Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

30 902

Wijziging van de Gemeente- en Provinciewet in
verband met de evaluatie van de dualisering van
het gemeente- en provinciebestuur

Nr. 20

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 december 2011
Bij brief van 16 maart 2011 heb ik de Kamer geïnformeerd over de effecten
van de verruiming van de bevoegdheid van de raad om tijdelijk ontheffing
te verlenen van het vereiste van ingezetenschap voor wethouders1. Naar
aanleiding van een casus zijn schriftelijke vragen gesteld door het lid
Ortega-Martijn (CU).2 Daarop heb ik nader onderzocht hoe vaak in de
eerste helft van 2011 verlenging van ontheffing is verleend, om welke
reden verlenging is verleend en wat de ervaringen van de betrokken raden
zijn bij de besluitvorming hieromtrent. De bevindingen van dit onderzoek
worden hieronder weergegeven. In het onderzoek is vooral gekeken naar
de inhoudelijke invulling die gemeenteraden geven aan het begrip
«bijzonder geval». Het onderzoek is uitgevoerd in nauw overleg met de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de wethoudersvereniging.
Om tot een goed beeld te komen is zowel kwantitatief als kwalitatief
onderzoek gedaan.

1

Kamerstukken II 2010/11, 30 902, nr. 16.
Kamerstukken II 2010/11, aanhangsel 2733.
Betreft gegevens die de Stichting Decentraal
Bestuur in opdracht aan het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
heeft geleverd ten behoeve van de publicatie
«de Staat van het bestuur 2010».
2
3

kst-30902-20
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Op basis van beschikbare gegevens over gemeenten waarin wethouders
over een ontheffing van het woonplaatsvereiste beschikken, is nagegaan
in hoeveel van deze gemeenten in de eerste helft van 2011 een verlenging
is verleend. De basisgegevens van het kwantitatieve onderzoek zijn
afkomstig van de Stichting Decentraal bestuur.nl3.
Het kwalitatieve deel van het onderzoek is gebaseerd op gesprekken met
griffiers en de beantwoording van schriftelijke vragen door raadsleden,
burgemeesters en gemeentesecretarissen. Er is een selectie gemaakt van
10 gemeenten waarin sprake was van een verlenging van de ontheffing
van het woonplaatsvereiste voor wethouders. Voor 5 van deze gemeenten
geldt dat hier eerder contact mee is geweest naar aanleiding van vragen
over de besluitvorming in de raad over de verlenging van de ontheffing
van het woonplaatsvereiste voor wethouders. De andere 5 gemeenten zijn
willekeurig gekozen. Bij het kwalitatieve onderzoek is geen representativiteit nagestreefd, daarvoor zouden te veel gevallen onderzocht moeten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 30 902, nr. 20

1

worden. Het gaat om het verkrijgen van kwalitatief inzicht aan de hand
van enkele cases. Er is bij de selectie gelet op het verkrijgen van een
zekere diversiteit aan gemeenten, zowel wat betreft omvang als geografische ligging.
Kwantitatief beeld
In tabel 1 is een beeld gegeven van het aandeel wethouders van buiten de
gemeente en van het aantal ontheffingen van het woonplaatsvereiste
sinds 2007, toen de wetswijziging in werking trad.
Tabel 1. Aandeel wethouders buiten raad
Jaar

Aandeel wethouders van buiten de raad (% afgerond)
Binnen gemeente

Buiten gemeente

Totaal

17%
19%
20%

6%
8%
7%

23%
27%
27%

2007
2009
2010
4

Wanneer een wethouder van buiten de raad komt is in de meeste gevallen wel duidelijk. In
sommige gevallen kan dit echter verschillend geïnterpreteerd worden. Bijvoorbeeld; een
wethouder die in de vorige periode een wethouder van buiten de raad was, heeft zich nu voor de
verkiezingen op een lijst laten plaatsen en is ook direct verkozen, maar heeft uiteindelijk geen
zitting gehad in de raad. Komt deze wethouder nu van buiten of binnen de raad? Dergelijke interpretatieverschillen zijn niet te voorkomen, maar de indruk bestaat dat de gegevens een
betrouwbaar beeld geven van de praktijk. Bron: Staat van het bestuur 2008 en 2010, onderzoek:
Stichting DecentraalBestuur.nl.

