Stafnotitie plenair debat Staat van de Rechtsstaat 2022
datum 21 juni 2022
Van Dienst Analyse en Onderzoek (DAO)
pagina 1/26

1. Inleiding
Op de procedurevergadering van de commissie Binnenlandse Zaken van 7 oktober
2021 is de Brief van het Presidium inzake de uitvoering van de motie Arib c.s.
besproken (zie agendapunt 29). Deze motie verzoekt om jaarlijks een debat over de
rechtsstaat te houden en daartoe voorbereidingen te treffen. Het Presidium heeft de
commissie Binnenlandse Zaken verzocht de uitvoering van de motie ter hand te
nemen. De commissiestaf is verzocht, in afstemming met de indiener van de motie en
de commissie Justitie en Veiligheid, aan de commissie daartoe voorstellen te doen, ter
besluitvorming in de procedurevergadering.
De commissiestaf is daartoe in overleg getreden met mw. Arib, en, op haar verzoek,
met de leden Leijten en Omtzigt.
Op dinsdag 15 februari 2022 stemde de commissie Binnenlandse Zaken in met de
voorstellen van deze leden voor de invulling van het debat Staat van de Rechtsstaat
2022 en besloot tot het agenderen en voorbereiden van twee thema’s voor het debat
Staat van de Rechtsstaat 2022:
(1) Informatie-uitwisseling tussen de staatsmachten over gesignaleerde knelpunten
in de uitvoering van wetgeving
(2) De Staat als procespartij in (bestuurs)geschillen met burgers
Deze notitie biedt ter voorbereiding op het debat Staat van de Rechtsstaat enige
achtergrondinformatie rondom deze thema’s.

pagina 1/26

Inhoud
1.

Inleiding .................................................................................................... 1

2.

Opbouw van deze notitie............................................................................ 3

3.

De motie Arib c.s. debat Staat van de Rechtsstaat ..................................... 3

4.

Uitwerking voorstel invulling jaarlijks debat staat van de rechtsstaat ....... 4

5.

De verantwoordelijkheid van de minister van BZK voor de rechtsstaat ...... 4

a.

Artikel 68 Grondwet ...................................................................................... 5

b.

Toegankelijkheid van informatie van publiek belang .......................................... 5

c.

Discriminatie en ongeoorloofd gebruik van gegevens ......................................... 6

d.

Integriteit lokaal bestuur en bedreiging publieke ambtsdragers ........................... 6

6.

Informatie-uitwisseling tussen de staatsmachten over gesignaleerde

knelpunten in de uitvoering van wetgeving ...................................................... 7
a.

Reactie regering ROB-advies 'Een sterkere rechtsstaat' en Raad van State-

beschouwing 'Evenwicht in de Rechtsstaat' ............................................................. 7
b.

Venetiëcommissie 'The Netherlands - Opinion on the Legal Protection of Citizens' . 8

c.

Staatscommissie rechtsstaat ........................................................................... 9

d.

Verdere ontwikkelingen informatie-uitwisseling tussen de staatsmachten ........... 10

7.

De Staat als procespartij in (bestuurs)geschillen met burgers ................. 11

a.

Gegevens over geschilbeslechting tussen overheid en burgers uit de

Geschilbeslechtingsdelta van het WODC ............................................................... 12
b.

Werken aan uitvoering en het programma responsieve overheid ....................... 14

c.

Responsieve rechtsstaat (n.a.v. WRR-rapport Weten is nog geen doen, een

realistisch perspectief op zelfredzaamheid, 2017) .................................................. 15
d.

Advies ‘Een sterkere rechtsstaat, verbinden en beschermen in een pluriforme

samenleving’ (ROB) ........................................................................................... 16
e.

Een ‘maatwerkbevoegdheidsartikel’ in de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb)? ... 17

f.

Denkrichtingen studie ‘Bestuursrecht op Maat’ ................................................. 17

g.

De Awb toolbox, ontwikkeld door de Landsadvocaat i.s.m. BZK ......................... 18

h.

Recente ontwikkelingen Landsadvocaat .......................................................... 19

Bijlage. Aangenomen moties en literatuuroverzicht ....................................... 21

2

2.

Opbouw van deze notitie

Paragraaf 3 gaat in op de motie Arib en de achtergrond daarvan. In paragraaf 4 volgt
een uiteenzetting van de besluitvorming omtrent het debat Staat van de rechtsstaat in
de procedurevergaderingen van de commissie Binnenlandse Zaken en daarmee de
uitwerking van de motie Arib.
Paragraaf 5 bevat achtergrondinformatie over de verantwoordelijkheid van de minister
van BZK voor de rechtsstaat alsmede een korte schets van een aantal rechtsstatelijke
kwesties in de commissie Binnenlandse Zaken.
Paragraaf 6 en 7 bevatten achtergrondinformatie over de twee door de commissie
Binnenlandse Zaken vastgestelde thema’s voor het debat Staat van de rechtsstaat
2022. In deze paragrafen worden hoofdpunten belicht; om de notitie hanteerbaar te
houden is niet gestreefd naar volledigheid.
De bijlage bevat een overzicht van de aangenomen moties rakende aan de rechtsstaat,
vanaf februari 2020, en een literatuuroverzicht over de thema’s rechtsstaat algemeen.

3.

De motie Arib c.s. debat Staat van de Rechtsstaat

De motie van Arib (en Snels, Sneller, Leijten, Bisschop, Ellian en Martin Bosma)
(35570, nr. 64) werd ingediend bij het Notaoverleg over het advies van de Raad van
State over ministeriële verantwoordelijkheid op 5 juli 2021 (35300, nr. 87). De motie
werd op 8 juli 2021 aangenomen.
De tekst van de motie luidt:
De Kamer, gehoord de beraadslaging, overwegende dat in het rapport
Ongekend onrecht geconstateerd werd dat de grondbeginselen van de
rechtsstaat geschonden werden en de Tweede Kamer niet goed geïnformeerd
is; van mening dat bij het versterken van de rechtsstaat het beschermen van
individuele burgers en het verbeteren van de informatiepositie van de Tweede
Kamer essentieel zijn; van mening dat ook de toegang tot het recht, de
opkomst bij verkiezingen, het vertrouwen in de politiek en de relatie tussen
overheid en burgers daarbij voortdurende aandacht nodig hebben; spreekt uit
dat de Kamer een jaarlijks debat over de Staat van de Rechtsstaat gaat
houden, en verzoekt het presidium daar voorbereidingen toe te treffen, en gaat
over tot de orde van de dag.
Uit de verdere context van het debat blijkt dat de indieners van de motie hierbij vooral
oog hebben gehad voor de wijze waarop de ministeriële verantwoordelijkheid van de
minister van BZK voor de constitutie wordt vormgegeven, met bijzondere aandacht
voor grondrechten, rechtsstaat en democratie, waaronder ook de opkomst bij
verkiezingen.1

1

De Eerste Kamer heeft in 2013 besloten om eenmaal in de twee jaar een debat te voeren over de Staat van de

Rechtsstaat, met als toelichting dat veel wetten aspecten bevatten, die raken aan de rechtsstaat. Deze debatten zijn in

3

4. Uitwerking voorstel invulling jaarlijks debat staat van de rechtsstaat
In algemene zin is in de notitie van de Leden Arib, Leijten en Omtzigt waarmee de
commissie heeft ingestemd op 15 februari 2022 het jaarlijks debat staat van de
rechtsstaat als volgt ingekaderd:

5.

1.

De jaarlijkse debatten Staat van de Rechtsstaat richten zich primair op de
voor Binnenlandse Zaken relevante aspecten van de rechtsstaat, zoals de
grondwet, grondrechten en mensenrechten, inrichting van de constitutie,
verhoudingen tussen de staatsmachten, democratie, integriteit,
transparantie, ambtelijke dienstverlening, verhoudingen overheid-burger.
Daarmee is een afgrenzing gezocht met aspecten van de rechtsstaat die
door de commissies Justitie en Veiligheid en Europese Zaken worden
behandeld.

2.

Teneinde de debatten focus te geven, worden voor elk debat door de
commissie Binnenlandse Zaken een aantal prioritaire rechtsstatelijke
thema’s vastgesteld.

3.

Desgewenst kunnen deze thema’s, voorafgaand aan het debat ambtelijk
worden voorbereid door nader te bepalen kennisactiviteiten.

4.

