Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

36 432

Wijziging van de Wet belastingen op
milieugrondslag (Wet fiscale
klimaatmaatregelen industrie en elektriciteit)

Nr. 10

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 18 oktober 2023
Inhoudsopgave
I.

blz.

ALGEMEEN
1.
Inleiding
2.
Algemene toelichting maatregelen
2.1
Afschaffen vrijstellingen voor metallurgische en
mineralogische procedés
2.2
Afschaffen vrijstellingen duaal en non-energetisch
gebruik van kolen
2.3
Minimum CO2-prijs elektriciteitssector en de
industrie
3.
Budgettaire aspecten
4.
Advies en consultatie

1
1
0
0
0
0
0
0

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Het kabinet heeft met interesse kennisgenomen van de vragen en
opmerkingen van de leden van de fracties van het CDA, de VVD, de SGP,
de ChristenUnie, GroenLinks en de PvdA, D66 en van het lid Omtzigt.
Het lid Omtzigt vraagt welke maatregelen (al dan niet flankerende
wetgeving) kansrijk zijn ten aanzien van een verplichting aan tussenschakels in de keten om lastenverlichtingen daar terecht te laten komen
waar ze horen. Voornoemd lid noemt daarbij als voorbeeld de verlaging
van het tarief van de nieuwe eerste schijf gas in de energiebelasting.
In Nederland is sprake van vrije marktwerking waarin aanbieders van
producten of diensten zelf de verkoopprijs mogen vaststellen. Bij
belastingen die de consument via de aanbieder van het product of dienst
betaalt, bestaat de kans dat een belastingverlaging niet volledig
terechtkomt bij de consument. Dit komt niet doordat de aanbieders het
fiscaal voordeel niet toepassen, maar doordat aanbieders mogelijk een

kst-36432-10
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 432, nr. 10

1

deel van het fiscaal voordeel niet (volledig) verdisconteren in de verkoopprijs. Het netto financieel voordeel kan hierdoor voor de eindconsument
lager zijn dan door de wetgever met een belastingverlaging werd beoogd.
De mate waarin en de kans dat dit gebeurt, verschilt per deelmarkt en
hangt in sterke mate af van hoe concurrerend de markt is. Bovendien is
achteraf vaak lastig vast te stellen in hoeverre aanbieders een belastingverlaging wel of niet volledig doorberekenen. In het geval van de tijdelijke
btw-verlaging op energie in 2022 is alleen voor huishoudens met vaste
leveringstarieven in 2022 met zekerheid vast te stellen dat de
btw-verlaging volledig is doorberekend. Voor de overige huishoudens is
dit niet met zekerheid te zeggen vanwege alle andere factoren die ook
invloed hadden op de prijs. Met het oog op de vrije marktwerking zijn er
geen mogelijkheden om aanbieders te verplichten een fiscaal voordeel
volledig door te berekenen in de prijs. Als alternatief kan wel naar andere
beleidsinstrumenten worden gekeken, die ervoor zorgen dat financieel
voordeel direct terechtkomt bij huishoudens, zoals toeslagen.
Voor de risico’s rond een tariefverlaging in de nieuwe eerste schijf gas en
het al dan niet doorgeven van het voordeel bij de forfaitaire teruggaveregeling blokverwarming, wordt verwezen naar de beantwoording van de
vragen over de nieuwe eerste schijf in de nota naar aanleiding van het
verslag bij het wetsvoorstel Belastingplan 2024 (paragrafen 19 en 20).
Het lid Omtzigt merkt op dat het bij de inventarisatie van de klimaatmaatregelen gaat om het budgettair belang. De gedragseffecten en het risico
op vertrek van bedrijven zijn hierin niet meegenomen, concludeert hij. Hij
vraagt hoe dit «open einde» zich verhoudt tot de motie Idsinga die het
kabinet verzoekt om bij toekomstige fiscale beleidswijzigingen die effect
kunnen hebben op ons vestigingsklimaat, deze effecten te beschrijven,
zodat de Kamer deze in haar beoordeling kan meewegen.
De inventarisatie van klimaatmaatregelen heeft geen betrekking op
beleidsvoorstellen, maar gaat om een geactualiseerd overzicht van
fossiele regelingen in bijlage 25 van de Miljoenennota. Hierdoor is er geen
tegenstrijdigheid met de motie Idsinga, die de regering verzoekt om de
effecten op het vestigingsklimaat te beschrijven bij toekomstige fiscale
beleidswijzigingen. In bijlage 25 is ervoor gekozen om het budgettair
belang weer te geven, omdat gedragseffecten vaak lastig in te schatten
zijn. Bovendien is het doel van het overzicht om inzichtelijk te maken welk
fiscaal voordeel bedrijven op dit moment ontvangen. Naast het geactualiseerde overzicht in bijlage 25, heeft het kabinet ook een aantal impactanalyses naar de effecten van het afbouwen van de fiscale regelingen laten
uitvoeren. In deze studies zijn ook de effecten op het vestigingsklimaat
onderzocht. De studies z(n op 19 september jl. met de uw Kamer gedeeld
bij de indiening van het Pakket Belastingplan 2024 en ook te vinden op
www.rijksoverheid.nl.1
2. Algemene toelichting maatregelen
2.1 Afschaffen vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische
procedés
Het lid Omtzigt vraagt naar de mogelijke nadelige effecten op de
Nederlandse metallurgische en mineralogische industrie en of het risico
op verplaatsing van bedrijfsactiviteiten naar buurlanden is meegewogen.
Verder vraagt hij of de vervuiling nog steeds plaatsvindt als deze
activiteiten zich verplaatsen (dan in het buitenland), terwijl tegelijkertijd de
Nederlandse economie wordt geschaad. De leden van de fractie van het
CDA constateren dat het onderzoek van Trinomics en BlueTerra laat zien
dat met het vervallen van de vrijstellingen het weglekrisico van de
1

