Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

31 570

Herziening Grondwet

Nr. 20

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 oktober 2011
Hierbij bied ik u mede namens de minister van Veiligheid en Justitie aan
de kabinetsreactie op het advies van de staatscommissie Grondwet van
11 november 2010.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. P. H. Donner

kst-31570-20
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 570, nr. 20

1

Kabinetsreactie advies staatscommissie Grondwet
1. Inleiding
Op 11 november 2010 heeft de staatscommissie Grondwet (hierna: de
staatscommissie) advies uitgebracht over een herziening van de
Grondwet. Het kabinet heeft met veel belangstelling en waardering kennis
genomen van het advies en dankt de staatscommissie voor de door haar
verrichte werkzaamheden. Zij heeft die in de betrekkelijk korte termijn van
zestien maanden weten af te ronden en laten resulteren in een goed
leesbaar rapport, waarin de vele aan haar voorgelegde constitutionele
kwesties helder uiteengezet zijn. De staatscommissie werd ingesteld bij
koninklijk besluit van 8 juli 2009 en een dag later geïnstalleerd.1 De
instelling vloeide rechtstreeks voort uit het coalitieakkoord van het vorige
kabinet. In het beleidprogramma van dat kabinet was het gewenste advies
geplaatst in het bredere kader van een zogenoemde versterking van de
Grondwet en van het burgerschap, een noemer waaronder ook andere
activiteiten zijn ontplooid.
De opdracht van de Staatscommissie kwam tot stand nadat de Raad van
State desgevraagd advies had uitgebracht over de opdrachtverlening2 en
tot tweemaal toe was gedebatteerd met de Tweede Kamer over het
voorstel voor een opdracht.3 Een aantal van de grondwettelijke vraagstukken waarover de staatscommissie om advies is gevraagd, had reeds
langer de aandacht van de regering, zoals bijvoorbeeld het vraagstuk
betreffende grondrechten in het digitale tijdperk4 en betreffende een
preambule.5 Andere onderwerpen hadden meer recent de aandacht
gekregen en waren in de gedachtevorming minder uitgekristalliseerd,
zoals de vraag naar de verhouding tussen wezenlijke Nederlandse
constitutionele waarden en internationaal recht. Daarnaast heeft het
vorige kabinet een aantal onderwerpen onder de aandacht gebracht van
de – toen inmiddels geïnstalleerde – staatscommissie op verzoek van de
Tweede en Eerste Kamer; deze brieven zijn als bijlagen opgenomen bij het
advies van de staatscommissie.
2. Herziening van de Grondwet

1

Staatscourant 2009, nr. 10354 9 juli 2009
(Instellingsbesluit staatscommissie Grondwet), en Staatscourant 2010, nr. 14751,
29 september 2010 (Instellingsbesluit
staatscommissie Grondwet in verband met de
verlenging van de adviestermijn). Zie ook
Kamerstukken II 2008/09, 31 570, nr. 8.
2
Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nrs. 2–3.
3
Handelingen 2008–2009, 31 570, nr. 6 (AO
1 oktober 2008) en Handelingen 2008–2009,
31 570, nr. 9 (AO 21 januari 2009).
4
Commissie Grondrechten in het digitale
tijdperk (Commissie Franken), 2000.
5
Nationale Conventie, Hart voor de Publieke
Zaak, Den Haag 2006. Vgl. het overzicht
opgenomen in het advies van de Raad van
State, Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p.
13–16.

Nederland is een constitutionele monarchie en gedecentraliseerde
eenheidsstaat gebaseerd op de beginselen van een democratische
rechtsstaat. De Grondwet geldt als juridisch basisdocument daarvoor. Dat
vereist zorgvuldigheid voor wat betreft de naleving of het in acht nemen
van de Grondwet door de overheid(instellingen). Hetzelfde geldt voor wat
betreft de besluitvorming tot wijziging ervan. Deze zorgvuldigheid ligt
reeds besloten in de bijzondere procedure tot wijziging van de Grondwet
zoals opgenomen in artikel 137 van de Grondwet. Die brengt met zich dat
de Grondwet slechts kan worden gewijzigd indien die wijziging berust op
een stabiele en ruime meerderheid in de volksvertegenwoordiging.
Mede met het oog op de bijzondere herzieningsprocedure dient zorgvuldigheid eveneens in acht te worden genomen bij het maken van
afwegingen in het stadium voorafgaand aan de toepassing van die
procedure, oftewel in de besluitvorming om al dan niet voorstellen tot
wijziging van de Grondwet voor te bereiden. Daartoe is van belang te
onderkennen dat (ook) voorstellen tot wijziging van de Grondwet uitgaan
van een bepaald motief. Dat is veelal gebaseerd, meer of minder impliciet,
op een bepaalde opvatting over het karakter en de functie van de
Grondwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 570, nr. 20

2

Functie en kenmerken Grondwet
Over de functie(s) van de Grondwet wordt verschillend gedacht. Een
poging tot definiëring ervan raakt vaak verknoopt met de benoeming van
de kenmerken van de Grondwet, die deels samenhangt met de Nederlandse staatkundige cultuur en tradities. Kenmerkend voor de Grondwet
zijn haar sobere, open (geen uitputtende regeling), en codificerende
karakter, alsmede haar geringe veranderbaarheid en het verbod van
rechterlijke toetsing van de wet aan de Grondwet.
Een terugkerende typering van de Grondwet is dat zij de regels bevat ter
waarborging en bevordering van de vrijheid en het welzijn van de
burgers, en de voornaamste elementen en fasen vastlegt van de politieke
wils- en besluitvorming.1 De Grondwet biedt het kader en de grondregels
voor de uitoefening van overheidsmacht, en constitueert daartoe de
belangrijkste overheidsambten, kent de bevoegdheden toe aan die
ambten en reguleert de verhoudingen tussen de ambten en die tussen de
ambten en burgers. De Grondwet bevat daarbij de neerslag van historische verworvenheden en geeft uitdrukking aan de continuïteit van het
staatsbestel.2 Zij kent daarmee voornamelijk een institutioneelorganisatorische en waarborgfunctie.3 Opeenvolgende (staats)commissies en onderzoekers hebben zich in het verleden gebogen over
functie en kenmerken van de Grondwet en zich in vergelijkbare zin
hierover uitgelaten,4 ondanks de verschillende accenten of bewoordingen
die daarbij soms zijn gehanteerd.

