Grenstoezicht en
opsporing
De aanpak van mensensmokkel nader bekeken

Grenstoezicht en opsporing

Voorwoord

4

Samenvatting

5

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Inleiding
Aanleiding
Doelstelling
Onderzoeksvragen
Afbakening
Leeswijzer

11
11
12
13
14
14

2
2.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.3
2.4
2.5

Beleids- en juridisch kader grenstoezicht en opsporing
Taken Koninklijke Marechaussee
Beleidscontext grenstoezicht
Buitengrenzen
Binnengrenzen
Beleidscontext opsporing
Inrichting grenstoezicht en opsporing
Afsluitend

15
15
15
15
16
17
18
22

3
3.1
3.2
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3
3.4
3.4.1
3.4.2
3.4.3
3.5
3.5.1
3.5.2
3.5.3
3.6
3.7

Bevindingen
Doelstellingen
Grenstoezicht
Opsporing
Eerstelijnsonderzoeken
Tweedelijnsonderzoeken
Derdelijnsonderzoeken
Aansturing
Teamleiders
Brigade Recherche
Stuurploeg
Informatie en intelligence
Intel KMar
Informatie en intelligence grenstoezicht
Informatie en intelligence opsporing
Netwerkpartners
Beeld mensensmokkel

23
23
24
27
27
29
31
33
33
35
36
38
38
39
41
42
46

2

Grenstoezicht en opsporing

4
4.1
4.2

Conclusies en aanbevelingen
Analyse en conclusies
Aanbevelingen

48
48
54

I
II

Bijlagen
Onderzoekaanpak
Afkortingen

55
59

3

Grenstoezicht en opsporing

In dit onderzoek heeft de Inspectie Justitie en Veiligheid zich gericht op het
grenstoezicht en de opsporing zoals uitgevoerd door de Koninklijke Marechaussee
(KMar). Om deze processen inzichtelijk te maken is gekozen om de aanpak van
mensensmokkel als centraal thema te nemen. Deze keuze zorgt voor een passende
afbakening van een onderzoek naar veelomvattende onderwerpen zoals
grenstoezicht en opsporing. Mensensmokkel is en blijft een belangrijk onderwerp
voor justitie en veiligheid. Zelfs in een tijd waarin een pandemie de reguliere
migratiestromen sterk heeft teruggebracht, wil een groot aantal mensen op
irreguliere wijze de EU bereiken of de overtocht naar het Verenigd Koninkrijk
maken. Mensensmokkel gaat gepaard met grote risico’s voor de persoonlijke
veiligheid van mensen en de betrokkenheid van de georganiseerde criminaliteit bij
mensensmokkel.
Uit het onderzoek komt naar voren dat de internationale aspecten van
mensensmokkel en de snel wisselende samenstellingen van de criminele netwerken
die zich daarmee bezighouden zorgen voor grote uitdagingen voor de KMar. De
KMar dient daarom goed toegerust en ingericht te zijn om haar taak succesvol uit te
voeren. Uit het onderzoek blijkt dat hier nog stappen gezet moeten worden. Niet
alle medewerkers beschikken bijvoorbeeld over de benodigde kennis en kunde om
mensensmokkel effectief aan te pakken. De samenwerking binnen en buiten de
KMar behoeft verbetering. Tegelijkertijd laat het onderzoek zien dat alle
medewerkers van de KMar de aanpak van mensensmokkel als een serieuze zaak
zien en zich hier vol voor inzetten binnen de mogelijkheden die zij daarvoor hebben.
Met dit onderzoek beoogt de Inspectie een bijdrage te leveren aan het dichter bij
elkaar brengen van de ambities en de praktijk van de aanpak van mensensmokkel.
Het veldonderzoek voor dit project is in de periode van juli tot en met november
2020 uitgevoerd. Dankzij de professionaliteit en flexibiliteit van alle betrokkenen kon
de Inspectie dit onderzoek in een korte periode uitvoeren, zelfs in de perioden
waarbij strenge corona maatregelen golden. De Inspectie Justitie en Veiligheid
spreekt hiervoor haar dank uit aan alle betrokkenen.
Henk Korvinus
Inspecteur Generaal Inspectie Justitie en Veiligheid

4

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

De Koninklijke Marechaussee (KMar) speelt een belangrijke rol in het waarborgen
van de veiligheid van Nederland. Hiertoe is de KMar onder meer verantwoordelijk
voor de grenspolitietaak. Zij controleert grensverkeer van personen en bestrijdt
grensoverschrijdende (migratie)criminaliteit. De KMar beschikt over
opsporingsambtenaren die onderzoek doen naar strafbare feiten die zij aantreffen
tijdens het uitvoeren van de grenspolitietaak. Rechercheurs onderzoeken
bijvoorbeeld criminele organisaties die zich bezighouden met mensensmokkel.
Gezien het belang van grenstoezicht 1 en opsporing door de KMar voor de veiligheid
van Nederland richt de Inspectie zich in dit onderzoek op deze twee processen.
Met de opsporing van mensensmokkel beoogt de KMar de preventie, vervolging van
strafbare feiten en het vergroten van de informatiepositie op dit specifieke
aandachtsgebied. Mensensmokkel betreft het bieden van hulp bij illegale toegang,
doorreis en verblijf in Nederland. Naast dat mensensmokkel op zichzelf een
strafbaar feit is, wordt het vaak verbonden aan illegale migratie en mensenhandel. 2
De aanpak van mensensmokkel is een belangrijk aandachtspunt voor de overheid.
Aangezien mensensmokkel gepaard gaat met grensoverschrijding, speelt
grenstoezicht een belangrijke rol in de aanpak daarvan. Naar aanleiding van
inzichten uit onder andere voorgaande inspectieonderzoeken en mediaberichten
heeft de Inspectie ervoor gekozen grenstoezicht en opsporing te onderzoeken door
de aanpak van mensensmokkel als casuïstiek te nemen. Met name bij de aanpak
van mensensmokkel is de combinatie van grenstoezicht en opsporing belangrijk.
Na een oriëntatie op het onderwerp mensensmokkel heeft de Inspectie besloten
verder onderzoek te verrichten naar grenstoezicht, op zowel luchthavens, snelwegen
als treinen, en opsporing als onderdeel van de aanpak van mensensmokkel. Dit
inspectieonderzoek beoogt antwoord te geven op de volgende centrale vraag:

1

2

In dit onderzoek worden zowel grenstoezicht aan de buitengrenzen als het Mobiel Toezicht Veiligheid
(MTV) aan de binnengrenzen betrokken. Formeel gezien valt het MTV niet onder het grenstoezicht zoals
dat wordt gedefinieerd in de Schengengrenscode. Voor het leesgemak gebruikt de Inspectie in dit rapport
de term grenstoezicht ook voor het MTV. Zie paragraaf 2.2 voor meer over de verschillende vormen van
grenstoezicht.
Mensensmokkel wordt vaak begrepen als mensenhandel, maar deze twee vormen van criminaliteit zijn
wezenlijk anders. Waar mensensmokkel bestaat uit het hulp bieden bij het overschrijden van grenzen, is
mensenhandel gericht op de uitbuiting van personen. Hoewel er een verband bestaat tussen deze
verschijnselen, verschillen zij aanzienlijk. Zie ook art 197a Wetboek van Strafrecht (mensensmokkel) en
273f Wetboek van Strafrecht (mensenhandel).

5

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Hoe heeft de Koninklijke Marechaussee het opsporingsproces in het
grenstoezichtdomein georganiseerd en draagt dit bij aan het behalen van de
doelstellingen op het gebied van de aanpak van mensensmokkel?

Om tot een antwoord op de onderzoeksvraag te komen heeft de Inspectie
documenten bestudeerd, interviews gehouden en observaties gedaan. De Inspectie
heeft 49 interviews gehouden met in totaal 105 respondenten werkzaam binnen
zowel de KMar als bij netwerkpartners betrokken bij de aanpak van
mensensmokkel. Deze respondenten vervullen functies op strategisch, tactisch en
operationeel niveau. De gesprekken zijn aangevuld met zeven observaties van hoe
grenstoezicht doorgaans in de praktijk wordt uitgevoerd.
Doelstellingen
De Inspectie heeft tijdens de documentstudie geen meetbare strategische
doelstellingen op het gebied van mensensmokkel gevonden. De documentatie die
voor dit onderzoek is bestudeerd verwijst alleen in brede zin naar het tegengaan
van mensensmokkel, het doen van projectmatige onderzoeken en het aanpakken
van criminele samenwerkingsverbanden. Een verdere duiding of concretisering van
deze doelstellingen kon tijdens de interviews in veel gevallen niet worden gegeven.
Grenstoezicht
Nederland maakt deel uit van het Schengengebied en is daarom gebonden aan de
bijbehorende wet- en regelgeving. Voor grenstoezicht is hier met name de
Schengengrenscode (SGC) van belang. De SGC bevat regelgeving voor het toezicht
op de buitengrenzen van het Schengengebied en voorziet in de afwezigheid van
grenstoezicht aan de binnengrenzen. De SGC legt de KMar verplichtingen op voor
het grenstoezicht. Voor de luchthavens geldt dat vluchten van en richting locaties
buiten het Schengengebied gecontroleerd moeten worden, een taak die de KMar
structureel uitvoert. Voor vluchten van binnen het Schengengebied geeft de SGC
aan dat politioneel optreden aan de Schengenbinnengrenzen onder nationale
wetgeving valt maar niet de vorm van grensbewaking mag hebben. De beschikbare
capaciteit voor grenstoezicht op vluchten binnen het Schengengebied is op sommige
luchthavens afhankelijk van de capaciteit die overblijft nadat de grenscontroles van
vluchten van en naar buiten het Schengengebied zijn voorzien. Naast de nationale
luchthavens zijn er regionale luchthavens, hoofdzakelijk gericht op privé- en
plezierluchtvaart. Uit het onderzoek blijkt dat de KMar weinig zicht heeft op welke
vliegtuigen op de regionale luchthavens landen, ondanks dat voor een deel een
controleplicht geldt.
Controles op de snelwegen en treinen binnen het Schengengebied zijn binnen de
KMar lager geprioriteerd dan de controles aan de buitengrenzen. Sommige brigades
voeren daarom op snelwegen en in treinen zeer beperkt controles uit, met name
wanneer zij ook een hoger geprioriteerde taak hebben, zoals grenscontrole op een
luchthaven die op basis van de SGC uitgevoerd moeten worden. Keuzes maken over
waar en wanneer controles moeten plaatsvinden zou gemakkelijker worden wanneer
er goede informatie en intelligence beschikbaar zou zijn over mogelijke risico’s. Uit
het onderzoek blijkt dat dit in de praktijk vaak niet het geval is.

6

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Opsporing
Eerstelijnsopsporingsonderzoeken zijn eenvoudigere onderzoeken die dezelfde dag
afgehandeld kunnen worden. Die onderzoeken worden opgepakt door personeel van
de handhaving van de brigades, niet door rechercheurs. Tijdens het onderzoek zijn
twee belangrijke knelpunten naar voren gekomen voor eerstelijnsonderzoeken. Het
eerste betreft het gebrek aan kennis en ervaring van het personeel. De KMar heeft
sinds jaren te maken met een hoge instroom van nieuw personeel dat eerst de
basisopleiding moet volgen voordat het ingezet kan worden. Uit het onderzoek blijkt
dat het kennisniveau van de mensen die van de opleiding afkomen zich doorgaans
niet op het gewenste niveau bevindt. Ook het binnen het ministerie van Defensie
gevoerde mobiliteitsbeleid ligt voor een deel ten grondslag aan het gebrek aan
kennis en ervaring bij KMar-medewerkers bij de aanpak van
eerstelijnsopsporingsonderzoek. Hoewel het mobiliteitsbeleid ervoor moet zorgen
dat kennis en ervaring door de organisatie rouleren, heeft het als gevolg dat er niet
altijd voldoende tijd is om ervaring op te doen of dat ervaring op plekken in de
organisatie terecht komt waar weinig tot geen rendement wordt behaald. Dit gevolg
wordt voor sommige functies versterkt door de hoge doorstroom. Het gebrek aan
kennis is onder andere te zien in de opbrengsten en kwaliteit van
opsporingsonderzoeken. Uit het onderzoek blijkt dat er sprake is van een hoog
percentage aan sepots (38.6% in periode januari 2017 tot juni 2020) bij
eerstelijnsmensensmokkelzaken.
Tweedelijnsopsporingsonderzoeken zijn doorgaans incidentonderzoeken die
complexer van aard zijn. Om deze reden kunnen ze niet binnen één dienst van de
handhaving afgehandeld worden en worden ze overgedragen aan de rechercheurs
van de KMar. Het algemene beeld dat uit het inspectieonderzoek naar voren komt is
dat deze onderzoeken goed verlopen. Wel blijkt dat het regelmatig ontbreken van
specialistische kennis, zoals op het gebied van digitale en financiële recherche,
binnen de opsporing een knelpunt vormt. Daarnaast blijkt dat een deel van de
rechercheurs de basisopleiding opsporing niet heeft gevolgd.
De projectmatige derdelijnsopsporingsonderzoeken starten in principe vanuit
intelligence of informatie. Dit betreft vaak langdurige onderzoeken naar criminele
samenwerkingsverbanden die zich onder andere bezig houden met mensensmokkel.
Uit het inspectieonderzoek blijken verschillende knelpunten te bestaan bij de opzet
en uitvoering van derdelijnsonderzoeken. Er ontstaan soms lange doorlooptijden
voordat projectvoorstellen voor derdelijnsonderzoeken bij de stuurploeg van de
KMar ter beoordeling neergelegd worden. Ook blijkt, net als bij
tweedelijnsonderzoeken, dat beperkte specialistische capaciteit en kennis
beschikbaar is tijdens de uitvoering van derdelijnsonderzoeken. Het aantal
projectmatige en internationale onderzoeken is klein. In de periode 2018-2020 zijn
in totaal 16 projectmatige onderzoeken naar mensensmokkel afgerond, waarvan
enkelen een grootschalig en internationaal karakter hebben. Dit komt mede
vanwege de druk die deze onderzoeken zetten op de capaciteit. Door het lage aantal
onderzoeken is het beeld dat men heeft van mensensmokkel, met name
internationaal, beperkt. Daarnaast roept de registratie van geplande, lopende en
afgeronde derdelijnsonderzoeken vragen op. Uit het inspectieonderzoek blijkt dat de
beeldvorming binnen de diverse geledingen van de KMar en het OM over het aantal
door de KMar uitgevoerde derdelijnsonderzoeken sterk uiteenloopt en geen
consistent beeld laat zien.

7

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Aansturing
In dit onderzoek is niet alleen gekeken naar de uitvoering van grenstoezicht en
opsporing, maar ook hoe deze processen aangestuurd worden. Allereerst
constateert de Inspectie dat de functie van teamleider binnen het grenstoezicht en
opsporing, onder andere door het eerder genoemde mobiliteitsbeleid, een hoog
verloop kent. Hierdoor is er geen continuïteit in de werkwijzen van de teams. Op
verschillende plekken is teamleider een startfunctie voor officieren. Hierdoor
ontbreekt het teamleiders op deze posities soms aan (opsporings)kennis en ervaring
met leidinggeven aan (opsporings)teams.
De selectie en voortgang van de derdelijns, projectmatige opsporingsonderzoeken is
een taak van de stuurploeg van de KMar. De hoofdtaak van de stuurploeg is het, op
basis van ontvangen projectvoorstellen, selecteren en het uitzetten van
projectmatige onderzoeken binnen de opsporingsteams en het bepalen van de
kaders daarvan. Er zijn verschillende afdelingen binnen de KMar die zich
bezighouden met de voorbereiding van een project, wat het proces stroperig en niet
eenduidig maakt. De tussentijdse sturing vanuit de stuurploeg gebeurt op basis van
voortgangsverslagen van de opsporingsteams. Uit het onderzoek blijkt dat sturing
op basis van voortgangsverslagen door wisselende kwaliteit van de verslagen in de
praktijk niet gemakkelijk is.
Informatie en intelligence
Informatie en intelligence kunnen een belangrijke rol spelen bij de aansturing van
het grenstoezicht, ook met het oog op mensensmokkel. Uit het onderzoek blijkt dat
binnen de sectie Intel van de KMar relevante kennis en vaardigheden punten van
aandacht zijn. Ondanks dat Intel binnen de KMar een belangrijke positie heeft, zijn
de mogelijkheden tot intelligence gerelateerde opleidingen binnen of vanuit het
Opleidings-, Trainings- en Kenniscentrum (OTC) van de KMar beperkt.
Uit het onderzoek blijkt dat kwalitatief bruikbare informatie en intelligence zeldzaam
zijn. Voor grenstoezicht is de beschikbare informatie vaak niet geschikt om te
bepalen waar en wanneer er moet worden gecontroleerd. Het zijn vaak algemene
beelden die niet zijn toegespitst op de betreffende brigade. Uit het onderzoek blijkt
verder dat informatie die door medewerkers uit de brigades aangeleverd wordt
enige tijd later teruggekoppeld wordt in de vorm van opdrachten of intelligence
producten van het Landelijk Tactisch Commando (LTC) van de KMar. Deze
medewerkers zien een cirkelredenering die leidt tot steeds dezelfde opdrachten en
controles.
Uit het onderzoek blijkt eveneens dat de intelligence en opsporing binnen de KMar
uit elkaar zijn gegroeid. Rechercheurs geven aan dat zij daarom weinig tot geen
intelligencerapportages ontvangen van Intel.
Met de aanpak van mensensmokkel beogen zowel de KMar als de netwerkpartners
breder te kijken dan alleen de incidenten. Uit het inspectieonderzoek blijkt dat het
beeld dat zowel de KMar als netwerkpartners van mensensmokkel hebben, met
name wat de aanpak van internationaal opererende criminele netwerken betreft,
beperkt is.
Netwerkpartners
De KMar is niet de enige organisatie die zich bezighoudt met de aanpak van
mensensmokkel. Zowel nationaal als internationaal houden zich verschillende
andere organisaties en samenwerkingsverbanden (o.a. politie, Europol,
Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM), het Multi Disciplinair
Team (MDT) en het Landelijk Internationaal Rechtshulp Centrum (LIRC)) direct of

8

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

indirect bezig met het bestrijden van mensensmokkel. Uit het inspectieonderzoek
blijkt dat de samenwerking en de samenhang tussen deze organisaties en
samenwerkingsverbanden verbeterd kan worden. De KMar en respectievelijke
organisaties en samenwerkingsverbanden weten elkaar met name te vinden
wanneer dat noodzakelijk is voor de operationele werkzaamheden. Van een
structurele informatie-uitwisseling in den brede is slechts beperkt sprake. De
toegevoegde waarde van het EMM en het MDT, is de Inspectie niet duidelijk
geworden. Respondenten geven aan, als zij al bekend zijn met het EMM en MDT,
niets of weinig van hen horen.
Op basis van de bevindingen uit dit onderzoek komt de Inspectie tot de volgende
eindconclusie.
Eindconclusie
De KMar heeft geen meetbare doelstellingen op het gebied van
mensensmokkel. Er zijn enkel abstracte doelstellingen beschikbaar: het
tegengaan van mensensmokkel en illegale migratie en het aanpakken van de
daarbij betrokken criminele samenwerkingsverbanden.
Ondanks dat de KMar de aanpak van mensensmokkel als belangrijke taak ziet,
werken de verschillende afdelingen en onderdelen van de organisatie slechts
beperkt samen om het probleem gezamenlijk aan te pakken. Daarnaast zijn er
buiten de KMar verschillende organisaties waarvan de kennis, informatie en
potentie op het gebied van mensensmokkel onderbenut blijven. Hierdoor is er
geen sterke samenhang tussen het totaal van werkzaamheden gericht op de
aanpak van mensensmokkel.
Door een hoge instroom van nieuw personeel, beperkte
opleidingsmogelijkheden en het mobiliteitsbeleid van het ministerie van
Defensie is het niveau van kennis en ervaring op het gebied van opsporing
binnen de KMar niet toereikend voor de ambities die zij heeft voor de aanpak
van mensensmokkel.
De aanpak van mensensmokkel is in de praktijk hoofdzakelijk incidentgericht
en projectmatige onderzoeken komen traag tot stand. Hierdoor blijven de
criminele samenwerkingsverbanden onderbelicht hetgeen een structurele
aanpak ervan problematisch maakt. Daarnaast heeft de KMar slechts een
beperkt beeld van de aard en omvang van mensensmokkel en de opbrengsten
van haar werkzaamheden voor de aanpak daarvan.
De hierboven benoemde aspecten vormen cruciale knelpunten die het behalen
van de (abstracte) doelstellingen sterk belemmeren.

9

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Op basis van haar bevindingen doet de Inspectie de volgende aanbevelingen:
Aanbevelingen
De Inspectie beveelt de Koninklijke Marechaussee het volgende aan:
•
Stel concrete en meetbare strategische doelstellingen op voor de aanpak
van mensensmokkel die richtinggevend zijn voor alle werkzaamheden op
het gebied van mensensmokkel binnen de Koninklijke Marechaussee;
•
Maak op basis van deze strategische doelstellingen de opbrengsten en / of
effecten van de opsporing van mensensmokkel inzichtelijk;
•
Zorg voor een bredere en doeltreffende projectmatige aanpak van
mensensmokkel conform concrete strategische doelstellingen;
•
Stimuleer de samenhang tussen de handhaving, opsporing en intelligence
binnen de Koninklijke Marechaussee zodat de werkzaamheden op het
gebied van mensensmokkel elkaar verder aanvullen en versterken;
•
Borg de kennis en ervaring binnen de Koninklijke Marechaussee zodat
deze toereikend zijn voor de ambities die de organisatie heeft voor de
aanpak van mensensmokkel en deze aansluiten bij de operationele
behoeften en vereisten;
•
Zorg voor heldere voortgangsrapportages van derdelijns
opsporingsonderzoeken op basis waarvan de stuurploeg kan (bij)sturen;
•
Zorg voor een opleidingsprogramma op het terrein van de opsporing dat
aansluit bij de beoogde ontwikkelingen in de opsporing. Heb daarbij
specifiek aandacht voor de (projectmatige) aanpak van mensensmokkel;
•
Stimuleer de samenwerking met netwerkpartners op het gebied van
mensensmokkel zodat informatie en samenwerkingsmogelijkheden zo veel
mogelijk worden benut. Geef hierbij specifiek aandacht aan de
samenwerking met het LIRC en Europol;
•
Richt de processen en werkzaamheden van het Expertisecentrum
Mensenhandel en Mensensmokkel en het Multidisciplinair Team
Mensensmokkel zodanig in dat de potentie van deze
samenwerkingsverbanden zo veel mogelijk wordt benut.
De Inspectie beveelt de Staatssecretaris en / of de Minister van Justitie en
Veiligheid het volgende aan:
•
Ga in gesprek met de Minister van Defensie over het mobiliteitsbeleid van
Defensie en bezie de mogelijkheden voor een passend personeelsbeleid
voor de Koninklijke Marechaussee zodat dit aansluit bij de operationele
behoeften en vereisten;
•
Stel concreet beleid op voor de aanpak van mensensmokkel op basis
waarvan de KMar concrete en meetbare doelstellingen kan formuleren.

