Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

25 657

Persoonsgebonden Budgetten

Nr.234

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID,
WELZIJN EN SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 maart 2016
De vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft
gevraagd om geïnformeerd te worden over de wijze waarop ik de
aangenomen motie Voortman/Bergkamp1 uitvoer. In deze motie wordt
verzocht om gemeenten te wijzen op het feit dat pgb-aanvragen niet door
gemeenten mogen worden afgewezen op grond van de beschikbaarheid
van de aanwezigheid van een zorgaanbod in natura. De indieners vragen
de regering waar nodig aanwijzingen te geven voor zover gemeenten zich
op dit punt herhaaldelijk niet aan de wet houden.
Daarnaast heeft uw Kamer in verschillende debatten aandacht gevraagd
voor signalen die zouden duiden op het door gemeenten onterecht
weigeren en ontmoedigen van een pgb. Tijdens het VAO voortgang
trekkingsrechten pgb van 13 oktober 2015 is de motie Dik-Faber2
aangenomen, waarin wordt gesteld dat een pgb een volwaardig alternatief voor zorg in natura moet zijn. De regering wordt met die motie
gevraagd in kaart te brengen waarom de toegang tot een pgb door
gemeenten wordt geweigerd en de Kamer hierover te informeren.
Uw Kamer heeft de regering via de aangenomen motie Voortman/
Bergkamp3 voorts verzocht zich er voor in te zetten dat de pilot integraal
pgb zo vorm krijgt dat naast de verschillende zorgwetten ook andere
regelingen zoals de WIA, de Participatiewet en Passend onderwijs met
elkaar gecombineerd kunnen worden en dat de persoonsgebonden
budgetten op basis van zorgwetgeving ook buiten het zorgdomein
besteed kunnen worden.
In het debat over de positie van mantelzorgers op 14 januari 2016 heb ik
toegezegd mogelijkheden voor pgb voor het informele netwerk bij
gemeenten onder de aandacht te brengen.
Met deze brief informeer ik u over de wijze waarop ik invulling geef aan
deze moties en de door mij gedane toezegging.
1

Kamerstuk 31 839, nr. 489.
Kamerstuk 25 657, nr. 212.
3
Kamerstuk 25 657, nr. 230.
2

kst-25657-234
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 25 657, nr. 234

