Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 534

Voorstel van wet van de leden Klaver en
Samsom houdende een kader voor het
ontwikkelen van beleid gericht op
onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van
de Nederlandse emissies van broeikasgassen
teneinde wereldwijde opwarming van de aarde
en de verandering van het klimaat te beperken
(Klimaatwet)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Klimaatverandering is een wereldwijd probleem, waarbij ieder land een
eigenstandige verantwoordelijkheid heeft om de mondiale stijging van de
temperatuur te beperken. In 2015 heeft Nederland, als onderdeel van de
Europese Unie en als Koninkrijk der Nederlanden, de Overeenkomst van
Parijs gesloten.1 Met het de Overeenkomst van Parijs zetten landen in op
het beperken van de mondiale gemiddelde temperatuurstijging tot ruim
beneden de twee graden, met het streven deze tot anderhalve graad te
beperken om de risico’s en impact van klimaatverandering te verminderen. Landen richten zich in de tweede helft van deze eeuw op het
bereiken van een klimaatneutrale samenleving. De Overeenkomst van
Parijs is een breed verdrag en gaat onder meer over klimaatmitigatie,
klimaatadaptatie, internationale klimaatfinanciering en internationale
capaciteitsopbouw. Dit wetsvoorstel voor een Klimaatwet verankert de
wijze waarop het Nederlandse klimaatbeleid invulling geeft aan deze
verplichtingen in Nederlandse wetgeving voor wat betreft het
zogenaamde mitigatiedeel. Hiertoe wordt in het wetsvoorstel vastgelegd
dat de uitstoot van broeikasgassen uiterlijk in 2050 met ten minste 95%
gereduceerd dient te zijn ten opzichte van 1990, om zo een klimaatneutrale samenleving binnen handbereik te brengen. Die doelstelling wordt
gehaald met een tussendoel van minus 55% in 2030, ten opzichte van
1990. Het aandeel hernieuwbare energie bedraagt in 2050 100%.
Hiermee gaat het wetsvoorstel bewust verder dan de Europese
doelstelling van 40% minder CO2 uitstoot in 2030, omdat het syntheserapport van de UNFCC (United Nations Framework Convention on
Climate Change) laat zien dat de wereldwijde reductie intenties onvoldoende zijn om de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs te
behalen.2 Het is ook nodig, omdat De Nederlandse Bank (DNB) constateert
1
2

kst-34534-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Op 12 december 2015 te Parijs tot stand gekomen Overeenkomst van Parijs (Trb.32 (2015) nr. 1)
Synthesis report on the aggregate effect of INDCs – published 1 November 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

