2015D34222

Inbreng verslag van een schriftelijk overleg
Binnen de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
hebben enkele fracties de behoefte om vragen en opmerkingen voor te
leggen over de brieven van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap d.d. 2 juli, 17 augustus en 7 september 2015 over meer
ruimte voor nieuwe scholen: naar een moderne interpretatie van artikel 23
en de reactie op het bericht van de Stichting Vrije Schoolkeuze
Amsterdam (VSA) met vragen over belemmeringen voor het stichten van
nieuwe scholen (Kamerstuk 31 135, nrs. 53 en 55 en parlisnr. 2015Z14725).
De voorzitter van de commissie,
Wolbert
Adjunct-griffier van de commissie,
Arends

nds-tk-2015D34222

1

I

Vragen en opmerkingen uit de fracties
• Algemeen
• Inleiding
• Het probleem: mogelijkheden voor nieuwe scholen beperkt
• Meerdere scenario’s met verschillende intensiteiten
• Keuze voor een scenario met meer ruimte voor nieuwe scholen
• Eindbeeld: een startdocument en bewezen groei in de praktijk
• Proces: hoe gaan we hier komen?
• Andere wettelijke aspecten waarin richting een rol speelt

II

Reactie van de Staatssecretaris

I Vragen en opmerkingen uit de fracties
Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de brief over
«Meer ruimte voor nieuwe scholen». Zij waarderen de inzet van de
Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zeer om tot meer
innovatie in het onderwijs te komen. Deze leden steunen de gedachte van
de Staatssecretaris voor optie 3, maar hebben daar nog wel een aantal
vragen over.
De leden van de PvdA-fractie hebben met een zekere waardering
kennisgenomen van de onderhavige brief, maar hebben in dit stadium
vooral behoefte aan verduidelijking over het scenario waaraan de
Staatssecretaris de voorkeur geeft, het eindbeeld dat hem voor ogen staat
en het proces dat hiertoe moet leiden. Betekent het eindbeeld dat de
Staatssecretaris voor ogen staat dat de garantiefunctie van het openbaar
onderwijs komt te vervallen? Zij vragen hoe de Staatssecretaris denkt over
de wenselijkheid dat de overheid garant staat voor goed en bereikbaar
onderwijs, algemeen toegankelijk voor iedereen ongeacht geloof of
levensovertuiging, ongeacht waar hij of zij woont.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de brief over
«Meer ruimte voor nieuwe scholen».
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de
Staatssecretaris waarin hij een aantal maatregelen presenteert die de
stichting van nieuwe scholen moet vergemakkelijken. Het stichten van
nieuwe scholen wordt door deze leden gezien als een groot goed. Er zijn
inderdaad knelpunten, daar zijn deze leden zich van bewust, zij zouden
dan ook graag zien dat het stichten van nieuwe scholen makkelijker wordt
gemaakt. Deze leden vragen wel of de maatregelen die de Staatssecretaris
voorstelt, zullen leiden tot het makkelijker stichten van nieuwe scholen
zonder ongewenste bijeffecten.
De leden van de D66-fractie hebben met grote belangstelling kennisgenomen van het Plan van Scholen, waarbij meer ruimte komt voor het
stichten van scholen. Zij pleiten al jaren voor moderne vrijheid van
onderwijs, en delen de mening van de Staatssecretaris dat de inrichting
van ons schoolsysteem op basis van enkel levensovertuiging achterhaald
is. Zij zijn blij dat er nu eindelijk stappen worden genomen om nieuwe
initiatieven de ruimte te geven. Zij hebben hierover nog enkele vragen en
opmerkingen.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van de brief
over «Meer ruimte voor nieuwe scholen». Zij hechten aan een pluriform
onderwijsaanbod en ruimte voor ouders om een school te stichten, maar

2

hebben nog veel vragen bij de gekozen oplossingen. Genoemde leden
zien voordelen in de verruiming van het richtingbegrip naar pedagogische
richtingen, maar hebben bezwaar tegen het volledig loslaten van het
richtingbegrip.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de voornemens inzake richtingvrije planning. Deze leden vinden het
met de Staatssecretaris van belang dat er meer ruimte komt voor het
stichten van scholen, maar hebben nog onvoldoende indicaties dat de
voorstellen een begaanbare weg naar het gewenste doel zijn.
Inleiding
De leden van de VVD-fractie vragen allereerst of de Staatssecretaris heeft
overwogen om niet het begrip «richting» te vervangen, maar een andere
grond toe te voegen die een oprichting op basis van een andere onderwijsdidactiek rechtvaardigt. Graag ontvangen zij een toelichting hierop.
De Staatssecretaris heeft het onderzoek en zijn initiatief besproken met
verschillende organisaties. Waarom heeft de staatsecretaris enkel voor
deze organisaties gekozen aangezien zij toch vooral de huidige situatie
vertegenwoordigen? De leden vragen of de Staatssecretaris zijn plannen
ook met bijvoorbeeld het LAKS1 en de Vereniging Openbaar Onderwijs
heeft gedeeld. Zo ja, kan de Staatssecretaris hun reactie op zijn plannen
delen? Zo nee, waarom niet? In hoeverre is de Staatssecretaris
voornemens om bij de verdere uitwerking ook andere partijen te
betrekken en/of het voorstel voor te leggen voor internetconsultatie zodat
alle betrokkenen inbreng kunnen leveren?
Bij de afbakening van het initiatief van de Staatssecretaris schrijft hij dat
er gezorgd zal worden voor een gelijk speelveld voor openbare en
bijzondere scholen. Wordt het voor openbare scholen door zijn initiatief
ook makkelijker om een school te stichten? De leden ontvangen graag een
toelichting hierop.
De leden van de SP-fractie merken op dat de Staatssecretaris schrijft dat
de procedures om nieuwe scholen te beginnen niet meer aansluiten bij
maatschappelijke ontwikkelingen: «Zij zijn nog gebaseerd op een
verzuilde samenleving. In vrijwel alle sectoren zijn de ordeningsprincipes
van de verzuiling langzaamaan verdwenen.» In hoeverre vindt de
Staatssecretaris dat alle vormen van onderwijs gebaseerd op religieuze
overtuiging niet meer aansluiten bij maatschappelijke ontwikkelingen?
Hoe kan het dat de Staatssecretaris ondanks deze constatering óók
aangeeft, dat er meer ruimte moet komen voor nieuwe initiatieven, ook
voor «religieuze scholen, waar die behoefte bestaat»2? Is het oprichten
van nieuwe religieuze scholen niet feitelijk het bestendigen of het
versterken van de verzuiling in het onderwijs, zo vragen deze leden. Zou
het niet logisch zijn, tegelijkertijd te streven naar een acceptatieplicht voor
het bijzonder onderwijs, om te voorkomen dat er nieuwe zuilen worden
gecreëerd? De voornoemde leden vragen waarom de Staatssecretaris er
niet voor kiest de verzuiling in het onderwijs daadwerkelijk te verminderen.
De leden van de CDA-fractie merken op dat de Staatssecretaris als
belangrijkste maatregel oppert het volledig loslaten van het richtingenbegrip. Volgens hem voldoet dit begrip niet meer aan de moderne tijd,
maar stamt het nog uit de tijd van de verzuiling. Nog afgezien van het feit
dat de Staatssecretaris hierbij een karikatuur schetst van de huidige
praktijk, er zijn immers allang niet alleen maar de traditionele confessi1
2

