Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 309

Regels met betrekking tot de terugkeer van
vreemdelingen en vreemdelingenbewaring (Wet
terugkeer en vreemdelingenbewaring)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 3 mei 2016
Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste
commissie voor Veiligheid en Justitie. Graag maak ik van de gelegenheid
gebruik om de gestelde vragen te beantwoorden en op enkele punten een
nadere toelichting te geven. Bij de beantwoording heb ik zoveel mogelijk
de volgorde van het verslag aangehouden. Waar dit de helderheid en
overzichtelijkheid ten goede kwam, heb ik vragen samengenomen in de
beantwoording. Bij gelegenheid van deze nota naar aanleiding van het
verslag heb ik een tevens een nota van wijziging ingediend met enkele
technische verbeteringen en een paragraaf betreffende het overgangsrecht.
I ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie vragen welk probleem wordt opgelost met dit
wetsvoorstel. Op dit moment sluit het wettelijk kader voor de tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring niet goed aan bij de aard en het doel
van het instrument, namelijk de vreemdeling beschikbaar houden voor
uitzetting. In de meeste gevallen is namelijk het regime van toepassing
dat is vervat in de Penitentiaire beginselenwet. Deze wet is ooit in het
leven geroepen voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende
strafrechtelijke sancties en is op dat doel en de groep strafrechtelijk
gedetineerden geënt. Een strafrechtelijke sanctie is bovendien punitief van
aard terwijl daar bij het besluit tot inbewaringstelling geen sprake van is.
In grensbewaring geldt thans een apart regime op grond van de Vreemdelingenwet 2000. Dit Reglement regime grenslogies kan echter ook niet in
alle opzichten als geschikt en adequaat worden beschouwd, onder meer
vanwege het ontbreken van bepaalde bevoegdheden die noodzakelijk zijn
om de orde en veiligheid te kunnen handhaven.
Het wetsvoorstel strekt tot de introductie van een eigen en bestuursrechtelijk regime voor vreemdelingenbewaring dat van toepassing zal zijn op
alle soorten bewaring (ook grensbewaring). Ik zet hierbij voor de groep

kst-34309-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

1

illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen in op een effectieve
terugkeer op een wijze die ten volle ten dienste staat aan deze doelstelling
en tegelijkertijd aansluit bij de specifieke situatie van deze vertrekplichtige
vreemdelingen. Het nieuwe regime voor vreemdelingenbewaring gaat uit
van het beginsel van minimale beperkingen: slechts die beperkingen die
noodzakelijk zijn voor het doel van de bewaring en de handhaving van de
beheersbaarheid en de veiligheid van de inrichtingen kunnen worden
opgelegd. Daarom voorziet het wetsvoorstel bijvoorbeeld in regimedifferentiatie. Het overgrote deel van de vreemdelingen in vreemdelingenbewaring kan veel vrijheid en autonomie binnen de gesloten situatie heel
goed aan. Een streng regime behoeft dus geen uitgangspunt te zijn voor
de groep bewaarden als geheel. De meeste vreemdelingen zullen op een
afdeling worden geplaatst waar het verblijfsregime geldt. Daarnaast zullen
bepaalde dwangbevoegdheden die thans onder de Penitentiaire beginselenwet bestaan komen te vervallen voor vreemdelingen in alle regimes
omdat ze in bewaring niet nodig zijn (onder meer de bevoegdheid
telefoongesprekken op te nemen of post van de vreemdeling te openen).
Verder gaat met het wetsvoorstel speciale aandacht uit naar de positie van
kwetsbare groepen bij de oplegging van vreemdelingenbewaring en in
het regime. Zo is een gesloten gezinsvoorziening ingevoerd, speciaal
afgestemd op gezinnen met minderjarige kinderen en niet-begeleide
minderjarige vreemdelingen.
Meer afstemming op de aard en het doel van de bewaring betekent ook
veranderingen in het kader van terugkeer. Zo kan door dit wetsvoorstel
meewerken aan terugkeer in de toekomst gemakkelijker worden
afgedwongen. Tevens wordt de Vreemdelingenwet 2000 aangepast
waardoor het afwegingskader voor inbewaringstelling en de alternatieven
voor bewaring duidelijker in de wet worden opgenomen en uitgewerkt.
De leden van de VVD-fractie vragen verder of in het wetsvoorstel niet
meer vooropgesteld zou moeten worden dat niet rechtmatig in Nederland
verblijvende vreemdelingen een vertrekplicht hebben. Zij vragen voorts
wanneer zelfstandig vertrek omslaat in gedwongen vertrek. Vreemdelingen die niet (langer) in Nederland mogen blijven hebben op grond van
de Vreemdelingenwet 2000 reeds een vertrekplicht. Ik zet in op een
zelfstandig vertrek binnen de daartoe gestelde termijn. Zelfstandig vertrek
staat dus reeds voorop en daar brengt het wetsvoorstel geen verandering
in. Waar een vreemdeling niet actief aan vertrek wil werken, is gedwongen
vertrek aan de orde. Het zwaarste middel daarbij is de vreemdelingenbewaring. Het omslagpunt voor zelfstandig of gedwongen vertrek ligt in de
houding van de vreemdeling. De Dienst Terugkeer & Vertrek (hierna:
DT&V) zet er op in om samen met de vreemdeling afspraken te maken om
binnen zijn vertrektermijn Nederland te verlaten. Blijkt dat de vreemdeling
daar geen gehoor aan geeft, dan wordt naar de mogelijkheden gekeken
om de vreemdeling gedwongen te laten vertrekken (uitzetting). De
beoordeling of een vreemdeling actief werkt aan zijn vertrek is gelegen in
de individuele omstandigheden van het geval en wordt altijd op dat
moment beoordeeld. Sommige vreemdelingen kiezen ervoor om na
verloop van tijd alsnog actief te werken aan terugkeer. Bij andere
vreemdelingen zorgt alleen vreemdelingenbewaring voor daadwerkelijk
vertrek.
Voornoemde leden vragen tevens naar cijfers en de effectiviteit van
herhaalde inbewaringstelling. Er zijn geen gegevens beschikbaar over het
aantal herhaalde inbewaringstellingen. Het WODC heeft eerder onderzoek
gedaan naar de terugkeerbereidheid bij vreemdelingen die vaker in
bewaring zijn geplaatst en daaruit bleek dat ook na de vierde keer
inbewaringstelling dit alsnog kan leiden tot een effectieve terugkeer (brief
van 14 oktober 2013, Kamerstukken II 2013–2014, 19 637, nr. 1739).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

2

Leden van diverse fracties hebben vragen gesteld over de alternatieven
voor vreemdelingenbewaring. De leden van de PvdA-fractie en de
ChristenUnie-fractie vragen of de wet voldoende garanties biedt voor
vreemdelingenbewaring als ultimum remedium waarbij alternatieven
vaker worden ingezet. Ook de leden van de D66-fractie vragen of de
regering bereid is meer in te zetten op alternatieven. De leden van de
CDA-fractie verzoeken om een cijfermatige onderbouwing van zelfstandig
vertrek en de alternatieve pilots en vragen hoe het wetsvoorstel gaat
bijdragen aan een hoger terugkeerpercentage. Zij vragen tevens naar het
meten van de effecten van de doelstelling terugkeer te realiseren. De
leden van de VVD-fractie ten slotte vragen de regering in te gaan op het
mogelijk rekken van verblijf in Nederland door vreemdelingen die gebruik
maken van alternatieven.
Naar aanleiding van deze vragen kan het volgende worden opgemerkt.
Zoals uit de cijfers blijkt wordt vreemdelingenbewaring al geruime tijd
minder vaak toegepast. Het wetsvoorstel beoogt niet om een verdere
vermindering van het aantal inbewaringstellingen te bereiken in die
gevallen waarin alternatieven niet effectief kunnen worden toegepast. Wel
volgt uit het wetsvoorstel een meer afgewogen beslispraktijk, waarin de
alternatieven gerichter kunnen worden ingezet. De bestaande praktijk
maakte de alternatieven voor de uitvoerders niet altijd inzichtelijk zodat
sprake is van enige mate van onderbenutting. De verwachting is dat het
nieuwe regelgevende kader een positief effect zal hebben op de terugkeercijfers, in het bijzonder in die gevallen waarin nu geen bewaring wordt
opgelegd. Het realiseren van terugkeer van vreemdelingen die niet langer
in Nederland mogen blijven is van meer factoren afhankelijk dan de
mogelijkheid om een alternatief toe te passen of bewaring op te leggen.
Juist ook de medewerking van de vreemdeling en diens land van
herkomst zijn belangrijke factoren die door dit wetsvoorstel niet beïnvloed
kunnen worden. Het streven is om waar mogelijk een alternatief voor
bewaring toe te passen en waar nodig vreemdelingenbewaring op te
leggen. De toepassing van de alternatieven zal door de diverse partijen
worden gemonitord, evenals het aantal maatregelen van inbewaringstelling door de DT&V dan wel de politie of de Koninklijke Marechaussee.
Het wetsvoorstel regelt een eigen bestuursrechtelijk regime voor de
grensdetentie en vreemdelingenbewaring. Daarnaast benadrukt het
wetsvoorstel het ultimum remedium karakter van de vreemdelingenbewaring en verankert het de alternatieven voor bewaring beter in de
Vreemdelingenwet 2000. Met het ontwerp Besluit terugkeer en vreemdelingenbewaring worden deze terugkeermaatregelen nader uitgewerkt
door middel van een aanpassing van het Vreemdelingenbesluit 2000.
Hierin worden de nieuwe artikelen 56 en 57 van de Vreemdelingenwet
2000 nader geconcretiseerd door middel van opleggingscriteria en
wegingsfactoren, bepalingen over de duur en de wisselwerking met het
afwegingskader voor inbewaringstelling (zie artikel 64 onderdeel D van
het ontwerpbesluit op www.internetconsultatie.nl/
besluitvreemdelingenbewaring). De bedoeling hiervan is deze alternatieven effectiever te kunnen inzetten met een helder kader van rechten en
plichten voor zowel de overheid als de vreemdeling.
Bij brief van 13 september 2013 heeft het kabinet aangegeven dat voor de
vreemdeling die actief werkt aan terugkeer een minder ingrijpend middel
dan vreemdelingenbewaring kan worden ingezet (Kamerstukken II
2013–2014 19 637, nr. 1721). Dat past binnen de Europese en nationale
ontwikkelingen om in te zetten op zelfstandige terugkeer. De terugkeermaatregelen, meestal alternatieven voor bewaring, zijn de aanzegging
Nederland te verlaten, de meldplicht met terugkeerbegeleiding, het stellen
van zekerheid (borgsom of in bewaring nemen van documenten) en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

3

onderdak in de vrijheidsbeperkende locatie (hierna: VBL). Ook op de
gezinslocaties waar opvang wordt geboden wordt ingezet wordt op
zelfstandige terugkeer van gezinnen met minderjarige kinderen die hier
niet mogen blijven.
Of een alternatief ook daadwerkelijk wordt ingezet is eerst en vooral
afhankelijk van de vreemdeling zelf. De vreemdeling die niet actief wil
werken aan terugkeer naar zijn land kan niet in aanmerking komen voor
een alternatief. De inzet van een alternatief betekent namelijk een
commitment van zowel de vreemdeling als de DT&V of politie. Het enkel
opleggen van een alternatief zonder dat dit leidt tot aantoonbaar vertrek is
niet mijn insteek. De afgelopen twee jaar hebben de DT&V en politie
uitgebreid ingezet op de alternatieven. In een aantal gevallen heeft dat tot
successen geleid, zij het op kleine schaal. Hoewel de borgsom slechts een
enkele keer per maand wordt toegepast leidt dit bijna altijd tot
aantoonbaar vertrek. In 2015 werden zo’n 450 personen op de VBL
geplaatst, van wie er rond de 210 aantoonbaar zijn vertrokken. Dit is een
stijging in vergelijking met het jaar ervoor toen een vergelijkbare groep op
de VBL werd geplaatst en zo’n 190 mensen vertrokken. Zelfs als de termijn
van verblijf op de VBL wordt verlengd, heeft dit echter zelden het beoogde
effect dat mensen alsnog actief werken aan terugkeer. Bij de meldplicht
met terugkeerbegeleiding ligt het succespercentage rond de 35%. Hoewel
minder mensen dan beoogd terugkeren, is de inzet van de meldplicht met
terugkeerbegeleiding meer succesvol dan de inzet van alleen de
meldplicht. De redenen dat de meldplicht in het algemeen minder
succesvol is dan gewenst zijn divers: mensen kunnen ook vertrokken zijn
zonder dat zij dit via bijvoorbeeld de Internationale Organisatie voor
Migratie (hierna: IOM) of DT&V hebben geregeld. Anderzijds zijn er ook
juist mensen die in de illegaliteit verdwijnen.
Ondanks het soms geringe slagingspercentage voegen de alternatieven
wat toe bij terugkeer: als de vreemdeling wil terugkeren, kan met een
lichter middel worden volstaan. De vreemdeling die niet actief werkt aan
zijn terugkeer zal ervaren dat dan indien mogelijk een zwaarder middel
wordt ingezet. Hiermee wordt tevens beoogd om het rekken van verblijf in
Nederland tegen te gaan: als er zicht is op uitzetting dan ga ik zo mogelijk
over tot inbewaringstelling met het oog op uitzetting. Richtlijn nr.
2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december
2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor
de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun
grondgebied verblijven (PbEU 2008, L 348/98, hierna de Terugkeerrichtlijn)
stelt hierbij wel als uitdrukkelijke voorwaarde de onmogelijkheid van
effectieve toepassing van alternatieven (artikel 16, eerste lid).
De aantallen vreemdelingen die in vreemdelingenbewaring worden
geplaatst nemen zoals ik eerder heb aangegeven tot en met 2015 jaarlijks
af. Ook de tijd dat vreemdelingen in bewaring zitten wordt korter. Mijn
inzet en tevens de wettelijke norm is om mensen die niet meewerken aan
terugkeer zo kort mogelijk in bewaring te hebben en de terugkeer zo
spoedig mogelijk te realiseren. Hoewel vreemdelingenbewaring altijd zo
kort mogelijk duurt, neemt dit niet weg dat bewaring in het ene geval
langer kan en mag duren dan in het andere geval. Soms is meer tijd nodig
omdat de vreemdeling niet wil vertellen wie hij is of uit welk land hij komt.
Ondanks dergelijke tegenwerking wordt er alles aan gedaan om terugkeer
van deze personen te bewerkstelligen. Het nieuwe regelgevende kader
waarbij artikel 58 van de Vreemdelingenwet 2000 expliciteert dat bewaring
alleen wordt opgelegd als minder dwingende alternatieven niet effectief
kunnen worden toegepast biedt de waarborg van een goede afweging
door de hulpofficier van justitie of bijvoorbeeld de aangewezen
ambtenaar van de DT&V.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

4

Uit de Rapportage vreemdelingenketen eerste helft 2015 (Kamerstukken II,
2015–2016, 19 637, nr. 2148) is de opbouw van het vertrek te zien: het
aandeel van gedwongen vertrek is daarin keten breed voor het eerst
groter dan zelfstandig vertrek. Het percentage zelfstandige terugkeer bij
de DT&V neemt echter toe. De terugkeeraantallen en percentages zullen
ook de komende jaren in de Rapportage Vreemdelingenketen worden
opgenomen. Dit vormt een weerslag van de al bestaande praktijk op basis
van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State, die is gebaseerd op haar uitleg van de Terugkeerrichtlijn.
De leden van de CDA-fractie vragen of de voorgestelde maatregelen in het
wetsvoorstel voldoende zijn afgestemd op de actuele vluchtelingenproblematiek. In het kader van de verhoogde instroom worden alle benodigde
maatregelen genomen om asielzoekers te voorzien van opvang. De
verhoogde instroom heeft tot op heden nog niet geleid tot een significante verhoging van het aantal inbewaringstellingen. Als hoofdregel
worden personen die zichzelf melden bij de overheid om asiel aan te
vragen niet in bewaring gesteld. De criteria voor het opleggen van
bewaring in een individueel geval worden niet beïnvloed door het aantal
asielaanvragen dat wordt ingediend. Die uit de wet en onderliggende
regelgeving volgende criteria zijn in dat opzicht niet aangepast.
Op 1 februari 2016 heeft er een beleidswijziging plaatsgevonden, welke tot
gevolg heeft dat aan vreemdelingen wier asielaanvraag als kennelijk
ongegrond is afgewezen omdat zij afkomstig zijn uit een veilig land van
herkomst, geen vertrektermijn meer wordt toegekend (zie Stcrt. 2016,
nr. 4145). Als gevolg van deze wijziging in de Vreemdelingencirculaire
2000 kan de opvang van deze categorie vreemdelingen eerder beëindigd
worden en kunnen deze vreemdelingen sneller in bewaring gesteld
worden voor zover zulks nodig is.
De leden van de fracties van D66 en SGP vragen naar het element
terugkeer in het wetsvoorstel en of dit niet alleen over bewaring gaat.
Daarbij wordt gesuggereerd de term terugkeer uit de titel van het
wetsvoorstel te halen of een integraal kader te maken over het gehele
terugkeerproces inclusief bewaring. De leden van de VVD-fractie willen
graag weten in welke mate dit wetsvoorstel, meer dan de huidige
wetgeving, tegemoet komt aan het leveren van een bijdrage aan het doel
van de vrijheidsbeneming, namelijk de terugkeer van de vreemdeling naar
het land van herkomst.
De rode draad van het wetsvoorstel is in te zetten op de effectieve
terugkeer van vreemdelingen op een wijze die ten volle ten dienste staat
aan deze doelstelling en tegelijkertijd aansluit bij de specifieke situatie van
vertrekplichtige vreemdelingen. Het wetsvoorstel draagt op diverse
manieren bij aan terugkeer en het beeld dat sprake zou zijn van symboolwetgeving wordt niet gedeeld. Een belangrijke verandering zijn de nieuwe
dwangbevoegdheden ten behoeve van terugkeer. Het gaat dan bijvoorbeeld om het vervoer van een vreemdeling vanuit de inrichting naar een
diplomatieke vertegenwoordiging of een vliegveld en over de aanwezigheid van de vreemdeling bij een vertrekgesprek met de DT&V. De
vreemdeling is verplicht hier aan mee te werken en kan hiertoe zo nodig
worden gedwongen, zowel binnen de inrichting als tijdens het vervoer.
Deze nieuwe dwangmogelijkheid gaat de DT&V helpen bij zijn werk de
vreemdeling te laten terugkeren omdat thans deze bevoegdheden niet
bestaan. Een vreemdeling kan momenteel bijvoorbeeld niet worden
gedwongen om in een busje te stappen dat hem naar een ambassade of
consulaat rijdt, hetgeen het werken aan terugkeer bemoeilijkt. Verder
introduceert het wetsvoorstel voor de directeur van een inrichting voor
vreemdelingenbewaring de bevoegdheid informatie over de vreemdeling
en diens bezoek door te geven aan de DT&V ten behoeve van terugkeer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

5

Ook dit zal de DT&V gaan helpen bij de uitoefening van zijn taak. Het
betreft een groep vreemdelingen die structureel niet meewerkt aan
terugkeer, niet in het bezit is van documenten die de identiteit en
nationaliteit aantonen en waarbij geen concrete aanwijzingen (meer) zijn
omtrent hun nationaliteit. De DT&V kan de beschikbaar gestelde gegevens
inzetten bij het terugkeerproces. Bezoekers- en belgegevens van vreemdelingen kunnen een aanwijzing geven over de identiteit van een vreemdeling. Indien iemand regelmatig bezocht wordt door personen met een
bepaalde nationaliteit en ook vaak belt naar het land van deze nationaliteit, dan kan dat voor DT&V een aanleiding vormen hier met de
betreffende vreemdeling het gesprek over aan te gaan. Het wetsvoorstel
voorziet tevens in de nieuwe bevoegdheid voor de DT&V om als toezichthouder kennis te nemen van de inhoud van zogeheten preciosazakken
waarin spullen van vreemdelingen worden bewaard. Het kan voorkomen
dat in preciosa zaken worden aangetroffen die van groot belang kunnen
zijn met het oog op terugkeer zoals een rijbewijs, telefoon, SIM kaart,
agenda of bankpasje.
Naast deze nieuwe meer «harde» bevoegdheden is het terugkeerproces
tevens gebaat bij maatregelen ter stimulering en bevordering van de
terugkeer gedurende de vreemdelingenbewaring. De mogelijkheid om
gerichte e-learning cursussen te volgen biedt de vreemdeling ondersteuning voor zijn individuele terugkeer. Daarnaast kan de nieuwe
audiovisuele communicatie met het land van herkomst via internet
mogelijk bijdragen aan een positieve kijk op terugkeer. De leden van de
VVD-fractie hebben gevraagd naar nadere onderbouwing op dit punt. Het
gaat hier bijvoorbeeld om situaties waarin de vreemdeling naar
aanleiding van gesprekken met DT&V op internet uitzoekt hoe hij na
aankomst in het land van herkomst een bedrijfje kan opstarten. Ook kan
het internet helpen bij het intensiveren of hernieuwen van contacten met
familie en vrienden aldaar. De blik op terugkeer krijgen wordt ook thans al
gestimuleerd door DT&V en mijn inzet is dat nieuwe digitale voorzieningen hier aan bij kunnen dragen.
Tot slot zullen de voorgestelde aanpassingen in de Vreemdelingenwet
2000 zorgen voor een duidelijker en beter samenhangend afwegingskader
voor inbewaringstelling en andere terugkeermaatregelen, zoals de
meldplicht en borgsom.
Het voorgaande brengt met zich mee dat het wetsvoorstel zowel de
elementen bewaring als terugkeer omvat. Bewaring heeft bovendien als
doel de vreemdeling beschikbaar te houden voor uitzetting en dus te laten
terugkeren naar het land van herkomst of een ander land waar de toegang
geborgd is. Dit geldt ook voor de minder dwingende alternatieven voor
bewaring. De terugkeermaatregelen zoals opgenomen in het wetsvoorstel
en uitgewerkt in lagere regelgeving beogen zorgvuldige besluitvorming
over de toepassing ervan met afdoende inhoudelijke en procedurele
waarborgen en rechtsbescherming. De positionering ten opzichte van
bewaring wordt verduidelijkt en het ultimum remedium karakter van
vreemdelingen nog meer benadrukt. Tegelijkertijd is getracht deze
maatregelen effectiever in te kunnen zetten dan thans het geval. Met het
wetsvoorstel wordt de Terugkeerrichtlijn opnieuw geïmplementeerd op
het punt van bewaring en de alternatieven hiervoor (dit geldt bijvoorbeeld
ook voor delen van de Opvangrichtlijn, zie onder meer artikel 8, lid 4 van
richtlijn nr. 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van
26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers
om internationale bescherming (PbEU 2013, L 180/96). Daarom is, anders
dan de Afdeling advisering van de Raad van State heeft geadviseerd, de
titel van het wetsvoorstel gehandhaafd. Er is hierbij de keuze gemaakt om
geen verandering aan te brengen in de systematiek van de Vreemdelingenwet 2000, die inhoudt dat in deze wet is geregeld wanneer iemand
moet terugkeren en hoe dit proces verloopt. Een wijziging van deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

6

systematiek zou een grote en ingrijpende herzieningsoperatie van de
gehele Vreemdelingenwet 2000 met zich meebrengen zonder dat hiertoe
een duidelijke noodzaak bestaat. Tevens is ervoor gekozen om conform de
huidige systematiek het bewaringsregime niet in de Vreemdelingenwet
2000 zelf te zetten maar apart te positioneren.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat het wetsvoorstel
veel repressieve elementen bevat en vragen de regering in te gaan op de
relatie met de ambitie van de regering meer in te zetten op alternatieven.
In vreemdelingenbewaring staat de veiligheid van de vreemdeling zelf,
andere vreemdelingen en het personeel voorop. Dwangbevoegdheden
zijn daartoe noodzakelijk. Inzet van deze bevoegdheden moet altijd
voldoen aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. De uitgebreide regeling in het wetsvoorstel is niet in de laatste plaats bedoeld als
waarborg voor de vreemdeling. Het wetsvoorstel geeft weer wat de
overheid mag doen in een situatie waarin de vreemdeling in bewaring is
gesteld en er dus sprake is van vrijheidsbeneming. Bij vrijheidsbeneming,
in dit geval vreemdelingenbewaring (inclusief grensbewaring), dient
vooraf te worden bepaald wat de overheid wel en niet als verdere
inbreuken op de rechten van een individu mag maken. Zo is nu bij
grensbewaring niet geregeld dat de overheid bij ernstige ongeregeldheden kan ingrijpen. De Nationale ombudsman heeft daarover geoordeeld
dat het ingrijpen van de overheid bij een incident weliswaar noodzakelijk
maar niet formeel wettelijk gelegitimeerd was. Om dat te voorkomen is in
het wetsvoorstel per onderwerp opgenomen wat de overheid zou kunnen
doen, mocht de situatie zich voordoen. Het gaat erom dat er afdoende
wettelijke mogelijkheden zijn om in te kunnen grijpen in het geval van een
de vreemdeling die zich niet aan de regels houdt of die tijdens zijn verblijf
een gevaar vormt voor anderen, het personeel of zichzelf.
Uitsluiting (van activiteiten) en afzondering vormen in het wetsvoorstel
bevoegdheden van de directeur die hij alleen kan aanwenden wanneer de
daartoe in de wet opgenomen belangen dit vergen en aan de beginselen
van proportionaliteit en subsidiariteit is voldaan. Waar mensen worden
ingesloten dient dit onder alle omstandigheden veilig en humaan te
geschieden, voor zowel personeel als vreemdelingen. Uitgangspunt
daarbij is dat de vreemdelingen zoveel mogelijk gezamenlijk worden
ondergebracht. In die situatie zijn er niettemin gevallen waarin gezamenlijke onderbrenging niet kan of niet veilig is en in die gevallen dient de
directeur bevoegdheden te hebben om de veiligheid te waarborgen. Het
zal in de praktijk gaan om gevallen wanneer de orde en veiligheid in de
inrichting worden verstoord door bijvoorbeeld obstructief gedrag van
vreemdelingen in de vorm van verbale of fysieke agressie jegens andere
vreemdelingen of het personeel. Natuurlijk wordt in die gevallen zoveel
als mogelijk in de reguliere bejegening door personeel de oplossing
gezocht voor gerezen problemen: men begeleidt de vreemdeling in het
omgang met zijn omgeving en eventuele problemen, men praat met hem
of haar en men lost kleine conflicten op de werkvloer gewoon op. Maar er
zijn situaties waarin deze alternatieven niet toereikend zijn en er dwang
dient te worden uitgeoefend om te voorkomen dat een situatie steeds
verder escaleert en er gevaar ontstaat voor de vreemdeling zelf, de andere
vreemdelingen en/of het personeel. In die gevallen dient de wet een
afdoende basis te bieden voor een inbreuk op grondrechten van de
betreffende vreemdeling(en). Deze basis dient te voldoen aan de vereisten
van voorzienbaarheid en kenbaarheid en daarmee voldoende concreet te
zijn. De toepassing van orde- en dwangbevoegdheden is daarnaast
omkleed met procedurele waarborgen en rechtsbescherming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