Na de verkiezingen op 3 maart 2010 kwamen 104 van de 1 494
wethouders van buiten de gemeente (7%). Sindsdien zijn enkele
wethouders verhuisd, en hebben enkele wethouders hun wethouderschap
neergelegd vanwege bijvoorbeeld gemeentefusies. Begin 2011 beschikten
nog 84 wethouders over een ontheffing voor het woonplaatsvereiste.
Van deze 84 wethouders is onderzocht of er in de eerste helft van 2011
een verlenging van de ontheffing van het woonplaatsvereiste is aangevraagd en zo ja, of deze is verleend. In tabel 2 zijn de resultaten van dit
onderzoek weergegeven.
Tabel 2. Aanvragen voor verlenging ontheffing woonplaatsvereiste (N=84)
Verlenging ontheffing niet aangevraagd
Verlenging ontheffing aangevraagd
Verlenging ontheffing verleend

1
Wanneer een wethouder van buiten de raad
komt is in de meeste gevallen wel duidelijk. In
sommige gevallen kan dit echter verschillend
geïnterpreteerd worden. Bijvoorbeeld; een
wethouder die in de vorige periode een
wethouder van buiten de raad was, heeft zich
nu voor de verkiezingen op een lijst laten
plaatsen en is ook direct verkozen, maar heeft
uiteindelijk geen zitting gehad in de raad.
Komt deze wethouder nu van buiten of binnen
de raad? Dergelijke interpretatieverschillen
zijn niet te voorkomen, maar de indruk bestaat
dat de gegevens een betrouwbaar beeld
geven van de praktijk. Bron: Staat van het
bestuur 2008 en 2010, onderzoek: Stichting
DecentraalBestuur.nl.

36%
64%
64%

Uit het kwantitatieve onderzoek naar verlenging van de ontheffing
woonplaatsvereiste is gebleken dat het in 2011 niet is voorgekomen dat
een verzoek tot verlenging van de ontheffing is afgewezen. In 30 gevallen
(36%) werd geen verlenging aangevraagd. In 10 van de 30 gevallen hield
dit verband met de beëindiging van het wethouderschap. In de overige 20
gevallen bleek de wethouder woonruimte in de gemeente gevonden te
hebben.
Daar waar verlenging van de ontheffing is verleend gaat het lang niet
altijd meer om een verlenging in verband met woonruimteproblematiek.
De kwaliteit van de motivering is niet altijd even duidelijk en ontbreekt in
enkele gevallen geheel. In tabel 3 is weergegeven welke motiveringen zijn
opgevoerd voor verlenging van de ontheffing woonplaatsvereiste
wethouders.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 30 902, nr. 20

2

Tabel 3. Motiveringen voor verlenging ontheffing woonplaatsvereiste (N=54)
Omschrijving «bijzonder geval»
Woningmarkt gerelateerd
Privé omstandigheden
Niet van plan naar gemeente te verhuizen zonder dat privé omstandigheden een rol spelen
Overig
Motivering ontbreekt

percentage
30%
23%
23%
17%
7%

Enkele voorbeelden van motiveringen, geschaard onder «overig»:
– Het deeltijd wethouderschap. Het lijkt er op dat men in geval van
deeltijd wethouderschap van mening is dat het niet redelijk is te eisen
dat de betreffende wethouder voldoet aan het vereiste van
ingezetenschap.
– Een op handen zijnde herindeling. Daar waar een gemeente te maken
had met een herindeling en besloten moest worden over een
verlenging van de ontheffing woonplaatsvereiste werd deze herindeling als voldoende motivering genoemd.
In 23% van de gevallen werd door de betrokken wethouder aangegeven
geen voornemen te hebben naar de gemeente te verhuizen. Hier ligt in de
meeste gevallen een van de twee volgende onderbouwingen aan ten
grondslag;
• er is indertijd bewust gekozen voor een wethouder van buiten de
gemeente, dus is er geen noodzaak te verhuizen;
• de nabijheid van de woonplaats van de betreffende wethouder.
Noot bij de onderzoeksgegevens van de stichting decentraal bestuur die
zijn gebruikt voor het kwantitatief onderzoek; de informatie over het
aantaal wethouders van buiten de gemeente zijn verkregen door het
bevragen van de gemeenten, de antwoorden van de gemeenten zijn voor
waar aangenomen en niet achteraf gecontroleerd op juistheid. Voor dit
onderzoek acht ik deze beperking van ondergeschikt belang.
Kwalitatief beeld
Om een kwalitatief beeld te krijgen is gevraagd naar de ervaringen van
betrokken gemeenteraden bij de besluitvorming omtrent de verlenging
van ontheffing van het woonplaatsvereiste van wethouders. De vragen
richtten zich op het verloop van de besluitvorming en op de invulling van
het begrip «bijzonder geval».
Om tot dit beeld te komen is met griffiers een afzonderlijk gesprek
gevoerd en zijn schriftelijke vragenlijsten gezonden naar burgemeesters,
gemeentesecretarissen en fractievoorzitters van 10 verschillende
gemeenten. De respons op de schriftelijke vragenlijst bedroeg 35%,
waarvan 1% afkomstig van burgemeesters en gemeentesecretarissen,
17% afkomstig van fractievoorzitters van oppositiepartijen en 17%
afkomstig van fractievoorzitters van coalitiepartijen.
Het verloop van de besluitvorming
Om in kaart te kunnen brengen hoe de betrokkenen het verloop van de
besluitvorming hebben ervaren is geïnformeerd naar de voorbereiding op
de besluitvorming: in hoeverre er in de discussie tussen coalitie en
oppositie invulling is gegeven aan het begrip «bijzonder geval, wat de rol
van de burgemeester was bij de besluitvorming en of er een reden is
waarom niet is gerekruteerd in de eigen gemeente en wat men daarvan
vindt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 30 902, nr. 20

