Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

29 754

Terrorismebestrijding

Nr. 523

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN
VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 september 2019
Tijdens de behandeling van de begroting Justitie en Veiligheid op
22 november 2018 is toegezegd uw Kamer een brief te sturen over
maatregelen die op veroordeelde terroristen kunnen worden toegepast,
om herhaling te voorkomen (Handelingen II 2018/19, nr. 27, item 7, 10 en
14).
Met deze brief doen wij deze toezegging gestand. Eerst wordt stilgestaan
bij de maatregelen die in het kader van het strafrecht kunnen worden
genomen. Daarbij wordt, overeenkomstig voormelde toezegging, ook
aandacht besteed aan de Wet Langdurig Toezicht. Vervolgens beschrijven
wij de mogelijkheden die het bestuursrecht en civielrecht bieden en wordt
ingegaan op de onderliggende verhouding tussen de diverse maatregelen.
Strafrechtelijk kader
Eén van de doelen van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen is een
gedegen voorbereiding van de terugkeer in de maatschappij ter
voorkoming van recidive. De tenuitvoerlegging is dan ook mede gericht
op het bereiken van gedragsverandering. In het geval van veroordeelde
geradicaliseerde terroristen, zal het daarbij eveneens gaan om
disengagement en deradicalisering. Hieraan wordt tijdens de gehele
tenuitvoerlegging aandacht besteed, zowel tijdens de executie van de
vrijheidsstraf in een penitentiaire inrichting (PI), als binnen een voorwaardelijk kader.
In detentie
Gedetineerden die vanwege een terroristisch misdrijf ingesloten zijn,
worden geplaatst op één van de twee Terroristenafdelingen (TA’s) ter
voorkoming van verspreiding van radicaal gedachtegoed en rekrutering.
Op de TA’s wordt gedrag geobserveerd, worden contacten met buiten
gemonitord en wordt een dagbesteding aangeboden.

kst-29754-523
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 754, nr. 523

1

Aan het eind van een gevangenisstraf kan een gedetineerde naar een
reguliere afdeling worden overgeplaatst om de detentiefasering verder
vorm te geven. Bij brief van 19 februari 2019 bent u hier nader over
geïnformeerd, conform een toezegging gedaan tijdens het AO Terrorisme
op 8 november 2018 (Kamerstuk 29 754, nr. 484).1
Om binnen detentie gedragsverandering te realiseren en risico’s te
beheersen, wordt gebruik gemaakt van de Violent Extremist Risk
Assessment (VERA-2R). Dit is een risicotaxatie-instrument, waarmee per
gedetineerde een beoordeling van het verspreidings- en veiligheidsrisico
wordt gemaakt. Mede op grond hiervan wordt afgewogen welke
veiligheids- en toezichtsmaatregelen moeten worden getroffen. Gezocht
wordt naar aanknopingspunten om gedetineerden te motiveren om de
oorzaak van hun strafbare gedrag aan te pakken en te re-integreren buiten
het extremistische netwerk. De Dienst Geestelijke Verzorging (DGV) van
de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) biedt een helpende hand. De DGV is
beschikbaar voor vragen van gedetineerden in het kader van hun
resocialisatieproces. Dit kan leiden tot gesprekken over religieuze, maar
ook niet-religieuze thema’s als rechtvaardigheid en inclusie.
Door middel van gesprekken met bijvoorbeeld een theoloog kan worden
onderzocht of iemand openstaat voor deradicalisering. Mocht sprake zijn
van een opening, dan wordt de gedetineerde de mogelijkheid geboden
om te worden begeleid door een deskundige, waarbij reflectie op de eigen
gedragingen en waaraan die worden ontleend centraal staan. Zo’n
deskundige kan een specialist zijn van het Landelijk Steunpunt Extremisme (LSE).2 LSE biedt individuele trajectbegeleiding én begeleiding van
betrokken families aan. Daarnaast wordt, net als bij andere gedetineerden,
onder begeleiding gewerkt aan het op orde krijgen van de vijf basisvoorwaarden voor re-integratie: werk, onderdak, ID-bewijs, grip op schulden
en zorg. Onderzoek wijst uit dat gedetineerden die deze basisvoorwaarden
op orde hebben, minder vaak opnieuw in de fout gaan.
Voorwaardelijke kaders
Er bestaan verschillende voorwaardelijke kaders die kunnen worden
ingezet om gedragsverandering te bevorderen en toezicht te kunnen
houden op veroordeelde terroristen. Binnen die kaders is van belang of
voldaan wordt aan het criterium van het plegen van een misdrijf «dat
gericht is tegen of gevaar veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het
lichaam van één of meer personen». Dit criterium komt overeen met het
criterium opgenomen in artikel 38e Wetboek van Strafrecht (Sr), op grond
waarvan de ongemaximeerde tbs-maatregel met verpleging van
overheidswege kan worden opgelegd. Van sommige delicten, zoals
moord en het plegen van aanslagen, is evident dat zij een gevaar voor de
onaantastbaarheid van het lichaam van één of meer personen opleveren.
Ook voor (andere) terroristische misdrijven en misdrijven ter voorbereiding of vergemakkelijking van terroristische misdrijven, waaronder
deelneming aan een terroristische organisatie (artikel 140a Sr), ronselen
voor de gewapende strijd (artikel 205 Sr) en training voor terrorisme
(artikel 134a Sr), geldt dat zij voldoen aan dit criterium. Dat volgt uit de
wetsgeschiedenis bij artikel 38e Sr, waarin specifiek wordt verwezen naar
onder meer misdrijven die zijn opgenomen in de titels V (misdrijven tegen