7

De leden van de SGP-fractie vragen of het klopt dat het aandeel vreemdelingen in strafrechtelijke detentie onderdeel vormt van de aantallen
vreemdelingen in vreemdelingenbewaring. De cijfers vreemdelingenbewaring betreffen uitsluitend de vreemdelingen die op vreemdelingenrechtelijke titel zijn ingesloten, te weten vreemdelingenbewaring en grensdetentie. De vreemdelingen die op strafrechtelijke titel zijn ingesloten zitten
in een penitentiaire inrichting en niet in een inrichting voor vreemdelingenbewaring. De vragen van deze leden over het element terugkeer in de
wet en de relatie met de Vreemdelingenwet 2000 zijn reeds hiervoor
beantwoord.
2. Aanleiding voor het wetsvoorstel
De leden van de VVD-fractie vragen naar een nadere duiding van de inzet
van het wetsvoorstel op een rechtvaardig regime met oog voor de
menselijke maat, mede in relatie tot de vertrekplicht die een vreemdeling
heeft. Voornoemde leden vragen of het niet rechtvaardig is dat men
consequenties dient te ondervinden van niet naleving hiervan, ook ten
opzichte van andere vreemdelingen.
Vreemdelingen die niet in Nederland mogen blijven, moeten vertrekken.
Vrijwillig vertrek van een vreemdeling staat voorop. Daartoe wordt hij ook
in de gelegenheid gesteld. Wie niet uit eigen beweging binnen de voor
hem geldende vertrektermijn vertrekt, kan daartoe worden gedwongen.
Hierbij staan de overheid verschillende handhavingsmiddelen ter
beschikking, met vreemdelingenbewaring en uitzetting als sluitstuk. Het
spreekt voor zich dat binnen de bestaande wet- en regelgeving de
vertrekplicht zoveel mogelijk wordt gehandhaafd. Zou dat niet gebeuren,
dan zou dit onrechtvaardig zijn zowel jegens de vreemdelingen van wie is
vastgesteld dat zij recht hebben op verblijf in Nederland als jegens
vreemdelingen die zich wel aan hun vertrekplicht hebben gehouden. Voor
deze laatste categorie geldt dat hun in beginsel geen inreisverbod wordt
opgelegd en dat zij onder voorwaarden ondersteuning kunnen krijgen van
het IOM of de overheid om in het land van herkomst een nieuwe start te
kunnen maken. Aan vreemdelingen die niet binnen de gestelde termijn
zijn vertrokken, wordt in beginsel wel een inreisverbod opgelegd.
Het vorenstaande neemt niet weg dat ook voor vreemdelingen die in
bewaring zijn gesteld, een rechtvaardig en humaan regime behoort te
gelden met oog voor de menselijke maat. Daarbij moet in ogenschouw
worden genomen dat vreemdelingenbewaring geen punitieve sanctie is,
maar een dwangmiddel dat de overheid ten dienste staat om gedwongen
vertrek te bewerkstelligen.
Voorts vragen de leden van de VVD-fractie naar de internationale normen
die van toepassing zijn en nopen tot een bestuursrechtelijk regime in
plaats van een strafrechtelijke regime. Het grondrechtelijke kader ten
aanzien van het regime van vreemdelingenbewaring bestaat uit een
veelheid van verdragen, afspraken en regels zoals het EVRM, het
Handvest voor de grondrechten van de EU maar ook bronnen met
detentienormen met een soft law karakter zoals de European Prison Rules
van de Raad van Europa, de Detention Guidelines van de UNHCR en de
standaarden van de Committee for the Prevention of Torture. Daarnaast
bevatten de Terugkeerrichtlijn en de Opvangrichtlijn normen over
vreemdelingenbewaring en de omstandigheden in bewaring.
Uit de verschillende verdragen, richtlijnen en andere detentienormen kan
worden afgeleid dat het regime van vreemdelingenbewaring humaan en
waardig dient te zijn en zoveel mogelijk dient uit te gaan van de vrijheid
van betrokken personen binnen de vrijheidsbeneming. De genoemde
bronnen nopen tot een regime en wettelijk kader dat passend is bij de
aard en het doel van vreemdelingenbewaring.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

8

Onder meer kan worden gewezen op artikel 5 EVRM, waarin wordt
bepaald dat een ieder recht heeft op vrijheid en veiligheid van zijn
persoon. Uit de rechtspraak van het EHRM inzake dit artikel volgt dat de
rechtmatigheid van detentie mede afhankelijk is van de samenhang
tussen de grond voor detentie en de omstandigheden en plaats van
detentie. De plaats van detentie en omstandigheden waaronder detentie
wordt opgelegd dienen geschikt te zijn voor het doel van de maatregel,
mede gelet op het feit dat het vreemdelingen betreft die niet strafrechtelijk
zijn veroordeeld (Grote Kamer EHRM van 29 januari 2008 (Saadi t.
Verenigd Koninkrijk, para 74), EHRM van 23 juli 2013 (Suso Musa t. Malta,
para 93); EHRM van 11 mei 2004 (Brand t, Nederland, para 62).
Ook het VN-comité tegen Foltering (CAT) wijst in het kader van de
verdragsbepalingen van de Convention on Torture op het belang van een
wettelijk regime dat passend is voor het doel van vreemdelingenbewaring
en zich onderscheidt van het strafrechtelijk regime (artikelen 11 en 16
Convention on Torture.). Een vergelijkbare strekking volgt uit aanbevelingen van de Committee for the Prevention of Torture (Report to the
government of the Kingdom of the Netherlands on the visit to the
Netherlands carried out by the European Committee for the prevention of
torture and inhumane of degrading treatment or punishment (CPT) from
10 to 21 October 2011).
De vreemdelingenbewaring moet aldus worden onderscheiden van
vrijheidsbeneming op strafrechtelijke titel. Vreemdelingenbewaring is een
vorm van bestuursdwang. Op dit moment sluit zoals eerder aangegeven
het wettelijk kader voor de tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring
niet goed aan bij de aard en het doel van het instrument. Ik zet met het
wetsvoorstel in op een rechtvaardig en humaan regime met oog voor de
menselijke maat en de specifieke situatie van vreemdelingen die
Nederland moeten verlaten. Uiteraard doet dit geen afbreuk aan een
effectief terugkeerbeleid. Integendeel, het wetsvoorstel beoogt tevens
terugkeer van illegaal op het Nederlandse grondgebied verblijvende
vreemdelingen te bevorderen.
De leden van de VVD-fractie vragen naar het Reglement regime grenslogies en de noodzaak geweld en dwang te kunnen toepassen. Thans
geldt voor de grensbewaring een speciale regeling. In de huidige situatie
is – anders dan bij de andere soorten bewaring (terugkeer, bewaring ten
behoeve van Dublin overdracht etc.) – de Penitentiaire beginselenwet hier
niet van toepassing en is het regime geregeld in het genoemde
Reglement, een algemene maatregel van bestuur gebaseerd op de
Vreemdelingenwet 2000. In principe voldoet deze regeling aan de wens
om te komen tot een bestuursrechtelijk kader. In de praktijk is evenwel
gebleken dat deze regeling niet in alle situaties voldoet. Zo is in de praktijk
gebleken dat er situaties zijn waarin gebruik van geweld en de inzet van
vrijheidsbeperkende middelen onvermijdelijk zijn. Onder meer rapporten
van de Nationale ombudsman maken duidelijk dat het gebruik van geweld
en dwangmiddelen onder omstandigheden noodzakelijk is, terwijl het
Reglement hierin niet voorziet voor de grensbewaring. Bovendien
bestond de wens om te komen tot één uniform regime voor alle soorten
vreemdelingenbewaring. Dit wetsvoorstel voorziet daarin. In die uniforme
regeling is, in lijn met de ook door de Nationale ombudsman geconstateerde leemte, ook voorzien in een regeling van de bevoegdheden die
kunnen worden ingezet om de orde en veiligheid in de inrichting te
handhaven. Handhaving van de orde en veiligheid is in alle inrichtingen
voor vreemdelingenbewaring van groot belang. Een inrichting dient
leefbaar en beheersbaar te zijn. Dit betekent dat binnen het regime
beheers- en veiligheidsmaatregelen toegepast moeten kunnen worden ter
handhaving van de orde en veiligheid in de inrichting. De toepassing van
bijvoorbeeld geweld is in uitzonderingsgevallen noodzakelijk om de
vreemdeling zelf, de andere vreemdelingen in de inrichting en/of het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

9

personeel te beschermen. Hoewel de bevoegdheden tot het nemen van
deze maatregelen terughoudend worden toegepast en sommige
bevoegdheden slechts zelden worden gebruikt, is het wel noodzakelijk
deze bevoegdheden wettelijk te regelen, zoals ook het grondrechtelijk
kader voorschrijft. Dit is tevens van belang voor het waarborgen van de
rechten van de vreemdeling: door de dwangbevoegdheden uit te
schrijven en in te kaderen en te voorzien in mogelijkheden om tegen de
inzet van bevoegdheden op te komen, is duidelijk wat de rechten en
plichten over en weer zijn van de vreemdeling enerzijds en de overheid
anderzijds. Ook in dat opzicht is sprake van een betere en meer
zorgvuldige normering van het regime dan het geval met het Reglement.
De leden van de CDA-fractie constateren dat de regering stelt dat
vreemdelingenbewaring moet worden onderscheiden van vrijheidsbeneming op strafrechtelijke titel. Tegelijkertijd merken deze leden op dat
ongeveer 40% van de mensen in bewaring is staande gehouden op een
strafrechtelijke grond en vragen voornoemde leden hoe zich dit tot elkaar
verhoudt.
Het staandehouden op strafrechtelijke grond betekent niet in alle gevallen
dat de vreemdeling ook vervolgd en berecht wordt voor een strafbaar feit,
laat staan dat betrokkene altijd een gevangenisstraf krijgt opgelegd. In
veel gevallen zal het gaan om (lichte) overtredingen die met een
geldboete kunnen worden afgedaan. Indien bij of naar aanleiding van de
staande houding blijkt dat de vreemdeling niet rechtmatig in Nederland
verblijft kan dat afhankelijk van de individuele omstandigheden van het
geval aanleiding geven tot het opleggen van de maatregel van vreemdelingenbewaring.
Het is belangrijk in acht te nemen dat ondanks hun verschillende
achtergronden en eventuele eerdere detentiegronden, voor alle vreemdelingen in vreemdelingenbewaring geldt dat zij op dat moment niet worden
gedetineerd met het oog op de tenuitvoerlegging van een de strafrechtelijke sanctie. Alle vreemdelingen in vreemdelingenbewaring zitten daar
met een bestuursrechtelijk doel, namelijk hun verwijdering uit Nederland.
Dat geldt ook als de vreemdeling meteen na afloop van zijn strafrechtelijke detentie in vreemdelingenbewaring wordt geplaatst.
De vreemdelingenbewaring, zoals deze mogelijk is op grond van de
Terugkeerrichtlijn, heeft geen punitief karakter, het gaat om een bestuursrechtelijke maatregel die wordt opgelegd met het doel een effectieve
terugkeer te bewerkstellingen. In dit wetsvoorstel wordt het bestuursrechtelijk karakter van die maatregel verder versterkt. Het is juist dat een groot
gedeelte van de personen die uiteindelijk in vreemdelingbewaring worden
gesteld, hetzij een strafrechtelijk verleden heeft, of vanwege een (al dan
niet lichte) wetsovertreding in het zicht van de overheid komt. Die
strafbare feiten zijn in die gevallen de aanleiding om vreemdelingenbewaring te overwegen. Het enkele feit dat sprake is van strafbare feiten is
geen reden voor vreemdelingenbewaring. Het verleden van de vreemdeling is ook geen reden voor een afwijkende, of restrictievere behandeling in de inrichting. De behandeling in de inrichting wordt afgestemd
op het gedrag dat de vreemdeling op dat moment laat zien.
3. Uitgangspunten regime vreemdelingenbewaring
3.1 Algemeen
De vraag van de leden van de VVD-fractie in hoeverre het wetsvoorstel
bijdraagt aan terugkeer is reeds beantwoord in paragraaf 1. In aanvulling
hierop kan worden opgemerkt dat dit wetsvoorstel zorgt voor een
bestuursrechtelijke grondslag voor het regime in bewaring. Dit regime

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

10

sluit aan bij het doel van de vreemdelingenbewaring, te weten het uiterste
middel om de terugkeer te bewerkstelligen van de vreemdeling die niet
(langer) in Nederland mag blijven.
De leden van de VVD-fractie vragen naar de relatie tussen bewaringsomstandigheden en de duur van vreemdelingenbewaring, meer specifiek
willen deze leden weten of een meer humane vreemdelingenbewaring
ook betekent dat de bewaring eerder kan worden verlengd. Verder vragen
deze leden zich af of door de nieuwe regimedifferentiatie het instrument
vreemdelingbewaring vaker kan worden ingezet gelet op de proportionaliteit. Beide vragen worden ontkennend beantwoord omdat het
afwegingskader voor inbewaringstelling en het regime in vreemdelingenbewaring los van elkaar staan. Dat sprake moet zijn van een humaan en
waardig regime in vreemdelingenbewaring volgt uit de internationale
normen. Deze normen schrijven tevens voor wanneer de vrijheidsbeneming legitiem en proportioneel kan worden geacht, bijvoorbeeld de
Terugkeerrichtlijn in het geval van bewaring ter fine van uitzetting. Hoe
moet worden omgegaan met de oplegging van bewaring en bijvoorbeeld
verlenging volgt eveneens uit deze regels en staat niet in verband met de
condities in bewaring.
De leden van de SP-fractie vragen waarom het ultimum remedium
beginsel niet is opgenomen in hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel. Dat
vreemdelingenbewaring slechts een uiterst middel is, dat alleen kan
worden ingezet als andere terugkeermaatregelen niet effectief kunnen
worden toegepast, is reeds in wetgeving opgenomen, namelijk in
artikel 59c van de huidige Vreemdelingenwet 2000 en (na aanvaarding en
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel) het nieuwe artikel 58, eerste lid.
Dat is de eerste bepaling in de afdeling van de Vreemdelingenwet 2000
die de vreemdelingenbewaring regelt. Omdat deze bepaling niet gaat over
het regime van vreemdelingenbewaring, maar over de criteria voor
inbewaringstelling, hoort de bepaling niet thuis in de Wet terugkeer en
vreemdelingenbewaring.
Verder vragen deze leden waarom er niet voor is gekozen artikel 58 zo te
formuleren dat vreemdelingenbewaring slechts kan worden toegepast
indien minder dwingende maatregelen niet doeltreffend kunnen worden
toegepast. De formulering van het nieuwe artikel 58, eerste lid, sluit aan
bij de Terugkeerrichtlijn en de Opvangrichtlijn en de Europese jurisprudentie hierover, zoals het arrest-El Dridi. Het is ook in lijn met wat de leden
van de SP-fractie zelf voorstellen.
De leden van de SP-fractie dringen aan op een zodanig formulering van
het nieuwe artikel 58 van de Vreemdelingenwet 2000 dat duidelijk is dat
de bewijslast bij de overheid ligt aan te tonen dat minder dwingende
alternatieven voor vreemdelingenbewaring niet kunnen worden
toegepast. Ook pleiten deze leden en de leden van de PvdA-fractie voor
toepassing in grensbewaring van de verzwaarde motiveringsplicht bij
kwetsbaren en bij alle vreemdelingen in het algemeen (dus ook niet
kwetsbaren).
De beoordeling of inbewaringstelling aan de orde is kent in alle gevallen
reeds nu een stappenschema. Als eerste dient te worden beoordeeld of de
persoon valt onder een wettelijke categorie die in bewaring kan worden
gesteld. Vervolgens moet beoordeeld worden of er gronden zijn om dit te
doen. Bewaring met het oog op terugkeer is immers slechts toegestaan
als er sprake is van een risico op onderduiken – voor bewaring van
Dublinclaimanten geldt de eis van een significant risico op onderduiken –
dan wel sprake is van een situatie waarin de vreemdeling de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure vermijdt of belemmert.
Bewaring van asielzoekers is eerst dan aan de orde indien dit gebeurt in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

11

het kader van specifiek in de wet geformuleerde doelen, doorgaans in
combinatie met een risico op onderduiken.
Ieder bevel motiveert waarom de omstandigheden van het geval
aanleiding geven tot dit risico of de vaststelling dat sprake is van een
vermijden of belemmeren van de uitzetting. Onderdeel van die
afwegingen vormt ook de vraag of met een ander middel dan bewaring
hetzelfde doel kan worden bereikt. Indien de vreemdeling stelt zelfstandig
te willen vertrekken dan zal, indien desondanks besloten wordt tot
bewaring, een overweging moeten worden gewijd waarom deze
verklaring niet heeft geleid tot het aanbieden van een lichter middel.
Ervaringen uit het verleden, de context waarin de vreemdeling is
aangetroffen, de gebleken onmogelijkheid toezicht uit te oefenen op het
daadwerkelijk vertrek van die vreemdeling kunnen, al dan niet in
combinatie, argumenten zijn desondanks tot bewaring te beslissen.
Steeds zal echter het bevel hierover nader uitsluitsel moeten bieden, zodat
deze keuze ook toetsbaar is voor de rechter.
Indien voldoende objectieve gronden voor het genoemde onttrekkingsrisico aanwezig zijn of het ontwijken dan wel belemmeren van de
terugkeer aannemelijk kan worden gemaakt, zal steeds aanvullend
beoordeeld moeten worden of desondanks sprake is van omstandigheden
die bewaring onredelijk bezwarend maken. Het hebben van zorgplichten,
medische c.q. psychische omstandigheden kunnen oorzaak zijn geen
bewaring op te leggen, ondanks voldoende gronden dit wel te doen. Ook
hier geldt dat de bewaringsbeslissing in alle gevallen de motivering moet
bevatten waarom individuele omstandigheden die door de vreemdeling of
zijn gemachtigde naar voren worden gebracht niet hebben geleid tot het
afzien van bewaring (ABRvS 27 juli 2015, 201505181/1).
Een vrijheidsbenemende maatregel op grond van artikel 6, derde lid
Vreemdelingenwet 2000 wordt opgelegd in het kader van het grensbewakingsbelang. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is het grensbewakingsbelang als zodanig
een voldoende onderbouwing voor het opleggen van deze maatregel. Dit
is slechts anders indien sprake is van bijzondere individuele omstandigheden die vrijheidsontneming onevenredig bezwarend maken (zie
artikel 5.1a, derde lid, Vreemdelingenbesluit 2000). Voor de grensbewaring
geldt reeds dat rekening wordt gehouden met kwetsbaarheid. Dit betekent
onder meer dat gezinnen met minderjarige kinderen die aan de buitengrens asiel hebben gevraagd en aan wie, na een negatieve uitkomst van
de screening aan de grens, de verdere toegang tot Nederland is ontzegd
geplaatst worden in de gesloten gezinsvoorziening (hierna: GGV). In de
meeste gevallen zullen gezinnen kunnen doorreizen naar Ter Apel en de
open procedure ingaan.
Naar aanleiding van de vraag over de toepasselijkheid van artikel 58a op
grensbewaring is het wetsvoorstel met de nota van wijziging zo gewijzigd
dat nu expliciet in artikel 6 is opgenomen dat artikel 58a van overeenkomstige toepassing is. Hiermee wordt dus voortaan op wetsniveau in
grensbewaring gegarandeerd dat inbewaringstelling achterwege blijft,
indien inbewaringstelling in verband met zijn bijzondere of kwetsbare
positie onredelijk bezwarend zou zijn. Verder is daarmee ook wettelijk
geregeld dat de motiveringsplicht van artikel 58a, eerste lid geldt.
De leden van de SP-fractie vragen waarom in het geval van meewerken
aan vertrek vreemdelingenbewaring of andere middelen overwogen
zouden moeten worden. Meewerken impliceert immers dat er geen
dwangmiddelen nodig zijn omdat de vreemdeling gehoor zal geven aan
de op hem rustende vertrekplicht. Voornoemde leden vragen zich in dit
kader tevens af waarom er geen onderscheid wordt gemaakt tussen
verplichtingen die kunnen worden opgelegd in het geval van vrijwillig
vertrek en in het geval van gedwongen terugkeer of uitzetting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

12

Uit de relevante nationale en internationale normen blijkt geenszins dat in
geval van meewerken aan terugkeer bewaring of minder dwingende
alternatieven niet mogelijk zijn. Of een vreemdeling wil meewerken aan
terugkeer is niet de enige relevante overweging bij een bewaringsbeslissing en miskent in belangrijke mate de praktijk, waarbij enige vorm
van toezicht op de door een vreemdeling geuite wil gewenst is (zie ook
ABRvS 29 januari 2016, 201509021/1/V3). Het uiting geven aan de vereiste
medewerking impliceert niet steeds dat deze uiting ook betrouwbaar is. Ik
verwijs hierbij naar paragraaf 4.1 van het Return Handbook van de
Europese Commissie (http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/
policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/
docs/return_handbook_en.pdf). Daarin wordt als één van de risico’s van
de toepassing van minder dwingende alternatieven voor bewaring
genoemd de verhoogde kans op onderduiken. Het is dan ook niet voor
niets dat artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn bepaalt dat een vreemdeling
in bewaring kan worden gesteld indien er risico op onderduiken bestaat of
de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de
terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. Kortom,
ook indien de vreemdeling meewerkt aan vertrek kan besloten worden tot
bewaring.
Over de toepassing van minder dwingende alternatieven bij meewerken
aan terugkeer is de Terugkeerrichtlijn eveneens klip en klaar. Tijdens de
termijn van vrijwillig vertrek kunnen op grond van artikel 7, derde lid, van
de Terugkeerrichtlijn voor de duur van deze termijn bepaalde verplichtingen worden opgelegd om het risico op onderduiken te beperken, zoals
de verplichting om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten,
voldoende financiële zekerheid te stellen, documenten te overleggen of op
een bepaalde plaats te verblijven. Ook na afloop van de vertrektermijn of
wanneer geen vertrektermijn is gegund op grond van artikel 7, vierde lid,
van de Terugkeerrichtlijn is de oplegging van alternatieven mogelijk.
Artikel 9, derde lid van de Terugkeerrichtlijn bevestigt dit in geval van
uitstel van verwijdering. Verder positioneert artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn de onmogelijkheid om alternatieve maatregelen effectief toe te
passen als uitdrukkelijke voorwaarde voor inbewaringstelling.
Het voorgaande betekent dat zodra de vreemdeling Nederland op grond
van artikel 61 van de Vreemdelingenwet 2000 dient te verlaten terugkeermaatregelen kunnen worden opgelegd tot aan het uiteindelijke vertrek
van de vreemdeling uit Nederland. Dit kunnen in ieder geval tijdens alle
fasen van het terugkeerproces alternatieven voor bewaring zijn. In geval
deze niet effectief kunnen worden toegepast en er zicht op uitzetting is,
kan als uiterste maatregel vreemdelingenbewaring in beeld komen. Er is
met andere woorden sprake van maatregelen die allen terugkeer tot doel
hebben. Het door de leden van de SP-fractie gesuggereerde onderscheid
tussen verplichtingen die kunnen worden opgelegd in het geval van
vrijwillig vertrek en in het geval van gedwongen terugkeer of uitzetting
acht ik daarom niet zinvol.
Wel is niet meewerken aan terugkeer een relevante factor bij de oplegging
van al deze maatregelen en de vereiste proportionaliteit, maar uitdrukkelijk niet de enige factor. Dat een vreemdeling wil meewerken betekent,
zoals ook eerder aangegeven, niet altijd dat hij verder geen aansporing of
toezicht meer behoeft. In sommige gevallen zal dit het geval zijn.
Proportionaliteit zal in zo’n geval soms geen of slechts een lichte
maatregel rechtvaardigen. In veel meer gevallen zal een terugkeermaatregel er juist voor zorgen dat een vreemdeling daadwerkelijk meewerkt
aan terugkeer. Als bijvoorbeeld een borgsom is betaald door de vreemdeling of diens reisdocument in beslag is genomen, zal de overheid
voldoende vertrouwen hebben in de vrijwillige terugkeer van de vreemdeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

