Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 300 V

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het
jaar 2020

Nr. 9

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 november 2019
Graag bied ik u hierbij de kabinetsreactie aan op het advies van de
Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV)
inzake de ontwerprichtlijnen van de International Law Commission (ILC)
over de voorlopige toepassing van verdragen. Het advies van de CAVV,
dat op 20 mei 2019 is vastgesteld, is als bijlage bijgevoegd1.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

1

kst-35300-V-9
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 V, nr. 9

1

Kabinetsreactie op advies nr. 33 van de CAVV inzake de
Ontwerprichtlijnen van de ILC over de voorlopige toepassing
van verdragen
Inleiding
De Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV)
heeft op 20 mei 2019 het advies inzake «de Ontwerprichtlijnen van de ILC
over de voorlopige toepassing van verdragen»2 vastgesteld. Het verzoek
hiertoe was op 9 april 2019 gedaan door de Minister van Buitenlandse
Zaken. Het kabinet is de CAVV erkentelijk voor dit advies, dat zal worden
betrokken bij het opstellen van het schriftelijk commentaar van de
Nederlandse regering op de Ontwerprichtlijnen en de commentaren
daarbij die de International Law Commission (ILC) van de Verenigde
Naties tijdens haar 70ste zitting (april – augustus 2018) na eerste lezing
heeft aangenomen. Het kabinet zal het advies van de CAVV laten vertalen
en, samen met de reactie van de Nederlandse regering op de Ontwerprichtlijnen, onder de aandacht brengen van de ILC. Het kabinet zal
hieronder nader ingaan op een aantal algemene en specifieke opmerkingen die de CAVV in het advies maakt met betrekking tot de Ontwerprichtlijnen van de ILC.
Algemene opmerkingen
De CAVV maakt een eerste algemene opmerking ten aanzien van het door
de ILC beoogde oogmerk van de Ontwerprichtlijnen en het gewicht dat
aan de leidraad moet worden toegekend. Ten aanzien van dat laatste
merkt de CAVV op dat de Ontwerprichtlijnen een zekere pretentie van een
weergave van (bestaand) internationaal gewoonterecht niet ontzegd kan
worden en volgens de CAVV zou de leidraad ook als een weergave van
later gebruik in de toepassing in de toepassing van artikel 25 Weens
Verdragenverdrag kunnen worden opgevat. Het kabinet is daarvan echter
nog niet overtuigd en vindt dat de precieze betekenis en meerwaarde van
een specifieke ontwerprichtlijn in een concrete situatie moet worden
beoordeeld. In zijn algemeenheid beschouwt het kabinet de Ontwerprichtlijnen vooral als een praktisch instrument dat behulpzaam kan zijn bij de
toepassing van het instrument van voorlopige toepassing door staten,
internationale organisaties en andere gebruikers, zoals ook de ILC zelf
aangeeft. Zoals onderkend door de CAVV beoogt de ILC met de Ontwerprichtlijnen de gebruikers ervan te leiden naar antwoorden die in overeenstemming zijn met bestaande regels van internationaal recht en die het
meest aangewezen zijn in het licht van de hedendaagse (staten)praktijk.
Daarnaast zouden de Ontwerprichtlijnen een bijdrage moeten leveren aan
de bevordering van het consistent gebruik van terminologie. Ook het feit
dat er naast de Ontwerprichtlijnen ook ontwerpmodelclausules («draft
model clauses») zijn opgesteld door de ILC onderschrijft de praktische
doelstelling die de ILC voor ogen heeft gehad met de Ontwerprichtlijnen.
De CAVV kenschetst de benadering van het onderwerp door de ILC als
allesomvattend. De Ontwerprichtlijnen zijn zowel op voorlopige
toepassing van verdragen door staten, als ook tussen staten en internationale organisaties en internationale organisaties onderling van
toepassing. De Ontwerprichtlijnen zien verder zowel op situaties van
voorlopige toepassing van verdragen of een deel ervan vóór inwerkingtreding van het verdrag als zodanig, als ook op situaties van voorlopige
2

«Draft Guide to Provisional Application of Treaties»/»de Ontwerpleidraad inzake de Voorlopige
Toepassing van Verdragen»; waar de CAVV de term «Ontwerpleidraad» gebruikt, wordt in deze
reactie de term «Ontwerprichtlijnen» gebruikt om aan te sluiten bij de titel van het advies van
de CAVV.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 V, nr. 9

