Steeds meer beeld

STEEDS MEER BEELD
Evaluatie vijf jaar cameratoezicht
op openbare plaatsen

- eindrapport -

Mr. drs. A. Schreijenberg
Drs. G.H.J. Homburg

Amsterdam, november 2010
Regioplan publicatienr. 1985
Regioplan Beleidsonderzoek
Nieuwezijds Voorburgwal 35
1012 RD Amsterdam
Tel.: +31 (0)20 - 5315315
Fax : +31 (0)20 - 6265199

Onderzoek, uitgevoerd door Regioplan
Beleidsonderzoek in opdracht van het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

INHOUDSOPGAVE

Samenvatting ...........................................................................................

I

1

Inleiding ...........................................................................................
1.1
Wet cameratoezicht op openbare plaatsen .......................
1.2
Ontwikkelingen ...................................................................
1.3
Onderzoek..........................................................................
1.4
Leeswijzer ..........................................................................

1
1
1
2
3

2

Cameratoezicht in gemeenten ........................................................
2.1
Gebruik cameratoezicht .....................................................

5
5

3

Toepassing van cameratoezicht.....................................................
3.1
Uitkijken en opnemen ........................................................
3.2
Gebruik van beelden ..........................................................

9
9
12

4

Besluitvorming over cameratoezicht .............................................
4.1
Betrokken partijen ..............................................................
4.2
Aanleiding en overwegingen ..............................................
4.3
Evaluatie ............................................................................

15
15
16
17

5

Thema’s ...........................................................................................
5.1
Achtergrond........................................................................
5.2
Intelligent cameratoezicht ..................................................
5.3
Publiek-private samenwerking ...........................................
5.4
De kosten en baten van cameratoezicht ...........................
5.5
De operationele regie van cameratoezicht ........................

19
19
19
20
21
21

6

Ontwikkelingen in cameratoezicht .................................................
6.1
Cameratoezicht in Nederland ............................................
6.2
Artikel 151c Gemeentewet .................................................
6.3
Innovatie.............................................................................
6.4
Privacy ...............................................................................

23
23
23
25
25

7

Conclusies en aanbevelingen .........................................................
7.1
Conclusies..........................................................................
7.2
Aanbevelingen ...................................................................

27
27
28

Literatuur

...........................................................................................

29

SAMENVATTING

Achtergrond
Aan de Eerste en Tweede Kamer is bij de invoering van de Wet cameratoezicht op openbare plaatsen in 2005 toegezegd dat deze zou worden
geëvalueerd. De Kamers zijn in dit kader derhalve jaarlijks geïnformeerd over
de ontwikkelingen inzake de aard en omvang, alsmede de effectiviteit van
cameratoezicht op openbare plaatsen in Nederlandse gemeenten. Regioplan
heeft in 2005 de opdracht gekregen om een vijfjarig monitoronderzoek uit te
voeren. Elk jaar is een enquête uitgevoerd onder alle Nederlandse
gemeenten, is er een thematische verdieping en is er een meta-analyse
uitgevoerd door of in opdracht van gemeenten op uitgevoerde evaluaties van
cameratoezicht. In dit eindrapport wordt een overzicht gegeven van de
belangrijkste bevindingen uit de evaluaties van cameratoezicht in de openbare
ruimte en de ontwikkelingen in cameratoezicht door de tijd heen. Op basis
daarvan worden conclusies getrokken en aandachtspunten geformuleerd voor
gemeenten en andere betrokken partijen bij de toekomstige toepassing van
cameratoezicht in Nederland.
Cameratoezicht in gemeenten
Het aantal gemeenten met cameratoezicht is sinds 2003 toegenomen. Ruim
28 procent van de responderende gemeenten past cameratoezicht toe in de
openbare ruimte. Op de 431 gemeenten die Nederland telt, gaat het om ruim
120 gemeenten met cameratoezicht. Alleen in de middelgrote gemeenten is
de laatste jaren nog een toename van het gebruik van cameratoezicht te zien.
Over het algemeen lijkt het aantal gemeenten met cameratoezicht zich te
stabiliseren. Cameratoezicht wordt het meest toegepast in uitgaanscentra.
Daarnaast is er een toename in het gebruik te zien in winkelcentra en op
bedrijventerreinen. Vaak zal cameratoezicht op die plaatsen worden toegepast
in een samenwerkingsverband tussen particuliere partijen en de gemeente.
Toepassing van cameratoezicht
In een steeds groter deel van de gemeenten worden camerabeelden door
anderen dan de politie uitgekeken. Waar in 2005 nog in 64 procent van de
gemeenten het uitkijken van beelden bij de politie was ondergebracht, is dat in
2009 nog in 49 procent van de gemeenten het geval. Vaker wordt het uitkijken
ondergebracht bij de gemeente, particuliere beveiligingsorganisaties of andere
partijen (zoals bijvoorbeeld een regionale toezichtruimte).
In principe is het voor het handhaven van de openbare orde met behulp van
camerabeelden noodzakelijk dat camerabeelden rechtstreeks uitgekeken
worden. Alleen dan kan bijvoorbeeld preventief opgetreden worden naar
aanleiding van signaleringen. Een steeds groter deel van de gemeenten is
zich hiervan bewust, zo lijkt het. In 2003 keek 42 procent van de gemeenten
nog uitsluitend achteraf de beelden uit. Dat percentage is in 2009 lager,
I

namelijk 32 procent. Bijna alle gemeenten nemen de camerabeelden op.
De bewaartermijn die gemeenten aanhouden voor de opgenomen beelden is
in veel gemeenten langer geworden. De capaciteit van de computerserver(s)
waar de beelden op binnenkomen, is meestal leidend in de keuze voor een
bepaalde bewaartermijn. Technische ontwikkelingen en de wettelijke
mogelijkheid om beelden 28 dagen te bewaren verklaren de langere bewaartermijn. Naast computerservers maken ook de camera’s zelf een technische
ontwikkeling door. Dat is te zien in de toename van het gebruik van camera’s
met bijzondere technieken.
Camerabeelden worden vaak gebruikt door de politie, die ook door gemeenten
genoemd wordt als belangrijkste samenwerkingspartner. De politie gebruikt de
beelden voor opsporing, naast openbare ordebewaking dat als hoofddoel van
cameratoezicht in het kader van de Gemeentewet geldt.
Besluitvorming over cameratoezicht
De burgemeester of het college van B en W is door de jaren heen in een
toenemend deel van de gemeenten belangrijker geworden in de besluitvorming. Dit is te verklaren vanuit de wettelijke bevoegdheid van de
burgemeester. Volgens de Gemeentewet is de burgemeester degene die de
bevoegdheid tot het plaatsen van camera’s toekomt. De gemeenteraad moet
de burgemeester deze bevoegdheid wel geven. De besluitvorming over
nieuwe cameragebieden kan dan echter door de burgemeester genomen
worden.
Steeds vaker was voorafgaand aan de toepassing van cameratoezicht overleg
met de lokale driehoek. In 2005 werd de beslissing om cameratoezicht in te
voeren in 71 procent van de gemeenten met de driehoek besproken. In 2009
was dit in 82 procent van de gemeenten het geval.
In 2003 is de wens om de veiligheid te bevorderen de belangrijkste reden die
gemeenten noemen om cameratoezicht in te voeren. 55 procent van de
gemeenten geeft dit op als de aanleiding voor de toepassing van cameratoezicht. Dat is zes jaar later nog steeds zo.
Cameratoezicht wordt vaker geëvalueerd. De kwaliteit van de uitgevoerde
evaluaties wisselt echter. Na elke meting werd geconstateerd dat evaluaties
laag scoren op de Maryland Scientific Methods Scale (MSMS), die de validiteit
van evaluaties meet. Dat is ook de eindconclusie na vijf metingen. Er kan
echter worden gesteld dat een goede score op de MSMS zeer lastig te
behalen is. Er wordt bijvoorbeeld een controlegebied verondersteld, dat
doorgaans niet te vinden is. Een laag scorende evaluatie op de MSMS hoeft
dus geen slechte evaluatie te zijn. Evaluaties van cameratoezicht moeten zich
de eerste plaats richten op de vraag of cameratoezicht het juiste middel is en
blijft om problemen in een specifiek gebied aan te pakken. Daarover kunnen
uitspraken gedaan worden op basis van een evaluatie die de doelen van het
cameratoezicht toetst aan de resultaten van het instrument in de praktijk.
II
II

