IOB Evaluatie

Investeren in stabiliteit
Het Nederlandse fragiele statenbeleid doorgelicht

| Investeren in stabiliteit | IOB Evaluatie | nr. 379 | Investeren in stabiliteit | IOB Evaluatie | nr. 379 | Investeren in stabiliteit | IOB Evaluatie | nr. 379 | Investeren in sta

IOB Evaluatie

Investeren in stabiliteit
Het Nederlandse fragiele statenbeleid doorgelicht

april 2013

Voorwoord

Voorwoord
Na het einde van de Koude Oorlog trad een verdere verschuiving op in de aard en uitwerking
van gewapende conflicten. Het merendeel vindt thans niet plaats tussen natiestaten, maar
is intern van aard. Zij komen vooral voor in landen gekenmerkt door zwak bestuur en grote
etnische en politieke spanningen. Deze landen worden aangeduid als fragiele staten. De
toenemende globalisering verbindt landen steeds verder met elkaar. Dit heeft zijn weerslag
in de wijze waarop fragiliteit en interne conflicten kunnen uitwerken. Zij hebben niet alleen
gevolgen voor het functioneren van de eigen staat en maatschappij, maar beïnvloeden ook
omringende en verafgelegen landen. Fragiliteit bedreigt de internationale veiligheid,
bijvoorbeeld door het veroorzaken van instabiliteit op regionale schaal. Instabiele regio’s
zonder goed functionerende staatsstructuren, illegale handel, vluchtelingenstromen,
terroristische dreiging en grensoverschrijdende criminaliteit, inclusief piraterij, vormen een
gevaar voor de mondiale stabiliteit.
De internationale gemeenschap heeft zich (gaandeweg) in meerderheid op het standpunt
gesteld dat fragiliteit en interne conflicten alleen kunnen worden verholpen door middel
van een geïntegreerde aanpak gericht op het gelijktijdig bevorderen van veiligheid, goed
bestuur en sociaaleconomische ontwikkeling. Dit geldt ook voor het Nederlandse beleid
voor fragiele staten dat vanaf het begin van dit millennium vorm kreeg. De Nederlandse
inzet in specifieke fragiele staten was erop gericht om op een geïntegreerde wijze vrede,
stabiliteit en duurzame ontwikkeling te bevorderen. Hierbij werd rekening gehouden met
het regionale perspectief en werd aansluiting gezocht bij internationaal ondernomen
initiatieven en actie.
Dit evaluatieonderzoek van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie
(IOB) besteedt expliciet aandacht aan de werking van de geïntegreerde aanpak: de
samenhang van diplomatieke actie, vrede en stabiliteit bevorderende militaire en civiele
actie en ontwikkelingssamenwerking.
Het onderzoek stelt bij de oordeelsvorming de beleidsuitvoering in de periode 2005-2011
centraal; recente beleidsontwikkelingen zijn beschreven, maar niet geëvalueerd. De
beleidsdoorlichting heeft het karakter van een syntheseonderzoek door gebruik te maken
van de resultaten van eerder effectenonderzoek, waaronder multi-donor evaluaties, door
Nederland ondernomen evaluaties, en academisch en door andere donorlanden en
internationale organisaties verricht onderzoek. Veel van dit onderzoek betreft de
gezamenlijke inzet van donorlanden en internationale organisaties, waar Nederland in
wisselende mate aan heeft bijgedragen. In het rapport worden daarom de effecten van de
activiteiten van de internationale gemeenschap als geheel besproken met, waar mogelijk en
relevant, specifieke aandacht voor wat door Nederland bereikt is.
IOB-inspecteur Ted Kliest was verantwoordelijk voor de beleidsdoorlichting, die samen met
IOB-onderzoekmedewerkster Julia McCall en externe onderzoekers Christ Klep en Evelien
Weller werd uitgevoerd.

|3|

Investeren in stabiliteit

Het onderzoek werd begeleid door een referentiegroep voorgezeten door Plaatsvervangend
Directeur IOB, Henri Jorritsma. Dit forum bestond uit een groot aantal medewerkers van het
ministerie van Buitenlandse Zaken en de bij dit departement door het ministerie van
Defensie gedetacheerde Militair Adviseur. Externe leden waren Isabelle Duyvesteyn
(Universitair Hoofddocent Internationale en Politieke Geschiedenis, Onderzoeksinstituut
voor Geschiedenis en Cultuur, Universiteit Utrecht / Hoogleraar Strategische Studies,
Instituut Politieke Wetenschap, Universiteit Leiden), Willemijn Verkoren (Hoofd van het
Centrum voor Internationaal Conflictanalyse en Management – CICAM, Radboud
Universiteit van Nijmegen) en Johan Wolfs (voormalig ambassadeur in Soedan en
Macedonië). Dank gaat uit naar de leden van de referentiegroep voor hun waardevol
commentaar op de ontwerp Terms of Reference voor het onderzoek en de conceptrapportage.
IOB-collega’s Marijke Stegeman en Bastiaan Limonard traden op als meelezer. IOBbureauredacteur Jochem Hemink heeft tekstuele correcties verwerkt.
Dank gaat ook uit naar de personen die hun medewerking hebben verleend aan het
onderzoek. Een lijst met geïnterviewde en geraadpleegde personen is opgenomen in
bijlage 4.
|4|

IOB draagt de inhoudelijke verantwoordelijkheid voor dit rapport. IOB hoopt dat de
inzichten een bijdrage leveren aan het toekomstige fragiele statenbeleid en de rol daarbij
van het Budget Internationale Veiligheid dat onlangs is ingesteld voor de financiering van
geïntegreerde activiteiten gericht op de bestrijding van conflict, onveiligheid en
instabiliteit.

Prof. dr. Ruerd Ruben
Directeur Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie
Ministerie van Buitenlandse Zaken

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave
Voorwoord		
Lijst van figuren, tabellen en tekstboxen
Lijst van afkortingen

3
8
10

1 Hoofdbevindingen en aandachtspunten
1.1 Inleiding
1.2 Hoofdbevindingen
1.3 Aandachtspunten

14
15
17
26

2 Doel en opzet van de beleidsdoorlichting
2.1 Aanleiding
2.2 Achtergrond
2.3 Doel van de beleidsdoorlichting
2.4 Onderzoeksvragen
2.5 Afbakening
2.6 Methodologie en aanpak
2.7 Organisatie van de beleidsdoorlichting
2.8 Opbouw van het rapport

28
29
29
30
30
31
32
34
35

3 Beleidsontwikkeling
3.1 Achtergrond
3.2 Wetenschappelijk debat over fragiele staten en staatsvorming
3.3 Beleidsontwikkeling
3.3.1 Algemeen
3.3.2 Notitie Wederopbouw na gewapend conflict
3.3.3 Notitie Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten
3.3.4 Basisbrief Ontwikkelingssamenwerking en Focusbrief
Ontwikkelingssamenwerking
3.3.5 Versterkte aandacht voor regionale benadering
3.4 Conclusies

36
37
39
46
46
46
48

4 Organisatorische en financiële aspecten
4.1 Organisatorische aspecten
4.1.1 De situatie vóór 2008
4.1.2 De situatie na 2008: de Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw
4.1.3 De rol van de posten
4.1.4 Vorderingen en knelpunten op organisatorisch gebied bij de
beleidsontwikkeling en -uitvoering

60
61
61
64
68

53
55
57

69

|5|

Investeren in stabiliteit

4.2 Financiële aspecten
4.2.1 Algemeen
4.2.2 Uitgaven in de casestudielanden
4.2.3 Stabiliteitsfonds en Wederopbouwfonds
4.3 Conclusies

72
72
79
85
89

5 Afghanistan
5.1 Afghanistan als brandhaard
5.2 Ontwikkeling van het Nederlandse beleid
5.3 Uitgaven
5.3.1 Uitgaven naar sector
5.3.2 Kanaalkeuze
5.3.3 Uitgaven voor de ISAF-missie Uruzgan, 2006-2010
5.4 Activiteiten
5.5 Resultaten
5.6 Conclusies

90
91
93
96
97
100
101
104
108
122

6

|6|

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en
Democratische Republiek Congo
6.1 Regionaal Programma
6.1.1 Problematiek van het Grote Merengebied
6.1.2 Ontwikkeling van het regionaal beleid en Regionaal Programma
6.1.3 Uitgaven
6.1.4 Activiteiten
6.1.5 Resultaten
6.1.6 Conclusies
6.2 Burundi
6.2.1 De problematiek
6.2.2 Ontwikkeling van het Nederlandse beleid
6.2.3 Uitgaven
6.2.4 Activiteiten
6.2.5 Resultaten
6.2.6 Conclusies
6.3 Democratische Republiek Congo (DRC)
6.3.1 De problematiek
6.3.2 Ontwikkeling van het Nederlandse beleid
6.3.3 Uitgaven
6.3.4 Activiteiten
6.3.5 Resultaten
6.3.6 Conclusies

124
125
125
127
129
129
131
138
139
139
141
142
146
150
156
158
158
160
162
166
169
175

Inhoudsopgave

7 Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad
7.1 Zuid-Soedan
7.1.1 De problematiek
7.1.2 Ontwikkeling van het Nederlandse beleid
7.1.3 Uitgaven
7.1.4 Activiteiten
7.1.5 Resultaten
7.1.6 Conclusies
7.2 Somalië
7.2.1 De problematiek
7.2.2 Ontwikkeling van het Nederlandse beleid
7.2.3 Uitgaven
7.2.4 Activiteiten
7.2.5 Resultaten
7.2.6 Conclusies
7.3 Tsjaad
7.3.1 De problematiek
7.3.2 Ontwikkeling van het Nederlandse beleid
7.3.3 Uitgaven
7.3.4 Resultaten
7.3.5 Conclusies

178
179
179
183
188
193
196
210
211
211
212
216
220
221
226
226
226
227
231
232
235

8 Beantwoording van de onderzoeksvragen
8.1 Beschrijving en analyse van het probleem dat aanleiding is voor het beleid
8.2 Beschrijving en motivering van de rol van de overheid
8.3 Beschrijving van de onderzochte beleidsdoelstellingen
8.3.1 Beleidsdoelstellingen
8.3.2 Theoretische en praktische inzichten
8.3.3 Invloed van de nationale en regionale context- en conflictanalyse
op beleidsvorming
8.4 Beschrijving van de ingezette budgetten
8.5 Beschrijving van de gehanteerde instrumenten en de maatschappelijke
effecten daarvan
8.5.1 Relevantie en samenhang
8.5.2 Effectiviteit
8.5.3 Efficiëntie

238
239
240
242
242
244

Bijlage 1
Bijlage 2
Bijlage 3
Bijlage 4

Over IOB
Terms of Reference
Geraadpleegde literatuur
Geïnterviewde en geraagdpleegde personen

267
269
278
291

Evaluatierapporten van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en
Beleidsevaluatie (IOB) gepubliceerd in 2008 - 2013

293

246
247
249
249
255
262

|7|

Investeren in stabiliteit

Lijst van figuren, tabellen en tekstboxen
Figuren
Figuur 4.1
Figuur 4.2
Figuur 4.3
Figuur 4.4
Figuur 4.5
Figuur 4.6
Figuur 4.7
Figuur 4.8
Figuur 4.9

|8|

Figuur 4.10
Figuur 4.11
Figuur 4.12
Figuur 5.1
Figuur 5.2
Figuur 5.3
Figuur 5.4
Figuur 6.2.1
Figuur 6.2.2
Figuur 6.2.3
Figuur 6.3.1
Figuur 6.3.2
Figuur 6.3.3
Figuur 6.3.4
Figuur 7.1.1
Figuur 7.1.2
Figuur 7.1.3
Figuur 7.1.4
Figuur 7.2.1
Figuur 7.2.2
Figuur 7.2.3

Uitgaven in de fragiele staten plus Somalië en Tsjaad naar financieringsbron,
2005-2011
Uitgaven in de fragiele staten plus Somalië en Tsjaad naar sector, 2005-2011
Uitgaven in de fragiele staten plus Somalië en Tsjaad binnen de sector
‘Government and civil society’, 2005-2011
Uitgaven aan conflictpreventie en vredesopbouw wereldwijd naar land, 2005-2011
Uitgaven casestudielanden, 2005-2011
Uitgaven in casestudielanden naar sector, 2005-2011
Uitgaven in casestudielanden; onderverdeling binnen de sector
‘Goverment and civil society’, 2005-2011
Uitgaven in casestudielanden; onderverdeling binnen de sector
‘Goverment and civil society, general’, 2005-2011
Uitgaven in casestudielanden; onderverdeling binnen de sector
‘Conflict prevention and resolution, peace and security’, 2005-2011
Uitgaven in casestudielanden naar uitvoerende organisatie, 2005-2011
Uitgaven Stabiliteitsfonds naar land van allocatie, 2005-2011
Uitgaven Wederopbouwfonds Centraal naar land van allocatie, 2005-2011
Afghanistan: Uitgaven per jaar, 2005-2011
Afghanistan: Uitgaven naar sector, 2005-2011
Afghanistan: Uitgaven binnen de sector ‘Government and civil society’, 2005-2011
Afghanistan: Uitgaven naar uitvoerende organisatie, 2005-2011
Burundi: Uitgaven per jaar, 2005-2011
Burundi: Uitgaven naar sector, 2005-2011
Burundi: Uitgaven binnen de sector ‘Government and civil society’, 2005-2011
DRC: Uitgaven per jaar, 2005-2011
DRC: Uitgaven naar sector, 2005-2011
DRC: Uitgaven binnen de sector ‘Government and civil society’, 2005-2011
DRC: Uitgaven naar uitvoerende organisatie, 2005-2011
Zuidelijk Soedan: Uitgaven per jaar, 2005-2011
Zuidelijk Soedan: Uitgaven naar sector, 2005-2011
Zuidelijk Soedan: Uitgaven binnen de sector ‘Government and civil society’,
2005-2011
Zuidelijk Soedan: Uitgaven naar uitvoerende organisatie, 2005-2011
Somalië: Uitgaven per jaar, 2005-2011
Somalië: Uitgaven naar sector, 2005-2011
Somalië: Uitgaven naar uitvoerende organisatie, 2005-2011

75
76
78
79
80
81
82
83
84
85
87
88
97
98
99
101
142
143
144
161
162
163
164
186
187
188
190
215
216
217

Lijst van figuren, tabellen en tekstboxen

Tabellen
Tabel 4.1

Tabel 5.1
Tabel 5.2

Uitgaven lastens de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken
voor de in het fragiele statenbeleid genoemde landen en in Somalië en
Tsjaad, 2005-2011
74
Afghanistan: Uitgaven voor de Nederlandse deelname in Uruzgan
102
2006-2011 (bedragen x EUR 1.000)
Afghanistan: Voor Uruzgan geoormerkte uitgaven van het ministerie
103
van Buitenlandse Zaken, 2006-2010 (Bedragen x EUR 1.000)

Tekstboxen
Belangrijke bij de beleidsdoorlichting betrokken evaluaties en systematic
Box 2.1
33
literature reviews
OESO-definitie van fragiliteit
49
Box 3.1
Box 4.1
Organisatorische opzet van de Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw
65
Box 4.2
Werkzaamheden van het International Network on Conflict and Fragility (INCAF) 66
Box 6.1.1
Catalist en Virunga programma’s
134
Box 6.1.2
Sustainable Energy through Woodlots and Agroforestry Programme
135
Radio La Benevolencija
Box 6.1.3
136
Multi-Country Demobilization and Reintegration Programme (MDRP)
136
Box 6.1.4
Box 6.2.1
Security Sector Development programma
152
Box 7.1.1
UN Mission in Sudan (UNMIS) en UN Mission for South Sudan (UNMISS)
202
Box 7.1.2
Joint Donor Team
207
Multi-Donor Trust Fund Southern Sudan
208
Box 7.1.3
Box 7.2.1
Deelname Nederlandse schepen aan antipiraterijmissies
220

|9|

Investeren in stabiliteit

Lijst van afkortingen

| 10 |

3D
Defense, Diplomacy and Development
ACOTA
African Contingency Training and Assistance
African Union Mission to Somalia
AMISOM
African Peace Facility
APF
Afghanistan Reconstruction Trust Fund
ARTF
Afrikaanse Unie
AU
BZ
Ministerie van Buitenlandse Zaken
CAR
Centraal-Afrikaanse Republiek
Conflict Alert and Prevention Centre
CENAP
Civil Military Cooperation (civiel-militaire samenwerking)
CIMIC
CNDD/FDD Conseil National Pour la Défense de la Démocratie – Forces pour la Défense de la Démocratie
(Burundi)
Comprehensive Peace Agreement
CPA
Directie Sub-Sahara Afrika van het ministerie van Buitenlandse Zaken
DAF
Directie Noord Afrika en Midden Oosten van het ministerie van Buitenlandse
DAM
Zaken
Directie Azië en Oceanië van het ministerie van Buitenlandse Zaken
DAO
DDR
Disarmament, demobilisation and reintegration
Directie Effectiviteit en Coherentie van het ministerie van Buitenlandse Zaken
DEC
Directie Effectiviteit en Kwaliteit van het ministerie van Buitenlandse Zaken
DEK
Department for International Development (Verenigd Koninkrijk)
DFID
Directoraat-generaal Internationale Samenwerking van het ministerie van
DGIS
Buitenlandse Zaken
DGPZ
Directoraat-generaal Politieke Zaken van het ministerie van Buitenlandse
Zaken
Democratische Republiek Congo
DRC
DSH
Directie Stabiliteit en Humanitaire Hulp van het ministerie van Buitenlandse
Zaken
Afdeling Stabiliteit en Rechtsorde van de Directie Stabiliteit en Humanitaire
DSH/SR
Hulp
Afdeling Humanitair en Wederopbouw van de Directie Stabiliteit en
DSH/HO
Humanitaire Hulp
Directie Mensenrechten en Humanitaire Hulp van het ministerie van
DMH
Buitenlandse Zaken
Directie Mensenrechten en Vredesopbouw van het ministerie van
DMV
Buitenlandse Zaken
DMV/VG
Afdeling Vredesopbouw en Goedbestuur van de Directie Mensenrechten en
Vredesopbouw
Directie Politieke Zaken van het ministerie van Buitenlandse Zaken
DPZ
DSO
Directie Sociale Ontwikkeling van het ministerie van Buitenlandse Zaken
DVB
Directie Veiligheidsbeleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken
Directie Multilaterale Organisaties en Financiële Instellingen van het
DVF
ministerie van Buitenlandse Zaken

Lijst van afkortingen

DWH
EFV

Directie Westelijk Halfrond van het ministerie van Buitenlandse Zaken
Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw van het ministerie van Buitenlandse
Zaken
EU
Europese Unie
EUFOR
European Union Force
European Union Police
EUPOL
European Union Security
EUSEC
FAO
Food and Agriculture Organization
Directie Financieel Economische Zaken van het ministerie van Buitenlandse
FEZ
Zaken
Forces Nationales de Libération (Burundi)
FNL
Government of Southern Sudan
GoSS
GRSS
Government of the Republic of South Sudan
HGIS
Homogene Groep Internationale Samenwerking
Harer Majesteits Ambassade
HMA
IDP
Internally displaced person
IGAD
Intergovernmental Authority on Development
IMF
International Monetary Fund
INCAF
International Network on Conflict and Fragility
Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie
IOB
ISAF
International Security Assistance Force (NAVO)
International Security and Stabilisation Support Strategy (DRC)
I-SSSS
Joint Assessment Mission
JAM
Joint Donor Team
JDT
Law and Order Trust Fund for Afghanistan
LOTFA
Mouvement du 23 Mars (DRC)
M-23
Millennium Development Goals (Millennium Ontwikkelingsdoelen)
MDGs
Multi-Country Demobilization and Reintegration Program (Grote Meren Regio)
MDRP
MINURCAT United Nations Mission in the Central African Republic and Chad
MFS
Medefinancieringsprogramma
Meerjarig strategisch plan
MJSP
MDTF-N
Multi-donor Trust Fund National (Soedan)
Multi-donor Trust Fund for Southern Sudan
MDTF-SS
United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo
MONUC
MONUSCO United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo
Noord-Atlantische Verdragsorganisatie
NAVO
Ngo
Niet-gouvernementele organisatie
OCHA
United Nations Office for Coordination of Humanitarian Affairs
Official Development Assistance (officiële ontwikkelingssteun)
ODA
OECD
Organisation for Economic Co-operation and Development (Nederlands: OESO)
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (Engels: OECD)
OESO
OESO/DAC Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling / Commissie
voor Ontwikkelingssamenwerking
Ontwikkelingsrelevante Infrastructuurontwikkeling
ORIO
OS
Ontwikkelingssamenwerking

| 11 |

Investeren in stabiliteit

| 12 |

PRT
PSI
PUM
RPE
SAF
SGACA
SHO
SMO
SPLA
SPLM
SRGR
SSD
SSR
STAREC
TFG
TFU
UNAMID
UNDP
UNFPA
UNICEF
UNHCR
UNMIS
UNMISS
UNODC
USAID
UXO
VN
VPD
VS
WFP

Provinciaal Reconstructie Team
Private Sector Investeringsprogramma
Programma Uitzending Managers
Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
Sudan Armed Forces
Strategic Governance and Corruption Analysis
Samenwerkende Hulporganisaties
Stuurgroep Militaire Operaties
Sudan People’s Liberation Army
Sudan People’s Liberation Movement
Seksuele en reproductieve gezondheid en rechten
Security Sector Development
Security Sector Reform
Stabilisation and Reconstruction Plan for Eastern DRC
Transitional Federal Government (Somalië)
Task Force Uruzgan
United Nations Mission in Darfur
United Nations Development Programme
United Nations Population Fund
United Nations Children’s Fund
United Nations High Commissioner for Refugees
United Nations Mission in Sudan
United Nations Mission for South Sudan
United Nations Office on Drugs and Crime
United States Agency for International Development
Unexploded ordnance
Verenigde Naties
Vessel Protection Detachment
Verenigde Staten van Amerika
World Food Programme

Lijst van afkortingen

| 13 |

Investeren in stabiliteit

| 14 |

1
Hoofdbevindingen en
aandachtspunten

Hoofdbevindingen en aandachtspunten

1.1

Inleiding

Dit hoofdstuk formuleert de hoofdbevindingen en aandachtspunten. De beantwoording
van de onderzoeksvragen, geordend naar de vijf onderdelen die een beleidsdoorlichting
dienen te bevatten, is opgenomen in hoofdstuk 8. Het hoofdstuk hoofdbevindingen en
aandachtspunten kan niet uitputtend zijn over alle beleidsinhoudelijke kwesties die in deze
beleidsdoorlichting aan de orde zijn gekomen. Hiervoor wordt de lezer verwezen naar de
overige delen van het rapport, vooral de hoofdstukken 5, 6 en 7, die het beleid en de
resultaten daarvan in de bij dit onderzoek betrokken casestudielanden behandelen.
Achtergrond
Na het einde van de Koude Oorlog trad een verdere verschuiving op in de aard en uitwerking
van gewapende conflicten. Het merendeel vindt thans niet (openlijk) plaats tussen staten,
maar is intern van aard. Zij komen vooral voor in landen gekenmerkt door zwak bestuur en
grote, zelfs allesbeheersende sociale, etnische en politieke spanningen. Deze landen
worden ook wel aangeduid als fragiele staten.
De toenemende globalisering verbindt landen steeds verder met elkaar. Dit heeft zijn
weerslag op de wijze waarop fragiliteit en interne conflicten uitwerken. Zij hebben niet
alleen gevolgen voor het functioneren van de eigen staat en maatschappij, maar
beïnvloeden ook omringende en verderaf gelegen landen. In fragiele staten, vooral in (post)
conflict landen, functioneren staatstructuren en instituties slecht, heeft de bevolking
weinig of geen vertrouwen in ‘de overheid’, ontbreken sociale cohesie en een gevoel van
nationale eenheid, worden mensenrechten geregeld of structureel geschonden, en is de
economische en materiële infrastructuur vaak zeer zwak. Fragiele staten lopen sterk achter
bij het behalen van de Millennium Ontwikkelingsdoelen. Fragiliteit bedreigt de
internationale veiligheid, bijvoorbeeld door het veroorzaken van instabiliteit op regionale
schaal. Instabiele regio’s zonder goed functionerende staatsstructuren, illegale handel,
vluchtelingenstromen, terroristische dreiging en grensoverschrijdende criminaliteit,
inclusief piraterij, vormen op hun beurt een gevaar voor de mondiale stabiliteit.
De internationale gemeenschap heeft zich (gaandeweg) op het standpunt gesteld dat
fragiliteit en interne conflicten alleen kunnen worden verholpen door middel van een
geïntegreerde aanpak gericht op het gelijktijdig bevorderen van veiligheid, goed bestuur en
sociaaleconomische ontwikkeling. Dit geldt ook voor het Nederlandse beleid voor fragiele
staten dat vanaf het begin van dit millennium vorm kreeg.
Het beleid
In de periode 2005-2011 brachten opeenvolgende kabinetten meerdere beleidsdocumenten
uit betreffende het door Nederland te voeren beleid ten aanzien van landen in een conflict
of post-conflictsituatie. Hierbij werd in belangrijke mate voortgebouwd op beleid uit de
periode 1999-2004. Belangrijke thema’s in deze beleidsdocumenten zijn: wederopbouw,
fragiele staten en regionale en internationale veiligheid. Het verbindend element is de wijze
waarop Nederland zich wil inzetten in fragiele staten om conflictvermindering,

| 15 |

Investeren in stabiliteit

vredesopbouw en de opbouw van goed functionerende staatsstructuren te bevorderen,
namelijk een benadering van de problematiek via een geïntegreerde aanpak. Inhoudelijk
gaat het om:
(i) het verbeteren van de veiligheid van mensen en het bevorderen van de rechtsorde
(veiligheid);
(ii) het bijdragen aan legitieme overheden met voldoende capaciteit voor uitvoering van de
meest wezenlijke functies (goed bestuur);
(iii) het steunen van een snelle opbouw van sociale en economische voorzieningen,
waaronder verbetering van de werkgelegenheid – zichtbare resultaten van de hulp die
zouden doorwerken op stabiliteit (‘vredesdividend’). Waar nodig zou ook humanitaire
hulp worden verleend.

| 16 |

Operationeel gaat het om:
(i) een landen-specifieke en geïntegreerde benadering die rekening houdt met de
nationale en regionale context. De benadering dient te zijn gericht op een combinatie
van defensie, diplomatie en ontwikkeling (in het beleidsdiscours ook wel kort
aangeduid met de term 3D-benadering) met aandacht voor preventie (van herhaling van
conflicten);
(ii) bij voorkeur inzet via het multilaterale kanaal (dialoog met en verschaffing van
middelen aan multilaterale organisaties) vooral waar het steunverlening bij
internationale vredesmissies, ontwapening, demobilisatie en grootschalige
investeringen in basisvoorzieningen betreft. Bilateraal handelen en steunverlening
waar nodig – met aandacht voor inschakeling van het (Nederlandse) bedrijfsleven;
(iii) er dient te worden samengewerkt met nationale en lokale partners met aandacht voor
hun prioriteiten en het nemen van verantwoorde risico’s bij de samenwerking en
steunverlening;
(iv) snelheid en flexibiliteit van handelen zijn vereist, gekoppeld aan langdurige
betrokkenheid.
Opzet van de beleidsdoorlichting
De beleidsuitvoering in de periode 2005-2011 staat centraal. Recente beleidsontwikkelingen
(2011 en 2012) worden kort beschreven, maar niet geëvalueerd omdat de resultaten daarvan
pas op termijn zichtbaar worden. Voor de onderzoeksvragen wordt verwezen naar
hoofdstuk 2 en de Terms of Reference in bijlage 2. De beleidsdoorlichting heeft het karakter
van een syntheseonderzoek en maakt primair gebruik van eerder uitgevoerde
effectenonderzoeken. Dit betreft multi-donor evaluaties, evaluaties ondernomen door
andere dienstonderdelen van het ministerie van Buitenlandse Zaken of het ministerie van
Defensie en evaluatief onderzoek van multilaterale organisaties via welke de Nederlandse
steun was gekanaliseerd. Ook is gebruik gemaakt van de resultaten van recent academisch
en door andere donorlanden en internationale organisaties verricht onderzoek. Overige
informatiebronnen zijn dossieronderzoek en interviews met betrokken ambtenaren op het
ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Defensie. Er is geen aanvullend
primair bronnenonderzoek uitgevoerd.

Hoofdbevindingen en aandachtspunten

Veel van de beschikbare effectenonderzoeken betreffen de gezamenlijke inzet van
donorlanden en multilaterale organisaties waar Nederland in wisselende mate aan heeft
bijgedragen. Op grond van de bevindingen van deze onderzoeken kan daarom niet bepaald
worden welke effecten specifiek aan Nederland kunnen worden toegekend
(attributieprobleem) en dat heeft ook weinig zin. Wel is het mogelijk de Nederlandse rol en
bijdrage te bepalen binnen de dialoog met de andere partners leidend tot diplomatieke
actie, gezamenlijk beleid en strategie, coördinatie van interventies en gezamenlijke
programma’s. In het rapport worden daarom de effecten van de activiteiten van de
internationale gemeenschap als geheel besproken met, alleen waar mogelijk en relevant,
specifieke aandacht voor door Nederland bereikte resultaten.

1.2 Hoofdbevindingen
1. Het Nederlandse fragiele statenbeleid kende in de onderzoeksperiode een grote mate van
inhoudelijke continuïteit.
Het beleid, zoals vastgelegd in de notities en beleidsbrieven die vanaf 2005 aan het
Parlement zijn aangeboden, wordt gekenmerkt door constante met elkaar samenhangende
inhoudelijke prioriteiten en thema’s. Deze betreffen: Het verbeteren van de veiligheid van
mensen en het bevorderen van de rechtsorde (veiligheid); het bijdragen aan legitieme
overheden met voldoende capaciteit voor uitvoering van de meest wezenlijke functies (goed
bestuur); en het steunen van een snelle opbouw van sociale en economische
voorzieningen, waaronder verbetering van de werkgelegenheid – zichtbare resultaten van
de hulp (vredesdividend).
2. De uitvoering van het beleid kreeg steeds meer de vorm van een geïntegreerde benadering, waarbij
de samenwerking tussen de verschillende ministeries intensiveerde.
Deze ontwikkeling is onmiskenbaar en blijkt uit beleidsdocumenten en de praktijk.
Fragiliteit en geïntegreerd beleid – veelal uitdrukkelijk gekoppeld aan de term 3D (defence,
diplomacy and development) – kwam in de onderzochte periode in toenemende mate centraal
te staan. Het uitgangspunt dat de fragiele statenproblematiek een geïntegreerde aanpak
vereist, wordt door de meeste donorlanden en internationale organisaties gedeeld.
De vormgeving en uitvoering van het Nederlandse beleid met betrekking tot fragiele staten
vindt minder dan voorheen via een ‘traditionele OS-lens’ plaats: de nadruk ligt op het
samenspel van politieke, bestuurlijke, sociaaleconomische, militaire en regionale aspecten.
In vergelijking met veel andere donorlanden heeft Nederland het voordeel dat
ontwikkelingssamenwerking integraal deel uitmaakt van het buitenlandbeleid, wat dit
samenspel sterk bevordert.
Het ministerie van Buitenlandse Zaken versterkte gedurende de onderzoeksperiode, waar
mogelijk en binnen de personele en materiële kaders, de kennisverwerving betreffende het
opereren in fragiele staten, zowel op het departement in Den Haag als op de posten. De in
2008 ingestelde Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw speelde in dit proces een beduidende

| 17 |

Investeren in stabiliteit

rol. Nederlandse en buitenlandse kennisinstituten droegen ook bij aan de opbouw van
kennis binnen het ministerie. Zij werden soms ook als adviseur betrokken bij de
ontwikkeling en operationalisering van beleid.
De interdepartementale coördinatie van de inzet met betrekking tot fragiele staten
verbeterde. De samenwerking tussen de ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie en
Veiligheid en Justitie kreeg vastere vorm in bijvoorbeeld het Hoogambtelijk Overleg
Afghanistan en de Stuurgroep Militaire Operaties. Daarnaast is er inmiddels een
uitwisseling van functionarissen om kennis te delen en elkaars organisaties beter te leren
begrijpen. In internationaal verband beklemtoont Nederland consequent het belang van de
geïntegreerde aanpak, inclusief een gedegen informatie-uitwisseling, coördinatie en
samenwerking tussen alle betrokken actoren.

| 18 |

3. Het beleid leunt niet op een expliciete veranderingstheorie met betrekking tot conflictvermindering en vredesbevordering of staatsvorming, maar is gebaseerd op assumpties waaraan
uiteenlopende wetenschappelijke inzichten ten grondslag liggen.
De beleidsstukken refereren aan de visie van enkele wetenschappers als Collier en Ghani &
Lockhart over de noodzaak tot steun aan fragiele staten. Ook wordt verwezen naar de
aanpak die is ontwikkeld door het International Network on Conflict and Fragility van de OESO.
Echter, de beleidsstukken bevatten geen duidelijke schakel tussen het in het beleid gevoerde
discours van de geïntegreerde benadering en het bredere wetenschappelijke debat of de
theorievorming over steun aan falende staten en staatsopbouw.
Een analyse van de beleidsstukken leidt tot de constatering dat het Nederlandse fragiele
statenbeleid zich deels en impliciet baseert op een aantal kenmerken van een door veel
donorlanden aangehangen paradigma met (neo)liberale eigenschappen. Naast de
noodzakelijk geachte vredesbevordering, streeft de aanpak van de fragiele
statenproblematiek naar het bevorderen van kernwaarden als democratisering (een
inclusief politiek proces), goed bestuur (een staat die verantwoording neemt voor en aflegt
aan de burgers) en economische ontwikkeling via marktwerking. De vorming van een
duurzame politieke orde zou grotendeels analoog kunnen zijn aan het door Westerse staten
doorlopen traject. De route naar stabiliteit en vooruitgang kan verlopen via bevordering van
staatsvorming door middel van opbouw en versterking van instituties, de rule of law en
sociaaleconomische ontwikkeling. Hulp van buitenaf kan bevorderend werken op deze
nationale processen. Mogelijke alternatieven, zoals het (onder bepaalde voorwaarden)
steunen van bestaande, maar naar Westerse normen minder acceptabele, lokale instituties
of patrimoniale systemen, worden niet in alle gevallen expliciet in beschouwing genomen.
De beleidsstukken nuanceren echter dit paradigma in sterke mate door uitdrukkelijk
grenzen te stellen aan de gedachte dat externe inmenging ‘vanzelf’ resultaten oplevert. De
stukken stellen dat een rigoureuze of dwingende ‘top-down benadering’ voor de fragiele
statenproblematiek niet gewenst is. Ook wordt niet uitgegaan van een expliciete
‘maakbaarheidsgedachte’: externe partijen kunnen de opbouw van een fragiele staat
beïnvloeden, maar als zodanig niet bepalen. Dit zal een endogeen proces dienen te zijn,
waarbij externe steun van belang wordt geacht. Bij deze steun wordt, waar sprake kan zijn

Hoofdbevindingen en aandachtspunten

van inclusieve politieke processen, in principe de mogelijkheid tot ‘hybride staatsvorming’
opengehouden. Internationale interventies zullen, waar mogelijk, nauw moeten aansluiten
bij de prioriteiten van nationale overheid en samenleving. Lokaal ownership en inclusiviteit
zijn noodzakelijke voorwaarden om duurzame resultaten te boeken. Steun aan fragiele
staten door middel van samenwerking met bestuurlijke elites vereist een grondige analyse
van de nationale context en de daarbinnen vigerende machtsverhoudingen. Het verlenen
van steun impliceert het stellen van voorwaarden en het nemen van beredeneerde risico’s.
Het boeken van vooruitgang in fragiele en conflictlanden neemt geruime tijd, waarbij
gesproken kan worden in termen van decennia.
Zoals onder andere blijkt uit een recente analyse van de evaluatiedienst van het Deense
ministerie van Buitenlandse Zaken, ontbreekt een algemeen door de internationale
gemeenschap geaccepteerde theory of change als eenduidige praktische leidraad voor
inmenging in fragiele staten. Moeten of kunnen de interventies zich sequentieel (in min of
meer vaste stappen, bijvoorbeeld éérst veiligheid, gevolgd door bestuursopbouw) of
gradueel (synchroon over de gehele breedte van het geïntegreerde beleid) voltrekken?
In de praktijk kiezen afzonderlijke donorlanden in hun ondersteuning van individuele
fragiele staten voor uiteenlopende accenten binnen de geïntegreerde benadering. Dit geldt
ook voor Nederland. Vaak heeft een pragmatisch ‘uitproberen’ daarbij de overhand, terwijl
de algemene uitgangspunten van het fragiele statenbeleid – en daarmee feitelijk ook de
ambities (en tot op zekere hoogte ook de publieke communicatie daarover) – ongewijzigd
blijven. Zo benadrukte de internationale gemeenschap (Nederland inbegrepen) in eerste
instantie te sterk de positieve werking van de vredesakkoorden en van het vredesdividend in
(Zuidelijk) Soedan en de DRC. Dit bleek al snel ongegrond, omdat beide landen zich niet in
een min of meer stabiele post-conflictfase bevonden. Het vredesdividend op zich
genereerde ook in andere gevallen weinig invloed op de bevordering van stabiliteit.
4. Nederland werkte – mits voldoende politieke steun verzekerd was – betrekkelijk flexibel en soms
op experimentele wijze een reeks van beleidslijnen en activiteiten uit binnen de prioritaire sectoren
en thema’s van het fragiele statenbeleid.
In algemene zin reflecteert de beleidsuitvoering de in het beleid gestelde prioriteiten. Bij de
invulling op landenniveau is sprake van het leggen van accenten die voortvloeien uit de
specifieke landencontext en de mogelijkheden die Nederland zag om in te zetten op
bepaalde thema’s en in bepaalde sectoren. Deze mogelijkheden werden mede bepaald door
politieke besluitvorming in Den Haag, waaronder bijvoorbeeld de inzet van Nederlandse
militairen in Afghanistan.
De sectorale verdeling van de uitgaven van het ministerie van Buitenlandse Zaken ten
behoeve van fragiele staten als geheel is in grote lijnen conform de algemene prioriteiten in
het fragiele statenbeleid. Voor het grootste deel werd de steun gefinancierd uit reguliere
OS-budgetten. De van beperkte financiële omvang zijnde budgetfaciliteiten
Stabiliteitsfonds en Wederopbouwfonds Centraal vormden flexibele en snel inzetbare
instrumenten en konden daarmee bijdragen aan activiteiten die niet binnen reguliere

| 19 |

Investeren in stabiliteit

ontwikkelingssamenwerkingsprogramma’s vallen. De activiteiten die via deze faciliteiten
werden gerealiseerd waren van strategisch belang.
Een kanttekening betreft de humanitaire hulp. Deze had in bepaalde gevallen (DRC,
Zuid-Soedan, Tsjaad, Somalië) een zeer belangrijk aandeel qua financieel volume.
Humanitaire hulp geldt als zodanig echter niet als instrument ter vermindering van
fragiliteit en conflict. Deze vorm van hulp was evengoed noodzakelijk gezien de
humanitaire noden in genoemde landen. Waar mogelijkheden voor wederopbouw zich
aandienden was sprake van een relatieve daling in het humanitaire hulpvolume.

| 20 |

5. De wenselijkheid van een geïntegreerde aanpak leidde er niet toe dat Nederland altijd inzette op
alle elementen. Selectiviteit was een beleidsmatige en politieke keuze. De redenen hiervoor lagen
deels in de complexiteit van de problematiek, de begrensde middelen en de belangen en potentieel
toegevoegde waarde van Nederland. De Nederlandse inzet was in alle gevallen internationaal
afgestemd.
Het beleid met betrekking tot de casestudielanden omvatte een breed scala aan
doelstellingen en een mix van instrumenten: diplomatieke en politieke actie, bevordering
van vrede en veiligheid via steun aan militaire interventies (doorgaans internationale of
regionale vredesmissies) en steun voor hervorming van leger en politie, financiering van
programma’s en projecten gericht op staatsopbouw, en versterking van het maatschappelijk
middenveld met het oog op sociaaleconomische wederopbouw en ontwikkeling. De mix
van instrumenten en activiteiten verschilde per land.
Het uitgangspunt in het beleid was steeds: multilateraal waar mogelijk, bilateraal waar
nodig; beide met een sterk accent op coördinatie en harmonisatie van strategie en
uitvoering. Dit was, zo stelde het beleid, een vanzelfsprekende keuze voor een betrekkelijk
kleine speler als Nederland. De feitelijke keuzes en inzet hingen af van een scala aan
overwegingen. Dit betrof als eerste specifieke problemen en de context in afzonderlijke
fragiele staten. Voorts speelden andere ‘klassiek’ buitenlandspolitieke overwegingen een
rol, zoals deelname aan belangrijke bondgenootschappelijke missies, waaronder de
ISAF-missie in Afghanistan en de EUFOR-missie in Tsjaad. Deze overwegingen konden ook
verbonden zijn met nog directere Nederlandse belangen, zoals beveiliging van de
koopvaardij in de wateren bij Somalië. Ook werd rekening gehouden met de inzet van
andere actoren binnen de internationale gemeenschap.
Nederland koos indien gewenst – en naar eigen inzicht noodzakelijk – voor een aanpak,
waarin het concept van een geïntegreerd beleid (ook 3D) eerder een holistisch denkraam
dan een blauwdruk bij de operationalisering was. Dit geschiedde na samenspraak met
andere partners in de internationale gemeenschap en op voorwaarde dat deze de resterende
elementen zouden invullen. Er werd gesproken over maatwerk. Dit leidde in de praktijk
soms tot onevenwichtigheid en een betrekkelijk geïsoleerde inzet van bepaalde
Nederlandse middelen. Zo domineerde de militaire inzet in Tsjaad (EUFOR-deelname) en
Somalië (antipiraterijmissies).

Hoofdbevindingen en aandachtspunten

De gezien de context noodzakelijke uitvoering van militaire missies en operaties ter
bevordering van de veiligheid (de defence-pijler) creëert vaak een eigenstandige dynamiek.
Dit fenomeen vloeit voort uit de bijzondere kenmerken en eisen van militair optreden. Dit
optreden richt zich bijvoorbeeld eerder op zelfbescherming en kortere-termijnresultaten
dan civiele partners soms wenselijk achten. Hierbij kan aanvullend worden opgemerkt dat
de veiligheid van militairen een gevoelig nationaal-politiek vraagstuk is, dat eigen eisen
stelt en zich niet eenvoudig laat beteugelen.
De diplomacy-pijler was in vergelijking met de defence-pijler minder zichtbaar in de nationale
politieke discussie over inzet in fragiele staten. Directe en indirecte Nederlandse
diplomatieke en politieke inspanningen hebben echter een belangrijke rol gespeeld.
Voorbeelden van directe inspanningen (die overigens werden afgestemd met internationale
en regionale initiatieven) zijn de facilitering van, en het uitoefenen van druk op, de partners
betrokken bij de totstandkoming en uitvoering van de Comprehensive Peace Agreement in
Soedan en de Nederlandse rol bij het vredesoverleg in Burundi. In de andere gevallen werd
vooral indirecte (ondersteunende) diplomatieke inzet gepleegd. Mede voortvloeiend uit de
specifieke inspanning van Nederland in de provincie Uruzgan was sprake van een
belangrijke diplomatieke en politieke invloed van Nederland in Afghanistan en op het
internationale Afghanistanbeleid. Met betrekking tot Somalië ondersteunde Nederland
internationale en regionale diplomatieke initiatieven en sloot zich daarbij aan zonder een
voortrekkersrol te spelen.
De development-pijler (het geven van steun lastens OS-middelen) was in veel gevallen (zeer)
prominent. Afhankelijk van de context in betreffende landen en de wijze van arbeidsdeling
tussen de donorlanden, verleende Nederland steun aan de hervorming van de
veiligheidssector (leger en politie), staatsopbouw (goed bestuur en dienstverlening),
versterking van democratische structuren en het maatschappelijk middenveld en
sociaaleconomische wederopbouw. Dat laatste was vooral gericht op verbetering van
basisvoorzieningen, maar nauwelijks op ontwikkeling van de private sector. Dit had ook
invloed op de initiëring en uitbouw van mogelijkheden voor investering door het
Nederlandse bedrijfsleven.
Afgezet tegen het voorgaande, vormt Uruzgan een boeiend voorbeeld. In deze ZuidAfghaanse provincie voerde lead nation Nederland een bijna volledig palet aan eigen
geïntegreerd beleid uit, in een haast laboratoriumachtige setting. De bondgenoten in
belendende provincies deden ‘hun eigen ding’, zij het steeds onder de noemer van
afgestemd comprehensive beleid. In eigenlijk alle andere gevallen – ook op het Afghaanse
nationale niveau – achtte Nederland een (internationale) arbeidsdeling acceptabel, mits
werd gewaakt voor het geïntegreerde karakter van het fragiele statenbeleid als geheel. De
casus Burundi is ook opmerkenswaardig. Weliswaar vormde Burundi een klein speelveld,
maar de Nederlandse voortrekkersrol bij de stabilisatie en wederopbouw van bestuur bleek
beduidend, ook in diplomatiek opzicht.

| 21 |

Investeren in stabiliteit

6. De overtuiging dat een gedegen inzicht in zowel de lokale, nationale als regionale context vereist
is, raakte verankerd in het beleid. In de praktijk varieerde de diepgang van de contextanalyses en
werden de resultaten daarvan niet altijd ingepast in de beleidsuitvoering.
De overtuiging dat een gedegen inzicht in de lokale, nationale en regionale context
noodzakelijk is, vertaalde zich in een grotere aandacht voor conflictsensitiviteit (hoewel
deze term als zodanig geringe ingang vond) en in pogingen om de lokale, nationale en
regionale problematiek dieper te doorgronden met behulp van contextanalyses. Beide
dienden als basis voor de ontwikkeling van strategieën, gericht beleid en samenstelling van
het steunverleningspakket. Het uitgangspunt was steeds de wens om in te spelen op de
goede wil van nationale en lokale partijen.
De wijze waarop conflictsensitiviteit en contextanalyses daadwerkelijk werden ingepast in
het beleid, varieerde in de praktijk. Niet altijd werd van beschikbare analyses (zoals van
internationale onderzoeksinstituten) gebruik gemaakt; ook bestaat geen eenduidigheid
over de noodzakelijke reikwijdte en diepgang en daarmee toepasbaarheid van kennis. In
landen als Somalië en Tsjaad waren de contacten hoe dan ook te ‘vluchtig’. Daar waar lokale
contacten en kennis intensiveerden, verdiepte ook het inzicht in endemische problemen als
corruptie en nepotisme. Dit versterkte dan weer het besef dat het fragiele statenbeleid een
zaak van zeer lange adem is.
| 22 |

De meerwaarde van specifieke analyse- of ijkinginstrumenten is niet vanzelfsprekend.
Middelen als Strategic Governance and Corruption Analysis, track records en resultaatketens zijn vaak
te breed of fragmentarisch om recht te kunnen doen aan de dynamische werkelijkheid ter
plekke. Doorgaans werd een pragmatische aanpak gevolgd, waarbij bruikbare kennis over
de conflictdynamiek en lessen hoe deze kon worden aangepakt werd opgedaan gedurende
een langere periode ter plekke en door uitwisseling van kennis en ervaring met lokale en
internationale actoren.
Beleidsdocumenten refereren steeds aan het belang van een regionale benadering van de
problematiek. De uitwerking daarvan liep in de praktijk sterk uiteen. Regionale analyses
(inclusief de afstemming daarbij tussen het departement in Den Haag en posten) bleken
noodzakelijk voor het opstellen van nationale programma’s. Deze hielden inderdaad
rekening met de regionale context. Dit impliceerde overigens niet de beleidsmatige
onderschikking van nationale programma’s aan grensoverschrijdende samenwerking.
Doorgaans was het logisch om zaken als veiligheid en goed bestuur via nationale
programma’s aan te pakken.
De daadwerkelijke invulling van de regionale aanpak verschilde sterk per casus en hield
verband met politieke gevoeligheden en de beschikbaarheid van aanspreekpunten. De
ontwikkeling van het Regionaal Programma voor de Grote Merenregio in Centraal Afrika
heeft mede een impuls gegeven voor de versterking van een regionale aanpak van de
problematiek in Burundi en de DRC. In Afghanistan liet Nederland de diplomatieke
toenadering tot een cruciale ‘spoiler’ als Pakistan grotendeels over aan de (op supranationaal
niveau werkende) bondgenoten. De directe contacten met Somalië en andere landen

Hoofdbevindingen en aandachtspunten

grenzend aan de Indische Oceaan hingen rechtstreeks samen met de antipiraterijmissies,
zoals de wens om piraten in de regio te berechten en detineren.
7. Nederland heeft niet altijd langdurige steun verleend aan (specifieke) fragiele staten ondanks het
beleidsadagium dat betrokkenheid bij voorkeur ‘langdurig’ moest zijn.
In principe kunnen de partnerlanden Afghanistan, Burundi en Zuid-Soedan rekenen op
meerjarige steun. Dit blijkt ook uit de eind 2011 voor deze landen vastgestelde meerjarige
strategische plannen. Echter, ook de steun aan partnerlanden kreeg vaak te maken met
korte of afgebroken tijdpaden. De oorzaken hiervoor varieerden.
De beleidscontinuïteit werd meermaals beïnvloed door binnenlandspolitieke
overwegingen, ontwikkelingen en deadlines. Uruzgan springt in het oog: Nederland moest
zijn omvangrijke engagement in 2010 afbreken na de val van het kabinet-Balkenende over
juist de vraag of de Uruzgan-missie opnieuw verlengd moest worden. Bij de overdracht aan
de huidige ISAF lead nation in Uruzgan, werd overeengekomen dat de voorheen door
Nederland gehanteerde geïntegreerde aanpak zou worden voortgezet. Nederland
continueerde de civiele steun bij opbouwactiviteiten; de lead nation nam samen met de
Afghaanse overheid de militaire en veiligheidsaspecten voor zijn rekening. Het
geïntegreerde beleid werd voortgezet, zij het met aanzienlijke accentverschillen vooral met
betrekking tot de militaire en veiligheidscomponent. Nederland heeft als ‘civiele speler’
thans veel minder greep op het geïntegreerde karakter van de steun aan de provincie dan
ten tijde van de Nederlandse ISAF-missie.
Gewezen kan worden op de veranderde relatie met de DRC. Het afbreken van de status als
bilateraal partnerland resulteerde in een vermindering van de Nederlandse invloed in dat
land, al handhaaft Nederland de steun aan Oost-DRC via multilaterale en civilaterale
kanalen en het Regionaal Programma voor de Grote Merenregio. De afslanking van de
Nederlandse ambassade in Khartoem brengt het risico met zich mee dat de Soedanese
autoriteiten Nederland niet langer als vanzelfsprekende diplomatieke partner en
bemiddelaar zullen beschouwen bij conflicten met Zuid-Soedan, wat nadelige gevolgen kan
hebben voor beide landen. Wat betreft Tsjaad was sprake van een eenmalige inzet via de
EUFOR-missie; in Somalië gaat de inzet via de antipiraterijmissie vooralsnog door; de plannen
voor mogelijke steun voor wederopbouwactiviteiten zijn nog niet duidelijk omlijnd.
8. De internationale gemeenschap, met Nederland als (in de meeste gevallen weliswaar relatief
kleine) partner, boekte positieve resultaten. Dit gold zowel voor conflictvermindering en
vredesbevordering, (weder)opbouw van staatstructuren en het functioneren van de rechtstaat en
sociaaleconomische ontwikkeling. Per land is sprake van wisselende resultaten op deze gebieden.
Er zijn op een aantal terreinen belangrijke positieve resultaten geboekt. Dit betrof in de
eerste plaats de uiteindelijk relatief vreedzame totstandkoming van de onafhankelijke staat
Zuid-Soedan, al blijft de dreiging van het oplaaien van het Noord-Zuid conflict
voortbestaan. Ook is sprake van voortdurende instabiliteit binnen Zuid-Soedan. Het
uitblijven van grootschalig gewapend conflict in de DRC kan ook als positief worden
aangemerkt, al blijft de situatie in het oosten van het land nog verre van stabiel getuige de
voortdurende lokale geweldsconflicten. Er is sprake van een daling van het aantal aanvallen

| 23 |

Investeren in stabiliteit

door Somalische piraten. De vooruitzichten op vergroting van de politieke en bestuurlijke
stabiliteit in Somalië worden de laatste tijd ook ietwat positiever geschat. De vorderingen
op sociaaleconomisch en bestuurlijk terrein in de DRC en in Zuid-Soedan bleken echter zeer
beperkt. Vorderingen zijn geboekt bij de hervorming van de veiligheidssector in Burundi.
Voorzichtige verbetering van het openbaar bestuur en de mensenrechtensituatie is
geconstateerd. Transparantere landregistratiesystemen resulteren in evenwichtiger toegang
tot grond; microkredietvoorziening is verruimd; grensoverschrijdende projecten op het
gebied van energie en beheer en exploitatie van natuurlijke hulpbronnen blijken succesvol.

| 24 |

Ook Afghanistan liet tastbare vooruitgang zien, vooral in de verlening van diensten (zoals
onderwijs, gezondheidszorg) en het verbeteren van de mogelijkheden voor het opbouwen
van een bestaan (livelihoods). Het resultaat van de belangrijkste inzet van Nederland in dat
land, de deelname aan de ISAF-missie in de provincie Uruzgan, was gemengd. Wat betreft de
gestelde veiligheids- en stabiliteitsdoelen was de ‘inktvlekstrategie’ betrekkelijk succesvol,
maar dan bovenal in specifieke zones: in en rond de urbane centra was de situatie tegen
2010 redelijk beheersbaar en de bewegingsvrijheid acceptabel. De opstandelingen bleven
vrij spel houden buiten de inktvlekken wat herhaald militair optreden noodzakelijk maakte.
Bij de Afghaanse veiligheidspartners speelde in ernstige mate een capaciteitsprobleem wat
ertoe leidde dat zij nog niet in staat waren de stabiliteit in geheel Uruzgan zelfstandig af te
dwingen. Lokaal droegen de wederopbouwprojecten in bescheiden mate bij aan
verbetering van de veiligheid. De demobilisatie en re-integratie van strijders liep na
aanvankelijk positieve verwachtingen snel vast. De resultaten van de steun aan
sociaaleconomische wederopbouw in Afghanistan en in Uruzgan variëren evenzeer. Relatief
succesvol waren de rurale ontwikkeling en de opbouw van de capaciteit en slagkracht van
het Afghaanse ministerie van Landbouw, Irrigatie en Veeteelt. De betrokkenheid van het
Nederlandse bedrijfsleven bij economische (weder)opbouw kwam nauwelijks van de grond,
maar was ook geen beleidsprioriteit.
9. De internationale gemeenschap kan fragiele staten helpen hun ‘eigen’ problemen op te lossen
maar stuit al snel op de grenzen van (vooral politieke en maatschappelijke) maakbaarheid en
duurzaamheid.
In aansluiting op de voorgaande hoofdbevindingen kan worden opgemerkt dat de
internationale gemeenschap relatief machteloos staat in haar fragiele statenbeleid wanneer
nationale of lokale machthebbers niet kunnen of willen functioneren als bonafide partners.
Te denken valt aan Zuid-Soedan, waar de dominante etnische groepering het bestuur
monopoliseert en zich materieel verrijkt. Voor Afghanistan overheerst de vrees dat het land
na 2014 zal terugvallen in een burgeroorlog of in elk geval een hoog geweldsniveau zal
blijven kennen. Donoren blijken in dergelijke gevallen eenvoudigweg niet in staat om de
capaciteiten van fragiele staten zodanig te versterken dat een bevredigende afronding van
de steun mogelijk wordt in de tijdspanne die is voorzien en met de middelen die
beschikbaar zijn. Blokkeren lokale machthebbers bewust (uit politieke onwil of eigen
gewin) of onvrijwillig (als gevolg van ontoereikende capaciteit) de vooruitgang, dan resteert
wezenlijk geen andere keuze dan overreding door dialoog of sancties.

Hoofdbevindingen en aandachtspunten

De strekking van de hoofdbevindingen van deze beleidsdoorlichting worden bevestigd door
het begin 2013 door de National Security Research Division van het Amerikaanse
onderzoeksinstituut RAND gepubliceerde onderzoeksrapport Overcoming Obstacles to Peace:
local factors in nation-building.1 In alle gevallen betrof dit tijdrovende processen met gradueel
succes. Positieve uitkomsten hingen enerzijds af van een in betreffende landen breed
gedragen instemming met de externe steun (inclusief vrede-bevorderende militaire missies)
en het pad dat de nationale overheid met de internationale gemeenschap had uitgestippeld.
Aan de andere kant dienden deze operaties ook ondersteund te worden of geaccepteerd te
zijn door landen in de regio.
Ook waar sprake is van weinig duurzame verbeteringen dient, aldus het onderzoek, bedacht
te worden dat de humanitaire condities aanzienlijk slechter zouden zijn geweest in geval de
internationale gemeenschap niet in actie was gekomen en geen steun had verleend.
De onderzoekers wijzen op enkele vooralsnog grotendeels mislukte stabiliteits- en
staatsopbouwoperaties (zoals Irak), maar stellen vast dat de meerderheid van dergelijke
operaties in post-conflict landen in Afrika en Azië uiteindelijk positief uitwerkten op
veiligheid, voortgang bij democratisering en openbaar bestuur, en sociaaleconomische
ontwikkeling.
| 25 |

Vaststellingen en onderzoek als dat van RAND, gekoppeld aan de beleidsagenda’s van het
merendeel der donoren en interveniërende staten, leiden tot de slotsom dat internationale
steun aan fragiele staten ook in de (nabije) toekomst een kernelement in het internationale
verkeer zal blijven, maar tegelijk dat succes een zaak van lange adem is en dat realiteitszin
geboden is waar het gaat om ‘fixing failed states’. Maakbaarheid van politieke, bestuurlijke en
sociale processen zonder brede maatschappelijke acceptatie is illusoir.
Samenwerking met fragiele staten vereist positiebepaling en het maken van keuzen. Hierbij
komt onvermijdelijk de kwestie ‘partijdigheid’ aan de orde, zoals blijkt uit twee
voorbeelden. De steun voor de uitvoering van de Comprehensive Peace Agreement in Soedan was
gegrondvest op een strikt onpartijdige positie ten opzichte van de twee daarbij betrokken
partners; dit werkte uiteindelijk positief uit. De internationale gemeenschap steunt de
Afghaanse regering-Karzai, zij het onder een duidelijk voorbehoud. Grote delen van de
Afghaanse bevolking zien dit bewind echter als niet-inclusief, corrupt, en ineffectief. Dit
heeft implicaties voor het voortduren van instabiliteit en conflict en de houding van de
lokale bevolking tegenover de interveniërende actoren.

1

Dobbins, J. et al., Overcoming Obstacles to Peace – Local Factors in Nation-Building, RAND National Security
Research Division, 2013, p. xxxiii.

Investeren in stabiliteit

1.3 Aandachtspunten
1. Theoretische grondslagen van het fragiele statenbeleid.
Bij de formulering van toekomstig beleid zou meer expliciet aandacht kunnen worden
gegeven aan inzichten voortvloeiend uit de fundamentele en complexe (wetenschappelijke)
discussie over de uitgangspunten van staatsopbouw en fragiele statenbeleid. Deze discussie
toont een verschuiving van het geloof in externe beïnvloeding naar een sterker accent op
ondersteuning van en het voortbouwen op lokale (patrimoniale) structuren en
verhoudingen. Dit zou kunnen leiden tot het creëren van ruimte voor het overwegen en
eventueel opnemen van alternatieve vormen van conflictvermindering, vredesopbouw en
staatsopbouw in fragiele staten in het Nederlandse beleid. Buitenlandse Zaken heeft al de
nodige ‘wortels’ in dit academische debat, maar een strakkere en meer zichtbare koppeling
tussen beleid en debat zou vruchtbaar kunnen zijn. Hierbij dient de vraag centraal te staan
op welke wijze wetenschappelijke inzichten daadwerkelijk kunnen leiden tot een ander
beleid of een andere beleidsuitvoering.

| 26 |

2. Contextanalyse.
Bij de betrokken ministeries zijn de nodige stappen gezet voor analyses van de problematiek
van fragiele staten en een meer geïnstitutionaliseerde analysecapaciteit. Dit proces verdient
voortzetting en verdieping. Het bij voortduring analyseren van ontwikkelingen die kunnen
leiden tot het ontstaan en voortduren van fragiele situaties is van belang om proactief
beleid te voeren. Het is aanbevelenswaardig om partners op alle niveaus (internationaal,
lokaal, ngo’s, academici, enzovoorts) hierbij nog intensiever te betrekken.
3. Geïntegreerde aanpak.
Een meer eenduidige, theoretisch onderbouwde definitie en invulling van de term
‘geïntegreerde aanpak’ is gewenst. Hoe dan ook zal het verduidelijkend werken indien de
– ietwat te nauwe – term ‘3D’ uit het lopende discours wordt gehaald. Het is aan te bevelen
hierbij nadrukkelijk te erkennen dat het geïntegreerde beleid – vooral in zijn uitvoering
– sterk afhankelijk blijft van vaak dwingende en soms acute Haagse en internationale
politieke ontwikkelingen.
4. Realisme en risicomanagement.
Er bestaat een kloof tussen de overwegend optimistisch-ambitieus getoonzette
beleidsvorming enerzijds en de inherente complexiteit, taaiheid en risico’s van het
daadwerkelijk opereren in fragiele staten anderzijds. Daarmee liggen al snel het verwijt van
‘naïviteit’ en een gevoel van teleurstelling op de loer. Vastgesteld kan worden dat de praktijk
van de beleidsuitvoering wordt gekenmerkt door nuchterheid, pragmatisme en de
zoektocht naar best practices. Het investeren in fragiele staten wordt beschouwd als een zaak
van de lange adem die durf en flexibiliteit vereist – zekerheden en voorspelbaarheid van
succes kunnen niet worden gegeven. Het is aanbevelenswaardig dit meer uitdrukkelijk te
erkennen in de beleidsformulering en de beleidsuitvoering meer dan voorheen te bezien
vanuit de optiek van ‘realistisch risicomanagement’, met het bijbehorende realistische
discours.

Hoofdbevindingen en aandachtspunten

| 27 |

Investeren in stabiliteit

| 28 |

2
Doel en opzet van de
beleidsdoorlichting

Doel en opzet van de beleidsdoorlichting

2.1 Aanleiding
De meerjarige evaluatieprogrammering van het ministerie van Buitenlandse Zaken vermeldt
voor 2013 onder beleidsartikel 2 ‘Grotere veiligheid en stabiliteit, effectieve humanitaire
hulpverlening en goed bestuur’ een beleidsdoorlichting van operationele doelstelling 5 ‘het
bevorderen van veiligheid, goed bestuur en rechtsorde in prioritaire gebieden’.
De beleidsdoorlichting diende te volgen op, en gebruik te maken van, eerdere
effectenonderzoeken (evaluaties) van de Nederlandse bilaterale en multilaterale inzet in een
aantal specifieke landen en regio’s met betrekking tot het bovengenoemde thema. Door
van dergelijk onderzoek gebruik te maken heeft de beleidsdoorlichting het karakter van
syntheseonderzoek.

2.2 Achtergrond
Na het einde van de Koude Oorlog vond een verschuiving plaats in de aard en uitwerking
van gewapende conflicten. De meeste vinden thans niet (openlijk) plaats tussen staten,
maar zijn intern van aard. Zij komen niet zelden voor in landen gekenmerkt door zwak
bestuur en grote sociale, etnische en politieke spanningen, ook wel aangeduid als fragiele
staten.2
De toenemende globalisering verbindt landen steeds verder met elkaar wat ook te merken is
aan de wijze waarop fragiliteit en interne conflicten kunnen uitwerken. Zij hebben niet
alleen gevolgen voor het functioneren van de eigen staat en maatschappij, maar
beïnvloeden ook omringende en verafgelegen landen. In fragiele staten, vooral in (post)
conflict landen, functioneren staatstructuren en instituties slecht, heeft de bevolking
weinig of geen vertrouwen in ‘de overheid’, ontbreken sociale cohesie en een gevoel van
nationale eenheid, worden mensenrechten geregeld geschonden, en is de economische en
materiele infrastructuur vaak zeer zwak. Ook lopen fragiele staten sterk achter bij het
behalen van de Millennium Ontwikkelingsdoelen (MDG’s). Fragiliteit bedreigt de
internationale veiligheid, bijvoorbeeld door het veroorzaken van instabiliteit op regionale
schaal. Instabiele regio’s zonder goed functionerende staatsstructuren, illegale handel,
vluchtelingenstromen, terroristische dreiging en grensoverschrijdende criminaliteit,
inclusief piraterij, vormen een gevaar voor de mondiale stabiliteit.
Fragiliteit en interne conflicten zouden kunnen worden verholpen door middel van een
geïntegreerde aanpak gericht op het gelijktijdig bevorderen van veiligheid, goed bestuur en
sociaaleconomische ontwikkeling. Deze aanpak karakteriseert ook het Nederlandse fragiele
statenbeleid.

2

De term ‘fragiele staat’ kan een diversiteit aan omstandigheden behelzen uiteenlopend van situaties
waarin de overheid een directe bedreiging vormt voor de rechten van de bevolking en de
sociaaleconomische ontwikkeling van het land tot omstandigheden waarin de overheid niet bij machte
is om adequaat bestuur te belichamen en rechten te garanderen.

| 29 |

Investeren in stabiliteit

2.3 Doel van de beleidsdoorlichting
Het doel van de beleidsdoorlichting is het bieden van inzicht in de aard en resultaten van de
Nederlandse inzet voor vredesopbouw en conflictvermindering3 tussen 2005-2011 in
verschillende delen van de wereld waar fragiliteit van staten en regio’s problemen oplevert
zowel voor de sociaaleconomische ontwikkeling en stabiliteit ter plekke, voor de regionale
stabiliteit, als voor de internationale stabiliteit en veiligheid in ruime zin. Het onderzoek
dient om verantwoording af te leggen aan het Parlement over wat er in de afgelopen zeven
jaar is bereikt en lering te trekken voor beleidsaanpassing.

2.4 Onderzoeksvragen
De beleidsdoorlichting dient antwoord te geven op onderstaande vragen gestructureerd
onder vijf aandachtsgebieden voor beleidsdoorlichtingen conform de Regeling periodiek
evaluatieonderzoek en beleidsinformatie (RPE-2006). Voor details zie de Terms of Reference
voor het onderzoek (bijlage 2).

| 30 |

1. Beschrijving en analyse van het probleem dat aanleiding is voor het beleid
• Wat waren de aanleidingen of problemen die ten grondslag liggen aan het Nederlandse
beleid gericht op conflictvermindering en bevordering van vredesopbouw in fragiele
staten en de bevordering van de regionale stabiliteit?
• Wat zijn de oorzaken en de dynamiek van fragiele staten en regio’s en conflicten
daarbinnen?
2. Beschrijving en motivering van de rol van de overheid
• Waarom rekent de Nederlandse overheid het tot haar verantwoordelijkheid om zich in te
zetten voor steunverlening aan fragiele staten ter bevordering van conflictvermindering
en vredesopbouw in deze landen?
3. Beschrijving van de onderzochte beleidsdoelstellingen
• Welke beleidsdoelstellingen zijn ontwikkeld ten einde een bijdrage te kunnen leveren
aan de oplossing van conflicten en het bevorderen van vredesopbouw?
• Is in de beleidsontwikkeling aandacht geschonken aan (theoretische en praktische)
inzichten die gaandeweg zijn ontstaan op het gebied van conflict en vrede?
• Is bij het formuleren van het beleid voor specifieke landen c.q. regio’s rekening gehouden
met de nationale c.q. regionale context en is daarbij gebruik gemaakt van geactualiseerde
conflictanalyses?

3

De term conflictvermindering zoals gehanteerd in dit rapport impliceert het nemen van maatregelen ter
preventie en beheersing van conflict en het wegnemen van oorzaken van conflict. Beleidsnotities
hanteren doorgaans de term conflictpreventie.

Doel en opzet van de beleidsdoorlichting

4. Beschrijving van de gehanteerde instrumenten en de maatschappelijke effecten daarvan
• Wat is de uitwerking van het beleid in instrumenten?
• Effectiviteit: Wat waren de effecten van de beleidsuitvoering?4
• Efficiëntie: Was sprake van tijdige inzet van en samenhang tussen door Nederland
ingezette instrumenten? Hoe verliep de samenwerking met andere (donor)landen en
internationale (ontwikkelings)organisaties?5
5. Beschrijving van de ingezette budgetten
• Welke financiële middelen zijn ingezet in de periode 2005-2011 voor de uitvoering van het
beleid?

2.5 Afbakening
Nederland neemt zich voor om nationale en regionale stabiliteit te bevorderen door middel
van het leveren van een bijdrage gericht op het wegnemen dan wel mitigeren van de
belangrijkste oorzaken van, en gevaren die voortvloeien uit, situaties van nationale
fragiliteit. Bij de steunverlening aan fragiele staten is vooral gekozen voor het verlenen van
steun aan landen die in een conflict of post-conflictsituatie verkeren. Een verbindend
element in de beleidsvorming en -uitvoering is de (geïntegreerde) inzet ter bevordering van
conflictvermindering en vredesopbouw in deze landen en, conform een mededeling aan
het Parlement, richt de beleidsdoorlichting zich op deze aspecten.6

De afgelopen jaren richtte de Nederlandse inzet voor vredesopbouw en conflictpreventie in
fragiele staten zich op een aantal regio’s en landen daarbinnen. Dit betreft de Hoorn van
Afrika met een focus op Soedan (en Zuidelijk Soedan7), het Grote Merengebied in centraal
Afrika met nadruk op Burundi en de Democratische Republiek Congo (DRC), de Westelijke
Balkan en Afghanistan/Pakistan. In de Latijns Amerikaanse regio is gefocust op Colombia
en Guatemala; in het Midden-Oosten op de Palestijnse Gebieden.8

4

5

6

7

8

Het is niet mogelijk om de resultaten specifiek toe te rekenen (attributie) aan de Nederlandse inzet
omdat de resultaten veelal door middel van gezamenlijke acties van en steun door andere (donor)
landen en internationale (ontwikkelings)organisaties gestalte hebben gekregen.
De Nederlandse steun maakt voor een belangrijk deel uit van een brede internationale inzet. Daarom
kan de beleidsdoorlichting geen uitspraken doen over de efficiency van de Nederlandse steun
uitgedrukt in termen van input-output c.q. input-outcome.
Zie: Ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
Brief met informatie inzake de toezending van de ‘Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF 2006–2010’, TK 27
925, nr. 429, 21 juni 2011.
De benaming Zuidelijk Soedan wordt gebruikt als aanduiding van deze regio in Soedan vóór het
uitroepen van onafhankelijkheid (juli 2011) en Zuid-Soedan als onafhankelijk land.
In Noord Afrika en het Midden-Oosten verschuift als gevolg van de ‘Arabische lente’ de aandacht met
ingang van 2011 naar landen waar ingrijpende politieke veranderingen gaande zijn; in de periode
2005-2011 was geen sprake van specifieke programma’s gericht op het bevorderen van
conflictvermindering en vredesopbouw in deze landen.

| 31 |

Investeren in stabiliteit

Zoals aangegeven, diende eerder uitgevoerd effectenonderzoek van de Nederlandse inzet in
genoemde regio’s en landen de bouwsteen te vormen voor de beleidsdoorlichting. Dergelijk
effectenonderzoek is beschikbaar voor de Hoorn van Afrika (Zuidelijk Soedan, Somalië,
Tsjaad), het Grote Merengebied (DRC en Burundi) en Afghanistan.9 De beleidsdoorlichting
betreft zes casestudies: de Nederlandse inspanningen in de in het fragiele statenbeleid
geoormerkte landen Zuidelijk Soedan (als onderdeel van Soedan), DRC10, Burundi,
Afghanistan en in Tsjaad (de inzet van het ministerie van Defensie in de EUFOR missie) en
Somalië (onder meer de inzet van Nederlandse marineschepen tegen de Somalische
piraterij langs de Oost Afrikaanse kust van de Indische Oceaan).

2.6 Methodologie en aanpak

| 32 |

Door middel van een bureaustudie zijn de belangrijkste op het ministerie van Buitenlandse
Zaken beschikbare en openbare schriftelijke bronnen geanalyseerd. Dit betreft
kamerbrieven, beleidsnotities, meerjarig strategische plannen, jaarplannen en
jaarverslagen van posten en directies, en financiële gegevens in het management informatie
systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken (Piramide). Een belangrijke bouwsteen
vormt eerder verricht effectenonderzoek, waaronder multi-donor evaluaties met
betrokkenheid van IOB, door andere dienstonderdelen van het ministerie van Buitenlandse
Zaken en het ministerie van Defensie ondernomen evaluaties, en evaluatief onderzoek
uitgevoerd door multilaterale en niet-gouvernementele organisaties via welke de
Nederlandse steun was gekanaliseerd. Voorts is gebruik gemaakt van een op verzoek van IOB
door professor Isabelle Duyvesteyn opgestelde notitie over de wetenschappelijke discussie
over staatsvorming en fragiele staten.11 Ook werd gebruik gemaakt van evaluaties van enkele
andere donorlanden en recente systematic literature reviews van de resultaten van
internationale steun aan de DRC, Zuidelijk Soedan en Afghanistan.
De meeste als bouwstenen bij de beleidsdoorlichting betrokken evaluaties werden door
onafhankelijke evaluatiediensten van donoren en internationale organisaties ondernomen
met inachtneming van vereisten die aan gedegen evaluatieonderzoek gesteld kunnen
worden. Er is daarom geen apart onderzoek gedaan naar de kwaliteit van deze evaluaties.
Wel werden de bevindingen daarvan ‘getrianguleerd’ met die van ander onderzoek,
documentatie en interviews van sleutelpersonen om een zo volledig mogelijk beeld te
krijgen van de wijze waarop de steun aan de bij het onderzoek betrokken casestudielanden
heeft uitgewerkt. De voornaamste bronnen staan in box 2.1 met volledige referentie in de
lijst met geraadpleegde literatuur (bijlage 3).

9

10

11

Voor Colombia, Guatemala en de Palestijnse Gebieden zijn geen effectenonderzoeken van de
Nederlandse inzet beschikbaar. Waar relevant wordt in deze beleidsdoorlichting verwezen naar de in
2011 door IOB gepubliceerde evaluatie van het Nederlandse beleid met betrekking tot de Westelijke
Balkan.
De DRC was tot 2011 een partnerland binnen het Nederlandse fragiele statenbeleid. Somalië en Tsjaad
zijn dat nooit geweest.
Duyvesteyn, I.G.B.M., Fragiele Statenbeleid, Bijdrage wetenschappelijke discussie (mimeo), 2013.

Doel en opzet van de beleidsdoorlichting

Box 2.1 Belangrijke bij de beleidsdoorlichting betrokken evaluaties en systematic literature
reviews
• Aiding the peace: A multi-donor evaluation of support to conflict prevention and peacebuilding
activities in Southern Sudan 2005-2010 (december 2010);
• Amani labda, peace maybe: Joint evaluation of conflict prevention and peace building in the
Democratic Republic of Congo, Synthesis Report (juni 2011);
• Multi-country Demobilization and Reintegration Program: End of Program Evaluation,
Final Report (juni 2010);
• Eindevaluatie Nederlandse Bijdrage aan ISAF, 2006-2010 (september 2011).
• Tussentijdse evaluatie ISAF 2008 (september 2009);
• Eindevaluatie inzet Hr. Ms. Evertsen in operatie EUNAVFOR “Atalanta” voor de kust van
Somalië, 13 augustus - 18 december 2009 (mei 2010);
• Eindevaluatie inzet Vessel Protection Detachments 2011-1 en 2011-2 (juni 2011);
• Eindevaluatie inzet Hr. Ms. Tromp en Hr. Ms. Johan de Witt in operatie “Atalanta” voor de kust
van Somalië, 17 februari - 29 juni 2010 (januari 2011);
• Eindevaluatie EUFOR Tsjaad/RCA, 19 mei 2008 - 14 maart 2009 (oktober 2009);
• Tussentijdse evaluatie van de kleinschalige Nederlandse Defensiebijdragen aan missies en
SSR-inzet in 2008 (september 2009);
• Tussentijdse evaluatie kleinschalige missies en SSR-/SSD-activiteiten 2010 (mei 2011);
• Livelihoods, basic services and social protection in Afghanistan (juli 2012);
• Livelihoods, basic services and social protection in the Democratic Republic of the Congo
(juli 2012);
• Livelihoods, basic services and social protection in South Sudan (juli 2012).

De schriftelijke bronnen dienden om in kaart te brengen hoe het beleid tot stand is
gekomen, welke activiteiten werden ondernomen en welke effecten deze hebben gehad.
Voorts werden ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken geïnterviewd en waar
nodig sleutelpersonen van de overige departementen betrokken bij de beleidsvorming en
uitvoering. Er werd geen aanvullend veldonderzoek ondernomen.
Het onderzoek kent de volgende beperkingen:
• Veel van de beschikbare effectenonderzoeken zijn evaluaties van de gezamenlijke inzet
van donoren en multilaterale interventies in betreffende landen of regio. Het is niet
mogelijk om op grond van de bevindingen te bepalen welke resultaten van deze inzet
specifiek aan Nederland kunnen worden toegekend (attributie-probleem). Wel is het
mogelijk om de Nederlandse financiële bijdrage aan gezamenlijke programma’s te
beschrijven. Ook is een beschrijving mogelijk van de rol van Nederland in de dialoog met
de andere partners leidend tot gezamenlijke programma’s of andersoortige inzet (zoals
gezamenlijke of multilaterale diplomatieke actie). Dergelijke informatie werd verkregen
uit dossierstudie en door middel van interviews met sleutelpersonen.
• De (diplomatieke en politieke) inzet van Nederland in internationale fora zoals de VN, EU,
NAVO en regionale organisaties met betrekking tot het bevorderen van
conflictvermindering en vredesopbouw in genoemde casestudielanden wordt beschreven

| 33 |

Investeren in stabiliteit

en beoordeeld. Het normatieve werk van Nederland in OESO/DAC verband (het
International Network on Conflict and Fragility – INCAF) of in andere internationale fora, wordt
beschreven.
• De beleidsdoorlichting doet geen uitspraken over de specifieke input-output c.q. de
input-outcome verhouding van de Nederlandse steun omdat deze deel uitmaakt van een
meer omvattende internationale inzet. Wel is nagegaan of sprake was van tijdige inzet
van en samenhang tussen door Nederland ingezette instrumenten en de wijze waarop de
samenwerking met andere donoren en ontwikkelingsorganisaties verliep.
• IOB onderneemt in 2012 en 2013 afzonderlijke evaluaties op het terrein van
mensenrechten, goed bestuur (decentralisatie) en gender. Dit betekent dat deze
beleidsdoorlichting niet specifiek en diepgaand ingaat op deze thema’s.
• De beleidsdoorlichting beschrijft recente beleidsontwikkelingen (2011 en 2012), maar
evalueert deze niet omdat de resultaten daarvan pas op de lange termijn zichtbaar
worden.

2.7 Organisatie van de beleidsdoorlichting
| 34 |

De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door een onderzoeksteam bestaande uit IOBinspecteur Ted Kliest, IOB-onderzoekster Julia McCall en de externe consultants Christ Klep
en Evelien Weller (Channel Research België). IOB-inspecteurs Marijke Stegeman en Bas
Limonard fungeerden als meelezers.
Een referentiegroep, voorgezeten door plaatsvervangend directeur IOB, Henri Jorritsma,
leverde commentaar op de concept Terms of Reference van de beleidsdoorlichting en het
concepteindrapport. De referentiegroep bestond uit de externe leden Johan Wolfs
(voormalig ambassadeur in Soedan en Macedonië), Isabelle Duyvesteyn (Universitair
Hoofddocent Internationale en Politieke Geschiedenis, Onderzoeksinstituut voor
Geschiedenis en Cultuur, Universiteit Utrecht / Hoogleraar Strategische Studies, Instituut
Politieke Wetenschap, Universiteit Leiden) en Willemijn Verkoren (Hoofd van het Centrum
voor Internationaal Conflictanalyse en Management – CICAM, Radboud Universiteit
Nijmegen).
Leden namens de beleidsdirecties van het ministerie van Buitenlandse Zaken waren: Joost
Andriessen (Directeur, Directie Stabiliteit en Humanitaire Hulp), Erik de Feyter
(Beleidscoördinerend Medewerker, Afdeling Midden en Zuidelijk Afrika van de Directie
Sub-Sahara Afrika) tot september 2012, Stefanie de Geus (Medewerker, Afdeling Zuid-Azië en
Oceanië van de Directie Azië en Oceanië), Sanne Kaasjager (Plaatsvervangend Hoofd,
Afdeling Conflictpreventie, Vredesoperaties, Militaire en Civiele Samenwerking van de
Directie Veiligheidsbeleid), Martin Koper (Hoofd, Afdeling Midden en Zuidelijk Afrika van
de Directie Sub-Sahara Afrika), Jorja Kotsires (Medewerker, Afdeling Crisisbeheersing en
Vredesoperaties van de Directie Veiligheidsbeleid), Hagar Ligtvoet (Senior Medewerker,
Afdeling Zuid-Azië en Oceanië van de Directie Azië en Oceanië), Marleen Monster
(Medewerker, Afdeling Crisisbeheersing en Vredesoperaties van de Directie
Veiligheidsbeleid), Alex Oosterwijk (Beleidscoördinerend medewerker, Afdeling Zuid-Azië

Doel en opzet van de beleidsdoorlichting

en Oceanië van de Directie Azië en Oceanië), Marianne Peters (Senior medewerker, Afdeling
Sociale en Economische Zaken van de Directie Multilaterale Instellingen en
Mensenrechten), Hedda Samson (Plaatsvervangend Hoofd, Afdeling Sociale en
Economische VN-Zaken van de Directie Multilaterale Instellingen en Mensenrechten),
Hester Somsen (Hoofd, Afdeling Crisisbeheersing en Vredesoperaties van de Directie
Veiligheidsbeleid), Jelte van Wieren (Hoofd, Afdeling Goed Bestuur van de Directie
Stabiliteit en Humanitaire Hulp) en Ronald Wormgoor (Strategisch Beleidsadviseur, Directie
Stabiliteit en Humanitaire Hulp). Voorts nam deel Nico Tak (ministerie van Defensie als
Militair Adviseur gedetacheerd bij de Directie Stabiliteit en Humanitaire Hulp van het
ministerie van Buitenlandse Zaken).

2.8 Opbouw van het rapport
Het volgende hoofdstuk schetst de ontwikkeling van het Nederlandse fragiele statenbeleid.
Hierbij wordt onder meer aandacht gegeven aan de achtergronden van dit beleid en de
verbijzondering van het beleid in de laatste tien jaar. Hoofdstuk 4 bespreekt de
organisatorische en financiële aspecten van de beleidsuitvoering. De hoofdmoot van het
rapport wordt gevormd door de daarop volgende drie hoofdstukken. Deze behandelen de
beleidsuitvoering in de casestudielanden. Hoofdstuk 5 richt zich op Afghanistan met
bijzondere aandacht voor de Nederlandse missie in de provincie Uruzgan. Hoofdstuk 6
bespreekt de Nederlandse inzet in de Grote Merenregio van Centraal Afrika met aandacht
voor het Regionaal Programma en de nationale programma’s gericht op de Democratische
Republiek Congo en Burundi. Hoofdstuk 7 behandelt drie casestudielanden in de Hoorn van
Afrika: Zuidelijk Soedan, Somalië en Tsjaad. Hoofdstuk 8 geeft antwoord op de
onderzoeksvragen die zijn gerangschikt naar de vijf onderdelen die een beleidsdoorlichting
dient te bevatten. In aanvulling hierop bevat, zoals bij IOB-evaluaties gebruikelijk,
hoofdstuk 1 de hoofdbevindingen en aandachtspunten. Deze behandelen niet uitputtend
alle beleidsinhoudelijke kwesties die in de hoofdstukken 3 tot en met 8 worden besproken,
noch komen exact dezelfde thema’s als die in hoofdstuk 8 aan bod.

| 35 |

Investeren in stabiliteit

| 36 |

3
Beleidsontwikkeling

Beleidsontwikkeling

Dit hoofdstuk bevat een overzicht van het Nederlandse fragiele statenbeleid. Om de
ontwikkeling van dit beleid te kunnen plaatsen in de context van de wetenschappelijke
discussie over fragiele staten en staatsvorming is een beknopte weergave van deze discussie
opgenomen.

3.1 Achtergrond
Na de val van de muur in 1989 vond een verschuiving plaats in de aard en uitwerking van
mondiale gewapende conflicten. De meerderheid van deze is tegenwoordig intern van aard
en vindt niet meer plaats tussen natiestaten.12 Niet zelden komen interne conflicten voor in
landen die gekenmerkt worden door zwak bestuur en grote sociale en politieke spanningen.
Deze kenmerken vormen vaak zowel oorzaak als gevolg van staatsfragiliteit. Dergelijke
landen worden ook wel als fragiele staten aangeduid.13
Wetenschappers, donoren en internationale ontwikkelingsorganisaties hebben de
afgelopen decennia getracht de oorzaken van fragiliteit voortkomend uit de combinatie (of
wel de vicieuze cirkel) van sociaal, politiek en militair conflict, geweld, tekortschietend
bestuur en armoede te identificeren. Dit om een uitweg te zoeken voor deze vicieuze cirkel
waarin veel fragiele staten, zij het in verschillende gradaties, verkeren.14 Door de
toenemende globalisering raken landen steeds verder met elkaar verbonden wat ook te
merken is aan de wijze waarop fragiliteit en interne conflicten in ruimtelijke zin kunnen
uitwerken. Binnenlandse conflicten hebben niet alleen gevolgen voor het functioneren van
de eigen staat en maatschappij; ook omringende landen kunnen er bij betrokken zijn. Dit is
onder meer gebleken uit de situatie in de Hoorn van Afrika, het Grote Merengebied in
centraal Afrika, de Westelijke Balkan en de centraal Aziatische regio.
De effecten van fragiliteit uiten zich zowel op nationale als internationale schaal. In veel
fragiele staten, vooral in (post)conflict landen, is sprake van niet of slecht functionerende
staatstructuren en instituties, heeft de bevolking weinig of geen vertrouwen in ‘de
overheid’, ontbreken sociale cohesie en een gevoel van nationale eenheid, en is de
economische en materiele infrastructuur vaak zwak. Voorts worden mensenrechten
geregeld geschonden, waarbij vooral etnische minderheden, vrouwen en kinderen in een
kwetsbare positie verkeren. Bovendien blijven fragiele staten vaak steken in een cyclus van

12
13

14

Dit wil niet zeggen dat conflicten in het verleden ook niet intern van aard waren.
Diverse termen voor staten in fragiele omstandigheden worden gehanteerd door wetenschappers,
donoren en internationale ontwikkelingsorganisaties. Zo was bij de Wereldbank aan het begin van het
millennium de term ‘low-income countries under stress (LICUS)’ in zwang; andere termen zijn ‘collapsed states’
en ‘failed states’. De term ‘fragiele staat’ kan een diversiteit aan omstandigheden behelzen uiteenlopend
van situaties waarin de overheid een directe bedreiging vormt voor de rechten van de bevolking en de
sociaaleconomische ontwikkeling van het land tot omstandigheden waarin de overheid niet bij machte
is om adequaat bestuur te belichamen en rechten te garanderen. Dit rapport hanteert de termen
fragiele staten en fragiliteit.
Zie onder meer Collier, 2007; Collier en Hoeffler, 1998; DFID, 2010; Ghani en Lockhart, 2008;
International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding, 2011; Keefer, 2012; World Bank, 2011.

| 37 |

Investeren in stabiliteit

geweld gekenmerkt door afwisseling van perioden van enerzijds relatieve vrede en stabiliteit
en anderzijds oplaaiend conflict. Fragiele staten blijken vanwege de beperkte
staatscapaciteit sterk achter te lopen bij het behalen van de Millennium Development Goals
(MDG’s). Waar sprake is van groeiende stabiliteit, komt de ontwikkeling van de nationale
economie slechts moeilijk tot stand mede als gevolg van twijfels bij nationale en
internationale investeerders over de duurzaamheid van de stabiliteit waardoor sociale en
economische investeringen achterblijven.
Het op het 4th High Level Forum on Aid Effectiveness in Busan (2011) aangenomen document ‘a
New Deal for engagement in fragile states’ stelt het volgende. Circa 1,5 miljard mensen leven in
fragiele landen waar sprake is van conflictsituaties. Ruim twee derde van de als fragiel
gekenmerkte staten kampte sinds 1989 met conflict. Een derde van de officiële
ontwikkelingssteun (ODA) wordt uitgegeven in fragiele staten en landen waar sprake is van
interne conflicten. Een uitweg uit situaties van fragiliteit (basic governance transformations)
vergt tijd – gesproken wordt over periodes van 20 tot 40 jaar.15

| 38 |

Conflictgebieden en fragiele staten zijn niet zelden toevluchtsoorden voor criminele
organisaties en terroristische netwerken en vormen een omgeving waarin deze groepen
relatief gemakkelijk kunnen opereren. Illegale handel, vluchtelingenstromen, terroristische
dreiging en grensoverschrijdende criminaliteit, inclusief piraterij, vormen in instabiele
regio’s zonder goed functionerende staatsstructuren een reëel gevaar. Vluchtelingenstromen
vormen niet alleen een zware last voor buurlanden, maar hebben tevens effect op
verafgelegen staten, waaronder Nederland.
De complexiteit van dergelijke conflicten vereist een geïntegreerde aanpak rekening
houdend met de regionale context. Zo kan de situatie in de Democratische Republiek
Congo niet aangepakt en opgelost worden zonder ook rekening te houden met de
problematiek in Rwanda, Oeganda en Burundi; oplossing van de situatie in Afghanistan
vereist dat rekening wordt gehouden met ontwikkelingen in de omringende landen. Het
eerder gememoreerde document ‘a New Deal for engagement in fragile states’ opgesteld door de
G7+ groep van 19 fragiele staten16, donoren en internationale ontwikkelingsorganisaties en
in december 2011 door deze onderschreven op het High Level Forum on Development Effectiveness
te Busan schetst de beleidsmatige en strategische aanpak van de problematiek. Nederland
onderschrijft de New Deal omdat elementen daarin grotendeels overeenstemmen met het
bestaande Nederlandse beleid met betrekking tot het verlenen van steun aan landen in een
conflict of post-conflictsituatie.17

15

16

17

International Dialogue on Peace Building and Statebuilding, A New Deal for engagement in fragile states,
2011, p. 1.
De G7+ bestaat uit Afghanistan, Burundi, Centraal Afrikaanse Republiek, Tsjaad, Ivoorkust,
Democratische Republiek Congo, Guinee, Guinee Bissau, Haïti, Liberia, Oost Timor, Papua Nieuw
Guinea, Sierra Leone, Somalië, Solomon Eilanden, Togo en Zuid-Soedan.
Deze evaluatie neemt het in de periode 2005-2011 bestaande Nederlandse beleid als uitgangspunt, niet
de uitgangspunten en voornemens van de New Deal omdat de uitwerking daarvan eerst op langere
termijn zichtbaar zal worden.

Beleidsontwikkeling

3.2 Wetenschappelijk debat over fragiele staten en
staatsvorming
De laatste twee decennia was sprake van een wetenschappelijk debat over fragiele staten en
staatsvorming, dat in meer of mindere mate heeft doorgeklonken in de vorming van het
internationale beleid ten aanzien van het fragiliteitsvraagstuk. Onderstaand volgt een
weergave van de voornaamste elementen in dit debat.18
De wetenschappelijke discussie over fragiele staten werd in 1992 door Helman en Ratner
gestart.19 Fragiele staten werden, en worden gezien, als een van de meest prangende
veiligheidsdreigingen. De relevantie van de discussie over hoe om te gaan met
staatsfragiliteit werd onderstreept na de aanslagen van 9/11 hoewel er geen direct causaal
verband is tussen deze aanslagen en fragiele staten.20 Uit debatten over de fragiele
statenproblematiek en staatsopbouwprocessen kan een viertal centrale uitgangspunten of
aannames worden gedestilleerd: de conceptualisering van een stabiele staat zelf, het
maakbaarheidsideaal bij het realiseren van een dergelijke staat, de stabiliteit van
democratie en het belang van een inclusieve compromisvrede. Voor geen van deze
uitgangspunten bestaat echter overtuigend wetenschappelijk bewijs en de discussie wordt
door verschillende deelnemers (waaronder Nederland) op een genuanceerde wijze gevoerd.
Het idee van de stabiele staat
Als eerste impliceert het concept fragiele staat dat er zoiets bestaat als een stabiele staat, zijn
tegenhanger. Naar die laatste vorm zou moeten worden gestreefd als voorbeeld of ideaal.
Een stabiele staat in het discours verwijst veelal naar een Westerse democratische staat met
een scheiding der machten en een kapitalistische economie. Dit staatsideaal is een
rationeel-legalistische staat volgens de ideeën van Max Weber; een organisatie met controle
over een geweldsmonopolie en een specifiek gedefinieerd territorium. Deze vorm van
‘staat’ is echter de uitkomst van een specifiek historisch proces dat volgens de meeste
wetenschappelijke inzichten niet als zodanig is over te dragen naar andere delen van de
wereld.

18

19

20

Hierbij werd vooral gebruik gemaakt van een op verzoek van IOB door professor Isabelle Duyvesteyn
opgestelde notitie over de wetenschappelijke discussie over staatsvorming en fragiele staten.
Duyvesteyn, I.G.B.M., Fragiele statenbeleid, Bijdrage wetenschappelijke discussie (mimeo), 2013.
Helman, G. & Ratner, S., ‘Saving Failed States’, In: Foreign Policy, jaargang 89, 1992, pp. 3-20. Fragiele
staten verwijzen naar een mate van staatsfalen dat over het algemeen als een continuüm wordt gezien
van weak/fragile, failing naar failed.
De aanslagen werden voor een groot deel voorbereid in Hamburg. Het onderdak dat Al Qaida genoot in
Afghanistan was onder het door de Taliban bestuurde autoritaire regime. Ook in de fragiele staat
Somalië is er geen bewijs voor een terrorist black hole en piraterij is voornamelijk een probleem in het zich
tot autonoom gebied uitgeroepen Puntland.

| 39 |

Investeren in stabiliteit

Staatsvormingstheorie, die in grote mate gebaseerd is op de Westerse route naar
staatsvorming sinds de vroegmoderne tijd, heeft grofweg vier belangrijke factoren
opgeleverd die de totstandkoming van een stabiele staat kunnen verklaren:
• Militaire dwang. Volgens Tilly kan oorlogvoering als een belangrijke katalysator voor
staatsvorming worden gezien.21 Zijn uitspraak ‘war made the state and the state made war’ duidt
op de noodzaak van organisatie voor oorlogvoering en de centrifugale kracht van oorlog
op de vorming van stabiele politieke eenheden.
• Economische factoren. Het werk van onder andere Mann toont aan dat de eerste fase van
de ontwikkeling van een kapitalistische markteconomie hand in hand ging met
staatsvorming.22 Economische activiteit kan zich alleen ontplooien als er een stabiele
orde aanwezig is die continuïteit garandeert waardoor investering interessant wordt.
• Institutievorming. Het dienen van de belangen van een sociale gemeenschap in de vorm
van het creëren van instituties vormt een belangrijke route naar staatsvorming.23
• Ideeën en cultuur. Voordat staatsvorming tot stand kan komen moet er een idee zijn van
de staat en moet deze geaccepteerd worden als een juiste ordening van sociale relaties.
Hierbij speelt cultuur een grote rol.24

| 40 |

Deze oorspronkelijke staatsvormingsideeën zijn ook terug te vinden in het debat over
(internationale) interventies ter ondersteuning van staatsvorming. De ‘Security First’ these,
verwoord door Etzioni, gaat ervan uit dat iedere staat als eerste prioriteit zou moeten
hebben het vestigen van een geweldsmonopolie.25 Veel (internationale) interventiemachten
richten zich op het geweldsmonopolie. Volgens Tilly is het echter de vraag of hiermee de
‘opkrabbelende staat’ niet van het belangrijkste instrument wordt beroofd om legitimiteit
te verwerven.26 De economische ontwikkelingsschool stelt dat de markt zijn werk moet
doen en economische prikkels moeten worden gestimuleerd om staatopbouw te
verwezenlijken. Er is een bewezen correlatie tussen de ontwikkeling van een middenklasse
en het op gang komen van democratisering. Wordt echter niet het risico gelopen
‘cliëntelisme’ te ondersteunen door in te zetten op van bovenaf gestimuleerde economische
ontwikkeling? In recente discussies over staatsvorming is de institutionaliseringsschool
dominant.27 Er is inderdaad een correlatie tussen staatscapaciteit en een verminderde kans
op nieuw geweld. Is er niet meer nodig dan instituties om een stabiele staat te creëren?
Instituties moeten ergens vandaan komen en gezien worden als legitiem. De Rule of

21
22
23

24
25
26

27

Tilly, C., Coercion, Capital and European States, AD 990-1990, Oxford: Blackwell, 1990.
Mann, M., The Sources of Social Power. Volume I and II, Cambridge: Cambridge University Press, 1986.
Flora, P., Kuhnle, S. & Urwin, D. (red), State Formation, Nation Building and Mass Politics in Europe, Oxford:
Oxford University Press, 1999.
Carroll, P., Science, Culture and Modern State Formation, Berkeley: University of California Press, 2006.
Etzioni, A., Security First New Haven, Conn.: Yale University Press, 2007.
Lake, D., Building Legitimate States After Civil Wars: Order, Authority, and International Trusteeship,
ongepubliceerd manuscript, 17 april 2007, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.
cfm?abstract_id=1004425.
Paris, R., At War’s End; Building Peace after Civil Conflict, Cambridge: Cambridge University Press, 2004. Zie
ook zijn repliek aan zijn criticasters: Paris, R., ‘Saving Liberal Peace’, In: Review of International Studies,
jaargang 36, 2010, pp. 337-365.

Beleidsontwikkeling

Law-school, onder andere vertegenwoordigd door Voorhoeve, is van mening dat een
functionerend rechtssysteem (rechtsstaat) een voorwaarde is voor een stabiele staat.28 Recht
heeft zelf echter geen inherente legitimiteit; een rechtsstaat vormt een consequentie van
een legitieme politieke orde maar geen oorzaak.
De OECD/DAC Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations vermeldt
staatsopbouw als een centrale doelstelling voor de inzet van de internationale
gemeenschap.29 Het concept ‘staatsopbouw in fragiele situaties’ wordt beschouwd als een
endogeen politiek proces, waarbij de transformatie van de relaties tussen staat en
samenleving centraal staan. Deze transformatie dient vorm te krijgen via politieke
afspraken en het politieke proces waarmee staat en samenleving met elkaar zijn verbonden;
vergroting van de capaciteit en ontvankelijkheid van de overheid om hoofdtaken uit te
voeren; een maatschappelijk proces waarmee burgers hun verwachtingen over wat de staat
behoort te doen kenbaar kunnen maken. De legitimiteit van de staat wordt centraal gesteld.
Daarom is een goed begrip van deze legitimiteit essentieel voor het ondersteunen van
processen van staatsopbouw. Staatsopbouw is dus bij uitstek een endogeen proces, waarop
internationale actoren een positieve (of negatieve) invloed kunnen uitoefenen.
Bescheidenheid en realisme over deze invloed van de internationale gemeenschap is
geboden. Ghani en Lockhart pleiten voor een sterke, legitieme overheid met een goed
sociaal contract met de burgers en een robuust contract met de internationale
gemeenschap waar het gaat om hulpverlening.30
Het maakbaarheidsideaal
Een tweede uitgangspunt in de fragiele statendiscussie is het idee dat staten van boven af
gecreëerd kunnen worden. Hoewel de hierboven genoemde staatsvormingsexperts een
heftig debat hebben gevoerd over de verklarende factoren voor staatsvorming, zijn ze het
erover eens dat (historisch) een belangrijke rol is weggelegd voor legitimiteitsvorming van
onderaf in samenlevingen in plaats van een top-down (door externe krachten) geïnitieerd
proces. Heersers (koningen, krijgsheren en militieleiders) die door het initiëren van
endogene processen er in slagen om een ‘public good’ als veiligheid te garanderen worden
beloond met legitimiteit. Legitimiteit zorgt ervoor dat autoriteit gevestigd kan worden, een
noodzakelijke voorwaarde voor een politieke orde, die een vermindering van de rol van
dwang betekent. Dwang wordt gezien als een kostbare vorm van machtsuitoefening omdat
er een dwangapparaat voor in het leven moet worden gehouden, een zwaardmacht.
Autoriteit is een meer effectieve en goedkopere methode om gezag uit te oefenen. Hiermee
komt een zichzelf ondersteunend proces op gang, waarbij de effectieve gezagsuitoefening

28

29
30

Voorhoeve, J., From War to the Rule of Law; Peacebuilding after Violent Conflict, Amsterdam: Amsterdam
University Press, 2007.
OECD, Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations, 2007.
Ghani, A. & Lockhart, C., Fixing Failed States: A Framework for Rebuilding a Fractured World, New York: Oxford
University Press, 2008; OECD, Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations,
2007.

| 41 |

Investeren in stabiliteit

vervolgens het gezag verstevigt. Er is geen indicatie dat bemoeienis van buitenaf
noodzakelijk is, of zelfs gewenst is, om een dergelijk proces op gang te brengen en te
houden.31
Het meer recente debat over staatsvorming richt zich specifiek op de rol van
buitenstaanders in het verminderen van fragiliteit. In dit debat zijn ruwweg drie posities te
ontwaren.

| 42 |

Ten eerste, de neoliberale school die duidelijk een rol weggelegd ziet voor interventie. Deze
stellingname wordt wel het ‘Liberal Peace’ paradigma genoemd. Er zou een gestandaardiseerd
recept zijn voor het vormen van een duurzame politieke orde op basis van het traject van
Westerse staten. Het bevorderen van staatsvorming door middel van instituties, de rule of law
en economische liberalisering is de route naar stabiliteit.32 Het idee is dat met een
comprehensive approach of een geïntegreerde (3D) benadering33 aan alle facetten van
staatsvorming tegelijkertijd gewerkt kan worden. Harde bewijzen voor de effectiviteit van
dit recept ontbreken. Door experts is erop gewezen dat de situatie in fragiele staten
wezenlijk anders is dan in Europa in de vroegmoderne tijd. De machtsverhoudingen in het
internationale systeem zijn veranderd, evenals de rol van staatssoevereiniteit en het bestaan
van grenzen, het type oorlog en oorlogvoering en de geglobaliseerde economie.34 Deze
factoren zorgen ervoor dat een toepassing van het Westerse recept eigenlijk niet mogelijk
zou zijn.35
Ten tweede is er, op basis van deze kritiek, een school opgekomen die aandacht vraagt voor
lokale capaciteiten om tot staatsvorming te komen.36 Deze lokale capaciteiten waren door
de neoliberale school niet erkend, onder andere vanwege de veronderstelling dat (juist) de
lokale dynamiek verantwoordelijk was voor de problemen waarin deze staten zich
bevonden. Lokale capaciteiten werden gezien als weinig transparant en in fundamentele
tegenspraak met ‘verlichte’ ontwikkelingsidealen. Er is echter een geleidelijke erkenning
dat wat deze lokale initiatieven in hoge mate bezitten, en waaraan het bij (internationale)
interventieactiviteiten nogal eens ontbreekt, lokale legitimiteit is.

31

32

33
34

35

36

De internationale gemeenschap en actoren in fragiele staten zelf kunnen echter van mening zijn dat
deze landen een dergelijk proces niet zelf kunnen starten en volbrengen en dat een vorm van
buitenlandse inmenging nodig is. In geval van humanitaire crises raakt dit ethische vraagstukken. In het
geval van veiligheidsdreiging raakt dit geopolitieke belangen.
Paris, R., At War’s End, 2004; Richmond, O., ‘The Problem of Peace; Understanding the ‘Liberal Peace’’, In:
Conflict, Security and Development, jaargang 6, 3/2006, pp. 291-314.
3D: defence, diplomacy and development.
Zie discussie in: Verkoren, W. & Kamphuis, B., ‘State-building in a Rentier State: How Development
Policies Fail to Promote Democracy in Afghanistan’, In: Development and Change, jaargang 44, 3/2013, pp.
501-526.
In de praktijk kan de ‘comprehesive approach’ zowel de versterking van capaciteit en legitimiteit van
instituties, de ‘voice’ van lokale groeperingen in het politieke proces en het steunen van de ‘waakhondfunctie’ van maatschappelijk middenveldorganisaties omvatten.
Mac Ginty, R., ‘Indigenous Peace-making Versus the Liberal Peace’, In: Cooperation and Conflict, jaargang
43, 2/2008, pp. 139-163.

