Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 200 VIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII) voor het jaar 2023

Nr. 246

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 juli 2023
Nederland is een open en vrije samenleving waarbinnen ruimte is voor
een diversiteit aan opvattingen. Dit komt in het bijzonder tot uitdrukking in
ons unieke onderwijsstelsel, dat op basis van artikel 23 van de Grondwet
de ruimte schept voor ouders en scholen om hun diversiteit aan opvattingen over goed onderwijs in de praktijk een plek te geven. Maar
onderwijsvrijheid is niet onbegrensd. Hierover laat ook de Onderwijsraad,
in het advies Grenzen stellen, ruimte laten dat het in 2021 publiceerde,
geen twijfel bestaan. Want een open en vrije samenleving moet open en
vrij zijn voor iedereen. Hieruit volgt een belangrijke opdracht voor
scholen: om vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit, de basiswaarden
van de democratische rechtsstaat zoals die in de context van de burgerschapsopdracht zijn geformuleerd, onder leerlingen te stimuleren en om
zorg te dragen voor een schoolklimaat waarin ieder kind de ruimte voelt
om zichzelf te kunnen zijn. Juist te midden van de diversiteit aan
opvattingen die veel scholen, als samenleving in het klein, kenmerkt.
Bijvoorbeeld daar waar op een school leerlingen uit verschillende
geloofsrichtingen samenkomen.
De gegeven opdracht roept vragen op over de grenzen van artikel 23 van
de Grondwet. In het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77)
is afgesproken dat het kabinet geen voorstellen doet tot herziening van dit
grondwetsartikel, ook deze kabinetsreactie bevat zulke voorstellen niet.
Tegelijkertijd voelt dit kabinet zich wel gebonden aan de verantwoordelijkheid om op een andere manier te garanderen dat het klimaat van
scholen verbinding stimuleert en in overeenstemming is met de
kernwaarden vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit – zeker tegen de
achtergrond van een samenleving die almaar meer lijkt te polariseren en
waarin bubbelvorming zich steeds prominenter toont. Voor het funderend
onderwijs doet het kabinet dit met de aangescherpte burgerschapsopdracht, die precies deze garantie van scholen vraagt. Daar waar de

kst-36200-VIII-246
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VIII, nr. 246

1

opvatting van een school, of het handelen dat daaruit volgt, in strijd is met
de burgerschapsopdracht en met de waarden waarvoor de opdracht staat,
vindt de onderwijsvrijheid haar grens.
De democratische rechtsstaat staat in het onderwijs en bij alle scholen
voorop. Het begrip «menselijke waardigheid» geldt als overkoepelend
uitgangspunt van de democratische rechtsstaat en de grondrechten. Uit
menselijke waardigheid worden in de regel drie algemeen aanvaarde
basiswaarden afgeleid die in een rechtsstaat met elkaar verbonden zijn:
vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit. Dat houdt in dat scholen
vertrekken vanuit respect voor de verscheidenheid aan opvattingen en
overtuigingen die in de samenleving en op school bestaan. Dit vraagt van
scholen dat zij open staan voor een oprecht gesprek, een open dialoog, en
dat zij een klimaat garanderen waarin ieder kind zich vrij en veilig voelt
zichzelf te kunnen zijn. De eigen visie van een school kan een aanvulling
zijn op deze opdracht of kan worden gebruikt om aan deze opdracht
invulling te geven. Maar het recht van een school op een eigen visie kan
nooit worden gebruikt als excuus om niet aan de gegeven opdracht en
plicht te hoeven voldoen. Dat is ook de kern van het advies van de
Onderwijsraad.
In deze brief geeft het kabinet een reactie op dit advies. Daarmee komt het
kabinet tegemoet aan het verzoek van de vaste commissie voor
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het doel van deze kabinetsreactie is
om te verhelderen hoe we er gezamenlijk voor zorgen dat scholen in het
funderend onderwijs handelen binnen de grenzen van artikel 23 van de
Grondwet. Daarbij zal constant worden benadrukt hoe voor de invulling
van artikel 23 van de Grondwet de burgerschapsopdracht bepalend is.
Hoe de grenzen van artikel 23 van de Grondwet van invloed zijn op het
middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs, wordt in deze
kabinetsreactie buiten beschouwing gelaten.
Kernpunten advies
Artikel 23 van de Grondwet geeft ouders en scholen het recht op
onderwijsvrijheid en verplicht de regering om alle scholen die aan de
wettelijke voorwaarden voldoen, volledig financieel te ondersteunen.1
Tegelijkertijd volgt uit artikel 23, eerste lid, dat de regering waarborgt dat
het onderwijs voldoet aan de basiskwaliteit waar alle kinderen recht op
hebben.2 Het recht van ouders en scholen op onderwijsvrijheid is dus niet
absoluut.3
Dat onderwijs voldoet aan een basiskwaliteit houdt in ieder geval in dat
het kinderen voorziet in alle basisvaardigheden: taal, rekenen, digitale
geletterdheid, en ook burgerschap. Onze samenleving, een democratische
rechtsstaat, valt of staat met de mate waarin burgers bereid en in staat
zijn om zich kritisch maar ook open, solidair en respectvol op te stellen.
Met de burgerschapsopdracht wil de overheid garanderen dat scholen
kinderen hiertoe in staat helpen stellen.
In het advies Grenzen stellen, ruimte laten vraagt de Onderwijsraad van
de regering om de kern en grenzen van onderwijsvrijheid aan de hand van
de democratische rechtsstaat duidelijk te definiëren. Dit doet zij aan de
hand van drie aanbevelingen:
I. Vul de verplichte gemeenschappelijke kern waar alle scholen aan
moeten voldoen, duidelijker in vanuit de democratische rechtsstaat
1