LAKS: het Landelijk Aktie Komitee Scholieren
Kamerstuk 31 135, nr. 53, p. 2

3

onele richtingen mogelijk (denk aan hindoeïstisch en islamitisch
onderwijs), maar er is ook ruimte voor verschillende pedagogische
concepten als Jenaplan, Montessori, Dalton, Vrije School etcetera.
Hiermee is een brede keuzevrijheid voor ouders ontstaan, die uniek is in
de wereld en gekoesterd moet worden.
De leden van de CDA-fractie vragen de Staatssecretaris te motiveren
waarom hij van mening is dat het richtingbegrip volledig moet worden
losgelaten. Kan de Staatssecretaris aangeven op welk onderzoek zijn
aanname is gebaseerd, dat het richtingenbegrip niet meer past in deze
tijd? Blijkt dit uit onderzoeken bij ouders, scholen etcetera? Kan de
Staatssecretaris hierbij ook het feit meenemen dat ruim twee-derde van
de ouders kiest voor een bijzondere school in plaats van een openbare
school. Hierbij gaat het om bijzonder algemene scholen en confessionele
scholen. Deelt de Staatssecretaris de mening dat dit eens te meer het
belang onderstreept dat ouders hechten aan waarden gedreven
onderwijs?
Ook vragen deze leden de Staatssecretaris hoe hij tegenover het idee van
de Onderwijsraad uit 20123 staat om het stichten van openbare scholen
door ouders weer in ere te herstellen. Zij ontvangen graag een toelichting
hierop.
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat het begrip «richting» geen
bepalende rol meer zal spelen bij het bekostigen van scholen. De
Staatssecretaris had echter ook kunnen kiezen voor verruiming van het
richtingbegrip. Zij vragen waarom de Staatssecretaris kiest voor het
loslaten van het richtingbegrip, in plaats van het verruimen van het
richtingbegrip naar onder meer pedagogische richtingen.
De leden van de SGP-fractie vernemen graag een onderbouwing van de
suggestie in de inleiding dat het onderwijsaanbod aanmerkelijk zou
afwijken van de belevingswereld van ouders. Welke onderzoeken en
peilingen schragen deze veronderstelling, zo vragen zij. Zij wijzen er
bovendien op dat veel ouders nog steeds affiniteit blijken te hebben met
een levensbeschouwelijke richting zonder religieuze diensten te bezoeken
of lid te zijn van een kerkgenootschap. In hoeverre gaat de analyse van het
verzuilde onderwijsaanbod mank doordat de beoordeling juist wordt
gebaseerd op verzuilde criteria als het lidmaatschap van kerken en het
bezoeken van religieuze diensten, zo vragen zij. Deze leden suggereren
dat het geschetste probleem zich wellicht deels oplost wanneer deze
verzuilde visie op het onderwijsaanbod vervangen wordt door een
moderne interpretatie.
De leden van de SGP-fractie vragen een nadere toelichting op het
vervangen van de term richtingvrije planning. Zij vragen met name hoe de
veronderstelde verwarring kan ontstaan, aangezien het woord richtingvrij
consequent gebruikt is in combinatie met de planning van het aanbod en
niet in de zin van richtingvrij of richtingloos onderwijs als zodanig. Deze
leden constateren voorts dat naast de richtingvrije planning de extra
ruimte voor nieuwe scholen vooral zou kunnen bestaan in het verlagen
van de stichtingsnormen. Dit element lijkt echter niet in de afbakening
opgenomen te zijn. Zij vragen of het verlagen van de stichtingsnormen
voor de Staatssecretaris wel degelijk een onmisbaar element is in het
pakket «meer ruimte voor nieuwe scholen».
Het probleem: mogelijkheden voor nieuwe scholen beperkt
De leden van de VVD-fractie delen de mening van de Staatssecretaris dat
de vrijheid van onderwijs geen vrijbrief kan zijn om slecht onderwijs te
geven. De strenge kwaliteitseisen die bij optie 3 gesteld worden, steunen
3

Zie het Onderwijsraadadvies (2012) Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief.

