Position paper Prof. Kees Bastmeijer –
Waddenacademie (Portefeuillehouder Natuur en Recht)
en hoogleraar natuurbeschermings- en waterrecht (Tilburg University)
Rondetafelgesprek integraal beleidskader Waddennatuur
TK-Commissie Infrastructuur en Waterstaat, 17 feb. 2022
De Agenda voor het Waddengebied 2050 geeft aan dat “duurzame bescherming en ontwikkeling van de
Waddenzee als natuurgebied en het behoud van het unieke open landschap” hoofddoelstelling blijft en dat
het Waddengebied in 2050 veilig, vitaal en veerkrachtig is. Hoewel deze doelstellingen al lang worden
gehanteerd blijft het op veel vlakken niet goed gaan met de Waddennatuur. De wens om dit te veranderen
wordt breed gedragen, maar bestuurlijke afwegingen en besluiten en vooral de optelsom van al die
besluiten pakken uiteindelijk vaak niet goed voor de natuur uit. Het stikstofdossier en andere dossiers
(grondwater, kwaliteit van oppervlaktewater, e.d.) leren dat het niet goed toepassen van geldende juridische
kaders uiteindelijk juist tot juridisering leidt: Door vrije afwegingsruimte centraal te stellen en doelen en
normen in de wetgeving op te rekken, krijgt de natuurproblematiek kans om groter te worden, waardoor het
recht juist strikter gaat werken en burgers en milieu-organisaties bij de rechter steeds vaker gelijk krijgen.
Betere bescherming en herstel van de Waddennatuur (voor natuur én mens), een duurzame economie in het
Waddengebied en vermindering van juridisering zijn daarom juist gebaat bij het serieus nemen van
doelstellingen en verplichtingen van natuurbeschermingsverdragen en EU-recht. Dit recht kan juist de
grondslag vormen voor heldere keuzes, terwijl er door onder meer slimme functiekoppelingen en
natuurinclusiviteit volop ruimte blijft bestaan voor sociaal-economische belangen. Dit brengt de
Waddenacademie tot het formuleren van de volgende acht aanbevelingen voor het Beleidskader.
1. Besteed bij het ontwikkelen van het Beleidskader expliciet aandacht aan het realiseren van
doelen en naleven van verplichtingen van Verdragen en EU-richtlijnen:
Kernverplichtingen die voor de Waddenzee en delen van de Waddeneilanden gelden kunnen uitstekend
worden gezien als concretiseringen van de hoofddoelstellingen van de Agenda voor het Waddengebied
2050 en betreffen onder meer (niet volledig):
• Het als resultaatsverplichting in een gunstige staat van instandhouding brengen en houden van
alle wilde dier- en plantensoorten. Dit gaat om veel meer dan het voorkomen van het risico op
uitsterven. Het betekent het waarborgen van een goede verspreiding, voldoende omvangrijke
populaties, geschikte leefgebieden en goed toekomstperspectief en dus uiteindelijk een gezond en
goed functionerend ecosysteem (o.a. art. 2 Habitatrichtlijn, art. 2 Vogelrichtlijn, art. 2 Verdrag van
Bern, art. II AEWA-verdrag, diverse artikelen van het Biodiversiteitsverdrag);
• Het eveneens als resultaatsverplichting tegengaan van verslechtering van de natuurlijke
kenmerken (art. 6(2) Habitatrichtlijn) of van het ecologisch karakter van het gebied (art. 3(2)
Verdrag van Ramsar);
• Het beschermen en behouden van de integriteit en uitzonderlijke universele waarde van de
Waddenzee (art. 4 Werelderfgoedverdrag en Operational Guidelines 2021, §98);
• Het treffen van actieve maatregelen om soorten en ecosystemen te herstellen (zie bovengenoemde artikelen en soft-law documenten, bijv. Resolutie VIII-16(2002) Verdrag van Ramsar);
• Het bij spanningen prioriteren van de ecologische vereisten ten opzichte van sociaaleconomische
belangen (art. 2 Verdrag van Bern);
• Het integreren van zorg voor biodiversiteit bij het formuleren van beleid ten aanzien van andere
sectoren (art. 3(2) Verdrag van Bern; art. 6 Biodiversiteitsverdrag);
• Het vooraf grondig beoordelen van de effecten van plannen en projecten op biodiversiteit (art. 14
Biodiversiteitsverdrag, art. 6(3) Hab.richtlijn) en landschapskwaliteiten (Landschapsconventie);
• Het niet toestaan van bestaande en nieuwe activiteiten indien redelijke wetenschappelijke twijfel
bestaat over het veroorzaken van negatieve gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het
gebied (art. 6(2) en 6(3) Hab.richtlijn met art. 6(4) als uitzondering);
• Het uitvoeren van onderzoek, monitoring en rapportages (bijv. art. 5 AEWA-verdrag).

