Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

31 865

Verbetering verantwoording en begroting

Nr. 156

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 september 2019
In mijn brief van 6 juli 20181 schetste ik u de contouren van de in het
regeerakkoord aangekondigde operatie «Inzicht in Kwaliteit» (hierna: de
operatie). Op 4 februari 2019 stuurde ik u de eerste voortgangsrapportage
van de operatie2. Langs deze weg stuur ik u de tweede voortgangsrapportage.3
Woord vooraf: een goed startpunt en hardnekkige dilemma’s
Burgers hebben recht op een doeltreffende en doelmatige besteding van
schaarse publieke middelen. Zo eenvoudig als het is om het hierover eens
te worden, zo ingewikkeld is het om dit in de praktijk te realiseren. Het
kabinet is de operatie Inzicht in Kwaliteit gestart met als doel om meer
inzicht te krijgen in de resultaten van beleid en deze inzichten meer te
benutten om de maatschappelijke toegevoegde waarde van beleid te
vergroten. Zoals beschreven in de eerste voortgangsrapportage doet de
operatie dit op twee manieren: door op een serie beleidsterreinen bij te
dragen aan het vergroten van bruikbaar inzicht (de departementale
initiatieven) en door het Rijksbrede «evaluatiestelsel» te versterken en zo
ook structureel meer inzicht te verkrijgen en benutten.
Ons startpunt daarbij is goed. Er wordt in Nederland veel geëvalueerd,
verbeterd en verantwoord. We hebben een sterke set Rijksbrede regels,
processen en onafhankelijke instituties. Veel partijen binnen en buiten de
rijksoverheid nemen zelf initiatief om meer, beter en anders te evalueren.
Internationaal wordt Nederland vaak gezien als voorbeeld van een land
dat het stelsel op hoofdlijnen goed voor elkaar heeft.
Ondanks dat zijn we niet tevreden. Het verkrijgen en benutten van inzicht
in de kwaliteit van beleid is omgeven met hardnekkige dilemma’s. Zo is
het definiëren en meten van resultaten bij overheidstaken vaak razend
1

Kamerstuk 31 865, nr. 118.
Kamerstuk 31 865, nr. 126.
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
2

kst-31865-156
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 156

1

ingewikkeld. Vervolgens uitspraken doen over doeltreffendheid en
doelmatigheid is nog ingewikkelder doordat de omstandigheden voor
goed onderzoek vaak beperkt aanwezig zijn. Hoe beoordeel je «doeltreffendheid» wanneer de overheid een van de vele betrokken partijen is,
verschillende partijen verschillende doelen voor ogen hebben, deze
doelen regelmatig wijzigen en verschillende publieke belangen soms met
elkaar botsen? In hoeverre zijn scherpe conclusies mogelijk wanneer de
specifieke onderzoeksaanpak en lange adem die daar voor nodig kan zijn
niet altijd past in de beleidscyclus?
De prikkels om als beleidsmaker kritisch onderzoek te doen naar de
kwaliteit van beleid kunnen ook beperkt zijn. We willen inzicht benutten
voor zowel «verantwoording» als «verbetering», maar de vrees voor het
eerste maakt dat inzichten die nodig zijn voor het tweede minder aandacht
krijgen. De complexiteit van definiëren en meten maakt dat «beperkt
inzicht» een relatief geaccepteerd antwoord is. Dit geldt niet voor
«voortschrijdend inzicht». De conclusie dat er ruimte voor verbetering is
brengt in het publieke debat soms eerder risico’s dan kansen met zich
mee. Waarom zou je beleid dan kritisch evalueren? Dit dilemma wordt
vergroot doordat in het publieke debat «hogere uitgaven» vaak gelijk
worden gesteld aan «groter belang en hogere kwaliteit».
Deze dilemma’s zijn niet nieuw – en ook niet uniek voor Nederland. Geen
enkel land heeft ze volledig «opgelost» – en ook de operatie Inzicht in
Kwaliteit zal ze niet oplossen. Ook na de operatie zal er niet alleen
«evidence-based beleid» zijn en kunnen we niet voor elke euro exact
aangeven wat een burger er voor terug heeft gekregen en waarom dit de
beste besteding was.
Maar dat is geen reden om niet ambitieus te zijn. We kunnen dan
misschien geen «perfect inzicht» krijgen, we kunnen ons wel maximaal
inspannen om zoveel mogelijk inzicht te verkrijgen, in ieder geval meer
dan nu. En we willen daarbij niet op zoek zijn naar «korte klappen» om
daarna weer over te gaan tot de orde van de dag, maar naar een
duurzame versterking van onze manier van werken. Het verkrijgen en
benutten van zo veel mogelijk inzicht is dan, meer dan nu, een
vanzelfsprekendheid.
Ambitie: drie veranderopgaven, die inzet vragen van alle
betrokkenen
Bij de start heb ik bewust gekozen om de vraag wanneer de operatie
succesvol is werkende weg te specificeren. De operatie is een leerproces –
en de vraag wanneer we succesvol zijn in het verkrijgen en benutten van
inzicht is zelf ook onderwerp van discussie. Dit geldt nog steeds, maar de
lessen uit de operatie wijzen tot nu toe consequent op drie «veranderopgaven»: veranderingen in de manier waarop we als rijksoverheid werken
aan het vergroten en benutten van inzicht die noodzakelijk zijn om echt
een stap vooruit te zetten.
1.

