Rapport bij de
Nationale verklaring 2017

2017

Rapport bij de Nationale
verklaring 2017

Vooraf

Nederland legt ieder jaar in een Nationale verklaring verantwoording af over gedeclareerde
uitgaven voor Europese projecten. In de Nationale verklaring 2017 (te raadplegen via
www.rekenkamer.nl of www.rijksoverheid.nl) was dat ¤ 702,2 miljoen. Dat geld wordt in de
vorm van ‘fondsen in gedeeld beheer’ op uiteenlopende terreinen uitgegeven.
De Nationale verklaring gaat over:
• Het functioneren van de beheers- en controlesystemen.
• De getrouwheid van de bij de Europese Commissie ingediende rekeningen.
•

De rechtmatigheid (wettigheid en regelmatigheid) van de netto-uitgaven die
ter vergoeding bij de Europese Commissie zijn ingediend.1

In de Nationale verklaring heeft het kabinet geen informatie opgenomen over de resul­
taten van de bestede EU-gelden. Informatie over de gelden die Nederland jaarlijks aan de
EU afdraagt is evenmin in de Nationale verklaring opgenomen, maar in het jaarverslag van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken en in het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR).
De Algemene Rekenkamer geeft jaarlijks een oordeel over de deugdelijkheid van
de Nationale verklaring. Ons oordeel biedt de minister van Financiën vervolgens aan
de EU aan. In dit rapport geven wij een oordeel over de Nationale verklaring 2017 en
vragen aandacht voor verbeterpunten.
De tekst in dit document is vastgesteld op 2 mei 2017. Dit document is op 17 mei 2017
aangeboden aan de Tweede Kamer. De overige publicaties van de Algemene Rekenkamer
op 17 mei 2017 vindt u op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2016.

3

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

7 Reactie

Inhoud
Vooraf

3

1

Onze conclusies

6

2

Feiten en cijfers
2.1 Verantwoording over EU-fondsen
2.2 Fondsen in gedeeld beheer
2.3 Betrokken instanties
2.4 Overzicht per fonds
2.5 Aandacht voor resultaten

8

3

8
10
10
11
18

Oordeel beheers- en controlesystemen
3.1 Functioneren beheers- en controlesystemen
3.2 Verbeterpunten landbouwfondsen
3.3 Verbeterpunten Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling
3.4 Verbeterpunten Europees Sociaal Fonds en Fonds voor Europese hulp
aan de meest behoeftigen
3.5 Verbeterpunten Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij
3.6 Verbeterpunten migratie- en veiligheidsfondsen
(programmaperiode 2014-2020)
3.7 Verbeterpunten migratiefondsen (programmaperiode 2007-2013)

19

4

Oordeel getrouwheid rekeningen en rechtmatigheid financiële transacties

31

5

Oordeel totstandkoming

33

6

Uitkomsten review ADR

34

7

Reactie kabinet en nawoord Algemene Rekenkamer
7.1 Reactie kabinet op aanbevelingen Algemene Rekenkamer
7.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

35

4

19
21
24
26
26
29
29

35
36

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

7 Reactie

Bijlage 1
Afsluiting programmaperiode 2007-2013

37

Bijlage 2
Overzicht van conclusies, aanbevelingen en aandachtspunten

41

Bijlage 3
Opgevolgde conclusies en aanbevelingen Rapport bij de
Nationale verklaring 2016

44

Bijlage 4
Methodologische verantwoording

45

Bijlage 5
Literatuur

47

Bijlage 6
Eindnoten

48

5

1 Conclusies

Inhoud

1

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Onze conclusies
De Nationale verklaring 2017 geeft een deugdelijke kwalificatie van het functioneren van
de beheers- en controlesystemen van de in Nederland bestede Europese subsidies. Ook
geeft de verklaring tot op het niveau van de eindbegunstigden een deugdelijke kwalificatie
van de getrouwheid van de bij de Europese Commissie ingediende rekeningen en de
rechtmatigheid van de verantwoorde netto-uitgaven. Over het geheel genomen is de
verklaring deugdelijk tot stand gekomen. Daarmee geeft de Nationale verklaring 2017
een goed beeld: de beheers- en controlesystemen bij de Europese fondsen functioneren
voldoende en de gelden worden rechtmatig besteed, met uitzondering van het Europees
Integratiefonds (EIF). Wel zijn bij de meeste fondsen nog punten die aandacht vragen.
We geven hier de belangrijkste:
• Nederland verleent aan landbouwers een subsidie voor de premie voor een verzekering tegen de gevolgen van ongunstig weer. Deze subsidie wordt deels via het Europees
Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) bekostigd. Daartoe is een
efficiënt beheers- en controlesysteem opgezet, dat echter strijdigheden met de Europese regels vertoont. Het Ministerie van EZ zal de controles heroverwegen, in samenspraak met de Europese Commissie. Wij vinden dit de juiste weg om het risico op
correcties door de Europese Commissie te beperken (zie § 3.2.1 Weersverzekering).
•

•

•

Bij subsidies voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer (ELFPO) zien wij nog te veel
onrechtmatige betalingen. Daarom bevelen wij de staatssecretaris van EZ aan om
de resultaten van het eerste jaar van uitvoering van het nieuwe stelsel voor agrarisch
natuur- en landschapsbeheer te beoordelen en om indien nodig aanvullende maat­
regelen te treffen om de naleving van beheervoorschriften te bevorderen (zie § 3.2.2
Subsidies agrarisch natuur- en landschapsbeheer).
Het is bij het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) van groot belang
dat de betrokken autoriteiten de nog resterende interpretatieverschillen over de
regelgeving zo snel mogelijk oplossen, zodat het tijdig declareren van kosten bij
de Europese Commissie niet in het gedrang komt. De autoriteiten hebben ook het
voornemen dit met spoed op te pakken en daarmee het Verbetertraject EFRO op
succesvolle wijze af te sluiten (zie § 3.3.1 Voortgang verbetertraject EFRO).
Voor het (nieuwe) Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV) vinden
wij het doorvoeren van verbeterpunten in het geautomatiseerde informatiesysteem
(o.a. informatiebeveiliging) van belang, voordat alle beheerprocessen operationeel
worden. Ook is voor alle (openstellingen van) subsidieregelingen een samenhangende
en complete set procesbeschrijvingen/werkinstructies/kaders nodig. (zie § 3.5.1
Functioneren beheers- en controlesysteem managementautoriteit).
6

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

De minister van Financiën heeft de Nationale verklaring 2017 voor het eerst opgenomen
als bijlage in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2016 (FJR). In het FJR zelf heeft de
minister in een toelichting beleidsrelevante informatie opgenomen over de verschillende
EU-fondsen in gedeeld beheer, en gaat hij in op de Nederlandse afdrachten aan de EU.
De minister licht daarbij de soorten afdrachten, het financieel belang en de berekenings­
systematiek toe. Dat draagt bij aan meer samenhang in de informatie over afdrachten
die het kabinet nu in verschillende begrotings- en verantwoordingsdocumenten heeft
opgenomen. De afdrachten maken geen deel uit van de Nationale verklaring 2017.
In voorgaande publicaties hebben wij de wenselijkheid uitgesproken van het opnemen
van de afdrachten in de Nationale verklaring, waardoor het kabinet de zekerheid geeft
die het ook over de besteding van de EU-middelen in gedeeld beheer geeft.
Het is een stap in de goede richting dat de minister in het FJR informatie heeft opgenomen
over geplande en reeds uitgevoerde evaluaties van de EU-fondsen. Hiermee volgt de
minister de (goede) weg die door de Europese Commissie is ingeslagen om inzicht in
de toegevoegde waarde van de EU-middelen te verbeteren. Wij zien nog ruimte om
de relevantie van de informatie in het FJR te vergroten. Dat kan de minister bijvoorbeeld
doen door ook in te gaan op de uitkomsten van de evaluaties, nadat de bruikbaarheid
hiervan is vastgesteld.

7

7 Reactie

1 Conclusies

Inhoud

2

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Feiten en cijfers
Nederland legt ieder jaar in een Nationale verklaring verantwoording af over gedeclareerde
uitgaven voor Europese projecten. In de Nationale verklaring 2017 was dat ¤ 702,2 miljoen.
Dat geld wordt in de vorm van zogenoemde ‘fondsen in gedeeld beheer’ op uiteenlopende
terreinen uitgegeven: landbouw, plattelandsontwikkeling, visserij, werkgelegenheid,
economische ontwikkeling, migratie, etc. We geven hierna een overzicht.

2.1 Verantwoording over EU-fondsen
Met de jaarlijkse Nationale verklaring (in 2007 voor het eerst) legt het Nederlandse
kabinet verantwoording af over het beheer en de besteding van Europese subsidies:
• Het functioneren van de beheers- en controlesystemen.
• De getrouwheid van de bij de Europese Commissie ingediende rekeningen.
• De rechtmatigheid (wettigheid en regelmatigheid) van de netto-uitgaven die ter
vergoeding bij de Europese Commissie zijn ingediend.2
Het initiatief tot een Nationale verklaring is afkomstig van enkele individuele EU-lidstaten,
waaronder Nederland, en is bedoeld om op een transparante wijze de volksvertegen­
woordiging inzicht te geven in de besteding van en het toezicht op Europees geld in
Nederland en om de kwaliteit van het financieel beheer van de EU-middelen te versterken.
De Nationale verklaring reikt verder dan de afspraken die alle EU-lidstaten met de
Europese Commissie hebben gemaakt om verantwoording af te leggen via jaarlijkse
samenvattingen van controlebevindingen (‘annual summaries’).

8

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

Kenmerken annual summary

Annual
summary

5 Totstandkoming 6 Review

Kenmerken nationale verklaring

Oordeel over afzonderlijke
fondsen

Overkoepelend oordeel over alle
ontvangen EU-geldstromen

Nationale
verklaring

Opgesteld door ambtenaren

Opgesteld door regering, dus
politieke verantwoordelijkheid

(In veel lidstaten) niet openbaar

Openbaar, dus elke burger
kan er kennis van nemen

Annual
summary

Via departementen

Via minister van Financiën
namens kabinet

Verantwoording
aan EU

Verantwoording
aan EU

De minister van Financiën heeft de Nationale verklaring 2017 dit jaar voor het eerst
opgenomen als bijlage in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2016. De (internet)bijlagen
bij de Nationale verklaring, met meer informatie per fonds, zijn op de website van het
Ministerie van Financiën terug te vinden. In het FJR zelf is in een toelichting beleids­
informatie over de EU-middelen opgenomen, zoals een nadere duiding van de verschillende EU-fondsen in gedeeld beheer en informatie over geplande en reeds uitgevoerde
evaluaties. Wij zijn positief over deze aandacht voor efficiency en resultaten. De relevantie
van de informatie kan worden vergroot door bijvoorbeeld ook in te gaan op de uitkomsten
van de evaluaties, nadat de bruikbaarheid hiervan is onderzocht.
Verder gaat de minister van Financiën in het FJR ook in op de afdrachten waarmee de
EU-lidstaten de Europese begroting grotendeels financieren. Het gaat voor Nederland
in 2016 om ¤ 2,3 miljard aan douanerechten3, ¤ 0,9 miljard aan btw-afdrachten en
¤ 4,8 miljard aan bni-afdrachten (een bedrag dat is gebaseerd op het nationale inkomen
van een lidstaat). De Nederlandse EU-afdrachten maken echter geen deel uit van
de Nationale verklaring 2017 en het kabinet geeft daarbij dus niet de zekerheid die het
wel geeft over de besteding van EU-middelen in gedeeld beheer.

9

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

2.2 Fondsen in gedeeld beheer
De (vastgestelde) EU-begroting omvatte in 2015 ¤ 145,2 miljard (Europese Commissie,
2016). De Europese Commissie en de lidstaten beheren samen circa 80% van het geld dat
op de EU-begroting staat. Dat zijn de ‘fondsen in gedeeld beheer’. De Europese Commissie
en de EU-lidstaten zijn samen verantwoordelijk voor een rechtmatige, doeltreffende en
doelmatige besteding van dit geld (EU, 2012), en leggen daarover verantwoording af.
In dit rapport kijken wij naar het beheer en de besteding van het geld uit deze fondsen.
In Nederland zijn er in de programmaperiode 2014-2020 acht fondsen in gedeeld beheer.
In de Nationale verklaring 2017 zijn de volgende fondsen (deels geclusterd) opgenomen:
• Landbouwfondsen: Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO).
• Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO).
• Europees Sociaal Fonds (ESF) en Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen
(EFMB).
• Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV).
• Migratie- en veiligheidsfondsen (nieuwe programmaperiode 2014-2020): Fonds voor
Asiel, Migratie en Integratie (AMIF) en Fonds voor Interne Veiligheid (ISF).
Daarnaast zijn uit de oude programmaperiode 2007-2013, voor de laatste keer, vier
migratiefondsen opgenomen: Europees Vluchtelingenfonds (EVLF), Europees Terugkeerfonds (ETF), Europees Buitengrenzenfonds (EBF) en Europees Integratiefonds (EIF).