1

Commissie Franken (2000), in navolging van
o.a. de Nota grondwetsherzieningenbeleid
(1974), Kamerstukken II 1973/74, 12 944, nr. 2,
p. 2.
2
Vgl. Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p.
7; Kamerstukken II 2008/09, 31 570, nr. 7, p. 2.
3
Vgl. o.a. Een grondwet voor de 21e eeuw.
Voorstudie van de werkgroep Grondwet van
de Nationale Conventie, 2006, p. 7.
4
Vgl. o.v.a. Commissie Franken (2000) en het
toenmalige kabinetsstandpunt daarop,
Kamerstukken II 2000/01, 27 460, nr. 1.
5
Vgl. Barkhuysen/Van Emmerik/Voermans
e.a., De Nederlandse Grondwet geëvalueerd,
Alphen a/d Rijn (in opdracht van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), 2009; Nationale Conventie, o.c. (2006), p.
42.
6
Vgl. o.a. Constitutionele normen en
decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7
Grondwet, Radboud Universiteit Nijmegen/
RUG, (in opdracht van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties),
2010. Kritisch over de normatieve functie was
met name: J. Verhoeven, De plaats van de
grondwet in het constitutioneel bestel. Enkele
opmerkingen over betekenis en functie van de
grondwet in het geheel der constitutionele
verhoudingen, Zwolle 1958; in veel reactie
hierop werd gesteld dat hij de normatieve
dimensie van het recht tekort deed.
7
Nationale Conventie o.c. (2006) p. 42;
Voorstudie Nationale Conventie, o.c. (2006), p.
7.
8
Kamerstukken II 1974/75, 12 944, nr. 8, p.1;
vgl. Kamerstukken II 1974/75, p. 2346–2347.
9
Stb. 1815, 45.
10
Vgl. o.a. J.R. Thorbecke, Aanteekening op
den grondwet, Amsterdam 1838 (Voorwoord),

Nederland, met één van de oudste grondwetten ter wereld, kent een
sobere grondwetscultuur waarbij de maatschappelijke functie van de
Grondwet gering is; dit laatste is in zoverre het geval dat een belangrijk
deel van de tekst van de Grondwet minder geschikt is om een educatieve,
samenbindende of inspirerende functie uit te oefenen.5 Duidelijker is haar
juridisch-normatieve functie en gehalte, voornamelijk bepaald door
hoofdstuk 1 (grondrechten).6 De Grondwet is primair een juridischstaatsrechtelijk en staatkundige basisregeling. Van belang is voornamelijk
haar stabiliserende werking in de politieke praktijk. Deze politiekstabiliserende functie is steeds van grote waarde gebleken. Uiteindelijk is
ook de maatschappij daarmee (het meest) gediend. Als staatkundige
basisregeling functioneert de Grondwet goed of op zijn minst adequaat.7
Het kabinet hecht er daarom aan voornoemde functie en kenmerken van
de Grondwet te behouden.
Waarde van de Grondwet
Met een typering of omschrijving van de functie en/of kenmerken van de
Grondwet is nog niet iets gezegd over de waarde van de Grondwet. De
belangstelling hiervoor is gedurende de laatste decennia op het tweede
plan geraakt. Dat is wel anders geweest. En hoewel algemeen tamelijk
onomstreden, is over die waarde aanzienlijk verschillend gedacht. In dit
licht is opvallend dat nog tijdens het parlementaire debat over de Nota
grondwetsherzieningenbeleid 1974 de bijzondere commissie voor beleid
inzake de Grondwet en Kieswet de regering vroeg waarom zij «als
vanzelfsprekend ervan uitgaat dat aan een grondwet nog steeds behoefte
bestaat.»8 Dit was de echo van een vergelijkbare vraag die decennia
eerder centraal stond tijdens de jaarvergadering van de Nederlandse
Juristen Vereniging (1914) in een periode waarin in de staatsrechtliteratuur met de nodige scepsis werd aangekeken tegen de Grondwet. Van
«gevoelens van onderwerping, verkleefdheid en trouw, die elk der burgers
aan de Grondwet verschuldigd is»,9 was destijds weinig sprake meer,
evenmin als van de waardering van de Grondwet als nationale of
bezielende kracht die Thorbecke haar ooit toeschreef.10 Diens opvatting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 570, nr. 20

3

ontlokte De Savornin Lohman dan ook het commentaar «alsof er zonder
de Grondwet geen gezag en geen staat meer zou zijn!.»1 Ook de hoogleraren Oppenheim en Krabbe waren begin vorige eeuw uitgesproken
kritisch over de waarde van de Grondwet.2 Daar tegenover stelde
Struycken de volgende meer gematigde en praktische overweging: «Voor
overschatting van de waarde der Grondwet hoede men zich dus.
Anderzijds eerbiedige men haar als historisch nationaal document, dat erg
lang zijn waarde kan behouden. Maar schaf haar dus niet af, en ook als de
tijd voor verandering is gekomen, houde men met haar historisch karakter
rekening, trachte niet haar om te werken, te moderniseren, maar verander
alleen datgeen, wat aan de natuurlijke ontwikkeling van het staatsleven
dreigt in de weg te staan.»3 Na deze periode is weinig meer over de
waarde gesproken, meer over de functies van de Grondwet.4 De formulering van Struycken is echter nog verrassend actueel. Zij biedt een
adequate middenweg tussen de uiterst tegenover elkaar staande
opvattingen uit de negentiende eeuw en die van existentiële twijfel zoals
geuit in 1914/1975.5
Noodzaak tot herziening?
Tegen de achtergrond van de wijzigingsprocedure van de Grondwet en
voormelde functie, kenmerken en waarde ervan, dienen wijzigingen van
de Grondwet voornamelijk tot beslechting van langdurig lopende en
politiek omstreden thema’s. Aanpassingen moeten voortvloeien uit
ontwikkelingen die reeds in bestaande regelgeving of andere besluiten
met voldoende draagvlak zijn bevestigd, dan wel in andere zin breed door
de samenleving worden gedragen. Er moet, met andere woorden, een
dringende behoefte aan bestaan en het moet gaan om zaken die
voldoende constitutionele rijpheid vertonen. Aldus moet de dringende
juridische en/of maatschappelijke noodzaak worden verstaan die vereist is
voor een wijziging van de Grondwet en in het bijzonder van de bepalingen
waarin de grondrechten zijn verankerd.6
3. Advies van de staatscommissie

