Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

31 409

Zee- en binnenvaart

Nr. 1141

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 november 2022
Op 22 november 2021 is uw Kamer geïnformeerd1 over het klimaatbeleid
voor de zeevaart. Bij die gelegenheid is toegezegd uw Kamer voortaan
jaarlijks op de hoogte te stellen van de voortgang.2 Zoals in de brief van
22 november 2021 is benadrukt wil het kabinet toewerken naar een
klimaatneutrale zeevaart in 2050. Nederland kan en wil internationaal tot
de koplopers behoren om de verduurzamingsopgave in de zeevaart te
realiseren. In het beleidsprogramma van het Ministerie van IenW is dit
nader toegelicht3. Gezien het internationale karakter van de zeevaart is
daarvoor primair de inzet in de EU en in IMO4 bepalend.
Het kabinet zet voor deze opgave in op drie sporen: 1) de transitie naar
duurzame energiedragers, 2) het stimuleren van investeringen in
innovatie en ontwikkeling en 3) marktgerichte maatregelen. Middels deze
brief ga ik in op de stand van zaken. In de Europese en mondiale
afspraken is de inzet vooral gericht op spoor 1 en 3. In de nationale inzet
heeft ook spoor 2 een prominente plaats.

1

Kamerstukken 32 813 en 31 409, nr. 934.
Tevens geef ik met deze brief invulling aan mijn toezegging aan het lid Koerhuis om bij de
Europese Commissie de mogelijkheden te verkennen tot het volgen van EU klimaatregels voor
bijmenging in niet EU zeehavens middels bilaterale verdragen met niet-EU landen. Ook geef ik
invulling aan mijn toezegging om vervolgonderzoek te doen naar wat er nodig is voor
klimaatneutraliteit in de zeevaart in 2050 en wat daarvoor al in gang gezet moet zijn in 2030, en
aan mijn toezegging aan de leden van de commissie voor Infrastructuur en Waterstaat om uw
Kamer voortaan jaarlijks op de hoogte te houden van de inzet van Nederland in de onderhandelingen in IMO en de afspraken die in dit verband worden gemaakt. Deze brief gaat specifiek
in op de klimaat gerelateerde afspraken in IMO verband. IMO afspraken over andere onderwerpen komen in deze brief niet aan bod.
3
Kamerstuk 35 925 XII, nr. 106.
4
Mondiale afspraken over de zeevaart worden vastgelegd in de International Maritime Organisation (IMO).
2

kst-32813-1141
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1141

1

Europese afspraken
Op 14 juli 2021 heeft de Europese Commissie een pakket aan maatregelen
gepresenteerd met als doel om in 2030 een emissiereductie van ten
minste 55% te realiseren ten opzichte van 1990: het Fit-for-55 pakket.
Middels zes-wekelijkse brieven bent u door de Minister voor Klimaat en
Energie op de hoogte gehouden van de onderhandelingen5. Voor de
zeevaart zijn met name de volgende onderdelen van belang: 1. De
uitbreiding van het emissiehandelssysteem (EU ETS) naar de zeevaart; 2.
De verplichting om de broeikasgas-uitstoot door brandstoffen gebruikt op
zeeschepen met bepaalde percentages te verminderen (FuelEU Maritime);
3. De verplichting aan zeehavens om walstroom beschikbaar te stellen
(AFIR); 4. De verplichting aan brandstofleveranciers om specifieke
percentages duurzame energiedragers te leveren (RED).
Europees emissiehandelssysteem (EU ETS)
Tijdens de Milieuraad van 28 juni 2022 is een algemene oriëntatie bereikt
over de herziening van het ETS6. Onderdeel hiervan is een uitbreiding van
het ETS naar de zeevaart. Invoering gebeurt gefaseerd, naar verwachting
tussen 2024 en 2026. Na de invoeringsperiode vallen de CO2-emissies
tussen Europese havens van vracht- en passagiers zeeschepen boven
5000 bruto tonnage onder het ETS7. Het aantal rechten in het ETS wordt
jaarlijks naar beneden gebracht, waardoor de prijs voor rechten naar
verwachting blijft stijgen. De triloog tussen Europees Parlement, Raad en
Commissie is gestart en er wordt ingezet op een akkoord voor eind 2022.
Zowel de voorstellen als de planning kunnen tijdens de triloog nog
wijzigen.
Het kabinet is tevreden met de voortgang van de onderhandelingen tot
dusver. Met het huidige voorstel wordt het mogelijk om ook de zeevaart
via ETS bij te laten dragen aan de EU-emissiereductie doelstelling van
55% in 2030. Het voorstel om ook kleinere schepen, vanaf 400 bruto
tonnage, onder ETS te laten vallen is echter nog niet opgenomen. Juist
veel Nederlandse zeeschepen vallen in dit segment. Dit maakt een tijdige
start van verduurzaming in de Nederlandse sector lastiger. Wel heeft het
kabinet kunnen bewerkstelligen dat wordt gestart met het monitoren en
rapporteren van emissies van kleinere vrachtschepen. Hierdoor kan een
eventuele uitbreiding naar dit segment tijdens de geplande review in 2026
onderbouwd worden. Nederland blijft hierop inzetten. Ook ten aanzien
van superjachten blijft de inzet dat er zo min mogelijk uitzonderingen
worden gecreëerd. In de uitwerking houdt Nederland aandacht voor het
tegengaan van ontwijking en voor uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Het Europees Parlement wenst het ambitieniveau van ETS-maritiem op te
schroeven, onder meer door uitbreiding naar het genoemde segment van
kleinere schepen. Ook wil het EP met een groot deel van de veilinginkomsten een maritiem fonds voeden dat de verduurzaming van de
zeevaart moet stimuleren.
FuelEU Maritime
FuelEU Maritime verplicht container- en passagiersschepen die Europese
havens aandoen om de broeikasgas intensiteit van brandstoffen aan

