1
z

> Retouradres Postbus 20301 2500 EH Den Haag
Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Turfmarkt 147
2511 DP Den Haag
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
www.rijksoverheid.nl/jenv

Ons kenmerk
2916797

Datum
3 juni 2020
Onderwerp uw bezwaar

Bij beantwoording de datum
en ons kenmerk vermelden.
Wilt u slechts één zaak in uw
brief behandelen.

Geachte,
Bij brief van 16 januari 2020, ontvangen op 21 januari 2020, heeft u een
bezwaarschrift ingediend tegen mijn besluit van 10 december 2019, kenmerk
2730142.
Met deze brief wordt op uw bezwaarschrift beslist.
Besluit
Ik verklaar uw bezwaarschrift deels gegrond en vul de motivering van het
bestreden besluit aan. Daarnaast maak document 323 gedeeltelijk openbaar.
Voor de motivering van dit besluit verwijs ik u naar de overwegingen ten aanzien
van het bezwaar.
Verloop van de procedure
Bij brief van 6 februari 2019, ontvangen op 8 februari 2019, heeft u mij op grond
van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om informatie over
de Pilot consumentenzaken.
De ontvangst van uw Wob-verzoek is bevestigd bij brief van 22 februari 2019,
kenmerk 2510187, en tevens is met deze brief de beslistermijn verdaagd met vier
weken.
Bij brief van 4 april 2019, kenmerk 2556746, bent u erover geïnformeerd dat het
niet is gelukt om binnen de wettelijke beslistermijn een beslissing op uw verzoek
te nemen en dat u zo snel mogelijk een besluit op uw verzoek zult ontvangen.
Bij brief van 5 september 2019, kenmerk 2694128, bent u erover geïnformeerd
dat op grond van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)
betrokken derden de gelegenheid is geboden om een zienswijze te geven over de
mogelijke openbaarmaking van een aantal op uw verzoek betrekking hebbende
documenten.
Bij brief van 19 september 2019, kenmerk 2704086, bent u erover geïnformeerd
dat van deze gelegenheid gebruik is gemaakt, alsmede dat naar verwachting

Pagina 1 van 14

binnen een termijn van twee weken een beslissing op uw verzoek zou worden
genomen.
Bij brief van 4 oktober 2019, kenmerk 2716616, bent u geïnformeerd over de
stand van zaken omtrent de behandeling van uw Wob-verzoek en is aan u
medegedeeld dat u uiterlijk 14 oktober 2019 zou worden geïnformeerd.
Bij brief van 16 oktober 2019, kenmerk 27224691, is aan u medegedeeld dat
vanwege de nog te verrichten werkzaamheden nog geen besluit kon worden
genomen en is medegedeeld dat een termijn van circa twee weken na
dagtekening wordt aangehouden op uw Wob-verzoek.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

Bij brief van 10 december 2019 is beslist op uw Wob-verzoek (hierna: het
bestreden besluit), waarbij is besloten:
- een aantal documenten openbaar te maken;
- een groot aantal documenten deels openbaar te maken;
- een groot aantal documenten niet openbaar te maken;
- dat een aantal documenten reeds openbaar is en voor een ieder
beschikbaar, zodat aldus de Wob niet van toepassing is op deze
documenten.
Voor de documentnummers waarop bovenstaande ziet, verwijs ik u naar mijn
brief van 10 december 2019.
Bij brief van 16 januari 2020, ontvangen op 21 januari 2020, heeft u een
bezwaarschrift ingediend tegen het bestreden besluit. In uw brief heeft u enkele
inhoudelijke bezwaargronden opgenomen en verder aangegeven dat u de gronden
van uw bezwaarschrift nader wenste aan te vullen.
De ontvangst van uw bezwaarschrift is bevestigd bij brief van 28 januari 2020,
kenmerk 2811001. Met die brief bent u tevens in de gelegenheid gesteld om
binnen zes weken na dagtekening van de brief een nadere onderbouwing aan mij
toe te zenden.
Bij brief van 1 april 2020, kenmerk 2877859, is bevestigd dat
medewerker bij mijn ministerie, telefonisch contact met u had opgenomen omdat
de termijn voor het indienen van een nadere onderbouwing van uw
bezwaargronden inmiddels was verstreken. In dit telefoongesprek gaf u aan dat u
geen gebruik wenste te maken van de mogelijkheid om uw bezwaarschrift nader
aan te vullen en verzocht u mij om op basis van de reeds ingediende
bezwaargronden een besluit te nemen.
In het gesprek heeft u voorts aangegeven telefonisch gehoord te willen worden.
Tevens heb ik bij de hiervoor genoemde brief van 1 april 2020 de beslistermijn
met zes weken verdaagd tot 26 mei 2020.
Op 23 april 2020 bent u gehoord tijdens de telefonische hoorzitting. Van deze
hoorzitting treft u bijgaand het vastgestelde verslag aan, dat onderdeel uitmaakt
van dit besluit.
Op 20 mei 2020 is door
medewerker bij mijn ministerie,
telefonisch contact met u opgenomen en is medegedeeld dat onderhavig besluit
op dat moment in conceptvorm voor afstemming in de lijn gereed was en dat de

