Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3274

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 januari 2022
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Verordening en richtlijn digitalisering justitiële samenwerking en
toegang tot het recht
Fiche: Aanpassing Eurojustverordening en Raadsbesluit digitale
informatie-uitwisseling in terrorismezaken (Kamerstuk 22 112, nr. 3275)
Fiche: Verordening oprichting online samenwerkingsplatform ter
ondersteuning van gemeenschappelijke onderzoeksteams (Kamerstuk
22 112, nr. 3276)
Fiche: Mededeling herziening mededingingsbeleid (Kamerstuk 22 112,
nr. 3277)
Fiche: Richtlijn minimumniveau aan belastingheffing (Kamerstuk 22 112,
nr. 3278)
Fiche: Mededeling en besluit ter wijziging Eigenmiddelenbesluit
(Kamerstuk 22 112, nr. 3279)
Fiche: Herziening verordening MFK 2021–2027 (Kamerstuk 22 112,
nr. 3280)
Fiche: Verordening betreffende ontbossingsvrije producten (Kamerstuk
22 112, nr. 3281)
Fiche: Mededeling De Global Gateway (Kamerstuk 22 112, nr. 3282)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

kst-22112-3274
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

1

Fiche: Verordening en richtlijn digitalisering justitiële samenwerking en toegang tot het recht
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Verordening over de digitalisering van de justitiële samenwerking en
toegang tot het recht in de EU in grensoverschrijdende civiel-,
handels-, en strafrechtelijke aangelegenheden
Richtlijn over de digitalisering van de justitiële samenwerking en
toegang tot het recht in de EU in grensoverschrijdende civiel-,
handels-, en strafrechtelijke aangelegenheden
b) Datum ontvangst Commissiedocument
1 december 2021
c) Nr. Commissiedocument
COM (2021) 759 final
COM (2021) 760 final
d) EUR-Lex
SEC(2021) 580 final – SWD(2021) 392 final – SWD(2021) 393 final
e) Behandelingstraject Raad
Raad Justitie en Binnenlandse Zaken
f) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Justitie en Veiligheid
g) Rechtsbasis
Artikel 81 lid 2 onder e en f en 82 lid 1 onder d van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
h) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
i) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Op 1 december 2021 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie)
de verordening over de digitalisering van de justitiële samenwerking en
toegang tot het recht in de EU in grensoverschrijdende civiel-, handels-,
en strafrechtelijke aangelegenheden en de richtlijn inzake de digitalisering
van de justitiële samenwerking en de toegang tot het recht in grensoverschrijdende civiel-, handels-, en strafrechtelijke aangelegenheden, en de
bij deze verordening en richtlijn behorende bijlagen (hierna tezamen: het
voorstel) gepubliceerd. Het voorstel maakt onderdeel uit van het Digital
Justice Package, met daarin verschillende initiatieven om de rechtsstelsels
van de EU te digitaliseren en moderniseren, waardoor deze stelsels
toegankelijker en effectiever worden. De digitale transformatie van de
samenleving maakt dat ook de justitiesector met de tijd mee moet gaan.
Voor efficiënte grensoverschrijdende samenwerking tussen bevoegde
justitiële autoriteiten1 in civielrechtelijke en strafrechtelijke aangelegenheden is de beschikbaarheid van een veilige, betrouwbare, en tijdbesparende vorm van elektronische communicatie nodig. De covid-19 pandemie
onderstreept het belang daarvan eens te meer. Lidstaten zijn verantwoordelijk voor de ontwikkeling van nationale IT-systemen. De Commissie
merkt op dat deze nationale IT-systemen niet vanzelfsprekend interoperabel zijn. Dit maakt dat op het vlak van grensoverschrijdende samenwerking een harmoniserende aanpak nodig is. Het voorstel bevat hiertoe
drie belangrijke componenten.
1

Autoriteiten binnen de Rechtspraak, het Openbaar Ministerie, het notariaat, de deurwaarderij,
en andere belangrijke actoren in het justitiedomein.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

2

In de eerste plaats beoogt het voorstel zowel op civielrechtelijk (inclusief
handelsrechtelijk) als op strafrechtelijk gebied de beschikbaarheid en het
gebruik van elektronische communicatie in grensoverschrijdende
samenwerking tussen justitiële autoriteiten, met inbegrip van
JBZ-agentschappen en EU-organen, te verbeteren.2 Daartoe stelt de
Commissie maatregelen voor die het gebruik van elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten verplichten. In de bijlagen van het
voorstel wordt uiteengezet welke bestaande juridische instrumenten
onder de reikwijdte van deze verplichte elektronische communicatie
worden gebracht. De communicatie tussen verzendende en ontvangende
instanties, die zijn belast met de uitvoering van de juridische instrumenten
in de bijlagen bij het voorstel, dient elektronisch plaats te vinden. Deze
verplichte elektronische communicatie vindt plaats via nationale
IT-systemen, die verbonden zijn door een communicatie-infrastructuur
genaamd e-CODEX.3 Het gebruik van e-CODEX maakt veilige en
betrouwbare grensoverschrijdende informatie-uitwisseling mogelijk.
In de tweede plaats stelt de Commissie maatregelen voor om de digitale
toegang tot het recht voor burgers en bedrijven, waaronder de toegang
tot de rechter, in grensoverschrijdende zaken te verbeteren. Het voorstel
bepaalt daarom dat documenten die in elektronische vorm worden
ingediend, niet mogen worden geweigerd of buiten behandeling worden
gelaten, om de enkele reden dat zij deze elektronische vorm hebben. In
sommige lidstaten wordt dit op dit moment specifiek uitgesloten. De
voorgestelde maatregelen zien ook op het verplicht stellen van het in
behandeling nemen van digitaal ingediende verzoeken en aanvragen van
burgers en bedrijven. Deze verplichting geldt voor juridische beroepen,
gerechten en andere bevoegde autoriteiten. Voor zaken onder de
reikwijdte van de (herschikte) bewijsverkrijgingsverordening4 en
betekeningsverordening5 (hierna: bewijsverkrijgings- en betekeningsverordeningen) is een andere procedure van toepassing.6 De Commissie wil
daarnaast het Europese e-Justitie portaal anders inrichten, zodat burgers
en bedrijven via het portaal rechtbanken en andere justitiële autoriteiten
kunnen contacteren. Om de autonomie van partijen en de rechten van
degenen die geen toegang hebben tot het internet te waarborgen, kunnen
burgers en bedrijven wel – ook in de toekomst – blijven kiezen voor
communicatie langs andere (bestaande) wegen.
Ten slotte stelt de Commissie enkele bepalingen met een harmoniserend
effect voor, die aan de vorm van elektronische communicatie raken. De
Commissie stelt maatregelen voor betreffende de geldigheid en acceptatie
van elektronische zegels en handtekeningen in geval van elektronische
communicatie in grensoverschrijdende samenwerking of bij de toegang
tot het recht. Ook stelt de Commissie maatregelen voor met betrekking tot
de mogelijkheid van het doen van elektronische betalingen, ook door
niet-ingezetenen, van gerechtelijke kosten in civielrechtelijke zaken, onder
2

