Evaluatie van het vernieuwde VTH-stelsel
Waaronder het stelsel van omgevingsdiensten

Samenstellers:
Magdeleen Sturm
Clemens Sengers
Ko de Ridder
Marcel Jacobs
juli 2015
Kenmerk: A14MIM-158
Ministerie van Infrastructuur en Milieu

LYSIAS ADVIES B.V.
SNOUCKAERTLAAN 13
3811 MA AMERSFOORT

TEL. +31 33 464 70 7 0

POSTBUS 2037, 3800 C A AMERSFOORT

IBAN NL18 ABNA 0574 2170 53

WWW.LYSIASGROUP.COM

K.V.K. 30166304
BTW NUMMER 809282471

Evaluatie van het vernieuwde VTH-stelsel
Waaronder het stelsel van omgevingsdiensten
INHOUD

Blz.

Samenvatting ....................................................................................................... 1
1

Vooraf ......................................................................................................... 8
1.1

Aanleiding voor de evaluatie ................................................................. 8

1.2

Vraagstelling ....................................................................................... 9

1.3

Evaluatiekader .................................................................................... 9

1.4

Aanpak ............................................................................................. 10

1.5

Leeswijzer ......................................................................................... 11

DEEL 1: BESCHRIJVING .................................................................................... 13
2

3

Ontwikkeling van het stelsel ........................................................................ 14
2.1

Vooraf ............................................................................................... 14

2.2

Tijdlijn 2008-2015 .............................................................................. 14

2.3

Periode 2000 – 2008; voorgeschiedenis .............................................. 15

2.4

Periode 2008 – 2009; totstandkoming package deal............................. 16

2.5

Periode 2010 – 2014; uitwerking afspraken en start
omgevingsdiensten ............................................................................ 19

2.6

Periode 2012 – heden; wetsvoorstel VTH ............................................ 22

Structurerende elementen van het VTH stelsel ............................................. 24
3.1

Vooraf ............................................................................................... 24

3.2

Wettelijk kader ................................................................................... 24

3.3

Het VTH-stelsel op hoofdlijnen ........................................................... 27

3.4

Landelijke overlegstructuren ............................................................... 27

3.5

Kenmerken van omgevingsdiensten .................................................... 29

DEEL 2: WERKING VAN HET STELSEL .............................................................. 32
4

Kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken .............................................. 33
4.1

Inleiding ............................................................................................ 33

4.2

Diversiteit binnen het raamwerk VTH .................................................. 33

4.3

Aandacht voor kwaliteit taakuitvoering VTH-taken ................................ 36

4.4

Zorgen over de financiële robuustheid van omgevingsdiensten ............. 38

5

6

Afstemming toezicht en handhaving ............................................................ 39
5.1

Vooraf ............................................................................................... 39

5.2

De basis: handhavingsbeleid en handhavingsstrategie ......................... 39

5.3

Samenwerking tussen deelnemers aan de omgevingsdienst ................. 39

5.4

Samenwerking tussen ketenpartners ................................................... 41

5.5

Administratieve lasten ........................................................................ 42

5.6

Instrumenten gericht op versterken ketensamenwerking ....................... 43

5.7

Level-playing-field ............................................................................. 44

Het stelsel van bestuurlijk toezicht .............................................................. 46
6.1

Governance....................................................................................... 46

6.2

Toezicht ............................................................................................ 47

6.3

Interventiebevoegdheid ...................................................................... 49

DEEL 3: DE TOEKOMST VAN HET STELSEL ...................................................... 51
7

Een ontwikkelperspectief voor het VTH-stelsel ............................................. 52
7.1

Inleiding ............................................................................................ 52

7.2

Huidige kenmerken van het VTH-stelsel .............................................. 52

7.3

De ontwikkelkracht binnen het stelsel .................................................. 53

7.4

Beoordeling van de ontwikkeling van het stelsel .................................. 54

7.5

Knelpunten waarvoor (nog) geen oplossing is gevonden ...................... 55

7.6

Invloed van externe ontwikkelingen op het VTH-stelsel ........................ 57

7.7

Aanbevelingen voor ontwikkeling van het VTH-stelsel .......................... 57

DEEL 4: BEANTWOORDING ONDERZOEKSVRAGEN ......................................... 60
8

Beantwoording onderzoeksvragen ............................................................... 61
8.1

De centrale onderzoeksvraag beantwoord ........................................... 61

8.2

De subvraag over Brzo beantwoord .................................................... 62

8.3

De
subvraag
over
de
robuustheid
van
de
netwerkomgevingsdiensten ............................................................................ 63

8.4

De
subvraag
over
de
noodzaak
voor
een
extra
interventiebevoegdheid voor het Rijk................................................... 64

BIJLAGEN ......................................................................................................... 66
Bijlage 1 - Beleidsreconstructie ........................................................................... 67
Bijlage 2 – Gesprekspartners .............................................................................. 93
Bijlage 3 – Uitgebreide tijdlijn .............................................................................. 98
Bijlage 4 – Geraadpleegde documenten ............................................................... 99

Samenvatting
Aanleiding en onderzoeksvraag
Bij het maken van afspraken over het VTH-stelsel, vastgelegd in de zogenaamde
packagedeal van ministerie van VROM (nu I&M), IPO en VNG, is afgesproken het
VTH-stelsel in 2015 te evalueren. De afspraken uit 2009 vormen de basis voor het
evaluatiekader van dit onderzoek.
De hoofdvraag die door middel van deze evaluatie wordt beantwoord, is:
“In hoeverre leidt het vernieuwde VTH-stelsel en de uitvoering ervan door het stelsel
van omgevingsdiensten tot een effectievere uitvoering van de VTH-taken en wordt
invulling gegeven aan de beoogde (geborgde) kwaliteitsverbetering van de uitvoering
van de VTH-taken, aan de verbetering afstemming strafrecht-bestuursrecht, aan de
onderlinge afstemming en informatie uitwisseling en aan de ketenaanpak? Is de
bestuurlijke drukte en de daarmee gepaard gaande vrijblijvendheid verminderd?
1. Wat is hierover afgesproken?
2. Wat is er bereikt?
3. En wat is nodig om de stelsels verder te ontwikkelen?”
Ook worden drie deelvragen beantwoord:
1. “Werken de Brzo-omgevingsdiensten, conform de maatstaven zoals aangegeven
in de in de brief van de staatssecretaris aan de TK d.d. 26 juni 2012 en de
verwachtingen van de betrokken partijen?”;
2. “Is de (organisatorische) robuustheid van de netwerk-omgevingsdiensten
voldoende, conform dezelfde brief?”;
3. “Is er een noodzaak voor een nieuwe (extra) interventiemogelijkheid voor het
Rijk?”
Deze rapportage beschrijft het VTH-stelsel, de totstandkoming van het stelsel en
beantwoordt de vraag in hoeverre wordt voldaan aan de geformuleerde
doelstellingen.
Onderzoeksverantwoording
Deze evaluatie gaat over het VTH-stelsel, waaronder het stelsel van
omgevingsdiensten. De evaluatie doet geen uitspraken over het functioneren van
individuele omgevingsdiensten of individuele bevoegde gezagen (gemeenten en
provincies).
Een begeleidingscommissie, bestaande uit vertegenwoordigers van I&M. V&J, BZK
en VNG en IPO, heeft de kwaliteit van de opdrachtuitvoering en van de rapportage
bewaakt. De inhoud van de rapportage is de verantwoordelijkheid van de
onderzoekers.
Geëvalueerd is of -en in hoeverre- de opgaven die ten grondslag lagen aan het VTHstelsel worden geadresseerd en wat nodig is om het stelsel verder te verbeteren. Om
tot die beoordeling te komen, is op basis van een beleidsreconstructie een
evaluatiekader ontwikkeld. De beleidsreconstructie maakt inzichtelijk welke keuzen
zijn gemaakt in de ontwikkeling van het VTH-stelsel, vanaf het rapport van de
commissie Mans “De tijd is rijp” in 2008.

1

Het evaluatiekader is ontwikkeld in samenspraak met de begeleidingscommissie van
het onderzoek. Het evaluatiekader is voorgelegd aan een klankbordgroep waarin
naast de hiervoor genoemde partijen ook omgevingsdiensten en ketenpartners
vertegenwoordigd zijn.
Voor het onderzoek is een uitgebreide documentanalyse uitgevoerd en zijn
gesprekken gevoerd met ruim 150 betrokkenen die zicht hebben op de ontwikkeling
van het stelsel. Deze gesprekken waren bedoeld om zicht te krijgen op de
ontwikkeling van het stelsel. Bij zeven omgevingsdiensten is een werkbezoek
afgelegd.
Conclusies
Op basis van de huidige kenmerken van het stelsel en de ontwikkelkracht binnen het
stelsel, is de conclusie dat het VTH-stelsel zich aantoonbaar positief heeft
ontwikkeld, in een relatief korte tijd. Het VTH-stelsel heeft een impuls gegeven aan
het
verbeteren van de uitvoering van VTH-taken, de afstemming tussen
handhavingspartners, de governance en terugdringen van bestuurlijke drukte en het
creëren van een gelijk speelveld. Het stelsel toont ontwikkelkracht in het oplossen
van problemen die zich voordoen en heeft potentie om zich verder te ontwikkelen.
De belangrijkste kwaliteiten van het stelsel zijn:
 Er is sprake van een landsdekkend stelsel voor de uitvoering van (ten minste) de
basistaken VTH 12.
 De kwaliteitscriteria 2.1 vormen voor de omgevingsdiensten en deelnemers de
basis voor het producten- en dienstenaanbod VTH (de productencatalogus).
 Er is nadrukkelijk aandacht voor het op orde brengen van kennis en
competenties die nodig zijn voor uitvoering van de VTH-taken bij
omgevingsdiensten.
 Provincies hebben regie gevoerd op de totstandkoming van de
omgevingsdiensten. Daarnaast hebben provincies zich ingespannen om te
komen tot kwaliteitsverbetering van de uitvoering van VTH-taken door
omgevingsdiensten (zowel Brzo als niet-Brzo)3. Provincies nemen in toenemende
mate regie op de invulling van het VTH-stelsel binnen de provinciegrenzen.
 Partijen in het VTH-stelsel – ook andere dan de omgevingsdiensten, gemeenten
en provincies – reflecteren op hun eigen rol en bijdrage en zetten daarin ook
stappen om het eigen presteren te verbeteren en de samenwerking verder te
verbeteren op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving.
 Het stelsel van IBT is in opzet voldoende om te sturen op de kwaliteit van de
uitvoering van de gemeentelijke en provinciale bevoegdheden.
Als onderbouwing van de positieve ontwikkeling kan ook gelden dat voor een aantal
knelpunten binnen het stelsel een oplossing is gevonden of daar aan wordt gewerkt.
Het betreft de volgende bevindingen:

1

Door enkele gemeenten zijn niet alle basistaken overgedragen maar voor de overgrote
meerderheid geldt dit wel.
2
In de Amvb bij de VTH-wet wordt het basistakenpakket precies vastgelegd.
3
Overigens is dit niet voorbehouden aan provincies; ook grotere gemeenten spannen zich
hiervoor in.

2










Achterblijvende taken bij gemeenten liften op dit moment nog nauwelijks mee op
de realisatie van (condities voor) kwaliteitsverbetering van de taakuitvoering bij
omgevingsdiensten. Door te werken aan een modelverordening, onder leiding
van VNG en IPO, waarin een kwaliteitsverbetering voor alle Wabo-taken leidend
is, wordt (ook) de basis gelegd voor kwaliteitsverbetering van taken die nu nog
achterblijven bij gemeenten.
Hoewel het merendeel van de omgevingsdiensten nog geen gezamenlijk e
handhavingsstrategie heeft vastgesteld, geven de meeste omgevingsdiensten
aan dat naar verwachting in de loop van 2015 sprake is van gezamenlijk e
handhavingsstrategie bij de deelnemers van de omgevingsdienst.
Er lijkt sprake te zijn van een positief uitstralingseffect van de manier waarop de
Brzo-taken worden uitgevoerd door de Brzo-omgevingsdiensten op de rest van
hun takenpakket, dat wil zeggen de niet Brzo-taken.
De sturing op het stelsel van omgevingsdiensten door de bevoegde gezagen in
de afgelopen jaren wordt gekenmerkt door een sterke nadruk op financieel
beheer. Mede door de discussies over kwaliteitscriteria, het proces van het
opstellen van een modelverordening en de resultaten van tussenevaluaties, lijkt
er meer evenwicht te komen in de sturing op inhoud en geld.
Er is in het algemeen een beperkte betrokkenheid van raden en staten op de
inhoud van de VTH-taken. Het interbestuurlijk toezicht op het bevoegd gezag is
nog in ontwikkeling 4. Deze combinatie leidt ertoe dat er onvoldoende waarborgen
zijn om signalen over problemen in de uitoefening van het bevoegd gezag tijdig
te signaleren. Het stelsel biedt wel de mogelijkheid om raden en staten meer
inhoudelijk te betrekken bij de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken. Op een
aantal plaatsen zien wij deze meer inhoudelijke sturing gestalte krijgen.

Er is ook een aantal knelpunten gesignaleerd waarvoor in het onderzoek nog geen
oplossingen naar voren zijn gekomen. Dit betekent niet dat in de toekomst geen
oplossingen kunnen worden gevonden binnen het stelsel maar het onderzoek laat
die nu nog niet zien.
 Uniforme toepassing van de kwaliteitscriteria is een belangrijke randvoorwaarde/
conditie voor het bereiken van een level playing field. De vrijblijvendheid die
mogelijk is in de toepassing van de (kwaliteitseisen in de) modelverordening,
vormt een risico voor de doorontwikkeling van het stelsel 5.
 Het bottom-up proces en de keuze om via wet noch AMvB keuzes in de
werkwijze en inrichting van de omgevingsdiensten af te dwingen 6, maakt dat de
focus blijft liggen op de ontwikkeling binnen de eigen omgevingsdienst, in plaats
van de ontwikkeling van het stelsel.
 Tussen en binnen omgevingsdiensten bestaan veel verschillen in taken en
mandaten. Dat wordt mede veroorzaakt door de keuze om de omgevingsdiensten
breder in te zetten, namelijk voor Wabo-taken (dus breder dan alleen
milieutaken). Dat maakt het voor (besturen van) omgevingsdiensten ingewikkeld
om te sturen op een efficiënte en effectieve uitvoering van taken. Deze
verschillen schaden de totstandkoming van een level playing field. Het stelsel
biedt geen mechanisme om het proces van uniformering te faciliteren.
4

5

6

Het toezicht door provincies op de toepassing van de kwaliteitscriteria zal pas invulling
krijgen na de vaststelling van het wetsvoorstel VTH.
De kwaliteitseisen zijn nu toegepast maar op dat moment was nog niet bekend dat de
kwaliteitscriteria niet wettelijk vastgelegd zouden worden.
Met uitzondering van de in het wetsvoorstel vastgelegde beëindiging van de
netwerkomgevingsdiensten per 2018 en de vastgestelde procescriteria

3










Waar vrijblijvendheid en fragmentatie niet het gevolg waren van schaal en
kwaliteit maar van onvoldoende belangstelling voor deze gemeentelijke
bevoegdheid (en taak) 7, wordt dit probleem eerder verergerd door de vorming
van omgevingsdiensten. Vooral als slechts het minimale takenpakket is
ondergebracht bij de omgevingsdienst, gebeurt het dat gemeenten uitsluitend op
efficiency sturen.
Op enkele plaatsen is aan de orde dat door gemeentelijke herindeling of andere
samenwerkingsvormen, VTH-taken buiten het basistakenpakket (pluspakket) in
een samenwerkingsverband buiten de omgevingsdienst worden georganiseerd.
In die zin “kannibaliseert” gemeentelijke schaalvergroting mogelijk op de
ontwikkeling van de omgevingsdienst.
Er is sprake van druk om efficiënt te werken. Die vertaalt zich bij veel
omgevingsdiensten in een efficiencykorting 8 en stevige sturing op productiviteit.
Hier schuilt een gevaar in omdat redelijkerwijs niet van organisaties in deze fase
van ontwikkeling verwacht kan worden dat ze tegelijkertijd zowel kwaliteit leveren
als forse taakstellingen ´verteren´.
De landelijke netwerkvorming en facilitering krijgt nog maar mondjesmaat
invulling.
Tot slot wijzen we hier op het effect voor de omgevingsdiensten van bestaande
beelden over de gemeenschappelijke regeling in het algemeen, die in
toenemende scherpte wordt gevoerd.

Invloed van externe ontwikkelingen op het VTH-stelsel
De belangrijkste voorzienbare ontwikkeling die consequenties zal hebben voor het
stelsel van omgevingsdiensten, is de Omgevingswet. De belangrijkste spanning voor
bevoegde gezagen zit op het op niveau uitvoeren van taken waarvoor de bevoegde
gezagen meer beleidsvrijheid krijgen. Voor omgevingsdiensten zit de spanning
vooral op het op een bedrijfsmatige wijze aansturen van taken, terwijl de
toenemende beleidsvrijheid van opdrachtgevers mogelijk een efficiënte uitvoering
van taken in de weg staat. Deze spanning is oplosbaar als de omgevingsdiensten
zich verder weten te professionaliseren en zich verder ontwikkelen tot een
gezaghebbende organisatie voor uitvoering van de VTH-taken. Dit proces zal in
fases verlopen en vraagt ook een professionalisering bij de opdrachtgever.
Los van de ontwikkelingen rond de Omgevingswet zal er in de (nabije) toekomst
meer gewerkt gaan worden met outputsturing om de slag te kunnen maken naar
sturing op gewenste effecten (outcome). Als deze slag gemaakt is, kunnen de
omgevingsdiensten beter hun bijdrage aan de fysieke leefomgeving inzichtelijk
maken.
Aanbevelingen
Op basis van de ontwikkeling van het stelsel, de beoordeling van de ontwikkelkracht
van het stelsel, zijn 8 aanbevelingen geformuleerd die ertoe moeten lei den dat het
stelsel zich in de goede richting zal ontwikkelen.
1. Biedt ruimte aan het stelsel om door te ontwikkelen , zonder structuur
interventies, en stuur daarop
2. Ontwikkel een modelmandaat
7
8

Bij provincies was dit niet aan de orde.
Uit de respons op de vragenlijst (3/4 van de omgevingsdiensten) blijkt dat bij bijna alle
omgevingsdiensten sprake is van een efficiencykorting.

4

3.
4.
5.
6.
7.
8.

Stuur gericht op kwaliteitsontwikkeling en een daarvoor toereikend budget
Investeer in versterking van het toezicht binnen het stelsel
Investeer in landelijk netwerk en faciliteiten
Zorg voor bestuurlijke afstemming tussen handhavingspartners
Leer van andere samenwerkingsverbanden
Betrek omgevingsdiensten bij de vormgeving van de Omgevingswet

Beantwoording van de onderzoeksvragen
De centrale hoofdvraag van deze evaluatie luidt als volgt:
“In hoeverre leidt het vernieuwde VTH-stelsel en de uitvoering ervan door het stelsel
van omgevingsdiensten tot een effectievere uitvoering van de VTH-taken en wordt
invulling gegeven aan de beoogde (geborgde) kwaliteitsverbetering van de uitvoering
van de VTH-taken, aan de verbetering afstemming strafrecht-bestuursrecht, aan de
onderlinge afstemming en informatie uitwisseling en aan de ketenaanpak? Is de
bestuurlijke drukte en de daarmee gepaard gaande vrijblijvendheid verminderd?
De vorming van 29 omgevingsdiensten heeft onmiskenbaar geleid tot het creëren
van condities voor kwaliteitsverbetering van de VTH-taken die door
omgevingsdiensten worden uitgevoerd. De komende jaren moet blijken in hoeverre
de inzet op kwaliteit van de uitvoering van taken ook aantoonbaar leidt tot een
bredere verbetering van de uitvoering. Of sprake is van geborgde
kwaliteitsverbetering van de uitvoering van deze taken zal afhangen van de uitkomst
van het proces dat moet leiden tot de modelverordening, de wijze waarop de
bevoegde
gezagen
de
modelverordening
toepassen
en
in
hoeverre
omgevingsdiensten in staat zijn om de vereiste kwaliteitsslag te maken in relatie tot
de opgelegde financiële taakstellingen.
Er is – beperkt – voortgang geboekt in de afstemming tussen straf- en bestuursrecht.
Verklarende factoren daarvoor zijn:
 opschaling naar 29 omgevingsdiensten heeft de afstemming tussen
handhavingspartners flink vereenvoudigd;
 de afstemming tussen bestuur- en strafrechtketen krijgt sinds de oprichting van
de omgevingsdiensten invulling maar is nog pril;
 er zijn landelijk afspraken gemaakt over een gezamenlijke handhavingsstra tegie.
Die is in de meeste regio’s nog niet geïmplementeerd.
 de interne focus die omgevingsdiensten in de eerste fase van hun bestaan
hebben gehad, geldt voor een aantal van de belangrijke handhavingspartners.
De verwachting is dan ook dat de gezamenlijkheid in de loop der jaren.
Op het aspect informatie-uitwisseling is de constatering dat gedigitaliseerde
informatie-uitwisseling op het niveau van de omgevingsdiensten nog in de
kinderschoenen staat.
De vraag of sprake is van afgenomen bestuurlijke drukte, is niet eenduidig te
beantwoorden. Vanuit het perspectief van handhavingspartners is sprake van
afname van bestuurlijke drukte. Vanuit het perspectief van de bevoegde gezagen
voor de uitvoering van VTH-taken (gemeenten en provincies) kan beargumenteerd
worden dat het ontstaan van omgevingsdiensten als openbaar lichaam heeft geleid
tot een toename van de bestuurlijke drukte.

5

Ten aanzien van beleidsafstemming tussen bevoegde gezagen blijft ook de
noodzaak tot bestuurlijke afstemming tussen bevoegde gezagen, bijvoorbeeld ten
aanzien van het vaststellen van een gezamenlijk handhavingsbeleid.
Werking Brzo-omgevingsdiensten
De eerste subvraag van de evaluatie is: “Werken de Brzo-omgevingsdiensten,
conform de maatstaven zoals aangegeven in de in de brief van de staatssecretaris
aan de TK d.d. 26 juni 2012 en de verwachtingen van de betrokken partijen?”;
We constateren dat de Brzo omgevingsdiensten fungeren als decentraal WABOloket voor Brzo bedrijven. Kanttekening daarbij is dat voor bedrijven niet altijd
duidelijk is waar ze terecht kunnen voor vragen over vergunningen.
Er is sprake van een landelijk bestuurlijk vastgesteld toezichtprogramma en
handhavingsstrategie.
De gezamenlijke Brzo-toezichthouders hebben zich gecommitteerd aan toepassing van
deze strategie als onderdeel van het Brzo-toezicht door dit vast te leggen in de bestuurlijke
inspectieprogramma’s en aanvullend waar nodig in het eigen beleid voor toezicht en
handhaving.
Verder is gebleken dat de Brzo omgevingsdiensten zorgdragen voor goede
verbinding met de veiligheidsregio’s en waterschappen in de regio en met de
betrokken rijksinspecties, OM en politie. De verbinding met partners heeft meer invulling
gekregen dan bij reguliere omgevingsdiensten.
Voor Brzo bedrijven geldt dat het ontstaan van een level playing field al meer
gestalte krijgt dan bij overige bedrijven.
Robuustheid van de netwerk-omgevingsdiensten
De tweede subvraag van de evaluatie luidt als volgt: “Is de (organisatorische)
robuustheid van de netwerk-omgevingsdiensten voldoende, conform dezelfde brief?”;
In het onderzoek is geconstateerd dat er grote verschillen zijn in de wijze waarop
bevoegde gezagen invulling hebben gegeven aan de vormgeving van
omgevingsdiensten. Er zijn verschillen in mandaat, takenpakket, omvang,
zeggenschap, uitvoering van taken (geconcentreerd en gedeconcentreerd,
gemeenten met een dienstverleningsovereenkomst), de mate van congruentie met
handhavingspartners en de juridische vormgeving – wel of geen gemeenschappelijke
regeling. Netwerk omgevingsdiensten zijn derhalve een van de verschijningsvormen
die zijn aangetroffen in de grote diversiteit in de vormgeving van omgevingsdiensten.

6

Er is niet vastgesteld dat de onderzochte netwerk-omgevingsdienst minder goed
invulling geeft aan de voorwaarden om te presteren dan de andere
omgevingsdiensten die onderzocht zijn. Op een aantal aspecten lijkt sprake van een
betere prestatie als gevolg van een gunstigere startsituatie ten opzichte van
omgevingsdiensten die als gemeenschappelijke regeling zijn ingericht. We
concluderen dat in deze (bouw)fase de netwerkconstructie een volwaardig alternatief
is voor een gemeenschappelijke regeling.
De vraag die resteert, is of de netwerk omgevingsdienst robuust is in het licht van de
gewenste kwaliteitsontwikkeling in de toekomst. We beantwoorden de vraag vanuit
verschillende perspectieven:
 We constateren dat uittreden uit de netwerk omgevingsdienst Limburg-Noord met
de huidige bestuursovereenkomst feitelijk net zo moeilijk is als het opzeggen van
een gemeenschappelijke regeling.
 Als het gaat om grote investeringsbeslissingen om de kwaliteit van de
taakuitvoering te borgen in de toekomst, is het voor een bevoegd gezag in een
netwerk omgevingsdienst eenvoudiger om individueel te besluiten om niet mee te
doen. In een gemeenschappelijke regeling is die bewegingsvrijheid van een
individueel bevoegd gezag er niet.
 Er zit een inherente spanning op de aansturing van medewerkers die werkzaam
zijn voor een netwerk omgevingsdienst. Er is sprake van ‘dubbele petten’ in de
aansturing en van een dubbele loyaliteit. Zeker bij piekbelasting wordt die
spanning zichtbaar. Ook is het lastiger te sturen op de ontwikkeling van
medewerkers. De opgeworpen ‘drempel’ om taken te mogen uitvoeren, voorziet
daarin maar te dele.
Het onderzoek kan geen antwoord geven op de vraag of netwerkomgevingsdiensten
op termijn in staat zijn om de gewenste kwaliteitsontwikkeling door te maken. Dat
kan alleen blijken uit een volgende evaluatie waarin de kwaliteit van de
omgevingsdiensten gemeten wordt.
Noodzaak voor een extra interventiebevoegdheid voor het Rijk
De derde subvraag van de evaluatie luidt als volgt: “Is er een noodzaak voor een
nieuwe (extra) interventiemogelijkheid voor het Rijk?”
We constateren dat de kwaliteit van de uitvoering van toezicht en handhaving bij
Brzo-bedrijven door de komst van Brzo-omgevingsdiensten is toegenomen. Door de
handhavingsbevoegdheid voor Brzo-bedrijven (volledig) te mandateren aan de
directeur Brzo-omgevingsdienst is het risico afgenomen dat andere afwegingen dan
veiligheidsrisico’s prevaleren. In dit verband is ook relevant dat de provincies vanaf 1
januari 2016 bevoegd gezag zijn voor alle Brzo-bedrijven. ILT voert het tweedelijns
toezicht op de provincies als bevoegd gezag uit. Het huidige Rijksinstrumentarium
van indeplaatsstelling en schorsen en vernietigen van besluiten voorziet in een
tweedelijns interventiebevoegdheid om rechtstreeks in een inrichting te
interveniëren. Wij concluderen dat dit instrumentarium toereikend is. Een
aanvullende interventiebevoegdheid is daarom niet n odig.

7

1

Vooraf

1.1

Aanleiding voor de evaluatie

Op 16 juni 2009 hebben het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging
Nederlandse Gemeenten (VNG) en het toenmalig Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) een package deal gesloten over de vorming
en inhoud van het VTH-stelsel, waaronder een stelsel van omgevingsdiensten
(omgevingsdiensten).
Deze
omgevingsdiensten
moesten
de
taken
‘vergunningverlening’, ‘toezicht’ en ‘handhaving’ (VTH) voor gemeenten en
provincies op het gebied van milieu gaan uitvoeren. In deze package deal is
afgesproken dat het stelsel in 2015 zou worden geëvalueerd.
Op 23 november 2011 hebben de Tweede Kamerleden Houwers, Leegte en Van der
Werf een motie ingediend waarin zij de regering verzoeken het gemeenschappelijke
voorstel 9 van VNO-NCW, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging
Nederlandse Gemeenten (VNG) als uitgangspunt voor de definitieve vorming van de
omgevingsdiensten 10 te nemen en het succes van de omgevingsdiensten voor eind
2014 met de Kamer te evalueren.
De afspraken in de package deal en bovenstaande motie vormen de directe
aanleiding voor deze evaluatie. De inhoudelijke richting van deze evaluatie is
bepaald door een aantal ontwikkelingen dat hierna kort wordt geschetst.
1. In een brief aan de Tweede Kamer (TK) van 26 juni 2012 (TK 26 956 nr. 128)
heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (IenM) aangegeven aan
welke maatstaven de (Brzo) omgevingsdiensten in de evaluatie zullen worden
getoetst. In deze brief is ook aangegeven dat de netwerk-omgevingsdiensten na
één jaar in werking te zijn, worden geëvalueerd. Mocht de uitkomst van deze
evaluatie negatief zijn, kan alsnog worden besloten over te stappen naar het
model van een openbaar lichaam.
2. In een beleidsnota aan de Tweede Kamer van 3 september 2013 (TK 26 956 nr.
175) hebben de staatssecretaris van I&M en de ministers van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (SZW) en Veiligheid en Justitie (V&J) aangegeven in de
evaluatie zo mogelijk te bezien hoe de invulling van de nieuwe
interventiemogelijkheid en versterkte adviesrol van ILT blijken te werken.
3. In de motie van 17 december 2013 (motie Dijkstra en van Tongeren TK 26 956
nr. 189) “verzoekt de Tweede Kamer de regering, geen nieuwe wettelijke
interventiebevoegdheden voor het Rijk te creëren voordat de geplande evaluatie
van de omgevingsdiensten in 2014 is afgerond.”
Uiteindelijk heeft de staatssecretaris van I&M in een beleidsnota aan de Tweede
Kamer van 13 juni 2014 (TK 26 956 nr. 195) mede namens de ministers van SZW en
V&J, aangegeven dat de evaluatie in 2015 zal worden afgerond en zal bestaan uit
twee delen, namelijk:
1.
De algemene evaluatie vorming omgevingsdiensten
2.
Onderzoeken interventiebevoegdheid ILT
9

In dit voorstel wordt door de partijen een voorstel gedaan voor de Brzo -toezichtstructuur
Zowel de benaming ‘RUD’ als ‘omgevingsdienst’ wordt aangehouden. In dit rapport wordt
gekozen om de term omgevingsdienst te gebruiken.
10

8

1.2

Vraagstelling

De centrale hoofdvraag van deze evaluatie luidt als volgt:
“In hoeverre leidt het vernieuwde VTH-stelsel en de uitvoering ervan door het stelsel
van omgevingsdiensten tot een effectievere uitvoering van de VTH-taken en wordt
invulling gegeven aan de beoogde (geborgde) kwaliteitsverbetering van de ui tvoering
van de VTH-taken, aan de verbetering afstemming strafrecht-bestuursrecht, aan de
onderlinge afstemming en informatie uitwisseling en aan de ketenaanpak? Is de
bestuurlijke drukte en de daarmee gepaard gaande vrijblijvendheid verminderd?




Wat is hierover afgesproken?
Wat is er bereikt?
En wat is nodig om de stelsels verder te ontwikkelen? ”

De deelvragen die moeten worden beantwoord zijn:
1. “Werken de Brzo-omgevingsdiensten, conform de maatstaven zoals aangegeven
in de in de brief van de staatssecretaris aan de TK d.d. 26 juni 2012 en de
verwachtingen van de betrokken partijen?”;
2. “Is de (organisatorische) robuustheid van de netwerk-omgevingsdiensten
voldoende, conform dezelfde brief?”;
3. “Is er een noodzaak voor een nieuwe (extra) interventiemogelijkheid voor het
Rijk?”
Scope en definiëring
De evaluatie gaat over het VTH-stelsel. Het VTH-stelsel omvat meer dan alleen
omgevingsdiensten. Daarom wordt in deze evaluatie gesproken over het VTH-stelsel,
waaronder het stelsel van omgevingsdiensten. De evaluatie gaat ook over
kwaliteitsverbetering
bij
achterblijvende
taken
en
afspraken
met
en
kwaliteitsverbetering door samenwerking tussen ketenpartners. Ook de governance
van het stelsel is object van onderzoek.
De evaluatie heeft als scope het VTH-stelsel, waaronder het stelsel van
omgevingsdiensten. In de evaluatie worden geen uitspraken gedaan over het
functioneren van de individuele omgevingsdiensten of individuele bevoegde gezagen
(gemeenten en provincies). Het is de bedoeling om te evalueren of en in hoeverre de
opgaven die ten grondslag lagen aan het VTH-stelsel worden geadresseerd of wat
nodig is om deze verder te verbeteren.
1.3

Evaluatiekader

De basis voor het evaluatiekader is een uitgebreide beleidsreconstructie (zie 2.1). De
beleidsreconstructie maakt inzichtelijk wat de kennelijke bedoeling van het stelsel is
en hieruit zijn de elementen voor het evaluatiekader gedestilleerd.
Het evaluatiekader maakt onderscheid in randvoorwaarden en normen.
Randvoorwaarden zijn min of meer geobjectiveerde voorwaarden waaraan het stelsel
moet voldoen. Een voorbeeld van een randvoorwaarde is dat er sprake moet zijn van
een landsdekkend stelsel van omgevingsdiensten en dat alle gemeenten en
provincies moeten meedoen aan het stelsel.

9

Een andere randvoorwaarde is dat omgevingsdiensten ten minste het
basistakenpakket moeten uitvoeren. Normen zijn (kwalitatieve) eisen waaraan moet
worden voldaan. Een voorbeeld van een norm is dat aan de hand van de
kwaliteitscriteria gewerkt wordt aan kwaliteitsverbetering van de uitvoering van VTHtaken.
Het evaluatiekader maakt onderscheid naar drie invalshoeken om de werking van het
stelsel te beoordelen. Per invalshoek is een aantal thema’s benoemd dat aandacht krijgt in
de evaluatie.
1. Kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken.
a. Organisatie van VTH-taken in omgevingsdiensten;
b. Achterblijvende taken bij provincies en gemeenten;
c. Brzo.
2. Afstemming tussen ketenpartners en afstemming strafrecht-bestuursrecht
a. Landelijke afspraken;
b. Regionale afspraken;
c. Level-playing-field.
3. Het stelsel van bestuurlijke sturing en toezicht
a. Governance;
b. Horizontaal toezicht;
c. Interbestuurlijk toezicht.
In deel twee van dit onderzoek, waarin ingegaan wordt op de werking van het stelsel,
wordt per onderdeel geduid welke randvoorwaarden zijn benoemd en aan de hand
van welke normen een oordeel is gevormd.
1.4

Aanpak

Begeleidingscommissie en klankbordgroep
Het
onderzoek
is
begeleid
door
een
begeleidingscommissie
waarin
vertegenwoordigers van IenM, VenJ, BZK, VNG en IPO deel hebben genomen. Een
klankbordgroep met daarin – naast de leden van de begeleidingscommissie –
vertegenwoordigers van VNO/NCW, de VNCI, NCTV, ILT, Unie van Waterschappen
en enkele directeuren van de omgevingsdiensten, heeft tweema al in het proces
geadviseerd.
De evaluatie is opgedeeld in drie hoofdfasen:
1.
Beleidsreconstructie en opstellen evaluatiekader;
2.
Het onderzoek en werkbezoeken bij omgevingsdiensten;
3.
Beoordeling bevindingen en rapportage.
Beleidsreconstructie en opstellen evaluatiekader
In de eerste fase van het onderzoek is een uitgebreide literatuurstudie gedaan en
zijn gesprekken gevoerd met betrokken partijen om zicht te krijgen op de
ontstaansgeschiedenis en bedoeling van het VTH-stelsel en de belangrijkste criteria
om het stelsel te evalueren op effectiviteit. Op basis van de beleidsreconstructie is
het evaluatiekader opgesteld. De klankbordgroep is hierover geconsulteerd en de
opmerkingen van de klankbordgroep zijn verwerkt in het evaluatiekader. De
beleidsreconstructie is besproken met de begeleidingscommissie.