Pagina 2 van 14

verwachting was dat uiterlijk 1 juni 2020 een beslissing zou worden genomen op
uw bezwaar.
Ontvankelijkheid
Het bezwaarschrift is ingediend binnen zes weken na bekendmaking van het
besluit. Het voldoet ook aan de overige door de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb) gestelde eisen zodat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

Wettelijk kader
De relevante artikelen van de Wob zijn vervat in bijlage 1 bij dit besluit. Deze
bijlage maakt deel uit van het besluit.
Beoordeling van het bezwaar
Gronden van uw bezwaar
In uw bezwaarschrift en tijdens de hoorzitting heeft u – kort samengevat – de
volgende bezwaargronden ten aanzien van het bestreden besluit naar voren
gebracht:
a. Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob
Ten aanzien van deze weigeringsgrond bent u van mening dat in het
bestreden besluit een te brede toepassing is gegeven aan deze
weigeringsgrond. Gegevens over de financiële bedrijfsvoering vallen niet
zonder meer onder deze weigeringsgrond. Er moeten namelijk wel
wetenswaardigheden uit de gegevens kunnen worden afgeleid over de
technische bedrijfsvoering of de afzet van producten. In het onderhavige
geval is daarbij van belang dat het niet gaat om een openbare aanbesteding
en dat dus geen sprake kan zijn van het in het geding komen van de
concurrentiepositie wanneer deze informatie openbaar zou worden. Daarnaast
geldt in het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand dat doorgaans wel
openbaar is welk bedrag er per zaak wordt vergoed en hoe de toeslagen
werken. In geanonimiseerde vorm is zelfs te zien welke
rechtsbijstandverleners welke vergoeding in totaal hebben ontvangen. Niet
valt in te zien waarom dergelijke financiële gegevens in dit geval zouden
moeten worden geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en
onder c, van de Wob. Subsidiair bent u van mening dat onvoldoende per
document gemotiveerd is waarom toepassing is gegeven aan deze
weigeringsgrond.
b. Artikel 11, eerste lid, van de Wob
Ten aanzien van deze weigeringsgrond bent u van mening dat in het
bestreden besluit niet is gespecificeerd waarom bepaalde documenten of
delen daarvan onder deze weigeringsgrond vallen. Uw bezwaar ten aanzien
van deze weigeringsgrond ziet vooral op de stukken waarvan in het bestreden
besluit openbaarmaking geheel geweigerd is. U meent dat onduidelijk is of
deze stukken als geheel of op onderdeelniveau zijn beoordeeld. In het
bestreden besluit had volgens u een nadere motivering moeten volgen
waarom een heel document als document met persoonlijke beleidsopvattingen
is aan te merken.
Voorts bent u van mening dat een deel van de documenten is opgesteld door
derden. U heeft in uw bezwaarschrift onder verwijzing naar jurisprudentie
opgemerkt dat in ieder geval nader gemotiveerd zou moeten worden waarom
die documenten onder de reikwijdte van artikel 11, eerste lid, van de Wob
vallen. Als er namelijk sprake is van een eigen belang van die derden, dan
vervalt het interne karakter van de documenten. Bij Achmea is sprake van
een externe derde met een eigen belang. De documenten die van Achmea
Pagina 3 van 14