Het voorstel verwijst naar de juridische instrumenten in de bijlagen worden genoemd voor een
duiding van de betreffende justitiële autoriteiten, JBZ-agentschappen en EU-organen. Een
voorbeeld is Eurojust.
3
Voor een visualisatie van de technische infrastructuur van e-CODEX, zie e-CODEX Building
Blocks | e-CODEX Website.
4
Verordening (EU) 2020/1783 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2020
betreffende de samenwerking tussen de gerechten van de lidstaten op het gebied van
bewijsverkrijging in burgerlijke en handelszaken.
5
Verordening (EU) 2020/1784 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2020
inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken (de betekening en de kennisgeving van stukken).
6
Deze verordeningen regelen de samenwerking tussen de gerechten op het gebied van
bewijsverkrijging in civielrechtelijke zaken en de betekening en kennisgeving in de lidstaten van
stukken in civielrechtelijke zaken, waarbij gegevens via elektronische weg en met gebruik van
een gedecentraliseerd IT-systeem worden uitgewisseld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

3

meer via het Europese e-Justitieportaal. Het voorstel bevat ook
bepalingen voor het gebruik van videoconferentie in civielrechtelijke en
strafrechtelijke procedures met een grensoverschrijdend aspect, voor
doeleinden anders dan onder de reikwijdte van de bewijsverkrijgings- en
betekenisverordeningen vallend. Voor de civielrechtelijke procedure geldt
dat de rechter kan beslissen tot inzet van videoconferentie en de procespartijen een opinie kunnen toezenden over of de rechter dient over te
gaan tot een digitale hoorzitting. Met betrekking tot het gebruik van
videoconferentie in strafrechtelijke procedures omvat het voorstel een
regeling voor het horen van een verdachte of veroordeelde in strafrechtelijke procedures die vallen onder de reikwijdte van de juridische instrumenten genoemd in bijlage II. Een dergelijk verhoor zal kunnen worden
toegestaan, mits daarvoor de betreffende technologie aanwezig is, de
bijzondere omstandigheden van het geval de inzet van deze technologie
rechtvaardigen, en de verdachte of veroordeelde zijn instemming heeft
gegeven. Daarnaast behoort de verdachte toegang tot een rechtsmiddel te
hebben, tegen de beslissing tot de inzet van videoconferentie. Het
voorstel volgt de systematiek die bekend is van reeds bestaande Europese
juridische instrumenten, zoals het Europees bewijsverkrijgingsbevel en
het Europees onderzoeksbevel. Deze systematiek is op zichzelf genomen
dus niet nieuw.
b) Impact assessment Commissie
Het impact assessment schetst de inefficiënte en, zo blijkt in tijden van
covid-19, kwetsbare samenwerking tussen justitiële autoriteiten in
grensoverschrijdende aangelegenheden. De huidige situatie wordt
versterkt door verschillen in de mate van digitalisering tussen lidstaten.
Ook beschrijft het impact assessment de barrières in de toegang tot het
recht in grensoverschrijdende aangelegenheden. Dit veroorzaakt
vertragingen, hogere kosten en meer administratieve lasten voor burgers
en bedrijven. Het impact assessment biedt weinig inzicht in de huidige
omvang van de grensoverschrijdende samenwerking in het civiel recht en
strafrecht. De Commissie heeft ten behoeve van het voorstel een publieke
consultatie uitgevoerd die ten grondslag aan de vormgeving van het
huidige voorstel ligt. Uit de consultatie bleek dat burgers en bedrijven
positief staan tegenover elektronische communicatie met justitiële
autoriteiten.
De Commissie heeft verschillende wetgevende en niet-wetgevende opties
overwogen, ten opzichte van het uitblijven van maatregelen, om
elektronische communicatie te faciliteren. De Commissie kiest voor de
verplichting tot aansluiting en tot het verplicht gebruik van elektronische
communicatie voor justitiële autoriteiten. De Commissie voert aan dat dit
de enige manier is om te garanderen dat elektronische communicatie
daadwerkelijk plaats zal vinden. Afzien van een verplichting tot elektronische communicatie zou volgens de Commissie ertoe leiden dat er wel
budget beschikbaar zou zijn om het gedecentraliseerd IT-systeem te
ontwikkelen, maar dat er vervolgens geen significante aanvullende
zekerheid is over het gebruik ervan.
Ook voert de Commissie aan dat de verplichting om elektronische
communicatie van burgers en bedrijven gericht aan justitiële autoriteiten
te accepteren positief bijdraagt aan het belangrijke grondbeginsel van
toegang tot het recht. Daarbij zou elektronische communicatie leiden tot
snellere, veiligere en betrouwbaardere communicatie met rechtbanken en
dus uiteindelijk ook tot kortere gerechtelijke procedures. Als de acceptatie
van elektronische communicatie door justitiële autoriteiten vrijwillig blijft,
zullen het positieve effect en de rechtszekerheid van deze positieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