10

In de tweede fase van de evaluatie is in overleg met de begeleidingscommissie een
selectie gemaakt van gesprekspartners die zicht hebben op de huidige ontwikkeling
van het stelsel. In een later stadium van het onderzoek vond een aantal verdiepende
gesprekken plaats met deskundigen om beelden te toetsen en inzichten te
verdiepen.
Het onderzoek
De begeleidingscommissie heeft op basis van een voorstel van Lysias een selectie
gemaakt van zeven omgevingsdiensten waar een werkbezoek heeft plaatsgevonden.
Binnen deze selectie is rekening gehouden met de verschillende momenten waarop
de omgevingsdiensten zijn gestart (ontwikkelingsfase) en de spreiding van
omgevingsdiensten over het land. Het doel van de werkbezoeken was om goed zicht
te krijgen op de werking van het VTH-stelsel. Er is geen individuele beoordeling
gemaakt van het functioneren van de bezochte omgevingsdiensten en bevoegde
gezagen. Het betrof de volgende omgevingsdiensten:
 Omgevingsdienst Haaglanden
 Omgevingsdienst De Vallei
 FUMO
 DCMR
 RUD Limburg-Noord
 Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant
 Omgevingsdienst IJmond 11.
Tijdens de werkbezoeken is gesproken met onder andere de directie en het
managementteam, leden van het dagelijks bestuur (als opdrachtgever), ambtelijk
opdrachtgevers, vertegenwoordigers van enkele bedrijven uit de regio, enkele
bestuurders (als bevoegd gezag) en interne medewerkers.
Rapportage
Na afloop van de werkbezoeken zijn de eerste bevindingen besproken in een
bijeenkomst waarbij (een vertegenwoordiging van) alle voorzitters en directeuren van
de omgevingsdiensten is uitgenodigd. In deze bijeenkomst is de representativiteit
van de bevindingen getoetst. Vervolgens is een eerste versie van het
evaluatierapport eind mei 2015 besproken met de begeleidingscommissie. Daarna is
de klankbordgroep opnieuw geconsulteerd. Naast bespreking in de klankbordgroep
zijn de eerste resultaten (voor zover gereed) in verschillende gremia gepresenteerd,
namelijk de Commissie Milieu, Energie en Mobiliteit van de VNG, bestuurscommissie
IPO,
het
Directeurenoverleg,
overleg
van
directeuren
en
voorzitters
omgevingsdiensten. Het Bestuurlijk omgevingsberaad is schriftelijk geïnformeerd
over de stand van zaken.
1.5

Leeswijzer

Dit rapport bevat vier delen; beschrijving van het stelsel (deel 1), de werking van het
stelsel (deel 2), de conclusies en toekomst van het stelsel (deel 3) en de
beantwoording van de hoofdvragen (deel 4).

11

Het betrof (in overleg met de opdrachtgever) een beperkt werkbezoek, gericht op het in
beeld brengen van de werkwijze van contractgemeenten. Er is alleen gesproken met de
directie, het managementteam, ambtelijk opdrachtgevers en bestuurders.

11

In het eerste deel van het rapport (hoofdstuk 2 en 3) wordt aan de hand van een
beleidsreconstructie inzicht gegeven in de totstandkoming van het VTH-stelsel. Op
chronologische wijze worden enkele belangrijke momenten en documenten
beschreven en welke impact zij hebben gehad op de huidige situatie.
In deel twee (hoofdstuk 4, 5 en 6) wordt de werking van het stelsel beschreven. Het
gaat dan over de uitvoering van de VTH-taken, de afstemming van tussen bestuuren strafrecht en over de besturing van het stelsel.
Deel drie (hoofdstuk 7) gaat in op de toekomst van het stelsel. Dit hoofdstuk is
tweeledig. De conclusies van het onderzoek worden gerelateerd aan de
ontwikkelmogelijkheden van het stelsel op zichzelf. Anderzijds wordt het VTH -stelsel
bekeken in het licht van de Omgevingswet en welke betekenis deze wet heeft voor
het stelsel.
Deel 4 (hoofdstuk 8) is een concluderend deel en bevat de beantwoording van de
onderzoeksvragen.

12

DEEL 1: BESCHRIJVING

13

2

Ontwikkeling van het stelsel

2.1

Vooraf

In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het huidige VTH-stelsel is ontstaan vanaf de
package deal tot heden. Wat zijn de belangrijkste ijkpunten en wat zijn de afspraken?
Wat zijn verklaringen voor eventuele wijzigingen in de uitwerking van de afspraken?
Een echt startpunt van de beleidstheorie die ten grondslag ligt aan het VTH-stelsel
ontbreekt.
De
discussie
over
vooral
toezicht,
handhaving
en
later
vergunningverlening is onderdeel van een bredere ontwikkeling om het
omgevingsrecht te bundelen en de kwaliteit van de uitvoering te verbeteren. Deze
reconstructie 12 begint dan ook bij het schetsen van geconstateerde problemen en
knelpunten in het stelsel van handhaving en toezicht op de naleving van VROM regelgeving die aanleiding waren voor verschillende onderzoeken.
De reconstructie is hoofdzakelijk chronologisch opgebouwd. In de reconstructie
wordt onderscheid gemaakt in vier perioden:





Periode 2000 – 2008;
Periode 2008 – 2009;
Periode 2010 – 2014;
Periode 2012 – heden;

2.2

Tijdlijn 2008-201513

voorgeschiedenis
totstandkoming van de package deal
uitwerking afspraken en start omgevingsdiensten
wetsvoorstel VTH

In onderstaande tijdlijn is een aantal bepalende documenten en momenten
opgenomen voor de vorming van het VTH-stelsel zoals dat er nu is.

2008

12

13

1-7-2008

18-10-2010

Commissie
Mans

Start
PUmA

30-1-2013

24-11-2014

Juridische
stresstest

Evaluatie
VTH-stelsel
1-1-2013

Einde PUmA
Start omgevingsdiensten

Package

Invoering

Motie

deal

Wabo

Houwers

16-6-2009

1-10-2010

23-11-2011

2015

Voorstel wijziging Wet
Wabo-VTH
13-2-2014

De volledige beleidsreconstructie is als bijlage bij het rapport gevoegd. De reconstructie in
het rapport betreft een uitgebreide samenvatting.
In de bijlage is een uitgebreide tijdlijn bijgevoegd met bepalende momenten en
documenten.

14

2.3

Periode 2000 – 2008; voorgeschiedenis

In het eerste decennium van deze eeuw ontstond in Nederland steeds meer het
beeld dat de kwaliteit van de uitvoering van toezicht en handhaving achterb leef bij de
eisen die daaraan gesteld werden. Het overheersende gevoel was dat de schaal en
de wijze waarop de uitvoering is ingericht, niet aansluit bij de schaal van de
vraagstukken. Tussen 2000 en 2010 is vooral getracht om kwaliteitsverbetering te
realiseren binnen bestaande uitvoeringskaders. Voorbeelden daarvan zijn het project
"Professionalisering
van
de
Milieuhandhaving"
(2 002-2005)
en
het
transitieprogramma “Werk in uitvoering” (2007-2009).
Parallel aan deze ontwikkelingen werd gewerkt aan de totstandkoming van de Wet
Algemene Bepalingen Omgevingsrecht ofwel de Wabo. Doel van de Wabo was om te
komen tot integratie van vergunningen op het terrein van bouwen, ruimte en milieu
tot één omgevingsvergunning (en één loket, één bevoegd gezag, uniformering
procedures en één handhavende instantie). Dat moest leiden tot effectievere en
efficiëntere uitvoering en tot reductie van administratieve lasten voor burgers en
bedrijven.
Annex aan de discussie over de noodzaak tot kwaliteitsverbetering van de uitvoering
van toezicht en handhaving verscheen in 2007 en 2008 een aantal adviezen dat van
belang is voor de duiding van rollen en verantwoordelijkheden van betrokken
publieke partijen. Het gaat om de adviezen van de commissie Oosting (2007,
commissie doorlichting interbestuurlijke toezichtsarrangementen), de commissie
Lodders (2008, commissie decentralisatievoorstellen provincies) en de commissie
D’Hondt (2008, interbestuurlijke taakgroep gemeenten).
Een van de meest bepalende rapporten voorafgaand aan de vorming van
omgevingsdiensten, is het rapport van de Commissie Mans. De toenmalig minister
van VROM gaf de commissie de opdracht om onderzoek te doen naar de
houdbaarheid van het bestaande stelsel van handhaving en het toezicht op de
naleving van de VROM-regelgeving op de langere termijn. De commissie werd
gevraagd advies te geven om handhaving van de VROM-regelgeving doelgerichter,
effectiever en efficiënter te maken. Expliciet is aangegeven dat het ging om
handhaving op het terrein van milieuregelgeving, bouwen en ruimte. In het bijzonder
is de commissie gevraagd te kijken naar de (vier) kernproblemen: ketenhandhaving,
afstemming bestuursrecht-strafrecht, domeintoezicht en “level-playing-field”.
In juli 2008 verscheen het eindrapport, “De tijd is rijp” waarin de commissie
concludeert dat sprake is van fragmentatie en vrijblijvendheid in s amenwerking en
dat dit effectieve uitvoering van handhaving in de weg staat. De commissie stelt als
oplossing voor om 25 regionale omgevingsdiensten op te richten, congruent aan de
veiligheidsregio’s, waarin gemeenten en provincie verplicht deelnemen. Deze
omgevingsdiensten moeten een groot deel van het omgevingsrecht gaan handhaven,
inclusief provinciale natuur- en landschapswetgeving. Het staat partijen vrij om ook
vergunningsverlening aan de dienst op te dragen. De diensten moeten volgens de
commissie de vorm van een openbaar lichaam krijgen, de participerende overheden
zijn dan gezamenlijk eigenaar van een dienst. Er moet bij of krachtens de wet een
standaard takenpakket worden vastgesteld en partijen kunnen besluiten om meer
taken bij de dienst te beleggen.

15

De prioritering van taken kan geschieden door de participerende overheden; op
landelijk niveau kunnen de betrokken ministers ook prioriteiten stellen.
Volgens de commissie worden de vier kernproblemen in grote mate teruggedrongen
door een aanpak in de voorgestelde institutioneel getinte oplossingsrichting. Dat is
mogelijk omdat deze problemen volgens de commissie in belangrijke mate
institutioneel van aard zijn.
2.4

Periode 2008 – 2009; totstandkoming package deal

Het kabinet Balkenende IV deelde14 de conclusie van de commissie Mans dat de tijd
rijp is voor verbeteringen in het handhavingsstelsel. Het kabinet plaatst de
oplossingsrichting van de commissie Mans in een bredere context dan het
handhavingsstelsel en beschouwde ook de adviezen van Oosting, Lodders en
D’Hondt als relevant. De verschillende adviezen leveren samen het volgende beeld
op:

Er bestaan institutionele problemen in het stelsel van toezicht en handhaving;

Er is sprake van gebrekkige kwaliteit bij een groot deel van de decentrale
overheidsorganisaties. Vooral bij de gemeenten is er in veel gevallen gebrek
aan kritische massa (deskundigheid en capaciteit) en professionalite it bij
toezicht en vergunningverlening;

Er is sprake van grote bestuurlijke drukte door de complexe en niet altijd
logische verdeling van bevoegdheden over veel bestuurslagen.
Het kabinet heeft zich op basis van alle adviezen en ontwikkelingen tot doel ge steld
een robuuste uitvoeringsstructuur te realiseren, die knelpunten in de uitvoering
oplost, een bijdrage levert aan de realisatie van beleidsdoelen en leidt tot een
vermindering van regeldruk voor bedrijven. Het kabinet beoogt onder andere 15:

Verminderen van bestuurlijke drukte en heldere rolverdeling tussen overheden;

Decentralisatie van bevoegdheden op het gebied van vergunningverlening en
handhaving van de Wabo;

Eenvoudigere en effectievere afstemming tussen overheden onderling en
tussen overheden en het OM en de politie;

Kwaliteit van uitvoering (en daarvoor benodigde financiële middelen).
Het kabinet zette in op een uitvoeringsstructuur waarin sprake was van maximaal 25
regionale uitvoeringsdiensten (onder de noemer van ‘omgevingsdiensten’). Het
kabinet ging ervan uit dat deze diensten konden worden ingericht met hetzelfde
grondgebied als de politie- en veiligheidsregio’s (geografische congruentie). Ook was
het uitdrukkelijk de bedoeling dat de omgevingsdiensten in opdracht van het bevoegd
gezag zouden opereren. Omgevingsdiensten krijgen geen eigen bestuurlijke
bevoegdheden en vormen uitdrukkelijk geen aparte bestuurslaag. Wel zouden eisen
worden gesteld ten aanzien van werkprocessen, kritieke massa, afstemming met
andere betrokken instanties, informatiehuishouding, handhavingsstrategie en
prioriteitsstelling 16.
14

15
16

Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken, Recht en Beleid, (5 november 2008),
Kabinetsreactie op het advies van de commissie Mans (Onderzoeksteam herziening
handhavingsstelsel
VROM-regelgeving)
en
eindbeeld
Mans/Wabo/Oosting
(BJZ2008107654)
Idem
Idem

16

Het idee was dat de omgevingsdiensten belast zouden worden met de ambtelijke
voorbereiding van de Wabo-vergunningverlening voor gemeenten en provincies,
waarbij regio’s de mogelijkheid werd geboden om maatwerk te leveren bij de
inrichting van taken in de zogenoemde front- en backoffice. Verder moesten de
omgevingsdiensten het toezicht uitvoeren voor gemeenten en provincies op de
naleving van de VROM-regelgeving, inclusief de Wabo, tot en met de voorbereiding
van de sanctionering van een groot aantal overtredingen van de VROM-regelgeving.
Het perspectief was om het bovenstaande takenpakket van de omgevingsdiensten in
de toekomst uit te breiden met andere uitvoerende taken van gemeenten en
provincies en met bepaalde toezichtstaken die nu op rijksniveau (bijv. door iSZW)
worden uitgevoerd. Eind 2014 is door de staatssecretaris aangegeven dat er op dit
moment geen realistische opties zijn voor het laten uitvoeren van rijkstaken door de
omgevingsdiensten 17.
Na de kabinetsreactie troffen IPO, VNG, de Unie van Waterschappen en het Rijk
elkaar op 12 februari 2009 in een bestuurlijk overleg. In dit overleg bevestigden
partijen nogmaals aan elkaar dat zij zich allen grotendeels konden vinden in de
analyse van knelpunten van de commissie Mans en het kabinetsstandpunt. Zij zagen
de noodzaak tot het oplossen van de knelpunten.
Tijdens het overleg hebben IPO en VNG aangeboden om in april 2009 met een
gezamenlijk voorstel te komen voor een uitvoeringsprogramma om de knelpunten op
te lossen. Het was de bedoeling om met een gemeenschappelijk voorstel 18 te komen
voor de modernisering van het VTH-stelsel en daarin tevens de oplossing te bieden
van de al lang slepende discussie over de bevoegdheidsverdeling binnen de Wabo .
Deze poging, leidde uiteindelijk niet tot resultaat. In de navolgende periode hebben
zowel IPO als VNG gewerkt aan een eigenstandig voorstel over de inrichting van het
VTH-stelsel. Ook deze voorstellen konden niet rekenen op voldoende steun van alle
betrokken partijen.
Na de gezamenlijke en individuele voorstellen volgden uitvoerige onderhandelingen
tussen
het ministerie van VROM, IPO en VNG, mede gevoed door andere
belanghebbende partijen als ministeries van BZK en V&J, VNO-NCW en Unie van
Waterschappen. In de onderhandelingen tussen de verschillende partijen stonden de
volgende onderwerpen centraal:
 Het te doorlopen proces, top-down of bottom-up;
 De juridische vormgeving van de te vormen organisaties;
 De territoriale congruentie met veiligheidsregio’s;
 Het takenpakket van de omgevingsdiensten;
 De kwaliteitscriteria voor uitvoering van de taken;
 De kosten voor oprichting;
 Wettelijke borging van afspraken.

17
18

Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (33872, nr.9)
De beoogde inhoud staat beschreven in een gezamenlijke notitie van IPO en VNG.
Daarover is de Kamer geïnformeerd op 19 maart 2009.

17

De package deal
De onderhandelingen leidden uiteindelijk tot een overeenkomst die bekend staat als
‘de package deal’. In de package deal werden afspraken gemaakt over de
onderhandelpunten die hierboven staan genoemd. In het tekstkader zijn de
afspraken in de package deal weergegeven 19.
Package deal “Mans/eindbeeld” en bevoegdheidsverdeling Wabo.
1. Kwaliteitscriteria de basis voor een goede uitvoering
In lijn met de voorstellen van IPO en VNG worden nog in 2009 kwaliteitscriteria ontwikkeld en
vastgesteld waaraan vergunningverlening, toezicht en handhaving uiterlijk per 1 januari 2011 moeten
voldoen. Deze verplichting geldt niet voor de uitvoering van die taken ten aanzien waarvan vóór 1 januari
2011 wordt besloten dat zij uiterlijk per 1 januari 2012 worden overgedragen aan de regionale dienst.
Deze criteria betreffen het proces, inhoud en kritische massa. De criteria worden wettelijk vastgelegd.
2. Proces van onderop, met heldere spelregels
De afgelopen periode is er een proces op gang gekomen waarbij gemeenten en provincies de vorming
van regionale uitvoeringsorganisaties verkennen en in sommige regio’s daadwerkelijk al ter hand nemen.
Discussies die daarbij spelen, betreffen vaak het takenpakket en de aard en omvang van de
samenwerkingsverbanden. Dit bottom up proces wordt van harte toegejuicht.
De gemeenten en de provincies richten samen regionale uitvoeringsdiensten op en belasten deze met
de uitvoering van een basistakenpakket. Het basis takenpakket betreft taken van de gemeenten met een
bovenlokale dimensie die daarom op regionaal niveau uitgevoerd moeten worden en taken die zeer
complex zijn, alsmede provinciale taken.
3. Provincie als regisseur
Provincies voeren de regie bij de vorming van de regionale diensten en de ontwikkeling en toepassing
van de kwaliteitscriteria. Provincies beschikken vanaf 1 januari 2012 als interbestuurlijk toezichthouder
over doorzettingsmacht om gemeenten die na 1 januari 2012 in gebreke blijven, te dwingen om taken uit
het basispakket of andere taken waarvoor niet aan de kwaliteitscriteria wordt voldaan, onder te brengen
bij de regionale diensten. Hiertoe worden binnen het college van GS de bevoegdheden (tot
vergunningverlening aan en handhaving bij de provinciale Brzo- en IPPC-bedrijven en tot interbestuurlijk
toezicht op de gemeenten) gescheiden.
4. Decentralisatie
Als de robuuste landsdekkende uitvoeringsstructuur op 1 januari 2012 is gerealiseerd en de kwaliteit van
de uitvoering geborgd, zal de bevoegdheid uit de Wabo voor een groot aantal provinciale inrichtingen
worden gedecentraliseerd. Dat geldt echter niet v oor de provinciale IPPC- en Brzo-inrichtingen: deze
blijven bij de provincies.
5. Baten compenseren de kosten
Uitgangspunt is dat het eindbeeld in de kabinetsreactie niet leidt tot nieuwe taken of andere
(kwaliteits)eisen dan nu al aan overheden met het oog op een goede uitvoering van hun taken gesteld
mogen worden. Het realiseren van het eindbeeld leidt dan ook niet tot extra structurele kosten maar tot
besparingen als gevolg van efficiencyvoordelen. Wel zal het realiseren van het eindbeeld leiden tot een
verschuiving van kosten tussen de overheden.

19

Geconsolideerde versie 090616.

18

6. Wettelijke borging
Het wetsvoorstel waarin bovenstaande beleidslijn wettelijk wordt geborgd, wordt vóór 1 januari 2010
voor advies aan de Raad van State voorgelegd. In het wetsvoorstel wordt tevens bepaald dat het stelsel
in 2015 wordt geëvalueerd.

Op 22 mei 2010 is door de Kamerleden Boelhouwer/Wiegman-van Meppelen
Scheppink (31953, nr. 32) een motie ingediend voor het creëren van een bottom-up
proces voor de ontwikkeling van omgevingsdiensten. De motie benoemt expliciet dat
er voor omgevingsdiensten geen blauwdruk opgelegd mag worden. De motie wordt
aangenomen en daarmee staat het medeoverheden meer vrij hoe zij
medebewindstaken 20 uitvoeren.
2.5

Periode 2010 – 2014; uitwerking afspraken en start omgevingsdiensten

Ter uitvoering van de package deal en de nadere kabinetsreactie is een gezamenlijk
Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA) opgezet. In het PUmA werd
samengewerkt door IPO, VNG, OM, UvW en de ministeries I&M, V&J, BZK.
Het doel 21 was de kwaliteit en professionaliteit van het toezicht, de handhaving, de
vergunningverlening en de samenwerking binnen het omgevingsrecht op een hoger
peil te brengen. Binnen het PUmA werd intensief samengewerkt aan de
totstandkoming van de omgevingsdiensten. Het PUmA vulde het proces in dat moest
leiden tot een robuuste uitvoeringsstructuur, die:




Gesignaleerde knelpunten oplost, zoals een serieus handhavingstekort;
Een bijdrage levert aan de realisatie van de beleidsdoelen in de fysieke
leefomgeving (schoner milieu, natuur en water, veiliger, betere naleving); en
Leidt tot vermindering van de door het bedrijfsleven erva ren regeldruk en tot een
‘level-playing-field’ voor bedrijven.

Bij de herinrichting van het stelsel werd ook vermindering van de bestuurlijke drukte
beoogd, door een heldere rolverdeling tussen overheden, decentralisatie van
bevoegdheden waar dat nuttig is, versobering en decentralisatie van het
interbestuurlijk toezicht en door eenvoudigere en effectieve afstemming tussen
overheden onderling en tussen overheden en het Openbaar Ministerie en de politie.
22

In het kader van PUmA is de ‘checklist criteria RUD-vorming’ opgesteld. De
Checklist Criteria RUD-vorming was een hulpmiddel bij de gesprekken over de
invulling van de randvoorwaarden bij de vorming van de RUD’s. De checklist was
een richtinggevend kader voor het verdere proces. Afwijken was alleen mogelijk met
instemming van de betrokken partijen. De checklist speelde als to etsingskader een
belangrijke rol bij het opmaken van de balans in juni 2011 door het Rijk en de
besluitvorming over eventueel noodzakelijke interventies 23.

20
21

22
23

De medebewindstaken, ofwel milieu, Wabo taken
PUmA, (7 september 2012),
Uitvoering met ambitie.nl, Het stelsel van
vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de Wabo
Destijds werd nog overwegend de term Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s) gebruikt
Checklist criteria RUD-vorming, versie 1.0 (februari 2011)

19

Regeerakkoord Rutte I
Nog voordat het uitvoeringsprogramma PUmA van start ging, kwam het
kabinet Rutte-I tot stand. De financiële bijlage van het Regeerakkoord voorzag in
een verlaging van het Gemeentefonds in verband met efficiencywinst op het gebied
van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Daarbij werd uitgegaan van een
groeimodel (€50 miljoen in 2012, €80 miljoen in 2013 en €100 miljoen met ingang
van 2014). Het Regeerakkoord liet geen ruimte voor het schrappen van deze
korting 24.
Er ontstond grote weerstand tegen de kortingen op het gemeentefonds. Met name
vanuit de VNG werden vragen gesteld bij de beoogde efficiencyvoordelen. Als
tegenargument werd gewezen op de hoge transitiekosten die worden gemaakt bij de
instelling van omgevingsdiensten. Het verzet tegen de korting leidde er toe dat in het
Bestuursakkoord 2011-2015 van VNG, IPO, UvW en Rijk (21 april 2011) wordt
afgesproken de vorming en het functioneren van de omgevingsdiensten niet te
belasten met deze extra doelmatigheidskorting 25.
In onderhandelingen die vervolgens plaatsvonden tussen VNG, IPO en rijksoverheid
is een akkoord bereikt over de eenmalige rijksbijdrage voor de transitiekosten van
omgevingsdiensten. Deze bijdrage bedroeg € 25 miljoen en werd aan de gemeenten
en provincies uitgekeerd via het gemeente- en provinciefonds. IPO en VNG zijn tot
een verdeling van de rijksbijdrage gekomen, waarbij de bijdrage is bepaald op basis
van de factoren (waaronder aantal inwoners, bedrijven) die ook de hoogte van de
uitkering uit het gemeente- en provinciefonds bepalen. Van de rijksbijdrage van € 25
miljoen gaat € 19,2 miljoen naar het gemeentefonds en € 5,8 miljoen naar het
provinciefonds 26.
Juridische stresstest
Begin 2013 is een juridische stresstest uitgevoerd naar omgevingsdiensten. Het doel
van deze test was na te gaan of de kritische succesfactoren voor een robuuste
uitvoering van de taken binnen de juridische structuren van de omgevingsdiensten
zijn geborgd. De conclusie van de stresstest is dat de bestuursovereenkomst geen
gelijkwaardig alternatief is voor een omgevingsdienst in de vorm van een openbaar
lichaam. Uit de analyse komt ook naar voren dat bij kritieke succesfactoren, zoals of
de bevoegdheden die nodig zijn om de taken uit te voeren, bij de omgevingsdienst
zijn neergelegd en of de financieringsstructuur eenduidig is vastgelegd in de
juridische structuur 27, een bestuursovereenkomst (in plaats van een GR) op zichzelf
geen belemmering hoeft te zijn voor het tot stand komen van een robuuste
omgevingsdienst 28. Het feit echter dat een dergelijke omgevingsdienst geen
rechtspersoonlijkheid heeft, legt volgens de test wel belangrijke beperkingen op voor
het goed functioneren van de omgevingsdienst.

24
25
26

27
28

Brief staatssecretaris Atsma aan provincies (februari 2011)
Bestuursakkoord 2011-2015 (2011)
Brief staatssecretaris Atsma aan Tweede Kamer: Financiën Regionale Uitvoeringsdiensten
(RUD) vorming (1 november 2012)
Juridische stresstest Regionale Uitvoeringsdiensten, p,4. (30 januari 2013)
Begeleidende notitie bij de juridische stresstest (PUmA, 21 maart 2013)

20

Die beperking richt zich met name op het feit dat de omgevingsdienst niet kan
optreden als werkgever, geen overeenkomsten kan sluiten en geen partij kan of mag
zijn in bepaalde procedures 29.
Start omgevingsdiensten en beëindiging PUmA
In de periode 2010-2012 is een aantal omgevingsdiensten gestart. Vooral in 2013
zijn veel omgevingsdiensten écht van start gegaan en ook in 2014 is nog een aantal
omgevingsdiensten gestart.
Het programma PUmA is op 31 december 2012 beëindigd. Vanaf dat moment is er
gewerkt op basis van de verantwoordelijkheden en samenwerkingsafspraken zoals
ze in het gemoderniseerde VTH-stelsel (gaan) gelden. Dat wil niet zeggen dat het
stelsel op 1 januari 2013 al volledig functioneerde. Het programma werd officieel
afgesloten door de Stelselnotitie (bestuurlijk vastgesteld op 11 april 2013) 30.
Kwaliteitscriteria
De omgevingsdiensten zijn verantwoordelijk voor een goede taakinvulling. In de
package deal is afgesproken dat er kwaliteitscriteria zouden worden ontwikkeld en
vastgesteld waaraan vergunningverlening, toezicht en handhaving in het
Omgevingsrecht moeten voldoen. Deze kwaliteitscriteria zijn bedoeld om de
uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (de VTH -taken) door
gemeenten en provincies in het omgevingsrecht te professionaliseren en de kwaliteit
in de organisatie te borgen. Het voldoen aan de criteria zorgt ervoor dat het bevoegd
gezag in staat is om de gewenste kwaliteit en continuïteit te leveren. De criteria gaan
over proces, inhoud en kritieke massa. De kwaliteitscriteria moesten het fundament
vormen voor een adequate uitvoering van VTH-taken. In de package deal is
afgesproken dat de kwaliteitscriteria wettelijk zouden worden vastgelegd 31.
Om één set met criteria te vormen, is in een grote en brede groep met deskundigen
vanuit Rijk, provincies, gemeenten en overige en landelijke diensten gewerkt aan de
invulling van de kwaliteitscriteria. Deze brede consultatie leverde de kwaliteitscriteria
2.0 op.
De kwaliteitscriteria zijn op verschillende niveaus beschreven. Deels hebben ze
betrekking op de organisatie van omgevingsdiensten, gemeenten en provincies en
deels op de medewerkers. Er moet een sluitende beleidscyclus zijn om kwaliteit te
borgen, er is een inhoudelijke ondergrens en de taken moeten belegd worden bij
organisaties die continuïteit in de uitvoering kunnen garanderen. Medewerkers
moeten voldoende deskundig zijn om deze taken adequaat uit te kunnen voeren.
De toepassing van kwaliteitscriteria 2.0 en de opgedane ervaring hebben geleid tot
de set kwaliteitscriteria 2.1. De uitdaging was om de aanpassingen door te voeren,
zonder in te leveren op het ambitieniveau van de kwaliteitscriteria 2.0.

29

30

31

Bijvoorbeeld niet bevoegd voor: afgeven bestuurlijke strafbeschikking, niet bevoegd tot het
afhandelen van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur en het voeren
van procedures.
PUmA, (11 april 2013), Uitvoering met ambitie.nl, Het stelsel van vergunningverlening,
toezicht en handhaving voor de Wabo
PUmA, (7 september 2012), Uitvoering met ambitie.nl, Kwaliteitscriteria 2.1 voor
vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo

21

De kwaliteitscriteria zijn herzien op tien punten en op 28 juni 2012 bestuurlijk
vastgesteld.
In de package deal is overeengekomen dat de kwaliteitscriteria wettelijk worden
geborgd. De eerder genoemde motie Boelhouwer/Wiegman-van Meppelen
Scheppink (31953, nr. 32) benoemde ook dat de koepels er voor moeten zorgen dat
de uitvoering van het omgevingsrecht moet voldoen aan concrete kwaliteitscriteria en
dat de Kamer over de voortgang hiervan geïnformeerd moet worden.
Uiteindelijk zijn de kwaliteitscriteria niet verplichtend opgenomen in het voorliggende
wetsvoorstel VTH. Gemeenten en provincies zijn met de nieuwe koers zelf
verantwoordelijk voor het vaststellen van het kwaliteitsniveau van VTH. Hierbij geldt
wel dat binnen één omgevingsdienst sprake moet zijn van één k waliteitsniveau en
dat de 6 Brzo-omgevingsdiensten alle hetzelfde kwaliteitsniveau hanteren.
In het wetsvoorstel is opgenomen dat IPO en VNG een modelverordening
ontwikkelen waarbij de kwaliteitscriteria 2.1 de basis vormen. Een gemeente of
provincie is niet verplicht om de modelverordening van VNG of IPO te volgen 32.
In de toelichting bij het wetsvoorstel VTH staat dat ‘een gemeente het bijvoorbeeld
wenselijk zou kunnen vinden om meer waarborgen voor een goede kwaliteit in zijn
verordening te regelen dan aanwezig zijn in de modelverordening 33’. Alhoewel er
geen wettelijke verplichting geldt, kan de minister een algemene maatregel van
bestuur (AmvB) instellen als blijkt dat het bevoegd gezag onvoldoende doeltreffend
is in het zorg dragen voor voldoende kwaliteit 34.
2.6

Periode 2012 – heden; wetsvoorstel VTH

Op 14 februari 2014 heeft de staatssecretaris van IenM het wetsvoorstel verbetering
vergunningverlening, toezicht en handhaving (hierna: het wetsvoorstel VTH) bij de
Tweede Kamer ingediend (Kamerstukken 33872, nr, 1, 2, en 3). Het wetsvoorstel
VTH betreft een wijziging van dat deel van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo) dat ingaat op de verbetering van vergunningverlening,
toezicht en handhaving. Het wetsvoorstel VTH beoogt niet meer, maar ook niet
minder dan het borgen van de tot dan toe bereikte resultaten in het eerder genoemde
bottom-up proces en vaststellen van de huidige situatie. Het wetsvoorstel VTH in de
versie van februari 2014 regelde onder meer (de wettelijke basis voor het vastleggen
van):
 De aansturing van het VTH-stelsel;
 De kwaliteit van de uitvoering van VTH;
 Coördinatie door de provincie;
 Het basistakenpakket;
 Gegevensverstrekking.

32

33
34

Artikel 5.6 van de VTH-wet regelt dat iedere drie jaar onderzoek wordt gedaan naar de
doeltreffendheid van de regels en de wijze waarop wordt zorg gedragen voor de kwaliteit.
Als komt vast te staan dat de regels onvoldoende doeltreffend zijn, of dat de zorg
onvoldoende doeltreffend is, kunnen die regels bij algemene maatregel van bestuur
worden gesteld.
Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (33872, nr.8)
Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (33872, nr. 8)

22

In april 2014 heeft de vaste Kamercommissie van IenM een verslag over het
wetsvoorstel VTH uitgebracht. Dit verslag bereikte de staatssecretaris van IenM
vrijwel gelijktijdig met een zeer kritische brief van de VNG van 3 april 2014 en een
gematigd kritisch/positieve brief van het IPO van 10 april 2014. De kritiek van de
VNG zag vooral op het bottom-up proces, de wettelijke borging van kwaliteitscriteria
en de bevoegdheidsverdeling in de uiteindelijke situatie. De VNG gaf verder aan een
tweetal commissies opdracht te hebben gegeven om het effect van het wetsvoorstel
VTH en de werking van de omgevingsdiensten te onderzoeken.
De commissie Elzinga (rapport opgeleverd in mei 2014) heeft de werking van de
omgevingsdiensten vanuit juridisch perspectief onderzocht; de commissie Wolfsen
(rapport opgeleverd in september 2014) heeft de werking van de omgevingsdiensten
vanuit bestuurlijk perspectief onderzocht.
Gelet op de kritiek van met name de VNG en de rapportages van beide commissies
heeft de staatssecretaris van IenM besloten tijd te nemen om het wetsvoorstel VTH
aan te passen. Zij heeft dit gedaan met een nota van wijziging die vergeze ld van een
nota naar aanleiding van het verslag in december 2014 aan de Tweede Kamer is
aangeboden. Deze wijziging van het wetsvoorstel VTH is het resultaat van
interbestuurlijke onderhandelingen tussen Rijk, IPO en VNG 35.
De nota van wijziging en de nota naar aanleiding van het verslag waren voor de
Tweede Kamer aanleiding om begin februari 2015 nog eenmaal met nadere vragen
te komen in een nader verslag. Deze vragen zijn begin april 2015 met een nota naar
aanleiding van het nader verslag beantwoord. Ook deze nota ging vergezeld van een
nota van wijziging die een aantal zaken verduidelijkte. Naar aanleiding van deze
stukken heeft de Tweede Kamer aangegeven de schriftelijke fase van het
wetsvoorstel VTH als afgerond te beschouwen en het wetsvoorstel VTH voo r
plenaire behandeling te agenderen 36.
Najaar 2015 wordt naar verwachting het wetsvoorstel VTH plenair door de Tweede
Kamer behandeld. Tijdens het uitschrijven van deze rapportage (begin juni 2015)
waren de uitkomsten van deze plenaire behandeling nog nie t bekend.

