Vestiging Bilthoven
Postbus 303
3720 AH Bilthoven

T.a.v. de Minister van VROM
A. van
Leeuwenhoeklaan 9
3721 MA Bilthoven
Tel (030) 274 2745
Fax (030) 274 4479
www.pbl.nl
info@pbl.nl

Onderwerp
Invloed van de recessie op halen Kyoto-doel en 2011-S&Z-doel

Memo
Geachte Minister,
Datum
4 juni 2009

Op verzoek van uw ministerie heeft het PBL dit memo opgesteld over de invloed van de
recessie op het halen van het Kyoto-doel en het tussendoel voor 2011 uit het
werkprogramma Schoon en Zuinig.
De belangrijkste conclusie uit deze notitie is:
Zowel met als zonder recessie wordt de Kyoto-verplichting waarschijnlijk gehaald.
Het belangrijkste verschil zit in de hoeveelheid emissierechten die de overheid
moet inzetten om dat doel te halen.
Deze conclusie is opgebouwd uit de volgende deelconclusies:
•
Het is waarschijnlijk dat Nederland zonder de recessie zou hebben voldaan aan de
Kyoto-verplichting, als rekening gehouden wordt met de vastgestelde onderdelen
van het werkprogramma Schoon en Zuinig. In de Milieubalans 2008 was de kans
nog fifty-fifty.
•
Zonder recessie zou de overheid waarschijnlijk maar een deel van de aangekochte
CDM en JI emissierechten nodig hebben gehad om het doel te halen. In de
Milieubalans 2008 werd nog aangegeven dat alle rechten nodig zouden zijn.
•
De economische recessie zorgt voor lagere emissies. Hierdoor neemt de kans toe
dat de emissies onder het Kyoto-doel uitkomen. Het is zelfs waarschijnlijk dat de
overheid weinig tot geen buitenlandse emissierechten nodig heeft om de Kyotoverplichting te halen.
•
De ramingen houden GEEN rekening met onzekerheden over het verloop van de
recessie. Als de economie sneller groeit en de emissies dus hoger uitvallen dan nu
is verondersteld, dan kan de overheid de resterende aangekochte CDM en JI
rechten gebruiken om de gevolgen van hogere economische groei op te vangen.
•
Door de recessie wordt het tussendoel voor 2011 uit Schoon en Zuinig (209 Mton
emissies van broeikasgassen) zeer waarschijnlijk gehaald. Zonder recessie zou
dat waarschijnlijk ook gelukt zijn maar zouden ETS-bedrijven meer buitenlandse
emissierechten hebben moeten kopen.
Deze conclusies worden in het vervolg van deze notitie nader onderbouwd. Daarbij
rapporteren we steeds over de totale emissies in de gehele Kyoto-periode van 2008 tot
en met 2012, dus over 5 jaar, omdat de Kyoto-verplichting op deze manier is
geformuleerd.

Ons kenmerk
0047/09 NMD NH/is
Blad
1/5

Behandeld door
N.J.P. Hoogervorst
Projectleider
Milieubalans 2009
Tel (030) 274 4725

Invloed van de recessie op halen Kyoto-doel en 2011-S&Z-doel
1. Inleiding
In het rapport Realisatie Milieudoelen, voortgangsrapport 2009 geeft het PBL aan dat
de emissie van broeikasgassen tussen 2007 en 2010 naar verwachting met 5-10% zal
dalen. “Deze daling wordt veroorzaakt door het gevoerde beleid, maar voor een
belangrijk deel ook door de economische recessie. Hierdoor wordt het Kyoto-doel voor
de periode 2008-2012 waarschijnlijk gehaald, terwijl dat zonder recessie minder zeker
zou zijn geweest”.
VROM wil weten (verzoek d.d. 20 mei) of de doelen voor Kyoto en voor 2011 uit het
werkprogramma Schoon en Zuinig (S&Z) zonder recessie ook zouden worden gehaald.
Anders geformuleerd: zou het beleid ook zonder recessie voldoende effectief zijn
geweest om de doelen te halen?
Om hier een antwoord op te kunnen geven heeft het PBL voor deze notitie een
vereenvoudigde berekening gemaakt van de broeikasgasemissies in de jaren 20082011 plus een extrapolatie van de emissies naar 2012. De vereenvoudiging van de
berekening zit in het gebruik van kengetallen (emissiefactoren) en expertkennis. De
emissies zijn dus niet geraamd op basis van een detailanalyse met energiemodellen,
zoals gebruikelijk is.

