Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017

Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking (XVII)
Rapport bij het jaarverslag

2018

Resultaten
verantwoordingsonderzoek 2017
Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking (XVII)
Rapport bij het jaarverslag

Vooraf
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die ministers
in hun jaarverslagen afleggen over hun bedrijfsvoering, hun bestedingen en hun beleid.
Onze centrale vragen in dit jaarlijkse ‘verantwoordingsonderzoek’ zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar besteed volgens de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het gevoerde beleid de gewenste resultaten gehad?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verant­woordelijke
ministers hun zaken op orde hebben. Vanuit onze wettelijke taak geven wij daarbij ook
oordelen over de kwaliteit van de financiële informatie en de totstandkoming van de
beleids- en bedrijfsvoeringsinformatie in de jaarverslagen van de ministers en over de
kwaliteit van de bedrijfsvoering zelf. Met een verklaring van goedkeuring van de Algemene
Rekenkamer kunnen de Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge verlenen aan
de minister.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2017 van Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking.
Onze overige publicaties in het kader van het verantwoordingsonderzoek 2017 vindt u
op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2017.
Hier vindt u ook ons rapport Staat van de Rijksverantwoording 2017. Hierin nemen wij
de goedkeuring van de Rijksrekening op. Ook bevat deze publicatie een overkoepelende
uiteenzetting over het verantwoordingsonderzoek 2017.

3

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bijlage

Inhoud
1

Onze conclusies

5

2

Feiten en cijfers

7

3

Financiële informatie
3.1 Oordeel over de financiële informatie

8

Bedrijfsvoering
4.1 Oordeel over de bedrijfsvoering
4.2 Onvolkomenheid uitvoering interne
beheersingsmaatregelen overdrachtsuitgaven
4.3 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie

10

Beleidsresultaten
5.1 Opvang-in-de-regio, de context
5.2 Beleid en geld voor opvang in de Syrië-regio
5.3 Verantwoording en resultaten
5.4 Aanbeveling
5.5 Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie

16

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
6.1 Reactie minister voor BHOS
6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

36

4

5

6

8

10
10
15

16
21
30
34
35

36
38

Bijlage 1
Over het verantwoordingsonderzoek

40

Bijlage 2
Literatuur

42

Bijlage 3
Eindnoten

44

4

Inhoud

1 Conclusies

1

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Onze conclusies
De minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) heeft in
2015 beleid gericht op de opvang van vluchtelingen ‘in de regio’ expliciet als beleidsprioriteit
benoemd. In 2016 is daarvoor € 260 miljoen beschikbaar gesteld, wat grotendeels in 2016
en 2017 is besteed. Het opvang-in-de-regiobeleid heeft tot doel de opvangcapaciteit van
gastlanden te vergroten en de perspectieven van vluchtelingen en gastgemeenschappen
te verbeteren.
Thematische opzet begroting niet geschikt voor de verantwoording over het
opvang-in-de-regiobeleid
We concluderen dat de middelen voor het opvang-in-de-regiobeleid uit verschillende
onderdelen van de begroting komen en dat er meer middelen naar “de regio” gaan dan
alleen via het instrumentarium ten behoeve van het opvang-in-de-regiobeleid. Dat is lastig
uit het jaarverslag op te maken en compliceert daarmee ook de verantwoording over de
middelen en bereikte resultaten.
Wij bevelen de minister daarom aan om transparanter te begroten en verantwoorden op
een manier die aansluit bij het (opvang-in-de-regio)beleid en de BHOS-begroting.
Via eenduidige indicatoren voor en minder aggregatie van resultaten van specifiek beleid
kan het parlement een duidelijker beeld krijgen en wordt vergelijking van de resultaten van
de ingezette instrumenten en organisaties beter mogelijk. Dit komt de effectieve inzet
van middelen ten goede.
Onvolkomenheden
Vorig jaar hebben wij een onvolkomenheid gesignaleerd bij de uitvoering van de interne
beheersingsmaatregelen van de overdrachtsuitgaven (subsidies, bijdragen, leningen en
garanties). Wij hebben gezien dat de minister in opzet voldoende maatregelen heeft
genomen, maar dat de werking van deze verbetermaatregelen in 2017 nog niet kon
worden aangetoond. Wij handhaven daarom onze onvolkomenheid.
Verder in het rapport
In de volgende hoofdstukken werken wij bovenstaande conclusies verder uit:
•

Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële
informatie in het Jaarverslag 2017 van BHOS. Wij hebben vastgesteld dat de weer­
gegeven informatie rechtmatig is en deugdelijk is weergegeven.

5

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

•

•

•

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: dit jaar is voor de tweede keer een onvolkomenheid
geconstateerd in de uitvoering van de interne beheersingsmaatregelen bij overdrachtsuitgaven.
Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin bespreken wij de resultaten van ons onderzoek
naar het beleid voor opvang in de regio. Ook geven wij ons oordeel over de totstand­
koming van de informatie die in het Jaarverslag 2017 van BHOS is opgenomen over het
gevoerde beleid.
Hoofdstuk 6, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin
vatten wij de reactie samen die wij op 26 april 2018 ontvingen van de minister voor
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

6

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Feiten en cijfers
De minister voor BHOS is verantwoordelijk voor internationale handel, ontwikkelings­
samenwerking, inclusief de ‘sustainable development goals’, en het internationaal milieuen klimaatbeleid. Daarbij richt het Nederlandse beleid voor buitenlandse handel en
ontwikkelingssamenwerking zich op 4 thema’s:
veiligheid en rechtsorde, water, voedselzekerheid en seksuele en reproductieve gezondheid en rechten.
De minister voor BHOS heeft in 2017 uitgaven gedaan voor € 2.822 miljoen. Daarnaast zijn
verplichtingen aangegaan voor € 2.295 miljoen. De ontvangsten bedroegen € 107 miljoen.
Deze uitgaven beslaan 1,23% van de totale rijksuitgaven over 2017. De ODA-uitgaven1 van
de minister voor BHOS (€ 2.728 miljoen) beslaan 0,37% van het bruto nationaal inkomen
(bni), de totale ODA-uitgaven beslaan in 2017 0,6% van het bni. Dit verschil wordt onder
meer veroorzaakt door bijdragen aan eerstejaarsopvang asielzoekers en de EU-begroting.
In internationaal verband hebben de OESO-donorlanden met een inspanningsverplichting
afgesproken om 0,7% van hun bni te besteden aan ODA.
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking in cijfers (in miljoenen €)
2015
4.114,4
2.902,6
103,6

Verplichtingen
Uitgaven
Ontvangsten

2016
2.612,4
2.885,4
252,4

2017
2.295,3
2.821,7
106,7

De ontvangsten zijn weer terug op het niveau van 2015. In 2016 waren de ontvangsten
meer dan verdubbeld als gevolg van een ophoging bij de eerste suppletoire begroting.
Deze ophoging werd veroorzaakt door toevoegingen vanuit de (begrotings)reserves van
een aantal instrumenten voor het in 2016 gestarte bedrijfsleveninstrument Dutch Trade
and Investment Fund (DTIF).
De stand van de verplichtingen is lager dan in 2016 en dit is het gevolg van meerdere
factoren. Een aantal begrote verplichtingen kon niet meer in 2017 gerealiseerd worden
en de verplichtingen op de instrumenten Dutch Good Growth Fund (DGGF) en DTIF
vielen lager uit. Verder is een aantal grote meerjarige verplichtingen slechts voor één jaar
aangegaan in plaats van meerjarig.

7

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

3

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële informatie
in het Jaarverslag 2017 van BHOS.
We geven in § 3.1 een oordeel over:
• de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave van de financiële informatie op
totaalniveau;
• de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave van de financiële informatie
op artikelniveau.

3.1 Oordeel over de financiële informatie
De financiële informatie in het Jaarverslag 2017 van BHOS voldoet op totaalniveau aan de
daaraan te stellen eisen. Daarnaast hebben wij ook geen fouten gevonden die de tolerantiegrens
op artikelniveau overschrijden.

Alle door ons aangetroffen fouten en onzekerheden vindt u in het overzicht op onze
website www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2017.
3.1.1 Oordeel rechtmatigheid financiële informatie
De informatie die is opgenomen in de financiële overzichten van het Jaarverslag 2017 van
BHOS is op totaalniveau rechtmatig. Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de
Staten-Generaal goedkeuring zullen verlenen aan de slotwetmutaties waarin alle geraamde
uitgaven, verplichtingen en ontvangsten uit de begroting Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking in overeenstemming zijn gebracht met de uiteindelijk gerealiseerde bedragen.
Voorbehoud slotwetmutaties
Het bedrag aan uitgaven dat in het Jaarverslag 2017 van BHOS is opgenomen omvat in totaal
€ 50,6 miljoen aan overschrijdingen op begrotingsartikel 5. Gaan de Staten-Generaal niet
akkoord met de daarmee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij onze oordelen
over de financiële informatie mogelijk herzien.

3.1.2 Oordeel deugdelijke weergave financiële informatie
De informatie die is opgenomen in de financiële overzichten van het Jaarverslag 2017 van BHOS
is op totaalniveau deugdelijk weergegeven en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.
8

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Beginstand verplichtingen aangepast
In de toelichting op de verplichtingenstand in de saldibalans 2017 is een correctie van
€ 1.335 miljoen opgenomen op de eindstand van de verplichtingen op 31 december 2016.
Deze correctie was nodig, omdat in 2017 bij de invoering van het nieuwe financieel
systeem (SAP) is gebleken dat afgelopen jaren ten onrechte een aantal verplichtingen niet
was meegenomen. De stand openstaande verplichtingen werd in voorgaande jaren
bepaald door de stand uit de financiële administratie te verminderen met de openstaande
garantieverplichtingen. Door een technische fout bij de bepaling van de omvang van deze
garantieverplichtingen is telkens een te hoog deel hiervoor in mindering gebracht op de
verplichtingenstand. Deze fout is in 2017 vastgesteld en gecorrigeerd.
Begrotingsreserve in verband met risicoregelingen ontbreekt in saldibalans
De begrotingsreserve ontbreekt in de saldibalans BHOS waardoor een fout in deugdelijke
weergave bestaat. Deze overschrijdt niet de tolerantiegrens voor het totaal van de saldi­
balans waardoor het oordeel over de deugdelijke weergave niet is aangepast. In ons
rapport bij het Jaarverslag 2017 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken rapporteren
wij spiegelbeeldig een fout in de deugdelijke weergave van de saldibalans voor een bedrag
van € 116,0 miljoen in de post ‘5a Begrotingsreserves’ omdat deze thuishoort in de saldi­
balans van begrotingshoofdstuk BHOS. Immers de minister voor BHOS is beleidsverantwoordelijk, zoals blijkt uit de beleidsmatige toelichting op artikel 1.
3.1.3 Oordeel rechtmatigheid en deugdelijke weergave op artikelniveau
Wij controleren ook op artikelniveau de deugdelijke weergave en de rechtmatigheid van
de financiële informatie.
De informatie die is opgenomen in de financiële overzichten van het Jaarverslag 2017 van
BHOS is op artikelniveau rechtmatig en deugdelijk weergegeven.

