Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 042

Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA)

Nr. 10

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR IMMIGRATIE, INTEGRATIE EN
ASIEL
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 april 2012
Inleiding
In september 2011 berichtte de NOS over een aantal vermeende
problemen bij het Centraal orgaan Opvang Asielzoekers. Gesteld werd dat
er sprake was van een angstcultuur, dat er onzorgvuldig zou worden
omgegaan met gemeenschapsgeld, en dat het salaris van mevrouw
Albayrak niet zou passen binnen de normen. Op 27 september 2011 is
mevrouw Albayrak door de Raad van Toezicht van het COA op non-actief
gesteld, wegens inconsistente informatievoorziening. De combinatie van
de inhoud van de berichtgeving in de media en de geconstateerde
inconsistentie in de informatievoorziening door de algemeen directeur
van het COA, vormden de aanleiding om een breed onafhankelijk
onderzoek te laten uitvoeren naar de situatie bij het COA. Op
30 september 2011 heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn beslissing
hiertoe (Kamerstukken II 2011/12, 33 042, nr. 1). In mijn brief van
11 oktober 2011 (Kamerstukken II 2011/12, 33 042, nr. 2) en in mijn brief
van 19 oktober 2011 (Kamerstukken II 2011/12, 33 042, nr. 3) heb ik uw
Kamer nader ingelicht over de onderwerpen die de Commissie van
onderzoek COA, onder leiding van mevrouw drs. Jacqueline Rijsdijk en de
heer prof. mr. Michiel Scheltema, diende te onderzoeken.
Naar aanleiding van de berichtgeving in de media is door de Ondernemingsraad van het COA in oktober 2011 een «Meldpunt sociaal emotionele veiligheid» ingesteld. Tevens heeft de Ondernemingsraad
onderzoek laten verrichten naar de organisatiecultuur. Verder is op
verzoek van het COA door Hoffmann Bedrijfsrecherche een onderzoeksrapport uitgebracht in maart 2012. De uitkomsten van deze onderzoeken
zijn door de Commissie meegenomen in haar onderzoek.

1

Het rapport van de Onderzoekscommissie
Centraal orgaan Opvang Asielzoekers (COA) is
ter inzage gelegd bij het Centraal
Informatiepunt.

De bevindingen van de Commissie van onderzoek COA treft u hierbij aan1
Tweede Kamer in de vorm van de eindrapportage die de Commissie op
17 april 2012 aan mij heeft aangeboden. Ik waardeer het dat de

kst-33042-10
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 042, nr. 10

1

Commissie op grondige wijze deze complexe materie heeft onderzocht en
er in is geslaagd om op zorgvuldige wijze terug- en vooruit te kijken. Het is
mijn voornemen om de resultaten van dit onderzoek te benutten om
zowel het functioneren van het COA als dat van de vreemdelingenketen
als geheel verder te verbeteren.
De uitkomsten van de Commissie maken mij duidelijk dat een groot aantal
medewerkers van het COA de afgelopen jaren onder voor hen moeilijke
omstandigheden hun werk heeft moeten doen. Desondanks zijn zij in staat
gebleken hun werk goed te doen. Dit verdient respect en waardering. Uit
de onderzoeken komt naar voren dat verreweg de meeste medewerkers
terecht trots zijn op het werk dat zij met elkaar neerzetten.
In onderstaande reactie geef ik de belangrijkste bevindingen van de
Commissie weer op de drie hoofdthema’s die in het onderzoek aan de
orde komen:
1) Werkklimaat en bestuursstijl van het COA;
2) Bestuursstructuur van het COA;
3) Salariëring bij het COA.
Vervolgens geef ik aan welke consequenties ik verbind aan de conclusies
en aanbevelingen van de Commissie.
Sinds de berichtgeving over het COA in de media in september 2011 zijn
door verschillende Kamerleden vragen gesteld. Een deel van deze vragen
kon in afwachting van de uitkomsten van het onderzoek van de
Commissie niet worden beantwoord. Deze vragen worden heden in een
separate brief beantwoord.
1) Bevindingen betreffende werkklimaat en bestuursstijl van het
COA
Werkklimaat
De Commissie constateert, op basis van een breed opgezette enquête die
door 71% van de actieve medewerkers is ingevuld, dat medewerkers van
het COA in het algemeen positief oordelen over hun werk. De Commissie
constateert echter ook dat een aanzienlijk deel van de werknemers van het
COA ontevreden is over de directieraad en de algemeen directeur. Maar
25% van de medewerkers vindt dat het COA hen een gevoel van veiligheid
geeft, en meer dan de helft van de medewerkers vindt dat het COA geen
open en transparante organisatie is. De Commissie constateert dat de
managementstijl van de algemeen directeur in belangrijke mate heeft
bijgedragen aan een gevoel van sociale onveiligheid.
Functioneren algemeen directeur
De Commissie constateert dat de bestuursstijl van de algemeen directeur
twee kanten kent. Aan de ene kant is zij een algemeen directeur die
daadkrachtig de uitdagingen heeft aangepakt waar het COA zich voor
gesteld zag, staat zij pal voor de organisatie, werkt zij hard, beschikt zij
over grote dossierkennis en vinden mensen dat er veel van haar geleerd
kan worden. Anderzijds wordt zij als dominant ervaren, stond zij niet of
nauwelijks open voor kritiek en wordt haar stijl van besturen gekenmerkt
door «verdeel en heers». De Commissie constateert voorts dat de
algemeen directeur niet het voorbeeldgedrag heeft vertoond dat van
iemand in die positie mag worden verwacht. Tevens constateert de
Commissie dat de algemeen directeur intern een vijandbeeld creëerde
over het departement en ketenpartners. De Commissie constateert dat bij
een grote meerderheid van de 19 directeuren die vanaf 2006 zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 042, nr. 10