35
36

Brief staatssecretaris Mansveld over uitstel wetsvoorstel VTH (IENM/BSK-2014/166771)
Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (33872, nr.10)

23

3

Structurerende elementen van het VTH stelsel

3.1

Vooraf

Een aantal aspecten is van belang om de vormgeving van het VTH-stelsel op dit
moment te duiden:
 Het startpunt van de verdere ontwikkeling van VTH is per regio sterk
verschillend. In een aantal regio’s was al sprake van een stevige samenwerking
op verschillende terreinen, waaronder milieu. In die regio’s kon worden
voortgebouwd op een reeds bestaand fundament. In andere regio’s was die
historische samenwerking afwezig. In die regio’s moest het volledige fundament
nog worden gelegd en soms worden bevochten, waarbij vooral in het begin veel
tijd is besteed aan structuurdiscussies. Bij deze omgevingsdiensten is de facto
pas sinds een kleine twee jaar – en soms nog korter – sprake van een
operationele omgevingsdienst. De ontwikkeling van het stelsel kent dus
verschillende startpunten en ontwikkelsnelheden.
 Met de package deal is uitdrukkelijk gekozen om de inrichting van het stelsel
bottom-up vorm te geven, waarbij bevoegde gezagen binnen een aantal
vrijheidsgraden zelf konden kiezen voor de wijze waarop het VTH-stelsel vorm en
inhoud kreeg. Er is gekozen voor het bewust stellen van een beperkt aantal eisen
en randvoorwaarden ten aanzien van het basistakenpakket en kwaliteitscriteria
voor de uitvoering van de taken. Dit bottom-up proces heeft er toe geleid dat
bevoegde gezagen op een aantal aspecten een eigen invulling hebben gegeven
aan de vormgeving van de uitvoering van VTH-taken. Kenmerkend aan dit
bottom-up proces is dat er niet gestuurd is op uniformering en landelijke
afstemming van ontwikkelprocessen. Belangrijke uitzondering daarop vormt de
ontwikkeling van de kwaliteitscriteria die in het PUmA met gezamenlijke
inspanning van betrokken partijen tot stand zijn gekomen. Ook de landelijke
handhavingsstrategie en het Programma informatie-uitwisseling Milieu (PIM)
beogen meer uniformiteit aan te brengen. De gezamenlijkheid is ook bevorderd
door de procesregie door het IPO.
 Het bouwen van omgevingsdiensten heeft kenmerken van een fusieproce s.
Organisaties en medewerkers met hun eigen procedures, systemen, werkwijze
en mores moesten in relatief beperkte tijd worden samengesmeed tot één
organisatie met uniforme werkwijze en procedures en ondersteunende systemen
en een duidelijke en transparante verantwoordingsrelatie met de deelnemende
overheden.
3.2

Wettelijk kader

De relevante wet- en regelgeving van de omgevingsdiensten is op verschillende
manieren te ordenen. In deze paragraaf beschrijven we relevante wet- en
regelgeving voor de organisatie van de omgevingsdiensten (oprichting en informatieuitwisseling) relevante wet- en regelgeving voor uitvoering van de VTH-taken. Soms
zijn wetten relevant voor zowel de organisatie als de uitvoering.
Relevant voor het gehele VTH-stelsel is de wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo). Het wettelijk bestendigen van het gehele VTH-stelsel
gebeurt door een wijziging van de Wabo. De wijziging van wet betekent in feite een
aanvulling op de huidige Wabo.

24

De Wabo wordt aangevuld met bepalingen over de kwaliteitsbevordering en
samenwerking in de uitoefening van taken en bevoegdheden met betrekking tot de
omgevingsvergunning en de handhaving van het bepaalde bij of krachtens enkele
wetten op het gebied van het omgevingsrecht. De aanvulling heeft met name
betrekking op hoofdstuk 5 van de Wabo.
Wettelijk kader voor uitvoering van taken.
Het wettelijk kader voor uitvoering van VTH-taken kan per omgevingsdienst
verschillen. Dit hangt namelijk samen met het takenpakket van de omgevingsdienst.
Het VTH-wetsvoorstel benoemt de volgende wetten op basis waarvan de
omgevingsdiensten hun taken kunnen uitvoeren:
1. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
2. Wet milieubeheer
3. Wet geluidshinder
4. Wet bodembescherming
5. Wet inzake de luchtverontreiniging
6. Wet ruimtelijke ordening
7. Monumentenwet
8. Waterwet
Wettelijk kader organisatie omgevingsdiensten
Voor de organisatie van de omgevingsdiensten is de Wet gemeenschappelijke
regelingen de belangrijkste wet. De omgevingsdiensten zijn verplicht zich te
organiseren in een gemeenschappelijke regeling 37.
Coördinerende rol van de provincie
In het huidige artikel 5.4 van de Wabo is aan gedeputeerde staten een
coördinerende taak toegekend ten aanzien van de uitvoering van de
bestuursrechtelijke handhaving. Deze taak wordt in het voorgestelde artikel 5.9
enerzijds verruimd, namelijk met de coördinatie ten aanzien van de kwaliteit van de
uitvoering van taken en bevoegdheden met betrekking tot de omgevingsvergunning
en met betrekking tot activiteiten waarvoor regels zijn gesteld krachtens de
betrokken wetten voor zover dat in die wetten is bepaald 38.
Informatie-uitwisseling
Voor het uitwisselen van informatie voor toezichthouders en handhavers (met name
via Inspectieview Milieu) geldt een apart wettelijk kader. Er is een aantal zaken
relevant:
 De omgevingsdiensten kunnen op grond van art. 19.1c Wm milieu-informatie aan
alle afnemers van IvM verstrekken.
 Gegevens die vallen onder het ‘gewone’ regime van de Wet bescherming
persoonsgegevens (Wbp), worden alleen verstrekt aan personen met een
toezichttaak ten aanzien van de bescherming van het milieu en het voorkomen
van gevolgen voor het milieu, zoals omschreven in de Wet milieubeheer (art.
1.1).
 Gegevens die vallen onder een toegewezen verzoek ex art. Artikel 19.3 Wm voor
het vertrouwelijk behandelen van ‘bedrijfsgeheimen en beveiligingsgegevens’
worden niet in IvM opgenomen.
37
38

De netwerkomgevingsdiensten zijn daarvan tijdelijk uitgezonderd.
Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (33872, nr.3)

25



Gegevens die in het kader van de Wet Bibob bij de omgevingsdienst aanwezig
zijn, worden op grond van artikel 28 Wet Bibob niet ver strekt39.

Buitengewone opsporingsambtenaren (BOA’s)
Bij vrijwel alle omgevingsdiensten zijn BOA’s werkzaam. Het regulerend kader rond
boa’s is weergegeven in het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar (BBO) en
de Circulaire buitengewoon opsporingsambtenaar. Deze BOA’s zijn in dienst van de
deelnemende bestuursorganen. Om de kwaliteit van de BOA’s te waarborgen, staan
zij onder direct toezicht van de korpschefs en soms hoofden van Rijksdiensten
(Politiewet en bijlage A-III bij het BBO) en indirect toezicht van de hoofdofficieren van
justitie (art. 38 BBO) 40.
Bestuurlijke strafbeschikking
De Wet OM-afdoening introduceert de bestuurlijke strafbeschikking in het Wetboek
van Strafvordering. In artikel 257ba van het Wetboek van Strafvordering is de
bevoegdheid om een bestuurlijke strafbeschikking uit te vaardigen toegekend aan de
bij amvb aan te wijzen personen of lichamen die met een publieke taak zijn belast. In
deze amvb, het Besluit OM-afdoening, worden de grenzen die daarbij in acht moeten
worden genomen, vastgesteld. Bijlage II van deze amvb vormt de lijst met
overtredingen waarvoor de bestuurlijke strafbeschikking kan worden opgelegd. De
directeur van de OD is één van de aangewezen personen met de bevoegdheid een
bestuurlijke strafbeschikking uit te vaardigen 41.

39

Juridisch kader voorziening Inspectieview Milieu, augustus 2013
Juridisch kader voorziening Inspectieview Milieu, augustus 2013
41
Juridisch kader voorziening Inspectieview Milieu, augustus 2013
40

26

3.3

Het VTH-stelsel op hoofdlijnen

Onderstaand schema geeft op hoofdlijnen de landelijke, (boven)regionale en lokale
onderdelen van het VTH-stelsel weer.

3.4

Landelijke overlegstructuren

Bestuurlijk omgevingsberaad
Het Bestuurlijk omgevingsberaad (BOB) is het centraal bestuurlijk overleg over het
stelsel VTH. Het BOB staat onder leiding van de de bewindspersoon van IenM en is
gericht op afstemming van de verschillende taken en verantwoordelijkheden op het terrein
van VTH-taken. Aan het BOB doen in ieder geval mee: de ministers van I&M en V&J, VNG
en IPO, de ministeries van BZK en SZW en de Unie van Waterschappen.
Als voor de Brzo relevante punten op de agenda staan, zal dit in een afgezonderd deel
van de agenda worden geconcentreerd. De minister van SZW zal aan dat deel van de
vergadering deelnemen. In de praktijk blijkt dat SZW vrijwel altijd deelneemt aan het BOB.
De agenda van het BOB zal de drie functies van het stelsel (zorgen voor generieke
condities voor functioneren van het stelsel, onderlinge afstemming en effectief handelen en
toezien op functioneren van het stelsel) weerspiegelen. Hoewel de landelijke
stelselverantwoordelijkheden en de verantwoordelijkheden van eigenaren en bestuurlijk en
strafrechtelijk bevoegd gezagen helder te onderscheiden zijn, is afgestemd en coherent

27

handelen op basis van wederzijds begrip en draagvlak een voorwaarde voor een goed
functionerend stelsel42.
Directeurenoverleg
Op landelijk niveau is een directeurenoverleg ingesteld waarin dezelfde partijen
deelnemen als in het BOB. Het doel van het directeurenoverleg is tweeledig: enerzijds de
behandeling van beleidskwesties en anderzijds dient het als een voorportaal voor het
BOB. Daar waar er Brzo-gerelateerde onderwerpen op de agenda staan zal ook de
directeur van SZW worden uitgenodigd, net als in het BOB neemt ook hier in de praktijk
SZW altijd deel. Omdat beleidsvraagstukken breder kunnen zijn dan het hier beschreven
stelsel, kan ook de agenda van het directeurenoverleg breder zijn.
Strategische Milieukamer en Landelijke Milieukamer
De landelijke prioriteiten voor de strafrechtelijke milieuhandhaving en de afstemming van
de strafrechtelijke handhaving op de bestuurlijke handhaving worden voorbereid door de
strategische Milieukamer (SMK). In de Strategische Milieukamer hebben zitting: het OM
(Functioneel parket), de Inspecteurs-generaal van de ILT, NVWA en de Inspectie SZW, de
Nationale Politie en een vertegenwoordiging van de (Brzo-)omgevingsdiensten en/of
het bestuurlijk bevoegd gezag. De afstemming heeft betrekking op het stellen van
gemeenschappelijke prioriteiten voor het straf- en bestuursrecht. De prioriteiten worden
vastgesteld op basis van risicoanalyses zoals het nationale dreigingsbeeld en
criminaliteitsbeeld milieu en elementen uit de regionale handhavingsprogramma’s.
De Landelijke Milieukamer stuurt tactisch, op toewijzing van onderzoeken. Deelnemers
zijn: Functioneel Parket, Nationale Politie, ILT-IOD en NVWA-IOD.
Omgevingsdienst.nl
De vereniging van directeuren van omgevingsdiensten richt zich op de eerste plaats
op samenwerking die voortvloeit uit hun rol als uitvoeringsorganisatie, bijvoorbeeld
het op peil houden van de eigen kennis en deskundigheid en arbeidsmarktpositie.
De vereniging kan desgewenst ook een rol spelen in het ontwikkelen van
standaarden voor informatie-uitwisseling, het ontwikkelen van standaarden voor
vergunningen
en
handhavingsstrategieën,
het
vormgeven
van
de
kennisinfrastructuur, de doorontwikkeling en implementatie van kwaliteitseisen.
Verder heeft omgevingsdienst.nl een rol in het geven van signalen over de praktijk
van de uitvoering aan de landelijke overlegpartners.
Brzo+
Met het Brzo+43 wordt een belangrijke impuls gegeven aan de verdere
kwaliteitsverbetering van het toezicht op risicovolle bedrijven. De scope van de
samenwerking is breder dan alleen de uitvoering van het Brzo. De samenwerking en
de landelijke afstemming behelzen het volledige pakket van de Wabo
Vergunningverlening-, Toezicht-, en handhavingstaken (VTH-taken) en taken op het
gebied van arbeidsomstandigheden bij Brzo-bedrijven en bedrijven die behoren tot
categorie 4 van de Richtlijn industriële emissies (Rie). Brzo+ zorgt voor landelijke
afstemming. Vanuit Brzo+ wordt regie gevoerd op de uitvoering en worden
ontwikkeltrajecten geïnitieerd om de kwaliteit van de uitvoering te verbeteren.
42

43

PUmA, (11 april 2013), Uitvoering met ambitie.nl, Het stelsel van vergunningverlening,
toezicht en handhaving voor de Wabo
Deelnemers aan het Brzo+ zijn: Brzo-omgevingsdiensten, Inspectie SZW,
Veiligheidsregio's, Waterkwaliteitsbeheerders, ILTOpenbaar Ministerie

28

Informatie-uitwisseling
Inspectieview Milieu (IvM) is een virtueel dossier waarin inspecteurs en
toezichthouders informatie over inspectieobjecten kunnen raadplegen. Met IvM kan
een organisatie gegevens opvragen over één inspectieobject. Dit levert een virtueel
dossier op met daarin de inspectieresultaten van één bedrijf, afkomstig van alle
aangesloten inspectiediensten. Voorwaarde voor het functioneren van IvM is dat alle
inspectiediensten (bestuurlijk en strafrechtelijk) en gegevensbronnen zich aansluiten
op de voorziening 44. Er is gekozen voor een groeimodel. Op dit moment zijn 4
omgevingsdiensten aangesloten en met
4 omgevingsdiensten is een
aansluitovereenkomst getekend. Met 11 omgevingsdiensten is een intentie overeenkomst afgesloten.
3.5

Kenmerken van omgevingsdiensten
29 omgevingsdiensten, waarvan 6 Brzo
Er zijn in Nederland 29 omgevingsdiensten
gevormd. Deze omgevingsdiensten vormen
samen een landsdekkend geheel.
Zes van deze omgevingsdiensten zijn tevens
Brzo-omgevingsdienst.
Deze
vormen
een
landsdekkend stelsel voor de uitvoering van
VTH-taken voor Brzo-bedrijven.
Vijf omgevingsdiensten omvatten minimaal het
werkgebied van één provincie (Friesland,
Groningen, Flevoland 45, Zeeland en Drenthe).

Congruentie met veiligheidsregio’s.
15 omgevingsdiensten zijn congruent met de
veiligheidsregio. De kaart hiernaast maakt
inzichtelijk dat dit niet (volledig) het geval is in
de provincies Flevoland, Gelderland, NoordHolland, Utrecht en Zuid-Holland.

44
45

http://www.informatieuitwisselingmilieu.nl/pagina.php?id=3
De ODFGV overschrijdt de provinciegrens

29

Juridische vormgeving van de omgevingsdiensten
26 van de 29 omgevingsdiensten zijn een gemeenschappelijke regeling in de zin van
de WGR. Er is bij deze omgevingsdiensten sprake van een openbaar lichaam,
waarbij de deelnemers eigenaar zijn van de omgevingsdienst. Bij drie
omgevingsdiensten is sprake van een zogenaamde netwerk-omgevingsdienst. Bij
deze netwerk-omgevingsdiensten is geen sprake van een afzonderlijke
rechtspersoon (deelnemers zijn dus ook geen eigenaar), maar is sprake van een
netwerk-organisatie op basis van een bestuursovereenkomst tussen de betreffende
bevoegde gezagen. Dat betekent ook dat medewerkers die taken uitvoeren in het
kader van de bestuursovereenkomst in dienst zijn en blijven van de bevoegde
gezagen. Bij twee omgevingsdiensten is sprake van een GR met een Openbaar
Lichaam en dienstverleningsovereenkomsten met een deel van de gemeenten in het
werkgebied. Zij zijn geen deelnemer aan de GR. De medewerkers zijn wel in dienst
bij de omgevingsdienst.
Kwantitatieve informatie
In het onderzoek zijn zeven omgevingsdiensten bezocht. Dit leverde waardevolle,
met name kwalitatieve, informatie op. Om ook meer kwantitatieve uitspraken te
kunnen doen over omgevingsdiensten is een schriftelijke inventarisatie bij alle
omgevingsdiensten gehouden. Van de 29 uitgezette schriftelijke inventarisaties zijn
er 25 beantwoord. De inventarisatie bevatte vragen over de volgende onderwerpen:
 Formele oprichtingsdatum en datum operationeel;
 Aantal deelnemers van de omgevingsdienst;
 Aantal medewerkers (in fte);
 Omvang van de begroting (en duiding van financiële taakstelling);
 Takenpakket van de omgevingsdienst;
 Mandaat van de directeur;
 (uniforme) Handhavingsstrategie
Formele oprichtingsdatum en datum operationeel
In het onderzoek beschrijven we dat enkele geconstateerde verschillen tussen
omgevingsdiensten onder andere te verklaren zijn door de verschillende oprichtingsen startdata. Vooral als het gaat om de ontwikkelfase van de omgevingsdiensten zijn
oprichtings- en startdata relevant. Uit de uitvraag blijkt dat de formele
oprichtingsdata liggen tussen 2010 en 2013. De data dat alle omgevingsdiensten
operationeel waren, liggen tussen 2011 en 2014.
Aantal deelnemers van de omgevingsdienst
De omvang van omgevingsdiensten is zeer verschillend. De omvang van
omgevingsdiensten verschilt van 5 tot 28 deelnemers. Het aantal deelnemers van
een omgevingsdienst kan invloed hebben op de organisatorische en financiële
robuustheid van een omgevingsdienst, bijvoorbeeld het organiseren van kritieke
massa voor de uitvoering van VTH-taken.
Omvang van de begroting en financiële taakstellingen en aantal medewerkers
De omvang van de begroting is mede afhankelijk van het aantal deelnemers en de
omvang van het takenpakket dat is overgedragen. De omvang van het takenpakket
hangt samen met het aantal bedrijven en de risicokwalificatie van die bedrijven. Van
de omgevingsdiensten die hebben gereageerd, heeft de kleinste omgevingsdienst
een begroting van circa € 4 miljoen (ca. 40 fte). De grootste omgevingsdienst heeft
een begroting van ruim € 56 miljoen (ca. 480 fte).

30

De netwerkomgevingsdiensten hebben een andere begroting dan ‘reguliere’
omgevingsdiensten. De bijdrage per bevoegd gezag is een bijdrage aan het
samenwerkingsverband of coördinatiecentrum. Netwerk-omgevingsdiensten hebben
geen uitvoerende medewerkers in dienst. De uitvoerende medewerkers staan
allemaal onder contract bij de gemeenten en provincies. De netwerkomgevingsdiensten hebben wel enkele coördinerende medewerkers in dienst
evenals een klein managementteam. De omvang van coördinatie en management is
beperkt (circa 4 - 5 fte).

31

DEEL 2: WERKING VAN HET STELSEL

32

4

Kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken

4.1

Inleiding

Dit hoofdstuk geeft een weergave van de wijze waarop de VTH-taken zijn
georganiseerd. Er geldt een aantal randvoorwaarden en normen voor de uitvoering
van de VTH-taken, zoals is vastgelegd in de package deal en in het wetsvoorstel
VTH. Voor een beschrijving daarvan verwijzen we naar hoofdstuk 2.
De bevindingen voor de kwaliteit van de uitvoering zijn in dit hoofdstuk op de
volgende manier geordend:
 Diversiteit binnen het raamwerk VTH
 Aandacht voor kwaliteit taakuitvoering VTH-taken
 Zorgen over de financiële robuustheid van omgevingsdiensten
4.2

Diversiteit binnen het raamwerk VTH

Begin 2011 is een checklist criteria RUD-vorming opgesteld, als richtinggevend
kader voor het verdere proces van de vorming van omgevingsdiensten. Daarbij is
gesteld dat afwijking van de checklist alleen mogelijk was met instemming van alle
betrokken partijen bij de omgevingsdienst. De checklist had betrekking op onder
andere het werkgebied van de omgevingsdienst, rollen en taken, basistakenpakket,
eisen aan de robuustheid van vorm en structuur en werkwijze en afstemming met
ketenpartners. Hoewel deze criteria een rol hebben gespeeld bij uniformerin g in de
vorming van omgevingsdiensten, constateren we dat d e eerder geschetste
verschillende startsituaties van de omgevingsdiensten en de keuze voor een bottomup proces, hebben geleid tot een grote diversiteit in de organisatie van de uitvoering
van
VTH-taken. De belangrijkste verschillen in de vormgeving van
omgevingsdiensten worden hieronder toegelicht.
Verschillen in ontwikkelingsfase
Uit het onderzoek blijkt dat er verschillen zijn in de ontwikkeling van de
omgevingsdiensten. Die verschillen worden onder andere verklaard door de
startdatum van de omgevingsdiensten (startdata omgevingsdiensten liggen tussen
begin 2011 en medio 2014). De historie van samenwerking speelt ook een rol: soms
was er al sprake van een gezamenlijke milieudienst, die gewaardeerd werd of juist
niet. Maar ook eerdere ervaringen met regionale samenwerking tussen
gemeenten/provincies op andere beleidsterreinen spelen een rol, evenals keuzen die
zijn gemaakt in het implementatietraject van de vorming van de omgevingsdiensten.
We constateren dat bij de vorming van ‘nieuwe’ omgevingsdiensten relatief veel tijd
is besteed aan het uitlijnen en uitwerken van de gemeenschappelijke regeling en het
inregelen van de organisatie van de omgevingsdienst. We constateren dat een deel
van de discussies over zeggenschap en de verhouding tussen bevoegde gezagen en
de gemeenschappelijke regeling (de omgevingsdienst) bij de vorming van de
netwerkomgevingsdiensten minder een stempel heeft gedrukt op de start van
omgevingsdiensten. Daardoor konden netwerkomgevingsdiensten eerder focussen
op de inhoud.

33

Ook bepalend zijn de keuzes die omgevingsdiensten hebben gemaakt om te starten
met ambitie of te beginnen met het op orde krijgen van de basis, ge relateerd aan de
financiële 46 ruimte die er was voor ontwikkeling.
Verschillende verschijningsvormen binnen de gemeenschappelijke regelingen
Omgevingsdiensten
die
openbaar
lichaam
zijn,
kennen
verschillende
verschijningsvormen. Bij de meeste (van de onderzochte) omgevingsdiensten is er
voor gekozen om de VTH-taken fysiek geconcentreerd uit te voeren. Medewerkers
die de bij de omgevingsdienst ondergebrachte VTH-taken uitvoeren, werken vanuit
één locatie voor het verzorgingsgebied van de omgevingsdienst.
Een aantal omgevingsdiensten heeft gekozen voor een gedeconcentreerde
uitvoering van de VTH-taken van de omgevingsdienst (in elk geval de
netwerkomgevingsdiensten en omgevingsdienst De Vallei). Deze medewerkers
werken dus fysiek vanuit de (locaties van de) bevoegde gezagen (gemeenten). De
achterliggende gedachte daarbij is dat daarmee de verbinding tussen de VTH -taken
van de omgevingsdienst en de achterblijvende VTH-taken bij gemeenten beter is
geborgd en dat de afstand tussen het bevoegd gezag en de uitvoering van de VTH taken door de omgevingsdienst wordt beperkt.
Daarnaast is bij twee omgevingsdiensten, namelijk omgevingsdienst IJmond en
omgevingsdienst West Holland, sprake van zogenaamde contractgemeenten 4748. Een
aantal gemeenten heeft zich aangesloten d.m.v. een convenant en een
dienstverleningsovereenkomst, met een looptijd van 10 jaar. Deze gemeenten
hebben meer dan het basistakenpakket ondergebracht bij de OD IJmond. Ze betalen
een hoger uurtarief. De OD IJmond werkt vanuit twee locaties en
contactfunctionarissen werken, indien gewenst, een deel van de week op locatie bij
de gemeenten.
Voor de Brzo-diensten geldt dat op enkele plaatsen ook sprake is van het
gedeconcentreerd uitvoeren van VTH-taken voor Brzo-bedrijven (namelijk in
ondermandaat door andere omgevingsdiensten; bijvoorbeeld bij de DCMR en in
Groningen). Hier spelen overwegingen van fysieke afstand en ook van het op niveau
houden van de kwaliteit van de niet Brzo-dienst49. Ook de variant dat een deel van
het takenpakket is ondergebracht bij één van de deelnemers komt voor.
Leidend voor de mate van taakspecialisatie bij de omgevingsdiensten waar een
werkbezoek is afgelegd, is het beginsel van kritieke massa voor de taakuitvoering.
We constateren dat in regio’s met relatief kleine omgevingsdiensten gekozen is om
bepaalde specialistische taken te concentreren bij één omgevingsdienst.

46

47
48

49

Uit de uitvraag onder omgevingsdiensten blijkt dat 21 van de 25 omgevingsdiensten die
hebben gereageerd, in de afgelopen jaren zijn geconfronteerd met een financiële
taakstelling. De taakstelling tot 2017 varieert van 5% tot 20%.
Het gaat om een omgevingsdienst met een GR en openbaar lichaam.
Alleen bij de omgevingsdienst IJmond is in het kader van deze evaluatie een werkbezoek
uitgevoerd.
Dit wordt benoemd als ondermandaat. In feite is echter sprake van gedeconcentreerde
uitvoering.

34

Voorbeeld daarvan is het zogenaamde Gelders Stelsel, waarbij bij de ODRN
(Nijmegen) de vergunningverlening voor zowel Brzo als overige complexe bedrijven
in heel Gelderland uitvoert, bijvoorbeeld voor bedrijven in de afvalverwerking en
(chemische) industrie. Bij de omgevingsdienst regio Arnhem vindt toezicht en
handhaving plaats voor deze bedrijven.
Op het niveau van provincies is sprake van verschillende organisatie van de
uitvoering van de specialistische provinciale taken. In provincies waar sprake is van
meer omgevingsdiensten is gekozen voor taakspecialisatie per omgevingsdienst.
Vaak betreft dit de provinciale VTH-taken maar in een aantal provincies is er ook
voor gekozen om voor VTH-taken van gemeenten te kiezen voor taakspecialisatie
naar thema’s of naar type taak met een onderscheid naar vergunningverlening en
toezicht/handhaving, voor complexe bedrijven (niet zijnde Brzo-bedrijven).
Verschillen in taakomvang bij omgevingsdiensten
Er is sprake van diversiteit in de uitvoering van (gemeentelijke) taken die bij de
omgevingsdiensten zijn belegd, variërend van uitvoering van minder dan de
basistaken uit de package deal, via uitvoering van plus-taken op het gebied van
bouwen, geluid, natuur en bodem (bijvoorbeeld gegevensbeheer van de
bodemkwaliteit,
het
beheren
van
het
bodeminformatiesysteem
en
informatieverstrekking aan derden) tot uitvoering van alle Wabo-taken. Er is bij
verschillende omgevingsdiensten discussie tussen de omgevingsdienst en de
verschillende bevoegde gezagen (gemeenten) over de interpretatie van het
basistakenpakket. Een aantal omgevingsdiensten heeft een inventarisatie gemaakt in
hoeverre bevoegde gezagen de basistaken uit de package deal al dan niet hebben
overgedragen. Daaruit blijkt dat voor een deel van de basistaken discussie bestaat.
Ter illustratie: toezicht op asbestsanering, toezicht op bodemsanering en repressieve
handhaving wordt volgens een inventarisatie van een omgevingsdienst door
ongeveer de helft van de bevoegde gezagen gezien als basistaak voor de
omgevingsdienst en dus overgedragen aan de omgevingsdienst; de andere helft van
de gemeenten is van mening dat dit (nog) 50 geen basistaken betreffen en hebben
deze taken niet overgedragen (of vragen alleen een advies aan de
omgevingsdienst).
Als reden om meer dan de basistaken over te dragen aan omgevingsdiensten is door
bevoegde gezagen hoofdzakelijk als argument naar voren gebracht dat de
resterende capaciteit onvoldoende is om de kwaliteit van de uitvoering van deze
overblijvende taken te borgen. Er zijn ook gemeenten die ervoor kiezen om taken
juist niet over te dragen omdat dit negatieve gevolgen heeft voor de kwaliteit en
capaciteit van de eigen organisatie en daarmee de advisering aan het eigen bevoegd
gezag. Daarvoor is capaciteit en kwaliteit in de eigen organisatie nodig
Kostenoverwegingen zijn echter vaker bepalend bij de keuze om de overige taken in
eigen beheer te blijven uitvoeren. De perceptie is dan dat de uitvoering door de
omgevingsdienst duurder is.

50

Sommige gemeenten geven aan dat pas sprake kan zijn van overdracht nadat de VTH wet
in werking is getreden.

35

Verschillen in mandaat
Ook ten aanzien van het mandaat van de directeur van een omgevingsdienst zijn er
aanzienlijke verschillen waarneembaar. Op hoofdlijnen zijn de volgende constructies
zichtbaar:
 Het mandaat voor uitvoering van VTH-taken is overgedragen aan de directeur van de
omgevingsdienst. Er kan sprake zijn van geclausuleerde overdracht, bijvoorbeeld op
het punt van verplichte raadpleging van of voorleggen van concept-besluiten aan de
opdrachtgever/bevoegd gezag.
 Het mandaat voor uitvoering van (een deel of alle) VTH-taken is niet overgedragen
aan de directeur van een omgevingsdienst. De omgevingsdienst heeft dan een
adviserende rol.
In de praktijk zien we bij omgevingsdiensten ook allerlei mengvormen tussen deze twee
geschetste constructies, waarbij de praktijk soms afwijkt van de formele afspraken. Daarbij
merken we op dat het mandaat van de directeur van één omgevingsdienst in veel
gevallen ook tussen de bevoegde gezagen verschilt. Uit de schriftelijke inventarisatie
onder alle omgevingsdiensten blijkt dat voor het overgrote deel van de omgevingsdiensten
sprake is van verschillende mandaatconstructies binnen een omgevingsdienst.
Voor Brzo-omgevingsdiensten is sprake van een volledige overdracht van mandaat
aan de directeur voor zover het Brzo-taken betreft. Bij een aantal Brzo51
omgevingsdiensten is sprake van doormandatering van Brzo-taken aan de (nietBrzo) omgevingsdienst. Dit wordt gedaan uit het oogpunt van fysieke afstand
(reistijd) en de wens om het kwaliteitsniveau binnen de reguliere omgevingsdienst op
peil te houden door de hoger gekwalificeerde Brzo-deskundigheid daar te houden.
We constateren bij de onderzochte Brzo omgevingsdiensten dat uitvoering van VTHtaken voor Brzo bedrijven een positief effect heeft op de kwaliteit van de uitvoering
van VTH-taken voor niet-Brzo bedrijven binnen dezelfde omgevingsdienst 52.
4.3

Aandacht voor kwaliteit taakuitvoering VTH-taken

Eén van de belangrijkste redenen voor de vorming van omgevingsdiensten was de
wens om de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken te verbeteren. We
constateren dat het gezamenlijke Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA) een
belangrijke impuls heeft gegeven aan de kwaliteit van de uitvoering van de VTHtaken. Vrijwel alle omgevingsdiensten hanteren de kwaliteitscriteria 2.1 als leidraad
voor
de
uitvoering
(via
de
producten
en
diensten
catalogus
en
dienstverleningsovereenkomsten). De criteria voor kritieke massa in termen van
voldoende opleiding, ervaring, kennis en het onderhouden en borgen daarvan, is
voor omgevingsdiensten het basisprincipe voor de inrichting van de organisatie en
uitvoering van taken. De meeste omgevingsdiensten hebben inmiddels
geïnventariseerd op welke aspecten aanvullende opleidingen nodig zijn, hebben dit
geconcretiseerd in een opleidingsplan en zijn daar al mee aan de slag.

51

52

Dit wordt benoemd als ondermandaat. In feite is sprake van gedeconcentreerde uitvoering
van taken.
In het programma Impuls omgevingsveiligheid 2015-2018 zijn aanvullende middelen voor
Brzo-omgevingsdiensten beschikbaar gesteld voor kwaliteitsimpuls uitvoering VTH-taken,
landelijke coördinatie, ICT en regionale implementatie in omgevingsdiensten /
veiligheidsregio’s.

36

Daarnaast is sprake van taakspecialisatie en het uitwisselen van kennis binnen en
tussen omgevingsdiensten om voor specialistische taken voldoende ‘vlieguren’ te
kunnen realiseren om aan de criteria voor kritieke massa te kunnen voldoen.
Voorbeelden daarvan zijn de taakspecialisatie binnen het Gelders Stelsel (complexe
vergunningverlening in Gelderland wordt uitgevoerd in Nijmegen en de bijbehorende
taken op het gebied van toezicht en handhaving in Arnhem) en de keuze in Brabant
om uitvoering van complexe VTH-taken (voor ongeveer 200 bedrijven net onder
Brzo-niveau) voor de gehele provincie uit te laten voeren binnen de omgevingsdienst
Midden en West Brabant.
De aandacht voor kwaliteitsverbetering binnen omgevingsdiensten is zowel
bestuurlijk als ambtelijk duidelijk zichtbaar. Het schrappen van de kwaliteitscriteri a uit
het wetsvoorstel wordt door vrijwel alle bestuurders van omgevingsdiensten (DBleden), ketenpartners en managers van omgevingsdiensten met wie in dit onderzoek
is gesproken, als een gemiste kans ervaren. Omdat ten tijde van het maken van
afspraken over de dienstverlening, vastgelegd in de producten-diensten-catalogus of
anderszins, nog sprake was van wettelijke vastlegging, zijn in de praktijk de
kwaliteitscriteria nu nog overal leidend. Over de te verwachten gevolgen van het niet
wettelijk vastleggen van de kwaliteitscriteria uit het wetsvoorstel zijn de meningen
verdeeld; sommigen zijn van mening dat daarmee de kwaliteit van de uitvoering van
VTH-taken bij omgevingsdiensten op termijn onder druk komt te staan, terwijl
anderen aangeven dat de kwaliteitscriteria materieel van kracht blijven maar dat het
meer moeite zal kosten om het eens te worden.
De aandacht richt zich bij de onderzochte omgevingsdiensten op dit moment
hoofdzakelijk op verbetering van de kwaliteit van de uitvoering van toezichtstaken en
handhaving en minder op de kwaliteit van de uitvoering van de taken op het gebied
van vergunningverlening.
We constateren dat de waargenomen kwaliteitsimpuls in de uitvoering van VTHtaken bij omgevingsdiensten niet breed leidt tot een kwaliteitsimpuls bij VTH -taken
die bij gemeenten achterblijven (de zogenaamde ‘thuistaken’). De focus ligt bij de
taken die de omgevingsdiensten uitvoeren, terwijl de kwaliteitscriteria ook gaan over
de zogenaamde ‘thuistaken’ en daarop ook een ontwikkeling plaats zou moeten
vinden. Wel zien we in een aantal regio’s een ontwikkeling van concentratie van
achterblijvende taken bij gemeenten in regionale samenwerkingsverbanden, anders
dan omgevingsdiensten (en vaak op kleinere schaal). Overwegingen daarvoor liggen
vooral in het verbeteren van efficiency en het borgen van een minimaal
kwaliteitsniveau. In het onderzoek kwam naar voren dat in regio’s waar zich dit
voordoet, omgevingsdiensten zich zorgen maken dat elders ook weer
uitvoeringsclusters ontstaan terwijl de robuustheid van de omgevingsdiensten op
veel plaatsen gebaat zou zijn bij overdracht van meer taken.
Vooralsnog lijkt vooral sprake te zijn van een kwaliteitsimpuls in de uitvoering van
VTH-taken door omgevingsdiensten die worden uitgevoerd voor kleinere gemeenten.
Juist de kleinere gemeenten hebben baat bij taakspecialisatie en kennisuitwisseling.
Er komt voor die gemeenten meer expertise beschikbaar door de schaalvergroting.
Dat effect is voor grotere gemeenten niet of nauwelijks waarneembaar.

37

Voor de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken voor voormalige provinciale
inrichtingen (die zijn overgedragen aan gemeenten) en specifieke provinciale taken
geldt eerder het omgekeerde. In de provincies waar sprake is van meer
omgevingsdiensten staat de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken onder druk
door een versnippering van de beschikbare capaciteit voor de uitvoering van VTHtaken. Een aantal provincies heeft dat (deels) opgevangen door omgevingsdiensten
aan te wijzen die voor het gehele verzorgingsgebied van de provincie specialistische
taken uitvoeren.
4.4

Zorgen over de financiële robuustheid van omgevingsdiensten

Een belangrijk object van onderzoek betreft de financiële robuustheid van het stelsel
van omgevingsdiensten. Uit het onderzoek blijkt dat er een spanningsveld is tussen
de gewenste kwaliteitsverbetering en de beschikbare middelen bij de
omgevingsdiensten om de VTH-taken uit te voeren. Dat spanningsveld is het meest
zichtbaar in de sturings- en verantwoordingsrelatie met de deelnemende overheden.
De sturing op efficiency en daaraan verbonden bezuinigingen, heeft extra nadruk
gekregen door de door het kabinet Rutte in eerste instantie ingezette
efficiencykorting.
Ook speelt mee dat de financiële positie van vooral gemeenten in de periode van
oprichting van omgevingsdiensten door de crisis sterk onder druk stond.
Uit de schriftelijke inventarisatie onder alle omgevingsdiensten blijkt dat de meeste
omgevingsdiensten geconfronteerd worden met door deelnemende overheden
opgelegde financiële taakstellingen, variërend van 5 tot 20% over de periode 2013 2017. De gedachte achter deze taakstelling is dat door concentratie van
organisaties, bundeling van taken en taakspecialisatie efficiencyvoordelen moeten
worden behaald. Onze indruk op basis van het onderzoek is dat de vorming van
omgevingsdiensten als verlengd lokaal bestuur (op afstand) in een aantal gevallen
door overheden ook is aangegrepen om bovengemiddeld bij te dragen aan de eigen
financiële taakstelling. Tegelijkertijd met de financiële taakstellingen stellen de
deelnemende gemeenten in zijn algemeenheid wel zwaardere eisen aan de kwaliteit
van de uitvoering van VTH-taken door omgevingsdiensten.
In de komende periode maken veel omgevingsdiensten de transitie door van
inputfinanciering naar outputfinanciering.
Het is niet onlogisch om te veronderstellen dat geconcentreerde uitvoering van taken
leidt tot efficiencyvoordelen, maar er zijn wel vraagtekens te stellen bij de timing van
deze financiële taakstellingen. In veel gevallen zijn omgevingsdiensten nog bezig
met het operationeel op orde brengen van de organisatie en werkprocessen. Het
fundament is gestort en is bezig uit te harden. Het gevaar bestaat dat de financiële
taakstellingen belemmerend werken op de gewenste kwaliteitsverbetering.
Daarnaast is het nog ongewis hoe de transitie naar outputfinanciering van
omgevingsdiensten in relatie met de discussie over toepassing van de
kwaliteitscriteria in de modelverordening in de praktijk gestalte gaat krijgen. Mogelijk
is de consequentie dat de kosten van de taakuitvoering stijgen.