2.

Inzicht krijgen gedurende de hele beleidscyclus en daarbij
focussen op wat wél kan. Meer dan nu moeten we monitoren en
evalueren niet zien als «activiteit achteraf», maar als een continu
proces om in de hele beleidscyclus inzicht te vergroten. Dit betekent
aan de voorkant investeren in een goede probleemanalyse, alle
beschikbare kennis activeren en vooruitkijken naar toekomstige
besluitvorming door alvast alternatieven in kaart te brengen. Het
betekent herkennen wanneer bepaalde kennis nog mist, meer gebruik
maken van beleidsexperimenten en prioriteren welke kennisbehoefte
het meest urgent is. Het betekent ook aandacht voor heldere
doelstellingen en bijbehorende indicatoren.
Inzicht benutten voor verbetering, met voortschrijdend
inzicht als vanzelfsprekendheid. Meer dan nu kunnen we

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 156

2

3.

beschikbare inzichten benutten voor verbetering. Onze maatschappelijke opgaven zijn van dien aard dat beleid nooit in één keer «perfect»
is. Actief werken aan het vergroten van inzicht in de effecten,
verbetermogelijkheden en eventuele alternatieven – en waar nodig
bijsturen – is daarbij essentieel. Meer dan nu zou dit ook op deze
manier gewaardeerd moeten worden. Voortschrijdend inzicht – en
waar nodig ook het stopzetten of terugdraaien van niet-werkend
beleid – is dan geen teken van «falen», maar een logisch onderdeel
van een proces van continue verbetering.
Inzicht krijgen en benutten in samenwerking, met open vizier,
over grenzen heen. Hoge maatschappelijke toegevoegde waarde
leveren is vooral bij complexe vraagstukken vaak een gezamenlijke
verantwoordelijkheid. Meer dan nu moeten we daarbij ook «buiten
onze eigen silo» kijken en openstaan voor verschillende perspectieven en inzichten (vanuit verschillende beleidsterreinen, de uitvoering,
de burgers en bedrijven waarvoor beleid bedoeld is, de wetenschap
etc.).