Aanbevelingen
Het onderzoek heeft geleid tot de volgende aanbevelingen:
• Er moet een manier worden gevonden om efficiënt met de steeds groter
wordende hoeveelheid aan camerabeelden om te gaan. Gemeenten
interpreteren de wetgeving rond cameratoezicht vaak erg strikt en
gebruiken verschillende camera’s voor verschillende doeleinden. Waar dit
mogelijk is, en de privacy van de burger niet in het geding is, valt het aan te
bevelen om dezelfde camera’s voor meerdere doeleinden te benutten. Dit
reduceert de hoeveelheid camerabeelden en heeft efficiëntievoordelen. De
onduidelijkheid bij gemeenten over wat wel en niet is toegestaan, dient
weggenomen te worden.
• Het gebruik van intelligente camera’s, die pas beelden genereren bij
detectie van beweging of geluid, kan eveneens bijdragen aan een
vermindering van de hoeveelheid camerabeelden en een efficiëntere
uitvoering van het uitkijken van camerabeelden. Gemeenten die
cameratoezicht invoeren of bestaande camera’s vervangen, kunnen met
een keuze voor dit soort camera’s op (personele) capaciteit besparen.
Daarnaast is de privacy van burgers gebaat bij de toepassing van
dergelijke camera’s. Er worden namelijk niet constant beelden
gegenereerd, maar slechts bij (verdachte) bewegingen of geluid.
• Het aanwijzen van enkele best practices van cameratoezichtprojecten en
de evaluaties daarvan, waarin de effectiviteit van cameratoezicht wordt
aangetoond, zou gemeenten helpen om het middel effectiever toe te
passen. Op grond van deze voorbeelden kunnen gemeenten zien hoe zij
hun cameraproject, gezien de lokale problematiek, het best kunnen
inrichten en hoe zij periodiek kunnen toetsen of de doelen van het project
nog gediend worden.

III

IV
IV

1

INLEIDING

1.1

Wet cameratoezicht op openbare plaatsen
In april 2005 is, door zowel de Tweede als de Eerste Kamer, de Wet cameratoezicht op openbare plaatsen aangenomen. De wet is op 1 februari 2006 in
werking getreden en bestaat uit een aanvulling op de Gemeentewet (met
artikel 151c) en een wijziging van de Wet politieregisters (WPOLR, artikel 13).
Sinds 1 januari 2008 is de WPOLR overgegaan in de Wet politiegegevens.
Cameratoezicht voor de handhaving van de openbare orde valt na inwerkingtreding niet meer onder de Wet bescherming persoonsgegevens. De wet
regelt dat de gemeenteraad de burgemeester bij verordening de bevoegdheid
kan verlenen om te besluiten cameratoezicht toe te passen op een openbare
plaats, indien het belang van de handhaving van de openbare orde daartoe
noodzaakt.
Belangrijke wijzigingen ten opzichte van de eerdere regelgeving rondom
cameratoezicht (WBP) zijn de verlenging van de bewaartermijn (van zeven
dagen naar vier weken) en de verbreding van de mogelijkheden om beelden in
te zetten voor opsporing en vervolging (het identificeren van verdachten, maar
ook het opsporen van getuigen). Camerabeelden op basis van artikel 151c
Gemeentewet vallen onder de Wet politiegegevens, wat betekent dat de
beelden onder voorwaarden beschikbaar zijn als opsporingsmateriaal. Vóór
het ingaan van de Wet cameratoezicht op openbare plaatsen konden beelden
ook al worden gebruikt voor de opsporing, maar destijds moest de politie
gemeenten vragen beelden ter beschikking te stellen en moest de officier van
justitie de beelden vorderen. Dit was echter niet expliciet opgenomen in de
wetgeving.

1.2

Ontwikkelingen
In de afgelopen jaren heeft cameratoezicht een flinke ontwikkeling doorgemaakt, niet alleen in technisch opzicht, maar – zo blijkt uit evaluaties van
gemeenten – ook in hoe burgers denken over cameratoezicht en de daarmee
gepaard gaande inbreuk op hun privacy. Toegenomen onveiligheidsgevoelens
bij burgers zorgen voor een steeds breder draagvlak voor de inzet van
cameratoezicht als toezichtinstrument. Gemeenten besluiten mede daardoor
steeds vaker tot de inzet van het middel.
Er zijn hoge verwachtingen van het inzetten van cameratoezicht. Hierbij moet
niet uit het oog worden verloren dat alleen het inzetten van camera’s niet
genoeg is voor het verbeteren van de objectieve en subjectieve veiligheid.
Voordat camera’s worden geplaatst, moet volgens artikel 151c van de
Gemeentewet vaststaan dat de inzet van camera’s bij de gesignaleerde
1

problematiek proportioneel is en dat het cameratoezicht aanvullend is ten
opzichte van eerder door de gemeente genomen maatregelen om de
veiligheid in de openbare ruimte te verbeteren (subsidiariteit). Bij de
toepassing van cameratoezicht is het vervolgens van belang voldoende
aandacht te besteden aan de organisatie en het beheer van het toezicht. Het
steeds vaker inzetten van camera’s leidt tot een toenemende toezichtsdruk.
Dit betekent dat er steeds meer mensen nodig zijn om alle camerabeelden uit
te kijken en er zal daarom moeten worden gezocht naar manieren om het live
uitkijken van beelden efficiënter te maken. Intelligent cameratoezicht kan daar
een belangrijke rol in spelen. Camera’s die pas operationeel worden bij
detectie van beweging of geluid genereren minder beeldmateriaal en nemen
daardoor minder beslag op de (personele) capaciteit die met het cameratoezicht gemoeid is.
Cameratoezicht maakt een ontwikkeling door, maar deze vorm van toezicht
wordt nog lang niet in alle gemeenten geëvalueerd. Indien wel wordt
geëvalueerd, blijkt de effectiviteit van de camera’s moeilijk vast te stellen. Dat
komt onder andere omdat vastgestelde doelen voor het gebruik ontbreken.
Daardoor kan het toegepaste cameratoezicht niet worden afgerekend op het
behalen van deze doelen. Het is daarnaast lastig om slechts op grond van
aantallen incidenten en (veranderende) veiligheidsgevoelens goed
onderbouwde uitspraken te doen over de werking van cameratoezicht. Om dit
in de toekomst beter te kunnen doen, is het belangrijk dat evaluaties op een
meer gestandaardiseerde wijze worden uitgevoerd.

1.3

Onderzoek
Aan de Eerste en Tweede Kamer is toegezegd dat de Wet cameratoezicht op
openbare plaatsen wordt geëvalueerd. De kamers zullen jaarlijks worden
geïnformeerd over de ontwikkelingen inzake aard en omvang, alsmede de
effectiviteit van cameratoezicht op openbare plaatsen in Nederlandse
gemeenten. Regioplan heeft daarom in 2005 de opdracht gekregen om een
vijfjarig monitoronderzoek uit te voeren. Elk jaar wordt een enquête uitgevoerd
onder alle Nederlandse gemeenten, is er een thematische verdieping en er
wordt een meta-analyse uitgevoerd door of in opdracht van gemeenten op
uitgevoerde evaluaties van cameratoezicht. De nulmeting had betrekking op
het jaar 2005. Daarna werd tot en met 2009 ieder jaar grotendeels dezelfde
enquête onder de gemeenten uitgezet. In dit rapport worden, waar mogelijk,
ook de resultaten betrokken van een onderzoek naar cameratoezicht in de
openbare ruimte dat Regioplan in 2003 voor het CBP uitvoerde. De enquête
bij dit onderzoek bevat voor een deel dezelfde vragen, wat vergelijking
mogelijk maakt. In dit eindrapport wordt een overzicht gegeven van de
belangrijkste bevindingen uit de evaluaties van cameratoezicht in de openbare
ruimte en de ontwikkelingen in cameratoezicht door de tijd heen. Op basis
daarvan worden conclusies getrokken en aandachtspunten geformuleerd voor
2
2

gemeenten en andere betrokken partijen bij de toekomstige toepassing van
cameratoezicht in Nederland.

1.4

Leeswijzer
Dit rapport is een eindrapportage van de landelijke evaluaties van cameratoezicht in de openbare ruimte die sinds 2003 werden uitgevoerd . De
ontwikkelingen op het gebied van cameratoezicht in die periode worden
geschetst aan de hand van de resultaten van herhaald onderzoek onder alle
Nederlandse gemeenten. In hoofdstuk 2 wordt het gebruik van cameratoezicht
geschetst. Welke gemeenten maken gebruik van cameratoezicht, op welke
locaties worden camera’s geplaatst en zijn daar verschuivingen in zichtbaar?
Hoofdstuk 3 behandelt de toepassing van cameratoezicht. Hoe worden
camerabeelden uitgekeken, opgenomen en bewaard, worden daarbij in
toenemende mate bijzondere technieken gebruikt en welke acties worden
ondernomen op grond van het vastgelegde beeldmateriaal? Vervolgens wordt
in hoofdstuk 4 aandacht besteed aan de besluitvorming over cameratoezicht.
Daarbij komt aan de orde of de aanleiding voor de toepassing van cameratoezicht door de jaren heen is veranderd en in hoeverre cameratoezicht vaker
wordt geëvalueerd. Hoofdstuk 5 geeft een overzicht van de thematische
verdiepingen die de metingen jaarlijks bevatten. Daarbij wordt nagegaan hoe
het cameratoezicht zich op de onderzochte thema’s verder heeft ontwikkeld. In
hoofdstuk 6 worden de gesignaleerde trends beschouwd vanuit de bredere
ontwikkeling van cameratoezicht. Ten slotte is hoofdstuk 7 het conclusiehoofdstuk, met daarin enkele aanbevelingen voor een toekomstige toepassing
van cameratoezicht in de openbare ruimte.

