Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2075

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 maart 2016
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vijf fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Verordening Markttoezicht en Typegoedkeuring Motorvoertuigen
(Kamerstuk 22 112, nr. 2073)
Fiche 2: Verordening reciprociteit bij overheidsopdrachten (Kamerstuk
22 112, nr. 2074)
Fiche 3: Herziene kwikverordening
Fiche 4: Actieplan ter versterking van de strijd tegen terrorismefinanciering (Kamerstuk 22 112, nr. 2076)
Fiche 5: Besluit Gebruik 470–790 MHz frequentieband in de Unie
(Kamerstuk 22 112, nr. 2077)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2075
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2075

1

Fiche: Herziene kwikverordening
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad
betreffende kwik, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1102/2008
b) Datum ontvangst Commissiedocument
2 februari 2016
c) Nr. Commissiedocument
COM(2016) 39
d) EUR-Lex:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?qid=1456930420891&uri=CELEX:52016PC0039
e) Nr. impact assessment door de Commissie
SWD(2016) 17 final (Engelstalig)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/
?uri=CONSIL:ST_5771_2016_ADD_3&rid=16
Samenvatting van de effectbeoordeling (Nederlandstalig):
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/
?uri=CONSIL:ST_5771_2016_ADD_2&rid=5
Opinie Impact assessment Board:
niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Milieuraad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
h) Rechtsbasis
artikel 192, lid 1, en artikel 207 VWEU
i) besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) rol Europees Parlement
medebeslissing
2. Essentie voorstel
• Inhoud voorstel
De Unie en 26 van haar lidstaten1 hebben een nieuw verdrag inzake kwik
ondertekend dat tot stand kwam onder toezicht van het Milieuprogramma
van de Verenigde Naties (UNEP). Het Verdrag van Minamata heeft als doel
de menselijke gezondheid en het milieu te beschermen tegen de door de
mens veroorzaakte emissies van kwik en kwikverbindingen naar lucht,
water en bodem.
Zowel de EU als de lidstaten beogen het verdrag te ratificeren en partij te
worden. Hiervoor moet de Europese regelgeving in overeenstemming zijn
met de verdragsverplichtingen. De wetgeving van de EU voorziet reeds in
een groot deel van de bepalingen in het Verdrag van Minamata. Een klein
aantal lacunes moet echter nog worden opgevuld. Dit is het oogmerk van
het onderhavige voorstel van de Europese Commissie, een aangepaste
verordening die de bestaande Verordening (EG) nr. 1102/20082 moet
vervangen. De op te vullen lacunes betreffen:
• de invoer van kwik;
• de uitvoer van bepaalde kwikhoudende producten;
1

2

Portugal en Estland hebben het Verdraag van Minamata nog niet ondertekend. Voor zover
bekend zijn deze landen wel voornemens te tekenen en partij te worden.
Verordening (EG) nr. 1102/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008
inzake het verbod op de uitvoer van metallisch kwik en andere kwikverbindingen en -mengsels
en de veilige opslag van metallisch kwik (PB L 304 van 14.11.2008, blz. 75).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2075