13

De leden van de SP-fractie hebben bezwaren tegen de grensbewaring
zoals die thans wordt opgelegd en dringen aan op alternatieven. De leden
van de D66-fractie hebben ook grote zorgen bij grensdetentie als ultimum
remedium. De leden van beide fracties vragen zich af waarom niet voor
iedereen een vergelijkbare werkwijze zoals bij gezinnen met kinderen kan
worden gehanteerd met een korte screening op openbare orde.
De suggestie om deze werkwijze toe te passen op alle vreemdelingen volg
ik niet op. Deze werkwijze is namelijk ingegeven door mijn wens om bij
gezinnen met kinderen die asiel aanvragen meer rekening te houden met
hun kwetsbaarheid. Uitgangspunt is dat gezinnen met kinderen die aan de
grens asiel aanvragen naar Ter Apel kunnen doorreizen en de open
procedure ingaan. Alleen in geval van een negatieve uitkomst van de
screening aan de grens – dus als er sprake is van een (mogelijk) gevaar
voor de openbare orde of de nationale veiligheid – wordt de asielaanvraag
van een gezin met kinderen behandeld in de grensprocedure en wordt
men geplaatst op de GGV.
Deze werkwijze acht ik bij andere vreemdelingen niet noodzakelijk en ook
niet wenselijk. Ik wil hierbij ten eerste benadrukken dat het in het geval
van grensbewaring niet altijd om asielzoekers gaat (en dus vreemdelingen
die mogelijk internationale bescherming nodig hebben). Binnen de
categorie grensbewaarden zijn er namelijk vreemdelingen aan wie de
toegang tot Nederland is geweigerd en vreemdelingen die aan de
buitengrens een asielverzoek hebben ingediend en wier asielaanvraag in
de grensprocedure van artikel 3, derde lid, Vreemdelingenwet 2000 wordt
behandeld. Deze grensprocedure is bedoeld om vast te stellen of de
asielaanvraag snel kan worden afgewezen op grond van
niet-ontvankelijkheid, kennelijke ongegrondheid of in verband met een
Dublin overdracht. Zo ja, dan wordt de aanvraag in de grensprocedure
afgewezen, herleeft de grensweigering en kan de grensbewaring worden
voortgezet op grond van het nieuwe artikel 6, vijfde lid, van de Vreemdelingenwet 2000. Zo niet, dan wordt de grensbewaring opgeheven,
verkrijgt de asielzoeker toegang tot Nederland en wordt zijn aanvraag
verder behandeld in de algemene asielprocedure.
Ten tweede is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het grensbewakingsbelang als zodanig een
voldoende onderbouwing voor het opleggen van grensbewaring. Alleen
bijzondere, de vreemdeling betreffende omstandigheden kunnen
aanleiding zijn de grensbewaring achterwege te laten. In het kader van de
implementatie van de Procedurerichtlijn (richtlijn nr. 2013/32/EU van het
Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de
internationale bescherming (PbEU 2013, L 180) is bij de wetsbehandeling
destijds gekeken naar alternatieven voor grensbewaring. Die zijn er niet:
op het moment dat iemand feitelijk toegang krijgt tot het Schengengebied
is dat niet terug te draaien. Een vrijheidsbeperkende maatregel voldoet
niet, omdat de persoon feitelijk het Schengengebied al heeft betreden en
hem geen (fysieke) begrenzing wordt gesteld om zich daarbinnen te
bewegen.
Ten derde merk ik op dat grensbewaring zo kort als mogelijk duurt en dat
dus rekening wordt gehouden met de vereiste proportionaliteit. Voor
specifiek de behandeling van asielaanvragen in de grensprocedure geldt
dat deze nooit langer mag duren dan vier weken (artikel 3, zevende lid,
Vreemdelingenwet 2000). In de meeste gevallen zal dat echter aanzienlijk
korter zijn.
De leden van de SP-fractie zien graag dat er voorwaarden worden gesteld
aan de gebouwen waarin vreemdelingen in bewaring worden gesteld,
zoals die ook voor de reguliere asielzoekerscentra gelden, met als enige
verschil dat de vreemdelingen het gebouw niet mogen verlaten. Met het
nieuwe regime voor vreemdelingenbewaring wordt voldaan aan de eisen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

14

die internationale normen (waaronder die van de Terugkeerrichtlijn) aan
een humane tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring stellen.
Hierbij is van belang dat wanneer het noodzakelijk is vreemdelingen in
bewaring te stellen met het oog op uitzetting, het onvermijdelijk is dat de
wijze waarop dit gebeurt gepaard gaat met beperkingen van de
bewegingsvrijheid van deze personen. Zo valt niet te ontkomen aan
noodzakelijke beveiligings- en beheersmaatregelen. Daarbij komt dat
vreemdelingen in bewaring zich in een andere situatie bevinden dan
vreemdelingen in asielzoekerscentra. Het perspectief op verblijf in
Nederland is verschillend evenals het gegeven dat vreemdelingen in
bewaring het gebouw niet mogen verlaten. Dit kan zijn weerslag hebben
op het gedrag van vreemdelingen in bewaring.
De leden van de SP-fractie hebben bezwaar tegen het wetsvoorstel omdat
dit door onder meer de introductie van het beheersregime en visitatie een
verslechtering zou opleveren ten opzichte van de huidige situatie en niet
de kans is gegrepen daadwerkelijk uit te gaan van het beginsel van
minimale beperkingen. Het beginsel van minimale beperkingen vormt een
belangrijk uitgangspunt van het wetsvoorstel en is daarin ook specifiek
opgenomen. Slechts die beperkingen die noodzakelijk zijn voor het doel
van de bewaring en de handhaving van de beheersbaarheid en veiligheid
van de inrichtingen kunnen worden opgelegd. Dit uitgangspunt is juist de
reden geweest in het nieuwe regime over te gaan tot regimedifferentiatie.
Het overgrote deel van de vreemdelingen in vreemdelingenbewaring kan
veel vrijheid en autonomie binnen de gesloten situatie heel goed aan.
Daarom behoeft een streng regime geen uitgangspunt te zijn voor de
groep bewaarden als geheel. Slechts een klein deel van de vreemdelingen
heeft meer sturing en toezicht nodig en zal, zolang de noodzaak daartoe
bestaat, meer beperkingen opgelegd krijgen teneinde de orde en
veiligheid te kunnen handhaven.
Het nieuwe verblijfsregime brengt belangrijke versoepelingen ten opzichte
van de huidige situatie met zich mee in het aantal insluitingsuren, in
bewegingsvrijheid, in dagbesteding en de mate van contact met de
buitenwereld (bellen, het gebruik van internet en meer bezoek). De
wettelijke introductie van het beheersregime doet dus juist recht aan het
beginsel van minimale beperkingen doordat het hebben van een
beheersregime het mogelijk maakt om het overgrote deel van de
vreemdelingen in bewaring meer vrijheid en autonomie te geven. Ook de
Afdeling advisering van de Raad van State heeft de noodzaak van het
hebben van een beheersregime onderkend. Wat betreft het controleren
van het lichaam op verboden en gevaarlijke voorwerpen: in alle inrichtingen voor vreemdelingenbewaring is thans de röntgenscan reeds in
gebruik. Deze scan is geïntroduceerd om het onderzoek voor de vreemdeling minder belastend te maken en krijgt met het wetsvoorstel een
uitdrukkelijke wettelijke basis als uitgangspunt voor de genoemde
controle. De noodzaak voor handmatige controle (ook wel visitatie of
visuele schouw genoemd) is daardoor sterk afgenomen.
De leden van de SP-fractie achten het verder een gemiste kans dat de
isoleercel in het wetsvoorstel behouden is en pleiten hiertegen. Plaatsing
in isolatie is als uiterste maatregel gehandhaafd in het wetsvoorstel. Mijn
uitgangspunt is dat het aantal vreemdelingen dat tijdens vreemdelingenbewaring in afzondering wordt geplaatst zo laag mogelijk moet zijn en dat
afzondering zo kort mogelijk moet duren. Afzondering tijdens vreemdelingenbewaring moet in het uiterste geval mogelijk zijn en daarom is deze
bevoegdheid in de wet gehandhaafd. Het betreft hoofdzakelijk afzondering
als maatregel ter bescherming van de vreemdeling zelf. Slechts in geval
van ernstig wangedrag van de vreemdeling kan afzondering als disciplinaire maatregel worden opgelegd. In vreemdelingenbewaring wordt een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

15

getrapte aanpak gehanteerd, zoals uitgebreid uiteengezet in de brief van
20 mei 2015 (TK 2015–2016; 19 637, nr. 2008).
De leden van de CDA-fractie vragen de regering te verzekeren dat
onderhavig wetsvoorstel ook niet indirect gevolgen heeft voor wijzigingen
ten aanzien van de regels die bepalen of een vreemdeling in Nederland
mag blijven.
Ik kan deze leden geruststellen: het wetsvoorstel en de lagere regelgeving
die hierop zal worden gebaseerd veranderen niets aan de criteria op
grond waarvan een vreemdeling in aanmerking kan komen voor een recht
op verblijf in Nederland. Zij zien namelijk alleen op terugkeer, de criteria
voor inbewaringstelling en het regime voor vreemdelingenbewaring. Het
valt evenmin in te zien hoe dit indirect gevolgen kan hebben voor de
gronden voor verblijf in Nederland.
De vragen van de leden van de D66-fractie over de minder dwingende
alternatieven zijn reeds beantwoord in de paragrafen 1 en 3.1.
Voernoemde leden vragen verder om een voorhangprocedure voor de
algemene maatregel van bestuur waarin bepaalde regimeonderdelen
nader worden uitgewerkt, waarmee het Vreemdelingenbesluit 2000 zal
worden aangepast en waarin de geweldsbevoegdheid van de directeur
nader wordt uitgewerkt. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de
regering de nadere uitwerking van de alternatieven aan de Kamer voor te
leggen middels een voorhangprocedure of deze uitwerking in de wet zelf
vast te leggen.
Het ontwerp van het Besluit terugkeer en vreemdelingenbewaring en de
meeste adviezen op het ontwerp zijn te raadplegen via
www.internetconsultatie.nl/besluitvreemdelingenbewaring. Ik verwijs naar
deze documenten die kunnen worden betrokken bij het debat met uw
Kamer. De toepassing van geweld is geregeld in hoofdstuk 5, paragraaf 1
van het ontwerpbesluit en de alternatieven voor bewaring worden door
middel van het besluit nader uitgewerkt (met een aanpassing van het
Vreemdelingenbesluit 2000, zie artikel 64, onderdeel D). Bepalingen over
het regime staan in hoofdstuk 4 van het ontwerpbesluit.
De vragen van de leden van de D66-fractie over grensbewaring zijn
hierboven reeds beantwoord.
De leden van de D66-fractie hebben zorgen bij de opheffing van bewaring.
De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken heeft volgens deze leden
vastgesteld dat bewaring niet altijd direct wordt opgeheven als de grond
van bewaring komt te vervallen. Deze leden vragen de regering om het
wetsvoorstel in lijn te brengen met de Terugkeerrichtlijn over het opheffen
van bewaring. De zorgen over het niet opheffen van een bewaring als de
grond daarvoor komt te vervallen worden niet gedeeld. Als de grond voor
bewaring komt te vervallen, moet de bewaring onmiddellijk worden
opgeheven. Dit staat ook het nieuwe artikel 58, derde lid van de Vreemdelingenwet 2000. Daar kan dus geen enkele twijfel over bestaan. Indien de
vreemdeling van mening is dat de bewaring onterecht niet wordt
opgeheven, kan hij te allen tijde de gang naar de bewaringsrechter maken
om zijn stellingen op dit punt te laten onderzoeken. Bij objectieve redenen
om de bewaring te beëindigen is hiervan echter geen sprake. Als
bijvoorbeeld de rechtspraak van oordeel mocht zijn dat ten aanzien van
bepaalde nationaliteiten het zicht op uitzetting is vervallen zal dat
onmiddellijk consequenties hebben voor alle vreemdelingen van wie vast
staat dat zij die nationaliteit bezitten. Een gang naar de rechter om in die
gevallen gelijk behandeld te worden is dan niet noodzakelijk. Ook andere
objectieve omstandigheden die aanleiding kunnen geven tot beëindiging
van de maatregel van bewaring, zoals het beschikbaar stellen van een
ticket voor terugkeer en een paspoort zal, indien deze terugkeer geloof-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

16

waardig wordt geacht, leiden tot opheffing van de bewaring ter fine van
de uitzetting.
De leden van de D66-fractie en de SP-fractie vragen de regering criteria op
te stellen over herhaalde inbewaringstelling die in lijn zijn met de
Terugkeerrichtlijn, waarbij deze leden twijfels uiten over de toelaatbaarheid van herhaalde inbewaringstelling die cumulatief meer dan
achttien maanden overschrijdt. De leden van de PvdA-fractie willen meer
duidelijkheid in het wetsvoorstel over herhaalde inbewaringstelling. Deze
leden vragen of herhaalde inbewaringstelling nu wel of niet is toegestaan
en onder welke voorwaarden, die in de wet zelf zouden moeten worden
neergelegd.
Deze vragen dienen te worden gezien tegen de achtergrond van de
jurisprudentie van het EU Hof van Justitie over de Terugkeerrichtlijn. Uit
de tekst van de richtlijn en deze jurisprudentie is momenteel nog niet
expliciet af te leiden of herhaalde inbewaringstelling mogelijk is en
wanneer het terugkeerproces van een vreemdeling is afgerond. De
richtlijn zegt hier niks over en aan de Europese rechter is nog niet om
uitleg gevraagd. Uit nationale jurisprudentie valt echter af te leiden dat
herhaalde inbewaringstelling mogelijk is en dat dit niet leidt tot cumulatieve optelling waardoor de maximale termijn van 18 maanden van de
Terugkeerrichtlijn wordt overschreden. Uit de tekst van de Terugkeerrichtlijn noch de huidige jurisprudentie volgt dat bij de herhaalde
inbewaringstelling de termijn cumulatief zou zijn (artikel 15, vijfde en
zesde lid van de richtlijn en Rb Den Haag, 30 juli 2013, zaaknrs. AWB
13/17261 en AWB 13/18621 en Rb Den Haag, 24 januari 2014, zaak nr. AWB
14/114. ABRvS 27 november 2007, JV 2008/45 en ABRvS 23 februari 2007,
JV 2007/37). Dit ligt ook niet per definitie in de lijn der verwachting omdat
het uiteindelijk ook draait om effectiviteit. Het doel van de Terugkeerrichtlijn («effet utile») is terugkeer van illegaal op het grondgebied
verblijvende vreemdelingen te bewerkstelligen. Op de lidstaten rust de
verplichting om een vreemdeling die kan terugkeren hiertoe te stimuleren
en desnoods in bewaring te stellen indien er daadwerkelijk uitzicht is op
uitzetting. Dit geldt evenzeer indien in het verleden al pogingen zijn
gedaan de vreemdeling tot vertrek te bewegen. Nu in situaties van
herhaalde inbewaringstelling regelmatig sprake is van een vreemdeling
die geweigerd heeft enige medewerking te verlenen aan zijn terugkeer kan
die herhaalde inbewaringstelling er toe bijdragen dat hij op dit punt zijn
houding zal herzien (zie bijvoorbeeld ook het WODC-rapport «Van
bejegening tot vertrek» (2013) waaruit blijkt dat herhaalde detentie de
vertrekbereidheid van de vreemdeling doet toenemen). Eén en ander sluit
aan bij het Return Handbook van de Europese Commissie (zie http://
ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agendamigration/proposal-implementation-package/docs/
return_handbook_en.pdf). In paragraaf 4.5 staat over herhaalde
inbewaringstelling ten eerste dat de door de Terugkeerrichtlijn voorgeschreven maximumtermijnen voor bewaring niet mogen worden
ondermijnd door repatrianten direct na hun invrijheidstelling opnieuw in
bewaring te stellen. Ten tweede wordt vervolgens opgemerkt dat
hernieuwde inbewaringstelling van eenzelfde persoon op een later
moment rechtmatig kan geschieden als relevante omstandigheden
wezenlijk zijn gewijzigd (bijvoorbeeld de afgifte van benodigde papieren
door een derde land of een verbeterde situatie in het land van herkomst,
wat een veilige terugkeer mogelijk maakt) en deze wijziging aanleiding
geeft tot «een redelijk vooruitzicht op verwijdering».
Het opstellen van wettelijke criteria wordt niet noodzakelijk geacht en ook
onwenselijk juist vanwege het gegeven dat de Europese wetgever en
rechter zich nog niet over de kwestie hebben uitgelaten. Door de nationale
rechtspraak is een fijnmazig maar toch goed werkbaar systeem ontwikkeld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

17

om herhaalde inbewaringstellingen te toetsen. Als uitgangspunt geldt
daarbij dat geen nieuwe maatregel van vreemdelingenbewaring mogelijk
is als de eerdere wegens gebrek aan zicht op uitzetting binnen een
redelijke termijn is opgeheven en vervolgens na de opheffing op die
grond nog geen jaar is verstreken. Slechts als sprake is van feiten en
omstandigheden die op dit zicht op uitzetting een ander licht doen
schijnen kan er aanleiding zijn tot herhaalde inbewaringstelling (ABRvS
27 november 2007, JV 2008/45 en ABRvS 23 februari 2007, JV 2007/37). Na
een jaar is herhaalde inbewaringstelling in beginsel wel weer mogelijk.
Een dergelijke termijnstellig wordt niet onredelijk geacht, nu de vreemdeling binnen die termijn alle mogelijkheden heeft gehad om zelfstandig
te vertrekken of zijn aanwezigheid hier te lande van een legale status te
voorzien. Mocht sprake zijn van een herkomstland waar bij voortduring
sprake is van het ontbreken van zicht op uitzetting dan zal de vreemdeling
ook na verstrijken van een jaar niet in bewaring kunnen worden gesteld
kunnen worden.
De leden van de ChristenUnie-fractie hechten veel belang aan het
onderscheid tussen een inrichting voor vreemdelingenbewaring en een
penitentiaire inrichting. Zij constateren echter dat het onderhavige
wetsvoorstel hierin onvoldoende onderscheid in aanbrengt en opvang in
een penitentiaire inrichting alsnog nadrukkelijk mogelijk maakt. Deze
leden vragen deze keuze nader te onderbouwen. De leden van de
VVD-fractie vragen welke criteria worden gehanteerd om te bepalen of
iemand, bijvoorbeeld wegens psychische en/of psychiatrische klachten,
overgebracht dient te worden naar bijzondere opvang of naar een
zorgvoorziening en willen weten in welke mate de locatie Balkbrug hierin
een rol speelt.
Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat vreemdelingenbewaring ten
uitvoer wordt gelegd in een inrichting voor vreemdelingenbewaring.
Slechts in een aantal limitatief bij of krachtens de wet bedoelde gevallen
kan hierop een uitzondering worden gemaakt (artikel 3, eerste lid).
Vreemdelingen kunnen ten eerste in een penitentiaire inrichting worden
ondergebracht indien de lichamelijke of de geestelijke gezondheidstoestand van de vreemdeling zorg behoeft die niet in de inrichting kan
worden geboden. Voor de psychische gezondheidstoestand is aangesloten bij de huidige regeling van plaatsing elders (zie de artikelen 17 en
20 het ontwerp Besluit terugkeer en vreemdelingenbewaring). Het gaat
dan om de vreemdeling ten aan zien van wie in verband met een
psychiatrische stoornis, een persoonlijkheidsstoornis, psychosociale
problematiek, verslavingsproblematiek of een verstandelijke beperking,
psychiatrische zorg is geïndiceerd. Tevens kan het gaan om een vreemdeling ten aanzien van wie in verband met de vraag of psychiatrische zorg
is geïndiceerd, nadere observatie is vereist. Om te bepalen of er sprake is
van een dergelijke situatie, vindt onafhankelijke indicatiestelling plaats.
Indien een noodzaak hiertoe wordt geconstateerd wordt de betreffende
persoon overgebracht naar Veldzicht te Balkbrug. Bij de lichamelijk
gezondheidstoestand die aanleiding kan zijn voor plaatsing in een
penitentiaire inrichting, gaat het om vreemdelingen die niet-spoedeisende
somatische zorg nodig hebben die de inrichtingen voor vreemdelingenbewaring niet kunnen bieden (zie de artikelen 17 en 19 van het ontwerp
Besluit terugkeer en vreemdeling).
Ten tweede kan vanwege de zorgplicht die de overheid heeft voor de
bescherming en het welzijn van vreemdelingen in bewaring plaatsing in
een penitentiaire inrichting vanwege bijzondere beveiliging aan de orde
zijn. Benadrukt wordt dat het gaat om zeer incidentele gevallen en slechts
zeer zelden om plaatsing in de allerhoogste beveiligingsniveaus.
Bijzondere beveiliging kan tevens inhouden een plaatsing in een gewone
penitentiaire inrichting die extra beveiliging kent ten opzichte van de
inrichting voor vreemdelingenbewaring. Bij situaties waarin bijzondere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

18

beveiliging noodzakelijk is moet worden gedacht aan gevallen waarbij
sprake is van een ernstig risico voor de openbare orde en nationale
veiligheid in geval van vlucht of bij een ernstig risico voor de veiligheid
van anderen binnen de inrichting of voor de beheersbaarheid van de
inrichting (zie de artikelen 17 en 18 van het ontwerp Besluit terugkeer en
vreemdelingenbewaring).
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen naar de verhouding van het
wetsvoorstel met de aangenomen motie-Voordewind/Voortman over de
aanpak van de Pauluskerk (Kamerstukken II, 2014/2015, 19 637, nr. 1977).
Deze motie ziet op het traject van de zelfstandige terugkeer. Ik ben, zoals
ook aangegeven in het Regeerakkoord Rutte II en de brief van
13 september 2013 (zie Kamerstukken II, 19 637, nr. 1721), voorstander van
de zelfstandige terugkeer van vreemdelingen. Daartoe is een breed palet
aan terugkeermaatregelen in het leven geroepen. Daarnaast bestaat voor
maatschappelijke organisaties, zoals de Pauluskerk, de mogelijkheid om
een subsidie aan te vragen om vreemdelingen te begeleiden bij terugkeer.
De vragen van deze leden over het ultimum remedium belang zijn in
paragraaf 1 reeds beantwoord.
3.2 Regimedifferentiatie
De leden van de SP-fractie vragen naar het beginsel van minimale
beperkingen in relatie tot het beheersregime. Dit is reeds aan de orde
gekomen in paragraaf 3.1.
De leden van de SP-fractie hebben in het kader van de criteria voor
plaatsing in het beheersregime vraagtekens bij het niveau van regelgeving. Met betrekking tot de criteria voor het beheersregime is naar
aanleiding van de consultatie over het wetsvoorstel een wijziging
doorgevoerd. In het wetsvoorstel was bepaald dat teneinde flexibiliteit in
de uitvoering te kunnen behouden de criteria van artikel 18 nader zouden
worden uitgewerkt bij ministeriële regeling. Gezien het belang dat in veel
consultatiereacties werd gehecht aan objectieve criteria die bovendien
voorkomen dat mensen die eigenlijk zorg nodig hebben in het beheersregime terechtkomen, is het wetsvoorstel zodanig aangepast dat nadere
uitwerking van de criteria in het Besluit terugkeer en vreemdelingenbewaring wordt opgenomen in plaats van in een ministeriële regeling. Ik zie
geen aanleiding de nadere uitwerking van de criteria nog een niveau
hoger te tillen.
3.3 Bewaring van (gezinnen met) minderjarige kinderen
De leden van de PvdA-fractie vragen op welke manier monitoring en
evaluatie van het nieuwe gezinsregime zal plaatsvinden. De ervaringen
van het regime van de GGV worden meegenomen bij de evaluatie van de
tijdelijke GGV.
De leden van verschillende fracties hebben vragen gesteld over de
bewaring van minderjarigen. De leden van de SP-fractie achten het een
gemiste kans dat de praktijk van kinderen in de cel behouden is gebleven
en pleiten hiertegen. Het is voornoemde leden niet duidelijk waarom niet
van minder vergaande alternatieven gebruik kan worden gemaakt. De
leden van de D66-fractie zijn van mening dat kinderen niet in de cel
thuishoren en vragen om een wettelijk verbod. De leden van de
CDA-fractie vinden het een gemiste kans dat de aanbeveling van NIDOS in
de consultatie bij het wetsvoorstel niet is overgenomen, namelijk om
alleenstaande minderjarige vreemdelingen (hierna: amv’s) in een justitiële
jeugdinrichting te plaatsen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

