Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 538

Wijziging van de Wet kinderopvang en
kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wijzigingswet
kinderopvang 2013)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 6 december 2012 en het nader rapport d.d. 5 februari
2013, aangeboden aan de Koningin door de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 17 oktober 2012, no. 12.002438, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Verzamelwet
kinderopvang 2013), met memorie van toelichting.
Het voorstel bevat een aantal wijzigingen in de Wet kinderopvang en
peuterspeelzalen (hierna: de Wko) die onder meer beogen het toezicht in
deze sector te verbeteren, meer transparantie op het gebied van prijs en
kwaliteit tot stand te brengen en de veiligheid van kinderen bij kindercentra, voorzieningen voor gastouderopvang en peuterspeelzalen beter te
waarborgen.2 Een deel van deze wijzigingen is overgenomen uit de
aanbevelingen in het Rapport van de onafhankelijke Commissie
Onderzoek Zedenzaak Amsterdam (hierna: de Commissie Gunning) uit
april 2011.3 Een ander deel komt voort uit een evaluatie van de kinderopvangsector over de periode 2005–2011 door het ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW).4
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de proportionaliteit
en de reikwijdte van de continue screening. De Afdeling maakt voorts een
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
2
Bij de Afdeling is op 8 november 2012 tevens voorgelegd het Besluit continue screening
kinderopvang (W12.12.0452/III) dat aanvullende regels bevat over de invoering van continue
screening in de kinderopvangsector.
3
Rapport onafhankelijke Commissie Onderzoek Zedenzaak Amsterdam, april 2011.
4
«Evaluatie van de Wet kinderopvang 2005–2011», bijlage 1 bij Kamerstukken II 2011/12, 33 275,
nr. 1.

kst-33538-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

1

opmerking over de noodzaak en de effectiviteit van de verplichting in het
voorstel dat elke voorziening in de kinderopvang over een website
beschikt. Voorts wijst zij erop dat de verplichting om rapportages van de
Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (hierna: de GGD) over gastouderopvang aan eenieder via deze websites ter beschikking te stellen inbreuk
kan maken op de persoonlijke levenssfeer van de gastouders. Tenslotte
wijst de Afdeling op de verzwaring van de inlichtingenplicht voor
kinderopvang in het buitenland. Zij is van oordeel dat enige aanpassing
van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 17 oktober
2012, no. 12.002438, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 6 december 2012, No. W12.12.0419/III, bied ik U
hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel en maakt naar aanleiding
van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen over de proportionaliteit en
de reikwijdte van de continue screening. De Afdeling maakt voorts een
opmerking over de noodzaak en de effectiviteit van de verplichting in het
voorstel dat elke voorziening in de kinderopvang over een website
beschikt. Voorts wijst zij erop dat de verplichting om rapportages van de
Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (hierna: de GGD) over gastouderopvang aan een ieder via deze websites ter beschikking te stellen inbreuk
kan maken op de persoonlijke levenssfeer van de gastouders. Tenslotte
wijst de Afdeling op de verzwaring van de inlichtingenplicht voor
kinderopvang in het buitenland. Zij is van oordeel dat enige aanpassing
van het voorstel wenselijk is.
1. Aanscherping VOG-plicht en invoering continue screening
Om in de kinderopvangsector te kunnen werken is ingevolge de huidige
artikelen 1.50, derde lid, 1.56b, derde lid, en 2.6, derde lid, van de Wko een
verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) vereist. De Commissie
Gunning heeft geadviseerd alle medewerkers in de kinderopvangsector
elke twee jaar een nieuwe VOG te laten aanvragen. De regering heeft
besloten om voor de kinderopvangsector een systeem van continue
screening in te voeren. Dit systeem gaat verder dan het advies van de
Commissie Gunning. Volgens de toelichting is dit systeem sneller en voor
de sector minder belastend dan het elke twee jaar opnieuw aanvragen van
een VOG.5 Het systeem van continue screening bestaat sinds 2011 voor
de taxibranche.
Bij continue screening wordt elke maand gecontroleerd of de personen
die in de kinderopvang werkzaam zijn, volgens het Justitieel Documentatie Systeem (JDS) een strafbaar feit hebben gepleegd. Het Centraal
Orgaan Verklaring omtrent het gedrag (hierna: COVOG) van de Dienst
Justis toetst dan of dit strafbare feit bij hernieuwde beoordeling zou
leiden tot een weigering van een VOG.6 Voor de kinderopvang gaat het
om gegevens over strafbare feiten die een direct gevaar voor kinderen
opleveren, zoals zeden- of geweldsdelicten. Indien het COVOG van
oordeel is dat er sprake is van relevante strafbare feiten, dan moet de
betrokkene een nieuw VOG aanvragen. Als de betrokkene, ook na bezwaar

5

Memorie van toelichting, paragraf 2.2.1, blz. 18–19, en Kamerstukken II 2010/11, 32 500 VI,
nr. 117.
6
Zie Kamerstukken II 2011/12, 33 000 VI, 110, voor een uitvoeriger beschrijving van dit systeem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

2

en beroep, geen nieuw VOG krijgt, dan mag hij niet meer in de kinderopvang werken.
De Afdeling onderkent het belang van een verscherping van het toezicht
op personen die in de kinderopvang werken. Gelet op de mogelijk
ingrijpende gevolgen voor de betrokkenen van een systeem waarbij
screening permanent plaatsvindt, is echter een toereikende motivering
vereist. De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.
a. Proportionaliteit en reikwijdte continue screening
Door de invoering van continue screening worden de strafrechtelijke
gegevens van alle medewerkers in de kinderopvangsector elke maand
gecontroleerd, ook al is geen sprake van enige concrete verdenking.
Anders dan bij de aanvraag van een VOG vindt deze controle niet plaats
op verzoek van de betrokken persoon. De Afdeling wijst erop dat
strafrechtelijke gegevens bijzondere persoonsgegevens zijn, als bedoeld
in artikel 16 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp).
Verwerking van deze gegevens is in beginsel verboden, tenzij aan een van
de uitzonderingsgronden in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wbp
wordt voldaan. Ook dient te worden voldaan aan de noodzakelijkheids- en
evenredigheidseis die artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het
EVRM) stelt aan de rechtvaardiging van een dergelijke inbreuk op het
privéleven.7 Volgens de toelichting is deze continue screening noodzakelijk, omdat het hier gaat om een bijzonder kwetsbare groep jonge
kinderen, die zich nog niet goed verbaal kunnen uiten, en omdat de
opvang nog vooral is gericht op fysieke verzorging.8
Naar het oordeel van de Afdeling wordt niet ingegaan op een aantal
aspecten die van belang zijn voor de reikwijdte en de proportionaliteit van
de continue screening.
Bij de keuze voor continue screening moet de noodzaak om kwetsbare
jonge kinderen te beschermen worden afgewogen tegen de systematische
maandelijkse verwerking van bijzondere persoonsgegevens van
medewerkers, terwijl er geen enkel vermoeden is van betrokkenheid bij
enig strafbaar feit. Een belangrijke eis die aan de verwerking van
persoonsgegevens wordt gesteld, is dat deze verwerking – behoudens het
geval van toestemming – noodzakelijk is met het oog op een welbepaald,
uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigd doel9 en voorts de
verwerking gelet op het relevante doel niet bovenmatig is.10
Naar het oordeel van de Afdeling is in het licht van deze eisen vermindering van de administratieve lasten voor de sector als argument niet
voldoende om deze verwerking zonder toestemming van de betrokkenen
toe te staan. Wel kan van belang zijn dat relevante informatie als gevolg
van het voorgestelde systeem sneller bij de toezichthouder bekend raakt.
Hierdoor kan eerder door de toezichthouder worden opgetreden. Dat
betekent evenwel niet dat de voorgestelde regeling, zoals ook in de
toelichting wordt aangegeven, elk risico uitsluit. De omvang van het risico
zal mede afhangen van de uitvoering en van de snelheid waarmee
informatie over zwaarwegende verdenkingen in het JDS wordt
opgenomen. De Afdeling constateert voorts dat blijkens het voorstel het
systeem van continue screening niet zal gelden voor alle personen, die bij
de kinderopvang betrokken zijn. Voor een aantal groepen, die niet in de te

7

Zie tevens artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.1, blz. 19.
9
Zie de artikelen 7 en 8 van de Wbp.
10
Zie artikel 11, eerste lid, van de Wbp.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

