Retouradres: Postbus 16228 2500 BE Den Haag

Aan de minister van Financiën
De heer mr. W.B. Hoekstra
Postbus 20201
2500 EE DEN HAAG

Datum

27 september 2018
Onderwerp

Wet en Besluit
implementatie
Prospectusverordening
Uw kenmerk
Ons kenmerk

MvH/RvZ/MK/bs/
ATR0369/2018-U131
Bijlage(n)

Geachte heer Hoekstra,
Op 31 augustus 2018 zijn aan ATR voor advies voorgelegd Wetsvoorstel en Besluit strekkende tot
implementatie van Verordening (EU) nr. 2017/1129 van het Europees Parlement en de Raad van
14 juni 2017 (de Prospectusverordening). Er is ook een internetconsultatie gestart, waarvan de
reactietermijn op 28 september 2018 eindigt.

Aanleiding en context
De Prospectusverordening bevat regels over het prospectus dat moet worden gepubliceerd
wanneer effecten aan het publiek worden aangeboden of tot de handel op een gereglementeerde
markt worden toegelaten. De verordening vervangt Richtlijn 2003/71/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 4 november 2003 (de Prospectusrichtlijn 2003) en treedt op een enkele
bepaling na op 21 juli 2019 in werking. Anders dan bij de Prospectusrichtlijn hebben de bepalingen
van de verordening rechtstreekse werking. Met de rechtstreekse werking is beoogd om de
gewenste harmonisatie van de regelgeving in de Lidstaten zeker te stellen. Verschillen in nationale
regelingen leiden namelijk tot een versnippering van de interne markt. De bepalingen hoeven door
de rechtstreekse werking niet in nationale regelgeving te worden geïmplementeerd. Daarom komt
als gevolg van het wetsvoorstel een groot aantal van de huidige bepalingen uit de Wet op het
financieel toezicht (Wft) over de prospectusverplichting te vervallen. Enkele bepalingen uit de
Prospectusverordening zijn gericht op de Lidstaat. Voor die bepalingen is wel nationale regelgeving
nodig om tot implementatie over te gaan.
De voorgenomen wijzigingen in de nationale regelgeving zijn opgenomen in de artikelen 5:1 tot en
5:4 van de Wft. De nieuwe artikelen regelen allereerst de verantwoordelijkheid voor de in het
prospectus opgenomen informatie. Deze verantwoordelijkheid ligt bij de uitgevende instelling of bij
haar leidinggevend, toezichthoudend of besturend orgaan, de aanbieder, de aanvrager van een
toelating tot de handel op een gereglementeerde markt of de garant. Artikel 5:4 bevat de grondslag
om in de Vrijstellingsregeling Wft het nationaal regime voor vrijstellingen en uitzonderingen op de
prospectusplicht op te nemen. De aanpassing van de Vrijstellingsregeling Wft is (nog) niet aan ATR
voorgelegd en maakt ook geen deel uit van de internetconsultatie.
Het vrijstellingsregime gaat er volgens de toelichting op wet en besluit als volgt uitzien. Op basis
van de nieuwe verordening gaat voor het aanbieden van effecten aan het publiek of toelaten van
effecten tot de handel op een gereglementeerde markt in beginsel de verplichting gelden om een
prospectus te publiceren. Uitzonderingen en vrijstellingen zijn hierop mogelijk. Dit vrijstellingsContact
Rijnstraat 50
2515 XP Den Haag

Postbus 16228
2500 BE Den Haag

T (070) 310 86 66
info@atr-regeldruk.nl

www.atr-regeldruk.nl

regime wijzigt in de verordening ten opzichte van die onder de Prospectusrichtlijn 2003. Dat geldt
onder meer voor de vrijstellingsdrempel waaronder geen verplichting bestaat om een prospectus
te publiceren. Deze grens gaat verruimd worden van € 5 miljoen (richtlijn) naar € 8 miljoen
(verordening). Lidstaten mogen echter volgens de verordening de grens lager vaststellen, maar
maximaal tot een ondergrens van € 1 miljoen. Of en hoe Nederland van deze mogelijkheid gebruik
maakt is niet duidelijk. De toelichting is namelijk niet consistent als het om de keuze gaat. In de
transponeringstabel staat dat gekozen is voor een drempel van € 5 miljoen. Uit pagina 2 van de
MvT moet worden afgeleid dat Nederland de drempel op € 8 miljoen vaststelt. Mocht de drempel
op € 8 miljoen worden vastgesteld dan zou dat in beginsel een vermindering van de regeldruk ten
opzichte van de huidige situatie (drempel € 5 miljoen) opleveren. Mocht de drempel op € 5 miljoen
zijn c.q. worden vastgesteld dan blijft de vrijstellingsdrempel ongewijzigd en treedt er in beginsel
geen vermindering van regeldruk op. Of in de beide situaties ook echt van een vermindering van
de regeldruk kan worden gesproken is overigens nog de vraag. Voor aanbieders onder het
drempelbedrag, ook die onder de drempel van € 1 miljoen, geldt namelijk een meldings- en
informatieplicht naar de AFM. De omvang van de regeldruk als gevolg van deze verplichtingen is
noch in de toelichting op de wet en noch in die op het besluit verantwoord.
Het voorgenomen Besluit implementatie Prospectusverordening ziet met name op de introductie
van bestuurlijke boetes bij niet naleving van de verordening (handhaving en naleving). Omdat bij
de beoordeling van de gevolgen voor de regeldruk wordt uitgegaan van een 100% naleving van
wettelijke verplichtingen hebben deze bepalingen geen gevolgen voor de regeldruk.