2.3 Betrokken instanties
Er zijn veel instanties betrokken bij het beheer en de controle van de Europese fondsen in
Nederland. In de toelichtingen per fonds op onze website (www.rekenkamer.nl) zijn per
fonds de betrokken instanties genoemd. De benamingen van de instanties verschillen per
fonds, omdat in de Europese verordeningen voor verschillende aanduidingen is gekozen.
Drie soorten instanties kunnen worden onderscheiden:
• Instanties die verantwoordelijk zijn voor het beheer van een fonds. Bij de landbouwfondsen is dit het betaalorgaan, bij de fondsen EFRO, ESF, EFMB en EFMZV is dit
de managementautoriteit, en bij de migratie- en veiligheidsfondsen is dit de verantwoordelijke autoriteit.
• Instanties die verantwoordelijk zijn voor de externe controle van het fonds.
Bij de landbouwfondsen is dit de certificerende instantie, en bij alle andere fondsen
de auditautoriteit.
• Instanties belast met de certificering van uitgaven die bij de Europese Commissie
10

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

worden gedeclareerd. Alleen de fondsen EFRO, ESF, EFMB en EFMZV kennen een
dergelijke certificeringsautoriteit.

2.4 Overzicht per fonds
De Europese Commissie heeft voor de fondsen per lidstaat (meerjarige) budgetten
gereserveerd voor de programmaperiode 2014 tot en met 2020. Uitzondering vormen de
budgetten voor het Europees Landbouwgarantiefonds. Bij het ELGF zijn vooral bedragen
gereserveerd voor directe inkomenssteun aan landbouwers. De Europese Commissie kan
deze directe inkomenssteun verlagen, bijvoorbeeld voor de instelling van een reserve voor
landbouwcrises. Voor de overige fondsen geldt dat niet. Bij de migratiefondsen zijn bij
aanvang van de programmaperiode 2007-2013 bedragen voor de lidstaten gezamenlijk
gereserveerd. Vervolgens werd jaarlijks de onderlinge verdeling tussen de lidstaten
bepaald.
Het kabinet verantwoordt zich in de Nationale verklaring 2017 over in totaal ¤ 702,2 miljoen aan netto-uitgaven die bij de Europese Commissie zijn gedeclareerd.4 De lidstaat
Nederland krijgt van dat bedrag ¤ 688 miljoen aan Europese subsidies. Het verschil tussen
de gedeclareerde uitgaven en de Europese subsidies betreft nationale cofinanciering: eigen
bijdragen van private of publieke subsidiebegunstigden, eventueel aangevuld met extra
financiering door andere, publieke of private organisaties. Bij het landbouwfonds ELFPO
en de migratie- en veiligheidsfondsen AMIF en ISF is ook sprake van nationale cofinanciering. Maar deze komt niet tot uiting in het verschil tussen de gedeclareerde uitgaven en
de Europese subsidie, doordat bij deze fondsen alleen het fondsdeel (het Europese
subsidiedeel) van de uitgaven wordt gedeclareerd.
De verantwoordingsperioden verschillen per fonds conform Europese regelgeving.
Zo gaan de cijfers van de landbouwfondsen in deze Nationale verklaring over de periode
16 oktober 2015 tot en met 15 oktober 2016, terwijl bijvoorbeeld de cijfers van de structuurfondsen EFRO, ESF en EFMZV de periode 1 juli 2015 tot en met 30 juni 2016 betreffen.
Wij geven op basis van de Nationale verklaring 2017 een kort overzicht van de fondsen,
hun doelstellingen en het financieel belang (inclusief het besteden van de budgetten).
Voor meer informatie verwijzen wij naar de toelichtingen per fonds op onze website,
www.rekenkamer.nl.

11

7 Reactie

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

ELGF

5 Totstandkoming 6 Review

Financieel belang
Nationale verklaring 2017
(in miljoenen euro's)

Doel
Bieden van voedselzekerheid aan Europese burgers en prijsen inkomensstabiliteit aan Europese agrariërs, door middel
van stabilisering inkomens en markt- en prijsbeleid

Gedeclareerde uitgaven Nv totaal 702,2
Bijdragen uit Europese fondsen Nv totaal 688,0

Ondersteuning gericht op
Directe inkomenssteun
Exportrestituties

Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF)

Marktinterventies
Productiesteun
Subsidies voor gezamenlijke marktbenadering door
producentenorganisaties

Verantwoordelijk voor besteding
ELGF-geld in Nederland
Staatssecretaris van Economische Zaken

Totaal ELGF-budget 2014-2020 directe
inkomenssteun in Nederland: C 5,1 miljard
Uitputting cumulatief (budget 2014-2020): n.v.t.

ELFPO

618,4
Bijdrage uit ELGF = gedeclareerde uitgaven bij ELGF

Financieel belang
Nationale verklaring 2017

(in miljoenen euro's)

Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO)

Inhoud

Doel

Gedeclareerde uitgaven Nv totaal 702,2

Ontwikkeling platteland binnen EU-lidstaten versterken en
uitvoering nationaal plattelandsbeleid vergemakkelijken.

Bijdragen uit Europese fondsen Nv totaal 688,0

Ondersteuning gericht op
Verbetering van het concurrentievermogen van de
landbouwsector
Verbetering van milieu en landschap
Verbetering van de levenskwaliteit op het platteland en
diversificatie van de plattelandseconomie

Verantwoordelijk voor besteding
ELFPO-geld in Nederland

33,6

Staatssecretaris van Economische Zaken

Totaal ELFPO-budget 2014-2020 in Nederland:
C 765,3 miljoen
Uitputting cumulatief (budget 2014-2020): € 62,1 miljoen

12

Bijdrage uit ELFPO = gedeclareerde uitgaven bij ELFPO

7 Reactie

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

EFRO

5 Totstandkoming 6 Review

Financieel belang
Nationale verklaring 2017

Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO)

(in miljoenen euro's)

Doel

Gedeclareerde uitgaven Nv totaal 702,2

Belangrijkste economische onevenwichtigheden
tussen Europese regio’s terugdringen

Bijdragen uit Europese fondsen Nv totaal 688,0

Ondersteuning gericht op
Innovatie
Koolstofarme economie
Duurzame stedelijke ontwikkeling

Verantwoordelijk voor besteding
EFRO-geld in Nederland
Staatssecretaris van Economische Zaken

Totaal EFRO-budget 2014-2020 in Nederland:
C 507,3 miljoen
Uitputting cumulatief (budget 2014-2020): A 0,0 miljoen

0
Bijdrage uit EFRO = gedeclareerde uitgaven bij EFRO

ESF

Financieel belang
Nationale verklaring 2017
(in miljoenen euro's)

Doel

Gedeclareerde uitgaven Nv totaal 702,2

Werkgelegenheid in de EU-lidstaten bevorderen

Bijdragen uit Europese fondsen Nv totaal 688,0

Ondersteuning gericht op
Bevordering sociale inclusie en bestrijding armoede en
discriminatie
Bevordering van duurzame en kwalitatief hoogstaande
werkgelegenheid en ondersteuning van arbeidsmobiliteit
Europees Sociaal Fonds (ESF)

Inhoud

Duurzame stedelijke ontwikkeling en het tegengaan van
een sociaaleconomische tweedeling (GTI)

Verantwoordelijk voor besteding
ESF-geld in Nederland
Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Totaal ESF-budget 2014-2020 in Nederland:
C 507,3 miljoen
Uitputting cumulatief (budget 2014-2020): A 0,0 miljoen

13

0
Bijdrage uit ESF = gedeclareerde uitgaven bij ESF

7 Reactie

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

EFMB

5 Totstandkoming 6 Review

Financieel belang
Nationale verklaring 2017

Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (EFMB)

(in miljoenen euro's)

Doel

Gedeclareerde uitgaven Nv totaal 702,2

Tegengaan van sociale uitsluiting van ouderen met een laag
besteedbaar inkomen die de pensioengerechtigde leeftijd
hebben bereikt.

Bijdragen uit Europese fondsen Nv totaal 688,0

Ondersteuning gericht op
Kwetsbare ouderen meetbaar te activeren en bij
gemeentelijke diensten zichtbaar te maken

Verantwoordelijk voor besteding
EFMB-geld in Nederland
Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Totaal EFMB-budget 2014-2020 in Nederland:
C 3,9 miljoen
Uitputting cumulatief (budget 2014-2020): A 0,0 miljoen

EFMZV

0
Bijdrage uit EFMB = gedeclareerde uitgaven bij EFMB

Financieel belang
Nationale verklaring 2017
(in miljoenen euro's)

Doel
Uitvoering Europees Gemeenschappelijk Visserijbeleid en
Geïntegreerd Maritiem Beleid
Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV)

Inhoud

Gedeclareerde uitgaven Nv totaal 702,2
Bijdragen uit Europese fondsen Nv totaal 688,0

Ondersteuning gericht op o.a.
Helpen van vissers bij de overgang naar duurzame visserij
Ondersteunen van innovaties voor verduurzaming en
rendementsverbetering
Financieren van projecten voor meer nieuwe banen en
een betere levenskwaliteit aan de Europese kusten
Vereenvoudigen van de toegang tot financiering

Verantwoordelijk voor besteding
EFMZV-geld in Nederland
Staatssecretaris van Economische Zaken

Totaal EFMZV-budget 2014-2020 in Nederland:
C 101,5 miljoen
Uitputting cumulatief (budget 2014-2020): A 0,0 miljoen

14

0
Bijdrage uit EFMZV = gedeclareerde uitgaven bij EFMZV

7 Reactie

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

AMIF

5 Totstandkoming 6 Review

Financieel belang
Nationale verklaring 2017

Fonds voor Asiel, Migratie en Integratie (AMIF)

(in miljoenen euro's)

Doel

Gedeclareerde uitgaven Nv totaal 702,2

Het behouden en verbeteren van de kwaliteit van het opvangen asielstelsel, de bevordering van de participatie in de samenleving en de bevordering van terugkeer van vreemdelingen.

Bijdragen uit Europese fondsen Nv totaal 688,0

Ondersteuning gericht op
Asiel en opvang
Integratie
Terugkeer

Verantwoordelijk voor besteding
AMIF-geld in Nederland
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

14,7*

Totaal AMIF-budget 2014-2020 in Nederland:
C 193,8 miljoen
Uitputting cumulatief (budget 2014-2020): A 14,7 miljoen

Bijdrage uit AMIF = gedeclareerde uitgaven bij AMIF

* Daarnaast is een bedrag van ¤ 20,5 miljoen gedeclareerd dat betrekking heeft op voorschotten die aan projectbegunstigden zijn betaald. Dit bedrag is wel opgenomen in de declaratie voor de Europese Commissie, maar nog niet verantwoord
in de Nationale verklaring, omdat deze uitgaven nog niet tot op het niveau van de eindbegunstigde zijn gecontroleerd.

ISF

Financieel belang
Nationale verklaring 2017

(in miljoenen euro's)

Doel
Het bevorderen van politiële samen ISF zich op
crisisbeheersing, versterking van het proces van grensbeheer
en het proces rondom het verstrekken van visa.

Gedeclareerde uitgaven Nv totaal 702,2
Bijdragen uit Europese fondsen Nv totaal 688,0

Ondersteuning gericht op
Visa
Grenzen
Preventie en bestrijding misdaad
Fonds voor Interne Veiligheid (ISF)

Inhoud

Risico- en crisisbeheersing

Verantwoordelijk voor besteding
ISF-geld in Nederland
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

Totaal ISF-budget 2014-2020 in Nederland:
C 65,7 miljoen

1,8*

Uitputting cumulatief (budget 2014-2020): A 1,8 miljoen

Bijdrage uit ISF = gedeclareerde uitgaven bij ISF

* Daarnaast is een bedrag van ¤ 13,8 miljoen euro gedeclareerd dat betrekking heeft op voorschotten die aan project­
begunstigden zijn betaald. Dit bedrag is wel opgenomen in de declaratie voor de Europese Commissie, maar nog niet
verantwoord in de Nationale verklaring, omdat deze uitgaven nog niet tot op het niveau van de eindbegunstigde zijn
gecontroleerd.