3

screenen bestanden voorkomen11, wordt volstaan met een minder
ingrijpende vorm van screening.12 Bepaalde personen die regelmatig op
een gastouderopvangadres aanwezig zijn, worden evenmin permanent
gescreend.13
Invoering van continue screening in de kinderopvang roept ten slotte de
vraag op hoe dit zich verhoudt tot de jeugdzorg als geheel of tot andere
sectoren waarin volwassenen continu of zeer regelmatig in contact zijn
met (jonge) kinderen, zoals het onderwijs of sportclubs. Ook dringt zich
een vergelijking op met andere groepen die zich verbaal niet goed kunnen
uiten en fysieke verzorging nodig hebben, zoals personen met een
ernstige handicap of dementie. In al deze vergelijkbare situaties geldt
thans geen systeem van continue screening. Is het de bedoeling om voor
al deze situaties ook een systeem van continue screening in te voeren, en
indien niet, waarom dan wel in de kinderopvang?
De Afdeling acht de beoordeling van de door de Wbp en het EVRM
vereiste proportionaliteit van het voorgestelde systeem mede afhankelijk
van de vraag hoe het voorstel zich verhoudt tot vergelijkbare situaties en
sectoren waarin geen systeem van permanente screening geldt en in
hoeverre, gelet daarop met een minder ingrijpende vorm van screening
kan worden volstaan.
De Afdeling is van oordeel dat het voorstel op deze punten een aanvullende onderbouwing behoeft. Zij adviseert in de toelichting op het
bovenstaande in te gaan, de keuze voor een systeem van continue
screening nader te motiveren en zonodig het wetsvoorstel aan te passen.
b. Aanvragen verklaringen omtrent het gedrag
Omdat de VOG’s van veel medewerkers nooit zijn vernieuwd, worden alle
personen die onder de continue screening komen te vallen verplicht om
eenmalig een nieuw VOG aan te vragen (hierna: de nulmeting). Volgens
de memorie van toelichting gaat het bij deze nulmeting om ongeveer
150.000 personen.14 Voorts is er de eerder genoemde groep van
35.000 personen, vrijwilligers, stagiairs en uitzendkrachten, die buiten het
systeem van continue screening vallen, maar wel elke twee jaar een
nieuw VOG moeten aanvragen.15
Het voorgestelde artikel 3.8g voorziet in een gefaseerde inwerkingtreding,
zodat de nulmeting niet bij alle betrokkenen gelijktijdig hoeft te worden
uitgevoerd. Personen met een VOG die vóór 1 juli 2011 is afgegeven
moeten binnen 6 maanden na inwerkingtreding van het voorstel in het
bezit zijn van een nieuw VOG. Personen met een VOG die na die datum is
afgegeven, moeten binnen twee jaar na inwerkingtreding in het bezit zijn
van een nieuw VOG. Voor vrijwilligers en uitzendkrachten geldt dat zij
binnen 3 maanden na de inwerkingtreding in het bezit moeten zijn van
een VOG.16
11

Volgens de memorie van toelichting gaat het om de bestanden van de Dienst Uitvoering
Onderwijs, (DUO), het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), de Kamers van
Koophandel en voor de gastouders de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens
(GBA).
12
Voor stagiairs, uitzendkrachten, structurele vrijwilligers en ouders in een ouderparticipatiecrèche wordt volstaan met de verplichting om elke twee jaar opnieuw een VOG aan te vragen.
Zie de voorgestelde artikelen 1.50, achtste en negende lid, 1.56, derde lid, 1.56b, zevende en
achtste lid, en artikel 2.6, achtste en negende lid van de Wko.
13
Het gaat hier bijvoorbeeld om inwonende kinderen tussen de 12 en 18 jaar, alsmede om
regelmatige bezoekers op uren dat de opvang plaatsvindt, zoals een elders wonende partner
of de achterwacht van de gastouder bij calamiteiten. Zie de toelichting bij het voorgestelde
artikel 1.56b, van de Wko.
14
Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.1, blz. 19.
15
Idem, paragraaf 2.2.2, blz. 19.
16
Zie tabel 2 in paragraaf 2.2.6 van de memorie van toelichting, blz. 23.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

4

Het overgangsrecht leidt ertoe dat het COVOG binnen enkele maanden na
inwerkingtreding aan een groot aantal personen een VOG moet
verstrekken. Uit de toelichting wordt niet duidelijk of het COVOG over
voldoende medewerkers en middelen beschikt om binnen deze termijnen
aan iedereen een VOG te verstrekken. Indien het COVOG er niet in slaagt
om al deze aanvragen op tijd te verwerken, zal een aantal personen
(tijdelijk) niet in de kinderopvang kunnen werken. Uit de toelichting wordt
niet duidelijk hoe de GGD en de houders van kinderopvangvoorzieningen
in deze situatie moeten optreden.
De Afdeling adviseert in de toelichting op deze vragen in te gaan en zo
nodig het overgangsrecht aan te vullen.
1. Aanscherping VOG-plicht en invoering continue screening
a. Proportionaliteit en reikwijdte van continue screening
Met genoegen is er kennis van genomen dat de Afdeling het belang
onderkent van een verscherping van het toezicht op personen die in de
kinderopvang werken. Het advies van de Afdeling over het nader
motiveren in de memorie van toelichting van de proportionaliteit en
reikwijdte van het gekozen systeem van continue screening is opgevolgd.
Hieronder wordt beschreven op welke gronden de voorgestelde continue
screening proportioneel wordt geacht ten opzichte van het belang dat
hiermee wordt gediend. Daarnaast wordt de gekozen reikwijdte van de
screening nader toegelicht. Tevens wordt naar aanleiding van het advies
van de Afdeling ingegaan op de nulmeting en op de verhouding van
continue screening in de kinderopvang tot andere, vergelijkbare, situaties
en sectoren.
Proportionaliteit:
De Afdeling stelt in haar advies vragen over de proportionaliteit van het
gekozen systeem van continue screening.
Met het oog op de veiligheid van de kinderen adviseerde de commissie
Gunning om medewerkers in de kinderopvang elke twee jaar een nieuwe
verklaring omtrent het gedrag (verder: VOG) te laten aanvragen. Een VOG
is echter een momentopname. Mensen kunnen zich na afgifte van de VOG
schuldig maken aan een strafbaar feit en daardoor een bedreiging vormen
voor de veiligheid van kinderen. Zolang dit niet bekend is bij de eigenaar
van de kinderopvang of de toezichthouder kunnen zij in de kinderopvang
blijven werken. In het voorstel van de commissie Gunning zou een
persoon – in het uiterste geval – twee jaar met kinderen kunnen blijven
werken voordat een relevant strafbaar feit bekend wordt, namelijk bij de
volgende VOG-aanvraag. Het voordeel van continue screening is dat er
dagelijks wordt gescreend op relevante strafbare feiten, waardoor dit
risico aanzienlijk wordt verkleind. Op deze wijze ontstaat een sluitend
systeem dat meer zekerheid biedt dan een periodieke VOG. In de gekozen
werkwijze wordt gebruik gemaakt van bestaande administraties en
werkwijzen en bestaat er geen afhankelijkheid van de bereidheid tot
medewerking van zowel de betrokkene als de werkgever. Daarnaast
beperkt de voorgestelde werkwijze de administratieve last voor de sector
tot een minimum. Vanwege deze voordelen is de voorkeur gegeven aan
continue screening boven de periodieke screening zoals voorgesteld door
de commissie Gunning.
De inbreuk die met de continue screening wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene staat in verhouding tot het belang dat
hierdoor wordt beschermd. Ter adstructie wordt eerst de gekozen
werkwijze beschreven en daarna het met deze maatregel gediende belang

