Regelaars en
onbegrepen regels
Evaluatie
totstandkoming
Bouwbesluit 2012

Utrecht, 11 april 2013
GB139/rapport/001

Andersson Elffers Felix

Maliebaan 16 | postbus 85198 | 3508 AD Utrecht | telefoon 030 236 3030 | telefax 030 236 3070 | kvk 30096560 | mail@aef.nl

Inhoud

Samenvatting

3

1

Inleiding

4

2

Beleidsachtergrond Bouwbesluit 2012

8

3

Reconstructie totstandkomingsproces Bouwbesluit 2012

13

4

Bevindingen

16

5

Conclusies

21

6

Aanbevelingen procesarchitectuur

23

Bijlagen

25

Bijlage 1: Gesprekspartners

26

Bijlage 2: Deelnemers werksessies

28

GB139/rapport/001

2

Samenvatting
Vanuit de bouw en toeleveringsindustrie betrokken belangenorganisaties zijn op
hoofdlijnen tevreden over de wijze waarop het Bouwbesluit 2012 tot stand is gekomen.
Voor hen draagt het Bouwbesluit 2012 bij aan een level playing field waarin voor alle
producenten en leveranciers overal in Nederland dezelfde regels gelden.
Belangenorganisaties geven aan dat zij de wijze waarop zij betrokken zijn geweest bij de
voorbereiding van het Bouwbesluit 2012 waarderen. Daarbij plaatsen zij evenwel drie
kanttekeningen. Er is voor en tijdens het proces te weinig gelegenheid geweest om
principiële kwesties die spelen rond bouwregelgeving (rol overheid, wijze van
overheidsingrijpen, verantwoordelijkheid markt, aansprakelijkheid producenten en
leveranciers, reikwijdte regels, et cetera) te bespreken. Er is te weinig tijd geweest om in de
derde lezing fouten en onnauwkeurigheden te bespreken en te corrigeren. Kritiek is er
tenslotte op de inconsistente politieke sturing op het Bouwbesluit 2012. De verklaring
daarvoor is volgens betrokkenen het grote aantal ministers dat zich er mee heeft bemoeid.
Van de drie beoogde doelen van Bouwbesluit 2012 zijn er zeker twee gehaald. De
vereenvoudiging en de uniformering van de regels. Voor het verminderen van de regeldruk
geldt dat er geen significante verandering teweeg is gebracht in de administratieve lasten
voor bedrijven en burgers. Producenten en leveranciers geven aan dat ze vermindering van
de regels als zodanig niet onderschrijven: liever meer en duidelijke regels dan slechte
regels of te ruime regels die verder uitgewerkt moeten worden tussen private partijen. Als
er dus meer regels nodig zijn om tot een level playing field te komen dan is het niet anders.
Belangenorganisaties zijn uitgebreid geconsulteerd bij de totstandkoming van Bouwbesluit
2012. Zij namen deel aan diverse geïnstitutionaliseerde overlegorganen (OPB en JTC).
Vertegenwoordigers aldaar waren vooral de experts van de organisaties en in beperkte
mate de bestuurders. De experts zijn zeer goed thuis in de voor hen relevante delen van
het Bouwbesluit. Hun expertise is zodanig exclusief, dat zij zelfs elkaar op onderdelen de
les lezen of elkaar nog eens uitleggen waarom het ooit nodig was voor een toenmalige
situatie een regel op te stellen. Met elkaar vormen de experts een gesloten netwerk dat
regels produceert en reproduceert. De titel van het rapport ‘Regelaars en onbegrepen
regels’ duidt daarop. Het ‘systeem’ laat niet toe dat er grote veranderingen optreden. Het is
gedoemd nieuwe Bouwbesluiten als opvolger van het vorige te produceren met niet minder
regeldruk.
Het ‘systeem’ functioneert tegelijkertijd zo dat er geen gekke dingen gebeuren. Noch in het
Bouwbesluit, noch in de bouwpraktijk. Het is in die zin betrouwbaar en voorspelbaar.
Wanneer de politiek evenwel wil dat het Bouwbesluit fundamenteel verandert dan is er een
andere procesarchitectuur nodig. Een duidelijk politiek kader. Een zorgvuldig ambtelijk
ontwerp van het besluit. En dan pas overleg met belangenorganisaties voor de concrete
uitwerking van het beleid met behoud van de logica van de bouwregelgeving en zonder
onbedoelde effecten. Hierbij geldt dat het niet vanzelfsprekend is dat vooral producenten
en leveranciers aan tafel zitten. Als er immers gekozen wordt voor sturing op uitkomsten
en voor de bescherming van de belangen van woonconsumenten en gebruikers dan is er
een andere samenstelling gewenst van de overlegorganen.

GB139/rapport/001

3

1 Inleiding
Aanleiding en vraagstelling
Op 1 april 2012 is het Bouwbesluit 2012 in werking getreden. Hiermee is een punt gezet
achter een complex totstandkomingsproces dat vijf jaar heeft geduurd. Er was geen sprake
van een kleine verbouwing van het Bouwbesluit 2003 maar van groot onderhoud: een
operatie gericht op vereenvoudiging (waaronder integratie en afstemming) en uniformering.
Dat er kritiek is op een dergelijk complex totstandkomingsproces, is onvermijdelijk. Het
gaat immers om een onderwerp waarbij veel partijen en belangen betrokken zijn. In die zin
is de kritiek op onderdelen van het besluit zoals verwoord in de moties van de Tweede
Kamer niet bijzonder.1 Het is echter niet bij kritiek op inhoudelijke onderdelen van het
Bouwbesluit 2012 gebleven. Op 1 november 2011 heeft de Tweede Kamer de motie Van
Bochove 2 aangenomen. De motie was enerzijds ingegeven door het moeizame en
vertraagde totstandkomingsproces van het Bouwbesluit 2012; anderzijds door het belang
van de bouwsector en de veranderde visie op de regulering van de sector. In de motie
wordt verzocht het proces van de totstandkoming van het Bouwbesluit 2012 te evalueren,
met name de rol die de verschillende overlegorganen, adviesgremia en
belangenorganisaties bij de totstandkoming van het besluit hebben gespeeld. De inzet van
de motie is om - op basis van de lessen uit de evaluatie - het aanstaande proces van
fundamentele herziening van de bouwregelgeving zo goed mogelijk te doen (‘de
procesarchitectuur te optimaliseren’).
De onderzoeksopdracht voor de evaluatie op basis van de motie Van Bochove en zoals
aangescherpt tijdens het eerste overleg met de opdrachtgever en de regiecommissie luidt
als volgt:

1) evalueren wat er goed en wat er fout ging in het proces dat geleid heeft tot het
Bouwbesluit 2012, waarbij expliciet gekeken wordt naar de betrokkenen in het proces
(‘in de achteruitkijkspiegel kijken’)
2) op basis van de evaluatie en met het oog op toekomstige aanpassingen van de
bouwregelgeving en de adviezen van de Commissie Dekker aanbevelingen te formuleren
voor een betere procesarchitectuur (‘in de vooruitkijkspiegel kijken’).
Aanpak en werkwijze
De literatuur onderscheidt een groot aantal methoden voor evaluatie. De gemene deler is
dat naar het verleden wordt gekeken met oog op de toekomst. De kern van deze evaluatie
is een analyse van het totstandkomingsproces van het Bouwbesluit 2012. Het gaat om een
evaluatie van de stappen die met betrokkenen zijn gezet om te komen tot het voorstel aan
de Tweede Kamer voor de inrichting van het proces in de toekomst.

1 Zie de brief van minister Donner (BZK) aan de Tweede Kamer over de

uitvoering van 12 moties over het Bouwbesluit 2012 van 28 november 2011
2 TK 2011-2012, 32 757, nr. 15.

GB139/rapport/001

4

De belangrijkste invalshoek is daarmee die van de procesevaluatie. Een proces vindt echter
altijd binnen een bepaalde context of systeem plaats. Dit betekent dat voorafgaand aan een
procesevaluatie een systeemevaluatie dient plaats te vinden. Voor een compleet beeld, ten
slotte, dient de procesevaluatie te worden aangevuld met een doeltreffendheid- en
doelmatigheidsevaluatie. Deze laatste twee invalshoeken zijn echter ondergeschikt in deze
evaluatie gezien de nadruk op het (totstandkomings-)proces. Zowel de doeltreffendheid- als
de hiermee samenhangende doelmatigheid kunnen niet los van de inhoud van het
Bouwbesluit 2012 beoordeeld worden. Een integrale beoordeling van de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het proces is derhalve niet mogelijk. Dit staat echter niet in de weg
om inzichten over de doeltreffendheid en doelmatigheid in het rapport te bespreken.

