Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 775 V

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het
jaar 2018

Nr. 5

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 oktober 2017
Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2018 (hoofdstuk V) van Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ)
(Kamerstuk 34 775 V). De begroting omvat € 9.534,4 miljoen aan uitgaven,
€ 9.303,0 miljoen aan verplichtingen en € 751,7 miljoen aan ontvangsten.
We gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit ons eerdere
onderzoek, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit
najaar, te weten:
• Raming van niet-belastingontvangsten;
• Transparantie van en verantwoording over de uitgaven van de NAVO;
• Navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling.
We sluiten de brief af met een overzicht van nog te publiceren onderzoek
van de Algemene Rekenkamer en een verwijzing naar de Opvolgmonitor
op het terrein van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
1 Raming van niet-belastingontvangsten
De begroting van Buitenlandse Zaken bevat in totaal € 751,7 miljoen aan
niet-belastingontvangsten. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om € 686,7
miljoen aan invoerrechten, de zogenaamde perceptiekostenvergoeding
die Nederland ontvangt voor de kosten die gemaakt worden bij de inning
van de douanerechten.
In ons rapport «Niet-belastingontvangsten» van 14 september 2017
hebben we ramingen en realisaties voor alle niet-belastingontvangsten
tijdens de regeerperiode van het kabinet Rutte/Asscher in de jaren 2013
tot en met 2016 onderzocht. Op basis van de begrotingsregels hebben wij
deze ingedeeld in twee categorieën: een categorie waarbij de vakminister

kst-34775-V-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 V, nr. 5

1

beperkt budgettair verantwoordelijk1 is en een categorie waarbij de
Minister volledig budgettair verantwoordelijk2 is. In het onderzoek
concluderen we dat veel Ministers de inkomsten waarvoor zij budgettair
verantwoordelijk zijn, jaar op jaar, lager ramen dan de werkelijke
opbrengst.3 We constateren ook dat deze inkomsten pas laat in het jaar
zichtbaar worden voor het parlement. Hierdoor kan de Tweede Kamer een
deel van de reëel te verwachten ontvangsten niet betrekken bij de
belangrijkste besluitvormingsmomenten.
In ons onderzoek blijkt dat ook de niet-belastingontvangsten waarvoor de
Minister van Buitenlandse Zaken budgettair verantwoordelijk is lager
worden geraamd dan de werkelijke opbrengst. Onderstaande figuur laat
zien dat er per saldo, jaar in jaar uit, bij het jaarverslag meer ontvangen
blijkt te zijn dan vermeld bij de Voorjaarsnota.
Ieder jaar komen meer ontvangsten binnen waarvoor de Minister
budgettair verantwoordelijk is dan gemeld bij de Voorjaarsnota

Figuur 1 Meeropbrengsten in jaarverslag ten opzichte van Voorjaarsnota (2013–2016,
€ miljoen)

Uit ons onderzoek blijkt verder dat er geen voorschriften bestaan, in
bijvoorbeeld begrotingsregels of Rijksbegrotingsvoorschriften, die
beschrijven of er behoedzaam of realistisch moet worden geraamd. Dit
betekent dan ook dat vakministers hier vrij in zijn. Daarom hebben wij de
Tweede Kamer aanbevolen om:
– Uit te spreken, of en in welke mate een raming behoedzaam moet of
mag zijn en wat daarvan zichtbaar moet zijn in de begrotingen;
– Vooral bij de behandeling van de begroting en de Voorjaarsnota, alert
te zijn op de ramingen van niet-belastingontvangsten en de onderbouwing daarvan aangezien de mogelijkheden om de begroting te
amenderen op die momenten het grootst zijn.

1

In de begrotingsregels wordt in dit verband gesproken van niet-kaderrelevante ontvangsten
(die in de staatsschuld landen) en kaderrelevante ontvangsten die tegelijkertijd generale
dossiers zijn (mee- en tegenvallers zijn voor risico en rekening van het kabinet).
2
In de begrotingsregels wordt in dit verband gesproken over kaderrelevante ontvangsten
waarvoor specifieke compensatie geldt.
3
Algemene Rekenkamer, Niet-belastingontvangsten, Kamerstuk 34 550, nr. 45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 V, nr. 5