Voor het debat Staat van de Rechtsstaat 2022 heeft de commissie de in
paragraaf 1 genoemde thema’s uitgekozen:


Informatie-uitwisseling tussen de staatsmachten over gesignaleerde
knelpunten in de uitvoering van wetgeving



De Staat als procespartij in (bestuurs)geschillen met burgers

De verantwoordelijkheid van de minister van BZK voor de rechtsstaat

De minister van BZK draagt ter uitwerking van haar ministeriële verantwoordelijkheid
voor de constitutie en de rechtsstaat (onder meer) zorg voor strategie, beheer en
onderhoud van de Grondwet en het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden,
constitutioneel relevante internationale verdragen en EU-wetgeving, en constitutionele
toetsing van conceptregelgeving, beleid en maatregelen.
Daarnaast krijgt deze verantwoordelijkheid vorm door beleid, verantwoording en
wetgeving op het vlak van grondrechten en mensenrechten, met de daarbij behorende
institutionele infrastructuur, met bijzondere aandacht voor gelijke behandeling en de
bestrijding van discriminatie.

2014 gehouden, en daarna vanaf 2018 jaarlijks, doorgaans in combinatie met een beleidsdebat over de begroting van
Justitie en Veiligheid. De hierbij aan de orde gestelde thema’s zijn overwegend justitieel van aard, maar raken daarnaast
aan thema’s die de beleidsverantwoordelijkheid van BZK betreffen, zoals grondrechten, democratie en de omgang met
en inrichting en handelswijze van de democratische rechtsstaat en zijn instituties. Het meest recente debat Staat van de
Rechtsstaat in de Eerste Kamer vond plaats op 1 juni 2022, waarin veel senatoren spraken over het dalend vertrouwen
van burgers in de politiek, in de overheid en ook steeds meer in de rechtsstaat.

4

Relevante wetgeving op deze punten betreft bijvoorbeeld de Algemene wet Gelijke
behandeling, de Wet Openbare Manifestaties en de wet College voor de rechten van de
Mens.
Wat de democratische rechtsorde betreft, krijgt de verantwoordelijkheid van de
minister van BZK met name vorm voor de werking en inrichting van de democratie en
het democratisch stelsel, met inbegrip van aandachtspunten als nationale identiteit en
burgerschap, de deliberatieve democratie, de verhouding van overheid en burger en de
integriteit van bestuur, vertegenwoordigende lichamen en het democratisch proces als
zodanig.
De onderhavige notitie besteedt in de paragrafen 6 en 7 aandacht aan de informatieuitwisseling tussen de staatsmachten over knelpunten in de regelgeving en de positie
van de staat als procespartij in (bestuurs)geschillen. In subparagrafen 5a tot en met 5d
worden summier enkele andere actuele rechtsstatelijke kwesties in de commissie
Binnenlandse Zaken aangestipt.
a.

Artikel 68 Grondwet

De discussies in de commissie Financiën over de kinderopvangaffaire, zijn naar
aanleiding van een aantal rechtsstatelijke en staatsrechtelijke aspecten die daarbij aan
de orde kwamen, voor wat betreft deze onderdelen voortgezet door de commissie
Binnenlandse Zaken in het debat over de ministeriële verantwoordelijkheid waarbij de
motie Arib is ingediend.
In het debat over de raming van de Tweede Kamer voor het jaar 2022 (6 juli 2021) is
vervolgens de motie Leijten/Arib ingediend (35752, nr. 11), waarin het presidium is
verzocht een werkgroep in te stellen die mandaat heeft om met de regering afspraken
te maken over onder andere de omgang met informatie in het verkeer tussen
parlement en kabinet (artikel 68 Grondwet), maar ook tussen parlement en
ambtenaren en met informatie vanuit burgersignalen.
Naar aanleiding van deze motie is een werkgroep ingericht, bestaande uit de leden
Kamminga (VVD), Sneller (D66), Inge van Dijk (CDA), Leijten (SP) en Arib (PvdA),
Mevrouw Koekoek (VOLT) neemt onder voorbehoud deel. De werkgroep buigt zich over
de uitvoering van de motie en zal zich tot het Presidium richten met een voorstel.
Enkele jaren daarvoor, op 5 juli 2018, voerde de commissie Binnenlandse Zaken een
algemeen overleg met de minister van BZK (28362-12) over artikel 68 van de
Grondwet en het actief informeren van de Kamer.
b.

Toegankelijkheid van informatie van publiek belang

Het initiatief van de Leden Snels en Sneller, houdende regels over toegankelijkheid van
informatie van publiek belang (Wet open overheid) is op 15 oktober 2021 bekrachtigd
door de minister van BZK. Deze wet bevat onder meer de instelling van een
Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding. In een eerdere versie van deze
wet was sprake van een informatiecommissaris.

5

In de kabinetsreactie van 15 januari 2021 op het rapport van de Parlementaire
ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) «Ongekend onrecht» is een
regeringscommissaris aangekondigd voor het op orde brengen van de
informatiehuishouding bij het Rijk. Op 22 oktober 2021 is over diens taak en
bevoegdheden meer informatie naar de kamer gestuurd (29362-299). Hij krijgt de taak
om de voortgang te bevorderen, de ministeries daarop aan te spreken en waar nodig
met voorstellen te komen om knelpunten op te lossen en ziet toe op de uitvoering van
het programma Open op Orde (zie 29362-298). De benoeming heeft in december eind
2021 plaatsgevonden; de regeringscommissaris Informatiehuishouding (dr. A.
Zuurmond) is op 1 januari 2022 aangetreden.
c.

Discriminatie en ongeoorloofd gebruik van gegevens

Mede naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagaffaire is het beleid ter voorkoming
van discriminatie en ongeoorloofd gebruik van gegevens, zoals nationaliteit,
aangescherpt (bij de uitvoering van overheidsbeleid in den brede). Er is een Nationaal
coördinator tegen discriminatie en racisme benoemd en er zal een Staatscommissie
Discriminatie en Racisme worden ingesteld (30950-250).
d.

Integriteit lokaal bestuur en bedreiging publieke ambtsdragers

In de afgelopen kabinetsperiode heeft de commissie veel aandacht besteed aan met
name integriteit in het lokaal bestuur en de bedreiging van publieke ambtsdragers.
In het kader van de Kennisagenda werd een extern onderzoek uitgevoerd naar lokale
integriteitssystemen in Nederland, Duitsland en Vlaanderen en de mogelijkheden tot
(centrale) aansturing van het lokale integriteitsbeleid. Dat resulteerde in het rapport
Lokale integriteitssystemen in Nederland, Duitsland en Vlaanderen (januari 2021) door
onderzoekers van de Vrije Universiteit Amsterdam.
Ook vond extern onderzoek plaats naar de vraag in hoeverre de Monitor Agressie en
Geweld Openbaar Bestuur en de maatregelen uit het Programma Veilige Publieke Taak,
bekend zijn onder politici, bestuurders en ambtenaren en leiden tot beleid. Dat
onderzoek werd uitgevoerd door het Expertisecentrum Veiligheid van de Avans
Hogeschool: Bedreigingen en intimidaties tegen publieke ambtsdragers (december
2020).
Op 28 november 2019 vond het meest recente commissiedebat over integriteit
openbaar bestuur plaats. Op de agenda stonden onder meer stukken over weerbaar
bestuur, en de vijfde evaluatieronde van GRECO.
Op 2 juli 2020 stuurde minister Ollongren de Monitor Integriteit en Veiligheid 2020 naar
de Tweede Kamer (Kamerstuk 28844, nr. 218).
Op 26-01-2022 vond het laatste commissiedebat Integriteit openbaar bestuur plaats
met op de agenda o.a. de meest recente stand van zaken inzake de implementatie van
de GRECO-aanbevelingen.

6

6. Informatie-uitwisseling tussen de staatsmachten over gesignaleerde
knelpunten in de uitvoering van wetgeving
In deze paragraaf wordt het thema informatie-uitwisseling tussen de staatsmachten
over gesignaleerde knelpunten in de uitvoering van wetgeving belicht via een weergave
van de reactie van het kabinet op het ROB-advies 'Een sterkere rechtsstaat' en de
beschouwing 'Evenwicht in de Rechtsstaat' van de Raad van State. Daarna komt het
rapport van de Venetiëcommissie 'The Netherlands - Opinion on the Legal Protection of
Citizens' inclusief de belangrijkste resultaten uit het recente commissiedebat van 30
mei, voor zover voor de thematiek van het debat staat van de rechtsstaat van belang.
De recente ontwikkelingen rond de opdrachtverlening aan de staatscommissie staat
van de rechtstaat worden in de daaropvolgende paragraaf kort weergegeven, waarna
eveneens in kort bestek de belangrijkste ontwikkelingen worden besproken over een
betere informatie-uitwisseling tussen de staatsmachten.
a.