10

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

1
1.1

Aanleiding

De Koninklijke Marechaussee (KMar) speelt een belangrijke rol in het waarborgen
van de veiligheid van Nederland. Hiertoe is de KMar onder meer verantwoordelijk
voor de grenspolitietaak. Zij controleert het grensverkeer van personen en bestrijdt
daarmee grensoverschrijdende (migratie)criminaliteit. De KMar beschikt over
opsporingsambtenaren die onderzoek doen naar strafbare feiten die zij aantreffen
tijdens het uitvoeren van de grenspolitietaak. Rechercheurs onderzoeken
bijvoorbeeld criminele samenwerkingsverbanden die zich bezig houden met
mensensmokkel. 3 Gezien het belang van grenstoezicht en opsporing door de KMar
voor de veiligheid van Nederland richt de Inspectie zich in dit onderzoek op deze
twee processen.
Grenstoezicht 4 wordt op verschillende plekken uitgevoerd - luchthavens, zeehavens,
snelwegen en treinen – waarbij vele soorten stafbare feiten worden aangetroffen.
De Inspectie heeft gekozen grenstoezicht en opsporing inzichtelijk te maken door de
aanpak van mensensmokkel als casuïstiek te nemen. Hoewel de KMar zich ook op
andere onderwerpen richt, zoals identiteitsfraude en militaire politiezaken, is met
name bij de aanpak van mensensmokkel de combinatie van grenstoezicht en
opsporing belangrijk. Aangezien mensensmokkel gepaard gaat met
grensoverschrijding, kunnen smokkelaars en de mensen die zij smokkelen
onderkend worden door controle van grensoverschrijdend verkeer. Bij het
aantreffen van een mensensmokkelzaak kan een opsporingsonderzoek gestart
worden zodat de verdachte smokkelaar vervolgd en eventueel veroordeeld kan
worden op basis van het verzamelde bewijsmateriaal. Een dergelijk
opsporingsonderzoek is niet alleen van belang voor de individuele
mensensmokkelzaak. Het kan ook bijdragen aan het in kaart brengen van
smokkelnetwerken, het opstellen van analyses en (internationale) informatie3

4

Mensensmokkel wordt vaak begrepen als mensenhandel, maar deze twee vormen van criminaliteit zijn
wezenlijk anders. Waar mensensmokkel bestaat uit het hulp bieden bij het overschrijden van grenzen, is
mensenhandel gericht op de uitbuiting van personen. Hoewel er een verband bestaat tussen deze
verschijnselen, verschillen zij aanzienlijk. Zie ook art 197a Wetboek van Strafrecht (mensensmokkel) en
273f Wetboek van Strafrecht (mensenhandel).
In dit onderzoek worden zowel grenstoezicht aan de buitengrenzen als het Mobiel Toezicht Veiligheid
(MTV) aan de binnengrenzen betrokken. Formeel gezien valt het MTV niet onder het grenstoezicht zoals
dat wordt gedefinieerd in de Schengengrenscode. Voor het leesgemak gebruikt de Inspectie in dit rapport
de term grenstoezicht ook voor het MTV. Zie paragraaf 2.2 voor meer over de verschillende vormen van
grenstoezicht.

11

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

uitwisseling. Zo kunnen opsporingsambtenaren modus operandi inzichtelijk maken
of betrokken netwerken identificeren. Deze informatie en intelligence 5 kan
vervolgens worden toegepast bij het grenstoezicht om mensensmokkel te
onderkennen en kan met (internationale) partners worden gedeeld. Grenstoezicht
en opsporing zijn daarom belangrijke schakels in de aanpak van mensensmokkel.
Mensensmokkel vindt plaats op of bij verschillende soorten grenzen. Onder andere
tijdens het onderzoek Toezicht op de maritieme grenzen 6 heeft de Inspectie signalen
opgevangen van mensensmokkel en irreguliere migratie via luchthavens, snelwegen
en treinen. Daarnaast zijn in het verleden meerdere mediaberichten verschenen
over het (mogelijk) plaatsvinden van mensensmokkel via luchthavens en
snelwegen. Hierin wordt onder andere gesproken over het gebrek aan toezicht op de
regionale luchthavens en de mogelijkheden die dit biedt voor mensensmokkelaars. 7
Ook op Eindhoven Airport en Groningen Airport Eelde zijn zaken van
mensensmokkel aangetroffen. 8 Daarnaast worden irreguliere migranten vervoerd
via vrachtwagens over de wegen. 9
Naar aanleiding van deze signalen heeft de Inspectie zich georiënteerd op de rol van
grenstoezicht en opsporing bij de aanpak van mensensmokkel. In de oriëntatie heeft
de Inspectie onder andere gesproken met diverse functionarissen van de KMar, de
Afdeling Vreemdelingen, Identificatie en Mensenhandel (AVIM) van de Nationale
Politie, Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, het
Openbaar Ministerie en Europol. Uit deze gesprekken is gebleken dat de aanpak van
mensensmokkel een moeilijke opgave is – mede door de internationale
eigenschappen van het probleem – en dat er weinig zicht is op de aard en omvang
van mensensmokkel. Naar aanleiding van deze gesprekken heeft de Inspectie
besloten verder onderzoek te verrichten naar grenstoezicht, op zowel luchthavens,
snelwegen als treinen, en opsporing als onderdeel van de aanpak van
mensensmokkel.

1.2

Doelstelling

Dit onderzoek is gericht op grenstoezicht en opsporing zoals uitgevoerd door de
KMar. De Inspectie heeft deze processen onderzocht door middel van een
thematisch onderzoek naar de opsporing en aanpak van mensensmokkel. De
Inspectie brengt hiermee in kaart hoe grenstoezicht op luchthavens, snelwegen en
in treinen bijdraagt aan het onderkennen van mensensmokkel, hoe de daaruit
volgende opsporingsonderzoeken verlopen, hoe deze opsporingsonderzoeken
worden aangestuurd en hoe (opsporings)informatie wordt gebruikt om
smokkelnetwerken in kaart te brengen. Bij constatering van eventuele knelpunten
5
6
7

8

9

Voor dit onderzoek wordt onder intelligence verstaan: geanalyseerde informatie en kennis op grond
waarvan beslissingen over de uitvoering van de (KMar) taken worden genomen.
Zie: https://www.inspectie-jenv.nl/Publicaties/rapporten/2020/07/20/rapport-toezicht-op-de-maritiemegrenzen
Zie bijvoorbeeld: https://nos.nl/artikel/2212134-marechaussee-wil-meer-controle-op-kleinevliegvelden.html ; https://www.omroepbrabant.nl/nieuws/2999270/Breda-International-Airport-gaatstrijd-aan-met-criminelen-toezicht-verscherpt ; https://www.rtvdrenthe.nl/nieuws/130151/VliegveldHoogeveen-mogelijk-broedplaats-voor-mensensmokkel-en-drugshandel
Zie: https://www.ed.nl/eindhoven/jaar-cel-voor-syrier-die-mensen-nederland-binnensmokkelde-viaeindhoven-airport~aee05183/ ; https://www.nu.nl/groningen/6030222/marechaussee-arresteert-manom-mensensmokkel-groningen-airport-eelde.html
Zie: https://www.omroepbrabant.nl/nieuws/2236676/man-op-snelweg-bij-ossendrecht-gepakt-voormensensmokkel ; https://www.ad.nl/binnenland/vier-mannen-in-nederland-opgepakt-voor-smokkel-van700-migranten~ac09c4fc/?referrer=https://www.google.com/

12

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

doet de Inspectie aanbevelingen die een bijdrage kunnen leveren aan de
verbetering van grenstoezicht en/of de opsporing van mensensmokkel. Daarnaast
kunnen de aanbevelingen mogelijk bijdragen aan grenstoezicht en opsporing in
bredere zin. Dit onderzoek beoogt daarnaast bij te dragen aan een beter totaalbeeld
van de opsporing in Nederland. De Inspectie heeft eerder onderzoek gedaan naar
opsporing, maar heeft zich daarbij gericht op de Nationale Politie. 10 Doordat de
Inspectie zich nu richt op opsporing binnen de KMar kan het eerder opgestelde beeld
worden voorzien van nieuwe inzichten en perspectieven.
Hoewel grenstoezicht en opsporing zijn betrokken in dit onderzoek, ligt de nadruk
op opsporing. Grenstoezicht is echter nodig om mensensmokkel aan te treffen zodat
daarna een opsporingsonderzoek gestart kan worden. Ondanks dat in dit onderzoek
de nadruk ligt op opsporing, is grenstoezicht zeer relevant voor de opsporing van
mensensmokkel.

1.3

Onderzoeksvragen

Dit onderzoek beoogt antwoord te geven op de volgende centrale vraag:

Hoe heeft de Koninklijke Marechaussee het opsporingsproces in het
grenstoezichtdomein georganiseerd en draagt dit bij aan het behalen van de
doelstellingen op het gebied van de aanpak van mensensmokkel?

Om tot een antwoord op de centrale vraagstelling te komen beantwoordt de
Inspectie de volgende deelvragen:
1. Welke doelstellingen heeft de KMar voor de aanpak van mensensmokkel? 11
2. Hoe wordt het grenstoezicht op luchthavens, snelwegen en in treinen in de
praktijk uitgevoerd?
3. Hoe verloopt het opsporingsproces in mensensmokkelzaken bij de KMar?
4. Hoe verloopt de aansturing van het opsporingsproces en hoe worden hierbij
opsporingsonderzoeken geselecteerd en toegewezen?
5. Hoe worden intelligence en informatie uit opsporingsonderzoeken binnen de
KMar bij elkaar gebracht om criminele organisaties en smokkelnetwerken in
kaart te brengen?
6. Hoe worden intelligence en informatie uit opsporingsonderzoeken naar
mensensmokkel door andere organisaties bij elkaar gebracht om criminele
organisaties en smokkelnetwerken in kaart te brengen?
Om tot een antwoord op de onderzoeksvragen te komen heeft de Inspectie
documenten bestudeerd, interviews gehouden en observaties gedaan. De Inspectie
10
11

Zie onder andere: Periodiek beeld opsporing
De doelstellingen vormen een kader waarmee het grenstoezicht en de opsporing als onderdeel van de
aanpak van mensensmokkel mee kunnen worden getoetst.

13

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

heeft 49 interviews gehouden met in totaal 105 respondenten werkzaam binnen
zowel de KMar als netwerkpartners betrokken bij de aanpak van mensensmokkel.
Deze respondenten binnen de KMar vervullen functies op strategisch, tactisch en
operationeel niveau. De gesprekken zijn aangevuld met 7 observaties van hoe
grenstoezicht doorgaans wordt uitgevoerd. Daarnaast is aan het eind van het
inspectieonderzoek een expertmeeting gehouden met een vijftal strategisch
verantwoordelijken voor de opsporing, intelligence en personeel/organisatie. Zie
Bijlage I voor meer uitleg over de onderzoekaanpak.

1.4

Afbakening

Mensensmokkel vindt plaats op verschillende locaties en mensensmokkelaars maken
gebruik van verschillende methoden. In dit onderzoek richt de Inspectie zich enkel
op mensensmokkel op en via luchthavens, snelwegen en treinen in Nederland. Wel
kunnen eventuele leerpunten uit dit onderzoek breder getrokken worden naar
opsporing of grenstoezicht in het algemeen.
Bij de aanpak van mensensmokkel zijn meerdere organisaties en
samenwerkingsverbanden betrokken. De Inspectie heeft een selectie gemaakt van
organisaties die het meest betrokken zijn bij de opsporing van mensensmokkel door
de KMar. Dit zijn: de AVIM, het Expertisecentrum Mensenhandel & Mensensmokkel,
Europol, het Openbaar Ministerie, het (Landelijk) Internationaal Rechtshulpcentrum,
het ministerie van Justitie en Veiligheid en het Multidisciplinair Team
Mensensmokkel. Zie Bijlage I onder stap 6 voor meer over deze organisaties.

1.5

Leeswijzer

In hoofdstuk twee geeft de Inspectie een kader van de relevante wet- en
regelgeving van grenstoezicht en opsporing. Hierbij besteedt zij eerst aandacht aan
grenstoezicht, gevolgd door een korte uiteenzetting van de beleidscontext van
opsporing en de inrichting daarvan binnen de KMar. In hoofdstuk drie beschrijft de
Inspectie haar bevindingen over grenstoezicht en opsporing. Het kader en de
bevindingen worden in hoofdstuk vier bij elkaar gebracht om tot een eindconclusie
en aanbevelingen te komen.

14

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

2
In dit onderzoek betrekt de Inspectie twee verschillende aspecten van de aanpak
van mensensmokkel: grenstoezicht en opsporing. De Inspectie geeft in dit hoofdstuk
een weergave van hoe deze twee processen binnen de Koninklijke Marechaussee
(KMar) zijn ingericht en de daarvoor relevante wet- en regelgeving.

2.1

Taken Koninklijke Marechaussee

De KMar is een Nederlands krijgsmachtdeel en waakt over de veiligheid van
Nederland en het Caribisch gedeelte van het Koninkrijk der Nederlanden. 12 Dit wordt
gedaan door de ruim 6500 militairen 13 die onderdeel uitmaken van de organisatie.
De KMar heeft meerdere specifieke taken zoals de grenspolitietaak, opsporing,
bewaken en beveiligen en de internationale en militaire politietaken. Deze taken zijn
beschreven in artikel 4 van de Politiewet 2012. 14 Voor dit onderzoek is met name lid
1, sub g, van dit artikel van belang. Hierin staat expliciet opgenomen dat de KMar
een taak heeft bij de bestrijding van mensensmokkel. In dit hoofdstuk gaat de
Inspectie verder in op de grenspolitie- en de opsporingstaak van de KMar.

2.2

Beleidscontext grenstoezicht

Gezien de afbakening van dit inspectieonderzoek gaat de Inspectie in dit hoofdstuk
alleen in op de beleidscontext en regelgeving met betrekking tot het grenstoezicht
op de luchthavens, snelwegen en treinen.

2.2.1

Buitengrenzen

Nederland maakt deel uit van het Schengengebied 15 en is daarom gebonden aan de
bijbehorende wet- en regelgeving. Voor grenstoezicht is hier met name de
Schengengrenscode (SGC) van belang. 16 De SGC bevat regelgeving voor het
toezicht op de buitengrenzen van het Schengengebied en voorziet in de afwezigheid
van grenstoezicht aan de binnengrenzen.
12
13
14
15

16

Zie: Koninklijke Marechaussee | Defensie.nl
Zie: Aantallen personeel | Over Defensie | Defensie.nl
Zie: artikel 4 Politiewet 2012
Er zijn 26 Europese landen die vallen onder het Schengengebied, de zogeheten Schengenlanden. Zie
ook: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/europese-unie/vraag-en-antwoord/welke-landen-zijnschengenlanden
Zie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=celex%3A32016R0399

15

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Het doel van grenstoezicht beschrijft de SGC als het voorkomen van onrechtmatige
grensoverschrijding, het bestrijden van grensoverschrijdende criminaliteit en het
nemen van maatregelen tegen irregulier binnengekomen personen. Hiertoe dient
grenscontrole en –bewaking plaats te vinden. Grenscontrole vindt plaats op
zogeheten grensdoorlaatposten 17 en wordt uitgevoerd door grenswachters.
Personen die het Schengengebied willen inreizen, moeten dat doen via deze
grensdoorlaatposten. 18 Slechts in bijzondere gevallen is inreizen buiten een
grensdoorlaatpost mogelijk, bijvoorbeeld in een noodsituatie.
Controle op luchthavens
In Bijlage VI van de SGC staat verdere specificering opgenomen voor grenscontroles
op luchthavens. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten
luchthavens en luchtverkeer. Te beginnen bij grenscontroles op
verkeersluchthavens. Controles worden doorgaans gedaan bij in- en uitreis van het
Schengengebied. 19 In beginsel worden geen grenscontroles uitgevoerd in het
luchtvaartuig, aan de gate of transitzones, tenzij een analyse van de gevaren voor
de binnenlandse veiligheid of van het risico van illegale immigratie anders uitwijst.
Hetzelfde geldt voor controles in transitzones. 20 Lidstaten dienen er daarom voor te
zorgen dat luchthavenbeheerders de nodige maatregelen nemen zodat passagiers
naar de grensdoorlaatposten worden geleid. Daarnaast vinden administratieve
controles van passagiersgegevens plaats op basis van de Advance Passenger
Informatie (API) en Passenger Name Record (PNR) richtlijnen.
Controles kunnen ook plaatsvinden op zogeheten ‘secundaire luchthavens’:
luchthavens die naar nationaal recht niet als verkeersluchthavens zijn aangemerkt,
maar die officieel voor vluchten uit of naar landen buiten de Europese Unie of het
Schengengebied zijn opengesteld. 21 Op de secundaire luchthavens hoeft geen
permanente aanwezigheid van grenswachters te zijn. Wel dienen zij op tijd
aanwezig te zijn wanneer nodig. Dat laatste kan na melding van de
luchthavenbeheerder die grenswachters dient te informeren over vluchten uit of
naar niet-Schengenlanden.
Als laatste zijn er particuliere vluchten. Bij particuliere vluchten uit of naar andere
landen verstrekt de gezagvoerder aan de grenswachters van de lidstaat van
bestemming vóór het opstijgen het vliegplan en een ‘algemene verklaring’ (general
declaration). 22 De general declaration bevat gegevens over de identiteit van de
passagiers. Bij vluchten van buiten het Schengengebied kan op basis van deze
gegevens een fysieke controle worden uitgevoerd.

2.2.2

Binnengrenzen

Hoewel binnen het Schengengebied vrijheid van verkeer bestaat, sluit de SGC
toezicht aan de binnengrenzen niet volledig uit. Artikel 23 van SGC staat de
17

18
19
20
21
22

De SGC definieert een grensdoorlaatpost als “een door de bevoegde autoriteiten voor overschrijding van
de buitengrenzen aangewezen doorlaatpost.” In de praktijk zijn dit balies, bijvoorbeeld op luchthavens,
waar reizigers hun reisdocumenten overhandigen aan grenswachters ter controle.
Zie: Art. 5 lid 1 SGC. Voor een concrete lijst met grensdoorlaatposten, zie Bijlage 4 van het Voorschrift
Vreemdelingen 2000.
Zie SGC Bijlage VI, 2.1.2 voor verdere specificering.
SGC Bijlage VI, 2.1.3.
SGC Bijlage VI, 2.2.
SGC Bijlage VI, 2.3.

16

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

uitoefening van politiebevoegdheden in de grensgebieden toe, maar stelt daarbij wel
voorwaarden. Zo mogen deze controles onder andere geen systematische controles
van personen, zoals aan de buitengrenzen, zijn. Grenstoezicht aan de
binnengrenzen heeft in Nederland de vorm gekregen van het Mobiel Toezicht
Veiligheid (MTV), vastgelegd in artikel 4.17a van het Vreemdelingenbesluit 2000. 23
Deze controles zijn ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding door
personen staande te houden ter vaststelling van hun identiteit, nationaliteit en
verblijfsrechtelijke positie. De KMar kan MTV controles uitvoeren op luchthavens,
treinen, snelwegen en vaarwegen in de grensgebieden. In dit onderzoek betrekt de
Inspectie de MTV-controles op de vaarwegen niet.
Met de SGC in gedachte legt art 4.17a enkele beperkingen op aan de MTV-controles.
Zo worden MTV-controles op luchthavens ‘ten hoogste zeven keer per week
uitgevoerd ten aanzien van vluchten op eenzelfde vliegroute, met een maximum
van een derde van het totale aantal geplande vluchten per maand op die vliegroute.
In het kader van dit toezicht wordt slechts een deel van de passagiers op een vlucht
staande gehouden.’ De KMar mag daarom niet alle intra-Schengen vluchten
controleren en bij de controles die ze uitvoeren niet alle passagiers controleren.
Voor treinen 24 geldt dat per dag maximaal drie treinen per traject en ten hoogste
twintig treinen worden gecontroleerd. De controle wordt slechts in een deel van de
trein uitgevoerd: per trein in ten hoogste vier treincoupés. Voor snelwegen geldt dat
op eenzelfde weg ten hoogste negentig uur per maand en ten hoogste zes uur per
dag controles worden uitgevoerd. Ook tijdens deze controles mag enkel een deel
van de passerende voertuigen worden gecontroleerd.

2.3

Beleidscontext opsporing

Om de onderzoeksresultaten beter te kunnen begrijpen, is het nodig om de context
van de aanpak van mensensmokkel en de rol van opsporing daarbij te kennen. In
deze paragraaf zet de Inspectie kort uiteen wat onder opsporing wordt verstaan en
wat de KMar wil bereiken met de opsporing van mensensmokkel.
Onder opsporing wordt doorgaans verstaan: “het verzamelen, registreren en
verwerken van gegevens en informatie, op grond van een redelijk vermoeden van te
plegen strafbare feiten die gezien hun aard of het georganiseerde verband waarin ze
worden begaan, een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren, of op grond van
ten minste duidelijke aanwijzingen van gepleegde strafbare feiten, met het doel te
komen tot een strafrechtelijke sanctie.” 25 Met de opsporing van mensensmokkel
beoogt de KMar de preventie, vervolging van strafbare feiten en het vergroten van
de informatiepositie. 26 Uit beleidsstukken komt naar voren dat de KMar een
belangrijke verantwoordelijkheid heeft bij de opsporing van mensensmokkel. Zo
wordt in de Kadernota Koninklijke Marechaussee 2019-2023 (hierna: kadernota)
specifiek aandacht besteed aan de opsporing van mensensmokkel. Het ministerie
van Justitie en Veiligheid vraagt de KMar om de netwerken achter mensensmokkel
projectmatig op te sporen. De KMar speelt hierin volgens het ministerie een
sleutelrol. 27 In dezelfde kadernota wordt de opsporing op Schiphol specifiek
23
24

25
26
27

Zie art. 4.17a Vreemdelingbesluit 2000
Sinds de tweede helft van 2020 rijdt de zogeheten Eurostar trein direct vanuit Londen door naar
Rotterdam Centraal en Amsterdam Centraal. Omdat deze trein van buiten het Schengengebied komt,
dient grenscontrole plaats te vinden en zijn de regels voor MTV controles niet van toepassing. Controles
van de Eurostar zijn in dit onderzoek niet meegenomen.
Kop, Van der Wal & Snel (2012). Opsporing Belicht. Boom Lemma, Den Haag.
Handelingskader Mensensmokkel, p6, KMar
Prioriteitenbrief 2019 - 2023

17

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

genoemd. Hier vraagt het ministerie de KMar een aantoonbare bijdrage te leveren
aan de rechtsorde op de luchthaven Schiphol. Dit kan onder andere door het
uitvoeren van (projectmatige) onderzoeken naar (georganiseerde) midden- en
zware criminaliteit op en rond luchthavens.
Daarnaast vraagt het ministerie de KMar ‘een actieve bijdrage te leveren aan het
European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats (EMPACT) programma
van Europol en op projectmatige basis in te zetten op het uitvoeren van level 3+
onderzoeken in internationaal verband.’ 28 In de aanpak van mensensmokkel en het
inzichtelijk maken van smokkelnetwerken staat de KMar niet alleen. In de kadernota
worden verschillende partijen en samenwerkingsverbanden genoemd waarmee de
KMar kan samenwerken: de Nationale Politie, het Expertisecentrum Mensenhandel
en Mensensmokkel (EMM), het Multidisciplinair Team (MDT) en Europol.
De kadernota geeft tevens aan hoe de beoogde effecten van deze aanpak worden
gemeten. Voor mensensmokkel zijn drie indicatoren opgesteld:
•
•
•

Aantal aangehouden verdachten mensensmokkel en mensenhandel;
Aantal lopende en uitgevoerde projectmatige onderzoeken mensensmokkel en
mensenhandel;
Aantal aangehouden verdachten projectmatige onderzoeken mensensmokkel
en mensenhandel. 29

2.4

Inrichting grenstoezicht en opsporing

Bij grenstoezicht en opsporing door de KMar zijn meerdere organisatieonderdelen
betrokken, direct of indirect. In deze paragraaf geeft de Inspectie een overzicht van
de meest relevante organisatieonderdelen met daarbij een beschrijving van hun
werkzaamheden. In hoofdstuk 3 komen de bevindingen over het werk van deze
onderdelen in de praktijk verder aan bod.
Operationele brigades
De KMar is een landelijke organisatie en stuurt de operationele eenheden centraal
aan vanuit het Landelijke Tactisch Commando (LTC). 30 Een deel van deze
operationele eenheden, de zogeheten brigades waarvan er in totaal 20 zijn, is
verantwoordelijk voor de taakuitvoering in een bepaalde regio in het land. Deze
brigades hebben doorgaans meerdere taken, zoals de grenspolitietaak en bewaken
en beveiligen. Wat de exacte invulling van deze taak is hangt af van het gebied
waarvoor de brigade verantwoordelijk is en welke grensdoorlaatposten daarin
aanwezig zijn. Zo is de brigade Grensbewaking op Schiphol hoofdzakelijk bezig met
de grenscontroles op de luchthaven. Zij doet geen MTV-controles op de wegen
omdat in haar bewakingsgebied geen grensoverschrijdende wegen aanwezig zijn.
Brigade Oostgrens Midden, gestationeerd in Zevenaar, richt zich daarentegen op
MTV-controles op de treinen en wegen in hun bewakingsgebied, maar heeft geen
luchthaven waar zij grenstoezicht uitvoert. Elk van de KMar brigades heeft zodoende
een eigen rol bij de uitvoering van de taken van de KMar in Nederland.

