding en de
coherentie. Uiteraard geldt, zo signaleerde ook de Afdeling, de normale informatieverplichting
van Ministers jegens het parlement op grond van artikel 68 van de Grondwet. Vanuit dat
perspectief is het dus strikt genomen niet nodig in de wet nader regels te stellen. De Afdeling
achtte het evenwel gelet op de unieke omstandigheden aangewezen om in de relatie tot beide
Kamers een specifieke informatieverplichting voor de regering in het wetsvoorstel op te
nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

101

wijze als onder de Twm. Maatregelen worden voorgehangen bij beide
Kamers (onder de Twm was enkel sprake van een nahangprocedure). In
geval van spoed of bij afschaling kan een nahang bij beide Kamers
plaatsvinden. Beide Kamers kunnen hierbij via het reguliere instrumentarium controle uitoefenen op de voor- of nagehangen (ontwerp)regelingen.
In noodsituaties zal aan het bestuur een zekere beleids- en beoordelingsruimte moeten worden toegekend met het oog op de noodzakelijke
slagkracht. Er moeten dan immers snel maatregelen worden genomen die
soms ingrijpend zijn. Tegelijkertijd, zo geeft ook de Afdeling in haar advies
aan82, is juist in crisistijd democratische legitimatie essentieel. Wil de
crisisbeheersing aanvaardbaar en effectief zijn, dan zal daarvoor steeds
voldoende maatschappelijk en politiek draagvlak moeten bestaan. Het
parlement speelt daarin een cruciale rol. In dit verband wordt ook
gewezen op de adviesopmerking van de Afdeling dat bestuurlijke
slagkracht en democratische legitimatie niet onverenigbaar en maar
beperkt tegengesteld zijn. Legitimiteit van overheidsoptreden wordt, zo
geeft de Afdeling aan, immers niet uitsluitend bereikt door parlementaire
betrokkenheid bij de besluitvorming, maar ook door effectief bestuur in de
vorm van slagvaardige crisisbestrijding.83 Tegen die achtergrond heeft de
regering bij de vormgeving van de parlementaire betrokkenheid gezocht
naar een balans tussen de democratische legitimatie en de bestuurlijke
slagkracht. Aanvullend op het bestaande instrumentarium dat reeds aan
beide Kamers ter beschikking staat (vragen, moties, en als het gaat om de
Tweede Kamer voorts het recht van initiatief), wordt in artikel 58c aan de
Tweede Kamer een blokkeringsrecht toegekend, waarmee meer parlementaire zeggenschap wordt gewaarborgd bij de totstandkoming van
regelingen die door burgers als zeer ingrijpend kunnen worden ervaren.
Een vergelijkbare regeling van het blokkeringsrecht was destijds
opgenomen in de Twm, via het op 13 oktober 2020 aangenomen
amendement Buitenweg c.s.84 In paragraaf 5.5.2. van de memorie van
toelichting85 is ingegaan op de daarover door de Eerste Kamer aan de
Afdeling gevraagde voorlichting.86 De Afdeling concludeerde in de
genoemde voorlichting dat er geen staatsrechtelijke belemmeringen
bestonden voor de in het amendement gekozen constructie. Er zijn, zo gaf
de Afdeling aan, geen grondwettelijke bepalingen of constitutionele
uitgangspunten die aan de constructie in de weg staan. Daarbij was van
belang, aldus de Afdeling, dat hoewel beide Kamers deel uitmaken van de
formele wetgever en voor de totstandkoming van een wet in formele zin
instemming van beide Kamers nodig is, tegelijkertijd de posities van beide
Kamers in het wetgevingsproces verschillen. Grondwettelijk gezien heeft,
zo constateerde de Afdeling, de Tweede Kamer meer bevoegdheden en
komt de Tweede Kamer in zoverre meer gewicht toe. In dat licht bezien en
mede gelet op de bij het vaststellen van ministeriële regelingen te
betrachten snelheid in de bijzondere omstandigheden die bij de
bestrijding van een epidemie aan de orde zijn, achtte de Afdeling het
verdedigbaar dat het blokkeringsrecht op ministeriële regelingen alleen
aan de Tweede Kamer werd toegekend. Dat het blokkeringsrecht alleen
aan de Tweede Kamer toekomt laat onverlet, zoals ook door de Afdeling
wordt benadrukt87, dat de Eerste Kamer door middel van haar reguliere
instrumentarium op verschillende wijzen aan haar betrokkenheid
uitdrukking kan geven.
82

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 13.
Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 16.
84
Kamerstukken II 2020/21, 35 526, nr. 48.
85
Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 3.
86
Kamerstukken I 2020/21, 35 526, nr. F.
87
Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 15.
83

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

102

De regering meent dat beide Kamers hiermee reeds ruime beïnvloedingsmogelijkheden hebben. In dit verband wordt ook gewezen op de
adviesopmerking van de Afdeling dat zij de wijze waarop de parlementaire betrokkenheid in het wetsvoorstel vorm krijgt, voor dit moment
toereikend acht88.
Zij vragen de regering wat precies de positie van het parlement is bij het
afschalen van maatregelen of het afschaffen van de A1-status van een
infectieziekte. Kan hiertoe enkel worden overgegaan op basis van een
voorstel vanuit de regering of kan de Tweede en/of Eerste Kamer hier ook
het initiatief toe nemen?
Wat betreft de maatregelen het volgende. Een (ontwerp)regeling dient
altijd bij beide Kamers te worden voorgehangen of nagehangen (bij spoed
of afschaling), dus zowel bij een nieuwe maatregel als wijziging daarvan
(op- of afschaling). Beide Kamers kunnen hierbij via het reguliere
instrumentarium controle uitoefenen op de voor- of nagehangen
(ontwerp)regelingen en bijvoorbeeld via een motie oproepen tot wijziging
van (een onderdeel) van de (ontwerp)regeling. Voorts komt aan de
Tweede Kamer het recht toe om een (ontwerp)regeling te blokkeren
waardoor deze niet kan worden vastgesteld (i.g.v. voorhang) of vervalt
(i.g.v. nahang).
Wat betreft het afschalen van een A1-status het volgende. Beide Kamers
besluiten in hun rol als medewetgever over het ingediende incorporatiewetsvoorstel waarin wordt voorgesteld een A1-infectieziekte geheel uit de
Wpg te halen dan wel onder te brengen in groep A2, B1 of B2 (artikel 20b
en 20c).
In bovenstaande situaties betreft het een initiatief van het kabinet. De
Kamers kunnen als volgt het initiatief nemen: beide Kamers kunnen door
middel van een motie oproepen tot het afschalen van de A1-ziekte,
waarmee ook een einde komt aan de mogelijkheid voor het nemen van
collectieve maatregelen, of tot het buiten werking stellen van (bepaalde)
bevoegdheden voor collectieve maatregelen of tot het wijzigingen of
afschalen van concrete maatregelen. De Tweede Kamer kan bovendien
met het instrument initiatiefwet een wetsvoorstel indienen om bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve maatregelen toe te voegen, te wijzigen
of buiten werking te stellen. Ook kan de Tweede Kamer via het instrument
initiatiefwet een wetsvoorstel indienen om een infectieziekte tot de groep
A1 te laten behoren of een infectieziekte behorend tot A1 in een andere
groep te plaatsen of te verwijderen.
De leden van de PvdA-fractie vinden het van groot belang dat het
voorliggend wetsvoorstel een balans tussen democratische legitimatie en
bestuurlijke slagkracht kent. Deze leden vragen de regering hoe de
regering met deze balans is omgegaan. Welke criteria hebben zij hiervoor
gebruikt?
Voor de beoordeling van een zo optimaal mogelijke balans is geen
afvinklijst te geven. De regering heeft bij de beoordeling onder meer
betrokken de ervaring met de Twm, waaronder de daarover gevoerde
debatten met beide Kamers, de bestrijding van de epidemie van covid-19
en relevante adviezen, waaronder van de Afdeling.
Ons democratisch bestel biedt in algemene zin belangrijke waarborgen als
het gaat om democratische legitimatie. Ten tijde van een epidemie van
een A1-infectieziekte is het, net als bij andere crisissituaties, noodzakelijk
88

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

103

om naast snel en effectief ingrijpen, voldoende waarborgen in te bouwen
voor democratische legitimatie en controle. Dit wetsvoorstel regelt de
bevoegdheidsgrondslagen voor het nemen van collectieve maatregelen
en daarmee de bestuurlijke slagkracht, met daarbij een stevige rol van het
parlement en daarmee ook de democratische legitimatie. Hoe die balans
precies uitpakt zal bij een volgende A1-infectieziekte ook afhangen van de
aard van de A1-infectieziekte en het «gedrag» van de specifieke ziekteverwekker. Dit hangt samen met de risico’s en impact en de mate van
onzekerheid daarbij.
Overigens is democratische legitimatie breder dan de rol van het
parlement en de bestuurlijke slagkracht. Dit gaat ook om betrokkenheid bij
en draagvlak voor epidemiebestrijding vanuit de samenleving. En het
betrekken van brede kennis en relevante inzichten bij de besluitvorming.
Ook lezen deze leden dat overwogen is of het parlement meer bevoegdheden kan krijgen bij het afschalen van een A1-ziekte. Het initiatief daartoe
ligt nu in principe bij de regering. Kan de regering verder toelichten of, en
zo ja, hoe zij deze overweging verder gaat uitwerken?
Allereerst wordt opgemerkt dat beide Kamers met gebruikmaking van
regulier instrumentarium ook het initiatief kunnen nemen. Beide Kamers
kunnen door middel van een motie oproepen tot het afschalen van de
A1-infectieziekte, tot het buiten werking stellen van (bepaalde) bevoegdheden voor collectieve maatregelen of tot het wijzigingen of afschalen van
concrete maatregelen. De Tweede Kamer kan bovendien met het
instrument initiatiefwet een wetsvoorstel indienen om bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve maatregelen toe te voegen, te wijzigen of
buiten werking te stellen. Ook kan de Tweede Kamer via het instrument
initiatiefwet een wetsvoorstel indienen om een infectieziekte tot groep A1
te laten behoren of een infectieziekte behorend tot A1 in een andere groep
te plaatsen of geheel uit de Wpg te halen.
De regering heeft inderdaad overwogen om aanvullend hierop te voorzien
in een procedure waarbij het parlement een bindende beslissing kan
nemen over het voortduren van de aanwijzing als A1-infectieziekte
waarvoor kortheidshalve wordt verwezen naar de in paragraaf 5.6 van de
memorie van toelichting opgenomen overwegingen. De regering meent
evenwel dat beide Kamers met het hiervoor genoemde reguliere
instrumentarium reeds ruime beïnvloedingsmogelijkheden hebben. De
regering wijst in dit verband ook op de adviesopmerking van de Afdeling
dat zij de wijze waarop de parlementaire betrokkenheid in het
wetsvoorstel vorm krijgt, voor dit moment toereikend acht89.
Zoals ook is aangegeven in de memorie van toelichting en het nader
rapport, is de regering conform het advies van de Afdeling voornemens
de rol van het parlement met het oog op een definitievere regeling, in
relatie tot de voorgenomen herziening van het (staats)nood- en crisisrecht, in een volgende fase verder te doordenken. Daarbij zal het in
voorbereiding zijnde kader voor de modernisering van het staatsnood- en
crisisrecht dat op korte termijn naar uw Kamer zal worden gestuurd als
leidraad dienen.
Deelt de regering de mening van de leden van de PvdA-fractie dat er een
zorgvuldige en slagvaardige procedure moet komen waarbij het
parlement een bindende beslissing kan nemen over het voortduren van
de aanwijzing als A1-infectieziekte of het beëindigen van een specifieke
maatregel ter bestrijding van corona?

89

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

104

Zoals in het voorgaande antwoord is aangegeven beschikken beide
Kamers reeds regulier instrumentarium. De regering meent dat beide
Kamers daarmee reeds ruime beïnvloedingsmogelijkheden hebben. In dit
verband wordt ook gewezen op de adviesopmerking van de Afdeling dat
zij de wijze waarop de parlementaire betrokkenheid in het wetsvoorstel
vorm krijgt, voor dit moment toereikend acht. Zoals hiervoor is aangegeven zal de regering de parlementaire betrokkenheid met het oog op een
definitievere regeling, in relatie tot de voorgenomen herziening van het
(staats)nood- en crisisrecht, in een volgende fase verder doordenken.
Daarbij zal het in voorbereiding zijnde kader voor de modernisering van
het staatsnood- en crisisrecht dat op korte termijn naar uw Kamer zal
worden gestuurd als leidraad dienen. Tot slot wordt opgemerkt dat
covid-19 in dit wetsvoorstel niet is aangewezen als A1-infectieziekte. Er
kunnen pas collectieve maatregelen worden genomen ter bestrijding van
de epidemie van covid-19 indien deze ziekte, met toepassing van de in dit
wetsvoorstel beschreven procedure (artikel 20) is aangewezen als
A1-infectieziekte.
Hoe denkt de regering over het bij maatschappelijk ingrijpende maatregelen in de wet opnemen van een procedure waardoor een dergelijke
maatregel na verloop van een bepaalde termijn van rechtswege komt te
vervallen (als ware een automatische noodstop) en waarbij voor
eventuele verlenging opnieuw alle voors en tegens in overleg met de
Tweede Kamer moeten worden afgewogen (een horizonbepaling)?
Een (generieke) maximumtermijn of horizonbepaling is een variant van
een «uitzetknop», in dit geval voor het automatisch stopzetten van
maatregelen zonder dat daarvoor een initiatief van de Ministers van VWS
en BZK hoeft te worden afgewacht. Beide Kamers zijn in dit geval als
medewetgever betrokken bij het vaststellen van de generieke horizonbepaling, ervan uitgaande dat deze leden bedoelen dat de vervaltermijn op
wetsniveau wordt bepaald. Het initiatief voor een wijzigingsregeling ligt
vervolgens weer volgens de gebruikelijke procedure (artikel 58c) bij de
Ministers van BZK en VWS. Zij kunnen immers indien dat noodzakelijk is
en proportioneel voor of na de vervaldatum een wijzigingsregeling
voorstellen of dezelfde maatregelen voorstellen, waarbij het parlement
wederom betrokken wordt via een voorhang- of nahangprocedure. Een
horizonbepaling voor maatregelen legt dus niet zozeer het initiatief voor
een regeling bij de Kamers, maar waarborgt parlementaire betrokkenheid
op vooraf door de regering en het parlement (in de wet) vastgestelde
momenten.
Bij de vraag of een horizonbepaling wenselijk is en welke termijn daarbij
passend is, moet afgewogen worden of er een goede balans is tussen de
parlementaire betrokkenheid en de bestuurlijke slagkracht die noodzakelijk is voor een effectieve crisisbestrijding. Daarmee kan ook worden
voorkomen dat telkens met hoge snelheid elkaar opvolgende (ongewijzigde) regelingen opnieuw in procedure moeten worden gebracht. De
regering heeft geen horizonbepaling voorgesteld omdat zij een dergelijke
bepaling niet noodzakelijk acht. Ten eerste kan in een (wijzigings)regeling
ook zonder dat dat wettelijk verplicht is, een horizonbepaling worden
opgenomen. Dit was overigens gangbare praktijk onder de Twm.
Aangezien een (ontwerp)regeling wordt voor- of nagehangen kan het
parlement zich ook over dit specifieke onderdeel van een regeling uitlaten
en dus meebeslissen over de vervaltermijn in dat concrete geval. Ten
tweede voorziet het wetsvoorstel, ter verdere versterking van de parlementaire betrokkenheid, in een verantwoordingsplicht voor de Minister
van VWS, waarbij het parlement op vaste momenten (maandelijks) wordt
geïnformeerd over genomen maatregelen. Expliciet bepaald is dat de
regering daarbij ingaat op de verwachtingen ten aanzien van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

105

voortduren van de maatregelen90. Het wetsvoorstel biedt dus ook
waarborgen voor de parlementaire controle tussentijds of achteraf.
Daarbij kan het parlement, met gebruik van het reguliere instrumentarium, invloed uitoefenen op het samenstel van maatregelen alsmede op
het tijdpad daarvan.
Tot slotte heeft de Afdeling op uitdrukkelijk verzoek van de regering in
haar advies denkrichtingen meegegeven voor de verdere gedachtevorming over de parlementaire betrokkenheid in een volgende fase.
Parlementaire betrokkenheid op het niveau van maatregelen is juist geen
onderdeel van de door de Afdeling geschetste denkrichtingen. Zoals in het
nader rapport is aangegeven zal de regering de parlementaire betrokkenheid met het oog op een definitievere regeling, in een volgende fase
verder doordenken. Daarbij zal het in voorbereiding zijnde kader voor de
modernisering van het staatsnood- en crisisrecht dat op korte termijn naar
uw Kamer zal worden gestuurd als leidraad dienen.
De leden van de PvdA-fractie lezen dat de Afdeling de regering huiswerk
heeft gegeven om parlementaire betrokkenheid verder te doordenken in
relatie tot het staatsnood- en crisisrecht. Waar staat het denken over deze
kwestie inmiddels? Wanneer verwacht de regering hier verdere invulling
aan te kunnen geven?
Het kabinet heeft zoals vermeld aangekondigd een kader te willen
ontwikkelen met algemene uitgangspunten voor de inrichting van het
(staats)nood- en crisisrecht. Daarin wordt ook ingegaan op de parlementaire betrokkenheid bij de in- en buitenwerkingstelling van noodwetgeving. Het kader met algemene uitgangspunten wordt op korte termijn
naar uw Kamer gezonden.
De leden van de GroenLinks-fractie waren afgelopen jaren ontevreden
over de mogelijkheid tot parlementaire betrokkenheid. Volgens de
zienswijze van genoemde leden ontstond mede hierdoor een destructief
debat in de Tweede Kamer (en daarbuiten). Deze leden vinden het van
groot belang dat de herziening van de pandemiewet meer onderscheid
maakt tussen vergaande, grondrecht inperkende, collectieve maatregelen
en minder vergaande collectieve maatregelen. Een dergelijk onderscheid
kan gemaakt worden in zowel de parlementaire betrokkenheid van een
vergaande collectieve maatregel als dat deze maatregelen automatisch
aflopen binnen een bepaald tijdsbestek tenzij het parlement anders
bepaald (een zogenoemde horizonbepaling). De leden van de GroenLinksfractie brengen graag het proces van de avondklok bij de regering in ter
herinnering. De toenmalig verantwoordelijke bewindspersoon had
voorafgaand aan de invoering van de avondklok aan het parlement
toegezegd dat deze maatregel als eerste zou worden afgeschaald, maar
maakte deze toezegging niet waar. Hoe lang heeft de avondklok uiteindelijk standgehouden? Kan de regering in een tijdlijn aangeven welke
andere maatregelen gedurende de geldigheidsduur van de avondklok wel
eerder zijn afgeschaald?

90

De regering had een vergelijkbare plicht destijds bij nader rapport, naar aanleiding van het
advies van de Afdeling, opgenomen in het voorstel voor de Twm (Kamerstukken II 2019/20,
35 526, nr. 4, p. 12). De Afdeling gaf in voornoemd advies aan dat het parlement voor een
effectieve parlementaire controle tussentijds ook zicht moet krijgen op het totaalbeeld van
maatregelen en in verband daarmee actief en zorgvuldig geïnformeerd moet worden over de
betekenis van de (onderscheiden) ministeriële regelingen, hun onderlinge verhouding en de
coherentie. Uiteraard geldt, zo signaleerde ook de Afdeling, de normale informatieverplichting
van Ministers jegens het parlement op grond van artikel 68 van de Grondwet. Vanuit dat
perspectief is het dus strikt genomen niet nodig in de wet nader regels te stellen. De Afdeling
achtte het evenwel gelet op de unieke omstandigheden aangewezen om in de relatie tot beide
Kamers een specifieke informatieverplichting voor de regering in het wetsvoorstel op te
nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

106

De avondklok was van kracht in de periode van 23 januari 2021 tot en met
28 april 2021 in de ochtend.
In deze periode zijn de volgende collectieve maatregelen afgeschaald:
– 8 februari 2021: Basisscholen en kinderdagverblijven mogen weer
open; voor niet-essentiële winkels is click and collect weer toegestaan;
– 1 maart 2021: middelbare scholen en het MBO mogen gedeeltelijk
open;
– 3 maart 2021: sommige contactberoepen (zoals kappers en masseurs)
mogen weer starten; winkels mogen op afspraak klanten ontvangen;
per verdieping mogen max. 2 klanten tegelijk zijn; sommige mensen
mogen weer samen buiten sporten. Dit geldt voor mensen tot en met
26 jaar. Alleen met het eigen team, binnen de eigen club;
– 16 maart 2021: buitensporten zijn weer toegestaan met max 4
personen alleen bij sportvereniging of door gemeenten aangewezen
plekken;
– 23 maart 2021: Avondklok gaat 1 uur later in van 22:00 uur tot 04:30
uur;
– 26 april 2021: HBO en WO mogen onder voorwaarden weer open.
Is de regering bereid om constructief mee te denken met deze leden hoe
een horizonbepaling (een automatische noodstop) in onderhavig
wetsvoorstel kan worden ingebed?
Zoals bij de behandeling van elk wetsvoorstel het geval is wisselt de
regering graag met beide Kamers van gedachten over het wetsvoorstel.
Tevens hebben deze leden behoefte aan verheldering rondom de «derde»
zeggenschapsbevoegdheid van het parlement betreffende activeren of
deactiveren van bevoegdheden in de incorporatiewet. Hoe zou zo’n
proces er concreet, stapje voor stapje, uitzien?
Het in werking stellen (activeren) van bevoegdheden voor collectieve
maatregelen verloopt via de volgende procedure:
1.
Voorbereiding (waaronder consultatie/advies en ambtelijke
afstemming) van een ontwerpregeling van de Minister van VWS
houdende aanwijzing van een infectieziekte als behorend tot groep
A1. In de regeling wordt ook bepaald welke Wpg-bevoegdheden in
werking worden gesteld. Daartoe kunnen behoren bevoegdheden
van hoofdstuk V, paragraaf 8, Wpg (bevoegdheidsgrondslagen voor
collectieve maatregelen).
2.
Gelijktijdig vindt ambtelijke voorbereiding en consultatie van het
incorporatiewetsvoorstel plaats. Aangezien dit wetsvoorstel
onverwijld na vaststelling van de regeling moet worden ingediend,
dient de voorbereiding hiervan eveneens in deze fase plaats te
vinden.
3.
Behandeling in de ministerraad van de ontwerp-regeling en zo
mogelijk – in verband met de eis van onverwijlde indiening – ook
van het ontwerpwetsvoorstel. De ministerraad dient machtiging te
verlenen voor vaststelling van de regeling en voor het voor advies
aan de Afdeling doen voorleggen van het ontwerp-wetsvoorstel.
4.
Vaststelling, bekendmaking en inwerkingtreding van de regeling.
5.
Aanbieding voordracht voor de adviesaanvraag aan Z.M. de Koning
en na ontvangst van de kabinetsmissive publicatie van het
ontwerp-wetsvoorstel op de wetgevingskalender, advisering door
de Afdeling over het ontwerp-wetsvoorstel.
6.
Ontvangst advies van de Afdeling en opstellen nader rapport.
7.
Eventueel: Afhankelijk van het dictum evt. het nader rapport voor
akkoord voorleggen aan de ministerraad.
8.
Aanbieding nader rapport en (gewijzigde) wetsvoorstel met
memorie van toelichting aan Z.M. de Koning.
9.
Ondertekening Koninklijke boodschap door Z.M. de Koning en
indiening wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

107

10.
11.
12.

13.

Behandeling wetsvoorstel in Tweede Kamer.
Indien het (gewijzigde) voorstel is aangenomen, behandeling
wetsvoorstel in de Eerste Kamer.
Indien het wetsvoorstel wordt aangenomen door de Eerste Kamer,
bekrachtiging van het wetsvoorstel, publicatie en inwerkingtreding,
waarmee de categorie A1 in de Wpg aldus is aangepast. De
incorporatieregeling die hieraan vooraf ging vervalt daarmee van
rechtswege.
Indien het wetsvoorstel in stap 10 of 11 wordt verworpen wordt de
incorporatieregeling onverwijld ingetrokken.

Na de aanwijzing als A1-infectieziekte in werking stellen van bevoegdheden voor collectieve maatregelen:
In de hierboven genoemde procedure (in stap 1) kan worden besloten een
beperkte set grondslagen van hoofdstuk V, paragraaf 8 in werking te
stellen. Als op een later moment alsnog aanvullend bevoegdheden nodig
blijken, geschiedt dat volgens dezelfde procedure (van stap 1 e.v.). In dit
geval is in stap 1 geen aanwijzing van de infectieziekte meer nodig
(aangezien die aanwijzing reeds is voltooid), maar wordt enkel bepaald
welke bevoegdheden alsnog in werking worden gesteld.
Wat betreft het buiten werking stellen (deactiveren) van bevoegdheden
voor collectieve maatregelen:
Dit geschiedt volgens dezelfde procedure als de aanwijzing van
A1-infectieziekten. In dit geval is in stap 1 alleen nodig dat wordt bepaald
welke bevoegdheden buiten werking worden gesteld. Een andere optie is
om in stap 1 te regelen dat de A1-aanwijzing geheel vervalt, waarmee het
in het geheel niet meer mogelijk is om bevoegdheden voor collectieve
maatregelen in werking te stellen, of om te regelen dat de infectieziekte in
een andere groep (A2, B1, B2) wordt geplaatst. In dat laatste geval zal (na
advisering) tevens moeten worden bepaald welke bevoegdheden voor de
bestrijding van A2-infectieziekten in werking moeten worden gesteld.
In bovenstaande situaties betreft het in- of buiten werking stellen van
bevoegdheden een initiatief van het kabinet. De Kamers kunnen als volgt
het initiatief nemen in het activeren of deactiveren van bevoegdheden:
beide Kamers kunnen door middel van een motie oproepen tot het
afschalen van de A1-infectieziekte, waarmee dan ook een einde wordt
beoogd van de activering van bevoegdheden. Ook kan worden
opgeroepen tot het buiten werking stellen van (bepaalde) bevoegdheden
voor collectieve maatregelen of tot het wijzigen of afschalen van concrete
maatregelen.
De Tweede Kamer kan bovendien met het instrument initiatiefwet een
wetsvoorstel indienen om bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve
maatregelen in de Wpg toe te voegen, te wijzigen of in of buiten werking
te stellen. Ook kan de Tweede Kamer via het instrument initiatiefwet een
wetsvoorstel indienen om een infectieziekte tot de groep A1 te laten
behoren of een infectieziekte behorend tot A1 in een andere groep te
plaatsen of te verwijderen.
De regering stelt dat het parlement voldoende zeggenschap heeft bij de
toepassing van bevoegdheden. De systematiek in onderhavig
wetsvoorstel lijkt grotendeels op die van de Twm. De regering stelt dat de
Tweede Kamer «kan besluiten de voor- of nagehangen regeling te
blokkeren». De leden van de GroenLinks-fractie brengen graag opnieuw
bij de regering in herinnering dat hier sprake is van faux-zeggenschap als
de desbetreffende maatregelen reeds zijn afgekondigd aan het hele land.
Immers is het beste wapen in het bestrijden van een infectieziekten het
menselijk gedrag; niets is zo funest voor het opvolgen van maatregelen,
draagvlak in de samenleving en algehele geloofwaardigheid van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

108

politiek gedurende een pandemie als eerst maatregelen worden aangekondigd en de regering vervolgens binnen 24 á 48 uur hierop moet
terugkomen vanwege blokkeringen/aanpassingen uit het parlement.
Daarom willen de voornoemde leden de vraag nogmaals herhalen: hoe
verzekert onderhavig wetsvoorstel dat het besluitvormingsproces (eerst
de persconferentie, vervolgens parlementaire inspraak) alsnog niet
parlementair ondermijnend werkt?
Het wetsvoorstel voorziet in een regeling van parlementaire betrokkenheid bij maatregelen waarbij een voorhangprocedure het uitgangspunt
is. De ontwerpregeling met voorgenomen maatregelen wordt in dat geval
aan beide Kamers voorgelegd voordat deze wordt vastgesteld. De
regering wil daarmee bereiken dat het debat over de maatregelen goed
gevoerd kan worden. De naleving van maatregelen is gebaat bij zo min
mogelijk onduidelijkheid over de maatregelen. Dat is een gedeelde
overtuiging. Indien sprake is van een dringende omstandigheid waarin
direct moet worden gehandeld of indien een maatregel niet langer
noodzakelijk of proportioneel is kan de ministeriële regeling zonder
bovengenoemde voorhangprocedure worden vastgesteld en binnen twee
dagen na vaststelling naar het parlement worden gezonden. Hierbij is dus
sprake van een nahangprocedure. De hierboven geschetste procedures
verschillen van de Twm waarin alleen was voorzien in een nahangprocedure, met al dan niet uitgestelde inwerkingtreding. Zowel bij de voorals nahangprocedure beschikken beide Kamers over het reguliere
instrumentarium en voorts komt aan de Tweede Kamer een blokkeringsrecht toe. Op het moment dat de regering een (voorgenomen) ministeriële
regeling aanbiedt aan het parlement is een zorgvuldige communicatie
naar het publiek van groot belang. Met het aanbieden aan het parlement
wordt immers de (voorgenomen) besluitvorming openbaar en zal hier
door media over bericht worden en mogelijk door belanghebbenden op
de (voorgenomen) besluitvorming publiekelijk gereageerd worden.
Daarom is het belangrijk om per situatie te bekijken of en welke communicatie vanuit de overheid daarbij past, dit hangt ook af van de inhoud van
de voorgenomen besluitvorming. Het houden van een persconferentie is
daarbij één van de mogelijk in te zetten instrumenten. Of een persconferentie het geëigende instrument is hangt af van de specifieke omstandigheden en zal per geval bekeken worden. Uitgangspunt hierbij is heldere,
eenduidige communicatie over de te nemen maatregelen.
Ik meen dat het parlement, zowel in de afgelopen periode bij de
bestrijding van de epidemie van covid-19 als bij de bestrijding van
eventuele toekomstige A1-infectieziekten in staat was en is om kabinetsbeleid bij te sturen. Ook in een situatie waarin de maatregelen al zijn
gecommuniceerd. De Kamers kunnen de (voorgenomen) regeling immers
nog beoordelen en – indien dit noodzakelijk wordt geacht – via regulier
instrumentarium oproepen tot wijziging daarvan en voorts kan de Tweede
Kamer zoals aangegeven, binnen de voor- of nahangtermijn besluiten om
niet in te stemmen met de (voorgenomen) regeling. Als dan teruggekomen moet worden op aangekondigde maatregelen is dat – vanuit
communicatief perspectief en gedragsperspectief – niet ideaal. Bij de
keuze van de inzet van communicatiemiddelen, waaronder het houden
van een persconferentie, moet de mogelijkheid dat wordt teruggekomen
op aangekondigde maatregelen daarom afgewogen worden tegen het
voordeel van de snelheid in communicatie. Hierbij zal in de communicatie
rekening gehouden worden met het feit dat de (voorgenomen) regeling bij
het parlement ligt en dit kan leiden tot een wijziging van de aangekondigde maatregelen.
Hoe verzekert onderhavig wetsvoorstel dat de regering geen misbruik
maakt van zogenoemde «spoedprocedures» waardoor voorhang
verandert in nahang en ook de termijnen worden ingekort?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

109

De voorhangprocedure is het uitgangspunt. Ingevolge artikel 58c, derde
lid, dient gebruik van de nahangprocedure te worden gemotiveerd en
daarover dient uiteraard verantwoording te worden afgelegd. Voorts
wordt opgemerkt dat het kabinet vanzelfsprekend de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht neemt en geenszins de intentie heeft
misbruik te maken van bevoegdheden.
De leden van de PvdD-fractie hebben over de parlementaire betrokkenheid de volgende vragen. Zij vragen allereerst waarom er geen
gelijkwaardige zeggenschap voor de Eerste Kamer is geregeld in
vergelijking met de Tweede Kamer.
Beide Kamers hebben gelet op de artikelen 20, 20a, 20b en 58d, via het
daarin voorgeschreven wetstraject, zeggenschap als het gaat om de
aanwijzing van A1-infectieziekten, in- en buiten werking stellen van
bevoegdheden voor collectieve maatregelen, het gebruik van de noodbevoegdheid. Hieronder gaat de regering in op de maatregelen.
In de eerste plaats kunnen beide Kamers via het reguliere instrumentarium controle uitoefenen op de voor- of nagehangen (ontwerp)regelingen.
In noodsituaties zal aan het bestuur een zekere beleids- en beoordelingsruimte moeten worden toegekend met het oog op de noodzakelijke
slagkracht. Er moeten dan immers snel maatregelen worden genomen die
soms ingrijpend zijn. Tegelijkertijd, zo geeft ook de Afdeling in haar advies
aan91, is juist in crisistijd democratische legitimatie essentieel. Wil de
crisisbeheersing aanvaardbaar en effectief zijn, dan zal daarvoor steeds
voldoende maatschappelijk en politiek draagvlak moeten bestaan. Het
parlement speelt daarin een cruciale rol. De regering wijst in dit verband
ook op de adviesopmerking van de Afdeling dat bestuurlijke slagkracht en
democratische legitimatie niet onverenigbaar en maar beperkt tegengesteld zijn. Legitimiteit van overheidsoptreden wordt, zo geeft de Afdeling
aan, immers niet uitsluitend bereikt door parlementaire betrokkenheid bij
de besluitvorming, maar ook door effectief bestuur in de vorm van
slagvaardige crisisbestrijding.92 Tegen die achtergrond heeft de regering
bij de vormgeving van de parlementaire betrokkenheid gezocht naar een
balans tussen de democratische legitimatie en de bestuurlijke slagkracht.
Aanvullend op het bestaande instrumentarium dat reeds aan beide
Kamers ter beschikking staat (vragen, moties, en als het gaat om de
Tweede Kamer voorts het recht van initiatief), wordt in artikel 58c aan de
Tweede Kamer een blokkeringsrecht toegekend, waarmee meer parlementaire zeggenschap wordt gewaarborgd bij de totstandkoming van
regelingen die door burgers als zeer ingrijpend kunnen worden ervaren.
Een vergelijkbare regeling van het blokkeringsrecht was destijds
opgenomen in de Twm, via het op 13 oktober 2020 aangenomen
amendement Buitenweg c.s.93 In paragraaf 5.5.2. van de memorie van
toelichting94 is ingegaan op de daarover door de Eerste Kamer aan de
Afdeling gevraagde voorlichting.95 De Afdeling concludeerde in de
genoemde voorlichting dat er geen staatsrechtelijke belemmeringen
bestonden voor de in het amendement gekozen constructie. Er zijn, zo gaf
de Afdeling aan, geen grondwettelijke bepalingen of constitutionele
uitgangspunten die aan de constructie in de weg staan. Daarbij was van
belang, aldus de Afdeling, dat hoewel beide Kamers deel uitmaken van de
91

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 13.
Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 16.
Kamerstukken II 2020/21, 35 526, nr. 48.
94
Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 3.
95
Kamerstukken I 2020/21, 35 526, nr. F.
92
93

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

110

formele wetgever en voor de totstandkoming van een wet in formele zin
instemming van beide Kamers nodig is, tegelijkertijd de posities van beide
Kamers in het wetgevingsproces verschillen. Grondwettelijk gezien heeft,
zo constateerde de Afdeling, de Tweede Kamer meer bevoegdheden en
komt de Tweede Kamer in zoverre meer gewicht toe. In dat licht bezien en
mede gelet op de bij het vaststellen van ministeriële regelingen te
betrachten snelheid in de bijzondere omstandigheden die bij de
bestrijding van een epidemie aan de orde zijn, achtte de Afdeling het
verdedigbaar dat het blokkeringsrecht op ministeriële regelingen alleen
aan de Tweede Kamer werd toegekend. Dat het blokkeringsrecht alleen
aan de Tweede Kamer toekomt laat onverlet, zoals ook door de Afdeling
wordt benadrukt96, dat de Eerste Kamer door middel van haar reguliere
instrumentarium op verschillende wijzen aan haar betrokkenheid
uitdrukking kan geven.
De regering meent dat beide Kamers hiermee reeds ruime beïnvloedingsmogelijkheden hebben. In dit verband wordt ook gewezen op de
adviesopmerking van de Afdeling dat zij de wijze waarop de parlementaire betrokkenheid in het wetsvoorstel vorm krijgt, voor dit moment
toereikend acht97.
Naar mening van deze leden zijn absolute noodsituaties rondom het
coronavirus nauwelijks meer denkbaar. Het is daarmee moeilijk
voorstelbaar dat de nood zo groot zou zijn dat het betrekken van de Eerste
Kamer en Tweede Kamer onmogelijk is. Ten tweede zijn deze leden van
mening dat, gegeven het feit dat de Grondwet specifiek stelt dat het
beperken van (grond)rechten alleen bij wet kan, daarmee impliciet de
gelijkwaardige betrokkenheid van Eerste en Tweede Kamer wordt
benadrukt. Hoe komt de regering tot de positie dat de Eerste Kamer
minder te zeggen zou hebben over een bepaalde vorm van wetgeving (in
dit geval de ministeriële regeling) dan de Tweede Kamer?
De regering deelt niet het standpunt van deze leden van de PVV-fractie dat
absolute noodsituaties rondom covid-19 niet meer voorstelbaar zijn. De
ervaring heeft juist laten zien dat het verloop van de epidemie onvoorspelbaar is. Bovenal is van belang dat met het wetsvoorstel wordt beoogd
de Wpg pandemisch parater te maken, het voorstel heeft dan ook
betrekking op de bestrijding van alle (toekomstige) A1-infectieziektes. Wat
betreft de vraag naar de positie van de Eerste Kamer wordt opgemerkt dat
in het voorgaande antwoord is ingegaan op de achtergrond van het
voorstelde blokkeringsrecht. Hoewel het blokkeringsrecht uitsluitend
toekomt aan de Tweede Kamer, kan ook de Eerste Kamer via het reguliere
instrumentarium substantiële invloed uitoefenen op de regeling.
Kan de regering verder bevestigen dat het parlement met deze wet zelf
geen formeel instrument in handen heeft om over te gaan tot afschaling
van de maatregelen? Klopt het dat zij daarvoor afhankelijk is van de
regering om een ministeriële regeling in te dienen gevolgd door een
incorporatiewet?
Nee, dat klopt niet geheel. Het parlement staat immers regulier instrumentarium (derhalve formele instrumenten) ter beschikking. De Kamers
kunnen als volgt het initiatief nemen: zij kunnen door middel van een
motie oproepen tot het afschalen van de A1-infectieziekte, waarmee ook
een einde komt aan de mogelijkheid voor het nemen van collectieve
maatregelen, of tot het buiten werking stellen van (bepaalde) bevoegdheden voor collectieve maatregelen of tot het wijzigingen of afschalen van
concrete maatregelen. De Tweede Kamer kan bovendien met het
96
97

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 15.
Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

111

instrument initiatiefwet een wetsvoorstel indienen om bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve maatregelen toe te voegen, te wijzigen of
buiten werking te stellen. Ook kan de Tweede Kamer via het instrument
initiatiefwet een wetsvoorstel indienen om een infectieziekte tot de groep
A1 te laten behoren of een infectieziekte behorend tot A1 in een andere
groep te plaatsen of te verwijderen.
Voor zover deze leden van de PvdD-fractie doelen op wettelijke instrumenten aanvullend op de reguliere instrumenten vragen, moties en
initiatiefwet, kan de regering bevestigen dat het voorstel hier niet in
voorziet.
Deelt de regering de stelling dat op deze manier parlementaire betrokkenheid absoluut niet hetzelfde is als parlementaire zeggenschap?
Parlementaire zeggenschap houdt ook parlementaire betrokkenheid in,
evenwel als het gaat om zeggenschap van het parlement komt aan beide
Kamers afzonderlijk of in verenigde vergadering een bindende beslissingsmogelijkheid toe. Daarbij merkt de regering wel op dat gelet op de
bijzondere aard van de noodwetgeving die aan de orde is van belang is
dat een balans wordt gevonden tussen democratische legitimatie en de in
noodsituaties noodzakelijke slagkracht. De regering wijst in dit verband
ook op de adviesopmerking van de Afdeling waarin zij aangeeft dat
bestuurlijke slagkracht en democratische legitimatie niet onverenigbaar
en maar beperkt tegengesteld zijn. Legitimiteit van overheidsoptreden
wordt, zo geeft de Afdeling aan, immers niet uitsluitend bereikt door
parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming, maar ook door
effectief bestuur in de vorm van slagvaardige crisisbestrijding98.
Vindt de regering niet dat de beide Kamers de bevoegdheid moeten
hebben om te kunnen besluiten tot het afschalen van de maatregelen?
Beide Kamers beschikken reeds over regulier instrumentarium. De
regering meent dat beide Kamers daarmee reeds ruime beïnvloedingsmogelijkheden hebben. In dit verband wordt ook gewezen op de adviesopmerking van de Afdeling dat zij de wijze waarop de parlementaire
betrokkenheid in het wetsvoorstel vorm krijgt, voor dit moment
toereikend acht99. Zoals aangegeven in de memorie van toelichting en het
nader rapport zal de regering de parlementaire betrokkenheid met het oog
op een definitievere regeling, in relatie tot de voorgenomen herziening
van het (staats)nood- en crisisrecht in een volgende fase verder
doordenken. Daarbij zal het in voorbereiding zijnde kader voor de
modernisering van het staatsnood- en crisisrecht dat op korte termijn naar
uw Kamer zal worden gestuurd als leidraad dienen.
In hoeverre is, naar mening van de regering, sprake van democratische
legitimatie van het beleid wanneer ministeriële regelingen in werking
blijven terwijl deze niet langer gesteund worden door de Eerste of de
Tweede Kamer?
In noodsituaties zal aan het bestuur een zekere beleids- en beoordelingsruimte moeten worden toegekend met het oog op de noodzakelijke
slagkracht. Er moeten dan immers snel maatregelen worden genomen die
soms ingrijpend zijn. Tegelijkertijd, zo geeft ook de Afdeling in haar advies
aan, is juist in crisistijd democratische legitimatie essentieel.100 Wil de
crisisbeheersing aanvaardbaar en effectief zijn, dan zal daarvoor steeds
98

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 16.
Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 15.
100
Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 13.
99