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/belastingplan/belastingplanstukken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 432, nr. 10

2

Nederlandse metallurgische en mineralogische industrie toeneemt. Deze
leden vragen het kabinet om een reactie op dit risico en of het kabinet wil
toelichten of het dit risico ook ziet en waarom het dit risico aanvaardbaar
acht. De leden van de fractie van de SGP vragen hoe groot het
weglekrisico is, welke effecten dat heeft op de budgettaire opbrengst en of
het kabinet meer in het algemeen kan ingaan op de aantasting van de
Nederlandse concurrentiepositie door het wetsvoorstel.
In opdracht van het Ministerie van Financiën hebben Trinomics en
BlueTerra een impactanalyse uitgevoerd naar het afschaffen van de
vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés. Onderdeel
van deze analyse is het in beeld brengen van de weglekrisico’s. In
algemene zin leiden de fiscale maatregelen tot een verhoogd
weglekrisico, vanwege de combinatie van homogeniteit van deze
goederen en de hoge handelsintensiteit met het buitenland. Er zijn naar
verwachting beperkte mogelijkheden voor doorberekening van de
lastenverhoging en bedrijven in andere landen worden niet geconfronteerd met deze kostenstijging. De stijging in de energiekosten per 2025
varieert per deelsector en ligt tussen de 3% en 20%. Tegelijkertijd is het
effect op de totale bedrijfskosten met maximaal 1% voor alle onderzochte
bedrijven beperkt. Het kabinet erkent de aanwezigheid van dit
weglekrisico, met daarbij de kanttekening dat het daadwerkelijke
weglekrisico van veel variabelen afhankelijk is en daarom moeilijk is in te
schatten. Met het afschaffen van de voornoemde vrijstellingen worden het
gebruik van fossiele brandstoffen en daarmee gepaard gaande externe
effecten beter beprijsd. Hiermee stimuleert het kabinet bedrijven om
schone en duurzame energiebronnen te gebruiken en wordt het gebruik
van fossiele brandstoffen ontmoedigd.
De leden van de fractie van de SGP vragen wat het afschaffen van de
vrijstelling voor gebruik van elektriciteit in onder de metallurgische
procedés betekent voor de gewenste elektrificatie van de industrie. Zij
vragen voorts waarom er niet voor is gekozen de vrijstelling bij gebruik
van elektriciteit te behouden. Ook het lid Omtzigt vraag hoe het kabinet
motiveert dat naast de vrijstelling op gas ook de vrijstelling op elektriciteit
wordt afgeschaft, terwijl het kabinetsbeleid nadrukkelijk op elektrificatie
van de industrie is gericht. De leden van de fractie van de ChristenUnie
vragen hoe het kabinet voorkomt dat voorlopers in de metallurgische
sector vertrekken naar andere EU-lidstaten die een vrijstelling op
elektriciteit handhaven en in hoeverre de overstap van aardgas naar
elektriciteit wordt gestimuleerd met deze afschaffing. Verder vragen de
leden van de VVD hoe het afschaffen van de vrijstelling op elektriciteit
strookt met het beleid van het kabinet om de industrie in Nederland te
elektrificeren.
Het kabinet heeft als doelstelling dat in 2030 op nationaal niveau 55%
emissiereductie heeft plaatsgevonden. Hiervoor is elektrificatie van
belang. Op die manier worden schoorsteenemissies gereduceerd.
Tegelijkertijd is efficiënt gebruik van alle vormen van energie – dus ook
elektriciteit – van groot belang voor een kostenefficiënte energietransitie.
De energiebelasting draagt bij aan een efficiënter gebruik van energie,
waaronder elektriciteit. Vanuit de EU wordt gestuurd op een hogere
energie-efficiëntie door middel van de EED. Door elektriciteit te belasten
creëert het kabinet een prikkel om meer te optimaliseren op een zo laag
mogelijk elektriciteitsgebruik. Bovendien wordt de grondslag van de
energiebelasting door het afschaffen van de vrijstellingen verbreed,
waardoor de energie-intensieve industrie meer financieel gaat bijdragen
en de lasten van deze industrie binnen de energiebelasting meer in balans
worden gebracht met die van kleine bedrijven en huishoudens. Door de
degressieve tariefstructuur zijn de energiebelastingtarieven in de hogere
verbruiksschijven overigens relatief laag. Uit de impactanalyse blijkt
daardoor ook dat de beleidseffecten van de maatregel beperkt zijn. Per

