Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

31 066

Belastingdienst

Nr. 1065

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 juni 2022
Tot februari 2020 gebruikte de Belastingdienst de Fraude Signalering
Voorziening (FSV) om risicosignalen en informatieverzoeken vast te
leggen. Een dergelijk systeem dient te voldoen aan de eisen die wet- en
regelgeving, zoals de Algemene verordening gegevensbescherming
(AVG), daaraan stelt. Bij FSV was dit niet het geval. Daarom is FSV in
februari 2020 uitgezet. Deze schending van de AVG is ook door de
Autoriteit Persoonsgegevens (AP) bevestigd in het rapport van 29 oktober
2021 en zoals ik op 12 april jl. (Kamerstuk 31 066, nr. 1001) heb aangegeven heeft de AP hiervoor een boete aan de Belastingdienst opgelegd
van € 3.700.000.
PwC heeft onderzoek gedaan naar de effecten van een registratie in FSV
op burgers en bedrijven. Uit deze onderzoeken1 blijkt dat een deel van de
in FSV opgenomen burgers en bedrijven onterechte en nadelige gevolgen
van de registratie hebben ondervonden. Ook informeerde ik u op 30 mei
jl. (Kamerstuk 31 066, nr. 1030) over de uiterst pijnlijke conclusie dat er
sprake is geweest van institutioneel racisme binnen de Belastingdienst.
Ik heb aan uw Kamer toegezegd om een tegemoetkomingsbeleid uit te
werken met betrekking tot de gevolgen van een registratie in FSV. Met
deze brief geef ik mijn denkrichting weer hoe ik tegemoet wil komen aan
die gevallen waarin burgers of bedrijven onterechte en/of nadelige
gevolgen hebben ondervonden van een FSV registratie. Ik ga in deze brief
in op de voorstellen die ik hiervoor wil gaan doen. In de komende
maanden wordt verder gewerkt aan de uitvoeringsconsequenties, de
juridische basis en de financiële gevolgen. Bij de uitwerking zullen de
dilemma’s van snelheid versus maatwerk en generieke of specifieke
tegemoetkoming verder worden verkend en ingevuld. Ook de vraag of de
voorgestelde oplossingen uitvoerbaar zijn en zo ja, hoe, zal dan worden

1

kst-31066-1065
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Zie brieven 6 december 2021 (Kamerstuk 31 066, nr. 937), 25 januari 2022 (Kamerstuk 31 066, nr.
957) en 29 maart 2022 (Kamerstuk 31 066, nr. 992).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

1

beantwoord door het doen van een uitvoeringstoets. Vanzelfsprekend kan
dit nog leiden tot nieuwe inzichten en daardoor verandering in de gekozen
lijn.
Ik wil met deze brief, zoals ik ook al eerder heb toegezegd, uw Kamer
vanaf het begin van de uitwerking van het tegemoetkomingsbeleid
betrekken bij de te maken politieke keuzes. Graag ga ik met uw Kamer in
debat over deze denkrichting voor een vertrouwenwekkend tegemoetkomingsbeleid en over de dilemma’s die ik daarbij ervaar. De definitieve
besluitvorming zal op een later tijdstip, als de gevolgen en consequenties
van de dan gekozen variant duidelijk zijn, plaatsvinden.
In de huidige denkrichting, stel ik voor om onderscheid te maken tussen
vier verschillende doelgroepen, omdat deze doelgroepen verschillende
effecten hebben ondervonden. Het gaat daarbij om: selectie op de
aangifte, schending AVG, onterecht materieel effect bij invordering
(MSNP) en overige effecten van een registratie in FSV. Ik zal deze groepen
toelichten in deze brief.
Mijn startpunt voor het tegemoetkomingsbeleid is dat ik voornemens ben
om alleen mensen tegemoet te komen die daadwerkelijk schade hebben
gehad die veroorzaakt is door registratie in FSV. Het enkele feit dat iemand
in FSV stond leidt dan ook niet tot een tegemoetkoming.
1. Ten aanzien van de selectie van de aangifte stel ik voor om, waar PwC
expliciet stelt dat het risico bestaat dat het selectieproces meer gericht
was op kenmerken van de belastingplichtige dan op fiscale risico’s, de
betreffende aangiften opnieuw te beoordelen. Als bij de selectie van de
aangifte voor onderzoek sprake is geweest van een schending van het
verbod op discriminatie op grond van afkomst of geloofsovertuiging, stel
ik voor om een eventuele correctie op de aangifte terug te draaien. Ik
onderzoek of ik dit zo vorm kan geven zonder dat dit leidt tot aanpassing
van het verzamelinkomen.
2. Ten aanzien van de schending van de AVG concludeer ik dat de schade
als gevolg van een registratie in FSV in beginsel moet worden vastgesteld
om te beoordelen of in een concrete situatie recht bestaat op een
vergoeding van schade. Ik stel voor om alleen tot vergoeding van
immateriële schade over te gaan indien uit onderzoek blijkt dat die schade
is geleden door de registratie in FSV. Ik wil dit gaan onderzoeken.
3. Voor een specifieke groep belastingplichtigen geldt dat we kunnen
vaststellen dat deze ook materiele schade hebben ondervonden van de
registratie in FSV. Dit betreft mensen bij wie verzoeken voor deelname aan
het buitengerechtelijke traject (minnelijke schuldsanering natuurlijke
personen, MSNP) onterecht zijn afgewezen. Ik ben voornemens om met
een tegemoetkomingsregeling voor deze mensen te komen.
4. Tot slot wil ik eenieder die in FSV stond geregistreerd en daarover is
geïnformeerd en die geen of een verklaarbaar effect heeft ondervonden,
mijn verontschuldigingen aanbieden voor de opname in FSV en hoop ik
daarmee het FSV hoofdstuk voor hen af te sluiten. Ik ben mij er van
bewust dat deze keuze tot gevolg heeft dat mensen het hier niet mee eens
kunnen zijn.
Voordat ik verder in ga op het tegemoetkomingsbeleid hecht ik er aan te
zeggen dat door velen terecht en verontrust is gereageerd op de problematiek met FSV. Ik begrijp dat het vertrouwen in de Belastingdienst – en
daarmee het vertrouwen in de overheid als geheel – hierdoor ernstig is
geschaad. Dat spijt mij zeer. Ik voel mij verantwoordelijk om het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