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

112

voldoende maatschappelijk en politiek draagvlak moeten bestaan. Het
parlement speelt daarin een cruciale rol.
Kan de regering ingaan op de bij het rondetafelgesprek101 door de
hoogleraar Staatsrecht van de Radboud Universiteit Nijmegen geschetste
mogelijkheden voor het parlement om zelfstandig over te gaan tot
opschorting van de maatregelen? De hoogleraar benoemde de
mogelijkheid om een termijn te verbinden aan de geldigheid van de
incorporatiewet, de mogelijkheid dat Kamerleden over gaan tot initiatiefwetgeving en de mogelijkheid van een bindend besluit. Kan de regering
voor elk van deze maatregelen de voor- en nadelen schetsen? Waarom
heeft de regering niet voor een van deze opties gekozen?
Wat betreft het recht van initiatief:
De Kamers kunnen als volgt het initiatief nemen in het activeren of
deactiveren van bevoegdheden: beide Kamers kunnen door middel van
een motie oproepen tot het afschalen van de A1-infectieziekte, waarmee
dan ook een einde wordt beoogd van de activering van bevoegdheden.
Ook kan worden opgeroepen tot het buiten werking stellen van (bepaalde)
bevoegdheden voor collectieve maatregelen of tot het wijzigen of
afschalen van concrete maatregelen. De Tweede Kamer kan bovendien
met het instrument initiatiefwet een wetsvoorstel indienen om bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve maatregelen in de Wpg toe te voegen,
te wijzigen of in of buiten werking te stellen. Ook kan de Tweede Kamer
via het instrument initiatiefwet een wetsvoorstel indienen om een
infectieziekte tot de groep A1 te laten behoren of een infectieziekte
behorend tot A1 in een andere groep te plaatsen of te verwijderen.
Wat betreft een bindend besluit:
De regering heeft overwogen om aanvullend op dit gebruikelijke
instrumentarium van de Kamers, in aansluiting bij het (staats)nood- en
crisisrecht te voorzien in een duidelijke en eenvoudige procedure waarbij
het parlement een bindende beslissing kan nemen over het voortduren
van de aanwijzing als A1-infectieziekte (zie paragraaf 5.6 van de memorie
van toelichting). Binnen het rechtsbestel, waaronder ook het (staats)nooden crisisrecht, is een dergelijke regeling alleen bekend voor de (beperkte)
noodtoestand, waarbij de noodtoestand wordt opgeheven bij besluit van
de Staten-Generaal in verenigde vergadering.102 Bij dit wetsvoorstel is
echter geen sprake van een dergelijke noodtoestand, maar is er sprake
van een aanwijzing van een infectieziekte in een bepaalde categorie. Als
een infectieziekte niet langer wordt aangewezen als behorende tot groep
A1, dient tegelijkertijd te worden bepaald of deze infectieziekte dan wel tot
een andere categorie dient te behoren. Een dergelijke keuze vergt een
complexe, feitelijke afweging van het passende infectieziekteniveau op
grond van de meest recente wetenschappelijke inzichten. Het behoort bij
uitstek tot de taken van de ministeries om deze inzichten te verzamelen en
te duiden in conceptregelgeving. Voorts ligt het ingewikkeld binnen de
staatsrechtelijke verhoudingen als de Staten-Generaal middels een besluit
(niet zijnde een wetsvoorstel) een regeling wijzigt.
Wat betreft beperking van de geldingsduur van de incorporatiewet
(A1-aanwijzing):
Hierbij is van belang dat een reële termijn voor een aanwijzing als A1
worden bepaald, waarbij ook een balans moet worden gevonden tussen
101

Rondetafelgesprek over het Wetsvoorstel Wijziging van de Wpg in verband met de bestrijding
van een epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1, of een directe dreiging daarvan
d.d. 31 oktober 2022 (https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/
commissievergaderingen/details?id=2022A07715).
102
Coördinatiewet uitzonderingstoestanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

113

parlementaire betrokkenheid en bestuurlijke slagkracht die noodzakelijk is
voor een effectieve crisisbestrijding. De Afdeling schetst deze denkrichting
overigens ook in haar advies, voor verdere doordenking in een volgende
fase. Dit gaat evenwel gepaard met de overweging om dan wel – in
aansluiting bij het (staats)nood- en crisisrecht waarin niet is voorzien in
parlementaire betrokkenheid op het niveau van uitvoering – de parlementaire betrokkenheid bij de maatregelen te laten vervallen103.
De regering heeft in deze fase niet gekozen voor aanvullend instrumentarium (aanvullend op bestaand regulier instrumentarium waaronder het
initiatiefrecht en op het blokkeringsrecht van de Tweede Kamer bij
ministeriële regelingen). Beide Kamers beschikken reeds over regulier
instrumentarium en voorts komt de Tweede Kamer een blokkeringsrecht
toe. De regering meent dat beide Kamers daarmee reeds ruime beïnvloedingsmogelijkheden hebben. In dit verband wordt ook gewezen op de
adviesopmerking van de Afdeling dat zij de wijze waarop de parlementaire betrokkenheid in het wetsvoorstel vorm krijgt, voor dit moment
toereikend acht.
Voorts wordt opgemerkt dat de regering de parlementaire betrokkenheid
met het oog op een definitievere regeling, zoals aangegeven in de
memorie van toelichting en het nader rapport, in relatie tot de voorgenomen herziening van het (staats)nood- en crisisrecht in een volgende
fase verder zal doordenken. Daarbij zal het in voorbereiding zijnde kader
voor de modernisering van het staatsnood- en crisisrecht dat op korte
termijn naar uw Kamer zal worden gestuurd als leidraad dienen.
Daarnaast vragen deze leden de regering naar de mogelijkheid dat de
incorporatiewet door Eerste of Tweede Kamer verworpen wordt. Kan de
regering bevestigen dat wanneer dit gebeurt er eigenlijk een aantal weken
of zelfs maanden onrechtmatige grondrechtbeperkingen zijn opgelegd?
Hoe ziet de regering dit? Wat als de Tweede Kamer na eerdere
instemming met de ministeriële regeling toch besluit de incorporatiewet
te verwerpen? Wat zegt dit over de rechtmatigheid van de genomen
maatregelen? Heeft dit bijvoorbeeld ook consequenties voor in de
tussentijd opgelegde strafmaatregelen of geleden schade?
In de tussenliggende periode zijn besluiten rechtmatig genomen, immers
op grond van de vastgestelde en in werking getreden incorporatieregeling. Verwerping van de incorporatiewet leidt ertoe dat die regeling
onverwijld wordt ingetrokken en heeft geen gevolgen voor eerder
rechtmatig genomen besluiten.
Die politieke betrokkenheid is belangrijk omdat het beleid niet neutraal is.
In dit wetsvoorstel wordt bijvoorbeeld geregeld dat gedifferentieerd kan
worden. Gedifferentieerd in maatregelen tussen regels voor horeca en
sport, tussen theaters en clubs. Dat zijn uitermate politieke keuzes. Kan de
regering bevestigen dat de Kamer eigenlijk alleen kan instemmen met een
voorliggende ministeriële regeling en dus niet kan amenderen om te
sturen op de politieke afweging die gemaakt wordt?
De voor- of nahangprocedure vergt geen instemming van beide Kamers.
De Tweede Kamer heeft wel de mogelijkheid om een (ontwerp)regeling te
blokkeren. Als een van beide Kamers in de voor- of nahangprocedure om
welke reden dan ook wijziging wenst, kan zij daarvoor gebruik maken van
haar reguliere instrumentarium waaronder het stellen van vragen, of het
indienen van moties. Een voorgehangen ontwerpregeling of vastgestelde
nagehangen regeling kan worden gewijzigd.
103

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 29, onder c.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

114

Het voorstel gaat overigens – anders dan de Twm – in beginsel uit van een
voorhang van ontwerpregelingen. Een voorhangfase leent zich beter voor
het doorvoeren van wijzigingen naar aanleiding van het politieke debat
dan een nagehangen (en dus reeds vastgestelde) regeling. Wel kan bij
spoed of voor afschaling van maatregelen gebruik worden gemaakt van
een nahangprocedure, waarbij het parlement eveneens betrokken is.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de suggestie van de Raad van State om te voorzien in een
meer structurele vorm van zeggenschap van het parlement bij het
ongedaan maken van de aanwijzing van een infectieziekte als behorend
tot groep A1. De Afdeling adviseert om periodiek te beoordelen in
hoeverre deze aanwijzing nog nodig is. Welke termijn zou de regering
voor een dergelijke periodieke beoordeling wenselijk achten?
De Afdeling geeft in de bijlage bij haar advies, ter nadere uitwerking van
het antwoord op het uitdrukkelijke verzoek van de regering in de
adviesaanvraag aan de Afdeling, denkrichtingen voor de mogelijke
vormgeving van een toekomstige regeling van parlementaire betrokkenheid en zeggenschap. Onderdeel van die denkrichting is inderdaad een
periodieke beoordeling van de aanwijzing als A1. Zoals aangegeven in het
nader rapport, neemt de regering het advies van de Afdeling over om de
rol van het parlement met het oog op een definitievere regeling, in een
volgende fase verder te doordenken, mede in relatie tot de voorgenomen
herziening van het (staats)nood- en crisisrecht. Het in dat traject in
voorbereiding zijnde kader zal als leidraad dienen voor de verdere
uitwerking en gedachtevorming over onder meer noodbevoegdheden, de
inwerkingstelling daarvan en de parlementaire betrokkenheid daarbij. De
regering zal hierbij ook de door de Afdeling in dit advies gegeven
denkrichtingen betrekken.
Gelet op het voorgaande kan niet vooruit worden gelopen op de vraag
naar de wenselijke termijn. Wel wordt opgemerkt dat bij de vraag of een
periodieke beoordeling wenselijk is en welke termijn daarbij passend is,
afgewogen moet worden of er een goede balans is tussen de parlementaire betrokkenheid en de bestuurlijke slagkracht die noodzakelijk is voor
een effectieve crisisbestrijding.
De Raad van State geeft in overweging ook mogelijkheid te bieden
(clusters van) bevoegdheden separaat in werking te laten treden. Daarmee
voorkom je een soort alles of niets keuze met de aanwijzing van een
A1-ziekte in die gevallen waar de ernst nog niet passend is bij een
A1-ziekte. Hoe weegt de regering dit advies? Voelt zij ook met de leden
van de ChristenUnie-fractie een zekere mate van terughoudendheid om
buiten de aanwijzing van een A1-infectieziekte om, bevoegdheden uit de
wet in te zetten? Waar blijkt dat uit?
Dit vraagstuk komt aan de orde bij de verdere doordenking van de
parlementaire betrokkenheid in een volgende fase, in relatie tot de
voorgenomen herziening van het (staats)nood- en crisisrecht. Evenwel
wordt opgemerkt dat de regering niet de intentie heeft om de bevoegdheden voor collectieve maatregelen toe te willen passen op andere ziekten
dan A1-infectieziekten. De groep A1 is juist specifiek in de Wpg toegevoegd om kenbaar te maken en zeker te stellen dat genoemde bevoegdheden uitsluitend voor die specifieke A1-groep kunnen worden geactiveerd. Dit is ook geëxpliciteerd in de aanhef van artikel 58b.
Genoemde leden vragen naar de wijze waarop in het wetsvoorstel is
geregeld dat een collectieve maatregel buiten werking wordt gesteld. Dit
kan bij ministeriële regeling en het gebruikelijke instrumentarium van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

115

Kamer. Deze leden kunnen zich vinden in deze werkwijze, maar vragen de
regering of is overwogen periodieke weging van de ministeriële regeling
toe te voegen. Hoe kijkt de regering naar een mogelijkheid voor een vaste
evaluatie- of horizonbepaling bij de inwerkingtreding van een collectieve
maatregel?
Wat betreft een vaste evaluatie:
Evaluatie van maatregelen is een belangrijk aspect van de inzet ervan, en
dient prudent en secuur plaats te hebben. Hoewel een vast evaluatiemoment, bijvoorbeeld na de inzet van een bepaalde maatregel, op zichzelf
sympathiek klinkt houdt deze wel het gevaar in dat een dergelijk
vaststaand moment verwordt tot een formaliteit, hetgeen niet persé
doelmatig en gepast is op het voorgeschreven moment. Daarmee wordt
ook de mogelijkheid om op andere momenten te evalueren ondergraven.
Het kabinet voelt meer sympathie voor een evaluatiemoment dat kan
worden aangepast aan de stand van de epidemie waarin de maatregelen
ingezet worden, en zich daarmee meer flexibel en wendbaar toont. Een
dergelijk, meer flexibel, evaluatiemoment draagt naar verwachting eerder
bij aan de kwaliteit van een evaluatie boven een door deze leden
geopperd vast valuatiemoment.
Wat betreft een horizonbepaling:
Een (generieke) horizonbepaling is een variant van een «uitzetknop», in dit
geval voor het automatisch stopzetten van maatregelen zonder dat
daarvoor een initiatief van de Ministers van VWS en BZK hoeft te worden
afgewacht. Beide Kamers zijn in dit geval als medewetgever betrokken bij
het vaststellen van de generieke horizonbepaling, ervan uitgaande dat
deze leden bedoelen dat de vervaltermijn op wetsniveau wordt bepaald.
Het initiatief voor een wijzigingsregeling ligt vervolgens weer volgens de
gebruikelijke procedure (artikel 58c) bij de Ministers van BZK en VWS. Zij
kunnen immers indien dat noodzakelijk is en proportioneel voor of na de
vervaldatum een wijzigingsregeling voorstellen of dezelfde maatregelen
voorstellen, waarbij het parlement wederom betrokken wordt via een
voorhang- of nahangprocedure. Een horizonbepaling voor maatregelen
legt dus niet zozeer het initiatief voor een regeling bij de Kamers, maar
waarborgt parlementaire betrokkenheid op vooraf door de regering en het
parlement (in de wet) vastgestelde momenten.
Bij de vraag of een horizonbepaling wenselijk is en welke termijn daarbij
passend is, moet afgewogen worden of er een goede balans is tussen de
parlementaire betrokkenheid en de bestuurlijke slagkracht die noodzakelijk is voor een effectieve crisisbestrijding. Daarmee kan ook worden
voorkomen dat telkens met hoge snelheid elkaar opvolgende (ongewijzigde) regelingen opnieuw in procedure moeten worden gebracht. De
regering heeft geen horizonbepaling voorgesteld omdat zij een dergelijke
bepaling niet noodzakelijk acht. Ten eerste kan in een (wijzigings)regeling
ook zonder dat dat wettelijk verplicht is, een horizonbepaling worden
opgenomen. Dit was overigens gangbare praktijk onder de Twm.
Aangezien een (ontwerp)regeling wordt voor- of nagehangen kan het
parlement zich ook over dit specifieke onderdeel van een regeling uitlaten
en dus meebeslissen over de vervaltermijn in dat concrete geval. Ten
tweede voorziet het wetsvoorstel, ter verdere versterking van de parlementaire betrokkenheid, in een verantwoordingsplicht voor de Minister
van VWS, waarbij het parlement op vaste momenten (maandelijks) wordt
geïnformeerd over genomen maatregelen. Expliciet bepaald is dat de
regering daarbij ingaat op de verwachtingen ten aanzien van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

116

voortduren van de maatregelen104. Het wetsvoorstel biedt dus ook
waarborgen voor de parlementaire controle tussentijds of achteraf.
Daarbij kan het parlement, met gebruik van het reguliere instrumentarium, invloed uitoefenen op het samenstel van maatregelen alsmede op
het tijdpad daarvan.
Tot slotte heeft de Afdeling op uitdrukkelijk verzoek van de regering in
haar advies denkrichtingen meegegeven voor de verdere gedachtevorming over de parlementaire betrokkenheid in een volgende fase.
Parlementaire betrokkenheid op het niveau van maatregelen is juist geen
onderdeel van de door de Afdeling geschetste denkrichtingen. Zoals in het
nader rapport is aangegeven zal de regering de parlementaire betrokkenheid met het oog op een definitievere regeling, in een volgende fase
verder doordenken. Daarbij zal het in voorbereiding zijnde kader voor de
modernisering van het staatsnood- en crisisrecht dat op korte termijn naar
uw Kamer zal worden gestuurd als leidraad dienen.
De leden van de SGP-fractie lezen over de aanwijzing als
A1-infectieziekte (artikel 20) dat «de huidige groep A-infectieziekten wordt
ondergebracht in de nieuwe groep A2». Betekent dit dus dat covid-19 bij
inwerkingtreding van deze wet zal worden gecategoriseerd in groep A2?
Volgt daaruit dus dat de bevoegdheden die de wet creëert niet direct van
toepassing zullen zijn op (een nieuwe variant van) covid-19, maar dat
daarvoor dus eerst een nieuwe ministeriële regeling en incorporatiewetsvoorstel nodig zijn om covid-19 in groep A1 onder te brengen?
Ja. Het wetsvoorstel merkt de in de huidige Wpg opgenomen «groep A»
inderdaad aan als «groep A2». Als het wetsvoorstel aldus in werking
treedt, behoort covid-19 op het tijdstip van inwerkingtreding tot groep A2.
Het aanmerken van een A2-infectieziekte als behorend tot groep A1 kan
met ingang van inwerkingtreding van de wet vervolgens alleen plaatsvinden volgens de in de wet voorgeschreven incorporatieprocedure. Dat
vereist, zoals de leden van de ChristenUnie-fractie terecht constateren,
een nieuwe ministeriële regeling (in overeenstemming met het gevoelen
van de ministerraad), welke regeling onverwijld wordt gevolgd door
indiening van een incorporatiewetsvoorstel.
Zou de regering op dit moment (november 2022) covid-19 in groep A1
plaatsen?
Nee. In de consultatieversie van het wetsvoorstel was covid-19 aangemerkt als een A1-infectieziekte. Naar aanleiding van de consultatiereacties
is covid-19 in het huidige wetsvoorstel niet meer aangemerkt als een
A1-infectieziekte. Covid-19 heeft op dit moment namelijk niet een
zodanige omvang dat het maatschappelijke leven erdoor wordt ontwricht
en dat voor de bestrijding van de epidemie collectieve maatregelen als
bedoeld in hoofdstuk V, paragraaf 8 van het wetsvoorstel noodzakelijk
kunnen zijn.

104

De regering had een vergelijkbare plicht destijds bij nader rapport, naar aanleiding van het
advies van de Afdeling, opgenomen in het voorstel voor de Twm (Kamerstukken II 2019/20,
35 526, nr. 4, p. 12). De Afdeling gaf in voornoemd advies aan dat het parlement voor een
effectieve parlementaire controle tussentijds ook zicht moet krijgen op het totaalbeeld van
maatregelen en in verband daarmee actief en zorgvuldig geïnformeerd moet worden over de
betekenis van de (onderscheiden) ministeriële regelingen, hun onderlinge verhouding en de
coherentie. Uiteraard geldt, zo signaleerde ook de Afdeling, de normale informatieverplichting van Ministers jegens het parlement op grond van artikel 68 van de Grondwet. Vanuit
dat perspectief is het dus strikt genomen niet nodig in de wet nader regels te stellen. De
Afdeling achtte het evenwel gelet op de unieke omstandigheden aangewezen om in de relatie
tot beide Kamers een specifieke informatieverplichting voor de regering in het wetsvoorstel
op te nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

117

Genoemde leden missen in deze paragraaf een duidelijke toelichting op
het verschil tussen de A1- en de A2-groep. Kan de regering hier alsnog
een uitgebreidere toelichting op geven?
Voor A1-ziekten zijn collectieve maatregelen nodig, maar voor A2-ziekten
zullen toch ook collectieve maatregelen nodig zijn? Is er in de Wpg op dit
moment geen enkele grondslag voor collectieve afdwingbare maatregelen? Als deze er wel zijn, kan de regering deze uitputtend opsommen?
Klopt het bijvoorbeeld dat voor ziekten in groep A2 ook maatregelen met
betrekking tot het vrije verkeer van personen, in de zin van artikel 53,
tweede lid van de Wpg kunnen worden getroffen? Moet dat niet worden
gedefinieerd als collectieve maatregel?
Hanteren andere landen ook het onderscheid tussen de groepen A1 en A2
(of een vergelijkbaar onderscheid)? Is het onderscheid tussen de groepen
A1 en A2 gebaseerd op adviezen van de WHO of het Europees Centrum
voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC)?
Het verschil tussen de A1 en de A2 groep zit hem in de mogelijkheid tot
snelle verspreiding (samenhangend met de immuniteit van de populatie
en het overbrengingsmechanisme van de specifieke ziekteverwekker) en
het risico op maatschappelijke ontwrichting, door deze verspreiding in
samenhang met de ernst van de ziekte. Op dit moment is er in de Wpg
geen grondslag voor specifieke collectief afdwingbare maatregelen, er is
slechts een mogelijkheid voor aanwijzingen aan de voorzitters van de
veiligheidsregio (artikel 7, eerste lid).
De maatregelen met betrekking tot het vrije verkeer van personen, in de
zin van artikel 53, tweede lid, Wpg kunnen niet worden gedefinieerd als
collectieve maatregel omdat deze zich richten op individuele vervoermiddelen. Er is in andere landen, en ook in de adviezen van WHO en ECDC
een onderscheid tussen individuele en collectieve maatregelen. Hoe dit
juridisch vorm te geven is aan de landen zelf, de terminologie met A1 en
A2 ziekten volgt uit de ontstaansgeschiedenis van de meldingsplicht in de
Wpg en is specifiek Nederlands.
Verder vragen genoemde leden naar de rol en positie van de Tweede
Kamer bij de procedure om te bepalen of een infectieziekte al dan niet in
groep A1 moet worden opgenomen.
Beide Kamers beslissen in hun rol als medewetgever over het incorporatiewetsvoorstel waarbij een infectieziekte in groep A1 wordt geplaatst en
waarbij Wpg-bevoegdheden worden geactiveerd. Dit wetsvoorstel moet
volgens de procedure van artikel 20 Wpg (welke met dit wetsvoorstel
wordt aangepast) worden ingediend onverwijld na vaststelling van een
regeling houdende aanwijzing van een A1-infectieziekte.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van artikel 20a dat is
toegevoegd na het advies van de Raad van State. Zij hebben hun
aarzelingen bij de procedure die wordt voorgesteld. Zij begrijpen dat het
parlement als wetgever een rol krijgt bij het in werking stellen van (een
aantal) bevoegdheden voor verplichtende maatregelen en het buiten
werking stellen daarvan. Deze voorgestelde procedure zou in de praktijk
kunnen leiden tot (minstens) twee elkaar snel opvolgende ministeriële
regelingen en twee incorporatiewetten. Eén wet om een ziekte in groep A1
op te nemen en een andere wet om te bekrachtigen dat (een aantal van)
de bepalingen in paragraaf 8, hoofdstuk V, Wpg, in werking worden
gesteld. En, indien slechts een aantal bepalingen in werking zouden
worden gesteld en na verloop van tijd (dagen? weken?) blijkt dat er toch
meer nodig is, volgt er dan opnieuw een regeling om andere bepaling toe
te voegen, gevolgd door een incorporatiewet. De leden van de SGP-fractie
vragen hoe navolgbaar deze voorgestelde procedure is en of dit het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

118

draagvlak voor het nemen maatregelen vergroot of juist kan verkleinen.
Gaat deze procedure in de praktijk werken?
De regering herkent de aarzelingen van deze leden van de SGP-fractie.
Niettemin acht zij het voor dit moment wenselijk en noodzakelijk te
voorzien in deze regeling van de parlementaire betrokkenheid, waarbij de
wijze van activeren en deactiveren in lijn is met de bestaande
Wpg-systematiek van de aanwijzingsbevoegdheid van de huidige groep
A-infectieziekten (artikel 20 Wpg). Er is daarmee in de Wpg een
eenduidige procedure, ongeacht of bevoegdheden bij of na aanwijzing
van een A1-ziekte in werking worden gesteld of gedeactiveerd. Wel wordt
benadrukt dat bij de aanwijzing als A1-infectieziekte in beginsel ook
bevoegdheden in werking zullen worden gesteld. Dat is thans ook
gangbaar bij de aanwijzing van huidige groep-A-ziekten. In beginsel volgt
dus één wetsprocedure (artikel 20). Een afzonderlijk wetsvoorstel voor het
in werking stellen van bevoegdheden is uitsluitend noodzakelijk als bij de
aanwijzing als A1-infectieziekte niet alle bevoegdheden zijn geactiveerd en
op een later moment blijkt dat die bevoegdheden alsnog noodzakelijk zijn.
Zoals eerder aangegeven wordt de parlementaire betrokkenheid in een
volgende fase verder doordacht, mede in relatie tot de voorgenomen
herziening van het (staats)nood- en crisisrecht.
Hoe aannemelijk is het dat de regering zich in zo’n vroeg stadium, waarin
dan nog veel onduidelijk is over de nieuwe infectieziekte (of een nieuwe
variant daarvan), zich zal willen beperken in de bepalingen die in dat geval
van toepassing zijn? De uitbraak van een infectieziekte die wordt
aangewezen als behorend tot groep A1 is een ingrijpende gebeurtenis die
tot een acute noodsituatie kan leiden. De regering zal in die fase geen
enkele bepaling willen uitsluiten. Bij de laatste twee keer dat een ziekte
aan de huidige A-groep is toegevoegd (covid-19 en apenpokken) zijn dan
ook alle bepalingen die de Wpg biedt in werking gesteld.
Bij een infectieziekte waarbij nog veel onduidelijk is over de criteria die
van belang zijn voor de vraag of collectieve maatregelen nodig zullen zijn
(immuniteit onder de bevolking, verspreidingssnelheid, ernst van de
ziekte) is het inderdaad aannemelijk dat beperking van de bepalingen die
van toepassing zouden kunnen zijn niet voor de hand ligt. Bij de
aanwijzing dient gemotiveerd te worden waarom welke bepaling in
werking wordt gesteld. Daarbij is het ook van groot belang dat wanneer er
meer bekend wordt over deze criteria, de werking van de diverse
bepalingen opnieuw wordt bekeken.
De leden van de SGP-fractie zouden zich voor kunnen stellen dat voor de
overzichtelijkheid van de besluitvorming in geval van plaatsing van een
ziekte in een A1-groep, artikel 20, derde lid niet van toepassing is en er
dus een alles-of-niets-pakket geldt met bepalingen in de Wpg die voor
A1-ziekten van toepassing zijn. Voor alle andere categorieën blijft
differentiatie in bepalingen dan mogelijk. Graag ontvangen deze leden
een reactie op deze denklijn.
De toets op noodzaak, geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit
dient ook plaats dient te vinden bij de inwerkingstelling van bevoegdheden die een beperking kunnen opleveren van grondrechten. Dit vloeit
voort uit het ongeschreven constitutioneel recht. Wel wijst de regering
erop dat deze beoordeling van de inwerkingstelling van bevoegdheden
voor collectieve maatregelen, een andere afweging betreft dan de
afweging die in een concrete situatie – bij de toepassing van die geactiveerde bevoegdheden, derhalve bij het nemen van maatregelen – wordt
gemaakt. Bij de aanwijzing van een A1-infectieziekte, zal onder meer gelet
op de aard van de ziekteverwekker en de stand van de (dreigende)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

119

epidemie van de betreffende infectieziekte, op grond van artikel 20
worden beoordeeld welke set bevoegdheden van paragraaf 8, hoofdstuk
V, Wpg, nodig zijn voor de bestrijding van de desbetreffende (dreigende)
epidemie. Bevoegdheden die naar verwachting niet bijdragen aan de
bestrijding van de desbetreffende (dreigende) epidemie zullen bij de
aanwijzing dan niet in werking worden gesteld.
Tegelijkertijd zou met het vereenvoudigen van deze procedure de toetsing
voor plaatsing in A1-categorie dan moeten worden aangescherpt. De
criteria hiervoor moeten veel duidelijker worden geformuleerd, zodat veel
beter kan worden beoordeeld of een ziekte in categorie A1 thuishoort of
niet (of in een andere categorie). Zowel bij de incorporatie van covid-19 in
groep-A als het huidige wetgevingstraject voor incorporatie van
apenpokken hebben de leden van de SGP-fractie zich erover verbaasd hoe
weinig onderbouwd dergelijke (potentieel verstrekkende) besluiten zijn. In
de paragraaf «Nader beschouwingen» lezen zij over categorisering van
ziekten in groepen: «Een dergelijke keuze vergt een complexe, feitelijke
afweging van het passende infectieziekteniveau op grond van de meest
recente wetenschappelijke inzichten.» De complexiteit van die afweging
kwam naar de mening van genoemde leden onvoldoende uit de verf bij
de voorstellen om covid-19 en de apenpokken aan de A-groep te voegen.
Indien de regering toch vasthoudt aan het toegevoegde artikel 20a, dan
vragen de leden van de SGP-fractie of hieraan kan worden toegevoegd
dat gemotiveerd moet worden toegelicht welke bepalingen wel en niet in
werking worden gesteld.
Ik ben met deze leden van de SGP-fractie van mening dat gemotiveerd
moet worden toegelicht welke bepalingen in werking worden gesteld. Dit
vereist geen specifiek voorschrift in de Wpg. De motivering dient immers,
zoals is voorgeschreven in de aanwijzingen voor de regelgeving (zie in het
bijzonder 4.42, 4.43) te worden neergelegd in de toelichting bij de
ministeriële regeling en in de memorie van toelichting bij het daarop
volgende incorporatiewetsvoorstel.
De leden van de SGP-fractie vinden het ten aanzien van de paragraaf over
afschaling van een A1-infectieziekte (artikel 20b) goed dat er een afschalingsplicht komt voor A1-ziekten. Klopt het dat de Staten-Generaal altijd
pas aan zet is ná het initiatief van de regering om een ministeriële
regeling in te dienen, waarna een incorporatiewet volgt? Kan het
parlement ook middels initiatiefwetgeving een ziekte in of uit groep A1
halen (en in een andere groep plaatsen)?
Nee dat klopt niet geheel. Beide Kamers hebben gelet op de artikelen 20,
20a, 20b en 58d, via het daarin voorgeschreven wetstraject zeggenschap
over de aanwijzing van A1-infectieziekten, het in- en buiten werking
stellen van bevoegdheden voor collectieve maatregelen en op het
toevoegen van een specifieke wettelijke grondslag volgend op gebruik
van de noodbevoegdheid. Daarbij gaat het inderdaad om de situatie
waarin de regering het initiatief neemt voor een incorporatiewetsvoorstel,
voorafgegaan door een initiatief van de Minister van VWS – met
machtiging van de ministerraad – tot vaststelling van een ministeriële
regeling houdende de aanwijzing of afschaling, of de in- of buiten
werkingstelling van bevoegdheden.
Beide Kamers kunnen – ook buiten deze momenten – via het reguliere
instrumentarium controle uitoefenen op de regering en als volgt het
initiatief nemen: zij kunnen door middel van een motie oproepen tot het
afschalen van de A1-infectieziekte, waarmee ook een einde komt aan de
mogelijkheid voor het nemen van collectieve maatregelen, of tot het
buiten werking stellen van (bepaalde) bevoegdheden voor collectieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

120

maatregelen of tot het wijzigingen of afschalen van concrete maatregelen.
De Tweede Kamer kan bovendien met het instrument initiatiefwet een
wetsvoorstel indienen om bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve
maatregelen toe te voegen, te wijzigen of buiten werking te stellen. Ook
kan de Tweede Kamer via het instrument initiatiefwet een wetsvoorstel
indienen om een infectieziekte tot de groep A1 te laten behoren of een
infectieziekte behorend tot A1 in een andere groep te plaatsen of te
verwijderen.
Genoemde leden hebben voorts kennisgenomen van opmerkingen van de
Afdeling (in de bijlage bij haar advies) om de zeggenschap van het
parlement bij het ongedaan maken van de plaatsing van ziekten in de
A1-groep. De Raad van State schrijft hierover het volgende: «Overwogen
zou kunnen worden om in een volgende fase te voorzien in een meer
structurele vorm van zeggenschap van het parlement bij het ongedaan
maken van de aanwijzing van een infectieziekte als behorend tot groep
A1. De implicaties van een dergelijke aanwijzing zijn immers groot: omdat
het zowel in de acute als in de beheerfase noodzakelijk kan zijn om
collectieve maatregelen te nemen om een (directe dreiging van een)
epidemie te bestrijden, kan een aanwijzing gedurende een lange periode
van kracht kan zijn. En juist ook omdát de aanwijzing een voorwaarde
vormt voor inwerkingstelling van de ministeriële bevoegdheid tot het
nemen van potentieel verstrekkende, collectieve maatregelen, kan het
zinvol zijn dat periodiek wordt beoordeeld in hoeverre zij nog noodzakelijk
is.» Wat vindt de regering van deze suggesties van de Afdeling? Kan de
regering zich voorstellen dat, in ieder geval bij A1-ziekten, gewerkt gaat
worden met een vervaldatum en voor alle categorieën er een periodiek
beoordelingsmoment komt in hoeverre plaatsing van ziekten in de
desbetreffende categorie nog noodzakelijk is?
De door deze leden van de SGP aangehaalde denkrichting van de Afdeling
is een variant van een uitzetknop. Onderdeel van deze denkrichting van de
Afdeling is, de overweging om de parlementaire betrokkenheid bij de
maatregelen (artikel 58c) te laten vervallen als voorzien wordt in een
bindende beslissingsmogelijkheid ten aanzien van de aanwijzing105. Dit
vergt verdere overweging, mede in het bredere kader van het
(staats)nood- en crisisrecht. Conform het advies van de Afdeling zal de
regering de parlementaire betrokkenheid met het oog op een definitievere
regeling, zoals aangegeven in de memorie van toelichting en het nader
rapport, in relatie tot de voorgenomen herziening van het (staats)nood- en
crisisrecht in een volgende fase verder doordenken. Daarbij zal het in
voorbereiding zijnde kader voor de modernisering van het staatsnood- en
crisisrecht dat op korte termijn naar uw Kamer zal worden gestuurd als
leidraad dienen.
In de paragraaf «Ervaringen met de Twm en Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg) ter bestrijding van de epidemie van
covid-19» in de memorie van toelichting wordt niet uitgesloten dat het
instellen van een avondklok ter bestrijding van een (dreigende) epidemie
van een A1-ziekte noodzakelijk kan zijn. Het wetsvoorstel voorziet echter
niet in een grondslag om een avondklok in te stellen, omdat – zo staat in
de toelichting – de grondslag uit de Wbbbg kan worden gebruikt. Eerder is
echter wel voor een aparte wettelijke grondslag gekozen, omdat
toepassing van artikel 8 van de Wbbbg niet aangewezen werd geacht.
Daarom is de Tijdelijke wet beperking vertoeven in de openlucht covid-19
toevoegt aan de Twm (hoofdstuk Va, Wpg) als grondslag voor de
avondklok. De leden van de SGP-fractie plaatsen grote vraagtekens dat de

105

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4, p. 29, onder c.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

121

regering nu eventueel toch weer terug wil vallen op de Wbbbg. Zij
verzoeken de regering hiervan af te zien.
Allereerst is het vreemd om bij een herijking van het instrumentarium
voor de lange termijn deze maatregelen bewust op een andere manier te
blijven regelen. Ten tweede gaf de advocaat-generaal bij de Hoge Raad
aan dat men op twee manieren naar dit vraagstuk kan kijken. Het feit dat
de Hoge Raad in die specifieke omstandigheden de avondklok overeind
gehouden heeft, betekent niet dat daarmee de grondslag zonneklaar was.
Genoemde leden zouden daarom willen dat de wetgever duidelijkheid
schept, zoals eerder in de Twm, door de avondklok welbewust op te
nemen in de wijziging van de Wpg of niet (omdat het een disproportionele
maatregel vindt). Is de regering bereid om die expliciete keuze te maken?
Overigens zouden deze leden vervolgens willen zien dat in de Wbbbg
wordt opgenomen dat de mogelijkheid voor een avondklok niet geldt voor
de bestrijding van infectieziekten met pandemisch potentieel in de zin van
de groep A1, Wpg. Graag ontvangen zij ook op dit punt een reactie van de
regering op dit punt.
De mogelijkheid tot het instellen van een avondklok maakt – evenals een
aantal andere specifieke bevoegdheidsgrondslagen die opgenomen
waren in het inmiddels vervallen tijdelijke hoofdstuk Va Wpg – geen
onderdeel uit van het voorliggende wetsvoorstel. Met betrekking tot de
avondklok is eerder de Wet bijzondere bevoegdheden burgerlijk gezag
(Wbbbg) als grondslag gebruikt. De Hoge Raad heeft deze grondslag toen
ook geschikt bevonden voor een avondklok als maatregel voor de
bestrijding van een epidemie.106 Gelet op bovenstaande overwegingen is
de regering thans niet voornemens om de avondklok welbewust op te
nemen of uit te zonderen in onderhavig wetsvoorstel c.q. de Wbbbg.
De regering onderzoekt voor volgende tranches of het toevoegen van
nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen, noodzakelijk en proportioneel is voor het bestrijden van een toekomstige epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1. Op advies van de Afdeling werkt de
regering momenteel ook aan een kader met generieke uitgangspunten
voor de (her)inrichting en modernisering van het nood- en crisisrecht.
Daarmee wordt enerzijds getracht meer duidelijkheid en consistentie te
brengen in de indeling van het nood- en crisisrecht en anderzijds meer
duidelijkheid gecreëerd over de procedures van inwerkingtreding van
noodwetging en de rol van het parlement en de Afdeling daarin in
evenwicht met de benodigde slagkracht in een nood- of crisissituatie. Ook
de vraag wat voor soort bevoegdheden in generieke wetgeving thuishoren en wat voor soort bevoegdheden thuishoren in specifieke
wetgeving maakt onderdeel uit van de gedachtevorming. Op korte termijn
zal de Tweede Kamer worden geïnformeerd over de uitwerking van dit
kader. De Eerste tranche wijziging Wpg loopt uitdrukkelijk niet vooruit op
de modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht.
Gelet op bovenstaande overwegingen is de regering thans niet
voornemens om de avondklok welbewust op te nemen of uit te zonderen
in onderhavig wetsvoorstel c.q. de Wbbbg.
De leden van de SGP-fractie lezen in de paragraaf «Nadere beschouwingen» dat de regering heeft overwogen om te voorzien in een duidelijke
en eenvoudige procedure waarbij het parlement een bindende beslissing
kan nemen over het voortduren van de aanwijzing als A1-infectieziekte.
Kan de regering nader toelichten hoe zo’n procedure eruit zou kunnen
zien?
De regering heeft inderdaad overwogen om aanvullend op het reguliere
instrumentarium van de Kamers, in aansluiting bij het (staats)nood- en
crisisrecht te voorzien in een duidelijke en eenvoudige procedure waarbij
106

HR 18 maart 2022, ECLI:NL:HR:2022:380.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

122

het parlement een bindende beslissing kan nemen over het voortduren
van de aanwijzing als A1-infectieziekte (zie paragraaf 5.6 van de memorie
van toelichting). Binnen het rechtsbestel, waaronder ook het (staats)nooden crisisrecht, is een dergelijke regeling alleen bekend voor de (beperkte)
noodtoestand, waarbij de noodtoestand wordt opgeheven bij besluit van
de Staten-Generaal in verenigde vergadering.107 Bij dit wetsvoorstel is
echter geen sprake van een dergelijke noodtoestand, maar is er sprake
van een aanwijzing van een infectieziekte in een bepaalde categorie. Als
een infectieziekte niet langer wordt aangewezen als behorende tot groep
A1, dient tegelijkertijd te worden bepaald of deze infectieziekte dan wel tot
een andere categorie dient te behoren. Een dergelijke keuze vergt een
complexe, feitelijke afweging van het passende infectieziekteniveau op
grond van de meest recente wetenschappelijke inzichten. Het behoort bij
uitstek tot de taken van de ministeries om deze inzichten te verzamelen en
te duiden in conceptregelgeving. Voorts ligt het ingewikkeld binnen de
staatsrechtelijke verhoudingen als de Staten-Generaal middels een besluit
(niet zijnde een wetsvoorstel) een regeling wijzigt.
De regering kan in deze fase derhalve niet vooruitlopen op een mogelijke
procedure.
De regering zal, conform het advies van de Afdeling, de parlementaire
betrokkenheid met het oog op een definitievere regeling, in relatie tot de
voorgenomen herziening van het (staats)nood- en crisisrecht in een
volgende fase verder doordenken. Daarbij zal het in voorbereiding zijnde
kader voor de modernisering van het staatsnood- en crisisrecht dat op
korte termijn naar uw Kamer zal worden gestuurd als leidraad dienen.
Voorts geven deze leden ter overweging dat ook gekozen zou kunnen
worden om de ministeriële regeling met de krachtens hoofdstuk Va
geldende maatregelen een maximumduur te geven, bijvoorbeeld drie
maanden. In geval van een langdurige crisis zou dan elke drie maanden
een nieuwe regeling moeten worden voorgehangen. Hoe kijkt de regering
hiernaar?
Een (generieke) horizonbepaling is een variant van een «uitzetknop», in dit
geval voor het automatisch stopzetten van maatregelen zonder dat
daarvoor een initiatief van de Ministers van VWS en BZK hoeft te worden
afgewacht. Beide Kamers zijn in dit geval als medewetgever betrokken bij
het vaststellen van de generieke horizonbepaling, ervan uitgaande dat
deze leden bedoelen dat de vervaltermijn (van de door deze leden
genoemde drie maanden) op wetsniveau wordt bepaald. Het initiatief
voor een wijzigingsregeling ligt vervolgens weer volgens de gebruikelijke
procedure (artikel 58c) bij de Ministers van BZK en VWS. Zij kunnen
immers indien dat noodzakelijk is en proportioneel voor of na de
vervaldatum een wijzigingsregeling voorstellen of dezelfde maatregelen
voorstellen, waarbij het parlement wederom betrokken wordt via een
voorhang- of nahangprocedure. Een horizonbepaling voor maatregelen
legt dus niet zozeer het initiatief voor een regeling bij de Kamers, maar
waarborgt parlementaire betrokkenheid op vooraf door de regering en het
parlement (in de wet) vastgestelde momenten.
Bij de vraag of een horizonbepaling wenselijk is en welke termijn daarbij
passend is, moet afgewogen worden of er een goede balans is tussen de
parlementaire betrokkenheid en de bestuurlijke slagkracht die noodzakelijk is voor een effectieve crisisbestrijding. Daarmee kan ook worden
voorkomen dat telkens met hoge snelheid elkaar opvolgende (ongewijzigde) regelingen opnieuw in procedure moeten worden gebracht. De
regering heeft geen horizonbepaling voorgesteld omdat zij een dergelijke
107

Coördinatiewet uitzonderingstoestanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

123

bepaling niet noodzakelijk acht. Ten eerste kan in een (wijzigings)regeling
ook zonder dat dat wettelijk verplicht is, een horizonbepaling worden
opgenomen. Dit was overigens gangbare praktijk onder de Twm.
Aangezien een (ontwerp)regeling wordt voor- of nagehangen kan het
parlement zich ook over dit specifieke onderdeel van een regeling uitlaten
en dus meebeslissen over de vervaltermijn in dat concrete geval. Ten
tweede voorziet het wetsvoorstel, ter verdere versterking van de parlementaire betrokkenheid, in een verantwoordingsplicht voor de Minister
van VWS, waarbij het parlement op vaste momenten (maandelijks) wordt
geïnformeerd over genomen maatregelen. Expliciet bepaald is dat de
regering daarbij ingaat op de verwachtingen ten aanzien van het
voortduren van de maatregelen108. Het wetsvoorstel biedt dus ook
waarborgen voor de parlementaire controle tussentijds of achteraf.
Daarbij kan het parlement, met gebruik van het reguliere instrumentarium, invloed uitoefenen op het samenstel van maatregelen alsmede op
het tijdpad daarvan.
Tot slotte heeft de Afdeling op uitdrukkelijk verzoek van de regering in
haar advies denkrichtingen meegegeven voor de verdere gedachtevorming over de parlementaire betrokkenheid in een volgende fase.
Parlementaire betrokkenheid op het niveau van maatregelen is juist geen
onderdeel van de door de Afdeling geschetste denkrichtingen. Zoals in het
nader rapport is aangegeven zal de regering de parlementaire betrokkenheid met het oog op een definitievere regeling, in een volgende fase
verder doordenken. Daarbij zal het in voorbereiding zijnde kader voor de
modernisering van het staatsnood- en crisisrecht dat op korte termijn naar
uw Kamer zal worden gestuurd als leidraad dienen.
Het lid van de BBB-fractie vraagt om verduidelijking ten aanzien van
paragraaf 5.3.1 «Aanwijzing als A1-infectieziekte» van de eerste regel: «en
in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad». Wat wordt
hier precies mee bedoeld? Volgens genoemd lid moet men zoveel
mogelijk werken met heldere criteria, het «gevoelen van de ministerraad»
lijkt daar niet onder te vallen.
Een ministeriële regeling wordt normaliter niet voorgelegd aan de
ministerraad. In de door deze leden aangehaalde procedure is bepaald dat
de Minister van VWS machtiging moet krijgen van de ministerraad. De
ministerraad dient derhalve in te stemmen met het ontwerp.
Genoemd lid verzoekt de regering om de toelichting van paragraaf 5.3.3,
«Afschaling van een A1-infectieziekte (artikel 2-b)» nader aan te vullen.
Het moment waarop afschaling van toepassing is blijft erg vaag en er
wordt zelfs verwezen naar een motie van een van beide Kamers. Dit lid
ziet liever meer heldere kaders die vooral bepaald worden. Daarbij kijkt
het lid van de BBB-fractie ook naar de voorbije periode waarin veel
onduidelijk is en was over hoe acuut de fase eigenlijk is, of was.
Overigens neemt dat niet weg dat de parlementaire betrokkenheid, wat
het genoemde lid betreft vereist is, maar de omschrijving nu is erg vaag.
108