Beleidsontwikkeling

Ten derde betreft de meest recente ontwikkeling in het debat de aandacht voor wat wordt
genoemd ‘hybride staatsvorming’. De situatie waarin neoliberale staatsvormingsactiviteiten
lokale praktijken erkennen en daarvan gebruikmaken. Hierbij ontstaat een mix van beide
benaderingen.37 Hybriditeit is vooral te vinden in het ontstaan van een politieke orde met de
uiterlijke kenmerken van een democratie door middel van democratische verkiezingen, met
achter de schermen sterke patrimoniale en neopatrimoniale kenmerken.38 In een cynische
analyse stelt Chabal: ‘“democratization”, like structural adjustment before it, has been “tamed” by the
political elites, who have managed to utilize the resources it provides in order to further consolidate
clientelism’.39
Het functioneren van patrimoniale politieke systemen wordt echter zelden als uitgangspunt
genomen voor ontwikkelingsmodellen terwijl deze het belangrijkste alternatief zijn voor
het organiseren van politieke systemen in de niet-Westerse wereld. Deze discussie speelt
vooral onder antropologen, maar heeft sporadisch zijn weg gevonden naar beleidsdebatten.
Het is heel gemakkelijk om over corruptie te praten en veel moeilijker om te begrijpen dat
gunsten en diensten deel uitmaken van een vaak precaire politieke orde die op heel wat
plaatsen vreedzaam functioneert.40 De benadering van het patrimonialisme kan helpen bij
het doordenken van de problemen van fragiliteit. Het vroegmoderne Europese leenheer- en
vazallensysteem kwam tot een einde na de Franse Revolutie, een omwenteling van
machtsrelaties op basis van veranderende ideologische inzichten en emancipatie. Het is
moeilijk voor te stellen dat een dergelijk recept ook voor de zich nu ontwikkelende

37

38

39

40

Chandler, D., Empire by Denial; The Politics of State-building, London: Pluto Press, 2006; Wallis, J., ‘A
Liberal-Local Hybrid Peace Project in Action? The Increasing Engagement Between the Local and Liberal
in Timor-Leste’, In: Review of International Studies, jaargang 38, 4/2012, pp. 735-761; Boege, V.M., Brown, A.
& Clements, K., ‘Hybrid Political Orders, Not Fragile States’, In: Peace Review, jaargang 21, 1/2009, pp.
13-31.
Patrimonialisme is een politiek hiërarchisch systeem waarbij cliënten een relatie van wederkerigheid en
afhankelijkheid aangaan met een beschermheer of patroon. De persoonlijke autoriteit van de heerser is
hierbij een belangrijk kenmerk. Het begrip is verbonden met patronage, maar voert verder dan dat.
Waar patronage zich beperkt tot de relatie tussen patroon en cliënt, betreft patrimonialisme het
abstractere socio-politieke systeem in zijn geheel. In het klassieke patrimonialisme, dat onder meer
voorkwam in het feodale Europa, werden lenen gegund aan bevoorrechte onderdanen, waarbij
persoonlijke loyaliteit een grote rol speelde. Patrimoniale ambten kwamen meer voort uit de
persoonlijke relatie met de heerser dan uit een objectieve noodzaak om een bureaucratische taak te
vervullen. In een patrimoniale staat is de overheid een verlengstuk van de heerser en is de nabijheid tot
deze belangrijker dan de formele rang, individuele merites. Modernere vormen worden vaak
neopatrimonialisme genoemd, waarbij gebruikt wordt gemaakt van een bureaucratie om het
patrimoniale systeem te laten functioneren.
Chabal, P. ‘The Quest for Good Government and Development in Africa; Is NEPAD the Answer?’, In:
International Affairs, jaargang 78, 3/2002, pp. 447-262.
Chabal, P. & Daloz, J.P., Africa Works, Oxford: James Currey, 1998.

| 43 |

Investeren in stabiliteit

patrimoniale systemen relevant is. Een alternatief is wat Verkoren en Kamphuis
‘developmental patrimonialism’ noemen.41
Wat betreft het maakbaarheidsideaal merkt de Adviesraad Internationale Vraagstukken op
dat bescheidenheid en nuchterheid de boventoon moeten voeren over, op zichzelf
lovenswaardige, maar weinig realistische ambities waaronder een snelle democratisering
van fragiele staten. Het gaat daarbij niet om een ‘grand design’.42
Democratie
Een derde uitgangspunt in de fragiele statendiscussie is de superioriteit van democratie als
ordeningsprincipe van politieke systemen. Het idee van de democratie als kracht voor
pacificatie komt van Immanuel Kant en zijn gezaghebbende uiteenzetting over ‘De eeuwige
vrede’. Het is inderdaad zo dat democratische staten weinig geneigd zijn met elkaar oorlog
te voeren. Dit is wel de enige wetmatigheid in de internationale betrekkingen genoemd.43

| 44 |

In het licht van contemporaine conflictpatronen is dit inzicht echter ook weinig relevant.
Interstatelijk conflict komt bijna niet voor, burgeroorlogen des te meer. Democratische
regimes voeren burgeroorlogen (bijvoorbeeld Groot Brittannië en Noord-Ierland) en
interveniëren volop in andere staten, waar burgeroorlogen voorkomen.44 Belangrijker nog
is de bevinding dat regimes in een transitie van een autoritaire staat naar meer openheid en
democratie in hoge mate betrokken zijn bij zowel intern als extern conflict. Dit inzicht
bestaat sinds het midden van de jaren negentig. Mansfield en Snyder concludeerden dat: ‘In
this transitional phase of democratization, countries become more aggressive and war-prone, not less, and
they do fight wars with democratic states’.45

41

42

43
44

45

Verkoren & Kamphuis, ‘State-building in a Rentier State’, 2013; In Developmental patrimonialism?
Questioning the orthodoxy on political governance and economic progress in Africa, working paper no. 9, 2010,
stellen Kelsal, T. et al. dat er geen uitgewerkte theorie bestaat inzake developmental patrimonialism. Zij
stellen echter dat: ‘state-builders and policy makers should be open to institutional relationships other than those
conventionally associated with good governance and a sound business climate, when looking to foster povertyreducing economic growth’ (p. 3).
Adviesraad Internationale Vraagstukken, Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak van een
samenhangende aanpak, AIV-advies no. 64, 2009.
Levy, J., ‘Domestic Politics and War’, In: Journal of Interdisciplinary History, jaargang 18, 4/1988, pp. 653-673.
Kegley, C. W. & Hermann, M., ‘How Democracies Use Intervention; A Neglected Dimension in the
Studies of the Democratic Peace’, In: Journal of Peace Research, jaargang 33, 3/1996, pp. 309-322; Krain, M.
& Edson Myers, M., ‘Democracy and Civil War; A Note on the Democratic Peace Proposition’, In:
International Interactions, jaargang 23, 1/1997; Tures, J. A., ‘Addressing Concerns About Applying the
Democratic Peace Arguments to Interventions’, In: Journal of Peace Research, jaargang 38, 2/2001, pp.
247-249.
Mansfield, E. & Snyder, J., ‘Democratization and the Danger of War’, In: International Security, jaargang 20,
1/1995, pp. 5-38, p. 5; Mansfield, E. & Snyder, J., Electing to Fight; Why Emerging Democracies Go to War,
Cambridge, Mass.: MIT Press, 2005; Goldsmith, A. A., ‘Making the World Safe for Partial Democracy?
Questioning the Premises of Democracy Promotion’, In: International Security, jaargang 33, 2/2008, pp.
120-147. Dit heeft ondertussen de benaming ‘murder in the middle’ hypothese gekregen en zou wellicht
wat huivering moeten creëren voor de democratiseringsagenda in bijvoorbeeld het Midden Oosten en
wat de Arabische Lente wordt genoemd.

Beleidsontwikkeling

De Compromisvrede
Ten vierde bestaat er een uitgangspunt dat om fragiliteit te verminderen, een
compromisvrede waarbij zoveel mogelijk machthebbers in een staat betrokken zijn de beste
oplossing is. Deze benadering gaat ervan uit dat conflict- en post-conflictfases eenduidig
van elkaar gescheiden kunnen worden. Onderzoek laat echter zien dat in conflictgebieden
een dergelijk onderscheid zelden of nooit gemaakt kan worden; er kan alleen gesproken
worden van een mate van transitie. De meeste conflicten eindigen, in tegenstelling tot een
lange historische trend van militaire overwinningen, in een onduidelijk uitkomst.46 Sinds
het midden van de jaren negentig is bekend dat compromisvredes in hoge mate instabiel
zijn. In meer dan helft van alle gevallen laait een conflict binnen vijf jaar weer op.47 Ook het
inherente vooroordeel tegen rebellengroeperingen draagt bij aan ongunstige uitkomsten.
Rebellengroeperingen worden vaak gezien als een oorzaak van veel burgeroorlogen, terwijl
de oorzaken vaak zeer complex en in hoge mate contextafhankelijk zijn. Een gebrek aan
alternatieven als het aankomt op machtswisseling in patrimoniale systemen laat vaak
rebellie of opstand als enige mogelijkheid over om een patrimoniale heerser, die op een te
smalle machtsbasis opereert, uit het zadel te krijgen. Toft geeft aan dat overwinningen van
rebellenbewegingen juist grotere kansen bieden op duurzame vrede, en een levensvatbare
democratie en economische ontwikkeling opleveren.48
| 45 |

Samenvattend zijn staatsfragiliteit en burgeroorlog uitingen van een onvoltooid
staatsvormingsproces. Op dit moment ontbreekt het aan een empirisch gefundeerde
theorie of, en hoe, een dergelijk staatsvormingsproces van buitenaf kan worden
gestimuleerd. Duidelijk is wel dat stabiliteit een kwestie is van perceptie en er vaker sprake
is van een mate van werkbare stabiliteit, dat de maakbaarheidsthese eerder een ideaal is dan
een gefundeerd uitgangspunt voor beleid, dat democratische transities met veel problemen
gepaard gaan en dat het de moeite waard is om na te denken over alternatieven voor
compromisvrede en vormen van interventie in fragiele staten.49

46

47

48

49

Zie o.a. Human Security Report Project, Human Security Report 2012: Sexual Violence, Education, and War:
Beyond the Mainstream Narrative, Vancouver: Human Security Press, 2012.
Licklider, R., ‘The Consequences of Negotiated Settlements in Civil Wars, 1945-1993’, In: The American
Political Science Review, jaargang 89, 3/1995, pp. 681-690; Toft, M., Peace Through Security: Making Negotiated
Settlements Stick, Working Paper 23, Research Group in International Security, 2006; Collier, P., Hoeffler, A.
& Soderbom, M., Post Conflict Risks, Paper Centre for the Study of African Economies, Department of
Economics, University of Oxford, 2006, p. 5.
Toft, M., ‘Ending Civil Wars; A Case for Rebel Victory?’ In: International Security, jaargang 34, 2010/4, pp.
7-36.
Alternatieven voor het omgaan met staatsfragiliteit zouden kunnen zijn de route van een bepaalde
vorm van ‘developmental patrimonialism’ (namelijk niet leidend tot het ontstaan van een dictatoriaal
regime gekarakteriseerd door een één-partijsysteem, politieke repressie, corruptie en schending van
mensenrechten en publieke vrijheden), stimulering van economische ontwikkeling, versterking van het
maatschappelijk middenveld omdat daar de causale relaties met democratisering robuuster zijn, en
aandacht voor lokale conflictoplossinginitiatieven. Zie onder meer: Kelsal, T. et al., Developmental
patrimonialism?, pp. 26-27.

Investeren in stabiliteit

3.3 Beleidsontwikkeling
3.3.1

Algemeen

In de periode 2005-2011 brachten opeenvolgende kabinetten diverse notities en brieven uit
betreffende het door Nederland te voeren beleid ten aanzien van landen in een conflict of
post-conflictsituatie. Hierbij werd in belangrijke mate voortgebouwd op beleid in de
periode 1999-2004.50

| 46 |

Belangrijke thema’s in opeenvolgende beleidsdocumenten zijn wederopbouw, fragiele
staten en regionale en internationale veiligheid. Het verbindend element in de diverse
beleidsnotities is de wijze waarop Nederland zich wil inzetten in landen in instabiele regio’s
en fragiele staten om vredesopbouw en conflictvermindering te bevorderen, namelijk een
benadering van de problematiek via een geïntegreerde aanpak. Zoals onderstaand wordt
verduidelijkt, kent het Nederlandse beleid een grote mate van inhoudelijke continuïteit qua
primaire doelstellingen. Wel zijn bij de uitwerking van het beleid gaandeweg invalshoeken
en aandachtspunten gepreciseerd en ontstonden nieuwe accenten, waaronder meer nadruk
op legitimiteit en inclusieve politieke processen, het belang van endogene processen, de rol
die aan het bedrijfsleven wordt toegekend en de aandacht voor specifieke thema’s, zoals
gender. Voorts is, waar het gaat om de invloed van externe steun, sprake van toenemend
realisme en grotere bescheidenheid. Op het operationele vlak komt de continuïteit tot
uiting in het feit dat de hulp zoveel mogelijk via het multilaterale kanaal dient te worden
verleend.

3.3.2 Notitie Wederopbouw na gewapend conflict
Volgens de notitie Wederopbouw na gewapend conflict (2005), uitgebracht door de ministeries
van Buitenlandse Zaken, Defensie en Economische Zaken, vergt succesvolle wederopbouw

50

Zie onder meer: Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, ‘Afrika Notitie’,
TK 26 200 V, nr. 88, 17 augustus 1999; Ministers van Buitenlandse Zaken en voor
Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Nederlands beleid ten aanzien Grote Merenregio in Afrika’, TK 25 098, nr.
17, 12 maart 2001; Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Wederopbouw na conflict’, TK 28 000
V, nr. 60, 24 april 2002; Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Laatste stand van zaken met betrekking tot
de humanitaire situatie, en dreigende hongersnood, in de Hoorn van Afrika, TK 22 831, nr. 43, 2 december 2002;
Ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief
inzake het beleidskader civiel-militaire samenwerking (CIMIC), TK 28 600 X, nr. 45, 19 mei 2003; Ministers van
Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Afrika-notitie ‘Sterke mensen, zwakke staten’, TK
29 237, nr. 1, 3 oktober 2003; Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Aan Elkaar Verplicht.
Ontwikkelingssamenwerking op weg naar 2015’, TK 29 234, nr. 1, 3 oktober 2003; Ministers voor
Ontwikkelingssamenwerking, van Economische Zaken en van Buitenlandse Zaken, Notitie ‘Ondernemen in
conflictgebieden’, TK 29 439, nr. 1, 17 februari 2004.

Beleidsontwikkeling

na conflict een meerdimensionale en geïntegreerde aanpak van diverse aspecten.51
Genoemd worden de consolidering van vrede en veiligheid, de rehabilitatie en versterking
van openbaar bestuur, en de noodzaak voor sociaaleconomische ontwikkeling.52 Gewezen
wordt op het feit dat vrede- en veiligheidsbevorderende activiteiten en steun gericht op
wederopbouw en ontwikkeling in brede zin complementair zijn. Waar aan de orde, dient
afstemming plaats te vinden tussen militaire en civiele interventies.53
De nota kent vier belangrijke insteken:
• De dimensie veiligheid en stabiliteit omvat de consolidering van vrede en veiligheid door
middel van een breed gedragen politiek akkoord, de aanwezigheid van een internationale
vredesmacht, een demobilisatie- en re-integratieprogramma van (voormalig) strijders, de
opbouw van een functionerende krijgsmacht en andere veiligheidsorganisaties,
terugkeer van vluchtelingen en ontheemden, en ‘transitional justice’. 54
• De capaciteit van het openbaar bestuur en maatschappelijke organisaties dient (weer) te
worden opgebouwd om te komen tot democratisch functionerende overheden en
openbare instanties als politie en justitie. Bij het verlenen van steun aan de opbouw op
bestuurlijk gebied is het van belang gebruik te maken van bestaande lokale structuren en
lokaal leiderschap. Dit bevordert ownership. Risico’s op misbruik van de verleende hulp en
corruptie dienen zoveel mogelijk te worden verkleind.
• Sociaaleconomische ontwikkeling betreft het herstel en de levering van
basisvoorzieningen, het weer op gang brengen van de economie, herstel van de
werkgelegenheid en de ontwikkeling van een functionerende financiële sector. Een en
ander dient te geschieden door het scheppen van een formele en procedurele basis
(‘enabling environment’) voor de economie en de ontwikkeling van de private sector. Het

51

52

53

54

De nota stelt: ‘Duurzame wederopbouw vereist een aanpak die de verschillende beleidsinstrumenten
integreert (politiek, ontwikkelingssamenwerking, humanitair, economisch en militair). De
operationalisering van een geïntegreerd beleid vereist een specifieke beleidsmatige, organisatorische
en financiële vormgeving op zowel nationaal als internationaal niveau. Belangrijke internationale
spelers in dit verband zijn het VN-systeem, de Wereldbank en het IMF, de EU en regionale organisaties.
Op nationaal niveau betekent een geïntegreerde aanpak vooral samenwerking en afstemming van
beleid tussen de meest betrokken departementen, te weten Buitenlandse Zaken, Defensie en
Economische Zaken. De inzet van het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld maakt hier
onderdeel van uit.’ (Ministers voor Ontwikkelingssamenwerking, van Buitenlandse Zaken en van
Defensie en de staatssecretaris van Economische Zaken, Notitie ‘Wederopbouw na gewapend conflict’, TK 30
075, nr. 1, 22 maart 2005, p. 7).
Wederopbouw wordt gedefinieerd als ‘de fysieke, economische, sociale en politieke ontwikkeling van
een bepaald gebied na beëindiging van een gewapend conflict’ (Wederopbouw na gewapend conflict, 22
maart 2005, p. 14).
Een aantal van de uitgangspunten van het Nederlandse wederopbouwbeleid werd eerder beschreven in
de notitie Wederopbouw na conflict (24 april 2002), te weten de versterking van het openbaar bestuur en
maatschappelijk middenveld, herstel van de economie en ondersteuning van basisvoorzieningen.
Inspanningen op militair, politiek of bilateraal economisch terrein ten behoeve van
wederopbouwprocessen vielen echter buiten het bestek van deze notitie.
Transitionele rechtvaardigheid bestaat uit gerechtelijke en niet-gerechtelijke mechanismen inclusief
vervolging, schadeloosstelling, waarheidsvinding, institutionele hervorming of een combinatie daarvan.
De combinatie dient in overeenstemming te zijn met internationale rechtsstandaarden en
verantwoordelijkheden.

| 47 |

Investeren in stabiliteit

nationale en internationale bedrijfsleven wordt een belangrijke plaats toegedicht in het
proces van sociaaleconomische ontwikkeling. De Nederlandse overheid zal zich inzetten
om ook het Nederlandse bedrijfsleven actief deel te laten nemen in
wederopbouwprocessen.
• Duurzame wederopbouw vereist een aanpak die de verschillende beleidsinstrumenten
integreert (politiek, ontwikkelingssamenwerking, humanitair, economisch en militair).
Het geïntegreerde karakter van de beleidsuitvoering dient vorm te krijgen in een
gezamenlijke strategie met de VN, de internationale financiële instellingen en regionale
organisaties, andere bilaterale donoren en niet-gouvernementele organisaties (ngo’s).
Deze actoren dienen interventies te ondersteunen die zijn afgestemd met lokale
autoriteiten en gezamenlijke financieringsmechanismen toe te passen.55 Waar relevant
(bevordering van vrede en veiligheid), moet in wederopbouwstrategieën een plaats
worden ingeruimd voor militaire activiteiten.
Gewezen wordt op het belang van een regionale aanpak gekenmerkt door afstemming met
omringende landen en regionale organisaties om ‘olievlekwerking’ van nationale
conflicten tegen te gaan. Steun voor snelle sociaaleconomische wederopbouw is vereist
– het zichtbaar maken van vredesdividend. Transitie uit situaties van fragiliteit kent geen
‘quick fixes’ maar vergt langdurige inspanning en steun.
| 48 |

Kortom, nodig is een coherent beleid dat via adequate consultatie en coördinatie met
andere (internationale) partners wordt vormgegeven en uitgevoerd. Coördinatie in
Nederland vergt intensivering van de bestaande interdepartementale samenwerking.
Geografisch richt het beleid zich op wederopbouw in drie prioritaire regio’s (de Grote
Merenregio in centraal Afrika, de Hoorn van Afrika en de Westelijke Balkan) en één land
(Afghanistan). Binnen de genoemde regio’s kan een klein aantal landen rekenen op
langdurige en gediversifieerde steun voor alle dimensies van het wederopbouwproces:
veiligheid en stabiliteit, bestuur, en sociaaleconomische ontwikkeling.56 De inzet in de
individuele landen dient te zijn ingebed in een nationale strategie, die moet aansluiten bij
wat Nederland voorstaat op internationaal niveau.

3.3.3 Notitie Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten
De door minister Koenders in 2007 uitgebrachte nota Een zaak van iedereen schetst het
OS-beleid van het vierde kabinet Balkenende. Naast intensivering van de aandacht voor
vrouwen, oneerlijke verdeling en groei, milieu, energie en klimaatverandering wordt

55

56

Met het oog op vergroting van de effectiviteit en om de zwakke ontvangststructuren in de landen zo
min mogelijk te belasten wordt voorkeur gegeven aan coördinatie en financiering in multilateraal
verband en het vermijden van proliferatie van opzichzelfstaande projecten en de daaruit
voortvloeiende gefragmenteerde inzet van financiële middelen. Daarmee bleven de uitgangspunten in
de notitie Wederopbouw na conflict (24 april 2002) van kracht.
Voorzien werd dat Soedan op termijn ook in aanmerking zou komen voor wederopbouwhulp.

Beleidsontwikkeling

specifiek ingezet op steun aan fragiele staten.57 De nota stelt, dat ofschoon sprake is van
afname van conflicten tussen staten, miljoenen mensen het slachtoffer zijn van intrastatelijke conflicten. In fragiele staten, die zich kenmerken door politieke instabiliteit en
een niet of nauwelijks functionerende overheid, is de achterstand in de realisatie van de
MDG’s het grootst. Vaak vallen deze landen na een periode van relatieve vooruitgang weer
terug als gevolg van diverse en complexe oorzaken waaronder machtsmisbruik en politieke
manipulatie door elites, religieuze of etnische spanningen, corruptie, en geweld door leger,
politie of rivaliserende bevolkingsgroepen. Het resultaat is het ontbreken van
basisvoorwaarden voor ontwikkeling en investering met desastreuze sociaaleconomische
gevolgen. Conflicten leiden onvermijdelijk tot schending van burgerlijke vrijheden, vrijheid
van meningsuiting en overige mensenrechten. Fragiele staten vormen een bedreiging voor
de internationale stabiliteit en welvaart. Als gevolg van de globalisering hebben terrorisme,
vluchtelingenstromen, migratiebewegingen en (drugs)criminaliteit hun weerslag op
verafgelegen landen, inclusief Nederland.
De omschrijving van de fragiele statenproblematiek komt grosso modo overeen met een
latere door de OESO gehanteerde definitie, die ook de multi-dimensionaliteit van fragiliteit
benadrukt (zie box 3.1). Volgens deze internationaal omarmde definitie was in 2012 sprake
van 47 fragiele staten.58
| 49 |

Box 3.1 OESO-definitie van fragiliteit
A fragile region or state has weak capacity to carry out basic governance functions,
and lacks the ability to develop mutually constructive relations with society. Fragile
states are also more vulnerable to internal and external shocks such as economic
crises or natural disasters. More resilient states exhibit the capacity and legitimacy of
governing a population and its territory. They can manage and adapt to changing
social needs and expectations, shifts in elite and other political agreements, and
growing institutional complexity. Fragility and resilience should be seen as shifting
points along a spectrum.59

57

58

59

De notitie Wederopbouw na gewapend conflict (22 maart 2005) definieert het concept ‘fragiele staat’ niet.
Volgens de OESO zijn staten fragiel wanneer bij de overheid de politieke wil en/of capaciteit ontbreekt
om de basisfuncties voor armoedebestrijding, ontwikkeling, veiligheid en mensenrechten van de
bevolking te vervullen. Fragiliteit heeft diverse oorzaken, zoals etnische en religieuze spanningen,
armoede, werkloosheid (vooral onder jonge mannen), uitsluiting en discriminatie van
bevolkingsgroepen en ongelijke verdeling van welvaart. Politieke conflicten, onderling geweld,
machtsmisbruik en de aanwezigheid van gewapende milities kunnen ook sterk bijdragen aan fragiliteit.
Vaak hebben diverse groepen belang bij voortdurende instabiliteit, bijvoorbeeld wanneer door
wetteloosheid de illegale winning van grondstoffen en illegale drugshandel mogelijk is. In dergelijke
gevallen is sprake van ‘economies of war’. Dit kan leiden tot misbruik van etnische spanningen.
OECD-DAC International Network on Conflict and Fragility (INCAF), Fragile States 2013: Resource Flows and
trends in a shifting world, 2012.
OECD, ‘Development: Aid to developing countries falls because of global recession’, 2012, http://www.
oecd.org/newsroom/developmentaidtodevelopingcountriesfallsbecauseofglobalrecession.htm.

Investeren in stabiliteit

Negen zogeheten ‘profiel-2 veiligheid en ontwikkeling’ landen kunnen, aldus Een zaak van
iedereen, speciale steun krijgen: Afghanistan, Burundi, Democratische Republiek Congo,
Colombia, Guatemala, Kosovo, Pakistan, Palestijnse Gebieden en Soedan.60 Deze landen
kenmerken zich ‘door een dominant veiligheidsprobleem of scherpe maatschappelijke
tegenstellingen met een potentie voor conflict’.61 Bij de keuze werd rekening gehouden met
de doelstellingen van het fragiele statenbeleid, de historische betrokkenheid van Nederland
met deze landen en de mate waarin de internationale gemeenschap en Nederland een
verschil kunnen maken.62

| 50 |

Zoals hiervoor is aangegeven, is er een voortdurend debat in academische en beleidskringen
met betrekking tot meer precieze definities, oorzaken, kenmerken en bepaling van
fragiliteit en de implicaties van fragiliteit. Een recente publicatie van het Deutsches Institut für
Entwicklungspolitik biedt een empirische multi-dimensionele typologie van fragiliteit op
landenniveau.63 Landen kunnen worden ingedeeld naar de aard en mate van fragiliteit op
basis van meetbare kenmerken op drie dimensies van statehood: de autoriteit van de staat,
diens capaciteit en diens legitimiteit. De onderzoekers hanteren bij hun typologie publiek
beschikbare indicatoren als ‘proxy’ om de mate van fragiliteit van landen te duiden. De
autoriteitsdimensie geeft aan of en in hoeverre een staat het geweldsmonopolie bezit en
daarmee al dan niet de inwoners kan beschermen tegen geweld van derden. De
capaciteitsdimensie geeft aan of de staat al dan niet ervoor kan zorgen dat de inwoners
voorzien worden van basisbehoeften. De legitimiteitsdimensie geeft aan in hoeverre de
staat door de inwoners wordt beschouwd als legitiem.
Terugblikkend op de in 2007 gemaakte keuze, blijkt dat Nederland zich richt op landen die
in de genoemde typologie van het Deutsches Institut für Entwicklungspolitik behoren tot de
categorie fragiele staten die het slechtst scoren op alle dimensies: Afghanistan,
Democratische Republic Congo, Pakistan en Soedan.64 De overige vijf (Burundi, Colombia,
Guatemala, Kosovo en de Palestijnse Gebieden) delen ook kenmerken van fragiliteit, maar
scoren niet even slecht op alle drie dimensies.65
De operationalisering van het fragiele statenbeleid volgt in de brief Veiligheid en ontwikkeling in
fragiele staten (2008). De nadruk ligt op: Democratische Republiek Congo, Afghanistan,
Colombia, Guatemala, Grote Merenregio (Burundi), Hoorn van Afrika (Soedan),

60

61

62

63

64
65

De hulp aan drie landen in de categorie ‘Veiligheid en ontwikkeling’, te weten Bosnië-Herzegovina,
Eritrea en Sri Lanka, wordt in vier jaar uitgefaseerd.
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Een zaak van iedereen. Investeren in ontwikkeling in een
veranderende wereld’, TK 31 250, nr. 1, 16 oktober 2007, p. 40.
Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Lijst van vragen en antwoorden
inzake ‘Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten. Strategie voor de Nederlandse inzet 2008–2011’ (Kamerstuk 31
787, nr. 1), TK 31 787, nr. 2, 18 februari 2009.
Grävingholt, J., Ziaja, S. & Kreibaum, M., State fragility: Towards a multi-dimensional empirical typology,
Discussion Paper, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 3/2012.
Overigens behoren Somalië en Tsjaad ook tot deze groep.
Zo is Burundi qua capaciteitsdimensie vergelijkbaar met Afghanistan, DRC, Pakistan en Soedan, maar
scoort beter op autoriteit en legitimiteit.

Beleidsontwikkeling

Midden-Oosten (Palestijnse Gebieden) en Westelijke Balkan (Kosovo).66 De brief verwijst
onder meer naar de publicaties van Collier en Ghani & Lockhart alsmede de Principles for Good
International Engagement in Fragile States and Situations.67 Ook worden de argumenten om sterk in
te zetten in fragiele staten herhaald.68 De geïntegreerde benadering wordt gecontinueerd.
Civiele operaties staan centraal met inzet van militaire middelen waar dat strikt vereist is.
Wederom heeft multilaterale samenwerking de voorkeur met bilaterale steun als
aanvulling. Conflictpreventie via diplomatieke en politieke actie dient samen met
internationale gelijkgezinde actoren gerealiseerd te worden onder coördinatie van de VN.
Nederland zal de eigen (beleids)capaciteit versterken. Het ministerie van Buitenlandse
Zaken creëert een flexibel inzetbare eenheid voor de operationalisering en ondersteuning
van het beleid voor fragiele staten – de Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw (EFV). Voorts
moet sprake zijn van grondige analyses van conflicten en hun achtergronden (conflict
analysis); een kritische dialoog met de overheid van fragiele landen; inzet van deskundigheid
in de sector veiligheid (security sector reform – SSR); inzet op sociaaleconomische ontwikkeling;
en het flexibiliseren van de organisatie van de Nederlandse internationale samenwerking
om goed te kunnen inspelen op de eisen die inzet in fragiele staten met zich meebrengt. Er
wordt voortgebouwd op de samenwerking tussen de ministeries van Defensie en
Buitenlandse Zaken op het gebied van vrede en veiligheid; bezien wordt hoe samen met
andere ministeries een geïntegreerde benadering tot stand kan komen.
Conform de Verklaring van Parijs (2005) benadrukt de nota de zelfbeschikking van de
partnerlanden om stabiliteit en wederopbouw te realiseren: het hulpbeleid moet geënt zijn
op de vraag van nationale en lokale belanghebbenden (ownership). Er wordt voor gepleit om
de donor en de ontvanger verantwoordelijk te maken voor de resultaten (mutual
accountability).
Andermaal staat langdurige steun centraal. Nieuw is de nadruk op ontwikkeling van de
private sector in fragiele staten om een positieve bijdrage te leveren aan staatsopbouw.
Gewezen wordt op het belang tot verminderen van de oneerlijke verdeling van grondstoffen
en kapitaal – vaak een oorzaak van conflict. De steun aan de private sector zou moeten
lopen via het Nederlandse bedrijfsleven.

66

67

68

Hiermee is sprake van enige uitbreiding van de in de notitie Wederopbouw na gewapend conflict (22 maart
2005) genoemde gebieden en landen.
Collier, P., The Bottom Billion: Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It, New York:
Oxford University Press, 2007; Ghani, A. & Lockhart, C., Fixing Failed States, 2008; OECD, Principles for Good
International Engagement in Fragile States and Situations, 2007.
De landen lopen ver achter bij het behalen van de MDG’s, mensenrechtenschendingen komen geregeld
voor en er heerst schrijnende armoede onder een groot deel van de bevolking. De situatie in fragiele
staten bedreigt de internationale stabiliteit in ruime zin en de brief stelt expliciet ‘Het is verlicht
eigenbelang om instabiliteit in de wereld te bestrijden. Het belang van onze [Nederlandse] veiligheid is
daarbij expliciet aan de orde.’ Minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de minister van
Buitenlandse Zaken, Notitie ‘Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten. Strategie voor de Nederlandse inzet
2008-2011’, TK 31 787, nr. 1, 7 november 2008, p. 3.

| 51 |

Investeren in stabiliteit

| 52 |

De nota kent de volgende aandachtsgebieden:
• Na beëindiging van gewapend conflict door internationale crisisbeheersingsoperaties via
militaire missies ter bevordering van stabiliteit en herstel van de rechtsorde (security first),
moet de veiligheid van burgers bevorderd worden door steun voor ontwapening,
demobilisatie en re-integratie van (oud)strijders (disarmament, demobilisation and
reintegration – DDR), hervorming van de veiligheidssector (security sector reform – SSR), en
vermindering van het aantal wapens in de maatschappij (armed violence reduction).69
• Voorts dient steun te worden verleend aan het opbouwen van een legitieme overheid met
voldoende capaciteit. Opbouw van de overheidscapaciteit is nodig zodat de kernfuncties
van de staat worden uitgevoerd en de rechtsstaat functioneert. Het bevorderen van een
legitieme overheid dient vorm te krijgen door het steunen van een open politiek proces,
waarin op een vreedzame manier conflicten in de samenleving kunnen worden
beslecht.70 Ook is sprake van het ondersteunen van conflictpreventie en transitional justice.
• Tot slot is het creëren van vredesdividend door steun aan sociaaleconomische
wederopbouw van belang om de bevolking de voordelen van vrede en stabiliteit te laten
ervaren door betere levensomstandigheden en werkgelegenheid. Hiermee wordt beoogd
de voedingsbodem voor conflicten weg te nemen en draagvlak voor stabiliteit te
scheppen.71 De rol en positie van vrouwen is van belang – zij dienen de effecten van
stabiliteit te ervaren in hun dagelijkse leven en betrokken te worden bij het zoeken naar
oplossingen voor (lokale) conflicten. Duurzame ontwikkeling vergt een sterk
maatschappelijk middenveld als pleitbezorger voor het respecteren van mensenrechten
en minder bedeelde sociale groepen.
Steunverlening aan fragiele staten vereist toepassing van concepten en instrumenten die
passen bij de weerbarstige, complexe problemen in deze landen; leidend zijn de OESO/DAC
Principles for good international engagement in fragile states and situations. Uitdrukkelijk wordt
gesteld dat externe partijen de opbouw van een fragiele staat niet kunnen bepalen. Dit zal
een endogeen proces dienen te zijn. Internationale interventies zullen waar mogelijk nauw

69

70

71

Voorbeelden zijn de EUFOR-missie in Tsjaad gericht op de bescherming van vluchtelingen uit naburige
landen; de EULEX missie in Kosovo gericht op de capaciteitsopbouw van het veiligheidsapparaat in dat
land; de ISAF-missie in de Afghaanse provincie Uruzgan, gericht op stabilisatie en wederopbouw; en de
inzet van Nederlandse fregatten voor de bescherming van de internationale koopvaardij in de Indische
Oceaan tegen Somalische piraten.
‘Wanneer er een legitieme overheid is met voldoende capaciteit, beschikken samenlevingen over het
politieke vermogen en de sociale veerkracht om belangentegenstellingen zonder geweld te beslechten.
Veel fragiele staten zijn echter georganiseerd in netwerken van maatschappelijke en religieuze
organisaties, families, clans en bedrijven op basis van cliëntelisme of patronage. Deze netwerken zijn
lang niet altijd democratisch in de Westerse zin van het woord, maar kunnen een belangrijk sociaal
vangnet vormen. In een op netwerken gebaseerde samenleving kunnen grote groepen buitengesloten
worden. Daarom is de opbouw van een legitieme overheid met voldoende capaciteit van belang.
Nederland en de internationale gemeenschap kunnen het politieke proces tussen de staat en de
burgers bevorderen en de capaciteit van de overheid versterken door dialoog en door gerichte
programma’s.’ Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten, 7 november 2008, p. 8.
Opbouw van basisvoorzieningen als onderwijs, gezondheidszorg, drinkwater en sanitaire voorzieningen
heeft eerst op termijn effect, maar zichtbare investeringen in deze voorzieningen bieden positieve
signalen voor de bevolking en dienen daarmee de stabiliteit.

Beleidsontwikkeling

moeten aansluiten bij de lokale prioriteiten van overheid en samenleving. Maar wanneer de
capaciteit of de politieke wil van de overheid tekort schiet, is internationaal leiderschap
vereist. Soms is het zelfs onontkoombaar dat de internationale gemeenschap, in het belang
van de bevolking en met een mandaat van de VN-Veiligheidsraad, in een tijdelijk
overgangsbestuur voorziet. Lokaal ownership staat echter voorop.
De operationele uitgangspunten komen grotendeels overeen met die uit eerdere notities:
i) geïntegreerde benadering;
ii) samenwerken met nationale en lokale partners met aandacht voor hun prioriteiten;
iii) handelen via een context-specifieke benadering en met politieke sensitiviteit;
iv) snelheid en programmatische flexibiliteit gekoppeld aan langdurige betrokkenheid;
v) multilateraal waar mogelijk, bilateraal waar nodig;
vi) aandacht voor preventie; en
vii) het nemen van verantwoorde risico’s (de benchmarks voor deze risico’s worden evenwel
niet aangegeven).

3.3.4 Basisbrief Ontwikkelingssamenwerking en Focusbrief
Ontwikkelingssamenwerking
De Basisbrief Ontwikkelingssamenwerking van Staatssecretaris Knapen (2010) toont een
verschuiving in het OS-beleid van steun voor sociale naar economische ontwikkeling – ‘van
hulp naar investeren’.72 De twee belangrijkste beleidsuitgangspunten zijn een toenemende
oriëntatie op mondiale vraagstukken (veiligheid, migratie, klimaatverandering en
financiële stabiliteit als onderdeel van ontwikkelingssamenwerking) en een ‘gerichte
aanpak van landen-specifieke belemmeringen voor duurzame groei en zelfredzaamheid’.73
De Basisbrief gaat ook kort in op het thema veiligheid en rechtsorde in fragiele staten.74
Nederland wil meer gebruik maken van de eigen expertise bij ontwikkelingssamenwerking.
Effectiviteit en een integrale benadering zijn daarbij van groot belang. Verder wordt
gefocust op enkele kernthema’s, omdat OS-beleid in het verleden te zeer gefragmenteerd is
geraakt. De Millennium Development Goals (MDG’s) blijven als anker gelden. De
mogelijkheden voor deelname van het bedrijfsleven zullen vergroot worden. Ten slotte
wordt een verlaging van de ODA-prestatie aangekondigd.

72

73
74

Minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Notitie ‘Basisbrief Ontwikkelingssamenwerking’, TK 32
500 V, nr. 15, 26 november 2010, p. 2.
Idem, p. 3.
‘Het kabinet houdt deels ook vast aan thema’s die nu al de kern van het Nederlandse hulpprogramma
vormen. Een thema dat zowel vanuit de mondiale agenda als de MDG-agenda prioriteit verdient, is
‘veiligheid en rechtsorde in fragiele staten’. Veiligheid hier is verbonden met veiligheid daar. Onze
veiligheid is afhankelijk van stabiliteit elders in de wereld; terrorisme en grensoverschrijdende misdaad
moeten effectief kunnen worden bestreden. Om onze belangen veilig te stellen, is de opbouw en
versterking van de rechtsorde in ontwikkelingslanden cruciaal. Nederland heeft, via een geïntegreerde
en innovatieve benadering (denk aan de 3D-benadering in Afghanistan), in het verleden resultaten
geboekt waarop kan worden voortgebouwd.’, idem, p. 8.

| 53 |

Investeren in stabiliteit

Als uitwerking van de Basisbrief, kondigt de Focusbrief Ontwikkelingssamenwerking (2011) aan dat
veiligheid en rechtsorde in fragiele staten één van de vier speerpunten van het nieuwe
beleid wordt. ‘Het speerpunt Veiligheid en rechtsorde in fragiele staten brengt verschillende
delen van het buitenlandse beleid samen in een gezamenlijke benadering. De speerpunt
draagt bij aan de Millenniumdoelen, het mensenrechtenbeleid, en het bredere
veiligheidsbeleid (terrorismebestrijding, internationale criminaliteitsbestrijding,
vluchtelingenstromen en illegale migratie). Ook economische belangen worden gediend’.75
In het fragiele statenbeleid krijgen de economische dimensie en het veiligheidsaspect een
meer prominente plaats in vergelijking tot het verleden. Het motto is nu ‘voorkomen is niet
alleen menselijk, maar ook efficiënt’.76
De drie doelstellingen van het speerpunt Veiligheid en rechtsorde in fragiele staten komen
overeen met die in eerdere nota’s – er is alleen sprake van subtiele verschillen in
formulering. Centraal blijven i) het verbeteren van de veiligheid van mensen en het
bevorderen van de rechtsorde, ii) het bijdragen aan legitieme overheden met voldoende
capaciteit voor uitvoering van de meest wezenlijke functies, en iii) het inzetten van steun
leidend tot zichtbare resultaten bij snelle opbouw van sociale voorzieningen en verbetering
van de werkgelegenheid (vredesdividend).
| 54 |

Ook de werkwijze blijft identiek, namelijk een (landen)specifieke combinatie van defensie,
diplomatie en ontwikkeling (de 3D-aanpak oftewel geïntegreerde benadering).77 Nederland
zal zich bilateraal inzetten voor zaken die internationaal nog onderbelicht zijn en waarin
ons land zich relatief goed acht (onder meer hervorming van de veiligheidssector en
ontwikkeling van de rechtsstaat). Bilaterale steun aan vredesonderhandelingen, en
samenwerking tussen het Nederlandse en lokale bedrijfsleven worden voortgezet.
Internationale vredesmissies, ontwapening, demobilisatieprogramma’s en grootschalige
investeringen in basisvoorzieningen worden bij voorkeur via het multilaterale kanaal
gesteund. Het maatschappelijk middenveld wordt geacht bij te dragen aan opbouw van
sociale voorzieningen en het faciliteren van de dialoog tussen overheid en
bevolkingsgroepen. Het bedrijfsleven speelt vooral een rol in het creëren van
werkgelegenheid en als partner op de speerpunten Water en Voedselzekerheid.
De interdepartementale aanpak wordt gecontinueerd met verwijzing naar het succes van de
geïntegreerde benadering die tot stand kwam door intensievere samenwerking van de
ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie, Veiligheid en Justitie, en Economie,

75

76

77

Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Focusbrief Ontwikkelingssamenwerking, TK 32 605, nr. 2, 18 maart
2011, pp. 5-6.
Idem, p. 5. Dit motto komt in de plaats van ‘Het is verlicht eigenbelang om instabiliteit in de wereld te
bestrijden’ (Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten, 7 november 2008, p. 3).
De Focusbrief stelt: ‘Bij defensie gaat het bijvoorbeeld om ontwapening en hervorming van de
krijgsmacht; bij diplomatie onder meer om ondersteuning van politieke- en vredesprocessen,
verzoening en het tegengaan van straffeloosheid; bij ontwikkelingssamenwerking om opbouw van
bestuur en rechtsstaat, het creëren van werkgelegenheid en levering van basisvoorzieningen.’(Focusbrief
Ontwikkelingssamenwerking, 18 maart 2011, p. 5).

Beleidsontwikkeling

Landbouw en Innovatie. Door deze aanpak onderscheidt Nederland zich in de bilaterale
samenwerking.78
De prioriteiten blijven eender:
i) inzet op de ontwikkeling van de rechtsstaat door onder meer capaciteitsopbouw,
hervorming van de veiligheidssector en ondersteuning van de politieke dialoog;
ii) creëren van werkgelegenheid als vredesdividend biedt een aanknopingspunt voor
samenwerking met de private sector;
iii) vergroten van landen-specifieke expertise (bij het ministerie van Buitenlandse Zaken en
op de ambassades);
iv) samenwerking met lokale spelers (bottom-up en community-based approach);
v) aandacht voor de rol van vrouwen in vredesprocessen; en
vi) streven naar een meer effectieve multilaterale inzet in post-conflictsituaties.

3.3.5 Versterkte aandacht voor regionale benadering
De beleidsbrief Regionale benadering binnen ontwikkelingssamenwerking (2011) stelt dat de
regionale benadering binnen ontwikkelingssamenwerking een aanvulling is op de
bilaterale programma’s in de vijftien partnerlanden (waaronder een aantal fragiele staten),
en op de vrijwillige bijdragen aan multilaterale organisaties. Andermaal wordt herhaald dat
veiligheid en ontwikkeling met elkaar verweven zijn en dat onveilige situaties in bepaalde
regio’s, ook gevolgen hebben voor de veiligheid van Nederland. Nederland wil in vijf
gebieden een regionaal beleid uitvoeren. In de Grote Merenregio, en vooral in de DRC, wil
Nederland bijdragen aan stabiliteit om humanitaire crises te voorkomen. Bijzondere
aandacht voor de grondstoffenproblematiek is vereist. Het bilaterale beleid in de
partnerlanden Oeganda, Rwanda en Burundi, zal sterk samenhangen met het regionale
beleid.
De Nederlandse overheid blijft zich inzetten in de Hoorn van Afrika waar terugkerende
humanitaire crises, piraterij, radicalisering, terrorisme en vluchtelingen- en
migratiestromen een regionale aanpak vereisen. Voorts wil Nederland een rol spelen in het
transitieproces in Noord-Afrika en het Midden-Oosten.79 Nederland zal zich ook inzetten
voor vrede, veiligheid en stabiliteit in Pakistan, mede vanwege de destabiliserende effecten
van bepaalde ontwikkelingen daar op Afghanistan. In Midden-Amerika richt een
grensoverschrijdende benadering zich op veiligheid, mensenrechten en democratie.
Het uitgangspunt blijft dat Nederland multilateraal zal inzetten waar mogelijk en bilateraal
waar nodig. Nederland zal aansluiting zoeken bij activiteiten van de VN, de Wereldbank en
de EU en waar nodig maatschappelijke organisaties ondersteunen. Het te hanteren

78

79

Een dergelijk onderscheidende rol zou ook verworven kunnen worden door bilateraal in te zetten op
hervorming van de veiligheidssector en de ontwikkeling van de rechtsstaat. Echter, op deze terreinen
wordt voorkeur gegeven aan multilaterale samenwerking.
Verder toegelicht in: Minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief met reactie op het advies van
de AIV over de Arabische regio, TK 32 623, nr. 40, 24 juni 2011.

| 55 |

Investeren in stabiliteit

regionale en geïntegreerde perspectief is deels gefundeerd op de (gemengde) ervaringen
met deze benadering in onder andere de Westelijke Balkan en het Multi-Country Demobilization
and Reintegration Program van de Wereldbank voor de Grote Meren.
De Kamerbrief van 21 mei 2012 licht toe hoe de komende jaren invulling wordt gegeven aan
het speerpunt Veiligheid en rechtsorde. Vijf doelen staan centraal, te weten veiligheid voor
mensen, een functionerende rechtsorde, inclusieve politieke processen, een legitieme en
capabele overheid en vredesdividend (werkgelegenheid en basisvoorzieningen). Hierbij is
ook aandacht voor de rol van vrouwen bij vredes- en wederopbouwprocessen en de bijdrage
van buitenlandsbeleid voor stabiliteit, waaronder de aanpak van de problematiek van
klimaat en grondstoffen. Uitgangspunten voor de (ontwikkelings)samenwerking met
fragiele staten blijven: i) geïntegreerde benadering, ii) preventie en conflictsensitiviteit, iii)
flexibiliteit, langdurige betrokkenheid en verantwoorde risico’s, en iv) lokale prioriteiten
– lokale systemen, waarbij aangesloten moet worden bij de behoeften en capaciteiten van
lokale actoren. Op basis van de landen-specifieke situatie wordt een afweging gemaakt
tussen het bilaterale, particuliere en multilaterale kanaal.80 De nationale context en de inzet
van andere donoren bepalen de Nederlandse inzet: niet overal behoeven dezelfde doelen
integraal te worden nagestreefd.
| 56 |

De Kamerbrief van november 2012 geeft aan dat voortgang is geboekt met betrekking tot
het speerpunt Veiligheid en rechtsorde. 81 Op internationaal vlak heeft Nederland
bijgedragen aan het vergroten van het draagvlak binnen de Wereldbank, EU en VN voor
vredesopbouwdoelen, conflictsensitief en geïntegreerd werken. De inzet van
maatschappelijke organisaties op veiligheid en rechtsorde in partnerlanden wordt
geïntensiveerd, het Kennisplatform Veiligheid en Rechtsorde heeft vorm gekregen en in de
meeste partnerlanden zijn de meerjarige strategische plannen in uitvoering.
Ten tijde van het opstellen van dit rapport was intra- en interdepartementaal overleg gaande
over de invulling van het fragiele statenbeleid van het kabinet Rutte II. Dit gold onder meer
voor de invulling van het bij het ministerie van Buitenlandse Zaken ingestelde Budget
Internationale Veiligheid; de intensivering van de beleidsvorming met betrekking tot
fragiele staten en regio’s – met aandacht voor de verdere uitwerking van het geïntegreerde
beleid inclusief situationele analyses en ontwikkelen van scenario’s; en de herdefiniëring
van het mandaat van de Stuurgroep Militaire Operaties (SMO).

80

81

Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief over het Speerpunt Veiligheid en Rechtsorde, TK 32 605, nr. 94,
21 mei 2012.
Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief over de voortgang speerpunten ontwikkelingssamenwerking,
TK 32 605, nr. 114, 2 november 2012.

Beleidsontwikkeling

3.4 Conclusies
Het beleid kent vanaf 2005 een grote mate van continuïteit met overwegend gelijkblijvende
inhoudelijke thema’s, prioriteiten en operationele aandachtspunten. Inhoudelijke
prioriteiten zijn: i) het verbeteren van de veiligheid van mensen (human security) en het
bevorderen van de rechtsorde (veiligheid); ii) het bijdragen aan legitieme overheden met
voldoende capaciteit voor uitvoering van de meest wezenlijke functies (goed bestuur); iii)
het steunen van een snelle opbouw van sociale en economische voorzieningen, waaronder
verbetering van de werkgelegenheid die moeten leiden tot zichtbare resultaten van de hulp
(vredesdividend). De operationele vormgeving en uitvoering van het beleid zijn conform de
OESO/DAC Principles for good international engagement in fragile states and situations; dit is niet
verwonderlijk omdat deze met inspanning van Nederland zijn opgesteld.
Het beleid verwijst niet expliciet naar veranderingstheorieën met betrekking tot
conflictvermindering en vredesbevordering of staatsvorming, maar maakt genuanceerd
gebruik van wetenschappelijke inzichten. De beleidsstukken refereren naar de visie van
enkele wetenschappers als Collier en Ghani & Lockhart over de noodzaak tot steun aan
fragiele staten. Ook wordt verwezen naar de aanpak die is ontwikkeld door het International
Network on Conflict and Fragility van de OESO. Echter, zij bevatten geen duidelijke schakel tussen
het in het beleid gevoerde discours van de geïntegreerde benadering en het bredere
wetenschappelijke debat of de theorievorming over steun aan falende staten en
staatsopbouw.
Een analyse van de beleidsstukken leidt tot de constatering dat het Nederlandse fragiele
statenbeleid zich deels impliciet baseert op een aantal kenmerken van een door veel
donorlanden aangehangen paradigma met (neo)liberale eigenschappen. Naast de
noodzakelijk geachte vredesbevordering, streeft de aanpak van de fragiele
statenproblematiek naar het bevorderen van kernwaarden als democratisering (een
inclusief politiek proces), goed bestuur (een staat die verantwoording neemt voor en aflegt
aan de burgers) en economische ontwikkeling via marktwerking. De vorming van een
duurzame politieke orde zou grotendeels analoog kunnen zijn aan het door Westerse staten
doorlopen traject. De route naar stabiliteit en vooruitgang kan verlopen via bevordering van
staatsvorming door middel van opbouw en versterking van instituties, de rule of law en
sociaaleconomische ontwikkeling. Hulp van buitenaf kan bevorderend werken op deze
nationale processen. Mogelijke alternatieven, zoals het (onder bepaalde voorwaarden)
steunen van bestaande, maar naar Westerse normen minder acceptabele, lokale instituties
of patrimoniale systemen, worden niet in alle gevallen expliciet in beschouwing genomen.
De beleidsstukken nuanceren echter dit paradigma in sterke mate door uitdrukkelijk
grenzen te stellen aan de gedachte dat externe inmenging ‘vanzelf’ resultaten oplevert. Zij
stellen dat een rigoureuze of dwingende top-down benadering voor de fragiele
statenproblematiek niet gewenst is. Ook wordt niet uitgegaan van een expliciete
‘maakbaarheidsgedachte’: externe partijen kunnen de opbouw van een fragiele staat
beïnvloeden, maar als zodanig niet bepalen. Dit zal een endogeen proces dienen te zijn,
waarbij externe steun van belang wordt geacht. Bij deze steun wordt, waar sprake kan zijn

| 57 |

Investeren in stabiliteit

van inclusieve politieke processen, in principe de mogelijkheid tot ‘hybride staatsvorming’
opengehouden.
Internationale interventies zullen waar mogelijk nauw moeten aansluiten bij de prioriteiten
van nationale overheid en samenleving. Lokaal ownership en inclusiviteit zijn noodzakelijke
voorwaarden om duurzame resultaten te boeken. Steun aan fragiele staten door middel van
samenwerking met bestuurlijke elites vereist een grondige analyse van de nationale context
en de daarbinnen vigerende machtsverhoudingen. Het verlenen van steun impliceert het
stellen van voorwaarden en het nemen van beredeneerde risico’s. Het boeken van
vooruitgang in fragiele en conflictlanden neemt geruime tijd, waarbij gesproken kan
worden in termen van decennia.

| 58 |

Beleidsontwikkeling

| 59 |

Investeren in stabiliteit

| 60 |

4
Organisatorische en financiële
aspecten

Organisatorische en financiële aspecten

Dit hoofdstuk behandelt de wijze waarop de beleidsvorming en beleidsuitvoering binnen
het ministerie van Buitenlandse Zaken is georganiseerd. Hierbij wordt de rol van de Eenheid
Fragiliteit en Vredesopbouw vanwege haar centrale positie betreffende het fragiele
statenbeleid en die van de posten betrokken bij de uitvoering daarvan belicht. Voorts wordt
een overzicht gegeven van de ten laste van de begroting van het ministerie van Buitenlandse
Zaken in de periode 2005-2011 ingezette middelen. Daarbij wordt onder meer ingegaan op
de twee belangrijkste specifiek op het financieren van steun aan fragiele staten gerichte
instrumenten: het Stabiliteitsfonds en het Wederopbouwfonds Centraal.

4.1 Organisatorische aspecten
Binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken hebben in 2008 en 2012 veranderingen
plaatsgevonden met betrekking tot de organisatie van de uitvoering van het fragiele
statenbeleid. Aanvankelijk was de in 2000 ingestelde Directie Mensenrechten en
Vredesopbouw (DMV), en in het bijzonder de afdeling Vredesopbouw en Goedbestuur
(DMV/VG) verantwoordelijk voor de operationalisering en intensivering van dit beleid.
Medio 2008 werd deze taak belegd bij de nieuwe Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw (EFV),
die in de zomer van 2012 opging in de Directie Stabiliteit en Humanitaire Hulp (DSH).

4.1.1

De situatie vóór 2008

DMV/VG diende het toenmalige fragiele statenbeleid op nationaal en internationaal niveau
te coördineren en te zorgen voor adequate ondersteuning van de Nederlandse posten. De
afdeling fungeerde als spil bij de benodigde intra- en interdepartementale afstemming en
overleg met het Nederlandse maatschappelijke middenveld waaronder nietgouvernementele organisaties en academische instanties. Deze vormden in juni 2007 het
Kennisnetwerk Vrede, Veiligheid en Ontwikkeling. Voorts is sprake van de periodiek
samenkomende Kenniskring Fragiele Staten.82
Bij de ontwikkeling van beleid, strategie en operationele besluitvorming vond binnen het
ministerie van Buitenlandse Zaken overleg en afstemming plaats tussen DMV (DMV/VG), de
Directie Politieke Zaken (DPZ), de Directie Veiligheidsbeleid (DVB), de vier regionale

82

Het concept Kenniskring is door toenmalig minister voor Ontwikkelingssamenwerking Koenders
ontwikkeld en gekoppeld aan de beleidsprioriteiten in de beleidsbrief Een zaak van iedereen (16 oktober
2007). De Kenniskring Fragiele Staten bestaat uit deskundigen uit wetenschap, uitvoering en beleid en
komt periodiek bijeen om beleidsmatige en operationele kwesties te bespreken. Ook biedt dit forum de
mogelijkheid tot het ontwikkelen van projectvoorstellen. De kerngroep van de Kenniskring Fragiele
Staten bestaat uit: Nederlandse ngo’s verenigd in ‘Meer dan de som der delen’; het kennisnetwerk
‘Vrede, Veiligheid en Ontwikkeling’ bestaande uit het Centrum voor Conflict Studies van de Universiteit
Utrecht, de Conflict Research Unit van het Instituut Clingendael, The Hague Centre for Strategic Studies en
Cordaid  dit netwerk kent ook andere partners; de IS Academie, het ministerie van Defensie en het
ministerie van Buitenlandse Zaken. Het ministerie van Buitenlandse Zaken treedt op als coördinator.

| 61 |

Investeren in stabiliteit

directies en overige relevante departementsonderdelen.83 DMV (DMV/VG) vervulde daarbij
naar de posten de rol van ‘kennismakelaar’ op alle terreinen van het fragiele statenbeleid.
Interdepartementaal overleg en afstemming over beleidsvorming en -uitvoering vond
plaats met de ministeries van Defensie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie
en Financiën. Ambtenaren van deze ministeries werken sinds enkele jaren samen in drie
stuurgroepen met als doel het uitwisselen van informatie, afstemming van beleid en
coördinatie van gezamenlijk door de ministeries op te zetten activiteiten.84

| 62 |

Vooral de samenwerking tussen de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie kreeg
een zeer intensief karakter, vooral door de inzet van de Nederlandse militairen in
Afghanistan (zie hoofdstuk 5), en in Tsjaad, Soedan en Somalië (zie hoofdstuk 7). Ter
facilitering van de samenwerking tussen beide departementen, werd besloten tot het
wederzijds detacheren van adviseurs.85 De samenwerking tussen beide departementen
wordt voorts mede gestalte gegeven in de Stuurgroep Militaire Operaties (SMO), waarin ook
een vertegenwoordiger van het ministerie van Algemene Zaken zitting heeft. Deze
interdepartementale hoog ambtelijke stuurgroep komt wekelijks bijeen ter bespreking van
alle aspecten van lopende en mogelijke Nederlandse militaire bijdragen aan internationale
crisisbeheersingsoperaties. De SMO adviseert beide bewindspersonen voor hun
besluitvorming. De ministerraad besluit over de inzet of het ter beschikking stellen van de
Nederlandse krijgsmacht conform artikel 100 van de Grondwet, dat wil zeggen voor
operaties ter handhaving van de internationale rechtsorde en humanitaire operaties. De
samenwerking met het ministerie van Justitie werd ook intensief mede door het ter
beschikking stellen van Nederlandse politiefunctionarissen voor activiteiten in fragiele
staten.

83

84

85

Directie Sub-Sahara Afrika (DAF); Directie Westelijk Halfrond (DWH); Directie Azië en Oceanië (DAO);
Directie Noord Afrika en Midden Oosten (DAM); Directie Multilaterale Organisaties en Financiële
Instellingen (DVF); Directie Financieel Economische Zaken (FEZ) en de in 2005 ingestelde Directie
Effectiviteit en Kwaliteit (DEK - later Directie Effectiviteit en Coherentie (DEC)).
Dit zijn de Stuurgroep Militaire Operaties (SMO), de Stuurgroep Politie/Rule of Law, de Stuurgroep
Civiele Missies en de Stuurgroep Veiligheidssamenwerking en Wederopbouw. De Stuurgroep
Veiligheidssamenwerking en Wederopbouw bestond aanvankelijk uit de ministeries van Defensie,
Buitenlandse Zaken en Economische Zaken, maar werd in 2008 uitgebreid met de ministeries van
Justitie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën. Als primus inter pares vervult het
ministerie van Buitenlandse Zaken een coördinerende rol in dit gremium. Gesteld wordt dat de
departementen mede door deze institutionele verbanden elkaar beter hebben weten te vinden zonder
dat hun gelijke status, autonomie en mandaat in het gedrang komen (Klem, M.H., Het Nederlandse
Veiligheidsbeleid in een veranderende wereld. Verkennende studie voor het WRR-Rapport Nederland in de Wereld,
Webpublicatie nr. 42, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2010, pp. 22-23).
De door het ministerie van Defensie bij het ministerie van Buitenlandse Zaken gedetacheerde Militair
Adviseur heeft de taak de beleidsdirecties en de politieke en ambtelijke leiding te adviseren op het
gebied van vrede en veiligheid. De door het ministerie van Buitenlandse Zaken bij het ministerie van
Defensie gedetacheerde Adviseur Ontwikkelingssamenwerking adviseert de defensieleiding onder
meer op het gebied van ontwikkelingssamenwerking.

Organisatorische en financiële aspecten

Bij de vormgeving en implementatie van het geïntegreerde beleid betreffende vrede,
veiligheid en ontwikkeling speelde DMV (DMV/VG), in samenwerking met andere eenheden
van het ministerie en de Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland, een centrale
rol bij de actieve beleidsbeïnvloeding en beleidsafstemming op internationaal niveau
(waaronder de Verenigde Naties, de Europese Unie, de Wereldbank, en de OESO). Bij deze
internationale contacten en samenwerking was, naast het uitdragen van het Nederlandse
fragiele statenbeleid, ook sprake van beïnvloeding van het Nederlandse beleid door
beleidsimpulsen die bilaterale en multilaterale partners al dan niet in gezamenlijkheid
ontwikkelden.86 Voorts was sprake van inhoudelijke samenwerking met regionale
organisaties, waaronder de Afrikaanse Unie en de Oost-Afrikaanse Intergovernmental Authority
on Development (IGAD).
De intradepartementale samenwerking bij het fragiele statenbeleid werd gefaciliteerd en
vormgegeven door middel van diverse in 2005 ingestelde formele en informele taakgroepen
met wisselende samenstelling, waaronder de Task Force Soedan (later Cluster Soedan binnen
de Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw), de Task Force Afghanistan/Uruzgan en het Task Team
Burundi.
DMV was budgethouder van het in 2003 ingestelde Stabiliteitsfonds, een flexibele
begrotingsfaciliteit om snel financiering te bieden aan wereldwijde activiteiten op het
snijvlak van vrede, veiligheid en ontwikkeling en van het (centrale deel van het)
Wederopbouwfonds. De middelen uit dat laatste fonds zijn vooral bedoeld voor het
financieren van wederopbouw activiteiten en het realiseren van vredesdividend (voor
details zie 4.2 Financiële aspecten).87
Tot slot ontstond intensieve samenwerking tussen DMV (DMV/VG) en de Conflict Research Unit
van het Netherlands Institute of International Relations Clingendael. Onderzoekers van de Conflict
Research Unit hebben (mede gefinancierd door het ministerie van Buitenlandse Zaken)
onderzoek verricht en advies verleend op tal van aspecten van de fragiele
statenproblematiek. Ook was sprake van wederzijdse detachering van medewerkers.88

86

87

88

In dat verband kunnen onder meer worden genoemd het in OESO/DAC kader ontwikkelde Handbook on
security sector reform (SSR), de in 2008 gehouden internationale conferentie over dit onderwerp en
beleidsvorming in OESO/DAC kader op het gebied van armed violence en whole of government approaches
(geïntegreerd beleid).
De directie heeft een control unit waarvan de kerntaken bestaan uit het toezicht houden op de
directiefinanciën en ondersteunen van de beleidsmedewerkers bij de financiële aspecten van hun werk.
Zo functioneerde het hoofd van de Conflict Research Unit voor een periode van twee jaar als hoofd DMV/
VG, terwijl het hoofd DMV/VG zijn positie bij Clingendael innam.

| 63 |

Investeren in stabiliteit

4.1.2 De situatie na 2008: de Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw
De in mei 2008 ingestelde Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw (EFV) moest het fragiele
statenbeleid een verdere impuls geven.89 Als ‘dubbel opgehangen afdeling’, vallend onder
het Directoraat-generaal Internationale Samenwerking (DGIS) en het Directoraat-generaal
Politieke Zaken (DGPZ), bevond EFV zich – evenals voordien DMV/VG – op het raakvlak van
politiek en ontwikkelingssamenwerking. Medio 2012 ging EFV op in de nieuwe Directie
Stabiliteit en Humanitaire Hulp (DSH).
Werkend op dit raakvlak van politiek en ontwikkelingssamenwerking diende EFV recht te
doen aan beide dimensies om effectief te kunnen zijn door in samenwerking met anderen
resultaten te boeken in de in het fragiele statenbeleid genoemde landen. 90 Ook moest EFV
op internationaal niveau een bijdrage leveren aan het terugdringen van fragiliteit op
wereldschaal. Hiertoe werden de samenwerking en communicatie met externe partners
(ministeries in Nederland en multilaterale organisaties) en onderdelen van Buitenlandse
Zaken (de genoemde directies en de posten) gecontinueerd en indien nodig geïntensiveerd.
Leidend voor EFV waren de centrale thema’s van de fragiele statenstrategie: veiligheid,
legitieme en capabele overheid en vredesdividend. Deze kwamen ook tot uiting in de
organisatorische opzet van de eenheid (zie box 4.1).
| 64 |

De eenheid zette zich gedurende de periode 2008-2012 in voor twee belangrijke
aangelegenheden nodig voor de (verdere) ontwikkeling en effectieve uitvoering van het
fragiele statenbeleid. Enerzijds ondersteunde en adviseerde EFV – als het expertisecentrum
van Buitenlandse Zaken voor dit beleid – de overige directies en de posten om hun kennis
en capaciteit op dit beleidsterrein te vergroten. Anderzijds zette EFV zich in voor de
bevordering van een samenhangend en effectief fragiele statenbeleid binnen de
internationale gemeenschap, in het bijzonder de internationale organisaties waar
Nederland nauw mee samenwerkte.
De ondersteuning van de posten kreeg onder meer gestalte door het verbeteren van
communicatie met en tussen de posten, het uitzenden van deskundigen91 en BZ-personeel
voor tijdelijke opdrachten op de posten ten einde de nodige capaciteit te creëren (de term
‘surge capaciteit’ kwam in zwang).92 Inhoudelijke steun werd geboden om de medewerkers
een meer conflictsensitieve benadering toe te laten passen in hun werk.

89

90
91

92

Tegelijkertijd werd de Directie Mensenrechten en Vredesopbouw (DMV) omgevormd tot Directie
Mensenrechten en Humanitaire Hulp (DMH). De control unit van DMH bleef financieel-technische
ondersteuning bieden aan EFV.
EFV, Jaarplan 2009, p. 1.
De Korte Missie Pool van het ministerie van Buitenlandse Zaken werd versterkt met deskundigheid
betreffende de fragiele statenproblematiek.
Dit gold onder meer voor de posten in Burundi en Soedan.

Organisatorische en financiële aspecten

Box 4.1 Organisatorische opzet van de Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw
De Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw bestond uit twee thematische clusters en
twee landenclusters. Alle clusters dienden te beschikken over relevante expertise,
instrumenten en een goed netwerk.
• De Cluster Veiligheid richtte zich op i) hervorming van de veiligheidssector (Security
Sector Reform); ii) ontwapening, demobilisatie en re-integratie van voormalig
strijders (Disarmament, Demobilisation and Reintegration); en iii) het terugdringen van
wapens en wapentuig (Armed Violence Reduction).
• De Cluster Sociaaleconomisch-Bestuurlijk hield zich bezig met sociaaleconomische
wederopbouw en politiek-bestuurlijke transitie in fragiele staten. De cluster richtte
zich op de Nederlandse inzet in internationale organisaties, het bijdragen aan de
beleidsontwikkeling en -uitvoering op het gebied van sociaaleconomische
wederopbouw en politiek-bestuurlijke transitie, het bijdragen aan het ontwikkelen
van instrumenten voor beleidsimplementatie en het intensiveren van de relatie
met relevante ngo’s.
• De Cluster Soedan was een voorzetting van de departementale Taakgroep Soedan
en hield zich in het bijzonder bezig met de problematiek van de (politieke)
uitwerking van het in 2005 tussen de regering in Khartoem en de Sudan People’s
Liberation Movement gesloten Comprehensive Peace Agreement; de wederopbouw in
Zuidelijk Soedan en met de problematiek in Soedan als geheel, waaronder het
oplossen van het gewapend conflict in de regio Darfur en andere delen van het
land.
• De Cluster Afghanistan hield zich bezig met de Nederlandse inzet bij de
wederopbouw in dat land. De cluster maakte deel uit van de door de Directie
Veiligheidsbeleid gecoördineerde Taakgroep Afghanistan en richtte zich daarbij
vooral op het faciliteren en coördineren van publieke, private en nietgouvernementele initiatieven voor een samenhangende Nederlandse inzet in
Afghanistan, in het bijzonder de provincie Uruzgan. Belangrijke aandachtspunten
waren: stabiliteit, rechtszekerheid, legitieme overheid, bestuurlijke hervorming en
economische en sociale ontwikkeling (vredesdividend).

EFV ging voort op de eerder ingeslagen weg om de kennis en ervaring bij het ministerie met
het werken in situaties van fragiliteit te vergroten door te investeren in een breed netwerk
van nationale en internationale instanties werkzaam op het terrein van fragiliteit en
deelterreinen daarbinnen. Strategische partnerschappen werden aangegaan met
internationale niet-gouvernementele organisaties waaronder Interpeace, het International
Center for Transitional Justice, het Geneva Centre for Democratic Control of Armed Forces, International
Crisis Group, International Alert, en Center for Humanitarian Dialogue. Er was sprake van intensieve
samenwerking met instanties en experts verenigd in de Kenniskring Fragiele Staten en in de

| 65 |

Investeren in stabiliteit

Nederlandse IS-academie.93 De samenwerking met de Conflict Research Unit van het instituut
Clingendael werd gecontinueerd. Voorts werkte EFV aan het verbeteren en meer flexibel
laten functioneren van financiële instrumenten voor uitvoering van het fragiele
statenbeleid (zie 4.2).
In de tweede plaats richtte EFV zich op het versterken van de capaciteit van de internationale
gemeenschap om adequaat te kunnen inspelen op het fragiliteitsvraagstuk. Dit betrof
vooral het leveren van bijdragen op politiek-strategisch en inhoudelijk-normatief gebied.
Nederland (Directeur EFV) was covoorzitter van de OECD/DAC Working Group on Fragile States, die
in 2009 verder ging onder de naam International Network on Conflict and Fragility (INCAF). EFV
ondersteunde de werkzaamheden van dit subsidiaire lichaam van het Development Assistance
Committee van de OESO dat samenwerkt met de VN, de NAVO, de Wereldbank en bilaterale en
regionale organisaties die zich bezighouden met conflict en fragiliteit (zie box 4.2).
Box 4.2 Werkzaamheden van het International Network on Conflict and Fragility (INCAF)
De werkzaamheden van INCAF bestrijken vier gebieden:
• Bijdragen aan de verbetering van donorsteun aan fragiele staten door middel van
de in 2007 opgestelde Principles for Good International Engagement in Fragile States and
Fragile Situations. INCAF houdt zich onder andere bezig met de monitoring van de
toepassing door donoren en hulporganisaties van deze principes;
• Bijdragen aan een samenhangende respons van donoren en internationale
organisaties en partnerlanden bij het aanpakken van onveiligheid, fragiliteit en
conflict. De volgende instrumenten werden ontwikkeld: DAC Handbook on Security
System Reform (2007 en 2010); Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile
Situations: From Fragility to Resilience (2008); Armed Violence Reduction: Enabling
Development (2009); OECD/DAC Policy Guidance on Statebuilding in Situations of Fragility
(2010);
• Informatievoorziening over de hulpstromen en andere financiële stromen naar
fragiele staten. Vanaf 2005 wordt jaarlijks een overzicht gepubliceerd;
• Faciliteren (sinds 2008) van de internationale dialoog tussen donoren,
internationale organisaties en partnerlanden op het gebied van vredesopbouw en
staatsopbouw.

| 66 |

Bron: OESO website.

In aanvulling op en voortvloeiend uit de hierboven genoemde internationale initiatieven,
speelde EFV een prominente rol bij het vormgeven van de New Deal for Engagement in Fragile
States, een verklaring die op het High Level Forum on Development Effectiveness (november 2011,

93

De IS-Academie werd opgezet door het ministerie van Buitenlandse Zaken om onderzoekers te
betrekken bij het ontwikkelen van beleid voor internationale samenwerking. Het is geen
opleidingsinstituut maar bestaat uit partnerschappen van onderzoekers, maatschappelijke organisaties
en medewerkers van het ministerie van Buitenlandse Zaken die van elkaar leren.

Organisatorische en financiële aspecten

Korea) door de internationale gemeenschap werd onderschreven.94 De New Deal bouwt
voort op eerdere internationale verklaringen95 en het werk van de International Dialogue
on Peacebuilding and Statebuilding. De verklaring behelst doelstellingen en strategieën voor
internationale steun aan fragiele staten en landen in conflict.96
Voorts voerde EFV (samen met andere diensten van het ministerie van Buitenlandse
Zaken) bij voortduring overleg met diverse internationale instellingen (VN, EU, financiële
instellingen zoals de Wereldbank) om de ontwikkeling van het fragiele statenbeleid
van deze instanties mede richting te geven. Het doel was een meer conflictsensitieve,
gecoördineerde en effectieve steun op landenniveau.97 Ook organiseerde EFV een aantal
internationale conferenties. EFV was budgethouder van het Stabiliteitsfonds en het
(centrale deel van het) Wederopbouwfonds.98
In augustus 2012 werd EFV met de Directie Mensenrechten en Humanitaire Hulp (DMH)
samengevoegd in de nieuw ingestelde Directie Stabiliteit en Humanitaire Hulp (DSH). De
samenvoeging beoogde meer effectieve beleidsvorming en -uitvoering op het gebied van
veiligheid, mensenrechten, stabiliteit en fragiliteit, humanitaire hulp99 en goed bestuur;
ook was de fusie nodig om te voldoen aan bezuinigingen. DSH ressorteert onder het
Directoraat-generaal Internationale Samenwerking (DGIS) en het Directoraat-generaal
Politieke Zaken (DGPZ).
Het mandaat van de directie bestaat uit de verantwoordelijkheden voor de
ontwikkelingspijler van het 3D-beleid, het speerpunt Veiligheid en rechtsorde, het
doorsnijdende thema goed bestuur en de humanitaire hulpverlening. 100 Daarmee draagt
DSH direct en indirect bij aan de pijlers van het Nederlandse buitenlandse beleid: vrijheid,
veiligheid en welvaart. DSH is verantwoordelijk voor de financiële middelen op het
gebied van veiligheid en rechtsorde en van goed bestuur, waaronder de centraal beheerde

94

95

96

97

98

99

100

Directeur EFV was covoorzitter van de International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding, die de New
Deal heeft voorbereid. Deze groep omvatte de G7+ landen, 19 fragiele staten en (post)conflictlanden,
bilaterale en multilaterale ontwikkelingspartners en vertegenwoordigers van het maatschappelijk
middenveld.
De Millennium Declaration (2000), de Paris Declaration on Aid Effectiveness (2005) en de Accra Agenda for Action
(2008).
De New Deal bevat afspraken over: i) gemeenschappelijke doelen voor vredesopbouw en staatsopbouw
in fragiele staten en conflictlanden betreffende legitieme politiek, veiligheid, rechtsorde, economische
ontwikkeling en werkgelegenheid en rechtvaardige verdeling van welvaart; ii) transitie uit fragiliteit
geleid door de landen zelf en geënt op een nationaal gedragen visie en plan voor vredesopbouw en
staatsopbouw, gesteund door donoren. Beoogd wordt betere inzet van nationale en externe middelen
bij vredesopbouw en staatsopbouw.
Er bestond een lopende dialoog voor verbetering van coördinatie tussen donoren, o.m. door het
instellen van Multi-Donor Trust Funds.
EFV werd daarbij ondersteund door de financiële eenheid van de Directie Mensenrechten en
Humanitaire Hulp (DMH).
Een belangrijke doelstelling is het dichten van het gat tussen humanitaire hulp, wederopbouw en
ontwikkeling – de zogenoemde gap.
Het mandaat vloeit voort uit operationele doelstellingen 2.5 en 2.6 van de Memorie van Toelichting bij
de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken voor 2013.

| 67 |

Investeren in stabiliteit

middelen van het Stabiliteitsfonds en het Wederopbouwfonds Centraal. Ook beheert DSH
de ODA- en non-ODA budgetten voor humanitaire hulp.
De directie bestaat uit de afdelingen Stabiliteit en Rechtsorde (DSH/SR) en Humanitair
en Wederopbouw (DSH/HO). Voorts maken de door het ministerie van Defensie bij
Buitenlandse Zaken gedetacheerde Militair Adviseur en een Strategisch Beleidsadviseur deel
uit van DSH. De eerst genoemde functionaris adviseert de beleidsdirecties en de politieke en
ambtelijke leiding op het gebied van vrede en veiligheid; de laatste levert ondersteuning op
afdeling overstijgende zaken en strategische beleidsontwikkeling op alle thema’s waar DSH
verantwoordelijk voor is en draagt zorg voor kennismanagement.
De afdeling Stabiliteit en Rechtsorde (DSH/SR) is verantwoordelijk voor drie doelen van
het speerpunt Veiligheid en rechtsorde: veiligheid, rechtsorde en legitieme overheden met
voldoende capaciteit. Als verantwoordelijke voor de vormgeving van het geïntegreerde
beleid voor vrede en veiligheid (3D-beleid), werkt DSH/SR samen met de Directie
Veiligheidsbeleid (DVB), de regiodirecties, en de ministeries van Defensie en van Veiligheid
en Justitie. Ook behandelt DSH/SR het (dwarsdoorsnijdende) thema goed bestuur, dat ook
binnen het eigen speerpunt Veiligheid en rechtsorde moet worden opgepakt.101 DSH/SR is
tevens verantwoordelijk voor het Stabiliteitsfonds en de middelen voor goed bestuur.
| 68 |

De afdeling Humanitair en Wederopbouw (DSH/HO) is verantwoordelijk voor de
uitvoering van de humanitaire hulpverlening en voor twee doelen van het speerpunt
Veiligheid en rechtsorde: steun voor inclusieve politieke processen en voor het scheppen
van vredesdividend door werkgelegenheid en basisvoorzieningen. De afdeling is ook
verantwoordelijk voor de conflictsensitieve benadering van ontwikkelingssamenwerking
in brede zin. DSH/HO is budgethouder van het humanitaire hulpbudget en het
Wederopbouwfonds.

4.1.3 De rol van de posten
De Nederlandse vertegenwoordigingen in fragiele staten en (post)conflictlanden hebben
consultatieve en uitvoerende taken voor de vorming en uitvoering van het Nederlandse
beleid in deze landen.
Typische activiteiten behelzen onder meer:
• Situationele monitoring van en rapportering over de ontwikkelingen ten aanzien van
veiligheid, politiek, mensenrechten, machtsrelaties zowel binnenlands als regionaal en
op sociaaleconomisch gebied. In het bijzonder gaat dit om het opstellen (en actualiseren)
van politieke contextanalyses en conflictanalyses. Door middel van rapportage wordt
advies gegeven aan eenheden van het ministerie.

101

DSH/SR heeft een adviesfunctie ten aanzien van goed bestuur binnen de overige speerpunten.
Corruptiebestrijding en democratisering zijn aandachtspunten binnen het speerpunt Vrede en
veiligheid.

Organisatorische en financiële aspecten

• Deelname aan bilaterale en multilaterale diplomatieke acties en dialoog met de
nationale overheid. Daarbij is niet zelden sprake van contacten met
oppositiegroeperingen en vertegenwoordigers van elkaar bestrijdende facties.
• Consultatie en beleidscoördinatie met vertegenwoordigingen van donoren en
internationale organisaties betrokken bij de steun aan het land in kwestie.
• Het geven van advies aan eenheden in het ministerie over te ondernemen actie en
mogelijke financiering van programma’s en projecten.
• Monitoring van door Nederland (mede)gefinancierde programma’s en projecten.
De door de posten voorgenomen activiteiten worden opgenomen in meerjarige strategische
plannen (MJSP’s), die op hun beurt worden gepreciseerd in jaarplannen. Jaarlijks wordt een
verslag opgesteld. De posten beschikken over eigen (gedelegeerde) financiële middelen en
zijn verantwoordelijk voor de monitoring van activiteiten uit de centraal beheerde
middelen. Deze middelen stellen de posten in staat om flexibel en relatief snel te reageren
op de vaak dynamische situaties in fragiele staten.
Ten tijde van het formuleren van het fragiele statenbeleid had Nederland, met uitzondering
van Burundi, een ambassade in elk binnen dit beleid geoormerkte land.102 Het uitgangspunt
was dat de posten over voldoende en deskundig personeel dienden te beschikken om de
beleidsuitvoering tot een succes te maken: de samenstelling van het personeel was
cruciaal.103 In Den Haag realiseerde men zich de uitdagingen waar de posten voor werden
gesteld bij de uitwerking en intensivering van het fragiele statenbeleid. De grote mate van
delegatie van de beleidsuitvoering aan de posten noodzaakte kennisoverdracht aan en
ondersteuning van posten door Den Haag – met EFV in een spilfunctie.

4.1.4 Vorderingen en knelpunten op organisatorisch gebied bij de beleidsontwikkeling en -uitvoering
Een algemeen oordeel over de directe resultaten van het werk van EFV (en voorheen
DMV/VG) is moeilijk te geven omdat beide eenheden grotendeels geen directe
uitvoeringsverantwoordelijkheid dragen voor de in het kader van het fragiele statenbeleid
gefinancierde activiteiten. De uitvoerings- en beheersverantwoordelijkheid daarvoor wordt
gedeeld door meerdere eenheden in het ministerie en de posten. 104 Op basis van

102

103

104

Burundi viel binnen het ressort van de Nederlandse ambassade in Kigali. In 2007 werd een kantoor
opgezet in Bujumbura dat op 1 juli 2008 als zelfstandig ambassadekantoor ging fungeren. De banden
met de Nederlandse ambassade in Kigali werden, voor zover financieel-administratief en technisch
mogelijk, doorgesneden. De eindverantwoordelijkheid voor het financiële beheer bleef vooralsnog
vallen onder de ambassade in Kigali. In 2012 werd het ambassadekantoor omgevormd tot volwaardige
ambassade. Somalië en Tsjaad (landen die niet genoemd worden in het fragiele statenbeleid) vallen
binnen het ressort van respectievelijk de Nederlandse ambassade in Nairobi en Yaoundé (vanaf 2011
Khartoem).
Van belang is een juiste mix van deskundigheid in relatie tot de specifieke context van het land, de rol
die Nederland daar wenst te spelen en de invalshoeken van het Nederlandse beleid.
EFV had wel budgetverantwoordelijkheid voor het Stabiliteitsfonds en het Wederopbouwfonds
Centraal.

| 69 |

Investeren in stabiliteit

schriftelijke bronnen en uit gesprekken met sleutelinformanten kan het volgende worden
opgemaakt over de wijze waarop EFV haar rol heeft ingevuld en vervuld.
Een eind 2010 in opdracht van EFV door externe onderzoekers van het instituut Clingendael
uitgevoerde analyse concludeert dat in het buitenlandbeleid sprake is van verbeterde
afstemming op het gebied van veiligheid, goed bestuur en ontwikkeling.105 De procedures
van het Wederopbouwfonds Centraal en het Stabiliteitsfonds106 waren verder gestroomlijnd
wat resulteerde in een efficiëntere inzet van beide instrumenten. Geconstateerd wordt dat
Nederland op internationaal niveau een voortrekkersrol heeft bij de ontwikkeling van een
fragiele statenstrategie. Het ministerie van Buitenlandse Zaken is strategische
partnerschappen met internationale organisaties aangegaan; kennis en ervaring met het
werken in landen in conflict en fragiele situaties nemen toe. Aandacht voor fragiliteit maakt
integraal deel uit van het buitenlands- en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid;
conflictsensitiviteit krijgt meer aandacht in beleidsvorming en -uitvoering.

| 70 |

Op basis van gesprekken binnen het ministerie concluderen de onderzoekers dat andere
afdelingen de rol van EFV in het fragiele statenbeleid essentieel achten. Bevraging van
posten in fragiele staten107 onthulde dat zij de samenwerking met EFV nuttig vinden, waarbij
gewezen wordt op de verbetering van de coördinatie tussen Den Haag en het veld en de
kennisopbouw op de posten. Tegelijkertijd raden de onderzoekers aan om (nog) meer te
investeren in kennis en capaciteit, onder meer ter bevordering van de conflictsensitiviteit in
de Nederlandse samenwerking met alle ontwikkelingslanden. Het opzetten van een goed
functionerende interdepartementale pool van experts (de Korte Missie Pool) lukte ten dele.
De posten maakten wel in belangrijke mate gebruik van de gecreëerde ‘surge capaciteit’ – de
tijdelijke plaatsing van BZ-medewerkers op posten om knelpunten weg te nemen.
De inzet van EFV in beleidsdiscussies op het departement bewijst, aldus de onderzoekers, de
meerwaarde van de eenheid bij de beoogde integratie van de thema’s vrede en veiligheid in
de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Op internationaal niveau belichaamde EFV de
door Nederland voorgestane initiërende en sturende rol in de beleidsdiscussies in het

105

106

107

Beijnum, M. van, Hoebeke, H. & Vlassenroot, K., Het Nederlandse Fragiele Statenbeleid. Inventarisatie en
appreciatie van de behaalde resultaten onder beleidsprioriteit ‘veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten’, oktober
2010, intern document.
De evaluatie van het Stabiliteitsfonds in 2007 resulteerde in een gematigd positief oordeel. Het fonds
bleek een zinvolle aanvulling op andere instrumenten. Het mandaat is thematisch en geografisch breed
en in de praktijk wordt het grootste deel van de financiële middelen besteed aan activiteiten op het
gebied van ontwapening, demobilisatie en re-integratie van ex-strijders en de hervorming van de
veiligheidssector. Conflictpreventie vormt geen aandachtsgebied. Stroomlijning van de besluitvorming
over financieringsvoorstellen, een sterkere inhoudelijk-thematische focus en aansluiting van de
activiteiten op de overige Nederlandse steun in de landen binnen de prioritaire regio’s van het fonds
(Grote Merenregio, Hoorn van Afrika, Balkan en Afghanistan) worden voorgesteld (Klem, B. & Frerks,
G., Evaluatie Stabiliteitsfonds 2004-2005, 2007).
De onderzoekers hielden interviews met acht posten in fragiele staten (Bogota, Bujumbura, Harare,
Kaboel, Khartoem, Kinshasa, Pristina en Ramallah).

Organisatorische en financiële aspecten

International Network on Conflict and Fragility (INCAF) en bij de inhoudelijke voorbereiding van
en de politieke onderhandelingen leidend tot de New Deal for Engagement in Fragile States.
Nederland ontwikkelde zich tot een actieve partner bij de verbetering van de internationale
inzet in fragiele staten. Dit gold vooral voor diplomatieke en politieke actie (Soedan, landen
in het Grote Merengebied in Centraal Afrika, Afghanistan), de 3D-benadering in Afghanistan
(Uruzgan) en het stimuleren van donorcoördinatie (diverse landen). Voor details wordt
verwezen naar de casestudy hoofdstukken in dit rapport.
De onderzoekers wijzen op de beperkingen van de steunverlening via het multilaterale
kanaal, vooral in geval van bepaalde multi-donor fondsen (Soedan). Zij constateren dat er in
de samenwerking met multilaterale instellingen spanning bestaat tussen de wens tot
delegeren van de uitvoering van activiteiten aan deze instellingen (‘multilateraal waar
mogelijk, bilateraal waar nodig’) en de drang naar controle en verantwoording. Over het
algemeen onderkennen de posten de meerwaarde van het combineren van de Nederlandse
inzet via het bilaterale en het multilaterale kanaal. Het voordeel van de toepassing van het
bilaterale kanaal ligt in een betere zichtbaarheid van Nederland als donor en de
mogelijkheid tot het beter beheren van de projectcyclus. Echter, juist het beheer is niet
altijd een sterk punt bij posten in fragiele staten. Het beheer van multilaterale hulp is
eenvoudiger, maar niet alle posten blijken evenveel vertrouwen te hebben in de toepassing
van dit kanaal omdat hierdoor minder zicht wordt verkregen op de activiteiten. Voorts blijkt
dat de coördinatie tussen verschillende donoren knelpunten vertoont mede veroorzaakt
door eigen politieke agenda’s en belangen evenals verschil van inzicht en strategie. In de
casestudy hoofdstukken wordt ingegaan op deze problematiek. Deze bevindingen werden
bevestigd in gesprekken die het IOB-onderzoeksteam voerde met diverse sleutelpersonen
op het departement en op enkele posten.
Over de uitdagingen en knelpunten waar de posten mee worden geconfronteerd merkten
de onderzoekers het volgende op. Ondanks dat posten gebruik konden maken van de ‘surge
capaciteit’, bleek hun slagkracht niet altijd voldoende voor de uit te voeren taken. Het
capaciteitsprobleem wordt ook veelvuldig gememoreerd in de jaarplannen en jaarverslagen
van de posten in de landen die in deze beleidsdoorlichting onder de loep zijn genomen (zie
de casestudy hoofdstukken). De onderzoekers constateren over de acht in fragiele staten en
(post)conflictlanden bij hun onderzoek betrokken posten het volgende: ‘niet elke post
heeft voldoende capaciteit om het opstellen van een politieke contextanalyse en een
conflict assessment in goede banen te leiden. Er is niet steeds een duidelijk beeld over wie
de analyses moet uitvoeren. In een aantal gevallen lijkt de post eerder ontevreden dat deze
wordt overgelaten aan Den Haag of externen – een gegeven waar andere posten dan weer
zeer positief tegenover staan. Dit heeft wellicht ook te maken met de eigen capaciteit en of
de inschatting ervan’.108

108

Beijnum, Hoebeke & Vlassenroot, Het Nederlandse fragiele statenbeleid, 2010, p. 45.

| 71 |

Investeren in stabiliteit

Ondanks dat zij beschikking kregen over toenemende financiële middelen, bleek dat niet
alle posten voldoende capaciteit bezaten om omvangrijke gedelegeerde budgetten te
kunnen beheren. Daarbij wordt aangetekend dat voor een aantal landen gold dat de inzet
van Nederland dusdanig politiek gevoelig werd geacht, dat ‘de controle en besluitvorming
over inzet van middelen toch vaak centraal wordt gehouden. Voorbeelden hiervan zijn
Afghanistan en DRC’.109

4.2 Financiële aspecten
In het navolgende wordt een overzicht gegeven van de lastens de begroting van het
ministerie van Buitenlandse Zaken gedane uitgaven voor de steun aan fragiele staten in de
periode 2005-2011. De gegevens zijn ontleend aan Piramide, het financieel-management
informatiesysteem van het ministerie.

| 72 |

Het betreft:
• de totale uitgaven van Nederland in de door de beleidsbrief Veiligheid en ontwikkeling in
fragiele staten geïdentificeerde fragiele staten: Afghanistan, Burundi, Colombia,
Democratische Republiek Congo, Guatemala, Kosovo, Pakistan, Palestijnse Autoriteiten
en Soedan, evenals Somalië en Tsjaad – landen die niet als fragiele staten zijn aangemerkt
in de beleidsbrief. Vervolgens wordt een meer gedetailleerd inzicht gegeven van de
uitgaven naar financieringsbron en sector. Nadere details worden gegeven in de
wereldwijde specifiek op conflictpreventie en vredesopbouw gedane uitgaven;110
• de uitgaven in de landen betrokken in deze beleidsdoorlichting (casestudielanden)
gespecificeerd naar financieringsbron, sector en uitvoeringskanaal;
• de uitgaven van het Stabiliteitsfonds en het Wederopbouwfonds Centraal.
Deze informatie wordt in de casestudy hoofdstukken gepreciseerd, en voor Afghanistan,
Somalië en Tsjaad aangevuld met de uitgaven voor militaire missies die ten laste kwamen
van de begroting van het ministerie van Defensie.

4.2.1 Algemeen
Het rapport Fragile States 2013: Resource flows and trends in a shifting world opgesteld door het
International Network on Conflict and Fragility (INCAF) onderscheidt 47 fragiele staten.111 Met ruim
USD 50 miljard vormde officiële ontwikkelingsfinanciering (ODA) in 2010 de belangrijkste
financiële instroom in deze landen; in dat jaar werd ongeveer 38 procent van de totale ODA

109
110

111

Idem, p. 50.
Bepaald aan de hand van de in Piramide gehanteerde CRS-code ‘Conflict prevention and resolution, peace
and security’.
De landen vallend onder het Nederlandse fragiele statenbeleid evenals Tsjaad en Somalië behoren tot
deze groep. De groep staten, vallend onder de OECD definitie van fragiliteit bestaat uit 26 lage
inkomens landen en 21 midden inkomens landen. OECD/DAC International Network on Conflict and
Fragility, Fragile States 2013: Resource Flows and trends in a shifting world, 2012.

Organisatorische en financiële aspecten

uitgegeven in fragiele staten.112 Met een totale bijdrage van ruim EUR 1,1 miljard behoort
Nederland in 2010 tot de belangrijke donoren die steun hebben verleend aan deze landen.
Nederland is de tiende donor na de Verenigde Staten, Europese Unie, Wereldbank
(International Development Association), Verenigd Koninkrijk, Japan, Frankrijk, Duitsland,
Canada en het Global Fund.113
Niet meegerekend zijn bijdragen die niet aan landen kunnen worden toegeschreven.114 Dit
betreft onder meer:
• de in het management informatiesysteem van het ministerie van Buitenlandse Zaken
(Piramide) als ‘wereldwijd’ of ‘regionaal’ gecodeerde uitgaven;
• reguliere bijdragen van Nederland aan het algemene budget van multilaterale
instellingen en ongeoormerkte kanaalbijdragen aan humanitaire hulp verlenende
instanties;
• bijdragen aan het Europees Ontwikkelingsfonds en op conflictlanden gerichte EU
fondsen;
• algemene financiering van de Verenigde Naties en andere internationaal opererende
organisaties die zich richten op conflict preventie, bemiddeling, en de versterking van de
rechtsstaat;
• subsidies aan internationaal opererende onderzoeksinstituten die zich richten op
onderzoek, beleid beïnvloeding en het faciliteren van dialoog tussen strijdende partijen;
en
• subsidies van Nederlandse ngo’s in het Medefinancieringsprogramma (MFS-1 en MFS-2),
waarvan een aanzienlijk deel werd besteed aan in het Nederlandse buitenlandbeleid
genoemde fragiele staten.115
In de periode 2005-2011 bedroegen de uitgaven lastens de begroting van Buitenlandse Zaken
aan de in de brief Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten geïdentificeerde landen en Somalië
en Tsjaad ruim EUR 2,2 miljard (zie tabel 4.1).116 Dit bedrag betreft de direct aan deze landen
toerekenbare uitgaven.

112

113
114
115

116

De andere financiële stromen zijn overmakingen van migranten/diaspora gevolgd door netto
buitenlandse investeringen. OECD-DAC/INCAF, Fragile States 2013, 2012, p. 43.
Idem, p. 50.
Daarnaast wordt niet meegerekend de personeelsuitgaven van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
De beleidsdoorlichting beoogde geen onderzoek naar activiteiten van de Nederlandse ngo’s in fragiele
staten. Echter, uit informatie verkregen van de Directie Sociale Ontwikkeling (DSO) blijkt dat diverse
binnen het MFS-II gefinancierde ngo’s al dan niet samenwerkend in allianties zich richten op het (mede)
financieren van activiteiten in fragiele staten. Drie allianties hebben voor de periode 2011-2015 ruim
EUR 129 miljoen begroot voor activiteiten specifiek gericht op vredesopbouw in fragiele staten. Ook is
sprake van andersoortige activiteiten in deze landen zoals blijkt uit begrote uitgaven voor Afghanistan
(EUR 32,6 miljoen), Burundi (EUR 48,2 miljoen) en Soedan (inclusief Zuid-Soedan) voor een bedrag van
EUR 87,9 miljoen. Bron: goedgekeurde voorstellen ingediend in kader van MSF-II financiering.
Is de totale door de OECD gedefinieerde groep van fragiele staten het uitgangspunt, dan wordt dit
bedrag aanzienlijk hoger.

| 73 |

Investeren in stabiliteit

Tabel 4.1

Land

| 74 |

Uitgaven lastens de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken voor de
in het fragiele statenbeleid genoemde landen en in Somalië en Tsjaad, 20052011; in miljoen Euro
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Totaal

Afghanistan

76,1

101,6

65,2

87,9

107,1

86,9

87,5

612,3

Burundi

13,2

13,3

19,1

23,8

15,7

15,7

17,9

118,9

Colombia

16,4

21,7

21,7

22,1

20,0

19,9

18,0

139,9

Democr.
Republiek
Congo

19,7

23,4

48,5

38,5

31,2

17,9

13,2

192,4

Guatemala

13,4

12,9

15,9

16,8

17,1

15,8

13,4

105,3

Kosovo

1,0

-

-

3,6

2,4

3,1

1,7

11,8

Pakistan

31,8

16,2

25,8

21,6

27,3

40,8

22,1

185,6

Palestijnse
Autoriteiten

20,2

25,3

33,9

67,1

54,1

41,9

38,7

281,2

Soedan
waarvan
Zuidelijk
Soedan117

119,3

99,3

143,1

107,1

70,8

65,6

52,1

657.3

84,6

56,8

102,7

78,7

62,5

56,5

44,7

486,6

Somalië

3,8

11,3

9,0

16,8

10,6

7,0

20,2

78,7

Tsjaad

-

4,8

5,0

5,2

6,0

3,7

3,5

28,2

280,3

287,2

347,0

382,1

353,9

309,3

281,0

2.240,8

Totaal jaar

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide. 118
117

Afghanistan en Soedan119 zijn met voorsprong de meest belangrijke ontvangers gevolgd
door de Palestijnse Autoriteiten, Democratische Republiek Congo, Pakistan, en Guatemala.

117

118

119

Daar een eenduidig onderscheid tussen de uitgaven in Zuidelijk Soedan en die in Soedan als geheel niet
mogelijk bleek, is er voor gekozen alleen uitgaven aan Zuidelijk Soedan toe te rekenen waarvan
duidelijk is dat de gefinancierde activiteit geheel dan wel gedeeltelijk binnen Zuidelijk Soedan
plaatsvond of mede ten bate van Zuidelijk Soedan werd ondernomen. Dit impliceert een zekere
overschatting van de uitgaven in Zuidelijk Soedan. Uiteraard is deze keuze enigszins arbitrair, maar een
andere werkwijze is niet mogelijk gezien de aard van de gegevens in Piramide. Het totaal bedrag in
Tabel 4.1 en de bedragen voor Soedan in de overige tabellen en figuren in dit rapport betreffen de
uitgaven toegerekend aan Zuidelijk Soedan. Alleen het bedrag voor Zuidelijk Soedan is opgenomen in
het totaal aan uitgaven. Dit impliceert een onderschatting van de totale uitgaven voor de groep fragiele
staten als onderscheiden in het fragiele statenbeleid met circa EUR 170 miljoen (is het verschil tussen de
uitgaven Soedan (EUR 657,3 miljoen) en Zuidelijk Soedan (EUR 486,6 miljoen) in de periode 2005-2011).
Dit betreft direct aan deze landen toerekenbare uitgaven. Daadwerkelijke uitgaven in deze landen die in
het financiële systeem niet met een unieke landencodering zijn geoormerkt vallen hier buiten. Dit
betreft onder meer ‘wereldwijd’ of ’regionaal’ getypeerde uitgaven, uitgaven via MFS 1 en 2 en
ongeoormerkte uitgaven via internationale organisaties (bijvoorbeeld de jaarlijkse bijdragen aan
multilaterale instellingen).
Dit betreft uitgaven toegerekend aan Zuidelijk Soedan, vanaf juli 2011 de onafhankelijke republiek
Zuid-Soedan. Voor details zie hoofdstuk 7.1 Zuidelijk Soedan.

Organisatorische en financiële aspecten

Kleinere ontvangers zijn Somalië en Tsjaad; de uitgaven voor Kosovo zijn relatief gering.
Ofschoon de jaarlijkse uitgaven aanzienlijke fluctuaties vertonen, liggen zij nooit onder
EUR 280 miljoen per jaar.
Figuur 4.1

Uitgaven in de fragiele staten plus Somalië en Tsjaad naar financieringsbron, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 2.240,8 mln.
4%
11%

Wederopbouwfonds Centraal
Stabiliteitsfonds
Overig

85%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Voor het grootste deel worden de uitgaven in de fragiele staten gefinancierd uit ‘reguliere’
OS-budgetten (figuur 4.1). Qua financieel volume zijn de uitgaven lastens de speciaal voor
de facilitering van de uitvoering van het fragiele statenbeleid in het leven geroepen
Stabiliteitsfonds en Wederopbouwfonds van minder belang. Samen maken deze fondsen
ongeveer 15 procent uit van de totale uitgaven. Dit wil echter niet zeggen dat de activiteiten
die via deze begrotingsfaciliteiten worden gerealiseerd niet van strategisch belang (kunnen)
zijn. De fondsen dienen om flexibel en snel te kunnen bijdragen aan activiteiten die niet
binnen de reguliere ontwikkelingssamenwerkingsprogramma’s vallen. Dit betreft
activiteiten in de genoemde fragiele staten en activiteiten in andere landen (bijvoorbeeld
ter preventie van conflict) en, zoals hierboven aangegeven, activiteiten die niet als
landspecifiek in Piramide worden aangemerkt.

| 75 |

Investeren in stabiliteit

Figuur 4.2

Uitgaven in de fragiele staten plus Somalië en Tsjaad naar sector, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 2.240,8 mln.
7%

2%

3%

3%

3%

Water and sanitation

6%

Other social infrastucture and services
Agriculture
15%

Education
Multisector/cross-cutting
Humanitarian aid
Government and
civil society
Unallocated/Unspecified
Other

| 76 |

33%

28%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide. 120

Figuur 4.2 biedt inzicht in de sectorale verdeling van de uitgaven. De sectoren ‘government
and civil society’ en ‘humanitarian aid’ zijn van bijzonder belang en behelzen samen 61 procent
van de totale uitgaven. De als ‘multisector/cross-cutting’ geregistreerde uitgaven zijn eveneens
van relatief groot belang. Hierbij kan men vooral denken aan financiering van programma’s
van algemene aard, waaronder een bijdrage van EUR 75 miljoen aan wederopbouw van
Soedan via het multi-donor trust fund voor Zuidelijk Soedan (MDTF-SS) en een bijdrage van
EUR 59 miljoen aan Plan Nederland voor de uitvoering van programma’s in Afghanistan.
Daarnaast bevat deze categorie ook programma’s op het gebied van milieu en biodiversiteit,
vooral uitgevoerd in Colombia en Guatemala.121 De sectoren sociale infrastructuur,
onderwijs, landbouw, en water en sanitaire voorzieningen, die activiteiten omvatten gericht
op het wederopbouwen c.q. ontwikkelen van de maatschappij en economie, zijn elk relatief
van minder groot belang. Samengenomen vormen zij 20 procent van de totale uitgaven.

120

121

In dit rapport worden de in Piramide gebruikte Engelse benamingen voor de sectoren en uitvoeringskanalen gehanteerd.
In totaal is binnen de categorie multisector/cross-cutting ruim EUR 100 miljoen besteed aan activiteiten op
dit gebied.

Organisatorische en financiële aspecten

Deze sectorale verdeling wijkt af van de door het International Network on Conflict and Fragility
(INCAF) berekende wereldwijde ODA allocaties in fragiele staten. Het jaarlijks aandeel van
de sectoren humanitaire hulp en Government and civil society samen varieert in de periode
2000-2010 tussen de 21 en 32 procent van de totale uitgaven.122 Dit komt onder meer
doordat, wereldwijd, algemene begrotingssteun een groot deel uitmaakt van de donorsteun
aan fragiele staten. Nederland verleende deze vorm van steun in uitzonderlijke gevallen
(Burundi).
De binnen de sector ‘Government and civil society ‘ gefinancierde activiteiten bestaan uit
programma’s en projecten specifiek gericht op de opbouw van nieuwe en versterking van de
capaciteit van bestaande instanties binnen de overheid en het maatschappelijk middenveld
(EUR 493 miljoen – 66 procent). Voorts gaat het om specifiek op conflictpreventie en
vredesopbouw gerichte activiteiten (EUR 251 miljoen – 34 procent).123
Figuur 4.3 geeft een verbijzondering van de uitgaven in beide sectoren. De uitgaven binnen
‘Conflict prevention and resolution, peace and security’ blijken ongeveer gelijkelijk verdeeld naar
post-conflict peace-building activiteiten die door de VN worden uitgevoerd, uitgaven gericht op
het opbouwen c.q. hervormen van het veiligheidsapparaat (security sector reform), en uitgaven
gericht op civilian peace-building en preventie en oplossing van conflicten. De uitgaven binnen
‘Government and civil society’ zijn voor het grootste deel besteed aan de opbouw en versterking
van de staat en haar uitvoeringsorganen (public sector policy and administrative management),
ondersteuning van verkiezingen, ontwikkeling van het rechtssysteem, bevordering van
mensenrechten en democratiseringsprocessen.
Voorbeelden van zeer grootschalige financieringen zijn:
• de bijdrage van EUR 193 miljoen aan het door het Wereldbank beheerde Afghanistan
Reconstruction Trust Fund (ARTF) dat tal van programma’s gericht op de opbouw en het
functioneren van de overheid behelsde naast programma’s gericht op het opbouwen van
de economie en economische en sociale infrastructuur (zie hoofdstuk 5);
• de bijdrage van ruim EUR 98 miljoen aan diverse post-conflict vredesopbouw
programma’s van de VN;
• De investering van circa EUR 84 miljoen in de hervorming en verbetering van het
veiligheidsapparaat in verschillende landen. Voorbeelden zijn het Law and Order Trust Fund
(LOTFA) van de UNDP in Afghanistan (zie hoofdstuk 5) en belangrijke programmatische
bijdragen aan Burundi onder de noemer van stabiliteitssteun, waaronder EUR 10,4
miljoen gekanaliseerd via de Burundese overheid (ministerie van Financiën) en EUR 14
miljoen voor het Security Sector Development Programma (zie hoofdstuk 6).124

122
123
124

OECD-DAC/INCAF, Fragile States 2013, 2012, figuur 2.9, p. 58.
De volledige titel van de CRS-code is: ‘Conflict prevention and resolution, peace and security’.
Niet alle activiteiten in Piramide zijn correct gecodeerd. Het Security Sector Development programma heeft
ook bijdragen ontvangen, die als ‘Other’ zijn aangegeven.

| 77 |

Investeren in stabiliteit

Figuur 4.3

Uitgaven in de fragiele staten plus Somalië en Tsjaad binnen de sector ‘Government and civil
society’, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 744,5 mln.
Blauw = activiteiten Government and civil society
Rood = activiteiten Conflict prevention and resolution, peace and security
4%

5%

Democratic participation
and civil society

4%

Legal and judicial
development

5%
40%

Public finance
management
5%
5%

Elections
Human rights
Civilian peace-building,
conflict prevention and
resolution
Security system
management and reform

| 78 |

8%

11%

Post-conflict
peace-building (UN)
Public sector policy
and administrative
management
Other

13%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Nederland financiert ook specifiek op conflictvermindering en vredesopbouw gerichte
activiteiten in landen die niet behoren tot de in het Nederlandse fragiele statenbeleid
geoormerkte landen. De wereldwijde uitgaven op gebied van conflictpreventie en
vredesopbouw125 zijn aanzienlijk en nemen gestaag toe sinds 2005. In de periode 2005-2011
financierde Nederland voor ruim EUR 620 miljoen aan activiteiten op dit gebied in 53
landen en vier regio’s (figuur 4.4).126 Met uitzondering van de in het fragiele statenbeleid
genoemde landen, ging het doorgaans om relatief kleine bijdragen. De casestudielanden
Soedan, Afghanistan, DRC en Burundi behoren tot de belangrijkste ontvangers. Ongeveer
een derde van de beschikbare fondsen (EUR 215 miljoen) werd besteed aan wereldwijde
programma’s (bijdragen aan de VN en grootschalige ontmijningsactiviteiten, waaronder de
bijdrage van EUR 18 miljoen aan een ontmijningsprogramma van de Mines Advisory Group en

125
126

DAC CRS code: Conflict prevention and resolution, peace and security.
Regionaal Afrika, Grote Merenregio, Westelijke Balkan en Regionaal Hoorn van Afrika.

