Alterra Wageningen UR

Alterra Wageningen UR is hét kennisinstituut voor de groene leefomgeving en

Postbus 47

bundelt een grote hoeveelheid expertise op het gebied van de groene ruimte en het

6700 AA Wageningen

duurzaam maatschappelijk gebruik ervan: kennis van water, natuur, bos, milieu,

T 317 48 07 00

bodem, landschap, klimaat, landgebruik, recreatie etc.

www.wageningenUR.nl/alterra
Alterra-rapport 2595
ISSN 1566-7197

De missie van Wageningen UR (University & Research centre) is ‘To explore the

Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium
Wet inrichting landelijk gebied

potential of nature to improve the quality of life’. Binnen Wageningen UR bundelen
9 gespecialiseerde onderzoeksinstituten van stichting DLO en Wageningen
University hun krachten om bij te dragen aan de oplossing van belangrijke vragen
in het domein van gezonde voeding en leefomgeving. Met ongeveer 30 vestigingen,
6.000 medewerkers en 9.000 studenten behoort Wageningen UR wereldwijd tot de
aansprekende kennisinstellingen binnen haar domein. De integrale benadering van
de vraagstukken en de samenwerking tussen verschillende disciplines vormen het
hart van de unieke Wageningen aanpak.

Froukje Boonstra, Willem Bruil, Robert Jan Fontein en Wim de Haas

Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium
Wet inrichting landelijk gebied

Froukje Boonstra1, Willem Bruil2, Robert Jan Fontein1 en Wim de Haas1

1 Alterra Wageningen UR
2 Instituut voor Agrarisch Recht

Alterra Wageningen UR
Wageningen, december 2014

Alterra-rapport 2595
ISSN 1566-7197

Boonstra, F.G., D.W. Bruil, R.J. Fontein en W. de Haas, 2014. Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting landelijk gebied. Wageningen, Alterra Wageningen UR (University &
Research centre), Alterra-rapport 2595. 58 blz.; 3 tab.
Deze beleids- en wetsevaluatie van de landinrichtingsregels uit de Wet inrichting landelijk gebied toont
dat inzet van het landinrichtingsinstrumentarium voor doorzettingsmacht zorgt bij de aanpak van
meervoudige inrichtingsopgaven in het landelijk gebied. Doorzettingsmacht alleen is hiervoor echter
niet voldoende. Om succes te hebben moeten gebiedspartijen ervan overtuigd zijn dat landinrichting
nodig is en zich mede-eigenaar voelen van het proces. De meerwaarde van landinrichting ten opzichte
van integrale vrijwillige gebiedsprocessen bestaat uit meer zekerheid over doelbereik voor de
overheid, realisatie van een optimale verkaveling, meer rechtszekerheid voor belanghebbenden en de
mogelijkheid om meerdere verwervingsinstrumenten in te zetten. Ondanks deze voordelen is het
aantal landinrichtingsprojecten de afgelopen decennia gestaag afgenomen. Veel provincies associëren
landinrichting met langdurige en ingewikkelde processen en/of vinden het instrumentarium niet
passen bij de aard van de huidige opgaven. Verder schrikken zij vaak terug voor het dwingende
karakter van landinrichting. Wijzigingen in de Wilg en recente procesvernieuwingen hebben aan deze
beeldvorming weinig veranderd.
Trefwoorden: landinrichting, wettelijke herverkaveling, vrijwillige kavelruil, Natura 2000, integrale
gebiedsprocessen, onteigening, Olst-Wesepe, Sarsven en de Banen

Dit rapport is gratis te downloaden van www.wageningenUR.nl/alterra (ga naar ‘Alterra-rapporten’).
Alterra Wageningen UR verstrekt geen gedrukte exemplaren van rapporten. Gedrukte exemplaren zijn
verkrijgbaar via een externe leverancier. Kijk hiervoor op www.rapportbestellen.nl.

© 2014 Alterra (instituut binnen de rechtspersoon Stichting Dienst Landbouwkundig Onderzoek),
Postbus 47, 6700 AA Wageningen, T 0317 48 07 00, E info.alterra@wur.nl,
www.wageningenUR.nl/alterra. Alterra is onderdeel van Wageningen UR (University & Research
centre).
• Overname, verveelvoudiging of openbaarmaking van deze uitgave is toegestaan mits met duidelijke
bronvermelding.
• Overname, verveelvoudiging of openbaarmaking is niet toegestaan voor commerciële doeleinden
en/of geldelijk gewin.
• Overname, verveelvoudiging of openbaarmaking is niet toegestaan voor die gedeelten van deze
uitgave waarvan duidelijk is dat de auteursrechten liggen bij derden en/of zijn voorbehouden.
Alterra aanvaardt geen aansprakelijkheid voor eventuele schade voortvloeiend uit het gebruik van de
resultaten van dit onderzoek of de toepassing van de adviezen.

Alterra-rapport 2595| ISSN 1566-7197
Foto omslag: clustergesprekken in Olst-Wesepe

Inhoud

1

2

Samenvatting

5

Inleiding

9

1.1

Aanleiding

9

1.2

Landinrichting

9

1.3

Ontstaansgeschiedenis Wilg

11

1.4

Doel- en vraagstelling evaluatie

12

1.5

Aanpak

13

1.6

Leeswijzer

14

Ruilverkaveling bij overeenkomst en landinrichting in verband met
infrastructurele voorzieningen
2.1

Inleiding

15

2.2

Ruilverkaveling bij overeenkomst

15

2.2.1 Gebruik

15

2.2.2 Wijzigingen ten opzichte van de Landinrichtingswet

16

2.2.3 Knelpunten

17

2.3

2.4
3

4

15

2.2.4 Voordelen wettelijke regeling

18

Landinrichting infrastructurele voorzieningen

18

2.3.1 Gebruik

18

2.3.2 Wijzigingen ten opzichte van de Landinrichtingswet

19

Concluderend

19

Gebruik gewone landinrichting

20

3.1

Inleiding

20

3.2

Huidig gebruik

20

3.3

Motieven voor inzet

22

3.4

Toekomstig gebruik

24

3.5

Concluderend

25

Werking en meerwaarde landinrichting

26

4.1

Inleiding

26

4.2

Werking

26

4.2.1 Inleiding

26

4.2.2 Doorzettingsmacht

26

4.3

4.4

4.5

4.2.3 Draagvlak

27

Meerwaarde

28

4.3.1 Inleiding

28

4.3.2 Meerwaarde ten opzichte van integrale gebiedsprocessen

28

4.3.3 Meerwaarde ten opzichte van inzet RO-instrumentarium

29

Knelpunten

30

4.4.1 Inleiding

30

4.4.2 Schorsende werking beroep

30

4.4.3 Nihil inbreng

30

4.4.4 Wijziging blokgrens

30

4.4.5 Afstemming ruimtelijke ordening

31

Concluderend

31

5

Effecten van vernieuwingen in Wilg
5.1

Inleiding

32

5.2

Vereenvoudiging, versnelling en verbreding

32

5.2.1 Inleiding

32

5.2.2 Het vervallen van verschillende vormen van landinrichting

32

5.3

5.2.3 De initiatieffase vervalt

33

5.2.4 Lijst van rechthebbenden en plan van toedeling samen in ruilplan

33

5.2.5 Ruilen op basis van oppervlakte

34

5.2.6 Geen landinrichtingscommissie meer

35

5.2.7 Systeem rechtsbescherming

35

5.2.8 Landinrichtingsrente vervalt

36

5.2.9 Inbezitstelling

36

5.2.10 Concluderend

36

Provinciale regie

37

5.3.1 Inleiding

37

5.3.2 Betrokkenheid van het rijk

37

5.3.3 Concluderend

37

Relatie ruimtelijke ordening

38

5.4.1 Inleiding

38

5.4.2 Afstemming ruimtelijke ordening

38

5.4.3 Concluderend

39

Conclusies en aanbevelingen

40

5.4

6

32

6.1

Inleiding

40

6.2

Inzet instrument

40

6.3

Werking landinrichtingsinstrumentarium

40

6.4

Meerwaarde

41

6.5

Wijzigingen

41

6.6

Toekomstperspectief en aanbevelingen

41

6.6.1 Aanpassingsinrichting nieuwe stijl

42

6.6.2 Faciliteit voor vrijwillige herverkaveling

42

6.6.3 Instrument voor integrale gebiedsontwikkeling in het landelijk gebied

42

Bijlage 1

Landinrichting Olst-Wesepe

44

Bijlage 2

Landinrichting Sarsven en de Banen

49

Bijlage 3

Respondenten

55

Bijlage 4

Leden stuurgroep

56

Bijlage 5

Afkortingen

57

Samenvatting

Landinrichting is op dit moment wettelijk verankerd in de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg). Hier
komt waarschijnlijk verandering in. Er is sprake van opname van de landinrichtingsregels in de nieuwe
Omgevingswet. Dit voornemen is aanleiding voor deze evaluatie van de landinrichtingsregels uit de
Wilg, uitgevoerd door Alterra Wageningen UR en het Instituut voor Agrarisch Recht. Het Ministerie van
EZ en het IPO grijpen de mogelijke opname van de landinrichtingsregels in de Omgevingswet aan om
nog eens kritisch te kijken naar het gebruik, de werking en de meerwaarde van landinrichting.
Bij landinrichting gaat het om de inrichting van landelijke gebieden door de uitvoering van werken en
de herindeling van het grondgebruik. In principe volgt de inrichting op het geven van bestemmingen
in het kader van de ruimtelijke ordening. Landinrichting is daarmee een uitvoeringsinstrument van
ruimtelijk ordening. De landinrichtingswetgeving bevat daarvoor juridisch uitvoeringsinstrumentarium,
zoals allerlei gedoogplichten, de herverkaveling en financiële voorzieningen. Provincies zijn bevoegd
tot het inzetten van het landinrichtingsinstrument.
Naast de ‘gewone’ landinrichting met herverkaveling is in de Wilg ook een regeling opgenomen voor
de ruilverkaveling bij overeenkomst, meestal vrijwillige kavelruil genoemd. Hierbij komen drie of meer
eigenaren op vrijwillige basis overeen om bepaalde, hun toebehorende zaken samen te voegen (grond
en gebouwen) en de gegeven massa op bepaalde wijze te verkavelen en onder elkaar bij notariële
akte te verdelen. De wijze waarop dit gebeurt is, anders dan bij gewone landinrichting, niet in de Wilg
voorgeschreven. In dit onderzoek hebben wij ons geconcentreerd op gewone landinrichting, omdat
wettelijke regeling van vrijwillige kavelruil wel enkele voordelen heeft maar niet strikt noodzakelijk is.
Aanpak onderzoek
In het onderzoek is eerst een evaluatiekader opgesteld bestaande uit veronderstellingen over de
werking van landinrichting, de meerwaarde vergeleken met andere instrumenten en de effecten van
wijzigingen in de Wilg ten opzichte van haar voorloper, de Landinrichtingswet. Om deze
veronderstellingen te toetsen zijn daarna interviews gehouden met provincies en kenners van de
landinrichtingspraktijk en groepsgesprekken georganiseerd. Daarnaast is een wetsanalyse uitgevoerd
en is relevante literatuur geanalyseerd. Ook is een casestudy uitgevoerd naar twee recente
landinrichtingsprojecten: Sarsven en de Banen in Limburg en Olst-Wesepe in Overijssel.
Inzet
De inzet van landinrichting is de afgelopen decennia gestaag afgenomen. In de Wilg-periode zijn
slechts acht nieuwe landinrichtingsprojecten gestart voor onder meer landbouwstructuurversterking,
natuur- en waterdoelen en provincies hebben vooralsnog geen concrete plannen om het instrument
opnieuw in te zetten. Dit laat onverlet dat de meeste provincies het instrument wel achter de hand
willen houden voor opgaven in het landelijk gebied waarvoor doorzettingsmacht uiteindelijk toch nodig
is. Denk hierbij bijvoorbeeld aan opgaven waarvoor provincies verplichtingen zijn aangegaan zoals
Natura 2000/PAS.
Bij de afnemende inzet van landinrichting speelt een belangrijke rol dat landinrichting door veel
bestuurders wordt geassocieerd met langdurige, ingewikkelde en dure processen. Verder schrikken zij
terug voor de dwingende elementen van landinrichting. Het gebrek aan draagvlak bij de landbouw
voor inzet van het instrument draagt hieraan bij. Ook de perceptie van de aard van de
inrichtingsopgaven speelt een rol: sommige provincies vinden landinrichting een te zwaar instrument
voor de resterende inrichtingsopgaven in het landelijk gebied.
De wijzigingen in de Wilg vergeleken met de Landinrichtingswet en recente procesvernieuwingen
waardoor landinrichtingsprocessen binnen vier jaar kunnen worden afgerond, doen weinig af aan het
negatieve imago van landinrichting. Risico is verder dat hoe minder landinrichtingsprojecten er worden

Alterra-rapport 2595

|5

uitgevoerd, hoe minder concrete ervaringen provincies en stakeholders ermee opdoen en hoe kleiner
de kans dat deze beeldvorming wordt bijgesteld.
Werking
Landinrichting heeft twee gezichten: het ‘top down’-gezicht van het dwingende instrumentarium van
de overheid en het ‘bottom-up’- gezicht van betrokkenheid van gebiedspartijen. Landinrichting zorgt
voor doorzettingsmacht bij de aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven door de toepassing van
dwingende elementen als verplichte medewerking aan ruiling en korting. Hiermee is er een grote
zekerheid op het bereiken van publieke doelen. Doorzettingsmacht alleen is echter niet voldoende.
Voor effectieve inzet van het instrument moeten gebiedspartijen er ook van overtuigd zijn dat
landinrichting nodig is. De traditionele vormen van participatie, deels in de wet voorzien, zoals
deelname van gebiedspartijen in commissies en wenszittingen voor grondeigenaren en -gebruikers
voldoen echter niet voor het creëren van acceptatie voor de aanpak en actieve deelname aan de
uitvoering. Procesvernieuwingen, onder de noemer van Verkavelen voor Groei toegepast binnen
vrijwillige kavelruil, waarbij grondeigenaren zoveel mogelijk zelf het ruilplan ontwikkelen, bieden ook
goede aanknopingspunten voor het vergroten van proceseigenaarschap in landinrichtingen.
Meerwaarde
De meerwaarde van landinrichting ten opzichte van integrale, vrijwillige gebiedsprocessen bij de
aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven bestaat uit meer zekerheid over doelbereik voor de
overheid, realisatie van een optimale verkaveling, meer rechtszekerheid voor belanghebbenden en de
mogelijkheid om meerdere verwervingsinstrumenten in te zetten. Deze meerwaarde is vooral groot in
situaties waarbij publieke doelen gerealiseerd moeten worden, er weinig beleidsruimte is en er relatief
veel grondeigenaren of -gebruikers zijn en/of sprake is van versnipperd grondgebruik. In de praktijk
zijn de verschillen tussen beide aanpakken echter minder groot omdat ook voor een effectieve
landinrichting gezorgd moet worden voor zoveel mogelijk draagvlak onder grondeigenaren en
-gebruikers. Een aantal landinrichtingen start dan ook als vrijwillig gebiedsproces. Het voordeel van de
verwervingsinstrumenten moet verder niet worden overschat: korting om grond vrij te spelen voor
publieke doelen wordt in de praktijk beperkt ingezet en onteigening komt binnen landinrichtingen
nauwelijks voor. Ook landinrichtingen hebben net zoals vrijwillige gebiedsprocessen baat bij een goede
grondpositie van de overheid bij aanvang.
De meerwaarde van landinrichting ten opzichte van onteigening en inrichting ter plekke op basis van
een inpassings- of bestemmingsplan is de mogelijkheid om meerdere gebiedsdoelen te realiseren,
waaronder een optimale verkaveling. Terwijl met onteigening en inrichting ter plekke één specifiek
doel wordt gediend, biedt landinrichting betere mogelijkheden om ook de verkavelingssituatie te
verbeteren. Een voordeel van herverkaveling is verder dat hiermee geen kosten voor de overdracht
van grond worden gemaakt, dat geen (bedrijfs)schadevergoedingen hoeven te worden uitgekeerd en
dat ook grond die elders is verworven kan worden ingezet voor de ruil naar de nieuwe gebiedsfuncties.
Effecten van wijzingen
In de Wilg zijn diverse wijzigingen doorgevoerd ten opzichte van de Landinrichtingswet met het oog op
vereenvoudiging, versnelling, een grotere flexibiliteit en een bredere toepassing van het
instrumentarium. Het landinrichtingsinstrumentarium oogt, door het opruimen van toch al in onbruik
geraakte instrumenten, wel eenvoudiger maar de wijzigingen hebben maar beperkt tot echte
versnelling van de uitvoering geleid. Wel hebben het wegvallen van het voorbereidingsschema en de
rijksrol een versnellende werking in de beginfase van landinrichtingen. Ook positieve effecten op de
flexibiliteit en verbreding zijn er niet of nauwelijks. De snelheid waarmee projecten kunnen worden
afgerond hangt overigens niet zozeer van de keuze van het instrument af, als wel van de
ingewikkeldheid van de opgave. Versnelling van projecten kan vooral optreden door een andere
procesaanpak en bestuurlijke druk.
Toekomstperspectief
Op basis van de bevindingen over de huidige inzet, werking en meerwaarde van landinrichting en een
inschatting van toekomstige ontwikkelingen in het landelijk gebied komen wij tot drie perspectieven
op de toekomst van het landinrichtingsinstrumentarium. Het zijn:(1) aanpassingsinrichting nieuwe

6 | Alterra–rapport 2595

stijl, (2) herverkaveling als faciliteit voor initiatieven van onderop en (3) instrument voor integrale
gebiedsontwikkeling in het landelijk gebied.
1

Aanpassingsinrichting nieuwe stijl

Landinrichting kan bij kleine en grote infrastructurele ingrepen (wegen, waterwerken, energieparken,
nieuwe industrieterreinen, stadsuitbreiding e.d.) worden ingezet om de inpassing in de bestaande
ruimtelijke structuur optimaal te laten verlopen, zodat niet alleen het project wordt gerealiseerd, maar
ook de omgeving er wat aan heeft. Hierdoor hoeft de overheid niet ‘twee keer het gebied in te gaan’,
een keer om de infrastructuur te realiseren en een keer om eventuele negatieve effecten in het gebied
helpen op te lossen. Vanuit dit perspectief kan landinrichting bijdragen aan:
• goedkoper en gemakkelijker beschikbaar krijgen van gronden;
• draagvlak en betrokkenheid in het gebied;
• oplossen van functionele problemen die ontstaan door de aanleg van het infrastructurele werk.
Aanbeveling: Vanuit dit perspectief verdient het aanbeveling een besluit tot aanpassingsinrichting
onderdeel te maken van een tracébesluit. Nog sterker zou zijn om in de Tracéwet te bepalen dat het
tracébesluit geldt als inrichtingsplan in de zin van artikel 24 van de Wilg. Om zover te komen zal het
belang van aanpassingsinrichting verder moeten worden duidelijk gemaakt.
2

Faciliteit voor vrijwillige herverkaveling

Vanuit dit perspectief wordt herverkaveling als faciliteit aangeboden aan de energieke samenleving. In
een puur vrijwillige variant buiten de overheid om is er geen reden om het proces van herverkaveling
met belastingvoordelen, subsidies of inzet van menskracht te faciliteren. De ondersteuning kan
worden ingevuld door organisaties als Kadaster of rentmeesterkantoren die stappenplannen en
begeleiding aanbieden aan groepen grondeigenaren die onderling grond willen uitruilen. Voor een
nieuwe Wilg is een beleidsgerichte variant relevant. In dit geval geeft de wet het kader dat
beschikbaar is in die gebieden en voor die problemen waar de provinciale overheid een beleidsopgave
heeft die is vastgelegd in een omgevings- of structuurvisie.
Aanbeveling: Voor de beleidsgerichte variant van de faciliteit voor vrijwillige herverkaveling moet in de
wet worden geregeld wat er onder herverkaveling wordt verstaan en dat het moet bijdragen aan een
doelstelling van de provincie. Dat is de grondslag om het proces te ondersteunen met
belastingvoordeel, subsidies of menskracht. Het initiatief zal dan door de provincie beoordeeld moeten
worden op de bijdrage aan provinciale beleidsdoelen.
3

Instrument voor integrale gebiedsontwikkeling in het landelijk gebied

Nieuwe opgaven in het landelijk gebied dienen zich aan. De landbouw staat voor een nieuwe
schaalsprong, natuurbeschermers spreken over het afronden van ontbrekende schakels en de vorming
van nieuwe wildernissen (duinen, rivieren, Wadden, Veluwebossen), suburbanisatie van het landelijk
gebied blijft in allerlei vormen doorgaan, er zijn grote opgaven op het gebied van waterveiligheid,
kortom er blijven continu redenen voor integrale gebiedsprocessen waarin alle claims en belangen
moeten worden afgewogen en bij elkaar worden gebracht. Landinrichting kan hèt
uitvoeringsinstrument zijn om deze processen te begeleiden en ondersteunen in het kader van het
provinciale omgevingsbeleid van de provincie.
Aanbeveling: Dit perspectief kan grotendeels gerealiseerd worden met het huidige instrumentarium, of
dat nu opgehangen is in de huidige Wilg of in de Omgevingswet. Wel zal de beleidsmatige inbedding
van landinrichting in het omgevingsbeleid van de provincies moeten verbeteren. De mogelijkheden die
landinrichting biedt worden nu onvoldoende betrokken bij afwegingen over het in te zetten
uitvoeringsinstrumentarium voor provinciale structuur- of omgevingsvisies.
Aanbeveling: Een goede afstemming tussen ruimtelijke ordening en landinrichting kan, behalve door
een betere inbedding in het omgevingsbeleid, worden ondersteund door de mogelijkheid van directe
doorwerking van het inrichtingsplan in het bestemmingsplan op te nemen in de Wilg of in de
Omgevingswet.

Alterra-rapport 2595

|7

Aanbeveling: Kennis van de mogelijkheden van het instrument landinrichting moet op strategisch en
tactisch niveau beter worden geborgd bij provincies. Het verdient aanbeveling een leidraad te
ontwikkelen voor bestuurders waaruit duidelijk wordt wanneer, welk inrichtingsinstrument het meest
passend is en welke aandachtspunten er zijn bij verschillende varianten. Recente ervaringen met
procesvernieuwingen in landinrichtingsprocessen en hun effecten kunnen hierin worden meegenomen.
Hier ligt een verantwoordelijkheid voor de gezamenlijke provincies in het kader van de nieuwe
verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijk en provincies.
Aanbeveling: Integreer ervaringen met procesvernieuwingen, opgedaan binnen vrijwillige
kavelruilprocessen onder de noemer van Verkavelen voor Groei, in de procesaanpak van landinrichting
om het proceseigenaarschap in deze gebiedsprocessen te vergroten. Wijzigingen in de Wilg zijn
hiervoor niet noodzakelijk.

8 | Alterra–rapport 2595

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

Dit is de rapportage van de beleids- en wetsevaluatie van het landinrichtingsinstrumentarium uit de
Wet inrichting landelijk gebied (Wilg). Aanleiding voor deze evaluatie is de mogelijke opname van de
landinrichtingsregels in de in voorbereiding zijnde Omgevingswet. De Wilg staat, samen met andere
wetgeving over grondbeleid en grondeigendom (Onteigeningswet, Wet voorkeursrecht gemeenten) op
de lijst om aan de Omgevingswet te worden toegevoegd. Dan zal ook worden bekeken of deze module
1

moet worden uitgebreid met regels voor stedelijke herverkaveling. De opname in de Omgevingswet
lijkt voort te komen uit de wens instrumenten voor grondbeleid die gevolgen hebben voor (de
benutting van) het eigendomsrecht en betrekking hebben op de leefomgeving te bundelen. Het
kabinet streeft echter ook naar deregulering. Dit betekent dat het invoeren van nieuwe regels idealiter
gepaard moet gaan met het afschaffen of vereenvoudigen van andere regels. Om tot goede
afwegingen te komen vinden het Ministerie van Economische Zaken (EZ) en het Interprovinciaal
Overleg (IPO) het nodig nog eens kritisch te kijken naar het gebruik en de voordelen van het huidige
landinrichtingsinstrumentarium in de praktijk.
Alterra Wageningen UR en het Instituut voor Agrarisch Recht (IAR) zijn gevraagd om de afweging over
opname van de landinrichtingsregels in de Omgevingswet te ondersteunen met een beleids- en
wetsevaluatie van de Wilg. De evaluatie moet hiertoe inzicht geven in de werking van de Wilg, de
doeltreffendheid van de vernieuwingen die met de Wilg werden doorgevoerd vergeleken met de
Landinrichtingswet en de aanpassingen die eventueel nodig zijn om het instrument toekomstbestendig
te maken.

1.2

Landinrichting

Het begrip landinrichting kan worden omschreven als: de inrichting van landelijke gebieden door de
uitvoering van werken en de herindeling van het grondgebruik. Herindeling van het grondgebruik
gebeurt onder meer door het inbrengen en opnieuw toedelen van grond door en aan eigenaren en
gebruikers, ook wel herverkaveling genoemd. Bij ‘werken’ kunnen we denken aan het aanleggen van
landschapselementen of watergangen en zogenaamde kavelaanvaardingswerken. Deze laatste zijn
nodig om de in de herverkaveling toegedeelde kavels vergelijkbaar te maken met de ingebrachte
kavels.
2

Landinrichting kent op dit moment een wettelijke basis in de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg). In
principe volgt de inrichting op het geven van bestemmingen in het kader van de ruimtelijke ordening.
Artikel 16 van de Wilg geeft deze systematiek als volgt weer: “landinrichting strekt tot verbetering van
de inrichting van het landelijk gebied overeenkomstig de functies van dat gebied, zoals deze in het
kader van de ruimtelijke ordening zijn aangegeven”. Anders dan de ruimtelijke ordening is de
landinrichting dus gericht op de realisering van bestemmingen. De landinrichtingswetgeving bevat
daarvoor het juridisch uitvoeringsinstrumentarium, zoals allerlei gedoogplichten, de herverkaveling en
3

financiële voorzieningen. De Wilg bevat eveneens bepalingen ten behoeve van de uitvoering van
4

werken zelf. In de praktijk gaat aan een landinrichtingsproject echter lang niet altijd een wijziging
1
2
3
4

Kamerstukken II, 2013/14, 33962, nr. 3, blz. 322.
Wet van 7 december 2006, houdende regels inzake de inrichting van het landelijk gebied, Stb. 2006, 666.
Zo bevat een inrichtingsplan een raming van de kosten en de Lijst geldelijke regelingen het aandeel daarin dat door de
eigenaren wordt gedragen.
Art. 38 Wilg e.v.