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 432, nr. 10

3

saldo worden elektrificatieopties en energiebesparingsopties relatief
goedkoper ten opzichte van technieken die aardgas gebruiken. Dit komt
mede door de tariefschuif die in het Belastingplan 2023 is opgenomen,
waardoor de energiebelastingtarieven op aardgas zijn verhoogd en de
tarieven op elektriciteit in een aantal verbruiksschijven juist zijn verlaagd.
Het belastingverschil is evenwel nog niet groot genoeg om de vaak grote
onrendabele top van verduurzamingsmaatregelen volledig af te dekken.
Er zijn diverse subsidies beschikbaar om de industrie te helpen investeren
bij het verduurzamen.
De leden van de fractie van de VVD lezen dat de oorspronkelijke
doelstelling van de vrijstelling lag in het beschermen van de internationale concurrentiepositie van de Nederlandse metallurgische en
mineralogische industrie. De leden vragen de regering toe te lichten hoe
de vrijstelling voor dergelijke productieprocessen in Duitsland, Frankrijk,
België en het Verenigd Koninkrijk er concreet uitziet. Voorts vragen zij
welke andere landen een dergelijke vrijstelling hanteren. Zij vragen ook of
de regering het genoemde weglekrisico voor deze sectoren, zoals ook
onderzocht in de onderzoeken van Trinomics en Blueterra, nader kan
toelichten. Het lid Omtzigt vraagt of er onderzoek is gedaan naar
vergelijkbare regelingen in de EU, gelet op het belang om het Europese
level playing field niet verder te verstoren. Voorts vraagt dit lid of de
regering kan aangeven hoe de belastingdruk in een aantal representatieve
bedrijven (veel gasverbruik, veel elektriciteit) is in Nederland, Duitsland en
België voor en na deze maatregelen. De leden van de fractie van het CDA
constateren dat de vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische
procedés ooit zijn ingevoerd met het oog op de concurrentiepositie van de
Nederlandse industrie, en dat deze vrijstellingen ook in omringende
landen gelden. Deze leden vragen of de in de toelichting genoemde
omringende landen ook plannen hebben om deze vrijstellingen af te
schaffen of af te bouwen. De leden van de fractie van de SGP vragen of
het kabinet kan aangeven hoe de vrijstellingen in andere landen zijn
vormgegeven, en in hoeverre Nederland uit de pas loopt ten opzichte van
andere Europese landen.
In opdracht van het Ministerie van Financiën hebben Trinomics en
BlueTerra een impactanalyse uitgevoerd naar het afschaffen van de
vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés. De
onderzoeksbureaus constateren dat er weglekrisico’s zijn vanwege de
combinatie van de homogeniteit van deze goederen en de hoge
handelsintensiteit met het buitenland. Daardoor zijn er beperkte mogelijkheden voor doorberekening van de lastenverhoging. Voor de onderzochte
bedrijven blijft de lastenstijging als percentage van de totale bedrijfskosten met minder dan 1% overigens beperkt. Een vergelijking tussen de
concurrerende landen en Nederland op basis van de vormgeving van de
voorliggende vrijstellingen is niet altijd eenvoudig. Enerzijds verschillen
de belastingstructuren in de energiebelasting en anderzijds zijn er naast
dit wetsvoorstel ook andere instrumenten die de internationale concurrentiepositie beïnvloeden en die meegenomen zouden moeten worden.
Daarnaast wordt ook in de omliggende landen gekeken hoe het fiscale
stelsel een bijdrage kan leveren aan de klimaattransitie. Op dit moment
zijn er geen indicaties dat omringende landen de vrijstellingen voor
mineralogische en metallurgische procedés op korte termijn afschaffen.
Bij de onderhandelingen over de hervorming van de EU-Richtlijn
Energiebelastingen zijn deze – en andere – vrijstellingen onderdeel van
gesprek. Mede doordat deze richtlijn alleen met unanimiteit kan worden
gewijzigd, kunnen de onderhandelingen over deze richtlijn nog geruime
tijd voortduren.
De leden van de fractie van de VVD vragen of het kabinet zich geen zorgen
maakt over het feit dat Nederland ook als een van de weinige Europese