Toetsingskader
ATR beoordeelt de gevolgen voor de regeldruk aan de hand van het volgende toetsingskader:
1. Nuloptie (nut en noodzaak): is er een taak voor de overheid en is wetgeving het meest
aangewezen instrument?
2. Zijn er minder belastende alternatieven mogelijk?
3. Is gekozen voor een uitvoeringswijze die werkbaar is voor de doelgroepen die de wetgeving
moeten naleven?
4. Zijn de gevolgen voor de regeldruk volledig en juist in beeld gebracht?

1.

Nut en noodzaak

De Prospectusverordening heeft tot doel om verschillen in de nationale regelgeving inzake de plicht
tot publicatie van prospectussen weg te nemen. De harmonisatie voorkomt versnippering van de
interne markt, aldus de toelichting op de verordening. Nut en noodzaak van de verordening staan
bij de beoordeling van wetsvoorstel en besluit niet meer ter discussie. Het gaat om nut en noodzaak
van (de) nationale regelgeving (wet en besluit). De toelichting op de voorgenomen regelingen geeft
terecht aan dat additionele nationale regelgeving noodzakelijk is, omdat niet alle bepalingen van
de verordening rechtstreekse werking hebben. Een aantal bepalingen van de verordening richt zich
uitsluitend tot de Lidstaten. Nationale regelgeving is dan noodzakelijk om de desbetreffende
bepalingen in Nederland te implementeren. Daarmee zijn in formele zin nut en noodzaak van de
additionele nationale regelgeving (in dit geval wet en besluit) toereikend toegelicht. Dat neemt niet
weg dat vervolgens ook inhoudelijk gekeken moet worden naar nut en noodzaak van de specifieke
nationale bepalingen. De belangrijkste daarvan is de regeling van de hoogte van de vrijstellingsdrempel. De verordening bevat een ondergrens van € 8 miljoen. Het breidt met deze drempel het
vrijstellingsbereik voor ondernemingen uit. De drempel is namelijk nu nog € 5 miljoen. Het geeft de
Lidstaten de opdracht om de (hoogte van de) drempel in de nationale regelgeving te verankeren.

Pagina 2/4

De verordening biedt daarbij ruimte om de drempel op een lager bedrag vast te stellen, zij het niet
lager dan € 1 miljoen. De hoogte wordt in Nederland in de Vrijstellingsregeling Wft vastgelegd.
Voorgenomen wetswijziging en besluit bieden daarvoor de vereiste juridische basis. Omdat de
Vrijstellingsregeling Wft geen deel uitmaakt van de (internet)consultatie is een materiële
beoordeling van nut en noodzaak van de nationale invulling van dit essentiële onderdeel van de
verordening niet goed mogelijk. Of en hoe Nederland van de vrijstellingsmogelijkheid gebruik maakt
is dus nog niet duidelijk. Ook de toelichtingen op wet en besluit bieden niet de gewenste
duidelijkheid, omdat die niet consistent zijn in de keuze die Nederland gaat maken of heeft
gemaakt. Gezien het voorgaande is er naar het oordeel van het college in materiële zin nog geen
finaal oordeel over nut en noodzaak van wet en besluit te geven.
1.1 Het college adviseert in de toelichting op de wet de inconsistentie ten aanzien van de
hoogte van de nationale drempel voor vrijstelling van de prospectusplicht weg te
nemen.

2.