Art. 23 lid 7 en lid 1 GW.
Notitie Onderwijsvrijheid én overheidszorg, Onderwijsraad (2019), p. 15.
3
Zie ook de Notitie Onderwijsvrijheid én overheidszorg, Onderwijsraad (2019), p. 26.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VIII, nr. 246

2

II. Definieer de buitengrens van de vrijheid van onderwijs
III. Gebruik de democratische rechtsstaat als richtsnoer voor de zorg van
de overheid voor het onderwijs
Ik dank de Onderwijsraad voor haar advies en onderschrijven de
aanbevelingen. Hieronder bespreek ik verder wat deze aanbevelingen
inhouden en ga ik uitgebreider in op de wijze waarop ik aan de aanbevelingen tegemoet wil komen.
I. Een gemeenschappelijke kern
De vrijheid van onderwijs is ingebed in de democratische rechtsstaat en
vloeit daar ook uit voort.4 Zij die zich op de vrijheid van onderwijs
beroepen, zullen dus altijd in overeenstemming met de democratische
rechtsstaat moeten handelen en bij de inrichting van het onderwijs de
democratische rechtsstaat als uitgangspunt moeten nemen.5 In die lijn
mag van scholen gevraagd worden dat zij een positieve bijdrage aan de
democratische rechtsstaat leveren.6 Deze eis is opgenomen in de
burgerschapsopdracht.
Sinds de aanscherping van de burgerschapsopdracht, die met ingang van
het schooljaar 2021/2022 voor alle scholen uit het funderend onderwijs
van toepassing is en waar actief door de Inspectie van het Onderwijs
(hierna: inspectie) op wordt gehandhaafd, stelt deze op dit punt een aantal
duidelijke eisen aan scholen in het funderend onderwijs. Een school moet
kinderen voorzien in kennis van en respect voor de basiswaarden van de
democratische rechtsstaat (vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit) en in
kennis van de sociale en maatschappelijke competenties die nodig zijn om
deel te kunnen nemen aan een democratische rechtsstaat. De burgerschapsopdracht stelt ook eisen aan het klimaat van een school: deze moet
in overeenstemming zijn met de basiswaarden van de democratische
rechtsstaat. Alleen dan kan de school immers werkelijk dienen als
oefenplaats voor het ontwikkelen van deze basiswaarden.
Dat betekent niet dat binnen een school of tussen scholen geen
verschillen in waarden, opvattingen of overtuigingen mogen bestaan. Om
de ontwikkeling van burgerschapsvaardigheden mogelijk te maken is het
juist essentieel dat leerlingen kennismaken met de verschillen die er in
een democratische rechtsstaat bestaan. Dat daaruit fricties en botsingen
in waarden volgen, is onvermijdelijk. Bijvoorbeeld wanneer leerlingen van
huis uit verschillende opvattingen over de politiek mee krijgen. Juist
vanwege die pluriformiteit in opvattingen is het noodzakelijk dat een
school leerlingen duidelijke mechanismen en handvatten biedt om
daarmee om te gaan en zo een veilige omgeving creëert voor iedereen
waarin leerlingen daadwerkelijk deze sociale en maatschappelijke
competenties kunnen leren. Daarbij staat altijd voorop dat deze en andere
verschillen niet afdoen aan de inherente gelijkwaardigheid die ieder mens
toekomt.
En zo is met de burgerschapsopdracht de democratische kern van het
onderwijs omlijnd. Met het oog op de democratische rechtsstaat, dient al
het onderwijs in Nederland te vertrekken vanuit de burgerschapsopdracht.