1

2

3

4

In dit rapport beschrijven wij de bevindingen op basis van deze vier invalshoeken:
Systeemevaluatie. De werking van de (wettelijke) kaders en afspraken: hoe functioneert het
stelsel? Wat zijn de te onderscheiden taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van
betrokken partijen? Houden partijen zich aan deze kaders?
Procesevaluatie. Evaluatie van de weg naar het eindproduct: hoe werken de betrokkenen
samen? Hoe zijn afspraken gemaakt? Hierbij gaat het om het functioneren van de
samenwerking op procesniveau.
Evaluatie op doeltreffendheid: wat is de verhouding tussen doelstellingen die aan het
Bouwbesluit 2012 ten grondslag ligt en het eindresultaat (doelrealisatie)? Wat zijn de
effecten van het proces?
Doelmatigheidsevaluatie. Is het totstandkomingsproces efficiënt?
Staan de inspanningen in verhouding tot de effecten van het proces?
Schema 1: het evaluatiemodel

Het evaluatieonderzoek bestaat uit een combinatie van kwalitatieve onderzoeksmethoden.
Er is gestart met een documentenstudie om het proces van beleidsvoorbereiding en
besluitvorming in beeld te brengen.

GB139/rapport/001

5

Vervolgens zijn gesprekken gevoerd met verschillende betrokkenen bij het proces, vooral
uit de geleding van het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB) om de bevindingen over het
proces aan te scherpen en in beeld te brengen hoe betrokkenen tegen dat proces
aankijken.3
Gezien de grote hoeveelheid van betrokken stakeholders is het interessant het
totstandkomingsproces te benaderen vanuit het concept van ‘lobbying’.
Lobbying wordt vaak gezien als een niet zo transparant proces, als oneigenlijke
beïnvloeding van het democratische proces. Onderzoek heeft echter aangetoond dat
lobbygroepen een belangrijke rol spelen om de democratie open en competitief te houden.
In principe is lobbying immers niets anders dan “het geheel van activiteiten dat erop gericht
is informatie over een bepaald onderwerp over te brengen bij de (rijks-) overheid met de
bedoeling deze van het belang ervan te overtuigen en zo invloed uit te oefenen op de
(politieke) besluitvorming”. Lobbygroepen zorgen voor een grotere toegang tot de
besluitvorming wat bijdraagt aan pluriformiteit en differentiatie van perspectieven. Lobbyen
brengt ook gevaren met zich mee: ten eerste kunnen lobbygroepen elkaar buiten de
openbaarheid met verschillende standpunten beconcurreren waardoor de openheid van het
proces niet meer gewaarborgd is. Een tweede gevaar schuilt in de mate van openheid die
een besluitvormingsproces aan de lobbygroepen toestaat. Bij te beperkte openheid wordt
het potentieel van de lobby als belangrijke bron voor informatie en draagvlak onvoldoende
benut. Bij te grote openheid blokkeert het systeem door een overvloed aan lobbygroepen
en interventies.
Naast het terugkijken op de lobby en het totstandkomingproces van het Bouwbesluit 2012,
is in een deel van de interviews ook ingegaan op de uitgangspunten voor de toekomstige
procesarchitectuur. Deze bevindingen zijn vervolgens getoetst tijdens een werksessie met
betrokkenen. Tijdens de eerste werksessie uit een reeks van drie is de betrokkenen een
aantal stellingen voorgelegd over het systeem en het totstandkomingsproces van het
Bouwbesluit 2012. Deze stellingen vormden de opmaat voor de verkenning van de
relevante context voor de toekomstige procesarchitectuur. In een tweede werksessie heeft
een eerste verkenning van het totstandkomingsproces van toekomstige bouwregelgeving
plaatsgevonden. Gezien de scope van de evaluatie (het totstandkomingsproces en niet de
inhoud) is ervoor gekozen de verkenning vorm te geven aan de hand van drie
ideaaltypische scenario’s die de hele bandbreedte van mogelijke toekomstige processen
afdekken: ‘beleidsvoorbereiding in samenwerking met de sector’, een ‘technocratische
benadering via bijvoorbeeld een adviescommissie’ en ‘de Tweede Kamer bepaalt koers en
kader’.

3 We volgen hier de aanpak zoals die door ons onder andere is gebruikt bij de evaluatie

van het tripartiete stelsel (BZK) en de spoedaanpak wegverbreding (I & M).

GB139/rapport/001

6

De derde werksessie ging over de vraag wie bij een volgende herziening van de
bouwregelgeving aan het begin van het proces helderheid moet verschaffen over de
achterliggende doelen en motieven van de regelgeving en op welke manier de uitwerking
ervan georganiseerd moet zijn.4

Schema 2: werkwijze AEF

Het evaluatieonderzoek is begeleid door een onafhankelijke regiecommissie die bestaat uit
prof. dr. Wim Derksen (voorzitter), drs. Ed Nijpels en prof. dr. ir. Henk Visscher. De rol van
de regiecommissie was het borgen van de onafhankelijkheid van het onderzoek. Bij de
vormgeving van de werkbijeenkomsten heeft de regiecommissie een actieve co-creërende
rol gehad. Tenslotte heeft de commissie tussenproducten en het conceptrapport van
commentaar voorzien.
Leeswijzer
We beginnen dit rapport met een samenvatting. In hoofdstuk 2 wordt de
beleidsachtergrond van het Bouwbesluit 2012 geschetst. Hoofdstuk 3 beschrijft het
totstandkomingsproces van het Bouwbesluit 2012. Hoofdstuk 4 gaat in op de bevindingen
van de evaluatie. Hoofdstuk 5 bevat de conclusies. Hoofdstuk 6 ten slotte bevat een
reflectie over de uitgangspunten en aanbevelingen voor de toekomstige procesarchitectuur.

4 Zie bijlage voor een overzicht van de deelnemers van de

werksessies.

GB139/rapport/001

7

2 Beleidsachtergrond Bouwbesluit 2012
Het Bouwbesluit 2012 is gebaseerd op de Woningwet. De Woningwet stelt kaderprincipes
die in het Bouwbesluit 2012 en de Regeling Bouwbesluit nader uitgewerkt worden in de
vorm van bouw- en gebruiksvoorschriften. Hiernaast is in het Bouwbesluit 2012 ook een
aantal eisen vanuit Europese regelgeving geïmplementeerd.
Schema 3: Overzicht samenhang regelgeving

EU-richtlijnen

Woningwet

Wabo

Bouwbesluit 2012

Regeling Bouwbesluit

Onderstaand gaan wij kort in op de belangrijkste aspecten van de beleidsachtergrond van
het Bouwbesluit 2012. We volgen hierbij een chronologische volgorde. Eerst gaan we in op
de Woningwet uit het begin van de 20e eeuw. Dan op het eerste Bouwbesluit uit 1992.
Vervolgens op de eisen die op dit moment en in de nabije toekomst vanuit Brussel worden
gesteld.
De Woningwet als vertrekpunt
De Woningwet werd in 1901 ingevoerd door het kabinet-Pierson. Het doel van de
Woningwet was om bewoning van slechte en ongezonde woningen onmogelijk te maken en
de bouw van goede woningen te bevorderen. De Woningwet wordt algemeen beschouwd als
het begin van de overheidsbemoeienis met de volkshuisvesting in Nederland. Onder de
Woningwet werden gemeenten verantwoordelijk voor het opstellen en handhaven van
regels in de vorm van lokale bouwverordeningen. Tijdens de wederopbouw na de Tweede
Wereldoorlog en het steeds meer landelijk opereren van bouwondernemingen bleek het
stellen van regels op lokaal niveau tot een onhanteerbare hoeveelheid aan lokaal
verschillende regels te hebben geleid. In eerste instantie werd de roep om uniformering
beantwoord door een modelbouwverordening van de Vereniging Nederlandse Gemeenten in
1965. Maar deze ‘vrijwillige’ uniformering bleek niet afdoende. Om de mogelijkheid te
scheppen dwingende uniforme regels te stellen, werd de Woningwet in 1992 aangepast.

