Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

31 753

Rechtsbijstand

Nr. 19

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 februari 2010
Inleiding
Hierbij bied ik u twee rapporten aan van het WODC. Het zijn de «Geschilbeslechtingsdelta 2009. Over verloop en afloop van (potentieel) juridische
problemen van burgers» en de «Geschilbeslechtingsdelta midden- en
klein bedrijf. Over het optreden en afhandelen van (potentieel) juridische
problemen in het midden- en kleinbedrijf»1. De rapporten bieden inzicht in
het gedrag van burgers en bedrijven die worden geconfronteerd met
(potentieel) juridische geschillen. De onderzoeken bieden materiaal dat
nodig is om beleidsvoorstellen op het terrein van het civiele en bestuursrecht nader te onderbouwen. U kunt denken aan de voorstellen in het
kader van het programma Rechtsbijstand en geschiloplossing2 en het
beleid op het gebied van buitengerechtelijke geschiloplossing.
Het eerste onderzoek is een vervolg op het onderzoek «Geschilbeslechtingsdelta 2003». Methodisch is het onderzoek voor een groot deel een
herhaling van het eerdere onderzoek. Hierdoor is het mogelijk om vergelijkingen te maken om daarmee trends te onderkennen. Met twee meetmomenten zijn de mogelijkheden tot statistisch verantwoorde vergelijkende
uitspraken beperkt, maar het rapport geeft wel een begin aan inzicht in
veranderingen die zich over de afgelopen zes jaar in het geschilgedrag
hebben voorgedaan (en de invloed van overheidsbeleid daarop), en de
stabiliteit die zich op andere plekken in de «geschildelta» voordoet. Er is
extra aandacht besteed aan niet-westerse allochtonen, sociaal kwetsbaren
en aan grensoverschrijdende geschillen.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
31 753, nr. 1.

KST141208
0910tkkst31753-19
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2010

Het tweede onderzoek vindt zijn basis eveneens in de «Geschilbeslechtingsdelta 2003». Bij het bestuderen van de uitkomsten van dat onderzoek
bleek immers dat er ook ten aanzien van het geschilgedrag van zelfstandigen en bedrijven weinig informatie was. De «Geschilbeslechtingsdelta
midden- en kleinbedrijf» biedt die informatie nu wel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 19

1

Beleidsmatige conclusies
«De Geschilbeslechtingsdelta 2009» biedt een aantal belangrijke conclusies. De voornaamste conclusie is dat er geen echte barrières zijn in de
toegang tot het recht. Burgers weten (al dan niet na «shoppen», bijvoorbeeld op Internet) de juridische informatie en hulp te vinden, die ze voor
het oplossen van hun geschillen nodig hebben. Burgers geven de ontvangen rechtshulp hoge scores. Het rechtsbestel als zodanig scoort ook hoog.
Het vertrouwen is ten opzichte van het vorige onderzoek licht gestegen.
Het onderzoek geeft geen aanleiding tot koerswijzigingen. Op een aantal
punten zal ik bestaand beleid aanscherpen. Daarover hierna meer.
Niet-westerse allochtonen blijken min of meer dezelfde patronen te
volgen als de rest van de bevolking. De onderzoekers vinden bij sociaal
kwetsbaren een afwijkend beeld. Sociaal kwetsbaar is gedefinieerd als
niet-internetgebruikers woonachtig in een van de Vogelaarwijken. Ook
daarover hierna meer.
De «Geschilbeslechtingsdelta midden- en kleinbedrijf» biedt het inzicht
dat ook ondernemingen uit het MKB in hun algemene oordeel over het
functioneren van de dienstverleners waarop zij een beroep hadden
gedaan, positief zijn. Dat neemt niet weg dat er in de oordelen over de
juridische dienstverleners onderling, en in de spreiding van de oordelen
per juridische dienstverlener verschillen bestaan. Het WODC concludeert
dat het aanbod van betaalbare en eenvoudig toegankelijke geschilbeslechtingsmethoden voor zakelijke geschillen zou kunnen worden vergroot. Ik
wil onderzoeken hoe het bereik van de Geschillencommissie voor Beroep
en Bedrijf kan worden vergroot. Daarover hierna meer.
Geschilbeslechtingsdelta 2009
Kort samengevat laten burgers wanneer zij worden geconfronteerd met
een potentieel juridisch geschil hun strategie (niets doen, zelf oplossen,
rechtshulp zoeken) mede ingeven door een afweging van kosten en baten.
Veel Nederlanders hebben de afgelopen jaren een rechtsbijstandverzekering afgesloten. Het aantal gezinspolissen steeg van 1,3 miljoen in 2002
naar 2,2 miljoen in 2008. Door het hebben van zo’n verzekering verandert
deze kosten-batenanalyse. We zien dit onder meer terug waar het aandeel
van de verzekeraars als aandeel van de rechtshulp is gestegen van 6 naar
11 procent. Daarmee hebben de verzekeraars een gedeelde eerste plaats
met de advocatuur. Het Juridisch Loket (gestegen van 7 naar 9 procent) en
de vakbond (gedaald van 11 naar 9 procent) staan op een gedeelde
tweede plaats. Ik kan daarmee voor wat het Juridisch Loket betreft concluderen dat deze voorziening steeds beter bekend raakt bij rechtzoekenden.
In het programma Rechtsbijstand en geschiloplossing bekijk ik hoe de rol
van het Juridisch Loket in de geschildelta nog verder kan worden versterkt
(project Diagnose en triage).
Uit het onderzoek blijkt dat het bezit van een rechtsbijstandverzekering
vaker voorkomt naarmate het inkomen van het huishouden hoger is.
Echter, ook bij de lagere inkomens is de rechtsbijstandverzekering geen
uitzondering meer. Daarmee blijken burgers hun eigen verantwoordelijkheid in de financiering van eventuele te beslechten geschillen serieus te
nemen. De toename in het aantal verkochte polissen zou een aanzuigende
werking kunnen hebben op het aantal procedures bij de rechtspraak, ware
het niet dat de totale hoeveelheid juridische problemen in vergelijking met
de «Geschilbeslechtingsdelta 2003» is teruggelopen. Desalniettemin zou
van de toenemende omvang van rechtsbijstandpolissen een instroomverhogend effect kunnen uitgaan. Ik zal deze ontwikkeling de komende jaren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 19