5

Kamerstuk 22 112, nr. 3461.
Kamerstuk 21 501-08, nr. 874.
7
Vaarten van Europese havens naar niet-EU havens en andersom tellen voor 50% mee.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1141

2

boord te verminderen. Ook verplicht het voorstel aangemeerde schepen8
om per 2030 walstroom te gebruiken. Beide aspecten stimuleren de vraag
naar hernieuwbare brandstoffen. In het commissievoorstel moet de
broeikasgas intensiteit van brandstoffen in 2025 met 2% verminderd zijn
ten opzichte van 2020. Dit bouwt op naar 6% in 2030, 13% in 2035 en 75%
in 2050. Op 2 juni jl. is in de Transportraad een algemene oriëntatie bereikt
over FuelEU Maritime. Ook voor FuelEU Maritime moet de triloogfase nog
worden doorlopen en kunnen de voorstellen dus nog wijzigen. Aangezien
het Europees Parlement in oktober jl. pas haar positie heeft vastgesteld is
de kans op afronding in 2022 relatief klein.
Het kabinet is tevreden met de voortgang van de onderhandelingen tot
dusver. Nederland onderschrijft het algemene doel van FuelEU Maritime,
maar pleit wel voor ophoging van de reductiepercentages. Dit past bij de
Nederlandse inzet op ambitieuze afspraken en brengt FuelEU meer in lijn
met de reductiepercentages uit de Regional Energy Directive (RED III),
waarop hieronder nader wordt ingegaan. Bij de algemene oriëntatie heeft
Nederland samen met enkele andere lidstaten een verklaring uitgesproken
waarin die verhoging wordt bepleit.9 In het Europees Parlement is een
amendement aangenomen om de reductiepercentages voor het jaar 2035
verder te verhogen. Net als bij ETS is er ook bij FuelEU Maritime niet
voorzien in directe opname van kleinere schepen, tussen 400 en 5.000
bruto tonnage. Nederland pleit voor uitbreiding naar deze categorie
schepen.
Alternative Fuel Infrastructure Regulation (AFIR)
Ook de AFIR is inmiddels in de triloogfase beland. De voor de zeevaart
relevante bepalingen betreffen met name een verplicht aanbod van
walstroom vanaf 2030 voor container-, cruise en ferryschepen in
zeehavens. Dit zijn dezelfde segmenten waarvoor FuelEU Maritime een
verplichting voor afname van walstroom binnen havens voorschrijft.
Daarmee wordt in belangrijke mate tegemoet gekomen aan de inzet van
het kabinet om vraag en aanbod goed op elkaar af te stemmen. Daarnaast
dienen havens te voorzien in een adequaat niveau (passend bij de vraag)
van LNG bunkerpunten. Het Europees Parlement wil dit uitbreiden naar
waterstof en ammonia per 2025. De posities van Raad en Parlement
liggen wat betreft de vereisten rond infrastructuur in havens niet ver uit
elkaar.
In de brief aan de Tweede Kamer van 13 juni 202210 heb ik in grote lijnen
mijn voorgenomen beleidsaanpak rond de walstroom voorziening in
Nederlandse havens geschetst. Samengevat zet IenW in op afspraken met
de Branche Organisatie Zeehavens (BOZ) om met een gerichte inzet van
subsidiemiddelen en het verkennen van een nationale walstroomverplichting te kunnen voldoen aan de toekomstige EU verplichtingen.