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

5

in de kinderopvang. Door de Dienst Uitvoering Onderwijs (verder: DUO)
wordt – in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid – een bestand gemaakt van burgerservicenummers van de
personen die werkzaam zijn in de kinderopvang en de volwassen
huisgenoten van gastouders. Dit bestand wordt maandelijks opgestuurd
naar de beheerder van de justitiële documentatie, de Justitiële Informatiedienst van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (verder: JustID). JustID
controleert dagelijks aan de hand van het Justitieel Documentatie
Systeem of er zich met betrekking tot deze burgerservicenummers
mutaties hebben voorgedaan in de justitiële documentatie. Alleen indien
dit het geval is, de zogenaamde «hit», stelt JustID het Centraal Orgaan
Verklaring Omtrent Gedrag (COVOG), de uitvoeringsdienst van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie belast met de beoordeling van
VOG-aanvragen, op de hoogte. Uitgangspunt bij continue screening is
hiermee dat pas wordt overgegaan tot de daadwerkelijke screening van
de persoon door het COVOG als iemand een overtreding of misdrijf heeft
begaan of hiervan wordt verdacht (er is een proces-verbaal opgemaakt en
het Openbaar Ministerie heeft ter zake een beslissing genomen). Dat wil
dus zeggen dat er geen sprake is van screening door COVOG van alle
medewerkers in de kinderopvang zonder concrete verdenking. Het
COVOG beoordeelt na deze hit of bij hernieuwde beoordeling de VOG zou
worden geweigerd. Daarvoor wordt niet alleen naar het nieuwe strafbare
feit gekeken, maar naar de volledige justitiële documentatie van de
betrokkene. Indien COVOG tot het voorlopige oordeel komt dat de VOG bij
hernieuwde beoordeling zou worden geweigerd, wordt de betrokkene
– met tussenkomst van de toezichthouder – via zijn werkgever of
gastouderbureau verzocht om een nieuwe VOG aan te vragen.
Kinderen zijn in de fase dat zij zich in de kinderopvang bevinden uitermate
kwetsbaar, zeker als zij zo jong zijn dat de opvang nog vooral gericht is op
de fysieke verzorging en zij zich nog niet zo goed verbaal kunnen uiten.
Voor het te beschermen belang – de rechten en vrijheden van kinderen –
is het nodig de medewerkers in de kinderopvang te screenen. Het in het
geding zijnde belang rechtvaardigt dat op grond van deze (wettelijke)
regeling een zekere inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt
(artikel 8, tweede lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden). Medewerkers maken
een bewuste keuze om in de kinderopvang te werken. Van deze
medewerkers mag worden verwacht dat zij de vitale belangen van deze
kwetsbare groep kinderen laten prevaleren en daarom accepteren dat
continue wordt getoetst of zij nog voldoen aan de betrouwbaarheidseisen
die op grond van de wet aan werken in de kinderopvang worden gesteld.
Dit neemt niet weg dat de belangen van de medewerker in de continue
screening zo goed mogelijk moeten worden gewaarborgd. Bijvoorbeeld
door – zoals hierboven beschreven – te werken met burgerservicenummers. En doordat COVOG pas screent wanneer daar daadwerkelijk
aanleiding voor is (een mutatie in het JDS), alsmede doordat er in de
keten geen informatie wordt doorgegeven over de aard van deze mutatie
op basis waarvan COVOG heeft beoordeeld dat de VOG bij hernieuwde
beoordeling zou worden geweigerd. Door de beschreven vormgeving is
gekomen tot een voor de medewerker minst belastende werkwijze, met
een optimaal resultaat. Bovendien is er een protocol opgesteld met en
voor de sector en de toezichthouders met afspraken over de manier
waarop omgegaan moet worden met een signaal uit de continue
screening. Over dit protocol en de werkwijze van continue screening
worden alle betrokkenen voorafgaand aan de inwerkingtreding uitgebreid
geïnformeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

6

De continue screening werkt in de eerste fase met bestaande gegevensbestanden. Op die manier kan de continue screening al in maart 2013 van
start gaan. Van stagiaires, vrijwilligers en uitzendkrachten bestaan geen
gegevensbestanden. Wanneer er vanaf 2016 met een register gewerkt
wordt zullen zij wel worden meegenomen in de continue screening en
geldt er geen afwijkend regime meer voor deze groep. Om ook de
veiligheidsrisico’s ten aanzien van deze groep te verkleinen, wordt van
deze medewerkers tweejaarlijks, tot 2016, een nieuwe VOG verlangd.
Reikwijdte
De Afdeling stelt in haar advies vragen over de reikwijdte van het gekozen
systeem van continue screening.
De Amsterdamse zedenzaak en het daaruit voorvloeiende rapport van de
commissie Gunning vormde de directe aanleiding voor de aanscherping
van de screening van medewerkers in de kindervang. Het doel is het
beschermen van kwetsbare kinderen in de kinderopvang. Derhalve wordt
deze verdergaande vorm van screening gerechtvaardig geacht. Het is
voorstelbaar dat in de toekomst deze verdergaande vorm van screening
van medewerkers ook in andere sectoren waar gewerkt wordt met
dergelijke kwetsbare groepen wenselijk en proportioneel wordt geacht. In
dat kader worden de ontwikkelingen binnen de kinderopvang met
betrekking tot dit onderwerp gevolgd door deze sectoren. Het opzetten
van continue screening in eerst de taxibranche en nu de kinderopvang
heeft in ieder geval tot het inzicht geleid dat het een intensief traject is
waarbij het kunnen leveren van een actueel bestand van medewerkers op
wie de continue screening van toepassing is een eerste praktische
randvoorwaarde is. Zoals beschreven, is het in de kinderopvangsector
– na uitgebreid onderzoek – mogelijk gebleken een dergelijk bestand van
medewerkers te vormen door de koppeling van bestaande gegevensbestanden waarbij gebruik wordt gemaakt van burgerservicenummers. Het
is bekend dat binnen andere sectoren waar wordt gewerkt met kwetsbare
groepen op dit moment geen bestand met medewerkers beschikbaar is.
Het is niet zo dat het systeem van koppeling van gegevensbestanden
zoals in de kinderopvang direct toepasbaar is binnen andere sectoren.
Buiten het oordeel over de noodzaak, betekent dit dat een systeem van
continue screening niet automatisch kan worden overgenomen door
andere sectoren.
b. Aanvragen verklaringen omtrent het gedrag
De Afdeling vraagt zich af of COVOG over voldoende medewerkers
beschikt om binnen de gestelde termijnen voor de nulmeting alle
aanvragen op tijd te verwerken. Bovendien geeft de Afdeling aan dat niet
uit de toelichting blijkt hoe de GGD zal optreden wanneer personen, door
een eventueel capaciteitsgebrek bij COVOG, niet op tijd over een nieuwe
VOG beschikken.
De Dienst Justis van het Ministerie van Veiligheid en Justitie bevestigt dat
COVOG zowel wat betreft het aantal medewerkers als de techniek over
voldoende capaciteit beschikt om binnen de gestelde periode alle
aanvragen te verwerken. Dit wordt zoveel als mogelijk geborgd door een
spreiding van aanvragen te organiseren en door middel van communicatie met de branche. Op 1 januari 2014 moet iedereen die een VOG heeft
met een afgiftedatum van voor 1 juli 2011, in bezit zijn van een nieuwe
VOG. De betreffende medewerkers zullen gefaseerd, met een indeling
naar vakantieregio’s, een VOG-aanvraag moeten indienen. Hiervoor is een
plan van aanpak opgesteld. Alle betrokkenen zullen door middel van
uitgebreide communicatie worden ingelicht over de nulmeting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

7

De toezichthouder gaat bij de reguliere inspecties, zoals gebruikelijk, na of
er voor alle medewerkers een geldige VOG aanwezig is. Hierbij wordt ook
gekeken naar de afgiftedatum op de VOG. Mocht er geen geldige VOG
overlegd kunnen worden voor een medewerker, bijvoorbeeld omdat de
afgiftedatum voor 1 juli 2011 ligt, dan volgt er de reguliere handhaving, in
de vorm van boete en/of hersteltermijn. De toezichthouder zal in dat geval
bovendien eisen dat een medewerker niet op de groep wordt gezet en, in
de meeste gevallen, zal de houder een ontslagprocedure starten. Mocht
het niet kunnen overleggen van een geldige VOG samenhangen met
capaciteitsproblemen bij COVOG, dan zal de toezichthouder in het advies
voor al dan niet handhaven rekening houden met eventuele capaciteitsproblemen bij COVOG. Indien capaciteitsproblemen bij COVOG aan de
orde zijn kunnen betrokkenen altijd aantonen dat zij een VOG hebben
aangevraagd door een aanvraagbewijs van de gemeente of een bevestiging van Justis in geval van een digitale aanvraag.
2. Bevordering kwaliteit en verbetering informatieverschaffing in de
kinderopvang
Het voorstel beoogt onder meer de ″markt″ voor kinderopvang inzichtelijker te maken door aanbieders te verplichten om informatie over de
kwaliteit van hun opvang aan de (toekomstige) gebruikers van kinderopvang ter beschikking te stellen. Uit het rapport van de Commissie
Gunning en de evaluatie van SZW blijkt dat de in 2005 ingevoerde
zelfregulering in de kinderopvang om verschillende redenen tot nu toe
niet heeft geleid tot verbetering van de transparantie en de kwaliteit van
die opvang.17 De Afdeling begrijpt het doel van het voorstel zo, dat door
verbetering van de informatieverschaffing ouders meer duidelijkheid
krijgen over de kwaliteit van de kinderopvang, zij daardoor beter
gemotiveerde keuzes kunnen maken, hetgeen leidt tot een betere
marktwerking in die sector.
Ingevolge de voorgestelde artikelen 1.54, 1.54a en 2.11 van de Wko
worden houders van kindercentra, gastouderbureaus en peuterspeelzalen
verplicht om over een website te beschikken. Ingevolge het vierde lid van
deze bepalingen worden bij ministeriële regeling regels gesteld met
betrekking tot de informatie die de houders van deze voorzieningen via
hun website beschikbaar moeten stellen aan ouders dan wel aan
eenieder.18 Volgens de memorie van toelichting moet in die regeling
worden vastgesteld welke elementen een houder van zo’n voorziening
standaard, eventueel volgens een vast te stellen format, op zijn website
dient te plaatsen.19 Ingevolge het derde lid van deze bepalingen moeten in
ieder geval de rapportages van de GGD, die met het toezicht op de
kinderopvang is belast, na vaststelling per omgaande op de website
worden geplaatst.
De Afdeling maakt over deze verplichtingen de volgende opmerkingen.
a. Noodzaak verplichte website
Naar aanleiding van de eerdergenoemde evaluatie heeft het toenmalige
kabinet in 2011 de kinderopvangsector tot eind 2012 de kans gegeven om
door zelfregulering de transparantie in de sector te verbeteren, onder
17