4

Advies Afdeling advisering Raad van Staat inzake wijziging van een aantal onderwijswetten in
verband met verduidelijking van de burgerschapsopdracht aan scholen in het funderend
onderwijs (No. W05.19.0014/I), p. 4–5.
5
Notitie Onderwijsvrijheid én overheidszorg, Onderwijsraad (2019), p. 19.
6
Advies Afdeling advisering Raad van Staat inzake wijziging van een aantal onderwijswetten in
verband met verduidelijking van de burgerschapsopdracht aan scholen in het funderend
onderwijs (No. W05.19.0014/I), p. 4–5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VIII, nr. 246

3

Daarbovenop mag de school weliswaar een eigen verhaal aan deze kern
van het onderwijs toevoegen. Dat verhaal kan bijvoorbeeld zijn ontleend
aan de godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag van de school.
Maar, zo maakt ook de Onderwijsraad duidelijk, dit eigen verhaal is een
toevoeging op de gemeenschappelijke kern, en niet andersom.7 Een
beroep op de grondslag van de school kan in geen geval een rechtvaardiging zijn om aan sommige leerlingen of burgers een gelijkwaardige
behandeling te ontzeggen, of om aan leerlingen en docenten een veilige
schoolomgeving te onthouden. Scholen moeten openheid tonen en
ruimte geven aan leerlingen en docenten om zichzelf te zijn. Daarover
moeten scholen een open dialoog aangaan, in plaats van de verscheidenheid aan opvattingen en overtuigingen uit de weg te gaan. Ik
onderschrijf dit standpunt van de Onderwijsraad.
Om hier goed uitvoering aan te kunnen geven, hebben scholen heldere
wettelijke kaders nodig. Daarin is verbetering mogelijk, zo constateert ook
de Onderwijsraad: de burgerschapsopdracht voldoet als basis, maar
vraagt nadere uitwerking. Hiertoe wordt al gewerkt aan de actualisering
van de kerndoelen van het burgerschapsonderwijs in het funderend
onderwijs. De kerndoelen zullen in het schooljaar 2023/2024 op scholen
worden getest. Ook in het middelbaar beroepsonderwijs wordt op dit
moment gewerkt aan een herziening van de eisen aan het burgerschapsonderwijs. Daarnaast is op 1 juli 2022 is het Expertisepunt Burgerschap
(EB) in het leven geroepen, gevormd door Stichting School en Veiligheid
(SSV), Kennispunt MBO Burgerschap, Stichting Leerplan Ontwikkeling
(SLO) en ProDemos. Met kennisbijeenkomsten, een helpdesk, een
overzicht van aanpakken en methodes en nascholing helpt het EB scholen
bij het uitwerken van de burgerschapsopdracht. De komende periode
wordt de ondersteuning via het EB verder uitgebreid, onder andere via de
inzet van burgerschapsexperts. Ook de onderwijsadviseurs die betrokken
zijn bij het Masterplan Basisvaardigheden ondersteunen scholen, in
samenwerking met het EB, bij het vormgeven van het burgerschapsonderwijs. Te zijner tijd zal de burgerschapsopdracht worden geëvalueerd.
Uit de evaluatie moet duidelijk worden of een verdiepingsslag van de
burgerschapswetgeving zelf noodzakelijk is.
Hoe dan ook zullen er zich situaties blijven voordoen waarin niet direct
duidelijk is of scholen aan de burgerschapsopdracht voldoen. De inspectie
hoeft in die gevallen niet terughoudend te zijn, ook in die gevallen rust op
de overheid immers de verantwoordelijkheid om zo veel mogelijk
helderheid te bieden en te verduidelijken welke eisen de burgerschapsopdracht aan het onderwijs stelt. Maar het is ook aan de school en de
betrokkenen zelf om samen uit te zoeken hoe in situaties die leerlingen,
ouders of docenten een onprettig gevoel geven, daaraan tegemoet kan
worden gekomen. Ook dit is onderdeel van de openheid en de bereidheid
tot dialoog die door de Onderwijsraad bestempeld wordt als belangrijke
vereiste van een veilige schoolomgeving die in lijn is met de democratische rechtsstaat. Dat de schoolomgeving de basiswaarden van de
democratische rechtsstaat weerspiegelt, betekent immers ook dat een
school in verbinding staat met die democratische rechtsstaat en met de
samenleving die daarvoor de basis vormt. Van scholen mag dus verwacht
worden dat ze transparant zijn over hun eigen denkbeelden en een open
houding tonen ten opzichte van mensen met andere denkbeelden. Daarbij
helpt het als scholen een constructief-kritische omgang met verschillende
maatschappelijke opinies en opvattingen hanteren, waarbij het van belang
is dat scholen in rust en ruimte de dialoog hierover voeren.