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 432, nr. 10

4

landen al afscheid heeft genomen van de IKC-regeling. De leden vragen of
de stapeling van het afschaffen van de IKC-regeling, het afschaffen van
voorliggende vrijstellingen, en het verder verhogen van het tarief van de
hoogste schijf in de energiebelasting tot een fors competitief nadeel zorgt
voor geëlektrificeerde industrie in Nederland. Deze leden vragen of het
niet verstandig zou zijn om nog een specifieke impactanalyse uit te voeren
op de concurrentiekracht van dit specifieke segment en hoe het bijbehorende gelijke speelveld behouden kan worden, nu het kabinet zelf
aangeeft dat het graag de industrie ziet elektrificeren.
In de Speelveldtoets 2023 van PwC en Strategy&, die als bijlage aan uw
Kamer gestuurd is bij de brief over de voortgang van het NPVI, is een
impact-analyse uitgevoerd met betrekking tot het beëindigen van de IKC
ETS-regeling. Daarbij is gewerkt met case studies die ook de combinatie
met andere (fiscale) klimaatmaatregelen meenemen. Uit deze analyse
blijkt dat het niet-verlengen van de IKC ETS voor sommige bedrijven een
aanzienlijke kostenstijging met zich brengt, die zij beperkt aan afnemers
kunnen doorberekenen. Deze kostenstijging cumuleert met de verhoging
van de energiebelasting op elektriciteit.
De leden van de fractie van de VVD vragen of de regering kan toelichten
welke impact deze maatregel heeft op de verwachte prijs van bouwmaterialen, welke impact de maatregel naar verwachting zal hebben op de
kosten van nieuwbouwwoningen of verbouwingen en renovaties, en hoe
bedrijven in deze sector worden getroffen.
Uit de impactanalyse van Trinomics en BlueTerra komt naar voeren dat de
energiekosten voor de bouwmaterialensector stijgen met 20% in 2025 en
22% in 2030. De impact op de totale bedrijfskosten is echter minder dan
+1% door het lage aandeel energiekosten in bedrijfskosten in deze sector.
Daardoor is de doorrekening van deze kosten in de prijzen van bouwmaterialen waarschijnlijk niet substantieel. De impact op de bouwsector zelf is
daardoor naar verwachting beperkt.
De leden van de fractie van de VVD vragen welk handelingsperspectief de
sectoren hebben die door deze maatregel geraakt worden, als het
aankomt op het overschakelen op andere energiebronnen voor hun
productie. Deze leden vragen voorts hoe dat handelingsperspectief
aansluit in de tijd op de voorgestelde afschaffing van de vrijstelling en of
het kabinet verwacht dat in 2025 bedrijven al voldoende tijd hebben
gekregen om over te stappen op een duurzaam productieproces. Deze
leden vragen of het kabinet niet bang is dat deze abrupte afschaffing
ervoor gaat zorgen dat deze bedrijven onvoldoende middelen beschikbaar
hebben voor investeringen in een duurzaam productieproces. De leden
vragen hoe het kabinet het handelingsperspectief voor bedrijven die door
netcongestie niet kunnen elektrificeren de komende jaren ziet. Voorts
vragen zij of het ontbreken van handelingsperspectief voor bedrijven in
gebieden met netcongestie kan leiden tot weglek van werkgelegenheid in
regio’s die het economisch al moeilijker hebben. Verder vragen zij of er
een meerjarige afbouw is overwogen van deze vrijstellingen.
Allereerst benadrukt het kabinet dat de noodzaak tot verduurzaming al
geruime tijd bekend is en door de overheid wordt uitgedragen. Zo heeft
het vorige kabinet een klimaatakkoord gesloten, de CO2-heffing industrie
geïntroduceerd en de SDE++ toegankelijk gemaakt voor onder andere de
industrie. Als het goed is, passen bedrijven hun productieprocessen al
aan. Desalniettemin is de stijging van de energiekosten door de
afschaffing van de vrijstellingen met 3% tot 20% in de metallurgische en
mineralogische industrie fors in 2025. Tegelijkertijd is de stijging van de
bedrijfskosten met 0,3% tot 1,0% beperkt. De totale kostenstijging is
relatief beperkt, doordat een belangrijk deel van het verbruik in de hogere
schijven van de energiebelasting valt en doordat de energiekosten maar
een beperkt deel van de totale kosten zijn. Vanwege deze beperkte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 432, nr. 10