4

effecten minder sterk zijn, aangezien er geen garantie is dat de lidstaten
dergelijke communicatie zullen toestaan.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
In het coalitieakkoord «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de
toekomst», dat op 15 december 2021 werd gepresenteerd, wordt
onderstreept dat Nederland het voortouw neemt in en in Europees
verband inzet op versterking van de samenwerking tussen lidstaten op het
gebied van digitalisering, ook in het justitiële domein.7 Het kabinet steunt
dan ook de uitgangspunten van dit voorstel. Het kabinet is van mening dat
de digitale samenwerking in de justitiesector, ook in Europees verband,
aandacht verdient. Met het oog op de voortschrijdende digitalisering van
de samenleving lopen binnen het justitiedomein verschillende
programma’s gericht op (verdere) digitalisering, zowel voor de afhandeling van processen als voor de bevordering van de toegang tot het
recht. Een voorbeeld is het project Digitale Toegang van de Raad voor de
rechtspraak (Rvdr), waarin verschillende zaakstromen in het civielrechtelijke en bestuursrechtelijke domein stap voor stap worden gedigitaliseerd.
Hiernaast acht het kabinet het in het justitiedomein eens te meer van
belang dat aandacht wordt besteed aan het houden van zicht op en
zeggenschap over gegevens, systemen en netwerken (ook wel: digitale
soevereiniteit), en aan realistische uitvoerbaarheid. Hierbij wordt stap
voor stap bezien wat werkt en met welke actoren dient te worden
samengewerkt om implementatie mogelijk te maken. Tevens zet het
kabinet zich ervoor in dat justitiële autoriteiten niet op zichzelf opereren,
maar met andere actoren binnen de (digitale) overheid samenwerken, in
het belang van burgers en bedrijven. Het uitgangspunt is een (nationale)
aanpak waarbij wordt gewerkt vanuit gemeenschappelijke normen,
standaarden en architectuurprincipes die gebruikelijk worden toegepast
bij digitaliseringprocessen. Daarbij dient de (nationale) aanpak aan te
sluiten op de Europese IT-infrastructuur.
Nederland heeft, gezien het belang van de versterking van de samenwerking tussen lidstaten op het gebied van digitalisering, bijzonder actief
bijgedragen aan de totstandkoming van e-CODEX. Dit systeem is
gebaseerd op de standaard voor het berichtenverkeer binnen het
Nederlands politie- en justitiedomein (de EBV) en maakt grensoverschrijdende elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten mogelijk.
Nederland doet vanaf het begin mee aan de ontwikkeling van e-CODEX,
en participeert ook steeds in de verschillende fasen van het projectconsortium Me-CODEX, dat verantwoordelijk is voor het beheer, onderhoud,
ontwikkeling en promotie van e-CODEX.8 Voor e-CODEX is met de
Europese e-CODEX verordening een juridisch kader gegeven, waarover
recent door het voorzitterschap van de Raad en het Europees Parlement
voorlopige overeenstemming is bereikt.9 E-CODEX wordt de standaard op
basis waarvan veilige en betrouwbare elektronische communicatie plaats
kan vinden.
7

Kamerstuk 35 788, nr. 77.
Nederland participeert op dit moment in twee van de bestaande gebruikstoepassingen met
e-CODEX. Zo heeft Nederland samen met België en Noordrijn-Westfalen al in 2016 bijgedragen
aan de eerste toepassing voor het gebruik van e-CODEX op strafrechtelijk gebied. Het Centraal
Justitieel Incasso Bureau, gebruikt e-CODEX voor de uitwisseling met Duitse en Franse
tegenhangers van openstaande vorderingen bij onbetaalde verkeersboetes in grensoverschrijdende casussen.
9
Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende een
geautomatiseerd systeem voor communicatie in grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke
procedures (e-Codex), en tot wijziging van Verordening (EU) 2018/1726.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

5

Het Nederlandse strafprocesrecht kent op dit moment reeds een regeling
die de inzet van videoconferentie mogelijk maakt, namelijk art. 131a van
het Wetboek van Strafvordering. Er zijn echter enkele belangrijke
verschillen tussen de Nederlandse regeling en het bestaande en komende
Europese recht. Toepassing van de regeling van het Wetboek van
Strafvordering vergt niet in alle gevallen de instemming van de verdachte,
en bevat juist geen mogelijkheid van het instellen van een afzonderlijk
rechtsmiddel tegen de beslissing om van videoconferentie gebruik te
maken.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet onderschrijft het belang van de digitale transformatie van de
justitiesector en de doelstellingen die aan het voorliggende voorstel ten
grondslag liggen. Het is positief dat de Commissie aandacht besteedt aan
het bevorderen van de inzet van elektronische communicatie in deze
sector. Een gebruiksvriendelijke, tijdbesparende en veilige manier van
elektronisch communiceren tussen justitiële autoriteiten biedt veel
voordelen. In het bijzonder is het positief dat de aandacht uitgaat naar het
belang van burgers en bedrijven bij een efficiënte rechtsgang en de
toegang tot het recht. Het voorstel kan ook in Nederland een belangrijke
bijdrage leveren aan de digitalisering van de justitiesector, vooral daar
waar de samenwerking nationaal ook nog niet elektronisch plaatsvindt.
Ter voorbereiding op de bespreking van het voorstel zal in overleg met de
betreffende justitiële autoriteiten worden bezien hoe communicatie nu
verloopt, of elektronische communicatie al plaatsvindt, en welke aanpassingen nodig zouden zijn, mede als onderdeel van een uitvoeringstoets.
Dit geeft meer inzicht in de huidige stand van zaken, en eventuele
verbetermogelijkheden, op het gebied van digitalisering in de justitiesector, waaronder de mogelijkheden voor burgers en bedrijven om
elektronisch met justitiële autoriteiten contact op te nemen. Het kabinet
vindt het terecht dat in dit voorstel e-CODEX wordt aangewezen als de
meest geschikte standaard voor elektronische communicatie tussen
justitiële autoriteiten in de lidstaten.
Het kabinet onderschrijft tevens het belang om toe te werken naar zoveel
mogelijk elektronische communicatie. Op basis van het huidige voorstel is
echter nog onvoldoende duidelijk welke inspanningen op het gebied van
informatievoorziening proportioneel zijn om dit belang goed vorm te
geven. Het kabinet zet daarnaast vraagtekens bij de door de Commissie
geraamde kosten. Dit maakt dat het kabinet de uitgangspunten van het
voorstel steunt, maar op verschillende punten kritisch tegenover de
inhoud ervan staat.
Daarbij tekent het kabinet in de eerste plaats aan dat digitalisering geen
doel op zichzelf dient te zijn, maar een middel is om meer rechtszekerheid
en een betere toegang tot het recht voor burgers en bedrijven te bewerkstelligen. De invoering van elektronische communicatie dient daaraan bij
te dragen. Dat betekent onder meer dat andere vormen dan elektronische
communicatie beschikbaar moeten blijven, opdat er geen belemmeringen
ontstaan in de toegang van burgers, bedrijven en andere instanties tot
justitiële autoriteiten. Het voorstel geeft uiting aan het belang van de
beschikbaarheid van andere vormen dan elektronische communicatie,
maar maakt nog onvoldoende inzichtelijk of door middel van de invoering
van elektronische communicatie ook het doel, om meer rechtszekerheid
en een betere toegang tot het recht te bewerkstelligen, wordt bereikt.
In de tweede plaats roept het gebruik van elektronische communicatie
vragen op bij het kabinet op het gebied van een realistische implementatie, kostenraming, en uitvoering. Uit het voorstel of de impactanalyse