15

7 Reactie

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

EVLF

5 Totstandkoming 6 Review

Financieel belang
Nationale verklaring 2017
(in miljoenen euro's)

Doel
Financieren van projecten op het gebied van opvang
en integratie van asielzoekers en vluchtelingen

Gedeclareerde uitgaven Nv totaal 702,2
Bijdragen uit Europese fondsen Nv totaal 688,0

Ondersteuning gericht op
Opstellen voorwaarden voor opvang en asielprocedures
Integratie van vluchtelingen
Vergroten van de capaciteit van de EU-lidstaten om
asielbeleid te ontwikkelen

Europees Vluchtelingenfonds (EVLF)

Hervestiging van vluchtelingen
Overbrengen van asielzoekers en vluchtelingen van de
ene naar de andere lidstaat

Verantwoordelijk voor besteding
EVLF-geld in Nederland

9,8

Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

Totaal EVLF-budget 2007-2013 in Nederland:
C 29,0 miljoen

6,7
Bijdrage uit EVLF

Gedeclareerde uitgaven bij EVLF

Uitputting cumulatief (budget 2007-2013): A 25,1 miljoen

ETF

Financieel belang
Nationale verklaring 2017

(in miljoenen euro's)

Doel

Gedeclareerde uitgaven Nv totaal 702,2

Begeleiding van migranten die niet in Nederland kunnen of willen
blijven bij de terugkeer naar hun eigen land

Bijdragen uit Europese fondsen Nv totaal 688,0

Ondersteuning gericht op
Organisatie rond het terugkeerproces verbeteren
Samenwerking tussen lidstaten in terugkeerproces versterken
Europees Terugkeerfonds (ETF)

Inhoud

Doeltreffende en uniforme toepassing van gemeenschappelijke normen over terugkeer bevorderen

Verantwoordelijk voor besteding
ETF-geld in Nederland
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

11,3

Totaal ETF-budget 2007-2013 in Nederland:
C 30,8 miljoen

5,8

Uitputting cumulatief (budget 2007-2013): A 21,3 miljoen

16

Bijdrage uit ETF

Gedeclareerde uitgaven bij ETF

7 Reactie

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

EBF

5 Totstandkoming 6 Review

Financieel belang
Nationale verklaring 2017

(in miljoenen euro's)

Doel
Beheren van buitengrenzen met douane, bewaking en visumbeleid, maar ook bevorderen van een respectvolle, menswaardige
behandeling van mensen die illegaal de buitengrenzen passeren

Gedeclareerde uitgaven Nv totaal 702,2
Bijdragen uit Europese fondsen Nv totaal 688,0

Ondersteuning gericht op
Efficiënte controle en bewaking van de buitengrenzen

Europees Buitengrenzenfonds (EBF)

Respectvol en waardig beheer van de personenstromen aan
de grens om het beschermingsniveau hoog te houden en
tegelijk voor een vlotte grensovergang te zorgen, in overeenstemming met het Schengenakkoord.
Gelijke toepassing van bepalingen over grensoverschrijding
uit het Gemeenschapsrecht

Verantwoordelijk voor besteding
EBF-geld in Nederland
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

Totaal EBF-budget 2007-2013 in Nederland:
C 38,0 miljoen
Uitputting cumulatief (budget 2007-2013): A 21,5 miljoen

EIF

7,8
4,5
Bijdrage uit EBF

Gedeclareerde uitgaven bij EBF

Financieel belang
Nationale verklaring 2017
(in miljoenen euro's)

Doel

Gedeclareerde uitgaven Nv totaal 702,2

Stimuleren van gezamenlijk Europees beleid voor
opvang en integratie van immigranten in de EU

Bijdragen uit Europese fondsen Nv totaal 688,0

Ondersteuning gericht op
Vereenvoudiging en ondersteuning van toelatingsprocedures
De integratie van nieuwkomers uit landen buiten de EU

Europees Integratiefonds (EIF)

Inhoud

De capaciteit van EU-lidstaten om integratiebeleid te
ontwikkelen, uit te voeren, monitoren en evalueren

Verantwoordelijk voor besteding
EIF-geld in Nederland
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Totaal EIF-budget 2007-2013 in Nederland:
C 18,1 miljoen
Uitputting cumulatief (budget 2007-2013): A 11,7 miljoen

17

4,8
2,5
Bijdrage uit EIF

Gedeclareerde uitgaven bij EIF

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

2.5 Aandacht voor resultaten
Voor alle EU-fondsen in gedeeld beheer zijn doelen geformuleerd: wat beogen de EU en
de lidstaat met deze EU-middelen te bereiken? De vraag is dan vervolgens in hoeverre zij
die doelen bereiken.
Om de resultaatgerichtheid te versterken en de vragen over de bereikte resultaten goed
te kunnen beantwoorden, is de Europese Commissie in 2015 het project ‘Budget focused
on results’ gestart. Nu al evalueert de Europese Commissie haar beleid periodiek en vraagt
hiervoor van de lidstaten jaarrapportages en periodieke evaluaties. De Europese Reken­
kamer voert regelmatig doeltreffendheidsonderzoeken uit. De EU gaat zich in de toekomstige, regelgeving nog meer richten op de beoogde effecten van de EU-gelden. Daarom
zullen de lidstaten hierover in de komende jaren, meer dan nu het geval is, relevante
informatie moeten aandragen. Voorbeelden van nu reeds beschikbare informatie over
de resultaten van de EU-fondsen zijn:
• Voor de landbouwfondsen heeft Nederland in 2016 het tweede plattelandsont­
wikkelingsprogramma (POP2) voor de programmaperiode 2007-2013 geëvalueerd
(Ecorys, 2016).
• Bij EFRO worden na openstellingen evaluaties verricht: hoe liep de openstelling en wat
kan volgende keer beter? Daarnaast moeten de managementautoriteiten verplichte,
tussentijdse evaluaties laten uitvoeren.
• Voor ESF zijn veel voorbeelden van evaluaties over de periode 2014-2020 beschikbaar
(www.agentschapszw.nl). In de jaarverslagen en de voortgangsbrieven over ESF wordt
aandacht besteed aan de resultaten van de inzet van het fondsgeld.
• Het EFMZV kent jaarlijkse risicoanalyses en de jaarlijkse evaluatiebijeenkomst van het
fonds, met een samenvatting in het jaarverslag.
• De migratiefondsen zijn in het kader van de afsluiting van de programmaperiode
2007-2013 in 2016 geëvalueerd (www.agentschapszw.nl). Voor de programmaperiode
2014-2020 staat eind 2017 een tussentijdse evaluatie gepland.
Wij zijn positief over de aandacht voor de resultaten. Over de bruikbaarheid van al deze
informatie doen wij vooralsnog geen uitspraken, omdat wij deze niet hebben onderzocht.

18

7 Reactie

1 Conclusies

Inhoud

3

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Oordeel beheers- en controlesystemen
Naar ons oordeel geeft de Nationale verklaring 2017 een deugdelijke kwalificatie van het functioneren van de door Nederland opgezette beheers- en controlesystemen (en de daarin opgenomen maatregelen) voor de in de Nationale verklaring 2017 verantwoorde financiële transacties
betreffende de Europese fondsen.

3.1 Functioneren beheers- en controlesystemen
Onder het beheers- en controlesysteem verstaat de Europese Commissie de inrichting van
het systeem van toekennen, beheren en controleren van subsidies door de autoriteiten die
hiervoor op grond van Europese verordeningen aangewezen zijn.5
Uit figuur 3.1 blijkt dat bij alle onderzochte fondsen de beheers- en controlesystemen in
de onderzochte periode voldoende functioneren, uitgezonderd het EIF. Verder blijkt dat
bij enkele fondsen de beheers- en controlesystemen niet of alleen bij de management­
autoriteit zijn beoordeeld. Voor deze fondsen zijn namelijk nog geen uitgaven bij de
Europese Commissie gedeclareerd. De Auditdienst Rijk (ADR) heeft bij deze fondsen dan
ook nog geen of beperkte systeemaudits verricht. Bij de meeste onderzochte fondsen
zijn nog wel enkele verbeteringen nodig. Wij lichten de verbeterpunten in de volgende
paragrafen per fonds toe.
In bijlage 2 (overzicht van conclusies, aanbevelingen en aandachtspunten) is een aantal
aandachtspunten opgenomen. In bijlage 3 (opgevolgde conclusies en aanbevelingen
Rapport bij de Nationale verklaring 2016) staan de aanbevelingen uit ons Rapport bij de
Nationale verklaring 2016, die inmiddels zijn opgevolgd of niet meer relevant zijn omdat
de programmaperiode 2007-2013 reeds is afgesloten.
In bijlage 4 (methodologische verantwoording) lichten wij toe op welke wijze de gebruikte
normen tot een oordeel leiden.

19

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Landbouwfondsen
Betaalorgaan
ELGF
ELFPO

Structuurfondsen/EVF
Managementautoriteit

–
–
–
–

EFRO Noord
Oost
Zuid
West
ESF
EFMB
EFMZV

Certificeringsautoriteit

–
–
–
–
–
–
–

Migratie- en veiligheidsfondsen (2014-2020)
Verantwoordelijke autoriteit
AMIF
ISF

Migratiefondsen (2007-2013)
Verantwoordelijke autoriteit

Certificeringsautoriteit

EVLF
ETF
EBF
EIF

systeem functioneert goed, geringe verbeteringen nodig
systeem functioneert voldoende, enkele verbeteringen nodig
systeem functioneert gedeeltelijk, substantiële verbeteringen nodig
systeem functioneert in essentie niet
– nog geen onderzoek verricht

Figuur 3.1 Functioneren beheers- en controlesystemen

20

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

3.2 Verbeterpunten landbouwfondsen
Wij concluderen op basis van ons onderzoek dat de onderzochte beheers- en controle­
systemen van de landbouwfondsen ELGF en ELFPO in de onderzochte periode voldoende
functioneerden. Wel zien wij in het beheers- en controlesysteem voor de weersverzekering
(ELFPO) twee strijdigheden met de Europese regels en constateren wij net als vorig jaar
een te hoog percentage onrechtmatigheden bij subsidies voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer (ELFPO).
Wij lichten deze conclusies hierna toe. Op onze website noemen wij in de toelichting per
fonds nog een aantal aandachtspunten:
• Voorwaarden bij steun aan veehouderijsectoren (ELGF);
• Instellen van vorderingen op subsidieontvangers (ELFPO).

3.2.1 Weersverzekering
In het kader van de plattelandsontwikkeling stimuleert Europa met ingang van de programmaperiode 2014-2020 risicobeheer door landbouwers. Nederland heeft ervoor gekozen
om met ingang van 2015 een subsidie te verlenen voor de premie voor een verzekering
tegen de gevolgen van ongunstig weer.6 De helft van deze subsidie komt ten laste van
de begroting van het Ministerie van Economische Zaken en de andere helft ten laste van
de Europese begroting (ELFPO). Het Europese deel voor aanvraagjaar 2015 bedraagt circa
¤ 3,9 miljoen. Dit bedrag heeft Nederland bij de Europese Commissie gedeclareerd.
Weersverzekering
Agrarisch Nederland wordt met enige regelmaat geconfronteerd met extreme droogte, zware
regen en hagel. Deze risico’s kunnen een grote impact hebben op het inkomen van landbouwers.
De weersverzekering, waarvan de premie voor subsidie in aanmerking komt, dekt alle weer­
risico’s bij open teelten, sluit geen sectoren uit en betaalt pas uit als de schade groter is dan 30%
van de jaarproductie. De verzekering wordt ingezet om oogst, planten en bomen te verzekeren
tegen economische schade door ongunstige weersomstandigheden. Met de subsidie beoogt
de staatssecretaris van EZ dat meer landbouwers zich verzekeren. De subsidie bedraagt 65%
van de premie.