1

Het weigeren en ontmoedigen van pgb’s (moties Voortman/
Bergkamp en Dik-Faber)
Voordat ik inga op de wijze waarop ik bovengenoemde moties tot
uitvoering zal brengen, zet ik de wettelijke uitgangspunten en waarborgen
alsmede de diverse redenen voor het niet verstrekken van een pgb op een
rij.
Uitgangspunten Wmo 2015 en Jeugdwet
De Wmo 2015 schrijft gemeenten voor om bij een melding van een
ondersteuningsbehoefte een zorgvuldig onderzoek te doen naar deze
behoefte, waaronder de kenmerken van de persoon, diens situatie en
voorkeuren, waaronder begrepen zijn mogelijkheden om zelf, op eigen
kracht of met gebruikelijke hulp of met behulp van een algemene
voorziening in deze ondersteuning te voorzien. Betrokkene wordt hierbij in
de gelegenheid gesteld om zelf een plan te overleggen. In de Wmo 2015 is
maatwerk het uitgangspunt; een van gemeentewege te verstrekken
voorziening dient een passende bijdrage te leveren aan het realiseren van
een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of
participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven, of te
voorzien in de behoefte aan beschermd wonen of opvang. Met het oog op
het belang van dit maatwerk verbindt de wet dan ook strikte voorschriften
aan de inhoud van het onderzoek na melding. Op grond van dit onderzoek
dient door de gemeente onderbouwd te worden dat de bijdrage die de
gemeente wil leveren in de betreffende situatie ook daadwerkelijk kan
worden aangemerkt als een «passende bijdrage» als bedoeld in de wet.
Indien op basis van het onderzoek wordt vastgesteld dat iemand in het
kader van zijn ondersteuning behoefte heeft aan een maatwerkvoorziening, kan betrokkene – mits hij voldoet aan de daaraan expliciet in de
wet gestelde voorwaarden – die voorziening in de vorm van een pgb
krijgen.
Ook in de Jeugdwet ligt de verantwoordelijkheid voor de inzet van
passende jeugdhulp bij de gemeente en is het uitgangspunt dat eerst
gekeken wordt naar de eigen kracht en eigen mogelijkheden van het
gezin. In overleg met de cliënt wordt bekeken wat de best passende
jeugdhulp is. Daarbij ligt het accent op juiste hulp op maat: integraal, zo
snel mogelijk, zo dichtbij mogelijk en zo effectief mogelijk.
In zowel de Jeugdwet en Wmo 2015 is geregeld dat een pgb ook kan
worden ingezet om ondersteuning binnen het informele netwerk te
kunnen betalen. Gemeenten hebben daarbij de beleidsruimte om, binnen
de daartoe geldende wettelijke kaders, in de verordening vast te leggen in
welke situaties en onder welke voorwaarden een pgb mogelijk is. Daarbij
is het niet mogelijk om in de verordening het gebruik van het pgb voor
niet-professionele zorg geheel uit te sluiten. Voor de Wmo 2015 is het
alleen mogelijk voorwaarden te stellen aangaande het tarief.4
De Wmo 2015 en de Jeugdwet bevatten de waarborgen die ertoe strekken
dat het pgb, in geval van een maatwerkvoorziening bij de Wmo of voor
jeugdhulp, een gelijkwaardig alternatief voor zorg in natura is. Een cliënt
die een maatwerkvoorziening of jeugdhulp krijgt toegekend, heeft, als aan
een aantal in de wet en in de gemeentelijke verordening geëxpliciteerde
voorwaarden wordt voldaan, het recht te kiezen voor een pgb. De
gemeente heeft daarbij de wettelijke opdracht om, nadat in het onderzoek
is vastgesteld dat iemand in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening of voor jeugdhulp, de betrokkene te informeren over de mogelijkheden om voor een pgb te kiezen, waaronder begrepen de gevolgen van
4

Ingevolge amendement van het lid Keijzer, Kamerstuk 33 841, nr. 109.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 25 657, nr. 234