1

A.F. de Savornin Lohman, Onze Constitutie,
1901, p. 44.
2
Uitgebreid hierover: J.V. Rijpperda
Wierdsma, De Grondwet in onzen tijd, (oratie
Leiden), Universitaire Pers Leiden, 1948.
3
A.A, H. Struycken, De Grondwet. Haar
karakter en waarde, Gouda Quint: Arnhem
1912.
4
Vgl. o.a. P.W.C. Akkermans, De kwetsbare
Grondwet, W.E.J. Tjeenk Willink: Zwolle 1985.
5
Deze uitersten zijn thans niet meer structureel aanwezig, bijvoorbeeld noch in het
uitgebreide themanummer «150 jaar
Grondwet», Nederlands Juristenblad 1998, p.
203 e.v., noch in de bundel De Grondwet
herzien, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties/CZW, 2008. In zekere mate
wel in bv. Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr.
3, p. 5–6.
6
Vgl. in deze zin o.a. Commissie Franken
(2000), p. 46–50 en de kabinetsreactie daarop;
kabinetsreactieop het advies van deCommissie rechtsgevolgen non-discriminatiegronden
artikel 1 Grondwet, Kamerstukken II 2005/06,
29 355, nr. 7; Kamerstukken II 1997/98, 25 455,
nr. 5, p. 2 (regering in voorstel tot wijziging
artikel 5 Grondwet); (impliciet) Kamerstukken
II 2003/04, 29 614, nr. 2 (Nota grondrechten in
een pluriforme samenleving).

De staatscommissie had volgens het instellingsbesluit de taak de regering
te adviseren over de noodzaak tot wijziging van de Grondwet in verband
met een aantal vraagstukken. Voor de bespreking daarvan brengt de
staatscommissie in haar rapport de volgende heldere driedeling aan:
– Deel I – de wenselijkheid tot grondwetswijzing in relatie tot de
betekenis en toegankelijkheid ervan,
– Deel II – grondrechten, en
– Deel III – de invloed van de internationale rechtsorde en de nationale
rechtsorde en over de verhouding tussen wezenlijke Nederlandse
constitutionele waarden en besluiten van volkenrechtelijke organisaties of verdragsbepalingen.
De staatscommissie toont zich ervan overtuigd dat de Grondwet een
«solide basis» vormt voor de Nederlandse rechtsorde. De opvatting van
de staatscommissie Grondwet over de huidige functie en kenmerken van
de Grondwet ligt in lijn met de opvattingen daarover zoals die hiervoor
zijn genoemd, waaronder begrepen het sobere en open karakter van de
Grondwet en haar functie als juridisch-staatkundige basisregeling. Wel
legt de staatscommissie, conform de opdrachtverlening, een sterker
accent op de betekenis en toegankelijkheid van de Grondwet voor de
burger, zonder dit overigens nader uit te werken of te onderbouwen.
Volgens de staatscommissie is er geen noodzaak tot wijziging van de
Grondwet. Er zijn volgens haar geen aanwijzingen dat zonder wijzigingen
van de Grondwet «het constitutionele bestel in gevaar zou zijn of komen».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 570, nr. 20

4

Het voorgaande neemt volgens de staatscommissie niet weg dat er, in het
kader van de in de opdracht genoemde onderwerpen, wel aanleiding kan
zijn om grondwettelijke bepalingen te heroverwegen, en in het licht van
gewijzigde omstandigheden te bezien of het aanbeveling verdient de
Grondwet aan te passen. Door een gewijzigde context van internationalisering, technologische ontwikkelingen en een pluriform geworden
samenleving, kan de Grondwet haar normerende functie niet meer goed
genoeg vervullen, aldus de staatscommissie. Zij verbindt hieraan het
oordeel dat er thans «voldoende aanleiding» is om dat karakter, en
daarmee de betekenis van de Grondwet voor de burger, te versterken en
de betekenis van de Grondwet te heroverwegen.1
Aldus moet de Grondwet «bij de tijd» worden gehouden, volgens de
staatscommissie.
Op veel onderdelen kon zij evenwel niet komen tot een unaniem advies,
en in het bijzonder ten aanzien van het onderdeel internationale
rechtsorde bleken de opvattingen zelfs sterk verdeeld. Wel adviseerde de
staatscommissie unaniem tot opneming van onder andere een algemene
bepaling in de Grondwet, een voorstel dat verknoopt is met verscheidene
andere van haar voorstellen op het terrein van de grondrechten en de
doorwerking van de internationale rechtsorde in de nationale rechtsorde.
De drie hoofdonderdelen van het advies worden in het hiernavolgende
achtereenvolgens besproken.
3.1. Naar een algemene bepaling?
De staatscommissie adviseert om een algemene bepaling aan de
Grondwet toe te voegen waarin wordt vastgelegd dat Nederland een
democratische rechtsstaat is, dat de overheid de menselijke waardigheid,
de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen eerbiedigt en
waarborgt, en dat openbaar gezag alleen wordt uitgeoefend krachtens de
Grondwet of de wet. Volgens de commissie schept een dergelijke
algemene bepaling een interpretatiekader voor de rest van de Grondwet,
andere wetgeving en andere uitoefeningen van overheidsgezag, en
vergroot zij daarmee de normatieve kracht van de Grondwet. Daarnaast
zou een algemene bepaling de toegankelijkheid van de Grondwet voor de
burger vergroten.