De regering had een vergelijkbare plicht destijds bij nader rapport, naar aanleiding van het
advies van de Afdeling, opgenomen in het voorstel voor de Twm (Kamerstukken II 2019/20,
35 526, nr. 4, p. 12). De Afdeling gaf in voornoemd advies aan dat het parlement voor een
effectieve parlementaire controle tussentijds ook zicht moet krijgen op het totaalbeeld van
maatregelen en in verband daarmee actief en zorgvuldig geïnformeerd moet worden over de
betekenis van de (onderscheiden) ministeriële regelingen, hun onderlinge verhouding en de
coherentie. Uiteraard geldt, zo signaleerde ook de Afdeling, de normale informatieverplichting van Ministers jegens het parlement op grond van artikel 68 van de Grondwet. Vanuit
dat perspectief is het dus strikt genomen niet nodig in de wet nader regels te stellen. De
Afdeling achtte het evenwel gelet op de unieke omstandigheden aangewezen om in de relatie
tot beide Kamers een specifieke informatieverplichting voor de regering in het wetsvoorstel
op te nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

124

De regering is van mening dat gelet op de ingrijpende aard van de
bevoegdheden voor collectieve maatregelen het van groot belang is dat
de afschaling plaatsvindt zodra dat kan. Om de afschaling van een
A1-infectieziekte snel te kunnen laten ingaan, wordt voorzien in afschaling
via in eerste instantie een ministeriële regeling.
Afschaling is aan de orde als een infectieziekte niet meer voldoet aan de
criteria op basis waarvan de inschaling besloten is. Als de snelheid van
verspreiding onder de bevolking minder groot is dan verwacht, of is
afgenomen, samenhangend met bijvoorbeeld de immuniteit in de
populatie kan dat een reden zijn om af te schalen. Als de infectieziekte
minder ernstig is dan verwacht, of als de ernst van de ziekte is
afgenomen, samenhangend met bijvoorbeeld behandelingsmogelijkheden of opnieuw immuniteit in de populatie, dan kan ook dat een reden
zijn om af te schalen.
6. Decentrale aspecten
De leden van de CDA-fractie lezen dat in de praktijk ten aanzien van een
A1-infectieziekte twee fasen kunnen worden onderscheiden die van
betekenis zijn voor de bestuurlijke verhoudingen tussen het Rijk,
gemeenten en de veiligheidsregio’s, te weten de acute fase en de
beheerfase. Zij vragen op basis van welke indicatoren besloten wordt in
welke fase een infectieziekte zich bevindt, en door wie dit besluit wordt
genomen. Kan dit ook per regio verschillen?
Naar aanleiding van deze vraag en die van verscheidende andere fracties
over de bevoegdheidsverdeling bij de uitvoering van collectieve maatregelen is het wettelijk criterium voor de overgang van bevoegdheden van
de voorzitter veiligheidsregio naar de burgemeester en vice versa
verduidelijkt in een nota van wijziging. De nota van wijziging is gelijktijdig
met deze nota naar aanleiding van het verslag naar uw Kamer gezonden.
In het eerder voorgestelde artikel 6, vijfde lid, luidde het materiële
criterium voor het nemen van een besluit tot het overgaan van de
bevoegdheden naar de burgemeester dat «de uitoefening van de
bevoegdheden [...] naar verwachting slechts gevolgen van plaatselijke
betekenis heeft». Met de nota van wijziging wordt dit vervangen door het
criterium dat «de bestrijding van de epidemie van een infectieziekte
behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan, gelet op de mate
van beheersing, niet vereist dat de uitoefening van de bevoegdheden [...]
plaatsvindt door de voorzitter van de veiligheidsregio». Met dit criterium
wordt beoogd om beter aan te sluiten bij de kenmerkende aspecten van
de acute en de beheerfase van de bestrijding die in de memorie van
toelichting zijn toegelicht. De aanpassing van het eerder genoemde
wettelijke criterium heeft dan ook geen gevolgen voor de betekenis van de
acute en de beheerfase, zoals toegelicht in de memorie van toelichting
behorend bij dit wetsvoorstel. Voor een verdere toelichting op de
verduidelijking wordt verwezen naar de toelichting bij de nota van
wijziging.
Bij de uitbraak van een infectieziekte van het type A1 is op grond van de
Wpg artikel 6, vierde lid de voorzitter veiligheidsregio bevoegd toepassing
te geven aan de in dat artikel genoemde artikelen. Uitgangspunt is
namelijk dat bij de uitbraak van zo’n epidemie of een dreiging daarvan
sprake is van een acute fase. Zodra het kan (en mits het noodzakelijk is dat
de inzet van de collectieve maatregelen voor langere tijd mogelijk blijft)
zal een besluit worden genomen, conform de in het wetsvoorstel
opgenomen procedure, dat ertoe strekt dat wordt overgegaan tot de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

125

beheerfase, waarbij een groot deel van de bevoegdheden van de
voorzitter veiligheidsregio overgaan naar de burgemeester.
In de praktijk zal de vraag of er sprake is van de acute fase of de
beheerfase echter een bestuurlijke afweging zijn die zich niet door middel
van harde criteria laat vastleggen. Hiertoe wordt besloten door de
Minister van VWS, in overeenstemming met de Minister van JenV en de
Minister van BZK, na overleg met de voorzitter van de veiligheidsregio.
Hiermee wordt procedureel geborgd dat de relevante partijen worden
betrokken bij deze bestuurlijke afweging. Verder zijn er enkele aspecten
geïdentificeerd die een rol kunnen spelen bij de beoordeling of er nog
steeds sprake is van een acute fase of een beheerfase.
De acute fase is aan een aantal aspecten te herkennen. Zo is er veel
onbekendheid met de infectieziekte, zijn de effecten van de infectieziekte
moeilijk in te schatten, is er (nog) weinig kennis over de infectieziekte
voorhanden en bestaat er zowel onduidelijkheid over de benodigde
aanpak om deze infectieziekte te bestrijden als de maatschappelijke
impact hiervan. Daardoor is het noodzakelijk dat de uitvoering van taken
en bevoegdheden, met het oog op de slagvaardigheid, zo gecoördineerd
mogelijk op regionaal niveau plaatsvindt. Uniformiteit in handelen en een
snelle informatie-uitwisseling zijn van essentieel belang. In deze fase is
derhalve de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd.
De beheerfase kenmerkt zich door meer duidelijkheid en overzicht over de
(dreigende) epidemie van een infectieziekte behorend tot groep A1,
oftewel meer duidelijkheid over de effecten van de infectieziekte en meer
kennis over de infectieziekte, de bestrijding daarvan en de maatschappelijke impact hiervan. Hierdoor is in deze crisisfase meer ruimte voor een
lokale aanpak en een terugkeer naar de bestuurlijke verhoudingen buiten
crisissituaties. Hierbij wordt ook rekening gehouden met het uitgangspunt
«wat lokaal kan, moet lokaal».
Besluitvorming inzake de beheersfase en het weer tijdelijk overgaan naar
de acute fase kan ook op individuele veiligheidsregio’s betrekking hebben.
Bijzondere omstandigheden kunnen er toe nopen dit onderscheid te
maken, bijvoorbeeld als zich in één bepaalde veiligheidsregio zwaarwegende knelpunten voordoen. Een dergelijk onderscheid heeft evenwel niet
de voorkeur en ligt niet voor de hand.
Deze leden vragen of – en zo ja waar – formeel wordt vastgelegd in welke
fase een A1-infectieziekte zich bevindt.
In het besluit waarbij wordt bepaald dat de bestrijding van de epidemie
van de A1-infectieziekte kan verplaatsen van de voorzitter van de
veiligheidsregio naar de burgemeesters. Oftewel het besluit waarbij wordt
bepaald dat de beheerfase is aangebroken, doordat bevoegdheden van de
voorzitter van de veiligheidsregio overgaan naar de burgemeester.
Nadrukkelijk wordt opgemerkt dat ook in deze beheerfase nog steeds
sprake is van bestrijding van de epidemie van een A1-infectieziekte of een
directe dreiging daarvan. Ook in deze beheerfase kunnen er dus collectieve maatregelen nodig blijken te zijn.
De regering schrijft dat de (dreiging van een) epidemie van een
A1-infectieziekte per definitie een (dreigende) crisis van meer dan
plaatselijke betekenis is. De leden van de CDA-fractie vragen waarom dit
dan niet betekent dat als een infectieziekte in categorie A1 zit, de
bevoegdheden ook per definitie bij de voorzitter van de veiligheidsregio
moeten behoren. Hoort een infectieziekte die in een beheerfase terecht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

126

komt, niet afgeschaald te worden naar categorie A2 (of lager)? Zo nee,
waarom niet?
Het onderscheid tussen een acute fase en een beheerfase wordt gekenmerkt door de mate van beheersing van de bestrijding van de epidemie
van een infectieziekte behorend tot groep A1 of een directe dreiging
daarvan. Dit heeft onder andere betrekking op de vragen of de effecten
van de infectieziekte zijn in te schatten, de hoeveelheid kennis over de
infectieziekte, onduidelijkheid over de benodigde aanpak om deze
infectieziekte te bestrijden als de maatschappelijke impact hiervan. Op
basis daarvan wordt beoordeeld of bevoegdheden rondom collectieve
maatregelen door de voorzitter van de veiligheidsregio of de burgemeester moeten worden uitgeoefend. Nadrukkelijk wordt opgemerkt dat
ook in deze beheerfase nog steeds sprake is van bestrijding van de
epidemie van een A1-infectieziekte of een directe dreiging daarvan. Ook in
deze beheerfase kunnen er dus collectieve maatregelen nodig blijken te
zijn. Het voorstel dat de bevoegdheden in de beheerfase verschuiven naar
de burgemeester, heeft te maken met het feit dat een bestrijding van een
infectieziekte behorend tot de groep A1, of een directe dreiging daarvan,
van langere duur kan zijn en het wenselijk is dat daarbij meer ruimte is
voor een lokale aanpak en een terugkeer naar de bestuurlijke verhoudingen buiten crisissituaties.
Deze leden vragen welke gevolgen het heeft als tegen het advies van de
GGD in een bepaald geval toch (g)een ontheffing van landelijke regels
wordt toegekend. Is het advies van de GGD te allen tijde openbaar?
Belanghebbenden kunnen bezwaar aantekenen indien in een bepaald
geval (g)een ontheffing van de landelijke regels wordt toegekend. Het
bezwaar kan worden ingediend bij het bestuursorgaan dat dit besluit heeft
genomen (de voorzitter veiligheidsregio c.q. de burgemeester). Op het
advies van de GGD zijn de reguliere openbaarmakingsregels van
toepassing, zoals de regels op grond van de Wet open overheid en de
Algemene wet bestuursrecht.
Er kunnen besloten plaatsen zijn, niet zijnde een woning, waarbij de
voorzitter van de veiligheidsregio of de burgemeester de bevelen kunnen
geven die nodig zijn voor de beëindiging van een gedraging of activiteit
en de daar aanwezige personen bevelen zich onmiddellijk te verwijderen.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe hierbij omgegaan wordt met
woningen waarbij bijvoorbeeld ook sprake is van een werkplek aan huis.
Belangrijk voor de reikwijdte van het huisrecht is of de plaats zich in de
privésfeer bevindt. Is dit het geval, dan vervalt niet plotseling de
bescherming van het huisrecht wanneer er in de woning gewerkt wordt.
Wie in de eigen woning een thuiswerkplek inricht kan zich daar doorgaans
beschermd weten door het huisrecht. Dit kan echter anders zijn wanneer
een werkplek permanent afgezonderd is van de rest van de woning, zeker
wanneer deze werkplek toegankelijk is voor derden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een pand waarvan zich op de begane grond
een winkel bevindt en waarvan de bovenverdieping(en) door de winkelier
worden bewoond. Waar in concrete gevallen de bescherming van het
huisrecht begint en eindigt zal naar de omstandigheden van het individuele geval moeten worden beoordeeld door het gezag dat met
handhaving is belast, waarbij in geval van conflict een finaal oordeel door
de rechter helderheid zal moeten bieden.
De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van de inbreng
vanuit de veiligheidsregio’s over dit wetsvoorstel. Daarin wordt gewezen
op de relatie tussen het wetsvoorstel en de Wet Veiligheidsregio’s (WVR).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

127

Gesteld wordt dat bij de voorgestelde aanpassing van de Wpg het
oplossen van een tijdelijk en specifiek probleem (de verspreiding
covid-19) nog steeds het leidend uitgangspunt zou zijn. Naar de mening
van de veiligheidsregio’s is een A1-infectieziekte of de covid-19-epidemie
in beginsel niet anders dan andere ernstige gezondheidscrises, waarvoor
in de WVR de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende overheden
wordt geregeld. Daarom zou de fundamentele discussie over de bevoegdheidsverdeling tussen de voorzitter veiligheidsregio en de lokale
burgemeester in geval van een crisis gevoerd moeten worden in het kader
van de (evaluatie van de) WVR, de Versterking Crisisbeheersing en
Brandweerszorg en de eventuele herziening van het (staats-)noodrecht en
niet bij het tot stand komen van een wetswijziging van de Wpg. Kan de
regering ingaan op deze opmerkingen?
Het kabinet is het ermee eens dat de fundamentele discussie over de
(genoemde) bevoegdheidsverdeling moet worden gevoerd in het kader
van de voorgenomen versterking van de crisisbeheersing en brandweerzorg en de herziening van het (staats)nood- en crisisrecht. Beide
trajecten worden in onderlinge samenhang uitgewerkt en zullen op korte
termijn naar uw Kamer worden gezonden. Vooruitlopend op de
uitkomsten van deze trajecten heeft het kabinet gekozen voor een
aanpassing van de Wpg, mede met het oog op de voortdurende dreiging
van het virus SARS-COV-2 en de noodzaak te komen tot een snelle en
structurele wettelijke voorziening. Dit kan betekenen – zoals hiervoor
aangeven – dat er op een later moment alsnog aanleiding is de voorgestelde wijzigingen van de Wpg opnieuw te bezien. Dit wetsvoorstel kan
dan ook niet gezien worden als een eerste stap in de modernisering van
het (staats)nood- en crisisrecht.
Verder zijn de leden van de PvdA-fractie benieuwd of de regering kansen
ziet om in dit wetsvoorstel verder te borgen dat de voorzitter van de
veiligheidsregio verantwoording kan afleggen aan de betrokken gemeenteraden, om ook op deze manier democratische betrokkenheid te borgen.
De voorzitter van de veiligheidsregio heeft op grond van artikel 40 Wvr
een verantwoordingsplicht aan de betrokken gemeenteraden. De
Commissie Muller concludeert in de evaluatie van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) echter dat de verantwoordingsplicht bij een langdurige crisis
met bovenlokale betekenis problematisch is, omdat de wet uitgaat van
democratische verantwoording na afloop van de bovenlokale ramp of
crisis.109 Ter volledigheid dient hierbij nog wel de opmerking gemaakt te
worden dat middels de wetswijziging van 15 december 2021 de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen is versterkt
(waaronder de veiligheidsregio).110 Om het democratisch tekort tijdens de
bestrijding van een epidemie van een A1-infectieziekte zo beperkt
mogelijk te houden, wordt in het onderhavige wetsvoorstel een regeling
getroffen waarin wordt verduidelijkt op welke wijze de voorzitter van de
veiligheidsregio verantwoording aan de gemeenteraad aflegt. Artikel 58y,
derde lid, Wpg regelt dat in het geval de voorzitter van de veiligheidsregio
toepassing geeft aan een bevoegdheid uit hoofdstuk V, paragraaf 8, de
voorzitter daarover gedurende de bestrijding van een epidemie van een
A1-infectieziekte verantwoording aflegt aan de betreffende gemeenteraad.
Hij brengt daartoe een verslag uit en beantwoordt de vragen van die
raden. De wijze van verantwoording wordt door de voorzitter van de
veiligheidsregio en de gemeenteraad verder zelf bepaald.

109
110

Kamerstukken II 2020/21, 29 517, nr. 195, p. 70.
Kamerstukken II 2020/21, 35513.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

128

Deze leden steunen het concept wat lokaal kan, moet lokaal, maar hebben
vraagtekens bij het onderscheid tussen de acute fase en de beheerfase.
Kan de regering verder toelichten hoe het onderscheid tussen de acute en
beheerfase wordt gemaakt, hoe de acute en beheerfase zich verhouden
tot de warme en koude fase en tot het al dan niet bestrijden van een
A1-infectieziekte? Is het parlement betrokken bij het besluit of we in een
acute fase of beheerfase zitten? Zo ja, hoe dan?
Naar aanleiding van deze vraag en die van verscheidende andere fracties
over de bevoegdheidsverdeling bij de uitvoering van collectieve maatregelen is het wettelijk criterium voor de overgang van bevoegdheden van
de voorzitter veiligheidsregio naar de burgemeester en vice versa
verduidelijkt in een nota van wijziging. De nota van wijziging is gelijktijdig
met deze nota naar aanleiding van het verslag naar uw Kamer gezonden.
In het eerder voorgestelde artikel 6, vijfde lid, luidde het materiële
criterium voor het nemen van een besluit tot het overgaan van de
bevoegdheden naar de burgemeester dat «de uitoefening van de
bevoegdheden [...] naar verwachting slechts gevolgen van plaatselijke
betekenis heeft». Met de nota van wijziging wordt dit vervangen door het
criterium dat «de bestrijding van de epidemie van een infectieziekte
behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan, gelet op de mate
van beheersing, niet vereist dat de uitoefening van de bevoegdheden [...]
plaatsvindt door de voorzitter van de veiligheidsregio». Met dit criterium
wordt beoogd om beter aan te sluiten bij de kenmerkende aspecten van
de acute en de beheerfase van de bestrijding die in de memorie van
toelichting zijn toegelicht. De aanpassing van het eerder genoemde
wettelijke criterium heeft dan ook geen gevolgen voor de betekenis van de
acute en de beheerfase, zoals toegelicht in de memorie van toelichting
behorend bij dit wetsvoorstel. Voor een verdere toelichting op de
verduidelijking wordt verwezen naar de toelichting bij de nota van
wijziging.
Bij de uitbraak van een infectieziekte van het type A1 is op grond van de
Wpg artikel 6, vierde lid de voorzitter veiligheidsregio bevoegd toepassing
te geven aan de in dat artikel genoemde artikelen. Uitgangspunt is
namelijk dat bij de uitbraak van zo’n epidemie of een dreiging daarvan
sprake is van een acute fase. Zodra het kan (en mits het noodzakelijk is dat
de inzet van de collectieve maatregelen voor langere tijd mogelijk blijft)
zal een besluit worden genomen, conform de in het wetsvoorstel
opgenomen procedure, dat ertoe strekt dat wordt overgegaan tot de
beheerfase, waarbij een groot deel van de bevoegdheden van de
voorzitter veiligheidsregio overgaan naar de burgemeester. Het parlement
is derhalve niet betrokken bij het besluit van de betrokken Ministers of de
uitoefening van de bevoegdheden is belegd bij de voorzitter van de
veiligheidsregio of de burgemeester.
In de praktijk zal de vraag of er sprake is van de acute fase of de
beheerfase echter een bestuurlijke afweging zijn die zich niet door middel
van harde criteria laat vastleggen. Hiertoe wordt besloten door de
Minister van VWS, in overeenstemming met de Minister van JenV en de
Minister van BZK, na overleg met de voorzitter van de veiligheidsregio.
Hiermee wordt procedureel geborgd dat de relevante partijen worden
betrokken bij deze bestuurlijke afweging.
Verder zijn er enkele aspecten geïdentificeerd die een rol kunnen spelen
bij de beoordeling of er nog steeds sprake is van een acute fase of een
beheerfase.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

129

De acute fase is aan een aantal aspecten te herkennen. Zo is er veel
onbekendheid met de infectieziekte, zijn de effecten van de infectieziekte
moeilijk in te schatten, is er (nog) weinig kennis over de infectieziekte
voorhanden en bestaat er zowel onduidelijkheid over de benodigde
aanpak om deze infectieziekte te bestrijden als de maatschappelijke
impact hiervan. Daardoor is het noodzakelijk dat de uitvoering van taken
en bevoegdheden, met het oog op de slagvaardigheid, zo gecoördineerd
mogelijk op regionaal niveau plaatsvindt. Uniformiteit in handelen en een
snelle informatie-uitwisseling zijn van essentieel belang. In deze fase is
derhalve de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd.
De beheerfase kenmerkt zich door meer duidelijkheid en overzicht over de
(dreigende) epidemie van een infectieziekte behorend tot groep A1,
oftewel meer duidelijkheid over de effecten van de infectieziekte en meer
kennis over de infectieziekte, de bestrijding daarvan en de maatschappelijke impact hiervan. Hierdoor is in deze crisisfase meer ruimte voor een
lokale aanpak en een terugkeer naar de bestuurlijke verhoudingen buiten
crisissituaties. Hierbij wordt ook rekening gehouden met het uitgangspunt
«wat lokaal kan, moet lokaal».
De warme fase betreft de daadwerkelijke bestrijding van (ernstige
dreiging van) een specifieke epidemie met A1-infectieziekte. Uit het
bovenstaande volgt dat er een direct verband is tussen de acute en
beheerfase enerzijds en de warme fase anderzijds. De koude fase betreft
de algemene voorbereiding op een uitbraak van een A1-infectieziekte door
onder andere planvorming, opleiden en oefenen. Er is daarom geen
verband tussen de daadwerkelijke bestrijding van (ernstige dreiging van)
een specifieke epidemie met A1-infectieziekte enerzijds en de koude fase
anderzijds.
De leden van de SP-fractie vragen de regering hoe ervoor wordt gezorgd
dat de gemeenteraden hun controlefunctie goed uit kunnen voeren, op de
momenten dat veel bevoegdheden bij de voorzitters van de veiligheidsregio’s komen te liggen.
De voorzitter van de veiligheidsregio heeft op grond van artikel 40 Wvr
een verantwoordingsplicht aan de betrokken gemeenteraden. De
Commissie Muller concludeert in de evaluatie van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) echter dat de verantwoordingsplicht bij een langdurige crisis
met bovenlokale betekenis problematisch is, omdat de wet uitgaat van
democratische verantwoording na afloop van de bovenlokale ramp of
crisis.111 Om het democratisch tekort tijdens de bestrijding van een
epidemie van A1-infectieziekte zo beperkt mogelijk te houden, wordt in
het onderhavige wetsvoorstel een regeling getroffen waarin wordt
verduidelijkt op welke wijze de voorzitter van de veiligheidsregio
verantwoording aan de gemeenteraad aflegt. Artikel 58y, derde lid regelt
dat in het geval de voorzitter van de veiligheidsregio toepassing geeft aan
een bevoegheid uit hoofdstuk V, paragraaf 8, de voorzitter daarover
gedurende de bestrijding van de epidemie van een A1-ziekte verantwoording aflegt aan de betreffende gemeenteraad. Hij brengt daartoe een
verslag uit en beantwoordt de vragen van die raden. De wijze van
verantwoording wordt door de voorzitter van de veiligheidsregio en de
gemeenteraad verder zelf bepaald.
Deze leden constateren dat er niet duidelijk in de wet is vastgelegd
wanneer er nou precies sprake is van de «acute fase» en wanneer van de
«beheersfase». Kan de regering duidelijk definiëren waar het verschil
tussen deze fases precies zit, hoe dit in de praktijk te bepalen is en wie de
111

Kamerstukken II 2020/21, 29 517, nr. 195, p. 70.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

130

beslissing neemt in welke fase Nederland op een bepaald moment zit?
Kan dit tevens in de wetstekst verduidelijkt worden?
Naar aanleiding van deze vraag en die van verscheidende andere fracties
over de bevoegdheidsverdeling bij de uitvoering van collectieve maatregelen is het wettelijk criterium voor de overgang van bevoegdheden van
de voorzitter veiligheidsregio naar de burgemeester en vice versa
verduidelijkt in een nota van wijziging. De nota van wijziging is gelijktijdig
met deze nota naar aanleiding van het verslag naar uw Kamer gezonden.
In het eerder voorgestelde artikel 6, vijfde lid, luidde het materiële
criterium voor het nemen van een besluit tot het overgaan van de
bevoegdheden naar de burgemeester dat «de uitoefening van de
bevoegdheden [...] naar verwachting slechts gevolgen van plaatselijke
betekenis heeft». Met de nota van wijziging wordt dit vervangen door het
criterium dat «de bestrijding van de epidemie van een infectieziekte
behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan, gelet op de mate
van beheersing, niet vereist dat de uitoefening van de bevoegdheden [...]
plaatsvindt door de voorzitter van de veiligheidsregio». Met dit criterium
wordt beoogd om beter aan te sluiten bij de kenmerkende aspecten van
de acute en de beheerfase van de bestrijding die in de memorie van
toelichting zijn toegelicht. De aanpassing van het eerder genoemde
wettelijke criterium heeft dan ook geen gevolgen voor de betekenis van de
acute en de beheerfase, zoals toegelicht in de memorie van toelichting
behorend bij dit wetsvoorstel. Voor een verdere toelichting op de
verduidelijking wordt verwezen naar de toelichting bij de nota van
wijziging.
Bij de uitbraak van een infectieziekte van het type A1 is op grond van de
Wpg artikel 6, vierde lid de voorzitter veiligheidsregio bevoegd toepassing
te geven aan de in dat artikel genoemde artikelen. Uitgangspunt is
namelijk dat bij de uitbraak van zo’n epidemie of een dreiging daarvan
sprake is van een acute fase. Zodra het kan (en mits het noodzakelijk is dat
de inzet van de collectieve maatregelen voor langere tijd mogelijk blijft)
zal een besluit worden genomen, conform de in het wetsvoorstel
opgenomen procedure, dat ertoe strekt dat wordt overgegaan tot de
beheerfase, waarbij een groot deel van de bevoegdheden van de
voorzitter veiligheidsregio overgaan naar de burgemeester.
In de praktijk zal de vraag of er sprake is van de acute fase of de
beheerfase echter een bestuurlijke afweging zijn die zich niet door middel
van harde criteria laat vastleggen. Hiertoe wordt besloten door de
Minister van VWS, in overeenstemming met de Minister van JenV en de
Minister van BZK, na overleg met de voorzitter van de veiligheidsregio.
Hiermee wordt procedureel geborgd dat de relevante partijen worden
betrokken bij deze bestuurlijke afweging. Verder zijn er enkele aspecten
geïdentificeerd die een rol kunnen spelen bij de beoordeling of er nog
steeds sprake is van een acute fase of een beheerfase.
De acute fase is aan een aantal aspecten te herkennen. Zo is er veel
onbekendheid met de infectieziekte, zijn de effecten van de infectieziekte
moeilijk in te schatten, is er (nog) weinig kennis over de infectieziekte
voorhanden en bestaat er zowel onduidelijkheid over de benodigde
aanpak om deze infectieziekte te bestrijden als de maatschappelijke
impact hiervan. Daardoor is het noodzakelijk dat de uitvoering van taken
en bevoegdheden, met het oog op de slagvaardigheid, zo gecoördineerd
mogelijk op regionaal niveau plaatsvindt. Uniformiteit in handelen en een
snelle informatie-uitwisseling zijn van essentieel belang. In deze fase is
derhalve de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

131

De beheerfase kenmerkt zich door meer duidelijkheid en overzicht over de
(dreigende) epidemie van een infectieziekte behorend tot groep A1,
oftewel meer duidelijkheid over de effecten van de infectieziekte en meer
kennis over de infectieziekte, de bestrijding daarvan en de maatschappelijke impact hiervan. Hierdoor is in deze crisisfase meer ruimte voor een
lokale aanpak en een terugkeer naar de bestuurlijke verhoudingen buiten
crisissituaties. Hierbij wordt ook rekening gehouden met het uitgangspunt
«wat lokaal kan, moet lokaal».
Volledigheidshalve wordt hier opgemerkt dat het op enig moment nodig
zou kunnen blijken om te besluiten dat wordt terug verschoven naar de
acute fase. Zodra de omstandigheid die leidde tot een verschuiving naar
de acute fase zich niet langer voordoet zal opnieuw worden overgegaan
naar de beheerfase, waarin de burgemeesters voor de uitoefening van die
bevoegdheden aan de lat staan. De beheerfase houdt (tijdelijk) op op het
moment dat besloten wordt om (tijdelijk) terug te gaan naar de acute fase.
In het geval covid-19 onverhoopt moet worden aangemerkt als
A1-infectieziekte, zal daarbij in beginsel onverwijld een besluit worden
genomen, conform de in het wetsvoorstel opgenomen procedure, dat
ertoe strekt dat hiervoor de beheerfase geldt. Over covid-19 bestaat in
principe immers meer duidelijkheid en overzicht over de effecten van de
infectieziekte en meer kennis over de infectieziekte, de bestrijding daarvan
en de maatschappelijke impact hiervan.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben nog een enkele vraag over
de decentrale aspecten van onderhavig wetsvoorstel. In de huidige
systematiek van de pandemiewet liggen veel bevoegdheden bij de
(voorzitter van de) veiligheidsregio. Dit onderhavig wetsvoorstel
handhaaft deze rol. Dit roept echter wel vragen op over de democratische
legitimiteit. Ziet de regering mogelijkheden om in de wet te verankeren
dat de desbetreffende voorzitters verantwoording moeten afleggen aan de
betrokken gemeenteraden?
De voorzitter van de veiligheidsregio heeft op grond van artikel 40 Wvr112
een verantwoordingsplicht aan de betrokken gemeenteraden. De
Commissie Muller concludeert in de evaluatie van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) echter dat de verantwoordingsplicht bij een langdurige crisis
met bovenlokale betekenis problematisch is, omdat de wet uitgaat van
democratische verantwoording na afloop van de bovenlokale ramp of
crisis. Om het democratisch tekort tijdens de bestrijding van een A1-ziekte
zo beperkt mogelijk te houden, wordt in het onderhavige wetsvoorstel een
regeling getroffen waarin wordt verduidelijkt op welke wijze de voorzitter
van de veiligheidsregio verantwoording aan de gemeenteraad aflegt.
Artikel 58y, derde lid, Wpg regelt dat in het geval de voorzitter van de
veiligheidsregio toepassing geeft aan een bevoegdheid uit hoofdstuk V,
paragraaf 8, de voorzitter daarover gedurende de bestrijding van een
A1-ziekte verantwoording aflegt aan de betreffende gemeenteraad. Hij
brengt daartoe een verslag uit en beantwoordt de vragen van die raden.
De wijze van verantwoording wordt door de voorzitter van de veiligheidsregio en de gemeenteraad verder zelf bepaald.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om meer
toelichting op de termen acute fase en beheerfase zoals die in de memorie
van toelichting worden gebruikt en op de formulering «slechts op
gevolgen van plaatselijke betekenis». Waarom komen de termen acute
fase en beheerfase zelf niet terug in de wetstekst?

112

Kamerstukken II 2020/21, 29 517, nr. 195, p. 70.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

132

Naar aanleiding van deze vraag en die van verscheidende andere fracties
over de bevoegdheidsverdeling bij de uitvoering van collectieve maatregelen is het wettelijk criterium voor de overgang van bevoegdheden van
de voorzitter veiligheidsregio naar de burgemeester en vice versa
verduidelijkt in een nota van wijziging. De nota van wijziging is gelijktijdig
met deze nota naar aanleiding van het verslag naar uw Kamer gezonden.
In het eerder voorgestelde artikel 6, vijfde lid, luidde het materiële
criterium voor het nemen van een besluit tot het overgaan van de
bevoegdheden naar de burgemeester dat «de uitoefening van de
bevoegdheden [...] naar verwachting slechts gevolgen van plaatselijke
betekenis heeft». Met de nota van wijziging wordt dit vervangen door het
criterium dat «de bestrijding van de epidemie van een infectieziekte
behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan, gelet op de mate
van beheersing, niet vereist dat de uitoefening van de bevoegdheden [...]
plaatsvindt door de voorzitter van de veiligheidsregio». Met dit criterium
wordt beoogd om beter aan te sluiten bij de kenmerkende aspecten van
de acute en de beheerfase van de bestrijding die in de memorie van
toelichting zijn toegelicht. De aanpassing van het eerder genoemde
wettelijke criterium heeft dan ook geen gevolgen voor de betekenis van de
acute en de beheerfase, zoals toegelicht in de memorie van toelichting
behorend bij dit wetsvoorstel. Voor een verdere toelichting op de
verduidelijking wordt verwezen naar de toelichting bij de nota van
wijziging.
Bij de uitbraak van een infectieziekte van het type A1 is op grond van de
Wpg artikel 6, vierde lid de voorzitter veiligheidsregio bevoegd toepassing
te geven aan de in dat artikel genoemde artikelen. Uitgangspunt is
namelijk dat bij de uitbraak van zo’n epidemie of een dreiging daarvan
sprake is van een acute fase. Zodra het kan (en mits het noodzakelijk is dat
de inzet van de collectieve maatregelen voor langere tijd mogelijk blijft)
zal een besluit worden genomen, conform de in het wetsvoorstel
opgenomen procedure, dat ertoe strekt dat wordt overgegaan tot de
beheerfase, waarbij een groot deel van de bevoegdheden van de
voorzitter veiligheidsregio overgaan naar de burgemeester.
In de praktijk zal de vraag of er sprake is van de acute fase of de
beheerfase echter een bestuurlijke afweging zijn die zich niet door middel
van harde criteria laat vastleggen. Hiertoe wordt besloten door de
Minister van VWS, in overeenstemming met de Minister van JenV en de
Minister van BZK, na overleg met de voorzitter van de veiligheidsregio.
Hiermee wordt procedureel geborgd dat de relevante partijen worden
betrokken bij deze bestuurlijke afweging. Verder zijn er enkele aspecten
geïdentificeerd die een rol kunnen spelen bij de beoordeling of er nog
steeds sprake is van een acute fase of een beheerfase.
De acute fase is aan een aantal aspecten te herkennen. Zo is er veel
onbekendheid met de infectieziekte, zijn de effecten van de infectieziekte
moeilijk in te schatten, is er (nog) weinig kennis over de infectieziekte
voorhanden en bestaat er zowel onduidelijkheid over de benodigde
aanpak om deze infectieziekte te bestrijden als de maatschappelijke
impact hiervan. Daardoor is het noodzakelijk dat de uitvoering van taken
en bevoegdheden, met het oog op de slagvaardigheid, zo gecoördineerd
mogelijk op regionaal niveau plaatsvindt. Uniformiteit in handelen en een
snelle informatie-uitwisseling zijn van essentieel belang. In deze fase is
derhalve de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd.
De beheerfase kenmerkt zich door meer duidelijkheid en overzicht over de
(dreigende) epidemie van een infectieziekte behorend tot groep A1,
oftewel meer duidelijkheid over de effecten van de infectieziekte en meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

133

kennis over de infectieziekte, de bestrijding daarvan en de maatschappelijke impact hiervan. Hierdoor is in deze crisisfase meer ruimte voor een
lokale aanpak en een terugkeer naar de bestuurlijke verhoudingen buiten
crisissituaties. Hierbij wordt ook rekening gehouden met het uitgangspunt
«wat lokaal kan, moet lokaal».
Volledigheidshalve wordt hier opgemerkt dat het op enig moment nodig
zou kunnen blijken om te besluiten dat wordt terug verschoven naar de
acute fase. Zodra de omstandigheid die leidde tot een verschuiving naar
de acute fase zich niet langer voordoet zal opnieuw worden overgegaan
naar de beheerfase, waarin de burgemeesters voor de uitoefening van die
bevoegdheden aan de lat staan.
De beheerfase houdt (tijdelijk) op op het moment dat besloten wordt om
(tijdelijk) terug te gaan naar de acute fase.
In het geval covid-19 onverhoopt moet worden aangemerkt als
A1-infectieziekte, zal daarbij in beginsel onverwijld een besluit worden
genomen, conform de in het wetsvoorstel opgenomen procedure, dat
ertoe strekt dat hiervoor de beheerfase geldt. Over covid-19 bestaat in
principe immers meer duidelijkheid en overzicht over de effecten van de
infectieziekte en meer kennis over de infectieziekte, de bestrijding daarvan
en de maatschappelijke impact hiervan.
De termen acute en beheerfase zijn in de wettekst niet genoemd, omdat
sprake is van een bestuurlijk besluit dat zich op voorhand niet laat vatten
in harde criteria. Daarom is het algemene criterium in de wettekst
opgenomen, wat inhoudt dat rekening wordt gehouden met de mate van
beheersing van de bestrijding van de epidemie.
In welke situaties verwacht de regering dat een virus zich in de beheerfase
bevindt, en ook nog als groep A1-infectieziekte moet worden geclassificeerd? Is dan inschaling in groep A2 of B niet meer in lijn met de ernst van
de situatie?
De acute en beheerfase zien beide op de bestrijding van een infectieziekte
behorend tot groep A1 of een directe dreiging. De classificatie in groep
A1, A2 of B ziet op de aard van de infectieziekte. Dat zijn twee verschillende indelingen. Nadrukkelijk wordt opgemerkt dat ook in deze
beheerfase nog steeds sprake is van bestrijding van de epidemie van een
A1-infectieziekte of een directe dreiging daarvan. Ook in deze beheerfase
kunnen er dus collectieve maatregelen nodig blijken te zijn.
Deze leden vinden de manier waarop de regering gekozen heeft om in lid
5 van artikel 6 de aansluiting met de Wet veiligheidsregio’s (WVR) te
zoeken, verwarrend. Zij vragen of de formulering en vormgeving van dit
lid niet eenvoudiger kan.
Naar aanleiding van deze vraag en die van verscheidende andere fracties
over de bevoegdheidsverdeling bij de uitvoering van collectieve maatregelen is het wettelijk criterium voor de overgang van bevoegdheden van
de voorzitter veiligheidsregio naar de burgemeester en vice versa
verduidelijkt in een nota van wijziging. De nota van wijziging is gelijktijdig
met deze nota naar aanleiding van het verslag naar uw Kamer gezonden.
In het eerder voorgestelde artikel 6, vijfde lid, luidde het materiële
criterium voor het nemen van een besluit tot het overgaan van de
bevoegdheden naar de burgemeester dat «de uitoefening van de
bevoegdheden [...] naar verwachting slechts gevolgen van plaatselijke
betekenis heeft». Met de nota van wijziging wordt dit vervangen door het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

134

criterium dat «de bestrijding van de epidemie van een infectieziekte
behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan, gelet op de mate
van beheersing, niet vereist dat de uitoefening van de bevoegdheden [...]
plaatsvindt door de voorzitter van de veiligheidsregio». Met dit criterium
wordt beoogd om beter aan te sluiten bij de kenmerkende aspecten van
de acute en de beheerfase van de bestrijding die in de memorie van
toelichting zijn toegelicht.
De leden van de SGP-fractie lezen over het onderscheid tussen de acute
fase en de beheersfase. Zij vragen hoe de beheersfase zich verhoudt tot
categorisering in groep A1 of A2. Als de beheersfase voortduurt, moet de
ziekte dan niet wordt afgeschaald naar de A2-groep?
De acute en beheerfase zien beide op de bestrijding van een infectieziekte
behorend tot groep A1 of een directe dreiging. De classificatie in groep
A1, A2 of B ziet op de aard van de infectieziekte. Dat zijn twee verschillende indelingen. Nadrukkelijk wordt opgemerkt dat ook in deze
beheerfase nog steeds sprake is van bestrijding van de epidemie van een
A1-infectieziekte of een directe dreiging daarvan. Ook in deze beheerfase
kunnen er dus collectieve maatregelen nodig blijken te zijn.
In de toelichting wordt aangegeven dat de burgemeester over de inzet van
de bevoegdheden die hem op grond van deze wet toekomen, verantwoording aflegt aan de gemeenteraad. Gelet op artikel 58y, derde lid,
Wpg, en artikel 40 Wvr heeft de voorzitter van de veiligheidsregio ook een
verantwoordingsplicht aan de betrokken gemeenteraden. Zou het niet
goed zijn om deze wijze van verantwoording bij wet nader te preciseren?
Artikel burgemeester, derde lid, Wpg regelt dat in het geval de voorzitter
van de veiligheidsregio toepassing geeft aan een bevoegdheid uit
hoofdstuk V, paragraaf 8, de voorzitter daarover gedurende de bestrijding
van een A1-ziekte verantwoording aflegt aan de betreffende gemeenteraad. Hij brengt daartoe een verslag uit en beantwoordt de vragen van
die raden. Hoe dit geschiedt is een decentrale verantwoordelijkheid en zal
steeds door de voorzitter van de veiligheidsregio en de gemeenteraad zelf
worden bepaald.
Nu wordt de wijze van verantwoording vrijgelaten aan de voorzitter van
de veiligheidsregio of de burgemeester en de gemeenteraad. De ervaring
tijdens de coronacrisis was dat langdurig maatregelen werden getroffen
door de voorzitter veiligheidsregio, maar dat de verantwoording vrijwel
altijd op schrift was en nooit in persoon, waardoor een debat over de
maatregelen niet mogelijk was. Hoe kan dit meer in de wet worden
verankerd dat bij een langdurige crisis een daadwerkelijk gesprek of debat
mogelijk is zodat de lokale democratische legitimatie en de betrokkenheid
van de gemeenteraad wordt vergroot?
De wijze waarop de verantwoording ingevolge artikel 58y, derde lid, van
het wetsvoorstel wordt afgelegd is een decentrale verantwoordelijkheid
en wordt bepaald door de voorzitter van de veiligheidsregio en de
gemeenteraad zelf.
7. Verhouding tot grond- en mensenrechten en andere
regelgeving
De leden van de VVD-fractie lezen dat het wetsvoorstel «sommige
vrijheidsrechten» en «individuele vrijheidsrechten» benoemt. Deze leden
willen graag concreter gedefinieerd zien welke vrijheidsrechten wel en
welke niet bedoeld worden in dit wetsvoorstel, en in welke wetten of
verdragen die rechten geborgd zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