19

Vanaf oktober 2014 is de tijdelijke GGV geopend, vooruitlopend op de
structurele voorziening die zal worden geopend in 2016 (Tweede Kamer
2013–2015, 19 637, nr. 1827 en Tweede Kamer 2014–2015, 19 637,
nr. 1896). De GGV is een inrichting voor vreemdelingenbewaring bedoeld
voor gezinnen met minderjarige kinderen die aan de buitengrens asiel
hebben gevraagd en aan wie, na een negatieve uitkomst van de screening
aan de grens, de verdere toegang tot Nederland is ontzegd. Deze
grensscreening is ingevoerd per 1 september 2014 (Tweede Kamer
2013–2015, 19 637, nr. 1827).
Ook kunnen onrechtmatig in Nederland verblijvende gezinnen met
minderjarige kinderen ter fine van uitzetting als ultimum remedium en
onder strikte criteria, kort voor vertrek in de GGV worden geplaatst (op
grond van artikel 59 van de Vreemdelingenwet 2000). Hierbij geldt dat dit,
nog meer dan bij volwassenen die in bewaring worden geplaatst, alleen
als laatste middel zal worden toegepast om terugkeer te realiseren.
Daarnaast dient er zicht te zijn op vertrek op korte termijn en verblijven de
gezinnen er voor een zo kort mogelijke periode, met een maximum van in
beginsel twee weken.
In de periode van 13 september 2013 tot 1 oktober 2014 werden naar
aanleiding van een beleidswijziging onrechtmatig in Nederland verblijvende gezinnen met minderjarige kinderen niet meer ter fine van
uitzetting in vreemdelingenbewaring gesteld, tenzij de ouder(s) zich
eerder hebben onttrokken aan een toezichtmaatregel. Dit had echter tot
gevolg dat het aantal gezinnen met minderjarige kinderen dat zich onttrok
aan het toezicht, zodra zij geïnformeerd werden over de datum van hun
uitzetting, sterk toenam. Bijna tweederde van deze gezinnen heeft zich
over die periode onttrokken dan wel gedeeltelijk onttrokken aan het
toezicht. In het laatste geval kan worden gedacht aan de onttrekking van
een moeder met de kinderen, omdat de vader in bewaring was geplaatst.
Deze gezinnen kwamen niet in beeld bij de bekende opvanginstellingen en
gingen een onzeker bestaan in de illegaliteit tegemoet. Juist gelet op het
belang van het kind werd dit als zeer onwenselijk geacht en is besloten
om deze kwetsbare groep onder specifieke, bovengenoemde criteria, weer
vanaf oktober 2014 in bewaring te kunnen plaatsen, in de GGV.
Tot slot kunnen ook amv’s die in een gesloten setting aan hun terugkeer
dienen te werken in de GGV worden geplaatst. Voor de amv’s zijn in 2011
de criteria gewijzigd (Tweede Kamer 2012–2013, 27 062, nr. 86). Een
amv’er kan sindsdien alleen in bewaring worden geplaatst als wordt
voldaan aan één van de volgende criteria:
– hij wordt verdacht van of is veroordeeld wegens een misdrijf;
– het vertrek van de amv-er kan binnen 14 dagen worden gerealiseerd;
– de amv-er is eerder met onbekende bestemming vertrokken uit de
opvang of heeft zich niet gehouden aan een opgelegde meldplicht of
vrijheidsbeperkende maatregel;
– aan de amv-er is de toegang geweigerd aan de buitengrens en de
minderjarigheid is nog niet vastgesteld.
Deze wijziging heeft ertoe geleid dat steeds minder amv’s in bewaring
worden gesteld en dat de duur van hun verblijf korter is geworden.
Voor de komst van de GGV werden amv’s geplaatst in een justitiële
jeugdinrichting. Hier verbleven zij in beginsel gescheiden van de andere
jeugdigen en volgden zij een specifiek dagprogramma. Als gevolg van de
aangescherpte bewaringscriteria, was de bezetting op de amv-afdeling
echter veelal niet hoger dan één. Om te voorkomen dat zij hierdoor in
isolement verbleven, kon de amv’er deelnemen aan gezamenlijke
activiteiten (bijvoorbeeld sport). De Afdeling Bestuursrechtspraak van de
Raad van State heeft hierover echter geoordeeld dat deze vermenging
met strafrechtelijk gedetineerden niet toelaatbaar was. Als gevolg hiervan
moesten maatregelen worden getroffen die ertoe leidden dat de dagbestedingsmogelijkheden die hiermee voor de amv’s resteerden onvol-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

20

doende toereikend en onwenselijk werden geacht. Daarom worden de
amv’s sinds 1 oktober 2014 in de GGV geplaatst.
Uitgangspunt van de GGV is dat zoveel mogelijk recht wordt gedaan aan
de kwetsbare positie van het kind, binnen een gesloten setting. Geen
celbeveling en zoveel mogelijk bewegingsvrijheid staan hierbij centraal.
De gezinnen verblijven in aparte woonpaviljoens, waarvan zij zelf de deur
van binnenaf kunnen afsluiten. De amv’s verblijven in een separaat
paviljoen, waar begeleiding aanwezig is. Op het terrein, dat ruim is
opgezet en groenvoorzieningen heeft, is een voorzieningencentrum, een
buitenspeelruimte en zijn er internetfaciliteiten. Er worden (onderwijs)
activiteiten geboden. Om recht te doen aan het gezinsleven en om een
huiselijke sfeer te creëren kunnen de gezinnen zelf hun maaltijd bereiden.
De leden van de SP-fractie en de ChristenUnie-fractie verzoeken de
regering een nadere toelichting te geven waarom het wetsvoorstel een
onderscheid maakt tussen kinderen boven en onder de twaalf jaar. De
leden van de D66-fractie vragen om het genoemde onderscheid te
schrappen uit het wetsvoorstel en stellen voor een rechterlijke machtiging
te vereisen voor dwangmiddelen bij kinderen.
Voorop staat dat het gebruik van dwang ook noodzakelijk kan zijn ten
aanzien van minderjarigen, zij het dat hierbij de grootst mogelijke
terughoudendheid moet worden betracht. Ik wil er op wijzen dat dwang
hier een brede betekenis heeft: op het moment dat een detentietoezichthouder een overstuur kind in de GGV bij de arm pakt, ook al is dat om het
kind te kalmeren, is er al sprake van dwang. Tot zulke handelingen moet
het personeel van de GGV soms overgaan, juist ook om het kind of zijn
omgeving (andere kinderen) te beschermen en om daarnaast de regels
van de inrichting te handhaven. Indien het wetsvoorstel niet zou voorzien
in de mogelijkheid van dwang ten aanzien van minderjarigen zou het
gebruik van dwang alleen in noodweersituaties rechtmatig kunnen zijn.
Gezien de praktijk – ook in vreemdelingenbewaring – zou dit een
ongewenste en zelfs praktisch onhoudbare situatie kunnen opleveren. Ook
het gedrag van minderjarige vreemdelingen (zowel zij die onderdeel zijn
van een gezin als alleenstaanden) kan een dusdanig gevaar opleveren dat
dwang moet worden toegepast teneinde de veiligheid van de vreemdeling
zelf, andere vreemdelingen en/of het personeel te garanderen. Ordemaatregelen en – bij wijze van hoge uitzondering – disciplinaire maatregelen
zijn daarom ook in het kader van vreemdelingenbewaring nodig om in
een instelling een goede leefomgeving en veiligheid te waarborgen.
De opvatting dat het gebruik van dwang voor kinderen vanaf twaalf jaar in
strijd zou zijn met de kinderrechten, zoals de leden van de ChristenUniefractie stellen, wordt niet gedeeld. De vraag zal eerder zijn of toegepaste
dwang gezien de omstandigheden van het geval als proportioneel kan
worden aangemerkt. In General Comment 10/2007 stelt het
VN-Kinderrechtencomité in paragraaf 89 voorwaarden aan het gebruik
van dwang. Een dergelijke overweging impliceert dat het gebruik van
dwang niet als zodanig strijdig is met het VN-Kinderrechtenverdrag. Noch
volgt een dergelijk verstrekkende conclusie uit de United Nations Rules for
the Protection of Juveniles Deprived of their Liberty, de «Havana Rules» of
de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. In
het kader van de proportionaliteit acht de regering het wel wenselijk om
bepaalde grenzen te stellen aan het gebruik van dwang, ook middels het
hanteren van een leeftijdsgrens. De hiervoor geciteerde General Comment
10/2007 geeft aan dat een wettelijk stelsel dat aansluit bij een leeftijd van
twaalf jaar niet onverenigbaar is met het verdrag (zie paragraaf 32). Om
bovenstaande redenen maakt het wetsvoorstel een onderscheid tussen
kinderen boven en onder de twaalf jaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

21

Het idee van de leden van de D66-fractie om een voorafgaande rechterlijke machtiging verplicht te stellen voor het gebruik van dwangmiddelen
(geweld) wordt niet opgevolgd. Zoals hiervoor is aangegeven zullen
dwangmiddelen vooral worden ingezet om de orde in de inrichting te
handhaven, waarbij de veiligheid van het kind zelf en zijn omgeving
vooropstaan. Dat vereist dikwijls onmiddellijk ingrijpen en verdraagt zich
niet met het vooraf vragen van een rechterlijke machtiging. In de gesloten
jeugdzorg is bovendien ten algemene sprake van een andere situatie: daar
wordt een kind uit de ouderlijke macht gehaald en in het kader van
opvoedingsproblemen of omdat er bepaalde gedragsproblemen zijn
toevertrouwd aan een instelling. Bij vreemdelingenbewaring wordt het
gezin als geheel of de alleenstaande minderjarige kortdurend in bewaring
geplaatst ter fine van uitzetting. De jeugdzorg is gericht op gedragsbeïnvloeding en -verandering. Bij vreemdelingenbewaring is hiervan geen
sprake. Daar is de maatregel opgelegd omdat er een reëel risico op
onttrekking is van het gezin dan wel de amv-er. In het geval van vreemdelingenbewaring zijn er zowel in het kader van de inbewaringstelling als bij
het toepassen van dwangbevoegdheden tijdens de bewaring waarborgen
ingebouwd, die ervoor zorgen dat deze maatregelen niet zomaar worden
toegepast, zeker niet bij een kwetsbare persoon als een minderjarige. Een
rechterlijke machtiging acht ik daarom niet nodig. Ik merk hierbij op dat in
de tijd dat de GGV nu geopend is geen enkele minderjarige in afzondering
is geplaatst.
De leden van de CDA-fractie vragen naar de wettelijke grondslag voor de
kindvriendelijke locaties bedoeld voor gezinnen met kinderen in
Rotterdam en Zeist. Voornoemde leden vragen verder in hoeverre in het
wetsvoorstel rekening is gehouden met de tot nu toe opgedane
ervaringen aldaar. De GGV is gevestigd op het terrein van detentiecentrum Zeist. Voor de GGV is momenteel het Reglement regime
grenslogies en daarmee de Vreemdelingenwet 2000 de wettelijke basis.
De familie-afdeling in detentiecentrum Rotterdam is met de ontwikkeling
van de GGV in Zeist omgevormd tot een relatie-afdeling voor volwassenen (zie voor de ontstaansgeschiedenis van de relatieafdeling Kamerstukken II, 2010/2011, 19 637, nr. 1429). De ervaringen die in detentiecentrum Rotterdam zijn opgedaan zijn meegenomen bij de ontwikkeling
van de GGV en beide locaties zijn een inspiratiebron geweest voor het
wetsvoorstel. De locatie Rotterdam is thans niet voor vreemdelingenbewaring in gebruik.
De leden van de D66-fractie hebben bezwaren bij de inbewaringstelling
van kinderen door de DT&V en geven de voorkeur aan een rechterlijke
machtiging hiervoor. De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de
regering te onderbouwen waarom de gronden voor bewaring van
kinderen niet in de wet zelf zijn opgenomen.
Ten eerste wordt vooropgesteld dat het aantal personen in bewaring de
afgelopen jaren sterk is gedaald. Terughoudendheid bij de toepassing van
dit instrument geldt zeker bij de inbewaringstelling van gezinnen met
kinderen en amv’s. Het is de bevoegdheid van de Minister van Veiligheid
en Justitie een persoon in bewaring te stellen. In de praktijk gebeurt dit
krachtens mandaat door de hulpofficier van justitie of een door de
korpschef aangewezen ambtenaar. Tevens kunnen ambtenaren van de
DT&V of van de IND worden aangewezen. Het wetsvoorstel maakt geen
uitzondering op de uit het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (artikel 5.3)
voortvloeiende bevoegdheidsregels bij de inbewaringstelling van
minderjarigen. De gronden voor inbewaringstelling van vreemdelingen
(onder wie tevens minderjarigen) staan reeds opgenomen in de Vreemdelingenwet 2000 en worden nader uitgewerkt in het Vreemdelingenbesluit
2000. Daarnaast bevat het wetsvoorstel een nieuw artikel 58a Vreemdelin-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

22

genwet 2000, speciaal gericht op kwetsbare vreemdelingen zoals
minderjarigen.
Verder wordt opgemerkt dat inbewaringstelling door de DT&V niet
betekent dat een dergelijke inbewaringstelling met minder waarborgen is
omkleed. Er geen sprake van een wijziging ten aanzien van de
voorwaarden om een vreemdeling in bewaring te mogen stellen. In die
gevallen waarin inbewaringstelling noodzakelijk is, wordt efficiënter en
effectiever gebruik gemaakt van kennis en personele inzet en wordt met
het wegvallen van een schakel ook een overdrachtsmoment weggenomen. De DT&V is namelijk vaak al ter plaatse op locaties waar vreemdelingen in bewaring worden gesteld en kennen de situatie. De hulpofficier
van justitie is niet altijd (uitsluitend) werkzaam binnen het vreemdelingendomein en is ook bevoegd voor andere taken binnen het politiedomein.
De hulpofficier van justitie neemt dan ook niet altijd deel aan de lokale
terugkeeroverleggen, terwijl de DT&V deze overleggen voorzit. In dit
disciplinaire terugkeeroverleg wordt een integrale afweging gemaakt
omtrent de inbewaringstelling teneinde tot een zorgvuldig besluit te
komen. Hierbij is van belang dat binnen de DT&V speciale regievoerders
zijn aangewezen voor de inbewaringstelling. Deze regievoerders zijn net
als een hulpofficier van justitie opgeleid om een eigen afweging te maken
of vreemdelingenbewaring het geëigende middel is. Het is dus niet zo dat
elke ambtenaar van DT&V hiertoe bevoegd is. De DT&V-ambtenaar die het
besluit tot inbewaringstelling neemt is bovendien niet de regievoerder die
de betrokken vreemdeling begeleidt. Voor zover de leden van de
D66-fractie en de ChristenUnie-fractie van oordeel zijn dat ten aanzien van
minderjarigen die in vreemdelingenbewaring worden geplaatst een
geheel eigen systeem van de oplegging en toetsing daarvan noodzakelijk
zou zijn, kan worden opgemerkt dat dit wetsvoorstel niet, naast regimaire
wijzigingen en maatregelen gericht op het effectiever kunnen inzetten van
alternatieven voor bewaring, voorziet in een herziening van het huidige
systeem van rechtelijke toetsing.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom het wenselijk en noodzakelijk
is om, zelfs in de sfeer van gezinnen, in een situatie waarin onder toezicht
van de overheid sprake is van vreemdelingen die veelal geen rechtmatig
verblijf houden in Nederland, af te zien van het dragen van uniformen. Zij
vragen voorts in hoeverre de herkenbaarheid van het personeel wordt
gewaarborgd en of de regering onderzocht heeft of aan de gevoeligheden
tegemoetgekomen kan worden door aanpassing van het uniform. Bij de
oriëntatie op de inrichting van de GGV is gebleken dat een uniform
bijdraagt aan de detentiebeleving bij kinderen. Tot op heden heeft het niet
meer dragen van dit uniform in de GGV geen verwarring opgeleverd bij
de aldaar verblijvende gezinnen of bij de medewerkers.
3.4 Veiligheid en beheersbaarheid
De leden van de VVD-fractie vragen naar een opsomming van maatregelen en instrumenten die gehanteerd kunnen worden ter handhaving van
de openbare orde en veiligheid in een inrichting. Het wetsvoorstel bevat
in hoofdstuk 6 de noodzakelijke orde- en dwangbevoegdheden. Daarnaast
is er in hoofdstuk 7 een bevoegdheid voor de directeur opgenomen om
disciplinaire maatregelen te treffen. Ordemaatregelen en disciplinaire
maatregelen dienen verschillende doelen. Het doel van de ordemaatregelen is om de orde en veiligheid in de inrichting te waarborgen, waarbij
de volgende middelen ter beschikking staan: bevoegdheid geweld te
gebruiken en vrijheidsbeperkende middelen aan te wenden, bevoegdheden voor verificatie van de identiteit en de controle op verboden
voorwerpen, bevoegdheden om de vreemdeling uit te sluiten van
deelname aan activiteiten en de vreemdeling als beschermende maatregel
in afzondering te plaatsen, het gedogen van geneeskundige handelingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

23

en het onderzoek naar en de inbeslagname van gevaarlijke voorwerpen in
post en verblijfsruimte. Proportioneel gebruik van deze bevoegdheden
staat voorop. Ordemaatregelen gaan niet verder en duren niet langer dan
noodzakelijk is om de orde te herstellen. Disciplinaire maatregelen dienen
een ander doel, te weten corrigerend te reageren op laakbaar gedrag van
een vreemdeling. De bevoegdheid tot het treffen van disciplinaire
maatregelen is noodzakelijk om de regels en gedragsnormen in de
inrichting kracht bij te kunnen zetten indien dit in het uiterste geval
noodzakelijk is. Gedacht kan worden aan het tijdelijk uitsluiten van een
vreemdeling van sport en spel bij voortdurend wangedrag of aan het
opleggen van afzondering bij wijze van straf. Dit laatste kan aan de orde
zijn indien een vreemdeling geweld heeft gepleegd tegen een
mede-ingeslotene of een personeelslid, opzettelijk vernielingen heeft
aangericht of drugs in bezit blijkt te hebben. Het is noodzakelijk dat een
directeur kan aangeven dergelijk gedrag niet te tolereren en daar de
vreemdeling voor kan bestraffen. Een disciplinaire maatregel heeft
derhalve een punitief karakter.
De leden van de VVD-fractie vragen verder wanneer er wordt overgegaan
tot visitatie, onder welke waarborgen en hoe daarbij scanapparatuur
wordt ingezet. Graag vernemen de leden van de Groep Kuzu/Öztürk op
basis waarvan een directeur kan besluiten een vreemdeling handmatig
aan het lichaam te doen onderzoeken. Het controleren van het lichaam is
in bepaalde situaties noodzakelijk met het oog op de orde en veiligheid.
Deze controle op verboden en gevaarlijke voorwerpen op grond van
artikel 47 van het wetsvoorstel kan slechts plaatsvinden bij de eerste
binnenkomst van een vreemdeling in de inrichting, wanneer onderzoek
aan de kleding hiertoe aanleiding geeft en wanneer dit anderszins
noodzakelijk is met het oog op de handhaving van de orde en veiligheid in
de inrichting (bijvoorbeeld voorafgaand aan beschermende afzondering).
In het tweede lid van artikel 47 is opgenomen dat er geen handmatig
onderzoek (ook wel visitatie of visuele schouw genoemd) plaatsvindt op
enkele uitzonderingsgevallen na. Het betreft ten eerste situaties waarin de
röntgenscanner bij hoge uitzondering niet beschikbaar is op een locatie
omdat de apparatuur onverhoopt defect is en gerepareerd moet worden.
Dit kan alleen als de röntgenscanner door omstandigheden tijdelijk buiten
werking is of om andere dringende redenen niet gebruikt kan worden en
er op basis van concrete aanwijzingen in een individueel geval sprake is
van een zodanig risico dat het handmatig controleren van het lichaam het
enige mogelijke middel is en geen uitstel geduld kan worden totdat een
scanner beschikbaar is. Ook indien de vreemdeling zelf te kennen geeft
geen scan te willen ondergaan, vindt in beginsel handmatige controle
plaats. Tot slot kan iemands medische situatie in de zin van fysieke of
psychische toestand aanleiding zijn om de röntgenscanner niet te
gebruiken.
De leden van verschillende fracties hebben vragen bij de bevoegdheid van
de directeur een vreemdeling in afzondering te plaatsen. De leden van de
PvdA-fractie zijn van mening dat afzondering als disciplinaire maatregel
alleen in het uiterste geval dient te worden toegepast, enkel wanneer er
geen alternatieven meer voorhanden zijn en vragen naar een toelichting
op welke alternatieven kunnen worden toegepast en hoe wordt toegezien
op het ultimum remedium karakter. De leden van de SP fractie vinden het
een gemiste kans dat isolatie in het wetsvoorstel behouden is gebleven en
merken op dat afzondering in de psychiatrie op zijn retour is en dat
psychiatrisch patiënten behandeling en gezelschap nodig hebben en geen
eenzame opsluiting. Zij vragen waarom er niet meer gebruik wordt
gemaakt van camera toezicht in plaats van afzondering. Daarnaast pleiten
deze leden voor een rangorde van ordemaatregelen waarbij bijvoorbeeld
een vreemdeling alleen nog in afzondering kan worden geplaatst vanuit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

24

het beheersregime en niet vanuit het verblijfsregime. Het beheersregime
zou in deze rangorde dan een soort tussenmaatregel zijn. Tot slot vragen
de leden van de SP-fractie en de D66-fractie naar de gronden voor isolatie
en wat de bewaringscondities zijn tijdens afzondering.
Een onderscheid dient te worden gemaakt tussen beschermende
afzondering en afzondering als disciplinaire maatregel. De eerste situatie
is geregeld in artikel 50 van het wetsvoorstel. Een vreemdeling verblijft in
dit soort gevallen in beginsel in een gemeubileerde afzonderingsruimte of
in een gewone verblijfsruimte (maar afgezonderd van anderen). Het
advies aan de directeur van een gedragsdeskundige of de inrichtingsarts
is hierin leidend. Het regime dat tijdens een dergelijke afzondering geldt
is, anders dan de leden van de SP-fractie menen, wettelijke geregeld,
namelijk in artikel 50, derde en zesde lid. Hierin is bepaald dat gedurende
het verblijf de vreemdeling niet deelneemt aan activiteiten, voor zover de
directeur niet anders bepaalt en behoudens het dagelijks verblijf in de
buitenlucht, zoals bedoeld in artikel 23, tweede lid, onder e, of artikel 36,
tweede lid, onder d, van het wetsvoorstel. De directeur kan het contact
met de buitenwereld gedurende het verblijf in de afzonderingsruimte
beperken of uitsluiten. Als de inrichtingsarts of gedragsdeskundige
positief adviseert, is het deelnemen aan activiteiten of contact met de
buitenwereld toegestaan. Daarnaast draagt de directeur er zorg voor dat
in geval van afzondering het nodige contact tussen ambtenaren en
medewerkers van de inrichting en de vreemdeling wordt gewaarborgd en
naar aard en frequentie op de situatie van de vreemdeling wordt
afgestemd. De afzondering duurt in beginsel niet langer dan twee weken
en bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld over het
verblijf in en de inrichting van de afzonderingsruimte. Te denken valt aan
regels over hoe een afzonderingsruimte er uitziet en over welke voorzieningen een dergelijke ruimte dient te beschikken (vergelijk de Regeling
straf- en afzonderingscel penitentiaire inrichtingen).
Bepaalde gedragingen vergen een afdoende correctieve reactie. Het gaat
om gedragingen zoals opzettelijke brandstichting, bezit van drugs,
mishandeling van personeel/medebewoners. De afzondering in een
strafcel dient ertoe bij te dragen dat de vreemdeling gecorrigeerd wordt in
zijn gedrag, om rust te herstellen op de afdelingen en om een signaal van
bescherming richting de andere vreemdelingen en het personeel af te
geven. Afzondering bij wijze van straf is geregeld in artikel 64 van het
wetsvoorstel. Hetgeen hiervoor is opgemerkt over het regime bij
afzondering als beschermende maatregel, geldt hier ook (zie artikel 64,
eerste, tweede en vierde lid) met dien verstande dat afzondering bij wijze
van straf vrijwel altijd ten uitvoer wordt gelegd in de eigen verblijfsruimte
of in een strafcel.
Dwangbevoegdheden in de inrichting voor vreemdelingenbewaring
worden slechts ingezet en uitgeoefend indien noodzakelijk en op een wijze
die voor de betreffende vreemdeling het minst ingrijpend is. Dit geldt in
het algemeen en dus ook voor afzondering als beschermende dan wel
disciplinaire maatregel. Deze vergaande bevoegdheid wordt slechts als
uiterste middel toegepast. Dit is reeds nu praktijk en geldt ook op grond
van het wetsvoorstel. Er is hierbij sprake van een getrapte aanpak (zie
Kamerstukken II, 2015/2016, 19 637, nr. 2108, Kamerstukken II, 2014/2015,
19 637, nr. 2008 en Kamerstukken II, 2014/2015, 24 58,7 nr. 611). In plaats
van het opleggen van afzondering als disciplinaire maatregel, wordt
indien mogelijk in de eerste plaats ingezet op het voeren van een gesprek
met de vreemdeling. Als dit niet voldoende effect heeft wordt zo mogelijk
een alternatief opgelegd, bijvoorbeeld uitsluiting van deelname aan
activiteiten, het beperken van bezoek, afkoelen in de eigen verblijfsruimte
of het betalen van een geldboete om eventueel ontstane schade te
vergoeden. Beschermende afzondering is aangewezen als moet worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