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

6

volgt niet dat is onderzocht of de reden voor eventueel achterblijvende
communicatie in de huidige situatie gelegen zou kunnen zijn in andere
factoren dan hetgeen met het voorstel wordt geadresseerd, bijvoorbeeld
in verschillen in de uitvoeringspraktijk. Voor het kabinet zijn belangrijke
aandachtspunten bij de bespreking van het voorstel daarom gericht op de
implementatie en uitvoering, waaronder het kostenaspect voor de
betreffende justitiële autoriteiten alsmede de technische voorzieningen
die benodigd zijn. Het kabinet vindt het in het algemeen belangrijk dat er
voldoende ruimte en tijd beschikbaar zijn om te komen tot een verantwoorde implementatie, niet alleen in juridische zin, maar vooral ook op
het gebied van informatievoorziening en IT. Expertise op dit terrein is
daarom van groot belang bij de bespreking van het voorstel.
Ten derde staat het kabinet positief tegenover het initiatief om de toegang
tot het recht voor burgers en bedrijven in grensoverschrijdende aangelegenheden te vergroten door de mogelijkheden te bezien om elektronische
verzoeken in behandeling te nemen en elektronische betalingen te
verrichten. Dit komt ook de rechtszekerheid ten goede. De verplichting
voor justitiële autoriteiten om via elektronische weg ingediende verzoeken
van burgers en bedrijven in behandeling te nemen, verdient echter nadere
uitwerking. Het voorstel beoogt het Europese e-Justitieportaal hierin een
grote rol te geven, maar maakt niet duidelijk welk IT-systeem hiervoor
gebruikt gaat worden, terwijl e-CODEX niet eerder is gebruikt voor
elektronische communicatie met burgers en bedrijven en op het moment
daarvoor ook niet over de juiste functionaliteiten beschikt. De impactanalyse ontbeert daarnaast een inschatting van de aard en omvang van
het aantal huidige en te verwachten elektronische verzoeken van burgers
en bedrijven. Evenmin is duidelijk welke IT-oplossing voorgesteld wordt
om elektronische betalingen te verrichten aan justitiële autoriteiten. Op dit
moment is nog geen sluitende oplossing voorzien voor een uitvoerbare
betaaloplossing op het Europese e-Justitieportaal. Daarover heeft wel in
Europees verband overleg plaatsgevonden, zowel in het kader van BRIS
(koppeling handelsregisters)10 als voor BORIS (koppeling
UBO-registers)11. In tegenstelling tot de implementatieverordeningen van
BRIS en BORIS wordt in dit voorstel de verplichting voor een betaaloplossing expliciet bij de lidstaten neergelegd. Het is onduidelijk of er
afgelopen periode ontwikkelingen zijn geweest waardoor een betaaloplossing uitvoerbaar wordt geacht. Het voorstel in haar huidige vorm ziet
daarnaast uitsluitend op grensoverschrijdende samenwerking, maar zou
ook tot gevolg kunnen hebben dat burgers en bedrijven in andere
lidstaten meer mogelijkheden hebben tot elektronische communicatie met
Nederlandse justitiële autoriteiten, dan de eigen ingezetenen. Het kabinet
zal zich ervoor inzetten om minimaal gelijke mogelijkheden voor
Nederlandse burgers en bedrijven te realiseren.
Ten vierde is de voorgestelde verplichting tot elektronische communicatie
tussen justitiële autoriteiten volgens het kabinet ambitieus, waarbij de
mogelijkheid om eerst op vrijwillige basis elektronische communicatie
plaats te laten vinden, beperkt is onderzocht. Dat wringt, nu de impactanalyse weinig inzicht geeft in de impact van het voorstel voor elk van de
afzonderlijke juridische instrumenten die in de bijlagen worden genoemd.
10

Richtlijn 2012/17/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2012 tot wijziging van
Richtlijn 89/666/EEG van de Raad en Richtlijnen 2005/56/EG en 2009/101/EG van het Europees
Parlement en de Raad wat de koppeling van centrale, handels- en vennootschapsregisters
betreft.
11
Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de
voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of
terrorismefinanciering, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees
Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement
en de Raad en Richtlijn 2006/70/EG van de Commissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

7

Niet inzichtelijk is hoeveel berichten op dit moment grensoverschrijdend,
op grond van elk van deze instrumenten, worden gewisseld, hoeveel tijd
dat in beslag neemt, en in welke vormen de huidige communicatie
plaatsvindt. Ook ontbreekt een inschatting van de aard, vorm en omvang
van de voorziene toekomstige communicatie. Daarmee is niet goed in te
schatten wat de consequenties van het voorstel zijn. Daarbij is tevens van
belang dat niet alleen documenten in elektronische vorm dienen te
worden uitgewisseld, maar ook andere formats, zoals multimedia, data en
software, en dat de voorgestelde elektronische communicatie de
authenticiteit en toegankelijkheid van ook deze formats moet waarborgen.
Ook dit punt noopt tot verduidelijking van het voorstel en een tijdige toets
op de uitvoering, in afstemming en samenspraak met justitiële autoriteiten.
Gezien bovenstaande vier aandachtspunten acht het kabinet het
verstandig om in de bespreking van het voorstel naar voren te brengen
dat het met het oog op een realistische implementatie wenselijk is om in
eerste instantie per proces en op basis van wenselijkheid over te gaan tot
het realiseren van aansluitingen op het gedecentraliseerde IT-systeem
voor elektronische communicatie, waarmee veilige en betrouwbare
elektronische communicatie mogelijk wordt. Daarbij kunnen lidstaten en
hun justitiële autoriteiten er vervolgens voor kunnen kiezen om tot
verplichte elektronische communicatie over te gaan. Een dergelijke
aanpak biedt de ruimte om de lessen die worden geleerd tijdens de
aanstaande implementatie van de bewijsverkrijgings- en betekeningsverordeningen, te betrekken bij de verdere vormgeving van dit voorstel. Eén
van die te leren lessen betreft de afweging om al dan niet in te gaan op
het aanbod om door de Commissie ontwikkelde (referentie)software te
gaan gebruiken ten behoeve van grensoverschrijdende elektronische
gegevensuitwisseling of om zelf software te ontwikkelen en onderhouden
op de bestaande nationale systematiek. Eenzelfde aanbod is gedaan in de
genoemde bewijsverkrijgings- en betekeningsverordeningen.12 De
componenten van de software die worden geleverd dienen, volgens het
kabinet, geschikt te zijn voor gebruik in alle lidstaten, waarbij tegelijkertijd
voldoende zicht op en zeggenschap over gegevens, systemen en
netwerken wordt gehouden. Software dient tevens te kunnen worden
geïntegreerd in de bestaande digitale infrastructuur van lidstaten zoals
Nederland. Dit betekent dat de aangeboden software moet voldoen aan
de tot dusver geaccepteerde normen, standaarden en architectuurprincipes (zie ook e-CODEX en bouwblok eDelivery13) en dat componenten die
onderdeel uitmaken van de software los van elkaar kunnen functioneren.
Het kabinet staat positief ten aanzien van het gebruik van uniforme en
door alle lidstaten erkende vormen van elektronische zegels en elektronische handtekeningen. Het kabinet is voorstander van een veilige inlog
door burgers en bedrijven zoals volgt uit de eIDAS-verordening14. DigiD is
inmiddels officieel erkend als Europees inlogmiddel, zodat het door
Nederlandse burgers gebruikt kan gaan worden in de grensoverschrijdende communicatie met justitiële autoriteiten. In kaart gebracht moet
worden of het tijdpad zoals voorgesteld in de concept-verordening,
realistisch is, gelet op de lopende digitaliseringstrajecten in het justitiële
12