2

vertrokken bij het COA de bestuursstijl van de algemeen directeur voor dit
vertrek een factor van aanmerkelijke betekenis is geweest, en regelmatig
ook de enige factor.
Functioneren Raad van Toezicht
De Commissie constateert dat de afstand van de Raad van Toezicht tot de
organisatie van het COA te groot is geweest om op de hoogte te kunnen
zijn van het werkklimaat bij het COA en de (gevolgen van de) bestuursstijl
van de algemeen directeur. Klachten werden niet of onvoldoende op
waarde geschat. De Raad van Toezicht was erg afhankelijk van de
informatievoorziening door de algemeen directeur, en sprak nauwelijks
met andere medewerkers van het COA.
Rol departement
De Commissie constateert dat men departementaal op enige afstand bleef
van het COA, met het argument dat het COA een zelfstandig bestuursorgaan is. De Commissie constateert voorts dat de opeenvolgende
departementen bekend waren met onderdelen van de bestuursstijl van de
algemeen directeur, voornamelijk als het ging om de hiërarchische
informatievoorziening vanuit het COA. De Commissie merkt op dat men
departementaal ten aanzien van de bestuurscultuur en het werkklimaat
binnen het COA wellicht alerter had kunnen zijn, maar dat hier een eerste
verantwoordelijkheid ligt bij de Raad van Toezicht.
Klachtensystematiek
Ten aanzien van de klachtensystematiek van het COA constateert de
Commissie dat van de bestaande klachtenregelingen de afgelopen jaren
weinig gebruik is gemaakt. Volgens de Commissie zijn de regelingen
binnen het COA onvoldoende bekend en helder, en waren medewerkers
er niet van overtuigd dat klachten en/of meldingen op een voor hen
veilige en integere wijze zouden worden behandeld. De Commissie
beveelt aan de huidige klachtenregelingen bij het COA te versimpelen en
te uniformeren. Ook zou het COA meer aandacht moeten besteden aan
bekendmaking van de (inhoud van de) klachtenregelingen, en zou de
werking van de klachtenregelingen met enige regelmaat moeten worden
geëvalueerd. Voorts beveelt de Commissie aan dat de functie van
vertrouwenspersoon wordt belegd bij een persoon die volledig onafhankelijk is gepositioneerd ten opzichte van het (hogere) management van
het COA. Daarnaast beveelt de Commissie aan dat het COA met enige
regelmaat een medewerkerstevredenheidsonderzoek laat uitvoeren.
Inhuur externen
De Commissie heeft, op basis van de ontvangen informatie, geen
aanleiding te veronderstellen dat zich bij het COA onregelmatigheden
hebben voorgedaan bij de inhuur van externen voor specifieke functies op
directeur- en managementniveau. Wel heeft het de Commissie verbaasd
dat een beperkt aantal externen gedurende langere periodes werd
ingehuurd om directeurs- of managementfuncties te vervullen, terwijl het
voor de hand had gelegen om personen te zoeken om deze functies in
loondienst te laten vervullen.
De Commissie beveelt aan dat meer vertrouwen en mandaat wordt
gegeven aan de managers en medewerkers van het COA, zodat meer en
meer gebruik kan worden gemaakt van de al aanwezige kennis en
capaciteiten binnen het COA.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 042, nr. 10