2

•
•
•

het gebruik van kwik in bepaalde productieprocessen;
nieuwe toepassingen van kwik in producten en productieprocessen;
het gebruik van kwik in kleinschalige ambachtelijke goudwinning
(ASGM);
• het gebruik van kwik in tandheelkundig amalgaam.
Deze punten worden ingevuld of aangepast in overeenstemming met het
verdrag. Op twee punten gaat de verordening verder dan het verdrag,
namelijk met betrekking tot nieuwe toepassingen van kwik en het gebruik
van kwik in tandheelkundig amalgaam (zie hierover 2b en 3 c).
• Impact assessment Commissie
De Commissie concludeert dat de uitvoering van het Verdrag van
Minamata aanzienlijke voordelen voor de EU lidstaten zal opleveren,
voornamelijk wegens de verwachte vermindering van kwikemissies in
andere delen van de wereld. In de EU zijn die emissies al sterk gereduceerd, maar komt kwik toch nog te veel voor in het milieu. Dit komt mede
door de veelal beperkte regulering van emissies in ontwikkelingslanden
en landen met een economie in transitie.
Door het Verdrag van Minamata te implementeren zullen landen buiten de
EU normen ten aanzien van industriële activiteiten gaan toepassen die
vergelijkbaar zijn met de normen die momenteel in de EU gelden. Dit
beperkt mogelijke concurrentievoordelen voor ondernemingen in landen
buiten de EU waar minder strenge milieunormen gelden.
M.b.t. bovengenoemde lacunes in de EU wetgeving heeft de Commissie
steeds een afweging gemaakt van kosten en lasten tegen (milieu)baten
van de minimaal vereiste maatregelen en een of twee opties voor
strengere maatregelen. De uitkomst van deze afwegingen is dat de
Commissie ten aanzien van nieuwe toepassingen van kwik en het gebruik
van tandheelkundig amalgaam iets strengere maatregelen ten opzichte
van het Verdrag van Minamata voorstelt en op de andere punten de
minimaal vereiste maatregelen het meest doelmatig acht.
Tandheelkundig amalgaam is in de EU de op één na grootste toepassing
van kwik. De Commissie concludeert dat het nemen van een tweetal
maatregelen de beste balans oplevert tussen de financiële haalbaarheid
voor bedrijven en bescherming van het milieu en van tandartsen en
patiënten (zie 3b). De Commissie is van oordeel dat een algeheel verbod
in het licht van de verkregen wetenschappelijke adviezen niet evenredig
is.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland streeft, ter bescherming van ecosystemen en de menselijke
gezondheid, naar maximale terugdringing van antropogene emissies van
kwik naar het milieu. Nederland steunt de EU-wetgeving op het gebied
van kwik.
De emissies van kwik (bijv. van energiecentrales) zijn in Nederland
conform de Europese eisen gereduceerd. Sinds de uitfasering van het
gebruik van kwik in de chlooralkali- industrie kent Nederland geen
grootschalig industrieel gebruik van kwik meer. Gebruik van kwik in de
tandheelkunde (amalgaam vullingen) vindt in Nederland nog maar weinig
plaats.
Nederland heeft zich samen met andere landen ingespannen om het
Verdrag van Minamata tot stand te brengen, omdat een mondiaal verdrag
grote meerwaarde heeft ten opzichte van de huidige situatie waarin
wetgeving die de emissies van kwik beperkt nog in grote delen van de
wereld ontbreekt, met name in ontwikkelingslanden en landen met een
economie in transitie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2075

3

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
De verordening die de Europese Commissie nu voorstelt dient ertoe het
EU acquis in overeenstemming te brengen met het Verdrag van
Minamata, om de Unie en haar lidstaten in staat te stellen het Verdrag te
ratificeren en te implementeren. Volgens Nederland doet de voorgestelde
verordening dit op adequate wijze. De maatregelen ten aanzien van
nieuwe toepassingen van kwik en het gebruik van tandheelkundig
amalgaam, waar de verordening verder gaat dan het Verdrag van
Minamata, kan Nederland ondersteunen.
Het op de markt brengen van kwikhoudende producten die nog niet
bekend waren op 1 januari 2018 en het starten van productieprocessen die
kwik gebruiken en die nog niet bestonden voor 1 januari 2018 is volgens
de verordening slechts toegestaan na een positief besluit van de
Commissie3. Bepalend voor de toelating is met name de vraag of de
nieuwe toepassing van kwik aanzienlijke voordelen voor het milieu of de
gezondheid biedt die niet haalbaar zijn met kwikvrije alternatieven. Het
kabinet steunt een dergelijk restrictief beleid om onnodig gebruik van kwik
tegen te gaan.
Ten aanzien van amalgaamvullingen verplicht de verordening tot twee
maatregelen: tandheelkundige praktijken mogen alleen amalgaam in de
ingekapselde vorm gebruiken en moeten zijn uitgerust met zogeheten
amalgaamafscheiders, bedoeld voor het vasthouden en verzamelen van
amalgaamdeeltjes. Het kabinet kan instemmen met het voorschrijven van
deze maatregelen. Nieuwe amalgaamvullingen worden in Nederland nog
maar weinig geplaatst. De maatregelen zijn echter ook van belang bij het
verwijderen van oude vullingen. Er zijn geen signalen dat het implementeren van de maatregelen in Nederlandse tandartspraktijken, voor zover
dat nog niet gebeurd is, tot problemen zou leiden.
De inzet van het voorzitterschap is om tenminste tot een gemeenschappelijk standpunt in de Raad te komen en zo mogelijk ook al overeenstemming met het Europees Parlement te bereiken. Vanaf het moment dat
de verordening geldt kunnen de EU en de lidstaten het Verdrag ratificeren.
Spoedige ratificatie is belangrijk. Alleen landen die hebben geratificeerd
kunnen als partij deelnemen aan de Conferentie van Partijen (CoP), waar
besloten wordt over de nadere uitwerking van het Verdrag van Minamata.
De eerste CoP is voorlopig gepland in juli 2017, onder voorbehoud dat het
Verdrag van Minamata in werking is getreden, wat het geval is na
ratificatie door 50 verdragspartijen. Naar verwachting wordt dat aantal
omstreeks eind 2016 bereikt.
c) Eerste inschatting van het krachtenveld
Naar verwachting zijn de EU-lidstaten en het EP in (grote) meerderheid
voorstander van spoedige ratificatie van het Verdrag van Minamata. Dit
zal het bereiken van overeenstemming over de EU-verordening vergemakkelijken, al zullen er wel discussiepunten zijn, zoals over tandheelkundig
amalgaam, de opslag en het beheer van kwik en de beslissingsbevoegdheid van de Commissie (gedelegeerde handelingen).
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het voorstel kent een meervoudige rechtsbasis (milieu en gemeenschappelijke handelspolitiek). Dit is in overeenstemming met de rechtsbases
van de oude verordening. Omdat het zwaartepunt van de verordening
echter milieu betreft, dient enkel artikel 192 lid 1 VWEU als rechtsbasis te
3