Alterra-rapport 2595

|9

van een bestemmingsplan vooraf, maar loopt de herziening van de bestemming, bijvoorbeeld voor
natuurontwikkeling, parallel aan of zelfs achter op de inrichting.
Naast de ‘gewone’ landinrichting met herverkaveling is in de Wilg ook een regeling opgenomen voor
de ruilverkaveling bij overeenkomst (art. 85 e.v.), in de volksmond meestal vrijwillige kavelruil
genoemd. Deze ruilverkaveling bij overeenkomst wordt in de Wilg omschreven als een vorm van
landinrichting waarbij drie of meer eigenaren op vrijwillige basis overeenkomen om bepaalde, hun
toebehorende zaken samen te voegen, de gegeven massa op bepaalde wijze te verkavelen en onder
elkaar bij notariële akte te verdelen. De wijze waarop een kavelruil moet worden gerealiseerd is,
anders dan bij de gewone landrichting, niet wettelijk voorgeschreven.

5

Landinrichting kan worden ingezet voor diverse doelen (zie ook kader 1.1 en 1.2). Voor de landbouw
bestaan die vooral uit verbetering van de agrarische structuur (de verkaveling), maar er kunnen ook
allerlei cultuurtechnische werken wenselijk zijn. Daarbij gaat het niet zozeer meer om grootschalige
ingrepen in het landschap zoals in de ruilverkavelingen in de jaren ‘50 en ‘60 van de vorige eeuw.
Kleinere werken, zoals ten behoeve van de ontsluiting of de waterbeheersing zijn nog steeds
denkbaar. Een verbetering van de verkaveling kan ook nog altijd aan de orde zijn: ontwikkelingen als
grondmobiliteit, vererving, splitsing van bedrijven, maar vooral de toenemende schaalvergroting
waarbij sommige bedrijven stoppen en andere groeien, plaatsen herverkaveling telkens weer op de
agenda. Ook kan landinrichting ingezet worden voor natuur en landschap. Te denken valt aan de
realisatie van het Natuurnetwerk Nederland en de afronding van Natura 2000-gebieden. Voor het
waterbeheer liggen er opgaven voortkomend uit de Kaderrichtlijn Water, de Waterwet en het
Deltaprogramma.

Kader 1.1: Nieuw Limburgs Peil in Sarsven en de Banen
De Peelrestanten in de buurt van Nederweert zijn verdroogd. Om de biodiversiteit in deze natuurgebieden
te versterken moet het grondwaterpeil omhoog en de waterkwaliteit verbeteren. De omringende
landbouwbedrijven zijn echter gebaat bij een lager waterpeil. De landinrichting Sarsven en de Banen is
gericht op het realiseren van het Nieuw Limburgs Peil (NLP). Hiervoor moeten
waterconserveringsmaatregelen worden getroffen, zoals het om- en aanleggen van watergangen.
Hierdoor kan het waterpeil in de natuurgebieden omhoog en kan het peil in de landbouwgebieden via
peilgestuurde drainage lager zijn. Er moet bovendien grond worden verworven om de bestaande
natuurkernen robuuster te maken. Bij dit alles wil de commissie ook de landbouwstructuur versterken via
herverkaveling.

Kader 1.2: Landbouwstructuurversterking in Olst-Wesepe
De landinrichting in Olst-Wesepe richt zich op het optimaliseren van de verkaveling voor de landbouw, de
realisatie van een waterberging en de aanleg van twee fietspaden. De herverkaveling moet groei van de
melkveehouderijbedrijven in het gebied mogelijk maken. Oorspronkelijk kende het project ook een
natuurdoelstelling van 50 ha nieuwe natuur, maar deze is na het Bestuursakkoord Natuur van 2011 en de
daaropvolgende provinciale herijking van de Ecologische Hoofdstructuur vervallen. De aangekochte
ruilgronden voor de natuuropgave werden ingebracht in het ruilproces en dit leidde er toe dat boeren
extra grond konden kopen (overbedeling).

Een landinrichtingsproject verloopt in grote lijnen als volgt. Gedeputeerde Staten besluiten tot
toepassing van landinrichting door vaststelling van een inrichtingsplan. Meestal is bij de opstelling van
het inrichtingsplan het gebied, in de vorm van een advies- of gebiedscommissie, betrokken. In het
inrichtingsplan staat wat er in en met een gebied moet gebeuren. GS kunnen de uitvoering vervolgens
zelf ter hand nemen dan wel beleggen bij een bestuurscommissie. Als er ook een herverkaveling
plaatsvindt dan begint die met een inventarisatie van de geldende rechtstoestand, ofwel de
vaststelling van de inbreng van eigenaren in de lijst van rechthebbenden. Eigenaren en gebruikers
5

Zie: DLG (2008) Verkavelen met de Wilg.

10 | Alterra–rapport 2595

krijgen de kans hun wensen ten aanzien van de toedeling naar voren te brengen tijdens een
zogenaamde wenszitting. De gronden worden vervolgens, aan de hand van in de wet geregelde
normen, de door GS en de bestuurscommissie nagestreefde doelen van de herverkaveling en de
wensen van belanghebbenden, weer verdeeld in een plan van toedeling. Daarin is de nieuwe
rechtstoestand neergelegd. Lijst van rechthebbenden en plan van toedeling samen vormen het
ruilplan. De nieuwe rechtstoestand wordt vervolgens geeffectueerd via de ruilakte. Tenslotte worden
de geldzaken afgehandeld via de lijst geldelijke regelingen. Daarbij gaat het aan de ene kant om de
kosten van de landinrichting die door eigenaren moeten worden gedragen en anderzijds om
verrekening tussen eigenaren, eventuele schadevergoedingen en vergoedingen voor korting op de
inbreng, etc.

5

De Dienst Landelijk Gebied (DLG) en het Kadaster ondersteunen landinrichtingsprojecten. DLG is
vooral verantwoordelijk voor de voortgang van het proces en levert vooral procesondersteuning. Het
Kadaster staat commissies bij met kadastrale gegevens en kennis voor het opmaken van het plan van
toedeling.

6

Nog niet genoemd is de “landinrichting in verband met infrastructurele voorzieningen” (art. 24 e.v.).

7

Daarbij gaat het om een landinrichting in verband met een door het rijk aan te leggen infrastructureel
werk. Deze vorm van landinrichting verschilt qua procedure van de gewone landinrichting in die zin
dat Gedeputeerde Staten alvorens het inrichtingsplan op te stellen moeten overleggen met het
desbetreffende bestuursorgaan (bijvoorbeeld de Minister van I&M) en dat goedkeuring van dat
bestuursorgaan nodig is als de grond voor het werk in het herverkavelingsblok is opgenomen.
De Wilg kent derhalve slechts twee hoofdvormen van landinrichting: de gewone (met als variatie de
landinrichting in verband met infrastructurele voorzieningen) en de ruilverkaveling bij overeenkomst.
Dat neemt niet weg dat in de praktijk allerlei variaties zijn ontstaan. Een kavelruil bijvoorbeeld kan het
karakter hebben van een eenvoudige grondruil tussen enkele eigenaren, maar deze vorm kan ook
meer beleidsmatig worden ingezet: de planmatige kavelruil of ‘verkavelen voor groei’, waarbij de
doelstelling voornamelijk een verbetering van de agrarische structuur betreft. Ook binnen de gewone
landinrichting zijn vele variaties denkbaar. Soms zijn er projecten zonder herverkaveling, soms ook
8

zijn er projecten die niet of nauwelijks werken en werkzaamheden omvatten. Soms wordt zelfs van
de ene op de andere vorm overgeschakeld: een als kavelruil begonnen project wordt afgemaakt via de
wettelijke herverkaveling en andersom komt ook voor: een wettelijke procedure die wordt omgezet
naar een vrijwillige.

1.3

Ontstaansgeschiedenis Wilg

In het begin van de vorige eeuw werd, op basis van de Ruilverkavelingswet 1924, aarzelend begonnen
9

met de wettelijke ruilverkaveling. Hoofddoelstelling was het tegengaan van versnippering van
agrarische gronden. Het instrumentarium bestond uit het samenvoegen, verkavelen en verdelen van
gronden, wat wij tegenwoordig de herverkaveling noemen. Pas na de oorlog werd het instrumentarium
echt populair en ontwikkelde zich, op basis van de Ruilverkavelingswet 1938, de ruilverkaveling
nieuwe stijl, waarbij naast herverkaveling ook aanleg van wegen en waterlopen, kavelinrichting,
ontginning en herontginning, drooglegging van gronden, boerderijverplaatsing, aanleg van
waterleiding en elektriciteit en landschapsbouw een belangrijke rol gingen spelen.

10

Daarmee werd

een tweede element in de praktijk geïntroduceerd: werken en werkzaamheden, toen nog vooral
gericht op de landbouw. Een bredere doelstelling werd ingevoerd in de Ruilverkavelingswet 1954: een
volledige gebruiksverkaveling (inclusief pacht), een landschapsplan, beschikbaarstelling van grond
6

Zie: artikel 2 Wilg.
In de Landinrichtingswet heette deze vorm “aanpassingsinrichting”.
8
Voorheen werden deze wel de RAK (ruilverkaveling met administratief karakter) genoemd.
9
Zie voor ontstaansgeschiedenis en verdere ontwikkeling landinrichtingsinstrument: Molema, M. en A. van den Brink
(2009) Tijdschrift voor Geschiedenis 122 (1), p. 72-85.
10
Zie: Haan, P. de (1988) Onroerend-goedrecht, deel c, Landinrichting, blz. 19.
7

Alterra-rapport 2595

| 11

voor niet-agrarische doeleinden via toewijzing aan openbare lichamen en afstemming op de
ruimtelijke ordening via Gedeputeerde Staten. Toch was dit nog onvoldoende en in de
Landinrichtingswet van 1985 werd de doelstelling expliciet verbreed; artikel 5 van deze wet noemde
doelen op het gebied van land- tuin- en bosbouw, natuur en landschap, infrastructuur,
openluchtrecreatie en cultuurhistorie.
De Wet inrichting landelijk gebied (Wilg) trad op 1 januari 2007 in werking en verving de
Landinrichtingswet 1985. Aan de totstandkoming van de Wilg liggen twee ontwikkelingen ten
grondslag. Op de eerste plaats was er de wens tot decentralisatie van rijksgelden voor natuur en
landschap, die heeft geleid tot het opnemen van regels voor het Investeringsbudget Landelijk Gebied
(ILG) in de wet. Deze regels gingen niet over landinrichting en zijn inmiddels weer uit de Wilg
verdwenen. Op de tweede plaats ging het om de herijking van de landinrichtingswetgeving. Deze
herijking werd doorgevoerd in de opzet van de Reconstructiewet concentratiegebieden. Men zou
kunnen spreken van een tweetrapsraket: de herijking is van invloed geweest op de Reconstructiewet,
die op zijn beurt weer als pilot kon dienen voor de Wilg. Voor de doelstellingen van de Wilg en van de
wijzigingen ten opzichte van de oude Landinrichtingswet kunnen wij dus in belangrijke mate putten uit
de herijking.
Uit de herijking kwamen de volgende behoeften naar voren:
• Een verbreding van de inzet van landinrichting, met het oog op de omvangrijke inrichtingsopgave uit
de Agenda 2000. In het rapport over de eerste fase werden genoemd: stadslandschappen,
waterhuishouding, milieu, plattelandsvernieuwing, tuinbouw, relatie met beheer en recreatie.
• Versnelling en vereenvoudiging. Landinrichting duurt (te) lang. Voorstellen waren: andere
ruilsystemen, latere feitelijke start van de procedure, werken met deeloplossingen, goede
afstemming met andere procedures (ruimtelijke ordening), toegesneden instrumenten toepassen,
enkelvoudige instrumenten verdienen soms de voorkeur boven een integrale aanpak.
• Flexibilisering. Een meer procesmatige aanpak, maatwerk mogelijk maken, flexibele inzet
landinrichtingscommissie.
• Imago en communicatie. Landinrichting heeft het imago van lang en moeilijk. Een betere
communicatie is nodig.

11

De Wilg moest, inspelend op deze behoeften, vooral bijdragen aan versnelling en vereenvoudiging van
landinrichtingsprojecten en een betere afstemming met de ruimtelijke ordening. Daarvoor werd een
aantal wijzigingen doorgevoerd die in dit rapport worden besproken. De vrijwillige variant van de
herverkaveling is in vergelijking met de Landinrichtingswet niet of nauwelijks gewijzigd.

1.4

Doel- en vraagstelling evaluatie

Doel van de evaluatie is het geven van een kwalitatieve beoordeling van de werking van de Wilg (incl.
de wisselwerking met het omgevingsbeleid) en de met de Wilg beoogde vernieuwingen in de
landinrichtingspraktijk. Tevens richt de evaluatie zich op het in kaart brengen van aanpassingen die
nodig zijn om het instrument toekomstbestendig te maken.
Deze doelstelling kan worden uiteengelegd in de volgende onderzoeksvragen:
1.

Hoe werkt het landinrichtingsinstrumentarium van de Wilg in de praktijk?

2.

Heeft het instrumentarium ten opzichte van de oude Landinrichtingswet de destijds beoogde
doelen waargemaakt? Zijn er ook nadelen gebleken ten opzichte van het oude
landinrichtingsinstrumentarium?

3.

Welke aanpassingen in het wettelijk instrumentarium, de uitvoeringspraktijk of het achterliggende
beleid zijn noodzakelijk om eventueel gebleken tekortkomingen te ondervangen en het instrument
‘landinrichting’ als zodanig toekomstbestendig te maken?

11

Kamerstukken II 1997/1998, 25940, nrs. 1-2.

12 | Alterra–rapport 2595

4.

Hoe verloopt de wisselwerking met het omgevingsbeleid in de praktijk? Zijn er aandachtspunten of
juist slimme praktijkoplossingen voor een goede wisselwerking, ook in het licht van de
toekomstige Omgevingswet?

De evaluatie gaat niet in op de vraag wat de meerwaarde is van opname van de landinrichtingsregels
in de Omgevingswet of hoe de regels kunnen worden geïntegreerd. We doen derhalve ook geen
uitspraken over de wenselijkheid van opname van de landinrichtingsregels in de Omgevingswet.

1.5

Aanpak

Om een kwalitatieve beoordeling te kunnen geven van de werking en effecten van de Wilg en de met
de Wilg beoogde vernieuwingen is een evaluatiekader opgesteld. Het bestaat uit zeven
veronderstellingen die meer in detail ingaan op de beoogde werking en effecten van de Wilg, de
meerwaarde van landinrichting ten opzichte van alternatieve aanpakken en de beoogde effecten van
de vernieuwingen in de Wilg ten opzichte van het oude landinrichtingsinstrumentarium. Deze ‘bril’
waarmee we naar het landinrichtingsinstrumentarium kijken is ontleend aan de Memorie van
Toelichting op de Wilg

12

en gesprekken met landinrichtingsexperts (zie verder bijlage 3).

Het evaluatiekader omvat de volgende veronderstellingen:
Veronderstellingen over werking en effecten van het LI-instrumentarium
1.

Landinrichting zorgt voor doorzettingsmacht bij de aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven in
het landelijk gebied via de toepassing van dwingende elementen als verplichte medewerking aan
ruiling en uitvoeren van werken, korting en onteigening.

2.

Landinrichting zorgt voor draagvlak voor de aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven door de
participatie van gebiedspartijen in advies- of bestuurscommissies en de wenszittingen voor
grondeigenaren en – gebruikers.

Veronderstellingen over de meerwaarde van landinrichting
3.

De meerwaarde van landinrichting ten opzichte van een vrijwillige aanpak bij meervoudige
inrichtingsopgaven is meer zekerheid over doelbereik, realisatie van een optimale verkaveling en
de mogelijkheid meerdere verwervingsinstrumenten in te zetten.

4.

De meerwaarde van landinrichting (incl. korting of onteigening op basis van een inrichtingsplan)
ten opzichte van verkoop van ruilgronden en onteigening ter plekke op basis van een inpassingsof bestemmingsplan is breder draagvlak en realisatie van meerdere gebiedsdoelen, waaronder een
optimale verkaveling.

Veronderstellingen vernieuwingen in de Wilg ten opzichte van de Landinrichtingswet
5.

Door aanpassingen van het landinrichtingsinstrumentarium in de Wilg is landinrichting
eenvoudiger, sneller en flexibeler geworden en wordt het voor bredere doeleinden toegepast.

6.

De volledige decentralisatie van de bevoegdheden voor inzet van landinrichting naar provincies in
de Wilg draagt bij aan versterking van de regierol van de provincies in het beleid voor het landelijk
gebied.

7.

De vernieuwingen in de Wilg (en de Wro) dragen bij aan een soepele afstemming tussen
landinrichting en ruimtelijke ordening.

Om deze veronderstellingen te toetsen zijn verschillende onderzoeksmethoden en bronnen ingezet.
Het gaat hierbij om een mix van documenten- en wetsanalyse, diepte-interviews met betrokkenen bij
12

Kamerstukken II, 2005/06, 30509, nr. 3.

Alterra-rapport 2595

| 13

landinrichting van provincies, DLG, Kadaster, terreinbeheerders en LTO, een gebiedenworkshop met
betrokkenen bij verschillende typen landinrichtings- of gebiedsprocessen met kavelruil (zie tabel 1.1.)
en een juridische expertmeeting. Beschikbare gegevens over landinrichtingsprojecten werden verder
zo goed mogelijk benut. Belangrijke handicap hierbij is dat kengetallen over landinrichting niet langer
centraal worden bijgehouden. Ook van kavelruil zijn geen landelijke bestanden. Bovendien zijn
beschikbare gegevens vaak niet goed vergelijkbaar, door het contextspecifieke karakter van
landinrichtingsprojecten. Daarom heeft de stuurgroep van dit onderzoek (zie bijlage 4) besloten het
generieke beeld aan te vullen met een analyse van twee specifieke landinrichtingsprojecten. Voor deze
casusanalyse zijn de gebieden Olst-Wesepe in de provincie Overijssel en Sarsven en de Banen in de
provincie Limburg uitgekozen, wegens hun sterk uiteenlopende oorsprong en opgaven. Zo komt het
project Olst-Wesepe voort uit een initiatief van lokale LTO-afdelingen terwijl Sarsven en de Banen veel
meer centrale overheidssturing kende vanwege de Natura 2000 doelstellingen in het gebied. In beide
projecten is een interne evaluatie uitgevoerd door de projectleider en/of de commissie en hebben we
aanvullende interviews afgenomen. Dit resulteerde in twee casusverslagen die zijn benut voor de
toetsing van de veronderstellingen. De casusverslagen zijn integraal opgenomen in bijlage 1 en 2.

Tabel 1.1
Typen projecten en gebieden in gebiedenworkshop
Type project
Landinrichting

Gebiedsproces met (planmatige) kavelruil

1.6

Provincie
Overijssel
Limburg
Noord-Brabant
Gelderland
Noord-Holland

Gebied
Olst-Wesepe
Schinveldse Es
Weerijs-Zuid
Engbergen-Voorst/ Oude IJsselstreek
Gooi en Vechtstreek

Leeswijzer

De verdere opbouw van dit rapport is als volgt. In hoofdstuk 2 bespreken we eerst de bijzondere
vormen van landinrichting uit de Wilg: de ruilverkaveling bij overeenkomst en de landinrichting in
verband met infrastructurele voorzieningen. In hoofdstuk 3 komt het gebruik van de gewone
landinrichting uit de Wilg voor inrichtingsopgaven in het landelijk gebied aan bod. Hoofdstuk 4 gaat in
op de werking, meerwaarde en knelpunten van gewone landinrichting. Dit wordt gevolgd door een
toetsing van de wijzigingen en aanpassingen in de Wilg ten opzicht van de Landinrichtingswet in
hoofdstuk 5. We sluiten in hoofdstuk 6 af met conclusies en mogelijke toekomstperspectieven voor de
verschillende vormen van landinrichting.

14 | Alterra–rapport 2595

2

Ruilverkaveling bij overeenkomst en
landinrichting in verband met
infrastructurele voorzieningen

2.1

Inleiding

Voor de duidelijkheid hebben wij ervoor gekozen om in dit hoofdstuk eerst de bijzondere vormen van
landinrichting uit de Wilg te behandelen: de ruilverkaveling bij overeenkomst en de landinrichting
infrastructurele voorzieningen. We gaan daartoe in op het gebruik van deze instrumenten, de
wijzigingen in de Wilg en bij ruilverkaveling bij overeenkomst ook op knelpunten bij inzet van het
instrument en de voordelen van een wettelijke regeling. De rest van het rapport kan dan worden
gereserveerd voor de ‘normale’ vorm van landinrichting. Uiteraard komen de zaken in de conclusies en
aanbevelingen weer bij elkaar.

2.2

Ruilverkaveling bij overeenkomst

2.2.1

Gebruik

De ruilverkaveling bij overeenkomst, meestal vrijwillige kavelruil genoemd, is een vorm van
landinrichting waarbij drie of meer eigenaren op vrijwillige basis overeenkomen om bepaalde, hun
toebehorende zaken samen te voegen, de gegeven massa op bepaalde wijze te verkavelen en onder
elkaar bij notariële akte te verdelen. Een belangrijke reden om ervoor te kiezen is de vrijstelling van
overdrachtsbelasting die geldt voor kavelruilen. Ook worden er, als de kavelruilen bijdragen aan
provinciale beleidsdoelen, provinciale subsidies verleend als vergoeding voor bijvoorbeeld proces- en
ruilkosten en notaris- en kadasterkosten. De eisen waaraan kavelruilen moeten voldoen om voor
subsidie in aanmerking te komen verschillen per provincie (zie ook 2.2.2). In de meeste provincies zijn
verder stichtingen over kavelruilbureaus actief die kavelruilprocessen ondersteunen, zoals Stivas in de
provincie Noord-Holland en STEVIG in de provincie Gelderland.
Over de mate van inzet van vrijwillige kavelruil, of ‘ruilverkaveling bij overeenkomst’ is weinig bekend.
Doorgaans wordt in de praktijk onderscheid gemaakt tussen ‘losse’ kavelruil, tussen een beperkt
aantal grondeigenaren en planmatige, integrale, kavelruil. Het onderscheid tussen beiden wordt
bepaald door de aanwezigheid van een plan (vergelijkbaar met een ruilplan in de wettelijke variant)
voor een begrensd gebied en het in zoveel mogelijk in één keer realiseren van de ruilen uit dit plan.
Bij een losse kavelruil gaat het meestal om ruil tussen enkele grondeigenaren. Meestal is bij
planmatige kavelruil ook sprake van meerdere doelen: naast landbouwstructuurversterking worden er
ook natuur-, water- of recreatie-opgaven mee gerealiseerd. Maar dit is geen onderscheidend kenmerk.
Een analyse van door de provincie Gelderland gesubsidieerde kavelruilen in 2011 toont dat ook bij
veel ‘losse’ kavelruilen sprake is van niet-landbouwkundige doeleinden, zoals het ruilen van begrensde
EHS-gronden, het vrijmaken van grond voor de aanleg van fietspaden of voor het verbreden van
waterlopen. Naast agrariërs of verpachters van agrarische gronden zijn bij de gesubsidieerde ruilen
vooral stichtingen, Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL), gemeenten of waterschappen
betrokken.

13

Wat ook blijkt is dat projecten van karakter kunnen veranderen. Er zijn voorbeelden van gebieden
waar een vrijwillig gebiedsproces werd gestart en op een zeker moment toch werd gekozen voor inzet
van het wettelijk landinrichtingsinstrumentarium (bijv. Schinveldse Es, Peize) omdat op vrijwillige

13

DLG, Monitoring verkaveling 2011, in opdracht van Provincie Gelderland.

Alterra-rapport 2595

| 15

basis onvoldoende voortgang kon worden geboekt. Ook andersom komt voor: er werd begonnen met
een wettelijk traject, maar toen dit niet van de grond kwam, werd overgestapt naar een vrijwillige
proces (bijv. Winterswijk-Oost, Gooi en Vechtstreek). En een planmatig opgezet vrijwillig proces kan
uitmonden in een reeks losse kavelruilen en daardoor lang duren. Een betrokkene van de provincie
Limburg licht toe: “In het gebied Kollenberg bij Sittard is een ruilovereenkomst gemaakt en daar zijn
we nu al twee jaar bezig om alle handtekeningen te krijgen. Vorige week heeft de laatste getekend.”
Vergeleken met wettelijke herverkavelingsprojecten gaat het in de planmatige kavelruilprojecten
meestal om wat kleinere gebieden en wordt er geruild tussen minder eigenaren. Maar ook dit is geen
wetmatigheid. Er zijn ook voorbeelden van grote planmatige projecten, zoals de pilot Verkavelen voor
groei in Winterswijk-Oost, met een projectgebied van 6900 ha, waar 123 eigenaren 450 ha ruilden.

14

Zoals gezegd worden er landelijk geen gegevens bijgehouden over de inzet van vrijwillige kavelruil.
Wel hebben provincies waarschijnlijk overzichten van door hen gesubsidieerde kavelruilen en/of
geruilde hectares. Om een indruk te geven van de orde van grootte: In Gelderland werden in 2011 51
gesubsidieerde ruilen gesloten. Bij deze ruilen is bijna 1000 ha van eigenaar gewisseld en er waren
405 eigenaren bij betrokken.