2

vertrouwen dat iemand stelt in de Belastingdienst terug te winnen. Dit
begint met het erkennen en tegemoetkomen aan het leed dat met dit
handelen burgers en bedrijven is toegebracht. Ik realiseer mij daarbij ook
dat het herwinnen van dit vertrouwen niet van de ene op de andere dag
lukt, maar met kleine stapjes gaat. De voorliggende denkrichting voor een
tegemoetkoming, ook uiteengezet in de technische briefing van 17 mei
2022, is daarin een belangrijke stap. Daarnaast moet de Belastingdienst
structureel laten zien dat burgers en bedrijven op een rechtvaardige
selectie van aangiften en behandeling van risicosignalen kunnen rekenen.
Burgers en bedrijven moeten erop kunnen vertrouwen dat de Belastingdienst werkt conform de wet- en regelgeving. De Belastingdienst is met
een breed pakket aan verbetermaatregelen gestart om dit waar te maken.
Het programma Herstellen, Verbeteren en Borgen (HVB) gaat hierop in.
Over de voortgang van dit programma bent u op 30 mei jl. geïnformeerd.
In deze brief ga ik in op de onderstaande onderwerpen:
1
2

3
4

5

6

Advies en lessen tegemoetkomingsbeleid
Effecten door selectie
Proces detectie aan de poort
Conclusies PwC
op de aangifte
Advies landsadvocaat
Uitwerking voor herstelbeleid
FSV: effecten door
Advies landsadvocaat
schending AVG
Uitwerking tegemoetkomingsbeleid
Onterecht materieel
Later alsnog toegelaten tot MSNP of WSNP
Dwanginvordering of persoonlijk faillissement
effect bij invordering
Overige personen en juridische bijstand
(MSNP)
Kwijtschelding of ten onrechte afwijzing betalingsregeling
Overige effecten FSV
Geen of verklaarbare effecten
Onterechte effecten
Participatie
Planning

Tabel 1: doelgroepen

1. Advies en lessen tegemoetkomingsbeleid
Om het tegemoetkomingsbeleid vertrouwenwekkend in te kunnen vullen,
is gebruik gemaakt van advies van de Nederlandse School voor Openbaar
Bestuur (NSOB, bijlage). De NSOB is een onderzoeksinstituut dat
wetenschappelijke kennis over en praktijkervaring met het Nederlandse
openbaar bestuur met elkaar verbindt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

3

NSOB benoemt zes bouwstenen voor vertrouwenwekkend schadebeleid:
erkenning, participatie, begrijpelijkheid, openbaarheid, onafhankelijkheid
en voortvarendheid. Onderstaande figuur geeft deze aspecten en de
interactie weer.

1.
2.
3.
4.
5.
6.

Participatie (krijgen gedupeerden een stem?)
Begrijpelijkheid (kunnen gedupeerden het beleid volgen?)
Voortvarendheid (worden gedupeerden snel geholpen?)
Onafhankelijkheid (kunnen gedupeerden terecht bij een onpartijdige
beslisser?)
Openbaarheid (is voor gedupeerden inzichtelijk hoe beleid tot stand
komt?)
Erkenning (voelen gedupeerden zich gehoord en gezien?)

Het advies van de NSOB is gebaseerd op ervaringen van meerdere
hersteloperaties van overheden. De NSOB concludeert dat de gehanteerde begrippen voor vertrouwen, schade, herstel en tegemoetkoming en
de categorieën en grenzen die daarin worden aangebracht, van groot
belang zijn voor de inrichting van een regeling en dat dit subjectief en
normatief van aard is. Om die reden kies ik bewust voor het begrip
tegemoetkoming: ik kan niet alle leed en pijn herstellen. Wel kom ik de
geregistreerden tegemoet door fouten te erkennen en door mensen
tegemoet te komen bij schade.
Ik ga alle bouwstenen zo goed mogelijk toepassen bij de uitwerking van
het tegemoetkomingsbeleid. Tegelijkertijd wijs ik er, net als de NSOB, op
dat de bouwstenen met elkaar interacteren en interfereren. Het nastreven
van voortvarendheid kan bijvoorbeeld sneller tot stand komen als er geen
participatiemogelijkheden zijn of als de schade niet in detail wordt
vastgesteld. Ik zal een balans moeten zien te vinden tussen voortvarend
als belangrijkste bouwsteen, het betrekken van de geregistreerden bij de
uitvoering van de tegemoetkomingsregeling en het zien en erkennen van
de individuele pijn. Dit is complex.
De Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) laat dit ook zien. Een
belangrijk leerpunt betreft de ingewikkelde uitvoerbaarheid van herstelbeleid dat ziet op een diverse doelgroep, met deels complexe situaties die
lastig vooraf volledig te overzien zijn en waarbij veel problematiek (ver) in
het verleden ligt. De verwachtingen die hier wel over kunnen ontstaan,
kunnen leiden tot teleurstelling, en een roep om aanvullend beleid,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