9

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

4

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering
van de minister voor BHOS.2 Eerst geven we een oordeel over de bedrijfsvoering (§ 4.1).
In de daaropvolgende paragraaf bespreken we de onvolkomenheid in meer detail (§ 4.2).
We sluiten dit hoofdstuk af met ons oordeel over de totstandkoming van de informatie
over de bedrijfsvoering die de minister voor BHOS in haar jaarverslag verstrekt (§ 4.3).

4.1 Oordeel over de bedrijfsvoering
De door ons onderzochte onderdelen van de bedrijfsvoering van Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking voldoen in 2017 aan de gestelde eisen, met uitzondering van
één onvolkomenheid.
Onderwerp
Uitvoering interne beheersingsmaatregelen overdrachtsuitgaven

2015

2016

2017

Onvolkomenheid

Onvolkomenheid

4.2 Onvolkomenheid uitvoering interne beheersingsmaatregelen
overdrachtsuitgaven
De overdrachtsuitgaven (subsidies, bijdragen, leningen en garanties) zijn belangrijke
instrumenten van de minister om beleidsdoelstellingen te realiseren. Het totaal van de
overdrachtsuitgaven in 2017 is € 2.822 miljoen. Overdrachtsuitgaven zijn gevoelig voor
misbruik en oneigenlijk gebruik (MenO). Dit betekent dat het ministerie over een MenObeleid moet beschikken en beheersingsmaatregelen moet treffen om onrechtmatige
verplichtingen en uitgaven te voorkomen.
Wij hebben gecontroleerd of de overdrachtsuitgaven rechtmatig zijn verstrekt. We zijn
in dat kader nagegaan in hoeverre de minister voor BHOS onze aanbevelingen in het
Verantwoordingsonderzoek 2016 heeft overgenomen. Het gaat om de volgende punten:
• uitvoering van een risicoanalyse bij het aangaan van verplichtingen (§ 4.2.1);
• uitvoering van het reviewbeleid (§ 4.2.2);
• rechtmatigheid van de verstrekte steunmaatregelen (§ 4.2.3).
Hieronder volgt een overzicht van onze bevindingen bij deze beheersingsmaatregelen.

10

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

4.2.1 Risicoanalyse
Voorafgaand aan een besluit over de financiering van een activiteit wordt door de verantwoordelijke beleidsdirectie een beoordelingsmemorandum opgesteld met een onder­
bouwing en risico-afweging. In 2016 stelden we vast dat bij het aangaan van verplichtingen
de risicoanalyse niet altijd voldoende zichtbaar was vastgelegd in het beoordelingsmemorandum. Het gaat om de risicoanalyse van de beheerscapaciteit van de contractpartners en
de fraude- en corruptierisico’s.
Naar aanleiding van deze constatering heeft de minister voor BHOS maatregelen getroffen.
De directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) heeft de budgethouders binnen de
beleidsdirecties nadrukkelijk gewezen op het belang van een goed uitgevoerde risicoanalyse
en de vastlegging ervan in het beoordelingsmemorandum. Ook is de kwaliteit van de beoordelingsmemoranda verbeterd en zijn nieuwe sjablonen eind 2017 formeel vast­gesteld.
De implementatie van de nieuwe beoordelingsmemoranda heeft in 2018 plaats­gevonden.
Wij concluderen dat de minister voor BHOS in opzet voldoende extra maatregelen heeft
getroffen om de tekortkoming in de kwaliteit van de uitvoering van de risicoanalyse te
waarborgen, maar dat de werking van deze verbetermaatregelen in 2017 nog niet kon
worden aangetoond.
Aanbeveling
Wij bevelen de minister voor BHOS aan om de implementatie van de nieuw ontwikkelde
beoordelingsmemoranda te bewaken. Van belang is dat hierin een zichtbare en kwalitatief
voldoende vastlegging plaatsvindt van de risicoanalyse rondom de beheerscapaciteit en
de fraude- en corruptierisico’s. Het is vervolgens belangrijk om de specifieke risico’s te
vertalen naar beheersingsmaatregelen en te komen tot een onderbouwd besluit over het
al dan niet financieren van een activiteit. Het uitwisselen van goede voorbeelden is daarbij
belangrijk, omdat dit andere directies kan helpen bij het concretiseren van de noodzakelijke beheersingsmaatregelen op basis van de uitkomsten van de risicoanalyses.
4.2.2 Het beoordelen van de kwaliteit van door accountants bij een verantwoording
afgegeven controleverklaring (reviewbeleid)
Ministers zijn verantwoordelijk voor het toezicht op externe organisaties die subsidies en
bijdragen vanuit hun begroting ontvangen. Om invulling te geven aan dit toezicht vraagt
de minister voor BHOS om verantwoording door de subsidieontvangers. Deze verantwoording bestaat in de regel uit een financiële verantwoording die is voorzien van een
controleverklaring afgegeven door de controlerend accountant van de desbetreffende
organisatie.
11

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

In beginsel mag ervan worden uitgegaan dat deze verantwoording en de controle voldoen
aan de daaraan gestelde eisen en gebruikt kunnen worden om de definitieve subsidie vast
te stellen. Maar een element van MenO-beleid is ook periodiek vaststellen dat de kwaliteit
van de accountantscontrole inderdaad goed is. Hiervoor verwachten wij van het ministerie
een actief reviewbeleid, gebaseerd op risicoanalyse. Een review maakt duidelijk of de
kwaliteit van de accountantscontrole voldoet aan de daaraan te stellen eisen en of het
ministerie voor het vaststellen van subsidies gebruik kan maken van de accountantsrapporten.
Wij hebben in 2016 vastgesteld dat het Handboek van Buitenlandse Zaken (HBBZ) een
reviewbeleid bevat. Er was echter geen zichtbare vastlegging van de risicoanalyse of er wel
of geen review moet plaatsvinden. Verder constateerden wij dat in 2016 door de budgethouders zelf sporadisch reviews werden geselecteerd en uitgevoerd.
Naar aanleiding hiervan heeft de minister voor BHOS in 2017 actie ondernomen. De
directie FEZ heeft 12 activiteiten geselecteerd, verdeeld over verschillende budgethouders
en diverse accountantskantoren in Nederland. De selectie aan activiteiten was exclusief de
multilaterale organisaties, uitvoerder Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en
de posten (ambassades). BHOS heeft de opdracht voor de uit te voeren reviews verstrekt
aan de Auditdienst Rijk. Naar aanleiding van de uitgevoerde reviews heeft de Auditdienst
Rijk geconcludeerd dat de controleverklaringen voldoende zekerheid bieden.
Wij concluderen dat de minister voor BHOS in 2017 de tekortkoming rondom het review­
beleid heeft opgepakt. Het is positief dat er 12 reviews verspreid over verschillende
Nederlandse accountantskantoren zijn uitgevoerd en de conclusies positief zijn.
Wij plaatsen hierbij wel een kanttekening, omdat meer risicovolle accountantscontroles
in het buitenland en controles van activiteiten die door RVO zijn uitgevoerd, buiten de
selectie zijn gehouden. Daarnaast geldt dat de selectie van reviews niet op basis van
door de verantwoordelijke beleidsdirectie geïdentificeerde risico’s heeft plaatsgevonden,
maar centraal door de directie FEZ.
Aanbeveling
Wij bevelen de minister aan voor een verantwoord toezichtbeleid aandacht te blijven
schenken aan de zichtbare vastlegging van de risicoanalyse of wel of geen review moet
plaatsvinden. Het is belangrijk dat dit door de budgethouders zelf gebeurt. Ook bevelen
wij aan om de meer risicovolle controles uitgevoerd door niet-Nederlandse accountantskantoren in de (centrale) risicoanalyse te betrekken.

12

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

4.2.3 Staatssteun
De minister voor BHOS besteedt de uitvoering van een aantal steunmaatregelen van
bijvoorbeeld Dutch Good Growth Fund (DGGF) en Dutch Trade and Investement Fund
(DTIF) uit aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). RVO is onderdeel van
het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Voor de uitvoering van de overeen­
gekomen werkzaamheden hebben het Ministerie van Buitenlandse Zaken en RVO een
raamconvenant opgesteld.
Wij hebben in 2016 aandacht gevraagd voor het belang van toezicht op de steunregelingen
die door derden buiten Ministerie van Buitenlandse Zaken worden uitgevoerd. Door de
complexe EU-regelgeving rondom staatssteun hebben wij aanbevolen om jaarlijks een
minimum aantal reviews uit te voeren om vast te stellen of de staatssteuncriteria juist zijn
beoordeeld bij verstrekking binnen de uitbestede regelingen.
De minister van Buitenlandse Zaken heeft naar aanleiding hiervan RVO gevraagd om een
wijziging aan te brengen in de opdrachtovereenkomst met de Auditdienst Rijk. Expliciet
is gevraagd om in de opdracht op te nemen dat de Auditdienst Rijk specifiek aandacht
besteedt aan de toetsing van nieuwe verplichtingen aan staatssteuncriteria. Daarnaast heeft
de minister van Buitenlandse Zaken aan RVO gevraagd de volledigheid van het overzicht
van de verstrekte staatssteun door de Auditdienst Rijk te laten controleren. Voor de minister
van Buitenlandse Zaken is het van belang dat dit overzicht volledig is om te voldoen aan de
rapportageplicht (jaarlijkse verslaglegging) aan de Europese Commissie.
Aanbeveling
Wij bevelen de minister opnieuw aan om ook bij de uitbestede regelingen een minimum
aantal reviews uit te voeren op de verstrekkingen en vast te stellen of de staatssteuncriteria
juist zijn beoordeeld.
Actualiseren procedurebeschrijving naleving regels staatssteun
Vorig jaar hebben wij aanbevolen om een uniforme werkwijze rondom staatssteun te
waarborgen. Wij hebben aandacht gevraagd voor het structureel waarborgen van de
opzet en werking van de interne beheersingsmaatregelen rondom de bestaande staatssteunregelingen die onder de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) of
de de-minimisregeling vallen en tot slot hebben we aanbevolen om de richtlijnen in
het Handboek van Buitenlandse Zaken (HBBZ) te actualiseren en aan te passen aan de
gemoderniseerde staatssteunregelgeving.