15

In Noord Holland werd in 2012 ruim 344 ha met subsidie geruild.

Hierbij waren 51 eigenaren betrokken.
per jaar.

17

16

In Limburg is sprake van ca. 200 ha gesubsidieerde kavelruil

De planmatige variant van de kavelruil lijkt aan een voorzichtige opmars te zijn begonnen, hoewel we
dit niet met cijfers kunnen onderbouwen. Planmatige kavelruil lijkt zich beter te verhouden tot het
kleinschaliger karakter van de herverkavelingsbehoefte, de nieuwe sturingsfilosofie van de provincies
en de daaruit volgende wens het initiatief meer bij de samenleving te leggen en de behoefte aan
flexibiliteit. Ook procesvernieuwingen die zijn toegepast in pilots Verkavelen voor Groei dragen bij aan
de toegenomen belangstelling. Essentie hiervan is dat grondeigenaren in enkele sessies zelf tot een
verkavelingsplan komen met digitale ondersteuning en ook zelf zienswijzen behandelen. Hiermee kan
flinke tijdswinst worden geboekt en kunnen kosten worden bespaard. Voor het realiseren van natuurof wateropgaven binnen deze trajecten is het essentieel dat terreinbeheerders of waterschappen al
een grondpositie hebben. Uit overzichten van DLG blijkt dat na de pilots nu in zeven gebieden
Verkavelen voor Groei binnen vrijwillige trajecten wordt toegepast, terwijl in drie wettelijke trajecten
wordt geëxperimenteerd met een meer participatieve aanpak.

2.2.2

18

Wijzigingen ten opzichte van de Landinrichtingswet

De materiële bepalingen van de kavelruil (art. 85 e.v. Wilg) zijn nauwelijks veranderd ten opzichte van
de bepalingen in de Landinrichtingswet. Wel is de goedkeuring door de minister vervallen. Dit is een
vereenvoudiging. Het betekent wel dat er onzekerheid kan zijn over de ‘geldigheid’ van een kavelruil.
Die onzekerheid kan in principe voortduren tot vijf jaar na het passeren van de ruilakte: de termijn
voor de belastinginspectie om te besluiten de vrijstellingen voor de Wet belastingen rechtsverkeer niet
te honoreren. Tot 2010 was van die onzekerheid beslist sprake, vooral bij notarissen, door de ruimte
die de wettelijke regeling bood. Door een aanpassing van het Besluit inrichting landelijk gebied (art.
31 a e.v.) is daar aan voor een groot deel een einde gekomen. Bij deze wijziging en de toelichting
daarop is de toepasbaarheid van de kavelruil weer tot het oude niveau teruggebracht, inclusief de
oude ruilschema’s.
Een andere wijziging ten opzichte van de Landinrichtingswet is dat kavelruil niet wordt getoetst aan de
doelstelling van de Wilg (art. 16), de zogenaamde objectieve verbeteringseis. Onder de
Landinrichtingswet vond deze toetsing wel plaats, maar de regering meende dat dat niet langer nodig
was. Dat betekent dat een kavelruil niet hoeft bij te dragen aan de verbetering van de inrichting van
14

http://www.verkavelenvoorgroei.nl/author/maxnl/
DLG, Monitoring verkaveling 2011, in opdracht van Provincie Gelderland.
16
Stivas Magazine, nr. 17, juni 2013, p. 25.
17
Mondelinge mededeling respondent Provincie Limburg.
18
Interne notitie DLG.
15

16 | Alterra–rapport 2595

het landelijk gebied of, anders gezegd, als de kavelruil voldoet aan de artikelen 85 e.v. is automatisch
sprake van een verbetering van de inrichting van het landelijk gebied. Provincies stellen over het
algemeen wel extra eisen aan subsidieverlening aan kavelruil. Zo moeten ‘losse’ kavelruilen om in
aanmerking te komen voor subsidie voor bijvoorbeeld kadaster- of notariskosten bijdragen aan een
verbetering van de agrarische verkaveling of het realiseren van een nieuwe functie. Planmatige
kavelruilen moeten daarnaast meestal ook bijdragen aan andere provinciale beleidsdoelen op het
gebied van natuur, landschap, waterbeheer, recreatie of sociaal economische plattelandsontwikkeling.

2.2.3

Knelpunten

Het belangrijkste nadeel van de ruilverkaveling bij overeenkomst is dat deze vrijwillig is. Wil het van
de grond komen, dan zullen alle betrokkenen mee moeten werken. Vooral in de planmatige variant
kan dit soms veel tijd en inzet kosten. Maar als het lukt is er ook direct een groot voordeel: er is
draagvlak in de streek.
Een kenmerk van vrijwillige kavelruil is verder dat alleen eigenaren betrokken zijn. In situaties waarin
grondgebruik en –eigendom uiteenlopen en er verschillende belangen mee gemoeid zijn kan dit een
belangrijk knelpunt zijn voor het van de grond komen van een planmatige kavelruil.
Omdat in een kavelruil ook gebouwen kunnen worden meegenomen en er geen eisen worden gesteld
aan voortgezet agrarisch gebruik, is het wegens het belastingvoordeel aantrekkelijk allerlei
grondtransacties via een kavelruil te doen plaatsvinden. Zo zijn er agrarische makelaars die gewone
aan- en verkooptransacties bij elkaar nemen en dit via een kavelruil organiseren. Gebruik van de
kavelruilfaciliteiten waarvoor deze niet bedoeld zijn, ligt hiermee op de loer. Voor de overheid die
financieel bijdraagt aan deze kavelruilen kan dit ongewenst zijn. Om hier iets aan te doen worden
zogenaamde ruilschema’s gebruikt. De bedoeling hiervan is om transacties die ook zonder kavelruil
kunnen worden afgehandeld buiten de deur te houden. Maar op de keper beschouwd geldt dit voor
alle transacties. Het is immers altijd mogelijk om het gewenste eindplaatje ook via, weliswaar
ingewikkelde, koop- en verkoopovereenkomsten te realiseren. De ruilschema’s zijn daarom
omstreden. 19
In de kavelruilpraktijk wil de fiscus wil nog wel eens iets anders dan de wetgever heeft beoogd.
Hoewel het principe nog steeds is dat het fiscale regime het bestuursrechtelijke regime volgt kan hier
en daar twijfel ontstaan. In de praktijk wordt dit meestal opgelost doordat notarissen vooraf de
voorgesteld kavelruil voorleggen aan de belastinginspecteur.
Verder kan het verwarrend zijn dat een kavelruilovereenkomst die wel aan de wettelijke eisen voldoet,
waardoor het civielrechtelijke effect kan optreden, toch niet in aanmerking komt voor subsidie.
Provinciale subsidieregelingen lopen niet alleen onderling uiteen, maar er worden meestal ook, ten
opzichte van de wettelijke regeling, extra eisen gesteld. Zo kan een provinciegrens-overschrijdende
kavelruil meestal niet worden gesubsidieerd en geldt meestal wel de objectieve verbeteringseis.
Hierdoor komen vanuit het oogpunt van landbouwstructuurversterking of andere provinciale doelen
wenselijke kavelruilen lastig tot stand.
De toetredersbepalingen van artikel 85 is onduidelijk. Zo is het de vraag of het tweede lid nu als
beperking van het eerste lid of als uitbreiding daarvan gelezen dient te worden.
van artikel 85, derde lid, is voor interpretatie vatbaar.

21

20

Ook de betekenis

19

Men zou zelfs kunnen betogen dat zij in strijd met de wet zijn. De wet spreekt immers over samenvoegen tot een massa
en verkavelen. Zie: Rheinfeld, J.W.A. (2014) Kavelruil. Civiel en fiscaal: waar lopen de grenzen? Kluwer, blz. 164.
20
Rheinfeld, J.W.A. (2014) Kavelruil. Civiel en fiscaal: waar lopen de grenzen? Kluwer, blz. 163.
21
Rheinfeld, J.W.A. (2014) Kavelruil. Civiel en fiscaal: waar lopen de grenzen? Kluwer, blz. 178.

Alterra-rapport 2595

| 17

2.2.4

Voordelen wettelijke regeling

Nu het initiatief voor vrijwillige kavelruil steeds meer bij grondeigenaren zelf wordt gelegd is de vraag
aan de orde of een wettelijke regeling nodig is. Rheinfeld noemt in zijn omvangrijke proefschrift de
volgende voordelen van een wettelijke regeling van ruilverkaveling bij overeenkomst:
• Er kunnen civielrechtelijke gevolgen aan de overeenkomst worden verbonden. 22 Voor afwijkingen
van het algemene zaken- en verbintenissenrecht is een aparte wettelijke regeling noodzakelijk.
Overigens gaat het niet om erg spectaculaire, maar niettemin nuttige zaken, namelijk: (1) De
zakelijke werking van de overeenkomst voor verkrijgers onder bijzondere titel 23 en (2) De werkelijke
eigenaar treedt in de plaats van de deelnemer aan de overeenkomst die in het kadaster vermeld
stond. 24 Op grond van artikel 87 kunnen bij ministeriele regeling voorts nog bepalingen van de Wilg
van toepassing worden verklaard.
• Er kan een subsidie worden verstrekt. 25 Subsidiering van kavelruilen geschiedt door de provincies,
op basis van provinciale regelingen. Een wettelijke regeling is daarvoor echter niet strikt
noodzakelijk; provincies zouden in de regelingen ook kunnen omschrijven wat zij onder een
subsidiabele kavelruil verstaan. Gemakkelijk is het wel: men weet waar men aan moet voldoen voor
een kavelruil. Provincies stellen in het algemeen wel extra eisen aan kavelruilen, zoals een
objectieve verbeteringseis. Dat betekent dat een kavelruil die voldoet aan artikel 85 Wilg niet
automatisch ook gesubsidieerd wordt.
• Er geldt een ongeclausuleerde fiscale vrijstelling voor de overdrachtsbelasting. 26

2.3

Landinrichting infrastructurele voorzieningen

2.3.1

Gebruik

De landinrichting in verband met infrastructurele voorzieningen (voorheen: aanpassingsinrichting) is
een landinrichting in verband met een door het rijk aan te leggen infrastructureel werk. Het is in
beginsel een mooi instrument om doorsnijdingen van het land op te vangen via een herverkaveling.
Het is in de Wilg-periode echter niet toegepast. In het landinrichtingsproject Enschede-Zuid, blok
Boekelo-Twekkelo, is inzet nog wel overwogen in verband met de aanleg van het tracé van de N18
van Varsseveld naar Enschede. Er is echter niet voor gekozen omdat de in de wet omschreven
procedure als omslachtig en vertragend wordt ervaren. Een onteigeningsprocedure zou een adequater
en efficiënter verloop kennen dan een proces van herverkaveling. 27 Een respondent van
Rijkswaterstaat bevestigt dit beeld. Hij noemt als nadeel de lange duur van landinrichtingsprocessen,
waardoor het instrument voor het inpassen van infrastructuur minder geschikt is. Met inzet van de
Tracéwet gevolgd door een vrijwillige kavelruil kunnen sneller goede resultaten worden geboekt. Wel
geeft hij aan dat de problematiek van de gebieden waar infrastructuur komt steeds integraler wordt
waardoor inzet van landinrichting mogelijk weer een optie wordt. Dat het rijk onder de Wilg het
instrument niet meer zelf kan inzetten voor infrastructurele projecten is hiervoor volgens hem geen
belemmering.
Onder de Landinrichtingswet zijn overigens wel enkele aanpassingsinrichtingen uitgevoerd,
bijvoorbeeld rond de vijfde landingsbaan Schiphol en bij de A50. Ook zijn er binnen gewone
landinrichtingen, die vanuit andere doelen waren geïnitieerd, soms in een latere fase doorsnijdingen
ingepast. Dit leidde meestal tot vertraging.
22

Zie art. 86 en 87 Wilg; Rheinfeld, J.W.A. (2014) Kavelruil. Civiel en fiscaal: waar lopen de grenzen? Kluwer, blz. 184 e.v.
Artikel 86, eerste lid, Wilg in afwijking van 6:249 BW. Daarmee kunnen ook personen die de overeenkomsten niet hebben
ondertekend daaraan gebonden zijn, bijvoorbeeld kopers van grond die in een kavelruil betrokken was.
24
Artikel 86, tweede lid, Wilg art. 3:84 BW. Normaal is een niet-eigenaar niet bevoegd te beschikken over onroerend goed;
in dit geval dus wel.
25
Rheinfeld, J.W.A. (2014) Kavelruil. Civiel en fiscaal: waar lopen de grenzen? Kluwer, blz. 262 e.v.
26
Art. 15, eerste lid, onderdeel I van de Wet op Belastingen van Rechtsverkeer. Zie Rheinfeld, blz. 355.
27
Saillant detail is dat de ruilakte voor het blok Boekelo -Twekkelo inmiddels is gepasseerd, maar de aanleg van de N18 nog
niet ter hand kan worden genomen omdat de procedure inzake trace N18 nog niet heeft geleid tot een onherroepelijke
vaststelling, mondelinge mededeling DLG.
23

18 | Alterra–rapport 2595

2.3.2

Wijzigingen ten opzichte van de Landinrichtingswet

De belangrijkste wijziging is dat de gronden die nodig zijn voor het infrastructurele werk zelf onder de
Landinrichtingswet niet en in de Wilg wel in het blok kunnen worden opgenomen. Dat maakt deze
vorm van landinrichting nog bruikbaarder.

2.4

Concluderend

We kunnen concluderen dat ruilverkaveling bij overeenkomst of vrijwillige kavelruil een populair
instrument is dat zowel in kleiner verband als meer planmatig wordt ingezet. Een wettelijke regeling,
hoewel niet strikt noodzakelijk, blijft zinvol. Om oneigenlijk gebruik te voorkomen zou herinvoering
van de objectieve verbeteringseis in de wet en de goedkeuring vooraf van de kavelruil kunnen worden
overwogen. Deze goedkeuring zou, gezien de decentralisatie, dan bij de provincie moeten liggen.
Tegelijkertijd zouden dan de omstreden ruilschema’s, die altijd voor moeilijkheden zorgen en ook
buitenwettelijk zijn, kunnen vervallen. Ook zou de toetredersbepaling kunnen worden verduidelijkt.
De landinrichting in verband met infrastructurele werken is in de Wilg-periode niet ingezet. Juridische
belemmeringen voor toepassing zijn er niet, zeker niet nu de gronden die nodig zijn voor het werk in
het blok worden opgenomen. Om het gebruik te bevorderen valt het te overwegen een koppeling te
leggen met het tracébesluit. Dit kan bijvoorbeeld door van een besluit tot aanpassingsinrichting een
verplicht onderdeel van een tracébesluit te maken. Een nog sterkere koppeling ontstaat als in de
Tracéwet wordt bepaald dat het tracébesluit geldt als inrichtingsplan in de zin van artikel 24 van de
Wilg. Ook is het denkbaar om het rijk landinrichtingsbevoegdheden te geven, omdat het initiatief voor
het aanleggen van infrastructuur op rijksniveau ligt. Gezien de beperkte huidige behoefte zal het
belang van aanpassingsinrichting hiervoor wel verder moeten worden duidelijk gemaakt.

Alterra-rapport 2595

| 19

3

Gebruik gewone landinrichting

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk komt de gewone landinrichting aan de orde, dat wil zeggen die vorm van
landinrichting waarbij een inrichtingsplan wordt opgesteld, waarbij in meer of mindere mate werken
worden uitgevoerd en bestemmingen herzien en waarbij een herverkaveling plaatsvindt. We gaan
hiertoe achtereenvolgens in op het huidig gebruik van het instrumentarium uit de Wilg voor gewone
landinrichting, de motieven voor inzet van het instrumentarium en de verwachtingen over het
toekomstig gebruik.

3.2

Huidig gebruik

Het huidige gebruik van het instrumentarium uit de Wilg voor gewone landinrichtingen is beperkt. Er
zijn slechts 8 nieuwe landinrichtingsprojecten gestart onder de Wilg (zie tabel 3.1). Verder zijn er 15
projecten met wettelijke herverkaveling onder de Wilg gebracht die zijn gestart onder de
Landinrichtingswet. Hiervan is één (Winterswijk-Oost) later omgezet in vrijwillige kavelruil. Dit brengt
het totale aantal huidige projecten onder de Wilg op 22, waarvan één project in voorbereiding (stand
19 augustus 2014). Verder worden nog 15 blokken op basis van de Landinrichtingswet en twee
blokken op basis van de Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën
afgerond (stand 1 januari 2014). Ter vergelijking: In de periode 1999 -2006 lag het totale aantal in
uitvoering zijnde landinrichtingen jaarlijks boven de 100.

28

Het beperkte aantal nieuwe landinrichtingsprojecten veroorzaakt een daling van de totale oppervlakte
herverkaveling in uitvoering. Deze lag in 2013 op 195.877 ha; dit is bijna een halvering ten opzichte
van het beginjaar 2007 (zie tabel 3.2).
Niet overal wordt dezelfde mix aan landinrichtingsinstrumenten ingezet. De gekozen mix is afhankelijk
van onder meer de aard van de opgaven en de verhoudingen in het gebied. Zo wordt niet overal
gekozen voor herverkaveling en daarbij behorende instrumenten als ruilplan en lijst der geldelijke
regelingen. Ook de mate waarin gekozen wordt voor de uitvoering van werken, zoals de aanleg van
infrastructuur en landschapselementen, de inrichting van natuurgebieden of zogenaamde
kavelaanvaardingswerken verschilt per gebied, al is er van grootschalige herinrichting zoals in het
verleden, waarbij hele gebieden op de schop gingen, nergens sprake meer. De korting, een instrument
om gronden vrij te spelen voor publieke doelen wordt meestal wel toegepast maar wel beperkt omdat
het vaak gezien wordt als vorm van onteigening. Bij korting kunnen de percelen die noodzakelijk zijn
voor realisatie van vooral lijnvormige elementen toegewezen worden aan de nieuwe eigenaar. De
huidige eigenaren hebben recht op vervangende grond, minus het kortingspercentage. De
gezamenlijke eigenaren binnen een blok zorgen voor deze vervangende grond, omdat zij een
afgesproken percentage van hun ingebrachte grond moeten afstaan. In de praktijk wordt in het
inrichtingsplan een maximumkortingspercentage vermeld, dat is gebaseerd op de voorgenomen
toewijzingen, maar meestal valt dat percentage lager uit doordat belanghebbenden grond inbrengen
en kiezen voor niet opnieuw toedelen, organisaties die grond toegewezen krijgen ook grond inbrengen
en extra gronden verworven kunnen worden voor compensatie.

28

Diverse jaarverslagen DLG.

20 | Alterra–rapport 2595

Tabel 3.1
Landinrichtingsprojecten onder de Wilg (stand 19 augustus 2014)
Provincie

Inrichtingsplan
(IP)

Fryslân

FranekeradeelHarlingen
Swette-De Burd
Dwingelderveld

Fryslân
Drenthe

Gestart
onder
Wilg?
ja

Plangebied
(ha)
7.096

Datum IP

2-7-2013

nee
ja

2.380
5.480

6-4-2010

Drenthe
Drenthe
Drenthe

Nieuw-Schoonebeek
Peize
Zuidwolde-Noord
Beneden Egge

nee
nee
nee

1.700
5.200
8.100

13-10-2009
4-3-2008
22-4-2009

Drenthe
Drenthe/
Fryslân

Zuidwolde-Zuid
Oude-Willem

nee
ja

2.620
450

25-8-2009

Overijssel

Enschede-Noord

nee

4.600

28-10-2008

Overijssel

Enschede-Zuid

nee

5.000

1-1-2007

Overijssel

Enter

nee

4.850

7-2-2007

Overijssel

Losser

nee

9.200

14-11-2007

Overijssel
Overijssel
Overijssel
Overijssel
Overijssel
Gelderland

NoordBrabant
NoordBrabant
NoordBrabant
Limburg
Limburg

Blok

Datum
ruilplan

Afsluiting
2020

2-2-2010
geen
herverkaveling

Oost
West

Lonnekermarke
Lonnekerland
Broekheurne
BoekeloTwekkelo
Enter-Ypelo
Deldernerbroek
De LutteBeuningen
De Lutte-Losser
ElsbeekOverdinkel

5-4-2011
30-11-2010
8-10-2013
8-5-2012
geen
herverkaveling
11-07-2013

2015
2017
2016

16-12-2009
20-3-2013
14-11-2012
7-5-2014

2017
2017

16-05 2013

NWO BlokzijlVollenhove
NWO Scheerwolde
Olst-Wesepe
Saasveld-Gammelke
Staphorst
Winterswijk-Oost

nee

3.466

21-6-2014

nee
ja
nee
ja
nee

4.450
4.073
2.770
6.574
6.900

10-7-2012
18-1-2011
9-12-2008
2-4-2013
12-10-2005

Overdiepse Polder

ja

650

9-6-2009

Weerijs-Zuid

nee

3.100

12-10-2010

26-11-2013

Wintelre-Oerle

nee

1.500

1-12-2009

23-10-2012

Sarsven en de Banen
Schinveldse Es

ja
ja

1.628
707

19-6-2012
18-1-2011

17-2-2014
3-10-2012

19-2-2014
12-1-2011

2016

omgezet in
vrijwillige
kavelruil

2016
2015

Bron: diverse inrichtingsplannen, planwijzigingen en informatie van projectwebsites.

Onteigening is ook een instrument dat kan worden toegepast binnen een landinrichting om grond te
verkrijgen voor publieke doelen. Verschil met korting is dat onteigening alleen de eigenaren van het
benodigde gebied of tracé treft (die daarvoor financieel worden gecompenseerd) terwijl bij korting
iedere inbrenger een beetje wordt gekort zodat de eigenaren die grond moeten inleveren kunnen
worden gecompenseerd met grond. Het enige voorbeeld van een voornemen tot onteigening van 11
ha onder de Wilg is het landinrichtingsproject Enschede-Noord voor de te realiseren waterberging en
natuur rond Kristalbad.

29

Soms wordt ook gekozen voor onteigening binnen een landinrichting op basis

van de ruimtelijke ordening.
Het inrichtingsplan is verplicht en wordt dus altijd toegepast bij landinrichting. De figuur van de
bestuurscommissie voor de uitvoeringsfase en soms ook voor de voorbereidingsfase, zien we ook
overal. Wel kunnen de bevoegdheden die GS aan de bestuurscommissie delegeert verschillen. Zo
29

Zie: Spijkerboer, J.(2014) Onteigening voor natuur- en recreatiegebieden een mythe of binnenkort weer realiteit?
Agrarisch Recht 2014, blz. 216 e.v.

Alterra-rapport 2595

| 21

kozen GS van Noord-Brabant ervoor om in het project Weerijs-Zuid belangrijke bevoegdheden zoals
de vaststelling van het ruilplan en de behandeling van zienswijzen aan zich te houden. In andere
processen zijn deze bevoegdheden gedelegeerd aan de bestuurscommissie.

Tabel 3.2
Ontwikkeling oppervlakte wettelijke herverkaveling in uitvoering
Jaar

2013

2012

2011

2009

2008

2007

Aantal ha in uitvoering

195.877

212.775

295.000

339.000

374.000

390.000

Bron: diverse jaarverslagen Kadaster.

3.3

Motieven voor inzet

Provincies zijn bevoegd om het landinrichtingsinstrumentarium uit de Wilg in te zetten. In de periode
2007-2014 liepen in Fryslân, Drenthe, Overijssel, Limburg, Noord-Brabant en Gelderland
landinrichtingen onder de Wilg. Soms waren dit nieuwe projecten, vaak ook was sprake van projecten
die al gestart waren onder de Landinrichtingswet en voortgezet werden onder de Wilg. Belangrijkste
reden voor provincies om in bepaalde gebieden voor landinrichting te kiezen dan wel lopende trajecten
voort te zetten was de complexiteit van de opgave (meestal landbouw, natuur, water) en de
inschatting dat voor realisatie van beleidsdoelen doorzettingsmacht op een zeker moment van pas zou
kunnen komen (zie ook kader 3.1). Ook verzoeken uit gebieden konden aanleiding zijn voor de
provincie om een landinrichtingsproces te starten. Een recent voorbeeld is Olst-Wesepe waar de
georganiseerde landbouw zelf een verzoek deed om het afgebroken wettelijke traject weer op te
starten en daarvoor gehoor vond bij Provinciale Staten van Overijssel. Bij provincie Drenthe was de
mogelijkheid tot het instellen van een bestuurscommissie onder de Wilg en de Provinciewet een
specifiek argument voor het onder de Wilg brengen van twee nieuwe gebiedsontwikkelingen
(Dwingelderveld en Oude Willem). In deze gebieden is geen sprake van een herverkavelingsopgave
maar waren de organisatorische voordelen van een bestuurscommissie een doorslaggevende reden
om te kiezen voor een wettelijk traject.

30

In andere provincies spelen het ‘uit handen geven’ van

belangrijke bevoegdheden aan bestuurscommissies gecombineerd met een gebrek aan grip op de
ondersteunende dienst DLG, juist een rol bij de impopulariteit van het instrument.