4

waarmee de complexiteit toeneemt en uitvoerbaarheid verder in het
geding kan komen. Deze lessen neem ik mee in de vormgeving van de
tegemoetkoming. En er zal op de voorgestelde regelingen een uitvoeringstoets worden gedaan.
2. Selectie van de aangifte op niet-fiscale aspecten
Ik ga in deze paragraaf in op het risico-selectieproces detectie aan de
poort, de gevolgen daarvan die PwC heeft geconstateerd en de uitwerking
van het tegemoetkomingsbeleid voor deze situatie. Een groot deel van de
registraties in FSV komt voort uit dit proces.
Proces detectie aan de poort
Jaarlijks ontvangt de Belastingdienst circa 12 miljoen aangiften inkomstenbelasting. Daarop wordt selectie toegepast, zodat aangiften waar
bewuste of onbewuste fouten in zitten naar voren komen. Dit selectieproces heet «detectie aan de poort» en loopt sinds 2008. Dit proces
bestaat uit een aantal stappen:
1. Door middel van query’s – (zoekopdrachten) – worden aangiften
inkomstenbelasting gedetecteerd waarin mogelijk sprake is van invulof scanfouten en andere (bewuste of onbewuste) fouten.
2. De analyse aan de poort. De analisten aan de Poort krijgen een
overzicht van de aangiften die aan de selectieregels van deze query’s
voldoen. Zij beoordelen of de aangiften evidente invulfouten
bevatten, bijvoorbeeld wanneer een punt is gezet waar een komma
zou moeten staan. Ze kijken ook welke aangiften een verhoogd risico
op (bewuste) fouten bevatten en kennen aan deze aangiften een
AKI-code 1043 toe. Voor dit proces zijn handleidingen opgesteld die
niet formeel zijn goedgekeurd.
3. Alle aangiften worden na het proces detectie aan de poort aangeboden aan de selectiemodule, de geautomatiseerde weegmodule, in het
AanslagBelastingen Systeem (ABS). Aangiften die geraakt worden
door de selectieregels, worden uitgeworpen voor toezicht. De
aangiften met een AKI-code 1043 werden doorgeleid naar het team
Intensief Toezicht. Tot 2018 werd dan tevens een FSV-registratie
aangemaakt.
Conclusies PwC
PwC heeft onderzoek gedaan naar het proces rond «query’s aan de poort»
en constateert dat kwaliteitscontroles en waarborgen voor een
zorgvuldige selectie van aangiften ontbraken. PwC heeft handleidingen
voor analisten aan de poort en een daderprofiel uit 2013 en latere jaren
aangetroffen, waarin ten behoeve van doorselectie frauderisico’s onder
meer gebaseerd lijken te worden op persoonskenmerken van de belastingplichtige. Voorbeelden van aangetroffen persoonskenmerken zijn
nationaliteit en leeftijd. PwC stelt dat hierdoor het risico bestaat dat
aangiften met fiscaal gelijke karakteristieken geen gelijke kans hadden om
aangemerkt te worden als een verhoogd risico op fraude. PwC geeft aan
dat een reconstructie van de selectiegronden en motivatie binnen de
processen query’s en analyse aan de Poort niet mogelijk is vanwege het
ontbreken van de benodigde documentatie. Of daadwerkelijk is geselecteerd op niet-fiscaal relevante kenmerken is volgens PwC dan ook niet
vast te stellen. Voor code 1043 in combinatie met giftenaftrek en/of
specifieke zorgkosten stelt PwC wel expliciet vast dat er «beslisregels zijn
aangetroffen waarbij frauderisico’s worden gebaseerd op persoonskenmerken zoals nationaliteit en leeftijd».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