afkomstig zijn, zouden daarom niet op grond van deze weigeringsgrond
geweigerd kunnen worden. Subsidiair zou in het besluit op bezwaar nader
gemotiveerd moeten worden waarom deze weigeringsgrond wel van
toepassing is.
Daarnaast bent u van mening dat het karakter van intern beraad komt te
vervallen wanneer aan documenten het karakter van advies dan wel
gestructureerd overleg moet worden toegekend. Bij een dergelijk langlopend
traject als de pilot Consumentenzaken is sprake van een gestructureerd
overleg, dus kan de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob
geen toepassing vinden. Subsidiair zou in het besluit op het bezwaar nader
gemotiveerd moeten worden waarom deze weigeringsgrond wel van
toepassing is. Omdat in het bestreden besluit openbaarmaking van
documenten soms geheel op deze grond is geweigerd, is het volgens u in het
algemeen lastig om in het kader van het bezwaar aan te geven op welke
onderdelen van documenten het bezwaar precies ziet omdat u de inhoud van
de stukken niet kent. Uit het bestreden besluit is dat nu niet eenvoudig af te
leiden zonder dat dit nader gemotiveerd is. Voor het vereiste om bij
documenten op passageniveau te beoordelen of sprake is van persoonlijke
beleidsopvattingen verwijst u naar de uitspraak van de Afdeling van 31
januari 2018.
Ten slotte bent u van mening dat in het bestreden besluit niet nader is
gemotiveerd waarom het in het kader van de goede en democratische
bestuursvoering niet nodig wordt geacht om op grond van artikel 11, tweede
lid, van de Wob persoonlijke beleidsopvattingen alsnog openbaar te maken.
Juist in dit geval zouden meer persoonlijke beleidsopvattingen op deze
grondslag openbaar moeten worden gemaakt, gelet op de (actuele) politieke
belangstelling voor deze kwestie. Wanneer het ministerie ervoor kiest om
geen persoonlijke beleidsopvattingen met toepassing van artikel 11, tweede
lid, van de Wob openbaar te maken dan zou dat per document gemotiveerd
moeten worden.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

Tijdens de telefonische hoorzitting heeft u desgevraagd bevestigd geen bezwaren
te hebben tegen de wijze waarop artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van
de Wob alsmede artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob in het
bestreden besluit zijn toegepast.
Voordat ik in ga op uw bezwaargronden overweeg ik dat bij de heroverweging
naar aanleiding van uw bezwaar is gebleken dat in de inventarislijst bij het
bestreden besluit abusievelijk bij een aantal documenten de van toepassing zijnde
weigeringsgronden niet juist of onvolledig zijn weergegeven. Bij het onderhavige
besluit treft u als bijlage 2 een op de inventarislijst van het bestreden besluit
aanvullende inventarislijst aan, waarin dit hersteld wordt.
Daarnaast merk ik op dat in het bestreden besluit ten aanzien van document 172
abusievelijk is vermeld dat daarop de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid,
van de Wob van toepassing is. Met dit besluit corrigeer ik dit. Zoals uit het
document alsmede de inventarislijst bij het bestreden besluit blijkt, zijn slechts de
in het bestreden besluit ten aanzien van (onder meer) dit document toegepaste
weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob
alsmede artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob van toepassing.
Verder merk ik op dat in het bestreden besluit is vermeld dat ik destijds meerdere
Wob-verzoeken had ontvangen welke betrekking hebben op dezelfde bestuurlijke
aangelegenheid en qua reikwijdte vergelijkbaar zijn met uw verzoek. Tevens is
Pagina 4 van 14

daarbij vermeld dat ik er uit efficiëntieoverwegingen voor had gekozen om deze
Wob-verzoeken gezamenlijk te behandelen. Dat heeft op 10 december 2019
geleid tot vier gelijk luidende Wob-besluiten, waartegen u en een van de andere
verzoekers bezwaar hebben gemaakt.
Bij de heroverweging in het kader van het bezwaar van die andere verzoeker is
een opdrachtbrief voor de pilot Consumentenzaken aangetroffen die nog niet
eerder was betrokken bij het bestreden besluit. Het gaat om de subsidiebrief
2019 ‘Jaarplan en begroting 2019’ van 14 december 2018 aan de Raad, waarin
een passage is opgenomen over de pilot Consumentenzaken. Deze subsidiebrief is
door mij abusievelijk niet betrokken bij het bestreden besluit, terwijl het
document wel degelijk onder de reikwijdte van uw verzoek valt. Ik ben dan ook
van oordeel dat bij de heroverweging in het kader van uw bezwaar alsnog door
mij op dit document dient te worden beslist.
De subsidiebrief is onlangs door de Raad gedeeltelijk openbaar gemaakt bij een
Wob-besluit van 29 april 2020 dat de Raad nam naar aanleiding van een verzoek
met betrekking tot de pilot Consumentenzaken aldaar. Omdat het betreffende
besluit van de Raad nog niet is gepubliceerd, voeg ik een kopie bij van het
document zoals dat door de Raad is beoordeeld. Ik heb geen aanleiding om over
dit document anders te oordelen dan de Raad heeft gedaan en maak de
beoordeling door de Raad dan ook tot de mijne.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