Verwijzing naar omzetting van deze verplichtingen in wetgeving is in dit verband onvoldoende. Het gaat
juist om het daadwerkelijk waarborgen van het halen van doelen en naleving van deze verplichtingen door
het maken van beleidskeuzes en het laten doorwerken van doelen en verplichtingen bij het nemen van
overheidsbesluiten over menselijk medegebruik en beheermaatregelen in de dagelijkse praktijk. Dit
menselijk medegebruik is overigens op grond van alle geldende regimes expliciet mogelijk.
2. Waarborg een integrale gebied omvattende benadering en organiseer daartoe meer regie
De bovenbedoelde doelen en verplichtingen vereisen een integrale, gebied omvattende benadering, waarbij
het niet alleen gaat om de Nederlandse Waddenzee maar ook om de samenhang met het vaste land, de
rivieren die in de Waddenzee uitmonden, de Waddeneilanden, de Noordzeekustzone en de Deense en
Duitse Wadden. Dit past bij de doelen van bijvoorbeeld het Werelderfgoed verdrag, het Verdrag van
Ramsar en de Europese Landschapsconventie maar ook de staat van instandhouding van in EU-richtlijnen
en in de Verdragen van Bonn en Bern genoemde soorten en habitattypen hangt direct samen met het goed
functioneren van het gehele ecosysteem. Bovendien geldt vooral voor het Waddengebied dat ingrepen op
de ene plaats ook effecten kunnen hebben op een andere locaties binnen het gebied. Een integrale gebied
omvattende benadering, maar ook de hieronder nog volgende aanbevelingen, vragen een aanzienlijke
versterking van regie.
3. Beschouw menselijk medegebruik als verdelingsvraagstuk: wanneer er meer verdeeld wordt
dan de natuur aankan, worden natuurdoelen niet gehaald en ontstaat juridische knel en
onzekerheid voor de economie
Verdragen en vooral de EU-richtlijnen stellen harde grenzen aan menselijk medegebruik. Op diverse
onderdelen wordt deze ruimte al geruime tijd overschreden. Hierdoor bestaat geen of beperkte ruimte voor
nieuwe plannen en projecten en worden bestaande vergunningen steeds vaker ter discussie gesteld (stikstof,
grondwater, oppervlaktewater). Bij de ontwikkeling van het Beleidskader moet dus kritisch gekeken
worden hoe effecten van bestaand menselijk gebruik teruggebracht kunnen worden, zowel om natuurdoelen
te halen als voor het in de toekomst ruimte bieden aan een duurzame economie in het Waddengebied.
4. Waarborg het goed in kaart brengen en beoordelen van cumulatie van effecten van
menselijke activiteiten en ontwikkelingen in de ecologie (voorkom ‘death by a thousand
cuts’)
Het voorgaande punt (verdelingsvraagstuk) verklaart waarom de beoordeling van cumulatieve gevolgen
van menselijke activiteiten een verplichting vormt binnen veel juridische regimes. Verbetering van deze
beoordeling vraagt expliciete aandacht in het kader van het Beleidskader.
5. Geef het omgaan met onzekerheden expliciet een plaats in het Beleidskader en laat daarbij
toepassing van het voorzorgbeginsel leidend zijn
Bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van menselijke activiteiten (nieuwe projecten en voortzetting van
bestaande activiteiten) wordt vaak vooral gekeken naar beschikbare kennis over effecten en onvoldoende
naar onzekerheden of gaten in kennis. Overheden lijken vaak moeite te hebben met vergunningen weigeren
of intrekken op basis van onzekerheden of gaten in kennis en aanvaarden daarmee vaak een bewijslast.