Op dit moment wordt in Europees verband nog gesproken over de wijze waarop deze
technische aansluiting wordt vormgegeven. Het kabinet zet in op het verkrijgen van duidelijkheid over de wijze waarop de software functioneert.
13
eDelivery is een bouwsteen van de Commissie dat technische specificaties en standaarden,
installeerbare software en ondersteunende diensten biedt om projecten in staat te stellen een
netwerk van knooppunten te creëren voor veilige digitale gegevensuitwisseling.
14
Op basis van de eIDAS-verordening moeten publieke organisaties en private organisaties met
een publieke taak sinds 29 september 2018 Europees erkende inlogmiddelen accepteren
binnen hun digitale dienstverlening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

8

domein in Nederland. Het kabinet zet zich in voor een realistisch tijdpad
en zal hier aandacht voor vragen tijdens de onderhandelingen.
Nederland staat in zijn algemeenheid niet negatief tegenover het voorstel
van de Commissie voor het gebruik van videoconferentie in strafrechtelijke en civiele procedures die vallen onder de reikwijdte van de juridische
instrumenten genoemd in de bijlage. Het is immers zo dat die regeling al
deel uitmaakt van het EU- recht. Het kabinet vindt echter wel dat verduidelijkt moet worden voor welke instrumenten en onder welke voorwaarden
dit precies mogelijk moet zijn. Ook zal nog nader moeten worden bezien
of de voorgestelde regeling wel van toegevoegde waarde is voor alle in
de bijlage II genoemde instrumenten in strafrechtelijke procedures. Uit
implementatieoogpunt is dat belangrijk. Ook geeft de verplichting te
voorzien in een rechtsmiddel nog aanleiding tot het stellen van vragen. Zo
zal tijdens de bespreking van het voorstel de vraag gesteld worden of in
de gevallen waarin de beslissing tot het houden van een videoverhoor
wordt genomen door de rechter, ook nog toegang tot een rechtsmiddel
moet worden geboden, indien duidelijk is dat de rechter in staat is om bij
zijn beslissing de proportionaliteit van inzet van het middel mee te wegen.
Het is ook nog onduidelijk tot hoeveel verzoeken dit zal leiden en hoeveel
beslag dit zal leggen op met name de Rechtspraak in het kader van de
uitvoering. Het kabinet zal specifiek aandacht vragen voor introductie van
de mogelijkheid om, conform de bestaande Nederlandse kaders,
videoconferentie onder voorwaarden in te kunnen zetten als dat bijvoorbeeld gelet op veiligheidsrisico’s de voorkeur verdient.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Alle lidstaten delen het besef dat de justitiesector verder gedigitaliseerd
dient te worden. Er bestaat daarmee een gedeelde positieve grondhouding, die door de recente, in recordtempo bereikte overeenstemming
over de e-CODEX-verordening wordt geïllustreerd. Een belangrijke factor
in de mate waarin lidstaten de door de Commissie voorgestelde maatregelen onderschrijven is de nationale stand van zaken op het gebied van
digitalisering. Lidstaten verschillen onderling in de mate van ambitie qua
tempo en zelfredzaamheid zoals blijkt uit de nieuwe indicatoren over
digitalisering in het European Justice Scoreboard.15 Uit eerste reacties
volgt dat sommige lidstaten het huidige voorstel te veelomvattend vinden
en graag zien dat de Commissie minder ambitieus is in het tempo van
digitalisering. Daarbij zou onderscheid kunnen worden gemaakt tussen
maatregelen in de civielrechtelijke justitiële samenwerking, en in het
strafrechtelijke domein.
Het standpunt van het Europees Parlement is nog niet bekend.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het kabinet is positief ten aanzien van de bevoegdheid. De verordening en
richtlijn zijn gebaseerd op artikelen 81, lid 2, onder e en f, en 82, lid 1,
onder d, VWEU. Op grond van artikel 81, lid 2, onder e en f, VWEU is de
EU bevoegd om, met name wanneer dat nodig is voor de goede werking
van de interne markt, maatregelen vast te stellen die daadwerkelijke
toegang tot het recht en het wegnemen van de hindernissen voor de
goede werking van civielrechtelijke procedures, zo nodig door bevordering van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende bepalingen
inzake burgerlijke rechtsvordering, beogen. Op grond van artikel 82, lid 1,
onder d, is de EU bevoegd maatregelen vast te stellen die ertoe strekken,
15

European Justice Scoreboard 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

