Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

35 009

Wijziging van de Kaderwet subsidies Ministerie
van Buitenlandse Zaken met het oog op het
toepassen van niet-doelgebonden
subsidiecriteria

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
Beloningseisen als subsidiedrempel
Sinds jaar en dag verlangt het Ministerie van Buitenlandse Zaken dat
organisaties die in aanmerking willen komen voor een subsidie voor
activiteiten op het terrein van ontwikkelingssamenwerking voldoen aan de
zgn. DG-norm. Die norm houdt in dat de bezoldiging van leden van
management en bestuur van de organisatie niet hoger is dan de bezoldiging van een directeur-generaal op een ministerie. Deze «subsidiedrempel» – een criterium waaraan voorafgaand aan subsidieverstrekking
moet zijn voldaan om voor subsidie in aanmerking te kunnen komen – is
ingegeven door de opvatting dat organisaties die zich richten op hulp aan
de allerarmsten geen topsalarissen behoren te betalen.
Détournement de pouvoir
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 5 juli
2017 aan deze praktijk een einde gemaakt door te oordelen dat het
ministerie zich door deze handelwijze schuldig maakt aan détournement
de pouvoir: het gewraakte drempelcriterium staat immers niet in verband
met het doel van de gesubsidieerde activiteiten.
Beloningseisen als subsidieverplichting
Dit oordeel van de Afdeling vormt het voorlopige sluitpunt van een aantal
uitspraken in subsidiezaken waarin het toepassen van een beloningseis
centraal stond. Die eerdere zaken hadden evenwel geen betrekking op de
toepassing van een beloningsnorm als subsidiedrempel, maar op het
verbinden van een beloningsnorm als verplichting aan de subsidieverstrekking.
Anders dan ten aanzien van subsidiedrempels bevat de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) expliciet bepalingen over de aard van de verplichtingen die aan de subsidie verbonden kunnen worden. De artikelen 4:37

kst-35009-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 009, nr. 3

1

tot en met 4:39 beperken de mogelijkheid tot het verbinden van verplichtingen aan subsidie tot verplichtingen die betrekking hebben op de
besteding en verantwoording van de subsidiegelden, aard en omvang van
de gesubsidieerde activiteiten, het doel van de subsidie en de wijze
waarop en de middelen waarmee de gesubsidieerde activiteiten worden
uitgevoerd. Verplichtingen met het oog op de bescherming van andere
belangen, die niet in verband staan met het specifieke doel waarvoor de
subsidie wordt verleend, zijn niet geoorloofd: de Afdeling besliste op
25 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2348) en op 4 mei 2016
(ECLI:NL:RVS:2016:1177) dat het aan de subsidieverstrekking verbinden
van verplichtingen met betrekking tot de beloning van de leidinggevenden
van een gesubsidieerde organisatie niet strekt tot verwezenlijking van het
doel van de subsidie, maar tot verwezenlijking van een ander doel,
namelijk inkomenspolitiek, en dat het verband tussen de verplichting en
de gesubsidieerde activiteit te ver verwijderd is om als een geoorloofde
niet-doelgebonden verplichting in de zin van artikel 4:39, tweede lid, van
de Awb te kunnen worden aangemerkt.
Op 5 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1774) volgde uiteindelijk de beslissing
van de Afdeling dat een dergelijke beloningseis evenmin vooraf als
drempelcriterium gesteld mag worden. Hoewel de Afdeling van oordeel is
dat een dergelijk drempelcriterium een gerechtvaardigd doel dient en een
politiek draagvlak heeft, kan het niet zonder formeel wettelijke grondslag
worden toegepast.
Beëindiging toepassing DG-norm
Een gevolg van deze uitspraak is, dat het niet meer mogelijk is om
organisaties waar bezoldigingen hoger dan die van een directeur-generaal
worden uitbetaald, op die grond uit te zonderen van subsidieverlening.
Dat is onwenselijk omdat een dergelijke beloningspraktijk niet alleen
afbreuk doet aan de geloofwaardigheid van organisaties die subsidie
vragen voor activiteiten gericht op armoedebestrijding, maar ook omdat
het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking daaronder lijdt.
Voor de goede orde zij opgemerkt dat de Wet normering topinkomens
(WNT) geen alternatief biedt voor het stellen van een salarisnorm als
drempelcriterium: de reikwijdte van de WNT ten aanzien van particuliere
organisaties strekt zich slechts uit tot rechtspersonen in Nederland die
voor een periode van ten minste drie achtereenvolgende kalenderjaren
een of meer subsidies hebben ontvangen, die samen per kalenderjaar ten
minste € 500.000 bedragen en ten minste 50% uitmaken van de
inkomsten van de rechtspersoon in dat kalenderjaar. Daar komt bij dat de
DG-norm niet inkomensregulering tot doel heeft, maar beoogt te
voorkomen dat subsidiemiddelen wegvloeien naar organisaties met een
bovenmatig bezoldigingsbeleid.
Integriteitsbeleid
De uitspraak kan voorts een drempel opwerpen voor het stellen van
andere criteria, waarvan niet op voorhand vaststaat dat zij rechtstreeks in
verband staan met de doelstellingen van de subsidie. Naar aanleiding van
misstanden bij de hulpverlening in Haïti, is de noodzaak gebleken om
procedures en subsidiekaders aan te scherpen met het oog op de aanpak
van (seksueel) grensoverschrijdend gedrag door subsidieontvangers.
Deze aanscherping omvat het stellen van eisen aan het beleid van
gesubsidieerde organisaties ten aanzien van (seksueel) grensoverschrijdend gedrag. Van subsidieaanvragers mag worden verlangd dat zij
aantonen dat zij een integriteitsbeleid hebben vastgesteld en procedures
hebben ingevoerd om aan dat beleid toepassing te kunnen geven. Dit om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 009, nr. 3