Organisatorische en financiële aspecten

die van circa EUR 17 miljoen voor door de Halo Trust in meerdere landen uitgevoerde
ontmijning en verwijdering van niet-geëxplodeerd oorlogstuig).127
Figuur 4.4

Uitgaven aan conflictpreventie en vredesopbouw wereldwijd naar land, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 624,2 mln.
2%

3%

3%

13%

3%
5%
Palestijnse autoriteiten
Indonesië
6%

Colombia
Regionaal Afrika
Burundi
Bosnië & Herzegovina
Congo, Dem. Rep.

7%
85%

Afghanistan
Soedan

11%
34%

Wereldwijd
Overig

13%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

4.2.2 Uitgaven in de casestudielanden
Onderstaand wordt kort ingegaan op de uitgaven in de bij deze beleidsdoorlichting
betrokken landen (Afghanistan, Burundi, Democratische Republiek Congo, Zuidelijk
Soedan, Somalië en Tsjaad); details komen aan bod in de casestudy hoofdstukken.

127

De ontmijningsactiviteiten in Angola, Bosnië-Herzegovina en Cambodja werden door IOB geëvalueerd,
zie: Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Preparing the ground for a safer world.
Evaluation of the Dutch efforts to control landmines and explosive remnants of war 1996-2006, IOB Evaluatie nr.
323, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2009.

| 79 |

Investeren in stabiliteit

Figuur 4.5

Uitgaven casestudielanden, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 1.517,0 mln.
700.000.000
600.000.000
500.000.000
400.000.000
300.000.000
200.000.000
100.000.000
0
Afghanistan

Burundi

Congo,
Dem. Rep.

Soedan

Somalië

Tsjaad

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.
| 80 |

De totale uitgaven in de casestudielanden in de periode 2005-2011 bedroegen ruim EUR 1,5
miljard, oftewel ongeveer 70 procent van de uitgaven in alle specifiek in het fragiele
statenbeleid geoormerkte landen. Afghanistan en Zuidelijk Soedan128 waren de grootste
ontvangers met respectievelijke bijdragen van EUR 612 miljoen en EUR 487 miljoen; gevolgd
door DRC en Burundi, elk met ruim EUR 100 miljoen. Somalië en Tsjaad ontvingen minder
(voor de totalen zie figuur 4.5; tabel 4.1 bevat uitgaven per jaar).
Het overgrote deel van de in de casestudielanden ondernomen activiteiten werd
gefinancierd uit de ‘reguliere’ OS-budgetten. Het Stabiliteitsfonds en Wederopbouwfonds
Centraal droegen samen voor 21 procent bij in de totale uitgaven – een iets hoger aandeel
dan voor alle fragiele staten samen. Ofschoon financieel van mindere orde, zijn beide
begrotingsfaciliteiten, zoals eerder aangegeven, van strategisch belang doordat zij snel en
flexibel kunnen worden ingezet (zie 4.2.3).
De sectorale verdeling van de uitgaven (figuur 4.6) komt grotendeels overeen met het
hiervoor geschetste beeld voor de groep van fragiele staten als geheel. De belangrijkste
uitgaven in de casestudielanden betroffen de sectoren ‘Government and civil society’ en
humanitaire hulp, gevolgd door ‘multi-sector/cross cutting’. Relatief gezien zijn de voor de
overige sectoren gedane uitgaven van minder belang. De spreiding van de uitgaven over de

128

Zoals eerder vermeld, bleek het niet mogelijk een eenduidig onderscheid te maken tussen de uitgaven
in Zuid-Soedan en die in Soedan als geheel. Daarom werd er voor gekozen alleen uitgaven aan Zuidelijk
Soedan toe te rekenen waarvan duidelijk is dat de gefinancierde activiteit geheel dan wel gedeeltelijk
binnen Zuidelijk Soedan plaatsvond of mede ten bate van Zuidelijk Soedan werd ondernomen.

Organisatorische en financiële aspecten

sectoren weerspiegelt grotendeels de in het fragiele statenbeleid beschreven
aandachtsgebieden en prioriteiten.
Figuur 4.6

Uitgaven in casestudielanden naar sector, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 1.517,0 mln.
8%

3%

4%

3%
14%

Commodity aid and
general programme
assistance
Other social infrastucture and services
Multisector/cross-cutting
Humanitarian aid
Government and
civil society
Unallocated/Unspecified
Other

36%
32%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

De categorie ‘commodity aid and general programme assistance’ betreft onder meer de geruime tijd
aan Burundi verleend algemene begrotingssteun (zie hoofdstuk 6). Daarnaast is steun
verleend aan het wederopbouwen en versterken van de economie en de sociale
dienstverlening, vooral onderwijs en gezondheidszorg. Dergelijke activiteiten werden zowel
in multi-donor verband uitgevoerd door of in beheer van de Wereldbank en VN-organisaties
als via UNDP en UNICEF. Ook werd een niet onaanzienlijk deel ondernomen via bilaterale
programma’s en projecten.
Onderstaand wordt het uitgavenbeeld binnen de sector ‘Government and civil society’
verbijzonderd. Ruim 60 procent van de uitgaven (EUR 334 miljoen) werd besteed aan
algemene activiteiten gericht op de opbouw en versterking van een breed scala van
overheidsinstellingen en van het maatschappelijk middenveld; het overige deel
(EUR 212 miljoen) betrof specifiek op conflictpreventie en vredesopbouw gerichte
activiteiten (figuur 4.7).

| 81 |

Investeren in stabiliteit

Figuur 4.7

Uitgaven in casestudielanden; onderverdeling binnen de sector ‘Goverment and civil society’,
2005-2011

Totale uitgaven: EUR 545,5 mln.

Government and civil society, general
39%

Conflict prevention and resolution,
peace and security

61%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.
| 82 |

Figuur 4.8 biedt een meer gedetailleerd inzicht in wat in de sector ‘Government and civil society,
general’ is gefinancierd. Ook hier is het beeld als eerder geschetst voor de groep fragiele
staten als geheel: het merendeel van de steun betrof activiteiten gericht op de opbouw,
wederopbouw en hervorming van overheidsdiensten. Dit waren onder andere de opbouw
van fysieke infrastructuur (gebouwen en andere fysieke faciliteiten), opleidingen,
verbetering van systemen en procedures (salarissystemen, systemen gericht op financieeleconomische planning en op dienstverlening aan de burger, etc.), versterking van
analytische en bestuurlijke capaciteit van de overheid en financiële steun voor het salaris
van overheidspersoneel. Kortom, een breed palet van activiteiten ter verbetering van het
functioneren van het overheidsapparaat op centraal en decentraal niveau.
Een andere belangrijke categorie was steun bij voorbereiding en uitvoering van
verkiezingen met nadruk op het verkiezingsproces en het toezicht daarop (training van
personeel, voorlichting aan burgers, fysieke en logistieke ondersteuning). Ook werden tal
van activiteiten gefinancierd ter verbetering van de mensenrechtensituatie met bijzondere
nadruk op de rechten en maatschappelijke positie van vrouwen. Van belang was ook de
steun aan het rechtssysteem (hervorming van het justitie apparaat, inbedding van
traditionele rechtssystemen in het ‘moderne’ rechtssysteem en ‘transitional justice’).

Organisatorische en financiële aspecten

Figuur 4.8

Uitgaven in casestudielanden; onderverdeling binnen de sector ‘Goverment and civil society,
general’, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 333,9 mln.
3%
2%

3%
3%

10%

Legal and judicial
development
Womens’ equality
organisations and
institutions
Human rights
Elections
Public sector policy
and administrative
management
Other

| 83 |

79%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Figuur 4.9 laat zien dat binnen de sector ‘conflict prevention and resolution, peace and security’
vooral steun werd geboden aan in VN-verband ondernomen (post-conflict) vredesopbouw,
(weder)opbouw, hervorming en professionalisering van leger en politie inclusief de
inbedding daarvan in een democratisch en mensenrechten respecterend politiek en
openbaar bestuur.

Investeren in stabiliteit

Figuur 4.9

Uitgaven in casestudielanden; onderverdeling binnen de sector ‘Conflict prevention and
resolution, peace and security’, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 211,7 mln.
4%

18%
Civilian peace-building,
conflict prevention and
resolution

43%

Security system
management and reform
Post-conflict
peace-building (UN)
Other

| 84 |

35%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Ook werd in belangrijke mate steun verleend aan het betrekken van burgers en civiele
organisaties bij conflictpreventie en conflictresolutie. Belangrijke activiteiten waren
bewustwording, training en onderlinge dialoog en begeleiding van verzoeningsprocessen.
Een van de uitgangspunten van het fragiele statenbeleid is ‘multilateraal waar mogelijk
– bilateraal waar nodig’. Dit uitgangspunt komt uitdrukkelijk naar voren wanneer de
uitgaven in de periode 2005-2011 worden bezien naar uitvoeringskanaal (figuur 4.10). In de
praktijk verliep de financiering voor het overgrote deel via de VN (meerdere VN-organisaties
en programma’s) en de Wereldbank. Het civilaterale kanaal (Nederlandse, internationale en
lokale ngo’s samen) was van veel minder belang. Dit gold ook voor de financiering via
nationale overheden of andere donoren (de categorie public).

Organisatorische en financiële aspecten

Figuur 4.10

Uitgaven in casestudielanden naar uitvoerende organisatie, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 1.517,0 mln.
6%
4%

5%
8%
NGO-International
9%

NGO-Donor
Public
World Bank group
UN Agencies
Unallocated/Unspecified

44%

24%

Other

| 85 |
Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

4.2.3 Stabiliteitsfonds en Wederopbouwfonds
Het Stabiliteitsfonds en het Wederopbouwfonds zijn in het leven geroepen als specifieke
financiële instrumenten voor de ondersteuning van conflictvermindering en vredesopbouw
in fragiele staten en landen die verkeren in uiteenlopende situaties van fragiliteit.
Het Stabiliteitsfonds werd in 2003 ingesteld als een begrotingsfaciliteit voor de financiering
van wereldwijde activiteiten op het gebied van wederopbouw en conflictpreventie. Het
fonds is een continuering van eerdere begrotingsfaciliteiten, waaronder het Vredesfonds,
het Kleine Wapens Fonds en het Ontmijningsfonds. Het fonds heeft tot doel ‘om op snelle
en flexibele wijze ondersteuning te bieden bij activiteiten op het snijvlak van vrede,
veiligheid en ontwikkeling in landen en regio’s die dreigen af te glijden naar een
gewelddadig conflict of waar zich al een conflict voltrokken heeft’.129 Het Stabiliteitsfonds
kent een ODA en een non-ODA component voor financiering van activiteiten in de armste
(DAC-I) en rijkere (DAC-II) ontwikkelingslanden.130 Dit betreft: ondersteuning van
vredesprocessen, bevordering van de militaire peacekeeping capaciteit van
ontwikkelingslanden (bijvoorbeeld door het trainen van legereenheden die deel uit gaan
maken van regionale of VN-vredesmissies), hervorming, herstructurering of wederopbouw

129

130

Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Kamerbrief oprichting van het
Stabiliteitsfonds, TK 29 200 V, nr. 10, 3 oktober 2003, p. 1.
Met ingang van 2005 hanteert de OESO geen gescheiden DAC-I en DAC-II landenlijsten meer omdat het
onderscheid steeds complexer werd.

Investeren in stabiliteit

van leger en politie, ontwapening, demobilisatie en re-integratie van (voormalig) strijders,
opruiming van mijnen en andersoortig onontploft oorlogstuig, inzameling en vernietiging
van kleine wapens, en de uitzending van Nederlandse deskundigen voor civiele
crisisbeheersing.
Het Wederopbouwfonds beoogt ook bij te dragen aan een zo groot mogelijke flexibiliteit
van de Nederlandse inzet in fragiele staten en bevat daartoe centraal en decentraal beheerde
middelen.131 Zij dienen voor de financiering van activiteiten gericht op het vergroten van
veiligheid van burgers, het bevorderen legitiem politiek en openbaar bestuur en het creëren
van vredesdividend. De middelen worden ook aangewend voor ondersteuning van vijf,
nauw met EFV (thans DSH) samenwerkende, internationale niet-gouvernementele
organisaties: Interpeace, International Crisis Group, International Alert, Center for Humanitarian
Dialogue en International Center for Transitional Justice.

| 86 |

In de periode 2005-2011 werd via het Stabiliteitsfonds EUR 614 miljoen besteed.132 Uit figuur
4.11 blijkt dat een groot deel van de uitgaven als ‘wereldwijd’ werd geadministreerd in
Piramide. Dit betreft onder meer een bijdrage van EUR 71 miljoen aan het door de
Wereldbank beheerde Multi-Country Demobilization and Reconstruction Programme (MDRP) in
landen in het Grote Merengebied van centraal Afrika (zie hoofdstuk 6) en diverse bijdragen
aan ontmijningsprogramma’s. Stabiliteitsfonds middelen werden aangewend voor
activiteiten in 38 landen. De meeste hiervan ontvingen kleine bijdragen; de grootste
ontvangers waren Afghanistan (18 procent van de uitgaven), DRC (10 procent), Soedan (8
procent) en Burundi (5 procent). Somalië en Tsjaad ontvingen elk minder dan 1 procent.

131
132

Decentrale middelen zijn aan ambassades gedelegeerde en door hen beheerde fondsen.
Dit betreft de ODA en non-ODA uitgaven uit het Stabiliteitsfonds en uitgaven uit het (voormalige)
Kleine Wapensfonds en Ontmijningsfonds.

Organisatorische en financiële aspecten

Figuur 4.11

Uitgaven Stabiliteitsfonds naar land van allocatie, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 614,2 mln.
2%

5%

10%
8%
Regionaal Afrika
Burundi

9%

Soedan
10%

DRC
Afghanistan
Wereldwijd
Onbekend
Overig

18%

| 87 |
38%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

De bestedingen geschiedden conform de doelstellingen van het Stabiliteitsfonds: het
overgrote deel van de uitgaven vond plaats in de sector ‘Government and civil society’.
Belangrijke uitgavencategorieën daarbinnen zijn post-conflict vredesopbouw via de VN,
opruiming van landmijnen en andersoortig onontploft oorlogstuig, en activiteiten gericht
op de opbouw en hervorming van de veiligheidssector (leger en politie).133
Het Wederopbouwfonds Centraal is kleiner dan het Stabiliteitsfonds. In de periode
2005-2011 werd via het Wederopbouwfonds Centraal EUR 176 miljoen besteed in 16 landen
en 2 regio’s.134 Bijna de helft van de middelen werd besteed in Afghanistan. De DRC, Soedan
en Burundi werden in zeer beperkte mate bediend uit het fonds; de uitgaven voor Somalië
en Tsjaad waren nihil. Een zeer aanzienlijk deel (21 procent) werd besteed aan ‘wereldwijde
activiteiten’. Het aanzienlijke deel van de uitgaven voor Haïti hangt samen met een bijdrage

133

134

Meer dan een kwart van de uitgaven van het Stabiliteitsfonds is niet gespecificeerd ten gevolg van
onvolledige of onjuiste codering van activiteiten in Piramide. Ook blijkt 11 procent van de uitgaven (EUR
71 miljoen) te zijn geadministreerd als ‘banking and financial services’. Dit is onjuist want het betreft één
bijdrage aan het door de Wereldbank beheerde Multi-country Demobilisation and Reintegration Programme
in de Grote Merenregio – een activiteit die als ‘conflictpreventie en vredesopbouw’ geregistreerd had
moeten zijn.
Grote Merenregio en Regionaal Afrika.

Investeren in stabiliteit

aan de hulpactie van de Samenwerkende Hulporganisaties (SHO) voor
wederopbouwactiviteiten na de aardbeving van 2010.135
Figuur 4.12

Uitgaven Wederopbouwfonds Centraal naar land van allocatie, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 176,0 mln.
3%

5%

6%
5%
DRC
6%

Soedan
Haïti

6%

Indonesië
Sri Lanka
Wereldwijd

48%

Afghanistan
21%

| 88 |

Overig

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Hoewel het Wederopbouwfonds Centraal een met het Stabiliteitsfonds vergelijkbare
doelstelling heeft, blijkt het uitgavenpatroon in de praktijk iets anders te zijn. Conform de
doelstelling van het Wederopbouwfonds Centraal wordt het overgrote deel van de uitgaven
besteed aan de sector ‘Government and civil society’. Het zwaartepunt ligt daarbij echter niet
zoals bij het Stabiliteitsfonds op activiteiten gerelateerd aan conflictpreventie en
vredesopbouw, maar op interventies gericht op het versterken van overheidsinstanties en
het maatschappelijk middenveld. Een van de grootste uitgaven betrof de bijdrage van EUR
75 miljoen aan het door de Wereldbank beheerde en door meerdere donoren gefinancierde
Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF). Het ARTF wordt in hoofdstuk 5 besproken. Voorts
zijn van belang de uitgaven voor civiele vredesopbouw, conflictpreventie en resolutie en
post-conflict vredesopbouw activiteiten ondernomen door de VN.

135

SHO is een consortium van Nederlandse ngo’s die humanitaire hulp verlenen. Fondsen uit het
humanitaire hulpbudget waren bestemd voor acute noodhulp verleend door SHO-leden aan de
slachtoffers van de aardbeving.

Organisatorische en financiële aspecten

4.3 Conclusies
Kennis en bekwaamheid op het gebied van conflictpreventie en vredesopbouw zijn
gaandeweg toegenomen op het departement en de posten. De capaciteit van de posten in
fragiele staten is waar mogelijk versterkt, hierbij was het bieden van inhoudelijke steun
vanuit het departement van groeiend belang. Desondanks bleek niet in alle gevallen de
capaciteit op posten afdoende te zijn om alle taken uit te voeren; een knelpunt was vooral
het beheer van de activiteitenportefeuille. De interdepartementale samenwerking is sterk
geïntensiveerd, vooral die tussen het ministerie van Buitenlandse Zaken en de ministeries
van Defensie en van Veiligheid en Justitie. Nederland was in internationale fora op
toegespitste terreinen een belangrijke trekker bij de beleidsontwikkeling betreffende de
aanpak van de problematiek van fragiele staten.
Het budget werd grotendeels conform de doelstellingen en prioriteiten van het fragiele
statenbeleid besteed aan een breed palet van activiteiten op het gebied van veiligheid, goed
bestuur en sociaaleconomische ontwikkeling en het lenigen van acute en chronische
humanitaire noden. In overeenstemming met de doelstelling ‘multilateraal waar mogelijk,
bilateraal waar nodig’ werden de middelen primair besteed via het multilaterale kanaal:
vooral VN en Wereldbank. Ook werd een niet onaanzienlijk deel van de fondsen
gekanaliseerd via Nederlandse en internationale niet-gouvernementele organisaties.
Qua financiële omvang zijn het Stabiliteitsfonds en Wederopbouwfonds Centraal in
vergelijking met de reguliere OS-budgetten van relatief gering belang. Hun strategisch
belang is echter groot omdat beide fondsen snel en flexibel kunnen worden aangewend
voor het financieren van activiteiten voor conflictpreventie en normaliseren van
omstandigheden in landen gekenmerkt door fragiliteit.

| 89 |

Investeren in stabiliteit

| 90 |

5
Afghanistan

Afghanistan

Afghanistan was in de door het onderzoek bestreken periode de belangrijkste – en meest in
het oog springende – Nederlandse proeftuin voor het geïntegreerde beleid. Dit hoofdstuk
analyseert, na een beknopte historische inleiding, de bouwstenen en ontwikkeling van het
Nederlandse Afghanistan-beleid. Vervolgens zet het betoog de resultaten van dit beleid
uiteen, langs de lijnen van de drie pijlers van het 3D-beleid (politiek en mensenrechten,
veiligheid en onstabiliteit, sociaaleconomische ontwikkeling). Het hoofdstuk sluit af met
een inschatting van de (langere-termijn)effecten en de duurzaamheid van de resultaten van
het beleid.

5.1 Afghanistan als brandhaard
De omvangrijke Nederlandse betrokkenheid bij Afghanistan sinds 2001 vloeide voort uit de
terreuraanslagen van nine-eleven. De VS kondigden na de aanslagen een global war on terror af.
Operatie Enduring Freedom resulteerde vervolgens in de val van het Afghaanse
radicaalislamitische Taliban-regime in november 2001. Dit regime had onderdak verschaft
aan de kwade genius achter de aanslagen: Osama bin Laden. De VS en zijn bondgenoten
installeerden een pro-Amerikaanse interim-regering onder Hamid Karzai. Regime change
volstond echter niet. De VS – met in het kielzog andere (donor)landen en organisaties als
NAVO, VN en Wereldbank – zetten zich aan een omvangrijke wederopbouwtaak. De
Bonn-conferentie van december 2001 bepaalde de hoofdlijnen voor de toekomst van
Afghanistan.
Op politiek vlak wenste de internationale gemeenschap een ‘lean and mean Afghan state’,
waarbij de nadruk lag op institutionele hervormingen (Parlement, veiligheidsdiensten,
ministeries, lokale organen). De Amerikanen verduidelijkten dat het ging om ‘good enough
government’. Afghanistan hoefde geen modeldemocratie naar Westers voorbeeld te zijn. Op
veiligheidsgebied gold de ‘light footprint’: relatief weinig troepen (vooral special forces in
samenwerking met lokale milities) en het luchtwapen moesten de veiligheid garanderen tót
de Afghaanse autoriteiten dit zelf aankonden. Deze beperkte inzet van mankracht was
gebaseerd op de gedachte dat men er al snel in zou slagen de dreiging van Taliban en andere
illegale organisaties te elimineren.
Belangrijk element van de militaire interventie was de – door de VN Veiligheidsraad
gesanctioneerde – International Security Assistance Force (ISAF). De Amerikanen zetten overigens
parallel aan ISAF hun war on terror (operatie Enduring Freedom) in Afghanistan gewoon voort.
In de zomer van 2003 nam de NAVO het ISAF-commando op zich. De VN zouden helpen om
Afghanistan te begeleiden naar democratie en welvaart. De United Nations Assistance Mission in
Afghanistan coördineerde (mede) de humanitaire hulp en wederopbouw. Een conglomeraat
van donorlanden en internationale organisaties raakte betrokken. Nederland deed
aanzienlijke toezeggingen, inclusief een militaire bijdrage.
Het tijdpad dat eind 2001 in Bonn was uitgezet, leidde begin 2004 tot de afkondiging van
een nieuwe grondwet voor de Islamitische Republiek Afghanistan. Intussen bleek echter dat
de ‘light footprint’ niet toereikend was. De VS en ISAF hadden in feite alleen de hoofdstad

| 91 |

Investeren in stabiliteit

Kaboel en omgeving enigszins onder controle. Daarom besloot de NAVO om de
interventiemacht ISAF stapsgewijs uit te breiden over heel Afghanistan.136 De ISAF
Provinciaal Reconstructie Teams (PRT’s) waren bedoeld om in heel Afghanistan het lokale
bestuur en wederopbouw te helpen ‘kickstarten’.137 Nederland leverde vanaf eind 2004 een
Provinciaal Reconstructie Team in de betrekkelijk rustige noordelijke provincie Baghlan.
Een onder operatie Enduring Freedom vallend Nederlands special forces-detachement opereerde
daarnaast van april 2005 tot april 2006 in zuidelijk Afghanistan.
Ingrijpender nog was het antwoord op de vraag hoe Nederland zou bijdragen aan de
geplande ISAF-uitbreiding over geheel Afghanistan. De NAVO had de interventie in
Afghanistan inmiddels gedefinieerd als cruciaal voor de toekomst van de alliantie. De
regering gaf aan als loyale bondgenoot een substantiële verdere bijdrage te willen leveren.
Nederland werd gevraagd als lead nation voor de zuidelijke provincie Uruzgan. De regering
maakte het besluit hiertoe eind december 2005 bekend. Begin februari 2006 stemde een
Kamermeerderheid in. De Task Force Uruzgan (TFU) ontplooide gedurende de zomer van dat
jaar in Uruzgan: een arme en onherbergzame provincie met circa 350.000 inwoners en twee
derde de grootte van Nederland.

| 92 |

De kern van de Nederlandse Task Force was een Provinciaal Reconstructie Team. Een Battle
Group moest dit team beveiligen. Vanaf het begin deden zich schermutselingen en zelfs
omvangrijke gevechten voor met opstandelingen, de zogenoemde Opposing Militant Forces. In
de beeldvorming kwam de vraag op: is dit een wederopbouwmissie of toch een
vechtmissie? De facto waren alleen de drie grootste steden – Tarin Kowt, Deh Rawod en later
Chora – en hun omgeving redelijk in de greep van de Task Force.
De missie ontwikkelde haar eigen dynamiek. Naarmate de Task Force aan de slag ging, zou
eventueel terugtrekken lastig worden: dat zou immers (internationaal) politiek
gezichtsverlies opleveren en de indruk wekken dat Nederland de lokale bevolking voortijdig
in de steek liet. De Task Force was in eerste instantie voor een periode van twee jaar
toegezegd. Eind november 2007 besloot het kabinet de missie in Uruzgan met nog twee jaar
voort te zetten. Regeringspartij Partij van de Arbeid koppelde hieraan de voorwaarde dat
Nederland in augustus 2010 definitief zijn rol als lead nation in Uruzgan zou beëindigen.
Niettemin ontstond in de loop van 2009 een nieuwe verlengingsdiscussie. De NAVO en de

136

137

De Nederlandse betrokkenheid bij ISAF omvatte in eerste instantie een infanteriecompagnie met
ondersteuning, een peloton van het Korps Commandotroepen, bijdragen aan internationale staven,
een F16-eenheid en financiële bijdragen. In 2003 vormde de staf van het Duits-Nederlandse Legerkorps
de kern van het hoofdkwartier van ISAF. In 2004 en 2005 leverde Nederland een Apache-detachement
en in 2004-2006 het PRT in Baghlan. In 2005 verzorgde ons land een Election Support Force ten behoeve
van de verkiezingen in september van dat jaar. Vanaf 2005 leverde de luchtmacht opnieuw een F-16
detachement, ondersteund door een KDC-10 tank- en transportvliegtuig.
Provinciale reconstructieteams assisteren de lokale bevolking bij bestuurstaken, ontwikkeling en
wederopbouw, zoals het opknappen van openbare gebouwen of het opzetten van opleidingen. De
NAVO ontplooide circa 25 van deze teams in Afghanistan. Het gros van het personeel is militair,
aangevuld met enkele burgers. Elk reconstructieteam wordt beveiligd en bijgestaan door eigen of
NAVO-eenheden.

Afghanistan

VS drongen er sterk op aan om langer te blijven. De Partij van de Arbeid hield uiteindelijk
voet bij stuk, wat resulteerde in de val van het kabinet-Balkenende in de nacht van 19 op 20
februari 2010. Nederland droeg vervolgens per 1 augustus 2010 de leiding over aan het
Amerikaans-Australische Combined Team Uruzgan. De Nederlandse ISAF-inzet tussen 2006 en
2010 kostte aan 25 Nederlandse militairen het leven, honderden militairen liepen
verwondingen op.
‘Uruzgan’ kreeg overigens nog betrekkelijk onverwacht een vervolg. In het kader van de
formatiebesprekingen stelden GroenLinks en D66 voor om een civiel getinte politiemissie
in Afghanistan op te zetten. Het nieuwe kabinet-Rutte pikte dit voorstel op, maar gaf het
een verstevigde militaire draai. In januari 2011 viel het besluit om een geïntegreerde
(militair-civiele) politietrainingsmissie naar de noordelijke provincie Kunduz en de
hoofdstad Kaboel te zenden voor de periode 2011-2014. Een kleine meerderheid in de
Tweede Kamer ging hiermee akkoord.138

5.2 Ontwikkeling van het Nederlandse beleid
De Nederlandse beleidsdoelstellingen voor Afghanistan – en in het bijzonder voor Uruzgan
2006-2010 – waren ambitieus: bijdragen aan de wederopbouw van een ‘failed state’ tot een
functionerende constitutionele parlementaire democratie, op basis van een langdurige,
omvangrijke en gecoördineerde internationale inspanning. Het Nederlandse uitgangspunt
was, evenals dat van veel andere donoren en internationale organisaties, de ‘aanvulling’
van de zwakke capaciteiten van de Afghaanse staat tot het land op eigen benen zou kunnen
staan.
Een keten van donorconferenties volgde. Belangrijke leidraad was het Afghanistan Compact,
dat de regering-Karzai en de internationale gemeenschap begin 2006 overeenkwamen.139
Het compact regelde de ontwikkelingsrelatie met Afghanistan voor de komende jaren.
Verder somde het compact een reeks van maatregelen op: de snelle ontmanteling van
illegale groepen (zoals de Taliban en Al Qaida), meritocratische benoemingen, de
stimulering van belangrijke economische sectoren als landbouw, mijnbouw en transport,
assistentie voor 18.000 dorpen en gemeenschappen, enzovoorts. Parallel hieraan werd een
Afghanistan National Development Strategy opgesteld.140 Deze zou vooral door UNDP begeleid
worden. Ter voorkoming van wildgroei namen deelnemende donorlanden een leidende rol

138

139

140

De missie was gericht op de kwalitatieve versterking van de Afghaanse civiele politie en de
capaciteitsopbouw van justitiële instituties. De missie omvatte in totaal 545 personen, waaronder 225
opleiders en trainers in zowel NAVO-kader (160) als voor de Europese politiemissie EUPOL. De inzet in
Kunduz viel buiten het bestek van deze beleidsdoorlichting.
The Afghanistan Compact, The London Conference on Afghanistan 31 January - 1 February 2006, http://
www.nato.int/isaf/docu/epub/pdf/afghanistan_compact.pdf.
Islamic Republic of Afghanistan, Afghanistan: National Development Strategy 1387-1391 (2008-2013). A Strategy
for Security, Governance, Economic Growth and Poverty Reduction, http://www.undp.org.af/publications/
KeyDocuments/ANDS_Full_Eng.pdf. De Afghanistan National Development Strategy was in ontwikkeling
vanaf 2005 en werd formeel afgekondigd op 12 juni 2008.

| 93 |

Investeren in stabiliteit

op zich in specifieke sectoren. Nederland legde zich onder meer extra toe op goed bestuur
(zoals steun bij verkiezingen) en het assisteren van de Afghaanse overheid bij de
hulpverlening aan de bevolking. Het ministerie van Buitelandse Zaken stelde, mede op
basis van eerdere positieve ervaringen met het beleid ten aanzien van Bosnië, een Task Force
Uruzgan/Afghanistan in.
De regering formuleerde haar belangrijkste doelstellingen voor Uruzgan primair in de
artikel 100-brief van 22 december 2005.141 Nederland wilde de stabiliteit en veiligheid in de
provincie verbeteren door het ‘vergroten van de steun van de lokale bevolking voor de
Afghaanse autoriteiten en het verminderen van de steun voor de Taliban en aanverwante
groeperingen’.142 Naarmate de Afghaanse overheid haar gezag verstevigde, zouden ISAF en
operatie Enduring Freedom zichzelf langzaamaan overbodig maken.
In het algemeen golden het Afghanistan Compact en de Afghan National Development Strategy als
richtinggevend voor de Nederlandse inzet op het nationale niveau. In Uruzgan waren de
afspraken met lokale partners vaak meer gericht op concrete taken en korteretermijndoelen. Bilaterale afspraken waren er verder relatief veel met staten die, als
Nederland, aanzienlijke militaire operaties in Afghanistan uitvoerden.
| 94 |

De beleidsdoelstellingen vanaf 2001 (en vooral in de onderzochte periode 2005-2011)
behelsden drie prioritaire thema’s:
• Politiek bestuur en mensenrechten. Het beleid relateerde dit vooral aan de legitimiteit en
effectiviteit van het Afghaanse bestuur (good governance) en aan een effectief transitional
justice-proces. In eerste instantie zou Nederland zich, zowel in Afghanistan als later
specifiek in Uruzgan, sterk richten op het ondersteunen van de eerste stappen richting
parlementaire democratie, onder andere door het verkrijgen van beter inzicht in de
werking van een civil society, de rol van politieke partijen en die van vrouwelijke
parlementariërs en de rechten van vrouwen (gender). Goed bestuur werd nadrukkelijk
bezien op alle niveaus: internationaal, nationaal en lokaal.
• Veiligheid en stabiliteit, door middel van een breed scala aan programma’s, zoals
hervorming van de veiligheidssector, demobilisatie en re-integratie van voormalig
strijders en drugsbestrijding, met een nadruk op het creëren van alternatieve
bestaansmiddelen. De militair-operationele kern in Uruzgan was de Task Force.
Achterliggende motivatie was steeds dat een stabieler Afghanistan en het aanpakken van
terrorisme bij de bron ook de veiligheid van Nederland en de rest van de wereld zou
versterken.
• Sociaaleconomische wederopbouw, vooral via coördinatie met gelijkgezinde landen, het
(bijdragen aan en monitoren van) het Afghanistan Reconstruction Trust Fund (zie ook onder)
en vanaf 2006 ook de wederopbouw van Uruzgan. Meer in het algemeen werd
armoedebestrijding als een middel tegen radicalisering beschouwd.

141

142

Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief over de
voorgenomen bijdrage aan ISAF in Zuid-Afghanistan, TK 27 925, nr. 194, 22 december 2005.
Idem.

Afghanistan

De drie prioritaire thema’s waren gelijkwaardig en moesten elkaar versterken. De
Eindevaluatie ISAF merkte overigens op dat het gelijkwaardig stellen van veiligheid, goed
bestuur en sociaaleconomische ontwikkeling ‘niet altijd het geval was’ bij alle ISAFpartners.143 Voor elk van de prioritaire thema’s golden specifieke doelen. Handel en cultuur
waren steeds posterioriteiten. De aard van het engagement en de programma’s geeft aan dat
Nederland zijn betrokkenheid bij Afghanistan zag als complex, structureel en langdurig
(zelfs in termen van decennia). De specifieke inspanning voor Uruzgan zou meer
tijdsgebonden zijn: deze werd gerekend in perioden van telkens twee jaar. De (beperkte)
voortzettingscapaciteiten van de krijgsmacht speelden daarbij een medebepalende rol.
Parallel aan de onderstroom van beleidscontinuïteit, valt vooral vanaf 2005 een
beleidsevolutie en -periodisering aan te brengen. Deze periodisering raakt rechtstreeks aan
een – vooral door de inzet in Uruzgan afgedwongen – veranderende beleidsvisie voor wat
betreft de (vermeende) werking van de drie prioritaire beleidsthema’s in hun onderlinge
samenhang.
Tot ruwweg de artikel 100-brief van oktober 2007 (die de missie in Uruzgan met twee jaar
verlengde) was de klankkleur in het Nederlandse beleid hoopvol-pragmatisch. Het
Uruzgan-beleid straalde – onder erkenning van alle mogelijke problemen en valkuilen
– optimisme uit. Dit optimisme borduurde voort op de ambitieuze toon van
‘maakbaarheid’ die de artikel 100-brief van december 2005 zette voor Uruzgan.
Beleidsdocumenten benadrukten dat programma’s wel degelijk hun eerste resultaten
opleverden. Zo stelde de ambassade in het jaarverslag over 2006 dat ‘de eerste periode van
de Nederlandse inzet in Uruzgan succesvol is verlopen; zowel vanuit een oogpunt van
militair optreden, van ontwikkelingssamenwerking en van diplomatie op provinciaal
niveau’.144 De eerste nationale verkiezingen, waarvoor Nederland belangrijke donorsteun
verleende, waren bovendien relatief goed verlopen. Hetzelfde jaarverslag oordeelde dat alle
gestelde doelen voor wat betreft goed bestuur in Uruzgan waren gerealiseerd. Dergelijke
hoopgevende observaties sloten aan bij de toonzetting in de beleidsstukken over
Afghanistan als geheel voor deze periode. Inderdaad deden zich allerlei zorgelijke
ontwikkelingen voor, maar ISAF, VN, EU en VS maakten onmiskenbaar ‘voortgang met het
zoeken naar de beste combinatie van militaire middelen, ontwikkelingssamenwerking en
politieke en diplomatieke instrumenten’. Op nationaal niveau verliep bijvoorbeeld de
implementatie van het UNDP-programma Disbandment of Illegal Armed Groups ‘naar behoren’,

143

144

Ministerie van Defensie, Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2006-2010, 2011, p. 20. Een
onafhankelijke commissie van experts die de evaluatie beoordeelde en de auditdiensten van Defensie
en Buitenlandse Zaken zetten vraagtekens bij de opzet en uitvoering van de Eindevaluatie ISAF. Kritiek
was er vooral op het te beperkte plan van aanpak. Ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie en
de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Bijlage met Eindoordeel van de ingestelde commissie van
onafhankelijke deskundigen op de eindevaluatie van de Nederlandse bijdrage aan ISAF, TK 27 925, nr. 436, 28
september 2011. Opgemerkt kan worden dat regering en opstellers de evaluatie primair beschouwden
als een politieke appreciatie (gestructureerd op basis van de artikel 100-brieven c.q. het Toetsingskader)
en niet zozeer als een allesomvattend eindoordeel over de geïntegreerde aanpak 2006-2010.
HMA Kaboel, Jaarverslag 2006/Jaarplan 2007, p. 1.

| 95 |

Investeren in stabiliteit

aldus de ambassade. 145
In de periode eind 2007 - begin 2010 was een bijstelling zichtbaar op basis van de inmiddels
opgedane ervaringen. De taaie problemen die samenhingen met de complexe transitie naar
een democratisch staatsbestel zonken verder in. Beleidsdocumenten hielden nog sterker
rekening met ‘harde’ contextuele factoren als de voortdurende onveiligheid en de lage
kwaliteit van de Afghaanse overheid. Parallel hieraan werd de noodzaak van realisme,
kleine stapjes, Afghanisering (local ownership), bescherming van de burgerbevolking en
bestendiging van de civiele ruimte steviger aangezet. De ambassade benadrukte dat haar rol
verschoof van aanjager naar coördinator en stimulator.

| 96 |

Het Nederlandse vertrek uit Uruzgan medio 2010 (inclusief de afsluiting van zeven lopende
hulpprogramma’s) en de Focusbrief Ontwikkelingssamenwerking van maart 2011 resulteerden in
een verdere rationalisering van beleid en doelstellingen. De Focusbrief kende groter gewicht
toe aan het Nederlands eigenbelang in relatie tot de partnerlanden. De meest veelbelovende
projecten, waarin Nederland specifieke meerwaarde zou kunnen bieden, kregen voorrang:
een grotere zichtbaarheid met minder werk, inspelend op succesvolle programma’s.
Volgens het Meerjarig Strategisch Plan 2011-2014 blijft Nederland tot 2014 – het cruciale
transitiejaar volgens de internationale gemeenschap – als hoofddonor bij Uruzgan
betrokken, mede om zijn lopende ontwikkelingsagenda goed in te bedden. De beheerslast
voor de ambassade moest tegelijk zo beperkt mogelijk blijven. Dit alles ging gepaard met
een sterke concentratie op drie sectoren: landbouw, rule of law en goed bestuur.146 De actieve
steun aan de sectoren gezondheid, onderwijs, rurale ontwikkeling, water, infrastructuur en
energie kwam ten einde.147 Rekening wordt gehouden met vóórtdurende betrokkenheid bij
Afghanistan als geheel.

5.3 Uitgaven
De ten laste van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken gekomen uitgaven
in Afghanistan in de periode 2005-2011 beliepen EUR 612,3 miljoen en fluctueerden van jaar
tot jaar (zie figuur 5.1). Deze uitgaven werden gedaan voor activiteiten met een nationale
reikwijdte en voor de Nederlandse inzet in de provincie Uruzgan. De uitgaven van het
ministerie van Defensie voor de ISAF-missie in deze provincie beliepen in de periode
2006-2010 EUR 1.617,5 miljoen. Details met betrekking tot de uitgaven voor de ISAF-missie

145
146

147

Idem.
Bij landbouw ligt de nadruk op verbetering van de levensstandaard en zelfvoorziening van Afghaanse
boeren. In concreto: landbouwonderwijs, zoals in het National Agricultural Education Centre, en een
hervormingsprogramma voor het Afghaanse ministerie van Landbouw, Irrigatie en Veeteelt. Bij rule of
law vooral de verbetering van de toegang tot de rechtspraak. Bij goed bestuur vooral de versterking van
de legitimiteit, daadkracht en verantwoordelijkheid van nationaal en lokaal bestuur.
Volgens de ambassade sloot het Meerjarig Strategisch Plan 2011-2014 goed aan bij de prioriteiten die de
Focusbrief stelde. Interessant is inderdaad dat het Jaarplan 2012 meldt dat de Focusbrief het speerpunt
‘goed bestuur’ niet uitdrukkelijk benoemt, maar dat goed bestuur niettemin een doelstelling zal zijn in
het kader van veiligheid en de transitie naar een rechtstaat.

Afghanistan

in Uruzgan en de in deze provincie gesteunde opbouw en ontwikkelingsactiviteiten worden
later behandeld.
Figuur 5.1

Afghanistan: Uitgaven per jaar, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 612,3 mln.
120.000.000
100.000.000
80.000.000
60.000.000
40.000.000
20.000.000
0
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

5.3.1

Uitgaven naar sector

Meer dan de helft van de uitgaven door het ministerie van Buitenlandse Zaken (ruim EUR
328 miljoen) werd besteed aan activiteiten binnen de sector ‘governance and civil society’, zie
figuur 5.2). Opvallend zijn de als ‘multi-sector/crosscutting’ gedefinieerde uitgaven (20 procent
of te wel bijna EUR 122,7 miljoen). De overige sectoren, waaronder humanitaire hulp,
landbouw, transportinfrastructuur en infrastructuur voor sociale dienstverlening zijn
relatief van aanmerkelijk minder belang; samen vormen zij circa 25 procent van de totale
uitgaven.

| 97 |

Investeren in stabiliteit

Figuur 5.2

Afghanistan: Uitgaven naar sector, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 612,3 mln.
4%

2%

3%
4%

4%
Transport and storage
9%

Other social infrastucture and services
Agriculture
Humanitarian aid
Multisector/cross-cutting
Government and
civil society
Unallocated/Unspecified
Other

20%

| 98 |
54%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Figuur 5.3 toont de verdeling van de uitgaven binnen de sector ‘governance and civil society’.
Bijna 70 procent (EUR 227 miljoen) van de uitgaven werd gedaan voor de financiering van
activiteiten in de subsector ‘public sector policy and administrative management’. Dit betrof vooral
de versterking van de overheid en haar instituties op nationaal en subnationaal niveau. Ook
werd een zeer aanzienlijk bedrag gespendeerd aan ‘security system management and reform’,
namelijk EUR 44 miljoen. De andere subsectoren, waaronder steun voor verkiezingen en
civiele vredesopbouw bleken van relatief minder belang.

Afghanistan

Figuur 5.3

Afghanistan: Uitgaven binnen de sector ‘Government and civil society’, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 328,1 mln.
Blauw = activiteiten Government and civil society
Rood = activiteiten Conflict prevention and resolution, peace and security
4%

4%

Post-conflict
peace-building (UN)

5%

Civilian peace-building,
conflict prevention and
resolution

5%

13%

Elections
Security system
management and reform
Public sector policy
and administrative
management
Other

| 99 |

69%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Gemeten naar financiële omvang werden de belangrijkste bijdragen gedaan aan twee
multi-donor fondsen voor wederopbouwprogramma’s: het Afghanistan Reconstruction Trust
Fund (ARTF) beheerd door de Wereldbank en het Law and Order Trust Fund for Afghanistan
(LOTFA) beheerd door UNDP. Via het ARTF wordt in feite algemene begrotingssteun
geboden. Dit betreft de financiering van overheidssalarissen, de aanleg van economische en
sociale infrastructuur (investeringen in de agrarische sector, onderwijs, gezondheidszorg,
drinkwater en sanitaire voorzieningen, wegen, etc.) en kleinschalige
gemeenschapsprojecten. Het fonds vormt sinds 2002 het belangrijkste instrument voor
integrale en gecoördineerde financiering van de wederopbouw in Afghanistan. Met een
bijdrage van EUR 193 miljoen in de periode 2005-2011 is Nederland een van de belangrijkste
bilaterale donoren van dit fonds (10 procent van de totale donorbijdrage). Voor het grootste
deel betrof dit ongeoormerkte bijdragen, maar om er voor te zorgen dat belangrijke
wederopbouwprogramma’s ook in de provincie Uruzgan zouden worden uitgevoerd om
synergie te verkrijgen met de Nederlandse ISAF-missie, werd een deel van de bijdrage
geoormerkt voor deze provincie. In de periode 2006-2011 werd EUR 60 miljoen bijgedragen
aan het Law and Order Trust Fund for Afghanistan. Met behulp van dit fonds worden onder meer
de salarissen en operationele kosten van de nationale burgerpolitie gefinancierd.

Investeren in stabiliteit

Nederland benadrukte steeds dat de beide multi-donor fondsen ook instrumenteel waren
om de regering-Karzai rechtstreeks te kunnen aanspreken op fundamentele zaken als
politieke hervormingen, het democratiseringsproces, de mensenrechtensituatie, de
hervorming van het bestuur en sociaaleconomische ontwikkeling (groei en
armoedebestrijding). Een andere belangrijke bijdrage in de periode 2005- 2006 betrof de
medefinanciering van EUR 59 miljoen voor activiteiten ondernomen door PLAN
International. Voorts werd voor EUR 42 miljoen een contract gesloten met de Deutsche
Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit voor door deze organisatie ondersteunde
activiteiten gericht op het vergroten van de stabiliteit en economische groei in de provincie
Uruzgan.

5.3.2 Kanaalkeuze

| 100 |

Beleidsstukken benadrukten de noodzakelijkerwijs brede mix van multilaterale, bilaterale
en civilaterale financieringskanalen. De complexiteit van de Afghaanse problematiek liet
niet anders toe. Nederland prefereerde op hoofdlijnen echter wel degelijk een aanpak op
nationaal (macro) niveau en een (soms leidende) rol in de coördinatie van (delen van) de
multilaterale betrokkenheid boven bilaterale programma’s. Ons land speelde bijvoorbeeld
een actieve rol in de Afghan Support Group of Donors. Nederland gaf er de voorkeur aan om
fondsen niet te sterk te oormerken, om de flexibiliteit van deze budgetfaciliteiten zo groot
mogelijk te laten zijn. Een uitzondering was de eerder vermelde oormerking van een deel
van de bijdrage aan het ARTF voor de provincie Uruzgan. Den Haag spande zich dus niet in
om bijvoorbeeld (multilaterale) fondsen waarin het participeerde te oormerken voor
Nederlandse niet-gouvernementele organisaties.
Zoals blijkt uit figuur 5.4 werd in de praktijk de meerderheid van de Nederlandse
bestedingen in Afghanistan gekanaliseerd via het multilaterale kanaal (59 procent), met de
Wereldbank (ARTF) als belangrijkste kanaal, gevolgd door de VN (UNDP). De overige kanalen
zijn van relatief minder belang. Daarbij kan worden aangetekend dat er wel een aanzienlijk
deel van de uitgaven werd gekanaliseerd via internationale, in een donorland gevestigde, en
lokale niet-gouvernementele organisaties (samen 19 procent); circa een zevende van alle
uitgaven werd via overheidsinstanties gekanaliseerd.

Afghanistan

Figuur 5.4

Afghanistan: Uitgaven naar uitvoerende organisatie, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 612,3 mln.
5%
4%

3%
5%

11%

NGO-Local
NGO-International
NGO-Donor
Public

33%

13%

UN Agencies
World Bank group
Unallocated/Unspecified
Other

26%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

5.3.3 Uitgaven voor de ISAF-missie Uruzgan, 2006-2010
Verreweg de belangrijkste Nederlandse bijdrage in Afghanistan betrof die aan de Task Force
Uruzgan, operationeel in de periode augustus 2006 tot augustus 2010. De Task Force Uruzgan
maakte deel uit van de internationale troepenmacht ISAF. Het ministerie van Defensie
leverde een zeer substantiële financiële bijdrage van ruim 1,6 miljard aan ISAF. Deze
bijdrage werd voor ruim EUR 1,2 miljard gefinancierd vanuit de Homogene Groep
Internationale Samenwerking (HGIS). Voorts werd EUR 390 miljoen toegevoegd aan de
reguliere defensiebegroting om missiespecifieke uitgaven te bekostigen, waaronder
investeringen in materieel (voor details zie tabel 5.1).

| 101 |

Investeren in stabiliteit

Tabel 5.1

Afghanistan: Uitgaven voor de Nederlandse deelname in Uruzgan 2006-2011
(bedragen x EUR 1.000)
2006

2007

2008

2009

2010

HGIS Defensie

143.943

232.566

279.270

299.151

272.598

Budget-toevoeging
reguliere
Defensiebegroting

55.000

50.000

105.000

80.000

50.000

Buitenlandse
Zaken

3.651

26.104

33.137

62.961

36.224

2011

Totaal
1.227.528

50.000

TOTAAL

390.000

162.076
1.779.604

Bon: Ministerie van Defensie, Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2006-2010, 2011, p. 81.

| 102 |

De tijdens de Nederlandse ISAF-missie in Uruzgan voor deze provincie geoormerkte bijdrage
lastens de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken bedroeg EUR 162 miljoen.
In dit bedrag zijn niet opgenomen de Nederlandse bijdragen aan nationale fondsen zoals
ARTF en LOTFA, die in een breder kader bestemd waren ten behoeve van de Nederlandse
deelname aan ISAF.148 Uiteindelijk werd ruim een kwart (26 procent) van de uitgaven van het
ministerie van Buitenlandse Zaken in Afghanistan voor de periode 2005-2011 gedaan voor
wederopbouw en ontwikkelingsactiviteiten in Uruzgan in de periode van de Nederlandse
ISAF-missie in Uruzgan (2006-2010). De resterende 74 procent van de uitgaven betrof
programma’s en projecten in andere delen van Afghanistan of was bestemd voor de
multi-donor fondsen die een nationaal bereik hadden.
De totale Nederlandse bijdrage aan de provincie Uruzgan in de periode augustus 2006 - juli
2010 beliep EUR 1.780 miljoen.
Tabel 5.2 geeft inzicht in de sectorale besteding van het ministerie van Buitenlandse Zaken
in de provincie Uruzgan tijdens de Nederlandse deelname aan de ISAF-missie. Het grootste
deel van de uitgaven was bestemd voor activiteiten op het gebied van transport
(wegenbouw en aanleg van een terminal voor de burgerluchtvaart op het vliegveld van Tarin
Kowt), rurale ontwikkeling (investeringen in de landbouw en irrigatie) en veiligheid van
burgers. De uitgaven op gebied van goed bestuur, onderwijs, gezondheidszorg en

148

Onder andere ontleend aan Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2011, pp. 86-87. De Uruzgan-missie
leidde mede tot een herziening van de financiële ramingen voor buitenlandse missies. Tussen de
raming en de werkelijke kosten voor de krijgsmacht inzet in Uruzgan zat nogal een kloof, namelijk EUR
300 miljoen. De Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF (p. 83) wijt dit vooral aan onervarenheid met
een dermate complexe missie en aan onvoorziene uitgaven vanwege met name de toename in
personeel en de onverwacht grote slijtage. Defensie droeg zelf een deel van de additionele kosten voor
de militaire inzet. Inmiddels is de budgetsystematiek aangescherpt, zodat Defensie minder snel voor de
additionele kosten opdraait (zoals bij de vervangingsaanschaf van kapot materieel). Deze
missiespecifieke kosten komen nu sneller ten laste van HGIS. Zie hiervoor Ministers van Buitenlandse
Zaken en van Defensie, Brief over de aanscherping van de HGIS-afspraken over de financiering van
crisisbeheersingsoperaties, TK 32 503 en 32 733, nr. 7, 13 juni 2012.

Afghanistan

drinkwatervoorziening, versterking van de private sector en opbouw van juridische
infrastructuur zijn relatief van veel minder belang.149

Tabel 5.2

Afghanistan: Voor Uruzgan geoormerkte uitgaven van het ministerie van
Buitenlandse Zaken, 2006-2010 (Bedragen x EUR 1.000)
2006

2007

2008

2009

2010

Totaal

%

Veiligheid (LOTFA
Uruzgan 2007 &
2009; excl.
CIMIC)

1.344

10.245

2.705

22.670

2.816

39.780

25

Goed bestuur en
mensenrechten

71

475

2.981

3.055

2.428

9.010

6

Juridische sector

0

0

0

350

829

1.179

1

Transport

83

1.746

7.821

9.679

17.076

36.405

22

Water

502

946

953

1.542

867

4.810

3

0

2.730

1.682

2.075

3.334

9.821

6

Onderwijs
Cultuur en media

299

251

896

401

587

2.434

2

Gezondheidszorg

89

1.058

97

1.925

102

3.271

2

Rurale ontwikkeling

1.220

5.259

11.142

15.599

6.727

39.947

25

Sociale
bescherming

0

412

174

31

0

617

<1

Vluchtelingen

0

0

539

55

0

594

<1

Private sector
ontwikkeling

0

2.205

1.264

4.423

1.187

9.079

6

Overig

0

70

216

356

250

892

1

CIMIC

43

706

2.667

800

21

4.237

3

Totaal

3.651

26.104

33.137

62.961

36.224

162.076

100

Bron: ISAF Eindevaluatie; gegevens gecorrigeerd door de Accountantsdienst van het ministerie van Buitenlandse
Zaken.

149

Dit heeft ook deels te maken met de absorptiecapaciteit.

| 103 |

Investeren in stabiliteit

5.4 Activiteiten
Diplomatiek en politiek overleg
De Nederlandse diplomatieke en politieke inspanningen volgden eerder genoemde
continuïteiten, accenten en aanpassingen. Op hoofdlijnen sloot de Nederlandse diplomatie
en politieke inzet aan bij die van de internationale gemeenschap (in het bijzonder de VS, de
VN, de NAVO en de EU). De regering koos er waar mogelijk voor om in internationaal kader
met één stem te spreken. Dit bleek bijvoorbeeld tijdens de negen internationale
Afghanistan-conferenties tussen 2001 en 2011: over de gevoelde noodzaak om in te zetten
op de geïntegreerde hoofdpijlers veiligheid en stabiliteit, sociaaleconomische
ontwikkeling, goed bestuur en regionalisering bestond als zodanig overeenstemming.
Nederland was in maart 2009 zelf gastheer voor de eendaagse conferentie A comprehensive
strategy in a regional context in Den Haag. Deze werd onder auspiciën van de VN georganiseerd.
Een tweede ‘laag’ in de Nederlandse diplomatieke en politieke inspanningen betrof
Uruzgan en in het bijzonder de wens om deze provincie beter ‘in beeld’ van de regering in
Kaboel te krijgen (zie ook hierna). Vanaf 2011 stond ook in de Nederlandse diplomatie het
transitieproces (overdracht van bevoegdheden aan de Afghaanse overheid) centraal.
| 104 |

De inzet via een breed scala aan instrumenten, waaronder voortdurend diplomatiek overleg
door de Nederlandse ambassade in Kaboel, deelname van bewindspersonen aan
internationale fora (dedicated Afghanistan-bijeenkomsten, overleg binnen internationale
organisaties of ad hoc meetings) en bilaterale contacten op alle niveaus (waaronder
regelmatige gesprekken op regeringsniveau, ook met president Karzai) weerspiegelde het
grote belang van Afghanistan in de Nederlandse buitenlandse politiek. Juist de complexiteit
en taaiheid van de kwestie-Afghanistan versterkten het diplomatieke discours rond
trefwoorden als ‘kritisch volgen’, ‘standvastigheid’, ‘transparantie’ en ‘strategische
duidelijkheid’, zoals in het opstellen van het compact tussen Afghanistan en de
internationale gemeenschap. Na de val van het kabinet-Balkenende in februari 2010
intensiveerde de regering tijdelijk haar diplomatieke inspanningen om de gevolgen voor
het Nederlandse Afghanistan beleid te verduidelijken bij de partners. Een knelpunt, ook
voor Nederland, bleef de rol van buurland Pakistan. De Nederlandse regering meende met
name dat Pakistan doortastender moest optreden tegen de Taliban in de onrustige
grensgebieden. Tegelijk echter was Pakistan onmisbaar waar het ging om de bevoorrading
van ISAF (Uruzgan inbegrepen) en om een toekomstige regionale oplossing. Voorzichtig
diplomatiek en politiek manoeuvreren bleef dus geboden. Buitenlandse Zaken nam onder
meer in 2008 het initiatief om in het kader van Regional Command South een steunverklaring
aan de nieuwe Pakistaanse regering op te stellen.
Landenprogramma
Veiligheid en stabiliteit
Veiligheid en stabiliteit golden als randvoorwaarden voor de ontwikkeling van goed bestuur
en sociaaleconomische ontwikkeling, zowel in Afghanistan als Uruzgan in het bijzonder.
Het afdwingen van veiligheid en stabiliteit in Uruzgan was voorzien in ruwweg twee fasen:

Afghanistan

eerst de ontplooiing van de Task Force en vervolgens de Afghanisering van het
veiligheidsapparaat. De troepenaantallen ontbraken om de gehele provincie op korte
termijn volledig onder controle te brengen. De Battle Group van de Task Force Uruzgan had
sowieso de bescherming van het provinciaal reconstructieteam als prioriteit. Daarom werd
de ‘inktvlekbenadering’ gehanteerd. Dit pragmatische concept was bekend uit de koloniale
oorlogvoering.150 De Task Force en vervolgens Afghaanse militairen en agenten zouden
stabiele ‘inktvlekken’ (zogenoemde Afghaanse ontwikkelingszones) rond de belangrijkste
bevolkingscentra afdwingen: Tarin Kowt, Deh Rawod en uiteindelijk ook Chora.
In de ontwikkelingszones moesten de Task Force en de Afghaanse autoriteiten snel zichtbare
verbeteringen aanbrengen, zoals herstel van bruggen, scholen en moskeeën, voorzieningen
voor schoon drinkwater en medische zorg. Dit zou de Afghaanse autoriteiten helpen om het
gezag te herstellen, aan structurele wederopbouw te beginnen en zo het vredesdividend te
incasseren. Tegelijkertijd zouden ook in de verder afgelegen gebieden ‘zichtbare en snel
succes opleverende projecten’ worden uitgevoerd. Veel aandacht ging uit naar de tribale
balans, onder andere via de aanstelling van een eigen tribal advisor bij de taakgroep. Dit in
het besef dat spanningen tussen stammen/clans en (een gevoel van) achterstelling een bron
van onveiligheid vormden.
Gevoelens van onveiligheid speelden onvermijdelijk in de kaart van de opstandelingen.
Nederland was mede daarom donor van het UNDP-programma Disbandment of Illegal Armed
Groups.151 Het steunde verder de hervorming van de veiligheidssector, inclusief het al
genoemde Law and Order Trust Fund for Afghanistan. In Uruzgan zorgde Nederland voor
(uiteindelijk) vijf Police Mentoring Teams en een infrastructuurprogramma (onder andere voor
de bouw van politiebureaus en checkpoints), naast de praktijkbegeleiding van al opgeleide
Afghaanse militairen door enkele Operational Mentor and Liaison Teams.
Evenzeer zocht Nederland naar een geloofwaardige antidrugsstrategie. Het drugsprobleem
was op zich een zogenoemd cross-cutting issue. De voorkeur ging niet zozeer uit naar
verwoesting (‘eradication’) van drugsvelden en oogsten, vanwege de verwachte averechtse
gevolgen. Papaverteelt was immers voor veel boeren in Uruzgan de belangrijkste bron van
inkomsten. Het Nederlandse beleid neigde eerder naar voorlichting, wetshandhaving via
interdictie (aanpakken van de drugshandel) en het stimuleren van de verbouw van
alternatieve gewassen, zoals saffraan. Veel juridische ruimte voor vérgaand ingrijpen had
ISAF echter niet. Drugsbestrijding zou bovenal worden overgelaten aan de Afghaanse
autoriteiten, conform de internationale strategie van Afghanisering. Nederland zette in

150

151

Defensie hanteerde bij voorkeur de term counterinsurgency. Onder meer vanwege het koloniaal ‘belaste’
verleden van deze term, vond het niet direct brede ingang.
Dit programma liep vanaf januari 2005 (tot 2011), als onderdeel van de VN-inspanningen voor
stabilisatie en vredesopbouw. Het UNDP-programma ondersteunde de Afghaanse regering ‘in disarming
and disbanding illegal armed groups, supporting peace and reintegration activities […], collecting weapons and in
delivering development projects to enhance socio-economic outcomes in targeted districts’. United Nations
Development Programme, Afghanistan. Disbandment of Illegal Armed Groups (DIAG), Annual project report
2010, 2010.

| 105 |

Investeren in stabiliteit

Uruzgan verschillende initiatieven op om samen te werken met lokale drugspolitie en
veiligheidseenheden. Vanaf de zomer van 2008 was een counternarcotics specialist van het
Korps Landelijke Politie Diensten verbonden aan de Task Force, vooral om de
informatiepositie te verbeteren.
Politiek bestuur en mensenrechten
Nederlandse speerpunten voor goed bestuur in Afghanistan (en in het bijzonder Uruzgan)
waren met name capaciteitsopbouw, vacaturevervulling en dieper inzicht in het
functioneren van de civil society. Het accent lag minder op nieuwe wet- en regelgeving dan op
de implementatie van bestaande wetten. Uruzgan moest hoe dan ook, als geïsoleerde en
achtergestelde provincie, meer ‘in beeld’ van Kaboel komen. Mede op initiatief van
Nederland werd Uruzgan daarom eind 2007 aangewezen als ‘pilot provincie’ voor de
versnelde invoering van bestuurlijke hervormingen. In dezelfde periode kreeg een
belangrijk instrument vorm, namelijk het Independent Directorate for Local Governance. Dit
adviesorgaan, mede met Nederlands geld gefinancierd, viel rechtstreeks onder de Afghaanse
president. Nederland lobbyde gericht om hoge ambtenaren van het directoraat en ministers
bezoeken aan Uruzgan te laten afleggen, wat in een aantal gevallen succes had.

| 106 |

Min of meer gelijktijdig startten nog twee andere landelijke initiatieven voor
capaciteitsversterking: het Afghanistan Sub-National Governance Programme (gerund door UNDP)
en het Priority Reform and Reconstruction Programme.152 Beide door Nederland ondersteunde
programma’s hadden onder meer tot doel het aantal gekwalificeerde ambtenaren op
provinciaal niveau te verhogen. Verder investeerde Nederland vooral in Uruzgan in de
verbetering van overheidsgebouwen en andere bestuurlijke faciliteiten. Het beleid schatte
de rol van de lokale gouverneur in als cruciaal. Om deze reden wenste Nederland niet om te
gaan met corrupte bestuurders als Jan Mohammed Khan. Den Haag drong aan op diens
vertrek, waarop president Karzai hem wegpromoveerde.153 Uitgangspunt was om zo
rechtstreeks mogelijk zaken te doen, liefst contractueel vastgelegd, met lokale partners om
corruptie en nepotisme tegen te gaan.
Vanaf het begin werkte Nederland mee – op zowel het nationale niveau als in Uruzgan – aan
de ontwikkeling van een meerjarig transitional justice actieplan om tot ingrijpende
hervorming van de justitiële sector te komen. De ambassade stelde zich hierin op als een
‘intensieve partner’, maar niet in een leidende rol. Belangrijke partners waren de EU, VN,
Duitsland, Canada en de Afghanistan Independent Human Rights Commission.154 Gezamenlijke
pleidooien richtten zich bijvoorbeeld op eerlijke rechtsgang en een moratorium op de
doodstraf. Dit gebeurde zowel via multi- als bilaterale kanalen. In Uruzgan stelde Nederland

152

153

154

Het Priority Reform and Reconstruction programma wordt aangestuurd door de Afghaanse Independent
Administrative Reform and Civil Service Commission.
Overigens bleef Khan in de praktijk onverminderd een machtsfactor van belang in Uruzgan en een
belangrijke ‘spoiler’.
Deze commissie fungeert als nationale ‘waakhond’ voor mensenrechten en werd opgericht in 2002 in
navolging van de afspraken van de Bonn-conferentie van december 2001. Zij rapporteert onder meer
over mensenrechtenschendingen.

Afghanistan

in 2007 tijdelijk een adviseur rule of law aan. Vanaf 2008 werd intensiever geprobeerd de
justitiële sector in Uruzgan te versterken bijvoorbeeld via herstel van de infrastructuur en
het trainen van gevangenispersoneel. Vanaf het begin had de regering – mede onder druk
van de Tweede Kamer – gepleit voor een fatsoenlijke behandeling van gevangen
opstandelingen. Hiervoor was een volgsysteem opgezet, waarin ook de ambassade een rol
speelde. Nederland financierde mede de technische assistentie aan Afghanistan ten
behoeve van het eerste Universal Periodic Review-rapport van de VN. Nederland droeg verder bij
aan de financiering van een Afghaanse radio- en tv-zender. Deze verzorgde educatieve
programma’s over de rechten en plichten van Afghaanse burgers.
Nederland stelde steeds bezorgd te zijn over de vrouwenrechten in Afghanistan. Daarom
investeerde ons land in antidiscriminatie-programma’s van bijvoorbeeld het United Nations
Development Fund for Women en de hierboven al genoemde Afghanistan Independent Human Rights
Commission. Evenals de meeste internationale partners, spraken Nederlandse functionarissen
herhaaldelijk hun zorgen uit over discriminerende bepalingen in de Afghaanse islamitische
wetgeving. Verder nam Nederland deel aan de totstandkoming van het NAVO-rapport
Operational Effectiveness and UN Resolution 1325 – Practices and Lessons in Afghanistan.155 Dit rapport
resulteerde in de aanstelling van twee genderadviseurs bij het ISAF-hoofdkwartier in
Kaboel. Nederland detacheerde in de onderzochte periode ook een
mensenrechtenspecialist (vrouwenrechten en jeugddelinquentie) en twee
genderspecialisten bij respectievelijk de European Union Police Mission en ISAF. De Task Force
Uruzgan investeerde in de toegang van de bevolking tot basisvoorzieningen, inclusief het
recht van meisjes en vrouwen op onderwijs. Verschillende misstanden werden bij de lokale
autoriteiten aangekaart. Het provinciaal reconstructieteam zocht voorzichtig, of in de
woorden van de Eindevaluatie ISAF, ‘op gepaste wijze contact met vrouwen in de provincie’
en vroeg onder andere via radio-uitzendingen aandacht voor vrouwenrechten.156
Sociaaleconomische ontwikkeling (vredesdividend)
Het Nederlandse sociaaleconomische beleid voor Afghanistan was gestoeld op de algemene
gedachte dat qua vredesdividend aanzienlijke stappen mogelijk waren met gerichte
instrumenten. In sectie 5.3.1 ‘Uitgaven naar sector’ werden de belangrijkste initiatieven op
sociaaleconomisch terrein al geschetst. Van bijzonder belang voor de financiering van
activiteiten gericht op sociaaleconomische ontwikkeling en wederopbouw op nationale
schaal waren het door de Wereldbank beheerde Afghan Reconstruction Trust Fund en het door
UNDP gemanagede Law and Order Trust Fund for Afghanistan.
In Uruzgan was de uitdaging om het vredesdividend te innen nog groter dan in de rest van
Afghanistan. Als één van de meest primitieve Afghaanse provincies vocht Uruzgan
permanent tegen grote armoede en een beroerde reputatie. Het primaat van VN, ISAF en
Nederland lag bij het helpen van de bevolking en het creëren van de basisvoorwaarden voor
blijvende sociaaleconomische ontwikkeling, met een zo groot mogelijke civiele ruimte.

155
156

Dit onderzoeksrapport opgesteld door het Swedish Defence Research Agency, verscheen in mei 2009.
Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2011, pp. 60-61.

| 107 |

Investeren in stabiliteit

Nederland duidde in 2005-2006 een aantal veelbelovende projecten. In 2007 werden vijf
sectoren geïdentificeerd die bijzondere aandacht zouden ontvangen: gezondheidszorg,
onderwijs, justitie, landbouw en infrastructuur. Enkele thema’s golden als cross-cutting issues,
zoals drugs(bestrijding) en gender. De sociaaleconomische ontwikkeling van Uruzgan
moest waar mogelijk aansluiten bij nationale programma’s en het werk van nietgouvernementele organisaties.
Uruzgan was erg slecht bereikbaar en had een zeer zwakke transport infrastructuur. Om dit
te verbeteren, subsidieerde Nederland vanaf medio 2009 een civiele luchtvaartmaatschappij
om een lijndienst naar de provincie te onderhouden. Op het vliegveld van Tarin Kowt werd
geïnvesteerd in de bouw van een civiele terminal. Ook financierde Nederland de constructie
van de asfaltweg Tarin Kowt-Chora. Deze belangrijke transportader diende niet alleen de
veiligheid in het gebied te bevorderen, maar ook het economische verkeer.

| 108 |

Handelsbevordering en werving van het Nederlandse bedrijfsleven waren steeds
posterioriteiten. Een aantal programma’s werd opgezet, zoals het door de Economische
Voorlichtingsdienst beheerde Private Sector Investeringsprogramma (PSI-Plus).157 Een
verzoek van de Tweede Kamer leidde in 2008 tot het Fonds Economische Opbouw
Uruzgan.158 Ook werd een Netherlands-Afghanistan Business Council opgericht als deel van het
Nederlands Centrum voor Handelsbevordering.
Culturele samenwerking gold eveneens als posterioriteit. Deze samenwerking leidde tot
enkele activiteiten ter bescherming van het Afghaanse culturele erfgoed, zoals bijdragen
aan de renovatie van het Nationaal Museum in Kaboel en de restauratie van de historische
bazaar in de noordelijke stad Tashqurghan.

5.5 Resultaten
Relevantie en samenhang
Geïntegreerd beleid
De rode lijn in het Afghanistan beleid (Uruzgan inbegrepen) was een gecoördineerde inzet
van militaire, diplomatieke en ontwikkelingsmiddelen, om zo samenhang te creëren tussen
de resultaatgebieden veiligheid, goed bestuur en sociaaleconomische ontwikkeling. De
term ‘3D’ (Defence, Diplomacy and Development, vaak ingekaderd in een comprehensive approach)

157

158

Het PSI-Plus-programma ging uit van de financiering van zestig procent van het projectbudget van
ondernemingen. Zo werd bijvoorbeeld een Nederlands bedrijf ondersteund dat saffraanteelt in Uruzgan
wilde starten. De ondernemingsorganisatie VNO-NCW zette een Werkgroep Economische
Wederopbouw Afghanistan op, die bijvoorbeeld haalbaarheidsstudies moest uitvoeren.
Dit fonds opereert wat breder dan PSI-Plus door zich niet primair op investeringen te richten, maar
bijvoorbeeld ook op technische assistentie en de doorstart van bedrijven.

Afghanistan

werd veelvuldig gehanteerd door beleidsmakers en in beleidsdocumenten.159 In de publieks
communicatie presenteerde de regering de 3D-aanpak frequent als vernieuwend en als
voorbeeld voor de internationale partners. Er kan echter worden opgemerkt dat veel
beleidsmakers en -uitvoerders enigszins gereserveerd stonden tegenover de vergelijkbare
term ‘Dutch approach’, mede om de eenheid van het door meerdere donorlanden uitgevoerde
ISAF-beleid niet te doorkruisen. Niettemin bezigden betrokkenen en documenten
regelmatig deze aanduiding als ‘karakteristiek voor de Nederlandse inzet’.160 Het zou dan
gaan om ‘een combinatie van respect voor de bevolking, kennis van religie, lokale zeden en
gewoonten en zo min mogelijk agressief overkomen’.161 Tevens valt op te merken dat
meerdere ISAF-lidstaten zich een eigen nationale aanpak toedichtten, maar dit zelden al te
nadrukkelijk publiekelijk meldden.
Aansluiting bij de context
Bij het onderzoek betrokken respondenten benadrukten dat de 3D-aanpak bovenal een
instrument en geen doel op zich was: het daadwerkelijke beleid moest worden afgestemd
op de situatie in het inzetgebied. Inzicht in de lokale dynamiek en conflictsensitief werken
golden als beleidsmatige uitgangspunten.162 Conflictsensitieve elementen waren
bijvoorbeeld key leader engagement en de inbreng van een tribal advisor binnen het provinciaal
reconstructieteam in Uruzgan. Dit team legde het meest rechtstreekse contact met de
bevolking. Kenmerkend genoeg viel het provinciaal reconstructieteam vanaf eind 2008
onder de formele leiding van de civilian representative, een diplomaat van Buitenlandse Zaken.
Het daaropvolgende jaar kregen de civiel vertegenwoordiger en de commandant van de Task
Force Uruzgan de gezamenlijke leiding over alle civiele en militaire activiteiten.
Belangrijk element van de conflictsensitieve aanpak was een terughoudende benadering en
beïnvloeding van de Afghaanse bevolking en – althans tot op zekere hoogte – van de lokale
autoriteiten. Geweld of (sterke) dwang werden waar mogelijk gemeden. Met geduld en
overredingskracht zou de Task Force uiteindelijk de steun van de bevolking (kunnen) winnen,
was de gedachte. Juist deze steun was het voornaamste strategische doel en de sleutel tot
uiteindelijk succes. Buitenlandse Zaken en Defensie hanteerden hiervoor de uitdrukking ‘zo
militair als nodig, zo civiel als mogelijk’. De Afghanen moesten het uiteindelijk zélf doen,
mede met hulp van internationale niet-gouvernementele en multilaterale
ontwikkelingsorganisaties. De samenwerking met Nederlandse niet-gouvernementele
organisaties in de zuidelijke provincie verliep overigens vooral via het Dutch Consortium for

159

160
161

162

De artikel 100-brief van december 2005 gebruikte de term ‘3D’ overigens nog niet, dit was wel het geval
in beleidsstukken en in de artikel 100-brief van november 2007. Ministers van Buitenlandse Zaken, van
Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met artikel-100 brief inzake Nederlandse bijdrage aan
ISAF na 1 augustus 2008, TK 27 925, nr. 279, 30 november 2007.
Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2011, p. 108.
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Nederland in Afghanistan, uitgegeven in samenwerking met ministerie
van Defensie, 2006, p. 17.
De term conflictsensitief werken valt echter zelden in de documenten.

| 109 |

Investeren in stabiliteit

Uruzgan. Hierin waren drie (vanaf 2008 vijf ) organisaties vertegenwoordigd.163 Het
consortium richtte zich op het verbeteren van basisvoorzieningen in Uruzgan, maar werkte
onafhankelijk van de Task Force Uruzgan.
In enkele gevallen werden krachtenveldanalyses voor Afghanistan en Uruzgan opgesteld.
Ook werd gepoogd de invloed en betrouwbaarheid van partners te ‘ijken’. Zo classificeerde
de ambassade in het meerjarig strategisch plan voor 2008-2010 met plussen en minnen
welke invloed belangrijke actoren hadden op de voor Nederland prioritaire terreinen
veiligheid en stabiliteit, politiek en mensenrechten en sociaaleconomische ontwikkeling.164
Opmerkelijk is dat het plan niet expliciteert welke bronnen aan deze krachtenveldanalyse
ten grondslag lagen. De ambassade en de Task Force Uruzgan probeerden verder zo goed
mogelijk ‘lopende kennis’ over de Afghaanse context en de dynamiek daarin te verzamelen.
Buitenlandse Zaken stelde in de zomer van 2006 – dat wil zeggen ruime tijd nadat de
ISAF-missie was aangevangen – een uitgebreide civil assessment voor Uruzgan op, gebaseerd
op consultaties met partners en met inschakeling van de Afghaanse niet-gouvernementele
organisatie The Liaison Office.165 Dit assessment moest dienen als nulmeting, om de
beleidsuitvoering vervolgens beter te kunnen monitoren, waar nodig bij te stellen en te
evalueren. The Liaison Office zou in 2009 nog een tussenevaluatie uitbrengen, in opdracht van
Nederland.166
| 110 |

Vastgesteld kan worden dat de eerste civil assessment pas gereedkwam toen de Task Force
Uruzgan al geruime tijd bezig was te ontplooien en de personele en financiële middelen al
goeddeels verdeeld waren. Dit maakte het lastiger om vanaf het allereerste begin flexibel in
te spelen op lokale ontwikkelingen en ervaringen. In meer algemene zin ontbrak het aan
meerjarige overall-analyses om de Nederlandse programma-uitwerking in Uruzgan te
schragen, monitoren en eventueel later te evalueren. Hoewel het belang van
conflictsensitiviteit werd erkend, kon er in de praktijk doorgaans te weinig concrete
invulling en continuïteit aan worden gegeven.
Beleidscontinuïteit
Wat betreft de beleidscontinuïteit, was de Nederlandse programma-uitwerking en
-implementatie vrijwel steeds gestoeld op – al of niet breed geformuleerde – deadlines.
Deze waren op het nationale niveau doorgaans algemener gesteld dan voor de provincie
Uruzgan. Dit was logisch, gezien de voorziene inzetperiode(n) van telkens twee jaar in de
zuidelijke provincie. Voor zover een lijn in de overkoepelende meerjarenplanning en

163

164
165

166

Het betrof Save the Children, HealthNet TPO en Cordaid en vanaf 2008 ook ZOA Vluchtelingenzorg en het
Dutch Committee for Afghanistan-Veterinary Programmes. Het Dutch Consortium for Uruzgan is echter per 1 april
2013 opgehouden te bestaan (Righton, N., ‘Nederland helemaal weg uit Uruzgan. Na eerder vertrek
militairen trekt overheid nu handen af van meeste ontwikkelingswerk’, In: De Volkskrant, 24 april 2013.)
HMA Kaboel, Meerjarig Strategisch Plan (MJSP) 2008-2010, pp. 8-9.
De assessment van 2006 werd uitgevoerd in samenwerking met de ambassade in Kaboel, de Militaire
Inlichtingen en Veiligheidsdienst en de Australische autoriteiten.
The Liaison Office, Three years later. A socio-political assessment of Uruzgan province from 2006 to 2009, Kaboel,
2009.

Afghanistan

bijbehorende strategische deadlines zichtbaar is, komt deze vaak neer op perioden van vijf
jaar. Zo stelt het jaarplan 2007 van de ambassade dat na vijf jaar ‘de Afghaanse overheid,
nationaal en provinciaal, de voortzetting van de ingezette ontwikkelingen zal moeten
overnemen’.167
Kortom, de noodzakelijke basale continuïteit in het Nederlandse Afghanistan beleid tijdens
de onderzochte periode werd benadrukt. Dit gold met name voor de fundamentele
driedeling in prioritaire thema’s: politiek bestuur en mensenrechten, veiligheid en
stabiliteit en sociaaleconomische ontwikkeling. Tegelijk weerspiegelt het beleid een
voortdurende nuancering en aanpassing vanwege, zoals de Eindevaluatie ISAF formuleerde,
‘de weerbarstige praktijk [die] dwingt tot realisme en pragmatisme’ en tot een steeds
‘genuanceerder en complexer’ beeld van het conflict in Uruzgan.168
Regionaal beleid
Beleidsdocumenten benoemen vanaf 2001 het belang van de regionale context voor de
wederopbouw en stabiliteit in Afghanistan. Dit geschiedt doorgaans door te wijzen op het
historische belang van Afghanistan als (zwaarbevochten) kruispunt tussen het MiddenOosten, Rusland, China en India. In beleidsanalyses speelt buurland Pakistan doorgaans
een negatieve rol, waarbij onder andere wordt gewezen op de onwil van de Pakistaanse
autoriteiten om de Afghaanse opstandelingen doortastend te bestrijden. Vooral in het
grensgebied blijft de spill-over groot. Langs deze lijnen formuleerde de ambassade
bijvoorbeeld in het meerjarig strategisch plan voor 2008-2010 als strategische doelen: het
faciliteren van sociaaleconomische projecten in de grensgebieden en het – in
samenwerking met de post Islamabad – ondersteunen van programma’s gericht op
verbetering van de bilaterale relaties met Pakistan. De benoeming en duiding van Pakistan
als risicofactor geschiedde echter betrekkelijk ad hoc. Zo rubriceert hetzelfde meerjarig plan
Pakistan niet apart in een overzicht van belangrijkste actoren, maar onder de verzamelnaam
‘buurlanden’. Als kleine internationale speler dicht(te) Nederland zichzelf geen initiërende
regionale rol toe, maar een ondersteunende. Deze rol blijft hoofdzakelijk beperkt tot
netwerken en de deelname aan regionaal overleg, vooral binnen de International Contact Group
for Afghanistan and Pakistan.169
Effectiviteit
Beleidsstukken en rapportages aan het Nederlandse Parlement tonen een markante
ambiguïteit bij de inschatting van de resultaten die het Afghanistan beleid in de
onderzochte periode opleverde. Enerzijds beklemtonen ze de stevige ambities en
inspanningen op alle niveaus. Deze hebben een grondslag gelegd voor verdere
ontwikkeling: er is veel bereikt ondanks de extreem moeilijke omstandigheden, de

167
168
169

HMA Kaboel, Jaarverslag 2006 / Jaarplan 2007, pp. 7-8.
Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2011, pp. 31, 42.
Interview betrokkene, 22 november 2012. Verschillende respondenten wezen op het feit dat juist met
het aankomende vertrek van de internationale troepenmacht in 2014 de noodzaak van een regionale
‘oplossing’ sterker werd ingezien.

| 111 |

Investeren in stabiliteit

voortgang is gestaag geweest en er is een begin gemaakt met de Afghaanse bewustwording
betreffende goed bestuur, mensenrechten en gender. De Eindevaluatie ISAF oordeelt in
kenmerkende bewoordingen dat ‘goede eerste stappen’ zichtbaar zijn op het terrein van de
bestuurskwaliteit en dat ‘veranderingen in gang zijn gezet die op termijn blijvende
resultaten kunnen opleveren’.170 Anderzijds meent het merendeel van de beleidsmakers en
-documenten ook na 2010 dat het überhaupt nog te vroeg is om de Afghanen zelfstandig
voor hun bestuur, veiligheid en ontwikkeling te laten zorgdragen. De wederopbouw ligt op
veel punten achter op schema. Het zal noodzakelijk zijn ook de komende jaren de vinger
aan de pols te houden en steun te verlenen.
Veiligheid en stabiliteit
Voor wat betreft veiligheid en stabiliteit in Uruzgan schatten de ministeries van
Buitenlandse Zaken en Defensie de inktvlekstrategie in als betrekkelijk succesvol: in en rond
Tarin Kowt, Deh Rawod en Chora was de situatie tegen 2010 ‘redelijk beheersbaar’ en de
bewegingsvrijheid acceptabel, aldus bijvoorbeeld de Eindevaluatie ISAF.171 Dezelfde
evaluatie trok als overkoepelende conclusie: ‘Het is aannemelijk dat de projecten van het
provinciaal reconstructieteam zowel hebben bijgedragen aan de acceptatie van de
Nederlanders en ISAF in Uruzgan, en daarmee aan de veiligheid van het Nederlandse
personeel, als aan de veiligheid in Uruzgan zelf’.172
| 112 |

Erkend werd echter dat capaciteitsgebrek het kernprobleem bleef. De Eindevaluatie ISAF
merkte bijvoorbeeld op dat er eigenlijk te weinig militairen waren om het provinciaal
reconstructieteam goed te beschermen en dat dit ‘soms een beperkende factor voor de
activiteiten van het reconstructieteam’ was.173 Zo ontbrak het aan voldoende
transporthelikopters en enablers als genisten en medisch personeel. Bermbommen bleven
de bewegingen van de Task Force zwaar hinderen. De Eindevaluatie ISAF bleef vaag over de
uiteindelijke militaire winst door te spreken in termen van een ‘aanwezigheid’ in de
Balluchi-vallei die ‘de effectiviteit ten goede kwam. […] Herhaald optreden in de Balluchi
maakte de noodzaak van geïntegreerd optreden duidelijk’.174 Buiten de inktvlekken hadden
de opstandelingen zo goed als vrij spel, erkenden eigenlijk alle analyses.175 De demobilisatie
en re-integratie van strijders was, aldus de ambassade, in weerwil van aanvankelijk positieve
verwachtingen al snel vastgelopen.176

170
171
172
173
174
175

176

Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2011, p. 63.
Idem, p. 43.
Idem, p. 33.
Idem, pp. 32-33.
Idem, pp. 37-38.
Bijvoorbeeld, The Liaison Office, Three years later, 2009, pp. 2-3: buiten de inktvlekken was de situatie
‘under the control of insurgents or other autonomous local forces […]’.
HMA Kaboel, Jaarverslag 2006 / Jaarplan 2007, p. 3. Nederland steunde verder het door de coalitie en
Afghaanse regering opgezette Takhim-e-Solh (‘Versterken van de Vrede’) programma, gericht op de
reïntegratie van voormalig strijders. Deze steun werd beëindigd vanwege mismanagement en gebrek
aan resultaten.

Afghanistan

Het capaciteitsprobleem bleef in nog ernstiger mate bij de Afghaanse veiligheidspartners
spelen. De bedoeling was dat zij na enkele jaren de stabiliteit in Uruzgan zelfstandig zouden
kunnen afdwingen. Het aantal Afghan National Army militairen groeide er tot circa 2.500. Het
meerjarig strategisch plan voor 2011-2014 karakteriseerde de Afghaanse krijgsmacht echter
als ‘onder de maat’ en de kwaliteitsproblemen bij de Afghaanse politie als nog aanzienlijk
groter.177 De trainingsmissies van de NAVO en de EU bleven tegen hardnekkige
opleidingsproblemen aanlopen. Betrokkenen en experts benadrukten de grote
waarschijnlijkheid dat het Afghaanse leger en de politie na 2014 niet in staat zouden blijken
te zijn een redelijke mate van veiligheid af te dwingen. De VN voorspelde in 2012 ‘a continued
escalation of violent conflict fuelled by the departure of foreign security forces in country’.178 Het Pentagon
oordeelde in 2011: ‘In locations without a large ISAF footprint, the Afghan national army has exhibited
little improvement and there is little reporting on their operational strengths and weaknesses’.179 Medio
2010 creëerde de Afghaanse regering een Afghan Local Police. Deze was bedoeld als een lokale
(zelf )verdedigingsmilitie (‘community defense initiative’), vooral gericht tegen de
opstandelingen. De politiemacht ontwikkelde zich in de praktijk echter vooral tot een
instrument voor ISAF en Enduring Freedom om belangrijke gebieden beter onder controle te
houden.180 De Afghaanse drugspolitie beschikte in 2010 over negen man in Uruzgan.181 Dit
komt neer op minder dan één agent per 36.000 inwoners. Uruzgan telde in 2012 ongeveer
tienduizend hectare papavervelden en is nog steeds de vierde grootste papaver
producerende provincie in Afghanistan.
Politiek bestuur en mensenrechten
Tot ruwweg medio 2007 straalt het beleid, als gezegd, onmiskenbaar een zekere hoop en
optimisme uit. Hierbij wordt onder meer gewezen op de betrekkelijk succesvol verlopen
verkiezingen en de start van nieuwe politieke instituten. Een heldere conditions based aanpak
zou proportioneel steeds betere resultaten opleveren, zo was de gedachte. Vanaf 2007
reflecteren beleidsstukken een stagnatie in het Afghaanse politieke en bestuurlijke proces
en een toenemende focus op falende onderdelen van de Afghaanse overheid. De ambassade
is hierover expliciet: ‘Concentration of power in the executive at the expense of the legislature and
judiciary, has resulted in a steady decrease of accountability and good governance. It is obvious that
maintaining the status quo and consolidation of power is of overriding importance to the current
establishment. This comes at the expense of development, democratization, government reform and
politically marginalized groups. […] It is expected that parliament continues to be characterized by business
deals and nepotism. […] Governance at the local level has hardly improved and is seriously hampered by

177
178

179

180
181

HMA Kaboel, Meerjarig Strategisch Plan 2011-2014, p. 6.
United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, Consolidated appeal Afghanistan, 2012,
p. 6.
United States Department of Defense, Report on Progress toward Security and Stability in Afghanistan, oktober
2011, p. 43, http://www.defense.gov/pubs/pdfs/October_2011_Section_1230_Report.pdf.
HMA Kaboel, Meerjarig Strategisch Plan 2011-2014, p. 6.
Rijksoverheid, ‘Anti-narcoticaweek in Uruzgan’, 28 juni 2010, http://www.rijksoverheid.nl/
nieuws/2010/06/29/anti-narcoticaweek-in-uruzgan.html.

| 113 |

Investeren in stabiliteit

capacity problems’.182 Dit laatste zou mede voortvloeien uit een gebrek aan prioriteitstelling bij
het eerdergenoemde Afghaanse Independent Directorate for Local Governance.
Meer in het algemeen vormde capaciteitsgebrek bij de Afghaanse overheid een
belemmering bij het realiseren van de ambities. De Eindevaluatie ISAF noteert – interessant
genoeg – als ‘te bestendigen les’ dat men bereid moet zijn compromissen te sluiten met
informele machthebbers of powerbrokers. Dit lijkt een breuk, op pragmatisme gebaseerd,
met het aanvankelijke Nederlandse beleid om niet met (potentieel) onbetrouwbare lokale
partners zaken te doen.183 Ook op het terrein van transitional justice zijn de oordelen van
betrokken Nederlandse beleidsmakers en instanties doorgaans uitgesproken negatief. Wel
wordt de samenwerking met de Afghanistan Independent Human Rights Commission als vruchtbaar
gekenmerkt. Bij een thema als vrouwenrechten zou echter geen substantiële vooruitgang
zichtbaar zijn. Beleidsdocumenten beperken zich op dit thema doorgaans tot een ‘blijvende
inzet’ voor ‘de mainstreaming van genderaspecten’.184 De ambassade stelde vast dat vanwege
het gebrek aan een vrouwelijke tolk bij het provinciaal reconstructieteam ‘er weinig toegang
tot vrouwen in Uruzgan is. Dit beperkt de mogelijkheden om meer te doen om de positie
van vrouwen te verbeteren’.185

| 114 |

Sociaaleconomische ontwikkeling (vredesdividend)
Nederland breidde zijn sociaaleconomische wederopbouwagenda gestaag uit na 2006. Het
oordeel over het succes is gevarieerd. Zo lijkt de ambassade zich in het meerjarig strategisch
plan voor 2011-2014 wat negatiever uit te spreken dan de Eindevaluatie ISAF. De ambassade
accentueert ietwat krachtiger de onbalans tussen de verschillende sociaaleconomische
sectoren, evenals de tegenvallende resultaten in verhouding tot de omvang van de
verstrekte hulp. Doorgaans noemen betrokkenen de rurale ontwikkeling en de
stroomlijning van het Afghaanse ministerie van Landbouw, Irrigatie en Veeteelt als relatief
succesvol. Handelsactiviteiten of de betrokkenheid van het Nederlandse bedrijfsleven
kwamen nauwelijks van de grond. Dit waren in ieder geval geen beleidsprioriteiten.
Evaluaties en andere onderzoekrapporten wijzen er op dat er sprake is van positieve
resultaten waar het gaat om materiële verworvenheden op nationaal niveau: verbeteringen
in de fysieke infrastructuur, vergroting van toegang tot onderwijs en andere
basisvoorzieningen als drinkwater, gezondheidszorg; en beter functioneren van de
nationale economie.186 Deze vooruitgang werd mede mogelijk gemaakt door multi-donor

182

183
184
185

186

HMA Kaboel, Meerjarig Strategisch Plan 2011-2014, pp. 7-9. Zoals eerder aangegeven, oefende Nederland
met succes politieke en diplomatieke druk uit op de centrale regering om corrupte bestuurders uit
Uruzgan te verwijderen.
Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2011, p. 112.
HMA Kaboel, Meerjarig Strategisch Plan 2008-2010, pp. 16-17.
HMA Kaboel, Jaarverslag 2009 / Jaarplan 2010, pp. 5-6. Een respondent meende dat de Nederlandse
aandacht voor gender niet zozeer was verminderd, maar dat het probleem vooral bij de uitvoering lag.
Interview betrokkene, 13 december 2012.
Zie onder meer Independent Evaluation Group, Afghanistan: country program evaluation 2002-2011,
Evaluation of the World Bank Group Program, Washington: World Bank, 2013; Scanteam, ARTF at a
crossroads: history and the future, Final report, Oslo, 2012; Pain, A., Livelihoods, basic services and social
protection in Afghanistan, Working paper 3, Secure Livelihoods Research Consortium, 2012.

Afghanistan

fondsen als het Afghanistan Reconstruction Trust Fund waaraan ook Nederland substantieel heeft
bijgedragen.
Factoren van invloed op de resultaatbereiking
Beleidsstukken, evaluaties (waaronder die van andere donorlanden en internationale
organisaties) en bij het onderzoek betrokken respondenten plaatsen het gebrek aan
blijvende resultaten stelselmatig in de bredere context van de zeer omvangrijke en
complexe internationale interventie en de enorme ontwikkelingsproblemen in
Afghanistan. Dit geldt eveneens voor de situatie in Uruzgan. De praktijk dwingt tot nog
meer realisme en pragmatisme, is de teneur met name vanaf 2007.187 De Eindevaluatie ISAF
concludeert dat de doelstellingen zoals vooral geformuleerd in het Afghanistan Compact van
2006 ‘in het algemeen niet zijn gehaald. De te ambitieuze doelen en de weerbarstige en
complexe omgeving zijn hier debet aan. Ook Nederland kreeg hiermee te maken op lokaal
niveau in Uruzgan en dit plaatst de behaalde resultaten in perspectief’.188 De Eindevaluatie
merkt verder op dat het sowieso erg lastig is om vóóraf ondubbelzinnig doelstellingen te
formuleren bij een dermate ingewikkelde en sterk evoluerende operatie.189 De
onafhankelijke commissie van experts die de kwaliteit van de Eindevaluatie ISAF moest
beoordelen, uitte op dit punt scherpe kritiek: ‘De doelstellingen zoals die zijn geformuleerd
in de artikel 100-brieven waren eerder impressionistisch en ambitieus dan concreet en
realistisch en bovendien niet vertaald in duidelijke resultaatindicatoren’.190
De tegenvallende resultaten worden ook niet primair herleid tot de Nederlandse aanpak als
zodanig of tot een gebrek aan financiën, flexibiliteit en lerend vermogen. Zo merkt
bijvoorbeeld de Eindevaluatie ISAF op dat in het beginstadium de samenwerking tussen de
betrokken ministeries niet optimaal verliep, zoals bij de voorbereiding van diplomaten die
naar Uruzgan zouden worden uitgezonden. In de interdepartementale samenwerking werd
vervolgens verbetering aangebracht, bijvoorbeeld via de Stuurgroep Militaire Operaties,
hoewel structurele en gecoördineerde reviews van de beleidsuitvoering uitbleven.

187

188

189
190

Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2011, p. 31. De regering benadrukte eenzelfde bescheidenheid
en nuchterheid in haar reactie (TK 31 787, nr. 6, 25 augustus 2009) op het AIV-advies nr. 64 van maart
2009: Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten. De noodzaak van een samenhangende aanpak.
Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2011, p. 102. De lessen die de Eindevaluatie formuleert zijn
niettemin, hoewel relevant, vaak (erg) algemeen van aard. Dit is onvermijdelijk, gezien de brede
doelstellingen in de artikel 100-brieven. Zo verwoordt de evaluatie als algemene les dat ‘als er
ambitieuze doelen worden gesteld, voldoende middelen voor het behalen van deze doelen beschikbaar
moeten worden gesteld’ en verder dat ‘voorafgaand aan een missie bij voorkeur specifieke
resultaatindicatoren (bijvoorbeeld voor de ontwikkeling van veiligheid of van bevolkingsvertrouwen)
geformuleerd moeten zijn’. Dit roept de vraag op of hiermee wordt erkend dat de ‘voldoende middelen’
inderdaad (althans in de beginfase) ontbraken en of de resultaatindicatoren inderdaad ontoereikend
waren.
Idem, p. 100.
Bijlage met Eindoordeel van de ingestelde commissie van onafhankelijke deskundigen op de eindevaluatie van de
Nederlandse bijdrage aan ISAF, 28 september 2011.

| 115 |

Investeren in stabiliteit

Vastgesteld kan worden dat – hoewel ‘zo civiel als mogelijk, zo militair als nodig’ het
uitgangspunt bleef en de civiele component langzaam groeide – de Nederlandse ISAFinspanning in Uruzgan een verhoudingsgewijs sterk militair karakter droeg. De
Eindevaluatie ISAF wijst hier indirect op door te stellen dat de militaire operatie in Uruzgan
qua beeldvorming helaas de overhand kreeg op de – op zich gelijkwaardig gedachte – civiele
zijde. Dit zorgde voor een ‘onevenwichtig’ beeld, waarin het werk van met name de
diplomaten ‘onderbelicht’ bleef.191 Verschillende respondenten verklaarden dit uit het feit
dat het werk van de militairen nu eenmaal tastbaarder (en zichtbaarder) was en ook
gevoeliger lag mede gezien de slachtoffers, dan de civiele werkzaamheden op het gebied
van bestuur en sociaaleconomische (weder)opbouw.192 Opgemerkt kan worden dat burgers
maximaal 1,5 procent van de Task Force Uruzgan als geheel uitmaakten.193 Sommige
diplomaten in Uruzgan hadden, vooral in de beginfase, het gevoel dat Buitenlandse Zaken
‘erbij gesleurd’ was door Defensie (in een adviseursrol) en dat ze te weinig het veld
ingingen.194 Bij de planning van operaties, vooral buiten de inktvlekken, kregen militairoperationele argumenten doorgaans de overhand.195 Daarmee dringt zich de vraag op of de
drie pijlers van de 3D-aanpak wel in de juiste balans stonden of, gezien de specifieke
context, konden staan.

| 116 |

De hoofdlijn in het bredere beleidsdenken is echter evident: (vooral) de 3D-benadering is
op zich doelmatig en doeltreffend – of kan dit zijn. De Eindevaluatie ISAF bijvoorbeeld
concludeert dat de 3D-aanpak ‘effectief is geweest’, spreekt van een ‘groot lerend vermogen’

191
192
193

194

195

Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2011, p. 108.
Interviews betrokkenen, 22 november 2012.
Circa 130 burgers op een totaal van bijna twintigduizend uitgezonden Task Force Uruzgan-militairen.
Indien men de civiel-militaire specialisten (CIMIC) van het provinciaal reconstructieteam meerekent,
komt het percentage uit op circa vijf procent.
Interview betrokkene, 18 oktober 2012. Een andere respondent meende dat het veiligheidspolitiek
gerichte deel van Buitenlandse Zaken (met name Directie Veiligheidsbeleid, dat de NAVOsamenwerking centraal stelt) te veel de overhand bleef houden op ontwikkelingssamenwerking:
interview betrokkene, 13 december 2012.
Militairen waren doorgaans sneller geneigd om te denken in kortere-termijnresultaten en mede
daarom eerder bereid om contacten te leggen met (omstreden) lokale powerbrokers dan Buitenlandse
Zaken wenselijk vond vanuit het oogpunt van continuïteit (met name het winnen van vertrouwen van
de bevolking). Bovendien varieerde de aanpak van de opeenvolgende Task Force Uruzgancommandanten in meer of mindere mate wat de continuïteit niet ten goede kwam. De VS en het
NAVO-commando voor zuidelijk Afghanistan (RC-South) oefenden een zekere druk uit op de Task Force
Uruzgan om de Taliban ook militair aan te pakken. De Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF (2011)
concludeert evenwel dat er geleidelijk een vanzelfsprekende gezamenlijke verantwoordelijkheid en
planning ontstond tussen de militaire en civiele component, waarbij afzonderlijke activiteiten binnen
een gemeenschappelijk raamwerk plaatsvonden. Dit vergrootte gedurende de missie de effectiviteit
van de Nederlandse inzet en werd karakteristiek voor de Nederlandse inzet (p. 107).

Afghanistan

en een uitstekende samenwerking in het veld.196 De ambassade in Kaboel roemde de sterk
verbeterde civiel-militaire coöperatie.197 De consensus in beleidsstukken was verder dat
Nederland als zodanig voldoende gezag had onder de partners, vooral door zijn uitgebreide
hulpportefeuille en de inzet in Baghlan en Uruzgan. Het netwerk was sterk, het inzicht in de
Afghaanse dynamiek afdoende, de lokale bevolking doorgaans welwillend.
Beleidsmakers en -stukken relateerden tegenvallende resultaten dan ook veeleer aan de
complexiteit van de failed state Afghanistan en van de internationale interventie als geheel.
De kern van het probleem ligt in deze redenering eerder in (een onderschatting van)
structurele uitvoerings-aspecten: de beperkte absorptiecapaciteit van Afghanistan (en
Uruzgan in het bijzonder), een ‘belabberde donorcoördinatie’, een overschot aan
bureaucratie, een frustrerende fragmentatie in de planning en onoverkomelijke verschillen
van inzicht in bijvoorbeeld de beste manier om lokale warlords aan te pakken of de
papaverteelt te bestrijden.198 Kortom: de comprehensive aanpak was in essentie de juiste, maar
méér was in deze context eigenlijk niet mogelijk. De beschikbare middelen, de
gezagsrelaties en Afghaanse absorptiecapaciteit volstonden daartoe in ieder geval niet.
Nederland was weliswaar lead nation in Uruzgan, maar had hoe dan ook geen formele
bevoegdheid om de (internationale) partners tot iets te dwingen. Vooral de krijgsmacht
ervoer na 2008 bovendien een enorme uitzenddruk, die in de gehele defensieorganisatie
voelbaar was.
Beleidsmakers zochten (mogelijke) verbetering vooral in méér financiële, materiële,
militaire en personele middelen, beter werkbare richtlijnen, aangescherpte planning en
conditionaliteit, betere missievoorbereiding en coördinatie, evenals (liefst ook tussentijdse
en diepgaande) reviews.199 De ambassade vatte de complexe materie in 2011 bondig samen
in haar meerjarig strategisch plan voor 2011-2014: ‘The main challenge is to design a framework for
transition that is conditions-based, irreversible and not politically biased (towards certain provinces, regions
or tribes). It further needs to balance efforts between the three “lines of operations”: governance,
development and security’. De ambassade schatte vervolgens in dat een nóg veel grotere
inspanning nodig zou zijn in de nabije toekomst: ‘The transition process is therefore likely to put
significantly higher demands on improving civilian-military cooperation. This will include transforming the
current mishmash of national provincial reconstruction teams in a well-coordinated system and improving

196

197

198

199

Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2011, p. 108. Als argumentatie stelt de evaluatie: ’Hierbij [de
3D-benadering] worden militaire, diplomatieke en ontwikkelingsinspanningen zo veel mogelijk op
elkaar aangesloten en waar mogelijk en wenselijk geïntegreerd. Bewuste keuzes werden gemaakt
welke inspanningen in welke context werden geleverd. Hierdoor ontstond geleidelijk een
vanzelfsprekende gezamenlijke verantwoordelijkheid en planning, waarbij afzonderlijke activiteiten
binnen een gemeenschappelijk raamwerk plaatsvonden. Dit vergrootte gedurende de missie de
effectiviteit van de Nederlandse inzet en werd karakteristiek voor de Nederlandse inzet’(idem, pp.
107-108).
Zie bijvoorbeeld de door EFV uitgevoerde: Scan uitvoering fragiele statenbeleid. Samenvatting van interviews
met posten, 30 augustus 2010, intern document, p. 2.
De kwalificatie ‘belabberde donorcoördinatie’ is ontleend aan een door EFV uitgevoerde: Scan uitvoering
fragiele statenbeleid. Samenvatting van interviews met posten, 30 augustus 2010, pp. 2-3.
Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2011, p. 32.

| 117 |

Investeren in stabiliteit

coordination between military and civilian development organisations to mitigate the risk of provinces
falling behind. This will require a level of coordination and synergy which the international community has
so far been unable to reach’.200
De ambassade in Kaboel is zich bij voortduring bewust van de fundamentele knelpunten en
beheersproblemen. Ze stelde zaken als corruptie en nepotisme bij de Afghaanse partners
regelmatig aan de orde. In een poging dit te verbeteren, ging de ambassade over tot
opsplitsing van contracten (om een langdurige ‘committering aan bodemloze putten’ te
voorkomen) en een initiële financiële toezegging van maximaal vijftig procent bij het
verlenen van opdrachten.201 De samenwerking met de Task Force Uruzgan was overigens geen
werkelijk obstakel, aldus de ambassade: de militairen werkten naar vermogen mee en de
civiele capaciteit ter plaatse nam in de loop der jaren (zij het beperkt) toe. Wel zette het
ambassadepersoneel met enige regelmaat vraagtekens bij de volledigheid van de
informatie-uitwisseling met de Task Force Uruzgan en het provinciaal reconstructieteam.202

| 118 |

De ambassade wees in essentie op twee fundamentele problemen voor wat betreft haar
eigen rol. Ten eerste meende ze in een spagaat gedwongen te zijn, vooral vanwege de
gebrekkige capaciteiten van de Afghaanse overheid: ‘De Ambassade moet blijvend een
balans zoeken tussen het financieren van programma’s via de [Afghaanse] overheid
(versterken capaciteit) en met uitvoerende organisaties (sneller resultaat behalen maar met
risico van capaciteitssubstitutie)’.203 Ten tweede waarschuwde de ambassade voor de sterke
uitdijing van het beleid en de bijbehorende uitvoering. De relevante beleidsdocumenten
sommen, vanaf 2007 overigens op basis van door de ambassade opgestelde
‘resultaatketens’, honderden afzonderlijke indicatoren, doelen en (verwachte) outcomes en
outputs op. De ambassade benadrukte dat dit brede palet welhaast onmogelijk in detail viel
te beheersen. Vastgesteld kan worden dat deze resultaatketens uitgingen van de algemene
beleidslijnen en -doelen als verwoord in de memories van toelichting bij de jaarlijkse
begroting van Buitenlandse Zaken. Het is echter niet duidelijk in hoeverre bijvoorbeeld
contextanalyses of beleid van de internationale partners zijn meegewogen bij het opstellen
van de ketens. Verder valt op dat de besluitvorming over de toekenning van middelen steeds
relatief centraal werd afgehandeld, juist vanwege het brede scala aan politieke
gevoeligheden. (Overigens konden met het wegvallen van de Uruzgan-missie in 2010 en een
betere bemensing van de ambassade meer fondsen worden gedecentraliseerd.)
Het monitoren van partners die bij de uitvoering van door Nederland gesteunde activiteiten
betrokken waren, bleef al met al een taai probleem. De inzet op grotere programma’s
verminderde de beheerslast niet. De ambassade benadrukte bovendien dat Uruzgan veel in
het nieuws was, wat de acute druk op uitvoeringsaspecten soms vergrootte. Diplomaten
ervoeren de bemoeienis van de Tweede Kamer – onder meer met de bestedingen of de wens
om geen contact te hebben met omstreden lokale leiders en (ex-)Taliban – bij tijd en wijle

200
201
202
203

HMA Kaboel, Meerjarig Strategisch Plan 2011-2014, p. 7.
HMA Kaboel, Jaarverslag 2006/Jaarplan 2007.
HMA Kaboel, Mailbericht als bijlage bij eerste versie MJSP 2008-2010.
HMA Kaboel, Jaarverslag 2009 / Jaarplan 2010, p. 5.