2

die keuze. Dit laatste ook om vast te stellen of regievoering op het pgb
voldoende mogelijk is. Tevens moet het pgb toereikend zijn voor de
ondersteuning en jeugdhulp en om de diensten, hulpmiddelen,
woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren van derden te betrekken.
Om in aanmerking te komen voor een pgb moet het college een
aanvrager in staat achten de aan het pgb verbonden taken op een
verantwoorde wijze uit te voeren. Daarnaast moet een aanvrager in de
Wmo 2015 zich gemotiveerd op het standpunt stellen dat hij de maatwerkvoorziening als pgb geleverd wenst te krijgen. In de Jeugdwet moet de
aanvrager zich gemotiveerd op het standpunt stellen dat de ingekochte
ondersteuning van de gemeente niet passend is. De laatste voorwaarde
vereist dat de kwaliteit van die ondersteuning naar het oordeel van het
college gewaarborgd dient te zijn.
Redenen van het niet verstrekken van pgb anders dan weigering
Op grond van het onderzoek kan de gemeente ook tot de conclusie komen
dat een maatwerkvoorziening niet nodig is, wanneer eigen kracht,
gebruikelijke hulp, eventueel aangevuld met deelname aan een algemene
voorziening in die concrete situatie als toereikend kan worden aangemerkt. In een dergelijke situatie komt de afweging wel of geen pgb dan
ook niet meer aan de orde. Dit geldt uiteraard enkel en alleen voor zover
(de aanvulling met) de algemene voorziening (onderbouwd) als passende
bijdrage aan iemands zelfredzaamheid en participatie in die specifieke
situatie aangemerkt kan worden. Het is aan de gemeente om op basis van
de met een zorgvuldig onderzoek in individuele situaties verzamelde
feiten en inzichten te onderbouwen dat de cliënt via de algemene
voorziening passende ondersteuning zal krijgen. De cliënt kan vervolgens
beoordelen of hij die zienswijze deelt. Is hij het er niet mee eens dat kan
hij alsnog een aanvraag voor een maatwerkvoorziening doen. Tegen een
afwijzing staan dan de mogelijkheden van bezwaar en beroep open.
Mocht langs deze weg, met inachtneming van de wettelijke uitgangspunten, worden vastgesteld dat een algemene voorziening voldoende
passend is en een maatwerkvoorziening niet noodzakelijk is, dan is er
geen sprake van ontmoediging of weigering van een pgb.
Ontmoediging en weigering van pgb en wettelijke gronden
Het is van belang om onderscheid te maken tussen ontmoedigen en
weigeren.
Bij ontmoediging wordt de cliënt onvoldoende geïnformeerd over de
mogelijkheden om een pgb verstrekt te krijgen of wordt anderszins druk
op de cliënt uitgeoefend om zorg in natura te accepteren, zonder dat dit
wordt ingegeven door de bij wet expliciet gestelde voorwaarden. Van een
aanvraag, waarop door de gemeente negatief besloten kan worden, is dan
nog een sprake. Bij het weigeren van een pgb is wel degelijk sprake van
een aanvraag die door de gemeente wordt afgewezen. Deze afwijzing
dient onderbouwd te worden met de grond voor afwijzing.
Op grond van de Wmo 2015 en de Jeugdwet hebben gemeenten
verschillende, expliciet in de beide wetten genoemde gronden om een
pgb te weigeren.
Allereerst dient de cliënt te voldoen aan de daartoe in de wet gestelde
voorwaarden ten aanzien van het op een verantwoorde wijze kunnen
uitvoeren van de aan een pgb verbonden taken, het gemotiveerd kiezen
voor een pgb en het kunnen waarborgen van de kwaliteit van de met het
pgb ingekochte maatwerkvoorziening. In de Jeugdwet moet de aanvrager
zich gemotiveerd op het standpunt stellen dat de ingekochte ondersteuning van de gemeente niet passend is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 25 657, nr. 234