1

in haar studie «Tijd voor transitie» dat Nederland sterk afhankelijk is van
fossiele brandstoffen en achter loopt bij het bereiken van de Europees
bepaalde doelen voor hernieuwbare energie.3 Wachten met de transitie
levert risico’s op voor CO2-intensieve bedrijfstakken, zoals nutsbedrijven,
zware industrie, transport, vastgoedsector en niet te vergeten de
landbouw. Het halen van de doelstellingen uit de Overeenkomst van Parijs
vergt grote veranderingen van alle delen van de samenleving, maar in het
bijzonder van de CO2-intensieve bedrijfstakken. Het stellen van een
duidelijke en hoge ambitie is naar mening van de indieners de beste wijze
om te zorgen dat Nederland versneld de omslag naar een koolstofarme
economie en de inzet van hernieuwbare energie gaat maken. Het is ook de
beste manier om te zorgen dat Nederland hiervan de vruchten plukt. De
inzet op 100% hernieuwbare energie levert de komende bijvoorbeeld ruim
300.000 banen op, voorkomt jaarlijks ruim 6.000 vroegtijdige doden door
luchtvervuiling en bespaart ruim 70 miljard Euro aan gezondheidskosten.4
Daarnaast zorgt de inzet op hernieuwbare energie voor minder afhankelijkheid van geopolitiek instabiele gebieden.
De beleidscyclus voor het behalen van deze doelen wordt vormgegeven
door middel van een vijfjaarlijks klimaatplan en een jaarlijkse klimaatbegroting met bijbehorende verantwoording aan het parlement via een
klimaatjaarverslag. De vijfjaarlijkse klimaatplannen, met een indicatieve
doorkijk naar de tien daaropvolgende jaren, maken het beleid voorspelbaar voor alle actoren in de samenleving die deel uit maken van de
transitie naar een groene economie.
Het achterliggende doel van het wetsvoorstel is een schone en groene
toekomst. Dat kan niet zonder dat iedereen er aan meedoet. Lokale
overheden, bedrijven en huishoudens moeten gezamenlijk en met meer
zekerheid durven investeren in de toekomst. Daarom richt het wetsvoorstel zich op voorspelbaar, afrekenbaar en minder vrijblijvend beleid van de
regering, zodat alle andere actoren er op kunnen rekenen. Lokale
overheden worden van harte uitgenodigd aan het omzetten van de
Klimaatwet in lokale doelen. Echter, het wetsvoorstel stelt ambitieuze
doelen voor het land als geheel en legt het politieke proces voor de
regering vast zodat de doelen ook bereikt worden. Voor initiatief van
onderop wil het wetsvoorstel juist alle ruimte bieden. De samenleving
loopt vaak harder dan Den Haag in de richting van een groene toekomst.
De Klimaatwet wil zorgen dat alle partijen in de overheid een betrouwbare
partner hebben richting die toekomst, maar niet een overheid die lokale
initiatieven beknot. Samen richting die duurzame toekomst.
2. Achtergrond klimaatproblematiek
Het klimaat verandert. De aarde warmt op. Menselijk handelen is daar
verantwoordelijk voor door landbouw, ontbossing en de verbranding van
fossiele brandstoffen. Door de concentratie van broeikasgassen in de
atmosfeer dreigt een onomkeerbare opwarming van de aarde met grote
natuurlijke, sociale en economische gevolgen. Over deze dreiging bestaat
weinig wetenschappelijke en politieke twijfel. Al in 1992 werd onder
verantwoordelijkheid van de Verenigde Naties het Klimaatverdrag
ondertekend.5 Dat trad in 1994 in werking en is door bijna 200 landen
geratificeerd, waaronder Nederland en de Europese Unie. Het Klimaatakkoord van Parijs bouwt voort op dit Klimaatverdrag en heeft de doelstelling aangescherpt naar het beperken van de mondiale gemiddelde
3

De Nederlandse Bank, Occasional Studies Vol. 14 – 2, Tijd voor Transitie, een verkenning van de
overgang naar een klimaatneutrale economie
The Solutions Project, 100% Netherlands, Stanford University
5
Het op 9 mei 1992 te New York tot stand gekomen Raamverdrag van de Verenigde Naties
inzake klimaatverandering (Trb. 1992, 189)
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

