Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

29 546

Vermindering regeldruk OCW

29 362

Modernisering van de overheid

Nr. 15

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 december 2007
1. Inleiding
Tussen september 2005 en september 2007 zijn benchmarkonderzoeken
naar bureaucratie uitgevoerd in het primair onderwijs, het voortgezet
onderwijs, het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. De
uitkomsten van de benchmarks bied ik u hierbij aan. De rapporten over de
benchmarks vindt u in bijlagen een tot en met vier1. Met deze rapportage
kom ik de toezegging na uit de brief van 9 september 2005 (Kamerstuk
29 546 en 29 362, nr. 7).
De onderwijssectoren hebben de benchmarks zelf laten ontwikkelen. Bij
de dataverzameling voor de benchmarks stond voorop dat de instellingen
zo min mogelijk (bevragings)last van het onderzoek mochten ondervinden. Met andere woorden: veroorzaak geen administratieve last ten
behoeve van een bureaucratieonderzoek. De onderzoekers hebben
daarom onderzoeksmethodieken toegepast, die voor de desbetreffende
sectoren het meest geschikt zijn. Dit maakt weliswaar op onderdelen de
vergelijkbaarheid van de onderzoeken tussen de vier sectoren lastig. Maar
op hoofdlijnen is er nu wel voor het eerst een vergelijkbaar beeld van het
relatieve aandeel onderwijzend personeel, ondersteunend personeel en
management in de onderwijssectoren.
Na de oplevering van het laatste benchmarkrapport in september jl. zijn
over de benchmarks onder voorzitterschap van de secretaris-generaal van
OCW gesprekken gevoerd met de vertegenwoordigers van besturenorganisaties in de afzonderlijke sectoren. Er is gesproken over de wederzijdse visie op het benchmarkrapport, met aandacht voor de invulling van
de begrippen bureaucratie en overhead, de methodologie van het onderzoek en de gegevens die zijn gebruikt. De uitkomsten van die gesprekken
zijn verwerkt in deze brief, die met de sectororganisaties is afgestemd.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

KST113432
0708tkkst29546-15
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2007

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 546 en 29 362, nr. 15

1

2. Aanleiding en achtergrond
Op 10 juni 2005 heeft de Minister van OCW een brief aan de Tweede
Kamer verstuurd over vermindering van de regeldruk (Kamerstuk 29 546,
nr. 6). In die brief staat dat het onderzoeksbureau ECORYS is verzocht om
een raamwerk te ontwikkelen waarlangs bureaucratie gebenchmarkt kan
worden.
Vervolgens is de Tweede Kamer in een brief van 9 september 2005
(Kamerstuk 29 546 en 29 362, nr. 7) geïnformeerd over de uitkomsten van
de meting van bureaucratie in onderwijsinstellingen (rapport Bureau of
lessenaar). Het door ECORYS ontwikkelde instrument is hierin getest op
een deel van het voortgezet onderwijs. Uit dat onderzoek bleek a. dat het
overgrote deel van de scholen in het voortgezet onderwijs zijn middelen
efficiënt inzet en b. dat er scholen zijn die met minder bureaucratie
dezelfde of betere onderwijsprestaties behalen dan scholen met een
hogere overhead.
Het laatste punt was aanleiding om de benchmark uit te breiden naar de
andere onderwijssectoren. Inmiddels zijn die bureaucratiebenchmarks
uitgevoerd, in opdracht van de besturenorganisaties van de afzonderlijke
onderwijssectoren. OCW verleende daarvoor een projectsubsidie.
3. Uitkomsten van de benchmarks van de vier onderwijssectoren
De bijgevoegde rapporten bevatten cijfers over de personele kosten,
uitgesplitst naar:
• onderwijzend personeel
• direct ondersteunend personeel en
• indirect ondersteunend personeel
• directie en management.
In bijlage 5 staat een overzicht van deze verdeling in de vier onderwijssectoren.1
De resultaten van de benchmarks zijn niet zonder meer te vergelijken. Elke
sector heeft zijn eigen kenmerken. Bovendien hanteren de benchmarks
uiteenlopende definities van overhead/bureaucratie en verschillende
methodologieën. Daarom vindt u in de onderstaande paragrafen niet
alleen de inhoud van het rapport per sector, maar ook de onderwerpen die
tijdens de bestuurlijke gesprekken aan de orde zijn gekomen. De cijfers
worden zo in een context geplaatst. Per paragraaf is er een afsluitende
conclusie2.

