Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

30 573

Migratiebeleid

Nr. 136

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE EN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN
ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 maart 2017
Inleiding
Hierbij bieden wij u het onderzoeksrapport «Raising awareness, Changing
behaviour? Combatting irregular migration through information
campaigns» aan1. Het rapport is op 1 februari jl. gepubliceerd op de
website van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Het betreft een
literatuurstudie van het WODC over informatiecampagnes gericht op
(potentiële) migranten in herkomst- en transitlanden. Doel van het rapport
is 1) het beschrijven van verschillende soorten campagnes en 2) toetsen
van de onderliggende uitgangspunten van campagnes. In het rapport
geeft het WODC aanbevelingen om informatiecampagnes doelgerichter te
maken.
In deze brief wordt de beleidsreactie van het kabinet op het WODC-rapport
gegeven. Deze wordt voorafgegaan door een korte beschrijving van door
Nederland gevoerde informatiecampagnes. Vervolgens wordt de
kabinetsinzet met betrekking tot informatiecampagnes in herkomst- en
transitlanden beschreven.
De bevindingen van het WODC-rapport
In de westerse wereld is in de afgelopen decennia het gebruik van
informatiecampagnes met betrekking tot irreguliere migratie toegenomen.
Niet alleen bestemmingslanden hebben dit soort campagnes gevoerd,
maar ook internationale organisaties zoals de International Organisation
for Migration (IOM) en de UN High Commissioner for Refugees (UNHCR).
De campagneboodschappen hadden vooral betrekking op de gevaren van

1

kst-30573-136
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 30 573, nr. 136

1

de reis, de moeilijkheden en risico’s van illegaal verblijf in westerse
landen en de aanscherping van het migratiebeleid in deze landen.
De WODC-onderzoekers hebben literatuuronderzoek gedaan en een
bureaustudie naar 33 verschillende campagnes uitgevoerd. Uit dit
onderzoek zijn de onderstaande vijf veronderstellingen naar voren
gekomen die volgens de onderzoekers aan deze campagnes ten grondslag
liggen. Het WODC concludeert dat er veel op deze veronderstellingen valt
af te dingen.
1. Risico-inschatting
Veronderstelling: Als migranten goede informatie krijgen over de risico’s,
kosten en gevaren van irreguliere migratie vertrekken ze niet meer.
Onderzoeksconclusie: Migranten blijken meestal wel op de hoogte te zijn
van de risico’s en gevaren van irreguliere migratie en niet zonder meer af
te gaan op verhalen van smokkelaars. De druk om te migreren is echter zo
groot dat zij waarschuwingen negeren of eigen kansen overschatten.
Migranten vertrouwen, soms ten onrechte, op een goede afloop en
schuiven onwelkome informatie terzijde.
2. Geloofwaardigheid
Veronderstelling: Migranten geloven de informatie die via campagnes
wordt verspreid.
Onderzoeksconclusie: Migranten weten dat bestemmingslanden illegaal
verblijf willen tegengaan. Daarom zien zij overheidscampagnes in de
eerste plaats als een instrument van bestemmingslanden om irreguliere
migratie te beperken. Dit leidt ertoe dat boodschappen afkomstig van
overheden en internationale organisaties gewantrouwd worden. De
migrant heeft meer vertrouwen in alternatieve bronnen van informatie,
zoals berichten van familie, vrienden en landgenoten (waaronder degenen
die al in het bestemmingsland wonen).
3. Afschrikking
Veronderstelling: Campagnes gericht op afschrikking ontmoedigen
migratie.
Onderzoeksconclusie: Kennis over de gevaren van de reis naar Europa,
zoals (seksueel) geweld, detentie, uitbuiting of verdrinking, leiden er
meestal niet toe dat potentiële migranten afzien van migratie. Er is
dikwijls sprake van «cognitieve dissonantie»: migranten minimaliseren
risico’s of zien geen serieus alternatief omdat zij de risico’s van thuisblijven groter inschatten dan die van vertrek. De effectiviteit van
campagnes alleen gebaseerd op afschrikking is daarom twijfelachtig.
4. Besluitvorming
Veronderstelling: Migranten nemen hun beslissing over migratie
individueel.
Onderzoeksconclusie: Het besluit te migreren is dikwijls geen individueel
besluit. De directe omgeving, en met name de familie, speelt vaak een
doorslaggevende rol. Bij economische migratie vertrekt over het
algemeen een «uitverkoren» familielid met de opdracht vanuit het
bestemmingsland de familie financieel te ondersteunen. In sommige
landen bestaat een cultuur waarin migratie een normaal onderdeel is van
het proces van volwassen worden van jonge mannen. Campagnes die
zich uitsluitend richten op de individuele migrant als rationele beslisser
missen daarom een belangrijk onderdeel van de besluitvorming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 30 573, nr. 136