Commissie Gunning, paragraaf 11.7, blz. 140–141 en Kamerstukken II, 2011/12, 33 275, bijlage
bij nr. 1, blz. 20–24.
18
Ingevolge de huidige artikelen 1.54, tweede lid, en 2.11, tweede lid, van de Wko hebben
houders van kindercentra en peuterspeelzalen de keuze om deze rapporten op hun website te
plaatsen dan wel op een voor de ouders toegankelijke plaats ter inzage te leggen. Er bestaat
geen verplichting om die informatie aan eenieder, dus ook aan ouders die nog kinderopvang
zoeken, ter beschikking te stellen.
19
Memorie van toelichting bij artikel I, onderdeel U, blz. 36.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

8

meer door oprichting van een gemeenschappelijke website, die 85% van
het aanbod moet dekken. Indien de transparantie eind 2012 niet zou zijn
verbeterd, zou worden overgegaan tot een wettelijke verplichting om
gegevens over de kwaliteit van de kinderopvang ter beschikking te
stellen.20
Volgens de toelichting is de gemeenschappelijke website om verschillende redenen kwalitatief of kwantitatief nog onvoldoende gevuld. Het
voorstel gaat kennelijk uit van de wetenschap dat het beoogde dekkingspercentage voor eind 2012 niet meer kan worden gehaald. De toelichting
bevat echter geen actueel percentage van het dekkingspercentage van
deze website of een overzicht van kwaliteitsaspecten die op dit moment
nog niet zijn ingevuld. De veronderstelling dat het beoogde dekkingspercentage van 85% niet voor eind 2012 gehaald kan worden, wordt, kortom,
niet nader onderbouwd.
De verplichting tot publicatie beperkt zich vooralsnog tot inspectierapporten van de GGD. Volgens de uitvoeringstoetsen van GGD Nederland
en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) zijn deze
gegevens al beschikbaar via de website van het Landelijk Register
Kinderopvang (LRKP).21 De toelichting bevat geen voorbeelden van
andere aspecten die op basis van een ministeriële regeling gepubliceerd
zouden moeten worden. Wel wordt er in de toelichting op gewezen dat de
kinderopvangsector op dit moment bezig is een integraal kwaliteitsbegrip
te ontwikkelen.22 De inhoud van dit begrip en de verhouding tot eventueel
bij ministeriële regeling te stellen kwaliteitseisen is echter nog onbekend.
De Afdeling wijst er voorts op dat de wachtlijsten in de kinderopvang
tussen 2010 en 2012 sterk zijn gedaald: voor kinderdagverblijven van
7,10% naar 0,37%, en voor buitenschoolse opvang van 4,40% naar
0,46%.23 Zij acht de kans aanwezig dat de forse daling van de wachtlijsten
houders van voorzieningen in de kinderopvang ertoe aanspoort om uit
eigen beweging meer gegevens op hun websites te plaatsen, om zo
(aanstaande) ouders over te halen voor hun opvang te kiezen. Hierdoor
zouden houders van voorzieningen in de kinderopvang ook zonder een
wettelijke verplichting aan de voorgestelde eisen kunnen voldoen.
Naar het oordeel van de Afdeling bevat de toelichting onvoldoende
gegevens om te beoordelen of de invoering van een wettelijke
verplichting per 1 januari 2014 noodzakelijk is. De Afdeling adviseert in de
toelichting in te gaan op het actuele dekkingspercentage van de gezamenlijke website, de beoogde kwalitatieve invulling van deze site, alsmede op
de redenen waarom deze website kwalitatief en kwantitatief onvoldoende
gevuld is.
De Afdeling adviseert de memorie van toelichting met in achtneming van
het voorgaande aan te vullen, en zo nodig het voorstel op dit onderdeel
aan te passen.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

20

Kamerstukken II, 2011/12, 31 322, nr. 147, blz. 7. Het betreft de website www.kinderopvangkaart.nl.
21
Uitvoeringstoetsen GGD Nederland 12 juli 2012, blz. 3 en VNG 19 juli 2012, blz. 2. Zie
www.lrkp.nl
22
Memorie van toelichting, paragraaf 3.2, blz. 25.
23
B&A B.V. «Wachtlijsten en wachttijden kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang – 7e
meting», 25 september 2012, blz. 5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

9

b. Effectiviteit van de publicatieverplichting
Door de invoering van ″marktwerking″ in de kinderopvang zijn ouders een
belangrijke speler geworden op de markt voor kinderopvang. Zij kunnen
immers problemen aan de kaak stellen en, indien deze problemen niet
verholpen worden, in het ergste geval van kinderopvang wisselen. Uit de
evaluatie van de ontwikkelingen in de kinderopvang blijkt dat de pedagogische kwaliteit van de kinderopvang in de periode tussen 1995 en 2008
een dalende trend vertoont.24 Ouders blijken echter nog steeds tevreden
te zijn met de opvang, ondanks de afnemende kwaliteit.25 De evaluatie
noemt een aantal mogelijke oorzaken voor deze discrepantie, zoals het feit
dat pragmatische zaken als beschikbaarheid en bereikbaarheid meer van
invloed zijn op de keuze van de ouders dan de pedagogische kwaliteit. Dit
wordt nog versterkt doordat de pedagogische kwaliteit niet eenvoudig te
beoordelen is voor de ouders, aldus de evaluatie. Uit de evaluatie kan
worden opgemaakt dat ouders thans te weinig inzicht hebben in de
pedagogische kwaliteit van kinderopvang om een gemotiveerde keuze
voor een bepaalde voorziening te maken.
Zoals reeds eerder opgemerkt beperkt de verplichte informatieverschaffing zich vooralsnog tot de publicatie van thans al via de site van het
Landelijk register kinderopvang en peuterspeelzalen (hierna: het LRKP)
beschikbare GGD-rapporten over de voorziening. De toelichting bevat
geen voorbeelden van andere informatie die op de website zou moeten
worden gepubliceerd, zoals een financieel jaarverslag of een overzicht van
de bij de aanbieder binnengekomen klachten over de opvang.26
De Afdeling adviseert de verbetering van de informatievoorziening
zodanig vorm te geven dat deze leidt tot een beter inzicht in de pedagogische kwaliteit van de kinderopvang.
2. Bevordering kwaliteit en verbetering informatieverschaffing in de
kinderopvang
De Afdeling heeft opmerkingen gemaakt over de ontwikkeling van een
gemeenschappelijke website, waarvoor aanbieders in de kinderopvang
gegevens over de kwaliteit van kindercentra en gastouderbureaus moeten
aanleveren en over de verplichting van kindercentra, gastouderbureaus en
peuterspeelzalen om over een eigen website te beschikken.
a. Noodzaak verplichte website
De Afdeling heeft opgemerkt dat de toelichting geen actueel percentage
bevat van het dekkingspercentage van de website of een overzicht van de
kwaliteitsaspecten die op dit moment nog niet zijn ingevuld.
De overheid heeft het opzetten van deze website, de Kinderopvangkaart,
financieel mogelijk gemaakt. Boink27 is verantwoordelijk voor het opzetten
van deze Kinderopvangkaart. Doel van de Kinderopvangkaart is het
vergroten van transparantie voor (aankomende) ouders en daaruit
volgend het verbeteren van de kwaliteit van de kinderopvang. Bij de start
van het traject in 2009 werd gestreefd naar een dekkingspercentage van
85 eind 2012. In een brief aan de Tweede Kamer van 11 november 201128
is aangegeven dat in het geval het percentage van 85 eind 2012 niet
gehaald zou zijn, wetgeving zou worden voorbereid. Het percentage was
24

