Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

33 173

Prestaties in de strafrechtketen

Nr. 16

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 maart 2019
In antwoord op uw brief van 7 februari 2019 deel ik u mee dat de vragen
zoals zijn gesteld in procedurevergadering van de vaste commissie voor
Justitie en Veiligheid van 6 februari 2019 over «het nieuwe bekostigingssysteem van het Openbaar Ministerie» (Kamerstuk 33 173, nr. 15) worden
beantwoord in de bijlage bij deze brief.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

kst-33173-16
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 173, nr. 16

1

Antwoorden Kamervragen van de Minister van Justitie en
Veiligheid op de vragen van de vaste commissie voor Justitie en
Veiligheid over het nieuwe bekostigingssysteem van het
Openbaar Ministerie (Kamerstuk 33 173, nr. 15)
Vraag 1
Kunt u het rapport van de commissie Van Egten naar de Kamer
zenden?
Antwoord op vraag 1
Ja. Ik heb het rapport bijgevoegd1.
Vraag 2
Welk probleem of problemen ervaart u en wilt u oplossen wat
aanleiding heeft gegeven om het bekostigingssysteem van het
openbaar ministerie (OM) te veranderen?
In hoeverre speelt hierbij budgettaire beheersbaarheid voor u een
rol?
Antwoord op vraag 2
De aanleiding om het bekostigingssysteem van het OM te veranderen is
– zoals ook verwoord in het eindrapport van de Commissie van Egten – de
behoefte om meer zicht te hebben op de besteding van middelen van het
OM en beter zicht te hebben op de consequenties van beleidskeuzes en
wijzigingen in wet- en regelgeving. Deze behoefte bestaat niet alleen bij
het ministerie, maar ook bij het OM zelf.
Bovendien is het OM een zeer belangrijke speler in de strafrechtketen,
waar bijna alle spelers in deze keten reeds lange tijd een systeem kennen
waarin geleverde prestaties in meer of mindere mate de basis vormen van
de bekostiging. In het verlengde hiervan constateerde de Algemene
Rekenkamer in zijn rapport over de «Prestaties in de strafrechtketen»
(Kamerstuk 33 173, nr. 2) dat de bekostigingssystemen in de strafrechtketen niet goed op elkaar aansluiten en er sprake is van tegengestelde
prikkels.
Budgettaire beheersbaarheid is ook belangrijke doelstelling om na te
streven. Zonder transparantie kan er geen sprake zijn van beheersbaarheid. Voor budgettaire beheersbaarheid is echter meer nodig dan een
goed werkend, transparant bekostigingssysteem.
Vraag 3
Welke voor- en nadelen heeft volgens u het systeem van
lumpsum- of inputbekostiging bij het OM?
Antwoord op vraag 3
Een belangrijk kenmerk van lumpsum- of inputbekostiging is dat er geen
verband is tussen de hoogte van het bedrag en de geleverde prestatie.
Of dit een voordeel of nadeel is, hangt geheel af van de type werkzaamheden dat wordt bekostigd. Bij werkzaamheden die niet direct leiden tot
(objectiveerbare) prestaties, ligt het meer voor de hand om voor een
lumpsum- of inputbekostiging te kiezen. Bij werkzaamheden waar wel
sprake is van (objectiveerbare) prestaties, kan lumpsumbekostiging
nadelig zijn, omdat er dan mogelijk te weinig prikkels zijn om deze
prestaties ook daadwerkelijk te realiseren.
Voor het OM geldt dat er sprake is beide type werkzaamheden. Om die
reden is het nieuwe bekostigingssysteem van het OM een gemengd
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 173, nr. 16