3.1 Basisonderwijs en bureaucratie – een empirisch onderzoek naar de
allocatie van middelen in basisscholen
Inhoud rapport
In september 2007 verscheen het rapport Basisonderwijs en bureaucratie
– een empirisch onderzoek naar de allocatie van middelen in basisscholen
(zie bijlage 1). Het onderzoek is uitgevoerd door ECORYS, in opdracht van
de Besturenraad en de VOS/ABB.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
De Klankbordcommissie bureaucratiebenchmark onderwijs, met voorzitter prof. dr.
R.J.Bosker heeft advies uitgebracht over de
onderzoeksresultaten in de vier sectoren. (Zie
bijlage 6).

Bureaucratie en overhead worden in deze benchmark gedefinieerd als de
inzet van middelen, die niet direct aan het primaire proces kan worden
toegerekend. Het rapport zet overhead/bureaucratie af tegen de productiviteit van een instelling om na te gaan welke inzet van middelen gepaard
gaat met maximale productiviteit (rekening houdend met de sociale
omstandigheden van de school).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 546 en 29 362, nr. 15

2

In het rapport staat dat schoolbesturen in het primair onderwijs meer geld
uitgeven aan management dan nodig is. Overigens nuanceert het rapport
dit ook meteen, door te stellen dat dit de productiviteit nauwelijks beïnvloedt.

Onderwerpen die zijn besproken met de Besturenraad en VOS/ABB
De conclusie dat de overhead te hoog is komt niet overeen met de
signalen uit het primair onderwijs. Directeuren geven juist aan dat ze de
werkdruk niet aankunnen en dat ze een gebrek aan administratieve ondersteuning hebben1.
De onderzoekers hebben nog niet bij scholen gecontroleerd of de
conclusie klopt dat de overhead te hoog is. Het volgende is nodig en
wordt in gang gezet:
1. Het is noodzakelijk om de conclusies te toetsen aan de werkelijkheid en
vast te stellen of de onderzoeksmethode toepasbaar is in het primair
onderwijs.
2. Als de methode toepasbaar blijkt te zijn, kan de monitor worden omgevormd tot een instrument waar scholen en schoolbesturen iets mee
kunnen. Daarbij wordt dan ook meer rekening gehouden met de
achterliggende oorzaken van de verschillen tussen scholen. Daarvoor
zal ook op de scholen zelf onderzoek worden gedaan.
Conclusie
De benchmark in het primair onderwijs is een goede eerste stap. Tegelijkertijd is de benchmark nog niet geschikt voor besturen om de kwaliteit
van hun eigen school af te zetten tegen die van vergelijkbare scholen. De
Besturenraad en VOS/ABB hebben aangegeven dat de benchmark wordt
verbeterd om hem beter toepasbaar te maken. Midden volgend jaar wordt
het onderzoek herhaald op basis van de gegevens over 2007.
3.2 Overhead of Onderwijs- een benchmark van de allocatie van middelen
in onderwijsinstellingen voor voortgezet onderwijs

1

Er kunnen verschillende oorzaken zijn die
leiden tot een vertekening van de uitkomsten,
waaronder de volgende:
– In de onderzochte periode kende het primair
onderwijs nog declaratiebekostiging. Het is
onduidelijk in hoeverre dit de uitkomsten van
het onderzoek verstoort;
– De gehanteerde methode om productiviteit
te meten dekt niet de toegevoegde waarde die
een school kan hebben, zoals toegankelijkheid
van onderwijs in dunbevolkte gebieden, of
bijdragen aan integratie en burgerschap en
zorg voor leerlingen;
– Het onderzoek maakt gebruik van gegevens
die zijn verzameld voor een ander doel. Zo is
gebruik gemaakt van declaratiegegevens van
CFI. Dat kan leiden tot verstoringen, bijvoorbeeld omdat besturen vaak hun bovenschools
management niet verdelen over hun scholen,
maar declareren via één school. Overigens
hebben de onderzoekers de scholen waarvan
de gegevens duidelijk niet voor het onderzoek
geschikt waren buiten het onderzoek gelaten.
– Directeuren en adjunct-directeuren die ook
voor de klas staan zijn volledig als manager
meegeteld, omdat er geen gegevens zijn over
de omvang van hun lestaak.