Kamerstukken II, 2011/12, 31 322, nr. 147, blz. 22.
Idem, blz. 23–24.
Zie Kamerstukken II, 2011/12, 31 322, nr. 147, blz. 7–8.
27
Boink is de belangenorganisatie van ouders in de kinderopvang
28
Kamerstukken II 2011/12, 31 322, nr. 147, p. 6–7.
25
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

10

eind 2012 ongeveer 50. Daarom wordt met ingang van 1 januari 2014
wetgeving van kracht om zo de transparantie voor (aankomende) ouders
en andere gebruikers te vergroten. De informatieverstrekking aan ouders
over kinderopvang wordt verbeterd als alle kindercentra, gastouderbureaus en peuterspeelzalen over een eigen website beschikken. De
gedachte achter de website is dat ouders in één keer een goed beeld
kunnen krijgen van de geboden kwaliteit van de instelling. Ook omdat de
website waarschijnlijk de eerste en mogelijk enige bron is die (aankomende) ouders zullen raadplegen voor het verkrijgen van informatie. Het
landelijk register kinderopvang en peuterspeelzaal werk (het LRKP) staat
meer op afstand. Daarnaast zullen door de houders op deze websites ook
de inspectierapporten geplaatst moeten worden. Dit kan ook door middel
van het plaatsen van een verwijzing («link») naar de website waarop de
toezichthouder het rapport heeft geplaatst. In de meeste gevallen zal dat
het LRKP zijn. De verwijzing moet wel direct en daarmee gebruiksvriendelijk zijn. Er kan dus niet volstaan worden met een verwijzing naar het
LRKP, maar verwezen moet worden naar de precieze locatie op de
website.
b. Effectiviteit van de publicatieverplichting
Eenduidige, goed vergelijkbare informatievoorziening aan ouders is van
belang. Dit is het meest effectief, wanneer kindercentra, gastouderbureaus
en peuterspeelzalen over een website beschikken. Op deze website dient,
op een vastgesteld format, informatie over het aanbod en de kwaliteit van
de opvang verstrekt te worden. In lijn met de opmerking van de Afdeling
dient op dit format in ieder geval informatie te staan over de pedagogische visie van het kindercentrum, het gastouderbureau en de peuterspeelzaal. Andere informatie waaraan gedacht kan worden zijn de prijzen,
openingstijden, bovenwettelijke kwaliteitsaspecten en voedingsbeleid. In
de loop van 2013 zal de vorm en inhoud van het format worden bekend
gemaakt, waarin de informatie aangeboden dient te worden. Bij de
uitwerking van dit format zullen de vaste gesprekspartners uit het
kinderopvangveld betrokken worden. Bestaande vergelijkingssites zoals
de Kinderopvangkaart en de Kwaliteitswijzer Kinderopvang van de
gemeente Amsterdam zullen bij de vormgeving worden betrokken. Indien
de informatie op de websites niet in overeenstemming is met de praktijk
van de aangeboden opvang, bestaat de mogelijkheid voor ouders en
andere gebruikers dit aan te kaarten.
De invoering van de verplichte website met genoemd format, zal er naar
verwachting toe leiden dat marktpartijen de gegevens van kindercentra en
peuterspeelzalen over de kwaliteit van het aanbod zullen gebruiken om
hun eigen vergelijkingssites verder te ontwikkelen. Dat is een gewenste
ontwikkeling en zal een positieve invloed hebben op het verder vergroten
van de transparantie voor ouders. De praktijk van de afgelopen jaren wijst
uit dat marktpartijen in staat zijn om goede vergelijkingssites, ook op het
gebied van de kinderopvang, op te zetten.
3. Publicatie GGD-rapportages op websites gastouderopvang
a. Wet bescherming persoonsgegevens
Ingevolge het voorgestelde artikel 1.54 van de Wko worden ook gastouderbureaus verplicht om een website te hebben. Ingevolge het derde lid
van deze bepaling wordt een inspectierapport van de GGD per omgaande
na de vaststelling ervan op deze website gepubliceerd, zodat dit rapport
voor eenieder eenvoudig toegankelijk is.
Deze openbare publicatie op internet heeft tot doel dat (aanstaande)
ouders eenvoudig informatie kunnen vinden over de kwaliteit van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

11

gastouderbureau, en zo een keuze kunnen maken voor het beste bureau.29
De Wko bevat thans nog geen verplichting voor gastouderbureaus om
rapportages van de GGD aan de ouders openbaar te maken. De
Commissie Gunning heeft in haar onderzoek geen bijzondere aandacht
besteed aan de gastouderopvang. Zij heeft er in haar rapport op gewezen
dat ook in de gastouderopvang aanzienlijke risico’s voor de veiligheid van
kinderen kunnen bestaan, omdat bij deze vorm van opvang meestal of
altijd een volwassene met kinderen alleen is.30
Ingevolge het tweede lid, onder c, van artikel 1.54a, van de Wko, bevat
een inspectierapport over een gastouderbureau ook gegevens over de
kwaliteit van de opvang die door gastouders wordt aangeboden. Omdat
deze vorm van opvang plaatsvindt op het woonadres van een natuurlijke
persoon, de gastouder, is de kans groot dat zo’n rapport gegevens bevat
over de woonsituatie van de gastouders, en daarmee over hun persoonlijke levenssfeer.31 De Afdeling gaat daarbij uit van de veronderstelling dat
de GGD in haar rapportages aan het gastouderbureau de namen en/of
adressen van de bezochte gastouders vermeldt. Omdat het gastouderbureau deze rapportage per omgaande na vaststelling moet publiceren, is
er geen tijd om die gegevens te anonimiseren.
Naar het oordeel van de Afdeling kan het plaatsen van GGD-rapportages
op de website in bepaalde gevallen worden gezien als het verwerken van
persoonsgegevens in de zin van artikel 1 van de Wbp. Tot de uitgangspunten van de Wbp behoort dat persoonsgegevens worden verzameld
voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde
doeleinden, en dat persoonsgegevens niet worden verwerkt op een wijze
die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor zij zijn verkregen.32 De
verwerking dient voorts toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig
te zijn.33 Voorts dient te worden voldaan aan de noodzakelijkheids- en
evenredigheidseis die artikel 8 van het EVRM stelt.
In de memorie van toelichting ontbreekt een toetsing van artikel 1.54a van
de Wko aan de vereisten in de Wbp.
Naar het oordeel van de Afdeling kan het niet anonimiseren van
GGD-rapporten die op een website worden geplaatst worden gezien als
een verwerking van gegevens die bovenmatig is. De Afdeling adviseert
dan ook in het voorgestelde artikel 1.54a, derde lid, van de Wko, de
voorwaarde op te nemen dat een GGD-rapportage, onverwijlde na de
ontvangst ervan, door de houder van het gastouderbureau op de website
wordt geplaatst, ontdaan van de individuele namen en adressen van de
gastouders.
De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 1.54a van de Wko aan te
passen.
Onverminderd het vorige wijst de Afdeling nog op de volgende aspecten.