3

4
4

2

CAMERATOEZICHT IN GEMEENTEN

2.1

Gebruik cameratoezicht

2.1.1

Grote en kleine gemeenten
Eén van de conclusies die op basis van elke meting werd getrokken, is dat het
aantal gemeenten met cameratoezicht was toegenomen ten opzichte van het
jaar daarvoor. Soms werd dit met de nodige voorzichtigheid gebracht, het
aantal gemeenten blijft immers door herinrichtingen door de jaren heen niet
gelijk. 1 Daarnaast was de respons hoog (tussen de 80 en 95%), maar hebben
niet ieder jaar dezelfde gemeenten gerespondeerd. Nu we terugkijken op zes
metingen, kunnen we concluderen dat het aantal gemeenten met cameratoezicht is toegenomen. Tabel 2.1 laat zien dat in 2003 bijna een vijfde van de
gemeenten cameratoezicht toepast in de openbare ruimte. Dat blijft een aantal
jaren stabiel, waarna een toename te zien is. 28,3 procent van de gemeenten
geeft aan op 31 december 2009 cameratoezicht in de openbare ruimte toe te
passen.

Tabel 2.1

Percentage gemeenten met cameratoezicht naar gemeentegrootte

Gemeentegrootte
0 – 50.000 inwoners
50.000 – 100.000 inwoners
100.000 – 150.000 inwoners
150.000 – 200.000 inwoners
Meer dan 200.000 inwoners
Totaal

2003
14
56
50
86
100
19,8

2005
12
47
75
86
100
18,9

2006
12
53
62
71
100
19,5

2007
15
58
77
100
100
23,3

2008
18
57
73
100
100
25,7

2009
19
72
83
100
100
28,3

Alle gemeenten met meer dan 200.000 inwoners hadden in 2003 al cameratoezicht en hebben dat in 2009 nog steeds. In de overige grootteklassen van
gemeenten is een toename waarneembaar. De middelgrote gemeenten
(100.000 tot 150.000 inwoners) laten de grootste toename zien. In kleine
gemeenten (0 tot 50.000 inwoners) wordt nog steeds weinig cameratoezicht
ingezet in vergelijking met 2003. Het aantal gemeenten met cameratoezicht
lijkt zich te stabiliseren.
2.1.2

Gebruik van cameratoezicht naar provincie
De provincies Zuid-Holland en Noord-Brabant zijn de provincies waar de
meeste gemeenten met cameratoezicht te vinden zijn. Naast deze provincies
zijn Noord-Holland, Gelderland en Utrecht provincies waar relatief veel
gemeenten cameratoezicht toepassen. Cameratoezicht wordt bijna niet
toegepast door gemeenten in Drenthe, Flevoland, Groningen en Zeeland.
1

In 2003 waren er nog 489 gemeenten, in 2010 zijn dat er 431.

5

Tabel 2.2 geeft een overzicht.
Tabel 2.2
Provincie
Groningen
Friesland
Drenthe
Overijssel
Gelderland
Utrecht
Noord-Holland
Zuid-Holland
Zeeland
Noord-Brabant
Limburg
Flevoland
Totaal

2.1.3

Percentage gemeenten met cameratoezicht naar provincie
2005
1
1
0
9
9
8
13
19
4
25
10
1
18,9

2006
3
3
0
9
10
13
10
23
3
20
9
0
19,5

2007
3
2
1
6
11
11
11
22
4
19
9
1
23,3

2008
3
4
1
7
9
9
11
23
3
18
9
1
25,7

2009
2
3
2
7
9
9
10
21
2
26
8
1
28,3

Locaties waar cameratoezicht wordt toegepast
In 2003 concentreerde het cameratoezicht zich nog voornamelijk in de
uitgaansgebieden, op de stations en in openbare gebouwen. Dat zijn door de
jaren heen nog steeds belangrijke plaatsen waar camera’s worden opgehangen. Steeds vaker wordt echter ook gebruik gemaakt van cameratoezicht
in winkelcentra, op bedrijventerreinen en op parkeerplaatsen. 2 Die
ontwikkeling past binnen het beeld dat er steeds vaker publiek private
samenwerking (PPS) plaatsvindt bij de toepassing van cameratoezicht.
Gemeenten voeren samen met winkeliers of bedrijven cameratoezicht in om
een winkelcentrum of een bedrijventerrein veiliger te maken. 3 Tabel 2.3 laat
zien welk percentage gemeenten met cameratoezicht het middel op een
bepaalde locatie inzet. Zo heeft in 2009 45 procent van de gemeenten met
cameratoezicht dat ingezet in het uitgaanscentrum.
Bijna alle gemeenten maken de toepassing van cameratoezicht kenbaar voor
het publiek. Tussen 2005 en 2009 geldt dit steeds voor 95 tot 100 procent van
de gemeenten. De meeste gemeenten doen dit door middel van mededelingen
op borden in het gebied waar cameratoezicht wordt toegepast.

2

Een parkeerplaats is in principe een private plaats, tenzij deze door de burgmeester is
aangewezen als openbare plaats.

3

In de tweemeting cameratoezicht (Hissel en Dekkers, 2008) werd het verdiepende
onderzoek gewijd aan PPS. In hoofdstuk 5 van dit eindrapport worden de resultaten van dat
onderzoek nog eens kort op een rij gezet.

6

Tabel 2.3

Percentage gemeenten met cameratoezicht naar locatie

Locatie
Uitgaanscentrum
Winkelcentrum
Bedrijventerrein
Station of halte openbaar vervoer
Stationsplein
Speciale buurten
Openbare gebouwen
Ruimten rondom voetbalstadion
Parkeerplaats
Fietsenstalling
Verkeerssituaties
In voertuigen openbaar vervoer
Anders

2003
27
14
27
12
26
3
2
1
26

2005
41
22
20
18
15
11
7
5
24

2006
29
23
23
9
19
13
6
4
9
14

2007
34
26
22
7
20
12
7
1
10
14

2008
36
24
18
23
11
8
23
13
4
22

2009
45
32
33
20
27
15
12
5
18
4
29

7

8

3

TOEPASSING VAN CAMERATOEZICHT

3.1

Uitkijken en opnemen

3.1.1

Uitkijken van camerabeelden
In de Gemeentewet is opgenomen dat de politie de operationele regie van het
cameratoezicht heeft. De wet kan op dit punt soepel uitgelegd worden en
gemeenten interpreteren dat ook zo, zo blijkt uit het verdiepende onderzoek bij
de viermeting van het monitoronderzoek. De politie hoeft niet per definitie
lijfelijk aanwezig te zijn in de uitkijkruimte om de operationele regie van het
cameratoezicht te hebben. De cijfers laten zien dat de beelden in een steeds
groter deel van de gemeenten door anderen dan de politie worden uitgekeken.
Waar in 2005 nog in 64 procent van de gemeenten het uitkijken van beelden
bij de politie was ondergebracht, is dat in 2009 nog in 49 procent van de
gemeenten het geval. Tabel 3.1 laat zien dat het uitkijken vaker wordt
ondergebracht bij de gemeente, particuliere beveiligingsorganisaties of andere
partijen (zoals bijvoorbeeld een regionale toezichtruimte). De kosten van het
cameratoezicht blijven bij de overheid liggen. Vaak betaalt de gemeente, soms
samen met de politie, de camera´s en de infrastructuur. Dat is in vijf jaar tijd
onveranderd gebleven.

Tabel 3.1

Waar is het uitkijken van de beelden ondergebracht?
2005
2006
2007
2008
Gemeente
19
14
15
16
Politie
64
59
53
54
Particuliere
11
13
17
17
beveiligingsorganisatie
Anders
7
14
14
13
Totaal
100
100
100
100

2009
19
49
16
16
100

In principe is het voor het handhaven van de openbare orde met behulp van
camerabeelden noodzakelijk dat camerabeelden rechtstreeks uitgekeken
worden. Alleen dan kan bijvoorbeeld preventief opgetreden worden naar
aanleiding van signaleringen. Een steeds groter deel van de gemeenten is
zich hiervan bewust, zo lijkt het. In 2003 keek 42 procent van de gemeenten
nog uitsluitend achteraf de beelden uit. Dat percentage is in 2009 lager,
namelijk 32 procent. Tabel 3.2 geeft een overzicht.

