Handreiking
voor gemeenten
voor online onderzoek
bij het handhaven van
de openbare orde

Versie 1.0 | Oktober 2023

Handreiking
voor gemeenten
voor online onderzoek
bij het handhaven van
de openbare orde

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

2

Inhoud
Inleiding

4

Stappenplan

7
Inleiding

Online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen
in het kader van de openbare orde

10

Inbedding in de privacyorganisatie

18

Praktijkvoorbeelden

20

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

3

Inleiding
Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

4

Inleiding
Bij de handhaving van de openbare orde staan gemeenten steeds vaker
gesteld voor een lastige opgave. De verwevenheid tussen de digitale en
fysieke wereld wordt steeds groter. Zo kan een verstoring van de openbare
orde in de fysieke wereld zijn oorsprong hebben in de digitale wereld.
Voor gemeenten ontbreken duidelijke kaders over hoe online onderzoek
kan worden gedaan in publiek toegankelijke bronnen. Deze handreiking
biedt gemeenten daarvoor een handelingsperspectief.
Deze handreiking biedt een stappenplan om te beoordelen of het nodig
is online onderzoek te doen om bepaalde openbare orde bevoegdheden
in te kunnen zetten, of indien daarover nog geen duidelijkheid bestaat,
om een algemeen beeld te kunnen vormen van een (dreigende) openbare
orde verstoring. Als uit het stappenplan blijkt dat online onderzoek
mogelijk is wordt vervolgens stilgestaan bij de wijze waarop dit
mogelijk is en onder welke omstandigheden, ook wanneer dit betekent
dat daarbij persoonsgegevens worden verwerkt.
In bepaalde gevallen dient eerst een nadere afweging te worden gemaakt
voordat online onderzoek kan plaatsvinden. Een nadere afweging
is bijvoorbeeld nodig als de focus van het onderzoek verschuift van het
verkrijgen van een beeld bij een concrete situatie van een (dreigende)
verstoring van de openbare orde naar het verzamelen van informatie
over personen. De handreiking biedt daartoe een afwegingskader.

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Omdat online onderzoek juridisch is begrensd wordt tot slot geëxpliciteerd
wat deze buitengrenzen zijn en welke vornen en in welke omstandigheden
online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen niet mogelijk zijn.
Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

5

Leeswijzer
Hieronder staan een aantal uitgangspunten beschreven en wordt het
kader geschetst waarbinnen onderzoek in online informatiebronnen
plaatsvindt. Op pagina 8 is een AVG-stappenplan opgenomen met een
toelichting daarop op pagina 9. Op pagina 11 en 12 wordt aangegeven wat
wel en niet is toegestaan en in welke gevallen een nadere afweging moet
worden gemaakt of online onderzoek mogelijk is. Op pagina 13 t/m 17
wordt een aantal relevante begrippen en beginselen toegelicht. Vanaf
pagina 19 wordt ingegaan op de beleidsmatige en organisatorische
randvoorwaarden van online onderzoek. Tot slot staan in de bijlagen
vijf casussen beschreven.

Uitgangspunten
1 Burgemeesters hebben op grond van artikel 172, eerste lid,
van de Gemeentewet de taak om de openbare orde te
handhaven. Daartoe biedt de wet verschillende algemene en
specifieke openbare orde-bevoegdheden.

2 Onder voorwaarden is het toegestaan om publiek toegankelijke
bronnen te raadplegen in het kader van de uitoefening van deze taak
en het inzetten van openbare orde-bevoegdheden.

Inleiding

3 Bij het raadplegen van publiek toegankelijke bronnen is al snel sprake
van het verwerken van persoonsgegevens.

4 Als uit de aard van de signalen al min of meer duidelijk wordt van

Stappenplan

welke bevoegdheden mogelijk gebruik gemaakt zal worden, dient
het online onderzoek altijd op grondslag van die bevoegdheid plaats
te vinden.

5 Als er een concrete aanleiding is, maar het nog niet duidelijk is
van welke bevoegdheid mogelijk gebruik zal worden gemaakt,
kan gedurende die periode het onderzoek plaatsvinden op
de algemene grondslag van artikel 172, eerste lid van de
Gemeentewet. Online onderzoek op grond van dit artikel kan
slechts beperkt in tijd, aard en omvang.

6 Online onderzoek is mogelijk, mits aan de regels en voorwaarden van
de (U)AVG wordt voldaan. Deze handreiking gaat nader op een aantal
van deze regels en voorwaarden in.

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

6

Stappenplan
Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

AVG

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

7

AVG Stappenplan

Onderzoek in
publiek toegankelijke bronnen waarbij
persoons­gegevens
worden ­verwerkt
is toegestaan.

1

Wordt het online
onderzoek gedaan
met het oog
op het inzetten
van een bevoegdheid?
Grondslag online
onderzoek:
specifieke openbare
orde-bevoegdheid

Inleiding

Ja

2

3

Is de verwerking
van persoons­
gegevens
noodzakelijk?

Voldoet de
verwerking aan
de beginselen
van artikel 5
van de AVG?