13

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

De minister voor BHOS heeft hierop een aantal acties ondernomen. Het HBBZ is in 2017
geactualiseerd met de juridische teksten rondom de gemoderniseerde staatssteunregel­
geving. In de opzet van de nieuwe beoordelingsmemoranda is het aspect staatssteun
uitgebreid toegelicht en bovendien is een link met het HBBZ opgenomen. Als er sprake
kan zijn van staatssteun, staat in het beoordelingsmemorandum opgenomen dat Directie
Juridische Zaken (DJZ) altijd ingeschakeld moet worden voor advies. DJZ gaat de interne
beheersingsmaatregelen rondom staatssteunregelingen nog vastleggen, zodat de te volgen
interne procedures en werkinstructies duidelijk uiteen zijn gezet. Ten tijde van ons onderzoek waren deze in opzet evenwel nog niet vastgelegd.
Wij hebben vastgesteld dat de minister voor BHOS in opzet voldoende maatregelen heeft
getroffen om de tekortkoming in de uniforme werkwijze rondom staatssteun te waarborgen,
maar de werking van deze verbetermaatregelen is in 2017 nog niet voldoende aangetoond.
Verder hebben wij vastgesteld dat de interne beheersingsmaatregelen rondom de bestaande
staatssteunregelingen nog niet waren vastgelegd.
Aanbeveling
Wij bevelen de minister voor BHOS aan de uniforme werkwijze rondom staatssteun via
implementatie van de nieuwe beoordelingsmemoranda te waarborgen. Tevens vragen
wij aandacht voor het structureel waarborgen van de opzet en de werking van de interne
beheersingsmaatregelen rondom de bestaande staatssteunregelingen die onder een
vrijstellingsverordening vallen, zoals bijvoorbeeld de ‘Algemene groepsvrijstellings­
verordening’ (AGVV) of de ‘de-minimis’-verordening.3
BHOS neemt bij ODA-middelen bewust risico op niet-naleving staatssteunregels
In 2013 is op basis van een ministerieel besluit aangegeven dat uitgaven die als gebonden
ODA-middelen aangemerkt worden, niet getoetst worden aan de staatssteunregels.
Gebonden ODA-middelen
ODA staat voor Official Development Assistance: officiële ontwikkelingshulp volgens de Organisatie
voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). ‘Gebonden ODA’ is steun die wordt
toegekend aan ontwikkelingslanden en multilaterale instellingen, waarbij het beschikbaar
gestelde budget alleen in het donorland zelf mag worden besteed.

In 2015 hebben wij geconstateerd dat de minister voor BHOS niet controleert of steunmaatregelen – in het bijzonder de middelen die gekoppeld zijn aan Nederlandse bedrijven
en andere Nederlandse organisaties – zouden moeten worden gemeld aan de Europese
14

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Commissie. De minister heeft in een reactie aangegeven dat voor gebonden ODA-middelen
besloten is om deze niet te toetsen aan de steunregels en dat in overleg getreden wordt
met de minister van Economische Zaken en Klimaat of een verdere verdiepingsslag nodig
is. In 2016 heeft DJZ toen op verzoek van de Auditdienst Rijk onderzoek uitgevoerd naar
de vraag of er aanleiding is om het beleid voor ODA-middelen en staatssteun aan te passen.
Geconcludeerd werd dat geen aanleiding bestond het huidige beleid aan te passen.
Wij hebben in 2016 kennis genomen van deze uitkomsten en vervolgens met de Directie
Juridische Zaken (DJZ) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken hierover gesproken.
De redenering van de minister voor BHOS is dat er weliswaar sprake is van een onzekerheid
over de rechtmatigheid van de steun die in het kader van ODA wordt verstrekt, omdat er
geen sprake is van (a) een melding vooraf, (b) een uitzonderingsregeling of (c) kennis­geving
achteraf, maar dat het juridische risico op een onderzoek en/of interventie van de Europese
Commissie laag is. Dit betekent dat sprake is van een onzekerheid over de rechtmatigheid
van de desbetreffende uitgaven. Wij vinden het van belang dat de minister voor BHOS op
zijn minst transparant is op dit onderwerp. Dit gezien de verwachte toename van de ODAuitgaven en omdat de inzet van het (Nederlandse) bedrijfsleven een expliciete doelstelling
van het beleid is.
Aanbeveling
Aangezien de minister voor BHOS ODA-middelen niet toetst op mogelijke aanwezigheid
van staatssteunaspecten en omdat bij deze projecten veelal ook Nederlandse en overig
Europese organisaties betrokken zijn, achten wij de kans reëel dat sprake is van de aan­
wezigheid van potentiële staatssteun. Daarom bevelen wij de minister opnieuw aan om
inzichtelijk te maken wat de omvang van de stroom van ODA-middelen is waar dit voor
geldt en wie de ontvangende partijen waren. Volgend jaar gaan we hier scherp op letten.

4.3 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie
De bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2017 van BHOS is deugdelijk tot stand gekomen
en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

De opzet van het proces van de totstandkoming van de informatie over het gevoerde
beleid en de bedrijfsvoering bevat voldoende waarborgen voor een ordelijk en controleerbaar totstandkomingsproces en in de praktijk is deze opzet in grote lijnen gevolgd.

15

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

5

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van ons onderzoek naar de resultaten van
het beleid van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.
Dit jaar hebben we gekeken naar het beleid gericht op opvang van vluchtelingen ‘in de regio’.
• In § 5.1 introduceren we de context: de aanpak van migratie en het opvang-in-de-regio
beleid.
• In § 5.2 staan het opvang-in-de-regiobeleid én de beschikbare middelen voor de
Syrië-regio centraal. De keuze om incidenteel middelen beschikbaar te stellen, terwijl
het beleid doelstellingen van meer structurele aard heeft, brengt risico’s en spanning
met zich mee. Zie pagina 21 en verder.
• Wat er bekend is over verantwoording en resultaten staat in § 5.3. We concluderen dat
het beleid de thematische indeling van de BHOS-begroting doorkruist. Dit maakt het
lastig de totale geldstroom voor de Syrië-regio goed in beeld te krijgen en compliceert
ook de verantwoording over de ingezette middelen. Zie pagina 30 en verder.
•

Onze aanbeveling staat in § 5.4 (pagina 34).

Tenslotte geven we in § 5.5 van dit hoofdstuk een oordeel over de totstandkoming van
de beleids­informatie in het Jaarverslag van BHOS (zie pagina 35).

5.1 Opvang-in-de-regio, de context
5.1.1 Migratie en geïntegreerde aanpak
Migratie is van alle tijden. In 1991 ontwikkelde de Raad van Europa een programma voor
een geïntegreerde aanpak van onderliggende oorzaken van migratie. De toenmalige
minister voor Ontwikkelingssamenwerking verwees hier ook naar in zijn nota Migratie
en ontwikkeling uit 1996. Eén van de uitgangspunten van de nota was dat migratie verschillende oorzaken kent en een geïntegreerde aanpak vergt (OS, 1996).

16

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Irreguliere en illegale migratie
De minister voor BHOS hanteert de term irreguliere migratie aan de hand van de definitie van
de International Organization for Migration (IOM), het migratieagentschap van de Verenigde
Naties.
Movement that takes place outside the regulatory norms of the sending, transit and receiving
countries. There is no clear or universally accepted definition of irregular migration. From the
perspective of destination countries it is entry, stay or work in a country without the necessary
authorization or documents required under immigration regulations. From the perspective of
the sending country, the irregularity is for example seen in cases in which a person crosses an
international boundary without a valid passport or travel document or does not fulfil the
administrative requirements for leaving the country. There is, however, a tendency to restrict
the use of the term ‘illegal migration’ to cases of smuggling of migrants and trafficking in persons.
Wij sluiten in dit rapport aan bij deze terminologie en gebruiken daarom ook de term irreguliere
migratie.
Wel merken wij op dat irreguliere migratie niet hetzelfde is als illegale migratie. Migratie is
illegaal als mensen niet volgens de reguliere (asiel)procedures ons land binnenkomen.

Oorzaken
In de visie van de minister voor BHOS migreren mensen niet zozeer vanwege armoede,
maar vanwege een gebrek aan mogelijkheden om hun aspiraties te realiseren. De grondoorzaken van (ir)reguliere migratie zijn: (1) gebrek aan sociaaleconomisch perspectief;
(2) onveiligheid en repressie; (3) klimaatverandering, natuurrampen en ernstige milieu­
degradatie. Er is meestal een combinatie van redenen voor migratie en migratiemotieven
kunnen ook veranderen tijdens de reis. Bijvoorbeeld: een Syriër vlucht vanwege de
veiligheidssituatie in zijn land naar Turkije. Vervolgens gaat hij door naar Duitsland om
economische redenen.
Geïntegreerde aanpak
Nederland hanteert een geïntegreerde aanpak van het migratievraagstuk. Dat wil zeggen
een combinatie van verschillende beleidsmaatregelen en wetten naast elkaar, deels ook in
Europees verband: bescherming, verbeterde opvang in de regio, terugkeer van migranten
zonder verblijfstitel en het doorbreken van het verdienmodel van mensensmokkelaars
(OS, 1996; VenJ en BZ, 2015). In Nederland zijn diverse ministeries betrokken bij het
migratievraagstuk, zoals voor kennismigranten en asielzoekers.
5.1.2 Opvang in de regio
Opvang van vluchtelingen in de regio is al jaren een normaal verschijnsel: wereldwijd wordt
80% van de vluchtelingen opgevangen in de regio. Denk bijvoorbeeld aan Hutu’s die van

17

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Rwanda naar Democratische republiek Congo vluchtten en Afghanen die al jarenlang
in Pakistan worden opgevangen.
Beleidstheorie: bieden van toekomstperspectief
De wens van de minister voor BHOS is om meerjarige steun te verlenen in de betreffende
regio, om zo zelfredzaamheid (onderwijs, werk) te bevorderen en toegang tot lokale
voorzieningen te verbeteren. Door mensen perspectief te bieden in de regio, hoeven zij
niet door te reizen en zich daarbij afhankelijk te maken van mensensmokkelaars, is de visie
van de minister voor BHOS.
Het opvang-in-de-regiobeleid financiert programma’s die zich specifiek richten op het verbeteren van perspectief in situaties van langdurige ontheemding. Dit soort programma’s is
over het algemeen niet eenjarig. Ook de OECD stelt dat meerjarige financiering belangrijk is
om structurele problemen beter te kunnen adresseren (Ruaudel en Morrison-Métois, 2017).
Studies laten zien dat mensen doormigreren als er onvoldoende perspectief is in het eerste
land van opvang (Wereldbank, 2017) en dat toegang tot de arbeidsmarkt lastig is in gastlanden (Ruaudel en Morrison-Métois, 2017).
De verwachting is ook dat er de komende jaren sprake zal zijn van een toename van migratie
vanuit Afrika vanwege de verwachte bevolkingstoename van ruim 1 miljard mensen in 2015
naar ruim 2,5 miljard in 2050 (Dietz e.a., 2017).
Langetermijndoel migratiebeleid
In het regeerakkoord Vertrouwen in de toekomst (2017-2020) is de volgende passage over
migratiebeleid opgenomen:
“Het kabinet zet zich daarom in voor een effectief en menswaardig migratie- en integratiebeleid op nationaal en Europees niveau. Dat omvat de aanpak van de oorzaken van
vluchtelingen­stromen, het verbeteren van opvang in de regio, het opvangen van vluchtelingen conform internationale verdragen en het tegengaan van irreguliere migratie. Wie mag
blijven, moet snel meedoen. Daarmee vergroten we kansen van nieuwkomers. Wie niet
mag blijven, moet snel vertrekken.”
Het kabinet heeft de begroting 2018 van BHOS aangepast door meer geld beschikbaar
te stellen voor de aanpak van oorzaken en gevolgen van migratie, waaronder opvang-in-deregio. Ook zal het kabinet het landenbeleid van de minister voor BHOS herzien: Jordanië,
Libanon en Irak worden toegevoegd aan de lijst van focuslanden. Verder zal Nederland
binnen de Europese Unie pleiten voor een gezamenlijke Europese migratieaanpak, met als
einddoel UNHCR-registratie en opvang in de regio. Daarbij moet versterking van opvang in
de regio gecombineerd worden met de mogelijkheid tot hervestiging van vluchtelingen in
Europa en met terugkeer van asielaanvragers naar veilige derde landen. Dit is het einddoel
18