Afghanistan

als een politiek ‘vergrootglas’ dat negatief uitpakte.204 Daar kwam nog bij dat Nederland de
contacten met lokale partners en de uitvoering van projecten zo openbaar mogelijk wilde
afhandelen. Maar juist deze openheid ‘triggerde’ zowel de opstandelingen als potentiële
profiteurs. Meer in het algemeen klaagde ambassadepersoneel over verdere versnippering
van het beleid door het aantal dossier- en budgethouders in Den Haag en Afghanistan. Hoe
dan ook ontbrak vrijheid, zo vitaal voor het 3D-beleid, om zich ongehinderd door het
gebied te bewegen. Daar kwam nog bij dat het ministerie de post in 2008 enkele maanden
evacueerde vanwege de verontrustende veiligheidssituatie in Kaboel. Ten slotte heeft ook de
vertrekdiscussie – die zich in de loop van 2009 rond Uruzgan ontvouwde – volgens
ambassademedewerkers wel degelijk ‘doorgewerkt in de zichtbaarheid en invloed van de
post’.205
Efficiëntie
Tijdige inzet van en samenhang tussen door Nederland ingezette instrumenten
Tijdigheid van de inzet van de instrumenten vereist grondige analyses van militaire,
politieke, sociale en economische realiteiten op basis waarvan robuuste scenario’s kunnen
worden ontwikkeld. De Nederlandse aanpak is op een soortgelijke wijze opgezet, vooral
waar het Uruzgan betreft, ofschoon het lang niet altijd mogelijk bleek tijdig of volgtijdig in
te spelen op prioriteiten en sprake was van ‘trial and error’. Een grote mate van flexibiliteit
was geboden bij de inspanningen om de structurele problematiek in Afghanistan en
Uruzgan in het bijzonder te helpen oplossen. Deze flexibiliteit was ook beoogd, maar werd
mede beperkt door politieke besluitvorming in Nederland, waardoor prioriteiten zich
wijzigden. Meest zichtbare uiting hiervan was de tijdgebonden inzet van de ISAF-missie in
Uruzgan en Afghanistan als geheel. Ook was er het probleem dat een dialoog met alle bij
het conflict betrokken partijen niet vanzelfsprekend was, vooral gezien de wens van een
Kamermeerderheid om geen contacten te onderhouden met warlords en (ex)Taliban.
Wat betreft de inzet op nationaal Afghaans niveau werden internationaal overeengekomen
‘scenario’s’ toegepast, waarbij de hulp vooral in multilateraal verband werd geboden. Toch
was aanvankelijk sprake van steun aan een al te divers palet van activiteiten. Dit bracht voor
de ambassade structurele beheersproblemen met zich mee. Door het gaandeweg
aanbrengen van focus werd gekomen tot een programma van meer beheersbare proporties.
Bij de uitwerking van het beleid en de strategie voor Afghanistan, en vooral voor Uruzgan,
streefde Nederland daadwerkelijk naar het scheppen van samenhang en synergie tussen de
binnen de 3D-benadering beschikbare instrumenten. Uruzgan bood de beste ‘proeftuin’
om de instrumenten in een juiste balans te brengen. Het was juist de complexiteit en de
sterke dynamiek van de lokale problematiek die een voldoende samenhang of synergie
tussen diplomatieke, militaire en civiele instrumenten vaak belemmerde. Bij gebrek aan

204

205

Interview betrokkene, 18 oktober 2012. Een collega (22 november 2012) meende echter dat druk vanuit
de Tweede Kamer weinig invloed had.
HMA Kaboel, Jaarverslag 2009 / Jaarplan 2010, p. 6.

| 119 |

Investeren in stabiliteit

een afdoende stabiliteit en veiligheid was een vóórtdurende sterke focus op het militaire
aspect onvermijdelijk. De gehanteerde ‘inktvlekstrategie’ was in beperkte mate succesvol bij
het scheppen van stabiliteit en uitbannen van gewapend geweld in de provincie als geheel.
Tot slot kan worden opgemerkt – als aanvulling op voorgaande analyse – dat frequent
diplomatiek en politiek overleg wel degelijk van belang is geweest bij het faciliteren van
voortgang (en het boeken van resultaten) op (deel)terreinen en binnen de drie prioritaire
beleidsgebieden. Voorbeelden zijn het eerder vermelde volgsysteem voor gevangen
opstandelingen en het door de regering van Afghanistan ‘wegpromoveren’ van corrupte
bestuurders in Uruzgan.

| 120 |

Donorcoördinatie
In Afghanistan heeft Nederland als regel samengewerkt met andere internationale actoren.
Dit geschiedde bij het nemen van diplomatieke initiatieven, de beleidsdialoog met de
overheid en bij de financiering van activiteiten. Bij steun aan nationale activiteiten werd
vooropgesteld dat deze primair zou worden gekanaliseerd via multilaterale organisaties.
Door middel van dialoog met deze organisaties en de andere aan multi-donor programma’s
deelnemende donoren werd getracht te komen tot een adequate vormgeving van deze
programma’s en projecten. De eigen (bilaterale) hulpverlening werd ook zoveel mogelijk
gecoördineerd met andere partijen.
Duurzaamheid
Uruzgan bleek tot 2010 het meest in het oog springende onderdeel van de gehele
Nederlandse Afghanistan-inspanning. De duurzaamheid van resultaten hangt uiteraard
mede af van de mate waarin lokale autoriteiten de geboden steun daadwerkelijk overnemen
en de vraag of zij de daarbij horende beleidsverantwoordelijkheid op zich willen nemen
(ownership). De overdracht van verantwoordelijkheden was dan ook een van de
kerngedachten achter het Nederlandse beleid in Uruzgan (en Afghanistan als geheel).
De regering benadrukte – in het verlengde hiervan – het belang van een goede overdracht
aan het Amerikaans-Australische Team Uruzgan in 2010, bijvoorbeeld via het aanblijven van
een Nederlandse adviseur tot eind 2011.206 Dit laatste is ook van belang omdat Nederland tot
2014 als de grootste donor betrokken blijft bij het verlenen aan steun aan de provincie.
Overigens uitten beleidsmedewerkers wel degelijk twijfels over de vraag of met name de
Amerikanen, onder strakke tijdsdruk vanwege de transitiedeadline in 2014, een oprechte
3D-achtige aanpak zouden willen voortzetten in Uruzgan. Het meerjarig strategisch plan
voor 2011-2014 merkt bijvoorbeeld op dat ISAF na het aantreden van de Amerikaanse
commandant generaal David Petraeus in juli 2010 eerder verder ‘veramerikaniseerde’: ‘The
considerable time pressure ISAF and American Forces in Afghanistan find themselves under seems to be
causing a growing determination “to get the job done” at the expense of coordination and attention for

206

De Eindevaluatie ISAF somt alle overgangsmaatregelen op, Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF,
2011, p. 71.

Afghanistan

Afghan ownership and absorption capacity. […] It is, however, essential that ISAF and American troops not
only focus on the military dimension of the problems in Afghanistan but also promote coordinated work on
the governance and development dimensions’.207
Het vertrek van de Task Force Uruzgan in 2010 en het tekort aan (betrouwbare) informatie
compliceren sterk de meting van de langere-termijneffecten van de aan Uruzgan geboden
steun. Nog de meest uitgebreide analyse biedt het rapport Uruzgan: 18 months after the
Dutch-Australian leadership handover van april 2012.208 Dit rapport van The Liaison Office
herbevestigt de stagnatie op de terreinen van goed bestuur, justitie, vrouwenrechten en
veiligheid. Zo keerden onder hun Amerikaanse en Australische beschermheren zowel Jan
Mohammed Khan als zijn bondgenoot militieleider Matiullah Khan terug als lokale
strongmen.209 Vooruitgang is nog steeds gaande vooral op het gebied van onderwijs en
gezondheidszorg, aldus The Liaison Office.
Bij de duiding van successen door Nederlandse betrokkenen ligt het accent inderdaad sterk
op de uitbouw van diensten als gezondheidszorg en onderwijs, evenals op
sociaaleconomische vooruitgang. De Eindevaluatie ISAF bijvoorbeeld benoemt in een
bijlage wél de resultaten op deze terreinen, maar laat dit na voor de prioritaire terreinen
politiek/mensenrechten en veiligheid/stabiliteit.210 Als voorbeelden van successen van de
3D-aanpak noemen beleidsstukken vaak de (met weinig publiciteit gepaard gaande) ‘under
the radar’-projecten buiten de inktvlekken en de eind 2011 geopende asfaltweg Tarin
Kowt-Chora, die door Nederland werd gefinancierd. Voor wat betreft de multi-donor
inspanning beschouwt Nederland met name het Afghan Reconstruction Trust Fund als een
relatief succes. Nederland was een van de drijvende krachten achter dit fonds.211
Door de steunverlening is op sociaaleconomisch terrein inderdaad tastbare vooruitgang
geboekt, zowel in Uruzgan als Afghanistan in het algemeen.212 Zo groeide landelijk het
percentage kinderen dat de lagere school volgt van 63 (2002) naar 97 (2010).213 Ook was
voortgang zichtbaar in met name de telecommunicatie, wegenbouw, irrigatie en
microfinanciering. Het is onmiskenbaar zo dat de Afghaanse bevolking gemiddeld een
betere toegang heeft gekregen tot basisvoorzieningen en hogere inkomsten geniet. Echter,

207
208

209

210

211

212
213

HMA Kaboel, Meerjarig Strategisch Plan 2011-2014, p. 7.
The Liaison Office, Uruzgan: 18 months after the Dutch/Australian leadership handover. A TLO provincial profile,
Kaboel, 2012.
Jan Mohammed Khan verloor in juli 2011 het leven tijdens een aanslag. De exacte motieven voor de
moord zijn onduidelijk.
De Eindevaluatie ISAF baseert zich hierbij vrijwel uitsluitend op informatie uit rapporten van The Liaison
Office. Het gaat om de terreinen gezondheidszorg (medische faciliteiten en personeel) en onderwijs
(operationele scholen en aantallen schoolgaande kinderen).
De Independent Evaluation Group van de Wereldbank oordeelde gematigd positief over het Afghan
Reconstruction Trust Fund. Zie: Afghanistan: country program evaluation 2002-2011, 2013. Een externe review
door het Noorse Scanteam uit hetzelfde jaar was eveneens op hoofdlijnen positief over de opzet en
resultaten van het programma: ARTF at a crossroads, 2012.
Zie bijvoorbeeld: Pain, Livelihoods, basic services and social protection in Afghanistan, 2012.
Independent Evaluation Group, Afghanistan: country program evaluation 2002-2011, 2013, p. 208.

| 121 |

Investeren in stabiliteit

recente (internationale) evaluaties en onderzoekrapporten over de wederopbouw van
Afghanistan zijn weinig positief over de bestendigheid van de resultaten in de toekomst. Zo
ontleedde een meerderheidsrapport van het Committee on Foreign Relations van de
Amerikaanse senaat op kritische wijze de wederopbouwinspanningen in Afghanistan sinds
2001, om vervolgens de principiële kanttekening te plaatsen dat ‘development best practices
question the efficacy of using aid as a stabilization tool over the long run’.214 De Wereldbank voorziet
een dalende economische groei, toenemende werkloosheid en grotere armoede na het
vertrek van de internationale troepenmacht in 2014.215

5.6 Conclusies

| 122 |

Afghanistan (en in het bijzonder Uruzgan) biedt de meest uitgebreide en diepgaande casus
voor deze IOB-evaluatie. Het Nederlandse beleid (vooral als verantwoord in de artikel
100-brieven) was op zich coherent geformuleerd rond de comprehensive approach en de
3D-aanpak. De evolutie van het beleid duidt bovendien op een zekere mate van
beleidsflexibiliteit. Toch was – zoals verschillende respondenten bevestigden – vooral in
Uruzgan sprake van een ‘laboratoriumsituatie’, die een eigen Nederlandse dynamiek opriep,
als een relatief succesverhaal werd gepresenteerd en zich betrekkelijk geïsoleerd voltrok ten
opzichte van de ISAF-partners en de rest van Afghanistan. Tegelijk bleef het militaire
element sterk, zo niet dominant. Verschillende respondenten benadrukten het mission
driven-karakter van de inzet in Uruzgan. Dit had uiteraard te maken met de blijvend grote
onveiligheid in de provincie. De doeltreffendheid van de Nederlandse inspanning beperkte
zich hoofdzakelijk tot de zogenoemde ‘inktvlekken’.
Vooruitgang was er vooral bij de dienstensector (gezondheidszorg, onderwijs) en qua
sociaaleconomische ontwikkeling. Vrijwel alle betrokkenen plaatsen echter grote
vraagtekens bij de duurzaamheid van de resultaten van de internationale en Nederlandse
inspanningen ná 2014. Afghanistan is en blijft ‘een narcostaat’, in de woorden van een
respondent.216 In ieder geval dringt zich de vraag op of met de versmalling van het
Nederlandse beleid tot enkele sectoren sinds 2010 (en vooral de Focusbrief) nog wel van een
daadwerkelijk comprehensive beleid mag worden gesproken. Dit kan hoe dan ook alleen
indien de partners erin (zouden) slagen alle andere sectoren min of meer succesvol in te
vullen, een weinig realistisch perspectief. Overigens leggen Nederlandse betrokkenen de

214

215

216

Committee on Foreign Relations of the United States Senate, Evaluating U.S. Foreign Assistance to
Afghanistan, A majority staff report prepared for the use of the Committee on Foreign Relations United
States Senate, 8 juni 2011, p. 2.
World Bank, Afghanistan in Transition: Looking Beyond 2014, Volume 2: Main Report, mei 2012. Een evaluatie
(2010) door de Afghaanse Bawaar Consulting Group betwijfelde of de internationale gemeenschap en de
Afghaanse regering gedurende de navolgende jaren wél tot een geloofwaardige coördinatie zouden
komen. Inzake de provinciaal reconstructieteams van VS en NAVO merkt de evaluatie op: ‘Doubtlessly,
allocation of aid resources, over the past years has been driven by security considerations although security has not
improved’, zie: Baawar Consulting Group, Joint evaluation of the Paris Declaration phase 2: Islamic Republic of
Afghanistan, 2010, p. ii.
Interview betrokkene, 18 oktober 2012.

Afghanistan

oorzaak voor dit alles niet zozeer bij fundamentele ‘weeffouten’ in de comprehensive en
3D-aanpak. Zij relateren de (verwachte) gebrekkige duurzaamheid bovenal aan de
werkelijkheid van de enorme complexiteit van de internationale interventie en de
wederopbouwinspanning. Pogingen om een staat te bouwen die tot op zekere hoogte
westerse liberale normen weerspiegelde, schoten tot nu nauwelijks wortel in Afghanistan.
Ze versterkten eerder de bestaande patronage en corruptie, nu in nieuwe vormen. De
noodzaak om parallel aan dit alles opstandelingen en drugsbaronnen te bestrijden botste
met hogere doelen als verzoening en het winnen van hearts-and-minds. Hoe dan ook waren
donoren het vaak oneens over intenties en middelen. Naarmate de internationale
betrokkenheid in 2011-2012 werd afgebouwd, benadrukten respondenten eerder nóg sterker
de eigen verantwoordelijkheid van de Afghanen: de internationale gemeenschap heeft een
basis gelegd en offers gebracht, nu is het aan de Afghanen om deze verantwoordelijkheid
op zich te nemen.
Na 2010 verdween Uruzgan al snel van de politieke radar en goeddeels uit de
mediabelangstelling. De aandacht verschoof in de loop van 2011 deels naar de nieuwe
geïntegreerde politietrainingsmissie in Kunduz/Kaboel. Deze op rule of law toegespitste
missie was aanzienlijk kleiner in omvang en ambities. Een aantal lessen uit Uruzgan werd in
de politietrainingsmissie verwerkt.217 IOB stelt vast dat betrokkenen doorgaans benadrukken
dat rule of law tot de beleidsterreinen behoorde waarop in Uruzgan relatief weinig was
bereikt door de taaie contextuele factoren, zoals de gebrekkige rechtsstaat, grote corruptie,
enzovoorts.
De komende jaren zal blijken in welke mate de internationale gemeenschap ‘Afghanistanmoe’ is. Op het moment van schrijven lijkt de internationale aandacht in elk geval
onmiskenbaar te verschuiven naar andere delen van de wereld, zoals Afrika en het MiddenOosten. Sommige ISAF-landen hebben hun troepen versneld teruggetrokken of zijn
daarmee bezig. De consensus van onderzoekers is dat verder geweld in Afghanistan
onvermijdelijk zal zijn. Een onderzoeker van het Instituut Clingendael noemde
‘doormodderen’ als het meest waarschijnlijke scenario vanaf 2014 en wees op het stilvallen
van de discussies in Nederland en elders over de toekomst van Afghanistan. In het ergste
geval, aldus deze onderzoeker, vervalt het land opnieuw in burgeroorlog of totale anarchie.
Daarmee zouden alle internationale inspanningen sinds 2001 teniet worden gedaan.218

217

218

Zoals de directe inschakeling van een lokale organisatie om een ‘nulmeting’ (baseline) uit te voeren, een
beter monitoringstraject (inclusief resultaatketens) voor de leerlingen van de trainingsmissie en een
daadwerkelijk geïntegreerde civiel-militaire leiding. Interview betrokkene, 13 december 2012.
Lijn, J. van der, Afghanistan post-2014: Groping in the dark?, The Hague: Netherlands Institute of
International Relations Clingendael Institute, 2013. Naast ‘doormodderen’ vermeldt de onderzoeker vijf
andere mogelijke scenario’s: een burgeroorlog tussen de noordelijke en zuidelijke regio’s; fragmentatie
en anarchie; een Taliban-emiraat; verzoening tussen Taliban en regering; en uiteenvallen van het land in
regio’s op basis van etnische en religieuze lijnen.

| 123 |

Investeren in stabiliteit

| 124 |

6
Het Grote Merengebied:
Regionaal Programma,
Burundi en Democratische
Republiek Congo

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

Nederland toonde in de periode 2005-2011 grote betrokkenheid bij de Grote Merenregio in
Centraal Afrika. Het Nederlandse beleid gaat ervan uit dat alleen een regionale aanpak van
de problematiek tot duurzame vrede en stabiliteit kan leiden. Het bilaterale OS-beleid in de
partnerlanden Rwanda, Burundi en tot voor kort de Democratische Republiek Congo (DRC)
werd bezien in het kader van een land overstijgende benadering. De aanpak van de strijd
tussen gewapende groepen om macht en toegang tot grondstoffen in het oosten van de
DRC vormde hierbij een cruciaal onderdeel.
Dit hoofdstuk start met een korte beschrijving van de context en problematiek in de Grote
Merenregio. Vervolgens wordt ingegaan op de Nederlandse regionale activiteiten met
speciale aandacht voor het Regionaal Programma. In de volgende secties wordt ingegaan op
het beleid ten aanzien van Burundi en de DRC. Een korte bespreking van de recente
geschiedenis en context van deze landen wordt gevolgd door een overzicht van het
Nederlandse beleid, de uitgaven en de ingezette activiteiten. Na een analyse van de
uitwerking en de resultaten van het beleid in elk land worden conclusies getrokken.

6.1 Regionaal Programma
6.1.1

Problematiek van het Grote Merengebied

Het Grote Merengebied in Centraal Afrika omvat Rwanda, Burundi, Oeganda, het oosten
van de Democratische Republiek Congo (DRC) en delen van westelijk Tanzania en Kenia. De
regio kenmerkte zich de afgelopen decennia door grensoverschrijdende en interne
gewapende conflicten, chronische instabiliteit en humanitaire crises met grote aantallen
slachtoffers tot gevolg. Vooral rond en in het oostelijke deel van de DRC heeft zich tussen
1998 en 2002 het meest grootschalige conflict in de geschiedenis van de regio afgespeeld;
schattingen van het aantal slachtoffers ten gevolg van gevechten, ontheemding en
ontbering variëren tussen 3,5 en 4 miljoen. Door gebrek aan goed bestuur vanuit Kinshasa,
was Oost-DRC broedplaats voor gewapende groepen die streden om macht, grondgebied en
toegang tot bodemschatten. De situatie verergerde door grote vluchtelingenstromen
veroorzaakt door conflicten in Rwanda en Burundi. De hergroepering van Rwandese Hutu
rebellen in Oost-DRC na de Rwandese genocide in 1994 vergrootte de instabiliteit. De
machtsstrijd in de DRC escaleerde tot een continentale oorlog; op het hoogtepunt waren
tien Afrikaanse staten betrokken, evenals een groot aantal milities in wisselende allianties.
In Burundi leidde herhaald gewapend conflict tussen de regering en rebellengroepen tot
een geschat aantal van 300.000 slachtoffers en een vier maal zo groot aantal ontheemden
en vluchtelingen.
De conflicten in de Grote Merenregio hebben een complexe ontstaansgeschiedenis en zijn
deels terug te voeren tot inter- en intra-statelijke verhoudingen ontstaan in de koloniale
tijd. De Grote Merennotitie duidt de afwezigheid van goed functionerende staatstructuren

| 125 |

Investeren in stabiliteit

als de kernoorzaak voor het voortduren van de conflicten.219 Ten gevolg van disfunctionerende
staatsstructuren, gekenmerkt door gebrek aan ‘inclusiviteit’ en democratisch gehalte,
ontwikkelden zich andere factoren tot voedingsbodem voor conflict. Gewezen wordt op de
volgende bijkomende oorzaken voor voortduring van conflict en instabiliteit:

| 126 |

• Etniciteit en nationaliteit: Veelvuldig zijn historische etnische verschillen misbruikt om
tegenstellingen aan te wakkeren en motieven voor geweld te verhullen.
• Bevolkingsdruk: In Burundi en Rwanda leidde landtekort tot conflict en migratie naar de
relatief dun bevolkte DRC. Lokaal ontstaat competitie om land door terugkeer van
vluchtelingen, ontheemden en noodzakelijke herintegratie van oud-strijders.
• Grondstoffen: De overvloedige aanwezigheid van delfstoffen en andere natuurlijke
hulpbronnen, gepaard met een falende staat en het daaruit voortvloeiende
machtsvacuüm, leidde in de DRC tot illegale exploitatie en handel door corrupte
bestuurders en rebellengroepen. Conflict werd met de inkomsten bestendigd en de
resultaten voor milieu en biodiversiteit waren desastreus.
• Regionale desintegratie: Voortdurend gewapend conflict tussen de landen in de regio leidde
tot desintegratie van politieke en economische samenwerking in een regio die historisch
grensoverschrijdend handel en arbeidersbewegingen kende. Diplomatieke en
economische relaties werden recent hersteld.
• Grensoverschrijdende veiligheidsproblemen: Bij voortduring kent de regio een veelheid aan
gewapende groeperingen; vooral in Oost-DRC.
• Armoede, uitzichtloosheid, ongelijkheid: Ondanks rijkdom aan grondstoffen is de regio een der
armsten ter wereld. Uitzichtloosheid, armoede, werkloosheid, gebrekkige
basisvoorzieningen en ziekten vormen, door het gebrek aan bestuurlijke slagkracht om
deze problemen aan te pakken, een risico voor oplaaiende spanning.
In het afgelopen decennium werd een aantal nationale en internationale vredesakkoorden
gesloten. Hiermee sloeg de regio het pad van vrede en een zekere mate van stabilisering in.
De Sun City vredesakkoorden van 2002 maakten formeel een einde aan het conflict in de
DRC, gevolgd door een transitieperiode en verkiezingen in 2006 en 2011. In 2001 startte de
transitie in Burundi met de ondertekening van het Arusha Akkoord, gevolgd in 2003 door
een wapenstilstand tussen de regering en twee rebellengroeperingen. Verkiezingen volgden
in 2005 en 2010. In 2010 sloot ook de laatste rebellengroepering zich aan bij het
vredesproces. De veiligheidssituatie in het land verbeterde sindsdien aanzienlijk. Rwanda
ontwikkelde zich na de genocide in 1994 tot een der meest stabiele landen in de regio. De
vredesprocessen werden en worden in belangrijke mate gedragen door Afrikaanse leiders en
organisaties. De EU, VN en donorlanden droegen via politieke dialoog, steun voor
vredesmissies en ontwikkelingsprogramma’s bij aan het uitbreiden en bestendigen van
vrede en stabiliteit, wederopbouw en ontwikkeling.

219

Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Grote Meren’, TK 29
237/25 098, nr. 5, 13 februari 2004, pp. 7-9.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

Ondanks deze hoopvolle ontwikkelingen blijft het Grote Merengebied onstabiel; lokaal
conflict en anarchie duren voort in Oost-DRC. Elkaar bestrijdende rebellengroepen strijden
ook met het Congolese leger. De groepen maken zich schuldig aan ernstige
oorlogsmisdaden. Zo vond eind 2012 gewapend treffen plaats tussen de rebellenbeweging
Mouvement du 23 Mars (M-23) en het Congolese leger. In februari 2013 tekenden 11 Afrikaanse
landen een door de VN onderhandeld vredesakkoord met als doel vrede en veiligheid in de
regio te garanderen.220 De leider van M-23, Bosco Ntanganda, gaf zich op 20 maart aan bij de
Amerikaanse ambassade in Kigali en werd vervolgens overgebracht naar het International
Criminal Court in Den Haag. Op 28 maart besloot de VN-veiligheidsraad tot het instellen van
een interventiebrigade die zal bestaan uit manschappen uit enkele Afrikaanse landen om
het Congolese leger bij te staan in de strijd met de rebellen.

6.1.2 Ontwikkeling van het regionaal beleid en Regionaal Programma
De Nederlandse regering achtte dat een land overstijgende benadering de vrede en
stabiliteit in de Grote Merenregio zou kunnen bevorderen.221 Zich baserend op de in 2003
uitgebrachte algemene beleidsnotities Sterke mensen, zwakke staten en Aan elkaar verplicht stelt
de notitie Crisissituatie Grote Meren Gebied voor de periode 2004-2007 de volgende thema’s
centraal: i) bevordering van vrede, veiligheid en stabiliteit; ii) bevordering van goed bestuur
en goed beleid; iii) versterking van de capaciteit van mensen en instituties; iv) bevordering
van op armoedevermindering gerichte economische ontwikkeling; en v) bevordering van
duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en milieu.222
Nederland beoogde intensivering van de politieke dialoog op bilateraal, regionaal en
multilateraal niveau met betrokken partijen. Voorts zou financiële steun geboden worden
aan regionale en nationale initiatieven gericht op vrede, veiligheid en stabiliteit. Bij het
thema goed bestuur stond steun aan staatsopbouw centraal, met aandacht voor scheiding
van de wetgevende, uitvoerende en rechtelijke macht en hervorming van de veiligheids- en
juridische sector. Ook diende aandacht te worden gegeven aan de verbetering van bestuur.
De bevordering van duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen zou moeten
plaatsvinden door versterking van regionale samenwerking en verbetering van de controle
op de exploitatie van hulpbronnen. Beoogd werden een land-specifieke en regionale
aanpak. Steun aan vredesprocessen en wederopbouw moest geschieden via
partnerschappen met donoren en internationale hulporganisaties, nationale overheden en
niet-gouvernementele organisaties. Gekozen werd een geïntegreerde aanpak: samenhang
van diplomatie, politieke dialoog, vredesmissies, en ontwikkelingssamenwerking.
Het Nederlandse beleid voor de Grote Merenregio werd in de afgelopen jaren op
verschillende wijzen in praktijk gebracht: steun aan activiteiten middels het Regionaal

220

221

222

BBC News, ‘DR Congo: African leaders sign peace deal’, 24 februari 2013, http://www.bbc.co.uk/news/
world-africa-21563949.
Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Nederlands beleid ten
aanzien Grote Merenregio in Afrika’, TK 25 098, nr. 17, 12 maart 2001.
Notitie ‘Grote Meren’, 13 februari 2004.

| 127 |

Investeren in stabiliteit

Programma gecoördineerd vanuit Kigali, bijdragen aan multilaterale initiatieven uit
centrale fondsen, en via nationale meerjarenprogramma’s in partnerlanden als Burundi en
de DRC.

| 128 |

In 2006 ontwikkelde de Nederlandse ambassade in Kigali het Regionaal Programma gericht
op drie naast elkaar gelegen regionale assen: de Albertine Rift, het Kagera Basin en
Oost-DRC.223 Deze grensgebieden kenmerken zich door minerale en andere hulpbronnen,
conflict en armoede. Aanvankelijk werden de activiteiten van het zich langzaam
ontwikkelende programma gefinancierd uit reguliere OS-budgetten en het Stabiliteitsfonds.
Als separaat deel van het Meerjarig Strategisch Plan (MJSP) 2008-2011 voor Rwanda diende
het programma bij te dragen aan stabiliteit door versterking van het onderlinge vertrouwen
van de landen in de regio. Dit diende te geschieden via steun voor regionale samenwerking,
duurzame sociaaleconomische ontwikkeling (vredesdividend), beter beheer van en controle
op exploitatie en handel van minerale hulpbronnen.224 Omdat de ambassade het
programma beheerde, diende gewaakt te worden dat dit niet werd gezien als een ‘speciaal
op Rwanda gerichte activiteit’; ook gezien de politieke spanningen tussen de DRC en
Rwanda.225 Een regionaal programma kon grensoverschrijdende samenwerking bij
landgebruik (voedselzekerheid), natuurbeheer en exploitatie van duurzame energie
opzetten, die via een nationale aanpak niet (eenvoudig) te realiseren was.226 Vanwege hun
sterk nationale karakter leenden activiteiten op het vlak van veiligheid en goed bestuur
(steun aan vredesmissies, opbouw van overheidsdiensten en hervorming van de
veiligheidssector) zich beter voor een aanpak via bilaterale samenwerking.
In 2011 werd, voortbouwend op het eerdere meerjarig plan en meer nadruk op de regionale
benadering227, voor het Regionaal Programma een apart meerjarig plan voor 2012-2015
opgesteld.228 Bevordering van (grotere) regionale stabiliteit diende te geschieden door steun
aan: vrede en veiligheid, economische ontwikkeling, goed bestuur en vermindering van
straffeloosheid. Tevens werd besloten om de DRC niet langer te continueren als bilateraal
OS-partnerland. Het land kon echter blijven rekenen op steun via het Regionaal Programma
en via multilaterale en civilaterale kanalen. In het Regionaal Programma blijven de thema’s
voedselzekerheid, energie en milieu centraal. De inzet in de DRC behelst bestrijding van de
illegale exploitatie van grondstoffen in het Oosten; ook wordt steun ter bevordering van
veiligheid en rechtsorde gecontinueerd.

223
224
225

226

227

228

HMA Kigali, Jaarplan Grote Meren 2006, p. 2.
HMA Kigali, MJSP 2008-2011.
Rwanda werd bij voortduring verdacht steun te geven aan rebellen in Oost-DRC met wapens en militair
personeel. Dit gaf internationaal aanleiding tot protest en diplomatieke actie (ook door Nederland).
De keuze werd ingegeven doordat natuurlijke hulpbronnen voorzien in de levensbehoeften van armen,
een bron vormen voor onzekerheid en lokaal en regionaal conflict, en uitzicht bieden op regionale
samenwerking. Nederland beschikte op deze thema’s over toegevoegde waarde: er was al sprake van
investering in milieu in relatie tot armoedebestrijding, ook waren op dit gebied ervaring en een goede
reputatie opgebouwd.
Minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief over de regionale benadering binnen
ontwikkelingssamenwerking, TK 32 605, nr. 62, 17 november 2011.
HMA Kigali. Multi-Annual Strategic Plan 2012-2015 Great Lakes Region.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

6.1.3 Uitgaven
Voordat sprake was van het Regionaal Programma, steunde Nederland het door de
Wereldbank beheerde Multi-Country Demobilization and Reintegration Programme (zie hierna).229 In
de periode 2006-2011230 werd in het kader van het Regionaal Programma EUR 47,5 miljoen
besteed aan nationale grenzen overstijgende programma’s en projecten. De uitgaven
groeiden van EUR 2 miljoen in 2006 tot ruim EUR 13 miljoen in 2011 en behelsden voor ruim
90 procent activiteiten die door multilaterale organisaties, internationale en nationale
ngo’s werden uitgevoerd.
De financieel belangrijkste programma’s zijn:
• het Catalist programma ter bevordering van landbouwproductiviteit met als doel
stabiliteit en duurzame ontwikkeling te vergroten (EUR 23,0 miljoen);
• het Virunga project gericht op gezamenlijk beheer van grensoverschrijdende
natuurparken met nadruk op waterbeheer en biodiversiteit (EUR 3,7 miljoen);
• het Sustainable Energy through Woodlots and Agroforestry programma, ter bevordering van
duurzame energieproductie in de Albertine Rift (EUR 14,1 miljoen);
• Radio La Benevolencija gericht op verzoening en conflictpreventie via het uitzenden van
radioshows en discussieprogramma’s (EUR 2,0 miljoen);
• bijdrage aan de UN University for Peace voor opbouw van onderzoekscapaciteit op het gebied
van vredesstudies (EUR 2,9 miljoen) en financiële steun aan de Kofi Annan Foundation
gericht op het steunen van activiteiten op het gebied van vrede en veiligheid in de Grote
Merenregio (EUR 2 miljoen).231

6.1.4 Activiteiten
Na een korte weergave van de diplomatieke en politieke acties van Nederland in de regio,
volgt een overzicht van de binnen het Regionaal Programma ondernomen activiteiten en
multilaterale activiteiten gefinancierd uit centraal beheerde middelen.

229

230

231

Het budget bedroeg EUR 451,6 miljoen. Donoren financierden EUR 253 miljoen, waarvan 50 procent
door Nederland.
In 2005 zijn geen uitgaven gedaan die gekenmerkt zijn voor de Grote Merenregio als geheel. Het
ministerie van Buitenlandse Zaken budgetteert sinds 2006 voor deze regio.
Voorts zijn uitgaven gedaan onder de noemer ‘Afrika als geheel’, een aantal daarvan betreft activiteiten
die deels betrekking hebben op de Grote Merenregio. De belangrijkste zijn: Bijdragen aan het
Thematische Medefinancieringsprogramma gericht op ondersteuning van vredesprocessen, versterking
van democratie en wederopbouwactiviteiten in o.a. DRC en Burundi (EUR 12,8 miljoen); een bijdrage
aan World Vision ten behoeve van het terugdringen van de verspreiding van HIV/Aids in o.a. Oost-DRC en
Oeganda (EUR 5,0 miljoen); een bijdrage aan WFP en UNHCR voor hulp aan Burundese en Rwandese
vluchtelingen in Tanzania (EUR 2,5 miljoen); bijdrage aan Care International en Stichting Vluchteling voor
bevordering van vrede en armoedebestrijding in o.a. DRC en Burundi (EUR 13,6 miljoen); en een
bijdrage aan de Belgische tak van het Wereld Natuur Fonds ter bevordering van duurzame bosbouw in
het Congo Basin (EUR 1,3 miljoen).

| 129 |

Investeren in stabiliteit

Politieke en diplomatieke inzet
Op diplomatiek en politiek niveau was Nederland actief in diverse regionale en
internationale fora, zoals meerdere VN-conferenties voor de Grote Meren, de Group of Friends,
het Initiative for Central Africa, de Contactgroep Grote Meren, en de Tripartite Plus.232
Samengewerkt werd met regionale organisaties, als de East African Community, de International
Conference on the Great Lakes Region233, Communauté Économique des Pays des Grands Lacs, en de
Common Market for Eastern and Southern Africa. Nederland streefde naar samenwerking en
complementariteit met partners als de EU, België, de Wereldbank, de African Development
Bank, en het Verenigd Koninkrijk.
Naast regulier diplomatiek overleg door de ambassades in de regio, bezochten Nederlandse
bewindslieden de Grote Merenregio regelmatig om zich te vergewissen van de situatie en op
politiek niveau de problematiek met de autoriteiten te bespreken. Nederland pleitte in
verschillende fora actief voor de versterking van de EU-coördinatie bij de intensivering van
de politieke dialoog met de landen in de regio. Onderwerpen waren: vergroting van de
effectiviteit van de internationale gemeenschap bij steun aan bestendiging van vrede,
regionale integratie, ontwikkeling van de veiligheidssector en verbetering van
mensenrechten, goed bestuur en sociaaleconomische ontwikkeling.234
| 130 |

Regionaal Programma en multilaterale initiatieven
De samenwerking op regionaal gebied betrof alle aspecten van duurzame ontwikkeling:
armoedebestrijding, versterking van economische activiteit, re-integratie van ontheemden
en bevordering van veiligheid.
Het Regionaal Programma behelsde primair activiteiten op het gebied van natuurlijke
hulpbronnen, waaronder de genoemde Catalist en Virunga programma’s, steun voor
behoud en exploitatie van natuurparken in de Albertine Rift, zoals het Sustainable Energy
through Woodlots and Agroforestry programma, activiteiten op het gebied van duurzame

232

233

234

De Tripartite Plus waar Oeganda, DRC, Burundi en Rwanda deel van uitmaken faciliteert uitwisseling van
informatie over de veiligheidssituatie in de regio. Het Tripartite Plus proces leidde tot een aantal
overeenkomsten, met inbegrip van de instelling van een gemeenschappelijk toetsingsmechanisme om
grensoverschrijdende problemen aan te pakken. Dagne, T., The Democratic Republic of Congo Background
and Recent Developments, Congressional Research Service, 2011, p.2.
Dit forum startte in 2003 met vergaderingen onder auspiciën van de VN en de Afrikaanse Unie. Eind
2003 werd de Group of Friends van de International Conference on the Great Lakes Region opgericht met een
mandaat het forum politiek, diplomatiek, technisch en financieel te steunen. Nederland en Canada
werden door de Secretaris-Generaal van de VN verzocht het covoorzitterschap te bekleden. De
overlegrondes resulteerden in het Pact voor Veiligheid, Stabiliteit en Ontwikkeling van 2006. Met de
ondertekening van het Pact, dat bestaat uit juridisch bindende protocollen en projecten op het gebied
van vrede en veiligheid, goed bestuur en democratie, economische ontwikkeling en regionale integratie
en humanitaire en sociale aangelegenheden, verplichtten de landen in de regio zich niet meer elkaars
buurlanden binnen te vallen of rebellenbewegingen te steunen.
Zie o.a. Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief over bezoek minister aan het Afrikaanse Grote
Merengebied van 7 tot 12 april 2009, TK 29 237, nr. 103, 2 oktober 2009.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

energie, en verzoenings- en conflictpreventieprogramma’s, zoals het mediaproject La
Benevolencija.235 Het Albertine Rift Cooperation project werd opgezet in 2006 ter ondersteuning
van de samenwerking tussen de landen ten aanzien van het beheer van meren en
natuurparken in de grensstreken van de DRC, Rwanda, Burundi en Tanzania. Dit betrof Lake
Albert en Lake Edward (via het Nile Basin Initiative), het Virunga park, Lake Kivu, de parken NyungweKibira en Lake Tanganyika. Grootschalige mogelijkheden voor de opwekking van energie in de
grensgebieden vereisen bij uitstek een grensoverschrijdende aanpak. Opwekking van
duurzame energie werd bevorderd door steun aan de Ruzizi waterkrachtprojecten,
verbetering van productie en handel in brandhout en houtskool en productie van biogas.
Ook werd handel bevorderd.236
Voorts financierde Nederland regionale programma’s op het gebied van veiligheid en
participeerde in regionale en internationale fora en initiatieven, onder andere op het
terrein van de illegale exploitatie van grondstoffen. Met een bijdrage van EUR 123 miljoen in
de periode 2002-2009 aan het door de Wereldbank beheerde Trust Fund van het Multi-country
Demobilization and Reintegration Programme (MDRP) was Nederland de belangrijkste donor voor
demobilisatie, ontwapening en re-integratie (DDR) van ex-strijders in het gebied (voor
resultaten zie box 6.1.4). Meerjarige steun (financiële middelen en inzet van trainers van het
ministerie van Defensie) werd gegeven aan het African Contingency Training and Assistance
(ACOTA) programma. Hierbij worden militairen onder meer uit Burundi en Oeganda
getraind als voorbereiding op hun deelname in missies geleid door de VN, de AU of
regionale organisaties, als AMISOM (Somalië), MONUC (DRC) en UNAMID (Soedan). Ook
droeg Nederland bij aan de African Peace and Security Architecture. Meerjarige steun wordt
verleend aan de International Conference on the Great Lakes Region en de Duitse
ontwikkelingsorganisatie Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit voor certificering van
grondstoffen. Bijgedragen wordt aan de verbetering van de transparantie van inkomsten uit
grondstoffen en het opzetten van een systeem voor evenwichtige aanwending van deze
inkomsten voor armoedebestrijding (Publish What You Pay programma en Extractive Industries
Transparency Initiative). Via UNICEF en UNHCR wordt de bestrijding van HIV/AIDS gesteund;
het Nederlandse bedrijfsleven (Heineken en Shell) speelt een voortrekkersrol op dit gebied
en bevordert goed ondernemerschap.

6.1.5 Resultaten
Relevantie en samenhang
Nederland zette een relevante mix van instrumenten in op lokaal, nationaal, regionaal en
internationaal niveau. De steun was gestoeld op een gedegen analyse van de regionale
problematiek. Kwesties als veiligheid en goed bestuur kregen vooral aandacht op nationaal
niveau; naast DDR richtten regionaal gesteunde activiteiten zich op grensoverschrijdende

235
236

Er is ook sprake van een ander radioprogramma, namelijk Radio Okapi van MONUSCO.
O.a. het Trading for Peace programma (Department of International Development, Verenigd Koninkrijk) en de
ngo TradeMark East Africa, die zich richt op regionale handel en economische integratie: http://www.
trademarkea.com/.

| 131 |

Investeren in stabiliteit

thema’s (milieu, energie, natuurlijke hulpbronnen). Deze leenden zich goed voor regionale
samenwerking en sloten aan bij de Nederlandse beleidsuitgangspunten. Bij voortduring
werd gestreefd naar samenhang van de eigen inzet en die van andere actoren. De mate van
samenhang tussen de in het kader van het Regionaal Programma ondernomen activiteiten
en de overige steun in de DRC en Burundi was beperkt. Capaciteitsgebrek op de Nederlandse
ambassade in Bujumbura noodzaakte dat de aandacht vooral moest gaan naar nationale
activiteiten; de reikwijdte van het Regionaal Programma was gering in Burundi.

| 132 |

Aansluiting bij de regionale context
De landen- en regiospecifieke benadering werd bevorderd doordat het ministerie van
Buitenlandse Zaken en de posten voldoende inzicht hadden in de problematiek van de
regio.237 Analyse van de (dynamische) context werd gefaciliteerd door uitwisseling van
kennis en informatie tussen de ambassades. Frequentie en intensiteit van deze uitwisseling
werden aanvankelijk bepaald door het belang dat sleutelpersonen op de ambassades en het
departement hieraan hechtten.238 In 2009 vond op aansporing van de ambtelijke leiding een
bijeenkomst van ambassadeurs plaats, waardoor de onderlinge samenwerking van de
posten een belangrijke impuls kreeg en een (meer) gedeelde visie over de Nederlandse
bijdrage in de regio ontstond. In toenemende mate wordt gehecht aan het uitvoeren van
eigen conflict- en contextanalyses als input voor beleid en strategie. In 2011 ondernamen de
posten Kigali, Kinshasa, Bujumbura en Kampala met medewerkers uit Den Haag een
conflictanalyse, gefaciliteerd door International Alert. De uitkomsten werden benut bij het
opstellen van het MJSP voor de Grote Merenregio 2012-2015.239 Ook wordt in toenemende
mate aandacht gegeven aan conflictsensitief werken – het in ogenschouw nemen van
politieke, sociale, economische en veiligheidsdimensies bij de vormgeving van activiteiten.
Al met al werd bij de vormgeving van de steun op nationaal niveau goed rekening gehouden
met de regionale dynamiek.
De aanpak via het Regionaal Programma past binnen het Nederlandse fragiele statenbeleid
en de context van de regio. Het programma is van toegevoegde waarde en Nederland is
mede door het ontbreken van een koloniaal verleden of geopolitiek belang een
betrouwbare partner voor de landen in de regio.240 Het departement in Den Haag en de
posten in de Grote Merenregio erkenden dat risico’s genomen moesten worden gezien de
aard van de problematiek. Een aantal in dit onderzoek benaderde respondenten merkte op
dat Nederland bij het werk in fragiele staten soms te risicomijdend is. De Haagse politieke
dynamiek beïnvloedt de speelruimte van bewindspersonen.

237

238
239

240

De lokale medewerker van de Nederlandse ambassade in Kinshasa hield zich speciaal bezig met
activiteiten van het Regionaal Programma in Oost-DRC.
Diverse respondenten geïnterviewd in november en december 2012.
Het MJSP 2012-2015 (HMA Kigali) biedt in annex 5 Strategic Analysis of the Great Lakes een gedetailleerde
analyse.
Het MJSP Grote Meren 2012-2015 wijst op de bescheiden en realistische positie van Nederland, maar geeft
ook aan dat ons land op de thema’s van het Regionaal Programma een ‘niche rol’ vervult.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

Geïntegreerd beleid
De directie Afrika vormt de spil bij de invulling van het regionale beleid en heeft een
schakelfunctie tussen de posten, themadirecties en internationale en regionale partners.
Zoveel mogelijk werd complementariteit beoogd tussen het Regionaal Programma,
niet-gedelegeerde activiteiten uitgevoerd vanuit Den Haag en aan de posten gedelegeerde
financiering van activiteiten in de afzonderlijke landen. Dit vereiste regelmatige
uitwisseling van informatie en analyses, daarbij waren de aanstelling van een medewerker
voor het Regionaal Programma in Kigali, de lokale medewerker op de ambassade in
Kinshasa en de plaatsing van Nederlandse adviseurs in de Oost-Congolese steden Goma en
Bukavu van belang.241 De regionale defensie-attaché droeg bij aan de informatievoorziening
en coördinatie ten aanzien van activiteiten op het gebied van veiligheid. Deze functionaris
was aanvankelijk geplaatst op de ambassade in Kinshasa, later op de ambassade in Kigali en
in 2012 op de ambassade in Nairobi. De laatste locatie wordt door respondenten geduid als
minder gunstig om de Grote Merenregio te bestrijken.
De toepassing van de geïntegreerde benadering in de Grote Merenregio bleek werkbaar met
een Regionaal Programma dat nadruk legt op economische wederopbouw (landbouw,
milieu en energie) in individuele landen via hun onderlinge samenwerking. Het propageren
van dergelijke samenwerking is een bepaalde vorm van diplomatieke actie. De
wederopbouwactiviteiten vormen een aanvulling op de Nederlandse activiteiten op het
gebied van veiligheid, stabiliteit, democratisering en goed bestuur in Burundi en de DRC
(zie 6.2 en 6.3). Projectmatige en programmatische activiteiten werden gecombineerd met
diplomatieke en politieke actie.
In de praktijk is het geïntegreerde karakter van de Nederlandse inzet in de Grote Merenregio
meer geprononceerd in de landenprogramma’s, die betere mogelijkheden bieden om
politiek-bestuurlijke, veiligheids- en ontwikkelingsactiviteiten met elkaar in verband te
brengen.242 De mate van integratie tussen de diverse pijlers van het Programma werd
aanvankelijk niet bepaald door ‘centrale regie’, maar ontstond gaandeweg door een
gedeelde visie tussen de posten en de directies in Den Haag. Door voortdurend op de
noodzaak van zo’n visie te wijzen, speelde de ambassade in Kigali een sleutelrol bij de
ontwikkeling van het Programma.
Effectiviteit
De effectiviteit van de diplomatieke en politieke activiteiten wordt besproken in secties 6.2
(Burundi) en 6.3 (DRC). Diverse via het Regionaal Programma gesteunde activiteiten en
door Nederland mede gefinancierde multilaterale programma’s zijn geëvalueerd.243 De in

241

242
243

Vanwege het afvoeren van de DRC van de lijst met partnerlanden werden deze functionarissen
teruggetrokken.
Zie 6.2 Burundi en 6.3 DRC.
Tot dusver vond geen externe evaluatie van het Programma plaats, wel is sprake van
voortgangsmonitoring.

| 133 |

Investeren in stabiliteit

2010 uitgevoerde evaluaties van het Catalist en het Virunga programma tonen
bemoedigende resultaten.
Box 6.1.1

Catalist en Virunga programma’s

Het Catalist programma, gericht op de bevordering van voedselzekerheid, besloeg de
periode oktober 2006 - september 2011 en werd uitgevoerd in Burundi, Rwanda en
de DRC door het International Fertiliser Development Centre Africa.244 Het programma
behelsde het verminderen van de druk op land en ecosystemen door verhoging van
de agrarische productiviteit en verbetering van de bodemkwaliteit. De tussentijdse
evaluatie oordeelt dat het programma succesvol is geweest in het identificeren van
beperkingen voor agrarische ketenontwikkeling, het verbeteren van de levering van
productiemiddelen door private ondernemingen en het implementeren van
activiteiten gericht op infrastructurele ontwikkeling en erosiebestrijding.245 De
evaluatoren bevelen het volgende aan: het programma moet succesvolle en
veelbelovende activiteiten consolideren: lobby met regionale en nationale
overheden, het opzetten van programma’s voor betere bemestingsmethoden, en
samenwerking met partnerorganisaties bij het verbeteren van agrarische productie
en vermarkting (value chains). Gewezen wordt op het ontbreken van een duidelijke
theory of change waardoor het moeilijk te bepalen is of het programma bijdraagt aan
lokale of regionale stabiliteit. Volgens de evaluatoren is dit in principe mogelijk, maar
zij wijzen op het gevaar dat eenzijdig op bepaalde bevolkingsgroepen gerichte
armoedebestrijding kan resulteren in maatschappelijke spanning (‘do no harm’).246

| 134 |

Het op waterbeheer en biodiversiteit gerichte Virunga programma bevordert de
samenwerking tussen de DRC, Rwanda en Oeganda bij het beheer van
grensoverschrijdende natuurparken in het Virunga ecosysteem. De tussentijdse
evaluatie oordeelt dat het programma heeft bijgedragen aan verbetering van de
samenwerking tussen de drie landen bij parkbeheer; dit is mede van belang voor de
werkgelegenheid ook omdat het toerisme toeneemt. Succesvolle
grensoverschrijdende samenwerking vergt echter veel tijd en langdurige begeleiding
van de betrokken instanties.247

244
245

246

247

Dit is een non-profit research organisatie met de hoofdzetel in de Verenigde Staten en kantoren in Afrika.
Consultants for Development Programmes, Catalist Mid Term Review, Embassy of the Kingdom of the
Netherlands Kigali, Rwanda, 2010, pp. 39-45.
De evaluatoren beschrijven dat (sommige) boeren hun extra inkomsten aanwenden voor het opkopen
van percelen waardoor druk ontstaat op de toegang tot land wat tot spanningen in de samenleving kan
leiden.
Krijnen, J.F.A., Gakuba, A. & Nyabutsitsi, G., Mid Term Evaluation Greater Virunga Transboundary Executive
Secretariat, Embassy of the Kingdom of the Netherlands Kigali, Rwanda, 2010.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

Ook het mid-term review van het Sustainable Energy through Woodlots and Agroforestry
programma gericht op Burundi, Rwanda en de DRC (Noord- en Zuid-Kivu) kwam tot
overwegend positieve bevindingen.
Box 6.1.2

Sustainable Energy through Woodlots and Agroforestry Programme

Dit programma werd met EUR 20 miljoen steun van Nederland van januari 2009 tot
juli 2012 uitgevoerd door het International Fertilizer Development Centre Africa.248 Het
programma beoogde verbetering van de beschikbaarheid van en toegang tot
duurzame energie in de Albertine Rift in Burundi, Rwanda en de DRC (Noord- en
Zuid-Kivu) en was van belang voor producenten en consumenten. Activiteiten
richtten zich op het realiseren van verhoogde brandhoutproductie, verbeterde
brandhout- en houtskool-waardeketens (value chains) en verbeterde omstandigheden
(‘enabling environment’) voor ontwikkeling van de brandhoutsector.
De in 2011 uitgevoerde tussentijdse evaluatie komt tot de volgende bevindingen:
• Kleine boeren hebben met succes boslandbouwsystemen (agroforestry) ontwikkeld.
Ook droeg het programma bij aan de versterking van ondernemingen,
marktinformatie en de ontwikkeling van bedrijfsclusters binnen meer efficiënt
functionerende waardeketens voor productie en verhandeling van brandhout en
houtskool.
• Succesvolle landen-specifieke strategieën voor verhoogde brandhoutproductie en
verbetering van de waardeketens waren ontwikkeld en geïmplementeerd.
• Stappen zijn gezet om productietechnieken voor houtskool te verbeteren; ook
vonden grensoverschrijdende leerprocessen plaats.
• Ten tijde van de evaluatie, functioneerden de waardeketens nog niet optimaal en
was onvoldoende zicht op de realisatie van de programmadoelstellingen.
• De afstemming met andere projecten, als het Catalist programma, liet te wensen
over.
• De evaluatoren concluderen toch dat het programma een belangrijke bijdrage levert
aan de vergroting van de beschikbaarheid van en toegang tot duurzame energie.
Radio La Benevolencija zendt radiodrama’s, discussies en educatieve programma’s uit met als
doel burgers in kwetsbare samenlevingen te informeren over geweld (en hoe zich ertegen te
verzetten), verzoening en het verwerken van trauma’s. De uitzendingen worden geacht een
bijdrage te leveren aan bewustwording en verzoening. De door Nederland met EUR 2
miljoen ondersteunde activiteit werd in 2011 geëvalueerd.

248

Eind 2011 was daarvan EUR 14,1 miljoen besteed.

| 135 |

Investeren in stabiliteit

Box 6.1.3

Radio La Benevolencija

De programma’s van Radio La Benevolencija richten zich op Burundi, Rwanda en de
DRC (Noord- en Zuid-Kivu). De taal van de uitzending en de inhoud van de
programma’s worden aangepast aan de nationale of lokale context. De drama’s
(soaps) zijn allemaal op fictie gebaseerd, maar bevatten thema’s over geweld en
manipulatie die de luisteraars moeten aanspreken, hen in staat stellen deze
processen te herkennen en daar actief tegen op te treden. Op deze wijze dragen de
programma’s bij aan conflictpreventie en -vermindering. De programma’s willen niet
polariseren: de soaps zijn gericht op zowel (potentiële) daders als slachtoffers.
De in 2011 uitgevoerde evaluatie vermeldt een zeer grote populariteit van de soaps in
de gehele regio; de luisterdichtheid is hoog (ruim 8 miljoen mensen stemmen
regelmatig af). De soaps spreken zowel vrouwen als mannen aan. Vooral in OostDRC volgen jonge mannen de uitzendingen. Het programma heeft in principe een
positieve invloed op bewustwording en verzoening. De gedragseffecten waar het
uiteindelijk om gaat werden niet onderzocht.

| 136 |

De evaluatie van het Multi-Country Demobilization and Reintegration Programme komt tot een
positief oordeel, al verliep de uitvoering van dit complexe programma niet zonder horten of
stoten.
Box 6.1.4

Multi-Country Demobilization and Reintegration Programme (MDRP)

Het door de Wereldbank beheerde MDRP liep van 2002 tot 2009 en diende bij te
dragen aan de uitvoering van vredesakkoorden en de totstandkoming van stabiliteit
door ondersteuning van demobilisatie, ontwapening en re-integratie (DDR) van
350.000 voormalig strijders in zeven landen. De uitvoering vond plaats middels vijf
(gecoördineerde) nationale programma’s en enkele speciale projecten. In totaal
waren 40 nationale en internationale partners bij deze grootschalige activiteit
betrokken. Speciale aandacht was vereist voor kindsoldaten en snelle terugkeer van
voormalig strijders naar hun land van herkomst. De regionale dimensie van het
programma betrof het scheppen van vertrouwen tussen de deelnemende landen, het
harmoniseren van DDR-benaderingen en het delen van kennis en ervaring. In 2008
werd het programma omgevormd tot gescheiden nationale programma’s in de DRC,
Rwanda en Burundi. Een regionale faciliteit (Transitional Demobilization and Reintegration
Program) diende deze transitie te begeleiden.
Als belangrijkste bilaterale donor van het MDRP drong Nederland aan op voortvarende
uitvoering en volgde de ontwikkelingen op de voet. De ‘kritische’ monitoring droeg bij

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

aan het uiteindelijke succes van het programma. Het MDRP werd meerdere malen
geëvalueerd.249 De conclusies waren:
• De doelstellingen, het programmaontwerp en de uitvoering waren zeer relevant
gezien het enorme aantal voormalig strijders dat moest worden ontwapend,
gedemobiliseerd, en gere-integreerd in de samenleving.
• De geplande activiteiten werden uitgevoerd. De nationale demobilisatie
doelstellingen werden grotendeels behaald (279.000 strijders werden
gedemobiliseerd), dat gold ook voor de speciale projecten. De maatschappelijke
integratie van de voormalig strijders bleek minder succesvol.
• De regionaal opgezette en met partners gecoördineerde DDR-activiteit bleek een
geschikte, zo niet de enig mogelijke, aanpak. De multi-donor en multi-partner
samenwerking leidde tot samenhang en coördinatie. Flexibele uitvoering
resulteerde in het aansluiten van activiteiten bij de situatie in elk land.
• Het MDRP bood een doeltreffend en doelmatig mechanisme voor het mobiliseren van
financiële middelen, die flexibel en transparant werden ingezet; het financieel beheer
was op orde en de geharmoniseerde rapportage verminderde transactiekosten.
• Het programma bleek echter onvoldoende in staat om de politieke aspecten van
DDR aan te pakken en bleef vooral gericht op technische ondersteuning.
Verbinding met politieke vredesprocessen ontbrak; er was te weinig aansluiting
met de hervorming van de veiligheidssector in elk der landen.250
• De aandacht ging primair uit naar het op gang krijgen van nationale programma’s
en speciale projecten. Grensoverschrijdende activiteiten (als DDR gericht op
combatants on foreign soils, een regionale en door alle landen te gebruiken database
van ex-strijders, en een gezamenlijke aanpak van kwetsbare groepen) kwamen
niet goed van de grond.
• Capaciteitsopbouw was succesvol getuige de oprichting van nationale
DDR-commissies.
Het MDRP speelde een belangrijke rol op het hoogtepunt van de Grote Merencrisis
en was cruciaal bij het op gang brengen en coördineren van DDR-processen. Toen de
problemen meer beheersbaar werden, verzwakte bij donoren en lokale actoren de
politieke aandacht voor het regionale karakter van het MDRP. Het MDRP viel uiteen
in nationale programma’s, die bij de landen de voorkeur genoten omdat deze
daarmee de eigen activiteiten konden bepalen en middelen beheren.

249

250

Chakrapani, D., An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs Case Study of the
Multi-Country Demobilization and Reintegration Program, Washington DC: The World Bank, 2006; Disch, A.
et al., Multi-country Demobilization and Reintegration Program: End of Program Evaluation, Final Report. Oslo:
Scanteam, 2010; World Bank, The multi-country demobilization and reintegration program. Final report. Overview
of program achievements, Washington DC: The World Bank, 2010.
Security sector reform kon niet binnen MDTF worden gefinancierd door het verbod op de aanwending van
Wereldbank International Development Association fondsen voor dit doel; de geplande parallelle
financiering door andere partners kwam te laat tot stand.

| 137 |

Investeren in stabiliteit

De overige door Nederland (mede)gefinancierde activiteiten werden niet onderworpen aan
externe evaluatie. Andere bronnen251 wijzen op positieve effecten van dergelijke activiteiten.
Zo droeg het regionale African Contingency Training and Assistance (ACOTA) programma bij aan
de professionalisering van contingenten van het Burundese leger die deelnemen aan
vredesoperaties in Soedan (UNAMID, Darfur) en Somalië (AMISOM). Regulering en
certificering van winning van en handel in delfstoffen bemoeilijkten de financiering van
gewapende groepen.
Efficiëntie

| 138 |

Gecoördineerd optreden kan zowel leiden tot vergroting van de effectiviteit als meer
efficiëntie. Het onderzoek wekt de indruk dat dit ook in de Grote Merenregio het geval was.
Op diplomatiek en politiek vlak was Nederland zowel bilateraal als in multilateraal verband
een actieve speler en zocht naar aansluiting bij de doelstellingen van internationale en
regionale organisaties en andere donorlanden. Zo werd goed samengewerkt met de EU
vertegenwoordiger in het Grote Merengebied.252 De ambassade in Kigali fungeerde als
‘makelaar’ tussen de verschillende regionale en nationale actoren. Hierdoor en door middel
van bilaterale contacten in alle landen in de regio (waaronder ook Rwanda, Oeganda,
Tanzania en Kenia) kon Nederland bijdragen aan coherentie en harmonisatie van de
internationale inspanningen in het Grote Merengebied en de intensivering van de politieke
dialoog, vooral met de DRC.253 De diplomatieke inspanningen in Burundi en de DRC
worden, zoals eerder aangegeven, besproken in de volgende delen van dit hoofdstuk.
Door bij politiek gevoelige programma’s (als het MDRP) samen te werken met andere
donoren en multilaterale organisaties werden risico’s gedeeld. Ook kan een grootschalig
programma als het MDRP niet door een enkele donor worden gefinancierd en vereist
effectieve implementatie goede samenwerking. Financiering via multilaterale en civilaterale
kanalen verminderde de beheerslast op de posten en het departement.

6.1.6 Conclusies
Met het Regionaal Programma had Nederland een instrument in handen waarmee
bemoedigende resultaten zijn behaald. Factoren die daaraan bijdroegen zijn: een goede
samenwerking tussen de posten en van de posten met het departement in Den Haag,
voldoende analytische en beheerscapaciteit, de wil om met andere actoren samen te werken
en waar nodig stevig in te zetten op diplomatieke en politieke actie. Voorts was van belang
dat de regionale aspecten van de problematiek in elk individueel land werden betrokken bij
het ontwerpen van nationale programma’s. De activiteiten in deze programma’s behoeven
niet per definitie regionaal van aard te zijn. Gebleken is dat bepaalde interventies,
waaronder steun op het gebied van nationale veiligheid en rechtsorde, zich beter lenen

251
252

253

Als jaarverslagen, waaronder die van de directie Sub-Sahara Afrika.
Dit betrof onder meer de samenwerking met voormalig directeur van de directie Sub-Sahara Afrika van
het ministerie van Buitenlandse Zaken, die deze post van februari 2007 tot september 2010 bekleedde.
Zie ook 6.3 DRC.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

voor uitvoering op nationaal niveau. Minder controversiële en politieksensitieve
grensoverschrijdende activiteiten op het vlak van economische ontwikkeling, milieu,
biodiversiteit en voedselzekerheid lenen zich goed voor een regionale aanpak254. Inbedding
daarvan in het Regionaal Programma was een goede keuze om de samenwerking tussen de
landen in de regio te bevorderen. Regionaal opgezette activiteiten belichamen een
aanvulling op de door de posten in de regio op nationaal niveau opgezette activiteiten. Voor
beide dient sprake te zijn van langdurige inzet gezien de problematiek.255

6.2 Burundi
6.2.1 De problematiek
Burundi behoort tot de armste landen van Afrika en gaat gebukt onder de gevolgen van een
langdurige burgeroorlog van 1994 tot 2005, die naar schatting resulteerde in ruim 300.000
dodelijke slachtoffers en 1,3 miljoen vluchtelingen en ontheemden.256 Sinds het einde van
de oorlog sloeg Burundi gestaag de weg in naar onderlinge verzoening, vrede, stabiliteit en
ontwikkeling. Toch blijft het land in veel opzichten een fragiele staat en door de
teleurstellend verlopen verkiezingen in 2010, de facto, een éénpartijstaat. De sterke
bevolkingsgroei, het tekort aan landbouwgrond en het gebrek aan economische
mogelijkheden impliceren een hoog risico op hernieuwd conflict.
Vanaf het einde van de koloniale tijd kenmerkt de geschiedenis van Burundi zich door een
lange reeks van staatsgrepen en voortdurende spanningen tussen de belangrijkste etnische
groeperingen, de dominante Tutsi meerderheid en de gemarginaliseerde Hutu. In 2001
werd met het Akkoord van Arusha tussen de Burundese regering en 17 politieke partijen en
rebellengroeperingen de eerste stap gezet richting vrede. Het Akkoord luidde een
transitieproces in, waarbij de presidentiële macht in 2003 werd overgedragen aan Domitien
Ndayizeye (Hutu). Pas in 2003 leidden vredesonderhandelingen onder leiding van het
Regionaal Initiatief, bestaande uit Oeganda, Tanzania en Zuid-Afrika, in Pretoria tot een
akkoord van de regering met de belangrijkste rebellengroep Conseil National Pour la Défense de
la Démocratie – Forces pour la Défense de la Démocratie (CNDD-FDD). Afspraken werden gemaakt
over de opname van de rebellen in het regeringsleger257; de ontwapening en herintegratie
van het afvloeiende deel van het leger werd in gang gezet. De grondwet van 2005 vormt de

254

255

256

257

Dit werd ook geconstateerd met betrekking tot de regionale component van het Nederlandse beleid
inzake de Westelijke Balkan, zie: Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Regionaal
en geïntegreerd beleid? Evaluatie van het Nederlandse beleid met betrekking tot de Westelijke Balkan 2000-2008,
IOB Evaluatie nr. 359, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2011.
Daarom is het vreemd dat jaar- en meerjarige plannen uitgaan van relatief kortetermijnverplichtingen.
Zie o.a. HMA Kigali, Jaarverslag 2008.
Falch, Å. & Becker, M., Power-sharing in Peacebuilding in Burundi. Power-sharing Agreements, Negotiations and
Peace Processes, CSCW Papers, Oslo: PRIO, 2008, p. 8.
Lang niet alle voormalige rebellen konden worden opgenomen in het leger; zij moesten worden
ontwapend, gedemobiliseerd en opgenomen in de maatschappij – een langdurig met horten en stoten
verlopend proces.

| 139 |

Investeren in stabiliteit

basis voor formele staatsverhoudingen. De transitieperiode eindigde in juli 2005 met de
parlementsverkiezingen en het aantreden van president Pierre Nkurunziza (Hutu, CNDDFDD). In de jaren daarop bleef het echter onrustig, vooral door acties van de overgebleven
rebellengroepering, de Hutu-beweging Palipehutu – Forces nationales de libération (FNL). In 2010
kwam ook hieraan een einde toen de FNL zich aansloot bij het vredesproces en de 43e
politieke partij werd. De presidentiële en parlementsverkiezingen in 2010 verliepen,
ondanks de boycot daarvan door belangrijke oppositiepartijen, volgens internationale
waarnemers relatief eerlijk. President Nkurunziza kreeg 90 procent van de stemmen; zijn
termijn werd verlengd.

| 140 |

Gaandeweg zijn de nationale veiligheidssituatie en de onderlinge etnische verhoudingen
verbeterd al wijzen recente publicaties van Freedom House op beperkte politieke en
burgerlijke rechten.258 De aanhoudende bevolkingsgroei, terugkeer en integratie van
ontheemden en vluchtelingen, de voortdurende druk op landbouwgrond gekoppeld aan
een gering perspectief op werk buiten de landbouw zorgen voor aanhoudende sociale en
etnische spanningen. Door de nog altijd grote hoeveelheid wapens onder de bevolking is
criminaliteit wijd verspreid. Door gebrek aan transparantie, effectieve wetgeving en
bestuurlijke capaciteit is de regering nog niet in staat tot een daadkrachtige aanpak van de
problemen.259 Burundi stond zowel in 2005 als in 2011 op plaats nummer 185 (van de 192) in
de UNDP Human Development Index en zowel in 2005 als 2012 op plaats nummer 18 in de Failed
States Index.260 De legitimiteit van de overheid erodeerde door aanhoudende
corruptieschandalen.261 De CNDD-FDD bekleedt een monopoliepositie in de regering; de
nationale eenheid wordt bedreigd door aanhoudende spanning en geweld tussen deze
partij en de FNL.262 Samen met de voortdurende regionale instabiliteit leidt dit tot blijvende
zorg en interventies van donorlanden en internationale en regionale organisaties en is ook
de reden voor de continuering van de VN vredesmissie.263

258
259

260
261

262

263

Freedom House, ‘Burundi’, www.freedomhouse.org/country/burundi.
United Nations Development Programme, Human Development Report 2011 Sustainability and Equity: A Better
Future for All. Human Development Statistical Annex, 2011, http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2011_EN_
Tables.pdf.
Foreign Policy, http://www.foreignpolicy.com.
Burundi staat op plaats 165 van de 176 op de ‘Corruption Perception Index 2012’ van Transparency
International, http://www.transparency.org/cpi2012/results.
Human Rights Watch, ‘World Report Burundi 2012’, http://www.hrw.org/world-report-2012/
world-report-2012-burundi.
De United Nations Operation in Burundi duurde van 2004 tot 2007 en werd gevolgd door de United Nations
Integrated Office in Burundi die moest bijdragen aan de consolidering van duurzame vrede en stabiliteit. In
januari 2011 startte de United Nations Office in Burundi. De taken van deze geïntegreerde missie zijn:
‘support the development of national institutions; promote dialogue; combat impunity; promote human rights; ensure
economic and financial policies meet the needs of vulnerable people and advocate resource mobilisation for Burundi;
support with regional integration issues’ (United Nations Office in Burundi, http://bnub.unmissions.org).

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

6.2.2 Ontwikkeling van het Nederlandse beleid
Conform de Grote Merennotities van 2001 en 2004, en de notitie Sterke mensen, zwakke staten
diende het Nederlandse beleid voor Burundi vanuit regionaal perspectief te worden
ingevuld. Nederland onderhield destijds geen bilaterale ontwikkelingsrelatie met Burundi,
maar streefde naar het versterken van de samenhang tussen bilaterale en regionale
activiteiten in alle landen in de regio. Burundi ging behoren tot de groep post-conflict
landen, waaraan substantieel hulp zou worden geboden.
Nederland voorzag een intensieve dialoog in Burundi over vredesopbouw, democratisering
en mensenrechten. Minister van Ardenne (Ontwikkelingssamenwerking) speelde destijds
een belangrijke rol in het betrekken van de rebellenbeweging Palipehutu-FNL bij het
vredesproces. Nederland beoogde bij te dragen aan staatsopbouw, met specifieke aandacht
voor hervorming van de veiligheids- en juridische sector. Ons land was samen met België in
een vroeg stadium betrokken bij de hervormingen van de veiligheidssector en verleende
steun aan de Afrikaanse vredesmissie (African Mission in Burundi, 2003-2004). Doel was te
komen tot ‘post-conflict stabilisatie’, gekenmerkt door een stabiel(er) politiek proces met
een functionerende democratische staat en een effectieve, transparante en democratisch
gecontroleerde veiligheidssector. Ondersteuning van het politieke proces, de hervorming
van de veiligheidssector, wederopbouw evenals leniging van humanitaire noden werden
essentieel geacht voor de stabilisatie van Burundi. Andere doelen waren vergroting van
toegang tot microkrediet en basisonderwijs, en hervorming van landrechten.
Een zaak van iedereen kenmerkte Burundi als fragiele staat. Het politieke commitment en kader
voor activiteiten werden vervolgens ontwikkeld. Invalshoeken waren humanitaire hulp,
Security Sector Reform (SSR), Disarmament, Demobilisation and Reintegration (DDR), versterking van
de financiële en private sector en verbetering van toegang tot land. Algemene
begrotingssteun (aangeduid als stabiliseringssteun) werd verleend. Deze aanpak werd
gecontinueerd door het fragiele statenbeleid van 2008. Uitdagingen waren de opbouw van
de institutionele capaciteit van de overheid, verbetering van de macro-economische
stabiliteit, en democratisering; de invloed van instabiliteit in de DRC op Burundi was een
groot risico.
Specifieke doelen waren:
• Veiligheid: Noodzaak tot verminderen van de regionale instabiliteit, voltooiing van het
DDR-programma en opbouw van het veiligheidsapparaat. Nederland steunde al jaren de
hervorming van de veiligheidssector en was daarbij een geaccepteerde partner van de
overheid.
• Goed bestuur: De legitimiteit van de overheid moest vergroot worden en Nederland stelde
zich de taak steun te bieden bij de onderhandelingen met de FNL, de verkiezingen in 2010
en het monitoren van het herstel van burgerlijke en politieke vrijheden.
• Vredesdividend: Beoogd werd private sectorontwikkeling met aandacht voor landrechten,
microfinanciering en ondernemingsklimaat. Het Regionaal Programma diende bij te
dragen aan energievoorzieningszekerheid en agrarische ontwikkeling.

| 141 |

Investeren in stabiliteit

Het MJSP van 2008-2011 benadrukte consolidatie van het vredesproces, bevordering van
politieke stabiliteit en hervorming van de veiligheidssector; steun voor de wederopbouw
van de samenleving door versterking van bestuurlijke capaciteit en algemene
begrotingssteun; projecten gericht op microkrediet, toegang tot land en de private sector.
De Focusbrief Ontwikkelingssamenwerking continueerde Burundi als partnerland. Het MJSP van
2012-2015 plaatst de samenwerking in het kader van de (nieuwe) speerpunten veiligheid en
rechtsorde; voedselzekerheid; en seksuele en reproductieve gezondheid en rechten. Deze
boden voldoende ruimte voor voortzetting van het beleid. De Nederlandse
vertegenwoordiging in Bujumbura moest zich richten op activiteiten waar Nederland
toegevoegde waarde kon leveren in samenwerking met andere donoren, het Regionaal
Programma en Nederlandse particuliere initiatieven.264

6.2.3 Uitgaven
De in de periode 2005-2011 ten laste van de begroting van het ministerie van Buitenlandse
Zaken komende uitgaven voor Burundi beliepen bijna EUR 119 miljoen. Met uitzondering
van 2008 varieerden de jaarlijkse uitgaven tussen 13 en 18 miljoen Euro (figuur 6.2.1). De
uitgavenpiek in 2008 hing samen met de overmaking van een bedrag van ruim EUR 14
miljoen aan algemene begrotingssteun.
| 142 |

Figuur 6.2.1 Burundi: Uitgaven per jaar, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 118,9 mln.
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
2005

2006

2007

2008

2009

2010

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

264

Lang werd de hulp gecoördineerd door de ambassade in Kigali, het in 2008 geopende
ambassadekantoor in Bujumbura werd in 2012 omgevormd tot ambassade.

2011

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

Uitgaven naar sector
Figuur 6.2.2 toont de sectorale verdeling van de uitgaven. Met een totaal van EUR 42,9
miljoen was algemene begrotingssteun (commodity aid and general programme assistance) de
belangrijkste uitgavenpost. Deze steun werd vanaf 2006 verleend; in 2009 vond geen
transfer plaats, omdat Burundi niet voldeed aan de door Nederland gestelde voorwaarden.
Ook werd belangrijke steun verleend aan de sector Government and civil society met uitgaven
voor activiteiten gericht op de opbouw en hervorming van het veiligheidsapparaat (security
system management and reform). Belangrijk waren ook de stabiliteitssteun van EUR 10,4 miljoen
gekanaliseerd via het Burundese ministerie van Financiën en EUR 20 miljoen voor het
Security Sector Development Programma. Daarnaast werd ruim EUR 7 miljoen verleend aan door
de VN geleide post-conflict vredesopbouwactiviteiten en bijna EUR 3 miljoen besteed aan
activiteiten gericht op civiele vredesopbouw en verzoening (civilian peace-building, conflict
prevention and resolution). (Zie figuur 6.2.3.)
In de periode 2005-2011 was humanitaire hulp met 19 procent van de totale uitgaven
belangrijk. Dit betrof vooral materiële ondersteuning van ontheemden, teruggekeerde
ontheemden en niet-ontheemde bevolkingsgroepen (onderdak, voedselhulp, toegang tot
drinkwater en sanitaire faciliteiten, gezondheidszorg en onderwijs); ook werden kosten
voor logistiek en coördinatie gedekt. De hulp werd voornamelijk gekanaliseerd via
VN-organisaties. Ook werd een belangrijk deel van de uitgaven gekanaliseerd via de
niet-gouvernementele organisaties HEALTHNET-TPO, Cordaid en Care International. De uitgaven
voor humanitaire hulp verminderden van EUR 9,5 miljoen in 2005 tot EUR 1,2 miljoen in
2009; in 2010 en 2011 financierde Nederland geen humanitaire hulpactiviteiten. De daling
loopt parallel aan de stijging van de uitgaven voor activiteiten gericht op de sector
Government and civil society.

| 143 |

Investeren in stabiliteit

Figuur 6.2.2 Burundi: Uitgaven naar sector, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 118,9 mln.
3%

6%

7%
Banking and financial
services
Humanitarian aid
19%

Government and
civil society
Commodity aid and
general programme
assistance
Unallocated/Unspecified
Other

| 144 |

36%
29%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Uitgaven voor specifiek op mensenrechten gerichte activiteiten en voor verbetering van het
financiële management binnen de overheid waren van relatief ondergeschikt belang. Die in
de sector Banking and financial services (ruim 7,5 miljoen Euro) betroffen activiteiten uitgevoerd
via het Burundese ministerie van Financiën en door consultants verleende technische
assistentie gericht op de versterking van de financiële sector.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

Figuur 6.2.3 Burundi: Uitgaven binnen de sector ‘Government and civil society’, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 33,8 mln.
Blauw = activiteiten Government and civil society
Rood = activiteiten Conflict prevention and resolution, peace and security
4%

9%

Public sector policy
and administrative
management

2%

Civilian peace-building,
conflict prevention and
resolution
Post-conflict
peace-building (UN)
Security system
management and reform
Other
23%

| 145 |

62%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Kanaalkeuze
Ruim de helft van de hulp (53 procent) werd gekanaliseerd via multilaterale instellingen. De
Wereldbank was daarbij de belangrijkste want de algemene budgetsteun verliep via deze
organisatie.265 Een groot deel van de uitgaven (16 procent) verliep via de VN, uitsluitend voor
humanitaire hulp en vredesbevorderende activiteiten. Een kwart van de uitgaven werd
gekanaliseerd via de Burundese overheid (bijdragen aan het ministerie van Financiën) en
het ministerie van Defensie van Zuid-Afrika (EUR 1,6 miljoen ter ondersteuning van de
Zuid-Afrikaanse rol bij het vredesproces). Circa 5 procent van de uitgaven (EUR 6 miljoen)
betrof programma’s en projecten van internationale ngo’s.

265

Dit betrof ongeoormerkte bijdragen aan de Wereldbank (cofinanciering) voor het Economic Reform
Support Grant programma van deze instelling dat zich richtte op het ondersteunen van de Burundese
overheid bij de economische en sociale transformatie in de postconflict periode.

Investeren in stabiliteit

6.2.4 Activiteiten
Diplomatieke en politieke inzet
In 2003 raakte Nederland, op verzoek van de president van Burundi, politiek en diplomatiek
actief betrokken bij het vredesproces. Een intensieve dialoog werd gevoerd met alle bij het
conflict betrokken partijen, waarbij Nederland zich inspande om alle rebellenbewegingen
binnen het Arusha Akkoord te krijgen.266 Ook financierde Nederland Zuid-Afrika bij het
vredesproces dat dit land samen met Oeganda en Tanzania faciliteerde (het Regionaal
Initiatief ). De jaren daarop was sprake van voortdurend diplomatiek en politiek bilateraal
en multilateraal (EU) overleg met de Burundese regering en andere partijen. De ministers
van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking bezochten het land meermalen. Het
vredesproces stond hoog op de agenda van minister van Ardenne en minister Koenders. De
politieke dialoog richtte zich onder meer op de mensenrechtensituatie, ontwikkelingen in
de veiligheidssector, en vredes- en wederopbouwinitiatieven.267

| 146 |

Vanaf 2006 werd deze dialoog ook geplaatst in het kader van het verlenen van algemene
begrotingssteun. Nederland zag toe op de uitvoering van het overheidsbeleid ter
bevordering van politieke en macro-economische stabiliteit268, het scheppen van
basisvoorzieningen, armoedebestrijding, en de verbetering van veiligheid en
mensenrechten.269 In 2007 nodigde Burundi Nederland uit als cosponsor voor de Ronde
Tafelconferentie voor het mobiliseren van buitenlandse hulp voor de wederopbouw. Op die
bijeenkomst benadrukte minister Koenders onder meer het belang van hulpcoördinatie en
pleitte voor bevordering van de rechten van de vrouw bij armoedebestrijding en het
bevolkingsvraagstuk.270 Om de in Burundi geboekte resultaten te bestendigen en een
regionale uitstraling te geven, bepleitte Nederland de toegang van Burundi tot regionale
politieke en economische structuren (het Tripartite-mechanisme voor samenwerking van
de DRC, Oeganda en Rwanda en de East African Community). De verkiezingen in 2005 en 2010
werden gesteund en nauwlettend gevolgd. Een Memorandum of Understanding vormde de basis
voor ministerieel overleg in het Comité politique over de veiligheidssector.271

266

267

268
269

270
271

Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Overzicht van recente ontwikkelingen in Burundi, TK 25 098, nr.
37, 5 september 2005.
Kamerbrieven in de periode 2005-2010: Overzicht van recente ontwikkelingen in Burundi, 5 september 2005;
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag reis minister naar Burundi, Rwanda en Uganda
van 23 t/m 28 mei 2007, TK 29 237, nr. 61, 8 juni 2007; Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met
verslag van reis minister naar de Democratische Republiek Congo (DRC) van 25 t/m 29 september 2007, TK 29 237,
nr. 64, 2 oktober 2007.
Het oordeel van het IMF was daarbij van belang.
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief over bezoek minister aan het Afrikaanse Grote Merengebied
van 7 tot 12 april 2009, TK 29 237, nr. 103, 2 oktober 2009.
Brief met verslag reis minister naar Burundi, Rwanda en Uganda van 23 t/m 28 mei 2007, 8 juni 2007.
De Burundese ministers van Buitenlandse Zaken, Defensie en Publieke Veiligheid en de Nederlandse
ministers van Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking. Centraal staan beginselen
van de rechtsstaat, goed bestuur, respect voor mensenrechten en professionaliteit van de
veiligheidsorganisaties. Brief over bezoek minister aan het Afrikaanse Grote Merengebied van 7 tot 12 april 2009,
2 oktober 2009.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

Landenprogramma
Gedelegeerde activiteiten in Burundi werden initieel uitgevoerd door de Nederlandse
ambassade in Kigali en later door het ambassadekantoor in Bujumbura dat met ingang van
2012 de status van ambassade kreeg. In Den Haag vervulde de Directie Sub-Sahara Afrika
(DAF) een regierol bij de coördinatie van het bilaterale beleid en de Nederlandse inbreng in
multilaterale fora. Bij de intensivering van het beleid voor Burundi werkte DAF vooral op de
thema’s security sector reform en disarmament, demobilisation and reintegration nauw samen met
EFV en het ministerie van Defensie. Activiteiten werden gecoördineerd met de ambassade in
Kigali, verantwoordelijk voor het beheer van het Regionaal Programma. Samenwerking
vond plaats met andere donoren, de VN, de Wereldbank en ngo’s. Hieronder volgt een
overzicht van de belangrijkste activiteiten.
Veiligheid van burgers
Sinds 2004 speelde Nederland een belangrijke rol bij security sector development (SSD) en
besloot daarbij tot samenwerking met België, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk.272
Aanvankelijk hadden de activiteiten een ad hoc karakter. In 2008 sloot Nederland een
overeenkomst met de overheid voor langdurige steun aan een grootschalig SSD-programma
(zie box 6.2.1); sinds 2008 is Nederland voorzitter van de donorgroep voor de
veiligheidssector. Uit het Stabiliteitsfonds werd, via het Single Country Trustfund van de
Wereldbank, bijgedragen aan een nationaal demobilisatie en re-integratie programma.273
Voorts financierde Nederland samen met andere EU-landen het project Équipe Spéciale Pour les
Opérations dans la Reforme de sector de sécurité (Espoir). Doel van Espoir was het weer op gang
brengen van het (inmiddels) vastgelopen DDR proces. Bijgedragen werd aan de VN
vredesmissies274 en werden het Regional Centre on Small Arms in Nairobi en de UN Mine Action
Group gesteund bij het terugdringen van kleine wapens.

272

273

274

Deze resulteerde onder meer in een kamp voor integratie van voormalige rebellen en soldaten uit het
oude regeringsleger, Camp Espoir. Overzicht van recente ontwikkelingen in Burundi, 5 september 2005.
Zoals eerder besproken droeg Nederland in belangrijke mate bij aan het Multi-country Demobilization and
Reintegration Programme (MDRP) in de Grote Merenregio. In 2008 werd dit programma voor Burundi
omgezet in het nationale Demobilization, Reinsurtion and Reintegration Program dat ressorteerde onder de
National Commission for Demobilization, Reinsurtion and Reintegration. UNICEF implementeerde het
Demobilisation, Reintegration and Recruitment Prevention of Child Ex-Combatants project. Disch et al.,
Multi-country Demobilization and Reintegration Program, 2010, p. 15.
Initieel ondersteunde Nederland de bijdrage van Zuid-Afrika in de beschermingsmacht die toezag op de
beveiliging van de Burundese regering, die werd voortgezet in de vredesmacht van de Afrikaanse Unie
(African Mission in Burundi). Later leverde Nederland een luitenant-kolonel aan United Nations Operation in
Burundi, en zette zich in voor een daadkrachtige geïntegreerde United Nations Integrated Office in Burundi. In
2006 droeg Nederland bij aan de bouw van een ‘vredesschool’.

| 147 |

Investeren in stabiliteit

Legitieme overheid
Nederland was na de Wereldbank en de Europese Commissie de belangrijkste donor bij het
verlenen van algemene begrotingssteun.275 Deze steun belichaamde het groeiend
vertrouwen in de regering en was ook bedoeld als hefboom voor de beleidsdialoog over de
vorderingen bij de vorming van de rechtsstaat en economisch herstel. Zoals de IOB evaluatie
Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden aangeeft, verschilt deze vorm van begrotingssteun
van die aan niet-fragiele staten; het betrof in feite stabiliteitssteun. Waar algemene
begrotingssteun tot doel heeft om het armoedebeleid van een land te ondersteunen er
vanuit gaande dat het partnerland ertoe in staat is om effectief beleid te voeren op dit
terrein, is stabiliteitssteun erop gericht om economische stabiliteit te creëren en om bij te
dragen aan de financiering van lopende uitgaven. Daarmee wordt getracht te voorkomen
dat een fragiele staat (verder) afglijdt. Voor deze steun is intensiever toezicht noodzakelijk;
dit werd in Burundi gedaan door de Wereldbank en het IMF.276

| 148 |

Nederland droeg in het kader van het Programme d’Urgence via een fonds gekoppeld aan de
Economic Reform Support Grant van de Wereldbank USD 10 miljoen bij ter dekking van de
lopende kosten in de nationale begroting. Het doel was onder meer het waarborgen van het
salaris van ambtenaren en militairen. In 2007 werd (met specifieke voorwaarden) voor vier
jaar een jaarlijks bedrag van USD 13 miljoen toegezegd te verlenen via de Wereldbank. De
tranche voor 2009 werd niet geëffectueerd omdat de Burundese regering niet voldeed aan
verwachtingen op politiek en sociaaleconomisch gebied en door een voor Burundi negatief
rapport van de UN Group of Experts.277 De bijdrage werd een jaar later overgemaakt; in 2011
werd voor het laatst begrotingssteun gegeven.
Diverse programma’s beoogden versterking van de capaciteit van de overheid. Dit betrof
onder meer het opzetten van een systeem van checks and balances in de veiligheidssector en
het verbeteren van de samenwerking tussen betrokken instanties. Vanaf 2008 financierden
Nederland en het Verenigd Koninkrijk ter ondersteuning van financiële wetgeving een Public
Finance Management expert bij het ministerie van Financiën. Nederland was actief op het
gebied van donorcoördinatie via de Groupe de Partenaires de Coopération en was betrokken bij
het opzetten van sectorgroepen en het heroprichten van het Forum Politique – het platform
voor beleidsdialoog tussen de nationale autoriteiten en de donorgemeenschap. In het
internationale krachtenveld werkte Nederland vooral samen met de Europese Commissie,
EU-lidstaten en kleinere donoren als Noorwegen en Zwitserland. Andere partners waren de

275

276

277

Daarnaast hebben Noorwegen en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank begrotingssteun verleend aan
Burundi. Minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief over het verloop van de verkiezingen, de
mensenrechtensituatie alsmede over het besluit al dan niet begrotingssteun te verlenen aan Burundi, TK 29 237, nr.
132, 14 december 2010.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking diende dit verschil uit te leggen in de Tweede Kamer, zie
Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden.
Doorlichting van een instrument (2000-2011), IOB Evaluatie nr. 369, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse
Zaken, 2012, p. 23.
Gerapporteerd werd dat er banden zouden bestaan tussen de Oost Congolese rebellenbeweging Forces
démocratiques de libération du Rwanda en het hoofd van de Burundese veiligheidsdienst en senior
politiefunctionarissen.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

VN (veiligheidssector), de Wereldbank en het IMF (macro-economische ontwikkeling en
algemene begrotingssteun). Steun werd gegeven aan het Comité National de Coordination des
Aides dat de buitenlandse steun coördineerde en daartoe de database Aid Management Platform
opzette. Voorts gaf Nederland een algemene bijdrage aan het wereldwijd opererende UN
Peacebuilding Fund dat ook activiteiten in Burundi financierde.278
Vredesdividend
De Nederlandse bijdrage aan de sociaaleconomische wederopbouw richtte zich op private
sectorontwikkeling, certificering van landrechten, verbetering van basisonderwijs en
leniging van acute en chronische humanitaire noden.
Het scheppen van voorwaarden voor investering in de private sector werd onder meer
gesteund via een publiek-privaat partnerschap voor microfinancieringsprogramma’s
(FORCE I en FORCE II).279 Terrafina (een consortium van ICCO, Oikocredit International en de
Stichting Rabobank) introduceerde groepskredieten. Nederland en USAID sloten een
overeenkomst voor het opzetten van de Burundi Business Incubator, een onderneming gericht
op private sectorontwikkeling. Ook werd steun verleend via het private sector
investeringsprogramma (PSI-Plus), het programma voor infrastructurele ontwikkeling
(ORIO) en het programma uitzending managers (PUM). Minister Koenders tekende tijdens
de Ronde Tafelconferentie van 2007 een overeenkomst voor het Programma Samenwerking
Opkomende Markten en een investeringbeschermingsovereenkomst.280
In 2009 werd ter ondersteuning van verbeterd landbeheer voor drie jaar een silent partnership
aangegaan met de Swiss Agency for Development and Cooperation. Het doel was het voorkomen en
oplossen van vooral negatief op de positie van vrouwen uitwerkende conflicten om toegang
tot agrarisch land. Nederland steunde ook de versterking van de capaciteit van de overheid
nodig voor uitvoering van de wet op landrechten, het hierbij betrekken van het
maatschappelijk middenveld en het opzetten van een gedecentraliseerd model voor
landrechten. Zoals in 6.1 aangegeven, ontving de milieusector steun via het Regionaal
Programma. Op onderwijsgebied sloot Nederland aan bij gezamenlijke initiatieven van
andere donoren en multilaterale organisaties.281
Vanaf het begin van de burgeroorlog is humanitaire hulp verleend ter dekking van primaire
noden, psychosociale zorg, rehabilitatie van de sociaaleconomische infrastructuur, hulp

278

279

280
281

Begin 2007 kende het, mede door Nederland gefinancierde, UN Peacebuilding Fund een bedrag van USD
35 miljoen toe aan Burundi. Hiermee is een aantal succesvolle projecten uitgevoerd die bijdroegen aan
de consolidering van het wederopbouwproces. Campbell, S.P., Kayobera, L. & Nkurunziza, J., Independent
external evaluation United Nations Peacebuilding Fund projects in Burundi, 2010, p. 7.
Tijdens FORCE I (2006-2010) werden onder meer de netwerkorganisatie Réseau des Institutions des
Microfinances en microfinancieringsinstellingen opgezet. FORCE II (2010-2013) diende de institutionele
capaciteit verder te versterken om de verlening van kleine kredieten uit te breiden.
Brief met verslag reis minister naar Burundi, Rwanda en Uganda van 23 t/m 28 mei 2007, 8 juni 2007.
Zoals steun aan het ministerie van Onderwijs via het multi-donor Fast Track Initiative Education Program
Development Fund.

| 149 |

Investeren in stabiliteit

aan Burundese vluchtelingen in Tanzania, en hervestiging van terugkerende vluchtelingen
en ontheemden. Gaandeweg verminderde en veranderde de aard van de hulp.282

6.2.5 Resultaten
Relevantie en samenhang
Burundi bood mogelijkheid om invulling te geven aan het Nederlandse voornemen om zich
actiever in te zetten voor fragiele staten. Het land kende een beperkt aantal bilaterale
donoren, waardoor Nederland zich kon profileren en een toegevoegde waarde kon hebben,
vooral bij de hervorming van de veiligheidssector. De Nederlandse inzet vloeide logisch
voort uit de doelstellingen van het fragiele statenbeleid, was samenhangend en sloot aan
bij de behoeften van het land. Opgedane lessen werden in de praktijk gebracht:
samenwerking is een kwestie van lange adem, gecalculeerde risico’s (als het verlenen van
algemene begrotingssteun) moeten worden genomen283, donorcoördinatie is essentieel en
inhoudelijke ondersteuning van de post door het departement is noodzakelijk.

| 150 |

Aansluiting bij de context
De aanvankelijk op ‘experimentele basis’ gestarte Nederlandse inzet werd gaandeweg
gestructureerd. De interventies vloeiden logisch voort uit een landen-specifieke
benadering. De steun aan en consolidering van het (politieke) vredesproces bleek van
belang voor de verdere vreedzame sociaaleconomische ontwikkeling. In de eerste fase van
de structurele inzet richtte Nederland zich op de hervorming van de veiligheidssector,
vooral leger en politie. De stabiliteit en het goed functioneren van beide werden van groot
belang geacht om de vrede te bewaken en de (fysieke) basisveiligheid van de bevolking te
waarborgen. De keuze voor het verbeteren van de bestuurlijke capaciteit en het geven van
vertrouwen aan de regering (onder meer door ‘geconditioneerde’ begrotingssteun) was
gebaseerd op een logische analyse van de context.
Nederland bleek goed geïnformeerd over de politieke en sociaaleconomische
ontwikkelingen in Burundi en de regio. De instelling van de post Bujumbura en de
aanwezigheid van personeel van het ministerie van Defensie in het land droegen daar mede
aan bij. De gaandeweg met de Burundese machthebbers opgebouwde vertrouwensrelatie en
de ‘neutrale’ positie van Nederland droegen bij aan de aansluiting van de steun bij
nationale prioriteiten (ownership). Deze positie stelde Nederland in staat tot dialoog op
politiek heikele dossiers. In 2011 was korte tijd sprake van de mogelijke beëindiging van de
partnerlandrelatie. Het bezoek aan Burundi door een hoogambtelijke missie van de
ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken droeg bij aan de herwaardering van de
strategische positie van Burundi in het Grote Merengebied en voortzetting van de bilaterale
relatie. De positie van Nederland bij de hervorming van de veiligheidssector bood

282

283

Lopende activiteiten werden geïntegreerd in sectorale programma’s o.m. voor terugkerende
vluchtelingen.
Meerdere bij dit onderzoek benaderde respondenten onderschreven de noodzaak van langdurige inzet
en het nemen van gecalculeerde risico’s, die per definitie niet altijd tot succes leiden.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

mogelijkheden voor voortzetting van de kansrijke geïntegreerde benadering.284 Het MJSP
2012-2015, gebaseerd op een door de ambassade in Bujumbura uitgevoerde contextanalyse,
houdt rekening met de kernelementen van het Burundese meerjarig plan en toont
continuering van het Nederlandse beleid.285
Geïntegreerd beleid
Er was sprake van een geïntegreerde aanpak van diplomatie, politiek overleg en financiële
steun voor activiteiten op het gebied van veiligheid, bestuur en sociaaleconomische
wederopbouw en ontwikkeling. Activiteiten werden in samenhang vormgegeven. Deze
wijze van opereren groeide gaandeweg: de Nederlandse portefeuille bevatte aanvankelijk
veel kleine projecten en ad hoc activiteiten, een logisch gevolg van de ‘organische’ groei van
het OS-programma in de eerste jaren. Het MJSP 2008-2011 stelde terecht de vraag of dit een
zinvolle weg was.286 Met ingang van 2008 werd de aanpak meer geïntegreerd. Dit vond
weerslag in de manier waarop de activiteiten werden opgezet en uitgevoerd, en diplomatiek
overleg plaatsvond op programmaoverstijgende onderwerpen. Zo werd bijvoorbeeld bij de
hervorming van de veiligheidssector ook aandacht gegeven aan de bevordering van goed
bestuur en werd de politieke dialoog gekoppeld aan begrotingssteun, de
mensenrechtensituatie en voortgang van het wederopbouwproces.
Diplomatieke inzet kwam tot uiting in de dialoog met de Burundese regering ten aanzien
van de mensenrechtensituatie en algemeen bestuurlijke kwesties. Middels politieke dialoog
(zowel door de ambassade als door regelmatig bezoek van ministers) werd de commitment
van de overheid aan stabiliteit, goed bestuur en wederopbouw voortdurend getoetst en
besproken. Dit betrof ook politieke onderwerpen als deelname van de FNL en andere
politieke partijen aan de verkiezingen en hervorming van leger en politie. Ook de voor
economische hervorming benodigde ‘harde’ politieke keuzes maakten deel uit van deze
dialoog.287 Om politieke argumenten kracht bij te zetten werd niet geschroomd te wijzen op
het mogelijk verminderen of stopzetten van financiële bijdragen.
Het Security Sector Development -programma is een goed voorbeeld van de geïntegreerde wijze
waarop Nederland te werk ging. Het programma richtte zich allereerst op het bevorderen
van democratische en civiele controle van het veiligheidsapparaat; in de tweede fase zou de
bestuurlijke component worden versterkt. In Den Haag vond in de Burundi Task Force
regelmatig overleg plaats tussen DAF, EFV, DVB en het ministerie van Defensie. De
samenwerking tussen dit ministerie en dat van Buitenlandse Zaken wordt overwegend
positief beoordeeld, zowel in Den Haag als in het veld. Twee strategische adviseurs van het

284
285

286
287

HMA Bujumbura, Jaarplan 2011, p. 1.
In lijn met de Focusbrief werden twee nieuwe sectoren toegevoegd: voedselzekerheid en seksuele en
reproductieve gezondheid en rechten (SRGR). Als derde speerpunt werd gekozen voor veiligheid en
rechtsorde. De programma’s op voedselzekerheid en SRGR sluiten aan bij de veiligheidsagenda omdat
zij bijdragen aan de stabilisering van het land. De private sector wordt betrokken via het speerpunt
voedselzekerheid.
Ambassadekantoor Bujumbura/HMA Kigali, MJSP 2008-2011, p. 7.
Brief over bezoek minister aan het Afrikaanse Grote Merengebied van 7 tot 12 april 2009, 2 oktober 2009.

| 151 |

Investeren in stabiliteit

ministerie van Defensie zijn gedetacheerd bij het Burundese ministerie van Defensie en
Oud-strijders. Zij overleggen regelmatig met de ambassade in Bujumbura.288 Periodiek
overleg op werkniveau vindt plaats tussen de ambassade, de overheid en SSDprogrammastaf. Voor details zie box 6.2.1.
Box 6.2.1

Security Sector Development programma

In 2009 tekenden Nederland en Burundi een Memorandum of Understanding voor
achtjarige steun aan de hervorming van de veiligheidssector. Het daaruit
resulterende Security Sector Development programma (SSD), waaraan Nederland EUR 20
miljoen zal bijdragen, heeft tot doel de verbetering van de legitimiteit, effectiviteit en
dienstverlening van leger en politie, en vergroting van democratische controle op de
veiligheidssector onder meer door betrokkenheid van het maatschappelijk
middenveld. Kortom: goed bestuur in de veiligheidssector. Partners zijn het
ministerie van Openbare Veiligheid en als voortvloeisel daarvan, de nationale politie
en het ministerie van Defensie en Oud-strijders. Activiteiten richten zich op
capaciteitsopbouw (professionalisering van staf door training) en verbetering van
planning en controle.
Het programma wordt uitgevoerd met behulp van meerdere technische
hulporganisaties (zoals de Belgische BTC) en wordt gemanaged door een private
consultant. De uitvoering is gefaseerd, waarbij de eerste fase (2009-2011) vooral tot
doel had het bereiken van een aantal quick-wins en het opbouwen van vertrouwen.
De vervolgfase behelst onder meer een defence review ter voorbereiding van een
strategische op goed bestuur gerichte aanpak. In 2012 werd het programmabeheer
overgedragen aan de Nederlandse ambassade in Bujumbura en werd het programma
geïnternationaliseerd (samenwerking met Duitsland, België, Zwitserland en de
Verenigde Staten) en gemultilateraliseerd (samenwerking met de VN, de EU en de AU).

| 152 |

Het SSD-programma werd in 2011 en 2012 overwegend positief geëvalueerd.289 De
belangrijkste bevindingen zijn:
• Het programma heeft positief bijgedragen aan de (beginnende) institutionele
versterking van leger en politie.
• De Nederlandse inbreng bij het SSD-programma wordt over het algemeen
gewaardeerd door de Burundese counterparts en de overige donoren.

288

289

De ambassade Bujumbura heeft geen defensie-attaché. De medewerkers van het ministerie van
Defensie gestationeerd bij het Burundese ministerie van Defensie en Oud-strijders zijn o.m. belast met
de doorlichting van het leger (Revue de la Défense) en met advisering aan de programme implementation unit.
Ball, N., From Quick Wins to Long-Term Profits? Developing better approaches to support security and justice
engagements in fragile states. Report of the Netherlands MFA headquarters visit, Washington D.C.: Center for
International Policy, 2012; International Security Sector Advisory Team, Programme de développement du
secteur de la sécurité au Burundi, Évaluation de la phase I du programme, 2012; Rauch, J., Evaluation report SSD
Burundi, The Hague: Netherlands Institute of International Relations Clingendael Institute, 2011.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

• De fasegewijze ontwikkeling van het programma was van belang. Na verloop van
tijd ontstond een goede werkrelatie tussen de door Nederland beschikbaar
gestelde technische adviseurs en de Burundese partners. Momentum werd bereikt
bij de middellange termijn planning van een duurzame structurele hervorming van
de veiligheidssector. De besluitvormings- en uitvoeringsstructuren werden
vereenvoudigd; toezicht en financiële controle werden verbeterd.
• De binnen het ministerie van Defensie en Oud-strijders en het Directoraatgeneraal voor Politie geplaatste Nederlandse militairen speelden een sleutelrol bij
het opbouwen van de vertrouwensband tussen Nederland en Burundi. De
combinatie van materiële steun (transport, infrastructuur) met bestuurlijke
aspecten (militaire ethiek en leiderschap) bleek de juiste aanpak.
• In de eerste fase bleken belangrijke aspecten voor verbetering vatbaar:
– Het programma sloot aanvankelijk onvoldoende aan bij de lokale
veiligheidsprioriteiten en -behoeften en was niet gebaseerd op een analyse van de
veiligheidsbehoeften van de Burundese bevolking.290 Het was wel grotendeels
coherent met de algemene doelstellingen van het overheidsbeleid. In de
vervolgfase sloot het programma beter aan bij de prioriteiten van de regering en
de bevolking.
– Het programma was aanvankelijk ‘donor gedreven’, onvoldoende ingebed in
nationale structuren en er was ontoereikende consultatie met de Burundese
partners bij uitvoeringsbeslissingen (onder andere de keuze van externe
adviseurs en de programmadirecteur). Gaandeweg werden de ministeries
intensiever betrokken bij de strategische invulling en raakte het programma
meer ingebed in nationale structuren. Zo vond de Defense Review plaats op
initiatief van het Burundese ministerie van Defensie en Oud-strijders; ook de
vormgeving van de governance pilaar in fase 2 getuigt van een aanpak die (meer)
rekening houdt met lokale behoeften.291
– Er is overhaast te werk gegaan en het kostte geruime tijd voordat de Burundese
partners voldoende zicht op en eigenaarschap (ownership) van het complexe en
ambitieuze programma kregen. Hierdoor vertraagde de uitvoering. Deze
vertraging werd mede veroorzaakt door de aanvankelijke beheersstructuur van
het programma. Vanwege onvoldoende beheerscapaciteit bij het
ambassadekantoor Bujumbura, werd het programma beheerd vanuit Den Haag.

290

291

Een perceptieonderzoek onder de bevolking naar de veiligheidssituatie droeg hieraan bij. De
ambassade in Bujumbura geeft ook meer aandacht aan de lokale veiligheidsbehoeften van de
bevolking; steun wordt verleend aan het opzetten van lokale veiligheidsinitiatieven als ‘buurtpolitie’ en
het organiseren van open dagen waar de bevolking zich kan uitspreken over veiligheidskwesties.
Bij het IOB onderzoek bevraagde respondenten stellen dat de ‘governance poot’ van het programma,
anders dan ‘technische’ aspecten als het trainen van politie en militairen, een zaak van (zeer) lange
adem is. Bij de technische aspecten zijn relatief snel resultaten geboekt; politiek gevoelige structurele
veranderingen blijken aanzienlijk moeilijker te realiseren.

| 153 |

Investeren in stabiliteit

Dit ‘beheer op afstand’ resulteerde in ontoereikend inzicht in de lokale context
en leidde soms tot spanning tussen het ministerie en het ambassadekantoor.292
– Er was sprake van ontoereikende capaciteiten van enkele van de bij de
Burundese instellingen geplaatste strategische adviseurs.
– De ervaringen met de consultant die het programma administreerde waren niet
positief.293
– Een deel van het politieprogramma was gedelegeerd aan de Belgische
technische hulporganisatie BTC, maar de coördinatie tussen BTC en Nederland
verliep niet optimaal.