28

29
30

Prioriteitenbrief 2019 – 2023. Het EMPACT programma omhelst meer dan de aanpak van
mensensmokkel. Zie voor meer informatie: EU Policy Cycle - EMPACT | Organised Crime | Europol
(europa.eu)
Kadernota 2019 - 2023
Zie voor meer over de centrale aansturing het inspectierapport Toezicht op de Maritieme Grenzen.

18

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Daarnaast zijn de operationele brigades verantwoordelijk voor de
eerstelijnsopsporingsonderzoeken. 31 Dit zijn opsporingsonderzoeken ‘voortkomend
uit de primaire taakstelling van de KMar´ (grenspolitietaak, internationale- en
militaire politietaken en bewaken en beveiligen), welke door de teams belast met
deze taakstelling (eventueel met ondersteuning vanuit een opsporingsteam) kunnen
worden opgepakt en afgerond. Het betreft in de regel eenvoudigere zaken die snel
kunnen worden afgerond.’ 32 Deze eerste opsporingshandelingen bestaan onder
meer uit het horen van verdachten, getuigen, inbeslagname van goederen en de in
bewaringstelling van vreemdelingen. 33
De eerstelijnsopsporing is op Schiphol anders georganiseerd dan in de rest van het
land. Op de luchthaven is een speciaal team dat zich bezighoudt met
opsporingsonderzoeken naar mensensmokkel en mensenhandel, het zogeheten
Sluisteam. Het Sluisteam geeft opvolging aan afhandelen van mensensmokkel- en
mensenhandelincidenten vanuit de grensbewaking. Deze onderzoeken gaan verder
dan de eerstelijns opsporing en worden aangemerkt als tweedelijns
opsporingsonderzoeken.
Brigade Recherche
Waar de eenvoudigere opsporingsonderzoeken worden uitgevoerd door de
operationele brigades, zijn complexere opsporingsonderzoeken de
verantwoordelijkheid van de Brigade Recherche (BR). Onder de BR vallen ongeveer
500 medewerkers, verspreid over verschillende afdelingen en functies. De formele
taakstelling van de BR bestaat onder andere uit:
•

•

•
•

het door het uitvoeren van opsporingsonderzoeken en het inwinnen van
informatie leveren van een bijdrage aan de internationale veiligheid door de
bestrijding van de criminaliteit gerelateerd aan migratie, luchthavens en
defensie;
het, als (ministerie van) Defensieonderdeel met opsporingsbevoegdheid,
(inter)nationaal leveren van tactische en gespecialiseerde
opsporingscapaciteit voor de opsporing en vervolging van de georganiseerde
en zware criminaliteit, in opdracht van het Openbaar Ministerie;
het op strategisch niveau, intern en extern adviseren over ontwikkelingen op
het gebied van migratie, luchthavens en Defensie;
het opbouwen en borgen van kennis van en inzicht in de aandachtsgebieden
migratie, luchthavens en defensie. 34

De onderzoeken die de BR uitvoert kunnen opgedeeld worden in de zogeheten
tweede- en derdelijnsopsporingsonderzoeken. Tweedelijnsonderzoeken zijn
incidentonderzoeken die meestal complexer van aard zijn dan
eerstelijnsonderzoeken. Hierdoor kunnen ze niet binnen een dienst afgehandeld
worden en worden daarom door het personeel van de handhaving overgedragen aan
de rechercheurs van de KMar. In beginsel geldt voor tweedelijnsonderzoeken de
zogeheten 4x4 regel. Er mogen maximaal vier rechercheurs maximaal vier weken
bezig zijn om de zaak af te ronden. Anders dan eerste- en tweedelijnsonderzoeken
starten derdelijnsonderzoeken niet vanuit een incident. Derdelijnsonderzoeken, ook
31
32
33
34

De nota casescreening spreekt over eerste lijn opsporing / incidentafhandeling, tweede lijn
opsporing/derde lijn opsporing.
Nota Casescreening, KMar
Handelingskader Opsporing Mensensmokkel, versie 1.2
Subtaakbesluit Koninklijke Marechaussee 2019

19

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

wel projectmatige onderzoeken genoemd, starten vanuit informatie of intelligence
producten. 35 Het kan bijvoorbeeld zijn dat de KMar een naam heeft van iemand die
(mogelijk) betrokken is bij mensensmokkel, maar er nog geen relevant aantoonbaar
strafbaar gedrag is. In een derdelijnsonderzoek gaan rechercheurs aan de slag met
de informatie als startpunt om zo te kijken of naar een concrete verdenking kan
worden gerechercheerd. Daarnaast kan tijdens deze onderzoeken breder naar het
probleem van mensensmokkel gekeken worden, zodat eventueel ook criminele
samenwerkingsverbanden in kaart kunnen worden gebracht. Derdelijnsonderzoeken
zijn in beginsel niet gebonden aan een maximale doorlooptijd of capaciteit. Het
kunnen daarom lange termijn onderzoeken zijn door grotere opsporingsteams.
Bij deze opsporingsonderzoeken kan de BR tactische en specialistische
opsporingscapaciteit inzetten. Hieronder vallen algemeen rechercheurs maar ook
specialisten zoals digitaal forensisch rechercheurs en rechercheadviseurs. 36
De BR is een gedeconcentreerde brigade. De rechercheurs van de KMar vallen allen
onder de BR, maar zijn in het hele land actief. De KMar heeft de BR onder andere
opgedeeld in zogeheten robuuste teams. Dit zijn opsporingsteams die zowel op de
operationele brigades aanwezig zijn maar ook actief zijn in regionale en landelijke
teams. Rechercheurs zijn aanwezig op de operationele brigades, maar vallen niet
onder de verantwoordelijkheid van de betreffende brigadecommandant. De
brigadecommandant kan de rechercheurs daarom niet direct aansturen. In
Nederland heeft de KMar negen robuuste teams: zes in het land en drie op Schiphol.
De robuuste teams zijn onderverdeeld in subteams die incident- of projectmatige
onderzoeken uitvoeren. Wanneer een incident overgaat van een eerste- naar
tweedelijnsonderzoek, pakt het robuuste team op locatie van de lokale brigade de
zaak op onder verantwoordelijkheid van de BR. Wanneer meer capaciteit nodig is
kan gekeken worden naar andere lopende onderzoeken binnen het robuuste team of
andere robuuste teams. De robuuste teams maken het mogelijk om de beschikbare
capaciteit te schuiven naar waar die het meest nodig is.
Stuurploeg
De stuurploeg is verantwoordelijk voor de selectie en sturing van
derdelijnsonderzoeken. De bezetting van de stuurploeg kan wisselend zijn maar
bestaat doorgaans uit een rechercheofficier van het Openbaar Ministerie (OM), een
informatie officier (OM), parketofficieren Oost Nederland (Militair Parket), Landelijk
Parket en Noord-Holland (OM), hoofd tactische opsporing (KMar),
vertegenwoordiger van Intel (KMar) en enkele specialisten / ondersteuners van de
KMar. Daarnaast sluit ook altijd het Plaatsvervangend Afdelingshoofd van de
specialistische opsporing aan.
De hoofdtaak van de stuurploeg is het selecteren van projectmatige onderzoeken,
het bepalen van de kaders daarvan en toezicht houden op de voortgang van deze
opsporingsonderzoeken. Daarnaast kijkt de stuurploeg of zaken binnen de gestelde
prioriteiten passen en of er voldoende diversiteit in de onderzoeken zit.
Integrale Werkvoorbereiding
De stuurploeg maakt haar selectie op basis van een projectvoorstel. Dit voorstel kan
afkomstig zijn van de afdeling Integrale Werkvoorbereiding (IWV), onderdeel van de
BR. Het proces van IWV start met informatieproducten die zij vanuit de intelligence35
36

Nota Casescreening, KMar
Kadernota 2019 - 2023

20

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

organisatie of opsporingsteams van de KMar krijgt of opvraagt. IWV maakt op basis
van de beschikbare informatie een proces-verbaal van verdenking op. Zij heeft
hiervoor specifieke opsporingsbevoegdheden. Het proces-verbaal wordt gebruikt om
een projectvoorstel op te zetten waarover de stuurploeg een beslissing neemt. IWV
richt zich bij een projectvoorstel op het uiteenzetten van de haalbaarheid, relevantie
of urgentie en het voorsorteren op mogelijke effecten in het kader van een breder
perspectief. IWV zorgt er uiteindelijk voor dat de stuurploeg kan kiezen uit
meerdere methoden en/of mogelijkheden voor een projectmatig onderzoek.
Team Criminele Inlichtingen
Het Team Criminele Inlichtingen (TCI) is onderdeel van de Brigade Recherche. TCI
verzamelt informatie over ernstige misdrijven. Deze informatie is hoofdzakelijk
afkomstig van informanten: personen die in het geheim informatie verstrekken. De
ingewonnen informatie gebruikt TCI voor het voorkomen van misdrijven en
opsporen van verdachten. 37 Naast de runners, die de contacten met informanten
leggen, bestaat TCI uit analisten en Intel-medewerkers. In totaal werken zo’n 70
mensen bij TCI.
TCI stelt processen-verbaal op, gebaseerd op zijn eigen informatie. Die informatie
kan afkomstig zijn van lopende bronnen, een anonieme melder of informanten.
Daarnaast hebben de analisten toegang tot verschillende informatiesystemen,
inclusief afgeschermde informatie waar alleen TCI-medewerkers bij kunnen. De
processen-verbaal kunnen lopende opsporingsonderzoeken ondersteunen of de
aanleiding vormen voor een nieuw onderzoek. Net als IWV kan TCIprojectvoorstellen inbrengen bij de stuurploeg.
Intel
Bij de totstandkoming van de plannen, en daarmee de keuzes waar de KMar zich op
gaat richten, speelt intelligence een belangrijke rol. De intelligence van de KMar is
samengebracht binnen de afdeling Intelligence (Intel) van het LTC. Intel bestaat uit
vier secties: het informatieknooppunt (IKP), Analyse en Onderzoek (A&O),
Operationele Intel (OI) en de Bijzondere Dienst (BD). In dit inspectieonderzoek is
gesproken met het IKP en A&O. Gezamenlijk produceren de Intel-secties
strategische, tactische en operationele intelligenceproducten. Deze producten zijn
zowel ter ondersteuning van het planningsproces als voor de ondersteuning van de
dagelijkse taakuitvoering, inclusief de opsporing.
Het IKP is bedoeld als een centraal knooppunt waar informatie ontvangen en
verspreid wordt. Binnen het IKP bestaan verschillende bureaus met elk hun
specialiteit. In dit rapport gaat de Inspectie verder in op een van de bureaus binnen
het IKP, het IKP Centrale Coördinatie (IKP CC). IKP CC maakt zelf geen
informatieproducten, want dat hoort niet bij de functie van de IKP-medewerkers. Zij
zijn niet bezig met de inhoud van de informatie, maar sturen met name stukken van
en naar andere afdelingen, zoals A&O. IKP zet informatie gestructureerd weg op een
centrale, digitale locatie zodat A&O daar toegang tot heeft voor zijn analyses.
Afdelingen of personen die geen toegang hebben tot de schijf waarop de
documenten worden opgeslagen, kunnen de documenten opvragen bij het IKP.
A&O levert analyseproducten om richting te geven aan besluitvorming op
strategisch, tactisch en operationeel niveau. Op basis van literatuurstudie,
informatiesystemen en rapportages van ketenpartners stellen zij, eventueel met
37

Zie: https://www.defensie.nl/organisatie/marechaussee/eenheden/team-criminele-inlichtingen

21

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

input van beleidsadviseurs, een breed intelligencebeeld op met daarin relevante
wereldwijde ontwikkelingen. Deze worden vervolgens vertaald naar de effecten voor
de KMar. Voor de sturing binnen het LTC levert de sectie A&O diverse
analyseproducten en briefings voor alle taakvelden en de brigadecommandanten. De
tactische beelden, die voor de verschillende taken van de KMar of per thema worden
opgesteld, vormen hiervoor de basis. Uit deze beelden worden diverse andere
intelligenceproducten gedestilleerd.

2.5

Afsluitend

In dit hoofdstuk zijn het beleid- en juridisch kader voor de aanpak van
mensensmokkel uiteengezet. Daarbij heeft de Inspectie aandacht besteed aan hoe
grenstoezicht en opsporing bij moeten dragen aan de aanpak van mensensmokkel
en heeft zij beschreven welke onderdelen van de KMar daar een rol bij spelen.
Hieruit blijkt dat bij de aanpak van mensensmokkel een meervoud van processen en
afdelingen – grenstoezicht, opsporing en intelligence – dienen samen te werken om
het gewenste eindresultaat te bereiken. In hoofdstuk drie zal de Inspectie op basis
van de bevindingen van het onderzoek beschrijven hoe dit in de praktijk gebeurt.

22

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

3
In dit hoofdstuk gaat de Inspectie op basis van de bevindingen uit het onderzoek in
op hoe grenstoezicht en opsporing door de Koninklijke Marechaussee (KMar) in de
praktijk worden uitgevoerd en aangestuurd en hoe deze processen bijdragen aan de
intelligence rondom mensensmokkel. De Inspectie bespreekt haar bevindingen op
thematische wijze, waarbij bevindingen uit de gesprekken, observaties en overige
bronnen rondom een specifiek onderwerp bij elkaar worden gebracht. De Inspectie
ordent de thema’s voor zover mogelijk op volgorde van de onderzoeksvragen. Op
die wijze wordt het achterliggende proces van de aanpak van mensensmokkel stap
voor stap doorlopen. In de bevindingen zijn op verschillende plekken voorbeelden
opgenomen in kaders. Deze voorbeelden komen uit zowel de gesprekken als
observaties en dienen ter illustratie en verdere onderbouwing van de bevindingen.

3.1

Doelstellingen

De Inspectie heeft tijdens de documentstudie geen meetbare strategische
doelstellingen 38 op het gebied van mensensmokkel gevonden. De documentatie die
voor dit onderzoek is bestudeerd, zoals de kadernota, verwijst alleen in brede zin
naar het tegengaan van mensensmokkel, het doen van projectmatige onderzoeken
en het aanpakken van criminele samenwerkingsverbanden (CSV’s). Daarom is
tijdens de interviews gevraagd of respondenten doelstellingen konden aangeven en
verder konden duiden. De antwoorden hierop zijn in te delen in twee categorieën.
Het eerste veelgehoorde antwoord, met name bij mensen op operationeel niveau of
dicht daar tegenaan, is dat de doelstellingen het tegengaan van mensensmokkel en
illegale migratie en het aanpakken van de daarbij betrokken CSV’s zijn. Hierbij
verwijzen respondenten regelmatig naar de taakstelling van de KMar, te vinden in
artikel 4 van de Politiewet, waarin de aanpak mensensmokkel expliciet staat
vermeld. In de gesprekken worden varianten van deze doelstellingen genoemd,
zoals het voorkomen van mensonterende situaties, het opwerpen van barrières
tegen mensensmokkel, het verbeteren van de informatiepositie en de aanpak van
mensenhandel. Een verdere duiding of concretisering van deze doelstellingen kon in
veel gevallen niet worden gegeven.

38

Individuele opsporingsonderzoeken naar mensensmokkel kunnen ook doelstellingen hebben. Met
strategische doelstellingen wordt overkoepelende doelstellingen voor de gehele KMar organisatie
bedoeld.

23

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Het tweede veelgehoorde antwoord is dat er geen concrete, meetbare doelstellingen
zijn. Deze respondenten verwijzen wel naar de eerder beschreven doelstellingen
over het tegengaan van mensensmokkel en illegale migratie. Zij merken daarbij op
dat deze zeer breed zijn, waarbij sommige respondenten aangeven dat die
doelstellingen neerkomen op het uitvoeren van de wettelijke taak. Zij vinden ze
daarom moeilijk op te vatten als doelstellingen. De Inspectie merkt hierbij op dat
leidinggevenden op hoger niveau en respondenten werkzaam bij andere organisaties
dan de KMar eveneens geen specifieke, meetbare doelstellingen konden noemen
en/of duiden.
Hoewel de doelstellingen in de gesprekken niet duidelijk zijn geworden, komt in
verschillende gesprekken wel het HOI-principe aan bod. Centraal in dit principe
staat de samenwerking tussen handhaving, opsporing en intelligence. Het
uitgangspunt is dat bij zoveel mogelijk processen binnen de KMar deze drie
componenten bij elkaar komen zodat er een compleet beeld ontstaat en
verschillende perspectieven worden betrokken. Het HOI-principe wordt niet gezien
als een doel op zichzelf, maar een als middel om doelstellingen te bereiken. De
Inspectie merkt hierbij op dat er geen exacte definitie van het HOI-principe is
teruggevonden. De concrete werking hiervan is daarom niet geheel duidelijk
geworden.

3.2

Grenstoezicht

In dit onderzoek is gekeken naar het grenstoezicht op de luchthavens, wegen en
treinen. Omdat de omstandigheden van de controles op luchthavens aanzienlijk
verschillen van die op de snelwegen en treinen, bespreekt de Inspectie de
bevindingen afzonderlijk.
Luchthavens
De Schengengrenscode (SGC) legt de KMar verplichtingen op voor het grenstoezicht
op de luchthavens. Alle vluchten van en richting locaties buiten het Schengengebied
moeten gecontroleerd worden, een taak die de KMar structureel uitvoert. Aangezien
Schiphol, Eindhoven Airport, Maastricht-Aachen Airport en Rotterdam-The Hague
Airport te maken hebben met grote hoeveelheden passagiers, vragen die controles
veel capaciteit van de KMar. Dit onderwerp komt veel naar voren in de gesprekken
over grenstoezicht. De toenemende aantallen passagiers 39 leggen druk op de
capaciteit van de KMar, met name op de vier grootste luchthavens van Nederland.
Respondenten geven aan dat de ‘balies gevuld moeten blijven’, zodat controles door
kunnen gaan en passagiers door kunnen stromen.
Het Mobiel Toezicht Veiligheid (MTV) dat op de luchthavens wordt uitgevoerd is
afhankelijk van de capaciteit die beschikbaar is nadat de grenscontroles van
vluchten van en naar locaties buiten het Schengengebied zijn voorzien. Zoals in
hoofdstuk twee besproken kan en mag MTV niet op alle vluchten uitgevoerd worden,
conform artikel 4.17a Vb. Veel marechaussees beschrijven het MTV dan ook als een
lage prioriteit dat enkel wordt uitgevoerd wanneer capaciteit beschikbaar is.
Op Schiphol heeft de KMar een team ingericht dat controles op de luchthaven
uitvoert buiten de grenscontroles bij de balies. Dit is het Dedicated Gate Control
39

De uitvoeringsfase van dit onderzoek liep in de periode juli – november 2020 en viel daarom midden in
de covid-19 periode. Door covid-19 is het aantal passagiers op luchthavens sterk gedaald. In de
gesprekken is gevraagd naar een normale situatie wanneer er geen sprake is van covid-19.

24

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

(DGC) team. In totaal bestaat het DGC-team uit 24 mensen. Het werken bij DGC is
geen startfunctie. Medewerkers dienen eerst praktijkervaring opgedaan te hebben
voordat ze bij het DGC aan de slag kunnen. Het team doet voornamelijk controles
aan de gates op Schiphol en richt zich dan onder andere op risicovluchten.
Dergelijke controles worden direct aan de gate gedaan omdat op deze wijze
passagiers die een vliegtuig verlaten, en op transit zijn voor een andere vlucht
binnen of buiten Europa, ook gecontroleerd kunnen worden. Bij vluchten van buiten
het Schengengebied worden alle passagiers die het vliegtuig verlaten gecontroleerd.
Vluchten van binnen het Schengengebied worden in het kader van MTV
steekproefsgewijs gecontroleerd.
Illustratie MTV op een luchthaven
Anders dan grenscontroles worden MTV-controles op luchthavens niet bij een
balie uitgevoerd. Tijdens een observatie gingen zes marechaussees bij de
ingang van de aankomsthal van de luchthaven staan. Op die manier liep
iedereen die uit het vliegtuig kwam langs de controle. Omdat niet iedereen uit
het vliegtuig tijdens een MTV-controle gecontroleerd mag worden, selecteerden
de marechaussees enkele passagiers. Deze selectie gebeurde op basis van een
combinatie van selectiecriteria. Marechaussees gaven aan dat selecteren een
kwestie van ervaring is en dat je het vooral leert van ervaren collega’s. Tijdens
de controle werd gevraagd naar de identiteitsdocumenten zodat de identiteit,
nationaliteit en verblijfsrechtelijke status kon worden vastgesteld. Wanneer
deze in orde waren, kon de passagier zijn weg vervolgen.