4

de leden van deze fractie dus ook. Wel hebben de leden vragen over de
wijze waarop deze strenge kwaliteitseisen voorafgaand en tijdens de
eerste fase van de nieuwe school gecontroleerd zullen gaan worden.
Ten aanzien van het loslaten van enige prognose of draagvlakmeting
hebben deze leden wel vraagtekens. Zij vragen hoe de Staatssecretaris
denkt te voorkomen dat er scholen ontstaan die wel een hoog niveau
onderwijskwaliteit aanbieden, maar toch onvoldoende in staat zijn om
voldoende leerlingen aan te trekken.
De leden van de PvdA-fractie waarderen in artikel 23 van de Grondwet
vooral dat dit artikel benoemt dat het onderwijs een voorwerp is van de
aanhoudende zorg der regering, maar zij signaleren dat een starre
interpretatie van dit artikel tot gevolg heeft dat het beginnen van een
nieuwe school in Nederland heel moeilijk is. Terwijl ouders in toenemende
mate hun schoolkeuze baseren op het pedagogisch klimaat en de kwaliteit
van het lesaanbod, is de stichting van een school nog altijd gebonden aan
de levensbeschouwelijke richting. Daarmee sluit de regelgeving steeds
minder aan bij de behoeften van mensen die het beste voorhebben met
hun kind. De voornoemde leden waarderen dat de Staatssecretaris erover
nadenkt hoe hij het Nederlandse onderwijsstelsel dat nu «op slot» zit,
geopend kan krijgen. De positie van bestaande scholen verdient minder
bescherming dan het onderwijsveld nu ondervindt. Hoe denkt de
Staatssecretaris in dit verband over het pleidooi van de Vereniging
Openbaar Onderwijs om in het kader van een gelijk speelveld direct werk
te maken van de mogelijkheid dat openbare scholen een samenwerkingsschool besturen? Tevens vragen zij of de Staatssecretaris ook kan ingaan
op de praktijkvoorbeelden van Maasbree en Barneveld, waar ouders een
nieuwe openbare school wensten maar andere regelgeving belemmerend
werkte op de totstandkoming van een nieuwe openbare school.
De leden van de SP-fractie vragen in hoeverre een richtingvrije planning
een versterking is van de innovatie. Kan het oprichten van een innovatieve
school niet plaatsvinden, zonder nieuwe religieuze scholen ook de kans te
geven een school te starten?
Ook vragen zij wat exact wordt bedoeld met de zinsnede «Behalve dat
veel nieuwe initiatieven volgens de huidige interpretatie van de wet geen
«richting» zijn en dus op die basis niet van start kunnen, (...)4». Kan de
Staatssecretaris daar enkele voorbeelden van geven? In hoeverre is het
altijd onwenselijk dat nieuwe scholen worden geweigerd? Kan de
Staatssecretaris voorbeelden geven dat de huidige wet bescherming biedt
tegen het oprichten van scholen door kleine religieuze groeperingen? In
hoeverre blijft die bescherming overeind, zo vragen deze leden. Ten slotte
vragen zij in hoeverre de plannen van de Staatssecretaris voldoende
garantie bieden om te voorkomen dat bijvoorbeeld de Scientology Kerk
straks een school kan stichten.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de Staatssecretaris de manier
waarop de belangstelling voor een school wordt gemeten, wil veranderen.
Wat hij precies wil veranderen, is deze leden niet duidelijk. Bij de directe
meting, ofwel het afnemen van een enquête onder ouders, of het
verzamelen van ouderverklaringen, die door de Staatssecretaris wordt
genoemd, vragen deze leden hoe betrouwbaar deze meting is en of dat
kan worden toegelicht.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom het huidige stelsel
tekortschiet. Schoolbesturen en ouders hebben in samenspraak nu al de
mogelijkheid om de (pedagogische) richting van een school te bepalen.
Zelfs ook zonder de stichting van nieuwe scholen zijn nieuwe pedagogische concepten in het onderwijs van de grond gekomen. Genoemde

4

Kamerstuk 31 135, nr. 53, p. 4

5

leden wijzen op het onderzoek van Imandt, Bisschop en Klein5. Zij vragen
wat de precieze ruimte voor en/of vraag naar nieuwe scholen in
Nederland eigenlijk is.
De leden van de SGP-fractie vragen of de Staatssecretaris kan toelichten
door wie volgens hem de vrijheid van onderwijs geïnterpreteerd zou zijn
als een vrijheid van de bemoeienis van de overheid. Deze leden hebben
de indruk dat het probleem al jaren veeleer gelegen is in het ontbreken
van effectieve instrumenten en indicatoren die in de fase voorafgaand aan
de bekostiging het toekomstige succes van de school kunnen borgen.
Graag ontvangen zij een reactie van de Staatssecretaris op deze
inschatting. Zij vragen eveneens welke aanvullende waarborgen volgens
de Staatssecretaris met betrekking tot de financiële haalbaarheid
noodzakelijk zouden zijn, uitgaande van de situatie waarin de school de
stichtingsnorm haalt en aanspraak maakt op de bekostiging die toereikend
dient te zijn om het onderwijs te verzorgen.
De leden van de SGP-fractie merken op dat het openbaar onderwijs
vanouds gezien is als de vluchtheuvel die de garantie biedt dat ouders
niet tegen hun wens of overtuiging overgeleverd zijn aan initiatieven van
bijzonder onderwijs. Deze leden vernemen graag welke wettelijke
belemmeringen, bijvoorbeeld gemeenten in het zuiden van het land
zouden hebben om een openbare school te stichten, terwijl er voldoende
belangstelling blijkt te zijn. Deze leden constateren dat de Grondwet wel
een ondergrens aan gemeenten voorschrijft, te weten voldoende
openbaar onderwijs in een genoegzaam aantal scholen, maar dat geen
maximum geldt voor het voorzien in openbaar onderwijs. Zij vragen of de
Staatssecretaris, indien wettelijke belemmeringen mochten bestaan,
voornemens is de grondwettelijke functie van het openbaar onderwijs en
de verantwoordelijkheid en mogelijkheden van de gemeenten beter te
vertalen in de sectorwetten.
Meerdere scenario’s met verschillende intensiteiten
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de Staatssecretaris in optie 3 de
doelmatigheid van publieke middelen waarborgt. Welke opties behalve
een stichtingsnorm of prognoses heeft de Staatssecretaris overwogen?
Ten aanzien van huisvestiging stelt de Staatssecretaris dat de plek cruciaal
is voor het succes. Hoe rijmt hij dit met het feit dat ouders op onderwijsinhoudelijke gronden andere keuzes zouden willen maken? Voorts lezen de
voornoemde leden dat de Staatssecretaris een wijziging noodzakelijk acht
van de manier waarop scholen inspraak hebben in hun huisvesting. Zij
vragen of hij dit nader kan toelichten.
De leden van de PvdA-fractie lezen dat de Staatssecretaris in drie
scenario’s schetst hoe de afspraken en procedures voor het oprichten van
bekostigde scholen in de toekomst eruit kunnen gaan zien. Nu gelden er
veel minder regels voor de oprichting van scholen die niet bekostigd
worden, maar die wel worden erkend als instellingen die onderwijs
bieden in de zin van de Leerplichtwet. Heeft de Staatssecretaris ook erover
nagedacht of de scenario’s consequenties moeten hebben bij erkenning
van niet bekostigde scholen in de zin van de Leerplichtwet?
Er is de afgelopen tijd onderzoek gedaan naar de schoolkeuze van ouders.
De locatie van de school speelt in de schoolkeuze een rol. Hoe groot is bij
elk van de drie scenario’s de groep ouders waarvan wordt verwacht dat
zij, zodra er nieuwe scholen worden gesticht, zullen wisselen van school?
In de brief wordt beschreven dat scenario 3 ervoor zorgt dat er beweging
komt in het bestand van scholen. Dit hoeft niet noodzakelijk te betekenen
5