9

Tabel 3.2

Wijze van uitkijken van camerabeelden
2003 2005
Rechtstreeks op specifieke momenten
36
42
en op overige momenten achteraf in
geval van bijzondere gebeurtenissen
Uitsluitend achteraf in geval van
42
38
bijzondere gebeurtenissen
Rechtstreeks op specifieke momenten
11
Altijd rechtstreeks
19
7
Elke week achteraf en direct bij grote
1
incidenten
Anders
-

3.1.2

2006
37

2007
42

2008
41

2009
36

41

33

32

32

10
8
-

10
10
-

13
12
-

18
7
-

4

5

2

7

Opnemen van camerabeelden
Bijna alle gemeenten nemen de camerabeelden op. Dat gebeurt al sinds het
begin van de metingen (zie tabel 3.3). Sommige gemeenten nemen de
beelden alleen op specifieke momenten op. In 2005 ging het daarbij nog om
22 procent van de gemeenten. De laatste jaren neemt gemiddeld ongeveer
tien procent van de gemeenten de beelden alleen op specifieke momenten op.

Tabel 3.3

Worden de beelden opgenomen?

Ja
Ja, op specifieke momenten
Nee

2003
90
10

2005
77
22
1

2006
78
19
3

2007
89
9
2

2008
92
8
-

2009
86
12
2

De keuzes die gemeenten maken met betrekking tot het opnemen van
beelden zijn vaak techniekafhankelijk. Vanaf 2003 tot 2009 is een
technologische ontwikkeling zichtbaar in de wijze waarop beelden worden
opgenomen. In 2003 werden beelden in de meerderheid van de gemeenten
(55%) nog niet digitaal opgenomen. In de jaren na 2005, zo laat tabel 3.4 zien,
schommelt het percentage gemeenten dat beelden digitaal opneemt tussen de
zeventig en tachtig procent. Het al dan niet digitaal opnemen heeft zijn invloed
op de mate waarin de privacy van mensen in het geding is. Digitaal opnemen
en terugzoeken van beelden stelt de uitkijkers namelijk in staat naar een
specifiek moment terug te zoeken, zonder alle beelden na te hoeven lopen.
Tabel 3.4

Wijze van beelden opnemen
2003
Digitaal
45
Analoog met terugzoekfunctie
27
Analoog zonder specifieke
19
terugzoekfunctie
Analoog met logboek
Zowel analoog als digitaal
Anders
9

10

2005
62
20
12

2006
78
11
7

2007
77
18
4

2008
68
16
9

2009
72
18
9

5
2
-

4
1

1
-

2
5

1

Een andere keuze die deels techniekafhankelijk is, is keuze van de bewaartermijn van camerabeelden. De capaciteit van de computerserver(s) waar de
beelden op binnenkomen, is meestal leidend in de keuze voor een bepaalde
bewaartermijn. Ook dit is door de jaren heen zichtbaar. Een steeds groter deel
van de gemeenten bewaart beelden langer, zo blijkt uit tabel 3.5.
Naast de technische verklaring daarvoor speelt ook de wetswijziging op dit
punt een rol. De mogelijkheid voor het bewaren van beelden werd verruimd
van zeven dagen naar vier weken. 1 Het percentage gemeenten dat deze
bewaartermijn hanteert is toegenomen.

Tabel 3.5

Bewaartermijn van opgenomen camerabeelden

0 – 6 dagen
7 dagen
8 – 27 dagen
28 dagen
Meer dan 28
dagen
Totaal

2005
48
39
10
2
4

2006
45
39
5
10
0

2007
40
42
9
5
4

2008
29
47
11
8
5

2009
30
43
11
13
3

100

100

100

100

100

Ten slotte valt op dat er sinds 2005, met uitzondering van het jaar 2006, altijd
gemeenten zijn geweest die camerabeelden, in strijd met de wet, langer dan
vier weken bewaren.
3.1.3

Bijzondere technieken
Dat de stand van de techniek van invloed is op de toepassing van het cameratoezicht door gemeenten, bleek in de vorige paragraaf al. Ook de jaarlijkse
respons op de vraag of gemeenten bijzondere technieken gebruiken, roept dit
beeld op. In 2005 zei nog een kwart van de gemeenten geen specifieke
functies of technieken te gebruiken. In 2009 was dit minder dan een vijfde van
de gemeenten. Wat verder opvalt, is dat gemeenten minder gebruik maken
van verschillende functies of technieken naast elkaar. Dit kan er op duiden dat
steeds meer kleine gemeenten op kleine schaal minder geavanceerd cameratoezicht toepassen. Tabel 2.1 ondersteunt deze gedachte. Het aandeel
kleinere gemeenten met cameratoezicht neemt namelijk toe.

1

Kamerstukken II, vergaderjaar 2004-2005, 29 440, nr. 16, Nota van wijziging.

11

Tabel 3.6

Bijzondere technieken

Camera’s kunnen bewegen
Zoekfuncties, bijvoorbeeld op tijdstip,
kenteken of afwijkend bewegingspatroon
Digitaal onherkenbaar maken van
bepaalde (delen van) gebouwen of
personen
Gezichtsherkenning
Geen specifieke functies of technieken
mogelijk
Vroegtijdig waarschuwen naar aanleiding
van bepaalde beelden of geluiden,
bijvoorbeeld afwijkende
bewegingspatronen
Geluidsdetectie
Bewegingsdetectie
Infraroodtoepassingen
Anders

3.2

2005
57
36

2006
61
48

2007
57
36

2008
68
32

2009
64
34

31

40

41

40

36

13
25

14
24

21
23

19
29

9
18

6

10

-

-

-

4
11

5
6

11
25
9
15

12
23
12
12

4
20
11
9

Gebruik van beelden
Vaak werken gemeenten bij de toepassing van cameratoezicht samen met de
politie. Door de jaren heen is dit in negentig tot honderd procent van de
gemeenten het geval. Ook de overige partijen en de mate waarin daarmee
wordt samengewerkt, blijven door de jaren heen grotendeels hetzelfde.
Andere instanties waarmee wordt samengewerkt, zijn onder andere het OM,
bedrijven, particuliere beveiligers, stadswachten en openbaarvervoerbedrijven
(zie tabel 3.7).

Tabel 3.7

Instanties waarmee wordt samengewerkt
2003
2005
2006
Politie
94
88
99
Openbaar Ministerie
45
Bedrijven
15
31
36
Particuliere
22
24
beveiligingsorganisaties
Openbaarvervoerbedrijf
14
21
24
Stadswacht/gemeentelijke
24
toezichthouders
Winkelcentra
2
16
10
Betaaldvoetbalorganisaties
4
6
3
Buurtorganisaties
12
3
9
Anders
25
10

2007
96
40
32
30

2008
90
35
33
33

2009
92
37
34
29

28
37

31
31

25
35

13
7
7
20

9
7
9
16

13
2
6
15

De manier waarop vorm wordt gegeven aan de samenwerking blijft eveneens
hetzelfde. De meeste gemeenten hebben overleg met hun samenwerkingspartners. Sommige gemeenten financieren het cameratoezicht samen met
andere partijen of wisselen beelden uit.
12

Tabel 3.8

Samenwerking

Periodiek overleg
Incidenteel overleg
Gezamenlijke financiering
Uitwisselen en verstrekken
van beelden
Anders

2003
53
39
28
31

2005
60
33
25
19

2006
64
39
29
35

2007
59
49
33
43

2008
52
38
34
34

2009
53
42
30
42

-

13

9

15

16

10

De politie, eerder al genoemd als belangrijkste samenwerkingspartner van
gemeenten, maakt vaak gebruik van de camerabeelden. Camerabeelden die
in de openbare ruimte gemaakt zijn, mogen ook gebruikt worden door de
politie in het kader van opsporingsactiviteiten. Dat gebeurt in 2009 in driekwart
van de gemeenten. In 2003 was dat nog maar in twee derde van de
gemeenten het geval. In de tussenliggende jaren gebeurde het door meer dan
vier vijfde van de gemeenten. Tabel 3.9 laat daarnaast zien dat in een toenemend deel van de gemeenten beelden ook door de politie worden ingezet voor
observatie. Het percentage gemeenten waarin observatieteams van de politie
gebruikmaken van camerabeelden is tussen 2003 en 2009 meer dan
verdubbeld.
Tabel 3.9

Gebruik van camerabeelden
2003
Opsporing door politie
66
Observatie door observatie18
teams van de politie

2005
80
26

2006
82
30

2007
82
38

2008
86
28

2009
75
38

Er is dus een toename van het gebruik van camerabeelden door de politie
zichtbaar. Zolang de opsporingsactiviteiten een nevendoel van het cameratoezicht zijn, is dit wettelijk toegestaan. In de eerste plaats mogen beelden
vastgelegd worden in het belang van de handhaving van de openbare orde.
Beelden kunnen daarnaast verstrekt worden ten behoeve van de opsporing
van een gepleegd strafbaar feit. 2 Zeker in gemeenten waar camerabeelden
uitsluitend achteraf uitgekeken worden, is het de vraag of niet alleen het
nevendoel wordt gediend.