Dit besluit wordt vastgesteld na een positief advies van het comité met lidstaatexperts.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2075

4

dienen. Dit lijkt juridisch onomstreden en de verwachting is dan ook dat
over de rechtsbasis in Brussel snel overeenstemming zal worden bereikt.
Waar het gaat om milieu is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen
de EU en de lidstaten. De verordening regelt een aanvulling op bestaande
EU-regelgeving. De EU is dus bevoegd hier voorstellen te doen.
b) Subsidiariteit
Nederland staat achter het regelen van de hier aan de orde zijnde zaken
op Europees niveau. Het is van belang dat de regels voor in- en uitvoer
van kwik in gelijke mate voor alle lidstaten gaan gelden. Daarnaast betreft
de verordening een aanvulling van al bestaande Europese kwikregelgeving en de intrekking van de huidige verordening. Een optreden op
Europees niveau is daarom op zijn plaats.
c) Proportionaliteit
De voorgestelde verordening staat volgens Nederland in de juiste
verhouding tot het nagestreefde doel. Het voorstel bevat een aanvulling
op al bestaande Europese kwikregelgeving. Op deze wijze kunnen zowel
de EU als de lidstaten partij worden bij het kwikverdrag en aan hun
verdragsverplichtingen voldoen. Wat de bepalingen van het Verdrag van
Minamata ten aanzien van ASGM betreft, laat dit voorstel de betrokken
lidstaat toe de optimale combinatie van te implementeren maatregelen te
kiezen om te voldoen aan de relevante voorschriften. Voor Nederland
speelt dit niet.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
Algemeen: voor zover deze aspecten aan de orde zijn komen ze voort uit
het Verdrag, waarvan de voorgestelde verordening slechts de invulling in
EU wetgeving is. De gevolgen van Verdrag en de verordening zijn relatief
klein doordat het huidige EU acquis al grotendeels aan de bepalingen van
het Verdrag voldoet.
a) Consequenties voor de EU-begroting
Geen.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Geen.
De nieuwe verordening bevat ten opzichte van de bestaande geen
bepalingen die significante kosten of besparingen opleveren voor de
Nederlandse overheid. De verordening leidt ook niet tot zwaardere
rapportageverplichtingen voor de overheid. Ten opzichte van de
bestaande verordening vraagt de nieuwe verordening geen sterk
uitgebreide of andersoortige controle op naleving.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
De totale kostprijs van de voorkeursoptie wordt door de Commissie
geschat op € 13 tot 135 miljoen per jaar voor de gehele EU. Het grootste
deel van deze kosten betreffen een chemisch productieproces in Duitsland
dat kwik gebruikt. Afhankelijk van de maatregelen die worden getroffen
liggen de laagste en hoogste kostprijs ver uit elkaar (3 tot 77 miljoen EUR
per jaar).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2075