Zie bijlage bij Kamerstuk 31 135, nr. 55 «Meer ruimte voor nieuwe scholen?: analyse van het
gekozen beleidsscenario»

6

dat bestaande scholen krimpen of, in het uiterste geval, moeten sluiten.
Dit kan immers ook als een goede prikkel fungeren voor bestaande
scholen om zichzelf te presenteren, om blijvend te werken aan het
verbeteren van hun kwaliteit, waarbij de wensen van leerlingen en ouders
worden meegenomen. Zij vragen hoe de Staatssecretaris dit beoordeelt.
De leden van de PvdA-fractie beseffen dat de ruimte die het onderwijsstelsel biedt voor een vernieuwend en innovatief onderwijsaanbod nooit
onbeperkt kan zijn. Het onderwijs is niet gediend met een versnippering
van het onderwijsaanbod over scholen die nauwelijks voorzien in een
behoefte. De stichting van scholen zal altijd moeten worden gebonden
aan zekere voorwaarden, al was het maar omwille van een doelmatige
besteding van onderwijsgeld. Indien stichtingsnormen worden afgeschaft,
dan hangt de betaalbaarheid van het systeem mede af van de frequentie
waarmee initiatieven voor oprichting van een school van de grond komen.
In welke mate schat de Staatssecretaris in dat dit in scenario 3, dat zijn
voorkeur heeft, gaat gebeuren? Waarop baseert de Staatssecretaris zijn
verwachting? Kan de Staatssecretaris verhelderen in hoeverre de
verlaging en afschaffing van de stichtingsnormen onlosmakelijk is
verbonden met andere elementen van dit scenario? In de brief maakt de
Staatssecretaris tevens melding van het stellen van minimum aantallen
leerlingen als de groei van de school moet worden gemonitord. Waarom
is het dan niet mogelijk om ook een lage stichtingsnorm te handhaven?
Zou dit niet een al te grote wildgroei van zeer kleine scholen kunnen
voorkómen?
In de jaren negentig heeft de het kabinet op het vmbo6 een uitruil van
vmbo-afdelingen moeten bespoedigen, omdat teveel scholen voor
voortgezet onderwijs in hun onderlinge concurrentie afdelingen in stand
hielden die op de keper beschouwd niet langer levensvatbaar waren.
Geeft de overheid bij het scenario 3, dat de voorkeur geniet van de
Staatssecretaris, zijn invloed bij zulke ongewenste wildgroei, die het
belang van de vmbo’ers eerder schaden dan dienen, uit handen? Zij
vragen welke overwegingen daaraan ten grondslag liggen.
De staatsecretaris acht een wijziging nodig van de manier waarop scholen
inspraak hebben in hun huisvesting. Hij wijst op voorbeelden van scholen
die moeten beginnen op een ongeschikte locatie zoals een industrieterrein
en vindt het noodzakelijk om het gesprek aan te gaan over de invulling
van de gemeentelijke rol bij de huisvesting van scholen. Is het zijn
bedoeling dat de gemeente in de toekomst buitenspel komt te staan bij de
huisvesting van scholen? Sinds 2008 is de Wet inzake de voorzieningenplanning voor scholen in werking getreden en hierin is sprake van
regionale plannen voor onderwijsvoorzieningen voor het voortgezet
onderwijs. Welke instantie(s) heeft de Staatssecretaris in gedachten dat (of
die) in de toekomst zal bepalen in hoeverre huisvestingswensen zullen
worden gehonoreerd? Kan hij nader toelichten wat er straks werkelijk in
de praktijk gaat veranderen? Begrijpen de leden van de PvdA-fractie het
goed dat in de toekomst alle regels die erop zijn gericht dat bestaande
scholen teveel leerlingen verliezen aan nieuwe scholen, komen te
vervallen?
Het is de leden van de PvdA-fractie een doorn in het oog dat falende
schoolbestuurders, nadat hun school is gesloten, vrolijk in kunnen
stappen in een schoolbestuur voor een nieuw op te richten school en zo
een spoor van vernielingen kunnen trekken door het Nederlandse
onderwijs. Het toenmalige lid Çelik heeft onder meer om deze reden een
initiatiefwetsvoorstel ingediend7 dat nadien werd overgenomen door het
lid Mohandis. Om ervoor te zorgen dat iedereen die bekostiging vraagt
voor een nieuwe school een doordacht en realistisch plan hanteert,
moeten scholen een startdocument indienen. De Staatssecretaris meldt
6
7