2

2 Transparantie van en verantwoording over de uitgaven van de
NAVO
Onder artikel 2 van de begroting staan de jaarlijks verplichte afdrachten
van Nederland aan de NAVO. We hebben uw Kamer er de laatste jaren per
brief op gewezen dat er op het gebied van transparantie van en verantwoording over de uitgaven van de NAVO, waar deze afdrachten voor
bestemd zijn, nog terrein te winnen is. Ons uitgangspunt hierbij is dat
besteding van publiek geld vraagt om publieke verantwoording. Ook voor
de NAVO geldt dit uitgangspunt, zij het uitsluitend ten aanzien van die
uitgaven van de NAVO die niet door militaire geheimhouding geraakt
worden. Een voorbeeld daarvan zijn uitgaven voor de bedrijfsvoering.
Sinds 2014 laat de NAVO op dat vlak verbetering zien. Sindsdien heeft de
NAVO een aantal documenten over financiën en bedrijfsvoering openbaar
gemaakt. Zo zijn samenvattingen van het militair en civiel budget
beschikbaar alsmede de interne financiële regelgeving. De International
Board of Auditors for NATO (de IBAN) deelt in die transparantie door
rapporten en bijbehorende jaarrekeningen online te zetten. Er is echter
meer mogelijk. We steunen de IBAN onder meer in het pleidooi voor een
geconsolideerd jaarverslag van de NAVO. De verantwoording van de
tientallen NAVO-entiteiten is gefragmenteerd en met een geconsolideerd
jaarverslag kan de NAVO voor de organisatie als geheel haar financiële
transparantie vergroten en geleverde prestaties inzichtelijk maken.
De ruimte voor verbetering blijkt ook uit de resultaten van het meest
recente IBAN-jaarverslag. Het laatste openbaar gemaakte IBAN-verslag
betreft het jaarverslag 2015. Daaruit blijkt dat ongeveer een derde van de
oordelen over door de IBAN gecontroleerde jaarrekeningen, niet
goedkeurend was. Sommige NAVO-entiteiten krijgen al jaren geen
goedkeurend oordeel. Een sprekend voorbeeld is de Allied Command
Operations, waarbij dat al sinds 1989 het geval is.
Meer informatie over de door ons uitgevoerde werkzaamheden ten
aanzien van de NAVO-uitgaven is te vinden in ons web-dossier.
3 Navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling
We hebben onderzoek gedaan naar de navolgbaarheid van de financiële
meerjarencijfers in opeenvolgende financiële en begrotingsstukken bij de
kabinetswisseling van 2012 (Rutte/Asscher). Uit ons onderzoek blijkt dat
onduidelijk is op welke gegevens de financiële meerjarencijfers in de
startnota zijn gebaseerd. Ook is de aansluiting van de financiële meerjarencijfers tussen de verschillende financiële en begrotingstukken bij de
wisseling van het kabinet-Rutte/Verhagen naar het kabinet-Rutte/Asscher
lastig te maken. Om beter gebruik te kunnen maken van haar budgetrecht
adviseren wij de Tweede Kamer om met de nieuwe Minister van Financiën
duidelijke afspraken te maken over onder andere het type informatie dat
in de startnota wordt opgenomen. Specifieke aandacht vragen we voor de
informatie over de onderbouwing van de financiële meerjarencijfers en
een verwijzing naar de artikelnummers van de begrotingen bij voorgenomen maatregelen. Meer informatie over de uitkomsten van ons
onderzoek is opgenomen in de bijlage.
Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer
Tot de publicatie van ons Verantwoordingsonderzoek over 2017 op 16 mei
2018 verwachten we over het Ministerie van Buitenlandse Zaken geen
ander onderzoek te publiceren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 V, nr. 5

3

Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer
Ten slotte wijzen wij u op onze Opvolgmonitor. Hier is terug te vinden hoe
het Ministerie van Buitenlandse Zaken opvolging heeft gegeven aan onze
aanbevelingen die voortkomen uit onze onderzoeken over de afgelopen
vijf jaren. U vindt de resultaten gerangschikt per ministerie en per
onderzoek op: http://www.rekenkamer.nl/opvolging-aanbevelingen
We gaan graag met u in gesprek over onze aandachtspunten bij de
ontwerpbegroting 2018.
Algemene Rekenkamer
drs. A.P. (Arno) Visser,
president
drs. C. (Cornelis) van der Werf,
waarnemend secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 V, nr. 5