25

ingegrepen in crisissituaties met het oog op bescherming van de
vreemdeling, de andere vreemdelingen of het personeel van de inrichting
voor vreemdelingenbewaring.
Binnen de inrichtingen voor vreemdelingenbewaring is het uitgangspunt
voor de omgang met vreemdelingen een motiverende bejegening. Indien
zaken desondanks dreigen te escaleren of de veiligheid binnen de
inrichting of van de andere vreemdelingen in het geding komt, kan
afzondering in beeld komen, nadat eerst indien mogelijk minder ingrijpende alternatieven zijn toegepast. De genoemde motiverende
bejegening gericht op de-escalatie stelt eisen aan de begeleiding en de
vaardigheden van het personeel. Daarom is in een leidraad voor het
personeel opgenomen wanneer kan worden volstaan met een
waarschuwing, dan wel een straf- of ordemaatregel dient te volgen
(beleidskader disciplinaire straffen en ordemaatregelen). Daarnaast wordt
in het opleidingsplan aandacht besteed aan interculturele communicatie
en gesprekstechnieken gericht op bemiddeling en de-escalerend
optreden. Ook de afdelingshoofden kunnen hierin een belangrijke rol
vervullen. Zij zijn in het merendeel van de gevallen niet direct betrokken
bij een incident en kunnen daarom een bemiddelingspoging doen als een
eerder gevoerd gesprek tussen de vreemdeling en het personeel niet het
gewenste resultaat heeft gehad. Hetzelfde geldt overigens voor de directie
van de inrichting; in beginsel voert de directeur eerst een gesprek met de
vreemdeling alvorens over te gaan tot het opleggen van een
waarschuwing of bijvoorbeeld afzondering. Indien plaatsing in afzondering onvermijdelijk is, wordt ingezet op het zoveel als mogelijk
beperken van de schade die daardoor kan ontstaan.
De door de leden van de fracties van de PvdA en de SP gewenste
rangorde en inzet van alternatieven is op de in het voorgaande
beschreven wijze geborgd. Indien men pleit voor een de-escalatie model
in de zin van een verplichte wettelijke rangorde van orde- en disciplinaire
bevoegdheden vind ik dit geen goed idee. Een dergelijke aanpassing van
het wetsvoorstel zou geen recht doen aan de praktijk in de inrichting voor
vreemdelingenbewaring. De beoordeling van een situatie waarin de orde
of de veiligheid van de inrichting in het geding is, wordt door de directeur
of diens personeel noodzakelijkerwijs altijd gemaakt aan de hand van de
concrete omstandigheden van het individuele geval. Het kan bijvoorbeeld
in een acute crisissituatie noodzakelijk zijn om een vreemdeling die in het
verblijfsregime verblijft in beschermende afzondering te plaatsen zonder
dat eerst plaatsing in het beheersregime tot de mogelijkheden behoort.
Verder zorgt een pallet van in de wet nevengeschikte bevoegdheden
ervoor dat maatwerk kan worden geboden. In het geval van de ene
vreemdeling kan bijvoorbeeld een bepaald soort optreden meer effect
sorteren dan in het geval van een andere vreemdeling. Het is dus niet
mogelijk een bepaalde volgtijdelijkheid voor alle situaties vooraf
dwingend voor te schrijven. Dit kan zelfs tot onaanvaardbare risico’s
leiden. Op de overheid rust de verplichting de veiligheid van de vreemdelingen en het personeel in de inrichting voor vreemdelingenbewaring te
waarborgen.
Zoals vermeld in de brief aan uw kamer van 20 mei 2015 (Kamerstukken II
2014/2015, 19 637, nr. 2008) kijk ik wel naar mogelijkheden om de
afzondering als beschermende maatregel op andere manieren uit te
voeren. Zo is er in de inrichting voor vreemdelingenbewaring in
Rotterdam geëxperimenteerd met verblijfsruimten op de Extra Zorg
Afdeling, waar camera’s hangen. Op indicatie van de arts of psycholoog
kan hier door de directeur een vreemdeling onder cameraobservatie
worden geplaatst, de kamer is verder ingericht zoals een reguliere
verblijfsruimte. Ik ben voornemens een vervolg te geven hieraan en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

26

onderzoek of ik ook op de locatie Zeist camera toezicht breder kan
introduceren.
Tot slot merk ik op dat de oplegging van afzondering met tal van
waarborgen en rechtsbescherming is omkleed. Maatregelen omtrent
afzondering worden geregistreerd opdat inzichtelijk is hoe vaak afzondering bijvoorbeeld jaarlijks wordt opgelegd, op welke grond en hoe lang
deze afzondering duurde.
Aan de plaatsing in afzondering ligt een individuele beoordeling ten
grondslag die gemotiveerd wordt in een beslissing die aan de directeur is
voorbehouden. Alleen indien onverwijlde tenuitvoerlegging van beschermende afzondering geboden is, kan een ambtenaar of medewerker een
vreemdeling voor een periode van ten hoogste vijftien uren in afzondering
plaatsen. De directeur wordt van deze plaatsing onverwijld op de hoogte
gesteld.
De betreffende vreemdeling wordt in beginsel vooraf gehoord en krijgt
mededeling van de beslissing (artikelen 5, 68 en 69). Alleen in geval van
beschermende afzondering kan van vooraf horen worden afgezien indien
vereiste spoed zich daartegen verzet of de gemoedstoestand van de
vreemdeling daaraan in de weg staat. De vreemdeling kan in alle gevallen
van afzondering tegen de beslissing beklag en beroep instellen
(hoofdstuk 9, afdeling 2).
Het verblijf in afzondering wordt opgelegd voor ten hoogste twee weken,
maar kan ook eerder (tijdens die periode) worden beëindigd. Ik vind het
belangrijk dat afzondering zo kort mogelijk duurt. De directeur van een
inrichting voor vreemdelingenbewaring wordt in het kader van afzondering als beschermende maatregel dagelijks door een gedragsdeskundige geadviseerd of de afzondering nog steeds noodzakelijk is en zal
de maatregel direct beëindigen indien de noodzaak hiervoor is komen te
vervallen. De directeur draagt zorg dat, ingeval de afzondering langer dan
vierentwintig uren duurt en ten uitvoer wordt gelegd in een afzonderingsruimte, de commissie van toezicht en de aan de inrichting verbonden arts
of diens vervanger terstond hiervan in kennis worden gesteld. Na afloop
van genoemde periode van twee weken kan het verblijf in afzondering
telkens verlengd worden met ten hoogste twee weken indien de noodzaak
hiertoe naar het oordeel van de directeur nog steeds bestaat. Met het oog
op de proportionaliteit zal naarmate een verlenging vaker heeft plaatsgevonden de motiveringsplicht van de directeur zwaarder zijn. De beslissing
tot verlenging is net als de eerste oplegging zelf met de reeds genoemde
waarborgen omkleed. Door de inrichtingen voor vreemdelingenbewaring
wordt bovendien periodiek verslag uitgebracht over cijfers en trends ten
aanzien van opgelegde sancties, ordemaatregelen en beschermende
maatregelen in de detentiecentra.
De leden van de SP-fractie vragen om een nadere toelichting bij de
uitzonderingen op het gebruik van de röntgenscan. Indien de scanapparatuur niet beschikbaar is betekent dit zeker niet automatisch dat er een
handmatig onderzoek (ook wel visitatie of visuele schouw genoemd)
wordt uitgevoerd. Het lichaam op handmatige wijze controleren gebeurt
alleen als er in een individueel geval sprake is van een zodanig veiligheidsrisico dat handmatig onderzoek het enige mogelijke middel is en
geen uitstel kan worden geduld tot een scan beschikbaar is. De bijzondere
omstandigheden waarin handmatig onderzoek mogelijk is, staan
genoemd in artikel 47 van het wetsvoorstel. De directeur van de inrichting
voor vreemdelingenbewaring stelt vast of hiervan sprake is. Toetsing en
controle van zijn handelen vindt plaats via de procedurele waarborgen en
rechtsbescherming in vreemdelingenbewaring. Aan het handmatig
controleren van het lichaam op verboden en gevaarlijke voorwerpen ligt
een individuele beoordeling ten grondslag die aan de directeur is
voorbehouden (artikel 5, vijfde lid onder b van het wetsvoorstel). De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

27

betreffende vreemdeling wordt vooraf gehoord, krijgt mededeling van de
beslissing (artikelen 68 en 69 van het wetsvoorstel) en kan tegen de
beslissing beklag en beroep instellen (hoofdstuk 9, afdeling 2). Op de in
het voorgaande beschreven wijze wordt de bevoegdheid van de directeur
dus ingekaderd en kunnen zijn beslissingen worden getoetst. Indien het
handmatig controleren van het lichaam niet juist blijkt te zijn geweest
heeft dit voor de directeur in zoverre consequenties dat hij zo mogelijk de
uitspraak van de beklagcommissie of die van de beroepskamer zal
meenemen in het verdere plaatsingsbeleid. Dit betekent bijvoorbeeld dat
de directeur in vergelijkbare gevallen anders zal handelen en in lijn met
wat de beklagcommissie of de beroepskamer heeft geoordeeld.
De leden van de SP-fractie vragen naar de toelaatbaarheid van de
bevoegdheid van de directeur een vreemdeling te verplichten een
geneeskundige handeling te gedogen (artikel 54 van het wetsvoorstel). De
directeur van een inrichting voor vreemdelingenbewaring draagt
verantwoordelijkheid voor de gezondheid van de vreemdeling gedurende
de insluiting. Deze verantwoordelijkheid kan de verrichting van een
bepaalde geneeskundige handeling ten opzichte van een vreemdeling
– ook indien deze daar geen toestemming voor heeft gegeven – rechtvaardigen, indien die handeling noodzakelijk is ter afwending van een gevaar
voor de gezondheid of veiligheid van de vreemdeling of van anderen. De
geneeskundige handeling zal veelal bestaan uit het toedienen van
medicijnen. Met artikel 54 van het wetsvoorstel wordt de met het
gelijkluidende artikel in de Penitentiaire beginselenwet gevonden
zorgvuldige balans tussen de verschillende betrokken mensenrechten
behouden. Een grote rol speelt het in artikel 2 EVRM gewaarborgde recht
op leven, waaruit het EHRM (in het bijzonder ten aanzien van vreemdelingen) voor de overheid een positieve verplichting heeft afgeleid om het
recht op leven van burgers te beschermen (EHRM 9 juni 1998, L.C.B. v. VK,
rapport 1998-III, p. 1403, par. 36). Die verplichting kan onder omstandigheden leiden tot het verplichten tot gedogen van een medische behandeling, waardoor tegelijkertijd het recht op eerbiediging van het privéleven (artikel 8 EVRM) wordt beperkt. Deze beperking kan onder
voorwaarden echter op grond van het tweede lid van artikel 8 EVRM
worden gerechtvaardigd ter bescherming van de gezondheid van de
betrokkene of van derden. Het EVRM staat dus niet in de weg aan het
verplichten van vreemdelingen tot het gedogen van een geneeskundige
behandelingen, zij het onder strikte voorwaarden. Met artikel 54 wordt
aangesloten bij deze lijn van het EHRM.
Verder wordt opgemerkt dat gelet op de ingrijpendheid van de inbreuk de
eisen om dit middel in te zetten evenredig streng zijn. Onder gevaar voor
de gezondheid van de vreemdeling dient allereerst levensgevaar te
worden verstaan en voorts ook gevaar voor ernstige zelfverminking of
blijvende invaliditeit. Het kan daarbij ook gaan om gevaar voor de
gezondheid of veiligheid van anderen (personeel en andere vreemdelingen). Aangesloten is bij de invulling die aan deze term is gegeven
onder de Wet Bopz. Gedwongen medicatie kan toelaatbaar zijn indien
deze wordt toegepast ter afwending van ernstig gevaar voor de
gezondheid of veiligheid van betrokkene zelf of die van anderen. In dat
geval moet, gelet op het ingrijpende karakter van de gedwongen
geneeskundige handeling, steeds worden overwogen of het beoogde doel
niet met andere middelen kan worden bereikt. Hoewel de directeur
degene is die de beslissing neemt, kan hij alleen beslissen tot een
gedwongen geneeskundige handeling wanneer deze naar het oordeel van
arts volstrekt noodzakelijk is. Het oordeel over de medische noodzaak ligt
dus niet bij de directeur, maar bij de arts. Het artikel bevat uitdrukkelijk
geen verplichting tot handelen bij de arts, ook niet wanneer de directeur
heeft besloten tot een gedwongen geneeskundige handeling. Of, en zo ja,
welk medisch ingrijpen is geïndiceerd dient de arts volgens zijn professi-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

28

onele maatstaf te beoordelen. Met het oog op een zorgvuldige toepassing
van een gedwongen geneeskundige behandeling worden in het Besluit
terugkeer en vreemdelingenbewaring de procedurele waarborgen
rondom de gedwongen geneeskundige behandeling uitgebreid nader
uitgewerkt (registratie en melding en regels die de verantwoordelijkheden
tussen directeur en arts verder verhelderen en begrenzen, regels over de
positie van de verantwoordelijke arts etc.). Ik verwijs naar hoofdstuk 5,
paragraaf 2 van het ontwerp Besluit terugkeer en vreemdelingenbewaring.
De vragen van de leden van de SP-fractie over de isoleercel als strafmaatregel zijn hierboven beantwoord.
De leden van de CDA-fractie vragen naar de verhouding tussen de
maatregelen die in een vrijheidsbeperkende locatie kunnen worden
getroffen en de maatregelen die de directeur kan treffen. Deze maatregelen en bevoegdheden van de COA en de directeur van de inrichting
laten zich niet vergelijken. De bevoegdheden van deze laatstgenoemde
zijn bedoeld om hem in staat te stellen de orde in de inrichting voor
vreemdelingenbewaring te handhaven. In geval van vreemdelingenbewaring is er in tegenstelling tot de vrijheidsbeperkende locatie sprake van
vrijheidsbeneming. Het COA kan op de vrijheidsbeperkende locatie, als de
vreemdeling zich niet aan de huisregels houdt, daar de vreemdeling op
aanspreken, maar zal in geval van een openbare orde probleem of een
(ander) vermeend strafbaar feit de politie inschakelen.
De leden van de CDA-fractie vragen tevens naar een bredere toepassing
van de röntgenscan, ook in andere justitiële inrichtingen. Het wetsvoorstel
heeft alleen betrekking op de tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring en ziet niet op de toepassing van dwangbevoegdheden in geval
van andere insluitingstitels.
De leden van de D66-fractie en de SP-fractie pleiten voor een verbod op
visitatie in grensbewaring. Met het wetsvoorstel wordt één uniform
regime geïntroduceerd voor zowel territoriaal bewaarden als voor
vreemdelingen in grensbewaring. Zoals ook is aangegeven in de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel is in de praktijk gebleken, hetgeen ook
bevestigd is in een tweetal rapporten van de Nationale ombudsman, dat
het gebruik van geweld en dwangmiddelen onder omstandigheden ook in
grensdetentie noodzakelijk is. De Nationale ombudsman heeft in zijn
rapporten aangedrongen op een formeel wettelijke basis voor het
toepassen van orde- en dwangmaatregelen in grensbewaring. Hierin is nu
met het wetsvoorstel voorzien. Daarin past geen verbod op handmatig
onderzoek (ook wel visuele schouw of visitatie genoemd). Omdat
handmatige controle in de reeks van bevoegdheden om kleding en
lichaam te controleren een vergaande vorm van onderzoek is, is grote
terughoudendheid bij de inzet van dit middel geboden. Het kan pas
worden ingezet als andere onderzoeksmethoden niet toereikend zijn en
het dringend noodzakelijk is om deze methode toe te passen. In het
wetsvoorstel is opgenomen dat controle van het lichaam in beginsel niet
op handmatige wijze geschiedt maar met gebruikmaking van scanapparatuur, op enkele uitzonderingsgevallen na. Voor vreemdelingen in
grensbewaring is nu ook, anders dan onder het Reglement regime
grenslogies het geval was, hetzelfde scala aan rechtsmiddelen van
toepassing als voor territoriaal bewaarden.
De leden van de D66-fractie vragen naar de duur van afzondering en
bepleiten een maximale termijn in plaats van de mogelijkheid van telkens
verlenging met twee weken. Tevens vragen zij om een notificatieplicht
voor de advocaat in geval van afzondering. Verder verzoeken zij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

29

regering in te gaan op de mechanismen of middelen die aan het lichaam
van de vreemdeling kunnen worden bevestigd. De vraag van deze leden
over de notificatieplicht wordt in paragraaf 5 beantwoord.
Zoals eerder aangegeven wordt de directeur van een inrichting voor
vreemdelingenbewaring in het kader van afzondering als beschermende
maatregel dagelijks door een gedragsdeskundige geadviseerd of de
afzondering nog steeds noodzakelijk is en zal hij de maatregel direct
beëindigen indien de noodzaak daartoe is komen te vervallen. De
afzondering bij wijze van straf is proportioneel aan het gedrag waar de
maatregel een reactie op is. De opgelegde duur wordt afgestemd op de
gedraging en de omstandigheden. Ook een afzondering op grond van een
strafmaatregel kan eerder worden beëindigd. Hiermee is er voldoende
garantie dat afzondering voor een zo kort mogelijke duur wordt opgelegd.
Een vreemdeling kan op ieder moment rechtsmiddelen aanwenden tegen
de opgelegde maatregel. Ook gedurende zijn afzondering kan hij contact
opnemen met zijn advocaat. Bovendien, als de maatregel van afzondering
langer dan 24 uur duurt, stelt de directeur de commissie van toezicht en
de aan de inrichting verbonden arts of diens vervanger hiervan op de
hoogte. Voor een melding aan de advocaat van de oplegging van een
maatregel, zie ik derhalve geen noodzaak.
De gevallen waarin een mechanisch middel mag worden toegepast en de
regels die daarbij gelden, zijn opgenomen in het wetsvoorstel en zullen
nader worden uitgewerkt in lagere regelgeving. De directeur kan bepalen
dat een vreemdeling tijdens de afzondering door bevestiging van
mechanische middelen aan zijn lichaam voor een periode van ten hoogste
vierentwintig uren in zijn bewegingsvrijheid wordt beperkt, indien die
beperking noodzakelijk is ter afwending van een van de vreemdeling
uitgaand ernstig gevaar voor diens gezondheid of de veiligheid van
anderen dan de vreemdeling. De directeur stelt de arts of diens vervanger
en de commissie van toezicht van de bevestiging onverwijld in kennis.
Voorbeelden van mechanische middelen zijn handboeien, mondafscherming en een valhelm. De middelen worden onder andere toegepast
in acute situaties als een vreemdeling zeer agressief is naar anderen of
zichzelf probeert te beschadigen.
De leden van de D66-fractie vragen tevens om een voorhangprocedure
van het ontwerpbesluit terugkeer en vreemdelingenbewaring. Hierop is
reeds ingegaan in paragraaf 3.1.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering aan te geven hoe
de bepalingen aangaande het visitatiebeleid zich verhouden tot de
aangenomen motie Voordewind/Schouw (Kamerstukken II, 2014/2015,
19 637, nr. 1695).
In de genoemde motie wordt de regering gevraagd alternatieven voor
visitatie te onderzoeken en de Kamer te informeren hoe deze alternatieven
zo snel mogelijk geïmplementeerd kunnen worden. Ik ben van mening
dat, met het invoeren van de röntgenscan, er in beginsel niet meer
handmatig gecontroleerd behoeft te worden in vreemdelingenbewaring,
op enkele uitzonderingsgevallen na, die in de wet nader gedefinieerd zijn.
Bij de inzet van dit middel is grote terughoudendheid geboden. Het kan
pas worden ingezet als andere onderzoeksmethoden niet toereikend zijn
en het dringend noodzakelijk is om deze methode toe te passen. Hiermee
wordt in beginsel een alternatief toegepast. Slechts als de veiligheid van
één of meer vreemdelingen of medewerkers aantoonbaar in het geding is
en deze veiligheid niet door middel van een lichter middel kan worden
geboden, kan handmatige controle (ook wel visuele schouw of visitatie
genoemd) aan de orde zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

30

3.5 Terugkeer
De leden van de VVD-fractie merken op dat, anders dan gesteld in het
wetsvoorstel, uit het WODC-onderzoek «Van Bejegening tot vertrek» blijkt
dat bij herhaalde inbewaringstelling de vertrekbereid toeneemt. Deze
leden vragen in hoeverre de regering bereid is hieraan tegemoet te
komen, zoals ook besproken tijdens het algemeen overleg over
vreemdelingen- en asielbeleid op 30 januari 2014. Daarnaast vragen
voornoemde leden naar de ratio van de uitbreiding van voorzieningen in
het wetsvoorstel gezien de doelstelling van het wetsvoorstel effectieve
terugkeer te bevorderen.
Bij sommige vreemdelingen zorgt alleen vreemdelingenbewaring voor
daadwerkelijk vertrek. Vreemdelingen die niet aantoonbaar zijn vertrokken
via bewaring kan de overheid op dat moment niet laten vertrekken. Komt
een vreemdeling later weer in de caseload van de DT&V dan is de inzet
om de vreemdeling alsnog te laten vertrekken. Dat is ook met uw Kamer
gedeeld tijdens het algemeen overleg van 30 januari. Daarbij moet
worden voldaan aan de voorwaarden voor herhaalde inbewaringstelling.
Uit de jurisprudentie blijkt dat wanneer een terugkeerprocedure loopt de
vreemdeling bij nieuwe feiten of omstandigheden of wanneer een jaar
verstreken is weer in bewaring kan worden gesteld, mits aan de
voorwaarden van daadwerkelijk risico op onttrekking en zicht op uitzetting
is voldaan. Het door deze leden genoemde onderzoek van het WODC
richtte zich niet op een versobering of versoepeling van de omstandigheden in bewaring. Het keek naar hoe de vreemdeling in bewaring ervaart
hoe hij bejegend wordt en of hij (of zij) eerder in bewaring heeft gezeten.
Dat was het uitgangspunt van dit onderzoek. Ik kijk niet naar een
versobering dan wel versoepeling van het regime in bewaring om de
inbewaringstelling als instrument in het kader van terugkeer effectiever te
laten zijn. Diverse ngo’s, waaronder de International Detention Coalition,
hebben aangegeven dat het Nederlandse regime binnen de Europese
Unie strikt is. Desondanks is onze effectiviteit van bewaring niet hoger dan
in andere landen. Het vertrekpunt van dit wetsvoorstel is een bestuursrechtelijke grondslag te creëren met een daarbij passend regime dat de
veiligheid van iedereen in de inrichting voor vreemdelingenbewaring (de
vreemdeling zelf, de andere vreemdelingen en het personeel) op een zo
adequaat mogelijke manier regelt, terwijl de terugkeer voorop blijft staan.
De leden van de PvdA-fractie vragen naar herhaalde inbewaringstelling en
de leden van de SP-fractie vernemen graag van de regering hoe in andere
landen wordt omgegaan met de verhouding tussen de maximale
bewaringstermijn van 18 maanden uit de Terugkeerrichtlijn en de
mogelijkheid tot herhaalde detentie. Op herhaalde inbewaringstelling is
reeds ingegaan in paragraaf 3.1. Uit onderzoek van de Europese
Commissie over de implementatie van de Terugkeerrichtlijn blijkt dat in de
meeste andere lidstaten van de Europese Unie een maximumtermijn is
gesteld aan de totale duur van de inbewaringstelling die, zoals de
Terugkeerrichtlijn voorschrijft, de duur van 18 maanden niet overschrijdt.
Uit dit onderzoek blijkt echter niet hoe wordt omgegaan met herhaalde
inbewaringstelling in relatie tot die maximale termijn (zie paragraaf 2.4
van de evaluatie van de Europese Commissie van de toepassing van de
Terugkeerrichtlijn, te vinden via http://ec.europa.eu/smart-regulation/
evaluation/search/download.do?documentId=10737855).
Zoals eerder aangegeven ben ik van mening dat onder voorwaarden
herhaalde inbewaringstelling mogelijk is en dat dit niet leidt tot cumulatieve optelling waardoor de maximale termijn van 18 maanden van de
Terugkeerrichtlijn wordt overschreden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

31

4. Kenmerken regime vreemdelingenbewaring
4.1 Onderscheid verblijfsregime en beheersregime
De vraag van de leden van de VVD-fractie over regimedifferentiatie is in
paragraaf 3.1 beantwoord.
De leden van de PvdA-fractie begrijpen dat een wettelijke grondslag nodig
is voor uitzonderingsgevallen, met als gevolg dat het wetsvoorstel op
bepaalde punten harder oogt dan in de praktijk het geval zal zijn. Deze
leden vragen om meer onderbouwing in de memorie van toelichting als
het gaat om de noodzaak van een wettelijke grondslag voor uitzonderingsgevallen en verzoeken om een uitgebreidere toelichting over de
verbeteringen in het verblijfsregime. Handhaving van de orde en
veiligheid is in alle inrichtingen voor vreemdelingenbewaring van groot
belang. Een inrichting dient leefbaar en beheersbaar te zijn. Dit betekent
dat binnen het regime beheers- en veiligheidsmaatregelen toegepast
moeten kunnen worden ter handhaving van de orde en veiligheid in de
inrichting. De toepassing van geweld is bijvoorbeeld in uitzonderingsgevallen noodzakelijk om de vreemdeling zelf, de andere vreemdelingen in
de inrichting en/of het personeel te beschermen. Hoewel de bevoegdheden tot het nemen van deze maatregelen terughoudend worden
toegepast en sommige bevoegdheden slechts zelden worden gebruikt, is
het wel noodzakelijk wettelijk hierin te voorzien, zoals ook het grondrechtelijk kader voorschrijft. Een voorbeeld hiervan is de bevoegdheid van
artikel 52 van het wetsvoorstel (bevestiging van mechanische middelen).
Sommige van deze middelen worden slechts een enkele keer toegepast
maar zijn dan wel noodzakelijk. Indien een vreemdeling bijvoorbeeld met
het hoofd tegen een muur bonkt moet het mogelijk zijn ter bescherming
een valhelm aan te brengen als kalmering niet op andere, minder
indringende wijze (in de bejegening met praten bijvoorbeeld), lukt. Het
personeel van de inrichting gaat op zeer zorgvuldige wijze met dit soort
bevoegdheden om de bewegingsvrijheid te beperken om. Voor het
personeel van de inrichting is het daarbij van groot belang dat duidelijk is
wat hun bevoegdheden zijn en hoever deze strekken. De wettelijke
regeling van de bevoegdheden heeft daarmee tevens een waarborgkarakter: door de dwangbevoegdheden uit te schrijven, is duidelijk wat de
rechten en plichten over en weer zijn van de vreemdeling enerzijds en de
overheid anderzijds.
De verbeteringen van het wetsvoorstel in het verblijfsregime laten zich als
volgt omschrijven. Het wetsvoorstel gaat uit van zoveel mogelijk vrijheid
binnen de vrijheidsbeneming. Het overgrote deel van de vreemdelingen
kan veel vrijheid en autonomie aan en zal daarom in het verblijfsregime
terecht komen. In het algemeen geldt in het verblijfsregime ten opzichte
van de bestaande situatie dat er meer autonomie is voor de vreemdeling
om zelf zijn dag in te delen en met minder toezicht. Het regime brengt
belangrijke versoepelingen ten opzichte van de huidige situatie met zich
mee ten aanzien van het aantal insluitingsuren, in de bewegingsvrijheid,
de dagbesteding en de mate van contact met de buitenwereld (bellen,
online audiovisuele communicatie en meer bezoek). Meer specifiek is
sprake van vijf uur minder insluiting per dag waardoor de vreemdeling in
totaal twaalf uur per etmaal vrijelijk kan bewegen en zelf kan bepalen of
hij al dan niet in zijn verblijfsruimte wil zijn (zie ook artikel 21 van het
concept Besluit terugkeer en vreemdelingenbewaring). Verder is het
aantal uren dagbesteding uitgebreid van minimaal 18 uren naar minimaal
40 uur per week (zie artikel 22 van het ontwerpbesluit). Als het gaat om
specifieke soorten dagbesteding zijn de wettelijke rechten uitgebreid (zie
artikel 23 van het wetsvoorstel). Ten eerste is het wettelijke recht op
bibliotheekbezoek onbeperkt geworden (behoudens sluitingstijden) in
plaats van één keer per week. Ten tweede is het wettelijke recht op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