5

Advies Landsadvocaat
De Belastingdienst heeft aan de Landsadvocaat (bijlage) gevraagd welke
gevolgen het PwC-rapport heeft. Dit in het bijzonder gelet op het arrest
van de Hoge Raad van 10 december 20212. De Landsadvocaat stelt, in
navolging van de Hoge Raad, dat de rechtmatigheid van het besluit van
de inspecteur om een aangifte te controleren in beginsel niet wordt
aangetast door de manier waarop informatie over de belastingplichtige is
verwerkt. Dit kan anders zijn indien de controle van de aangifte voortvloeit
uit een risicoselectie, een verwerking van persoonsgegevens in een
databank of een gebruik van een databank waarin persoonsgegevens zijn
opgeslagen op basis van een criterium dat jegens de belastingplichtige
leidt tot een schending van een grondrecht zoals een schending van het
verbod op discriminatie naar afkomst of geloofsovertuiging.
De Landsadvocaat heeft geadviseerd dat er geen hoge eisen (mogen)
worden gesteld aan de motivering door de belastingplichtige bij een
dergelijke schending van een grondrecht door de risicoselectie. Een
belanghebbende heeft maar beperkt inzicht in die risicoselectie. Een
belastingplichtige hoeft alleen gemotiveerd te stellen dat zijn aangifte is
onderworpen aan risicoselectie met schending van een dergelijk
grondrecht, en dat bijvoorbeeld sprake is van een situatie zoals die in het
PwC-rapport aan de orde is. Het is dan aan de inspecteur om de gegevens
aan te dragen op basis waarvan kan worden beoordeeld of de selectie
neutraal of niet-discriminatoir heeft plaatsgevonden. Kan de inspecteur dit
niet, dan kan het gevolg zijn dat een correctie op de aanslag ongedaan
dient te worden gemaakt.
Uitwerking voor herstelbeleid
Naar aanleiding van het advies van de Landsadvocaat concludeer ik dat er
scherpe keuzes gemaakt moeten worden over de risicoselectie waarbij
mogelijk sprake was schending van een grondrecht zoals een schending
van het verbod op discriminatie naar afkomst of geloofsovertuiging. Die
keuzes zijn nodig om het vraagstuk uitvoerbaar te houden. Ik wil mij
beperken tot aangiften waar PwC expliciet van stelt dat het risico bestaat
dat de selectie meer gericht was op kenmerken van de belastingplichtige
dan op fiscale risico’s.
Dit betreft de aangiften waarbij vanwege selectie aan de Poort code 1043
is toegekend in verband met specifieke zorgkosten en/of giften. Ik ben
voornemens om deze aangiften te beoordelen voor de periode 2012 tot en
met 2019. Indien op basis van deze beoordeling aannemelijk is dat bij de
selectie van de aangifte sprake is geweest van schending van een
grondrecht zoals een schending van het verbod op discriminatie naar
afkomst of geloofsovertuiging, stel ik voor om de correctie op de aangifte
te laten vervallen. Ik bezie nog op welke wijze ik dit praktisch zal
vormgeven en welke rechtsgrondslag ik hiervoor zal hanteren.
Ik ben voornemens om mij in principe te richten op de periode 2012–2019,
omdat de eerste handleiding die PwC heeft gevonden uit het jaar 2013
komt en daarmee betrekking kon hebben op het belastingjaar 2012 en de
laatste door PwC onderzochte handleiding uit 2019 is. Zoals ik eerder aan
uw Kamer heb laten weten bevat de handleiding uit 2020 deze persoonlijke kenmerken niet meer. Voor deze hele periode betreft dit de aangifte
van bijna 11.000 personen. De uitvoerbaarheid hiervan dient nog nader
onderzocht te worden. Hiervoor zal ook een uitvoeringstoets worden
gedaan.
2

Hoge Raad, 10 december 2021,ECLI:NL:HR:2021:1748

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

6

Van belang is nog wel om op te merken dat er nader onderzoek nodig is
naar de uitvoerbaarheid voor de aangiftes over de periode 2012–2017. Het
kan zijn dat alle relevante gegevens over die periode niet meer
voorhanden zijn wegens het verlopen van de bewaartermijn. Daarnaast
kan ik hier niet in alle gevallen gebruik maken van ambtshalve vermindering, omdat hiervoor een termijn van 5 jaar geldt. Het nader onderzoek
moet uitwijzen welke methode het beste uitvoerbaar is, waarbij ik
nadrukkelijk de ervaringen bij UHT en het advies van NSOB in
ogenschouw neem. Ik onderzoek of ik dit zo vorm kan geven dat dit voor
de hele periode die ik voornemens ben actief op te pakken niet leidt tot
aanpassing van het verzamelinkomen. Dit omdat correctie van het
verzamelinkomen keteneffecten heeft bij andere uitvoerders (denk aan
toeslagen of inkomensafhankelijke regelingen) en daarmee leidt tot
uitvoeringsopgaven bij derden.
Ook let ik op de rechtspositie van de belastingplichtige, consequenties
voor andere uitvoeringsorganisaties en financiële consequenties. De
komende maanden ga ik onderzoeken hoeveel dossiers moeten worden
beoordeeld, hoeveel tijd het in beslag neemt om dit uit te voeren, wat de
financiële consequenties zijn en welke juridische basis ik nodig heb om,
indien niet wordt vastgesteld dat de correcties gebaseerd zijn op fiscale
kenmerken, tot tegemoetkoming over te gaan. Hierbij kijk ik nadrukkelijk
naar de uitvoerbaarheid en de diverse dilemma’s die zich hierbij zullen
voordoen, mede gelet op de andere complexe herstelopdrachten die de
Belastingdienst moet uitvoeren. Vanzelfsprekend kan dit leiden tot nieuwe
inzichten en daardoor aanscherping van de gekozen lijn. Ik kom hier dit
najaar bij u op terug, waarna definitieve besluitvorming kan plaatsvinden.
Aangiften waar geen sprake is van code 1043 in combinatie met
zorgkosten en/of giften wil ik niet proactief onderzoeken. Op grond van
het onderzoek van PwC is er namelijk geen concrete aanleiding toe.
Uiteraard geldt dat belastingplichtigen gedurende vijf jaar kunnen
verzoeken om ambtshalve vermindering. Daarbij geldt het reguliere
motiveringsvereiste. Een eventueel tijdig verzoek wijs ik af als dit verzoek
zich enkel richt op de conclusies van de PwC onderzoeken en er geen
sprake is van een aangifte die is geselecteerd door het proces «detectie
aan de poort», van opname in FSV en een correctie op de aangifte. Ik wijs
dit af als een verzoek buiten de wettelijke termijn van vijf jaar wordt
gedaan en dus aangiften betreft van voor 20173.