2

temperatuurstijging in 2050 tot ruim beneden de twee graden, met het
streven deze tot 1,5 graad te beperken om de risico’s en impact van
klimaatverandering te verminderen.
Het IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) is de wetenschappelijke en intergouvernementele organisatie, opgericht door de Verenigde
Naties, die alle aspecten van klimaatverandering onderzoekt. Ook hier zijn
een kleine 200 landen lid van. Het IPCC brengt alle wetenschappelijke
kennis over klimaatverandering bij elkaar en brengt de beleidsmogelijkheden in kaart om de gevolgen van klimaatverandering voor milieu,
economie en samenleving te beperken. Op basis van de rapporten van het
IPCC is door de internationale gemeenschap geoordeeld dat bij een
temperatuurstijging van twee graden Celsius boven het pre-industriële
niveau, het niveau van voor het jaar 1850, het risico ontstaat op een
gevaarlijke, onomkeerbare verandering van het klimaat. Om een redelijke
kans te behouden om de temperatuurstijging te beperken tot 2 graden
Celsius moet de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer
stabiliseren op ten hoogste 450 ppm, (parts per million) een maatstaf voor
het aantal deeltjes broeikasgas per volume-eenheid. Het IPCC heeft
uitgerekend dat er mondiaal nog ongeveer 1000 gigaton CO2 (en andere
broeikasgassen die we aanduiden als CO2-equivalenten; in het vervolg
wordt voor de eenvoud slechts gesproken van CO2 of broeikasgassen) kan
worden uitgestoten voordat een concentratie van 450 ppm bereikt is.
Daarna moet de niet-natuurlijke uitstoot geheel stoppen. Zonder maatregelen is dit «CO2-budget» binnen 20 tot 25 jaar opgemaakt. Het
CO2-budget om een redelijke kans te behouden om de temperatuurstijging tot 1,5 graden te beperken bedraagt 250 gigaton CO2. Zonder
maatregelen is dit budget rond 2021 opgebruikt.
De grens voor de maximale concentratie broeikasgas is nog niet bereikt,
maar deze mag niet overschrijden worden. Op is op, geldt voor dit
broeikasgasbudget, wil de ruim-beneden-tweegraden-grens haalbaar
blijven en anderhalve graad opwarming in zicht blijven. Dit heeft
Nederland internationaal op de klimaattop van Parijs in 2015 afgesproken
met 195 andere landen. Van deze grens zijn de doelstellingen voor
beperking van de CO2-uitstoot afgeleid. Hoe sneller de CO2-uitstoot fors
beperkt wordt, hoe langer er tijd is om het CO2-budget vol te maken. Hoe
meer er aan energiebesparing wordt gedaan, hoe langer het duurt voor de
maximumgrens voor CO2-uitstoot is bereikt. Hoe sneller hernieuwbare
energie ontwikkeld wordt, hoe langer de samenleving de tijd heeft om
zich aan te passen aan de doelstelling van Parijs en hoe meer tijd er is om
te bepalen welke vormen van negatieve emissies wenselijk zijn.
Andersom: hoe langer er wordt gewacht met maatregelen, des te
drastischer zijn de maatregelen die in korte tijd genomen moeten worden
in de toekomst en hoe zwaarder ingezet zal moeten worden op negatieve
emissies. Of: hoe langer er gewacht wordt, hoe minder het realistisch het
wordt dat het CO2-budget wereldwijd gehaald wordt. Dan wordt het lastig,
zo niet onrealistisch om nog binnen de tweegradengrens te blijven of zicht
te houden op anderhalve graad opwarming, gewoonweg omdat de tijd
opraakt.
Actie is te lang achterwege gebleven door twee tragedies: de tragedie van
de meent (the tragedy of the commons) en de tragedie van de horizon.
Bioloog Garret Hardin laat in een prachtig artikel zien hoe bij de tragedie
van de meent (een gemeenschappelijk stuk weidegrond) uiteindelijk
iedere boer verliest als hij eigenbelang verkiest boven gemeenschappelijk
nut6. Bij de tragedie van de meent wil iedere boer zoveel mogelijk
verdienen aan zijn vee. Door een koe toe te voegen aan de kudde, krijgt de
boer zelf meer melk, maar komt in totaal minder gras per koe beschikbaar
voor de gehele meent. Maar omdat de positieve baten (meer melk) voor
6