5

kostenstijging en het belang van verduurzaming heeft het kabinet
besloten om conform de afspraken uit het coalitieakkoord geen
ingroeipad op te nemen in het wetsvoorstel. Volledigheidshalve wordt
opgemerkt dat een afbouwpad voor belastingplichtigen en de Belastingdienst zou betekenen dat de regeling in complexere vorm nog een aantal
jaren zou moeten worden gehandhaafd, met een grotere uitvoeringslast
dan de huidige regeling tot gevolg.
De leden van de fractie van de VVD vragen naar de verdeling van de
verwachte opbrengst over verschillende sectoren, hoeveel bedrijven dit
betreft en wat de impact is op hun kosten en marges, en hoe dit zich
verhoudt tot hun jaaromzet.
De precieze budgettaire opbrengst per sector verschilt per jaar maar kan
benaderd worden. Circa 65% van de opbrengst komt bij bedrijven die nu
gebruikmaken van de vrijstelling voor metallurgische procedés vandaan.
Dit betreft met name bedrijven in de metaalproducten en ijzerindustrie.
Uit gegevens van het CBS blijkt dat er zich in deze sector circa 2.000
bedrijven bevinden. Onderzoek van Trinomics en Blueterra laat zien dat
voor bedrijven in deze sector de gemiddelde bedrijfskosten met maximaal
1% toenemen als gevolg van het afschaffen van de vrijstellingen. Er is
geen zicht op de marges in de sector. Circa 30% van de opbrengst komt
vandaan bij bedrijven die nu gebruikmaken van de vrijstelling voor
mineralogische procedés. Dit betreft uitsluitend bedrijven binnen de
bouwmaterialenindustrie. Uit gegevens van het CBS blijkt dat dit circa
2.280 bedrijven betreft. De overige opbrengst komt van bedrijven die nu
gebruikmaken van de vrijstelling voor elektrolytische procedés. Dit zijn
circa 105 bedrijven.
De leden van de fractie van de VVD vragen voorts naar de aannames over
de opbrengst, de onzekerheid daaromtrent en de mogelijke gevolgen als
de opbrengst hoger uitvalt.
De raming van de opbrengst is gebaseerd op de uitkomsten van het
onderzoek van Blueterra en Trinomics. In de raming is rekening gehouden
met mogelijke verduurzamingsopties voor bedrijven binnen de verschillende sectoren en mogelijke effecten van productievermindering. Externe
factoren als de gas- en elektriciteitsprijzen en de economische situatie zijn
van invloed op de opbrengst en kunnen ervoor zorgen dat deze hoger of
lager uitvalt. Conform de gebruikelijke systematiek van het inkomstenkader wordt bij indiening van het wetsvoorstel een geactualiseerde
budgettaire raming gemaakt. Indien de opbrengst in de praktijk hoger of
lager uitvalt, is dit niet relevant voor het inkomstenkader en komt het ten
laste van het EMU-saldo. Een terugsluis van middelen bij een hogere
opbrengst is niet voorzien en in strijd met de begrotingsregels.
Het lid Omtzigt vraagt of het kabinet kan reflecteren op het onderzoek van
Trinomics en BlueTerra dat een aanzienlijke impact van het wetsvoorstel
laat zien op de betreffende bedrijven.
De stijging van energiebelastinglasten zijn relatief fors voor de betreffende bedrijven. Dit effect komt doordat de energiebelastinglasten door
de vrijstellingen op dit moment laag zijn. Het aandeel van de energiekosten in de totale kosten is in veel gevallen laag. Voor de onderzochte
bedrijven bedraagt de stijging van de totale bedrijfskosten gemiddeld
maximaal 1%. In sommige gevallen kan dit percentage hoger uitvallen.
De leden van de fracties van GroenLinks en de PvdA vragen of de
Belastingdienst en energieleveranciers een jaar nodig hebben voor het
laten vervallen van de vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés en of de uitvoering de enige reden is om te wachten tot
2025.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 432, nr. 10