GB139/rapport/001

8

Voorlopers van het Bouwbesluit 2012
Bouwbesluit 1992
Tijdens het eerste kabinet-Lubbers wordt het idee van een uniform Bouwbesluit met
landelijk geldende technische voorschriften uitgewerkt. In 1992, tegelijkertijd met het
intreden van de wijzing van de Woningwet, werd op basis van artikel 2 het Bouwbesluit
1992 ingevoerd. Dit was de eerste stap naar een systeemvernieuwing: niet langer werd op
detailniveau voorgeschreven hoe er gebouwd moest worden maar werden prestatie-eisen
gesteld waaraan een bouwwerk moest voldoen. Uiteraard gold ook hier het waarborgen van
een maatschappelijk aanvaardbaar minimum aan kwaliteit. De vereenvoudiging van de
regelgeving moest zorgen voor grotere rechtszekerheid in de bouwpraktijk en bijdragen
aan de introductie van innovatieve oplossingen.
Bouwbesluit 2003
De herziening van het Bouwbesluit in 2003 was hoofdzakelijk een 'conversie' van de
opbouw en de redactie van het besluit. De aanleiding voor deze herziening was de
evaluatienota 'Herziene Woningwet en Bouwbesluit' van 19965, het MDW-onderzoek
bouwregelgeving van 19976 en commentaren uit de bouwpraktijk. Het doel van deze
vormtechnische herziening was om het Bouwbesluit toegankelijker en gebruiksvriendelijker
te maken. Deze operatie was in essentie beleidsneutraal. Er is gezorgd voor betere
afstemming tussen regels. Verder is een aantal voorschriften geschrapt dat overbodig werd
geacht. Dit laatste in het kader van de in het Regeerakkoord 1998 opgenomen wens om te
komen tot een vereenvoudiging van de bouwregelgeving.
Aanleiding voor Bouwbesluit 2012
Aan het Bouwbesluit 2012 ligt een drievoudige doelstelling ten grondslag:
1 de samenhang binnen de bouwregelgeving te vergroten (vereenvoudiging)
2 de toegankelijkheid te verbeteren (uniformering)
3 de vermindering van de regeldruk.
De eerste twee doelstellingen werden geïntroduceerd in de brief van de toenmalige
staatsecretaris van VROM Johan Remkes van 9 april 2002 aan de Tweede Kamer over
wijzigingspakketen van het Bouwbesluit. Een van de voorgestelde wijzingen was de
integratie van de technische voorschriften uit andere regelingen in één Bouwbesluit.7
Naar aanleiding van de motie Vietsch/Van der Burg inzake de afstemming tussen het
Bouwbesluit 2003 en het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken8 heeft de toenmalige
minister voor Wonen, Wijken en Integratie de Tweede Kamer op 29 april 2008 geïnformeerd
over het voornemen om de volgende regelingen in één besluit te integreren: het
Bouwbesluit 2003, het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken, paragraaf 2 van het Besluit

5 Kamerstukken II 1996/97, 25 000 XI, nr. 39.
6 kamerstukken II 1996/97, 24 036. nr. 59.
7 Kamerstukken II 2002/2003, 28 325, nr. 1.
8 Kamerstukken II 2007-2008, 28 325, nr. 71.

GB139/rapport/001

9

aanvullende regels veiligheid wegtunnels en een aantal voorschriften uit gemeentelijke
bouwverordeningen.9
Ook de deregulering ofwel vermindering van de regeldruk werd reeds door staatssecretaris
Remkes als uitgangspunt voor de bouwregelgeving genoemd. Hierna hebben de toenmalige
bewindspersonen bij brief van 23 oktober 200210 hun voornemens uiteengezet met
betrekking tot de herijking van de VROM-regelgeving. Ook in het Hoofdlijnenakkoord van
16 mei 2003 is de nadruk gelegd op verminderen van de regeldruk. Dit heeft zijn concrete
neerslag gekregen in de brief Herijking VROM-regelgeving van 17 oktober 2003.11
Schema 4: overzicht vereenvoudiging wetgeving in één Bouwbesluit 2012

EU-richtlijnen

Wabo

Woningwet

Bouwbesluit 2012

Besluit
wegtunnels

Bouwbesluit
2003

Gebruiksbesluit

Bouwverordening

Bijlagen

Regeling
Bouwbesluit

NEN

9 Kamerstukken II 2007/2008, 28 325, nr. 79. Voor deze integratie is

Art. 5 van de Woningwet van belang: Volgens deze bepaling dient het
Bouwbesluit op voordracht van de minister in overeenstemming te
worden gebracht met technische voorschriften omtrent het bouwen
van een bouwwerk afkomstig uit andere regelgeving (AMvB’s).
10 Kamerstukken II 2002/2003, 28 600 XI, nr. 10.
11 Kamerstukken II 2003/2004, 29 383, nr. 1.

GB139/rapport/001

10

Het schema maakt duidelijk dat het Bouwbesluit maar een onderdeel is van het geheel aan
bouwregelgeving. Het ruimtelijke ordeningsrecht is ook van groot belang. Relevante
regelgeving naast de Woningwet en het Bouwbesluit zijn de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (afgekort Wabo) en de nieuwe Omgevingswet.
Regeling Bouwbesluit en NEN-Normen
In het Bouwbesluit is op verschillende plaatsen aangegeven dat er bij ministeriële regeling
nadere voorschriften gegeven kunnen worden. Deze zijn opgenomen in de Regeling
Bouwbesluit 2012. Een belangrijk onderdeel van deze regeling is de aanwijzing van NENnormen.
NEN-normen zijn normen die technische specificaties en regels bevatten ten behoeve van
de omschrijving van de eisen waaraan een product, proces of dienst moet voldoen. Deze
normen worden opgesteld door het Nederlands Normalisatie-instituut (NNI). In het
Bouwbesluit en de daarop gebaseerde Regeling Bouwbesluit wordt op een groot aantal
plaatsen naar NEN-normen verwezen, veelal, maar niet uitsluitend, om de methode vast te
leggen waarmee kan worden bepaald of aan de in het Bouwbesluit of de Regeling
Bouwbesluit gestelde voorschriften is voldaan.







“Privaat wat kan, publiek wat moet”
In 2008 heeft de Commissie Fundamentele Verkenning Bouw onder leiding van oudminister Sybilla Dekker onderzoek gedaan naar de rol van wet- en regelgeving in het
bouwproces. Aanleiding hiervoor was de steeds omvangrijkere en gedetailleerdere
regulering vanuit verschillende overheidsniveaus (gemeente, provincie, rijk, Europa), die
aanzienlijke lasten voor burgers en bedrijven en stroperigheid in bouwprocessen tot gevolg
had. Uitgangspunt voor de analyse van de commissie is het feit dat bouwen vooral een
marktproces is. Kern van het advies is vereenvoudiging van regelgeving door meer
vertrouwen in de markt. In het rapport “Privaat wat kan, publiek wat moet” (14 mei 2008)
beveelt de commissie op hoofdlijnen aan om:
het stelsel van bouwgerelateerde voorschriften te moderniseren en te vereenvoudigen door
vermindering van de regeldruk en vergunningslast, vooral door het vergroten van
eenduidigheid van de regelgeving
de toepassing van regelgeving te verbeteren door het vergroten van de
uitvoeringsgerichtheid, het versterken van de betrokkenheid van gebruikers en het
stimuleren van de professionaliteit van alle betrokkenen
integrale verantwoordelijkheid te geven aan private partijen voor de kwaliteitsborging
tijdens het gehele bouwproces.
De aanbevelingen van de Commissie Dekker zijn niet meegenomen in het
totstandkomingsproces Bouwbesluit 2012. De doelstellingen waaraan het geïntegreerde
bouwbesluit moest voldoen, zijn niet tijdens het proces aangepast. De insteek dat de
vereenvoudiging en uniformering beleidsneutraal zouden moeten zijn, is overeind
gehouden.

GB139/rapport/001

11

Europese regelgeving
Net als in andere sectoren moet ook de bouwregelgeving in overeenstemming zijn met
Europese regelgeving. Zo moeten lidstaten de regels met betrekking tot energiezuinigheid
en milieukwaliteit in nationale regelgeving vastleggen.
In verband met het proportionaliteitsbeginsel schrijft de Europese Commissie niet voor hoe
het precies moet worden geregeld maar wel dat het moet worden geïmplementeerd in
nationale regelgeving in de vorm van prestatie eisen en dat in 2020 het niveau bijna
energie neutraal moet zijn. Deze regels zijn eveneens ondergebracht in het Bouwbesluit
2012.