Ja

Ja

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

of
Wordt het online
onderzoek gedaan om
een beeld te kunnen
vormen van de
(dreigende) verstoorde
openbare orde
situatie? Grondslag
online onderzoek:
172, eerste lid,
Gemeentewet

Stappenplan

Nee

Nee

Nee

Inbedding
in de privacyorganisatie

Onderzoek doen in publiek toegankelijke bronnen waarbij
persoonsgegevens worden verwerkt is niet toegestaan.

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

Er dient alsnog aan de
AVG-beginselen te worden
voldaan. Raadpleeg de
privacy officer of de FG.

Praktijk­
voorbeelden

8

Toelichting stappenplan
Wanneer er sprake is van een (dreigende) openbare orde verstoring en
online onderzoek kan helpen dit te voorkomen of tegen te gaan, kan het
stappenplan worden gevolgd met behulp van onderstaande toelichting.

1 Wanneer bij signalen van een (dreigende) openbare orde verstoring
al min of meer duidelijk is welke algemene of specifieke openbare
orde bevoegdheden mogelijk worden ingezet, dan kan het online
onderzoek worden gebruikt met als doel om tot een zorgvuldig en
goed gemotiveerd besluit te komen. Het online onderzoek dient dan
op die grondslag in samenhang met de artikelen 3:2 en 3:46 Awb dan
wel waar van toepassing titel 5.2 Awb, plaats te vinden. Het verdient
altijd de voorkeur het online onderzoek te baseren op grondslag van
een concrete bevoegdheid.

de openbare orde situatie, of dat de gemeente bijvoorbeeld al over
andere informatie beschikt om dat beeld te kunnen vormen.
Als online onderzoek noodzakelijk blijkt mag hiermee slechts een
geringe inbreuk worden gemaakt op de privacy van betrokkenen
omdat artikel 172 van de Gemeentewet een heel algemene bepaling
betreft. Als vervolgens duidelijk wordt van welke bevoegdheid
mogelijk gebruik zal worden gemaakt dient het onderzoek op die
grondslag te plaats te vinden.

2 Wanneer min of meer duidelijk is welke bevoegdheden (mogelijk)
zullen worden ingezet dient te worden afgewogen of het online
onderzoek noodzakelijk is om te kiezen voor die bevoegdheid en om
te onderbouwen waarom die bevoegdheid wordt ingezet. In dat geval
kan het bijvoorbeeld ook nodig zijn om online gevonden informatie
op te slaan.

Inleiding

Stappenplan

3 Als blijkt dat online onderzoek noodzakelijk is om een beeld
Een signaal levert mogelijk niet altijd een voldoende beeld op van
de situatie en de mogelijk in te zetten bevoegdheden. Daarom kan
het nodig zijn om online onderzoek te doen om het informatiebeeld
aan te vullen om spoedig daarna een keuze te kunnen maken voor
de inzet van bevoegdheden. Als die keuze nog niet direct te maken
is ben je als gemeente nog aan het oriënteren op de situatie. Wat is
er precies aan hand, hoe ernstig is de situatie, waar en wanneer speelt
het zich af, wie zijn er bij betrokken etc.? Online onderzoek in
publiek toegankelijke bronnen zou kunnen helpen om daarover
meer duidelijkheid te krijgen. De grondslag voor het doen van
online onderzoek kan dan worden gevonden in artikel 172, eerste lid
van de Gemeentewet. Het doel van het onderzoek moet duidelijk
worden bepaald.
Nu dient beoordeeld te worden of het ook daadwerkelijk noodzakelijk
is om online onderzoek te doen om een beeld te kunnen vormen van

te kunnen vormen van de (dreigende) openbare ordeverstoring,
of om een concrete bevoegdheid in te kunnen zetten, dient bij
het online onderzoek aan de beginselen van artikel 5 van de AVG
te worden voldaan. Als dat het geval is, is online onderzoek in
publiek toegankelijke bronnen toegestaan.

Toelichting
Het stappenplan moet worden gezien als een cyclus, het is geen lineair proces.
Dat wil zeggen dat naarmate de situatie en de informatiepositie zich
ontwikkelen, het nodig kan zijn om het stappenplan opnieuw te doorlopen
en de vraag te stellen of het online onderzoek nog steeds noodzakelijk is om
een beeld te kunnen vormen van de situatie of om een concrete bevoegdheid
in te zetten.

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

9

Online onderzoek in publiek
toegankelijke bronnen in het
kader van de openbare orde

Inleiding

Stappenplan

#?%!&

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

#?%!&

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

10

Online onderzoek in publiek toegankelijke
bronnen in het kader van de openbare orde
Het is toegestaan om…

Het is niet toegestaan om…

Bij onderzoek in een publiek toegankelijke bron is het
toegestaan om:
• gebruik te maken van betaaldiensten zonder toegangscontrole.
• gebruik te maken van sociale media, zolang je geen gebruik
maakt van je privéaccount om toegang tot een openbare
pagina te verkrijgen.
• we adviseren om altijd een account van de gemeente te
gebruiken bij het raadplegen van openbare pagina’s op
sociale media.