2

systeem, waarin sprake is van werkzaamheden die lumpsum worden
bekostigd en werkzaamheden die op output worden bekostigd.
Voor het OM geldt bovendien dat zij in sterke mate opereert binnen een
keten van organisaties: de strafrechtketen. In het rapport van de
Algemene Rekenkamer (zie ook antwoord bij vraag 2) werd gesteld dat de
bekostigingssystemen in de strafrechtketen niet goed op elkaar aansluiten
en er sprake is van tegengestelde prikkels. Het OM had in de oude situatie
– waarin sprake was van volledige lumpsumfinanciering – geen direct
financieel belang bij het tijdig en compleet aanbrengen van zaken bij de
Rechtspraak. Met de introductie van het nieuwe systeem geldt voor het
OM dat een zaak die voor de rechter wordt gebracht, net als bij de
rechtspraak, wordt bekostigd nadat de rechter een vonnis heeft uitgebracht. Hierdoor zijn de financieringssystemen van het OM en de
Rechtspraak op dit punt geharmoniseerd en hebben beide organisaties
hetzelfde financieel belang gekregen bij een doelmatige en tijdige
afhandeling van zaken.
Vraag 4
Welke alternatieve oplossingen heeft u afgewogen alvorens
gekozen is voor dit nieuwe
bekostigingssysteem? Waarom zijn deze alternatieven afgevallen?
Antwoord op vraag 4
In 2010 constateerde de commissie Van Egten reeds dat het huidige
bekostigingssysteem verouderd en weinig transparant is en heeft een – op
dat moment nog niet uitgewerkt – model van prestatiebekostiging
voorgesteld (zie bijgevoegd eindrapport)2. Daarop besloot het College van
Procureurs-Generaal een weg in te slaan waarbij de organisatie van inputnaar output sturing wordt bewogen.
De afwegingen die in de jaren van verdere uitwerking van het nieuwe
bekostigingssysteem zijn gemaakt hebben vooral betrekking gehad op de
vraag of bepaalde werkzaamheden zich meer lenen voor inputbekostiging
of outputbekostiging. Dit is een iteratief proces geweest dat uiteindelijk
heeft geleid tot een gemengd systeem van input- en outputbekostiging
waarin zowel volgens het departement als het OM een goede balans is
gevonden tussen twee uitersten.
Vraag 5
Op welke manier draagt het nieuwe bekostigingsmodel bij aan
het oplossen van het probleem? Hoe draagt het nieuwe bekostigingsmodel eraan bij dat de bekostigingssystemen in de strafrechtketen beter op elkaar aansluiten?
Antwoord op vraag 5
De Commissie Van Egten heeft geconstateerd dat het systeem dat tot voor
kort werd gehanteerd verouderd is en weinig transparant. Juist in deze
tijd waarin in toenemende mate inzicht gevraagd in waar schaarse
middelen worden ingezet en welke doelen en prestaties daarmee worden
bereikt, is een systeem dat dit inzichtelijk(er) maakt gewenst. Het nieuwe
systeem draagt hier aan bij.
Daarnaast had het OM tot voor kort geen direct financieel belang bij het
tijdig en compleet aanbrengen van zaken bij de Rechtspraak. Met de
introductie van het nieuwe systeem geldt voor het OM dat een zaak die
voor de rechter wordt gebracht, net als bij de rechtspraak, wordt
bekostigd nadat de rechter een vonnis heeft uitgebracht. Hierdoor sluiten
2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 173, nr. 16

3

de financieringssystemen van het OM en de Rechtspraak op dit punt beter
op elkaar aan, omdat beide organisaties hetzelfde financieel belang
hebben gekregen bij een doelmatige en tijdige afhandeling van zaken.
Vraag 6
In hoeverre draagt deze nieuwe bekostigingswijze bij aan de
doelen van het OM?
Antwoord op vraag 6
Een goed werkend bekostigingssysteem is voor elke organisatie, dus ook
het OM, randvoorwaardelijk om tot een goede, afgewogen inzet van
schaarse middelen te komen.
Vraag 7
Welk deel van de bekostiging van het OM is afhankelijk van de
productie en welk deel niet? Kunt u dit specificeren voor alle
onderdelen van het OM en kostenposten?
Antwoord op vraag 7
Het budget van het OM voor het jaar 2019 zoals ook is opgenomen in de
begroting van Justitie en Veiligheid 2019, inclusief de bijzondere
budgetten3, bedraagt € 576 mln. Exclusief deze bijzondere budgetten
bedraagt het budget voor het OM € 493 mln.
Hiervan is € 209 mln. output bekostigd, dat wil zeggen circa 43% van het
totale budget van het OM, exclusief de bijzondere budgetten.
Bij het deel van het budget dat is gebaseerd op outputbekostiging is er
sprake van vier werkomgevingen waarvan de hoogte van het budget
wordt bepaald door een productprijs x het aantal producten in de
betreffende werkomgeving. Het gaat daarbij om de volgende werkomgevingen: de werkomgeving waarin gestandaardiseerde productie wordt
geleverd (het parket CVOM) met een bedrag van € 30 mln., de werkomgeving waarin overtredingen en veel voorkomende misdrijven worden
behandeld met een bedrag van € 75 mln., de werkomgeving waarin zware
misdrijven worden behandeld met een bedrag van € 78 mln. en de
werkomgeving waarin zaken in hoger beroep worden behandeld met een
bedrag van € 26 mln.
De werkomgeving waarin ondermijningszaken worden behandeld, wordt
lumpsum bekostigd en bedraagt € 137 mln. Dat is inclusief de basisvoorziening die samenhangt met deze werkomgeving. De basisvoorziening
voor alle overige werkomgevingen bedraagt € 147 mln.
In de basisvoorziening zijn de uitgaven besloten die betrekking hebben op
onder andere het ICT-budget, de huisvestingskosten, specifieke
overheadskosten en beschikbaarheidskosten zoals bij ZSM. De basisvoorziening en de werkomgeving ondermijning worden niet output bekostigd
en bedragen tezamen € 284 mln., dat wil zeggen 57% van het totale
budget van het OM, exclusief de bijzondere budgetten.
Vraag 8
Welke producten worden in de nieuwe bekostigingssystematiek
onderscheiden?
Antwoord op vraag 8
Bij het deel van het budget dat is gebaseerd op outputbekostiging is er
sprake van vier werkomgevingen waarvan de hoogte van het budget
wordt bepaald door een productprijs x het aantal producten in de
betreffende werkomgeving. Het gaat daarbij om de volgende werkomge3