Naast de nationale luchthavens zijn er regionale luchthavens. Hier landen geen
luchtvaartmaatschappijen en er is geen sprake van grote stromen passagiers. De
regionale luchthavens worden met name gebruikt voor privévluchten, zowel zakelijk
als recreatief. De KMar noemt dit general aviation. Hier kunnen vluchten van buiten
het Schengengebied bij zitten. In die gevallen is grenscontrole van toepassing. Uit
het onderzoek komen meerdere knelpunten naar voren die betrekking hebben op
general aviation en grenstoezicht. Deze knelpunten raken enkele technische
aspecten waarover een gedetailleerde uitleg nodig is. Een dergelijke uitleg past niet
in een onderzoek waarin opsporing centraal staat. De Inspectie zal de situatie
rondom general aviation daarom in een mogelijk vervolgonderzoek verder
behandelen. In dit rapport bespreekt de Inspectie enkel de meest relevante
bevindingen.
Het eerste knelpunt betreft de aanmelding van de vluchten. Gezagvoerders dienen
hun aankomst te melden via een zogeheten general declaration (gendec). Deze
gendecs dienen zij te mailen naar de KMar zodat de KMar op de hoogte is van de
aankomst en de controle kan inplannen. In de praktijk blijkt dat de gendecs lang
niet altijd of te laat opgestuurd worden, waardoor de KMar geen administratieve
controle van de passagiersgegevens kan uitvoeren. Het General Aviation Center, de
afdeling van de KMar die de controles op dergelijke vluchten coördineert, geeft aan
dat ongeveer 8% van de vluchten in general aviation een gendec opstuurt.
Het tweede knelpunt betreft de regionale luchthavens waar vluchten van buiten
Schengen mogen landen. In het Vreemdelingenbesluit staat een lijst opgenomen

25

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

van luchthavens die dienen als grensdoorlaatpost. 40 Buiten deze luchthavens mogen
geen vluchten van buiten het Schengengebied landen. Deze lijst wordt in de praktijk
niet gehandhaafd, waardoor vluchten van buiten Schengen landen op nietgrensdoorlaatposten. Deze situatie is tot stand gekomen door een samenhang van
factoren zoals onbekendheid met de regels, ook binnen de KMar, en het feit dat de
KMar hier in de praktijk wel controles uitvoert. Hierdoor lijkt het landen van buiten
Schengengebied op een niet-grensdoorlaatpost een zekere mate van legitimiteit te
krijgen. Het zeer beperkt aanleveren van gendecs en het landen op nietgrensdoorlaaposten heeft als gevolg dat general aviation een blinde vlek is voor de
KMar. Dit betekent niet automatisch dat in dat segment (veel) mensensmokkel
plaatsvindt. Daar is geen concrete informatie over aanwezig, maar zowel de KMar
als de Inspectie kan het eveneens niet uitsluiten.
Mobiel Toezicht Veiligheid op wegen en treinen
Naast het grenstoezicht op de luchthavens voert de KMar MTV-controles uit op de
wegen en treinen. Net als bij het MTV op de luchthavens mag de KMar niet altijd
controleren op de wegen en in de treinen. Artikel 4.17a Vb legt ook daar
beperkingen aan op. In de praktijk is te zien dat de hoeveelheid MTV-controles bij
brigades afhangt van de capaciteit die zij daarvoor nog ter beschikking hebben. MTV
op de snelwegen en treinen is, net als op de luchthavens, geen hoge prioriteit.
Sommige brigades voeren daarom zeer beperkt MTV-controles uit, zowel op treinen
als wegen, met name wanneer zij een hoger geprioriteerde taak hebben zoals
grenscontrole op een luchthaven.
De brigades die meer capaciteit overhouden voor MTV-controles op de wegen geven
aan dat het gebied waarvoor zij verantwoordelijk zijn vaak groot is. Naast de
hoofdwegen zijn er in dat gebied een groot aantal kleinere wegen die de grens over
gaan. Dit kan oplopen tot tientallen grensovergangen per brigade. Zicht houden op
al deze wegen is in de praktijk simpelweg niet mogelijk. Keuzes maken over waar
en wanneer controles moeten plaatsvinden zou gemakkelijker worden wanneer
goede informatie en intelligence beschikbaar zou zijn. Uit de gesprekken met zowel
marechaussees in de uitvoering als met teamleiders blijkt dat dat vaak niet het
geval is. Enkele keren ontvangen de brigades een specifieke melding over een
voertuig of situatie waar men mee aan de slag kan, maar doorgaans is de informatie
algemeen van aard en niet specifiek genoeg om gerichte controles op in te plannen.
Illustratie MTV op de weg
De controleplaats was opgesteld naast een N-weg. Bij grootschalige MTVcontroles worden voertuigen geselecteerd door motorrijders die de voertuigen
vervolgens naar de controlelocatie begeleiden. Deze dag waren geen
motorrijders aanwezig. De gecontroleerde voertuigen werden daarom
geselecteerd door een marechaussee die naast de weg het verkeer in de gaten
hield. Wanneer deze marechaussee een voertuig zag dat controlewaardig was,
liep hij de weg op om een stopteken te geven en het voertuig naar de
controleplaats te verwijzen. Het selecteren van voertuigen was volgens de
aanwezige marechaussees niet gemakkelijk op deze locatie. De auto’s reden
redelijk snel en alleen de voorkant was zichtbaar. Afhankelijk van de lichtinval

40

Zie: https://wetten.overheid.nl/BWBR0012002/2020-10-03#Bijlage4

26

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

waren de inzittenden wel of niet zichtbaar. De beperkte mogelijkheden voor
selectie waren terug te zien in de opbrengsten. Veel van de inzittenden waren
te categoriseren als gezinnen, senioren of toeristen. Dit zijn groepen die de
marechaussees beschreven als doorgaans niet interessant. Tijdens de controle
werden geen bijzonderheden aangetroffen.

3.3

Opsporing

De opsporing binnen de KMar is opgedeeld in eerste-, tweede- en
derdelijnsopsporingsonderzoeken. De verschillende soorten onderzoeken
onderscheiden zich dusdanig van elkaar dat de Inspectie ze apart behandelt.

3.3.1

Eerstelijnsonderzoeken

Zoals in hoofdstuk 2 beschreven zijn eerstelijnsonderzoeken voortkomend uit de
primaire taakstelling van de KMar, welke door de teams belast met deze taakstelling
kunnen worden opgepakt en afgerond. Het betreffen in de regel eenvoudigere zaken
die snel kunnen worden afgerond. 41 Tijdens het onderzoek zijn twee belangrijke
knelpunten voor de eerstelijnsopsporing naar voren gekomen.
Een onderwerp dat in bijna alle gesprekken aan bod is gekomen is de kennis en
ervaring van het personeel. De KMar heeft te maken met een hoge instroom van
nieuw personeel doordat sinds 2015 druk op de KMar is komen te staan. Door onder
andere de grote instroom van migranten in Europa, verschillende aanslagen en de
groei van luchthavens is er meer vraag naar diensten van de KMar. De KMar heeft
daarna meer capaciteit toegekend gekregen. Aanvullend kwam een hogere
uitstroom uit de organisatie, mede door ontevredenheid over arbeidsvoorwaarden
en personeelsbeleid, waardoor er nog meer mensen nodig waren om de taken uit te
voeren.
Het nieuwe personeel moet eerst de basisopleiding volgen voordat het ingezet kan
worden. Gedurende de interviews geven veel respondenten aan dat het
kennisniveau van de mensen die van de opleiding afkomen zich niet op het
gewenste niveau bevindt. Hierbij worden vaak de termen startbekwaam en
vakbekwaam gebruikt. Ondanks dat men begrijpt dat een marechaussee die net van
de opleiding komt niet volledig zelfstandig ingezet kan worden, dient hij/zij wel
voldoende kennis te hebben om het werk tot op zekere hoogte uit te kunnen
voeren. Met andere woorden, de nieuwe medewerkers moeten startbekwaam zijn.
Door begeleiding van collega’s worden mensen uiteindelijk vakbekwaam en kunnen
zij na verloop van tijd alle taken zelfstandig uitvoeren. Uit de gesprekken blijkt dat
het kennisniveau niet is wat men verwacht en nieuwe medewerkers vaak niet
startbekwaam zijn. Hierdoor moeten de operationele brigades veel tijd steken in het
op peil brengen van de kennis en kunde van de nieuwe mensen, ook op het gebied
van opsporing. Echter, door een hoge uitstroom is er een gebrek aan ervaren
personeel. Hierdoor is het niet altijd mogelijk om nieuwe mensen goed te begeleiden
en kennis over te dragen of worden zij begeleid door medewerkers die zelf nog
maar een relatief korte tijd werkzaam bij de KMar zijn. Het duurt daarom lang
voordat nieuwe medewerkers vakbekwaam zijn.
41

Luchthaven Schiphol is hier een uitzondering op. Daar is het zogeheten sluisteam aanwezig. Zij pakken
alle opsporingszaken die tijdens het grenstoezicht worden aangetroffen op.

27

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Positie van de opleiding
Naar aanleiding van bovenstaande bevindingen heeft de Inspectie gesproken
met het Opleidings- en Training Centrum (OTC) van de KMar. De respondenten
van het OTC herkenden de situatie. Zij legden daarbij de huidige positie van
het OTC uit. De aanvullingsopdracht van het OTC is door de hoge instroom
gestegen van 450 naar 1100 studenten. Daarom is gekeken naar de duur van
de opleiding en een nieuwe opzet, met als doel mensen sneller in de operatie te
krijgen. Hierbij is het theoriegedeelte compacter gemaakt en het praktijk
gedeelte naar achteren geplaatst. Het idee is dat de leerlingen startbekwaam
van de opleiding afkomen en in de operatie vakbekwaam worden gemaakt.
Het praktijkgedeelte pakt echter niet uit zoals bedoeld. Door de grote instroom
van nieuwe mensen en de uitstroom van ervaren mensen zijn er in de operatie
niet voldoende ervaren mensen om de nieuwe mensen te begeleiden. Hierdoor
is het algemene kwaliteitsniveau in de operatie achteruitgegaan. Covid-19 heeft
aanvullend negatieve invloed gehad op de opleiding. Studenten zijn grotendeels
overgegaan op thuisstudie en de praktijkonderdelen van de opleiding konden
niet plaatsvinden of getoetst worden.
Een medewerker van het OTC beschrijft de positie van het opleidingscentrum
als een paradoxale situatie waarbij het niet mogelijk lijkt te zijn het volledig
goed te doen. De organisatie heeft snel nieuwe mensen nodig om het werk uit
te voeren, maar door de tijdsdruk kunnen deze mensen niet opgeleid worden
tot het gewenste kwaliteitsniveau. De opleiding langer laten duren heeft als
gevolg dat er niet voldoende mensen in de operatie zijn.

Nieuwe medewerkers zouden bij de eerstelijnsopsporingsonderzoeken ondersteund
of begeleid kunnen worden door ervaren rechercheurs. In het onderzoek is de
inspectie echter gebleken, dat de aansluiting tussen de handhaving en de opsporing
niet op alle brigades goed verloopt. Soms komt dat doordat de opsporing geen
capaciteit heeft om te assisteren, soms doordat de mensen elkaar niet kennen en
elkaar daardoor niet opzoeken. Op verschillende brigades vertellen respondenten
dat er wel een positieve ontwikkeling zichtbaar is op dit gebied. De scheiding tussen
de opsporing en de handhaving is op die locaties gebaseerd op oude denkbeelden
waar nu verandering in aan het komen is.
Een aandachtspunt dat hieruit naar voren komt is het plaatsen van de
eerstelijnsonderzoeken in het grotere geheel van mensensmokkel.
Eerstelijnsonderzoeken worden vaak afgehandeld met de individuele zaak in
gedachte. Hierbij heeft men vaak beperkt aandacht voor het feit dat deze zaak
onderdeel kan zijn van een groter geheel, zoals een CSV dat betrokken is bij
mensensmokkel. Daardoor worden niet altijd de juiste vragen gesteld tijdens de
verhoren en mist men mogelijk belangrijke informatie. Uit de gesprekken met de
mensen die eerstelijnsopsporingsonderzoeken uitvoeren blijkt ook dat er sprake kan
zijn van hoge tijdsdruk bij eerstelijnsonderzoeken. Een casus wordt bijvoorbeeld
aangetroffen tijdens een dienst waarin ook grenscontroles op luchthavens
uitgevoerd moeten worden. Met name op de grote doorlaatposten is er daarom niet
altijd voldoende tijd om gedurende een opsporingsonderzoek alle
aanknopingspunten volledig te onderzoeken.

28

inhou
dsop
gave

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Sepots
Bovenstaande bevindingen zijn ook terug te zien in de opbrengsten van de
opsporingsonderzoeken. Uit de gesprekken en ontvangen gegevens blijkt dat er een
hoog percentage aan sepots is bij eerstelijns mensensmokkelzaken. 42 Uit tabel a is
op te maken dat in de periode januari 2017 – juni 2020 in totaal 477 verdachten op
het gebied van mensensmokkel bij het OM zijn ingestroomd. In diezelfde periode
hebben 147 (30,8%) een onvoorwaardelijk sepot gekregen en 37 (7,8%) een
voorwaardelijk sepot. Dat levert een totaal van 184 sepots (38,6%) op.
Voor dat hoge aantal sepots zijn in de gesprekken twee hoofdoorzaken naar voren
gekomen. De eerste is de moeilijke bewijslast in de kleinere zaken. Hierbij speelt de
definitie van mensensmokkel een rol. Wanneer een persoon een familielid die geen
geldige verblijfsstatus heeft een grens over vervoert, is er technisch gezien sprake
van mensensmokkel. Echter blijkt de bewijslast in deze zaken in de praktijk moeilijk
rond te krijgen en daarmee mensensmokkel zoals beschreven in artikel 197a Sr
lastig hard te maken. Respondenten geven aan dat het OM in dergelijke zaken in
hun ervaring snel tot een sepot zal beslissen. Ten tweede is de kwaliteit van de
strafdossiers ter sprake gekomen. Deze zijn, met name in de beleving van het OM,
niet altijd van voldoende kwaliteit om tot vervolging over te gaan. In de gesprekken
met KMar medewerkers wordt hier wisselend over gedacht. Sommigen herkennen
het probleem en zien de noodzaak voor een kwaliteitsverbetering van processenverbaal, anderen vinden de kwaliteit van de dossiers voldoende.
Tabel a. Sepots mensensmokkel KMar (bron: OM)

2017

2018

2019

2020

Totaal

Instroom van verdachten bij het OM

126

76

121

154

477

Onvoorwaardelijk Sepot

38

24

37

48

147

Technisch

36

20

27

46

129

Beleid

1

2

8

1

12

Administratief

1

2

2

1

6

29

4

2

2

37

Voorwaardelijk Sepot
*Cijfers voor 2020 zijn tot en met de maand juni.

3.3.2

Tweedelijnsonderzoeken

Tweedelijnsonderzoeken zijn doorgaans incidentonderzoeken die meestal complexer
van aard zijn dan eerstelijnsonderzoeken. Hierdoor kunnen ze niet binnen één
dienst afgehandeld worden en worden ze daarom overgedragen aan de rechercheurs
van de KMar die aanwezig zijn op de brigade. Om te bepalen of een incident wordt
overgedragen aan de opsporing vindt in de meeste gevallen overleg plaats tussen
de teamleiders handhaving en opsporing. Uit de gesprekken blijkt dat zij op basis
van de Nota Casescreening 43 bepalen of een onderzoek een eerste- of
tweedelijnsonderzoek wordt. In de nota staan criteria genoemd die aangeven of het
42

43

In de kwantitatieve data wordt geen onderscheid gemaakt tussen eerste-, tweede- en derdelijns
opsporingsonderzoeken. Echter blijkt uit de gesprekken dat de sepots met name voorkomen bij
eerstelijnsonderzoeken.
Deze nota zet het proces van casescreening uiteen. De nota beschrijft casescreening als “het proces van
overleg en besluitvorming tussen teams werkzaam binnen de processen handhaving, intell en opsporing,
inzake het al dan niet overdragen van een incident c.q. intell product met opsporingsindicatie.”

29

Grenstoezicht en opsporing

onderzoek als eerste- of tweedelijnsonderzoek wordt opgepakt. Hierbij valt te
denken aan enkelvoudige of meervoudige strafbare feiten, de noodzaak van inzet
van bijzondere opsporingsbevoegdheden, de ernst van het delict en de gevoeligheid
van de zaak op het gebied van pers, politiek of personeel. Daarnaast wordt overlegd
met de Officier van Dienst Recherche (OVD-R). De OVD-R is vanuit de centrale
aansturing de verbindende factor tussen handhaving en opsporing. Dit om te
bepalen op welk niveau (eerste- of tweedelijns) een incident het beste opgepakt kan
worden en wat nodig is bij de aanpak van het onderzoek.
Tijdens het onderzoek is met meerdere rechercheurs gesproken die
tweedelijnsonderzoeken uitvoeren. Het algemene beeld dat uit de gesprekken naar
voren komt is dat deze onderzoeken goed verlopen. Ondanks dat de KMar met
regelmaat mensensmokkelzaken aantreft, heeft men doorgaans voldoende
capaciteit en kennis om de onderzoeken uit te voeren. Er blijven daarom geen
mensensmokkelzaken liggen.
Wel komen in de gesprekken enkele aandachtspunten naar voren over de
tweedelijnsonderzoeken. Ten eerste blijkt dat, net als bij eerstelijnsonderzoeken,
vaak niet wordt gekeken naar hoe het incident past binnen het grotere geheel van
mensensmokkel. Tweedelijnsonderzoeken zijn gericht op het afhandelen van het
incident. Wanneer er aanwijzingen zijn om verder te kijken naar het incident, blijkt
dat in de praktijk moeilijk van de grond te komen. De keuze hiervoor ligt onder
andere bij de officier van justitie van het OM. Volgens de rechercheurs van de KMar
zijn deze officieren vaak gericht op het incident zelf en gebruiken daarbij een
strakke afbakening. Hierdoor zijn volgens hen de mogelijkheden om breder te kijken
beperkt.44
Een tweede aandachtspunt is de specialistische kennis binnen de opsporing. Hoewel
rechercheurs een onderzoek grotendeels zelfstandig uit kunnen voeren, is op
sommige momenten de ondersteuning van experts noodzakelijk. In de interviews
worden met name de voorbeelden van digitale recherche (digi) en financieel
economische recherche (finec) genoemd. Bij mensensmokkelzaken worden vaak
telefoons aangetroffen waarop waardevolle informatie kan staan. Hierbij valt te
denken aan contactgegevens of routeinformatie die tevens aanknopingspunten
kunnen zijn voor de betrokken CSV’s. De digitale recherche kan telefoons uitlezen
om deze informatie inzichtelijk te maken. In de praktijk blijkt dat er beperkte
capaciteit is voor deze expertise, waardoor het lang kan duren voordat de informatie
beschikbaar is of in andere gevallen volledig wordt gemist. Eenzelfde situatie doet
zich voor op gebied van finec expertise. Een manier om CSV’s in kaart te brengen is
het inzichtelijk maken van financiële stromen. In meerdere interviews is
aangegeven dat het bij mensensmokkel juist om de financiële aspecten draait. Het
inzichtelijk maken daarvan is daarom een belangrijk onderdeel van een succesvolle
vervolging. Ook hier is de beschikbare expertise beperkt in de beleving van
rechercheurs, waardoor het financiële onderzoek beperkt kan worden uitgevoerd.
Respondenten geven aan dat voor beide specialismen eveneens geldt dat de
aanwezige kennis kwalitatief niet altijd voldoende is om aan de vraag te kunnen
voldoen. De specialistische functies zijn bij de KMar vaak lager ingeschaald dan bij
andere organisaties, zoals de politie, waardoor de kennis bij complexere
onderzoeken tekortschiet. De expertise vloeit uit de KMar weg omdat de
44

In de wederhoor op het conceptrapport geeft het OM aan dat restinformatie uit dergelijke onderzoeken
kan leiden tot een nieuw onderzoek, bijvoorbeeld naar een CSV. Uit het inspectieonderzoek is echter niet
gebleken hoe vaak dit voorkomt.

30

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

medewerkers met de betreffende expertise op andere plekken, binnen en buiten de
KMar, onder betere voorwaarden aan het werk kunnen.
Daarnaast blijkt dat een deel van de rechercheurs niet de basisopleiding opsporing
heeft gevolgd, zelfs wanneer zij al enige tijd werkzaam zijn als rechercheur. Bij
aanvang van de functie als rechercheur volgen medewerkers een korte cursus. In de
gesprekken wordt deze cursus beschreven als de basis van de basis, zoals het
werken met de informatiesystemen die de opsporing gebruikt. Het is de bedoeling
dat nieuwe rechercheurs in aanvulling daarop de basisopleiding opsporing volgen
(Kerntaak Opsporing 45). Hoewel rechercheur geen startfunctie is, betekent dat niet
dat iedereen die start als rechercheur alle benodigde kennis en ervaring heeft.
Omdat tweedelijnsonderzoeken om andere kennis en vaardigheden vragen dan
eerstelijnsonderzoeken, zullen mensen die doorstromen uit het grenstoezicht niet
alle gevraagde kennis en vaardigheden hebben. Hierdoor is het volgen van de
opleiding Kerntaak Opsporing wel noodzakelijk.
Ook bij de opleiding Kerntaak Opsporing vormt opleidingscapaciteit een knelpunt.
Het OTC biedt de opleiding niet zelf aan, maar koopt deze in bij de Politieacademie
van de Nationale Politie. Volgens respondenten is daar niet voldoende ruimte om
alle marechaussees die de Kerntaak Opsporing dienen te volgen de opleiding
daadwerkelijk te laten volgen. Meerdere respondenten geven aan dit mede komt
doordat de politie haar eigen medewerkers prioriteert. De plekken die overblijven
kunnen door de KMar worden gevuld. De Inspectie heeft naar aanleiding hiervan
navraag gedaan bij de Politieacademie. Zij geeft aan dat de Politiewet voorschrijft
dat de Politieacademie ook de KMar bedient. Wanneer de academie aan de
volledige, landelijke vraag kan voldoen, dan krijgt de KMar de door haar gevraagde
plaatsen toegekend. Wanneer niet aan de landelijke vraag kan worden voldaan, dan
krijgen zowel de politie als de KMar een evenredig percentage toegekend. De
situatie rondom de Kerntaak Opsporing is momenteel anders. De academie kan niet
aan de vraag voldoen, waardoor een wachtlijst is ontstaan. Op het moment van
schrijven werkt de academie aan een oplossing. Tot deze oplossing daadwerkelijk
van kracht is, is ervoor gekozen om de aanvragen van KMar voor de Kerntaak
Opsporing in de wacht te zetten.