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

waar de Europese Unie op termijn naar toe zou moeten, volgens het kabinet.
De Europese Unie maakt sinds 2014 afspraken met meerdere landen en regio’s over de
opvang van migranten en het tegengaan van mensensmokkel en stelt hiervoor ook geld
ter beschikking. Die afspraken betreffen niet alleen de Syrië-regio. Landen in de Hoorn van
Afrika, West Afrika/Sahel en Noord-Afrika krijgen via het EU-noodtrustfund € 3,1 miljard
voor stabiliteit en de aanpak van oorzaken van migratie. En sinds 2016 stelt de Europese
Unie € 78 miljoen beschikbaar aan Afghanistan voor de duurzame re-integratie van teruggekeerde Afghanen.
5.1.3 Verschil noodhulp en opvang-in-de-regio
Het kabinet maakt een onderscheid tussen noodhulp, bedoeld om de humanitaire noden
van vluchtelingen te verlichten, en steun voor opvang in de regio, die tot doel heeft de
opvangcapaciteit van gastlanden te vergroten en de perspectieven van vluchtelingen en
gastgemeenschappen te verbeteren.
De hoofddoelstellingen van het beleid voor opvang-in-de-regio zijn:
1. bescherming van de rechtspositie van vluchtelingen;
2. onderwijs en andere lokale basisvoorzieningen en infrastructuur voor
vluchtelingen en gastgemeenschappen;
3. werkgelegenheid voor vluchtelingen en gastgemeenschappen.
Door vluchtelingen bescherming en voldoende hulp voor de eerste levensbehoeften te
bieden en perspectief in de vorm van onderwijs voor hun kinderen en werk, neemt volgens
de minister voor BHOS de kans toe dat de vluchtelingen niet verder trekken. Daarnaast
moet het draagvlak binnen de gastgemeenschappen voor de opvang van grote aantallen
vluchtelingen behouden blijven.
5.1.4 Opvang-in-de-regio wordt beleidsprioriteit
De minister voor BHOS heeft in 2015 opvang-in-de-regio expliciet als beleidsprioriteit
benoemd en er in begrotingsjaar 2016 geld voor gereserveerd. De minister financierde
opvang in de regio daarvoor ook al, maar dan uit andere bronnen, zoals het humanitaire
hulpbudget. De minister kiest sinds 2015 voor een andere aanpak, aangezien er steeds
meer vluchtelingen langer ontheemd blijven, en vaker in dorpen en steden wonen dan
in vluchtelingenkampen.
De minister concentreert de Nederlandse inspanningen voor opvang-in-de-regio op
de twee regio’s waar de meeste vluchtelingen verblijven: de Syrië-regio (4,5 miljoen
vluchtelingen) en de Hoorn van Afrika (2 miljoen vluchtelingen) (BHOS, 2016).

19

Bijlage

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

De opvang-in-de-regio middelen komen naast het budget voor humanitaire hulp en
het noodhulpfonds. Nederland geeft al jaren ruim4 € 200 miljoen aan humanitaire hulp
wereldwijd. De minister voor BHOS heeft het noodhulpbudget in 2014 verhoogd voor de
periode 20145-2017 door de oprichting van het Relief Fund (‘noodhulpfonds’) met een
omvang van € 570 miljoen, later opgehoogd tot € 658 miljoen (zie figuur 1). Omdat het
noodhulpfonds in 2017 stopte, is eind 2017 de bijdrage voor humanitaire hulp voor 2018
verhoogd met € 145 miljoen. Ook is een nieuw subsidiebeleidskader Nederlandse Noodhulp
NGO’s 2018-2021 opgesteld.
Wij focussen in dit onderzoek op de opvang- in-de-regiomiddelen, de oranje balk. Daarbinnen
richten we ons op het beleid voor en de geldstromen naar de Syrië-regio, omdat daar het
meeste geld heen gaat.

De focus van dit onderzoek is opvang in de regio
700
600
500
400
In miljoenen euro’s

Inhoud

300
200
100
0
2010

2011

Humanitaire hulp

2012
Relief fund

2013

2014

2015

2016

Nederlandse noodhulp
NGO’s 2018-2021

2017

2018*

Opvang-in-de-regio

*Cijfers 2018 op basis van kamerbrief 7 december 2017 en 21 februari 2018

Figuur 1 Overzicht uitgaven voor humanitaire hulp en opvang-in-de-regio 2010-2018 op basis van
jaarverslagen

20

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

5.2 Beleid en geld voor opvang in de Syrië-regio
5.2.1 Syrië-crisis en vluchtelingenstromen
In het najaar van 2015 besloten veel Syrische vluchtelingen vanuit landen als Turkije door
te migreren naar Europa. Dit leidde tot een grote instroom, druk op grensovergangen en
controlerende instanties. Bovendien was sprake van een toename van verdrinkingen van
vluchtelingen op zee op weg naar Griekenland.
De UNHCR heeft bijna 5,5 miljoen Syriërs geregistreerd als vluchteling eind 2017
(UNHCR, 2018a).
De meeste Syrische vluchtelingen verblijven in de Syrische regio

Nederland
33.897

Turkije
3.424.237
Syrië
Libanon
997.552

Irak
247.057

Jordanië
655.624

Figuur 2 Syrische vluchtelingen in de regio (bron UNHCR, peildatum 28/12/2017)

In figuur 2 is te zien dat de meeste Syriërs die hun land ontvluchten, verblijven in de regio
rondom Syrië: Turkije, Libanon en Jordanië. Daarnaast hebben tussen april 2011 en oktober
2017 bijna 1 miljoen (990.204) Syriërs asiel aangevraagd in Europa, waarvan 33.897 in
Nederland.
Voor het opvang-in-de-regiobeleid in de Syrië-regio is € 260 miljoen uitgetrokken.
21

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

5.2.2 Besteding € 260 miljoen in 4 landen en 6 sectoren
De opvang-in-de-regiomiddelen zijn bedoeld voor de landen die in de Syrië-regio de
meeste vluchtelingen uit Syrië hebben opgevangen, namelijk (in willekeurige volgorde)
Jordanië, Libanon en Turkije. Daarnaast is een deel van het geld specifiek bestemd voor
de eerste fase van de wederopbouw van gebieden in Irak die op IS zijn teruggewonnen.
Het geld wordt besteed aan projecten in deze landen.
In onderstaande figuur is te zien hoe het beschikbare budget van € 260 miljoen verdeeld is.
Niet al het geld is eind 2017 uitgegeven: enkele projecten lopen door tot in 2018 of 2019.
We hebben in de figuur ook aangegeven aan welke 6 sectoren de middelen zijn of worden
besteed. Die 6 sectoren zijn niet geheel willekeurig gekozen, maar komen deels voort uit
de 3 hoofdoelstellingen van het beleid: (1) bescherming van vluchtelingen, (2) onderwijs
en basisvoorzieningen en (3) werkgelegenheid voor vluchtelingen en gastgemeenschappen
(zie ook § 5.1.3).

22

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Gekozen projecten sluiten grotendeels aan bij hoofddoelstellingen beleid
+ Geldstroom vanuit de EU en andere lidstaten
Totaal te verdelen:
€ 260 miljoen

Turkije

Turkije
€ 94 mln

5%

28%

46%
21%

Irak
€ 20 mln

Libanon
€ 86 mln

Libanon
17,5%

25,9%

31,9%

Jordanië
€ 60 mln

24,8%

Jordanië
19,5%

53,2%

Werkgelegenheid/economische groei
27,3%

Onderwijs
Steun gastgemeenschappen/basisvoorzieningen
Humanitaire hulp

Irak

Concessionele leningen/overig
Wederopbouw

100%

Figuur 3 Verdeling projecten opvang-in-de-regiobudget over sectoren

Voorbeelden van projecten
Hieronder volgt een aantal voorbeelden van goedgekeurde projecten. We beschrijven ze
op basis van de projectvoorstellen. Op dit moment zijn er nog geen (tussentijdse) resultaten
bekend, behalve voor humanitaire hulpprojecten in Turkije (EC, 2018a).
23

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Voorbeelden van projecten (op basis van de beoogde doelstellingen)
Steun voor gastgemeenschappen:
- ondersteunen van de politie in Jordanië via een lokale NGO door 2 politiebureaus op te
knappen en 24 politiemensen, van wie 4 vrouwen, te trainen in community policing.
Bescherming:
- subsidie voor een organisatie die onder meer weerbaarheidstrainingen organiseert om mensen
(zowel mannen als vrouwen) weerbaar te maken tegen seksueel en genderbased geweld.
Werkgelegenheid:
- een subsidie voor een lokale NGO in Libanon die zich specifiek richt op de vergroting van de
capaciteit van 4 landbouwcoöperaties met tenminste 60 boeren op het gebied van productie,
management en marketing. Bij dit project vertaalt de aandacht voor meisjes en vrouwen zich
in het doel de ondersteuning voor vrouwen werkzaam in de landbouw te verbeteren.
Onderwijs:
- in Jordanië richt UNICEF zich op catch-upklassen voor 25.000 kinderen. De Nederlandse
bijdrage moet 7.777 kinderen bereiken.
- SPARK probeert 10.200 Syriërs ingeschreven en getraind te krijgen in gecertificeerde en
erkende hogereschoolprogramma’s en andere cursussen.
Humanitaire hulp:
- in Turkije hebben ruim 1 miljoen vluchtelingen een debetkaart ontvangen waarmee zij
maandelijks geld krijgen om naar eigen keuze te besteden.
- in Turkije is toegang tot basisgezondheidszorg verbeterd voor 311.477 vluchtelingen. Ook is
toegang tot psychische zorg (4.912 vluchtelingen) en post-operatieve zorg verbeterd
(5.229 vluchtelingen).