Voor alle drie geldt dat er nu al goede voorbeelden zijn, maar dat ze nog
maar beperkt onderdeel zijn van de «normale manier van werken». Wil de
operatie succesvol zijn dan moeten we Rijksbreed op alle terreinen
verbetering realiseren. In de rest van deze brief geef ik hier nadere
invulling aan.
Ik benadruk graag één overeenkomst tussen alle genoemde veranderopgaven: het kabinet kan ze niet alleen realiseren. De manier waarop de
rijksoverheid momenteel werkt aan leren, verbeteren en verantwoorden is
een optelsom van veel verschillende factoren. Het veranderen van de
manier van werken vraagt ook om een lange adem en een samenspel van
verschillende actoren. Uw Kamer, de Algemene Rekenkamer en de Raad
van State kunnen elk vanuit hun eigen rol het meer verkrijgen en benutten
van inzicht stimuleren – en goed gedrag vanuit departementen belonen.
Planbureaus, kennisinstellingen en andere onafhankelijke partijen kunnen
bijdragen aan het identificeren en wegnemen van witte vlekken in de
kennisbasis en beleidsmakers scherp houden. Mijn departement moet
kritisch kijken naar de opzet en werking van het «evaluatiestelsel» en de
eigen toezichtsrol. Departementen kunnen zelf kunnen binnen hun eigen
invloedssfeer het verkrijgen en benutten van inzicht stimuleren. Hiervoor
bestaat geen blauwdruk, maar is wel op meerdere vlakken inzet nodig: in
hoeverre begrijpen alle medewerkers het belang van goed evalueren?
Laten leidinggevenden consequent en voor de organisatie zichtbaar het
goede voorbeeldgedrag zien? Zijn departementale processen en routines
maximaal ondersteunend aan het verkrijgen en benutten van inzicht? En
worden de kennis en vaardigheden die hiervoor nodig zijn voldoende
geborgd? Ik ben hierover met alle betrokken partijen in gesprek.
In dit licht wil ik ook bijzondere waardering uitspreken voor uw leden
Snels en Sneller – vanuit uw Kamer rapporteurs voor Inzicht in Kwaliteit.
Niet alleen houden zij mij en mijn collega’s scherp bij de uitvoering van de
operatie, zij hebben ook het initiatief genomen om zelf onderzoek te doen
naar het gebruik van «CW3.1»4, waaronder de rol die uw Kamer daarin

4

Artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet (CW3.1) is sinds januari 2018 in werking en vraagt om
betere verantwoording en evalueerbaarheid van beleidsvoorstellen. Om precies te zijn vraagt
het artikel om een toelichting op: de doelstellingen, de doeltreffendheid en de doelmatigheid
die worden nagestreefd; de beleidsinstrumenten die worden ingezet; de financiële gevolgen
voor het Rijk en waar mogelijk, voor maatschappelijke sectoren. In aanvulling op deze
verplichting geldt, naar aanleiding van de motie Van Weyenberg/Dijkgraaf, voor substantiële
wets- of beleidswijzigingen ook het vereiste van het opnemen van een evaluatieparagraaf,
waarin moet worden aangegeven of en hoe het voorstel zal worden geëvalueerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 156