8

Het gaat om container- en passagiersschepen binnen de scope van FuelEU Maritime die
aangemeerd zijn voor een minimale duur van 2 uur. Schepen voorzien van nul-emissie
technologie zijn uitgezonderd, evenals schepen die voor een onverwacht havenbezoek
aanmeren. Ook zijn er uitzonderingen gecreëerd voor situaties waarin walstroom niet
beschikbaar of incompatibel is.
9
Joint statement on FuelEU Maritime – TTE
https://www.permanentrepresentations.nl/binaries/nlatio/documenten/publications/2022/06/02/
joint-statement-on-fueleu-maritime/Statement+TTE+-+FuelEU+Maritime.pdf.
10
Kamerstuk 31 409, nr. 350.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1141

3

Herziening hernieuwbare energierichtlijn «Renewable Energy Directive»
(RED)
Ook voor de RED III wordt momenteel de triloogfase doorlopen. De RED
geeft de verplichting aan brandstofleveranciers (de aanbodzijde) om een
aandeel hernieuwbare energie in vervoer te realiseren. Het is aan de
lidstaat om, binnen de kaders, de opgave te verdelen over de vervoersectoren. De RED kan daarmee gebruikt worden om brandstofleveranciers
aan zeevaart te verplichten om hernieuwbare energie aan te bieden,
aansluitend bij de vraag die volgt vanuit FuelEU Maritime. Tegelijkertijd
zijn er ook uitdagingen voor het gelijke speelveld. De richtlijn laat veel
vrijheid aan de lidstaten en daarmee kan de implementatie verschillend
uitpakken. Dit is voor een internationale sector als de zeevaart niet
bevorderlijk. Daarom trek ik met de implementatie nadrukkelijk samen op
met de relevante (buur)landen. Momenteel doorloop ik, in consultatie met
de vervoersector, een traject om de vormgeving van de implementatie uit
te denken. De uitkomsten bespreek ik graag begin komend jaar met uw
Kamer.
De ambities voor vervoer in de triloog leiden tot sterk verschillende
scenario’s wat betreft de Nederlandse context. Het EP is het meest
ambitieus, terwijl de Raad de laagste ambitie formuleert. Conform het
BNC-fiche11 steunt Nederland de ambitie uit het Commissievoorstel.
In aanvulling op de genoemde maatregelen heb ik u tijdens het CD
maritieme zaken van 5 juli jl. (Kamerstuk 31 409, nr. 355) toegezegd dat ik
bij de Europese Commissie de mogelijkheden zal verkennen tot het
volgen van EU-klimaatregels voor bijmenging in niet EU-zeehavens
middels bilaterale verdragen met niet EU-landen. De Commissie is van
mening dat zij hiervoor competent is, maar vraagt zich af in hoeverre het
voorziene probleem (een ongelijk speelveld waardoor schepen uitwijken
naar niet-EU havens) zich zal voordoen. Nederland blijft de inzet hierop
richting de Commissie bepleiten.
Impact Fit-For-55 op de klimaattransitie in de zeevaart
Met de maatregelen uit het Fit-For-55 pakket wordt het kader neergezet
voor de transitie naar het gebruik van duurzame brandstoffen in de
zeevaart. Tegelijkertijd geeft de impact assessment van de Europese
Commissie bij het pakket aan dat het effect op verduurzaming van de
sector tot 2030 gering zal zijn. Zoals aangegeven in mijn brief van vorig
jaar12 dient de klimaattransitie in de zeevaart snel op gang te komen om
de lange termijn doelstellingen te kunnen realiseren.
CE Delft heeft in opdracht van het ministerie onderzoek uitgevoerd naar
de impact van de Fit-For-55 voorstellen op de transitie naar duurzame
energiedragers in de zeevaart in de fase tot 2030. De studie is als bijlage
bij deze brief opgenomen. Specifiek is onderzocht of de maatregelen uit
het pakket passen bij een traject naar klimaatneutraliteit in 2050. De studie
concludeert dat de architectuur van het pakket hiervoor geschikt is. De
studie concludeert echter ook dat het voorliggende pakket tot 2030
onvoldoende stimulans creëert voor de ontwikkeling van brandstoffen en
technologieën die als essentieel worden beschouwd om de sector per
2050 klimaatneutraal te laten zijn. Er is dus meer nodig om die noodzakelijke snelle start mogelijk te maken. Hiervoor worden enkele voorstellen
gedaan, waaronder het aanscherpen van de doelstellingen in FuelEU
Maritime, het ondersteunen van de ontwikkeling van technologie,
11
12