2

blijven volgen. Deze kan de discussie over het invoeren van (modaliteiten
van) een verzekeringsstelsel voor rechtsbijstand in een ander daglicht
zetten.
Opmerkelijk is het hoge percentage beslissingen door derden in bestuursrechtelijke geschillen (15,1 procent tegenover 5,1 in civiele geschillen). De
ambitie van het kabinet om pro-actieve geschiloplossing door de overheid
(PAGO) te bevorderen is dus duidelijk nodig, zo blijkt uit bovengenoemde
uitkomst van het onderzoek. Het lukt burgers en overheden blijkbaar
minder goed om er samen uit te komen, dan burgers, of burgers en
bedrijven onderling. Justitie werkt samen met de ministeries van BZK,
SZW en Financiën in het project PAGO om een meer pro-actieve geschiloplossing bij de overheid een impuls te geven. Met name de grote taakorganisaties UWV, SVB en Belastingdienst, maar ook tal van gemeenten en
andere mede-overheden hebben hier reeds grote stappen gezet. Ook deze
inspanningen zijn overigens (zij het met enig voorbehoud) terug te zien in
de uitkomsten van het onderzoek. Onder leiding van de ambassadeur
PAGO mw. J. M. de Vries zal Justitie in 2010 bij zijn belangrijkste taakorganisaties verdere stappen zetten naar de andere manier van het voorkomen
en oplossen van geschillen. Daarbij wordt de samenwerking met de onder
regie van de Staatssecretaris van BZK lopende trajecten voortgezet.
Hoewel in algemene zin de toegang tot het recht voldoende is, blijft een
punt van zorg dat er wel verbanden zijn gevonden tussen het bereiken van
overeenstemming c.q. een resultaat en inkomen en opleiding. Met name
sociaal kwetsbaren zijn negatief over het rechtsbestel. Waar de nietwesterse allochtonen min of meer dezelfde patronen blijken te volgen als
de rest van de bevolking, vinden de onderzoekers bij sociaal kwetsbaren
een afwijkend beeld. Enerzijds hebben zij minder geschillen dan de rest
van de bevolking (0,91 versus 1,91 problemen per persoon), anderzijds
zijn het meer geschillen met de overheid. In de categorie «overig» hebben
sociaal kwetsbaren 16,8 problemen waar de gemiddelde burger 2,6
problemen heeft. Een belangrijke subcategorie in de categorie «overig» is
«onheuse bejegening door ambtenaar of overheidsdienst». Bij deze
problemen zijn sociaal kwetsbaren meestal de gedaagde en slepen de
problemen zich lang voort. Het lijkt erop dat een cultuur van armoede en
doorgegeven werkloosheid specifieke problemen en strategieën met zich
brengt. Het hulpverleningsaanbod van Justitie (Juridisch Loket, gesubsidieerde rechtsbijstand) is niet in alle gevallen toegesneden op deze groep.
Het lijkt erop dat bijvoorbeeld de sociaal raadslieden (met hun mix van
juridische en sociaal-maatschappelijke hulpverlening) en de gemeentelijke
schuldhulpverlening hier beter aansluiten. Dit inzicht sluit aan bij de
eerder genomen beslissing de sociaal raadslieden in dit kader te
betrekken bij het programma Rechtsbijstand en geschiloplossing. Een
aantal onderdelen van dit programma richt zich ook specifiek op deze
groep burgers (projecten Cumulatie en schuldenproblematiek en Bijzondere bijstand). De noodzaak ervan is met dit onderzoek nogmaals bevestigd.
Het WODC noemt opnieuw de schaduw van het recht: het belang van
recht en rechtspraak is groter dan het kwantitatief bescheiden aandeel in
de geschildelta zou doen vermoeden. De schaduw van het recht is effectiever wanneer recht en rechtspraak meer voorspelbaar zijn. Dit sluit aan
bij een aantal belangrijke initiatieven van het kabinet en de rechtspraak.
De deregulering en vermindering van administratieve lasten is daar het
duidelijkste voorbeeld van. Echter ook het versterken van de normstellende rol van de Hoge Raad, de herbezinning op de rol van de gerechtshoven door de appelcolleges zelf, de ontwikkeling van de Rechtwijzer
door de Raad voor rechtsbijstand en (in het verlengde daarvan) het door
de Raad en het Juridisch Loket ontwikkelen van diagnose en triage zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 19