Bij onderzoek in een publiek toegankelijke bron is het niet
toegestaan om:
• via een technische truc/ingreep toegang te krijgen tot een bron
(bijvoorbeeld door het ontwijken van beveiliging of het gebruik
van valse sleutels).
• een burger te misleiden of een schuilnaam te gebruiken.
• gedrag uit te lokken (door bijvoorbeeld te reageren
op berichten).
• zich actief in het leven van een persoon te mengen
(bijvoorbeeld vrienden worden op sociale media of chatten).
• privéaccounts te gebruiken.

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

11

Mate van inbreuk op de persoonlijke levenssfeer

Toegestaan

Afweging maken

Niet toegestaan

Online onderzoek is toegestaan als het
doel ervan is een algemeen beeld te
vormen van een (dreigende) verstoring
van de openbare orde. Voorwaarden
voor online onderzoek zijn dat er een
concrete aanleiding is, dat het onderzoek
noodzakelijk is en dat wordt voldaan
aan de AVG (zie paragraaf 4.1 van het
juridisch kader).

Als online onderzoek plaatsvindt ter
voorbereiding op het nemen van een
concreet besluit, dient te worden
afgewogen of dit strikt noodzakelijk is
om dat besluit te kunnen nemen en zo ja,
of het dan bijvoorbeeld ook noodzakelijk
is de verzamelde gegevens op te slaan.
Ook moet worden nagegaan dat er niet
meer gegevens worden verzameld dan
strikt noodzakelijk om dat besluit te
kunnen motiveren.

Het is niet toegestaan als door
middel van stelselmatig online
onderzoek een min of meer compleet
beeld van iemands privéleven wordt
verkregen. Om stelselmatigheid te
bepalen zijn de plaats, duur, intensiteit en
frequentie van het onderzoek en gebruik
van technische hulpmiddelen relevant
(zie paragraaf 4.3 van het juridisch kader).

Voorbeelden van wat is toegestaan:
• Raadplegen van ('scrollen op') publiek
toegankelijke bronnen voor signalen
over een concrete situatie.
• Zakelijke informatie checken,
zoals informatie uit de KVK.
• Handmatig via sociale media
contactgegevens verzamelen van een
organisator van een demonstratie.
Zodat afspraken met de organisator
kunnen worden gemaakt t.b.v. het
bewaren van de openbare orde.
• Online onderzoek in het kader van
wetenschappelijk en statistisch
onderzoek (art. 89 , lid 1 AVG)

Als de focus van het onderzoek wordt
verlegd van het verzamelen van informatie
over een bepaald(e) gebied/ situatie,
naar het verzamelen van informatie over
specifieke personen, dient een nadere
afweging te worden gemaakt of dat in dat
geval is toegestaan. Leg de stappen om
te komen tot deze afweging vooraf vast
in een protocol (zie paragraaf 4.2 van het
juridisch kader). Het onderzoek in publiek
toegankelijke bronnen moet ook voldoen
aan de AVG. Of daarvan sprake is kan
beoordeeld worden aan de hand van het
stappenschema op pagina 8.

Voorbeelden van wat niet is toegestaan:
• Het compleet in beeld brengen van
iemands privéleven kan tegenwoordig
binnen enkele seconden worden
verkregen door met één druk op de knop
een gehele tijdlijn zichtbaar te maken.
Dit is niet toegestaan. Het is daarbij ook
niet toegestaan om gebruik te maken
van zogenoemde monitoringstools (zie
paragraaf 4.4 van het juridisch kader).
• Het is ook niet toegestaan om een
socialmedia-account van een inwoner
die bijvoorbeeld eerder de openbare
orde heeft verstoord, af en toe in de
gaten te houden zonder dat daar op dat
moment een concrete aanleiding voor is.

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

12

Online onderzoek in publiek toegankelijke
bronnen in het kader van de openbare orde
Wat zijn persoonsgegevens?
De AVG geeft aan dat een persoonsgegeven alle informatie is over een
geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon
Dit betekent dat informatie direct of indirect over iemand gaat, ofwel
naar deze persoon te herleiden is. Gegevens over organisaties zijn geen
persoonsgegevens volgens de AVG. Er zijn veel soorten persoonsgegevens.
Voor de hand liggende gegevens zijn iemands naam, adres of woonplaats,
maar ook telefoonnummers en postcodes met huisnummers zijn
persoonsgegevens.
Er kan dus ook indirect sprake zijn van persoonsgegevens
Het gaat dan om gegevens die in combinatie met andere gegevens iets
zeggen over een persoon. Of, met andere woorden, tot een persoon
herleidbaar zijn.
Gevoelige gegevens over ras, godsdienst of gezondheid worden
bijzondere persoonsgegevens genoemd
Deze zijn door de wetgever extra beschermd. Het is verboden om bijzondere
persoonsgegevens te verwerken tenzij er een wettelijke uitzondering is.
Ditzelfde geldt voor persoonsgegevens van strafrechtelijke aard.

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

13

1

Aanleiding

Wanneer is er sprake van verwerken van
persoonsgegevens?

Wordt het online onderzoek gedaan met het oog op
het bewaren of herstellen van de openbare orde?