Inhoud rapport
In september 2007 is het rapport Overhead of Onderwijs- een benchmark
van de allocatie van middelen in onderwijsinstellingen voor voortgezet
onderwijs (zie bijlage 2) afgerond. Het onderzoek is uitgevoerd door
ECORYS en IPSE Studies TU Delft, in opdracht van de sectororganisatie:
de VO-raad. Bureaucratie en overhead worden in deze benchmark gedefinieerd als de inzet van middelen, die niet direct aan het primaire proces
kan worden toegerekend. Het rapport zet overhead/bureaucratie af tegen
de productiviteit van een instelling om na te gaan welke inzet van
middelen gepaard gaat met maximale productiviteit (rekening houdend
met de sociale omstandigheden van de school). Belangrijkste conclusie is
dat in het voortgezet onderwijs geen sprake is van een overmaat aan
overhead/management.
Onderwerpen die zijn besproken met de VO-raad
De sector heeft een extra stap gezet door de benchmark niet alleen op
sectorniveau aan te bieden, maar ook op schoolniveau. Hierdoor krijgen
alle scholen binnen het voortgezet onderwijs de mogelijkheid om zich met
elkaar te vergelijken en van elkaar te leren. Het voortgezet onderwijs is
daarmee verder dan de andere sectoren.
Om de informatie uit de benchmark beter te kunnen benutten en de
scholen meer ruimte te bieden om zich op dit punt te verbeteren, wil de
sector de bureaucratie binnen het integrale geheel van (horizontale)
verantwoording opnemen. Een voorbeeld is het voornemen van de
VO-raad om bureaucratie te integreren in het project Vensters voor Verantwoording. Verder wil de sector werken aan de volgende punten:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 546 en 29 362, nr. 15

3

1. Inzichtelijk maken beleving versus feiten/definitiehantering
Dat er niet te veel overhead is, betekent niet automatisch dat er geen
overbodige bureaucratie is. Veel procedures en richtlijnen komen van
externe actoren, zoals (lokale) overheden. Onderzoek naar de tijdsbesteding van de professional kan duidelijk maken hoe naast het
terugdringen van (improductieve) bureaucratie in de organisatie ook
op andere wijze efficiencywinst kan worden behaald.
2. Verdere verkenning van de relatie tussen schaalgrootte en beleving
(over bureaucratie)
Het rapport laat zien dat grote scholen relatief minder overhead
hebben. Hetzelfde geldt voor scholen met een meerscholenbestuur.
Van belang is ook dat verdere verkenning van de relatie tussen schaalgrootte en de beleving plaatsvindt.