135

De regering heeft met de formulering «individuele vrijheidsrechten» niet
beoogd een grens te trekken. Hieronder vallen dus alle in Nederland
geldende vrijheidsrechten. Deze zijn onder andere te vinden in de
Grondwet, het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden, het handvest van de grondrechten
van de Europese Unie en het Internationaal verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten. Met de formulering «sommige vrijheidsrechten»
wordt verwezen naar díe vrijheidsrechten waaruit positieve verplichtingen
voor de overheid voortvloeien. Dit geldt bijvoorbeeld voor de vrijheid van
betoging, waaruit voor de overheid de verplichting kan voortvloeien om
aan een demonstratie bescherming door de politie te bieden. Er zijn
echter ook vrijheidsrechten waaruit geen positieve verplichtingen
voortvloeien. Een voorbeeld hiervan is de vrijheid van vereniging. Uit dit
vrijheidsrecht vloeit enkel de plicht voor de overheid voort de vrije
uitoefening van dit recht ongemoeid te laten. Dit is een negatieve
verplichting.
Zij begrijpen dat het activeren van de wet betekent dat alle grondslagen
kunnen, maar niet hoeven te worden gebruikt. Uit (wetenschappelijke)
onderzoeken blijkt dat de effectiviteit van de maatregelen, gebaseerd op
die grondslagen, nauwelijks op zichzelf meetbaar is, omdat maatregelen
altijd in «pakketten» zijn toegepast. Hoe ziet dit wetsvoorstel op het wegen
van maatregelen in deze context, als het beschrijft over hoe «geen minder
vergaande maatregelen mogelijk is waarmee hetzelfde doel bereikt kan
worden» (subsidiariteit) of geen bovengemiddeld nadelig gevolg kan
hebben (proportionaliteit)? Welke criteria voorziet de regering hierbij en
hoe zijn die meetbaar (te maken)?
Voor elke krachtens hoofdstuk V, paragraaf 8, vast te stellen ministeriële
regeling dient – aan de hand van de actuele stand van de epidemie van de
betreffende infectieziekte, de wetenschappelijke inzichten en voortgang
van de bestrijding – een beoordeling plaats te vinden van de noodzaak,
geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Dit is geëxpliciteerd in het
voorgestelde artikel 58b, dat met de bijvoegde nota van wijziging wordt
verduidelijkt en waarnaar kortheidshalve wordt verwezen. Maatregelen
staan niet op zichzelf, de beoordeling dient derhalve plaats te vinden op
het vast te stellen maatregelenpakket.
De leden van de PVV-fractie missen een afwegingskader om de
proportionaliteit te beoordelen. Kan de regering dit overleggen?
Proportionaliteit vereist dat de (te verwachten) positieve gevolgen van
maatregelen in redelijke verhouding staan tot de (te verwachten)
negatieve gevolgen. Het betekent dat ook legitieme doelen, waarvan het
behartigen noodzakelijk is, niet mogen worden nagestreefd met middelen
die duidelijk te zwaar zijn. Waar deze balans ligt, wanneer middelen «te
zwaar» zijn, is een vraag die uitsluitend kan worden beantwoord naar de
concrete omstandigheden en ook dan in belangrijke mate subjectief zal
blijven. Hierbij is de controlerende rol van het parlement van groot
belang, nu er op deze vraag nooit één objectief juist antwoord is.
De leden van de CDA-fractie lezen in het position paper ten behoeve van
het eerdergenoemde rondetafelgesprek, van de hoogleraar Gezondheidsrecht in Internationaal Perspectief, dat zij het een tekortkoming vindt dat
mensenrechten alleen geïmplementeerd worden in deze wet ten aanzien
van een A1-ziekte. Mensenrechten zouden genoemd kunnen worden aan
het begin van de Wpg, om zo aan te geven dat het geheel aan beperkingen uit deze wet geworteld zijn in grond- en mensenrechten. De leden
van de CDA-fractie vragen of de regering hierop in kan gaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

136

De regering deelt niet het standpunt van professor Toebes dat het een
tekortkoming zou zijn dat mensenrechten in andere delen van de Wpg niet
expliciet zijn vermeld. Mensenrechten dienen altíjd te worden gerespecteerd, niet alleen daar waar ze met naam en toenaam in wetgeving
worden genoemd, zij gelden immers op basis van hoger recht (Grondwet
en internationale verdragen). Omdat de maatregelen die in het
wetsvoorstel zijn opgenomen ter bestrijding van een A-1 ziekte aanzienlijke beperkingen van mensenrechten met zich mee kunnen brengen kiest
de regering ervoor de plicht om mensenrechten te respecteren hier te
benadrukken. Dit betekent echter geenszins dat deze plicht anders niet zou
gelden.
Ten aanzien van de paragraaf over noodzaak en proportionaliteit leden
genoemde leden dat de ministeriële regelingen waarmee maatregelen
genomen kunnen worden, een week worden voorgehangen (of
nagehangen bij spoed) bij beide Kamers. De leden van de CDA-fractie
vragen of het een vast onderdeel van de regelingen moet zijn dat er in de
motivering getoetst wordt op noodzakelijkheid, proportionaliteit en
subsidiariteit van de maatregel. Hoe wordt daarnaast gewaarborgd dat de
maatregel zo kort als mogelijk zal duren?
Voor elke krachtens hoofdstuk V, paragraaf 8, vast te stellen ministeriële
regeling dient – aan de hand van de actuele stand van de epidemie van de
betreffende infectieziekte, de wetenschappelijke inzichten en voortgang
van de bestrijding – een beoordeling plaats te vinden van de noodzaak,
geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Deze toets is geëxpliciteerd in het voorgestelde artikel 58b. Dit dient ook te worden verantwoord
in de toelichting bij de regeling. Dit vereist geen specifiek voorschrift in de
Wpg. In de Aanwijzingen voor de regelgeving (zie in het bijzonder 4.42,
4.43) is bepaald dat de motivering dient te worden neergelegd in de
toelichting bij de ministeriële regeling. Indien genomen maatregelen niet
langer aan de genoemde eisen voldoen, dient afschaling plaats te vinden,
hetgeen is geëxpliciteerd in artikel 58c. Dat is een extra waarborg dat een
maatregelen niet langer dan strikt nodig is, in stand blijven.
Ten aanzien van de paragraaf over het huisrecht lezen genoemde leden
dat de (gedrags)regels bij of krachtens paragraaf 8 van het wetsvoorstel
niet van toepassing zijn op situaties waarin het huisrecht in het geding is.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe hierbij omgegaan wordt met
woningen waarbij bijvoorbeeld ook sprake is van een werkplek aan huis.
Belangrijk voor de reikwijdte van het huisrecht is of de plaats zich in de
privésfeer bevindt. Is dit het geval, dan vervalt niet plotseling de
bescherming van het huisrecht wanneer er in de woning gewerkt wordt.
Wie in de eigen woning een thuiswerkplek inricht kan zich daar doorgaans
beschermd weten door het huisrecht. Dit kan echter anders zijn wanneer
een werkplek permanent afgezonderd is van de rest van de woning, zeker
wanneer deze werkplek toegankelijk is voor derden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een pand waarvan zich op de begane grond
een winkel bevindt en waarvan de bovenverdieping(en) door de winkelier
worden bewoond. Waar in concrete gevallen de bescherming van het
huisrecht begint en eindigt zal naar de omstandigheden van het individuele geval moeten worden beoordeeld door het gezag dat met
handhaving is belast, waarbij in geval van conflict een finaal oordeel door
de rechter helderheid zal moeten bieden.
Ten aanzien van de paragraaf «Vergaderen, betogen en belijden van
godsdienst en levensovertuiging», hebben genoemde leden de volgende
vraag. Op grond van Artikel 9, eerste lid, van de Grondwet is de formele
wetgever bevoegd om het recht tot vergadering en betoging te beperken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

137

Met dit in het achterhoofd vragen de leden van de CDA-fractie of er
structurele voorzieningen in de wet zouden moeten worden opgenomen
met betrekking tot vergaderingen en verslaglegging van rechtspersonen
en van verenigingen van eigenaars, zoals eerder met de Tijdelijke wet
Covid-19 Justitie en Veiligheid113 gedaan is.
De bepalingen uit de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid
strekken er, kort gezegd, toe vergaderingen van rechtspersonen en
verenigingen van eigenaars toe te staan hun vergaderingen uitsluitend
digitaal plaats te laten vinden. Ook worden enkele termijnen verlengd. Of
het wenselijk is deze mogelijkheden ook in toekomstige epidemieën in te
kunnen zetten vergt een zorgvuldige afweging. Deze afweging is echter
geen onderdeel van dit wetsvoorstel omdat de Tijdelijke wet COVID-19
Justitie en Veiligheid, anders dan de Tijdelijke wet maatregelen covid-19,
nog van kracht is. Overigens wordt voor de digitale vergadering voor
rechtspersonen nog voor het einde van dit jaar een ontwerp voor een
permanente regeling in (internet)consultatie gegeven.114
Conform het voorgestelde artikel 58f (veilig afstand), derde lid onder b zijn
geestelijke bedienaren en de personen jegens wie zij die handelingen
uitvoeren op wetsniveau uitgezonderd van de veilige afstandsnorm voor
zover de taak niet op gepaste wijze kan worden uitgeoefend met inachtneming van de veilige afstand. De leden van de CDA-fractie vragen of de
regering nader kan toelichten wat hier wordt bedoeld met taken die niet
kunnen worden uitgeoefend met inachtneming van de veilige afstand. Is
dit aan de geestelijke bedienaren zelf om te besluiten wat hieronder valt?
Hierbij valt te denken aan taken die alleen op zeer korte afstand kunnen
worden uitgevoerd, zoals de doop of een laatste biecht van een terminaal
ziek persoon die niet meer over een luide stem beschikt. De regering
wenst, los van deze voorbeelden, geen limitatieve opsomming te geven.
De inschatting of een taak wel of niet kan worden uitgevoerd met
inachtneming van de veilige afstand is in de eerste plaats inderdaad aan
de betrokkenen, dus onder andere de geestelijke bedienaren, zelf. Dit
neemt niet weg dat tegen misbruik van deze uitzondering handhavend
kan worden opgetreden.
Bij ministeriële regeling kunnen voorgeschreven hygiënemaatregelen van
toepassing zijn (artikel 58g Wpg), maar dat betreft naar het oordeel van de
regering geen beperking van het recht als zodanig de godsdienst of
levensovertuiging vrij te belijden. Genoemde leden wijzen erop dat
hetzelfde artikel 58g ook een verplichting tot het gebruik van persoonlijke
beschermingsmiddelen kan betekenen. Is ook dit naar mening van de
regering geen mogelijke beperking van het recht als zodanig de
godsdienst of levensovertuiging vrij te belijden?
De regering meent dat het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen in algemene zin niet in de weg staat aan de vrije belijdenis van
godsdienst of levensovertuiging. De meeste vormen van belijdenis
kunnen worden gecombineerd met het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen. Waar de belijdenis van godsdienst of levensovertuiging
in gebouwen plaatsvindt geldt dat ingevolge artikel 6 van de Grondwet
hiervan geen beperkingen opgelegd kunnen worden bij ministeriële
regeling. Delegatie van dergelijke beperkingen is immers niet toegestaan.
Dit betekent dat indien specifieke handelingen van godsdienstbelijdenis,
zoals bijvoorbeeld communie, niet gecombineerd kunnen worden met het
gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen, dit gebruik voor zo kort
113
114

Kamerstukken II 2019/20, 35 434.
Kamerstukken II 2021/22, 29 752, nr. 15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

138

mogelijke duur mag worden gestaakt. De regering wenst te benadrukken
dat dit met gepaste verantwoordelijkheid en aandacht voor de veiligheid
van anderen dient te gebeuren en dat dit geen verlof is om tijdens
belijdenis van godsdienst of levensovertuiging in gebouwen in zijn geheel
geen hygiënemaatregelen toe te passen.
De regering schrijft in de paragraaf over kinderrechten dat in een acute
pandemische situatie fysiek onderwijs wellicht niet altijd mogelijk zal zijn.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering het er mee eens is dat
met de huidige coronapandemie – en de ervaringen die hier inmiddels
mee zijn opgedaan – het sluiten van fysiek onderwijs niet proportioneel is.
Deze leden vragen daarnaast waarom de regering er niet voor heeft
gekozen om een grondslag in de wet op te nemen voor als in toekomstige
pandemieën sluiting van fysiek onderwijs wel nodig zou blijken te zijn.
In het huidige epidemische beeld van de epidemie van covid-19 is het
sluiten van scholen niet noodzakelijk, waardoor de vraag naar de
proportionaliteit van een dergelijke maatregel reeds niet aan de orde
komt. Hierbij wordt opgemerkt dat de afgelopen twee jaar ons is geleerd
dat afstandsonderwijs geen volwaardig alternatief is voor fysiek
onderwijs. Hoewel in een acute pandemische situatie fysiek onderwijs
wellicht niet altijd mogelijk zal zijn, dient dit wel het streven te zijn en
moet afstandsonderwijs, vooral in het primair en voortgezet onderwijs,
pas worden toegepast als het echt niet anders kan. Dit zal onderdeel zijn
van de dan te maken afwegingen.
Wat betreft de afweging om in onderhavig wetsvoorstel geen grondslag
op te nemen, het volgende. Op dit moment wordt volstaan met het
regelen van bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve maatregelen
waarmee al ervaring is opgedaan tijdens de bestrijding van de epidemie
van covid-19 en die onderdeel waren van de destijds voorgenomen zesde
verlenging van de Twm. Het sluiten van fysiek onderwijs was geen
onderdeel van die voorgenomen verlenging. De maatregelen en ook de
voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen in het onderhavige wetsvoorstel
zijn bovenal gebaseerd op de algemene principes van infectieziektenbestrijding. Met de opgenomen bevoegdheidsgrondslagen kan het grootste
deel van de ziekteverwekkers van een A1-infectieziekte worden aangepakt.
Dat neemt niet weg, dat bij volgende tranches andere collectieve
maatregelen aan de orde kunnen komen. Voorts zijn in voorbereiding op
het voorliggende wetsvoorstel expertsessies georganiseerd met deskundigen met een epidemiologische of virologische achtergrond en juristen.
Tijdens deze sessies hebben genoemde deskundigen aangegeven welke
maatregelen zij effectief achten om de epidemie van covid-19 op langere
termijn te kunnen bestrijden. Ook is ingegaan op de vraag welke
maatregelen effectief kunnen zijn ter bestrijding van andere
A-infectiezieken anders dan covid-19 en toekomstige onbekende infectieziekten. Hieruit kwam naar voren dat de instrumenten uit de destijds
voorgenomen zesde verlenging van de Twm, een gedegen grondslag zijn
voor de bestrijding van een toekomstige epidemie van een
A1-infectieziekte. Ook kwam naar voren dat andere grondslagen dan
opgenomen in de voorgenomen zesde verlenging, zinvol kunnen zijn. De
regering zal voor volgende tranches nader onderzoeken of nieuwe
specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn
voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende) epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1. Indien andere instrumenten noodzakelijk
zijn en daarvoor nog niet is voorzien in een specifieke bevoegdheidsgrondslag, kan zo nodig, in de in artikel 58d gegeven omstandigheden,
gebruik worden gemaakt van de in die bepaling gegeven noodbevoegdheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

139

De leden van de CDA-fractie vragen ten aanzien van de paragraaf over
gegevensbescherming of de regering kan verduidelijken welke gegevens
gemeenten ontvangen over inreizigers die verplicht in thuisquarantaine
moeten gaan. Krijgen zij de gegevens van iedereen die verplicht in
quarantaine zitten en in hun gemeente wonen, dus niet alleen van
diegenen die nagebeld zijn?
Gemeenten ontvangen alleen de gegevens van de quarantaineplichtige
personen waarvan het vermoeden bestaat dat zij zich niet houden aan de
quarantaineplicht. Gemeenten ontvangen dus niet de persoonsgegevens
van alle quarantaineplichtige personen die zich in hun gemeente bevinden
dan wel van de quarantaineplichtige personen waarvan niet het
vermoeden bestaat dat zij de quarantaineplicht overtreden.
De leden van de SP-fractie constateren dat een duidelijke definitie van
grondrechten in het wetsvoorstel ontbreekt, terwijl het zo min mogelijk
beperken van grondrechten juist één van de voorwaarden is voor de inzet
van maatregelen op basis van dit wetsvoorstel. Zij vragen daarom of de
regering kan verduidelijken welke rechten precies hieronder vallen.
In dit wetsvoorstel worden met grondrechten alle in Nederland geldende
grondrechten bedoeld. Deze zijn onder andere te vinden in de Grondwet,
het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden, het handvest van de grondrechten van de
Europese Unie en het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en
politieke rechten. Doordat er diverse bronnen van grondrechten zijn,
waarvan vele internationaal, is er niet één eenduidige definitie van
«grondrechten» te geven.
Zij vragen daarnaast waarom de regering ervoor heeft gekozen om het zo
min mogelijk beperken van grondrechten enkel te benoemen in het kader
van de inzet van maatregelen ter bestrijding van infectieziekten met de
A1-status. Waarom geldt dit niet voor de volledige reikwijdte van de Wpg?
Artikel 58b bevat enkel een explicitering van hetgeen al voortvloeit uit
(ongeschreven) constitutioneel recht. Hieronder wordt toegelicht waarom
de regering ervoor heeft gekozen deze bepaling op te nemen in hoofdstuk
V, paragraaf 8.
Bij de toepassing van bevoegdheden ter bestrijding van een epidemie van
een A1-infectieziekte is zorgvuldige aandacht voor neveneffecten van
groot belang. Om dit belang te benadrukken heeft de regering in het
wetsvoorstel artikel 58b opgenomen – welk artikel via deze nota van
wijziging wordt verbeterd – waarin een aantal voorwaarden zijn
vastgelegd waaraan moet worden voldaan wanneer bevoegdheden
worden toegepast. Hoewel deze voorwaarden reeds op basis van
internationale verdragen, jurisprudentie dan wel ongeschreven rechtsbeginsel gelden, kiest de regering ervoor de voorwaarden in dit wetsvoorstel
te benadrukken. De regering heeft hiervoor twee redenen. Ten eerste
bevat het voorstel bevoegdheden die bijzonder ingrijpend zijn. De
potentie voor neveneffecten is daarmee bovengemiddeld. Ten tweede
heeft dit wetsvoorstel te gelden als «slapend recht». Onder normale
omstandigheden kunnen de bevoegdheden uit dit wetsvoorstel niet
worden toegepast, maar pas op het moment dat een infectieziekte wordt
aangemerkt als behorend tot groep A1 en de bevoegdheidsgrondslagen
geactiveerd zijn. Vooralsnog worden er geen infectieziekten als behorend
tot groep A1 aangemerkt. Er kan lange tijd overheen gaan voordat de
bevoegdheden uit dit wetsvoorstel voor de eerste keer worden toegepast.
Daarom acht de regering het verstandig op voorhand deze voorwaarden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

140

duidelijk te maken. In de toelichting bij de nota van wijziging wordt nader
ingegaan op de inhoud en betekenis van artikel 58b.
De leden van de SP-fractie lezen dat «artikel 58n Wpg van het
wetsvoorstel het mogelijk [maakt] dat bij ministeriële regeling beperkingen of voorwaarden worden gesteld aan de toegang tot zorglocaties
van personen die niet bij de zorg, jeugdhulp of maatschappelijke
ondersteuning betrokken zijn en die geen mantelzorger zijn (bezoekers).
Als het gaat om bezoek aan personen die langdurig in een zorginstelling
verblijven, kan daarbij sprake zijn van een beperking van hun huisrecht.»
Zij vragen of dit inhoudt dat dit wetsvoorstel een grondslag creëert voor
een verplichte sluiting van de zorginstellingen, zoals verpleeghuizen,
gehandicaptenzorginstellingen, geestelijke gezondheidszorg (GGZ)instellingen en jeugdzorginstellingen.
Het wetsvoorstel biedt geen grondslag voor een verplichte sluiting van
zorglocaties, zoals verpleeghuizen, gehandicaptenzorginstellingen,
GGZ-instellingen en jeugdzorginstellingen. Wel biedt het wetsvoorstel
onder andere de mogelijkheid om, indien dit noodzakelijk is om
verspreiding van de betreffende ziekteverwekker naar dan wel vanuit een
zorglocatie tegen te gaan, de toegang tot deze zorglocaties te beperken
voor personen die niet bij de zorg, jeugdhulp of maatschappelijke
ondersteuning betrokken zijn of die geen mantelzorger zijn. In artikel 58n,
vierde lid is bepaald dat de toegang niet wordt beperkt indien het belang
van de volksgezondheid niet opweegt tegen de belangen van de cliënten,
patiënten of zorgverleners bij die toegang. Ter bescherming van hun
belangen is verder bepaald dat geen beperkingen worden gesteld aan een
aantal vormen van toegang, waaronder de toegang tot een familielid of
naaste die naar verwachting van de behandelend arts op korte termijn zal
overlijden.
De leden van de PvdA-fractie lezen in dit hoofdstuk over het recht op
gezondheidszorg. In het rondetafelgesprek over voorliggend wetsvoorstel
beargumenteerde de hoogleraar Gezondheidsrecht in Internationaal
Perspectief dat beter gesproken zou kunnen worden over het recht op
gezondheid. Dit bredere begrip geeft ook ruimte voor preventie en de
voorwaarden voor een goede gezondheid. Genoemde leden zijn van
mening dat de coronacrisis het belang van preventie heeft laten zien,
bijvoorbeeld door de samenhang tussen overgewicht en een heftige
infectie. Deze leden zijn benieuwd hoe de regering naar deze oproep van
de hoogleraar kijkt. Welke voor- en nadelen ziet de regering bij de keuze
voor dit bredere begrip van recht op gezondheid?
De oproep van professor Toebes is zeker interessant. Een voorbeeld van
een voordeel van een bredere definitie is dat naast curatieve gezondheidszorg, hier ook preventieve maatregelen onder kunnen vallen. Een
voorbeeld van een nadeel is dat vele aspecten van gezondheid door kans
of persoonlijk gedrag worden bepaald.
De leden van de PvdA-fractie scharen zich achter het belang van een
weging van noodzakelijkheid, subsidiariteit en proportionaliteit van
beperkende maatregelen. Uiteraard vinden deze leden ook dat maatregelen uitoefening van grondrechten zo min mogelijk moet beperken. Zij
vragen de regering om toe te lichten hoe noodzakelijkheid, subsidiariteit
en proportionaliteit zich tot elkaar verhouden en tot het uitgangspunt dat
maatregelen uitoefening van grondrechten zo min mogelijk mogen
beperken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

141

De weging begint bij noodzakelijkheid. Dit is de eerste voorwaarde voor
overheidsingrijpen waarbij grondrechten geraakt worden. Als overheidsingrijpen achterwege kan blijven en de eventuele negatieve effecten
daarvan ethisch en maatschappelijk acceptabel zijn, dan kan de overheid
geen maatregelen nemen die grondrechten beperken en dienen de
gevolgen daarvan te worden geïncasseerd. Indien overheidsingrijpen
noodzakelijk is, dan moeten de toe te passen maatregelen geschikt zijn
gelet op de aard van de infectieziekte. De toe te passen maatregelen
moeten ook proportioneel zijn. Dit betekent dat de beperking van
grondrechten als gevolg van overheidsingrijpen in redelijke verhouding
moet staan tot de negatieve effecten die zouden optreden als de overheid
niets zou doen. Oftewel, ook als het gevaar dusdanig ernstig is dat de
overheid íets moet doen, is dit geen vrijbrief om met een kanon op een
mug te schieten. Het kan voorkomen dat de overheid meerdere middelen
beschikbaar heeft om een gevaar af te wenden en dat meerdere van deze
middelen proportioneel zijn. In een dergelijk geval geldt het principe van
subsidiariteit, op grond waarvan de overheid dát middel dient in te zetten
waarbij de beperking van grondrechten het kleinst is.
Daarnaast merken deze leden op dat maatregelen niet alleen individuele,
maar ook collectieve belangen kunnen schaden. Dit wordt niet genoemd
in de memorie van toelichting, waar het gaat om een afweging tussen
individuele belangen en belangen die gediend zijn met bestrijding van
infectieziekten behorend tot groep A1. Deze leden vragen de regering of
zij het noodzakelijk achten om dit te wijzigen in de wet.
De regering acht het niet nodig om collectieve belangen apart te behandelen, aangezien collectieve belangen bundelingen van individuele
belangen zijn. De regering heeft in de memorie van toelichting individuele
belangen bovendien vermeld in de toelichting op de verhouding tot
grond- en mensenrechten. Deze rechten zijn individueel van aard, zij
komen individuen toe.
De leden van de PvdA-fractie lezen dat de regering – kortweg – kerken en
andere plaatsen waar samenkomsten plaatsvinden ten behoeve van het
belijden van godsdienst of levensovertuiging wil uitzonderen van de
mogelijke verplichting om hygiënemaatregelen te nemen. De regering is
van mening dat de vrijheid van godsdienst beschermd moet worden en
de religieuze organisaties zelf door middel van protocollen kunnen zorgen
voor naleving van de maatregelen. Waarom geldt deze redenering
specifiek wel binnen het religieuze domein en niet voor andere domeinen
waarbij coronamaatregelen andere grondrechten dan de vrijheid van
godsdienst beperken? Hoe moeten deze leden de diverse sectorplannen in
dit kader zien?
Ten eerste wenst de regering te benadrukken dat het onjuist is dat de
verplichting om hygiënemaatregelen te nemen niet zou gelden voor
gebedshuizen. Indien op grond van artikel 58g hygiënemaatregelen zijn
voorgeschreven, dan geldt voor beheerders van besloten plaatsen een
zorgplicht om te zorgen dat deze maatregelen op door hen beheerde
plaatsen kunnen worden nageleefd. Deze zorgplicht geldt niet alleen ten
aanzien van hygiënemaatregelen, maar ook ten aanzien van veilige
afstand, voorwaarden voor evenementen of openstelling van publieke
plaatsen en regels die worden gesteld op grond van de noodbevoegdheid
uit artikel 58d. De mogelijke uitzondering ziet enkel op de bevoegdheid
van het lokaal gezag om aanwijzingen te geven met betrekking tot de
invulling van deze zorgplicht, niet op de zorgplicht zelf. Ten tweede wenst
de regering, gezien de lange en diepgewortelde geschiedenis die
Nederland kent omtrent scheiding van kerk en staat, zo terughoudend
mogelijk te zijn in het reguleren van de interne aangelegenheden van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

142

religieuze instellingen. De mogelijkheid om bij ministeriële regeling
plaatsen aan te wijzen waar de aanwijzings- en bevelsbevoegdheid niet
geldt, kan in het bijzonder worden toegepast op plaatsen waar samenkomsten plaatsvinden ten behoeve van het belijden van godsdienst of
levensovertuiging als bedoeld in artikel 6 van de Grondwet. Indien het bij
de bestrijding van een (dreigende) epidemie van een
A1-infectieziekteonverhoopt noodzakelijk wordt geacht de aanwijzings- of
bevelsbevoegdheid in te zetten, kan worden afgezien gebruik te maken
van de uitzonderingsbevoegdheid van artikel 58k, vijfde lid.
Dit wetsvoorstel betreft algemeen inzetbare maatregelen ter bestrijding
van toekomstige epidemieën. De sectorplannen hebben enkel betrekking
op de bestrijding van covid-19.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben gedurende de covid-19pandemie op drie fundamentele waarden gehamerd: het beschermen van
de volksgezondheid, het essentiële belang van een functionerende
rechtsstaat en een ijzersterke afweging van grond- en mensenrechten.
Naar de zienswijze van genoemde leden ging het beschermen van deze
drie fundamentele waarden lang niet altijd goed gedurende de covid-19pandemie. Dat is ten dele te wijten aan de complexe situatie die ontstaat
gedurende een pandemie, benadrukken zij. Een pandemie is niet leuk,
kent geen eenvoudige oplossingen en meer dan eens komende fundamentele waarden met elkaar in botsing wanneer effectief beleid moet
worden gemaakt. Desalniettemin, zijn de leden van de GroenLinks-fractie
van mening dat ook sprake is geweest van verwijtbare politiek bestuurlijke
keuzes. Er bestaan nog altijd zorgen hierover bij de deze leden. De leden
van de GroenLinks-fractie willen deze zienswijze verhelderen aan de hand
van drie voorbeelden.
Eén: het proces rondom het coronatoegangsbewijs verdient allerminst
een schoonheidsprijs. De oorspronkelijke wet was een coronatestbewijs
en bevatte geen grondslag om gevaccineerden hiervan uit te zonderen;
per amendement is deze wet echter grondig verbouwd naar een coronavaccinatiebewijs. Vervolgens ontstond al gauw het politieke voornemen
om een 2G-ctb in te voeren zonder dat daaraan een goed onderbouwde
effectiviteitsstudie aan ten grondslag lag. De leden van de GroenLinksfractie waren van mening dat wanneer het subsidiariteitsbeginsel en
proportionaliteitsbeginsel goed waren meegewogen gedurende dit
proces, een dergelijke maatregel niet op tafel had gelegen zonder
ijzersterke onderbouwing van de effectiviteit ervan. Immers was deze
maatregel grondwettelijk de meest vergaande maatregel die op dat
moment op tafel lag, terwijl ook een grondwettelijk minder ingrijpend
middel met soortgelijke toepassing op tafel lag in de vorm van 1G-ctb. Dit
alternatief was alleen kostbaarder. Hoe borgt de regering in het vervolg
dat het subsidiariteitsbeginsel en proportionaliteitsbeginsel geen dode
letters worden gedurende een pandemie? Hoe voorkomt de regering dat
gedurende een pandemie doelredenatie in het beleid sluipt: zowel binnen
het departement, binnen instituten als het RIVM die deel uitmaakt van het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, als binnen het OMT?
Op welke manier is het OMT op dit moment juridisch ingebed in de
pandemiewet (Wpg) en vindt de regering dat de inbedding ook herzien
moet worden?
De regering acht de beoordeling van de noodzaak, geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit van groot belang. De explicitering in het
wetsvoorstel van deze uit het (ongeschreven) constitutioneel recht
voortvloeiende beginselen, als ook de democratische controle op het
nemen van maatregelen zijn belangrijke waarborgen voor de toepassing
van deze beginselen. Voor elke krachtens hoofdstuk V, paragraaf 8, vast te
stellen ministeriële regeling dient – aan de hand van de actuele stand van
de epidemie van de betreffende infectieziekte, de wetenschappelijke
inzichten en voortgang van de bestrijding – een beoordeling plaats te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

143

vinden van de noodzaak, geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit
van de voorgenomen maatregelen. Dit is vastgelegd in artikel 58b. Naar
aanleiding van de vragen en opmerkingen over artikel 58b in het verslag,
alsmede gedurende het rondetafelgesprek met professoren Bovend’Eert,
Gerards en Toebes en de heer Loof van het College voor de Rechten van
de Mens, wordt via de gelijktijdig met deze nota ingediende nota van
wijziging voorgesteld artikel 58b te herformuleren en hier ook het
maatschappelijk welzijn bij te betrekken. In de toelichting bij de nota van
wijziging wordt nader ingegaan op de inhoud en betekenis van artikel 58b.
Het OMT en het MIT zijn niet geregeld in de Wpg. Wel wordt de adviesfunctie van het OMT en het MIT toegelicht in de memorie van toelichting
op het huidige wetsvoorstel. Het OMT is het adviesorgaan dat adviseert in
de infectieziektebestrijding. Het OMT heeft een aantal vaste deelnemers.
Zij nemen deel in het OMT omdat zij bij een organisatie of vereniging
werken die een belangrijke rol speelt in de infectieziektebestrijding in
Nederland. Het gaat dan bijvoorbeeld om vertegenwoordigers van het
Nederlands Huisartsen Genootschap (NHG), de Nederlandse Vereniging
van Medische Microbiologie (NVMM) en het Landelijk Overleg Infectieziektebestrijding (LOI). Andere deelnemers aan het OMT worden
uitgenodigd omdat zij specifieke kennis of ervaring hebben. Voor covid-19
zijn dat bijvoorbeeld leden van de Nederlandse Vereniging voor Intensive
Care, de Vereniging van de Specialisten Ouderengeneeskunde (Verenso),
de Nederlandse Vereniging Kindergeneeskunde (NVKN) en vertegenwoordigers van diverse centra van het RIVM.
Het Centrum voor Infectieziektebestrijding (CIb) organiseert en faciliteert
het OMT. Het CIb is onderdeel van het RIVM. Op basis van artikel 2, eerste
lid, van het Instellingsbesluit Bestuurlijk afstemmingsoverleg infectieziektebestrijding (BAO), komt het BAO bijeen naar aanleiding van een advies
van het CIb. Volgens de toelichting op dit besluit is dit advies afkomstig
van het OMT. Aangezien het OMT via het CIb adviseert, wordt de
onafhankelijkheid gewaarborgd door artikel 5 van de Wet op het RIVM. In
dit artikel is geregeld dat de Minister namelijk geen aanwijzing mag geven
in de methoden en resultaten van het onderzoek van het RIVM. De
regering ziet geen aanleiding om deze methodiek/inbedding te veranderen.
De OVV beveelt in zijn tweede rapport aan om een «reglement van orde»
voor het OMT op te stellen. Deze aanbeveling sluit aan bij verbeterpunten
die het RIVM en de voorzitter van het OMT zelf ook gezien hebben.
Inmiddels werken zij aan het opstellen van zo’n reglement. Daarin
brengen zij afspraken en uitgangspunten die er al waren samen met meer
recente inzichten om het proces rondom totstandkoming van adviezen
nog verder te verbeteren. Daarmee wordt ook de onafhankelijkheid van
het OMT, die wordt gewaarborgd door artikel 5 van de Wet op het RIVM,
explicieter en specifieker vastgelegd.
Twee: de leden van de GroenLinks-fractie hebben gedurende de pandemie
er meermaals op gehamerd dat preventief (vroeg) ingrijpen met maatregelen uiteindelijk zwaardere maatregelen wisten te voorkomen. Toch
ontstond een politiek bestuurlijke tendens gedurende de covid-19pandemie om voornamelijk pas laat aan de bel te trekken, waardoor
uiteindelijk meer grondrechten moesten worden ingeperkt. Genoemde
leden vragen of de regering mogelijkheden ziet om in nieuwe tranches
van de pandemiewet preventief ingrijpen te stimuleren om uiteindelijk
zwaardere maatregelen niet te hoeven nemen.
Onlangs ontving uw Kamer de vervolgbrief over het beleidsprogramma
pandemische paraatheid.115 Alle inspanningen ter versterking van de
pandemische paraatheid zijn erop gericht om de gevolgen van een
115

Kamerstuk II 2022/23, 25 295, nr. 1964.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

144

eventuele volgende epidemie zo klein mogelijk te maken: dit gaat zowel
om ziektelast en aanmerkelijke risico op overlijden als om de maatschappelijke gevolgen van een epidemie en (juridisch afdwingbare) maatregelen om een epidemie te bestrijden. Het zo vroeg mogelijk detecteren
van een uitbraak van een epidemie van infectieziekten behorend tot groep
A1 of een directe dreiging daarvan en het snel ingrijpen draagt daaraan
bij. Daarom wordt bijvoorbeeld geïnvesteerd in instrumenten voor
monitoring en surveillance en in internationale (kennis)samenwerking.
Drie: de leden van de GroenLinks-fractie hebben met lede ogen
aanschouwen dat allerlei grondrechten moesten worden ingeperkt, maar
het «recht op eigendom» van farmaceuten als Pfizer en Moderna
ongeschonden bleven. Met andere woorden: voornoemde farmaceuten
hielden het patent (recept) van het coronavaccin liever voor zichzelf, ook
al ontstond daardoor extra schaarste aan vaccins. Dat is niet alleen
laakbaar richting belastingbetalers wereldwijd, die vrijwel volledig de
ontwikkeling van deze vaccins hebben gefinancierd, maar dit heeft ook
aantoonbaar mensenlevens gekost. Hoe reflecteert de regering hierop? Is
de regering deze kabinetsperiode nog voornemend om de bescherming
van octrooien en patenten van farmaceuten juridisch aan te pakken, al dan
niet in Europees verband?
De precieze verhouding tussen private en publieke investeringen per
vaccin is niet bekend. Dit kan ook wisselen per vaccin en onderzoeksstadium. In algemene zin kan aangegeven worden dat preklinisch
onderzoek vaak ook met publieksgeld wordt bekostigd, maar dat het
klinisch onderzoeksprogramma, met name het zogenaamde fase 2- en
3-onderzoek, privaat gefinancierd wordt. Pfizer heeft bijvoorbeeld zover
bekend geen overheidsgeld ontvangen voor de ontwikkeling van het
vaccin naar de productiefase.
De Nederlandse regering beschouwt het stelsel van intellectuele
eigendom niet alleen als een stimulans om onderzoek te doen, maar ook
als de basis voor vrijwillige licentieovereenkomsten en kennisoverdracht.
Zoals bij herhaling aan uw Kamer aangegeven is de Nederlandse regering
daarbij van mening dat intellectuele eigendomsrechten geen belemmering mogen vormen voor de productie van vaccins.
Bij brief van 8 juli jl.116 heeft de Minister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking u geïnformeerd dat – mede door de door
Nederland gevraagde constructieve benadering en flexibiliteit van de
Europese Commissie – WTO-leden in juni 2022 overeenstemming hebben
bereikt over een ministerieel besluit ten aanzien van intellectuele
eigendomsrechten in relatie tot covid-19 vaccins. Deze komt tegemoet aan
de zorgen van ontwikkelingslanden, door het vereenvoudigen van de
mogelijkheden die bestaan om lokale fabrikanten toe te staan covid-19vaccins te produceren zonder toestemming van de octrooihouders.
Tegelijkertijd wordt, in het algemeen belang, een goed functionerend
systeem van intellectuele eigendom behouden, met stimulansen voor
investeringen, onderzoek en overdracht van technologie. Dit is onmisbaar,
niet alleen voor de ontwikkeling van nieuwe vaccins en geneesmiddelen,
maar ook voor de versterking van de productiecapaciteit wereldwijd.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben ook nog een verhelderende
vraag over de juridische grondslag in onderhavig wetsvoorstel betreffende «vergaderen, betogen en belijden van godsdienst en levensovertuiging». Klopt het dat het verbieden van dergelijke bijeenkomsten alleen
mogelijk zou zijn per noodbevoegdheid als sprake is van een extreem
116

Kammerstukken II 2021/22, 50102–02, nr. 2512.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

145

verontrustende infectieziekte of wanneer Nederland zelf de veroorzaker is
van een (potentieel) pandemisch virus? Zo ja, waarom is aan het
wetsvoorstel niet nog een derde groep toegevoegd, bijvoorbeeld een
A+-infectieziekte? Kan de regering het juridisch kader hier concreet
schetsen met verwijzing naar relevante wetsbepalingen en jurisprudentie?
Het nemen van collectieve maatregelen ter bestrijding van een epidemie
van een infectieziekte behorend tot de groep A1 of een directe dreiging
daarvan, waaronder begrepen de inzet van de noodbevoegdheid als
bedoeld in artikel 58d van het wetsvoorstel, kunnen op grond van artikel
58b van het wetsvoorstel slechts worden toegepast voor zover wordt
voldaan aan de daarin opgenomen voorwaarden. Indien er sprake is van
een extreem verontrustende infectieziekte of een (potentieel) pandemische ziekteverwekker in Nederland ontstaat dan kan een collectieve
maatregel waarmee een grondrecht wordt beperkt eerder gerechtvaardigd
zijn dan indien er sprak is van een minder verontrustende infectieziekte.
Deze afweging dient gemaakt te worden bij alle grondrechten, dus ook bij
de door de leden van de fractie van GroenLinks aangehaalde grondrechten. In die zin ziet de regering thans geen toegevoegde waarde in het
creëren van een derde groep, zoals een A++-infectieziekte.
Genoemde leden hebben ook nog een verhelderende vraag over de
juridische grondslag in onderhavig wetsvoorstel betreffende «leeftijdsdifferentiatie». Klopt het dat deze bepaling in principe ook grondslag zou
kunnen bieden in het sluiten van scholen als het een pandemie betreft die
vooral onder kinderen (dodelijke) slachtoffers maakt? Kan ook hier het
specifieke juridische kader met verwijzing naar relevante wetsbepalingen
en jurisprudentie worden weergegeven?
Nee, het wetsvoorstel biedt geen specifieke grondslag voor het sluiten
van scholen. Indien zich een dringende omstandigheid voordoet waarin
een reeds in het wetsvoorstel opgenomen grondslag niet toereikend is en
waarin direct moet worden gehandeld kunnen er bij ministeriele regeling
andere collectieve maatregelen genomen worden (de noodbevoegdheid
op grond van artikel 58d), waaronder het sluiten van scholen. Dit betreft
een noodbevoegdheid en gelet op de aard daarvan zal met de toepassing
van deze bevoegdheid zeer terughoudend moeten worden omgegaan.
De toepassing vergt een zorgvuldige procedure. Na de plaatsing in de
Staatscourant van bovengenoemde ministeriële regeling wordt onverwijld
een voorstel van wet tot regeling van het betrokken onderwerp aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden. Dat houdt in dat via dat
wetsvoorstel de benodigde specifieke bevoegdheidsgrondslag wordt
toegevoegd aan hoofdstuk V, paragraaf 8. Benadrukt wordt dat ook voor
de toepassing van deze bepaling moet worden voldaan aan de vereisten
van artikel 58b.
De regering onderzoekt voor volgende tranches of het toevoegen van
nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen, noodzakelijk en proportioneel is voor het bestrijden van een toekomstige epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1.
Tot slot merken de leden van de GroenLinks-fractie op dat de overheidsplicht in artikel 22 van de Grondwet om de volksgezondheid te bevorderen
onder druk staat vanwege de gigantische personeelstekorten in de gehele
zorgsector. Deelt de regering dat de toegankelijkheid, beschikbaarheid en
betaalbaarheid van deze overheidsplicht onder druk staat? Hoe verhoudt
deze zorgplicht zich tot het aanhouden van voldoende zorgbuffers? Wat is
de huidige IC-capaciteit (in bedden) in Nederland en kan de regering
ramingen delen hoe dit aantal zich, naar verwachting, zal ontwikkelen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

146

de komende vijf jaar? Kan dit worden toegelicht met verwijzing naar de
relevante onderliggende gegevens?
Net als alle andere sectoren kampt de zorg met een tekort aan personeel.
Het vinden van goed gekwalificeerd personeel is momenteel een
uitdaging. De Minister voor Langdurige Zorg en Sport heeft u recent het
programmaplan Toekomstbestendige Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn –
afgekort tot TAZ – gestuurd.117 Met het programma TAZ zet het kabinet –
samen met alle partijen in de zorg – een transitie in gang voor het anders
organiseren van de zorg om de toegankelijkheid ervan ook in de toekomst
te garanderen. In het Integraal Zorgakkoord (IZA) zijn ook een tal van
afspraken gemaakt die betrekking hebben op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld over het verminderen van de regeldruk en het bieden van professionele ruimte.
Op het moment zijn er ongeveer 999 IC-bedden operationeel (LCPS). Zoals
ook toegelicht in mijn brief aan uw Kamer van 16 september jl.118 maken
zorgverzekeraars en ziekenhuizen afspraken om te komen tot een
structurele beschikbaarheid van 1150 IC-bedden (daarover zijn afspraken
gemaakt in het IZA). Een voorstel voor hoe deze bedden verdeeld worden
en op welke manier opschaling boven 1150 kan plaatsvinden, wordt op dit
moment uitgewerkt in het herijkte LNAZ opschalingsplan.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met instemming
vernomen dat de regering uiterst terughoudend is om in te grijpen in
kerken en religieuze instellingen, omdat de ervaring leert dat zij hun
protocollen en afspraken dusdanig op orde hebben dat bij een ernstigere
epidemiologische situatie een veilige werkwijze is gegarandeerd. Is de
regering van mening dat dit vertrouwen in een sector ook gerechtvaardigd kan zijn voor andere sectoren? Als zij laten zien zonder
dwingende maatregelen een veilige situatie te kunnen creëren? Op welke
manier kan de regering dit vertrouwen in sectoren en de samenleving nog
meer een plek geven in dit wetsvoorstel?
Het wordt in beginsel aan beheerders van locaties, dus ook aan de
religieuze (koepel)organisaties zelf overgelaten te bepalen hoe aan de
zorgplicht van artikel 58k, eerste lid, wordt voldaan. Zoals ook is aangeven
in de memorie van toelichting heeft de regering vertrouwen in deze
werkwijze gezien de ervaringen ten tijde van de bestrijding van de
epidemie van covid-19, waarbij religieuze organisaties zelf protocollen
ontwikkelden ter naleving van de maatregelen. Bij een (dreigende)
epidemie van een A1-infectieziekte kunnen dergelijke protocollen opnieuw
worden ingezet. Indien het bij de bestrijding van een (dreigende) epidemie
van een A1-infectieziekte onverhoopt noodzakelijk wordt geacht de
aanwijzings- of bevelsbevoegdheid in te zetten, kan ervan worden
afgezien gebruik te maken van de uitzondering van artikel 58k, vijfde lid.
Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is aangegeven
kunnen ook andere besloten plaatsen bij ministeriële regeling worden
uitgezonderd, indien het gelet op het bijzondere karakter van de desbetreffende besloten plaats niet wenselijk is om een aanwijzingsbevoegdheid in
te zetten. Gelet op het belang van het recht van godsdienst zijn religieuze
organisaties in deze zin expliciet benoemd. De uitzonderingsmogelijkheid
is dan ook niet beperkt tot bepaalde besloten plaatsen.
Of en zo ja voor welke besloten plaatsen gebruik wordt gemaakt van de
mogelijkheid om de aanwijzings- en bevelsbevoegdheid niet te laten
gelden (artikel 58k, vijfde lid) hangt af van de omstandigheden van het
geval en kan pas beoordeeld worden op het moment dat bovengenoemde
zorgplicht van kracht is of wordt.