9

in het kader van strafrechtelijke vervolging en tenuitvoerlegging van
beslissingen de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige
autoriteiten van de lidstaten te bevorderen. Het kabinet kan zich vinden in
deze rechtsgrondslagen. Op het terrein van de ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht geldt een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de
lidstaten (artikel 4, tweede lid, onder j, VWEU).
b) Subsidiariteit
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
voorgestelde wetgeving heeft als doel digitalisering van de grensoverschrijdende samenwerking tussen lidstaten en de toegang tot het recht in
de justitiesector te stimuleren. Dit doel wordt door de afzonderlijke
lidstaten op het moment niet in voldoende mate bereikt. Er zijn nog geen
succesvolle pilots voor elektronische communicatie in grensoverschrijdende samenwerking waarbij alle lidstaten zijn aangesloten en zonder
betrokkenheid van de EU zou dit proces langzaam verlopen. Daarnaast
zullen nationale systemen niet op elkaar aansluiten zonder afspraken. Dit
voorstel beoogt de justitiële samenwerking te verbeteren door elektronische communicatie aan te moedigen. Wegens het grensoverschrijdende
karakter van de samenwerking tussen de lidstaten in de justitiesector
kunnen deze doelstellingen het beste op EU-niveau worden bereikt, zodat
tussen alle lidstaten elektronische communicatie mogelijk wordt.
Bovendien is optreden op EU-niveau van meerwaarde, omdat daarmee de
wijze waarop grensoverschrijdende elektronische communicatie plaatsvindt geharmoniseerd wordt. Dit biedt een grote meerwaarde voor
burgers en bedrijven die opereren of reizen in verschillende EU landen en
via één manier toegang tot het recht kunnen krijgen. Een wijziging van
bestaande EU-regelgeving zoals de juridische instrumenten in de bijlagen
kan bovendien slechts op EU-niveau plaatsvinden. Om die redenen is
optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief,
met kanttekening. De voorgestelde wetgeving heeft tot doel de elektronische communicatie in grensoverschrijdende aangelegenheden te
verplichten, en de toegang tot het recht te vergroten door een verplichting
tot het in behandeling nemen van elektronische communicatie in
grensoverschrijdende aangelegenheden te introduceren. Uit de toegevoegde bijlagen blijkt welke juridische instrumenten hieronder vallen. Het
kabinet onderschrijft het belang van elektronische communicatie in de
justitiesector, met als doel de rechtszekerheid voor burgers en bedrijven te
vergroten en de toegang tot het recht te verbeteren. Een verplichting tot
elektronische communicatie kan in algemene zin bijdragen aan het
verwezenlijken van dit doel. Dat maakt dat het kabinet positief staat
tegenover het initiatief van de Europese Commissie om regels voor te
stellen met betrekking tot elektronische communicatie in de justitiesector.
Toch voelt het kabinet zich genoodzaakt een kanttekening bij dit positieve
oordeel te plaatsen. De uitwerking van het voorstel staat, zonder
aanvullende onderbouwing van de noodzaak van het optreden, nog niet in
evenredige verhouding tot het nagestreefde doel. De kanttekening ziet op
verschillende aspecten. In de eerste plaats is niet onderzocht of de reden
voor eventueel achterblijvende communicatie in de huidige situatie niet
(ook) gelegen is in andere factoren dan enkel de mogelijkheid tot
elektronische communicatie, bijvoorbeeld in verschillen in de uitvoeringspraktijk tussen lidstaten. Het is daardoor onbekend of het middel geschikt
is om het doel te bereiken. In de tweede plaats valt of staat succesvolle
invoering van verplichte elektronische communicatie met een realistische

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

10

implementatie, zowel financieel als de bredere uitvoerbaarheid. In de
impactanalyse wordt echter niet per juridisch instrument geanalyseerd of
verplichte elektronische communicatie aangewezen, wenselijk of
noodzakelijk is, gezien de huidige en de gewenste aard en omvang van
die communicatie. De verwachting is dat het nakomen van de geïntroduceerde verplichting aanzienlijk meer kosten voor de lidstaten meebrengen
(zie ook hierna onder financiële consequenties) dan in het voorstel
voorzien. De argumentatie en informatie ontbreekt om voor elk juridisch
instrument te concluderen dat de noodzaak tot het maken van de kosten
in verhouding staat tot de verwachte opbrengst. Het is mogelijk dat
sommige juridische instrumenten niet dusdanig vaak worden gebruikt dat
digitalisering noodzakelijk is op de manier zoals wordt voorgesteld.
Daarnaast ontbreekt voldoende informatie over waarom op vrijwillige
basis communiceren op basis van aansluitingen op het gedecentraliseerde IT-systeem voor elektronische communicatie niet geschikt wordt
geacht. De noodzakelijkheid van de verplichting tot aansluiting op
elektronisch communicatie en verplicht elektronische communiceren is
niet duidelijk. Het kabinet zal zich ervoor inzetten om nader onderzoek te
laten uitvoeren ten behoeve van de beoordeling van de proportionaliteit
van deze wetgeving.
5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Consequenties EU-begroting
De Commissie berekent de totale eenmalige kosten voor e-CODEX ten
behoeve van het uitvoeren van de verordening op 18,7 miljoen euro over
5 jaar. Deze kosten kunnen worden gedekt door de EU-begroting via het
programma Digitaal Europa en het programma Justitie.
Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting.
Om de taken volgend uit het voorstel aan te kunnen heeft de Commissie
aangegeven naar behoren te moeten zijn voorzien van personeel. De
benodigde personele middelen bedragen in totaal 22 fte voor de periode
tot en met 2027, exclusief dienstverlening door externe leveranciers.
Naast dat de ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn moet zijn
met de conclusies van de Europese Raad van juli 2020 over het meerjarig
financieel kaderakkoord is het kabinet kritisch over de stijging van het
aantal werknemers.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
medeoverheden
De kosten voor de lidstaten worden door de Commissie geschat op
€ 300.000 per jaar per lidstaat. De eerste twee jaar worden de kosten van
installatie van de benodigde software geschat op € 100.000 per jaar per
lidstaat, waarbij inbegrepen de kosten voor de technische ondersteuning.
De overige € 200.000 zijn de eerste twee jaar bestemd om de naar
verwachting toenemende aantallen gebruikers van het systeem te
ondersteunen. Vanaf het derde jaar wordt door de Commissie verwacht
dat € 300.000 per jaar per lidstaat wordt uitgegeven aan het ondersteunen
van de gebruikers van het systeem. De Commissie verwacht dat de
lidstaten dit bedrag van € 300.000 zelf dragen, waarbij zij een beroep
kunnen doen op financieringsmogelijkheden van de Commissie, zoals het
programma Justitie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