4

Bijlage:

Navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling
In de factsheet Begroten en verantwoorden van onze publicatie Rijk in
uitvoering4 gingen we in op de wijze waarop het regeerakkoord wordt
verwerkt in de reguliere begrotingscyclus en hoe dat zich verhoudt tot het
budgetrecht van de Tweede Kamer. Hierbij gaven we aan dat bij het
uitoefenen van het budgetrecht Kamerleden zich moeten kunnen baseren
op financiële informatie die navolgbaar is. Onder navolgbaarheid verstaan
we dat duidelijk is waarop financiële meerjarencijfers zijn gebaseerd (de
onderbouwing) en hoe ze worden verwerkt in de reguliere begrotingsstukken (de aansluiting).
We hebben onderzoek gedaan naar de navolgbaarheid van de financiële
meerjarencijfers in opeenvolgende financiële en begrotingsstukken bij de
kabinetswisseling van 2012 waaruit we vervolgens een aantal lessen
trekken voor de aanstaande kabinetswisseling.5
Meerjarencijfers nauwelijks onderbouwd
Er bestaan geen formele afspraken over de informatie die opgenomen
wordt in de financiële bijlage bij het regeerakkoord en de daaropvolgende
startnota. Uit ons onderzoek komt naar voren dat het vaak onduidelijk is
op welke gegevens de financiële meerjarencijfers van de maatregelen in
het regeerakkoord Rutte/Asscher en de verwerking daarvan in de startnota
zijn gebaseerd. De mutaties in de financiële bijlage van het regeerakkoord
en de startnota zijn niet of nauwelijks onderbouwd.
Ook bij de verwerking van de mutaties in de nota’s van wijziging en de 1e
suppletoire begroting van 2013 ontbreekt een duidelijke onderbouwing.
Volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften zou er, voor zover mogelijk,
informatie over de prijs (P) en de hoeveelheid (Q)6 in begrotingsstukken
moeten worden opgenomen. Deze voorschriften zijn in eerste instantie
echter opgesteld voor (ontwerp)begrotingen en gelden in mindere mate
voor notas van wijziging of suppletoire begrotingen.
Voorbeeld 1: ontbreken van onderbouwing kostprijs asielzoekersplaats in bijdrage Centraal Orgaan opvang Asielzoekers
Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) wordt bekostigd op basis
van het aantal verwachte op te vangen asielzoekers (gemiddelde bezetting
in de opvang) in een jaar vermenigvuldigd met de integrale kostprijs. In
het regeerakkoord, de startnota én de begroting 2014 van het Ministerie
van Veiligheid en Justitie (VenJ) was de kostprijs van een asielzoekersplaats niet onderbouwd. Sinds 2015 is de onderbouwing en toelichting in
de begrotingsstukken verbeterd.
De onderbouwing van meerjarencijfers uit het regeerakkoord Rutte/
Asscher was ook niet af te leiden uit het zogenoemde informatiedossier,
een overzicht van relevante stukken uit het informatieproces.7 Over de
inhoud van het informatiedossier van de lopende kabinetsformatie zijn
4

Algemene Rekenkamer, Rijk in uitvoering. Kamerstuk 31 865, nr. 94.
De navolgbaarheid van meerjarencijfers tijdens de kabinetswisseling in 2012 hebben we
onderzocht bij zeven casussen: bijdrage aan het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA),
eigen risico in de zorg, huurtoeslag, rentekosten van de staatsschuld, regeling Stimulering
Duurzame Energieproductie (SDE+), studiefinanciering en werkloosheid.
6
Rijksbegrotingsvoorschriften 2013, pagina 126: «Cijfers over P (prijs) maal Q (hoeveelheid)
geven een onderbouwing van de financiële raming en de hoeveelheid «productie» die er
tegenover staat.»
7
Dit informatiedossier (Kamerstuk 33 410, nr. 23) is tot stand gekomen naar aanleiding van de
Motie Pechtold (Kamerstuk 33 410, nr. 4) waarin de wens werd geuit om meer openbaarheid
over het dossier van een kabinets(in)formatie en nadrukkelijk werd verzocht om dit voor
aanvang van de informatie te regelen.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 V, nr. 5