3

daar voorbeelden van. Ook een website als tuchtrecht.nl en het harmoniseren van het tuchtrecht voor de vertrouwensberoepen dragen daaraan
bij.
Het WODC is gevraagd ook te kijken naar de internationale component.
Het blijkt dat het aantal grensoverschrijdende problemen dat burgers
hebben bescheiden is. 2 procent van de geschillen kent een tegenpartij in
het buitenland. Hoewel het zoeken is naar oorzaak en gevolg, lijkt het
aangewezen het grensoverschrijdend zaken doen te blijven stimuleren,
mede door het aanbieden van specifiek daarop toegesneden rechtsbescherming met lage drempels voor als er geschillen ontstaan.
Geschilbeslechtingsdelta midden- en kleinbedrijf
Zoals gezegd, ontstond naar aanleiding van de «Geschilbeslechtingsdelta
2003» de behoefte aan meer kennis over (potentieel) juridische problemen
waarmee kleine bedrijven te maken krijgen en de wijze waarop deze
bedrijven die problemen oplossen. De «Geschilbeslechtingsdelta middenen kleinbedrijf» geeft dit inzicht. Het onderzoek dat is gebaseerd op data
uit het jaar 2006, verschaft voor beleid vooral relevante informatie over de
mate waarin bedrijven met tussen één en honderd werkzame personen
problemen ervaren, juridische dienstverleners inschakelen en hoe zij de
dienstverlening van deze partijen waarderen. Om bij benadering iets te
kunnen zeggen over de instroom van zakelijke geschillen bij de rechter, is
in onderstaande redenering het percentage bedrijven met een probleem
en het gemiddelde aantal problemen afgezet tegen de huidige omvang
van het midden- en kleinbedrijf. Ik realiseer mij dat, zeker gezien de
huidige economische situatie, het aantal bedrijven met problemen en het
gemiddelde aantal problemen per bedrijf inmiddels een verandering kan
hebben ondergaan. Op dit moment kan ik echter geen uitspraken doen
over deze verandering.
In 2009 zijn er in Nederland ongeveer 700 000 bedrijven met tussen de één
en honderd werkzame personen. 37% van de onderzochte bedrijven van
deze omvang werd in 2006 wel eens geconfronteerd met een probleem
dat volgens hen in aanmerking kon komen voor beslechting door de
rechter. Deze 37% had gemiddeld 5,7 problemen. Het totale aantal
problemen dat eventueel in aanmerking komt voor beslechting door de
rechter zou dus op bijna anderhalf miljoen liggen. Uiteraard doen niet alle
bedrijven met dergelijke problemen een beroep op de rechter. Van de 37%
ondernemingen met ten minste een (potentieel) juridisch probleem heeft
bijna een kwart (23 procent) de rechter tenminste één maal ingeschakeld.
Bij 8% van de problemen werd de rechter ingeschakeld. De overweging
om al dan niet een juridische dienstverlener in te schakelen, heeft, net als
blijkt uit de geschilbeslechtingsdelta voor burgers, te maken met een
kosten-batenanalyse. Tevens is het relevant op te merken dat het overgrote deel van de bedrijven problemen ervaart met andere bedrijven,
meestal over problemen over de betaling van geleverde goederen of
diensten, en problemen over de kwaliteit, kwantiteit of levertijd van afgenomen goederen of diensten. Uit de conclusie van het WODC blijkt tot slot
ook dat maar weinig bedrijven gebruik maken van de geschillencommissie. In de sporadische gevallen dat een bedrijf gebruik maakt van deze
alternatieve vorm, is de tevredenheid over de geleverde dienst bovengemiddeld hoog.
Brancheorganisaties nemen, soms gestimuleerd door financiële prikkels
vanuit de overheid, zelf verantwoordelijkheid voor de inrichting van een
laagdrempelig en eenvoudig systeem van buitengerechtelijke geschilbeslechting en zorgen op die manier voor een meer gevarieerd aanbod voor
de zakelijke geschilbeslechting. Naar verwachting kunnen op deze manier