Naast programma’s gericht op de hervorming van de veiligheidssector en overheidsbestuur,
maakten activiteiten op het gebied van vredesdividend (private sector, landbouw,
onderwijs) uit hoofde van hun potentiële bijdrage aan versterking van de stabiliteit deel uit
van de geïntegreerde aanpak. Hierbij ging het veelal om parallelle inzet op elk van de
beleidsterreinen; de onderlinge relaties tussen de activiteiten waren niet altijd evident.
Effectiviteit
| 154 |

Nederland heeft op een waardevolle wijze kunnen bijgedragen aan het creëren van (een
groeiende mate van) stabiliteit in Burundi; zowel via eigen initiatieven als via multilaterale
programma’s in samenwerking met andere donoren. De Nederlandse rol was vooral
aanzienlijk op specifieke terreinen, waaronder de facilitering van het vredesproces en de
verbetering van de veiligheidssector via het SSD-programma. In het navolgende wordt naar
thema (veiligheid van burgers, legitiem bestuur, vredesdividend) de effectiviteit bezien van
een aantal activiteiten waaraan Nederland heeft bijgedragen.
Veiligheid van burgers
Het op Burundi gerichte onderdeel van het Multi-country Demobilization and Reintegration
Programme was succesvol: ruim 25.000 strijders uit een geschat aantal van 35.000 werd
gedemobiliseerd. Sinds 2005 heeft de veiligheidssector drastische veranderingen
doorgemaakt. De capaciteit voor het beschermen van de bevolking en het handhaven van
de openbare orde nam toe; de democratische controle over leger en politie is vergroot. De
integratie van oud-rebellen in leger en politie bleek grotendeels succesvol; beide instanties
zijn omgevormd tot multi-etnische eenheden. Het SSD-programma droeg bij aan
beginnende professionalisering van leger en politie. De betrokkenheid van leger en politie
bij mensenrechtenschendingen nam af.294 Volgens Burundese bronnen is dit mede
veroorzaakt door de kritische politieke dialoog die de bilaterale donoren in de

292

293

294

De overdracht van het beheer van het programma naar de Nederlandse ambassade in Bujumbura vond
medio 2012 plaats.
De ambassade stak daarom in 2012 veel energie in het verbeteren van die situatie en trof
voorbereidingen om het beheer van het programma uit te besteden aan de Gesellschaft für Internationale
Zusammenarbeit.
Ministerie van Defensie, Tussentijdse evaluatie kleinschalige missies en SSR-/SSD-activiteiten 2010, 2011, p. 19.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

veiligheidssector, onder leiding van Nederland, voerden. De Burundese autoriteiten
toonden in gesprekken met staatssecretaris Knapen in 2011 waardering voor de door
Nederlands militaire personeel verzorgde training op het gebied van militaire ethiek,
voorkomen van geweld tegen vrouwen en bescherming van de burgerbevolking.295 Mede
door het SSD programma is de bevolking positiever over het functioneren van leger en
politie. Uit een eind 2011 door de Burundese ngo Conflict Alert and Prevention Center uitgevoerd
onderzoek blijkt dat de bevolking van mening is dat de veiligheid is toegenomen.296
Legitiem bestuur
Nederland droeg bij aan de totstandkoming en verdieping van de nationale politieke
dialoog en de operationalisering daarvan voor het ontwikkelen van democratisch bestuur.
Hierbij werd steun verleend door het Nederlands Instituut voor Meerpartijen Democratie.
Bij de versterking van de overheidscapaciteit is succes geboekt, vooral op het gebied van
financieel beheer, ofschoon corruptie een probleem blijft. De begrotingssteun leverde
positieve resultaten op. Hiermee kon de overheid salarissen van ambtenaren en
apparaatskosten dekken en de basisdienstverlening voor de burger verbeteren.297 De
begrotingssteun heeft in die zin bijgedragen aan stabiliteit. Het verlenen van algemene
begrotingssteun had ook de functie een signaal af te geven aan de overheid dat het met het
land de goede kant opging. Het gaf ook de mogelijkheid voor een dialoog met de overheid
over tal van politiek heikele kwesties.298 Het (tijdelijke) opschorten van de begrotingssteun
in 2009 getuigde van het feit dat Nederland deze steun als stick and carrot toepaste om (een
bepaalde mate van) invloed te kunnen uitoefenen op de Burundese autoriteiten.299
Sociaaleconomische ontwikkeling (vredesdividend)
De positieve bevindingen van in het kader van het Regionaal Programma uitgevoerde
activiteiten werden in 6.1 vermeld. De samenwerking met de Swiss Agency for Development and
Cooperation resulteerde in een efficiënter en meer transparant landregistratie systeem in
enkele provincies; dit systeem zal nationale dekking krijgen. Nederland was de belangrijkste
donor op het gebied van microkrediet en, met USAID, voorloper bij private
sectorontwikkeling. Het opzetten van de Burundi Business Incubator droeg bij aan het creëren
van kleinschalige bedrijvigheid. Het programma ter verbetering van de structuren voor
verlening van microkrediet heeft, volgens de ambassade in Bujumbura, geresulteerd in
beter functioneren van kredietverlenende instanties. De omstandigheden in Burundi voor
steun aan de private sector zijn echter beperkt door de geringe vraag naar investeringen en
ongunstige voorwaarden waaronder het bedrijfsleven moet werken. EVD Internationaal

295

296
297

298

299

Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief met verslag van het bezoek van staatssecretaris Knapen aan
Burundi, Somalië (Puntland) en Zuid-Soedan, TK 22 831, nr. 78, 15 juni 2012.
Idem.
Brief over bezoek minister aan het Afrikaanse Grote Merengebied van 7 tot 12 april 2009, 2 oktober 2009. Zie ook
IOB, Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden, 2012.
De in 2008 door Noorwegen en Nederland uitgevoerde politieke analyse richtte zich op de vraag of de
verleende begrotingssteun bijdroeg aan de stabiliteit en of sprake was van voldoende positieve
ontwikkelingen en commitment van de overheid.
Brief over bezoek minister aan het Afrikaanse Grote Merengebied van 7 tot 12 april 2009, 2 oktober 2009. Zie ook
IOB, Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden, 2012.

| 155 |

Investeren in stabiliteit

(onderdeel van Agentschap NL) bezocht Burundi meerdere malen in het kader van het
private sector investeringsprogramma (PSI-Plus); ook werden verschillende PUM missies
uitgevoerd. Het aantal aanvragen in het kader van beide instrumenten bleef beperkt.300
Efficiëntie
Tijdige inzet van middelen
Gedurende de evaluatieperiode heeft Nederland actief ingespeeld op zich voordoende
mogelijkheden. Dit gold voor diplomatieke en politieke actie en financiële steun. Een en
ander leidde, zoals gememoreerd, tot een organisch gegroeid complex pakket van
activiteiten, dat gaandeweg werd gerationaliseerd. De ambassade heeft lang gekampt met
onderbezetting. Dit had consequenties voor de uitvoering van het complexe Nederlandse
programma en op de mogelijkheden voor aansluiting bij de activiteiten van het Regionaal
Programma. De uitdaging voor de periode 2012-2015 betreft het integreren van twee
‘nieuwe’ sectoren – voedselzekerheid en seksuele en reproductieve gezondheid en rechten
in het lopende programma.301

| 156 |

Donorcoördinatie
Aanvankelijk waren Nederland, België, Frankrijk en de Europese Commissie de enige
donoren van betekenis, later gevolgd door het Verenigd Koninkrijk, de Scandinavische
landen, Duitsland, Zwitserland, en de Verenigde Staten (USAID). Nederland was in de
onderzoeksperiode een van de belangrijkste donoren. Uit hoofde daarvan kon Nederland
zich op politiek en operationeel niveau (Groupe de Partenaires de Coopération, Groupes Sectoriels,
Forum Politique) sterk maken voor verbetering van donorcoördinatie en harmonisatie en
inpassing van de steun in het nationale beleid. De rol van Nederland bij het bevorderen van
donorcoördinatie in de veiligheidssector legde de basis voor (verdere) integratie van de
activiteiten van Frankrijk, Duitsland, België en Nederland in deze sector.302 Zoveel mogelijk
werd de steun via multilaterale instellingen gekanaliseerd ter vermindering van de eigen
beheerslast en die van Burundi en om coördinatie te bevorderen.

6.2.6 Conclusies
Nederland heeft, mede door het geringe aantal donoren en een ‘neutrale positie’, als
belangrijke donor een meerwaarde kunnen leveren in Burundi zowel in het bilaterale
programma als via steunverlening via multi-donor initiatieven als het Multi-country
Demobilization and Reintegration Programme (MDRP). Het Security Sector Development programma

300
301

302

HMA Bujumbura, Jaarverslag 2011, p. 2.
Mede dankzij de komst van een voedselzekerheidsdeskundige en ondersteuningsmissies voor de beide
nieuwe sectoren, kon de meerjarenplanning met succes worden afgerond. Idem, p. 1.
De overheid vormt (uiteraard) de belangrijkste gesprekspartner ten aanzien van de veiligheidssector. Bij
de hervorming van de politie wordt afgestemd met België, Frankrijk en de UNDP; in de justitiële sector
(waar Nederland zijdelings steun aan geeft) wordt gesproken met België en de Europese Commissie. In
2013 wordt de veiligheidssector samen met andere donoren geanalyseerd. Dit kan leiden tot
aanpassing van de wijze van steunverlening. Interview, december 2012.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

boekte goede resultaten, waarbij in enkele jaren een vertrouwensband is opgebouwd die
Nederland in staat stelt ook onderwerpen zoals mensenrechtenschendingen en ethiek aan
de orde te stellen. Ook werd voortgang geboekt met op sociaaleconomische ontwikkeling
gerichte programma’s en projecten. De algemene begrotingssteun bleek instrumenteel bij
het stabiliseren van het land en diende als hefboom om de overheid te houden aan
hervormingsbeloften.
Een belangrijke les is de noodzaak tot het verdiepen van de dialoog en het partnerschap met
de verschillende bestuurlijke en maatschappelijke niveaus in Burundi. Dit blijft de komende
jaren ook een prioriteit. De geïntegreerde benadering kreeg gaandeweg meer gestalte en
Nederland is in toenemende mate programmatisch te werk gegaan. Deze werkwijze wordt
gekenmerkt door samenhang van diplomatieke en politieke actie met de inzet van
economische, financiële, humanitaire en militair-bestuurlijke instrumenten. De inzet sloot
aan bij de nationale prioriteiten en beperkingen voortvloeiend uit de context van het land.
De ervaringen opgedaan met het programma in Burundi bevestigen het belang en de
noodzaak van langdurige steunverlening aan politieke, bestuurlijke en maatschappelijke
transformatie in fragiele contexten – processen van lange adem.

| 157 |

Investeren in stabiliteit

6.3 Democratische Republiek Congo (DRC)
6.3.1 De problematiek
De gewapende conflicten in de Democratische Republiek Congo (DRC)303 tussen 1994 en
2003 waren in omvang en regionaal opzicht één van de ernstigste in Afrika en behoren tot
de grootste humanitaire rampen sinds de Tweede Wereldoorlog. Naar schatting vielen er
ruim drie miljoen doden en miljoenen werden ontheemd. De complexiteit van het conflict
kenmerkte zich door de betrokkenheid van gewapende partijen zowel uit binnen- als
buitenland, etnische tegenstellingen, wisselende politieke en militaire coalities en strijd
om natuurlijke rijkdommen, vooral in Oost-DRC.
Na de onafhankelijkheid in 1960 beleefde het land woelige decennia, waarin verschillende
partijen in het land gesteund werden door de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten. Vanaf
1994 werd Oost-DRC zwaar getroffen door etnische onlusten en burgeroorlog, verergerd
door de instroom van vluchtelingen uit de geteisterde buurlanden Rwanda en Burundi. De
strijd om de macht in de DRC groeide uit tot een Afrikaans conflict met betrokkenheid van
de strijdkrachten van tien landen en vele milities in snel wisselende allianties.
| 158 |

In 1999 voorzag het tussen zes betrokken landen (DRC, Angola, Namibië, Zimbabwe,
Rwanda en Oeganda) en diverse groepen rebellen gesloten Lusaka-akkoord in de
terugtrekking van alle vreemde troepen uit de DRC, de ontplooiing van een
VN-waarnemersmissie (MONUC) en de totstandkoming van een inter-Congolese dialoog.
Onder grote internationale druk kwam in 2002 met de ondertekening van het Pretoriaakkoord tussen de DRC en Rwanda een einde aan hun conflict, gevolgd door het Luandaakkoord tussen de DRC en Oeganda. Vrij snel daarna trokken Oegandese en Rwandese
troepen zich terug. De onderhandelingen in het kader van de inter-Congolese dialoog
leidden tot de ondertekening van het Accord Global et Inclusif sur la Transition en République
Démocratique du Congo (december 2002) en de Final Act (april 2003). Hiermee werd een
transitieperiode overeengekomen met als belangrijkste stappen de demobilisatie,
ontwapening en re-integratie (DDR) van de strijdende partijen, hervorming van de
veiligheidssector (SSR), nationale verkiezingen en het begin van wederopbouw.
Deze fase mondde uit in democratische maar door onlusten ontsierde verkiezingen in 2006
waarbij Joseph Kabila werd gekozen tot president. Sinds 2006 woedt de strijd in het oosten
van de DRC echter voort met betrokkenheid van een schakering van rebellenbewegingen al
dan niet openlijk of heimelijk ondersteund door buitenlandse mogendheden. In maart
2009 tekende de Congolese regering vredesakkoorden met de Tutsi-rebellenbeweging
Congrès national pour la défense du peuple, waarvan een groot deel ‘integreerde’ in het nationale
leger. Sinds 2010 zijn ook de diplomatieke betrekkingen tussen de DRC en Rwanda formeel
hersteld. In november 2011 vonden wederom presidents - en parlementsverkiezingen

303

Het land had na de koloniale tijd diverse benamingen: Republiek Congo, Zaïre en de Democratische
Republiek Congo – elke verandering hield verband met wisseling in politiek leiderschap.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

plaats, gekenmerkt door grote onregelmatigheden. Kabila werd wederom tot president
uitgeroepen.
In Oost-DRC duurde de gewapende strijd voort tussen het nationale leger en diverse
rebellenbewegingen. Deze blijven, al dan niet gesteund door buitenlandse actoren en
corrupte Congolese machthebbers, strijden om macht en toegang tot delfstofrijke gebieden
met desastreuze gevolgen voor de lokale bevolking. De groepering M-23 nam eind 2012 de
stad Goma in. In februari 2013 tekenden 11 Afrikaanse landen een door de VN onderhandeld
vredesakkoord.304 Een maand later besloot de VN-veiligheidsraad tot het instellen van een
Afrikaanse interventiebrigade om het Congolese leger bij te staan in de strijd met de
rebellen.
De DRC heeft alle kenmerken van een fragiele staat: politieke instabiliteit, (latent en
openlijk) conflict, chronisch zwakke overheidsstructuren, leidend tot slecht en zelfs afwezig
bestuur, corruptie en extreme armoede. Bijna driekwart van de bevolking leeft onder de
armoedegrens. De gebrekkige toegang tot gezondheidszorg, onderwijs en transport, de
voortdurende instabiliteit en het ontoereikende en corruptieve bestuurssysteem leidden er
toe dat mogelijkheden voor sociaaleconomische ontwikkeling uiterst gering zijn.305 Het
land bevond zich in 2005 en 2011 op plaats 187 (192) in de Human Development Indicator Index; in
2005 en 2012 stond het land op plaats 2 van de Failed States Index.306 Het gebrek aan goed
bestuur en transparantie gaat gepaard met een lange traditie van corruptie; de DRC stond in
2012 op plaats 160 (183) van de corruptie-index van Transparency International.307
Sinds lange tijd zijn Afrikaanse landen en de internationale gemeenschap doordrongen van
het feit dat de problematiek van regionale aard is en om regionale oplossingen vraagt. De
bestendiging van de (relatieve) vrede in de DRC is cruciaal. Naast Afrikaanse landen speelde
een groot aantal donorlanden, internationale organisaties en ngo’s een rol om vrede te
bewerkstelligen. De vorming van nationaal beleid voor vrede, veiligheid, goed bestuur,
wederopbouw en ontwikkeling werd mogelijk doordat het International Committee in Support of
the Transition de Congolese overheid en de internationale gemeenschap tot elkaar bracht.
Het Poverty Reduction Strategy Paper vormde in 2007 de basis voor het nationale Programme
d’actions prioritaires. In 2008 onderschreef de internationale gemeenschap de VN-geleide
stabilisatiestrategie voor Oost-DRC (United Nations Security and Stabilisation Support Strategy).308

304

305

306

307

308

BBC News, ‘DR Congo: African leaders sign peace deal’, 24 februari 2013, http://www.bbc.co.uk/news/
world-africa-21563949.
Weijs, B., Hilhorst, D. & Ferf, A., Livelihoods, basic services and social protection in Democratic Republic of the
Congo, Working Paper 2, Secure Livelihoods Research Consortium, 2012, p. vi.
United Nations Development Programme, Human Development Report 2011. Human Development Statistical
Annex, 2011, http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2011_EN_Tables.pdf.
Transparency International, ‘Corruption Perception Index 2012’, http://www.transparency.org/cpi2012/
results.
Nederland speelde een aanzienlijke rol bij de totstandkoming hiervan. Belangrijke andere donoren
waren de Verenigde Staten, UN Peace Building Fund, Verenigd Koninkrijk, Zweden, België, Canada, Japan,
Spanje, Europese Unie, Duitsland, Noorwegen, Frankrijk. Weijs, Hilhorst & Ferf, Livelihoods, basic services
and social protection in DRC, 2012, p. 21.

| 159 |

Investeren in stabiliteit

Deze werd het jaar daarna omgevormd tot de International Security and Stabilisation Support
Strategy (I-SSSS) en geïntegreerd met het door de Congolese regering opgestelde Stabilisation
and Reconstruction Plan for Eastern DRC (STAREC). De uitvoering van STAREC is een zaak van de
nationale overheid; donoren financieren via een gemeenschappelijk fonds. De United Nations
Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUC), sinds juli 2010 United Nations
Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUSCO), vormt een
essentieel onderdeel van de vredesregeling.

6.3.2 Ontwikkeling van het Nederlandse beleid

| 160 |

Hoewel Nederland geen bilaterale OS-relatie onderhield met de DRC, werd het land in de
periode 2005-2007 aangemerkt als één der landen die verkeren in een (post) conflictsituatie
en kon daarmee rekenen op substantiële hulp. Gezien de grensoverschrijdende instabiliteit
in het Oosten en de illegale exploitatie van natuurlijke hulpbronnen maakte de steun aan
de DRC deel uit van de door Nederland voorgestane geïntegreerde en regionale aanpak.
Nodig was een intensieve dialoog met de regering over vredesopbouw, democratisering en
mensenrechten, en duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen. Aanzienlijke steun
werd verleend aan de transitieregering en het verkiezingsproces in 2006. Bevordering van de
rechtsstaat en goed bestuur stond centraal; hervorming van de veiligheidssector was hiertoe
een noodzakelijke voorwaarde. In 2007 werd de DRC een OS-partnerland.
De geïntegreerde aanpak behelsde een samenhangende inzet van politieke, diplomatieke,
militaire en OS-middelen. Nederland beoogde meerwaarde te hebben ten opzichte van de
inspanningen van andere – nationale en internationale – actoren. Prioriteiten voor goed
bestuur, rechtsstaat en mensenrechten waren: steun aan het Parlement en verbetering van
de justitiële sector. Steun werd verleend aan het demobilisatieproces, waarbij een regionale
aanpak werd voorgestaan.309 Andere initiatieven waren: humanitaire hulp, steun voor (vrije)
media, activiteiten voor duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen (vanuit het
Regionaal Programma), en bijzondere aandacht voor geweld tegen vrouwen. Gestreefd
werd naar maximale multilaterale politieke en diplomatieke afstemming en naar
financiering via multilaterale kanalen en ngo’s. Rechtstreekse hulp aan de overheid werd
niet overwogen gegeven de zwakke capaciteit van de centrale en provinciale
overheidsdiensten.
De aard en omvang van de problematiek en de beperkte rol die Nederland als relatief kleine
actor kon spelen bij de oplossing daarvan vereisten de nodige prioriteitstelling; de beperkte
capaciteit op de post en op het departement noodzaakte scherpe keuzes. In vergelijking met
andere donoren kon Nederland flexibel inspelen op de situatie door aanwending van het
Stabiliteitsfonds.310 Inspelend op zich voordoende mogelijkheden kende de Nederlandse
inzet, evenals die van andere donorlanden, aanvankelijk een ad hoc karakter. Terugkijkend

309
310

Het Multi-country Demobilization and Reintegration Programme bestreek ook de DRC.
De keuze voor structurele inzet op de militaire component binnen security sector reform (SSR) vloeide
voort uit de toegevoegde waarde die Nederland had met flexibele (non-ODA) financiering via dit fonds.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

op de eerste jaren, spreekt het MJSP 2008-2011 over ‘versnippering van de Nederlandse
inspanningen, mede doordat een coherent landenbeleidskader ontbrak’.311 Gaandeweg
werd de Nederlandse steun geënt op internationale en nationale planningskaders.312
Werken in de DRC is een zaak van lange adem en vergt flexibel inspelen op de situatie. Door
de verslechtering van de situatie temperde Nederland haar ambities; het gebrek aan
politieke wil bij de Congolese overheid vereiste stevige politieke dialoog. De beperkte
capaciteit van de Nederlandse ambassade in Kinshasa en het departement en het streven
naar effectiviteit, leidden gaandeweg tot programmatische en geografische concentratie
van activiteiten.313 Minder ambitieuze doelstellingen werden gesteld op het gebied van
security sector reform, waar de voortgang moeizaam was. Goed bestuur en sociaaleconomische
wederopbouw vervielen als aparte sectoren. Tegelijkertijd werd de sector humanitaire hulp
omgevormd tot ‘humanitaire hulp plus’. Dit impliceerde dat met humanitaire hulpfondsen
ook wederopbouwactiviteiten konden worden gefinancierd.314 Steun aan succesvolle
activiteiten werd gecontinueerd. Het jaarplan 2011 toont de geografische concentratie: de
inzet wordt gericht op ‘stabiliteitsassen’ in de oostelijke provincies Ituri, Noord- en
Zuid-Kivu.315
Met ingang van 2011 is de DRC geen partnerland meer.316 De notitie over de regionale
benadering (eind 2011) vermeldt dat Nederland met centrale middelen activiteiten in
Oost-DRC blijft steunen. Beoogd wordt verbetering van veiligheid en het scheppen van
economische kansen. De lokale behoefte staat centraal; de hulp dient aan te sluiten bij de
International Security and Stabilisation Support Strategy (I-SSSS) en gericht te zijn op het wegnemen
van de oorzaken voor conflict en instabiliteit.

311
312

313
314

315

316

HMA Kinshasa, MJSP 2008-2011, p. 9.
Brusset, E. et al., Amani Labda, Peace Maybe: Joint evaluation of conflict prevention and peace building in the
Democratic Republic of Congo, Policy Report. België: Channel Research, 2011, p. 216.
HMA Kinshasa, Jaarplannen 2008, 2009, 2010; Geactualiseerd MJSP 2009-2010.
De term ‘humanitair plus’ wordt niet meer gebruikt; zij duidt op uitbreiding van humanitaire
interventies tot activiteiten voor wederopbouw.
Het argument was dat Oost-DRC in belangrijke mate de voedingsbodem was voor de regionale
instabiliteit. Ook wordt hiermee samenhang met het Regionaal Programma beoogd.
De Focusbrief voorzag voor de landen waarmee de bilaterale OS-relatie beëindigd zou worden een
transitieproces met een voorspoedige doch verantwoorde uitfasering van de bilaterale hulp.

| 161 |

Investeren in stabiliteit

6.3.3 Uitgaven
In de periode 2005-2011 werd ruim EUR 192 miljoen besteed met een jaarlijks fluctuerend
uitgavenpatroon (figuur 6.3.1.).
Figuur 6.3.1 DRC: Uitgaven per jaar, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 192,3 mln.
60.000.000
50.000.000
40.000.000
30.000.000
20.000.000
10.000.000

| 162 |
0
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Uitgaven naar sector
Figuur 6.3.2 geeft inzicht in de sectorale verdeling van de hulp. Het overgrote deel (58
procent) van de uitgaven werd besteed aan humanitaire hulp, die vooral terechtkwam in het
oostelijke deel van het land waar de humanitaire situatie zeer ernstig was. Dit betrof
materiële ondersteuning van ontheemden, teruggekeerde ontheemden en niet-ontheemde
bevolkingsgroepen en kosten voor logistiek en coördinatie. Ook werd steun verleend aan
rehabilitatie en initiële wederopbouw. De hulp werd gekanaliseerd via het Pooled Fund
beheerd door UNDP; de Humanitaire Coördinator besluit over de verdeling van de gelden
over de diverse uitvoerende VN-partners en ngo’s. Een niet onbelangrijk deel van de
Nederlandse bijdrage aan humanitaire hulp activiteiten werd direct besteed via Nederlandse
en internationale niet-gouvernementele organisaties.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

Figuur 6.3.2 DRC: Uitgaven naar sector, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 192,3 mln.
1%
8%
Government and
civil society
Humanitarian aid
33%

Unallocated/Unspecified
Other

| 163 |
58%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Een derde van de uitgaven betrof activiteiten in de categorie Government and civil society.317
Bijna de helft van deze bestedingen, circa EUR 30 miljoen richtte zich op de subsector
post-conflict peace-building en behelsde activiteiten uitgevoerd door VN-organisaties (figuur
6.3.3).318
Grote uitgaven betroffen enkele grootschalige programma’s, die vooral tussen 2005 en 2009
werden uitgevoerd, zoals:
• Steun voor de nationale verkiezingen in 2006 en 2011 (onder meer registratie van kiezers
en arrangeren van verkiezingsinfrastructuur en het opleiden en toerusten van politieeenheden ter bevordering van de veiligheid in de verkiezingstijd). Het ging om meerdere
bijdragen, waaronder die aan het Basket Fund van UNDP, in totaal zo’n EUR 22 miljoen. De
uitvoering vond deels plaats door de UN Mission in Democratic Republic of Congo (MONUC),
onder beheer van UNDP.
• Bijdrage aan het Stabiliteitsplan Oost-DRC via UNDP (EUR 13,5 miljoen).
• EUR 5 miljoen voor het UNDP-MONUC programma gericht op veiligheid van burgers.

317

318

Opvallend is de grote categorie Unallocated/Unspecified. Hieronder valt een bijdrage van EUR 5 miljoen
aan luchttransport voor MONUC in 2008.
Dit wil overigens niet zeggen dat er niet meer activiteiten via de VN zijn gekanaliseerd.

Investeren in stabiliteit

Figuur 6.3.3 DRC: Uitgaven binnen de sector ‘Government and civil society’, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 64,2 mln.
Blauw = activiteiten Government and civil society
Rood = activiteiten Conflict prevention and resolution, peace and security
2%

5%

Legal and judicial
development

3%

Civilian peace-building,
conflict prevention and
resolution

5%

Human rights

46%
8%

Public sector policy
and administrative
management
Elections

8%

Womens’ equality
organisations and
institutions
Security system
management and reform

| 164 |
9%

Post-conflict
peace-building (UN)
Other

14%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Ook is binnen de sector Government and civil society aandacht besteed aan management en
hervorming van het veiligheidsapparaat (EUR 8,7 miljoen). Dit gold onder meer voor een
bijdrage van circa EUR 5 miljoen aan het South African Department of Defence voor een
programma gericht op de integratie van voormalige rebellen in het Congolese leger.319
Belangrijk was ook de versterking van organisaties die streden voor rechten van de vrouw.
Zo werd bijna EUR 6 miljoen gegeven aan een grootschalig programma van Heal Africa
gericht op het terugdringen en voorkomen van geweld tegen vrouwen. Voorts werd
bijgedragen aan niet-gouvernementele organisaties die zich bezighielden met het helpen
organiseren van en toezicht houden op verkiezingen, waaronder het Carter Center.
Financiering vond ook plaats van VN-organisaties en ngo’s voor op de bevolking gerichte
vredesprocessen (totaal EUR 3,2 miljoen) en bevordering van mensenrechten (EUR 3,4
miljoen). Circa EUR 5 miljoen werd gespendeerd aan activiteiten ter verbetering van
openbaar bestuur (public sector policy and administrative management).

319

De activiteit werd abusievelijk in Piramide gecodeerd als public sector policy and administrative management.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

Kanaalkeuze
De Nederlandse inzet verliep grotendeels via het multilaterale kanaal (uitsluitend VN),
gevolgd door het civilaterale kanaal (in een donorland gevestigde, internationale en lokale
niet-gouvernementele organisaties). In zeer beperkte mate verliep de uitvoering via het
bilaterale kanaal – doorgaans eigen activiteiten en activiteiten die via een andere donor
(België) of andere bilaterale actor (het ministerie van Defensie van Zuid-Afrika) werden
geïmplementeerd. De categorie unspecified is aanzienlijk.320
Kortom, bij de hulpverlening aan de DRC sloot Nederland primair aan bij initiatieven van de
VN. Het grootste deel van de bestedingen, ongeveer EUR 125 miljoen, werd besteed via
diverse VN-organisaties, waarbij gebruik gemaakt werd van pooled funds. Een belangrijk deel
van de steun (20 procent) verliep via programma’s en projecten van maatschappelijke
organisaties.
Figuur 6.3.4 DRC: Uitgaven naar uitvoerende organisatie, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 192,3 mln.
3%
8%

3%

| 165 |
4%
7%

NGO-Local
Public

10%

NGO-International
NGO-Donor
UN Agencies
Unallocated/Unspecified
Other

65%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

320

Dit wordt veroorzaakt door inaccurate administratie van het organisatietype in Piramide.

Investeren in stabiliteit

6.3.4 Activiteiten
Politieke en diplomatieke inzet

| 166 |

Nederland zette zich in voor donorcoördinatie (vooral bij de hervorming van de
veiligheidssector en het bestrijden van seksueel geweld) en voor gemeenschappelijk
optreden met andere landen in de politieke dialoog met de overheid. Diplomatieke actie op
reguliere basis werd ondernomen door de ambassade in Kinshasa. Bezoeken van
bewindslieden beoogden bilateraal politiek overleg, maar vonden ook plaats in het kader
van internationaal politiek overleg (EU, VN en de Grote Meren Contactgroep). De bilaterale
inzet was bescheiden.321 De dialoog met Congolese gesprekspartners concentreerde zich
vooral op versterking van de rechtsstaat, respect voor de beginselen van een parlementaire
democratie, hervorming van de veiligheidssector, de mensenrechtensituatie, het
investeringsklimaat, en de relatie tussen grondstoffen en conflict.322 Regelmatig contact
bestond met vertegenwoordigers van MONUC; Nederland drong aan op grotere
betrokkenheid van lokale autoriteiten bij de implementatie van de VN-stabilisatiestrategie
voor Oost-Congo.323 Genoemde thema’s waren ook onderwerp van politiek overleg op het
VN hoofdkwartier in New York. De ontwikkelingen in de DRC werden regelmatig
geagendeerd door de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen van de Europese Unie;
waar nodig drongen Nederlandse ministers aan op bespreking van kwesties betreffende de
DRC.324 Nederland propageerde betere coördinatie van de EU-lidstaten bij de politieke
dialoog met de DRC.
De Nederlandse politieke dialoog met Rwanda betrof niet zelden de kwestie DRC. Als
gerespecteerd gesprekspartner en donor van Rwanda heeft Nederland regelmatig bilateraal
en in multilateraal verband (EU en VN) druk uitgeoefend op de regering waar het de
Rwandese rol in Oost-Congo betrof. Internationale druk van de EU, de VN en de VS in
2004-2005 droeg ertoe bij dat dit land afzag een inval te doen in Oost-Congo.325 In latere
jaren drong Nederland er veelvuldig bij Rwanda op aan dat al het mogelijke zou worden
gedaan om het vredesproces in Oost-Congo niet te (laten) ondermijnen.326 Wanneer dit niet
lukte, schroomde Nederland niet om maatregelen te nemen. Zo besloot Minister Koenders

321

322

323
324

325

326

Brief met verslag van reis minister naar de Democratische Republiek Congo (DRC) van 25 t/m 29 september 2007, 2
oktober 2007.
Diverse kamerbrieven: Brief met verslag van reis minister naar de Democratische Republiek Congo (DRC) van 25
t/m 29 september 2007, 2 oktober 2007; Brief over bezoek minister aan het Afrikaanse Grote Merengebied van 7 tot
12 april 2009, 2 oktober 2009; Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief verslag van het bezoek van
staatssecretaris Knapen aan de Democratische Republiek Congo en Rwanda, TK 29 237, nr. 134, 3 maart 2011.
Brief over bezoek minister aan het Afrikaanse Grote Merengebied van 7 tot 12 april 2009, 2 oktober 2009.
Brief met verslag van reis minister naar de Democratische Republiek Congo (DRC) van 25 t/m 29 september 2007, 2
oktober 2007.
Nederland demarcheerde uit hoofde van het EU voorzitterschap bij de Rwandese autoriteiten om af te
zien van een aanval. Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief minister met evaluatie dialoog
Nederland-Rwanda, TK 25 098/30 300 V, nr. 38, 31 oktober 2005.
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief over bezoek minister aan Rwanda en de stad Goma in de
provincie Noord Kivu van Democratische Republiek Congo (DRC), TK 29 237, nr. 84, 11 december 2008.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

eind 2009 de eerder dat jaar toegezegde begrotingssteun aan Rwanda niet te effectueren
onder verwijzing naar de voorlopige uitkomsten van een VN-onderzoek over de Rwandese
schending van het wapenembargo tegen de DRC.327
Landenprogramma
De Nederlandse inzet in de DRC werd centraal en decentraal vormgegeven en beheerd. De
Directie Sub-Sahara Afrika (DAF) coördineerde de beleidsuitvoering en steunde de
ambassade in Kinshasa bij het implementeren van bilaterale activiteiten. Via het Regionaal
Programma werden ook activiteiten in Oost-Congo ontplooid. DAF werkte nauw samen met
de Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw, de Directie Veiligheidsbeleid en de afdeling
Humanitaire Hulp. Het ministerie van Buitenlandse Zaken werkte samen met de ministeries
van Defensie (militaire en veiligheidsaangelegenheden), Justitie (justitiële
aangelegenheden) en Economische Zaken Landbouw en Innovatie (rol van het Nederlandse
bedrijfsleven bij wederopbouw). Hieronder volgt een beknopt overzicht van activiteiten,
ingedeeld naar veiligheid van burgers, legitiem bestuur en vredesdividend.328
Veiligheid van burgers
Nederland steunde de hervorming van de veiligheidssector (SSR) en activiteiten gericht op
het ontwapenen, demobiliseren en re-integreren van voormalig strijders (DDR). De bijdrage
aan SSR verliep deels via de Europese Unie: de politiemissie EUPOL en de EUSEC missie. De
Nederlandse deelname aan EUPOL Kinshasa werd in 2006 beëindigd en daarmee ook de
betrokkenheid bij de hervorming van de nationale politie. EUSEC beoogde bij te dragen aan
de (her)vorming van een geïntegreerde en volgens internationaal recht opererende
Congolese krijgsmacht; activiteiten richtten zich op mensenrechten, goed bestuur,
transparantie en respect voor de rechtsstaat. Ook beoogde EUSEC het betalingssysteem van
het leger te hervormen. Nederland detacheerde van 2007 tot begin 2012 een zeer beperkt
aantal militairen bij EUSEC.329 De bijdrage aan de hervorming van de veiligheidssector liep
niet uitsluitend via EUSEC. Ook werd steun gegeven aan de internationale nietgouvernementele organisatie Search for Common Ground die trachtte militairen bewust te
maken van mensenrechten en hun contacten met burgers te verbeteren. De Mines Advisory
Group kreeg financiële steun bij het invoeren van internationale standaarden voor
wapenopslag en munitiebeheer en het trainen van militairen en politie ter zake. Ook werd

327

328
329

Uit het onderzoek zou blijken dat gerede twijfel bestaat over de betrokkenheid van zowel de Congolese
als de Rwandese regering bij de rebellenbewegingen die elkaar in Oost-Congo bevechten. Minister
Koenders achtte het onverantwoord om algemene begrotingssteun te bieden zolang twijfel bestond
over de feitelijke positie van de Rwandese regering met betrekking tot het realiseren van duurzame
vrede in de regio. Brief over bezoek minister aan Rwanda en de stad Goma in de provincie Noord Kivu van
Democratische Republiek Congo (DRC), 11 december 2008.
Het overzicht is gebaseerd op jaarplannen, jaarverslagen en MJSP’s uit de periode 2005-2011.
De EUSEC missie ving aan in 2006. Een jaar later droeg Nederland ook bij door het detacheren van een
officier in de rang van kolonel in Kinshasa en twee militairen in Oost-DRC, allen met een adviserende
rol. Nederland besloot zich terug te trekken vanwege de schaarse defensiecapaciteit en het beperkte
rendement van EUSEC veroorzaakt door de moeilijke omstandigheden waaronder de missie moest
opereren.

| 167 |

Investeren in stabiliteit

bijgedragen aan het UNDP-programma dat zich richtte op hervorming van de
veiligheidssector en enkele andere projecten op dit zelfde terrein (bijvoorbeeld een
Zuid-Afrikaans project). De VN vredesmissies MONUC en MONUSCO ontvingen financiële en
personele steun.330 De bijdrage aan DDR geschiedde via het eerder besproken Multi-country
Demobilization and Reintegration Programme.331
Legitieme overheid
Nederland droeg financieel bij aan de voorbereiding en begeleiding van de verkiezingen332
en de opbouw van openbaar bestuur. De bijdrage aan het herstel van de rechtsstaat verliep
via het Programme de Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo. Dit
omvangrijke (EUR 10 miljoen) EU programma beoogde in de periode 2006-2010 herstel van
de rechtshandhaving in Oost-DRC. Ook steunde Nederland in het kader van de VN
stabiliteitsstrategie (I-SSSS) diverse activiteiten ter verbetering van openbaar bestuur,
bevordering van persvrijheid, verbetering van mensenrechten, bestrijding van
straffeloosheid en vergroting van toegang tot het rechtssysteem. In Oost-DRC werd ook
ingezet op de opbouw van de overheidsinfrastructuur en verbetering van openbaar bestuur.

| 168 |

Sociaaleconomische ontwikkeling (vredesdividend)
Steun voor het creëren van vredesdividend betrof onder meer activiteiten gericht op private
sectorontwikkeling, de strijd tegen seksueel geweld, wederopbouwactiviteiten uitgevoerd
door ngo’s en humanitaire hulp. Verschillende initiatieven van ngo’s werden gefinancierd,
waaronder een project van Cordaid dat zich richtte op het scheppen van basisvoorzieningen
en bestuursopbouw in Zuid-Kivu. Ook werd een bijdrage geleverd aan het door UNICEF,
UNDP en FAO uitgevoerde Programme of Expanded Assistance to Returnees gericht op
wederopbouw in rustige gebieden in Oost-Congo. De bestrijding van seksueel geweld was
integraal deel van de Nederlandse inzet en een voortdurend punt van aandacht in
diplomatiek en politiek overleg. De Nederlandse bijdragen aan het Stabilisation and Recovery
Fund Facility en het Stabilisation and Reconstruction Plan for Eastern DRC (STAREC) waren
geoormerkt voor activiteiten gericht op bestrijding van seksueel geweld.

330

331

332

De Verenigde Naties bouwden vanaf 1999 de Mission de l’Organisation des Nations Unies en République
Démocratique du Congo (MONUC) op tot een omvang van 17.000 man, de grootste VN-vredesmissie tot
dus ver. In juli 2010 nam de United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the
Congo (MONUSCO) het mandaat over van MONUC. MONUSCO werd per VN Veiligheidsraad Resolutie
2053 (2012) verlengd tot 30 juni 2013. In de periode 2006-2007 was een Nederlandse generaal-majoor
aangesteld als divisiecommandant van de troepenmacht in Oost-Congo; ook werd ander personeel
ingezet.
In de DRC werden het Programme National de Désarmement, Démobilisation et Réinsertion en zes speciale
projecten ondernomen: (i) Capacity Building and Support to the Prevention of Recruitment, Demobilization and
Reintegration of Children Associated with Armed Forces, (ii) Situation Assessment and Projects for Demobilization and
Reintegration of Child Soldiers, (iii) Support for the Reunification and Reintegration of Former Child Soldiers in the
DRC, (iv) Prevention of Recruitment, Demobilization and Reintegration of Children Associated with Armed Forces, (v)
Rapid Reaction Mechanism to Support DDR of ex-combatants in the DRC, and (vi) Community Recovery and
Reintegration of ex-combatants in Eastern DRC. Disch et al., Multi-country Demobilization and Reintegration
Program, 2010, p. 15.
Financiering van de verkiezingen in 2006 en 2011 inclusief bevordering van veiligheid en zenden van
waarnemers.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

Voor de ontwikkeling van de private sector werd het economische instrumentarium ingezet
(Private Sector Investeringsprogramma (PSI-Plus), ORIO, Matchmaking Facility en PUM). De
bijdrage aan duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen verliep via het Regionaal
Programma (voedselzekerheid, waterbeheer, biodiversiteit en bossen). De ambassade in
Kinshasa werkte samen met de regionale milieudeskundige geplaatst op de ambassade te
Kigali bij de identificatie en uitvoering van deze activiteiten. Zoals vermeld, verliep de
omvangrijke financiering van humanitaire hulp vooral via het pooled fund. Activiteiten
richtten zich op het lenigen van acute en chronische noden van de bevolking in Oost-DRC
en steun aan terugkerende ontheemden en vluchtelingen.

6.3.5 Resultaten
Relevantie en samenhang
Nederland was in de periode die dit onderzoek beslaat een niet onbelangrijke donor en
actief op diplomatiek en politiek gebied. Bij het samenstellen van het Nederlandse
programma voor de DRC werd terdege rekening gehouden met de nationale en regionale
context, die in Oost-Congo in het bijzonder. In het begin van de onderzoeksperiode waren
het optimisme en de ambities hoog. In de loop der jaren bleek dat de context zeer
weerbarstig was; het boeken van snel succes bleek een illusie en prioriteiten moesten
worden gesteld. Naast de politieke dialoog op tal van onderwerpen concentreerde de inzet
zich geografisch vooral op Oost-Congo en op specifieke (nationale) thema’s waaronder de
hervorming van de veiligheidssector, het bevorderen van eerlijk en veilig verlopende
verkiezingen, bevordering van de coördinatie van de hulp en bestrijding van seksueel
geweld. Inzet op deze kwesties was relevant.
De multi-donor evaluatie Amani Labda (Misschien Vrede)333 wijst erop dat de inzet van
donoren en internationale organisaties, inclusief Nederland, op deze en andere terreinen
niet altijd samenhangend was. Ook werden belangrijke aan conflict ten grondslag liggende
aspecten (waaronder de illegale winning van en handel in kostbare mineralen)
onvoldoende of niet aangepakt. De relevantie van de veelal in multilateraal verband
geboden Nederlandse steun werd mede bepaald door de samenhang met het beleid van de
Congolese overheid. Deze samenhang bestond in principe; door onvoldoende politieke wil
en politiek-bestuurlijke macht aan de zijde van de nationale regering bleef de operationele
samenhang van nationale en internationale actoren ontoereikend.
Aansluiting bij de context
De evaluatie Amani Labda stelt dat donoren en internationale organisaties onvoldoende
rekening hielden met de context in de DRC. De gesteunde interventies bleken eerder gericht
op het aanpakken van de gevolgen van conflict dan op het wegnemen van de belangrijkste

333

De beleidsdoorlichting bevat een aantal van de belangrijkste bevindingen van deze medio 2011
gepubliceerde evaluatie die ook meerdere door Nederland mede gefinancierde activiteiten besloeg.
Brusset et al., Amani Labda, Peace Maybe, 2011.

| 169 |

Investeren in stabiliteit

oorzaken daarvan. Het ontbrak in de projecten en programma’s vaak aan een voldoende
uitgewerkte context- of conflictanalyse en als gevolg daarvan aan een optimale
interventiestrategie. Veel interventies waren gebaseerd op het idee dat het land (ook het
Oosten) zich in een (stabiele) post-conflictfase bevond, terwijl dit in werkelijkheid niet het
geval was. Hierdoor waren veel interventies eerder ontwikkelingsgericht dan georiënteerd
op het oplossen van politieke kwesties en de aan conflict ten grondslag liggende oorzaken.
Bovendien wilden, aldus de evaluatie, bepaalde donoren zich niet te veel inlaten met
complexe politieke en etnische kwesties, en kozen vooral voor minder politiek gevoelige
onderwerpen als humanitaire hulp, en bestrijding van seksueel geweld.334 Volgens de
evaluatoren toonden de meeste donoren in mindere mate interesse om de leiding te nemen
op thema’s als goed bestuur, de hervorming van de publieke sector en de hervorming van de
veiligheidssector.335 Factoren waren de (politieke) gevoeligheid van deze kwesties en het
gebrek aan politieke wil en bestuurlijke capaciteit aan de zijde van de Congolese overheid
om daadwerkelijk aanpassingen door te voeren. Het ontbreken van een capabele en politiek
daadkrachtige overheid was nu juist een zeer belangrijke factor bij het voortduren van de
instabiliteit.

| 170 |

Bij de ontwikkeling van het Nederlandse beleid voor de DRC werd wel gebruikt gemaakt van
context- of conflictanalyses.336 Dit betrof een door het Instituut Clingendael opgesteld
Stability Assessment Framework dat de sociaal-politieke en veiligheidssituatie aan de hand van
12 indicatoren beschreef en de door de ambassade Kinshasa uitgevoerde Strategic Governance
and Corruption Analysis (SGACA). Beide werden benut als algemeen referentiekader, maar
bleken volgens meerdere respondenten onvoldoende gedetailleerd om als basis te dienen
voor interventies. Met het oog op harmonisatie en gezamenlijk optrekken overlegde
Nederland met andere donoren en de belangrijke internationale instellingen over
mogelijke strategische keuzes. De Nederlandse steun werd ingericht in lijn met nationale en
internationale strategieën. Frequent overleg vond plaats tussen Nederlandse diplomaten en
Congolese regeringsfunctionarissen.337 Kenmerken van Nederland als neutraliteit, een open
houding, flexibiliteit en bereidheid tot het rekening houden met risico’s bleken van belang
om te kunnen opereren in de DRC. De complexe context vergde het onderkennen en nemen
van bepaalde risico’s wat ook in beleidsstukken wordt aangegeven: voortdurende
onveiligheid, capaciteits- en absorptieproblemen bij de Congolese overheid gekoppeld aan
beperkte daadwerkelijke politieke wil tot verandering, problematische donorcoördinatie en
grote mate van diplomatiek ‘bilateralisme’.338 Desondanks bleek het beleid na verloop van
tijd echter te ambitieus en de risico’s bleken dusdanig dat Nederland zich genoodzaakt zag

334
335

336
337

338

Idem en bevestigd door respondenten.
Met inachtneming van de eigen mogelijkheden zette Nederland zich wel in op politiek heikele
onderwerpen.
Brusset et al., Amani Labda, Peace Maybe, 2011, p. 218.
Er was geen formele participatie van de overheid in ontwikkeling en ‘validatie’ van het Nederlandse
beleid.
HMA Kinshasa, MJSP 2008-2011, p. 8.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

om de doelstellingen aan te passen.339 De stroeve voortgang leidde tot beëindiging van de
bilaterale partnerlandrelatie met de DRC: de hulp zou voortaan uitsluitend via multilaterale
en civilaterale weg worden verleend.
Geïntegreerd beleid
Getracht werd activiteiten op het gebied van veiligheid, bestuur en vredesdividend in
samenhang vorm te geven. Hervorming van de veiligheidssector was cruciaal voor
bevordering van stabiliteit. Complementariteit werd nagestreefd tussen diplomatieke en
politieke dialoog, bevordering van mensenrechten en bestrijding van seksueel geweld,
bevordering van democratisering en economische ontwikkeling. De gewenste samenhang
werd beperkt gerealiseerd. De vele strategische kaders van donoren bemoeilijkten de
samenhang tussen programma’s en projecten.340 In de praktijk was vooral sprake van
parallelle inzet in de verschillende sectoren. Nederland bleek beter in staat regie te voeren
bij bilaterale activiteiten en deze in samenhang te ondernemen. De ambassade in Kinshasa
streefde naar ‘kruisbestuiving’ tussen OS-activiteiten en diplomatieke/politieke actie. De
samenwerking tussen de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie kreeg mede door
de detachering van Defensiestaf bij EUPOL, EUSEC en op de ambassade een impuls, al bleef
het een uitdaging de samenhang tussen activiteiten op OS, diplomatiek en veiligheidsvlak
te vergroten.341
| 171 |

Effectiviteit
Het meerjarig strategisch plan 2008-2011 was te ambitieus. De complexiteit en taaiheid van
de problematiek in de DRC waren onderschat en de aan het plan ten grondslag liggende
aannamen te optimistisch wat betreft de mogelijkheden voor constructieve samenwerking
met de Congolese regering en effectieve donorcoördinatie. Dit heeft invloed gehad op de
effectiviteit van de ondersteunde activiteiten.
Veiligheid van burgers
Terugkijkend kan gesproken worden van een ‘versplinterd’ en ondoorzichtig vredesproces,
mede door (vaak onbewezen) negatieve inmenging van buurlanden en een geringe wil en
uiterst zwakke capaciteit aan de zijde van de Congolese regering om ten volle aan dit proces
deel te nemen. De belangrijkste door de internationale gemeenschap ontwikkelde
stabilisatie strategieën waren relevant. Zij combineerden veiligheidsbevorderende
interventies (vredesmissies, hervorming van de veiligheidssector en demobilisatie,
ontwapening en re-integratie van strijders), herstel van staatsgezag, terugkeer en
re-integratie van ontheemden en vluchtelingen, het verminderen van de illegale winning
en handel in delfstoffen met sociaaleconomische steun. Dit heeft positief bijgedragen aan
stabiliteit getuige het afnemen van grootschalige gewapende conflicten. Echter, de situatie

339
340

341

HMA Kinshasa, Jaarverslag 2010, p. 4.
Dit gold niet voor de via financiering (pooled funds) en centrale besluitvorming verleende humanitaire
hulp.
Geconstateerd in het Jaarverslag 2008 van HMA Kinshasa en in MJSP DRC/Congo-Brazzaville 2009-2011,
p. 7; bevestigd door bij het IOB-onderzoek betrokken respondenten.

Investeren in stabiliteit

in Oost-Congo bleef zeer onstabiel zoals onder meer bleek uit de eind 2012 oplaaiende
gewapende strijd in de regio rond de stad Goma.

| 172 |

De DDR- en SSR-processen werden in moeilijke omstandigheden uitgevoerd. Toch werd,
aldus de evaluatie Amani Labda, mede door voortdurende internationale inzet voortgang
geboekt. Een groot aantal strijders (ruim 100.000 uit een geschat aantal van 150.000) werd
gedemobiliseerd en geïntegreerd in het nationale leger of in de maatschappij. Het is
onduidelijk hoeveel van hen zich opnieuw heeft laten rekruteren door de nog altijd actieve
milities. De eerste stappen bij de hervorming van leger en politie waren positief: de
basiscapaciteiten voor bescherming en verdediging namen toe. De DDR- en SSR-activiteiten
waren niet voldoende gericht op het wegnemen van oorzaken van conflict en hadden een
onvoldoende lange termijn perspectief. Hierdoor zijn effectiviteit en duurzaamheid
twijfelachtig.342 De te sterke gerichtheid op ontwapening en demobilisatie voldeed niet aan
de vereisten voor succesvolle re-integratie van ex-strijders (scheppen van werkgelegenheid,
herstel van agrarische productie, verzoening).343 De inspanningen bij de hervorming van de
veiligheidssector richtten zich vooral op technische aspecten: politieke, etnische en
economische aspecten kwamen minder aan bod. Met Nederlandse hulp werden in
Oost-DRC enkele positieve resultaten geboekt: de door EUSEC aan militairen uitgegeven
biometrische identiteitskaarten en het programma van ‘Search for Common Ground’ dat zich
richtte op ethiek en gedragsverbetering van manschappen in het nationale leger.
Legitieme overheid
Op diplomatiek vlak opereerde Nederland bescheiden maar actief en bepleitte binnen de
donorgemeenschap voortdurend de aandacht voor versterking van de overheidscapaciteit.
In gesprekken met Congolese autoriteiten en in multilaterale fora werd gepleit voor
versterking van de rechtsstaat, democratisering en verbetering van mensenrechten. De via
de VN stabiliteitsstrategie (I-SSSS) geboden steun voor de opbouw van openbaar bestuur op
het nationale niveau en in Oost-DRC bleek in geringe mate succesvol. De opbouw verliep
langzaam en moeizaam door gebrek aan medewerking van de autoriteiten en omdat
bepaalde donoren ‘eigen’ agenda’s hanteerden.344 Voorts richtte de hulp zich primair op
infrastructurele aspecten en opleiding. Prangende bestuurlijke problemen, waaronder
corruptie en nepotisme, werden te weinig aangepakt.345
Activiteiten bij de opbouw van justitie en rechtsstaat waren vooral donor-gestuurd en
hadden een ad hoc karakter zonder duidelijk zicht op duurzame institutionalisering.
Grondrechten en toegang tot grond – belangrijke oorzaken voor conflict – werden in
geringe mate aangepakt.346 Diverse activiteiten richtten zich op de problematiek van
straffeloosheid en het terugdringen van seksueel geweld. Bij dat laatste leidde het Restoration

342
343
344
345

346

Brusset et al., Amani Labda, Peace Maybe, 2011, p. 110.
Idem, Policy Report, p. 217.
Beijnum, Hoebeke & Vlassenroot, Het Nederlandse fragiele statenbeleid, 2010, p. 30.
Donoren bleken ‘huiverig’ deze kwesties aan te pakken. Brusset et al., Amani Labda, Peace Maybe, 2011, p.
124. Bevestigd door bij het IOB-onderzoek betrokken respondenten.
Brusset et al., Amani Labda, Peace Maybe, 2011, p. 90.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

of the Judicial System in Eastern Congo programma tot goede resultaten, ook in relatief
ontoegankelijke rurale gebieden. Dit programma besteedde echter onvoldoende aandacht
aan het wegnemen van omstandigheden die leidden tot ‘straffeloosheid in algemene zin’.347
De internationale steun voor en toezicht op de verkiezingen in 2006 en 2011 waren zinvol,
maar beide verkiezingsprocessen werden ontsierd door fraude en onlusten.
Sociaaleconomische ontwikkeling (vredesdividend)
Sociaaleconomische wederopbouw ter verkrijging van vredesdividend en het weer laten
functioneren van de economie was in het MJSP 2008-2011 een prioritair aandachtsgebied,
maar werd door de bijstelling van het ambitieniveau van minder belang. Wel richtte
Nederland zich in toenemende mate op voedselzekerheid. De donorgemeenschap zette zich
zeer beperkt in voor de bestrijding van de illegale winning en (grensoverschrijdende) handel
in delfstoffen – een belangrijke conflictfactor.348 Recentelijk is het beleid van veel donoren,
inclusief Nederland, betreffende goed beheer van de natuurlijke rijkdommen
geïntensiveerd en meer samenhangend geworden. Dit geldt vooral de (formele en
informele) mijnbouw. 349 Bij de regulering van de winning van en internationale handel in
delfstoffen werden ten tijde van het opstellen van dit rapport de eerste resultaten zichtbaar.
Nederland verleende steun voor humanitaire hulp vooral via het Common Humanitarian Fund.
De gelden werden deels ingezet voor wederopbouw om te kunnen bijdragen aan
vredesdividend. Nederland pleitte voor het betrekken van nationale ngo’s bij de planning
en uitvoering van wederopbouw. Bij het lenigen van acute en chronische humanitaire nood
zijn goede resultaten geboekt. Directe invloed op conflictvermindering bleek beperkt door
het ontbreken van ‘conflictsensitiviteit’ in de programmering. Ook resulteerde de hulp niet
in de opbouw van de capaciteit van de (lokale) overheid’.350 Het beoogde ‘plus element’ van
de humanitaire hulp bleef in de praktijk onderbelicht, waardoor onvoldoende verband
ontstond tussen acute noodhulp, rehabilitatie en wederopbouw.
De bevolking van Oost-DRC en elders in het land heeft in zeer beperkte mate toegang tot
onderwijs, gezondheidszorg, drinkwater en sanitaire voorzieningen. Het is duidelijk dat de
meerderheid van de bevolking nog zeer geruime tijd afhankelijk zal blijven van externe hulp
wat betreft haar basisbehoeften.351 Rehabilitatie van de transportinfrastructuur was een
prioriteit van donoren (niet van Nederland). Ofschoon enige voortgang is geboekt, zijn
grote delen van het land zeer moeilijk bereikbaar wat ook zijn weerslag heeft in de
mogelijkheden voor economisch herstel en het verzekeren van veiligheid.

347
348

349
350
351

Idem, p. 93.
Vóór 2008 was geen enkele door de evaluatie Amani Labda bestreken donoren (inclusief Nederland)
direct betrokken bij op dit probleem gerichte interventies: Brusset et al., Amani Labda, Peace Maybe, 2011.
Idem, p. 110.
Idem, p. 87.
Weijs, Hilhorst & Ferf, Livelihoods, basic services and social protection in DRC, 2012, p. 8.

| 173 |

Investeren in stabiliteit

De Nederlandse steun voor de private sector bleef beperkt en boekte weinig vorderingen. In
de door deze beleidsdoorlichting bestreken periode werd geen van de ingediende (ORIO)
voorstellen goedgekeurd, waardoor niet alleen de gehoopte economische spin-off, maar ook
de potentiële katalyserende voorbeeldfunctie uitbleef.352
Efficiëntie
Tijdige inzet van middelen
Nederland speelde over het geheel bezien snel in op zich voordoende mogelijkheden om
via het multilaterale en civilaterale kanaal steun te verlenen. De ambassade in Kinshasa
kampte met capaciteitsgebrek wat de effectieve inzet bemoeilijkte. Lange tijd had de
ambassade slechts een ‘waakvlamfunctie’. Als gevolg van de intensivering van het fragiele
statenbeleid in 2008 werd de post versterkt; toch bleef capaciteit, waaronder het aantrekken
van lokaal gekwalificeerd personeel, een knelpunt.353 De specifieke context van de DRC
resulteerde in uitdagende werkomstandigheden, onder meer door de zeer grote afstanden
tussen Kinshasa en het belangrijkste gebied waar Nederland steun verleende – Oost-DRC,
gebrekkige logistieke en communicatiestructuur, en de zeer complexe en fluïde situatie.

| 174 |

Donorcoördinatie
Donorlanden (waaronder Nederland) en internationale organisaties namen tal van
initiatieven om de onderlinge politieke, beleidsmatige en operationele coördinatie te
verbeteren. Dit gold ook voor de beleidsmatige dialoog met en afstemming van beleid
(alignment) met de nationale overheid.354 De ambassade in Kinshasa was een der drijvende
krachten bij het opstellen van de beginselen en richtlijnen voor verbeterde coördinatie en
integratie van politiek en ontwikkelingssamenwerking in het Country Assistance Framework. De
ambassade werkte nauw samen met die van de Verenigde Staten bij het samen met de VN
bepalen van de prioriteiten van de stabiliteitsstrategie voor Oost-DRC (I-SSSS). Nederland
was een der eerste donoren die een belangrijke financiële bijdrage aanboden. De I-SSSS
bleek essentieel voor snel en flexibel handelen (‘het ijzer smeden wanneer het heet is’).355
Nederland speelde in de Contact Group Great Lakes een voortrekkersrol bij de verbetering van
de internationale coördinatie bij security sector reform (SSR) resulterend in de door MONUSCO
opgestelde SSR-matrix. De ambities ten aanzien van SSR werden rond 2009 bijgesteld als
gevolg van de stroeve voortgang en gebrek aan politieke interesse en capaciteit aan
Congolese zijde. Nederland was trekker van de werkgroep van overheid en donoren op
gebied van seksueel geweld en werkte met andere donoren aan een gezamenlijk

352
353

354

355

HMA Kinshasa, Jaarverslag 2011, p. 3.
Het MJSP 2008-2011 spreekt van een ‘volstrekte ondercapaciteit van de ambassade in verhouding tot de
omvang en complexiteit van het land, het ontbreken van infrastructuur en het ambitieniveau’.
Zoals de International Conference on the Great Lakes Region, de Southern African Development Community; de
Economic Community of Great Lakes Countries; bijeenkomsten van Nederlandse ambassadeurs in de regio,
de Contact Group Great Lakes (Verenigde Naties, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten, Frankrijk, België
en Nederland) en het Grote Merenplatform waarin Nederlandse ngo’s participeren. Brusset, et al.,
Amani Labda, Peace Maybe, p. 220.
Interview met respondent.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

financieringsmechanisme.356 Binnen deze en andere sectoren (goed bestuur en humanitaire
hulp) werden multi-donorfondsen opgezet waardoor de afstemming van activiteiten werd
bevorderd.
In de praktijk bleef de beleidsmatige en operationele coördinatie problematisch. De
evaluatie Amani Labda spreekt ten aanzien van de hulpuitvoering van ‘projectmatige aanpak’,
waarbij de ene na de andere activiteit zonder voldoende samenhang werd opgestart. Het
‘selectief winkelen’ en de ‘verdeel en heers’ aanpak van de Congolese regering
belemmerden in belangrijke mate de afstemming van de internationale hulpverlening op
nationaal gedragen strategieën. Deels bleek de donorgemeenschap onvoldoende in staat
om zich te organiseren; het ontbreken van een omvattend coördinatiemechanisme
hinderde gezamenlijke interventies. Tot slot bleek dat donoren vasthielden aan eigen
strategische kaders en politieke initiatieven, financieringsmodaliteiten en operationele
richtlijnen. Deze factoren leidden tot versnipperende inspanning.357
Een algemeen probleem van de internationale hulp was de mate van ‘onderaanbesteding’
van activiteiten, zowel in de uitvoeringsketen van humanitaire hulp als die van activiteiten
op het gebied van Disarmament, Demobilisation and Reintegration (DDR).358 In beide gevallen
werd een strategische aanpak bemoeilijkt door de brede waaier van organisaties en
financieringsbronnen, en doordat lokale partners, als laatste schakel in de keten,
uitsluitend een uitvoerende rol zonder veel zeggenschap konden vervullen. In de
humanitaire sector werkte de instelling van het Common Humanitarian Fund positief.359

6.3.6 Conclusies
Het Nederlandse beleid voor de DRC ontwikkelde zich in lijn met de algemene kaders van
het fragiele statenbeleid. De brede aanpak van fragiliteit en vredesopbouw werd bevorderd
doordat de DRC in 2007 OS-partnerland werd. Nederland bleek in zekere mate in staat zinvol
bij te dragen aan de stabilisering van de DRC. Dit gold voor de inzet bij de ontwikkeling van
internationale strategieën en operationele raamwerken, en de steun op specifieke terreinen
als ontwapening, demobilisering en herintegratie van voormalig strijders, opbouw van de
veiligheidssector, stabilisatie in het Oosten en de bestrijding van seksueel geweld.
Nederland maakte zich met enig succes hard voor donorcoördinatie en zette zich
diplomatiek, politiek en met financiële steun in voor de versterking van de rechtsstaat en
goed bestuur.
Echter, de context van het land bleek zo weerbarstig en de risico’s dusdanig groot dat de
beleidsambities gaandeweg moesten worden bijgesteld. De mogelijkheden tot

356
357
358

359

Brief over bezoek minister aan het Afrikaanse Grote Merengebied van 7 tot 12 april 2009, 2 oktober 2009.
Brusset, et al., Amani Labda, Peace Maybe, 2011, p. 18.
Brusset, et al., Amani Labda, Peace Maybe, 2011. De evaluatie van Scanteam het Multi-country Demobilization
and Reintegration Programme vermeldt deze problematiek echter niet: Disch, A. et al., 2010.
Eerder geconstateerd, in: Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Dutch humanitarian
assistance. An evaluation, IOB Evaluatie nr. 303, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2006.

| 175 |

Investeren in stabiliteit

constructieve samenwerking met de regering en effectieve donorcoördinatie bleken in de
praktijk beperkt.360 Dit leidde mede tot het besluit om de DRC niet langer als bilateraal
OS-partnerland te handhaven. Nederland blijft echter het belang van en de noodzaak tot
grotere stabiliteit vooral in het oosten van de DRC benadrukken; ook voor de stabilisatie in
het Grote Merengebied als geheel. Financiering uit centrale budgetten en via het
multilaterale en civilaterale kanaal wordt gecontinueerd. Ook duurt de steun via het
Regionaal Programma voort. De interactie van de Nederlandse ambassade met de overige
donoren en de nationale overheid gaat voort zij het met een andere intensiteit dan in de
periode 2007-2011. Geconcludeerd kan worden dat de internationale steun inclusief die van
Nederland geresulteerd heeft in vermindering van de destabiliserende invloed van DRC’s
buurlanden en vrede heeft bevorderd.

| 176 |

In vergelijking tot de jaren ’90 is sprake van enige vooruitgang in de DRC, maar armoede,
instabiliteit, lokaal gewelddadig conflict en slecht bestuur blijven schier onoverkomelijke
problemen. Een recent onderzoek van de RAND National Security Research Division stelt dat het
niet alleen duidelijker is geworden hoe diep geworteld de problemen zijn, welke langdurige
inspanningen er nodig zijn om te komen tot verbetering en wat daarbij de (beperkte rol)
van de internationale gemeenschap kan zijn in relatie tot processen van interne aard. De
onderzoekers stellen echter ook dat de internationale steun het land en de bevolking heeft
behoed voor verder afglijden, waardoor de humanitaire situatie en de regionale stabiliteit
aanmerkelijk slechter af zouden zijn geweest.361

360

361

Dit heeft volgens de onderzoekers mede te maken met de overwegend top-down benadering van de
internationale gemeenschap bij het bevorderen van vrede en stabiliteit, waarbij te weinig rekening is
gehouden met de lokale wortels van het conflict. Dobbins, J. et al., Overcoming Obstacles to Peace. Local
Factors in Nation-Building, RAND National Security Research Division, 2013.
Idem, p. 202.

Het Grote Merengebied: Regionaal Programma, Burundi en Democratische Republiek Congo

| 177 |

Investeren in stabiliteit

| 178 |

7
Drie cases in de Hoorn van Afrika:
Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

Dit hoofdstuk behandelt de Nederlandse inzet in drie landen gelegen in de Hoorn van
Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad.362 Voor elk der landen wordt in zeer kort bestek de
recente geschiedenis en context uit de doeken gedaan. Na een overzicht van het
Nederlandse beleid, de uitgaven en de ingezette activiteiten, volgt een analyse van de
uitwerking en de resultaten van het beleid.

7.1 Zuid-Soedan
7.1.1

De problematiek

Zuid-Soedan is sinds juli 2011 de jongste natie ter wereld. Tot voor kort vormde het
overwegend christelijke en animistische gebied één land samen met het hoofdzakelijk
islamitische noorden van Soedan.363 In de afgelopen 50 jaar woedden er burgeroorlogen
(1956-1972 en 1983-2005) tussen de regering in Khartoem en verschillende partijen in het
Zuiden van Soedan. Het aantal in de oorlog van 1983 tot 2005 door gevechtshandelingen en
sociale en economische ontreddering gevallen slachtoffers wordt geschat op ruim 2 miljoen
doden en 4,5 miljoen ontheemden en vluchtelingen. De oorlogen resulteerden in Zuidelijk
Soedan in de vrijwel totale vernietiging van wat er was aan sociale, economische en
bestuurlijke structuren. Op 9 januari 2005 tekenden de Soedanese regering van Omar
al-Bashir en de Zuidelijke rebellenbeweging Sudan People’s Liberation Movement / Army (SPLM/A)
geleid door John Garang de Comprehensive Peace Agreement (CPA).364 Dit vredesakkoord
behelsde een transitieproces van zes jaar, waarbij Zuidelijk Soedan een autonome status
kreeg in Soedan. In Khartoem werd de Government of National Unity geïnstalleerd, waarin de
door het Noorden gedomineerde National Congress Party, de SPLM en andere kleinere partijen
deelnamen. In Zuidelijk Soedan werd de Government of Southern Sudan (GoSS) opgezet met
Juba als zetel.
In 2011 werd in Zuidelijk Soedan een referendum gehouden over de onafhankelijkheid van
dit gebied. De kiesdrempel van 60 procent werd ruim overtroffen en bijna 99 procent van

Tsjaad wordt normaliter niet tot de Hoorn van Afrika gerekend, maar in deze beleidsdoorlichting wel in
deze geopolitieke context behandeld vanwege de grensoverschrijdende probematiek van de crisis in
Darfur.
363
In dit hoofdstuk worden de volgende benamingen gebruikt: Zuidelijk Soedan (het gebied dat in januari
2005 een aparte status kreeg binnen Soedan met een autonome regering, the Government of Southern
Sudan – GoSS); het Zuiden (hiermee wordt Zuidelijk Soedan aangegeven) en Zuid-Soedan (de in juli 2011
onafhankelijk geworden staat Republic of South Sudan – voormalig Zuidelijk Soedan).
364
Vanaf 2002 werd onder grote internationale druk en met internationale steun, waaronder die van
Nederland, getracht een vredesregeling te treffen, waarbij de verdeling van opbrengsten van de
olievelden in het Zuiden een prominente rol speelde. In 2002 werd het Machakos Protocol
ondertekend, een principeakkoord over het recht op zelfbeschikking voor het Zuiden en over de
scheiding van staat en religie. In 2003 en 2004 werden voorts deelakkoorden gesloten op het gebied
van militaire en veiligheidsaangelegenheden, de verdeling van de welvaart (vooral de inkomsten uit de
oliewinning), de verdeling van de macht tussen Noord en Zuid en de positie van drie betwiste gebieden
(Southern Kordofan, Blue Nile en Abyei) die geen deel uitmaken van het administratief-bestuurlijke
Zuidelijk Soedan.
362

| 179 |

Investeren in stabiliteit

degenen die hun stem uitbrachten stemde voor afscheiding. Zuidelijk Soedan werd op 9 juli
2011 de onafhankelijke staat Republic of South Sudan (Zuid-Soedan); het resterende gebiedsdeel
ging voort onder de naam Republic of the Sudan (Soedan). De Government of Southern Sudan
(GoSS) werd omgedoopt in Government of the Republic of South Sudan.
Sinds juli 2011 vertoont Zuid-Soedan nog maar weinig tekenen van stabiliteit en duurzame
ontwikkeling. Onopgeloste CPA-kwesties, intern politieke verdeeldheid en etnische
spanningen overschaduwen de onafhankelijkheid. Eén van de onopgeloste kwesties van de
CPA betreft de Drie Gebieden: Southern Kordofan, Blue Nile en Abyei. Over deze in het
grensgebied tussen Noord en Zuid liggende regio’s werd in 2005 geen akkoord bereikt;
twistpunten waren de afbakening van de grens tussen Noord en Zuid, de toewijzing van de
olievelden (en -inkomsten) en het oplossen van etnische, religieuze en sociaaleconomische
spanningen. Abyei kreeg een apart Protocol in de CPA, dat stelde dat een referendum zou
worden gehouden over de vraag of deze regio deel uit zou maken van Soedan of Zuidelijk
Soedan. Southern Kordofan en Blue Nile behoorden bij het Noorden, echter een apart
protocol stelde popular consultations in het vooruitzicht over de mate van autonomie van deze
gebieden ten opzichte van de centrale regering in Khartoem.

| 180 |

De onduidelijke status van de Drie Gebieden leidde in de CPA-periode tot spanningen. De
demilitarisatie van het grensgebied en de scheiding tussen het regeringsleger van Soedan
(Sudan Armed Forces (SAF)) en de Sudan People’s Liberation Army (SPLA) was in 2008 grotendeels
voltooid, mede door de formele overdracht van de veiligheidstaken aan zogeheten Joint
Integrated Units (JIUs)365 en geïntegreerde politie-eenheden. Toch bleef de veiligheidssituatie
in de grensgebieden zeer instabiel, vooral in de aanloop naar de in 2010 gehouden
nationale verkiezingen.366 Het referendum in Abyei werd tot dusver niet gehouden en de
popular consultations in Zuid-Kordofan en Blue Nile werden maar ten dele uitgevoerd. Soedan
en Zuid-Soedan onderhandelden in 2011 en 2012 verder over CPA-punten, als Abyei, de
grensafbakening en de verdeling van olie-inkomsten. Spanningen tussen beide landen over
deze kwesties leidden medio 2012 tot gewapend conflict met slachtoffers aan beide zijden.
Zuid-Soedan stopte de olieproductie met grote economische schade voor beide landen tot
gevolg.367 In augustus 2012 sloten beide landen akkoorden over de verdeling van de

365

366

367

De Joint Integrated Units (JIUs) waren voorzien in de Security Arrangements van de CPA en bestaan uit SAF en
SPLA troepen. Zij dienden de SAF troepen te vervangen in de olievelden in het zuiden van Abyei.
Overigens zijn ook op andere strategische plekken dan het grensgebied JIUs gestationeerd.
Deze vonden plaats in april 2010; de National Congress Party won 73 procent van de zetels in de nationale
regering, de SPLM 22 procent.
Soedan en Zuid-Soedan zijn elk sterk afhankelijk van olie-inkomsten: de meeste olievelden liggen in
Zuid-Soedan, maar de pijpleidingen lopen door Soedan naar de kust. Zuid-Soedan exploreert de aanleg
van een pijpleiding naar de kust in Kenia. De haalbaarheid hiervan wordt betwijfeld en het ziet er niet
naar uit dat deze pijpleiding er snel zal komen. Hemmer J., South Sudan’s Emergency State, Oslo:
Norwegian Peacebuilding Resource Center and the Netherlands Institute of International Relations
Clingendael, 2012.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

olie-inkomsten en de afbakening van de landsgrenzen. Onderhandelingen over de
uitvoering daarvan duurden voort ten tijde van de opstelling van dit rapport.368
Formele politieke en administratieve structuren ontbraken of functioneerden uiterst zwak
in Zuidelijk Soedan gedurende de eerste jaren van de interim periode.369 De SPLM, die de
politieke en uitvoerende organen van de Government of Southern Sudan monopoliseerde bezat
geen bestuurservaring en moest haar gewapende tak omvormen tot een regulier leger. De
politie en het rechtssysteem moesten vanaf de grond worden opgebouwd. De economische
en transport infrastructuur was uitermate zwak en de circa 8 miljoen inwoners hadden zeer
beperkt toegang tot de meest elementaire basisvoorzieningen.370 De bevolking was
grotendeels afhankelijk van zelfvoorzienende landbouw; de markteconomie was zeer
beperkt. Zuidelijk Soedan had bovendien te kampen met georganiseerde en vooral
spontane terugkeer van honderdduizenden vluchtelingen en ontheemden, die in de
maatschappij dienden te worden geïntegreerd. Kortom, ten tijde van de onafhankelijkheid
erfde Zuid-Soedan een zwakke bestuurlijke infrastructuur, gebrekkige gezondheidszorg en
onderwijs en een recent ontluikende economie.371
Er blijft sprake van extreme armoede: 51 procent van de bevolking leeft onder de
armoedegrens van 1 dollar per dag, de toegang tot basisdiensten schiet ernstig tekort en is
zeer ongelijk in de verschillende administratieve regio’s (staten) en tussen stad en
platteland. Ofschoon economische ontwikkeling aarzelend gestart is, zijn de vooruitzichten
niet florissant – de staat zal voor lange tijd afhankelijk blijven van de inkomsten uit olie.372
Op nationaal niveau blijft het politieke landschap gedomineerd door een militaire cultuur,
waarbij de SPLM een politiek machtsmonopolie bezit. De Government of the Republic of South
Sudan heeft beperkte bestuurservaring en wordt gehinderd door patronage, etnische
verdeeldheid, corruptie en zwakke uitvoeringscapaciteit. Soedan stond in 2011 op plaats
drie in de Failed States Index, een positie die het ook innam in 2005.373 Na de
onafhankelijkheid ging de opbouw van de South Sudan Police Service voort, maar deze blijft

In januari 2013 overlegden beide landen in Addis Abeba zonder succes over het instellen van een
gedemilitariseerde zone langs de grens en de hervatting van de olie-export.
369
Hemmer, South Sudan’s Emergency State, 2012, p. 2.
370
Idem, p. 2; Southern Sudan Centre for Statistics and Evaluation, Poverty in Southern Sudan: Estimates from
NBHS 2009, Juba: Government of Southern Sudan, 2010.
371
North South Institute, Policy Brief Education for Peace in South Sudan, Ottowa: North South Institute, 2012, p.
1; Gillies, D., Uneasy Neighbours. The Elusive Quest for Peace and Stability in the Sudans, North South Institute,
2011, p. 8; Abatneh, A.S., & Lubang, S.M., ‘Police Reform and State Formation in Southern Sudan’, In:
Canadian Journal of Development Studies, jaargang 32, 1/2011, p. 106.
372
World Bank, World Development Report 2011: Conflict, Security and Development, Washington, DC: The World
Bank, 2011; Maxwell, D., Gelsdorf, K., & Santschi, M., Livelihoods, basic services and social protection in South
Sudan, Working Paper 1, London: Secure Livelihoods Research Consortium, 2012, p. 2; Gillies, Uneasy
Neighbours, 2011, p. 7; Southern Sudan Centre for Statistics and Evaluation, Poverty in Southern Sudan, 2010;
Government of the Republic of South Sudan, South Sudan Development Plan 2011-2013, Juba, 2011;
Hemmer, South Sudan’s Emergency State, 2012.
373
Gillies, Uneasy Neighbours, 2011, p. 2; Foreign Polcy, http://www.foreignpolicy.com. Voor Zuid-Soedan zijn
nog geen gegevens beschikbaar.
368

| 181 |

Investeren in stabiliteit

vooralsnog slecht toegerust en onvoldoende getraind om snel en effectief op te treden bij
lokale conflicten of onrust.374 De South Sudan Armed Forces (voormalig SPLA), die minder
professioneel en goed uitgerust zijn dan het leger van Soedan, zijn niet in staat om
adequaat om te gaan met lokaal conflict. Ondanks voortgaande hervormingen is dit leger
(circa 250.000 manschappen) nog een lappendeken van milities. Verdere
professionalisering dient gepaard te gaan met een significante reductie van het aantal
manschappen. Het gebrek aan werkgelegenheid voor voormalig strijders leidt ertoe dat
pogingen tot demobilisatie weerstand oproepen en politiek riskant zijn voor de regering.375
Het land wordt gekenmerkt door voortdurend lokaal inter- en intra-etnisch conflict over
toegang tot land, water en vee. Lokaal conflict escaleert snel door de aanwezigheid van
wapens onder de bevolking en heeft een polariserende werking op nationaal niveau. Het
ontbreekt de veiligheidsdiensten aan capaciteit om adequaat te reageren; mensenrechten
worden op vrij grote schaal geschonden.376

| 182 |

De internationale gemeenschap was vanaf meet af aan betrokken bij het vredesproces.377 De
Intergovernmental Authority on Development (IGAD) faciliteerde de onderhandelingen leidend tot
de CPA.378 De Assessment and Evaluation Commission speelde een belangrijke rol bij het
monitoren van de uitvoering van het akkoord.379 De post-referendum onderhandelingen
worden gefaciliteerd door het High-Level Implementation Panel van de Afrikaanse Unie, dat
bestaat uit drie voormalige Afrikaanse presidenten. Daarnaast is sprake van meerdere
formele en informele groepen van internationale actoren, als de Soedan ‘Trojka’380, de
permanente leden van de VN-Veiligheidsraad, de Sudan Contact Group381, een Consultative Group
van de AU, IGAD en speciaal vertegenwoordigers voor Soedan, waaronder die van
Nederland.382 De vredesmacht United Nations Mission in Sudan (UNMIS) diende tussen 2005 en
2011 bij te dragen aan de stabiliteit in Soedan met als hoofdtaak het houden van toezicht op

374

375
376
377

378
379

380
381

382

North South Institute, Policy Brief. Police Reform in an Independent South Sudan, Ottawa: North South
Institute, 2012, p. 3.
Hemmer, South Sudan’s Emergency State, 2012, p. 5.
Idem, p. 5.
De betrokkenheid van de internationale gemeenschap werd weerspiegeld door het aantal (mede)
ondertekenaars van de CPA, waaronder Kenia, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Italië,
Noorwegen, Nederland, Oeganda, Egypte, IGAD Partners Forum, de Arabische Liga, de Verenigde
Naties, Europese Unie en de Afrikaanse Unie.
IGAD wordt gevormd door Oost-Afrikaanse staten.
De Assessment and Evaluation Commission bestond uit vertegenwoordigers van de Government of National
Unity (drie van de National Congress Party en drie van de Sudan People’s Liberation Movement;
vertegenwoordigers van IGAD (Kenia en Ethiopië); en vertegenwoordigers van Italië, Nederland,
Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, allen ook betrokken bij de
onderhandelingen leidend tot de CPA. De Afrikaanse Unie, de Arabische Liga, Europese Unie en de
Verenigde Naties hadden een observer status.
Verenigde Staten, Verenigd Koninkrijk en Noorwegen.
De leden (in 2009) waren Soedan, Tsjaad, Eritrea, Congo (Brazzaville), Libië, Senegal, Gabon,
representanten van Organization of the Islamic Conference en een aantal waarnemers. Donorlanden die
nauw met de Sudan Contact Group samenwerkten waren: Canada, de Europese Unie, Frankrijk,
Nederland, Noorwegen, Verenigd Koninkrijk en Verenigde Staten.
O.a. uit Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten, Noorwegen, Zweden, EU, China, Finland, Zwitserland,
Zuid-Afrika en Rusland.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

de naleving van de CPA en het ondersteunen van de organisatie van het
zelfbeschikkingsreferendum in het Zuiden. Per juli 2011 verliep het mandaat van UNMIS en
startte de UN Mission for South Sudan (UNMISS).383 UNMISS richt zich op versterking van de
veiligheidssector, bescherming van de burgerbevolking, en de bevordering van
mensenrechten, staatsopbouw en economische ontwikkeling.384

7.1.2

Ontwikkeling van het Nederlandse beleid

Vanaf 2003 maakte het beleid met betrekking tot Soedan deel uit van een brede mede op
Ethiopië, Eritrea, Somalië en Djibouti gerichte Nederlandse inzet bij het helpen oplossen
van conflicten in de Hoorn van Afrika.385 De Nederlandse benadering ten aanzien van deze
regio behelsde het ondersteunen van nauwere samenwerking tussen de landen op politiek
gebied en bij economische ontwikkeling en duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen.
Centraal stonden: het vormen van partnerschappen met diverse landen in de regio, steun
voor Afrikaanse en internationale initiatieven en het maatschappelijk middenveld.386 De
Nederlandse steun aan elk der landen moest via een geïntegreerde benadering
plaatsvinden, gekenmerkt door de samenhangende inzet van diplomatieke en politieke
middelen, humanitaire hulp en steun voor sociaaleconomische ontwikkeling. In de periode
2005-2011 was Nederland volop betrokken bij het bevorderen van stabiliteit en (weder)
opbouw in alle delen van Soedan.387
De betrokkenheid van Nederland bij Soedan dateert uit de laatste decennia van de vorige
eeuw. Sinds de jaren tachtig werd onder meer aanzienlijke humanitaire hulp verleend.388 In
de door deze beleidsdoorlichting bestreken periode was Soedan geen bilaterale
ontwikkelingspartner, maar de OS-relatie met het land werd vanaf 2005 aanzienlijk
geïntensiveerd. Voor Zuidelijk Soedan voorzag Nederland een geïntegreerde inzet van
diplomatieke, politieke, militaire, economische middelen en ontwikkelingssamenwerking
met als doel de bevordering van de uitvoering van de CPA. Ook zouden inspanningen
worden geboden ter bevordering van een vreedzame oplossing van de problemen in Darfur
en elders in Soedan. De strategie voor Zuidelijk Soedan kende diverse prioriteiten: het
faciliteren van (en toezien op) de uitvoering van het vredesakkoord onder meer door een

United Nations Mission in the Republic of South Sudan, http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/
unmiss/.
384
Ministerie van Defensie, ‘Missies’, http://www.defensie.nl/missies/uitgezonden_militairen/.
385
Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Hoorn van Afrika’, TK 29
237/ 22 831, nr. 6, 13 februari 2004. Kenia, Oeganda, de Democratische Republiek Congo (DRC), de
Centraal Afrikaanse Republiek, Tsjaad, Libië, Egypte en Saoedi Arabië en Jemen waren ook van
betekenis voor ontwikkelingen in de Hoorn.
386
Nederland onderhield destijds bilaterale OS-relaties met Ethiopië, Eritrea, Egypte, Jemen, Kenia en
Oeganda.
387
De beleidsdoorlichting beslaat primair de inzet van Nederland in het Zuiden van Soedan vóór de
onafhankelijkheid. De inzet ten aanzien van Darfur, de Drie Gebieden en de overige delen van Soedan
zijn in beschouwing genomen wanneer deze van invloed waren op de Nederlandse inspanningen in het
Zuiden.
388
Zie Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Dutch humanitarian assistance, 2006.
383

| 183 |

Investeren in stabiliteit

bijdrage te leveren aan waarnemersmissies en de VN-vredesmissie UNMIS, het geven van
steun aan ontwapening, demobilisatie en integratie van voormalig strijders (DDR) en het
versterken van de veiligheidssector (SSR), opbouw van de bestuurlijke capaciteit van de
overheid en versterking van de rechtsstaat, herstel van basisvoorzieningen (vooral
gezondheidszorg) en ondersteuning van economische wederopbouw.
Nederland beoogde bij te dragen aan de cruciaal geachte donorcoördinatie en samenwerking
van internationale instanties conform de uitgangspunten van de in 2004/2005 ondernomen
Sudan Joint Assessment Mission (JAM).389 De JAM identificeerde de acute rehabilitatie- en
wederopbouwbehoeften van Soedan (inclusief Zuidelijk Soedan) voor 2006-2007 en schetste
het kader voor wederopbouw tot en met 2010. De JAM legde daarmee de basis voor de
ontwikkeling van beleid en strategie voor de bilaterale donoren, de VN en andere multilaterale
organisaties. Rekening houdend met de uitkomsten van de JAM verdeelde Nederland haar
inzet in Soedan evenredig tussen het Noorden en het Zuiden van het land.

| 184 |

De nadruk van Nederland in de daaropvolgende jaren lag op steun aan de (weder)opbouw
van het Zuiden en andere gemarginaliseerde gebieden in Soedan, alsmede ontwikkeling van
veiligheid, democratie, goed bestuur en naleving van mensenrechten in heel Soedan. Als lid
van de Assessment and Evaluation Commission zette Nederland zich diplomatiek in voor power
sharing, wealth sharing en veiligheid binnen de kaders van de CPA.390 OS-middelen werden
verleend aan activiteiten gericht op bevordering van vrede, stabiliteit, sociale en
economische wederopbouw, en goed bestuur.
De in Zuidelijk Soedan ondersteunde activiteiten maakten deel uit van een, door de
ambassade in Khartoem gecoördineerde, geïntegreerde inzet. In 2006 vestigde Nederland
samen met het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen, Zweden en (later) Denemarken en Canada
het Joint Donor Team (JDT)391 in Juba. Het Team moest de inbreng van deze donoren in het
Multi-Donor Trust Fund voor het Zuiden (MDTF-SS) en hun samenwerking met de overheid van
Zuidelijk Soedan harmoniseren. Benadrukt werden opbouw van overheidsinstanties en

389

390
391

De Joint Assessment Mission (JAM) werd, in samenwerking met de regering van Soedan en de SPLM, en
het IGAD Partners Forum for Peace, uitgevoerd door de Verenigde Naties en de Wereldbank. Een brede
consultatie verzekerde betrokkenheid van VN organisaties, andere multilaterale instellingen, bilaterale
donoren en tal van Soedanese en internationale belanghebbenden. Nederland was een van de
waarnemende donoren in dit proces en droeg financieel bij aan de totstandkoming van de JAM. Zie:
Government of the Republic of Sudan, Joint Assessment Mission Sudan. Volume I Synthesis Framework for
Sustained Peace, Development and Poverty Eradication, 2005.
Nederland stelde hiertoe o.m. een speciaal vertegenwoordiger aan.
Het Joint Donor Team (JDT), gevestigd in het Joint Donor Office in Juba, is een post met zelfstandig
management. Aansturing geschiedt door de Strategic Management Board (de hoofdkwartieren van de
JDT-landen) en de Advisory Group (ambassades van JDT-landen in Khartoem). Dit impliceert dat de
Nederlandse ambassade in Khartoem geen directe zeggenschap over het JDT heeft, maar als lid van de
Advisory Group inspraak heeft in het beleid en management van het JDT, inclusief de bedrijfsvoering.
HMA Khartoem, Jaarplan 2007.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

economie. Begeleiding en monitoring van de Nederlandse OS-inzet werden overgedragen
aan het Joint Donor Team.392
De beleidsbrief Een zaak van iedereen (2007) schakeerde Soedan onder de fragiele staten
(Profiel II landen). De Fragiele Statennotitie van 2008 onderstreepte de continuering van
het beleid voor Soedan met steun voor de uitvoering van de CPA als prioriteit. Binnen de
Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw (EFV) werd het Soedan cluster ingesteld als opvolger
van de eerdere Sudan Task Force. Dit cluster werkte intensief samen met de thematische
clusters van EFV, onder meer ten aanzien van de Joint Integrated Units en Disarmament,
Demobilisation and Reintegration. EFV werkte op het Soedan dossier nauw samen met de overige
directies van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Defensie, en coördineerde via het
Soedan ngo-platform met Nederlandse organisaties actief in Soedan. Het Soedan cluster
participeerde in de Sudan Contact Group en de Strategic Management Board van het Joint Donor
Office. In 2008 werd een ambassadekantoor bestaande uit één medewerker gevestigd in
Juba.393
Tijdens de eerste jaren van de transitieperiode werd de aandacht van de internationale
gemeenschap opgeslokt door het conflict in Darfur; daardoor ging relatief minder aandacht
uit naar Zuidelijk Soedan. Rond 2009 verschoof de aandacht weer naar het Zuiden mede
gezien het aanstaande referendum. Deze verschuiving is duidelijk zichtbaar in het MJSP
2008-2011, dat wederom steun aan de uitvoering van de CPA benadrukte onder vermelding
van het uitgangspunt ‘making unity attractive’.394 De strategische keuzen in het meerjarig plan
richtten zich op bevordering van veiligheid en stabiliteit, steun aan wederopbouw en
ontwikkeling met aandacht voor armoedebestrijding, goed bestuur en de ontwikkeling van
de rechtsstaat. Het plan benadrukt de noodzaak om intensief aandacht te geven aan
Zuidelijk Soedan en de Drie Gebieden.
De focus op het Zuiden vloeit voort uit de noodzaak om de capaciteit van de instituties daar
te versterken. Het scheppen van veiligheid en stabiliteit in het Zuiden werd van belang
geacht voor de stabiliteit van Soedan als geheel. Dit was niet alleen in lijn met de in 2008
gepubliceerde notitie over het fragiele statenbeleid, maar was tevens het gevolg van het
groeiende inzicht in de conflictdynamiek binnen het Zuiden, dat aanleiding gaf voor
intensievere aandacht voor veiligheid en goed bestuur. Ook werd de versterking van de
publieke dienstverlening een prioriteit. De Assessment and Evaluation Commission waarin, zoals
aangegeven, Nederland een belangrijke rol vervulde, werd het belangrijkste gremium voor
het faciliteren en monitoren van de uitvoering van de CPA. De nadruk lag op ontwapening,
demobilisering en herintegratie van voormalig strijders (DDR) en hervorming van de
veiligheidssector (SSR). De oprichting en het goed functioneren van Joint Integrated Units werd
urgent geacht voor het creëren van stabiliteit in de grensstreek tussen Noord en Zuid. Ter
bevordering van vredesdividend in Zuidelijk Soedan zette Nederland vooral in op

Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief over Sudan, TK 29 237/TK
22 831, nr. 23, 5 september 2005.
393
Deze medewerker fungeerde als vooruitgeschoven post van de Nederlandse ambassade in Khartoem.
394
HMA Khartoem, MJSP 2008-2011.
392

| 185 |

Investeren in stabiliteit

sociaaleconomische ontwikkelingsactiviteiten gefinancierd via meerdere multi-donor
fondsen, waaronder het Multi-Donor Trust Fund Southern Sudan (MDTF-SS) en het Basic Services
Fund.
In de twee jaren vóór het geplande referendum nam Nederland actief deel aan discussies
over de mogelijke transitie in 2011395 en de (herziening van de) hulparchitectuur voor
Zuidelijk Soedan. De autonome regio kende na ondertekening van de CPA lange tijd geen
integraal ontwikkelingsplan. De Government of Southern Sudan zette in 2007 de strategische
prioriteiten uiteen in het document Expenditure Priorities and Funding Needs 2008-2011.396 In 2009
stelden de Government of Southern Sudan en de ontwikkelingspartners strategische
doelstellingen en voorwaarden voor samenwerking vast in de Juba Compact.397 Bij de
totstandkoming hiervan benadrukte Nederland onder meer de noodzaak voor
corruptiebestrijding en het scheppen van omstandigheden voor de ontwikkeling van de
private sector.398 De Government of Southern Sudan committeerde zich tot het opstellen van een
strategisch plan in 2010, dat de belangrijkste elementen van een Poverty Reduction Strategy
moest bevatten om als basis te dienen voor de planning van overheidsuitgaven en
internationale hulp.399

| 186 |

Nederland bleef via deelname in de Assessment and Evaluation Commission de onderhandelingen
over de Drie Gebieden en andere uitstaande kwesties van de CPA intensief ondersteunen.
Ook werd veel aandacht geschonken aan conflictpreventie in de grensgebieden en aan het
verbeteren van de dialoog tussen de National Congress Party en de SPLM in aanloop naar het
referendum. Bij dat laatste werkte Nederland intensief samen met de Sudan Contact Group.
Door de onafhankelijkheid van Zuid-Soedan veranderde de oriëntatie van het Nederlandse
beleid van making unity attractive naar het bevorderen van peaceful coexistence tussen Soedan en
Zuid-Soedan.
De beleidsprioriteiten in 2011 waren:
• steun voor conflictpreventie en vredesopbouw in de meest conflict-gevoelige
grensgebieden;
• voortgaande bemiddeling in de dialoog tussen Soedan en Zuid-Soedan met betrekking
tot uitstaande CPA-kwesties;

395

396

397

398
399

Het formele uitgangspunt bleef een federale staat Soedan, maar informeel werd rekening gehouden
met een scheiding tussen Noord en Zuid.
Government of Southern Sudan, Expenditure Priorities and Funding Needs, 2008-2011, Prepared for the 2008
Sudan Consortium, Ministry of Finance and Economic Planning, 2008.
Juba Compact between the Government of Southern Sudan and Development Partners. Endorsed in Juba, Southern
Sudan, by the Government of Southern Sudan and the Development Partners, 30 juni 2009.
HMA Khartoem, Jaarplan 2010.
Soedan stelde in 2004 een Poverty Eradication Strategy Paper op. Tijdens de CPA-periode zouden nieuwe
Poverty Reduction Strategies Papers worden opgesteld, maar werd slechts een interimversie geproduceerd.
Zie: Arenas-García, N., Pro-Poor Growth & Development in South Sudan: Post-CPA Aid Mechanisms, Poverty
Reduction Strategies and the Role of the World Bank, Institute of Studies on Conflicts and Humanitarian
Action (IECAH), document 6, 2010. In januari 2011 volgde de publicatie van het South Sudan Development
Plan 2011-2013. Government of the Republic of South Sudan, Juba, 2011.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

• actieve betrokkenheid bij overleg over de aanpassing van de hulparchitectuur en
samenwerking met de regering van Zuid-Soedan;
• de opbouw van een bilateraal ontwikkelingssamenwerking programma in Zuid-Soedan
rekening houdend met de thema’s van de Focusbrief.
De Focusbrief Ontwikkelingssamenwerking plaatste Soedan aanvankelijk als Profiel II-land op de
lijst van 15 partnerlanden; per juli 2011 werd Soedan vervangen door Zuid-Soedan. Met
Soedan wordt sindsdien geen bilaterale ontwikkelingsrelatie onderhouden; de
OS-activiteiten worden afgebouwd. Dit heeft consequenties voor de functie en bezetting
van de ambassade in Khartoem. In september 2011 opende de Nederlandse ambassade in
Juba; de rol van het Joint Donor Office werd heroverwogen.400
Het MJSP 2012-2015 voor Zuid-Soedan richt zich op drie speerpunten: veiligheid en
rechtsorde, waterbeheer en voedselzekerheid.401 Deze prioritaire gebieden zijn grotendeels
een continuering van het voorgaande beleid. Nederland acht zich goed gepositioneerd om
een bijdrage te leveren aan mensenrechten en de opbouw van een democratische
rechtsstaat door de in de transitieperiode opgedane ervaringen en door handhaving van de
geïntegreerde inzet van diplomatieke, politieke en OS-middelen. Voortzetting vindt plaats
van steun aan de hervorming van de veiligheidssector en ontwapening, demobilisatie en
herintegratie van voormalig strijders; de steun aan de VN-vredesmissie UNMISS wordt
gecontinueerd. Nederland ziet voor zichzelf een meerwaarde op het gebied van
voedselzekerheid, agrarische en economische ontwikkeling en watermanagement. Andere
donoren zijn beter gepositioneerd voor steun aan basisvoorzieningen, fysieke
infrastructuur, delfstoffen (olie) en specifieke kwesties met betrekking tot de
veiligheidssector, zoals de hervorming van het Zuid-Soedanese leger. Door
ontwikkelingsinspanningen in de aan Zuid-Soedan grenzende partnerlanden (Kenia,
Oeganda en Ethiopië) zal worden bijgedragen aan het wegnemen van oorzaken van
regionale instabiliteit. De politieke samenwerking van de landen in de regio wordt
bevorderd door steun aan de Afrikaanse Unie en IGAD; het Nile Basin Initiative ontvangt steun
bij regionale samenwerking in het beheer van het Nijlwater.