2. Emissieramingen met beleid en MET recessie
Voor het rapport Realisatie Milieudoelen heeft het PBL globale ramingen gemaakt van
de emissies van broeikasgassen voor de jaren 2008, 2009 en 2010 op basis van de
meest recente ramingen van het CPB (uit maart 2009 in de CEP) over de economische
ontwikkelingen tot 2010 (PBL, 2009). Voor 2011 en 2012, die ook onderdeel zijn van de
Kyoto-periode, zijn toen geen economische ramingen beschikbaar. Toch heeft PBL
geconcludeerd dat de Kyoto-verplichting waarschijnlijk gehaald zal worden, en wel op
grond van de volgende redenering.
In de 5 jaren van de Kyoto-periode mag de gemiddelde binnenlandse emissie
maximaal 200 Mton CO2-eq. per jaar bedragen. Dat komt overeen met 1.000 Mton
CO2-eq. voor de gehele periode van 2008 tot en met 2012.
Hiervan is 437 Mton CO2-eq. emissierechten gereserveerd voor Nederlandse bedrijven
die deelnemen aan het Europese Emissions Trading System (ETS). Deze bedrijven,
ook wel ETS-sectoren genoemd, hebben namelijk een gemiddeld emissieplafond van
circa 87,5 Mton CO2-eq. per jaar. Emissies die boven dit plafond uitkomen dienen te
worden gecompenseerd met de aankoop van buitenlandse emissierechten. Deze
aangekochte emissierechten tellen als zodanig echter niet mee voor de nationale
Kyoto-emissie.
Voor de niet-ETS-sectoren resteert in de Kyoto-periode een emissieruimte van 563
Mton CO2-eq. De geraamde fysieke emissie van deze sectoren in de jaren 2008 t/m
2010, inclusief het effect van de recessie, bedraagt 327 Mton. Voor de jaren 2011 en
2012 resteert dan onder het plafond nog een emissieruimte van 236 Mton CO2-eq.
ofwel 118 Mton CO2-eq. per jaar. Dat lijkt voldoende voor de verwachte emissies van
de niet-ETS-sectoren in die jaren, zelfs in het geval dat de BBP-groei in 2012 weer
terug is op het niveau dat vóór de recessie voor dat jaar werd verwacht. Omdat de
fysieke niet-ETS-emissies waarschijnlijk onder het plafond blijven, zal het kabinet geen
gebruik hoeven maken van de inmiddels gekochte CDM- en JI-rechten.