5.2.3 Zorgvuldige keuze projecten Libanon en Jordanië
Bij de ontwikkeling van het beleid voor opvang-in-de-regio en de keuze voor projecten
heeft de minister voor BHOS enkele uitgangspunten gehanteerd voor Jordanië en Libanon,
zoals in het volgende overzicht vermeld. Hoe de bijdrage bestemd voor de Facility for
Refugees in Turkey wordt besteed, lichten we toe in paragraaf 5.2.4. Het geld bestemd
voor Irak is bedoeld voor de wederopbouwactiviteiten die worden uitgevoerd door het
VN-Ontwikkelingsprogramma (UNDP).
Uitgangspunten keuze projecten opvang-in-de-regiobeleid
- Vraaggestuurd: aansluiten bij plannen van de landen zelf, om zo duurzame opvang te
bevorderen en goodwill te krijgen om de vluchtelingen in de regio van herkomst bescherming
te bieden;
- Samenwerken met de VN, lokale plaatselijke NGO’s, Nederlandse kennisinstellingen en
bedrijfsleven;
- Gericht op zowel vluchtelingen als gastgemeenschappen;
- Meerjarige programma’s gericht op zelfredzaamheid, aanvullend op humanitaire hulp;
- Versterken lokale structuren: geen parallelle structuren opzetten maar het versterken van de
systemen van de opvanglanden;
24

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

- Lokale economie gaande houden of verbeteren, zorgen voor meer inkomsten en werk voor
gastgemeenschappen en vluchtelingen;
- Het bewaren van stabiliteit in de landen.

We zien een zorgvuldige beoordeling van de ingediende projecten en we concluderen
dat de gekozen projecten passen binnen de door de minister voor BHOS vastgestelde
uitgangspunten. De ambassades in Libanon en Jordanië hebben een belangrijke rol
gespeeld bij de identificatie en selectie van projecten, het overleg met overheden, de
afstemming en coördinatie met donoren en advies over potentiële partners. De minister
voor BHOS heeft projecten inhoudelijk laten beoordelen door interne experts (de beoordeling Quality at Entry, Q@E). De minister voor BHOS zorgt ervoor dat de projecten
binnen de 3 hoofddoelstellingen passen en dat er binnen de projecten voldoende aandacht
is voor vrouwen, bescherming, samenwerking met lokale overheden en organisaties, en
bijdragen aan stabiliteit in gastlanden. Ook kijkt de minister voor BHOS naar het meest
geëigende kanaal qua financiering om bepaalde doelen te halen, zo is de concessionele
leningenfaciliteit van de Wereldbank ingezet voor financiering van infrastructuurprojecten.
Keuze van uitvoerders
Er is bij de verdeling van de opvang-in-de-regiogelden uitdrukkelijk gekozen voor een
combinatie van bijdragen aan multilaterale organisaties zoals de VN en bijdragen aan lokale
NGO’s, kennisinstellingen en private instellingen zonder winstoogmerk. In Irak gaat alles
via multilaterale organisaties. In Jordanië loopt 35% via multilaterale organisaties, 23% via
de private sector en 42% via Internationale NGO’s. In Libanon wordt 85% uitgegeven via
multilaterale organisaties, 12% via Internationale NGO’s en 3% via de private sector. In
Turkije gaat 36% naar de VN en 20% naar ontwikkelingsbanken, 22% naar de Turkse overheid en 20% naar Internationale NGO’s.6
5.2.4 Geldstromen
Geld voor Syrië-regio komt uit verschillende bronnen
Naast de € 260 miljoen die voor het opvang-in-de-regiobeleid in Syrië is uitgetrokken is
er meer geld van de BHOS-begroting naar de Syrië-regio gegaan. Een deel van deze andere
geldstromen is te zien in onderstaande figuur. Deze figuur is niet volledig: zo ontbreken
bijvoorbeeld bijdragen aan wereldwijde programma’s voor noodhulp, privatesectorontwikkeling en diverse sociale programma’s. Deze programma’s zijn niet één-op-één terug te
vinden in de begroting, omdat het uiteenlopende activiteiten betreft die vanuit verschillende artikelen van verschillende begrotingen (BHOS en Buitenlandse Zaken) worden
gefinancierd. Daarnaast zijn deze uitgaven deels gelabeld als wereldwijde uitgaven en
daarom niet allemaal direct aan een of meerdere landen te koppelen.
25

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Geld voor Syrië-regio komt uit verschillende bronnen
Bronnen

Totaal uitgaven
2016 en 2017

Opvang-in-de-regiomiddelen Syrië-regio

Jordanië
€ 39.449.552
€ 8.928.147
€ 2.014.408

€ 224.168.097

Libanon
€ 68.038.504
€ 4.834.336
€ 1.529.107

Reservering binnen
de ODA-begroting
(2x € 50 mln)

Irak
€ 20.000.000
€ 44.240.674
€ 362.228

€ 100.350.000

Turkije

Bilaterale budgetten
ambassades
Syrië-regio

€ 93.900.041
€ 3.403.141
€ 1.213.541

€ 5.119.283

Syrië-regio
(niet aan één land
toe te rekenen)

Budget voor
humanitaire hulp
Syrië + Syrië regio

€ 2.780.000
€ 38.943.701
€ 94.500.000

€ 94.500.000

Figuur 4 Een deel van de geldstromen naar de Syrië-regio

26

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

In de figuur staan de geldstromen (uitgaven) uit 2016 en 2017.
De grootste stroom bestaat uit de uitgaven voor opvang-in-de-regio (van de beschikbare
€ 260 miljoen). Deze zijn vrijgemaakt op verschillende momenten (onder meer bij de
Voorjaarsnota 2016 en de Voorjaarsnota 2017). Het bedrag in de figuur is het deel van deze
middelen dat naar de Syrië-regio is gegaan.
De 2e stroom is € 50 miljoen per jaar in 2016 en 2017, die al eerder binnen de begroting
voor de Syrië-regio was gereserveerd. Hieronder behoren uitgaven uit begrotingshoofdstukken BZ en BHOS, uit onder meer het Stabiliteitsfonds, het Mensenrechtenfonds en het
Adressing Root Causes Fund, evenals uitgaven bedoeld voor privatesectorprogramma’s en
sociale ontwikkeling.
De 3e stroom bestaat uit bilaterale uitgaven van de ambassades. Dit is een naar verhouding
veel kleinere geldstroom en betreft vooral uitgaven aan programma’s voor mensenrechten,
vrouwenparticipatie, etc.
Als 4e stroom zijn er humanitaire middelen voor zowel Syrië als haar buurlanden. In 2016
was dit circa € 70 miljoen en in 2017 circa € 24,5 miljoen.
Praktijk: structureel versus incidenteel
De wens van de minister voor BHOS is om meerjarige steun te verlenen. Dit soort projecten
beoogt op de lange termijn toekomstperspectief bieden aan vluchtelingen en gastgemeenschappen, wordt uitgevoerd in een complexe omgeving en duurt vaak meerdere jaren.
Incidentele financiering is dan minder effectief. Als voorbeeld: het project van UNRWA in
Jordanië waarbij voor 1 jaar de salarissen voor 107 leraren worden gefinancierd.7 Voor één
jaar is onderwijs dan gegarandeerd, maar voor de periode daarna moet UNRWA op zoek
naar nieuwe financiering. Dat is een risico en daarom is dit soort steun bij voorkeur meerjarig.
In mei 2016 heeft het kabinet besloten om in dat jaar incidenteel middelen ter beschikking
te stellen voor opvang-in-de-regio in Syrië. De minister voor BHOS werd hierdoor geconfronteerd met tijdsdruk om projecten snel te identificeren, voorstellen te beoordelen en
gelden te committeren, zodat de € 260 miljoen zoveel mogelijk in 2016 besteed kon worden.
De keuze om incidenteel middelen beschikbaar te stellen, terwijl het beleid doelstellingen
van structurele aard heeft, brengt risico’s met zich mee voor de doelmatigheid en de
rechtmatigheid van de uitgaven. De minister voor BHOS ondervangt dit deels door de
uitgaven alsnog meerjarig te spreiden. Ook wordt aangesloten bij projecten met meerdere
donoren om de kans te vergroten op voortzetting van de financiering als een van de
donoren wegvalt.

27

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

In het regeerakkoord staat dat gestreefd wordt naar verbetering van opvang in de regio
en worden hier aanvullende uitgaven voor begroot.
5.2.5 Faciliteit voor Vluchtelingen in Turkije
De Nederlandse bijdrage aan de EU-faciliteit voor vluchtelingen in Turkije is onderdeel
van opvang-in-de-regio. Op 25 november 2015 presenteerde de Europese Commissie het
besluit om de Faciliteit voor Vluchtelingen in Turkije (hier afgekort tot FRiT: EU Facility for
Refugees in Turkey) op te richten met een totale omvang van € 3 miljard over 2016 en 2017
(EC, 2015). De FRiT is een coördinatiemechanisme dat de bijdragen vanuit de EU-begroting
en de lidstaten moet stroomlijnen om te zorgen voor hulp aan vluchtelingen en de gastgemeenschappen die hen opvangen. Op 18 maart 2016 werden in de EU-Turkijeverklaring de
bestaande afspraken bevestigd en nieuwe afspraken gemaakt. Sinds de EU-Turkijeverklaring
vormt de FRiT onderdeel van een breder akkoord, dat als belangrijkste doel heeft om een
einde te maken aan irreguliere migratie van Turkije naar de EU.
4 van de 9 elementen EU-Turkijeverklaring
1. Alle nieuwe irreguliere migranten die vanaf 20 maart 2016 vanuit Turkije oversteken naar
Griekenland, worden naar Turkije teruggestuurd.
2. Voor elke Syriër die vanaf de Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd, wordt een
andere Syriër vanuit Turkije in de EU hervestigd, rekening houdend met de kwetsbaarheids­criteria van de VN.
3. Turkije neemt maatregelen om nieuwe routes voor illegale migratie te voorkomen.
4. De al toegewezen € 3 miljard wordt versneld uitbetaald. Zodra deze middelen bijna zijn
opgebruikt, en mits aan bovengenoemde toezeggingen is voldaan, zal de EU tot eind 2018
extra financiering van nog eens € 3 miljard voor de vluchtelingenfaciliteit vrijmaken.

Financiële bijdrage Nederland en wijze van besteding
In figuur 5 is te zien hoe de € 3 miljard is opgebouwd die vanuit de EU voor Turkije beschikbaar is. € 1 miljard daarvan komt rechtstreeks uit de EU-begroting, waar Nederland als
lidstaat vanzelfsprekend ook aan bijdraagt. De overige € 2 miljard hebben de lidstaten
direct bijgedragen. De Nederlandse bijdrage daaraan is € 93,9 miljoen en komt uit het
opvang-in-de-regiobudget van € 260 miljoen, omdat de doelen van de FRiT nauw aansluiten
bij de doelstellingen van het Nederlandse beleid.