GB139/rapport/001

12

3 Reconstructie totstandkomingsproces Bouwbesluit
2012
Voorgeschiedenis
Het totstandkomingsproces van het Bouwbesluit 2012 kent een lange voorgeschiedenis. De
eerste keer dat de wens is geuit om een nieuw bouwbesluit te introduceren door een
bewindspersoon dateert van 9 april 2002. De toenmalige staatsecretaris van VROM Johan
Remkes heeft de Tweede Kamer geïnformeerd over de wijzigingspakketten van het
Bouwbesluit. Een van de voorgestelde wijzingen was de integratie van de technische
voorschriften uit andere regelingen in één voorschrift in het Bouwbesluit.
Op 29 april 2008 is door de toenmalige minister voor Wonen, Wijken en Integratie Ella
Vogelaar het voornemen aangekondigd het Bouwbesluit 2003, het Besluit brandveilig
gebruik bouwwerken, paragraaf 2 van het Besluit aanvullende regels veiligheid wegtunnels
en een aantal voorschriften uit gemeentelijke bouwverordeningen te integreren in één
algemene maatregel van bestuur. Dit naar aanleiding van de Tweede Kamer motie van
februari 2008 Vietsch/Van der Burg inzake de afstemming tussen het Bouwbesluit 2003 en
het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken. Hiermee is het startsein gegeven voor het
proces dat zou leiden tot het Bouwbesluit 2012. Naast vereenvoudiging en uniformering is
door minister Vogelaar een derde doelstelling toegevoegd: de verlaging van de regel- en
lastendruk met 25%. De verwachting was in 2008 dat de wijziging van het Bouwbesluit eind
2009/begin 2010 van kracht zou worden.










De spelers
Alvorens in te gaan op het totstandkomingsproces is het nuttig om eerst de partijen te
introduceren die zich bemoeien met het proces.
De minister van BZK is verantwoordelijk voor het Bouwbesluit.
Ambtenaren van BZK volgen de ontwikkelingen in de praktijk, registeren signalen, zijn alert
op politieke wensen en bereiden de voorstellen voor. Het bouwbesluit is belegd bij de
Directie Bouwen, vanwege de verantwoordelijkheid voor onder andere
woningbouwafspraken, energiebesparing en bouwkwaliteit van woningen en andere
gebouwen.
Die voorstellen worden getoetst in het Interdepartementaal Overleg Bouwregelgeving (IOB).
De nadruk ligt in de praktijk op het inventariseren van mogelijke knelpunten van de
voorstelde wetswijziging voor andere ministeries.
Maatschappelijke organisaties en belangenorganisaties vanuit de bouw- en
toeleveringsindustrie wenden zich rechtstreeks tot de minister en zijn ambtenaren met hun
specifieke wensen. Ook gebruiken ze daarvoor de publiciteit.
Om die belangen vroegtijdig te betrekken bij de beleidsontwikkeling is er het
Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). Dit OPB is een onafhankelijk orgaan dat advies
uitbrengt over voorgenomen wijzigingen van de bouwregelgeving. Anders dan het IOB is
het doen van aanbevelingen met betrekking tot de nadere invulling van de (bouwparagraaf
van de) Woningwet, het Bouwbesluit 2012 en aanverwante regelgeving de hoofdtaak van
het OPB. Samen met de Juridisch-Technische Commissie (JTC ) is het de taak van het OPB
om het bouwbesluit praktisch en controleerbaar te maken. De leden van het OPB zijn
afkomstig van belangenorganisaties van de ontwerpende, uitvoerende en toeleverende
bouw. Ook woonconsumentenorganisaties en handhavers hebben officieel zitting in het
OPB.

GB139/rapport/001

13






De vergaderingen van het OPB worden voorbereid door de Juridisch-Technische Commissie
(JTC). Het JTC bestaat uit dezelfde belangenorganisaties als die vertegenwoordigd zijn in
het OPB. De taak van de leden van de JTC is, ervoor te waken dat door voorgestelde
wijzigingen de onderliggende logica van de regelgeving niet wordt aangetast.
Belangenorganisaties die niet (willen) deelnemen aan het OPB, zoals de VNG, proberen
rechtstreeks invloed uit te oefenen op de minister, zijn ambtenaren of Tweede Kamerleden.
De politiek, specifiek de Tweede Kamer, heeft als medewetgever de taak de door de
regering ingediende wetsvoorstellen voor de bouwregelgeving goed te keuren. En de
regering te controleren. Voorwaarde om deze taken goed uit te kunnen voeren is een goede
informatiepositie van de Kamer. Zonder goede informatie immers geen goede
besluitvorming, beoordeling van de voortgang of toetsing van de uiteindelijk gerealiseerde
publieke waarde. Onder dat laatste verstaan wij de waarde voor de samenleving
(producenten, leveranciers en gebruikers) van een overheidsinterventie.
Voor deze evaluatie hebben wij vooral onderzoek gedaan naar de rol van de
belangenbehartigers. Als deelnemers van het OPB en JTC, als organisaties die los van het
institutioneel overleg invloed willen uitoefenen en soms in beide rollen. De leden van het
OPB beslissen op basis van de agenda of ze een bijeenkomst wel of niet bijwonen. Dit heeft
te maken met hun invalshoek. Ze zijn er niet voor het algemene belang, maar voor hun
specifieke organisatie- of bedrijfsbelangen. Voor sommige leden is de belangenbehartiging
via een brief aan de leden van de Tweede Kamer effectiever dan deelnemen aan het OPB.
Met name voor de leden die het consumentenbelang vertegenwoordigen, biedt dit een
mogelijkheid met de beperkte personele capaciteit directe invloed op de Kamer uit te
oefenen.
Top down en bottom-up
Op 15 juli 2008 werd op de VROM-site een ambtelijk werkdocument gepubliceerd over de
voorgenomen wijzigingen van het Bouwbesluit 2003. Het werkdocument was voorbereid
door het ministerie van VROM. Het werkdocument bevatte zowel concrete
dereguleringsvoorstellen van het rijk als ook wijzigingsvoorstellen van marktpartijen en
andere overheden, zoals bijvoorbeeld het opnieuw vastleggen van de verplichte realisatie
van buitenruimte en buitenberging. Doel van het werkdocument was alle bij de bouw
betrokken partijen in staat te stellen om met op- en aanmerkingen en verbetervoorstellen te
komen.
Naast deze publieke consultatie heeft er een geïnstitutionaliseerd overleg plaatsgevonden
in het Interdepartementaal Overleg Bouwregelgeving (IOB), het Overlegplatform
Bouwregelgeving (OPB) en de Juridisch-Technische Commissie (JTC ), die het OPB
ondersteunt.
De invulling van zijn rol door het OPB
Het OPB heeft diverse malen advies uitgebracht met betrekking tot conceptversies van het
Bouwbesluit. Aan het begin van het adviesproces werd binnen het OPB een aantal keren de
vraag gesteld wat de onderliggende doelen van de wetswijziging waren en of er geen
inhoudelijke doeleinden ‘meegegeven’ konden worden. Hiervoor was echter bij de
ambtenaren van BZK geen ruimte vanwege het uitgangspunt dat de wetswijziging in
principe beleidsneutraal zou moeten zijn. Op die keuze heeft het OPB geen invloed kunnen
uitoefenen.

GB139/rapport/001

14

Het is de belangrijkste taakstelling van het OPB geweest om een bijdrage te leveren aan de
vermindering van regels. En er daarnaast voor te zorgen dat door het samenvoegen en
uniformeren geen onbedoelde consequenties elders in de bouwregelgeving veroorzaakt
zouden worden. Binnen deze kaders heeft het OPB de vrijheid gehad om invloed uit te
oefenen op de inhoud van het Bouwbesluit.
De oplossing die aanvankelijk door het OPB is bedacht voor de regelvermindering was het
‘gebouwdossier’, later omgedoopt tot ‘woningprofiel’. Het gebouwdossier is een dossier
waarin alle bouwtechnische gegevens van een gebouw worden verzameld. Het idee van een
gebouwdossier was al eens eerder door het OPB gelanceerd als oplossingsrichting voor de
bouwregelgeving. Met de taakstelling om 25% minder regels te realiseren, werd het belang
van het gebouwdossier nog actueler. Meer en beter inzicht in de kwaliteit van een gebouw
is immers een voorwaarde om meer verantwoordelijkheid bij de burger te kunnen beleggen.
Onenigheid binnen het OPB over de wenselijkheid van het gebouwdossier (met name Aedes
en Neprom waren tegenstanders) leidde er toe dat deze oplossingsrichting voor de
vermindering van regeldruk niet is uitgewerkt. Het verzoek door de Tweede Kamer de
activiteiten inzake het gebouwdossier te stoppen markeerde het definitieve einde van het
gebouwdossier.12
Politiek is er niet sterk gestuurd om toch consensus te bereiken over deze invalshoek.
In april 2010 heeft het OPB voor de laatste keer advies gegeven over een conceptversie van
het Bouwbesluit. Hierin heeft het OPB aangedrongen op een praktijkproef. Deze suggestie
is door de politiek overgenomen. In de zomer van 2010 werd het conceptbesluit door een
aantal organisaties aan een praktijktoets onderworpen. Deze praktijkproef leverde een lijst
met aanpassingen en verbetersuggesties op. Voorts is het advies aan de Adviescommissie
Praktijktoepassing Brandveiligheidsvoorschriften (Commissie Koudijs) voorgelegd. Ook
deze commissie heeft een aantal verbeteringen voorgesteld. Een groot deel van de
verbeteringssuggesties konden nog worden verwerkt in het Bouwbesluit. Een deel werd niet
meer meegenomen vanwege de tijdsdruk.
Het OPB heeft vervolgens ingestemd met een zogenaamd veegbesluit: het Bouwbesluit zou
in werking treden onder de voorwaarde dat alle (wijzigings)besluiten en -regelingen
behorende bij het Bouwbesluit 2012 voor het einde van 2011 zouden worden gepubliceerd
in het Staatsblad.
Afronding en inwerkingtreding
In april 2011 werd het voorontwerp in voorhang naar de Eerste en Tweede Kamer gestuurd.
Eind augustus 2011 kon de minister van BZK, Liesbeth Spies de Tweede Kamer informeren
dat het bouwbesluit gepubliceerd was in het Staatsblad. Een paar maanden later, op 31
december 2011 is het wijzigingsbesluit op het Bouwbesluit 2012 gepubliceerd om
onbedoelde effecten en inhoudelijke inconsistenties als gevolg van de vereenvoudiging van
de brandveiligheidsvoorschriften in het Bouwbesluit 2012 weg te nemen (het veegbesluit).
Het Bouwbesluit 2012 is per 1 april 2012 in werking getreden.