Science 13 Dec 1968: Vol. 162, Issue 3859, pp. 1243–1248

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

3

de boer zelf zijn, terwijl de negatieve gevolgen (minder gras) over alle
boeren worden gedeeld, voegt iedere boer teveel koeien toe wat leidt tot
overexploitatie van de meent waardoor alle boeren uiteindelijk slechter uit
zijn.
Zo is het ook met de uitstoot van CO2. Gepercipieerde voordelen in de
vorm van korte termijn vervuilende groei zijn voor landen zelf, terwijl de
negatieve gevolgen als gevolg van meer uitstoot voor de hele wereld zijn.
Klimaatverandering is een wereldwijd probleem en vraagt om een
internationale aanpak. Dat is niet eenvoudig, maar de aanpak van het gat
in de ozonlaag laat zien dat het wel mogelijk is. Maar als het ene blok
landen niet meedoet, gaan ook andere landen aarzelen. Landen en
landenblokken kijken naar elkaar en allemaal vinden ze dat anderen meer
moeten doen dan zijzelf. Het resultaat is dat er niets of te weinig gebeurt.
Dit dilemma was bijvoorbeeld een belangrijke oorzaak voor het mislukken
van de klimaattop in Kopenhagen in 2009.
Het probleem is echter nog complexer. Niet alleen is er de tragedie van de
meent maar ook is er de tragedie van de horizon, zoals de gouverneur van
de Bank of England het noemt.7 Klimaatverandering is een lange-termijnontwikkeling waarop de horizonnen van de betrokken actoren niet zijn
ingesteld. Voor bedrijven is de economische conjunctuurcyclus van een
aantal jaren de relevante horizon. Verder dan een aantal jaren vooruitkijken is lastig. Politici hebben de horizon van de volgende verkiezingen,
zo’n jaar of vier. Zij doen er alles aan om de volgende verkiezingen te
winnen; wat daarna gebeurt is pas relevant voor de daaropvolgende
verkiezingscampagne. En zelfs toezichthouders als Centrale Banken
hebben een beperkte horizon. Enkele jaren voor het monetaire beleid en
iets langer, maar niet langer dan tien jaar, voor het toezicht op de
financiële sector. Verder in de toekomst kijken gebeurt vrijwel niet en juist
dat betekent dat de risico’s van klimaatverandering stelselmatig worden
onderschat.
Ook Nederland heeft last van de tragedie van de horizon. Er worden
doelstellingen gedefinieerd, maar het benodigde beleid om doelstellingen
te halen wordt uitgesteld. Volgens de Overeenkomst van Parijs heeft
Nederland een zelfstandige plicht om de uitstoot van broeikasgassen te
verminderen, wat er internationaal ook gebeurt. De klimaatrechtszaak, die
door onder andere Urgenda is aangespannen, onderstreept dit punt: en
laat zien dat de maatschappij een snellere vermindering van de uitstoot
van broeikasgassen wil. Dat dit mogelijk is lieten het Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL) en het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN)
als adviseurs van de regering weten in reactie op de rechterlijke uitspraak.
Het kabinet bereidt nu extra maatregelen voor om te voldoen aan de
doelstelling uit de rechterlijke uitspraak in de klimaatrechtszaak. Een
belangrijke stap in Nederland is bovendien het Energieakkoord dat met
40 partijen – van Greenpeace tot Shell – is gesloten. Dat akkoord legt een
fundering onder het klimaat- en energiebeleid. Het geeft een impuls voor
energiebesparing en een verviervoudiging van het aandeel hernieuwbare
energie. Dit akkoord biedt echter nog geen zekerheid voor na het jaar 2023
en bij de uitvoering zelf zullen alle zeilen bijgezet moeten worden om de
gedefinieerde doelstellingen te halen. Toch is het akkoord een belangrijke
stap in het doorbreken van de tragedie van de horizon, maar voor de
langere termijn is meer nodig.
De tragedie van de meent en de tragedie van de horizon kunnen alleen
door politiek leiderschap en internationale samenwerking doorbroken
worden.
7

Breaking the tragedy of the horizon – climate change and financial stability – speech by Mark
Carney, Governor of the Bank of England

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

4

In 1992 werd klimaatverandering tijdens de Earth Summit onder leiding
van de Verenigde Naties in Rio de Janeiro op de internationale agenda
gezet. Sinds 1995 is er jaarlijks een internationale klimaattop met als doel
afspraken te maken over de aanpak van klimaatverandering. In 1997
werden in het Kyotoprotocol doelstellingen afgesproken met betrekking
tot het verlagen van de CO2-uitstoot. In 2010 werd de tweegradendoelstelling internationaal vastgelegd.8 Deze internationale afspraken laten
zien dat er vooruitgang geboekt wordt. Maar het gaat langzaam en soms,
zoals in Kopenhagen in 2009, mislukken klimaattoppen omdat de politieke
leiders van te veel landen niet over hun eigen schaduw heen kunnen
springen. Dan zijn er te veel landen die zich niet willen vastleggen op
concrete doelstellingen.
De Overeenkomst van Parijs betekent gelukkig een doorbraak. De Parijse
klimaattop begon met een stevig fundament, doordat 186 landen in een
bijdrage een nationaal klimaatdoel hebben ingediend. Deze 186 landen
zijn goed voor 96,5 procent uitstoot van de wereld, een groot verschil met
het afgesloten Kyotoprotocol in 1997 waar slechts 12 procent van de
wereldwijde vervuilende landen zich committeerde. Daarbij werd, voor
het eerst in de geschiedenis, een voor alle landen geldend juridisch
bindend klimaatakkoord gesloten. Parijs laat daarmee zien dat het
mogelijk is om internationale afspraken te maken over een strategie
waarmee de opwarming van de aarde ruim onder de twee graden kan
worden gehouden, met zicht op anderhalve graad. Alle landen moeten
meedoen in de strijd tegen klimaatverandering en Parijs betekent daarin
een prachtige doorbraak.
De Overeenkomst van Parijs is echter nog niet voldoende. Na de
ambitieuze doelstellingen komt het nu aan op actie. De internationale
afspraken moeten worden omgezet in nationale actie. Analyse van de
individuele plannen laat nu nog zien dat deze gezamenlijk onvoldoende
zijn om de temperatuurstijging tot twee graden te beperken.
Er moet dus meer gebeuren. De Overeenkomst van Parijs moet snel
worden vertaald in ambitieuzere nationale plannen, want de huidige
plannen voldoen nog niet. Daarbij moet Nederland niet weer verzanden in
de tragedie van de meent. Nederland moet niet gokken dat andere landen
wel hun verantwoordelijkheid nemen en daarvan profiteren. «Beggar thy
neighbour», waarbij we andere landen opzadelen met ons probleem,
werkt niet met het klimaatbeleid, omdat niemand dan iets doet en alle
landen met de gevolgen te maken krijgen. Alle landen zullen de komende
decennia aan de slag om hun economieën duurzaam te maken, om te
investeren in hernieuwbare energie, om werk te maken van energiebesparing en de CO2-uitstoot terug te dringen. Ieder land moet dus zijn
verantwoordelijkheid nemen.
3. Noodzaak wettelijke maatregel
Het aanpakken van klimaatverandering vraagt een lange termijn aanpak.
Burgers en bedrijven zoeken zekerheid over het Nederlandse ambitieniveau en de wijze waarop klimaatverandering effectief wordt aangepakt.
Deze zekerheid is noodzakelijk om het gedrag en investeringen af te
stemmen op het toekomstige beleid. In 2015 heeft de Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur de regering geadviseerd om duidelijkheid te
bieden over het klimaatbeleid door doelen vast te leggen in een wet en