21

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Nederland heeft voor de weersverzekering een nationale regeling ontworpen en voor
de uitvoering van de regeling heeft het betaalorgaan, de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO), een beheers- en controlesysteem opgezet. Dit beheers- en controle­
systeem wordt onder andere gekenmerkt door subsidievaststelling op grond van
bestanden van verzekeraars, in combinatie met een controle op de aansluiting van deze
bestanden op de administratie van de verzekeraar en met een steekproefsgewijze controle
van de juistheid van deze bestanden aan de hand van polissen, premienota’s en betalingsbewijzen. Jaarlijks vindt deze controle plaats bij één van de drie verzekeraars die de weersverzekering aanbieden. Gelet op de kenmerken vinden wij dit systeem efficiënt en
effectief voor de borging van de rechtmatigheid. In de uitkomsten van de controle van
de certificerende instantie (Auditdienst Rijk) zien wij een bevestiging voor dit standpunt.
Voor deze controle heeft de certificerende instantie de RVO brondocumenten (de premienota met polisgegevens en het bankafschrift) laten opvragen bij de verzekeraars. Bij de
controle aan de hand van deze documenten zijn door de certificerende instantie geen
onrechtmatige uitgaven geconstateerd. Het systeem kent bovendien – doordat gebruik­
gemaakt wordt van bestanden van verzekeraars en door een controle op locatie bij één
van de verzekeraars – lage administratieve lasten voor de subsidieaanvragers.
Toch zijn volgens ons twee elementen van het beheers- en controlesysteem in strijd met
de Europese regels waartoe op grond van de Europese verordeningen ook de nationale
subsidieregels behoren. Dit betreft de steekproefsgewijze controle van de uitgaven en
het niet uitvoeren van een afzonderlijke controle ter plaatse op de verzekerde percelen.
De polissen, premienota’s en betalingsbewijzen zelf worden, zoals hiervoor is aangegeven,
niet jaarlijks voor alle subsidie-aanvragers gecontroleerd, maar enkel steekproefsgewijs.
Dit schrijven de regels wel voor.
De subsidie voor de weersverzekering is mede gebaseerd op de omvang van de oppervlakte van verzekerde percelen. In verband hiermee wordt de oppervlakte waarvoor door
landbouwers subsidie wordt aangevraagd, ter controle vergeleken met de oppervlakte
in het perceelsregister van de RVO. Naast deze administratieve controle dient de aangevraagde oppervlakte ook steekproefsgewijs ter plaatse te worden gecontroleerd. De RVO
gebruikt hiervoor de (steekproefsgewijze) controle die ter plaatse wordt uitgevoerd voor
de inkomenssteun uit het ELGF. Ook deze inkomenssteun is namelijk gebaseerd op de

22

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

oppervlakte van percelen. Echter, door deze controles ter plaatse te gebruiken, heeft
de RVO voor de weersverzekering minder controles ter plaatse verricht dan de regels
voorschrijven. Daarnaast ontbreekt als gevolg van deze aanpak de voorgeschreven
afzonderlijke risicoanalyse voor de selectie van de controles ter plaatse.
Het voorgaande leidt tot de vraag of de Europese en nationale regels niet leiden tot een
onevenredig grote controle-inspanning. Het Ministerie van EZ zal de controles herover­
wegen, in samenspraak met de Europese Commissie. Wij vinden dit de juiste weg om
het risico op correcties door de Europese Commissie te beperken. Om deze reden doen
wij de staatssecretaris van EZ op dit moment geen aanbeveling.
3.2.2 Subsidies agrarisch natuur- en landschapsbeheer
Ten laste van het ELFPO komen subsidies aan landbouwers voor agrarisch natuur- en
landschapsbeheer. Ook hier is cofinanciering een vereiste, in dit geval door de provincies.
In de Nationale verklaring wordt het deel van de subsidiebetalingen verantwoord dat ten
laste van de Europese begroting komt. Het gaat in de Nationale verklaring 2017 om een
bedrag van ongeveer ¤ 28 miljoen. In deze Nationale verklaring zijn subsidiebetalingen
verantwoord op basis van subsidieaanvragen voor het jaar 2015.
In opdracht van het betaalorgaan RVO heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA) voorafgaand aan de subsidiebetaling controles ter plaatse uitgevoerd op de
naleving van subsidievoorwaarden en dan met name op de naleving van beheervoor­
schriften. Hierna volgt een voorbeeld van een controle ter plaatse waarbij de NVWA
een afwijking van de beheervoorschriften heeft geconstateerd.
Voorbeeld niet naleven van een beheervoorschrift
Een landbouwer is met de provincie Friesland een beheerpakket ‘botanisch hooiland’ overeen­
gekomen. Als gevolg van de intensieve landbouw zijn veel graslanden verarmd als het gaat om
rijkdom aan soorten grassen en kruiden. Met het pakket ‘botanisch hooiland’ wordt beoogd
om de bestaande gras- en kruidensoorten te behouden of te helpen ontwikkelen. Belangrijke
pakketeisen zijn een verbod op bemesting en het minimaal eenmaal per jaar maaien en afvoeren
van het gewas. De NVWA heeft bij de betreffende landbouwer ter plaatse geconstateerd dat
het gemaaide gewas niet is afgevoerd. Als gevolg van deze overtreding loopt de realisatie van
de doelstelling van het beheerpakket gevaar. De regelgeving schrijft in een dergelijke situatie
voor dat de RVO de subsidie met 100% moet korten. Deze korting is ook toegepast.

23

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

Op grond van een analyse van de NVWA-steekproef zien we nog te veel onrechtmatige
betalingen voor natuur- en landschapsbeheer.7 Om de naleving van de beheervoorschriften te bevorderen, bevalen wij de staatssecretaris van EZ in ons Rapport bij de Nationale
verklaring 2016 aan om de oorzaken van deze niet-naleving te analyseren en op grond
daarvan gerichte maatregelen te treffen. In reactie op deze aanbeveling liet de staats­
secretaris ons weten dat deze analyse is uitgevoerd en dat hieruit bleek dat individuele
landbouwers onvoldoende kennis hebben van de (uitgebreide) beheervoorschriften.
Met ingang van aanvraagjaar 2016 is door het Ministerie van EZ in samenwerking met de
provincies een geheel nieuw stelsel voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer ingevoerd.
Dit stelsel gaat uit van professionele samenwerkingsverbanden (beheer door collectieven).8 Hiermee wordt beoogd om ecologisch effectiever en economisch efficiënter beheer
te voeren, onder andere door gericht kennis uit te wisselen om zo een betere naleving
van de beheervoorschriften te bereiken. De controles ter plaatse van de aanvragen 2016
– de eerste aanvragen onder het nieuwe stelsel – zijn op dit moment nagenoeg afgerond
en worden door RVO beoordeeld en verwerkt in de betaalbeschikkingen voor de collectieven. Op geaggregeerd niveau komen resultaten van deze controles (verlagingen van de
aangevraagde subsidie van ter plaatse gecontroleerde aanvragen) in juli 2017 beschikbaar
in de vorm van controlestatistieken voor de Europese Commissie. Over deze resultaten
wordt verantwoording afgelegd in de Nationale verklaring 2018.
Wij bevelen de staatssecretaris van EZ aan de resultaten van het eerste jaar van uitvoering van
het nieuwe stelsel voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer te beoordelen en indien nodig
aanvullende maatregelen te treffen om de naleving van beheervoorschriften te bevorderen.

3.3 Verbeterpunten Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling
In de Nationale verklaring 2017 is geen uitspraak opgenomen over het functioneren van de
beheers- en controlesystemen van het EFRO. De auditautoriteit heeft hier geen onderzoek
naar verricht, omdat er nog geen uitgaven zijn gedeclareerd bij de Europese Commissie.
Wij formuleren daarom geen conclusie over het functioneren van de beheers- en controlesystemen.
Wel constateren wij nog een verbeterpunt bij het zogenaamde ‘Verbetertraject EFRO’,
het in 2015 gestarte traject om knelpunten in de samenwerking tussen de bij het EFRO
betrokken actoren te verbeteren. Hoewel veel knelpunten zijn opgepakt en veel maat­
regelen zijn genomen, zijn nog niet alle problemen opgelost.

24

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Wij lichten deze conclusies hierna toe. In de toelichting per fonds op onze website is meer
informatie over het EFRO opgenomen. Dit jaar hebben wij naast het genoemde verbeterpunt geen overige aandachtspunten voor het EFRO benoemd.
3.3.1 Voortgang verbetertraject EFRO
In ons vorige rapport meldden we dat er al enkele jaren problemen in de samenwerking
waren tussen de betrokken instanties in het EFRO-veld. Deze problemen hadden vaak te
maken met verschillende interpretaties van regelgeving. Ook bestond er geregeld onenigheid over de diepgang waarmee de auditautoriteit controleert. In 2015 is een verbeter­
traject in gang gezet. Wij rapporteerden vorig jaar dat een betere samenwerking nood­
zakelijk is om de programmaperiode 2007-2013 goed af te sluiten en de
programmaperiode 2014-2020 goed te starten.
In 2016-2017 is verdere voortgang geboekt met het Verbetertraject EFRO. Het Ministerie
van EZ heeft in 2016 werkgroepen ingesteld om de aanbevelingen van een externe commissie uit te voeren. Dat heeft geleid tot voorstellen voor verbetering van de uitvoering
en controle, en voor limitering van geldende regelgeving die tot interpretatieverschillen
kan leiden. Er zijn diverse maatregelen genomen, waaronder een door het Ministerie van
EZ opgestelde circulaire met daarin een niet-limitatieve opsomming van regelgeving,
afspraken over een nieuwe geschillenregeling, en start van een experiment waarbij de
auditautoriteit meer gebruik gaat maken van controlewerkzaamheden van de managementautoriteiten (‘reperformance plus’).
Het verbetertraject heeft veel inspanning en afstemming gekost. Er is echter nog steeds
geen overeenstemming over de interpretatie en diepgang van controle van enkele regels,
vooral over de eisen aan prestatieverklaringen en over de wijze van controle van loonkosten op basis van de integrale kostensystematiek (IKS). Dergelijke verschillen van mening
kunnen de afspraken over de noodzakelijke verbetering van de onderlinge samenwerking
tussen de autoriteiten in de weg blijven staan. Het bemoeilijkt ook tijdige declaratie van
gemaakte kosten waar de Europese Commissie op aandringt. Sommige management­
autoriteiten hebben aangekondigd om deze reden het indienen van declaraties bij de
Europese Commissie uit te stellen tot het najaar van 2017, dan wel uitstel te overwegen.
Om het Verbetertraject EFRO op succesvolle wijze af te sluiten is het van groot belang dat
de betrokken autoriteiten de nog resterende interpretatieverschillen over de regelgeving
zo snel mogelijk oplossen, zodat het tijdig declareren van kosten bij de Europese Commissie niet in het gedrang komt. De autoriteiten hebben ook het voornemen dit met spoed

25

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

op te pakken. Vorig jaar hebben wij hier een uitgebreide aanbeveling over opgenomen.
De aanbeveling is overgenomen en in het verbetertraject is voortgang geboekt. De laatste
interpretatiegeschillen hebben de aandacht van de betrokken instanties. Om deze reden
formuleren wij geen nieuwe aanbeveling.

3.4 Verbeterpunten Europees Sociaal Fonds en Fonds voor Europese hulp
aan de meest behoeftigen
Wij concluderen op basis van ons onderzoek dat de onderzochte beheers- en controle­
systemen van het ESF en het EFMB in de onderzochte periode voldoende functioneerden.
Deze conclusie betreft alleen de systemen van de managementautoriteit (overigens
exclusief het onderdeel managementverificaties, dat nog niet door de auditautoriteit
beoordeeld is omdat er nog geen uitgaven zijn gedeclareerd bij de Europese Commissie).
In de Nationale verklaring 2017 is geen uitspraak opgenomen over het functioneren van
de beheers- en controlesystemen van de certificeringsautoriteit over het ESF en EFMB.
De auditautoriteit heeft hier geen onderzoek naar verricht, omdat er nog geen uitgaven
zijn gedeclareerd bij de Europese Commissie.
In de toelichting per fonds op onze website is meer informatie over het ESF en het EMFB
opgenomen. Daar noemen wij nog een aantal aandachtspunten voor het beheers- en
controlesysteem van het ESF en het EMFB.

3.5 Verbeterpunten Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij
Wij concluderen op basis van ons onderzoek dat de onderzochte beheers- en controle­
systemen van het EFMZV in de onderzochte periode voldoende functioneerden.
Deze conclusie betreft alleen de systemen van de managementautoriteit (overigens
exclusief het onderdeel managementverificaties, dat nog niet door de auditautoriteit
beoordeeld is omdat er nog geen uitgaven zijn gedeclareerd bij de Europese Commissie).
In de Nationale verklaring 2017 is geen uitspraak opgenomen over het functioneren van
de beheers- en controlesystemen van de certificeringsautoriteit over het EFMZV.
De auditautoriteit heeft hier geen onderzoek naar verricht, omdat er nog geen uitgaven
zijn gedeclareerd bij de Europese Commissie.
Wel constateren wij nog verbeterpunten bij veel onderdelen van het beheers- en
controlesysteem. De managementautoriteit heeft de verbeterpunten in een risicoanalyse
instrument vastgelegd en is voornemens de tekortkomingen spoedig op te lossen.