28

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

FRIT wordt uitgegeven via bestaande EU-instrumenten

Turkije
Lidstaten
Europese Unie
€ 2 miljard
(waarvan
Nederland:
€ 93,9 miljoen)

Pre-toetredingsinstrument IPA
€ 1.260 miljoen

EU FRIT
€ 3 miljard

Humanitaire hulp
€ 1.380 miljoen

Madad-fonds
€ 293 miljoen

EU
€ 1 miljard

Instrument voor stabiliteit
en vrede (IcSP)
€ 20 miljoen
Overhead
€ 47 miljoen

Verantwoording via gebruikelijke manier van instrument
Figuur 5 Herkomst en bestedingswijze FRiT gelden

De FRiT gebruikt bestaande EU-instrumenten en -werkwijzen om het beschikbare geld te
verdelen: humanitaire hulp, het pre-toetredingsinstrument IPA (Instrument for Pre-accession
Assistance), het Madad-fonds (EU Regional Trust Fund in response to the Syrian crisis), en
het instrument voor stabiliteit en vrede (IcSP, een regulier EU-begrotingsonderdeel).
Daarnaast is de Turkse kustwacht ondersteund en is geld bestemd voor administratie- en
overheadkosten.

29

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

IPA is gericht op het ondersteunen van kandidaat-lidstaten bij hun voorbereiding op het
EU-lidmaatschap. Voor de FRiT is geld aan IPA verstrekt via zogenoemde special measures,
omdat het geld niet werd verstrekt aan Turkije om zich voor te bereiden op toetreding.
Het Madad-fonds is in 2014 opgezet door de Europese Commissie en heeft als doel de
ondersteuning van Syrische vluchtelingen en hun gastgemeenschappen (EC, 2014).
De totale omvang van het Madad-fonds is € 1,4 miljard (EU, 2018).
Aansturing en keuze projecten
De Europese Commissie heeft een stuurgroep benoemd die verantwoordelijk is voor
de coördinatie van de steun en nadere invulling geeft aan de maatregelen die via de FRiT
gefinancierd kunnen worden. Deze maatregelen zijn:
1. humanitaire hulp aan vluchtelingen;
2. steun voor integratie in de arbeidsmarkt, toegang tot onderwijs en maatschappelijke
integratie van vluchtelingen en gastgemeenschappen, waaronder passende infrastructuur;
3. steun voor de nationale en lokale autoriteiten om de gevolgen van de aanwezigheid
van vluchtelingen in Turkije aan te pakken, waaronder beheer van de migratiestroom
en passende infrastructuur.
De Europese Commissie is de beheerder van de FRiT en maakt een voorselectie van de
projecten die worden voorgelegd aan de stuurgroep. Nederland vindt de inzet via NGO’s
en internationale organisaties belangrijk en heeft zich daar ook sterk voor gemaakt in de
stuurgroep. We zien dat de geselecteerde projecten passen binnen de eerder genoemde
maatregelen.
Tweede tranche
In de EU-Turkijeverklaring is afgesproken dat de EU – wanneer de eerste tranche vrijwel
volledig is benut én Turkije zijn verplichtingen nakomt – in 2018 nog eens € 3 miljard
voor de FRiT zal vrijmaken. Op 14 maart 2018 heeft de Europese Commissie het voorstel
gedaan om deze additionele € 3 miljard beschikbaar te stellen, waarvan € 1 miljard uit
de EU-begroting zou moeten komen (EC, 2018b).

5.3 Verantwoording en resultaten
Op dit moment is het nog niet goed mogelijk om inzicht te geven in de bereikte resultaten
met het opvang-in-de-regiobeleid. De doelstellingen voor het beleid richten zich immers
op de langere termijn. Wel kunnen we zien aan welke projecten het geld is toegezegd of
besteed.

30

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Voor de verantwoording over de bestede middelen aan opvang-in-de-regio maken we
hier onderscheid tussen het deel rechtstreeks vanuit Nederland bestemd voor Jordanië,
Libanon en Irak en het Europese deel dat naar Turkije gaat.
5.3.1 Verantwoording over bijdrage voor Jordanië, Libanon en Irak
In § 5.2 constateerden we dat het geld voor het opvang-in-de-regiobeleid uit verschillende
onderdelen van het begrotingshoofdstuk komt. Daarnaast gaat er geld naar de 3 hoofddoelstellingen bescherming, werkgelegenheid en onderwijs in de Syrië-regio dat niet
gelabeld is als opvang-in-de-regiogeld. In totaal gaat er dus meer geld naar deze doelstellingen
dan de beschikbaar gestelde € 260 miljoen. In totaal is er in 2016 en 2017 minimaal € 330
miljoen naar de Syrië-regio gegaan, waarvan € 224 miljoen afkomstig is van de oorspronkelijke
€ 260 miljoen (zie hiervoor ook figuur 4). Dat is lastig uit de begroting en het jaarverslag op
te maken en compliceert daarmee ook de verantwoording over de middelen en bereikte
resultaten.
De minister heeft de Tweede Kamer in 2016 gemeld dat zij de Tweede Kamer via de
resultatenrapportage in 2018 zal informeren over de resultaten die in 2017 worden
behaald met de programma’s om opvang-in-de-regio te versterken (BHOS, 2016). Maar
in de jaarlijkse resultatenrapportage presenteert de minister voor BHOS de bereikte
resultaten veelal op een hoog aggregatieniveau (thematisch). Ook dit compliceert een
specifieke verantwoording over het opvang-in-de-regiobeleid met de gerealiseerde uitgaven
en resultaten daarvan.
Voor de programma’s die nu lopen of al afgerond zijn geldt dat zij ieder hun eigen indicatoren
kunnen gebruiken in hun rapportages aan de minister voor BHOS. Dat bemoeilijkt een
eenduidige rapportage van resultaten van de lopende en afgeronde programma’s.
Voor de komende jaren geldt dat de minister voor BHOS het opvang-in-de-regiobeleid
heeft aangewezen als ‘Toetsbaar beleidsplan’. ‘Toetsbare beleidsplannen’ is een focus­
onderwerp van de Tweede Kamer voor de jaarverslaggeving 2017. De minister voor BHOS
heeft een resultatenkader ontwikkeld waarin voor nieuwe activiteiten wordt vastgesteld
hoe ze bijdragen aan de resultaten (jaarverslag BHOS 2017). Wij vinden dit een goede
ontwikkeling en bevelen aan om deze informatie ook mee te nemen in de nieuwe resultatenrapportages, zodat het mogelijk wordt om daar op een concreter niveau te rapporteren
over output en outcome van specifiek beleid.

31

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Voorbeeld aggregatie
Het opvang-in-de-regiobeleid heeft als 1 van de 3 hoofddoelstellingen werkgelegenheid, waaronder
het creëren van banen. In de huidige opzet van de resultatenrapportage verdwijnen die banen in
het thema Privatesectorontwikkeling. Daarmee zijn banen die gecreëerd worden in de Syrië-regio
niet meer herleidbaar naar het specifieke beleid opvang-in-de-regio.

Daarbij komt dat het regeerakkoord veel nadruk legt op (het tegengaan van) migratie.
De verwachting is daardoor dat dit type beleid ook de komende jaren een belangrijke rol
zal spelen in de BHOS-begroting. Daarom is het belangrijk om nu ook al na te denken over
een beter ingebedde verantwoording over deze middelen.
5.3.2 Verantwoording over Europese bijdrage Turkije
Het doel van de EU-Turkijeverklaring is tweeledig: tegengaan van irreguliere migratie en
tegelijkertijd ondersteunen van vluchtelingen en gemeenschappen die hen opvangen.
Over beide doelen rapporteert de Europese Commissie.
Tegengaan irreguliere migratie
De Europese Commissie monitort de uitvoering van de EU-Turkijeverklaring en stuurt
hierover elk kwartaal een voortgangsrapportage aan het Europees Parlement, de Europese
Raad en de Raad. Ook in haar tweede jaarrapport over de FRiT geeft de Europese Commissie
veel informatie over de vluchtelingenstroom vanuit Turkije, naast informatie over de
projecten (EC, 2018a).
In het Jaarverslag 2016 heeft de minister voor BHOS gerapporteerd over het aantal asielaanvragen in 2016 (33.670 mensen in 2016 ten opzichte van 59.330 in 2015) en over de
effectiviteit van de EU-Turkijeverklaring. In het jaarverslag 2017 rapporteert de minister
voor BHOS hier niet over.
Geen ‘1 for 1’
Een van de 9 elementen uit de EU-Turkijeverklaring is dat voor elke Syriër die vanaf de
Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd, een andere Syriër vanuit Turkije in de
EU wordt hervestigd. Dit ‘1 for 1’-principe wordt in de praktijk (nog) niet bereikt, doordat
er meer mensen hervestigd zijn in Europa (11.354, waarvan 2.594 naar Nederland (EC,
2017)) dan dat er mensen zijn teruggestuurd van Griekenland naar Turkije (1.380).8 Dit was
de situatie medio november 2017 (EC, 2017). Medio februari 2018 staat het aantal Syriërs
die hervestigd zijn in Europa op 12.170 (EC, 2018a).

32

Bijlage

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bijlage

Het aantal terugkeerders blijft achter doordat het Griekse asielsysteem zwaar belast is.
Het aantal uitspraken in hoger beroep blijft achter en er blijven Syriërs arriveren op de
Griekse eilanden die asiel aanvragen. In november 2017 waren er naar schatting nog 15.169
migranten op de Griekse eilanden (EC, 2017).
Effect op irreguliere migratie niet goed vast te stellen
Op basis van de data is het lastig om vast te stellen of de EU-Turkijeverklaring effect heeft
gehad in termen van aantallen aankomsten van vluchtelingen en irreguliere migranten op
de Griekse eilanden.9 Mensen kunnen meerdere overwegingen hebben die niet uit de data
blijken (denk aan actuele ontwikkelingen in de Syrische burgeroorlog of persoonlijke
omstandigheden). We kunnen dus niet met zekerheid zeggen of het de EU-Turkijeverklaring
is geweest die voor een daling heeft gezorgd en in welke mate andere factoren mogelijk
een rol hebben gespeeld.
Daling aankomsten lijkt niet door te zetten na mei 2017

6.000

In de eerste maanden van 2016 kwamen meer
dan 100.000 vluchtelingen Europa binnen.
Om de vergelijking mogelijk te maken tussen
2016, 2017 en 2018 is dat aantal niet in deze
grafiek weergegeven.