32

lichamelijke oefening en sport uitgebreid van minimaal twee keer drie
kwartier naar minimaal twee uur per week. Ten derde is het wettelijk
minimum voor recreatieve activiteiten uitgebreid met twee uur (naar acht
in plaats van zes uur per week). Ten vierde is het wettelijke minimum voor
verblijf in de buitenlucht verdubbeld (van een naar twee uur per dag). In
het contact met de buitenwereld wordt het wettelijk minimaal aantal
bezoekuren vier uur per week (artikel 29 van het wetsvoorstel) ten
opzichte van thans wekelijks een uur. Tot slot bevat artikel 32 van het
wetsvoorstel het recht van de vreemdeling te bellen en gebeld te worden
evenals het recht het internet te raadplegen. De vreemdeling in het
verblijfsregime mag mobiel bellen en op de in de inrichting beschikbare
Pc’s gebruik maken van audiovisuele communicatie via internet (vergelijkbaar met Skypen en Facetime). Naast deze belangrijke versoepelingen
in het verblijfsregime kent het wetsvoorstel ook anderszins regimeverbeteringen ten opzichte van de huidige situatie zoals de bijzondere aandacht
die uitgaat naar bijzondere groepen zoals gezinnen met minderjarige
kinderen en amv’s. In het wetsvoorstel is een apart hoofdstuk opgenomen
met een eigen gezinsregime voor de GGV. Dit kenmerkt zich door nog
meer vrijheid en een aantal speciale regels en afwijkingen ten opzichte
van het verblijfsregime zoals rechten speciaal toegesneden op het belang
van het kind en het gezinsleven. Tevens wordt als voorbeeld verwezen
naar de nieuwe wettelijke bevoegdheid voor de directeur om indien nodig
een individueel regime voor een vreemdeling te bepalen in verband met
noodzakelijke medische zorg (artikel 34 van het wetsvoorstel).
De leden van de D66-fractie en de SP-fractie vragen de regering af te zien
van de toepassing van het beheersregime bij binnenkomst en de leden
van de Groep Kuzu/Öztürk verzoeken om een nadere toelichting waarom
het noodzakelijk is alle vreemdelingen bij binnenkomst, ongeacht hun
gedrag, in het beheersregime te plaatsen en aan de beperkingen van dat
regime te onderwerpen. Het beheersregime bij binnenkomst is een
noodzakelijke voorwaarde voor het kunnen handhaven van de orde en de
veiligheid in de inrichting. Op de overheid rust de plicht de vreemdeling in
kwestie, het personeel en de overige vreemdelingen te beschermen
waarbij een kort verblijf in het beheersregime noodzakelijk wordt geacht.
Tijdens de binnenkomst wordt beoordeeld of een vreemdeling de vrijheid
en autonomie van het verblijfsregime aankan of meer structuur en
toezicht nodig heeft. De binnenkomst in het beheersregime is bedoeld om
het intakeproces goed te laten verlopen en een beoordeling te maken van
de vreemdeling in kwestie en diens gedrag binnen de inrichting.
Hieronder valt tevens een inschatting van het eventuele risico van zijn
gedrag voor de orde en veiligheid in de inrichting. Als dit vanuit de
vrijheden van het verblijfsregime moet gebeuren maakt dat het proces
heel lastig en zijn er bovendien risico’s. Zou het verblijfsregime meteen
van toepassing zijn, dan leidt dit tot problemen. Het aantal vreemdelingen
dat in het beheersregime terecht komt is naar verwachting weliswaar
klein, maar men weet van te tevoren niet altijd wie dit zijn. Dat de
directeur van de inrichting bij binnenkomst de orde en dwangbevoegdheden kan inzetten, biedt onvoldoende soelaas in geval van incidenten
met onomkeerbare nadelige gevolgen. Omdat de binnenkomst over het
algemeen niet langer dan een week in beslag neemt en vaak ook korter
duurt, is gekozen voor een wettelijke termijn van binnenkomst van in
beginsel maximaal een week. Het is van groot belang dat er voldoende
tijd is om de vreemdeling in beeld te krijgen en op een zorgvuldige wijze
in de inrichting te plaatsen. Factoren als observatie van het gedrag, een
medische intake en eventueel behandelplan, «matching» in een bepaalde
verblijfsruimte met anderen en groepsdynamiek spelen hierbij een grote
rol. De vreemdeling heeft bovendien tijdens de binnenkomst veel
gesprekken en afspraken binnen de inrichting en met ketenpartners, zoals
de DT&V met het oog op vertrek uit Nederland. Dit verhoudt zich slecht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

33

met de toepassing van het verblijfsregime tijdens dit proces van binnenkomst, waarbij het belangrijk is, ook voor de vreemdeling zelf, orde en
rust te kunnen bieden. Over het algemeen zal de binnenkomst een korter
tijdsbestek in beslag nemen en zal dus sprake zijn van een periode van
minder dan een week. Uiteraard is het bijvoorbeeld zo dat wanneer uit
informatie van ketenpartners of uit eigen waarneming van het personeel
van de inrichting blijkt dat er geen veiligheidsrisico’s zijn de vreemdeling
snel in het verblijfsregime kan worden geplaatst. Informatie van ketenpartners is echter niet altijd beschikbaar, bijvoorbeeld wanneer een
vreemdeling in het binnenlands toezicht voor de eerste keer is aangetroffen en illegaal in Nederland verblijft. Het personeel van de inrichting
maakt uiteraard ook zijn eigen inschatting van de vreemdeling, rekening
houdend met het actuele gedrag van de vreemdeling die in bewaring is
gesteld en zijn reactie op de vrijheidsontneming en op bijvoorbeeld de
andere vreemdelingen die in de inrichting verblijven
De leden van de D66-fractie vragen een reactie op de door Amnesty
opgeworpen vraag of het beheersregime en de kenmerken daarvan niet
juist escalatie in de hand werkt in het geval van kwetsbare groepen. Het is
van belang om een onderscheid te maken tussen vreemdelingen die in
het beheersregime worden geplaatst en vreemdelingen die op de Extra
Zorg Afdeling (EZA) worden geplaatst. Het beheersregime is bedoeld voor
personen die vanwege hun gedrag of een zekere beheersproblematiek de
orde en veiligheid binnen het verblijfsregime (voor zowel de betrokken
vreemdeling zelf, als voor andere vreemdelingen en personeel) te zeer
verstoren. Plaatsing op de EZA is aan de orde als er sprake is van een
bijzondere zorgbehoefte. Het bestaan van (gedragsproblematiek als
gevolg van) psychische en of psychiatrische klachten vormt in beginsel
geen reden om een vreemdeling in het beheersregime te plaatsen. Deze
categorie vreemdelingen dient immers zorg te krijgen en zal ook overeenkomstig dit uitgangspunt op een afdeling voor bijzondere opvang worden
geplaatst of worden overgebracht naar een zorgvoorziening buiten de
inrichting.
Graag vernemen de leden van de Groep Kuzu/Öztürk of de twee soorten
regimes, het verblijfsregime en het beheersregime, kunnen worden
gedefinieerd. In het nieuwe regime voor vreemdelingenbewaring wordt
een onderscheid gemaakt tussen twee hoofdregimes: het verblijfsregime
en het beheersregime. Voor de GGV geldt een speciaal gezinsregime (zie
hoofdstuk 5 van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring). De in
bewaring gestelde vreemdeling heeft al naar gelang het regime waar hij
in zit een bepaalde mate van autonomie en bewegingsvrijheid die is
afgestemd op zijn specifieke situatie en het benodigde toezicht. Het
verblijfsregime en met name het gezinsregime zijn de meest open
varianten binnen de gesloten setting, terwijl het beheersregime een
grotere mate van beveiliging kent en daardoor meer beperkingen met zich
meebrengt. In het wetsvoorstel wordt ingegaan op de dagbesteding (zie
onder meer de artikelen 23, 36 en 43) en dit wordt nader uitgewerkt in het
ontwerp Besluit terugkeer en vreemdelingenbewaring).
Tijdens de uren waarin de vreemdeling niet is ingesloten (in het verblijfsregime twaalf uur per dag) staan de vreemdeling diverse mogelijkheden
voor een zinvolle dagbesteding ter beschikking. Per week wordt voorzien
in een dagprogramma van minimaal 40 uur, dat bestaat uit een combinatie van beschikbare voorzieningen en begeleide en niet begeleide
activiteiten. In de huisregels van de inrichting wordt opgenomen wat de
verschillende soorten dagbesteding zijn in de inrichting. De inrichtingen
voor vreemdelingenbewaring bieden ten eerste een activiteitenprogramma aan. Zo kunnen ingeslotenen bijvoorbeeld sporten onder leiding
van een instructeur, de bibliotheek bezoeken, gesprekken voeren met een
geestelijk verzorger, bezoek ontvangen, zelf via de computer educatieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

34

activiteiten ondernemen, deelnemen aan ontspanningsactiviteiten of aan
creatieve of sociaal-culturele activiteiten onder leiding van een activiteitenbegeleider. Met het oog op een zinvolle dagbesteding en het aanmoedigen en activeren van de ingesloten vreemdelingen wordt er tevens naar
gestreefd om vrijwilligers te betrekken bij activiteiten in de centra. Hun
inzet in de inrichtingen voor vreemdelingenbewaring is niet beperkt tot
het bezoekrecht van de vreemdeling en wordt waar mogelijk gefaciliteerd
en gestimuleerd. Op de afdeling waar een vreemdeling verblijft wordt een
weekoverzicht van het activiteitenprogramma opgehangen. Deelname aan
het activiteitenprogramma is – anders dan in het geval van ingeslotenen
op strafrechtelijke titel – vrijwillig. Wie dus niet wil deelnemen hoeft dat
ook niet.
Dat de vreemdeling behoudens de voor de nachtrust bestemde uren niet
meer wordt ingeslotenen betekent meer keuzevrijheid en flexibiliteit bij
het verder zelf invullen van de dagbesteding. Er is in het nieuwe regime
meer ruimte voor eigen initiatief en zelfredzaamheid. Zo kunnen vreemdelingen er voor kiezen om – naast de door een instructeur aangeboden
sport en spelactiviteiten – op eigen initiatief te gaan sporten. Of zij kunnen
langer in de buitenlucht verblijven of meer tijd in de bibliotheek
doorbrengen. Daarnaast zijn er in het verblijfsregime computers aanwezig
waarop vreemdelingen gebruik van het internet kunnen maken. Verder
geldt dat men gedurende de uitsluitingsuren de mogelijkheid heeft eigen
activiteiten te organiseren, zowel binnen als buiten. Gedacht kan worden
aan voetbaltoernooien of gezelschapsspellen of bijvoorbeeld ’s-avonds
samen televisie te kijken. Medewerkers van de inrichting moedigen in de
bejegening dit soort initiatieven ook aan.
In het beheersregime zijn er beperktere mogelijkheden in verband met het
hogere aantal insluitingsuren en intensiever toezicht dat noodzakelijk is.
Dit betekent onder andere dat een beperkter dagprogramma wordt
aangeboden (zie artikel 36 van het wetsvoorstel en de artikelen 21 en 22
van het ontwerp Besluit terugkeer en vreemdelingenbewaring).
4.2 Verblijfsregime
De leden van de VVD-fractie vragen zich af of er nog wel voldoende tijd
over is voor de vreemdeling in het verblijfsregime om te werken aan
terugkeer. Zoals ook uit het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
blijkt is het doel van bewaring in het kader van terugkeer om de vreemdeling beschikbaar te houden voor uitzetting. Afspraken met de DT&V
hebben daarom voorrang boven andere zaken die de vreemdeling in
bewaring zou kunnen doen.
De leden van de SP-fractie zijn verheugd over een aantal verbeteringen
van het verblijfsregime ten opzichte van de huidige situatie. Zij zien echter
graag nog meer uitbreiding van rechten en voorzieningen in bewaring
(bijvoorbeeld ongelimiteerd contact met buitenwereld, recht op onderwijs
en werk) en geven daarbij aan dat financiële overwegingen niet leidend
mogen zijn in de inrichting van een regime. De leden van de D66-fractie
vragen waarom er nog zoveel beperkingen zijn op contact met de
buitenwereld en vragen hoe dit bijdraagt aan het doel van bewaring, de
vreemdeling beschikbaar houden voor uitzetting.
De tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring brengt onvermijdelijk beperkende maatregelen met zich mee, teneinde een veilig en
beheersbaar verblijf te waarborgen. Hieruit vloeit bijvoorbeeld voort dat
geen ongelimiteerde en ongecontroleerde online activiteiten of het bezit
van contant geld toegestaan wordt. Voorts zijn financiële overwegingen
betrokken bij de totstandkoming van wet- en regelgeving, onder meer op
het terrein van personele inzet en materiële voorzieningen. Zo is bijvoorbeeld extra inzet van personeel nodig tijdens bezoekuren. Inherent aan
vrijheidsontneming en de noodzaak de orde en veiligheid in de inrichting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

35

voor vreemdelingenbewaring te handhaven, is dat aan bezoek bepaalde
beperkingen worden gesteld. Het gaat dan om het aantal bezoekuren en
om plaatsen en tijden van het bezoek. Dit hangt samen met het toezicht
dat tijdens bezoek wordt uitgeoefend en met de controle die voor en na
afloop van het bezoek dient plaats te vinden, bijvoorbeeld om te
voorkomen dat verboden en gevaarlijke voorwerpen de inrichting
binnenkomen. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State heb
ik het wettelijk minimale aantal bezoekuren voor de inrichting voor
vreemdelingenbewaring verdubbeld naar wekelijks vier uur in het
verblijfsregime en wekelijks twee uur in het beheersregime. In de praktijk
zal hier ruimhartig mee worden omgegaan. De vreemdeling heeft recht op
bezoek op in de huisregels vast te stellen tijden en plaatsen. Mocht in een
bepaalde week er weinig bezoek zijn aangevraagd, dan ligt het voor de
hand dat binnen het rooster de vreemdelingen die daar prijs op stellen
meer bezoek kunnen ontvangen. Verder kunnen vreemdelingen in
bewaring ook op verschillende andere manieren (telefoon, via internet)
contacten onderhouden met de buitenwereld. Het aanbieden van arbeid
en onderwijs zou meebrengen dat aan uitgeprocedeerden die met het oog
op uitzetting in vreemdelingenbewaring verblijven, meer rechten worden
geboden dan aan uitgeprocedeerde asielzoekers die niet in bewaring
verblijven, bijvoorbeeld omdat ze willen meewerken aan hun terugkeer. In
de bewaring staat de terugkeer voorop. Dat is ook zo in het wetsvoorstel.
Niet alleen binnen het regime van bewaring en de activiteiten die daar
worden aangeboden, maar ook om zeker te stellen dat de medewerking
van de vreemdeling ten volle kan worden gestimuleerd. De voorzieningen
in bewaring staan zoveel mogelijk in dienst van een blijvende terugkeer
van de vreemdeling. Het kabinet heeft daarbij de keuze gemaakt om de
vreemdeling in bewaring geen arbeid aan te bieden, maar dagbesteding
gericht op terugkeer. Niet alleen zou het vreemd zijn om een niet
rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling, die normaal
gesproken niet mag werken, in bewaring wel te laten werken, ook is
arbeid niet gericht op de terugkeer van de vreemdeling. De mogelijkheid
om gerichte e-learning cursussen te volgen biedt de vreemdeling wel
ondersteuning voor zijn individuele terugkeer.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe in vreemdelingenbewaring rekening wordt gehouden met vluchtgevaarlijke vreemdelingen.
Met het oog op een ongestoorde tenuitvoerlegging komen op grond van
dit wetsvoorstel aan de directeur van de inrichting bevoegdheden toe. Al
naar gelang de omstandigheden van het individuele geval kan de
directeur toepasselijke maatregelen treffen. In geval van een vluchtgevaar
kan de directeur er bijvoorbeeld voor kiezen de vreemdeling te plaatsen
op een afdeling waar het beheersregime geldt en er meer toezicht is op de
betreffende vreemdeling.
De leden van de D66-fractie vragen naar de toegevoegde waarde van
celinsluiting en waarom hiervan zelfs sprake is in het verblijfsregime. De
verplichting tijdens de uren bestemd voor de nachtrust in de verblijfsruimte te verblijven is ingegeven door de noodzaak de inrichting voor
vreemdelingenbewaring veilig en beheersbaar te houden. Verblijf in de
eigen verblijfsruimte tijdens de nacht draagt bij aan de veiligheid en een
prettig leefklimaat in de inrichting voor vreemdelingenbewaring. Uit
ervaring met internationale werkbezoeken is gebleken dat in landen waar
de vreemdeling niet ingesloten wordt, een omgekeerd dag/nachtritme
ontstaat. Dit vind ik onwenselijk omdat ik een zo normaal mogelijk ritme
voor de vreemdeling heel belangrijk vind, ook mede gezien de doelstelling
van vreemdelingenbewaring. De bewaring beoogt de vreemdeling voor te
bereiden op en beschikbaar te houden voor de terugkeer naar een derde
land of het land van herkomst. Er zijn in bewaring overdag vaak allerlei
activiteiten en terugkeergesprekken waar de inzet van de vreemdeling bij
nodig is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

36

4.3 Binnenkomst en plaatsing
De vragen van de leden van de SP-fractie en van de Groep Kuzu/Öztürk
over het regime bij binnenkomst zijn in de voorgaande paragraaf
beantwoord.
De leden van de SP-fractie vinden het volstrekt onwenselijk dat vreemdelingen in grensbewaring in afzondering kunnen worden geplaatst gezien
eventuele traumatische ervaringen in geval sprake is van vluchtelingen.
Ook in die gevallen waarin van een dergelijke situatie sprake is (niet alle
vreemdelingen in grensbewaring zijn asielzoekers en niet alle asielzoekers
zijn vluchtelingen) kan afzondering in uitzonderingsgevallen aan de orde
zijn. Te denken valt aan een crisissituatie waarin het met het oog op de
veiligheid van de vreemdeling zelf, de andere vreemdelingen of het
personeel noodzakelijk is betrokkene in een prikkelarme omgeving tot rust
te brengen. Zoals in het voorgaande is benadrukt gaat het om een
vergaand instrument dat altijd met grote terughoudendheid wordt
toegepast en alleen indien andere minder ingrijpende alternatieven niet
kunnen worden ingezet.
4.4 Selectiecriteria beheersregime
De leden van de Groep Kuzu/Öztürk vernemen graag onder welke
condities en/of eisen de directeur kan beslissen om een vreemdeling in
het beheersregime te plaatsen of zijn verblijf aldaar te verlengen. Zij
vragen verder of er consequenties zijn voor de directeuren en wat die
inhouden, als later blijkt dat hun beslissingen om een vreemdeling in het
beheersregime te plaatsen of zijn verblijf te verlengen niet rechtvaardig
waren. De leden van de VVD-fractie vragen waarom strafrechtelijke
antecedenten geen reden vormen om iemand in het beheersregime onder
te brengen en of dit anders is als iemand tot ongewenst vreemdeling is
verklaard?
Indien verblijf van een vreemdeling in het verblijfsregime naar het oordeel
van de directeur een gevaar oplevert voor de orde en veiligheid in de
inrichting kan de directeur op grond van artikel 18 van het wetsvoorstel
besluiten de vreemdeling op een afdeling te plaatsen waar het beheersregime geldt. Tevens kan de directeur een vreemdeling die in het
verblijfsregime verblijft terugplaatsen in het beheersregime en laten
overbrengen naar een afdeling waar dit regime geldt. Doorslaggevend is
hierbij het gedrag van de vreemdeling in de inrichting en diens achtergrond en persoonlijkheid. Bij algemene maatregel van bestuur worden
hiertoe nadere criteria bepaald: in het ontwerp Besluit terugkeer en
vreemdelingenbewaring zijn deze opgenomen in artikel 16. Hierin is
geregeld dat bij de onderbrenging van een vreemdeling in het beheersregime de directeur van een inrichting voor vreemdelingenbewaring
omstandigheden betrekt zoals fysiek en verbaal geweld jegens andere
vreemdelingen of personeel, manipulatief en intimiderend gedrag, geen
of gebrekkige acceptatie van de regelgeving of een onvoldoende
coöperatieve houding, (poging tot) ontvluchten of opzettelijke vernieling
van goederen behorend tot de inrichting, medewerkers of andere
vreemdelingen.
Tevens is opgenomen als relevante factor of betrokkene een gedocumenteerd verleden heeft van gedrag in andere inrichtingen waarbij regelmatig
orde en rust is verstoord. Hierbij is van belang dat het niet meewerken
aan terugkeer of strafrechtelijke antecedenten op zichzelf geen reden
vormen om iemand in het beheersregime onder te brengen, het gaat om
het actuele risico voor de inrichting, de andere vreemdelingen en het
personeel. Dit zal de directeur moeten afwegen aan de hand van de
concrete omstandigheden van het geval.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

37

Dit geldt eveneens, zeg ik in antwoord op de vragen van de leden van de
VVD-fractie hierover, in het geval van een vreemdeling die tot ongewenst
vreemdeling is verklaard. De ongewenst-verklaring, bedoeld in artikel 67
van de Vreemdelingenwet 2000, of het zogenaamde zware inreisverbod,
als bedoeld in artikel 66a, zevende lid, van de Vreemdelingenwet 2000, is
opgelegd vanwege de door de vreemdeling gepleegde strafbare feiten of
ander gedragingen. Deze maken dat zijn aanwezigheid in Nederland een
strafbaar feit vormt. Dit betekent echter niet zonder meer dat de vreemdeling in een inrichting voor vreemdelingenbewaring onhandelbaar zou
zijn, net zo min als dit het geval is met andere vreemdelingen die eerder
strafrechtelijke vergrijpen hebben begaan. Ook het bestaan van (gedragsproblematiek als gevolg van) psychische en of psychiatrische klachten
vormt op zichzelf geen reden om een vreemdeling in het beheersregime
te plaatsen. Deze categorie vreemdelingen dient immers zorg te krijgen en
zal indien dit aangewezen is ook overeenkomstig dit uitgangspunt op een
afdeling voor bijzondere opvang worden geplaatst of worden overgebracht naar een zorgvoorziening buiten de inrichting. In artikel 16 van het
ontwerpbesluit is dit nog eens expliciet opgenomen door een verwijzing
naar de zorgplichten van de directeur, bedoeld in de artikelen 25, 34 en 35
van het wetsvoorstel.
Het verblijf in het beheersregime wordt opgelegd voor ten hoogste zes
weken, maar kan ook eerder (tijdens die periode) worden beëindigd.
Zodra feiten en omstandigheden hiertoe aanleiding geven zal de directeur
de vreemdeling (terug)plaatsen in het verblijfsregime. Na afloop van
genoemde periode kan het verblijf in het beheersregime telkens verlengd
worden met ten hoogste zes weken indien de noodzaak hiertoe naar het
oordeel van de directeur bestaat. Met het oog op de proportionaliteit zal
naarmate een verlenging vaker heeft plaatsgevonden de motiveringsplicht
van de directeur zwaarder zijn. Verder is de beslissing tot verlenging met
waarborgen omkleed. Aan de plaatsing op de afdeling waar het beheersregime geldt ligt een individuele beoordeling ten grondslag die gemotiveerd wordt in een beslissing die aan de directeur is voorbehouden. De
betreffende vreemdeling wordt vooraf gehoord, krijgt mededeling van de
beslissing (artikelen 5, 68 en 69 van het wetsvoorstel) en kan tegen de
beslissing beklag en beroep instellen (hoofdstuk 9, afdeling 2).
Op de in het voorgaande beschreven wijze wordt de bevoegdheid van de
directeur dus ingekaderd en kunnen zijn beslissingen worden getoetst.
Indien een (verlenging van een) plaatsing in het beheersregime achteraf
niet juist blijkt te zijn geweest heeft dit voor de directeur in zoverre
consequenties dat hij zo mogelijk de uitspraak van de beklagcommissie of
die van de beroepskamer zal meenemen in het verdere plaatsingsbeleid.
Dit betekent bijvoorbeeld dat de directeur in vergelijkbare gevallen anders
zal handelen en in lijn met wat de beklagcommissie of de beroepskamer
heeft geoordeeld. Overigens legt de directeur aan het bevoegd gezag in
de planning en control cyclus verantwoording af over de uitvoering van
het primaire proces in zijn inrichting. Daarnaast wordt hij net als andere
ambtenaren periodiek op zijn functioneren beoordeeld waarbij het aantal
(gegronde) klachten in bewaring een onderwerp van gesprek is. Ook de
commissie van toezicht kan bijvoorbeeld aangeven het niet eens te zijn
met bepaald beleid. Tot slot is er periodiek toezicht op het reilen en zeilen
in de inrichting voor vreemdelingenbewaring door onder meer de
Inspectie voor Veiligheid en Justitie en the Committee on the Prevention
of Torture.
De vragen van de leden van de VVD-fractie over de criteria om een
vreemdeling op een bepaalde afdeling te plaatsen bij psychische klachten
zijn in paragraaf 3.1 beantwoord. De vraag over strafrechtelijke antecedenten hierboven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