Kader 3.1: Aanleiding landinrichting in Sarsven en de Banen
Het landinrichtingsproject Sarsven en de Banen is ontstaan uit een conflict tussen de agrariërs uit het
gebied en de werkgroep ‘Behoud de Peel’ over het waterbeheer. De werkgroep wil dat de agrariërs rond
de natuurgebieden Sarsven en de Banen, Schoorkuilen, de Zoom en de Kleine en Groote Moost stoppen
met drainage en beregening omdat dit schadelijk is voor de natuur. De agrariërs hebben bovendien geen
vergunning voor drainage en beregening maar de Provincie gedoogd deze bestaande praktijk. Na een
juridische procedure stelt de Raad van State de werkgroep in het gelijk. De druk voor het vinden van een
oplossing neemt hierdoor toe. In ruil voor het verlenen van tijdelijke vergunningen moet er ingegrepen
worden in het watersysteem. Het Waterschap Peel en Maasvallei werkt hiertoe het gewenste grond- en
oppervlaktewaterregime uit (GGOR/Nieuw Limburgs Peil) voor zowel natuur- als landbouwgebieden. Om
het GGOR/NLP in te voeren zijn ingrijpende maatregelen nodig, zoals het graven van watergangen. Er
moet ook grond voor nieuwe natuur worden verworven en sommige landbouwpercelen moeten worden
vernat. Om deze maatregelen uit te voeren vindt de gebiedscommissie Nederweert een integrale aanpak
noodzakelijk. Gezien de complexe opgave en de mogelijkheid die de Wilg biedt om bij voorrang percelen
toe te wijzen aan een bepaalde functie is het volgens de gebiedspartijen het beste instrument. Daarnaast
eist de werkgroep ‘Behoud de Peel’ een resultaatverplichting van 100 ha nieuwe natuur en volledig
doelbereik in het kader van de GGOR. Dit vraagt om inzet van het instrument korting. Bovendien is het
van belang dat alle eigenaren meewerken.

30

Artikel 2 Wilg. Ook zonder de Wilg zou dat trouwens kunnen; zie art. 81 Provinciewet.

22 | Alterra–rapport 2595

Redenen om niet voor landinrichting te kiezen, dan wel terughoudend te zijn bij inzet ervan, zijn het
dwingende karakter in combinatie met gebrek aan draagvlak bij de landbouw. Bestuurlijk ligt de inzet
van het landinrichtingsinstrument hierdoor vaak moeilijk.
Respondenten geven aan dat landinrichting ook kampt met een imagoprobleem. In de praktijk worden
dwingende elementen zoals onteigening of korting nauwelijks ingezet of gecompenseerd, en wordt ook
in wettelijke trajecten veel aandacht besteed aan het ontwikkelen van een zo breed mogelijk
draagvlak voor de plannen. Procesvernieuwingen zoals hoorzittingen of inloopdagen voor het gebied
en clustergesprekken met grondeigenaren en gebruikers dragen hieraan bij.
Daarnaast speelt een rol dat landinrichting (nog steeds) geassocieerd wordt met lange processen en
ingewikkelde procedures. De vernieuwingen in de Wilg hebben aan deze beeldvorming niets
veranderd. En ook recente ervaringen met landinrichtingsprocessen die binnen vier jaar worden
afgerond zoals in Olst-Wesepe, Sarsven en de Banen en Schinveldse Es lijken hierop niet van invloed.
Bestuurders schatten in dat met een landinrichting op korte termijn geen aansprekende successen te
boeken zijn. Ook bij de landbouw is er vrees voor de lange duur van landinrichtingsprocessen.
Ook de kosten van landinrichting pleiten in sommige provincies tegen inzet van het instrument. Zo
koos provincie Utrecht niet voor nieuwe inzet van het instrument in de Langbroekerwetering omdat de
hoge kosten van landinrichting, ook voor de boeren, niet opwegen tegen de baten. Een provinciale
betrokkene zegt: “Als je eerst een paar miljoen moet investeren voor een kleine winst voor de boeren,
dan gaat de politiek zich afvragen: ‘moeten we dit wel willen’”. Hierbij speelt ook een rol dat de
verkavelingssituatie in de provincie Utrecht relatief goed is en de kosten voor verdere verbetering dus
relatief hoog.
Zuid-Holland maakte in de ILG-periode helemaal geen gebruik van het verplichtend
landinrichtingsinstrumentarium. De provincie koos voor agrarische doeleinden liever voor vrijwillige
kavelruil en voor het verwerven van de laatste hectaren Recreatie om de stad en de EHS of voor
onteigening op basis van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Voordeel van onteigenen op basis van de
Wro boven onteigenen op basis van de Wilg was volgens een provinciale betrokkene dat bij het eerste
de verantwoordelijkheid gelegd kon worden bij gemeente terwijl bij het tweede de
verantwoordelijkheid voor onteigening bij de provincie als vaststeller van het inrichtingsplan ligt. Ook
speelde in de voorkeur voor ander instrumentarium mee dat de provincie meer procescomplexiteit
voorzag bij inzet van de Wilg en meer ervaring had met onteigening op basis van de Wro.
Opvallend is dat de afwegingen voor inzet van het instrument meestal zeer gebiedsspecifiek zijn. Zelfs
bij gebieden binnen dezelfde provincie met ogenschijnlijk vergelijkbare inhoudelijke opgaven kon dat
in het ene gebied leiden tot inzet van het wettelijk instrument terwijl in het andere gebied eerst een
buitenwettelijk spoor wordt bewandeld omdat er onvoldoende draagvlak voor inzet van het wettelijk
instrument is. Er zijn slechts enkele provincies die een meer generieke keuze maakten tegen inzet van
het wettelijk instrument, zoals Zuid-Holland en Gelderland.
Er zijn verder geen voorbeelden bekend van eenzijdig initiëren van landinrichting door provincies. Er is
altijd sprake van of een verzoek vanuit de georganiseerde landbouw of terreinbeheerders of bij een
sterke wens vanuit de provincie, een toets op voldoende draagvlak bij gebiedspartijen.
Over het algemeen is er bij provincies die het instrument inzetten op ambtelijk niveau een goed
inzicht in de mogelijkheden van de Wilg. Wel is dit inzicht meestal beperkt tot een klein aantal mensen
betrokken bij beleid voor het landelijk gebied. Op strategisch en tactisch niveau, bij het formuleren
van het omgevingsbeleid en de keuze voor uitvoeringsinstrumentarium, is het geen automatisme om
de mogelijkheden van landinrichting voor de te bereiken omgevingsdoelen in beeld te brengen. Ook is
er een groot verschil in kennis en ervaring tussen provincies met lopende landinrichtingsprojecten en
provincies waar al jarenlang geen landinrichtingsprojecten zijn geweest. Hoe langer er geen
landinrichtingen zijn, hoe meer deze kennisachterstand oploopt.

Alterra-rapport 2595

| 23

3.4

Toekomstig gebruik

Voor de toekomst hebben provincies nog geen concrete plannen om nieuwe landinrichtingen te starten
op basis van de Wilg (stand 1 juni 2014). Lopende trajecten worden voortgezet en provincies bezinnen
zich nog op het instrumentarium dat nodig is om hun doelen in het landelijk gebied te realiseren. Door
de verdere decentralisatie van het natuurbeleid zijn provincies nu volledig verantwoordelijk voor de
ontwikkeling en beheer van het Natuurnetwerk Nederland, de meeste Natura 2000 gebieden, het
soortenbeleid en het agrarisch natuurbeheer. Daarnaast hebben zij doelen op het gebied van het
verbeteren van milieu- en watercondities voor natuur, recreatie, waterberging en landbouwstructuurversterking. Bij de verdere invulling van het natuurbeleid staat het landinrichtingsinstrument niet
bovenaan het lijstje. Wel geven de meeste provincies aan het instrument achter de hand te willen
houden voor het geval andere uitvoeringssporen onvoldoende opleveren. Dit geldt vooral voor
opgaven zoals Natura 2000/PAS waarvoor zij verplichtingen zijn aangegaan. Provincies die het
verplichtende instrumentarium uit de Wilg tot nu toe niet hebben toegepast zijn hierbij het meest
terughoudend. Als in een gebied voornamelijk agrarische structuurversterking aan de orde is geven
provincies meestal de voorkeur aan vrijwillige kavelruil.
Een aantal factoren speelt bij deze terughoudendheid een rol. Allereerst de aard van de
inrichtingsopgave. De meeste respondenten vinden landinrichting vooral geschikt voor grootschalige,
complexe, inrichtingsopgaven in het landelijk gebied met een duidelijke landbouwcomponent waarvoor
op grote schaal gronden geruild moeten worden. Hiervan zijn er volgens hen nog maar weinig. Voor
kleinschaliger natuuropgaven bieden combinaties van gerichte afrondingsaankopen voor de EHS en
31

vrijwillige kavelruil, al dan niet ingebed in bredere gebiedsprocessen, voldoende soelaas . Sommige
provincies vinden verder landinrichting een te zwaar instrument voor de huidige opgaven in het
landelijk gebied. Zo geeft een vertegenwoordiger van Provincie Noord-Holland aan dat het de
restopgave EHS voldoende kan realiseren via vrijwillige grondverwerving en inrichting, met de
onteigeningswet als wettelijk sluitstuk. BBL-gronden worden eventueel wel geruild maar dit kan via
vrijwillige kavelruil. Ook voor agrarische structuurversterking volstaat volgens hem vrijwillige
kavelruil. De grens tussen grootschalig en kleinschalig is echter geen objectief gegeven. Zo kiest
provincie Fryslân vooralsnog niet voor nieuwe inzet van de Wilg op grond van het kleinschalige
karakter van de ontwikkelopgave natuur. Een betrokkene van Staatsbosbeheer geeft aan dat de
ontwikkelopgave in Friesland zich concentreert in enkele gebieden, waarvan minstens één wat hem
betreft voor landinrichting in aanmerking zou kunnen komen.

32

Verder kunnen provincie specifieke en culturele factoren van invloed zijn de keuze voor de Wilg. Zo
lijkt provincie Limburg het meest open te staan voor inzet van het instrument als realisatie van
natuur-, water- en landbouwopgaven via andere wegen niet lukt. Een verklarende factor is het
versnipperde grondeigendom, het voorkomen van ploegruil, de vaak grote verschillen tussen
grondgebruik en grondeigendom en de moeilijkheid om tot overeenstemming te komen in vrijwillige
trajecten. 33 Ook de positieve ervaringen met de samenwerking met DLG in eerdere
landinrichtingsprocessen spelen een rol.
Belangrijker wellicht voor de terughoudendheid is de veranderde sturingsfilosofie van provincies in het
natuurbeleid. De meeste provincies zetten sterk in op initiatieven van andere partijen voor het
realiseren van de natuuropgave. De rol van de provincie is die van partner of facilitator. Provincie
Brabant heeft voor de natuuropgave een speciaal ontwikkelfonds in het leven geroepen op afstand van
het provinciaal bestuur, waarin de rijks- en provinciale middelen voor natuur zijn samengebracht en
nauw wordt samengewerkt met de Brabantse Manifestpartners. Limburg zet voor realisatie van de
31

Spijkerboer staat inzet voor van het onteigeningsinstrument uit de Wilg voor het realiseren van deze afrondingsaankopen,
zie J. Spijkerboer (2014) Onteigening voor natuur- en recreatiegebieden een mythe of binnenkort weer realiteit? Agrarisch
Recht 2014, blz. 216 e.v. Provinciale respondenten wijzen dit echter af. Eén van hen noemt het zelfs oneigenlijk gebruik
van de Wilg. Mocht onteigening nodig zijn dan heeft een traject van onteigenen op basis van de Wro over het algemeen
de voorkeur.
32
Kuindersma, W. et al. (te verschijnen) Vernieuwingen in het provinciaal natuurbeleid. Wot-rapport.
33
Ter illustratie: de Verkavelen voor Groei pilot in het project Leropperveld heeft twee keer zo lang geduurd als gepland en
twee keer zo veel gekost als begroot.

24 | Alterra–rapport 2595

ontwikkelopgave in op meerjarige partnercontracten met partijen als Limburg Landschap, Stichting
Ark en Natuurmonumenten. Ook Zuid-Holland wil voor de realisatie van de natuuropgave
samenwerken met ander partijen in netwerkachtige verbanden.

32

Provinciale betrokkenen

beantwoorden de vraag of het wettelijk instrumentarium nog past bij deze nieuwe rolverdeling
verschillend. Voor Zuid-Holland staat vast dat wettelijke landinrichting niet past bij haar nieuwe
sturingsfilosofie want die vraagt om flexibiliteit, draagvlak en vrijwilligheid. Daarom ziet de provincie
ook af van onteigening voor natuur. Limburg geeft aan dat in het geval beoogde partners er niet
uitkomen, het wettelijk instrument een optie blijft. Hiervan kan sprake zijn in de complexere gebieden.
In Brabant zou het initiatief om het wettelijk instrument in te zetten volgens de nieuwe
sturingsopvatting idealiter van andere partijen moet komen. De betrokkene van provincie Brabant licht
toe waarom hij die kans niet hoog in schat: “Wij zeggen, gemeente, jullie zijn aan zet om hier iets te
realiseren. De gemeente ziet vervolgens kans om een gebiedsproces te starten waarvoor wettelijke
herverkaveling uiterst geschikt is. Dan moet de gemeente GS verzoeken om daar een
bestuurscommissie voor in te stellen. Dat is een rare rolomdraaiing.”
Opvallend is tenslotte dat provincies vooralsnog de inzet van landinrichting niet of nauwelijks
overwegen voor andersoortige opgaven zoals infrastructuur. Provincie Limburg heeft voor het project
de Grensmaas gericht op waterveiligheid en natuur samen met de toenmalige Ministeries van Verkeer
en Waterstaat en LNV een herinrichting aangevraagd. Bij de overgang van de Landinrichtingswet naar
de Wilg heeft de provincie ervoor gekozen om deze landinrichting niet door te zetten. In Brabant is het
landinrichtingsinstrumentarium toegepast in het kader van waterveiligheid bij de ontpoldering van de
Overdiepse polder. Maar verder zijn wij geen voorbeelden tegengekomen.
De discussie over stedelijke herverkaveling wordt verder met interesse gevolgd door provincies, maar
het zijn toch vooral de gemeenten die daarbij aan zet zijn. Handicap bij inzet voor nieuwe doelen is
dat landinrichting nog steeds sterk wordt geassocieerd met landbouw. Bij andere ‘sectoren’ binnen het
provinciehuis staan de mogelijkheden die landinrichting biedt vaak niet op het netvlies. Het instrument
wordt dan ook slechts door enkele provincies opgenomen in hun omgevingsbeleid.

3.5

Concluderend

Het instrument landinrichting is onder de Wilg weinig ingezet. In de Wilg-periode zijn acht nieuwe
landinrichtingsprojecten gestart en 15projecten met herverkaveling voortgezet. Voor de nabije
toekomst hebben provincies geen concrete plannen het instrument opnieuw in te zetten.
Landinrichting wordt door veel bestuurders geassocieerd met langdurige, ingewikkelde en dure
processen. Verder schrikken zij terug voor de dwingende elementen van landinrichting. Het gebrek
aan draagvlak bij de landbouw voor inzet van het instrument draagt hieraan bij. Ook de veranderde
rol van de provincie als facilitator of partner verhoudt zich slecht tot de inzet van dwingend
instrumentarium. Verder speelt de perceptie van de aard van de inrichtingsopgaven een rol: sommige
provincies vinden landinrichting een te zwaar instrument voor de resterende inrichtingsopgaven in het
landelijk gebied. Toch willen de meeste provincies het instrument wel achter hand houden voor
opgaven in het landelijk gebied waarvoor doorzettingsmacht uiteindelijk toch nodig is. Denk hierbij
bijvoorbeeld aan opgaven waarvoor provincies verplichtingen zijn aangegaan zoals Natura 2000/PAS.

Alterra-rapport 2595

| 25

4

Werking en meerwaarde
landinrichting

4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk bespreken we de werking van het landinrichtingsinstrumentarium in de praktijk en de
meerwaarde ten opzichte van andere instrumenten voor de aanpak van meervoudige
inrichtingsopgaven. Ook gaan we in op de knelpunten die in de praktijk ontstaan bij toepassing van
het landinrichtingsinstrumentarium. We beperken ons hierbij wederom tot de werking, meerwaarde en
knelpunten van gewone landinrichting.

4.2

Werking

4.2.1

Inleiding

In deze paragraaf gaan we in op de werking van het landinrichtingsinstrumentarium in de praktijk. In
feite heeft landinrichting twee gezichten: het ‘top down’-gezicht van het dwingende instrumentarium
van de overheid en het ‘bottom up’ –gezicht van initiatief vanuit gebieden, gebiedscommissies,
wenszittingen en inspraak. De eerste twee veronderstellingen die we hier toetsen belichten deze beide
kanten van landinrichting.

4.2.2

Doorzettingsmacht

De veronderstelling die hier wordt getoetst luidt:
Landinrichting zorgt voor doorzettingsmacht bij de aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven in het
landelijk gebied via de toepassing van dwingende elementen als verplichte medewerking aan ruiling en
uitvoeren van werken, korting en onteigening.
Deze veronderstelling kan op hoofdlijnen worden bevestigd. Verplichte medewerking zorgt er voor dat
alle grond binnen een blok in principe betrokken kan worden bij de grondruil. Eigenaren zien eerder in
dat ze het ruilproces niet kunnen keren en gaan meedenken in oplossingen. Dit is een belangrijke
succesfactor voor het realiseren van onder meer agrarische structuurversterking, omdat hierdoor een
optimale verkaveling mogelijk wordt. Korting is een instrument dat kan worden ingezet om grond vrij
te spelen voor publieke doelen. Dit is vooral van belang bij de aanleg van lijnvormige elementen,
omdat hiermee meestal veel eigenaren zijn gemoeid die allemaal een klein stukje moeten inleveren.
Onteigening ter plekke kan ook binnen een landinrichting, maar wordt zelden toegepast. De
doorzettingsmacht blijkt ook uit het feit dat al kan worden begonnen met de inrichting van het
toegewezen gebied voor publieke doelen voordat het ruilplan is vastgesteld.
Duidelijk is ook dat je er met doorzettingsmacht alleen niet bent. Voorwaarde voor het kunnen
uitoefenen van doorzettingsmacht is volgens betrokkenen een lange voorbereidingstijd waarin
gebiedspartijen overtuigd raken van de noodzaak van de inzet van het instrument en mee kunnen
praten over de wijze waarop het wordt ingezet. In Schinveldse Es kwamen gebiedspartijen er
gedurende een vrijwillig proces achter dat men er op vrijwillige basis niet uitkwam terwijl er
ondertussen wel belangen werden geschaad. Verder is verplichte deelname tot op zekere hoogte een
theoretisch begrip. Het lukt provincies vaak niet om mede-overheden met grondposities over te halen
mee te doen aan een ruilproces. Men kan andere overheden natuurlijk dwingen, maar dat past niet bij
het bestuurlijk partnerschap dat provincies nastreven. Doorzettingsmacht zonder draagvlak is volgens
een deelnemer aan de gebiedenworkshop sowieso een ‘dood spoor’. Je krijgt onder dwang wel dingen
uitgevoerd, maar hoe laat je het gebied achter? Verschillende betrokkenen vrezen dat de overheid bij
een te groot beroep op doorzettingsmacht, door de verstoorde verhouding met gebiedspartijen, op

26 | Alterra–rapport 2595

langere termijn slechter af is. Voor zover het gaat om doorzetten tegenover andere overheden kan
gezegd worden dat dat zeker niet gebruikelijk is. Ook met die overheden moet men verder.

4.2.3

Draagvlak

De veronderstelling die hier wordt getoetst luidt:
Landinrichting zorgt voor draagvlak voor de aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven door de
participatie van gebiedspartijen in commissies en de wenszittingen voor grondeigenaren en
-gebruikers.
Hoewel het belang van draagvlak alom wordt onderschreven getuige de vorige paragraaf kan deze
veronderstelling niet worden bevestigd. De genoemde participatievormen schieten volgens
betrokkenen te kort voor het creëren van draagvlak in de betekenis van acceptatie van de aanpak van
de meervoudige opgave en actieve deelname aan de uitvoering. Een veel gehoorde klacht is dat
commissies het gebied onvoldoende vertegenwoordigen en teveel leunen op de expertise van DLG en
Kadaster. Bovendien zijn ten opzichte van de oude landinrichtingscommissies gebiedspartijen als LTO
over het algemeen minder sterk vertegenwoordigd ten faveure van overheden. Maar er zijn ook meer
fundamentele twijfels over de vraag of participatie via vertegenwoordiging nog wel past in een steeds
individualistischer samenleving. Dit is een van de aanleidingen van de procesvernieuwingen die zijn
doorgevoerd onder de noemer van Verkavelen voor Groei. Hier ontwikkelen de grondeigenaren zoveel
mogelijk zelf het ruilplan, waardoor proceseigenaarschap kan ontstaan (zie kader 4.1).
Betrokkenen zijn het er verder over eens dat draagvlakontwikkeling of ‘massage’ vooraf moet gaan
aan inzet van het instrument landinrichting. Het helpt daarbij als een gebiedspartij met voldoende
steun in het gebied hierbij zelf het voortouw neemt in plaats van een overheid.
Dit laat onverlet dat het grote aantal formele procedures die wettelijke landinrichting nu eenmaal met
zich meebrengt vaak moeilijk is uit te leggen aan niet-ingewijden. Dit kan leiden tot onbegrip en
frustratie, bijvoorbeeld als belanghebbenden net te laat zijn met indienen van een wens of zienswijze.
Deze ondoorzichtigheid wordt volgens een betrokken projectleider nog eens versterkt door pogingen
Wilg en RO-procedures in elkaar te schuiven of parallel te laten lopen met het oog op het verhogen
doorloopsnelheid.

Kader 4.1 Verkavelen voor Groei in Olst-Wesepe
Hoewel ontwikkeld in vrijwillige kavelruilprocessen is het principe Verkavelen voor Groei in Olst-Wesepe
succesvol toegepast in een landinrichtingsproces. Onderdelen van de interactieve werkwijze waren het
gebruik van twee ‘kamers’ tijdens de wenszitting. In de eerste kamer vond de registratie van wensen en
pacht plaats door de medewerker van het Kadaster, terwijl in de tweede kamer de eigenaren door de
voorzitter van de Uitvoeringscommissie werden uitgedaagd om over de toekomst van hun bedrijf na te
denken en werden uitgenodigd om actief deel te nemen aan het vervolgproces. Vervolgens organiseerde
de commissie in korte tijd 13 clustergesprekken waarbij de grondeigenaren zelf met de kavels gingen
puzzelen en vier inloopdagen voor meer informatie. Voordeel van deze manier van werken was volgens
betrokkenen dat gebiedskennis optimaal werd benut en dat er meer begrip is voor de uiteindelijke
toedeling. Dit uit zich overigens niet direct in een laag aantal zienswijzen. Uiteindelijk dienen
belanghebbenden 95 zienswijzen in op het ontwerp-ruilplan terwijl de Uitvoeringscommissie rekening
hield met 25 zienswijzen. De aard van de zienswijzen valt echter mee. De verwachting is dat drie jaar na
de wenszittingen de akte-passering kan plaatsvinden en een jaar later de Lijst der Geldelijke regelingen
kan worden afgerond.

Alterra-rapport 2595

| 27

4.3

Meerwaarde

4.3.1

Inleiding

Hier wordt de vraag beantwoord wat de meerwaarde is van landinrichting boven alternatieve
instrumenten voor de aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven in het landelijk gebied. Bij het
bepalen van de meerwaarde van landinrichting moeten we eerst kijken welke alternatieven er voor
handen zijn in de beleidspraktijk voor de aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven. Het
belangrijkste alternatief is een integraal, vrijwillig, gebiedsproces. Hierbij komen gebiedsactoren op
vrijwillige basis tot een (buitenwettelijk) gebiedsplan voor de verbetering van het gebied. Ter
uitvoering van het gebiedsplan kunnen diverse maatregelen worden ingezet zoals grondverwerving,
vrijwillige (planmatige) kavelruil en inrichting. Een ander alternatief voor bijvoorbeeld het realiseren
van natuur- en wateropgaven is onteigening ter plekke op basis van een inpassingplan of
bestemmingsplan eventueel gecombineerd met vrijwillige kavelruil voor landbouwstructuurversterking.
In het vervolg presenteren we twee veronderstellingen over de meerwaarde van landrichting ten
opzichte van deze alternatieven, die we vervolgens toetsen.

4.3.2

Meerwaarde ten opzichte van integrale gebiedsprocessen

De veronderstelling die hier wordt getoetst luidt:
De meerwaarde van landinrichting ten opzichte van integrale, vrijwillige gebiedsprocessen bij de
aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven bestaat uit meer zekerheid over doelbereik, realisatie van
een optimale verkaveling en de mogelijkheid meerdere verwervingsinstrumenten in te zetten.
Deze veronderstelling kan op basis van de geïnventariseerde praktijkervaringen worden bevestigd.
Voordeel van landinrichting is dat ‘aan de voorkant’ doelen en middelen van deelnemende partijen
kunnen worden vastgelegd in het inrichtingsplan. In combinatie met de al genoemde elementen van
doorzettingsmacht biedt dit meer zekerheid over het behalen van de gestelde publieke doelen en de
realisatie van een optimale verkaveling, dan bij vrijwillige gebiedsprocessen. Dit geldt vooral in
situaties waarin er weinig beleidsruimte is en publieke doelen locatie gebonden zijn.
Doorzettingsmacht alleen is hiervoor echter niet voldoende. Gedeelde urgentie, draagvlakontwikkeling
en een goede grondpositie van de overheid zijn minstens zo belangrijk, volgens betrokkenen. Hierin
verschillen landinrichtings- en buitenwettelijke gebiedsprocessen dus niet zoveel.
Het zekerstellen van doelen en middelen aan de voorkant heeft als keerzijde een gebrek aan
flexibiliteit. Het is binnen wettelijke trajecten moeilijk snel op nieuwe ontwikkelingen in te spelen door
alle procedures die doorlopen moeten worden bij planwijzigingen. Zeker bij een hoge
maatschappelijke en beleidsmatige dynamiek is dit een belangrijk nadeel. Het risico van een
neerwaartse spiraal is dan levensgroot getuige voorbeelden van landinrichtingsprocessen die keer op
keer ingehaald worden door nieuwe ontwikkelingen, waardoor het landinrichtingsproces vertraging
oploopt en het draagvlak in het gebied wordt ondermijnd (zie bijvoorbeeld Olst-Wesepe, bijlage 1 en
34

Enschede Noord ).
De mogelijkheid om meerdere grondverwervingsinstrumenten in te zetten in landinrichtingsprojecten
moet verder niet worden overschat. In de praktijk wordt nauwelijks gekozen voor het
onteigeningsinstrument. Korting is aan een maximum gebonden en wordt meestal maar beperkt
ingezet. Landinrichting Sarsven en de Banen is in dat opzicht een uitzondering (zie kader 4.2). In
plaats van korting wordt sterk ingezet op vrijwillige grondverwerving. Meestal wordt pas met het
ruilproces begonnen als een belangrijk deel van de benodigde grond voor overheidsdoelen op
vrijwillige basis is verworven (zie kader 4.2). Ook hierin verschillen landinrichtings- en buitenwettelijke
gebiedsprocessen dus niet zoveel.
34

Boonstra, F.G. en R.J. Fontein (2011) Tussen kunnen, willen en mogen. Evaluatie van de pilot bestuurlijke overdracht
gemeente Enschede. Alterra-rapport 2125, blz. 55.