1
2

Kamerstuk 29 754, nr. 489.
Duidings- en spiegelgesprekken kunnen zowel binnen detentie als binnen toezicht worden
ingezet. LSE verricht werkzaamheden binnen (detentie en toezicht) én buiten strafrechtelijk
kader.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 754, nr. 523

2

de openbare orde) en VIII (misdrijven tegen het openbaar gezag) van het
Tweede Boek Sr.3 4
Voor wat betreft de bedoelde kaders kan allereerst worden gewezen op de
(gedeeltelijk) voorwaardelijke straf (artikel 14a e.v. Sr). Bij een veroordeling tot een vrijheidsstraf tot vier jaar kan de rechter bepalen dat die
straf geheel (bij straffen tot ten hoogste twee jaar) of gedeeltelijk niet ten
uitvoer wordt gelegd. De daarbij door de rechter vast te stellen proeftijd
kan drie jaar bedragen. De proeftijd kan tien jaar bedragen als er ernstig
rekening mee moet worden gehouden dat iemand wederom een misdrijf
begaat dat gericht is tegen of gevaar veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het lichaam van één of meer personen.
Ook bij geheel onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen van meer dan een jaar
is een voorwaardelijk kader beschikbaar, te weten: de voorwaardelijke
invrijheidstelling (artikel 15 e.v. Sr). Gedetineerden met een vrijheidsstraf
van meer dan een jaar tot twee jaar kunnen voorwaardelijk in vrijheid
worden gesteld als de vrijheidsbeneming ten minste een jaar heeft
geduurd en van het dan nog ten uitvoer te leggen gedeelte een derde is
ondergaan. Bij een veroordeling tot een tijdelijke vrijheidsstraf van meer
dan twee jaar kan de gedetineerde in vrijheid worden gesteld als hij twee
derde gedeelte daarvan heeft ondergaan.5 De proeftijd, verbonden aan de
voorwaardelijke invrijheidstelling, is in beginsel gelijk aan de periode
waarover voorwaardelijke invrijheidstelling wordt toegestaan, maar
bedraagt ten minste een jaar. Door de inwerkingtreding van de Wet
Langdurig Toezicht per 1 januari 2018, kan deze proeftijd worden
verlengd. In principe kan de proeftijd eenmaal met ten hoogste twee jaar
worden verlengd. De proeftijd kan vaker worden verlengd wanneer sprake
is van een misdrijf dat gericht is tegen of gevaar veroorzaakt voor de
onaantastbaarheid van het lichaam van één of meer personen waarop
naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van vier jaar of meer
is gesteld en er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de
veroordeelde opnieuw een dergelijk misdrijf zal begaan. Ook in dat geval
kan de proeftijd steeds met maximaal twee jaar worden verlengd, maar er
is geen wettelijk maximum gesteld aan het aantal keer dat de proeftijd kan
worden verlengd. De rechter beslist, op vordering van het OM, over iedere
verlenging.
De Wet Langdurig Toezicht maakt het daarnaast mogelijk om het toezicht
voort te kunnen zetten na het eindigen van de gevangenisstraf, de
voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.) of een tbs-maatregel met een
zelfstandige gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel
(artikel 38z e.v. Sr). De rechter kan deze ter bescherming van de algemene
veiligheid van personen of goederen opleggen bij een veroordeling tot
een gevangenisstraf wegens een misdrijf dat gericht is tegen of gevaar
veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het lichaam van één of meer
personen en waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf
van vier jaar of meer is gesteld. De maatregel moet bij een veroordeling
worden opgelegd. Tegen het einde van de detentie, v.i. of de
tbs-maatregel wordt bekeken of er gronden aanwezig zijn om deze
maatregel ten uitvoer te leggen. De rechter kan, op vordering van het OM,
de tenuitvoerlegging gelasten indien er ernstig rekening mee moet
worden gehouden dat de veroordeelde wederom een misdrijf zal begaan
waarvoor de rechter een gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende
maatregel kan opleggen of ter voorkoming van ernstig belastend gedrag
3