1

Advies staatscommissie Grondwet 2010, p.
24–25.
S.C. Van Bijsterveld, Op weg naar articulatie
van constitutionele identiteit, in: De Grondwet
herzien, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties 2008. Zie in dit verband ook
artikel 4, lid 2, van het Verdrag betreffen de
EU: «De Unie eerbiedigt de gelijkheid van de
lidstaten voor de Verdragen, alsmede hun
nationale identiteit die besloten ligt in hun
politieke en constitutionele basisstructuren
(...)». Vgl. voor wat betreft de relatie Grondwet
en burgerschap ook de bijdrage in voornoemde bundel van: J.C.J. Boutellier, De
Grondwet, dat ben jij!. Over de wenselijkheid
van een rechtsstatelijk moreel appèl.
3
Kamerstukken II 2008/09, 31 570, nr. 7, p. 5.
2

Het voorstel van de staatscommissie tot het opnemen van een algemene
bepaling is een hoofdbestanddeel van het rapport, waarmee diverse
(andere) voorstellen van de staatscommissie voor een belangrijk deel zijn
verknoopt en de Grondwet een bijzondere functie krijgt toegedicht. Het
voorstel kan worden geplaatst in het kader van een streven naar
versterking van de maatschappelijke functie van de Grondwet die enige
tijd waarneembaar is geweest; zo kan volgens sommigen het articuleren
van de kernwaarden van de democratische rechtsstaat bijvoorbeeld
tevens een rol spelen bij de bevordering van integratie en burgerschap, en
ook in internationaal verband functioneren als een weergave van de
Nederlandse constitutionele identiteit.2
Het kabinet is geen voorstander van een dergelijke bepaling. Het is zich
daarbij ervan bewust dat een algemene bepaling voor het vorige kabinet
reeds geen doel op zich was, maar moest worden bezien in de context van
de bredere vraag naar de mogelijke functies van de Grondwet.3 Zoals
hiervoor betoogd, hecht het kabinet er aan de huidige functie en betekenis
van de Grondwet te behouden. Opneming van een algemene bepaling is
niet verenigbaar met die huidige functie en het sobere karakter van de
Grondwet; zij zou een anomalie zijn in de Grondwet(geschiedenis). Het
opnemen van een algemene bepaling zou verdedigbaar zijn als daarmee

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 570, nr. 20

5

wordt nagestreefd om de maatschappelijke en educatieve functie te
versterken en de Grondwet een meer evocatief, inspirerend en declaratoir
karakter en daarmee (deels) een andere functie te geven. Het kabinet ziet
daartoe echter geen aanleiding. Vanuit voornoemd streven zou het voorts
in de rede liggen om een meer algemene heroverweging van de inhoud,
opzet en formulering van de tekst van de Grondwet te entameren. Het
enkel toevoegen van een korte algemene bepaling is immers niet
voldoende om dit streven te realiseren. Een algemene bepaling zou – met
andere woorden – een impuls kunnen geven aan een roep om een
meeromvattende grondwetsherziening; een operatie waartoe het kabinet
geen noodzaak ziet. Ook zou de rechter een te grote – onvoorspelbare –
rol kunnen krijgen in de uitleg van de Grondwet, vanwege de
onbepaaldheid van de voorgestelde bepaling.1 Dit komt het kabinet
onwenselijk voor. Overigens zou het bepalen van de exacte inhoud van
een algemene bepaling zeker geen sinecure zijn. omdat bij de door de
staatscommissie voorgestelde tekst nog wel enige kanttekeningen zijn te
plaatsen.
Alles afwegende acht het kabinet het noodzakelijk noch wenselijk om een
algemene bepaling in de Grondwet op te nemen en de daarmee samenhangende voorstellen, die aan de orde komen bij de hierna te bespreken
onderwerpen, over te nemen.
3.2. Grondrechten
Een wezenlijk kenmerk van een democratische rechtsstaat zoals de
Nederlandse, is de bescherming van burgers tegen willekeurig en
onbegrensd overheidsoptreden. Deze bescherming wordt onder andere
gegarandeerd door in de Grondwet en verdragen verankerde grondrechten. De mate waarin deze beschermingfunctie kan worden gerealiseerd, is in belangrijke mate afhankelijk van de grondrechtencatalogus,
alsmede de reikwijdte van grondrechten en de wijze waarop, en mate
waarin, beperkingen daarop kunnen worden aangebracht. De staatscommissie heeft ten aanzien hiervan een aantal aanbevelingen gedaan.
In de eerste plaats beveelt de staatscommissie aan om de beperkingsystematiek aan te passen. Volgens de huidige systematiek kan een grondwettelijk grondrecht worden beperkt door de wetgever of door een ander
ambt dat daartoe de bevoegdheid heeft gedelegeerd gekregen, afhankelijk
van het concrete competentievoorschrift waarin het grondwettelijk
grondrecht voorziet. Voor enkele grondrechten is daarnaast vereist dat de
beperkingen specifieke doeleinden dienen (doelcriteria) of dat daarvoor de
inachtneming vereist is van specifieke procedurele voorschriften. De
staatscommissie beveelt nu aan deze systematiek aan te vullen met een
algemene beperkingclausule, luidende dat: (a) beperkingen van grondrechten niet verder mogen gaan dan het doel van de beperking en (b) de
kern van grondrechten niet mag worden aangetast.

1

Vgl. een kritische houding over deze
onbepaaldheid bij o.a. L. Verhey, De staatscommissie Grondwet: een doodgeboren
kind?, NJB 2010, afl. 44/45, p. 2 809, en J.J.J.
Sillen, Een doos van Pandora. Over het
voorstel een algemene bepaling aan de
Grondwet toe te voegen, Tijdschrift voor
Constitutioneel Recht (TCvR) 2011, p. 130–139.
2
Rapport Staatscommissie, p. 54.
3
Zie bv. A.E. Schilder, Regeling van de
grondrechten, in D.J. Elzinga en W.J.M.
Voermans (red.), Brieven aan de staatscommissie, WLP: Nijmegen 2009, p. 39–43.
4
Kamerstukken II 2003/04, 29 614, nr. 2 (i.h.b.
bijlage 1).