Datum
4 juni 2009
Ons kenmerk
0047/09 NMD NH/is
Blad
2/5

Uit aanvullende berekeningen voor deze notitie blijkt dat de emissies van de niet-ETSsectoren in de hele Kyoto-periode 517-571 Mton kunnen bedragen (zie tabel 1). De
emissieruimte van 563 Mton ligt hier tussenin, wat betekend dat er een kans is dat de
niet-ETS-emissies boven de emissieruimte uitvallen. Deze aanvullende berekeningen
ondersteunen de conclusie die in Realisatie Milieudoelen werd getrokken dat de
aangekochte emissierechten niet of slechts voor een klein deel noodzakelijk zijn om de
Kyoto-verplichting te realiseren. In deze aanvullende berekeningen is verondersteld dat
de economie in 2011 en 2012 met 2,7% per jaar groeit, conform de gemiddelde groei
uit het geactualiseerde GE-scenario voor de periode 2010-2020. Er is op dit moment
echter grote onzekerheid over het verdere verloop van de recessie. Mocht de recessie
langer aanhouden, dan wordt het Kyoto-doel zeker gehaald. Mocht de economie op
korte termijn een inhaalslag maken, dan kan de overheid het hier geraamde overschot
van aangekochte emissierechten gebruiken om aan het doel te voldoen.
De onzekerheden in de emissieraming voor de hele Kyoto-periode zijn minimaal plus of
min 5%, ofwel circa 100 Mton CO2-eq. in de hele periode van 5 jaar. Die onzekerheden
komen voort uit de wijze van monitoring (+ 3%), fluctuaties in temperatuur,
schommelingen in de export van elektriciteit, etc. Onzekerheden over de ontwikkeling
van de Nederlandse economie zijn in deze bandbreedte NIET verwerkt. Die
ontwikkelingen zijn gebaseerd op de middenschattingen in de ramingen van het CPB.
Mocht de Nederlandse economie zich anders ontwikkelen dan die ramingen aangeven,
dan zal dat doorwerken in de emissieramingen in deze notitie.
Deze ramingen houden rekening met al het vastgestelde beleid, dus ook met de
vastgestelde onderdelen uit het werkprogramma Schoon en Zuinig (S&Z). De
beleidvoornemens in S&Z moeten eerst nog verder worden uitgewerkt en worden
omgezet in regelingen voordat ze effect kunnen hebben op emissies. Dat zal naar
verwachting pas na 2010 het geval zijn.
Tabel 1: Geraamde fysieke emissies van broeikasgassen in Nederland; effect van de
recessie.
(Mton CO2-eq)
Emissieraming MET
Emissieraming ZONDER
recessie en met beleid
recessie en met beleid
Jaar
Totaal
wv. Niet-ETS
Totaal
wv. Niet-ETS
2008
193-213
106-117
196-216
106-117
2009
187-207
103-114
198-218
107-118
2010
186-206
102-113
199-220
107-119
2011
189-209
103-114
201-222
108-119
2012
192-213
104-114
203-224
109-120
2008-2012 fysiek
948-1.048
517-571
997-1.102
537-593
2008-2012 Kyoto
954-1.009
517-571
974-1.031
537-593
(inclusief aankoop
emissierechten door
ETS-sectoren)

3. Emissieramingen met beleid en ZONDER recessie
Om een raming te kunnen maken van emissies in de Kyoto-periode zonder recessie, is
gebruik gemaakt van het MLT-scenario van het CPB. Dat is opgesteld aan het begin
van deze kabinetsperiode, vóór de recessie dus, en beschrijft de ontwikkeling van de
Nederlandse economie in de periode 2007-2011.
Het resultaat van de vereenvoudigde analyse ten behoeve van deze notitie is, dat de
fysieke emissies in de gehele Kyoto-periode zonder recessie zouden zijn uitgekomen