Reactie regering ROB-advies 'Een sterkere rechtsstaat' en Raad van Statebeschouwing 'Evenwicht in de Rechtsstaat'

Op 18 november 2021 is een brief naar de Kamer gestuurd van de ministers van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en voor Rechtsbescherming, onder
Kamerstuk 29279 (Rechtsstaat en Rechtsorde), nummer 684.
De brief bevat een reactie op het op eigen initiatief van de Raad voor het openbaar
bestuur (ROB) uitgebrachte advies ‘Een sterkere rechtsstaat. Verbinden en beschermen
in een pluriforme samenleving’ en de beschouwing van de vicepresident van de Raad
van State in het jaarverslag over 2019 met als titel en thema ‘Het evenwicht in de
rechtsstaat’. Deze beschouwing sluit aan op het advies van de ROB.
In deze reactie komt het kabinet, mede met het oog op het rapport van de Venetiëcommissie (zie par. 9) met een aantal voorstellen. Hierbij is ook acht geslagen op de
motie van de leden Omtzigt en Van Dam (Kamerstuk 35510, nr. 12); verzoek aan de
regering om voorbereidingen te treffen om een staatscommissie in te stellen die in
brede zin het functioneren van de rechtsstaat analyseert en met voorstellen te komen
om deze te versterken, en de Kamer daarover te informeren). Uiteraard is ook acht
geslagen op de motie Arib c.s. (Kamerstuk 35570, nr. 64)
De belangrijkste voorstellen zijn:
 De instelling van de gevraagde staatscommissie rechtsstaat (zie hierna onder
paragraaf 6c).
 Nadere articulatie van de rechtsstatelijke waarden in de reguliere
werkzaamheden, mede in relatie tot de jaarlijkse EU-rechtsstaatdialoog en de
EU-Raadsconclusies met betrekking tot het EU-Handvest fundamentele rechten.
 Opstelling van een rechtsstaatagenda (in navolging van de desbetreffende
aanbeveling van de ROB). Over de reikwijdte en vormgeving ervan zoals
beoogd door de ROB zal in dialoog met relevante actoren nadere

7






b.

gedachtevorming moeten plaatsvinden, waarbij best practices, onder andere in
EU verband (de rechtsstaatdialoog) een rol spelen.
Het (verder) bevorderen van een rechtsstatelijke cultuur bij de overheid en de
samenleving.
Het voeren van een dialoog over de analyse van de Afdeling over het
samenspel tussen kabinet, Kamerleden en ambtenaren in relatie tot het stelsel
van de ministeriële verantwoordelijkheid.
Onderstreping van de leidende rol van de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur. Het programma Werk aan Uitvoering richt zich op het versterken van
de publieke dienstverlening. Dit programma is mede tot stand gebracht naar
aanleiding van de commissie POK en de commissie TCU.
Venetiëcommissie 'The Netherlands - Opinion on the Legal Protection of
Citizens'

Het rapport van de Venetiëcommissie 'The Netherlands - Opinion on the Legal
Protection of Citizens' bevat de volgende aanbevelingen die passen in de door de
commissie Binnenlandse Zaken vastgestelde thematiek van het debat Staat van de
Rechtsstaat 2022:
 Wetgevende macht
o Neem een hardheids- of proportionaliteitsclausule in relevante
wetgeving op.
o Borgen dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden
toegepast.
 Rechtsprekende macht
o Borg de informatiestroom vanuit gerechtelijke uitspraken en dergelijke
richting uitvoering, zodat kwesties sneller aan het licht komen
De Kabinetsreactie op het rapport van de Venetiëcommissie 'The Netherlands - Opinion
on the Legal Protection of Citizens' (29279-708) is op 12 april 2022 naar de Kamer
gestuurd en op 30 mei jl. besproken in een Notaoverleg van de commissie
Binnenlandse Zaken.
De kabinetsreactie stelt dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij de
uitvoering van wet- en regelgeving leidend (dienen te) zijn, waarbij de bedoeling van
de wetgever richting geeft aan de toepassing ervan. Het kabinet werkt aan een
wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, waarin aandacht wordt besteed aan de
versterking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze algemene wet
bevat regels die gelden over de volle breedte van het Nederlandse bestuursrecht. Ten
aanzien van een mogelijke wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving kan
opgemerkt worden dat er doorlopend gewerkt wordt aan het bewaken van de kwaliteit
van deze Aanwijzingen. Het kabinet zal de aanbevelingen van de Venetiëcommissie
betrekken bij de volgende wijziging van de Aanwijzingen, die gepland staat voor dit
najaar.
Ten slotte onderstreept de Venetiëcommissie dat het van belang is dat de rechterlijke
macht de aandacht van andere machten moet kunnen vragen voor wetgeving die in de
praktijk tot systematische problemen kan leiden, en stelt voor hiervoor

8

communicatiekanalen in te stellen. Dit zou bijvoorbeeld kunnen worden bereikt met
jaarlijkse rapporten vanuit de rechtspraak over de toepassing van de wet en/of met
regelmatige rondetafelgesprekken tussen de drie staatsmachten.
Voor wat betreft de jaarlijkse rapporten zijn reeds ontwikkelingen in gang gezet. Sinds
2017 bevat het jaarverslag van de Hoge Raad bijvoorbeeld een overzicht van
uitspraken die een signaal aan de wetgever bevatten. Het kabinet is blij met deze
signalen, aangezien deze helpen om de kwaliteit van wetgeving en de rechtszekerheid
te verbeteren (zie ook 29279, nr. 577). Naar aanleiding van de toeslagenaffaire heeft
ook de Raad voor de Rechtspraak in zijn jaarverslag 2020 voor het eerst opgenomen
welke tendensen er gezien werden in wets- en beleidsvoorstellen op het terrein van de
rechtspleging (29279, nr. 648 met bijlage).
Over de bevordering van de publicatie van rechterlijke uitspraken is de Tweede Kamer
geïnformeerd (29279, nr. 706). Het kabinet is het eens met de Venetiëcommissie dat
de informatie-uitwisseling tussen de staatsmachten verdere verbetering behoeft. Dit
was dan ook de reden om dit expliciet onderdeel te laten zijn van de conceptopdracht
voor de nog in te stellen staatscommissie rechtsstaat (zie ook de volgende paragraaf).
Tijdens de voorbereiding van deze conceptopdracht spraken deelnemers vanuit de
rechtsprekende instanties zich uit over het belang van een voortdurende dialoog tussen
de staatsmachten.
De minister van BZK meldde tijdens het commissiedebat conceptopdracht
staatscommissie rechtsstaat (14 april 2022) dat de voorzitter van de Raad voor de
rechtspraak heeft het streven uitgesproken om het merendeel van de rechterlijke
uitspraken online te gaan publiceren. De Raad voor de rechtspraak heeft het komende
jaar ook ingevuld met het programma Meer én verantwoord publiceren. De minister
voor Rechtsbescherming is over de uitvoering van dat programma in overleg met de
Raad voor de rechtspraak. Daarbij komt ook aan de orde of een wettelijke grondslag
voor de publicatie van uitspraken wenselijk is. De Kamer wordt hierover rond de zomer
van 2022 door de minister voor Rechtsbescherming geïnformeerd.
c.

Staatscommissie rechtsstaat

De conceptopdracht voor de staatscommissie rechtsstaat is begin december 2021 naar
de Kamer gezonden (29279-691). Naar aanleiding van commissie-debatten (zie onder
meer het commissie-debat van de commissie Binnenlandse Zaken op 14 april jl.) over
de opdracht van de staatscommissie rechtsstaat, is – voor zover door dit onderwerp
van belang – onder meer afgesproken de samenwerking tussen de staatsmachten, en
eventuele te nauwe betrokkenheid, en de benoemingen en nevenfuncties; de tripartite
samenstelling van de mogelijke begeleidingscommissie van de staatscommissie, dus
Tweede Kamer, Eerste Kamer en rechterlijke macht (commissiebreed) en de positie
van het perspectief van de bescherming van de burger (door de rechterlijke macht) tot
uitdrukking te brengen in de opdracht van de staatscommissie.

9

Voorts is richting de Eerste Kamer onder meer toegezegd in de verdere voorbereiding
via een betere informatie-uitwisseling bij te dragen aan de bescherming van enerzijds
collectieve belangen en anderzijds individuele of groepsbelangen (zie de brief van de
minister van rechtsbescherming van 1 juni 2022 over de voorbereidingen voor de
staatscommissie rechtsstaat).
d.