De Raad heeft naar mijn mening op juiste gronden besloten om het document
gedeeltelijk openbaar te maken met toepassing van de weigeringsgrond van
artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob en voor het overige
geweigerd het document openbaar te maken omdat bepaalde informatie niet
onder de reikwijdte van uw verzoek valt. Die informatie ziet niet op de pilot
Consumentenzaken.
Het document is door mij opgenomen onder nummer 323 op de in bijlage 2 bij dit
besluit gevoegde aanvullende inventarislijst. Wat betreft de bij document 323
vermelde bijlagen van de subsidiebrief merk ik, conform het besluit van de Raad,
op dat deze bijlagen geheel buiten de reikwijdte van uw verzoek vallen, zodat
openbaarmaking van deze bijlagen in het geheel is geweigerd. De bijlagen zien in
het geheel niet op de pilot Consumentenzaken.
Voor de motivering van de door mij toegepaste weigeringsgrond, verwijs ik u naar
hetgeen verderop in dit besluit is opgenomen.
Hierna ga ik in op uw bezwaargronden.
Ad a) Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob
Op grond van dit artikel blijft de verstrekking van bedrijfs- en fabricagegegevens
achterwege die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de
overheid zijn medegedeeld.
Zoals hiervoor is vermeld, stelt u dat in het bestreden besluit ten onrechte
gebruik is gemaakt van deze weigeringsgrond. Kort samengevat vindt u ten
aanzien van de genoemde documenten dat geen sprake is van bedrijfs- en
fabricagegegevens, dan wel dat onvoldoende in het bestreden besluit is
gemotiveerd waarom daarvan wel degelijk sprake is.
Naar aanleiding hiervan overweeg ik als volgt.
Documenten 18, 38, 45 en 46
Pagina 5 van 14

Deze documenten bevatten gegevens omtrent de processen/procesinrichting van
Achmea, meer in het bijzonder een opsomming van verschillende processen
waaruit een en ander kan worden afgeleid omtrent hoe Achmea te werk gaat.
Deze informatie is door Stichting Achmea Rechtshulp vertrouwelijk aan mijn
ministerie medegedeeld. Wanneer deze informatie openbaar zou worden
gemaakt, zouden Stichting Achmea Rechtshulp en Achmea waardevolle
bedrijfsgeheimen verliezen, waardoor de marktpositie en de reputatie beschadigd
zouden raken. Er is aldus sprake van concurrentiegevoelige informatie.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

Document 20a
Dit document betreft een presentatie van Achmea, welke bestaat uit een
omschrijving van interne bedrijfsprocessen, doelstellingen en resultaten.
Net als bij de hiervoor genoemde documenten is hier sprake van informatie die
door Stichting Achmea Rechtshulp vertrouwelijk aan de overheid is gegeven.
Wanneer deze informatie openbaar zou worden gemaakt, zouden Stichting
Achmea Rechtshulp en Achmea waardevolle bedrijfsgeheimen verliezen, waardoor
de marktpositie en reputatie beschadigd zouden raken. Er is aldus sprake van
concurrentiegevoelige informatie.
Voor wat betreft de overige gegevens is bij het bestreden besluit geoordeeld dat
sprake is van verwevenheid met de hierboven genoemde informatie, waardoor de
openbaarmaking in het geheel achterwege is gebleven.
Document 40
Dit document betreft een oplegger, waarin dezelfde gegevens zijn opgenomen als
bedoeld bij de hierboven documenten 18, 38, 45 en 46. Gezien dat feit, is in het
bestreden besluit geoordeeld dat openbaarmaking van de betreffende gegevens in
deze oplegger, mede gezien de zienswijze omtrent dezelfde gegevens,
achterwege diende te blijven.
Document 41
Dit document bevat mogelijke vragen vanuit mijn ministerie voor Achmea. Van
een deel van de informatie is in het bestreden besluit geoordeeld dat sprake is
van persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de
Wob. Enkele gegevens houden verband met de hierboven genoemde informatie in
de documenten 18, 38, 45, 46 (verschillende processen waaruit een en ander kan
worden afgeleid omtrent hoe Achmea te werk gaat). Gelet op de informatie in
deze andere documenten, is in het bestreden besluit geoordeeld dat soortgelijke
informatie in document 41 op grond van artikel 10, eerste lid, onder c van de Wob
niet kon worden openbaargemaakt. Voor zover het overige gegevens betreft, is in
het bestreden besluit geoordeeld dat deze verweven zijn met de gegevens die op
grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob of artikel 10, eerste lid, onder c van
de Wob niet openbaar konden worden gemaakt.
Document 112a
Het betreft een presentatie van Achmea/LegalGuard, als onderdeel van een
besloten offerte. De presentatie is vertrouwelijk aan de overheid gegeven. Het
gaat onder andere om informatie die inzicht geeft in de proces(inrichting),
doestellingen en gegevens omtrent afzet en resultaten. Een aantal gegevens
betreft financiële informatie, namelijk een business case met tarifering en een
aanbod in het kader van de offerte. In het bestreden besluit is geoordeeld dat de
openbaarmaking achterwege diende te blijven. Bij de beoordeling en
voorbereiding van het besluit, is de jurisprudentie in acht genomen, waarin is