3

Uit het onderzoeksmateriaal komt naar voren dat de voorbereiding op de
besluitvorming in bijna alle gevallen via het presidium verloopt. In een
aantal gevallen is bij de stukken een brief van de betrokken wethouder
gevoegd, maar meestal betreft het enkel een concept raadsvoorstel
zonder verdere bijlagen.
De discussie over invulling van het begrip «bijzonder geval» is in het
merendeel van de ondervraagde gemeenten gevoerd. Hierbij ging het
veelal om de vraag of het wel een «bijzonder geval» betreft in de zin van
de wet. Als discussie wordt gevoerd, wordt deze geïnitieerd door de
oppositiepartijen. In bijna alle gevallen is tijdens de discussie benadrukt
dat het niet om het functioneren van de wethouder ging maar om «het
principe». Het feit dat pas bij de verlenging van de ontheffing een
gegronde motivering moet worden gegeven wordt als beperkend ervaren
omdat het belang van bestuurlijke continuïteit nu, naast de invulling van
het begrip «bijzonder geval», wordt betrokken in de discussie. De rol van
de burgemeester beperkt zich tijdens de discussie in de raad over het
algemeen tot een procesmatige. In de gevallen waarin de betrokken
wethouder een kleine partij vertegenwoordigt, geldt in het merendeel van
de gevallen dat men geen wethouder uit de eigen gemeente heeft kunnen
vinden. In gevallen waar het een wethouder van een landelijk opererende
partij betreft is vaker bewust op voorhand voor een wethouder van buiten
de gemeente gekozen omdat de persoon kwaliteiten heeft die binnen de
gemeente niet aanwezig zijn. De vraag of het van belang is voor de
ontheffing, dan wel de verlenging van de ontheffing of een partij in eerste
instantie actief op zoek is geweest naar een geschikte kandidaat binnen de
gemeente wordt door het merendeel van de respondenten ontkennend
beantwoord. Hier is geen verschil waarneembaar tussen gemeenten van
verschillende omvang of tussen lokale en landelijke partijen. Bestuurlijke
kwaliteiten in combinatie met getoonde lokale betrokkenheid wordt van
groter belang geacht dan de fysieke woonplaats.
Inhoudelijke invulling van het begrip «bijzonder geval»
De vragen die werden gesteld over de inhoudelijke invulling van het
begrip «bijzonder geval» waren welke mogelijkheden raadsleden zelf zien
om invloed te hebben op de inhoudelijke besluitvorming, in hoeverre
raadsleden gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheden tot
beïnvloeding en wat men zelf onder «bijzonder geval» verstaat.
Het is over het algemeen de coalitie die binnen de raad de invulling van
het begrip «bijzonder geval» verdedigt. Wat er mogelijk voorafgaand aan
agendering, in het presidium, aan discussie plaatsvindt over de invulling
van het begrip «bijzonder geval» blijft buiten beeld. Tijdens de raadvergadering wordt wel gediscussieerd over het al dan niet zijn van een
«bijzonder geval» maar gezien de meerderheid die de coalitie heeft in de
raad, wordt dit door de oppositie ervaren als een soort rituele dans. In
geen van de onderzochte gevallen heeft de discussie dan ook geleid tot
herformulering van het begrip «bijzonder geval» of tot afwijzing van het
ontheffingsverzoek.
Als respondenten wordt gevraagd wat zij zelf verstaan onder «bijzonder
geval» met betrekking tot de ontheffing van het woonplaatsvereiste
betreft dit veelal sociale en of medische gronden. Vaker echter geven
respondenten aan dat het begrip «bijzonder geval» behoorlijk subjectief
en rekbaar is. Een enkele uitzondering daargelaten wordt gesteld dat
bestuurlijke capaciteiten, zichtbaarheid en betrokkenheid bij de lokale
gemeenschap zwaarder wegen dan de uiteindelijke woonplaats van een
wethouder. De raad heeft in de Gemeentewet discretionaire ruimte
gekregen om zelf invulling te geven aan het begrip «bijzonder geval». De
reactie op de vraag aan raadsleden wat zij daarvan vinden, is zeer divers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 30 902, nr. 20