3.3.3

Derdelijnsonderzoeken

Anders dan eerste- en tweedelijnsonderzoeken starten derdelijnsonderzoeken in
beginsel niet vanuit een incident. Derdelijnsonderzoeken, ook wel projectmatige
onderzoeken genoemd, starten in principe vanuit intelligence of informatie. Hierbij
gaan rechercheurs aan de slag met informatie als startpunt om te kijken of naar een
concrete verdenking kan worden toegewerkt. Uit het onderzoek blijkt echter dat de
scheiding tussen tweede- en derdelijnsonderzoek soms vaag kan zijn. Zo kan een
onderzoek naar een incident groeien en lijkt het op het gebied van duur, inzet
capaciteit na verloop van tijd meer op een derdelijnsonderzoek.
De Inspectie merkt op dat er een scheiding lijkt te bestaan tussen de rechercheurs
die zich bezighouden met tweede- en derdelijnsonderzoeken. Hoewel de recherche
binnen de KMar is opgedeeld in zogeheten robuuste teams die verschillende
onderzoeken oppakken, zowel tweede- als derdelijns, blijkt uit de gesprekken dat in
sommige robuuste teams het in de praktijk niet zo werkt. Op sommige locaties
verwijzen rechercheurs naar ‘projectmatige teams’ die de derdelijnsonderzoeken
45

Zie: Kerntaak Opsporing

31

inhou
dsop
gave

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

oppakken, terwijl zij in hetzelfde ‘robuuste team’ zitten. Daarnaast is er bij de
tweedelijnsteams in de meeste gevallen weinig zicht op waar de projectmatige
teams zich mee bezighouden. Hetzelfde kan gezegd worden over derdelijnsteams
ten opzichte van elkaar. Uit de gesprekken blijkt dat projectmatige opsporingsteams
niet op de hoogte zijn van elkaars werkzaamheden en onderzoeken. 46
Daarnaast zijn tijdens het inspectieonderzoek verschillende knelpunten naar voren
gekomen die betrekking hebben op de derdelijnsonderzoeken. Rechercheurs in
projectmatige teams geven aan dat de doorlooptijden van projectvoorstellen lang
kunnen zijn. Het kan, vanaf het moment dat een projectvoorstel wordt ingediend,
enkele maanden duren voordat een besluit wordt genomen om het project te
starten. Dit punt komt in paragraaf 3.4 onder stuurploeg verder aan bod. Door de
lange doorlooptijd kan informatie waarop het voorstel is gebaseerd verouderd zijn.
Dit kan tot gevolg hebben dat eerst onderzocht moet worden of de informatie nog
actueel en juist is. De uitkomst kan zijn dat het onderzoek geen waarde meer heeft,
bijvoorbeeld omdat de beoogde verdachte inmiddels niet meer actief is op het
gebied van mensensmokkel of de bewijslast niet rond gekregen kan worden.
Ook blijkt, net als bij tweedelijnsonderzoeken, dat beperkte capaciteit beschikbaar is
op het gebied van specialistische kennis zoals digitale en financiële recherche. Juist
in derdelijnsonderzoeken is die kennis noodzakelijk en waardevol, met name
wanneer de onderzoeken zich richten op (internationale) CSV’s.
Aantallen derdelijnsonderzoeken
Om een beeld te krijgen van het aantal derdelijnsonderzoeken heeft de Inspectie
cijfers opgevraagd bij de KMar. Hier is in eerste instantie gevraagd naar het aantal
opgestarte en afgeronde derdelijnsonderzoeken naar mensensmokkel. De cijfers
ontvangen bij de eerste uitvraag zijn weergegeven in tabel b.
Tabel b. Aantallen derdelijns onderzoeken eerste uitvraag

2017

2018

2019

Totaal

Gestarte onderzoeken

46

58

106

210

Afgeronde onderzoeken

26

38

27

91

Uit de interviews is een heel ander beeld over het aantal derdelijnsonderzoeken naar
voren gekomen. Respondenten geven aan dat er weinig derdelijnsonderzoeken op
het gebied van mensensmokkel zijn, met name ten aanzien van internationale
onderzoeken. Exacte aantallen konden zij echter niet noemen, maar volgens hen
zou het aantal laag zijn. Dit is voor veel respondenten een punt van verbazing. Er is
sprake van een groot aantal incidentonderzoeken op het gebied van mensensmokkel
dat aanleiding zouden moeten geven voor projectmatig onderzoek. Dat is in de
ervaring van verschillende respondenten niet het geval, waardoor men zich afvraagt
waarom er zo weinig projectmatige onderzoeken worden gestart of op voorraad
liggen.
Het beeld van het lage aantal derdelijnsonderzoeken is besproken in een
expertmeeting. De deelnemers aan deze sessie gaven aan het eerder geschetste
beeld niet volledig te herkennen. Het aantal tweedelijnsonderzoeken is volgens hen
46

Uit de wederhoor op het conceptrapport blijkt dat uitwisseling van opsporingsinformatie vanwege de Wet
politiegegevens niet is toegestaan. Het is daarom juridisch juist om te stellen dat de teams niet
inhoudelijk op de hoogte zijn van elkaars onderzoeken.

32

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

inderdaad aanzienlijk groter dan derdelijnsonderzoeken, maar dat betekent niet dat
er bijna geen derdelijnsonderzoeken worden gedaan. Naar aanleiding hiervan heeft
de Brigade Recherche cijfers aangeleverd van het aantal derdelijnsonderzoeken.
Deze zijn weergegeven in tabel c.
Tabel c. Aantallen derdelijnsonderzoeken tweede uitvraag

2017

2018

2019

2020

Totaal

Projectvoorstellen Intel 47

3

6

5

13

27

Gestarte onderzoeken

-

17

15

13

45

Waarvan mensensmokkel

-

13

8

7

28

Afgesloten onderzoeken

-

15

8

7

30

Waarvan mensensmokkel

-

8

4

4

16

In aanvulling op de cijfers heeft de KMar aangegeven dat in december 2020 in
totaal 21 derdelijnsonderzoeken liepen, waarvan 12 migratie gerelateerde
onderzoeken. De lopende onderzoeken op het gebied van migratie zijn in een
tweede gesprek verder toegelicht, zonder daarbij opsporingsinformatie inhoudelijk
te bespreken. Uit dit gesprek is gebleken dat de lopende onderzoeken betrekking
hebben op meerdere mensensmokkelroutes, gericht zijn op zowel individuen als
CSV’s en door verschillende opsporingsteams worden uitgevoerd.
Uit bovenstaande blijkt dat de beeldvorming over het aantal derdelijnsonderzoeken
binnen de KMar sterk uiteenloopt en geen consistent beeld laat zien. De Inspectie
stelt hierbij daarom vragen over de kwaliteit van de registratie van
opsporingsonderzoeken.

3.4

Aansturing

In dit onderzoek is niet alleen gekeken naar de uitvoering van grenstoezicht en
opsporing, maar ook hoe de deze processen aangestuurd worden. Meerdere partijen
en functionarissen sturen de opsporing aan. Hieronder komen de drie voornaamste
partijen en functies aan bod.

3.4.1

Teamleiders

Zoals de naam aangeeft zijn teamleiders verantwoordelijk voor de aansturing van
een team. Dit geldt voor zowel de handhavingsteams die grenstoezicht uitvoeren als
de opsporingsteams die onderzoeken draaien. In het onderzoek is met verschillende
teamleiders gesproken om hun werkzaamheden in kaart te brengen. Hierbij zijn
enkele knelpunten naar voren gekomen.
Allereerst constateert de Inspectie dat de functie van teamleider een hoog verloop
kent. Voor de KMar geldt dat een functie in beginsel voor maximaal drie jaar
toegewezen kan worden. 48 Teamleiders zitten daarom doorgaans maximaal drie jaar
op een functie en stromen daarna door naar een nieuwe functie, veelal in een ander
47
48

De juiste en betrouwbare registratie van projectvoorstellen vanuit Intell is in de 2e helft van 2018
begonnen. De cijfers van 2019 en 2020 zijn daarom het meest betrouwbaar.
Zie: Duur van de functievervulling militairen en Procedureregel Loopbaanpatronen Koninklijke
Marechaussee.

33

Grenstoezicht en opsporing

functiegebied. In de gesprekken geven respondenten aan dat teamleiders het
maximum van drie jaar vaak niet halen. Zo is teamleider op verschillende plekken
binnen de KMar een startfunctie voor officieren. Deze officieren staan aan het begin
van hun carrière en stromen vaak snel door naar een andere functie, soms zelfs al
na een paar maanden. Zo is het voorgekomen dat binnen een langlopend
internationaal opsporingsonderzoek in drie jaar vier verschillende teamleiders elkaar
hebben afgewisseld. Met de wisseling van teamleider komen nieuwe speerpunten of
voorkeuren, waardoor er geen continuïteit in de werkwijzen van de teams is.
Personeelsbeleid Defensie
De KMar maakt onderdeel uit van het ministerie van Defensie. Voor het militair
personeel van de KMar geldt daarom het personeelsbeleid van de
defensieorganisatie. Hierin staat opgenomen dat een militair een functie krijgt
toegewezen voor een periode van in beginsel minimaal twee jaar en maximaal
drie jaar. De functie kan worden verlengd tot een maximum van vijf jaar. Voor
specialistische functies, waaronder rechercheur, geldt een plaatsing van
minimaal 4 jaar met een uitloop naar max 7 jaar. Een belangrijke reden voor
dit beleid is de ervaringsopbouw in de organisatie. De KMar heeft een breed
takenpakket en heeft daarom volgens de beleidsoverweging behoefte aan
generalisten. Door regelmatig van functie te wisselen bouwen marechaussees
ervaring op op verschillende terreinen en zijn zij breed inzetbaar. In de
gesprekken komen verschillende knelpunten over dit personeelsbeleid aan bod.
Ten eerste het generalisme binnen de KMar. Het uitgangspunt in het
personeelsbeleid is dat militair personeel zoveel mogelijk breed inzetbaar is op
alle taakgebieden van de KMar. Dit wordt in de praktijk niet als realistisch
ervaren door respondenten. De vraag die bij veel medewerkers leeft, is of
specialisatie nodig is. Hoewel het personeelsbeleid van de KMar de mogelijkheid
voor specialisatie biedt, zijn zowel de werkzaamheden waarop de specialisatie
betrekking heeft als het aantal plaatsen daarvoor gering.
Ten tweede zijn marechaussees bijna unaniem negatief over het
mobiliteitsbeleid. Het duurt even voordat iemand in een nieuwe functie is
gegroeid. Voordat iemand voldoende ervaring heeft opgedaan, is het tijd om
verder te solliciteren. Ervaring opbouwen is daarom moeilijk en dat komt de
kwaliteit en continuïteit van de taakuitvoering niet ten goede. Daarnaast kan
het zijn dat mensen een lange, specialistische opleiding hebben gevolgd voor
hun huidige functie. Het is mogelijk dat wanneer die opleiding is afgerond zij
een andere functie krijgen waarvoor die opleiding niet relevant is.
Ten derde geven marechaussees aan dat niet alleen onduidelijk is wat de
nieuwe functie gaat zijn, maar ook waar die gaat zijn. De KMar is een landelijke
organisatie wat betekent dat marechaussees in het hele land ingezet kunnen
worden. Met een nieuwe functie kan daarom veel reistijd gepaard gaan, wat
gevolgen heeft voor de privésituatie.
Een tweede aandachtspunt is de ervaring van de teamleiders. Tijdens het onderzoek
heeft de Inspectie met meerdere teamleiders gesproken die op hun eerste of tweede
functie zaten. Ondanks dat zij de juiste opleiding(en) hebben gehad, missen zij
voldoende werkervaring en/of specialistische kennis, waar sommige functies om
vragen. Zo zijn meerdere teamleiders opsporing gesproken die geen

34

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

opsporingservaring en -kennis hadden voordat zij begonnen als teamleider, maar
wel verantwoordelijk zijn voor de aansturing van opsporingsteams. In die gevallen
zijn zij in de praktijk minder inhoudelijk betrokken bij de opsporingsonderzoeken en
richten zij zich voornamelijk op personeelszaken. Toch zijn deze teamleiders
verantwoordelijk voor de terugkoppeling over de onderzoeken naar de Brigade
Recherche en de stuurploeg, waarvoor inhoudelijke kennis van opsporing en de
lopende onderzoeken nodig is.

3.4.2

Brigade Recherche

De Brigade Recherche (BR) is in beginsel een gedeconcentreerde brigade en plaatst
rechercheurs in het hele land. Uit de gesprekken blijkt dat de BR doorgaans weinig
bemoeienis heeft met de aansturing van tweedelijnsonderzoeken in het land. De
dagelijkse praktijk van incidentonderzoeken wordt aangestuurd door
recherchecoördinatoren en/of teamleiders die hiervan terugkoppeling geven aan de
BR. De Inspectie constateert daarom dat de tweedelijnsopsporingsteams
grotendeels autonoom werken. Voor de derdelijnsonderzoeken geldt dat in mindere
mate. Daar geeft de brigadeleiding meer input. Met name bij het eerdergenoemde
meerjarig onderzoek is de BR ook inhoudelijk betrokken. Zoals gebruikelijk is het
OM, in de vorm van de zaaksofficier van justitie, eindverantwoordelijk voor het
onderzoek.
Integrale Werkvoorbereiding
Integrale Werkvoorbereiding (IWV) maakt projectvoorstellen. De stuurploeg moet
vervolgens beslissen of het project wordt opgepakt. Voor het opstellen van
projectvoorstellen is IWV afhankelijk van de informatie die zij ontvangen. De
informatie kan afkomstig zijn van Intel of vanuit de opsporing. In het gesprek met
IWV wordt aangegeven dat de hoeveelheid informatie vanuit Intel beperkt is.
Hoewel de banden met Intel goed zijn, krijgt IWV verhoudingsgewijs weinig
informatie waarmee zij aan de slag kan gaan. In de beleving van IWV is Intel
hoofdzakelijk gericht op het maken van strategische beelden en in mindere mate op
de tactische en operationele processen.
De informatie vanuit de opsporing is eveneens gering. Hierbij worden de
doelstellingen en afbakening van tweedelijnsonderzoeken genoemd. Een
zaaksofficier van het OM bakent een onderzoek af om bijvoorbeeld enkel een
chauffeur in een mensensmokkelzaak te betrekken. Een dergelijk onderzoek kan
snel afgerond en voor de rechter gebracht worden. Door deze handelswijze wordt
een mogelijk hoger doel, zoals de aanpak van CSV’s, buiten beschouwing gelaten.
Hiermee zal het operationele team niet dieper gaan graven met als resultaat dat ook
IWV weinig tot geen informatie krijgt waarop zij bredere onderzoeken kan baseren.
Als voorbeeld wordt genoemd dat het arrondissement Rotterdam afgelopen jaar
meer dan veertig mensensmokkelzaken heeft behandeld, grotendeels
incidentonderzoeken. Geen van die zaken is verheven tot derdelijnsonderzoek
volgens IWV. In de beleving van IWV beschikt de BR over een grote hoeveelheid
waardevolle informatie, maar wordt die nu nog niet benut.
Team Criminele Inlichtingen
Het Team Criminele Inlichtingen (TCI) verzamelt informatie over ernstige
misdrijven, hoofdzakelijk afkomstig van informanten. Met deze informatie kan het
team lopende opsporingsonderzoeken ondersteunen of nieuwe onderzoeken

35

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

initiëren. In dat laatste geval wordt een projectvoorstel geschreven voor de
stuurploeg.
Uit het gesprek met TCI blijkt dat de bekendheid van de afdeling nog niet groot is
binnen de KMar. Hoewel de verbinding met de stuurploeg en de BR goed is, geldt
dat niet voor de rest van de KMar. In de basisopleiding recherche komt het werk
van TCI aan bod, maar toch is lang niet iedereen bekend met het team en hoe men
met informanten om moet gaan. Medewerkers van TCI beschrijven het
bekendmaken van het team binnen de KMar daarom als onderdeel van hun taak.
TCI geeft aan een grote hoeveelheid informatie tot zijn beschikking te hebben. Dit is
grotendeels ongestructureerde informatie, onder andere afkomstig van informanten
uit binnen- en buitenland. Deze informatie zou voor Intel zeer waardevol kunnen
zijn omdat het concrete informatie is die analyses verdere duiding kan geven. Dat
ziet TCI op het moment nog niet in de praktijk. Een mogelijke verklaring is dat de
analisten van Intel niet altijd de juiste operationele kennis hebben om de TCIinformatie te kunnen duiden. De analisten zijn academisch geschoold, maar missen
in de beleving van TCI-respondenten kennis uit de praktijk. In de gesprekken is
overigens aangegeven dat hier wel ontwikkeling in zit, mede doordat TCI en Intel
steeds meer in gesprek gaan over hoe men elkaar kan aanvullen.

3.4.3

Stuurploeg

De hoofdtaak van de stuurploeg is het selecteren en het uitzetten van projectmatige
onderzoeken binnen de opsporingsteams en het bepalen van de kaders daarvan.
Daarnaast kijkt de stuurploeg of zaken binnen de gestelde prioriteiten passen en of
de onderwerpen van de onderzoeken voldoende divers zijn. Tijdens de interviews is
gesproken over de stuurploeg en met leden daarvan. Uit deze gesprekken zijn twee
hoofdonderwerpen naar voren gekomen: de selectie van onderzoeken en de sturing
daarop. Hieronder worden deze onderwerpen los van elkaar besproken.
Selectie en toewijzing
Gedurende de interviews met rechercheurs is het aantal projectmatige onderzoeken
vaak ter sprake gekomen. Rechercheurs geven, zoals in paragraaf 3.3.3 is
vastgesteld, aan dat dit er in hun beleving zeer weinig zijn. In de gesprekken met
leden van de stuurploeg wordt hier een genuanceerder beeld van geschetst. Volgens
leden van de stuurploeg lopen er wel degelijk de nodige derdelijnsonderzoeken. Zij
verwijzen hierbij naar de cijfers gepresenteerd in tabel c in paragraaf 3.3.3 en
geven aan dat er op dit moment 21 derdelijnsonderzoeken lopen, waarvan 12
migratie gerelateerd. Enkele leden van de stuurploeg vullen daarbij aan dat er
weinig grote derdelijnsonderzoeken zijn. 49 Volgens hen starten jaarlijks enkele
grote, projectmatige onderzoeken naar mensensmokkel. Exacte aantallen konden
niet worden genoemd tijdens het betreffende gesprek. Het lage aantal grotere,
internationale onderzoeken komt volgens deze respondenten enerzijds doordat er
beperkte capaciteit beschikbaar is binnen de opsporing. Anderzijds is de
informatiepositie van de KMar niet van dusdanig niveau dat er veel meer
onderzoeken gedaan kunnen worden, aldus deze leden van de stuurploeg. Dit
onderwerp komt in paragraaf 3.5 verder aan bod.

49

De exacte definitie van grote en kleine derdelijnsonderzoeken is niet duidelijk geworden. Wel blijkt uit de
gesprekken dat grote derdelijnsonderzoeken meestal langdurig zijn en vaak een internationaal karakter
hebben.

36

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

De stuurploeg bepaalt op basis van ontvangen projectvoorstellen of een project
wordt opgepakt en, zo ja, wie dat gaat uitvoeren. Zoals in paragraaf 3.3.3
besproken, geven rechercheurs aan dat het lang kan duren voordat een project
wordt opgepakt waardoor de informatie soms verouderd is. Respondenten uit de
stuurploeg geven aan dat dit inderdaad kan voorkomen, maar dat het proces vooral
vertraging oploopt binnen de KMar-organisatie. Er zijn verschillende afdelingen die
zich bezighouden met de voorbereiding van een project, wat het proces stroperig
maakt. Uit verschillende gesprekken komt eenzelfde beeld naar voren. Bij het
voorbereiden van onderzoeken kunnen de afdelingen Integrale Werkvoorbereiding
(IWV), Team Criminele Inlichtingen (TCI) en Analyse & Onderzoek (A&O) betrokken
zijn. Zij kunnen allen een onderzoeksvoorstel indienen, maar het is niet volledig
duidelijk wat de afbakening tussen deze afdelingen is. Uit de gesprekken blijkt dat
er geen sprake is van een eenduidige en overkoepelende projectvoorbereiding wat
overlap of onduidelijkheden in het proces kan veroorzaken.
Daarnaast is het voor medewerkers van de KMar onduidelijk op basis waarvan de
stuurploeg onderzoeken selecteert. In de beleving van rechercheurs worden er soms
goede voorstellen aangedragen die vervolgens niet door de stuurploeg worden
geselecteerd. Het beeld bestaat dat er wordt gestuurd op basis van capaciteit en
niet op de inhoud van de voorstellen. De stuurploeg geeft aan dat onderzoeken
worden geselecteerd op basis van onder andere haalbaarheid, urgentie, beschikbare
capaciteit en het te behalen effect. De toewijzing aan een opsporingsteam gebeurt
op basis van beschikbare capaciteit, de geografische ligging van het team ten
opzichte van het incident, woonplaats van de verdachte(n) en de beschikbare kennis
van het strafbare feit bij de teams. Over de afbakening van onderzoeken verschillen
de meningen eveneens in de gevoerde gesprekken. Rechercheurs geven aan dat de
afbakening in hun optiek te strak is waardoor kansen worden gemist om verder
onderzoek te doen. Hierdoor blijven CSV’s buiten beeld. De stuurploeg is van
mening dat de opsporingsteams juist te lang door willen gaan met de onderzoeken,
ook wanneer de resultaten daarna beperkt of onduidelijk zijn. Daarom is het gezien
de beperkte capaciteit niet verstandig om lang door te gaan wanneer het rendement
onduidelijk is.
De gesprekken tonen aan dat het beslissingsproces van de stuurploeg onduidelijk is
voor de opsporingsteams. De terugkoppeling van keuzes en de daarbij horende
motivering is een bekend verbeterpunt bij de stuurploeg volgens de daarbij
betrokken respondenten. Zij hebben inmiddels ook gehoord dat mensen de
stuurploeg als een ‘black box’ zien. In het gesprek geven zij aan dat hier verder aan
wordt gewerkt. Zo worden sinds kort gesprekken gevoerd tussen teamleiders en de
stuurploeg om het werk en proces van de stuurploeg te verduidelijken.
Sturing
Naast het feit dat de stuurploeg bepaalt welke onderzoeken worden opgepakt, houdt
zij ook de voortgang van de geselecteerde onderzoeken in de gaten. Wanneer nodig
stuurt zij het onderzoek bij, bijvoorbeeld door op de doelstellingen te wijzen of deze
te herzien. De tussentijdse sturing gebeurt volgens respondenten op basis van
voortgangsverslagen van de opsporingsteams waarin de stand van zaken en de
verantwoording van keuzes wordt vermeld. De verslagen kunnen opgesteld worden
door teamleiders, coördinatoren of een officier van justitie. Uit de gesprekken blijkt
dat het sturen op basis van de voortgangsverslagen nadelen heeft. Vanuit de
opsporing wordt aangegeven dat het mogelijk is een (te) rooskleurig beeld van het
onderzoek te geven in een voortgangsverslag om op die manier door te gaan zonder
interventie van de stuurploeg. Met name omdat uit enkele gesprekken blijkt dat er

37

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

weinig tot geen terugkoppeling is op de voortgangsverslagen. Rechercheurs geven
daarom aan dat de stuurploeg weinig tussentijds stuurt.
De stuurploeg geeft aan dat sturing op basis van voortgangsverslagen niet
gemakkelijk is. Bij scherpe voortgangsrapportages kunnen goede inhoudelijke
discussies worden gevoerd en op basis daarvan beslissingen worden genomen. Een
goed verslag is daarom cruciaal voor de sturing, maar de kwaliteit van de verslagen
wisselt in de praktijk sterk. In de beleving van enkele leden van de stuurploeg hangt
dit onder andere samen met wie de rapportage opstelt en de kennis en ervaring van
die persoon. Hierdoor krijgt de stuurploeg niet altijd een goed beeld van de
daadwerkelijke stand van zaken van een onderzoek. Als voorbeeld wordt genoemd
dat opeenvolgende verslagen steeds weer hetzelfde verhaal vertellen of dat het
daadwerkelijke aantal rechercheurs dat aan de zaak werkt aanzienlijk lager is dan
op papier staat. De stuurploeg wil op basis van een reëel verwachtingspatroon
keuzes in een opsporingsonderzoek kunnen maken en het onderzoek sturen. Dat is
nu niet altijd het geval.
Het bovenstaande beïnvloedt het totaalbeeld van onderzoeken dat de stuurploeg
heeft. De stuurploeg moet een overzicht hebben van lopende zaken. Er is volgens
enkele leden van de stuurploeg nu nog geen duidelijk beeld van onderzoeken en
doorlooptijden. In een gesprek met andere leden van de stuurploeg kon echter een
overzicht worden gegeven van de lopende onderzoeken, de status daarvan en
wanneer die onderzoeken waren gestart.