2

Artikel 151c, lid 6 en 7 Gemeentewet.

13

14

4

BESLUITVORMING OVER CAMERATOEZICHT

4.1

Betrokken partijen
De besluitvorming over cameratoezicht is aan verandering onderhevig. In het
grootste deel van de gemeenten met cameratoezicht werd in 2003 door de
gemeenteraad beslist over het al dan niet toepassen van het middel. De
burgemeester of het college van B en W is echter door de jaren heen in een
toenemend deel van de gemeenten belangrijker geworden in de besluitvorming. Deze verschuiving is verklaren vanuit de wettelijke bevoegdheid van
de burgemeester. Volgens de Gemeentewet is de burgemeester degene die
de bevoegdheid tot het plaatsen van camera’s toekomt. De gemeenteraad
moet de burgemeester deze bevoegdheid wel geven. Over een wijziging van
de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) om cameratoezicht binnen de
gemeentegrenzen mogelijk te maken wordt dan ook democratisch besloten.
Dat is in gemeenten die cameratoezicht al langer toepassen in het verleden
gebeurd. De besluitvorming over eventuele nieuwe cameragebieden kan dan
door de burgemeester genomen worden.

Tabel 4.1

Besluitvorming in gemeenten met cameratoezicht

Gemeenteraad
Burgemeester (en wethouders)
Ambtelijke commissie
Politie
Anders
Er heeft geen formele
besluitvorming plaatsgevonden

2003
46
39
13
2
-

2005
60
48
1
9
12
8

2006
65
64
3
9
15
3

2007
61
67
4
8
10
10

2008
64
65
1
8
15
3

2009
53
69
2
3
9
3

Steeds vaker was voorafgaand aan de toepassing van cameratoezicht overleg
met de lokale driehoek. In 2005 werd de beslissing om cameratoezicht in te
voeren in 71 procent van de gemeenten met de driehoek besproken. In 2009
was dit in 82 procent van de gemeenten het geval.
In het grootste deel van de gemeenten zonder cameratoezicht is er ook nooit
gesproken over de invoering van cameratoezicht. Waar het wel tot formele
besluitvorming kwam, is er door de jaren heen voornamelijk door de
gemeenteraad en de burgemeester of het college van B en W besloten. Net
als bij de gemeenten met cameratoezicht is ook bij de gemeenten zonder
cameratoezicht de burgemeester of het college de belangrijkste beslisser.

15

Tabel 4.2

Besluitvorming in gemeenten zonder cameratoezicht

Gemeenteraad
Burgemeester (en wethouders)
Ambtelijke commissie
Politie
Anders
Er heeft geen formele
besluitvorming plaatsgevonden

4.2

2005
7
24
1
7
6
69

2006
11
28
2
4
7
64

2007
17
28
5
7
9
60

2008
17
26
3
5
5
67

2009
14
29
1
5
4
57

Aanleiding en overwegingen
In 2003 is de wens om de veiligheid te bevorderen de belangrijkste reden die
gemeenten noemen om cameratoezicht in te voeren. 55 procent van de
gemeenten geeft dit op als de aanleiding voor de toepassing van cameratoezicht. Dat is zes jaar later nog steeds zo. Wel is het tegengaan van overlast
eveneens een belangrijke reden geworden. In 2009 noemt een vrijwel gelijk
aandeel van de gemeenten deze reden naast de wens om de veiligheid te
bevorderen. Andere problemen die vaak de aanleiding vormen voor de
toepassing van cameratoezicht, zijn vandalisme en diefstal. Tabel 4.3 laat het
overzicht zien.

Tabel 4.3

Aanleiding voor de toepassing van cameratoezicht

Overlast
Veiligheid
Vandalisme (publiek eigendom)
Diefstal
Vernieling (particulier eigendom)
Vechtpartijen
Dealen en drugsgebruik
Lastigvallen/bedreigen publiek
Verkeerssituaties
Anders

2003
48
55
53
42
27
22
17
24
1
10

2005
56
56
44
39
29
27
15
15
3

2006
60
63
44
45
27
25
18
5

2007
60
63
44
33
26
20
26
11

2008
63
67
48
34
27
20
17
11

2009
59
58
52
40
23
16
21
9

Voordat gemeenten aanleiding zien om cameratoezicht toe te passen zijn
vaak al andere maatregelen getroffen. Dat is ook een wettelijke voorwaarde.
Cameratoezicht dient subsidiair te worden ingezet, naast andere maatregelen.
Vaak zijn deze maatregelen meer surveillance of meer verlichting. Dat is door
de jaren heen niet veranderd.

Tabel 4.4

Getroffen maatregelen vóór invoering cameratoezicht

Meer surveillance
Meer verlichting
Voorschriften horeca
Andere ruimtelijke inrichting
Afspraken scholen
Anders
16

2005
76
75
45
39
4
33

2006
73
76
37
41
3
34

2007
69
74
44
48
8
28

2008
78
74
46
46
16
33

2009
71
68
34
46
8
27

In de overwegingen die aan het besluit over de noodzakelijkheid van cameratoezicht in gemeenten ten grondslag liggen (tabel 4.5), is de inbedding van het
cameratoezicht in een mix van andere maatregelen eveneens terug te zien.
De meerderheid van de gemeenten geeft jaar na jaar aan dat cameratoezicht
een goede aanvulling is op andere maatregelen. Een andere belangrijke
overweging voor veel gemeenten is de ernst van de problematiek, al is het
percentage dat deze overweging noemt door de jaren heen afgenomen. De
overweging dat cameratoezicht effectiever is dan andere maatregelen wordt
door gemeenten langzaamaan verlaten. In 2003 was dat voor 26 procent een
overweging, in 2009 voor tien procent van de gemeenten.
Tabel 4.5

Overwegingen voor besluit noodzakelijkheid cameratoezicht

Cameratoezicht is een goede
aanvulling op andere maatregelen
Ernst van de problematiek
Andere maatregelen hebben
onvoldoende effect
Cameratoezicht is effectiever dan
andere maatregelen
Geen politiecapaciteit
Goedkoper dan andere
maatregelen
Anders

4.3

2003
-

2005
59

2006
73

2007
35

2008
67

2009
60

56
38

52
33

41
27

29
10

26
15

34
23

26

15

13

10

7

10

15
7

11
4

6
3

2
2

7
0

8
2

16

7

5

12

7

6

Evaluatie
Cameratoezicht wordt vaker geëvalueerd. In 2003 evalueerde een
meerderheid van de gemeenten niet. Een verplichting daartoe bestond dan
ook niet. Die kwam er later wel, maar is uiteindelijk afgezwakt. Er is op dit
moment geen wettelijke bepaling die evalueren verplicht stelt. Wel impliceert
de tijdelijkheid van de maatregel dat hij eens in de zoveel tijd tegen het licht
gehouden dient te worden. Vanaf 2005 evalueerde de meerderheid van de
gemeenten het cameratoezicht. In 2009 geeft bijna twee derde van de
gemeenten aan cameratoezicht geëvalueerd te hebben.

Tabel 4.6

Percentage gemeenten dat cameratoezicht evalueert

Ja
Nee

2003
45
55

2005
60
40

2006
64
36

2007
57
43

2008
55
45

2009
64
36

De kwaliteit van de uitgevoerde evaluaties wisselt. In de nul- tot en met
viermeting cameratoezicht op openbare plaatsen werden evaluaties gescoord
op de Maryland Scientific Methods Scale (MSMS), die de validiteit van

17

evaluaties meet. 1 Het grootste deel van de evaluaties scoorde slecht op deze
schaal. Hierbij moet echter worden opgemerkt dat de effectiviteit van
cameratoezicht lastig vast te stellen is en soms helemaal niet te meten is.
Niveau 3 van de MSMS, in principe het eerste niveau dat het toelaat om
uitspraken over de effectiviteit te doen, wordt zelden gehaald. Dit is het geval
omdat niveau 3 een controlegebied veronderstelt. Het vinden van een gebied
vergelijkbaar met het cameragebied, maar zonder camera’s, is vaak lastig en
soms zelfs onmogelijk.
De MSMS is bovendien een schaal die ontwikkeld werd om de effectiviteit van
een interventie vast te stellen (Sherman et al, 1998). Dat wil zeggen dat als
een interventie, in dit geval de toepassing van cameratoezicht, zich staande
houdt na een analyse volgens de standaarden die de schaal geeft
aangenomen kan worden dat het een succesvolle interventie betreft. Na ruim
tien jaar toepassing van cameratoezicht in de openbare ruimte kan gesteld
worden dat de interventie an sich zijn succes bewezen heeft. Echter, de
omstandigheden waaronder het middel wordt toegepast, zijn bepalend voor
het succes van cameratoezicht in een specifiek gebied. Evaluaties van
cameratoezicht moeten zich daarom in de eerste plaats richten op de vraag of
cameratoezicht het juiste middel is en blijft om problemen in dat specifieke
gebied aan te pakken.