12 Motie-Vietsch c.s. over gebouwdossiers (28325, nr. 12)

GB139/rapport/001

15

4 Bevindingen
Systeem van beleidsvoorbereiding
De wijze waarop de totstandkoming van het Bouwbesluit tot stand komt is op papier
aantrekkelijk. BZK komt met een voorstel voor een kader. Interdepartementaal wordt dit
kader getoetst (via het Interdepartementaal Overleg Bouwregelgeving, IOB). Ambtelijke
voorstellen van BZK gaan dan voor advies naar het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB),
dat ondersteund wordt door een Juridisch Technische Commissie (JTC). Deze twee
adviesorganen bestaan uit vertegenwoordigers van de belangenorganisaties (met name de
bouwindustrie). Vervolgens doet de minister voorstellen aan de Kamer en beslist de Kamer.
In ons onderzoek blijken er voor- en nadelen te onderkennen aan deze werkwijze.
Voordelen zijn dat er veel ruimte is voor lobby, experts in een vroegtijdig stadium
meedenken, fouten en tegenstrijdigheden in de regelgeving vroegtijdig worden
gesignaleerd, belangengroepen hun eigen draai aan de regels kunnen geven (level playing
field) en er veel draagvlak van de belangenorganisaties van de bouwindustrie kan ontstaan.
Nadelen zijn dat er onvoldoende kaders worden gesteld als het IOB niet goed functioneert,
het overlegcircuit gaat bestaan uit een kleine groep van experts, het proces door
onderlinge geschilpunten eindeloos kan worden gerekt door belanghebbenden, specifieke
belangen de voorbereiding domineren (en niet het algemeen belang) en bureaucratische
logica (een mooi regelsysteem) het wint van politieke logica (waar dient het voor?). Nadeel
is bovendien dat de lobby nooit stopt. Ook na en buiten het overleg wordt er voor eigen
belangen (door) gelobbyd, via publiciteit in de vakpers of rechtstreeks. Een volgend nadeel
van het systeem is dat er een eenzijdige vertegenwoordiging is van producenten en
leveranciers. Consumenten (afnemers of eindgebruikers) zijn slecht vertegenwoordigd of
haken vanwege het accent op de bureaucratische logica af (het is immers al snel niet meer
te volgen voor niet-experts). Een laatste nadeel is dat het systeem vernieuwing blokkeert:
het systeem blijkt vooral in staat nieuwe regels te produceren en reproduceert zichzelf in
die zin.
Verloop van het proces van beleidsvoorbereiding
Er zijn drie doelstellingen leidend geweest in het proces. Vereenvoudiging in de zin van het
samenvoegen van een aantal regelingen, en uniformering in de zin van het vermijden van
lokale varianten en het stellen van bovenwettelijke eisen. De derde doelstelling is
vermindering van regels geweest. Voor andere doelstellingen (ordeningsvragen als het
verschuiven van verantwoordelijkheden of sturingsvragen) was volgens vertegenwoordigers
van de belangenorganisaties niet of nauwelijks ruimte. Initiatieven in die richting werden
door BZK eigenlijk niet op prijs gesteld, los van de onderlinge onenigheid tussen de
belangenorganisaties daarover (bv. het introduceren van een gebouwdossier in plaats van
minimumeisen en verboden). Voor gedachten om de regelgeving te differentiëren naar
woningen, eenvoudige en complexe gebouwen kregen belangengroepen de handen
evenmin op elkaar. Dat gold ook voor een scherper onderscheid tussen bestaande en
nieuwe gebouwen. In het algemeen geldt dat de politieke discussie leidend is ten opzichte
van (de agenda van) het OPB.
Ook al lijkt het kader daarmee dwingend te zijn geweest is dat de vraag. Vermindering van
regels is door de belangenorganisaties niet gerealiseerd (ook al was dat een doelstelling).

GB139/rapport/001

16

De oplossingsrichting om de vermindering van de regeldruk te staven op de invoering van
het gebouwendossier werd door onenigheid in het OPB ondermijnd. Het resultaat is dan
ook geweest dat de regeldruk niet is afgenomen.
Hoofdpunt van kritiek van belangenorganisaties is evenwel dat een meer gepolitiseerde
start van het proces van beleidsvoorbereiding ontbrak.
Bij de start van een nieuwe overlegronde over regelgeving is reflectie op de achterliggende
politieke doelen noodzakelijk. Vooral ook omdat nog maar weinigen de achtergrond of het
oorspronkelijke doel van een regel blijken te kennen en de neiging bestaat om regels bijna
routinematig te gaan herformuleren zonder dat duidelijk is waar het met die regels precies
om gaat. Laat staan dat er een taak of verantwoordelijkheid voor de overheid is om zich
daar mee te bemoeien.
Ingewikkeld is in dat verband ook de politieke verantwoordelijkheid geweest.
Achtereenvolgens zijn vijf ministers verantwoordelijk geweest voor Bouwbesluit 2012. En
eerlijkheid gebiedt te zeggen dat geen van hen gepassioneerd aan Bouwbesluit 2012 heeft
gewerkt of de bouwregelgeving heeft gepolitiseerd. Dat heeft zijn weerslag gehad in de
Tweede Kamer. Kamerleden (met een passie voor bouwregelgeving) hebben zich gestoord
aan de in hun ogen slechte informatievoorziening over de beleidsvoorbereiding, daarbij
gevoed door de lobby van de belangengroepen. Tijdens het proces van
beleidsvoorbereiding heeft de Kamer met een amendement de Woningwet aangepast
waardoor voor het Bouwbesluit de voorhangprocedure van toepassing werd. Hierbij hoort
de kanttekening dat het voorstel om naar een voorhangprocedure over te gaan, onderdeel
was van een wetsvoorstel voor de Woningwet dat verder niets te maken had met het
Bouwbesluit. Toen de voorhangprocedure eenmaal in werking was, heeft dat niet
noemenswaardig effect gehad. De omslag heeft echter wel bijgedragen aan de lange duur
van het totstandkomingsproces.
Belangengroepen voelen zich voldoende gehoord in het proces van beleidsvoorbereiding,
zij het dat zij meer tijd hadden willen hebben voor advisering aan het einde van het proces.
Zij zijn van mening dat er in het 3e concept nog veel conceptuele onvolkomenheden en
fouten zaten. De politieke druk werd echter opgevoerd: een snelle afronding was nodig. Op
het eind werd het proces daardoor hectisch. Een veegbesluit moest later fouten herstellen
die niet op tijd uit het Bouwbesluit konden worden gehaald.
Een laatste bevinding is dat de belangenorganisaties zich zozeer onderdeel van het systeem
voelen dat hen dat remt in tegendraads handelen. Institutionalisering leidt tot braafheid.
Dit versterkt overigens het mechanisme dat het systeem er is om regels te produceren. Of
is het er een gevolg van?