3.5

Informatie en intelligence

De KMar is een informatiegestuurde organisatie. Vanuit het Landelijke Tactisch
Commando (LTC) worden opdrachten, informatie en intelligence producten uitgezet
waarmee de operationele brigades aan de slag moeten. 50 Om die reden is de
Inspectie tijdens de gesprekken ingegaan op de informatie en intelligence die
respondenten ontvangen, zowel in algemene zin als specifiek voor mensensmokkel.
In deze paragraaf geeft de Inspectie de bevindingen uit deze gesprekken weer.
Eerst worden de bevindingen uit de gesprekken met intelligencemedewerkers
besproken, daaropvolgend de gesprekken met medewerkers van het grenstoezicht
en de opsporing.

3.5.1

Intel KMar

De intelligence tak (Intel) binnen de KMar is er ter ondersteuning van de
besluitvorming, zowel op operationeel, tactisch als strategisch niveau. Tijdens het
onderzoek is met meerdere medewerkers in verschillende functies binnen Intel
gesproken. Uit deze gesprekken blijkt dat er veel informatie bij Intel binnenkomt.
Dit kan zowel zijn vanuit de eigen organisatie als externe organisaties (zie paragraaf
3.6). Deze informatie kent verschillende vormen en is verspreid over verschillende
informatiesystemen. Zo maakt de KMar gebruik van het Vreemdelingen
Basissysteem (VBS) en het Bedrijfsprocessensysteem (BPS) om informatie uit de
handhaving te registreren, staat opsporing gerelateerde informatie in Summ-it en
komen documenten binnen van externe organisaties. Dit levert een grote
hoeveelheid informatie op die sterk kan verschillen van aard.

50

Zie voor meer informatie over het LTC en de sturing binnen de KMar het inspectierapport Toezicht op de
maritieme grenzen.

38

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Het verwerken van deze informatie vraagt om voldoende capaciteit, kennis en
vaardigheden. Capaciteit binnen de Intel-organisatie is schaars, zo blijkt uit het
onderzoek. Daarom moeten Intel-medewerkers kiezen welke taken en onderwerpen
zij wel of niet oppakken, mede gebaseerd op de prioriteiten van de KMar. Uit
gesprekken met Intel-medewerkers blijkt dat in het verleden
opsporingsgerelateerde werkzaamheden binnen Intel minder aandacht hebben
gekregen. De aandacht ging hoofdzakelijk uit naar de handhaving en grenstoezicht.
Hier begint volgens respondenten wel verandering in te komen. Binnen Intel worden
initiatieven genomen om meer samen te gaan werken met de opsporing.
Wel blijkt uit het onderzoek dat binnen Intel relevante kennis en vaardigheden
punten van aandacht zijn. Ondanks dat Intel binnen de KMar een belangrijke positie
heeft, zijn de mogelijkheden tot intelligence gerelateerde opleidingen beperkt. De
basisopleiding van de KMar is volledig gericht op uitvoerende taken in de
handhaving waarbij intelligencewerk niet of weinig aan bod komt. Mensen die op
intelligencefuncties geplaatst worden hebben daarom niet altijd een achtergrond in
intelligencewerk en moeten de bijbehorende kennis en vaardigheden nog opdoen.
Daarnaast geven verschillende respondenten aan dat intelligencewerk binnen de
marechaussee geen goed imago heeft. Marechaussees willen vaak het werk ‘op
straat’ doen, zoals het grenstoezicht. Dit maakt het vullen van intelligencevacatures
een uitdaging, met name met mensen die over de juiste kennis en vaardigheden
beschikken. Wanneer geschikte medewerkers zijn gevonden, moeten zij ook
behouden kunnen worden. Ook hier geldt dat het in paragraaf 3.4.1 genoemde
mobiliteitsbeleid een belemmering kan vormen.
Specifiek voor opsporing zijn binnen A&O de specialisten van entiteitenanalyse
werkzaam. Anders dan analisten die zich doorgaans richten op bredere
ontwikkelingen, richten de analisten van entiteitenanalyse zich op gedetailleerde
informatie. Zij letten bijvoorbeeld op namen en bedrijven die in de
(opsporings)informatie aanwezig is. Zij richten zich minder op de abstractere
informatie die wordt gebuikt om de handhaving aan te sturen en meer op
gedetailleerdere informatie ten behoeve van de opsporing. Het werk van de
specialisten van entiteiten analyse kan leiden tot een projectvoorstel dat ingediend
kan worden bij de stuurploeg. Sinds kort hebben, naast medewerkers van entiteiten
analyse, ook andere Intel-medewerkers toegang tot opsporingsinformatie. Hierdoor
is er betere aansluiting tussen de Intel-medewerkers en de opsporingsteams.
Ondanks dat de aansluiting tussen Intel en opsporing in ontwikkeling is, is er nog
wel behoefte aan meer opsporingsexpertise binnen Intel. Hoewel de mensen die
werken met opsporingsinformatie een beeld hebben bij opsporingswerk, hebben zij
niet allemaal concrete opsporingservaring. Met name vanuit de opsporing wordt
daarom de vraag gesteld of dit de juiste mensen zijn om opsporingsinformatie te
laten analyseren.

3.5.2

Informatie en intelligence grenstoezicht

Informatie en intelligence kunnen een belangrijke rol spelen bij de aansturing van
het grenstoezicht, ook met het oog op mensensmokkel. Zo kunnen marechaussees
bijvoorbeeld op de hoogte gebracht worden over waar ze op moeten letten bij
controles, zoals bijzonderheden en indicatoren. Bij de MTV-controles speelt daarbij
de keuze waar en wanneer te controleren een belangrijke rol. Zoals in hoofdstuk 2
beschreven leggen wet- en regelgeving beperkingen op aan het aantal en duur van
controles. Daarnaast blijkt uit het onderzoek dat de brigades die MTV-controles op

39

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

de wegen uitvoeren verantwoordelijk zijn voor een groot gebied waarin veel wegen
de grens kruisen. Goede informatie en intelligence kan helpen de vraag waar en
wanneer te controleren te beantwoorden.
Uit de gesprekken blijkt dat kwalitatief bruikbare informatie en intelligence zeldzaam
zijn. Soms komt voor het MTV-informatie of intelligence binnen dat op voertuigen
uit bepaalde landen gelet moet worden. Respondenten geven echter aan dat de
informatie die zij doorgaans ontvangen vaak niet geschikt is om te bepalen waar en
wanneer er moet worden gecontroleerd. Het zijn vaak algemene beelden die niet
zijn toegespitst op de brigade. 51 Bij luchthavens is de informatie vooral toegespitst
op de grote luchthavens, zoals Schiphol of Eindhoven Airport. Voor kleinere
luchthavens, zoals Groningen-Eelde Airport, is weinig tot geen informatie of
intelligence beschikbaar. Voor general aviation is eveneens zeer weinig informatie
voor handen en dit wordt beschreven als een blinde vlek. Enkele respondenten
geven aan dat wanneer informatie concreet is, zij twijfels hebben bij de juistheid
daarvan. Als gevolg hiervan worden bijvoorbeeld MTV-controles ingepland waarvan
men op basis van eigen (soms specifieke lokale) ervaringen weet dat de controles
weinig tot niets op gaan leveren.
Een uitzondering hierop zijn de controles op basis van Advance Passenger
Information (API) gegevens op luchthavens. De gegevens van passagiers worden
vooraf aangeleverd en gecontroleerd in bestaande databases. Op die manier kunnen
individuen die bijvoorbeeld gezocht worden, een straf moeten uitzitten of boetes
open hebben staan onderkend worden voordat ze in Nederland aankomen. De APIgegevens leveren concrete, informatiegestuurde controles op. Hierbij moet
opgemerkt worden dat API-gegevens alleen worden toegepast op vluchten buiten de
EU of het Schengengebied.
In enkele gesprekken wordt aangegeven dat mensen de informatie die zij zelf
hebben aangeleverd enige tijd later terugzien in de opdrachten of intelligence
producten van het LTC. Deze respondenten zien een cirkelredenering die leidt tot
steeds dezelfde opdrachten en controles. Naast dat die controles steeds dezelfde
informatie opleveren, wordt het mensensmokkelaars op die manier gemakkelijk
gemaakt doordat de controles hierdoor voorspelbaar worden. Aanvullend blijkt dat
de informatie in de beleving van de respondenten verouderd is. Het kan lang duren
voordat informatie is verwerkt. In die tijd kan veel veranderd zijn waardoor zij aan
de waarde van de informatie en intelligence twijfelen.
Het gevolg is dat voor het aansturen van het grenstoezicht hoofdzakelijk gebruik
wordt gemaakt van de kennis en ervaring van de marechaussees. Op een brigade
heeft men het initiatief genomen zelf de informatie en intelligence te gaan
verzamelen om MTV-controles in te plannen. De intelligence afdelingen van de
KMar, zowel op lokaal als landelijk niveau, hebben niet de informatie beschikbaar
waar de brigade behoefte aan heeft. Dat kan te maken hebben met de lokale,
specifieke situaties die op centraal niveau niet bekend zijn.

51

In het inspectierapport Toezicht op de Maritieme Grenzen is dit punt ook aan bod gekomen. Uit dat
onderzoek bleek dat de vertaalslag naar de lokale situatie door de Operationele Intell-medewerkers op de
brigade gemaakt moet worden. Dit blijft in de praktijk vaak achterwege.

40

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

3.5.3

Informatie en intelligence opsporing

Uit de gesprekken blijkt dat voorafgaand aan de invoering van het
informatiegestuurd optreden de opsporing een eigen intelligence-afdeling had. In de
reorganisatie zijn de opsporing en intelligence losgekoppeld. In verschillende
gesprekken wordt aangegeven dat de twee componenten hierdoor uit elkaar zijn
gegroeid. Rechercheurs geven daarom aan dat zij weinig tot geen
intelligencerapportages ontvangen van Intel. Verschillende respondenten hebben
daar ook geen grote behoefte aan. Intelligencerapportages kunnen bijdragen aan de
algemene beeldvorming, maar voor de opsporingsonderzoeken zelf hebben zij
weinig toegevoegde waarde. Voor opsporing is naar hun mening informatie op
casusniveau nodig en niet de bredere beelden zoals die vaak in de intelligence
rapportages staan.
Desondanks levert de opsporing wel informatie aan voor de intelligence-afdelingen.
Dit gebeurt onder andere door informatie weg te zetten in het
opsporingsinformatiesysteem Summ-it. Dit systeem wordt gebruikt voor alle
reguliere opsporingsonderzoeken van de KMar, maar is ook (gedeeltelijk)
toegankelijk voor medewerkers van de intelligence-organisatie. Voor
intelligencemedewerkers is vooral de informatie die wordt gelabeld als verder te
verwerken informatie (VVI) van belang. Dit is informatie die tijdens een
opsporingsonderzoek door rechercheurs is aangetroffen, maar niet direct van belang
is voor het betreffende onderzoek. Dit wordt ook wel restinformatie genoemd. Om
deze informatie niet verloren te laten gaan, zetten rechercheurs het weg in Summ-it
zodat andere partijen daarmee aan de slag kunnen gaan. Zo kunnen medewerkers
van A&O op basis van de VVI-informatie een projectvoorstel opstellen en indienen
bij de stuurploeg. Rechercheurs geven in de gesprekken aan dat het voor hen
onduidelijk is wat er met de als VVI-gelabelde informatie wordt gedaan. Er komt
geen terugkoppeling op en men ziet er weinig tot niets van terug in de
projectmatige onderzoeken die zij uitvoeren.
Opbrengsten opsporing
Opsporingsonderzoeken worden niet zonder reden uitgevoerd. De onderzoeken
dienen te leiden tot vervolging van strafbare feiten en, bij bewezenverklaring van
die feiten, een veroordeling. Vanuit dat perspectief is het goed om de opbrengsten
van opsporingsonderzoeken inzichtelijk te maken zodat duidelijk wordt of de
opsporingsonderzoeken daadwerkelijk tot vervolging en veroordeling leiden.
Opvallend is dat de KMar zeer beperkt informatie kan aanleveren over de
opbrengsten van hun opsporingsonderzoeken. Na navraag zijn cijfers ontvangen van
het aantal opgestarte en afgeronde onderzoeken, maar cijfers over voorgeleidingen,
sepots en veroordelingen konden niet door de KMar geleverd worden. Daarvoor
werd verwezen naar het OM. Het OM heeft deze cijfers na navraag door de Inspectie
geleverd. De cijfers gepresenteerd in paragraaf 3.3.1 in tabel a zijn zodoende
afkomstig van het OM en niet van de KMar.
Het feit dat de KMar geen overkoepelend inzicht kon geven in de opbrengsten van
de opsporing sluit aan bij de overige bevindingen op het gebied van de opbrengsten.
Marechaussees die eerste-, tweede- of derdelijnsonderzoeken uitvoeren is gevraagd
of zij de opbrengsten van hun opsporingsonderzoeken teruggekoppeld kregen. De
meeste respondenten gaven hierbij aan dat daar bijna nooit terugkoppeling op
komt. De resultaten van hun werk waren daarom vaak niet bekend. Enkele

41

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

rechercheurs merkten hierbij op dat na het afronden van een onderzoek het soms
lang kan duren voordat er een uitspraak van de rechter is. Dat maakt het bijhouden
van de resultaten voor hen moeilijk en zij zijn ondertussen verder aan de slag
gegaan met nieuwe onderzoeken.

3.6

Netwerkpartners

De KMar is niet de enige organisatie die zich bezighoudt met de aanpak van
mensensmokkel. Zowel nationaal als internationaal houden zich verschillende
andere organisaties en samenwerkingsverbanden direct of indirect bezig met het
bestrijden van mensensmokkel. Deze partijen houden zich bezig met beleid en
strategie of ondersteunen de KMar met informatie, intelligence of (operationele)
samenwerking. Zij vormen daarom belangrijke schakels in de aanpak van
mensensmokkel. Tijdens het onderzoek is gesproken met en over de meest
relevante partijen om een beeld te krijgen van de aanpak van mensensmokkel in
een bredere context en hoe deze partijen bijdragen aan de
(opsporings)werkzaamheden van de KMar. Hieronder worden de bevindingen over
deze partijen weergegeven. De Inspectie merkt hierbij op dat de KMar centraal staat
in dit onderzoek. De bevindingen over de netwerkpartners zijn daarom minder
diepgaand van aard.
Afdeling Vreemdelingen, Identificatie en Mensenhandel
De Afdeling Vreemdelingen, Identificatie en Mensenhandel (AVIM) is onderdeel van
de Nationale Politie. Binnen de taakstelling van de AVIM vallen alle werkzaamheden
met betrekking tot vreemdelingen, zoals identificatie, registratie maar ook overlast
gevende vreemdelingen. Hier zijn eveneens opsporingstaken aan gekoppeld. De
AVIM richt zich landelijk gezien voornamelijk op mensenhandel. Sommige eenheden
houden zich daarnaast ook bezig met de aanpak van mensensmokkel. Zo voert de
eenheid Rotterdam mensensmokkelonderzoeken uit, onder andere door het verband
met de grenspolitietaak van de Zeehavenpolitie in het havengebied.
In de gesprekken komt de taakverdeling tussen de KMar en AVIM regelmatig ter
sprake. Hieruit blijkt dat de relatie tussen mensensmokkel en mensenhandel tot
vragen kan leiden wie een opsporingsonderzoek gaat oppakken. Deze twee vormen
van criminaliteit zijn in de praktijk soms moeilijk van elkaar te onderscheiden.
Daarnaast is de verdeling van taken bij mensensmokkel en mensenhandel niet strikt
zwart-wit. Zo staat in de Resultaatafspraken over politiële migratietaken 2019-2022
van de Nationale Politie de aanpak van mensensmokkel expliciet genoemd.
Uit het onderzoek blijkt dat de samenwerking tussen de AVIM en KMar op
operationeel niveau met name aanwezig is wanneer dat noodzakelijk is voor de
werkzaamheden. Ook bij Intel verloopt de communicatie hoofdzakelijk via
onderlinge contacten tussen de Intel-medewerkers van de AVIM en de KMar.
Respondenten van de AVIM geven aan dat er op landelijk niveau weinig tot geen
structurele informatie-uitwisseling is, los van enkele landelijke informatiedagen.
Voor zover de respondenten kunnen overzien, zijn er geen andere structurele
vormen van informatie-uitwisseling. 52
52

In de wederhoor op het conceptrapport geeft de politie aan dat ketenpartners via de informatiesystemen
Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV) en SIGMA steeds meer kunnen beschikken over gegevens over de
vreemdeling die in bezit is bij andere ketenpartners. De politie heeft daarnaast sinds december 2020
procesgegevens via het informatiesysteem Politie Suite Handhaving Vreemdelingen (PSH-V) inzichtelijk

42

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel
Het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM) ondersteunt sinds
vele jaren opsporingsdiensten die zich bezighouden met mensenhandel en
mensensmokkel. 53 Het EMM is een samenwerkingsverband tussen de Nationale
Politie, KMar, Immigratie- en Naturalisatiedienst en de Inspectie Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. Beheersmatig valt het EMM onder de Nationale Politie. Het EMM
bundelt de kennis en informatie van de aangesloten organisaties en maakt op basis
hiervan informatieproducten. Dit gebeurt doorgaans op verzoek of naar aanleiding
van een vraag aan het EMM of vanuit de signalerende functie die het EMM op basis
van de eigen (integrale) informatiepositie vervult.
De Inspectie heeft enkele voorbeelden ontvangen van informatieproducten die het
EMM heeft opgesteld. De voorbeelden betreffen doorgaans beschrijvende stukken
waarbij aandacht wordt besteed aan specifieke onderwerpen, zoals ontwikkelingen
rondom bepaalde nationaliteiten of personen die in de havens in vrachtwagens
klimmen om het Verenigd Koninkrijk te bereiken. De meeste documenten bevatten
een opsomming van wat in de informatiesystemen van de aangesloten organisaties
te vinden is over het betreffende onderwerp.
Uit het onderzoek blijkt dat veel respondenten het EMM kennen, maar daar zeer
weinig tot geen informatie van krijgen. Men vraagt zich daarom af wat het EMM
exact doet. Medewerkers van het EMM herkennen tot op zekere hoogte de beelden
van andere partijen, maar geven aan wel degelijk informatieproducten op te
leveren. Daarbij geven respondenten van het EMM aan dat zij bezig zijn met een
doorontwikkeling. Het EMM is omstreeks 2005 opgericht. Hierna heeft men zich
lange tijd gericht op het maken van zogeheten pre-weegdocumenten op basis
waarvan opsporingsonderzoeken gestart konden worden. Met de doorontwikkeling is
deze rol van het EMM heroverwogen. De nieuwe doelstelling van het EMM is de
integrale bestrijding van mensenhandel en mensensmokkel. Dit gebeurt door het
verkrijgen van inzicht in signalen, opsporingsonderzoeken, trends en fenomenen
van mensenhandel en mensensmokkel door het uitwisselen van kennis en informatie
tussen de partnerorganisaties. Het EMM beoogt dit vervolgens te vertalen naar
operationele, tactische en strategische producten aan de hand waarvan de
partnerorganisaties hun taken kunnen uitoefenen.
Hoe de nieuwe invulling van het EMM gaat functioneren kan op dit moment niet
worden beoordeeld. De toegevoegde waarde van de inrichting van het EMM in
relatie tot de aanpak van mensensmokkel ten tijde van het onderzoek is de
Inspectie echter niet duidelijk geworden.
Multidisciplinair Team Mensensmokkel
Het Multidisciplinair Team (MDT) Mensensmokkel is een samenwerkingsverband van
de KMar, Nationale Politie, Immigratie en Naturalisatie Dienst, OM, Ministerie van
Justitie en Veiligheid, Ministerie van Buitenlandse Zaken en Landelijk Internationaal
Rechtshulpcentrum. In het MDT komen deze ketenpartners op basis van een
gedeeld beeld van de aard en omvang van de problematiek tot een strategische,
geïntegreerde aanpak van mensensmokkel, met als doel het bestrijden van de

53

gemaakt. Uit het onderzoek is niet gebleken in hoeverre deze mogelijkheden tot daadwerkelijke
uitwisseling van informatie leiden.
https://www.rijksoverheid.nl/contact/contactgids/expertisecentrum-mensenhandel-en-mensensmokkelemm

43

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

belangrijkste risico’s en bedreigingen voor Nederland. 54 Concreet betekent dit dat
het MDT zich vooral richt het op opstellen van beelden op basis waarvan de
aangesloten organisaties actie kunnen ondernemen.
Uit het gesprek met het MDT blijkt dat het vooral gaat om het delen van informatie
en het tot stand brengen van het samenwerken tussen organisaties. Dit gebeurt
bijvoorbeeld door het delen van dashboards, waarin een breed overzicht wordt
gegeven van de beschikbare informatie op het gebied van mensensmokkel. In het
voorbeeld van een dashboard dat de Inspectie heeft ontvangen wordt op abstract
niveau een beknopte weergave gegeven van ontwikkelingen op het gebied van
mensensmokkel en migratie. Daarbij zijn cijfers te vinden, bijvoorbeeld over het
aantal inklimmers en de daarbij betrokken nationaliteiten. Tijdens het
inspectieonderzoek komt in de overige gesprekken met name aan bod dat men het
MDT niet kent of, wanneer dat wel het geval is, er nooit iets concreets van hoort. De
toegevoegde waarde van het MDT in relatie tot de aanpak van mensensmokkel en
de doorwerking van het dashboard is de Inspectie daarom niet duidelijk geworden.
Directoraat-Generaal Migratie
Beleidsmatig is het dossier mensensmokkel belegd bij DGM van het ministerie van
JenV en DGM neemt deel aan het MDT. Op die manier houdt het ministerie zicht op
de aanpak van mensensmokkel en blijft het in contact met de betrokken
organisaties. De informatiepositie van DGM is eveneens hoofdzakelijk gebaseerd op
wat in het MDT wordt besproken. De informatie die in het MDT wordt besproken is
doorgaans goed en daardoor is de informatiepositie volgens DGM in orde. Er worden
beelden van verschillende organisaties bij elkaar gebracht die in het dashboard
gebundeld worden. Dit betreft niet alleen informatie over ontwikkelingen, maar ook
cijfers over mensensmokkelzaken die de KMar bij het OM aandraagt.
In het gesprek met DGM wordt benadrukt dat de aanpak van mensensmokkel een
hoge prioriteit heeft voor de overheid. Dit wordt duidelijk gemaakt in meerdere
beleidsdocumenten, zoals de Kadernota Koninklijke Marechaussee 2019-2023 en de
Brede Maatschappelijke Heroverweging. 55 Hierin staan doelstellingen opgenomen.
Deze doelstellingen zijn niet in detail uitgewerkt, maar zijn wel richtinggevend.
Landelijk Internationaal Rechtshulpcentrum
De internationale samenwerking bij rechtshulp 56 wordt formeel gezien
gecoördineerd door het ministerie van Justitie en Veiligheid. In de praktijk worden
verzoeken om rechtshulp via de politie, het OM of de rechtbanken afgehandeld, met
tussenkomst van een Internationaal Rechtshulp Centrum (IRC). Het Landelijke
Internationaal Rechtshulpcentrum (LIRC) heeft overzicht en inzicht in de aantallen,
kwaliteit en afdoening van alle inkomende en uitgaande rechtshulpverzoeken en
draagt zorg voor sturing hierop. 57 Binnen het LIRC werken verschillende
organisaties samen, zoals de KMar, de politie en het OM. In bredere zin stroomlijnt
het LIRC alle in- en uitgaande politionele en justitionele rechtshulpverzoeken en
informatiedeling. Het LIRC beheert hiervoor onder andere de kanalen voor
internationale informatie-uitwisseling: Europol, Interpol, liaison officers, foreign