1

De Maryland Scientific Methods Scale (MSMS) is een internationaal geaccepteerde
maatstaf voor de validiteit van effectevaluaties. Zie voor een uitgebreide toelichting op de
schaal het rapport van de viermeting cameratoezicht.

18

5

THEMA’S

5.1

Achtergrond
In iedere meting, met uitzondering van de nulmeting, was er een verdiepend
onderdeel van het onderzoek waarin werd ingegaan op een bepaald thema. In
de éénmeting was dat intelligent cameratoezicht, in de tweemeting stond
publiek-private samenwerking centraal, de driemeting ging nader in op de
kosten en baten van cameratoezicht en ten slotte werd in de viermeting
aandacht besteed aan de operationele regie van cameratoezicht. Dit
hoofdstuk geeft een overzicht van de belangrijkste bevindingen uit de
verdiepende onderzoeken door de jaren heen.

5.2

Intelligent cameratoezicht
Het gebruik van intelligent cameratoezicht kan een aantal belangrijke
voordelen bieden boven de standaardtechniek:
• Het vergemakkelijkt het uitkijken van de beelden. Als er bijvoorbeeld
bewegingsdetectie wordt gebruikt, hoeven situaties waarin geen beweging
plaatsvindt niet meer te worden waargenomen. Dit voorkomt dat operators
beelden uitkijken waarop niets gebeurt.
• Het kan de kans dat er een incident wordt gemist door de operator
verkleinen. Zeker wanneer een operator meerdere beelden tegelijk uitkijkt,
kan het voorkomen dat een incident buiten het gezichtsveld van de
operator plaatsvindt. Wanneer er door het gebruik van techniek een signaal
wordt gegeven bij een incident (bijvoorbeeld door agressie- of bewegingsdetectie), ondersteunt dit de operator.
• Het kan veel schade voorkomen als er dankzij de techniek in een vroeg
stadium wordt ingegrepen. Agressie staat bijvoorbeeld vaak aan het begin
van een keten aan gebeurtenissen. Als er wordt ingegrepen voordat er een
massale vechtpartij ontstaat, kan er veel schade worden voorkomen.
• Het heeft een positief effect op de privacy. In die zin is er sprake van
‘Privacy Enhancing Technologies’. 1 Bij bijvoorbeeld agressiedetectie
worden alleen beelden opgenomen wanneer er agressie wordt waargenomen. Er worden dus geen onnodige beelden opgenomen.
Zonder intelligente systemen zou er veel toezichtpersoneel nodig zijn om de
beelden van alle camera’s te kunnen uitkijken. Dit zou ertoe kunnen leiden dat
er dan meer personeel nodig is in de toezichtcentrales dan er nu voor de
politie-inzet op straat nodig is.
1

Koorn, R., H. van Gils, J. ter Hart, P. Overbeek & R. Tellegen (2004) Privacy Enhancing
technologies, witboek voor beslissers. Den Haag: ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.

19

De technieken rondom cameratoezicht ontwikkelen zich steeds verder. Omdat
de techniek niet stilstaat, is het voor veel partijen, zoals politiekorpsen en
gemeenten, lastig alle ontwikkelingen bij te houden. Verschillende
respondenten uit het onderzoek gaven daarom aan behoefte te hebben aan
een plek waar de kennis over intelligent cameratoezicht is gebundeld en waar
ze terechtkunnen voor vragen.
Op het gebied van intelligent cameratoezicht valt een trend te ontdekken. Het
gebruik van intelligente vormen van cameratoezicht neemt toe. In 2009
gebruikt vier vijfde van de gemeenten een of meerdere bijzondere technieken.
Op grond van de technische ontwikkeling die camera’s in vijf jaar tijd hebben
doorgemaakt is dit niet verwonderlijk.

5.3

Publiek-private samenwerking
Uit interviews komt een aantal varianten van publiek-private samenwerking
(PPS) naar voren. Er zit veel verschil in de vormen van publiek-private
samenwerking. Om toch een indeling te kunnen maken in varianten is er voor
gekozen één variabele te kiezen waarop de varianten onderscheiden kunnen
worden, namelijk de uitkijkruimte. Er zijn echter nog veel meer variabelen
waarop een indeling gemaakt zou kunnen worden.
Op de variabele uitkijkruimte zijn vier varianten van PPS te onderscheiden,
namelijk:
• Variant 1
Private en publieke beelden worden in gescheiden uitkijkruimtes
uitgekeken. De private beelden worden in een privaat georganiseerde en
gefinancierde uitkijkruimte bekeken. Het PPS-aspect aan deze variant is
het feit dat de beelden rechtstreeks kunnen worden doorgezet naar de
meldkamer van de politie.
• Variant 2
Private en publieke beelden worden in gescheiden uitkijkruimtes
uitgekeken. Het verschil met de eerste variant is dat de private beelden
worden uitgekeken in een ruimte die deels met ‘publieke’ gelden wordt
gefinancierd.
• Variant 3
Publieke en private beelden worden uitgekeken in dezelfde publieke
toezichtruimte.
• Variant 4
Publieke en private beelden worden uitgekeken in dezelfde private
toezichtruimte.
Op grond van de jaarlijkse enquêtegegevens is geen informatie beschikbaar
over de stand van zaken met betrekking tot PPS. Wel blijkt dat cameratoezicht
steeds vaker in winkelcentra en op bedrijventerreinen ingezet wordt. Dat kan
20

er op duiden dat er vaker samengewerkt wordt met particuliere partijen die
deze locaties beheren. Ook geeft het laatste verdiepende onderzoek, naar de
operationele regie van cameratoezicht, een beeld van de PPS-constructies die
nu gebruikt worden. Gemeenten blijken zich er van bewust te zijn dat het
gescheiden uitkijken van publieke en private camerabeelden in aparte ruimten
de meest zuivere manier is om met de verschillende regimes om te gaan. In
de onderzochte gemeenten komen dan ook voornamelijk de varianten 1 en 2
voor.

5.4

De kosten en baten van cameratoezicht
De totale aanlegkosten van een gemiddeld cameratoezichtproject liggen
boven de 300.000 euro. Jaarlijks zijn de kosten gemiddeld nog eens ongeveer
70.000 euro. Het verschil in jaarlijkse kosten tussen gemeenten is groot. De
kosten variëren van 1200 euro in een kleine gemeente tot 160.000 euro in een
grote gemeente. De meeste gemeenten betalen het cameratoezicht zelf,
sommigen betalen het samen met de politie en een andere, een kleine groep
betaalt het samen met particulieren of bedrijven.
Daartegenover staat dat de meeste gemeenten aangeven dat cameratoezicht
ook baten met zich meebrengt. Dertien van de zeventien ondervraagde
gemeenten geven aan dat zij de schade die in cameragebieden wordt
aangericht, op daders verhalen. De financiële baten die dit met zich
meebrengt, zijn voor gemeenten moeilijk aan te wijzen, al schatten enkele
gemeenten dat er jaarlijks duizend à 2500 euro aan schade op de dader(s)
wordt verhaald met behulp van cameratoezicht. Vier gemeenten geven aan
dat minder vernielingen ook één van de baten van cameratoezicht vormt. Dit
scheelt gemeenten, volgens opgaaf van twee van hen, iets meer dan
tienduizend euro per jaar.
Ten slotte geven de meeste gemeenten aan dat burgers zich veiliger voelen.
In sommige gemeenten, respectievelijk vijf en zeven, is ook het effect op het
aantal aangiften en opgeloste zaken zichtbaar. Acht gemeenten geven aan dat
cameratoezicht politie-inzet scheelt.
Nieuwe inzichten met betrekking tot de kosten en baten van cameratoezicht
zijn er op basis van de laatste meting niet.