Het begrip ‘verwerken’ is erg ruim. Een verwerking van
persoonsgegevens betekent namelijk alles wat je met deze
persoonsgegevens doet
Volgens de AVG is het verwerken van persoonsgegevens: ‘elke bewerking of
elk geheel van bewerkingen met betrekking tot persoonsgegevens of een
geheel van persoonsgegevens, al dan niet uitgevoerd via geautomatiseerde
procedures, zoals het verzamelen, vastleggen, ordenen, structureren,
opslaan, bijwerken of wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken,
verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of op andere wijze
ter beschikking stellen, aligneren of combineren, afschermen, wissen of
vernietigen van gegevens’ (artikel 4, lid 1, onderdeel 2, AVG).

Het onderzoek in publiek toegankelijke bronnen moet worden uitgevoerd
met het oog op het bewaren of herstellen van de openbare orde zoals
bedoeld in artikel 172 van de Gemeentewet. Pas dan worden immers
de openbare orde-bevoegdheden van de burgemeester geactiveerd.
De aanleiding kan zijn gelegen in een concrete ordeverstoring die zich op
dat moment reeds – al dan niet onverwacht – voordoet (bijvoorbeeld rellen
bij Project X in Haren). Ook kan de aanleiding zijn gelegen in een concrete
dreiging van verstoring van de openbare orde. Een concrete dreiging kan
worden gesignaleerd op basis van eerdere ongeregeldheden (bijvoorbeeld
rondom bepaalde voetbalwedstrijden) of op basis van een gefundeerde
voorspelling van ongeregeldheden (bijvoorbeeld een demonstratie in
verband met de plaatsing van een asielzoekerscentrum in de gemeente).
Als er geen concrete aanleiding is om de openbare orde-bevoegdheden in
te zetten, is het doen van onderzoek in online publiek toegankelijke bronnen
niet toegestaan. Dit verhoudt zich namelijk niet met het situationele
karakter van artikel 172 van de Gemeentewet.

Voorbeelden waarbij sprake is van verwerken:
• Scrollen over Facebook pagina's.
• Het raadplegen van Telegram, anonieme profielen: het kan wel zijn
dat uit een bericht volgt om wie het gaat.

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Wordt het online onderzoek gedaan om een
bepaalde bevoegdheid in te kunnen zetten?
Het onderzoek in publiek toegankelijke bronnen kan ook plaatsvinden om
een bepaalde bevoegdheid in te kunnen zetten. Als uit een bepaald signaal
of andere informatie al min of meer duidelijk is welke bevoegdheden
(mogelijk) worden ingezet, kan het voor de besluitvorming daartoe nodig
zijn om online informatie te zoeken, ook als daarbij persoonsgegevens
worden verwerkt.

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

14

2

AVG-beginselen

Voldoet de voorgenomen verwerking
aan de AVG-beginselen?
De AVG is gestoeld op de beginselen die zijn opgenomen in artikel 5 AVG.
Persoonsgegevens dienen zorgvuldig te worden verwerkt. Dit houdt in dat
verwerkingen naast rechtmatig ook behoorlijk en transparant moeten zijn.
Bovendien moet de verwerking gebonden zijn aan specifieke doelen en
moet er worden voldaan aan de eis van dataminimalisatie. Daarnaast moet
de verwerkingsverantwoordelijke maatregelen nemen om te zorgen dat
de verzamelde gegevens juist zijn, mogen de gegevens niet langer worden
bewaard dan nodig en moeten organisatorische en technische maatregelen
getroffen worden zodat gegevens goed beveiligd en vertrouwelijk blijven.

Doelbinding
Persoonsgegevens mogen alleen worden verzameld voor welbepaalde,
uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden en
vervolgens niet verder op een met die doeleinden onverenigbare wijze
worden verwerkt. Je dient dus voorafgaand aan het gebruik van online
onderzoek in publiek toegankelijke bronnen een heldere en duidelijke
omschrijving te geven van de doelstelling(en) van de verwerkingen.
Dit is ook van belang om te kunnen vaststellen welke persoonsgegevens
noodzakelijk zijn om in het kader van deze doelstelling te verwerken. Als je
informatie doorzet naar de politie in het kader van het handhaven van de
openbare orde, kan dit op basis van verdere verwerking.

Inleiding

Stappenplan

Rechtmatigheid, behoorlijkheid en transparantie
Persoonsgegevens mogen alleen worden verwerkt voor gerechtvaardigde
doeleinden. De artikelen 6 en 9 geven AVG redenen waarom (bijzondere)
persoonsgegevens mogen worden verwerkt. De verwerking van gegevens
dient netjes en verantwoord te gebeuren. Het is daarbij belangrijk
dat het duidelijk is voor welke doelen de persoonsgegevens worden
verwerkt en hoe dat gebeurt. Voor burgers moet het transparant zijn dat
hun persoonsgegevens worden verwerkt, informatie en communicatie
over de verwerking moet eenvoudig toegankelijk en begrijpelijk zijn.
Personen moeten bewust worden gemaakt van risico’s, regels, waarborgen
en rechten in verband met de verwerking van persoonsgegevens.
Ook moeten zij worden geïnformeerd over de wijze waarop zij hun
rechten kunnen uitoefenen.