7

Grenzen stellen, ruimte laten: artikel 23 Grondwet in het licht van de democratische rechtsstaat,
Onderwijsraad (2021).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VIII, nr. 246

4

II. Een helder gedefinieerde buitengrens
De opdracht voor scholen om de gemeenschappelijke kern te waarborgen,
bepaalt dus wat scholen behoren te doen. Van scholen mag een open
houding worden verwacht ten aanzien van maatschappelijke discussies
waarin leerlingen een eigen weg moeten kunnen vinden. Dit is wat het in
ieder geval betekent om aan de burgerschapsopdracht en de gemeenschappelijke kern van het onderwijs te voldoen, zo veel moet uit de
bovenstaande paragraaf duidelijk zijn geworden.
Maar de burgerschapsopdracht heeft ook gevolgen voor wat scholen niet
behoren te doen – in andere woorden: voor de begrenzing van de ruimte
die scholen op grond van artikel 23 van de Grondwet hebben om het
onderwijs naar eigen inzicht vorm te geven. Soms is het direct helder dat
de school handelt op een manier die in strijd is met de burgerschapsopdracht of die op een andere manier de grenzen van artikel 23 van de
Grondwet overschrijdt. Dit geldt in ieder geval wanneer een school
handelt op een manier die in geen enkele context toelaatbaar is. Niet alles
dat door scholen wordt gedaan en waarvoor scholen soms een beroep
doen op artikel 23 van de Grondwet, wordt ook daadwerkelijk door dat
grondwetsartikel beschermd; hier laat ook de Onderwijsraad geen twijfel
bestaan.8
Buitengrenzen van de onderwijsvrijheid worden overtreden wanneer er
sprake is van handelingen waarvan het volkomen helder is dat ze niet
verenigbaar zijn met de democratische rechtsstaat omdat zij in strijd zijn
met de wet, met de rechten en vrijheden van anderen of van de samenleving als geheel. Voorbeelden zijn: het propageren van (dreiging met)
geweld tegen anderen of maatschappelijke instituties, het verplichten van
leerlingen jegens hun ouders uit de kast te komen, of het via lesmateriaal
actief verheerlijken van de doodstraf als straf voor de overtreding van
religieuze voorschriften. Waar het aankomt op dit soort handelingen, zijn
de grenzen van de burgerschapswetgeving en artikel 23 van de Grondwet
absoluut. Deze absolute buitengrens wordt onderstreept door andere
wetgeving, zoals het strafrecht en de gelijkebehandelingswetgeving.
Soms is echter veel minder duidelijk of een school handelt op een manier
die in strijd is met de burgerschapsopdracht en daarmee de grenzen van
artikel 23 van de Grondwet overschrijdt. Context, intentie en
duurzaamheid van de gedragingen zijn daarvoor immers van doorslaggevend belang. Net als de dialoog van de school met de belanghebbenden en samenleving. Dit weegt de inspectie daarom altijd uiterst
zorgvuldig mee in de beoordeling of de burgerschapsopdracht voldoende
wordt nageleefd. Daarbij verzamelt de inspectie, onder meer in gesprek
met de school zelf, zoveel mogelijk informatie, ook over de context waarin
de school heeft gehandeld. Vervolgens toetst de inspectie of, in deze
context, de school voldoende waarborgen heeft weten te creëren om te
kunnen stellen dat het handelen van de school niet in strijd was met de
burgerschapsopdracht.
Blijkt het handelen wel in strijd met de burgerschapsopdracht, dan treedt
de inspectie op. Zo heeft de inspectie het afgelopen jaar verschillende
herstelopdrachten uitgedeeld aan scholen die, ook met aandacht voor de
context waarin het handelen van deze scholen plaatsvond, niet aan de
eisen van de burgerschapsopdracht wisten te voldoen. Vaak had dit met
name betrekking op het creëren van een doorlopende leerlijn rondom, en
het formuleren van heldere doelen op het gebied van burgerschap. Om
8