5.5

De operationele regie van cameratoezicht
Aan de hand van interviewgegevens en achtergrondinformatie over de manier
waarop zeven onderzochte gemeenten de operationele regie van cameratoezicht inrichten is het mogelijk een typologie van de operationele regie te
maken. Er zijn vier verschillende modellen te onderscheiden.
21

Model 1 Volledige politieregie
De cameratoezichtruimte wordt beheerd door de politie. De politie selecteert
zelf personeel en er is altijd een supervisor van de politie aanwezig.
Model 2

Regie door Stadstoezicht of particuliere beveiligers en
politieregie op piekuren
De cameratoezichtruimte wordt beheerd door Stadstoezicht of particuliere
beveiligers en op piekuren is er supervisie van de politie. Buiten de piekuren
voert de politie regie op afstand.
Model 3 Regie door particuliere beveiligers en politieregie op afstand
De cameratoezichtruimte wordt beheerd door particuliere beveiligers en tijdens
diensturen van de politie regie op afstand vanuit een aparte toezichtruimte in
het politiebureau.
Model 4 Cameratoezicht wordt niet live uitgekeken
De beelden komen binnen op een server van de gemeente. Als de politie de
beelden in het kader van de opsporing nodig heeft, doet zij een verzoek bij de
gemeente.
De operationele regie dient volgens de Gemeentewet in handen te zijn van de
politie. Gemeenten realiseren zich dit, maar vragen zich af wat met
operationele regie bedoeld wordt. In de memorie van toelichting bij de Wet
cameratoezicht wordt gesteld dat politiefunctionarissen de camerabeelden
altijd moeten kunnen bekijken. Het live uitkijken van beelden door politiefunctionarissen is geen vereiste. Daarmee houdt de wetgever ruimte voor het
voeren van de operationele regie door de politie op afstand. Vooral ingegeven
door personele capaciteitsproblemen bij de politie, kiezen gemeenten daarom
vaak voor een variant van de regie waarbij de politie niet 24 uur per dag en
zeven dagen in de week aanwezig is bij het uitkijken van de beelden. Het is
voor een aantal gemeenten onduidelijk of de gehele afwezigheid van de politie
bij het uitkijken van de beelden, maar het voeren van de operationele regie op
afstand, binnen de wettelijke grenzen blijft. De Raad van Hoofdcommissarissen (RvH) geeft in een visiestuk aan dat deze vorm van toezicht
door de politie volgens haar niet aangeduid kan worden als operationele regie
in het kader van artikel 151c Gemeentewet. 2 Het is volgens de RvH
noodzakelijk dat beelden live aan de politie ter beoordeling kunnen worden
doorgegeven. De politie moet ten minste virtueel beschikbaar zijn om de regie
te kunnen voeren.

2

Nederlands Politie Instituut (2009). Beelden van de samenleving. Visie op cameratoezicht
in een netwerksamenleving.

22

6

ONTWIKKELINGEN IN CAMERATOEZICHT

6.1

Cameratoezicht in Nederland
Vijf jaar op rij werd de stand van zaken met betrekking tot cameratoezicht
onder alle Nederlandse gemeenten gepolst. De resultaten daarvan zijn vijf
metingen en dit eindrapport. De afzonderlijke metingen geven steeds een
momentopname van de wijze waarop cameratoezicht in de openbare ruimte
wordt toepast. Het eindrapport laat de ontwikkelingen zien die zich daarin door
de jaren heen hebben voorgedaan. Naast een samenvatting van de
belangrijkste resultaten van vijf metingen biedt vijf jaar onderzoek ook een
meta-evaluatie waarin 51 evaluatiestudies naar cameratoezicht in
Nederlandse gemeenten geanalyseerd worden. 1 De omvangrijke dataset over
cameratoezicht in de Nederlandse openbare ruimte biedt input voor discussie.
Dit hoofdstuk behandelt de belangrijkste uitkomsten van vijf jaar onderzoek
dan ook in het licht van de bredere ontwikkelingen op het gebied van
cameratoezicht.

6.2

Artikel 151c Gemeentewet
De evaluatie cameratoezicht in de openbare ruimte is niet zozeer een wetsevaluatie, maar heeft sterker het karakter van een monitoronderzoek naar de
toepassing van gemeentelijk cameratoezicht in Nederland. Dit monitoronderzoek moet wel worden bezien vanuit de totstandkoming van de Wet
cameratoezicht. Er werden dan ook jaarlijks uitspraken gedaan over de
werking van de wet in de praktijk. Constateringen die gedaan werden, zijn:
• Gemeenten houden zich niet altijd aan de wettelijke bewaartermijn van
camerabeelden, die volgens artikel 151c, zesde lid Gemeentewet vier
weken is;
• Gemeenten maken de toepassing van cameratoezicht niet altijd kenbaar
voor het publiek (artikel 151c, vierde lid Gemeentewet); 2
• En cameratoezicht wordt niet altijd geëvalueerd.
Naast constateringen als bovenstaande, in de sfeer van de naleving van de
wet, kunnen op grond van de enquêtegegevens weinig uitspraken gedaan
worden over de knelpunten bij de uitvoering van de wet. Deze knelpunten
kwamen echter in gesprekken met gemeenten wel naar voren. De
belangrijkste knelpunten voor gemeenten bij de uitvoering van de Wet
cameratoezicht zijn:

1

Zie hiervoor het rapport van de viermeting cameratoezicht.

2

In artikel 441b Sr is de niet-kenbare toepassing van cameratoezicht op voor het publiek
toegankelijke plaatsen strafbaar gesteld.

23

1. Verschillende regimes voor cameratoezicht zorgen voor onduidelijkheid
over de toepassing van cameratoezicht. In hoeverre mag cameratoezicht
voor verschillende doeleinden worden ingezet?
2. De uitleg van de operationele regie van de politie (zoals deze voortvloeit uit
artikel 151c, derde lid Gemeentewet).
Ad 1. Multifunctionaliteit
Camera’s worden met verschillende doelen ingezet met bijbehorende
wettelijke regimes. Dat leidt tot knelpunten in de praktijk. Artikel 151c van de
Gemeentewet regelt in de eerste plaats de inzet van camera’s om de
openbare orde te bewaken. Daarbij moet voldaan zijn aan de eisen van
proportionaliteit en subsidiariteit. Het doel moet het middel heiligen en
cameratoezicht moet aanvullend op andere veiligheidsmaatregelen worden
ingezet. Een nevendoel van cameratoezicht binnen dit regime mag opsporing
door de politie zijn (artikel 151c, zevende lid Gemeentewet). Als opsporing het
enige doel van cameratoezicht is, geldt artikel 2 van de Politiewet. Privaat
cameratoezicht valt ten slotte binnen het bereik van de Wet Bescherming
Persoonsgegevens (WBP).
In de praktijk zijn deze regimes niet strikt gescheiden. Zo is er vaak sprake van
publiek private samenwerking (PPS), waar de Gemeentewet en de WBP
elkaar kruisen. Ook de inzet van cameratoezicht door gemeenten voor
beheersdoeleinden zoals parkeerbeheer en milieuhandhaving valt in principe
niet onder de Gemeentewet. Deze beelden gelden in het kader van de
Gemeentewet slechts als bijvangst. Dat zorgt voor vreemde constructies in de
praktijk. Uitkijkruimten voor camerabeelden zijn van elkaar gescheiden en
hebben een eigen personele bezetting. Dit terwijl het vaak zo is dat de
camera’s in dezelfde gebieden hangen. Verschillende doelen zorgen zo voor
een inefficiënte uitvoering. Vaak is dat echter onnodig het geval. Er is
onvoldoende duidelijkheid bij gemeenten over de toepassing van cameratoezicht voor verschillende doeleinden. Artikel 151c gemeentewet is alleen van
toepassing op vaste camera’s in het belang van de openbare orde. Andere
vormen van gemeentelijk cameratoezicht zijn echter ook toegestaan.
Voorwaarde voor het gebruik van cameratoezicht door gemeenten voor
andere doeleinden is dat er voldaan wordt aan de algemeen geldende
privacywetgeving. 3 De beelden van deze camera’s zouden door gemeenten
gezamenlijk kunnen worden uitgekeken met de beelden die in het kader van
artikel 151c gemeentewet zijn gemaakt. Dat zou zorgen voor een efficiëntere
toepassing van cameratoezicht.
Ad 2. Operationele regie
De operationele regie van cameratoezicht is volgens de Gemeentewet in
handen van de politie. Samenhangend met de verschillende juridische
regimes wordt daar in de praktijk een uiteenlopende invulling aan gegeven.
Waar bijvoorbeeld sprake is van PPS ligt vaak het uitkijken van beelden door
3

http://www.cameratoezicht.nu/Applications/Download.aspx?c=download&fid=1150ffc680df9
57dfe9b3f430f70aadf6a072063

24
24

een particuliere beveiligingsorganisatie voor de hand. Afgaande op de
memorie van toelichting van de Wet cameratoezicht en de visie van de politie
op de operationele regie is dit mogelijk. Een voorwaarde daarbij is dat de
politie in ieder geval virtueel, dat wil zeggen via een videoverbinding, de
mogelijkheid heeft om op ieder moment live mee te kijken. Dat is de minimale
operationele regie die de politie moet hebben over cameratoezicht.