2

toepassing van een verdrag door een staat of een internationale organisatie voor wie dat verdrag nog niet in werking is getreden. Als verder
voorbeeld van de allesomvattende benadering merkt de CAVV nog op dat
in de Ontwerprichtlijnen wordt ingegaan op de juridische implicatie van
een schending van een verplichting voorvloeiend uit de voorlopige
toepassing van (een deel van) een verdrag, waar een dergelijk onderwerp
in het Weens Verdragenverdrag nadrukkelijk buiten de reikwijdte werd
gehouden. Tenslotte wijst de CAVV op de grote mate van flexibiliteit van
de Ontwerprichtlijnen en de toepasselijkheid van een gering aantal
«harde» richtlijnen. In dat verband merkt de CAVV op dat zelfs de op
zichzelf «harde» stelregel, opgenomen in ontwerprichtlijn 6, dat de
voorlopige toepassing van (een deel van) een verdrag een «juridisch
verbindende verplichting» met zich brengt om dat verdrag toe te passen
alsof het van kracht is, toepassing vindt «tenzij het verdrag iets anders
bepaalt of anders is overeengekomen».
Het kabinet kan zich in algemene zin vinden in deze typering van de
Ontwerprichtlijnen door de CAVV, die aansluit bij eerdere opmerkingen
van de Nederlandse regering op het werk van de ILC over dit onderwerp.
Voor de Nederlandse regering is leidend geweest dat de uitkomst van het
werk van de ILC ten aanzien van het onderwerp voorlopige toepassing
van verdragen erop gericht moest zijn (1) praktische richtlijnen voor staten
op te stellen over het gebruik van dit instrument, als zij daarvoor kiezen,
en (2) indien zij daarvoor kiezen, hen te informeren over de juridische
implicaties van het gebruik ervan, zonder een bepaalde handelwijze of
benadering voor te schrijven die de flexibiliteit van het (gebruik van) het
instrument in het internationale rechtsverkeer zou kunnen beperken. Het
kabinet deelt dan ook het standpunt van de ILC dat zelfs bovengenoemde
stelregel in ontwerprichtlijn 6 «slechts» toepassing vindt, zolang verdragspartijen niet anders zijn overeengekomen. Een voorbeeld hiervan is de
door de ILC erkende mogelijkheid dat verdragspartijen kunnen overeenkomen dat de juridische verplichtingen voorvloeiend uit de voorlopige
toepassing worden ingeperkt door nationale regels van staten of interne
regels van internationale organisaties. Voor wat betreft voorlopige
toepassing van verdragen door het Koninkrijk vloeit een dergelijke
inperking voort uit artikel 15, tweede lid, van de Rijkswet goedkeuring en
bekendmaking verdragen. Dat artikellid stelt dat voorlopige toepassing
van een verdrag dat voor zijn inwerkingtreding de goedkeuring van de
Staten-Generaal behoeft niet geoorloofd is ten aanzien van bepalingen
van dat verdrag welke afwijken van de wet of tot zonodig afwijken
noodzaken.
Specifieke opmerkingen
De CAVV noemt enkele specifieke voorbeelden van specifieke ontwerprichtlijnen die – al dan niet bij gebrek aan richtinggevende statenpraktijk –
maximaal flexibel zijn opgesteld om recht te doen aan de vrije keuze van
staten en internationale organisaties om de modaliteiten van de
voorlopige toepassing van een verdrag te bepalen. Zo wijst de CAVV op
het ontbreken van een standaard voor een kennisgevingsperiode in de
regeling van beëindiging en opschorting van voorlopige toepassing, waar
die wel bestaat voor de beëindiging van in werking getreden verdragen.
De Nederlandse regering heeft in eerder commentaar op het werk van de
ILC aangegeven die keuze van de ILC te ondersteunen. Het kabinet acht
een dergelijke standaard minder passend gelet op de aard van het
instrument van de voorlopige toepassing. Tegelijkertijd heeft de regering
erop gewezen, dat het beginsel van de goede trouw met zich mee kan
brengen dat bij beëindiging van de voorlopige toepassing van een
verdrag mogelijk rekening moet worden gehouden met verplichtingen ten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 V, nr. 9

3

opzichte van derden die zijn ontstaan als gevolg van de voorlopige
toepassing van een verdrag vóór beëindiging ervan.
Een ander voorbeeld dat de CAVV aanhaalt en waar zij mogelijk ruimte
ziet om (alsnog) een standaardregel op te nemen betreft ontwerprichtlijn 5
over de ingangsdatum en de wijze van aanvang van de voorlopige
toepassing van een verdrag. In het commentaar bij deze richtlijn geeft de
ILC aan dat zij omwille van het behoud van een gestroomlijnde bepaling
heeft besloten om de verschillende wijzen van aanvang van de voorlopige
toepassing niet nader te specificeren in de deze richtlijn. Gelet op
beweegredenen van de ILC en bij afwezigheid van een duidelijke behoefte
en noodzaak van specificatie, zoals ook de CAVV onderkend, neemt het
kabinet deze suggestie van de CAVV niet over.
Een suggestie van de CAVV die het kabinet wel voornemens is over te
nemen in het schriftelijk commentaar van de Nederlandse regering op de
Ontwerprichtlijnen betreft het verzoek om concrete voorbeelden ter
onderbouwing van de stelling van de ILC dat voorlopige toepassing van
een verdrag principieel anders is dan inwerkingtreding en niet is onderworpen aan «alle» regels van het verdragenrecht (ontwerprichtlijn 6).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 V, nr. 9

4