5

overigens vooraf geen formele afspraken gemaakt tussen de Tweede
Kamer en de (in)formateur(s).
Meerjarencijfers lastig op elkaar aan te sluiten
De aansluiting van de financiële meerjarencijfers tussen de verschillende
financiële en begrotingstukken bij de wisseling van het kabinet-Rutte/
Verhagen naar het kabinet-Rutte/Asscher is lastig te maken. De financiële
bijlage bij het regeerakkoord en de startnota bevatten bij de presentatie
van de maatregelen uit het regeerakkoord geen verwijzing naar de
begrotingsartikelen. De beperkte toelichting op de maatregelen maakt
evenmin duidelijk wat een bepaalde maatregel precies omvat en op
welk(e) artikel(en) de maatregel betrekking kan hebben.
Voorbeeld 2: ontbreken van verwijzing naar artikel in begroting
en onderbouwing van maatregel Huishouduitkeringstoets in
regeerakkoord
In de financiële bijlage bij het regeerakkoord Rutte/Asscher is in de
paragraaf F Sociale Zekerheid de maatregel F76 Huishouduitkeringstoets
opgenomen. Deze maatregel moest vanaf 2015 jaarlijks € 80 miljoen aan
besparingen opleveren. De toelichting bij de maatregel luidt: «Een
huishouduitkeringstoets wordt ingevoerd per 2015. Het normbedrag voor
de WBB (Wet Werk en Bijstand) wordt verlaagd naarmate in een
huishouden meer inwonende volwassenen aanwezig zijn.» De toelichting
vermeldt niet op welk artikel in de begroting van het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid of op welk fonds deze maatregel
betrekking heeft. Ook zijn de besparingen niet onderbouwd: op hoeveel
huishoudens de maatregel betrekking zal hebben en hoeveel de gemiddelde verlaging van de uitkering zal zijn.
Bij de kabinetswisseling in 2012 zijn de meeste mutaties als gevolg van
het regeerakkoord meerjarig verwerkt in de nota’s van wijziging op de
begroting van 2013 of de 1e suppletoire begroting van 2013. In deze
begrotingsstukken zijn doorgaans alleen mutaties gegeven en geen
standen. Hierdoor was het lastig om een goed beeld van de (destijds)
actuele situatie te krijgen.
Ook een zogenoemde herverkaveling van verantwoordelijkheden over
Ministers kan de navolgbaarheid van meerjarencijfers bemoeilijken. Dit
bleek bijvoorbeeld uit de casus huurtoeslag.
Voorbeeld 3: mutaties huurtoeslag in regeerakkoord niet
zichtbaar bij herverkaveling
Met de benoeming van een Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR) in
het kabinet-Rutte/Asscher werden onder andere de uitgaven aan
huurtoeslag (€ 2.773 miljoen) afgesplitst binnen het begrotingshoofdstuk
van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
De uitgaven werden uiteindelijk ondergebracht bij de begroting van
WenR. Bij de overgang van de huurtoeslag van BZK naar WenR zijn de
mutaties uit het regeerakkoord gelijktijdig met de overheveling in de nota
van wijziging verwerkt. Hierdoor waren ze niet meer afzonderlijk zichtbaar.
Adviezen voor verbetering navolgbaarheid financiële meerjarencijfers
Om de navolgbaarheid van de financiële meerjarencijfers bij de
aanstaande kabinetswisseling te verbeteren, adviseren we de Tweede
Kamer duidelijke afspraken te maken met de Minister van Financiën van
het nieuwe kabinet over:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 V, nr. 5

6

•

•

het type informatie dat wordt opgenomen in de startnota. Speciale
aandacht kan daarbij worden geschonken aan de onderbouwing van
de financiële meerjarencijfers en de verwijzing naar artikelnummers
van de begrotingen bij de voorgenomen maatregelen;
verbetering van de navolgbaarheid van de verwerking van de
financiële meerjarencijfers uit de startnota in de begrotingsstukken
2018. Als notas van wijziging tot omvangrijke wijzigingen in de
ontwerpbegroting hebben geleid, is het een optie om in de vastgestelde begrotingsstaten de standen op artikelniveau op te nemen. Dit
zou de Kamer beter in staat stellen een volledig beeld te verkrijgen van
de bijgestelde begroting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 V, nr. 5

7