3

speelt. De aandacht die zij voor dit onderwerp vragen is een belangrijke
voorwaarde voor succes.
Ik zie meer goede voorbeelden – binnen en buiten de operatie – die
illustreren waar we naar toewerken. Zonder enige suggestie van uitputtendheid wil ik er een paar benoemen. Het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap heeft in 2017 een onderzoek laten uitvoeren naar
mogelijkheden om het aantal boetes te verminderen dat wordt uitgedeeld
voor het niet tijdig stopzetten van een studentenreisproduct.5 Dit heeft
direct geleid tot verschillende maatregelen die op korte termijn hebben
gezorgd voor een forse afname in het aantal boetes: in de eerste vijf
maanden van dit jaar nog maar 4,1 miljoen euro in plaats van 13,2 miljoen
euro in de zelfde periode vorig jaar.6
Een ander voorbeeld is het recente Interdepartementaal Beleidsonderzoek
Luchtkwaliteit. In dit IBO zijn aanbevelingen gedaan voor de verbetering
van de luchtkwaliteit en de uitkomsten zijn direct meegenomen in
Hoofdlijnenbrief Schone Lucht Akkoord. Als gevolg hiervan is ook
daadwerkelijk beleid afgeschaft, namelijk de subsidie op palletkachels.
Beide voorbeelden illustreren de kracht van onderzoek op het juiste
moment en waarvan de uitkomsten direct doorwerken in beleid.
Een heel andere aanpak vormt de «lerende evaluatie» van het natuurpact.
Dit is een nieuw onderzoeksproces van het Planbureau voor de Leefomgeving waarbij de evaluatie tijdens het beleidsproces plaatsvindt zodat er
veel ruimte is om te leren en tussentijds bij te sturen. Uit recent onderzoek
van de Vrije Universiteit blijkt dat dit niet alleen tot beter toepasbare
inzichten heeft geleid, maar ook tot effectievere samenwerking.7
Hoofdpunten voortgang
De voortgang van de operatie heeft zich gericht op drie terreinen die ik
hieronder en in de bijlagen bij deze brief nader toelicht.
1. Departementale initiatieven. In de eerste voortgangsrapportage
informeerde ik u over de 18 initiatieven die door de verschillende
departementen worden opgepakt in het kader van Inzicht in Kwaliteit.
Inmiddels zijn alle initiatieven van start. Bijlage 1 geeft per initiatief
een overzicht van de voortgang, stand van zaken en vervolgstappen8.
Mijn collega-bewindslieden zijn ook graag bereid om waar nodig
nadere toelichting te geven op hun departementale initiatieven.
Daarnaast geeft bijlage 1 een overzicht van de eerste overkoepelende
lessen die de initiatieven tot nu toe opgeleverd hebben over het
effectief verkrijgen en benutten van inzicht. Deze lessen vormen de
basis voor kennisdeling en versterking van het stelsel.
2. Monitor CW3.1. Met de eerste voortgangsrapportage deelde ik ook
mijn eerste monitor van de toepassing van artikel 3.1 van de
Comptabiliteitswet. Ik concludeerde toen dat er nog ruimte voor
verbetering zit in de toepassing van CW3.1. In mijn brief van 3 juni
j.l.9 heb ik uw Kamer reeds geïnformeerd over mijn aanpak om de
toepassing te verbeteren middels ondersteuning en kennisdeling en
door extra toezicht op voorstellen voor nieuw of gewijzigd beleid met
significante financiële gevolgen. Als bijlage 2 stuur ik u mijn tweede

5

Hypercube Business Innovation (2017) Rapport mogelijkheden stopzetten studentenreisproduct.
6
Minister van OCW (2019) Stand van zaken maatregelenpakket verminderen ov-boetes.
(Kamerstuk 23 645, nr. 708)
7
Vrije Universiteit (2019) A review of the Natuurpact evaluation (2014–2017).
8
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
9
Kamerstuk 31 865, nr. 145.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 156

4

3.

monitor waarbij is gekeken naar alle voorstellen met significante
financiële gevolgen die in de periode december 2018 tot en met juni
2019 aan uw Kamer zijn gestuurd10. Ik zie daarin verbetering als het
gaat om de feitelijke naleving van de verplichting op de meeste
aspecten, maar constateer ook dat een evaluatieparagraaf soms nog
ontbreekt en er ruimte is voor verbetering van de kwaliteit van de
toelichtingen. Het recente onderzoek van uw leden Snels en Sneller11
komt tot een vergelijkbare conclusie. Ik zal de Kamer separaat een
reactie sturen op hun aanbevelingen, maar kan hier alvast benoemen
dat ik deze als een belangrijke steun in de rug zie en ze gedeeltelijk
ook al in de praktijk breng.
Ontwikkellijnen voor evaluatiestelsel. In de eerste voortgangsrapportage deelde ik een aanzet tot een richtpunt voor het evaluatiestelsel. De afgelopen maanden hebben vele betrokkenen meegedacht
over dit richtpunt. Dit vormt de basis voor de eerder beschreven
veranderopgaven. Ik heb daarbij specifiek ook gewerkt aan de
ontwikkeling die in het evaluatiestelsel nodig is om deze veranderopgaven te ondersteunen. Ik zie vijf «ontwikkellijnen» voor het
evaluatiestelsel die binnen de operatie zullen worden opgepakt:
I.
Verbeteren strategische evaluatie- en onderzoeksplanning van
departementen;
II. Verbeteren onderbouwing en evalueerbaarheid bij beleidsvoorbereiding;
III. Periodiek beleidsalternatieven in kaart brengen voor grote
vraagstukken;
IV. Gestructureerd werken aan verbetering werkwijze binnen
bestaande kaders;
V. Meer aandacht voor ondersteuning voor en kennisdeling tussen
departementen.