3

Op grond van artikel 6:11 Awb blijft niet-ontvankelijkverklaring achterwege indien de termijnoverschrijding verschoonbaar is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

7

Tabel 2: Selectie van de aangifte op niet-fiscale aspecten

3. Schade als gevolg van schending AVG
De Autoriteit Persoonsgegevens heeft in haar rapport van 29 oktober 2021
en het boetebesluit van 12 april jl. onder andere vastgesteld dat voor
iedereen die in FSV stond sprake was van een schending van regels over
gegevensbescherming zoals opgenomen in de AVG. Ook PwC wijst
hierop. Zo was er geen grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens in FSV, stonden er onjuiste en niet-geactualiseerde persoonsgegevens in en waren er geen maatregelen om persoonsgegevens te
rectificeren of te verwijderen. Gegevens werden te lang bewaard en er
waren onvoldoende passende maatregelen voor de toegangsbeveiliging.
In sommige gevallen werden bijzondere of gevoelige persoonsgegevens
verwerkt. Dit betroffen medische en/of strafrechtelijke persoonsgegevens.
Daarnaast kunnen Belastingplichtigen zich gekwetst voelen doordat zij
onterecht opgenomen zijn in een registratiesysteem dat Fraude Signalering Voorziening heet. Opname in een systeem met deze naam kan ten
onrechte de suggestie gewekt hebben dat de Belastingdienst de geregistreerde als fraudeur zou zien.
Ik wil nogmaals benadrukken dat het ernstig is dat de Belastingdienst zich
niet aan de AVG heeft gehouden. Dit had niet zo mogen gebeuren. Ik ga
iedereen die ik heb geïnformeerd dat zij in de FSV hebben gestaan
opnieuw per individuele brief mijn verontschuldigingen aanbieden voor
schending van de AVG en kwetsing.
Advies Landsadvocaat
Ik heb de Landsadvocaat (zie bijlage) gevraagd in hoeverre de Belastingdienst juridisch gehouden is om degenen die in FSV stonden geregistreerd, maar die geen materiële gevolgen daarvan hebben ondervonden,
financieel tegemoet te komen wegens immateriële schade. De Landsadvocaat gaat in op de relevante criteria en indicatoren om te beoordelen of
iemand recht heeft op een vergoeding van immateriële schade bij
overtredingen van de AVG. De Landsadvocaat concludeert dat voor
toekenning van een vergoeding de nadelige gevolgen in beginsel moeten
kunnen worden vastgesteld en dat deze niet zonder meer kunnen worden
verondersteld. Dit is anders voor die gevallen waarin de nadelige
gevolgen voor de betrokkene in voldoende mate voor de hand liggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

8

Voor de beoordeling of de nadelige gevolgen zozeer voor de hand liggen
dat deze niet aangetoond hoeven te worden, spelen volgens de Landsadvocaat de volgende criteria en indicatoren een rol:
• de gevoeligheid van de gegevens, meer in het bijzonder de omstandigheid dat het gaat om bijzondere of strafrechtelijke gegevens: hoe
gevoeliger de gegevens des te eerder wordt aangenomen dat de
nadelige gevolgen voor de hand liggen en des te hoger de schadevergoeding;
• de gevolgen van de overtreding voor de belastingplichtige, waaronder
de gevolgen van de verstrekking van de gegevens aan andere
instanties: hoe ernstiger de gevolgen des te eerder wordt aangenomen
dat de gevolgen voor de hand liggen en des te hoger de schadevergoeding;
• de duur van de overtreding: hoe langer de duur van de overtreding des
te eerder wordt aangenomen dat de gevolgen voor de hand liggen en
des te hoger de schadevergoeding.
Uitwerking voor tegemoetkomingsbeleid
Op basis van het advies van de Landsadvocaat is voor mij inzichtelijk
welke criteria en indicatoren er zijn om te beoordelen of iemand recht kan
hebben op een vergoeding van immateriële schade bij overtredingen van
de AVG. Ik constateer hierbij dat er verschillende interpretaties mogelijk
zijn van wanneer iemand recht heeft op een vergoeding en wat dan de
hoogte van de vergoeding zou dienen te zijn. Ik hecht aan een precieze
interpretatie van de wetgeving. Dat betekent dat ik concludeer dat de
nadelige gevolgen van een registratie in FSV moeten worden vastgesteld
om te beoordelen of in een concrete situatie recht bestaat op een
vergoeding van immateriële schade. De landsadvocaat wijst er op dat niet
in alle gevallen schade aangetoond hoeft te worden en dat deze soms
aannemelijk geacht kan worden. Ik ben voornemens om tot vergoeding
van immateriële schade over te gaan indien uit onderzoek blijkt dat er
daadwerkelijk schade is geleden door de registratie in FSV. Ik hecht eraan
te melden dat dit in lijn is met het advies van de Landsadvocaat die in zijn
advies veronderstelt dat er sprake is van een causale relatie met en
daadwerkelijke schade door de registratie in FSV.
Dit betekent dat ik de komende maanden in kaart ga brengen van welke
personen er gegevens zijn verstrekt uit FSV aan een andere organisatie en
waarbij er sprake is van een gevolg voor de FSV-geregistreerde bij de
ontvangende partij. Ook ga ik in kaart brengen welke personen door de
FSV-registratie te lang zijn betrokken in intensief toezicht en daardoor
schade hebben ondervonden (schade als gevolg van aanvullende
verzoeken om informatie van de Belastingdienst over de aangifte) en van
welke personen van wie bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens
zijn geregistreerd in FSV en waarbij door deze registratie een gevolg of
een handeling heeft plaatsgevonden.
Dit najaar informeer ik uw Kamer over hoe groot de groep is die voor een
schadevergoeding in aanmerking komt en hoe hoog deze vergoeding
dient te zijn. Vanzelfsprekend breng ik ook de financiële consequenties in
kaart. Ook hierbij kijk ik nadrukkelijk naar de uitvoerbaarheid en de diverse
dilemma’s die zich hierbij zullen voordoen, mede gelet op de andere
complexe herstelopdrachten die de Belastingdienst moet uitvoeren.
Vanzelfsprekend kan dit leiden tot nieuwe inzichten en daardoor
aanscherping van de gekozen lijn. De grondslag voor de vergoedingen is
gebaseerd op artikel 82 van de AVG.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