38

5

Afstemming toezicht en handhaving

5.1

Vooraf

Een van de redenen voor de totstandkoming van het stelsel was de noodzaak voor
betere samenwerking op het gebied van toezicht en handhaving. Dit hoofdstuk
beschrijft welke inzet wordt gepleegd om te komen tot afstemming op het gebied van
toezicht en handhaving. Ook de inzet op afstemming in vergunningverlening komt
aan bod. Deze inzet moet leiden tot een effectievere inzet van toezicht en
handhaving, vermindering van administratieve lasten en tot een level playing field.
5.2

De basis: handhavingsbeleid en handhavingsstrategie

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel VTH is vastgelegd dat
“handhavingsprioriteiten in de toekomst niet alleen worden bepaald aan de hand van
de probleemanalyse van een gemeente of van een provincie, maar door alle aan de
omgevingsdienst deelnemende handhavingspartners (gemeenten en provincies), op
basis van een gezamenlijk uitgevoerde probleemanalyse”. Conform het Besluit
omgevingsrecht (Bor - artikel 7.2) zijn bevoegde gezagen al verplicht een
handhavingsbeleid te hebben voor de WABO-taken. Het gaat dus niet alleen om de
aan omgevingsdiensten overgedragen taken maar ook om de ‘achterblijvende taken’.
Het BOB heeft in 2014 een uniforme landelijke handhavingsstrategie vastgesteld.
Deze landelijke handhavingsstrategie moet worden ‘vertaald’ naar een regionale
handhavingsstrategie. De landelijke handhavingsstrategie heeft vooral betrekking op
de sanctiestrategie (hoe op te treden bij overtredingen) en raakt aan de
toezichtstrategie (‘hoe houden we toezicht’) en gedoogstrategie (‘wanneer en hoe
zien we van handhaven af’).
Voor de Brzo-omgevingsdiensten is sprake van een landelijke handhavingsstrategie
Brzo53.
5.3

Samenwerking tussen deelnemers aan de omgevingsdienst

De wenselijkheid van een gezamenlijk handhavingsbeleid 54 was ook al opgenomen in
de procescriteria die onderdeel zijn van de kwaliteitscriteria en zijn voor handhaving
ook al wettelijk geborgd in het Bor. Met de AMvB VTH worden deze uitgebreid naar
vergunningverlening. In de procescriteria wordt onder andere verwezen naar de
handhavingsstrategie, de naleefstrategie, de sanctiestrategie, de probleemanalyse,
de prioriteitstelling en de verantwoording. Het gaat er om dat de verschillende
analyses, strategieën, prioriteiten en doelstellingen transparant zijn, bestuurlijk
worden vastgesteld en dat de organisatie hier aantoonbaar naar handelt.
Gezamenlijk handhavingsbeleid start met een gezamenlijke risicoanalyse of
probleemanalyse.

53

54

Handhavingsstrategie Brzo 1999; vastgesteld in 2013, opgesteld door de werkgroep
Handhaving in opdracht van de Landelijke Aanpak Toezicht Risicobeheersing Bedrijven.
De termen handhavingsbeleid en –strategie worden door elkaar gebruikt. In deze
rapportage gebruiken we als overkoepelend begrip de term handhavingsbeleid. Een
handhavingsstrategie is daar onderdeel van.

39

Voor effectief handhavingsbeleid is niet alleen een gezamenlijke risicoanalyse nodig
maar ook afspraken over een gezamenlijke nalevings-, toezicht, sanctie- en
gedoogstrategie. De nalevingsstrategie behelst de inzet van preventieve
instrumenten. Voor de toezichtstrategie geldt dat afspraken gemaakt moeten worden
over ritme en focus van inspecties. Ook moet aan dezelfde waarneming dezelfde
conclusie
worden
verbonden
voor
handhaving
en
sanctionering
(handhavingsstrategie). Dit vraagt om inzet op het gebied van gezamenlijk opleiden
en intervisie.
Het ontbreekt in de meeste regio’s nog aan een gezamenlijk handhavingsbeleid op
het niveau van de omgevingsdienst. Uit de schriftelijke inventarisatie onder alle
omgevingsdiensten blijkt dat de meeste omgevingsdiensten nog niet beschikken over
een gezamenlijke handhavingsstrategie, maar dat er overal wel aan wordt gewerkt.
In 7 regio’s is dit operationeel, 13 verwachten nog dit jaar te beschikken over een
handhavingsstrategie en 4 verwachten dat dit wordt gerealiseerd na 2015 55. De
meeste omgevingsdiensten geven aan dat de verwachting is dat voor eind 2015
sprake is van een gezamenlijke handhavingsstrategie.
We zien dat de eerste initiatieven worden genomen om te komen tot een
gezamenlijke risico-inventarisatie als basis voor een regionale handhavingsbeleid.
Voorbeelden daarvan hebben we gezien in Midden- en West Brabant, waar wordt
ingezet op risicogericht toezicht voor 200 bedrijven die net onder de Brzo-grens
zitten, en Haaglanden, waar deze inventarisatie start. Bij de DCMR is al langer
sprake van een regionaal handhavingsbeleid. Ook is er bij veel omgevingsdiensten
het besef dat er gezamenlijk moet worden opgeleid en dat intervisie bijdraagt aan de
kwaliteit van toezicht en handhaving. Op een aantal plaatsen gebeurt dat inmiddels.
Dat nog geen sprake is van gezamenlijk handhavingsbeleid, vastgesteld door de
bevoegde gezagen, verklaren de betrokkenen bij omgevingsdiensten uit het feit dat
de omgevingsdiensten pas recent zijn ontstaan en zich in de eerste jaren van hun
bestaan noodgedwongen en logischerwijs vooral hebben gericht op het neerzetten
van een organisatie, inrichten van processen, sturen op interne kwaliteitsverbetering
en het vormgeven van de samenwerking binnen de omgevingsdienst, met
gemeenten en provincies. Wat ook meespeelt, is dat er – met
een enkele
uitzondering – geen bestuurlijk gremium (meer) is om dit handhavingsbeleid vast te
stellen. Het kan worden voorbereid door de omgevingsdienst (en besproken in het
bestuur van een omgevingsdienst) als voorportaal voor bestuurlijke besluitvorming,
maar uiteindelijk moet het (gezamenlijke) handhavingsbeleid door elk bevoegd gezag
afzonderlijk worden vastgesteld.
Brzo-omgevingsdiensten zijn al verder
Voor Brzo Omgevingsdiensten zijn extra eisen gesteld, die moeten leiden tot het
realiseren van een level playing field. Die eisen zijn vastgelegd in de brief van de
staatssecretaris aan de TK van 26 juni 2012 56. De volgende eisen gelden t.a.v. de
samenwerking met ketenpartners:
 De Brzo omgevingsdiensten fungeren als decentraal WABO-loket voor Brzobedrijven

55
56

Dit is op basis van de reacties van 25 omgevingsdiensten op de schriftelijke uitvraag.
Zie voor de eisen uit de brief de bijlage met de beleidsreconstructie.

40






Er is sprake van een landelijk bestuurlijk vastgesteld toezichtprogramma en
handhavings- en interventiestrategie
Er is sprake van een level playing field door toepassing van een uniforme
handhavings- en interventiestrategie
Er is sprake van transparante verantwoording door uniforme vastlegging en
presentatie van toezichts- en handhavingsinformatie en monitoringsrapportages
De Brzo omgevingsdiensten dragen zorg voor goede verbinding met de
veiligheidsregio’s en waterschappen in de regio en met de betrokken
rijksinspecties, OM en politie.

De gezamenlijke Brzo-toezichthouders hebben zich gecommitteerd aan toepassing
van deze strategie als onderdeel van het Brzo-toezicht door dit vast te leggen in de
bestuurlijke inspectieprogramma’s en aanvullend waar nodig in het eigen beleid voor
toezicht en handhaving.
Op basis van ons het onderzoek, constateren we dat de Brzo omgevingsdiensten
grotendeels voldoen aan deze eisen. De verbinding met partners heeft meer invulling
gekregen dan bij reguliere omgevingsdiensten. In eerste instantie krijgt de
samenwerking tussen de ketenpartners vooral gestalte in de gezamenlijke invul ling
van toezicht bij Brzo-bedrijven. Inspectiebezoeken worden (in toenemende mate)
gezamenlijk gepland en uitgevoerd. Steeds vaker worden bevindingen intercollegiaal
getoetst en wordt ook een gezamenlijke rapportage uitgebracht, rekening houdend
met ieders eigen verantwoordelijkheden. Een kanttekening bij het functioneren als
WABO-loket is wel dat aanvragen eerst nog binnenkomen bij het bevoegd gezag. De
eis van transparante en uniforme vastlegging en presentatie van informatie en
rapportages heeft nog geen invulling gekregen.
5.4

Samenwerking tussen ketenpartners

Bevoegde gezagen zijn verplicht handhavingsbeleid op het niveau van de
omgevingsdienst vast te stellen. Dit beleid wint aan kracht als het met de relevante
ketenpartners gezamenlijk wordt opgesteld en vastgesteld. Dat was voor de komst
van de omgevingsdiensten op een aantal plaatsen (bijvoorbeeld in de provincie
Brabant) al staande praktijk.
De opschaling naar omgevingsdiensten maakt het per definitie gemakkelijker om
samen te werken en dit blijkt ook in de praktijk. Samenwerken met 29
omgevingsdiensten is eenvoudiger dan met ruim 393 gemeenten en 12 provincies.
Het Functioneel Parket heeft in dit onderzoek bevestigd dat de samenwerking met
vooral gemeenten hierdoor is verbeterd.
In de praktijk is er echter nog nauwelijks sprake van gezamenlijk handhavingsbeleid
met de verschillende partners. Daaruit volgt dat ook op de ketenaanpak en toezicht
en handhaving op mobiele bronnen nog nauwelijks stappen zijn gezet. Voorbeelden
waar gezamenlijk handhavingsbeleid al meer invulling heeft gekregen, in de
onderzochte regio’s, zijn OOG en TOOG in Overijssel en Gelderland en het
Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht in de provincie Noord-Brabant.

41

Verklaringen voor het feit dat de samenwerking nog niet ver is gevorderd, zijn te
vinden in het vraagstuk van de discongruentie in schaalniveau tussen de
handhavingspartijen. Ook na het ontstaan van de omgevingsdiensten is er immers
nog geen sprake van congruentie in het organisatieniveau van ketenpartners. We
doelen hiermee op OM, veiligheidsregio´s, brandweer, politie en waterschappen.
De interne focus die omgevingsdiensten in de eerste fase van hun bestaan hebben
gehad, geldt voor een aantal van de belangrijke handhavingspartners: ook
veiligheidsregio’s hebben reorganisaties achter de rug en staan als
gemeenschappelijke regeling onder druk. En de politie zit nog middenin een
reorganisatie. De verwachting is dan ook dat de gezamenlijkheid in de loop der jaren
steeds meer gestalte zal krijgen.
Belemmeringen voor gezamenlijke inzet
Vooral gemeenten zijn vanuit hun integrale verantwoordelijkheid geneigd een
bredere afweging te maken in vergelijking met sectorale toezichthouders. Er is soms
sprake van wederzijdse onduidelijkheid over het afwegingskader van waaruit
toezichthouders werken. Dat leidt dan tot onbegrip over inzet en werkwijze met
negatieve gevolgen voor de samenwerking. De oprichting van de omgevingsdiensten
lost dit probleem niet op. Deze verschillende opvattingen vormen een barrière om te
komen tot een gezamenlijk toezicht- en handhavingsbeleid tussen partners in de
keten.
Met de waterschappen moet worden afgestemd op het gebied van indirecte lozingen,
immers een gemeentelijke verantwoordelijkheid. De samenwerking tussen
waterschappen en omgevingsdiensten krijgt schoorvoetend gestalte. De visie van de
waterschappen is, dat zij zich primair oriënteren op “waterpartners” vanuit het
oogpunt van deskundigheid en vakmanschap. Omgekeerd geldt dat het onderwerp
van de indirecte lozingen bij gemeenten niet op veel belangstelling kan rekenen. Dit
geldt ook voor de onderzochte omgevingsdienst waar het waterschap is
vertegenwoordigd in het bestuur: dit heeft geen grote gevolgen voor de
samenwerking op tactisch en operationeel niveau.
5.5

Administratieve lasten

Een van de doelstellingen bij de invoering van het VTH -stelsel was het verminderen
van ‘administratieve belasting’ 57 zoals ervaren door bedrijven. Deze belasting kan
voortkomen uit het gegeven dat het bedrijf te maken heeft met afzonderlijke
vergunningverleners en toezichthouders die elk vanuit een eigen optiek en ritmiek de
bedrijfsprocessen beoordelen. Het ene loket van de WABO, verbonden met de
grootschaliger uitvoering in de omgevingsdiensten, zou er toe moeten leid en dat
bedrijven nog maar met één overheidsdienst te maken hebben, de omgevingsdienst.
In de praktijk is dat niet het geval. Er is (nog) geen sprake van 1 loket: het
waterschap blijft voor een aantal bedrijven een afzonderlijke toezichthouder. De
Veiligheidsregio (de brandweer) heeft een eigen verantwoordelijkheid op het terrein
van advisering over brandveiligheid van bedrijven. Datzelfde geldt voor
rijksinspecties zoals de Inspectie SZW (voor Brzo-bedrijven) en de VWA. In
verschillende van de onderzochte regio’s worden pogingen ondernomen om
afstemming tussen de betreffende instanties tot stand te brengen. Eenvoudig is dat
niet.
57

De term ‘bestuurlijke drukte’ wordt hier soms ook voor gebruikt.

42

Op basis van Brzo+ afspraken is sprake van afstemming. Incongruentie in de
bestaande wetgeving en verschil in reguleringsaanpak (bijv. milieuvergunningeisen
versus rechtstreeks werkende doelvoorschriften Arbowetgeving) bemoeilijken
gezamenlijk optrekken. Milieu en Arbo hanteren een risicobenadering en
brandveiligheidswetgeving is gericht op effectgerichte benadering. Dit leidt tot
discussie over benodigde technische, organisatorische en procedurele voorzieningen
in het VTH traject. De provincie speelt soms een coördinerende rol.
Het functioneren als één loket voor WABO-vergunningen en de coördinatie op
toezicht en handhaving leidt tot meer afstemming achter de voordeur tussen de
ketenpartners. Op zich is dit een gewenste beweging, de afstemmingslast verschuift
immers van burgers en bedrijven naar samenwerkende overheden. Maar dit kan
leiden tot hogere kosten van de omgevingsdienst door een toename van de
afstemmingswerkzaamheden.
Bedrijven die deelnamen aan het onderzoek ervaren nog geen afname van
administratieve lasten. Dat heeft nauwelijks te maken met het optreden van
omgevingsdiensten maar in hun beleving veel meer met (gepercipieerde)
toenemende en veranderende eisen die worden gesteld vanuit (Europese) wet - en
regelgeving.
De ervaring van bedrijven en ook van betrokken partijen, is dat gecoördineerd
optreden nog maar beperkt van de grond komt. Dat komt ook doordat de
omgevingsdienst voor waterschap, brandweer en andere partijen alleen een
coördinerende rol vervult maar inhoudelijk op de betreffende onderwerpen geen
gesprekspartner is. Als bedrijven vragen hebben, zijn ze dus nog steeds gedwongen
te rade te gaan bij meer partijen. Hier komt bij dat de strikte focus van sommige
omgevingsdiensten (al dan niet gedwongen door bezetting en financiering) op
uitvoering, ertoe leidt dat bedrijven voor (beleids)advisering over complexe
vergunningaanvragen soms niet terecht kunnen bij de omgevingsdienst.
5.6

Instrumenten gericht op versterken ketensamenwerking

Informatie-uitwisseling op stelselniveau
Essentieel voor het slagen van de samenwerking is het komen tot systematische
informatie-uitwisseling, zowel digitaal als door persoonlijk contact, vooral gericht op
veredeling en prioritering van informatie. De gedigitaliseerde informatie-uitwisseling
staat nog in de kinderschoenen. Er zijn bewezen werkende informatiesystemen maar
het ontbreekt aan een duidelijke richting op stelselniveau in de keuze van
informatiesystemen. Iedere omgevingsdienst ontwikkelt eigen ICT-systemen en
daarmee heeft de ontwikkeling op het gebied van informatievoorziening nog geen
kenmerken van een stelsel. Inspectieview Milieu (IvM) wordt nu geïmplementeerd. Er
wordt verwacht dat het gaat voorzien in de behoefte aan afstemming. De werking is
afhankelijk van de kwaliteit van de beschikbare content van de deelnemers en het
aantal relevante partijen dat zich verbindt. Dat aantal partijen neemt toe, in lijn met
de afgesproken strategie van geleidelijke groei.

43

Bestuurlijke strafbeschikking en inzet BOA’s
Het instrument van de bestuurlijke strafbeschikking wordt door omgevingsdiensten
beperkt ingezet 58. In 2014 namen vier omgevingsdiensten (DCMR, FUMO, Brabant
Noord en Zuid-Holland-Zuid) zo’n 80% van de landelijk door de omgevingsdiensten
genomen bestuurlijke strafbeschikkingen voor hun rekening 59. We constateren dat er
verschillende opvattingen zijn over de wenselijkheid, toepasbaarheid en nut van de
bestuurlijke strafbeschikking: OM en een klein deel van de omgevingsdiensten
vinden het een goede aanvulling op het handhavingsinstrumentarium. De inzet
BSBm als instrument kan volgens betrokkenen toenemen als de revenuen toevallen
aan de instantie die het instrument inzet. Anderen menen dat het instrument niet
voorziet in een behoefte vanwege de hoogte van de boete (te hoog of juist te laag
i.r.t. overtredingen) of zien praktische bezwaren (het ontbreken van gespecialiseerde
BOA’s binnen de omgevingsdiensten).
Er zijn verschillende opvattingen over de inzet van BOA´s binnen de
omgevingsdiensten. Overwegend bestaat nog steeds de klassieke opvatting dat
BOA´s een verlengstuk van Justitie zijn. Er is –met uitzondering van een aantal
omgevingsdiensten met een (provinciale) traditie op het gebied van BOA’s - nog
weinig aandacht voor de scharnierfunctie die BOA’s kunnen vervullen tussen
bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak.
Bij Brzo wordt nagedacht over de mogelijkheden om te komen tot een (pool van)
BOA´s.
5.7

Level-playing-field

Uit het onderzoek blijkt dat er nog geen level playing field is voor bedrijven; er zijn
verschillen in behandeling van bedrijven tussen en binnen omgevingsdiensten. Maar
we zien wel een kwaliteitsslag in de uitvoering bij omgevingsdiensten en specialisatie
(zie hoofdstuk 4), die een positief effect hebben op “gelijke gevallen, gelijk
behandelen”. Het ontbreken van een regionaal handhavingsbeleid en verschillen die
bestaan tussen gemeenten in de (omvang van de) afname van diensten en het
mandaat, maken dat er nog verschillen bestaan binnen omgevingsdiensten.
Voor Brzo geldt dat het ontstaan van een level playing field al meer gestalte krijgt,
door meer uniformering (landelijke handhavingsstrategie) en afstemming.
Bedrijven zeggen dat zij (nog) niet ervaren dat er sprake is van gelijke behandeling
van gelijke gevallen. Een belangrijke verklaring daarvoor is dat het optreden van de
overheid varieert in de tijd, op basis van incidenten en (politieke) prioriteiten , ook wel
getypeerd als de risico-regelreflex.

58

118 van 749 BSB’s in 2014; eerdere cijfers zijn wel bekend maar hier niet opgenomen
omdat pas in 2014 alle omgevingsdiensten een heel jaar van start waren.
59
Netwerk-omgevingsdiensten kunnen geen gebruik kunnen maken van BSB , omdat in het
Besluit OM-afdoening is bepaald dat de bevoegdheid slechts kan worden toegekend aan een
openbaar lichaam in de zin van artikel 8 van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

44

De perceptie van een aantal bedrijven dat is gesproken, is dat na een incident de
teugels worden aangehaald, ongeacht het track-record van het bedrijf en het
risicoprofiel. Dit kan worden gezien als het ontbreken van level playing field in de tijd.
Bedrijven ervaren dat soms ook dat het bevoegd gezag geïnformeerd wil worden
over “gevoelige onderwerpen” door het bedrijf zelf, naast de gewenste informatieuitwisseling tussen omgevingsdienst en bevoegd gezag. Bedrijven ervaren dit als
een dubbele bevraging van informatie.

45

6

Het stelsel van bestuurlijk toezicht

6.1

Governance

De uitoefening van het bevoegd gezag
In de meeste regio’s heeft de directeur van de omgevingsdienst een
afdoeningsmandaat voor vergunningverlening en toezichtuitoefening. Het nemen van
handhavingsbesluiten is in een deel van de regio’s gemandateerd. Politiek gevoelige
dossiers worden doorgaans in nauw overleg met het bevoegd gezag (de
verantwoordelijke wethouder/gedeputeerde) afgehandeld. In enkele regio’s spelen de
‘achtergebleven’ ambtenaren nog een actieve rol, gericht op de aansturing van de
omgevingsdienst op het niveau van besluiten. Slechts in één van de onderzochte
regio’s heeft de omgevingsdienst uitsluitend een adviserende functie. In die situatie
worden alle beslissingen bij de afzonderlijke gemeenten genomen, al dan niet
geconcipieerd door achtergebleven ambtenaren. In het onderzoek bleek dat zelden
sprake is van
afwijkingen van het besluit dan wel het advies van de
omgevingsdienst door het bevoegd gezag . Dat is mede toe te schrijven aan het in
de meeste regio’s gebruikelijke periodieke overleg tussen mandataris en mandans .
Er lijkt een trend zichtbaar om ruimer en omvattender te mandateren.
Het beheer van het samenwerkingsverband
Elke omgevingsdienst heeft een bestuur 60 dat verantwoordelijk is voor het beheer in
de ruimste zin des woords; de financiën, het personeelsbeleid, de automatisering en
dergelijke. Het onderscheid tussen de gezagsrol (bevoegd gezag/opdrachtgever) en
beheersrol (eigenaar) is in de personele bezetting niet steeds duidelijk. Ook in de
wijze waarop bestuursleden in het bestuur opereren , lijkt soms weinig onderscheid
tussen beide rollen te worden gemaakt. De financiering van de dienst is – binnen het
raamwerk van het beheer – veruit het belangrijkste thema. Alle diensten opereren
met een krap tot zeer krap budget. Gemeentebesturen (vanuit de rol van bevoegd
gezag/opdrachtgever) staan veelal in de ‘efficiency stand’.
Bestuurlijke drukte
Het bestuur van de omgevingsdienst is verantwoordelijk voor het (financieel) beheer
van de omgevingsdienst en de kwaliteit van de taakuitvoering. De komst van de
omgevingsdienst heeft de bestuurlijke drukte in zoverre vergroot dat er voor de
meeste gemeenten een samenwerkingsverband is bijgekomen, met een dagelijks
bestuur en een algemeen bestuur. De meeste omgevingsdiensten hebben geen
afzonderlijke gremia voor beleidsinhoudelijke afstemming (bijvoorbeeld voor het
opstellen van een gezamenlijke toezichtstrategie of sanctiestrategie en afstemming
met andere handhavingspartners). Voor zover dat dan gebeurt, is het bestuur de plek
waar dit soort gezamenlijke beslissingen wordt voorbereid.
Wij hebben niet geconstateerd dat deelname van het waterschap aan de GR (en dus
aan het bestuur) leidt tot verschillen in de wijze van besturen van de
gemeenschappelijke regeling.
De bestuurlijke drukte is afgenomen vanuit het perspectief van ketenpartners. Zij
hebben nog maar met één partij te maken, waar dat er voorheen veel meer waren.
60

Netwerkdiensten hebben geen bestuur, maar een overleg van contractpartijen.

46

Het OM bijvoorbeeld ervaart het als een verlichting dat men nog slechts met een
beperkt aantal omgevingsdiensten in gesprek hoeft, in plaats van met een groot
aantal verschillende overheden.
Rol van raden en staten
De betrokkenheid van vertegenwoordigende organen bij het reilen en zeilen van de
omgevingsdiensten is beperkt. Voor zover het gaat om de uitoefening van het gezag ,
blijkt de verantwoording naar raad of staten beperkt tot hoofdlijnen. Doorgaans
sturen B&W dan wel GS het handhavingsbeleid, het uitvoeringsprogramma en het
jaarverslag wel aan raden en staten. Er vindt zelden een inhoudelijke bespreking
plaats. Voor zover het gaat om beheer is de autorisatie van de begroting van belang.
Onderzoeken naar en rapportages over de prestaties en de doelmatigheid van de
omgevingsdiensten komen (nog) weinig voor. Uit de gesprekken ontstaat het beeld
dat de leden van staten en raden de omgevingsdiensten niet als ‘eigen’ ervaren en
dat daarmee vooral sturing op efficiency plaatsvindt 6162. Overigens verschilt de mate
waarin men zich eigenaar van de omgevingsdienst weet van gemeente tot gemeente,
maar ook van omgevingsdienst tot omgevingsdienst. Dat laatste lijkt samen te
hangen met het gevoel van urgentie onder gemeentebesturen – en dat zou weer te
herleiden kunnen zijn tot de aard van de problematiek in de regio. Zo bleek in het
onderzoek dat in de regio’s van de DCMR en ook de OMWB (met Moerdijk) er een
groter besef is van het belang van de VTH-taken. Provinciale besturen hebben over
het algemeen een meer uitgesproken gevoel van eigenaarschap. Al met al is de
besturing vanuit raden en staten beperkt tot zeer beperkt.
6.2

Toezicht

Het toezicht baseert zich op de uitgangspunten uit de Wet revitalisering generiek
toezicht (Wrgt): enkelvoudig, nabij, selectief, samenwerkend, proportioneel,
risicogericht, terughoudend.
Controle door de raad en staten
Raden en staten vormen
in het stelsel van interbestuurlijk toezicht (IBT),
uitdrukkelijk de eerste lijn van toezicht. In de praktijk zijn raden en staten geen
professionele toezichthouders, maar politieke bestuursorganen, belast met controle
van het dagelijks bestuur van de colleges. Zij zijn noch in het verleden noch onder
het huidige stelsel toegerust voor of gericht op een diepgravende systematische
controle van B&W voor wat betreft de uitvoering van wettelijke taken 63. Het
onderzoek heeft geen aanwijzingen opgeleverd dat de opstelling van raden anders is
indien het specifiek om het VTH stelsel (met inbegrip van de omgevingsdiensten)
gaat.

61
62

63

Overigens geldt dit in het algemeen voor gemeenschappelijke regelingen.
De provincie Noord-Holland ervaart een verschil in eigenaarschap en betrokkenheid op de
continuïteit van de OD IJmond tussen de gemeenten die deelnemer zijn en de gemeenten
met een DVO.
In de tussenmeting herziene stelsel van interbestuurlijk toezicht is geconstateerd dat naar
het oordeel van de respondenten vanuit provincies in circa een kwart van de gemeenten
de horizontale verantwoording en controle voldoende op orde.

47

Interbestuurlijk toezicht
Het interbestuurlijk toezicht op het bevoegd gezag, de gemeenten, vindt plaats door
de provincies. De meeste provinciale besturen hebben hun toezicht (overeenkomstig
de uitgangspunten van de Wrgt) gebaseerd op zelfrapportage van de
gemeentebesturen.
Daarbij hanteert men het single audit principe: GS ontvangen in beginsel dezelfde
verantwoordingsinformatie als de raden. Het gaat daarbij steeds om geaggregeerde
informatie. Het IBT van GS op de gemeentebesturen bestaat, voor wat betreft de
VTH taken, doorgaans uit een beoordeling van een aantal gemeentelijke
documenten: een jaarlijks uitvoeringsprogramma alsmede een jaarverslag. Inzicht in
zaaksbehandeling (afzonderlijke toezicht- en handhavingstrajecten) wordt minder
geboden 64, dit valt dan ook buiten de scope van het interbestuurlijke toezicht zoals
bedoeld in de Wrgt. Beoordelingsmaatstaven voor de interbestuurlijke toezichthouder
zijn onder meer: is het uitvoeringsprogramma gebaseerd op een risicoanalyse en zijn
de beschikbare middelen toereikend voor de uitvoering van het programma? Tussen
provincies zijn er verschillen in instrumentkeuze, werkwijze, omgang met klachten en
dergelijke. Sommige provincies vragen vormvrij informatie op, anderen hanteren een
informatieverordening of werken vanuit een bestuursakkoord. De informatie-uitvraag
varieert ook in gedetailleerdheid. Het toetsings- en afwegingskader is nog in
ontwikkeling. Ook de afhandeling en terugkoppeling van het interbestuurlijk toezicht
krijgt op verschillende manier vorm. Wel worden bij de provincies klachten over
gemeenten in behandeling genomen door IBT-afdelingen.
Van interventies van de interbestuurlijk toezichthouder naar aanleiding van de
zelfrapportages is in het onderzoek niet gebleken 65. Overigens dient daarbij
aangetekend te worden dat GS ook optreden als bestuurder van de
gemeenschappelijke regeling (mede-eigenaar) en ook wel als bevoegd gezag (onder
andere in Brzo-zaken). De invloed die GS wel degelijk op het functioneren van het
bevoegd gezag uitoefenen, geschiedt veel meer langs de band van het medeeigenaarschap dan vanuit de rol van interbestuurlijk toezichthouder op de
gemeentebesturen.
Toezicht door het Rijk (IenM)
De minister van Infrastructuur en Milieu heeft uiteindelijk – na het doorlopen van de
interventieladder – de bevoegdheid om in de plaats van een provincie te treden
indien de provincie de uitvoering van een wettelijke taak in het kader van
medebewind op het terrein van het ministerie van Infrastructuur en Milieu
verwaarloost. Daarnaast kan de minister een besluit van een provincie voordragen
voor vernietiging als dat besluit in strijd is met het recht of het algemeen belang. De
ILT maakt voor de taken van de provincies waarop de minister van Infrastructuur en
Milieu een IBT-bevoegdheid heeft, profielen van de provincies, op basis van
bestaande (openbare) en bij de ILT bekende gegevens zoals jaarverslagen,
meldingen, etc. Een profiel van een provincie wordt afgezet tegen het normenkader
bestaande uit de relevante wettelijke bepalingen en de uitwerking daarvan.

64

65

Afwijkingen t.a.v. het advies van de omgevingsdienst (contrair gaan) worden wel
gerapporteerd. In de praktijk blijkt daar nauwelijks sprake van te zijn.
Mogelijk worden de eerste stappen op de interventieladder niet gezien als interbestuurlijk
toezicht.

48

Het onderzoek heeft nog geen resultaten zichtbaar gemaakt van actief toezicht op de
colleges van GS, voor wat betreft hun VTH bevoegdheid. De ILT heeft voor zover wij
hebben kunnen vaststellen - in de rol van toezichthouder namens de minister - geen
enkel college van GS actief benaderd. IBT is ook niet terug te vinden in de
jaarplannen en jaarverslagen van ILT. Overigens levert ook hier de inzet in het kader
van interbestuurlijk toezicht door de ILT geen informatie op over individuele gevallen.
6.3

Interventiebevoegdheid

De vraag die voorligt is of er, gegeven de geconstateerde kwaliteit van het
functioneren van het stelsel van omgevingsdiensten en de borging van de
taakvervulling van de gemeentebesturen, aanleiding is om de minister van I&M een
interventiebevoegdheid te verschaffen waarmee dreigende calamiteiten op het vlak
van interne en externe veiligheid in bedrijven voorkomen kunnen worden. Zou de ILT
moeten kunnen ingrijpen als een omgevingsdienst, ondanks herhaalde signalen van
ernstige gebreken bij het bedrijf, niet adequaat optreedt? Om die vraag te
beantwoorden, wordt eerst – op basis van de in het onderzoek verworven gegevens
– de borging van de uitvoering van de VTH taken in het IBT besproken.
Het IBT en individuele gevallen
Het IBT kent twee generieke instrumenten: 1) ‘indeplaatstreding’ bij
taakverwaarlozing en 2) schorsing en vernietiging. GS verzamelen in het kader van
het IBT geaggregeerde informatie over de uitoefening van de wettelijke VTH taken
door het gemeentebestuur. Informatie over individuele gevallen (een onrechtmatige
vergunning, een ten onrechte gedoogde gevaarlijke situatie) ko mt niet langs deze
weg tot de interbestuurlijke toezichthouder. Daarvoor dient men af te gaan op
signalen uit media, of door personen en bedrijven. Kortom, op enigerlei wijze moet
een “piepsysteem” in werking treden 66. Het is niet de taak van de raad B&W te
controleren op het niveau van individuele casus. We hebben geconstateerd dat
wethouders doorgaans ook – beargumenteerd – niet geneigd zijn hun raad te
informeren over individuele gevallen – ook niet indien B&W besluiten in afwijking van
het advies of het besluit van de directeur van de omgevingsdienst.
Kortom, de kans dat een individueel risico door de radar van het IBT wordt
gedetecteerd is klein en afhankelijk van een ‘piepsysteem’ 67. Als het piepsysteem
een geval bij de interbestuurlijke toezichthouder aanbrengt, doorloopt de
toezichthouder een interventieladder alvorens een ‘in de plaats treden’ of ‘schorsing
en vernietiging’ aan de orde kan komen.
Noodzaak interventiemiddel voor de minister
Het kabinet heeft naar aanleiding van de OVV-rapportage over Odfjell, het volgende
gesteld:
“voor die gevallen waar bijvoorbeeld sprake is van een langdurig nalevingstekort
(situaties zoals Odfjell), dreigende calamiteiten of majeure risico’s voor de omgev ing,
acht het noodzakelijk wordt dat de Staatssecretaris van I&M zo spoedig mogelijk
over een wettelijke interventiebevoegdheid met bijbehorende sanctiemiddelen
rechtstreeks op de bedrijven gaat beschikken. Deze interventiebevoegdheid beperkt
zich nadrukkelijk tot het terrein van de externe veiligheid binnen de Wabo-kolom.”
66
67

Handboek Wet revitalisering generiek toezicht, Ministerie van BZK, Den Haag 2012.
In de nieuwe verhoudingen die het interbestuurlijk toezicht kenmerken, nog nauw elijks
sprake is geweest van daadwerkelijke inzet van de generieke instrumenten
(Tussenmeting).

49

De kwaliteit van de uitvoering van toezicht en handhaving bij Brzo-bedrijven 68. is
door de komst van Brzo-omgevingsdiensten toegenomen. Toch kunnen zich altijd
situaties voordoen dat de omgevingsdienst een bedreiging van interne of externe
veiligheid niet tijdig signaleert en/of onvoldoende adequaat intervenieert.
Door de handhavingsbevoegdheid voor Brzo-bedrijven (volledig) te mandateren aan
de directeur Brzo-omgevingsdienst is het risico afgenomen dat andere afwegingen
dan veiligheidsrisico’s prevaleren. In dit verband is ook relevant dat de provincies
vanaf 1 januari 2016 bevoegd gezag zijn voor alle Brzo-bedrijven. ILT voert het
tweedelijns toezicht op de provincies als bevoegd gezag uit.
Het huidige Rijksinstrumentarium van indeplaatsstelling en schorsen en vernietigen
van besluiten voorziet in een tweedelijns interventiebevoegdheid om in een inrichting
te interveniëren 69. De staatssecretaris van I&M heeft met dit instrumentarium de
mogelijkheid om direct in de plaats van de provincie een besluit te nemen in een
situatie van langdurig nalevingstekort, dreigende calamiteiten of majeure risico’s voor
de omgeving. Dit instrument kan ook worden ingezet in spoedeisende situaties.