54
55
56
57

Herijking opdrachtbeschrijving MDT
Zie voor de Brede Maatschappelijke Heroverweging:
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2020Z07213&did=2020D15415
Zie voor meer over internationale rechtshulp het inspectierapport Internationale Rechtshulp Gewogen.
Inrichtingsplan Nationale Politie 2012, p. 72

44

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

liaison officers en bureau SIRENE. 58 Bij de informatie die binnenkomt wordt door het
LIRC bekeken in welk kanaal de informatie het beste past en weggezet moet
worden.
Uit het gesprek met het LIRC blijkt dat ondanks dat de KMar verschillende
mogelijkheden heeft om internationaal informatie uit te wisselen, zij hier te weinig
gebruik van maakt. Het LIRC geeft aan dat het relatief onbekend is binnen de KMar,
waardoor mensen waarschijnlijk niet bekend zijn met de mogelijkheden van het
LIRC. Europol wordt regelmatig gecontacteerd, maar de andere vier kanalen worden
weinig aangeboord. Dit is een gemiste kans volgens het LIRC, want liaison officers
hebben veel kennis van de landen waarin zij actief zijn en kunnen daarom van
toegevoegde waarde zijn voor (internationale) opsporingsonderzoeken.
Daarnaast heeft de KMar een lastige positie in het LIRC. In tegenstelling tot de
politie beschikt de KMar niet over regionale IRC’s. Daardoor is de KMar aangewezen
op het IRC van de Landelijke Eenheid op het gebied van internationale rechtshulp.
Echter is de KMar met zeven medewerkers slechts een klein onderdeel van het LIRC.
Hierdoor is de KMar binnen het LIRC niet altijd in de juiste positie om te acteren. Zo
worden alle in- en uitgaande rechtshulpverzoeken behandeld door
politiemedewerkers. Hierdoor is het mogelijk dat de KMar specifieke informatie over
mensensmokkel mist omdat de politiecollega’s die niet uitzetten bij de KMar.
Informatie aangaande mensenhandel en mensensmokkel vanuit de backoffice
Europol wordt wel gedeeld met de KMar. In dit kanaal is ook aanwezigheid van een
KMar-collega. Op het moment is de KMar bezig met het plaatsen van twee
functionarissen in het informatieproces. Naar verwachting zijn deze mensen
omstreeks 2022 actief.
Aanvullend blijkt dat de KMar, anders dan de politie, geen directe toegang heeft tot
het informatiesysteem SIENA. Dit systeem wordt gebruikt om internationaal met
andere opsporingsinstanties informatie uit te wisselen. Voor het gebruik van SIENA
is de KMar afhankelijk van het LIRC, wat het wat het proces van
informatieregistratie en deling mogelijk vertraagt. De KMar is al enige tijd bezig een
eigen toegang tot SIENA te realiseren, maar dat is tot op heden niet gelukt.
Gesprekken met het OM over mogelijk (beperkt) gebruik van/toegang tot SIENA zijn
gaande. 59
Europol
Europol staat de 27 lidstaten van de EU bij in hun strijd tegen ernstige
internationale criminaliteit en terrorisme. Zij werken daarbij samen met meerdere
niet-EU-partnerlanden en internationale organisaties. 60 Daarnaast draagt het
EMPACT programma van Europol bij aan Europees beleid over de aanpak van
(internationale) criminaliteit. 61 Europol bestaat uit een groot aantal verschillende
afdelingen met ieder hun eigen specialisme. De Inspectie heeft in het kader van dit
onderzoek onder andere gesproken met medewerkers van het European Migrant

58

59

60
61

SIRENE staat voor Supplementary Information Request at the National Entry. Elk EU lidstaat heeft een
eigen bureau SIRENE dat is belast met het gegevensbeheer van het Nationaal Schengen Informatie
Systeem (SIS). In Nederland is het bureau SIRENE ondergebracht bij het LIRC. Zie voor meer:
https://ec.europa.eu/home-affairs/what-wedo/networks/european_migration_network/glossary_search/sirene-bureau_en
In de wederhoor op het conceptrapport geeft het OM aan dat het op zichzelf logisch is dat de KMar niet
beschikt over een SIENA-aansluiting, omdat dit is belegd bij de IRC’s en het LIRC. Ook de andere
opsporingsdiensten beschikken niet over een aansluiting op SIENA, maar werken via het (L)IRC.
Zie: https://www.europol.europa.eu/nl/about-europol
Zie: https://www.europol.europa.eu/empact

45

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Smuggling Center (EMSC) van Europol. Dit is een gespecialiseerde afdeling die zich
volledig richt op mensensmokkel.
Uit de gesprekken blijkt dat er internationaal veel informatie beschikbaar is, zowel
op operationeel als strategisch niveau. Voor het koppelen van internationale
informatie is Europol echter afhankelijk van wat de aangesloten landen aanleveren.
Niet alle landen leveren informatie op dezelfde wijze aan, zowel kwalitatief als
kwantitatief, inclusief Nederland. De KMar meldt bijvoorbeeld niet alle lopende
onderzoeken naar mensensmokkel aan. Dat blijkt ook uit andere gesprekken buiten
het EMSC. Europol geeft daarom aan dat er voor hen blinde vlekken bestaan, met
als gevolg dat analyses niet compleet zijn of een vertekend beeld kunnen opleveren.
In het gesprek met het EMSC geven de medewerkers enkele mogelijk oorzaken aan
voor de niet-eenduidige manier waarop ze informatie aangeleverd krijgen. Ten
eerste is de wijze waarop informatie moet worden aangeleverd omslachtig. Stukken
moeten vertaald worden naar het Engels en dat kost tijd. Daarnaast werkt men
binnen Nederland met meerdere formulieren om de informatie aan te leveren,
waardoor het tijd kost om de informatie op de juiste manier aan te leveren.
Specifiek voor de KMar geldt dat zij geen aansluiting op SIENA hebben, waardoor zij
informatie niet direct kunnen invoeren. Ten tweede bestaat het beeld dat de KMar
minder bekend is met wat Europol voor hen kan betekenen. Men denkt dat wanneer
informatie of een onderzoek wordt aangemeld bij Europol, dit al gauw leidt tot een
internationaal onderzoek. Daar is meestal weinig capaciteit en, gezien de
vermeende complexiteit, enthousiasme voor. Dat perspectief is niet uniek voor de
KMar, volgens het EMSC. Ook andere landen weten niet goed wat Europol voor hen
kan betekenen. Europol kan echter op verschillende manieren ondersteuning bieden,
ook in minder omvangrijke vormen.
Als laatste geven medewerkers van het EMSC aan dat onderzoeken worden
aangemeld bij Europol nadat deze zijn afgerond. Hoewel Europol dan relevante
informatie ontvangt die van belang kan zijn voor toekomstige onderzoeken, is dit
tegelijkertijd ook een gemiste kans voor het afgeronde onderzoek. Er is dan geen
mogelijkheid meer om verder te rechercheren op basis van de informatie die
Europol ter beschikking heeft. De casus wordt dan opgepakt als losstaand incident,
maar internationale connecties of betrokkenheid van organisaties blijven op die
manier onderbelicht.

3.7

Beeld mensensmokkel

Met de aanpak van mensensmokkel beogen zowel de KMar als de netwerkpartners
breder te kijken dan alleen de incidenten. Hierdoor kunnen CSV’s in kaart worden
gebracht en een internationaal beeld worden opgesteld. Op die manier kunnen
CSV’s (proactief) worden aangepakt. De Inspectie heeft tijdens de gevoerde
gesprekken gevraagd naar het beeld van mensensmokkel dat respondenten hadden,
zoals de aard, omvang en ernst van het fenomeen.
Veel respondenten zijn van mening dat mensensmokkel een aanzienlijk probleem is.
Men verwijst vaak naar de veiligheidsrisico’s en mensonterende situaties waar de
vreemdelingen in terecht komen. Daarbij gaat er veel geld om in de georganiseerde
mensensmokkel. Mensensmokkelaars maken gebruik van de wanhoop van
migranten en vragen hoge bedragen voor hun diensten. Het organiseren van
transport en valse of vervalste documenten is daarom doorgaans zeer kostbaar.

46

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Daarbij speelt de internationale component van mensensmokkel een belangrijke rol.
Aangezien mensen een grens over worden gesmokkeld, is het per definitie een
internationaal onderwerp. Veel respondenten zeggen hierbij dat de
mensensmokkelzaken die in Nederland worden aangetroffen het uiteinde zijn van
het probleem. De smokkelaars, bijvoorbeeld een vrachtwagenchauffeur, zijn de
uitvoerende mensen, maar eigenlijk niet de mensen die men wil oppakken. De
meeste winst is te halen bij de mensen die de CSV’s vormen en aansturen. De
meeste respondenten geven aan dat die hoogstwaarschijnlijk niet in Nederland
aanwezig zijn. Nederland is in de meeste gevallen een doorvoerland en niet het
eindpunt van de smokkel. Zo is het hoge aantal inklimmers dat wordt aangetroffen
in de havens een teken dat mensen naar het Verenigd Koninkrijk willen en niet in
Nederland willen blijven. Door deze sterke internationale component zijn de
mogelijkheden van de KMar beperkt. Men is al gauw afhankelijk van internationale
samenwerking en dat is vaak een complex en traag proces.
Dit wordt extra moeilijk gemaakt doordat men vermoedt dat er steeds minder vaak
sprake is van een concrete organisatie die in vast verband samenwerkt. Het betreft
vaak instrumentele en opportunistische samenwerkingsverbanden van individuen of
kleine groepen. 62 Dit maakt de aanpak van mensensmokkel moeilijk, omdat het
oppakken van een persoon of groep een gat achterlaat dat snel weer opgevuld is.
Een chauffeur oppakken heeft weinig effect op de smokkelactiviteiten in breder
verband wanneer deze chauffeur zonder moeite vervangen kan worden.
Respondenten geven daarom aan dat de aanpak van mensensmokkel vanwege deze
complexiteit doorgaans bestaat uit het afhandelen van incidenten. Het aantal
projectmatige en internationale onderzoeken is klein, mede vanwege de druk die
deze zetten op de capaciteit. Hierdoor is het beeld dat men heeft van
mensensmokkel, met name internationaal, beperkt. Veel respondenten vatten dit
samen als ‘het gebeurt waarschijnlijk heel veel, maar we weten maar weinig.’

62

In de wederhoor op het conceptrapport geeft de KMar aan dat diverse studies naar het fenomeen
mensensmokkel en andere criminele samenwerkingsverbanden spreken over fluïde netwerken.

47

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

4
In dit onderzoek heeft de Inspectie zich gericht op grenstoezicht en opsporing zoals
uitgevoerd door de Koninklijke Marechaussee (KMar). Deze processen zijn
onderzocht door middel van een thematisch onderzoek naar de aanpak van
mensensmokkel. Hierbij stond de volgende onderzoeksvraag centraal: hoe heeft de
Koninklijke Marechaussee het opsporingsproces in het grenstoezichtdomein
georganiseerd en draagt dit bij aan het behalen van de doelstellingen op het gebied
van de aanpak van mensensmokkel? In hoofdstuk 3 zijn de bevindingen van het
onderzoek beschreven. Deze bevindingen raken meerdere processen, organisaties
en afdelingen. In dit hoofdstuk analyseert de Inspectie de bevindingen op basis van
thema’s die uit de bevindingen naar voren komen. Voor elk thema zal een
deelconclusie worden getrokken die bij elkaar een antwoord geven op de
onderzoeksvraag. Op basis van deze conclusies worden aanbevelingen
geformuleerd.

4.1

Analyse en conclusies

Samenhang
Uit het onderzoek blijkt dat de aanpak van mensensmokkel een complexe taak is.
De internationale eigenschappen van mensensmokkel en de ongrijpbaarheid van de
betrokken criminele samenwerkingsverbanden (CSV) maken het een grote uitdaging
het probleem op structurele wijze aan te pakken. Met name wanneer dit door een
enkele organisatie of afdeling gedaan moet worden. Uit het onderzoek blijkt daarom
dat zowel binnen als buiten de KMar een aanzienlijk aantal actoren betrokken is bij
de aanpak van mensensmokkel. De Inspectie constateert enkele knelpunten in de
samenwerking en samenhang tussen deze partijen.
Bij de KMar zelf valt op dat respondenten van de KMar geen of enkel abstracte
doelstellingen konden noemen voor de aanpak van mensensmokkel. Deze
doelstellingen komen neer op het tegengaan van mensensmokkel en illegale
migratie en het aanpakken van de daarbij betrokken CSV’s. Verdere concretisering
van deze doelstellingen, kwantitatief of kwalitatief, kon in de meeste gevallen niet
gegeven worden. Juist bij de aanpak van een complex probleem zoals
mensensmokkel zijn concrete doelstellingen belangrijk. Een concrete doelstelling
zorgt ervoor dat alle betrokken partijen weten wat ze moeten doen, kan voorkomen
dat men los van elkaar gaat werken en kan de werkzaamheden van verschillende
partijen naar een gezamenlijk punt geleiden.

48

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

De centrale onderzoeksvraag van dit inspectieonderzoek richt zich onder andere op
de doelstellingen die de KMar heeft op het gebied van mensensmokkel. De
bevinding dat er geen uitgewerkte of geoperationaliseerde doelstellingen zijn voor
de bestrijding van mensensmokkel is van belang voor het antwoord op de
hoofdvraag. Omdat die doelstellingen niet zijn uitgewerkt, is het nauwelijks vast te
stellen welke invloed de organisatiewijze van opsporing in het grenstoezichtdomein
heeft op het al dan niet succesvol bestrijden van mensensmokkel. Wat wel vast te
stellen is, is dat dit gebrek aan heldere doelstellingen verschillende effecten heeft op
de aanpak van mensensmokkel.
De afwezigheid van concrete en gezamenlijke doelstellingen is terug te zien in de
samenhang van verschillende afdelingen binnen de KMar. Hoewel de KMar wil
werken met het HOI-principe - waarbij handhaving, opsporing en intelligence zoveel
mogelijk in verbinding worden gebracht - pakt dat in de praktijk veelal niet zo uit.
De handhaving verantwoordelijk voor het grenstoezicht mist concrete
(sturings)informatie van de Intel-afdelingen en werkt daardoor grotendeels op basis
van eigen kennis en ervaring. De verbinding tussen handhaving en opsporing is op
verschillende operationele brigades zwak. Het feit dat rechercheurs niet onder de
operationele brigades vallen en daarom niet direct aangestuurd kunnen worden door
de betreffende brigadecommandant speelt hierbij een rol. Veel medewerkers in de
eerstelijnsopsporingsonderzoeken krijgen niet te horen wat hun werk heeft
opgeleverd of, wanneer een zaak wordt overgedragen aan de opsporing, wat zij
daarmee hebben gedaan. De recherche en Intel werken grotendeels los van elkaar.
Zo geeft de opsporing aan weinig intelligence te ontvangen en weten rechercheurs
niet wat met de door hen aangeleverde restinformatie gebeurt. Enkele rechercheurs
geven aan weinig behoefte aan intelligence te hebben. Maar voor medewerkers die
projectvoorstellen maken voor derdelijnsonderzoeken geeft Intel juist zeer
belangrijke input. Binnen de opsporing is men eveneens beperkt op de hoogte van
elkaars werkzaamheden. Zo weten projectmatige teams niet welke onderzoeken bij
andere teams lopen en is de werking van de stuurploeg voor velen onbekend. De
Inspectie merkt hierbij op dat uit de gesprekken is gebleken dat men zich binnen de
KMar ervan bewust is dat samenwerking en samenhang verbeterd moet worden en
daartoe verschillende initiatieven zijn opgestart.
Ook buiten de KMar is de samenhang tussen de werkzaamheden van verschillende
actoren een aandachtspunt. Zo zijn het Expertisecentrum Mensenhandel en
Mensensmokkel (EMM) en het Multidisciplinair Team Mensensmokkel (MDT) in
beginsel goede initiatieven tot samenwerking tussen verschillende organisaties. De
complexiteit van mensensmokkel vraagt om een multidisciplinaire aanpak waarbij
het koppelen van kennis en informatie waardevol is. Echter is uit het
inspectieonderzoek niet gebleken wat de praktische waarde van beide
samenwerkingsverbanden is, ondanks dat deze al meerdere jaren actief zijn.
Respondenten geven aan, als zij al bekend zijn met het EMM en MDT, niets of weinig
van hen horen. Vanuit het internationaal perspectief zouden het Landelijk
Internationaal Rechtshulpcentrum (LIRC) en Europol een aanzienlijke bijdrage
kunnen leveren aan de aanpak van mensensmokkel. Beide organisaties geven
echter aan dat hun kennis en diensten onderbenut blijven, mede door de
onbekendheid daarmee.

49

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Deelconclusie 1
De KMar, zowel als organisatie in haar geheel als de individuele onderdelen,
ziet de aanpak van mensensmokkel als belangrijke taak. Echter werken deze
onderdelen beperkt met elkaar samen om het probleem gezamenlijk aan te
pakken. Daarnaast zijn er buiten de KMar verschillende organisaties waarvan
de kennis, informatie en potentie onderbenut blijven. Hierdoor is er geen sterke
samenhang tussen het totaal van werkzaamheden gericht op de aanpak van
mensensmokkel.
Kennis en ervaring
Tijdens het onderzoek is veel gesproken over het werken op basis van kennis en
ervaring. Marechaussees leren het werk voornamelijk van collega’s, zowel in de
handhaving als de opsporing, zo blijkt uit het onderzoek. Tegelijkertijd was de
boodschap in de gesprekken over kennis en ervaring eenduidig: die zijn niet op het
gewenste niveau. Hierbij verwezen respondenten met name naar het grote aantal
nieuwe medewerkers in de handhaving. Ondanks dat deze marchaussees allemaal
de opleiding hebben gevolgd, hebben zij volgens veel respondenten nog niet de
kennis en vaardigheden om volledig zelfstandig te acteren. Hoewel het de bedoeling
is dat ervaren collega’s het niveau van de instromers verhogen, blijken er in de
praktijk niet voldoende ervaren collega’s te zijn om dit daadwerkelijk te doen.
Hierdoor is de kwaliteit van de uitvoering van het grenstoezicht en
eerstelijnsopsporing een punt van zorg. Een mogelijk gevolg hiervan is zichtbaar in
de opbrengsten van opsporingsonderzoeken. Bijna 38,6% van de bij het OM
aangeleverde mensensmokkelzaken in de periode januari 2017 – juni 2020 wordt
afgedaan met een sepot (30,8% onvoorwaardelijk, 7,8% voorwaardelijk). Een groot
deel hiervan is afkomstig uit eerstelijnsonderzoeken.
Bij tweede- en derdelijnsopsporingsonderzoeken is de kennis en ervaring doorgaans
hoger, ondanks dat beginnende rechercheurs vaak pas laat de basisopleiding
opsporing kunnen volgen. Echter is er bij tweede- en
derdelijnsopsporingsonderzoeken meer behoefte aan specialistische kennis, zoals
digitale recherche en financieel-economische recherche. Die twee expertises zijn
juist van belang bij de aanpak van mensensmokkel, omdat zo routes, contacten en
geldstromen inzichtelijk kunnen worden gemaakt. Rechercheurs maar ook de
Inspectie zien dat als cruciale aspecten in de aanpak van mensensmokkel.
Daarnaast heeft het mobiliteitsbeleid binnen Defensie negatieve gevolgen voor de
ervaring binnen de KMar. Hoewel het mobiliteitsbeleid ervoor moet zorgen dat
kennis en ervaring door de organisatie rouleren, heeft het als gevolg dat er niet
altijd voldoende tijd is om ervaring op te doen of dat ervaring op plekken in de
organisatie terecht komt waar weinig tot geen rendement wordt behaald. Dit gevolg
wordt voor sommige functies versterkt door de hoge doorstroom. Met name op
startersfuncties voor officieren zoals teamleider bestaat een hoge doorstroom, met
als gevolg dat er voor de betreffende teams weinig continuïteit is.
De Inspectie ziet een risico in de huidige manier van opleiden en het opdoen van
kennis en ervaring. Bij het opleiden van nieuwe medewerkers leunt de KMar sterk
op de kennis en ervaring die in de organisatie aanwezig zijn. Door uitstroom van
ervaren personeel en het mobiliteitsbeleid zijn die kennis en ervaring steeds minder
aanwezig op de plekken waar deze nodig zijn. Wanneer deze ontwikkeling zich
voortzet, ontstaan aanzienlijke risico’s voor de kwaliteit van de taakuitvoering.

50

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Deelconclusie 2
Door een hoge instroom van nieuw personeel, beperkte
opleidingsmogelijkheden en het mobiliteitsbeleid van het ministerie van
Defensie is het niveau van kennis en ervaring op het gebied van opsporing
binnen de KMar niet toereikend voor de ambities die zij heeft voor de aanpak
van mensensmokkel.
Beeld mensensmokkel
Het belang van een goede informatiepositie is vaak ter sprake gekomen tijdens het
onderzoek. Door middel van goede informatie en intelligence kan het grenstoezicht
doelgericht worden aangestuurd en kunnen opsporingsonderzoeken zich richten op
de aspecten waar het meeste effect te behalen is. Hierbij herkent de Inspectie de
complexiteit van de aanpak van mensensmokkel. CSV’s werken in wisselende
samenstellingen en opereren in meerdere landen. Dit maakt het in kaart brengen
van en grip krijgen op mensensmokkelnetwerken een lastige opgave. De Inspectie
constateert desondanks dat binnen de KMar geen duidelijk beeld bestaat van
mensensmokkel. Bijna alle respondenten geven aan dat er weinig zicht is op
mensensmokkel en dat men enkel het topje van de ijsberg ziet. De
informatieproducten die de Inspectie heeft ontvangen geven voornamelijk
ontwikkelingen op een hoog abstractieniveau weer.
Tijdens het onderzoek zijn meerdere aspecten naar voren gekomen die de
informatiepositie schaden. Voorafgaand aan deelconclusie één schreef de Inspectie
over de beperkte samenhang van werkzaamheden. Uit het onderzoek is gebleken
dat bij individuele actoren, afdelingen of zelfs medewerkers veel kennis en
informatie over mensensmokkel aanwezig is. Dit geldt zowel voor de KMar als de
netwerkpartners. Door de beperkte samenhang tussen deze partijen komt de
informatie en kennis niet bij elkaar of op de juiste plekken terecht. Zo wordt
informatie van het Team Criminele Inlichtingen (TCI) niet altijd betrokken bij de
analyses van Intel en komt informatie van internationale partners niet altijd via het
LIRC bij de KMar terecht. Samenwerkingsverbanden zoals het Expertisecentrum
Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM) en het Multidisciplinair Team
Mensensmokkel (MDT) beogen informatie uit verschillende bronnen bij elkaar te
brengen. Dat heeft tot nu toe niet het gewenste resultaat bereikt. Het beeld van
mensensmokkel is hierdoor gefragmenteerd.
Daarnaast worden door beperkte opsporingskennis en -ervaring bij
eerstelijnsonderzoeken niet altijd de juiste handelingen verricht om een bredere blik
op mensensmokkel te krijgen. Bijvoorbeeld door de juiste vragen te stellen tijdens
een verhoor of financieel economisch onderzoek te doen. Als gevolg hiervan wordt
niet overgegaan om op basis van individuele zaken te kijken naar het grotere
geheel. Aanvullend zijn er in het grenstoezicht blinde vlekken te constateren.
Sommige operationele brigades voeren door andere prioriteiten beperkt MTVcontroles uit op de snelwegen en treinen. Hierdoor is binnen die onderdelen gering
informatie aanwezig, inclusief informatie over de eventuele aanwezigheid van
mensensmokkel. Daarnaast constateert de Inspectie dat general aviation een blinde
vlek is. De KMar heeft geen helder beeld bij wat zich in dit segment afspeelt en of
hier sprake is van mensensmokkel.