Het kabinet is niet overtuigd door dit voorstel. De aanbeveling lijkt
voornamelijk te zijn gebaseerd op de eerder genoemde – niet door het
kabinet gedeelde – presumpties om te komen tot een versterking van de
normativiteit van de Grondwet en een verbetering van de toegankelijkheid.2 Voorbeelden uit de (staatkundige) praktijk dat de huidige
beperkingsystematiek onwerkbaar zou zijn, ontbreken. Voorbeelden die in
dit kader wellicht van nut hadden kunnen zijn, zijn door de staatscommissie niet overgenomen.3 In het kader van conflicterende grondrechten
in een pluriforme samenleving is reeds eerder geconstateerd dat de
rechtspraktijk goed uit de voeten kan met het huidige grondwettelijk
kader, waaronder mede begrepen de bestaande beperkingsystematiek
zoals die nadrukkelijk in voornoemde nota was uiteengezet.4 Daarbij komt
dat er inmiddels de nodige steekhoudende kritiek bestaat op het door de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 570, nr. 20

6

staatscommissie gedane voorstel.1 Zo ontbreekt bijvoorbeeld de
toepasselijke maatstaf bij de proportionaliteitseis en wordt aparte
bescherming van de de kern van een grondrecht in juridische zin
overbodig geacht, nu dat niets toevoegt aan de uitkomst van een
proportionaliteitstoets en de beslissing wat tot de kern kan worden
gerekend als betrekkelijk arbitrair kan worden aangemerkt. De
kernrechtleer is bij de grondwetsherziening van 1983 dan ook nadrukkelijk
afgewezen; niet duidelijk is gemaakt hoe het gedane voorstel zich
verhoudt tot de uitkomst van die discussie.2 De mogelijke rol die de
staatscommissie toedicht aan de door haar voorgestane algemene
bepaling als leidraad bij de vraag wat de kern van een grondrecht is, deelt
het kabinet om de hiervoor genoemde redenen niet (zie paragraaf 3.1.).

1

G. van der Schyff, Nederland aan de
vooravond van rechterlijke grondwettigheidstoetsing? Een evaluatie van de beperkingssytematiek», in: A. Kristic, A. Meuwese en G. van
der Schyff (red.), Functie en betekenis van de
Grondwet: een dialogisch perspectief,
Publikatie Staatsrechtkring, WLP: Nijmegen
2011, p. 53–70 (68–70); R. Nehmelman, Een
algemene periodieke keuring van de nationale
grondrechten. Korte analyse van de grondrechtenparagraaf van de Staatscommissie
Grondwet 2009/2010, RegelMaat 2011 (26) 2,
p. 84–98 (p. 91).
2
Vgl. o.a. Kamerstukken II 1975/76, nr. 3, p.
19–22.
3
Vgl. A.J. Nieuwenhuis, «Uitbreiding van de
nationale grondrechtencanon?», TVCR 2011
(3), p. 254–264.

In de tweede plaats gaat de staatscommissie in op de haar voorgelegde
vraag of het aanbeveling verdient om bepaalde grondrechten in de
Grondwet op te nemen die (deels) zijn verankerd in de verdragen, zoals
het recht op leven en het recht op een eerlijk proces en/of toegang tot de
rechter. De basispresumpties blijken hier niet te leiden tot consensus
binnen de staatscommissie: men is het niet eens geworden over
opneming van het recht op leven, het folterverbod en een verbod op
vernederende behandeling, mede als gevolg van het verschil in belang
dat is gehecht aan het beginsel van eerbiediging van de menselijke
waardigheid in de voorgestelde algemene bepaling. Het enige voorstel
waar men unaniem toe adviseert is de opneming van een recht op een
eerlijk proces en een algemeen recht op toegang tot de rechter. Een eerste
belangrijke algemene kanttekening daarbij is dat de staatscommissie ter
zake van de formulering van een dergelijke bepaling meerdere opties
onderscheidt en er over de plaats van een dergelijke bepaling in de
Grondwet eveneens verschil van inzicht bestaat. Daarbij wenst zij in elk
geval de inhoud van het huidige artikel 17 Grondwet (het «ius de non
evocando») te behouden, nu daarin ook volgens de staatscommissie het
toegang tot de rechter – zij in het in negatief geformuleerde vorm – reeds
is opgenomen. Een andere belangrijke kanttekening is dat de staatscommissie opneming van het door haar voorgestelde recht – evenals de
andere «extra» rechten – uit strik juridisch oogpunt niet nodig acht, omdat
de verdragsrechten als zodanig deel uitmaken van de Nederlandse
rechtsorde. Opneming van een ieder verbindende verdragsrechten in de
Grondwet versterkt op zich zelf genomen de rechtsbescherming van de
burger niet, aldus de staatscommissie. Het kabinet deelt dit standpunt.
Daarmee vervalt echter een belangrijke basispresumptie van de staatscommissie: de versterking van de normatieve werking van de Grondwet.
Daarnaast ontbreekt het aan een indicatie of uitwerking van gebeurtenissen in het (recente) verleden of gevreesde ontwikkelingen in de
toekomst, tegen welke achtergrond opneming van nieuwe grondwetsbepalingen mede in de rede zou kunnen liggen.3 Ook al kent artikel 6 EVRM,
dat niet ziet op de toepassing van het vreemdelingenrecht, (delen) van het
belastingrecht, en (delen van) het ambtenarenrecht, een beperktere
reikwijdte dan de diverse tekstvoorstellen van de staatscommissie, de
organisatie van de Nederlandse rechtspraak is zodanig ingericht dat ook
ten aanzien van deze rechtsgebieden toegang tot een rechter bestaat, en
een eerlijk proces is gewaarborgd. Van een jarenlang lopende politieke en
juridische discussie die toe zou zijn aan beslechting is evenmin sprake.
Het kabinet ziet daarom geen noodzaak om deze aanbeveling van de
staatscommissie op te volgen.
Tot slot adviseert de staatscommissie over de artikelen 7 (vrijheid van
drukpers), 10 (eerbiediging van de persoonlijke levensfeer en de
bescherming van persoonsgegevens) en 13 van de Grondwet (brief-,
telefoon-, en telegraafgeheim). Het betreft hier het vraagstuk van de
zogenoemde grondrechten in het digitale tijdperk, waarbij de vraag aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 570, nr. 20

