Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2021–2022

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

915
Vragen van het lid Dassen (Volt) aan de Minister en Staatssecretaris van
Economische Zaken en Klimaat over het toepassen van een
milieueffectrapportage voorafgaand aan het vaststellen van de besluitvorming
rondom de Regionale Energie Strategieën (ingezonden 21 september 2021).
Antwoord van Staatssecretaris Yeşilgöz-Zegerius (Economische Zaken en
Klimaat), mede namens de Minister en Staatssecretaris van Infrastructuur en
Waterstaat (ontvangen 3 december 2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2021–2022, nr. 656.
Vraag 1
Deelt u de mening dat aan de voorwaarde als vermeld in uw brief aan de
Kamer van 6 juli 2021,1 te weten dat normen die bevoegde gezagen
vaststellen in een omgevingsvergunning of bestemmingsplan voorzien
moeten zijn van een deugdelijke motivering, alleen kan worden voldaan na
en op basis van een voorafgaande milieueffectrapportage die voldoet aan de
eisen van de EU-richtlijn voor Strategische Milieubeoordeling (SMB-richtlijn)?
Antwoord 1
Nee. Voor een toelichting wordt verwezen naar het antwoord op vraag 2.
Vraag 2
Indien u de mening als genoemd in de eerste vraag niet onderschrijft, op
grond waarvan bent u van oordeel dat het Unierechtelijk rechtmatig is dat
bevoegde lokale gezagen regels en normen vaststellen zonder een voorgaande milieueffectrapportage die voldoet aan de eisen van de SMB-richtlijn?
Antwoord 2
Besluiten tot het verlenen een omgevingsvergunning of het vaststellen van
een bestemmingsplan moeten op grond van de Algemene wet bestuursrecht
berusten op een deugdelijke motivering. Het vereiste van een deugdelijke
motivering betekent echter niet dat een milieueffectrapportage moet worden
gemaakt. De verplichting tot het uitvoeren van een milieueffectrapportage
voor plannen (plan-mer) geldt op grond van de SMB-richtlijn alleen voor
«plannen en programma’s» die onder het toepassingsbereik van de SMBrichtlijn vallen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

1

ah-tk-20212022-915
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2021

Kamerstuk 33 612, nr. 76.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

1

(hierna: de Afdeling) heeft geoordeeld dat de algemene milieuregels voor
windturbines in het Activiteitenbesluit milieubeheer onder het toepassingsbereik van deze richtlijn vallen. Dat betekent echter niet dat milieunormen die
door het lokale bevoegd gezag worden opgelegd aan windturbineparken, ook
altijd onder het toepassingsbereik van de SMB-richtlijn vallen. Als er op
grond van de SMB-richtlijn geen verplichting bestaat een plan-mer uit te
voeren, kan het niet uitvoeren van een plan-mer ook niet leiden tot een
Unierechtelijke onrechtmatigheid.
Overigens wijs ik erop dat wij gemeenten bij het maken van een deugdelijke
motivering ondersteunen met praktische en achtergrondinformatie via het
nationale Kenniscentrum InfoMil. Bij InfoMil is een helpdesk beschikbaar voor
vragen van gemeenten naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van
30 juni 2021.
Vraag 3 en 4
Heeft u kennisgenomen van uitspraken van het Hof van Justitie van de
Europese Unie (HvJ-EU),2 waarin het Hof, kort gezegd, oordeelt dat nationale
autoriteiten gehouden zijn om alles te doen wat in hun vermogen ligt om de
rechtsgevolgen van handelen in strijd met het Unierecht ongedaan te maken,
daaronder begrepen het opschorten en intrekken van vergunningen, ook als
die naar nationaal recht onherroepelijk zijn geworden?
Op welke wijze gaat u voldoen aan de aldus ook op u rustende Unierechtelijke verplichtingen, niet alleen in relatie tot geplande of in aanbouw zijnde
windparken, maar ook in relatie tot bestaande windparken?
Antwoord 3 en 4
De Afdeling heeft op 30 juni jl. geoordeeld dat voor de algemene milieuregels
voor windturbines in het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer een plan-mer uitgevoerd had moeten worden op grond
van de SMB-richtlijn.3 Dat is niet gebeurd en dat maakt dat deze algemene
milieuregels wegens strijd met het EU-recht buiten toepassing moeten
worden gelaten voor windturbineparken. Uit deze uitspraak, de uitspraken
van de Afdeling van 28 juli jl.4 en de jurisprudentie van het Europees Hof kan
naar mijn mening niet worden afgeleid dat dit procedurele gebrek doorwerkt
naar (onherroepelijk verleende) vergunningen voor windturbineparken. De
Afdeling stelt in de genoemde uitspraken ook niet dat de bestreden vergunningen (die uitgaan van de toepasselijkheid van de algemene milieuregels) in
strijd zijn met het Unierecht, maar dat deze besluiten in strijd zijn met in het
Nederlands recht vastgelegde zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Als er
geen strijd bestaat met het Unierecht, is er ook geen Unierechtelijke
verplichting tot het intrekken of opschorten van vergunningen.
Verder zijn de uitspraken van het Hof van Justitie genuanceerder dan in de
vraag tot uitdrukking komt. Zo volgt uit de uitspraken dat het Unierecht niet
vereist dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen op een
onherroepelijk besluit, ook niet als dat besluit blijkens een latere uitspraak
van het Europees Hof in strijd is met het Unierecht. Ook dwingen zijn
uitspraken niet automatisch tot intrekking of opschorting. De nationale
procesautonomie wordt door het Europees Hof gerespecteerd.
Voorts zijn er mogelijkheden om de gevolgen van het buiten toepassing
moeten laten van de algemene regels voor windturbines op te vangen. Het
bevoegd gezag kan, op basis van een eigenstandige, locatie-specifieke
afweging voorschriften aan omgevingsvergunningen verbinden, of zij kan
maatwerkvoorschriften vaststellen op basis van de zorgplicht van het
Activiteitenbesluit milieubeheer. Gemeenten en provincies worden daarbij zo
nodig ondersteund door een samenwerkingsverband van het Rijk, het
Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het
Nationaal Programma RES.