11

Het kabinet zet vraagtekens bij de door de Commissie geraamde kosten.
Op basis van de huidige informatie, waaronder het uitgevoerde impact
assessment, zijn de (financiële) consequenties van het voorstel op de
(bestaande en te realiseren) digitale infrastructuur van de betreffende
justitiële autoriteiten nog niet te overzien. De impactanalyse besteedt te
weinig aandacht aan de kosten die het voorstel naar onze inschatting tot
gevolg heeft voor de lidstaten. Deze kosten zien zowel op de technische
implementatie van het voorstel, als op financiële consequenties die
samenhangen met personele inzet ten behoeve van het onderhoud van de
betreffende systemen, en de noodzaak van voldoende training in het
gebruik ervan voor professionals. Ten aanzien van de technische
implementatie kan worden opgemerkt dat het voorstel ervan uit lijkt te
gaan, dat elke lidstaat beschikt over een centraal systeem, waarop
e-CODEX zou kunnen worden aangesloten. Het gaat echter om het op de
juiste manier aansluiten van verschillende justitiële autoriteiten,
waaronder vele organisaties en in sommige gevallen mogelijk ook
individuele beroepsbeoefenaars. Het kabinet zal in de bespreking van het
voorstel aandacht vragen voor een werkwijze die een inschatting van de
kosten voor de lidstaten beter inzichtelijk maakt.
Zoals in het voorgaande aangegeven, is voor het kabinet op dit moment
niet inzichtelijk wat de daadwerkelijke kosten van implementatie van deze
verordening zullen zijn. Daarvoor is inzicht nodig in de omvang van de
potentiële elektronische communicatie tussen justitiële autoriteiten
onderling, en tussen burgers en bedrijven enerzijds, en justitiële autoriteiten anderzijds. Dat inzicht ontbreekt evenwel op dit moment. Daarnaast
zal de verbeterde toegang tot het recht mogelijk leiden tot een groter
zaaksvolume omdat burgers en bedrijven beter de rechtspraak en andere
autoriteiten kunnen vinden. Eventuele kosten die hiermee samenhangen
zijn nog niet bekend. Ter illustratie zij opgemerkt dat de IT-kosten voor de
implementatie van de bewijsverkrijgings- en betekeningsverordening, dat
wil zeggen, voor twee soortgelijke juridische instrumenten als de reeks
van instrumenten genoemd in de bijlagen, door de Raad voor de
rechtspraak eerder werden geraamd op ca. € 2,7 mln. Daarnaast
onderschrijft de Commissie dat mogelijk door lidstaten geïnvesteerd dient
te worden in bijvoorbeeld de noodzakelijke uitrusting om hoorzittingen via
videoconferentie plaats te laten vinden. Daarnaast zijn aan verruiming van
rechterlijke inzet kosten verbonden. De omvang van de kosten kan nu nog
niet worden ingeschat, omdat die mede afhankelijk is van het aantal
instrumenten waarin het videoverhoor uiteindelijk een plaats krijgt en de
vraag aan welke autoriteit de beslissing tot gebruik van het videoverhoor
wordt opgedragen. In afstemming en samenspraak met justitiële
autoriteiten zal tijdig een uitvoeringstoets worden gedaan om financiële
consequenties beter in kaart te krijgen. Het kabinet zal in de bespreking
van het voorstel ruimte vragen om deze toets goed uit te kunnen voeren.
Eventuele budgettaire gevolgen voor de Rijksbegroting worden in
beginsel ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline. Op dit moment
is er te weinig inzicht in wat de totale financiële consequenties van het
voorstel zijn. Zo lang er niet meer duidelijk is over de financiële consequenties kan het kabinet, ondanks de positieve houding ten opzichte van
de doelstellingen, het voorstel in haar huidige vorm niet steunen.
c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven
en burger
Het vergroten van de efficiëntie door elektronische communicatie zou
tastbare voordelen opleveren voor burgers en bedrijven. Burgers en
bedrijven kunnen ook profiteren van meer rechtszekerheid en een groter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

12

vermogen om hun rechten af te dwingen wanneer ze in andere EU-landen
actief zijn. Het voorstel kan leiden tot besparingen voor burgers en
bedrijven. Sommige bedrijven met veel contacten met justitiële organisaties zullen waarschijnlijk op vrijwillige basis ervoor kiezen om hun
bedrijfsprocessen aan te passen maar zullen geenszins verplicht zijn. Voor
juridische beroepsbeoefenaars die tevens ondernemer zijn, zoals
notarissen, gerechtsdeurwaarders, en advocaten, volgen mogelijk wel
financiële consequenties. Het kabinet zal deze in samenspraak met de
betreffende beroepsorganisaties nader bezien.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Een efficiënt en toegankelijk rechtsstelsel voor burgers en bedrijven
draagt bij aan de concurrentiekracht van de Unie.
Er worden geen gevolgen voor geopolitieke aspecten voorzien.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het voorstel verandert niet de bevoegdheden en verantwoordelijkheden
binnen de rijksoverheid of medeoverheden behalve de verplichting om
elektronisch te communiceren in grensoverschrijdende procedures en met
burgers en bedrijven buiten Nederland. De juridische instrumenten
genoemd in de bijlagen van de verordening beschrijven de procedures
waarop dit van toepassing is. Uitvoeringswetgeving is nodig voor
beslissingen over mondelinge behandeling via videoconferentie.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Het voorstel kent de Commissie een nieuwe bevoegdheid toe om
uitvoeringshandelingen vast te stellen overeenkomstig artikel 291 VWEU
en Verordening (EU) nr. 182/2011 in artikel 12 van het voorstel voor de
verordening. Middels dit artikel krijgt de Commissie de bevoegdheid
uitvoeringshandelingen aan te nemen. Deze uitvoeringshandelingen
zullen worden vastgesteld overeenkomstig de onderzoeksprocedure, zoals
bedoeld in artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011.
Het voorstel voor de verordening voorziet in artikel 21 in de wijziging van
Verordening EU nr. 655/2014. Met deze wijziging worden ook artikelen 29
en 36 van de Verordening 655/2014 aangepast, waar reeds de
bevoegdheid is opgenomen voor de Commissie om uitvoeringshandelingen vast te stellen. Deze bevoegdheden worden niet gewijzigd met dit
voorstel.
Het kabinet staat positief tegenover het verlenen van deze bevoegdheid
om door middel van uitvoeringshandelingen technische specificaties,
informatiebeveiligingsdoelstellingen en minimumeisen vast te stellen.
Deze bevoegdheid betreft de vaststelling van niet-essentiële onderdelen
van de basishandeling, waardoor toekenning van deze bevoegdheid
mogelijk is. Toekenning van deze bevoegdheid is ook wenselijk, omdat
eventuele aanpassing van technische specificaties, informatiebeveiligingsdoelstellingen en minimumeisen uniforme en tijdige actie kan vereisen.
Dergelijke specificaties en eisen behoeven immers regelmatige updates
om o.a. de veiligheid van de gegevens die worden uitgewisseld te
garanderen, bijvoorbeeld nadat er een inbreuk op een systeem heeft
plaatsgevonden, die de integriteit van de elektronische communicatie
bedreigd. Zonder de mogelijkheid op uitvoeringshandelingen zou het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