Pagina 6 van 14

bepaald dat wanneer het bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, ook na afloop
van een offertetraject de betreffende weigeringsgrond in de Wob van toepassing
blijft. Zie bijvoorbeeld ABRvS 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1165.
Tevens geldt dat het vaste rechtspraak is dat financiële gegevens in beginsel ook
onder het bereik van artikel 10, eerste lid, onder c van de Wob vallen. Zie
bijvoorbeeld ABRvS 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5146, AB 2013/87
m.nt. S.H. van der Ende), ABRvS 29 april 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD0771, AB
2008/209 m.nt. E.J. Daalder) en ABRvS 11 juli 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA9270,
AB 2007/273 m.nt. P.J. Stolk).

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

Voor wat betreft overige informatie in het document, is geoordeeld dat deze met
bovenstaande informatie verweven is, waardoor de openbaarmaking in het geheel
achterwege is gebleven.
Document 119
Dit document bevat een drietal genoemde percentages, meer specifiek aannames
van LegalGuard over welk deel van de zaken naar verwachting wordt opgelost in
een bepaalde fase binnen hun werkwijze. De percentages volgen uit de
presentatie document 112a. Aangezien van deze gegevens in dat document in het
bestreden besluit is geoordeeld dat openbaarmaking moet worden geweigerd, zijn
in het bestreden besluit de percentages ook document 119 onleesbaar gemaakt
op grond van artikel 10, eerste lid, onder c van de Wob.
Document 320
Dit document betreft een notitie van de Raad. Hier gaat het om informatie uit de
hiervoor genoemde business case, namelijk een bedrag wat naar verwachting kan
worden bespaard door toepassing van de werkprocessen van LegalGuard. Er
wordt in die passage toegelicht wat het effect is van een verschillend aantal zaken
op het besparingsbedrag in relatie tot de vaste kosten van LegalGuard. Gezien het
eerder genoemde is in het bestreden besluit geoordeeld dat hier sprake is van
bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, onder c van de
Wob, en is openbaarmaking van de desbetreffende passage op die grond
geweigerd. Immers zou door openbaarmaking van deze informatie voor
concurrenten inzicht kunnen worden verkregen in de marktpositie van
LegalGuard.
Op grond van het voorgaande ben ik van oordeel dat de weigeringsgrond van
artikel 10, eerste lid, onder c van de Wob in het bestreden besluit op een juiste
wijze is toegepast. Wel vul ik in het kader van de heroverweging naar aanleiding
van het bezwaar met het voorgaande de motivering van het bestreden besluit aan
en ben ik van oordeel dat uw bezwaar op dit punt in zoverre gegrond is.
Ad b) Artikel 11, eerste lid, van de Wob
Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om
informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen
informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke
beleidsopvattingen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat onder het begrip
‘documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad’ onder meer moeten
worden begrepen: nota’s van ambtenaren en hun politieke en ambtelijke
leidinggevenden, correspondentie tussen de onderdelen van een ministerie en
ministeries onderling, concepten van stukken, agenda’s, notulen, samenvattingen
en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke
adviescommissies. De bedoeling dat stukken voor intern beraad zijn, moet
Pagina 7 van 14

uitdrukkelijk blijken of deze bedoeling moet redelijkerwijs kunnen worden
vermoed. Deze beperking op de informatieverplichting is in de Wob opgenomen
omdat een ongehinderde bijdrage van ambtenaren en van hen die buiten bij het
intern beraad zijn betrokken bij de beleidsvorming en –voorbereiding
gewaarborgd moeten zijn. Zij moeten in alle openheid onderling en met
bewindspersonen kunnen communiceren. Staatsrechtelijk zijn slechts relevant de
standpunten die het bestuursorgaan voor zijn rekening kan nemen.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