29

Toelichting bij artikel I, onderdeel U, blz. 36.
Idem, paragraaf 12.7, blz. 152.
31
Zie bijvoorbeeld Bureau Bartels B.V. ″Ernst van de door GGD geconstateerde gebreken bij
kinderopvangcentra, gastouderbureaus en gastouders″ (2011), blz. 43–44. Geconstateerde
overtredingen waren onder andere geen kennis van pedagogisch beleid, roken in huis, en een
andere voertaal dan Nederlands.
32
Wbp, artikelen 7 en 9, eerste lid.
33
Idem, artikel 11, eerste lid.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

12

b. Publicatie op één website
Het voorstel legt de verplichting tot publicatie van deze gegevens niet bij
degene die het toezicht uitoefent, de GGD, maar bij het gastouderbureau.
Na verstrekking van het definitieve rapport aan een gastouderbureau
heeft de GGD geen invloed meer op de wijze waarop dit op de website
wordt gepubliceerd. Dat kan leiden tot grote verschillen in de wijze
waarop de persoonlijke levenssfeer van gastouders wordt beschermd.
Bovendien wordt het achteraf anonimiseren of herstellen van eventuele
fouten in deze rapporten bemoeilijkt, omdat deze websites niet onder de
verantwoordelijkheid van de GGD vallen.
De Afdeling wijst erop dat de genoemde nadelen niet aan de orde zijn als
de GGD-rapporten op één centrale website zouden worden gepubliceerd.
Het staat gastouderbureaus dan vanzelfsprekend vrij op hun sites links te
plaatsen naar deze rapporten. De VNG wijst in haar advies op het bestaan
van de website van het LRKP, die door het Rijk onderhouden en gefinancierd wordt.34 Op deze site staan al veel gegevens over de gastouderopvang.
De Afdeling adviseert het genoemde alternatief van één centrale website
in overweging te nemen en zo nodig het voorstel en de toelichting aan te
passen.
c. Doelbinding
Het toezicht op de voorzieningen in de gastouderopvang is ingevolge
artikel 1.62, derde lid, van de Wko opgedragen aan de GGD. Deze heeft als
taak te onderzoeken of de exploitatie van deze voorzieningen in overeenstemming is met de bij of krachtens de Wko gestelde regels. Ingevolge het
vierde en voorgestelde vijfde lid kan de GGD ook incidenteel onderzoek of
nader onderzoek verrichten, indien daartoe aanleiding is. Publicatie van
rapporten over de gastouderopvang heeft volgens de toelichting echter
mede tot doel de transparantie in de markt voor kinderopvang te
vergroten.35
Naar het oordeel van de Afdeling kan het vergroten van transparantie op
de markt voor kinderopvang niet gezien worden als het uitoefenen van
toezicht in de zin van artikel 1.62 van de Wko. Hierdoor rijst de vraag of
wordt voldaan aan de eis in de Wbp dat persoonsgegevens niet verder
mogen worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met de
doeleinden waarvoor zij zijn verkregen.
Naar aanleiding van het voorgaande adviseert de Afdeling om in de
toelichting nader op deze doelbinding in te gaan, en zo nodig in de Wko
een grondslag op te nemen, die publicatie van persoonsgegevens, met als
doel het uitoefenen van toezicht, mogelijk maakt.
3. Bevordering kwaliteit en verbetering informatieverschaffing in de
kinderopvang
a. Wet bescherming persoonsgegevens
Naar het oordeel van de Afdeling kan het plaatsen van GGD-rapportages
op de website in bepaalde gevallen worden gezien als het verwerken van
persoonsgegevens in de zin van artikel 1 van de Wbp. Voorts dient te
worden voldaan aan de noodzakelijkheids- en evenredigheidseis die
artikel 8 van het EVRM stelt. De Afdeling geeft ook aan dat in de memorie
van toelichting een toetsing ontbreekt van artikel 1.54a van de Wko aan de
34
35

Advies VNG van 19 juli 2012, blz. 1–2, zie verder www.landelijkregisterkinderopvang.nl.
Memorie van toelichting, paragraaf 3.2, blz. 25.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

13

vereisten in de Wbp. Daarnaast geeft de Afdeling aan dat het niet
anonimiseren van GGD-rapporten die op een website worden geplaatst
kan worden gezien als een verwerking van gegevens die bovenmatig is.
De Afdeling adviseert dan ook in het voorgestelde artikel 1.54a, derde lid,
van de Wko, de voorwaarde op te nemen dat een GGD-rapportage,
onverwijld na de ontvangst ervan, door de houder van het gastouderbureau op de website wordt geplaatst, ontdaan van de individuele namen
en adressen van de gastouders. De Afdeling adviseert het voorgestelde
artikel 1.54a van de Wko aan te passen.
In reactie op de opmerking dat in de memorie van toelichting een toetsing
ontbreekt van artikel 1.54a van de Wko aan de vereisten van artikelen 7, 9
en 11 van de Wbp en aan artikel 8 EVRM, is paragraaf 3.2 van de memorie
van toelichting aangevuld en is de tekst van artikel 1.54a aangepast.
De voorgestelde tekst van artikel 1.54a is uitgebreid met een grondslag
door in het vierde lid te verwoorden wat het doel is van het verstrekken
van inzage in de inspectierapporten die betrekking hebben op gastouders.
Het doel van het verstrekken van deze informatie is om een ieder in de
gelegenheid te stellen inzage te krijgen in de kwaliteit van opvang door
voorzieningen van gastouderopvang. Het belang van publicatie zoals
geregeld in artikel 1.54a is afgewogen tegen het belang van de gastouder
op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. Het doel van de
publicatie wordt omschreven in artikel 1.54a, vierde lid, Wko. Ouders die
gebruik willen maken van kinderopvang door gastouders moeten inzicht
kunnen krijgen in de kwaliteit van een voorziening en de naleving van de
regels door de gastouder. Om daar een objectief beeld van te krijgen is
inzage in de inspectierapporten gewenst, omdat deze de bevindingen van
de (onafhankelijke) toezichthouder op deze punten bevatten. Het is niet
mogelijk dat inzicht te krijgen wanneer de inspectierapporten worden
geanonimiseerd. Het verstrekken van inzage in deze rapporten heeft
alleen zin wanneer duidelijk is op welke gastouder een rapport betrekking
heeft en daarvoor is het noodzakelijk dat naam en adres van de gastouder
vermeld zijn. Daarom is informatie over deze persoonsgegevens
noodzakelijk. De verdere verwerking van deze persoonsgegevens is
daarom verenigbaar met het doel waarvoor deze gegevens zijn verkregen
en is ook niet bovenmatig en daarmee in overeenstemming met de Wbp.
Het in het geding zijnde belang rechtvaardigt dat op grond van deze wet
een zekere inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt
(artikel 8, tweede lid, van het EVRM). Met artikel 1.54a, vierde lid, wordt
hierin bij wet voorzien. De mogelijkheid tot het verkrijgen van inzage in de
kwaliteit van kinderopvang door gastouders is in het belang van het
economisch welzijn en de bescherming van de gezondheid (beide
genoemd in artikel 8 EVRM). In dit geval gaat het om de bescherming van
jonge kinderen en het in stand houden van de kwaliteit van de kinderopvang. Het advies om in het voorgestelde artikel 1.54a, derde lid, de
voorwaarde op te nemen dat een GGD-rapportage wordt geanonimiseerd
is om de hiervoor gegeven redenen niet overgenomen.
b. Publicatie op één website
De Afdeling geeft vervolgens aan dat het voorstel de verplichting tot
publicatie van deze gegevens niet legt bij degene die het toezicht
uitoefent, de GGD, maar bij het gastouderbureau. Volgens de Afdeling
heeft de GGD na verstrekking van het definitieve rapport aan een
gastouderbureau geen invloed meer op de wijze waarop dit op de website
wordt gepubliceerd. Dat kan leiden tot grote verschillen in de wijze
waarop de persoonlijke levenssfeer van gastouders wordt beschermd.
Bovendien wordt het achteraf anonimiseren of herstellen van eventuele
fouten in deze rapporten bemoeilijkt, omdat deze websites niet onder de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