6

Het afschaffen van de vrijstelling voor metallurgische en mineralogische
procedés is voor de Belastingdienst een structuuraanpassing, waarvoor
een doorlooptijd van vier tot achttien maanden geldt. Fiscale wijzigingen
worden in beginsel aan de start van een kalenderjaar doorgevoerd. Als uw
Kamer en de Eerste Kamer het wetsvoorstel aannemen, kan de Belastingdienst, eind december 2023, starten met het aanpassen van de systemen.
Gelet op de hiervoor genoemde doorlooptijd maakt dit 1 januari 2025 het
eerstvolgende moment om de vrijstellingen te kunnen laten vervallen.
2.2 Afschaffen vrijstellingen duaal en non-energetisch gebruik van kolen
De leden van de fractie van D66 vragen waarom is gekozen voor 2028 als
jaar om de vrijstellingen voor duaal en non-energetisch gebruik van kolen
af te schaffen. Ook de leden van fracties van GroenLinks en de PvdA
vragen het kabinet om toe toelichten waarom voor 2028 is gekozen en of
hier ook een uitvoeringskwestie meespeelt. De leden van de fractie van de
ChristenUnie vragen of er mogelijkheden zijn om de maatregel eerder dan
2028 in te laten gaan.
Het kabinet heeft bij de keuze voor 2028 als invoeringsjaar geprobeerd
een balans te vinden tussen enerzijds een ambitieus invoeringsjaar en
anderzijds het bieden van een gelegenheid aan Tata Steel om het
productieproces aan te passen. Naar verwachting heeft het bedrijf in ieder
geval op korte termijn geen reëel handelingsperspectief om het kolengebruik volledig uit te faseren. Uitvoeringstechnisch is 1 januari 2025 de
eerste mogelijkheid om de vrijstellingen voor duaal en non energetisch
verbruik kolen af te schaffen, mits de benodigde wetgeving uiterlijk eind
2023 door het parlement is aangenomen.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of het kabinet heeft
laten onderzoeken hoe groot de milieuwinst van het afschaffen van de
vrijstelling op duaal en non-energetisch gebruik van kolen zal zijn.
Het kabinet heeft onderzoeksbureau Kalavasta een impactanalyse laten
uitvoeren naar de beleidseffecten van het afschaffen van de vrijstelling
voor duaal en non-energetisch gebruik van kolen. Deze impactanalyse is
op 19 september jl. met uw Kamer gedeeld en ook te vinden op
www.rijksoverheid.nl.2 Uit de impactanalyse blijkt dat in het basispad het
Europese emissiehandelssysteem (ETS) en de nationale CO2-heffing
industrie op termijn Tata Steel al een forse prijsprikkel geven om de
CO2-emissies te reduceren. Naar verwachting zal het afschaffen van de
vrijstellingen in de kolenbelasting niet leiden tot een versnelling van de
reductie van de CO2-emissies, maar geeft de maatregel wel een extra
prijsprikkel om in het productieproces af te stappen van het kolengebruik
(in plaats van de CO2-emissies te reduceren via CCS). Dit geeft ook andere
voordelen, zoals een verbeterde lokale luchtkwaliteit. Het beperkte effect
komt mede doordat het huidige tarief in de kolenbelasting laag is (€ 16,47
per 1.000 kg kolen, omgerekend circa € 6 per ton CO2).
De leden van de fractie van de VVD vragen of het kabinet kan toelichten
wat de oorzaak is van de afname van de verwachte budgettaire opbrengst
van het afschaffen van de vrijstellingen voor duaal en non-energetisch
verbruik van kolen en het relatief grote verschil in de periode 2028–2029
en de structurele opbrengst. Zij vragen voorts of het kabinet verwacht dat
bij het naar voren halen of naar achteren schuiven van de inwerkingtreding van het voorstel eenzelfde effect te zien zal zijn.
Bij het opstellen van de budgettaire raming is, op basis van de plannen
die Tata Steel publiek bekend heeft gemaakt, aangenomen dat het
kolengebruik op termijn wordt uitgefaseerd. In de structurele situatie zal
het totale kolenverbruik in Nederland bijna geheel verdwenen zijn.
2

Belastingplanstukken | Prinsjesdag: Belastingplan 2024 | Rijksoverheid.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 432, nr. 10