3

Daarnaast mogen gemeenten een pgb weigeren voor zover de kosten van
het betrekken van jeugdhulp of ondersteuning hoger zijn dan de kosten
van het alternatief in natura. Een gemeente mag een pgb in een dergelijke
situatie niet volledig weigeren, echter wel de hoogte van het pgb
beperken tot de hoogte van het vergelijkbare alternatief in natura. In dat
geval worden de extra kosten bijbetaald door de budgethouder.
Gemeenten kunnen een pgb ook weigeren of intrekken, indien de cliënt
onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt, indien de verstrekking
van juiste of volledige gegevens door de cliënt tot een andere beslissing
zou hebben geleid, indien de cliënt niet voldoet aan de aan het pgb
verbonden voorwaarden of in de situatie dat de cliënt het pgb niet of voor
een ander doel gebruikt.
Ik vind het van groot belang dat de wettelijke mogelijkheden voor mensen
om een pgb te verkrijgen in de praktijk door gemeenten volledig worden
gerespecteerd. Van praktijken van ontmoediging of het op niet-wettelijke
gronden weigeren van een pgb mag geen sprake zijn. Uiteraard mogen
gemeenten cliënten wel wijzen op adequate mogelijkheden van zorg in
natura, omdat soms (nieuwe) mogelijkheden daarbij onbekend zijn.
Uitvoering moties Dik-Faber, Voortman/Bergkamp en toezegging pgb voor
informeel netwerk
Onder verwijzing naar de hiervoor beschreven context, ben ik
voornemens op de hiernavolgende wijze uitvoering geven aan de beide
moties en de door mij gedane toezegging.
Er is geen landelijke registratie van door gemeenten afgewezen
aanvragen pgb en de aan die besluitvorming ten grondslag liggende
gronden. Gegeven het verzoek van uw Kamer heb ik met de VNG
afgesproken om in de eerste helft van 2016 een steekproefonderzoek te
laten doen naar de mate waarin aanvragen om pgb voor voorzieningen op
grond van de Wmo 2015 en Jeugdwet worden geweigerd en de redenen
daarvan. Concreet zullen de volgende vragen in het onderzoek worden
betrokken:
• Hoe luidt het gemeentelijk beleid voor het beoordelen van een
pgb-aanvraag?
• Welk percentage van de pgb-aanvragen wordt geweigerd?
• Wat waren de gronden om deze aanvragen te weigeren?
Ik zal een dergelijk onderzoek vooralsnog bij 10 gemeenten laten
uitvoeren. Op basis van de resultaten van dit onderzoek kan vervolgens
bezien worden of nader onderzoek en zo ja, de wijze waarop, zinvol zou
kunnen zijn. Ik verwacht u over de resultaten van dit onderzoek voor de
zomer van 2016 te kunnen informeren.
Als het om het ontmoedigen gaat van pgb’s zijn gemeenten via handreikingen en factsheets (die in goede samenwerking tussen VNG, Per Saldo
en VWS zijn opgesteld) opgeroepen cliënten adequaat te informeren over
hun recht om – onder daartoe bepaalde voorwaarden – een individuele
voorziening in de vorm van een pgb verstrekt te krijgen. Daar waar mij
onderbouwde signalen bereiken dat een gemeente – anders dan
incidenteel – het aanvragen van een pgb wel zou ontmoedigen, dan zal ik
de betreffende gemeente daar op aanspreken en deze, waar nodig, om
bijsturing van beleid en uitvoering verzoeken.
Ik zal in mijn eerstvolgende brief aan de colleges van burgemeester en
wethouders verzoeken binnen hun gemeente na te gaan of het risico van
ontmoediging zich voordoet en zo nodig aanvullende maatregelen te
nemen. In deze brief zal ik de colleges ook wijzen op de noodzaak om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 25 657, nr. 234