2

Onder andere de zaken C-261/18 en C-24/19.
ECLI:NL:RVS:2021:1395.
4
ECLI:NL:RVS:2021:1681, ECLI:NL:RVS:2021:1679.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

2

Vraag 5 en 6
Deelt u de mening dat er voorafgaand aan het vaststellen van de al in
besluitvorming zijnde Regionale Energie Strategieën (RES-sen) een milieueffectrapportage moet worden uitgevoerd omdat ook een RES aangemerkt
moet worden als «plan» of «programma» in de zin van de SMB-richtlijn, met
in potentie aanzienlijke milieugevolgen?
Indien u de mening als genoemd in de vijfde vraag niet onderschrijft, op
grond waarvan bent u van oordeel dat de SMB-richtlijn niet van toepassing is
op de RES-sen en de besluitvorming ter zake?
Antwoord 5 en 6
De verplichting op grond van de SMB-richtlijn tot het uitvoeren van een
plan-mer geldt voor bepaalde «plannen en programma’s» die onder de
werkingssfeer van de SMB-richtlijn vallen. «Plannen en programma’s in zin
van de SMB-richtlijn zijn plannen en programma’s die door een overheidsinstantie worden opgesteld of vastgesteld en die door wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven. Een al in besluitvorming zijnde
RES is geen «plan of programma» in de zin van de SMB-richtlijn, omdat een
RES geen plan of programma is dat door wettelijke of bestuursrechtelijke
bepalingen is voorgeschreven. Als er geen sprake is van een «plan of
programma», is er op grond van de SMB-richtlijn ook geen verplichting om
een plan-mer uit te voeren. Voor de totstandkoming van de RES 1.0 is een
plan-mer dus niet verplicht.
Voor een RES 1.0 kan uiteraard wel een vrijwillige plan-mer worden
uitgevoerd. Hier is afgelopen jaar in een aantal regio’s ook al ervaring mee
opgedaan. Die keuze is aan de regio, omdat de RES door de regio wordt
voorbereid. Een vrijwillige plan-mer kan voordelen hebben: met een plan-mer
wordt de relevante milieu-informatie in kaart gebracht met inbreng en
betrokkenheid van eenieder. Ook kan een plan-mer helpen bij het trechteren
van alternatieven en kan het voordelen bieden bij de latere verwerking in
omgevingsvisies en omgevingsplannen, omdat bijvoorbeeld de onderzoeken
en onderbouwing in het plan-MER bij een RES gebruikt kan worden in die
latere plannen.
Het Nationaal Programma RES zal een werkgroep met vertegenwoordigers
van Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen vragen om tot een
gedeeld beeld te komen over de vraag of en wanneer plan-mer op grond van
de SMB-richtlijn vereist of gewenst is bij de nadere uitwerking van de RES en
de verankering hiervan in instrumenten van de Omgevingswet. Ik streef
ernaar u voor het eind van dit jaar met mijn volgende voortgangsbrief over
de RES te berichten over de uitkomsten hiervan.
Vraag 7
Deelt u de mening dat er tot op heden in het RES-proces niet voldaan wordt
aan de eisen van inspraak als omschreven in het Verdrag van Aarhus, te
weten dat het betrokken publiek de gelegenheid tot inspraak krijgt op het
moment dat alle opties nog open zijn en het daarmee samenhangende
Unierecht ter implementatie van dat Verdrag?
Antwoord 7
Tot op heden is niet gebleken dat in het RES-proces niet wordt voldaan aan
het Verdrag van Aarhus. Zie ook antwoord bij vraag 8.
Vraag 8
Indien u de mening als genoemd in de zevende vraag niet onderschrijft, op
grond waarvan bent u van oordeel dat er in de besluitvorming over de
RES-sen voldaan wordt aan de eisen van het Verdrag van Aarhus en het
toepasselijke Unierecht?
Antwoord 8
Op grond van artikel 7 van het Verdrag van Aarhus dienen de betrokken
overheden passende praktische en/of andere voorzieningen te treffen voor
inspraak voor het publiek gedurende de voorbereiding van plannen en
programma’s betrekking hebbende op het milieu. Bureau Emma heeft met
het rapport «Verbonden aan de energietransitie» een momentopname
gemaakt van de activiteiten rond participatie en communicatie als onderdeel
van de Regionale Energiestrategieën. Zij constateren dat er weliswaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

3

verschillen bestaan tussen regio’s maar dat in alle regio’s stakeholders goed
in beeld waren, regelmatig met hen werd gesproken over de ontwikkeling
van de RES’en en dat zij daar ook input voor konden leveren.
Ook in de handreiking voor het opstellen van de RES 2.0 wordt onder
verwijzing naar het Verdrag van Aarhus benadrukt dat de manier waarop
participatie georganiseerd wordt, maatwerk is en niet vrijblijvend. In
december presenteert het Planbureau voor de Leefomgeving een monitor
voor de RES 1.0. Ook zij zullen ingaan op participatie in het RES-proces.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

4