5

De verordening zal geen grote gevolgen hebben voor middelgrote, kleine
en micro-ondernemingen, met uitzondering van tandartsen die nog geen
amalgaamafscheiders hebben geïnstalleerd. Het plaatsen en onderhouden
van amalgaamafscheiders in tandartspraktijken zal volgens de Commissie
EU-breed € 10 tot 58 miljoen per jaar kosten, maar ook extra werkgelegenheid opleveren.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
De nieuwe verordening vraagt een soortgelijke administratie van
bedrijven die te maken hebben met kwik als de bestaande verordening.
Zie voor overheden punt 5 (b). Alleen voor bedrijven die na 1 januari 2018
nog nieuwe toepassingen van kwik willen introduceren kan de verordening extra administratieve lasten met zich meebrengen. Deze bedrijven
zullen een dossier moeten opstellen op grond waarvan het bevoegd gezag
kan bepalen of aan de Europese Commissie een toelatingsbesluit wordt
gevraagd.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
De verordening brengt de EU-wetgeving in overeenstemming met het
Verdrag van Minamata. De inwerkingtreding van het verdrag heeft een
positief effect op het gelijke speelveld tussen de EU en derde landen die
nu mogelijk een concurrentievoordeel hebben omdat er nog weinig of
geen maatregelen tegen kwikemissies vereist zijn.
Daarnaast zal de implementatie van het verdrag naar verwachting kansen
bieden voor de eco-industrie van de EU en de markt verbeteren voor
EU-producten die reeds voldoen aan de voorschriften van het verdrag.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Er moet een verwijzing naar de nieuwe verordening komen in:
• Besluit kwik en kwikhoudende producten milieubeheer
• Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen
• Regeling omgevingsrecht.
Omdat een eventuele vergunning voor het gebruik van kwik een milieuvergunning betreft is voor de vergunningverlening afdeling 3.4 van de
Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Bij toepassing van afdeling
3.4 geldt de lex silencio positivo niet.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL beoordeling
daarvan
De Conferentie van Partijen bij het Verdrag zullen wijzigingen van de
bijlagen aannemen. Deze wijzigingen zullen in EU-wetgeving moeten
worden doorgevoerd. Om dit mogelijk te maken voorziet de verordening
in gedelegeerde handelingen van de Europese Commissie. De Europese
Commissie zal bij deze gedelegeerde handelingen gebruik maken van
experts van de lidstaten. Nederland kan hiermee instemmen.
De volgende specifieke uitvoeringshandelingen zijn voorzien in het
voorstel:
• Artikel 6: de Commissie stelt via uitvoeringshandelingen formulieren
vast voor in- en uitvoer.
• Artikel 8, lid 4: de Commissie stelt, na kennisgeving van een lidstaat,
via uitvoeringshandelingen of nieuwe producten of processen zijn
toegestaan die aanzienlijke voordelen voor gezondheid en milieu

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2075

6

opleveren en waarvoor geen haalbare technische/economische
alternatieven zijn.
• Artikel 15, lid 2: vaststellen van een model voor vragenlijsten en een
tool voor elektronische verslaglegging door de lidstaten.
Bij het vaststellen van de uitvoeringshandelingen is de Europese
Commissie gebonden aan wat is afgesproken in de Uitvoeringsverordening (Verordening (EU) nr. 182/2011). De besluitvorming voor de
uitvoeringshandelingen is gekoppeld aan de onderzoeksprocedure van
artikel 18, lid 2. Deze onderzoeksprocedure hoort bij gemeenschappelijke
handelspolitiek. Hierbij worden de lidstaten het meest betrokken.
Nederland kan hiermee instemmen.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Het Commissievoorstel noemt als datum van inwerkingtreding 1-1-2018.
Dit lijkt goed haalbaar, aangezien de lidstaten en het EP er gebrand op
zullen zijn uiterlijk begin 2017 de verordening vastgesteld te hebben,
opdat de EU en de lidstaten als partij aan de eerste Conferentie van
Partijen kunnen meedoen die waarschijnlijk in juli 2017 plaatsvindt (zie
punt 3b hierboven).
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Het Verdrag voorziet in evaluatie en bijstelling, gericht op stapsgewijs
verdergaande terugdringing van gebruik van kwik en emissies van kwik
naar het milieu.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
T.o.v. de bestaande kwikverordening is handhaving op dezelfde (grensoverschrijdende) afval- en handelsstromen nodig. Het feit dat de nieuwe
verordening, conform het Verdrag, enkele extra beperkingen introduceert,
kan een iets grotere inzet op handhaving vereisen, totdat kan worden
vastgesteld dat de naleving op peil is.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
De EU-verordening heeft op zichzelf geen gevolg voor ontwikkelingslanden. Het Minamata verdrag heeft wel implicaties voor ontwikkelingslanden. Het Verdrag voorziet in steun aan ontwikkelingslanden bij de
implementatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2075

7