vmbo: voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
Kamerstuk 33 218

7

dat er bij nieuwe besturen ook sprake kan zijn van eisen aan het bestuur.
Zij vragen of de Staatssecretaris kan verhelderen of hij hierbij tevens
denkt aan een uitsluitingsclausule voor falende bestuurders.
De leden van de SP-fractie lezen dat bij enkele scenario’s melding wordt
gemaakt van de invoering van een kwaliteitstoetsing. In hoeverre wordt
hier ook bedoeld dat schoolbestuurders op basis van wanbestuur in het
verleden niet opnieuw een school kunnen stichten?
De Staatssecretaris kiest voor scenario 3. Stichtingsnormen worden
verlaagd en voorspellingen zijn in dat scenario (op termijn) verdwenen.
Loopt de Staatssecretaris hier niet het risico dat er veelvuldig scholen
zullen sluiten, die achteraf toch op te weinig steun van ouders konden
rekenen? Is het niet verstandig meer waarborgen vóóraf daartegen in te
bouwen? Ziet hij het gevaar van mogelijk regelmatige overplaatsing van
leerlingen van scholen die het niet hebben gered? Zij vragen of hij dat
wenselijk vindt.
Omdat de Staatssecretaris wil voorkomen, dat de onderwijsbegroting niet
verhoogd hoeft te worden, wil hij mogelijk een systeem dat zoveel
mogelijk uitgaat van bekostiging per leerling. Wil hij niet feitelijk voor een
dubbeltje op de eerste rang zitten? Introduceert de Staatssecretaris hier
niet in feite «een scholenmarkt», waarin de «winnaars» veel leerlingen
trekken ten koste van de «verliezers»? De trendgevoeligheid en hypes
worden daarmee belangrijker en relevanter voor de financiering van
scholen. In hoeverre onderkent de Staatssecretaris dat hypes in het
funderend onderwijs dominant kunnen worden? Ziet hij het gevaar dat
deze hypes mogelijk voor het onderwijssysteem ontwrichtend kunnen
werken, omdat vernieuwende concepten die met veel tamtam worden
aangekondigd ten koste kunnen gaan van gedegen, betrouwbare,
kwalitatief goede scholen die minder trendy zijn? Met welke concrete
maatregelen beperkt hij de risico’s daarop? Kunnen zijn voorstellen leiden
tot perverse prikkels in de jacht op de leerling? Vindt hij dat een probleem
of juist een positieve aansporing, zo vragen deze leden. Waarom gaat hij
zo roekeloos te werk? Zij vragen of de Staatssecretaris erkent dat met de
keuze voor dit scenario marketing voor scholen belangrijker wordt.
De Staatssecretaris wil de manier waarop de belangstelling voor een
school wordt gemeten veranderen. Wat hij precies wil veranderen is niet
duidelijk. De directe meting, ofwel het afnemen van een enquête onder
ouders, of het verzamelen van ouderverklaringen, die door de Staatssecretaris wordt genoemd, is in ieder geval een onbetrouwbaar middel.
De leden van de SP-fractie vragen in hoeverre het risico bestaat dat
scholen in krimpgebieden extra bedreigd worden door de uitbreiding van
deze stichtingsnorm. Zal de extra concurrentie voor scholen kunnen
leiden tot het extra snel in de problemen komen van goede scholen waar
het gaat om de opheffingsnorm?
Hoe groot acht de Staatssecretaris de kans dat de nieuw opgerichte
scholen leiden tot extra segregatie op termijn? Zij vragen ten slotte of het
niet vooral de hoogopgeleide ouders zullen zijn die nieuwe schoolconcepten zullen omarmen.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de Staatssecretaris in zijn brief een
aantal scenario’s schetst. Zij vragen op welke wijze in scenario 1 of 2
tegemoet gekomen zou kunnen worden aan de wensen van ouders om
een nieuwe school te stichten, met behoud van de positie van de reeds
bestaande scholen.
De leden van de CDA-fractie is het bekend dat in sommige gevallen
nieuwe scholen creatief omgaan met het richtingenbegrip, zij kiezen een
richting die nog niet vertegenwoordigd is in de regio. Dat is uiteraard niet
de bedoeling van het richtingenbegrip. De voornoemde leden vragen de
Staatssecretaris nader toe te lichten waarom hij niet gekozen heeft voor

8

verruiming van het richtingenbegrip in plaats van het helemaal los te
laten. Zij ontvangen graag een nadere toelichting.
In zijn brief signaleert de Staatssecretaris het spanningsveld tussen het
makkelijker maken van het stichten van scholen en het bewaken van de
kwaliteit van scholen. Immers, uit onderzoek blijkt dat nieuw bekostigde
scholen relatief vaker kampen met kwaliteitsproblemen dan bestaande
scholen: een aspect dat ook in 2010 naar voren kwam bij de behandeling
van het initiatiefwetsvoorstel van het lid Biskop over nieuw bekostigde
scholen8. De voornoemde leden lezen in de brief dat ter bewaking van de
kwaliteit de Staatssecretaris een soort kwaliteitstoets wil vormgeven door
bij de start van de school een zogenaamd startdocument te beoordelen.
Met dit startdocument kan de Inspectie van het Onderwijs (hierna:
inspectie) het gekozen onderwijsconcept beoordelen. Deze leden vragen
de Staatssecretaris of het wel aan de inspectie is om het gekozen
onderwijsconcept te beoordelen. Treedt de inspectie hierbij niet te veel in
de bevoegdheid van de school? Hoe kan dit worden vormgegeven zonder
aantasting van de vrijheid van oprichting en inrichting? Kan de Staatssecretaris uitgebreid toelichten hoe hij dit voor zich ziet? Kan hij daarbij ook
meenemen dat er een spanningsveld bestaat tussen gedetailleerd
ingevulde eisen en de vrijheid van de school binnen de wettelijke grenzen
zelf het begrip kwaliteit in te vullen? Deze leden verwijzen hierbij ook naar
de discussie hierover bij het initiatiefwetsvoorstel van de leden Bisschop,
Van Meenen en Rog over de rol van de inspectie9.
Een andere maatregel die in de brief wordt aangekondigd betreft het
sneller sluiten van scholen bij dalende leerlingenaantallen en /of
problemen met de onderwijskwaliteit. De leden van de CDA-fractie zijn het
met de Staatssecretaris eens dat alle leerlingen recht hebben op goed
onderwijs en dat actie moet worden ondernomen indien de kwaliteit van
onderwijs onder druk staat. Wel vragen deze leden wat deze nieuwe
aanscherping toevoegt aan de eerdere aanscherping ten aanzien van de
termijn waarbinnen een school weer van zwak naar voldoende onderwijs
toe kan groeien, namelijk een jaar. Kan de Staatssecretaris aangeven of hij
daarbij niet het gevaar ziet van snel sluitende scholen en kinderen die veel
vaker van school zullen moeten wisselen? Hierbij is ook de regel van het
middelen van de leerlingenaantallen van belang. Graag ontvangen zij een
toelichting hierop.
De voornoemde leden hebben in hun zoektocht naar aanscherping van de
eisen voor nieuw bekostigde scholen de grens opgezocht van wat
wettelijk mogelijk en praktisch realiseerbaar is aan kwalitatieve toetsing
voorafgaande aan de start van een nieuwe school. Wat voegt dit
zogenaamde startdocument toe aan het met dit initiatiefwetsvoorstel
reeds inwerking getreden aangescherpte instrumentarium? Deze leden
denken hierbij met name aan het gesprek met de inspectie in de fase na
het besluit tot bekostiging van de school en voor de daadwerkelijke start
van de school. Graag ontvangen zij een toelichting hierop.
De leden van de D66-fractie delen de voorkeur van de Staatssecretaris
voor scenario 3, het aanzienlijk vergroten van de ruimte van nieuwe
scholen. Kan de Staatssecretaris aangeven wat het startdocument exact
zal behelzen? Gaat het hier om een «afvinklijstje» of is er een afweging
mogelijk, en wat is hier de ruimte van de inspectie? Zij vragen ten slotte
wie uiteindelijk verantwoordelijk is voor het oordeel of een school al dan
niet mag starten, en wie mogen daarover meepraten.
8