5.000

4.886

8.000
7.000

Aantallen vluchtelingen

Inhoud

4.134

4.000

3.584

3.000
2.000 1.633
1.000 1.393
0
Jan

1.256

1.526

2.110

2.012

1.721

1.554

Mei

Jun

1.156

2.249

3.447

3.215
2.364

3.080 2.970
1.991

1.920

1.665

1.089

Feb
2016

Mrt

Apr
2017

Jul

Aug

Sep

Okt

Nov

Dec

2018

Figuur 6 Aantallen aankomsten van vluchtelingen en migranten in Griekenland via zee

Wat bij de data het meest in het oog springt is dat 2015 een uitzonderlijk jaar was in
termen van aantallen aankomsten van vluchtelingen in Griekenland, er kwamen in dat jaar
856.723 vluchtelingen Europa binnen via Griekenland. Op basis van de meest recente
gegevens valt ons op dat het aantal aankomsten per maand in de periode mei – december
33

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

2017 hoger ligt dan in de periode mei-december 2016, zie figuur 6. Ook het aantal aankomsten in januari en februari 2018 lag hoger dan het aantal aankomsten in januari 2017 (1.633
om 1.393, een verschil van ruim 17%) en februari 2017 (1.256 om 1.089, een verschil van
ruim 15%) (UNHCR, 2018b). De daling die in 2016 intrad lijkt niet door te zetten.
Financiële verantwoording projecten ter ondersteuning gastgemeenschappen
In haar tweede jaarrapport over de FRiT geeft de Europese Commissie, naast informatie
over de vluchtelingenstroom vanuit Turkije, informatie over de besteding van de middelen
en voorbeelden van enkele projecten (EC, 2018a). Ook verwijst de Europese Commissie
naar een website voor een volledig overzicht van de gefinancierde projecten onder de FRiT,
die regelmatig wordt geactualiseerd (EC, 2018c. Meest recente versie: 12 januari 2018).
De Europese Commissie zal de FRiT vóór 31 december 2019 evalueren, waarbij de lidstaten
worden betrokken (EC, 2015). De Europese Rekenkamer onderzoekt jaarlijks de rechtmatigheid van de EU-inkomsten en –uitgaven. Dit is inclusief het geld dat onder de FRiT wordt
uitgegeven. Daarnaast voert de Europese Rekenkamer momenteel een audit uit naar de
opzet en het functioneren van de FRiT (het beheer) en naar de humanitaire projecten
die zijn gefinancierd onder de FRiT. Publicatie daarvan wordt verwacht eind 2018.
Te vroeg voor resultaten ondersteunen gastgemeenschappen
Naast de website met een overzicht van de gefinancierde projecten onder de FRiT, is er
een online monitoringsplatform, waarop de projecten op een kaart kunnen worden teruggevonden. Deze interactieve projectenkaart kan per project informatie tonen over type
interventie, bijdrage, implementatiepartner, beschrijving, doelen en locatie.
Om resultaten en effecten te zien van de gefinancierde projecten (met uitzondering van
de humanitaire hulp, zie § 5.2.2) is het nog te vroeg.

5.4 Aanbeveling
•

Wij bevelen de minister aan om transparanter te begroten en verantwoorden op een
manier die aansluit bij het (opvang-in-de-regio)beleid en de BHOS-begroting.
Via eenduidige indicatoren voor en minder aggregatie van resultaten van specifiek
thematisch beleid kan het parlement een duidelijker beeld krijgen en wordt vergelijking
van de resultaten van de ingezette instrumenten en organisaties beter mogelijk. Dit
komt de beoordeling van de effectiviteit van ingezette middelen ten goede.

34

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

5.5 Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie
Naast een meer inhoudelijke beoordeling van de beleidsresultaten, beoordelen wij
de totstandkoming van de beleidsinformatie in het Jaarverslag. Wij gaan daarbij na of
de beleidsinformatie in het jaarverslag ordelijk en controleerbaar tot stand komt.
De beleidsinformatie in het Jaarverslag 2017 van de minister voor BHOS is deugdelijk tot stand
gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

35

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

6

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
De minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) heeft op
26 april 2018 gereageerd op ons conceptrapport. Hieronder geven we haar reactie samengevat weer. De volledige reactie staat op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2017. We sluiten dit hoofdstuk af met ons nawoord.10

6.1 Reactie minister voor BHOS
Interne beheersingsmaatregelen voor overdrachtsuitgaven
De aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer hebben betrekking op de risicoanalyse,
het reviewbeleid en de toepassing van de staatssteunregels.
De minister voor BHOS merkt daarbij op dat de adequate vastlegging van de risicoanalyse,
waaronder de fraude- en corruptierisico’s, in de naar aanleiding van financieringsverzoeken
op te stellen beoordelingsmemoranda in het verleden niet altijd vanzelfsprekend is gebleken.
Zij geeft daarbij aan dat met ingang van 1 januari 2018 de hierop toegespitste aanpassingen
in deze memoranda zijn doorgevoerd en verwacht dat de verbeteringen in de kwaliteit van
de uitgevoerde risicoanalyses in de loop van 2018 zichtbaar zullen worden.
Bij het reviewbeleid bevestigt de minister dat de budgethouders verantwoordelijk zijn
voor de uitvoering van de risicoanalyse op de verantwoording, teneinde te bepalen of
een review op de werkzaamheden van de betrokken accountant dient plaats te vinden.
De budgethouders zullen hierop worden geattendeerd en tevens worden gewezen op
het bestaan van een standaardbeoordelingsformulier ter ondersteuning van de zichtbare
risicoanalyse. In overeenstemming met het reviewbeleid en in aanvulling op de werkzaamheden van de budgethouders maakt de directie Financieel en Economische Zaken als
tweedelijns toezichthouder een selectie van de uit te voeren reviews.
Over de geconstateerde tekortkomingen in de interne beheersingsmaatregelen rondom
de toetsing op mogelijke staatssteun geeft de minister aan dat maatregelen in 2017 zijn
aangevuld ter bevordering van de uniformiteit van de werkwijze en ter versterking van het
toezicht. Zo is het beoordelingsmemorandum met betrekking tot financieringsverzoeken
uitgebreid en zijn met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland en de Auditdienst Rijk
afspraken gemaakt over de controle van de staatssteunbeoordeling bij de uitvoering van de
inbestede subsidiekaders. In 2018 zal door middel van een steekproef de toepassing van het
aangepaste beoordelingsmemorandum worden beoordeeld en zal aan de hand van de resultaten van een controle door de Auditdienst Rijk bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland de werking van de staatssteunbeoordeling door laatstgenoemde dienst worden bezien.
36

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Opvang in de regio
De minister onderschrijft de constatering dat meerjarige financiering van groot belang is om
een duurzame opvang in de regio mogelijk te maken en dat om die reden het kabinet heeft
besloten om op structurele basis middelen beschikbaar te stellen voor opvang in de regio.
De minister geeft aan het genoemde belang van een inzichtelijke en transparante wijze van
begroten voor opvang in de regio te onderschrijven. Dat de middelen voor opvang in de
regio uit verschillende bronnen komen, hangt vooral samen met de programma’s die in
2015 en 2016 zijn gestart. In de begroting van 2019 zal voor dit beleidsterrein een nieuw
sub artikel opgenomen worden, waar eveneens het budget voor migratie en ontwikkeling,
dat nu nog is ondergebracht in artikel 5.3, onder zal vallen. Daarnaast merkt de minister op
dat de samenwerkingsrelatie met Jordanië en Libanon breder van aard is dan enkel opvang
in de regio. Dit impliceert dat er in deze landen tot op zekere hoogte sprake zal blijven van
de inzet van middelen uit andere thematische budgetten. Dit betreft activiteiten die niet
primair als doelstelling opvang in de regio hebben, maar die wel een rol spelen bij het
scheppen van noodzakelijke randvoorwaarden, zoals met name PSD-instrumenten en
activiteiten ter bevordering van stabiliteit en mensenrechten.
Voor wat betreft de aanbeveling om transparanter te verantwoorden, op een manier die
aansluit bij het beleid op het gebied van opvang in de regio en bij de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, geeft de minister aan dat de begroting
reeds 15 indicatoren bevat die betrekking hebben op resultaten die indirect bijdragen aan
de aanpak van de grondoorzaken van migratie en het creëren van duurzame perspectieven
voor vluchtelingen en gastgemeenschappen, bijvoorbeeld het scheppen van banen en een
productievere landbouw. In aanvulling hierop kan in de Memorie van Toelichting bij de
begroting voor 2019 een beperkt aantal indicatoren worden opgenomen die directer in
relatie staan tot opvang in de regio en die aansluiten bij de nieuwe beleidsvoorstellen in
de beleidsnota die ze binnenkort aan de Tweede Kamer zal aanbieden. Daarnaast behoort
rekening te worden gehouden met in internationaal verband gemaakte afspraken over
resultaatmeting, zoals bijvoorbeeld in het kader van de Sustainable Development Goals.
De aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om te komen tot minder aggregatie van
resultaten vindt de minister slechts deels uitvoerbaar. Zij geeft aan dat de begroting en
het jaarverslag er op gericht zijn om het beleid en de beschikbare middelen op thematisch
niveau aan elkaar te koppelen en dat het daarom onwenselijk is om te veel tot in detail van
instrumenten en organisaties te treden. Wel is het mogelijk om in de toekomst specifiek
te rapporteren over de resultaten die zijn behaald in de landen waarop het beleid inzake
opvang in de regio van toepassing is.
37

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Faciliteit voor Vluchtelingen in Turkije
De minister geeft aan onze constatering niet te delen dat het effect van de Faciliteit op
irreguliere migratie niet goed is vast te stellen. Zij geeft daarbij het volgende aan:
“Weliswaar daalde het aantal aankomsten van vluchtelingen en irreguliere migranten inderdaad reeds eind 2015, dus voorafgaand aan de totstandkoming en de inwerkingtreding
van de Verklaring, doch dit hing met name samen met een elk jaar optredend zogeheten
‘seizoenseffect’ als gevolg van de weersomstandigheden. Toen eind 2015 en begin 2016
bleek dat dit effect echter niet zo sterk inzette als gebruikelijk, wilden het kabinet en de EU
niet afwachten hoe de toestroom zich in het voorjaar zou ontwikkelen en mogelijk groter
zou worden dan in 2015. Daar kwam bij dat verschillende landen langs de Westelijke
Balkanroute grensmaatregelen hadden ingevoerd en voorkomen moest worden dat nog
grotere aantallen personen vast kwamen te zitten.
Sinds de inwerkingtreding van de Verklaring in april 2016 kan dan ook vastgesteld worden
dat het aantal aankomsten drastisch is gedaald. Zo kwamen via de Oostmediterrane route
volgens de Europese Commissie in maart 2016 ongeveer 27.000 personen aan, terwijl dit
aantal vervolgens daalde naar ongeveer 2.500 in maart 2017 en 3.500 in maart 2018.”
Verder geeft de minister aan dat niet onvermeld mag blijven dat uit het tweede jaarverslag
ter zake van de Europese Commissie blijkt dat ook onder de niet-humanitaire component
van de Faciliteit voor Vluchtelingen in Turkije reeds resultaten zijn geboekt. Zij wijst hierbij
op de vaccinatie van meer dan 200.000 Syrische vluchtelingenkinderen. Tevens zijn in het
kader van een aantal programma’s in Libanon en Jordanië positieve resultaten bereikt,
bijvoorbeeld op het gebied van onderwijs en training. Daarom geeft de minister aan onze
conclusie dat het nog te vroeg is om resultaten en effecten te zien van de gefinancierde
projecten op het gebied van opvang in de regio niet volledig te delen.