bijzondere budgetten zijn budgetten ten behoeve van o.a. verkeershandhavingsmiddelen,
Domeinen, gerechtskosten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 173, nr. 16

4

vingen: de werkomgeving waarin gestandaardiseerde productie wordt
geleverd (het parket CVOM), de werkomgeving waarin overtredingen en
veel voorkomende misdrijven worden behandeld, de werkomgeving
waarin zware misdrijven worden behandeld en de werkomgeving waarin
zaken in hoger beroep worden behandeld.
De werkomgeving waarin ondermijningszaken worden behandeld, wordt
lumpsum bekostigd.
Vraag 9
Wat zijn de huidige prijzen die gehanteerd worden voor de
onderscheiden producten?
Antwoord op vraag 9
De prijzen waarop het budget voor 2019 is gebaseerd is als volgt:
werkomgeving

omschrijving

WO1
WO2
WO3
WO4
WO5

gestandaardiseerde productie
interventie
onderzoeken
ondermijning
hoger beroep

prijzen (x € 1,–)
€ 48,24
€ 404,77
€ 3.329,20
n.v.t.
€ 868,41

Hierbij moet worden opgemerkt dat het geen integrale prijzen zijn: een
deel van uitgaven die betrekking hebben op de onderscheiden werkomgevingen zitten besloten in een zogenaamde basisvoorziening. De basisvoorziening wordt lumpsum bekostigd.
Vraag 10
Hoe zijn de huidige prijzen van de gehanteerde productsoorten
tot stand gekomen? En, kunnen deze prijzen tussentijds bijgesteld worden?
Antwoord op vraag 10
De invoering van het bekostigingssysteem is, zoals is afgesproken met het
OM, een budgettair neutrale operatie. De huidige indeling en hoogte van
de prijzen is daarom gebaseerd op gerealiseerde uitgaven en productie en
het beschikbare budget zoals is opgenomen in de begroting.
De prijzen worden eens in de drie jaar vastgesteld. Het voornemen is om
de driejarige cyclus te laten starten in 2020. Het jaar 2019 moet worden
gezien als een proefjaar. De huidige prijzen gelden dus alleen voor het jaar
2019. In beginsel worden de prijzen alleen bijgesteld voor loon- en
prijsontwikkelingen.
Vraag 11
Hoe wordt in de prijzen de gewenste kwaliteit van het werk
gewaarborgd?
Antwoord op vraag 11
In de bekostigingssysteem is een aantal waarborgen opgenomen die
ertoe moet bijdragen dat de gewenste kwaliteit van het werk is gewaarborgd, zoals: periodieke herijkingen van prijzen en te meten prestaties,
kwaliteitsonderzoeken, een basisvoorziening en een hardheidsclausule
voor bijzondere omstandigheden.
Vraag 12
Hoe is de verwachte hoeveelheid zaken voor 2019 bepaald?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 173, nr. 16