26

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

7 Reactie

Wij lichten deze conclusies hierna toe. Op onze website (www.rekenkamer.nl) staat in
een toelichting meer informatie over het EFMZV. Dit jaar hebben wij naast de genoemde
verbeterpunten geen overige aandachtspunten voor het EFMZV benoemd.
3.5.1 Functioneren beheers- en controlesysteem managementautoriteit EFMZV
In de vorige programmaperiode 2007-2013 waren er bij de voorloper van het EFMZV,
het Europees Visserij Fonds (EVF), langdurige tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de managementautoriteit (en de bemiddelende instantie). Voor de nieuwe
programmaperiode heeft de managementautoriteit een nieuw beheers- en controle­systeem
ingericht. Kern hiervan is een digitaal informatiesysteem (’Uitvoeringsplatform’). De
managementautoriteit heeft bij de inrichting van dit nieuwe EFMZV-systeem lering getrokken uit de tekortkomingen in het voormalige EVF-systeem. De auditautoriteit heeft de
eerste audit van het nieuwe beheers- en controlesysteem uitgevoerd en oordeelt dat dit
functioneert, maar dat nog verbeteringen nodig zijn. Dit oordeel wordt gegeven over zes
van de onderzochte zeven vereisten aan het systeem (‘key requirements’).
Van de door de auditautoriteit gerapporteerde verbeterpunten noemen wij:
•
•
•
•
•

Het nog ontbreken van een samenhangende en complete set procesbeschrijvingen/
werkinstructies/kaders voor enkele (openstellingen van) subsidieregelingen.
Het optimaliseren van continue monitoring en vastlegging van risico’s en beheers­
maatregelen.
Het aanbrengen van enkele verbeteringen in het proces van selectie van projecten
die subsidie ontvangen.
Het verbeteren van het controlespoor in het digitale informatiesysteem.
Het oplossen van belangrijke tekortkomingen in het geautomatiseerde informatie­
systeem (o.a. informatiebeveiliging).

In het onderstaande kader worden de twee belangrijkste verbeterpunten nader toegelicht.
Verbeterpunten systeem managementautoriteit EFMZV
Het is voor zowel de managementautoriteit als de begunstigden van belang dat er duidelijkheid is
over de spelregels van de subsidieregeling en dat de regels en werkprocessen samenhangen.
De auditautoriteit wijst hier op enkele verbeterpunten. Voor nog niet alle openstellingen
van subsidieregelingen heeft de managementautoriteit actuele procesbeschrijvingen en werk­
instructies voorhanden. Er is ook meer samenhang nodig tussen de procesbeschrijvingen, werk­
instructies en kaders. De managementautoriteit hanteert intern kaders met interpretaties, waarbij
het risico bestaat dat die niet of onvoldoende bekend zijn bij begunstigden of aanvragers. Dit kan
mogelijk leiden tot interpretatieverschillen en afkeuren van kosten waarbij discussie over de
subsidiabiliteit bestaat.

27

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

Het geautomatiseerde informatiesysteem van de managementautoriteit vormt de kern van het
beheers- en controlesysteem. Voor alle betrokkenen is het van groot belang dat de betrouwbaarheid, beschikbaarheid en vertrouwelijkheid van de informatie in dit systeem zo goed mogelijk
gewaarborgd is. De auditautoriteit heeft hier onderzoek naar verricht en diverse bevindingen en
aanbevelingen geformuleerd. Enkele aanbevelingen moeten op korte termijn worden opgepakt,
gezien de risico’s die worden gelopen. De auditautoriteit wijst er op dat dit noodzakelijk is om
te blijven voldoen aan de vereisten aan het informatiesysteem in de situatie dat alle beheer­
processen operationeel zijn (wat in het controlejaar nog niet het geval was). De auditautoriteit
constateert onder andere als verbeterpunten:
• Onduidelijke vastlegging in het informatiesysteem van gegevens die door de Europese
Commissie vereist worden.
• Nog ontbreken van programmatuur om op betrouwbare wijze gegevens te aggregeren.
• Tekortkomingen in het management van informatiebeveiliging, met name het ontbreken van
structurele monitoring, meting en evaluatie van informatiebeveiliging.
• Diverse tekortkomingen in beheersmaatregelen op het gebied van informatiebeveiliging.
Dit betreft zowel algemene als applicatie-specifieke maatregelen (zoals ontoereikende
back-up- en recoverymaatregelen).
• Nog ontbreken van een ‘Privacy Impact Assessment’ om vast te stellen in hoeverre de privacy
van begunstigden wordt geraakt door het vastleggen van gegevens.
De managementautoriteit heeft diverse verbeterplannen opgesteld om tegemoet te komen aan
de aanbevelingen.

De managementautoriteit hanteert nu een risicoanalyse-instrument om alle verbeter­
punten vast te leggen en toont een actieve houding om de tekortkomingen spoedig op
te lossen. Wij benadrukken het belang van het spoedig oplossen van (prioritaire) verbeterpunten, voordat alle beheersprocessen van het fonds volledig operationeel worden.
Wij bevelen de staatssecretaris van EZ aan er op toe te zien dat:
• de managementautoriteit de geconstateerde verbeterpunten in het geautomatiseerde
informatiesysteem (o.a. informatiebeveiliging) in 2017 doorvoert, alvorens alle beheer­
processen operationeel worden;
• een samenhangende en complete set procesbeschrijvingen/werkinstructies/kaders voor
alle openstellingen van subsidieregelingen beschikbaar komt.

28

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

3.6 Verbeterpunten migratie- en veiligheidsfondsen (programmaperiode
2014-2020)
Wij concluderen op basis van ons onderzoek dat de onderzochte beheers- en controle­
systemen van het AMIF en ISF in de onderzochte periode voldoende functioneerden.
Op onze website (www.rekenkamer.nl) staat in een toelichting meer informatie over
het AMIF en ISF. Wij noemen daar nog een enkel aandachtspunt voor het beheers- en
controlesysteem van AMIF en ISF.

3.7 Verbeterpunten migratiefondsen (programmaperiode 2007-2013)
Wij concluderen op basis van ons onderzoek dat de onderzochte beheers- en controle­
systemen van de migratiefondsen EVLF, ETF en EBF in de onderzochte periode voldoende
functioneerden. Uitzondering was het EIF, waar sprake was van een onvoldoende functionerend systeem. Dit resulteerde in een percentage onrechtmatigheden boven de norm
van 2%, namelijk 2,28%.
Wij lichten deze conclusie hierna toe. Op onze website (www.rekenkamer.nl) staat in
een toelichting meer informatie over de migratiefondsen. Dit jaar hebben wij naast het
genoemde verbeterpunt geen overige aandachtspunten voor de migratiefondsen
benoemd.
3.7.1 Functioneren beheers- en controlesysteem EIF
De auditautoriteit heeft geconcludeerd dat het beheers- en controlesysteem van de
managementautoriteit EIF dit controlejaar in essentie niet functioneert. Reden van dit
afkeurend oordeel was dat het fonds een te groot percentage onrechtmatige betalingen
kent (2,28%, zie ook hoofdstuk 4).
De reden hiervoor is met name gelegen in een fout bij één project. De deelnemers­
administratie voldeed in dit project niet helemaal aan de daaraan te stellen eisen. De fout
is ontstaan doordat Agentschap SZW (gedelegeerde instantie) in haar controle een te
ruime definitie van de doelgroep heeft gehanteerd. De strikte definitie van de doelgroep
was expliciet in de toekenningsbeschikking opgenomen en is als zodanig gebruikt bij de
controle door de auditautoriteit. Daarin is geconstateerd dat deelnemers buiten de doelgroep in het project zijn opgenomen. Het interne beheers- en controlesysteem heeft
om deze reden niet adequaat gefunctioneerd. De geschatte foutfractie van 2,28% kwam
daarmee boven de door Europese Commissie gestelde grens van 2%. De door de audit­

29

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

autoriteit gemaakte schatting van de financiële omvang van de fout voor alle EIFprojecten is ¤ 111.881 (waarvan ¤ 57.898 betrekking heeft op het EU-deel).
De verantwoordelijke autoriteit heeft alle door de auditautoriteit geconstateerde
bevindingen gecorrigeerd voordat de declaratie is ingediend bij de Europese Commissie.
Het jaarverslag over de jaartranche 2013 is inmiddels door de Europese Commissie
aanvaard.
De programmaperiode 2007-2013 voor de migratiefondsen is intussen afgesloten. De
verantwoordelijke autoriteit heeft de aanbevelingen van de auditautoriteit meegenomen
in de operationele controles die zij voor het subsidieprogramma 2014-2020 van het
Fonds voor Asiel, Migratie en Integratie (AMIF) uitvoert. De verantwoordelijke autoriteit
besteedt nu meer aandacht aan de definitie van de doelgroep.

30

7 Reactie

1 Conclusies

Inhoud

4

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Oordeel getrouwheid rekeningen en rechtmatigheid
financiële transacties
Naar ons oordeel geeft de Nationale verklaring 2017 een deugdelijke kwalificatie van de getrouwheid van de bij de Europese Commissie ingediende rekeningen en de rechtmatigheid
van de financiële transacties tot op het niveau van eindbegunstigden, betreffende de Europese
fondsen.

Financiële transacties zijn de uitgaven aan begunstigden (gesaldeerd met ontvangsten:
correcties op uitgaven) en vorderingen op begunstigden. De Europese Commissie wil
vaststellen of de Europese subsidies wel volgens haar regels of voorwaarden aan de
begunstigden zijn verstrekt. Om dat te kunnen vaststellen moeten lidstaten een goed
werkend beheers- en controlesysteem opzetten. De lidstaten dienen alles te doen om
ten onrechte uitbetaalde subsidies te voorkomen of terug te vorderen.
Als het aandeel onrechtmatige betalingen meer dan 2% is, vindt de Europese Commissie
dat niet meer acceptabel. De Commissie legt dan mogelijk sancties op, zoals betaalonderbrekingen. Wij rapporteren daarom – evenals de Nationale verklaring – foutenpercentages
die hoger dan 2% zijn (zie ook bijlage 4, Methodologische verantwoording).
In tabel 4.1 staat een samenvatting van de oordelen over het gerapporteerde percentage
rechtmatigheidsfouten in de uitgaven. Bij de fondsen EFRO, ESF, EFMB en EFMZV is nog
geen sprake van gedeclareerde uitgaven; hier zijn dus nog geen percentages onrechtmatigheden.
Tabel 4.1 Samenvatting oordelen percentages rechtmatigheidsfouten in de uitgaven
Uitgaven
Landbouwfondsen
EFRO
ESF
EFMB
EFMZV
AMIF
ISF
EVLF
ETF
EBF
EIF

Onrechtmatigheid*
Minder dan 2%
N.v.t.
N.v.t.
N.v.t.
N.v.t.
Minder dan 2%
Minder dan 2%
Minder dan 2%
Minder dan 2%
Minder dan 2%
2,28%

* Tolerantiegrens ligt op 2%.

31

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Bij de fondsen EFRO, ESF, EFMB en EFMZV is nog geen sprake van vorderingen, omdat
hier nog geen uitgaven zijn gedeclareerd. Bij de migratie- en veiligheidsfondsen is nog geen
sprake van vorderingen; hier zijn wel al uitgaven gedeclareerd. De vorderingen bij de
landbouwfondsen bevatten geen onjuistheden.
Laatste uitgaven programmaperiode 2007-2013
Het kabinet verantwoordt zich in de Nationale verklaring 2017 over de fondsen uit de
programmaperiode 2014-2020 en over vier migratiefondsen uit de programmaperiode
2007-2013. De laatste uitgaven van de fondsen ELFPO, EFRO, ESF en EVF voor de
programmaperiode 2007-2013 zijn in overleg met ons niet in de Nationale verklaring 2017
maar in een bijlage bij de Nationale verklaring 2017 verantwoord. In bijlage 1 (Afsluiting
programmaperiode 2007-2013) lichten wij dit nader toe.

32

7 Reactie

1 Conclusies

Inhoud

5

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Oordeel totstandkoming
Naar ons oordeel is de Nationale verklaring 2017, zoals die door de minister van Financiën
namens het kabinet is afgegeven, over het geheel genomen deugdelijk tot stand gekomen.

Wij hebben over dit oordeel geen aanvullende opmerkingen.