Verdere ontwikkelingen informatie-uitwisseling tussen de staatsmachten

Met de afdeling bestuursrechtspraak heeft de NVvR laten weten ‘dat verder moet
worden onderzocht hoe wetgever en rechter belangrijke informatie aan elkaar kunnen
terugkoppelen, met respect voor de onderscheiden posities van de staatsmachten,’ in
haar reactie op het reflectierapport (19/11/2021) van de afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State inzake de kinderopvangtoeslagzaken.
De Hoge Raad ontvangt (in ieder geval nu en dan) aan het einde van het jaar de
directeuren wetgeving van de verschillende ministeries om hen te vertellen over de
ontwikkelingen bij de Hoge Raad en daarover van gedachten te wisselen.
In het kader van Werk aan Uitvoering (WaU) worden veel trialogen gehouden in de
driehoek uitvoering –departementen – Kamer over allerlei onderwerpen, maar vooral
ook gericht op welke wijze een gestructureerde informatie-uitwisseling tussen de
uitvoering richting rechtsprekende en wetgevende macht vorm krijgt.
Hiertoe wordt onder andere het instrument van een trialoog ingezet (zie onder meer
Kamerbrief planning programma Werk aan Uitvoering, d.d. 15 februari 2022.
Trialoog: politiek, beleid en uitvoering door het voeren van de trialoog dichter
bij elkaar brengen
Volgen de Handleiding Trialoog Rol van de politiek is een trialoog een gesprek van 1.5 à
2 uur tussen politici en bestuurders, DG’s of SG’s van verschillende overheden,
ministeries en uitvoeringsorganisaties. Zij gaan op basis van gelijkwaardigheid met
elkaar een open gesprek aan om zo gezamenlijk tot inzichten te komen voor de beste
weg vooruit (op inhoud en proces). Een trialoog kan gaan over onderwerpen die alle
drie de partijen raken en kan geïnitieerd worden vanuit de hoek van politiek, beleid of
uitvoering.
De trialoog worden gebruikt in de verschillende fasen van het wetgevingsproces. Denk
daarbij aan voorstellen: (1) die zich bevinden in een verkennende fase, (2) van de
verkennende naar de uitvoerende fase, (3) in de fase van bijstelling.

10

Door de trialoog in elk van de drie fasen te gebruiken, ontstaat een leercirkel: lessen
die zijn opgedaan in de bijstellingsfase van het ene voorstel, kunnen weer gebruikt
worden in de verkennende fase van het volgende voorstel.
De commissie De commissie Van der Staaij II Versterking functies Tweede Kamer:
meer dan de som der delen, geeft een zo praktisch mogelijke vertaling van
aanbevelingen uit de TCU en de POK om een zorgvuldig wetgevingsproces te
bevorderen, zowel voorafgaand aan indiening, tijdens de wetsbehandeling, en na de
inwerkingtreding, bijvoorbeeld door rechtstreeks te spreken met
uitvoeringsorganisaties. In een aantal commissies is dit al opgepakt.
In het eerdergenoemde notaoverleg Venetië-commissie van 30 mei heeft de minister
van BZK gemeld dat een brede consultatie 400 reacties heeft opgeleverd over
hardvochtigheden in wetgeving. Op dit moment is men bezig met de verwerking
daarvan en kijkt men wat er precies aan moet gebeuren.

7.

De Staat als procespartij in (bestuurs)geschillen met burgers

In deze paragraaf worden enkele belangrijke recente ontwikkelingen rond de positie
van de Staat als procespartij in (bestuurs)geschillen met burgers op hoofdlijnen
geschetst.
In paragraaf 7a worden enkele belangrijke conclusies uit de periodieke publicatie
Geschilbeslechtingsdata van het WODC geschetst met een focus op de problemen die
burgers in geschillen met de overheid ervaren en de reactie hierop van de overheid via
projecten als Prettig Contact met de Overheid (later Passend contact met de overheid;
Proactieve Geschiloplossing Overheid en project Responsieve Overheid.
De hieropvolgende subparagrafen beschrijven met name op initiatieven om
bestuursgeschillen met burgers te voorkomen, dan wel anders op te lossen dan via
bezwaar- of gerechtelijke procedures. Paragraaf 7b gaat nader in op het project
responsieve overheid, waaronder de (niet heel zichtbare) samenhang met het
programma Werken aan uitvoering.
Van de responsieve overheid is het een kleine stap naar de responsieve rechtsstaat
(n.a.v. WRR-rapport Weten is nog geen doen, een realistisch perspectief op
zelfredzaamheid, 2017); een van de eerste publicaties waar veel nadruk wordt gelegd
op begrippen als (het gebrek aan) zelfredzaamheid en het doenvermogen van de
burgers in relatie tot wet- en regelgeving en de uitvoeringspraktijk. Ook de Raad
Openbaar Bestuur gaat uitvoering in op de betekenis van het begrip responsieve
rechtsstaat voor de drie overheidsmachten in het advies Een sterkere rechtsstaat.
Verbinden en beschermen in een pluriforme samenleving (par. 7d).

11

Paragraaf 7e en 7f schetsen ontwikkelingen in het denkwerk over hardheidsclausules
en andere gedachten om in de bestuurspraktijk maatwerk mogelijk te maken, onder
meer via bijvoorbeeld een ‘maatwerkbevoegdheidsartikel’ in de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) en andere denkrichtingen in onder meer de studie ‘Bestuursrecht
op Maat’, zoals een sterkere materiële waardenoriëntatie in het bestuursrecht.
De laatste 2 paragrafen van dit onderdeel van de stafnotitie betreffen de hoofdlijnen
van de Awb-toolbox (2019), ontwikkeld voor gemeentes en uitvoeringsinstellingen: een
advies aan gemeentes en uitvoeringsinstellingen over het gebruikmaken van de
juridische ruimte van de Algemene wet bestuursrecht voor het bieden van maatwerk
waarin onder meer wordt ingegaan op de rol van de (vele aspecten van de) algemene
beginselen van behoorlijk bestuur (7g) en enkele recente ontwikkelingen rond de
Landsadvocaat en het denken over de eventualiteit van een instituut Landsadvocatuur
(7h).
a.

Gegevens over geschilbeslechting tussen overheid en burgers uit de
Geschilbeslechtingsdelta van het WODC

De bestuursrechtspraak behandelt bezwaren van burgers en rechtspersonen tegen
besluiten van een overheidsinstantie. Alvorens zij naar de rechter kunnen stappen,
moeten ze eerst een bezwaarschrift indienen bij het desbetreffende bestuursorgaan.
Pas als de belanghebbenden het niet eens zijn met het besluit op dit bezwaarschrift,
kunnen zij beroep instellen bij de rechtbank.
In de publicatie Geschilbeslechtingsdelta van het WODC, dat periodiek ongeveer elke 5
jaar verschijnt,2 worden de juridische problemen van burgers met andere burgers, met
bedrijven of met de overheid onderzocht. Om toe te spitsen op het gekozen thema,
volgt hieronder een samenvatting van de problemen die burgers in geschillen met de
overheid ervaren.
In Nederland heeft iets meer dan de helft (51%) de afgelopen twee jaar een juridisch
probleem ervaren. Hierbij komen problemen rond wonen (26%),
consumentenproblemen (20%), schulden (18%) en problemen met de overheid (16%)
het meest voor (WJP, 2019). Bij het laatste percentage is een onderrapportage
waarschijnlijk, wegens een gebrek aan doenvermogen van groepen burgers. Dit lijkt
ook te blijken uit de conclusies van het rapport van de Parlementaire
Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslagen (POK).
Onder het bestuursrecht zijn de volgende problemen gerekend:
 probleemtype bezit van onroerend goed: de problemen met het aanvragen
van een vergunning, met de hoogte van de OZB-aanslag en met
onteigening;
 probleemtype verhuren van onroerend goed: de problemen in verband met
het voldoen aan veiligheidsregels;
2

Het meest recente (vierde) rapport is op 12 december 2020 naar de Kamer gestuurd.

12






probleemtype huren van woonruimte en dergelijke: de problemen met het
aanvragen van huurtoeslag;
probleemtype woonomgeving: de problemen met wijzigingen in de
woonomgeving door de overheid;
probleemtype geld: de problemen vanwege een verkeerde of onbillijke
belastingaanslag of andere problemen met belastingen, problemen met de
aanvraag van een uitkering, toeslag of subsidie;
de problemen vanwege immigratie, naturalisatie en vreemdelingenzaken en
vanwege een onheuse bejegening door ambtenaar of overheidsdienst.