Doeltreffendheid
Zoals gezegd waren er drie doelstelling voor het nieuwe Bouwbesluit:
vereenvoudigen door het vergroten van de samenhang en integratie
verbeteren van de toegankelijkheid (landelijke uniformiteit, rechtszekerheid)
verminderen van het aantal regels met 25%.

GB139/rapport/001

17

De eerste twee doelstellingen zijn gerealiseerd. Bouwbesluit 2012 integreert het
Bouwbesluit 2003, de daarbij behorende ministeriële regeling, het Gebruiksbesluit, het
Besluit aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Barvw) en 418 gemeentelijke
bouwverordeningen. Deze regelingen hadden elk hun eigen systematiek, begrippen en
begripsomschrijvingen. Het is voor iedereen veel eenvoudiger nu deze voorschriften op
elkaar afgestemd zijn en in één algemene maatregel van bestuur en één daarbij behorende
ministeriële regeling zijn opgenomen. De vereenvoudiging door het vergroten van de
samenhang en de uniformering zijn bereikt.
De derde doelstelling is niet gehaald. Er is geen significante verandering teweeggebracht in
de administratieve lasten voor bedrijven en burgers. Voor een aantal verplichtingen is er
weliswaar een wijziging opgetreden (bv. van een sloopvergunning naar een melding,
aanpassing automatische doormelding brandmeldinstallatie, toetsing en ontheffing voor
geluidshinder, geen ontheffing meer nodig bij verbouw, minder meldingsplichten bij het
uitvoeren van bouwwerkzaamheden, het beschikbaar hebben van gegevens, bescheiden en
logboek, certificering automatische brandblusinstallaties en rookbeheersingssystemen)
maar dit heeft volgens extern onderzoek niet geresulteerd in een significante vermindering
van de adminstratieve lasten.13
Vermindering van de administratieve lasten is een politieke wens maar dit vergt een andere
procesarchitectuur dan de huidige. Producenten en leveranciers hebben vooral behoefte
aan uniforme, duidelijke en zinvolle regels. Minder publieke regels betekent vaak meer
private afspraken. Stakeholders kiezen liever voor het bekende pakket als te
experimenteren met een eventueel lichter pakket op de lange termijn met hogere
incidentele investeringen aan de voorkant.
Doelmatigheid
Belangrijkste prikkel in 2003 voor de herziening van het Bouwbesluit 2003 is de wens van
het kabinet geweest om de regel(druk) met 25% te verminderen.
Tegen die achtergrond is de investering in tijd en geld om tot een nieuwe Bouwbesluit te
komen niet geslaagd. Het argument dat er wel degelijk minder regels zijn geformuleerd
maar dat er veel Europese regels zijn bijgekomen, doet daar niets aan af.
Het totstandkomingsproces heeft van veel partijen tijd en inspanning gevergd. Bij elkaar
opgeteld heeft dat geleid tot hoge transactiekosten. Op zich lijkt dat een probleem, maar
de belangenorganisaties vinden dit niet erg. Integendeel, deze tijdsinvestering dient hun
commercieel belang (eigen belang vertegenwoordigen, anticiperen op eventuele
ontwikkelingen, beïnvloeden eigen marktpositie…). Eigenlijk vinden ze dat er tussendoor
meer tijd voor reactie had moeten zijn (ook op micro-niveau binnen het OPB tussen
ontvangst en bespreking stukken) en dat het proces op het eind is afgeraffeld.

13 Sira, 2011, Inventariseren onderzoek naar de administratieve lasten

bouwbesluit 2011.

GB139/rapport/001

18

Tijd is geld. Is de opgelopen vertraging van drie jaar daarmee verloren tijd geweest? De
verwachting was in 2008 nog dat het nieuwe bouwbesluit medio 2009 in het Staatsblad
gepubliceerd zou kunnen worden.
Dat bleek onrealistisch. De vertraging heeft maar heel beperkt te maken met de omslag
naar een voorhangprocedure. ‘Vertraging’ betekent evenwel niet per se dat het proces
ondoelmatig is geweest. Een zorgvuldig consultatieproces is nu eenmaal tijdintensief.
Een algemene conclusie over de doelmatigheid is dan ook niet te trekken. De keuze voor
betrokkenheid van belangenorganisaties bij de beleidsvoorbereiding blijkt vanuit
doelmatigheidsoverwegingen niet de beste, maar tegelijkertijd zijn twee van de drie
doeleinden gerealiseerd en is er veel draagvlak voor Bouwbesluit 2012.
Bijvangst: culturele feiten en groepsprocessen
Opmerkelijk is dat vertegenwoordigers van de betrokken belangenorganisaties in
individuele gesprekken geen blijk geven van ontevredenheid over het proces, noch ver het
resultaat. Ze zijn tevreden. Dat is de bottom line. Het kan natuurlijk altijd beter. Maar is
daar een evaluatie voor nodig?
Wanneer de vertegenwoordigers elkaar treffen dan is er een kameraadschappelijke sfeer.
Men kent elkaar lang en goed. De gemiddelde leeftijd in de groep is hoog. Er is wederzijds
respect, ook al zijn er grote meningsverschillen. De groep heeft ook zijn eigen culturele
feiten gecreëerd. Het hoort bij de cultuur dat de groep luistert als een ouder lid uitlegt wat
de achtergrond tientallen jaren geleden is geweest om een regel zo te formuleren zoals die
geformuleerd is. Ook wordt niemand in het woord gevallen als hij zijn kennelijke
stokpaardje voor de zoveelste keer bereidt. De sfeer is ingetogen en serieus.
Buitenstaanders die aanschuiven (zoals een jonge projectontwikkelaar of een jonge
directeur van een stedelijke dienst) vallen van hun stoel van verbazing. Waar hebben ze het
over? Hoe serieus moet bouwregelgeving genomen worden nu blijkt dat een handjevol
experts dat onderling regelen? Wanneer die buitenstaanders dat opmerken, wordt er
beleefd geluisterd.
Toch is het verrassend vast te stellen dat de vertegenwoordigers een enorme behoefte
hebben om van gedachte te wisselen over de politieke doelen die met de bouwregelgeving
worden nagestreefd. De vertegenwoordigers schrikken overigens wel als ze die behoefte zo
nadrukkelijk articuleren. Waarom doen ze dat in de routine van het geïnstitutionaliseerd
overleg dan niet?
Bijvangst: onbegrepen regels
Zelfs de experts leggen elkaar telkens opnieuw uit waarom de regels zijn zoals ze zijn én
hoe het zo is gekomen. Wij als onderzoekers verwachten dat beroepsgroepen als
architecten (die dagelijks met het Bouwbesluit werken) goed thuis zouden zijn in het
Bouwbesluit. Dat blijkt dus niet zo te zijn. Daarvoor zijn de regels te ontoegankelijk. Zelfs
architecten schakelen experts in om uitgelegd te krijgen wat er wel en niet mag/moet. In
die zin past de kwalificatie ‘onbegrepen regels’ goed op de Bouwregelgeving. Niemand
weet precies waarom die regels nodig zijn. Hoeveel mensen gaan er dood in woningen? Hoe
groot is de medische schade van het werken in gebouwen? Hoeveel gebouwen storten er
jaarlijks geheel of gedeeltelijk in? Et cetera.
Opvallend is ook dat een deel van de vertegenwoordigers in het geïnstitutionaliseerd
overleg ook nog hun brood verdienen met het adviseren over de regels. Ze formuleren de
regels (die vaak onbegrepen zijn) en helpen bouwpartijen in de praktijk met die regels te
werken. Of adviseren de overheid hoe het anders kan.

GB139/rapport/001

19

Onbegrip is er ook voor de NEN-normen. Die zijn ondoorzichtig en vaak onleesbaar.
Bovendien is er een groot risico dat er sprake is van misbruik van de normen door een
private partij. Wie betaalt, bepaalt.
Bijvangst: de rol van de overheid
Opmerkelijk is dat er over nut en noodzaak van overheidsinterventie niet nadrukkelijker
gediscussieerd wordt in de voorbereiding van een nieuw Bouwbesluit. In de bouwwereld
wordt er toch nog sterk geleund op de rol van de overheid. Hoogstens wordt de rol van de
overheid ter discussie gesteld voor wat betreft de handhaving. Dan is er opeens vertrouwen
in de markt (Commissie Dekker).
Dat die discussie er niet is, is opmerkelijk. Veel transacties over gebouwen vinden immers
plaats tussen professionele partijen (grote publieke opdrachtgevers en particuliere
investeerders aan de ene kant en bouwondernemingen aan de andere kant). Er is sprake
van Business to Business of van Business to Public. Bescherming van deze professionele
opdrachtgevers is eigenlijk overbodig omdat ze zelf vaak al hogere eisen stellen, meer
kwaliteitsgarantie vragen of zelfs inkopen op levenscyclus. En ook professionele
opdrachtnemers zijn gepokt en gemazeld. Ingewikkelder ligt dat wanneer nietprofessionele consumenten of gebruikers opdracht geven voor bouwwerken. Dan neemt de
kans op suboptimale kwaliteit toe. Maar ook hier is de vraag, wiens verantwoordelijk dat is?
De overheid of de aanbieder?
In de beleidsvoorbereiding voor een nieuw Bouwbesluit dienen deze vragen explicieter aan
de orde te komen.