Voorstel van wet van het lid Biskop houdende wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht
inzake de aanscherping van het toezicht bij nieuw bekostigde scholen (Kamerstuk 32 007)
9
Voorstel van wet van de leden Bisschop, Van Meenen en Rog tot wijziging van de Wet op het
primair onderwijs, de Wet primair onderwijs BES, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het
voortgezet onderwijs, de Wet voortgezet onderwijs BES en de Wet op het onderwijstoezicht in
verband met een doeltreffender regeling van het onderwijstoezicht (Kamerstuk 33 862)

9

De leden van de SGP-fractie vragen of hun indruk juist is dat de moderne
interpretatie die het kabinet voorstaat in hoge mate overeenkomt met de
ouderwetse toepassing die aanvankelijk is gekozen in de Lager onderwijswet 1920. Deze leden vragen in hoeverre de Staatssecretaris dit
oorspronkelijke model van richtingvrije planning heeft kunnen gebruiken
bij het ontwikkelen van zijn plannen. Zij wijzen bijvoorbeeld op de figuur
van een waarborgsom, waarmee maatschappelijk draagvlak en langduriger betrokkenheid van ouders geborgd kunnen worden.
De leden van de SGP-fractie constateren dat het huidige stelsel in
belangrijke mate op slot is gezet door het aanmerkelijk verhogen van de
stichtingsnormen. Door deze maatregel van de overheid is het scholenbestand in hoge mate bevroren. Deze leden vragen waarom de Staatssecretaris gelet op deze achtergrond niet veel meer prioriteit toekent aan het
verlagen van de stichtingsnormen, mogelijk in combinatie met een
nieuwe financieringsstelsel. Waarom wordt niet gestart met het tweede
scenario en wordt bij de uitwerking vervolgens gekeken of aanvullende
maatregelen nodig zijn?
Keuze voor een scenario met meer ruimte voor nieuwe scholen
De leden van de SGP-fractie begrijpen de wens van de Staatssecretaris
om meer ruimte voor het stichten van nieuwe scholen. Zij onderkennen
tot op zeker hoogte ook de nadelen en beperkingen die aan het huidige
model kleven. Deze leden missen in de beleidsbrief echter de brug tussen
de analyse van het probleem en de voorgestelde oplossing. Kan het
kabinet aangeven op basis van welke gegevens het aannemelijk is dat de
verwachte winst en de risico’s van het voorgestelde scenario opwegen
tegen de huidige nadelen. In dit verband vragen deze leden de Staatssecretaris in te gaan op het nader onderzoek van SEO Economisch
Onderzoek10 waarin de vooronderstelling ter discussie wordt gesteld dat
vernieuwing voornamelijk door schoolstichting moet gebeuren. Hoe
reageert de Staatssecretaris enerzijds op het gegeven dat ook nieuwe
scholen zich vaak binnen afzienbare termijn conformeren aan de
gevestigde orde en dat anderzijds bestaande scholen voortdurend in staat
blijken te zijn allerlei vormen van vernieuwing te realiseren.
Eindbeeld: een startdocument en bewezen groei in de praktijk
De leden van de PvdA-fractie lezen op pagina 11 van de brief over de rol
van de inspectie bij het beoordelen van de aanvragen van nieuwe
scholen. Daarbij wordt gesproken over het «streng» bewaken van
eenmaal gestarte scholen. Dit betekent dat de mate of intensiteit van het
toezicht op deze scholen verschilt van reeds bestaande scholen. Dit ligt in
het verlengde van het initiatiefwetsvoorstel van het lid Biskop11, dat in
2012 in werking trad, dat bij nieuw bekostigde scholen het toezicht
aanscherpte en dat met steun van de PvdA-fracties in beide Kamers werd
aangenomen. Welke consequenties heeft de modernisering van artikel 23
van de Grondwet, zoals deze de Staatssecretaris voor ogen staat voor dit
verscherpte toezicht voor nieuw bekostigde scholen en welke overwegingen liggen daaraan ten grondslag. De Staatssecretaris verwijst onder
meer naar het startdocument dat de kwaliteit van de scholen zou moeten
waarborgen. Zij vragen hoe de Staatssecretaris het gegeven beoordeelt
dat zo’n startdocument altijd een papieren werkelijkheid weergeeft die in
de praktijk wel eens anders kan uitpakken.