Kamerstuk 22 909, nr. 3, blz. 6–7.
Handelingen II 2013/14, nr. 105, item 9.
5
Met de aanvaarding en inwerkingtreding van het wetsvoorstel straffen en beschermen
(Kamerstuk 35 122) zal deze termijn worden gemaximeerd op twee jaar.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 754, nr. 523

3

jegens slachtoffers of getuigen. Bij de tenuitvoerlegging stelt de rechter
de looptijd van de maatregel vast op twee, drie, vier of vijf jaar en bepaalt
de rechter welke voorwaarden aan deze maatregel worden verbonden. Op
vordering van het OM kan de rechter deze maatregel telkens verlengen.
De totale duur is niet aan een wettelijke maximum verbonden. Overtreedt
de veroordeelde de voorwaarden, dan kan de rechter vervangende
hechtenis toepassen.
Zoals hierboven aan de orde kwam, speelt zowel bij de proeftijd van de
voorwaardelijke straf en de v.i., als bij de gedragsbeïnvloedende en
vrijheidsbeperkende maatregel het criterium dat sprake is van een misdrijf
dat «gericht is tegen, of gevaar veroorzaakt voor de onaantastbaarheid
van het lichaam van één of meer personen» een rol. Wordt hieraan
voldaan, dan is het mogelijk om bij een (deels) voorwaardelijke straf de
proeftijd op tien jaar te stellen, de v.i.-proeftijd telkens te verlengen bij een
onvoorwaardelijke straf of een gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel op te leggen en ten uitvoer te leggen.
In het kader van de hiervoor genoemde modaliteiten is het steeds
mogelijk bijzondere voorwaarden betreffende het gedrag op te leggen. Bij
veroordeelde terroristen kan daarbij in het bijzonder worden gedacht aan
een reisverbod (om (opnieuw) uitreizen te voorkomen), een meldplicht en
een contact- en/of gebiedsverbod om tegen te gaan dat de veroordeelde
opnieuw in contact raakt met zijn oude, extremistische netwerk. Zie
bijvoorbeeld ECLI:NL:RBDHA:2015:14365, waarin verschillende verdachten
in het kader van hun deels voorwaardelijke straf contactverboden,
reclasseringstoezicht en het ondergaan van forensische zorg als
bijzondere voorwaarden kregen opgelegd. Ook is denkbaar dat deelname
aan gedragsinterventies (gericht op deradicalisering) als bijzondere
voorwaarde wordt gesteld. Afhankelijk van de modaliteit, is het aan de
rechter, op vordering van het OM, of aan het OM (bij de v.i.) om de
bijzondere voorwaarden te bepalen. De reclassering adviseert hierover.
Een gespecialiseerd team van de reclassering (team Terrorisme, Extremisme en Radicalisering) houdt toezicht op de naleving van de opgelegde
bijzondere voorwaarden en levert begeleiding.
In aanvulling op bovengenoemde voorwaardelijke kaders, kan nog
worden gewezen op de zelfstandige vrijheidsbeperkende maatregel
(artikel 38v e.v. Sr). Ter beveiliging van de maatschappij of ter voorkoming
van strafbare feiten kan de rechter bij een veroordeling een gebiedsverbod, gebiedsgebod, contactverbod en/of meldplicht opleggen voor de
duur van maximaal vijf jaar. Als er ernstig rekening mee moet worden
gehouden dat iemand recidiveert of zich belastend gedraagt tegen een
bepaalde persoon kan de rechter bevelen dat de maatregel dadelijk
uitvoerbaar is. Wanneer een opgelegd verbod, gebod of een meldplicht
wordt overtreden, kan vervangende hechtenis worden toegepast voor de
door de rechter in zijn uitspraak bepaalde duur. De rechter-commissaris
beslist, op vordering van het OM, over de executie van de vervangende
hechtenis. De vrijheidsbeperkende maatregel kan zelfstandig worden
opgelegd of tezamen met andere straffen of maatregelen.
Andere maatregelen
Naast, en soms ter aanvulling op, de hiervoor beschreven strafrechtelijke
maatregelen biedt het bestuursrecht verschillende maatregelen. Deze zijn
duidelijk te onderscheiden van strafrechtelijke mogelijkheden. Het gaat
hier immers niet om maatregelen die (primair) gericht zijn op het
voorkomen van recidive, maar om bestuurlijke maatregelen met een
preventief karakter, gericht op het beschermen van de openbare orde en
de nationale veiligheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 754, nr. 523