51

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

De Inspectie constateert eveneens dat er geen eenduidig overzicht is van de
activiteiten van de KMar en de opbrengsten daarvan. Enkele leden van de
stuurploeg gaven aan geen duidelijk overzicht te hebben van de lopende
opsporingsonderzoeken binnen de KMar, terwijl daar wel behoefte aan is. Dit komt
mede door de wisselende kwaliteit van de voortgangsrapportages van de lopende
onderzoeken. Andere leden van de stuurploeg hadden dat overzicht wel. Dat
overzicht week echter sterk af van cijfers die de Inspectie eerder formeel van de
KMar had ontvangen.
Daarnaast is binnen de KMar zeer geringe informatie aanwezig over wat
opsporingsonderzoeken opleveren. Cijfers over opbrengsten (zie tabel a in paragraaf
3.3.1) zijn uiteindelijk door het OM aangeleverd omdat deze bij de KMar niet
beschikbaar waren. Hieruit kan afgeleid worden dat de KMar niet kan vaststellen of
de opsporingsonderzoeken opleveren wat ze zouden moeten opleveren. De Inspectie
merkt hierbij op dat de KMar zich presenteert als een informatiegestuurde
organisatie. Dit schept verwachtingen over welke informatie beschikbaar is binnen
de organisatie. Hoewel effectmetingen een lastige opgave zijn, met name in het
kader van mensensmokkel, zou het maken van een beschrijvend overzicht van
opbrengsten tot de mogelijkheden moeten behoren. Dit mede om het lerend
vermogen in de organisatie te stimuleren.
Deelconclusie 3
De KMar heeft een gefragmenteerd en beperkt beeld van de aard en omvang
van mensensmokkel en de opbrengsten van haar werkzaamheden van de
aanpak daarvan.
Aanpak criminele samenwerkingsverbanden
Uit het onderzoek blijkt dat zowel de KMar als de andere organisaties betrokken bij
de aanpak van mensensmokkel veel waarde hechten aan het ontmantelen van
CSV’s. Het meeste effect is te behalen bij het oppakken van sleutelfiguren of het
uiteen laten vallen van samenwerkingsverbanden. De abstracte doelstellingen,
bijvoorbeeld in de kadernota, wijzen dan ook op de aanpak van CSV’s.
Het onderzoek toont aan dat het meeste werk in de praktijk bestaat uit een
reactieve aanpak van mensensmokkelincidenten met een kleine omvang en scope.
Zo zijn in de periode 2018-2020 in totaal 16 derdelijnsonderzoeken naar
mensensmokkel afgerond. De aanpak van de gehele keten van internationaal
opererende criminele samenwerkingsverbanden is daarmee beperkt. Het grootste
aantal mensensmokkel onderzoeken wordt daarom door de eerste- en
tweedelijnsopsporing uitgevoerd. Deze onderzoeken worden vaak afgebakend tot
het incident zelf, zo blijkt uit het onderzoek, waarbij de blik op het grotere geheel
wordt gemist. Hoewel dat gezien de beschikbare capaciteit vaak een bewuste keuze
is in de afbakening, is het hierdoor moeilijk zicht te krijgen op CSV’s die
waarschijnlijk een rol hebben gehad bij de specifieke casus.
De strakke afbakening heeft daarbij als gevolg dat er weinig informatie bekend
wordt waarop een derdelijns, projectmatig onderzoek gestart kan worden.
Respondenten geven aan dat zowel vanuit de Intel als de opsporing weinig
informatie komt die leidt tot een derdelijnsonderzoek. Daar komt de soms lange
doorlooptijd van de totstandkoming van projectvoorstellen voor
derdelijnsonderzoeken nog bij. Zowel rechercheurs als leden van de stuurploeg

52

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

geven aan dat het lang kan duren voordat een derdelijnsonderzoek wordt opgestart.
Hierdoor kan de informatie waarop het project is gebaseerd verouderd zijn, met als
gevolg dat eerst extra recherchewerk nodig is om het projectvoorstel te
actualiseren. Daarna kan alsnog de conclusie worden getrokken dat het beoogde
onderzoek geen waarde meer heeft.
Deelconclusie 4
De aanpak van mensensmokkel is in de praktijk hoofdzakelijk incidentgericht
en derdelijnsopsporingsonderzoeken komen traag tot stand. Hierdoor blijven de
criminele samenwerkingsverbanden onderbelicht.
De Inspectie merkt op dat hierboven besproken aandachtspunten op elkaar
aansluiten en elkaar in stand houden. Doordat er geen sprake is van een sterke
samenhang tussen de werkzaamheden op het gebied van mensensmokkel en niet
overal de benodigde kennis en ervaring aanwezig is, komt er een beperkt beeld van
mensensmokkel en daaraan gerelateerde intelligence tot stand. Hierdoor is er niet
voldoende informatie beschikbaar voor het structureel opstarten van
derdelijnsonderzoeken gericht op de aanpak van CSV’s en zal de capaciteit
voornamelijk in worden gezet op afgebakende incidentonderzoeken. Hierdoor zal het
beeld van mensensmokkel zich niet snel verder ontwikkelen en de
opsporingsonderzoeken incidentgedreven blijven.
De Inspectie trekt op basis van haar vier deelconclusies de volgende eindconclusie.
Eindconclusie
De KMar heeft geen meetbare doelstellingen op het gebied van
mensensmokkel. Er zijn enkel abstracte doelstellingen beschikbaar: het
tegengaan van mensensmokkel en illegale migratie en het aanpakken van de
daarbij betrokken criminele samenwerkingsverbanden.
Ondanks dat de KMar de aanpak van mensensmokkel als belangrijke taak ziet,
werken de verschillende afdelingen en onderdelen van de organisatie beperkt
samen om het probleem gezamenlijk aan te pakken. Daarnaast zijn er buiten
de KMar verschillende organisaties waarvan de kennis, informatie en potentie
op het gebied van mensensmokkel onderbenut blijven. Hierdoor is er geen
sterke samenhang tussen het totaal van werkzaamheden gericht op de aanpak
van mensensmokkel.
Door een hoge instroom van nieuw personeel, beperkte
opleidingsmogelijkheden en het mobiliteitsbeleid van Defensie is het niveau van
kennis en ervaring op het gebied van opsporing binnen de KMar niet toereikend
voor de ambities die zij heeft voor de aanpak van mensensmokkel.
De aanpak van mensensmokkel is in de praktijk hoofdzakelijk incidentgericht
en komen projectmatige onderzoeken traag tot stand. Hierdoor blijven de
criminele samenwerkingsverbanden onderbelicht hetgeen een structurele

53

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

aanpak ervan problematisch maakt. Daarnaast heeft de KMar een beperkt
beeld van de aard en omvang van mensensmokkel en de opbrengsten van haar
werkzaamheden voor de aanpak daarvan.
De hierboven benoemde aspecten vormen cruciale knelpunten die het behalen
van de (abstracte) doelstellingen sterk belemmeren.

4.2

Aanbevelingen

Op basis van haar bevindingen doet de Inspectie de volgende aanbevelingen.
Aanbevelingen
De Inspectie beveelt de Koninklijke Marechaussee het volgende aan:
•
Stel concrete en meetbare strategische doelstellingen op voor de aanpak
van mensensmokkel die richtinggevend zijn voor alle werkzaamheden op
het gebied van mensensmokkel binnen de Koninklijke Marechaussee;
•
Maak op basis van deze strategische doelstellingen de opbrengsten en / of
effecten van de opsporing van mensensmokkel inzichtelijk;
•
Zorg voor een bredere en doeltreffende projectmatige aanpak van
mensensmokkel conform concrete strategische doelstellingen;
•
Stimuleer de samenhang tussen de handhaving, opsporing en intelligence
binnen de Koninklijke Marechaussee zodat de werkzaamheden op het
gebied van mensensmokkel elkaar verder aanvullen en versterken;
•
Borg de kennis en ervaring binnen de Koninklijke Marechaussee zodat
deze toereikend zijn voor de ambities die de organisatie heeft voor de
aanpak van mensensmokkel en deze aansluiten bij de operationele
behoeften en vereisten;
•
Zorg voor heldere voortgangsrapportages van derdelijns
opsporingsonderzoeken op basis waarvan de stuurploeg kan (bij)sturen;
•
Zorg voor een opleidingsprogramma op het terrein van de opsporing dat
aansluit bij de beoogde ontwikkelingen in de opsporing. Heb daarbij
specifiek aandacht voor de (projectmatige) aanpak van mensensmokkel;
•
Stimuleer de samenwerking met netwerkpartners op het gebied van
mensensmokkel zodat informatie en samenwerkingsmogelijkheden zo veel
mogelijk worden benut. Geef hierbij specifiek aandacht aan de
samenwerking met het LIRC en Europol;
•
Richt de processen en werkzaamheden van het Expertisecentrum
Mensenhandel en Mensensmokkel en het Multidisciplinair Team
Mensensmokkel zodanig in dat de potentie van deze
samenwerkingsverbanden zo veel mogelijk wordt benut.
De Inspectie beveelt de Staatssecretaris en / of de Minister van Justitie en
Veiligheid het volgende aan:
•
Ga in gesprek met de Minister van Defensie over het mobiliteitsbeleid van
Defensie en bezie de mogelijkheden voor een passend personeelsbeleid
voor de Koninklijke Marechaussee zodat dit aansluit bij de operationele
behoeften en vereisten;
•
Stel concreet beleid op voor de aanpak van mensensmokkel op basis
waarvan de KMar concrete en meetbare doelstellingen kan formuleren.

54

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

I

Het in kaart brengen van grenstoezicht, opsporingsonderzoeken naar
mensensmokkel op luchthavens en het bundelen van de daaruit voortkomende
informatie vraagt om een stapsgewijze aanpak. In deze paragraaf zet de Inspectie
uiteen welke stappen zij heeft ondernomen om tot een antwoord op de centrale
vraag te komen.
Stap 1: desk research
Analyse van wet- en regelgeving geeft de taakstelling van de KMar op het gebied
van grenstoezicht en de aanpak van mensensmokkel weer. Hierbij is ook aandacht
besteed aan de doelstellingen die aan deze wet- en regelgeving ten grondslag liggen
en hoe deze doelstellingen zijn geconcretiseerd. Daarnaast is in kaart gebracht hoe
grenstoezicht en opsporing binnen de KMar zijn ingericht. Hierbij is primair sprake
van documentanalyse. Aanvullend heeft de Inspectie sturingsinformatie en data
over de aanpak van mensensmokkel opgevraagd en geanalyseerd.
Stap 2: grenstoezicht in de praktijk
Deze stap richt zich op het inzichtelijk maken van de praktijk van grenstoezicht op
luchthavens, snelwegen en treinen. Dit is gedaan door observaties van de uitvoering
van grenstoezicht door de KMar en het houden van (in)formele
interviews/gesprekken met daarbij betrokken medewerkers (handhaving) van de
KMar. Hierbij is met name aandacht besteed aan de operationele praktijk van
grenstoezicht en hoe mensensmokkel daarbij wordt onderkend en
eerstelijnsopsporingsonderzoeken naar mensensmokkel worden uitgevoerd.
Stap 3: opsporing in de praktijk
Opsporingsonderzoeken worden daarnaast ook uitgevoerd door rechercheurs van de
KMar. Om een goed beeld te krijgen van hoe opsporingsonderzoeken naar
mensensmokkel in de praktijk verlopen heeft de Inspectie interviews gehouden met
rechercheurs verantwoordelijk voor het uitvoeren van tweede- en
derdelijnsopsporingsonderzoeken naar mensensmokkel.
Stap 4: aansturing grenstoezicht en opsporing
Bij de sturing op het grenstoezicht en opsporing spelen teamleiders een belangrijke
rol. Interviews met teamleiders werkzaam bij grenstoezicht en opsporing hebben
inzicht gegeven hoe zij de operatie dagelijks aansturen. Daarnaast heeft de
Inspectie inzicht gekregen op de belangrijkste overwegingen bij de daadwerkelijke
selectie en toewijzing van opsporingsonderzoeken door de stuurploeg van de KMar
en welke informatie daarvoor beschikbaar is.

55

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Stap 5: landelijk afdelingen Koninklijke Marechaussee
Informatie afkomstig uit opsporingsonderzoeken dient bij elkaar gebracht te worden
voor overkoepelende analyses. Op die manier kunnen organisaties of netwerken in
kaart worden gebracht. Binnen de KMar bestaan verschillende landelijke afdelingen
die zich bezig houden met deze taak:
•

•

•

De Brigade Recherche is de landelijke afdeling van de opsporingstaken van de
KMar. Rechercheurs van de KMar zijn niet in dienst van een regionale brigade,
maar worden daar vanuit de landelijke Brigade Recherche geplaatst.
De sectie Analyse & Onderzoek (A&O) maakt intelligence producten die de
KMar kan ondersteunen bij haar taken. Zij maken producten voor zowel de
ondersteuning van het planningsproces als voor de ondersteuning van de
dagelijkse taakuitvoering/operatie. 63
Het Informatieknooppunt (IKP) zorgt voor de verspreiding van informatie in de
organisatie en is dagelijks bezig met het opbouwen van de informatiepositie
voor de organisatie. Zij doet dit door het verzamelen van informatie van
(inter)nationale ketenpartners en in open bronnen op het internet.

Interviews met medewerkers werkzaam bij deze onderdelen van de KMar hebben
inzicht gegeven in hoe de opsporing landelijk wordt aangestuurd en hoe informatie
uit de onderzoeken bij elkaar wordt gebracht.
Stap 6: landelijke, externe organisaties
Buiten de KMar houden verschillende organisaties zich bezig met de aanpak van
mensensmokkel:
•

•

•
•

•

63
64

65
66
67

Het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM) verzamelt
informatie, kennis en ervaring over mensensmokkel en mensenhandel.
Hiermee ondersteunt het EMM opsporingsdiensten zoals de KMar. 64
Europol is het rechtshandhavingsagentschap van de Europese Unie. Vanuit het
hoofdkantoor in Den Haag staan zij de 27 lidstaten van de EU bij in hun strijd
tegen ernstige internationale criminaliteit en terrorisme. 65
Het Openbaar Ministerie (OM) is, net als bij opsporingsonderzoeken door de
politie, verantwoordelijk voor de opsporingsonderzoeken van de KMar.
Uitwisseling van politie-informatie met andere landen gaat in Nederland onder
andere via de Landelijke of regionale Internationale Rechtshulp Centra
((L)IRC). Het (L)IRC is een samenwerkingsverband tussen het OM en de
nationale politie. De IRC’s ondersteunen de opsporingsteams bij
rechtshulpverzoeken. 66
Voor de bestrijding van mensensmokkel is een Multidisciplinair Team (MDT)
ingericht. Hieraan nemen de KMar, het Openbaar Ministerie (OM), de politie, de
IND, het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), MinJenV (Directie
Migratiebeleid) en MinBZ deel. Het MDT streeft naar het creëren van een
optimaal informatie-beeld, zodat proactief kan worden opgetreden tegen
mensensmokkel. 67

Zie voor meer het inspectierapport Toezicht op de Maritieme Grenzen.
https://www.wegwijzermensenhandel.nl/organisatieprofielen/ExpertisecentrumMensenhandelenMensens
mokkelEMM.aspx
https://www.europol.europa.eu/nl/about-europol
Zie voor meer het inspectierapport Internationale Rechtshulp Gewogen.
Nederlandse Strategie voor Geïntegreerd Grensbeheer 2019 – 2024, pp. 16.

56

inhou
dsop
gave

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

Om hun rol bij de aanpak van mensensmokkel duidelijk te maken heeft de Inspectie
interviews gehouden met deze organisaties.
Selectie KMar brigade
De signalen die de Inspectie in de oriëntatie heeft opgevangen geven aan dat
mensensmokkel op verschillende luchthavens, snelwegen en in treinen voor kan
komen. Ondanks dat de KMar een landelijke organisatie is, is zij opgedeeld in
verschillende brigades. De meeste van deze brigades zijn verantwoordelijk voor een
specifieke regio binnen Nederland en voeren daar onder andere het grenstoezicht
uit. De Inspectie heeft een selectie gemaakt van KMar brigades die betrokken zijn in
dit onderzoek. Door zo veel mogelijk brigades te betrekken die meerdere vormen
van grenstoezicht uitvoeren, konden de stappen 2, 3 en 4 zo efficiënt mogelijk
worden uitgevoerd. Tegelijkertijd is het aantal brigades voldoende om een goed
beeld te geven van grenstoezicht en opsporing. De geselecteerde brigades zijn:
Brigade Grensbewaking (Schiphol), Brigade Zuid-Holland, Brigade Scheldestromen,
Brigade Brabant-Zuid, Brigade Limburg-Zuid, Brigade Drenthe-IJsselstreek en
Brigade Oostgrens-Midden.

Brigade
Scheldestromen,
Brigade Brabant Zuid
Brigade Limburg-Zuid
Brigade DrentheIJsselstreek
Brigade OostgrensMidden

Brigade Grensbewaking
Brigade Zuid-Holland
Brigade
Scheldestromen,
Brigade Brabant Zuid
Brigade Limburg-Zuid

Brigade Recherche
Afdeling Intell
IKP

Extern

Brigade Zuid-Holland

KMar landelijk

Brigade Grensbewaking

Opsporing robuuste teams

Grenstoezicht op brigades

Opzet schematisch
Het inspectieonderzoek heeft grenstoezicht en de opsporing van mensensmokkel in
vier stappen inzichtelijk gemaakt. Allereerst heeft de Inspectie het grenstoezicht op
de geselecteerde brigades in kaart gebracht. Vervolgens verschuift de aandacht
naar de opsporingsonderzoeken naar mensensmokkel die uit het grenstoezicht
voortkomen. Bij de derde stap heeft de Inspectie onderzocht hoe de resultaten van
de opsporingsonderzoeken binnen de KMar bij elkaar worden gebracht om zo
mensensmokkelorganisaties in beeld te brengen. Als laatste stap heeft de Inspectie
inzichtelijk gemaakt hoe de verzamelde informatie buiten de KMar wordt verzameld
door (inter)nationale organisaties.

(L)IRC
Europol
OM
EMM
MDT

Brigade DrentheIJsselstreek
Brigade OostgrensMidden

Expertsessie
Gedurende het onderzoek gaven de tussentijdse bevindingen blijk van een complex
geheel aan onderzoeksresultaten. Om de onderzoeksresultaten verder te duiden en
een eerste feitelijk check op deze resultaten te krijgen heeft de Inspectie een
expertsessie georganiseerd. Hieraan hebben vijf medewerkers van de KMar
deelgenomen die vanuit hun eigen strategische functie en/of expertise in relatie tot
de opsporing, intelligence en personeel/organisatie, de tussentijdse resultaten
verder konden duiden. Omdat in dat stadium niet mogelijk was een concreet
(concept)rapport te delen, heeft de Inspectie ervoor gekozen het gesprek te voeren
op basis van vijf stellingen die de kern van de onderzoeksresultaten weergaven. Na
een toelichting van hoe tot elke stelling was gekomen werd de deelnemers gevraagd

57

Grenstoezicht en opsporing

te reageren. De reacties en perspectieven zijn in het conceptrapport verwerkt voor
de verdere aanscherping van de resultaten.

58

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

II

Tabel d. afkortingen

Afkorting

Betekenis

A&O

Afdeling Analyse & Onderzoek

API

Advance Passenger Information

AVIM

Afdeling Vreemdelingen, Identificatie en
Mensenhandel (Nationale Politie)

BD

Bijzondere Dienst

BPS

Basisprocessensysteem

BR

Brigade Recherche

COA

Centraal Orgaan opvang Asielzoekers

CSV

Criminele samenwerkingsverband

DGC

Dedicated Gate Control

DGM

Directoraat Generaal Migratie

DIGI

Digitale Recherche

EMM

Expertisecentrum Mensenhandel en
Mensensmokkel

EMPACT

European Multidisciplinary Platform
Against Criminal Threats

EMSC

European Migrant Smuggling Center
(Europol)

EU

Europese Unie

FINEC

Financieel Economische Recherche

GAC

General Aviation Center

GENDEC

General Declaration

HOI

Handhaving, Opsporing en Intelligence

IGO

Informatiegestuurd optreden

Intel

Sectie Intelligence KMar

59

inhou
dsop
gave

Grenstoezicht en opsporing

IKP

Informatieknooppunt

IND

Immigratie- en Naturalisatiedienst

IWV

Integrale Werkvoorbereiding

KMar

Koninklijke Marechaussee

(L)IRC

(Landelijk) Internationaal
Rechtshulpcentrum

LTC

Landelijk Tactisch Commando

MDT

Multidisciplinair Team

MJ&V

Ministerie van Justitie & Veiligheid

MTV

Mobiel Toezicht Veiligheid

OI

Operationele Intel

OM

Openbaar Ministerie

OTC

Opleidings- en Trainings Centrum

SGC

Schengengrenscode

SIENA

Secure Information Exchange Network
Application, Europol

SIRENE

Supplementary Information Request at
the National Entry

SUMM-IT

Opsporingsinformatiesysteem

TCB

Targeting Center Borders

TCI

Team Criminele Inlichtingen

VBS

Vreemdelingen Basissysteem

VVI

Verder te Verwerken Informatie

60

inhou
dsop
gave

Missie Inspectie Justitie en Veiligheid
De Inspectie Justitie en Veiligheid houdt voor de samenleving, de ondertoezichtgestelden en de politiek en bestuurlijk verantwoordelijken
toezicht op het terrein van justitie en veiligheid
om inzicht te geven in de kwaliteit van de taakuitvoering en de naleving van regels en normen,
om risico’s te signaleren
en om organisaties aan te zetten tot verbetering.
Hiermee draagt de Inspectie bij aan een rechtvaardige en veilige samenleving.

Dit is een uitgave van:
Inspectie Justitie en Veiligheid
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Turfmarkt 147 | 2511 DP Den Haag
Postbus 20301 | 2500 EH Den Haag
Contactformulier | www.inspectie-jenv.nl
Mei 2021

Aan deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend.
Vermenigvuldigen van informatie uit deze publicatie is toegestaan,
mits deze uitgave als bron wordt vermeld.