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Uit de reactie van de minister voor BHOS maken wij op dat zij zich grotendeels kan vinden
in onze bevindingen over de uitvoering van de interne beheersingsmaatregelen van de
overdrachtsuitgaven en dat zij de aanbevelingen hierbij zal opvolgen.
De minister geeft aan onze aanbeveling om opvang-in-de-regio transparanter te begroten
en te verantwoorden en daarbij resultaten van specifiek thematisch beleid minder te
aggregeren, slechts deels uit te voeren. Zij wil alle nieuwe programma’s met als primaire
doelstelling opvang in de regio samen nemen onder één sub artikel. De minister vindt

38

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

echter de aanbeveling om te komen tot minder aggregatie van resultaten slechts deels
uitvoerbaar. Minder geaggregeerd presenteren kan het parlement in de gelegenheid stellen
de resultaten van de ingezette middelen en organisaties goed te vergelijken. Dat is en blijft
ons inziens rechtstreeks verbonden met het budgetrecht. De door de minister aangekondigde specifieke rapportages over de resultaten die zijn behaald in de landen waarop het
beleid inzake opvang in de regio van toepassing is kunnen hierbij behulpzaam zijn.

39

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bijlage 1

Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek kijken wij naar de kwaliteit van de jaarverslagen
die de ministers op verantwoordingsdag aanbieden aan het parlement. Wij beoordelen
ook de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de ministeries gedurende het begrotingsjaar.
Het onderzoek mondt uit in het afgeven van onze verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de saldibalans van het rijk, die in het Financieel jaarverslag van het Rijk zijn
opgenomen. De taken en bevoegdheden voor het Verantwoordingsonderzoek liggen vast
in de Grondwet en in de Comptabiliteitswet.
Onderzoek naar de jaarverslagen
Ons onderzoek naar de jaarverslagen is erop gericht om vast te stellen:
•

•
•

of de weergegeven financiële informatie klopt en de weergegeven financiële transacties
rechtmatig zijn – dat wil zeggen in overeenstemming met de begrotingswetten en
andere toepasselijke wettelijke regels;
of de weergegeven (niet-financiële) informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering op goede wijze tot stand gekomen is;
of de inrichting van het jaarverslag voldoet aan de bepalingen uit de Comptabiliteitswet
en de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Bij het onderzoek naar de financiële informatie maken wij gebruik van de internationale
controlestandaarden voor rekenkamers (International Standards of Supreme Audit
Institutions, ‘ISSAIs’). Wij onderzoeken niet iedere geldstroom tot in detail, maar hanteren
een werkwijze die is gebaseerd op risicoanalyse.
Wij verrichten zelf controlewerkzaamheden en maken waar mogelijk gebruik van de
werkzaamheden van de Auditdienst Rijk die controleert ten behoeve van de minister.
Met het oog op het budgetrecht van het parlement richten wij ons controlewerk zo in
dat wij over belangrijke fouten en onzekerheden niet alleen op jaarverslagniveau in totaal,
maar ook per begrotingsartikel kunnen rapporteren. Om te kunnen bepalen wat wel en
niet belangrijk is gebruiken wij kwantitatieve en kwalitatieve tolerantiegrenzen.
Voor de in het jaarverslag opgenomen informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering beoordelen we of deze ordelijk en controleerbaar tot stand is gekomen.

40

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Onderzoek naar de bedrijfsvoering
In ons onderzoek naar de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de ministeries beoordelen
wij of het financieel beheer, het materieelbeheer en andere elementen van de bedrijfs­
voering rechtmatig, ordelijk en controleerbaar zijn.
Omdat het niet mogelijk is alle relevante elementen van de bedrijfsvoering jaarlijks te
toetsen, hebben wij een meerjarige aanpak ontwikkeld. Wij richten ons daarbij vooral
op de elementen die een rechtstreekse relatie hebben met de financiële informatie in de
jaarverslagen. Alle essentiële beheersmaatregelen (‘key controls’) binnen het financieel
beheer onderwerpen we ten minste eens in de drie jaar aan onderzoek.
Als we vinden dat een onderdeel van de bedrijfsvoering onvoldoende beheerst verloopt,
noemen wij dat een ‘onvolkomenheid’ dan wel een ‘ernstige onvolkomenheid’. Daarnaast
vestigen wij de aandacht op zaken die beter kunnen worden georganiseerd.
Onderzoek naar beleidsinformatie
Wij doen jaarlijks onderzoek naar een aantal beleidsthema’s. Centraal staat hierbij de vraag
of ministers erin slagen de belastingbetaler waar voor zijn geld te leveren en of zij het
parlement hierover voldoende informeren. Om dit te kunnen beoordelen gaan wij per
beleidsthema na:
• hoeveel geld aan het beoogde doel is besteed;
• of voor dat geld de beloofde prestaties zijn geleverd;
• in hoeverre het met het geld beoogde doel is gerealiseerd;
• of het parlement in begroting, jaarverslag en andere Kamerstukken voldoende
is geïnformeerd.
Een uitgebreide methodologische verantwoording over ons jaarlijkse verantwoordings­
onderzoek staat op onze website: www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek.

41

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bijlage 2

Literatuur
BHOS (2016). Vreemdelingenbeleid. Brief van de minister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking. Voortgang bij versterking vluchtelingenopvang in de regio.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 19 637, nr. 2253. Den Haag: Sdu.
Dietz A.J., M.M.A. Kaag en N. de Vink (2017). Africa: international migration, emigration
2015. ASC themakaart, Issue 17. Leiden: African Studies Centre Leiden.
EC (2014). Press release 15 December 2014. European Commission and Italy launch first ever
EU Regional Trust Fund in response to the Syrian Crisis.
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2664_en.htm, geraadpleegd op 29 maart 2018.
EC (2015). BESLUIT VAN DE COMMISSIE van 24 november 2015 inzake een mechanisme
voor de coördinatie van het optreden van de Unie en de lidstaten – de Vluchtelingenfaciliteit voor
Turkije, gewijzigd op 10 februari 2016 in de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije.
2015/C 407/07. Brussel: Publicatieblad van de Europese Unie.
EC (2017). Progress report on the European Agenda on Migration Resettlement.
15.11.2017. COM(2017) 669 final. Brussel: Europese Commissie.
EC (2018a). Second Annual Report on the Facility for Refugees in Turkey.
14.3.2018. COM(2018) 91 final. Brussel: Europese Commissie.
EC (2018b). Press release 14 March 2018. EU Facility for Refugees in Turkey: the Commission
proposes to mobilise additional funds for Syrian refugees.
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-1723_en.htm, geraadpleegd op 29 maart 2018.
EC (2018c). EU Facility for Refugees in Turkey: projects committed/decided, contracted, disbursed
– Status on 12/01/2018. https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/
files/facility_table.pdf, geraadpleegd op 29 maart 2018.
EU (2018). Europe’s support to refugees and their host countries. EU Regional trust Fund in
Response to the Syrian Crisis. Factsheet (laatste update: februari 2018). https://ec.europa.eu/
neighbourhood-enlargement/sites/near/files/eutf_syria_factsheet-english.pdf,
geraadpleegd op 29 maart 2018.
42

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

OS (1996). Migratie en Ontwikkeling; Brief minister met de nota Migratie en Ontwikkeling.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 108, nr. 1. Den Haag: Sdu.
Ruaudel, H. en S. Morrison-Métois (2017). Responding to Refugee Crises in Developing
Countries: What Can We Learn From Evaluations? OECD Development Co-operation
Working Papers, No. 37, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/ae4362bd-en.
UNHCR (2018a). Website Syria Regional Refugee Response.
http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php. Aantal geregistreerde Syrische
vluchtelingen per 31 december 2017, geraadpleegd op 29 maart 2018.
UNHCR (2018b). Website Mediterranean Situation Greece. Sea Arrivals by Month.
https://data2.unhcr.org/en/situations/mediterranean/location/5179. Geraadpleegd op
29 maart 2018.
VenJ en BZ (2015). Vreemdelingenbeleid; Brief van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
en de minister van Buitenlandse Zaken. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 19637,
nr. 2030. Den Haag: Sdu.
Wereldbank (2017). Forcibly Displaced : Toward a Development Approach Supporting
Refugees, the Internally Displaced, and Their Hosts. Washington, DC: World Bank.

43

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bijlage 3

Eindnoten
1. Officiële ontwikkelingssamenwerking, ofwel ‘Official Development Assistance’
2. BHOS heeft geen eigen bedrijfsvoering; de bedrijfsvoering van BHOS valt onder
het Ministerie van Buitenlandse Zaken. ‘Het ministerie’ verwijst hier dus naar het
departement Buitenlandse Zaken. Maar omdat de verstrekte subsidies en ODAgelden beleidsmatig onder BHOS vallen, nemen we dit punt op in het VO BHOS.
3. Bij de AGVV zijn bepaalde steuncategorieën vrijgesteld van aanmeldingsplicht, bijvoorbeeld steun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie. Bij de ‘de-minimis-regeling’
hoeven overdrachtsuitgaven die over een periode van drie belastingjaren niet meer zijn
dan € 200.000 niet gemeld te worden.
4. In het rapport dat voor bestuurlijk hoor en wederhoor aan de minister is voorgelegd
stond hier oorspronkelijk ‘gemiddeld’.
5. In het rapport dat voor bestuurlijk hoor en wederhoor aan de minister is voorgelegd
stond hier oorspronkelijk ‘2015’.
6. De overige 2% zijn kosten voor administratie en overhead.
7. De UNRWA is de vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties die zich richt op
hulp en ontwikkeling van de Palestijnse vluchtelingen in het Midden-Oosten. Palestijnse vluchtelingen uit Syrië in Jordanië komen niet aanmerking voor steun vanuit
de UNHCR (de VN-vluchtelingenorganisatie) of de overheid. Palestijns-Syrische vluchtelingenkinderen kunnen daarom niet naar gewone scholen, maar gaan naar aparte
UNRWA-scholen.
8. Daarnaast zijn er 589 mensen teruggekeerd onder het bilaterale Grieks-Turkse
protocol.
9. De basisdata voor de EU zijn die van de UNHCR over het aantal irreguliere oversteken
vanuit Turkije naar Griekenland en over verdrinkingen op basis van IOM-data.
10. Het conceptrapport is voor publicatie nog taalkundig gecorrigeerd. Hierdoor kunnen
redactionele afwijkingen voorkomen tussen de conceptversie die de minister voor
BHOS is voorgelegd voor een bestuurlijke reactie en de definitieve versie van dit
rapport.

44

Bijlage

45

Voorlichting
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

Omslag
Ontwerp: Corps Ontwerpers
Foto: Corbis/Hollandse Hoogte

Den Haag, mei 2018