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

15

Noodzaak voor verwerking

3 	

Is de verwerking noodzakelijk?
De inzet van online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen vraagt om
een afweging van het belang van het handhaven van de openbare orde
tegenover de privacyrechten van burgers. Die afweging moet vooraf, per
type activiteit worden gemaakt. Hierbij moet worden gekeken naar de
proportionaliteit en subsidiariteit van het voorgenomen onderzoek.

Als hoofdregel kan worden aangehouden: hoe hoger het risico, hoe
intensiever het onderzoek mag zijn (binnen het kader dat artikel 172, eerste
lid, Gemeentewet hiervoor biedt). Als er een grote dreiging is dat de openbare
orde wordt verstoord (bij een bepaalde voetbalwedstrijd of demonstratie)
is een intensievere vorm van onderzoek in publiek toegankelijke bronnen
gerechtvaardigd. Dit is anders als de kans op verstoring nog niet zo concreet is.

Zo kan het noodzakelijk zijn om online onderzoek te doen waarbij
persoonsgegevens worden verwerkt om een goed beeld te kunnen vormen
van de (dreigende) openbare ordeverstoring, maar als die noodzaak er niet
is omdat er bijvoorbeeld al voldoende andere informatie beschikbaar is, is
online onderzoek niet toegestaan.

Wanneer na de beoordeling van het signaal al min of meer duidelijk wordt
van welke algemene of specifieke openbare orde bevoegdheden mogelijk
gebruik wordt gemaakt, dient te worden beoordeeld of het online onderzoek
noodzakelijk is om dat besluit te kunnen motiveren.

Als het onderzoek plaatsvindt in verband met de besluitvorming voor
het inzetten van een bestuurlijke bevoegdheid, dan dient beoordeeld te
worden of dit noodzakelijk is. Informatie die online gevonden wordt moet
bovendien ter zake dienend zijn; het is niet toegestaan om meer informatie
te verzamelen dan strikt noodzakelijk.

De proportionaliteitstoets bestaat uit de vraag naar effectiviteit en naar
evenredigheid. Effectiviteit betekent dat je met de verwerking van de gegevens
het gestelde doel kunt bereiken of dat het zeer waarschijnlijk is dat het
gestelde doel bereikt kan worden. Evenredigheid houdt in dat het legitieme
doel dat wordt nagestreefd in verhouding moet staan tot het feit dat daarvoor
persoonsgegevens moeten worden verwerkt.

Subsidiariteit gaat over de vraag of het doel dat wordt beoogd met het
onderzoek in publiek toegankelijke bronnen niet op een andere, minder
ingrijpende wijze kan worden bereikt.

Stel vooraf de vraag of online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen
noodzakelijk is. Draagt de beoogde informatie daadwerkelijk bij om een
besluit te kunnen motiveren of om een beeld te krijgen van de (dreigende)
verstoring van de openbare orde? Is deze informatie reeds voorhanden of op
een andere minder ingrijpende wijze te verkrijgen?

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

16

Dataminimalisatie

Integriteit en vertrouwelijkheid

Het beginsel van dataminimalisatie houdt in dat persoonsgegevens
toereikend moeten zijn, en ter zake dienen en beperkt tot wat noodzakelijk
is voor de doeleinden waarvoor deze worden verwerkt.

De gemeente moet door het nemen van passende technische en
organisatorische maatregelen ervoor zorgen dat persoonsgegevens op een
dusdanige manier worden verwerkt, dat een passende beveiliging ervan
gewaarborgd is en dat deze onder meer beschermd zijn tegen
ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking en tegen onopzettelijk verlies,
vernietiging of beschadiging.

Ga voorafgaand aan je onderzoek na naar welke informatie je op zoek bent
en hoeveel data je nodig hebt. In een protocol zou hierover het volgende
kunnen worden opgenomen:
• Zoek in principe handmatig op sociale media en niet met
geautomatiseerde tools.
• Raadpleeg bij voorkeur informatie zonder dat deze ook wordt
opgeslagen (bijvoorbeeld door het maken van screenshots).
• Zoek niet standaard iemands gehele tijdlijn op social media af,
maar ga vooraf na naar welke (type) informatie je op zoek bent.
• Online onderzoek is niet toegestaan als een bestuurlijke rapportage
van de politie al voldoende informatie bevat om een algemeen beeld te
vormen van de situatie of om een specifieke openbare orde-bevoegdheid
in te kunnen zetten.

Opslagbeperking
Persoonsgegevens moeten in een vorm worden bewaard die het mogelijk
maakt de betrokkenen niet langer dan noodzakelijk te identificeren
voor de verwerkelijking van de doeleinden waarvoor de gegevens
worden verzameld.
In het protocol kan hierover het volgende worden opgenomen:
• Bijvangst van het onderzoek wordt direct gewist.
• Bij het nemen van een besluit naar aanleiding van een onderzoek gelden
de termijnen van de selectielijsten.