68

69

Het gaat alleen om provinciebesturen aangezien daar de Brzo-bevoegdheid aan is
overgedragen per 1 januari 2015.
De eisen aan de “Rode Knop” zijn: direct kunnen ingrijpen bij bedrijven; indien nodig
inzetbaar met spoedeisend belang; op het gebied van externe veiligheid (Brzo -bedrijven);
in gevallen van een langdurig nalevingstekort, dreigende calamiteiten of majeure risico’s
voor de omgeving.

50

DEEL 3: DE TOEKOMST VAN HET STELSEL

51

7

Een ontwikkelperspectief voor het VTH-stelsel

7.1

Inleiding

De derde onderzoeksvraag van de evaluatie gaat over de ontwikkelmogelijkheden
van het VTH-stelsel. De kernvraag: ‘wat is nodig om het VTH-stelsel verder te
ontwikkelen’, benaderen we vanuit twee perspectieven. Het eerste perspectief betreft
het ontwikkelpotentieel van het VTH-stelsel vanuit de kenmerken en eigenschappen
van het huidige stelsel (paragraaf 7.2 – 7.4). Daarbij kijken we naar bereikte
resultaten en naar de ontwikkelkracht van het stelsel op basis van gesignaleerde
knelpunten, waar binnen het stelsel oplossingen voor zijn gevonden. Verder kijken
we naar knelpunten waar binnen het stelsel nog geen of slechts ten dele een
oplossing is gevonden (paragraaf 7.5).
Het tweede perspectief (paragraaf 7.6) betreft de context waarbinnen het VTH-stelsel
zich de komende jaren ontwikkelt. Daarbij gaat het vooral om de ontwikkeling van de
Omgevingswet. Hier wordt geschetst – voor zover nu bekend – wat de consequenties
van deze ontwikkelingen zijn voor het VTH-stelsel.
De aanbevelingen (paragraaf 7.7) zijn vooral gericht op het wegnemen van de
gesignaleerde knelpunten.
7.2

Huidige kenmerken van het VTH-stelsel

De evaluatie van het VTH-stelsel laat zien dat het stelsel zich positief heeft
ontwikkeld. De belangrijkste kwaliteiten van het stelsel zijn:
 Er is sprake van een landsdekkend stelsel voor de uitvoering van (ten minste) de
basistaken VTH 7071. Sturing op het realiseren van een landsdekkend stelsel en
minder op uniformiteit is een belangrijke randvoorwaarde en succesfactor
geweest in de vormgeving van de huidige landsdekkende uitvoeringsstructuur.
 De kwaliteitscriteria 2.1 vormen voor de omgevingsdiensten en deelnemers de
basis voor het producten- en dienstenaanbod VTH (de productencatalogus),
ondanks het feit dat dat de kwaliteitscriteria 2.1 in het huidige wetsvoorstel VTH
niet zijn opgenomen als verplichting.
 Er is nadrukkelijk aandacht voor het op orde brengen van kennis en
competenties die nodig zijn voor uitvoering van de VTH-taken bij
omgevingsdiensten. Daarbij sturen directies en dagelijks besturen stevig op het
voldoen aan de criteria voor kritieke massa uit de kwaliteitseisen. We hebben
niet kunnen vaststellen of in de praktijk concreet sprake is van een brede en
betekenisvolle kwaliteitsverbetering in uitvoering van taken ten opzichte van de
situatie die bestond voor de omgevingsdiensten. Wel is duidelijk dat de condities
voor kwaliteitsverbetering van de uitvoering van VTH-taken nadrukkelijk meer en
breder aandacht krijgen dan voor het bestaan van omgevingsdiensten. Er lijkt op
dit moment vooral sprake van een kwaliteitsimpuls in de uitvoering van taken
voor bevoegde gezagen die de kwaliteit van de uitvoering nog niet op orde
hadden (een been bijtrekken).

70

71

Door enkele gemeenten zijn niet alle basistaken overgedragen maar voor de overgrote
meerderheid geldt dit wel.
In de Amvb bij de VTH-wet wordt het basistakenpakket precies vastgelegd.

52

De komende jaren moet blijken in hoeverre de inzet op kwaliteit van de uitvoering
van taken ook aantoonbaar leidt tot een bredere verbetering van de uitvoering.
Directies en besturen van de omgevingsdiensten zijn op basis van
(tussen)evaluaties bezig om volgende ontwikkelstappen vorm te geven . Een
aantal omgevingsdiensten heeft inmiddels een gezamenlijke risicoanalyse
uitgevoerd als basis voor een gezamenlijke handhavingsbeleid voor
deelnemende bevoegde gezagen. Een (beperkt) aantal omgevingsdiensten heeft
ook een gezamenlijk handhavingsbeleid vastgesteld voor de deelnemende
bevoegde gezagen. Bij een aantal omgevingsdiensten is al sprake van een
verbreding naar andere handhavingspartners, zoals OM, veiligheidsregio en
politie.
Provincies hebben regie gevoerd op de totstandkoming van de
omgevingsdiensten. Daarnaast hebben provincies zich ingespannen om te
komen tot kwaliteitsverbetering van de uitvoering van VTH-taken door
omgevingsdiensten (zowel Brzo als niet- Brzo)72. Provincies nemen in
toenemende mate regie op de invulling van het VTH-stelsel binnen de
provinciegrenzen. Dat komt onder andere tot uiting in het sturen op een
passende toedeling van het specialistische takenpakket in provincies waar meer
omgevingsdiensten werkzaam zijn.
Partijen in het VTH-stelsel – ook andere dan de omgevingsdiensten, gemeenten
en provincies – reflecteren op hun eigen rol en bijdrage en zetten daarin ook
stappen om het eigen presteren te verbeteren en de samenwerking verder te
verbeteren op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving.
Het stelsel van IBT is in opzet voldoende om te sturen op de kwaliteit van de
uitvoering van de gemeentelijke en provinciale bevoegdheden. Een extra
interventiebevoegdheid van het Rijk is niet nodig, aangezien het huidige stelsel
de staatssecretaris voor Brzo-instellingen de mogelijkheid geeft om ‘in de plaats
te treden’ bij taakverwaarlozing en besluiten van het bevoegd gezag (provincies)
te schorsen en te vernietigen.







7.3

De ontwikkelkracht binnen het stelsel

Als onderbouwing van de positieve ontwikkeling kan ook gelden dat voor een aantal
knelpunten dat naar voren komt in het onderzoek, binnen het stelsel een oplossing is
gevonden of waar aan wordt gewerkt. Het betreft de volgende bevindingen:
 Achterblijvende taken bij gemeenten liften op dit moment nog nauwelijks mee op
de realisatie van (condities voor) kwaliteitsverbetering van de taakuitvoering bij
omgevingsdiensten. Door te werken aan een modelverordening, onder leiding
van VNG en IPO, waarin een kwaliteitsverbetering voor alle Wabo-taken leidend
is, wordt (ook) de basis gelegd voor kwaliteitsverbetering van taken die nu nog
achterblijven bij gemeenten. Er wordt geen onderscheid gemaakt in taken die bij
omgevingsdiensten zijn belegd of achterblijvende taken. Het proces is
betekenisvol omdat gemeenten en provincies gezamenlijk nadenken over de
kwaliteit van de uitvoering van de Wabo-taken.

72

Overigens is dit niet voorbehouden aan provincies; ook grotere gemeenten spann en zich
hiervoor in.

53








7.4

Hoewel het merendeel van de omgevingsdiensten nog geen gezamenlijk
handhavingsbeleid heeft vastgesteld, geven de meeste omgevingsdiensten aan
dat naar verwachting in de loop van 2015 sprake is van gezamenlijk
handhavingsbeleid bij de deelnemers van de omgevingsdienst. Daarmee wordt
invulling gegeven aan de wettelijke afspraak dat er een gezamenlijk
handhavingsbeleid moet zijn van de deelnemers aan een omgevingsdienst. Deze
omgevingsdiensten zien dat ook als opmaat voor intensivering van de
samenwerking met handhavingspartners buiten de omgevingsdienst, waarbij de
samenwerking niet beperkt blijft tot het schaalniveau van een individuele
omgevingsdienst73. Recent is de landelijke handhavingsstrategie vastgesteld
door het Bestuurlijk Omgevingsberaad met de afspraak dat alle
handhavingspartners er mee gaan werken (vrijwillig, maar niet vrijblijvend). In
deze laatste stap voorziet de wet niet 7475 maar de ontwikkeling is er wel: ook
daarvoor worden – blijkens het onderzoek – op een aantal plaatsen de eerste
stappen gezet.
Er lijkt sprake te zijn van een positief uitstralingseffect van de manier waarop de
Brzo-taken worden uitgevoerd door de Brzo-omgevingsdiensten op de rest van
hun takenpakket, dat wil zeggen de niet Brzo-taken.
De sturing op het stelsel van omgevingsdiensten door de bevoegde gezagen in
de afgelopen jaren wordt gekenmerkt door een sterke nadruk op financieel
beheer. Mede door de discussies over kwaliteitscriteria, het proces van het
opstellen van een modelverordening en de resultaten van tussenevaluaties, lijkt
er meer evenwicht te komen in de sturing op inhoud en geld.
Er is in het algemeen een beperkte betrokkenheid van raden en staten op de
inhoud van de VTH-taken. Het interbestuurlijk toezicht op het bevoegd gezag is
nog in ontwikkeling 76. Deze combinatie leidt ertoe dat er onvoldoende
waarborgen zijn om signalen over problemen in de uitoefening van het bevoegd
gezag tijdig te signaleren. Het stelsel biedt wel de mogelijkheid om raden en
staten meer inhoudelijk te betrekken bij de kwaliteit van de uitvoering van VTH taken. Op een aantal plaatsen zien wij deze meer inhoudelijke sturing gestalte
krijgen.
Beoordeling van de ontwikkeling van het stelsel

In de evaluatie is gewerkt vanuit een viertal werkhypothesen voor de duiding van de
bevindingen. Deze werkhypothesen zijn gedeeld en besproken met de
begeleidingscommissie en de klankbordgroep. Het betreft de volgende
werkhypothesen:

73

74

75

76

O.a. in Noord-Brabant was er om die reden al sprake van provinciaal handhavingsbeleid
voor de komst van de omgevingsdiensten.
Wetstekst dec 2014. Dit is eigenlijk geen handhavingsstrategie (gebaseerd op een
gedeelde risicoanalyse) maar een sanctioneringsstrategie.
In de MvT op het wetsvoorstel VTH staat dat de provincie de samenwerking op het gebied
van milieuhandhaving coördineert. Het betreft strategische, programmatische en onderling
afgestemde
uitoefening
van
de
handhavingsbevoegdheden
door
de
met
bestuursrechtelijke handhaving belaste instanties. Het gaat dus niet om coördinatie tussen
bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Wel moet de provincie zorgen voor
afstemming tussen bestuur- en strafrecht, door middel van overleg.
Het toezicht door provincies op de toepassing van de kwaliteitscriteria zal pas invulling
krijgen na de vaststelling van het wetsvoorstel.

54









‘Het glas is leeg’; het VTH-stelsel heeft geen verbetering gebracht in de
taakuitvoering van VTH-taken, de afstemming tussen handhavingspartners,
verbetering van governance en terugdringen van bestuurlijke drukte en het
creëren van een gelijk speelveld. De ontwikkelpotentie is nagenoeg afwezig;
‘Het glas is half leeg’; het VTH-stelsel heeft beperkt verbetering gebracht in de
taakuitvoering van VTH-taken, de afstemming tussen handhavingspartners,
verbetering van governance en terugdringen van bestuurlijke drukte en het
creëren van een gelijk speelveld. De ontwikkelpotentie is beperkt;
‘Het glas is halfvol’: het VTH-stelsel heeft een impuls gegeven aan het
verbeteren van de taakuitvoering van VTH-taken, de afstemming tussen
handhavingspartners, de governance en terugdringen van bestuurlijke drukte en
het creëren van een gelijk speelveld. Het stelsel heeft nog ontwikkelpotentie;
‘Het glas is vol’: de vorming van het VTH-stelsel heeft een stevige impuls
gegeven aan het
verbeteren van de taakuitvoering van VTH-taken, de
afstemming tussen handhavingspartners, de governance en terugdringen van
bestuurlijke drukte en het creëren van een gelijk speelveld. De geformuleerde
doelen zijn vrijwel gerealiseerd.

Op basis van de huidige kenmerken van het stelsel en de ontwikkelkracht is de
conclusie dat ‘het glas halfvol is’: het stelsel heeft zich aantoonbaar positief
ontwikkeld, in een relatief korte tijd. Het stelsel toont ontwikkelkracht in het oplossen
van problemen die zich voordoen en heeft potentie om zich verder te ontwikkelen.
7.5

Knelpunten waarvoor (nog) geen oplossing is gevonden

In deze paragraaf worden knelpunten benoemd waarvoor nog geen oplossingen
binnen het stelsel naar voren zijn gekomen in het onderzoek. Dit betekent niet dat in
de toekomst geen oplossingen kunnen worden gevonden binnen het stelsel maar het
onderzoek laat die nu nog niet zien.
 Uniforme toepassing van de kwaliteitscriteria is een belangrijke randvoorwaarde/
conditie voor het bereiken van een level playing field. De vrijblijvendheid die
mogelijk is in de toepassing van de (kwaliteitseisen in de) modelverordening, is
een risico 77. De wet vereist wel dat de bevoegde gezagen kwaliteitscriteria
vaststellen en de kwaliteit van de taakuitoefening garanderen maar elke
omgevingsdienst (en daarbinnen in principe ook elk bevoegd gezag) mag
daaraan zijn eigen invulling geven. Dat is potentieel ondermijnend voor de
robuustheid van het stelsel.
 Het bottom-up proces en de keuze om via wet noch AMvB keuzes in de
werkwijze en inrichting van de omgevingsdiensten af te dwingen 78, maakt dat de
focus blijft liggen op de ontwikkeling binnen de eigen omgevingsdienst, in plaats
van de ontwikkeling van het stelsel. Dit zal eerder leiden tot een grotere
differentiatie tussen de omgevingsdiensten dan tot een groeiende samenhang,
ook al omdat er een drang is om het gelijk van de eigen keuzes te bewijzen. In
relatie tot een gezamenlijk handhavingsbeleid en uitvoeringspraktijk met
bovenregionale organisaties is juist een groei van de uniformiteit van belang.

77

78

De kwaliteitseisen zijn nu toegepast maar op dat moment was nog niet bekend dat de
kwaliteitscriteria niet wettelijk vastgelegd zouden worden.
Met uitzondering van de in het wetsvoorstel vastgelegde beëindiging van de
netwerkomgevingsdiensten per 2018 en de vastgestelde procescriteria

55











79
80
81

Tussen en binnen omgevingsdiensten bestaan veel verschillen in taken en
mandaten. Dat wordt mede veroorzaakt door de keuze om de omgevingsdiensten
breder in te zetten, namelijk voor Wabo-taken (dus breder dan alleen
milieutaken). Dat maakt het voor (besturen van) omgevingsdiensten ingewikkeld
om te sturen op een efficiënte en effectieve uitvoering van taken . Deze
verschillen schaden de totstandkoming van een level playing field. Bij sommige
omgevingsdiensten ontstaat (voorzichtig) een dialoog om rolinvulling, mandaten
en takenpakket tussen de bevoegde gezagen meer op één lijn te brengen maar
het stelsel biedt geen mechanisme om dat proces te faciliteren.
Aan de basis van de ontwikkeling van het stelsel lag de constatering dat op het
gebied van toezicht en handhaving sprake was van vrijblijvendheid en
fragmentatie.
De vorming van het stelsel ondervangt het probleem van fragmentatie en deels
ook dat van vrijblijvendheid in samenwerking en uitvoering 79: door een
uitvoeringsdienst te creëren, wordt gewerkt aan systematisch toezicht en
handhaving. Waar die vrijblijvendheid echter niet het gevolg was van schaal en
kwaliteit maar van onvoldoende belangstelling voor deze gemeentelijke
bevoegdheid (en taak) 80, wordt dit probleem eerder verergerd door de vorming
van omgevingsdiensten. Vooral als slechts het minimale takenpakket is
ondergebracht bij de omgevingsdienst, gebeurt het dat gemeenten uitsluitend op
efficiency sturen.
Op enkele plaatsen is aan de orde dat door gemeentelijke herindeling of andere
samenwerkingsvormen, VTH-taken buiten het basistakenpakket (pluspakket) in
een samenwerkingsverband buiten de omgevingsdienst worden georganiseerd.
In die zin “kannibaliseert” gemeentelijke schaalvergroting mogelijk op de
ontwikkeling van de omgevingsdienst.
Er is sprake van druk om efficiënt te werken vanuit de deelnemers in de
omgevingsdiensten. Die vertaalt zich bij veel omgevingsdiensten in een
efficiencykorting 81 en stevige sturing op productiviteit. Hier schuilt een gevaar in
omdat redelijkerwijs niet van organisaties in deze fase van ontwikkeling verwacht
kan worden dat ze tegelijkertijd zowel kwaliteit leveren als forse taakstellingen
´verteren´. Het reële risico is dat in de nabije toekomst het beeld bij bevoegde
gezagen gaat ontstaan dat omgevingsdiensten niet in staat zijn om de kwaliteit te
leveren die gewenst wordt en dat dit als argument wordt gebruikt om taken “terug
te halen”. Ook de manier waarop de discussie over outputfinanciering op een
aantal plaatsen wordt gevoerd, is een risico voor de collectiviteitsgedachte, als
die leidt tot nog meer verschillen in de diensten en producten die gemeenten
afnemen en er geen ruimte is om te investeren in ontwikkeling.
De landelijke netwerkvorming en facilitering krijgt nog maar mondjesmaat
invulling. Mogelijk heeft dit met de ontwikkelingsfase van de omgevingsdiensten
te maken omdat de aandacht nog intern is gericht. Het kan er echter toe leiden
dat de verschillende ontwikkelrichtingen latere uniformering (bv van ICT),
kennisdeling, gezamenlijk opleiden etc. ook in de toekomst bemoeilijken.

De voornaamste problemen die de commissie Mans signaleert.
Bij provincies was dit niet aan de orde.
Uit de respons op de vragenlijst (3/4 van de omgevingsdiensten) blijkt dat bij bijna alle
omgevingsdiensten sprake is van een efficiencykorting.

56



7.6

Tot slot wijzen we hier op het effect voor de omgevingsdiensten van bestaande
beelden over de gemeenschappelijke regeling in het algemeen, die in
toenemende scherpte wordt gevoerd. Problemen worden als een gegeven
beschouwd omdat “ze nou eenmaal horen bij een gemeenschappelijke regeling”.
Dat leidt tot weinig animo om te investeren in het oplossen van deze problemen.
Dat komt vooral tot uiting in de uitvoering van de governance. “Het is nu eenmaal
onmogelijk voor raden en staten om te sturen op het functioneren van een GR” is
de teneur.
Invloed van externe ontwikkelingen op het VTH-stelsel

De belangrijkste voorzienbare ontwikkeling die consequenties zal hebben voor het
stelsel van omgevingsdiensten, is de Omgevingswet. De Omgevingswet
vereenvoudigt en bundelt de regels onder andere voor locatie gebonden activiteiten.
De Omgevingswet beoogt meer samenhang te brengen tussen verschillende plannen
en activiteiten onder andere voor ruimtelijke ordening, milieu, water, bouw, cultureel
erfgoed en natuur, beoogt het stimuleren van duurzame ontwikkelingen en heeft oog
voor de verschillen tussen regio's. Gemeenten, provincies en waterschappen krijgen
meer ruimte om op omgevingsgebied hun eigen beleid te voeren. Regio’s kunnen
dankzij de Omgevingswet beter aansluiten bij hun eigen behoeften en doelstellingen.
De Omgevingswet vraagt van gemeenten om uitvoering, kwaliteit en draagvlak beter
te organiseren.
De respondenten in het onderzoek konden op basis van hun kennis over de
Omgevingswet slechts duiden wat de mogelijke consequenties van de omgevingswet
zijn voor de omgevingsdiensten en bevoegde gezagen. De belangrijkste spanning
voor bevoegde gezagen zit op het op niveau uitvoeren van taken waarvoor de
bevoegde gezagen meer beleidsvrijheid krijgen. Voor omgevingsdiensten zit de
spanning vooral op het op een bedrijfsmatige wijze aansturen van taken, terwijl de
toenemende beleidsvrijheid van opdrachtgevers mogelijk een efficiënte uitvoering
van taken in de weg staat. Deze spanning is oplosbaar als de omgevingsdiensten
zich verder weten te professionaliseren en zich verder ontwikkelen tot een
gezaghebbende organisatie voor uitvoering van de VTH-taken. Dit proces zal in
fases verlopen en vraagt ook een professionalisering bij de opdrachtgever.
Los van de ontwikkelingen rond de Omgevingswet zal er in de (nabije) toekomst
meer gewerkt gaan worden met outputsturing om uiteindelijk de slag te kunnen
maken naar sturing op gewenste effecten (outcome). Als deze slag gemaakt is,
kunnen de omgevingsdiensten beter hun bijdrage aan de fysieke leefomgeving
inzichtelijk maken.
7.7

Aanbevelingen voor ontwikkeling van het VTH-stelsel

1. Biedt ruimte aan het stelsel om door te ontwikkelen en stuur daarop
De conclusie dat het stelsel zich positief heeft ontwikkeld en zich blijft ontwikkelen,
leidt tot de aanbeveling om nu –naast de voorgestelde wet- en regelgeving- geen
“Haagse interventies” te plegen. Het stelsel zit stevig genoeg in elkaar.
Wel moet gestuurd worden op het oplossen van de eerder genoemde knelpunten.
Daarvoor gelden de volgende aanbevelingen.

57

2. Ontwikkel een modelmandaat
Voor de ontwikkeling van het stelsel van omgevingsdiensten is het van cruciaal
belang dat er meer uniformiteit komt in het mandaat, het takenpakket, de kwaliteit
van de uitvoering en verantwoording binnen en tussen omgevingsdiensten. Alleen
zo kunnen ze efficiënt opereren en effectief zijn in de afstemming en samenwerking
met andere handhavingspartners als voorwaarde voor het creëren van een level
playing field.
Deze inzet op uniformering is ook van belang op het niveau van het stelsel.
Omdat
er
geen
congruentie
is
tussen
de
omgevingsdiensten
en
handhavingspartners, ook niet op het bedoelde niveau van de veiligheidsregio, moet
sprake zijn van gelijk oplopende inzet en afspraken tussen de omgevingsdiensten.
De afstemming op het gebied van asbest en mobiele ketens maakt dat eens te meer
noodzakelijk: die overstijgt immers de grenzen van een enkele omgevingsdienst.
Het toegroeien naar uniformiteit in het mandaat is de basisvoorwaarde om toe te
groeien naar een level playing field. Daarom bevelen wij aan dat onder leiding van
VNG en IPO een modelmandaat wordt ontwikkeld. Daarbij kan worden aangesloten
bij de wijze waarop het proces van de modelverordening vorm krijgt.
3. Stuur gericht op kwaliteitsontwikkeling en een daarvoor toereikend budget
De combinatie van ontwikkelen en efficiencykorting is contraproductief voor de
kwaliteit die omgevingsdiensten kunnen leveren: “Je kunt niet slikken en blazen
tegelijk”. Als opdrachtgevers net als nu blijven sturen op de uren die de
omgevingsdienst per taak mag inzetten, bemoeilijkt dat het sturen op kwaliteit.
Vanwege de noodzaak om resultaten te leveren, is de aanbeveling aan besturen en
bevoegd gezagen om afspraken te maken over kwaliteitsontwikkeling en output en
de omgevingsdiensten de ruimte te geven om te investeren in hun ontwikkeling. Voor
die transitie is onderling vertrouwen een basisvoorwaarde. Daar moet nog stevig aan
gewerkt worden; op dit moment blijkt de relatie tussen bevoegde gezagen en
omgevingsdiensten op veel plaatsen nog erg broos. Vergroten van onderling
vertrouwen, vraagt van beide kanten extra inzet.
4. Investeer in versterking van het toezicht binnen het stelsel
Uit praktische (beschikbaarheid van informatie) en meer principiële ( revitalisering
toezicht) overwegingen moet de oplossing voor de versterking van het toezicht
binnen het stelsel worden gevonden. Het stelsel is ingericht op principes van
vertrouwen en horizontaal toezicht en verantwoording. De eerste inzet moet zijn om
het stelsel te laten werken conform deze principes. Horizontale verantwoording is
een belangrijke pijler onder de governance van het stelsel en dus moet de inzet zijn
dit te versterken. Dat betekent dat omgevingsdiensten en bestuurders moeten
investeren in informatie aan raden en staten over het belang van de taken die
omgevingsdiensten uitvoeren en het structureel onderhouden van goed contact met
raden en staten. Verder is het van belang om kwalitatief goede rapportages te
verstrekken aan raden en staten, die informatie bevatten op basis waarvan raden en
staten in positie worden gebracht om het toezicht uit te voeren.

58

Bevoegd gezag en omgevingsdiensten moeten investeren in de kwaliteit van de
informatievoorzieningen. Van provincies mag worden gevraagd dat ze (blijven)
investeren in het interbestuurlijk toezicht. De ILT zou er goed aan doen een
toezichtbeleid te ontwikkelen voor het toezicht op GS inzake Brzo.
5. Investeer in landelijk netwerk en faciliteiten
Meer aandacht voor het landelijke netwerk en gezamenlijke faciliteiten ondersteunt
de gewenste ontwikkeling naar meer uniformiteit. Gezamenlijke ontwikkeling van
ICT-systemen, informatie-uitwisseling, kennisdeling en gezamenlijk opleiden en
intervisie zijn wenselijk. OmgevingsdienstNL kan daarvoor als platform dienen maar
heeft (nog) niet die functie en bewijst zich in dit opzicht ook nog niet. Het landelijk
expertisecentrum bij Rijkswaterstaat is mogelijk een goed alternatief.
Er is bestuurlijke sturing en steun nodig om deze gezamenlijke ontwikkeling te
faciliteren. Een mogelijk op te richten bestuurlijk platform OD (voorzitters van de
omgevingsdiensten) 82 kan daarin een rol vervullen.
6. Zorg voor bestuurlijke afstemming tussen handhavingspartners
Er ontstaat nadrukkelijk de behoefte tot bestuurlijke afstemming tussen de
verschillende handhavingspartners. Daarbij is het geëigende schaalniveau ten
minste het niveau van provincies (zoals in Brabant) of bovenprovinciaal (zoals in
Gelderland en Overijssel). Dat sluit aan bij het serieus invulling geven aan de
regierol die provincies nu is toegedicht binnen het stelsel.
7. Leer van andere samenwerkingsverbanden
Omdat de keuze voor een gemeenschappelijke regeling -blijkbaar- niet ter discussie
staat, moet in de ontwikkeling van het stelsel aansluiting gezocht worden bij
initiatieven die bijdragen aan het beter laten functioneren van gemeenschappelijke
regelingen. Bij de omgevingsdiensten is gekozen voor een bottom up proces, waarbij
bestaande bevoegdheden blijven bestaan en zijn gemandateerd aan
Omgevingsdiensten. Dit creëert een gebrek aan uniformiteit in taken, taakuitvoering
en verantwoording. Voor het stelsel is belangrijk dat er een ontwikkeling plaatsvindt
naar meer uniformering op het niveau van takenpakket, mandaat, handhavings- en
vergunningenbeleid.
Ook
hiervoor
kunnen
van
andere
–vrijwilligesamenwerkingsverbanden belangrijke lessen worden geleerd.
8. Betrek omgevingsdiensten bij de vormgeving van de Omgevingswet
Omgevingsdiensten vormen een belangrijke schakel bij de uitvoering van VTH -taken
en zijn daarmee ook belangrijke partijen voor het functioneren van de
Omgevingswet. Er worden ‘botsproeven’ georganiseerd om de effecten van de
Omgevingswet scherp te krijgen en de robuustheid van de wet te versterken. De
aanbeveling aan I&M is om de omgevingsdiensten bij relevante onderwerpen te
betrekken.

82

Een dergelijk platform bestaat al voor Brzo-OD’s. In het zogenaamde B-6 zitten de zes
voorzitters en zes directeuren van de Brzo-omgevingsdiensten.

59

DEEL 4: BEANTWOORDING ONDERZOEKSVRAGEN

60

8

Beantwoording onderzoeksvragen

8.1

De centrale onderzoeksvraag beantwoord

De centrale hoofdvraag van deze evaluatie luidt als volgt:
“In hoeverre leidt het vernieuwde VTH-stelsel en de uitvoering ervan door het stelsel
van omgevingsdiensten tot een effectievere uitvoering van de VTH-taken en wordt
invulling gegeven aan de beoogde (geborgde) kwaliteitsverbetering van de uitvoering
van de VTH-taken, aan de verbetering afstemming strafrecht-bestuursrecht, aan de
onderlinge afstemming en informatie uitwisseling en aan de ketenaanpak? Is de
bestuurlijke drukte en de daarmee gepaard gaande vrijblijvendheid verminderd?
Effectieve uitvoering en geborgde kwaliteitsverbetering uitvoering VTH-taken
De vorming van 29 omgevingsdiensten heeft onmiskenbaar geleid tot het creëren
van condities voor kwaliteitsverbetering van de VTH-taken die door
omgevingsdiensten worden uitgevoerd. Niet vastgesteld is of in de praktijk concreet
sprake is van een brede en betekenisvolle kwaliteitsverbetering in uitvoering van
VTH-taken ten opzichte van de situatie voor de omgevingsdiensten. Wel is sprake
van condities voor kwaliteitsverbetering die leiden tot een kwaliteitsimpuls in de
uitvoering van taken voor bevoegde gezagen die de kwaliteit van de uitvoering nog
niet op orde hadden. De komende jaren moet blijken in hoeverre de inzet op kwaliteit
van de uitvoering van taken ook aantoonbaar leidt tot een bredere verbetering van
de uitvoering. Of sprake is van geborgde kwaliteitsverbetering van de uitvoering van
deze taken zal afhangen van de uitkomst van het proces dat moet leiden tot de
modelverordening, de wijze waarop de bevoegde gezagen de modelverordening
toepassen en in hoeverre omgevingsdiensten in staat zijn om de vereiste
kwaliteitsslag te maken in relatie tot de opgelegde financiële taakstellingen.
Verbetering afstemming straf- en bestuursrecht
Er is –beperkt- voortgang geboekt in de afstemming tussen straf- en bestuursrecht.
Verklarende factoren daarvoor zijn:
 opschaling naar 29 omgevingsdiensten heeft de afstemming tussen
handhavingspartners flink vereenvoudigd; er is nog wel sprake van
discongruentie
in
schaalniveau
tussen
de
handhavingspartners
(Veiligheidsregio’s, Functioneel Parket, Politie).
 er zijn landelijk afspraken gemaakt over een gezamenlijke handhavingsstrategie.
Die is in de meeste regio’s nog niet geïmplementeerd.
 de afstemming tussen bestuur- en strafrechtketen krijgt sinds de oprichting van
de omgevingsdiensten invulling maar is nog pril: omgevingsdiensten hebben zich
de eerste jaren van hun bestaan vooral gericht op het creëren van condities voor
kwaliteitsverbetering van de uitvoering van de VTH-taken voor de aangesloten
bevoegde gezagen.
 de interne focus die omgevingsdiensten in de eerste fase van hun bestaan
hebben gehad, geldt voor een aantal van de belangrijke handhavingspartners:
ook veiligheidsregio’s hebben reorganisaties achter de rug en staan als
gemeenschappelijke regeling onder druk. De politie zit nog middenin een
reorganisatie. De verwachting is dan ook dat de gezamenlijkheid in de loop der
jaren steeds meer gestalte zal krijgen.

61

Afstemming tussen straf- en bestuursrecht begint bij een beperkt aantal
omgevingsdiensten een meer structureel karakter te krijgen en vindt vaak plaats
op (boven)provinciaal schaalniveau. De verwachting is dat de komende jaren
toezicht en handhavingspartners elkaar meer gaan opzoeken om de
samenwerking verder te verbeteren.
Informatie-uitwisseling
Op het aspect informatie-uitwisseling constateren we dat gedigitaliseerde informatieuitwisseling op het niveau van de omgevingsdiensten nog in de kinderschoenen
staat. Er zijn bewezen werkende informatiesystemen maar het ontbreekt aan een
duidelijke richting op stelselniveau in de keuze van informatiesystemen. Iedere
omgevingsdienst ontwikkelt een eigen ict-systeem en daarmee heeft de ontwikkeling
op het gebied van informatievoorziening nog geen kenmerken van een stelsel.
Inspectieview Milieu (IvM) wordt nu geïmplementeerd. De verwachting is dat het gaat
voorzien in de behoefte aan afstemming. De werking is afhankelijk van de kwaliteit
van de beschikbare content die de deelnemers leveren en het aantal relevante
partijen dat zich verbindt. Dat aantal partijen groeit, conform de gekozen
ontwikkelstrategie.
Bestuurlijke drukte
De vraag of sprake is van afgenomen bestuurlijke drukte is niet eenduidig te
beantwoorden. Vanuit het perspectief van handhavingspartners is sprake van
afname van bestuurlijke drukte. Afstemming tussen Veiligheidsregio’s, OM en Politie
en bevoegde gezagen voor de VTH-taken is overzichtelijker en eenduidiger. Het OM
bijvoorbeeld ervaart het als een verlichting dat men nog slechts met een beperkt
aantal omgevingsdiensten in gesprek hoeft, in plaats van met een groot aantal
verschillende overheden. Vanuit het perspectief van de bevoegde gezagen voor de
uitvoering van VTH-taken (gemeenten en provincies) kan beargumenteerd worden
dat het ontstaan van omgevingsdiensten als openbaar lichaam heeft geleid tot een
toename van de bestuurlijke drukte. Ten aanzien van beleidsafstemming tussen
bevoegde gezagen blijft – naast de afstemming die uiteraard plaatsvindt tussen DB
en AB - ook de noodzaak tot bestuurlijke afstemming tussen bevoegde gezagen,
bijvoorbeeld ten aanzien van het vaststellen van een gezamenlijk handhavingsbeleid.
8.2

De subvraag over Brzo beantwoord

De eerste subvraag van de evaluatie luidt als volgt:
“Werken de Brzo-omgevingsdiensten, conform de maatstaven zoals aangegeven in
de in de brief van de staatssecretaris aan de TK d.d. 26 juni 2012 en de
verwachtingen van de betrokken partijen?”;
We constateren dat de Brzo omgevingsdiensten fungeren als decentraal WABOloket voor Brzo bedrijven. Daarbij plaatsen we wel de kanttekening dat voor bedrijven
niet altijd duidelijk is waar ze terecht kunnen voor vragen over vergunningen.
Er is sprake van een landelijk bestuurlijk vastgesteld toezichtsprogramma en
handhavingsstrategie.