3

2) Bevindingen betreffende de bestuursstructuur van het COA
De Commissie is tevens gevraagd de bestuursstructuur van het COA te
onderzoeken en daaromtrent aanbevelingen te doen.
Het COA als zelfstandig bestuursorgaan
De Commissie heeft stilgestaan bij de argumenten die in de jaren
negentig hebben geleid tot de keuze van de zbo-structuur voor het COA
en constateert dat zowel de voordelen van een zbo-structuur, als de
nadelen zich in de afgelopen periode hebben gemanifesteerd. Over het
beoogde voordeel van een verbeterde doelmatigheid kan de Commissie,
gelet op haar beperkte onderzoek, slechts constateren dat met de huidige
structuur de condities daarvoor in stelling zijn gebracht. De andere
voordelen van de huidige structuur, zoals een effectieve taakuitvoering en
flexibiliteit van de organisatie, bestaan naar haar oordeel in elk geval nog
steeds. Bovendien staat volgens de Commissie de huidige zbo-structuur
een goede samenwerking in de vreemdelingenketen niet in de weg en
beschikt de minister, sinds het COA onder de werking van de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen is gebracht, over voldoende bevoegdheden
om het COA aan te sturen en daarop toezicht (en controle) te houden.
De Commissie is van oordeel dat de opgetreden effecten in de werkwijze
en aansturing van het COA niet samenhangen met de gekozen structuur
maar met de manier waarop de verschillende actoren binnen die structuur
zijn opgetreden. De Commissie acht het aangewezen de zbo-status van
het COA te handhaven.
Voorbereiding en inwerkingtreding wetswijziging
Sinds 1 januari 2011 valt het COA onder de werking van de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen. De Commissie heeft geconstateerd dat de
wetswijziging om daartoe te komen een lange voorbereidingstijd heeft
gehad en er gedurende die tijd een zekere onduidelijkheid heeft bestaan
over de bevoegdheden die aan de betrokken bestuursorganen zouden
toekomen. Tevens constateert de Commissie dat bij de inwerkingtreding
van de wetswijziging er nog geen bestuur was benoemd en een aantal
besluiten en reglementen ontbraken. Het meningsverschil over het salaris
heeft de benoeming van de bestuurder te lang opgehouden. De
Commissie gaat er vanuit dat een adequate regie en betere voorbereiding
op de inwerkingtreding van de wetswijziging er voor gezorgd zouden
hebben dat voorafgaand aan de inwerkingtreding een bestuur was
benoemd en het salaris van de nieuwe bestuursvoorzitter was vastgesteld. De Commissie realiseert zich dat de overgang van de verantwoordelijkheid naar een andere minister en een ander departement, het vertrek
van de Directeur-generaal en de grote beleidsopgave als gevolg van het
regeerakkoord hier een rol kunnen hebben gespeeld.
Het ontbreken van de benoeming van het bestuur heeft er toe geleid dat
er gedurende driekwart jaar juridische risico’s werden gelopen. Dit had
naar mijn oordeel voorkomen moeten worden. Met de Commissie stel ik
vast dat zich uiteindelijk geen problemen hebben voorgedaan en dat deze
juridische gebreken nog in 2011 zijn gerepareerd.
Aansturing van het COA door het departement
De Commissie meent dat de beleidsmatige aansturing van het COA op de
juiste wijze heeft plaatsgevonden, zodat het COA inderdaad het door de
bewindslieden gewenste beleid heeft uitgevoerd.
De diverse rollen die bij zbo’s worden onderscheiden, zijn door het
ministerie van Justitie en het ministerie van Binnenlandse Zaken en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 042, nr. 10