Vanaf 2008 startte de overheid verschillende projecten om in de primaire en
bezwaarfase van het bestuursrecht anders om te gaan met klachten van burgers. Uit
onderzoek bleek dat de formele, juridische en hoofdzakelijk schriftelijke wijze waarop
de overheid klacht-, bezwaar- en beroepsprocedures behandelde, niet aansloot bij de
behoefte van de burger en slecht werd gewaardeerd. In het kader van die projecten
zijn diverse bestuursorganen de burger bij een klacht-, bezwaar- of beroepsschrift
mondeling gaan benaderen in plaats van schriftelijk. Bij deze zogenoemde ‘informele
aanpak’ nemen ambtenaren snel en persoonlijk (telefonisch) contact op met de
betrokken burgers en bespreken de behandeling van hun klacht of bezwaar. Daarbij
passen ze mediationvaardigheden toe die bestaan uit communicatieve vaardigheden
(zoals actief luisteren, samenvatten en doorvragen) en werken ze vanuit een
oplossingsgerichte houding. Onderzoek heeft uitgewezen dat hierdoor het aantal
procedures afneemt.3
Het stimuleren van de andere werkwijze bij bestuursorganen begon in 2008 bij het
ministerie van Binnenlandse Zaken met het project Prettig Contact met de Overheid dat
later is veranderd in Passend contact met de overheid, naar aanleiding van het
adviesrapport Adviesrapport Hoe hoort het eigenlijk? Passend contact tussen overheid
en burger van de Raad voor het openbaar bestuur (2014). Het ministerie van Justitie
en Veiligheid sloot in 2009 aan op het initiatief van Binnenlandse Zaken met het project
Proactieve Geschiloplossing Overheid en in 2018 met het project Responsieve
Overheid.
Uit onderzoek blijkt dat burgers die de procedure als eerlijker ervaren,
meer vertrouwen hebben in rechters. Dit effect treedt op bij gunstige en ongunstige
beslissingen, maar is sterker bij ongunstige beslissingen. Het effect van ervaren
procedurele rechtvaardigheid is ook sterker wanneer er voor de rechtzoekende meer
op het spel staat en hij of zij eerder met het recht in aanraking is gekomen. Hiernaast
blijkt dat de relatie tussen ervaren procedurele rechtvaardigheid en vertrouwen in
rechters vooral van belang is voor rechtzoekenden die een grote sociale afstand tot
rechters ervaren.
Burgers die tijdens de behandeling van hun bezwaarschrift een hogere procedurele
3

Velden, L. van der, Koetsenruijter, C., & Euwema, M. (2010). Prettig contact met de overheid: Eindrapportage

pioniertraject mediationvaardigheden: Resultaten, analyses & aanbevelingen. Den Haag: BZK

13

rechtvaardigheid ervaren, zijn tevredener over de beslissing en rapporteren meer
vertrouwen in de overheid.
Wanneer de overheid tegenpartij is, is mediation minder waarschijnlijk.
Naarmate de ervaren distributieve rechtvaardigheid vanuit het oogpunt van
verdiensten, gelijkheid en behoeften groter is. Dit wordt geïllustreerd aan de hand van
een veelzeggende quote van een respondent: ‘Wat mij nu opvalt is dat een
‘mensenprobleem’ wordt gereduceerd tot een juridisch probleem [...] Iemand kan
moreel in zijn recht blijken te staan en juridisch steeds het onderspit delven.’
b.

Werken aan uitvoering en het programma responsieve overheid

De ROB meldt in het eerdergenoemde rapport ‘Hoe hoort het eigenlijk’ dat in de kern
passend contact geen tijdelijk project is, maar een constant streven moet zijn:
moderne overheden weten hoe het hoort. Door op een passende en oplossingsgerichte
manier contact te hebben met burgers en bedrijven, kunnen zij verbinding maken
tussen hun eigen bureaucratische organisaties en de buitenwereld. De invoering van
deze manier van werken is soms lastig, maar uiteindelijk niet zo ingewikkeld. Als de
top van een organisatie zich in woord en daad achter dit streven schaart, is de rest een
kwestie van uitvoering. Andere aansturing, opleiding, inrichting van werkprocessen,
regels en procedures volgen logischerwijs.
De kabinetsreactie op het rapport volgde op 9 februari 2016, waarin de conclusies
goeddeels worden overgenomen.
Dat het desondanks een taaie materie betreft, blijkt in de daaropvolgende jaren.
In de onderzoeksperiode 2015-2019 – aldus de publicatie Geschilbeslechtingsdeltawas sprake van een afname van bezwaarprocedures. Dat kan te maken hebben met
een andere aanpak vanuit overheidsorganen. De laatste jaren is bij verschillende
bestuursorganen geëxperimenteerd met een meer informele en responsieve aanpak,
waarbij ambtenaren burgers met een klacht- of bezwaarschrift snel en persoonlijk
(telefonisch) benaderen om hun klacht of bezwaar te bespreken. Door meer uitleg te
geven bij een voor de burger ongunstig besluit, wordt mogelijk voorkomen dat burgers
bezwaar maken tegen dit besluit. Zie bv het programma Responsieve Overheid
(Kamerstukken II 2018/19, 31753, nr. 155 en 216.) Het is echter onbekend hoe vaak
deze werkwijze wordt ingezet, en wat de resultaten zijn. Uit recent onderzoek blijkt
bovendien dat er nog een kloof is tussen theorie en praktijk. Hoewel informeel en
responsief werken populair blijkt te zijn, hanteert een meerderheid van de
bestuursorganen nog steeds een tamelijk formele en gejuridiseerde werkwijze.
Opmerkelijk is dat het programma werken aan uitvoering niet expliciet aandacht
schenkt aan het programma responsieve overheid, dan wel aan het expliciet
voorkomen van juridische procedures tussen overheid en burger- anders dan door de
algemene doelstellingen die te maken hebben met het centrale begrip ‘menselijke
maat’.

14

In de MvT van de begroting BZK 2022 wordt (slechts) vermeld (p. 47): Voor het thema
responsieve overheid worden in 2022 ten minste vier kennisuitwisselingsbijeenkomsten
voor de Regieraad Responsieve Overheid georganiseerd. De Regieraad denkt mee over
oplossingsrichtingen voor belangrijke knelpunten in de contacten tussen overheid en
burger en het versterken van het vertrouwen in de overheid en haar doelmatig
functioneren, zoals het versterken van de (aandacht voor de) uitvoering.
Inhoudelijk gezien lijkt hoe dan ook sprake van een sterke samenhang, blijkt uit de
paragraaf Passende balans dienstverlening en handhaving in de MvT van de begroting
van SZW 2022 (p. 17 e.v.) waar gesproken wordt over onder meer de volgende
doelen:
 verbeteringen nodig om te komen tot wet- en regelgeving en passende
dienstverlening met oog voor de menselijke maat.
 juiste balans tussen enerzijds maatwerk en dienstverlening en anderzijds
handhaving
 burgers tijdig helpen, maar hen ook maatwerk bieden
 werken vanuit vertrouwen, maar ook alert zijn op misbruik en fraude, die soms
onderdeel uitmaken van ondermijning
 verbeteringen van de huidige werkwijze, met het oog op het terugdringen van
terugvorderingen
 passend handhavingsinstrumentarium: wanneer een burger een fout maakt,
moet dat niet direct leiden tot het stempel fraudeur en bejegening als zodanig
c.

Responsieve rechtsstaat (n.a.v. WRR-rapport Weten is nog geen doen, een
realistisch perspectief op zelfredzaamheid, 2017)

De democratische rechtsstaat is bedoeld om de burger zo goed mogelijk te dienen. De
burger staat daarin centraal: zijn inzichten en belangen moeten richtinggevend zijn, en
niet die van de overheid, van een heerser of van de machtigen in de samenleving.
De burger ervaart – aldus de WRR- vaak anders. De overheid ziet hij dan als
bureaucratisch bolwerk, waarin ambtenaren zich achter de regels verschuilen. Juristen
kunnen hem wel goed uitleggen hoe belangrijk regels in een rechtsstaat zijn, regels die
zonder aanzien des persoons toegepast worden. Maar toch: wanneer de rechtsstaat
voor de burger geen werkelijkheid wordt, is het doel niet bereikt. Dan voelt de burger
niet dat hij serieus wordt genomen, en verliest hij zijn vertrouwen in de overheid en in
de democratische rechtsstaat.
Hoe kan het gebeuren dat de mooie constructie van de rechtsstaat in de praktijk niet
zichtbaar wordt? Voor het beantwoorden van die vraag draagt het WRR-rapport
belangrijke inzichten aan:
 De burger moet de redzaamheid hebben om goed met regels te kunnen
omgaan. Weten is nog geen doen: om in de rechtsstaat te kunnen functioneren
zijn ook overzicht en doorzettingsvermogen nodig, en moet men zich niet door
stress of tegenslag van de wijs laten brengen.
 Iets soortgelijks moet gelden bij de vormgeving van de rechtsstaat en meer
algemeen van het recht. De responsieve rechtsstaat zou men kunnen typeren
als de rechtsstaat die zich richt op de burger zoals die echt bestaat. Dat is de

15



burger die zo veel mogelijk zijn eigen keuzes wil maken, maar die niet altijd
slim, daadkrachtig en rationeel reageert.
Rekening houden met de burger zoals die echt bestaat, is niet alleen goed voor
de burger, maar ook goed voor de overheid. Doordat de bureaucratische
overheid de reactie van de burger verkeerd inschat, kan het beleid ineffectief
en kostbaar worden, terwijl het veel beter zou kunnen. Dat is niet alleen een
theoretisch inzicht dat door de WRR wordt vertolkt, maar blijkt ook uit
experimenten in de praktijk.

De richting die de WRR wijst komt in het programma WaU terug in begrippen als
doenvermogen, menselijke maat en maatwerk.
d.