2

ernstige vormen van grensoverschrijdend gedrag, daaronder begrepen
seksuele misdragingen, jegens medewerkers en derden zo veel mogelijk
te voorkomen, in voorkomend geval te onderzoeken en passende
maatregelen te nemen om dat gedrag zo spoedig mogelijk te doen
beëindigen en om de gevolgen daarvan te mitigeren. Voorts zullen een
rapportage- en een meldplicht ten aanzien van de toepassing van dit
beleid en met betrekking tot incidenten aan de subsidie worden
verbonden1. Om buiten twijfel te stellen dat de toepassing van beoordelingscriteria met betrekking tot het integriteitsbeleid van de organisatie
geoorloofd is, is ervoor gekozen om dit criterium expliciet te vermelden in
de voorgestelde aanvulling van de Kaderwet subsidies Ministerie van
Buitenlandse Zaken.
Overige criteria
Artikel 8, tweede lid, van het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse
Zaken (Subsidiebesluit) bevat sinds jaar en dag een bepaling inzake het
stellen van eisen met betrekking tot de positie van vrouwen, de gevolgen
voor het milieu, de naleving van internationaal aanvaarde humanitaire
principes door de subsidieaanvrager en met betrekking tot de gevolgen
voor internationaal erkende burger-, politieke, economische, sociale en
culturele rechten van mensen.
Deze bepaling in het Subsidiebesluit strekt ertoe randvoorwaarden voor
subsidieverstrekking vast te leggen. Evenals het beloningscriterium en de
integriteitsmaatstaf dienen deze criteria een gerechtvaardigd doel en is
het van belang om daaraan toepassing te kunnen blijven geven.
De ondergetekende is dan ook van oordeel dat het noodzakelijk is om bij
de verdeling van schaarse subsidiemiddelen ten laste van de begroting
van de Minister van Buitenlandse Zaken of de Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking rekening te kunnen houden met
andere belangen dan uitsluitend belangen die rechtstreeks betrokken zijn
bij de subsidiedoelstellingen, zolang geen sprake is van willekeur of
ongeoorloofd onderscheid. Dergelijke andere belangen houden weliswaar
geen rechtstreeks verband met het concrete subsidiedoel, maar zijn wel
ingegeven door zwaarwegende beleidsoverwegingen op het terrein van
buitenlandse betrekkingen of ontwikkelingssamenwerking. Uit dien
hoofde zijn ook deze criteria vermeld in het voorgestelde derde lid van
artikel 3.
Niet-doelgebonden criteria bij wet en bij algemene maatregel van bestuur
Het onderhavige wetsvoorstel is dan ook allereerst ingegeven door de
wens om de hiervoor genoemde criteria wettelijk te verankeren.
Daarnaast biedt het wetsvoorstel uit oogpunt van flexibiliteit een
grondslag om bij algemene maatregel van bestuur drempelcriteria vast te
stellen ter bescherming van publieke belangen, waarvan de relevantie
voor de subsidiepraktijk thans nog niet kan worden voorzien, maar die in
het licht van nieuwe beleidsinzichten op een lijn kunnen worden gesteld
met de in de wet genoemde criteria.
ARTIKEL I
A
Voorgesteld wordt om de beoogde grondslag voor niet-doelgebonden
eisen als een nieuw derde lid van artikel 3 van de Kaderwet subsidies
1

Brief van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking d.d. 26 april
2018 (Kamerstukken II, 34 775 XVII, nr. 61)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 009, nr. 3

3

Ministerie van Buitenlandse Zaken vorm te geven. In een nieuw vierde lid
wordt gewaarborgd dat aan de subsidie verplichtingen kunnen worden
verbonden die ertoe strekken dat de gestelde drempelcriteria ook na
subsidieverlening door de subsidieontvanger nageleefd moeten worden.
Daardoor staat buiten twijfel dat sancties kunnen worden toegepast indien
de subsidieontvanger gedurende de looptijd van de subsidie onverhoopt
niet meer aan de beoordelingsmaatstaven zou blijken te voldoen.
B
Artikel 5 van de Kaderwet brengt mee dat een subsidiebeschikking kan
worden ingetrokken in verband met een volkenrechtelijke verplichting van
de Staat. Artikel 5, derde lid, van de Kaderwet bepaalt dat de subsidieverlener niet gebonden is aan de termijn van vijf jaar, die uit art. 4:49, derde
lid, Awb voortvloeit bij de intrekking van een beschikking houdende
verstrekking van een subsidie. Dat betekent dat artikel 5, derde lid, alleen
maar effect kan hebben op beschikkingen waarin verlening en vaststelling
samenvallen. De reikwijdte van deze bepaling is dus beperkt, en gelet op
de bestaande BZ-subsidiepraktijk waarin vrijwel geen beschikkingen
waarin verlening en vaststelling samenvallen worden gegeven, praktisch
nihil. Voorts is tot dusverre niet gebleken van enige noodzaak om
toepassing te geven aan deze bevoegdheid. Van de gelegenheid kan
gebruik worden gemaakt om het huidige derde lid van artikel 5 te doen
vervallen, in het licht van de aanbeveling van de Auditdienst Rijk in haar
evaluatie van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken
2006, d.d. 23 januari 2017, en de reactie van de Minister van Buitenlandse
Zaken op die aanbeveling (Kamerstuk 34 550 V, nr. 74).
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 009, nr. 3

4