Conclusie
Het voortgezet onderwijs loopt voorop door de benchmark niet alleen op
sectorniveau aan te bieden, maar ook op schoolniveau. Alle scholen in de
sector kunnen zich met elkaar vergelijken en van elkaar leren. De bestuurders in de sector ontplooien daarnaast op een gedreven wijze andere
initiatieven. Voorbeelden zijn het in kaart brengen van de relatie tussen
overhead en beleving en tussen beleving en schaalgrootte. De sector wil
overhead/bureaucratie meenemen in de (horizontale) verantwoording.
3.3 Eerste fase benchmark MBO
Inhoud rapport
In december 2006 is het rapport Eerste fase benchmark afgerond (zie
bijlage 3). Het onderzoek is uitgevoerd door PricewaterhouseCoopers, in
opdracht van de MBO Raad. De benchmark mbo is gebaseerd op het
INK-model. Eén van de bouwstenen betreft de financiële prestaties van
instellingen. Voor deze bouwsteen is onder andere gekeken naar de
kostenstructuur van instellingen. Bureaucratie/overhead is daar een
onderdeel van. Het improductieve deel van de bureaucratie is moeilijk
inzichtelijk te maken. Het benchmarkrapport voor het mbo bestrijkt ook
meer dan enkel het aspect bureaucratie/overhead. Eén van de doelstellingen van de benchmark is het leggen van verbanden tussen de verschillende bouwstenen. In de eerste fase was dit (nog) niet mogelijk. De
ontwikkeling van de benchmark is een meerjarig groeiproces.
Onderwerpen die zijn besproken met de MBO-raad
1. In de benchmark van 2006 is nog beperkt aandacht voor verschillen
tussen de sectoren binnen de mbo-sector. In de tweede benchmark
(gereed begin 2008) wordt gewerkt met referentiegroepen. Dat geeft
meer inzicht in de verschillen binnen de mbo-sector.
2. De conclusie over het meten van overhead is dat longitudinaal
benchmarken nodig is, met daarin de verwerking van gegevens over
functiedifferentiatie en onderscheid naar vol- en deeltijders. Hiermee
zouden wellicht verfijndere uitspraken gedaan kunnen worden over
(on)doelmatige overhead in de mbo-sector.
3. De cijfers leiden tot een onjuist beeld als er geen aandacht is voor de
specifieke omstandigheden van afzonderlijke instellingen. Het is van
belang rekening te houden met aspecten die van invloed zijn op de
benodigde overhead. Voorbeelden zijn regionale verschillen,
verschillen in niveau van de doelgroepen en de verschillen tussen de
mbo-niveaus 1, 2, 3 en 4.
Wijzigingen in wet- en regelgeving van de rijksoverheid, zoals invoering
van tweede teldatum, leiden ook tot meer overhead. Deze wijzigingen
kunnen overigens bij afzonderlijke instellingen een verschillende doorwerking hebben. Bevorderlijk voor de vermindering van overhead blijven de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 546 en 29 362, nr. 15

4

inspanningen om te komen tot een geïntegreerd en proportioneel
toezicht.

Conclusie
Het mbo heeft een eerste stap gezet. Het improductieve deel van de
bureaucratie is moeilijk inzichtelijk te maken. De ontwikkeling van de
mbo-benchmark is een meerjarig proces. De tweede benchmark wordt
volgens planning begin 2008 afgerond. Hierin worden stappen gezet in de
richting van een integrale analyse en bijvoorbeeld het werken met referentiegroepen. Dat moet meer recht doen aan en inzicht geven in de
verschillen binnen de mbo-sector. De huidige benchmark is geschikt om
verder te ontwikkelen tot een bruikbaar besturingsinstrument voor de
instellingen.
3.4 Rapportage benchmark overhead universiteiten en hogescholen
Inhoud rapport
In februari 2007 is de rapportage Benchmark overhead universiteiten en
hogescholen gepresenteerd (zie bijlage 4). Het onderzoek is in opdracht
van de HBO-raad en de VSNU uitgevoerd door Berenschot. Uitgangspunten voor het bepalen van de overhead waren de feitelijk bezette
formatieplaatsen waarbij gebruik gemaakt is van beschikbare informatiebestanden over aangesteld personeel uitgesplitst naar functie. Benchmarking vond plaats door de overhead in het hoger onderwijs te vergelijken
met die in andere organisaties in de publieke sector. De relatie tussen
overhead en kwaliteit, in termen van onderwijs en/of onderzoeksprestaties, wordt niet uitgewerkt.
Onderwerpen die zijn besproken met de HBO raad en de VSNU
1. Met de HBO-raad en VSNU is gesproken over de vraag of het rapport
een goed beginpunt kan zijn voor de de ontwikkeling van een overheadbenchmark, waarbij een verdere opsplitsing naar alpha-, bèta- en
gammafaculteiten binnen de instellingen en een opsplitsing naar
onderwijs en onderzoek binnen universiteiten verfijndere resultaten
zouden kunnen opleveren. Het blijkt dat er grenzen zijn in de toepasbaarheid van algemene modellen zoals gebruikt in het rapport. Deze
zijn van een te hoog abstractieniveau. Daardoor kan de bedrijfsvoering
binnen individuele instellingen er niet goed mee worden beschreven.
2. De toegevoegde waarde van de gegevens is dat de interne bedrijfsvoeringen van afzonderlijke instellingen tegen het licht kunnen worden
gehouden om de middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten voor het
primaire onderwijsproces. De colleges van bestuur en raden van
toezicht zien dat heel nadrukkelijk ook zelf als één van hun verantwoordelijkheden. Op de agenda van hogescholen en universiteiten is dan
ook al structureel aandacht voor de effectieve inzet van middelen.
3. De HBO-raad en VSNU benadrukken in het gesprek dat zij zich daarnaast willen richten op de interactie die tussen de lokale, nationale en
Europese overheid en de instellingen plaatsvindt en de gevolgen voor
de lastendruk hiervan. Er is reeds een project gestart met medewerking van het ministerie van Financiën op het gebied van de financiële
verantwoording. Daarnaast wordt verwacht dat bij de accreditatie
effectiever kan worden gewerkt, zodat op termijn een vermindering
van de lastendruk zou kunnen plaatsvinden. Ook is op het gebied van
vermindering van lastendruk en effectievere bedrijfsvoering veel te
winnen door vereenvoudiging van de regelgeving voor studenten en
onderwijs. Een vervolgonderzoek zou zich met name daarop moeten
richten.
4. Met de besturenorganisaties is afgesproken dat over vijf jaar een
herhaling van de uitvoering van de benchmark plaatsvindt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 546 en 29 362, nr. 15