33

7 Reactie

1 Conclusies

Inhoud

6

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

Uitkomsten review ADR
De ADR vervult voor alle fondsen de functie van auditautoriteit (EFRO, ESF, EFMB, EFMZV
en migratiefondsen) of van certificerende instantie (landbouwfondsen). Dit controlejaar
voerde de ADR voor vier fondsen (EFRO, ESF, EFMB, EFMZV) minder controles uit, omdat
er nog geen uitgaven bij de Europese Commissie gedeclareerd zijn. Wij voeren reviews
uit om vast te stellen of wij de bevindingen van de ADR, in haar hoedanigheid als audit­
autoriteit en certificerende instantie, kunnen gebruiken voor onze eigen oordeelsvorming.
Uit deze reviews blijkt dat we de bevindingen hiervoor kunnen gebruiken.

34

7 Reactie

1 Conclusies

Inhoud

7

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Reactie kabinet en nawoord Algemene Rekenkamer
Op 26 april 2017 ontvingen wij namens het kabinet van de minister van Financiën de
reactie op ons rapport. De minister dankt ons voor onze inzet om tot dit rapport te komen.
Het kabinet is verheugd dat ons oordeel evenals de afgelopen jaren positief is. In de brief
gaat de minister in op de verbeter- en aandachtspunten en geeft hij aan hoe het kabinet
deze op zal pakken. In § 7.1 hebben wij de reactie op de aanbevelingen integraal opgenomen. De brief van de minister staat op onze website, www.rekenkamer.nl. In § 7.2 sluiten
wij dit hoofdstuk af met ons nawoord.

7.1 Reactie kabinet op aanbevelingen Algemene Rekenkamer
Het kabinet reageert als volgt:
“Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO)
Aanbeveling: Beoordeel de resultaten van het eerste jaar van uitvoering van het nieuwe stelsel
voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer en tref indien nodig aanvullende maatregelen om
de naleving van beheervoorschriften te bevorderen.
Het kabinet neemt de aanbeveling over. 2016 is het eerste uitvoeringsjaar van het nieuwe
stelsel agrarisch natuur- en landschapsbeheer. De oorzaken van de geconstateerde afwijkingen zullen worden geanalyseerd, en de resultaten worden beoordeeld. De eventuele
verbeterpunten zullen vervolgens met betrokkenen (collectieven) worden doorgesproken
en waar nodig worden doorgevoerd. De uitvoering van het nieuwe stelstel is onderdeel van
de permanente evaluatie.
Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV)
Aanbeveling: Wij bevelen de staatssecretaris van EZ aan om er op toe te zien dat:
• de managementautoriteit de geconstateerde verbeterpunten in het geautomatiseerde
informatiesysteem (o.a. informatiebeveiliging) in 2017 doorvoert, alvorens alle beheer­
processen operationeel worden;
• een samenhangende en complete set procesbeschrijvingen/werkinstructies /kaders voor
alle openstellingen van subsidieregelingen beschikbaar komt.
Het kabinet neemt de aanbeveling over en zal er zorg voor dragen dat uitvoering wordt
gegeven aan de door u gegeven aanbevelingen inzake het Europees Fonds voor Maritieme
Zaken en Visserij (EFMZV). Op dit moment wordt gewerkt aan de verbeterpunten.

35

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

Zo is er inmiddels een verbeterplan inzake het management van de informatiebeveiliging
opgesteld. Maatregelen betreffen onder meer verbetering van werkprocessen, verbetering
documentatie ten behoeve van het beheer van de applicaties en opvolging van afspraken
inzake te verlenen diensten inzake het geautomatiseerde informatiesysteem. Ook wordt
gewerkt aan ontwikkeling en actualisatie van autorisatiematrices en -profielen van applicaties en het bijbehorende proces om deze in de toekomst ook actueel te houden en
reguliere controles hierop uit te voeren.
De uitvoering van de betrokken maatregelen is gestart en de voortgang wordt gemonitord.
Ten aanzien van de benodigde procesbeschrijvingen, kaders en werkinstructies wordt er
zorg voor gedragen dat voorafgaand aan de beoordeling van ingediende subsidieaanvragen
en betalingsverzoeken de daarvoor benodigde kaders en werkinstructies definitief zijn.
De Auditdienst Rijk zal in het kader van haar reguliere audits vaststellen of de maatregelen
doeltreffend zijn.
Voor het Europees Landbouw Garantie Fonds (ELGF), het Europees Fonds voor Regionale
Ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees Fonds voor Meest
Behoeftigen (EFMB), de migratiefondsen (2007 – 2013) en de migratie- en veiligheidsfondsen (2014 – 2020) doet de Algemene Rekenkamer geen aanbevelingen.
Informatie over de EU-afdrachten
Het kabinet is blij dat de Algemene Rekenkamer constateert dat de toelichting op de
EU-afdrachten in het Financieel Jaarverslag van het Rijk bijdraagt aan de samenhang in
de informatie over dit onderwerp. In nauw overleg met de Algemene Rekenkamer en
het ministerie van Financiën is er gezamenlijk geconcludeerd deze toelichtende paragraaf
op te nemen. In de paragraaf wordt inzicht gegeven in de middelen in gedeeld beheer
en de EU-afdrachten. Op deze manier is het mogelijk beleidsinhoudelijke beschrijving
te geven van de systematiek en omvang van de afdrachten. De Nationale Verklaring
is gestoeld op (technische) accountantsoordelen en heeft deze mogelijkheid niet. De
informatie in de Nationale Verklaring vindt zijn grondslag in artikel 59 van het Financieel
Reglement die gaat alleen over de middelen in gedeeld beheer.”

7.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij stellen met instemming vast dat het kabinet de aanbevelingen bij ons oordeel bij de
Nationale verklaring 2017 overneemt en zal doorvoeren. Verder zullen wij, in overleg met
de minister van Financiën, blijven nagaan hoe de verantwoording over de EU-afdrachten
het beste aan kan sluiten bij de verantwoordelijkheden die lidstaten hiervoor hebben.

36

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Bijlage 1
Afsluiting programmaperiode 2007-2013
De afsluiting van de programmaperiode 2007-2013 van de fondsen ELFPO, EFRO, ESF
en EVF is niet in de Nationale verklaring 2017 opgenomen. Over de laatste verantwoordingsperiode van deze fondsen in deze programmaperiode is niet in een eerdere Nationale
verklaring verantwoording afgelegd. Dit betreft de boekjaren 2015 en 2016 voor EFRO,
ESF en EVF en de periode 16 oktober 2015 tot en met 31 december 2015 voor ELFPO.
De auditautoriteit dan wel certificerende instantie heeft wel bevindingen, maar heeft geen
afzonderlijke rechtmatigheidsoordelen afgegeven. De reden daarvoor is dat het kabinet bij
het opstellen van de Nationale verklaring omwille van de doelmatigheid alleen gebruik wil
maken van reeds aanwezige informatie en rapportages. De Europese Commissie vraagt van
de lidstaat namelijk wel een rechtmatigheidsoordeel over de gehele periode 2007-2013
(EFRO, ESF en EVF) respectievelijk de periode 16 oktober 2014 tot en met 31 december
2015 (ELFPO), maar niet afzonderlijk over de uitgaven van de laatste periode. Daarom
heeft het kabinet geen afzonderlijk rechtmatigheidsoordeel bij de laatste uitgaven aan de
auditautoriteit (voor EFRO, ESF en EVF) en certificerende instantie (voor ELFPO) gevraagd.
Het kabinet doet over deze uitgaven dus geen stellige uitspraken over de rechtmatigheid
van de transacties en over het functioneren van de betreffende beheers- en controlesystemen.
Om deze reden neemt het kabinet, in overleg met de Algemene Rekenkamer, de verantwoording over deze uitgaven niet op in de Nationale verklaring zelf, maar in een afzonderlijke bijlage bij de Nationale verklaring 2017. Namens het kabinet rapporteert de minister
van Financiën in deze bijlage over de bevindingen van de auditautoriteit/certificerende
instantie bij deze uitgaven van de programmaperiode 2007-2013. De Algemene Reken­
kamer heeft vervolgens een review uitgevoerd op het onderzoek van de auditautoriteit
respectievelijk de certificerende instantie naar deze uitgaven van de programmaperiode
2007-2013. Wij hebben daarbij vastgesteld dat wij de bevindingen van de auditautoriteit/
certificerende instantie kunnen onderschrijven.
In onderstaande tabel vatten wij de belangrijkste uitkomsten samen.

37

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

EFRO
(01-01-2015 t/m
31-12-2016)

ESF
(01-01-2015 t/m
31-12-2016)

EVF
(01-01-2015 t/m
31-12-2016)

Verantwoorde totale
subsidiabele kosten
(TSK) en fondsdeel
(EFRO, ESF en EVF)9
en netto-uitgaven
(ELFPO)10

Noord: ¤ 65,7 miljoen
TSK, waarvan ¤ 28,4
miljoen EFRO
Oost: ¤ 132,8 miljoen
TSK, waarvan ¤ 39,6
miljoen EFRO
Zuid: ¤ 81,3 miljoen TSK,
waarvan ¤ 22,6 miljoen
EFRO
West: ¤ 291,6 miljoen
TSK, waarvan ¤ 76,0
miljoen EFRO

¤ 374,0 miljoen TSK, ¤ 28,1 miljoen TSK,
waarvan ¤ 157,8
waarvan ¤ 10,6
miljoen ESF
miljoen EVF

¤ 21,3 miljoen
netto-uitgaven

Geprojecteerd
foutenpercentage
(EFRO, ESF en EVF)11
en geconstateerde
fouten uitgedrukt in
percentage steekproefwaarde
(ELFPO)12

Noord: 0,80%
Oost: 0,00%
Zuid: 1,45%
West: 4,21%

0,37%

18,87%

3,01%

Score beheers- en
controlesysteem13*

Noord: 2 (MA 1 en CA 2) 2 (MA 2 en CA 2)
Oost: 2 (MA 2 en CA 2)
Zuid: 2 (MA 2 en CA 2)
West: 2 (MA 2 en CA 3)

3 (MA 3 en CA 3)

2

3 Systemen

7 Reactie

Samenvatting ADR-bevindingen:
ELFPO
(16-10-2015 t/m
31-12-2015)

* Legenda: Score 1: systeem functioneert goed, geringe verbeteringen nodig. Score 2: systeem functioneert voldoende,
enkele verbeteringen nodig. Score 3: systeem functioneert gedeeltelijk, substantiële verbeteringen nodig. Score 4:
systeem functioneert in essentie niet.

De bevindingen over het EVF resulteren in een onvoldoende score voor het functioneren
van de beheers- en controlesystemen van zowel de managementautoriteit/bemiddelende
instantie (MA/BI) als de certificeringsautoriteit: de systemen functioneren gedeeltelijk,
substantiële verbeteringen zijn nodig. De auditautoriteit constateert bij de MA/BI
substantiële tekortkomingen in twee van de zeven vereisten aan het systeem (‘key
requirements’): uitvoering van managementverificaties en vastlegging van controlespoor.
Bij de certificerende autoriteit constateert de auditautoriteit substantiële tekortkomingen
in twee van de vier vereisten: uitvoering van certificeringswerkzaamheden en registratie
van vorderingen. Het foutpercentage van 18,87% is ruim boven de toegestane 2%.
38

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

7 Reactie

Wel is het bij de afsluiting doorslaggevende cumulatieve foutpercentage over de gehele
programmaperiode na extra correcties teruggebracht tot onder de 2% (namelijk 1,90%).
Bij EFRO West is het foutpercentage van de laatste verantwoordingsperiode (4,21%) boven
de toegestane 2% uitgekomen. Ook hier is het cumulatieve foutpercentage over de gehele
programmaperiode na extra correcties teruggebracht tot onder de 2% (namelijk 0,0%).
Het foutpercentage van 3,01% voor het ELFPO is boven de toegestane 2%. Het foutpercentage voor de gehele afsluitende periode (16 oktober 2014 tot en met 31 december 2015)
blijft echter onder de 2%. Ook dit laatste percentage betreft de geconstateerde fouten
uitgedrukt in een percentage van de steekproefwaarde.
Hieronder geven wij per fonds een kort overzicht de verantwoorde uitgaven in de
afsluiting 2007-2013 en de budgetuitputting over de periode 2007-2013.
Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO)
Netto-uitgaven in de periode 16-10-2015 t/m
¤ 21,3 miljoen
31-12-2015 verantwoord in de afsluiting 2007-2013
(= bijlage bij de Nationale verklaring 2017)
Totaal ELFPO-budget 2007-2013
¤ 593,2 miljoen
Uitputting cumulatief (budget 2007-2013)
¤ 591,8 miljoen
Percentage uitputting 2007-2013
99,8%