117
118

Kamerstukken II 2022/23, 29 282, nr. 485.
Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1959.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

147

Publieke plaatsen kunnen op basis van artikel 58j niet worden uitgezonderd van de aanwijzingsbevoegdheid. Voor publieke plaatsen kunnen
via artikel 58h in een ministeriële regeling regels worden gesteld onder
welke voorwaarden publieke mogen worden opengesteld.
De leden van de SGP-fractie lezen dat om bij het nemen van maatregelen een uitdrukkelijke afweging van grondrechten en belangen te
borgen, in het wetsvoorstel een algemene bepaling is opgenomen die
noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit als vereisten bij de
uitoefening van de voorgestelde paragraaf expliciet maakt (artikel 58b
Wpg). Deze leden constateren dat de formuleringen in lid a-c van het
voorgestelde artikel afwijken van de formuleringen in artikel 58b in de
Twm. Kan de regering zo specifiek mogelijk geven waarom op sommige
punten voor een andere formulering is gekozen? Waarom is er niet voor
gekozen om eenvoudigweg artikel 58b Twm over te nemen?
Voor elke krachtens hoofdstuk V, paragraaf 8, vast te stellen ministeriële
regeling dient – aan de hand van de actuele stand van de epidemie van de
betreffende infectieziekte, de wetenschappelijke inzichten en voortgang
van de bestrijding – een beoordeling plaats te vinden van de noodzaak,
geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit van de voorgenomen
maatregelen. Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen over artikel
58b in het verslag, alsmede gedurende het rondetafelgesprek met
professoren Bovend’Eert, Gerards en Toebes en de heer Loof van het
College voor de Rechten van de Mens, wordt via de gelijktijdig met deze
nota ingediende nota van wijziging voorgesteld artikel 58b te herformuleren en hier ook het maatschappelijk welzijn bij te betrekken. In de
toelichting bij de nota van wijziging wordt nader ingegaan op de inhoud
en betekenis van artikel 58b.
Genoemde leden vragen de regering om expliciet toe te lichten in
hoeverre de bepalingen in de voorgestelde wetswijziging die betrekking
hebben op vergaderen, betogen en belijden van godsdienst en levensovertuiging (artikel 6 Grondwet) overeenkomen met de bepalingen in de
Twm.
De bepalingen die betrekking hebben op vergaderen, betogen en belijden
van godsdienst en levensovertuiging komen overeen met de bepalingen
in de Twm. Er zijn op dit vlak in het wetsvoorstel geen wijzigingen
aangebracht ten opzichte van de Twm. In deze nota naar aanleiding van
het verslag is een tabel opgenomen met daarin een vergelijkend overzicht
tussen de bepalingen in de Twm en het ingediende voorstel. Hierin is per
artikel uit de Twm aangegeven of en hoe dit gewijzigd is in het ingediende
wetsvoorstel.
In de toelichting staat dat bij ministeriële regeling aanvullende uitzonderingen op de veilige afstandsnorm kunnen worden bepaald. De wettekst
lijkt hier geen ruimte voor te bieden, er is hiervoor althans geen bepaling
opgenomen (zie ook de vragen van de leden van de SGP-fractie bij de
artikelsgewijze toelichting). Kan de regering dat nader toelichten?
De mogelijkheid voor aanvullende uitzonderingen op de veilige
afstandsnorm is opgenomen in het derde lid, onderdeel e, van artikel 58f
van het wetsvoorstel. De wettekst biedt hiervoor dus expliciet ruimte.
Is de regering voornemens, om, indien het bij de bestrijding van een
(dreigende) epidemie van een A1-infectieziekteonverhoopt noodzakelijk
wordt geacht de aanwijzings- of bevelsbevoegdheid in te zetten, af te zien
van de uitzonderingsbevoegdheid van artikel 58k, vijfde lid, zoals ook bij
toepassing van de Twm gebeurde?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

148

Of en zo ja voor welke besloten plaatsen gebruik wordt gemaakt van de
mogelijkheid om de aanwijzings- en bevelsbevoegdheid niet te laten
gelden (artikel 58k, vijfde lid) hangt af van de omstandigheden van het
geval en kan pas beoordeeld worden op het moment dat bovengenoemde
zorgplicht van kracht is of wordt. Ten tijde van de Twm is gebruikgemaakt
van een vergelijkbare mogelijkheid waarbij bij ministeriële regeling was
bepaald dat de aanwijzings- en bevelsbevoegdheid niet van toepassing is
op gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de
Grondwet.
Het lid van de BBB-fractie stelt ten aanzien van de paragraaf over Recht
op gezondheidszorg en bescherming van de volksgezondheid dat artikel
22 van de Grondwet waarborgt dat de overheid maatregelen treft ter
bevordering en bescherming van de volksgezondheid. Genoemd lid wil
hierbij aandacht vragen voor de geestelijke gezondheid en benadrukken
dat deze hier onderdeel van uitmaakt. In de memorie van toelichting
wordt omschreven dat sprake moet zijn van proportionaliteit en subsidiariteit. Genoemd lid ziet graag dat deze begrippen meer worden uitgewerkt. In de covid-periode bleek immers dat er vaak heel anders over deze
begrippen gedacht werd. Het bieden van meer duidelijke kaders is daarom
volgens het lid van belang.
Voor elke krachtens hoofdstuk V, paragraaf 8, vast te stellen ministeriële
regeling dient – aan de hand van de actuele stand van de epidemie van de
betreffende infectieziekte, de wetenschappelijke inzichten en voortgang
van de bestrijding – een beoordeling plaats te vinden van de noodzaak,
geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit van de voorgenomen
maatregelen. Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen over artikel
58b in het verslag, alsmede gedurende het rondetafelgesprek met
professoren Bovend’Eert, Gerards en Toebes en de heer Loof van het
College voor de Rechten van de Mens, wordt via de gelijktijdig met deze
nota ingediende nota van wijziging voorgesteld artikel 58b te herformuleren en hier ook het maatschappelijk welzijn bij te betrekken. In de
toelichting bij de nota van wijziging wordt nader ingegaan op de inhoud
en betekenis van artikel 58b.
Het lid van de BBB-fractie constateert dat de paragraaf «Noodzaak en
proportionaliteit» verwijst naar artikel 58b en stelt dat dit artikel «noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit als vereisten...expliciteert».
Artikel 58b is volgens genoemd lid juist helemaal niet expliciet. Neem lid
a, waarin staat: «gelet op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk en geschikt is». Wanneer is dit noodzakelijkheid en
geschikt en wat is precies bedreigend? Dit artikel vraagt echt om meer
uitleg. Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen over artikel 58b in
het verslag, alsmede gedurende het rondetafelgesprek met professoren
Bovend’Eert, Gerards en Toebes en de heer Loof van het College voor de
Rechten van de Mens, stelt de regering bij nota van wijziging voor artikel
58b te herformuleren en hier ook het maatschappelijk welzijn bij te
betrekken. In de toelichting bij de nota van wijziging wordt nader
ingegaan op de inhoud en betekenis van artikel 58b.
Hetzelfde geldt voor lid b en c. Welke duiding geeft de regering aan het
begrip proportioneel? Wat is zo min mogelijk beperken van grondrechten?
Proportionaliteit vereist dat de (te verwachten) positieve gevolgen van
maatregelen in redelijke verhouding staan tot de (te verwachten)
negatieve gevolgen. Het betekent dat ook legitieme doelen, waarvan het
behartigen noodzakelijk is, niet mogen worden nagestreefd met middelen
die duidelijk te zwaar zijn. Waar deze balans ligt, wanneer middelen «te
zwaar» zijn, is een vraag die uitsluitend kan worden beantwoord naar de
concrete omstandigheden en ook dan in belangrijke mate subjectief zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

149

blijven. Hierbij is de controlerende rol van het parlement van groot
belang, nu op deze vraag nooit één objectief juist antwoord is. Het zo min
mogelijk beperken van grondrechten (subsidiariteit) houdt in dat als er
meerdere middelen ter beschikking staan om een doel te bereiken en de
middelen allemaal individueel bezien proportioneel zijn, de overheid dát
middel dient in te zetten waarvan de negatieve gevolgen het kleinst zijn.
De memorie van toelichting laat dit in het midden. Genoemd lid ziet graag
dat hier dieper op in wordt gegaan. Wanneer het gaat om proportionaliteit
vindt het lid dat ook verder worden gekeken dan alleen het effect op het
bestrijden van de infectieziekte. Zij benoemt bijvoorbeeld het toegenomen
aantal zelfmoorden en de toegenomen eenzaamheid onder jongeren als
gevolg van de coronamaatregelen. Het lid mist aandacht voor dit soort
neveneffecten.
Aangezien er heel veel grondrechten bestaan, zou het wellicht een idee
zijn om te werken met een «ladder», waarin bepaald gewicht wordt
toegekend aan de verhouding tussen grondrechten onderling? Heeft de
regering nagedacht over deze weging van grondrechten?
Grondrechten bestrijken zeer diverse thema’s, waartussen geen objectieve
vergelijking mogelijk is. Welk grondrecht belangrijker is, is voor verschillende personen niet hetzelfde. Voor de één is vrijheid van godsdienst het
grootste goed, voor de ander de vrijheid van meningsuiting. Telkens
wanneer de overheid iets doet dat raakt aan grondrechten, heeft zij de
plechtige taak dit te doen op een manier die het geheel aan grondrechten
zo min mogelijk aantast. De regering ziet niets in een hiërarchie tussen
grondrechten, waarbij het ene grondrecht ondergeschikt wordt gemaakt
aan het andere. Dit zou het fundamentele karakter van grondrechten teniet
doen.
Het lid van de BBB-fractie wil in het bijzonder aandacht vragen voor het
eigendomsrecht. In de voorliggende periode is lichtzinnig omgesprongen
met dit recht. Genoemd lid is van mening dat in de voorliggende periode
ook andere keuzes gemaakt hadden kunnen worden die minder hadden
ingegrepen op dit recht. Wat betreft de opmerkingen die het lid van de
BBB-fractie maakt onder de paragraaf 7.3, «noodzaak en proportionaliteit», is dit een grondrecht wat hoog op de ladder zou moeten staan. Het
lid beseft dat het altijd moeilijk is om te kiezen tussen grondrechten, maar
de gevolgen van het afnemen van een grondrecht zouden ook meegenomen moeten worden. Het afnemen van het eigendomsrecht zou echt de
allerlaatste optie moeten zijn, als andere maatregelen niet werken.
De regering deelt van harte het besef dat afwegingen tussen grondrechten
moeilijk zijn. Alle grondrechten zijn van fundamentele aard en bij
afwegingen is altijd in enige mate sprake van het vergelijken van
onvergelijkbare concepten. Uiteraard heeft de regering in dergelijk
afwegingen ook oog voor het recht op eigendom en gelden ook hiervoor
de eisen van noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit. De regering
deelt echter niet de visie dat het eigendomsrecht bovenaan zou moeten
staan in een grondrechtenhiërarchie, als die al zou bestaan, wat de
regering betwist.
Het lid van de BBB-fractie heeft twijfels bij het onderdeel «leeftijdsdifferentiatie». Dit onderdeel stoelt duidelijk op covid-19. Het woord «leeftijdsdifferentiatie» lijkt op het woord «leeftijdsdiscriminatie» en wat het lid van
de BBB-fractie betreft ligt dat op de loer. Het lijkt het lid beter om een
bepaling op te nemen die ruimte geeft aan groepen personen met
bepaalde overeenkomstige kenmerken die hen (bewezen) kwetsbaar
maakt voor de infectieziekte die op dat moment vraagt om maatregelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

150

In theorie kunnen dat bijvoorbeeld ook mensen van een bepaald geslacht
of ras zijn. Heeft de regering dit overwogen?
Uiteraard wil de regering leeftijdsdiscriminatie voorkomen. Tegelijkertijd
is het niet zo dat onderscheid naar leeftijd automatisch discriminatie is.
Van vele ziektes is bekend dat zij in verschillende leeftijdsgroepen zeer
uiteenlopende gevolgen hebben. Van diverse «kinderziektes» zoals
waterpokken zijn de gevolgen op jonge leeftijd beperkt tot een kort
ongemak, maar deze ziektes kunnen op latere leeftijd levensbedreigend
zijn. Ook in meer algemene zin is bij zeer jonge kinderen het immuunsysteem nog in ontwikkeling en neemt bij ouderen de effectiviteit juist
weer af. Hierdoor kan het zijn dat maatregelen ter bestrijding van een
epidemie moeten worden afgesteld op de variatie in ernst voor verschillende leeftijdsgroepen. Wanneer onderscheid wordt gemaakt naar leeftijd
moet hier te allen tijde een zwaarwegende, objectieve reden voor zijn
zodat geen sprake is van discriminatie. De hierboven beschreven
voorzienbaarheid van uiteenlopende effecten van een ziekte voor
personen van verschillende leeftijden geldt niet voor andere persoonskenmerken zoals geslacht of «ras». De meeste besmettelijke ziektes vertonen
geen verschillende patronen als gevolg van deze kenmerken. Dergelijke
verschillen zijn bij leeftijd de regel, bij geslacht en «ras» zijn zij de
uitzondering. De regering is het met het lid van de BBB-fractie eens dat
het mogelijk maken van differentiatie een risico op discriminatie met zich
mee brengt. Hoewel differentiatie niet automatisch discriminatie is, is
discriminatie immers niet mogelijk zónder differentiatie. Juist om deze
reden wenst de regering op voorhand alleen differentiatie naar persoonskenmerken mogelijk te maken indien aannemelijk is dat dit kenmerk in
een hypothetische epidemie relevant zal zijn voor de gezondheidsuitkomsten van personen. Dergelijke aannemelijkheid bestaat voor wat
betreft leeftijd, maar niet voor andere persoonskenmerken. Dat een
gezondheidsverschil in theorie mogelijk is, is voor de regering niet
voldoende om op voorhand differentiatie mogelijk te maken.
De memorie van toelichting kent een paragraaf over de rechten van
personen met een handicap. Het lid van de BBB-fractie vraagt echter ook
aandacht voor mensen met een kwetsbare gezondheid. Heeft de regering
overwogen om deze groep op te nemen? Zo nee, waarom niet? Kan de
regering meer aandacht besteden aan de rechten voor deze groep
mensen?
Nederland is partij bij het Verdrag inzake de rechten van personen met
een handicap. Dit verdrag creëert specifieke verplichtingen voor de
regering en in de memorie van toelichting is dit benoemd. Een dergelijk
verdrag bestaat niet ten aanzien van personen met een kwetsbare
gezondheid. Bovendien is niet duidelijk wanneer sprake is van een
«kwetsbare gezondheid», zodat hiervoor geen heldere regels kunnen
worden gesteld. Uitgangspunt van de regering is dat eenieder dezelfde
rechten geniet. Dit kan betekenen dat ten aanzien van mensen met een
kwetsbare gezondheid meer inspanning geleverd moet worden om deze
rechten gestalte te geven, maar dit betekent niet dat deze mensen andere,
meer of minder rechten toekomen.
Het lid van de BIJ1-fractie is het eens dat kinderrechten te allen tijde een
belangrijke rol moeten spelen in de overwegingen die worden gemaakt
rondom overheidsbeleid. Genoemd lid wil echter waken voor het inzetten
van kinderrechten als excuus om, ten tijde van een pandemie, niet in te
(hoeven) grijpen als het gaat om transmissie onder kinderen en jongeren.
Het lid vraagt in dat kader hoe wordt gereflecteerd op het feit dat, onder
andere door de keuze weinig tot niet in te grijpen in het geval van
jongeren en kinderen, (basis)scholen onderdeel van de grootste besmet-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

151

tingshaarden waren ten tijde van piekbesmettingsmomenten gedurende
de coronapandemie.
De regering acht onderwijs en het recht hierop van grote waarde. Sluiting
van (fysiek) onderwijs is één van de laatste dingen die de regering wil
doen, dit temeer nu de afgelopen jaren is gebleken dat afstandsonderwijs
geen volwaardig alternatief is en opgelopen achterstanden door onderbreking van onderwijs kinderen jaren kunnen achtervolgen. Hier komt nog
bovenop dat onderwijsonderbrekingen en afstandsonderwijs socioeconomische verschillen vergroten. Tegelijkertijd heeft de regering de
plicht de volksgezondheid te beschermen. Dit kan leiden tot conflicterende
belangen, waarin een balans moet worden gevonden. Hoe deze belangen
worden gewogen zal afhangen van de concrete gezondheidssituatie, met
name van de effecten van de A1-infectieziekte op kinderen. Hoe de balans
tussen het recht op bescherming van de volksgezondheid en het recht op
onderwijs in een toekomstige epidemie precies zal uitpakken is dus niet
op voorhand te zeggen.
Het lid vraagt tevens hoe wordt gekeken naar het recht op onderwijs en de
invulling hiervan, als dit tegen het licht wordt gehouden ten opzichte van
het recht op bescherming van de volksgezondheid.
De regering acht onderwijs en het recht hierop van grote waarde. Sluiting
van (fysiek) onderwijs is één van de laatste dingen die de regering wil
doen, dit temeer nu de afgelopen jaren is gebleken dat afstandsonderwijs
geen volwaardig alternatief is en opgelopen achterstanden door onderbreking van onderwijs kinderen jaren kunnen achtervolgen. Hier komt nog
bovenop dat onderwijsonderbrekingen en afstandsonderwijs socioeconomische verschillen vergroten. Tegelijkertijd heeft de regering de
plicht de volksgezondheid te beschermen. Dit kan leiden tot tegenstrijdige
belangen tussen volksgezondheid en onderwijs. Hoe deze belangen
worden afgewogen zal echter afhangen van de concrete gezondheidssituatie, met name van de effecten van de A1-infectieziekte op kinderen.
Hoe de balans tussen het recht op bescherming van de volksgezondheid
en het recht op onderwijs in een toekomstige epidemie precies zal
uitpakken is dus niet op voorhand te zeggen.
8. Toezicht, handhaving en rechtsbescherming
De leden van de VVD-fractie lezen dat in het wetsvoorstel niet expliciet
wordt ingegaan op de verhouding tussen strafrechtelijke sancties en het
mogelijk verkrijgen van een Verklaring omtrent het Gedrag (VOG). Deze
leden willen weten op welke manier dit een rol heeft gespeeld bij de
totstandkoming van dit wetsvoorstel en hoe dit volgens de regering
geregeld moet worden.
Zoals door de regering opgemerkt bij de totstandkoming van de Tijdelijke
wet maatregelen covid-19 is er geen aanleiding om overtredingen van
maatregelen ter bestrijding van de epidemie geheel uit te zonderen van de
registratie in de justitiële documentatie.
In de justitiële documentatie worden evenwel – uitzonderingen daargelaten – geen overtredingen geregistreerd als de opgelegde geldboete
minder dan € 130 bedraagt. Zoals in de Tijdelijke wet maatregelen
covid-19 bedraagt ook in het huidige wetsvoorstel de boete voor het
overtreden van de veilige afstandsnorm ten hoogste € 95. Deze overtredingen worden dus niet geregistreerd in de justitiële documentatie.
Daarnaast is van belang dat bij de VOG-screening wordt gekeken naar
strafrechtelijke antecedenten van de aanvrager die relevant zijn voor en
een risico vormen voor de uitoefening van de functie waarvoor de VOG is
aangevraagd. Daarbij wordt het belang van de aanvrager zorgvuldig
afgewogen tegen het belang van beperking van de risico’s voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

152

samenleving. Het hebben van antecedenten in de justitiële documentatie
staat daarmee dus niet automatisch in de weg aan de afgifte van een
VOG.
De leden van de CDA-fractie stellen dat de aangewezen toezichthouders
relevante informatie (bijvoorbeeld op basis van incidenten) aan elkaar
kunnen verstrekken, uiteraard voor zover deze gegevensverwerking
geschiedt in overeenstemming met de eisen die hieraan ingevolge de
Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (AVG)
worden gesteld. Deze leden vragen of de (Nederlandse) uitvoeringswet
AVG hierin meer eisen stelt dan de EU-Verordening in de basis aangeeft.
Er worden in de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (UAVG) ten aanzien van de Wpg geen extra eisen gesteld dan
in de AVG zelf. De AVG vereist dat voor de verwerking van bijzondere
persoonsgegevens, waaronder gezondheidsgegevens een lidstaatrechtelijke regeling bestaat. Deze regeling kan zijn opgenomen in de UAVG of in
een sectorale wet. Dat laatste is hier het geval. In artikel 58v van het
wetsvoorstel wordt geregeld dat de Minister van VWS, de burgemeester,
dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio en de toezichthouders
bevoegd zijn tot het verwerken en onderling uitwisselen van een melding
dat er nader onderzoek nodig is door een toezichthouder naar de naleving
van de verplichting tot thuisquarantaine, voor zover dit noodzakelijk is
voor het toezicht en de naleving. In de Wpg (art. 6ba) is opgenomen dat
ook gegevens over de gezondheid kunnen worden verwerkt.
In de UAVG zijn ook expliciete grondslagen voor de verwerking van
gezondheidsgegevens opgenomen (artikel 30 UAVG). Bijvoorbeeld voor
de re-integratie van zieke werknemers, de raad voor de kinderbescherming of voorzieningen voor gezondheidszorg.
Zowel de UAVG als de Wpg geven dus invulling aan de eis die de AVG
stelt voor de verwerking van gezondheidsgegevens, namelijk dat dit is
toegestaan indien dit is geregeld in lidstaatrechtelijk recht. In de UAVG is
als extra eis een geheimhoudingsbepaling opgenomen. Voor de aangewezen toezichthouders en andere bestuursorganen die persoonsgegevens
mogen verwerken op grond van de Wpg geldt de algemene geheimhoudingsbepaling van de Algemene wet bestuursrecht (artikel 2:5).
Toezicht en handhaving op de quarantaineplicht vindt volgens de regering
plaats via een getrapt systeem waarbij een belteam – al dan niet steekproefsgewijs – betrokkenen nabelt. Deelt de regering de mening van
genoemde leden dat in beginsel iedereen die verplicht in quarantaine zit
nagebeld moet worden?
Het kabinet deelt de mening van de leden van de CDA-fractie dat in
beginsel alle quarantaineplichtige reizigers worden nagebeld. Het kabinet
kan evenwel niet op voorhand toezeggen dat alle quarantaineplichtige
inreizigers worden nagebeld. Met name de grootte van het aantal
quarantaineplichtige reizigers is van invloed op het percentage quarantaineplichtige reizigers dat wordt nagebeld.
De toezichthouder heeft volgens de regering niet de bevoegdheid om,
zonder toestemming van de eigenaar, de woning binnen te treden. De
leden van de CDA-fractie vragen of de toezichthouder wel kan eisen dat de
betrokkene die verplicht in quarantaine zit, voor het raam verschijnt.
Op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb rust op de betrokkene
een medewerkingsplicht. Dit houdt in dat de reiziger gedurende de
periode van thuisquarantaine bereikbaar dient te zijn voor een toezichthouder. Dit betekent onder meer dat de betrokkene de deur dient open te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

153

doen of op een andere wijze kenbaar moet kunnen maken dat hij
aanwezig is, zodat de toezichthouder kan constateren dat hij daadwerkelijk
op het quarantaineadres verblijft.119 Afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het geval kan de betrokkene voldoen aan de medewerkingsplicht door voor het raam te verschijnen, mits de toezichthouder kan
vaststellen dat het om de betrokkene gaat. Het is uiteindelijk aan de
toezichthouder ter plaatse om vast te stellen of hieraan is voldaan.
Als een toezichthouder constateert dat een persoon zich niet aan de op
hem rustende quarantaineplicht houdt, kan handhavend worden
opgetreden door middel van oplegging van een bestuurlijke boete van
339 euro. Ook andere boetebedragen worden op het niveau van de
formele wet vastgelegd. De leden van de CDA-fractie stellen dat hierbij
zeer geleund wordt op de ervaringen met corona. Deze leden vragen of
het niet beter is om de boetebedragen bij lagere wetgeving vast te stellen,
afhankelijk van de ernst van de infectieziekte.
De hoogte van de bestuurlijke boete is op het niveau van de formele wet
vastgelegd om hierin zoveel mogelijk de uniformiteit bij gemeenten te
bevorderen. Het genoemde boetebedrag is in het algemeen proportioneel
te noemen. Een thuisquarantaineplicht wordt slechts ingesteld voor
reizigers die voorafgaand aan inreis in Europees Nederland in een
aangewezen gebied hebben verbleven. Dit kunnen bijvoorbeeld gebieden
zijn met een zeer hoge incidentie van de ziekteverwekker en/of gebieden
waar zorgwekkende varianten van de ziekteverwekker rondgaan.
Mocht een overtreder van deze verplichting aannemelijk maken dat de
vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te
hoog is, wordt op grond van artikel 5.46 van de Awb een lagere boete
opgelegd. De hoogte van verschillende strafrechtelijke boetes wordt
aangegeven door het noemen van een van de geldboetecategorieën. Op
grond van het tweede lid van artikel 89 van de Grondwet gebeurt dat in de
wet en niet in een lagere regeling.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe vaak sinds de inwerkingtreding
van de quarantaineplicht boetes zijn uitgedeeld voor het overtreden
ervan.
Het doel van de quarantaineplicht is niet beboeten, maar het stimuleren
van zoveel mogelijk naleving van de quarantaineplicht om de introductie
en verspreiding van een eventueel nieuw virus te voorkomen. Dit
gebeurde door quarantaineplichtige inreizigers te informeren, te ondersteunen, en alleen als het echt nodig is, werd een bestuurlijke boete
opgelegd. Tijdens de periode dat een quarantaineplicht actief was (1 juni
2021–23 maart 2022) ter bestrijding van de epidemie van covid-19 zijn 332
sancties opgelegd aan personen die zich niet hielden aan de quarantaineplicht.
Het lid van de BIJ1-fractie vraagt in hoeverre bij handhaving en naleving
van gekozen maatregelen ook vooral wordt gekeken naar draagvlak. Het
lid vraagt hierbij ook specifiek hoe wordt gereflecteerd op de felle kritiek
die terugkomt in verschillende rapporten rondom de gebrekkige,
onduidelijke en vaak oneerlijke (door middel van niet na te komen
beloften) communicatie rondom de coronapandemie.
Het kabinet onderkent het belang van draagvlak voor en naleving van
maatregelen. Eén van de belangrijkste lessen, die tijdens de epidemie van
covid-19 al in de praktijk is gebracht, is om kennis over gedragswetenschap al in een zo vroeg mogelijk stadium bij de besluitvorming te
betrekken. Tijdens de epidemie van covid-19 is input van de Gedragsunit
119

Kamerstukken II 2020/21, 35 808, nr. 3, p. 27.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

154

van het RIVM structureel meegenomen in de weging van maatregelenpakketten. Om dit verder te verstevigen heeft gedragswetenschap ook zijn
plek in het Respons Team covid-19 en in het Maatschappelijk Impact Team
(MIT).
De communicatieaanpak heeft zich, mede op basis van evaluaties en
onderzoek, gedurende de bestrijding van de epidemie van covid-19
continu doorontwikkeld. Dat lerende effect is van groot belang. Op deze
manier wordt regelmatig stilgestaan bij wat goed gaat en wat beter kan en
waar nodig wordt de aanpak daarop aangepast.
9. Regeldruk
De leden van de VVD-fractie vinden de ene alinea over regeldruk wel
heel summier en verwachten bredere toetsing, omdat zij niet overtuigd
zijn dat het wetsvoorstel «geen nieuwe regeldruk» met zich meebrengt.
Hoe verhoudt deze paragraaf zich bijvoorbeeld tot de maatregelenladders
die nu deel uitmaken van het beleidsplan covid? Wat wordt als maatstaf
genomen voor het bepalen van de regeldruk? Deze leden willen dat dit
wetsvoorstel breder duidelijk maakt welke regeldruk zowel centraal als
decentraal te verwachten is bij het proces voorafgaand en na activatie van
de grondslagen en alles wat daarna komt. Zij willen een evaluatie van de
regeldrukeffecten van de covid-pandemie zien, met daarin de regeldrukeffecten voor de grootst betrokken actoren.
Het voorliggende wetsvoorstel bevat bevoegdheden voor de bestrijding
van een epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1, of een
directe dreiging daarvan. Deze bevoegdheden maken deel uit van
«slapend» recht. Zij kunnen in werking worden gesteld bij de aanwijzing
behorend tot groep A1, of nadat een infectieziekte als zodanig is aangewezen. Indien dit niet het geval is hebben de bevoegdheden geen invloed
op de regeldruk voor burgers en bedrijven. Daarmee brengt het voorliggende wetsvoorstel zelf geen nieuwe regeldruk met zich. De ministeriële
regeling waarbij de maatregelen worden genomen ter bestrijding van een
A1-infectieziekte kunnen wel gepaard gaan met regeldruk. De gevolgen
voor burgers en bedrijven hangen onder meer af van de aard en omvang
van de te nemen collectieve maatregelen. Welke maatregelen specifiek
worden getroffen is onder meer afhankelijk van de epidemiologische
situatie. Dat vergt derhalve een beoordeling bij het inzetten van de
betreffende bevoegdheidsgrondslagen. Zoals gebruikelijk bij ontwerpregelgeving zullen ook de ministeriële regelingen waarin de maatregelen
worden opgenomen worden voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing
Regeldruk voor een regeldruktoets.
Bij een opleving van het coronavirus, staan de maatregelenladders staan
ten aanzien van sectoren aan de basis van eventueel te nemen maatregelen. De maatregelenladders zijn gebaseerd op de plannen van de
sectoren zelf. Daarmee zorgt de sectorale aanpak niet voor extra
regeldruk, maar voor juist voor extra draagvlak en voorspelbaarheid van
maatregelen.
De leden van de SGP-fractie erkennen dat het wetsvoorstel materieel
geen nieuwe regeldruk met zich meebrengt. Wordt echter bij het nemen
van maatregelen per ministeriële regeling wel een regeldruktoets
uitgevoerd, bijvoorbeeld door de Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR)?
Dat klopt. Zoals gebruikelijk bij ontwerpregelgeving zullen ook de
ministeriele regelingen waarin de maatregelen worden opgenomen
worden voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk voor een
regeldruktoets.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

155

10. Financiële gevolgen
De leden van de VVD-fractie stellen dat ook de paragraaf over financiële
gevolgen extreem kort is en dat het geen enkel cijfer bevat. Welke
uitgangspunten worden gehanteerd? Waar landen effecten en wie draagt
de financiële lasten?
Dit wetsvoorstel is een eerste stap voor het kunnen nemen van collectieve
maatregelen voor de bestrijding van een epidemie van infectieziekten
behorend tot groep A1, of een directe dreiging daarvan. De hierin
opgenomen bevoegdheden maken deel uit van «slapend» recht. Zij
kunnen in werking worden gesteld bij de aanwijzing behorend tot groep
A1, of nadat een infectieziekte als zodanig is aangewezen. De op basis van
alsdan in werking gestelde bevoegdheidsgrondslagen te nemen collectieve maatregelen zijn onder meer afhankelijk van de aard van de
infectieziekte die bestreden dient te worden en de epidemiologische
situatie op dat moment. Maatregelen worden genomen bij ministeriële
regeling. Het wetsvoorstel zelf heeft daarmee geen directe financiële
gevolgen. De middelen die beschikbaar zijn voor de bestrijding van
infectieziekten in het algemeen zijn zoals gebruikelijk opgenomen in de
VWS-begroting. Dat geldt ook voor de extra middelen die dit kabinet heeft
gereserveerd in het coalitieakkoord voor de aanpak van toekomstige
epidemieën. Daarnaast heb ik uw Kamer in mijn brief van 4 november jl.
separaat geïnformeerd over het beleidsprogramma «pandemische
paraatheid» en de financiële middelen die hiervoor de komende jaren
worden ingezet.120
Indien er bij ministeriële regeling extra taken of verantwoordelijkheden
worden toegekend aan mede-overheden wordt op dat moment bepaald of
en zo ja hoe de financiële compensatie plaatsvindt conform artikel 2 van
de Financiële-verhoudingswet. Over de precieze invulling van de
bekostigingswijze vindt op dat moment nader overleg plaats met de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Veiligheidsberaad.
Gezien de leerervaringen uit de covid-pandemie zou meer informatie
beschikbaar moeten zijn en gedeeld moeten kunnen worden. Deze leden
zouden graag een evaluatie van de financiële effecten van de tijdelijke
wetten coronamaatregelen zien, die gebruikt kan worden om inschattingen te maken van de gevolgen voor deze wet.
Een dergelijke evaluatie is niet voorhanden. In algemene zin wordt
opgemerkt dat een evaluatie van de financiële effecten vanwege de
bestrijding van de epidemie van covid-19 een zeer beperkte voorspellende
waarde heeft voor eventuele financiële effecten bij de bestrijding van een
toekomstige epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1, of een
directe dreiging daarvan. Immers, vooralsnog is niet te voorzien wanneer
en hoe vaak een dergelijke epidemie zal voorkomen. Ook is niet te
voorzien welke collectieve maatregelen, voor welke sectoren en voor
welke duur noodzakelijk zijn ter bestrijding van een dergelijke epidemie.
11. Consultatie
De leden van de PVV-fractie constateren dat dertien sectoren in hun
sectorplannen hebben aangegeven het ctb als wenselijke maatregel te
zien. De Raad van State geeft aan het ctb te missen in de gereedschapskist
en adviseert test- en/of vaccinatiebewijzen niet bij voorbaat uit te sluiten.
Ook de WRR vermeld in haar rapport dat het ctb een rol kan spelen in een
ernstiger scenario en ook de voorzitter van het MIT heeft recent aangegeven dat met de coronapas sectoren opgehouden kunnen worden. Naar
aanleiding van deze actualiteiten en het gegeven dat de regering in de
120

Kamerstukken II 2022/23, 25 295, nr. 1964.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

156

begroting voor 2023 € 161 miljoen voor de inzet van het ctb reserveert,
maken de leden van de PVV-fractie zich ernstige zorgen over de inzet
hiervan. Genoemde leden benadrukken tegen het ctb te zijn. Dergelijke
beperkingen van grondrechten zijn disproportioneel. Bovendien zorgt het
ctb voor spanningen in de samenleving, het al dan niet gevaccineerd zijn
splijt gezinnen, families, vriendenclubs, sportverengingen, studentenverenigingen en collega’s op het werk. Het is een drukmiddel waarmee de
regering de vaccinatiegraad wil ophogen. Genoemde leden krijgen sterk
de indruk dat het ctb een politiek-ideologisch karakter heeft boven een
medisch-wetenschappelijke. Deze leden zijn voor vrijwillige vaccinatie
maar tegen drukmiddelen zoals het ctb. Genoemde leden vinden derhalve
dat iedereen die zichzelf tegen een ernstig verloop van covid wil
beschermen middels een vaccin, dat vaccin tijdig moet krijgen. Er wordt
echter gedaan alsof de inzet van het ctb nodig is om «zo veilig mogelijk en
tegelijkertijd als samenleving zo open mogelijk door de winter te komen».
De oud-Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zei destijds dat de
ctb’s nodig waren om een lockdown te voorkomen. Toch werd er in
december 2021 weer een lockdown ingesteld. Daarna zei de oud-Minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport dat 2G nodig is om uit de huidige
lockdown te komen. Echter, vaccinatie stopt transmissie niet, dus ctb’s
bieden geen veiligheid. Integendeel. Dit was al zo bij de deltavariant en
wordt versterkt bij de omikronvariant. Als ctb’s een lockdown kunnen
voorkomen, ontvangen de leden van de PVV-fractie graag de cijfermatige,
medisch wetenschappelijke onderbouwing.
Het doel van dit wetsvoorstel is om de Wpg pandemisch parater te
maken. Als zodanig zijn de maatregelen die zijn opgenomen in het
wetsvoorstel van toepassing in diverse contexten aangaande A1-ziekten.
Deze wijziging van de Wpg betreft verplichtende collectieve maatregelen
die gericht zijn op de bestrijding van (een directe dreiging van) infectieziekte behorend tot groep A1. Een toegangsbewijs maakt geen onderdeel
uit van de voorgestelde maatregelen in het wetsvoorstel. Het is lastig te
voorspellen welke onbekende ziekteverwekker op kan duiken, en welke
andere maatregelen op dat moment noodzakelijk en geschikt zullen zijn.
Voor volgende tranches zal het kabinet nader onderzoeken of nieuwe
specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn
voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende) epidemie van
A1-infectieziekten.
Het ctb, kan, mits effectief toegepast op basis van setting, afhankelijk van
ctb-variant en in combinatie met andere maatregelen en adviezen, het
risico op transmissie en daarmee op ernstige ziekte, verkleinen of ervoor
zorgen dat sectoren renderend open kunnen blijven tijdens een zware
opleving van het virus. Het kabinet overweegt een wetsvoorstel voor de
inzet van het ctb als maatregel voor de bestrijding van de epidemie van
covid-19 indien hier draagvlak voor bestaat in uw Kamer. Zoals aangegeven gaat het kabinet hierover graag met u in gesprek.
Is de inzet van het ctb rechtmatig als gevaccineerden het virus toch
kunnen doorgeven en als anderen daardoor toch ziek kunnen worden?
Hoe kan een vaccin dat niet getest is op – en niet tot doel had om
verspreiding van het virus tegen te gaan, toch inzet worden als middel om
verspreiding tegen te gaan?
De Tweede Kamer is op 24 december 2020 geïnformeerd over de
werkzaamheid, kwaliteit en veiligheid van het BioNTech/Pfizer-vaccin, op
basis van het advies van de Gezondheidsraad van diezelfde dag. In zowel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

157

het advies van de Gezondheidsraad als de Kamerbrief121 van 24 december
2020 is benoemd dat de mate waarin het vaccin beschermt tegen
overdracht van het virus nog verder onderzocht diende te worden. Het is
gebruikelijk dat dit soort populatieonderzoek na (voorwaardelijke)
markttoelating wordt gedaan. Dit geldt ook voor de andere covid-19vaccins.
Inmiddels is uit onderzoeken van het RIVM gebleken dat er wel een effect
is van vaccineren op transmissie van het virus en besmetting. Het eerste
onderzoek naar transmissie en besmetting met de alfavariant van
5 augustus 2021 jl.122 laat zien dat huisgenoten van mensen die volledig
gevaccineerd waren 71% minder vaak besmet raakten dan huisgenoten
van ongevaccineerde personen. Naast de reductie van transmissie laat het
onderzoek ook een reductie van infectie zien: volledig gevaccineerde
huisgenoten van besmette personen raakten 75% minder vaak besmet
dan ongevaccineerde huisgenoten. Een soortgelijk onderzoek van het
RIVM naar de deltavariant liet zien dat vaccinatie ook bij de deltavariant
aanzienlijk werkzaam was tegen transmissie123. Uit het onderzoek bleek
dat gevaccineerde mensen het virus 63% minder vaak overdroegen naar
ongevaccineerden dan mensen die ook positief getest maar niet gevaccineerd waren.
Het is daarom mogelijk dat de vernieuwde vaccins ook bij de omikronvariant zorgen voor een reductie in transmissie. Deze mogelijkheid wordt
ook omschreven door het OMT-V. In het advies van 26 juli jl.124 staat:
«Revaccinatie lijkt namelijk een (in ieder geval tijdelijk) beschermend
effect te hebben op infectie, en in geval van infectie op transmissie naar
anderen».
Het doel van vaccinatie is om het risico op ernstige ziekte als gevolg van
een infectie door covid-19 te verkleinen. De combinatie van een sterk
verminderde kans op ernstige ziekte als gevolg van een covid-19-infectie
en mogelijke reductie van de transmissie, maakt dat een ctb, mits effectief
toegepast op basis van setting, afhankelijk van ctb-variant en in combinatie met andere maatregelen en adviezen, kan worden ingezet om het
risico op transmissie en daarmee op ernstige ziekte verkleinen, of ervoor
zorgen dat sectoren renderend open kunnen blijven tijdens een zware
opleving van het virus. Er is geen grondslag in de Eerste tranche wijziging
Wpg opgenomen voor de inzet van het ctb. Het kabinet overweegt een
wetsvoorstel voor de inzet van het ctb indien hier voldoende draagvlak
voor bestaat in uw Kamer.
De leden van de CDA-fractie vragen met betrekking tot het advies van de
Autoriteit Persoonsgegevens of nu alle problemen met gegevensuitwisseling nu wel zijn opgelost. Welke hindernissen zijn er bijvoorbeeld
nog met gegevensuitwisseling in het kader van onderzoek naar
oversterfte?
In mijn brief van 18 november 2022 heb ik uw Kamer geïnformeerd over
de laatste stand van zaken met betrekking tot gegevensuitwisseling in
relatie tot het onderzoek naar oversterfte.125 De problemen met uitwisseling van vaccinatiegegevens van het RIVM zijn opgelost. Deze zullen
naar verwachting voor het einde van het jaar beschikbaar gesteld kunnen
worden in de onderzoeksomgeving van het CBS. De problemen met de
uitwisseling van testgegevens van de GGD’en lijken gedeeltelijk te worden
opgelost. Inmiddels zijn de GGD’en in de afrondende fase in het uitvoeren
121

Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 846.
RIVM, «Vaccinatie vermindert overdracht COVID-19», Rivm.nl 5 augustus 2021.
123
RIVM, «Vaccinatie vermindert overdracht naar ongevaccineerde huisgenoten bij deltavariant
met 63%», Rivm.nl 15 oktober 2021.
124
Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1939.
125
Kamerstukken II 2022/23, 25 295, nr. 1969.
122