400

401

Het Joint Donor Office wordt in 2013 opgeheven aangezien de meeste deelnemende landen met ingang
van 2011/2012 een ambassade hebben in Juba. De coördinatie van OS-activiteiten wordt anders
ingericht.
HMA Juba, MJSP 2012-2015.

| 187 |

Investeren in stabiliteit

7.1.3

Uitgaven

De ten laste van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken komende uitgaven
voor het Zuiden van Soedan beliepen in de periode 2005-2011 EUR 486,6 miljoen.402 De
jaarlijkse bijdragen fluctueerden; vanaf 2007 namen zij geleidelijk af van EUR 103 miljoen
tot EUR 45 miljoen. Voor een deel zijn de zeer hoge bijdragen in 2007 te verklaren door
belangrijke overmakingen voor multi-donor fondsen.403 Omdat Zuid-Soedan per 2011 een
bilateraal partnerland werd, zal het jaarlijkse uitgavenniveau toenemen.404
Figuur 7.1.1

Zuidelijk Soedan: Uitgaven per jaar, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 486,6 mln.
120.000.000
100.000.000
80.000.000

| 188 |

60.000.000
40.000.000
20.000.000
0
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

402

403

404

In hoofdstuk 4 is aangegeven dat het niet mogelijk blijkt eenduidig onderscheid te maken tussen de
uitgaven in Zuidelijk Soedan en die in Soedan als geheel. Daarom zijn alleen uitgaven aan Zuidelijk
Soedan toegerekend waarvan duidelijk is dat de gefinancierde activiteit geheel dan wel gedeeltelijk in
deze regio plaatsvond of mede ten bate van Zuidelijk Soedan werd ondernomen. Uitgaven waarvan
eenduidig kon worden vastgesteld dat de daarmee gefinancierde activiteiten in andere regio’s van
Soedan werden uitgevoerd en de bijdragen aan het Multi-Donor Trust Fund National (MDTF-N) zijn niet
toegerekend aan Zuidelijk Soedan. In de praktijk bleek dat de fondsen van MDTF-N ook primair
(geschat wordt 70 procent) in de noordelijke delen van Soedan werden besteed. Deze toerekening is
enigszins arbitrair, maar de aard van de gegevens in Piramide laat geen andere werkwijze toe. De
uitgaven voor Soedan als geheel beliepen in de periode 2005-2011 EUR 657,3 miljoen.
De uitgavenpiek in 2007 is veroorzaakt door een transfer van EUR 56 miljoen aan de Wereldbank voor
het MDTF-SS.
Het Meerjarig Strategisch Plan voor Zuid-Soedan noemt EUR 203,4 miljoen voor de periode 2012 tot en
met 2015 als indicatie voor de financiering van activiteiten op het terrein van veiligheid en rechtsorde,
voedselzekerheid en water. HMA Juba, MJSP 2012-2015, p. 16.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

Uitgaven naar sector
Figuur 7.1.2 geeft inzicht in de sectorale verdeling van de uitgaven. Het grootste deel werd
besteed aan humanitaire hulp (40 procent). Ook zijn aanzienlijke bedragen besteed aan de
sectoren Government and civil society (23 procent) en multisector/ cross-cutting (17 procent). De
omvang van de steun aan de overige sectoren is van kleinere orde. Dit komt omdat de in
deze sectoren gefinancierde activiteiten ook deels vallen binnen de categorie multisector/
cross-cutting en humanitaire hulp.
Figuur 7.1.2 Zuidelijk Soedan: Uitgaven naar sector, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 486,6 mln.
3%

4%
4%
Water and sanitation

9%
40%

Health
Other social infrastucture and services
Multisector/cross-cutting
Government and
civil society
Humanitarian aid
17%

Other

23%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Binnen de sector humanitaire hulp werd het grootste deel (75 procent) besteed aan
materiële ondersteuning van ontheemden, teruggekeerde ontheemden en niet-ontheemde
bevolkingsgroepen die in schrijnende humanitaire omstandigheden verkeerden. Waar
mogelijk richtte de humanitaire hulp zich ook op rehabilitatie en initiële wederopbouw
(‘humanitaire hulp plus’). De humanitaire hulp aan Zuidelijk Soedan nam tussen 2005 en
2011 sterk af, mede veroorzaakt door de inzet van andere budgetten voor wederopbouw. De
bijdragen zijn vooral gekanaliseerd via het door UNDP beheerde Common Humanitarian Fund.
Alleen in het UN Work Plan opgenomen activiteiten kwamen in aanmerking voor financiering
uit dit fonds; besluitvorming geschiedde door de UN Humanitarian Coordinator.

| 189 |

Investeren in stabiliteit

De sector multisector/cross-cutting bestond vooral uit diverse bijdragen (EUR 80 miljoen in
totaal) aan de wederopbouw van Zuidelijk Soedan onder meer via het door de Wereldbank
beheerde Multi-Donor Trust Fund Southern Sudan (MDTF-SS).405
Binnen de sector government and civil society gerealiseerde uitgaven is sprake van evenredige
verdeling tussen specifiek op conflictpreventie en vredesopbouw gerichte activiteiten en
activiteiten die beogen bij te dragen aan de opbouw en versterking van overheidsdiensten.
De geboden financiële steun betrof vooral de door VN-instellingen beheerde postconflict
vredesopbouw programma’s.
Dit waren onder meer:
• Een bijdrage in 2008 en 2009 van totaal EUR 25 miljoen aan het door UNDP beheerde
Recovery Fund voor Zuidelijk Soedan. Dit fonds diende de kloof tussen korte termijn
humanitaire financiering en lange termijn wederopbouwfondsen als het MDTF-SS te
dichten.
• Een bijdrage van EUR 16 miljoen in de periode 2009-2011 aan het door UNDP opgezette
Democratic Governance and Rule of Law Programme for the Sudan – phase 2009-2012.
• Een bijdrage ter waarde van EUR 10 miljoen voor een programma van UNDP ter
ondersteuning van de verkiezingen in Soedan.
| 190 |

405

In totaal heeft Nederland EUR 115 miljoen bijgedragen aan MDTF-SS, hiervan is EUR 40 miljoen in
Piramide gecodeerd als other social infrastructure and services; het overige deel onder multisector and
cross-cutting.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

Figuur 7.1.3 Zuidelijk Soedan: Uitgaven binnen de sector ‘Government and civil society’, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 114,3 mln.
Blauw = activiteiten Government and civil society
Rood = activiteiten Conflict prevention and resolution, peace and security
2%

4%

Land mine clearance

5%
Human rights
10%

Elections
Civilian peace-building,
conflict prevention and
resolution

36%

Public sector policy
and administrative
management
Post-conflict
peace-building (UN)
17%

Other

| 191 |

26%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Voorts werd via de VN en niet-gouvernementele organisaties steun verleend aan op de
bevolking gerichte vredesprocessen (civilian peace-building, conflict prevention and resolution) en
de bevordering van mensenrechten.
Voorbeelden van belangrijke bijdragen aan fondsen die zich vooral richtten op de opbouw
en versterking van overheidsdiensten zijn:
• Een bijdrage van ruim EUR 2 miljoen aan het in 2004 ingestelde en tot 2010 door UNICEF
beheerde Capacity Building Trustfund, dat zich primair richtte op de ondersteuning van de
overheid in Zuidelijk Soedan (investeringskosten en lopende uitgaven, waaronder
salarissen). Nadat het beheer van het fonds in 2010 was overgenomen door de
internationale firma Mott Macdonald verbeterde het management aanzienlijk en nam
het tempo toe waarmee de activiteiten werden uitgevoerd.
• Een bijdrage in 2007-2008 van EUR 11 miljoen aan het USD 54 miljoen omvattende
Strategic Partnership Arrangement, dat mede werd gefinancierd door Denemarken en het
Verenigd Koninkrijk. Het fonds werd door UNDP beheerd en diende ter financiering van
door deze organisatie uitgevoerde projecten en programma’s.
• Een totale bijdrage van ruim EUR 18 miljoen aan het door het Verenigd Koninkrijk in 2006
opgezette Basic Services Fund. Dit ook door Mott MacDonald beheerde fonds richtte zich op

Investeren in stabiliteit

de versterking van de levering van water en sanitaire voorzieningen, onderwijs en
gezondheidszorg – zaken die de overheid van Zuidelijk Soedan (nog) niet voor zijn
rekening kon nemen.
Kanaalkeuze
Ruim 80 procent van de hulp verliep via het multilaterale kanaal (EUR 395 miljoen), vooral
via de VN. Dit betrof diverse in humanitaire hulp gespecialiseerde organisaties; UNDP en in
mindere mate UNICEF speelden een rol bij de kanalisering van de steun voor wederopbouw.
Ongeveer een kwart van de uitgaven verliep via de Wereldbank. De belangrijkste fondsen en
programma’s werden hierboven beschreven. 5 procent van de uitgaven (Public) betrof
consultantcontracten gesloten door de Nederlandse ambassade in Khartoem en het
ministerie in Den Haag; ook werden grote bedragen voor ondersteuning van de
gezondheidszorg (EUR 11 miljoen) en water en sanitaire voorzieningen (EUR 8 miljoen)
gekanaliseerd via het Britse Department for International Development (DFID). Het civilaterale
kanaal (nationale en internationale niet-gouvernementele organisaties) speelt een
ondergeschikte rol. Deze organisaties zijn echter vaak als uitvoerder betrokken bij de
multilaterale programma’s.
| 192 |

Figuur 7.1.4 Zuidelijk Soedan: Uitgaven naar uitvoerende organisatie, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 486,6 mln.
6%

3%
5%
5%

NGO-International
NGO-Donor
Public
World Bank group

24%

UN Agencies
Other

57%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

7.1.4 Activiteiten
Na de bespreking van politieke en diplomatieke inzet, volgt een kort overzicht van de
belangrijkste activiteiten waaraan Nederland (financieel) heeft bijgedragen, ingedeeld naar
veiligheid van burgers, legitieme overheid en vredesdividend.406
Politieke en diplomatieke inzet
De diplomatieke inzet van Nederland in Khartoem en Juba uitte zich vooral in een actieve
rol van de ambassade in het vredesproces. De ambassadeur was actief in de Assessment and
Evaluation Commission en speelde een belangrijke rol als voorzitter van de werkgroep Drie
Gebieden. Ook vervulde Directeur EFV in zijn hoedanigheid van speciaal vertegenwoordiger
van Nederland evenals overige Special Envoys, waaronder die uit het Verenigd Koninkrijk, de
Verenigde Staten en China, een belangrijke rol bij de bemiddeling tussen Khartoem en Juba.
Dit vereiste ook overleg bij de VN in New York. Nederlandse ministers bezochten Soedan
zeer regelmatig om zich van de situatie te verwittigen en als constructief-kritische partner
de politieke dialoog aan te gaan met de autoriteiten in Juba en Khartoem. Tal van
belangrijke politieke aangelegenheden, waaronder de oplossing van uitstaande CPAkwesties, passeerden de revue. Minister voor Ontwikkelingssamenwerking Van Ardenne
bezocht Soedan vijfmaal in 2005 en 2006. Zij sprak met regeringsfunctionarissen over de
implementatie van de CPA, de mensenrechtensituatie, het conflict in Darfur, de aanpak van
wederopbouw en de organisatie van de terugkeer van ontheemden en vluchtelingen.407
Minister van Buitenlandse Zaken Verhagen en minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Koenders legden in de periode 2008-2009 meerdere malen bezoeken af in Khartoem, Juba
en Darfur. Zij wezen betrokken partijen op de noodzaak van de strikte implementatie van de
CPA en het oplossen van het probleem Darfur.408 De mensenrechtensituatie werd regelmatig
aangekaart bij president Bashir en andere regeringsvertegenwoordigers, zowel door beide
ministers als de Nederlandse mensenrechtenambassadeur. In 2008 nam Nederland het
initiatief om dit voortaan samen met de EU lidstaten en andere gelijkgestemde landen te

Voor het overzicht van activiteiten zijn de volgende bronnen geraadpleegd: jaarplannen, jaarverslagen,
MJSP’s en kamerbrieven in de periode 2005-2012.
407
Kamerbrieven uit de periode 2005-2006. Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag van
reis minister naar Soedan van 17 tot en met 20 januari 2005, TK 22 831, nr. 49, 2 februari 2005; Minister voor
Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag van reis minister naar Soedan van 31 maart tot en met 4 april
2005, TK 22 831, nr. 50, 18 april 2005; Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag van reis
minister naar Soedan van 26 tot en met 29 mei 2006, TK 29 237, nr. 46, 21 juni 2006; Minister voor
Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag van reis minister naar Soedan van 28/29 oktober 2006, TK 29
237, nr. 55, 24 november 2006; Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag van reis
minister naar Zuid-Soedan op 5 december 2006, TK 29 237, nr. 56, 20 december 2006.
408
Kamerbrieven uit de periode 2007-2008. Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag reis
minister naar Uganda, Sudan en Tsjaad van 4 tot en met 9 mei 2007, TK 29 237, nr. 62, 8 juni 2007; Ministers van
Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag bezoek ministers aan Sudan van 4
tot en met 7 februari 2008, TK 29 237, nr. 68, 3 maart 2008.
406

| 193 |

Investeren in stabiliteit

doen.409 Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Knapen bezocht in 2011 Juba en Khartoem
om met de autoriteiten te spreken over de noodzaak van een geloofwaardig en vreedzaam
referendum, de oplossing voor de kwesties Abyei en Darfur, en de medewerking van Soedan
aan het Internationaal Strafhof.410 Zonder vooruit te lopen op de uitkomst van het
referendum, werd ook overlegd over mogelijke vormen van samenwerking tussen het
Noorden en Zuiden.411 Nederland trok in diplomatiek opzicht gezamenlijk op met
gelijkgezinde internationale actoren, onder andere via de EU en in de Sudan Contact Group.
Landenprogramma

| 194 |

Veiligheid van burgers
Zoals vermeld, speelde Nederland een actieve diplomatieke rol bij de totstandkoming en
uitvoering van de CPA en bij bemiddeling en arbitrage tussen Noord en Zuid.412 Het
vredessecretariaat van IGAD ontving een financiële bijdrage en Nederland werd, uit hoofde
van het medeondertekenen van de CPA, voorzitter van de werkgroep Drie Gebieden en
coördineerde de werkgroep Abyei van de Assessment and Evaluation Commission. Ook werd
Nederlandse expertise ingezet voor de advisering over uitstaande knelpunten in de
Noord-Zuid onderhandelingen, onder meer op het gebied van de verdeling van de olieinkomsten, de organisatie van volksraadplegingen, toegang tot andere hulpbronnen en
kwesties op financieel-economisch gebied.
Sinds 2006 werd met militaire waarnemers en politiefunctionarissen bijgedragen aan de
UNMIS en UNMISS vredesmissies. UNMIS, met een omvang van ongeveer 10.000 personen,
zag toe op de uitvoering van de CPA, trainde de Zuidelijk Soedanese politie, steunde
ontmijning en schiep randvoorwaarden voor veilige terugkeer van vluchtelingen en
ontheemden en verlening van humanitaire hulp. Het mandaat behelsde tevens de
bevordering van mensenrechten en coördinatie van internationale inspanningen ter
bescherming van burgers. De Nederlandse bijdrage aan de vredesmissie bestond uit vijftien
militaire waarnemers en vijftien uit de Koninklijke Marechaussee afkomstige
politiefunctionarissen.413 Sinds begin 2007 maakten ook vier civiele politiefunctionarissen

409

410

411

412

413

Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag van de reis van de
Nederlandse mensenrechtenambassadeur naar Sudan van 18 tot 25 oktober 2008, TK 31 263, nr. 25, 7 januari
2009.
Het Internationaal Strafhof vaardigde in 2008 een arrestatiebevel uit aan de Soedanese president
Bashir wegens vermeende genocide, oorlogsmisdrijven en misdaad tegen de menselijkheid in Darfur.
Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief van bezoek staatssecretaris aan Soedan, TK 29 237, nr. 133, 11
januari 2011.
Geheel losstaand van de Nederlandse rol, bepaalde het Permanente Hof voor Arbitrage gevestigd in
Den Haag in 2009 de nieuwe grenzen voor de regio Abyei. Hierdoor behoort het belangrijke olieveld
Heglig alsook de Nijl-oliepijplijn naar het Noorden.
Ministerie van Defensie, Tussentijdse evaluatie kleinschalige missies en SSR-/SSD-activiteiten 2010, 2011, p. 17.
Volgens het rapport van deze evaluatie en dat van de evaluatie die in 2008 werd ondernomen variëren
de ten laste van de begroting van het ministerie van Defensie geraamde kosten voor de bijdrage aan
UNMIS van jaar tot jaar rond EUR 1,2 miljoen. De evaluatie van 2008 maakt geen onderscheid in de
kosten voor UNMIS en die van de vredesmissie UNAMID in Darfur.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

deel uit van het Nederlandse contingent.414 Voor de in juli 2011 gestarte vervolgmissie
UNMISS bestaat dit contingent met civiele, militaire en politietaken (weer) uit 30
personen.415
Tot aan de onafhankelijkheid van Zuid-Soedan richtte de Nederlandse steun aan de
veiligheidssector in Soedan en Zuidelijk Soedan zich voornamelijk op de uitvoering van de
CPA, waarbij nauw werd samengewerkt met UNMIS. Nederland steunde samen met het
Verenigd Koninkrijk de Joint Integrated Units.416 Ook spande Nederland zich bijzonder in voor
stabilisatie en conflictpreventie in de Drie Gebieden via steun aan de Joint Integrated Units en
de politie in Abyei. De bijdrage aan demobilisatie, ontwapening en re-integratie van
voormalig strijders (DDR) verliep via het door UNDP gecoördineerde DDR Programme. De
ontwikkelingen van de geïntegreerde DDR-cel van UNMIS en de nationale Soedanese
DDR-commissie werden nauwlettend gevolgd. Samen met het Verenigd Koninkrijk en Japan
had Nederland een leidende rol bij het gaande houden van de dialoog tussen Khartoem en
Juba om knelpunten op te lossen.
Overige belangrijke activiteiten op het gebied van veiligheid in Zuidelijk Soedan waren:
• Via de International Development Law Organisation werd een aantal initiatieven genomen ter
versterking van rechtsstaat, waaronder een programma ter ondersteuning van de
capaciteit van de justitiesector.
• Via Multi-Donor Trust Funds (MDTF-N en MDTF-SS) werden justitiële programma’s
ondersteund in heel Soedan.
• Een bijdrage werd gegeven aan het Faciliteit Strategisch Activiteiten Mensenrechten en
Goed Bestuur fonds en het Strategisch Partnerschap fonds onder meer voor het
ondersteunen van de UNDP Access to Justice programma’s; en meerjarige programma’s als
het Programme for Self-Sustaining Livelihoods and Human Rights, uitgevoerd door Fellowship
African Relief, het UNDP programma Strengthening Human Security for Vulnerable Groups in
Khartoum IDP Camps and Squatter Areas, en het UNFPA programma Support the Project Building
Local Capacity for Community-based and Multisectoral Prevention and Response to Personal Security of
Men and Women in the Public and Private Domain.
• Voorts gaf Nederland steun aan het Soedanese maatschappelijk middenveld via
Nederlandse ngo’s (onder meer Pax Christi) voor activiteiten gericht op verzoening en
vredesopbouw.
• Tot slot werd via het African Contingency Training and Assistance (ACOTA) programma
bijgedragen aan het verbeteren van de inzet van Afrikaanse militairen in vredesmissies in
Afrika, waaronder die in Soedan.417
Legitieme overheid
De Nederlandse bijdrage aan versterking van de Government of Southern Sudan verliep via
politieke dialoog en financiering van de eerder genoemde capaciteitsopbouw programma’s:

414
415
416
417

Door bezuinigingen bij de VN in 2008 verminderde het aantal Nederlandse waarnemers tot twaalf.
Ministerie van Defensie, ‘Missies’, http://www.defensie.nl/missies/uitgezonden_militairen/.
Financiering van materiaal en de opleiding van vier officieren bij het Instituut Defensie Leergangen.
De bijdrage aan ACOTA werd in detail besproken in hoofdstuk 6.

| 195 |

Investeren in stabiliteit

Strategic Partnership Program, Democratic Governance and Rule of Law Programme for the Sudan en
Capacity Building Trust Fund. Activiteiten gefinancierd uit het laatstgenoemde fonds beoogden
de overheid te versterken, het financieel beheer te verbeteren, de corruptie te bestrijden en
de accountability naar de burger te vergroten. Het Strategic Partnership Program was vooral
gericht op de opbouw en versterking van de capaciteit van nationaal en lokaal bestuur
inclusief gerechtelijke instanties. Ook werden verschillende activiteiten gefinancierd uit het
Multi-Donor Trust Fund for Southern Sudan. Ons land was een der belangrijkste donoren bij de
voorbereiding van de nationale verkiezingen en het referendum en een van de vijf
vertegenwoordigers in de internationale Policy Advice Commission voor het referendum. Via
het Netherlands Institute for Multi-Party Democracy en de Association of European Parliamentarians with
Africa werden activiteiten gefinancierd ter versterking van het Parlement in Zuidelijk
Soedan.418

| 196 |

Sociaaleconomische ontwikkeling (vredesdividend)
Met de Nederlandse steun werden via een aantal multi-donor fondsen activiteiten
gefinancierd op het gebied van verbetering in de fysieke en economische infrastructuur en
de opbouw en verbetering van basisvoorzieningen (gezondheid, drinkwater en sanitaire
voorzieningen). De humanitaire hulp werd gecontinueerd, maar in afnemende mate. Zij
behelsde het verschaffen van voedsel, basisgezondheidszorg, onderdak, water en sanitaire
voorzieningen aan residentiële bevolking en teruggekeerde vluchtelingen en ontheemden.
De inzet van Nederland op het gebied van economische en private sector ontwikkeling bleef
beperkt. In het kader van het Niche programma leverde Nederland vanaf medio 2009 een
bijdrage aan capaciteitsopbouw in de landbouw en watersector. Pas aan het einde van de
CPA-periode werd het Nederlandse bedrijfsleven betrokken bij het verkennen van
investeringsmogelijkheden. Na de onafhankelijkheid ondernam de Netherlands Africa Business
Council in samenwerking met de Nederlandse ambassade in Juba eind 2011 een
handelsmissie naar Zuid-Soedan.
Vanaf 2011 komt de nadruk van de Nederlandse steun te liggen op waterbeheer en
voedselzekerheid. Hierbij zal worden samengewerkt met andere donoren en multilaterale
organisaties (International Finance Corporation, International Fund for Agriculture and Development en
USAID).

7.1.5

Resultaten

Relevantie en samenhang
De inzet van de internationale gemeenschap werd in de periode 2005-2011 grotendeels
bepaald door de doelstellingen van de CPA, waarbij het handhaven van de eenheid van de
staat Soedan voorop stond. Binnen dit kader werkte Nederland samen met andere donoren

418

Het Parliamentary Capacity Building programme, uitgevoerd door de Association of European Parliamentarians
with Africa samen met de National Legislative Assembly in Zuidelijk Soedan, beoogde bij te dragen aan
vredesopbouw, democratisering en goed bestuur.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

aan het bevorderen van de ontwikkeling en stabiliteit in het Zuiden. De diplomatieke en
politieke interventies waren relevant en flankeerden de financiering van activiteiten op de
in het beleid gestelde prioriteiten. Zij kwamen ook deels overeen met de noden in Zuidelijk
Soedan en de prioriteiten van de autoriteiten (voor kanttekeningen zie hierna).
Aansluiting bij de context
Nederland richtte zich samen met andere donoren op het bevorderen van de eenheid van
Soedan (making unity attractive). Hierdoor ging minder aandacht uit naar de interne
conflictdynamiek, politieke processen en de mate van stabiliteit en veiligheid in Zuidelijk
Soedan. De ambassades van de donorlanden bevonden zich in Khartoem wat het
onderhouden van relaties met de Government of National Unity vergemakkelijkte maar de
mogelijkheden van frequente face-to-face diplomatieke contacten met de autoriteiten in Juba
beperkte.
De donoren richtten zich aanvankelijk vooral op het wederopbouw- en
ontwikkelingsperspectief van het Zuiden. Beleid en strategie waren vooral gebaseerd op de
analyse en plannen opgesteld door de Joint Assessment Mission (JAM) van 2004 en 2005. Deze
boden een globaal raamwerk voor interventies gericht op wederopbouw, het creëren van
vredesdividend en structurele bestuurlijke en economische hervormingen. De JAM behelsde
geen diepgaande context- of conflictanalyse noch praktische beleidsmatige en strategische
richtlijnen. De donoren, waaronder Nederland, richtten zich op het scheppen van
basisvoorzieningen en opbouw van de bestuurlijke en operationele capaciteit van de
Government of Southern Sudan om de dienstverlening te verbeteren. In mindere mate werd
aandacht geschonken aan veiligheidskwesties en interne politieke processen. Deze aanpak
ging echter voorbij aan het feit dat de regio zich nog in conflict bevond in plaats van in een
fase van herstel. In werkelijkheid was sprake van een zeer volatiele en onduidelijke situatie,
die de jure op grond van de CPA als post-conflict kon worden beschouwd, terwijl dit de facto niet
het geval was. Niet alleen duurde het Noord-Zuid conflict voort, ook binnen Zuidelijk
Soedan bleef sprake van ernstige politieke en etnische spanningen.419
In de eerste jaren na 2005 gingen de donoren er vanuit dat sociaaleconomische
ontwikkeling (vredesdividend) op zich positief zou bijdragen aan vermindering van conflict
en vergroten van stabiliteit. De multi-donor evaluatie Aiding the Peace bekritiseert deze
aanname (theory of change), die deels voortvloeide uit de analyse van de JAM, die stelde dat
gebrek aan ontwikkeling als zodanig een oorzaak van conflict is.420 De evaluatie vond echter

In het zuiden van Soedan was bij voortduring sprake van politieke spanning tussen de door de
dominante etnische groepering gedomineerde politieke partij (SPLM) die de regering had gevormd en
andere etnisch-politieke entiteiten. De plotselinge dood van regeringsleider John Garang (SPLM) vlak
na ondertekening van de CPA zorgde voor verhoogde spanning binnen de Government of Southern Sudan.
420
De evaluatie werd in 2010 uitgevoerd en besloeg het donorbeleid in de periode 2005-2010 van
Nederland, België, Canada, Duitsland, Noorwegen, Zweden, Verenigd Koninkrijk en Verenigde Staten.
Daarnaast werden activiteiten van de Wereldbank en verschillende VN instanties (inclusief UNMIS) in
beschouwing genomen. Bennett, J. et al., Aiding the Peace: A Multi-Donor Evaluation of Support to Conflict
Prevention and Peacebuilding Activities in Southern Sudan 2005–2010, ITAD Ltd., United Kingdom, 2010.
419

| 197 |

Investeren in stabiliteit

geen correlatie tussen de verbetering van toegang tot basisvoorzieningen en de afname van
gewelddadige incidenten binnen Zuidelijk Soedan en concludeert dat de hulp op
sociaaleconomisch gebied op zich weinig tot geen bijdrage leverde aan vredesopbouw en
conflictvermindering. Integendeel, voortduring van conflict belemmerde de opbouw van de
sociale dienstverlening en economisch herstel.421 De hulp had weinig invloed op mede aan
het conflict ten grondslag liggende factoren als etnische tegenstellingen, toegang tot land,
water en vee, onvrede en werkloosheid onder jongeren. De evaluatie stelt dat de bijdrage
van donoren bij het creëren van stabiliteit groter had kunnen zijn door meer steun te
verlenen aan de opbouw van de veiligheidssector (leger en politie), de justitiële sector
(formele en informele rechtspleging) en goed bestuur (bestrijding van corruptie en
nepotisme).422 Dit betekent niet dat donoren, waaronder Nederland, zich niet bewust waren
van de politieke dimensies en hier via reguliere diplomatieke en incidentele politieke inzet
geen aandacht aan besteedden, maar de hulpindustrie in het Zuiden bleef aanvankelijk
gericht op sociaaleconomische ontwikkeling.423

| 198 |

Donoren waren aanvankelijk redelijk optimistisch over de toestand in het Zuiden en het
nam enige tijd voordat zij zich in voldoende mate realiseerden dat de capaciteit van de
Zuidelijke regering zeer gering was en de regio zich nog in een conflictsituatie bevond.424
Zeer ambitieuze doelstellingen moesten worden bijgesteld. Toenemend inzicht in de
conflictdynamiek gekenmerkt door etnisch geweld binnen Zuidelijk Soedan, mede gevoed
door de blijvende spanningen tussen Noord en Zuid, resulteerde ook bij Nederland in
beleidsaanpassingen en vergroting van de aandacht voor veiligheidsaspecten. Drastische
heroriëntatie van financiering en inzet vond echter niet plaats. Dit werd deels veroorzaakt
door geringe flexibiliteit bij een grote groep donoren, die een belangrijk deel van hun
financiering via gezamenlijke fondsen hadden gearrangeerd (zie box 7.1.3 voor het statische
karakter van het Multi-Donor Trust Fund Southern Sudan). Voorts leidde de nadruk op making unity
attractive en de korte duur van de CPA-periode tot relatief weinig ruimte voor
beleidsaanpassing.425 Daarnaast beschikte de Government of Southern Sudan niet over voldoende
ervaring en drukmiddelen om ervoor te zorgen dat donoren andere prioriteiten zouden

421

422
423

424
425

Opgemerkt kan worden dat Aiding the Peace het zogeheten Utstein Palet van activiteiten volgt die samen
kunnen bijdragen aan vermindering van conflict en opbouw van vrede en stabiliteit (Conflict Prevention
and Peacebuilding). Dit palet beslaat activiteiten op het vlak van veiligheid, politiek /goed bestuur,
verzoening en sociaaleconomische ontwikkeling. De evaluatie maakt gebruik van de term
vredesdividend maar definieert dit concept niet. Dit concept lijkt in de evaluatie het leveren van
basisvoorzieningen te behelzen in plaats van een bredere benadering van sociaaleconomische
ontwikkeling (basisvoorzieningen, economische ontwikkeling, scheppen van werkgelegenheid,
verbeteren van bestaanszekerheid , etc.).
Bennett, Aiding the Peace, 2010, pp. xviii-xix.
Sinds enige jaren hanteert Nederland het concept ‘politieke OS’ dat uitgaat van de noodzaak
ontwikkelingsprocessen op een holistische wijze aan te pakken, zowel in stabiele als fragiele
ontwikkelingslanden.
Bennett, Aiding the Peace, 2010, Annex 11 Donor Policies.
Idem, p. 128.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

volgen.426 Achteraf kan gesteld worden dat donoren te lang hebben vastgehouden aan making
unity attractive, terwijl steeds duidelijker werd dat afscheiding onvermijdelijk was. Zij hielden
in hun scenario’s wel rekening met deze mogelijkheid, maar politiek was men gebonden aan
de CPA – een andere formele positie was onmogelijk tot de uitslag van het referendum.
Donoren, ngo’s en onderzoeksinstellingen ondernamen vanaf het begin van de
onderzoeksperiode context- en conflictanalyses. Echter, de hiermee gegenereerde kennis
werd onvoldoende benut voor tijdige beleidsaanpassing.427 Dat gold ook voor Nederland,
dat door de aanwezigheid van het ambassadekantoor in Juba en deelname in het Joint Donor
Team voldoende inzicht kon hebben in de situatie van het Zuiden. Vóór 2008 werd vooral
met een ‘OS-lens’ en in mindere mate vanuit een ‘politiek-economische optiek’ gekeken
naar de lokale ontwikkelingen: het Noord-Zuid conflict stond centraal.428
Vanaf 2009 hield Nederland, net als andere donoren, meer rekening met conflictsensitiviteit
en schonk meer dan voorheen aandacht aan de politieke en militaire dimensies van
vredesopbouw. Ook groeide het besef dat eigen periodieke conflictanalyses noodzakelijk
zijn.429 In 2011 ondernam Nederland een uitgebreide contextanalyse ter voorbereiding van
het MJSP 2012-2015.430
Geïntegreerd beleid
Nederland was gedurende de hele CPA-periode betrokkenen bij alle terreinen van
geïntegreerd beleid ten aanzien van Zuidelijk Soedan. Vanaf 2008 is, mede ten gevolg van de
komst van het fragiele statenbeleid en de instelling van EFV, toenemend sprake van een
geïntegreerd perspectief en een holistische kijk op de rol die Nederland wilde en kon spelen
in Soedan.431 Nederland zette zich niet direct en met veel middelen in op alle terreinen. De
via multilaterale kanalen geboden steun aan de veiligheidssector was beperkt. De bijdrage
aan UNMIS behelsde financiële steun en het leveren van een klein contingent. Op
diplomatiek en politiek vlak oefende Nederland meer invloed uit. De ‘neutrale’ positie van
Nederland maakte het mogelijk om een aanzienlijke politieke rol te spelen bij het
bevorderen van de uitvoering van de CPA en richtte zich, zoals beschreven, mede op het

426

427

428
429

430
431

De GoSS kwam rond 2008 met een plan voor ontwikkeling (Expenditure Priorities and Funding Needs
2008–2011). Een ruwe schatting laat zien dat slechts 60 procent van de totale inzet van donoren gericht
was op de zes prioriteiten van de GoSS. Bennett, Aiding the Peace, 2010, p. 67.
Een door Norad in 2008 uitgevoerde evaluatie stelt: ‘the real challenge is to feed commissioned research into
the decision making process. But institutional constraints mean that there isn’t time or space to critically reflect on the
research generated. There is no time or forum to discuss the research findings and put them into a strategic context.
There is no time for genuine strategic thinking’. Brusset, E., et al., Evaluation of the Norwegian Research and
Development Activities in Conflict Prevention and Peacebuilding NORAD/Channel Research, 2008. Genoemd in
Bennett, Aiding the Peace, 2010, p. 52.
Benadrukt in Bennett, Aiding the Peace, 2010; en bevestigd door verschillende respondenten.
De ambassade in Juba maakte bij het opstellen van het MJSP Zuid-Soedan 2012-2015 gebruik van de
bevindingen van de evaluatie Aiding the Peace en ondernam samen met staf van de EFV een uitgebreide
contextanalyse ter voorbereiding van het meerjarig plan.
HMA Juba, MJSP 2012-2015, Annex 1.
De visie dat OS en politiek in zekere mate gescheiden aangelegenheden zouden (moeten) zijn hield lang
stand.

| 199 |

Investeren in stabiliteit

voorkomen dat de regering in Khartoem (verder) schade zou aanbrengen aan de onstabiele
situatie in de Drie Gebieden. Door regelmatige bezoeken van bewindspersonen en de
speciaal vertegenwoordiger was Nederland in staat een duidelijke boodschap over te
brengen aan de autoriteiten in Juba en Khartoem om met urgentie en vasthoudendheid
gezamenlijk aan de volledige uitvoering van de CPA te werken.

| 200 |

De mate van geïntegreerd werken vanuit de ambassade in Khartoem werd beïnvloed door het
beperkte mandaat van het Joint Donor Team (JDT). Zoals eerder aangegeven, was dit team
verantwoordelijk voor de coördinatie van de hulpinzet in het Zuiden, terwijl de diplomatieke
betrekkingen vooral tussen de ambassade en de nationale regering werden onderhouden.432
Het Joint Donor Team had geen ‘politiek-diplomatiek’ mandaat voor overleg met de Government of
Southern Sudan; ‘face-to-face’ overleg werd (periodiek) vanuit de ambassade en de Nederlandse
speciaal vertegenwoordiger gevoerd, daarbij vanaf 2009 ondersteund door de medewerker van
het ambassadekantoor in Juba. De ambassade beschikte over medewerkers met voldoende
expertise om een brug te slaan tussen diplomatieke actie en ontwikkelingssamenwerking; de
defensie-attaché bevorderde de integratie van militaire en veiligheidsaspecten. De
tijdsbelasting door organisatorische en beheersmatige kwesties vormde een knelpunt voor
‘geïntegreerd werken’.433 De inzet van centraal beheerde budgetten voor Soedan bleek goed
werkbaar en de communicatie tussen de ambassade, het ambassadekantoor in Juba, het Joint
Donor Team en het departement in Den Haag verliep doorgaans goed.
Het Nederlandse beleid voor Soedan was in de praktijk beperkt ingebed in het bredere
beleid voor de Hoorn van Afrika. De focus lag op het Noord-Zuid probleem. Op
internationaal niveau hebben de African Union (High Level Implementation Panel) en regionale
staatshoofden waaronder die van Ethiopië434 en Zuid-Afrika een belangrijke rol gespeeld in
het vredesproces. Donorlanden, waaronder Nederland, steunden deze initiatieven zoveel
mogelijk met flankerende diplomatieke acties, zonder daarbij een leidende rol te claimen.
Van beperkt regionaal belang was de rebellenbeweging Lord’s Resistance Army, die vanuit
Oeganda, DRC en Centraal Afrikaanse Republiek wel effect had op de stabiliteit in het
zuidwestelijke deel van Zuidelijk Soedan. De regionale economische component wordt van
groter belang: veel consumptiegoederen in Zuid-Soedan komen uit Oeganda en indien de
oliepijplijn naar de Keniaanse kust (Lamu) wordt gerealiseerd, zal sprake zijn van
toenemende economische banden met Kenia.
Effectiviteit
Afgemeten aan het feit dat Soedan en Zuid-Soedan op relatief vreedzame wijze in juli 2011
hun eigen weg zijn gegaan, kan ook een positief oordeel geveld worden over de bijdrage van

432

433
434

Dit was volgens de evaluatie Aiding the Peace een probleem voor bijna alle landen vertegenwoordigd in
het Joint Donor Team; alleen Noorwegen had al snel een diplomatieke post van behoorlijke omvang in
Juba.
Door verschillende respondenten bevestigd.
Ethiopië speelde bovendien een belangrijke rol door het leveren van troepen aan de vredesmacht in
Abyei.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

de internationale gemeenschap, en daarmee die van Nederland, bij het ondersteunen van
de CPA. Dit wil niet zeggen dat de problemen tussen beide landen nu voorbij zijn, dit betreft
onder meer uitstaande kernelementen van de CPA. Voortdurende internationale inspanning
voor versterking en verduurzaming van vrede en stabiliteit in beide landen blijft geboden
evenals steun voor sociaaleconomische en bestuurlijke opbouw.
Veiligheid van burgers
Nederland heeft in beperkte mate bijgedragen aan activiteiten in de veiligheidssector, onder
andere via de UNDP Rule of Law programma’s, UNMIS en UNMISS (zie box 7.1.1). Andere
donoren (Verenigde Staten, Verenigd Koninkrijk en Zwitserland) namen op dit gebied het
initiatief. UNMIS had een positieve invloed op de stabiliteit in Zuidelijk Soedan, maar vulde
haar mandaat onvoldoende in waardoor de beschermende functie tekortschoot. Het MJSP
voor 2012-2015 vermeldt aandacht voor veiligheid als belangrijke doelstelling binnen het
speerpunt Veiligheid en rechtsorde.435
Tijdens de interim-periode was de donorinzet in de veiligheidssector aanvankelijk beperkt.
Veel donororganisaties hadden geen mandaat om activiteiten te ondernemen met
betrekking tot de hervorming van de veiligheidssector436; de Wereldbank hield zich niet
bezig met veiligheidskwesties. De aandacht binnen de veiligheidssector ging bovenal uit
naar de opzet en werking van de Joint Integrated Units en het was voor veel donoren lastig of
onmogelijk om steun te bieden bij de hervorming van de Sudan People’s Liberation Army (SPLA).
Het gebrek aan voortgang is niet verwonderlijk gezien de zeer onduidelijke situatie rond de
implementatie van de CPA mede veroorzaakt door onwil bij de machthebbers in Khartoem,
die bij voortduring vertragende tactieken hanteerden. De relatieve vrede en veiligheid
werden constant bedreigd door periodiek oplaaiend geweld ‘getriggerd’ door de
machthebbers in Khartoem. In een dergelijke situatie was het niet te verwachten dat de
regering van Zuidelijk Soedan de omvang van de eigen strijdkrachten (SPLA) zou
verminderen. De hervorming van de SPLA en het demobilisatieproces verliepen dan ook
zeer traag. Een andere oorzaak voor de trage demobilisatie was het gebrek aan alternatieve
vormen van inkomen voor de SPLA-strijders en hun familie.
Gaandeweg groeide de internationale steun op het gebied van veiligheid en rechtsstaat. De
samenhang van de donorinzet in de veiligheidssector schoot tekort en er was ook niet altijd
sprake van logische stappen (sequencing). In de eerste jaren na 2005 bestond onvoldoende
verband tussen ontwapening, demobilisatie, en re-integratie van voormalig strijders (DDR)
en de opbouw en hervorming van de veiligheidssector (leger en politie – SSR). 437 Dit gold
ook voor de aansluiting tussen activiteiten op het gebied van veiligheid en economische
ontwikkeling, waar ontwapeningsactiviteiten aanvankelijk te weinig werden opgevolgd

435
436
437

HMA Juba, MJSP 2012-2015.
Dit gold bijvoorbeeld voor USAID en DFID.
De afbouw en hervorming van de SPLA werd onvoldoende gecoördineerd met de opbouw van een
effectieve politiemacht. Bennett, Aiding the Peace, 2010, pp. xvii, 115.

| 201 |

Investeren in stabiliteit

door sociaaleconomische projecten.438 Aiding the Peace stelt dat de Joint Integrated Units weinig
effectief waren bij het verhinderen van gewapend conflict langs de Noord-Zuid grens. De
donorsteun aan ontmijning was wel effectief. Initiatieven gericht op het oplossen van
geschillen tussen bevolkingsgroepen (community-based security) kregen toenemende
aandacht, maar bleken veelal geïsoleerd van aard en niet verbonden met activiteiten op
nationale schaal.
Box 7.1.1

UN Mission in Sudan (UNMIS) en UN Mission for South Sudan (UNMISS)

Zoals verordonneerd door de VN-Veiligheidsraad formuleerde UNMIS een
beschermingsstrategie, die moest passen in het UN integrated strategic framework – het
raamwerk voor afstemming van de activiteiten van UNMIS en die van de overige
VN-organisaties. De eindverantwoordelijkheid voor de bescherming van burgers en
de stabiliteit in Soedan lag echter bij de regering in Khartoem waar, zoals is
geconstateerd, de politieke wil in belangrijke mate ontbrak.
De evaluatie Aiding the Peace oordeelt gemengd over de rol die UNMIS heeft kunnen
spelen in het Zuidelijk Soedan.439 Deels kwam dit doordat UNMIS niet de wil en
capaciteit had om haar mandaat op robuuste wijze uit te voeren. Vooral bij de
bescherming van burgers die slachtoffer waren van gewapende aanvallen en
mensenrechtenschendingen ontbrak het vaak aan daadkrachtig optreden.
Risicomijdend gedrag en de moeilijk toegankelijke gebieden in het Zuiden zorgden
ervoor dat de missie zijn monitoring rol beperkt heeft uitgeoefend. Er was kritiek op
de UNMIS-structuur: een civiele/politieke component en een humanitaire/
ontwikkelingscomponent. De laatste bestond uit meerdere gespecialiseerde secties
die veel overlap vertoonden met andere VN instellingen in Zuidelijk Soedan. Deze
duplicatie ondermijnde de coördinatie en inzet van de hele VN-operatie. Voorts
vertraagde de bureaucratie de uitvoering van belangrijke veiligheidsactiviteiten, zoals
het 2005-2008 Interim Disarmament, Demobilisation and Reintegration Programme.

| 202 |

Het Nederlandse contingent in UNMIS was klein. De infrastructuur in de gebieden
waar de Nederlandse militairen en politiefunctionarissen waren gestationeerd was
gebrekkig en de leefomstandigheden waren primitief. Dit beperkte de praktische
uitvoerbaarheid van de missie en een deel van het personeel ervoer de uitzending als
veeleisend. Een verkorting van de uitzendduur zou echter de effectiviteit van de inzet
hebben verminderd.440

438

439
440

De tekortkomingen van donoren bij de hervorming van de veiligheidssector worden mede
toegeschreven aan de context in Zuidelijk Soedan (weerbarstige etnische configuraties; onkunde, soms
onwil aan de zijde van de overheid), beperkte capaciteit van de internationale veiligheidstroepen, en de
intrinsieke zwakte van veiligheidsinitiatieven. Binnen Zuidelijk Soedan duurden gewapende conflicten
voort, veelal veroorzaakt door de strijd om toegang tot hulpbronnen (land, water en vee).
Bennett, Aiding the Peace, 2010, p. 37.
Ministerie van Defensie, Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan de United Nations Mission In Sudan (UNMIS),
2012.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

Er wordt geen oordeel gegeven over de resultaten van UN Mission for South Sudan
(UNMISS) aangezien deze niet volledig operationeel was in de onderzoekperiode.441

Een holistische benadering ontbrak in de aanpak van de hervorming en opbouw van de
rechtsstaat: activiteiten werden doorgaans projectmatig en weinig geïntegreerd opgezet.
Donoren beschouwden bovendien de opbouw van de rechtsstaat als onderdeel van
algemene staatsopbouw en richtten zich niet op specifieke regio’s waar gewelddadig
conflict keer op keer de kop opstak.
De veiligheidssituatie binnen Zuid-Soedan bleef in de twee jaren na de onafhankelijkheid
wankel: gewelddadige incidenten, al dan niet economisch, etnisch of politiek bepaald,
bleven zich voordoen. Het wijdverspreide wapenbezit onder de bevolking gaf mede
aanleiding tot banditisme. Leger en politie bleken niet goed in staat een en ander te
beteugelen.
Legitiem bestuur
De afgelopen jaren werd voortgang geboekt bij de opbouw van de Zuidelijk Soedanese
overheidsinstellingen en de levering van basisvoorzieningen. Echter, dit bleek een
moeizaam proces. De op capaciteitsopbouw gerichte hulpprogramma’s waren aanvankelijk
zeer ambitieus en hadden een overwegend technisch karakter. De donoren namen aan dat
de overheid redelijk snel zelf verantwoordelijkheid zou kunnen nemen voor effectief
bestuur. De nadruk op technische assistentie aan centrale overheidsinstanties was
gebaseerd op de veronderstelling dat de capaciteitsopbouw zou resulteren in de vergroting
van de reikwijdte van basisvoorzieningen, zowel in Juba als daarbuiten.442 Het duurde enige
tijd voordat de donoren, waaronder Nederland, zich realiseerden dat zij te maken hadden
met een regering in ‘overlevingsmodus’. De Government of Southern Sudan kreeg met ingang
van 2005 bestuursverantwoordelijkheid over een zeer instabiele regio en was zelf
gefragmenteerd en zeer onervaren; politieke en bestuurlijke consensus was niet
vanzelfsprekend.443
Geconstateerd kan worden dat het in de periode 2005-2011 ontbrak aan een gezamenlijke
donorstrategie met betrekking tot de opbouw van instituties in Juba en de tien
administratieve regio’s (staten).444 Zowel de vergroting van de capaciteit van de overheid als
de opbouw van de rechtstaat (legitieme overheid) door hervorming van politie en justitie
vorderden langzaam. Dit was het gevolg van een weinig holistische visie op de problematiek

441

442
443

444

Verwezen wordt naar een vroege assessment opgesteld door Clingendael: Hemmer J., We are laying the
groundwork for our own failure. The UN Mission in South Sudan and its civilian protection strategy: an early
assessment, Conflict Research Unit Policy Brief no. 25, Netherlands Institute of International Relations
Clingendael, 2013.
Hemmer, South Sudan’s Emergency State, 2012, p. 4.
Bedacht moet worden dat veel leidende functies werden ingenomen door voormalige commandanten
van de SPLA, die geen of weinig bestuurlijke ervaring bezaten. Bennett, Aiding the Peace, 2010, p. 125.
Idem, p. 124.

| 203 |

Investeren in stabiliteit

en de versnipperde en niet voldoende geïntegreerde projectmatige aanpak, aldus de
evaluatie Aiding the Peace. Activiteiten op het gebied van capaciteitsopbouw liepen
voornamelijk via de wederopbouwfondsen en een groot aantal internationale en nationale
ngo’s. Het resultaat was versnipperde, overlappende en soms tegenstrijdige programma’s en
projecten. De donoren, multilaterale organisaties en ngo’s schipperden tussen het voldoen
aan de behoefte tot het snel leveren van diensten aan de bevolking en de noodzaak tot
opbouw van de capaciteit van de staat om op duurzame wijze te kunnen voorzien in
basisvoorzieningen. De grote verscheidenheid aan donor initiatieven ondermijnde het
ownership en de legitimiteit van de overheid.445
Het vrijwel geheel ontbreken van bestuurlijke structuren in Zuidelijk Soedan resulteerde in
een zeer sterke gerichtheid onder de donoren op de opbouw van centrale instanties ten
koste van die in de regio’s.446 Dit valt ook te verklaren uit het feit dat overal aan alles een
grote behoefte bestond en daarom keuzes gemaakt dienden te worden.447 Desalniettemin
werd geconstateerd dat de internationale steun onvoldoende inspeelde op de door de
Government of Southern Sudan (snel) ingevoerde decentralisatie, waarbij de lokale overheid een
grote mate van verantwoordelijkheid werd toegekend.448 Met ingang van 2009 kwam er
meer aandacht voor het decentrale niveau, onder andere via programma’s van USAID en
UNDP, maar de reikwijdte hiervan bleef onvoldoende.
| 204 |

Tot op heden ontbreken in Zuid-Soedan effectieve democratische of inclusieve
bestuursstructuren. De hiermee gepaard gaande disfunctionerende civiele- en
veiligheidsdiensten slokken met hoge salariskosten naar schatting ongeveer 40 procent van
het nationale budget op.449 De druk op de overheidsfinanciën door de stopzetting van de
oliewinning en export in 2012 en daaruit voortvloeiende bezuinigingen legde extra
beperkingen op het bestuur, zowel op centraal als decentraal niveau.450 De lokale overheden
blijken niet in staat hun bestuurlijke taken naar behoren te vervullen.451
Sociaaleconomische ontwikkeling (vredesdividend)
Door de langdurige burgeroorlog, het totale gebrek aan voorzieningen in Zuidelijk Soedan
en de dramatisch lage score van dit gebied op sociaaleconomische indicatoren was het
noodzakelijk de basisvoorzieningen te verbeteren, ook om het vredesdividend zichtbaar te
maken. De bevindingen over de effectiviteit van de bijdrage aan het creëren van
vredesdividend (infrastructuur, basisvoorzieningen en middelen van bestaan) zijn weinig
positief.452 Ook vormden de dienstverlening aan en de sociaaleconomische integratie van de

445
446
447

448
449
450
451
452

Idem, p. 124.
Idem, p. xvii.
‘Everything is a priority’ is een befaamde uitspraak van president Salva Kiir tijdens een Wereldbank
bijeenkomst. Gillies, Uneasy Neighbours, 2011, p. 6.
Bennett, Aiding the Peace, 2010, pp. xvii, 133.
Hemmer, South Sudan’s Emergency State, 2012, p. 3.
Idem, p. 6.
Maxwell, Gelsdorf & Santschi, Livelihoods, basic services and social protection in South Sudan, 2012, p. 2.
Bennett, Aiding the Peace, 2010, p. xvi.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

grote aantallen teruggekeerde ontheemden en vluchtelingen een probleem. Ofschoon er in
de loop der jaren vooruitgang is geboekt, blijft de toegang tot basisvoorzieningen beperkt
en varieert sterk van regio tot regio. De hulp benadrukte het stedelijk niveau (urban bias) en
richtte zich te veel op Juba ten koste van de regio’s.
De voortdurende instabiliteit, de extreem lage capaciteit van de Government of Southern Sudan
op alle bestuurlijke niveaus, en het gebrek aan transport- en communicatie-infrastructuur
bemoeilijkten pogingen om snel en op grote schaal basisvoorzieningen te scheppen. De
bevolking heeft tot op heden te maken met extreem lage toegang tot basisvoorzieningen en
er bestaat gerede twijfel aan de duurzaamheid van de tot dusver geboekte resultaten.453
Zuid-Soedan zal voor de levering van basisvoorzieningen sterk afhankelijk blijven van
externe hulp.454 De mate van ownership onder de bevolking bij het proces van ontwikkeling
en de doorwerking van het vredesdividend in de maatschappelijke steun voor de regering is
beperkt. De gebrekkige infrastructuur is niet alleen problematisch voor economische
wederopbouw en het verlenen van humanitaire hulp. Zij beperkt ook de inzet van
veiligheidstroepen en politie in instabiele regio’s.
De voortdurende massale humanitaire hulp had weinig te maken met (structurele)
sociaaleconomische opbouw en leidde zelfs tot een zekere apathie bij de lokale bevolking
om – op het moment dat er meer veiligheid en stabiliteit ontstond – zich in te zetten bij de
opbouw van een eigen bestaan (livelihoods).
Economische ontwikkeling en de opbouw van de private sector werden tijdens de eerste
jaren van de CPA-periode verwaarloosd.455 Donoren steunden de productieve sectoren (als
landbouw) in geringe mate en hetzelfde gold voor de private sector.456 De ontwikkeling van
de werkgelegenheid, vooral van belang voor jonge mannen en gedemobiliseerde strijders,
in de productieve sector verliep langzaam. Dit resulteerde in een onderbenutting van het
economische potentieel om via alternatieve inkomensbronnen voor voormalig strijders bij
te dragen aan stabiliteit. De economische groei in Zuidelijk Soedan bleef daarom voor een
zeer belangrijk deel afhankelijk van de olie. Dalende olie-inkomsten veroorzaakt door
afnemende prijzen confronteerden in 2009 de overheid met een begrotingstekort dat niet
kon worden opgevangen door inkomsten uit andere productieve sectoren of buitenlandse
steun. Dit, samen met de onregelmatige financiële transfers van het centrale niveau (Juba)
naar de regio’s, erodeerde de toch al geringe reikwijdte en duurzaamheid van de
basisvoorzieningen water, onderwijs en gezondheidszorg.

453
454

455
456

Maxwell, Gelsdorf & Santschi, Livelihoods, basic services and social protection in South Sudan, 2012, p. 21.
In januari 2012 kondigde de regering van Zuid-Soedan af dat de levering van basisvoorzieningen en
geplande ontwikkelingsactiviteiten werden uitgesteld voor een periode van 30 maanden als gevolg van
de stopzetting van de olieproductie en daaraan gerelateerde austerity measures. Hemmer, South Sudan’s
Emergency State, 2012, p. 6.
Bennett, Aiding the Peace, 2010, p. 125.
Maxwell, Gelsdorf & Santschi, Livelihoods, basic services and social protection in South Sudan, 2012, p. ii.

| 205 |

Investeren in stabiliteit

Efficiëntie
Tijdige inzet van middelen
Gedurende de evaluatieperiode speelde Nederland waar relevant gezien het fragiele
statenbeleid actief en tijdig in op zich in Zuidelijk Soedan voordoende mogelijkheden. Een
diepgaander inzicht in de context en de dynamiek daarin had echter vooral in de eerste
jaren na ondertekening van de CPA kunnen leiden tot grotere flexibiliteit in de
hulpprogrammering en het aanbrengen van een betere balans tussen de verschillende
componenten van het geïntegreerde beleid. De bijdrage van Nederland (en die van de
overige donoren) aan het scheppen van stabiliteit had wellicht groter kunnen zijn wanneer
sneller was ingespeeld op de noodzaak tot opbouw van de veiligheidssector (leger en
politie), de justitiële sector (formele en informele rechtspleging) en goed bestuur
(bestrijding van corruptie en nepotisme).457 Qua volume en intentie bleef de hulp aan het
Zuiden aanvankelijk te zeer gericht op sociaaleconomische ontwikkeling. De tijdigheid van
de implementatie van projecten en programma’s werd bovendien danig beperkt door het
niet adequaat functioneren van de multi-donor fondsen.

| 206 |

Zoals vermeld, leidde de politieke oriëntatie op making unity attractive ertoe dat veel
donorlanden zich primair richtten op diplomatieke interactie met de regering van nationale
eenheid in Khartoem. Dit uitte zich ook in de wijze waarop hun vertegenwoordigingen in
Juba konden functioneren. Zo ondervond het Joint Donor Team problemen met het
aantrekken en behouden van senior staf. Het grote aantal donoren, multilaterale
instellingen en internationale ngo’s, elk met hun eigen werkwijze, bemoeilijkten het voor
de lokale overheid en het maatschappelijke middenveld om hun weg te vinden in de
internationale hulparchitectuur. Er was sprake van groot verloop in de uitgezonden staf van
de internationale organisaties. De noodzaak tot inwerken van nieuw personeel leidde tot
hoge transactiekosten. Ook ontstond wrevel bij de Zuidelijk Soedanese autoriteiten die
telkens werkrelaties met nieuwe counterparts moesten opbouwen. Volgens de evaluatie
Aiding the Peace vonden veel overheidsfunctionarissen de werkwijze van de internationale
gemeenschap zeer complex en beperkend voor een goede samenwerking. Deze factoren
bemoeilijkten tijdige besluitvorming aan de zijde van de donoren en internationale
organisaties en bij de Zuidelijk Soedanese autoriteiten.
Donorcoördinatie
Nederland speelde een actieve rol bij het arrangeren van goede donorcoördinatie. Tijdens
de Oslo donorconferentie van 2005 benadrukte Nederland het belang daarvan, vooral
gezien de zwakke institutionele structuur in Zuidelijk Soedan.458 In de CPA-periode werden
twee belangrijke coördinatiemechanismen opgezet: de multi-donor wederopbouwfondsen
en het Joint Donor Team (zie box 7.1.2). Beide droegen beperkt bij aan de samenhang van de
internationale hulpinzet in het Zuiden.

457

458

Dit betekent niet dat Nederland zich niet bewust was van deze problematiek. In politiek en diplomatiek
overleg werden deze problemen veelvuldig aangeroerd.
Brief met verslag van reis minister naar Soedan van 31 maart tot en met 4 april 2005, TK 22 831, nr. 50, 18 april
2005.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

Box 7.1.2

Joint Donor Team

De hulpinzet in het Zuiden werd vanaf 2006 gecoördineerd door het Joint Donor Team
(JDT) in Juba opgezet door Nederland, Noorwegen, Zweden, Verenigd Koninkrijk.
Denemarken en Canada traden later toe. Dit team had geen eigen
programmabudget, maar begeleidde door de deelnemende donoren (mede)
gefinancierde activiteiten en deed monitoring. De mid-term review van het Joint
Donor Team en de evaluatie Aiding the Peace wijzen op de ontoereikende samenhang
tussen de verschillende activiteiten.459 De JDT-partners ontbeerden duidelijke rules of
engagement waardoor een coherente politieke en ontwikkelingsstrategie met
gemeenschappelijke doelstellingen en benaderingen ontbrak. Voor een deel lag dit
aan het feit dat de diplomatieke consultaties vooral in Khartoem met de Government
of National Unity plaatsvonden. Het JDT had geen diplomatiek-politiek mandaat:
hierdoor bleven politiek en hulp grotendeels gescheiden. De kloof tussen wat het
JDT kon voorstaan en het bilaterale beleid van de deelnemende donorlanden
beperkte de effectiviteit van het JDT. De samenwerking tussen de Strategic
Management Board (de hoofdkwartieren van de JDT-landen) en de Advisory Group
(ambassades van JDT-landen in Khartoem) en het JDT was niet optimaal;
organisatorische kwesties slokten veel tijd op. De mid-term review stelt dat het JDT
ondanks deze uitdagingen, heeft bijgedragen aan de bevordering van het ownership
bij de Government of Southern Sudan bij de hulpprogrammering en de inpassing
(alignment) van deze programmering in het overheidsbeleid. Het JDT droeg in
belangrijke mate bij aan het uitvoeren van gezamenlijke analyses en bevorderde de
onderlinge samenwerking van de JDT-donoren en met niet in het JDT
vertegenwoordigde donoren, als USAID. Gezien de proliferatie van multilaterale en
bilaterale projecten kan echter gesteld worden dat de bijdrage van het JDT in de
hulpcoördinatie beperkt is geweest. Omdat elk land dat participeert in het JDT een
eigen ambassade in Juba vestigde na de onafhankelijkheid van Zuid-Soedan, zal het
JDT zijn werkzaamheden in 2013 staken.

De wederopbouwfondsen waren, conform de principes van de Verklaring van Parijs,
opgezet ter bevordering van de harmonisatie van de hulp mede in het licht van de geringe
absorptiecapaciteit van de Government of Southern Sudan. Ondanks pogingen tot coördinatie
middels deze fondsen bleef de hulp onvoldoende geharmoniseerd; geschat wordt dat 60
procent van de projecten op bilaterale basis werd uitgevoerd.460 Dit werd niet in de laatste
plaats veroorzaakt doordat USAID, de belangrijkste donor, projecten uitsluitend financierde
via contractors en ngo’s.

459

460

Bennett, J. et al., Mid-Term Evaluation of the Joint Donor Team in Juba, Submitted by ITAD to Norwegian
Agency for Development Cooperation, 2010, p. 75.
In financiële termen was USAID, die niet deelnam aan gezamenlijke financieringsmechanismen, goed
voor een derde (34 procent) van de bilaterale hulpinzet. Het belangrijkste deel van de fondsen van de
andere bilaterale donoren, waaronder Nederland, werd via de gezamenlijke fondsen geleid, waardoor
deze van groot belang waren in Zuidelijk Soedan. Bennett, Aiding the Peace, 2010, p. 68.

| 207 |

Investeren in stabiliteit

De evaluatie Aiding the Peace wijst op het feit dat de effectiviteit van de gezamenlijke fondsen
aanvankelijk ernstig tekortschoot. De uitvoering van projecten verliep zeer traag door de
stroperige bureaucratische procedures van de door de Wereldbank en VN beheerde fondsen
(voor een bespreking van het Multi-Donor Trust Fund Southern Sudan, zie box 7.1.3). Geleidelijk
aan gingen donoren meer bilateraal werken en werden een aantal andere fondsen opgezet
zoals het Basic Services Fund, het Capacity Building Trust Fund en het UNDP Recovery Fund voor
Zuidelijk Soedan waardoor men makkelijker tot quick impact projecten kon komen.
Een onderzoek naar de toepassing van de Verklaring van Parijs in Soedan tot 2007
concludeert dat het zinvoller zou zijn geweest om de principes van deze Verklaring in
gezamenlijkheid toe te passen in plaats van de nadruk te leggen op coördinatie en
harmonisatie.461 Ook Aiding the Peace onderstreept dat (de meeste) donoren te zeer hun best
deden om deze twee principes te volgen, wat ten koste ging van lokale oriëntatie: het snel
kunnen inspelen op veranderingen veroorzaakt door lokale dynamiek en inrichting van de
hulp op basis van prioriteiten van de overheid (ownership en alignment). 462 Overigens dient te
worden opgemerkt dat de geringe aansluiting van de hulp bij de nationale prioriteiten ook
(terecht) voortvloeide uit onvoldoende vertrouwen in de intenties en capaciteit van de
overheid.
| 208 |

Box 7.1.3

Multi-Donor Trust Fund Southern Sudan

Financieringsmechanismen als het door de Wereldbank beheerde Multi-Donor Trust
Fund Southern Sudan (MDTF-SS) en door de VN beheerde fondsen scoren in potentie
hoog op donorcoördinatie, harmonisatie, ownership, alignment en accountability. In de
praktijk hadden zij in Zuidelijk Soedan echter beperkt resultaat bij het effectief en
efficiënt uitvoeren van programma’s en projecten. Aan de hand van het eerst
ingestelde fonds, het MDTF-SS, wordt een aantal aspecten belicht die het
functioneren van deze fondsen in de specifieke context van Zuidelijk Soedan heeft
belemmerd.
In de eerste plaats kende het MDTF-SS meerdere moeilijk met elkaar te verenigen
doelstellingen:
• Tegelijkertijd moesten korte termijn en lange termijn resultaten worden behaald, te
weten het snel voorzien in de levering van basisvoorzieningen en een kick-start te
geven aan sectorale wederopbouw en ontwikkelingsprogramma’s. Daarnaast moest
het fonds een instrument zijn voor de opbouw van de capaciteit van de centrale en
decentrale overheid om deze in staat te stellen de hulp te kunnen managen en het
eigen financiële en operationele management op orde te brengen;
• Het fonds moest een efficiënt financieringskanaal zijn voor ngo’s,
uitvoeringsorganisaties van de VN en overheidsorganisaties;

461

462

Haslie, A. & Borchgrevik, A., International Engagement in Sudan after the CPA, Norwegian Institute of
International Affairs, 2007. Genoemd in Bennett, Aiding the Peace, 2010, p. 76.
Bennett, Aiding the Peace, 2010, p. 76.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

• Het diende tevens een platform te vormen voor donorcoördinatie en (politieke)
dialoog met de centrale overheid;
• Daarnaast was het fonds ingesteld ter vermindering van fiduciaire risico’s van
individuele donoren en om als stabiele financieringsfaciliteit te dienen: het
uitvallen van een enkele donor zou geen belangrijke consequenties hebben.463
Een tweede factor betrof het interne management. De Wereldbank zette, vooral in
de beginfase, onvoldoende capaciteit in om het fonds goed te managen. Een derde
factor betrof het gebrek aan absorptiecapaciteit en mogelijkheden voor goed beheer
aan de zijde van de overheid. Ook kwam de overheid de afspraak niet na eigen
financiële middelen (uit de olie-inkomsten) bij te dragen. Tot slot bleek het fonds
onvoldoende in staat om snel en adequaat in te spelen op zich in de dynamische
context van Zuidelijk Soedan voordoende knelpunten en kansen.
Deze combinatie van factoren leidde ertoe dat het MDTF-SS niet aan de hoge
verwachtingen kon voldoen en spoedig een slechte reputatie kreeg. Het bleek niet
goed mogelijk deze manco’s snel te verhelpen en als gevolg daarvan oefenden de
donoren (en de Zuidelijk Soedanese overheid) druk uit om andere
financieringsfaciliteiten op te zetten, onder beheer van VN-instellingen. Het effect
was een serie fondsen die de facto vrijwel identieke activiteiten dienden te
financieren. Op hun beurt kregen de door de VN beheerde fondsen ook te maken
met uitputtingsproblemen, tevens veroorzaakt door stroperige procedures.
Uiteindelijk werd besloten om het beheer van enkele van deze fondsen over te laten
aan private management consultants. Dit resulteerde in beter beheer en de
mogelijkheid om meer flexibel in te spelen op veranderingen in de context en de
gelden sneller aan te wenden.

Nederland volgde de beleidslijn ‘multilateraal waar mogelijk, bilateraal waar nodig’, maar
werd net als andere donoren gaandeweg terughoudender ten aanzien van de inzet via
gezamenlijke fondsen. Verwacht wordt dat betere mogelijkheden ontstaan voor het
opzetten van een bilateraal programma nu Zuid-Soedan onafhankelijk is. Het MJSP
2012-2015 stelt dat daarbij rekening zal worden gehouden met aansluiting bij andere
donoren en ontwikkelingspartners en het zoveel mogelijk kanaliseren van fondsen via
multilaterale instellingen.464
De afgelopen jaren werden landen als India, Maleisië, China en enkele Arabische staten
steeds actiever in Soedan. Vooral China en Maleisië investeerden veel in de oliesector en
infrastructuur. Zij hadden daarbij een ‘non-interventie beleid’ ten aanzien van binnenstatelijke aangelegenheden. De door deze ‘non-DAC donoren’ gefinancierde activiteiten,

463

464

Wereldbank, Multi-Donor Trust Fund for Southern Sudan: Taking Stock and A Way Forward. AFR/OPCS
Implementation Support Mission, 2010, p. ii.
HMA Juba, MJSP 2012-2015.

| 209 |

Investeren in stabiliteit

die overigens van beperkte omvang waren in Zuidelijk Soedan, werden vrijwel niet
gecoördineerd met die van de overige donoren.465

7.1.6 Conclusies
Mede door de voortdurende internationale aandacht voor en druk op de betrokken partijen
(de regering in Khartoem en de regering van Zuidelijk Soedan) verliep de uitvoering van de
Comprehensive Peace Agreement grotendeels conform plan. Dit leidde uiteindelijk zonder
langdurig en bloedig conflict tot de onafhankelijkheid van Zuid-Soedan. Tegelijkertijd
blijven enorme politieke, humanitaire en sociaaleconomische uitdagingen bestaan, zowel
in Soedan als in Zuid-Soedan. Zuid-Soedan kent een hoge mate van voortdurende interne
instabiliteit, waarbij lokale conflicten kunnen escaleren tot een omvangrijk nationaal
conflict. Ook duren de politieke spanningen tussen Zuid-Soedan en Soedan voort.

| 210 |

Donoren, waaronder Nederland, hebben in deze complexe context met beperkt resultaat
kunnen bijdragen aan vredesopbouw en ontwikkeling in het Zuiden. De korte duur van de
CPA-periode en het uitgangspunt dat Soedan één land zou dienen te blijven hadden invloed
op de donorinzet in het Zuiden. Door het vooropstellen van making unity attractive ging
minder aandacht uit naar de interne politieke dynamiek in het Zuiden. In plaats van een
‘post-conflict’ situatie waar wederopbouw centraal kon staan, was sprake van een zeer
volatiele en onduidelijke politieke en bestuurlijke situatie. Men beschouwde de CPA als
startpunt voor wederopbouw, terwijl er feitelijk nog hard aan vredesopbouw en veiligheid
binnen Zuidelijk Soedan en tussen Noord en Zuid gewerkt moest worden. Dat laatste had de
primaire aandacht van de internationale gemeenschap.
In de eerste jaren na 2005 kwam de nadruk in het Zuiden te veel te liggen op het creëren van
vredesdividend door middel van de levering van basisvoorzieningen en de opbouw van de
capaciteit van de overheid om snel in staat te zijn diensten te leveren en het bestuur ter
hand te nemen. Op zich was dat niet zo verwonderlijk, immers, dat zou ook moeten
gebeuren in een situatie waarin Zuidelijk Soedan als autonome eenheid zou functioneren
in een federaal Soedan. De door veel donoren gehanteerde financiering via de gezamenlijke
fondsen heeft deze hulpinzet ten aanzien van capaciteitsopbouw en vredesdividend echter
aanzienlijk vertraagd. Meer flexibiliteit in programmering, frequente monitoring,
toepassing van conflictanalyse en lokale kennis, én voldoende presentie op veldniveau
waren bevorderlijk geweest voor een meer effectieve en efficiënte inzet.
Met de kennis en ervaring van nu kan worden gesteld dat donoren in de eerste jaren na de
ondertekening van de CPA mogelijk een grotere bijdrage hadden kunnen leveren aan de
bevordering van de interne veiligheid door meer aandacht te besteden aan de opbouw van
het politieapparaat, de rechtsstaat en goed bestuur. Ook had een grotere inzet op herstel
van de economie gepleegd kunnen worden. Al deze aspecten zijn van belang als basis voor
de vorming van een legitieme overheid en een levensvatbare en stabiele samenleving. In de

465

Bennett, Aiding the Peace, 2010, p. 46.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

loop der jaren werd wel meer aandacht gegeven aan de veiligheidssituatie in het Zuiden en
werd de notie van geïntegreerd beleid steeds meer de leidraad voor de vormgeving en
uitvoering van de Nederlandse inzet.
Nederland raakte in toenemende mate overtuigd dat werken in fragiele condities als Soedan
het nemen van verantwoorde risico’s vereist om te kunnen bijdragen aan het voorkomen
van (hernieuwd) conflict en het (weder)opbouwen van staat en maatschappij. Condities
werden geschapen om dergelijke risico’s te kunnen nemen; de hulp werd stevig geflankeerd
door doortastend diplomatiek en politiek overleg op sensitieve politieke en administratiefbestuurlijke onderwerpen. De steun aan Zuidelijk Soedan en de overige delen van Soedan
werd verleend onder duidelijke voorwaarden aan de machthebbers in Juba en Khartoem.
Zuid-Soedan werd met ingang van 2011 een OS-partnerland wat impliceert dat de bilaterale
samenwerking op een breed terrein vorm gegeven kan worden. Het is echter van even groot
belang om ook aandacht te blijven geven aan Soedan, aangezien de Noord-Zuid dynamiek
een cruciale rol zal spelen in de verdere ontwikkeling van Zuid-Soedan en de noordelijke
buur. De problematiek van beide landen kan niet van elkaar worden gescheiden. Het in de
regionale context goed functioneren van Zuid-Soedan is van belang voor stabiliteit,
economische samenwerking en migratie.
| 211 |

De uitdagingen voor de komende jaren zijn enorm. Stabiliteit en veiligheid in de
grensstreek met het Noorden zijn zeer wankel. Dit geldt ook binnen Zuid-Soedan waar
sprake blijft van lokaal bloedig etnisch geweld. Het acuut terugdringen van dit geweld
vereist onder meer ontwapeningsacties die alleen realistisch zijn wanneer de spanningen
tussen Zuid-Soedan en Soedan zijn verminderd; op de meer lange duur kunnen alleen meer
inclusief bestuur en het scheppen van werkgelegenheid, vooral voor jonge mannen, soelaas
bieden. De economische infrastructuur zal verder moeten worden opgebouwd met
aandacht voor het verminderen van de afhankelijkheid van olie en het realiseren van een
grotere mate van voedselzekerheid. Bij de opbouw van de staat dient sterk te worden
gefocust op het scheppen van democratisch en inclusief bestuur, waarbij corruptie wordt
teruggedrongen. Het is zaak de diverse etnische groeperingen via een zo inclusief mogelijke
‘bottom-up benadering’ bij de verdere ontwikkeling van de natie te betrekken.

7.2 Somalië
7.2.1

De problematiek

Na de ineenstorting in 1991 van het regime van dictator Mohammed Siad Barre geldt
Somalië als een ‘mislukte staat’ die geteisterd wordt door separatisme, gewapende strijd
tussen clans, islamitisch terrorisme en sociale en bestuurlijke ontwrichting. Sinds die tijd
zijn er tevergeefs pogingen gedaan tot het bereiken van vrede, waarbij ook landen in de
regio en de internationale gemeenschap een rol hebben gespeeld. Het afgelopen
decennium ontwrichtten de voortdurende gevechten tussen de door de internationale

Investeren in stabiliteit

gemeenschap gesteunde Transitional Federal Government (TFG) en de radicaalislamitische
groepering Al Shabaab het land. De humanitaire nood is nog altijd enorm.
De wanorde in Somalië maakt deel uit van een regionale dynamiek. Zo vochten Ethiopië en
Eritrea hun eigen geschillen deels uit in Somalië. Andersom bedreigde de situatie in
Somalië de nationale stabiliteit en veiligheid van de buurlanden. De hoop van de
internationale gemeenschap was vooral gevestigd op twee akkoorden: het Djibouti Peace
Agreement uit 2008466 en de in 2011 getekende Road Map. Begin 2007 werd de
VN-gemandateerde vredesmacht African Union Mission to Somalia (AMISOM) ingesteld. De VN
ondersteunde de Afrikaanse Unie via onder meer het UN Support Office for AMISOM. Ook de EU
was nauw betrokken, vooral via de African Peace Facility (APF).467 Na een serie van aanvallen
van de overheid in Mogadishu en een Keniaanse militaire interventie in 2011, is Al Shabaab
voor een groot deel verdreven uit hun belangrijkste bolwerken. In 2012 is het eerste formele
Parlement in meer dan twintig jaar tijd beëdigd waarmee een eind is gekomen aan de
transitieperiode. Een redelijk recente ontwikkeling is de opkomst van piraterij langs de kust
van Somalië.

| 212 |

Naast AMISOM, was de meest zichtbare (recente) internationale militaire inspanning de
beveiliging van koopvaardijroutes en voedseltransporten tegen piraten. Nederland
escorteerde in 2008 World Food Programme (WFP)-konvooien met twee marineschepen. Ons
land droeg vervolgens regelmatig bij aan de maritieme EU-missie Atalanta en de NAVOmissies Allied Protector en Ocean Shield.

7.2.2 Ontwikkeling van het Nederlandse beleid
De Hoorn van Afrika gold in de onderzochte periode toenemend als een prioritaire regio
binnen het Afrika-beleid.468 Somalië bleef echter – mede vanwege de grote onveiligheid – de
status van partnerland, profielland of aandachtsland voor het bedrijfsleven ontberen.469
Nederland definieerde overigens na 2006 de bestuurlijke eenheden Somaliland en Puntland

466

467

468

469

Afgesloten na bemiddeling van de speciaal vertegenwoordiger van de VN voor Somalië en mede
ondertekend door de Transitional Federal Government en de Alliance for the Re-liberation of Somalia factie. De
vredesovereenkomst voorzag in elf punten, inclusief een wapenstilstand, de terugtrekking van
buitenlandse (vooral Ethiopische) troepen uit Somalië en de komst van een internationale
vredesmacht.
Deze APF werd opgericht in 2004 en in 2007 door de EU en AU verbreed tot conflictpreventie en
post-conflict stabilisatie. In het verlengde van het Partnership for Peace and Security van de Joint Africa-EU
Strategy, worden via het APF fondsen toegekend aan: capaciteitsopbouw, vredesoperaties, early response
mechanisms en noodgevallen.
De Afrika-notitie van oktober 2003 duidde de regio als kansrijker dan West-Afrika. Ministers van
Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Afrika-notitie ‘Sterke mensen, zwakke staten’, TK
29 237, nr. 1, 3 oktober 2003. Kamerbrieven en beleidsstukken spraken over Somalië in termen van – al
of niet versterkt – ‘Nederlands belang’, ‘focus’ of ‘identificatie van de Nederlandse niches en
intensivering van de regionale benadering’. Bijvoorbeeld Jaarplan EFV 2012, pp. 7-9.
Afrika-notitie ‘Sterke mensen, zwakke staten’, 3 oktober 2003. DAF/MZ merkte in het GKM bij het jaarverslag
2006/jaarplan 2007 van HMA Nairobi op: ‘Momenteel kent R geen prioriteit toe aan Somalië’. HMA
Nairobi, Jaarverslag 2006/jaarplan 2007, pp. 7-8.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

als prioriteitsgebieden. De situatie was hier betrekkelijk rustig in verhouding tot de rest van
Somalië.470 Vanaf 2008 (Djibouti-akkoord) richtte de Nederlandse aandacht zich meer op de
centrale Transitional Federal Government.
Uitgangspunt was stabilisatie ‘van onderop’: de verbetering van overheidsstructuren en de
rule of law op lokaal niveau, van het levensonderhoud en van de weerbaarheid tegen rampen.
Bij gebrek aan een legitieme centrale Somalische overheid lag de Nederlandse nadruk op de
multilaterale aanpak, vooral via de EU, VN en AU. Grondslag was daarbij steeds dat de
aanpak regionaal moest zijn, vooral vanwege de spill-over problematiek binnen de Hoorn
van Afrika. Groeiende aandacht was er daarbij voor de conflicten in Ethiopië en in Soedan.
Nederland benadrukte – in lijn met de internationale consensus – dat alleen de Somaliërs
en regionale mogendheden zélf de problemen konden oplossen. Terughoudendheid en
conditionaliteit waren hier trefwoorden.471 Het bilaterale kanaal werd in de gehele periode
beperkt benut.472
Nederland werkte primair via de EU. De EU was hoofddonor en belangrijk initiatiefnemer
voor de inspanningen om tot een politieke dialoog te komen. De unie steunde daarbij
overgangsinstituties als de TFG en het Transitional Federal Parliament, evenals de vredesmacht
AMISOM en de training van militaire eenheden van de TFG. Daarnaast voerde ze vanaf eind
2008 de antipiraterijmissie Atalanta uit. De informele International Contact Group on Somalia was
vanaf 2006 het belangrijkste overlegorgaan in VN-kader. Deze was vooral samengesteld uit
VN-ambassadeurs van westerse lidstaten.
Het Nederlandse beleid onderstreepte steeds de noodzaak om te komen tot een
geïntegreerde (comprehensive en 3D-gerichte) aanpak. Deze moest de root causes aanpakken.
Het jaarplan 2009 van de Nederlandse ambassade in Nairobi bijvoorbeeld formuleerde als
doelstelling: ‘Coordinated international community support for an inclusive peace process leading to
greater stability as well as a more integrated approach to related developments in The Horn’.473 Conform
relevante regeringsnotities was het uitgangspunt steeds dat méér veiligheid en stabiliteit
zou leiden tot méér ontwikkeling en grotere stabiliteit in de regio.
Belangrijke bouwstenen van het Nederlandse beleid waren leniging van de (chronische)
humanitaire nood en – althans vanaf 2008 – de bestrijding van piraterij. Andere
aandachtsvelden, van minder belang, waren de groeiende stroom (illegale) asielzoekers
richting Nederland en de veiligheidssituatie (vooral de terrorismedreiging) in Somalië zelf.

470
471

472

473

Netherlands Embassy Nairobi, Strategic plan 2012-2015 for Kenya, Somalia, the Seychelles and UNEP, pp. 19-20.
Zie bijvoorbeeld: Minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief Nederlandse inzet op
bevordering stabiliteit Somalië, TK 22 831, nr. 63, 16 september 2011.
De ambassade identificeerde als bilaterale elementen met ‘aanvullende waarde’: vergroting van de
Nederlandse kennis en expertise inzake Somalië, bijdragen aan de rule of law, verbetering van de
basisdiensten en human security, bestaanszekerheid en verbeterde weerstand tegen droogte.
Netherlands Embassy Nairobi, Kenya Multi-annual strategic plan 2009-2011 and annual plans 2009 for the
permanent mission to UNEP and UN-Habitat and Somalia, bijlage 2. Alle relevante beleidsstukken hanteren
vergelijkbare terminologie.

| 213 |

Investeren in stabiliteit

Parallel aan de uitwerking van deze vier accenten verminderde echter de Nederlandse hoop
op wezenlijke politieke vooruitgang en structurele verbetering. Dit ondanks het Djibouti
Peace Agreement van 2008. Eérst moest de TFG gaan functioneren, dan pas zouden initiatieven
op het terrein van goed bestuur vruchten kunnen afwerpen, aldus Nederland. Een zekere
ontnuchtering was merkbaar in de onderzochte periode.
Kamerbrieven en beleidsstukken benadrukten voortdurend dat Nederland zich zou blijven
inspannen om Somalië op de humanitaire agenda te houden.474 Het beleid plaatste de
humanitaire hulp in een ruimere agenda van capaciteitsopbouw en stabiliteit.
Uitgangspunten waren de nadruk op het multilaterale kanaal (in hoofdzaak EU), opvang
van vluchtelingen in de regio en het ‘do no harm’-principe: de humanitaire hulp mocht niet
leiden tot nieuwe spanningen en conflicten. De ambassade richtte zich vooral op
donorcoördinatie en maakte deel uit van de zogenoemde core group van betrokken landen
om bilaterale projecten te identificeren.475 Aanvankelijk lag het accent op noodhulp in
centraal Somalië en op rehabilitatiegerichte hulp in het Noorden. Dit werd na 2008 iets
gelijkgetrokken.

| 214 |

Piraterijbestrijding groeide na 2008 uit tot de tweede hoofdbouwsteen van het Nederlandse
Somalië-beleid. Het ministerie van Defensie toonde een sterke profileringsbetrokkenheid
bij de militaire aspecten van dit dossier. Telkens opnieuw onderstreepte de regering het
belang – voor een handelsnatie als Nederland – van het openhouden van de maritieme
doorgangsroutes langs de Hoorn. Nederland benadrukte ook het belang van internationale
militaire samenwerking (voor zowel NAVO als EU waren dit belangrijke missies), het
internationaalrechtelijke aspect (vrijheid van zeevaart), evenals zijn algemene
verplichtingen als lid van de internationale gemeenschap. Een ruime meerderheid in de
Tweede Kamer ondersteunde de Nederlandse antipiraterij-aanpak.
Het beleid legde een causaal verband tussen het piraterijprobleem enerzijds en de bredere
ontwikkelingsachterstand van Somalië en de regionale instabiliteit anderzijds.
Overkoepelende beleidsgedachte was dat piraterij zowel oorzaak als gevolg was van de
blijvende armoede, straffeloosheid en instabiliteit in Somalië. Zo werd piraterijbestrijding
gemotiveerd als hecht bestanddeel van een geïntegreerd beleid. De ambassade koppelde
bijvoorbeeld de ervaringen met piraterijbestrijding en de bijbehorende lessen aan een
dieper inzicht in de root causes. Dit zou helpen de comprehensive approach te versterken: ‘We will
also seek ways to couple the Dutch maritime efforts and experiences gained (Atalanta, NATO and also the
K-Mar secondment to UNODC [zie onder]) to our understanding of the situation on land (root causes,
political situation in Somaliland and Puntland) so that we may push for a more comprehensive EU/UN

474

475

Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief inzake de
Nederlandse bijdrage aan de NAVO-operatie ‘Allied Protector’ ter bestrijding van piraterij voor de kust van Somalië,
TK 29 521, nr. 93, 13 maart 2009.
Vrijwel alle multilaterale organisaties hebben in Nairobi hun hoofdkwartier. De ambassade had verder
een adviesfunctie richting Den Haag betreffende de realiteitswaarde van door UN OCHA opgestelde
Consolidated Agency Appeals en ondersteunde het Common Humanitarian Fund (eveneens rol van UN OCHA).

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

strategy to tackle this problem in an integral and sustainable manner’.476 Ook de piraterijnetwerken en
de leiders moesten daarbij worden aangepakt.477 Het probleem moest uiteindelijk in en
door de regio zelf worden opgelost (local ownership).
In lijn hiermee benadrukte het beleid dat korte termijn symptoombestrijding (het
daadwerkelijk beletten van aanvallen door piraten) zou moeten overgaan in een meer
structurele langere termijn inspanning.478 Zo stelden beleidsmakers voor in te zetten op
sociaaleconomische programma’s voor alternatieve inkomstenbronnen. De nadruk lag in
de praktijk vooral op de opbouw van de gehele (regionale) keten van preventie,
gevangenneming, berechting en detentie. De Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia was
hiervoor het diplomatieke hoofdforum in VN-kader.479 Nederland wenste onder andere
piraterijkamers (rechtbanken) en detentiefaciliteiten in Puntland en Somaliland. Relevant
was hier ook het Counter Piracy Program van het United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC).
Dit richtte zich mede op capaciteitsopbouw en berechtingsmechanismes, inclusief post-trial
overdracht aan andere landen. Nederland steunde verder actief de pogingen van de EU om
tot regionale capaciteitsopbouw (zoals een effectieve kustwacht) te komen. De EU is de
motor achter juridische afspraken met regiolanden als de Seychellen en Kenia over detentie
en overdracht.480 In dit opzicht blijkt ook dat de Nederlandse inzet vanaf 2011 niet langer
alleen via Mogadishu verliep, maar dat ook Puntland en Somaliland steeds vaker
gesprekspartner werden.

476

477

478

479

480

HMA Nairobi, Annual Report 2010 including PV UNEP and Somalia, p. 3. Het jaarplan 2009 van de ambassade
in Nairobi noemde bijvoorbeeld als een van de ‘country-level outputs’: ‘An approach to combating piracy that
also treats it as a symptom of underlying problems related to lack of governance, conflict and poverty’. Netherlands
Embassy Nairobi, Kenya Multi-annual strategic plan 2009-2011 and annual plans 2009 for the permanent mission
to UNEP and UN-Habitat and Somalia, bijlage 2.
De regering vroeg voor dit aspect extra aandacht in haar adviesaanvraag bij de Adviesraad
Internationale Vraagstukken (van 22 maart 2010) over het piraterijprobleem en benadrukte het belang
dit op de agenda van de Contact Group en Financial Action Task Force te plaatsen. Nederland gaf verder aan
informatie via Europol en het EU-agentschap Eurojust te willen delen.
In nauwe samenwerking met het ministerie van Buitenlandse Zaken stelde de Conflict Research Unit van
het Instituut Clingendael in mid-2011 een quick scan op van de door Nederland ondersteunde activiteiten
binnen Somalië én werden beleidssuggesties gedaan voor initiatieven waaraan Nederland een bijdrage
zou kunnen leveren. De quick scan heeft bijgedragen aan verdere discussie binnen het ministerie over
mogelijke intensivering van het beleid met betrekking tot Somalië. Ten tijde van het opstellen van dit
rapport is dit toekomstig beleid nog niet uitgekristalliseerd. Wel is duidelijk dat bezien zal worden in
hoeverre met de regering van Somalië kan worden gewerkt nu deze meer controle over het
grondgebied heeft verkregen, na de uitkomst van de strijd met Al Shabaab. Zie bijvoorbeeld: Brief
Nederlandse inzet op bevordering stabiliteit Somalië, 16 september 2011; Staatssecretaris van Buitenlandse
Zaken, Brief met verslag van het bezoek van de staatssecretaris aan Ethiopië en Somaliland, TK 29 237, nr. 139, 15
juni 2011.
Brief inzake de Nederlandse bijdrage aan de NAVO-operatie ‘Allied Protector’ ter bestrijding van piraterij voor de kust
van Somalië, 13 maart 2009. Deze werkte op basis van de zogenoemde Djibouti-gedragscode. Twintig
betrokken staten hebben hierin afspraken vastgelegd over piraterijbestrijding.
Nederland poogde in 2008-2009 om tot een internationaal hybride antipiraterijtribunaal te komen. Dit
voorstel werd onder andere ingebracht in de Algemene Vergadering van de VN. De meeste lidstaten
wensten echter nationale capaciteitsopbouw in de regio zelf. Nederland legde zich hierbij neer.

| 215 |

Investeren in stabiliteit

Ook het derde beleidsaccent vloeide voort uit een rechtstreeks Nederlands belang: de
groeiende stroom (illegale) asielzoekers vanuit de Hoorn richting Nederland, inclusief het
beleid ten aanzien van uitgeprocedeerde asielzoekers. Somaliërs vormden tegen 2010 de
grootste groep asielzoekers.481 Met name het kabinet-Rutte I zette in op dit dossier. Dit
bracht een toenemende consulaire werklast met zich mee. Het Nederlandse beleid ging
hierbij steeds uit van: bescherming in de regio zelf (voorkomen van migratiestromen),
repatriëring en waar mogelijk integratie in de Nederlandse maatschappij.482 Nederland
lobbyde op dit punt regelmatig bij onder andere UNHCR en Kenia. Omdat de meeste
asielzoekers via Kenia doorreisden naar Europa, vroeg de ambassade nadrukkelijk bij de
Keniaanse autoriteiten om medewerking. De beleidsmakers bleven overigens in de gehele
periode pessimistisch over de mogelijkheid van een effectieve opvang van vluchtelingen (en
potentiële asielzoekers) in de regio en over het verminderen van de bijbehorende
consulaire werklast.483

| 216 |

Het vierde accent betrof de Somalische veiligheidssituatie en de terrorismedreiging, in
samenhang met grensoverschrijdende criminaliteit. Vooral Al Shabaab was een
destabiliserende factor. Buurland Kenia baarde in toenemende mate zorgen. Tot 2008 was
het bovenal een neutrale partner en mediator, daarna raakte Kenia meer en meer betrokken
bij het kruitvat Somalië ten gevolge van grensoverschrijdende criminaliteit (zoals smokkel),
de instroom van vluchtelingen, de infiltratie door Somalische terreurgroepen en de
gevolgen van piraterij.
De Nederlandse diplomatie droeg consequent bovengenoemde accenten uit. Hierbij werd,
als gezegd, primair via de EU gewerkt, steeds in samenspraak met de VN en de AU.
Staatssecretaris Knapen bezocht Somalië tot driemaal toe in de periode 2011-2012.
Belangrijke Nederlandse zorg was dat de aanzienlijke Europese geldstromen zich
onvoldoende vertaalden in daadwerkelijk Europees politiek gewicht in Somalië zelf. Een
belangrijke rol werd daarom toegedacht aan de speciale vertegenwoordiger van de EU voor
de Hoorn van Afrika, die begin 2012 aantrad. Nederland ondersteunde niet het streven van
de autonome regio Somaliland om onafhankelijkheid te verwerven.

7.2.3 Uitgaven
In de door dit onderzoek bestreken periode onderhield Nederland geen bilaterale
ontwikkelingsrelatie met Somalië wat ook in het relatief lage niveau van uitgaven wordt
gereflecteerd. Bij voortduring werd humanitaire hulp verleend. In 2005 werden geen
OS-budgetten voor structurele ontwikkeling in Somalië gevoteerd. In de daaropvolgende
jaren namen de bedragen voor wederopbouw en ontwikkeling beperkt toe. De totale
uitgaven voor periode 2005-2011 van het ministerie van Buitenlandse Zaken voor Somalië

481
482
483

De effecten van dit beleid werden niet onderzocht in deze beleidsdoorlichting.
Brief Nederlandse inzet op bevordering stabiliteit Somalië, 16 september 2011.
In 2010 kwam Somalië terug op de lijst van Migratie en Ontwikkeling-landen, tot tevredenheid van de
ambassade in Nairobi.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

beliepen EUR 79 miljoen. De jaarlijkse bijdrage fluctueerde tussen EUR 4 miljoen en
EUR 20 miljoen (zie figuur 7.2.1).
De uitgaven verricht ten laste van de begroting van het ministerie van Defensie voor de
Nederlandse bijdrage aan de internationale antipiraterijmissies langs de kust van Somalië
beliepen tot en met 2011 circa EUR 34 miljoen. Ook werden door het ministerie van
Buitenlandse Zaken antipiraterij initiatieven ondersteund, die niet allemaal voor Somalië
waren geoormerkt (zie hieronder).
Figuur 7.2.1 Somalië: Uitgaven per jaar, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 78,7 mln.
25.000.000

20.000.000

15.000.000

| 217 |

10.000.000

5.000.000

0
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Uitgaven naar sector
Bijna het geheel van de uitgaven van het ministerie van Buitenlandse Zaken is besteed aan
humanitaire hulp (90 procent). In totaal werd EUR 71 miljoen besteed aan directe noodhulp
(onderdak, water en sanitaire voorzieningen, en gezondheidszorg) en aan de kosten
gemoeid met logistiek en coördinatie van de hulpverlening. Met EUR 3 miljoen had de
sector Government and civil society een gering aandeel uitgavenniveau (7 procent van de totale
uitgaven). Voorts werden beperkte bedragen uitgegeven aan het verbeteren van onderwijs.

Investeren in stabiliteit

Figuur 7.2.2 Somalië: Uitgaven naar sector, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 78,7 mln.
1%

4%

5%
Government and
civil society
Humanitarian aid
Unallocated/Unspecified
Other

| 218 |

90%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Kanaalkeuze
Het overgrote deel van de Nederlandse bijdragen werd gekanaliseerd via de VN (83 procent).
De financiering van activiteiten die via internationale en lokale niet-gouvernementele
organisaties werden besteed betrof minder dan een vijfde van de totale uitgaven. Een
omvangrijke uitgave voor humanitaire hulp verleend door VN-organisaties en hun partners
was de bijdrage aan het Consolidated Agency Appeal Somalië 2011 ten behoeve van het Common
Humanitarian Fund (EUR 10 miljoen). Ook was sprake van belangrijke uitgaven in 2008 en
2009 via kanaal financieringsovereenkomsten met het Wereld Voedsel Programma (WFP),
de VN Vluchtelingen Organisatie (UNHCR), UNICEF en het VN Office for Coordination of
Humanitarian Affairs (OCHA), in totaal ruim EUR 18,5 miljoen.
Nederland heeft Somalië ook op indirecte wijze gesteund middels bijdragen die via de
Europese Commissie werden gekanaliseerd. Deze zijn niet in het bovenstaande overzicht
inbegrepen. Dit betreft (ongeoormerkte) bijdragen aan het Europees ontwikkelingsfonds
en de EU/African Peace Facility, die mede ten goede (kunnen) komen aan Somalië, evenals
bijdragen aan diverse EU stabilisatieprogramma’s zoals de financiering van de vredesmacht
van de Afrikaanse Unie, de African Union Mission in Somalia (AMISOM); de kosten van de met
ingang van eind 2011 in Nairobi geplaatste politieke adviseur voor de EU-maritieme missie

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

Atalanta; en de met ingang van 2007 verrichte jaarlijkse bijdrage en personele steun in de
vorm van Nederlandse militaire trainers ten behoeve van het door de Verenigde Staten
geleide Africa Contingency Operations Training and Assistance (ACOTA) programma.484 Dit
programma traint militairen uit Burundi en Oeganda die gedetacheerd worden bij AMISOM.
Tot slot biedt Nederland steun aan de East African Standby Force van de Afrikaanse Unie in
Kenia, die ook ingezet kan worden voor Somalië.
Figuur 7.2.3 Somalië: Uitgaven naar uitvoerende organisatie, 2005-2011

Totale uitgaven: EUR 78,7 mln.
0%
5%

3%
4%

10%

NGO-Donor
NGO-Local
NGO-International
UN Agencies
Unallocated/Unspecified
Other

78%

Bron: Management Informatie Systeem van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Piramide.

Antipiraterijmissies
De deelname aan de vlooteskaders vormde de meest zichtbare Nederlandse inspanning bij
de bestrijding van de piraterij. De ten laste van de HGIS-begroting (Defensie) komende
kosten voor de anti-piraterij missies in de periode, die door deze beleidsdoorlichting wordt
bestreken, worden door in evaluaties ondernomen door het ministerie van Defensie
geschat op ongeveer EUR 34 miljoen (voor inzet schepen zie box 7.2.1).

484

Met ingang van 2007 wordt jaarlijkse EUR 6 miljoen bijgedragen aan ACOTA. Zie: Ministers van
Buitenlandse Zaken en van Defensie, Artikel 100 brief inzake de Nederlandse bijdrage aan piraterijbestrijding, TK
29 521, nr. 168, 1 juni 2011.

| 219 |

Investeren in stabiliteit

Box 7.2.1

Deelname Nederlandse schepen aan antipiraterijmissies

In totaal werd tot en met 2011 vijftien keer bijgedragen met een marineschip, elk
voor perioden van telkens enige weken of maanden:
• WFP-escorte (nationale bijdrage): 2 schepen in 2008 (Evertsen april-juni 2008 / De
Ruyter oktober-december 2008);
• Allied Protector (NAVO): 1 schip in 2009 (Zeven Provinciën maart-juni 2009);
• Atalanta (EU): 6 schepen t/m 2011 (Evertsen augustus-december 2009 / Tromp
februari-april 2010 / De Witt april-juni 2010 / Amsterdam september-november
2010 / Van Amstel april-juni 2011 / Zuiderkruis september-november 2011);
• Ocean Shield (NAVO): 6 schepen t/m 2011 (Zeven Provinciën juli-augustus 2010 /
Zeeleeuw september-november 2010 / Amsterdam november-december 2010 / De
Ruyter december 2010 en januari-maart 2011 / Tromp maart-juni 2011).

| 220 |

Voorts droeg het ministerie van Buitenlandse Zaken bij aan de antipiraterijmissies door
bijvoorbeeld de systemen van berechting in omringende landen te ondersteunen en de
capaciteit van kustwachten in de regio te versterken. Daartoe kunnen onder andere worden
gerekend de Nederlandse financiële en personele bijdrage aan de opbouw van
detentiecapaciteiten op de Seychellen via het United Nations Office on Drugs and Crime
(UNODC)485; de bijdrage aan het Trust Fund van de Contact Group on Somalia ten behoeve van
regionale capaciteitsopbouw betreffende piraterijbestrijding; en een bijdrage aan de in
januari 2009 ingestelde Djibouti Code of Conduct voor maritieme capaciteitsopbouw tegen
piraterij in de regio.

7.2.4 Activiteiten
Hierboven werden de belangrijke activiteiten al beschreven. Samengevat komen zij neer op:
• politieke en diplomatieke actie in multilateraal en regionaal verband gericht op
stabiliseren van de situatie in Somalië;
• humanitaire hulp voor de leniging van acute noden (waaronder die ontstaan door de
droogte in 2011-2012) en voor Somalische vluchtelingen in vluchtelingenkampen in de
regio;
• steun voor de internationale antipiraterij missies inclusief opvang en berechting van
gevangengenomen piraten (waaronder detentiefaciliteiten in de Seychellen en in
Puntland);
• inzet in internationaal verband gericht op verbetering van veiligheid, stabiliteit en
(beginnende) wederopbouw mede ten behoeve van indamming van de
asielzoekersproblematiek;
• beperkte steun aan wederopbouwactiviteiten en sociaaleconomische ontwikkeling
inclusief steun voor opbouw van goed bestuur in Puntland.

485

Ook bestaan in Somalië (Puntland en Somaliland) dergelijke initiatieven geleid door UNODC.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

7.2.5 Resultaten
Relevantie en samenhang
Geïntegreerd beleid
Het beleid zette vanaf 2007 de rechtstreekse impact van de Somalische (en in bredere zin:
Hoorn van Afrika) problematiek voor Nederland sterker aan. Dit beleid bevoordeelde een
‘coordinated and comprehensive approach to developments in The Horn’.486 Het bedde de verschillende
elementen in door causale verbanden te leggen: de humanitaire hulp moest bijdragen aan
capaciteitsopbouw en de piraterij was zowel oorzaak als gevolg van de Somalische armoede
en het gebrek aan goed bestuur.
Feitelijk lag de focus op de vier genoemde beleidsbouwstenen: humanitaire (nood)hulp,
piraterijbestrijding, de asielzoekersproblematiek en veiligheid/terrorisme. De eerste twee
waren duidelijk prioritair en vormden de hoofdmoot van de diplomatieke inspanningen.
Vooral piraterijbestrijding en de asielzoekersproblematiek hingen samen met rechtstreekse
Nederlandse belangen. De humanitaire (nood)hulp was ‘van nature’ fluctuerend en in
principe gericht op korte termijn problemen.
De vier hoofdelementen bleven bij dit alles merkbaar geïsoleerd in hun beleidsontwikkeling
en -uitvoering binnen de overkoepelende geïntegreerde aanpak. Het gevoel overheerste dat
de bredere ontwikkeling en staatsopbouw in Somalië een zaak van de zeer lange termijn zou
zijn. Dit was een taak voor de internationale gemeenschap, maar Nederlandse
beleidsmakers benadrukten dat deze nauwelijks beslissende invloed kon uitoefenen op de
Somalische machthebbers en de milities. Inderdaad was er, in de onderzochte periode,
geen speelruimte voor een zinvolle dialoog of een daadwerkelijk regionale inbedding.
Kamerbrieven en beleidsstukken accentueerden wel steeds het bredere belang van goed
bestuur, inclusief de (weder)opbouw van instituties en capacity building bij de lokale
autoriteiten. Goed bestuur of civil society waren echter, relatief gezien, geen prioriteitspunten
in de beleidsuitvoering.
Aansluiting bij de context
De diplomatieke en politieke actie en de geboden steun sloten aan bij de zich soms zeer
dynamisch ontwikkelende Somalische context. Respondenten gaven aan – via
donorlanden, ngo’s, denktanks en andere bronnen – over voldoende informatie te
(kunnen) beschikken voor een conflictsensitief beleid op hoofdlijnen. Meerdere onder hen
merkten overigens op dat de wijze van humanitaire hulpfinanciering (primair
ongeoormerkt via multilaterale instellingen) zich niet vertaalde in een belangrijke rol voor
Nederland bij het internationale overleg over hulpstrategieën.487 Hier was, aldus deze
respondenten, sprake van een ‘gemiste kans’.

486

487

Netherlands Embassy Nairobi, Kenya Multi-annual strategic plan 2009-2011 and annual plans 2009 for the
permanent mission to UNEP and UN-Habitat and Somalia, bijlage II.
Als een belangrijke humanitaire donor was Nederland door deze wijze van financiering minder
‘zichtbaar’ in Nairobi waar het overleg tussen donoren en multilaterale organisaties over Somalië
doorgaans plaatsvond.

| 221 |

Investeren in stabiliteit

Effectiviteit
Van de vier beleidsbouwstenen is de antipiraterij-inspanning het meest uitgebreid
geëvalueerd.488 De Defensiestaf stelde een aantal eindevaluaties op over de inzet van de
marineschepen bij de operaties Atalanta en Ocean Shield. De nadruk lag daarbij op de
(militair-)operationele invalshoek: de bredere politieke inbedding en motivatie (inclusief
de plaats van de operaties in het ruimere kader van een geïntegreerde aanpak) was een
gegeven.

| 222 |

De effectiviteit was groot, stelden de eindevaluaties: ‘Met zekerheid [kan] worden gesteld
dat zonder het actief opsporen en ontwapenen van piratengroepen op volle zee en het
verhinderen van het uitvaren van de piraten vanaf de Somalische kust, het aantal aanvallen
en kapingen groter zou zijn geweest’.489 Alle door Nederlandse oorlogsschepen begeleide
transporten (vooral voor WFP en AMISOM) waren veilig aangekomen, vanaf 2011 mede door
de inzet – conform het EU-beleid – van zogenoemde Vessel Protection Detachments (VPD) van
mariniers.490 Weliswaar breidden de Somalische piraten na 2007 hun operatiegebied uit,
maar de evaluaties van Defensie zagen hierin eerder een teken van doeltreffendheid: de
piraten vonden het blijkbaar steeds lastiger om geschikte doelen te vinden.491 Gegevens
verstrekt door de EU en de NAVO tonen een dalende lijn in het aantal (geslaagde) aanvallen
op schepen.492
De Nederlandse deelname aan de antipiraterijmissies creëerde een sterke eigen dynamiek
als een uitvoerbare en politiek wenselijke (en door de Tweede Kamer in meerderheid
gesteunde) beleidsbouwsteen. Tegelijk echter waren beleidsmakers bij tijd en wijle wel
degelijk terughoudend over de uiteindelijke doeltreffendheid van de antipiraterijmissie

488

489

490

491

492

De humanitaire hulp werd eerder geëvalueerd, zie Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en
Beleidsevaluatie, Dutch humanitarian assistance, 2006.
Ministerie van Defensie, Eindevaluatie inzet Hr. Ms. Tromp en Hr. Ms. Johan de Witt in operatie ‘Atalanta’ voor de
kust van Somalië, 17 februari – 29 juni 2010, 2011, pp. 18-19.
In 2011 werden slechts twee VPD’s ingezet voor twee zeer kwetsbare Nederlandse koopvaardijschepen.
Vanaf 2012 geschiedde de inzet meer structureel. In het eerste kwartaal van 2012 werden negen VPD’s
ontplooid. Het aantal aanvragen van rederijzijde was overigens veel groter. De additionele kosten
werden deels bij de reders gelegd. De regering meende steeds dat ze niet de dwingende plicht had elk
koopvaardijschip te beveiligen. Ze wees de inzet van bewapende particuliere beveiligers af, vooral
vanwege het principiële argument dat de overheid altijd het monopolie op geweld moest behouden.
Reders werd dringend geadviseerd de inmiddels ontwikkelde best practices te volgen, zich bij het centraal
register te melden voor beveiliging door de vlooteskaders en de aangewezen zeeroutes (International
Recommended Transit Corridors) te volgen.
Het is onduidelijk in hoeverre de toenemende piraterijbestrijding door de autoriteiten in Puntland
(onder andere de Puntland Maritime Police Force) en Somaliland een rol speelden bij de daling van het
aantal incidenten.
Voor Atalanta zijn de statistieken: 163 aanvallen (geslaagd 46) in 2009, 174 (geslaagd 47) in 2010, 176
(geslaagd 25) in 2011 en 35 (geslaagd 5) in 2012. Zie: EU NAVFOR Somalia, http://eunavfor.eu/. Voor
Ocean Shield: 132 aanvallen (geslaagd 45) in 2009, 134 (geslaagd 44) in 2010, 147 (geslaagd 22) in 2011 en
21 (geslaagd 10) in 2012. Zie: NATO Shipping Centre, http://www.shipping.nato.int/. Recent ontstond
discussie in Nederland over de kosten-effectiviteit van de antipiraterijmissies. Particuliere bewakers op
de koopvaardijschepen zouden goedkoper zijn.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

waar het de humanitaire bijstand betrof. Zo constateerde de Kamerbrief van 1 juni 2011 juist
dat – ondanks de succesvolle begeleiding van humanitaire transporten over zee – het totale
aantal Somaliërs dat hulp ontving in de voorgaande jaren was afgenomen.493
Met Nederlandse steun werd wel enige vooruitgang geboekt qua regionale maritieme
capaciteitsopbouw en binnen de keten van gevangenneming, berechting en detentie.494 Dit
betrof onder meer de bouw van een gevangenis voor piraten in Puntland. De EU sloot
inmiddels overdrachtsovereenkomsten met de Seychellen en Mauritius. Het gros van de
opgepakte piraten wordt overigens weer vrijgelaten, mede door gebrek aan
bewijsmateriaal.495 Nederland heeft een beperkt aantal piraten in detentie (en inmiddels
deels berecht). 496
In diverse rapportages aan het Parlement betoonden de bewindslieden van het ministerie
van Buitenlandse Zaken zich al met al terughoudend, realistisch en vaak teleurgesteld over
de effectiviteit van de Nederlandse en internationale inzet tussen 2005-2011 en de
duurzaamheid van de resultaten. De Somalische veiligheidssituatie of bestuurskwaliteit
verbeterde niet of nauwelijks. Hetzelfde gold voor de donorcoördinatie en het niveau van
local ownership.497
Het gebrek aan succes werd doorgaans niet toegeschreven aan een foutieve beleidsaanpak
(geïntegreerd, 3D-gericht) als zodanig. De crux lag eerder bij ‘onbeheersbare’ factoren: de
enorme structurele problemen (lees: het ontbreken van een functionerende staatsstructuur)
die Somalië teisterden, de onwil van de lokale partijen en het chronische gebrek aan
internationale coördinatie. De overkoepelende Nederlandse beleidsaanpak in 2011 week
– al met al – niet wezenlijk af van de aanpak in 2005. Deze bleef primair multilateraal, met
enkele bilaterale initiatieven die ‘meerwaarde’ zouden kunnen bieden waar mogelijk.

493
494

495

496

497

Artikel 100 brief inzake de Nederlandse bijdrage aan piraterijbestrijding, 1 juni 2011.
Eind 2011 startte de EU een nieuwe regionale trainingsmissie: EUCAP Nestor. Deze moet de maritieme
capaciteiten van acht landen in de Hoorn van Afrika versterken.
UNODC stelt dat tussen december 2008 en december 2010 in totaal circa tweeduizend piraten zijn
aangehouden, waarvan ruim zevenhonderd werden vervolgd in dertien VN-lidstaten. United Nations,
Report of the Special Adviser to the Secretary-General on legal issues related to piracy off the coast of Somalia
(S/2011/30), 25 januari 2011, p. 20. Bijna veertig piraten zijn opgepakt door Nederlandse schepen en in de
afgelopen jaren overgebracht naar Duitsland, Spanje, de Seychellen en Oman. Negentien andere door
Nederland opgepakten werden in Nederland zelf berecht. Begin 2013 wachtten nog vier op hun vonnis.
Het proces van aanhouding tot berechting kan tot anderhalf jaar duren. Alle in Nederland vrijgekomen
piraten keerden terug naar hun vaderland.
Nederland berechtte met name piraten die zich bij inspectie verzetten en bijvoorbeeld op Nederlandse
militairen of schepen hadden gevuurd. De meeste piraten kiezen ervoor in Nederlandse gevangenschap
te blijven vanwege de – in verhouding tot hun thuisland – betere leefomstandigheden. Respondenten
merkten verder op dat de marine acties uiteindelijk militair van karakter blijven en daarom soms het
gewenste politiële karakter ontberen. Daardoor gaat soms bewijs verloren en zijn de processen-verbaal
onvoldoende.
Tot eenzelfde conclusie komt bijvoorbeeld de evaluatiedienst van het Deense ministerie van
Buitenlandse Zaken: Evaluation Department Danida, Evaluation of the Danish engagement in and around
Somalia 2006-2010, Kopenhagen: Ministry of Foreign Affairs Denmark, 2011, pp. 11-12.

| 223 |

Investeren in stabiliteit

Somalië was geen partnerland en zou dat op korte termijn ook niet worden. Daarom
bestond weinig ruimte om structurele uitgaven te doen, bijvoorbeeld voor goed bestuur.
Efficiëntie
De eindevaluaties schatten de inzet van de Nederlandse marineschepen in als efficiënt: het
materieel voldeed en de operaties kenden al snel een zekere routine.498 Het mandaat en de
geweldsregels waren voldoende krachtig en de samenwerking met de EU- en NAVO-partners
en TFG verliep doorgaans soepel.499 Kanttekeningen waren eerder strikt operationeel van
aard, zoals een tekort aan verkenningscapaciteit vanuit de lucht of aan voldoende
bevoorradingsschepen. De lessons learned waren afdoende verwerkt en vastgelegd voor de
toekomst, aldus de eindevaluaties.

| 224 |

Tijdige inzet middelen
De ambassade in Nairobi moest Somalië ‘op afstand’ beheren en zag het aantal taken tussen
2005-2011 toenemen. Dit betrof onder andere het faciliteren van de (Nederlandse deelname
aan de) antipiraterijmissies en controle op de groeiende stroom asielzoekers. Reizen naar
Somalië was tot 2011-2012 bijzonder lastig. Hoewel de ambassade in eigen ogen het
maximale deed om de instroom van asielzoekers te beperken, ‘moeten we constateren dat
dit slechts leidt tot verplaatsing van de routes naar minder gecontroleerde routes’.500 Vanaf
2011 werd enigszins tegemoet gekomen aan de vraag om aanvullende personele
capaciteiten.501
Duurzaamheid en de weg voorwaarts
In de afgelopen twee jaar zijn voorzichtige vorderingen gemaakt op de weg naar
beginnende stabiliteit. Deze kunnen worden toegerekend aan voortdurende diplomatieke
en politieke druk, de stabiliserende rol van de AMISOM vredesmacht, successen bij de
bestrijding (en meer recentelijk voorkoming) van piraterij en recente (hoopvolle)
verbeteringen op politiek-bestuurlijk gebied tot uiting komend in het feit dat het land sinds
medio 2012 een Parlement en een gekozen president heeft. De duurzaamheid van deze
eerste verworvenheden is ongewis.