4

Zo geeft de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding
de Minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid om preventieve,
vrijheidsbeperkende maatregelen te treffen als sprake is van gedragingen
die in verband kunnen worden gebracht met terroristische activiteiten of
de ondersteuning daarvan. Voorbeelden zijn een contactverbod en een
verbod om het Schengengebied te verlaten (zogeheten «uitreisverbod»).
Ingevolge de Rijkswet op het Nederlanderschap kan bij een dubbele
nationaliteit het Nederlanderschap worden ingetrokken van een persoon
die is veroordeeld ter zake van een terroristisch misdrijf of de voorbereiding daarvan, of van een persoon die zich buiten het Koninkrijk bevindt
en zich heeft aangesloten bij een terroristische organisatie.
De Vreemdelingenwet 2000 maakt het mogelijk dat een verleende
verblijfsvergunning wordt ingetrokken als de houder hiervan een gevaar
vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid. De Sanctieregeling terrorisme 2007-II biedt een wettelijke basis om tegoeden te
bevriezen wanneer een gegrond vermoeden bestaat van – ondersteuning
van – terroristische activiteiten.
Daarnaast biedt ook het civielrecht een optie om gevaar af te wenden
– door middel van verplichte zorg – mits het gevaar dat iemand vormt
voor zichzelf of zijn omgeving voortkomt uit een geestesstoornis. Als
hiervan sprake is, kan op grond van de Wet Bijzondere opnemingen
psychiatrische ziekenhuizen worden overgegaan tot gedwongen opname
in een psychiatrisch ziekenhuis.
Verder geldt natuurlijk dat inlichtingen- en veiligheidsdiensten altijd alert
zijn en als hier aanleiding toe bestaat, personen nauwlettend in de gaten
houden.
Keuze toepassing maatregelen
Uit voorgaande blijkt dat er diverse mogelijkheden zijn om zicht te houden
op veroordeelde terroristen. Van belang daarbij is de betrokken partijen
elkaar weten te vinden en doorlopend in gesprek zijn over wat nodig is én
kan. Dat gebeurt doorgaans in een – lokaal – casusoverleg. Alhier wordt
een individueel plan met maatregelen en interventies opgemaakt.
Om ervoor te zorgen dat de bestaande juridische mogelijkheden bekend
zijn onder betrokken instanties (o.a. gemeenten, DJI, reclassering, LSE,
politie en het OM) en afdoende benut worden, zullen wij hieraan
– aanvullend op hetgeen tot dusver is gedaan – bekendheid geven.
Daarnaast is – in lijn met een gedurende de begrotingsbehandeling
Justitie en Veiligheid 2018 ingediende motie – aan het WODC gevraagd
om bij de evaluatie van de Wet Langdurig Toezicht aandacht te hebben
voor de toepassing ervan bij veroordeelde terroristen. Hetzelfde moet
gebeuren ten aanzien van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding, nu onderzoek aantoont dat nog weinig bekend is
over het effect van interventies gericht op deradicalisering. Daarom zullen
de resultaten worden gemonitord.
Het meten en vergroten van de effectiviteit van interventies én het
versterken van het handelingsperspectief van instanties zijn onderdeel
van onze plannen voor de komende jaren ter verdere verbetering van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 754, nr. 523

5

bestaande aanpak. Op dit moment wordt met betrokken instanties
besproken hoe hier concreet invulling aan te geven. Dit najaar informeren
wij u nader.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 754, nr. 523

6