4

ingezetenen helderheid te bieden over de mogelijkheden van de inzet van
pgb’s voor ondersteuning vanuit het sociaal netwerk.
Het voorkomen van het ontmoedigen, het onterecht weigeren van pgb’s
en de inzet van pgb’s voor het sociaal netwerk zal ook onderwerp van
gesprek zijn in het voorjaar te beleggen bijeenkomsten van de
werkgroepen pgb van de G4 en G32. De resultaten van deze bijeenkomsten zullen via de VNG als Q&A’s worden gecommuniceerd met alle
gemeenten.
Motie Voortman/Bergkamp over de pilot integraal pgb
De afgelopen periode heeft VWS samen met de initiatiefnemers van de
pilot integraal pgb gewerkt aan een ontwerp algemene maatregel van
bestuur (AMvB) op grond van het experimenteerartikel 10.1.2. van de Wet
langdurige zorg (Wlz). Deze ontwerp AMvB creëert voor de deelnemers
aan deze pilot een integraal persoonsgebonden budget waarmee
langdurige zorg, geneeskundige zorg, maatschappelijke ondersteuning of
jeugdzorg kan worden betrokken. De afzonderlijke aanspraken die
deelnemers aan het experiment hebben op grond van de Wlz, Zvw, Wmo
2015 en Jeugdwet worden samengevoegd tot een flexibel inzetbaar
budget dat is toegespitst op specifieke ondersteuningsbehoeften. Het doel
van de pilot is om ervaring op te doen teneinde budgethouders, door
middel van een verdergaande integratie van zorg en ondersteuning en
een beperking van administratieve lasten, onnodige handelingen en
betere aansluiting van zorg uit de verschillende domeinen, optimale
ondersteuning te bieden. De ontworpen AMvB heeft betrekking op het
zorgdomein. Het artikel in de Wlz, waarop de AMvB is gebaseerd, biedt
geen ruimte om af te wijken van wetgeving op de domeinen werk en
onderwijs.
Met de aangenomen motie Voortman c.s. heeft uw Kamer de regering
verzocht zich er voor in te zetten dat de pilot zo vorm krijgt dat naast de
pgb’s op basis van de verschillende zorgwetten ook pgb’s vanuit andere
regelingen zoals de WIA, de Participatiewet en Passend onderwijs met
elkaar gecombineerd kunnen worden en dat de pgb’s op basis van
zorgwetgeving ook buiten het zorgdomein besteed kunnen worden.
In lijn met de door uw Kamer aangenomen motie heb ik met initiatiefnemers en de departementen van OCW en SZW een verkenning geïnitieerd naar de mogelijkheden van verbreding van de pilot. Deze
verkenning die mede heeft plaatsgevonden op basis van concrete
casuïstiek (kenmerken van de situatie van de beoogde deelnemers), heeft
geleid tot een aantal inzichten die ik hieronder nader zal toelichten.
1. Re-integratiemiddelen
De initiatiefnemers hebben aangegeven dat de wens om de pilot te
verbreden naar de Participatiewet en WIA/Wajong enkel betrekking heeft
op de re-integratiemiddelen binnen deze wetten. Het uitkeringendeel blijft
dan ook buiten beschouwing.
Op grond van de Participatiewet zijn de financiële middelen voor
re-integratie reeds ongeoormerkt bij de gemeenten belegd. Deze
middelen kunnen dan ook flexibel worden ingezet binnen de pilot.
In het kader van de re-integratiemiddelen UWV (WIA/Wajong) zijn binnen
de huidige regels mogelijkheden gevonden om deze middelen in te zetten
in een I-PGB. Over de precieze uitwerking worden afspraken gemaakt
tussen UWV en de betreffende gemeenten. Het is gebleken dat het
(vooralsnog) niet nodig is om daartoe uitvoeringsbesluiten bij het UWV
aan te passen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 25 657, nr. 234