Juistheid
De gemeente dient bij de inzet van online onderzoek in publiek
toegankelijke bronnen maatregelen te treffen die waarborgen dat de
persoonsgegevens die zij verwerken juist en actueel zijn. Alle redelijke
maatregelen moeten worden genomen om de persoonsgegevens die
onjuist zijn onverwijld te wissen of te rectificeren.
In het protocol kan hierover het volgende worden opgenomen:
• Bij het doen van online onderzoek dien je de herkomst en het tijdstip
plaatsing van de informatie te achterhalen. Lukt dat niet, dan is verificatie
via andere bronnen een optie. Als dat ook niet mogelijk is, dan kan de
informatie niet op zichzelf gebruikt worden.

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

17

	Inbedding in de
privacyorganisatie
Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

18

Inbedding in de privacyorganisatie​:
organisatorische voorwaarden en uitgangspunten
en voeg deze, indien dat niet het geval is, toe. Volg daarbij de bestaande interne
afspraken daarover.

• Elke situatie die zich voordoet, vergt een afzonderlijke afweging.
De handreiking biedt daar een afwegingskader voor. Om meer inzicht te
hebben in en controle te houden op het doen van online onderzoek wordt
aangeraden om beleid te ontwikkelen, waarin een bredere visie wordt
geformuleerd op dit onderwerp. De handreiking is daarbij behulpzaam.

• Bepaal wie op welk moment beslist over de inzet en opschaling
van de activiteiten.

• De beleidsmatige uitwerking kan worden neergelegd in werk­processen of
protocollen. Op deze manier wordt voldaan aan de verantwoordingsplicht
uit de AVG en de daaraan gekoppelde verantwoordingsplicht om te
kunnen aantonen dat de AVG wordt nageleefd.

• Zorg dat medewerkers van de afdeling openbare orde altijd
een sparringspartner hebben om vragen die leven te bespreken en maak daar
afspraken over. De uitwerking van stappen 3 tot en met 8 zijn bestanddelen die
in de werkprocessen of protocollen hun neerslag vinden.

• Het is belangrijk dat in werkprocessen of protocollen per situatie wordt
vastgelegd welke wijze van onderzoek een gemeente van plan is om
uit te voeren, in hoeverre daarbij persoonsgegevens worden verwerkt
en waarom de openbare ordeverstoring de manier van onderzoek
rechtvaardigt. Betrek daarbij de eventuele risico’s en ga na of er
aanvullende maatregelen moeten worden getroffen. Raadpleeg de
privacy officer of de functionaris gegevensbescherming.

• Leg bij elke afzonderlijke zaak in ieder geval vast welke stappen er worden
gezet, welke stappen er worden gezet, en wie welke afweging waarom heeft
gemaakt. Daarmee wordt invulling gegeven aan de verantwoordingsplicht.

• Is het plan om nieuwe (verwerkings)activiteiten te ontwikkelen? Ga dan
met de privacy officer na of een DPIA moet worden uitgevoerd.
• Informeer daarnaast de functionaris gegevensbescherming over de
beoogde activiteiten en maak afspraken op welk moment de functionaris
gegevensbescherming in het verdere proces wil worden betrokken.
• Controleer of de verwerkingsactiviteiten in het verwerkingenregister staan

• Neem in de privacy verklaring op wat de gemeente doet op het vlak van
online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen. Vermeld wat de
verwerkingsactiviteit inhoudt en voor welk doel daarbij persoonsgegevens
worden verwerkt. Onderscheid daarbij de verschillende categorieën van
persoonsgegevens.
• In het geval de keuze wordt gemaakt om het doen van dergelijk onderzoek
bij een externe partij te beleggen, maak dan heldere afspraken over wat de
reikwijdte is van de opdracht en welke activiteiten mogen worden uitgevoerd.
Stel ten behoeve daarvan een verwerkersovereenkomst op. Overleg vooraf met
de privacy officer en vraag de functionaris gegevensbescherming advies over de
gemaakte afweging en de verwerkersovereenkomst.

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

19

Praktijkvoorbeelden
Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

20

Praktijkvoorbeelden
Casus stapavond
Een middelgrote stad in het zuiden van het land kent een levendige
uitgaanscultuur. De binnenstad kent een uitgebreid uitgaansgebied waar
vrijdag en zaterdag veel mensen uit de stad en de omliggende regio op
af komen. Zoals gebruikelijk vinden er regelmatig wat ongeregeldheden
plaats; opstootjes, wat duw- en trekwerk, maar sinds een aantal weken
lijkt het geweld toe te nemen. Zo vond er onlangs op een zaterdagnacht
een steekpartij plaats in vervolg op een vechtpartij eerder die avond.
Er zijn daarbij drie mensen aangehouden. Een week later was het weer raak:
een opstootje tussen twee groepen liep uit de hand en ontaardde in een
grote vechtpartij met steekwapens. Twee politieagenten raakten gewond.
De burgemeester wil het geweld een halt toeroepen door mogelijk tijdelijk
cameratoezicht in te stellen en/of het vervroegen van sluitingstijden
te bevelen.
Als eerste stap gaan de adviseurs openbare orde en veiligheid na wat de
grondslag is voor het doen van online onderzoek. Dat is in dit geval artikel
151c en artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet in samenhang met de
artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.