28 | Alterra–rapport 2595

Een nog niet genoemd voordeel van landinrichting is de grotere rechtszekerheid voor
belanghebbenden. Er zijn standaardprocedures voor compensatie als individuele belangen worden
geschaad en standaardprocedures voor zienswijzen en beroep. In vrijwillige processen kan volgens
een betrokkene ongewenste sociale druk ontstaan. Het is immers niet de anonieme overheid die iets
afdwingt maar de buurman. Mogelijkheden voor verweer hiertegen zijn in een vrijwillig proces minder
goed geregeld.
Een laatste hier te noemen voordeel van landinrichting boven vrijwillige, planmatige kavelruil is dat
naast grondeigenaren ook grondgebruikers, met name pachters, betrokken worden. Dit draagt bij aan
een optimale verkaveling, vooral in gebieden met veel pachtrelaties.

35

Kader 4.2: Inzet korting in Sarsven en de Banen
De bestuurscommissie van landinrichtingsproject Sarsven en de Banen in Noord-Limburg maakt gebruik
van het instrument korting en toewijzing via de met korting verkregen gronden. In totaal zijn de
grondeigenaren uit het gebied met 34,6 ha gekort, overeenkomend met 3,2% van het te verkavelen
gebied. Dat is een lager percentage dan de maximale 5% die is toegestaan volgens de Wilg maar hoger
dan de meeste andere landinrichtingsprojecten. De inschatting van de commissie was echter dat deze
hectares hard nodig waren voor het realiseren van zogenaamde locatie gebonden maatregelen zoals de
aanleg van waterlopen, uitbreiding van de EHS en aanleg ecologische verbindingszones. Achteraf bleek
echter dat er in de aanloop van de vaststelling van het inrichtingsplan zoveel ruilgronden waren
verworven dat in het ruilproces de korting kon worden gecompenseerd met grond. De meeste
grondeigenaren zijn dan ook overbedeeld.

4.3.3

Meerwaarde ten opzichte van inzet RO-instrumentarium

De veronderstelling die hier wordt getoetst luidt:
De meerwaarde van landinrichting ten opzichte van onteigening en inrichting ter plekke op basis van
een inpassings- of bestemmingsplan is breder draagvlak en realisatie van meerdere gebiedsdoelen,
waaronder een optimale verkaveling.
Deze veronderstelling kon moeilijk worden getoetst omdat de meeste respondenten weinig ervaring
hebben met inzet van het onteigeningsinstrumentarium. Wel is er bij veel betrokkenen een sterke
overtuiging dat je met landinrichting het gebied beter achterlaat omdat je meteen meerdere doelen,
waaronder een optimale verkaveling, kunt meenemen terwijl onteigening voor enkelvoudige doelen
wordt ingezet met mogelijk ongewenste neveneffecten op andere functies. Toch overwegen sommige
provincies voor bijvoorbeeld de afronding van Natura 2000 gebieden, verkoop van ruilgronden
gekoppeld aan inzet van het onteigeningsinstrumentarium als verwerving ter plekke op vrijwillige
basis niet lukt. Daarvoor zijn in het algemeen wel grotere budgetten nodig dan voor herverkaveling.
Ook bij herverkaveling is grond nodig om het proces soepel te laten verlopen, maar die grond wordt
naderhand afgerekend met de verkrijgende partij. En voor het realiseren van andere functies, zoals
natuur, zijn de benodigde budgetten in herverkaveling kleiner dan bij rechtstreekse aankoop of
onteigening ter plekke, omdat bij uitruil via herverkaveling geen bedrijfsschadevergoeding hoeft te
worden betaald. Bij onteigening is dat wegens gebrek aan compensatiegrond meestal wel het geval.
Bij herverkaveling wordt bovendien precies de benodigde oppervlakte voor andere functies toegedeeld
of toegewezen, terwijl bij aankoop of onteigening meestal meer grond moet worden verworven in
verband met de terreinsituatie of omdat de resterende oppervlakte van de boer ook moet worden
aangekocht. Aankoop en onteigening moeten steeds geschieden op het terrein van de
functieverandering, daar ligt immers de nieuwe bestemming, terwijl men bij herverkaveling ook elders
verworven gronden kan inzetten en naar de nieuwe functie kan ruilen. Dit is zeker met de ruime
voorraad ruilgrond waarover de provincies sinds het Natuurpact beschikken een belangrijk voordeel.
35

In een vrijwillige kavelruil kunnen ook pachters worden betrokken, maar in de wettelijke herverkaveling hebben zij ook
een geregelde positie, via inbreng en toedeling in het ruilplan.

Alterra-rapport 2595

| 29

Tenslotte kunnen op basis van het inrichtingsplan ook alle noodzakelijke werken worden uitgevoerd,
ook voor niet-agrarische functies, hetgeen door de eigenaren moet worden gedoogd.

4.4

Knelpunten

4.4.1

Inleiding

36

In de uitvoeringpraktijk zijn we diverse knelpunten tegengekomen bij de inzet van het
landinrichtingsinstrumentarium. In deze paragraaf bespreken wij vooral de knelpunten die
voortvloeien uit de regeling in de wet, zoals die in de praktijk worden gevoeld.

4.4.2

Schorsende werking beroep

Een probleem met het wettelijk instrumentarium, dat in de praktijk wordt gevoeld, is de schorsende
werking van het cassatieberoep. Cassatieberoep betreft meestal één of twee zaken en raakt meestal
een zeer beperkte oppervlakte. Desalniettemin kan er geen aktepassering plaatsvinden vanwege de
schorsende werking. De vertraging die hieruit voortvloeit loopt snel op naar een jaar en komt de
rechtszekerheid niet ten goede. Meestal gaat men in het kader van besluit tijdelijk gebruik al naar de
nieuwe kavel (kavelovergang), uitgezonderd de kavels die onderworpen zijn aan het cassatieberoep,
terwijl de juridische situatie daarop niet wordt aangepast (de inbreng blijft nog juridisch eigendom).
Men zou artikel 72, eerste lid, onder c, kunnen schrappen, maar dat zou betekenen dat een ruilplan in
werking treedt, terwijl nog niet zeker is dat de situatie ook zo blijft. Een rechterlijke beslissing over
een beroep van een belanghebbende heeft, tenzij het beroep ongegrond wordt verklaard, immers ook
gevolgen voor andere belanghebbenden.

4.4.3

Nihil inbreng

Onduidelijkheden bestaan er ten aanzien van de uitruilbaarheid tegen nihil inbreng (art. 8 Bilg), dat
wil zeggen dat voor deze inbreng geen vervangende grond wordt toegedeeld en dat tegenover een
toedeling geen inbreng hoeft te staan. In de eerste plaats is niet duidelijk of deze inbreng meetelt bij
het kortingspercentage op de inbreng van maximaal 5%; ook is niet duidelijk of deze inbreng in geld
moet worden gecompenseerd bij de lijst geldelijke regelingen. In de praktijk lijkt dat laatste wel te
gebeuren als de belanghebbende stelt schade te lijden. Het systeem van de wet brengt mee dat ‘nihil’
betrekking heeft op de oppervlakte en niet op de waarde. Dat moet betekenen dat de inbreng niet
meetelt bij de korting (die immers ook over de oppervlakte gaat) en wel moet worden verrekend in de
waarde. Een en ander zou in de regeling kunnen worden verduidelijkt. Ook de afwijkingsbevoegdheid
voor GS (art. 8, eerste lid Bilg) kan in dit verband worden heroverwogen, met name het feit dat
daartegen slechts beperkt rechtsbescherming open staat.

4.4.4

37

Wijziging blokgrens

Tijdens de opstelling van het ruilplan kan blijken dat een blokgrenswijziging nodig is. Dit kan in de
praktijk leiden tot vertraging omdat dan ook andere belanghebbenden de gelegenheid krijgen de
blokgrens aan te vechten. In Olst-Wesepe leidde dit bij de Uitvoeringscommissie tot de behoefte aan
een mogelijkheid in de wet om de blokgrens eenvoudiger en sneller te kunnen wijzigen. Eenvoudiger
dan art. 44 Wilg het regelt kan het echter niet. Het is een eenvoudig besluit, waarvoor het
inrichtingsplan niet hoeft te worden gewijzigd.

36

Zie over dit onderwerp met name: Haan, P. de en L. van der Sluijs (2003). Planmatige kavelruil en herverkaveling nieuwe
stijl: naar een versnelde uitvoering van de ecologische hoofdstructuur, Agrarisch Recht 2003, blz. 2 e.v.
37
Men kan beroep instellen tegen het ruilplan, maar de rechter past slechts een marginale toetsing toe op basis van de
redelijkheid en billijkheid.

30 | Alterra–rapport 2595

4.4.5

Afstemming ruimtelijke ordening

Afstemming met ruimtelijke ordening leidt soms tot vertraging. Het gaat hierbij om doorwerking van
landinrichtingsplannen in het bestemmingsplan en om problemen met vergunningverlening. Hier
wreekt zich dat de Wilg geen concrete afstemmingsregelingen kent. In de praktijk worden hiervoor
vaak wel procesmatige oplossingen gevonden. Bijvoorbeeld door de gemeente nauw te betrekken bij
het ruilproces en procedures zoveel mogelijk samen op te laten lopen.

4.5

Concluderend

Landinrichting zorgt voor doorzettingsmacht bij de aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven door
de toepassing van elementen als verplichte medewerking aan ruiling, de uitvoering van werken op
basis van het inrichtingsplan zonder dat de grond in eigendom is en korting. Hiermee is er een grote
zekerheid op het bereiken van publieke doelen. Dit is tevens een belangrijke meerwaarde ten opzichte
van vrijwillige gebiedsprocessen. Andere voordelen van landinrichting boven vrijwillige
gebiedsprocessen zijn realisatie van een optimale verkaveling en meer rechtszekerheid voor
belanghebbenden in te zetten. Doorzettingsmacht alleen is echter niet voldoende. Effectieve inzet van
het instrument vraagt om draagvlak in het gebied. Traditionele vormen van participatie zoals
deelname van gebiedspartijen in commissies en wenszittingen voor grondeigenaren en –gebruikers
zijn hiervoor niet voldoende. Procesvernieuwingen waarbij grondeigenaren zoveel mogelijk zelf het
ruilplan ontwikkelen, bieden goede aanknopingspunten voor het vergroten van proceseigenaarschap in
landinrichtingen. De meerwaarde van landinrichting ten opzichte van onteigening en inrichting ter
plekke op basis van een inpassings- of bestemmingsplan is de mogelijkheid om meerdere
gebiedsdoelen te realiseren. Hiermee worden bovendien geen kosten voor de overdracht van grond
gemaakt, er hoeven geen (bedrijfs)schadevergoedingen te worden uitgekeerd en grond die elders is
verworven kan worden ingezet voor de ruil naar de nieuwe gebiedsfuncties. Knelpunten bij de inzet
van instrument zijn er ook. Ons beperkend tot de inhoud van het instrument gaat het hierbij om de
schorsende werking van het beroep wat vertraging oplevert, de onduidelijkheid over nihil inbreng, de
vertraging die kan ontstaan door wijziging van de blokgrens en de soms moeizame afstemming met
de ruimtelijke ordening.

Alterra-rapport 2595

| 31

5

Effecten van vernieuwingen in Wilg

5.1

Inleiding

In paragraaf 1.3 is in hoofdlijnen de achtergrond geschetst van de totstandkoming van de Wilg en wat
daarmee werd beoogd. In dit hoofdstuk gaan wij nader in op de wijzigingen, aanpassingen en
vernieuwingen die in de Wilg zijn doorgevoerd ten opzichte van de Landinrichtingswet en hun effecten.
Hierbij komen ook eventuele ongewenste neveneffecten van de wijzigingen aan bod. We beperken ons
bij deze toetsing verder tot de belangrijkste wijzigingen in de Wilg ten opzichte van de
Landinrichtingswet. Er zijn ook kleinere wijzigingen waarvan op voorhand kan worden vastgesteld dat
ze geen grote gevolgen hebben op de landinrichtingspraktijk. Zo is het landinrichtingsprogramma

38

verdwenen, maar dat werd in de praktijk eigenlijk al nooit toegepast, zodat van de in de wet voorziene
gefaseerde voorbereiding geen sprake is geweest. Ook is het plan van tijdelijk gebruik

39

afgeschaft;

tijdelijk gebruik geschiedt nu op basis van daartoe strekkende afzonderlijke besluiten (art. 45 Wilg).
En het begrenzingenplan

41

40

bestaat niet meer; de grondslag voor de toewijzing van gronden is nu

opgenomen in het inrichtingsplan zelf. Deze wijzigingen hebben vooral een cosmetisch karakter, we
gaan hier dus niet verder op in.

5.2

Vereenvoudiging, versnelling en verbreding

5.2.1

Inleiding

De veronderstelling die hier wordt getoetst luidt:
Door aanpassingen van het LI-landinrichtingsinstrumentarium in de Wilg is landinrichting eenvoudiger,
sneller en flexibeler geworden en wordt het voor bredere doeleinden toegepast.
De aanpassingen die hier worden besproken betreffen de volgende onderwerpen: het vervallen van
verschillende vormen van landinrichting, de initiatieffase, de samenvoeging van de lijst van
rechthebbenden en het plan van toedeling in het ruilplan, ruilen op basis van oppervlakte, het
vervallen van de landinrichtingscommissie, het systeem van rechtsbescherming, de kavelruil, het
vervallen van de landinrichtingsrente en de inbezitstelling .

5.2.2

Het vervallen van verschillende vormen van landinrichting

Onder de Landinrichtingswet werden, naast de ruilverkaveling bij overeenkomst, drie vormen van
landinrichting onderscheiden: de ruilverkaveling, de herinrichting en de aanpassingsinrichting. De
aanpassingsinrichting heeft een opvolger gekregen in de ‘landinrichting in verband met infrastructurele
voorzieningen’. De ruilverkaveling, die een overwegend agrarisch karakter had, is vervallen. De
38

Artikel 33 e.v. Liw.
Art. 189 Liw.
40
Veel van deze wijzigingen vloeiden voort uit de wens tot vereenvoudiging en versnelling. Voor een groot deel is dat
slechts cosmetisch: een programma dat toch al niet werd toegepast; een begrenzingenplan dat geen grote betekenis had.
Het werk wordt er ook materieel niet anders van; bijvoorbeeld: hoewel geen plan van tijdelijk gebruik wordt gemaakt zal
men toch eerst een overzicht moeten hebben van de wensen voor tijdelijk gebruik, bijvoorbeeld met het oog op de
toekomstige toedeling of met het oog op schadebeperking. Overigens betogen Zevenbergen en Van Rij (2005) dat het
nemen van afzonderlijke besluiten met daaraan gekoppeld een openbare voorbereidingsprocedure en
administratiefrechtelijke rechtsbescherming tot aanzienlijk langere procedures zou kunnen gaan leiden, zie Zevenbergen,
J.A. en H.E. van Rij (2005) Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning, Agrarisch Recht
2005, blz. 684. Dit effect hebben wij niet kunnen vaststellen.
41
Art. 131 Liw.
39

32 | Alterra–rapport 2595

achtergrond daarvan is dat het onderscheid tussen landelijke gebieden met een zuivere agrarische
productiefunctie en landelijke gebieden met een meer functioneel karakter is vervaagd. De agrarische
productiefunctie raakt in toenemende mate verweven met andere economische activiteiten en functies
van het landelijk gebied. Daarmee werd het onverenigbaar geacht dat de wet aan het strikte
onderscheid tussen agrarische en andere landelijke gebieden nog belangrijke gevolgen verbindt. 42 Het
vervallen van de ruilverkaveling als aparte categorie brengt vereenvoudiging en flexibilisering met zich
mee. Hetzelfde instrument (landinrichting) kan nu voor uiteenlopende opgaven worden ingezet. Met
de ruilverkaveling is ook de bijbehorende stemming onder eigenaren vervallen omdat besluitvorming
over landinrichtingsprojecten waar allerlei belangen naast de agrarische betrokken zijn, niet kan
worden overgelaten aan grondeigenaren. Dit is een vereenvoudiging en versnelling omdat de
bijbehorende procedure niet hoeft te worden doorlopen. De procedure voor de stemming kon al snel
enkele maanden in beslag nemen.

5.2.3

De initiatieffase vervalt

De Landinrichtingswet kende de mogelijkheid om een ‘verzoek om landinrichting in voorbereiding te
nemen’ in te dienen bij de minister. 43 Op dat verzoek werd een zienswijze geformuleerd door de
minister, na tussenkomst van de Centrale Landinrichtingscommissie. 44 Het verzoek en de zienswijze
moesten, om te resulteren in een project, worden overgenomen door de provincie, namelijk bij het
doen van voorstellen voor het voorbereidingsschema. 45 De, hier kort aangeduide, initiatieffase kon
vervallen omdat steeds minder belanghebbenden, zoals landbouworganisaties, zo’n verzoek indienden
en bovendien omdat een eventueel verzoek ook zonder wettelijke regeling in behandeling kan worden
genomen. Het wegvallen van de betrokkenheid van de rijksoverheid maakte de zienswijze ook
overbodig, aldus de Memorie van Toelichting. 46 Dit is een vereenvoudiging ten opzichte van de oude
Landinrichtingswet.

5.2.4

Lijst van rechthebbenden en plan van toedeling samen in ruilplan

Onder de Landinrichtingswet vonden inbreng en toedeling plaats via twee afzonderlijke besluiten: de
lijst van rechthebbenden 47 (en registratie van pacht 48) en het plan van toedeling. 49 Daarvoor waren
dus ook twee procedures nodig. Het was ook in de Landinrichtingswet mogelijk om de lijst van
rechthebbenden, het register van schattingsuitkomsten en het plan van toedeling gelijktijdig op te
maken en ter inzage te leggen (art. 205 Liw), maar destijds was dat niet de standaard werkwijze. In
de Reconstructiewet en ook in de Wilg is ervoor gekozen om de lijst van rechthebbenden en het plan
van toedeling samen te voegen in het ruilplan. 50 Dit kan leiden tot een vereenvoudiging en een
versnelling van minimaal zes weken, met name doordat maar één procedure behoeft te worden
gevolgd. Dat wil niet zeggen dat steeds een versnelling wordt bereikt: het blijft nog steeds
noodzakelijk om de inbreng eerst vast te stellen en daarna pas de toedeling. Zolang over de inbreng
nog geen duidelijkheid is, blijft de toedeling in de lucht hangen. Men kan bijvoorbeeld beroep instellen
tegen het ruilplan, omdat men het niet eens is met de lijst van rechthebbenden. Als het beroep
gegrond wordt verklaard, zal vervolgens ook het plan van toedeling weer moeten worden aangepast.
Uiteraard kan dan ook de lijst geldelijke regelingen niet ter inzage worden gelegd, aangezien deze
moet zijn gebaseerd op een onherroepelijk ruilplan. Dat geldt zelfs bij gelijktijdige terinzagelegging
van ruilplan en lijst geldelijke regelingen, wanneer daarbij zienswijzen tegen het ruilplan zijn
ingediend. 51

42

MvT Wilg, blz. 54.
Artikel 23 e.v. Liw.
44
Ook de CLC is verdwenen. Dat gebeurde al feitelijk vooruitlopend op het vervangen van de Liw door de Wilg via een
mandaatsconstructie.
45
Artikel 19 Liw.
46
Kamerstukken II, 2005/06, 30509, nr. 3, blz. 50.
47
Art. 161 Liw.
48
Art. 151 Liw.
49
Art. 195 e.v. Liw.
50
Art. 48 Wilg.
51
Art. 83 Wilg.
43

Alterra-rapport 2595

| 33

Al met al heeft het wel voordelen om inbreng en toedeling in een enkel besluit op te nemen: er is
maar éénjuridische procedure nodig en geen twee. Toch moet de versnelling die daaruit voortvloeit
niet worden overschat. 52

5.2.5

Ruilen op basis van oppervlakte

Onder de Landinrichtingswet was de maatstaf voor de relatie tussen inbreng en toedeling de waarde
van het onroerend goed. Na de vaststelling van een stelsel van classificatie volgde een eerste
schatting waarbij de gronden werden ingedeeld in waardeklassen. De waarden daarin gaven de
verhouding tussen de gronden weer. In de Wilg is overgeschakeld op de oppervlakte als maatstaf. 53 In
de Memorie van Toelichting werd er op gewezen dat de agrarische en economische waarde van de
grond door ontwikkelingen in de landbouwkundige praktijk steeds minder bepaald wordt door
bodemkundige factoren, terwijl aan de oppervlakte gerelateerde factoren (zoals bijvoorbeeld
melkquota) aan belang hebben gewonnen. 54 Met deze ruilgrondslag kon het stelsel van classificatie en
de eerste schatting vervallen, wat een vereenvoudiging kon opleveren. 55
Maar dat wil niet zeggen dat de waarde onbelangrijk is geworden. Elke grondeigenaar zal de
bodemkundige factoren zeer belangrijk vinden. Via een andere weg zijn deze factoren in het ruilproces
onder de Wilg ook meegenomen. Artikel 52, derde lid, bepaalt dat aan iedere eigenaar een recht
wordt toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken van “gelijke hoedanigheid en
gebruiksbestemming”. Onder de Landinrichtingswet moest men daarbij vooral denken aan de
geschiktheid van grond voor de verschillende vormen van land- en tuinbouw. 56 Onder de Wilg is er
een uitvoerige invulling van deze begrippen opgenomen in de Regeling inrichting landelijk gebied (art.
15 e.v.). De hoedanigheid van gronden wordt bepaald aan de hand van bodem- en
grondwaterkaarten, de bodemgeschiktheid per gebruiksbestemming op basis van (agrarische)
bodemkenmerken, zoals ontwatering, stevigheid, stuifgevoeligheid etc. Zo is de waarde van de grond
via de achterkant toch weer van belang voor het ruilproces. Eigenlijk is het ruilen daardoor juist
moeilijker geworden in plaats van gemakkelijker. Men moet zich nu immers baseren op de
oppervlakte, maar kan toch ook niet om de waarde van de grond heen. Konden onder het oude
systeem gronden van verschillende waarde zonder problemen (uiteraard met verrekening) worden
geruild, onder de Wilg dient daarvoor strikt genomen een speciale motivatie te worden verstrekt. Van
een toedeling met dezelfde hoedanigheid en gebruiksbestemmming, kan immers alleen in “het belang
van de landinrichting” van worden afgeweken.
In de praktijk kan men met het systeem van ruilen op basis van oppervlakte uit de voeten. Gronden
worden veelal geruild binnen dezelfde waardeklassen 57 en als er al waardeverschillen zijn worden deze
verrekend op basis van een per waardeklasse vastgestelde representatieve agrarische
verkeerswaarde 58 via de lijst geldelijke regelingen. 59 De wijzigingen in het systeem hebben vooralsnog
niet tot meer procedures en daarmee vertraging geleid. 60 Toch zijn procedures voortkomend uit het
ontbreken van een sterke wettelijke basis voor de wijze waarop met waardeverschillen wordt
omgegaan niet denkbeeldig. Wat bijvoorbeeld in het geval een inbrenger precies dezelfde oppervlakte
terug ontvangt, de toedeling ook binnen de ‘ruilklasse’ blijft, maar toch van mening is dat er een

52

Zie hierover uitvoerig: Groot Nibbeling. J.A. en J.A. Zevenbergen (2001) Rechtsbescherming bij de herverkaveling in de
Reconstructiewet concentratiegebieden; het paard achter de wagen, Agrarisch Recht 2001, blz. 217 e.v.
53
In de Reconstructiewet concentratiegebieden was dat al eerder gebeurd.
54
MvT Wilg, blz. 61.
55
MvT Wilg, blz. 61.
56
Zie Haan, P. de (1988) Onroerend-goedrecht, deel c, Landinrichting, blz. 208. Voorbeeld: een veehouder moet bij
voorkeur grond geschikt voor grasland toegedeeld krijgen.
57
Art. 20 Rilg. Naar de vorm gaat het niet om ‘waardeklassen’, maar om uitruilbaarheidsklassen.
58
Art. 2 Bilg.
59
Zie voor kritiek op dit systeem: Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied, Agrarisch Recht 2006, blz. 478 e.v.
Voorts: Zevenbergen J.A. en H.E. van Rij (2005) Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste
verkenning, Agrarisch Recht 2005, blz. 676 e.v. die een regeling in de wet zelf bepleiten. Op zich is het ook wel
merkwaardig dat artikel 61 Wilg wel bepaalt dat verschillen in oppervlakte in geld moeten worden verrekend, maar niet
verschillen in waarde.
60
Zie Advies, blz. 495.

34 | Alterra–rapport 2595

verschil in waarde is? Deze belanghebbende zal zich beroepen op eigendomsontneming en een
schadeloosstelling eisen. De wet voorziet daar thans niet in.

