Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

33 865 (R2024)

Goedkeuring en uitvoering voor de wetgeving
op Koninkrijksniveau van de op 10 en 11 juni
2010 te Kampala aanvaarde wijzigingen van het
Statuut van Rome inzake het Internationaal
Strafhof (Trb. 2011, 73)

33 866

Uitvoering van de op 10 en 11 juni 2010 te
Kampala aanvaarde wijzigingen van het Statuut
van Rome inzake het Internationaal Strafhof
(Trb. 2011, 73)

Nr. 8

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE EN VAN
BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 oktober 2015
Ter gelegenheid van de plenaire behandeling van de wetsvoorstellen op
24 september 2015 (Handelingen II 2015/16, nr. 6, behandeling wetsvoorstellen Internationaal Strafhof) hebben wij uw Kamer een brief toegezegd
waarin wij in zullen gaan op:
– het voornemen om de strafbaarstelling van het misdrijf agressie in de
Wet internationale misdrijven in werking te laten treden, kenbaar te
maken aan uw Kamer;
– zorgen die door uw Kamer zijn aangedragen over de toekomstige
rechtsmacht over het misdrijf agressie.
– vragen en toezeggingen over het draagvlak voor het Internationaal
Strafhof en de Nederlandse inzet in dit kader.
Deze brief strekt ertoe onze toezeggingen gestand te doen.
Inwerkingtreding van de strafbaarstelling van het misdrijf agressie
Het wetsvoorstel dat strekt tot uitvoering van de wijzigingen van het
Statuut van het Internationaal Strafhof (Kamerstuk 33 866, nr. 2) voorziet
in een gefaseerde inwerkingtreding. Zoals is aangegeven in de memorie
van toelichting (Kamerstuk 33 866, nr. 3, blz. 8–9) houdt dit verband met
het oordeel van het kabinet dat het onwenselijk is dat Nederland
rechtsmacht over het misdrijf agressie zou kunnen uitoefenen vóórdat het
Internationaal Strafhof rechtsmacht kan uitoefenen voor dit misdrijf.
In artikel II van het wetsvoorstel wordt daarom geregeld dat de verschillende onderdelen van het voorstel op verschillende tijdstippen, bij
koninklijk besluit te bepalen, in werking kunnen treden.
Nadat het wetsvoorstel tot wet is verheven en is gepubliceerd zullen de
onderdelen die betrekking hebben op de uitbreiding van de definitie van

kst-33865-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 865 (R2024), nr. 8

1

oorlogsmisdrijven en op de wijziging van de rechtsmacht regeling van de
Wet internationale misdrijven (artikel I, onderdelen B en C) in werking
kunnen treden. De overige onderdelen, die betrekking hebben op de
strafbaarstelling van het misdrijf agressie (artikel I, onderdelen A en D),
zullen dan nog niet in werking treden.
Ter gelegenheid van het debat van 24 september hebben wij de
mogelijkheid geopperd het voornemen om deze overige onderdelen bij
koninklijk besluit in werking te laten treden, kenbaar te maken aan uw
Kamer, zodat zij de gelegenheid krijgt om alsnog over de strafbaarstelling
van agressie in de Wet internationale misdrijven met het kabinet van
gedachten te wisselen. De Kamer zou dan kenbaar kunnen maken of zij
dat zou wensen, in het licht van de op dat moment bestaande ontwikkelingen met betrekking tot de bevoegdheid van het Internationaal Strafhof
ter zake van het misdrijf agressie.
Wij hebben in dit verband aan het lid van uw Kamer Taverne gevraagd of
hij bereid zou zijn de door hem ingediende amendementen (Kamerstukken 33 865, nr. 7 en 33 866, nr. 7) in te trekken. Als dat het geval is en
uw Kamer en de Eerste Kamer stemmen op enig moment in met de
voorliggende wetsvoorstellen, dan kunnen de wetsvoorstellen tot wet
worden verheven en in werking treden, met uitzondering vooralsnog van
de voornoemde onderdelen betreffende de strafbaarstelling van het
misdrijf agressie in de Wet internationale misdrijven. Na de inwerkingtreding van de rijkswet tot goedkeuring van de wijzigingen van het Statuut
inzake het Internationaal Strafhof kunnen deze Kampala-amendementen
worden aanvaard.
Voor de «activering» van de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof
ter zake van het misdrijf agressie is een besluit nodig van een twee derde
meerderheid van de verdragspartijen. Dit besluit kan na 1 januari 2017
worden genomen. Verder kan het Internationaal Strafhof pas rechtsmacht
uitoefenen over het misdrijf agressie wanneer dat misdrijf is gepleegd
vanaf een jaar nadat 30 verdragspartijen de desbetreffende Kampalaamendementen hebben aanvaard of geratificeerd. Op dit moment hebben
24 landen de Kampala-amendementen ten aanzien van het misdrijf
agressie aanvaard of geratificeerd. In verschillende landen is daarnaast
een ratificatieproces gaande.
In antwoord op de vraag van het lid Taverne of Nederland zal behoren tot
de 6 landen die nog nodig zijn om de rechtsmacht van het Internationaal
Strafhof ter zake van het misdrijf agressie te kunnen effectueren, merken
wij op dat dit thans niet valt te voorspellen. Dit hangt af van de voortgang
van het ratificatieproces in Nederland en in andere landen. Wanneer
duidelijkheid bestaat over het moment waarop het Internationaal Strafhof
rechtsmacht zal hebben over het misdrijf agressie, zal het kabinet de
inwerkingtreding van de strafbaarstelling van het misdrijf agressie in de
Wet internationale misdrijven voorbereiden. Indien uw Kamer instemt met
het hierboven beschreven voorstel zal het kabinet dan het voornemen
voor inwerkingtreding aan uw Kamer en dan ook aan de Eerste Kamer
kenbaar maken.
In relatie tot een verzoek van het lid Servaes benadrukt het kabinet haar
intentie om de Kampala amendementen zo spoedig mogelijk te
aanvaarden, mede om te voorkomen dat vertraging in de aanvaarding ten
koste gaat van het draagvlak voor het Internationaal Strafhof en de
Nederlandse inspraak in de groep van landen die het Internationaal
Strafhof steunen. Naar aanleiding van het verzoek van lid Sjoerdsma
herhaalt het kabinet zijn bereidheid om ten tijde van de Nederlandse
aanvaarding van de Kampala amendementen, met inachtneming van de
onafhankelijkheid van het Internationaal Strafhof en de Aanklager, te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 865 (R2024), nr. 8