GB139/rapport/001

20

5 Conclusies
Het goede nieuws:
1 De betrokkenen in de bouw- en vastgoedwereld zijn in overgrote meerderheid en over het
algemeen tevreden over de inhoud van Bouwbesluit 2012.
2 De belangrijkste doelen van belangenorganisaties zijn gerealiseerd: a. zorgen dat de regels
voor een level playing field zorgen en b. dat hun specifieke wensen daarin voldoende
terugkomen.
3 Politiek is Bouwbesluit 2012 inhoudelijk niet omstreden. Een aantal Kamerleden heeft eigen
specifieke aandachtspunten, die onvoldoende steun hebben bij de meerderheid.
4 Beleidsvoorbereiding met belangenorganisaties geeft optimale mogelijkheden om alle
invalshoeken in beeld te brengen. Ambtelijk bevalt dit proces. Belangenorganisaties voelen
zich ook gehoord.
5 De beoogde vereenvoudiging (samenvoegen van een aantal regelingen) en uniformering
zijn gerealiseerd.
Het gemengde nieuws:
6 Belangenorganisaties hebben (achteraf) bij de start van de beleidsvoorbereiding een
principieel debat over de doelen van Bouwbesluit 2012 gemist.
7 Belangenorganisaties vinden dat de politieke aandacht voor en de politieke sturing op het
dossier (Remkes, Vogelaar, Van der Laan, Donner, Spies) niet optimaal en consistent zijn
geweest.
8 Belangengroepen betreuren het dat zij uiteindelijk niet nog meer tijd hebben gehad om hun
belangen onder de aandacht te brengen.
9 Belangengroepen die hun zin niet krijgen in de overlegorganen wenden zich (met
Indianenverhalen) tot de vakpers of direct tot de woordvoerders in de TK.
10 Woord voerende politici zijn kritisch over het totstandkomingsproces van Bouwbesluit
2012. Zij voelen zich te laat geraadpleegd over vraagstukken, die met ordening te maken
hebben (wie is waarvoor verantwoordelijk?)
11 Woord voerende politici weten niet goed raad met de ‘berichten uit de samenleving’. Het
beeld wordt door de belangenorganisaties gecreëerd dat zij onvoldoende gehoord zijn,
terwijl diezelfde vertegenwoordigers volop deelnemen aan de beleidsvoorbereiding

GB139/rapport/001

21

Het slechte nieuws:
12 Voor het verminderen van de regeldruk geldt dat er geen significante verandering teweeg is
gebracht in de administratieve lasten voor bedrijven en burgers.
13 Er heeft geen afslanking plaatsgevonden van de onderwerpen waarover Bouwbesluit 2012
zich uitspreekt. Eerder uitdijing (vanwege de energievoorschriften van de EU). Met de
maatschappelijke trend bijvoorbeeld om bruikbaarheidseisen te laten vervallen is niets
gedaan. De pilot van de gemeente Almere voor het buitenbeschouwing laten van een aantal
voorschriften uit het Bouwbesluit voor de zelfbouw (‘Ik bouw mijn huis in Almere’) is tot nu
het enige lopende experiment binnen de Crisis- en Herstelwet in relatie tot het Bouwbesluit.
14 De betrokkenheid van belangenorganisaties in het systeem van beleidsvoorbereiding
bevordert de status quo. Veranderingen in ordening en sturing van het beleidssysteem
Bouwbesluit 2012 wordt daarmee onmogelijk.
15 De betrokkenheid van woonconsumenten en gebruikers van gebouwen is te beperkt
geweest in de beleidsvoorbereiding.
16 Het Bouwbesluit 2012 maakt onderscheid tussen verschillende soorten bouwwerken. Maar
dit onderscheid is nog onvoldoende doorgevoerd: door voor eenvoudige bouwwerken (tot
maximaal een eengezinswoning) te volstaan met een beperkte set meer oplossingsgerichte
voorschriften die eenvoudiger zijn toe te passen.
17 De doelen van Bouwbesluit 2012 zijn onvoldoende scherp. Het is niet (meer) helder welke
risico’s de regels willen voorkomen op het gebied van veiligheid en gezondheid. Gaat het
om een energie efficiënt bouwwerk? Om de veiligheid van het bouwwerk? En of om de
gezondheid van de gebruiker/bewoner? En meer concreet. Heeft 25% van de bouwwerken
een EPC van minder dan 0.6 in 2020? Mogen er jaarlijks maximaal 5 dodelijke incidenten
optreden gerelateerd aan de veiligheid van het bouwwerk? En moet de medische schade van
het gebruiken of bewonen van een bouwwerk binnen een vastgesteld budget van 250
miljoen euro blijven?
18 En in het verlengde daarvan, is de rol van de overheid niet meer helder. Moet zij minimale
eisen stellen aan het bouwwerk voor zover de EU dat al niet doet (constructie technisch,
brandveiligheid en wellicht het binnenklimaat)? Of verboden formuleren wat betreft de
gezondheid van de gebruiker/bewoner?
19 De politieke belangstelling voor een discussie over doelstellingen, ordening en sturing is
beperkt.

GB139/rapport/001

22

6 Aanbevelingen procesarchitectuur
Voor gestart wordt met de ontwikkeling van een nieuwe versie van het Bouwbesluit dienen
vijf principiële (politieke) keuzen worden gemaakt.
1) De eerste gaat over de noodzaak van nationale overheidsinterventie. Is die nodig? En zo ja,
op welke terreinen? Gaat het om het stellen van eisen aan bijvoorbeeld de veiligheid van
bouwwerken (met name vanwege de constructie en de brandveiligheid) en/of aan de
gezondheid van bewoners en gebruikers van bouwwerken (met name vanwege het
binnenklimaat)? Of om bruikbaarheidseisen die aan bouwwerken worden gesteld?
2) De tweede keuze richt zich op de vraag of er wordt gestuurd op inputvariabelen of op
output. Wij bevelen aan op outcomes te sturen. Dit ook in verband met de omslag van
nieuwbouw naar bestaande bouw. Daarom moet de overheid van te voren heldere meetbare
doelen stellen. Hoeveel mensen mogen er jaarlijks maximaal overlijden vanwege onveilige
bouwwerken? Hoe hoog mogen de medische kosten maximaal zijn vanwege
gezondheidseffecten van het bewonen of gebruiken van bouwwerken?
3) De derde gaat over de wijze waarop de nationale overheid intervenieert. Over de rol van de
overheid. Is dat door een level playing field te organiseren voor de bouwindustrie, zoals nu
min of meer het geval is? Regels voor de aanbodzijde dus. Of is dat door minimale
wettelijke eisen te stellen en een aantal verboden vast te leggen en de verantwoordelijkheid
voor de handhaving en/of de aansprakelijkheid voor het eindproduct te leggen bij de
producenten en de aanbieders van bouwwerken? (Verzekerde) garanties voor de vraagzijde
dus.
4) Een vierde principiële keuze gaat over de reikwijdte van de regelgeving. Welke nuancering
in regelgeving is wenselijk voor verschillende soorten gebouwen? Kan voor simpele
gebouwen niet worden volstaan met gereguleerde recepten en toepassingsrichtlijnen? En
hoe dient te worden omgegaan met verschillen in de state of the art tussen bestaande
bouw en nieuwbouw (niveau van eisen)?
5) De vijfde is hoe Den Haag omgaat met regels uit Brussel. Denk aan de door Brussel
gestelde eisen aan de energie-efficiency van bouwwerken, die vertaald moeten worden in
nationaal beleid. Ook daarin moeten door de politiek keuzen worden gemaakt (kijk maar
hoe de verschillende nationale staten omgaan met aanbestedingsbeleid).
Het politieke antwoord op deze vijf principiële vragen geeft een kader waarbinnen een
nieuwe versie van het Bouwbesluit zou moeten worden uitgewerkt.
Het maken van deze vijf principiële keuzes biedt ook nieuwe aangrijpingspunten voor de
legitieme politieke wens van administratieve lastenvermindering. Kan er bijvoorbeeld winst
worden behaald via het schrappen van voorschriften en het verlagen van het niveau van
eisen? Verdient de weg van het werken met Building Information Modeling systems (BIMsystemen) meer aandacht en erkenning in de regelgeving? Kortom, waar is echte winst te
behalen in termen van vermindering van administratieve lasten.