7

Daardoor is de budgettaire opbrengst van de maatregel fors lager dan in
2028/2029 wanneer Tata Steel naar verwachting nog wel primair kolen
gebruikt in het productieproces. Het doel van de maatregel is het
bevorderen en versnellen van verduurzaming en het ontmoedigen van
kolengebruik. Daarom is het belangrijk om bij het naar voren/achteren
halen van deze maatregel, ook rekening te houden met het handelingsperspectief van het bedrijf. Bij een andere invoeringsdatum van het
afschaffen van de vrijstelling, is de precieze budgettaire opbrengst
afhankelijk van de beleidseffecten die dan optreden en de interactie met
het basispad. Structureel is de opbrengst naar verwachting vrijwel nul,
omdat de verwachting is dat Tata Steel op termijn zal afstappen van het
gebruik van kolen.
De leden van de fractie van het CDA vragen een reactie van het kabinet op
de conclusie van onderzoeksbureau Kalavasta dat de lastenverzwaringen
van het afschaffen van de vrijstellingen in de kolen- en de energiebelasting niet of nauwelijks kunnen worden doorberekend en daarmee ijzeren staalproductie in Nederland meer verliesgevend maken.
De meeste andere Europese landen belasten het gebruik van kolen niet,
waardoor het voor Tata Steel niet of slechts zeer beperkt mogelijk is om
de extra lasten ten gevolge van deze kolenmaatregel door te belasten in
de prijs van staal. Alleen wanneer in Europees verband de vrijstelling op
kolenbelasting zou worden afgeschaft, is het voor staalproducenten
mogelijk op de Europese markt de kosten van deze lastenverhoging op
termijn in de prijs door te berekenen. De fiscale maatregelen hebben
echter als voornaamste doel om een extra prijsprikkel te geven om het
productieproces te verduurzamen en om van het kolengebruik af te
stappen. Bij verduurzaming van het productieproces kan de lastenstijging
van de fiscale maatregelen (deels) worden gemitigeerd. Duurzaam
geproduceerd staal heeft momenteel een meerprijs. Het is aannemelijk
dat in de toekomst in ieder geval voor een deel van de productie sprake
zal zijn van een «green premium». Autofabrikanten stellen bijvoorbeeld
ook steeds meer eisen aan de CO2-voetafdruk van hun grondstoffen. Tot
slot neemt het aantal gratis ETS-rechten voor de productie van staal de
komende jaren sterk af. Hierdoor wordt de transitie naar duurzame
staalproductie EU-breed gestimuleerd.
2.3 Minimum CO2-prijs elektriciteitssector en de industrie
De leden van de fracties van GroenLinks en de PvdA vragen naar het nut
van een minimum CO2-prijs die ver onder de ETS-prijs ligt. Zij vragen
waarom de minimumprijs niet beter aansluit op het CO2-prijspad van PBL
dat hoger ligt.
Het doel van de minimum CO2-prijs is om zekerheid te bieden aan
Nederlandse bedrijven voor duurzame investeringen door de CO2-prijs te
garanderen. Dit verlaagt het risico van dergelijke investeringen waardoor
deze beter kunnen concurreren met fossiele alternatieven. Het instrument
is niet gericht op directe beprijzing van uitstoot. Dat gebeurt via het
EU-ETS. Het kabinet concludeert op basis van de onderzoeksresultaten
van Frontier en CE Delft3 dat met de gekozen verhoging van de minimumprijs een prijspad ontstaat dat beter aansluit bij de huidige gestegen
ETS-prijs, terwijl gelijktijdig onwenselijke risico’s voor de leveringszekerheid van elektriciteit en weglek van CO2-uitstoot worden voorkomen.
Bij een prijspad dat hoger ligt dan het gekozen prijspad worden deze
risico’s in verhouding tot de voordelen van een hoger prijspad volgens het
kabinet onwenselijk groot.

3

Frontier Economics en CE Delft (2023), Carbon price floor for electricity generation and
industry, onderzoek in opdracht van het Ministerie van Financiën, 5 juni 2023.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 432, nr. 10

8

Het lid Omtzigt vraagt wat de verwachtingen zijn van de ontwikkeling van
de CO2-prijs en vraagt in hoeverre de maatregel bijdraagt aan
CO2-reductie bij stijgende prijzen.
In onderstaande tabel is de meest recente projectie van de CO2-prijs
opgenomen van PBL zoals gepresenteerd in de Klimaat- en Energieverkenning 2022. Deze projectie is ook gebruikt in het onderzoek van Frontier
en CE-Delft dat is gebruikt voor het vaststellen van het prijspad.
De minimum CO2-prijs biedt zekerheid aan Nederlandse bedrijven voor
duurzame investeringen door een CO2-prijs te garanderen. Dit verlaagt het
risico van dergelijke investeringen waardoor deze beter kunnen concurreren met fossiele alternatieven. Omdat de toekomst onzeker is, wordt bij
investeringen veelal met scenario’s rekening gehouden. De minimum
CO2-prijs, zorgt ervoor dat er in de scenario’s geen rekening gehouden
hoeft te worden met ETS-prijzen die onder de minimumprijs liggen.