498

499

500
501

Defensie claimde dat dit ook gold voor de onderzeeboten, waarbij het ministerie vooral hun capaciteit
om inlichtingen te vergaren benadrukte.
De regering wees dan ook een voorstel van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
(Piraterijbestrijding op zee: een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden, AIV-advies no. 72, 2010)
af om te komen tot een gezamenlijk NAVO-EU maritiem commando voor piraterijbestrijding. Zie:
Ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie, Brief met regeringsreactie op het advies van de AIV
‘Piraterijbestrijding op zee. Een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden’, TK 32 706, nr. 5,
1 april 2011.
HMA Nairobi, Jaarverslag 2009, p. 3.
In de vorm van (naast bovengenoemd): lokale senior beleidsmedewerker, defensie-attaché,
medewerker Immigratie- en Naturalisatiedienst en een inlichtingenfunctionaris.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

De weg voorwaarts na 2012 ligt, aldus de Nederlandse regering, bij voortzetting en verdere
intensivering van het beleid (regionale aanpak, stabilisering, leniging van de nood,
humanitaire hulp als basis voor capaciteitsopbouw, enzovoorts), betere (internationale)
coördinatie en grotere druk op de Somalische autoriteiten. In de uitgaven zal de
humanitaire hulp blijven domineren. Hieraan ligt mede ten grondslag de motivatie dat deze
vorm van hulp kan bijdragen aan capaciteitsopbouw van onderop via een grotere
bestaanszekerheid. De OS-inspanning zal, zo is de bedoeling, na 2012 beperkt worden
uitgebreid. De uitgaven voor structurele bestuursopbouw, civil society of onderwijs blijven
beperkt. Gesteld kan worden dat het onwaarschijnlijk is dat het uitgavenpatroon na 2012
daadwerkelijk een geïntegreerde langere-termijnaanpak zal weerspiegelen.
De diplomatieke voortrekkersrol blijft bij de EU, aldus het Nederlandse beleid. Een
alternatief voor de TFG en het Djibouti-vredesproces lijkt niet voorhanden.502 De Somaliërs
moeten het als voorheen bovenal zelf oplossen: de internationale gemeenschap past
terughoudendheid.503 In 2011-2012 slaagden AMISOM en TFG er overigens in Al Shabaab in het
defensief te dringen. Respondenten zagen hierin geen reden voor al te groot optimisme:
het eventuele verdwijnen van Al Shabaab als machtsfactor zou immers mogelijk wel de
veiligheidssituatie, maar niet basale zaken als de clancultuur, militievorming of regionale
verdeeldheid veranderen. 504
| 225 |

Het Nederlandse beleid blijft voorzichtig betreffende de mogelijke uitbreiding van de
piraterijbestrijding tot op het land. Afschrikking en doorzoeking blijven de geprefereerde
instrumenten. De meeste internationale partners delen dit standpunt. Daarmee blijft de
maritieme inspanning haar betrekkelijk afgezonderde – en sterk op operationele uitvoering
gerichte – karakter behouden. Verschillende respondenten benoemden het gevaar van
vóórtdurende ‘symptoombestrijding’. Beleidsstukken blijven wél nadrukkelijk het verband
leggen tussen piraterijbestrijding en (beter inzicht in) de root causes van de Somalische
instabiliteit: deze beïnvloeden elkaar wederzijds.505 Alleen in de deelentiteiten Puntland en
Somaliland lijken de autoriteiten inmiddels wat gevoeliger voor de positieve effecten van
piraterijbestrijding.
Een interessante ontwikkeling ten slotte is een poging, onder meer opgemerkt in de
eindevaluaties van Defensie, om de missie concreet in het bredere kader van comprehensive
approach en 3D te plaatsen. Dit betreft de zogenoemde Amphibious Forward Operating Bases:
kleine boten van met name Hr. Ms. De Witt die enkele malen dicht onder de kust kwamen.

502
503

504

505

Zie bijvoorbeeld: Brief Nederlandse inzet op bevordering stabiliteit Somalië, 16 september 2011.
Zie bijvoorbeeld: Minister van Buitenlandse Zaken, Brief met reactie op verzoek commissie m.b.t. opbouw
sociale politieke proces in Somalië, TK 22 831, nr. 61, 15 maart 2010.
Voor een ietwat positievere visie op een mogelijk einde aan de burgeroorlog zie Marchal, R., The mercy of
neighbours: security and governance in a new Somalia, Norwegian Peacebuilding Research Centre Report,
2012. Marchal (p. 1) spreekt over ‘conditions of low-level insecurity over the next five years’.
Veel stukken weerspiegelden dit besef ‘that the maritime response will have limited effect [and] a better
understanding of and a strategy to tackle the root causes will be needed’, HMA Nairobi, Somalia - Annual Plan 2010,
p. 2.

Investeren in stabiliteit

Dit maakte, naast een sterkere inlichtingenpositie, betere contacten mogelijk met de lokale
bevolking, inclusief een medisch spreekuur.506 Buitenlandse Zaken was minder enthousiast
dan Defensie over dit initiatief en meende dat eerst meer kennis over de lokale situatie en
de contacten moest worden opgedaan. Nederland zal daarom voorlopig spaarzaam met dit
instrument omgaan.507

7.2.6 Conclusies

| 226 |

Somalië ontbeerde de status van partnerland. De multilaterale aanpak had sterk de
voorkeur, maar ook dan bleven de mogelijkheden voor structurele uitgaven (zoals voor
goed bestuur) beperkt. De internationale aanpak kenmerkte zich door een bottom
up-benadering, terughoudendheid en strikte conditionaliteit. Nederland sprak niettemin in
termen van (de noodzaak om te komen tot) een breed en geïntegreerd beleid. In de praktijk
ging het om een enigszins gefragmenteerd beleid met vier accenten: antipiraterij,
humanitaire hulp, asielproblematiek en veiligheid/terrorisme. Deze vier accenten – hoewel
in bredere zin gekoppeld aan capaciteitsopbouw en root causes – waren in feite korteretermijnreacties op afzonderlijke (en als dringend ervaren) problemen. Dit gold met name
voor de antipiraterijmissies. Deze ontwikkelden een eigen dynamiek, mede door de
profileringswens van Defensie. De bestrijding van piraterij was operationeel uitvoerbaar,
aantoonbaar succesvol en – mede daarom – politiek onomstreden.

7.3 Tsjaad
7.3.1

De problematiek

Sinds 2005 vechten het Tsjadische regeringsleger en rebellen een bloedige burgeroorlog uit.
Drie rebellengroepen sloten eind 2007 een alliantie. Enkele maanden later rukten ze op
naar het paleis van president Idriss Déby. De staatsgreep mislukte, maar verergerde het al
enorme vluchtelingenprobleem. Naar schatting waren tweehonderdduizend mensen op de
vlucht geslagen, waarvan een deel naar Darfur en naar Kameroen. Vele tienduizenden
vluchtelingen uit de Centraal-Afrikaanse Republiek en honderdduizenden uit Soedan
(Darfur-crisis) zochten op hun beurt toevlucht in Tsjaad. Tsjaad is een van de armste en
meest corrupte landen in de wereld.
De belangrijkste Europese inmenging bestond tussen eind 2007 en maart 2009 uit de
European Union Force Chad/Central African Republic (EUFOR Chad/CAR). EUFOR opereerde onder
hetzelfde Veiligheidsraad-mandaat als de United Nations Mission in the Central African Republic and
Chad (MINURCAT). Deze laatste operatie – in september 2007 gestart – richtte zich vooral op
de bescherming van burgers, inclusief het trainen van een Tsjadische politie-eenheid.

506

507

Ministerie van Defensie, Eindevaluatie inzet Hr. Ms. Tromp en Hr. Ms. Johan de Witt in operatie ‘Atalanta’, 2011,
p. 14.
Buitenlandse Zaken en Defensie hebben onlangs engagement-protocollen opgesteld voor contacten met
lokale sleutelfiguren.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

EUFOR was bedoeld als een overgangsmissie tot het moment waarop MINURCAT in maart
2009 de taken in het grensgebied tussen Tsjaad en de Centraal-Afrikaanse Republiek (CAR)
overnam.
De aandacht van EUFOR lag primair bij de bescherming van vluchtelingen uit Darfur en
Tsjadische ontheemden (vooral buiten de kampen) en van humanitaire hulp en op de
beveiliging van VN-personeel. De politieke doelstellingen bleven beperkt. De missie
mengde zich nadrukkelijk niet in het conflict tussen de regering van Tsjaad en de
rebellenbewegingen. Het operatiegebied omvatte oostelijke Tsjaad en het noordoostelijke
deel van de CAR. De EU ontplooide hiervoor ongeveer 3.700 militairen in de grenszone met
Darfur.
De Nederlandse regering besloot eind februari 2008 aan EUFOR deel te nemen met een
verkenningseenheid van zestig mariniers, plus enkele ondersteunende militairen. Het
Nederlandse Parlement ging hiermee enkele weken later akkoord. Het Nederlandse
contingent maakte deel uit van een Iers bataljon en werd ingezet onder het Multinational
Battalion South in Goz Beida.
Een jaar later werd het werk van de overgangsmissie EUFOR overgenomen door MINURCAT.
De door de VN opgeleide Tsjadische politie-eenheid Détachement Intégré de Sécurité is sindsdien
verantwoordelijk voor de veiligheid van een half miljoen vluchtelingen in het grensgebied.
De onrust in buurland Soedan bleef echter een belangrijke verstorende factor.

7.3.2 Ontwikkeling van het Nederlandse beleid
In deze sectie wordt zowel een beschrijving gegeven van het beleid als de belangrijkste
activiteiten die werden ondernomen in en voor Tsjaad.
Het ministerie van Buitenlandse Zaken typeerde de relatie met Tsjaad in de bestudeerde
periode als ‘weinig intensief’. Het was geen partnerland. De relatie vloeide voornamelijk
voort uit de (internationale) pogingen om een oplossing voor het conflict in Darfur te
zoeken. Verdere uitwaaiering van dit conflict had ernstige consequenties voor de gehele
regio, met name voor het al instabiele Tsjaad. Omgekeerd was stabilisering van oostelijk
Tsjaad cruciaal om verdere escalatie van het Darfur-conflict te voorkomen.508
Dit gevaarlijke uitstralingseffect over de regio domineerde de beleidsagenda. De
beleidsanalyses en kamerbrieven over Tsjaad waren daarbij goeddeels pessimistisch. ‘Tsjaad
en de CAR zijn sinds de onafhankelijkheid onderworpen aan staatsgrepen en conflicten’, zo
stelt bijvoorbeeld het jaarplan 2010 van de Nederlandse ambassade in Yaoundé. Beide
landen ‘worden sedert de afgelopen jaren in ernstige mate gedestabiliseerd door het
conflict in Soedan en daarin meegetrokken [met als gevolg] enorme stromen vluchtelingen,

508

Rijksoverheid, ‘Betrekkingen met Nederland – Tsjaad’, http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/
betrekkingen-met-nederland/tsjaad.

| 227 |

Investeren in stabiliteit

IDP’s, banditisme, stroperij, schrijnende armoede, ernstige en systematische schendingen
van mensen- en vooral vrouwenrechten’.509
Juist het regionale aspect en het gevaar voor verdere escalatie, zo merkt hetzelfde jaarplan
op, maakte vredesopbouw en vredeshandhaving in Tsjaad en CAR ‘dus tot een
internationaal en ook Nederlands (strategisch) belang’.510 In de beleidsstukken voor
2005-2007 is enkele malen sprake van een ‘toenemend belang’ van Tsjaad en CAR op
politiek en veiligheidsniveau, iets wat ‘versterkte aandacht’ vereist.511 Het is niet duidelijk in
hoeverre de ontwikkelingen in Tsjaad leidden tot deze ‘opwaardering’. De ambassade in
Yaoundé gaf in elk geval aan zich op de uitbouw van het eigen netwerk te zullen richten. Zo
zou sneller op actuele kwesties kunnen worden ingespeeld. Daarbij zou de ambassade ook
contact zoeken met Tsjadische regeringsvertegenwoordigers en rebellen (ook in Darfur).

| 228 |

Nederland onderhield echter geen reguliere bilaterale ontwikkelingsrelatie met Tsjaad. Het
taakgebied ontwikkelingssamenwerking werd (zoals overigens gold voor alle landen in het
ressort Yaoundé) op nul gekwantificeerd.512 De rol van de ambassade bleef dan ook een
indirecte. De multilaterale kanalen waren dominant. De geïntegreerde benadering (zie
onder) moest vooral vorm krijgen via de EU, die poogde een actieve politieke dialoog met
de Tsjadische regering te onderhouden. Voorts was zij de belangrijkste (handels)partner
voor Tsjaad en de grootste donor met een budget van 273 miljoen euro (2007).513 De
ambassade nam deel aan een informeel multi-donor verband (de ‘Tsjaad Groep’). Deze
bestond uit in Yaoundé geaccrediteerde ambassadeurs.514 Verder volgde de ambassade vanaf
2000, voor zover mogelijk, de politieke dialoog die voortvloeide uit het zogenoemde
Cotonou-proces.515
Het takenpakket van de (kleine) post in Yaoundé weerspiegelde de beleidsprioriteiten: het
volgen van ontwikkelingen in Tsjaad (en CAR) die de regionale stabiliteit betroffen en het
leveren van een actieve bijdrage aan de handhaving en bevordering van deze stabiliteit. Uit
de beleidsstukken schemert door dat de tweede prioriteit steeds als subsidiair werd gezien.
De volgende rubricering van Nederlandse beleidspunten is mogelijk:
• Politiek: het volgen van – en rapporteren over – de (veiligheids)politieke ontwikkelingen
in Tsjaad, bovenal in de regionale context. Daarbij nam de ontleding van het conflict in

509
510
511
512
513

514
515

HMA Yaoundé, Jaarplan 2010, p. 3.
Idem, p. 3.
HMA Yaoundé, Jaarplan 2007, p. 1.
Idem, p. 5.
Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief over bijdrage
aan de EU-operatie EUFOR Tsjaad/RCA, TK 29 521, nr. 54, 29 februari 2008.
De ambassade maakte ook deel uit van een parallelle ‘CAR Groep’.
Dit proces omvatte onder andere consultatiebijeenkomsten in Bangui en N’Djamena. Het Cotonou
Agreement is een partnerschapsovereenkomst (23 juni 2000) tussen de EU en een groep Afrikaanse,
Caribische en Pacific staten. Artikel acht van de overeenkomst voorziet in een politieke dialoog tussen
de deelnemers. Doelen zijn de uitbanning van armoede, integratie van de niet-Europese deelnemers in
de wereldeconomie en bevordering van duurzame ontwikkeling.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

Soedan/Darfur en de impact van dit conflict op Tsjaad steeds meer aandacht in beslag
gedurende de onderhavige periode. Het goedkeuringsmemo bij het jaarplan 2008
bijvoorbeeld benadrukte de ‘verdere focus’ op Tsjaad juist vanwege de Darfurproblematiek.516 Het departement versmalde evenzeer het – in zijn ogen wat te
ambitieuze – jaarplan 2009 van de ambassade in Yaoundé tot het volgen van de politieke
ontwikkelingen in Tsjaad en CAR ‘voor zover die een directe relatie hebben met de
situatie in Sudan (Darfur)’.517 De ambassade koppelde de Tsjadische
presidentsverkiezingen (april 2011) expliciet aan de mogelijk ‘grote impact op de
regionale stabiliteit’.518
• Humanitair: een sterke focus op de vluchtelingenproblematiek en ontheemden.
Beleidsstukken spreken hier in termen van ‘bijzondere aandacht’.519 Contacten waren er
vooral met VN-organisaties. De ambassade stelde dat de Nederlandse presentie in Tsjaad
(en CAR) zich feitelijk ‘beperkt tot (niet onaanzienlijke) humanitaire maar ook
wederopbouwhulp via multilaterale organisaties en (I)NGO’s’.520
• (Handels)economisch: dit blijft in de gehele bestudeerde periode een ondergeschikt
punt. De ambassade typeerde de relatie met Tsjaad steeds als ‘in mindere mate
economisch van aard. […] Voor zo ver de tijd dit toelaat, zal aandacht worden besteed aan
ontwikkelingen in de olie- en katoensectoren’. 521
• Consulair/migratieproblematiek: ondergeschikt beleidspunt.
| 229 |

De Nederlandse deelname aan EUFOR (mei 2008 tot maart 2009) betekende de meest
opvallende (en tijdelijke) beleidsaccentverschuiving. In de betreffende inzetperiode trok de
veiligheidspolitieke en militaire relatie met Tsjaad relatief veel belangstelling. Buiten dit
tijdvak bleef het veiligheidspolitieke aspect ondergeschikt binnen de beleidsagenda.
Beleidsdocumenten spraken in voorzichtige en algemene zin over ‘het geven van aandacht’
aan de proliferatie van lichte en kleine wapens in Tsjaad en de vernietiging van wapens,
munitie en achtergebleven explosieven.522 Overigens bevond zich in de maanden vóór de
ontplooiing van de verkenningseenheid al een Nederlandse onderofficier bij EUFOR, maar
dan als standaardbijdrage aan de hoofdkwartieren van Europees veiligheids- en
defensiebeleid missies. Deze plaatsing stond feitelijk los van het Nederlandse contingent.
De ambassade in Yaoundé ervoer een groeiende werklast door EUFOR en de andere missies
in de regio, met ‘opvallend veel nadruk’ op de internationale militaire samenwerking en de
juridische inkadering, bijvoorbeeld in de vorm van status of forces agreements.523

516
517

518
519
520
521

522
523

HMA Yaoundé, Goedkeuringsbijlage 1a bij het Jaarplan 2008, p. 1.
HMA Yaoundé, Goedkeuringsbijlage bij het Jaarplan 2010, p. 1. DAF merkte hierbij overigens op dat het
jaarplan van de post wellicht te ambitieus was in verhouding tot de kleine bezetting.
HMA Yaoundé, Jaarplan 2010, p. 2.
HMA Yaoundé, Jaarplan 2008, p. 7.
HMA Yaoundé, Jaarplan 2010, p. 5.
HMA Yaoundé, Jaarplan 2008, p. 7. Opvallend genoeg noemt het Jaarplan 2010 de handelsbevordering
als eerste in de lijst met prioriteiten.
HMA Yaoundé, Jaarplan 2007, p. 7 en HMA Yaoundé, Jaarplan 2008, p. 7.
HMA Yaoundé, Jaarplan 2010, p. 1.

Investeren in stabiliteit

De deelname aan EUFOR stond de facto betrekkelijk ‘los’ van de overige Nederlandse
inspanningen inzake Tsjaad. De regering typeerde de inzet van de zestig militairen tellende
verkenningseenheid als een ‘beperkte bijdrage’ aan EUFOR.524 De vredesmacht werkte met
een relatief strak afgebakend mandaat, namelijk de bescherming van burgers, humanitaire
hulp en VN-personeel. EUFOR was sowieso bedoeld als een tijdelijke overgangsmissie,
zonder bredere politieke doelstellingen.

| 230 |

De politieke motivatie voor deelname aan EUFOR (zoals vooral verwoord in de artikel
100-regeringsbrieven) was niettemin – qua formulering – ambitieuzer en breder (zoals:
herstel van rust en orde in het grensgebied, bevordering van de effectiviteit van UNAMID in
Darfur, bijdragen aan de terugkeer van vluchtelingen) dan beleidsstukken van departement
en ambassade doorgaans verwoordden. Deze laatste waren eerder nuchter en terughoudend
zodra de Nederlands-Tsjadische relatie ‘in het brede’ werd getrokken. Toch was vooral in de
kamerbrieven bij tijd en wijle sprake van een relatief ambitieuze, actieve en geïntegreerde
aanpak (inclusief 3D) van de regionale problematiek. Het kabinet riep in dit verband met
name de riskante overspill met Darfur in herinnering. De regering zette EUFOR hierbij neer
als een missie die wel degelijk een wezenlijk verschil zou kunnen maken. Zo stelt de artikel
100-brief van eind februari 2008, waarin het kabinet zijn besluit tot deelname motiveerde:
‘Toenemende onveiligheid maakt het steeds moeilijker om de getroffen bevolking met
humanitaire hulp goed te kunnen bedienen. Door de aanwezigheid van EUFOR Tchad/RCA
kan deze trend worden gekeerd’.525 Hier gold het argument dat grotere veiligheid zou
resulteren in méér hulp ter plaatse, ook door de ngo’s. Zo konden voorwaarden worden
geschapen voor verdere ontwikkeling en wederopbouw. Deze redenering dichtte EUFOR dus
een cruciaal belang toe: de missie kon – samen met MINURCAT – het verschil maken bij het
doorbreken van de cyclus van geweld en honger.
Opgemerkt kan worden dat EUFOR een eigen deelnamedynamiek opriep. EUFOR had de
status van grootste EU-missie tot dat moment. ‘Een operatie als deze’, stelde de regering,
‘schept de verantwoordelijkheid voor lidstaten om hieraan een bijdrage van betekenis te
leveren’.526 Solidariteit was hier cruciaal. Nederland committeerde zich tastbaar aan de
doelen die de EU samen met de VN in het grensgebied met Darfur wilde behalen. Het
mandaat van EUFOR was – in elk geval op papier – krachtig: de missie mocht alles doen wat
noodzakelijk was voor de taakuitvoering, aldus de regering. Het militaire vermogen was
aanzienlijk groter dan dat van de rebellen en het Ierse bataljon zou veiligheid garanderen in
het operatiegebied. Het escalatierisico zorgde tegelijk echter voor een terughoudend
militair optreden ter plaatse (zie ook onder).

524

525
526

Slechts twee van de voorziene drie rotaties vonden daadwerkelijk plaats. Dit was een gevolg van de
grote vertraging in de besluitvorming rond EUFOR in de aanvangsfase.
Brief over bijdrage aan de EU-operatie EUFOR Tsjaad/RCA, 29 februari 2008.
Brief over bijdrage aan de EU-operatie EUFOR Tsjaad/RCA, 29 februari 2008.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

7.3.3 Uitgaven
In de door dit onderzoek bestreken periode had Tsjaad geen bilaterale ontwikkelingsrelatie
met Nederland. Dit wordt ook in het niveau van uitgaven gereflecteerd: de totale ten laste
van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken komende uitgaven beliepen
EUR 28 miljoen. In 2005 werden geen activiteiten gefinancierd; in de jaren 2006-2011
schommelden de jaarlijkse uitgaven tussen EUR 3,5 miljoen en EUR 6 miljoen. Naast deze
uitgaven, werden ten laste van de begroting van het ministerie van Defensie de kosten
gedekt van het contingent militairen en politiefunctionarissen dat Nederland leverde aan de
EUFOR vredesmissie in 2008-2009. De totale kosten van de bijdrage aan EUFOR beliepen
uiteindelijk EUR 10,8 miljoen (zie onder).
Uitgaven naar sector en kanaal
Het overgrote deel van de uitgaven (93 procent) is besteed aan humanitaire hulp voor
vluchtelingen uit de Soedanese regio Darfur en uit de Centraal Afrikaanse Republiek als ook
voor Tsjadische ontheemden. De uitvoering van de door Nederland gefinancierde
humanitaire hulp verliep geheel via multilaterale VN-organisaties: het Wereld Voedsel
Programma (WFP), de VN Vluchtelingen Organisatie (UNHCR) en UNICEF. Zo’n 80 procent
van de humanitaire hulp betrof de verschaffing van onderdak, voedsel, water en sanitaire
voorzieningen en gezondheidszorg. De overige kosten betroffen activiteiten gericht op de
bescherming van de vluchtelingenkampen, logistieke ondersteuning van de hulpverlening
en de coördinatie van de hulpverlening. De laatst genoemde activiteit verliep via het VN
Office for Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA). De enige niet humanitaire hulpactiviteit
die Nederland heeft gesteund in de periode 2005-2011 betrof een bijdrage van EUR 2,0
miljoen aan het trustfund voor de United Nations Mission in de Central African Republic and Chad
(MINURCAT) dat diende ter financiering van professionalisering van de nationale politie.
Deze uitgave is in Piramide geregistreerd onder de sector Security system management and
reform.
De vredesmissie European Union Force – EUFOR
Zoals blijkt uit het rapport van de door het ministerie van Defensie verrichte evaluatie van
de Nederlandse deelname met een detachement van 60 mariniers aan EUFOR, werd
ongeveer EUR 10,8 miljoen bijgedragen aan deze missie in 2008 en 2009. De aanvankelijke
raming van deze uitgaven varieerde tussen EUR 12,5 - 15,5 miljoen, maar door de verkorting
van de missieduur van twaalf naar tien maanden vielen de uiteindelijke kosten lager uit.527

527

Van de voor 2008 begrote 8,5 miljoen euro werd 3,8 miljoen euro gerealiseerd (de rijksbegroting voor
2008 (par. 4.1.) stelt het precieze bedrag op EUR 3.792.000); van de voor 2009 begrote 7,0 miljoen euro
is (volgens de begroting 2010 voorlopig) 3,3 miljoen euro gerealiseerd; Ministerie van Defensie,
Eindevaluatie EUFOR Tsjaad/RCA, 19 mei 2008 – 14 maart 2009, 2009, p. 15.

| 231 |

Investeren in stabiliteit

7.3.4 Resultaten
Relevantie en samenhang
Zoals gezegd vormden het monitoren van de ontwikkelingen in Soedan/Darfur, de
humanitaire hulp aan Tsjaad en de deelname aan EUFOR (mei 2008 - maart 2009) de drie
hoofdpijlers van het Nederlandse beleid. De regering verschafte de voornaamste eigen
inschatting van de deelname aan de EUFOR-missie in de Eindevaluatie EUFOR Tchad/RCA
(oktober 2009). De evaluatie beperkte zich grotendeels tot de (militair-)operationele
aspecten van de inzet van het marinierscontingent.528 Ze neemt de besluitvorming rond de
missie als een gegeven. De lessons learned die de eindevaluatie formuleerde, waren in lijn
hiermee zeer algemeen van karakter of juist sterk toegesneden op de militaire inzet als
zodanig binnen de roerige Tsjadische context. In de eerste categorie valt het advies om
‘meer rekening te houden met mogelijke onbetrouwbaarheid van elementen van het
veiligheidsapparaat’ of om de operationele inzet met nieuwe partners ‘zorgvuldiger voor te
bespreken, vooraf (juridisch) vast te leggen en zo mogelijk vooraf samen te beoefenen’.
Dergelijke lessen gaan voor zowat alle missies op. In de tweede categorie wijst de
eindevaluatie bijvoorbeeld op de voordelen van ‘vreemde (Franse) taalvaardigheid’.529
| 232 |

De regering benadrukte ook in deze evaluatie – aangaande de bredere relevantie en
coherentie van het beleid – dat EUFOR niet méér dan een tijdelijke overbruggingsmissie zou
kunnen zijn, conform haar mandaat. Dit in afwachting van een sterkere VN-presentie in het
grensgebied. Vanaf het begin was inderdaad duidelijk dat de Nederlandse deelname
eenmalig zou blijven: van mei 2008 tot maart 2009. De ambassade bijvoorbeeld schatte in
de loop van 2008 al in dat ‘de Nederlandse militaire aanwezigheid in Tsjaad
hoogstwaarschijnlijk zal worden beëindigd’ na de voorziene termijn.530
Deze inschatting van de missie als een instrument met tijdelijke en beperkte werking kan
als realistisch worden beschouwd. Vastgesteld wordt dat het beleid inderdaad was
opgebouwd uit enkele gerichte en afgebakende keuzes. In zoverre is sprake van een
weliswaar afwachtend en weinig ambitieus, maar ook betrekkelijk coherent beleid op
enkele deelterreinen.
Aansluiting bij de context
De Nederlandse inschatting van de (ontwikkeling in de) veiligheidssituatie in met name het
grensgebied tussen Tsjaad en CAR was ietwat dubbelzinnig. Zo stelde de artikel 100-brief van
februari 2008 enerzijds dat de veiligheidssituatie zich ‘leek te herstellen’. Anderzijds
memoreerde de brief dat volgens de VN en de EU onverminderd ‘alle redenen’ geldig bleven
om EUFOR te blijven ontplooien.531 Het verlenen van humanitaire hulp was direct

528
529
530
531

Ministerie van Defensie, Eindevaluatie EUFOR Tsjaad/RCA, 2009.
Idem, p. 18.
HMA Yaoundé, Jaarplan 2009, p. 5.
Brief over bijdrage aan de EU-operatie EUFOR Tsjaad/RCA, 29 februari 2008.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

verbonden met de inschatting van de context: de humanitaire noden waaronder die van
vluchtelingen uit Darfur bleven hoog.
Effectiviteit en efficiëntie
De eindevaluatie EUFOR was – zeker op hoofdlijnen – positief over de operationele
uitvoering aan Nederlandse zijde. Er is sprake van een ‘optimale inspanning om de opdracht
goed uit te voeren [en] een uitstekende reputatie [waarbij] de inzet, motivatie en
geschiktheid boven elke twijfel verheven waren’. Het betrof ‘een zonder meer geslaagde
bijdrage’ onder de gegeven omstandigheden.532 De evaluatie koppelt dit aan de relatieve rust
en veiligheid in de Iers-Nederlandse sector. Aanvallen op vluchtelingenkampen bleven uit.
Dit alles mede door het kordate optreden tegen rebellen in juni 2008 (zie onder).533
Tegelijk echter is de eindevaluatie bepaald kritisch (in elk geval méér dan bijvoorbeeld de
zusterdocumenten die de antipiraterijmissie bij Somalië beoordelen) over de effectiviteit en
duurzaamheid van EUFOR en van de Nederlandse bijdrage aan de missie als geheel. De
eindevaluatie karakteriseert de daadwerkelijke Nederlandse invloed op strategisch en zelfs
operationeel niveau als ‘beperkt’.534 Dit ondanks de red card-bevoegdheid van de Nederlandse
detachementscommandant, een ‘afdoende gehoor’ bij de force commander en ‘bevredigende
afspraken’ met de Ierse bataljonscommandant.535 Van het marinierscontingent werd niet
optimaal gebruik gemaakt: de eenheid was als het ware te hoog gekwalificeerd voor de
opdrachten die het moest verrichten. In plaats van initiatiefrijk verkenningen uit te voeren,
en zo de ‘ogen en oren’ (situational awareness) van het Ierse bataljon te vormen, beperkte de
inzet zich hoofdzakelijk tot betrekkelijk passieve aanwezigheidspatrouilles. De routes
daarvan werden vooraf met de Tsjadische autoriteiten gedeeld, wat het verrassingseffect
verkleinde. Het Franse hoofdkwartier (van EUFOR) verstrekte bovendien te weinig
informatie, eigen Nederlandse hulpprojecten waren niet mogelijk en de juridische
afwikkeling vertoonde hiaten.536 Overigens dreigde slechts één maal een gewapend treffen
met rebellen in juni 2008. Dit incident bij Goz Beida liep uiteindelijk met een sisser af na
doortastend optreden van de mariniers.537
Kortom, in operationeel opzicht was de missie door Nederland efficiënt uitgevoerd, aldus de
evaluatie, op enkele verbeterpunten na. Het mandaat en geweldsregels werden hierbij
ingeschat als duidelijk en uitvoerbaar. De eindevaluatie stelde tegelijk echter vraagtekens bij

532
533

534
535

536
537

Ministerie van Defensie, Eindevaluatie EUFOR Tsjaad/RCA, 2009, p. 18.
Zie ook de studie van Koch, L., Attitudes of Dutch combat units in Afghanistan and Chad, Breda: Netherlands
Defence Academy, 2010. Koch concludeert dat militairen in Tsjaad minder vijandelijkheid ervoeren
vanuit de bevolking dan in Afghanistan.
Ministerie van Defensie, Eindevaluatie EUFOR Tsjaad RCA, 2009, pp. 6-7.
De ‘rode kaart’-procedure hield in dat de contingentscommandant – in overleg met de Commandant
der Strijdkrachten – uitvoering van een EUFOR-opdracht door Nederlandse militairen kon beletten
indien hij meende dat deze niet strookten met het mandaat en andere afspraken.
Ministerie van Defensie, Eindevaluatie EUFOR Tsjaad/RCA, 2009, pp. 10-11.
Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief over de
veiligheidssituatie in Tsjaad, TK 29 521, nr. 78, 4 juli 2008.

| 233 |

Investeren in stabiliteit

de Nederlandse bijdrage aan de EUFOR-missie als zodanig: ‘Waren de Nederlandse
militairen ingezet op een wijze die hun capaciteiten volledig had benut, dan zou het effect
mogelijk nog groter zijn geweest’, zo stelt de eindevaluatie bijvoorbeeld in voorzichtige
maar duidelijke bewoordingen.538 Deze inschatting is van belang omdat het een scheiding
aanbrengt tussen de bevredigende operationele efficiëntie van het Nederlandse contingent
enerzijds en de bijdrage die het contingent kon leveren aan de effectiviteit van EUFOR als
geheel.
Wat betreft de Nederlandse inzet buiten de EUFOR-missie om kan worden gesteld dat de
politieke instabiliteit en onveiligheid in Tsjaad al met al zorgwekkend bleef gedurende de
periode 2005-2011. De ambassade toonde zich ook aan het einde van deze periode
pessimistisch over de vluchtelingensituatie, mede door het vertrek van MINURCAT in
december 2010.539 Hoewel ze de hulp via multilaterale kanalen als ‘niet onaanzienlijk’
kenschetste, koppelde de ambassade hieraan de vaststelling dat de donorpresentie in Tsjaad
laag bleef.540 De economische agenda bleek welhaast onuitvoerbaar. De groeiende olie- en
gaswinning bood in principe enig perspectief, maar de roerige situatie in Tsjaad maakte het
land ‘weinig aantrekkelijk’ voor het Nederlandse bedrijfsleven.541 Boden Kameroen, Gabon
en Equatoriaal Guinee nog handels- en investeringskansen, in Tsjaad en de CAR was dat
nauwelijks het geval, aldus de ambassade.542
| 234 |

Inzet van middelen
De geringe omvang van de ambassade in Yaoundé (en de ‘klemmende vervangingsrelaties’
tussen medewerkers onderling) leidde hierbij tot scherpe uitvoeringsbeperkingen, zoals
een strikt pragmatische ‘vraag gestuurde rapportage’.543 De enorme afstanden binnen het
ressort en de abominabele verbindingen bleven een knelpunt. De post benadrukte dat ze zo
regelmatig mogelijk rapporteerde. Toch bleven bepaalde onderwerpen onderbelicht. Dit
laatste gold bijvoorbeeld voor ontwikkelingen in de oliesector en de vernietiging van lichte
wapens. De post zelf was zich van deze beperkingen zeer bewust. Regelmatig staan
slagen-om-de-arm-kwalificaties als ‘indien mogelijk’ en ‘voor zover uitvoerbaar’ in de
rapportages en verslagen.
De ambassade poneerde in opeenvolgende jaren dat het ressort eenvoudigweg te
omvangrijk was en de beleidsmaterie te complex in verhouding tot de personele en
financiële middelen. Het ressort omvatte Kameroen, Gabon, Equatoriaal Guinee, Tsjaad en
de CAR, samen zestig procent van het grondgebied van de EU.544 ‘De post ontbeert kritische
massa’, stelt het Jaarplan 2011 bijvoorbeeld. De aankondiging dat Buitenlandse Zaken de

538
539
540
541
542

543
544

Ministerie van Defensie, Eindevaluatie EUFOR Tsjaad/RCA, 2009, p. 18.
Bijvoorbeeld HMA Yaoundé, Jaarplan 2011, pp. 3-4.
HMA Yaoundé, Jaarverslag 2010, p. 5.
HMA Yaoundé, Jaarplan 2007, p. 7.
HMA Yaoundé, Jaarplan 2010, p. 3. De ambassade merkte meermaals op dat, met name door de grote
werklast, de sectoren olie en gas noodzakelijkerwijs onderbelicht bleven in de rapportages.
HMA Yaoundé, Jaarplan 2009, p. 5.
Het budget bedroeg bijvoorbeeld voor 2010 ruim zeshonderdduizend euro.

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

post zou sluiten per 31 december 2011 had bovendien ‘een merkbaar demotiverende invloed
op het personeel’.545 Poolshoogte ter plaatse nemen binnen het ressort was welhaast
onmogelijk.546 Dit alles ‘dwingt de post tot een bescheiden ambitie’, aldus hetzelfde
jaarplan. Waren de contacten met de Kameroense autoriteiten nog redelijk intensief, ‘een
dergelijke actieve dialoog met de regeringen in de andere landen bleek ook in 2010
wederom een niet te vervullen wens’.547

7.3.5 Conclusies
De belangrijkste beleidspijlers gedurende de bestudeerde periode waren multilaterale
humanitaire hulp en het monitoren van de verontrustende ontwikkelingen in buurland
Soedan (Darfur). Daarbij werd van mei 2008 tot maart 2009 de deelname aan EUFOR
gevoegd. Vastgesteld wordt dat het beleid – in zijn focus op de drie afgebakende pijlers
– een zekere mate van coherentie bezat. Evenzeer was de (op zich in omvang beperkte)
deelname van het Nederlandse contingent aan EUFOR in strikt operationeel opzicht relatief
effectief.
De langere-termijnresultaten bleven echter beperkt, in het bijzonder wanneer men ze afzet
tegen de in de regeringsbrieven (vooral die inzake EUFOR) geformuleerd bredere doelen.
Deze brieven schetsen een actieve en geïntegreerde aanpak (3D inbegrepen) van de
regionale problematiek. De eindevaluatie EUFOR is hierover to the point. Ze oordeelt dat de
gewenste langere-termijnresultaten, als door de regering verwoord, ‘maar ten dele bereikt’
waren en ‘deels te ambitieus’ waren gebleken. Weliswaar was enige tijd gewonnen voor de
ontplooiing van MINURCAT, maar de vluchtelingenstromen namen niet af, de
wetteloosheid en het humanitaire leed duurden voort. De eindevaluatie gebruikt in dit
verband de eufemistische, maar veelzeggende bewoording ‘niet significante verbetering’.548
Dit alles vloeide voort uit structurele oorzaken die EUFOR gewoonweg te boven gingen,
aldus de eindevaluatie.549
Achteraf kan worden vastgesteld dat er geen sprake was van een realistische doelstelling wat
betreft de Nederlandse deelname aan EUFOR.550 Onder beleidsmakers en bij de uitvoering
van het Nederlandse beleid overheerste echter wel realisme. Tsjaad was niet de schakel in de

545
546

547
548
549

550

HMA Yaoundé, Jaarplan 2011, p. 3.
Ambassadepersoneel bezocht Tsjaad vijf maal in 2007, waarvan één maal als hoofd van een
evaluatiemissie voor OCHA/UNHCR. Het plan was om Tsjaad in de daaropvolgende periode tenminste
vier keer per jaar te bezoeken, waarbij twee maal het oosten van Tsjaad moest worden aangedaan, plus
een ondersteunend consulair bezoek. Deze plannen konden slechts beperkt worden uitgevoerd.
HMA Yaoundé, Jaarplan 2011, p. 1.
Ministerie van Defensie, Eindevaluatie EUFOR Tsjaad/RCA, 2009, p. 19.
De evaluatie noemt in concreto: de stagnatie in de ontplooiing van UNAMID en het onvermogen van
MINURCAT en de Tsjadische autoriteiten om op te treden tegen banditisme. Ministerie van Defensie,
Eindevaluatie EUFOR Tsjaad/RCA, 2009, p. 19.
Consensus binnen studies over Tsjaad is dat sinds 2005 niet of nauwelijks vooruitgang is geboekt,
ondanks alle internationale inspanningen. Zie bijvoorbeeld Kühne, W., How the EU organizes and conducts
peace operations in Africa: EUFOR/MINURCAT, Berlijn: Zentrum für Internationale Friedenseinsätze, 2009.

| 235 |

Investeren in stabiliteit

Hoorn van Afrika die voor Nederland het meest telde. De Soedan/Darfur-problematiek
bijvoorbeeld telde zwaarder. Het Nederlandse Tsjaad-beleid was daarop afgestemd, inclusief
het besef dat EUFOR bedoeld was als een tijdelijke en overwegend ‘apolitieke’
overgangsmissie. Het departement en de ambassade in Yaoundé realiseerden zich terdege
dat al met al de basis ontbrak voor een ruime toewijzing van middelen. Daarmee verviel
evenzeer de grondslag om te kunnen hopen op substantiële effectiviteit of duurzaamheid
van de inspanningen.

| 236 |

Drie cases in de Hoorn van Afrika: Zuid-Soedan, Somalië en Tsjaad

| 237 |

Investeren in stabiliteit

| 238 |

8
Beantwoording van de
onderzoeksvragen

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Deze beleidsdoorlichting omvat conform de Regeling periodiek evaluatieonderzoek en
beleidsinformatie (RPE, 2006) vijf onderdelen.551 Deze zijn:
• beschrijving en analyse van het probleem dat aanleiding is voor het beleid;
• beschrijving van de onderzochte beleidsdoelstellingen;
• beschrijving en motivering van de rol van de overheid;
• beschrijving van de ingezette budgetten;
• beschrijving van de gehanteerde instrumenten en de maatschappelijke effecten daarvan.
Elk onderdeel bevat toegespitste vragen (zie Terms of Reference, bijlage 2), waarop in dit
hoofdstuk antwoord wordt gegeven op basis van wat in de voorgaande delen van het
rapport is gepresenteerd.

8.1 Beschrijving en analyse van het probleem dat
aanleiding is voor het beleid
In antwoord op de hoofdvragen ‘Wat waren de aanleidingen of problemen die ten
grondslag liggen aan het Nederlandse beleid gericht op conflictvermindering en
bevordering van vredesopbouw in fragiele staten en de bevordering van de regionale
stabiliteit?’ en ‘Wat zijn de oorzaken en de dynamiek van fragiele staten en regio’s en
conflicten daarbinnen?’ kan het volgende worden gesteld.
Na het einde van de Koude Oorlog, vond een verdere verschuiving plaats in de aard en
uitwerking van gewapende conflicten, waarvan de meerderheid tegenwoordig intern van
aard is en niet meer plaats vindt tussen natiestaten. Interne conflicten komen veelal voor in
landen die gekenmerkt worden door zwak bestuur en grote sociale en politieke spanningen.
Dergelijke landen worden ook wel als fragiele staten aangeduid.
De conflicten en hun oorzaken zijn grotendeels intern van aard, maar hebben ook gevolgen
voor omringende landen en regio’s als ook voor de internationale stabiliteit en veiligheid in
bredere zin. Door de toenemende globalisering raken landen steeds verder met elkaar
verbonden wat ook te merken is aan de wijze waarop fragiliteit en interne conflicten in
geografische zin kunnen uitwerken. Binnenlandse conflicten en fragiliteit hebben niet
alleen gevolgen voor het functioneren van de eigen staat en maatschappij; ook omringende
landen kunnen er bij betrokken zijn of raken. Dit is onder meer gebleken in de Hoorn van
Afrika, het Grote Merengebied in centraal Afrika, de Westelijke Balkan, Midden Amerika, het
Midden Oosten en de centraal Aziatische regio. De effecten van fragiliteit uiten zich dus
zowel op nationale als internationale schaal. In fragiele staten, vooral in (post)conflict

551

Het onderzoeksontwerp voor deze beleidsdoorlichting werd in mei 2012 vastgesteld, dat wil zeggen
voor de uitvaardiging van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) 2012, die eind augustus van
dat jaar plaatsvond. De vijf onderdelen zijn de facto weinig verschillend van de centrale aandachtspunten
in de RPE 2012.

| 239 |

Investeren in stabiliteit

landen, is sprake van niet of slecht functionerende staatsstructuren en instituties, heeft de
bevolking weinig of geen vertrouwen in ‘de overheid’, ontbreken sociale cohesie en een
gevoel van nationale eenheid, en is de economische en materiële infrastructuur doorgaans
zwak. Voorts worden mensenrechten geregeld geschonden, waarbij vooral etnische
minderheden en vrouwen en kinderen in een kwetsbare positie verkeren. Bovendien blijven
fragiele staten vaak steken in een cyclus van geweld gekenmerkt door een afwisseling van
perioden van relatieve vrede en stabiliteit en oplaaiend conflict. Fragiele staten lopen sterk
achter bij het behalen van de Millennium Development Goals. Zoals sprake zou zijn van
groeiende stabiliteit, komt de ontwikkeling van de nationale economie slechts moeilijk tot
stand mede als gevolg van twijfels bij nationale en internationale investeerders over de
duurzaamheid van de stabiliteit waardoor sociale en economische investeringen
achterblijven.

| 240 |

Wetenschappers, donoren en internationale ontwikkelingsorganisaties hebben de
afgelopen decennia getracht de oorzaken van fragiliteit voortkomend uit de combinatie van
sociale onrust en armoede, politiek conflict en tekortschietend bestuur, militaire strijd en
onveiligheid te identificeren. Dit om een uitweg te zoeken voor deze vicieuze cirkel waarin
fragiele staten, zij het in verschillende gradaties, verkeren. Het in de laatste twee decennia
gevoerde wetenschappelijk debat over fragiele staten en staatsvorming kent een aantal
uitgangspunten of aannames. Dit betreft de conceptualisering van een stabiele staat zelf,
het maakbaarheidsideaal bij het realiseren van een dergelijke staat, de stabiliteit van
democratie en het belang van een inclusieve compromisvrede.
Voor geen van deze uitgangspunten is overtuigend wetenschappelijk bewijs. Het
internationale beleid ten aanzien van het oplossen van de fragiele statenproblematiek
baseert zich veelal op het (neo)liberale paradigma. De uit dit paradigma voortvloeiende
analyse en de aanpak van de fragiele statenproblematiek volgt een stramien met als na te
streven kernwaarden democratisering, goed bestuur, economische liberalisering, en meer
in algemene zin de ontwikkeling van een moderne op westerse leest geschoeide
samenleving. De stellingname luidt dat vorming van een duurzame politieke orde
grotendeels analoog zou kunnen zijn aan het historisch door westerse staten doorlopen
traject: Bevorderen van staatsvorming door middel van instituties, de rule of law en
economische liberalisering is de route naar stabiliteit. Een en ander zou kunnen worden
gerealiseerd door van buitenaf gesteunde zo niet – vooral in de (neo)liberale variant
– afgedwongen nationale processen. Voor de aan het Nederlandse beleid ten grondslag
liggende theoretische inzichten zie 8.3.2.

8.2 Beschrijving en motivering van de rol van de overheid
De hoofdvraag die onderstaand wordt beantwoord, is waarom de Nederlandse overheid het
als haar verantwoordelijkheid beschouwt om zich in te zetten voor steunverlening aan
fragiele staten ter bevordering van conflictvermindering en vredesopbouw in deze landen.

Beantwoording van de onderzoeksvragen

In artikel 90 van de Grondwet is opgenomen dat de regering de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde dient te bevorderen. Een specifieke en centrale rol daarbij is
toegekend aan het ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit ministerie geeft, mede via de
posten, invulling aan de uitvoering van het Nederlandse buitenlandbeleid om een bijdrage
te leveren aan de ontwikkeling van de internationale rechtsorde in de meest brede zin
conform internationaal afgesproken uitgangspunten en normen.
Het gaat daarbij om de Nederlandse inzet op meerdere beleidsterreinen:
• Bevordering van de internationale vrede en veiligheid in zowel brede als specifieke zin
– door bilaterale diplomatieke actie en diplomatieke en militaire actie in multilateraal
verband (NAVO, VN, EU, regionale organisaties). Uitgangspunt is dat de inspanningen
geleverd dienen te worden in samenwerking met andere landen, in het bijzonder in
multilateraal verband. Internationale lichamen als de NAVO, de EU, en de VN spelen in
gezamenlijkheid (complementariteit) een cruciale rol in het Nederlandse internationale
veiligheidsbeleid.
• Ondersteuning bij de opbouw en handhaving van politiek goed bestuur in andere landen,
inclusief de bescherming van mensenrechten. Dit geschiedt via bilaterale activiteiten en
deelname aan initiatieven die in multilateraal verband worden ontwikkeld en uitgevoerd.
• Bevordering van mondiale sociaaleconomische ontwikkeling, in het bijzonder door
middel van samenwerking met en steun aan ontwikkelingslanden. De uitvoering daarvan
geschiedt door diplomatieke dialoog en financiering via bilaterale, civilaterale en
multilaterale kanalen. De aard en inhoud van de samenwerking verschilt voor
verschillende groepen ontwikkelingslanden.
• Bevordering van onderlinge handel en investeringen tussen rijke landen (waaronder
Nederland) en ontwikkelingslanden.
De motivatie van de overheid om zich in te zetten voor steunverlening aan fragiele staten
ter bevordering van conflictvermindering en vredesopbouw is tweeledig. Enerzijds heeft
Nederland de morele en legale verplichting, zoals opgenomen in artikel 90 van de
Grondwet, om de internationale rechtsorde te bevorderen. Conflicten en fragiliteit leiden
onvermijdelijk tot schending van burgerlijke vrijheden, vrijheid van meningsuiting en
overige mensenrechten. Vrede en veiligheid, goed bestuur en democratisering worden
beschouwd als noodzakelijke voorwaarden voor het scheppen van een zodanige relatie
tussen staat en samenleving dat welvaart, welzijn en rechtvaardigheid worden bevorderd.
Anderzijds vormen fragiele staten een bedreiging voor de internationale stabiliteit en
welvaart. Conflict en fragiliteit kunnen leiden tot terrorisme, vluchtelingenstromen en
grensoverschrijdende criminaliteit, die elk hun weerslag kunnen hebben op de veiligheid
en economische voorspoed van Nederland.
Naast de overkoepelende drijfveren – morele plicht en (verlicht) eigenbelang – spelen ook
bondgenootschappelijke verplichtingen en politieke en economische belangen een rol.
Deze motieven kunnen per land verschillen. In Afghanistan, Somalië en Tsjaad speelde het
belang van deelname aan NAVO en EU missies een belangrijke rol en het politieke belang
dat samengaat met deelname aan dergelijke missies; Nederlandse handelsbelangen
speelden mee bij deelname aan de anti-piraterijmissies voor de kust van Somalië. Actief

| 241 |

Investeren in stabiliteit

optreden in Soedan, Burundi en de DRC werd vooral ingegeven door morele plicht tot
bijstand. De mix van instrumenten, die per land wordt toegepast (diplomatiek/politiek,
militair en ontwikkelingssamenwerking), komt voor een deel voort uit deze motieven.
Fragiele staten vormen een wezenlijk en acuut probleem en uit dien hoofde hebben zij een
speciale plaats gekregen in het Nederlandse buitenlandbeleid. Echter, niet elke staat die als
fragiel gekenschetst kan worden, kan rekenen op specifieke steun van Nederland. Dit is niet
verwonderlijk: Nederland moet, als kleine actor op het politieke wereldtoneel, keuzes
maken. De notitie Een zaak van iedereen (2007) verkiest speciale steun te verlenen aan negen
fragiele staten en vloeide voort uit de brede doelstellingen van het fragiele statenbeleid, de
langdurige betrokkenheid van Nederland met deze landen en de mate waarin de
internationale gemeenschap en Nederland verschil kunnen maken.552

8.3 Beschrijving van de onderzochte
beleidsdoelstellingen
| 242 |

Het onderzoek diende aandacht te geven aan:
• De beleidsdoelstellingen die zijn ontwikkeld om een bijdrage te kunnen leveren aan de
oplossing van conflicten en het bevorderen van vredesopbouw.
• De vraag of bij de ontwikkeling van het beleid aandacht is geschonken aan theoretische
en praktische inzichten op het gebied van conflict en vrede.
• Of er bij het formuleren van het beleid voor specifieke landen c.q. regio’s rekening is
gehouden met de nationale c.q. regionale context en of daarbij gebruik is gemaakt van
geactualiseerde context- en conflictanalyses.
Deze drie aspecten worden onderstaand behandeld.

8.3.1 Beleidsdoelstellingen
In de periode 2005-2011 brachten opeenvolgende kabinetten meerdere notities en brieven
uit betreffende het door Nederland te voeren beleid ten aanzien van landen in een
conflict- of postconflictsituatie. De belangrijkste nota’s Wederopbouw na gewapend conflict
(2005), Een zaak van iedereen (2007), Basisbrief Ontwikkelingssamenwerking (2010), Focusbrief
Ontwikkelingssamenwerking (2011) bouwen voort op en verdiepen het beleid uit de periode
1999-2004. Centrale thema’s zijn wederopbouw, fragiele staten en regionale en
internationale veiligheid. Het verbindende element in de beleidsnotities is de wijze waarop
Nederland zich wil inzetten in landen in instabiele regio’s en fragiele staten om

552

Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Lijst van vragen en antwoorden
inzake ‘Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten. Strategie voor de Nederlandse inzet 2008–2011’ (Kamerstuk 31
787, nr. 1), TK 31 787, nr. 2, 18 februari 2009.

Beantwoording van de onderzoeksvragen

vredesopbouw en conflictvermindering te bevorderen: de benadering van de problematiek
via een geïntegreerde aanpak.
Het beleid, dat qua uitvoering gaandeweg werd verfijnd, kent enkele belangrijke constante
insteken voor de door Nederland te ondernemen actie en steunverlening:
• Veiligheid en stabiliteit vereisen, afhankelijk van de problematiek in het land in kwestie:
i) een breed gedragen politiek akkoord; ii) het middels internationale
crisisbeheersingsoperaties (militaire missies) bevorderen van nationale stabiliteit en
herstel van rechtsorde; iii) ontwapening, demobilisatie en herintegratie van (voormalig)
strijders; iv) terugdringen van het aantal wapens in de maatschappij en opbouw van
politiek gecontroleerd en volgens internationaal recht functionerend leger, politie en
andere veiligheidsorganisaties; v) terugkeer en herintegratie van vluchtelingen en
ontheemden; en vi) conflictpreventie en transitionele rechtvaardigheid (transitional justice).
• Opbouw van de overheidscapaciteit is nodig zodat de kernfuncties van de staat worden
uitgevoerd en de rechtsstaat functioneert. Het bevorderen van een legitieme overheid
dient vorm te krijgen door het steunen van een inclusief politiek proces, waarin op
vreedzame manier conflicten in de samenleving kunnen worden beslecht. Bij het
verlenen van steun aan de opbouw op bestuurlijk gebied is het van belang gebruik te
maken van nationale en lokale structuren en leiderschap. Dit bevordert hun ownership.
Risico’s op misbruik van hulp en corruptie dienen te worden verkleind.
• Sociaaleconomische ontwikkeling wordt mogelijk door herstel van basisvoorzieningen
(onderwijs, gezondheidszorg, water en sanitaire voorzieningen), het weer op gang
brengen van de economie, herstel en vergroting van werkgelegenheid en de ontwikkeling
van een functionerende financiële sector. Dit moet geschieden door het scheppen van
een wettelijke basis voor het economisch verkeer en de ontwikkeling van de private
sector. Het nationale en internationale bedrijfsleven dient een belangrijke plaats te
hebben in het sociaaleconomische ontwikkelingsproces. Het Nederlandse bedrijfsleven
wordt gestimuleerd actief deel te nemen in wederopbouwprocessen.
• Vereist is snelle steun voor sociaaleconomische wederopbouw. De bevolking ervaart de
voordelen van vrede en stabiliteit door betere levensomstandigheden en
werkgelegenheid; met dit vredesdividend wordt beoogd de voedingsbodem voor conflicten
weg te nemen en draagvlak voor stabiliteit te scheppen. De rol en positie van vrouwen is
van belang – zij dienen de effecten van stabiliteit te ervaren in hun dagelijkse leven en
betrokken te worden bij het zoeken naar oplossingen voor (lokale) conflicten.
• Om de wederopbouw duurzaam te laten zijn, is een aanpak vereist die de verschillende
beleidsinstrumenten integreert: politieke actie (diplomacy), militaire interventie (defence),
ontwikkelingssamenwerking gericht op sociaaleconomisch herstel en wederopbouw
(development); bij dit laatste speelt ook humanitaire hulp een rol. Het geïntegreerde
karakter van de beleidsuitvoering (ook wel de 3D-benadering genoemd) moet vorm
krijgen in een gezamenlijke strategie met de VN, de internationale financiële instellingen
en regionale organisaties, bilaterale donoren en niet-gouvernementele organisaties. Ter
bevordering van ownership en duurzaamheid dienen deze externe actoren interventies te
ondersteunen die zijn afgestemd met en omarmd worden door de nationale (en lokale)
overheid. Ter vergroting van de effectiviteit en om de zwakke ontvangststructuren zo min
mogelijk te belasten wordt de voorkeur gegeven aan coördinatie en financiering in

| 243 |

Investeren in stabiliteit

multilateraal verband en het vermijden van proliferatie van opzichzelfstaande projecten.
Waar relevant (bevordering van vrede en veiligheid), moet in wederopbouwstrategieën
een plaats worden ingeruimd voor militaire activiteit (security first).
• Regionale aanpak van de problematiek is geboden om uitwaaiering van nationale
conflicten tegen te gaan en de invloed van verstorende regionale krachten te
verminderen. Dit vergt afstemming met omringende landen en het betrekken van
regionale organisaties bij de samenwerking.
• Uitdrukkelijk wordt gesteld dat externe partijen de opbouw van een fragiele staat niet
kunnen bepalen. Dit zal een endogeen proces dienen te zijn. Internationale interventies
zullen waar mogelijk nauw moeten aansluiten bij de lokale prioriteiten van overheid en
samenleving. Maar wanneer de capaciteit of de politieke wil van de overheid tekort
schiet, is internationaal leiderschap vereist. Soms is het zelfs onontkoombaar dat de
internationale gemeenschap, in het belang van de bevolking en met een mandaat van de
VN-Veiligheidsraad, in een tijdelijk overgangsbestuur voorziet. Lokaal ownership staat
echter voorop.
• Wederopbouw en transitie uit situaties van fragiliteit kennen geen ‘quick fixes’ maar eisen
langdurige inspanning en steun. In het World Development Report (2011) wordt gesproken
over perioden van 20-30 jaar.
| 244 |

Bovenstaande insteken komen grotendeels overeen met de OESO/DAC Principles for good
international engagement in fragile states and situations, maar niet noodzakelijkerwijs met
bepaalde stromingen binnen het wetenschappelijke discours (zie ook 8.3.2). Operationele
uitgangspunten zijn: geïntegreerde benadering; (onder voorwaarden) samenwerken met
nationale en lokale partners met aandacht voor hun prioriteiten; handelen via een
context-specifieke benadering en met politieke sensitiviteit; snelheid en programmatische
flexibiliteit gekoppeld aan langdurige betrokkenheid; multilateraal waar mogelijk,
bilateraal waar nodig; aandacht voor preventie; en het nemen van verantwoorde risico’s.

8.3.2 Theoretische en praktische inzichten
Rond de fragiele statenproblematiek en staatsvorming zijn de nodige theorieën ontwikkeld,
waarbij het debat over oorzaken en oplossingen onverminderd doorgaat. Ook het
Nederlandse beleid heeft rekening te houden met de inzichten die gaandeweg in de
wetenschappelijke literatuur over chronische onderontwikkeling en de problematiek van
fragiele staten ontstonden. Het beleid verwijst niet expliciet naar veranderingstheorieën
met betrekking tot conflictvermindering en vredesbevordering of staatsvorming, maar
maakt genuanceerd gebruik van wetenschappelijke inzichten.
De beleidsstukken refereren naar de visie van enkele wetenschappers als Collier en Ghani &
Lockhart over de noodzaak tot steun aan fragiele staten. Ook wordt verwezen naar de
aanpak die is ontwikkeld door het International Network on Conflict and Fragility van de OESO.
Echter, zij bevatten geen duidelijke schakel tussen het in het beleid gevoerde discours van
de geïntegreerde benadering en het bredere wetenschappelijke debat of de theorievorming
over steun aan falende staten en staatsopbouw.

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Een analyse van de beleidsstukken leidt tot de constatering dat het Nederlandse fragiele
statenbeleid zich deels impliciet baseert op een aantal kenmerken van een door veel
donorlanden aangehangen paradigma met (neo)liberale eigenschappen. Naast de
noodzakelijk geachte vredesbevordering, streeft de aanpak van de fragiele
statenproblematiek naar het bevorderen van kernwaarden als democratisering (een
inclusief politiek proces), goed bestuur (een staat die verantwoording neemt voor en aflegt
aan de burgers) en economische ontwikkeling via marktwerking. De vorming van een
duurzame politieke orde zou grotendeels analoog kunnen zijn aan het door Westerse staten
doorlopen traject. De route naar stabiliteit en vooruitgang kan verlopen via bevordering van
staatsvorming door middel van opbouw en versterking van instituties, de rule of law en
sociaaleconomische ontwikkeling. Hulp van buitenaf kan bevorderend werken op deze
nationale processen. Mogelijke alternatieven, zoals het (onder bepaalde voorwaarden)
steunen van bestaande, maar naar Westerse normen minder acceptabele, lokale instituties
of patrimoniale systemen, worden niet in alle gevallen expliciet in beschouwing genomen.
De beleidsstukken nuanceren echter dit paradigma in sterke mate door uitdrukkelijk
grenzen te stellen aan de gedachte dat externe inmenging ‘vanzelf’ resultaten oplevert.
Gesteld wordt dat een rigoureuze of dwingende ‘top-down benadering’ voor de fragiele
statenproblematiek ongewenst is. Ook wordt niet uitgegaan van een expliciete
‘maakbaarheidsgedachte’: externe partijen kunnen de opbouw van een fragiele staat
beïnvloeden, maar als zodanig niet bepalen. Dit dient een endogeen proces te zijn, waarbij
externe steun van belang wordt geacht. Bij deze steun wordt, waar sprake kan zijn van
inclusieve politieke processen, in principe de mogelijkheid tot ‘hybride staatsvorming’
opengehouden. Internationale interventies zullen waar mogelijk nauw moeten aansluiten
bij de prioriteiten van nationale overheid en samenleving. Lokaal ownership en inclusiviteit
zijn noodzakelijke voorwaarden om duurzame resultaten te boeken. Steun aan fragiele
staten door middel van samenwerking met bestuurlijke elites vereist een grondige analyse
van de nationale context en de daarbinnen vigerende machtsverhoudingen. Het verlenen
van steun impliceert het stellen van voorwaarden en het nemen van beredeneerde risico’s.
Het boeken van vooruitgang in fragiele en conflictlanden neemt geruime tijd, waarbij
gesproken kan worden in termen van decennia.
Bij het ontwikkelen van beleid was de samenwerking van het ministerie van Buitenlandse
Zaken met Nederlandse onderzoekers en onderzoeksinstellingen (waaronder de Conflict
Research Unit van het Instituut Clingendael, het Haags Centrum voor Strategische Studies en
de Kenniskring Fragiele Staten) van belang. Deze leverden met name input op operationeel
niveau. De beleidsontwikkeling werd ook gevoed door analytisch werk en discussies in
internationaal verband, waaronder in de OESO, de VN, de EU, de NAVO, de Wereldbank en
met bilaterale actoren (als de Verenigde Staten en andere belangrijke spelers op het
wereldtoneel). Evenzeer van invloed waren de eigen praktische ervaringen en lessen
opgedaan bij het geven van steun in (ontwikkelings)landen die verkeren in uiteenlopende
situaties van fragiliteit.
Kortom, het Nederlandse beleid kreeg vorm door voortschrijdend inzicht en gezamenlijk
door bilaterale en multilaterale partners ontwikkelde beleidsimpulsen. Het

| 245 |

Investeren in stabiliteit

theoretisch-wetenschappelijke debat met betrekking tot fragiele staten en staatsvorming
komt daarbij niet expliciet aan de orde. Nederland was bij de internationale beleidsvorming
niet alleen maar ‘ontvanger van ideeën’, maar speelde vaak een leidende en initiërende rol.
Dit blijkt onder meer uit de wijze waarop Nederland zijn 3D-beleid in Afghanistan vormgaf,
de belangrijke inzet van de Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw bij de werkzaamheden van
het OECD-DAC International Network on Conflict and Fragility en de ontwikkeling van de New Deal for
Engagement in Fragile States, die in 2011 door de internationale gemeenschap werd
onderschreven.

8.3.3 Invloed van de nationale en regionale context- en conflictanalyse op
beleidsvorming

| 246 |

Over het algemeen is bij de beleidsvorming met betrekking tot de steunverlening aan
individuele fragiele staten rekening gehouden met de nationale en lokale context van de
problematiek evenals de invloed daarop van regionale dimensies. Dit blijkt onder meer uit
de meerjarige strategische plannen voor de in dit onderzoek betrokken casestudielanden.
In de praktijk is minder duidelijk sprake van een regionale component. De aanpak van de
problematiek in het Grote Merengebied in Centraal Afrika is daarop een uitzondering
– zoals ook blijkt uit de opstelling van een meerjarig strategisch plan voor deze regio en de
steun voor grensoverschrijdende regionale programma’s en projecten.
Contextanalyses en meer in het bijzonder geactualiseerde, en door alle actoren gedeelde,
conflictanalyses zijn door de internationale gemeenschap, zoals blijkt uit twee belangrijke
multi-donor evaluaties van de steun aan Zuidelijk Soedan en Oost-DRC, in beperkte mate
benut bij het opstellen en bijstellen van interventiestrategieën. Dit gold ook voor
Nederland. In het geval van Tsjaad en Somalië zijn de conflictanalyses beperkt gebleven tot
het (strikt toegespitste) niveau dat nodig werd geacht voor de operationele taakuitvoering.
In Afghanistan, en in het bijzonder Uruzgan, werd gebruik gemaakt van Australische,
Amerikaanse en ook Nederlandse intelligence en vooral van door Nederland verzochte
analyses door een lokale niet-gouvernementele organisatie. Omvangrijke conflictanalyses
werden door Nederland zelf niet geïnitieerd in de bestudeerde casussen. Ambassades wijzen
er steeds op dat hiertoe de capaciteit ontbreekt.
In de periode 2007-2009 werden door de posten in de Nederlandse OS-partnerlanden,
inclusief de fragiele staten, meer dan 30 politieke en bestuurlijke contextanalyses (Strategic
Governance and Corruption Analysis – SGACA) uitgevoerd met inschakeling van externe
deskundigheid. Hierdoor groeide het inzicht in de politieke dimensies van ontwikkeling.
Echter, het bleek meestal lastig om de bevindingen te vertalen in de OS-programmering
omdat de analyses doorgaans onvoldoende specifiek gericht waren op relevante thema’s en
sectoren. Voorts bleek het moeilijk om de OS-programmering (op korte termijn) te
veranderen gegeven de meerjarige contractuele verplichtingen, bestedingsdruk, politieke
prioriteiten in Den Haag en capaciteitsbeperkingen op de post. De SGACA’s werden mede
gezien hun tijdrovende karakter in 2010 afgeschaft. De laatste twee jaar is op de posten in
fragiele staten meer aandacht voor het uitvoeren van context- en conflictanalyses. Deze
vonden als regel plaats door middel van workshops met inschakeling van medewerkers van

Beantwoording van de onderzoeksvragen

de ngo International Alert en de Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw. De beleidsdoorlichting
had niet tot doel een analyse te maken van de inhoud c.q. toepasbaarheid van deze
analyses. In het algemeen waren de analyses vaak van praktische aard; ook werd gebruik
gemaakt van bij de medewerkers van de ambassade bestaande inzichten en door derden
uitgevoerde analyses.
Nederland zoekt bij de vorming van beleid en strategie met betrekking tot fragiele staten
vaak (volgens sommigen te vaak en te gemakkelijk) aansluiting bij belangrijke bilaterale en
multilaterale spelers op het wereldtoneel. Voorbeelden zijn Afghanistan (aansluiting bij de
NAVO en de Verenigde Staten), Zuidelijk Soedan (aansluiting bij de EU en like-minded
donoren verenigd in het Joint Donor Team); Somalië (bijdrage aan militaire missies van EU en
NAVO) en Tsjaad (bijdrage aan de militaire missie van de EU); DRC (aansluiting bij de VN).
Ofschoon in dat land ook in multilateraal verband wordt samengewerkt, is in Burundi meer
sprake van een bilaterale focus in de beleidsvorming.
Het eenvoudigweg aansluiten bij internationale actoren of het niet tijdig ontwikkelen van
eigen scenario’s waar stabiliteit en veiligheid van landen onder druk staan, kan ten koste
gaan van het tijdig ontwikkelen van een eigen Nederlandse positie bij het vinden van
mogelijke oplossingen. Deze kwestie vormde ten tijde van het opstellen van dit rapport
onderwerp van discussie binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken bij de verdere
vormgeving van het vredes- en veiligheidsbeleid in algemene zin en het beleid met
betrekking tot fragiele staten in het bijzonder.

8.4 Beschrijving van de ingezette budgetten
Een analyse is gemaakt van de uitgaven ten laste van de begroting van het ministerie van
Buitenlandse Zaken aan de in de brief Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten geïdentificeerde
doelgroep landen en Somalië en Tsjaad. De uitgaven voor de militaire operaties in
Afghanistan, Somalië en Tsjaad zijn gedaan ten laste van de begroting van het ministerie
van Defensie (waaronder HGIS-middelen). Deze werden niet apart onderzocht en de kosten
voor deze operaties zoals vermeld in evaluaties van deze operaties worden als een gegeven
beschouwd. Ook werden eventueel door andere departementen gemaakte kosten voor de in
dit onderzoek betrokken casestudielanden niet in ogenschouw genomen.
In de periode 2005-2011 bedroegen de uitgaven ten laste van de begroting van het ministerie
van Buitenlandse Zaken aan de in de brief Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten
geïdentificeerde landen plus Somalië en Tsjaad ruim 2,2 miljard Euro (zie hoofdstuk 4). Dit
betreft de direct aan deze landen toerekenbare uitgaven. Niet meegerekend zijn bijdragen
die niet aan landen kunnen worden toegeschreven.
Dit betreft onder meer:
• de in het management informatiesysteem van het ministerie van Buitenlandse Zaken
(Piramide) als ‘wereldwijd’ of ‘regionaal’ gecodeerde uitgaven;

| 247 |

Investeren in stabiliteit

• reguliere bijdragen van Nederland aan het algemene budget van multilaterale
instellingen en ongeoormerkte kanaalbijdragen aan humanitaire hulp verlenende
instanties;
• bijdragen aan het Europees Ontwikkelingsfonds en op conflictlanden gerichte EU
fondsen;
• algemene financiering van de Verenigde Naties en andere internationaal opererende
organisaties die zich richten op conflictpreventie, bemiddeling, en de versterking van de
rechtsstaat;
• subsidies aan internationaal opererende onderzoeksinstituten die zich richten op
onderzoek, beleid beïnvloeding en het faciliteren van dialoog tussen strijdende partijen;
• subsidies van Nederlandse ngo’s in het Medefinancieringsprogramma (MFS-1 en MFS-2),
waarvan een aanzienlijk deel werd besteed aan de in het Nederlandse buitenlandbeleid
genoemde fragiele staten.

| 248 |

Voor het grootste deel werden de uitgaven voor de fragiele staten gefinancierd uit ‘reguliere’
OS-budgetten. Het Stabiliteitsfonds en het Wederopbouwfonds vormden flexibele en snel
inzetbare instrumenten en konden daarmee bijdragen aan activiteiten die niet binnen
‘reguliere’ ontwikkelingssamenwerkingsprogramma’s vielen. Beide budgetfaciliteiten
hadden met 15 procent van de totale uitgaven een beperkte omvang in vergelijking met de
reguliere OS-middelen. Dit impliceert echter niet dat de activiteiten die via deze faciliteiten
werden gerealiseerd niet van strategisch belang waren. De fondsen financierden ook
activiteiten in andere dan de door het fragiele statenbeleid geoormerkte landen
(bijvoorbeeld ter preventie van conflict) en niet-landen-specifieke activiteiten.
De uitgaven ten laste van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken in de
casestudielanden over de periode 2005-2011 bedroegen ruim EUR 1,5 miljard, of te wel
ongeveer 70 procent van de uitgaven voor alle in het fragiele statenbeleid geoormerkte
landen. Hierbij waren Afghanistan en Zuidelijk (later Zuid-) Soedan553, met respectievelijk
een bijdrage van EUR 612,3 miljoen en EUR 486,8 miljoen, de grootste ontvangers, gevolgd
door de DRC (EUR 192,4 miljoen) en Burundi (EUR 118,9 miljoen). Somalië ontving EUR 78,7
miljoen en Tsjaad EUR 28,2 miljoen. De uitgaven ten laste van de begroting van het
ministerie van Defensie voor de ISAF-missie Uruzgan bedroegen EUR ruim 1,6 miljard, die
voor de EUFOR-missie in Tsjaad EUR 10,8 miljoen en die voor de anti-piraterijmissies aan de
kust van Somalië EUR 34 miljoen.
De sectorale verdeling van de uitgaven van het ministerie van Buitenlandse Zaken stemt in
grote lijnen overeen met de in het fragiele statenbeleid aangegeven prioriteiten. Op
landenniveau is sprake van accentverschillen, die voortvloeien uit de landencontext en de
mogelijkheden die Nederland zag om in te zetten op bepaalde thema’s en sectoren.

553

De uitgaven in Soedan als geheel betroffen EUR 757,3 miljoen; de uitgaven voor Zuidelijk Soedan zijn
geschat.

Beantwoording van de onderzoeksvragen

8.5 Beschrijving van de gehanteerde instrumenten en de
maatschappelijke effecten daarvan
Onderstaand wordt aandacht gegeven aan de instrumenten met behulp waarvan het beleid
en de prioriteiten daarbinnen dienden te worden verwezenlijkt. Hierbij wordt ingegaan op
de relevantie en samenhang van de genomen maatregelen en hun uitvoerbaarheid. Voorts
wordt de effectiviteit van het beleid en de uitvoering daarvan belicht en tot slot wordt
aandacht gegeven aan de in de beleidsdoorlichting onderzochte aspecten van efficiëntie.

8.5.1 Relevantie en samenhang
Het onderzoek geeft antwoord op de volgende vragen:
1. Zijn de inhoudelijke prioriteiten (verbetering van de veiligheid en bevordering van de
rechtsorde; bijdragen aan legitieme overheden met voldoende capaciteit voor
uitvoering van de meest wezenlijke functies; steun voor sociaaleconomische
ontwikkeling – vredesdividend) samenhangend?
2. Werden de prioriteiten geoperationaliseerd in uitvoerbare maatregelen en geëigende
instrumenten? Met andere woorden, wat was de inzet van Nederland ter bevordering
van conflictpreventie, conflictvermindering en vredesopbouw in fragiele staten?
3. Was de inzet relevant en vloeide deze logisch voort uit het Nederlandse beleid, de daarin
aangegeven ambities en de specifieke context in de ondersteunde staten? En, werden
daarbij de volgende aspecten in acht genomen:
–– een landen-specifieke en geïntegreerde benadering;
–– de inbedding van het landenbeleid in een regionale benadering;
–– samenwerking met nationale en lokale partners rekening houdend met hun
prioriteiten, ‘conflictsensitief werken’ en het nemen van verantwoorde risico’s;
–– samenwerking met internationale actoren ter plekke en aandacht voor de versterking
van de ‘internationale inzet’ in fragiele staten in meer algemene zin;
–– inzet via multilaterale actie en het multilaterale kanaal;
–– koppeling van snelheid en flexibiliteit van handelen aan langdurige betrokkenheid
en steunverlening.
Samenhang
Geconstateerd is dat de prioriteiten samenhangend zijn in de zin dat zij het gehele scala van
bevordering van vrede en veiligheid evenals staatsopbouw en sociaaleconomische
ontwikkeling in fragiele staten omvatten.
De beleidsprioriteiten zijn vertaald in de overkoepelende 3D-strategie (defence, diplomacy and
development). Binnen het algemene fragiele statenbeleid dienden praktische keuzes gemaakt
te worden. Ook hoefde Nederland zelf op landenniveau niet even sterk in te zetten op alle in
het fragiele statenbeleid aangegeven prioriteiten (veiligheid en rechtsorde, goed bestuur of
sociaaleconomische ontwikkeling) dan wel alle onderdelen van de 3D-benadering zelf uit te

| 249 |

Investeren in stabiliteit

voeren, wanneer werd bepaald dat andere actoren deze geheel of gedeeltelijk voor hun
rekening zouden nemen. Dit bleek ook uit de operationalisering van het beleid in de
casestudielanden (zie hierna).
Operationalisering in uitvoerbare maatregelen en instrumenten
Het beleid met betrekking tot de casestudielanden werd geoperationaliseerd met behulp
van een mix van instrumenten: diplomatieke en politieke actie, bevordering van vrede en
veiligheid via steun aan militaire interventies en steun voor hervorming van leger en politie,
financiering van programma’s en projecten gericht op staatsopbouw, en
sociaaleconomische wederopbouw en ontwikkeling. De mix van instrumenten en
gefinancierde activiteiten verschilde per land. Sommige beleidspunten bleken in een
bepaalde context niet goed uitvoerbaar.

| 250 |

De meest uitgewerkte en geïntegreerde vorm van de 3D-benadering werd ontwikkeld voor
en door de Nederlandse ISAF-missie in de Afghaanse provincie Uruzgan, waarbij in de loop
der tijd wel sprake was van het (soms nadrukkelijk uit nood geboren) verder aanbrengen
van specifieke accenten. Echter, zoals blijkt uit de ISAF-eindevaluatie en uit de gesprekken
die gevoerd zijn met sleutelpersonen schoot de kalibratie van de 3D’s tekort – vooral door
de noodzaak tot militaire inzet ter bevordering van de veiligheid. Naast de 3D-benadering in
Uruzgan stelde Nederland met betrekking tot Afghanistan als geheel zich op diplomatiek
terrein achter de aanpak van de door de Verenigde Staten geleide internationale
gemeenschap. Wel werden daarbij eigen politieke accenten gelegd. Nederland bleek in 2009
bereid om op korte termijn de internationale Afghanistan Conferentie in Den Haag te
organiseren. Dit en het opereren als lead nation in Uruzgan gaf ons land een belangrijke
politieke rol in Afghanistan.
Ook in Burundi was sprake van operationalisering van alle drie aspecten van de
geïntegreerde strategie. De diplomatieke inzet van Nederland (toenmalig minister voor
Ontwikkelingssamenwerking Van Ardenne) faciliteerde de dialoog tussen de Burundese
regering en de strijdende partijen. Een en ander leidde mede tot een serie politieke (vredes)
akkoorden. Opgemerkt kan worden dat Nederland daarbij echter niet de enige actor was,
maar de diplomatieke inzet kweekte veel good will en vertrouwen in Burundi, wat van pas
kwam bij de vormgeving van de steun van Nederland aan Burundi toen dit land in 2007 een
OS-partnerland werd. Naast het verlenen van algemene begrotingssteun, werden financiële
middelen geboden voor de hervorming van de veiligheidssector (leger en politie),
verbetering van overheidsbestuur en economische ontwikkeling (landbouw en kleinschalig
krediet).
De operationalisering van de prioriteiten en de inzet van instrumenten met betrekking tot
Zuidelijk Soedan en de DRC verliepen ook langs lijnen van het geïntegreerde beleid. Met
betrekking tot Zuidelijk Soedan speelde Nederland binnen de internationale gemeenschap
een actieve rol bij het faciliteren van de onderhandelingen tussen de Sudan People’s Liberation
Movement (SPLM) en de regering in Khartoem, die leidden tot de in 2005 tot stand gekomen
Comprehensive Peace Agreement (CPA). In de jaren daarna werd door middel van diplomatieke

Beantwoording van de onderzoeksvragen

actie een belangrijke bijdrage geleverd aan het houden van toezicht c.q. faciliteren van de
uitvoering van de CPA. Voorts kenmerkte de inzet in Zuidelijk Soedan zich door steun voor
humanitaire hulp, sociaaleconomische ontwikkeling, hervorming van de veiligheidssector,
ontwapening en re-integratie van voormalig strijders en verbetering van de
overheidscapaciteit en die van het maatschappelijk middenveld. De uitvoering van deze
activiteiten geschiedde voor een groot deel via multi-donor fondsen. Met betrekking tot de
DRC was eveneens sprake van bilaterale diplomatieke en politieke actie. Steun werd
verleend aan VN-vredesmissies en verkiezingsprocessen. De steun aan het oostelijke deel
van dit land werd gedomineerd door humanitaire hulp en financiering van activiteiten
gericht op sociaaleconomische en bestuurlijke wederopbouw. Het kabinet Rutte-I besloot
in 2011 dat DRC niet langer partnerland van Nederland zou zijn, waardoor de inzet in dat
land voortaan uitsluitend via het multilaterale en niet-gouvernementele kanaal zou dienen
te geschieden en gedeeltelijk via het Regionaal Programma voor de Grote Merenregio.
In Tsjaad en Somalië ging het primair om het ondersteunen van militaire operaties (het
leveren van manschappen voor beperkte duur aan de EUFOR-missie in Tsjaad ter
bescherming van vluchtelingen waaronder die uit de Soedanese regio Darfur; in Somalië
betrof het de bestrijding van piraten in de Indische Oceaan). Op diplomatiek gebied
ondersteunde Nederland vooral in Somalië internationale initiatieven en sloot zich daarbij
aan zonder een voortrekkersrol te spelen. Voorts gaf Nederland humanitaire hulp en steun
aan het versterken van de keten van berechting en detentie van piraten.
Relevantie en daaraan ten grondslag liggende aspecten
De Nederlandse inzet in de casestudielanden was relevant gezien de uit de context
voortvloeiende noden. Ook vloeide deze logisch voort uit het Nederlandse beleid en de
daarin aangegeven ambities. Ten aanzien van de relevantie van de Nederlandse inzet kan,
gezien de specifieke context in de ondersteunde staten, het volgende worden opgemerkt:
• De benadering hield rekening met de context van elk land en de mogelijkheden van
Nederland om op geëigende wijze steun te verlenen. Bij dat laatste kan worden
aangetekend dat er in de praktijk niet altijd sprake was van een daadwerkelijke en
omvattende geïntegreerde benadering waarbij Nederland alle aspecten voor zijn rekening
nam of kon nemen. De redenen hiervoor lagen deels in de complexiteit van de
problematiek, de begrensde middelen en de belangen en potentieel toegevoegde waarde
van Nederland. De Nederlandse inzet was in alle gevallen internationaal afgestemd.
Voorts was, zoals blijkt uit schriftelijke bronnen (jaarplannen, jaarverslagen en
evaluaties) en gesprekken met sleutelinformanten niet altijd sprake van een expliciet
gezochte balans tussen de drie pijlers van de geïntegreerde (3D) benadering. Tsjaad en
Somalië zijn duidelijke voorbeelden van situaties waar de militaire component sterker
aanwezig was.
• Het uitgangspunt in het beleid was steeds: multilateraal waar mogelijk, bilateraal waar
nodig; beide met een sterk accent op coördinatie en harmonisatie van strategie en
uitvoering. Dit was, zo stelde het beleid, een vanzelfsprekende keuze voor een

| 251 |

Investeren in stabiliteit

betrekkelijk kleine speler als Nederland. De feitelijke keuzes en inzet hingen af van een
scala aan overwegingen. Dit betrof als eerste specifieke problemen en de context in
afzonderlijke fragiele staten. Voorts speelden andere ‘klassiek’ buitenlandspolitieke
overwegingen een rol, als deelname aan belangrijke bondgenootschappelijke missies,
waaronder de ISAF-missie in Afghanistan en de EUFOR-missie in Tsjaad. Deze
overwegingen konden ook verbonden zijn met nog directere Nederlandse belangen,
zoals beveiliging van de koopvaardij in de wateren bij Somalië. Ook werd rekening
gehouden met de inzet van andere actoren binnen de internationale gemeenschap.

| 252 |

• De inbedding van het landenbeleid in een regionale benadering kwam vooral tot uiting
in de analyses van de voor de betreffende casestudielanden geldende problematiek.
Daarbij werd rekening gehouden met de regionale dimensie. Dit komt het meest tot
uiting bij de ontwikkeling van beleid en strategie voor het Regionaal Programma in het
Grote Merengebied en de nationale programma’s voor Burundi en de DRC. Bij beleid en
strategie met betrekking tot Afghanistan wordt vooral gewezen op de mogelijke
(destabiliserende) rol van Pakistan, zonder dat duidelijk wordt op welke wijze deze
daadwerkelijk invloed heeft op de invulling van de Nederlandse steun aan Afghanistan of
andere landen in de regio. In het geval van Zuidelijk Soedan is terdege rekening
gehouden met de problematiek tussen Noord en Zuid. Voor de oplossing daarvan werd
informatie ingewonnen over de situatie in omringende landen (‘wie steunt wie’) en werd
diplomatiek overleg gevoerd met betrokken landen. De aanpak voor Zuidelijk Soedan
werd gedomineerd door het aan de Comprehensive Peace Agreement onderliggende principe
making unity attractive. Dit principe werd formeel gehanteerd in de diplomatieke relaties
met de machthebbers Khartoem en Juba en leidde tot aan het uitroepen van de
onafhankelijkheid van Zuidelijk Soedan in juli 2011 tot even-handedness bij het
onderhouden van deze relaties. Dit kwam ook tot uiting in de gebalanceerde toewijzing
van hulpgelden voor Noord en Zuid. Voor Somalië en Tsjaad geldt vooral het
grensoverschrijdende karakter van de problematiek (Tsjaad: toestroom van vluchtelingen
uit Darfur, Somalië: verstorende werking van de piraterij op de internationale (en
Nederlandse) koopvaardij en toevoer van humanitaire hulpgoederen).
• Wat betreft het rekening houden in de samenwerking met nationale en lokale partners
met hun prioriteiten, ‘conflictsensitief werken’ en het nemen van verantwoorde risico’s
dient het volgende. Gaandeweg ontstond aandacht voor de principes van opereren in
fragiele staten. Van belang daarbij was de internationale beleidsontwikkeling (Principles of
engagement in fragile states and situations) en de daarbij toenemende aandacht voor
conflictsensitief opereren met het oog op de inbreng van nationale en lokale actoren
(ownership). Formeel wordt aangesloten bij nationale ontwikkelingsplannen. Echter, in de
praktijk (Zuidelijk Soedan, Afghanistan) bleken de donoren (waaronder Nederland) en
multilaterale organisaties leidend. De term conflictsensitief werken wordt zelden
gebezigd in de beleidsdocumenten. Uit deze documenten en in de praktijk blijkt dat
Nederland zich rekenschap geeft van de nationale c.q. lokale situatie waarbinnen
conflicten een belangrijke rol spelen en waar mogelijk inspeelt op lokale wensen en
gevoeligheden. Nederland zocht samenwerking met nationale en lokale partners voor
zover dit nodig werd geacht voor de uitvoering van de beleidsprioriteiten. In Somalië en

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Tsjaad was deze samenwerking te ‘vluchtig’ om überhaupt te kunnen spreken van
rekening houden met prioriteiten en conflictsensitief werken. In Afghanistan was
samenwerking met lokale instanties en de uiteindelijke overdracht van middelen en
gezag (‘Afghanisering’) een cruciaal uitgangspunt. Hierbij werd zo mogelijk rekening
gehouden met lokale wensen (deze werden in elk geval geïnventariseerd), maar daar lag
ook een belangrijk probleem gezien breed verbreide corruptie en nepotisme. Deze
problemen werden herkend en erkend, maar – althans op overzienbare korte termijn
– als onoplosbaar gezien, waardoor het beleid van Afghanisering in de praktijk op
hoofdlijnen werd voortgezet. Ook in Zuidelijk Soedan en in Burundi werd in toenemende
mate grotere aandacht geschonken aan lokale noden en aan de lokale inbreng in de door
Nederland ondersteunde programma’s.
Het nemen van ‘verantwoorde risico’s’ vormt geen uitgesproken onderwerp in de
meerjarige strategische plannen voor de bij deze beleidsdoorlichting betrokken
casestudielanden; dit aspect werd wel benoemd door diverse bij het onderzoek betrokken
respondenten. In het beleid worden geen uitdrukkelijke benchmarks voor het nemen van
risico’s aangegeven. In de praktijk wordt getracht de risico’s van het werken in fragiele
staten beheersbaar te maken of te houden onder meer via flankerend diplomatiek en
politiek overleg met de overheid, het opleggen van condities en het kanaliseren van de
Nederlandse hulp via multilaterale kanalen, waaronder door ontwikkelingsorganisaties
als UNDP en de Wereldbank beheerde multi-donor trust funds. Zo werd algemene
begrotingssteun aan Burundi vergezeld van een ‘stevige’ beleidsdialoog en condities. Bij
de uitvoering van bilaterale programma’s, onder meer in Afghanistan en Burundi, wordt
rekening gehouden met fiduciaire risico’s zonder dat deze geheel kunnen worden
vermeden.
• Wat betreft de samenwerking met internationale actoren ter plekke en het geven van
aandacht voor de versterking van de ‘internationale inzet’ in fragiele staten in meer
algemene zin kan het volgende worden gesteld. In alle bij deze beleidsdoorlichting
betrokken casestudielanden is bij voorkeur samengewerkt met andere internationale
actoren. Nederland droeg financieel bij aan door multilaterale organisaties uitgevoerde
activiteiten en zette zich daarbij tevens in voor de adequate vormgeving daarvan. Waar
mogelijk coördineerde Nederland de hulpverlening met andere partijen. Dit bleek onder
meer in het, mede op Nederlands initiatief, instellen van het Joint Donor Team in Juba. Ook
in andere landen, zoals de DRC en Burundi, beijverde Nederland zich sterk voor
versterking van donorcoördinatie en vervulde als ‘sector lead’ een voortrekkersrol
(bijvoorbeeld bij de steun aan de veiligheidssector in Burundi).
Op internationaal niveau zette Nederland zich in voor de bevordering van een
samenhangend en effectief fragiele statenbeleid. Dit gold in het bijzonder voor de
internationale organisaties (waaronder de VN, de EU en financiële instellingen als de
Wereldbank) waar Nederland nauw mee samenwerkt. Er was sprake van een voortdurende
dialoog met deze instanties om de ontwikkeling van hun fragiele statenbeleid mede
richting te geven met als doel een meer conflictsensitieve, gecoördineerde en effectieve
steun op landenniveau. Ook richtte Nederland zich op het versterken van de capaciteit

| 253 |

Investeren in stabiliteit

van de internationale gemeenschap om beter te kunnen inspelen op vraagstukken van
fragiliteit. Dit betrof vooral het leveren van bijdragen op politiek-strategisch en
inhoudelijk-normatief gebied. Nederland speelde in dat verband ook een belangrijke rol
bij het vormgeven van de zogeheten New Deal for Engagement in Fragile States, die tijdens het
High Level Forum on Development Effectiveness (november 2011, Korea) door de internationale
gemeenschap werd onderschreven. Tot slot werden strategische partnerschappen
aangegaan met internationale niet-gouvernementele organisaties werkzaam op het
terrein van vrede, veiligheid en goed bestuur.
• Ten aanzien van de kanalisering van de hulp aan de fragiele staten vermeldt het beleid dat
zoveel mogelijk ingezet zal worden via het multilaterale kanaal. De analyse van de
uitgaven voor de casestudielanden (hoofdstuk 4) bevestigt dit. Gemeten naar financieel
belang werd tweederde van de door Nederland gefinancierde activiteiten uitgevoerd door
of via multilaterale organisaties (VN-organisaties en speciale programma’s en de
Wereldbank). Het civilaterale kanaal (in een donorland gevestigde, internationale en
lokale ngo’s samen) is met 13 procent van de uitgaven van minder belang. Dit geldt in
sterkere mate voor de direct via nationale overheden of andere donoren gefinancierde
activiteiten (9 procent van de uitgaven).
| 254 |

• De in het beleid gewenste koppeling van snelheid en flexibiliteit van handelen aan
langdurige betrokkenheid en steunverlening werkte verschillend uit in de
casestudielanden. Met uitzondering van de besluitvorming over het eventueel deelnemen
aan militaire vredesmissies was over het algemeen sprake van snel en flexibel handelen
om te kunnen inspelen op mogelijkheden tot het bieden van steun. Dit gold zowel voor
diplomatieke en politieke actie als het bepalen van gepaste financiering. Bij dat laatste
speelden het Stabiliteitsfonds en het Wederopbouwfonds een belangrijke rol. Afhankelijk
van de mogelijkheden, de duur en complexiteit van de uitvoering en de wensen van de
partners trachtte Nederland flexibel te zijn. Minder duidelijk is of deze flexibiliteit werd
ingegeven door veranderingen in de context in het betreffende land, dan wel door
eigenstandige keuzen die in Den Haag werden gemaakt, waaronder wijzigingen in het
OS-beleid, of praktische overwegingen (als de mogelijkheden van ambassades om het
hulppakket adequaat te beheren). Na een aanvankelijke uitwaaiering van activiteiten
(Burundi en Afghanistan) werd gaandeweg focus in de programmering aangebracht.
Ondanks de overwegende financiering via de VN, bleef het pakket aan programma’s en
projecten in Oost-DRC tamelijk versnipperd, maar daarin onderscheidde Nederland zich
niet van andere daar actieve donoren. Over de snelheid van handelen kan worden
opgemerkt dat de via het multilaterale kanaal ondernomen programma’s en projecten
(de multi-donor fondsen in Zuidelijk Soedan) zeer traag op gang kwamen; de fondsen
bleken ook niet voldoende flexibel om goed te kunnen inspelen op de dynamische
context.
Er is veelal sprake van langdurige betrokkenheid en steunverlening zij het dat de invulling
daarvan per land varieerde. Langdurige steun aan de casestudielanden middels een breed
palet aan instrumenten werd mede mogelijk doordat zij in de periode 2005-2011, met
uitzondering van Somalië en Tsjaad, de status kregen van wederopbouwland of bilateraal

Beantwoording van de onderzoeksvragen

OS-land. Toen het kabinet Rutte-I besloot de DRC af te voeren van de lijst van
partnerlanden hield de steun niet op. Zij veranderde qua aard en intensiteit en zou
voortaan uitsluitend verlopen via het multilaterale kanaal en niet-gouvernementele
organisaties. Ook kan de DRC langdurig bediend worden via het Regionaal Programma in
de Grote Merenregio dat ook Burundi bestrijkt.
Van langdurige en intensieve betrokkenheid bij Tsjaad was geen sprake. Voor en na de
eenmalige steun aan de EUFOR missie in 2008-2009, beperkte de Nederlandse
bemoeienis met dat land zich tot het volgen van de situatie en het verlenen van
humanitaire hulp. Er is wel langdurige betrokkenheid met Somalië. In de eerste plaats
volgde en steunde Nederland het, tot voor kort niet bijster succesvolle Afrikaansgeïnstigeerde diplomatieke proces ter bevordering van vrede en veiligheid. Ook verleende
Nederland sinds de val van het regime Barre (1991) bij voortduring humanitaire hulp. In
de onderzoeksperiode werd voorzichtig gestart met steun aan wederopbouw van
openbaar bestuur in de ‘autonome’ gebieden Somaliland en Puntland. De inzet van
Nederland bij de anti-piraterijmissies is van recente datum en wordt gecontinueerd.
In de partnerlanden Afghanistan en Burundi is elk sprake van een langdurige
betrokkenheid. De betrokkenheid met Afghanistan dateert van eind 2001 – voordien was
alleen sprake van humanitaire hulp. In de onderzoeksperiode werd een omvangrijk
hulpprogramma opgebouwd. De focus lag op de provincie Uruzgan, waar Nederland van
medio 2006 tot medio 2010 als lead nation een geïntegreerde militair-civiele missie
uitvoerde. De missie was gebonden aan deadlines mede bepaald door het (Nederlandse)
politieke gegeven dat met tweejaarlijkse of jaarlijkse verlengingen werd gewerkt. De
Nederlandse inzet in Burundi kenmerkt zich door een lange termijn perspectief. Dit komt
onder meer tot uiting in de voor acht jaar voorgenomen ondersteuning van het Security
Sector Development (SSD) programma. De opening in 2012 van de Nederlandse ambassade in
Bujumbura is een uiting van de intentie tot langdurige samenwerking met Burundi.
De steun aan Zuidelijk Soedan ten tijde van de uitvoering van de Comprehensive Peace
Agreement (2005-2011) wordt gecontinueerd nu dit gebied een onafhankelijke staat is. In
2011 werd in Juba een Nederlandse ambassade geopend en de steun voor 2012-2015 is
vormgegeven in een meerjarig strategisch plan. Opmerkelijk is de afslanking van de
Nederlandse ambassade in Khartoem als gevolg van de uitfasering van het OS-programma
in Soedan; behoud van diplomatieke contacten op het geëigende niveau in Soedan is van
belang voor de Nederlandse inzet ter bevordering van duurzame vrede en normalisatie
van de verhouding tussen dat land en Zuid-Soedan.

8.5.2 Effectiviteit
De Terms of Reference voor deze beleidsdoorlichting geeft aan dat het niet mogelijk is om de
resultaten specifiek toe te rekenen (attributie) aan de Nederlandse inzet, omdat deze veelal
door middel van gezamenlijke acties van en steun door andere (donor)landen en
internationale organisaties gestalte kreeg.

| 255 |

Investeren in stabiliteit

Het onderzoek benaderde daarom de effectiviteit van de beleidsuitvoering met de volgende
vragen:
• Is het voorgenomen beleid (maatregelen) tot stand gekomen?
• Heeft de beleidsuitvoering bijgedragen tot bevordering van conflictvermindering en
vredesopbouw in de casestudielanden?
• Heeft de bevordering van conflictvermindering en vredesopbouw in de (individuele)
landen invloed gehad op regionale stabiliteit?
Totstandkoming van de beleidsmaatregelen

| 256 |

Geconstateerd werd dat het beleid op hoofdlijnen is geoperationaliseerd in maatregelen
(activiteiten). Daarbij kan worden aangetekend dat het beleid niet altijd op geïntegreerde
wijze kon worden uitgevoerd en dat niet altijd sprake was van de gewenste ‘kalibratie’ van
de drie pijlers van de geïntegreerde benadering. De aard van de activiteiten en de mix van de
elementen binnen deze benadering werden mede bepaald door de context waarin de steun
diende te worden verleend (mogelijkheden, beperkingen, door andere actoren
ondernomen of gesteunde initiatieven, de rol en ambitie van Nederland als betrekkelijk
kleine speler). Zoals hierboven aangegeven, liepen de activiteiten uiteen van door
Nederland in bilateraal of supranationaal kader ondernomen c.q. gesteunde diplomatieke
en politieke actie, het (mede)financieren van door multilaterale en internationale
organisaties – waaronder niet-gouvernementele organisaties – uitgevoerde programma’s en
projecten (alle landen), directe financiële steun aan de overheid op centraal dan wel
decentraal niveau (Burundi en Zuidelijk Soedan) tot langere of kortere inzet van
Nederlandse militaire capaciteit (Tsjaad, Somalië, Zuidelijk Soedan en in het bijzonder
Afghanistan).
Operationalisering en planning van activiteiten kregen gestalte in meerjarige strategische
plannen (MJSP’s). Deze waren doorgaans ruim geformuleerd en moesten voldoende
flexibiliteit bieden om de inzet van Nederland aan te passen mocht de situatie in de landen
daartoe aanleiding geven. Analyse van de MJSP’s laat zien dat voorgenomen activiteiten niet
in alle gevallen konden worden uitgevoerd. Aanpassingen waren nodig door de sterk aan
verandering onderhevig zijnde nationale of lokale context waarin de hulp gestalte diende te
krijgen – op zich een kenmerk van fragiele staten. De brede formulering van de
doelstellingen en voorgenomen activiteiten leidde tot weinig problemen bij het
incorporeren of achteraf verklaren van veranderingen. Een belangrijke factor betrof ook de
soms hoge en optimistische ambities in de aan het Parlement aangeboden
beleidsdocumenten en de meerjarig strategische plannen. Het doorgaans hoge
ambitieniveau en de bijbehorende formuleringen weerspiegelden de gewenste endstate (het
‘ideaalplaatje’), zoals ‘een voldoende veilige situatie’ of ‘een effectief en door de bevolking
vertrouwd bestuur’. Dit resulteerde vaak in beleidsuitvoering die – zo bleek in de praktijk
– niet volgens ‘plan’ kon verlopen en diende te worden bijgesteld. De oorzaak was veelal
een onderschatting van de nationale of lokale context (voortdurend conflict, ontbreken van
counterparts, of counterparts met geen of zeer zwakke capaciteit). Zo kon in Afghanistan
(Uruzgan) geen uitvoering worden gegeven aan prioritaire activiteiten voor bestrijding van
corruptie en van de verbouw van narcotica en het bevorderen van gendergelijkheid. In

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Zuidelijk Soedan werd te zeer uitgegaan van een post-conflictsituatie, waardoor het
hulppakket aanvankelijk onvoldoende aansloot bij de werkelijkheid gekenmerkt door
voortdurend conflict. Door het grotendeels ontbreken van het openbare bestuur (‘de staat’)
in (Oost-)DRC ontbrak het de donoren daar aan een ‘natuurlijke’ counterpart. Ook kon in
de praktijk niet goed worden aangesloten bij (geschreven) nationaal beleid; het gevolg was
een ‘lappendeken’ van kleine en grote projecten en programma’s uitgevoerd via
multilaterale en niet-gouvernementele organisaties.
De effectiviteit van de door Nederland bilateraal en in samenwerking met andere donoren
en internationale organisaties gesteunde activiteiten werd bepaald op basis van de
resultaten van de aan deze beleidsdoorlichting ten grondslag liggende evaluaties,
andersoortige documentatie en de gesprekken met respondenten. Details betreffende de
effectiviteit van de beleidsuitvoering in de casestudielanden zijn gepresenteerd in
voorgaande hoofdstukken. Onderstaand wordt op meer geaggregeerde wijze ingegaan op
de resultaten aan de hand van de drie overkoepelende thema’s van het fragiele statenbeleid:
veiligheid van burgers, legitieme overheid en sociaaleconomische ontwikkeling. Daarna
wordt kort ingegaan op enkele belangrijke factoren die van invloed zijn geweest op het
behalen van resultaten.
Bevordering van conflictvermindering en vredesopbouw
Veiligheid van burgers
De verbetering van de veiligheid van burgers in de bij dit onderzoek betrokken landen
vertoont een gemengd beeld. In een aantal gevallen is vooruitgang; in andere is dit niet of
veel minder het geval. Bedacht moet worden dat de veiligheidssituatie lokaal sterk kan
verschillen. De vorderingen op het gebied van veiligheid zijn aan de hand van de
onderzoeksbevindingen in elk der casestudielanden geïllustreerd.
In algemeen opzicht is de veiligheid in Zuid-Soedan (en Soedan) ten gevolg van de
uiteindelijk succesvolle uitvoering van de Comprehensive Peace Agreement (CPA) sterk
bevorderd. Grootschalig conflict tussen het Noorden en het Zuiden werd in de CPA-periode
vermeden, het referendum over de onafhankelijkheid in het Zuiden verliep op een vredige
en veilige wijze en Zuid-Soedan kon in juli 2011 de onafhankelijkheid uitroepen. Toch waren
tal van CPA-kwesties ten tijde van de onafhankelijkheid niet geregeld en dit leidde in het
grensgebied van beide landen tot voortduring van onstabiliteit en gewapend conflict met
slachtoffers aan beide kanten. Ook is in Zuid-Soedan nog geen sprake van duurzame
verbetering van veiligheid. De internationale steun aan Afghanistan resulteerde gaandeweg
in een relatieve verbetering van de algemene veiligheid. Door het ontbreken van een
vredesregeling tussen de regering en oppositiegroepen verkeert het land echter nog steeds
in een oorlogssituatie met voortdurend gewapend conflict en aanslagen. De
veiligheidssituatie verschilt tussen regio’s en binnen regio’s en de duurzaamheid blijft
wankel. Zo nam in de provincie Uruzgan ten tijde van de Nederlandse ISAF-missie de
veiligheid in de zogeheten (rond urbane centra uitgebouwde) inktvlekken toe in
tegenstelling tot die in de overige delen van de provincie. In Somalië nam de veiligheid op
zee toe en de Nederlandse marineschepen bleken doeltreffend bij het actief opsporen en

| 257 |

Investeren in stabiliteit

ontwapenen van piratengroepen op volle zee en het verhinderen van het uitvaren van
piratenschepen vanaf de Somalische kust. In Tsjaad werd de veiligheid van in kampen
verblijvende vluchtelingen althans tijdelijk positief beïnvloed door de EUFOR-vredesmissie.
Ondanks dat de vredesakkoorden grootschalig oorlogsgeweld en onveiligheid hebben
voorkomen, bleef in Oost-DRC sprake van zeer onveilige condities door voortdurend
oplaaiend lokaal gewapend conflict, leidend tot ernstig geweld tegen en slachtoffers onder
de bevolking en stromen van ontheemden. Burundi vormt een voorbeeld waar de veiligheid
voor de bevolking gaandeweg, zij het niet zonder incidenten, verbeterde. Hier was sprake
van een positieve en doorwerkende rol van de vredesakkoorden tussen de nationale
regering en rebellengroepen. Toch baren beperkingen van burgerrechten in dat land
zorgen.
Opgemerkt dient te worden dat in alle landen, met uitzondering van Tsjaad waar de
overheid zegt te kunnen zorgen voor bescherming van burgers (wat zeer betwijfeld wordt),
nog altijd de noodzaak (en de internationale wil) bestaat tot het handhaven van
grootschalige vredesmissies. De reikwijdte van de geschapen veiligheid is beperkt, het
niveau relatief en de duurzaamheid wankel.

| 258 |

Buiten gebieden die redelijk onder controle waren, nam de onveiligheid in Afghanistan niet
af; ook rijst de vraag wat het effect op de relatieve veiligheid zal zijn van het (deels of geheel)
terugtrekken van de buitenlandse troepen in 2014. Stabiliteit en veiligheid in Zuid-Soedan
werden positief beïnvloed door de VN-vredesmissie, echter vooralsnog is relatief weinig
voortgang geboekt bij het hervormen van de veiligheidssector en blijft sprake van lokaal
geweld. Burundi toont een positiever beeld: de hervorming van de veiligheidssector
vorderde langzaam, maar gestaag. De veiligheid in Somalië nam gedurende de periode die
door dit onderzoek is bestreken niet of nauwelijks toe. Ook hier is sprake van grote
regionale en lokale verschillen. Door het terugdringen van de radicaalislamitische
groepering Al Shabaab door de strijdkrachten van de Transitional Federal Government gesteund
door de internationale vredesmacht AMISOM verbeterde de veiligheidssituatie in
Mogadishu en delen van centraal Somalië. De duurzaamheid van deze situatie is niet
verzekerd.
De van invloed op veiligheid en stabiliteit zijnde ontwapening, demobilisatie en
re-integratie programma’s voor oud-strijders, leverden gemengde resultaten op. In
Afghanistan liepen zij vrij snel vast, mede door het ontbreken van een vredesregeling. In de
Grote Merenregio werden meer positieve resultaten geboekt: de doelstellingen van het
grootschalige DDR-programma werden grotendeels behaald. Niet duidelijk is in hoeverre
gedemobiliseerde oud-strijders in Oost-DRC zijn teruggekeerd naar de nog altijd actieve
milities daar. In de DRC leidde de hervorming van leger en politie tot gedragsverbetering
van kader en manschappen. In Burundi was sprake van een grotendeels succesvolle
integratie van voormalig rebellen in het nationale leger en de politie; ook is sprake van een
voortschrijdende professionalisering van politie en vooral van het leger. Het ACOTA
programma droeg positief bij aan de professionalisering van contingenten van het
Burundese leger die deelnemen aan vredesoperaties in Soedan en Somalië. Verwacht mag
worden dat dit ook doorwerkt op het moment dat de manschappen weer terug zijn in eigen

Beantwoording van de onderzoeksvragen

land. Gebleken is dat de betrokkenheid van leger en politie bij mensenrechtenschendingen
verminderde. In Zuidelijk Soedan verliep de voorziene hervorming van leger en politie
traag, wat vooral in de periode vóór de onafhankelijkheid te maken had met de
onduidelijke situatie rond de uiteindelijke uitkomst van de CPA. De machthebbers in Juba
en Khartoem wilden (en konden) hun militaire kracht niet afbouwen zolang onduidelijk
was of het geweld opnieuw kon oplaaien – dit is na de onafhankelijkheid van Zuid-Soedan
nog steeds aan de orde.
Legitieme overheid
De voortgang op het gebied van legitiem en goed bestuur verschilde in de casestudielanden.
In Afghanistan werden voorzichtige stappen gezet bij de verbetering van de
bestuurskwaliteit, maar door het ontbreken van een vredesakkoord is er nog geen sprake
van inclusief politiek bestuur; ook kampen overheidsinstellingen op nationaal en
provinciaal niveau met corruptie. De duurzaamheid van de verbeteringen is wankel en de
overheid blijkt nog niet in staat om eigenstandig zorg te dragen voor veiligheid, bestuur en
ontwikkeling. Voor Zuid-Soedan geldt dat de opbouw van de bestuurlijke capaciteit zeer
langzaam vorderde, dit gold in het bijzonder voor de decentrale overheid. Een belangrijke
bevinding is dat de internationale gemeenschap te weinig rekening hield met het feit dat de
nationale en lokale bestuurlijke structuren van de grond af moesten worden opgebouwd. In
Burundi nam het vermogen van de overheid tot het handhaven van de openbare orde toe,
onder meer door versterking van de democratische controle op leger en politie. De
nationale politieke dialoog werd verdiept wat positief inwerkt op het vestigen van
democratische structuren.
Versterking van de capaciteit van overheidsinstellingen bleek succesvol, bijvoorbeeld op het
gebied van financieel beheer. Dit zijn positieve ontwikkelingen op de lange weg naar een
volledig functionerende overheid binnen een democratisch bestel: vooralsnog kunnen wel
vragen gesteld worden bij burgerlijke vrijheden en de inclusiviteit van het politieke proces.
De op gebied van goed bestuur aan de DRC verleende internationale steun sloot te weinig
aan bij wat daadwerkelijk nodig was. Materiële steun behelsde opbouw van bestuurlijke
infrastructuur en training van ambtenaren: de bestuurlijke problematiek (geen slagvaardig
politiekleiderschap, nepotisme en corruptie) kon niet worden aangepakt mede door een
onwillige houding van de machthebbers in Kinshasa. De bestuurskwaliteit in Somalië nam
in de door dit onderzoek bestreken periode niet of nauwelijks toe; er was sprake van enige
vorderingen op dit gebied in Puntland en Somaliland.
Sociaaleconomische ontwikkeling (vredesdividend)
Over het algemeen was de bijdrage van de hulp aan het creëren van vredesdividend
(economische infrastructuur, basisvoorzieningen en het scheppen van middelen van
bestaan) wisselend. De steun voor sociaaleconomische ontwikkeling behelsde in de meeste
casestudielanden de opbouw van basisvoorzieningen als onderwijs, medische zorg en
drinkwater en sanitaire voorzieningen; in mindere mate werd ingezet op de bevordering
van economische ontwikkeling.

| 259 |

Investeren in stabiliteit

In Zuid-Soedan werden vorderingen geboekt, maar de toegang tot deze basisvoorzieningen
bleef zeer beperkt en werd gekenmerkt door grote verschillen tussen steden en het
platteland; ook was sprake van regionale variatie. De sociaaleconomische integratie van
terugkerende vluchtelingen en ontheemden verliep moeizaam. De economie en
werkgelegenheid groeiden mondjes maat. De economie (en het budget van de overheid)
bleef afhankelijk van olie-inkomsten. De verlaging van de olieprijs in 2009 en de tijdelijke
stopzetting van de olieproductie in 2012 creëerden problemen: zij holden het
overheidsbudget uit waardoor de (toch al geringe) reikwijdte en duurzaamheid van
basisvoorzieningen in het gedrang kwamen. Het land blijft sterk afhankelijk van
buitenlandse hulp voor de opbouw van basisvoorzieningen.
In Afghanistan waren programma’s gericht op rurale ontwikkeling, ontwikkeling van de
economische infrastructuur en de opbouw van de capaciteit en slagkracht van het
Afghaanse ministerie van Landbouw, Irrigatie en Veeteelt relatief succesvol. Ook nam de
toegang tot onderwijs en medische zorg toe, zowel voor mannen als vrouwen.

| 260 |

De met het Regionaal Programma in de Grote Merenregio opgezette grensoverschrijdende
activiteiten gericht op verbetering van toegang tot en gebruik van landbouwgrond,
verbeterd beheer van natuurparken en opwekking van duurzame energie, droegen positief
bij aan economische ontwikkelingsprocessen op lokale schaal. In Burundi zijn de eerste
resultaten geboekt met het opzetten van efficiëntere en transparante landregistratie
systemen. Tot voor kort was de inzet van donoren op het gebied van het reguleren van de
winning en handel van delfstoffen in Oost-DRC beperkt, terwijl het verkrijgen van controle
over delfstoffen een belangrijke conflictfactor vormt. Recentelijk hebben donoren,
waaronder Nederland, meer aandacht voor deze problematiek en worden de eerste
positieve effecten zichtbaar.
Eén van de doelstellingen van het Nederlandse beleid was het stimuleren van economische
groei en werkgelegenheid door middel van steun aan de private sector. Met uitzondering
van Burundi kon op dit terrein weinig vordering worden geboekt. Dit heeft niet alleen te
maken met het vooralsnog weinig positieve ondernemersklimaat (enabling environment)
mede veroorzaakt door voortdurende onstabiliteit (Afghanistan, DRC en Zuid-Soedan). Ook
heeft dit te maken met de geringe aandacht in de internationale hulp (ook door Nederland)
voor de opbouw van de productieve sector en het potentieel van de private sector daarbij. In
Zuid-Soedan verliep de voor jonge mannen en gedemobiliseerde strijders van belang zijnde
ontwikkeling van de werkgelegenheid in de landbouw zeer moeizaam. Dit resulteerde in
een onderbenutting van het potentieel van deze sector om een bijdrage te leveren aan
stabiliteit door het bieden van alternatieve inkomensbronnen voor voormalig strijders. In
Afghanistan, Soedan en DRC was de betrokkenheid van het Nederlandse bedrijfsleven bij
economische ontwikkeling zeer gering.
Een belangrijk deel van de Nederlandse uitgaven in de casestudielanden bestond uit
humanitaire hulp. Deze vorm van hulp geldt als zodanig niet als instrument ter
vermindering van fragiliteit en conflict, maar was wel noodzakelijk voor en succesvol bij de
leniging van acute en chronische humanitaire noden. Waar zich mogelijkheden voor eerste

Beantwoording van de onderzoeksvragen

wederopbouw aandienden was sprake van een relatieve daling in het humanitaire
hulpvolume.
Factoren van invloed op effectiviteit
Een aantal factoren beïnvloedde de positieve dan wel tegenvallende resultaten van de
verleende steun. In de eerste plaats en eerder gememoreerd, stelde het beleid hoge, zo niet
te hoge, ambities. De gestelde doelen bleken niet haalbaar op de daartoe gestelde termijn
en gezien de complexiteit en taaiheid van de problematiek. Een en ander had ook te maken
met een soms te positief ingeschatte capaciteit van de nationale en lokale institutionele
structuren. Het is echter de vraag in hoeverre deze argumenten als valide kunnen worden
beschouwd om tegenvallende resultaten te verklaren: gebrek aan capaciteit en de
complexiteit van de problematiek zijn inherent aan fragiele staten en zouden bekend
moeten zijn bij de planning van interventies. Daarnaast kampte ook de donorgemeenschap
zelf met beperkingen: gebrekkige coördinatiestructuren, niet optimaal functionerende
financieringsmechanismen, en niet altijd toereikende uitvoeringscapaciteit op veldniveau.
Donoren en internationale organisaties hadden niet altijd een gedeelde holistische visie ten
aanzien van de mogelijke oplossing van de problematiek. Dit leidde bijvoorbeeld in
Zuidelijk Soedan en de DRC tot onvoldoende afstemming tussen ontwapening,
demobilisatie en herintegratie van voormalig strijders en de hervorming van leger en politie
waardoor de veiligheid niet werd bevorderd. Ook was niet altijd sprake van voldoende
flankerend beleid voor de bevordering van alternatieve werkgelegenheid voor voormalig
strijders. Voorts was niet altijd sprake van een door donoren en internationale organisaties
met de autoriteiten in het betreffende land gedeelde strategie. Politieke onwil of gebrek aan
interesse en capaciteit aan ontvangende kant was hier mede debet aan, maar ook het
top-down karakter van de internationale steun speelde een rol.
Waar sprake was van goede coördinatie tussen donoren, internationale organisaties en de
autoriteiten van het ontvangende land evenals voldoende afstemming van verschillende
onderdelen van de inzet (geïntegreerde benadering) zijn positieve resultaten geboekt. Een
voorbeeld vormt het Multi-Country Demobilisation and Reintegration Program in zeven landen in
de Grote Merenregio van Centraal Afrika. Al verliep de ontwikkeling en uitvoering niet
zonder slag of stoot, bleek dit zeer grootschalige programma uiteindelijk succesvol door het
bij elkaar brengen van een groot aantal actoren, het mobiliseren van middelen voor
gezamenlijke programmering en het uitwisselen van standpunten, kennis en ervaring. Het
resultaat was een redelijk succesvol ontwapening-, demobilisatie- en herintegratieproces.
Het Nederlandse beleid met betrekking tot Burundi leverde succes op mede door de grote
mate van samenhang tussen diplomatieke en politieke actie en het (mede)financieren van
belangrijke activiteiten ter bevordering van de hervorming van de veiligheidssector en
democratisch(er) bestuur. De voortdurende beleidsdialoog met de Burundese overheid met
aandacht voor politieke inclusiviteit en indien nodig het uitoefenen van druk op de
autoriteiten werkte positief. De door Nederland verleende begrotingssteun en de daaraan
verbonden vereisten maakten het mogelijk een constructieve dialoog te voeren met de
overheid op meerdere politiek heikele kwesties. Begrotingssteun werd als stick and carrot

| 261 |

Investeren in stabiliteit

benut om invloed uit te oefenen op de Burundese autoriteiten. De langdurige (met
meerdere donoren en internationale organisaties verleende) steun aan de hervorming van
de veiligheidssector (leger en politie) begint vruchten af te werpen.
Invloed van conflictvermindering en vredesopbouw in de (individuele) landen op
regionale stabiliteit

| 262 |

Op basis van de uit het onderzoek verkregen inzichten is het niet mogelijk om een
eenduidig antwoord op de vraag te geven wat de invloed is geweest van de vermindering
van conflict en de opbouw van vrede en veiligheid in de casestudielanden op de stabiliteit in
de regio waar deze landen zich bevinden. Achteraf bezien zou dienaangaande andersoortig
onderzoek moeten zijn uitgevoerd. Wel kan worden gesteld dat het aannemelijk is dat
wanneer individuele landen in een bepaalde regio stabiel zijn en geen interne gewapende
conflicten kennen, dit ook voor de regio positief zal uitwerken. Ten aanzien van de Grote
Merenregio in Centraal Afrika blijkt dat de vergroting van de stabiliteit en het verminderen
van intra-statelijk conflict heeft geressorteerd in grotere stabiliteit binnen de regio. Echter,
zoals uit geopolitieke analyses (waaronder recente VN-rapportages) blijkt, spelen bepaalde
landen in de regio nog steeds een rol bij het in buurlanden al dan niet openlijk aanjagen of
verkapt (via ‘proxy-groepen’) steunen van tegen de wettelijke regering rebellerende facties.
Deze beschuldigingen worden formeel evenwel altijd ontkend. Waar met deze problematiek
geconfronteerd, hebben de internationale gemeenschap en individuele actoren (als
Nederland) daarbinnen diplomatieke en politieke actie ondernomen. Echter, er bestaat
betrekkelijk weinig speelruimte om dergelijke processen op afdoende wijze te beïnvloeden.