Deze ontwikkellijnen schetsen een richting die de operatie Inzicht in
Kwaliteit het komende jaar – in samenwerking met betrokkenen binnen en
buiten de rijksoverheid – wil uitwerken en uitproberen. Mijn verwachting
is dat dit een belangrijke bijdrage kan leveren aan het vergroten en
benutten van inzicht. Waar nuttig en nodig kan dit op termijn leiden tot
aanpassing of aanscherping van regels en verplichtingen, zoals de
Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek.
Vervolgstappen
De operatie werkt ook in het vervolg verder aan departementale initiatieven en versterking van het evaluatiestelsel. In de volgende voortgangsrapportage (medio februari 2020) verwacht ik – naast een overzicht van de
stand van zaken van alle initiatieven – vanuit een aantal initiatieven ook
reeds eerste beleidsinhoudelijke inzichten.
Bij het versterken van het evaluatiestelsel werk ik aan vervolgstappen op
de vijf genoemde ontwikkellijnen:
I.
Verbeteren strategische evaluatie en onderzoeksplanning van
departementen
• Om de relevantie en het gebruik van evaluaties te vergroten
hanteren meerdere departementen een vorm van strategische
evaluatieplanning (bijv. BZ en EZK), een kennisagenda waarin ook
aandacht is voor evaluatievragen (SZW) of experimenteren
hiermee (bijv. VWS, OCW en JenV). In alle gevallen is de intentie
om proactief een weloverwogen keuze te maken welke beleidsvraagstukken, wanneer, en op welke manier geëvalueerd worden.
10
11

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Brief van de vaste commissie Financiën, Kamerstuk 31 685, nr. 152

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 156

5

•

II.

III.

IV.

12

Samen met de betreffende departementen gaan we vanuit de
Operatie in pilots nadere invulling geven aan de vraag hoe een
goede strategische evaluatie- en onderzoeksplanning eruit moet
ziet en op welke manier toezicht hierop vanuit Financiën het beste
georganiseerd kan worden. Potentieel kan dit op termijn een rol
krijgen als alternatief voor het huidige instrument beleidsdoorlichting.
• De doelstelling is om in de evaluatie- en onderzoeksbijlage bij de
ontwerpbegroting van 2021 een eerste kwaliteitsslag te hebben
gemaakt waarbij alle departementen een integraal overzicht
bieden van hun strategische evaluatie- en onderzoeksplanning.
Verbeteren onderbouwing en evalueerbaarheid in de beleidsvoorbereiding
• Meer inzicht in de toegevoegde waarde van beleid begint aan de
voorkant van de beleidscyclus. Vanuit mijn stelselverantwoordelijkheid houd ik toezicht op de onderbouwing (CW.3.1) en
evaluatieparagraaf (motie van de leden Van Weyenberg en
Dijkgraaf (Kamerstuk 34 725, nr. 8)) van nieuwe beleidsvoorstellen.
• Een goede toepassing van CW3.1 is een leerproces waar ik ook de
komende tijd op blijf inzetten. Dit betekent naast het aanreiken van
goede voorbeelden, voortzetten van de monitoring ook het blijven
investeren in kennisdeling.
• De komende maanden verken ik daarnaast mogelijkheden voor
verbetering van het (gebruik van het) Integraal afwegingskader
voor beleid en regelgeving (het IAK, zie ook www.naarhetiak.nl). Ik
werk daarin samen met andere departementen die daarin een rol
spelen (m.n. JenV en EZK) en betrek daarbij ook het advies van de
OESO die in opdracht van EZK onderzoek doet naar de vraag in
hoeverre het Nederlandse systeem van Impact Assessment
verbeterd kan worden.
• Mijn doelstelling daarbij is om het huidige ex-ante instrumentarium te verbeteren en gebruik te bevorderen. Komend jaar
verwacht ik hier een aanpak voor te kunnen presenteren.
Periodiek beleidsalternatieven in kaart brengen voor grote
vraagstukken
• De belangrijkste vervolgstap op dit gebied vormen de Brede
Maatschappelijke Heroverwegingen (BMH) die het kabinet is
gestart naar aanleiding van de motie Sneller. Ik heb uw Kamer
daarover in mijn brief van 11 juli j.l.12 reeds geïnformeerd en
verwacht dat dit een belangrijke bijdrage zal leveren aan inzicht in
de kwaliteit van beleidsalternatieven voor de toekomst.
• Parallel kijkt de operatie ook naar de vraag hoe dit type onderzoek,
waaronder ook de IBO’s vallen, beter structureel geborgd kan
worden. Om hierbij optimaal gebruik te kunnen maken van lessen
uit de BMH, die medio februari 2020 afgerond worden, komt de
volgende voortgangsrapportage hiervoor te vroeg. Ik verwacht het
antwoord op deze vraag in de voortgangsrapportage van
september 2020 op te nemen.
Gestructureerd werken aan verbetering werkwijze binnen bestaande
kaders
• Het IBO- en BMH-instrument richten zich primair op de vraag:
«doen we de goede dingen?» Bij het vergroten van maatschappelijke toegevoegde waarde is een minstens even relevante vraag:
«doen we de dingen goed? Om hier op een gestructureerde
manier inzicht in te krijgen voert het Verenigd Koninkrijk sinds een
jaar Public Value Reviews uit. Dit is een ander type doorlichting
waarbij de werkwijze binnen een beleidsterrein wordt doorgelicht