7

de orde is of een aantal grondrechten dient te worden aangepast in
verband met de ontwikkelingen in de informatietechnologie. Dit vraagstuk
heeft al langer de aandacht van de regering, hetgeen evenwel niet heeft
geleid tot enige wijziging van de Grondwet ten aanzien daarvan. De
staatscommissie toont zich bewust van deze voorgeschiedenis en komt
vervolgens tot een eigen stellingname. Zij adviseert om over te gaan tot
wijziging van de drie genoemde grondwetsartikelen. Dit advies is
unaniem; ten aanzien van de uitwerking blijkt ook hier echter geen
consensus te bestaan.
Het kabinet ziet weinig meerwaarde in de door de staatscommissie
voorgestelde wijzigingen van de artikelen 7 en 10 van de Grondwet ten
opzichte van de huidige formulering van de grondwetsbepalingen en de
verdragsrechten (respectievelijk de artikelen 10 en 8 van het EVRM). Beide
bepalingen kennen open begrippen waarmee zowel de wetgever als de
rechter afdoende uit de voeten kunnen om de vrijheid van meningsuiting
en de persoonlijke levenssfeer, inclusief de verwerking van persoonsgegevens, te beschermen.1 Wat betreft de bescherming van persoonsgegevens zijn bovendien internationale ontwikkelingen gaande, zoals de
wijziging van Richtlijn 95/46/EG en het dataprotectieverdrag nr. 108 van de
Raad van Europa, als gevolg waarvan het kabinet dit ook niet het juiste
moment acht om de Grondwet op dit punt te wijzigen.2
Ten aanzien van een enkel onderwerp ziet het kabinet evenwel voldoende
aanleiding het advies van de staatscommissie over te nemen. Het betreft
het advies om artikel 13 van de Grondwet te wijzigen. De huidige
techniekafhankelijke en limitatieve formulering van de beschermde
communicatiemiddelen staat de normatieve betekenis van de betreffende
grondwetsbepaling voor wetgever en rechter in de weg. Dit leidt tot
onnodige interpretatievraagstukken en (risico van) inconsistentie in de
uitleg en beoogde en wenselijke rechtsbescherming. Dit probleem wordt
versterkt doordat vooral dit grondwetsartikel ver achter loopt bij de
verwante verdragsrechten waarin de laatste jaren nieuwe ontwikkelingen,
normen en formuleringen zijn uitgekristalliseerd. Van de bepalingen
waarvoor de staatscommissie in het licht van het vraagstuk grondrechten
in het digitale tijdperk aanpassing adviseert, is naar het oordeel van het
kabinet de noodzaak om artikel 13 van de Grondwet aan te passen aan de
tijd het meest prangend, gelet op de geslotenheid van de formulering.
Voorts levert het betreffende artikel inmiddels het meest lang politieke en
juridische discussie op.3 Het kabinet zal een voorstel voorbereiden tot
herziening van dit Grondwetsartikel.
3.3. Internationale rechtsorde

1

Vgl. R. Nehmelman, Regelmaat 2011 nr. 2, p.
93–96.
Kritisch: B.J. Koops, Digitale grondrechten
en de Staatscommissie: op zoek naar de kern,
TCvR 2011 (2), p. 168–185.
3
Reeds in 1997 heeft de regering voorgesteld
om artikel 13 zodanig aan te passen dat het
ook van toepassing zou zijn op andere dan de
expliciet in het artikel vermelde communicatietechnieken. Zie Kamerstukken II 1996/97,
25 443, nrs. 1–2.
4
Kritisch over de aanbevelingen tegen de
achtergrond van genoemd uitgangspunt: K.
van Leeuwen, Grondwet en internationale
rechtsorde, Openbaar bestuur, januari 2011, p.
21–25.
2

Een kernmotief voor de staatscommissie om te pleiten voor een
versterking van de normatieve kracht van de Grondwet is het toegenomen
belang van recht dat buiten de Nederlandse rechtsorde wordt gevormd.
De staatscommissie besteedt aandacht aan verschillende ontwikkelingen
in de internationale rechtsorde tegen de achtergrond waarvan zij komt tot
een aantal aanbevelingen. Daarbij neemt de staatscommissie tot
uitgangspunt dat de traditionele openheid van de Nederlandse Grondwet
jegens de internationale rechtsorde behouden moet blijven.4 De grondwettelijke opdracht bij te dragen aan de ontwikkeling van de internationale rechtsorde (artikel 90 Grondwet) en het open karakter van de
Grondwet betreffende de doorwerking van het internationale en Europese
recht in de nationale rechtsorde, vormen voor de staatscommissie de
uitgangspunten van waaruit zij de grondwetbepalingen heeft heroverwogen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 570, nr. 20

8

Het kabinet hecht aan een goed functionerende internationale rechtsorde
en een goede naleving van internationaal gemaakte afspraken. Dat is ook
nationaal van belang. Het kabinet zal, zoals ook uitgedragen in de
kabinetsreactie op het WRR-rapport «Aan het buitenland gehecht», in de
Europese Unie en in internationaal verband dan ook naar vermogen zijn
aandeel blijven dragen.1 Voor het aanvullen van de opdracht van artikel 90
Grondwet met de Europese rechtsorde, zoals door de staatscommissie is
voorgesteld, ziet het kabinet noodzaak noch aanleiding.
Het kabinet ziet evenmin aanleiding om wijzigingen aan te brengen in de
wijze waarop regering en staten-generaal, beide als onderdeel van de
wetgevende macht, betrokken zijn bij de aanvaarding van internationale
regels. Deze procedure is thans geregeld in artikel 91 van de Grondwet in
samenhang met de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. Zij
biedt naar het oordeel van het kabinet een adequaat evenwicht tussen de
noodzaak dat de regering in het internationale verkeer effectief kan
optreden en een zo groot mogelijke zeggenschap van het parlement De
overweging van de staatscommissie dat de Rijkswet een te grote
uitzondering maakt op het uitgangspunt van democratische legitimering
van belangrijke verdragen, behoeft naar het oordeel van het kabinet sterke
nuancering; parlementaire goedkeuring is slechts in enkele uitzonderingsgevallen niet vereist.2
Voorts is de staatscommissie ingegaan op de toepassing en interpretatie
van artikel 91, derde lid, van de Grondwet, dat bepaalt dat verdragen die
afwijken van bepalingen van de Grondwet, dan wel tot zodanig afwijken
noodzaken, met een tweederde meerderheid moeten worden goedgekeurd. Aanleiding hiervoor was een verzoek van de Tweede Kamer bij de
behandeling van het initiatiefvoorstel-Van der Staaij dat verdragen tot
wijziging van de verdragen waarop de Europese Unie is gebaseerd
expliciet onder dit vereiste wil brengen.3 De staatscommissie is van
mening dat een ruimere uitleg en toepassing van artikel 91, derde lid, van
de Grondwet wenselijk is, en lijkt daarbij impliciet als toets aan te nemen
of verdragen afwijken van concrete bepalingen van de Grondwet of van
de daaraan ten grondslag liggende beginselen.