Advies ‘Een sterkere rechtsstaat, verbinden en beschermen in een pluriforme
samenleving’ (ROB)

In het Advies ‘Een sterkere rechtsstaat, verbinden en beschermen in een pluriforme
samenleving’ hanteert ook de ROB het begrip responsieve rechtsstaat legt de Raad
focus op het functioneren van de rechtsstaat: in een goed functionerende rechtsstaat
dienen de machten niet alleen hun eigen taak serieus nemen, maar bovenal de taak
van de andere machten respecteren en die ook de ruimte geven om hun taak uit te
voeren. Onhandigheid, onwetendheid en onverschilligheid maken dat op onderdelen
zogenoemde rechtsstatelijke tekorten ontstaan. De Raad adviseert het kabinet daarom
om - naar het voorbeeld van de Europese Unie - periodiek een zogenoemde
Rechtsstaatagenda op te stellen.
Specifiek ten aanzien van de responsieve rechtsstaat met de ROB op in de richting van
de wetgevende macht dat deze niet als vanzelf volgt uit goede wetten. Een goede wet
is één, maar het gebruik ervan is wat anders en onder meer afhankelijk van het
‘doenvermogen’ van mensen. Bij het voorbereiden van wet- en regelgeving moet beter
worden gekeken of de regeling ‘doenlijk’ is voor burgers. Er moet niet alleen worden
gekeken naar het perspectief van uitvoeringsorganisaties of een voorgenomen wet wel
werkt, maar ook naar het perspectief van de burgers. Zij moeten de wet niet alleen
kennen maar ook kunnen.
Responsiviteit mag ook worden verwacht van de uitvoerende macht. Uitvoering
hanteert in de regel het uitgangspunt: welk gedrag schrijft de wet mij als openbaar
bestuur voor? Maar responsiviteit vraagt het omgekeerde: hoe kan ik als openbaar
bestuur met de wet in de hand het maatschappelijke doel bereiken? Het ideaal van
responsief openbaar bestuur gaat om een consequente, competente en luisterende
overheid. Vooral dat laatste is belangrijk: de overheid die luistert naar de burgers moet
niet halsstarrig van eigen probleemdefinities, procedureplannen en wettelijke kaders
uitgaan, maar bereid zijn iets op te steken van ‘geluiden uit de samenleving’.
Responsiviteit van de rechtsprekende macht houdt in dat de rechtspraak weet wat er in
de samenleving leeft en bekend is met maatschappelijke ontwikkelingen. De kunst is
om daar op passende wijze op te reageren, zodanig dat rechterlijke uitspraken
bijdragen aan een oplossing van de problemen van partijen en samenleving. Er is werk

16

aan de winkel voor de rechtsprekende macht: niet iedereen heeft evenveel vertrouwen
in de rechtspraak: van de hogeropgeleiden had 68% in 2018 (zeer) veel vertrouwen in
de rechtspraak, tegen 23% van de lageropgeleiden.
De kabinetsreactie op het advies volgde op 29 november 2021, waarin gemeld wordt
dat de aanbeveling om jaarlijks tot een rechtsstaatagenda te komen naar de
staatscommissie Rechtsstaat wordt/is doorgeleid.
e.

Een ‘maatwerkbevoegdheidsartikel’ in de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb)?

Prof. Scheltema maakt in het tijdschrift Regelmaat (2018) een vertaling naar het
bestuurs(proces)recht: wetgeving, beleid en uitvoering meer rekening moeten houden
met het gegeven dat de overheid algemene regels moet kunnen stellen, maar
tegelijkertijd moet kunnen inspelen op de persoon en omstandigheden van de burger,
wanneer die leiden tot een beperking van zijn doenvermogen. Omdat hier een spanning
bestaat tussen wetgeving en uitvoerders, en de laatsten vaak geneigd zijn om sterk
regelgeleid te werken, zou een algemene wettelijke bepaling hier uitkomst bieden. Die
bepaling moet niet alleen ruimte bieden voor professioneel maatwerk, maar die ook
voorschrijven indien dat nodig is voor het responsief karakter van de overheid:
Artikel 3:4a
Indien de toepassing van een wettelijke regel leidt tot nadelige gevolgen die
onevenredig zijn in verhouding tot de met die regel te dienen doelen, en de
belanghebbende hiervan geen verwijt kan worden gemaakt, kan van de regel worden
afgeweken voor zover dat nodig is om tot een meer evenwichtige regeltoepassing te
komen.
Het voorstel van Scheltema wordt in de literatuur wel een
maatwerkbevoegdheidsartikel genoemd.
Scheltema wijst voorts op het belang van de invalshoek van de procedurele
rechtvaardigheid, wat niet alleen gaat over de vormgeving van procedures, maar
breder over een zodanige bejegening van de burger dat hij ervaart dat hij door de
overheid voor vol, dat wil zeggen als een volwaardig lid van de samenleving, wordt
aangezien, waarbij hij ter onderbouwing onder andere wijst op de ervaring met de
informele bezwaarschriftprocedure van Prettig (Passend) Contact met de Overheid (zie
ook ROB, 2014).
f.

Denkrichtingen studie ‘Bestuursrecht op Maat’

De op verzoek van BZK uitgebrachte studie Bestuursrecht op Maat (Universiteit Leiden,
2020) verschafte 8 aanbevelingen ter uitwerking van het meer nadruk leggen op het
belang van de burger en de menselijke maat in het bestuursrecht, met name in de
Awb.

17

















g.

Een ontwikkeling richting meer maatwerk vergt een sterkere materiële
waardenoriëntatie in het bestuursrecht, ter voorkoming van willekeur. Materiële
normstelling kan voortvloeien uit wet- en regelgeving, professionele
beroepsnormen en materiële beginselen van behoorlijk bestuur.
Materiële waardenoriëntatie en mensenrechtenbescherming sluiten goed op
elkaar aan. Mensenrechten kunnen een juridische plicht tot maatwerk inhouden
en geven daarvoor inhoudelijke criteria. Hoe sterker inmenging in de kern van
een mensenrecht plaatsvindt en hoe kwetsbaarder de burger is, hoe meer de
overheid de proportionaliteit van de inmenging in het concrete geval moet
verantwoorden.
Maatwerk vraagt om een zekere omarming van variabiliteit. Een onderscheid in
twee- en meerpartijenbestuursrecht kan een oplossing zijn voor ‘strenge’
procesrechtelijke instrumenten zoals de formele rechtskracht of een
onderdelenfuik. Maar maatwerk vergt meer dan een soepel procesrecht; het
vraagt om een benadering waarin de overheid dienstbaar is aan de belangen
van haar bevolking en dat in al haar handelen centraal stelt. Een sterke
categorisering binnen bestuursrecht dreigt al snel een vrij ‘autonome’ invulling
van maatwerk te worden.
Maatwerk vraagt om een meer beginselgeleide uitvoering. Dat kan resulteren in
contra-legem toepassing van het evenredigheidsbeginsel bij gebonden
besluiten, tot een afwijkingsplicht van beleid en tot een relativering van de
formele rechtskracht.
Maatwerk geeft het bestuur meer ruimte om bij de uitvoering recht te doen aan
het concrete geval. De grote macht van het bestuur is al een zorg in de huidige
administrative state. Wetgever en rechter dienen te waken voor voldoende
waarborgen, door zorgvuldig tot stand gekomen materiële normstelling en
indringende rechterlijke toetsing.
Procedurele normen verdienen een herwaardering, omdat zij bestuursorganen
aanzetten procedures zorgvuldig vorm te geven, waarbij waarden als voice,
consideration & explanation zijn geborgd. Die inzichten uit de procedurele
rechtvaardigheid zijn nodig om burgers overheidshandelen als
vertrouwenwekkend en rechtvaardig te laten ervaren. Meer concreet:
o Zet bij hoorplichten minder de behoefte van het bestuur, maar de
behoefte van de burger centraal (art. 4:7, 4:8, 4:12, 7:3, sub b Awb).
o Vul ‘benadeling’ van de burger (art. 6:22 Awb) en de mogelijkheid om
‘nadelige gevolgen’ weg te nemen (art. 4:12 Awb) meer responsief in
(met aandacht voor de gevolgen op iemands positie, niet enkel voor de
rechtsgevolgen).
o Vul de motiveringsplicht zo in dat een burger begrijpt welke stappen
zijn genomen (dus geen kale verwijzing naar beleid en regelgeving of
geautomatiseerd systeem), art. 3:47 en 4:82 Awb.
Maatwerk kan de proceslast van de burger vergroten, waarmee niet iedereen
even goed kan omgaan. Borg dat maatwerk een inclusief instrument is; zorg
dat de burger daar niet steeds zelf het initiatief toe moet nemen en de
volledige bewijslast krijgt toebedeeld. Bedenk hoeveel privéinformatie voor
maatwerk nodig is en of die inmenging in het privéleven in evenredige
verhouding staat tot het rechtsgevolg van het besluit.
Maatwerk vraagt om randvoorwaarden, zoals een responsieve cultuur binnen
het bestuursorgaan, voldoende kundig personeel, uitvoeringsbudget,
datakwaliteit en deugdelijke ICT
De Awb toolbox, ontwikkeld door de Landsadvocaat i.s.m. BZK