62

De gezamenlijke Brzo-toezichthouders hebben zich gecommitteerd aan toepassing van
deze strategie als onderdeel van het Brzo-toezicht door dit vast te leggen in de bestuurlijke
inspectieprogramma’s en aanvullend waar nodig in het eigen beleid voor toezicht en
handhaving.
Verder is gebleken dat de Brzo omgevingsdiensten zorgdragen voor goede
verbinding met de veiligheidsregio’s en waterschappen in de regio en met de
betrokken rijksinspecties, OM en politie. De verbinding met partners heeft meer invulling
gekregen dan bij reguliere omgevingsdiensten. In eerste instantie krijgt de samenwerking
tussen de ketenpartners vooral gestalte in de gezamenlijke invulling van toezicht bij Brzobedrijven. Inspectiebezoeken worden (in toenemende mate) gezamenlijk gepland en
uitgevoerd. Steeds vaker worden bevindingen intercollegiaal getoetst en wordt ook een
gezamenlijke rapportage uitgebracht, rekening houdend met ieders eigen
verantwoordelijkheden. De eis van transparante en uniforme vastlegging en presentatie
van informatie en rapportages heeft nog geen invulling gekregen.
Voor Brzo bedrijven geldt dat het ontstaan van een level playing field al meer
gestalte krijgt dan bij overige bedrijven. Er is sprake van uniformering van de
(landelijk
vastgestelde)
handhavingsstrategie
en
afstemming
tussen
handhavingspartners. Bedrijven geven daarbij wel aan dat zij (nog) niet ervaren dat
er sprake is van gelijke behandeling van gelijke gevallen. Een belan grijke verklaring
daarvoor is dat het optreden van de overheid varieert in de tijd, op basis van
incidenten en (politieke) prioriteiten, ook wel getypeerd als de risico -regelreflex. Dit
kan worden gezien als het ontbreken van level playing field in de tijd . Dat wil zeggen
dat bedrijven het optreden van de overheid ervaren als niet consistent.
8.3

De subvraag over de robuustheid van de netwerk-omgevingsdiensten

De tweede subvraag van de evaluatie luidt als volgt: “Is de (organisatorische)
robuustheid van de netwerk-omgevingsdiensten voldoende, conform dezelfde brief?”;
In het onderzoek is geconstateerd dat er grote verschillen zijn in de wijze waarop
bevoegde gezagen invulling hebben gegeven aan de vormgeving van
omgevingsdiensten. Er zijn verschillen in mandaat, taakomvang, zeggenschap,
uitvoering van taken (geconcentreerd en gedeconcentreerd, gemeenten met een
dienstverleningsovereenkomst), de mate van congruentie met handhavingspartners
en de juridische vormgeving – wel of geen gemeenschappelijke regeling. Netwerk
omgevingsdiensten zijn derhalve een van de verschijningsvormen die zijn
aangetroffen in de grote diversiteit in de vormgeving van omgevingsdiensten.
Er is niet vastgesteld dat de onderzochte netwerk-omgevingsdienst (Limburg-Noord)
minder goed invulling geeft aan de voorwaarden om te presteren als de andere
omgevingsdiensten die onderzocht zijn. Er worden, conform de kwaliteitscriteria en
de criteria voor de kritieke massa, eisen gesteld aan de kwaliteit van medewerkers
van deelnemende bevoegde gezagen om te mogen werken voor de
omgevingsdienst. Er zijn opleidingsplannen die vergelijkbaar zijn met de plannen bij
andere omgevingsdiensten. Er is een bestuursovereenkomst die de samenwerking
langjarig regelt en drempels opwerpt voor uittreden.

63

Op een aantal aspecten lijkt sprake van een betere prestatie als gevolg van een
gunstigere startsituatie ten opzichte van veel andere omgevingsdiensten die als
gemeenschappelijke regeling zijn ingericht. Het karakteristieke ‘wij-zij’ gevoel is bij
de netwerk-omgevingsdienst minder aanwezig. Er was minder sprake van discussie
over zeggenschap en de verhouding tussen bevoegde gezagen en de
omgevingsdienst. Dat heeft bij de vorming van de netwerkomgevingsdiensten dus
minder een stempel gedrukt dan bij gemeenschappelijke regelingen. Daardoor
konden netwerkomgevingsdiensten eerder focussen op de inhoud. Bevoegde
gezagen (in Limburg-Noord alleen de gemeenten) voelen zich meer verantwoordelijk
voor adequate taakuitvoering door de omgevingsdienst. Het is illustratief da t de
financiële taakstelling bij netwerk-omgevingsdiensten kleiner is ten opzichte van
andere omgevingsdiensten. We concluderen dat in deze (bouw)fase de
netwerkconstructie een volwaardig alternatief is voor een gemeenschappelijke
regeling.
De vraag die resteert, is of de netwerk omgevingsdienst robuust is in het licht van de
gewenste kwaliteitsontwikkeling in de toekomst. We beantwoorden de vraag vanuit
verschillende perspectieven:
 We constateren dat uittreden uit de netwerk omgevingsdienst Limburg -Noord met
de huidige bestuursovereenkomst feitelijk net zo moeilijk is als het opzeggen van
een gemeenschappelijke regeling.
 Als het gaat om grote investeringsbeslissingen om de kwaliteit van de
taakuitvoering te borgen in de toekomst, is het voor een bevoegd gezag in een
netwerk omgevingsdienst eenvoudiger om individueel te besluiten om niet mee te
doen. In een gemeenschappelijke regeling is die bewegingsvrijheid van een
individueel bevoegd gezag aanzienlijk beperkter omdat besluiten binnen een
gemeenschappelijke regeling bindend zijn.
 Er zit een inherente spanning op de aansturing van medewerkers die werkzaam
zijn voor een netwerk omgevingsdienst. Er is sprake van ‘dubbele petten’ in de
aansturing en van een dubbele loyaliteit. Zeker bij piekbelasting wordt die
spanning zichtbaar. Ook is het lastiger te sturen op de ontwikkeling van
medewerkers. De opgeworpen ‘drempel’ om taken te mogen uitvoeren, voorziet
daarin maar te dele.
Het onderzoek kan geen antwoord geven op de vraag of netwerkomgevingsdiensten
op termijn in staat zijn om de gewenste kwaliteitsontwikkeling door te maken. Dat
kan alleen blijken uit een volgende evaluatie waarin de kwaliteit van de
omgevingsdiensten gemeten wordt.
8.4

De subvraag over de noodzaak voor een extra interventiebevoegdheid voor
het Rijk

De derde subvraag van de evaluatie luidt als volgt: “Is er een noodzaak voor een
nieuwe (extra) interventiemogelijkheid voor het Rijk?”
Deze vraag heeft betrekking op een mogelijke extra interventiebevoegdheid voor het
Rijk voor Brzo-bedrijven. We constateren dat de kwaliteit van de uitvoering van
toezicht en handhaving bij Brzo-bedrijven door de komst van Brzoomgevingsdiensten is toegenomen. Toch kunnen zich altijd situaties voordoen dat de
omgevingsdienst een bedreiging van interne of externe veiligheid niet tijdig signaleert
en/of onvoldoende adequaat intervenieert.

64

Door de handhavingsbevoegdheid voor Brzo-bedrijven (volledig) te mandateren aan
de directeur Brzo-omgevingsdienst is het risico afgenomen dat andere afwegingen
dan veiligheidsrisico’s prevaleren. In dit verband is ook relevant dat de provincies
vanaf 1 januari 2016 bevoegd gezag zijn voor alle Brzo-bedrijven. ILT voert het
tweedelijns toezicht op de provincies als bevoegd gezag uit.
Het huidige Rijksinstrumentarium van indeplaatsstelling en schorsen en vernietigen
van besluiten voorziet in een tweedelijns interventiebevoegdheid om in een inrichting
te interveniëren. De staatssecretaris van I&M kan met dit instrumentarium direct in
de plaats van de provincie een besluit nemen in een situatie van langdurig
nalevingstekort, dreigende calamiteiten of majeure risico’s voor de omgeving. Dit
instrument, op deze wijze toegepast, is bedoeld voor spoedeisende situaties. Wij
concluderen
dat
dit
instrumentarium
toereikend
is.
Een
aanvullende
interventiebevoegdheid van het Rijk, die rechtsreeks – en niet langs de lijn van het
bevoegd gezag – ingrijpen bij Brzo-bedrijven mogelijk maakt, is daarom niet nodig.

65

BIJLAGEN

66

Bijlage 1 - Beleidsreconstructie
Door middel van een beleidsreconstructie wordt het ontstaan en de opzet van het
VTH-stelsel weergegeven. Het doel van de beleidsreconstructie is het vaststellen in
welke mate het beleidskader (met onderliggende aannames en veronderstellingen)
voldoende duidelijk, eenduidig en consistent (logische samenhang tussen beoogde
effecten, geformuleerde doelen, instrumenten en middelen) is geformuleerd. De
beleidsreconstructie is het startpunt van de evaluatie van de effectiviteit van
instrumenten. De beleidsreconstructie is gebruikt als toetsingskader voor de
evaluatie van het VTH-stelsel. In de beleidsreconstructie wordt nagegaan:




Wat de kennelijke bedoelingen en overwegingen zijn geweest van de
stelselwijziging?
Hoe deze zijn vertaald naar een ambitie en geconcretiseerd in beleidsdoelen en
beleidskaders?
Hoe deze doelen logisch en consistent zijn vertaald naar inzet van middelen en
beleidsinstrumenten? We kijken naar de ratio achter de i nzet van de
instrumenten en naar de inzet van middelen.

Een echt startpunt van de beleidstheorie die ten grondslag ligt aan het VTH -stelsel
ontbreekt.
De
discussie
over
vooral
toezicht,
handhaving
en
later
vergunningverlening is onderdeel van een bredere ontwikkeling om het
omgevingsrecht te bundelen en de kwaliteit van de uitvoering te verbeteren. Deze
reconstructie begint dan ook bij het schetsen van geconstateerde problemen en
knelpunten in het stelsel van handhaving en toezicht op de naleving van VROM regelgeving die aanleiding waren voor verschillende onderzoeken.
De reconstructie is hoofdzakelijk chronologisch opgebouwd. In de reconstructie
wordt onderscheid gemaakt in vier perioden:





Periode 2000 – 2008;
Periode 2008 – 2009;
Periode 2010 – 2014;
Periode 2012 – heden;

voorgeschiedenis
totstandkoming van de package deal
uitwerking afspraken en start omgevingsdiensten
wetsvoorstel VTH

67

Tijdlijn 2008-2015
In onderstaande tijdlijn is een aantal bepalende documenten en momenten
opgenomen voor de vorming van het VTH-stelsel zoals dat er nu is.

2008

1-7-2008

18-10-2010

Commissie
Mans

Start
PUmA

30-1-2013

24-11-2014

Juridische
stresstest

Evaluatie
VTH-stelsel
1-1-2013

Einde PUmA
Start omgevingsdiensten

Package

Invoering

Motie

deal

Wabo

Houwers

16-6-2009

1-10-2010

23-11-2011

2015

Voorstel wijziging Wet
Wabo-VTH
13-2-2014

Een groot deel van de beleidsreconstructie wordt gevormd door een uitgebreide
documentanalyse. De reconstructie van beleidskaders en doelen en de logische en
consistente doorvertaling naar instrumenten, vergt echter meer dan alleen
deskresearch. Vaak zijn overwegingen en interpretaties maar ten dele terug te
vinden in de beleidsdocumenten en soms bestaan de gekozen instrumenten al (veel)
langer dan de beleidskaders en is het nodig om de meer impliciete overwegingen en
interpretaties die hebben geleid tot de instrumenten te kennen. Dat betekent dat in
het begin van de evaluatie tevens een aantal gesprekken met betrokkenen die zicht
hebben op de totstandkoming van het stelsel zijn gevoerd om scherp te krijgen hoe
de werking door het ministerie IenM, IPO en VNG bedoeld is. Per onderdeel wordt in
de titel vermeld uit welke documenten de informatie afkomstig is. In het geval dat dit
anders is zal in de tekst een voetnoot worden opgenomen. Om de leesbaarheid te
vergroten is ervoor gekozen niet ieder citaat cursief te maken.
Periode 1: 2000 – 2008; voorgeschiedenis
In het eerste decennium van deze eeuw ontstond in Nederland steeds meer het
beeld dat de kwaliteit van de uitvoering van toezicht en handhaving achterbleef bij de
eisen die daaraan gesteld werden. Het overheersende gevoel was dat de schaal en
de wijze waarop de uitvoering is ingericht, niet aansluit bij de schaal van de
vraagstukken. Tussen 2000 en 2010 is vooral getracht om kwaliteitsverbetering te
realiseren binnen bestaande uitvoeringskaders. Voorbeelden daarvan zijn het project
"Professionalisering
van
de
Milieuhandhaving"
(2002-2005)
en
het
transitieprogramma “Werk in uitvoering” (2007-2009).
Parallel aan deze ontwikkelingen werd gewerkt aan de totstandkoming van de Wet
Algemene Bepalingen Omgevingsrecht ofwel de Wabo. Doel van de Wabo was om te
komen tot integratie van vergunningen op het terrein van bouwen, ruimte en milieu
tot één omgevingsvergunning (en één loket, één bevoegd gezag, uniformering
procedures en één handhavende instantie). Dat moest leiden tot effectievere en
efficiëntere uitvoering en tot reductie van administratieve lasten voor burgers en
bedrijven.

68

Annex aan de discussie over de noodzaak tot kwaliteitsverbetering van de uitvoering
van toezicht en handhaving verscheen in 2007 en 2008 een aantal adviezen dat van
belang is voor de duiding van rollen en verantwoordelijkheden van betrokken
publieke partijen. Het gaat om de adviezen van de commissie Oosting (2007,
commissie doorlichting interbestuurlijke toezichtsarrangementen), de co mmissie
Lodders (2008, commissie decentralisatievoorstellen provincies) en de commissie
D’Hondt (2008, interbestuurlijke taakgroep gemeenten).
Een van de meest bepalende rapporten voorafgaand aan de vorming van
omgevingsdiensten, is het rapport van de Commissie Mans. De toenmalig minister
van VROM gaf de commissie de opdracht om onderzoek te doen naar de
houdbaarheid van het bestaande stelsel van handhaving en het toezicht op de
naleving van de VROM-regelgeving op de langere termijn. De commissie werd
gevraagd advies te geven om handhaving van de VROM-regelgeving doelgerichter,
effectiever en efficiënter te maken. Expliciet is aangegeven dat het ging om
handhaving op het terrein van milieuregelgeving, bouwen en ruimte. In het bijzonder
is de commissie gevraagd te kijken naar de (vier) kernproblemen: ketenhandhaving,
afstemming bestuursrecht-strafrecht, domeintoezicht en “level-playing-field”.
In juli 2008 verscheen het eindrapport, “De tijd is rijp” waarin de commissie
concludeert dat sprake is van fragmentatie en vrijblijvendheid in samenwerking en
dat dit effectieve uitvoering van handhaving in de weg staat. De commissie stelt als
oplossing voor om 25 regionale omgevingsdiensten op te richten, cong ruent aan de
veiligheidsregio’s, waarin gemeenten en provincie verplicht deelnemen. Deze
omgevingsdiensten moeten een groot deel van het omgevingsrecht gaan handhaven,
inclusief provinciale natuur- en landschapswetgeving. Het staat partijen vrij om ook
vergunningsverlening aan de dienst op te dragen. De diensten moeten volgens de
commissie de vorm van een openbaar lichaam krijgen, de participerende overheden
zijn dan gezamenlijk eigenaar van een dienst.
Er moet bij of krachtens de wet een standaard takenpakket worden vastgesteld en
partijen kunnen besluiten om meer taken bij de dienst te beleggen. De prioritering
van taken kan geschieden door de participerende overheden; op landelijk niveau
kunnen de betrokken ministers ook prioriteiten stellen.
Volgens de commissie worden de vier kernproblemen in grote mate teruggedrongen
door een aanpak in de voorgestelde institutioneel getinte oplossingsrichting. Dat is
mogelijk omdat deze problemen volgens de commissie in belangrijke mate
institutioneel van aard zijn.
Het rapport van de Commissie Herziening Handhavingsstelsel 83 (Commissie
Mans)
Omdat het rapport van de Commissie Mans een van de uitgangspunten van het
onderzoek vormt wordt in de beleidsreconstructie relatief veel aandacht besteed aan
de opdracht en uitkomsten van het rapport van de commissie.

83

Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving (juli 2008), De tijd is rijp (ISBN: 97890-9023328-4)

69

Opdracht
Op 11 februari 2008 heeft de minister van toenmalig VROM opdracht gegeven aan
de commissie Mans om onderzoek te doen naar de houdbaarheid van het bestaande
stelsel van handhaving en het toezicht op de naleving van de VROM-regelgeving op
de langere termijn De commissie wordt gevraagd om advies te geven om handhaving
van de VROM-regelgeving doelgerichter, effectiever en efficiënter te maken. Expliciet
is aangegeven dat het gaat om handhaving op het terrei n van milieuregelgeving,
bouwen en ruimte. In juli 2008 verschijnt het eindrapport ‘De tijd is rijp’ van de
commissie.
Aanleiding
Aanleiding voor opdracht aan de commissie ligt in de volgende overwegingen:

De inspanningen met het project ‘Professionalisering Milieuhandhaving’ (vanaf
2002) hebben niet geleid tot de gewenste verbetering van milieuhandhaving

Er is onvoldoende aandacht, menskracht, kennis en deskundigheid bij toezicht
en handhaving

De bereidheid tot samenwerking is onvoldoende en te weinig pr obleemgericht

Bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving sluiten onvoldoende op elkaar aan

Er is sprake van toenemende complexiteit en dynamiek van de te handhaven
omgevingsregelgeving
(Europeanisering/Internationalisering
van
de
omgevingsrechtelijke regelgeving)

In de uitvoering is sprake van verregaande fragmentatie van bevoegdheden en
taken (belegd bij ruim 500 organisaties)

Recente initiatieven tot verbetering van bovenstaande punten binnen de toen
geldende ordening hebben niet geleid tot structurele v erbetering.
De analyse
De commissie constateert de volgende gebreken:
1. Handhaving is vaak niet effectief en efficiënt en (te) belastend voor burgers en
bedrijven (maatregel ‘matcht’ niet bij houding en gedrag van object)
2. Handhaving is in het bijzonder niet toereikend bij complexe bedrijfsprocessen
met hoge en middelhoge risico’s
3. Handhaving is in het bijzonder niet toereikend bij bedreigingen vanuit mobiele
bronnen en ketens
4. Handhaving in de hoogste segmenten van de handhavingspiramide
(calculerende en criminele organisaties) is niet of nauwelijks van de grond
gekomen.
De commissie Mans constateert dat met name het schaalniveau van veel gemeenten
te klein is voor kwalitatief hoogwaardige uitvoering van handhaving. Daarnaast past
de schaal van de handhavingsdienst niet bij de schaal van de risicovolle en
bedreigende activiteiten. Veel activiteiten die om regulering vragen, overstijgen het
lokale en zelfs het regionale niveau. Dat geldt in sterkere mate voor gedrag van
criminele organisaties (vaak internationaal).
De commissie Mans concludeert dat de fragmentatie over meer dan 500 instanties:
 Het onmogelijk maakt om voldoende kritische massa te organiseren voor vereiste
mankracht en deskundigheid
 Leidt tot grote en onrechtvaardige verschillen in de aanpak van de handhaving
en in de behandeling van burgers en bedrijven (geen level -playing-field)

70




Het moeilijk en kostbaar maakt (zo niet onmogelijk) om omgevingsproblemen aan
te pakken die de jurisdicties van de afzonderlijke besturen overschrijden (met
name mobiele en ketenactiviteiten)
Een grote barrière vormt voor informatie-uitwisseling tussen de bestuurlijke en
strafrechtelijke instanties en derhalve in de weg staat aan een effectieve aanpak
van zware en georganiseerde milieucriminaliteit.

De commissie stelt de volgende eisen aan de handhaving van het omgevingsrecht:
 Toereikende bevoegdheden en middelen. Bestuursorganen hebben niet de
bevoegdheid om bestraffend op te treden in gevallen waarin het gezien de aard
van de overtreding en de taakverdeling tussen bestu ur en OM wenselijk is dat
een bestuursorgaan bestraffend optreedt. Ten aanzien van de middelen geeft de
commissie ter overweging om de handhavingskosten in zekere mate door te
berekenen (loslaten van uitgangspunt ‘geen doorberekening tenzij, omdat
handhaving in het algemeen belang geschiedt’).
 Adequaat schaalniveau. De maatschappelijke verschijnselen waarop handhaving
betrekking heeft vereisen veelal een grotere dan lokale schaal. Grotere
uitvoeringsorganisaties (bijvoorbeeld regionaal of provinciaal) kunne n wel van
voldoende schaalomvang zijn. De organisaties moeten ook niet te groot zijn en
voeling hebben met/kennis van de regio. Handhaving van regio-overschrijdende
of grensoverschrijdende delen van het omgevingsrecht vereist een landelijke
aanpak. Er moet (dus) ook een landelijke organisatie zijn (ook vanuit specifieke
deskundigheid ten aanzien van enkele specifieke nationale deelgebieden; Brzo
en externe veiligheid).
 Vermogen en bereidheid tot samenwerking tussen bestuursorganen. Oplossing
moet gevonden worden in hetzij vormen van samenvoeging van organisaties of
herverkaveling van taken, dan wel een verplichte en meer omvattende vorm van
samenwerking tussen decentrale organen onderling en van deze organen met de
centrale overheid (en politie en OM). Die samenwerking zou meer moeten
omvatten dan alleen handhaving van milieurecht.
 Vergroten doelmatigheid van het toezicht. Daarvoor zijn grofweg twee
mogelijkheden: 1) het drastisch terugbrengen van het aantal toezichts-instanties
dat per bedrijf bevoegd is toezicht uit te oefenen en 2) het beter afstemmen van
werkzaamheden van toezichthouders op elkaar.
 Ketenaanpak. Overdrachten in de keten van economische handelingen gaan
vaak gepaard met een wisseling in bevoegd gezag. De handhaving kan minder
complex worden gemaakt door te zorgen voor een kleiner aantal betrokken
instanties en goede informatie-uitwisseling.
 Goede registratie, uitwisseling en analyse van informatie. De commissie wijst op
de noodzaak van een ‘omgevingsrecht-informatiesysteem’ dat door diverse
betrokken instanties gebruikt kan worden. Uitwisseling tussen de meer open
bedrijfsprocessen-systemen en de ‘gesloten’ systemen van politie en justitie is
een aandachtspunt.
 Heldere rolverdeling en afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechteli jke
handhaving. Er is sprake van hoge samenwerkingslast, geringe informatie uitwisseling en onduidelijke rolverdeling. De commissie pleit voor een heldere
scheiding van taken tussen bestuursrecht en strafrecht waar dat kan. Waar dat
niet kan, moet concreet worden samengewerkt (fysiek en programmatisch
samenwerken met duidelijke afspraken).
 Gelijke behandeling van rechtssubjecten. Er moet een ‘level -playing-field’
ontstaan, niet alleen door normstelling, maar ook door handhaving.

71



Differentiatie op het brede omgevingsrechtelijke domein. Er past een
gedifferentieerde organisatie en aanpak van de handhavingsfunctie, aangezien
ook de maatschappelijke verschijnselen waarop de handhaving zich richt ook
verschillen.

Oplossingsrichting
De commissie geeft de volgende oplossingsrichting:
 Regionale omgevingsdiensten. De commissie acht het noodzakelijk dat in de
toekomst in Nederland sprake is van omgevingsdiensten en dat provincies en
gemeenten verplicht deelnemen aan zo’n dienst. De wetgever stelt
omgevingsregio’s (voorstel: 25) vast als verzorgingsgebied van een
omgevingsdienst. De omgevingsdiensten handhaven een groot deel van het
omgevingsrecht, inclusief provinciale natuur- en landschapswetgeving. Het staat
partijen vrij om ook vergunningsverlening aan de dienst op te dragen.
 Organisatievorm, financiering en aansturing omgevingsdiensten. De diensten
moeten de vorm van een openbaar lichaam krijgen. De participerende overheden
zijn gezamenlijk eigenaar van een dienst. Er moet bij of krachtens de wet een
standaard takenpakket worden vastgesteld; partijen kunnen besluiten om meer
taken bij de dienst te beleggen. Prioritering van taken kan geschieden door de
participerende overheden; op landelijk niveau kunnen door de betrokken
ministers ook prioriteiten worden gesteld.
De verschillen met het toenmalige systeem en het door de commissie voorgestelde
model staan in de tabel op de volgende pagina:
Toenmalige samenwerking
Deelname
vrijwel
alleen
door
gemeenten
Op vrijwillige basis
Niet overal in Nederland
Gericht op uitvoering milieutaken
Grote
variatie
in
omvang
en
takenpakket
Grote variatie in wijze van uitvoering
Variatie in organisatievorm





Voorgesteld model
Deelname door alle decentrale overheden;
provincies, gemeenten en waterschappen.
Verplicht
Landsdekkend systeem
Gericht op handhaving van omgevingsrecht
Grote mate van eenheid in omvang en
takenpakket
Grote mate van eenheid in wijze van
uitvoering
Openbaar Lichaam

De decentrale overheden behouden in het voorgestelde model hun formele
handhavingsbevoegdheden, maar maken bij de uitoefening daarvan gebruik van
de omgevingsdienst. Er ontstaat dus geen vierde bestuurslaag.
Territoir van de omgevingsdiensten. Het ligt voor de hand om de
omgevingsregio’s te laten samenvallen met de toen 25 politieregio’s, tevens
veiligheidsregio’s.
Landelijke handhavingsorganisatie(s). Er dienen een of meer landelijke
handhavingsorganisaties te zijn om taken uit te voeren die specifieke
deskundigheid vereisen en voor opsporing en vervolging van zware
milieudelicten. Dat brengt met zich mee dat de eerstelijns toezichtbevoegdheden
bij de VROM-inspectie blijven en dat handhavingstaken van het Brzo naar de
VROM-inspectie gaan en onder verantwoordelijkheid van de minister van VROM
vallen (sancties).

72



Toedeling van taken aan de diverse bestuurlijke organisaties:
o Gemeenten: woningtoezicht, toezicht horeca, geluidhinder en eventueel
bouwtoezicht (kleine objecten)
o Provincies: de handhavingstaken van de provincie gaan over naar de
omgevingsdiensten. In een provincie kunnen meer omgevingsdiensten
zijn.
o Rijk: handhaving op regio- en landsgrensoverschrijdende activiteiten
(vervoer en handel gevaarlijk afval, milieugevaarlijke stoffen, vuurwerk,
bouwstoffen, mest en beschermde diersoorten) en op handhaving waar
specialistische kennis voor nodig is (Brzo, kernenergie, mijnbouw).
o Omgevingsdiensten: alle overige handhavingstaken.



Taakverdeling tussen bestuur en OM:
o Er moet een verdeling komen waarin tegen aanzienlijk meer
omgevingsrechtelijke overtredingen/delicten in beginsel alleen door het
bestuur wordt opgetreden. Waar vooral ‘herstel’ mogelijk en wenselijk is,
zou het bestuur moeten optreden; waar primair bestra ffing mogelijk en
wenselijk is, zou het bestuur bij kleinere delicten en het OM bij zwaardere
delicten aan zet moeten zijn. Deze verdeling zorgt voor meer helderheid
en zorgt voor een vollediger instrumentarium voor het bestuur. Het
middengebied, waar bestuur en OM steeds gezamenlijk moeten
handelen, moet niet groter zijn dan nodig voor een adequate handhaving.

Kabinetsreactie op het advies van de commissie Mans (Onderzoeksteam
herziening handhavingsstelsel VROM-regelgeving) en eindbeeld
Mans/Wabo/Oosting84
Het kabinet Balkenende IV deelde 85 de conclusie van de commissie Mans dat de tijd
rijp is voor verbeteringen in het handhavingsstelsel. Het kabinet plaatst de
oplossingsrichting van de commissie Mans in een bredere context dan het
handhavingsstelsel en beschouwde ook de adviezen van Oosting, Lodders en
D’Hondt als relevant. De verschillende adviezen leveren samen het volgende beeld
op:

Er bestaan institutionele problemen in het stelsel van toezicht en handhaving;

Er is sprake van gebrekkige kwaliteit bij een groot deel van de decentrale
overheidsorganisaties. Vooral bij de gemeenten is er in veel gevallen gebrek
aan kritische massa (deskundigheid en capaciteit) en professionaliteit bij
toezicht en vergunningverlening;

Er is sprake van grote bestuurlijke drukte door de complexe en niet altijd
logische verdeling van bevoegdheden over veel bestuurslagen.
Het kabinet heeft zich op basis van alle adviezen en ontwikkelingen tot doel gesteld
een robuuste uitvoeringsstructuur te realiseren, die knelpunten in de ui tvoering
oplost, een bijdrage levert aan de realisatie van beleidsdoelen en leidt tot een
vermindering van regeldruk voor bedrijven. Het kabinet beoogt onder andere 86:

84

5 november 2008, Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken, Recht en Beleid, Kabinetsreactie op het
advies van de commissie Mans (Onderzoeksteam herziening handhavingsstelsel VROM -regelgeving) en
eindbeeld Mans/Wabo/Oosting (BJZ2008107654)
85
Idem als noot 81
86
Idem als noot 81

73






Verminderen van bestuurlijke drukte en heldere rolverdeling tussen overheden;
Decentralisatie van bevoegdheden op het gebied van vergunningverlening en
handhaving van de Wabo;
Eenvoudigere en effectievere afstemming tussen overheden onderling en
tussen overheden en het OM en de politie;
Kwaliteit van uitvoering (en daarvoor benodigde financiële middelen).

Het kabinet zette in op een uitvoeringsstructuur waarin sprake was van maximaal 25
regionale uitvoeringsdiensten (onder de noemer van ‘omgevingsdiensten’). Het
kabinet ging ervan uit dat deze diensten konden worden ingericht met hetzelfde
grondgebied als de politie- en veiligheidsregio’s (geografische congruentie). Ook was
het uitdrukkelijk de bedoeling dat de omgevingsdiensten in opdracht van het bevoegd
gezag zouden opereren. Omgevingsdiensten krijgen geen eigen bestuurlijke
bevoegdheden en vormen uitdrukkelijk geen aparte bestuurslaag. Wel zouden eisen
worden gesteld ten aanzien van werkprocessen, kritieke massa, afstemming met
andere betrokken instanties, informatiehuishouding, handhavingsstrategie en
prioriteitsstelling 87.
Het idee was dat de omgevingsdiensten belast zouden worden met de ambtelijke
voorbereiding van de Wabo-vergunningverlening voor gemeenten en provincies,
waarbij regio’s de mogelijkheid werd geboden om maatwerk te leveren bij de
inrichting van taken in de zogenoemde front- en backoffice. Verder moesten de
omgevingsdiensten het toezicht uitvoeren voor gemeenten en provincies op de
naleving van de VROM-regelgeving, inclusief de Wabo, tot en met de voorbereiding
van de sanctionering van een groot aantal overtredingen van de VROM-regelgeving.
Het perspectief was om het bovenstaande takenpakket van de omgevingsdiensten in
de toekomst uit te breiden met andere uitvoerende taken van gemeenten en
provincies en met bepaalde toezichtstaken die nu op rijksniveau (bijv. door iSZW)
worden uitgevoerd. Eind 2014 is door de staatssecretaris aangegeven dat er op dit
moment geen realistische opties zijn voor het laten uitvoeren van rijkstaken door de
omgevingsdiensten 88.
Het is uitdrukkelijk de bedoeling dat de omgevingsdiensten in opdra cht van het
bevoegd gezag opereren. Zij hebben geen eigen bestuurlijke bevoegdheden en
vormen uitdrukkelijk geen aparte bestuurslaag. Wel zouden eisen worden gesteld ten
aanzien van werkprocessen, kritische massa, afstemming met andere betrokken
instanties, informatiehuishouding, handhavingsstrategie en prioriteitsstelling.
Intentieverklaring IPO/VNG 89
Na 4 september 2008 hebben IPO en VNG verkend of alsnog een gezamenlijk visie
kon worden gepresenteerd over uitvoering van de Wabo. Voor zowel de VNG als
voor het IPO is het belang groot dat het voorgenomen kabinetsstandpunt niet
onverkort wordt overgenomen. Beide belangen zijn opgenomen in een
intentieverklaring. In de verklaring wordt door beide partijen het volgende
voorgesteld:

87

Idem als noot 81
Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ( 33872, nr.9)
89
Ledenbrief VNG (10 oktober 2008, BAMM/U200801753 Lbr. 08/169)
88

74












Bundeling van gemeentelijke expertise in regionale omgevingsdiensten. Deze
uitvoeringsdiensten zijn onderdeel van de “backoffice” van de gemeenten en
voeren een basispakket van gespecialiseerde taken uit. De “frontoffice“ blijft bij
de gemeenten. De eenvoudige toestemmingen en handha vingstaken –
bijvoorbeeld de huidige kapvergunning en licht bouwvergunning - blijven in
“backoffice” bij de gemeenten. De omgevingsdiensten kunnen deze eenvoudige
taken via het plus-pakket ook voor gemeenten uitvoeren.
De omgevingsdiensten voldoen aan vooraf vastgestelde kwaliteitseisen aan de
uitvoering van leefomgevingstaken, de organisatie daarvan en de deskundigheid
van het personeel. De kwaliteitseisen zijn leidend voor de vormgeving van de
uitvoeringsorganisaties. Daarbij wordt binnen een zekere bandbr eedte ook de
schaalgrootte van de uitvoeringsorganisaties betrokken. Dus: niet inrichten op
automatische piloot langs geografische lijnen van 25 veiligheidsregio's, maar de
regio's laten ontstaan langs de lijn van benodigde kwaliteit en bestuurlijke
afspraken.
De deskundigheid voor complexe bedrijven –bijvoorbeeld de BRZO-inrichtingenzal in beperkt een aantal uitvoeringsdiensten gebundeld worden. Ook hiervoor
zullen de kwaliteitscriteria leidend zijn.
Het IPO en de VNG nemen het initiatief voor het opstellen van de kwaliteitseisen
en voor het opstellen van het basispakket van de uitvoeringsdiensten.
Gemeenten zijn primair verantwoordelijk voor de vergunningverlening en
handhaving. Voor de huidige provinciale IPPC- en BRZO-inrichtingen blijven
provincies vooralsnog het bevoegd gezag voor de milieuvergunning. Deze
inrichtingen zullen dien ten gevolge uit de Wabo worden gehaald. Alle overige
provinciale inrichtingen gaan wel over naar gemeenten.
De afspraken over de doelen en uitgangspunten van de uitvoeringsdiensten
worden vastgelegd in een convenant tussen Rijk, provincies en gemeenten.
In het totstandkomingsproces van de uitvoeringsorganisaties zullen de
schaalgrootte van de huidige samenwerkingsverbanden, die gebaseerd zijn op
Wet Gemeenschappelijk Regeling, veiligheidsregio’s en politieregio’s worden
betrokken.
De
provincies
begeleiden
de
totstandkoming
van
de
uitvoeringsdiensten.

Het Kabinet heeft kort voor de intentieverklaring het kabinetsstandpunt op Mans aan
de kamer gestuurd. Dit kabinetsstandpunt geeft een eindbeeld van de
uitvoeringssystematiek, dat uitgaat van maximaal 25 omgevingsdiensten met een
werkgebied gelijk aan de veiligheidsregio’s. In deze omgevingsdiensten worden alle
uitvoeringstaken belegd. VNG en IPO hebben onafhankelijk van elkaar aangegeven
dat zij het standpunt van het kabinet grotendeels of geheel niet kunnen
onderschrijven.
Het kabinet ging uiteindelijk niet akkoord met de intentieverklaring van IPO en VNG.
Niet per se de minister van VROM maar wel het het kabinet had onvo ldoende
vertrouwen in de provincies en gemeenten om te komen tot uitvoering van de
intentieverklaring.

75

Motie Huijbregts-Schiedon bij behandeling Wabo in de Eerste Kamer 90
Op 28 oktober 2008 wordt de motie Huijbregts-Schiedon aangenomen. Daarin wordt
de verplichting tot het instellen van regionale omgevingsdiensten afgewezen.
Algemeen Overleg met minister VROM over handhavingsstructuur 91
In het Algemeen Overleg op 3 december 2008 benadrukken diverse fracties dat er
ruimte moet worden geboden aan een proces van onderop en tevens dat er
voortgang moet worden geboekt bij het oplossen van de knelpunten zoals genoemd
in het advies van de commissie Mans.
Periode 2: 2008 – 2009; totstandkoming package deal
Na de kabinetsreactie troffen IPO, VNG, de Unie van Waterschappen en het Rijk
elkaar op 12 februari 2009 in een bestuurlijk overleg. In dit overleg bevestigden
partijen nogmaals aan elkaar dat zij zich allen grotendeels konden vinden in de
analyse van knelpunten van de commissie Mans. Zij zagen de noodzaak tot het
oplossen van de knelpunten.
Tijdens het overleg hebben IPO en VNG opnieuw aangeboden om in april 2009 met
een gezamenlijk voorstel te komen voor een uitvoeringsprogramma om de
knelpunten op te lossen. Het was de bedoeling om met een gemeenschappel ijk
voorstel 92 te komen voor de modernisering van het VTH-stelsel en daarin tevens de
oplossing te bieden van de al lang slepende discussie over de
bevoegdheidsverdeling binnen de Wabo. Deze poging, leidde uiteindelijk niet tot
resultaat. In de navolgende periode hebben zowel IPO als VNG gewerkt aan een
eigenstandig voorstel over de inrichting van het VTH-stelsel. Ook deze voorstellen
konden niet rekenen op voldoende steun van alle betrokken partijen.
Na de gezamenlijke en individuele voorstellen volgden uitvoerige onderhandelingen
tussen
het ministerie van VROM, IPO en VNG, mede gevoed door andere
belanghebbende partijen als ministeries van BZK en V&J, VNO-NCW en Unie van
Waterschappen. In de onderhandelingen tussen de verschillende partijen stonden de
volgende onderwerpen centraal:
 Het te doorlopen proces, top-down of bottom-up;
 De juridische vormgeving van de te vormen organisaties;
 De territoriale congruentie met veiligheidsregio’s;
 Het takenpakket van de omgevingsdiensten;
 De kwaliteitscriteria voor uitvoering van de taken;
 De kosten voor oprichting;
 Wettelijke borging van afspraken.
De package deal
De onderhandelingen leidden uiteindelijk tot een overeenkomst die bekend staat als
‘de package deal’.