Minder belastende alternatieven

De onduidelijkheid over de hoogte van de vrijstellingsdrempel speelt ook een rol bij de beoordeling
van mogelijk minder belastende alternatieven. Bij gebreke van inzicht in de keuze van de drempel
is ook die beoordeling niet (goed) mogelijk. Een drempel van € 8 miljoen is naar alle
waarschijnlijkheid wel als minst belastend aan te merken en zou mede vanuit een oogpunt van
level-playing-field in Europa en de wens tot harmonisatie van de interne markt de voorkeur moeten
genieten. Maar de verordening biedt ruimte om een lagere drempel vast te stellen. Nederland kan
in het Vrijstellingsbesluit Wft voor een lagere drempel gaan. Mocht Nederland voor een lagere
vrijstellingsdrempel (bijvoorbeeld die van € 5 miljoen) kiezen, dan is wel noodzakelijk dat de
toelichting inzicht biedt in de argumenten voor deze keuze.
2.1 Het college adviseert vanuit optiek van regeldruk de vrijstellingsdrempel op € 8 miljoen
vast te stellen.
2.2 Mocht voor een lagere drempel worden gekozen, dan adviseert het college om te
motiveren waarom voor een lagere drempel is gekozen.

3.

Werkbaarheid

De belangrijkste wijziging als gevolg van de implementatieregelgeving betreft de regeling van de
drempelbedragen voor vrijstelling van de publicatieplicht. Een mogelijke aanpassing van de huidige
drempel zal niet van invloed zijn op de werkbaarheid van de regeling, zeker niet als deze drempel
naar € 8 miljoen gaat. Dat kan anders komen te liggen als de informatie- en meldingsplicht naar de
AFM niet goed werkbaar blijken te zijn. Hoe deze meldings- en informatieplicht er onder de
verordening uit komt te zien maakt het voorstel niet duidelijk. Bij gebreke van inzicht daarin is ook
de werkbaarheid van het vrijstellingsregime niet (goed) te beoordelen. Evenmin valt er in deze fase
van het wetgevingsproces al een definitieve uitspraak te doen over de merkbaarheid van de
regeldrukgevolgen.

Pagina 3/4

4.

Gevolgen regeldruk

In de toelichting is een paragraaf over de regeldrukgevolgen opgenomen. Deze paragraaf gaat met
name in op de gevolgen van de rechtstreeks werkende bepalingen van de Prospectusverordening.
Op zich bestaat daar geen bezwaar tegen, echter waar het bij implementatiewet en besluit om gaat
is welke gevolgen deze (additioneel) voor de regeldruk hebben. De verantwoording van deze
gevolgen ontbreekt in de toelichting. Verder valt aan de verantwoording van de gevolgen van de
Verordening op dat deze uitsluitend aangeeft dat er meer of minder kosten optreden. Een
berekening en verantwoording van de omvang ervan ontbreekt. Zo zal de toelichting in elk geval
duidelijk moeten maken hoeveel bedrijven naar verwachting onder de vrijstellingsregeling komen
te vallen en welk verschil er kwalitatief en kwantitatief in belasting is tussen de prospectusplicht en
de meldings- en informatieplicht. Daarom is ook over de verantwoording van de gevolgen voor de
regeldruk nog geen finaal oordeel te geven.
4.1 Het college adviseert de regeldrukparagraaf op bovenstaande punten aan te passen
en aan te vullen.

Dictum
De onderbouwing van nut en noodzaak van de maatregelen is in formele zin toereikend. Wet en
besluit zijn nodig om onderdelen van de Verordening in Nederland te implementeren. Inhoudelijk
zijn nut en noodzaak echter niet goed te beoordelen, omdat niet duidelijk is voor welke
vrijstellingsdrempel is gekozen. De inconsistentie in de toelichting is daaraan mede debet.
Werkbaarheid en eventuele minder belastende alternatieven zijn door deze onduidelijkheid
evenmin definitief te beoordelen. De regeldrukgevolgen zijn nog niet volledig en toereikend in beeld
gebracht. Daarom is het dictum:
Het wetsvoorstel niet indienen tenzij met de adviespunten rekening wordt gehouden.
Het college benadrukt dat dit dictum geen uitspraak is over de wenselijkheid van de voorgenomen
maatregelen. Het brengt tot uitdrukking of de onderbouwing van de maatregelen voldoende is voor
goede besluitvorming.
Het college vertrouwt erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd en verneemt graag van
u op welke wijze u met onze adviespunten rekening hebt gehouden. Het college verzoekt u het
aangepaste en definitieve voorstel, vergezeld van de tekst van de aanpassing van de
Vrijstellingsregeling Wft toe te sturen, opdat het kan beoordelen of een aanvullende zienswijze
noodzakelijk is.
Hoogachtend,

M.A. van Hees
Voorzitter

R.W. van Zijp
Secretaris

Pagina 4/4