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

158

van een DPIA om binnen de juridische kaders eenmalig testdata aan het
CBS te kunnen aanleveren voor het onderzoek in traject 3. Er wordt door
GGD GHOR Nederland gewerkt aan een eenmalige levering van de
positieve testuitslagen uit de testdata aan het CBS. Ik blijf over een
structurele oplossing in gesprek met de GGD’en. Ook blijf ik in nauw
contact met ZonMw om te kijken of de beoogde datalevering volstaat om
de onderzoeken in traject 3 in januari 2023 van start te laten gaan.
De regering geeft onder andere aan dat het RIVM verzocht zal worden
over te gaan tot opname van een passage in de privacyverklaring van het
COVID-vaccinatie Informatie- en Monitoringssysteem (CIMS) waarbij
vermeld wordt dat het CIMS tevens ingezet kan worden als bron voor het
verkrijgen van een digitaal coronacertificaat (DCC). Genoemde leden
vragen of dit inmiddels gerealiseerd is.
Ja, in de privacyverklaring van CIMS is onder vraag 5 een passage
opgenomen dat gegevens gedeeld kunnen worden met het Ministerie van
VWS als personen ervoor kiezen om vaccinatiegegevens in te laden in de
CoronaCheck app voor het verkrijgen van een DCC.
Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) plaatst vraagtekens bij dit
voorstel, omdat de uitkomsten van de evaluatie van de aanpak en
bestrijding van de corona-epidemie bekend zijn. Deze evaluatie(s), zoals
bijvoorbeeld het OVV-onderzoek, zijn nog lopende. Zonder de uitkomsten
van deze evaluatie(s) is het voor het ATR niet mogelijk om te beoordelen
of er eventueel minder belastende alternatieven zijn waarmee hetzelfde
doel bereikt kan worden. De leden van de CDA-fractie hebben begrip voor
de regering dat zij toch nu al doorzet met dit wetsvoorstel. Deze leden
vragen echter wel of de regering voornemens is te zijner tijd het ATR
alsnog om een advies te vragen op basis van de uitkomsten van alle
evaluatie(s).
De regering is niet voornemens de ATR opnieuw om advies te vragen
wanneer onderhavig wetsvoorstel is aangenomen en in werking getreden.
Indien de uitkomsten van de evaluatie(s) leiden tot aanpassingen van de
Wpg, zullen de wetsvoorstellen hiertoe, zoals gebruikelijk bij ontwerpregelgeving, worden voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk
voor een regeldruktoets. Gewezen wordt op de Aanwijzingen voor de
regelgeving (7.5a) waarin is bepaald dat in de toelichting bij een regeling
de gevolgen daarvan voor de regeldruk uiteengezet en gekwantificeerd
worden. Verder is bepaald de wijze waarop de gevolgen voor de regeldruk
in de toelichting zijn weergegeven, wordt getoetst door het Adviescollege
toetsing regeldruk.
De regering geeft aan dat in het kader van de participatie van mensen met
een beperking belangenorganisatie IederIn is uitgenodigd om een reactie
te geven op de consultatieversie van het wetsvoorstel, maar dat zij geen
gebruik hebben gemaakt van deze mogelijkheid. Desondanks vragen de
leden van de CDA-fractie of, en zo ja, hoe IederIn structureel betrokken
wordt bij voorgenomen beleid en bij bijvoorbeeld keuzes die gemaakt
worden rond de volgorde van vaccineren.
Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven126 dient bij de
ontwikkeling van beleid en regelgeving rekening te worden gehouden met
de grondbeginselen van het VN-Verdrag. De regering streeft ernaar de
participatie van mensen met een beperking, ook in tijden van een
epidemie als bedoeld in dit wetsvoorstel, zo goed mogelijk te waarborgen.
Daarvoor is vanzelfsprekend van belang dat belangenbehartigers van
personen met een handicap zo goed mogelijk worden betrokken. Dit
geschiedt niet alleen via consultatie van regelgeving, maar bijvoorbeeld
126

Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 3, p. 65.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

159

ook via reguliere overlegstructuren van het Ministerie van VWS. Zo wordt
sinds het begin van de epidemie van covid-19 regulier overleg gevoerd
met de cliëntenorganisaties, waarbij ook IederIn betrokken is. In dit
overleg is er ook ruimte om stil te staan bij specifieke onderdelen van het
coronabeleid, zoals het vaccineren.
De regering wijst bij de paragraaf over Het Nederlands Genootschap van
Burgemeesters, het Veiligheids-beraad, Veiligheidsregio RotterdamRijnmond en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten erop dat er ten
tijde van de Twm bij de totstandkoming van de regelingen een
handhavings- en uitvoeringstoets plaatsvond en onderschrijft het belang
hiervan. De leden van de CDA-fractie vragen of bij deze toets ook een
analyse gemaakt wordt van het draagvlak voor de maatregelen.
Het kabinet deelt de mening van de CDA-fractie dat een handhavings- en
uitvoeringstoets van groot belang is voor het besluitvormingsproces.
Deze toets is tijdens de coronacrisis altijd uitgevoerd en daarbij is door
diverse uitvoerings-, advies- en handhavingsorganisaties ook een analyse
gemaakt van het verwachte effect van een bepaalde maatregel op het
draagvlak. Een overzicht van de ontwikkeling van het draagvlak voor een
bepaalde maatregel wordt daarbij ook geraadpleegd en is onderwerp van
verschillende gedragsonderzoeken van het RIVM sinds maart 2020.127
Het wetsvoorstel gaat echter over de bestrijding van de epidemieën van
infectieziekten behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan. Het
kabinet ziet deze adviezen en onderzoeken als een belangrijke les voor
toekomstige epidemieën, maar het is mogelijk dat een andere epidemie
vraagt om ander typen adviezen en onderzoeken.
De regering schrijft dat de GGD-GHOR aangeeft de verantwoordelijkheid
bij A1-ziekten tussen burgemeester en voorzitter veiligheidsregio niet te
steunen. De leden van de CDA-fractie vragen hoe zij dit moeten lezen. Wat
is het bezwaar van de GGD-GHOR? Wat is de reactie van de regering
daarop? Zal de GGD-GHOR wel meewerken binnen de verantwoordelijkheidsverdeling?
De GGD-GHOR heeft in de consultatie aangegeven de verantwoordelijkheid bij A1-infectieziekten tussen burgemeester en voorzitter van de
veiligheidsregio niet te steunen. In de consultatieversie van dit
wetsvoorstel lag de bevoegdheid voor de bestrijding van
A1-infectieziekten bij de burgemeester, zolang de infectieziekte uitsluitend
plaatselijke effecten had. In een A1 situatie zou de voorzitter van de
veiligheidsregio deze bevoegdheid pas krijgen als de Minister daartoe had
besloten. De Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Veiligheidsberaad
en het Nederlands Genootschap van burgemeester hebben dit ook
aangegeven in hun consultatie reactie.
Naar aanleiding van onder andere deze consultatiereacties heeft de
regering zowel de wettekst als de memorie van toelichting aangepast. Bij
de uitbraak van een infectieziekte van het type A1 is op grond van de Wpg
artikel 6, vierde lid de voorzitter veiligheidsregio bevoegd toepassing te
geven aan de in dat artikel genoemde artikelen. Uitgangspunt is namelijk
dat bij de uitbraak van zo’n epidemie of een dreiging daarvan sprake is
van een acute fase. Zodra het kan (en mits het noodzakelijk is dat de inzet
van de collectieve maatregelen voor langere tijd mogelijk blijft) zal een
besluit worden genomen, conform de in het wetsvoorstel opgenomen
procedure, dat ertoe strekt dat wordt overgegaan tot de beheerfase,
waarbij een groot deel van de bevoegdheden van de voorzitter veiligheidsregio overgaan naar de burgemeester. Hiermee is het wetsvoorstel
op dit punt in lijn gebracht met de opmerkingen van de GGD-GHOR, de

127

RIVM «Gedragswetenschappelijk onderzoek: Draagvlak», Rivm.nl 23 september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

160

Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Veiligheidsberaad en het
Nederlands Genootschap Burgemeesters.
De GGD-GHOR heeft een adviserende rol bij het verlenen van ontheffingen. Er zijn geen indicaties bij de regering bekend dat de GGD-GHOR
deze rol niet zou willen vervullen.
Genoemde leden vragen of de rol van de Arts Infectieziekten bij een ramp
of grootschalige uitbraak volledig behouden blijft met dit wetsvoorstel.
De rol van de Arts Infectieziekten bij een ramp of grootschalige uitbraak
verandert met dit wetsvoorstel niet.
Als reactie op een opmerking van de GGD-GHOR geeft de regering aan
dat het koppelen van gegevens breder onderwerp van beleid is waarop zij
in een later stadium terug zal komen. De leden van de CDA-fractie vragen
wanneer en in welk verband de regering voornemens is hierop terug te
komen. De GGD-GHOR vraagt aandacht voor de grondslagen voor
gegevensverwerking, en adviseert te bekijken in hoeverre de meldplicht in
het kader van de Wpg kan worden uitgebreid met testuitslagen en
gegevens over vaccinatie. Genoemde leden vragen wanneer de regering
hierop terug zal komen.
Het waar nodig optimaliseren van elektronische gegevensuitwisseling en
de benodigde juridische grondslagen daarvoor is een van de thema’s
waar bij de derde tranche herziening Wpg naar gekeken wordt. Hierover
zijn we ook in gesprek met onze ketenpartners. De verschillende
meldplichten die in de Wpg zijn opgenomen zullen hierbij onderwerp van
gesprek zijn. Ik verwacht u in het eerste kwartaal van 2023 te kunnen
informeren over de planning van volgende tranches.
De GGD Haaglanden geeft aan dat de mogelijkheid om binnen te treden
bij bedrijven, in de wet opgenomen zou moeten worden. Deze leden
ondersteunen dit en vragen waarom de regering hier niet voor heeft
gekozen.
De regering heeft er nu niet voor gekozen om de mogelijkheid tot
binnentreden bij bedrijven in de wet op te nemen, omdat op dit moment
wordt volstaan met het regelen van de collectieve maatregelen waarmee
al ervaring is opgedaan tijdens de epidemie van covid-19. De regering zal
voor volgende tranches overwegen of aanvullende bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk zijn en proportioneel.
De regering neemt het advies van de GGD Haaglanden niet over dat in de
wet zou moeten worden opgenomen dat er in de gemeente speciale
plekken aangewezen worden voor quarantaine/isolatie van bijzondere
groepen. Genoemde leden vragen over welke bijzondere groepen de GGD
Haaglanden het hier heeft en welke landelijke instituten hiervoor
aangewezen zijn. Gaat dit om het isoleren van besmette personen op een
plek bepaald door de overheid?
Het isoleren van besmette personen op een bepaalde plek door de
overheid komt nu het vaakst voor bij tuberculose. Het gaat daarbij vaak
om mensen die moeite hebben met het volgen van de juiste behandeling,
bijvoorbeeld omdat zij deze niet goed kunnen begrijpen. Indien besmettelijke personen niet mee willen werken aan isolatie, heeft de verantwoordelijke burgemeester mogelijkheden om dwangisolatie op te leggen. Het
Universitair Medisch Centrum Groningen, waar het Tuberculosecentrum
Beatrixoord in Haren onder ressorteert, is in 2012 aangewezen als
ziekenhuis waar gedwongen isolatie van tuberculosepatiënten plaatsvindt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

161

Bij de paragraaf over de reactie van Nederlandse Vereniging Infectieziektebestrijding staat dat het volgens de regering niet beoogd is de geregelde
thuisquarantaineplicht breder in te zetten dan voor inreizigers. De leden
van de CDA-fractie vragen de regering dit nader toe te lichten. Waarom
zouden in voorkomende gevallen huisgenoten van een besmet persoon
niet verplicht in quarantaine gezet moeten kunnen worden?
De quarantaineplicht is een verstrekkende inperking van iemands vrijheid.
Daarom kiest de regering er gelet op de noodzaak en proportionaliteit
voor om de quarantaineplicht alleen mogelijk te maken voor inreizigers uit
door aangewezen gebieden. Bij een opleving van een infectieziekte
behorend tot groep A1 is het aannemelijk dat het kabinet adviseert dat
huisgenoten van quarantaineplichtige personen fysiek contact beperken.
Naar aanleiding van paragraaf 11.5.4 – Nederlandse Vereniging voor
Medische Microbiologie, vragen genoemde leden waarom het ontbreken
van een wettelijk kader bij het doorgeven van lijsten van contacten aan de
GGD in het kader van het bron- en contactonderzoek niet meteen met dit
wetsvoorstel wordt opgelost. De regering merkt op dat het in beginsel aan
de beroepsgroep zelf is om eisen te stellen aan de softwareleveranciers.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan bevestigen dat de
Wet elektronische gegevensuitwisseling in de zorg (Wegiz) hier ook eisen
aan zal stellen.
De kaderstelling voor gegevensuitwisseling voor bron- en contactonderzoek tussen zorgverleners en de GGD volgt uit de wettelijke taak van
de GGD zoals beschreven in de Wet publieke gezondheid. De Wpg stelt
geen eisen aan de vorm waarin gegevens worden aangeleverd, echter wel
aan de gegevens die hiertoe mogen worden verwerkt. Een nadere
uitwerking van de voor deze taak benodigde set van gegevens is
onderdeel van de herziening Wpg tranche 3.
In reactie op de IGJ geeft de regering aan de suggestie te onderschrijven
om in de praktijk uit te werken hoe toezichthouders in tijden van een
(dreigende) epidemie zouden kunnen samenwerken en zal met de meest
betrokken toezichthouders in overleg gaan om dit voorstel verder uit te
werken. De leden van de CDA-fractie vragen wat hier de stand van zaken
van is.
Het genoemde overleg wordt begin 2023 opgestart.
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting de
volgende zin over het ctb: «Deze inzet vergt nog nader onderzoek om te
bezien in welke situatie een vorm van een ctb effectief is en een nadere
dialoog om te bepalen of er voldoende draagvlak is in de samenleving
voor deze maatregel.» Dit lijkt te impliceren dat de regering wel de
herinvoering van een grondslag voor ctb’s op de agenda houdt. Wat zijn
nou precies de plannen van de regering op dit punt?
Het doel van dit wetsvoorstel is om de Wpg pandemisch parater te
maken. Als zodanig zijn de maatregelen die zijn opgenomen in het
wetsvoorstel van toepassing in diverse contexten aangaande A1-ziekten.
Deze wijziging van de Wpg betreft verplichtende collectieve maatregelen
die gericht zijn op de bestrijding van (een directe dreiging van) infectieziekte behorend tot groep A1. De bevoegdheid tot het instellen van een
toegangsbewijs maakt geen onderdeel uit van de voorgestelde bevoegdheden in het wetsvoorstel. Het is lastig te voorspellen welke onbekende
infectieziekte op kan duiken, en welke andere maatregelen op dat moment
noodzakelijk en geschikt zullen zijn. Voor volgende tranches zal het
kabinet nader onderzoeken of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrond-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

162

slagen noodzakelijk en proportioneel zijn voor het bestrijden van een
mogelijke (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten. In volgende
tranches van de wijziging van deze wet zal daarom aandacht worden
besteed aan eventueel nog ontbrekende maatregelen.
Het kabinet is van mening dat een wetsvoorstel ten behoeve van de inzet
van een coronatoegangsbewijs ter bestrijding van de epidemie van
covid-19 enkel overwogen moet worden als daar ook draagvlak voor is bij
uw Kamer. Indien dat draagvlak er is, zal het kabinet onderzoeken welke
vorm een dergelijk toegangsbewijs dient te krijgen binnen welke situatie
en setting.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben begrip voor de zorgen
vanuit gemeenten en Veiligheidsregio’s over de financiële kosten die met
uitvoering van de wet gepaard kunnen gaan. Lezen genoemde leden de
reactie van de regering op deze zorgen goed dat de regering aangeeft dat
in een dergelijk geval financiële kosten zullen worden vergoed en dat in
overleg wordt bezien op welke wijze hierin het best kan worden voorzien?
Indien er bij ministeriële regeling extra taken of verantwoordelijkheden
worden toegekend aan mede-overheden wordt op dat moment bepaald
of, en zo ja, hoe de financiële compensatie plaatsvindt conform artikel 2
van de Financiële-verhoudingswet. Over de precieze invulling van de
bekostigingswijze vindt op dat moment nader overleg plaats met de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Veiligheidsberaad.
Deze leden zien ongemak bij Veiligheidsregio’s, gemeentebesturen en
gemeenteraden over de wijze van afleggen van verantwoording van
maatregelen die vanuit de Veiligheidsregio worden genomen. Welke
instrumenten hebben gemeenteraden nu om hier controle op uit te
oefenen en acht de regering deze instrumenten afdoende? Zit hier ook
mogelijk een onwenselijk onderscheid tussen de mate van invloed die
gemeenteraden kunnen hebben waar de ene gemeenteraad de voorzitter
van de veiligheidsregio vanuit diens rol als burgemeester direct kan
bevragen, en de andere gemeenteraad dat niet kan?
De voorzitter van de veiligheidsregio is op grond van artikel 40 Wvr nu
reeds verplicht om na afloop van een ramp of crisis van bovenlokale
betekenis schriftelijk verslag uit te brengen aan de betrokken gemeenteraden. Indien een raad daarom verzoekt, verstrekt de voorzitter van de
veiligheidsregio mondelinge toelichtingen (artikel 40, derde lid, Wvr). De
Commissie Muller concludeert in de evaluatie van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) echter dat de verantwoordingsplicht bij een langdurige crisis
met bovenlokale betekenis problematisch is, omdat de wet uitgaat van
democratische verantwoording na afloop van de bovenlokale ramp of
crisis. Om het democratisch tekort tijdens de bestrijding van een A1-ziekte
zo beperkt mogelijk te houden, wordt in het onderhavige wetsvoorstel een
regeling getroffen waarin wordt verduidelijkt op welke wijze de voorzitter
van de veiligheidsregio verantwoording aan de gemeenteraad aflegt.
Artikel 58y, derde lid regelt dat in het geval de voorzitter van de veiligheidsregio toepassing geeft aan een bevoegheid uit hoofdstuk V,
paragraaf 8, de voorzitter daarover gedurende de bestrijding van een
A1-infectieziekte verantwoording aflegt aan de betreffende gemeenteraad.
Hij brengt daartoe een verslag uit en beantwoordt de vragen van die
raden. De wijze van verantwoording wordt door de voorzitter van de
veiligheidsregio en de gemeenteraad verder zelf bepaald.
Het kabinet is van mening dat er geen sprake is van een onwenselijk
onderscheid tussen de gemeenteraden waarvan de burgemeester tevens
voorzitter van de veiligheidsregio is en de gemeenteraden waarbij dat niet
het geval is. Zoals hierboven toegelicht is de voorzitter van de veiligheids-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

163

regio verplicht om alle raden van getroffen gemeenten van de gevraagde
en ongevraagde informatie en inlichtingen te voorzien.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering naar een
onderbouwing waarom niet is gekozen om een grondslag in te voeren
voor maatregelen ten aanzien van groepsvorming en de beperking van
groepsgrootte, zoals ook de VNG aangeeft.
Wat betreft de afweging om in onderhavig wetsvoorstel geen grondslag
op te nemen, het volgende. Op dit moment wordt volstaan met het
regelen van bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve maatregelen
waarmee al ervaring is opgedaan tijdens de bestrijding van de epidemie
van covid-19 en die onderdeel waren van de destijds voorgenomen zesde
verlenging van de Twm. De grondslag voor het beperken/verbieden van
groepsvorming was geen onderdeel van de zesde verlenging.
De maatregelen en ook de voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen in het
onderhavige wetsvoorstel zijn bovenal gebaseerd op de algemene
principes van infectieziektenbestrijding. Met de opgenomen bevoegdheidsgrondslagen kan het grootste deel van de ziekteverwekkers van een
A1-infectieziekte worden aangepakt. Dat neemt niet weg, dat bij volgende
tranches andere collectieve maatregelen aan de orde kunnen komen.
Voorts zijn in voorbereiding op het voorliggende wetsvoorstel voorts
expertsessies georganiseerd met deskundigen met een epidemiologische
of virologische achtergrond en juristen. Tijdens deze sessies hebben
genoemde deskundigen aangegeven welke maatregelen zij effectief
achten om de epidemie van covid-19 op langere termijn te kunnen
bestrijden. Ook is ingegaan op de vraag welke maatregelen effectief
kunnen zijn ter bestrijding van andere A-infectiezieken anders dan
covid-19 en toekomstige onbekende infectieziekten. Hieruit kwam naar
voren dat de instrumenten uit de destijds voorgenomen zesde verlenging
van de Twm, een gedegen grondslag zijn voor de bestrijding van een
toekomstige epidemie van een A1-infectieziekte. Ook kwam naar voren
dat andere grondslagen dan opgenomen in de voorgenomen zesde
verlenging, zinvol kunnen zijn.
De regering zal voor volgende tranches nader onderzoeken of nieuwe
specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn
voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende) epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1. Indien andere instrumenten, zoals het
beperken/verbieden van groepsvorming, noodzakelijk zijn en daarvoor
nog niet is voorzien in een specifieke bevoegdheidsgrondslag, kan zo
nodig, in de in artikel 58d gegeven omstandigheden, gebruik worden
gemaakt van de in die bepaling gegeven noodbevoegdheid.
De leden van de SGP-fractie lezen dat het ATR erop wijst dat er lopende
onderzoeken en evaluaties zijn naar de corona-aanpak. Zonder de
uitkomsten van deze evaluatie(s) is het voor de ATR niet mogelijk om te
beoordelen of er eventueel minder belastende alternatieven zijn waarmee
hetzelfde doel bereikt kan worden. De leden van de SGP-fractie vinden dit
een gewichtig punt en vragen of de regering bereid is om op korte termijn
een dergelijk onderzoek naar de effectiviteit van de (afzonderlijke)
maatregelen te initiëren, zoals ook de OVV heeft geadviseerd.
Het belang van evaluatie van genomen maatregelenpakketten en
monitoring ten behoeve van besluitvorming staat voor het kabinet niet ter
discussie. Er is intensief contact tussen internationale experts om
maatregelenpakketten af te stemmen en van elkaar te leren. Dit is een
doorlopende exercitie, waarin het RIVM vanuit Nederland een internationaal gewaardeerde partner is. Het RIVM inventariseert op dit
moment in Europees verband hoe de maatregelenpakketten en hun
effecten in verschillende landen onderling geëvalueerd kunnen worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

164

De voorgestelde interventies zijn allemaal gebaseerd op de algemene
uitgangspunten bij infectieziekten bestrijding en hebben hun toegevoegde
waarde in maatregelenpakketten bewezen in de epidemie van covid-19.
Het is buitengewoon moeilijk om de effectiviteit van een individuele
maatregel te evalueren, omdat deze alleen in combinatie met het totale
pakket aan maatregelen kan worden bezien, in combinatie met de
specifieke context op dat moment. De effectiviteit van individuele
maatregelen hangt sterk samen met de timing, context, naleving en
wisselwerking met andere maatregelen. Het evalueren van een individuele maatregel in epidemiologisch perspectief is dan ook nauwelijks
bruikbaar bij toekomstige besluitvorming. Dit komt doordat de uitkomst
van dit soort evaluaties onderhevig is aan vele assumpties en afhankelijk
is van de specifieke context, waardoor het onwaarschijnlijk is dat deze
individuele maatregel in een nieuwe setting dezelfde uitkomsten geeft.
Deze context behelst onder andere het moment in de epidemie, het al dan
niet opvolgen van adviezen en de samenhang met andere genomen
maatregelen. Internationale wetenschappelijke studies en een recent
gepubliceerd rapport uit Duitsland onderschrijven dit ook.128
Gedurende de hele epidemie zijn wel de effecten van de maatregelenpakketten en de verspreiding van het virus gemonitord. Hierbij wordt gebruik
gemaakt van modellering door het RIVM en evaluatie van eerdere
maatregelen. Deze modellering wordt doorlopend geëvalueerd en
gevalideerd aan de hand van het daadwerkelijke verloop van de epidemie.
Inzichten hieruit worden meegenomen bij het opstellen van nieuwe
maatregelen. Zo wordt steeds wetenschappelijke toetsing uitgevoerd om
te controleren of het vooraf gemodelleerde effect in de werkelijkheid ook
uitpakt zoals voorspeld. Deze wetenschappelijke toetsing laat zien dat de
effectiviteit van de ingevoerde maatregelenpakketten voor het terugdringen van het aantal besmettingen evident is. Ook in de toekomst zal
deze methode worden gebruikt om de effectiviteit van maatregelen te
bepalen. Voor een uitgebreide toelichting op de effectiviteit van maatregelen verwijs ik naar mijn brief van 11 november 2022.129
Om goed voorbereid te zijn op toekomstige epidemieën zet ik in op
kennisontwikkeling in het kader van het beleidsprogramma pandemische
paraatheid. Daarbij wordt bijvoorbeeld gewerkt aan kennisversterking
over modellering, gedrag en virusverspreiding en detectie. Meer weten
over en beter zicht krijgen op verschillende factoren draagt ook bij aan
meer voorspelbaarheid van en zicht op de effectiviteit van verschillende
interventies. In de brief over het beleidsprogramma pandemische
paraatheid die uw Kamer 4 november heeft ontvangen, ga ik nog nader in
op de kennisversterking op dit gebied.130
De leden van de SGP-fractie lezen dat de Afdeling opmerkt dat nu een
nieuwe acute en ernstige crisis redelijkerwijs te voorzien valt en de
wetgever daarmee rekening heeft te houden, ervan moeten worden
uitgegaan dat noodverordeningen, anders dan in de acute beginfase van
de coronapandemie begin 2020, uit grondwettelijk oogpunt geen
rechtmatige grondslag meer kunnen zijn voor ingrijpende grondrechtsbeperkende maatregelen. Betekent dit dat, wanneer in de situatie dat er
(nog) geen wetwijziging plaatsvindt of heeft plaatsgevonden en er per
noodverordening maatregelen worden genomen, de kans bestaat dat
deze noodverordeningen een eventuele rechterlijke toets niet zullen
doorstaan?

128

Advies van de sachverständigenausschusses nach § 5 abs. 9 IfSG, «Evaluation der Rechtsgrundlagen und Maßnahmen der Pandemiepolitik», Bundesgesundheitsministerium 30 juni
2022.
129
Kamerstukken II 2022/23, 25 295, nr. 1966.
130
Kamerstukken II 2022/23, 25 295, 1954.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

165

Het is aan de rechter om in een dergelijke situatie te oordelen over de
rechtmatigheid van noodverordeningen.
In de paragraaf 11.2.3 – Het College voor de Rechten van de Mens, staat
dat de regering niet uitsluit dat aanvullende bevoegdheidsgrondslagen
nodig zijn. De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering voor
volgende tranches nader zal onderzoeken of het toevoegen van nieuwe
specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel is
voor het bestrijden van een toekomstige epidemie van A1-infectieziekten.
Zij vragen de regering om nader toe te lichten hoe dit onderzoek er
precies uit zal zien. Naar welke specifieke bevoegdheidsgrondslagen kijkt
het kabinet? Sluit het kabinet ook bepaalde denkbare bevoegdheidsgrondslagen principieel uit?
Niet uitgesloten is dat in de toekomst aanvullende bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk zijn. Bij komende tranches zal worden nagegaan of
bepaalde bevoegdheidsgrondslagen voor collectieve maatregelen die in
dit wetsvoorstel niet worden geregeld in het licht van andere ziekteverwekkers noodzakelijk en proportioneel kunnen zijn, bijvoorbeeld omdat de
betrokken collectieve maatregel beter is toegesneden op de aard
ziekteverwekker en de effecten daarvan. Nu wordt echter volstaan met de
in dit wetsvoorstel voorgestelde grondslagen voor collectieve maatregelen waarmee al ervaring is opgedaan tijdens de coronacrisis en die
onderdeel waren van de destijds voorgenomen zesde verlenging van de
Twm.
Het LOI wijst op de noodzaak van duidelijke criteria voor classificatie van
infectieziekten tot A1-infectieziekte. Het is voor de leden van de
SGP-fractie onduidelijk in hoeverre dit belangrijke aandachtspunt is
verwerkt in het wetsvoorstel en de toelichting. Zij vragen de regering om
dit alsnog toe te lichten en met het LOI in gesprek te gaan over hoe
gekomen kan worden tot duidelijke criteria.
Voor infectieziekten in groep A1 geldt dat zij een dusdanige omvang
hebben dat het maatschappelijke leven erdoor wordt ontwricht en dat
voor de bestrijding van een epidemie van deze infectieziekte of de directe
dreiging daarvan collectieve maatregelen noodzakelijk kunnen zijn. De
criteria die daarbij, door de experts, bekeken en gewogen worden zijn
snelheid van verspreiding onder de bevolking, samenhangend met de
manier van verspreiden en de immuniteit in de populatie, en de ernst van
de ziekte. Gezamenlijk zijn dat criteria die bepalen hoe maatschappelijk
ontwrichtend een ziekte kan worden doordat een belangrijk deel van de
beroepsbevolking ziek is en dus niet kan werken enerzijds en er anderzijds
overbelasting van de zorg op kan treden. Een vertegenwoordiger van het
Landelijk Overleg Infectieziektebestrijding is een vaste deelnemer aan het
OMT, daarmee is de input van het LOI in de advisering over een A1
infectieziekte geborgd. Daarnaast is LOI een belangrijke gesprekspartner
van de regering bij de totstandkoming van de verschillende tranches Wpg.
12. Ondertekening
De leden van de SGP-fractie zijn het er niet mee eens dat de Minister van
Justitie en Veiligheid de wet niet medeondertekent. Deze Minister krijgt
volgens dit wetsvoorstel wel bevoegdheden, bijvoorbeeld in onderdeel B
van het wetsvoorstel. In de coronacrisis speelde de Minister van Justitie
en Veiligheid een zeer prominente rol in de besluitvorming. Het is
genoemde leden onduidelijk waarom dat bij de eventuele toepassing van
dit wetsvoorstel opeens anders zou zijn. Mede gelet op advies van de
Afdeling vragen zij de regering dit nogmaals te heroverwegen en de
Minister van Justitie en Veiligheid de wet mede te laten ondertekenen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

166

Als uitgangspunt geldt dat een regeling slechts wordt ondertekend door
de bewindspersoon of bewindspersonen die primair belast is of zijn met
de behartiging van het belang dat de regeling beoogt te dienen. Dit
uitgangspunt is vastgelegd in aanwijzing 4.33 van de Aanwijzingen voor
de regelgeving. Het onderhavige voorstel van wet ziet op een versterking
van de pandemische paraatheid. Er wordt daarom geen aanleiding gezien
om, in afwijking van het hiervoor vermelde uitgangspunt, het onderhavige
voorstel van wet of de op te stellen ministeriële regelingen mede door de
Minister van Justitie en Veiligheid te laten ondertekenen. Dit alles laat
natuurlijk wel onverlet dat er, waar nodig, afstemming plaatsvindt met de
Minister van Justitie en Veiligheid als de te treffen maatregelen raken aan
onderwerpen die in zijn portefeuille vallen, zoals de hiervoor genoemde
(strafrechtelijke) handhaving.
13. Overig
De leden van de PVV-fractie willen weten sinds wanneer de regering
ervan op de hoogte was dat het coronavaccin, BioNTech/Pfizer, niet getest
was op het tegengaan van verspreiding van het virus. Kan de regering
aangeven of de andere coronavaccins van Moderna, AstraZenaca, Jansen,
Novavax, Valenva wel getest zijn op het tegengaan van verspreiding van
het virus?
De Tweede Kamer is op 24 december 2020 geïnformeerd over de
werkzaamheid, kwaliteit en veiligheid van het BioNTech/Pfizer-vaccin, op
basis van het advies van de Gezondheidsraad van diezelfde dag.131 In
zowel het advies van de Gezondheidsraad als de Kamerbrief van
24 december 2020 is benoemd dat de mate waarin het vaccin beschermt
tegen overdracht van het virus nog verder onderzocht diende te worden.
Het is gebruikelijk dat dit soort populatieonderzoek na (voorwaardelijke)
markttoelating wordt gedaan. Dit geldt ook voor de andere covid-19vaccins. De Gezondheidsraad oordeelde, net als het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA), positief over de werkzaamheid en veiligheid van de
door u genoemde vaccins.
Klopt het dat met officiële Britse UKHSA praktijkdata, ruim voor de
invoering van het ctb veelvuldig aangetoond is dat vaccins het
verspreiden van het virus niet voorkomen? Wanneer was de regering van
deze onderzoeksresultaten op de hoogte?
Het kabinet heeft bij de voorbereidingen en aanvang van de vaccinatiecampagne steeds benoemd dat er nog onzekerheden waren met
betrekking tot de mate waarin het vaccin transmissie van het virus kon
voorkomen. De Gezondheidsraad is daarom op 2 maart 2021 gevraagd te
adviseren over het verwachte effect van vaccinatie op de transmissie van
SARS-CoV-2. Op 20 mei 2021 gaf de raad aan dat het, op basis van de
beschikbare wetenschappelijke literatuur, waarschijnlijk is dat vaccinatie
tot op zekere hoogte transmissie tegengaat.132 De Gezondheidsraad
baseerde zich hierbij onder andere op rapportages van het Europees
Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC). Er zijn meerdere
wetenschappelijke studies verschenen, waaronder verschillende onderzoeken die het afgelopen jaar door het RIVM zijn uitgevoerd, waaruit blijkt
dat vaccinatie transmissie van het coronavirus tegengaat.133 Ook de UK
Health Security Agency heeft meerdere studies gedaan waaruit blijkt dat
de vaccinatie de kans op transmissie vermindert.134 Er blijft echter altijd
131

Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 846.
Advies Gezondheidsraad «Transmissie na vaccinatie», Gezondheidsraad 20 mei 2021.
RIVM «Onderzoeken bescherming coronavaccinaties», Rivm.nl.
134
Zie bijvoorbeeld Ross J. Harris, Ph.D. Jennifer A. Hall, Ph.D. (red.), Effect of vaccination on
Household Transmission of SARS-CoV-2 in England, The New England Journal of Medicine.
132
133

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

167

een zekere mate van onzekerheid over de exacte bescherming tegen
transmissie, omdat dit sterk afhankelijk is van de op dat moment
dominante variant van het virus.
Waarom wordt het beschermen van je omgeving, zoals je (groot)ouders
en klasgenoten, nog steeds als argument gebruikt om onder andere
jongeren tussen de twaalf en achttien jaar te verleiden zich te laten
vaccineren? Genoemde leden ontvangen hierop graag een reactie.
Wanneer minder mensen (ernstig) ziek worden door vaccinatie, heeft dit
indirect ook een effect op de verspreiding van het virus. Het is daarom
aannemelijk dat een vaccin dan ook een effect op transmissie zal hebben.
Als de vaccins de verspreiding van het virus verminderen, dan ligt het in
de lijn der verwachting dat ook de mensen die (nog) niet zijn gevaccineerd
beschermd worden als veel mensen om hen heen zijn gevaccineerd. Dit is
ook benoemd in de adviezen van de Gezondheidsraad. Vaccineren is een
vrije keuze, maar dit laat onverlet dat je niet laten vaccineren nadelige
effecten kan hebben voor anderen.
Kan de regering een tijdslijn maken van de beschikbaarheid van data van
de invloed van vaccinatie op het tegengaan van verspreiding van het virus
en tegelijkertijd de tijdslijn met betrekking tot de inzet van de ctb’s? Zo
nee, waarom niet?
Aangezien het coronatoegangsbewijs niet als enige maatregel van
toepassing was sinds de zomer van 2021, is het niet eenvoudig om op
basis van data de invloed van expliciet het ctb op de verspreiding van het
virus te meten. Het onderzoek van de TU Delft135 laat wat het kabinet
betreft in voldoende mate zien wat de impact van het ctb is geweest op de
verspreiding van het virus onder zowel de Delta- als de Omikronvariant. Ik
verwijs u daarom graag door naar dit rapport.
Het kabinet heeft bij de voorbereidingen en aanvang van de vaccinatiecampagne steeds benoemd dat er nog onzekerheden waren met
betrekking tot de mate waarin het vaccin transmissie van het virus kon
voorkomen. De Gezondheidsraad is daarom op 2 maart 2021 gevraagd te
adviseren over het verwachte effect van vaccinatie op de transmissie van
SARS-CoV-2. Op 20 mei 2021 gaf de raad aan dat het, op basis van de
beschikbare wetenschappelijke literatuur, waarschijnlijk is dat vaccinatie
tot op zekere hoogte transmissie tegengaat. De Gezondheidsraad
baseerde zich hierbij onder andere op rapportages van het Europees
Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC). Er zijn meerdere
wetenschappelijke studies verschenen, waaronder verschillende onderzoeken die het afgelopen jaar door het RIVM zijn uitgevoerd, waaruit blijkt
dat vaccinatie transmissie van het coronavirus tegengaat.136 Er blijft
echter altijd een zekere mate van onzekerheid over de exacte bescherming
tegen transmissie, omdat dit sterk afhankelijk is van de op dat moment
dominante variant van het virus.
In de zomer van 2021 is Testen voor Toegang (1G) ingezet voor grootschalige evenementen. Op 25 september 2021 werd het 3G – gevaccineerd, genezen of getest – ctb breed ingevoerd in Nederland. Vanaf die
datum was het verplicht een 3G ctb te hebben voor toegang tot bijvoorbeeld horeca, bioscopen, theaters en evenementen. Vanaf 25 februari
2022 werd het gebruik van het 3G ctb binnen Nederland stopgezet.
Deelt de regering de mening dat ctb’s geen veiligheid bieden tegen
besmetting met corona? Zo nee, waarom niet?

135
136

Kamerstukken II 2021/22, 35 971, nr. 11.
RIVM «Onderzoeken bescherming coronavaccinaties», Rivm.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

168

Vaccinatie biedt de beste bescherming tegen ernstige ziekte door het
virussen daarmee tegen ziekenhuisopname. De effectiviteit van het ctb is
afhankelijk van de epidemiologische context. Zo concludeert de TU
Delft:137
«Het Risico Taxatie Model laat zien dat de invoering van ctb-beleid het
aantal besmettingen en ziekenhuisopnames onder bezoekers van
ctb-locaties kan verlagen, in zowel de Deltavariant als in de Omikronvariant scenario’s. Het invoeren van 1G heeft een veel grotere invloed op het
verlagen van besmettingen en ziekenhuisopnames onder bezoekers dan
het invoeren van 2G of 3G. De effectiviteit van 2G en 3G is lager in de
Omikronvariant scenario’s dan in de Deltavariant scenario’s.
Het Next Generation Model laat zien dat bij de epidemiologische situatie
van november 2021 (Deltavariant was dominant en reproductiegetal lag
rond de 1,0) het reproductiegetal door ctb-beleid tot onder de 1,0 gebracht
kon worden. Het model laat ook zien dat ctb-beleid er bij de epidemiologische situatie van januari 2022 (Omikronvariant is dominant en uitgangsreproductiegetal ligt rond de 1,8) niet voor kan zorgen dat het reproductiegetal onder de 1,0 komt.
Het Next Generation Model laat zien dat het effect van 1G op de
verspreiding van het virus in de samenleving in zowel de Deltavariant als
Omikronvariant scenario’s minder afhankelijk is van de mate van
immuniteit van de bevolking dan 2G of 3G. Het effect is vooral groot als
1G op veel locaties (en dus contacten) van toepassing is en de kwaliteit
van de toegangstesten hoog is. Uiteraard is het toepassen van 1G op heel
veel locaties moeilijker uitvoerbaar dan het toepassen van 1G op een
beperkt aantal locaties.
Het Next Generation Model laat zien dat het effect van 2G en 3G op de
verspreiding van het virus in de samenleving in zowel de Deltavariant als
de Omikronvariant scenario’s sterk afhangt van de mate van immuniteit
van de bevolking. 2G en 3G zijn vooral effectief bij een groot verschil in
bescherming tussen de groep ongevaccineerden die geen ctb heeft en de
groep die een ctb heeft gekregen via een vaccin of omdat zij een herstelbewijs hebben gekregen. De effectiviteit van 2G en 3G neemt in deze
situaties ook toe als het beleid wordt toegepast op meer locaties.»
Indien het ctb op de juiste wijze en in de juiste situatie wordt toegepast,
kan de inzet van het ctb (of een ander toegangsbewijs) helpen om het
risico op verspreiding van het virus binnen een bepaalde setting te
verkleinen. Dit zorgt ervoor dat er binnen die setting minder mensen
besmet raken en ziek worden, en dus dat de betreffende sectoren
gedurende een opleving van het virus gecontroleerd open kunnen blijven.
Deze leden wijzen er in deze context op dat de voornaamste besmettingsroute loopt via het inademen van elkaars adem (aerogene transmissie,
CDC, WHO) en dat dit juist de oorzaak is van de vele superspreadingevents sinds het uitbreken van de pandemie. Dit wordt met de omikronvariant versterkt. Omdat vaccinatie transmissie niet stopt, zelfs niet bij vier
of vijf prikken of een test, kan er nooit sprake van zijn dat coronatoegangsbewijzen een «veilig» winkelen mogelijk maken. Dit vanwege het simpele
feit dat het virus overspringt daar waar mensen elkaar treffen, ongeacht of
zij zijn gevaccineerd of getest. Te meer omdat er in veel binnenruimtes
zoals kantoren, winkels, horeca, onderwijsinstellingen etc. niet goed wordt
geventileerd. Schijnveiligheid is in dit geval ook weer onveiligheid.
Genoemde leden ontvangen hierop graag een reactie.

137

Kamerstukken II 2021/22, 35 971, nr. 11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

169

Vaccinatie beschermt goed tegen ernstige ziekte. Het meest recente
onderzoek van het RIVM naar het effect van vaccinatie op ziekenhuisopname laat zien dat in de periode van 3 oktober tot en met 2 november
2022 60-plussers die de herhaalprik in het najaar hebben gekregen een
63% lager risico op ziekenhuisopname hadden dan 60-plussers die wel de
basisserie, booster of eerdere herhaalprik hebben gekregen, maar niet de
herhaalprik van dit najaar. Dit betekent dat de kans op ziekenhuisopname
ongeveer 2,7 keer kleiner was bij 60-plussers met een herhaalprik in de
najaarsronde dan bij 60-plussers die deze vaccinatie niet gehaald hebben.
De kans op IC-opname was ruim 2 keer kleiner bij 60-plussers met een
herhaalprik uit de najaarsronde dan bij 60-plussers met minimaal één
eerdere vaccinatie138.
Het is feitelijk onjuist dat vaccinatie de transmissie van het virus niet
tegengaat. Het RIVM heeft op grond van eerder uitgevoerd onderzoek
geconcludeerd dat er een reductie is van transmissie van het virus na
vaccinatie. Het eerste onderzoek van het RIVM naar transmissie en
besmetting met de alfavariant van 5 augustus 2021 jl.139 laat zien dat
huisgenoten van mensen die volledig gevaccineerd waren 71% minder
vaak besmet raakten dan huisgenoten van ongevaccineerde personen.
Naast de reductie van transmissie laat het onderzoek ook een reductie van
infectie zien: volledig gevaccineerde huisgenoten van besmette personen
raakten 75% minder vaak besmet dan ongevaccineerde huisgenoten. Een
soortgelijk onderzoek van het RIVM naar de deltavariant liet zien dat
vaccinatie ook bij de deltavariant aanzienlijk werkzaam was tegen
transmissie.140 Uit het onderzoek bleek dat gevaccineerde mensen het
virus 63% minder vaak overdroegen naar ongevaccineerden dan mensen
die ook positief getest maar niet gevaccineerd waren.
Het is daarom mogelijk dat de vernieuwde vaccins ook bij de omikronvariant zorgen voor een reductie in transmissie. Deze mogelijkheid wordt
ook omschreven door het OMT-V. In het advies van 26 juli jl.141 staat:
«Revaccinatie lijkt namelijk een (in ieder geval tijdelijk) beschermend
effect te hebben op infectie, en in geval van infectie op transmissie naar
anderen».
De Eerste tranche wijziging Wpg maakt de inzet van coronatoegangsbewijzen overigens niet mogelijk. Wel kan, gezien de wens van een aantal
sectoren, de opname daarvan in een separaat wetsvoorstel, specifiek voor
de bestrijding van de epidemie van covid-19, overwogen worden indien
hier bij uw Kamer draagvlak voor bestaat. Voor volgende tranches zal het
kabinet nader onderzoeken of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk en proportioneel zijn voor het bestrijden van een
mogelijke (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten.
Deze leden willen met klem benadrukken het onacceptabel te vinden als
de regering het systeem van ctb’s opnieuw zou overwegen en daarmee
juist onveiligheid zou creëren. Een deel van de aanwezigen kunnen
immers alsnog ter plaatse corona oplopen en ook een ernstig verloop van
covid-19 ontwikkelen. Dit zou juist duidelijk gecommuniceerd moeten
worden in plaats van dat wordt gedaan alsof ctb’s veiligheid bieden. Deze
leden verlangen een uitgebreide en wetenschappelijke onderbouwing van
de regering indien zij deze zienswijze op de onveiligheid van coronatoegangsbewijzen niet onderschrijft.