61

Onder de werking van de Landinrichtingswet kon dat ook voorkomen. In het op basis van die wet
opgestelde stelsel van classificatie werden echter veel meer waardeklassen opgesteld en bovendien
stond de zaak vast als het register van schattingsuitkomsten onherroepelijk was. 62 Bij de toedeling
kon daar niet meer op worden teruggekomen. Tegen het stelsel van classificatie als zodanig stond ook
maar beperkt rechtsbescherming open, via het register van schattingsuitkomsten. 63 Daarmee was er
een wettelijke grondslag voor ruilen op basis van waarde, ook al ging het dan slechts om ruilwaarde
en was er sprake van een zekere bandbreedte binnen de waardeklassen.
Het uitruilen op basis van oppervlakte heeft, het geheel overziend, niet tot een vereenvoudiging en
versnelling geleid. De wijziging brengt zelfs het risico van vertraging met zich mee omdat de huidige
wijze waarop met waardeverschillen wordt omgegaan een wettelijk basis ontbeert en aanleiding kan
zijn voor procedures.

5.2.6

Geen landinrichtingscommissie meer

De landinrichtingscommissies zijn bij de inwerkingtreding van de Wilg verdwenen uit de wettelijke
regeling. Provincies hebben hierdoor grotere vrijheid gekregen in de wijze waarop zij
landinrichtingsprocessen organiseren. Zij kunnen commissies instellen op basis van de Provinciewet en
doen dat ook in ruime mate, zowel in de voorbereidingsfase als in de uitvoeringsfase. De commissies
in de voorbereidingsfase hebben meestal een adviserende rol; zij adviseren over het inrichtingsplan.
Voor de organisatie van de uitvoering kiezen de verschillende colleges van GS overal voor delegatie
van bevoegdheden aan een bestuurscommissie. Welke bevoegdheden GS precies delegeren aan deze
commissies verschilt van geval tot geval. De organisatievorm is met het vervallen van de
landinrichtingscommissies dus flexibeler geworden.

5.2.7

Systeem rechtsbescherming

De rechter-commissaris is in de Wilg vervallen. De rechter-commissaris had als taak te bemiddelen
tussen commissie en belanghebbenden. Bovendien is de commissie niet langer verplicht eerst
overeenstemming te bereiken met indieners van zienswijzen tegen het ontwerp-ruilplan. De
commissie neemt nu op basis van zienswijzen een al dat niet gewijzigd besluit en als indieners het
daar niet mee eens zijn kunnen ze direct in beroep bij de rechtbank. In de praktijk wordt de rechtercommissaris wel eens gemist omdat de rechter-commissaris ervoor zorgde dat slechts een gering
percentage van de bezwaren tegen het ontwerp- ruilplan ook werkelijk voor de rechter kwam en tot
vertraging kon leiden. 64 Sommige rechtbanken volgen echter een werkwijze die er op lijkt: zij wijzen
een rechter aan die de aangebrachte zaken in een enkelvoudige kamer kan beslissen. Een comparitie
maakt onderdeel uit van de procedure. Komt die ene rechter er niet uit, dan kan verwezen worden
naar de meervoudige kamer. Er is wel een verschil met de oude gang van zaken: de rechtercommissaris had uitdrukkelijk een bemiddelende rol en moest trachten overeenstemming te
bereiken. 65 De rechter-commissaris kon geen rechterlijke beslissingen nemen en dat is in een
enkelvoudige kamer anders. Dat maakt het proces en de interactie daarin ook verschillend. Anderen
stellen de rechter-commissaris niet te missen. Een goede behandeling van de ingebrachte zienswijzen
door de commissie kan al veel bezwaren wegnemen en de beschreven werkwijze van sommige
rechtbanken leidt vervolgens niet tot speciale problemen.
61

Weliswaar kan de belanghebbende altijd een schadeloosstelling vragen bij de lijst geldelijke regelingen, maar de wet
voorziet ook dan niet in een grondslag. Dat zou dan wellicht onrechtmatige daad moeten zijn. In de praktijk wordt zo’n
schadeloosstelling steeds opgenomen in de lijst geldelijke regelingen.
62
Artikel 169 Landinrichtingswet. Op grond van de Wilg kunnen overigens ook wel meer dan drie waardeklassen worden
gemaakt (art. 20 Rilg).
63
Alleen voor zover het stelsel tot willekeurige en onredelijke schattingen zou leiden. Zie HR 22 juni 1988, NJ 1988, nr. 929
en Rechtbank Almelo, 6 februari 1991, Rvkb 77.
64
Zevenbergen noemt 6%.
65
Zie bijvoorbeeld art. 176 Landinrichtingswet.

Alterra-rapport 2595

| 35

Het wegvallen van de rechtercommissaris en de verplichting van de commissie om overeenstemming
te bereiken met indieners van zienswijzen hebben geleid tot vereenvoudiging van de procedure van
zienswijze en beroep tegen het ruilplan. Of dit ook leidt tot versnelling is de vraag: de behoefte om
het aantal beroepen te minimaliseren blijft bestaan maar wordt nu gedeeltelijk anders opgepakt.

5.2.8

Landinrichtingsrente vervalt

Onder de Landinrichtingswet werden de kosten van projecten (voor zover die voor rekening van de
eigenaren kwamen) en de kosten van kleine overbedelingen voorgefinancierd door de overheid, door
middel van de landinrichtingsrenten. Eigenaren die onder de Wilg moeten betalen zullen financiering
elders moeten vinden. Of dit uit vereenvoudigingsmotieven is ingegeven is de vraag. In de
wetsgeschiedenis is hier weinig over gezegd. De memorie van toelichting van de Reconstructiewet
concentratiegebieden, de voorloper van de Wilg, stelt slechts dat het beheer van langjarige
geldstromen het rijk voor aanmerkelijke administratieve lasten stelt; een doelmatigheidsoverweging
daarom en geen vereenvoudigingsmotief. Neveneffect van het vervallen van de landinrichtingsrente is
dat eigenaren zelf op zoek moeten naar voorfinanciering van hun kosten; dit kan problemen
opleveren. Ook voor provincies is het invorderen van de kosten in éénkeer niet onproblematisch. Deze
kosten worden bij aanslag opgelegd aan de eigenaar. Aangezien er al geruime tijd verstreken kan zijn
tussen het plan van toedeling en de aanslag kan de eigenaar wel uit het zicht verdwenen zijn en zal de
fiscus er achteraan moeten. De landinrichtingsrente rustte onder de Landinrichtingswet als zakelijke
last op de grond en die bleef daar op liggen, ook al veranderde de eigenaar. Welke grote
administratieve lasten daar nu precies mee gemoeid waren is ons niet duidelijk, wel is duidelijk dat de
invordering geen grote problemen opleverde. Aangezien sommige betrokkenen verwachten dat de
betalingen van de bijdrage van grondeigenaren aan de landinrichting een probleem is dat zich
binnenkort aandient als de eerste landinrichtingen onder de Wilg worden afgerekend, valt het te
overwegen om ten aanzien van het (ineens) te betalen bedrag eenzelfde constructie in de wet op te
nemen, namelijk als zakelijke last voor het hele bedrag op de toegedeelde percelen.

5.2.9

Inbezitstelling

De artikelen 204 en 209 van de Landinrichtingswet zijn met de inwerkingtreding van de Wilg
verdwenen, overigens zonder nadere onderbouwing. Op grond van deze bevoegdheden kon een
rechthebbende op een onroerende zaak via een bevelschrift van de rechter-commissaris “desnoods
door middel van de sterke arm” in de macht daarvan gesteld worden. Artikel 209 had betrekking op
de situatie na het passeren van de akte van toedeling terwijl Artikel 204 Liw betrekking had op de
situatie na het plan van toedeling, maar voor het passeren van de akte. We betwijfelen of het
afschaffen van deze bevoegdheden een vereenvoudiging met zich heeft gebracht. Het kan zelfs zijn
dat het afschaffen van artikel 204 het proces vertraagt. Om enige snelheid te maken en bijvoorbeeld
om subsidies binnen te halen of schade te beperken, kon de landinrichtingscommissie besluiten de
feitelijke grondruilen al te doen plaatsvinden, ook al was er nog geen eigendomsgrondslag. Artikel 204
werd dan ook zeer regelmatig toegepast. Deze inbezitstelling bij voorraad wordt in de praktijk nu
gemist. Voor artikel 209 geldt dat minder. Het een eenvoudige procedure en werd daarom wel
toegepast, maar de betrokkene heeft op dat moment zelf ook rechtsmiddelen als een
ontruimingsvordering.

5.2.10

Concluderend

Deze veronderstelling kan niet over de hele linie worden bevestigd. Het landinrichtingsinstrumentarium oogt, vooral door het opruimen van toch al in onbruik geraakte instrumenten zoals
het landinrichtingsprogramma, wel eenvoudiger, maar tot een versnelling leiden de wijzigingen niet
zonder meer. Het samenvoegen van lijst van rechthebbenden en plan van toedeling in het ruilplan
bespaart een procedure, maar levert niet minder werk op. Ook het ruilen op basis van oppervlakte in
plaats van waarde, lijkt slechts optisch een vereenvoudiging op te leveren. Wel heeft het verdwijnen
van het voorbereidingsschema en de rijksrol een substantiële versnelling van de beginfase van
landinrichtingen opgeleverd. Versnelling van de uitvoering van projecten kan vooral optreden door een
andere bestuurlijke en operationele aanpak, ofwel het proces. Of de wijzigingen ook een verbreding
van de toepassing hebben veroorzaakt hebben we niet kunnen vaststellen. In principe liet het

36 | Alterra–rapport 2595

instrumentarium uit de oude Landinrichtingswet ook een brede toepassing toe. Voor welke opgaven
het instrumentarium wordt ingezet heeft behalve met het instrumentarium zelf vooral te maken met
bestuurlijke overtuigingen en draagvlak (zie ook 3.3).

5.3

Provinciale regie

5.3.1

Inleiding

De veronderstelling die hier wordt getoetst luidt:
De volledige decentralisatie van de bevoegdheden voor inzet van landinrichting naar provincies in de
Wilg draagt bij aan versterking van de regierol van de provincies in het beleid voor het landelijk
gebied.
De wijziging in de Wilg die hier wordt besproken is het verdwijnen van de rijksbetrokkenheid bij de
inzet van landinrichtingsinstrumentarium.

5.3.2

Betrokkenheid van het rijk

De rijksoverheid was in de Landinrichtingswet belast met het ruimtelijk sectorbeleid (Structuurschema
landinrichting), met de programmering van de uitvoering (Voorbereidingsschema landinrichting), maar
ook bij concrete projecten in de vorm van een zienswijze op een verzoek om landinrichting in
voorbereiding te nemen en de zeggenschap over de financiële paragraaf in het landinrichtingsplan. In
de Wilg is de landinrichting gedecentraliseerd , speelt de rijksoverheid geen rol meer en liggen de
bevoegdheden voor inzet van landinrichting volledig bij de provincies. Of dit heeft bijgedragen aan de
daadwerkelijk versterking van de regierol van provincies in het beleid voor het landelijk gebied is de
vraag. Er zijn tot nu toe immers slechts vijf provincies die in de Wilg-periode nieuwe landinrichtingen,
met wettelijke herverkaveling zijn gestart (zie 3.1). Veel belangrijker voor de versterking van de
regierol zijn de decentralisatie van rijksbudgetten, eerst via het ILG

66

en sinds het Bestuursakkoord

Natuur naar het Provinciefonds. Dit laat onverlet dat het feit dat veel provincies het landinrichtingsinstrumentarium ‘achter de hand houden’ druk kan zetten om tot resultaten te komen in vrijwillige
gebiedsprocessen.

5.3.3

Concluderend

Deze veronderstelling kan worden bevestigd, maar is ook tamelijk vanzelfsprekend. Overigens zal het
hier meer gaan over de decentralisatie van budgetten (ILG en verder) dan over decentralisatie van
landinrichting. Daar komt bij dat weinig provincies het landinrichtingsinstrumentarium daadwerkelijk
hebben ingezet in de Wilg-periode. Wel kan de mogelijkheid tot inzetten bijdragen aan versterking van
de provinciale regierol in gebiedsprocessen.

66

Boonstra, F.G. , L.A.E. Vullings, C. Kwakernaak, R.J. Fontein, W. Kuindersma, C.M. Goossen, M.E. Sanders, E.A. van der
Grift, D.A. Kamphorst, G.W.W. Wamelink, 2012. Terugblik op het ILG. Kwalitatieve evaluatie van het Investeringsbudget
Landelijk Gebied, Wageningen, Alterra, Alterra-rapport 2371.

Alterra-rapport 2595

| 37

5.4

Relatie ruimtelijke ordening

5.4.1

Inleiding

De veronderstelling die hier wordt getoetst luidt:
De vernieuwingen in de Wilg (en de Wro) dragen bij aan een soepele afstemming tussen landinrichting
en ruimtelijke ordening.
In feite heeft de Wilg ten opzichte van de Landinrichtingswet geen nieuwe coördinatie instrumenten
opgeleverd. Daar is destijds wel voor gepleit.

67

Men kan zelfs stellen dat de Wilg minder te bieden

heeft: in de Landinrichtingswet moest het plan nog getoetst worden aan het streekplan,

68

in de Wilg

treffen we dit niet meer aan. Ook de afstemmingsfiguur in de Reconstructiewet concentratiegebieden
is niet overgenomen.

5.4.2

69

Afstemming ruimtelijke ordening

In principe is er een nauwe relatie tussen landinrichting en het geven van bestemmingen in het kader
van de ruimtelijke ordening. Worden in de ruimtelijke ordening de functies van een gebied bepaald, de
landinrichting is gericht op de daadwerkelijke realisatie van bestemmingen. Andersom dient een
landinrichtingsproject, om uitgevoerd te kunnen worden, in ruimtelijke plannen toegelaten te zijn. Dat
geldt niet voor de herverkaveling (die zonder ruimtelijke ingrepen kan worden doorgevoerd) maar wel
voor werken en werkzaamheden. In artikel 16 van de Wilg is op doelstellingenniveau dan ook een
relatie gelegd tussen ruimtelijke ordening en landinrichting. Er is echter geen wettelijke regeling voor
afstemming. 70 In de memorie van Toelichting bij de Wilg wordt gesteld dat de feitelijke coördinatie via
goed bestuurlijk overleg tot stand zou moeten komen. De Wilg regelt qua afstemming op de
ruimtelijke ordening strikt genomen, zoals gezegd, nog minder dan de Landinrichtingswet, nu in die
laatste wet de verhouding tot het streekplan nog was geregeld.
Wij concluderen dat de vernieuwingen op dit punt minimaal zijn en niet tot zichtbare verbeteringen in
de afstemming hebben geleid. Er is lang niet altijd beleidsmatige coherentie tussen bestemming,
inrichting en beheer. Regelmatig treedt vertraging op in de uitvoering omdat bestemmingsplannen
niet zijn aangepast. 71 Anderzijds worden in de praktijk, zoals gezegd, ook procesmatige oplossingen
gevonden bijvoorbeeld door van meet af aan nauw samen te werken met betrokken gemeenten.
In wetenschap en praktijk worden wel meer dwingende coördinatie-instrumenten bepleit. Daarbij
wordt vooral gedacht aan directe planologische doorwerking van sectorale of multisectorale besluiten.
De Tracéwet is een voorbeeld van het eerste, 72 de Reconstructiewet concentratiegebieden van het
tweede. In de Reconstructiewet (thans vervallen) was geregeld dat het reconstructieplan gold als een
wijziging van de provinciale structuurvisie (art. 16, tweede lid Reconstructiewet) en kon worden
aangemerkt als voorbereidingsbesluit of omgevingsvergunning (art. 27), daarmee het
bestemmingsplan opzij zettend. Dit artikel moest wel apart van toepassing worden verklaard door
provinciale staten in het reconstructieplan, hetgeen maar in beperkte mate is gebeurd.

67

Zie Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied, Agrarisch Recht 2006, blz. 478 e.v.
Vgl. art. 41 Liw.
69
Art. 27 Reconstructiewet.
70
Zie ook: Leenen, H.J. en J.W. van Zundert (2013) Coördinatie landinrichting en ruimtelijke ordening, Bouwrecht 2013,
blz. 853 e.v.
71
Agrarisch Recht. 2006, blz. 478 e.v.
72
Zie art. 13, Tracéwet, waarin trouwens niet alleen wordt voorzien in een planologische titel voor het tracébesluit, maar
ook in afstemming op bijvoorbeeld de Natuurbeschermingswet.
68

38 | Alterra–rapport 2595

5.4.3

Concluderend

Afstemming was en is mogelijk, de Wilg heeft hier weinig aan veranderd. In de praktijk hangt
afstemming veelal af van de mate van samenwerking tussen commissies en gemeenten. Vertraging in
landinrichtingsprocessen door gebrek aan afstemming is daarmee niet uitgesloten.

Alterra-rapport 2595

| 39

6

Conclusies en aanbevelingen

6.1

Inleiding

In dit laatste hoofdstuk trekken we conclusies uit het voorgaande. Deze betreffen achtereenvolgens de
inzet en werking van het landinrichtingsinstrumentarium, de meerwaarde van landinrichting boven
andere instrumenten voor het realiseren van doelen in het landelijk gebied en de effecten van
wijzigingen in de Wilg ten opzichte van de Landinrichtingswet. Duidelijk wordt dat landinrichting een
juridisch uiterst geavanceerd instrument is dat ingezet kan worden voor uiteenlopende
inrichtingsopgaven in het landelijk gebied. Toch wordt het weinig benut. We geven verklaringen voor
deze paradox en beschrijven hoe het instrument beter benut kan worden voor het bereiken van
publieke doelen. We sluiten af met een schets van mogelijke toekomstperspectieven voor het
instrument, inclusief de mogelijkheden voor opname in de Omgevingswet. Per toekomstperspectief
formuleren we aanbevelingen over de voorwaarden waaraan voldaan moet worden om dit
toekomstperspectief te realiseren.

6.2

Inzet instrument

Landinrichting is gericht op de inrichting van landelijke gebieden door de uitvoering van werken en de
herindeling van het grondgebruik. Herindeling van het grondgebruik gebeurt onder meer door het
inbrengen en opnieuw toedelen van grond door en aan eigenaren en gebruikers, ook wel
herverkaveling genoemd. Bij ‘werken’ kunnen we denken aan het aanleggen van landschapselementen
of watergangen en zogenaamde kavelaanvaardingswerken. Deze laatste zijn nodig om de in de
herverkaveling toegedeelde kavels vergelijkbaar te maken met de ingebrachte kavels.
De inzet van gewone landinrichting is de afgelopen decennia gestaag afgenomen. In de Wilg-periode
zijn slechts acht nieuwe landinrichtingsprojecten gestart en provincies hebben vooralsnog geen
concrete plannen om het instrument opnieuw in te zetten. Dit laat onverlet dat de meeste provincies
het instrument wel achter de hand willen houden voor opgaven in het landelijk gebied waarvoor
doorzettingsmacht uiteindelijk toch nodig is. Denk hierbij bijvoorbeeld aan opgaven waarvoor
provincies een resultaatsverplichting zijn aangegaan zoals Natura 2000/PAS.
Bij de afnemende inzet van landinrichting spelen verschillende factoren een rol. Landinrichting wordt
door veel bestuurders geassocieerd met langdurige, ingewikkelde en dure processen. Verder schrikken
zij terug voor de dwingende elementen van landinrichting. Het gebrek aan draagvlak bij de landbouw
voor inzet van het instrument draagt hieraan bij. Ook de perceptie van de aard van de
inrichtingsopgaven speelt een rol: sommige provincies vinden landinrichting een te zwaar instrument
voor de resterende inrichtingsopgaven in het landelijk gebied.
De wijzigingen in de Wilg vergeleken met de Landinrichtingswet en recente procesvernieuwingen
waardoor landinrichtingsprocessen binnen vier jaar kunnen worden afgerond, doen weinig af aan het
negatieve imago van landinrichting. Risico is verder dat hoe minder landinrichtingsprojecten er worden
uitgevoerd, hoe minder concrete ervaringen provincies en stakeholders ermee op doen en hoe kleiner
de kans dat deze beeldvorming wordt bijgesteld.

6.3

Werking landinrichtingsinstrumentarium

Landinrichting heeft twee gezichten: het ‘top down’-gezicht van het dwingende instrumentarium van
de overheid en het ‘bottom-up’- gezicht van betrokkenheid van gebiedspartijen. Landinrichting zorgt
voor doorzettingsmacht bij de aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven door de toepassing van

40 | Alterra–rapport 2595

dwingende elementen als verplichte medewerking aan ruiling en korting. Hiermee is er een grote
zekerheid op het bereiken van publieke doelen.
Doorzettingsmacht alleen is echter niet voldoende. Voor effectieve inzet van het instrument moeten
gebiedspartijen er ook van overtuigd zijn dat landinrichting nodig is. De traditionele vormen van
participatie, deels in de wet voorzien, zoals deelname van gebiedspartijen in commissies en
wenszittingen voor grondeigenaren en -gebruikers voldoen echter niet voor het creëren van acceptatie
voor de aanpak en actieve deelname aan de uitvoering. Procesvernieuwingen, onder de noemer van
Verkavelen voor Groei toegepast binnen vrijwillige kavelruil, waarbij grondeigenaren zoveel mogelijk
zelf het ruilplan ontwikkelen, bieden ook goede aanknopingspunten voor het vergroten van
proceseigenaarschap in landinrichtingen.

6.4

Meerwaarde

De meerwaarde van landinrichting ten opzichte van integrale, vrijwillige gebiedsprocessen bij de
aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven bestaat uit meer zekerheid over doelbereik voor de
overheid, realisatie van een optimale verkaveling, meer rechtszekerheid voor belanghebbenden en de
mogelijkheid om meerdere verwervingsinstrumenten in te zetten. Deze meerwaarde is vooral groot in
situaties waarbij publieke doelen gerealiseerd moeten worden, er weinig beleidsruimte is en er relatief
veel grondeigenaren of -gebruikers zijn en/of sprake is van versnipperd grondgebruik. In de praktijk
zijn de verschillen tussen beide aanpakken echter minder groot omdat ook voor een effectieve
landinrichting gezorgd moet worden voor zoveel mogelijk draagvlak onder grondeigenaren en
-gebruikers. Een aantal landinrichtingen starten dan ook als vrijwillig gebiedsproces. Het voordeel van
de verwervingsinstrumenten moet verder niet worden overschat: korting om grond vrij te spelen voor
publieke doelen wordt in de praktijk beperkt ingezet en onteigening komt binnen landinrichtingen
nauwelijks voor. Ook landinrichtingen hebben net zoals vrijwillige gebiedsprocessen baat bij een goede
grondpositie van de overheid bij aanvang.
De meerwaarde van landinrichting ten opzichte van onteigening en inrichting ter plekke op basis van
een inpassings- of bestemmingsplan is de mogelijkheid om meerdere gebiedsdoelen te realiseren,
waaronder een optimale verkaveling. Terwijl met onteigening en inrichting ter plekke één specifiek
doel wordt gediend, biedt landinrichting betere mogelijkheden om ook de verkavelingssituatie te
verbeteren. Een voordeel van herverkaveling is verder dat hiermee geen kosten voor de overdracht
van grond worden gemaakt, dat geen (bedrijfs)schadevergoedingen hoeven te worden uitgekeerd en
dat ook grond die elders is verworven kan worden ingezet voor de ruil naar de nieuwe gebiedsfuncties.

6.5

Wijzigingen

In de Wilg zijn diverse wijzigingen doorgevoerd ten opzichte van de Landinrichtingswet met het oog op
vereenvoudiging, versnelling, een grotere flexibiliteit en een bredere toepassing van het
instrumentarium. Onze conclusie is dat het landinirichtingsinstrumentarium wel eenvoudiger oogt,
door het opruimen van toch al in onbruik geraakte instrumenten, maar dat de wijzigingen maar
beperkt tot echte versnelling van de uitvoering hebben geleid. Wel hebben het wegvallen van het
voorbereidingsschema en de rijksrol een versnellende werking in de beginfase van landinrichtingen.
Ook positieve effecten op de flexibiliteit en verbreding hebben wij niet kunnen constateren. De
snelheid waarmee projecten kunnen worden afgerond hangt overigens niet zozeer van de keuze van
het instrument af, als wel van de ingewikkeldheid van de opgave. Versnelling van projecten kan vooral
optreden door een andere procesaanpak en bestuurlijke druk.

6.6

Toekomstperspectief en aanbevelingen

Voor het doen van aanbevelingen voor de toekomst van het landinrichtingsinstrumentarium is
belangrijk vanuit welk perspectief de overheid naar het instrument kijkt. De perspectiefkeuze is

Alterra-rapport 2595

| 41

bepalend voor praktische voorstellen voor verbetering en keuzes ten aanzien van eventuele opname in
de Omgevingswet. Hieronder beschrijven we drie perspectieven: (1) aanpassingsinrichting nieuwe
stijl, (2) herverkaveling als faciliteit voor initiatieven van onderop en (3) instrument voor integrale
gebiedsontwikkeling in het landelijk gebied. Elk perspectief brengt eigen aanbevelingen met zich mee
voor de ophanging en aanpassing van het landinrichtingsinstrumentarium.

6.6.1

Aanpassingsinrichting nieuwe stijl

Landinrichting kan bij kleine en grote infrastructurele ingrepen (wegen, waterwerken, energieparken,
nieuwe industrieterreinen, stadsuitbreiding e.d.) worden ingezet om de inpassing in de bestaande
ruimtelijke structuur optimaal te laten verlopen, zodat niet alleen het project wordt gerealiseerd, maar
ook de omgeving er wat aan heeft. Hierdoor hoeft de overheid niet ‘ twee keer het gebied in te gaan’,
een keer om de infrastructuur te realiseren en een keer om eventuele negatieve effecten in het gebied
helpen op te lossen.
Vanuit dit perspectief kan landinrichting bijdragen aan:
• goedkoper en gemakkelijker beschikbaar krijgen van gronden;
• draagvlak en betrokkenheid in het gebied;
• oplossen van functionele problemen die ontstaan door de aanleg van het infrastructurele werk.
Aanbeveling: Vanuit dit perspectief verdient het aanbeveling een besluit tot aanpassingsinrichting
onderdeel te maken van een tracébesluit 73. Nog sterker zou zijn om in de Tracéwet te bepalen dat het
tracébesluit geldt als inrichtingsplan in de zin van artikel 24 van de Wilg. Om zover te komen zal het
belang van aanpassingsinrichting verder moeten worden duidelijk gemaakt.