Kamerstuk 22 112, nr. 3185.
Kamerstukken 32 813 en 31 409, nr. 934.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1141

4

infrastructuur en duurzame brandstoffen en het verkleinen van het
kostenverschil tussen deze duurzame brandstoffen en fossiele brandstoffen. In de nationale en Europese inzet neem ik de bevindingen uit dit
onderzoek mee.
IMO
Voor de onderhandelingen in IMO bereiden de EU-lidstaten een gecoördineerde inzet voor die in lijn is met de afspraken uit het Fit-For-55 pakket.
Zoals aan Kamer toegezegd informeer ik u hierbij over de Nederlandse
inzet. Na afloop van de onderhandelingen ontvangt u een toelichting bij
de gemaakte afspraken. Nederland schrijft actief mee aan de Europese
inzet, en werkt aan het smeden van internationale coalities.
In 2018 is voor het eerst een broeikasgas reductiestrategie in IMO
vastgesteld. De strategie behelst o.a. de aanzet voor de ontwikkeling van
korte, midden en lange termijn maatregelen. U bent in de vorige brief
geïnformeerd over de korte termijn maatregelen die op 1 januari 2023 van
kracht zullen worden.
De broeikasgas reductiestrategie wordt in 2023 herzien. Nederland zet in
op het uitfaseren van de absolute broeikasgasemissies in 2050 (broeikasgasemissies naar nul, in lijn met het Parijs akkoord). Ook zet Nederland in
op ambitieuze tussendoelen in 2030 en 2040, zodat tijdig vóór 2050 al op
concrete reducties gestuurd wordt. In 2023 ligt naast de herziening van de
strategie ook een pakket van middellange termijn maatregelen voor die de
doelstellingen moeten helpen realiseren. De Europese onderhandelingsinzet bevat o.a. een voorstel om de broeikasgas intensiteit van scheepsbrandstoffen te normeren, met kenmerken die aansluiten bij FuelEU
maritime. Daarnaast wordt gewerkt aan een maatregel gericht op
beprijzing van broeikasgas-uitstoot. Hiervoor liggen verschillende
voorstellen op tafel, variërend van een heffing tot een emissiehandelssysteem. Naar verwachting zullen de onderhandelingen in de zomer van
2023 in IMO tot een samenhangend besluit leiden.
In 2023 worden in IMO ook ondersteunende onderwerpen behandeld. Dit
betreft o.a. het verzamelen van data over gevaren zeemijlen en de daarbij
horende emissies en het vaststellen welke uitstoot meetelt in de gemaakte
afspraken. Nederland zet in op de zogenoemde Lifecycle Assessment
methode, waarbij ook de broeikasgas uitstoot bij de productie van
brandstoffen meetelt («well to wake»). Zeker in de zeevaart is dit
essentieel, om te voorkomen dat de uitstoot zich van schip naar land
verplaatst. Deze inzet wordt gedeeld door andere EU-landen, de
Commissie en overige ambitieuze landen. Minder ambitieuze landen
pleiten ervoor om alleen de emissies op het schip zelf mee te wegen.
Nationale inzet
Naar verwachting zullen de genoemde internationale instrumenten
(normeren en beprijzen) vanaf ca. 2030 de klimaattransitie in de zeevaart
kunnen dragen en voldoende stimulans bieden voor duurzame investeringen. Gezien de lange levensduur van schepen is het echter nodig om al
de komende jaren de transitie in gang te zetten, om in 2050 klimaatneutraal te kunnen zijn. Daartoe zullen aanvullende investeringsimpulsen op
Europees en nationaal niveau nodig zijn. Daarnaast vormt de zeevaart
momenteel nog geen onderdeel van de nationale klimaatdoelen van het
kabinet, zoals vastgelegd in het Klimaatakkoord. Om ook op nationaal
niveau actief bij te kunnen dragen aan verduurzaming van de zeevaartsector zal ik de komende tijd samen met de Minister voor Klimaat en
Energie verkennen op welke wijze ook vanuit het nationale beleid op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1141