138

RIVM «Kans op ziekenhuisopname voor 60-plussers met herhaalprik in najaarsronde bijna 3
keer lager», Rivm.nl 8 november 2022 Rivm.nl.
139
RIVM, «Vaccinatie vermindert overdracht COVID-19», Rivm.nl 5 augustus 2021.
140
RIVM, «Vaccinatie vermindert overdracht naar ongevaccineerde huisgenoten bij deltavariant
met 63%», Rivm.nl 15 oktober 2021.
141
Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1939.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

170

De Eerste tranche wijziging Wpg maakt de inzet van coronatoegangsbewijzen niet mogelijk. Zoals eerder benoemd kan een ctb-wetsvoorstel wel
overwogen worden indien hiervoor bij uw Kamer draagvlak bestaat. Als
wordt overgegaan tot een eventueel ctb-wetsvoorstel, dan kan niet
worden uitgesloten dat mensen alsnog besmet kunnen raken in een
setting waar het ctb van toepassing is. Het ctb heeft dan het doel om
specifieke sectoren open te houden in een situatie waarin er sprake is van
een opleving van het virus. Voorwaardelijk hieraan is dat het ctb in de
juiste vorm (1G of 3G) en op correcte wijze wordt ingezet per sector, en
dat er aanvullend maatregelen worden getroffen om het risico op
besmetting binnen die sector zo veel als mogelijk te verkleinen. Het
kabinet hecht eraan dat communicatie over de inzet van het ctb duidelijk,
zorgvuldig en bovenal op basis van de feiten dient te geschieden.
De leden van de PVV-fractie achten het onbestaanbaar dat een Minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport onveiligheid inzake de volksgezondheid en daardoor meer besmettingen en druk op de zorg voor zijn
rekening neemt. Graag ontvangen genoemde leden een reactie.
Het kabinet sluit niet uit dat mensen alsnog besmet kunnen raken in een
setting waar het ctb van toepassing is. Ook is het doel van het ctb niet om
veiligheid te bieden. Dat is ook niet wat het kabinet beweert. De inzet van
het ctb dient bij te dragen aan de sociaal-maatschappelijke en economische continuïteit/vitaliteit en/of het toegankelijk houden van de gehele
zorgketen voor iedereen. Het ctb kan bijdragen aan het (veilig)
openhouden van sectoren, en daarmee aan het openhouden van de
samenleving; het uitgangspunt van de langetermijnstrategie covid-19.
Voorwaardelijk hieraan is dat het ctb in de juiste vorm (1G of 3G) en op
correcte wijze wordt ingezet per sector, en dat er aanvullend maatregelen
worden getroffen om het risico op besmetting binnen die sector zo veel
als mogelijk te verkleinen. Het kabinet hecht eraan dat communicatie over
de inzet van het ctb duidelijk, zorgvuldig en bovenal op basis van de feiten
dient te geschieden. De Eerste tranche wijziging Wpg maakt de inzet van
coronatoegangsbewijzen overigens niet mogelijk. Wel kan, gezien de
wens van een aantal sectoren, de opname van het ctb in een separaat
wetsvoorstel, specifiek voor de bestrijding van de epidemie van covid-19,
overwogen worden indien hier bij uw Kamer draagvlak voor bestaat.
Zij staan hierin niet alleen. Een hoogleraar Uitbraken van Infectieziekten
van het Radboud UMC legt in dagblad Trouw uit dat de omikronvariant
gemakkelijker de immuniteit van een gevaccineerde of genezen (2G)
persoon omzeilt. Er glippen daardoor nog meer besmette personen door
het systeem dan toen de deltavariant er was: «Ik denk dat 2G veel minder
veilig is met omikron dan met delta». Ook een arts-microbioloog van
ziekenhuis CWZ Nijmegen heeft geen vertrouwen in 2G. Hij zegt in
hetzelfde artikel: «Bij de deltavariant had ik al moeite met de QR-code
maar omikron maakt 2G, evenals 3G, als maatregel eigenlijk ongeschikt
want je krijgt gegarandeerd besmettingen onder aanwezige mensen die
het virus vervolgens kunnen doorgeven. Het is gewoon een slecht
idee»142. Genoemde leden wijzen erop dat eerdere informatiecampagnes
over ctb’s claimden dat met een ctb «veilig» kon worden uitgegaan of
gewinkeld, misleidend zijn. Ze zorgen voor schijnveiligheid en daardoor
tot onveiligheid. Waarop baseert de regering de bewering dat een
coronatoegangsbewijs zorgt voor «veilig winkelen» en «veilig uitgaan»?

142

J. van Heerde, «Effect controversiële 2G-maatregel door omikron kleiner», Trouw 14 januari
2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

171

Het ctb werd op 25 september 2021 grootschalig ingevoerd in onder meer
de horeca, bij evenementen, kunst- en cultuurinstellingen, festivals,
concerten en professionele sportwedstrijden. De inzet van het ctb was
onderdeel van het verder openstellen van de samenleving, met als
belangrijk gevolg dat andere maatregelen zoals de 1,5 meter en de
mondkapjesplicht vervielen. In communicatieboodschappen van het
kabinet is continu uitgedragen dat het ctb het veiliger maakt om elkaar te
ontmoeten. Dat betekent echter niet dat besmettingen op ctb-plichtige
locaties niet voorkwamen. Uit onderzoek143 van de TU Delft blijkt dat een
ctb het aantal besmettingen en ziekenhuisopnames onder bezoekers van
ctb-locaties kan verlagen, zowel onder de Delta- als de Omikronvariant:
«Het Risico Taxatie Model laat zien dat de invoering van ctb-beleid het
aantal besmettingen en ziekenhuisopnames onder bezoekers van
ctb-locaties kan verlagen, in zowel de Deltavariant als in de Omikronvariant scenario’s. Het invoeren van 1G heeft een veel grotere invloed op het
verlagen van besmettingen en ziekenhuisopnames onder bezoekers dan
het invoeren van 2G of 3G. De effectiviteit van 2G en 3G is lager in de
Omikronvariant scenario’s dan in de Deltavariant scenario’s.»
De leden van de PVV-fractie willen de regering erop wijzen dat de
ventilatie-eisen uit het bouwbesluit dateren van vóór de coronapandemie
en derhalve aangepast moeten worden om aerogene transmissie
(besmetting door het inademen van elkaars adem) overal in binnenruimtes zoveel mogelijk te voorkomen. Nieuwe ventilatierichtlijnen
moeten met grote urgentie geformuleerd én geïmplementeerd worden.
Het stelt deze leden zeer teleur dat dit ruim twee jaar sinds de start van de
pandemie nog steeds niet is gebeurd. Waarom is dit nog niet gebeurd? De
juiste ventilatie en de inzet van CO2-meters in binnenruimten is toch veel
minder ingrijpend dan vrijheidsbeperkende maatregelen, zoals de
coronatoegangsbewijzen?
Ventilatie kan helpen bij het verminderen van de hoeveelheid virusdeeltjes
en daarmee besmettingen via aerogene transmissie (overdracht van
ziekteverwekkers over langere afstand en tijd) in een ruimte. In het
Bouwbesluit zijn minimale eisen gesteld aan de ventilatievoorziening. Uit
berekeningen van het RIVM blijkt dat als deze ventilatievoorzieningen
correct worden gebruikt en onderhouden dit de kans op aerogene
transmissie kan verkleinen, maar niet voorkomen.144 Het advies in het
kader van covid-19 is daarom om te ventileren conform bestaande regels
en richtlijnen en om aanvullend regelmatig te luchten. Er is geen
onderzoek waaruit blijkt dat de ventilatie-eisen in het Bouwbesluit moeten
worden opgehoogd met het oog op het voorkomen van virusinfecties
zoals covid-19. Ventilatie heeft geen of beperkt effect op het voorkomen
van besmettingen door nabijheid met een besmettelijk persoon. De inzet
van bijvoorbeeld CO2-meters om de ventilatie van de ruimte te meten
evenals het in orde brengen van die ventilatie, is geen vervanging voor
andersoortige maatregelen. Het gaat bij het voorkomen van besmettingen
om een pakket aan maatregelen.
De studie van het RIVM laat zien dat de juiste ventilatie het aantal
besmettingen in een nachtclub zelfs wel tot 70% zou kunnen verminderen.
De leden van de PVV-fractie vragen naar de stand van zaken als het gaat
om de naleving van de ventilatierichtlijnen uit het bouwbesluit in
kantoren, winkels en andere binnenruimtes.

143
144

Kamerstukken II 2021/22, 35 971, nr. 11.
RIVM, «Effect van ventilatie op aerogene overdracht van het coronavirus», Rivm.nl
15 december 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

172

Het RIVM145 heeft een modelstudie gedaan waarin een vergelijking wordt
gemaakt tussen aerogene transmissie bij omstandigheden waar er niet
wordt geventileerd en omstandigheden waar er wordt geventileerd
volgens de eisen van het Bouwbesluit. In dit onderzoek is geen rekening
gehouden met besmettingen die binnen 1,5 meter plaatsvonden en
daarmee geeft het onderzoek geen grond voor uw stelling dat 70% van
alle besmettingen in een nachtclub met ventilatie kan worden voorkomen.
Daarbij geldt ook dat het Bouwbesluit minimumeisen stelt aan de
aanwezige ventilatievoorzieningen, maar geen eisen stelt aan het gebruik
daarvan. De gemeente is verantwoordelijk voor de handhaving van het
Bouwbesluit. In het algemeen is er is geen reden om te vermoeden dat
ventilatievoorzieningen op grote schaal niet aanwezig zijn en bij een
bouwaanvraag worden de plannen getoetst op het voldoen aan het
Bouwbesluit. Ook is van belang dat ventilatievoorzieningen in de
gebruiksfase goed worden ingeregeld, onderhouden en gebruikt. Op deze
aspecten moet een gebouwbeheerder toezien.
Deze richtlijnen bestaan niet voor niets. Naleving is belangrijk om
transmissie van het virus te kunnen voorkomen en zo het aantal besmettingen te verminderen. Met de juiste ventilatie in binnenruimtes was een
deel van de besmettingen en een deel van het ernstig verloop van
covid-19 te voorkomen geweest. Deze leden kunnen er geen begrip voor
opbrengen dat dit nog steeds niet de hoogste prioriteit heeft en dus nog
steeds niet is opgelost. Graag ontvangen genoemde leden een reactie.
Vanaf het begin van de epidemie van covid-19 is er aandacht besteed aan
het onderwerp ventilatie. Het advies is steeds geweest om te ventileren
volgens bestaande regels en richtlijnen en aanvullend regelmatig te
luchten. RIVM heeft voorzien in informatie over ventilatie. Het onderwerp
ventilatie is ook opgenomen LCI richtlijnen en publiekscommunicatie. Zo
is er ten behoeve van gebouwbeheerders informatie gegeven via
ventilerenzogedaan.nl. Zo wordt op allerlei manieren geprobeerd het
bewustzijn rondom het belang van ventileren te vergroten.
Deze leden willen tevens benadrukken dat naast ventilatie ook de
luchtvochtigheid en dus stoken van belang is. Het virus zweeft minder als
de lucht droger is.146 Al met al gaat het dus om een gezond binnenklimaat. Deze leden vrezen dat de regering daar ideologisch ver van
afstaat in verband met klimaatdoelstellingen en het onbetaalbaar maken
van energie. Dit is in alle winkels en horecagelegenheden een probleem
en ook in grote gebouwen zoals kantoorpanden en onderwijsinstellingen
en cultuurinstellingen. Deze leden geven aan dat de volksgezondheid niet
uit het oog verloren mag worden en dat stoken weer betaalbaar moet
worden. Corona minder laten zweven in een gezond binnenklimaat waar
voldoende wordt gestookt, is veel minder ingrijpend dan vrijheidbeperkende maatregelen zoals coronatoegangsbewijzen. Graag ontvangen
genoemde leden een reactie.
Deze leden stellen dat het virus SARS-CoV-2 minder in de lucht zweeft als
het droger is. Er zijn echter ook studies die het omgekeerde effect laten
zien en een rol voor lage luchtvochtigheid zien in de verspreiding van
SARS-CoV-2 in een binnenruimte.147 Er zijn daarom nog veel vragen over

145

RIVM, «Effect van ventilatie op aerogene overdracht van het coronavirus», Rivm.nl
15 december 2021.
146
M. Keulemans «Onderzoek: coronavirus zweeft minder ver dan gedacht», de Volkskrant
13 januari 2022.
147
Zie bijvoorbeeld Mecenas P, Bastos RTDRM, Vallinoto ACR & Normando D., Effects of
temperature and humidity on the spread of COVID-19: A systematic review, San Francisco:
PLoS One september 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

173

de rol van een lage of hoge luchtvochtigheid in de verspreiding van
covid-19.
Een goede balans in luchtvochtigheid binnen kan helpen om de kans op
verspreiding op covid-19 te verkleinen. Het RIVM adviseert te proberen
om de luchtvochtigheid tussen de 40–60% te houden (RIVM).148 Het
advies voor een goede balans in luchtvochtigheid wordt uit voorzorg
gegeven. Er is geen reden om de ruimte te verlaten of de GGD of
gemeente te bellen als het tijdelijk erg droog is in de ruimte. Ook dient te
worden meegewogen dat een hoge luchtvochtigheid (> 70%) tot schimmelgroei kan leiden waardoor gezondheidsklachten kunnen optreden.
Het kabinet is van mening dat een gezond binnenklimaat en goede
ventilatie hand in hand moeten gaan met energiebesparing.
Slechts een klein deel van de Nederlanders heeft de herhaalprik(ken)
tegen corona gehaald. Bij welke vaccinatiegraad acht de regering de inzet
van het ctb effectief?
Tot en met zondag 20 november 2022 zijn er ruim 3,7 miljoen herhaalprikken in de najaarsronde gezet. Van alle 60-plussers heeft tot en met
20 november 55,5% een herhaalprik gehaald, voor de 70 tot en met 79
jarigen en 80 tot en met 89 jarigen is dit boven de 65%. Van de gehele
12-plus bevolking heeft 23,9% een herhaalprik ontvangen in de huidige
najaarsronde149.
De effectiviteit van het ctb is niet zonder meer afhankelijk van de
vaccinatiegraad. Personen die niet (recent) gevaccineerd zijn kunnen nog
steeds een ctb halen op basis van herstel na een infectie of een recente
test. Daarnaast heeft de TU Delft in het onderzoek van januari jl. geconcludeerd dat de effectiviteit van het ctb afhankelijk is van de epidemiologisch
context150. Er is daarom geen minimale vaccinatiegraad gekoppeld aan de
mogelijke inzet in van het coronatoegangsbewijs in de toekomst.
Het kabinet is voor nu van mening dat, gezien de gevoeligheid omtrent
het ctb, de inzet van een coronatoegangsbewijs enkel overwogen moet
worden als daar draagvlak voor is bij uw Kamer en als zeker is dat het ctb
een noodzakelijke, proportionele en evenredige maatregel is om de
samenleving open te houden, hetgeen weer afhankelijk is van de
epidemiologische situatie. Voor volgende tranches zal het kabinet nader
onderzoeken of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk
en proportioneel zijn voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende)
epidemie van A1-infectieziekten.
Eerder uitte het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) haar zorgen dat
het herhaaldelijk zetten van prikken voor overbelasting van het immuunsysteem kan zorgen. Hoe lang/vaak wil de regering nog doorgaan met het
zetten van herhaalprikken?
Bij elke herhaalde vaccinatie wordt eerst onderzocht of het veilig is deze
prik te geven. Dat personen al meerdere prikken hebben ontvangen wordt
dus meegenomen in het onderzoek naar de veiligheid van de vaccins. De
bijwerkingenprofielen die gemeten zijn na een vierde dosis, o.a. pijn op de
plek van de prik, vermoeidheid of koorts, zijn vergelijkbaar met die na de
eerdere prikken. Tot nu toe zijn er geen andere of ernstigere bijwerkingen
aan het licht gekomen bij het toedienen van meerdere covid-19 vaccinaties. Daarnaast worden ook de meldingen van bijwerkingen na de
goedkeuring van een vaccin of dosis bijgehouden. Tot dusver zijn er geen
148

RIVM «Ventilatie en luchtreiniging», Rivm.nl 11 juli 2022.
RIVM «Cijfers COVID-19 vaccinatieprogramma», Rivm.nl 22 november 2022.
150
Kamerstukken II 2021/22, 35 971, nr. 11.
149

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

174

signalen van aanvullende negatieve gezondheidseffecten na meerdere
vaccinaties.
Er wordt actief onderzoek gedaan naar het effect van meerdere vaccinaties op het immuunsysteem, zowel door de fabrikanten zelf als door
onafhankelijke onderzoeksgroepen. In deze studies zien we tot nu toe dat
elke vaccinatie nog steeds veel toegevoegde waarde geeft in de afweerreactie. Er zijn vooralsnog geen aanwijzingen voor een verzadiging of
gewenning van de afweerreactie.
Het is op dit moment nog niet te zeggen hoe lang of hoe vaak het nodig
zal zijn te blijven vaccineren tegen covid-19. Dit hangt onder andere af van
de epidemiologische situatie, de effectiviteit van de vaccins en de
circulerende virusvarianten. De adviezen van het OMT-V en de Gezondheidsraad zijn hierin leidend.
Denemarken en andere Scandinavische landen zijn inmiddels gestopt met
coronavaccins voor jongeren. Welke landen zijn nog meer gestopt met het
vaccineren van kinderen? Welke landen vaccineren niet meer onder
respectievelijk 50 en 60 jaar? Heeft de regering overwogen kinderen vanaf
twaalf jaar niet op te roepen voor de herhaalprik? Zo nee, waarom niet?
Landen gaan zelf over hun vaccinatiebeleid, wat ervoor zorgt dat er ook
binnen de EU/EEA verschillende soorten beleid worden gevoerd. Binnen
de EU/EEA wordt de primaire vaccinatie in elk land aanbevolen voor
personen vanaf 12 jaar. Daarnaast zijn er 29 landen die ook een primaire
serie aanbieden voor kinderen van 5 tot en met 11 jaar. Wat betreft de
herhaalprik, wordt het ook in alle EU-EEA landen voor iedereen vanaf 18
jaar aanbevolen een eerste herhaalprik te halen. In 14 van de landen
wordt de herhaalprik aangeraden vanaf 12 jaar. Tevens wordt een tweede
herhaalprik in alle EU/EEA landen aanbevolen, in ieder geval voor
bepaalde doelgroepen, bijvoorbeeld op basis van leeftijd of medische
aandoeningen. In sommige landen wordt de tweede herhaalprik aanbevolen voor alle personen vanaf 18 jaar.
Elk land kan dus een eigen afweging voor het aanbieden van vaccinaties
aan bepaalde doelgroepen maken. Denemarken heeft er bijvoorbeeld voor
gekozen voor komend winterseizoen mensen van 17 jaar en jonger geen
primaire vaccinatie meer aan te bieden. Gebaseerd op het advies van het
OMT-V van 26 juli jl. is er in Nederland voor gekozen iedereen vanaf 12
jaar de mogelijkheid te bieden zich dit najaar opnieuw te laten vaccineren.
De leden van de GroenLinks-fractie willen het belang benadrukken van
voorspelbaar pandemiebeleid om de naleving en draagvlak van maatregelen te optimaliseren. Gedurende de coronacrisis is helaas weinig sprake
geweest van voorspelbaar beleid. Erkent de regering dat naburige landen
minder grillig coronabeleid hebben gevoerd – ondanks dezelfde dynamiek
van het coronavirus?
Elk land kan soeverein beslissen over haar eigen maatregelen tijdens ter
bestrijding van een epidemie. Het voorliggende wetsvoorstel betreft alle
toekomstige epidemieën van een infectieziekte uit groep A1.
Tijdens de epidemie van covid-19 hebben alle landen hun eigen coronabeleid gevoerd. Desalniettemin zijn de maatregelen die getroffen zijn in
Europese landen grotendeels van gelijke aard geweest en zijn deze
maatregelen grotendeels op hetzelfde moment getroffen. Dat is een
logisch gevolg van een nagenoeg gelijke dynamiek van het coronavirus.
Overigens is het correct dat er andere Europese landen zijn die minder
vaak wisselingen van maatregelen hebben gekend, waaronder België. Het
kabinet heeft altijd beoogd maatregelen te treffen die noodzakelijk en
proportioneel waren en de maatregelen die dat niet meer waren zo snel
als verantwoord werd geacht af te schalen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

175

Op welke manier benadrukt onderhavig wetsvoorstel het belang van
voorspelbaar pandemiebeleid? Deelt de regering de mening van
voornoemde leden dat het goed zou zijn als onderhavig wetsvoorstel de
regering aanspoort zo voorspelbaar mogelijk en langere termijnbeleid te
voeren?
Het kabinet herkent en deelt de behoefte aan voorspelbaarheid. Dit
wetsvoorstel levert daaraan een belangrijke bijdrage als het gaat om de
bestrijding van een (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten. Dit
voorstel schept de kaders waarbinnen het kabinet kan opereren. Elke
epidemie kent echter eigen kenmerken en vraagt om gerichte bestrijding.
Een blauwdruk in de wet met daarin vaste handelingsperspectieven die
toegepast worden in elke situatie is daarmee niet haalbaar. Daarbij
benadruk ik dat juist wendbaarheid ontzettend belangrijk in de bestrijding
van een epidemie, zo benadrukte ook de Onderzoeksraad voor Veiligheid
in haar eerste deelrapport «Aanpak coronacrisis». In het kader van het
beleidsprogramma pandemische paraatheid, waarover u onlangs
schriftelijk over bent geïnformeerd, wordt gewerkt aan verschillende
instrumenten die ook kunnen bijdragen aan meer voorspelbaar beleid
tijdens een volgende epidemie.151 Denk aan het werken met scenario’s en
het goed communiceren daarover zowel in de aanpak van covid als voor
het beleidsprogramma pandemische paraatheid. Zo weten burgers en
bedrijven beter wat op hen afkomt en kunnen ook maatregelen een meer
voorspelbaar karakter krijgen, zelfs als de A1-epidemie zich onvoorspelbaar gedraagt. Ook wordt nadrukkelijk gekeken naar de covid-aanpak
in andere landen.
Deze leden hebben ook nog vragen over de samenhang van onderhavig
wetsvoorstel met het voornemen om het (staats)nood- en crisisrecht te
vernieuwen. Hoe voorkomt de regering dat onderhavig wetsvoorstel uit
de pas gaat lopen bij het toekomstige (staats)nood- en crisisrecht? En
wanneer komt de vernieuwing van het (staats)nood- en crisisrecht? Kan
de regering een roadmap hiervan met de Kamer delen?
Het geheel van (staats)nood- en crisiswetgeving is zeer omvangrijk. In
antwoord op vragen van de Eerste Kamer en het informatieverzoek van
het lid Ephraim (Groep Van Haga) is daarom aangegeven dat het kabinet
fasering en prioritering toe wil passen bij de modernisering en herinrichting van het (staats)nood- en crisisrecht. Om te voorkomen dat
wetgeving los van algemene uitgangspunten en beginselen van
noodrecht tot stand komt, heeft het kabinet aangekondigd om allereerst
een kader te willen ontwikkelen met algemene uitgangspunten voor de
inrichting van het (staats)nood- en crisisrecht. Dit moet ervoor zorgen dat
een zekere mate van consistentie geborgd blijft tijdens de gefaseerde
uitwerking. Het kader met algemene uitgangspunten wordt op korte
termijn naar Uw Kamer gezonden. In de betreffende brief wordt verder
ingegaan op het voornemen tot het opstellen van een interdepartementale routekaart voor de modernisering van het (staats)nood- en
crisisrecht.
Het lid van de BBB-fractie mist in dit wetsvoorstel de aandacht voor
communicatie, draagvlak en het tegengaan van polarisatie. Het lid wil dan
ook verzoeken om daar bepalingen voor op te nemen en/ of daar in de
memorie van toelichting aandacht aan te besteden. Verder zou het lid
graag zien dat adviezen van het OMT, het MIT of andere adviesorganen
gelijktijdig naar het kabinet en naar de Tweede Kamer worden verzonden.

151

Kamerstuk II 2022/23, 25 295, nr. 1964.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

176

Het kabinet deelt het standpunt van het lid van de BBB-fractie dat
aandacht voor communicatie, draagvlak en het tegengaan van polarisatie
van groot belang is bij het bestrijden van een (dreigende) epidemie van
een A1-infectieziekte. Na aanwijzing van een infectieziekte als behorend
tot groep A1 wordt een passende communicatieaanpak opgesteld om het
publiek, in aanloop naar de daarop te baseren regelgeving met collectieve
maatregelen, nader te informeren. Voor het opstellen van een communicatieaanpak is evenwel geen regelgeving vereist. Alle adviezen die het
kabinet tijdens de huidige epidemie van covid-19 ontvangt worden na
ontvangst en behandeling in het Bestuurlijk Afstemmingsorgaan (BAO)
onverwijld verzonden aan de Kamer sinds het aantreden van het huidige
kabinet. Behandeling in het BAO is wat het kabinet betreft noodzakelijk
om ruimte te bieden aan het bestuur en de uitvoering, zoals de Nederlandse gemeentes, de GGD, de veiligheidsregio’s en de inspectie, om
feitelijke, verhelderende vragen te stellen over het OMT-advies en
eventueel het MIT-advies. Zoals besproken in het commissiedebat van
23 mei 2022 zal in het definitieve advies dat onverwijld na het BAO aan de
Kamer gestuurd wordt duidelijk gemaakt zijn of en welke aanpassingen
door het OMT of het MIT gemaakt zijn na de feitelijke, verhelderende
vragen. Daarmee is het proces transparant en zorgvuldig.
II. Artikelsgewijze toelichting
De leden van de SP-fractie lezen dat deze wet tevens een grondslag
creëert om de kwaliteitseisen in de kinderopvang tijdelijk op te schorten.
Zij vragen de regering hoe de kwaliteit en de veiligheid van de kinderopvang in die situaties nog gegarandeerd kan worden.
Allereerst is het instellen van deze vrijstellingsregeling alleen aan de orde
als de situatie zodanig is dat de toegankelijkheid van de kinderopvang
onder druk komt en daarmee tijdelijke versoepeling van kwaliteitseisen
onvermijdelijk is. Per situatie zal de afweging worden gemaakt of de
maatschappelijke winst van de continuïteit van de kinderopvang,
waardoor de ouders kunnen blijven werken, opweegt tegen de tijdelijke
aanpassing van bepaalde kwaliteitseisen.
In de vrijstellingsregeling zal een aantal waarborgen voor de kwaliteit
worden opgenomen. Zo zullen eventuele versoepelingen zoveel mogelijk
beperkt worden en kunnen randvoorwaarden en voorschriften aan de
vrijstelling worden gekoppeld. Zo kan aan een houder van een kindercentrum of een gastouder die gebruik wil maken van de vrijstellingsregeling gevraagd worden om een plan op te stellen waarin wordt aangegeven welke maatregelen reeds zijn genomen en hoe de houder gebruik
zou willen maken van de regeling. Ook kan de houder van een kindercentrum of een gastouder gehouden worden om aan vervangende
kwaliteitseisen te voldoen. Daarbij bestaat de mogelijkheid om de
vrijstelling te beperken in duur en kan voorgeschreven worden dat
melding gedaan moet worden bij de GGD. Zo wordt ervoor gezorgd dat
het, ondanks de uitzonderlijke omstandigheden, verantwoord blijft om
kinderopvang aan te bieden en ouders nog steeds hun kinderen met
vertrouwen naar de kinderopvang kunnen brengen.
Het lid van de fractie Den Haan stelt dat aan het begin van de coronapandemie de verpleeghuizen zijn gesloten. Ouderen in die instellingen
mochten geen bezoek meer ontvangen. Dat heeft enorm veel impact
gehad op veel ouderen en hun naasten. Sommige ouderen hebben het
laatste maanden van hun leven doorgebracht zonder hun naasten te zien.
Genoemd lid acht het onwenselijk dat dat weer gebeurt. Het lid leest in
het onderdeel artikelsgewijze toelichting van de memorie van toelichting
dat bij ministeriële regeling beperkingen of andere voorwaarden kunnen
worden gesteld aan het door de zorgaanbieder toelaten tot zorglocaties
van personen die niet bij de zorg, jeugdhulp of maatschappelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

177

ondersteuning betrokken zijn of die geen mantelzorger zijn, tenzij het
belang van de volksgezondheid niet opweegt tegen de belangen van de
cliënten en patiënten bij die toegang. Het lid vraagt de regering hoe wordt
vastgesteld wanneer het belang van de volksgezondheid opweegt tegen
de belangen van cliënten en patiënten bij die toegang.
In artikel 58n lid b staat dat eventuele beperkingen die zijn opgelegd aan
instellingen geen betrekking hebben op belemmeringen voor de toegang
van ten minste één familielid of naaste tot een in de zorglocatie verblijvende persoon, behoudens in geval van uitzonderlijke omstandigheden.
Leest het lid van de fractie Den Haan het goed, dat tenminste één
familielid of naaste altijd toegang heeft tot een in een zorglocatie
verblijvende persoon, ongeacht eventuele beperkingen? Aan welke
gevallen van uitzonderlijke omstandigheden kan worden gedacht,
waardoor een familielid of naaste geen toegang meer heeft?
Verder leest het lid van de fractie Den Haan dat de beperkingen ook geen
betrekking hebben op familieleden of naasten van iemand die in een
instelling verblijft van wie een behandelend arts verwacht dat iemand
binnenkort zal overlijden. Doorgaans zal dit enkele weken zijn, wordt in de
memorie van toelichting vermeld. In hoeverre worden de wensen van de
patiënt zelf betrokken? Een patiënt die niet meer beter zal worden, maar
wel langer te leven heeft dan enkele weken, zal het risico misschien voor
lief willen nemen en zijn laatste maand(en) willen doorbrengen met zijn of
haar naasten.
Artikel 58n, vierde lid maakt het mogelijk dat bij ministeriële regeling
beperkingen of andere voorwaarden worden opgelegd ten aanzien van
ontvangen van bezoek om de verspreiding van de ziekteverwekker tegen
te gaan. Een dergelijke ministeriële regeling zal alleen worden getroffen
als de maatregelen die de zorgaanbieder heeft genomen onvoldoende zijn
gebleken om verspreiding van de ziekteverwekker tegen te gaan. Het kan
in een dergelijke ministeriële regeling gaan om het verbinden van
voorwaarden aan bezoek. Deze beperking dient dan wel noodzakelijk en
proportioneel te zijn om de verspreiding van de ziekteverwekker tegen te
gaan en de volksgezondheid te beschermen. Het proportionaliteitsvereiste
brengt mee dat daarbij rekening wordt gehouden met de consequenties
van de beperkingen voor cliënten en patiënten. Daarom bepaalt dit artikel
dat de toegang niet wordt beperkt indien het belang van de volksgezondheid niet opweegt tegen het belangen van cliënten en patiënten bij
die toegang. Bezoek van naasten is vooral van belang voor mensen die
langdurig in een instelling verblijven. Een ministeriële regeling die geldt
voor het gehele land ligt daarom niet voor de hand, maatwerk ligt meer
voor de hand. In het geval van het opstellen van een ministeriële regeling
maakt de Minister van VWS de afweging tussen het belang van de
volksgezondheid en de belangen van cliënten en patiënten. Per geval
en/of type zorginstelling moet worden bekeken of besmetting met een
infectieziekte behorend tot groep A1 een reëel risico is, dat niet anders
voorkomen kan worden dan door bijvoorbeeld een bezoekregeling in te
stellen. Wanneer een ministeriële regeling een beperking oplegt dient de
betreffende locatie zich aan die regeling te houden.
Het is inderdaad zo dat tenminste één familielid of naaste toegang heeft
tot de in de instelling verblijvende cliënt/patiënt behoudens uitzonderlijke
omstandigheden. In de nota van wijziging die gelijktijdig met deze nota
naar aanleiding van het verslag wordt ingediend, is dit uitgangspunt
verduidelijkt door een tekstuele aanpassing van artikel 58n, vijfde lid. In
een crisissituatie kunnen zich uitzonderlijke gevallen voordoen, dus er kan
reden zijn om bezoek geheel niet toe te laten. Te denken valt aan situaties
van gecohorteerde verpleging afgezonderd van andere ruimtes in een
locatie. Uit het artikel vloeit overigens wel voort dat een mantelzorger
altijd toegang tot de zorglocatie moet hebben, en kan derhalve dus op
bezoek bij de betreffende cliënt/patiënt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

178

Zorgaanbieders dienen bij het nemen van maatregelen rekening te
houden met de wensen en behoeften van de cliënt. Zeker in instellingen
waar mensen langdurig verblijven maar ook in het geval het de
verwachting is dat iemand binnen enkele weken komt te overlijden zijn
goede afspraken van belang. Het gaat om maatwerk.
Zorgaanbieders dienen zowel rekening te houden met de veiligheid van
cliënten als met de persoonsgerichtheid van de maatregelen en met de
rechten van cliënten. Cliënten dienen bij het nemen van maatregelen
betrokken te worden. Instellingen waar cliënten langdurig verblijven
dienen op grond van de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen
2018 (Wmcz 2018) hun cliënten in de gelegenheid te stellen inspraak uit te
oefenen in aangelegenheden die direct van invloed zijn op hun dagelijks
leven. In de handreiking bezoek en sociaal contact, die is opgesteld door
betrokken partijen in de ouderenzorg, zijn handvatten opgenomen hoe om
te gaan met bezoek en sociaal contact. Zo bevat de handreiking een
gesprekshulp met bouwstenen die gebruikt kan worden bij het gesprek
tussen zorgaanbieder en cliënt over de wensen en mogelijkheden van
bezoek als er sprake is van een bezoekbeperking door de zorgaanbieder.
Uitgangspunt van de handreiking is maatwerk en oog voor lokale
verschillen.
Onderdeel B
Artikel 6
De leden van de SGP-fractie vragen of de genoemde artikelen uit
paragraaf 8 alleen bij de voorzitter veiligheidsregio berusten, dan wel bij
de burgemeester. Of kan de Minister deze bevoegdheden in bepaalde
situaties ook aanwenden?
De Minister van VWS is bevoegd indien de collectieve maatregelen
betrekking hebben op besloten plaatsen waar het beroep of bedrijf wordt
uitgeoefend dan wel betrekking hebben op inreisregels (m.u.v. thuisquarantaine).
De voorzitter van de veiligheidsregio c.q. de burgemeester is bevoegd
voor wat betreft collectieve maatregelen die betrekking hebben op
openbare plaatsen, publieke plaatsen en besloten plaatsen waar niet het
beroep of bedrijf wordt uitgeoefend.
Onderdeel C
De leden van de CDA-fractie lezen dat met de wijziging van artikel 6ba,
tweede lid wordt geregeld dat er geen wijziging van het Tijdelijk besluit
DCC meer nodig is om een GGD aan te kunnen wijzen voor de uitvoering
van de DCC-verordening. Deze leden vragen waarom de GGD’en niet
standaard aangewezen zijn voor de uitvoering van de DCC-verordening.
Als dat standaard gebeurt, hoeft er voor het aanwijzen van deze verantwoordelijkheid toch geen spoedregeling gemaakt te worden?
De DCC-verordening maakt het mogelijk dat ook aan personen die in een
derde land of een ander EU-land zijn gevaccineerd, een vaccinatiecertificaat kan worden afgegeven. Vanwege de specifieke kennis die nodig is
om alle mogelijke buitenlandse vaccinatiebewijzen te controleren is deze
service eerst aangeboden door een drietal GGD-en. Nadat die GGD-en
daar ervaring mee hadden opgedaan, zijn ook een aantal andere GGD-en
aangewezen om deze service te verlenen. Hiervoor is op grond van de
thans geldende regelgeving een wijziging van het Tijdelijk besluit DCC
noodzakelijk. Op het moment dat een GGD in staat is om de beschreven
service aan te bieden, is het van belang dat deze ook zo snel mogelijk
wordt aangewezen. Een wijziging van het Tijdelijk besluit DCC heeft een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

179

lange doorlooptijd. Daarom is in de praktijk gebruik gemaakt van de
mogelijkheid een spoedregeling te treffen, welke vervolgens gevolgd
werd door een wijziging van het Tijdelijk besluit DCC. Dit is een
omslachtige en tijdrovende procedure. Gelet hierop wordt in het
wetsvoorstel bovengenoemde wijziging voorgesteld.
Onderdeel E
De leden van de CDA-fractie lezen dat conform het voorgestelde artikel
20, vijfde lid wordt geregeld dat een wetsvoorstel tot incorporatie van een
A1-infectieziekte onverwijld moet worden ingediend na het tot stand
komen van de ministeriële regeling. Zij vragen of dit betekent dat het
wetsvoorstel tegelijk naar de Kamer gestuurd moet worden als de
regeling gepubliceerd wordt. Zo ja, kan dit dan betekenen dat vertraging
op kan treden in de publicatie van de ministeriële regeling?
Dit betekent dat het wetsvoorstel zo snel mogelijk na het vaststellen en
bekendmaken van de ministeriële regeling ingediend moet worden. Dat is
dus niet per se op hetzelfde moment als de publicatie van de regeling,
maar wel onverwijld daarna. Aangezien de publicatie losstaat van het
indienen van het wetsvoorstel, zal dit niet leiden tot vertraging in de
publicatie van de regeling.
Artikel 20, tweede lid
De leden van de SGP-fractie vragen waarom in artikel 20, het voorgestelde tweede lid geen inhoudelijke toetsingskaders of worden criteria
genoemd, en slechts «het gevoelen van de ministerraad».
Artikel 20, tweede lid, beschrijft de reeds bestaande procedure voor het
opschalen van een infectieziekte tot één van de genoemde groepen. Hier
wordt nu de mogelijkheid om op te schalen naar de nieuwe groep A1 aan
toegevoegd. Het artikel ziet alleen op de procesmatige stappen die hierbij
genomen moeten worden. Hierin is, net als in het eerste lid, de zinsnede
«in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad» opgenomen
om tot uitdrukking te brengen dat het voorstel om een infectieziekte aan te
wijzen als behorend tot één van de groepen in de ministerraad is
voorgelegd en de ministerraad hiermee heeft ingestemd.
Artikel 20, vijfde lid
De leden van de SGP-fractie constateren dat voor andere ziekten dan in
de groep A1 binnen acht weken een wetsvoorstel ingediend moet worden,
bij de groep A1 is dat onverwijld. Het begrip onverwijld bleek rekbaar, het
kon een behoorlijke tijd duren voordat de verlengingswet avondklok werd
ingediend. Is overwogen om ook bij A1 een duidelijke, kortere termijn te
noemen, bijvoorbeeld twee weken?
In het wetsvoorstel zoals dat voorlag bij de Afdeling advisering van de
Raad van State gold een termijn van acht weken. De Afdeling was van
oordeel dat de parlementaire zeggenschap in het voorstel verbeterd kon
worden door daarin te regelen dat het wetsvoorstel tot incorporatie van
de aanwijzing van een infectieziekte als behorend tot de groep A1, niet
binnen acht weken maar onverwijld moet worden ingediend. Op die
manier wordt bewerkstelligd dat het parlement zo snel mogelijk – en niet
pas relatief lang nadat (een of meer van) de bevoegdheden van hoofdstuk
V, paragraaf 8 van het wetsvoorstel kunnen worden ingezet – bij de
beoordeling van de aanwijzing als A1-infectieziekte wordt betrokken,
aldus de Afdeling. De Afdeling heeft geadviseerd de termijn van acht
weken te vervangen door de term «onverwijld»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

180

Dit advies is overgenomen. De regering acht het met de Afdeling van
belang dat het parlement zo snel als mogelijk betrokken wordt bij de
beoordeling van de aanwijzing als A1-infectieziekte, gelet op het feit dat
daarbij bevoegdheden van paragraaf 8, hoofdstuk V, Wpg, kunnen worden
geactiveerd. Met de term onverwijld wordt daaraan uitdrukking gegeven.
Onderdeel H
Artikel 58a
De leden van de CDA-fractie vragen waarom in het voorgestelde artikel
58a (begripsbepalingen) geen definitie is opgenomen van publiek
waarvan werkenden expliciet waren uitgesloten, zoals die wel in de Twm
was opgenomen. Kan de regering ingaan op de kritiek van de FNV, die
aangeeft het opvallend te vinden dat het wetsvoorstel geen expliciet
onderscheid maakt tussen werknemers en publiek, zowel bij besloten/voor
publiek toegankelijke plaatsen als bij evenementen?
Anders dan de leden van de CDA-fractie aangeven, was in de Twm ook
geen definitie van publiek opgenomen. In regelgeving worden alleen
termen die een te weinig bepaalde of een van het spraakgebruik afwijkende betekenis hebben, gedefinieerd. Dat is hier niet het geval. Onder
publiek worden in het wetsvoorstel overeenkomstig het normale
spraakgebruik de aanwezige bezoekers verstaan. Het gaat daarbij dus niet
om personen die (al dan niet tegen betaling) op die plaats werkzaam zijn
of daar werkzaamheden uitvoeren, maar om personen die naar die plaats
toe zijn gekomen om bijvoorbeeld iets te zien, te horen of te doen.
Dat betekent bijvoorbeeld dat maatregelen die ten aanzien van publieke
plaatsen genomen worden in beginsel niet gelden ten aanzien van de op
die plaats aanwezige werkenden. De te stellen voorwaarden of beperkingen aan de openstelling van publieke plaatsen kunnen echter wel
betrekking hebben op werkenden. Hierdoor is onderscheid dus mogelijk
op grond van het wetsvoorstel.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom woningen, hoewel formeel
besloten plaatsen, in de regeling vrijwel geheel worden uitgesloten van de
bevoegdheden die besloten plaatsen betreffen, terwijl dat bij besloten
plaatsen in de zin van artikel 6 veel minder het geval is? Zou voor artikel 6
niet ook een veel terughoudender benadering overwogen moeten
worden?
De plaatsen waarnaar verwezen wordt in artikel 6 van de Grondwet
onderscheiden zich nadrukkelijk van woningen in die zin dat deze plaatsen
bestemd zijn voor samenkomsten van grote aantallen personen. Juist in
een epidemie is dit een bijzonder relevant onderscheid. De regering wenst
absoluut terughoudend te zijn in het beperken van de vrije belijdenis van
godsdienst of levensovertuiging in gebouwen. Dit past in de geest van de
Grondwet, die voor dergelijke beperkingen niet voor niets geen delegatie
toestaat. De regering heeft echter rekening te houden met de mogelijkheid
dat in een epidemie grote samenkomsten van personen buitengewoon
grote gevaren voor de volksgezondheid met zich mee kunnen brengen. De
regering meent daarom dat in een epidemie aan gebedshuizen niet op
voorhand eenzelfde positie als woningen kan worden toegezegd.
Kan de regering aangeven waarom de woning niet is uitgesloten van de
definitie van besloten plaatsen, terwijl op alle plekken in de wet woningen
expliciet worden uitgezonderd? Vindt de regering het denkbaar dat
maatregelen in de woning worden getroffen? Zijn er voorbeelden uit de
afgelopen jaren?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