4

Koninkrijksrelaties verschillend ingevuld, en zijn ook veranderd door de
wijziging van generaal naar specifiek dossier (met aanzienlijke consequenties voor de financiering).
De Commissie constateert dat het ministerie van BZK zich zakelijker en
steviger opstelt ten opzichte van het COA, dat er een meer en betere
scheiding is tussen de rollen van eigenaar en opdrachtgever en dat de
regie op de vreemdelingenketen beter en nadrukkelijker wordt ingevuld.
Voorts is het departement meer gericht op de bedrijfsvoeringsaspecten en
wordt het toezicht professioneler ingevuld.
Wel lijkt het ministerie van BZK volgens de Commissie nog enigszins
zoekende naar de meest gewenste invulling van het opdrachtgeverschap.
Financieringssystematiek
De Commissie beveelt in het kader van het opdrachtgeverschap aan dat
een vereenvoudiging van de kostprijssystematiek overweging verdient. In
mijn brief van 25 januari jl. (Kamerstukken II 2011/12, 33 042, nr. 7) heb ik
uw Kamer geïnformeerd over de resultaten van het onderzoek dat door
Ernst & Young eind 2011 is uitgevoerd naar de financieringssystematiek
van het COA. Hierin heb ik aangegeven met de uitvoering van enkele
aanbevelingen uit het onderzoek van Ernst & Young te wachten tot de
uitkomsten van het onderzoek van de Commissie van onderzoek COA
bekend zouden zijn. Deze aanbevelingen betroffen ten eerste het ten
aanzien van de verbetering van de financieringssystematiek herzien van
de overlegstructuur tussen eigenaar, opdrachtgever, Raad van Toezicht en
COA, en ten tweede het eenduidig benoemen van taken, bevoegdheden
en verantwoordelijkheden (rollen) en de onderliggende procedures (zowel
aan de kant van het COA als aan de kant van het ministerie). De
Commissie merkt in dit verband op dat het belangrijk is dat de opdrachtgever voldoende garanties krijgt dat niet een te hoge prijs wordt betaald.
In dat opzicht is er volgens de Commissie een duidelijke samenhang met
het toezicht. Naarmate dat beter zicht geeft op de doelmatigheid van de
bestedingen, behoeft men minder te investeren in een zeer gedetailleerd
bekostigingssysteem.
Inmiddels wordt in een vervolgproject voortvarend gewerkt aan de nadere
uitwerking van de aanbevelingen uit het onderzoek van Ernst & Young.
Mijn bedoeling is om de bestelling bij het COA voor 2013 te plaatsen op
basis van een aangepaste, vereenvoudigde systematiek.
Aansturing van de vreemdelingenketen
Ten aanzien van de samenwerking in de keten van organisaties die zich
met het vreemdelingenbeleid bezig houden constateert de Commissie dat
het voor het ministerie en de andere ketenpartners vaak onduidelijk was
wie binnen het COA waar over mocht gaan of daadwerkelijk over ging.
Tevens constateert zij dat de samenhang tussen het COA en de andere
organisaties werd beïnvloed doordat bij het COA de neiging bestond zich
sterk met het eigen belang van de organisatie te identificeren, waardoor
men niet altijd van nature de samenwerking zocht of overstijgende
invalshoeken in beeld kwamen. Tegelijk stelt de Commissie vast dat na de
overgang naar het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de sturing van de vreemdelingenketen door de minister is aangetrokken, niet alleen in financiële termen, maar ook in bestuurlijk opzicht.
De DGVZ treedt nadrukkelijk op de voorgrond als ketenregisseur, hetgeen
de Commissie ziet als een positieve breuk met het verleden, waarbij er
meer de nadruk lag op de sturing van de afzonderlijke organisaties in de
keten. De Commissie ziet de toegenomen ketensturing als een grote
verbetering en beveelt aan om op de ingeslagen weg van intensievere
samenwerking in en regie op de keten verder te gaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 042, nr. 10