1

Kamerstukken II 2010/11, 32 635, nr. 1.
Bijvoorbeeld indien in buitengewone
gevallen van dwingende aard het belang van
het Koninkrijk het bepaald noodzakelijk maakt
dat het verdrag een geheim of vertrouwelijk
karakter draagt, of indien het verdrag geen
belangrijke geldelijke verplichtingen aan het
Koninkrijk oplegt en voor ten hoogste een jaar
is gesloten (artikel 7 van genoemde Rijkswet).
3
Voorstel van Rijkswet van het lid Van der
Staaij houdende verklaring dat er grond
bestaat een voorstel in overweging te nemen
tot verandering in de Grondwet, strekkende
tot invoering van het vereiste van een
meerderheid van twee derden van het aantal
uitgebrachte stemmen in de Staten-Generaal
voor de goedkeuring van verdragen betreffende de Europese Unie, Kamerstukken II
30 874 (R1818).
4
Kamerstukken II 1999/00, 26 800 VI, nr. A, p.
3; Kamerstukken I 2000/01, 27 484 (R1669), nr.
237c, p. 3; Kamerstukken I 2003/04, 27 484
(R1669), A, p. 4–5.
5
Bijlage bij Kamerstukken II 2002/03, 27 484
(R1669), nr. 289, p. 20.
6
Zie ook J.W.A. Fleuren, Grondwet, democratische rechtsstaat en internationale rechtsorde, RegelMaat 2011 (26) 2, p. 103–104.
2

Het kabinet ziet in de voorgestelde toepassing van artikel 91, derde lid,
van de Grondwet geen wezenlijk verschil met de eerder door het kabinet
uitgedragen standpunten. Artikel 91, derde lid, is aan de orde als
bepalingen van een verdrag afwijken van één of meer concrete
bepalingen van de Grondwet. Bij het onderzoek naar de inhoud van een
concrete grondwetsbepaling worden de daaraan ten grondslag liggende
uitgangspunten, beginselen en strekking mede in aanmerking genomen.4
Indien de bijzondere goedkeuringsprocedure van artikel 91, derde lid, van
de Grondwet wordt gevolgd kan het Koninkrijk partij worden bij een
verdrag zonder dat daaraan een herziening van de Grondwet in twee
lezingen vooraf hoeft te gaan.5 Het criterium dat sprake moet zijn van
afwijken van concrete grondwetsbepalingen, is derhalve een logische
uitwerking van het feit dat zonder die afwijking ook geen grondwetsherziening zou hoeven plaatsvinden.6 Een ander criterium om vast te stellen
of sprake is van afwijking van de Grondwet is te onbepaald om houvast te
geven, of geeft te weinig eenduidigheid en afbakening voor het concrete
geval. Dit blijkt ook uit het feit dat een meerderheid van de staatscommissie slechts enkele denkrichtingen aan de hand heeft gedaan voor de
vaststelling van verschillende formele en materiële criteria, en niet tot een
concreet advies heeft kunnen komen. Aangezien het kabinet het voorstel
van de staatscommissie niet overneemt, acht het daarmee eveneens
voldaan aan de motie-Van der Staaij, waarin de regering is verzocht
criteria aan te geven voor het bepalen van verdragen die in aanmerking
zouden komen voor een goedkeuring met gekwalificeerde meerderheid,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 570, nr. 20

9

indien het voorstel van de staatscommissie wordt overgenomen.1
Een volgend deelthema waarop de staatscommissie is ingegaan, betreft
de vraag of aan de voorrang van rechtstreeks werkende bepalingen
nadere voorwaarden moeten worden gesteld, indien deze bepalingen in
strijd komen met fundamentele constitutionele beginselen.
Op grond van het huidige stelsel van doorwerking, zoals opgenomen in
de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, kunnen bepalingen van verdragen
en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties rechtstreeks
inroepbaar zijn door rechthebbenden, voor zover het gaat om bepalingen
die een ieder kunnen verbinden (rechtstreeks werkend zijn). Deze
bepalingen krijgen voorrang boven daarmee strijdig nationaal recht.
Bepalingen die primair een opdracht inhouden voor de Nederlandse
wetgever en het bestuur kunnen in de Nederlandse rechtsorde niet
rechtstreeks worden ingeroepen voor de rechter, maar krijgen wel hun
werking via de wetgevende en uitvoerende maatregelen die tot stand
worden gebracht om aan de aangegane verdragsverplichtingen te
voldoen. De vraag, of een internationaalrechtelijke bepaling beschouwd
moet worden als rechtstreeks werkend of niet, wordt in de Nederlandse
rechtsorde in laatste instantie door de onafhankelijke rechter beantwoord.2
De leden van de staatscommissie blijken verdeeld over voornoemde
vraag of er nadere voorwaarden zouden moeten worden gesteld. De ene
helft meent dat het wenselijk en waardevol is om aan de voorrang van het
internationale recht de grondwettelijke voorwaarde te verbinden dat deze
verenigbaar is met fundamentele constitutionele beginselen, en zoekt
daarbij een aanknopingspunt bij de hiervoor gememoreerde algemene
bepaling. De andere helft is, eveneens in het licht van die algemene
bepaling, van oordeel dat het noodzakelijk noch wenselijk is een dergelijke
voorwaarde op te nemen. Een overweging daarbij is dat deze te veel
nadruk zou leggen op de rol van de rechter in de bescherming van
constitutionele beginselen. Het is vooral de taak van de regering en de
Staten-Generaal te waarborgen dat bij de totstandkoming en goedkeuring
van verdragen grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen in acht
worden genomen en dat, zo nodig, wordt gewaarborgd dat de uitoefening
van bij verdragen opgedragen bevoegdheden aan deze voorwaarden
voldoet.