181

Het is volgens de regering niet logisch woningen uit te sluiten van de
definitie van besloten plaatsen. De fundamentele eigenschap van besloten
plaatsen is immers dat deze plaatsen niet vrijelijk voor eenieder zonder
aanziens des persoons toegankelijk zijn. Dit is bij uitstek waar voor
woningen. Door woningen uit te sluiten van de definitie van besloten
plaatsen zou de onjuiste en kwalijke indruk kunnen worden gewekt dat
woningen als publieke of zelfs openbare plaatsen behandeld zouden
kunnen worden.
Daar waar in het wetsvoorstel collectieve maatregelen (mede) zien op
besloten plaatsen is een uitzondering opgenomen voor woningen. Dit
betekent dat in het wetsvoorstel woningen zijn uitgezonderd bij het
nemen van collectieve maatregelen. Wel is in het wetsvoorstel geregeld
dat personen op een woonadres in thuisquarantaine kunnen gaan.
Controle op de naleving van de thuisquarantaine kan daarom wel bij een
woonadres plaatsvinden. Ook is in het wetsvoorstel de mogelijkheid
voorzien dat maatregelen die gelden binnen zorglocaties ook van
toepassing kunnen zijn op de woongedeelten van de zorglocatie. Deze
woongedeelten zijn voor de bewoners hun woning, maar zijn tegelijkertijd
deel van een zorglocatie. Deze locaties worden zoveel mogelijk als woning
behandeld, maar dit is niet altijd volledig mogelijk. Verder is in het
wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen dat, indien zich een dringende
omstandigheid voordoet waarin een reeds in het wetsvoorstel
opgenomen grondslag niet toereikend is en waarin direct moet worden
gehandeld er bij ministeriele regeling andere collectieve maatregelen
genomen kunnen worden (de noodbevoegdheid op grond van artikel
58d). In dit artikel zijn woningen niet uitgezonderd aangezien op voorhand
niet valt uit te sluiten dat voor de bestrijding van een epidemie van
infectieziekten behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan in
het belang van de volksgezondheid ook collectieve maatregelen in een
woning noodzakelijk kunnen blijken. Het inzetten van de noodbevoegdheid vergt een zorgvuldige procedure, zoals is neergelegd in dat
artikel, en ook is artikel 58b daarop van toepassing. Gelet op de aard van
deze noodbevoegdheid zal met de toepassing daarvan zeer terughoudend
moeten worden omgegaan.
Het opnemen van het onderwijs lijkt toch wel logisch in samenhang met
de voorzieningen van Jeugdhulp, Wet maatschappelijke ondersteuning
(Wmo) en Wet langdurige zorg (Wlz). Niet om sluiting van scholen
mogelijk te maken, maar juist om voortgang van het onderwijs op een
goede manier te regelen door af te kunnen wijken van de reguliere kaders,
zeker als het gaat om kwetsbare groepen (speciaal onderwijs).
De maatregelen en ook de voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen in het
onderhavige wetsvoorstel zijn bovenal gebaseerd op de algemene
principes van infectieziektenbestrijding. Met de opgenomen bevoegdheidsgrondslagen kan het grootste deel van de ziekteverwekkers van een
A1-infectieziekte worden aangepakt. De regering onderzoekt voor
volgende tranches of het toevoegen van nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen, noodzakelijk en proportioneel is voor het bestrijden van een
toekomstige epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1.
Artikel 58b
De leden van de CDA-fractie vragen waarom in het voorgestelde artikel
58b (reikwijdte en doel) toetsing aan het subsidiariteitsbeginsel (er dient
geen minder vergaande maatregel mogelijk te zijn waarmee hetzelfde
doel bereikt kan worden) niet letterlijk wordt genoemd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

182

Voor elke krachtens hoofdstuk V, paragraaf 8, vast te stellen ministeriële
regeling dient – aan de hand van de actuele stand van de epidemie van de
betreffende infectieziekte, de wetenschappelijke inzichten en voortgang
van de bestrijding – een beoordeling plaats te vinden van de noodzaak,
geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit van de voorgenomen
maatregelen. Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen over artikel
58b in het verslag, alsmede gedurende het rondetafelgesprek met
professoren Bovend’Eert, Gerards en Toebes en de heer Loof van het
College voor de Rechten van de Mens, wordt via de gelijktijdig met deze
nota ingediende nota van wijziging voorgesteld artikel 58b te herformuleren en hier ook het maatschappelijk welzijn bij te betrekken. In de
toelichting bij de nota van wijziging wordt nader ingegaan op de inhoud
en betekenis van artikel 58b.
Zij vragen of de regering in kan gaan op het punt van hoogleraar
Fundamentele Rechten bij het rondetafelgesprek, dat een extra eis die
grondrechtenverdragen meestal stellen niet wordt geëxpliciteerd in het
wetsvoorstel, namelijk de eis van een redelijke belangenafweging of «fair
balance». Zou het verhelderend zijn om uitdrukkelijk te vermelden dat het
onder art. 58b onder b genoemde vereiste van proportionaliteit ook
betekent dat er een deugdelijke afweging moet worden gemaakt tussen
de (vermoedelijk) aangetaste grondrechten aan de ene kant, en het
verwachte positieve gevolg voor de volksgezondheid aan de andere kant?
Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen over artikel 58b in het
verslag, alsmede gedurende het rondetafelgesprek met professoren
Bovend’Eert, Gerards en Toebes en de heer Loof van het College voor de
Rechten van de Mens, stelt de regering bij nota van wijziging voor artikel
58b te herformuleren en hier ook het maatschappelijk welzijn bij te
betrekken. In de toelichting bij de nota van wijziging wordt nader
ingegaan op de inhoud en betekenis van artikel 58b.
In de toelichting bij het voorgestelde artikel 58c (procedurevoorschriften
ministeriële regelingen) wordt vermeld dat de Minister-President – voor
wat betreft covid-19 en voor zover covid-19 als A1-infectieziekte wordt
aangewezen – zo nodig gebruik kan maken van de voorziening in artikel
26a van het reglement van orde voor de ministerraad. De leden van de
CDA-fractie vragen of dit betekent dat de regering voornemens is bij
volgende A1-infectieziektes niet meer de procedure te volgen waarbij
besluiten buiten de ministerraad om kunnen worden genomen. Deze
leden vragen tevens of artikel 26a van het Reglement van Orde voor de
ministerraad wordt aangepast aan de realiteit dat covid-19 in ieder geval
in eerste instantie waarschijnlijk geen A1-infectieziekte zal zijn.
Artikel 26a van het Reglement van orde voor de ministerraad ziet
uitsluitend op situaties met betrekking tot covid-19 en geldt niet voor
andere infectieziektes. De toepasselijkheid van dit artikel staat geheel los
van de vraag tot welke groep van infectieziektes covid-19 behoort.
Toepassing van artikel 26a is een specifieke afweging van de MinisterPresident: zo nodig en zo lang de continuïteit van de besluitvorming in het
kader van de bestrijding van het coronavirus (covid-19) dit noodzakelijk
maakt, kan afgeweken worden van het reglement. In welke groep covid-19
wordt ingedeeld is niet relevant voor deze afweging.
De leden van de SGP-fractie vragen wat de verschillen zijn tussen artikel
58b, Twm en de nu voorgestelde reikwijdte en doel in het nieuwe artikel
58b. Kan de regering de verschillen in bewoordingen zo specifiek mogelijk
toelichten? Waarom heeft de regering niet gewoon artikel 58b, Twm
overgenomen? Wat was daar volgens de regering precies onduidelijk aan?
Waarom is onder a «geschikt» toegevoegd? Als dat al wordt gedaan, zou
dat dan niet beter passen bij b, de proportionaliteit? Waarom is de
verwijzing naar de democratische rechtsstaat verdwenen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

183

Wat is precies het verschil tussen proportioneel onder b en evenredig
onder c?
Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen over artikel 58b in het
verslag, alsmede gedurende het rondetafelgesprek met professoren
Bovend’Eert, Gerards en Toebes en de heer Loof van het College voor de
Rechten van de Mens, stelt de regering bij nota van wijziging voor artikel
58b te herformuleren en hier ook het maatschappelijk welzijn bij te
betrekken. In de toelichting bij de nota van wijziging wordt nader
ingegaan op de inhoud en betekenis van artikel 58b.
Artikel 58c
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de verplichting in het oude
tweede lid is verwijderd, namelijk dat een regeling binnen twee dagen aan
de Kamer moet worden gezonden. De leden van de SGP-fractie lezen dit
in de toelichting en zouden het graag ook in de wettekst terug willen zien.
Ten tijde van de Twm gold een nahangprocedure voor de ministeriële
regelingen. Dat hield in dat de regeling al vastgesteld werd en vervolgens
binnen twee dagen naar beide Kamers gezonden werd. Een regeling kon
dan een week na deze overlegging in werking treden. Indien binnen die
termijn de Tweede Kamer besloot niet in te stemmen met de regeling,
verviel deze van rechtswege. Uit het oogpunt van democratische
legitimatie is parlementaire betrokkenheid bij de vast te stellen uitvoeringsregelingen van groot belang. Daarom is voor de ministeriële
regelingen in voorliggend wetsvoorstel in beginsel voorzien in een
voorhangprocedure, op grond waarvan deze regelingen dus al in het
ontwerpstadium aan het parlement moeten worden voorgelegd. Hierbij is
een voorhangtermijn van één week opgenomen. Deze termijn stelt het
parlement in staat om over de voorgenomen maatregelen met de
regering van gedachten te wisselen, voordat deze worden vastgesteld.
Indien er echter een dringende omstandigheid is waarin direct handelen
vereist is, of wanneer het treffen van maatregelen niet langer noodzakelijk
of proportioneel is, kan in plaats van een voorhangprocedure een
nahangprocedure worden gevolgd. Dit zal zorgvuldig moeten worden
afgewogen en gemotiveerd. De ministeriële regeling kan in dat geval
direct na de vaststelling en bekendmaking in werking treden. Vervolgens
wordt de regeling binnen twee dagen na vaststelling naar beide kamers
der Staten-Generaal gezonden. Deze procedure is opgenomen in het
voorgestelde derde lid van artikel 58c, waarin dus de termijn van twee
dagen is vastgelegd. De toelichting bij artikel 58c ten aanzien van de
termijn van twee dagen ziet ook op deze nahangprocedure.
Artikel 58d
De leden van de PVV-fractie zijn het niet eens met de noodbevoegdheid
zoals omschreven in artikel 58d. Onder deze noodbevoegdheid kunnen
allerlei vrijheidsbeperkingen maatregelen ingaan die verdergaan dan nu
wettelijk is geregeld. Deze leden achten dat ongewenst en hebben een
amendement ingediend om dit artikel te schrappen. In het uitzonderlijke
geval dat er werkelijk verdergaande maatregelen nodig zijn kan dit
middels een spoedwet geregeld worden. Graag ontvangen genoemde
leden een reactie.
Artikel 58d kent een constructie van zogeheten tijdelijke delegatie. Het
wetsvoorstel dat volgt op gebruik van de noodbevoegdheid moet alsnog
voorzien in de benodigde specifieke bevoegdheidsgrondslagen voor de
maatregelen die o.g.v. artikel 58d zijn genomen. Dat betekent dat het
parlement als medewetgever het laatste woord heeft over de aanvankelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

184

in een ministeriële regeling opgenomen maatregelen, zij kan zich in de
wetsprocedure immers uitspreken over het wetsvoorstel. Dit is een
gebruikelijke constructie voor het stellen van regels waarbij niet gewacht
kan worden op een (spoed)wet, maar die uiteindelijk nog regeling op
wetsniveau vergen. In dit verband wijst de regering ook op het
ongevraagde advies van de Afdeling over het (staats)nood- en crisisrecht,
waarin zij aanbeveelt in het kader van de modernisering van het
(staats)nood- en crisisrecht vangnetvoorzieningen in de wetgeving op te
nemen.152 Voorts wijst de regering op de adviesopmerking van de
Afdeling dat zij het voorgestelde artikel 58d – gegeven de zo nauw
mogelijk omschreven situatie waarin van de noodbevoegdheid gebruik
gemaakt kan worden gedurende de behandeling van de wet tot regeling
van het betrokken onderwerp – een genoegzame grondslag acht, ook uit
grondwettelijk perspectief.153
De leden van de CDA-fractie lezen dat met het voorgestelde artikel 58d
een noodbevoegdheid wordt ingevoerd. De regering schrijft dat
mogelijkheid voor een noodbevoegdheid tot uitdrukking brengt dat de
regering in een crisissituatie de voorkeur geeft aan het gebruik van
nationale wetgeving boven het gebruik van noodverordeningen. Deze
leden vragen waarom de mogelijkheid van het opdracht geven aan de
voorzitters van veiligheidsregio’s om noodverordeningen vast te stellen
(art. 7, eerste lid van de Wpg) dan niet komt te vervallen. Kan de regering
uiteenzetten in welke gevallen volgens haar de inzet van noodverordeningen nog nodig zou kunnen zijn, die niet ook met de nieuwe noodbevoegdheid van artikel 58d geregeld zouden kunnen worden?
Met dit wetsvoorstel worden specifieke bevoegdheidsgrondslagen
geboden voor de bestrijding van een epidemie van een A1-infectieziekte,
of directe dreiging daarvan, en in de gevallen waarin die specifieke
instrumenten ontoereikend zijn voorziet de noodbevoegdheid (artikel 58d)
bovendien in een grondslag voor maatregelen in dringende situaties die
noodzaken tot direct ingrijpen. Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
zal daarom de inzet van noodverordeningen voor de bestrijding van een
A1-infectieziekte niet aan de orde zijn. Uit het subsidiariteitsbeginsel en de
bedoeling van de noodbevoegdheden in de Gemeentewet vloeit voort dat
het gebruik van noodverordeningen niet passend is als de andere
regelgeving voldoende instrumenten geeft of kan geven om effectief op te
treden. Voor andere doeleinden dan de bestrijding van een
A1-infectieziekte blijft de inzet van noodverordeningen – voor zover
passend binnen de daarvoor geldende kaders – wel denkbaar. Daarbij kan
worden gedacht aan een situatie van ernstige wanordelijkheden, of
ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, die nopen tot algemeen
verbindende voorschriften ter handhaving van de openbare orde of ter
beperking van gevaar.
De leden van de CDA-fractie vragen verder naar artikel 7, eerste lid, Wpg.
Deze bepaling regelt in algemene zin de positie van de Minister van VWS
met betrekking tot de bestrijding van een epidemie van een
A-infectieziekte of een directe dreiging daarvan, waaronder een brede
bevoegdheid om opdrachten te geven aan de voorzitter van de veiligheidsregio. Deze bepaling ziet daarmee niet specifiek op noodverordeningen. Het gebruik van noodverordeningen door de voorzitter van de
veiligheidsregio is gebaseerd op artikel 39 Wvr jo. 176 Gemeentewet.
152

Ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, «van noodwet tot
crisisrecht», van 15 december 2021 (W04.21.0291/I), zie paragraaf 4.5, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29 668, nr. 65.
153
Zie Advies van de Afdeling advisering Raad van State van 24 augustus 2022 (W13.22.0138/III)
en nader rapport, Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

185

Zoals hiervoor toegelicht vloeit uit de systematiek van de noodverordening voort dat de inzet van noodverordeningen voor de bestrijding van
een A1-infectieziekte in de toekomst niet aan de orde zijn.
In de Wpg wordt niet beoogd specifieke regels te stellen met betrekking
tot de noodverordeningen. Het voorgestelde artikel 6, vijfde lid, Wpg
bevat abusievelijk een uitzondering voor artikel 176 Gemeentewet met
betrekking tot de bevoegdheidsverdeling tussen de burgemeester en de
voorzitter veiligheidsregio. Deze uitzondering wekt onbedoeld de indruk
dat de voorzitter van de veiligheidsregio in de beheersfase een noodverordening zou kunnen afkondigen, in plaats van de burgemeester. Echter, het
gebruik van noodverordeningen voor de bestrijding van een
A1-infectieziekte is überhaupt niet meer aan de orde, zoals hierboven
toegelicht. Daarom wordt deze bepaling bij nota van wijziging aangepast
zodat verwijzing naar artikel 176 Gemeentewet wordt geschrapt.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom in het voorgestelde artikel
58d, derde lid een aparte regeling voor Caribisch Nederland wordt
voorgesteld. Om welke reden zou een ministeriële regeling voor Bonaire,
Sint Eustatius en Saba niet snel genoeg tot stand kunnen komen
waardoor daar wel met noodverordeningen gewerkt moet worden?
Dit houdt verband met de bijzondere omstandigheden waardoor Caribisch
Nederland zich wezenlijk onderscheidt van de rest van Nederland. Daarbij
gaat het onder andere om de geografische afstand tussen Caribisch en
Europees Nederland en het daarmee gepaard gaande tijdsverschil. Ook
betekenen kleinschalige eilandsetting, het gebrek aan uitwijkmogelijkheden en de beperkte uitwijkopties voor curatieve zorg, dat het nodig kan
zijn om op zeer korte termijn maatregelen te treffen voor Caribisch
Nederland.
De leden van de SGP-fractie stellen dat de Twm welbewust geen
noodbevoegdheid kende. Waarom is ervoor gekozen om met deze
structurele wetswijziging wel een noodbevoegdheid te creëren? Voor
genoemde leden is dit een zwaarwegend punt. Waarom worden de
noodbevoegdheden niet beperkt tot acute dreigingen waarbij maatregelen
direct in werking moeten treden? Is het niet juist nodig om het onderscheid te benadrukken tussen 58d en 58c, omdat de reikwijdte van 58d
onbepaald is? Het criterium van 58d zou daarom nog urgenter moeten
zijn. Waarom wordt niet gekozen voor een koninklijk besluit om uitzonderingen in noodgevallen mogelijk te maken? Dat is toch bij Wbbbg ook het
geval? Waarom is op geen enkele manier voorzien in clausulering?
Zouden ondergrenzen voor bijvoorbeeld de privésfeer niet noodzakelijk
zijn? Graag ontvangen de leden van de SGP-fractie hierop een uitvoerige
toelichting.
De regering heeft bij indiening van het voorstel voor de Twm het belang
van een noodbevoegdheid onderkend, en deze was dus ook onderdeel
van het destijds ingediende wetsvoorstel (artikel 58c). Dat voorstel werd
via amendement vervangen door een vangnetbepaling voor Caribisch
Nederland.
Ook nu onderkent de regering het belang van een noodbevoegdheid en zij
stelt daarom artikel 58d voor. Het feit dat het onderhavige voorstel een
structureel kader biedt voor de bestrijding van alle toekomstige epidemieën van A1-infectieziekten, maakt een noodbevoegdheid des te
belangrijker. Niet uit te sluiten is immers dat zich omstandigheden
voordoen waarin voor de bestrijding van een bepaalde A1-infectieziekte
maatregelen nodig zijn waar op dat moment (nog) geen specifieke
bevoegdheidsgrondslag voor is. Mogelijke epidemieën van
A1-infectieziekten en gevolgen daarvan kunnen vooraf immers niet geheel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

186

worden overzien. In dit verband wordt ook gewezen op het ongevraagde
advies van de Afdeling over het (staats)nood- en crisisrecht, waarin zij
aanbeveelt in het kader van de modernisering van het (staats)nood- en
crisisrecht vangnetvoorzieningen in de wetgeving op te nemen.154 In dat
geval hoeft – indien ander geschreven recht geen soelaas biedt – niet
teruggevallen te worden op ongeschreven (staats)noodrecht.
Artikel 58d kent een constructie van zogeheten tijdelijke delegatie. Het
wetsvoorstel dat volgt op gebruik van de noodbevoegdheid moet alsnog
voorzien in de benodigde specifieke bevoegdheidsgrondslagen voor de
maatregelen die o.g.v. artikel 58d zijn genomen. Dat betekent dat het
parlement als medewetgever het laatste woord heeft over de aanvankelijk
in een ministeriële regeling o.g.v. artikel 58d opgenomen maatregelen, zij
kan zich in de wetsprocedure immers uitspreken over het wetsvoorstel.
Artikel 58d is stringenter dan artikel 58c, immers het dient niet alleen te
gaan om een urgente situatie (dringende situatie die noodzaakt tot direct
handelen), maar er moet ook sprake zijn van de situatie waarin hoofdstuk
V, paragraaf 8, ontoereikend is:
– er moet sprake zijn van een dringende omstandigheid waarin direct
moet worden gehandeld. De regering beoogt met deze criteria tot
uitdrukking te brengen dat het gaat om situaties waarin met grote
spoed moet worden gehandeld en waarin dus niet eerst een (spoed)wetsvoorstel kan worden afgewacht. Uit de aard der zaak kan een
spoedregeling als bedoeld in artikel 58d – anders dan een spoedwetsvoorstel – binnen een aantal dagen worden vastgesteld en in werking
treden;
– voorts moet sprake zijn van ontoereikendheid: de specifieke bevoegdheidsgrondslagen uit hoofdstuk V, paragraaf 8, Wpg, bieden geen
toereikende grondslag. Het kan gaan om een situatie waarin de
benodigde grondslag niet in de Wpg is opgenomen maar ook om een
situatie waarin er wel een benodigde grondslag is die evenwel niet kan
worden ingezet, omdat deze voor de betreffende omstandigheid
bijvoorbeeld niet proportioneel wordt geacht; de toets van artikel 58b
vindt immers ook toepassing als het gaat om een ministeriële regeling
op grond van artikel 58d.
Het artikel is dus niet ongeclausuleerd.
Tot slot wordt wat betreft de in artikel 58d opgenomen criteria en de
voorgestelde procedure gewezen op de adviesopmerking van de Afdeling
dat ook zij het voorgestelde artikel – gegeven de zo nauw mogelijk
omschreven situatie waarin van de noodbevoegdheid gebruik gemaakt
kan worden gedurende de behandeling van de wet tot regeling van het
betrokken onderwerp – een genoegzame grondslag acht, ook uit grondwettelijk perspectief.155
Artikel 58e
De leden van de SGP-fractie vragen of het niet passender is om in plaats
van «kan onderscheid worden gemaakt» te kiezen voor de formulering
«dient zoveel mogelijk onderscheid te worden gemaakt».
Uiteraard is van belang dat de mogelijkheid bestaat om in bepaalde
situaties maatwerk te leveren. De maatregelen dienen immers niet dieper
in te grijpen dan nodig is voor de bestrijding van de betreffende
154

Ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, «van noodwet tot
crisisrecht», van 15 december 2021 (W04.21.0291/I), zie paragraaf 4.5, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29 668, nr. 65.
155
Zie Advies van de Afdeling advisering Raad van State van 24 augustus 2022 (W13.22.0138/III)
en nader rapport, Kamerstukken II 2021/22, 36 194, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

187

A1-infectieziekte. Bovendien kan de epidemiologische situatie verschillen
naar gelang de A1-infectieziekte en naar gelang de actuele stand van de
betreffende epidemie. Het is echter niet het uitgangspunt om zoveel
mogelijk onderscheid te maken. Door het creëren van de mogelijkheid om
differentiatie en lokaal en regionaal maatwerk toe te passen, kunnen zo
nodig gerichte maatregelen per gebied, groep van personen, plaats of
activiteit worden getroffen. De formulering van artikel 58e biedt deze
mogelijkheid.
Is het niet wenselijk dat de burgemeester ook ontheffingen kan geven
indien de leiding van de bestrijding bij de voorzitter van de Veiligheidsregio ligt?
In de praktijk kunnen er ten aanzien van een A1-infectieziekte twee fasen
worden onderscheiden die van betekenis zijn voor de bestuurlijke
verhoudingen tussen het Rijk, gemeenten en de veiligheidsregio’s, te
weten de acute fase en de beheerfase. De vraag betreft de acute fase,
waarin de voorzitter van de veiligheidsregio het aangewezen bevoegde
bestuursorgaan is voor de toepassing van de bevoegdheden in hoofdstuk
V paragraaf 8 van de Wpg, waaronder het verlenen van ontheffingen.
Vanwege de kenmerken van de acute fase (er is veel onbekendheid met de
infectieziekte; de effecten van de infectieziekte zijn moeilijk in te schatten;
er is (nog) weinig kennis voorhanden en er bestaat onduidelijkheid over
de benodigde aanpak om de infectieziekte te bestrijden en de maatschappelijke impact hiervan), is het in deze acute fase noodzakelijk dat de
uitvoering van taken en bevoegdheden, met het oog op de slagvaardigheid, zo gecoördineerd mogelijk op regionaal niveau plaatsvindt. In de
beheerfase zijn deze bevoegdheden aan de burgemeester toegekend.
In een acute fase zal naar verwachting minder snel sprake zijn van het
verlenen van ontheffingen door de voorzitter van de veiligheidsregio. Het
is echter niet uitgesloten dat ook in de acute fase ontheffingen worden
verleend door de voorzitter van de veiligheidsregio. De burgemeester kent
de specifieke lokale omstandigheden het beste en is dus bij uitstek het
bestuursorgaan dat in staat is de (mogelijke) gevolgen van een ontheffing
te beoordelen. Daarom raadpleegt de voorzitter van de veiligheidsregio in
de acute fase de burgemeester als hij/zij in diens gemeente bevoegdheden uitoefent, tenzij de vereiste spoed zich daartegen verzet. De
bevoegdheid om de ontheffing te verlenen in de acute fase blijft echter bij
de voorzitter van de veiligheidsregio om voornoemde redenen. Zodra kan
worden overgegaan tot de beheerfase zullen de bevoegdheden,
waaronder de ontheffingsbevoegdheid, verschuiven naar de burgemeester, onder andere vanuit het uitgangspunt «wat lokaal kan, moet
lokaal». De overgang gebeurt door middel van een besluit van de Minister
van VWS, in overeenstemming met de Ministers van BZK en JenV en na
overleg met de voorzitters van de veiligheidsregio’s.
Artikel 58f
De leden van de PVV-fractie vinden het pijnlijk dat de regering denkt dat
er zoiets bestaat als een veilige afstand. De enige veilige afstand die
ervoor kan zorgen dat een virus niet overspringt, is die afstand waarbij
mensen elkaar helemaal niet treffen en dat is niet wat de regering bedoelt.
Het beweren dat er zoiets bestaat als een veilige afstand waarop je niet
besmet kunt worden, creëert een schijnveiligheid waarin risicogroepers
zich veilig kunnen wanen, terwijl ze dat niet zijn, met alle gevolgen van
dien. Tijdens de coronacrisis werd een veilige afstandsnorm van anderhalvemeter gehanteerd. Uit wetenschappelijke onderzoeken bleek dat het
coronavirus ook over een grotere afstand, zelfs acht meter, kon
overspringen in geval van een slecht geventileerde ruimte. Ventilatie was
daarmee tijdens de coronacrisis een nadrukkelijkere factor voor succes in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

188

het voorkomen dat het virus overspringt dan afstand. De voorgestelde
maatregel met de preassumptie dat zoiets bestaat als een veilige afstand
komt voort uit de grote druppel theorie, die uiterlijk in mei 2021 sneuvelde
toen zowel de WHO als het CDC onomwonden stelden dat «inhalation of
virus» de «main route» is die het coronavirus neemt. Dat de regering de
grote druppel theorie als uitgangspunt neemt, achten deze leden
bijzonder zorgelijk.
De leden van de SGP-fractie vragen of de norm voor veilige afstand niet
zo verstrekkend is dat een algemene maatregel van bestuur toch beter
past, mede gezien het feit dat de behoefte aan flexibiliteit niet echt wordt
gevoeld. Dit is geen norm die telkens of zomaar wijzigt?
Gelet op de gewenste uniformiteit en eenduidigheid in de procedures
voor het nemen van maatregelen, en met het oog op de slagvaardigheid,
is ervoor gekozen de veilige afstand bij ministeriele regeling vast te
stellen. Het gaat hier alleen om het daadwerkelijk bepalen van de grootte
van de veilige afstand, want de norm dat er een veilige afstand moet
worden gehouden, staat al in de wet. Deze wettelijke norm zal eerst
volgens de procedure van artikel 20 of 20a, met parlementaire betrokkenheid, geactiveerd moeten worden, alvorens de afstand vastgesteld kan
worden. Vervolgens zal de ministeriële regeling waarin de grootte van de
veilige afstand wordt bepaald via de daarvoor geijkte procedure (artikel
58c) aan beide Kamers worden voorgelegd. Beide Kamers kunnen daarbij
gebruik maken van hun reguliere instrumentarium en voorts komt aan de
Tweede Kamer hierbij een blokkeringsrecht toe. Hiermee is naar onze
mening de procedure voor het instellen van de veilige afstand met
voldoende waarborgen omkleed.
De gewenste snelheid en slagkracht bij het bepalen van de veilige afstand
ziet niet alleen op het vergroten van de veilige afstand, maar ook op het
afschalen of afschaffen ervan, zodra dat kan. Ook hiervoor acht de
regering de procedure van een ministeriële regeling geschikter dan de
procedure voor het tot stand brengen of wijzigen van een algemene
maatregel van bestuur.
In artikel 58f, Twm boden lid 4 en lid 5 ruimte voor maatwerk en een
alternatief voor de veilige afstand of uitzondering daarvan. Waarom zijn
deze twee bepalingen niet opgenomen in het voorliggende wetsvoorstel?
Valt dit onder het algemene artikel 58e? Zo ja, is dat voor deze belangrijke
maatregel wel duidelijk genoeg?
Het maatwerk dat geboden werd in artikel 58f, vierde en vijfde lid, van de
Twm is in het voorliggende wetsvoorstel opgenomen in artikel 58f, derde
lid, onderdeel e, op grond waarvan bij ministeriële regeling aanvullende
uitzonderingen bepaald kunnen worden voor personen die of situaties
waarbij de veilige afstandsnorm niet in acht kan worden genomen. Het
maakt dus nog altijd expliciet onderdeel uit van artikel 58f.
Artikel 58g
De leden van de SGP-fractie vragen of het klopt dat het begrip hygiënemaatregelen in het wetsvoorstel in strikte zin opgevat moet worden,
bijvoorbeeld het ontsmetten van handen, het inrichten van de ruimte, en
het plaatsen van schermen, en dat hieronder niet valt het beperken van
fundamentele rechten door het gedrag van mensen te reguleren. De tekst
en toelichting gaat uit van de fysieke ruimte en objecten. Of biedt dit toch
ook breder mogelijkheden om maatregelen te verplichten die naar
verwachting bijdragen aan verspreiding? Dit is bijvoorbeeld van belang
voor de kwestie van het zingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

189

Hygiënemaatregelen zijn in het wetsvoorstel gedefinieerd als «maatregelen betreffende de inrichting van ruimten of aldaar te gebruiken
voorwerpen of materialen, of het treffen van voorzieningen ten behoeve
van de reinheid of teneinde de verspreiding van ziekteverwekkers zoveel
mogelijk tegen te gaan». Dit omvat inderdaad bijvoorbeeld het
ontsmetten van handen, het inrichten van de ruimte en het plaatsen van
schermen. Ook kan hier bijvoorbeeld onder worden geschaard dat
ruimten en objecten regelmatig worden gereinigd of dat bepaalde
voorwerpen die beperkt herbruikbaar zijn, zoals stempotloden, niet door
verschillende personen worden gebruikt. De regering sluit niet uit dat
hiermee in gevallen ook menselijk gedrag kan worden gereguleerd.
Dergelijk gedrag zal echter, om onder een hygiënemaatregel te kunnen
vallen, wel nauw verbonden moeten zijn met de hygiëne in strikte zin.
Hierbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan het door de SGP-fractie
genoemde voorbeeld van het ontsmetten van handen. De mogelijkheid
om hygiënemaatregelen te treffen biedt geen grondslag voor een verbod
op of beperking van zingen.
Artikel 58h
De leden van de CDA-fractie constateren dat blijkens de memorie van
toelichting krachtens artikel 58h Wpg kan worden gedifferentieerd tussen
werkenden en bezoekers. Genoemde leden constateren echter dat die
differentiatie niet expliciet in de wet is opgenomen. Kan de regering dit
nader toelichten?
Dit artikel heeft betrekking op het publiek dat aanwezig is in een publieke
plaats. Onder publiek worden hier overeenkomstig het normale spraakgebruik de aanwezige bezoekers verstaan. Het gaat daarbij dus niet om
personen die (al dan niet tegen betaling) op die plaats werkzaam zijn of
daar werkzaamheden uitvoeren, maar om personen die naar die plaats toe
zijn gekomen om bijvoorbeeld iets te zien, te horen of te doen. Dat
betekent dat de maatregelen die op grond van dit artikel gesteld worden
in beginsel dus niet gelden ten aanzien van de op die plaats aanwezige
werkenden. De te stellen voorwaarden of beperkingen aan de openstelling
van publieke plaatsen kunnen echter wel betrekking hebben op
werkenden. Hierdoor is differentiatie mogelijk op grond van het
wetsvoorstel.
De leden van de SGP-fractie doen de suggestie dat principieel de keuze
kan worden gemaakt om publieke plaatsen nooit meer helemaal te
sluiten. Dan zou dus artikel 58h, lid a moeten worden geschrapt. Heeft de
regering dit overwogen?
Het op grond van de voorgestelde bevoegdheidsgrondslag (58h, sub a)
aanwijzen van publieke plaatsen die niet voor publiek mogen worden
opengesteld is een zware maatregel. De regering acht deze bevoegdheid
evenwel een noodzakelijk instrument in de slapende gereedschapskist. De
sluiting van publieke plaatsen beperkt het aantal contacten. Dit is van
belang om het risico op verspreiding vanuit personen die zelf (nog) niet
weten dat ze besmettelijk zijn te voorkomen. Deze maatregel beperkt ook
het risico op overdracht als ingezette bronmaatregelen (zoals het in
isolatie gaan na een positieve test) onvoldoende opgevolgd worden. De
regering wil benadrukken dat deze bevoegdheid slechts kan worden
ingezet als wordt voldaan aan het afwegingskader van het voorgestelde
artikel 58b van het wetsvoorstel. De regering benadrukt verder dat de
bevoegdheidsgrondslagen slapend recht betreffen, totdat deze bevoegdheden in werking zijn gesteld: bij (of na) aanwijzing van een
A1-infectieziekte zal bepaald moeten worden welke specifieke bevoegdheden voor collectieve maatregelen in werking moeten worden gesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

190

De afweging van noodzaak en proportionaliteit, dient, zoals aangegeven
in het nader rapport, ook plaats te vinden bij de inwerkingstelling van
bevoegdheden die een beperking kunnen opleveren van grondrechten. Dit
vloeit voort uit het ongeschreven constitutioneel recht.
Het volledig sluiten van bedrijven en winkels moeten we niet meer willen.
Doet dit voldoende recht aan bestaanszekerheid, ondernemersvrijheid en
eigendomsrecht? Onderdeel b van lid 1 biedt voldoende ruimte om
stringente maatregelen te treffen. Daarom zouden de leden van de
SGP-fractie zich kunnen voorstellen dat het voorgestelde lid a wordt
geschrapt. Is de regering daartoe bereid?
Artikel 58h, eerste lid, onderdeel b, biedt inderdaad voldoende ruimte om
stringente maatregelen te treffen. Het is echter niet op voorhand uit te
sluiten dat een algehele sluiting nooit noodzakelijk is. Of volstaan kan
worden met een minder ingrijpende maatregel (zoals op grond van
onderdeel b van het voorgestelde artikellid), zal onderdeel moeten zijn
van de beoordeling van de noodzaak en proportionaliteit van een
voorgenomen maatregel.
Betekent artikel 58h, derde lid, onderdeel b dat het categorisch weigeren
van publiek voor vergaderingen van de Staten-Generaal – zoals bij de
bestrijding van covid-19 is gebeurd – in de toekomst dus niet mogelijk is?
Ja, het categorisch weigeren van publiek voor vergaderingen van de
Staten-Generaal wordt in dit voorstel uitgesloten. Wel is het mogelijk dat
aan toegang tot deze vergaderingen voor het publiek voorwaarden
worden gesteld.
Artikel 58k
De leden van de SGP-fractie vragen of het niet passender is om
vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke bijeenkomsten
als bedoeld in artikel 6 van de Grondwet expliciet uit te zonderen, in lijn
met de definitie van evenementen (58i), dus geen generieke vrijstelling
voor deze besloten plaatsen, maar voor deze specifieke activiteiten.
De regering kiest ervoor zo dicht mogelijk bij de Grondwet te blijven, die
nadrukkelijk onderscheid maakt tussen belijdenis van godsdienst of
levensovertuiging binnen gebouwen en belijdenis buiten gebouwen. Er is
dan ook geen sprake van een generieke vrijstelling voor specifieke
plaatsen, maar voor activiteiten van belijdenis van godsdienst of
levensovertuiging binnen gebouwen.
Waarom benoemt de regering in de toelichting bij artikel 58k de
bescherming van artikel 12 Wet op het binnentreden, terwijl het in artikel
58 toch gaat om situaties waar de bijeenkomst nog niet is aangevangen?
De verwijzing naar de bepalingen over gebedshuizen in de Algemene wet
op het binnentreden is in de toelichting opgenomen ter illustratie dat de
scheiding van kerk en staat in Nederland in algemene zin terughoudendheid van de overheid vergt waar het gaat om overheidsbemoeienis
met activiteiten in gebedshuizen. Het gaat hier ter illustratie om dit
principe. Dat het concrete voorbeeld van de Algemene wet op het
binnentreden is beperkt tot situaties waarin activiteiten van belijdenis van
godsdienst of levensovertuiging in gang zijn, doet volgens de regering
aan de illustrerende werking van het voorbeeld niet af.
Waarom is 58k voor vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke bijeenkomsten nodig wanneer in het uiterste geval bij dreigend
gevaar ook 58l gebruikt kan worden?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

191

De regering ziet de bevoegdheid van artikel 58l als een zwaarder middel
dan de zorgplicht uit artikel 58k. Vanuit het beginsel van subsidiariteit
dient de overheid waar mogelijk altijd een zo licht mogelijk middel in te
zetten. Het categorisch uitsluiten van 58k voor gebedshuizen zou kunnen
leiden tot het gedwongen gebruik van 58l, terwijl 58k had kunnen
volstaan.
Artikel 58l
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering kan aangeven hoe zij
de samenloop ziet van deze bevelsbevoegdheid en artikel 12 van de Wet
op het binnentreden, waarbij het verstoren van een bijeenkomst buiten
geval van heterdaad niet mogelijk is. Betekent dit concreet dat in geen
geval een bevel mag worden gegeven dat de voortgang van de bijeenkomst verstoort?
Artikel 12 van de Algemene wet op het binnentreden betreft het fysiek
binnentreden van gebedshuizen tijdens religieuze diensten. Dit betekent
niet dat tijdens religieuze diensten in gebedshuizen vrijelijk verboden
gedragingen kunnen plaatsvinden, maar stelt slechts een beperking ten
aanzien van de wetshandhaving. De Algemene wet op het binnentreden
staat dan ook niet in de weg aan het geven van een bevel dat de activiteiten tijdens een godsdienstige bijeenkomst betreft, zij het dat
handhaving van een dergelijk bevel pas na afloop van de bijeenkomst zal
kunnen plaatsvinden.
Artikel 58n
De leden van de SGP-fractie stellen dat het erop lijkt dat op grond van
artikel 58, vijfde lid zelfs voorwaarden zijn uitgesloten om bijvoorbeeld het
dragen van beschermingsmiddelen te verplichten. Welke gedachten heeft
de regering hierbij?
Voor de regering staat het belang van bezoek en sociaal contact voorop,
dit draagt immers bij aan het welbevinden van cliënten en patiënten. Om
te voorkomen dat instellingen in het geheel geen bezoek toelaten, is in het
vijfde lid geregeld wie, als de zorginstellingen beperkingen aan toegang
aan bezoekers stellen, toch toegang hebben. De maatregelen die de
zorginstelling neemt mogen er niet toe leiden dat de personen, genoemd
in het vijfde lid, geen toegang tot de zorginstelling hebben. Het kan
gegeven de lokale situatie wel zo zijn dat ter bescherming van de
bewoners (en personeel) een instelling het nodig acht om bijvoorbeeld
beschermingsmiddelen te dragen om verspreiding van de ziekteverwekker
tegen te gaan. De instelling stemt zijn beleid af met vertegenwoordigers
van cliënten en personeel. Het kan daarom zo zijn dat de instelling ook
aan bezoekers als bedoeld in het vijfde lid, medewerking vraagt om ter
bescherming van bewoners en personeel beschermingsmiddelen te
dragen.
Artikel 58o
De leden van de SGP-fractie hebben hierbij dezelfde vraag als bij artikel
58h (publieke plaatsen). Gaat het niet te ver om mensen die hun bedrijf
maken van vervoer volledig te verbieden hun werk te doen? Zelfs in een
taxi zou je ten minste één passagier met beschermende middelen kunnen
vervoeren. Zou de regering willen overwegen om het eerste dusdanig aan
te passen dat het geheel verbieden van bedrijfsmatig personenvervoer
niet meer mogelijk is?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

192

Tijdens de epidemie van covid-19 werd het onderscheid gemaakt tussen
«noodzakelijk» bedrijfsmatig personenvervoer dat onder bepaalde
voorwaarden- en een mondkapjesplicht kon plaats vinden (zoals
doelgroepenvervoer- of vervoer naar werklocaties) en recreatief bedrijfsmatig personenvervoer (discobus, pannenkoekenboot, vervoer naar een
attractiepark). Dat laatste was wél verboden. Taxivervoer kon ook tijdens
de epidemie doorgaan met één passagier en aanvullende maatregelen (=
mondkapje verplicht en een schermadvies tussen voor- en achterbank).
Dit alles onder de noemer om enerzijds het maatschappelijke leven niet te
ontwrichten en anderzijds onnodige verspreiding (door recreatief vervoer)
te voorkomen.
Het huidige wetsvoorstel ziet alleen niet specifiek op de bestrijding van de
epidemie van covid-19 maar op de bestrijding van toekomstige
A1-infectieziekten. De bevoegdheden die in het wetsvoorstel zijn
opgenomen kunnen in werking worden gesteld bij de aanwijzing van een
infectieziekte als behoren tot groep A1. Het verbieden van bedrijfsmatig
vervoer op grond van de voorgestelde bevoegdheidsgrondslag is een
zware maatregel. De regering acht de bevoegdheid om bedrijfsmatig
vervoer te verbieden evenwel een noodzakelijk instrument in de huidige
gereedschapskist. Het verbieden van bedrijfsmatig vervoer beperkt het
aantal contacten. Dit is van belang om het risico op verspreiding vanuit
personen die zelf (nog) niet weten dat ze besmettelijk zijn te voorkomen.
Deze maatregel beperkt ook het risico op overdracht als ingezette
bronmaatregelen (zoals het in isolatie gaan na een positieve test)
onvoldoende opgevolgd worden. De regering wil benadrukken dat deze
bevoegdheid slechts kan worden ingezet als wordt voldaan aan het
afwegingskader van het voorgestelde artikel 58b.
De regering benadrukt verder dat de bevoegdheidsgrondslagen slapend
recht betreffen, totdat deze bevoegdheden in werking zijn gesteld: bij (of
na) aanwijzing van een A1-infectieziekte zal bepaald moeten worden
welke specifieke bevoegdheden voor collectieve maatregelen in werking
moeten worden gesteld. De afweging van noodzaak en proportionaliteit,
dient, zoals aangegeven in het nader rapport, ook plaats te vinden bij de
inwerkingstelling van bevoegdheden die een beperking kunnen opleveren
van grondrechten. Dit vloeit voort uit het ongeschreven constitutioneel
recht.
Artikel 58za
De leden van de SGP-fractie stellen dat de boete voor het niet-naleven
van de quarantaine even hoog is als die voor het niet tonen van de
verklaring. Is dat proportioneel? Het is een gefixeerde boete, dus om
maatwerk te leveren is het alles of niets. Je kunt je voorstellen dat burgers
hun verklaring kwijtraken, dan is 339 euro erg hoog.
Als de toezichthouder constateert dat een quarantaineplichtige reiziger
zich niet houdt aan de thuisquarantaineplicht dan kan de toezichthouder
handhavend optreden en een bestuurlijke boete van 339 euro opleggen en
eventueel een last onder dwangsom opleggen.
Als een quarantaineplichtige reiziger de thuisquarantaineverklaring niet
kan tonen terwijl dit wel verplicht is gesteld dan levert dit een overtreding
op die strafrechtelijk wordt gehandhaafd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

193

Deze handhaving kan bestaan uit 7 dagen hechtenis of een geldboete van
de eerste categorie (thans maximaal 450 euro). Dit is een maximaal
bedrag. Dit betekent dat er maatwerk mogelijk is voor het opleggen van
de boete.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 194, nr. 8

194