90

Motie-Huijbregts-Schiedon (VVD) c.s. inzake de afwijzing van de verplichting tot het instellen van
regionale omgevingsdiensten (EK 30.844, I)
91
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG TWEEDE KAMER, (9 januari 2009),
Meerjarenprogramma herijking van de VROM-regelgeving (ks29383-120)
92
De beoogde inhoud staat beschreven in een gezamenlijke notitie van IPO en VNG. Daarover is de
Kamer geïnformeerd op 19 maart 2009 (29 383, nr. 124).

76

In de package deal werden afspraken gemaakt over de onderhandelpunten die
hierboven staan genoemd. In het tekstkader zijn de afspraken in de package deal
weergegeven 93.
Package deal “Mans/eindbeeld” en bevoegdheidsverdeling Wabo.
1. Kwaliteitscriteria de basis voor een goede uitvoering
In lijn met de voorstellen van IPO en VNG worden nog in 2009 kwaliteitscriteria ontwikkeld en
vastgesteld waaraan vergunningverlening, toezicht en handhaving uiterlijk per 1 januari 2011 moeten
voldoen. Deze verplichting geldt niet voor de uitvoering van die taken ten aa nzien waarvan vóór 1 januari
2011 wordt besloten dat zij uiterlijk per 1 januari 2012 worden overgedragen aan de regionale dienst.
Deze criteria betreffen het proces, inhoud en kritische massa. De criteria worden wettelijk vastgelegd.
2. Proces van onderop, met heldere spelregels
De afgelopen periode is er een proces op gang gekomen waarbij gemeenten en provincies de vorming
van regionale uitvoeringsorganisaties verkennen en in sommige regio’s daadwerkelijk al ter hand nemen.
Discussies die daarbij spelen, betreffen vaak het takenpakket en de aard en omvang van de
samenwerkingsverbanden. Dit bottom up proces wordt van harte toegejuicht.
De gemeenten en de provincies richten samen regionale uitvoeringsdiensten op en belasten deze met
de uitvoering van een basistakenpakket. Het basis takenpakket betreft taken van de gemeenten met een
bovenlokale dimensie die daarom op regionaal niveau uitgevoerd moeten worden en taken die zeer
complex zijn, alsmede provinciale taken.
7. Provincie als regisseur
Provincies voeren de regie bij de vorming van de regionale diensten en de ontwikkeling en toepassing
van de kwaliteitscriteria. Provincies beschikken vanaf 1 januari 2012 als interbestuurlijk toezichthouder
over doorzettingsmacht om gemeenten die na 1 januari 2012 in gebr eke blijven, te dwingen om taken uit
het basispakket of andere taken waarvoor niet aan de kwaliteitscriteria wordt voldaan, onder te brengen
bij de regionale diensten. Hiertoe worden binnen het college van GS de bevoegdheden (tot
vergunningverlening aan en handhaving bij de provinciale BRZO- en IPPC-bedrijven en tot
interbestuurlijk toezicht op de gemeenten) gescheiden.
8. Decentralisatie
Als de robuuste landsdekkende uitvoeringsstructuur op 1 januari 2012 is gerealiseerd en de kwaliteit van
de uitvoering geborgd, zal de bevoegdheid uit de Wabo voor een groot aantal provinciale inrichtingen
worden gedecentraliseerd. Dat geldt echter niet voor de provinciale IPPC - en BRZO-inrichtingen: deze
blijven bij de provincies.
9. Baten compenseren de kosten
Uitgangspunt is dat het eindbeeld in de kabinetsreactie niet leidt tot nieuwe taken of andere
(kwaliteits)eisen dan nu al aan overheden met het oog op een goede uitvoering van hun taken gesteld
mogen worden. Het realiseren van het eindbeeld leidt dan ook niet tot extr a structurele kosten maar tot
besparingen als gevolg van efficiencyvoordelen. Wel zal het realiseren van het eindbeeld leiden tot een
verschuiving van kosten tussen de overheden.

93

Geconsolideerde versie 090616. (zie bijlage 1 voor volledige versie package d eal).

77

10. Wettelijke borging
Het wetsvoorstel waarin bovenstaande beleidslijn wettelijk wordt geborgd, wordt vóór 1 januari 2010
voor advies aan de Raad van State voorgelegd. In het wetsvoorstel wordt tevens bepaald dat het stelsel
in 2015 wordt geëvalueerd.

Op 22 mei 2010 is door de kamerleden Boelhouwer/Wiegman-van Meppelen
Scheppink94 een motie ingediend voor het creëren van een bottom-up proces voor de
ontwikkeling van omgevingsdiensten. De motie benoemt expliciet dat er voor
omgevingsdiensten geen blauwdruk opgelegd mag worden. De motie wordt
aangenomen en daarmee staat het medeoverheden meer vrij hoe zij
medebewindstaken 95 uitvoeren.
Nadere kabinetsreactie over de handhavingsstructuur en het eindbeeld
Mans/Wabo/Oosting 96
Het kabinet bevestigde met deze nadere reactie de uitkomsten van het overleg
tussen IPO, VNG en het Rijk. Het kabinet geeft aan dat de doelstellingen uit het
kabinetsstandpunt van 5 november 2008 nog steeds gelden.
Om een robuuste uitvoeringsstructuur te realiseren die oplossingen biedt voor de
geconstateerde knelpunten hebben het IPO, de VNG en het Rijk gelijkluidende
opvattingen hierover in de package deal beschreven. Gerealiseerd zal worden:
 kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en handhaving,
 regionale uitvoering van een basistakenpakket, bestaande uit toezicht op de
naleving van en handhaving van de krachtens de Wabo gestelde
milieuvoorschriften en van de milieuwet- en regelgeving alsmede de
voorbereiding van complexe omgevingsvergunningen,
 landelijk gestuurde infrastructuren voor informatie-uitwisseling en aan informatie
gerelateerde bedrijfsprocessensystemen voor toezicht en handhaving,
 verbeterde afstemming tussen het bestuur en het OM/de politie, en
 decentralisatie van bevoegdheden binnen de Wabo en in het interbestuurlijk
toezicht.
Het kabinet heeft bij het opmaken van de balans tevens d e reacties van VNO/NCW
en de Vereniging van Nederlandse Chemische Industrie op het voorstel betrokken.
Beide organisaties gaven aan dat het milieubeleid gebaat is bij deskundige
handhavers en vergunningverleners, georganiseerd conform de voorstellen van de
Commissie Mans. Het VNO-NCW heeft aangegeven zich te kunnen vinden in de
hoofdlijnen van de nadere kabinetsreactie.
Om bovenstaande afspraken te realiseren besluit het ministerie van VROM een
implementatieprogramma in te stellen in nauwe samenwerking met het ministerie van
Justitie en IPO en VNG. In het implementatieprogramma wordt onderscheid gemaakt
in landelijke en regionale onderdelen. De landelijke onderdelen zijn:
 Ontwikkeling
en
wettelijke
vastlegging
van
kwaliteitscriteria
voor
vergunningverlening, toezicht en handhaving waaronder die voor milieuboa’s
(onder leiding van VROM deels uit te voeren door de provincies en Justitie).
94

31953, nr. 32
De medebewindstaken, ofwel milieu, Wabo taken
96
19 juni 2009, BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN
MILIEUBEHEER, Meerjarenprogramma herijking van de VROM -regelgeving (ks29383-130)
95

78







Ontwikkeling van een landelijk kader voor het stelsel van regionale diensten ter
waarborging van eenduidigheid, effectiviteit en efficiëntie (onder leiding van
VROM).
Ontwikkeling en bouw van de informatiehuishouding/ bedrijfsprocessensysteem
ten behoeve van het stelsel van regionale uitvoeringsdiensten en technische en
juridische voorwaarden voor informatie-uitwisseling met o.a. rijksinspecties,
politiekorpsen en OM (onder leiding van Justitie).
Ontwikkeling van een landelijk kader voor de toekomstige verhouding tussen
bestuursrecht en strafrecht (onder leiding van Justitie).
Communicatie (onder leiding van VROM).

Het ministerie voorziet de volgende regionale onderdelen:
 Implementatie van de kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en
handhaving (onder leiding van de provincies).
 Realisatie van het stelsel van regionale uitvoeringsdiensten (onder leiding van de
provincies).
 Realisatie van toereikende voorzieningen voor samenwerking en afstemming
tussen de regionale uitvoeringsdiensten en de regionale politiekorpsen en tussen
het bestuurlijk bevoegd gezag en het Functioneel Parket (onder leiding van de
provincies).
Verdere politieke discussie
Na de onderhandelingen over de package deal en de nadere kabinetsreactie wordt in
de Eerste en Tweede Kamer overleg gevoerd over de vorming van de regionale
uitvoeringsdiensten. In de Eerste Kamer worden sinds eind 2008 bij ver schillende
overleggen (behandeling Wabo, Wet veiligheidsregio’s) bezwaren uitgesproken
tegen de verplichte vorming van regionale uitvoeringsdiensten. De Eerste Kamer
hecht belang aan de ‘autonomie’ van de gemeenten. De bezwaren leidden op 23
maart 2010 tijdens de Eerste Kamer behandeling van de Invoeringswet Wabo tot het
aannemen van een motie Huijbregts-Schiedon waarin de wettelijk verplichte vorming
van regionale uitvoeringsdiensten (voor de tweede keer; de eerste keer was al in
2008) wordt afgewezen. In deze motie wordt de verantwoordelijkheid voor een goede
kwaliteit van de vergunningverlening en handhaving bij gemeenten en provincies
neergelegd. De motie stelt de gemeenten samen met de provincie verantwoordelijk
om inhoud, schaal en vorm van samenwerking, bijvoorbeeld in een regionale
uitvoeringsdienst, te kiezen.
Vlak na de motie uit de Eerste kamer blijkt er toch meer draagvlak voor de instelling
van RUD’s in de Tweede Kamer. Dat leidt op 22 april 2010 tot het aannemen van de
motie Boelhouwer en Wiegman-Van Meppelen Scheppink.
Deze motie roept de regering op om er op toe te zien op dat er een structurele
oplossing komt voor de problemen bij de uitvoering waarbij de kwaliteit van de
uitvoering geborgd wordt en met de koepels een route af te spreken om tot een
robuuste structuur van RUD’s in regio en gemeenten te komen en de uitvoering van
het omgevingsrecht te laten voldoen aan concrete kwaliteitseisen.

79

Een jaar na het sluiten van de package deal
In het bestuurlijk overleg van 24 juni 2010 97 (dat volgt op de besprekingen in de
Tweede Kamer) is vastgesteld dat het bottom-up proces sinds maart 2010 minder
voorspoedig verloopt dan gewenst. Rijk, IPO, VNG en de UvW bereiken bestuurlijk
overeenstemming over de uitwerking van de afspraken uit de package deal:
 het basistakenpakket voor de RUD’s wordt vastgesteld.
 de kwaliteitscriteria van december 2009 (de zogenaamde KPMG criteria) en het
gebruik ervan bij RUD’s en –voor de achterblijvende taken- bij gemeenten
worden vastgesteld.
 er is - onder voorwaarden - ruimte voor verder regionaal maatwerk bij de vorming
van RUD’s. Daarbij gaat het vooral over het werkgebied en de vorm van de
diensten. In een aantal provincies willen de gemeenten niet op de schaal van de
veiligheidsregio samenwerken maar op een (soms veel) kleinere schaal;
sommige gemeenten voelen weinig voor een RUD in de door het Rijk gewenste
vorm van een openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke
regelingen;
 de voorwaarden voor verder regionaal maatwerk zijn:
o provincies en gemeenten zijn het met elkaar eens over eventuele
afwijking van de eind 2009 gedane voorstellen,
o de afstemming met het OM en de politie moet zijn geborgd,
o de RUD’s hebben voldoende kritieke massa conform de door KPMG in
december 2009 ontwikkelde criteria;
 de deadline voor het maken van de definitieve plannen per regio is verschoven
van 1 juli naar 1 oktober 2010; in oktober 2010 maakt het Rijk de balans van het
bottom-up proces op; de verdere planning zal hierop worden aangepast;
 Alle activiteiten en projecten die nodig zijn om het gewenste eindbeeld te
realiseren worden uitgevoerd onder de paraplu van een interbestuurlijke
Programma “Uitvoering met ambitie” (PUmA).
Regeerakkoord Rutte I
Nog voordat het uitvoeringsprogramma PUmA van start ging, kwam het
kabinet Rutte-I tot stand. De financiële bijlage van het Regeerakkoord voorzag in
een verlaging van het Gemeentefonds in verband met efficiencywinst op het gebied
van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Daarbij werd uitgegaan van een
groeimodel (€50 miljoen in 2012, €80 miljoen in 2013 en €100 miljoen met ingang
van 2014). Het Regeerakkoord liet geen ruimte voor het schrappen van deze
korting 98.
Er ontstond grote weerstand tegen de kortingen op het gemeentefonds. Met name
vanuit de VNG werden vragen gesteld bi j de beoogde efficiencyvoordelen. Als
tegenargument werd gewezen op de hoge transitiekosten die worden gemaakt bij de
instelling van omgevingsdiensten. Het verzet tegen de korting leidde er toe dat in het
Bestuursakkoord 2011-2015 van VNG, IPO, UvW en Rijk (21 april 2011) wordt
afgesproken de vorming en het functioneren van de omgevingsdiensten niet te
belasten met deze extra doelmatigheidskorting 99.

97
98
99

Overzicht conclusies & afspraken in BO Mans/RUD’s d.d. 24 juni 2010 , IPO
Brief staatssecretaris IenM aan provincies (februari 2011)
Bestuursakkoord 2011-2015 (2011)

80

In onderhandelingen die vervolgens plaatsvonden tussen VNG, IPO en rijksoverheid
is een akkoord bereikt over de eenmalige rijksbijdrage voor de transitiekosten van
omgevingsdiensten. Deze bijdrage bedroeg € 25 miljoen en werd aan de gemeenten
en provincies uitgekeerd via het gemeente- en provinciefonds. IPO en VNG zijn tot
een verdeling van de rijksbijdrage gekomen, waarbij de bijdrage is bepaald op basis
van de factoren (waaronder aantal inwoners, bedrijven) die ook de hoogte van de
uitkering uit het gemeente- en provinciefonds bepalen. Van de rijksbijdrage van € 25
miljoen gaat € 19,2 miljoen naar het gemeentefonds en € 5,8 miljoen naar het
provinciefonds 100.
Periode 3: 2010 – 2014; uitwerking en start omgevingsdiensten
Start Programma Uitvoering met Ambitie
(PUmA, 2010-2012)
Ter uitvoering van de package deal en de nadere kabinetsreactie is een gezamenlijk
Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA) opgezet. In het PUmA werd
samengewerkt door IPO, VNG, OM, UvW en de ministeries IenM 101, V&J, BZK.
Het doel102 was de kwaliteit en professionaliteit van het toezicht, de handhaving, de
vergunningverlening en de samenwerking binnen het omgevingsrecht op een hoger
peil te brengen. Binnen het PUmA werd intensief samengewerkt aan de
totstandkoming van de omgevingsdiensten. Het PUmA vulde het proces in dat moest
leiden tot een robuuste uitvoeringsstructuur, die:




Gesignaleerde knelpunten oplost, zoals een serieus handhavingstekort;
Een bijdrage levert aan de realisatie van de beleidsdoelen in de fysieke
leefomgeving (schoner milieu, natuur en water, veiliger, betere naleving); en
Leidt tot vermindering van de door het bedrijfsleven ervaren regeldruk en tot een
‘level-playing-field’ voor bedrijven.

Bij de herinrichting van het stelsel werd ook vermindering van de bestuurlijke drukte
beoogd, door een heldere rolverdeling tussen overheden, decentralisatie van
bevoegdheden waar dat nuttig is, versobering en decentralisatie van het
interbestuurlijk toezicht en door eenvoudigere en effectieve afstemming tussen
overheden onderling en tussen overheden en het Openbaar Ministerie en de politie.
In het kader van PUmA is de ‘checklist criteria RUD-vorming’103 opgesteld. De
Checklist Criteria RUD-vorming was een hulpmiddel bij de gesprekken over de
invulling van de randvoorwaarden bij de vorming van de RUD’s. De checklist was
een richtinggevend kader voor het verdere proces. Afwijken was alleen mogelijk met
instemming van de betrokken partijen. De checklist speelde als toetsingskader een
belangrijke rol bij het opmaken van de balans in juni 2011 door het Rijk en de
besluitvorming over eventueel noodzakelijke interventies 104.
100

Brief staatssecretaris IenM aan Tweede Kamer: Financiën Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD)
vorming (1 november 2012)
101
Sinds 14 oktober 2010 zijn Ruimte en Milieu samengevoegd met het ministerie van Verkeer en
Waterstaat tot het ministerie van Infrastructuur en Milieu
102
PUmA, (7 september 2012), Uitvoering met ambitie.nl, Het stelsel van vergunningverlening, toezicht
en handhaving voor de Wabo
103
Checklist criteria RUD (16 februari 2011)
104
Checklist criteria RUD-vorming, versie 1.0 (februari 2011)

81

Bestuurlijke ronde januari-juli 2011 105
Bestuurders van de betrokken partijen (IPO, VNG, OM, UvW en de ministeries IenM
en V&J) zijn georganiseerd in het Bestuurlijk Overleg (BO) dat wordt voorgezeten
door de staatssecretaris van IenM. In juni 2010 heeft het B O een bestuurlijk
boegbeeld benoemd in de persoon van mevrouw Sybilla Dekker, voormalig minister
van VROM.
Het bestuurlijk boegbeeld heeft als opdracht meegekregen om:
 stagnatie te voorkomen en op te treden als eerste escalatieniveau;
 te functioneren als een fluwelen breekijzer;
 partijen (bestuurders en ketenpartners) te (ver)binden aan de doelen van het
programma.
Op 29 juni 2011 heeft mw. Dekker haar rapport aan staatssecretaris IenM
aangeboden met de conclusies en aanbevelingen van haar bestuurlijke r onde door
het land in de eerste helft van 2011. Mw. Dekker geeft in haar rapport een analyse
ten aanzien van de de rol van bestuurders, de ketenpartners, de organisatie en de
landelijke kaders en doet vervolgens een aantal aanbevelingen 106.
Een van de aanbevelingen was om Brzo-taken op landsdelige schaal bij de RUD’s
onder te brengen. Daarover staat in het eindrapport het volgende:
“BRZO-bedrijven zijn geconcentreerd in bepaalde regio’s. Sluit daarbij aan bij het
onderbrengen van BRZO-taken en concentreer deze daarom bij een beperkt aantal
‘landsdelige’ RUD’s: denk bijvoorbeeld aan RUD’s in de regio’s Eemshaven,
Rijnmond/Westbrabant/Vlissingen-Terneuzen,
Eindhoven/Chemelot
en
Noordzeekanaal, waarbij de vier regio’s ook de nabij gelegen overige BRZO bedrijven omvatten .
Overweeg of er daarnaast binnen één RUD deskundigheid/professionaliteit wordt
geconcentreerd ter ondersteuning van de landsdelige ‘BRZO-RUD’s’. Zorg er tevens
voor dat gemeenten zaken kunnen blijven doen met ‘hun’ eigen RUD; met andere
woorden, het is aan de betreffende RUD’s onderling hun samenwerking op deze
taken te regelen.”
Brief aan de Tweede Kamer stand van zaken vorming RUD’s 107
De staatssecretaris kondigt aan dat – vooruitlopend op de wettelijke borging – bij
tijdelijke AMvB een instrument wordt gecreëerd om gemeenten die niet willen
deelnemen aan een omgevingsdienst, hier alsnog toe te bewegen. De interventie zou
er uit bestaan dat de belangrijkste gemeentelijke bevoegdheden tot het nemen van
besluiten, die inhoudelijk gerelateerd zijn aan het basistakenpakket van de
omgevingsdiensten, van de gemeenten naar de provincie overgaan. Deze AMvB is
nog steeds beschikbaar, tot dat de nieuwe wet in werking treedt, maar is nog niet in
werking getreden, aangezien specifieke afspraken gemaakt zijn over de uiteindelijke
deelname aan het landsdekkend netwerk van omgevingsdiensten.

105

PUmA, (29 juni 2011), Uitvoering met ambitie.nl, Bestuurlijke ronde januari -juli 2011: Bevindingen en
aanbevelingen, Sybilla M. Dekker, Bestuurlijk Boegbeeld
106
Alle aanbevelingen zijn terug te vinden in het rapport, paragraaf 5.3.
107
15 juli 2011, BJZ2011048901

82

Brief IPO, VNG, VNO-NCW Brzo-structuur 108
De drie partijen reageren in deze brief op het voornemen (dat is uitgesproken in het
AO van 15 september 2011) van de staatssecretaris van IenM om de uitvoering van
toezichts- en handhavingstaken, van Brzo-bedrijven, centraal te beleggen bij de
(toen nieuwe) Inspectie voor Leefomgeving en Transport (ILT). De partijen kunnen
zich niet vinden in de centralisatie van het bevoegd gezag. De partijen hebben met
name moeite met de scheiding tussen vergunningverlening enerzijds en toezicht en
handhaving anderzijds. De drie partijen stellen voor de opschaling van Brzodeskundigheid naar vijf RUD’s in de regio’s waar deze bedrijven geconcentreerd zijn.
Zij zien de ILT als toezichthouder, die kan ingrijpen als zij dat nodig acht.
De partijen stellen een volgend model voor:
 een landsdekkend netwerk van 25-30 omgevingsdiensten
 in 5 van deze omgevingsdiensten worden Brzo-taken belegd
 van deze 5 speciale omgevingsdiensten wordt er één aanspreekpunt voor het
Rijk en draagt zorg voor kennisdeling, uniformering en kwaliteit
 omgevingsdiensten en bevoegde gezagen ontwikkelen in gezamenlijkheid de
opbouw van informatie-uitwisseling
Motie Houwers, Leegte en Van der Werf over evaluatie Omgevingsdiensten 109
Mede op basis van de brief van IPO, VNG en VNO-NCW wordt de regering, in het
debat over de begroting van het ministerie van IenM voor het jaar 2012, verzocht om
het succes van de omgevingsdiensten te evalueren voor eind 2014. Op 8 december
2011 zegt de staatssecretaris toe om het succes van de omgevingsdiensten eind
2014 te evalueren.
Onderzoeksrapport OvV naar de Brand bij Chemie-Pack110
De Onderzoeksraad concludeert dat er ingrijpende maatregelen nodig zijn. De
overheid heeft te coulant en te traag opgetreden tegen de overtredingen van het
bedrijf. Bundeling van deskundigheden en disciplines in een beperkt aantal
krachtige, doortastende en onafhankelijk optredende omgevingsdiensten ziet de
Onderzoeksraad als belangrijke aspecten van de inrichting van het toezicht op
risicovolle bedrijven. Wel merkt de OVV op dat er inmiddels een stelsel van OD’s
wordt ingericht en dat de beoogde kwaliteitsverbetering die daarvan uit gaat niet is
meegenomen in het onderzoek.
Daarmee ondersteunt de Onderzoeksraad de ingeslagen weg van vorming van
omgevingsdiensten,
waaronder
een
beperkt
aantal
in
Brzo -bedrijven
gespecialiseerde diensten. De Onderzoeksraad dringt aan op aan om vooraf helder
te formuleren wanneer de Brzo-omgevingsdiensten als geslaagd kunnen worden
beschouwd.

108
109
110

13 oktober 2011, 11/11.820/Bro/Abr
23 november 2011, motie Houwers, Leegte en Van der Werf, TK 33000-XII, 33000-A, nr.19
9 februari 2012

83

Brief aan Tweede Kamer over stand van zaken RUD-vorming 111
De staatssecretaris van IenM informeert de Tweede Kamer over de stand van zaken
omtrent de vorming van de RUD’s, de Brzo-toezichtstructuur en de financiële
aspecten rondom vergunningverlening, toezicht en handhaving.
Over de stand van zaken rond de RUD-vorming wordt door de staatssecretaris voor
de eerste keer gemeld dat met uitzondering van de RUD‟s Twente, IJsselland en
Limburg Noord is overal gekozen voor de verankering van de RUD‟s in een
openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Over het
werken in deze vorm zijn door de staatssecretaris met de betreffende RUD’s
specifieke afspraken gemaakt. Ook is overeengekomen dat de situatie na één jaar
zou worden geëvalueerd.
Verder signaleert de staatssecretaris dat omtrent de RUD-vorming er nog steeds
sprake is van een beperkt aantal zogenaamde witte vlekken, dat wil zeggen
gemeenten die de uitvoering van hun basistaken niet willen inbrengen in de RUD.
Deze witte vlekken variëren van „niet bereid zijn de uitvoering door de RUD te laten
plaatsvinden‟ tot “niet bereid zijn deel te nemen in een gemeenschappelijke regeling
maar wel bereid zijn om een contract met de RUD aan te gaan‟.
Over de Brzo-toezichtstructuur zegt de staatssecretaris dat het IPO een plan van
aanpak omtrent de Brzo-toezichtstructuur heeft opgesteld waarin volgens de
staatssecretaris een groot aantal knelpunten wordt opgelost en benoemt de
staatssecretaris een essentiële eis aan de Brzo-RUD’s. Deze betreft het toekennen
van handhavingsbevoegdheden aan de directeuren van de Brzo-RUD’s door de
gemeenten en de provincies met Brzo-inrichtingen.
De staatssecretaris geeft in de brief ook aan dat “de financiële aspecten van de
RUD-vorming in de voorgaande maanden samen met de betrokken
koepelorganisaties in beeld gebracht. Het beschikbare materiaal indiceert dat er met
de vorming van de RUD’s aanzienlijke initiële kosten en achterblijvende kosten
gemoeid zijn. Bij het vaststellen van de exploitatiekosten is gerekend met de extra
kosten die voortkomen uit het voldoen aan kwaliteitscriteria, een adequaat systeem
van kennismanagement en het informatie-uitwisselingssysteem voor toezichts- en
handhavingsinformatie. Hiertegenover staan besparingen vanwege een (in de tijd
toenemend) efficiencyvoordeel van de schaalvergroting en de in het algemeen lagere
overhead van RUD’s in vergelijking met provinciale en gemeentelijke organisaties.
Deze besparingen zijn zodanig dat de initiële kosten en achterblijvende kosten in een
periode van circa zes jaar worden terugverdiend. In de berekeningen is uitgegaan
van een over het gehele land gemiddelde situatie.”
De staatssecretaris bespreekt alle punten uit de brief in het BO van 28 juni 2012 me t
IPO en VNG.

111

26 juni 2012, IENM/BSK-2012/122590

84

Bestuurlijk overleg VTH 112
In het BO worden afspraken gemaakt met de partijen om de witte vlekken (zoals
genoemd in de brief van 26 juni 2012) op te lossen. Er wordt ingegaan op de Brzo toezichtstructuur en het BO stemt in met de hoofdlijnen van het IPO-advies
Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving risicovolle bedrijven.
De partijen delen met elkaar de zorgen over de financiële situatie rondom de RUD vorming. De staatssecretaris concludeert dat de verschillende opties onder de loep
worden genomen:
 Onderzocht wordt of de inverdientijd kan worden ingekort en of er compensatie
door het Rijk kan plaatsvinden voor het eerste jaar.
 Bekeken wordt of en hoe meer efficiencywinst kan worden behaald, waarbij kan
worden gedacht aan het inbrengen van meer taken.
De VNG wijst er op dat er een probleem ontstaat als het Rijk niet spoedig een
handreiking doet.
Einde PUmA113, Start RUD’s/OD’s
(31-12-2012, 1-1-2013)
Het programma PUmA is op 31 december 2012 beëindigd. Vanaf dat moment wordt
er gewerkt op basis van de verantwoordelijkheden en samenwerkingsafspraken
zoals ze in het gemoderniseerde VTH-stelsel gaan gelden. Dat wil niet zeggen dat
het stelsel op 1 januari 2013 al volledig functioneerde. Er was sprake van een
implementatieperiode die twee jaar, 2013 en 2014, omvat. In deze periode werden
alle RUD’s gevormd en heeft de nieuwe manier van werken, waaronder de inrichting
van de afstemming met OM en politie, zijn beslag moeten krijgen. Aan het eind van
deze periode hadden de meeste RUD’s een evaluatie gepland, is met de Tweede
Kamer een evaluatie van het succes van de RUD’s afgesproken, en moest formeel
voldaan worden aan de kwaliteitseisen.
Het programma wordt officieel gesloten door middel van de Stelselnotitie die op 11
april 2013 wordt opgeleverd. Deze notitie, die ook input heeft geleverd voor deze
beleidsreconstructie, ging onder meer in op een beschrijving van het stelsel,
verantwoordelijkheidsverdelingen en de implementatieperiode van tijdens het PUmA
en na het PUmA.
Juridische Stresstest 114
Begin 2013 is een juridische stresstest uitgevoerd naar omgevingsdiensten. Het doel
van deze test was na te gaan of de kritische succesfactoren voor een robuuste
uitvoering van de taken binnen de juridische structuren van de omgevingsdiensten
zijn geborgd. De conclusie van de stresstest is dat de bestuursovereenkomst geen
gelijkwaardig alternatief is voor een omgevingsdienst in de vorm van een openbaar
lichaam.

112

28 juni 2012, Verslag Bestuurlijk Overleg Programma Uitvoering met Ambitie
PUmA, (7 september 2012), Uitvoering met ambitie.nl, Het stelsel van vergunnin gverlening, toezicht
en handhaving voor de Wabo
114
Juridische stresstest Regionale Uitvoeringsdiensten, p,4. (30 januari 2013)
113

85

Uit de analyse komt ook naar voren dat bij kritieke succesfactoren, zoals of de
bevoegdheden die nodig zijn om de taken uit te voeren, bij de omgevingsdienst zijn
neergelegd en of de financieringsstructuur eenduidig is vastgelegd in de juridische
structuur, een bestuursovereenkomst (in plaats van een GR) op zichzelf geen
belemmering hoeft te zijn voor het tot stand komen van een robuuste
omgevingsdienst 115. Het feit echter dat een dergelijke omgevingsdienst geen
rechtspersoonlijkheid heeft, legt volgens de test wel belangrijke beperkingen op voor
het goed functioneren van de omgevingsdienst. Die bepe rking richt zich met name
op het feit dat de omgevingsdienst niet kan optreden als werkgever, geen
overeenkomsten kan sluiten en geen partij kan of mag zijn in bepaalde
procedures 116.
Kabinetsreactie op OvV-rapport en Rli-advies over Odfjell 117
In deze brief geeft het Kabinet haar reactie op het rapport van de Onderzoeksraad
voor Veiligheid (Veiligheid bij Odfjell Terminals Rotterdam) en het advies Veiligheid
bij Brzo-bedrijven (verantwoordelijkheid en daadkracht) van de Raad voor de
leefomgeving en infrastructuur (Rli). Het Kabinet gaat in op onderwerpen als de
handhavingsstrategie Brzo, de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven en ook
gehele structuur van het VTH-stelsel.
De staatssecretaris gaat specifiek in op het advies dat de OvV geeft omtrent de
doorzettingsmacht van de staatsecretaris en het instellen van een nieuwe wettelijke
interventiebevoegdheid. Hierover wordt het volgende gezegd:
“De OvV beveelt de Staatssecretaris van IenM aan wettelijke doorzettings -macht te
krijgen om in te grijpen bij de Brzo-toezichthouders en bevoegde gezagen als dat in
het belang van een doeltreffende handhaving nodig is». Het Kabinet neemt deze
aanbeveling over. Onderstaand licht het Kabinet toe op welke wijze dit wordt
ingevuld.
Nieuwe wettelijke interventiebevoegdheid
Voor die gevallen waar bijvoorbeeld sprake is van een langdurig nalevingstekort
(situaties zoals bij Odfjell), dreigende calamiteiten of majeure risico’s voor de
omgeving acht het Kabinet het noodzakelijk dat de Staatssecretaris van IenM zo
spoedig mogelijk over een nieuwe, wettelijke interventiebevoegdheid met
bijbehorende sanctiemiddelen rechtstreeks op de bedrijven gaat beschikken. Deze
interventiebe-voegdheid beperkt zich nadrukkelijk tot het terrein van de externe
veiligheid binnen de Wabo-kolom. Het reguliere Brzo-toezicht, decentraal belegd bij
de Brzo-RUD’s, blijft in stand. Voor de interne veiligheid is de Minister SZW
bevoegd.”

115

Begeleidende notitie bij de juridische stresstest (PUmA, 21 maart 2013)
Bijvoorbeeld niet bevoegd voor: afgeven bestuurlijke strafbeschikking, niet bevoegd tot het
afhandelen van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur en het voeren van
procedures.
117
3 september 2013, IENM/BSK-2013/185388
116

86

Motie Dijkstra/ Van Tongeren interventiebevoegdheid ILT 118
Naar aanleiding van de brief van de staatssecretaris van 3 september 2013 dienen
de Tweede Kamer leden Dijkstra en Van Tongeren een motie in omtrent een
interventiebevoegdheid. De leden geven aan dat de Brzo-RUD-structuur feitelijk pas
net van start is gegaan en vinden dat deze structuur een kans moet krijgen z ich te
ontwikkelen en de ILT in de dagelijkse praktijk geen vierde toezichtslaag moet
worden.
Omdat het succes van de regionale uitvoeringsdiensten (inclusief Brzo) voor eind
2014 geëvalueerd dient te zijn conform de motie-Houwers c.s.; verzoekt de regering,
geen nieuwe wettelijke interventiebevoegdheden voor het Rijk te creëren voordat de
geplande evaluatie van de RUD’s in 2014 is afgerond.
Ontwikkeling kwaliteitscriteria
De omgevingsdiensten zijn verantwoordelijk voor een goede taakinvulling. In de
package deal is afgesproken dat er kwaliteitscriteria zouden worden ontwikkeld en
vastgesteld waaraan vergunningverlening, toezicht en handhaving in het
Omgevingsrecht moeten voldoen. Deze kwaliteitscriteria zijn bedoeld om de
uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (de VTH-taken) door
gemeenten en provincies in het omgevingsrecht te professionaliseren en de kwaliteit
in de organisatie te borgen. Het voldoen aan de criteria zorgt ervoor dat het bevoegd
gezag in staat is om de gewenste kwaliteit en continuïteit te leveren. De criteria gaan
over proces, inhoud en kritieke massa. De kwaliteitscriteria moesten het fundament
vormen voor een adequate uitvoering van VTH-taken. In de package deal is
afgesproken dat de kwaliteitscriteria wettelijk zouden worden vastgelegd 119.
Om één set met criteria te vormen, is in een grote en brede groep met deskundigen
vanuit Rijk, provincies, gemeenten en overige en landelijke diensten gewerkt aan de
invulling van de kwaliteitscriteria. Deze brede consultatie lever de de kwaliteitscriteria
2.0 op.
De kwaliteitscriteria zijn op verschillende niveaus beschreven. Deels hebben ze
betrekking op de organisatie van omgevingsdiensten, gemeenten en provincies en
deels op de medewerkers. Er moet een sluitende beleidscyclus zijn om kwaliteit te
borgen, er is een inhoudelijke ondergrens en de taken moeten belegd worden bij
organisaties die continuïteit in de uitvoering kunnen garanderen. Medewerkers
moeten voldoende deskundig zijn om deze taken adequaat uit te kunnen voeren.
De toepassing van kwaliteitscriteria 2.0 en de opgedane ervaring hebben geleid tot
de set kwaliteitscriteria 2.1. De uitdaging was om de aanpassingen door te voeren,
zonder in te leveren op het ambitieniveau van de kwaliteitscriteria 2.0. De
kwaliteitscriteria zijn herzien op tien punten en op 28 juni 2012 bestuurlijk
vastgesteld.