6.6.2

Faciliteit voor vrijwillige herverkaveling

Vanuit dit perspectief wordt herverkaveling als faciliteit aangeboden aan de energieke samenleving. In
een puur vrijwillige variant buiten de overheid om is er geen reden om het proces van herverkaveling
met belastingvoordelen, subsidies of inzet van menskracht te faciliteren. De ondersteuning kan
worden ingevuld door organisaties als Kadaster of rentmeesterkantoren die stappenplannen en
begeleiding aanbieden aan groepen grondeigenaren die onderling grond willen uitruilen. Voor een
nieuwe Wilg is een beleidsgerichte variant relevant. In dit geval geeft de wet het kader dat
beschikbaar in die gebieden en voor die problemen waar de provinciale overheid een beleidsopgave
heeft die is vastgelegd in een omgevings- of structuurvisie.
Aanbeveling: Voor de beleidsgerichte variant van de faciliteit voor vrijwillige herverkaveling moet in de
wet worden geregeld wat er onder herverkaveling wordt verstaan en dat het moet bijdragen aan een
doelstelling van de provincie. Dat is de grondslag om het proces te ondersteunen met
belastingvoordeel, subsidies of menskracht. Het initiatief zal dan door de provincie beoordeeld moeten
worden op de bijdrage aan provinciale beleidsdoelen.

6.6.3

Instrument voor integrale gebiedsontwikkeling in het landelijk gebied

Het landelijk gebied lijkt af. De landbouwstructuur is redelijk op orde, de Ecologische Hoofdstructuur is
bijna voltooid, dus de herinrichtingsbehoefte bij provincies is afgenomen. Dit is echter geen zekerheid.
De landbouw staat voor een nieuwe schaalsprong, natuurbeschermers spreken over het afronden van
ontbrekend schakels en de vorming van nieuwe wildernissen (duinen, rivieren, Wadden,
Veluwebossen), suburbanisatie van het landelijk gebied blijft in allerlei vormen doorgaan, er zijn grote
opgaven op het gebied van waterveiligheid, kortom er blijven continu redenen voor integrale
gebiedsprocessen waarin alle claims en belangen moeten worden afgewogen en bij elkaar worden
gebracht. Landinrichting kan hèt uitvoeringsinstrument zijn om deze processen te begeleiden en
ondersteunen in het kader van het provinciale omgevingsbeleid van de provincie.

73

Artikel 10 Tracéwet.

42 | Alterra–rapport 2595

Aanbeveling: Dit perspectief kan grotendeels gerealiseerd worden met het huidige instrumentarium of
dat nu opgehangen is in de huidige Wilg of in de Omgevingswet. Wel zal de beleidsmatige inbedding
van landinrichting in het omgevingsbeleid van de provincies moeten verbeteren. De mogelijkheden die
landinrichting biedt worden nu onvoldoende betrokken bij afwegingen over het in te zetten
uitvoeringsinstrumentarium voor provinciale structuur- of omgevingsvisies.
Aanbeveling: Een goede afstemming tussen ruimtelijke ordening en landinrichting, kan behalve door
een betere inbedding in het omgevingsbeleid, worden ondersteund door de mogelijkheid van directe
doorwerking van het inrichtingsplan in het bestemmingsplan op te nemen in de Wilg of in de
Omgevingswet.
Aanbeveling: Integreer ervaringen met procesvernieuwingen, opgedaan binnen vrijwillige
kavelruilprocessen onder de noemer van Verkavelen voor Groei, in de procesaanpak van landinrichting
om het proceseigenaarschap in deze gebiedsprocessen te vergroten. Wijzigingen in de Wilg zijn
hiervoor niet noodzakelijk.
Aanbeveling: Kennis van de mogelijkheden van het instrument landinrichting moet op strategisch en
tactisch niveau beter worden geborgd bij provincies. Het verdient aanbeveling een leidraad te
ontwikkelen voor bestuurders waaruit duidelijk wordt wanneer, welk inrichtingsinstrument het meest
passend is en welke aandachtspunten er zijn bij verschillende varianten. Recente ervaringen met
procesvernieuwingen in landinrichtingsprocessen en hun effecten kunnen hierin worden meegenomen.
Hier ligt een verantwoordelijkheid voor de gezamenlijke provincies in het kader van de nieuwe
verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijk en provincies.

Alterra-rapport 2595

| 43

Bijlage 1

Landinrichting Olst-Wesepe

Aanleiding
De landinrichting Olst-Wesepe heeft een lange historie. Al in 1980 dienen agrariërs een verzoek in bij
de Centrale Landinrichtingscommissie voor een ruilverkaveling. Omdat de toenmalige Centrale
Landinrichtingscommissie voorrang geeft aan andere gebieden waar de verkavelingstoestand slechter
is duurt het lang voordat Olst-Wesepe aan de beurt is. Pas in 1993 stelt Provincie Overijssel een
voorbereidingscommissie in en start de planvorming. In 1999 komt het ontwerp-landinrichtingsplan
gereed. Vervolgens komt het landinrichtingsproces stil te liggen door opeenvolgende
beleidswijzigingen zoals de invoering van Kader Richtlijn Water en de Reconstructiewet en de uitbraak
van de Mond-en-Klauwzeer. Hierdoor neemt het draagvlak onder de boeren in het gebied voor de
landinrichting sterk af. Toch volgt op initiatief van LTO in 2007 een doorstart. Onder druk van LTO
kiest de provincie voor een wettelijk traject om de benodigde doorzettingsmacht te creëren. De indruk
bestaat dat dit nodig is om de boeren mee te krijgen. Het verleden leert namelijk dat vrijwillige
kavelruilprojecten minder succesvol zijn in dit gebied.
Na een open planproces biedt de gewijzigde voorbereidingscommissie in het voorjaar van 2010 een
nieuw ontwerp-inrichtingsplan aan aan GS van Overijssel. Het inrichtingsplan is gericht
landbouwstructuurversterking, realisatie van nieuwe natuur, waterbeheer en recreatie. In januari 2011
keuren GS het plan goed maar stellen niet het benodigde budget beschikbaar. Als gevolg van de
aangekondigde bezuinigingen van het rijk op het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) en de
hierdoor ontstane onzekerheid over de financiering zet de provincie het project ‘on hold’. Na een lobby
van LTO bij PS besluiten GS op verzoek van PS uiteindelijk toch om extra provinciaal budget
beschikbaar te stellen voor enkele verkavelingsprocessen, waaronder Olst-Wesepe. Wel moet het
inrichtingsplan worden gewijzigd omdat de natuurdoelstelling vervalt. De wegvallende rijksfinanciering
voor water- en recreatiedoelen wordt opgevangen door bijdragen van het waterschap Groot Salland en
de recreatiegemeenschap Salland. Daarnaast kiezen partijen inmiddels voor een sobere verkaveling.
Eind 2012 stellen GS de planwijziging vast en kan de commissie beginnen met het opstellen van het
ruilplan.
Organisatie
Het landinrichtingsproject is als volgt georganiseerd. Provincie Overijssel stelde voor het opstellen van
het landinrichtingsplan een voorbereidingscommissie in. Hierin zaten vertegenwoordigers van de
provincie, Kadaster, de gemeenten Olst-Wijhe en Raalte, waterschap Groot Salland, LTO, Natuur en
Milieu Overijssel en Overijssels Particulier Grondbezit. Na het vaststellen van het plan in 2011 kreeg
deze commissie de status van uitvoeringscommissie. Na de planwijziging van 2012 besloten GS de
samenstelling van de commissie aan te passen wegens de gewijzigde doelstellingen van het plan. Er
wordt een onafhankelijke voorzitter benoemd en de uitvoeringscommissie bestaat verder uit
bestuurders van de gemeenten, het waterschap en de lokale LTO. De uitvoeringscommissie krijgt
bevoegdheden om het plan uit te voeren.

44 | Alterra–rapport 2595

Feiten en cijfers landinrichting Olst-Wesepe
Het plangebied Olst-Wesepe ligt in het westen van Salland in de gemeenten Olst-Wijhe, Deventer en
Raalte. Het heeft een oppervlakte van 4073 ha. De gemeenten werken op recreatief gebied samen in de
recreatiegemeenschap Salland. Waterstaatkundig valt het gehele gebied onder het beheer van waterschap
Groot Salland. Het is een agrarisch gebied met veel melkveehouderijbedrijven, intensieve
veehouderijbedrijven, akkerbouwbedrijven en overige teeltbedrijven. Er zijn relatief veel mensen van
buiten Olst-Wesepe die grond binnen de blokgrens in gebruik hebben. In totaal is 487 hectare
cultuurgrond bij deze zogenaamde buitenblokkers in gebruik.
Het landinrichtingsproject richt zich in hoofdzaak op het oplossen van de knelpunten in de verkaveling van
landbouw, in de waterhuishouding en de fietspadenstructuur. Per sector zijn de volgende doelen
geformuleerd:
 Landbouw: Optimaliseren van de verkaveling om groei voor de melkveehouderijbedrijven mogelijk te maken.
Hiervoor moet ongeveer 800 ha geruild worden.
 Water: Circa 58 ha grond toedelen aan het waterschap Groot Salland om waterberging te realiseren.
 Recreatie en toerisme: Grond toewijzen aan gemeenten voor de aanleg van twee fietspaden.
 Cultuurhistorie: Landschap in stand houden en maatregelen goed inpassen.

De totale inrichtingskosten bedragen 3.482.900 euro (exclusief inzet DLG). Hiervan betaalt de provincie
Overijssel 85% en de gezamenlijke eigenaren de overige 15%. De kosten om de benodigde grond te
krijgen bedragen in totaal 6.543.234 euro. Hiervan betaalt het Waterschap Groot Salland 2.975.875 euro,
de gemeente Olst-Wijhe ruim 21.375 euro, de gemeente Raalte 59.318 euro, de recreatiegemeenschap
Groot Salland 19.166 euro en de gezamenlijke eigenaren 3.467.500 euro. Om de doelen te halen is er een
74
taakstelling van 139 ha grondverwerving .

Om de ontwikkeling van het ruilplan in goede banen te leiden besluit de uitvoeringscommissie een
verkavelingscommissie in te stellen bestaande uit vier lokale agrarische leden en een voorzitter (met
agrarische achtergrond) die tevens lid is van de uitvoeringscommissie. Bij de agrarische leden zoekt
de uitvoeringscommissie naar een evenwicht tussen pachters, eigenaren, LTO-leden en niet-LTO-leden
en voldoende spreiding over het gebied. DLG, Kadaster en waterschap zijn bij de
verkavelingscommissie betrokken als adviseur. De commissie heeft de status van een
adviescommissie. Daarnaast is er een grondzakenoverleg. Dit was aanvankelijk niet voorzien, maar al
snel bleek er behoefte aan een dergelijk overleg, omdat BBL 200 ha grond en enkele gebouwen had
aangekocht in het gebied wegens de natuurdoelstelling. Doordat de natuurdoelstelling was vervallen
ontstond de vraag hoe deze BBL-grond kon worden ingezet. Het grondzakenoverleg buigt zich over
deze vraag. Er zitten voorzitters in van de uitvoeringscommissie en verkavelingscommissie,
vertegenwoordigers van BBL, DLG en de provincie.
Uitvoering ruilproces
In de landinrichting Olst-Wesepe is het ruilproces veel interactiever opgezet dan gebruikelijk. Het
principe van Verkavelen voor Groei, aanvankelijk toegepast in vrijwillig kavelruilprocessen, is hier
toegepast in een gewone landinrichting. Dit principe gaat uit van zelfrealisatie van het ruilplan door de
gezamenlijke grondeigenaren en -gebruikers.
Belangrijk onderdeel van deze aanpak in Olst-Wesepe is het gebruik van twee ‘kamers’ tijdens de
wenszitting. In de eerste kamer vindt de registratie van wensen en pacht plaats en worden feitelijke
gegevens besproken met de medewerker van het Kadaster. In de tweede kamer bespreken eigenaren
vragen over de toekomst van hun bedrijf met leden van de verkavelingscommissie en worden ze
geïnformeerd over het verdere proces. Ook worden ze opgeroepen om hieraan actief deel te nemen.

74

Landinrichtingscommissie Olst-Wesepe (2012) Van mooi en helder naar sober en doelmatig, Ontwerp Planwijziging
inrichtingsplan Olst-Wesepe.

Alterra-rapport 2595

| 45

Voor de wenszitting worden alle eigenaren uitgenodigd die 4 ha of meer in het bezit hebben. Ook alle
eigenaren, waaronder veel burgers, op wiens eigendom een planmaatregel uitgevoerd zal worden
krijgen een uitnodiging. Alle andere eigenaren in het gebied krijgen een brief, die hen wijst op de
mogelijkheid om een afspraak te maken met de uitvoeringscommissie of DLG om hun wensen te uiten.
Na de wenszitting organiseert de uitvoeringscommissie 13 clustergesprekken en 4 inloopdagen.
In de clustergesprekken geven de belanghebbenden uit verschillende deelgebieden gezamenlijk het
concept-ruilplan vorm. Als input voor de clustergesprekken zet het Kadaster en de
verkavelingscoördinator, op basis van de wenszitting en oriëntaties vanuit het veld, een eerste voorzet
van mogelijke toedeling op een kaart. Deze kaart dient als input voor de gesprekken tussen
belanghebbenden, waarbij de kaart verandert op basis van de gesprekken. De clustergesprekken zijn
voorzien van gedragsregels, zoals elkaar laten uitspreken en de mogelijkheid om een time-out aan te
vragen. Mede door deze gedragsregels zorgen de gesprekken ervoor dat belanghebbenden direct met
elkaar in gesprek gaan, waarbij er ook onderonsjes tussen personen ontstaan die nog nooit eerder
met elkaar hadden gesproken en er nieuwe mogelijkheden worden ontdekt.
Tijdens de inloopdagen kan iedereen het concept-ruilplan bekijken en een reactie geven. Ook geeft
bijvoorbeeld het waterschap direct informatie over zijn doelen en activiteiten (aanleg waterberging,
verkoop en verbreden schouwpaden) en beantwoordt het vragen over bijvoorbeeld ontwatering.
Er komen 95 zienswijzen op het ruilplan. Uiteindelijk worden er 7 beroepen tegen het ruilplan
ingediend. Van deze beroepen wordt er één ingetrokken en twee schriftelijk afgehandeld. De overige
vier resterende beroepen worden op één zittingsdag behandeld.

Planning ruilplan
Wenszitting

Mei - juni 2012

Clustergesprekken

Oktober 2012 – februari 2013

Ontwerp ruilplan ter inzage

Augustus - oktober 2013

Behandelen zienswijzen

Oktober - december 2013

Ruilplan ter inzage

Maart - april 2014

Behandeling beroepen door rechtbank

April - oktober 2014

Aktepassering

April 2015

Afronding

2016

Inzet landinrichtingsinstrumentarium
De landinrichting Olst-Wesepe maakt gebruik van diverse landinrichtingsinstrumenten. Hieronder gaan
we in op het instrument korting en uitvoering van werken:
• Korting: Het instrument korting wordt gebruikt om gronden te verwerven voor het aanleggen van
fiets- en onderhoudspaden en waterberging. In totaal is op 7,4 ha grond korting toegepast. Dat is
0,2% van het te verkavelen gebied. De uitvoeringscommissie Olst-Wesepe streeft er naar om de
korting zoveel mogelijk in grond te compenseren. Compensatie in grond is mogelijk als het ruilplan
die ruimte ter plaatse biedt. En die ruimte is er in Olst-Wesepe.
• Uitvoering van werken: In 2011 en 2013 zijn de twee geplande fietspaden gerealiseerd. Daarnaast
graaft het waterschap Groot Salland in 2014 en 2015 diverse waterbergingen graven. De
uitvoeringscommissie heeft besloten om de kavelaanvaardingswerken af te kopen; per
belanghebbende wordt bepaald op welke werken hij/ zij recht heeft. Voor deze werken zullen
belanghebbenden een reële vergoeding krijgen. Daarbij is er geen uitvoeringsverplichting. De
uitvoeringscommissie heeft tot dusverre geen gebruik hoeven maken van bestuursdwang bij het
uitvoeren van werken.

46 | Alterra–rapport 2595

Doelrealisatie
De planonderdelen zijn grotendeels gerealiseerd:
• Landbouw: Er is circa 800 ha landbouwgrond uitgeruild ten behoeve van een optimale
kavelstructuur.
• Waterberging: Er is 42 ha van de 58 ha waterberging uit het inrichtingsplan gerealiseerd.
• Fietspaden: De geplande 1,9 km fietspad is volledig gerealiseerd.
• Verbreding Weseperweg: De geplande 2,5 km verbreding is gerealiseerd.
Slaag en faalfactoren
De landinrichting kent de volgende slaagfactoren:
Interactieve aanpak met de streek
De interactieve aanpak is een belangrijke slaagfactor. De kennis uit het gebied is hierdoor volop benut
en er ontstond eigenaarschap bij betrokkenen voor het proces, waardoor gezamenlijk naar een plan
van toedeling toegewerkt kon worden. De hoop was dat hierdoor weinig zienswijzen en beroepen
zouden worden ingediend op het ontwerp-ruilplan, waardoor tijdwinst geboekt kan worden. Terwijl de
uitvoeringscommissie rekening hield met 25 zienswijzen, dienden belanghebbenden toch nog 95
zienswijzen in. Maar de aard van de zienswijzen viel mee volgens betrokkenen. Ze zijn vooral gericht
op de weergave van de kadastrale gegevens en nauwelijks op de toedeling. Mogelijke oorzaak van het
hoge aantal zienswijzen was een nieuw systeem van het Kadaster. Volgens de geïnterviewden zou
normaal gesproken een dergelijk landinrichtingsproces zo’n 240 zienswijzen met zich mee brengen.
Neveneffect van de interactieve aanpak is dat de ontwikkeling van het ruilplan een halfjaar langer
duurde dan gebruikelijk. Betrokkenen verwachten echter dat deze achterstand in het vervolgproces
wordt ingehaald omdat er minder zwaarwegende beroepen zijn ingediend.
Versobering plan en inzet BBL grond
De aanwezigheid van BBL-grond zorgde ervoor dat boeren uit het gebied in het ruilproces extra grond
konden krijgen (overbedeling, zie tekstbox). Deze grond was oorspronkelijk bedoeld om de
natuuropgave te realiseren, maar dat doel verviel. Het vervallen van de natuuropgave en de daaruit
voortkomende ruimte voor overbedeling zorgde voor meer draagvlak bij de grondeigenaren voor de
herverkaveling.

Over- en onderbedeling
In de landinrichting Olst-Wesepeis zowel sprake van over- en onderbedeling. Voor bijna 30 ha past de
uitvoeringscommissie onderbedeling toe, op eigen verzoek van de eigenaren. De meeste eigenaren worden overbedeeld uit
de 200 ha die BBL had verworven (meer dan de taakstelling). De overbedeling bedraagt 102 ha. In Olst-Wesepe is de
overbedeling voor eigenaren vaak meer dan 5% van de ingebrachte grond waardoor zij een overeenkomst moeten
tekenen, omdat de Wilg overbedeling van meer dan 5% alleen toe staat op vrijwillige basis.

Rol van verkavelingscommissie
De persoonlijke benadering van de verkavelingscommissie heeft een positieve rol gespeeld in het
proces. De commissie was samen met de kavelruilcoördinator verantwoordelijk voor de opstelling van
het ruilplan. De lokale leden uit de commissie kennen het gebied goed en hadden het respect en
vertrouwen van de aanwezige grondeigenaren.
Flexibele invulling wateropgave
In het inrichtingsplan zijn zoekgebieden voor waterberging opgenomen. De plaats van de
waterberging lag dus niet vast. Hierdoor waren er meer mogelijkheden voor toedeling, wat het
ruilproces vergemakkelijkte.
Overeenkomst Kadaster en DLG
DLG heeft met het Kadaster een overeenkomst gesloten over de afkoop van Kadaster inzet gedurende
het gehele project. Normaliter stelt het Kadaster per onderdeel van het landinrichtingsproces een
offerte op en verleent de uitvoeringscommissie per onderdeel opdracht aan het Kadaster. De nieuwe

Alterra-rapport 2595

| 47

werkwijze werkt volgens betrokkenen aanzienlijk efficiënter. Er zijn ca. €230.000 administratiekosten
mee bespaard.
Kwaliteit ruilklassenkaart
Een belangrijk onderdeel van het ruilproces is de ruilklassenkaart. De kaart kende zeven ruilklassen en
daarover bestond geen discussie. De kwaliteit van de kaart werd door betrokkenen hoog gewaardeerd
en droeg daarmee bij aan het vertrouwen in proces en uitkomst.
Naast de genoemde slaagfactoren zijn er ook drie (potentiële) faalfactoren voor het proces:
Uitvoeringscommissie op afstand
Zoals beschreven begeleidt de verkavelingscommissie het ruilplanproces. De uitvoeringscommissie is
beperkt betrokken, maar wel bestuurlijk verantwoordelijk. Dit kan problemen opleveren als eigenaren
er in het ruilplan niet uitkomen. Dan moet de uitvoeringscommissie een keuze maken. Dat kan lastig
zijn omdat de commissie op afstand staat. Tot op heden heeft dit in Olst-Wesepe niet tot problemen
geleid.
Onduidelijkheden
Na het goedkeuren van het inrichtingsplan, waren er in het project nog enkele onduidelijkheden die
van invloed waren op het proces. Zo gaf het inrichtingsplan geen duidelijkheid over hoe om te gaan
met schouwpaden, met bedrijfscomplexen behorend bij de BBL-gronden en met de overdracht van
ondergrond van wegen naar gemeenten. Dat laatste lag vooral moeilijk omdat diverse particulieren
eigendom kwijt raakten tegen een geringe compensatie.
Informele karakter
Tijdens het ruilplanproces is bewust een informele sfeer gecreëerd. Dit heeft bijgedragen aan het tot
stand komen van het ruilplan, maar het gevaar bestaat dat na het vaststellen van het ruilplan de
informele sfeer blijft bestaan en betrokkenen denken dat er nog allerlei aanpassingen mogelijk zijn
terwijl dat niet zo is.
Procedure rondom buitenblokkers
Tijdens de clustergesprekken gaven sommige eigenaren aan nog een perceel buiten het blok te
hebben. Hun wens was om deze gronden mee te nemen in het ruilproces om de mogelijkheden voor
betere verkaveling te vergroten. Dit was echter lastig, omdat dan een planwijziging doorgevoerd zou
moeten worden. De vrees was dat dit tot nieuwe bezwaren en procedures zou leiden van een andere
eigenaar die de blokgrens op een andere plaats wilden wijzigen. In Olst-Wesepe heeft de
uitvoeringscommissie ervoor gekozen om direct na de akte van toedeling een aanvullende notariële
akte op te stellen, die ook kadastraal is vastgelegd, waarin gronden buiten het blok toch meegenomen
konden worden. Volgens de respondenten leverde dit wel gedoe op, omdat eigenaren bijvoorbeeld te
maken kregen met ‘recht van weg’ en extra privileges eisten.
Meerwaarde Wilg
Vrijwillige kavelruilprojecten waren in het verleden in Olst-Wesepe niet erg succesvol. Eigenaren
waren minder geneigd tot te ruilen omdat ze bang waren dat de buurman er ‘meer beter’ van werd.
De Wilg zorgde ervoor dat het ruilproces nu dwingender was. Grondeigenaren en –gebruikers zagen in
dat ze het ruilproces niet tegen konden houden en dachten mee in oplossingen. Hierdoor hebben de
boeren die door willen met hun bedrijf volgens betrokkenen veel voordeel van de herverkaveling.
Ook heeft toepassing van de Wilg voor het waterschap Groot Salland goed uitgepakt. Door de
toedeling heeft het waterschap alle gronden voor de berging in eigendom gekregen. Zelf bracht het
waterschap de onderhoudspaden in, die het toch al wilde afstoten. Als het waterschap de gronden
voor de waterberging had moeten aankopen was het veel duurder uit geweest.
Tenslotte was het handig dat de commissie al met het inrichten van het gebied kon beginnen voordat
het ruilplan werd vastgesteld. Dit leverde tijdwinst op. Zo vindt op dit moment aanleg van de geplande
waterberging plaats op basis van een besluit tijdelijk gebruik.