In 2020 reageerde de (vorige) minister van Rechtsbescherming op een voorstel van het
Lid Recourt van de Eerste Kamer om het door Scheltema voorgestelde nieuwe artikel

18

3.4a in de Awb op te nemen dat met de Awb al heel veel maatwerk kan en zelfs moet
worden toegepast, maar dat daar bij de uitvoering van wetten niet altijd ten volle
gebruik van wordt gemaakt. Voorbeelden hiervan zijn artikel 3.4 Awb, de plicht om
belangen af te wegen en het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen, en artikel 4.5
Awb, de mogelijkheid om een onvolledige aanvraag te corrigeren en de inherente
afwijkingsbevoegdheid. Volgens de minister is de allergrootste opgave ervoor te zorgen
dat die ruimte beter wordt toegepast.
Om dat te bevorderen is door het kantoor van de landsadvocaat, in samenwerking met
BZK een Awb-toolbox (2019) ontwikkeld voor gemeentes en uitvoeringsinstellingen.
Deze toolbox is dus een advies aan gemeentes en uitvoeringsinstellingen over het
gebruikmaken van de juridische ruimte van de Algemene wet bestuursrecht voor het
bieden van maatwerk waarin onder meer wordt ingegaan op de rol van het
gelijkheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het
evenredigheidsbeginsel, het recht op menselijke tussenkomst, het recht op correctie,
het recht op uitleg, het recht op behoorlijk bestuur en het dienstbaarheidsbeginsel.
h.

Recente ontwikkelingen Landsadvocaat

Het fenomeen Landsadvocaat is in Nederland zeer summier geregeld, dat niet veel
meer behelst dan: Aan de advocaat, die geregeld voor de Staat als zodanig optreedt,
kunnen Wij de titel van landsadvocaat verlenen. Wij kunnen te allen tijde de verlening
van deze titel intrekken (art. 2 Besluit vaststelling nieuwe regeling landsadvocatuur; 2
april 1965). Ingevolge artikel 3 kan de Minister van Justitie, na overleg met de
landsadvocaat, aan andere advocaten de titel van plaatsvervangend landsadvocaat
verlenen.
Er is dus niet zozeer sprake van een ‘instituut Landsadvocatuur’. Er is slechts sprake
van een aangewezen landsadvocaat. Hierbij is geen sprake van een wettelijk of
contractueel verankerd monopolie, noch heeft de landsadvocaat een quasi-exclusieve
status. Dat neemt niet weg dat zijn positie, en daarmee die van zijn kantoor, ten
opzichte van de Staat, en indirect evenzeer ten opzichte van lagere overheden en
publiekrechtelijke organisaties, een speciale is. In zekere zin is sprake van een
bevoorrechte positie maar wel één die permanent ‘verdiend’ moet worden door de
vertrouwensrelatie en de kwaliteit en prijs van de dienstverlening in zake zowel
advisering als procesvoering.4
Op 16 mei 2022 heeft de ministerraad ingestemd met het instellen van de Commissie
advocatendiensten aan de Staat. Deze onderzoekscommissie zal kijken naar de wijze
waarop de Rijksoverheid in de toekomst moet worden geadviseerd en bijgestaan in
kwesties die om onafhankelijke juridische vertegenwoordiging of bijstand vergen. De
commissie is gevraagd inzicht te geven in de redenen die de staat kan hebben een
advocaat in te schakelen. Daarbij is het uitgangspunt voor het kabinet dat de Staat
4

Het feitelijk gebruik van de Landsadvocaat door de Staat bedraagt, gemeten in euro’s, in 2017 en 2018 enkele

tientallen miljoenen euro’s. Vooral JenV en Defensie (ieder voor ca. € 5 mln.) namen deze kosten voor hun rekening.

19

onafhankelijk juridisch advies (een second opinion) moet kunnen inwinnen, zeker in
politiek-bestuurlijk gevoelige kwesties. Ook wordt de commissie gevraagd te kijken
naar de opties om als overheid zelf advocaten geheel of gedeeltelijk in dienst te
nemen, of de mogelijkheid om deze werkzaamheden geheel of gedeeltelijk bij een of
meerdere marktpartijen te beleggen. Zie de Kamerbrief over voortgang fraudekwestie
bij het kantoor van de Landsadvocaat van de minister van JenV.
De Nederlandse Staat laat zich in lang niet alle gevallen bij rechtsgedingen
representeren door de Landsadvocaat en evenmin in alle gevallen door überhaupt
advocaten. In bestuursgeschillen (geschillen tussen overheid en burger), waar vooral
uitvoeringsorganen en gemeenten mee te maken hebben, treedt in het overgrote deel
van de gevallen eigen juristen van de betrokken uitvoerder of gemeente op als
vertegenwoordiger (in het bestuurlijke procesrecht is een vertegenwoordigingsplicht
door een advocaat niet voorgeschreven).
Uit een door de staf binnen het ECPRD-netwerk desbetreffende vraag blijkt dat van de
18 antwoordende landen in vijf landen sprake lijkt van een Landadvocatuur in de zin
van een echt instituut, met een wettelijke grondslag: Slovenië, Spanje, Polen, Tsjechië
en Zweden.
De belangrijkste resultaten hiervan worden hieronder in het kort weergegeven, met de
kanttekening dat gevolgtrekkingen hieraan zeker niet zomaar een op een kunnen
worden verbonden. Elk land kent een eigen staatsbestel, waarbij de staatsorganen een
eigen geschiedenis kennen die veelal in verbinding met andere staatsorganen vorm
heeft gekregen.
Uit de reacties (18 landen hebben gereageerd) komt naar voren dat in slechts een
aantal landen sprake lijkt van een Landsadvocaat, min of meer in de zin zoals we dat in
Nederland kennen.
Negen landen antwoorden néé op de vraag of ze een landsadvocaat kennen (België,
Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Hongarije, Litouwen, Portugal en Slowakije).
Van de landen die, al dan niet genuanceerd, já antwoorden op deze vraag volgen
hieronder enkele karakteristieken, waarvan de gemene deler is dat (in elk geval) in
deze vijf landen sprake lijkt van Landadvocatuur in de zin van een echt instituut, met
een wettelijke grondslag. In veel andere landen is sprake van meer gelijkenissen met
Nederland en worden in bijzondere omstandigheden (gespecialiseerde) advocaten, die
soms wel en soms niet ook als landsadvocaat zijn aangewezen.

20

Bijlage. Aangenomen moties en literatuuroverzicht
Bijlage bij de stafnotitie ‘Plenair debat Staat van de Rechtsstaat 2022’
In deze bijlage is een overzicht opgenomen van de aangenomen moties rakende aan de
rechtsstaat, vanaf februari 2020 en een (kort) algemeen literatuuroverzicht over de
rechtsstaat.

3 juni 2022

21

Aangenomen moties
alle terug te vinden via
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/uitgebreidzoeken/parlementair

35764-15 Motie van de leden Van Nispen en Sneller over onderzoeken of
betrokkenen voldoende inzage krijgen in de door een bestuursorgaan
gebruikte informatie (24 maart 2022, 76 voor)
verzoekt de regering te laten onderzoeken of betrokkenen in de praktijk voldoende en
tijdig in staat worden gesteld om inzage te krijgen in de door een bestuursorgaan
gebruikte onderliggende informatie om tot een besluit te komen,
35992-6 Motie van de leden Klaver en Ploumen over uitspreken dat er in het
parlementaire debat geen plek mag zijn voor ondermijning van de rechtsstaat
(9 maart 2022, 123 voor)
spreekt uit dat voor het ondermijnen van de democratische rechtsstaat geen plek mag
zijn in het parlementaire debat en dat optreden van de Kamervoorzitter hiertegen van
groot belang is en volledig wordt ondersteund,
35752-11 Gewijzigde motie van de leden Leijten en Arib over afspraken met de
regering over de omgang met informatie (t.v.v. 35752-8) (5 juli 2021, 78 voor)
verzoekt het presidium, een commissie of werkgroep vanuit de Kamer samen te stellen
die mandaat heeft met de regering afspraken te maken op:
– de omgang met artikel 68 en het verstrekken van informatie;
– de omgang met het beroep op «belang van de Staat» om stukken niet te
verstrekken;
– de omgang met burgersignalen die duiden op problemen in wetten of uitvoering;
– de omgang met de beantwoording van Kamervragen – verschillen tussen ministeries,
en inhoudelijk ten aanzien van Kamerleden van de oppositie en de coalitie,
– de omgang met contact tussen Kamerleden en ambtenaren onder de ministeriële
verantwoordelijkheid,
35570-64 Motie van het lid Arib c.s. over een jaarlijks debat over de Staat van
de Rechtsstaat (5 juli 2021, 145 voor)
spreekt uit dat de Kamer een jaarlijks debat over de Staat van de Rechtsstaat gaat
houden, en verzoekt het presidium daar voorbereidingen toe te treffen,
35510-12 Motie van de leden Omtzigt en Van Dam over een staatscommissie
die het functioneren van de rechtsstaat analyseert (19 juni 2021, 99 voor)
verzoekt de regering, voorbereidingen te treffen om een staatscommissie in te stellen
die in brede zin het functioneren van de rechtsstaat analyseert en met voorstellen komt
om deze te versterken, en de Kamer daarover te informeren,
35510-11 Motie van het lid Omtzigt c.s. over een advies van de VenetiëCommissie (19 januari 2021, 129 voor)
besluit de Venetië-Commissie te verzoeken om advies uit te brengen over de volgende