5

Toezichtsstructuur
De Commissie constateert dat de afstand van de Raad van Toezicht tot de
organisatie van het COA te groot is geweest om op de hoogte te kunnen
zijn van het werkklimaat en (de gevolgen van) de bestuursstijl van de
algemeen directeur. Dit was mede het gevolg van de afhankelijkheid van
de Raad van Toezicht van de informatievoorziening door de algemeen
directeur.
In het kader van het toezicht stelt de Commissie ook vast dat de structuur
niet is afgestemd op het bevorderen van synergie tussen het externe
toezicht dat door het departement plaatsvindt en het interne toezicht door
de Raad van Toezicht. De oorzaak daarvan lijkt volgens de Commissie niet
zozeer te liggen in de wijze waarop het departementale toezicht wordt
uitgevoerd, maar in de structuur die niet is afgestemd op het bevorderen
van synergie.
De Commissie beveelt daarom een herbezinning op de inrichting van het
toezicht aan, waarbij een helderder beeld wordt ontwikkeld over hetgeen
men in het algemeen van de Raad van Toezicht kan verwachten en
duidelijke afstemming plaatsvindt tussen de taak van de Raad van
Toezicht en die van het departement.
De Commissie doet voorts een aantal aanbevelingen om het werk van een
Raad van Toezicht te professionaliseren. In dit verband beveelt de
Commissie aan om het functioneren van de Raad van Toezicht periodiek
(extern) te evalueren. Ten aanzien van de eigen oordeelsvorming en
positiebepaling moet de Raad van Toezicht ook niet afhankelijk zijn van de
informatievoorziening door het bestuur. De Commissie acht het daarom
aanbevelenswaardig dat de Raad van Toezicht van het COA op korte
termijn de beschikking krijgt over een onafhankelijk secretaris ten
behoeve van de Raad van Toezicht. Tot slot beveelt de Commissie, onder
verwijzing naar een rapport van de Algemene Rekenkamer, aan om te
komen tot één governancecode voor de publieke sector ter vervanging
van het huidige stelsel van branchecodes, waaronder de Code Goed
Bestuur Publieke Dienstverleners.
Samenstelling bestuur van het COA
De Commissie meent dat hetgeen bij het COA niet goed is gegaan in
belangrijke mate verband houdt met het ontbreken van voldoende
tegenwicht tegen de overheersende positie van de algemeen directeur, en
het ontbreken van voldoende toezicht, met name op de doelmatigheid van
de beleidsprocessen en de inrichting en het functioneren van de organisatie. De Commissie geeft aan van mening te zijn dat met het oog op het
aanwezig zijn van voldoende checks-and-balances in een grote organisatie
de leiding van die organisatie meerhoofdig zou moeten zijn. Een
meerhoofdige leiding is een belangrijke garantie tegen een eenzijdige
visie en een te grote machtsconcentratie in handen van één persoon.
Bovendien borgt zij de bestuurlijke continuïteit en draagt zij er toe bij dat
toezichthouders verschillende aanspreekpunten hebben, zodat monopolisering van informatie minder gemakkelijk is. Het bestuur van het COA zou
gezien het bovenstaande volgens de Commissie uit tenminste drie
personen moeten bestaan. De Commissie geeft daarbij in overweging om
de directieraad, die nu onder de bestuursvoorzitter staat, af te schaffen.
3) Bevindingen betreffende salaris en dienstauto
Ten aanzien van het salaris concludeert de Commissie dat de belangrijkste
stijging in het salaris zich, sinds het aantreden van mevrouw Albayrak als
algemeen directeur per 1 oktober 2004, heeft voorgedaan in de jaren
2005–2006. Sinds 2007 heeft het ministerie bij het COA aandacht gevraagd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 042, nr. 10

6

voor het feit dat het salaris uitkomt boven de Balkenende- en Wopt-norm.
De Commissie concludeert dat het salaris van de algemeen directeur
aanmerkelijk uitsteeg boven het gemiddelde salaris dat in de top van
vergelijkbare organisaties werd verdiend. Voor wat betreft de hoogte van
het salaris van de overige directeuren van het COA heeft de Commissie
geen opmerkelijke zaken vastgesteld.
Het rapport geeft een uitvoerige beschrijving van de gang van zaken rond
de voorgenomen benoeming van mevrouw Albayrak tot bestuursvoorzitter van het COA. Eind december 2010 wordt door de Raad van Toezicht
een eerste voordracht gedaan, waarna een langdurige discussie ontstaat
over de hoogte van de beloning van de beoogde bestuursvoorzitter.
Hoewel er, volgens de Raad van Toezicht, reeds sinds april 2010 duidelijkheid bestond over de noodzaak het salaris terug te brengen onder de
Balkenendenorm, liet een voordracht met een salaris conform de gestelde
voorwaarden op zich wachten.
De Commissie heeft geconcludeerd dat dit proces te lang heeft geduurd.
Als verklaring hiervoor kan worden gegeven het vertrouwen bij de Raad
van Toezicht en het departement dat de salarisdiscussie een technische
aangelegenheid betrof, die door de Raad van Toezicht tot een goed einde
zou worden gebracht.
Voorts stel ik in dit verband vast dat de vasthoudendheid in de opstelling
van het departement ten aanzien van een juiste voordracht (inclusief een
gedeeld beeld van de arbeidsvoorwaardelijke situatie) ertoe heeft geleid
dat duidelijk is geworden dat de informatieverstrekking door mevrouw
Albayrak niet correct is gebleken. Het rapport van de Commissie bevestigt
mij in deze conclusie. Mevrouw Albayrak heeft verklaard dat het verschil
tussen het salarisbedrag dat zij steeds heeft aangegeven te ontvangen en
haar feitelijke salaris, dat mij op 26 september 2011 bekend werd, gelegen
was in een misverstand. Het salarisbedrag behorende bij een 36-urige
werkweek was opgegeven, terwijl zij feitelijk een salaris voor een 40-urige
werkweek ontving. De Commissie vindt het onbegrijpelijk en onwaarschijnlijk dat de hoogte van haar salaris niet aan haar bekend was.
Ten aanzien van de dienstauto valt op dat er relatief dure auto’s zijn
aangeschaft en dat het onduidelijk is waarom mevrouw Albayrak een
compensatie is toegekend voor de fiscale bijtelling voor privé-gebruik. De
Commissie stelt vast dat mevrouw Albayrak, in tegenstelling tot haar
verklaring, haar dienstauto privé heeft gebruikt. Mevrouw Albayrak heeft
inzake het privé-gebruik van de dienstauto en het aanpassen van de
agenda om het privé gedrag te verhullen, niet integer gehandeld.
Eindconclusies
Hieronder zal ik nader ingaan op de consequenties die ik verbind aan de
bevindingen die door de Commissie zijn gedaan. Daarbij merk ik op dat
blijkens het rapport van de Commissie de opgetreden effecten in de
werkwijze en aansturing van het COA voornamelijk gelegen zijn in de
manier waarop de verschillende actoren binnen de structuur van het COA
zijn opgetreden. Verbeteringen moeten mijns inziens dan ook met name
daarin worden gezocht. Dat laat onverlet dat daar waar in de structuur zelf
verbeteringen kunnen worden aangebracht, dit niet moet worden
nagelaten.
Positie departement en bevoegdheden Raad van Toezicht
Ik stel vast dat de voorbereiding van de invoering van de Wet COA
voortvarender ter hand had moeten worden genomen. Dit betreft een
departementale verantwoordelijkheid, die mede naar aanleiding van de
ervaringen met het COA inmiddels binnen het departement beter is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 042, nr. 10