4

Een aantal raadsleden is hier zeer over te spreken en stelt dat het een
goede zaak is voor het democratisch functioneren van de lokale overheid.
Een bijna even zo groot deel van de ondervraagde raadsleden is echter
van mening dat het geen goede zaak is omdat het onduidelijkheid zou
scheppen. Hierbij werd aangegeven dat de discretionaire ruimte zorgt
voor onduidelijkheid en dat het de basis van de wettelijke norm dat een
wethouder woont in de gemeente waar hij wethouder is, onderuit haalt.
Fractievoorzitters van coalitiepartijen zijn positiever in hun beoordeling
van de discretionaire ruimte dan fractievoorzitters van oppositiepartijen.
Conclusie
Uit het kwantitatieve deel van het onderzoek blijkt dat ongeveer
tweederde (64%) van de wethouders die in 2010 bij de aanvang van de
collegeperiode een ontheffing heeft gekregen voor het woonplaatsvereiste in 2011 om verlenging van de ontheffing heeft verzocht. Alle
verlengingsverzoeken zijn gehonoreerd. In bijna alle gevallen (93%) werd
het verlengingsbesluit gemotiveerd. Stilzwijgende verlengingen zijn in het
onderzoek niet aangetroffen.
Uit het kwalitatieve deel van het onderzoek blijkt dat raadsleden waarde
hechten aan het woonplaatsvereiste voor wethouders maar dat bestuurlijke kwaliteiten belangrijker worden geacht. Diverse malen is opgemerkt
dat betrokkenheid bij de lokale gemeenschap niet per definitie gerelateerd
is aan de woonplaats van een wethouder. Het feit dat pas bij het verzoek
om verlenging van de ontheffing een motivering hoeft te worden gegeven
zorgt ervoor dat raadsleden in een lastige positie belanden, als de
motivering voor het zijn van een «bijzonder geval» niet door de raad
wordt onderschreven komt de bestuurlijke continuïteit in het geding.
Immers, het niet voldoen aan het woonplaatsvereiste leidt ertoe dat de
wethouder niet voldoet aan één van de vereisten van zijn functie, wat
automatisch tot ontslag leidt (artikel 47 Gemeentewet). Daarnaast geldt
dat de meerderheidspositie van de coalitie er voor zorgt dat een voorstel
voor verlenging in alle gevallen wordt aangenomen. De discretionaire
ruimte die de wetgever aan de raad heeft gegeven voor het invullen van
het begrip «bijzonder geval» wordt in het licht van de autonomie van het
lokaal bestuur positief beoordeeld. Echter, doordat pas een motivering
voor de ontheffing hoeft te worden gegeven op het moment dat er sprake
is van een verlenging, dus als de wethouder al een jaar zijn functie
uitoefent, ervaart vooral de oppositie deze bevoegdheid in haar huidige
vorm als een «wassen neus».
Uit het onderzoek is gebleken dat het woonplaatsvereiste voor
wethouders iets is waar gemeenteraden in beginsel aan hechten. Het is
echter ook zo, dat gevallen waarin bij aanvang duidelijk is dat een
wethouder gedurende zijn zittingstermijn niet aan het woonplaatsvereiste
zal voldoen geen uitzondering zijn. Er lijkt een voorkeur te bestaan voor
een wethouder uit de eigen gemeente, maar bestuurlijke kwaliteit wordt in
voorkomende gevallen belangrijker geacht. In de memorie van antwoord
aan de Eerste Kamer bij het wetsvoorstel ter verruiming van de
bevoegdheid van de raad en provinciale staten om tijdelijke ontheffing te
verlenen van het vereiste van ingezetenschap voor wethouders en
gedeputeerden1 heeft mijn ambtsvoorganger gesteld dat een ontheffingsduur van telkens maximaal een jaar met zich meebrengt dat de raad
steeds opnieuw aan de hand van actuele omstandigheden moet beoordelen of sprake is van een bijzonder geval dat afwijking van het wettelijk
uitgangspunt rechtvaardigt. Het is echter de vraag of dit wettelijk
verplichte jaarlijks verlengingsverzoek niet haar doel voorbij schiet.
1

Kamerstukken I 2006/07, 30 480 C, pagina 5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 30 902, nr. 20

5

Wellicht zou dit beter door de gemeenteraad zelf kunnen worden bepaald.
Hierdoor kan er sprake zijn van maatwerk en wordt er meer recht gedaan
aan de lokale autonomie.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. P. H. Donner

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 30 902, nr. 20

6