5

verduurzaming in de zeevaart gestuurd kan worden. Hierbij wordt o.a. de
link gelegd met het missiegedreven innovatiebeleid.
Routekaart Verduurzaming Zeevaart
Voortbouwend op de internationale afspraken waaraan momenteel wordt
gewerkt wil ik samen met partijen uit de gehele waardeketen komen tot
afspraken over verduurzaming van de Nederlandse zeevaartsector.
Hiervoor wordt samen met sector- en ketenpartijen (inclusief verladers en
financiële instellingen) een Routekaart Verduurzaming Zeevaart opgesteld.
Deze moet onder andere inzichtelijk maken hoe de Nederlandse zeevaartsector invulling wil geven aan de Europese voorstellen, en hoe de inzet
vanuit sector en overheid elkaar maximaal kunnen versterken. Hierbij
wordt bekeken welke (extra) investeringsimpulsen nodig zijn, welke rol
duurzaam aanbesteden van waterbouwprojecten kan spelen, en welke
(voortrekkers)rol de rijksoverheid kan spelen bij het verduurzamen van de
eigen vloot. Naast internationale afspraken bouwt de routekaart ook voort
op de meest actuele kennis over de brandstoftransitie en op het Maritiem
Masterplan.
Roadmap Brandstoftransitie
In de toekomst van de zeevaart zullen verschillende energiedragers een
rol spelen in de verschillende segmenten van de vloot. Momenteel is nog
onduidelijk welke energiedragers dit zullen zijn. Het ministerie wil met een
«Roadmap Brandstoftransitie» inzichtelijk maken hoe de brandstoftransitie naar een emissieloze zeevaart eruit zou kunnen zien. Op basis van
beschikbare kennis en de huidige marktontwikkelingen schetst de
Roadmap de meest plausibele transitiepaden richting 2050 voor verschillende scheepstypen, inclusief bijbehorende kansen, knelpunten en
oplossingsrichtingen. De Roadmap wordt ontwikkeld door RVO, in
samenwerking met de sector (inclusief partijen uit de logistiek en de
brandstofketen) en kennisinstellingen. De uitkomsten van bovenstaande
onderhandelingen in Europa en IMO zullen van invloed zijn op de
transitiepaden die in de Roadmap geschetst worden. De contouren voor
de Roadmap zullen in de tweede helft van 2023 gepubliceerd worden.
Maritiem Masterplan
Bij de klimaattransitie in de zeevaart spelen innovatie en de daarvoor
nodige investeringsopgave een cruciale rol. Het Maritiem Masterplan, een
samenwerkingsverband tussen partijen uit de maritieme sector en de
Ministeries van IenW, Defensie en EZK, beoogt de verduurzaming van de
scheepvaart een impuls te geven en de Nederlandse maritieme sector te
versterken, in aanloop naar de klimaattransitie. De inzet is gericht op
toepassing van duurzame technologieën in demonstratieprojecten en aan
boord van schepen van de Rijksrederij en Defensie (launching customership van de overheid) en het versterken van de innovatiekracht van de
sector. Hoewel veelbelovend kon een voorstel voor ondersteuning uit het
Nationaal Groeifonds nog niet gehonoreerd worden. Het belang van de
verduurzaming en versterking van de maritieme sector staat echter
overeind, evenals de impuls die nodig is om in te spelen op de transitie.
Zonder impuls dreigt de transitie te laat op gang te komen, hetgeen ook
de concurrentiepositie van het bredere maritieme cluster niet ten goede
zou komen. Met de sector wordt om die reden gewerkt aan een verbeterd
voorstel, dat begin 2023 opnieuw bij het Nationaal Groeifonds zal worden
ingediend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1141

6

Tot besluit
De inzet van het kabinet richting een klimaatneutrale zeevaart in 2050 is in
de eerste plaats gericht op ambitieuze internationale afspraken. Nederland
pleit voor ambitieuze klimaatmaatregelen die effectief, uitvoerbaar en
handhaafbaar zijn. Vooral in de Europese arena zijn er in het afgelopen
jaar belangrijke stappen gezet. De uitkomsten in Europees verband zijn
van grote invloed op zowel de inzet in IMO als in de nationale arena. Een
ambitieuze inzet in IMO is essentieel om een klimaatneutrale zeevaart in
2050 te realiseren. Nationaal wordt hierop voortgebouwd met een brede
betrokkenheid van ketenpartners. Tenslotte wordt er in de Nederlandse
zeehavens voortvarend gewerkt aan de uitrol van walstroom, zodat steeds
meer zeeschepen emissieloos aan de kade kunnen liggen.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1141

7