9

Tabel 3: schending AVG

4. Onterechte materiele effecten bij invordering (MSNP)
Voor een specifieke groep belastingplichtige geldt dat we kunnen
vaststellen dat deze in elk geval materiele schade hebben ondervonden
van de registratie in FSV.
De Belastingdienst heeft in de periode 1 januari 2012 tot en met 31 maart
20214 verzoeken voor deelname aan het buitengerechtelijke traject
(minnelijke schuldsanering natuurlijke personen, MSNP) onterecht
afgewezen. Dit is aan het licht gekomen door een onderzoek van de Audit
Dienst Rijk naar de grensbedragen MSNP en Opzet/Grove Schuld (O/GS)
kwalificatie.5 Er bleken echter meer redenen te zijn waarom burgers
onterecht zijn afgewezen dan enkel een O/GS-kwalificatie. Naast een
schuld boven de 10.000 euro kon een FSV registratie ook reden voor
weigering zijn.
Er zijn daarbij 430.000 insolventiebrieven in de periode januari 2014 –
maart 2021 onderzocht op de vraag of er sprake is van MSNP. Uit
onderzoek kwam naar voren dat de verzoeken van 30.000 burgers (unieke
BSN’s) nader te onderzoeken waren omdat er mogelijk sprake was van
onterechte afwijzingen. In oktober 2021 is op basis van een eerste analyse
vastgesteld dat er verzoeken van 22.000 burgers waren die terecht leken te
zijn afgewezen en de verzoeken van 8.000 burgers die mogelijk onterecht
leken te zijn afgewezen. Nadien werd geconstateerd dat er bij de
beoordeling fouten zijn gemaakt in deze eerste analyse, met name in de
groep van 22.000 die als terechte afwijzing beoordeeld waren.
Uit de meest recent uitgevoerde analyse lijkt het te gaan om verzoeken
van tussen de 5.000 tot 14.000 burgers die mogelijk onterecht zijn
afgewezen. Ongeveer 2.000 burgers uit deze groep zijn aangemerkt als
gedupeerde van de kinderopvangtoeslagenaffaire. Dat betekent dat zij uit
hoofde van deze regeling gecompenseerd zullen worden voor de
onterechte afwijzing van hun verzoek om deelname aan MSNP. Bij de
personen die niet zijn aangemerkt als gedupeerde van de kinderopvang4

Bij het vaststellen van deze periode is gekozen om aan te sluiten bij de scope van het ADR
onderzoek. In 2012 is men overgegaan naar het LIC en is werkwijze van grensbedragen gaan
hanteren. Na 31 maart 2021 is de werkwijze aangepast en wordt om die reden als einddatum
gehanteerd.
5
Zie HVb brief van 27 januari 2021 (Kamerbrief stand van zaken Herstellen, verbeteren, borgen
(HVB), Kamerstuk 31 066, nr. 807)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

10

toeslagaffaire (5.000 tot 12.000) wil ik deze zomer vaststellen of er
inderdaad sprake is geweest van een onterechte afwijzing. Als er sprake is
van fraude, zal de aanvraag als terecht afgewezen worden beschouwd. Er
is sprake van fraude als een vergrijpboete is opgelegd, tot strafrechtelijke
vervolging is overgegaan of wanneer sprake is van evidente onjuistheden
(bijv. huurtoeslag als er geen sprake is van een huurwoning).
Ik ben voornemens om de tegemoetkomingsregelingen voor de personen
die onterecht zijn afgewezen voor een deelname aan MSNP te regelen bij
algemene maatregel van bestuur, op basis van het wetsvoorstel Wet
delegatiebepalingen tegemoetkoming schrijnende gevallen. Zoals ik uw
Kamer in mijn brief van 17 mei jl6. heb laten weten, ben ik van mening dat
uw Kamer met deze brief goed geïnformeerd over kan gaan tot verdere
behandeling van dit wetsvoorstel. Hieronder zal ik ingaan op de tegemoetkomingen die ik voor deze groep voor ogen heb.
Later alsnog toegelaten tot MSNP of WNSP
De effecten van de onterechte afwijzing zijn verschillend. Uit een
steekproef is gebleken dat 40% tot 70% van de mensen die onterecht zijn
afgewezen binnen een half jaar alsnog is toegelaten tot een vorm van
schuldsanering (MSNP of de wettelijke schuldsanering natuurlijke
personen (WNSP)).7 Dit kan bijvoorbeeld komen, omdat er een nieuwe
aanvraag is gedaan die wel is gehonoreerd of omdat er succesvol
bezwaar is gemaakt tegen de afwijzing.
Personen waarbij later alsnog een schuldsanering overeengekomen is,
hebben in het algemeen geen of beperkte materiële schade ondervonden
van de initiële afwijzing MSNP. Immaterieel kunnen zij wel schade hebben
gehad. Zij hebben langer in onzekerheid verkeerd of hun financiële
problematiek oplosbaar zou blijken.
Ik wil deze personen tegemoetkomen voor de immateriële schade die zij
hebben ondervonden van de vertraagde opname in de schuldsanering. Ik
denk daarbij aan een tegemoetkoming van € 500 per half jaar vertraging.
Het bedrag van € 500 is gebaseerd op vaste jurisprudentie van de Hoge
Raad ten aanzien van de vergoeding van immateriële schade bij de
overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaar- en beroepsprocedure.8 Dit geldt zowel voor de personen met vertraagde toelating tot de
MSNP als wel de WSNP.
Daarnaast wil ik personen die na een onterechte afwijzing tot deelname
aan MSNP zijn toegelaten tot WSNP een eenmalige tegemoetkoming
geven van € 500. Ik vind dit passend omdat er bij de WSNP sprake is van
een strengere regeling dan bij de MSNP en de betreffende personen bij
correct handelen van de Belastingdienst waren toegelaten tot de
minnelijke schuldsanering. Ik volg daarmee ook hier de lijn zoals die
hierboven is genoemd van de Hoge Raad.
Dwanginvordering of persoonlijk faillissement
Personen die onterecht deelname aan MSNP is ontzegd en niet later
alsnog zijn toegelaten, zijn terecht gekomen in een dwanginvordering dan
wel in een persoonlijk faillissement. Indien dit het geval is, dan heeft dit
voor betrokkenen veel impact gehad, zowel financieel als psychisch. Hoe
6