5

Antwoord op vraag 12
Het volume (de productieafspraken) wordt jaarlijks bijgesteld, mede op
basis van prognosemodellen en het financiële kader. De aantallen die het
OM voor het jaar 2019 verwacht zijn mede hierop gebaseerd en passen
binnen het financieel kader zoals ook is opgenomen in de begroting 2019
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Vraag 13
Op welke wijze is precies rekening gehouden met de ervaringen
in de rechtspraak?
Antwoord op vraag 13
Met name bij de vaststelling van het deel dat niet is gebaseerd op
outputbekostiging, de hoogte van de zogenaamde basisvoorziening, is
rekening gehouden met de ervaringen bij de Rechtspraak. De basisvoorziening wordt lumpsum bekostigd.
Vraag 14
Wanneer verwacht u dat de interne doorvertaling van de nieuwe
bekostigingssystematiek naar de diverse onderdelen binnen het
OM gereed is?
Antwoord op vraag 14
Het OM ontwikkelt voor de interne verdeling van het budget tussen de
parketten een nieuw budgetverdeelmodel. De ontwikkeling van dat
verdeelmodel is in 2017 gestart onder begeleiding van een extern bureau
en een eerste versie is opgeleverd in 2018. Op dit moment wordt gewerkt
aan de verfijning van het model en de ijking van de resultaten. Naar
verwachting kan het nieuwe budgetverdeelmodel al gebruikt worden bij
de interne verdeling van de middelen voor 2020, net voor de zomer van
2019. Mocht dat niet lukken, dan is het streven om de verdeling voor 2021
op deze nieuwe wijze te realiseren.
Vraag 15
Op welke manier werkt het nieuwe bekostigingssysteem door op
de praktijk van het OM?
Antwoord op vraag 15
Net als in het bekostigingssysteem tussen het departement en het OM, zal
in het nieuwe budgetverdeelmodel sprake zijn van een basisvoorziening
en een variabel deel dat is gekoppeld aan de productie en prestaties van
een parket. Daarmee is gewaarborgd dat de prikkels op doelmatige en
tijdige afhandeling van zaken uit het bekostigingssysteem zijn doorvertaald naar het budgetverdeelmodel.
Vraag 16
Hoe wordt de productie van het OM op het eind van het jaar
verrekenend? Is dat tegen 100% van de prijs of hanteert u een
ander percentage?
Antwoord op vraag 16
De meer- of minderproductie wordt afgerekend tegen 70% van de
vastgestelde prijs. De verrekening vindt plaats via een zogenaamde
«volumereserve». Dit komt overeen met de wijze van verrekenen bij de
Rechtspraak.
Vraag 17
Klopt het dat wanneer het OM meer zaken afdoet in een jaar dan
van te voren verwacht, en die zaken worden verrekend met de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 173, nr. 16

6

Minister, de Minister een tegenvaller zal hebben op zijn begroting
voor dat jaar? En vice versa?
Antwoord op vraag 17
Nee. Evenals bij de Rechtspraak zal er sprake zijn van een «volumereserve» waarin de verrekening van meer- en minderproductie kan worden
verrekend. Sowieso vindt verrekening altijd na afloop van het jaar plaats
en is begrensd tot de middelen die beschikbaar zijn in de «volumereserve».
Vraag 18
Op welke manier gaat u controleren dat het bekostigingssysteem
het beoogde effect heeft? Welke indicatoren hanteert u hiervoor?
Vraag 19
Bent u bereid na afloop van het proefjaar 2019 een evaluatie uit
te voeren van het nieuwe bekostigingssysteem van het OM en de
uitkomsten te delen met de Kamer? Zo nee, waarom niet?
Antwoord op de vragen 18 en 19
Voor elk bekostigingssysteem geldt dat het onderhoud vergt. Hierover
zullen het Openbaar Ministerie en mijn departement veelvuldig overleg
voeren en zijn er evaluatiemomenten ingebouwd. Of het systeem het
beoogde effect heeft zal uit deze evaluaties moeten blijken. Hier zijn
vooralsnog geen indicatoren voor beschikbaar.
Ik zal uw Kamer over de ontwikkelingen van het systeem blijven informeren. Ik zal dat in beginsel doen op momenten dat er sprake van een
nieuw prijsakkoord, aangezien dat veelal een goed moment is om terug te
kijken en te bezien of het systeem voldoet aan de verwachtingen en
– indien nodig – aanpassingen aan het systeem door te voeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 173, nr. 16

7