22

zaken:
– de rechtsbescherming van burgers in Nederland, met name onder het bestuursrecht
(inclusief reikwijdte, rechtsbescherming, marginale toetsing en rol Raad van State);
– het stelsel van macht en tegenmacht in theorie en praktijk, inclusief de StatenGeneraal en de rechterlijke macht,
30950-255 Motie van het lid Van Baarle over de Nationaal Coördinator
Discriminatiebestrijding en Racisme jaarlijks onafhankelijk aan de Kamer
laten rapporteren (8 juli 2021, 122 voor)
verzoekt de regering, om de NCDR jaarlijks onafhankelijk aan de Kamer te laten
rapporteren over de activiteiten en de resultaten,
30950-211 Gewijzigde motie van de leden Azarkan en Jetten over aanstellen
van een Nationaal Coördinator Discriminatiebestrijding (t.v.v. 30950-195) (2 juli
2020, 105 voor)
verzoekt de regering, teneinde focus en gewicht in de discriminatiebestrijding te
leggen, hiervoor een Nationaal Coördinator Discriminatiebestrijding (NCDB) met
voldoende middelen aan te stellen,
30950-203 Motie van het lid Jetten c.s. over een nationaal coördinator
discriminatie en racisme aanstellen (1 juli 2020, 124 voor)
verzoekt de regering, een nationaal coördinator discriminatie en racisme aan te stellen
voor de aanpak van discriminatie, racisme en die kan zorgen voor meer inclusiviteit bij
de overheid,
30950-226 Motie van het lid Azarkan over een profielschets voor de Nationaal
Coördinator Discriminatie en Racisme (15 april 2021, 121 voor)
verzoekt de regering, voor het zomerreces een takenpakket en een profielschets voor
de Nationaal Coördinator Discriminatie en Racisme op te leveren en de Kamer hier
tijdig over te informeren,
28362-53 Motie van het lid Dassen c.s. over instellen van een brede commissie
die de interpretatie van artikel 68 van de Grondwet onderzoekt (29 april 2021,
149 voor)
verzoekt de Voorzitter, van de Kamer om een brede commissie in te stellen om met
een voorstel te komen over de manier waarop de Kamer vindt dat artikel 68 van de
Grondwet geïnterpreteerd moet worden;
verzoekt deze brede commissie, om ook te onderzoeken hoe dat toetsbaar gemaakt
kan worden,
28362-49 Motie van het lid Pouw-Verweij c.s. over geen onderscheid maken
tussen coalitie- en oppositiefracties met betrekking tot informatievoorziening
(29 april 2021, 150 voor)

23

verzoekt de regering, geen onderscheid te maken tussen coalitie- en oppositiefracties
met betrekking tot informatievoorziening, en informatie altijd in gelijke mate en
gelijktijdig te verstrekken,
28362-47 Motie van het lid Kuik c.s. over de uitwerking van grondwettelijke
toetsing ter hand nemen (29 april 2021, 88 voor)
verzoekt de regering, binnen een jaar wetsvoorstellen in te dienen om artikel 120 van
de Grondwet te schrappen en om een kaderwet toezicht in te dienen die
onafhankelijkheid van toezichthouders borgt;
verzoekt de (nieuwe) regering de uitwerking van grondwettelijke toetsing ter hand te
nemen; verzoekt de nieuwe regering, binnen een jaar de concrete voorstellen voor een
nieuw sociaal contract aan de Kamer te doen toekomen,
28362-44 Motie van de leden Klaver en Ploumen over uitspreken dat de
rechtspositie van burgers versterkt moet worden (29 april 2021, 122 voor)
spreekt uit dat de informatiepositie van de Kamer weer in ere moet worden hersteld in
lijn met de aangenomen moties-Omtzigt c.s. (28 362, nrs. 25 en 26) en dat de Kamer
altijd als eerste moet worden geïnformeerd over kabinetsbesluiten;
31753-235 Motie van het lid Van Wijngaarden over een analyse naar
afwijzingen van bezwaren die leiden tot vermijdbare rechterlijke procedures
(11 februari 2021, 149 voor)
verzoekt het kabinet, een analyse te laten uitvoeren naar de afwijzingen van bezwaren
die leiden tot in retrospectief vermijdbare rechterlijke procedures en vervolgens met de
Belastingdienst afspraken te maken over een inspanningsverplichting voor de
Belastingdienst om het aantal vermijdbare rechterlijke procedures aanzienlijk te
verminderen,
28362-26 Motie van het lid Omtzigt c.s. over verstrekken van interne stukken
ontdaan van persoonlijke beleidsopvattingen (20 februari 2020, 149 voor)
verzoekt de regering, conform haar eerder genoemde brief uit 2002 in geval van een
verzoek van de Kamer, dan wel een Kamerlid, niet de persoonlijke beleidsopvattingen
in stukken voor intern beraad te verstrekken, maar wel die stukken zelf ontdaan van de
persoonlijke beleidsopvattingen,
28362-25 Motie van het lid Omtzigt c.s. over bevestigen dat op grond van
artikel 68 een individueel Kamerlid specifieke documenten binnen een
redelijke termijn moet kunnen ontvangen (20 februari 2020, 150 voor)
verzoekt de regering, te bevestigen dat op grond van artikel 68 een individueel
Kamerlid specifieke documenten binnen een redelijke termijn moet kunnen ontvangen,
tenzij het belang van de Staat zich hiertegen verzet,

24

Literatuur – Rechtsstaat algemeen
Cremers, Y. et al. (2021) De Venetië-commissie over de rechtsstaat: vreemde ogen
dwingen?. – Ars Aequi, december 2021
Europese Commissie (2021). 2021 Rule of Law: EU report shows positive developments
in Member States but also points to serious concerns
(inclusief Landenhoofdstuk over Nederland bij het document MEDEDELING VAN DE
COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH
EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S - Verslag over de rechtsstaat
2021)
GRECO (2019). Evaluation report Netherlands.
Jansen et al. (red.) (2021). Trouble in de Trias : bijdragen over de verhoudingen
tussen de Nederlandse staatsmachten. – Ars Aequi. - ISBN: 9789493199170
Kuipers, Georgina (2021). Beschadigd vertrouwen herstellen : handvatten voor de
schadevergoedingspraktijk. – Nederlands Juristenblad, aflevering 42 p. 3471 e.v.
Nationale Ombudsman (2021). Een burger is geen dataset : ombudsvisie op behoorlijk
gebruik van data en algoritmen door de overheid. – Rapportnummer 2021/021
Raad van State (november 2020). In gesprek : bijdragen aan de dialoog over de
rechtsstaat.
Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale Ombudsman (3 november 2021).
Zorgvuldig, rechtsstatelijk en met vertrouwen in de burger.
Raad van State (2020). Jaarverslag 2019 : evenwicht in de rechtsstaat : een
beschouwing (Kabinetsreactie 18 november 2021)
Raad voor de Rechtspraak (2021). ‘Rapport Venetië-commissie maakt duidelijk dat we
werk moeten maken van de rechtsstaat’ : Voorzitter Raad voor de rechtspraak ziet in
rapport aanknopingspunten om rechtsstaat te versterken
Raad voor het Openbaar Bestuur ROB (18 juni 2020). Het openbaar bestuur voorbij
Corona : reflecties op de impact van de Coronacrisis op het openbaar bestuur, de
democratie en de rechtsstaat.
Raad voor het Openbaar Bestuur ROB (15 april 2020). Een sterkere rechtsstaat :
verbinden en beschermen in en pluriforme samenleving. (Kabinetsreactie 18 november
2021)

25

Scheltema, Michiel (2021). Mag de rechtsstaat voor de burger worden gesloten? :
bouwstenen voor en meer burgervriendelijk bestuursrecht. – Ars Aequi, september v.a.
p. 809
Venetië commissie (2021). The Netherlands : opinion on the legal protection of citizens
: Adopted by the Venice Commission at its 128th Plenary Session (Venice and online,
15-16 October 2021)

26