Kamerstuk 35 930, nr. 10
Daarnaast zullen er nog personen zijn die na een half jaar alsnog zijn toegelaten tot minnelijke
schuldsanering. De omvang van deze groep is nog niet bekend.
8
De gehanteerde rekenmethode wijkt af van de rekenmethode van de Hoge Raad.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

11

groot deze groep is, is nog onduidelijk. Zoals ik hierboven aangaf is uit
een steekproef gebleken dat, van de in totaal 5.000 tot 14.000 burgers die
mogelijk onterecht zijn afgewezen, 40% tot 70% van de mensen binnen
een half jaar alsnog is toegelaten tot een vorm van schuldsanering. De
mensen die in dwanginvordering of een persoonlijk faillissement zijn
gekomen zal dus maximaal 30% tot 60% van deze 5.000 tot 14.000 mensen
zijn.
Ik zal uiterlijk dit najaar een voorstel doen voor een tegemoetkoming voor
deze groep. Een optie is om in detail vast te stellen wat de daadwerkelijke
schade is. Deze aanpak compenseert betrokkenen optimaal en erkent het
leed dat hen is aangedaan. De lessen van UHT laten zien dat het bepalen
van het financiële nadeel echter veel tijd kost en veel onzekerheden met
zich meebrengt. Ook is het lastig vast te stellen welke schade causaal is
toe te rekenen aan het handelen van de Belastingdienst (het onterecht
afwijzen van het verzoek tot deelname aan MSNP). Ik kijk daarom dan ook
naar alternatieven die sneller zijn uit te voeren, door bijvoorbeeld het
vergoeden van de huidige schuld bij de Belastingdienst of datgene wat
mensen ten onrechte hebben afgelost bij de Belastingdienst.
Bij deze uitwerking zal ik ook stil staan bij de vraag welke partij het beste
de uitvoering van de tegemoetkoming voor onterechte afwijzingen van
MSNP op zich kan nemen. De Belastingdienst is op dit moment de enige
partij die in staat is om vast te stellen of iemand ten onrechte is
afgewezen en om vast te stellen welke personen later alsnog zijn
toegelaten tot MSNP of WSNP en bij welke personen er sprake is van
dwanginvordering. Tegelijkertijd staat de Belastingdienst voor een
enorme opgave door het herstel rond box 3 en FSV en leiden de ervaring
bij UHT tot de gedachte om ook externe capaciteit te betrekken.
Bovendien blijkt uit herstel van UHT dat nadeelbepaling zeer complex is.
De ervaring met dergelijk werk is niet breed aanwezig. Ook moet
nagedacht worden of de onafhankelijkheid van de beoordeling voldoende
geborgd is. Ik wil daarom onderzoeken of een versnelling aangebracht kan
worden door het inschakelen van een derde partij (via een aanbestedingsprocedure) en zo ja, hoe die ondersteuning er dan uit zou kunnen zien.
Daarbij vragen ook de ontheffing van de fiscale geheimhoudingsplicht en
de AVG-aspecten aandacht. Vanzelfsprekend zal ik ook kijken naar hybride
varianten. Ik wil deze varianten beoordelen aan de hand van het
geschetste beoordelingskader van de NSOB, op basis van financiële
consequenties en op basis van uitvoerbaarheid.
Naast de hiervoor besproken vormen van schade kan er ook sprake zijn
van emotionele schade. Ik ga bezien hoe ik ook hier voldoende aandacht
aan kan besteden.
Overige personen & juridische bijstand
Zoals aangegeven zijn er vanaf 2012 fouten gemaakt bij de behandeling
van MSNP-verzoeken tot deelname aan MSNP door de Belastingdienst. Er
zijn bij de Belastingdienst alleen dossiers beschikbaar vanaf 2014, doordat
dossiers worden verwijderd na het verstrijken van de bewaartermijn van
zeven jaar en door de inrichting van het Landelijk Incasso Centrum. Er zijn
over de eerste twee jaar (2012–2013) dus geen gegevens beschikbaar.
Omdat er geen dossiers meer beschikbaar zijn over de periode 2012 en
2013 zal de tegemoetkoming betrekking hebben op de periode vanaf 2014.
Het lid Omtzigt heeft in het Commissiedebat Hersteloperatie kinderopvangtoeslag gevraagd om bij de herstelregeling FSV de Tweede Kamer
ook te informeren over de juridische bijstand bij FSV. Ik vind dit een
sympathieke gedachte en ik neem dit mee in de uitwerking die ik u dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