Kamerstuk 32 359, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 156

6

V.

op een groot aantal factoren die bevorderlijk zijn voor hoge
toegevoegde waarde.13
• Komend jaar start ik pilots om te onderzoeken of en hoe deze
alternatieve vorm om beleidsterreinen door te lichten ook in
Nederland kan bijdragen aan verbetering binnen én tussen
beleidsterreinen. De eerste pilot start nog in 2019 en zal zich
richten op het beleidsterrein Circulaire Economie. Mijn collega, de
Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, zal u hier op
korte termijn aanvullende informatie over sturen.
Ondersteunen departementen bij kennisdeling, vaardighedenopbouw
en gedragsverandering

Komende maanden continueer en start ik meerdere activiteiten om
departementen te ondersteunen bij het vergroten en beter benutten van
inzicht, waaronder:
• Een congres op 4 november 2019. Dit congres zal in het teken staan
van inspiratie en kennisdeling voor betrokkenen vanuit alle
departementen.
• Inzicht in internationale best practices op het terrein van evalueren en
evaluatievermogen. De basis hiervan wordt gevormd door een analyse
hiervan die de Europese Commissie op mijn verzoek laat uitvoeren en
waarvan ik de resultaten dit najaar verwacht.
• Een handreiking met goede voorbeelden, methoden en technieken
voor het verkrijgen van inzicht in complexe vraagstukken in een
imperfecte onderzoeksomgeving op verschillende momenten in de
beleidscyclus. Deze handreiking biedt ook de basis voor de doorontwikkeling van trainingen en opleidingen op het gebied van evaluatie.
• Inzicht in goede voorbeelden en benodigdheden binnen departementen om een cultuur van leren en evalueren te bevorderen als handreiking voor departementen om hier zelf aan te werken.
Ik ga graag in gesprek over deze voortgangsrapportage en vervolgstappen
met uw Kamer – en in het bijzonder met uw leden Sneller en Snels als
rapporteurs. Alleen samen kunnen we meer inzicht krijgen in de
maatschappelijke toegevoegde waarde van beleid en deze inzichten beter
benutten – zowel op concrete beleidsterreinen als structureel in het
evaluatiestelsel.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

13

Zie voor een beschrijving van de aanpak en ervaringen in het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld: www.gov.uk/government /publications/public-value-framework-and-supplementaryguidance

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 865, nr. 156

7