118

17 december 2013, 26 956 nr. 189
PUmA, (7 september 2012), Uitvoering met ambitie.nl, Kwaliteitscriteria 2.1 voor vergunningverlening,
toezicht en handhaving krachtens de Wabo
119

87

In de package deal is overeengekomen dat de kwaliteitscriteria wettelijk worden
geborgd. De eerder genoemde motie Boelhouwer/Wiegman -van Meppelen
Scheppink 120 benoemde ook dat de koepels er voor moeten zorgen dat de uitvoering
van het omgevingsrecht moet voldoen aan concrete kwaliteitscriteria en dat de
Kamer over de voortgang hiervan geïnformeerd moet worden.
Uiteindelijk zijn de kwaliteitscriteria niet verplichtend opgenomen in het voorliggende
wetsvoorstel VTH. Gemeenten en provincies zijn met de nieuwe koers zelf
verantwoordelijk voor het vaststellen van het kwaliteitsniveau van VTH. Hierbij geldt
wel dat binnen één omgevingsdienst sprake moet zijn van één kwaliteitsniveau en
dat de 6 BRZO-omgevingsdiensten alle hetzelfde kwaliteitsniveau hanteren.
In het wetsvoorstel is opgenomen dat IPO en VNG een modelverordening
ontwikkelen waarbij de kwaliteitscriteria 2.1 de basis vormen. Een gemeente of
provincie is niet verplicht om de modelverordening van VNG of IPO te volgen 121.
In de toelichting bij het wetsvoorstel VTH staat dat ‘een gemeente het bijvoorbeeld
wenselijk zou kunnen vinden om meer waarborgen voor een goede kwaliteit in zijn
verordening te regelen dan aanwezig zijn in de modelverordening 122’. Alhoewel er
geen wettelijke verplichting geldt kan de minister een algemene maatregel van
bestuur (AmvB) instellen als blijkt dat omgevingsdiensten onvoldoende d oeltreffend
zijn in het zorg dragen voor voldoende kwaliteit 123.
Zelfevaluatie kwaliteitscriteria 124
Om te kijken waar provincies en gemeenten en RUD’s staan met de implementatie
van de kwaliteitscriteria is in 2013 door de provincies en gemeenten een
zelfevaluatie uitgevoerd. Voor deze zelfevaluatie is door het Rijk de zelfevaluatietool
ontwikkeld. Met het instrument evalueren gemeenten, provincies, milieudiensten en
regionale uitvoeringsorganisaties (RUD’s) hun eigen organisatie om een realistisch
antwoord te krijgen op de vraag hoe de eigen organisatie zich verhoudt tot de VTHkwaliteitscriteria (VTH-kwaliteitscriteria versie 2.1 juni 2012). Op basis van de
uitkomsten stelde elke organisatie een verbeterplan op. De zelfevaluaties werden op
provinciaal en landelijk niveau gebundeld in rapportages over ontwikkeling van de
kwaliteit. Aan het eind van het implementatietraject gebruikte elke organisatie de tool
om antwoord te krijgen op de vraag of men nu voldoet aan de criteria. Het heeft niet
geleid tot een rode-draden rapport over het functioneren van het stelsel 125.

120

31953, nr. 32
Artikel 5.6 van de VTH-wet regelt dat iedere drie jaar onderzoek wordt gedaan naar de
doeltreffendheid van de regels en de wijze waarop wordt zorg gedragen voor de kwaliteit. Als komt
vast te staan dat de regels onvoldoende doeltreffend zijn, of dat de zorg onvoldoende doeltreffend is,
kunnen die regels bij algemene maatregel van bestuur worden gesteld.
122
Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (33872, nr.8)
123
Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (33872, nr. 8)
124
Januari 2013, Handreiking Zelfevaluatietool VTH-kwaliteitscriteria 2.1 Vergunningverlening, toezicht
en handhaving
125
Analyse van alle zelfevaluaties valt buiten de scope van deze evaluatie.
121

88

Periode 4: 2014 – heden; Wetsvoorstel VTH
Wijziging van Wet Wabo, verbetering VTH
Op 14 februari 2014 heeft de staatssecretaris van IenM het wetsvoorstel verbetering
vergunningverlening, toezicht en handhaving (hierna: het wetsvoorstel VTH) bij de
Tweede Kamer ingediend (Kamerstukken 33872, nr, 1, 2, en 3). Het wetsvoorstel
VTH betreft een wijziging van dat deel van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo) dat ingaat op de verbetering van vergunningverlening,
toezicht en handhaving. Het wetsvoorstel VTH beoogt niet meer, maar ook niet
minder dan het borgen van de tot dan toe bereikte resultaten in het eerder genoemde
bottom-up proces en vaststellen van de huidige situatie. Het wetsvoorstel VTH in de
versie van februari 2014 regelde onder meer (de wettelijke basis voor het vastleggen
van):
 De aansturing van het VTH-stelsel;
 De kwaliteit van de uitvoering van VTH;
 Coördinatie door de provincie;
 Het basistakenpakket;
 Gegevensverstrekking.
In april 2014 heeft de vaste Kamercommissie van IenM een verslag over het
wetsvoorstel VTH uitgebracht. Dit verslag bereikte de staatssecretaris van IenM
vrijwel gelijktijdig met een zeer kritische brief van de VNG van 3 april 2014 en een
gematigd kritisch/positieve brief van het IPO van 10 april 2014. De kritiek van de
VNG zag vooral op het bottom-up proces, de wettelijke borging van kwaliteitscriteria
en de bevoegdheidsverdeling in de uiteindelijke situatie. De VNG gaf verder aan een
tweetal commissies opdracht te hebben gegeven om het effect van het wetsvoorstel
VTH en de werking van de omgevingsdiensten te onderzoeken.
De commissie Elzinga (rapport opgeleverd in mei 2014) heeft de werking van de
omgevingsdiensten vanuit juridisch perspectief onderzocht; de commissie Wolfsen
(rapport opgeleverd in september 2014) heeft de werking van de omgevingsdiensten
vanuit bestuurlijk perspectief onderzocht. Gelet op de kritiek van met name de VNG
en de rapportages van beide commissies heeft de staatssecretaris van IenM
besloten tijd te nemen om het wetsvoorstel VTH aan te passen. Zij heeft dit gedaan
met een nota van wijziging die vergezeld van een nota naar aanleiding van het
verslag in december 2014 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Deze wijziging van
het wetsvoorstel VTH is het resultaat van interbestuurlijke onderhandelingen tussen
Rijk, IPO en VNG 126.
Op 19 december 2014 (33872 nr. 7. en 8.) stuurde de staatssecretaris de (voorlopig)
definitieve versie van het wetsvoorstel VTH naar de Tweede Kamer. Feitelijk betrof
het een nota van wijzigingen op het voorstel van 18-2-2014. In het bijgevoegde
verslag geeft de staatssecretaris antwoord op de vragen die zijn gesteld in de vaste
commissie van IenM van april 2014.
De nota van wijziging en de nota naar aanleiding van het verslag waren voor de
Tweede Kamer aanleiding om begin februari 2015 nog eenmaal met na dere vragen
te komen in een nader verslag. Deze vragen zijn begin april 2015 met een nota naar
aanleiding van het nader verslag beantwoord.

126

Brief stas Mansveld over uitstel wetsvoorstel VTH (IenM/BSK-2014/166771)

89

Ook deze nota ging vergezeld van een nota van wijziging die een aantal zaken
verduidelijkte. Naar aanleiding van deze stukken heeft de Tweede Kamer
aangegeven de schriftelijke fase van het wetsvoorstel VTH als afgerond te
beschouwen en het wetsvoorstel VTH voor plenaire behandeling te agenderen 127.
Uitkomsten rapport Elzinga 128
Aan de commissie Elzinga is gevraagd om in kaart te brengen wat de bestuurlijkjuridische consequenties zijn van het voorstel voor de Wet VTH. In het rapport,
opgesteld in opdracht van de VNG, constateert de commissie Elzinga dat “de wijze
waarop, de mate waarin en door wie van deze bestuursvormen [bv. de diverse
samenwerkingsvormen uit de Wgr. of slotte privaatrechtelijke vormen zoals de
stichting of de overheidsvennootschap, red.] gebruikt wordt gemaakt hebben
vergaande gevolgen voor het openbaar bestuur als geheel'. Daarmee werpt de
commissie vragen op over de wijze waarop in het algemeen taken worden belegd bij
deze bestuursvormen en het sturen op het ontstaan van functionele vormen van
bestuur.”
Uitkomsten rapport Wolfsen 129
Op 11 september 2014 heeft de commissie Wolfsen het rapport ‘Vertrouwen, Tempo
en Helderheid‘ uitgebracht. Hierin wordt geconcludeerd dat er binnen het VTH -stelsel
tijdelijke en structurele knelpunten zijn. De commissie beveelt onder meer aan om
het wetsvoorstel VTH aan te passen en minder gedetailleerd kwaliteitscriteria,
organisatievormen van de RUD’s, overleggremia en informatieverplichtingen vast te
leggen in de wet. Dergelijke bepalingen zijn volgens de commissie wel wenselijk voor
de ‘Brzo-bedrijven’ (de meest risicovolle bedrijven die vallen onder het Besluit
risico’s zware ongevallen 1999). Ook moet de bevoegdheidsverdeling voor Brzobedrijven veranderen: de commissie beveelt aan dat de provincie voor al die
bedrijven het bevoegd gezag moet worden, terwijl het bevoegd gezag nu is verdeeld
over gemeenten en provincies. Tegelijkertijd is de wet naast de principes van de
Omgevingswet gelegd. Op basis van vertrouwen en decentralisatie en nu.
Onder andere op basis van het rapport van de commissie Wolfsen is het
wetsvoorstel VTH aangepast. Er is besloten om (meer) aan te sluiten bij de
uitgangspunten van de Omgevingswet: decentralisatie en vertrouwen.
Evaluatie Netwerk-Rud’s130
In zijn brief aan de Tweede Kamer van 26 juni 2012 liet de staatssecretaris van IenM
weten dat de drie netwerk-RUD’s na een jaar zouden worden geëvalueerd. Op grond
van deze evaluatie zou dan worden bepaald of deze RUD’s hun bijzondere
organisatievorm zouden kunnen behouden, of dat ze alsnog zouden moeten
overstappen naar de conventionele RUD-organisatievorm als openbaar lichaam ex
WGR.
In het evaluatieonderzoek stonden drie onderzoekvragen centraal:

127

Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (33872, nr.10)
April 2014, Omgevingsdiensten onder bestuurlijk-juridische loep
129
September 2014, VTH: Vertrouwen, Tempo en Helderheid, Aanbevelingen voor de volgende fase in
de ontwikkeling van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving
130
27 augustus 2014, Evaluatie Netwerk-RUD Twente, IJsselland en Limburg-Noord
128

90

1. Hoe kunnen de kwaliteitscriteria RUD-vorming (de zgn. ‘checklist-criteria’)
worden toegesneden op het specifieke netwerk-karakter van de drie te evalueren
RUD’s?
2. Hoe presteert de RUD IJsselland op de checklist-criteria als rekening wordt
gehouden met hun status als jonge organisaties, zowel intern (de RUDorganisatie in enge zin) als extern (het netwerk van organisaties met wie de
RUD’s hulpbronnen uitwisselen en in interactie staan)?
3. Hoe kan de evaluatie van de netwerk-RUD IJsselland worden gezien wanneer
rekening wordt gehouden met een dynamische beleidscontext?
Het oordeel per RUD luidt als volgt:
RUD Twente en RUD IJsselland
Als het functioneren van de Netwerk-RUD’s Twente en IJsselland wordt beoordeeld
op de genoemde kwaliteitscriteria, kan worden geconcludeerd dat met deze Netwerk RUD’s in betrekkelijk korte tijd een robuust samenwerkingsverband is gevormd dat
goed is toegerust voor de taken waarvoor het gesteld is. Dankzij de betrokkenheid
van de partners is het commitment bij de taakuitvoering van de Netwerk -RUD’s
groot, wat de kwaliteit ervan ten goede komt. Verder geeft het netwerkkarakter de
Netwerk-RUD’s voldoende flexibiliteit om snel en adequaat in te kunnen spelen op de
nieuwe (wettelijke) eisen die aan VTH-taken worden gesteld.
RUD Limburg-Noord
Op de meeste punten scoort de netwerk-RUD goed. Daar waar slechts voldoende
wordt gescoord is een positieve ontwikkeling te zien. Vergeleken met de andere twee
netwerk-RUD’s zijn de evaluatieresultaten op een paar punten wat positiever. Dat
geldt vooral voor de verschillende aspecten van de kwaliteit van de
netwerksamenwerking. De gelaagde afdelingenstructuur van Limburg Noord blijkt
een aantal duidelijke voordelen te hebben.
131

Toekomst netwerk-RUD’s
De staatssecretaris van IenM acht voor het VTH-stelsel de instelling van een
omgevingsdienst als openbaar lichaam het meest wenselijk, omdat andere vormen
van
samenwerking
beperkingen
inhouden
voor
de
slagkracht
van
omgevingsdiensten. Alleen aan omgevingsdiensten die zijn ingesteld als een
openbaar lichaam, kan de bevoegdheid bestuurlijke strafbeschikkingen te nemen,
worden geattribueerd. Omdat openbare lichamen rechtspersoonlijkheid hebben,
kunnen omgevingsdiensten die als zodanig zijn ingesteld z elfstandig deelnemen aan
het rechtsverkeer, dat wil zeggen personeel benoemen, schorsen en ontslaan, of
contracten sluiten. Vormen van samenwerking waarbij de rechtspersoonlijkheid
ontbreekt, kunnen dat niet. Maar los van deze formele bezwaren is het van b elang
om aan te geven dat, op de drie netwerk-omgevingsdiensten na, de vormgeving als
openbaar lichaam via een bottom up proces al een feit is. Het is echter wenselijk dat
de vormgeving als openbaar lichaam wettelijk wordt geconsolideerd, omdat uittreding
van een of meer gemeenten uit hun omgevingsdienst een reële bedreiging kan
vormen voor het voortbestaan van die omgevingsdienst.

131

TK 33872 (nr. 7, 8 en 10)

91

Mocht in de loop van 2015 uit de evaluatie van de omgevingsdiensten blijken dat de
netwerk-omgevingsdiensten hun slagkracht en zelfstandigheid op andere wijze
hebben veiliggesteld, dan kunnen zij tot 1 januari 2018 blijven bestaan. Indien na
afronding van de evaluatie blijkt dat de netwerkomgevingsdiensten hun slagkracht en
zelfstandigheid niet voldoende hebben veiliggesteld, vervalt de uitzondering voor de
netwerk omgevingsdiensten en zullen ook zij een openbaar lichaam moeten worden.
Voor het vervallen van de overgangsregeling wordt 1 januari 2018, het thans
voorziene tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, aangehou den.

92

Bijlage 2 – Gesprekspartners
Gesprekspartner

Organisatie

Betrokken bij

A. Blok

Ministerie van I&M

Opdrachtgever

S. Raas

Ministerie van I&M

Begeleidingscommissie

J. Teekens

Ministerie van I&M

Begeleidingscommissie

M. du Maine

Infomil/RWS

Begeleidingscommissie

H. de Savorin-Lohman

Ministerie van I&M

Begeleidingscommissie

A. Toeters

Ministerie van BZK

Begeleidingscommissie

E. Hillen

VNG

Begeleidingscommissie

B. Foederer

Ministerie van V&J

Begeleidingscommissie

R. Kiès

IPO

Begeleidingscommissie

J. Tintel

Ministerie van I&M

Begeleidingscommissie

Gesprekspartner

Organisatie

Betrokken bij

A. Dijkzeul

Ministerie van I&M

Beleidsreconstructie

M. Muiser

Ministerie van I&M

Beleidsreconstructie

H. Borgers

Beleidsreconstructie

H. van der Vlist

Beleidsreconstructie

W. Speller

Ministerie van V&J

Beleidsreconstructie
Beleidsreconstructie

G. Biezeveld
P. van Lieshout

Inspectie SZW

Beleidsreconstructie

R. Lannoye

VNG

Beleidsreconstructie

M. Verhoeven

IPO

Beleidsreconstructie

W. Streekstra

VNO-NCW

Beleidsreconstructie

A. van der Rest
R. de Rijck

Shell
Openbaar Ministerie

Beleidsreconstructie
Aanvullende gesprekken

A. Doosje

ILT

Aanvullende gesprekken

M. van der Voort

ILT

Aanvullende gesprekken

W. Wensink

Unie van Waterschappen

Aanvullende gesprekken

P. Schuurmans
G. van der Zon

OmgevingsdienstNL
Politie

Aanvullende gesprekken
Aanvullende gesprekken

93

Gesprekspartner

Organisatie

L. Klaassen

Omgevingsdienst Haaglanden

R. Noé

Omgevingsdienst Haaglanden

L. Hopman

Omgevingsdienst Haaglanden

E. Nieuwenhuis

Openbaar Ministerie

L. Brouwer

Politie

O. Visscher

Veiligheidsregio Haaglanden

M. Merkx

Omgevingsdienst Haaglanden

B. Stoffels

Omgevingsdienst Haaglanden

R. van der Geugten

Omgevingsdienst Haaglanden

M. Meijer

Gemeente Leidschendam

H. Horlings

Gemeente Midden-Delfland

M. Koot

Provincie Zuid-Holland

Gesprekspartner

Organisatie

A. Deelen

DCMR

M. de Hoog

DCMR

M. van Driel

DCMR

J. van Nies

DCMR

A. Pel

DCMR

M. Schellingerhout

DCMR

A. Tieleman

DCMR

J. Rodijk
Gerard Welbie

DCMR
DCMR

L. de Rieu

Koch HC

B. Janssen

Deltalinqs

P. Mollema
C. Mourik
P. Hofman
M. Koot
W. Smit
I. Schalkwijk
M. Oosterwijk

Havenbedrijf Rotterdam
Gemeente Nissewaard
Gemeente Hellevoetsluit
Provincie Zuid-Holland
Provincie Zuid-Holland
Gemeente Rotterdam
Gemeente Krimpen aan den
IJssel
Provincie Zuid-Holland
Veiligheidsregio Rotterdam
Politie
Rijkswaterstaat

R. Janssen
W. Reurink
R. van Boxel
K. de Kraker

Betrokken bij

Werkbezoek
Omgevingsdienst
Haaglanden

Betrokken bij

Werkbezoek DCMR

94

Gesprekspartner

Organisatie

A. Houtman

ODMWB

J. Kruf

ODMWB

R. van den Akker

ODMWB

R. Verschoor

ODMWB

M. Langenhuijsen

ODMWB

R. Ooms

ODMWB

F. van Berlo

Inspectie SZW

H. Sijbring

Veiligheidsregio

J. de Jong
P. Geuze

ATM
Nuplex

M. den Hollander

Shell Moerdijk

H. van Stokkom

Brabantse Delta

J. Koning

Gemeente Woensdrecht

N. Cremers
M. van Leeuwen
L. de Gier
F. Naterop
J. Klijs

Gemeente Breda
Gemeente Breda
Provincie Noord-Brabant
Gemeente Aalburg
Gemeente Moerdijk

Gesprekspartner

Organisatie

M. van der Wal

FUMO

M. van Alphen

FUMO

T. van den Berg

FUMO

N. Kistemaker

FUMO

H. van den Werff

FUMO

R. Onderstijn

FUMO

E. Kools

FUMO

S. Tjepkema
I. Diks

FUMO
Gemeente Leeuwarden

W. de Haan

Wetterskip

S. Poepjes

Provincie Fryslân

S. Buist
G. Kunst
J. Vernooij
S. Visser
J. Merkus
T. Raap
J. Doddema
F. Perdok
J. Bronsveld
R. Hoek

Openbaar Ministerie
Veiligheidsregio Fryslân
Omrin
BASF
BASF
Provincie Fryslân
Gemeente Smallingerland
Gemeente Heerenveen
Gemeente Achterkarspelen
Gemeente Leeuwarden

Betrokken bij

Werkbezoek
Omgevingsdienst
Midden- en WestBrabant

Betrokken bij

Werkbezoek FUMO

95

Gesprekspartner

Organisatie

H. Baakman

OD De Vallei

R. Guldemond

OD De Vallei

M. van den Voet

OD De Vallei

N. Jongema

OD De Vallei

J. Burgers

OD De Vallei

E. Lucas

OD De Vallei

P. Verhoeven

OD Rivierenland

A. Schipper
R. Windhouwer

OD Noord-Veluwe
Gemeente Nijkerk

R. Oosterlaken

Politie

S. van der Werf

Openbaar Ministerie

R. Polman
A. Smeenk
J. Strebus
H. Arends
M. Groen
P. Druijff
S. van der Wielen
R. Buitenhuis
J. van Wijk
P. van Boxtel
A. Nederlof
B. Visser
M. Eleveld
G. Bouman
C. Zondag

Veiligheidsregio
Waterschap
OD Veluwe IJssel
ARN
WUR-Arbo Milieudeskundige
Veehouderij
Gemeente Nijkerk
Gemeente Apeldoorn
Gemeente Wageningen
Gemeente Scherpenzeel
Provincie Gelderland
Gemeente Scherpenzeel
Gemeente Ede
OD Regio Nijmegen
Gemeente Zaltbommel

Gesprekspartner

Organisatie

K. Joosten

RUD Limburg-Noord

G. van Balkom

RUD Limburg-Noord

S. Gielkens

RUD Limburg-Noord

M. Heijnen

RUD Limburg-Noord

J. van der Biesen

RUD Limburg-Noord

M. Schuurman

RUD Limburg-Noord

N. de Klein

RUD Limburg-Noord

R. Vloet

RUD Limburg-Noord

B. de Vries
F. Janissen

Politie
Waterschap

H. Janssen

Gemeente Weert

D. Opbroek

Gemeente Roermond

J. den Teuling

Gemeente Horst aan de Maas

Betrokken bij

Werkbezoek
Omgevingsdienst
De Vallei

Betrokken bij

Werkbezoek RUD
Limburg-Noord

96

Gesprekspartner

Organisatie

P. Bertrand

Provincie Limburg

I. Busser

Gemeente Venray

P. Dassen

Gemeente Beesel

E. Koppe

Provincie Limburg

M. Verheijen

Gemeente Venray

P. Smeets

Gemeente Horst aan de Maas

G. Bemelmans

Provincie Limburg

G. Kluter

Provincie Limburg

H. Baarends

Veiligheidsregio

F. Gelissen

Openbaar Ministerie

Gesprekspartner

Organisatie

B. Pannekeet

Omgevingsdienst IJmond

H. Dekkers

Omgevingsdienst IJmond

M. van der Vlugt

Omgevingsdienst IJmond

P. Harmsen

Omgevingsdienst IJmond

A. Borg

Gemeente Heemstede

A. Kragt

Gemeente Velsen

H. te Boer

Gemeente Haarlem

T. de Rudder

Gemeente Beverwijk

C. Sikkema
R. Ates

Gemeente Haarlem
Gemeente Heemstede

M. Groen

Provincie Noord-Holland

Betrokken bij

Werkbezoek RUD
Limburg-Noord vervolg

Betrokken bij

Werkbezoek
Omgevingsdienst
IJmond

97

Bijlage 3 – Uitgebreide tijdlijn

98

Bijlage 4 – Geraadpleegde documenten
2007


Commissie Doorlichting interbestuurlijke toezichtarrangementen (september
2007), Van specifiek naar generiek (62865/5162-GMD32)

2008








Brief minister Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, (23 april 2008),
Kabinetsreactie op het rapport Van specifiek naar generiek (20080000190912)
Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten, (4 juni 2008), Vertrouwen en
verantwoorden; Voorstellen voor decentralisatie en bestuurskracht
Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving (juli 2008), De
tijd is rijp (ISBN: 978-90-9023328-4)
Brief VNG, (10 oktober 2008), Omgevingsdiensten: maatschappelijk debat
uitvoering leefomgevingstaken (BAMM/U200801753 Lbr. 08/169)
Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken, Recht en Beleid, (5 november
2008), Kabinetsreactie op het advies van de commissie Mans
(Onderzoeksteam
herziening handhavingsstelsel VROM-regelgeving) en
eindbeeld Mans/Wabo/Oosting (BJZ2008107654)
Brief VNG, (7 november 2008) VNG-standpunt Mans/omgevingsdiensten
(BAMM/U200801900)

2009









VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG TWEEDE KAMER, (9 januari
2009), Meerjarenprogramma herijking van de VROM-regelgeving (ks29383120)
IPO, VNG, VROM, (16 juni 2009), Package deal “Mans/eindbeeld” en
bevoegdheidsverdeling Wabo Geconsolideerde versie 090616 waarin de
aanvullende afspraken met IPO en VNG zijn verwerkt en waarmee de RDL
heeft ingestemd
Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken, Bestuur en Instrumentontwikkeling,
(19 juni 2009), Nadere kabinetsreactie handhavingsstructuur en eindbeeld
Mans/Wabo/Oosting (BJZ2009038984)
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE
ORDENING EN MILIEUBEHEER, (19 juni 2009), Meerjarenprogramma
herijking van de VROM-regelgeving (ks29383-130)
VERSLAG VAN EEN WETGEVINGSOVERLEG, (1 juli 2009), Vaststelling van
overgangsrecht en wijziging van diverse wetten ten behoeve van de invoering
van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht) (ks31953-24)
Brief IPO, (27 juli 2009), Package deal handhavingstructuur en eindbeeld
Mans/Wabo/Oosting (MIL 02706/2009)

99






BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE
ORDENING EN MILIEUBE HEER, (25 september 2009), Regels inzake een
vergunningstelsel met betrekking tot activiteiten die van invloed zijn op de
fysieke leefomgeving en inzake handhaving van regelingen op het gebied van
de fysieke leefomgeving (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht)
(ks30844) en Vaststelling van overgangsrecht en wijziging van diverse wetten
ten behoeve van de invoering van de Wet algemene bepal ingen
omgevingsrecht (Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht)
(ks31953)
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG TWEEDE KAMER, (4 november
2009), Meerjarenprogramma herijking van de VROM-regelgeving (ks29383138)
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, (22 december 2009),
Vaststelling van overgangsrecht en wijziging van diverse wetten ten behoeve
van de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) (ks31953-30)

2010






HANDELINGEN
TWEEDE
KAMER
DEBAT,
(22
april
2010),
Wabo/omgevingsdiensten (806844)
Provincie Noord-Holland, (mei 2010), Asbestketen ontrafeld, Eindrapport
Ketenonderzoek asbest provincie Noord-Holland
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, (10 mei 2010), Vaststelling van
overgangsrecht en wijziging van diverse wetten ten behoeve van de invoering
van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht) (ks31953-35)
IPO, (24 juni 2010), Overzicht conclusies & afspraken in BO Mans/RUD’s

2011












PUmA, (16 februari 2011), Uitvoering met ambitie.nl Checklist criteria RUD
Brief staatssecretaris lenM, (21 februari 2011), inzake reactie op brieven
provincies
met
aanpassingen
op
principebesluit
RUD-vorming
(BJZ2011034943)
HANDELINGEN TWEEDE KAMER DEBAT, (6 april 2010), Externe veiligheid
(70-5-33)
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, (20 april 2011), Vierde
Nationaal Milieuplan (ks27801-76)
Basistakenpakket voor Regionale uitvoeringsdiensten, versie 2.3 van 25 mei
2011
PUmA, (29 juni 2011), Uitvoering met ambitie.nl, Bestuurlijke ronde januarijuli 2011: Bevindingen en aanbevelingen, Sybilla M. Dekker, Bestuurlijk
Boegbeeld
Brief Staatsecretaris IenM, (15 juli 2011), Stand van zaken vorming
Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD's) (BJZ2011048901)
Brief Staatssecretaris IenM, (29 september 2011), politiemilieucapaciteit,
(HDBJZ2011052630)
Bestuursakkoord 2011-2015 (2011)
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, (29 september 2011),
Bestuursakkoord 2011-2015 (ks32749-5)
Brief VNO-NCW, (13 oktober 2011), RUD’s, (11/11.820/Bro/Abr)

100





VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, (20 oktober 2011), Handhaving
milieuwetgeving (ks22343-270)
Brief staatssecretaris IenM, (1 november 2012), Financiën Regionale
Uitvoeringsdiensten (RUD) vorming (IENM/BSK-2012/222589)
MOTIE, (23 november 2011), Motie van het lid Houwers C.S, (ks33000A-19)

2012


















IPO, (30 januari 2012), Plan van aanpak BRZO-infrastructuur, (MIL
05232/2012)
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU, (31 januari 2012), Vaststelling van overgangsrecht en wijziging van
diverse wetten ten behoeve van de invoering van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht), (ks31953-51)
Onderzoeksraad voor Veiligheid, (9 februari 2012), Brand bij Chemie Pack te
Moerdijk
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU, (28 februari 2012), Beleidsnota Rampenbestrijding en Vaststelling
van overgangsrecht en wijziging van diverse wetten ten behoeve van de
invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) (ks26956-118 en ks31953-118)
RUD Limburg Noord, (29 februari 2012), Escalatie model
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, (2 maart 2012), Handhaving
milieuwetgeving en Problematiek rondom asbest (ks22343-280 en ks25834280)
RUD Limburg Noord, (27 maart 2012), Bestuursovereenkomst, (V12.004200)
HANDELINGEN TWEEDE KAMER DEBAT, (6 april 2012), Risicobeleid en
Externe veiligheid (105-55-136)
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, (3 april 2012), Beleidsnota
Rampenbestrijding (ks26956-121)
Politie, (13 april 2012), notitie inzake nadere afspraken over de inrichting van
de milieutaak binnen de Nationale Politie,
Ministerie van Infrastructuur en Milieu, (26 juni 2012), Stand van zaken RUDvorming, de BRZO toezichtsstructuur en financiële aspecten, (IENM/BSK2012/122590)
PUmA, (28 juni 2012), Verslag Bestuurlijk Overleg Programma Uitvoering met
Ambitie
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU, (26 juni 2012), Beleidsnota Rampenbestrijding (ks26956-128)
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, (1 augustus 2012),
Beleidsnota Rampenbestrijding (ks26956-138)
PUmA, (7 september 2012), Uitvoering met ambitie.nl, Kwaliteitscriteria 2.1,
voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo

2013



PUmA, (januari 2013), Handreiking Zelfevaluatietool VTH-kwaliteitscriteria
2.1 Vergunningverlening, toezicht en handhaving
PUmA,
(30
januari
2013),
Juridische
stresstest
Regionale
Uitvoeringsdiensten, (4045/mr. A.H. van Soest)

101
















HANDELINGEN TWEEDE KAMER DEBAT, (3 april 2013), Veiligheid bij
Odfjell (70-10-60)
PUmA, (11 april 2013), Uitvoering met ambitie.nl, Het stelsel van
vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de Wabo
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, (27 mei 2013), Beleidsnota
Rampenbestrijding (ks26956-158)
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, (27 mei 2013), Beleidsnota
Rampenbestrijding (ks26956-169)
HANDELINGEN TWEEDE KAMER DEBAT, (28 mei 2013), Brand ChemiePack Moerdijk (87-25-42)
WODC, (2 juni 2013), Bedrijfsbrandweer op grond van artikel 31 Wet
veiligheidsregio’s, (Ape rapport nr. 1049)
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, (3 september 2013),
Beleidsnota Rampenbestrijding, (ks26956-175)
Brief Staatsecretaris IenM, Ministers van SZW en VenJ, (3 september 2013),
Kabinetsreactie op OvV-rapport en Rli-advies over Odfjell (IENM/BSK2013/185388)
PUmA, (7 september 2012), Uitvoering met ambitie.nl, Het stelsel van
vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de Wabo.
BIJLAGE bij brief IENM/BSK-2013/185388, BIJLAGE 1 OVERZICHT
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN OVV EN RLI en Bijlage 2 Achtergrond
en werking van het stelsel
Notitie n.a.v. Oudaen overleg, (19 november 2013), Landelijke uitvoering van
VTH taken bij Brzo bedrijven “Van afstemming naar aansturing”
Brief Staatsecretaris IenM, (26 november 2013), Effectuering bestuurlijke
afspraak over overdracht van provincies naar gemeenten m.b.t.
taakuitvoering door RUD ‘s (IENM/BSK-2013/265651)
HANDELINGEN TWEEDE KAMER DEBAT, (17 december 2013), Externe
Veiligheid / Handhaving (37-33-1)
MOTIE, (17 december 2013), Motie van de leden Remco Dijkstra en Van
Tongeren (ks26956-189)

2014









Royal Haskoning DHV, (december 2014), Evaluatie milieueffecten
Activiteitenbesluit
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, (20 februari 2014), Beleidsnota
Rampenbestrijding, (ks26956-194)
Ministerie van Infrastructuur en Milieu, (10 maart 2014), Modernisering
Milieubeleid, (IENM/BSK-2013/175216)
Elzinga, D.J., de Greef, R.J.M.H. en Munneke, S.A.J., (17 april 2014),
Omgevingsdiensten onder de bestuurlijk-juridische loep
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Milieu, Rijksdienst voor het Cultureel
Erfgoed, (mei 2014), Inventarisatie: Uitvoering van erfgoedtaken door
omgevingsdiensten
RUD Limburg Noord, (mei 2014), Service Level Gastheer ten behoeve van de
RUD Limburg Noord
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU, (13 juni 2014), Beleidsnota Rampenbestrijding (ks26956-195)
Ministerie van Infrastructuur en Milieu, (10 juni 2014), Staat van Veiligheid,
Majeure risicobedrijven 2013

102














2015





Ministerie van Infrastructuur en Milieu, (10 juni 2014), Rapportenbundel
behorend bij Staat van Veiligheid, Majeure risicobedrijven 2013
Ministerie van Infrastructuur en Milieu, (13 juni 2014), Voortgangsbrief
Externe Veiligheid, (IENM/BSK-2014/124317)
Provincie Noord-Brabant, (25 juni 2014), Onderzoek uitvoeringspraktijk VTH
asbesttaken door gemeenten; Interbestuurlijk toezicht omgevingsrecht
Brief Staatssecretaris IenM, (26 augustus 2014), wetsvoorstel VTH (33 872)
(IENM/BSK-2014/166771)
Universiteit Twente, (27 augustus 2014), EVALUATIE NETWERK-RUD
LIMBURG NOORD
Universiteit Twente, (27 augustus 2014), EVALUATIE NETWERK-RUD
TWENTE
Universiteit Twente, (27 augustus 2014), EVALUATIE NETWERK-RUD
IJSSELLAND
Bartel, S., (31 augustus 2014), De Rode Knop: Interventiebevoegdheden in
het interbestuurlijk toezicht op Brzo-bedrijven
VNG, (september 2014), VTH: Vertrouwen, Tempo en Helderheid,
Aanbevelingen voor de volgende fase in de ontwikkeling van het stelsel van
vergunningverlening, toezicht en handhaving
Provincie Noord-Brabant, (7 oktober 2014), Beantwoording schriftelijke
vragen van de Statefractie VVD over het functioneren van de Brabantse
omgevingsdiensten (3672372)
Openbaar Ministerie, (9 oktober 2014), Brief: Rapport van de commissie
Wolfsen en het wetsvoorstel VTH
Donk, W. van de, (12 november 2014), 11e ROB lezing: De decentralisatie in
het openbaar bestuur. Over dunne denkramen, pertinente pragmatiek en
ambivalente ambities

Gelderse Omgevingsdiensten (2015), Gelders Stelsel: Sterk en Succesvo l
Brief minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, (19 januari
2015), Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden (20150000015018)
Geheel dossier: Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving) (ks33872)
Voor de werkbezoeken is specifieke informatie per omgevingsdienst
opgevraagd. De omgevingsdiensten hebben voor de werkbezoeken
informatie aangeleverd over de volgende onderwerpen:
o Omvang OD’s en (aantal) deelnemers
o Takenpakket OD’s
o Startdatum OD’s, nieuw of voortbouwend op bv regionale milieudienst
o Juridische basis (GR) en afgesloten convenanten/overeenkomsten
o Jaarverslag(en)
o Zelfevaluatie
o Tussentijdse evaluatie(s)
o Inhoud convenanten / overeenkomsten (met ketenpartners en
strafrechtelijke kolom)
o Statuten (van het bestuur)
o Organogram
o Procesbeschrijvingen
o Implementatieplannen Kwaliteitscriteria
o Product- en financieringsafspraken

103

o
o
o
o
o
o
o
o

Organisatie- , formatie- en opleidingsplannen OD’s
Mandaatregelingen
Inspectierapporten
Handhavingskader(s)
Afspraken die met de opdrachtgevers in de vorm van een DVO of
anderszins.
Afspraken met de provincie die specifiek gericht zijn op de uitvoering
van de BRZO-taak.
Afspraken die met ketenpartners zijn gemaakt ten aanzien van de
toezicht en handhavingsstrategie en handhavingsprioriteiten bij.
Andere relevante documenten die volgens u van belang zijn om een
beeld te krijgen van het functioneren van de omgevingsdienst op de
kwaliteit van de taakuitvoering, de relatie met opdrachtgevers en
samenwerking in de handhavingsketen.

104