online onderzoek doen in publiek toegankelijke bronnen. Het online onderzoek
in publiek toegankelijke bronnen kan in de eerste plaats “situationeel” worden
ingestoken door de adviseur openbare orde en veiligheid handmatig op Twitterhashtags te laten zoeken die relateren aan het uitgaansweekend in de gemeente,
of door tijdelijk in openbare Telegramkanalen mee te lezen met een kenbaar
gemeenteprofiel.
De informatie die wordt verzameld mag enkel gerelateerd zijn aan het doel
waarvoor de bevoegdheden worden ingezet. Het is belangrijk om na te gaan
of het beeld dat verkregen wordt juist en actueel is. Enkel ter zake dienende
informatie kan worden verzameld en gebruikt. Zogenoemde “bijvangst” of
na nadere bestudering irrelevante informatie moet direct worden verwijderd.
Gelet op het doeleinde waarvoor de gegevens worden verzameld, mogen de
gegevens niet enkel worden opgeslagen en bewaard, om de reden dat deze
mogelijk ooit nog eens van pas kunnen komen. Ook mogen de gegevens niet
worden bewaard voor een ander doel, indien daar geen rechtsgrondslag voor is.

Daarna wordt gekeken of de benodigde informatie niet al op een andere
wijze beschikbaar is. Bijvoorbeeld in een bestuurlijke rapportage vanuit
de politie. Als aanvullende informatie noodzakelijk is, kunnen de adviseurs

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

21

Casus jaarwisseling
Relschoppers hebben opnieuw een onrustige jaarwisseling veroorzaakt
in een kleine stad in het midden van het land. In de gemeente loopt het
nieuwjaarsfeest al jaren uit op rellen. Dat leidde tot het afsteken van zwaar
vuurwerk, vernielingen, brandstichting en het hinderen en lastigvallen van
hulpdiensten. Inwoners geven aan zich niet meer veilig te voelen tijdens
de jaarwisseling. Om te voorkomen dat het dit jaar weer uit de hand loopt
heeft de burgemeester al verschillende maatregelen getroffen. Zo zijn er
camera’s opgehangen, heeft hij vooraf een waarschuwingsbrief geschreven
aan jongeren die in het verleden overlast veroorzaakten, en is er naar de
inwoners gecommuniceerd dat ‘hard en daadkrachtig opgetreden zal
worden’. Ter voorbereiding op de nieuwjaarsnacht onderzoekt de gemeente
ook of er op internet aanwijzingen zijn die aanleiding kunnen zijn voor extra
of gerichte maatregelen.
Voordat de gemeente start met een online onderzoek in publiek toegankelijke
bronnen, moet worden nagegaan of (een deel van) de benodigde gegevens
niet al voorhanden zijn. Bijvoorbeeld informatie over ongeregeldheden in
de afgelopen jaren. Indien blijkt dat het noodzakelijk is, dan kan in publiek
toegankelijke bronnen (zoals openbare sociale media-accounts of Twitter)
door het gebruik van zoektermen die zich richten op de jaarwisseling
handmatig onderzoek worden gedaan met als doel om na te gaan of er
signalen zijn dat de rellen zich in een bepaalde buurt of bepaald gebied zullen
gaan afspelen. Hiermee kunnen gericht politie of BOA’s worden ingezet. Als de
gemeente op basis van de verzamelde informatie vreest dat strafbare feiten
zullen worden gepleegd, kan de politie bij de situatie worden betrokken.
Aan de hand van de reeds voorhanden zijnde informatie (bijvoorbeeld door
de politie verstrekte bestuurlijke rapportages), verdient het een nadere
afweging of er een noodzaak is om van een meer situationele aanpak naar
een beperkt persoonsgericht online onderzoek over te gaan. Een belangrijke
vraag daarbij is of niet reeds andere informatie voorhanden is of dat de
informatie op een minder ingrijpende manier kan worden verkregen.
Indien de noodzaak wordt vastgesteld, dan is het hierna volgende van belang.

De informatie die wordt verzameld mag enkel gerelateerd zijn aan gevreesde
onrusten rondom de jaarwisseling en de dreigingen die zich voordoen. Het is dus
niet de bedoeling dat een beeld wordt verkregen van bijvoorbeeld de psychische
gesteldheid van personen binnen de groep of waar deze personen naar school
gaan of werkzaam zijn. Ook is het niet de bedoeling dat deze personen stelselmatig
of continu online gevolgd worden. Daarvan is bijvoorbeeld sprake wanneer een
adviseur openbare orde en veiligheid non-stop een Telegramkanaal, waarop
de groep actief is, volgt zonder dat daartoe een directe aanleiding bestaat.
Daarnaast is het belangrijk om na te gaan of het beeld dat verkregen wordt
juist en actueel is. Dit om te voorkomen dat personen ten onrechte onderwerp
van onderzoek zijn. Enkel ter zake dienende informatie kan worden verzameld
en gebruikt. Zogenoemde “bijvangst” of na nadere bestudering irrelevante
informatie moet direct worden verwijderd. Gelet op het doeleinde waarvoor de
gegevens worden verzameld, mogen de gegevens niet enkel worden opgeslagen
en bewaard, om de reden dat deze mogelijk ooit nog eens van pas kunnen komen.
Ook mogen de gegevens niet worden bewaard voor een ander doel, indien daar
geen rechtsgrondslag voor is. De gebruikte gegevens moeten worden verwijderd,
nadat de dreiging rond deze jaarwisseling zich niet meer voordoet.