Juridische regimes, in het bijzonder het Natura 2000-regime, vereisen echter juist dat op basis van voorzorg
besluiten worden genomen. Het is daarom belangrijk om in het Beleidskader expliciet in te gaan op de
vraag hoe de rol van het voorzorgbeginsel in de uitvoeringspraktijk versterkt kan worden.

6. Bezie hoe herstelopgaven uitvoering kunnen krijgen en maak natuurinclusiviteit
uitgangspunt
Nagenoeg alle juridische regimes vereisen natuurherstel om doelen te realiseren. Omdat veel
natuurwaarden in een ongunstige staat verkeren is dit een steeds belangrijker beleidsonderwerp geworden.
Soms kan herstel door de natuur zelf plaatsvinden door het wegnemen of verminderen van drukfactoren
maar soms is actief herstel door de mens vereist. Het is belangrijk om in het Beleidskader aandacht te
besteden aan de vraag hoe deze herstelopgaven uitvoering kunnen gaan krijgen. Daarbij is het belangrijk
om te bezien hoe recht kan worden gedaan aan zowel herstelopgaven voor concrete natuurwaarden (soorten
en habitattypen) als aan het behouden van de natuurlijke dynamiek van het gebied zoals erkend in de
Werelderfgoedcriteria en het Guiding Principle van de Trilaterale Waddenzee Samenwerking ("een
natuurlijk en duurzaam ecosysteem waarin natuurlijke processen verlopen op een ongestoorde manier”).
Voorts ligt het voor de hand om aandacht te besteden aan kansen voor natuurherstel wanneer maatregelen
ten behoeve van andere beleidsdoelen worden uitgedacht (bijv. waterveiligheid, e.d.). Omdat natuurherstel
een resultaatsverplichting is en menselijk medegebruik van de natuur een verdelingsvraagstuk betreft, ligt
het voor de hand om de bestaande vrijwilligheid en vrijblijvendheid van ‘dubbele doelstellingen’ en
natuurinclusiviteit (‘building with nature’) ter discussie te stellen. Dit past ook goed bij de mogelijkheden
tot ‘waardencreatie’ die de Omgevingswet kan gaan bieden. Belangrijk is het in dit verband ook om
kritisch te kijken naar de effectiviteit en mogelijk negatieve gevolgen van herstelmaatregelen.
7. Vergroot kennis over klimaatverandering en integreer deze kennis in beleid en beheer
Klimaatverandering raakt alle voorgaande aanbevelingen. Klimaatverandering kan direct invloed hebben
op de inzet die nodig is om doelen te halen en verplichtingen invulling te geven, maar ook op de ruimte
voor menselijk medegebruik. Zo moet bij het beoordelen van plannen en projecten en de vraag of sprake is
van verslechtering ook naar effecten van klimaatverandering worden gekeken. Het ontwikkelen van meer
kennis over de mogelijke klimaateffecten voor het Waddengebied en het meenemen van deze kennis én
onzekerheden bij de ontwikkeling van beleid en beheer zijn daarom belangrijke aandachtspunten.
Verwezen wordt naar de position paper van Prof. Katja Philippart.
8. Verbeter de monitoring en evaluatie
Een goede ecologische monitoring is van groot belang om te beoordelen waar we staan bij het realiseren
van verplichte natuurdoelen (ad.1), hoe groot de ruimte voor menselijk medegebruik is (ad. 3), welke
cumulatieve effecten en klimaateffecten optreden (ad. 4 en 7), welke herstelverplichtingen gelden (ad. 6),
e.d. Momenteel is de monitoring echter sterk versnipperd waardoor deze belangrijke functie van
monitoring niet goed kan worden ingevuld. Dit geldt ook voor het beoordelen van de effectiviteit van
beheer, herstelmaatregelen, e.d. Dit is niet alleen een zorg voor de natuur: onvoldoende kennis over de staat
van de natuur en over de effectiviteit van maatregelen kan leiden tot onzekerheden die in combinatie met
de verplichte toepassing van het voorzorgbeginsel de ruimte voor economische activiteiten wellicht
onnodig verkleinen. Het is daarom van groot belang dat een doelmatig Monitoring & Evaluatie-programma
als cyclisch proces wordt ontwikkeld. Verwezen wordt naar de position paper van Prof. Katja Philippart.
Leeuwarden, 14 februari 2022