1

Kamerstukken II 2010/11, 32 500 VII, nr. 37.
Zie voor een uitvoeriger beschrijving van de
doorwerking van het internationale en
Europese recht o.a. Kamerstukken II 2007/08,
29 861, nr. 19 (kabinetsnotitie n.a.v. motieVisser; Kamerstukken II 2007/08, 29 861, nr.
15).
3
Ook in de staatsrechtelijke literatuur blijkt
nog volop discussie over de toegevoegde
waarde van een dergelijke voorwaarde. Vgl.
o.a. het dispuut tussen J.H. Gerards, Artikel 94
herzien – een horror juris?, en J.W.A. Fleuren,
Artikel 94 Grondwet en artikel 27 Weens
Verdragenverdrag onder voorbehoud?,
Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 2011–3, p.
117–123.
2

Het kabinet kan zich – behoudens het beroep daarbij op de algemene
bepaling – vinden in de overwegingen van de hiervoor laatstgenoemde
helft van de staatscommissie en is niet overtuigd van de noodzaak en
constitutionele rijpheid om de Grondwet op dit punt te wijzigen.3 In de
rechtspraktijk blijkt het probleem zich niet of nauwelijks voor te doen, of
zal door de rechter in het concrete geval een passende oplossing
gevonden kunnen worden. Voorts is het moeilijk een criterium te vinden
dat aan de rechter voldoende houvast biedt de doorwerking van het
internationale recht te toetsen. Het criterium zou al snel een open norm
worden, waarbij het vervolgens aan de rechter wordt gelaten daaraan
nadere invulling te geven. Het kabinet acht het echter in de eerste plaats
aan de regering respectievelijk wetgever om bij de aanvaarding van
internationale rechtsregels geen verplichtingen aan te gaan die strijdig
zijn met fundamentele rechten en beginselen, en internationale verplichtingen op zon manier uit te voeren dat constitutionele beginselen
daardoor niet geschonden worden. Het kabinet schaart zich in dit verband
ook achter de aanbeveling van de staatscommissie dat op internationaal
niveau overeenstemming tussen internationale regels en fundamentele
beginselen bevorderd moet worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 570, nr. 20

10

Ook ten aanzien van de overige aanbevelingen op dit deelterrein zal het
kabinet geen voorstellen tot wijziging van de Grondwet entameren, gelet
op het ontbreken van een dringende politieke en/of maatschappelijke
behoefte daaraan en van voldoende constitutionele rijpheid, mede tot
uitdrukking komend in de verdeeldheid binnen de staatscommissie ten
aanzien van veel van die onderwerpen.
3.4. Overige aandachtspunten
Tot slot adviseert de staatscommissie op een aantal specifieke punten die
haar zijn voorgelegd bij haar installatie of in de loop van haar werkzaamheden. Het gaat daarbij in de eerste plaats om de vraag of de Grondwet
voldoende basis biedt voor en genoeg rechtsbescherming biedt tegen de
mogelijkheden die bestuursorganen in steeds ruimere mate hebben om
sancties, inclusief bestuurlijke boetes op te leggen. Volgens de staatscommissie volstaat deze rechtsbescherming, maar zou nadere advisering te
zeer buiten de opdracht van de staatscommissie vallen. Over de grondwettigheid van internationaal strafrechtelijke ad-hoc tribunalen stelt de
commissie dat dit per geval beoordeeld moet worden; zij is geen
voorstander van een raamverdrag of kaderwet als constitutioneel
lapmiddel en sluit daarmee aan bij het eerder door het vorige kabinet
ingenomen standpunt dat nut en noodzaak voor een dergelijk verdrag of
dergelijke wet ontbreekt.1 Tot slot adviseert de commissie over het
Verdrag van Tilburg, dat het verblijf van een groep Belgische gedetineerden in een Tilburgse penitentiaire inrichting regelt. De staatscommissie acht deze constructie niet strijdig met de Grondwet. De adviezen of
opmerkingen van de staatscommissie over deze specifiek aan haar
voorgelegde punten geven het kabinet geen aanleiding tot nadere
standpunten, nu de adviezen ofwel nog onvoldoende zijn uitgekristalliseerd ofwel in lijn zijn met het standpunt van de regering in dezen. Het
kabinet spreekt graag zijn dank uit aan de staatscommissie dat zij ondanks
de uitvoerige opdrachtverlening enige ruimte heeft weten te vinden om in
te gaan op deze aanvullende vragen waarvoor het vorige kabinet
aandacht heeft gevraagd.
4. Conclusie

1

Kamerstukken I 2007/08,31 200 VII, B en
Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI, nrs. H en L.

Het kabinet heeft met waardering kennis genomen van het helder
opgebouwde advies van de staatscommissie Grondwet. Het bevat
verrijkende inzichten voor de verdere ontwikkelingen van het denken over
de betekenis van onze Grondwet en de staatsrechtelijke doctrine rond een
groot aantal grondwettelijke thema’s. Het kabinet ziet echter onvoldoende
aanleiding en urgentie om thans over te gaan tot een herziening van de
Grondwet anders dan van artikel 13 Grondwet. Daaraan heeft in het
bijzonder bijgedragen het oordeel van de staatscommissie dat een
wijziging ook volgens haar niet noodzakelijk is en het feit dat dit kabinet
de basispresumptie van de staatscommissie voor de voorstellen die zij
doet, namelijk om te komen tot een meer normatieve en toegankelijker
Grondwet, niet deelt. De basispresumpties zijn te weinig uitgewerkt en
onderbouwd om als grondslag te kunnen dienen voor een heroverweging
van de Grondwet op meerdere onderdelen als gevolg waarvan bovendien
de onderlinge relatie tussen de drie staatsmachten danig zou veranderen.
Het kabinet wenst daarom vast te houden aan de huidige functie en
betekenis van de Grondwet in welk licht de Grondwet immers prima
functioneert, zoals de staatscommissie impliciet concludeert en ook de
Nationale Conventie reeds nadrukkelijk concludeerde in 2006. Voorts
maakt het advies duidelijk dat de thema’s waarover zij heeft geadviseerd
nog onvoldoende constitutionele rijpheid vertonen, mede tot uitdrukking
komend in de verdeeldheid binnen de staatscommissie ten aanzien van
veel van die onderwerpen en in de nadien verschenen staatsrechtelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 570, nr. 20

11

literatuur over het advies. Kortom, een dringende politieke en/of
maatschappelijke behoefte om tot een herziening van de Grondwet op
meerdere onderdelen over te gaan, ontbreekt naar het oordeel van het
kabinet. Dit alles betekent geenszins dat het advies van de staatscommissie hiermee zonder betekenis is. De Grondwet als anker van het
constitutioneel bestel bestendigt en vormt zich immers als gevolg van
vaak langdurige discussies en ontwikkelingen. Tezamen dragen zij bij aan
de voortdurende en noodzakelijke legitimiteit van dat bestel. Het advies
van de staatscommissie heeft daaraan een belangrijke bijdrage geleverd
en is daarmee van blijvende waarde.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 570, nr. 20

12