Datum
4 juni 2009
Ons kenmerk
0047/09 NMD NH/is
Blad
3/5

op 997-1.102 Mton CO2-eq. Hiervan is circa 460-508 Mton CO2-eq. afkomstig van de
ETS-sectoren. De geschatte aankoop van buitenlandse emissierechten door ETSbedrijven bedragen in deze periode circa 22-71 Mton. Daarmee blijven ze onder hun
plafond van 437 Mton voor de hele periode.
Uit de vereenvoudigde berekeningen volgt verder dat de niet-ETS-sectoren 537-593
Mton CO2-eq emitteren in de gehele Kyoto-periode (zie tabel 1). Voor de niet-ETSsectoren resteert onder het nationale plafond een emissieruimte van 563 Mton CO2-eq.
De kans bestaat dat de Kyoto-emissie (dus inclusief de aankoop van buitenlandse
emissierechten door ETS-bedrijven) met maximaal 30 Mton CO2-eq. boven dit
emissieplafond uitkomt. Hierbij zijn echter nog niet de aankoop van CDM en JI
emissierechten door de overheid meegerekend. De 50-60 Mton aan CDM en JI
emissierechten die voor de overheid naar verwachting beschikbaar komen, zijn ruim
voldoende om de mogelijke overschrijding te compenseren. Waarschijnlijk is een
aanzienlijk deel van de aangekochte hoeveelheid CDM en JI emissierechten niet
noodzakelijk om de Kyoto-verplichting te realiseren. Een overschot aan emissierechten
kan echter wel nodig zijn als de economie, en daarmee de emissies, sneller gaan
groeien dan in deze ramingen is verondersteld.
Op basis van de nu beschikbare cijfers is de conclusie, dat zonder de recessie het
Kyoto-doel waarschijnlijk gehaald zou worden.
Vergelijking met de raming uit MB2008
Deze raming verschilt van de raming die in Milieubalans 2008 is gepresenteerd. Toen
werd de fysieke emissie in 2010 geraamd op 222 Mton CO2-eq. (bandbreedte 214-231)
en na maatregelen bij salpeterzuurfabrieken op 218 Mton CO2-eq. De geschatte Kyotoemissie, na aankoop van emissierechten door ETS-bedrijven, bedroeg toen 212 Mton
CO2-eq. Het doel voor binnenlandse Kyoto-emissies bedroeg toen 213 Mton, afgeleid
van een aankoopdoel van 13 Mton CO2-eq. per jaar CDM- en JI-rechten (zie MB2008,
p.84-5). Toen werd geconcludeerd dat de kans circa 50% was om het Kyoto-doel te
halen, exclusief de verwachte effecten van S&Z. Het PBL heeft in de Milieubalans 2008
geen schatting gemaakt van de effecten van S&Z.
In deze notitie blijkt dat de emissies in 2010 zonder recessie hadden kunnen uitkomen
op 199-220 Mton CO2-eq. Dat is circa 12 Mton CO2-eq. lager dan de raming uit de
Milieubalans 2008. Van dit verschil wordt 4 Mton verklaard door de maatregelen bij
salpeterzuurfabrieken. De rest van het verschil komt voort uit het gebruik van een ander
scenario voor de economische ontwikkeling in Nederland en door het vastgestelde
beleid uit Schoon en Zuinig en door de vereenvoudigde berekeningsmethodiek.
In de Milieubalans 2008 is nog gebruik gemaakt van het oorspronkelijke GE-scenario
uit de WLO-studie van 2006. Deze notitie is gebaseerd op de actuelere MLT-raming
van het CPB uit 2007. Die sluit beter aan bij de ontwikkelingen van de Nederlandse
economie en is daardoor beter bruikbaar als basis voor emissieramingen op de korte
termijn. De economische groei in het MLT-scenario is lager dan in het GE-scenario, wat
tot lagere emissies zou leiden. Maar omdat de groei van de industrie in het MLTscenario hoger is dan in het GE-scenario en de groei van de dienstensector lager,
wordt dit effect weer gecompenseerd. Wél leidt dit tot een groter aandeel ETSemissies. Hierdoor zullen ETS-bedrijven (bij een gelijkblijvend plafond) meer
buitenlandse emissierechten moeten aankopen en hoeft de overheid dus minder
rechten in te zetten.

Datum
4 juni 2009
Ons kenmerk
0047/09 NMD NH/is
Blad
4/5

Overigens was de conclusie in de Milieubalans 2008 over het halen van de Kyotoverplichting gebaseerd op een raming voor 2010, die als proxy diende voor de 5 jaren
in de gehele Kyoto-periode. In deze notitie is de conclusie gebaseerd op
emissieramingen voor alle afzonderlijke jaren.

4. Emissieramingen voor 2011
Het tussendoel uit Schoon en Zuinig voor 2011 is een maximale Kyoto-emissie van 209
Mton CO2-eq. (inclusief de aankoop van buitenlandse emissierechten door ETSbedrijven, maar exclusief de aankoop van CDM en JI emissierechten door de
overheid). Dat doel wordt zeer waarschijnlijk gehaald als gevolg van de recessie en van
het vastgestelde beleid, inclusief enkele onderdelen van S&Z die reeds tot het
vastgestelde beleid gerekend worden. Rekening houdend met de effecten van de
recessie wordt voor 2011 een fysieke emissie van 189-209 Mton CO2-eq. verwacht. De
ETS-bedrijven zullen naar verwachting voor -1 tot 8 Mton CO2-eq. emissierechten gaan
aankopen om onder hun emissieplafond te blijven. Het is niet uitgesloten dat bedrijven
in 2011 emissierechten overhouden en opsparen voor latere jaren. De Kyoto-emissie in
2011 komt daarmee op 190-201 Mton CO2-eq.
Bij een normale economische ontwikkeling (dus zonder recessie) zou de Kyoto-emissie
van broeikasgassen in 2011 bij benadering uitkomen op 195-207 Mton CO2-eq.
Daarmee is het waarschijnlijk dat het tussendoel van 209 Mton CO2-eq. wordt gehaald.
De kans dat het tussendoel gehaald wordt, neemt door de recessie dus toe.

Datum
4 juni 2009
Ons kenmerk
0047/09 NMD NH/is
Blad
5/5