2

5. Thuisblijven
Veronderstelling: Er is een alternatief voor migratie.
Onderzoeksconclusie: Veel migranten vinden thuisblijven geen realistische optie. Zij zien migratie niet als keuze, maar als een noodzaak en
nemen de risico’s van irreguliere migratie voor lief. Als alternatieven zoals
mogelijkheden voor legale migratie of betere perspectieven thuis niet
bestaan zien zij vaak geen andere mogelijkheid dan te vertrekken.
Campagnes veranderen dit niet, hoe goed zij ook wijzen op de gevaren
van de tocht en de moeilijkheden van het leven als asielzoeker of illegale
migrant in een westers land.
Op grond van het bovenstaande is er volgens de onderzoekers reden om
aan te nemen dat informatiecampagnes tegen irreguliere migratie een
beperkt effect hebben. Zij tekenen daarbij aan dat er nog nauwelijks
onafhankelijk empirisch onderzoek bestaat naar de effecten van informatiecampagnes. Hierdoor is het aantonen van causaal verband tussen
informatiecampagnes en migratiebeslissingen moeilijk.
De onderzoekers vinden dit geen reden om geen campagnes meer te
voeren. Campagnes kunnen volgens de onderzoekers wel degelijk nuttig
zijn, bijvoorbeeld om migranten die met een legitieme reden om naar
Europa komen voor te lichten over hun rechten en plichten en bij het
overbrengen van informatie over veiligheid tijdens de reis. Daarnaast kan
volgens hen goede feitelijke informatie een tegenwicht geven tegen valse
berichten of misverstanden, op voorwaarde dat de informatie afkomstig is
van een bron die door migranten wordt vertrouwd.
Tot slot wijzen de onderzoekers op het belang van een gezamenlijke
Europese aanpak. Campagnes met de boodschap vooral niet naar een
specifiek Europees bestemmingsland te migreren omdat daar het
asielbeleid restrictief is en de opvang sober, leiden er misschien toe dat
migranten voor een andere EU-lidstaat kiezen, maar leiden niet tot minder
irreguliere migratie naar Europa als geheel.
Nederlandse en Europese praktijk
Het kabinet heeft een beperkt aantal informatiecampagnes gevoerd met
betrekking tot irreguliere migratie. De belangrijkste daarvan, Surprising
Europe, omvatte een tv-documentaire en soapserie, een website voor
interactieve discussie2 en informatie- en discussiebijeenkomsten in
herkomstlanden. Het doel was om potentiële irreguliere migranten een
realistischer beeld te geven van de gevaarlijke reis naar Europa en het
leven als (illegale) migrant in Europa. Daarnaast beoogde Surprising
Europe illegale migranten aan het denken te zetten over terugkeer als een
optie om een nieuw leven op te bouwen. Het project is tussen 2007 en
2016 in 28 landen uitgevoerd onder leiding van de Stichting Jongens van
de Wit in samenwerking met onder meer de Internationale Organisatie
voor Migratie (IOM). Surprising Europe is zeer succesvol geweest in het
bereiken van een breed publiek. De effecten op bewustwording van
potentiële migranten en op hun beslissing om te migreren of terug te
keren, zijn echter lastig te meten.
Daarnaast ontplooide het kabinet enkele andere initiatieven3. De in
opdracht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken gemaakte film Behind
the Cornfield (2009) laat Ghanese migranten in Nederland en terugge2
3

Deze website is nog steeds actief (http://www.surprisingeurope.com).
Hierbij is niet meegerekend de medewerking aan de voorbereiding van een informatiecampagne over irreguliere migratie namens de EU, in het kader van een EU-twinningproject.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 30 573, nr. 136