GB139/rapport/001

23

Vervolgens is de procesarchitectuur van de ontwikkeling van een nieuwe versie van het
Bouwbesluit aan de orde. Nadat de politiek het kader (zie bovenstaande vijf keuzen) heeft
vastgesteld is het verstandig om met de betrokkenen in de bouwnijverheid (producenten,
leveranciers, eigenaren/beheerders, consumenten/gebruikers) in overleg te gaan over de
voorbereiding van de regels die passen in het politieke kader.
Het is niet vanzelfsprekend dat de bestaande overlegorganen daartoe de geëigende
procespartners zijn. Als je de regels wilt veranderen moet je het systeem veranderen. Hoe
precies hangt af van de gemaakte keuzen. Aan een gezelschap dat de aanbodzijde
representeert (producenten en leveranciers) vragen om regelgeving te ontwerpen die
redeneert vanuit de belangen van de vraagzijde is niet logisch. Dat leidt (zie de uitkomsten
van deze evaluatie) vanzelfsprekend tot veel regels om een level playing field voor de
aanbodzijde te garanderen. En de bestaande overlegorganen zijn o.i. daarnaast niet in staat
om met voorstellen te komen die passen bij sturing op outcomes. Daar zijn andere
‘experts’ voor nodig.
Gelet op de taaiheid van het expertnetwerk aan de kant van de aanbodzijde rondom
bouwregelgeving (hetzelfde is overigens aan de orde in de bouwcertificering) is het
verstandig om een tussenstap in te lassen tussen het vaststellen van het politieke kader en
de uitwerking in regelgeving. Het ontwerp van een nieuw Bouwbesluit in vervolg op het
politieke kader is een opdracht die goed belegd kan worden bij een ambtelijke
interdepartementale werkgroep die wordt aangevuld met een of meerdere wetenschappers
uit de hoek van bestuurskunde en overheidssturing. Gelet op de politieke gevoeligheid van
het ontwerp zou een onafhankelijke voorzitter met een politieke achtergrond wenselijk zijn.
Vervolgens kan de procesarchitectuur van de beleidsvoorbereiding verder worden
vormgegeven. Bijzonder punten van aandacht daarbij zijn de betrokkenheid van
woonconsumenten en gebruikers van gebouwen (die bij Bouwbesluit 2012 onvoldoende
betrokken zijn geweest of afgehaakt zijn) en de proceseis dat alle ‘onbegrepen regels’
worden geschrapt.

GB139/rapport/001

24

Bijlagen

GB139/rapport/001

25

Bijlage 1: Gesprekspartners
Naam

Functie

Organisatie

Dhr. Bert van Delden

Programmadirecteur
Investeringscondities Bouw
Directeur Bouwen

Min BZK
Min BZK

Clusterhoofd Bouwkwaliteit

Min BZK

Dhr. Meindert
Smallenbroek
Dhr. Peter van Veen
Mevr. Antoinette
Vietsch
Dhr. Paulus Jansen

Ex-kamerlid
Kamerlid SP

Dhr. Nico Scholten

Tweede Kamer

Dhr. R.J. Wijnands

Voorzitter RvT

Dhr. H. Beekhuis

OPB-lid, voorzitter praktijktoets
bouwbesluit 2012
OPB-lid

Stichting
Expertisecentrum
Regelgeving Bouw
Stichting
Expertisecentrum
Regelgeving Bouw
Vereniging Bouw en
Woningtoezicht
BNA

OPB-lid

NL Ingenieurs/ Nieman

Dhr. A.
Pastoors/Mevr.
Wilma Jansen
Dhr. Harry Nieman
Dhr. Johan Koudijs

Voorzitter Adviescommissie
praktijktoepassingen
brandveiligheidsvoorschriften

Dhr. Paul Oortwijn
Dhr. Alphonse Hanlo
Dhr. Pieter Clerx

OPB-lid

NL Ingenieurs
Cauberg/Huygen,
Zwolle
Bouwend Nederland

Dhr. H. Van den
Oever
Dhr. Maarten
Georgius
Dhr. Jan Fokkema

OPB-lid

UNETO-VNI

adviseur

Aedes

Directeur

Neprom

Dhr. Derk-Jan Meijer

OPB-lid

MKB Nederland

Dhr. Eddie Alders

FME-CWM

Dhr. Peter Janssen

senior adviseur milieu- bouw- en overig
bestuursrecht
secretaris. Bedrijfsleven en maatschappij

Dhr. A.F. Thomson

OPB-lid

Dhr. A. Bode
Dhr. Stefan van
Heumen
Mevr. Claudia
Umlauf
Dhr. Hoving
Dhr. Rogier de Boer

GB139/rapport/001

VNO-NCW
Vereniging Nederlandse
Woonbond
TNO Zorg

Vereniging Eigen huis

Ministerie EZ

26

Mevr. Marianne
Schrijver
Dhr. Marco Lurks
Dhr. Evert van
Kuilenburg
Mevr. Irene van Exel
Dhr. Jaap Fledderus

GB139/rapport/001

Hoofd van de afdeling Gemeenterecht
sr beleidsmedewerker
Manager Sector Publieke Diensten,
Stadsontwikkeling / lid van het Algemeen
bestuur van de Vereniging BWT
Programmamanager Particulier
Opdrachtgeverschap

VNG

Gemeente Utrecht

Gemeente Almere

Teamleider Vergunningen VTH

27

Bijlage 2: Deelnemers werksessies


Sessie I:
Naam

Functie

Organisatie

Dhr. A. Pastoors

OPB-lid

Stichting
Expertisecentrum
Regelgeving Bouw
BNA

Dhr. Johan Koudijs

Voorzitter Adviescommissie
praktijktoepassingen
brandveiligheidsvoorschriften

Dhr. Nico Scholten

Dhr. Paul Oortwijn

NL Ingenieur

Dhr. Alphonse
Hanlo

Cauberg/Huygen

Dhr. H. Van den
Oever
Dhr. Derk-Jan Meijer

OPB-lid

UNETO-VNI

Dhr. Eddie Alders

Beleidssecretaris bouwen en ruimtelijke
ontwikkeling, OPB-lid
Jurist omgevingsrecht

MKB Nederland
Metaalunie
FME-CWM

Dhr. A.F. Thomsen

OPB-lid

Vereniging
Nederlandse
Woonbond
TNO Zorg

Dhr. Stefan van
Heumen



Sessie II
Naam

Functie

Organisatie

Dhr. H. Beekhuis

OPB-lid, voorzitter praktijktoets
bouwbesluit 2012

Vereniging Bouw en
Woningtoezicht
Ministerie EZ

Dhr. Walter van
Beuzekom
Dhr. Pieter Clerx

Dir. portefeuille Bestaande Stad en
Verkeer
Senior Beleidsmedewerker

Gemeente Den Haag

Dhr. Johan Houwers

Tweede Kamerlid

VVD

Mevr. Annelien zu
Lage
Dhr. Evert van
Kuilenburg

Medewerker Johan Houwers

VVD

Manager Sector Publieke Diensten,
Stadsontwikkeling / lid van het Algemeen
bestuur van de Vereniging BWT

Gemeente Utrecht

Dhr. Rogier de Boer

GB139/rapport/001

Bouwend Nederland

28

Dhr. Henk van
Vulpen
Dhr. Peter van
Hulten
Dhr. Marius Heijn

Senior/coördinerend adviseur veiligheid

B-team

Min BZK,
Rijksgebouwendienst
Min BZK,
Rijksgebouwendienst
Era contour

Mevr. Cis Apeldoorn

adjunct-directeur Projecten, tevens
plaatsvervangend directeur
directeur

Ontwikkelingsbedrijf
Gemeente Amsterdam
adviesbureau Nieman

Naam

Functie

Organisatie

Dhr. Vincent Gruis

Hoogleraar Housing Management

TU Delft

Dhr. Meindert
Smallenbroek

Directeur Bouwen

Min. BZK

Dhr. Ernst ten
Heuvelhof
Dhr. Koos Scherjon

Hoogleraar bestuurskunde

TU Delft en Rotterdam

Directeur Brandweer/Regionaal
Commandant

Veiligheidsregio Noorden Oost-Gelderland

Dhr. Harry Nieman



Senior consultant

Sessie III

GB139/rapport/001

29