7

ingevuld. Daarbij stel ik tevens vast dat het departement de Raad van
Toezicht bij de voordracht van de bestuursvoorzitter actiever had kunnen
aanspreken om zijn verantwoordelijkheid op grond van de Wet COA te
nemen. In dit verband stel ik ook vast dat de bevoegdheden die de Raad
van Toezicht op grond van de Wet COA heeft ten aanzien van de
voordracht voor benoeming, schorsing en ontslag van leden van het
bestuur en van leden van de Raad van Toezicht, kunnen leiden tot ernstige
vertraging in de besluitvorming. In het licht van de bevoegdheden van de
minister op grond van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen kunnen
de bevoegdheden van de Raad van Toezicht hieromtrent ook als een
onnodige tussenschakel worden beschouwd. Ik zal daarom, in overleg
met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, een
wetswijziging entameren om de bevoegdheden van de Raad van Toezicht
ten aanzien van de voordracht voor benoeming, schorsing en ontslag van
leden van het bestuur en de Raad van Toezicht uit de Wet COA te
schrappen. De bevoegdheden van de Raad van Toezicht beperken zich dan
tot bevoegdheden in de sfeer van het financieel toezicht en zijn specifieke
rol in de toezichtstructuur.
Positie mevrouw Albayrak
Hetgeen in het rapport aan het licht wordt gebracht over het functioneren
van mevrouw Albayrak als algemeen directeur van het COA acht ik
buitengewoon ernstig. De Commissie concludeert dat de bestuursstijl van
de algemeen directeur aanzienlijk heeft bijgedragen aan een gebrek aan
vertrouwen in de leiding en aan sociale onveiligheid binnen de organisatie. Zij stelde zich boven de regels die voor anderen wel golden, en
verstrekte onjuiste informatie over de hoogte van haar beloning en het
privé gebruik van haar dienstauto, welk privé gebruik zij heeft geprobeerd
te verhullen door met terugwerkende kracht haar agenda aan te passen.
Naar het oordeel van de Commissie past de wijze van optreden van de
algemeen directeur niet in de publieke dienst. Tegen deze achtergrond
acht ik een terugkeer van mevrouw Albayrak naar het COA uitgesloten. Ik
heb het COA hierover geïnformeerd.
Positie huidige leden van de Raad van Toezicht
De Commissie komt tot de conclusie dat de Raad van Toezicht zijn taak op
een aantal belangrijke onderdelen onvoldoende invulling heeft gegeven.
Dat geldt in de eerste plaats ten aanzien van de bestuurscultuur en het
werkklimaat bij het COA. Bij de voordracht van de bestuurder per 1 januari
2011, en dan in het bijzonder ten aanzien van het bijbehorende voorstel
tot vaststelling van het salaris, heeft de Raad niet zijn verantwoordelijkheid genomen. Aan het toezicht op de doelmatigheid van de taakuitvoering heeft de Raad intensief aandacht besteed. Het financiële toezicht
was op orde. De doelmatigheid van de organisatie heeft op punten
aandacht gehad, maar is op andere onderdelen (waaronder de scheve
verhouding tussen de centrale en decentrale organisatie en de overlappende competenties van directies) onderbelicht gebleven, aldus de
Commissie.
In verband met het onderzoek naar het COA hebben vier leden van de
Raad van Toezicht op 11 oktober 2011 hun functie tijdelijk neergelegd.
Daarnaast bood het vijfde lid, de heer prof. mr. J.W.J. Besemer, op
dezelfde datum zijn ontslag aan. Ik waardeer de stappen die de Raad van
Toezicht heeft gezet ten aanzien van mevrouw Albayrak toen in september
2011 sprake bleek van inconsistentie in de door mevrouw Albayrak
aangeleverde informatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 042, nr. 10