3

keerde migranten aan het woord. De Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V)
voerde in 2013–2014 in samenwerking met UNICEF een campagne in
Afghanistan over de risico’s en consequenties van irreguliere migratie. In
2016 werd door de DT&V samen met IOM een campagne in de Democratische Republiek Congo georganiseerd in het kader van terugkeer van
onbegeleide minderjarige asielzoekers. In Ethiopië is door het Ministerie
van Buitenlandse Zaken eind 2016 steun verleend voor discussies op
gemeenschapsniveau (dorp, wijk) van IOM en de lokale overheid met
gemeenschapsleiders en jongeren over illegale migratie en mogelijke
alternatieven daarvoor.
De DT&V is van plan een campagne te voeren in Albanië, als veilig
herkomstland waaruit veel asielinstroom plaatsvindt. Potentiële
migranten krijgen objectieve informatie aangereikt over het gebrek aan
kans op asiel en op een succesvolle oversteek naar het Verenigd
Koninkrijk. In deze campagne is ook nadrukkelijk aandacht voor verplichte
terugkeer van Albanezen zonder verblijfstitel.
Op Europees niveau zijn activiteiten op dit gebied versnipperd. Uit een
recente inventarisatie door het Europees Migratie Netwerk onder alle
EU-lidstaten komt naar voren dat EU-lidstaten los van elkaar campagnes
voeren in een groot aantal herkomstlanden. Een samenvatting van de
inventarisatie is als bijlage bij deze brief gevoegd4.
Kabinetsreactie op het WODC-rapport
Het kabinet neemt kennis van de uitkomsten van dit rapport. De onderzoekers beargumenteren dat veel campagnes op onjuiste veronderstellingen zijn gebaseerd. Dit biedt handvatten voor het vormgeven van
toekomstige informatiecampagnes. Het kabinet is van mening dat het
nodig is om potentiële migranten uit veilige landen te informeren dat zij
geen aanspraak kunnen maken op asiel in Nederland, dat het niet
mogelijk is om vanuit Nederland illegaal over te steken naar het Verenigd
Koninkrijk en dat mensen zonder verblijfsrecht in Nederland moeten
terugkeren naar hun land van herkomst. Het kabinet deelt de mening van
de onderzoekers dat het nuttig is om potentiële migranten te voorzien van
betrouwbare informatie over de situatie onderweg en op de plaats van
bestemming.
Met dit rapport is niet het laatste woord gezegd over de effectiviteit van
informatiecampagnes. Nieuwe campagnes zullen weer nieuwe inzichten
opleveren. Daartoe is het belangrijk in de opzet aandacht te geven aan
evalueerbaarheid. Tegelijkertijd roept het WODC-rapport zelf ook vragen
op die een langduriger inzet vergen: hoe te komen tot effectievere
informatiecampagnes in herkomstlanden, tot samenwerking op Europees
niveau en tot het bieden van alternatieven voor (irreguliere) migratie in
samenhang met campagnes.
De inzet van het kabinet zal zich concentreren op de volgende onderdelen:
1. Het kabinet wil informatiecampagnes effectiever maken. Doel van
dergelijke campagnes moet enerzijds zijn het geven van objectieve
informatie over de gevaren tijdens de reis en de kansen op legaal
verblijf in Europa. Anderzijds gaat het om het bevorderen van
bewustwording en discussie over irreguliere migratie in herkomstlanden, inclusief alternatieven voor migratie. Deze discussie moet in de
gemeenschappen van potentiële migranten plaatsvinden, rekening
houdend met de bredere culturele en sociale context. Daartoe wordt

4

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 30 573, nr. 136

4

nauwe samenwerking gezocht met maatschappelijk middenveld, lokale
overheden, teruggekeerde migranten en andere relevante partners.
2. De tot nu toe versnipperde praktijk van EU-lidstaten roept om meer
coördinatie op Europees niveau. Hiertoe zal Nederland allereerst de
resultaten van het WODC-onderzoek delen met EU-partners. Daarnaast
is het wenselijk dat de EU zelf meer verantwoordelijkheid gaat nemen
op dit vlak, zowel inhoudelijk als financieel, zodat we als Europa een
gezamenlijke, consistente boodschap uitdragen. Nederland zal zich
actief inzetten voor gezamenlijk EU-optreden, onder meer over de te
geven boodschap.
3. Het WODC constateert dat migranten vaak bekend zijn met de grote
risico’s van een irreguliere reis naar Europa maar toch gaan, omdat zij
geen andere keus zien. Dit onderstreept het belang van het kabinetsbeleid om grondoorzaken voor migratie aan te pakken, onder meer door
het bevorderen van werkgelegenheid en ondernemerschap voor
jongeren in herkomstlanden. Het kabinet werkt daar hard aan door
bijvoorbeeld het LEAD fonds (Local Employment in Africa for
Development) van EUR 25 miljoen, een extra bijdrage van EUR
25 miljoen via het Dutch Good Growth Fund. Het Addressing Root
Causes fonds (EUR 125 mln.) financiert activiteiten gericht op
grondoorzaken van gewapend conflict, instabiliteit en irreguliere
migratie.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K.H.D.M. Dijkhoff
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.M.J. Ploumen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 30 573, nr. 136

5