Verwachte ETS-prijs afgerond op
hele euro’s in prijzen 2021 (KEV
2022)

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

80

84

89

93

99

104

110

Het lid Omtzigt vraagt of andere Europese landen minimum CO2-prijzen
kennen. Verder vraagt hij in hoeverre het wenselijk is om op dit vlak
voorop te lopen en of het niet verstandiger is om hier internationale
afspraken over te maken.
Voor zover bekend heeft van de Europese landen alleen het Verenigd
Koningrijk ook een minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking.
Nederland heeft geprobeerd om met andere landen afspraken te maken
om gezamenlijk een CO2-minimumprijs te introduceren voor de elektriciteitssector. Daar bleek geen steun voor te zijn bij andere Europese landen.
Het feit dat de ons omringende landen geen CO2-minimumprijs wilden
introduceren heeft geleid tot introductie van een minimum CO2-prijs op
nationaal niveau. Het doel hiervan is investeringen in hernieuwbare
alternatieven te stimuleren.
De leden van de fractie van de VVD vragen of wanneer er onverwachts
een opbrengst zou zijn uit de verhoging van de minimum CO2-prijs, deze
conform de afspraken uit het klimaatakkoord ten goede zou komen aan de
bedrijven die de heffing betalen, zodat deze gelden kunnen worden
ingezet voor verduurzaming.
Wanneer de minimum CO2-prijs voor industrie onverwacht zou leiden tot
een opbrengst, dan zou deze terugvloeien naar het Klimaatfonds ten
behoeve van verduurzaming van bedrijven.
3. Budgettaire aspecten
De leden van de fractie van de VVD vragen waarom de budgettaire
opbrengst van de maatregel hoger is dan bij de raming ten tijde van het
coalitieakkoord.
Dit kent meerdere oorzaken. Ten eerste interacteert de afschaffing met de
maatregelen uit het Belastingplan 2023 waarin de degressiviteit in de
energiebelasting is verminderd door verhogingen in de (nieuwe) derde,
vierde en vijfde schijf aardgas en de (nieuwe) vijfde schijf elektriciteit.
Daarnaast is per 2023 de Opslag Duurzame Energie (ODE) geïntegreerd in
de energiebelasting. Dit betekent dat de ODE wordt meegenomen in de
budgettaire ramingen. In het verleden werden de extra ODE-inkomsten
niet meegenomen in ramingen voor het inkomstenkader omdat de
inkomsten uit ODE direct gekoppeld waren aan de SDE+ (Subsidie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 432, nr. 10

9

Duurzame Energie) en derhalve geen budgettaire ruimte creëerden.
Bovendien werden de ODE-tarieven gebaseerd op het benodigde bedrag
dat volgt uit het budgettaire beslag van de SDE+. Een grondslagverbreding zou in dat geval tot relatief lagere tarieven leiden omdat de
opbrengsten leidend zijn. Voor de energiebelastingtarieven leidt een
grondslagverbreding tot hogere opbrengsten.
4. Advies en consultatie
Het lid Omtzigt vraagt of het wetsvoorstel in consultatie is geweest en
welke punten van aandacht door partijen naar voren zijn gebracht. De
leden van de fractie van de SGP vragen of het klopt dat na advies en
consultatie in het geheel geen aanpassingen zijn gedaan, welke adviezen
zijn geuit tijdens de consultatie en waarom hier niet in mee is gegaan. De
leden van de fractie van het CDA vragen of het kabinet de gesprekken met
VNO-NCW, Tata Steel en Energie-Nederland nader wil toelichten en wil
aangeven wat de posities van de partijen waren.
Het wetsvoorstel heeft betrekking op een specifieke groep bedrijven. Over
het concept wetsvoorstel is geen internetconsultatie gehouden. Er heeft
gerichte consultatie plaatsgevonden. In de gesprekken van het Ministerie
van Financiën met genoemde partijen is op basis van de indicatieve
invulling van de maatregelen uit het coalitieakkoord naar voren gebracht
wat de effectindicaties zijn en zijn beelden gedeeld van het handelingsperspectief van de sectoren. Zo heeft bijvoorbeeld Tata Steel aandacht
gevraagd voor de cumulatie van verschillende lastenverhogende
maatregelen, zoals het afschaffen van een aantal vrijstellingen in de
kolenbelasting en de energiebelasting. De effectindicaties die door
partijen zijn gedeeld kwamen overeen met de beelden die het Ministerie
van Financiën uit de onafhankelijke onderzoeken van Kalavasta, Trinomics
en BlueTerra haalde. In de gesprekken lag dan ook geen aanleiding tot
wijziging van de maatregelen.
De vrijstelling voor elektriciteit die wordt ingezet voor elektrificatie is op
technisch vlak afgestemd met Energie-Nederland, vanwege de daar
aanwezige kennis over deze techniek.
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 432, nr. 10

10