12

najaar presenteer. Ik zal bij die uitwerking partijen zoals de Nederlandse
Orde van Advocaten en de Raad voor Rechtsbijstand betrekken.
Kwijtschelding of ten onrechte afwijzen betalingsregeling
PwC stelt dat er ook FSV-geregistreerden zijn die onterecht zijn afgewezen
voor kwijtschelding of een persoonlijke betalingsregeling. Ook kunnen er
gevolgen zijn voor het zogenoemde «schuldig/nalatig». Dit gaat over het
uitblijven van een betaling voor verschuldigde premie voor AOW. Hierin
werken de Belastingdienst en de SVB samen aan een inventarisatie van de
gevolgen en aan een mogelijke oplossing. Ik ben op dit moment bezig
vast te stellen hoe groot deze groepen zijn, of er sprake is van een
onterechte afwijzing en wat het materiele nadeel hier van is. Ik heb voor
wat betreft kwijtscheldingen en betalingsregelingen in totaal zo’n 5.000
dossiers in nader onderzoek. Bij schuldig/nalatig heb ik 1.000 dossiers in
onderzoek. Ik zal uw Kamer hierover ook dit najaar informeren.
Tabel 4: materiële schade (MSNP)

5. Overige effecten FSV
Geen of verklaarbare effecten
Voor een grote groep geregisteerden heb ik kunnen vaststellen dat er
sprake is van geen effect van de FSV registratie dan wel van een
verklaarbaar effect. De behandeling door de Belastingdienst is in circa
220.000 gevallen zo verlopen dat er een reguliere fiscale behandeling
heeft plaatsgevonden. Deze is ook navolgbaar en verklaarbaar. Dit wil
zeggen dat er een verslag beschikbaar is van de behandeling van de
aangifte en de eventueel daaropvolgende correctie en dat er een
mogelijkheid voor bezwaar en beroep bestond.
Ik wijs er op dat een aanzienlijk deel van de geregistreerden in FSV geen
correctie heeft gehad op de aangifte of iets heeft gemerkt van een
registratie in FSV. 113.000 personen hebben wel een correctie gehad op
de aanslag. Deze correctie was het gevolg van de inhoudelijke beoordeling van de aangifte (en dus niet van registratie in FSV op zich) én
kwam doordat de aangifte niet correct was. Het effect (correctie van de
aangifte) acht ik dan ook verklaarbaar en terecht. Het kunnen verklaren
van de effecten geldt voor deze burgers niet alleen voor de aangiften
maar ook voor de correctie op de toeslag (bijvoorbeeld door een
verandering in het verzamelinkomen), of voor de extra administratie door
vragenbrieven van de Belastingdienst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

13

Ik zal deze 220.000 burgers informeren dat er bij hen sprake is van geen of
een verklaarbaar effect. Bij deze groep zal ik niet overgaan tot tegemoetkoming9, omdat ik de effecten verklaarbaar acht. Ik bied hen zoals gezegd
wel mijn verontschuldiging aan voor registratie in FSV en voor kwetsing
en schending van de AVG. Ik ben voornemens na de zomer te starten met
het informeren van deze groep.
Onterechte of onduidelijke effecten
Helaas kan ik nog niet voor alle personen in FSV vaststellen of er sprake is
van geen of verklaarbare effecten. Voor circa 40.000 personen kan ik nog
niet vaststellen of er procedureel correct is gehandeld of dat er geen
sprake was van een effect. Van 20.000 personen uit deze groep heb ik nog
geen behandelverslag gevonden. Daarnaast bestaat deze groep uit 12.000
personen die te lang onder intensief toezicht hebben gestaan, maar
waarvan ik nog niet weet of dit effect heeft gehad.
Tot slot wil ik nog een aantal registraties nader onderzoeken. Het betreft
hier die personen die bij meerdere onderdelen (particulieren, mkb of
toeslagen) zijn geregistreerd of waarvan ik nog niet heb kunnen
vaststellen of de toeslag terecht is stopgezet. Uiteindelijk heeft dat weer
kunnen leiden tot een lange onzekerheid over het afhandelingsproces met
bijvoorbeeld financiële gevolgen of het afwijzen van een aanvraag voor
een omzetbelastingnummer.
Participatie
Vanzelfsprekend hebben al deze burgers de mogelijkheid om aan te geven
als zij denken dat ik bij hen een verkeerde inschatting heb gemaakt van de
nadelige gevolgen van een registratie in FSV. Ik onderzoek de
mogelijkheid om dit te ondersteunen met een website waar ik burgers ook
informatie geef over FSV.
Tabel 5: overige effecten FSV

6. Planning
Hierboven heb ik de contouren van het tegemoetkomingsbeleid dat ik
voor ogen heb beschreven. Ten aanzien van de dekking ga ik van het
volgende uit. Voor de MSNP-regeling wordt gekeken naar de reeds
gemaakte reservering op de Aanvullende Post met de Voorjaarsnota 2022.
9

Behalve bij die burgers waar sprake is van een selectie van de aangifte die gebaseerd is op
persoonlijke kenmerken dan wel waar sprake is van immaterieel nadeel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

14

Voor de overige en nog te onderzoeken kosten wordt conform de
reguliere begrotingsregels in eerste instantie gekeken naar de Financiënbegroting. Als de tegemoetkomingsregelingen verder zijn uitgewerkt
wordt er nog een uitvoeringstoets gedaan.
Ik ga graag met uw Kamer het gesprek over de contouren van het
tegemoetkomingsbeleid aan. Ondertussen werkt de Belastingdienst
verder aan het duiden van (budgettaire) effecten, de mogelijke nadelige
gevolgen en op welke manier daarin tegemoetgekomen kan worden. De
uitkomst hiervan wil ik u dit najaar voorleggen, inclusief de gevolgen voor
de financiën en de uitvoerbaarheid, waarna definitieve besluitvorming
plaatsvindt in afstemming met uw Kamer.
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 066, nr. 1065

15