5

Conclusie
Het HBO/VSNU rapport maakt een vergelijking mogelijk tussen de overhead op hogescholen en universiteiten en andere sectoren in de samenleving. De toegevoegde waarde van de gegevens zoals die er nu liggen is,
dat de interne bedrijfsvoering door de instelling tegen het licht kan
worden gehouden om de middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten voor
het primaire onderwijsproces. Het instrument wordt door de HBO-raad en
VSNU niet verder ontwikkeld. Wel zal over vijf jaar de benchmark opnieuw
worden uitgevoerd.
4. Conclusies naar aanleiding van de vier benchmarks
Met de benchmarkrapporten van de vier onderwijssectoren zijn voor het
eerst overheadcijfers beschikbaar. Bovendien bieden de benchmarks meer
inzicht in de verdeling van de personele kosten over de categorieën management, onderwijzend personeel, directe ondersteuning en indirecte
ondersteuning. Er zijn goede pogingen gedaan om meer grip te krijgen op
de omvang van de overhead/bureaucratie. Hoewel het in sommige
gevallen lastig blijkt te zijn om hiervan het improductieve deel in beeld te
krijgen, is hiermee een eerste stap gezet om de discussie over bureaucratie/overhead in het onderwijs op rationele wijze te kunnen voeren. Het
voortgezet onderwijs loopt hierin voorop, doordat een verbinding wordt
gelegd tussen de mate van overhead en de productiviteit van de instellingen, waarbij tevens de benchmark op schoolniveau wordt aangeboden.
Dit geeft perspectief voor de andere onderwijssectoren om op basis van
bestaande databestanden de benchmarks verder te ontwikkelen en te
gaan gebruiken, daarbij rekening houdend met de specifieke omstandigheden binnen hun sector.
Daarnaast kan worden geconcludeerd dat overhead verschillend kan
worden gedefinieerd. In de rapporten over het basisonderwijs en het
voortgezet onderwijs wordt dat op dezelfde manier gedaan. Het rapport
over het hoger onderwijs hanteert echter een andere definitie van overhead. Begin 2008 zal OCW daarom een bijeenkomst organiseren waar
benchmarksonderzoekers afspraken kunnen maken over gemeenschappelijke definities en uitgangspunten.
De benchmarks die nu zijn gemaakt kunnen worden vergeleken met een
foto uit een lopende film. Ze bevatten een startpunt, een foto, ook wel een
nulmeting genoemd. De film loopt door en ontwikkelt zich verder.
Bestuurders van instellingen kunnen met de cijfers op zoek naar verklaringen en oorzaken van mogelijke verschillen. De instellingen met relatief
weinig overhead (best practices) zijn overigens niet per definitie voor alle
instellingen het beste voorbeeld. Wie alleen kijkt naar de laagste overhead
doet geen recht aan de prestaties van de individuele instellingen. Dat
geldt voor alle sectoren, en vooral in het hoger onderwijs en het beroepsonderwijs.
De primaire verantwoordelijkheid van het verder optimaliseren van de
bedrijfsvoering ligt bij de onderwijssectoren zelf. Ik zal dat proces nauwgezet volgen en zonodig ondersteunen.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R. H. A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 546 en 29 362, nr. 15

6