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 19

4

meer bedrijven hun recht halen en zullen zij in mindere mate een
(onnodig) beroep op de rechtspraak doen. Een goede geïnstitutionaliseerde vorm van buitengerechtelijke geschiloplossing bij zakelijke
geschillen wordt bijvoorbeeld aangeboden in de vorm van bindend advies
of arbitrage door de Geschillencommissie voor Beroep en Bedrijf (SGB).
Deze stichting richt zich op kleine bedrijven in het midden- en kleinbedrijf
die aan het eind van de keten «consumentenkoopachtige» transacties
verrichten.
In de afgelopen jaren heeft het ministerie van Justitie al het nodige geïnvesteerd in de stimulering van buitengerechtelijke vormen van geschiloplossing. De inspanningen om mediation goed op de kaart te krijgen zijn
recent geëvalueerd en met een beleidsreactie aan uw Kamer aangeboden1. Uit deze evaluatie blijkt dat belangrijke stappen zijn gezet, maar
dat er nog een weg te gaan is om mediation ook daadwerkelijk een optimale positie in het scala van geschilbeslechtingsmethoden te geven. De
gegevens uit zowel de «Geschilbeslechtingsdelta 2009» als de «Geschilbeslechtingsdelta midden- en kleinbedrijf» bevestigen dit beeld.
Ook in de buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen is
aanzienlijk geïnvesteerd. Onlangs is de Stichting Geschillencommissies
voor Consumentenzaken (SGC) geëvalueerd en met een beleidsreactie
aangeboden aan uw Kamer2. De SGC brengt echter alleen bindend advies
uit over geschillen tussen leverancier en consument. Er zijn nu 46
branche- en/of beroepsorganisaties lid van de Stichting Geschillencommissies voor Consumentenzaken (SGC). De SGC verwacht in 2010 uit te
breiden naar 50. Deze brancheorganisaties, die de meerwaarde ervaren
van een eenvoudige en laagdrempelige beslechting van consumentengeschillen door de SGC, zien lidmaatschap steeds vaker als marketinginstrument. Zij zetten de verzorging van een goede geschillenregeling in als
kwaliteitsinstrument ten behoeve van hun potentiële klanten en uit
gesprekken met de directie van de SGC blijkt dat zij zich er steeds meer
van bewust worden dat dit instrument ook goed inzetbaar is in transacties
met zakelijke relaties. Daar tegenover staat dat de Nederlandse economie
zich nu in woelig vaarwater bevindt. Hierdoor staat investeren in kwaliteitsinstrumenten mogelijk minder hoog op de prioriteitenlijst van veel
bedrijven.

1

Alles bij elkaar genomen deel ik de conclusie van het WODC dat het
aanbod van betaalbare en eenvoudig toegankelijke geschilbeslechtingsmethoden voor zakelijke geschillen zou kunnen worden vergroot. Een
groot deel van de bedrijven ervaart problemen en gaat ook daadwerkelijk
naar de rechter. De instroom in de rechtspraak is dus aanzienlijk. Een
buitengerechtelijke voorziening zou daarom direct invloed kunnen hebben
op deze instroom. Aan de andere kant kan een eenvoudig toegankelijke
buitengerechtelijke geschilbeslechtingsmethode ook een oplossing bieden
aan die bedrijven waarvoor een gerechtelijke procedure te veel kost,
zowel financieel als in termen van tijd, capaciteit en stress.
De SGC beslecht geen zakelijke geschillen. De SGC heeft ter beslechting
daarvan in 1999 een nieuwe stichting opgericht: de Stichting Geschillencommissies voor Beroep en Bedrijf (SGB). Onder de SGB ressorteren vijf
geschillencommissies: Advocatuur, Bankzaken (t.a.v. grensoverschrijdende betalingen), Energie, Water, en koude en klimaat. Ik ben voornemens te bezien hoe en in welke mate ik de versterking van de SGB vorm
kan geven. Justitie kan, in samenwerking met het ministerie van Economische Zaken, stimuleren dat investeringen in deze vorm van kwaliteitszorg
toch op de agenda van het midden- en klein bedrijf gehandhaafd blijven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010,
29 528, nr. 6.
2
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010,
25 754, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 19

5

Hierdoor kan de overheid eraan bijdragen dat buitengerechtelijke geschilbeslechting door middel van zelfregulering door het bedrijfsleven ook in
de zakelijke markt een prominentere rol kan spelen.
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 19

6