In uw bezwaar wijst u op de uitspraak ABRvS 31 januari 2018
(ECLI:NL:RVS:2018:314) waarin is aangegeven dat een bestuursorgaan per
zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad, zoals alinea’s, dient
te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
In het bestreden besluit en op de inventarislijst is aangegeven welke documenten
zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen
bevatten en om die reden niet openbaar zijn gemaakt met een beroep op artikel
11, eerste lid, van de Wob. In de gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten is
per passage aangegeven of zij persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en met
een beroep op artikel 11, eerste lid niet openbaar zijn gemaakt. Voorts merk ik
ten aanzien van de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling op dat het feit
dat documenten door een bestuursorgaan geheel worden geweigerd met een
beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob, niet betekent dat deze documenten
niet op passageniveau zijn beoordeeld. Dat is ook in het onderhavige geval
gebeurd.
Ten aanzien van uw stelling dat per document of passage nader moet worden
gemotiveerd waarom deze weigeringsgrond is toegepast ben ik – gelet op het feit
dat deze weigeringsgrond in het bestreden besluit is toegepast bij een aanzienlijk
deel van de 322 documenten – van oordeel dat dit slechts zou leiden tot
herhalingen en geen redelijk doel zou dienen. Blijkens vaste jurisprudentie is dit
dan ook niet noodzakelijk en kan worden afgezien van het uitgangspunt dat per
document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd dat aan de belangen
die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt. Zie
bijvoorbeeld ABRvS 23 september 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ8264), ABRvS 28
april 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM2629) of ABRvS 16 januari 2013
(ECLI:NL:RVS:2013:BY8520).
Ten aanzien van uw bezwaar dat aan stukken van derden in het onderhavige
geval niet het karakter van intern beraad kan worden toegekend, overweeg ik als
volgt.
Artikel 1, onder c, van de Wob omschrijft intern beraad als ‘het beraad over een
bestuurlijke gelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring
van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor
een bestuurlijke aangelegenheid’. Of er sprake is van intern beraad wordt bepaald
door het oogmerk waarmee een stuk is opgesteld. Ook documenten van externe
derden kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten
behoeve van intern beraad, indien de documenten met dat oogmerk zijn
opgesteld en de externe derde niet een eigen belang behartigt. Zie ABRvS 14 mei
2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD1470), AB 2008/215 m.nt. P.J. Stolk, en ABRvS 20
december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3497)
U stelt dat een deel van de stukken die met het bestreden besluit niet openbaar
zijn gemaakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, (mede) zijn
opgesteld door derden die een eigen belang behartigen en dat daarmee het
Pagina 8 van 14

interne karakter van de documenten komt te vervallen. U licht niet verder toe
welke documenten dit betreft, behalve dat het om documenten van Achmea gaat.
Deze bezwaargrond treft geen doel. Bij de heroverweging in het kader van uw
bezwaar heb ik de documenten nogmaals bekeken. Ik heb geen documenten
aangetroffen waarbij het karakter van het interne beraad is komen te ontvallen.
De documenten die niet openbaar zijn gemaakt op grond van artikel 11, eerste lid
van de Wob zijn ofwel opgesteld door personen en partijen uit de kring van
bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de
pilot ofwel afkomstig van een derde die geen eigen belang behartigt. Ten aanzien
van Achmea stelt u dat deze derde een eigen belang heeft, maar u heeft dit niet
nader onderbouwd. Ik ben van oordeel dat het feit dat een persoon of instelling
een eigen belang behartigt in een beraad en een eigen verantwoordelijkheid
heeft, het aanmerken van de ten behoeve van dat beraad door die persoon of
instelling opgestelde documenten als opgesteld ten behoeve van intern beraad
niet in de weg staat. Zie bijvoorbeeld ABRvS 18 februari 2009 (zaak nr.
200804345/1). In het onderhavige geval gaat het bij Achmea onder meer om
documenten waarin adviezen zijn gegeven in het belang van mijn ministerie,
waarbij geen sprake was van een ander belang dan vanuit de eigen ervaring en
deskundigheid een opvatting te geven. Zie bijvoorbeeld ABRvS, 10 oktober 2018
(ECLI:NL:RVS:2018:3299) en ABRvS, 18 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1258).
Voorts is voor het aannemen van intern beraad niet noodzakelijk dat alle
deelnemers aan het interne beraad gelijklopende belangen hebben. Ik kan uw
bezwaar dan ook niet volgen.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