10
11

Bijlage bij Kamerstuk 31 135, nr. 53
Kamerstuk 32 007

10

De leden van de SP-fractie vragen aan welke maatregelen de Staatssecretaris concreet denkt als hij aangeeft dat kwaliteitseisen van het grootste
belang worden. Kan de kwaliteit van nieuwe scholen vooraf wel afdoende
getoetst worden? Zo nee, hoe voorkomt de Staatssecretaris dat er
kwalitatief slechte scholen starten, die al na een korte periode moeten
verdwijnen? En wat te doen met de schoolgebouwen, die dan alweer
gesloten moeten worden: is dat niet een enorme kapitaalvernietiging, zo
vragen de eerder genoemde leden.
De leden van de SGP-fractie vragen of de Staatssecretaris het afschaffen
van stichtingsnormen reëel acht. Hoe is deze suggestie te rijmen met
opmerkingen dat normen voor groei van het aantal leerlingen blijven
bestaan en dat hoe dan ook opheffingsnormen blijven gelden. Is het
bovendien de bedoeling dat in alle gemeenten met eenzelfde aantal
leerlingen een school gestart kan worden, ongeacht de bevolkingsdichtheid, zo vragen zij.
Deze leden vragen of het realistisch is dat een startdocument de
waarborgen kan vervangen die momenteel bij de bekostiging van een
nieuwe school gelden. Blijft niet het risico bestaan dat zelfs de scherpste
normen aan het startdocument niet verder komen dan een papieren
wereld, zo vragen zij. Deze leden vragen ook hoe het voorgestelde
startdocument zich verhoudt tot het huidige wettelijke kader inzake de
bekostiging van nieuwe scholen.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de Staatssecretaris zich er
rekenschap van geeft dat frequenter wijzigingen in het scholenaanbod,
welke wijziging in de financiering ook wordt aangebracht, voor
gemeenten per definitie een extra belasting opleveren in de huisvestingsopgave. Op welke wijze kan het risico van kapitaalvernietiging worden
vermeden, zo vragen zij.
De voornoemde leden lezen dat de Staatssecretaris rekening houdt met
innovatieve onderwijsvormen, waardoor het onder meer makkelijker zou
zijn om te voorzien in huisvesting. Deze leden vragen in hoeverre de
veronderstelde innovatie een hoeksteen vormt van de plannen. Is de
Staatssecretaris voornemens de bekostiging wel zodanig in te richten dat
ook scholen met een meer klassiek onderwijsmodel kunnen rekenen op
passende huisvesting en toereikende bekostiging.
Deze leden constateren dat de Staatssecretaris rekening houdt met de
situatie dat leerlingen door de plannen vaker van school wisselen doordat
scholen gesloten worden of omdat elders een beter aanbod beschikbaar
zou zijn. In hoeverre sluiten de plannen hiermee voldoende aan bij de
belevingswereld van ouders en leerlingen, die vaak sterk hechten aan een
stabiele en betrouwbare schoolomgeving. Is het een aantrekkelijke
gedachte, zeker waar het basisonderwijs betreft, dat leerlingen vaker van
school wisselen?
Proces: hoe gaan we hier komen?
De leden van de PvdA-fractie lezen dat de Staatssecretaris op pagina 13
van zijn brief schrijft over mogelijke negatieve consequenties van de
voorgestelde wijzigingen voor krimpregio’s. Hij geeft echter een treffend
voorbeeld van de Friskolor scholen in Zweden. Wat betekent de moderne
de interpretatie van artikel 23 die de Staatssecretaris voor ogen staat, voor
mogelijkheden om in krimpregio’s voor de gemeenschap zelf een school
in stand te houden? Ook vragen zij hoe zich de moderne interpretatie van
artikel 23 verhoudt tot de gedachte van de vereniging van kleine scholen
die de leden van de PvdA-fractie eerder hebben bepleit.
De leden van de CDA-fractie vragen de staatsecretaris waarom hij zijn
vergaande maatregelen met verstrekkende gevolgen voor de scholen niet

11

in de praktijk wil toetsen voor hij overgaat tot een wetswijziging. Is dit niet
één van de lessen van de afgelopen jaren dat de politiek verandering te
snel wil doorvoeren en zonder deze vooraf te laten gaan door experimenten zodat je na evaluatie van deze experimenten kunt kijken wat de
haken en ogen zijn in de praktijk, maar ook, of de maatregelen wel het
bedoelde effect opleveren? Graag ontvangen zij een toelichting hierop.
Verder vragen deze leden de Staatssecretaris te reageren op de kritische
rapporten van SEO economisch onderzoek en Oberon12 over zijn
voorgenomen maatregelen. De onderzoekers stellen dat het onzeker is dat
de beoogde effecten gehaald zullen worden en wijzen op een aantal
onbedoelde bijeffecten.
Deze leden vragen de Staatssecretaris ook een nadere toelichting op de
effecten van zijn plannen voor onderwijshuisvesting en de financiële
gevolgen hiervan voor de bestaande scholen. Kan hierbij ook worden
aangegeven of de budget neutrale invoering die de Staatssecretaris voor
ogen staat bij de doordecentralisatie van de onderwijshuisvesting
hierdoor in gevaar komt, zo vragen deze leden.
In een groot deel van Nederland zullen de leerlingenaantallen in meer of
mindere mate gaan krimpen. Wat betekenen deze voorstellen in het licht
van krimp waarbij we nu al zien dat er meer scholen omvallen dan erbij
komen. Wordt deze ontwikkeling niet versneld als er te makkelijk nieuwe
scholen gesticht kunnen worden, die leerlingen van bestaande scholen
naar zich toe trekken en door verdergaande krimp acuut in de problemen
komen? Moet er niet meer gekeken worden naar samenwerking en het
makkelijker maken van fusie? In dit kader vragen de voornoemde leden
nogmaals aandacht voor het afschaffen van de fusietoets in het primair
onderwijs.
Andere wettelijke aspecten waarin richting een rol speelt
De leden van de VVD-fractie lezen dat de Staatssecretaris ook wijst op de
gevolgen voor het leerlingenvervoer. Hij schetst een aantal opties; de
leden willen graag weten of ook overwogen wordt om deze opties te
combineren.
Daarnaast lezen deze leden dat de Staatssecretaris het principe «laatste
school van een richting» los wil laten. Deze leden vragen de Staatssecretaris of hij heeft overwogen om wel maatregelen te treffen die de «laatste
school» in stand houden zonder specifiek oog voor de denominatie. Graag
ontvangen zij een toelichting hierop.
Tot slot vragen deze leden meer expliciet aandacht te besteden aan de
krimp van het aantal leerlingen in Nederland, dat zich door het hele land
zal manifesteren terwijl de huidige wetgeving en bekostiging op veel
punten nog rekening houdt met een groeiend aantal leerlingen. Zij vragen
of de Staatssecretaris nader kan toelichten hoe gewaarborgd wordt dat in
krimpregio’s, waar samenwerking van groot belang is, zijn initiatief niet
tot meer spanning leidt, wat de onderwijskwaliteit in een hele regio kan
schaden.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de Staatssecretaris benoemt
dat hij de uitzonderingsbepaling voor de laatste school van een richting
uit de wet wil halen. De voornoemde leden zien openbaar onderwijs als
onderwijs dat recht doet aan alle levensbeschouwingen en zouden
daarom het liefste willen dat de laatste school in een woonkern een
openbare school is. Dat is ook de reden dat zij met lede ogen hebben
gezien hoe vanaf de jaren negentig het openbaar onderwijs langzaam
maar zeker is verdwenen uit de provincie Limburg. Zij vragen welke
waarborgen de Staatssecretaris ziet bij de modernisering van artikel 23
die hem voor ogen staat, om te voorkómen dat onder het mom van het
12