8

De teruggetreden leden van de Raad van Toezicht hebben mij te kennen
gegeven zich niet te herkennen in de conclusies van de Commissie ten
aanzien van hun rol bij de voordracht van de bestuurder en hun toezicht
op de doelmatigheid van de organisatie. Desalniettemin hebben de vier
leden van de Raad van Toezicht die hun functie tijdelijk hadden
neergelegd mij gevraagd hen ontslag te verlenen. Op deze manier willen
zij het mogelijk maken dat het COA een geheel nieuwe start kan maken.
Voor de volledigheid meld ik u dat de voorzitter, de heer drs. L.M.L.H.A.
Hermans, mij in oktober 2011 heeft laten weten ongeacht de uitkomsten
van de Commissie niet aan te zullen blijven als lid en voorzitter van de
Raad van Toezicht. Ik heb met waardering kennis genomen van deze
beslissing van de leden van de Raad van Toezicht, die ik verstandig acht
en die mijns inziens bij zal dragen aan herstel van vertrouwen binnen het
COA.
Verbetering cultuur en klachtensystematiek COA
Ik heb de Raad van Toezicht van het COA en de bestuursvoorzitter ad
interim gevraagd om samen met de Ondernemingsraad de afhandeling
van klachten binnen het COA te verbeteren, met inachtneming van
hetgeen op deze punten door de Commissie is geconstateerd, en een
traject op te starten om de transparantie van en de sociale veiligheid
binnen de organisatie te verbeteren. Daarbij kan onder meer gedacht
worden aan het wijzigen van de huidige onwenselijke situatie waarin de
vertrouwenspersoon van de organisatie tevens lid van de directieraad is,
alsmede het creëren van meer expliciete mogelijkheden om ook klachten
over het werkklimaat binnen de organisatie aan de orde te stellen.
Zbo-structuur COA
Met de Commissie ben ik van oordeel dat de opgetreden effecten in de
werkwijze en aansturing van het COA niet zozeer samenhangen met de
gekozen structuur maar met de manier waarop de verschillende actoren
binnen die structuur zijn opgetreden.
Ik deel daarom de conclusie van de Commissie dat er nu op grond van de
uitkomsten van dit onderzoek geen aanleiding is om wijzigingen aan te
brengen in de zbo-structuur van het COA.
Toezichtsstructuur en aansturing van het COA
De Commissie beveelt een herbezinning aan op de inrichting van het
toezicht, waarbij een helderder beeld wordt ontwikkeld over hetgeen men
in het algemeen van de Raad van Toezicht kan verwachten en er duidelijke
afstemming plaatsvindt tussen de taak van de Raad van Toezicht en die
van het departement.
Ik zal bezien hoe de uitvoering van de wettelijke taken van het departement en de Raad van Toezicht beter op elkaar kunnen worden
afgestemd. In reactie op de opmerkingen van de Commissie over de
mogelijkheden van toezicht op toezicht merk ik wel op dat mijns inziens
het interne toezicht niet een vervanging kan vormen voor het externe
(departementale) toezicht, waarvoor de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen de nodige sturings- en verantwoordingsinstrumenten bevat.
Voorts acht ik het een waardevolle aanbeveling dat het COA zorg draagt
voor een adequate ondersteuning van de Raad van Toezicht. Deze
ondersteuning kan de zelfstandige informatievergaring van de leden van
de Raad van Toezicht versterken en faciliteren dat zij actief hun oor te
luisteren kunnen leggen in de organisatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 042, nr. 10