14

verantwoordelijkheid van de GGD vallen. De Afdeling wijst erop dat de
genoemde nadelen niet aan de orde zijn als de GGD-rapporten op één
centrale website (het LRKP) zouden worden gepubliceerd en het staat
gastouderbureaus dan vanzelfsprekend vrij op hun sites links te plaatsen
naar deze rapporten. De Afdeling adviseert het genoemde alternatief van
één centrale website in overweging te nemen en zo nodig het voorstel en
de toelichting aan te passen.
Het advies om de GGD-rapporten inzake gastouders op één centrale
website (het LRKP) te publiceren wordt niet overgenomen. De toezichthouder is op grond van artikel 1.63, vijfde lid, Wko nu al verplicht om het
inspectierapport van een kindercentrum, een voorziening voor gastouderopvang of een gastouderbureau uiterlijk binnen drie weken na vaststelling
daarvan openbaar te maken. Deze openbaarmaking geschiedt doorgaans
in het LRKP. Bijna alle GGD-en maken gebruik van de gemeenschappelijke
inspectie ruimte (GIR). Bij gebruik van de GIR worden de inspectierapporten die in de GIR zijn opgemaakt en afgerond automatisch geupload in
het LRKP, waardoor in verreweg de meeste gevallen automatisch
publicatie plaats vindt in het LRKP. Een houder van een gastouderbureau
moet op grond van het voorgestelde derde lid van artikel 1.54a Wko een
inspectierapport op de website van het gastouderbureau publiceren
(onderdeel a) of een verwijzing opnemen naar de website waarop de
toezichthouder het rapport heeft geplaatst (onderdeel b). De tekst van
artikel 1.54a, derde lid, is gewijzigd door in onderdeel b tot uitdrukking te
brengen dat verwijzing naar de website waarop de toezichthouder
publiceert ook mogelijk is.
De vrees dat er inhoudelijke verschillen zouden kunnen ontstaan tussen
de rapporten over gastouders die het gastouderbureau op de eigen
website opneemt en de rapporten die de toezichthouder openbaar maakt,
wordt niet gedeeld. Er worden immers geen gegevens uit de rapporten
verwijderd voordat deze gepubliceerd worden.
c. Doelbinding
De Afdeling geeft ook aan dat naar haar oordeel het vergroten van
transparantie op de markt voor kinderopvang niet gezien kan worden als
het uitoefenen van toezicht in de zin van artikel 1.62 van de Wko. Hierdoor
rijst de vraag of wordt voldaan aan de eis in de Wbp dat persoonsgegevens niet verder mogen worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor zij zijn verkregen. De Afdeling
adviseert om in de toelichting nader op deze doelbinding in te gaan, en zo
nodig in de Wko een grondslag op te nemen, die publicatie van persoonsgegevens, met als doel het uitoefenen van toezicht, mogelijk maakt.
In reactie hierop wordt opgemerkt dat met het bieden van inzage in de
inspectierapporten aan iedereen de transparantie in de markt wordt
vergroot. Op basis van artikel 1.54, tweede lid, en artikel 1.56b, zesde lid,
bestaat op dit moment al de verplichting voor de gastouders om ouders
wier kinderen door hen worden opgevangen, te informeren over
inspectierapporten. Met de in het wetsvoorstel opgenomen bepalingen
wordt die verplichting niet bij de gastouder, maar bij de houder van het
gastouderbureau gelegd en wordt die informatieverplichting niet beperkt
tot informatie aan de ouders, maar moeten inspectierapporten voor een
ieder eenvoudig toegankelijk zijn. Op die manier kunnen ook ouders die
zich nog willen oriënteren voordat zij een keuze maken voor een bepaald
gastouderbureau of gastouder de belangrijke en objectieve informatie
krijgen die hiervoor relevant is. Dat is belangrijk voor de transparantie
voor de markt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

15

Met de in artikel 1.54a, vierde lid, Wko toegevoegde bepaling is een
grondslag opgenomen voor het verstrekken van informatie over
persoonsgegevens van gastouders, namelijk hun namen en adressen.
4. Verzwaring inlichtingenplicht ouders bij buitenlandse kinderopvang
Ingevolge het huidige artikel 1.48 van de Wko, eerste lid, kan de Minister
van SZW buiten Nederland gevestigde voorzieningen voor kinderopvang
gelijkstellen met in Nederland gevestigde voorzieningen, door deze
buitenlandse voorzieningen in het register buitenlandse kinderopvang
(hierna: het register) op te nemen. Ingevolge het huidige tweede lid moet
een ouder die kinderopvangtoeslag wenst te ontvangen voor een
voorziening in het buitenland, een aanvraag in te dienen voor de
inschrijving van die voorziening in het register. Een inschrijving maakt het
mogelijk dat de Minister van SZW en de Belastingdienst/Toeslagen
inlichtingen kunnen vragen aan de houder van deze voorziening.36 Op
grond van het huidige zesde lid is de houder van zo’n voorziening in het
buitenland verplicht aan de Minister van SZW onverwijld mededeling te
doen van wijzigingen in deze gegevens. Op grond van artikel 16 van de
Regeling kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de
Regeling kinderopvang) kan de Minister ook op eigen initiatief wijzigingen
in het register aanbrengen, indien blijkt dat de gegevens uit het register
niet overeenstemmen met de werkelijkheid.
In de praktijk is gebleken dat buitenlandse kinderopvangvoorzieningen
niet of nauwelijks wijzigingen aan de Minister van SZW doorgeven. In het
voorstel wordt daarom, door wijziging van artikel 1.48, zesde lid, de
verplichting om wijzigingen door te geven bij de ouders neergelegd. De
ouder is immers degene die belang heeft bij de opneming van de
voorziening in het register, omdat hij alleen dan kinderopvangtoeslag kan
ontvangen, aldus de toelichting.37 Voorts wordt de mogelijkheid die de
Minister van SZW heeft om het register uit eigen beweging te wijzigen,
opgenomen in het voorgestelde artikel 1.48a van de Wko.
De Afdeling wijst erop dat het voor ouders niet altijd goed mogelijk is om
te controleren of de gegevens in het register nog juist zijn. Het gaat
daarbij niet alleen om eenvoudig te verifiëren gegevens als adres en
telefoonnummer, maar ook om de naam en plaats van vestiging van de
houder alsmede om bewijsstukken dat de voorziening aan de geldende
regels en voorwaarden van het desbetreffende land voldoet.38 Bedacht
moet worden dat veel ouders slechts enkele jaren in het buitenland
wonen en niet altijd voldoende bekend zijn met de regelgeving van dat
land. Ook is het mogelijk dat de resultaten van toezicht door de overheid
niet openbaar zijn of pas met grote vertraging bekend worden gemaakt.39
Naar het oordeel van de Afdeling wordt hiermee aan ouders een zware
bewijslast opgelegd, die moeilijk na te leven valt. In de uitvoeringstoets
komt Belastingdienst/Toeslagen tot de conclusie dat deze maatregel de
handhaving weliswaar vergemakkelijkt, maar dat deze uitvoeringstechnisch zeer lastig is. Bovendien wordt de rol van de burger verzwaard.40
36

Memorie van toelichting paragraaf 5.2, blz. 27.
Memorie van toelichting, paragraaf 5.1, blz. 26.
38
Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen, artikel 13. Als voorbeeld kan
worden gedacht aan een rechtspersoon die op verschillende locaties kindercentra in stand
houdt en van wie de rechtsvorm en plaats van vestiging wijzigen. Het is goed mogelijk dat de
ouders hier niets van merken.
39
Het huidige register bevat voorzieningen in onder andere China, Cuba, Jemen en Vietnam. Zie
de bijlage bij het Besluit opname register buitenlandse kinderopvang.
40
Uitvoeringstoets Belastingdienst/Toeslagen, 13 augustus 2012, blz. 4–5. Volgens de Belastingsdienst is controle op de kwaliteit van buitenlandse kinderopvang niet altijd mogelijk, waardoor
de rechtmatigheid niet altijd is vast te stellen. Datzelfde geldt voor de controle op de registratie van het aantal uren gebruikte kinderopvang.
37

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

16

Het voorgestelde zesde lid van artikel 1.48 van de Wko verzwakt
bovendien de positie van de belastingplichtige in een mogelijke terugvorderingsprocedure. De verantwoordelijke voor de onjuiste gegevens is
immers niet langer de houder van de buitenlandse kinderopvangvoorziening, maar de Nederlandse belastingplichtige. De Afdeling acht zo’n
verzwakking van de procespositie van de burger in beginsel ongewenst.
Naar haar oordeel dient de kinderopvangvoorziening verantwoordelijk te
blijven voor de juistheid van de gegevens.
Nu het overgrote deel van de buitenlandse kinderopvangtoeslag
betrekking heeft op België en Duitsland ligt het naar het oordeel van de
Afdeling meer voor de hand om met die landen afspraken te maken over
controle van deze gegevens.41
De Afdeling adviseert het voorstel op dit onderdeel aan te passen.
4. Verzwaring inlichtingenplicht ouders bij buitenlandse kinderopvang
De Afdeling wijst erop dat het voor ouders niet altijd goed mogelijk is om
te controleren of de gegevens in het register buitenlandse kinderopvang
nog juist zijn. Het gaat daarbij niet alleen om eenvoudig te verifiëren
gegevens als adres en telefoonnummer, maar ook om de naam en plaats
van vestiging van de houder alsmede om bewijsstukken dat de
voorziening aan de geldende regels en voorwaarden van het desbetreffende land voldoet, aldus de Afdeling. Omdat de ouders verantwoordelijk
worden voor het doorgeven van wijzigingen van de gegevens in het
register buitenlandse kinderopvang, wordt naar het oordeel van de
Afdeling aan ouders een zware bewijslast opgelegd, die moeilijk na te
leven valt.
Het is van belang dat het register buitenlandse kinderopvang juist en
actueel is. Daarom moeten wijzigingen in de gegevens die openbaar te
raadplegen zijn in het register buitenlandse kinderopvang, worden
doorgegeven. Het gaat daarbij, anders dan de Afdeling aanneemt, niet om
bijvoorbeeld de geldende regels en voorwaarden van het desbetreffende
land, maar uitsluitend om de eenvoudig te verifiëren gegevens, zoals de
naam, het adres en het telefoonnummer van de voorziening waar
kinderopvang plaatsvindt. Van de ouder die gebruik maakt van een
voorziening waar kinderopvang plaatsvindt, mag verwacht worden dat hij
op de hoogte is van een wijziging van deze gegevens. De ouder heeft voor
zijn recht op kinderopvangtoeslag belang bij een juiste inschrijving van de
voorziening waar kinderopvang plaatsvindt in het register buitenlandse
kinderopvang. Het ligt in de rede om tegenover dit recht op kinderopvangtoeslag bij de ouder ook een inspanningsverplichting te leggen ten
aanzien van het doorgeven van wijzigingen.
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn op dit punt
aangepast, zodat duidelijk is dat het alleen om de gegevens gaat die
openbaar te raadplegen zijn in het register buitenlandse kinderopvang en
voor een ouder gemakkelijk te verifiëren zijn.
De Afdeling wijst er voorts op dat het voorgestelde zesde lid van
artikel 1.48 van de Wko bovendien de positie van de belastingplichtige
verzwakt in een mogelijke terugvorderingsprocedure. De verantwoordelijke voor de onjuiste gegevens is immers niet langer de houder van de
buitenlandse kinderopvangvoorziening, maar de Nederlandse belastingplichtige. De Afdeling acht zo’n verzwakking van de procespositie van de
burger in beginsel ongewenst. Naar het oordeel van de Afdeling dient de