Daarnaast stelt u in uw bezwaar dat uit verschillende met het bestreden besluit
openbaar gemaakte documenten blijkt van advisering en/of gestructureerd
overleg, en dat om deze reden tevens het interne karakter komt te vervallen. U
licht niet verder toe welke documenten dit betreft.
Aangezien de pilot Consumentenzaken een specifiek op een beperkte periode
betrekking hebbend project betreft, kan ik niet uw bezwaargrond om deze reden
al niet volgen. Bovendien heb ik hierboven uiteengezet dat ik u niet kan volgen
dat er sprake is van advisering door externe derden in de documenten en dat
daarom geen toepassing zou kunnen worden gegeven aan artikel 11, eerste lid,
van de Wob. Uw standpunt dat deze documenten dan wel passages waarop deze
weigeringsgrond is toegepast alsnog openbaar moeten worden gemaakt, deel ik
dan ook niet.
Ten aanzien van uw bezwaar dat in het bestreden besluit niet nader is
gemotiveerd waarom het in het kader van de goede en democratische
bestuursvoering niet nodig wordt geacht om op grond van artikel 11, tweede lid,
van de Wob persoonlijke beleidsopvattingen alsnog openbaar te maken, dan wel
dat dit door mij beter gemotiveerd had moeten worden, overweeg ik als volgt.
Op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob heeft een bestuursorgaan de
discretionaire bevoegdheid om met het oog op een goede en democratische
bestuursvorming over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken.
De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is
volgens de wetsgeschiedenis en de vaste jurisprudentie aan het bestuursorgaan
zelf. Zie Kamerstukken II 1986/87, nr. 3, p. 38, ABRvS, 14 oktober 2009
(ECLI:NL:RVS:2009:BK0116), ABRvS 16 januari 2013
(ECLI:NL:RVS:2013:BY8520) en ABRvS 27 december 2017
(ELCI:NL:RVS:2017:3563).

Pagina 9 van 14

In het bestreden besluit heb ik reeds overwogen dat, gelet op de aard en de
inhoud van de documenten, ik het niet in het belang van een goede en
democratische bestuursvorming acht om met toepassing van dat artikel 11,
tweede lid, van de Wob over de persoonlijke beleidsopvattingen informatie te
verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Ook heb ik in het bestreden
besluit overwogen dat van een groot aantal conceptversies de definitieve versie
reeds openbaar is. In het kader van de heroverweging naar aanleiding van uw
bezwaar, vul ik de motivering als volgt verder aan.
Naast de definitieve versies die reeds openbaar zijn, is er al veel informatie
beschikbaar (gemaakt) over de pilot Consumentenzaken. Er heeft ook reeds een
uitvoerig openbaar debat met de Tweede Kamer plaatsgevonden. Zie
kamerdossier 31753. Ik heb geen reden gezien om van de bevoegdheid van
artikel 11, tweede lid, van de Wob gebruik te maken, omdat er geen bijzondere
omstandigheden zijn die dit gelet op een goede en democratische
bestuursvorming nodig maken. Gelet op bovenstaande deel uw bezwaar dat er
geen zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgenomen niet.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob
Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft
verstrekking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet
opweegt tegen het belang dat de persoonlijke levenssfeer wordt geëerbiedigd. In
het op de aanvullende inventarislijst vermelde document 323 staan
persoonsgegevens. Ik ben van oordeel dat ten aanzien van deze
persoonsgegevens het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarheid. Ik betrek hierbij de
omstandigheid dat in het document persoonsgegevens staan van ambtenaren. Uit
de staande jurisprudentie volgt dat het belang van eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer zich in beginsel verzet tegen openbaarmaking van de
namen van ambtenaren die niet vanwege hun functie in de openbaarheid treden.
Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 3 februari 2010
(ECLI:NL:RVS:2010:BL1844) en 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:321). De
ambtenaren die in dit geval in de documenten voorkomen, treden niet uit hoofde
van hun functie in de openbaarheid. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die
maken dat de namen van de betrokken ambtenaren in dit geval toch openbaar
moeten worden gemaakt.
Voorts bevat het document een handtekening van degene die het document heeft
ondertekend, te weten de toenmalig plaatsvervangend Secretaris-Generaal de
heer Barendse. Deze handtekening maak ik op grond van artikel 10, tweede lid,
aanhef en onder e, van de Wob niet openbaar om het risico op identiteitsfraude te
verminderen.
Besluit
Gelet op het voorgaande verklaar ik uw bezwaarschrift deels gegrond en vul ik de
motivering van het bestreden besluit van 10 december 2019 aan. Daarnaast
maak document 323 gedeeltelijk openbaar.