Grenzen stellen, ruimte laten: artikel 23 Grondwet in het licht van de democratische rechtsstaat,
Onderwijsraad (2021).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VIII, nr. 246

5

handhaving waar nodig nog beter mogelijk te maken, heeft de voormalig
Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs recent de Beleidsregel
financiële sancties aangescherpt.9 Daarnaast is het wetsvoorstel
uitbreiding bestuurlijk instrumentarium onderwijs op 6 juni aangenomen
door de Eerste Kamer.10 Deze initiatieven sluiten aan bij het Onderwijsraadadvies, dat stelt dat de overheid nog alerter mag zijn op overschrijdingen van de buitengrenzen van artikel 23 van de Grondwet.
III. Rechtsstaat als richtsnoer voor overheidszorg
Het is de taak van de overheid om op de (in wetgeving neergelegde)
grenzen van de onderwijsvrijheid toe te zien. De inspectie doet dat onder
andere op basis van de burgerschapsopdracht. De democratische
rechtsstaat vraagt immers actieve bescherming door de overheid: dat zijn
we aan elkaar en vooral aan onze kinderen verplicht. Ook de scholen
hebben daar belang bij: juist door, aan de hand van een gesprek, aan te
geven wat in de praktijk wel en niet mag, wordt duidelijker waar voor
scholen de grenzen liggen.
Dialoog, normering, toezicht en handhaving zijn de instrumenten
waarmee de overheid haar voortdurende zorg voor het onderwijs in lijn
met artikel 23, eerste lid, waar moet maken. Ook bij die overheidszorg,
schrijft de Onderwijsraad, geldt uiteraard de democratische rechtsstaat als
richtsnoer. Dit betekent dat de overheid het goede voorbeeld dient te
geven. Ook dit uitgangspunt deel ik volledig.
Tot slot
Een samenleving is niet open en vrij als niet iedereen de ruimte heeft en
voelt om zichzelf te kunnen zijn. Het is een taak voor scholen om deze
ruimte voor kinderen te garanderen, en een taak voor ons allen om via
dialoog, normering, toezicht en handhaving duidelijk te maken wat het
van scholen vraagt om deze ruimte te garanderen.
Met deze brief heb ik een aantal stappen gezet in de richting van meer
duidelijkheid door, in lijn met het Onderwijsraadadvies Grenzen stellen,
ruimte laten, te laten zien hoe de democratische rechtsstaat en de
waarden die daaruit volgen eisen én beperkingen stelt aan de uitgedragen
visie van een school. Zo mag, tegen de achtergrond van de democratische
rechtsstaat, van een school verwacht worden dat zij zich open en
respectvol opstelt ten aanzien van mensen met andere denkbeelden en
haar onderwijs vormgeeft vanuit de principes gelijkwaardigheid en
verbinding. Andersom mogen bij de visie van een school vraagtekens
worden gezet wanneer zij haar leerlingen isoleert en ongelijkwaardigheid
propageert.
Belangrijk is bovendien dat een school bereid is om over haar visie in
gesprek te gaan, binnen de eigen schoolgemeenschap, met de inspectie
en met de samenleving als geheel. Dit kunnen lastige gesprekken zijn.
Gelukkig gaan scholen dit gesprek vaak aan, dat stemt ons optimistisch.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf

9
10

Stcrt. 2022, nr. 34785.
Kamerstuk 35 920 A.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VIII, nr. 246

6