Bij het ELFPO is vrijwel het volledige door de Europese Commissie aan Nederland beschikbaar gestelde fondsbedrag besteed.
Europees Fonds Regionale Ontwikkeling (EFRO)
Totale subsidiabele kosten en fondsdeel in de
¤ 571,3 miljoen, waarvan ¤ 166,6 miljoen EFRO14
periode 01-01-2015 t/m 31-12-2016 verantwoord
in de afsluiting 2007-2013 (= bijlage bij de Nationale
verklaring 2017)
Totaal EFRO-budget 2007-2013
¤ 830,0 miljoen15
Uitputting cumulatief (budget 2007-2013)
¤ 830,0 miljoen
Percentage uitputting 2007-2013 (fonds)
100%

Bij het EFRO is het volledige door de Europese Commissie aan Nederland beschikbaar
gestelde fondsbedrag besteed. Er was sprake van ‘overcommittering’16, zodat een buffer
ontstond om onder andere correcties vanwege onrechtmatigheden op te kunnen
vangen. Deze werkwijze is toegestaan binnen de Europese regels. De uiteindelijke overcommittering wordt nationaal gefinancierd (rijksmiddelen, decentrale middelen en/of
private middelen).
39

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

7 Reactie

Europees Sociaal Fonds (ESF)
Totale subsidiabele kosten en fondsdeel in de
¤ 374,0 miljoen17, waarvan ¤ 157,8 miljoen ESF
periode 01-01-2015 t/m 31-12-2016 verantwoord
in de afsluiting 2007-2013 (= bijlage bij de Nationale
verklaring 2017)
Totaal ESF-budget 2007-2013

¤ 830,0 miljoen

Uitputting cumulatief (budget 2007-2013)

¤ 830,0 miljoen

Percentage uitputting 2007-2013 (fonds)

100%

Bij het ESF is het volledige door de Europese Commissie aan Nederland beschikbaar
gestelde fondsbedrag besteed. Tevens is een deel van de verwachte ‘overcommittering’
overgeheveld naar de programmaperiode 2014-2020. In geval van overcommittering zal
het restant nationaal gefinancierd worden.
Europees Visserijfonds (EVF)
Totale subsidiabele kosten en fondsdeel in de
¤ 28,1 miljoen18, waarvan ¤ 10,6 miljoen EVF
periode 01-01-2015 t/m 31-12-2016 verantwoord
in de afsluiting 2007-2013 (= bijlage bij de Nationale
verklaring 2017)
Totaal EVF-budget 2007-2013

¤ 48,6 miljoen19

Uitputting cumulatief (budget 2007-2013)

¤ 34,4 miljoen

Percentage uitputting 2007-2013 (fonds)

70,8%

Bij het EVF is vanwege enerzijds tekortkomingen in het beheer en hoge percentages
onrechtmatigheden en anderzijds lagere vaststellingen en ingetrokken projecten, uiteindelijk 70,8 % van het oorspronkelijk door de Europese Commissie aan Nederland beschikbaar
gestelde fondsbedrag besteed (‘ondercommittering’). Een aanzienlijk deel van het fondsbedrag kon daardoor niet worden besteed aan visserijprojecten.

40

1 Conclusies

Inhoud

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

7 Reactie

Bijlage 2
Overzicht van conclusies, aanbevelingen en aandachtspunten
Overzicht conclusies, aanbevelingen, reacties bewindslieden en nawoord
1

2

3

Landbouwfondsen (ELGF en ELFPO)
Verbeterpunt:

Het beheers- en controlesysteem voor de weersverzekering
(ELFPO) vertoont twee strijdigheden met de Europese regels.

Aanbeveling:

Geen (Ministerie van EZ zal de controles voor de weersverzekering
heroverwegen in samenspraak met de Europese Commissie).

Verbeterpunt:

Het percentage onrechtmatigheden bij agrarisch natuur- en
landschapsbeheer (ELFPO) is net als vorig jaar te hoog.

Aanbeveling:

Beoordeel de resultaten van het eerste jaar van uitvoering van het nieuwe
stelsel voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer en tref indien nodig
aanvullende maatregelen om de naleving van beheervoorschriften te
bevorderen.

Reactie kabinet:

Het kabinet neemt de aanbeveling over. De oorzaken van de geconstateerde afwijkingen zullen worden geanalyseerd, en de resultaten worden
beoordeeld. De uitvoering van het nieuwe stelstel is onderdeel van de
permanente evaluatie.

EFRO
Verbeterpunt:

Voortgang Verbetertraject EFRO: resterende interpretatie­
verschillen over regelgeving zo snel mogelijk oplossen, zodat tijdig
declareren van kosten bij de Europese Commissie niet in het
gedrang komt.

Aanbeveling:

Geen (is onderdeel van aanbeveling uit vorig rapport Algemene
Rekenkamer en er wordt aan het verbeterpunt gewerkt).

ESF en EFMB
Verbeterpunt:

Geen.

Aanbeveling:

Geen.

41

1 Conclusies

Inhoud

4

5

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

7 Reactie

EFMZV
Verbeterpunt:

Diverse verbeterpunten bij onderdelen van het beheers- en
controlesysteem, met name in het geautomatiseerde informatiesysteem en in de procesbeschrijvingen/-werkinstructies/kaders
voor subsidieregelingen.

Aanbeveling:

Zie er op toe dat:
• de managementautoriteit de geconstateerde verbeterpunten in het
geautomatiseerde informatiesysteem (o.a. informatiebeveiliging) in
2017 doorvoert, alvorens alle beheerprocessen operationeel worden;
• een samenhangende en complete set procesbeschrijvingen/werkinstructies/kaders voor alle openstellingen van subsidieregelingen
beschikbaar komt.

Reactie kabinet:

Het kabinet neemt de aanbeveling over en zal zorg voor de uitvoering
ervan dragen. De uitvoering van de betrokken maatregelen is gestart en de
voortgang wordt gemonitord. De Auditdienst Rijk zal in het kader van haar
reguliere audits vaststellen of de maatregelen doeltreffend zijn.

Migratie- en veiligheidsfondsen
Verbeterpunt:

Geen.

Aanbeveling:

Geen.

Voor de migratiefondsen uit de oude periode zijn geen verbeterpunten en aanbevelingen
geformuleerd; de periode is afgesloten.
Overzicht van aandachtspunten
Hieronder geven wij de aandachtspunten weer die op onze website (www.rekenkamer.nl)
nader worden toegelicht.
1 Landbouwfondsen (ELGF en ELFPO)
Aandachtspunten:
Voorwaarden bij steun aan veehouderijsectoren (ELGF).
Instellen van vorderingen op subsidieontvangers (ELFPO).
2 EFRO
Aandachtspunten:

Geen aandachtspunten.

42

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

7 Reactie

3 ESF en EFMB
Aandachtspunten:

Verbeterpunten systeem managementautoriteit:
ESF: functiescheiding en toezicht; selectie projecten.
ESF en EFMB: controlespoor; (geautomatiseerde) informatiesystemen;
maatregelen tegen fraude; opstellen beheersverklaring en jaarlijkse
samenvatting.

4 EFMZV
Aandachtspunten:

Geen aandachtspunten.

5 Migratie- en veiligheidsfondsen (AMIF en ISF)
Aandachtspunten:
Verbeterpunten systeem verantwoordelijke autoriteit: controlespoor.

Voor de migratiefondsen uit de oude periode zijn geen aandachtspunten geformuleerd;
de periode is afgesloten.

43

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

7 Reactie

Bijlage 3
Opgevolgde conclusies en aanbevelingen Rapport bij de
Nationale verklaring 2016
Hieronder geven wij een overzicht van de conclusies en aanbevelingen uit het Rapport bij
de Nationale verklaring 2016 die inmiddels zijn opgevolgd en/of niet meer relevant zijn.
1 Landbouwfondsen (ELGF en ELFPO)
Conclusie:
De administratieve controles bij ELFPO behoeven versterking.
Aanbeveling:

Laat RVO de resultaten van het verbeterplan monitoren.

2 EFRO
Conclusie:

De afsluiting van de programmaperiode 2007-2013 vereist veel aandacht.

Aanbeveling:

Conclusie:
Aanbeveling:

3 ESF
Conclusie:
Aanbeveling:

4 EVF
Conclusie:
Aanbeveling:

5 Migratiefondsen
Conclusie:
Aanbeveling:

Monitor de tijdige en adequate indiening van de laatste betaalaanvragen in 2016,
zodat voldoende tijd resteert voor de afsluitende controlewerkzaamheden van
de auditautoriteit.
De rapportage over financiële correcties aan de Europese Commissie moet
aangepast worden.
Zie toe op de tijdige en adequate aanpassing van de bijlage met financiële
correcties conform de wensen van de Europese Commissie, zodat de betaalonderbreking snel opgeheven kan worden en de laatste betaalaanvragen van EFRO
West tijdig verzonden kunnen worden.
De afsluiting van de programmaperiode 2007-2013 vereist veel aandacht.
Zie toe op de naleving van gemaakte afspraken over een tijdige en adequate
indiening van de laatste betaalaanvragen in 2016, zodat voldoende tijd resteert
voor de afsluitende controlewerkzaamheden.
De afsluiting van de programmaperiode 2007-2013 vereist veel aandacht;
de beheers- en controlesystemen kennen nog veel verbeterpunten.
Zie toe op:
De tijdige en adequate indiening van de laatste betaalaanvragen in 2016,
zodat voldoende tijd resteert voor de afsluitende controlewerkzaamheden van
de auditautoriteit.
Het spoedig oppakken van de resterende verbeterpunten in de systemen
van de managementautoriteit/bemiddelende instantie, in het bijzonder de
managementverificaties, zodanig dat deze autoriteiten de werkzaamheden voor
de afsluiting van het programma adequaat verrichtten.
N.v.t.
N.v.t.

44

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Bijlage 4
Methodologische verantwoording
Wij hebben de Nationale verklaring 2017 onderzocht en beoordeeld. Ons oordeel heeft
ook betrekking op de zogenoemde consolidatiestaten: verantwoordingsdocumenten
waarin de gerealiseerde uitgaven en ontvangsten (gesaldeerd) en openstaande vorderingen
per EU-fonds zijn weergegeven.
Oordeel
Wij geven een oordeel over:
• de kwalificatie van het functioneren van de beheers- en controlesystemen van
de EU-fondsen;
•

•

de kwalificatie van de getrouwheid van de bij de Europese Commissie ingediende
rekeningen en rechtmatigheid van de financiële transacties tot op het niveau van
eindbegunstigden;
de totstandkoming van de Nationale verklaring en de onderliggende deelverklaringen
met de bijbehorende consolidatiestaten.