8

Het op 11 december 1997 te Kyoto tot stand gekomen Protocol (Trb. 1998, 170) en de op
8 december 2012 te Doha tot stand gekomen wijziging daarvan (Trb. 2013, 44)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

5

een kader te bieden voor de ontwikkeling van een adaptief klimaatbeleid
om de doelen te behalen.9
Op dit moment is het ambitieniveau van Nederland niet wettelijk geborgd.
Mondiaal liggen er geen harde verplichtingen voor Nederland. Binnen de
Europese Unie wordt het klimaatbeleid, en dan met name de emissies van
broeikasgassen, gereguleerd in de richtlijn emissiehandel10 en de
beschikking inspanningsverdeling11 (ook wel Effort Sharing Decision –
ESD). De richtlijn emissiehandel (Emission Trading System – ETS) voorziet
in een systeem om de uitstoot van CO2 te beprijzen en rechten hiervoor te
verhandelen. De richtlijn is met name van toepassing op de industriële
sectoren en de grootschalige elektriciteitsproductie. Ten aanzien van de
sectoren die niet onder het ETS vallen wordt door Europa in de
beschikking inspanningsverdeling een minimale doelstelling voor de
lidstaten vastgesteld. Dit doel ziet op de reductie in het jaar 2020 en er is
een doel voor 2030 in voorbereiding. Een ondergrens voor het jaar 2050 is
niet Europees vastgelegd. Voor de ETS sectoren geldt geen Europees doel
per lidstaat.
Dit wetsvoorstel geeft voor de lange termijn heldere en politiek afdwingbare doelen. Dit geeft overheden, burgers en bedrijven houvast als
investeerders en medeontwikkelaars van beleid voor energiebesparing en
hernieuwbare energie. Een voorstel voor een Klimaatwet dus, die de taak
die Nederland heeft in de aanpak van het klimaatprobleem, voor een
periode van meerdere kabinetsperioden vastlegt. Een wetsvoorstel dat
voor Nederland een antwoord is op de tragedie van de horizon. Het
mechanisme, de tragedie van de horizon, is steeds hetzelfde. Het is
gemakkelijker overeenstemming te vinden over het lange termijndoel dan
over de doelen op de korte en middellange termijn. Het CO2-budget raakt
echter op en ook de concentratie relatief kortlevende broeikasgassen,
zoals methaan, stijgt te sterk. Tempo houden is noodzakelijk om de
mondiale gemiddelde temperatuurstijging werkelijk tot ruim beneden de
twee graden te beperken. Dit wetsvoorstel legt de totstandkomingsprocedure van het klimaatplan vast, belegt bevoegdheden bij specifieke
ministers en borgt de einddoelen, dit geeft het kader waarmee het
noodzakelijke tempo gemaakt kan worden. Het wetsvoorstel sluit
vrijblijvend beleid en uitstel van beleid uit en maakt de opdracht voor de
regering helder en politiek afdwingbaar. Zo wordt innovatie gestimuleerd,
kan gewerkt worden aan een betere luchtkwaliteit en leefbaarheid van
steden en zorgt energiebesparing voor een kostendaling voor huishoudens. De economie van de toekomst is een groene economie. Als we daar
nu in investeren, zorgen we voor verbetering van de concurrentiepositie,
stimuleren we werkgelegenheid en zorgen we voor een houdbare
economie. Nog onlangs concludeerde het Europees Milieuagentschap dat
Nederland internationaal vergeleken op achterstand ligt bij de terugdringing van energieverbruik en de toename van hernieuwbare energie.12
Het energieakkoord is een flinke sprong vooruit, maar het is de ambitie
van de indieners om met deze Klimaatwet tot een strategie te komen die
Nederland bij de koplopers brengt.
9

Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur, Rijk zonder CO2: naar een duurzame energievoorziening in 2050, september 2015
10
Richtlijn 2003/87/EG van het Europees parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot
vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de
Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PbEU 2003, L 275)
11
Beschikking nr. 406/2009/EG van het Europees parlement en de Raad van 23 april 2009 inzake
de inspanningen van de lidstaten om hun broeikasgasemissies te verminderen om aan de
verbintenissen van de Gemeenschap op het gebied van het verminderen van broeikasgassen
tot 2020 te voldoen (PbEU 2009, L 140)
12
Renewable energy in Europe – Approximated recent growth and knock-on effects, Europees
Milieuagentschap

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

6

Het klimaatbeleid vergt politieke keuzes. De strijd tegen klimaatverandering is niet alleen een technologische opdracht, maar ook een maatschappelijke. Het geheel verduurzamen van onze energievoorziening in
een tijdspanne van slechts enkele decennia, verandert de samenleving.
Afscheid nemen van kolen, gas en olie, waarvan we 150 jaar afhankelijk
zijn geweest, vergt de inzet van vele bedrijven, overheden en organisaties,
zoals die ook gezamenlijk zich hebben verbonden aan het energieakkoord.
De betrokkenheid van zoveel partijen betekent dat ook de centrale
overheid een rol te spelen heeft bij deze transitie. Om deze cruciale rol
voor de regering vast te leggen wordt in deze wet een doel voor het
regeringsbeleid opgenomen.
Bedenk alleen al dat het overgrote deel van onze verwarming en keukens
nog functioneert via leidingen met gas uit Groningen. Toen er zo’n 55 jaar
geleden gas in Groningen gevonden werd, zijn razendsnel alle huishoudens op het gasnet aangesloten. Dat laat zien dat snelle veranderingen
mogelijk zijn. Nederland staat voor een maatschappelijke transformatie
die omvangrijk, maar ook realistisch is en onder meer betekent dat met dit
voorstel voor een Klimaatwet een exit-strategie voor de winning van olie
en gas op Nederlands grondgebied gemaakt moet worden. Vele bedrijven
en organisaties werken aan hernieuwbare energie. Veel mensen leggen
zonnepanelen op het dak of maken deel uit van energiecoöperaties. Juist
de samenleving loopt misschien wel harder dan de politiek in Den Haag.
Nederland is niet het eerste land dat werkt aan een Klimaatwet. Het
Verenigd Koninkrijk was het eerste land met een klimaatwet. Inmiddels
hebben ook Mexico, Denemarken, Finland en Frankrijk een klimaatwet.
Noorwegen heeft besloten dat er in 2017 een klimaatwet komt.
4. Instrumenten van de Klimaatwet
4.1 Hoofdlijnen
Het wetsvoorstel bevat meerdere instrumenten. Ten eerste worden doelen
gesteld voor het regeringsbeleid ten aanzien van de reductie van broeikasgassen en hernieuwbare energie om de tragedie van de meent te
doorbreken. Het klimaat is een globaal publiek goed, ieder land moet zijn
eerlijke deel bijdragen aan het voorkomen van klimaatverandering. Deze
doelen werken door in de vijfjaarlijkse klimaatplannen die door de
regering worden opgesteld. Het klimaatplan bevat het emissiebudget voor
de komende vijf jaar en vijfjaarsdoelen voor hernieuwbare energie en
energiebesparing. De regering stelt vervolgens jaarlijks een klimaatbegroting op waarin wordt aangegeven welke concrete beleidsmaatregelen
de regering verwacht te nemen. In de begroting wordt ook inzichtelijk
gemaakt hoeveel broeikasgassen worden uitgestoten in dat jaar en hoe
zich dat verhoudt tot het behalen van het vijfjaarsdoel in het klimaatplan.
Op deze wijze wordt ook de tragedie van de horizon doorbroken en wordt
lange termijn beleid gevoerd en inzichtelijke gemaakt.
Het vormgeven van klimaatbeleid heeft raakvlakken met een groot aantal
beleidsterreinen. Die samenhang betekent dat verschillende ministeries
betrokken zijn. Om die reden en om duidelijkheid te geven over de
eindverantwoordelijkheid van de coördinatie van het klimaatbeleid, is het
voorstel om met deze wet aan te geven hoe de coördinatie binnen de
regering en in relatie tot het parlement wordt vormgegeven. Gelet op het
belang van het klimaatbeleid wordt deze coördinatie bij de Minister van
Algemene Zaken, de Minister-President, neergelegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