2

onderstrepen dat prioritering van aandacht voor de huidige drie
misdrijven door Nederland van belang wordt geacht.
Aandachtspunten bij de toekomstige rechtsmacht over het misdrijf
agressie
In het debat van 24 september hebben de leden Sjoerdsma, Van Nispen,
Taverne en Oskam hun zorgen uitgesproken over de mogelijke implicaties
van de toekomstige strafbaarstelling van het misdrijf agressie, met name
op het terrein van internationale crisisbeheersingsoperaties en de
eventuele Nederlandse deelname hieraan.
In de aanloop naar het gebruik van geweld tegen een andere staat, zullen
staten zich buigen over de mogelijke rechtvaardigingsgrond hiervoor en
zal er op dat moment ook specifiek aandacht uitgaan naar het feit dat er
rechtsmacht van een nationale rechter of het Strafhof over het misdrijf
agressie kan zijn. Dit is niet anders dan de huidige situatie. Immers, in
geval van deelname door Nederland aan een militaire missie is een
vereiste dat de uitzending van militairen in overeenstemming dient te zijn
met het internationaal recht. Dit vereiste is vastgelegd in het Toetsingskader 2009. Geweldgebruik op basis van Responsibility to Protect is alleen
mogelijk met een mandaat van de Veiligheidsraad op basis van hoofdstuk
VII van het Handvest van de Verenigde Naties. Een mogelijke uitzondering
op het vereiste van een volkenrechtelijke rechtsgrond voor geweldgebruik
vormt humanitaire interventie. Humanitaire interventie kan in zeer
uitzonderlijke gevallen bij wijze van nooduitgang toelaatbaar zijn
(Kamerstuk 29 521, nr. 41, blz. 8). Hiervoor dient aan strikte voorwaarden
te worden voldaan. Geweld dat op deze basis wordt aangewend dient
daarbij in overeenstemming te zijn met de vereisten van proportionaliteit
en noodzakelijkheid. Of in de toekomst een concrete situatie van geweldgebruik in het kader van humanitaire interventie door het Internationaal
Strafhof zal worden beoordeeld valt niet uit te sluiten; in ieder geval zal
dan door de aanklager moeten worden aangetoond dat sprake was van
een «daad van agressie» en van een «onmiskenbare schending van het
VN Handvest» gezien de aard, ernst en schaal van geweldgebruik (de
zogenaamde «drempelclausule»). Bij humanitaire interventie staat niet op
voorhand vast dat hiervan sprake is. Dit is afhankelijk van de specifieke
feiten en omstandigheden van het geval. Rekening zal moeten worden
gehouden met de heersende visie binnen de internationale gemeenschap
over het voorgenomen geweldgebruik, met het oog op toepassing van de
drempelclausule. Het kabinet heeft aangegeven dat gevallen waarover
redelijkerwijs verschil van opvatting kan bestaan buiten de definitie van
het misdrijf agressie vallen.
In dit verband speelt ook de mogelijke Nederlandse steun voor het
geweldgebruik van andere staten. Ook voor dergelijke steun is een
volkenrechtelijke grondslag voor het geweldgebruik vereist, hetgeen een
eigen beoordeling door het kabinet met zich meebrengt (Kamerstuk
27 925, nr. 508, blz. 24). In het licht van de toekomstige rechtsmacht over
het misdrijf agressie kan het ook van belang zijn om een dergelijke
Nederlandse beoordeling explicieter internationaal kenbaar te maken,
teneinde de rechtsvorming over de rechtmatigheid van geweldgebruik in
relatie tot het misdrijf agressie verder te ontwikkelen.
Het kabinet benadrukt dat de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof
over agressie geen terugwerkende kracht heeft en niet kan worden
uitgeoefend over onderdanen van staten die geen partij zijn bij het Statuut
van het Internationaal Strafhof. Ten aanzien van voorbeelden van
geweldgebruik die mogelijk kunnen worden opgevat als een daad van
agressie wordt verwezen naar de definitie van het misdrijf agressie,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 865 (R2024), nr. 8