5

2. Onderwijsondersteuning
In het kader van passend onderwijs gaan de onderwijsondersteuningsmiddelen naar samenwerkingsverbanden van reguliere en speciale
scholen in primair of voortgezet onderwijs. Binnen het samenwerkingsverband worden afspraken gemaakt over de inzet. In tegenstelling tot de
andere regelingen en voorzieningen die betrokken worden in de pilot
gaan deze middelen niet naar een individu (of de ouders van het individu).
Binnen de bestaande wettelijke kaders is het niet mogelijk om de
financiële middelen voor het onderwijs bij gemeenten onder te brengen,
ook niet daar waar het de huidige pilot betreft. Volledige ontschotting van
de middelen voor passend onderwijs is op grond van de huidige
regelgeving om die reden niet mogelijk. Ik blijf in overleg met het
ministerie om praktische wegen te vinden om concrete en reële wensen te
kunnen accommoderen.
Daarnaast zijn er andere mogelijkheden om onderwijs, zorg en arbeid
beter te combineren via de flexibele ruimte die er beschikbaar is voor het
bieden van maatwerk binnen de wetgeving passend onderwijs. Op het
niveau van gemeente en samenwerkingsverband zijn er mogelijkheden
om tot gezamenlijke onderwijszorgarrangementen te komen. Dat kan ook
voor kinderen die tijdelijk of gedeeltelijk onderwijs op een school kunnen
volgen maar ook deels zijn aangewezen op zorg of onderwijs op een
andere locatie. Arrangementen kunnen zowel voor de samenwerking
tussen de school en de ouders van de leerling als tussen het samenwerkingsverband en de gemeente worden opgesteld. Op deze manier kunnen
de arrangementen of de voorzieningen betrokken worden bij het
ondersteuningsplan van de pilot.
De verantwoordelijkheid en middelen voor het leerlingenvervoer en de
onderwijshuisvesting zijn reeds bij de gemeenten belegd. De middelen
hiervoor zijn ongeoormerkt en kunnen door gemeenten worden betrokken
bij het ondersteuningsplan van de pilot en flexibel en ontschot worden
ingezet.
3. Ruime mogelijkheden binnen Wmo 2015 en Jeugdwet
In het kader van de Wmo 2015 kunnen gemeenten cliënten passende
voorzieningen bieden bij beperkingen in de participatie in het maatschappelijk verkeer en de zelfredzaamheid door het toekennen van een
(maatwerk)voorziening. Dat is een op de behoeften, persoonskenmerken
en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten,
hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen. Een
maatwerkvoorziening kan onder voorwaarden (art. 2.3.6 van de Wmo
2015) worden omgezet in een persoonsgebonden budget. Daarmee
kunnen de diensten die de diensten die behoren tot de maatwerkvoorziening van leveranciers worden betrokken. De kaders van de Wmo 2015
bieden de gemeenten beleidsruimte en daarmee de mogelijkheid om
verbindingen te leggen met participatie en onderwijs. In samenhang met
de uitvoering van de Participatiewet biedt de Wmo 2015 mogelijkheden
voor het bieden van ondersteuningsvormen die tevens gericht zijn op het
opdoen van (betaalde) werkervaring of het verrichten van maatschappelijke nuttige activiteiten. Op deze wijze kunnen verschillende specifieke
diensten onder het SZW- of OCW-domein, zoals leerlingenvervoer of
bepaalde dagbesteding, door de gemeente binnen een maatwerkvoorziening worden ingezet zodat het budget vervolgens binnen het integraal
budget valt (art. 10.1.2 Wlz). Wanneer er ten aanzien van de inzet van Wlzen/of Zvw-middelen sprake is van concrete en reële knelpunten ga ik
daarover ook graag in overleg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 25 657, nr. 234

6

Tot slot
Tot slot informeer ik u dat de gemeenten in het kader van de inrichting
van een zorgvuldige toegang hebben besloten de start per 1 januari 2016
uit te stellen. Ik heb inmiddels vernomen dat per 1 februari jl. de pilot
integraal pgb van start is.
Ik zal de initiatiefnemers waar nodig en mogelijk ondersteunen om van
deze pilot een succes te maken. Het is goed om te verkennen of een
integraal pgb een bijdrage kan leveren aan de beoogde vernieuwing van
de zorg en ondersteuning, waarin de cliënt zoveel mogelijk regie kan
voeren over de eigen situatie. Wanneer in de uitvoering blijkt dat zich
alsnog concrete belemmeringen voordoen die hun oorsprong in het
wettelijk kader vinden, dan ben ik graag bereid om samen met de
betrokken departementen mee te denken over mogelijkheden om deze
weg te nemen. Ik kijk uit naar de eerste resultaten van de pilot.
Voorts informeer ik u over een verzoek in het kader van de Wet
openbaarheid bestuur (Wob) naar het openbaar maken van de vergaderstukken van de stuurgroep Trekkingsrecht. In reactie op dit Wob-verzoek
ben ik voornemens op korte termijn informatie inzake vergaderstukken
van de stuurgroep Trekkingsrecht gedeeltelijk openbaar te maken. Het
betreft hier niet de verslagen van deze stuurgroep welke vertrouwelijk ter
inzage zijn gelegd in de Kamer. Wanneer direct betrokkenen geen bezwaar
maken tegen deze openbaarmaking, zal deze informatie naar verwachting
in maart te vinden zijn op de website rijksoverheid.nl.
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M.J. van Rijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 25 657, nr. 234

7