48 | Alterra–rapport 2595

Bijlage 2

Landinrichting Sarsven en de
Banen

Aanleiding
De landinrichting Sarsven en de Banen is gestart naar aanleiding van een conflict tussen natuur- en
landbouwbelangen over het waterbeheer in het gebied. Voor de ontwikkeling van de natuur in de
natuurgebieden is een hoog grondwaterpeil en een goede kwaliteit van het grondwater gewenst. De
agrariërs in het omliggende gebieden willen echter een lagere grondwaterstand om hun grond te
kunnen bewerken. De drainage en beregening die ze toepassen heeft nadelige gevolgen voor de
natuur omdat het leidt tot verdroging. Volgens de Natuurbeschermingswet moeten ze hiervoor een
vergunning hebben maar die hebben ze lang niet altijd. Dit werd gedoogd door de provincie Limburg.
In 2004 ageert de werkgroep ‘Behoud de Peel’ via een juridische procedure tegen deze gedoogsituatie.
De Raad van State stelt de werkgroep in het gelijk, waardoor een impasse dreigt.
Waterschap Peel & Maas, provincie Limburg en de werkgroep Behoud de Peel komen eerst met een
tijdelijke oplossing. Agrariërs kunnen tijdelijke vergunningen krijgen voor beregening en drainage
onder voorwaarde dat er ondertussen een oplossing wordt gevonden wordt voor de nadelige effecten
hiervan op natuur. Die oplossing is het doorvoeren van het gewenste grond- en oppervlakteregime
(GGOR/ Nieuw Limburgs Peil). In de periode 2006- 2007 werkt het Waterschap Peel & Maasvallei dit
regime uit voor de landbouw- en natuurgebieden in Sarsven en de Banen. Dankzij
waterconserveringsmaatregelen kan in de Peelrestanten een hoger peil gehanteerd worden en in de
landbouwgebieden een lager peil. Hierdoor kunnen agrariërs beregening en drainage blijven
toepassen. Om het GGOR/NLP in te kunnen voeren zijn echter ingrijpende maatregelen nodig, zoals
het graven van watergangen. Deze maatregelen hebben gevolgen voor het grondgebruik. Ook eist de
werkgroep Behoud de Peel dat de natuurdoelen in het kader van de EHS en Natura 2000 nu ook echt
gerealiseerd worden. Dit betekent dat er ook grond voor nieuwe natuur moet worden verworven en
dat sommige landbouwpercelen minder goed gebruikt kunnen worden door de vernatting.
Om de benodigde maatregelen uit te voeren stelt de gebiedscommissie Nederweert vervolgens een
integrale aanpak voor. Daarop vragen GS van Limburg in 2007 aan DLG om een projectnota voor het
gebied op te stellen met een advies over de aanpak van het gebiedsproces. Op basis van dit advies
kiezen GS voor een landinrichting op basis van de Wilg. Gezien de complexe opgave en de
mogelijkheid die de Wilg biedt om bij voorrang percelen toe te wijzen aan een bepaalde functie is dit
volgens de provincie het meest geschikte instrument om de doelen te realiseren. Ook speelt bij deze
keuze mee dat de werkgroep Behoud de Peel een resultaatverplichting eist van circa 100 ha nieuwe
natuur in verband met Natura 2000 en volledige doorvoering van de GGOR. Dit vraagt om inzet van
dwingende instrumenten, zoals de korting uit de Wilg. Bovendien is het voor het doelbereik van belang
dat alle grondeigenaren meewerken. Ook die zekerheid is er met de Wilg.
Vervolgens start de gebiedscommissie Nederweert en de begeleidingsgroep Sarsven en de Banen,
bestaande uit vertegenwoordigers van gemeenten Nederweert en Leudal, Waterschap Peel en
Maasvallei, LLTB, Milieufederatie Limburg en provincie Limburg met behulp van DLG in 2007 met het
opstellen van het inrichtingsplan.

Alterra-rapport 2595

| 49

Feiten en cijfers landinrichting Sarsven en de Banen
Het gebied Sarsven en de Banen bestaat uit twee afzonderlijk begrensde deelgebieden. Het westelijke
deelgebied met de natuurkernen Schoorkuilen, Sarsven, de Banen, het Vlakwater en de Zoom ligt geheel
binnen de gemeente Nederweert. Rondom deze natuurgebieden ligt een jong heide-ontginningslandschap,
dat grotendeels in (intensief) agrarisch gebruik is. De landbouw in het gebied is vrij divers, met veel
akker- en tuinbouw, een aantal intensieve veehouderijbedrijven en enkele melkveehouderijbedrijven. Ook
vindt er graszoden- en bloembollenteelt plaats. De afwatering van het gebied is vooral gericht op het
landbouwkundige gebruik. Het oostelijk deelgebied bestaat uit de natuurkernen Grote en Kleine Moost,
met daaromheen een kleine schil van landbouwgronden en ligt in de gemeente Leudal.
Het hele plangebied is 1628 ha groot . Hiervan is 1.100 ha cultuurgrond (940 ha in landbouwkundig
gebruik) en 500 ha natuur.
In het inrichtingsplan zijn doelen voor water, natuur, landbouw, recreatie en cultuurhistorie geformuleerd:
 Water: Het realiseren van het Nieuw Limburgs Peil (NLP) via de uitvoering van maatregelen als het graven van
watergangen, verbeteren van het oppervlaktewatersysteem met maatwerk voor landbouw en natuur en scheiding
van watersystemen. De watermaatregelen richten zich vooral op het tegengaan van de verdroging in de
natuurgebieden Sarsven, de Banen, de Zoom, Schoorkuilen, Groote Moost en Kleine Moost.
 Natuur: Het realiseren van de EHS, vooral die natuur die voor het functioneren van watersysteem noodzakelijk is.
Dit moet robuustere natuurgebieden opleveren. Hiervoor moet grond aan de landbouw worden onttrokken,
voedselrijke grond worden afgegraven en moeten er maatregelen ten behoeve van soortenbescherming worden
getroffen.
 Landbouw: Het verbeteren van de landbouwstructuur door herverkaveling en het optimaliseren van de peilen (via
verhogen en peilgestuurde drainage) zodat de landbouwproductie op peil kan blijven. Ook het beëindigen van de
discussie over vergunningverlening is een doel.
 Recreatie: Het realiseren van recreatieve routestructuren.
 Cultuurhistorie: Het zichtbaar maken van cultuurhistorie.

De totale kosten voor het project bedragen 11.6 miljoen euro en worden gefinancierd door EU, rijk,
provincie (samen 9,8 miljoen), gemeente Nederweert (0,7 miljoen), Waterschap Peel en Maasvallei (0,7
miljoen), Unie van Waterschappen (Synergiegelden), PPS en eigenaren (gezamenlijk 0,4 miljoen). De
kadasterkosten bedragen in dit project circa 800.000 euro. Daarnaast besteedt DLG ruim 10.000 uur aan
het project. Om de doelen te halen moet er 156,2 ha grond worden verworven75.

Organisatie
De landinrichting Sarsven en de Banen is als volgt georganiseerd. De gebiedscommissie Nederweert
en de begeleidingsgroep Sarsven en de Banen zijn verantwoordelijk voor het opstellen van het
inrichtingsplan dat in 2007 met ondersteuning van DLG tot stand komt. In 2011 stellen Gedeputeerde
Staten van Limburg het ontwerp inrichtingsplan vast en stellen ze de bestuurscommissie Sarsven en
de Banen in die wordt belast met de uitvoering. De bestuurscommissie is onder meer verantwoordelijk
voor het opstellen en uitvoeren van het ruilplan en het opstellen van de lijst der geldelijke Regelingen
(LGR). De commissie bestaat uit vijf leden: een onafhankelijk voorzitter, een bestuurder namens de
gemeenten, een bestuurder van het waterschap, een bestuurder van de LLTB en een bestuurder van
het Limburgs Landschap. DLG vormt het secretariaat van de bestuurscommissie, daarnaast levert het
Kadaster een adviserend lid, net als de provincie Limburg. Na advies van de bestuurscommissie stellen
GS begin 2012 het inrichtingsplan definitief vast en kan de uitvoering beginnen.

75

Bestuurscommissie Sarsven en de Banen (2011) Ontwerp Inrichtingsplan Sarsven en de Banen.

50 | Alterra–rapport 2595

Planning
Start opstellen inrichtingsplan

2007

Ontwerp Inrichtingsplan gereed

2011

Rechthebbenden en ruilklassen

2011

Vaststellen Inrichtingsplan

2012

Ruilplan (zienswijzen, beroepen en cassatie)

2011 – 2013

Uitvoering maatregelen

2011 – 2015

Bepaling nut

2014 – 2015

Lijst der geldelijke regelingen (zienswijze, beroep en cassatie)

2014 – 2015

Het duurt vier jaar voordat het inrichtingsplan Sarsven en de Banen klaar is. Dat is een relatief lange
periode. In deze vier jaar zet de bestuurscommissie in op grondverwerving. En met succes. In deze
periode lukt het om 100% van de taakstelling van 156,2 ha te verwerven. De tijd tussen het
vaststellen van het inrichtingsplan tot aan het vaststellen van de lijst der geldelijke regelingen van vier
jaar is daarentegen relatief kort. Dit komt onder andere doordat de bestuurscommissie daar waar het
kan al begint met procedures voordat de voorgaande procedure is afgerond. Zo begon ze al met het
opstellen van het ruilplan (in kaart brengen ruilklassen) voordat het inrichtingsplan definitief was.
Inzet landinrichtingsinstrumentarium
Het landinrichtingsproject maakt gebruikt van diverse instrumenten uit de Wilg. We gaan hier in op de
instrumenten korting en werken:
• Korting: In het project maakt de bestuurscommissie aanvankelijk gebruik van het instrument
‘toewijzing met toepassing van korting’. In totaal was voorzien om grondeigenaren 34,6 ha te
korten. Dat is met 3,2% van het te verkavelen gebied minder dan de maximale 5% die wettelijk is
toegestaan in de Wilg, maar toch vrij fors vergeleken met andere landinrichtingsprojecten. Het
kortingsinstrument wordt toegepast om zogenaamde locatie gebonden maatregelen te realiseren.
Hierbij gaat het om het aan- en omleggen van waterlopen, het realiseren van de EHS en de
ecologische verbindingszones. In het project is later besloten om de beschikbare BBL-ruilgronden
(65 ha) in te zetten voor de compensatie van de korting voor natuur. Aanvankelijk was echter nog
niet bekend of de vrijwillige grondverwerving voldoende zou opleveren. Uiteindelijk zijn de meeste
eigenaren overbedeeld. Slechts enkele eigenaren zijn onderbedeeld en hebben gekozen voor
compensatie in geld.
• Werken: Er worden diverse werken uitgevoerd. Zo is inmiddels voor circa 60% het graven van
watergangen voltooid en is de inrichting nieuwe natuur voor 40% afgerond. Daarnaast is voor 90%
de landbouwgrond opgehoogd met grond die vrij kwam bij het afgraven van voedselrijke
bovengrond in de natuurgebieden. Daarnaast vinden er nog werken plaats in het kader van
recreatieve routes, infrastructuur en cultuurhistorie. Het gaat hierbij om het verwijderen van
verharding, het afbreken en bouwen van een nieuwe vogelhut, het aanleggen van een parkeerplaats
en reconstrueren van een grafheuvel.
Doelrealisatie
De afzonderlijke planonderdelen zijn grotendeels gerealiseerd of zullen naar verwachting gerealiseerd
worden. In het navolgende gaan we in op de stand van zaken per doel.
Water
Het is de bestuurscommissie gelukt om veel waterdoelen van het plan te realiseren. Een deel moet
nog worden uitgevoerd, maar doordat het ruilplan vaststaat is er grote zekerheid dat de doelen ook
daadwerkelijk gerealiseerd worden. In een van de vijf verdroogde natuurgebieden, de Zoom, is het

Alterra-rapport 2595

| 51

niet gelukt het juiste peil te krijgen. Dat natuurgebied is niet omringd door de EHS, waardoor het
waterpeil lager is dan in de andere gebieden en het een grote financiële investering vergt om daar het
juiste peil te krijgen. Ook de scheiding van waterstromen in dat gebied gaat niet helemaal lukken,
omdat dit om dure maatregelen vraagt als het plaatsen van duikers. In de landinrichting is verder
beperkt aandacht voor waterkwaliteitsmaatregelen.
Natuur
De meeste natuurdoelen zijn al gerealiseerd of zullen nog gerealiseerd worden. Alleen in het gebied de
Zoom is de verdrogingsproblematiek niet opgelost.
Landbouw
Voor de landbouw zal naar verwachting de discussie over vergunningverlening verleden tijd zijn en
zijn de lagere peilen op de landbouwgronden volledig gerealiseerd. Echter, de verkavelingssituatie is
beperkt verbeterd.
Recreatie, landschap en cultuurhistorie
De doelen voor recreatie, landschap en cultuurhistorie zijn grotendeels gerealiseerd. Alleen voor de
verbetering van landschapskwaliteit zijn te weinig middelen beschikbaar gekomen.
Slaag en faalfactoren
De landinrichting kent de volgende slaag en faalfactoren.
Taakstelling grondverwerving gerealiseerd voor vaststellen inrichtingsplan
Het realiseren van de volledige taakstelling grondverwerving voordat het inrichtingsplan werd
vastgesteld is een succesfactor. Tussen de start van het project en het vaststellen het inrichtingsplan
kon BBL de benodigde 156,2 ha verwerven. De gebiedscommissie Nederweert en begeleidingsgroep
Sarsven en de Banen kozen er bewust voor om pas met het inrichtingsplan beginnen als 60% van de
taakstelling verworven was. Tijdens het schrijfproces kon BBL nog meer grond verwerven en op het
moment dat het inrichtingsplan werd vastgesteld was de taakstelling volledig bereikt (100%). Door de
goede grondpositie ontstonden meer ruilmogelijkheden ontstonden en nam de kans toe dat de doelen
werden gerealiseerd.
Communicatie
In het project is veel aandacht besteed aan communicatie. De bestuurscommissie organiseerde
voorlichtingsavonden en inloopmiddagen in elke fase van het proces. Daarnaast hielden DLG en
Kadaster keukentafelgesprekken met eigenaren waarin wederzijdse wensen en verwachtingen werden
besproken. Naast een website en nieuwsbrieven, organiseerde de bestuurscommissie ook velddagen
voor het opstellen van een ruilklassenkaart en zondagochtendwandelingen in het gebied om
betrokkenheid te houden. Deze manier van werken droeg bij aan relatief weinig beroepen en een vlot
procesverloop.
Zakelijke houding agrariërs
Een succesfactor is de zakelijke houding van agrariërs in het gebied. Zij zijn over het algemeen minder
emotioneel gehecht aan hun grond dan elders. Dit maakt het ruilproces aanzienlijk makkelijker.
Sterke sturing bestuurscommissie
Het functioneren van de bestuurscommissie is ook een succesfactor. De bestuurscommissie toonde lef
door al met de volgende procedure te beginnen voordat de vorige was afgerond. Dit heeft het proces
versneld.
Werk met werk
Het streven van de bestuurscommissie om zoveel mogelijk ‘werk met werk’ te maken is een
succesfactor. Zo is bijvoorbeeld de grond die vrijkwam bij het afgraven van voedselrijke bovengrond

52 | Alterra–rapport 2595

gebruikt om landbouwgronden op te hogen. Dit heeft kosten bespaard en heeft er toe geleid dat
76

doelen eerder en beter werden bereikt .
Het Europese Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP)
Voor het landinrichtingsproject kon de bestuurscommissie gebruik maken van 1,7 miljoen POP
subsidie. Deze subsidie was bestemd voor de wettelijke herverkaveling, watermaatregelen en de natte
verbindingszones. Om de POP subsidie te benutten moest de bestuurscommissie bepaalde
maatregelen voor 2013 uitvoeren. Hoewel dit de druk verhoogde op de uitvoering, werkte de POPverplichting ook als een katalysator om tempo te maken.
Aanvankelijk weinig draagvlak
Faalfactor was aanvankelijk het geringe draagvlak onder de landbouwsector voor de landinrichting. Dit
kwam doordat het project een grote natuur en wateropgave kent, met negatieve gevolgen voor de
landbouw in de lage delen. Daarnaast nam de oppervlakte landbouwgrond met circa 110 ha af en
werd het instrument korting als bedreigend ervaren. Om het draagvlak te vergroten heeft de
bestuurscommissie veel tijd en geld ingezet op communicatie. De meeste was kou uit de lucht toen de
bestuurscommissie de agrariërs overbedeling kon bieden.
Financiële middelen
Om in het gebied de Zoom het juist waterpeil en scheiding van waterstromen te kunnen realiseren zijn
extra dure maatregelen nodig, omdat het gebied lager ligt dan de andere natuurkernen. Er was geen
budget om deze maatregelen te nemen, waardoor in dit gebied niet alle doelen worden gehaald.
Maatregelen dragen beperkt bij aan waterkwaliteit
De waterkwaliteit is in het plangebied beperkt verbeterd. Dit komt doordat de maatregelen zoals het
scheiden van watersystemen en het langer vasthouden van het water in de natuurkernen beperkte
invloed hebben op de waterkwaliteit. Dit heeft pas effect als emissies zoals sulfaat en chloride
afkomstig uit het verkeer en de landbouw, de zogenaamde diffuse bronnen, afnemen. Daar richt de
landinrichting zich niet op.
Beperkt gebied om te verkavelen
De verkavelingssituatie is niet erg verbeterd, doordat het te verkavelen gebied beperkt is gehouden.
De landbouwsector wilde zo min mogelijk ‘last’ te hebben van de landinrichting. Hierdoor kon geen
grootschalige landbouwstructuurversterking plaatsvinden.
Meerwaarde Wilg
De Wilg had voor het gebiedsproces Sarsven en de Banen de volgende voordelen:
Het inrichtingsplan heeft een juridische status
De juridische status zorgt ervoor dat het inrichtingsplan dwingender is. Eigenaren weten dat ze
gebonden zijn aan een wettelijk traject en dat maakt dat ze serieus naar het plan kijken en
meedenken over het vervolg. Ook bij planmatige kavelruil is sprake van een inrichtingsplan. Dan is de
sfeer veel vrijblijvender, aldus de betrokken DLG projectleider. De aard van de inrichtingsopgave in
Sarsven en de Banen vroeg ook om inzet van de Wilg. Zo moeten er veel lijnvormige elementen
aangelegd worden, zoals watergangen, waarbij ook nog eens sprake is van veel eigenaren op een
klein oppervlakte. De Wilg zorgt er voor dat alle eigenaren mee moeten doen en de doelen
grotendeels gehaald kunnen worden. Dat was in dit project ook noodzaak, gezien de eis van de
Werkgroep Behoud de Peel van volledig doelbereik.
Er kunnen al maatregelen gerealiseerd worden zonder de grond in eigendom te hebben.
De kavelovergang in het project zal plaats vinden op 1 februari 2015. Dankzij de Wilg was het in het
project mogelijk om op de toewijzingsgronden, op basis van een plan van tijdelijk gebruik, al eerder
76

Zie: Linderhof, V, R. Michels en S. Reinhard (2013) Combineren van regionale opgaven bespaart overheden tijd en geld,
LEI Rapport.

Alterra-rapport 2595

| 53

maatregelen te nemen, bijvoorbeeld het aanleggen van watergangen. Dit leverde tijdwinst op ten
opzichte van vrijwillige trajecten.
Zaken die de uitvoering van het inrichtingsplan ernstig belemmeren zijn verboden
Vanaf het moment dat het ontwerp inrichtingsplan ter inzage ligt, geldt artikel 35 van de Wilg. Daarin
staat dat grondeigenaren niets mogen doen dat de uitvoering van het landinrichtingsproject kan
belemmeren. Bijvoorbeeld het bouwen van een schuur in een nat natuurgebied. In Sarsven en de
Banen heeft de bestuurscommissie hier overigens nauwelijks last van gehad mede dankzij de snelle
doorlooptijd van het proces. Overigens is het wel mogelijk om ontheffing te krijgen van het verbod op
artikel 35.
Mogelijkheid om via korting gronden toe te wijzen
De Wilg biedt de mogelijkheid om maximaal 5% van de gronden via korting toe te wijzen. In Sarsven
en de Banen is 3,2% gekort. Korting is een instrument om gronden op een specifieke locatie te
verkrijgen zonder de betreffende eigenaren hiermee alleen te belasten. Iedereen wordt een beetje
gekort zodat de eigenaren die grond moeten inleveren kunnen worden gecompenseerd.
De Wilg zorgt (in vergelijking met oude landinrichtingswet) tot snellere procedures
De Wilg biedt de mogelijkheid om ten opzichte van de oude landinrichtingswet procedures te
versnellen. Zo heeft de bestuurscommissie in Sarsven en de Banen ervoor gekozen om het ruilplan te
maken, maar nog niet vast te stellen, terwijl het inrichtingsplan nog niet was vastgesteld.
Ondanks deze voordelen was de Wilg in Sarsven en de Banen volgens betrokkenen geen
wondermiddel. De mogelijkheid om korting toe te passen is beperkt, hierdoor was men in Sarsven en
de Banen toch nog in grote mate afhankelijk van vrijwillige grondverwerving. Daarnaast zorgen de
procedures voor onzekerheid, omdat vooraf onduidelijk is hoeveel zienswijzen en beroepen er komen.

54 | Alterra–rapport 2595

Bijlage 3

Respondenten

Respondenten algemeen
Marco van Beek

Kadaster

Adri van den Brink

Wageningen UR

Barend Buijs

Provincie Drenthe

Geert de Groot

DLG

Jaap Halbersma

Provincie Zuid-Holland

Bert Hoeve

Kadaster

Tjeerd Kampstra

Provincie Noord-Holland

Gerben van ’t Klooster

LTO

Marcel van de Leemkule

Rijkswaterstaat

Gerard Molenkamp

Kadaster

Gea Pothof

Provincie Drenthe

Geert Roozendaal

Provincie Limburg

Koert Schonewille

DLG

Jan Spijkerboer

Natuurmonumenten

Marc van de Ven

Provincie Noord-Brabant

Gert Jan van der Westen

Provincie Limburg

Edwin Wolvekamp

Provincie Utrecht

Respondenten casestudy
Tom Heijligers

DLG

Marielle Dekker

DLG

Hans Maalderink

DLG

Derk Makkinga

Kadaster

Deelnemers gebiedenworkshop
Marieke Burger

Provincie Limburg

Inger Orbonds- Hettema

DLG

Peter Erkens

LLTB

Hans van de Wiel

Provincie Noord-Brabant

Nico Ploegmakers

DLG

Herman Arentsen

Provincie Overijssel

Derk Makkinga

Kadaster

Hans Frumau

DLG

Erwin van den Berg

Stivas

Herman van Zandbrink

Provincie Gelderland

Henk Remmelink

DLG

Paul van Diepen

Kadaster

Deelnemers juridische workshop
André Verduijn

Countus

Henk Leenen

DLG

Herman Walda

voormalig rechter

Jeroen Rheinfeld

Countus

Johan Heinen

DLG

Laura Haring

DLG

Rian Thijssen

DLG

Jan Brinksma

Kadaster

Alterra-rapport 2595

| 55

Bijlage 4

Lieke Hendrix

Leden stuurgroep

IPO

Hanneke Heukers

Ministerie van EZ

Bert Hoeve

Kadaster

Peter Munters

Ministerie van EZ

Erica Slump

DLG

Hans Tijl

Ministerie van I&M

56 | Alterra–rapport 2595

Bijlage 5

Afkortingen

BBL

Bureau Beheer Landbouwgronden

Bilg

Besluit inrichting landelijk gebied

DLG

Dienst Landelijk Gebied

EHS

Ecologische Hoofdstructuur

EZ

Economische Zaken

GGOR

Gewenst Grondwater en Oppervlaktewater Regime

GS

Gedeputeerde Staten

iAR

instituut voor Agrarisch Recht

ILG

Investeringsbudget Landelijk Gebied

I&M

Infrastructuur en Milieu

IPO

Interprovinciaal Overleg

LGR

Lijst der Geldelijke Regelingen

Liw

Landinrichtingswet

LLTB

Limburgse Land- en Tuinbouwbond

LTO

Land- en Tuinbouworganisatie

MvT

Memorie van Toelichting

NLP

Nieuw Limburgs Peil

PAS

Programmatische Aanpak Stikstof

POP

Plattelandsontwikkelings Programma

PPS

Publiek Private Samenwerking

PS

Provinciale Staten

Rilg

Regeling inrichting landelijk gebied

STEVIG

Stichting Effectief Verkavelen Gelderland

Stivas

Stichting ter Verbetering van de Agrarische Structuur

Wilg

Wet inrichting landelijk gebied

Wro

Wet ruimtelijk ordening

WUR

Wageningen University & Research centre

Alterra-rapport 2595

| 57

Alterra Wageningen UR

Alterra Wageningen UR is hét kennisinstituut voor de groene leefomgeving en

Postbus 47

bundelt een grote hoeveelheid expertise op het gebied van de groene ruimte

6700 AA Wageningen

en het duurzaam maatschappelijk gebruik ervan: kennis van water, natuur,

T 0317 48 07 00

bos, milieu, bodem, landschap, klimaat, landgebruik, recreatie etc.

www.wageningenUR.nl/alterra
De missie van Wageningen UR (University & Research centre) is ‘To explore
Alterra-rapport 2595

the potential of nature to improve the quality of life’. Binnen Wageningen UR

ISSN 1566-7197

bundelen 9 gespecialiseerde onderzoeksinstituten van stichting DLO en
Wageningen University hun krachten om bij te dragen aan de oplossing van
belangrijke vragen in het domein van gezonde voeding en leefomgeving. Met
ongeveer 30 vestigingen, 6.000 medewerkers en 9.000 studenten behoort
Wageningen UR wereldwijd tot de aansprekende kennisinstellingen binnen
haar domein. De integrale benadering van de vraagstukken en de
samenwerking tussen verschillende disciplines vormen het hart van de
unieke Wageningen aanpak.

Alterra Wageningen UR

Alterra Wageningen UR is hét kennisinstituut voor de groene leefomgeving en

Postbus 47

bundelt een grote hoeveelheid expertise op het gebied van de groene ruimte en het

6700 AA Wageningen

duurzaam maatschappelijk gebruik ervan: kennis van water, natuur, bos, milieu,

T 317 48 07 00

bodem, landschap, klimaat, landgebruik, recreatie etc.

www.wageningenUR.nl/alterra
Alterra-rapport 2595
ISSN 1566-7197

De missie van Wageningen UR (University & Research centre) is ‘To explore the

Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium
Wet inrichting landelijk gebied

potential of nature to improve the quality of life’. Binnen Wageningen UR bundelen
9 gespecialiseerde onderzoeksinstituten van stichting DLO en Wageningen
University hun krachten om bij te dragen aan de oplossing van belangrijke vragen
in het domein van gezonde voeding en leefomgeving. Met ongeveer 30 vestigingen,
6.000 medewerkers en 9.000 studenten behoort Wageningen UR wereldwijd tot de
aansprekende kennisinstellingen binnen haar domein. De integrale benadering van
de vraagstukken en de samenwerking tussen verschillende disciplines vormen het
hart van de unieke Wageningen aanpak.

Froukje Boonstra, Willem Bruil, Robert Jan Fontein en Wim de Haas