13

betekenen dat de elektronisch communicatie stop gezet zou moeten
worden totdat de verordening is gewijzigd. Dit zou grote consequenties
hebben op de uitvoering in de justitiesector. Het gebruik van uitvoeringshandelingen (i.p.v. gedelegeerde handelingen) ligt hier voor de hand
omdat het gaat over het vaststellen van eenvormige voorwaarden ter
implementatie van het gedecentraliseerde IT-systeem. De toepassing van
de onderzoeksprocedure is hier op zijn plaats, aangezien het voorstel een
programma behelst dat aanzienlijke implicaties heeft voor alle bestaande
juridische instrumenten op het gebied van civielrechtelijke en strafrechtelijke samenwerking (zie artikel 2, lid 2, onder b i) van de Verordening (EU)
182/2011).
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
N.v.t.
d) Inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar
t.a.v. haalbaarheid
Het voorstel vermeldt in de bijlagen alle bestaande juridische instrumenten die gebaseerd zijn op artikel 81 en 82 VWEU. Daarop zou de
verplichting tot elektronisch communicatie van toepassing worden. Het
betreft daarmee Europese regelingen op zeer diverse gebieden van
justitiële samenwerking, waaronder de bevoegdheid, erkenning en
tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen in een aantal rechtsgebieden; de inning van geldvorderingen; en insolventie. De verschillende
aard van elk van die instrumenten, vraagt specifieke en toegewijde
aandacht bij de implementatie. Deze implementatie van het voorstel
wordt in lijn met artikel 12, lid 3 tot en met 6, voorzien in zes jaar nadat de
wetgeving in werking is getreden. Daarbij is voorzien dat niet in alle
gevallen gelijktijdig wordt verplicht tot elektronische communicatie. Er is
sprake van een temporisatie, waarbij een eerste aantal instrumenten na
twee jaar, een volgend aantal na drie jaar, dan een aantal na vijf jaar, en
vervolgens de laatste instrumenten na zes jaar worden aangepast opdat
de verplichting tot elektronische communicatie gaat gelden.
Het kabinet onderschrijft het belang van een benadering waarbij een
zekere volgtijdelijkheid wordt gehanteerd. Meer inzicht is echter nodig in
de wijze waarop eventuele lessen van voorgaande implementaties kunnen
worden meegenomen in daaropvolgende implementaties. In de impactanalyse wordt hierop niet ingegaan. Ook is niet inzichtelijk op welke wijze
eventuele nieuwe juridische instrumenten onder de reikwijdte van deze
verordening kunnen worden gebracht, en op welke wijze gegevensuitwisselingen van zeer grote omvang of hoeveelheid via de voorziene
elektronische communicatiemiddelen kunnen plaatsvinden. Een realistische implementatie vereist tot slot ook dat voldoende tijd beschikbaar is
om interne processen, systemen, visies en strategieën aan te passen op
de inhoud van dit voorstel. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de rubricering
van eventuele grensoverschrijdend uit te wisselen gegevens. Het kabinet
zal zich inzetten om te komen tot een voorstel met daarin haalbare en
gefaseerde implementatie van het voorstel.
e) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
In artikel 17 van de verordening is uiteengezet dat de Commissie elke vijf
jaar een evaluatie laat uitvoeren en het rapport verstuurt naar het
Europees Parlement en de Raad. Het kabinet is van oordeel dat, aangezien
elektronische communicatiemiddelen vaak in hoog tempo verouderen,
vaker evalueren wenselijk is, bijvoorbeeld elke drie jaar. Het wordt ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

14

zinvol bevonden om, naast de evaluatie van de verordening zelf,
evaluaties na implementatie van een cluster implementatiewetgeving uit
te voeren, zodat er lessen getrokken kunnen worden voor volgende
implementaties.
f) Constitutionele toets
Het voorstel is in overeenstemming met art. 17 GW («Niemand kan tegen
zijn wil worden afgehouden van de rechter die de wet hem toekent») en
artikel 47 Grondrechtenhandvest («Recht op een doeltreffende
voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht»).
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Het voorstel vermeldt in de bijlagen alle bestaande juridische instrumenten die gebaseerd zijn op artikel 81 en 82 VWEU. Daarop zou de
verplichting tot elektronische communicatie van toepassing worden. De
huidige impactanalyse geeft nog weinig inzicht in de impact van het
voorstel voor elk van de juridische instrumenten die in de bijlage worden
genoemd. Niet inzichtelijk is hoeveel berichten op dit moment grensoverschrijdend op grond van elk van deze instrumenten worden gewisseld,
hoeveel tijd dat in beslag neemt, en in welke vormen de huidige communicatie plaatsvindt, zoals hiervoor reeds uiteengezet. Daarmee is de
impact per proces nog niet goed in te schatten en moet alsnog in kaart
worden gebracht. De impact van het voorstel voor de bestaande
IT-systemen van de relevante justitiële autoriteiten is daarom nog niet
goed te overzien op dit moment. Die impact zal vermoedelijk aanzienlijk
zijn. Los van de benodigde technische investeringen valt in het bijzonder
de impact van videoconferentie nu niet goed in te schatten. Ook op dat
gebied is (nog) geen zicht op het aantal verzoeken dat dit teweeg kan
brengen en het beslag dat dit op het werk van de Rechtspraak zal leggen.
Daarnaast is relevant dat justitiële autoriteiten niet in een vacuüm
opereren, maar veelal met andere instanties samenwerken, ook buiten het
justitiedomein. Gezien alle hiervoor genoemde implicaties voor de
uitvoering dient een transparante en duidelijke analyse van kosten en
baten te worden gemaakt, zeker in relatie tot de financiële consequenties
op lange termijn voor de benodigde componenten op het gebied van de
informatievoorziening, evenals voor de voorgestelde capaciteitsuitbreiding op het niveau van de Commissie. Tot slot zullen er waarschijnlijk
meer videoconferentiefaciliteiten bij gerechten dienen te komen en
videofaciliteiten voor gebruik van verdachten in detentie gemaakt moeten
worden om digitaal hoorzittingen te kunnen houden.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
N.v.t.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3274

15