6.3

Innovatie
De technische mogelijkheden van camera’s en randapparatuur zijn sinds de
eerste toepassing van cameratoezicht in de openbare ruimte groter geworden
en zullen in de toekomst nog steeds groter worden. Technische
ontwikkelingen hebben vanzelfsprekend ook hun uitwerking op de uitvoering
van cameratoezicht. Grofweg zijn er twee belangrijke technische
ontwikkelingen te onderscheiden: digitalisering en intelligent cameratoezicht.
De digitalisering heeft zowel betrekking op de camera’s zelf, er kan
bijvoorbeeld sterk ingezoomd worden, als op de randapparatuur. Bij de
randapparatuur gaat het dan voornamelijk om de opslag van beelden. Er kan
steeds meer beeldmateriaal opgeslagen worden en dat wordt ook steeds
goedkoper. Meer beelden impliceert echter ook meer personeel om beelden
uit te kijken. Volgens de Wet cameratoezicht is het live uitkijken van de
camerabeelden namelijk een voorwaarde.
Intelligent cameratoezicht zorgt juist voor minder beelden. Waar aan het begin
van dit monitoronderzoek camera’s met beweging- en geluiddetectie nog in de
kinderschoenen stonden, zijn deze camera’s nu technisch veel verder
ontwikkeld. Door de inzet van deze camera’s wordt de hoeveelheid aan
beelden teruggedrongen, omdat zij slechts dan beelden genereren als zij iets
detecteren. Daarnaast biedt deze vorm van cameratoezicht privacyvoordelen.
De camera’s slaan namelijk alleen aan bij verdacht gedrag.

6.4

Privacy
In 2003 werd in opdracht van het CBP voorafgaand aan de invoering van de
Wet cameratoezicht een met dit monitoronderzoek vergelijkbaar onderzoek
uitgevoerd (Homburg en Dekkers, 2003). Daarbij was een belangrijk
aandachtspunt dat er goede redenen moeten zijn voor de inzet van camera’s.
Als er geen tastbare resultaten van de eventuele inbreuk op de privacy van
burgers kunnen worden getoond, ontbreekt de noodzaak. Deze notie heeft bij
de totstandkoming van de wet aandacht gekregen. Artikel 151c van de
Gemeentewet biedt waarborgen voor de privacy van burgers.

25

De publieke opinie over cameratoezicht is sinds de invoering van de wet wel
veranderd. Waar burgers zich eerder druk maakten om hun privacy, lijkt
veiligheid het steeds vaker te winnen van privacy. Uit evaluaties van
cameratoezicht blijkt telkens dat een meerderheid van de burgers en
ondernemers cameratoezicht een aanvaardbare aantasting van hun privacy
acht en er zeer positief tegenover staat. 4

4

Zie bijvoorbeeld de jaarrapportage cameratoezicht Rotterdam 2008.

26
26

7

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

7.1

Conclusies
De belangrijkste conclusies op basis van vijf jaar onderzoek naar cameratoezicht in de openbare ruimte zijn:
• Het gebruik van cameratoezicht neemt toe. Ongeveer 28 procent van de
Nederlandse gemeenten maakt gebruik van cameratoezicht in de openbare
ruimte.
• Uitbreidingsplannen en invoeringsplannen bij gemeenten nemen af. Dat
duidt erop dat de toename van het aantal gemeenten met cameratoezicht
langzaam afvlakt.
• In 2005 was nog 26 procent van de gemeenten ervan overtuigd dat
cameratoezicht effectiever is dan een ander middel. Dat is in 2009 nog tien
procent. Het is goed dat gemeenten beseffen dat cameratoezicht geen
wondermiddel is.
• In de helft van de gemeenten zijn het andere partijen dan de politie die de
camerabeelden uitkijken. Vaak gebeurt dit wel onder politietoezicht. Waar
de politie in het geheel niet bij het uitkijken van camerabeelden betrokken
is, is dat in strijd met de wet.
• Regionale samenwerking op het gebied van cameratoezicht neemt toe.
Gemeenten zorgen samen voor een uitkijkruimte waar de camerabeelden
uit een hele regio bekeken kunnen worden. Dat levert schaalvoordelen op.
• Camerabeelden worden langer bewaard. In 2009 bewaart ruim een kwart
van de gemeenten de beelden langer dan zeven dagen. Er zijn weinig
gemeenten die de maximale wettelijke bewaartermijn van 28 dagen
benutten.
• Technisch worden camera’s steeds geavanceerder. Dat is terug te zien in
het aantal gemeenten dat gebruikmaakt van camera’s met bijzondere
technieken en functies.
• Cameratoezicht wordt vaker geëvalueerd. In 2003 evalueerde een
meerderheid van de gemeenten niet. In 2009 geeft bijna twee derde van de
gemeenten aan cameratoezicht geëvalueerd te hebben.
• Evaluaties scoren over het algemeen laag op een validiteitschaal. Dat
betekent echter niet per definitie dat de evaluaties niets zeggen over de
manier waarop cameratoezicht wordt ingezet en de effectiviteit van deze
inzet van camera’s.
• In het algemeen is er onduidelijkheid bij de betrokken partijen over de
wettelijke mogelijkheden van cameratoezicht. Soms wordt de wet daardoor
te strikt geïnterpreteerd en resulteert een strikte scheiding van juridische
regimes in een inefficiënte toepassing van cameratoezicht. Camerabeelden
die onder verschillende regimes worden opgenomen, worden gescheiden
uitgekeken, waardoor de (personele) capaciteit die met het uitkijken
gemoeid is, verdubbelt.
27

7.2

Aanbevelingen
• Er moet een manier worden gevonden om efficiënt met de steeds groter
wordende hoeveelheid aan camerabeelden om te gaan. Gemeenten
interpreteren de wetgeving rond cameratoezicht vaak erg strikt en
gebruiken verschillende camera’s voor verschillende doeleinden. Waar dit
mogelijk is, en de privacy van de burger niet in het geding is, valt het aan te
bevelen om dezelfde camera’s voor meerdere doeleinden te benutten. Dit
reduceert de hoeveelheid camerabeelden en heeft efficiëntievoordelen. De
onduidelijkheid bij gemeenten over wat wel en niet is toegestaan, dient
weggenomen te worden.
• Het gebruik van intelligente camera’s, die pas beelden genereren bij
detectie van beweging of geluid, kan eveneens bijdragen aan een
vermindering van de hoeveelheid camerabeelden en een efficiëntere
uitvoering van het uitkijken van camerabeelden. Gemeenten die cameratoezicht invoeren of bestaande camera’s vervangen, kunnen met een
keuze voor dit soort camera’s op (personele) capaciteit besparen.
Daarnaast is de privacy van burgers gebaat bij de toepassing van
dergelijke camera’s. Er worden namelijk niet constant beelden
gegenereerd, maar slechts bij (verdachte) bewegingen of geluid.
• Het aanwijzen van enkele best practices van cameratoezichtprojecten en
de evaluaties daarvan, waarin de effectiviteit van cameratoezicht wordt
aangetoond, zou gemeenten helpen om het middel effectiever toe te
passen. Op grond van deze voorbeelden kunnen gemeenten zien hoe zij
hun cameraproject, gezien de lokale problematiek, het best kunnen
inrichten en hoe zij periodiek kunnen toetsen of de doelen van het project
nog gediend worden.

28

LITERATUUR

• Koorn, R., H. van Gils, J. ter Hart, P. Overbeek & R. Tellegen (2004)
Privacy Enhancing technologies, witboek voor beslissers. Den Haag:
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
• Nederlands Politie Instituut (2009) Beelden van de samenleving. Visie op
cameratoezicht in een netwerksamenleving.
• Schreijenberg, A., J. Koffijberg & S. Dekkers (2009) Cameratoezicht
gemeente Rotterdam. Jaarrapportage 2008. Amsterdam: Regioplan
Beleidsonderzoek.

• Sherman, L.W., Gottfredson, D.C., MacKenzie, D.L., Eck, J., Reuter, P.,
and Bushway, S.D. (1998). Preventing crime: What works, what doesn’t,
what’s promising. Research in Brief, July. Washington, DC: National
Institute of Justice, US Department of Justice.

Overzicht eerdere metingen
CBP-onderzoek
Homburg, G. & S. Dekkers (2003) Cameratoezicht in de openbare ruimte. Den
Haag: College Bescherming Persoonsgegevens.
Nulmeting
Homburg, G. & Dekkers, S. (2006) Evaluatie cameratoezicht op openbare
plaatsen. Nulmeting. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek.
Eenmeting
Dekkers, S., G. Homburg & J. Koffijberg (2007) Evaluatie cameratoezicht op
openbare plaatsen. Eenmeting. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek.
Tweemeting
Hissel, S.C.E.M. & S. Dekkers (2008) Evaluatie cameratoezicht op openbare
plaatsen. Tweemeting. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek.
Driemeting
Schreijenberg, A., J. Koffijberg & S. Dekkers (2009) Evaluatie cameratoezicht
op openbare plaatsen. Driemeting. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek.
Viermeting
Schreijenberg, A. & G. Homburg (2010). Evaluatie cameratoezicht op
openbare plaatsen. Viermeting. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek.

29

30

Regioplan Beleidsonderzoek
Nieuwezijds Voorburgwal 35
1012 RD Amsterdam
T 020 531 531 5
F 020 626 519 9
E info@regioplan.nl
I www.regioplan.nl