9

Ik deel verder het belang dat de Commissie hecht aan periodieke evaluatie
van het functioneren van de Raad van Toezicht. Naar mijn oordeel past dit
in het kader van de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid
van het functioneren van het COA, welke op grond van artikel 39, eerste
lid, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen dient plaats te vinden
voor 1 januari 2016 en vervolgens vijfjaarlijks.
De aanbeveling van de Commissie om, in het kader van de professionalisering van het toezicht, te streven naar één governancecode voor de
publieke sector zal vanuit verschillende beleidsvelden moeten worden
bezien. Ik zal dit daarom als waardevolle suggestie meegeven aan de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de overige
leden van het kabinet.
Voor wat betreft de aansturing van het COA deel ik de opvatting van de
Commissie dat het uiteen houden van de rollen binnen het departement
het voordeel kan hebben dat vanuit verschillende gezichtspunten naar het
functioneren van een zbo wordt gekeken. Binnen het ministerie van BZK
zijn de rollen dan ook functioneel en in persoon gescheiden. Daarbij is
gekozen voor een model waarbij het toezicht is belegd bij de DG en de
opdrachtgevende rol is belegd bij een beleidsdirecteur. Sinds de overgang
van het ministerie van Justitie naar het ministerie van BZK vervult de
DGVZ de rol van eigenaar/extern toezichthouder1 en wordt deze daarbij
ondersteund door de DG-controllers binnen het Bureau DGVZ. De
directeur Migratiebeleid is gemandateerd opdrachtgever en wordt daarbij
ondersteund door het Bureau Regie & Besturing. De DG vervult ook de rol
van ketenregisseur. Ik acht de scheiding van de rollen binnen het
departement daarmee voldoende geborgd. De aanbeveling van de
Commissie om te blijven zoeken naar de beste vormgeving van de
verschillende rollen en daarover kennis uit te wisselen met andere
departementen, neem ik graag ter harte.
Samenstelling bestuur van het COA
De Wet COA biedt ruimte voor het aanstellen van een bestuur dat uit ten
hoogste drie leden bestaat. Ik onderschrijf de conclusie van de Commissie
dat met het oog op het aanwezig zijn van voldoende checks-and-balances
in een grote organisatie de leiding van die organisatie meerhoofdig zou
moeten zijn. Tegelijk moet de organisatie efficiënt en effectief aangestuurd
worden. In overleg met het COA zal ik komen tot de aanstelling van een
meerhoofdig bestuur, waarbij de interne organisatie van het COA zodanig
wordt ingericht dat een effectieve en efficiënte besturing is verzekerd. De
door het COA reeds ingezette en nog te nemen veranderingen in de
interne organisatiestructuur bieden hiervoor een goed vertrekpunt.
Interne organisatiestructuur en – inrichting COA

1
De financieringssystematiek van het COA is
geënt op die van een baten-lastenmodel.
Vandaar dat wordt gesproken van de eigenaar.
Voor een ZBO is de term (extern) toezichthouder echter beter van toepassing.

De Commissie acht het in het verlengde van de vereenvoudiging van de
topstructuur van belang om de COA-organisatie sterk te vereenvoudigen.
De aanbevelingen van de Commissie op dit punt sluiten aan bij een aantal
ontwikkelingen die recentelijk bij het COA in gang zijn gezet. Onder leiding
van de interim-bestuursvoorzitter, de heer Paul, is een traject in gang
gezet om de aansturing te vereenvoudigen, de taken dichter bij het
primaire proces van de organisatie te brengen, en de staf te verkleinen.
Daarbij wordt uitvoering gegeven aan en voortgebouwd op maatregelen
die de Raad van Toezicht reeds in de loop van 2011 wenselijk achtte. Zo is
de organisatieontwikkeling voortvarend opgepakt in de vorm van het
traject Anders Werken, dat zal leiden tot een reductie in de overhead. De
verwachting is dat op 1 januari 2013 de doorontwikkeling van het COA zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 042, nr. 10

10

zijn afgerond. Voorts zijn de krimpoperaties ten aanzien van de opvangcapaciteit voortgezet.
Aansturing van de vreemdelingenketen
De Commissie onderstreept in het rapport het belang om ketensamenwerking en ketensturing nadrukkelijk op de agenda’s van zowel het
ministerie als de overige ketenpartners te houden. Ik ben dan ook
vastberaden door te gaan met de reeds door mij in gang gezette initiatieven ter versterking van de samenwerking in de keten.
De minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
G. B. M. Leers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 042, nr. 10

11