3

waarin een lijst met mogelijke gedragingen is opgenomen. De beoordeling of een gedraging voldoet aan alle eisen die worden gesteld aan het
misdrijf agressie zal worden gemaakt op basis van de feiten en omstandigheden van de situatie. Speculatie over hedendaagse of vroegere
casuïstiek is op die grond dan ook niet zinvol. Het is uiteindelijk aan het
Internationaal Strafhof en de Nederlandse rechter om invulling te geven
aan de rechtsmacht over het misdrijf agressie.
Draagvlak voor het Internationaal Strafhof
Het kabinet heeft kennis genomen van de in het debat genoemde zorgen
ten aanzien van het functioneren van en het draagvlak voor het Internationaal Strafhof. Noodzaak tot het versterken van het draagvlak, met name
op het Afrikaanse continent, en ontoereikende getuigenbeschermingsmaatregelen zijn zorgpunten die het kabinet deelt. Het kabinet zet zich in
voor versterking van de Nederlandse inzet op deze terreinen.
Op 30 september nam de Minister van Buitenlandse Zaken deel aan een
bijeenkomst van het Interministerial network for the ICC en marge van de
Algemene Vergadering van de VN in New York. Daarbij is ook met een
aantal Afrikaanse landen gesproken over gezamenlijke inzet om het
draagvlak voor het Strafhof te vergroten.
Het kabinet heeft oog voor de kritiek op het Strafhof vanuit een aantal
Afrikaanse landen. Zij stellen dat de aanklager van het Strafhof zich met
name zou richten op Afrikaanse landen en leiders. Wel geldt dat veel van
de aanhangige Strafhofzaken door Afrikaanse landen zelf zijn voorgelegd
aan het Hof (zoals in het geval van de Centraal Afrikaanse Republiek, de
Ivoorkust en Oeganda). Ook wordt de keuzemogelijkheid van de aanklager
beperkt door het feit dat niet alle landen waar een conflict heerst, zoals
Syrië en Jemen, verdragspartij zijn van het Strafhof. Nederland spant zich
dan ook actief in voor de universaliteit van het Statuut van Rome. In de
brief die de Kamer in aanloop naar de jaarlijkse Vergadering van verdragspartijen ontvangt, wordt verder ingegaan op de actuele ontwikkelingen.
De afgelopen jaren heeft het Nederlandse kabinet diverse activiteiten
ondernomen die waren gericht op het versterken van draagvlak voor het
Strafhof in Afrika. Zo werd onder meer de dialoog aangegaan binnen de
vergadering van verdragspartijen, maar bijvoorbeeld ook tijdens de
EU-AU top en in bilaterale gesprekken. Ook steunde Nederland verschillende seminars, bezoekersprogramma’s, trainingen en side events met het
oog op dialoog en genuanceerde informatievoorziening over het Strafhof.
Op 29 en 30 oktober a.s. vindt op uitnodiging van Botswana, mede
ondersteund door Nederland, een bijeenkomst voor landen van de
ontwikkelingsgemeenschap van zuidelijk Afrika (SADC) plaats om de
samenwerking van betrokken landen met het Internationaal Strafhof te
verbeteren. Omdat kennis over internationaal strafrecht en betrokkenheid
van Afrikaanse jongeren bij het Strafhof een positieve bijdrage kan
leveren aan het creëren van draagvlak voor het Strafhof zal het kabinet,
met inachtneming van de bestaande initiatieven, met het Strafhof de
mogelijkheden van aanvullende bijdragen aan studiebeurzen en stageprogramma’s bespreken.
Getuigenbescherming
Met het oog op de zorgen over getuigenbeïnvloeding en intimidatie zet
het kabinet zich onder meer in voor versterking van de samenwerking van
verdragspartijen met het Internationaal Strafhof op het terrein van
getuigenbescherming. Tijdens seminars die Nederland in de afgelopen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 865 (R2024), nr. 8

4

jaren samen met het Internationaal Strafhof en enkele andere verdragspartijen organiseerde, kwam het belang van getuigenbescherming
uitgebreid aan de orde. Dit resulteerde in enkele bilaterale overeenkomsten met het Internationaal Strafhof over hervestiging van bedreigde
getuigen. Nederland zal dit thema tijdens de volgende vergadering van de
verdragspartijen wederom onder de aandacht brengen. Het kabinet zal
daarnaast een bijdrage geven aan de bestaande fondsen ter ondersteuning en bescherming van getuigen en (gemeenschappen van)
slachtoffers.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 865 (R2024), nr. 8

5