38

4.5 Aandacht voor bijzondere noden van bijzondere groepen
De leden van de VVD-fractie vragen van welke bijzondere noden sprake is
op de relatieafdeling. De relatieafdeling is specifiek toegesneden op de
behoeften en noden van volwassen affectieve relaties en familiebanden,
bijvoorbeeld in de situatie dat een echtpaar zonder kinderen of een broer
en een zus in vreemdelingenbewaring verblijven. De relatie afdeling kent
hiertoe een extra voorziening ten opzichte van het verblijfsregime in de
inrichting, namelijk dat de privacy gewaarborgd wordt doordat vreemdelingen (desgewenst) samen in een ruimte gehuisvest worden.
De leden van D66-fractie vragen zich af of de norm dat detentie niet
onredelijk bezwarend is, met meer waarborgen moet worden omkleed.
Uitgangspunt is dat in die gevallen waarin het ultimum remedium van
bewaring noodzakelijk is, de bewaringsomstandigheden onder vigeur van
de wet zodanig zijn dat bewaring in de regel niet onredelijk bezwarend is.
Het betreft dus een bijzondere, afwijkende situatie waarin onder invloed
van de omstandigheden van het geval moet worden geconcludeerd dat
bewaring in dat geval, ondanks het voldoen aan de wettelijke
voorwaarden, onredelijk bezwarend is. Het is onwenselijk deze – naar de
aard der zaak afwijkende – omstandigheden verder in te kaderen. Het
begrip betreft bovendien een element dat ook in staande jurisprudentie
wordt gehanteerd en daarbij ook zonder toevoeging hanteerbaar blijkt.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom er niet voor is
gekozen om kwetsbare vreemdelingen niet, of zo min mogelijk in
bewaring te stellen en zij vragen hoe de regering omgaat met de
psychische gezondheid van de vreemdeling. Met het wetsvoorstel wordt
vast gelegd dat meer aandacht uitgaat naar de situatie en positie van
kwetsbare groepen, zoals minderjarigen en vreemdelingen met
psychische klachten. Daarmee wordt de staande praktijk, die is ontstaan
naar aanleiding van de uitleg van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State onderdeel van de regelgeving. Met het nieuwe artikel 58a
van de Vreemdelingenwet 2000 komt dit tot uitdrukking. In geval van
inbewaringstelling heeft de overheid de plicht om bij de vreemdeling
actief te informeren naar omstandigheden die vreemdelingenbewaring
mogelijk onredelijk bezwarend maken. Dit betekent niet dat een kwetsbare
vreemdeling nimmer in bewaring kan worden gesteld. Ook de Terugkeerrichtlijn gaat daar niet van uit. Wel dient gemotiveerd te worden dat
bewaring in de individuele zaak niet onredelijk bezwarend is, conform het
beleid ten aanzien van kwetsbare personen. Dit sluit zoals gezegd aan bij
de staande praktijk, waarin vereist wordt dat op alle relevante omstandigheden wordt ingegaan. De met de inbewaringstelling belaste ambtenaar
zal op de hem bekende omstandigheden met betrekking tot de kwetsbaarheid moeten ingaan. Het voorgestelde artikel 58a brengt de wet in lijn
met de praktijk zoals die nu reeds in de jurisprudentie is geformuleerd. In
de instelling voor bewaring moet de benodigde medische of psychische
zorg of ondersteuning geboden kunnen worden. Om te bepalen of er
sprake is van psychische of psychiatrische klachten waar behandeling
voor nodig is, vindt onafhankelijke indicatiestelling plaats. Als de
benodigde zorg niet binnen de instelling voor vreemdelingenbewaring
kan worden aangeboden zal betrokkene buiten de instelling voor
vreemdelingenbewaring de benodigde zorg krijgen, bijvoorbeeld in een
Penitentiair Psychiatrisch Centrum. Hiermee ben ik van mening dat
zorgvuldig wordt omgegaan met de belangen van vreemdelingen met een
medische problematiek. Een individuele risicoanalyse waar de leden van
de ChristenUnie-fractie voor pleiten, vind ik daarom niet nodig.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

39

5. Rechtsbescherming
De leden van de VVD-fractie en van de CDA-fractie hebben diverse vragen
bij de rechtsbescherming en de keuze om in het wetsvoorstel de rechtsbescherming in het kader van inbewaringstelling en in het kader van de
tenuitvoerlegging van de bewaring nadrukkelijk te scheiden. Tevens
vragen deze leden waarom wordt aangesloten bij de Penitentiaire
beginselenwet met tevens een uitbreiding als het gaat om het nieuwe
beklagrecht met betrekking tot algemene regime kenmerken. De leden van
de VVD-fractie vragen of de versoepeling van het regime juist niet zou
moeten leiden tot minder rechtsbescherming zeker gezien de doelgroep
van vreemdelingen die de uitkomsten van eerdere beroepsprocedures
niet heeft opgevolgd.
De rechtsbescherming voor vreemdelingen die in bewaring worden of zijn
gesteld blijft met het wetsvoorstel grotendeels ongewijzigd. In de huidige
situatie is deze rechtsbescherming een combinatie van beroep bij de
vreemdelingenrechter die zich uitspreekt over het besluit tot inbewaringstelling en een rechtsgang toegesneden op de tenuitvoerlegging van de
vrijheidsbeneming met betrekking tot het regime. Deze rechtsmiddelen
zijn ook thans al van elkaar gescheiden: de rechter die het besluit tot
inbewaringstelling toetst laat zich in beginsel niet uit over het regime,
daar is een andere rechtsgang voor bedoeld. Het wetsvoorstel handhaaft
dit algemene uitgangspunt maar brengt het wel scherper tot uitdrukking
door de toevoeging van een algemene beklaggrond om in bewaring
algemene regimekenmerken aan de orde te stellen. Uit de rechtspraak
blijkt namelijk dat de bewaringsrechter en soms de kortgedingrechter zich
toch genoodzaakt zien zich uit te laten over algemene regimekenmerken
in vreemdelingenbewaring bij gebrek aan een rechtsgang binnen het
beklag- en beroepssysteem in bewaring. Door zijn positie als decentrale
rechter in het stelsel van Europeesrechtelijke rechtsbescherming rust in
dit soort gevallen op de bestuursrechter de verplichting het EU-recht
(zoals de Terugkeerrichtlijn) toe te passen en uit te leggen. De vreemdelingenrechter kan momenteel dus niet anders dan dit soort regimaire
onderwerpen in het geding toe te laten. Dit is gezien de doelstelling van
de bewaringsprocedure (namelijk om de rechtmatigheid van het besluit
tot inbewaringstelling te toetsen) niet wenselijk. Daarom introduceert het
wetsvoorstel de nieuwe beklaggrond. De behoefte aan een nieuwe
beklaggrond is mede ingegeven door situaties in het verleden, zoals de
door de Nationale ombudsman gerapporteerde problemen rondom de
slechte luchtkwaliteit die werden ervaren door vreemdelingen in
bewaring.
De leden van de VVD-fractie vragen waarom wordt aangesloten bij de
Penitentiaire beginselenwet terwijl toch juist een nieuw kader in het leven
wordt geroepen voor vreemdelingenbewaring. De huidige rechtsmiddelen
bieden goede rechtsbescherming die garandeert dat de belangen van de
vreemdeling op zorgvuldige wijze in acht worden genomen. Door de Raad
voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: RSJ) als
onafhankelijk orgaan voor rechtspraak aan te houden, wordt de expertise
op het terrein van de specifieke situatie van vreemdelingen in bewaring
geborgd. Dat vreemdelingen geen gevolg hebben gegeven aan hun
vertrekplicht is inderdaad onwenselijk maar ontneemt hen nog niet het
recht op goede rechtsbescherming in het kader van de tenuitvoerlegging
van de bewaring. Dit geldt evenzeer in geval van een soepeler regime.
Daarom is ervoor gekozen deze rechtsgang over te nemen in het
wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie wijzen ook op de samenhang met de
Penitentiaire beginselenwet en vragen waarom de nieuw geïntroduceerde
beklaggrond om algemene regimekenmerken aan de orde te stellen nodig
is en waarom deze niet geldt bij gewone gedetineerden. Voornoemde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

40

leden verzoeken de regering in ieder geval voor vreemdelingen in
penitentiaire inrichtingen de nieuwe beklaggrond te heroverwegen. Het
wetsvoorstel onderschrijft het bestuursrechtelijke karakter van de
tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring en voorziet daarom in een
specifieke nieuwe rechtsgang ten opzichte van andere categorieën
ingeslotenen. Tot nu toe verloopt het aankaarten van regimaire aspecten
door vreemdelingen versnipperd en, zoals ook de RSJ in zijn advies bij het
wetsvoorstel heeft aangegeven, via het incidenteel ontvankelijk verklaren
van algemene zaken in het verlengde van een beslissing van de directeur.
Om dit te voorkomen wordt voorgesteld de nieuwe rechtsgang te bieden
naar de RSJ. Dit versterkt ook de onderscheiden rechtsgangen waarbij de
vreemdelingenrechter het besluit tot inbewaringstelling toetst en
regimaire kwesties via beklag- en beroep worden afgehandeld. Voor
vreemdelingen die in uitzonderingsgevallen in penitentiaire inrichtingen
verblijven en vreemdelingen in de strafrechtsketen (de zogeheten
VRIS-ers) geldt dat zij onder de Penitentiaire beginselenwet blijven vallen
en dus niet onder het regime van het wetsvoorstel Wet terugkeer en
vreemdelingenbewaring. Er is in die gevallen dus geen sprake van een
wijziging ten opzichte van nu.
De leden van de CDA-fractie vragen aandacht voor het werk van de
commissies van toezicht en vragen de regering kwalitatief en kwantitatief
in te gaan op het aantal klachten dat door in bewaring gestelde vreemdelingen wordt ingediend bij deze CvT’s. Dienen zij vaker klachten in en wat
is de aard van deze klachten? Verder vragen voornoemde leden of de
regering bekend is met werkwijze van weekcommissariaten in plaats van
maandelijks bezoek. Voornoemde leden vrezen verder dat de invoering
van de nieuwe beklaggrond over algemene regimekenmerken een
overspanning van de mogelijkheden van beklagcommissies en de
directies betekent en vragen of het niet meer op de weg van de bestuursrechter ligt deze klachten te behandelen. Naar aanleiding hiervan wordt
ten eerste verwezen naar het voorgaande waarin de onwenselijkheid van
vermenging van de rechtsgang over het besluit tot inbewaringstelling en
die over de tenuitvoerlegging van de bewaring is toegelicht. Ten tweede
ligt het niet in de lijn der verwachtingen dat vreemdelingen massaal zullen
gaan klagen over algemene regimekenmerken mede gezien de ook door
de leden van de CDA-fractie genoemde toets op het redelijk belang van
een klacht. Op basis van ervaringen uit het verleden met wetswijzigingen
of bijvoorbeeld veranderingen in beleid, wordt een lichte stijging
verwacht van het aantal klachten, met het zwaartepunt in de periode kort
na inwerkingtreding van de wet. Diezelfde ervaringen tonen ook aan dat
na verloop van tijd de jurisprudentie zich uitkristalliseert en klachten
minder voorkomen. Bovendien lenen klachten over niet-individuele
beslissingen maar over regime kenmerken in algemene termen zich vaak
voor gezamenlijke afhandeling, hetgeen bij kan dragen aan een efficiënte
werkwijze. Er is geen aanleiding voor de veronderstelling dat de nieuwe
beklaggrond tot een overspanning van de mogelijkheden van de CvT’s
leidt. Vreemdelingen verblijven over het algemeen niet langdurig in
bewaring en de huidige cijfers met betrekking tot het beklagrecht laten
bovendien zien dat vreemdelingen met name klagen over zaken zoals
persoonlijke voorwerpen, bejegening en disciplinaire maatregelen. In
2015 betrof het 365 klachten waarvan een groot deel uiteindelijk is
ingetrokken. Tot slot bestaat er in het nieuwe regime de mogelijkheid van
bemiddeling door de commissie van toezicht, ook in geval van grieven
over nieuwe regimekenmerken. Het instrument van bemiddeling heeft als
voordeel dat bepaalde problemen in de inrichting voor vreemdelingenbewaring snel en laagdrempelig kunnen worden opgelost en dat alleen de
wat gecompliceerder zaken bij de beklagcommissie terecht komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

41

De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe de RSJ in hoger
beroep beter dan de bestuursrechter een oordeel zou moeten vellen over
andere zaken dan beslissingen van de directeur. Deze leden vragen tevens
of het aantal klachten over vreemdelingenbewaring kwantitatief gezien
ook een speciale beroepskamer rechtvaardigt. Het is de bedoeling van de
speciale beroepskamer de expertise op het terrein van de specifieke
situatie van vreemdelingen in bewaring te borgen en tegelijkertijd het
verschil met vrijheidsbeneming in het kader van het strafrecht tot
uitdrukking te laten komen. Bij de RSJ zit al veel ervaring met personen
wier vrijheid is ontnomen op allerlei soorten insluitingstitels. Een speciale
beroepskamer tenuitvoerlegging vreemdelingenbewaring zal bij kunnen
dragen aan de verdere ontwikkeling van die kennis en expertise, juist op
het snijvlak tussen het vreemdelingenrecht en het bewaringsrecht. De RSJ
zal als gevolg van het wetsvoorstel en de veranderingen in de rechtsbescherming een grotere rol krijgen bij bijvoorbeeld de uitleg van Europese
regels zoals die van de Terugkeerrichtlijn. Omdat de RSJ beroepschriften
behandelt naar aanleiding van de klassieke beklagzaken (grieven tegen
een beslissing van of namens de directeur jegens de vreemdeling) geldt
dit eveneens in geval van grieven in het kader van algemene regimekenmerken. Kwantitatief registreert de RSJ momenteel niet specifiek op welke
klachten door vreemdelingen worden ingediend maar gedacht kan
worden voor 2015 aan ongeveer 10 zaken.
De leden van de VVD-fractie en de CDA-fractie hebben vragen bij de
gevolgen van het wetsvoorstel in het kader van de terugdringing van de
kosten van rechtsbijstand, waarbij de leden van de CDA-fractie vragen
naar de relatie met het rapport van de commissie Wolfsen. De leden van
de VVD-fractie vragen waarom wordt gekozen voor verruimde mogelijkheden van rechtsbijstand en vragen welke kosten hiermee gemoeid zijn.
Deze leden stellen verder voor vreemdelingen een eigen vergoeding te
laten betalen. De leden van de SP-fractie dringen aan op meer rechtsbijstand, bijvoorbeeld een notificatieplicht in geval een vreemdeling in een
strafcel wordt geplaatst of wanneer een vreemdeling in het beheersregime wordt geplaatst.
Het wetsvoorstel brengt geen verandering aan in de huidige rechten van
een vreemdeling zich te laten bijstaan door een rechtsbijstandverlener. Op
grond van artikel 100 Vw heeft de vreemdeling recht op toevoeging van
een advocaat zodra hij in bewaring is gesteld. Bovendien heeft de
vreemdeling thans op basis van de artikelen 4.18 Vb en 5.2 Vb recht op
een advocaat bij de voorbereiding van de inbewaringstelling. Het
wetsvoorstel brengt hier geen verandering in aan. In bewaring zelf heeft
de vreemdeling in een aantal gevallen het recht zich te doen bijstaan door
een rechtsbijstandverlener of een vertrouwenspersoon (artikelen 25, 79,
85, 88, 92 en 96). De vergoeding voor verlening van rechtsbijstand is
geregeld in de Wet op de rechtsbijstand en daarop gebaseerde algemene
maatregelen van bestuur zoals het Besluit vergoedingen rechtsbijstand
2000. Op grond van artikel 43 van de Wet op de rechtsbijstand wordt geen
eigen bijdrage van vreemdelingen verlangd in geval van de rechtsbijstand
bedoeld in artikel 100 van de Vw en artikel 65 van de Pbw. Het
wetsvoorstel voegt hier met artikel 100 aan toe: de rechtsbijstand bedoeld
in artikel 79 van de Wet terugkeer en vreemdelingbewaring. Het Besluit
vergoedingen rechtsbijstand 2000 regelt vergoedingen voor procedures
bij onder meer de bestuursrechter (onder andere de vreemdelingenrechter), bij wet ingestelde klachtencommissies en in geval van piketzaken, zoals wanneer een vreemdeling in zijn vrijheid is beperkt of zijn
vrijheid is ontnomen (artikel 23 van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000). Het wetsvoorstel en onderliggende regelgeving zullen hierin
geen wijzigingen aanbrengen. Het ligt niet voor de hand om in een
wetsvoorstel dat beoogt het regime voor vreemdelingenbewaring meer
passend te maken rechten op het gebied van rechtsbijstand terug te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

42

draaien en een verslechtering in rechtsbijstand te realiseren. Daarom is
ervoor gekozen geen wijziging aan te brengen in de bestaande situatie.
Uitgaande van de handhaving van het bestaande kader is het inderdaad
zo dat het wetsvoorstel tot een toename van het aantal zaken en dus een
beroep op vergoeding van overheidswege kan leiden. Op basis van de
recente gegevens is een nieuwe inschatting gemaakt van deze toename.
Verwacht wordt dat er ongeveer 270 meer klachten en 35 meer beroepen
ten opzichte van de huidige situatie zullen zijn waarvoor een beroep op de
gesubsidieerde rechtsbijstand zal worden gedaan. Hiermee is een bedrag
van ongeveer 200.000 euro per jaar gemoeid. Gelet op de naar
verwachting beperkte meerkosten voor de gesubsidieerde rechtsbijstand
in relatie tot het belang van het wetsvoorstel een regime voor vreemdelingenbewaring op maat te creëren met bijbehorende passende rechtsbescherming, kan niet worden gesproken van een discrepantie met de
aanbevelingen van de commissie Wolfsen. De commissie Wolfsen hecht
immers ook aan een goede toegang tot het recht.
Een notificatieplicht in geval een vreemdeling in een strafcel wordt
geplaatst vind ik niet nodig. Dit geldt tevens bij een plaatsing in het
beheersregime. Deze plaatsing is met voldoende waarborgen omkleed.
De vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie over rechtsbescherming en waarborgen bij oplegging van het beheersregime is reeds
beantwoord in paragraaf 4.4.
6. Aanpassing Vreemdelingenwet 2000
De leden van de VVD-fractie stellen diverse vragen over inbewaringstelling en de inzet van alternatieven. Verwezen wordt naar de beantwoording onder paragraaf 1. In aanvulling hierop kan het volgende
worden opgemerkt. Naast de daling van het aantal inbewaringstellingen
de afgelopen jaren, zie ik ook dat er een duidelijke kwalitatieve ontwikkeling is dat vreemdelingen pas als ultimum remedium in bewaring
worden gesteld. De DT&V wordt gestuurd op het aantal terugkeerdossiers, niet op het aantal inbewaringstellingen. Er zijn geen cijfers ten
aanzien van het maximaal aantal inbewaringstellingen. De enige
bovengrens die er momenteel is, is het aantal beschikbare plaatsen. Zoals
ik uw Kamer eerder heb bericht, kan dit aantal – mocht dat noodzakelijk
zijn – altijd worden uitgebreid. Bewaring duurt altijd zo kort mogelijk. Voor
inbewaringstelling van een onrechtmatig verblijvende vreemdeling is
vereist dat er zicht is op uitzetting. Het zicht op uitzetting wordt gedurende
de duur van de bewaring regelmatig getoetst. Naast de toetsing door de
rechter weegt de regievoerder van DT&V gedurende de bewaring ook zelf
voortdurend af of bewaring nog het meest aangewezen middel is en of er
nog voldoende zicht op uitzetting bestaat. In alle gevallen, ook wanneer
de vreemdeling daar niet om verzoekt, toetst de rechter na zes maanden
of de bewaring nog het aangewezen instrument is. Uit de gegevens blijkt
dat de gemiddelde bewaringsduur in 2014 72 dagen was. Ik ben er
voorstander van dat vreemdelingen zo kort mogelijk in bewaring zitten en
zo spoedig mogelijk worden uitgezet.
Het aantal vreemdelingen in bewaring is onder meer gedaald als gevolg
van de Terugkeerrichtlijn. Bewaring is sindsdien nog meer dan voorheen
het uiterst middel. De Terugkeerrichtlijn stelt als voorwaarde voor
inbewaringstelling onder meer dat alternatieven niet effectief kunnen
worden toegepast. Daarnaast is bij de onderzoeken naar het overlijden
van de heer Dolmatov gebleken dat het huidige regime geen recht doet
aan de bijzondere positie van vreemdelingenbewaring. Dat is inderdaad
een kritisch geluid van zowel de Nationale ombudsman als nationale en
internationale organisaties en de politiek. Om recht te doen aan de
bijzondere positie van vreemdelingenbewaring, als ook om recht te doen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

43

aan het uiterst middel – dat de overheid nu eenmaal moet hebben om ook
de zelfstandige terugkeer te kunnen bevorderen – is nu gekozen voor een
apart wettelijk regime.
De terugkeermaatregelen, meestal alternatieven voor bewaring, zijn zoals
eerder aangegeven de aanzegging Nederland te verlaten, de meldplicht
met terugkeerbegeleiding, het stellen van zekerheid (borgsom of in
bewaring nemen van documenten) en onderdak in de VBL. Ook op de
gezinslocaties waar opvang wordt geboden wordt ingezet wordt op
zelfstandige terugkeer van gezinnen met minderjarige kinderen die hier
niet mogen blijven.
De DT&V hanteert bovendien de subsidieregeling voor lokale terugkeerprojecten. Daarin kunnen vreemdelingen in samenwerking met ngo’s
werken aan hun terugkeer binnen de in de subsidieregeling gestelde
voorwaarden. Het is mogelijk onderdelen van de hierboven genoemde
maatregelen te combineren als dat tot een effectief terugkeerproces leidt.
Voor iedere maatregel geldt dat het maatwerk is wat een vreemdeling
aangeboden krijgt. Zo kan het zijn dat gelet op de individuele mogelijkheden van de vreemdeling wordt gekozen voor een traject in de VBL of
juist voor een borgsom. De effectiviteit van de maatregelen varieert. Bij de
meldplicht met terugkeerbegeleiding vertrekt zo’n 20% aantoonbaar. Bij
de borgsom vertrekt bijna iedereen die daaraan deelneemt, maar is er
weinig animo om er aan deel te nemen. Voor de diverse projecten geldt
dat de effectiviteit verschilt per project. Er zijn zeer succesvolle projecten
en bij andere projecten worden de doelstellingen niet gehaald en is om
die reden het subsidiebedrag deels teruggevorderd. Uit het huidige
systeem kunnen geen aantallen worden gehaald van vreemdelingen die
na een lichter middel in bewaring zijn gesteld.
De leden van de CDA-fractie hebben vragen bij het ultimum remedium dat
tot uitdrukking komt in het nieuwe afwegingskader voor vreemdelingenbewaring, omdat in de memorie van toelichting is opgenomen dat ook in
het huidige systeem al sprake is van een ultimum remedium stelsel.
Voornoemde leden vragen of geen sprake is van symboolwetgeving?
Hiervan is geen sprake. Een belangrijk streven van het wetsvoorstel is het
ultimum remedium karakter van de vreemdelingenbewaring in de
Nederlandse wet- en regelgeving nog meer te benadrukken. Hierbij wordt
beter aangesloten bij de tekst van de relevante EU richtlijnen en worden
alternatieven nadrukkelijker in wetgeving verankerd. Met het wetsvoorstel
wordt een nieuwe formulering van het afwegingskader voor inbewaringstelling opgenomen die voorschrijft dat een vreemdeling in vreemdelingenbewaring mag worden gesteld, wanneer minder dwingende maatregelen niet doeltreffend kunnen worden toegepast (nieuw artikel 58
Vreemdelingenwet 2000). Dit zorgt ervoor dat in de wetstekst nog beter tot
uitdrukking komt dat bewaring een ultimum remedium is. Dit neemt niet
weg dat ook thans vreemdelingenbewaring een uiterst middel is.
Deze leden vragen tevens naar een kwantitatieve beschrijving van de
alternatieve pilots voor vreemdelingenbewaring. Dit is aan de orde
gekomen in paragraaf 1.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen om een voorhangprocedure
van het ontwerpbesluit Terugkeer en vreemdelingenbewaring, hierop is in
paragraaf 3.1 reeds ingegaan.
De leden van de SGP-fractie vragen naar de discrepantie tussen negatieve
beeldvorming over de duur van bewaring en de daadwerkelijke cijfers. Het
is voor mij lastig een uitspraak te doen over de mate waarin onderzoekers
zich in kennis stellen van de werkelijke feiten. Wel is het vaak zo dat de
vreemdelingen die langdurig in vreemdelingenbewaring verblijven, juist