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

22

Casus kermis
In een gemeente wordt een jaarlijkse zomerkermis georganiseerd waar
bezoekers uit de gehele regio op af komen. In 2022 vonden er tijdens die
kermis ongeregeldheden plaats. Rivaliserende jongerengroepen uit dorpen
in de regio zochten de confrontatie met elkaar en met de politie en gooiden
met vuurwerk, flessen en bakstenen. De burgemeester besloot daarop de
sluitingstijd van de kermis te vervroegen en een veiligheidsrisicogebied aan
te wijzen om preventief te fouilleren.
De burgemeester wil voorkomen dat zich tijdens de volgende zomerkermis
opnieuw ongeregeldheden zullen voordoen. De gemeente mag daartoe
voorafgaand en tijdens de kermis publiek toegankelijke bronnen raadplegen
om te onderzoeken of er signalen zijn die erop duiden dat het opnieuw mis
zal gaan. Dat kan bijvoorbeeld door de adviseur openbare orde en veiligheid
handmatig openbare Facebook-groepen of openbare instagramaccounts
bekijkt, gebruikmakend van een kenbaar gemeenteprofiel. Het feit dat
het tijdens de vorige editie escaleerde geeft voldoende aanleiding om het
online onderzoek uit te voeren, maar dient te worden afgerond nadat het
evenement weer voorbij is. De informatie uit open bronnen kan aanleiding
vormen om preventieve en bestuursrechtelijke handhavende maatregelen
te treffen. Vaak zullen de signalen uit open bronnen ook worden
gecombineerd met informatie vanuit de “fysieke wereld”, in het geval van
de kermis bijvoorbeeld met informatie van jongerenwerkers die in contact
staan met jeugdgroepen of informatie verkregen van de politie in de vorm
van een bestuurlijke rapportage. Ook die gecombineerde informatie kan
aanleiding vormen om preventieve en bestuursrechtelijke handhavende
maatregelen te treffen.

te blokkeren. Als de acties waartoe wordt opgeroepen doorgaan kan dit een grote
impact hebben op de openbare orde en dienen er mogelijk maatregelen genomen
te worden. Het is voor de burgemeester in dat geval noodzakelijk om zich een
goed beeld te kunnen vormen van de aangekondige demonstraties. Hij geeft
daartoe zijn medewerkers opdracht online naar informatie te zoeken die een
bijdrage kunnen leveren aan de informatiepositie zodat er eventueel maatregelen
getroffen kunnen worden. Daarbij kan gezocht worden naar relevante informatie
in openbare Telegramgroepen en Facebookpagina's waarop oproepen gedaan
worden om aan te sluiten bij de demonstraties. Het online onderzoek kan dan
gebaseerd worden op artikel 5 van de Wet openbare manifestaties.
De verzamelde informatie kan helpen bij het komen tot een zorgvuldig en goed
gemotiveerd besluit.

Casus manifestatie
Samenkomsten worden vaak via sociale media kenbaar gemaakt. Een van
de meest bekende voorbeelden was Project X in Haren waarbij deelnemers
via Facebook zich hadden aangemeld voor deelname. Later zijn er meer
voorbeelden geweest van demonstraties waarbij je aanwezigheid op
bijvoorbeeld Facebookpagina's via een vinkje kenbaar kon worden gemaakt.
Wanneer groeperingen demonstraties aankondigen waarbij gezien hun
achtergrond het vermoeden bestaat dat dit tot ongeregeldheden kan leiden
kan deze informatie van Facebook relevante en noodzakelijke informatie
zijn voor een burgemeester zodat er eventueel maatregelen getroffen kunnen
worden. De burgemeester kan bijvoorbeeld op grond van artikel 5 Wet openbare
manifestaties een locatie aanwijzen waarnaar de demonstranten verwezen en
begeleid kunnen worden en kan de politieinzet daarop worden afgestemd.

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Casus onverwachte demonstratie
De gemeente krijgt signalen er onverwacht een demonstratie op komst
is vanwege voorgenomen kabinetsplannen. Via social media worden in
korte tijd massaal oproepen gedaan om aan te sluiten bij de protesten.
Zo wordt opgeroepen om snelwegen en de toegang tot gemeentehuizen

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

Praktijk­
voorbeelden

23

Inleiding

Stappenplan

Online onderzoek
in publiek
toegankelijke
bronnen

Inbedding
in de privacyorganisatie

Praktijk­
voorbeelden

handreiking voor gemeenten voor online onderzoek bij het handhaven van de openbare orde

24

Auteurs:

Deze handreiking is een uitgave van:
Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties
Postbus 20011 | 2500 EA Den Haag
Versie 1.0 | Oktober 2023