8.5.3 Efficiëntie
De Nederlandse steun maakt een belangrijk deel uit van een brede internationale inzet.
Daarom beoogde de beleidsdoorlichting geen uitspraken over de efficiëntie van de
Nederlandse steun uitgedrukt in termen van input-output c.q. input-outcome. Wel is
nagegaan of er sprake was van tijdige inzet van en samenhang tussen de door Nederland
ingezette instrumenten. Ook werd bezien hoe de samenwerking met andere (donor)landen
en internationale organisaties verliep in de casestudielanden.
Tijdige inzet van en samenhang tussen door Nederland ingezette instrumenten
De uitwerking van beleid en strategie voor de individuele casestudielanden toont aan dat
Nederland streefde naar samenhang en synergie tussen de binnen de geïntegreerde
benadering beschikbare instrumenten. Dit gold primair voor de analyse van de
problematiek en het bepalen van de rol van Nederland binnen de internationale inzet om
de problematiek aan te pakken.
Het onderzoek toont aan dat de notie om de problematiek op een geïntegreerde (dat wil
zeggen niet partiële) wijze het hoofd te bieden gaandeweg als vanzelfsprekend werd
beschouwd. Dit geldt voor de visie binnen de verschillende dienstonderdelen van het
ministerie van Buitenlandse Zaken, de visie van dit ministerie als geheel en die bij het

Beantwoording van de onderzoeksvragen

ministerie van Defensie en andere departementen. In toenemende mate is sprake van
afstemming van het binnen de geïntegreerde benadering beschikbare instrumentarium. De
samenwerking tussen de ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie en Veiligheid en
Justitie kreeg vastere vorm in bijvoorbeeld het Hoogambtelijk overleg Afghanistan en de
Stuurgroep Militaire Operaties. Daarnaast is er inmiddels een uitwisseling van
functionarissen om kennis te delen en elkaars organisaties beter te leren begrijpen. In
toenemende mate wordt ‘conflictsensitief’ gewerkt. Dit geldt ook voor de afstemming
tussen de verschillende medewerkers voor OS, veiligheid en politieke vraagstukken op de
posten.
Meer in het algemeen beklemtoonde Nederland in internationaal verband consequent het
belang van de geïntegreerde aanpak, inclusief een gedegen informatie-uitwisseling,
coördinatie en samenwerking tussen alle betrokken actoren.
Het verloop van – en de ervaring met – de Nederlandse steun aan de casestudielanden laten
echter zien dat het in de praktijk niet eenvoudig, soms onmogelijk, of niet altijd getracht is
om voldoende samenhang en synergie tussen diplomatieke, militaire en civiele
instrumenten aan te brengen. Dit komt enerzijds door de beperkte middelen (Tsjaad en
Somalië) en anderzijds door de (overigens bekend zijnde) complexiteit en sterke dynamiek
van de problematiek (Zuidelijk Soedan, Afghanistan en DRC). Burundi is een voorbeeld waar
Nederland, als bescheiden maar ook gerespecteerd speler er zoveel mogelijk in geslaagd is
een juiste balans te vinden. Dit werd ook getracht in de Nederlandse ISAF-missie in
Uruzgan. Daar was echter sprake van een sterke (en noodzakelijke) focus op het militaire
aspect om stabiliteit af te dwingen. Deze aanpak (de ‘inktvlekstrategie’) was, zoals vermeld,
in beperkte mate succesvol bij het scheppen van stabiliteit en uitbannen van gewapend
geweld in de provincie als geheel.
Opgemerkt dient te worden dat Nederland als relatief kleine speler niet altijd het initiatief
hoeft te nemen of kan nemen op alle dimensies van het geïntegreerde beleid. Van belang is
dat duidelijk wordt dat de internationale aanpak van de problematiek geen gaten laat
vallen. Daarbij is essentieel een goede beleidsafstemming, coördinatie en arbeidsverdeling
tussen alle actoren die steun verlenen. Getuige de casestudies blijkt dit in de praktijk verre
van eenvoudig.
Tijdigheid van de inzet van de instrumenten vereist grondige analyses van geopolitieke en
economische realiteiten en het ontwikkelen van robuuste scenario’s. Dergelijke analyses
werden niet altijd verricht of frequent verricht. Zo werd in Zuidelijk Soedan in eerste
instantie te veel verwacht van de positieve invloed van vredesdividend op de lokale
conflictdynamiek en konden de donoren ook niet anders dan zo goed mogelijk inspelen op
wat de Comprehensive Peace Agreement impliceerde, namelijk make unity attractive. Dit gegeven
leidde tot een zekere onbalans in de steun aan Zuidelijk Soedan.
Voorts is een grote mate van flexibiliteit geboden bij het helpen oplossen van de
problematiek in fragiele staten. Deze flexibiliteit werd wel voorgestaan door Nederland,
maar was in lang niet alle gevallen mogelijk.

| 263 |

Investeren in stabiliteit

Enkele voorbeelden zijn:
i) de problematiek van de multi-donor fondsen in Zuidelijk Soedan;
ii) politieke besluitvorming in Nederland, waardoor prioriteiten zich wijzigen (voorbeeld
het niet handhaven van DRC als partnerland), of vast komt te staan dat inzet van
bepaalde middelen aan tijd gebonden is (missie Uruzgan);
iii) financiële en personele beperkingen (bezetting van posten en beheerslast verbonden
aan het contracteren van uitvoeringspartners en het monitoren van door hen
ondernomen activiteiten);
iv) problematiek om met alle bij het conflict betrokken partijen een dialoog te voeren
(rol van het Parlement betreffende het al dan niet contacten hebben met rebellen
(of ex-Taliban); en
v) het ‘probleem’ van de eigen dynamiek die een missie kan oproepen, zoals die bij de
antipiraterijmissie, vanwege (vermeend) snel succes en politieke wenselijkheid.
Samenwerking met andere (donor)landen en internationale organisaties

| 264 |

Bovenstaand is aangegeven dat Nederland op internationaal niveau zich sterk heeft ingezet
voor de bevordering van een samenhangend en effectief fragiele statenbeleid. Dit gold in
het bijzonder voor de internationale organisaties waar Nederland nauw mee samenwerkt.
Ook betrof dit internationale lichamen die zich bezighouden met de ontwikkeling van
beleid met betrekking tot vraagstukken van conflict en fragiliteit. Voorts werden
strategische partnerschappen aangegaan met internationale niet-gouvernementele
organisaties werkzaam op het terrein van onderzoek naar en lobby op het gebied van vrede
en veiligheid en goed bestuur.
In het voorgaande is gememoreerd dat Nederland in alle casestudielanden als regel heeft
samengewerkt met andere internationale actoren. Dit geschiedde bij het nemen van
diplomatieke initiatieven, de beleidsdialoog met de overheid en bij de financiering van
activiteiten. Bij dat laatste stelde Nederland voorop financieel bij te dragen aan activiteiten
uitgevoerd door multilaterale organisaties. De dialoog met deze organisaties beoogde het
realiseren van een zo adequaat mogelijke vormgeving van de door hen uitgevoerde
programma’s en projecten. Nederland heeft zich sterk ingezet om de (eigen bilaterale)
hulpverlening ook zoveel mogelijk te coördineren met andere partijen en waar mogelijk en
gewenst een voortrekkersrol gespeeld in de sectorale coördinatie van donoren en
hulporganisaties.

Beantwoording van de onderzoeksvragen

| 265 |

Investeren in stabiliteit

| 266 |

Bijlagen

Bijlagen

Bijlage 1 Over IOB
Doelstellingen
De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) stelt zich ten doel een
bijdrage te leveren aan de kennis over de uitvoering en effecten van het Nederlands
buitenlandbeleid. IOB voorziet in de behoefte aan onafhankelijke evaluatie van beleid en
uitvoering ten aanzien van alle beleidsterreinen die vallen binnen de homogene groep
buitenlanduitgaven (HGIS). Voorts adviseert IOB ten aanzien van de programmering en
uitvoering van de evaluaties die onder verantwoordelijkheid van beleidsdirecties en
ambassades worden gedaan.
De evaluaties stellen de bewindspersonen in staat om aan het Parlement verantwoording af te
leggen over het gevoerde beleid en de besteding van middelen. Bij de uitvoering van
evaluaties wordt naast verantwoording ook aandacht geschonken aan leren. Daarbij wordt
gestreefd naar inpassing van de resultaten van de evaluatieonderzoeken in de beleidscyclus
van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De rapporten die uit het onderzoek voortvloeien
worden gebruikt als gerichte feedback om zowel beleidsvorming als uitvoering te
verbeteren. Gewapend met de kennis over de resultaten van het gevoerde beleid kunnen
beleidsmakers nieuwe interventies beter en doelgerichter voorbereiden.
Organisatie en kwaliteitsborging
IOB beschikt over een staf van ervaren onderzoekers en een eigen budget. Bij de uitvoering
van evaluaties maakt IOB ook gebruik van externe deskundigen met specialistische kennis
van het onderwerp van onderzoek. Ten behoeve van de kwaliteitsbewaking stelt IOB voorts
voor elke evaluatie een referentiegroep samen waarin naast externe deskundigen ook
belanghebbenden binnen het ministerie zitting hebben. Het Panel van Advies heeft als taak
om het gebruik en de bruikbaarheid van evaluatiestudies te bevorderen middels gevraagde
en ongevraagde adviezen. Dit Panel bestaat uit vier gerenommeerde externe deskundigen
en de adviezen zijn onafhankelijk en openbaar.
Programmering
De IOB-evaluatieprogrammering maakt deel uit van het overzicht van voorgenomen
evaluaties dat, gerangschikt naar beleidsartikel, is opgenomen in de Memorie van
Toelichting van de Begroting van Buitenlandse Zaken. IOB heeft eindverantwoordelijkheid
voor de evaluatieprogrammering op het terrein van ontwikkelingssamenwerking, en
adviseert over de programmering op het terrein van buitenlandbeleid. De keuze van
onderwerpen wordt bepaald door de behoefte vanuit het Parlement, vragen vanuit het
departement en ontwikkelingen in de samenleving.
Aanpak en methodologie
Oorspronkelijk stonden de activiteiten van IOB in het teken van aparte projectevaluaties ten
behoeve van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Na 1985 werden de
onderzoeken omvangrijker en richtten zich op sectoren, thema’s of landen. Bovendien
werden de rapporten van IOB aan het Parlement aangeboden en daarmee openbaar. In 1996

| 267 |

Investeren in stabiliteit

werd – in het kader van de herijking van het buitenlandbeleid en de reorganisatie van het
ministerie van Buitenlandse Zaken – het werkterrein van IOB uitgebreid tot het volledige
buitenlandse beleid van de Nederlandse overheid. De naam van de Inspectie werd gewijzigd
van IOV (Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde) in IOB. Voorts wordt sinds de
jaren negentig nauw samengewerkt met evaluatiediensten van andere landen, onder meer
in de uitvoering van gezamenlijke evaluaties en binnen het OESO/DAC evaluatienetwerk.
Commissie voor Ontwikkelingssamenwerking
IOB streeft op methodologisch gebied naar hoogwaardige kwaliteit en methodologische
vernieuwing. Het evaluatieonderzoek maakt bij voorkeur gebruik van een interactieve
combinatie van kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksmethoden. Op verschillende
beleidsterreinen worden thans robuuste impact studies uitgevoerd. Voorts worden
systematische overzichtsstudies verricht van beschikbare empirische resultaten op
prioritaire beleidsterreinen.

| 268 |

Bijlagen

Bijlage 2 Terms of Reference
Terms of Reference (mei 2012) Beleidsdoorlichting Bevordering van conflictvermindering en vredesopbouw in
fragiele staten 2005 – 2011 (verkorte versie)

1.

Aanleiding en doel

In de meerjarige evaluatie programmering van het ministerie van Buitenlandse Zaken is
voor 2013 onder beleidsartikel 2 ‘Grotere veiligheid en stabiliteit, effectieve humanitaire
hulpverlening en goed bestuur’ een beleidsdoorlichting opgenomen van operationele
doelstelling 5 ‘het bevorderen van veiligheid, goed bestuur en rechtsorde in prioritaire
gebieden’.
De beleidsdoorlichting volgt op, en maakt gebruik van, een aantal effectenonderzoeken die
zijn uitgevoerd van de Nederlandse inzet in een aantal specifieke landen en regio’s met
betrekking tot het bovengenoemde thema. Deze inzet was zowel direct (bilaterale
activiteiten) als indirect (activiteiten ondersteund via multilaterale en nietgouvernementele organisaties). In beide gevallen was sprake van evaluaties ondernomen
door IOB, door andere dienstonderdelen van het ministerie van Buitenlandse Zaken, andere
departementen, of door multilaterale en niet-gouvernementele organisaties via welke de
Nederlandse steun werd gekanaliseerd.
Gebruikmakend van de bevindingen van deze evaluaties zal de beleidsdoorlichting vooral
het karakter hebben van een syntheseonderzoek. Het onderzoek beoogt inzicht te bieden in
de doeltreffendheid en doelmatigheid van het Nederlandse beleid ter bevordering van
conflictvermindering554 en vredesopbouw in verschillende delen van de wereld waar
fragiliteit van staten en regio’s problemen oplevert, voor zowel de sociaaleconomische
ontwikkeling en stabiliteit ter plekke, de regionale stabiliteit en de internationale stabiliteit
en veiligheid in ruimere zin.
De beleidsdoorlichting dient enerzijds om verantwoording af te leggen aan het Parlement
en anderzijds om mogelijke lessen te trekken voor eventuele aanpassing van het beleid.
Bij de opstelling van deze Terms of Reference heeft de Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw
(EFV) input geleverd.

2.

Achtergrond

Na de val van de muur in 1989 welke het einde van de Koude Oorlog inluidde, heeft er een
verschuiving plaatsgevonden in de aard en uitwerking van mondiale gewapende conflicten.

554

De term conflictvermindering gehanteerd in deze ToR impliceert het nemen van maatregelen ter
preventie en beheersing van conflict en het wegnemen van de oorzaken daarvan. In de beleidsnotities
van het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt doorgaans de term conflictpreventie gebezigd.

| 269 |

Investeren in stabiliteit

De meerderheid van gewapende conflicten is tegenwoordig intern van aard en vindt niet
meer plaats tussen natiestaten. Niet zelden komen interne conflicten voor in landen die
gekenmerkt worden door zwak bestuur en grote sociale en politieke spanningen. Dergelijke
landen worden ook wel als fragiele staten aangeduid.555 Ofschoon de conflicten grotendeels
intern van aard zijn, hebben deze wel degelijk gevolgen voor omringende landen en regio’s
als ook voor de internationale stabiliteit en veiligheid in brede zin.
Door de toenemende globalisering raken landen steeds verder met elkaar verbonden wat
ook te merken is aan de wijze waarop fragiliteit en interne conflicten kunnen uitwerken.
Binnenlandse conflicten hebben niet alleen gevolgen voor het functioneren van de eigen
staat en maatschappij; ook omringende landen kunnen er bij betrokken zijn zoals is
gebleken uit de situatie in de Hoorn van Afrika, het Grote Merengebied in centraal Afrika, de
Balkan en de centraal Aziatische regio. De aard van deze betrokkenheid kan variëren van
mede aanstichter tot mede slachtoffer van de conflictsituatie.

| 270 |

De effecten van fragiliteit zijn tweeledig. Enerzijds zijn er negatieve effecten op nationale
schaal. In veel fragiele staten, vooral in (post)conflict landen, is sprake van niet of slecht
functionerende staatstructuren en instituties, heeft de bevolking weinig of geen vertrouwen
in ‘de overheid’, ontbreken sociale cohesie en een gevoel van nationale eenheid, en is de
economische en materiele infrastructuur vaak zwak. Voorts worden mensenrechten
geregeld geschonden, waarbij vooral etnische minderheden en vrouwen en kinderen in een
kwetsbare positie verkeren. Bovendien blijven fragiele staten vaak steken in een cyclus van
geweld gekenmerkt door afwisseling van perioden van enerzijds relatieve vrede en stabiliteit
en anderzijds oplaaiend conflict. Fragiele staten blijken sterk achter te lopen bij het behalen
van de Millennium Development Goals (MDG’s). Waar sprake is van groeiende stabiliteit, komt de
ontwikkeling van de nationale economie slechts moeilijk tot stand mede als gevolg van
twijfels over de duurzaamheid van de stabiliteit waardoor sociale en economische
investeringen achterblijven.
Anderzijds is sprake van bedreiging van de internationale veiligheid, bijvoorbeeld door het
veroorzaken van instabiliteit op regionale schaal. Conflictgebieden en fragiele staten zijn
niet zelden toevluchtsoorden voor criminele organisaties en terroristische netwerken en
vormen een omgeving waarin deze groepen relatief gemakkelijk kunnen opereren. Illegale
handel, vluchtelingenstromen, terroristische dreiging en grensoverschrijdende
criminaliteit, inclusief piraterij, is in instabiele regio’s zonder goed functionerende
staatsstructuren een reëel gevaar. Vluchtelingenstromen vormen niet alleen een zware last
voor buurlanden, maar hebben tevens effect op verafgelegen staten, waaronder Nederland.
De internationale gemeenschap is zich ervan bewust geworden dat de complexiteit van
dergelijke conflicten een regionale en geïntegreerde aanpak vereist. Zo kan de situatie in de

555

Opgemerkt kan worden dat de term ‘fragiele staat’ een diversiteit aan omstandigheden kan behelzen
uiteenlopend van situaties waarin de overheid een directe bedreiging vormt voor de rechten van de
bevolking en de sociaaleconomische ontwikkeling van het land, en omstandigheden waarin de
overheid niet bij machte is om adequaat bestuur te belichamen en rechten te garanderen.

Bijlagen

Democratische Republiek Congo niet aangepakt en opgelost worden zonder ook rekening
te houden met de problematiek in Rwanda, Oeganda en Burundi; oplossing van de situatie
in Afghanistan vereist dat rekening wordt gehouden met ontwikkelingen in de omringende
landen.

3.

Beleidsontwikkeling

De oorspronkelijke versie van de ToR bevatte een uitgebreide beschrijving van de
beleidsontwikkeling. Dienaangaande wordt verwezen naar hoofdstuk 3 van het rapport.

4.

Uitgaven

De oorspronkelijke versie van de ToR bevatte een uitgebreid overzicht van de uitgaven.
Dienaangaande wordt verwezen naar hoofdstuk 4 van het rapport.

5.

Doel van de beleidsdoorlichting

Het doel van de beleidsdoorlichting is het bieden van inzicht in de resultaten van de
Nederlandse inzet voor vredesopbouw en conflictvermindering tussen 2005-2011 in
verschillende delen van de wereld waar fragiliteit van staten en regio’s problemen oplevert
zowel voor de sociaaleconomische ontwikkeling en stabiliteit ter plekke, voor de regionale
stabiliteit, als voor de internationale stabiliteit en veiligheid in ruime zin. Het onderzoek
dient om verantwoording af te leggen aan het Parlement over wat er in de afgelopen zeven
jaar is bereikt en om mogelijke lessen te trekken voor verbetering van het beleid.

6.

Onderzoeksvragen

Conform de Regeling periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie (RPE-2006) omvat
een beleidsdoorlichting vijf onderdelen. De beleidsdoorlichting zal antwoord geven op de
volgende vragen:
1. Beschrijving en analyse van het probleem en de aanleiding voor het beleid
• Wat waren de aanleidingen of problemen die ten grondslag liggen aan het
Nederlandse beleid gericht op conflictvermindering en bevordering van
vredesopbouw in fragiele staten en de bevordering van de regionale stabiliteit?
• Wat zijn de oorzaken en de dynamiek van fragiele staten en regio’s en conflicten
daarbinnen?
2. Beschrijving en motivering van de rol van de overheid
• Waarom rekent de Nederlandse overheid het tot haar verantwoordelijkheid om zich
in te zetten voor steunverlening aan fragiele staten ter bevordering van
conflictvermindering en vredesopbouw in deze landen?

| 271 |

Investeren in stabiliteit

3. Beschrijving van de onderzochte beleidsdoelstellingen
• Welke beleidsdoelstellingen zijn ontwikkeld ten einde een bijdrage te kunnen leveren
aan de oplossing van conflicten en het bevorderen van vredesopbouw?
• Is in de beleidsontwikkeling aandacht geschonken aan (theoretische en praktische)
inzichten die gaandeweg zijn ontstaan op het gebied van conflict en vrede?
• Is bij het formuleren van het beleid voor specifieke landen c.q. regio’s rekening
gehouden met de nationale c.q. regionale context en is daarbij gebruik gemaakt van
geactualiseerde conflictanalyses?
4. Beschrijving van de gehanteerde instrumenten en de maatschappelijke effecten daarvan
4.1		 Uitwerking van het beleid in instrumenten

| 272 |

• Zijn de inhoudelijke beleidsprioriteiten (verbetering van de veiligheid en bevordering
van de rechtsorde; bijdragen aan legitieme overheden met voldoende capaciteit voor
uitvoering van de meest wezenlijke functies; steun voor sociaaleconomische
ontwikkeling – vredesdividend) coherent en zijn zij geoperationaliseerd in
uitvoerbare maatregelen en geëigende instrumenten?
• Welke maatregelen zijn genomen en welke instrumenten heeft Nederland ingezet ter
bevordering van conflictpreventie, conflictvermindering en vredesopbouw in fragiele
staten?
• Waren deze maatregelen relevant. Vloeien zij logisch voort uit het Nederlandse
beleid, de daarin aangegeven ambities en de specifieke context in de ondersteunde
staten? Werden daarbij ook de volgende aspecten in acht genomen:
–– was sprake van een landen-specifieke en geïntegreerde benadering en in welke
vorm (focus op c.q. combinatie van onderdelen van de geïntegreerde benadering
voortvloeiend uit conflictanalyse)?
–– was het landenbeleid ingebed in een regionale benadering?
–– is samengewerkt met nationale en lokale partners rekening houdend met hun
prioriteiten, ‘conflictsensitief werken’ en het nemen van verantwoorde risico’s?
–– is samengewerkt met andere internationale actoren en is daarbij aandacht
geschonken aan de versterking van de ‘internationale inzet’ in fragiele staten?
–– is, zoals beleidsmatig gewenst, ingezet via multilaterale actie en het multilaterale
kanaal?
–– waren snelheid en flexibiliteit van handelen gekoppeld aan langdurige
betrokkenheid en steunverlening?
4.2

Effectiviteit

Het is niet mogelijk om de resultaten specifiek toe te rekenen (attributie) aan de
Nederlandse inzet omdat de resultaten veelal door middel van gezamenlijke acties van
en steun door andere (donor)landen en internationale (ontwikkelings)organisaties
gestalte hebben gekregen.

Bijlagen

• Wat waren de effecten van de beleidsuitvoering?
–– Is het voorgenomen beleid (maatregelen) tot stand gekomen?
–– Heeft de beleidsuitvoering bijgedragen tot bevordering van conflictvermindering
en vredesopbouw in fragiele staten?
–– Heeft de bevordering van conflictvermindering en vredesopbouw in (individuele)
fragiele staten invloed gehad op de bevordering van regionale stabiliteit?
4.3

Efficiency

De Nederlandse steun maakt zoals gezegd voor een belangrijk deel uit van een brede
internationale inzet. Derhalve zal de beleidsdoorlichting geen uitspraken kunnen doen
over de efficiency van de Nederlandse steun uitgedrukt in termen van input-output c.q.
input-outcome.
Wel zullen de volgende vragen worden beantwoord:
• Was sprake van tijdige inzet van en synergie tussen door Nederland ingezette
instrumenten?
• Hoe verliep de samenwerking met andere (donor)landen en internationale
(ontwikkelings)organisaties?
5. Beschrijving van de ingezette budgetten
• Welke financiële middelen zijn ingezet in de periode 2005-2011 voor de uitvoering van
het beleid?
Bij de beantwoording van de vraag of de beleidsuitvoering heeft bijgedragen tot
bevordering van conflictvermindering en vredesopbouw in fragiele staten wordt aandacht
gegeven aan belangrijke aan het beleid ten grondslag liggende veronderstellingen.
Enkele impliciete premissen zijn door het onderzoeksteam gedestilleerd uit de relevante
beleidsstukken:
• Realisatie van de beleidsprioriteiten i) verbetering van de veiligheid van mensen (‘human
security’) en bevordering van de rechtsorde (veiligheid); ii) bijdragen aan legitieme
overheden met voldoende capaciteit voor uitvoering van de meest wezenlijke functies
(goed bestuur); en iii) ondersteuning van een snelle opbouw van sociale en economische
voorzieningen, waaronder verbetering van de werkgelegenheid (vredesdividend) vergt
een gebalanceerde inzet op deze drie terreinen.
• De geïntegreerde benadering (een – variërende – combinatie van defensie, diplomatie en
ontwikkeling – de 3D-aanpak) rekening houdend met de specifieke landen-context
(waaronder een goede analyse van het conflict en conflictsensitief werken) is de
geëigende aanpak om tot resultaat te komen.
• Het grensoverschrijdende karakter van de oorzaken en gevolgen van instabiliteit in
fragiele staten (de invloed van nationale conflicten op regionale stabiliteit –
‘olievlekwerking’) verreist, zoals aangegeven in het beleid, een aanpak in individuele
landen rekening houden met het regionale perspectief. Hierbij wordt er impliciet vanuit

| 273 |

Investeren in stabiliteit

gegaan dat de vermindering van de instabiliteit (en fragiliteit) van individuele landen kan
bijdragen aan de verbetering van stabiliteit op regionaal niveau.
• Zichtbare resultaten van de hulp (vredesdividend) door snelle opbouw van sociale en
economische voorzieningen en verbetering van de werkgelegenheid hebben als zodanig
een positief effect op vermindering van conflict en het bevorderen van vrede en
veiligheid.

7.

Afbakening

Nederland heeft zich voorgenomen om nationale en regionale stabiliteit te bevorderen
door middel van het wegnemen dan wel mitigeren van de belangrijkste oorzaken voor en
gevaren die voortvloeien uit situaties van nationale fragiliteit. Bij de steunverlening aan
fragiele staten is vooral gekozen voor het verlenen van steun aan landen die in een conflict
of post-conflictsituatie verkeren. Een verbindend element in de beleidsvorming en
-uitvoering betrof de Nederlandse inzet ten aanzien van het bevorderen van
conflictvermindering en vredesopbouw in deze landen. De beleidsdoorlichting zal zich,
conform een eerdere mededeling aan het Parlement, dan ook in het bijzonder richten op de
conflictpreventie en vredesopbouw.556
| 274 |

De afgelopen jaren richtte de Nederlandse inzet voor vredesopbouw en conflictpreventie
zich vooral op een aantal regio’s en landen daarbinnen. Dit betreft de Hoorn van Afrika met
een focus op Soedan, het Grote Merengebied in centraal Afrika met nadruk op Burundi en
DRC, de Westelijke Balkan en Afghanistan/Pakistan. In de Latijns-Amerikaanse regio werd
gefocust op Colombia en Guatemala. In het Midden-Oosten lag de nadruk op de Palestijnse
Gebieden.557
Eerder is aangegeven dat al uitgevoerde effectenonderzoeken van de Nederlandse inzet in
genoemde regio’s en landen de bouwstenen zullen vormen voor de beleidsdoorlichting.
Dergelijke effectenonderzoeken zijn beschikbaar voor de Hoorn van Afrika (Zuid-Soedan,
Somalië, Tsjaad), het Grote Merengebied (DRC en Burundi), de Westelijke Balkan en
Afghanistan.558 Annex 1 bevat een overzicht van beschikbare effectonderzoeken voor
genoemde landen en overige evaluaties die bij het onderzoek zullen worden betrokken. Dit
impliceert dat de beleidsdoorlichting zich in het bijzonder richt op Nederlandse
inspanningen met betrekking tot het bevorderen van conflictvermindering en
vredesopbouw in Zuid-Soedan, DRC, Burundi, Afghanistan en landen in de Westelijke
Balkan, wat al dan niet resulteerde in vergroting van regionale stabiliteit. Voorts zal

556

557

558

Zie Brief regering; Informatie inzake de toezending van de Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF 2006–2010,
TK 27 925, nr. 429, 21 juni 2011.
In Noord Afrika en het Midden-Oosten verschuift als gevolg van de ‘Arabische lente’ de aandacht met
ingang van 2011 naar landen waar ingrijpende politieke veranderingen gaande zijn; in de periode
2005-2011 was geen sprake van specifieke programma’s gericht op het bevorderen van
conflictvermindering en vredesopbouw in deze landen.
Voor Colombia, Guatemala en de Palestijnse Gebieden zijn geen effectenonderzoeken van de
Nederlandse inzet beschikbaar.

Bijlagen

aandacht worden gegeven aan de inzet van het ministerie van Defensie in Tsjaad (de EUFOR
missie) en in de Indische Oceaan (inzet marineschepen tegen piraterij langs de kust van
Somalië).
De beleidsdoorlichting kent de volgende beperkingen:
• Veel van de beschikbare effectenonderzoeken zijn evaluaties van gezamenlijke inzetten
van donoren en multilaterale interventies. Het is niet mogelijk om daarin te bepalen
welke specifieke resultaten daarvan aan Nederland kunnen worden toegekend (attributie
probleem). Wel is het mogelijk om de Nederlandse financiële bijdrage aan deze
programma’s te beschrijven. Daarnaast is het mogelijk om de rol van Nederland in de
dialoog met de andere partners leidend tot gezamenlijke programma’s of andersoortige
inzet (zoals gezamenlijke of multilaterale diplomatieke actie) te achterhalen. Informatie
wordt verkregen uit dossierstudie en door middel van interviews met sleutelpersonen.
• De (diplomatieke) inzet van Nederland in internationale fora zoals de VN, EU, NAVO en
regionale organisaties met betrekking tot het bevorderen van conflictvermindering en
vredesopbouw in genoemde fragiele staten wordt geëvalueerd. Het normatieve werk van
Nederland in OESO/DAC verband (het International Network on Conflict and Fragility – INCAF) of
in andere internationale fora, wordt beschreven maar niet geëvalueerd.
• De beleidsdoorlichting zal geen uitspraken doen over de specifieke input-output c.q. de
input-outcome verhouding van de Nederlandse steun omdat deze deel uitmaakt van een
meer omvattende internationale inzet. Wel zal worden nagegaan of sprake was van tijdige
inzet van en synergie tussen door Nederland ingezette instrumenten en de wijze waarop
de samenwerking met andere donoren en ontwikkelingsorganisaties verliep. Deze
informatie wordt vooral verkregen door middel van interviews met sleutelpersonen.
• IOB onderneemt een afzonderlijke evaluatie op het terrein van mensenrechten. Dit
betekent dat deze beleidsdoorlichting niet specifiek ingaat op dit thema mensenrechten,
behalve waar dit een integraal onderdeel uitmaakt van de activiteiten voor vredesopbouw
en conflictvermindering in de genoemde fragiele staten.
• De beleidsdoorlichting zal de meest recente beleidsontwikkelingen (2011 en 2012)
beschrijven, maar niet evalueren omdat de resultaten daarvan pas op de lange termijn
zichtbaar worden.

8.

Methodologie en aanpak

Bureaustudie
Door middel van een desk study worden de belangrijkste op het ministerie van Buitenlandse
Zaken beschikbare en openbare schriftelijke en elektronische bronnen geanalyseerd. Dit
betreft Kamerbrieven en beleidsnotities, meerjarige strategische plannen, jaarplannen en
jaarverslagen van posten en dienstonderdelen, interne memoranda, correspondentie met
andere ministeries en de bevindingen van eerdere evaluaties ondernomen door IOB,
overige dienstonderdelen van het ministerie van Buitenlandse Zaken, andere Nederlandse
ministeries of internationale en nationale organisaties via welke de Nederlandse steun werd
gekanaliseerd. Een eerste lijst met evaluaties is opgenomen in annex 1. Deze lijst wordt
gedurende het onderzoek uitgebreid met andere evaluaties en andersoortig openbaar
beschikbaar onderzoek. Dergelijke bronnen dienen ter triangulatie van inzichten verkregen

| 275 |

Investeren in stabiliteit

uit het bij het ministerie van Buitenlandse Zaken beschikbare materiaal. De schriftelijke
bronnen worden gebruikt om in kaart te brengen hoe de beleidsvoornemens tot stand zijn
gekomen, wat de activiteiten waren en welke effecten deze hebben gehad.
Interviews
Naast het analyseren van schriftelijke bronnen, waaronder het synthetiseren van
bevindingen van relevant evaluatieonderzoek, maakt het onderzoek gebruik van interviews
om informatie in te winnen over de totstandkoming en uitvoering van het beleid.
Interviews zijn voorzien met ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken en
sleutelpersonen van de overige departementen betrokken bij de beleidsvorming en
uitvoering.
Er wordt geen veldonderzoek ondernomen.

9.

| 276 |

Organisatie van de beleidsdoorlichting

De beleidsdoorlichting zal worden uitgevoerd door en onder verantwoordelijkheid van
IOB-inspecteur drs. Ted Kliest. IOB-onderzoekmedewerkster mw. Julia McCall MSc. is
gedurende het gehele proces bij de beleidsdoorlichting betrokken. Twee externe
consultants van het bureau Channel Research België worden bij het onderzoek betrokken:
dr. Christ Klep (civiel-militaire aangelegenheden) en drs. Evelien Weller (veiligheid,
rechtsorde en sociaaleconomische ontwikkeling in fragiele staten).
Binnen IOB zullen twee inspecteurs als interne meelezer fungeren, te weten dr. Marijke
Stegeman en drs. Bastiaan Limonard.
Een referentiegroep, voorgezeten door Plaatsvervangend Directeur IOB, dr. Henri Jorritsma,
zal commentaar geven op de concept Terms of Reference van de beleidsdoorlichting en het
concept-eindrapport.
De referentiegroep bestaat uit de externe leden drs. Johan Wolfs (voormalig ambassadeur in
Soedan en Macedonië), dr. Isabelle Duyvesteyn (Universitair Hoofddocent Internationale en
Politieke Geschiedenis, Onderzoeksinstituut voor Geschiedenis en Cultuur, Universiteit
Utrecht) en dr. Willemijn Verkoren (Hoofd van het Centrum voor Internationaal
Conflictanalyse en Management – CICAM, Radboud Universiteit van Nijmegen). Leden
namens de beleidsdirecties van het ministerie van Buitenlandse Zaken zijn: drs. Joost
Andriessen (Directeur Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw), drs. Jelte van Wieren (Hoofd
Afdeling Goed Bestuur van de Directie Mensenrechten, Emancipatie, Goed Bestuur en
Humanitaire Hulp), mr. Sanne Kaasjager (Plaatsvervangend Hoofd Afdeling
Conflictpreventie, Vredesoperaties, Militaire en Civiele Samenwerking van de Directie
Veiligheidsbeleid), kol. Nico Tak (Militair Adviseur, Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw),
drs. Erik de Feyter (Beleidscoördinerend Medewerker, Afdeling Midden en Zuidelijk Afrika
van de Directie Sub-Sahara Afrika), drs. Hagar Ligtvoet (Senior Medewerker Afdeling
Zuid-Azië en Oceanië van de Directie Azië en Oceanië) en drs. Hedda Samson

Bijlagen

(Plaatsvervangend Hoofd, Afdeling Sociale en Economische VN-Zaken van de Directie
Verenigde Naties en International Financiële Instellingen).

10.

Eindproduct

De beleidsdoorlichting resulteert in een Nederlandstalig IOB-evaluatierapport. Het rapport
wordt door de staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking, vergezeld van diens
beleidsreactie, aan het Parlement aangeboden. Indien van belang verschijnt een
Engelstalige samenvatting van het rapport (kosten niet opgenomen in het budget).

11.

Planning

Januari – maart 2012

Oriëntatie op het onderzoeksonderwerp en opstellen van de
concept Terms of Reference.
April – mei 2012
Samenstelling referentiegroep; definitieve Terms of Reference;
contracteren externe onderzoekers; start dossieronderzoek.
Dossieronderzoek en interviews; opstellen delen van het
Mei – augustus 2012
conceptrapport.
Afronden opstelling conceptrapport.
September – oktober 2012
Oktober 2012
Bespreken conceptrapport met meelezers en
referentiegroep.
Opstellen definitieve versie van het rapport; vaststellen van
November – december 2012
rapport door leiding IOB; verzending van het rapport aan de
staatssecretaris.
December 2012 – januari 2013 Opstellen beleidsreactie.
Januari – februari 2013
Verzending rapport en beleidsreactie aan het Parlement.

Annex 1 Evaluatierapporten en Annex 2 Referenties
De in de oorspronkelijke ToR aangegeven bronnen zijn opgenomen in Bijlage 3
Geraadpleegde literatuur.

| 277 |

Investeren in stabiliteit

Bijlage 3 Geraadpleegde literatuur
Evaluaties

| 278 |

• Aide à la Décision Économique et al., Thematic Evaluation of European Commission Support to
Conflict Prevention and Peace Building, Final Report, vol 1: main report, Evaluation for the
European Commission, oktober 2011.
• Aide à la Décision Économique et al., Thematic Evaluation of European Commission Support to
Justice and Security Sector Reform, Final Report, vol 1: main report, Evaluation for the
European Commission, november 2011.
• Asian Development Bank Independent Evaluation Department, Special Evaluation Study on
Asian Development Bank’s Support to Fragile and Conflict-Affected Situations, oktober 2010.
• Auditdiensten van Defensie en van Buitenlandse Zaken, Rapport van bevindingen inzake de
audit naar de totstandkoming van de eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF 2006-2010,
uitgebracht aan de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken, 25 november 2011.
• Baawar Consulting Group, Joint evaluation of the Paris Declaration phase 2: Islamic Republic of
Afghanistan, 2010.
• Bennett, J. et al., Aiding the Peace: A Multi-Donor Evaluation of Support to Conflict Prevention and
Peacebuilding Activities in Southern Sudan 2005-2010, ITAD Ltd., United Kingdom, 2010.
• Bennett, J. et al., Mid-Term Evaluation of the Joint Donor Team in Juba, Submitted by ITAD to
Norwegian Agency for Development Cooperation, 2010.
• Bilali, R., Vollhardt, J.R. & Helbig de Balzac, H., La Benevolencija Impact Evaluation 2011. Part 1
Popularity Survey Summaries. The popularity of La Benevolencija’s radio dramas in the Great Lakes in
2010, 2011.
• Brusset, E., et al., Evaluation of the Norwegian Research and Development Activities in Conflict
Prevention and Peacebuilding NORAD/Channel Research, 2008.
• Brusset, E. et al., Amani Labda, Peace Maybe: Joint evaluation of conflict prevention and peace building
in the Democratic Republic of Congo, Policy Report, België: Channel Research, 2011.
• Campbell, S.P., Kayobera, L. & Nkurunziza, J., Independent external evaluation United Nations
Peacebuilding Fund projects in Burundi, 2010.
• Chakrapani, D., An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs Case
Study of the Multi-Country Demobilization and Reintegration Program, Washington DC: The World
Bank, 2006.
• Coning, C. de et al., Norway’s Whole-of-Government Approach: Challenges for Engagement with
Afghanistan and Other Fragile States, Norwegian Institute of International Affairs, februari
2010.
• Consultants for Development Programmes, Catalist Mid Term Review, Embassy of the
Kingdom of the Netherlands Kigali, Rwanda, 2010.
• Disch, A. et al., Multi-country Demobilization and Reintegration Program: End of Program Evaluation,
Final Report, Oslo: Scanteam, 2010.
• Ecorys Evaluation Consortium, Mid Term Evaluation of the African Peace Facility FrameworkContract, in opdracht van European Commission, Maastricht, 2006.
• Evaluation Department Danida, Evaluation of the Danish engagement in and around Somalia
2006-2010, Kopenhagen: Ministry of Foreign Affairs Denmark, 2011.
• Gerwen et al., Mid Term Review. Sustainable Energy through Woodlots and

Bijlagen

• Agroforestry in the Albertine Rift (SEW) Project, Final Report, International Fertilizer
Development Centre (IFDC), MDF Training & Consultancy BV, 2011.
• Independent Evaluation Group, Evaluation of World Bank Support to Low-Income Countries Under
Stress (LICUS), An Approach Paper, Washington: World Bank, 2004.
• Independent Evaluation Group, Afghanistan: country program evaluation 2002-2011, Evaluation
of the World Bank Group Program, Washington: World Bank, 2013.
• Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Dutch humanitarian assistance.
An evaluation, IOB Evaluatie nr. 303, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2006.
• Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Het Nederlandse Afrikabeleid
1998-2006. Evaluatie van de bilaterale samenwerking, IOB Evaluatie nr. 308, Den Haag:
Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2008.
• Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Preparing the ground for a safer
world. Evaluation of the Dutch efforts to control landmines and explosive remnants of war 1996-2006,
IOB Evaluatie nr. 323, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2009.
• Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Evaluation of Dutch support to
Capacity Development. The case of the Netherlands Institute for Multiparty Democracy (NIMD), IOB
Evaluatie nr. 331, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2010.
• Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Regionaal en geïntegreerd beleid?
Evaluatie van het Nederlandse beleid met betrekking tot de Westelijke Balkan 2004-2008, IOB Evaluatie
nr. 359, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2011.
• Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Begrotingssteun: Resultaten onder
voorwaarden. Doorlichting van een instrument (2000-2011), IOB Evaluatie nr. 369, Den Haag:
Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2012.
• Klem, B. & Frerks, G., Evaluatie Stabiliteitsfonds 2004-2005, 2007.
• Krijnen, J.F.A., Gakuba, A. & Nyabutsitsi, G., Mid Term Evaluation Greater Virunga Transboundary
Executive Secretariat, Embassy of the Kingdom of the Netherlands Kigali, Rwanda, 2010.
• Ministerie van Buitenlandse Zaken, Terugblik op de uitvoering van de Afrikanotitie ‘Sterke mensen,
zwakke staten’, Directie Sub-Sahara Afrika, 2007.
• Ministerie van Defensie, Eindevaluatie EUFOR Tsjaad/RCA, 19 mei 2008 - 14 maart 2009, 2009.
• Ministerie van Defensie, Tussentijdse evaluatie ISAF 2008, 2009.
• Ministerie van Defensie, Tussentijdse evaluatie van de kleinschalige Nederlandse Defensiebijdragen
aan missies en SSR-inzet in 2008, 2009.
• Ministerie van Defensie, Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF, 2006-2010, 2011.
• Ministerie van Defensie, Eindevaluatie inzet Hr. Ms. Evertsen in operatie EUNAVFOR “Atalanta” voor
de kust van Somalië, 13 augustus - 18 december 2009, 2010.
• Ministerie van Defensie, Eindevaluatie inzet Vessel Protection Detachments 2011-1 en 2011-2, 10 juni
2011.
• Ministerie van Defensie, Eindevaluatie inzet Hr. Ms. Tromp en Hr. Ms. Johan de Witt in operatie
‘Atalanta’ voor de kust van Somalië, 17 februari - 29 juni 2010, 2011.
• Ministerie van Defensie, Eindevaluatie inzet in antipiraterijoperaties ‘Atalanta’ en ‘Ocean Shield’ van
juli 2010 tot juni 2011, 2012.
• Ministerie van Defensie, Tussentijdse evaluatie kleinschalige missies en SSR-/SSD-activiteiten 2010,
2011.
• Ministerie van Defensie, Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan de United Nations Mission In Sudan
(UNMIS), 2012.

| 279 |

Investeren in stabiliteit

• Operations Evaluation Department, Evaluation of the Assistance of the African Development Bank
to Fragile States, Tunis: African Development Bank Group, 2012.
• Oxford Policy Management, Evaluating the Paris Declaration in Fragile and Conflict-Affected
Situations, Draft Briefing paper for the Phase Two Evaluation of the Paris Declaration,
2009.
• Poulton, R., Trillo, E. & Kukkuk, L., Part 1 of the African Peace Facility Evaluation: Reviewing the
Procedures of the APF and Possibilities of Alternative Future Sources of Funding, Final Report,
implemented by IBF and BAA, in opdracht van European Union, 2010.
• Scanteam, ARTF at a crossroads: history and the future, Final report, Oslo, 2012.
• United Nations and World Bank, The DRC’s Country Assistance Framework: A ‘Big Tent’ built from
‘Big Ideas’?, Joint UN-Bank Review of the DRC CAF, 2008.
• Vanheusden, E., Overview of the Conflict Prevention Policy of the EU, MICROCON Policy Working
Paper, 2010.
• World Bank Independent Evaluation Group, An Independent Evaluation of the World Bank’s
Support of Regional Programs: Case Study of the Multi-Country Demobilization and Reintegration
Program, Draft, 2006.
• World Bank, The multi-country demobilization and reintegration program. Final report. Overview of
program achievements, Washington DC: The World Bank, 2010.
| 280 |

Beleidsstukken (in chronologische volgorde)
• Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, ‘Afrika Notitie’, TK
26 200 V, nr. 88, 17 augustus 1999.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Nederlands
beleid ten aanzien Grote Merenregio in Afrika’, TK 25 098, nr. 17, 12 maart 2001.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Wederopbouw na conflict’, TK 28 000 V,
nr. 60, 24 april 2002.
• Minister en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief met het verslag van de reis van 12
tot 14 oktober 2002 naar de Hoorn van Afrika, TK 22 831, nr. 41, 28 oktober 2002.
• Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Laatste stand van zaken met betrekking tot de
humanitaire situatie, en dreigende hongersnood, in de Hoorn van Afrika, TK 22 831, nr. 43, 2
december 2002.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie en de staatssecretaris van Buitenlandse
Zaken, Brief inzake het beleidskader civiel-militaire samenwerking (CIMIC), TK 28 600 X, nr. 45, 19
mei 2003.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Afrika-notitie
‘Sterke mensen, zwakke staten’, TK 29 237, nr. 1, 3 oktober 2003.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Aan Elkaar Verplicht.
Ontwikkelingssamenwerking op weg naar 2015’, TK 29 234, nr. 1, 3 oktober 2003.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Kamerbrief
oprichting van het Stabiliteitsfonds, TK 29 200 V, nr. 10, 3 oktober 2003.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Hoorn van
Afrika’, TK 29 237/ 22 831, nr. 6, 13 februari 2004.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Grote
Meren’, TK 29 237/25 098, nr. 5, 13 februari 2004.

Bijlagen

• Ministers voor Ontwikkelingssamenwerking, van Economische Zaken en van
Buitenlandse Zaken, Notitie ‘Ondernemen in conflictgebieden’, TK 29 439, nr. 1, 17 februari 2004.
• Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking,
Notitie ‘Regionale benadering Westelijke Balkan’, TK 29 478, nr. 1, 11 maart 2004.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag van reis minister naar Soedan van
17 tot en met 20 januari 2005, TK 22 831, nr. 49, 2 februari 2005.
• Ministers voor Ontwikkelingssamenwerking, van Buitenlandse Zaken en van Defensie en
de staatssecretaris van Economische Zaken, Notitie ‘Wederopbouw na gewapend conflict’, TK 30
075, nr. 1, 22 maart 2005.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag van reis minister naar Soedan van
31 maart tot en met 4 april 2005, TK 22 831, nr. 50, 18 april 2005.
• Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking,
Nederlandse deelname aan vredesmissies, TK 29 521, nr. 14, 13 mei 2005.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief over Sudan,
TK 29 237/TK 22 831, nr. 23, 5 september 2005.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Overzicht van recente ontwikkelingen in Burundi, TK
25 098, nr. 37, 5 september 2005.
• Minister van Defensie, Brief over de ondersteuning van de VN-operatie Monuc in Oost-Congo, TK 30
075, nr. 2, 4 oktober 2005.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief minister met evaluatie dialoog NederlandRwanda, TK 25 098/30 300 V, nr. 38, 31 oktober 2005.
• Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking,
Brief over de (mogelijke) Nederlandse bijdrage aan de ontplooiing van de International Security Assistance
Force in Afghanistan, TK 27 925, nr. 193, 22 december 2005.
• Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking,
Brief over de voorgenomen bijdrage aan ISAF in Zuid-Afghanistan, TK 27 925, nr. 194, 22 december
2005.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag van reis minister naar Soedan van
26 tot en met 29 mei 2006, TK 29 237, nr. 46, 21 juni 2006.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag van reis minister naar Soedan van
28/29 oktober 2006, TK 29 237, nr. 55, 24 november 2006.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag van reis minister naar Zuid-Soedan
op 5 december 2006, TK 29 237, nr. 56, 20 december 2006.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag reis minister naar Burundi, Rwanda
en Uganda van 23 t/m 28 mei 2007, TK 29 237, nr. 61, 8 juni 2007.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag reis minister naar Uganda, Sudan
en Tsjaad van 4 tot en met 9 mei 2007, TK 29 237, nr. 62, 8 juni 2007.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag van reis minister naar de
Democratische Republiek Congo (DRC) van 25 t/m 29 september 2007, TK 29 237, nr. 64, 2 oktober
2007.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Notitie ‘Een zaak van iedereen. Investeren in
ontwikkeling in een veranderende wereld’, TK 31 250, nr. 1, 16 oktober 2007.
• Minister van Buitenlandse Zaken, Notitie ‘Naar een menswaardig bestaan. Een
mensenrechtenstrategie voor het buitenlands beleid’, TK 31 263, nr. 1, 5 november 2007.

| 281 |

Investeren in stabiliteit

| 282 |

• Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking,
Brief met artikel-100 brief inzake Nederlandse bijdrage aan ISAF na 1 augustus 2008, TK 27 925, nr.
279, 30 november 2007.
• Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking,
Brief over de situatie in Tsjaad, TK 29 521, nr. 51, 14 februari 2008.
• Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking,
Brief over bijdrage aan de EU-operatie EUFOR Tsjaad/RCA, TK 29 521, nr. 54, 29 februari 2008.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag
bezoek ministers aan Sudan van 4 tot en met 7 februari 2008, TK 29 237, nr. 68, 3 maart 2008.
• Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking,
Brief over de veiligheidssituatie in Tsjaad, TK 29 521, nr. 78, 4 juli 2008.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de minister van Buitenlandse Zaken, Notitie
‘Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten. Strategie voor de Nederlandse inzet 2008-2011’, TK 31 787,
nr. 1, 7 november 2008.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief over bezoek minister aan Rwanda en de stad
Goma in de provincie Noord Kivu van Democratische Republiek Congo (DRC), TK 29 237, nr. 84, 11
december 2008.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief met verslag
van de reis van de Nederlandse mensenrechtenambassadeur naar Sudan van 18 tot 25 oktober 2008, TK
31 263, nr. 25, 7 januari 2009.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking, Lijst van vragen en
antwoorden inzake ‘Veiligheid en ontwikkeling in fragiele staten. Strategie voor de Nederlandse inzet
2008-2011’ (Kamerstuk 31 787, nr. 1), TK 31 787, nr. 2, 18 februari 2009.
• Ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking,
Brief inzake de Nederlandse bijdrage aan de NAVO-operatie ‘Allied Protector’ ter bestrijding van piraterij
voor de kust van Somalië, TK 29 521, nr. 93, 13 maart 2009.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief over rapport inzake hulpbeëindiging en
omvorming van ontwikkelingshulprelatie naar niet-hulp relaties op basis van wederzijds belang, TK 31
250. nr. 56, 3 april 2009.
• Ministers van Defensie, van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking,
Brief over AIV-advies ‘Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten’, TK 31 787, nr. 6, 25 augustus
2009.
• Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Brief over bezoek minister aan het Afrikaanse Grote
Merengebied van 7 tot 12 april 2009, TK 29 237, nr. 103, 2 oktober 2009.
• Minister van Buitenlandse Zaken, Brief met reactie op verzoek commissie m.b.t. opbouw sociale
politieke proces in Somalië, TK 22 831, nr. 61, 15 maart 2010.
• Minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Notitie ‘Basisbrief
Ontwikkelingssamenwerking’, TK 32 500 V, nr. 15, 26 november 2010.
• Minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief over het verloop van de verkiezingen,
de mensenrechtensituatie alsmede over het besluit al dan niet begrotingssteun te verlenen aan Burundi,
TK 29 237, nr. 132, 14 december 2010.
• Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief van bezoek staatssecretaris aan Soedan, TK 29 237,
nr. 133, 11 januari 2011.
• Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief verslag van het bezoek van staatssecretaris Knapen
aan de Democratische Republiek Congo en Rwanda, TK 29 237, nr. 134, 3 maart 2011.

Bijlagen

• Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Focusbrief ontwikkelingssamenwerking, TK 32 605, nr.
2, 18 maart 2011.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie, Brief met regeringsreactie op het advies van
de AIV ‘Piraterijbestrijding op zee. Een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden’, TK
32 706, nr. 5, 1 april 2011.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie, Artikel 100 brief inzake de Nederlandse
bijdrage aan piraterijbestrijding, TK 29 521, nr. 168, 1 juni 2011.
• Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief met verslag van het bezoek van de staatssecretaris
aan Ethiopië en Somaliland, TK 29 237, nr. 139, 15 juni 2011.
• Ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken en de staatssecretaris van Buitenlandse
Zaken, Brief met informatie inzake de toezending van de ‘Eindevaluatie Nederlandse bijdrage aan ISAF
2006-2010’, TK 27 925, nr. 429, 21 juni 2011.
• Minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief met reactie op het advies van de AIV
over de Arabische regio, TK 32 623, nr. 40, 24 juni 2011.
• Minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief over uitvoering Stabiliteitsfonds 2010,
TK 32 500 V, nr. 210, 5 september 2011.
• Minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief Nederlandse inzet op bevordering
stabiliteit Somalië, TK 22 831, nr. 63, 16 september 2011.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie en de staatssecretaris van Buitenlandse
Zaken, Bijlage met Eindoordeel van de ingestelde commissie van onafhankelijke deskundigen op de
eindevaluatie van de Nederlandse bijdrage aan ISAF, TK 27 925, nr. 436, 28 september 2011.
• Minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief over de regionale benadering binnen
ontwikkelingssamenwerking, TK 32 605, nr. 62, 17 november 2011.
• Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Notitie ‘Hulp aan mensen in nood’, TK 32 605, nr. 64,
23 december 2011.
• Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief over regionale ontwikkelingsvisie voor West-Afrika,
TK 32 605, nr. 76, 20 maart 2012.
• Ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie, Brief over de aanscherping van de HGISafspraken over de financiering van crisisbeheersingsoperaties, TK 32 503 en 32 733, nr. 7, 13 juni
2012.
• Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief over het Speerpunt Veiligheid en Rechtsorde, TK 32
605, nr. 94, 21 mei 2012.
• Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief met verslag van het bezoek van staatssecretaris
Knapen aan Burundi, Somalië (Puntland) en Zuid-Soedan, TK 22 831, nr. 78, 15 juni 2012.
• Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Brief over de voortgang speerpunten
ontwikkelingssamenwerking, TK 32 605, nr. 114, 2 november 2012.

Overige literatuur
• Abatneh, A.S., & Lubang, S.M., ‘Police Reform and State Formation in Southern Sudan’,
In: Canadian Journal of Development Studies, jaargang 32, 1/2011.
• Adviesraad Internationale Vraagstukken, Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak
van een samenhangende aanpak, AIV-advies no. 64, 2009.
• Adviesraad Internationale Vraagstukken, Piraterijbestrijding op zee: een herijking van publieke en
private verantwoordelijkheden, AIV-advies no. 72, 2010.

| 283 |

Investeren in stabiliteit

| 284 |

• Anten, L., Briscoe, I. & Mezzera, M., The Political Economy of State-building in Situations of
Fragility and Conflict: from Analysis to Strategy. A synthesis paper based on studies of Afghanistan,
Democratic Republic of Congo, Guatemala, Kosovo and Pakistan, Den Haag: Netherlands Institute
of International Relations Clingendael, januari 2012.
• Arenas-García, N., Pro-Poor Growth & Development in South Sudan: Post-CPA Aid Mechanisms,
Poverty Reduction Strategies and the Role of the World Bank, Institute of Studies on Conflicts and
Humanitarian Action (IECAH), document 6, 2010.
• Ball, N., From Quick Wins to Long-Term Profits? Developing better approaches to support security and
justice engagements in fragile states. Report of the Netherlands MFA headquarters visit, Washington
D.C.: Center for International Policy, 2012.
• Beijnum, M. van, Hoebeke, H. & Vlassenroot, K., Het Nederlandse Fragiele Statenbeleid.
Inventarisatie en appreciatie van de behaalde resultaten onder beleidsprioriteit ‘veiligheid en ontwikkeling
in fragiele staten’, oktober 2010, intern document.
• Boege, V.M., Brown, A. & Clements, K., ‘Hybrid Political Orders, Not Fragile States’, In:
Peace Review, jaargang 21, 1/2009, pp. 13-31.
• Carroll, P., Science, Culture and Modern State Formation, Berkeley: University of California Press,
2006.
• Chabal, P. & Daloz, J.P., Africa Works, Oxford: James Currey, 1998.
• Chabal, P. ‘The Quest for Good Government and Development in Africa; Is NEPAD the
Answer?’, In: International Affairs, jaargang 78, 3/2002, pp. 447-262.
• Chandler, D., Empire by Denial; The Politics of State-building, London: Pluto Press, 2006.
• Clingendael Conflict Research Unit, How to make the comprehensive approach work. Preparation
at home is key to effective crisis management in the field, Den Haag: Netherlands Institute of
International Relations Clingendael, 21 maart, 2012.
• Collier, P., The Bottom Billion: Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It,
New York: Oxford University Press, 2007.
• Collier, P. & Hoeffler, A., ‘On Economic Causes of Civil War’, In: Oxford Economic Papers,
jaargang 50, 4/1998, pp. 563-73.
• Collier, P. & Hoeffler, A., ‘Greed and Grievance in Civil War’, In: Oxford Economic Papers,
jaargang 56, 4/2004, pp. 563-95.
• Collier, P. & Sambanis, N. (red.), Understanding Civil War: Evidence and Analysis, Washington,
DC: World Bank, 2005.
• Collier, P., Hoeffler, A. & Soderbom, M., Post Conflict Risks, Paper Centre for the Study of
African Economies, Department of Economics, University of Oxford, 2006.
• Committee on Foreign Relations of the United States Senate, Evaluating U.S. Foreign
Assistance to Afghanistan, A majority staff report prepared for the use of the Committee on
Foreign Relations United States Senate, 8 juni 2011.
• Dagne, T., The Democratic Republic of Congo Background and Recent Developments, Congressional
Research Service, 2011.
• DARA, The Humanitarian Response Index 2011. Focus on Somalia. A predictable crisis, 2011.
• DARA, The Humanitarian Response Index 2011. Focus on Sudan. Much of the same, if not worse, 2011.
• Davidse, K., ‘Conflictlanden: op zoek naar veiligheid, bestuur en vredesdividend’, In:
Internationale Spectator, jaargang 64, 10/2010, pp. 499-503.

Bijlagen

• Department for International Development, ‘The Politics of Poverty: Elites, Citizens, and
States’, In: Findings from ten years of DFID-funded research on Governance and Fragile States
2001-2010. A Synthesis Paper, London: Department for International Development, 2010.
• Dobbins, J. et al., Overcoming Obstacles to Peace. Local Factors in Nation-Building, RAND National
Security Research Division, 2013.
• Duyvesteyn, I.G.B.M., Fragiele statenbeleid, Bijdrage wetenschappelijke discussie (mimeo),
2013.
• Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw, Scan uitvoering fragiele statenbeleid. Samenvatting van
interviews met posten, 30 augustus 2010, intern document.
• European Union, EU Aid Programme in Somalia, 2010, http://eeas.europa.eu/delegations/
somalia/documents/more_info/leaflet_on_eu_aid_to_somalia_en.pdf.
• Etzioni, A., Security First, New Haven, Conn.: Yale University Press, 2007.
• Falch, Å. & Becker, M., Power-sharing in Peacebuilding in Burundi. Power-sharing Agreements,
Negotiations and Peace Processes, CSCW Papers, Oslo: PRIO, 2008.
• Flora, P., Kuhnle, S. & Urwin, D. (red.), State Formation, Nation Building and Mass Politics in
Europe, Oxford: Oxford University Press, 1999.
• Ghani, A. & Lockhart, C., Fixing Failed States: A Framework for Rebuilding a Fractured World, New
York: Oxford University Press, 2008.
• Gillies, D., Uneasy Neighbours. The Elusive Quest for Peace and Stability in the Sudans, North South
Institute, 2011.
• Goldsmith, A. A., ‘Making the World Safe for Partial Democracy? Questioning the
Premises of Democracy Promotion’, In: International Security, jaargang 33, 2/2008, pp.
120-147.
• Government of Southern Sudan, Expenditure Priorities and Funding Needs, 2008-2011, Prepared
for the 2008 Sudan Consortium, Ministry of Finance and Economic Planning, 2008.
• Government of the Republic of Sudan, Joint Assessment Mission Sudan. Volume I Synthesis
Framework for Sustained Peace, Development and Poverty Eradication, 2005.
• Government of the Republic of South Sudan, South Sudan Development Plan 2011-2013, Juba,
2011.
• Grävingholt, J., Ziaja, S. & Kreibaum, M., State fragility: Towards a multi-dimensional empirical
typology, Discussion Paper, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 3/2012.
• Haslie, A. & Borchgrevik, A., International Engagement in Sudan after the CPA, Norwegian
Institute of International Affairs, 2007.
• Helman, G. & Ratner, S., ‘Saving Failed States’, In: Foreign Policy, jaargang 89, 1992, pp. 3-20.
• Hemmer J., South Sudan’s Emergency State, Oslo: Norwegian Peacebuilding Resource Center
and the Netherlands Institute of International Relations Clingendael, 2012.
• Hemmer J., We are laying the groundwork for our own failure. The UN Mission in South Sudan and its
civilian protection strategy: an early assessment, Conflict Research Unit Policy Brief no. 25,
Netherlands Institute of International Relations Clingendael, 2013.
• Hoff, K. & Stiglitz, J.E., ‘Exiting a Lawless State’, In: Economic Journal, jaargang 118, 531/2008,
pp. 1474-1497.
• Human Security Report Project, Human Security Report 2012: Sexual Violence, Education, and War:
Beyond the Mainstream Narrative, Vancouver: Human Security Press, 2012.
• International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding, A New Deal for engagement in
fragile states, 2011.

| 285 |

Investeren in stabiliteit

| 286 |

• International Security Sector Advisory Team, Programme de développement du secteur de la
sécurité au Burundi, Évaluation de la phase I du programme, 2012.
• Islamic Republic of Afghanistan, Afghanistan: National Development Strategy 1387-1391
(2008-2013). A Strategy for Security, Governance, Economic Growth and Poverty Reduction, http://
www.undp.org.af/publications/KeyDocuments/ANDS_Full_Eng.pdf.
• Juba Compact between the Government of Southern Sudan and Development Partners, Endorsed in
Juba, Southern Sudan, by the Government of Southern Sudan and the Development
Partners, 30 juni, 2009.
• Keefer, P., ‘Why Follow the Leader? Collective Action, Credible Commitment and
Conflict’, Policy Research Working Paper 6179, Development Research Group,
Washington, DC: The World Bank. Prepared for: Garfinkel, M. & Skaperdas (red.), S.,
Oxford Handbook of the Economics of Peace and Conflict, 2012.
• Kegley, C. W. & Hermann, M., ‘How Democracies Use Intervention; A Neglected
Dimension in the Studies of the Democratic Peace’, In: Journal of Peace Research, jaargang 33,
3/1996, pp. 309-322.
• Kelsal, T. et al., Developmental patrimonialism? Questioning the orthodoxy on political governance
and economic progress in Africa, working paper no. 9, 2010.
• Klem, M.H. , Het Nederlandse Veiligheidsbeleid in een veranderende wereld. Verkennende studie voor
het WRR-Rapport Nederland in de Wereld, Webpublicatie nr. 42, Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid, 2010.
• Koch, L., Attitudes of Dutch combat units in Afghanistan and Chad, Breda: Netherlands Defence
Academy, 2010.
• Krain, M. & Edson Myers, M., ‘Democracy and Civil War; A Note on the Democratic Peace
Proposition’, In: International Interactions, jaargang 23, 1/1997.
• Kühne, W., How the EU organizes and conducts peace operations in Africa: EUFOR/MINURCAT,
Berlijn: Zentrum für Internationale Friedenseinsätze, 2009.
• Lake, D., Building Legitimate States After Civil Wars: Order, Authority, and International Trusteeship,
ongepubliceerd manuscript, 17 april 2007, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.
cfm?abstract_id=1004425.
• Levy, J., ‘Domestic Politics and War’, In: Journal of Interdisciplinary History, jaargang 18, 4/1988,
pp. 653-673.
• Licklider, R., ‘The Consequences of Negotiated Settlements in Civil Wars, 1945- 1993’, In:
The American Political Science Review, jaargang 89, 3/1995, pp. 681-690.
• Lijn, J. van der, Afghanistan post-2014: Groping in the dark?, The Hague: Netherlands Institute
of International Relations Clingendael Institute, 2013.
• Mac Ginty, R., ‘Indigenous Peace-making Versus the Liberal Peace’, In: Cooperation and
Conflict, jaargang 43, 2/2008, pp. 139-163.
• Mancini, F., Preventive Diplomacy: Regions in Focus, New York: International Peace Institute,
2011.
• Mann, M., The Sources of Social Power. Volume I and II, Cambridge: Cambridge University Press,
1986.
• Mansfield, E. & Snyder, J., ‘Democratization and the Danger of War’, In: International
Security, jaargang 20, 1/1995, pp. 5-38.
• Mansfield, E. & Snyder, J., Electing to Fight; Why Emerging Democracies Go to War, Cambridge,
Mass.: MIT Press, 2005.

Bijlagen

• Marchal, R., The mercy of neighbours: security and governance in a new Somalia, Norwegian
Peacebuilding Research Centre Report, 2012.
• Maxwell, D., Gelsdorf, K., & Santschi, M., Livelihoods, basic services and social protection in South
Sudan, Working Paper 1, London: Secure Livelihoods Research Consortium, 2012.
• Ministerie van Buitenlandse Zaken, Nederland in Afghanistan, uitgegeven in samenwerking
met ministerie van Defensie, 2006.
• Netherlands Institute of International Relations Clingendael, Conflictpreventie en
Vredesopbouw in Nederland, Verslag Rondetafelconferentie Nederlands Instituut voor
Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’, Den Haag, 25 september 2000.
• North South Institute, Policy Brief Education for Peace in South Sudan, Ottowa: North South
Institute, 2012.
• North South Institute, Policy Brief. Police Reform in an Independent South Sudan, Ottawa: North
South Institute, 2012.
• OECD/DAC International Network on Conflict and Fragility, Fragile States 2013: Resource Flows
and trends in a shifting world, 2012.
• OECD/DAC, OECD Handbook on security sector reform (SSR). Supporting Security and Justice, 2007.
• Organisation for Economic Co-operation and Development, Whole of Government Approaches
to Fragile States, Development Assistance Committee Guidelines and Reference Series,
2006.
• Organisation for Economic Co-operation and Development, Principles for good international
engagement in fragile states and situations, 2007.
• Organisation for Economic Co-operation and Development, Concepts and Dilemmas of State
Building in Fragile Situations. From Fragility to Resilience, OECD/DAC Discussion Paper, Off-print
of the Journal on Development, jaargang 9, 3/2008.
• Organisation for Economic Co-operation and Development, Guidance on Evaluating Conflict
Prevention and Peacebuidling Activities, Working draft for application period, 2008.
• Organisation for Economic Co-operation and Development, Statebuilding in fragile situations.
How can donors ‘do no harm’ and maximise their positive impact?, Country case study Afghanistan,
2009.
• Organisation for Economic Co-operation and Development, Supporting Statebuilding in
Situations of Conflict and Fragility. Policy Guidance, Development Assistance Committee
Guidelines and Reference Series, 2011.
• Organisation for Economic Co-operation and Development, Linking Security System Reform
and Armed Violence Reduction: Programming Note, Conflict and Fragility, 2011.
• Pain, A., Livelihoods, basic services and social protection in Afghanistan, Working paper 3, Secure
Livelihoods Research Consortium, 2012.
• Paris, R., At War’s End; Building Peace after Civil Conflict, Cambridge: Cambridge University
Press, 2004.
• Paris, R., ‘Saving Liberal Peace’, In: Review of International Studies, jaargang 36, 2010, pp.
337-365.
• Rauch, J., Evaluation report SSD Burundi, The Hague: Netherlands Institute of International
Relations Clingendael, 2011.
• Richmond, O., ‘The Problem of Peace; Understanding the ‘Liberal Peace’’, In: Conflict,
Security and Development, jaargang 6, 3/2006, pp. 291-314.

| 287 |

Investeren in stabiliteit

| 288 |

• Scanteam, Flexibility in the Face of Fragility: Programmatic Multi-Donor Trust Funds in Fragile and
Conflict-Affected Situations, Report commissioned by OPCFC, Operations Policy and Country
Services, Oslo, 2010.
• Small Arms Survey, Echo effects. Chadian instability and the Darfur conflict, Sudan Issue Brief,
Human Security Baseline Assessment, no. 9, 2008.
• Southern Sudan Centre for Statistics and Evaluation, Poverty in Southern Sudan: Estimates from
NBHS 2009, Juba: Government of Southern Sudan, 2010.
• Swedish Defence Research Agency, Operational Effectiveness and UN Resolution 1325. Practices and
Lessons from Afghanistan, in opdracht van NAVO, 2009.
• The Afghanistan Compact, The London Conference on Afghanistan 31 January - 1 February
2006, http://www.nato.int/isaf/docu/epub/pdf/afghanistan_compact.pdf.
• The Liaison Office, Three years later. A socio-political assessment of Uruzgan province from 2006 to
2009, Kaboel, 2009.
• The Liaison Office, Uruzgan: 18 months after the Dutch/Australian leadership handover. A TLO
provincial profile, Kaboel, 2012.
• Tilly, C., Coercion, Capital and European States: AD 990-1990, Oxford: Blackwell, 1990.
• Toft, M., Peace Through Security: Making Negotiated Settlements Stick, Working Paper 23, Research
Group in International Security, 2006.
• Toft, M., ‘Ending Civil Wars; A Case for Rebel Victory?’ In: International Security, jaargang 34,
2010/4, pp. 7-36.
• Tubiana, J., Renouncing the Rebels: Local and Regional Dimensions of Chad-Sudan Rapprochement,
Small Arms Survey, Geneva, 2011.
• Tures, J. A., ‘Addressing Concerns About Applying the Democratic Peace Arguments to
Interventions’, In: Journal of Peace Research, jaargang 38, 2/2001, pp. 247-249.
• United Nations, Report of the Special Adviser to the Secretary-General on legal issues related to piracy
off the coast of Somalia (S/2011/30), 25 januari 2011.
• United Nations Development Programme, Afghanistan. Disbandment of Illegal Armed Groups
(DIAG), Annual project report 2010, 2010.
• United Nations Development Programme, Human Development Report 2011 Sustainability and
Equity: A Better Future for All. Human Development Statistical Annex, 2011, http://hdr.undp.org/en/
media/HDR_2011_EN_Tables.pdf.
• United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, Consolidated appeal
Afghanistan, 2012.
• United States Department of Defense, Report on Progress toward Security and Stability in
Afghanistan, oktober 2011, http://www.defense.gov/pubs/pdfs/October_2011_
Section_1230_Report.pdf.
• Righton, N., ‘Nederland helemaal weg uit Uruzgan. Na eerder vertrek militairen trekt
overheid nu handen af van meeste ontwikkelingswerk’, In: De Volkskrant, 24 april 2013.
• Verkoren, W. & Kamphuis, B., ‘State-building in a Rentier State: How Development
Policies Fail to Promote Democracy in Afghanistan’, In: Development and Change, jaargang
44, 3/2013.
• Verwijk, M., Is Peace not for everyone? Narratives on a struggle for peace, equality and development in
Sudan, Utrecht: Universiteit Utrecht, 2012.
• Voorhoeve, J., From War to the Rule of Law; Peacebuilding after Violent Conflict, Amsterdam:
Amsterdam University Press, 2007.

Bijlagen

• Wallis, J., ‘A Liberal-Local Hybrid Peace Project in Action? The Increasing Engagement
Between the Local and Liberal in Timor-Leste’, In: Review of International Studies, jaargang 38,
4/2012, pp. 735-761.
• Weijs, B., Hilhorst, D. & Ferf, A., Livelihoods, basic services and social protection in Democratic
Republic of the Congo, Working Paper 2, Secure Livelihoods Research Consortium, 2012.
• Wereldbank, Multi-Donor Trust Fund for Southern Sudan: Taking Stock and A Way Forward. AFR/OPCS
Implementation Support Mission, 2010.
• World Bank, World Development Report 2011: Conflict, Security and Development, Washington, DC:
The World Bank, 2011.
• World Bank, Afghanistan in Transition: Looking Beyond 2014, Volume 2: Main Report, mei 2012.
• Willems, R. et al., Security Promotion in Fragile States: Can Local Meet National?. Exploring the
Connections between Community Security and Disarmament, Demobilization and Reintegration (DDR),
Working Group Community Security and Community-based DDR in Fragile States, 2009.

Websites
• BBC News, ‘DR Congo: African leaders sign peace deal’, 24 februari 2013
http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-21563949
• Capacity Building Trust Fund
http://www.cbtf-southsudan.org/cbtf
• EU NAVFOR Somalia
http://eunavfor.eu/
• Foreign Policy
http://www.foreignpolicy.com
• Freedom House, ‘Burundi’
www.freedomhouse.org/country/burundi
• Human Rights Watch, ‘World Report Burundi 2012’
http://www.hrw.org/world-report-2012/world-report-2012-burundi
• Ministerie van Defensie, ‘Missies’
http://www.defensie.nl/missies/uitgezonden_militairen/
• NATO Shipping Centre
http://www.shipping.nato.int/
• Rijksoverheid, ‘Betrekkingen met Nederland – Tsjaad’
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/betrekkingen-met-nederland/tsjaad
• Rijksoverheid, ‘Anti-narcoticaweek in Uruzgan’
http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2010/06/29/anti-narcoticaweek-in-uruzgan.html
• Trade Mark East Africa
http://www.trademarkea.com/
• Transparency International, ‘Corruption Perception Index 2012’
http://www.transparency.org/cpi2012/results.
• United Nations Office in Burundi
http://bnub.unmissions.org
• United Nations Mission in the Republic of South Sudan
http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/unmiss/

| 289 |

Investeren in stabiliteit

Jaarverslagen en -plannen
Jaarverslagen, Meerjarig Strategische Plannen en Goedkeuringsbijlagen zijn gebruikt van de
volgende posten en directies:
• Directie Sub-Sahara Afrika
• Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw
• Nederlandse ambassade Bujumbura
• Nederlandse ambassade Juba
• Nederlandse ambassade Kaboel
• Nederlandse ambassade Khartoem
• Nederlandse ambassade Kigali
• Nederlandse ambassade Kinshasa
• Nederlandse ambassade Nairobi
• Nederlandse ambassade Yaoundé

| 290 |

Bijlagen

Bijlage 4 Geïnterviewde en geraagdpleegde
personen
Joost Andriessen
Mariska van Beijnum
Marten de Boer

Norbert Braakhuis
Dirk Jan Broks
Koen Davidse

Irma van Dueren

Erik de Feijter

Luc van de Goor
Karel Hartogh
Annemarie van der Heijden

Jort Hemmer
Martine van Hoogstraten
Dirk-Jan Koch
Martin Koper
Cornelia van der Laan

Directeur Directie Stabiliteit en Humanitaire Hulp (DSH).
Directeur Conflict Research Unit, Netherlands Institute of
International Relations Clingendael.
Beleidsmedewerker Directie Sub-Sahara Afrika; voormalig
Hoofd Ontwikkelingssamenwerking Nederlandse
ambassade Kaboel en Adviseur Ontwikkelingssamenwerking
bij het Povinciaal Reconstructie Team Uruzgan.
Chef de Poste Nederlandse ambassade Havana; voormalig
Chef de Poste Nederlandse ambassade Khartoem.
Hoofd Afdeling Evaluaties van de Defensiestaf, ministerie
van Defensie.
Directeur Multilaterale Instellingen en Mensenrechten
(DMM); voormalig directeur Eenheid Fragiliteit en
Vredesopbouw (EFV) en speciaal vertegenwoordiger voor
Soedan.
Hoofd Emancipatiezaken (EM), Directie Sociale
Ontwikkeling (DSO); voormalig Hoofd Soedan Task Force,
Eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw (EFV).
Beleidsmedewerker Permanente Vertegenwoordiging van
Nederland bij de Europese Unie in Brussel; voormalig
coördinator van de Grote Meren, Directie Sub-Sahara Afrika
(DAF).
Voormalig Directeur Conflict Research Unit, Netherlands
Institute of International Relations Clingendael.
Directeur Directie Azië en Oceanië (DAO).
Hoofd Politieke Afdeling EU Vertegenwoordiging in Kenia;
voormalig beleidsmedewerker Nederlandse ambassade
Nairobi.
Onderzoeker Conflict Research Unit, Netherlands Institute
of International Relations Clingendael.
Hoofd Afdeling Zuid-Azië en Oceanië (ZO), Directie Azië en
Oceanië (DAO).
Voormalig beleidsmedewerker Nederlandse ambassade
Kinshasa.
Hoofd Afdeling Midden en Zuidelijke Afrika (MZ), Directie
Sub-Sahara Afrika (DAF).
Hoofd Afdeling Stabiliteit en Rechtsorde (SR), Directie
Stabiliteit en Humanitaire Hulp (DSH); voormalig
Plaatsvervangend Chef de Poste Nederlandse ambassade
Khartoem.

| 291 |

Investeren in stabiliteit

Frans Makken
Tanja Mensenkamp
Marleen Monster

Sara Offermans
Jolke Oppewal

Frederieke Quispel

Vincent Roza
| 292 |

Serge Rumin
Paula Sastrowijoto
Marion van Schaik
Marriet Schuurman

Sjarah Soede

Nico Tak
Niels Veenis
Johan de Waard
Hans Wesseling

Ronald Wormgoor

Inspecteur Inspectie, Signalering, Begeleiding (ISB); voormalig
Chef de Poste Nederlandse ambassade Kigali.
Beleidsmedewerker DRC, Afdeling Midden en Zuidelijke Afrika
(MZ), Directie Sub-Sahara Afrika (DAF).
Beleidsmedewerker Bureau Secretaris-Generaal (BSG);
voormalig beleidsmedewerker Afdeling Crisisbeheersing en
Vredesoperaties (CV), Directie Veiligheidsbeleid (DVB) en
plaatsvervangend coördinator van de taakgroep Afghanistan.
Beleidsmedewerker Afdeling Crisisbeheersing en
Vredesoperaties (CV), Directie Veiligheidsbeleid (DVB).
Chef de Poste Nederlandse ambassade Bujumbura; voormalig
Hoofd Ontwikkelingssamenwerking Nederlandse ambassade
Kigali.
Beleidsmedewerker Personeels- en managementadvies en
Werving en Selectie (PM), Hoofddirectie Personeel en
Organisatie (HDPO); voormalig beleidsmedewerker
Nederlandse ambassade Bujumbura.
Beleidsmedewerker Permanente Vertegenwoordiging van
Nederland bij de NAVO; voormalig beleidsmedewerker Directie
Veiligheidsbeleid (DVB).
Programmadirecteur Nederlandse Security Sector Development
programma in Burundi.
Beleidsmedewerker Afghanistan, Directie Stabiliteit en
Humanitaire Hulp (DSH).
Beleidsmedewerker Burundi, Directie Sub-Sahara Afrika (DAF).
Chef de Poste Nederlandse ambassade Skopje; voormalig
Plaatsvervangend Chef de Poste Nederlandse ambassade
Khartoem.
Beleidsmedewerker Zuid-Soedan, Directie Sub-Sahara Afrika
(DAF); voormalig beleidsmedewerker Somalië, Directie
Sub-Sahara Afrika (DAF); voormalig medewerker Joint Donor
Office Juba.
Militair Adviseur (ministerie van Defensie) bij Directie
Stabiliteit en Humanitaire Hulp (DSH).
Beleidsmedewerker Nederlandse ambassade Bujumbura.
Beleidsmedewerker Nederlandse ambassade Juba; voormalig
beleidsmedewerker Nederlandse ambassade Khartoem.
Beleidcoördinerend medewerker Permanente
Vertegenwoordiging van Nederland bij de NAVO; voormalig
Plaatsvervangend Directeur Eenheid Fragiliteit en
Vredesopbouw (EFV).
Beleidcoördinerend medewerker Directie Stabiliteit en
Humanitaire Hulp (DSH).

Bijlagen

Evaluatierapporten van de Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en
Beleidsevaluatie (IOB) gepubliceerd
in 2008 - 2013
(Evaluatierapporten die voor 2008 gepubliceerd zijn kunt u terugvinden op de IOB website:
www.rijksoverheid.nl/bz-evaluaties)
IOB nr.

Jaar

Titel evaluatierapport

ISBN

379

2013

Investeren in stabiliteit. Het Nederlandse fragiele staten­
beleid doorgelicht

978-90-5328-440-7

378

2013

Public private partnerships in developing countries.
Systematic literature review

978-90-5328-439-1

377

2013

Corporate Social Responsibility: the role of public policy. A
systematic literature review of the effects of government
supported interventions on the corporate social responsibility (CSR) behaviour of enterprises in development countries

978-90-5328-438-4

376

2013

Renewable Energy: Access and Impact. A systematic
literature review of the impact on livelihoods of interventions providing access to renewable energy in developing
countries

978-90-5328-437-7

375

2013

The Netherlands and the European Development Fund Principles and practices. Evaluation of Dutch involvement in
EU development cooperation (1998-2012)

978-90-5328-436-0

374

2013

Working with the World Bank. Evaluation of Dutch World
Bank policies and funding 2000-2001

978-90-5328-435-3

373

2013

Evaluation of Dutch support to human rights projects
(2008-2011)

978-90-5328-433-9

372

2013

Relations, résultats et rendement. Évaluation de la
coopération au sein de l’Union Benelux du point de vue des
Pays-Bas

978-90-5328-434-6

372

2012

Relaties, resultaten en rendement. Evaluatie van de Benelux
Unie-samenwerking vanuit Nederlands perspectief

978-90-5328-431-5

371

2012

Convirtiendo un derecho en práctica. Evaluación de impacto
del programa del cáncer cervico-uterino del centro de
mujeres lxchen en Nicaracua (2005-2009)

978-90-5328-432-2

371

2012

Turning a right into practice. Impact evaluation of the Ixchen
Centre for Women cervical cancer programme in Nicaragua
(2005-2009)

978-90-5328-429-2

370

2012

Equity, accountability and effectiveness in decentralisation
policies in Bolivia

978-90-5328-428-5

| 293 |

Investeren in stabiliteit

| 294 |

369

2012

Budgetsupport: Conditional results – Policy review
(2000-2011)

978-90-5328-427-8

369

2012

Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden – Doorlichting van een instrument (2000-2011)

978-90-5328-426-1

368

2012

Civil Society, Aid, and Development: A Cross-Country
Analysis

978-90-5328-425-4

367

2012

Energievoorzieningszekerheid en Buitenlandbeleid – Beleidsdoorlichting 2006-2010

978-90-5328-424-7

366

2012

Drinking water and Sanitation – Policy review of the Dutch
Development Cooperation 1990-2011

978-90-5328-423-0

366

2012

Drinkwater en sanitaire voorzieningen – Beleidsdoorlichting
van het OS-beleid 1990-2011

978-90-5328-422-3

365

2012

Tactische diplomatie voor een Strategisch Concept – De
Nederlandse inzet voor het NAVO Strategisch Concept 2010

978-90-5328-421-6

364

2012

Effectiviteit van Economische Diplomatie: Methoden en
Resultaten van onderzoek

978-90-5328-420-9

363

2011

Improving food security: A systematic review of the impact
of interventions in agricultural production, value chains,
market regulation, and land security

978-90-5328-419-3

362

2011

De Methodische kwaliteit van Programma-evaluaties in het
Medefinancieringsstelsel-I 2007-2010

978-90-5328-418-6

361

2011

Evaluatie van de Twinningfaciliteit Suriname-Nederland

978-90-5328-417-9

360

2011

More than Water: Impact evaluation of drinking water supply
and sanitation interventions in rural Mozambique

978-90-5328-414-8

359

2011

Regionaal en geïntegreerd beleid? Evaluatie van het
Nederlandse beleid met betrekking tot de Westelijke Balkan
2004-2008

978-90-5328-416-2

358

2011

Assisting Earthquake victims: Evaluation of Dutch Cooperating aid agencies (SHO) Support to Haiti in 2010

978-90-5328-413-1

357

2011

Le risque d’effets éphémères: Évaluation d’impact des
programmes d’approvisionnement en eau potable et
d’assainissement au Bénin

978-90-5328-415-5

357

2011

The risk of vanishing effects: Impact Evaluation of drinking
water supply and sanitation programmes in rural Benin

978-90-5328-412-4

356

2011

Between High Expectations and Reality: An evaluation of
budget support in Zambia

978-90-5328-411-7

355

2011

Lessons Learnt: Synthesis of literature on the impact and
effectiveness of investments in education

978-90-5328-410-0

354

2011

Leren van NGOs: Studie van de basic education interventies
van geselecteerde Nederlandse NGOs

978-90-5328-409-4

353

2011

Education matters: Policy review of the Dutch contribution to
basic education 1999–2009

978-90-5328-408-7

Bijlagen

352

2011

Unfinished business: making a difference in basic education.
An evaluation of the impact of education policies in Zambia
and the role of budget support.

978-90-5328-407-0

351

2011

Confianza sin confines: Contribución holandesa a la
educación básica en Bolivia (2000-2009)

978-90-5328-406-3

350

2011

Unconditional Trust: Dutch support to basic education in
Bolivia (2000-2009)

978-90-5328-405-6

349

2011

The two-pronged approach Evaluation of Netherlands
Support to Formal and Non-formal Primary Education in
Bangladesh, 1999-2009

978-90-5328-404-9

348

2011

Schoon schip. En dan? Evaluatie van de schuldverlichting aan
de Democratische Republiek Congo 2003-2010 (Verkorte
samenvatting)

978-90-5328-403-2

347

2011

Table rase  et après? Évaluation de l’Allègement de la Dette
en République Démocratique du Congo 2003-2010

978-90-5328-402-5

346

2011

Vijf Jaar Top van Warschau. De Nederlandse inzet voor
versterking van de Raad van Europa

978-90-5328-401-8

345

2011

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen. Evaluatie
van de Schuldverlichtingsovereenkomst van 2005 tussen de
Club van Parijs en Nigeria. (Verkorte Versie)

978-90-5328-398-1

344

2011

Intérêts communs – avantages communs. Évaluation de
l’accord de 2005 relatif à l’allègement de la dette entre le
Club de Paris et le Nigéria. (Version Abrégée)

978-90-5328-399-8

343

2011

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen. Evaluatie
van de schuldverlichtingsovereenkomst van 2005 tussen de
Club van Parijs en Nigeria. (Samenvatting)

978-90-5328-397-4

342

2011

Intérêts communs – avantages communs. Évaluation de
l’accord de 2005 relatif à l’allègement de la dette entre le
Club de Paris et le Nigéria. (Sommaire)

978-90-5328-395-0

341

2011

Mutual Interests – mutual benefits: Evaluation of the 2005
debt relief agreement between the Paris Club and Nigeria.
(Summary report)

978-90-5328-394-3

340

2011

Mutual Interests – mutual benefits: Evaluation of the 2005
debt relief agreement between the Paris Club and Nigeria.
(Main report)

978-90-5328-393-6

338

2011

Consulaire Dienstverlening Doorgelicht 2007-2010

978-90-5328-400-1

337

2011

Evaluación de las actividades de las organizaciones
holandesas de cofinanciamiento activas en Nicaragua

-

336

2011

Facilitating Resourcefulness. Synthesis report of the
Evaluation of Dutch support to Capacity Development

978-90-5328-392-9

335

2011

Evaluation of Dutch support to Capacity Development. The
case of the Netherlands Commission for Environmental
Assessment (NCEA)

978-90-5328-391-2

-

2011

Aiding the Peace. A Multi-Donor Evaluation of Support to
Conflict Prevention and Peacebuilding Activities in Southern
Sudan 2005 - 2010

978-90-5328-389-9

| 295 |

Investeren in stabiliteit

| 296 |

333

2011

Evaluación de la cooperación holandesa con Nicaragua
2005-2008

978-90-5328-390-5

332

2011

Evaluation of Dutch support to Capacity Development. The
case of PSO

978-90-5328-388-2

331

2011

Evaluation of Dutch support to Capacity Development. The
case of the Netherlands Institute for Multiparty Democracy
(NIMD)

978-90-5328-387-5

330

2010

Evaluatie van de activiteiten van de medefinancieringsorganisaties in Nicaragua

978-90-5328-386-8

329

2010

Evaluation of General Budget Support to Nicaragua
2005-2008

978-90-5328-385-1

328

2010

Evaluatie van de Nederlandse hulp aan Nicaragua 2005-2008

978-90-5328-384-4

327

2010

Impact Evaluation. Drinking water supply and sanitation
programme supported by the Netherlands in Fayoum
Governorate, Arab Republic of Egypt, 1990-2009

978-90-5328-381-3

326

2009

Evaluatie van de Atlantische Commissie (2006-2009)

978-90-5328-380-6

325

2009

Beleidsdoorlichting van het Nederlandse exportcontrole- en
wapenexportbeleid

978-90-5328-379-0

-

2009

Evaluatiebeleid en richtlijnen voor evaluaties

-

-

2009

Evaluation policy and guidelines for evaluations

-

324

2009

Investing in Infrastructure

978-90-5328-378-3

-

2009

Synthesis of impact evaluations in sexual and reproductive
health and rights

978-90-5328-376-9

323

2009

Preparing the ground for a safer world

978-90-5328-377-6

322

2009

Draagvlakonderzoek. Evalueerbaarheid en resultaten

978-90-5328-375-2

321

2009

Maatgesneden Monitoring ‘Het verhaal achter de cijfers’

978-90-5328-374-5

320

2008

Het tropisch regenwoud in het OS-beleid 1999-2005

978-90-5328-373-8

319

2008

Meer dan een dak. Evaluatie van het Nederlands beleid voor
stedelijke armoedebestrijding

978-90-5328-365-3

318

2008

Samenwerking met Clingendael

978-90-5328-367-7

317

2008

Sectorsteun in milieu en water

978-90-5328-369-1

316

2008

Be our guests. (Sommaire)

978-90-5328-372-1

316

2008

Be our guests. (Summary)

978-90-5328-371-4

316

2008

Be our guests. (Hoofdrapport Engels)

978-90-5328-371-4

316

2008

Be our guests. (Samenvatting)

978-90-5328-370-7

316

2008

Be our guests. (Hoofdrapport)

978-90-5328-370-7

315

2008

Support to Rural Water Supply and Sanitation in Dhamar and
Hodeidah Governorates, Republic of Yemen

978-90-5328-368-4

314

2008

Primus Inter Pares; een evaluatie van het Nederlandse
EU-voorzitterschap 2004

978-90-5328-364-6

313

2008

Explore-programma

978-90-5328-362-2

Bijlagen

312

2008

Impact Evaluation: Primary Education Zambia

978-90-5328-360-8

311

2008

Impact Evaluation: Primary Education Uganda

978-90-5328-361-5

310

2008

Clean and Sustainable?

978-90-5328-356-1

309

2008

Het vakbondsmedefinancieringsprogramma – Samenvatting
Engels

978-90-5328-357-8

309

2008

Het vakbondsmedefinancieringsprogramma – Samenvatting
Spaans

978-90-5328-357-8

309

2008

Het vakbondsmedefinancieringsprogramma

978-90-5328-357-8

308

2008

Het Nederlandse Afrikabeleid 1998-2006. Evaluatie van de
bilaterale samenwerking

978-90-5328-359-2

308

2008

Het Nederlandse Afrikabeleid 1998-2006. Evaluatie van de
bilaterale samenwerking (Samenvatting)

978-90-5328-359-2

307

2008

Beleidsdoorlichting seksuele en reproductieve gezondheid
en rechten en hiv/aids 2004-2006

978-90-5328-358-5

| 297 |

Investeren in stabiliteit

Uitgebracht door:
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Directie Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB)
Postbus 20061 | 2500 EB Den Haag
www.iob-evaluatie.nl

Foto omslag: Een van de registratiepunten in Juba voor het referendum voor de
onafhankelijkheid van Zuidelijk Soedan. Jiro Ose/Redux | Hollandse Hoogte.
Foto hoofdstuk 1: Internationale Afghanistan conferentie, Den Haag, 31 maart 2009. Gerard
Til | Hollandse Hoogte.
| 298 |

Foto hoofdstuk 2: EUFOR patrouille in Kervi, Tsjaad. Ministerie van Defensie.
Foto hoofdstuk 3: Vrouwen in een landbouwproject van de door Nederland ondersteunde
organisatie Synergie des Femmes pour les Victimes de Violences Sexuelles, DRC. Pierre Yves Ginet / laif
agentür | Hollandse Hoogte.
Foto hoofdstuk 4: Antipiraterijmissie langs de kust van Somalië. Ministerie van Defensie.
Foto hoofdstuk 5: Interactie tussen Nederlandse militairen en de bevolking in Uruzgan,
Afghanistan. Ministerie van Defensie.
Foto hoofdstuk 6: Verbetering houtskool productieketen nabij het Virunga park, DRC. Kris
Pannecoucke | Hollandse Hoogte.
Foto hoofdstuk 7: Medewerkers van de Joint Donor Office in overleg met een
overheidsfunctionaris, Juba, Zuidelijk Soedan. Sven Torfinn | Hollandse Hoogte.
Foto hoofdstuk 8: Door Nederland ondersteund landbouwproject van een lokale ngo in
Uruzgan, Afghanistan. Jeroen Oerlemans | Hollandse Hoogte.
Layout: VijfKeerBlauw, Rijswijk
Druk: VijfKeerBlauw, Rijswijk
ISBN: 978-90-5328-440-7
© Ministerie van Buitenlandse Zaken | april 2013

Nederland heeft zich ingezet voor conflictvermindering en vredesopbouw in verschillende
delen van de wereld waar fragiliteit van staten
en regio’s problemen oplevert voor de sociaaleconomische ontwikkeling en stabiliteit ter
plekke, voor de regionale stabiliteit, en voor de
internationale stabiliteit en veiligheid in ruime
zin. Nederland volgde daarbij een geïntegreerde
benadering, waarbij in samenwerking met

andere donorlanden en internationale organisaties getracht werd via een gecombineerde inzet
van militairen en veiligheidsinstrumenten,
diplomatieke druk en ontwikkelingssamenwerking bij te dragen aan de stabiliteit en ontwikkeling in deze gebieden. Deze beleidsdoorlichting
biedt inzicht in de resultaten van de Nederlandse
inzet op dit terrein in de periode 2005-2011.

aluatie | nr. 379 | Investeren in stabiliteit | IOB Evaluatie | nr. 379 | Investeren in stabiliteit | IOB Evaluatie | nr. 379 | Investeren in stabiliteit | IOB Evaluatie | nr. 379 |
Uitgebracht door:
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Directie Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB)
Postbus 20061 | 2500 EB Den Haag
www.iob-evaluatie.nl
© Ministerie van Buitenlandse Zaken | april 2013
13BUZ617689 | N