Dit besluit op bezwaar en het document dat (gedeeltelijk) openbaar wordt, zal op
www.rijksoverheid.nl worden geplaatst.

Pagina 10 van 14

Hoogachtend,
de Minister voor Rechtsbescherming,
namens deze,

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

K. Werkhorst
Hoofd Sector Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid

BEROEPSCLAUSULE
U kunt tegen deze beschikking beroep instellen bij de sector bestuursrecht van de
rechtbank Midden-Nederland, Postbus 16005, 3500 DA Utrecht. Het beroepschrift
moet binnen zes weken na de dag waarop de beschikking is toegezonden door de
rechtbank zijn ontvangen. U kunt ook digitaal beroep instellen bij de rechtbank
Midden-Nederland via http://loket.rechtspraak.nl/bestuursrecht. Daarvoor moet u
wel beschikken over een elektronische handtekening (DigiD). Kijk op de
genoemde site voor de precieze voorwaarden.
Het beroepschrift moet op grond van artikel 6:5 van de Algemene wet
bestuursrecht zijn ondertekend en bevat ten minste de naam en het adres van de
indiener, de dagtekening, de omschrijving van het besluit waartegen het beroep is
gericht, zo mogelijk een afschrift van dit besluit, en de gronden waarop het
beroepschrift berust. Van de indiener van het beroepschrift wordt griffierecht
geheven door de griffier van de rechtbank. Nadere informatie over de hoogte van
het griffierecht en de wijze van betalen wordt door de griffie van de rechtbank
verstrekt.

Pagina 11 van 14

Bijlage 1 - Relevante artikelen uit de Wob
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander
materiaal dat gegevens bevat;
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op
beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de
uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een
bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van
de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
d. niet-ambtelijke adviescommissie: een van overheidswege ingestelde instantie,
met als taak het adviseren van een of meer bestuursorganen en waarvan geen
ambtenaren lid zijn, die het bestuursorgaan waaronder zij ressorteren adviseren
over de onderwerpen die aan de instantie zijn voorgelegd. Ambtenaren, die
secretaris of adviserend lid zijn van een adviesinstantie, worden voor de
toepassing van deze bepaling niet als leden daarvan beschouwd;
e. ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie: een instantie, met als
taak het adviseren van één of meer bestuursorganen, die geheel of gedeeltelijk is
samengesteld uit ambtenaren, tot wier functie behoort het adviseren van het
bestuursorgaan waaronder zij ressorteren over de onderwerpen die aan de
instantie zijn voorgelegd;
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie
van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe
door hen aangevoerde argumenten;
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de
Wet milieubeheer.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een
bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder
verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of
bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het
daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te
ontvangen.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan
de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem
daarbij behulpzaam.
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het
bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover
dit:
a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;

Pagina 12 van 14

c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of
rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van
de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking
kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege
voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met
internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere
publiekrechtelijke lichamen of de in artikel la, onder c en d, bedoelde
bestuursorganen;
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te
kunnen nemen van de informatie;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de
aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel
van derden.
3. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voorzover de
betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.
4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en
het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieuinformatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in
afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieuinformatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet
opweegt tegen het daar genoemde belang.
5. Het tweede lid, aanhef en onder b, is van toepassing op het verstrekken van
milieu-informatie voor zover deze handelingen betreft met een vertrouwelijk
karakter.
6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken
van milieu-informatie.
7. Het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet blijft eveneens
achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende
belangen:
a. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking
heeft;
b. de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage.
8. Voorzover het vierde lid, eerste volzin, niet van toepassing is, wordt bij het
toepassen van het eerste, tweede en zevende lid, op milieu-informatie in
aanmerking genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het
milieu.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

Artikel 11
1. In geval van een verzoek om Informatie uit documenten, opgesteld ten
behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin
opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en
democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen

Pagina 13 van 14

herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter
heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen
herleidbare vorm worden verstrekt.
3. Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde
adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen
persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door
het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de
adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.
4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de
bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang
van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden
verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is
van overeenkomstige toepassing.

Directie Wetgeving en
Juridische Zaken
Juridische Zaken en
Wetgevingsbeleid
Datum
3 juni 2020
Ons kenmerk
2916797

Pagina 14 van 14