41

Volgens de Uitvoeringstoets Belastingdienst/Toeslagen werden er in 2011 in totaal
1809 toeslagen uitgekeerd. Daarvan hadden er 937 betrekking op België en 738 op Duitsland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

17

kinderopvangvoorziening verantwoordelijk te blijven voor de juistheid van
de gegevens42.
De ouder is belanghebbende voor een juiste registratie van de betreffende
voorziening waar kinderopvang plaatsvindt in het register buitenlandse
kinderopvang. Door de ouder verantwoordelijk te maken voor het
doorgeven van wijzigingen, kan de ouder er zelf voor zorgen dat de
voorziening waar kinderopvang plaatsvindt op een juiste manier in het
register buitenlandse kinderopvang is ingeschreven. Indien de houder
verantwoordelijk blijft voor het doorgeven van de wijzigingen, dan is de
ouder voor een juiste inschrijving, en dus het recht op kinderopvangtoeslag, afhankelijk van de houder. Indien de houder geen medewerking
verleent, kan de ouder er niet zelf voor zorgen dat de voorziening op een
juiste manier is ingeschreven en daarmee eventueel zijn recht op
kinderopvangtoeslag kwijtraken. Dit is juist een zwakkere positie voor de
ouder. Daarom wordt de ouder verantwoordelijk gesteld voor het
doorgeven van wijzigingen.
Nu het overgrote deel van de buitenlandse kinderopvangtoeslag
betrekking heeft op België en Duitsland ligt het naar het oordeel van de
Afdeling meer voor de hand om met die landen afspraken te maken over
controle van deze gegevens. De Afdeling adviseert het voorstel op dit
onderdeel aan te passen.
De Afdeling lijkt er ten onrechte vanuit te gaan dat het register buitenlandse kinderopvang vooral relevant is voor België en Duitsland, omdat
het overgrote deel van de kinderopvangtoeslag betrekking heeft op die
landen. Dit is echter niet het geval, omdat opname in het register
buitenlandse kinderopvang voor België en een deel van Duitsland meestal
niet nodig is. Wat betreft kinderopvang in België (Vlaanderen, Brussel en
Wallonië) en Duitsland (Nordrhein-Westfalen en gastouderopvang in heel
Duitsland) zijn er voorzieningen waar kinderopvang plaatsvindt die
gelijkgesteld zijn aan Nederlandse kinderopvangvoorzieningen. Dit
betekent dat indien de voorziening waar kinderopvang plaatsvindt in het
bezit is van het in de Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen genoemde bewijsstuk (respectievelijk artikel 16a, 16b,
16c en 16d), de ouder geen verzoek tot inschrijving in het register
buitenlandse kinderopvang hoeft in te dienen. De ouder kan rechtstreeks
kinderopvangtoeslag aanvragen bij de Belastingdienst/Toeslagen. De
Belastingdienst/Toeslagen kan om het betreffende bewijsstuk vragen.
5. Overige wijzigingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog de volgende aanpassingen in het wetsvoorstel aan te brengen. Het betreft hoofdzakelijk
wijzigingen van wetgevingstechnische aard.
De considerans is aangepast conform Aanwijzing 118, de citeertitel is
verduidelijkt.

42

De Afdeling wijst erop dat het huidige register onder andere voorzieningen bevat in China,
Cuba, Jemen en Vietnam en verwijst daarbij naar de bijlage bij het Besluit opname register
buitenlandse kinderopvang.
Anders dan de Afdeling aanneemt staan er op dit moment geen voorzieningen buiten een
andere lidstaat van de EU, EER of Zwitserland in het register buitenlandse kinderopvang. Per
1 juli 2012 zijn de voorzieningen buiten een andere lidstaat van de EU, EER of Zwitserland
namelijk verwijderd uit het register buitenlandse kinderopvang. Het actuele register is te
raadplegen via www.rijksoverheid.nl/kinderopvang.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

18

In de begripsomschrijvingen zijn de volgende wijzingen doorgevoerd:
− Er zijn een aantal begripsomschrijvingen in artikel 1.1 geschrapt,
namelijk van overheidswerknemer, werkgever en werknemer.
− In de begripsomschrijving van «vrijwilliger» is de leeftijdsgrens van
18 jaar toegevoegd in artikel 1.1 en 1.2.
− De definitie van de begripsomschrijving van «gastouder» is aangevuld
omdat niet alleen ondertoezichtstelling of voorlopige ondertoezichtstelling relevant kan zijn, maar ook het feit dat een gastouder uit het
ouderlijk gezag is ontheven of is ontzet. Tevens is in verband hiermee
een samenloopbepaling opgenomen in artikel IV.
In verband met de wijzingen in de begripsomschrijvingen is ook de
artikelsgewijze toelichting aangepast.
De artikelen in hoofdstuk 1 en 2 die betrekking hebben op hetzelfde
onderwerp zijn op enkele onderdelen aangepast zodat die teksten voor
zover mogelijk identiek geformuleerd zijn.
In een aantal artikelen is een verwijzing naar de wet verduidelijkt door te
verwijzen naar het betreffende hoofdstuk in plaats van naar de wet.
De voorgestelde formulering van artikel 1.87 en 2.29 is aangepast conform
Aanwijzing 10a en 10b.
Artikel 1.50, tiende lid, en 2.6, tiende lid zijn toegevoegd, de toelichting in
paragraaf 2.3.3 en de artikelswijze toelichting zijn gewijzigd. Hiermee
wordt aangesloten bij artikel 1.56b, negende lid, zodat van personen van
12 jaar of ouder die in het kindercentrum of de peuterspeelzaal ten tijde
van de opvang aanwezig zijn, ook overlegging van een VOG geëist kan
worden als de toezichthouder een redelijk vermoeden heeft van een
ernstig strafbaar feit, zoals een geweld- of zedendelict.
Artikel 1.56b, vierde lid, Wko is gewijzigd en aangevuld met «personen
van 18 jaar en ouder die op hetzelfde adres als de gastouder wonen».
Staat de gastouder als houder van een voorziening voor gastouderopvang
eenmaal in het register kinderopvang («status geregistreerd»), dan vallen
hij en – voor zover hij op zijn woonadres opvangt – de andere personen
van 18 jaar en ouder die op hetzelfde adres als de gastouder wonen onder
het systeem van continue screening. Indien zij bijvoorbeeld ten gevolge
van een verhuizing een aanvraag voor een nieuwe locatie indienen dan
hoeven zij geen nieuw VOG aan te leveren.
Artikel 1.48, eerste lid, Wko is gewijzigd. In de tekst was opgenomen dat
een ouder die gebruik wil maken van gastouderopvang dat moet doen
door gebruik te maken van een organisatie die naar aard en strekking
gastouderopvang tot stand brengt. Niet in elke lidstaat of Zwitserland is
een dergelijke organisatie aanwezig. De tekst is daarom zo gewijzigd dat
een ouder alleen gebruik hoeft te maken van zo’n organisatie als die in het
betreffende land bestaat.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

19

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 538, nr. 4

20