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

44

door die lange duur, relatief veel aandacht verwerven. Een vergelijkbare
onjuiste perceptie bestaat over het aantal in bewaring gestelde vreemdelingen. Daarin is na 2007 een sterk dalende lijn zichtbaar.
7. Verhouding tot overige nationale en EU-wetgeving
De leden van de VVD-fractie willen graag weten in hoeverre met het
onderhavige wetsvoorstel hogere eisen worden gesteld aan bewaring dan
waar de diverse Europese richtlijnen ons toe nopen en zo ja op welke
onderdelen? Het wetsvoorstel regelt een regime voor vreemdelingenbewaring dat van toepassing zal zijn op alle soorten bewaring. Zowel de
Terugkeerrichtlijn als de Opvangrichtlijn bevatten regels over bewaringscondities, welke grote overlap met elkaar vertonen. In het wetsvoorstel
wordt hierbij gekozen voor het hoogste beschermingsniveau van beide
richtlijnen. Zo kan een uniform regime worden geboden dat tegelijkertijd
binnen het Europeesrechtelijke kader valt. Dit betekent onder meer dat
voor de definitie van kwetsbare personen in het wetsvoorstel wordt
aangesloten bij 21 van de Opvangrichtlijn. De omschrijving aldaar
vertoont grote gelijkenis met die van artikel 3, negende lid, van de
Terugkeerrichtlijn en beide opsommingen moeten bovendien als niet
limitatief worden beschouwd («artikel 21 spreekt uitdrukkelijk van
«zoals»). Omdat de opsomming van de Opvangrichtlijn iets specifieker en
uitgebreider is, is ervoor gekozen hierbij aan te sluiten. Kwetsbare
personen zijn volgens de Terugkeerrichtlijn minderjarigen, niet-begeleide
minderjarigen, personen met een handicap, bejaarden, zwangere
vrouwen, alleenstaande ouders met minderjarige kinderen en personen
die gefolterd of verkracht zijn of andere vormen van psychisch, fysiek of
seksueel geweld hebben ondergaan. De Opvangrichtlijn bevat een
vergelijkbare definitie maar noemt tevens expliciet slachtoffers van
mensenhandel, personen met langdurig zieken en personen met mentale
stoornissen en specificeert dat onder geweld bijvoorbeeld vrouwelijke
genitale verminking moet worden begrepen.
Verder bevat de Opvangrichtlijn meer bepalingen voor de omstandigheden in bewaring als het gaat om gezinnen met kinderen en amv’s. Deze
bepalingen zijn meegenomen in hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel over
het gezinsregime, bijvoorbeeld dat niet-begeleide minderjarigen
afgescheiden gehuisvest worden van volwassenen in een eigen verblijf.
Ook is meegenomen in het wetsvoorstel dat gezinnen op een GGV allen
gezamenlijk worden ondergebracht indien alle gezinsleden instemmen
met verblijf waarbij mannelijke en vrouwelijke gezinsleden niet
gescheiden worden ondergebracht. Dit volgt uit artikel 11, vijfde lid, van
de Opvangrichtlijn terwijl de Terugkeerrichtlijn een dergelijke bepaling
niet kent.
Uitsluitend het regime voor vreemdelingenbewaring is voor de verschillende groepen vreemdelingen geharmoniseerd. De criteria voor inbewaringstelling zijn en blijven wel verschillend voor respectievelijk onrechtmatig verblijvende vreemdelingen, Dublinclaimanten, asielzoekers en
aanvragers van een reguliere verblijfsvergunning.
8. Gevolgen voor de bescherming van persoonsgegevens
De leden van de CDA-fractie vragen naar de stand van zaken met
betrekking tot de overdracht van medische gegevens van een vreemdeling. Zorgprofessionals met een medisch beroepsgeheim hebben
binnen de kaders van wet- en regelgeving mogelijkheden om medische
informatie te delen. Als een van de voorgenomen maatregelen om de
medische informatie-uitwisseling te verbeteren (zie ook de brief aan de
Tweede Kamer van 30 januari 2015, Kamerstukken II, 2015/2016; 19 637,
nr. 1947), is een handreiking opgesteld voor zorgprofessionals, die deze
mogelijkheden inzichtelijk maakt. Een andere voorgenomen maatregel is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

45

een non-consentverklaring. Over deze maatregelen wordt u bij brief in mei
2016 geïnformeerd, als onderdeel van het overzicht van de verbetermaatregelen vreemdelingenketen.
De leden van het CDA-fractie vragen de regering of haar keuze om de
aanbevelingen van het College Bescherming Persoonsgegevens (thans de
Autoriteit Persoonsgegevens) over te nemen er niet toe leidt dat identificatie en screening van vreemdelingen voor de diensten in de keten lastig
wordt en/of vertraging kan opleveren. Deze leden vragen ook wat er op
tegen is bij kinderen onder de zes en twaalf jaar vingerafdrukken af te
nemen en een gezichtsopname te nemen. Zijn dit juist geen belangrijke
instrumenten voor de diensten om identificatie van de vreemdelingen
zeker te stellen, juist ook wanneer twijfels bestaan (over de persoon zelf of
diens leeftijd)?
De Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) heeft bij het wetsvoorstel
drie opmerkingen gemaakt. De eerste twee hebben betrekking op
verduidelijking van de wetstekst en de memorie van toelichting. Het
opvolgen van het AP-advies op deze twee punten heeft geen materiële
gevolgen in de zin dat als gevolg hiervan het identificatie en screeningsproces wordt bemoeilijkt of vertraagd.
De derde aanbeveling van de AP had betrekking op het afnemen van
vingerafdrukken bij kinderen die de leeftijd van zes jaar nog niet hebben
bereikt. De AP heeft geadviseerd kinderen onder de zes jaar uit te sluiten
van afname van vingerafdrukken in lijn met de verwerking van biometrische gegevens van vreemdelingen elders in de vreemdelingenketen.
Mede naar aanleiding van dit advies is de bevoegdheid om bij kinderen
vingerafdrukken af te nemen en een gezichtsopname te maken nader
overwogen en doordacht. In het licht van het beginsel van minimale
beperkingen, dat een belangrijk uitgangspunt vormt van het wetsvoorstel,
is er vervolgens voor gekozen de bevoegdheden te beperken tot minderjarigen die de leeftijd van twaalf jaar nog niet hebben bereikt. Het
uitgangspunt om terughoudend te zijn bij de toepassing van indringende
bevoegdheden bij minderjarigen wordt in het wetsvoorstel zwaarder
beoordeeld dan de eventuele nadelen die dit heeft voor identificatie en
screening.
9. Uitgebrachte adviezen en reacties van de (internet)consultatie
De leden van de VVD-fractie vragen waarom, naar aanleiding van het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, de letterlijke
tekst van artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn is vervangen door
een «wanneer, niet»-clausule in het afwegingskader voor inbewaringstelling. Met de Afdeling ben ik van oordeel dat het uitgangspunt «nee,
tenzij» aan de beslissing tot vreemdelingenbewaring ten grondslag moet
liggen. De «wanneer,niet» clausule is in artikel 58 van het wetsvoorstel
opgenomen omdat dit artikel van toepassing is op alle soorten van
inbewaringstelling van hoofdstuk 5 van de Vreemdelingenwet 2000. De
clausule geldt dus niet alleen in situaties van vreemdelingen die onder de
Terugkeerrichtlijn vallen. De nieuwe formulering sluit aan bij die van alle
relevante EU-richtlijnen (Opvangrichtlijn en Dublin verordening) en de
jurisprudentie hierover, zoals het arrest El Didri.
Deze leden vragen ook naar de bijdrage aan terugkeer van internetgebruik
en versoepeling van audiovisuele communicatie via internet. Hierop is in
paragraaf 1 reeds ingegaan.
De leden van de VVD-fractie vragen waarom ervoor is gekozen om ook
vervolgberoep tegen een vrijheidsbeperkende maatregel expliciet in wet
op te nemen en wat hiervan de consequenties zijn. Bij het advies op het
wetsvoorstel was de Nederlandse Vereniging voor rechtspraak van
mening dat ook de mogelijkheid om het voortduren van de vrijheidsbeper-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

46

kende maatregel aan te vechten in de wet zou moeten worden
opgenomen, gelijk het geval bij de vrijheidsbeneming van artikel 59 Vw en
zoals dat aansluit bij guideline 4.3 (nummer 37) van de UNHCR Detention
Guidelines. Deze aanbeveling is opgevolgd omdat via de jurisprudentie
rechtsbescherming tegen het voortduren van een vrijheidsbeperkende
maatregel reeds openstond (een besluit waarin het verzoek om opheffing
van een vrijheidsbeperkende maatregel wordt afgewezen is een besluit
dat is genomen op grond van artikel 56 van de Vreemdelingenwet 2000 en
ingevolge artikel 7.1, aanhef en onder g, van de Awb en de Regeling
rechtstreeks beroep, staat hiertegen rechtstreeks beroep open). De
aanpassing van artikel 93 van de Vreemdelingenwet 2000 betreft met
andere woorden codificatie van reeds bestaande praktijk.
De vraag van deze leden over een eigen vergoeding in de rechtsbijstand is
beantwoord in paragraaf 5.
Deze leden vragen ook naar de balans tussen het bieden van alternatieven
voor vreemdelingenbewaring en het rekken van het verblijf door de
vreemdeling. Hierop is in in paragraaf 1 ingegaan.
De leden van de VVD-fractie vragen waarom bezoek van niet rechtmatig
verblijvende vreemdelingen wordt toegestaan. Het wetsvoorstel bevat een
legitimatieplicht voor bezoekers van inbewaringgestelden, de verblijfsstatus van de bezoeker wordt niet gecontroleerd. De directeur en het
personeel van de inrichting voor vreemdelingenbewaring zijn niet belast
met het toezicht op vreemdelingen. Hun taak is de vreemdeling
beschikbaar te houden voor uitzetting. Als het bezoek van een vreemdeling geen gevaar voor de orde en veiligheid in de inrichting veroorzaakt,
is er geen reden dit bezoek te weigeren. Het verbieden van bezoek omdat
de bezoeker illegaal in Nederland verblijft zal naar mijn overtuiging voor
spanningen zorgen in de inrichting en kan een nadelige uitwerking
hebben op de vertrekbereidheid van de vreemdeling aan wie het bezoek
wordt ontzegt. Een illegaal in Nederland verblijvende bezoeker is
bovendien niet per definitie in zijn bewegingsvrijheid beperkt. Misschien
loopt er een terugkeertraject. Of is er geen zicht op uitzetting. Er is dan
geen rechtvaardiging om te verbieden dat hij bij een kennis of familielid
op bezoek komt. De legitimatieplicht geldt wel onverkort. Een illegaal die
zich niet kan legitimeren, mag niet naar binnen.
De vraag van de leden van de CDA-fractie om amv’s in een JJI te plaatsen
is beantwoord in paragraaf 3.3.
10. Financiële en uitvoeringsgevolgen
De vraag van de leden van de VVD fractie over de gevolgen voor
rechtsbijstand is reeds beantwoord in paragraaf 5.
De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze ruimte is gevonden
om de kosten van het wetsvoorstel te dekken binnen de begroting van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie. De kosten voor het wetsvoorstel
worden gedekt uit een deel van het resterende budget voor alternatieven
voor bewaring en door 176 bewaringsplaatsen van de voor 2016 en verder
geraamde 933 bewaringsplaatsen structureel om te zetten naar
reservecapaciteit.
II ARTIKELSGEWIJS
Artikel 2
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering niet heeft
besloten de gronden expliciet uit te schrijven in het wetsvoorstel. De
gronden voor inbewaringstelling zijn reeds opgenomen in hoofdstuk 5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

47

van de Vreemdelingenwet 2000 en dienen binnen de systematiek van deze
wet te blijven. Het is niet wenselijk en ook niet nodig deze te verplaatsen
naar of te herhalen in dit wetsvoorstel.
Artikel 6
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de meldingsplicht van de
directeur aan de Minister ter zake van ongeoorloofde afwezigheid of
andere bijzondere voorvallen praktisch wordt uitgewerkt. De inrichtingen
voor vreemdelingenbewaring hanteren regels en instructies voor het
melden van een bijzonder voorval, zoals brand, gijzeling en ongeoorloofde afwezigheid (ontvluchtingen en onttrekkingen). Deze regels zien op
het snel en adequaat informeren van de ambtelijke (en zo nodig politieke)
leiding over bijzondere voorvallen. Alle betrokken diensten ontvangen de
voor hen relevante informatie.
Artikel 8
De leden van de VVD-fractie vragen waarom het nodig is om een jurist
met vreemdelingrechtelijk profiel in de CvT te hebben en vragen hoe de
onafhankelijkheid wordt geborgd.
Gezien de achtergrond is het wenselijk dat er een toezichthouder met
kennis van het vreemdelingenrecht in de commissie zit. Het doel van de
maatregel is immers gelegen in dat domein. Met de rol van een CvT
verhoudt zich niet dat een ambtenaar in dienst van het Ministerie van
Veiligheid en Justitie daarin zitting heeft. Dat verdraagt zich niet met de
ministeriële verantwoordelijkheid. Een rechtsbijstandverlener zal zitting
kunnen nemen in de CvT, maar kan uiteraard geen bemoeienis hebben
met klachten van een vreemdeling die hij zelf vertegenwoordigt of
bezigheden die hem anderszins raken en waardoor een belangenconflict
zou kunnen ontstaan.
Artikel 10
De leden van de VVD-fractie vragen welke toezichts- en/of inspectieorganisaties toezicht kunnen houden op de tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring.
Bij elke inrichting voor vreemdelingenbewaring is een commissie van
toezicht, die toezicht houdt op de wijze van tenuitvoerlegging van de
vreemdelingenbewaring in de inrichting en op het vervoer uitgevoerd
door de inrichting. Vreemdelingen in bewaring kunnen bij de CvT een
klacht indienen.
Daarnaast wordt landelijk toezicht op het terugkeerproces en de tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring uitgevoerd door de Inspectie
Veiligheid en Justitie, waarbij ook de taken van de voormalige Commissie
integraal toezicht terugkeer zijn ondergebracht. De IVenJ verricht op
grond van een vastgesteld toetsingskader toezicht op de inrichtingen voor
vreemdelingenbewaring via periodieke doorlichtingen. Via deze onderzoeken geeft de IVenJ een breed oordeel over de kwaliteit van de
taakuitvoering door een individuele organisatie. Daarnaast kan de IVenJ
thematisch onderzoek verrichten. De IVenJ kan ten slotte gevraagd en
ongevraagd incidentonderzoek doen. Voor het toezicht op terugkeer geldt
dat de IVenJ zorgt voor stelselmatig toezicht, waarbij op basis van een
risicoprofiel individuele terugkeercases worden geselecteerd voor
inspectie in persoon. Inspectie vindt plaats op grond van een vastgesteld
toetsingskader, waarin nationale en internationale regels voor het veilig
en humaan verloop van gedwongen terugkeer zijn verwerkt. Grondslag
voor dit toezicht door de IVenJ vormt de Regeling toezicht terugkeer
vreemdelingen van 13 december 2013 (Stcrt. 2013, nr. 35638).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

48

Naast de IVenJ hebben ook andere nationale inspecties een rol in het
toezicht op de vreemdelingenbewaring, waaronder bijvoorbeeld de
Inspectie Gezondheidszorg (IGZ) daar waar het gaat om de kwaliteit van
de zorg. Op basis van internationale afspraken hebben ook diverse andere
instanties een directe dan wel indirecte toezichtstaak bij de tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring in Nederland. Het gaat dan onder
meer om de Committee on the Prevention of Torture, de Special
Committee on the Prevention of Torture en de Committee against Torture.
Daarnaast zijn de IVenJ, de IGZ, de IJZ en de RSJ gezamenlijk aangewezen als National Preventive Mechanism in het kader van het Optional
Protocol to the Convention Against Torture. De IVenJ is benoemd als
coördinator van het Nederlandse NPM-netwerk. Het is niet uitzonderlijk
dat bij het toezicht op de vreemdelingenbewaring meerdere toezichts- en
inspectieorganisaties betrokken zijn: ook in het toezicht op de reguliere
sanctietoepassing is dit het geval. De IVenJ werkt op dit terrein samen
met verschillende toezichthouders, waaronder de IGZ. Deze inspecties
werken ieder vanuit hun eigen expertise en maken gebruik van samenwerkingsovereenkomsten om effectief gezamenlijk te kunnen opereren.
Artikel 13
De leden van de CDA-fractie vragen wat de beoordelingscriteria zijn ten
aanzien van de bijzondere noden.
De artikelen 13 en 20 van het wetsvoorstel zien op de bewaring van
bijzondere groepen zoals gezinnen met kinderen of vreemdelingen die
gezien hun lichamelijk of geestelijke gezondheidstoestand speciale
opvang nodig hebben. De criteria voor de beoordeling of er sprake is van
bijzondere noden (en daarmee of bijzondere voorzieningen nodig zijn) zijn
gedeeltelijk in het wetsvoorstel zelf opgenomen. Een gezin met ten minste
één minderjarig kind wordt bijvoorbeeld geplaatst in de GGV en hetzelfde
geldt voor niet-begeleide minderjarigen (artikel 13 van het wetsvoorstel).
Indien een vreemdeling tot een van deze categorieën behoort, is het een
gegeven dat speciale regels en voorzieningen noodzakelijk en passend
zijn. Hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel bevat hiertoe een speciaal op de
situatie van gezinnen en minderjarigen toegespitst gezinsregime.
Of een vreemdeling vanwege zijn lichamelijke of geestelijke gezondheidstoestand speciale opvang nodig heeft is ter beoordeling aan de Minister
van Veiligheid en Justitie (het Bureau Medische Advisering). Op grond
van artikel 14 van het wetsvoorstel kan de Minister van Veiligheid en
Justitie afdelingen voor bijzondere opvang aanwijzen. Het komt voor dat
in bewaring gestelde vreemdelingen een bijzondere zorgbehoefte hebben.
Wanneer het vreemdelingen betreft met een verstoorde verhouding
tussen de draagkracht en draaglast kan plaatsing op een afdeling voor
bijzondere opvang aan de orde zijn. Deze afdelingen zijn bestemd voor
vreemdelingen met voornamelijk psychische problemen of (lichte)
verstandelijke beperkingen. Op de afdelingen wordt zorg verleend
afgestemd op de individuele zorgbehoefte of kunnen mensen bijvoorbeeld in kleinschaliger verband verblijven met meer structuur en
begeleiding. Indien iemand dit nodig heeft gezien de individuele omstandigheden van het geval zal worden overgegaan tot plaatsing op een
dergelijke afdeling.
Artikel 19
De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre uit de wettekst opgemaakt
kan worden dat de instemming met gezamenlijk verblijf als gezin ook zou
gelden voor minderjarige gezinsleden. Hoe verhoudt dit uitgangspunt zich
tot het ouderlijk gezag? Deze leden vragen eveneens of zij terecht uit het
artikel opmaken dat het ontbreken van de instemming van één of enkele
gezinsleden niet verhindert dat de overige gezinsleden gezamenlijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

49

kunnen worden ondergebracht. Voorts vragen zij of ook situaties kunnen
voorkomen dat minderjarigen worden ondergebracht op de minderjarigenafdeling, terwijl de volwassen gezinsleden van hen gescheiden, al dan
niet gezamenlijk, worden ondergebracht. De GGV is opgericht juist om
ervoor te zorgen dat een gezin in zijn geheel samen kan zijn. Ik kan me
voorstellen dat wanneer een volwassen gezinslid een mogelijk gevaar
voor anderen op de GGV is, bekeken zal worden onder welke
voorwaarden hij of zij op de GGV kan blijven of dat er afspraken worden
gemaakt om de volwassene voor beperkte tijd – bijvoorbeeld de nachtelijke uren – op een volwassenenafdeling te plaatsen.
Expliciete instemming van de minderjarige gezinsleden zelf is als regel
niet vereist. Zij vallen onder het ouderlijk gezag. In het overgrote deel van
de gevallen zullen alle gezinsleden gezamenlijk ondergebracht willen
worden en kunnen de ouders dus ook voor hun kinderen toestemming
geven. De Opvangrichtlijn verplicht tot individuele toestemming voor die
uitzonderingsgevallen waarin dit niet zo is. Mocht een ouder of kind niet
bij de andere gezinsleden geplaatst willen worden dan zal op de GGV
gekeken worden hoe hier mee om kan worden gegaan. De wens van de
andere gezinsleden om wel samen te blijven zal hierbij zoveel als mogelijk
worden gerespecteerd.
Artikel 22
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de beperking dat het bij
verblijf in een gesloten ruimte gaat om voor nachtrust bedoelde uren niet
explicieter in de wetstekst is opgenomen.
Dit is niet als zodanig opgenomen in de wet omdat met een dergelijke
formulering in het kader van het Reglement regime grenslogies in de
praktijk en rechtspraak problemen zijn ontstaan omdat geen sprake is van
een duidelijk afgebakend begrip (zie bijvoorbeeld Rb Den Haag, uitspraak
van 29 juni 2001, AWB 01/200816). De neutrale formulering zoals
opgenomen in het wetsvoorstel garandeert een maximum aantal uren
niet-insluiting, maar laat het aan de huisregels van de desbetreffende
inrichting om de specifieke tijdstippen te bepalen wanneer van «uren
bedoeld voor nachtrust» sprake is. Verwezen wordt tevens naar artikel 21
van het ontwerp Besluit terugkeer en vreemdelingenbewaring en de nota
van toelichting paragraaf 2.4.
Artikel 25
Graag vernemen de leden van de Groep Kuzu/Öztürk of psychologische en
psychiatrische zorg binnen dit artikel valt en dus noodzakelijke medische
hulp is. In vreemdelingenbewaring wordt zorg geboden die gelijkwaardig
is aan de zorg in de maatschappij. Zowel somatische als geestelijke
gezondheidszorg wordt volgens beroepsnormen aan ingeslotenen
geboden. Aan de inrichting voor vreemdelingenbewaring is zowel een
psycholoog als een psychiater verbonden.
Artikel 27
De leden van de SGP-fractie vragen of ook zakgeld wordt toegekend aan
vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf houden in Nederland. De
vreemdeling die in grensdetentie of vreemdelingenbewaring zit krijgt
zakgeld om bijvoorbeeld aankopen te doen zoals persoonlijke verzorging,
sigaretten of beltegoed. Dat geldt dus ook voor niet rechtmatig in
Nederland verblijvende vreemdelingen.
De leden van de SGP-fractie vragen verder of de regering kan bevestigen
dat het zoveel mogelijk rekening houden met de voedselgebruiken van de
individuele vreemdeling niet dient te betekenen dat het voedsel van alle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

50

bewoners gemakshalve op basis van deze gebruiken bereid wordt,
bijvoorbeeld het verstrekken van halalfood. Dat gebeurt inderdaad niet.
Naast halalmaaltijden zijn ook koosjere, vegetarische en reguliere
maaltijden voorhanden.
Artikel 36
De leden van de PvdA-fractie merken op dat het aantal uren waarin de
vreemdeling achter een gesloten deur zit en de kamer niet uit mag wordt
vastgelegd in lagere regelgeving. Deze leden vragen hoe er wordt
gewaarborgd dat dit wel in overeenstemming is met de uitgangspunten
van het nieuwe wetsvoorstel. In het wetsvoorstel is gegarandeerd dat de
vreemdeling niet meer dan een aantal uren per etmaal wordt ingesloten in
zijn verblijfsruimte. Bij algemene maatregel van bestuur kan ervoor
worden gekozen om een lager aantal uren insluiting te kiezen, maar dus
niet een hoger aantal uren. Niet valt in te zien waarom dit niet in overeenstemming zou zijn met het beginsel van minimale beperkingen en
doelstelling van het wetsvoorstel in een humaan en passend regime voor
vreemdelingenbewaring te voorzien.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering te verzekeren dat in alle
regimes van vreemdelingenbewaring, mobiel bellen wordt verboden.
Deze leden vragen de regering verder of zij de veiligheidsrisico’s met
betrekking tot vrijelijk gebruik maken van de mobiels telefoon kan
weergeven. Alleen vreemdelingen in het verblijfsregime mogen gebruik
maken van hun mobiele telefoon. De veiligheidsrisico’s met betrekking tot
vrijelijk gebruik van de mobiele telefoons zijn hoofdzakelijk gelegen in het
gebruik van internet en opnameapparatuur op de telefoons. Dit levert een
risico op voor de veiligheid en privacy van zowel de vreemdelingen als
personeel. Derhalve kan geen gebruik worden gemaakt van smartphones,
maar enkel van telefoons zonder deze voorzieningen.
Artikel 39
De vraag van de leden van de Groep Kuzu/Öztürk over de bevoegdheid
van de directeur tot handmatig onderzoek aan het lichaam is beantwoord
in paragraaf 3.4.
Artikel 44
De leden van de SGP-fractie vragen wanneer het niet mogelijk is een
waarschuwing te geven voorafgaand aan het gebruik van geweld. Het
geven van een waarschuwing dient alleen een doel indien de vreemdeling
nog gehoor kan geven aan de waarschuwing zonder dat dit gevolgen
heeft voor de veiligheid in een bepaalde situatie. Daar waar sprake is van
acute noodsituaties kan het inderdaad voorkomen dat de tijd die gepaard
gaat met een waarschuwing niet kan worden afgewacht en direct dient te
worden ingegrepen. In het merendeel van de situaties zal echter sprake
zijn van een waarschuwing.
De vragen van deze leden over het aanbrengen van een rangorde in
ordemaatregelen zijn in paragraaf 3.4 beantwoord.
Artikel 99
De vragen van de leden van de PVDA-fractie over de motiveringsplicht bij
inbewaringstelling zijn beantwoord in paragraaf 3.1.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K.H.D.M. Dijkhoff

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 309, nr. 6

51