Zie bijlagen bij Kamerstuk 31 135, nr. 53

12

vervallen van alle richtingen al het openbaar onderwijs wordt overgeleverd aan de confessionele zuilen.
De leden van de SP-fractie merken op dat een deel van de scholen in
stand wordt gehouden als «laatste school van een richting». Dat zal
veranderen met het verdwijnen van het begrip richting. Kan dat betekenen
dat er het risico gaat bestaan dat er geen openbaar onderwijs meer wordt
aangeboden in een regio? Zij vragen hoe zich dat verhoudt tot de
grondwettelijke garantie dat er «in een genoegzaam aantal scholen»
openbaar onderwijs moet worden aangeboden.
De leden van de CDA-fractie vragen welke consequenties het loslaten van
het richtingbegrip heeft voor andere wettelijke bepalingen, waarin het
richtingbegrip een rol speelt, zoals de laatste school van een richting.
Waarom kiest de Staatssecretaris in zijn brief niet voor een permanente
uitzonderingssituatie voor scholen, die nu een beroep doen op «de laatste
school van de richting», zo vragen deze leden. Deze scholen functioneren
veelal goed en bieden kwalitatief goed onderwijs. Ook wordt hiermee de
keuzevrijheid van ouders aangetast, waarvan de Staatssecretaris nu juist
hoog op geeft en als reden aanvoert voor het invoeren van richtingvrije
planning.
De voornoemde leden vragen de Staatssecretaris hoe hij denkt over de
10/6 regeling waarbij besturen de mogelijkheid hebben om leerlingen te
middelen en daarbij boven de opheffingsnorm te blijven. Hier maken ook
veel scholen van de laatste richting gebruik van. In het rapport van SEO
en Oberon wordt de suggestie gedaan om ook deze uitzonderingsbepaling ter discussie te stellen. Gaarne ontvangen zij een reactie van de
Staatssecretaris hierop.
Ziet de Staatssecretaris met deze leden het gevaar dat bij het loslaten van
het richtingbegrip, nog meer ouders zullen kiezen voor een verder weg
gelegen school en daarmee de vraag naar leerlingenvervoer omhoog
gaat? Is de Staatssecretaris niet bang dat hiermee de financiering van het
leerlingenvervoer dusdanig onder druk komt te staan dat ouders steeds
meer zelf moeten bijdragen?
Deze leden vragen de staatsecretaris een laatste stand van zaken te geven
over het idee om samenwerkingsverbanden de verantwoordelijkheid van
het leerlingenvervoer over te laten nemen van de gemeenten. Tot slot
vragen zij of bekend is hoe de samenwerkingsverbanden daar nu
tegenover staan.
De leden van de D66-fractie vragen of het aangekondigde wetsvoorstel
ook kijkt naar meer ruimte voor samenvoeging en/of samenwerking
tussen scholen van verschillende richtingen of visies, of de mogelijkheden
van bestaande scholen om de richting of visie aan te passen. Ook willen
deze leden graag weten wanneer de Staatssecretaris verwacht dat de
verschillende wetsvoorstellen en uitwerkingen naar de Kamer worden
gestuurd.
De eerder genoemde leden vinden het spijtig dat de Staatssecretaris op
dit moment geen stappen wil nemen waar het gaat om leerlingenvervoer
voor leerlingen op basis van richting. Juist vanwege leerlingendaling en
passend onderwijs zou er ruimte moeten zijn voor lokaal maatwerk, in
plaats van Haagse regels. Door het herzien van regels voor leerlingenvervoer, ontstaan er meer mogelijkheden om het budget voor leerlingenvervoer passend in te zetten. Is de Staatssecretaris dit met deze leden
eens? Ten slotte vragen zij wanneer de Staatssecretaris verwacht dat er
wel stappen kunnen worden genomen op het gebied van leerlingenvervoer.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom de Staatssecretaris
nu al een ingrijpende wetswijziging aankondigt, terwijl de drie scenario’s

13

nog onvoldoende zijn onderzocht. Zijn niet eerst experimenten nodig om
de verschillende varianten te onderzoeken?
Deze leden wijzen op de grote consequenties van het schrappen van de
uitzondering voor de laatste school van de richting. Waarom schrapt de
Staatssecretaris de uitzondering voor de «laatste school van de richting»,
terwijl deze bepaling ook kan blijven bestaan als het richtingbegrip wordt
verruimd? Erkent de Staatssecretaris dat veel scholen met een prima
onderwijskwaliteit en een sterke identiteit zullen verdwijnen? Erkent de
Staatssecretaris dat de keuzevrijheid van ouders en de pluriformiteit van
het onderwijsaanbod in de regio juist zullen verslechteren door het
schrappen van deze bepaling?
Deze leden vragen naar de gevolgen van het weer sluiten van scholen met
een beperkte leerlingengroei of onvoldoende kwaliteit. Leidt dit niet tot
ongewenste situaties voor de leerling, zo vragen deze leden.
De leden van de SGP-fractie vragen of de Staatssecretaris bij de ontwikkeling van zijn plannen wil onderzoeken of het mogelijk is het regime voor
de bestaande laatste scholen van een richting te continueren, zodat deze
scholen kunnen blijven bestaan zolang zij aan de huidige eisen voldoen.
De voornoemde leden vragen of de Staatssecretaris kan aangeven in
hoeverre de samenwerkingsverbanden passend onderwijs momenteel
perspectief zien in het overnemen van de verantwoordelijkheid voor het
leerlingenvervoer.
II Reactie van de Staatssecretaris

14