Werkzaamheden
Om tot onze oordelen over de beheers- en controlesystemen en de financiële transacties
te komen, hebben wij gebruik gemaakt van de werkzaamheden van de Auditdienst Rijk
(ADR), in haar hoedanigheid als auditautoriteit en certificerende instantie. Dat is efficiënt,
omdat het object en de reikwijdte van de controle van ADR en Algemene Rekenkamer
voor een groot deel gelijk zijn. Daarnaast hebben wij per fonds risicogericht eigen werkzaamheden verricht.
Om na te gaan of wij op de werkzaamheden van de ADR kunnen steunen, voerden wij
een review van die werkzaamheden uit. Op basis daarvan hebben wij geconcludeerd dat
wij voor onze oordeelsvorming gebruik kunnen maken van de bevindingen van de ADR.
Geconstateerde aandachtspunten rapporteren wij in de toelichtingen per fonds, te vinden
op onze website.20
Wij baseren ons oordeel over de financiële transacties op de interpretatie van weten regelgeving door de nationale autoriteiten, nadat wij deze interpretatie hebben
beoordeeld. Dit laat onverlet dat de Europese Commissie bij eigen conformiteitsaudits
wet- en regelgeving anders kan interpreteren en tot andere foutpercentages kan komen.
Als gevolg hiervan bestaat onzekerheid over de kortingen die de Europese Commissie
Nederland nog kan opleggen.
45

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

Bij de deugdelijkheid van de totstandkoming beoordelen wij de ordelijkheid en controleerbaarheid van het proces van totstandkoming van de Nationale verklaring en de overeenstemming van de Nationale verklaring met onderliggende documenten.21
Het Ministerie van Financiën baseert zich bij het opstellen van de Nationale verklaring
met name op de deelverklaringen die de verantwoordelijke bewindspersonen afgegeven
hebben over de fondsen waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Deze deelverklaringen dienen
op grond van de procedure vergezeld te gaan van assurancerapporten van de ADR. Daarnaast verricht de minister van Financiën een plausibiliteitstoets op de deelverklaringen aan
de hand van de onderliggende documenten.
Bij de deugdelijke totstandkoming toetsen wij onder meer de vorm, inhoud en aanwezigheid van de deelverklaringen, de assurancerapporten en de overeenstemming van de
deelverklaringen en assurancerapporten met onderliggende documenten.
Rapportage
Per fonds rapporteren wij de conclusies, aanbevelingen en aandachtspunten. Aanbevelingen
doen wij bij meer zwaarwegende verbeterpunten; minder zwaarwegende verbeterpunten
rapporteren wij als aandachtspunten.
De Europese verordeningen stellen per fonds verschillende eisen aan beheer, controle
en verantwoording. Dat betekent dat de Nationale verklaring maatwerk vereist en dat
de informatie per fonds op onderdelen soms verschilt. Wij richten onze rapportage vooral
op punten die moeten verbeteren.
In de tabel in geven wij een algemeen beeld van het functioneren van de beheers- en
controlesystemen in de onderzochte periode. Door verschillende regelgeving binnen
de Europese Commissie zijn de organisatie en de benamingen van de actoren bij
de diverse fondsen verschillend. Ook de beoordelingssystematiek verschilt. Desondanks
hebben wij een totaalbeeld willen schetsen van het functioneren van de beheers- en
controlesystemen. Hiervoor hebben wij de systematiek van de structuurfondsen (EFRO,
ESF en EFMZV) gevolgd. Wij hebben de door de ADR aan de Europese Commissie gerapporteerde scores van de landbouwfondsen en auditconclusies van de migratiefondsen
(programmaperiode 2007-2013) respectievelijk migratie- en veiligheidsfondsen (programmaperiode 2014-2020) zo goed mogelijk vertaald naar deze systematiek. Voor meer
informatie over de scores en de voorgeschreven scoringsmethodieken per fonds verwijzen
wij naar de toelichtingen op onze website, www.rekenkamer.nl.

46

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

Bijlage 5
Literatuur
Algemene Rekenkamer (2016). Rapport bij de Nationale verklaring 2016. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
Ecorys (2016). Ex post evaluatie POP2 2007-2013. Rotterdam, 9 december 2016.
Europese Commissie (2016). EU annual budget life-cycle: figures.
http://ec.europa.eu/budget/figures/interactive/index_en.cfm
Europese Unie (2012). Verordening (EU, EURATOM) Nr. 966/2012 van het Europees
Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing
op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom)
nr. 1605/2002. Publicatieblad van de Europese Unie, L 298/1.

47

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

Bijlage 6
Eindnoten
1 In de Nationale verklaring wordt het saldo van uitgaven en ontvangsten vermeld.
2 In de Nationale verklaring wordt het saldo van uitgaven en ontvangsten vermeld.
3 De Europese Commissie beschouwt de douanerechten overigens niet als een nationale
bijdrage, maar als een eigen middel van de EU dat door de lidstaten wordt geïnd, en die
daarvoor een vergoeding ontvangen (perceptiekosten).
4 In de Nationale verklaring wordt het saldo van uitgaven en ontvangsten (vooral
correcties op uitgaven) vermeld. Van het bedrag van ¤ 702,2 miljoen heeft ¤ 33,7
miljoen betrekking op de migratiefondsen uit de vorige programmaperiode 2007-2013.
5 De auditautoriteit (EFRO, ESF, EFMB, EFMVZ en migratie- en veiligheidsfondsen)
respectievelijk certificerende instantie (ELFPO en ELGF) toetst de naleving van de door
de Europese Commissie gestelde eisen aan het beheers- en controlesysteem. Hieruit
volgt dat de auditautoriteit respectievelijk certificerende instantie geen onderdeel van
het beheers- en controlesysteem is.
6 Deze steun is vergelijkbaar met de steun die in de programmaperiode 2007-2013 werd
verleend vanuit het ELGF op grond van artikel 68(1) van Verordening (EU) Nr. 73/2009.
7 Op grond van een in 2015 door het Ministerie van EZ, de Auditdienst Rijk en de
Algemene Rekenkamer ontwikkeld format kan het percentage onrechtmatigheden
bij agrarisch natuur- en landschapsbeheer voor aanvraagjaar 2015 worden bepaald op
4,4% (aanvraagjaar 2014: 3,6%). Ontwikkeling van dit format bleek nodig, omdat de
controlestatistieken voor de Europese Commissie bewerking behoeven voor een
correcte bepaling van het percentage onrechtmatigheden. De controlestatistieken voor
de Europese Commissie betreffen statistieken met de resultaten van administratieve
controles door de RVO en resultaten van controles ter plaatse door de NVWA.
8 De provincies regelen het agrarisch natuur- en landschapsbeheer sinds 2016 via agrarische collectieven. Een agrarisch collectief is een gecertificeerd samenwerkingsverband,
een (coöperatieve) vereniging, in een (zelf gekozen) begrensd gebied dat bestaat uit
48

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

agrariërs en andere grondgebruikers (beheerders met gebruiksrecht van de grond) die
zich vrijwillig hebben verenigd voor het uitvoeren van agrarisch natuur- en landschapsbeheer. Het collectief is eindbegunstigde van de subsidie. Zij sluiten zelf de contracten
met de agrarische natuurbeheerders af en gaan grotendeels ook zelf de controle en de
handhaving uitvoeren.
9 Als ‘fondsdeel 2015-2016’ hebben wij het volgende bedrag weergegeven: totaal
gerealiseerd fondsdeel einde programmaperiode (maart 2017) minus eind 2014
cumulatief gedeclareerd fondsdeel.
10 De declaratiesystematiek verschilt. Bij EFRO, ESF en EVF declareert de lidstaat de totale
subsidiabele kosten (TSK). Een deel van deze kosten wordt Europees gesubsidieerd.
Bij ELFPO wordt het Europese subsidiedeel van de subsidiabele kosten gedeclareerd.
11 Bij de fondsen EFRO, ESF en EVF is het toegestaan het foutpercentage te berekenen
met inachtneming van ‘buffers’ per project. Als van een project niet alle subsidiabele
kosten zijn gedeclareerd bij de Europese Commissie, vallen geconstateerde onrecht­
matigheden weg tegen de buffer van niet-gedeclareerde kosten. Bij EFRO Oost was
sprake van grote buffers wegens veel overrealisatie, en zijn alle fouten weggevallen
tegen buffers. Dit heeft geresulteerd in het foutpercentage van 0%.
12 De steekproefmethodiek verschilt als gevolg van verschillende eisen van de Europese
Commissie voor de afsluiting. Bij de berekening van de foutpercentages EFRO, ESF en
EVF is het volgens de Europese voorschriften toegestaan om geconstateerde onrechtmatigheden bij projecten weg te laten vallen tegen een ‘buffer’ indien er sprake is van
‘overrealisatie’ (meer subsidiabele kosten gerealiseerd dan gedeclareerd). Bij EFRO
Oost zijn alle geconstateerde onrechtmatigheden weggevallen tegen buffers.
13 De scoremethodiek verschilt tussen enerzijds EFRO, ESF en EVF en anderzijds ELFPO.
Voor de vergelijkbaarheid van scores is in de tabel voor ELFPO aangesloten bij de
scoringsmethodiek voor EFRO, ESF en EVF.
14		 Per Operationeel Programma: Noord: ¤ 65,7 miljoen, waarvan ¤ 28,4 miljoen EFRO.
Oost: ¤ 132,8 miljoen, waarvan ¤ 39,6 miljoen EFRO. Zuid: ¤ 82,4 miljoen, waarvan
¤ 22,6 miljoen EFRO. West: ¤ 290,7 miljoen, waarvan ¤ 76,0 miljoen EFRO.
In de definitieve eindstaten van maart 2017 zijn ten opzichte van de betaalaanvragen

49

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Systemen

4 Financieel

5 Totstandkoming 6 Review

per einde 2016 nog bedragen van in totaal ¤ 21,9 miljoen euro (totale subsidiabele
kosten) in mindering gebracht (Noord: 1,5 miljoen, Oost: n.v.t., Zuid: 7,6 miljoen,
West: 12,8 miljoen). Dit zijn aanpassingen op eerder ingediende betaalaanvragen,
zonder gevolgen voor het uiteindelijk gerealiseerde fondsdeel EFRO dat Nederland
van de Europese Commissie verkrijgt.
15		 Per OP: Noord: ¤ 169,4 miljoen. Oost: ¤ 164,1 miljoen. Zuid: ¤ 185,9 miljoen.
West: ¤ 310,6 miljoen.
16		 Overcommittering wil zeggen dat meer subsidie wordt toegekend (‘gecommitteerd’)
dan in totaal is begroot. Als begrote uitgaven dan later niet gerealiseerd kunnen
worden, is een ‘buffer’ beschikbaar om alsnog extra uitgaven uit de buffer te kunnen
declareren. Op deze wijze kan voorkomen worden dat het Europese budget niet geheel
uitgeput kan worden, bijvoorbeeld bij onderrealisatie in projecten of bij correcties op
basis van bevindingen van de auditautoriteit. Het uiteindelijke bedrag van deze buffer
dat niet gedeclareerd kan worden bij de Europese Commissie dient nationaal gefinancierd te worden.
17		 In de definitieve eindstaat van maart 2017 is ten opzichte van de betaalaanvragen
per einde 2016 per saldo nog een bedrag van ¤ 14,7 miljoen euro (totale subsidiabele
kosten) in mindering gebracht. Dit zijn aanpassingen op eerder ingediende betaalaanvragen, zoals toekenningen op een bezwaar naar aanleiding van bezwaarprocedures,
en de (gedeeltelijke) overhevelingen van twee projecten naar de programmaperiode
2014-2020. Deze aanpassingen hebben geen gevolgen voor het uiteindelijk gerealiseerde fondsdeel ESF dat Nederland van de Europese Commissie verkrijgt.
18		 In de definitieve eindstaat van maart 2017 is ten opzichte van de betaalaanvragen
per einde 2016 per saldo nog een bedrag van ¤ 4,7 miljoen euro (totale subsidiabele
kosten) in mindering gebracht. Dit zijn aanpassingen op eerder ingediende betaal­
aanvragen en een additionele correctie vanwege het te hoge foutpercentage.
Bij het EVF (waar geen sprake is van overcommittering en dus geen buffer op programmaniveau bestaat) betekenen deze correcties een verdere verlaging van het uiteindelijk
door de lidstaat Nederland gerealiseerde EVF-budget. De managementautoriteit heeft
bezwaar ingediend bij de Europese Commissie tegen de berekeningswijze van het
uiteindelijke fondsdeel.

50

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

4 Financieel

3 Systemen

5 Totstandkoming 6 Review

19		 Na decommittering in 2015 verlaagd tot € 43,3 miljoen. Percentage uitputting ten
opzichte van verlaagde budget bedraagt 79,5%.
20		 Voor ons oordeel over de financiële transacties bij de landbouwfondsen hebben wij
ons ook gebaseerd op de resultaten van controles ter plaatse bij subsidie-aanvragers
door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, nadat wij deze resultaten hebben
gevalideerd door review en eigen onderzoek. Bij een deel van deze controles sluit het
tijdvak voor verantwoording van de resultaten aan de Europese Commissie (controles
ter plaatse voor uitgaven in jaar t) niet aan op het tijdvak van verantwoording van de
uitgaven aan de Europese Commissie (uitgaven 16 oktober jaar t tot en met 15 oktober
jaar t+1). Daarnaast geldt dat de resultaten van controles ter plaatse over jaar t+1 ten
tijde van het opstellen van de Nationale verklaring nog niet bekend zijn. Vanwege
vorenstaande hebben wij ons oordeel over de financiële transacties bij de landbouwfondsen voor een deel gebaseerd op de resultaten van de controles ter plaatse uit een
eerder tijdvak (jaar t).
21		 Met ordelijk wordt bedoeld dat de totstandkoming volgens de daartoe opgezette
procedure verloopt. Met controleerbaar wordt bedoeld dat navolgbaar is hoe de procedure daadwerkelijk is verlopen. Met onderliggende documenten wordt gedoeld op de
documenten die in de procedure zijn aangemerkt als bouwstenen voor de Nationale
verklaring.

51

7 Reactie

Voorlichting
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

Omslag
Ontwerp: Corps Ontwerpers
Foto: Corbis/Hollandse Hoogte

Den Haag, mei 2017