7

Bij de klimaatbegroting is een zekere analogie met het opstellen van de
financiële begroting en de miljoenennota gezocht. De term begroting is
daarbij niet toevallig gekozen. Op is op, geldt net zozeer voor het
emissiebudget in de klimaatbegroting als voor de begrotingen van
ministeries. De klimaatbegroting zorgt ervoor dat de regering ieder jaar
opnieuw van te voren inzichtelijk maakt welk deel van het broeikasbudget
het komende jaar zal worden ingezet, zoals in de begroting en de
miljoenennota iedere euro die de regering het komende jaar wil uitgeven
tegen het licht wordt gehouden. Daarnaast is er bij beide sprake van een
kabinetsbrede verantwoordelijkheid, waarbij de miljoenennota overkoepelend is voor het beleid van de jaarlijkse begrotingen van alle ministeries. Ook het klimaat- en energiebeleid overstijgt een enkel ministerie,
omdat verschillende ministeries een taak hebben in de realisering van de
doelstellingen. Daarom wordt voorgesteld om jaarlijks een klimaatbegroting te maken waarvan de taken van de verschillende ministeries
worden afgeleid. De klimaatbegroting is een jaarlijks kabinetsbesluit,
waarin de opgave voor het komende jaar vastligt en dat gebaseerd is op
de doelstellingen uit de voorliggende Klimaatwet, het klimaatplan en de
jaarlijkse realisatie van budgetten. De Klimaatwet geeft, in andere
woorden, het wettelijke kader voor de wijze waarop de regering ieder jaar
moet voldoen aan de doelstellingen voor het klimaat- en energiebeleid.
4.2 Doelstellingen
Het wetsvoorstel stelt voor als doelstelling om broeikasgassen voor 2030
met minimaal 55 procent te reduceren ten opzichte van 1990, en voor
2050 met minimaal 95 procent ten opzichte van 1990. Een wereldwijde
reductie van ten minste 95% in 2050 is volgens klimaatwetenschappers
nodig om de opwarming van de aarde met redelijke kans beneden de
twee graden te houden en dus ook om als Nederland aan de Overeenkomst van Parijs te voldoen. Nederland doet met dit wetsvoorstel dus zijn
eerlijke deel. We hoeven daarbij niet op anderen te wachten, dat heeft al
te lang geduurd. Wel is het helder dat technologische en Europese en
wereldwijde politieke ontwikkelingen hun weerslag kunnen hebben op het
benodigde transitiepad van Nederland. De klimaatplannen bieden daar
ruimte voor.
Het terugbrengen van de uitstoot van broeikasgassen is het primaire doel
bij het tegengaan van klimaatverandering. Echter, de uitstoot met ten
minste 95% terugdringen kan niet zonder gelijktijdig te streven naar een
volledig hernieuwbare energievoorziening en een forse impuls voor
energiebesparing. Vermindering van de uitstoot van broeikasgassen,
stimulering van hernieuwbare energie en energiebesparing hangen
onlosmakelijk met elkaar samen. Daarom zal de regering in de klimaatplannen ook (vijf-)jaarlijkse doelen voor hernieuwbare energie en
energiebesparing opnemen. In het wetsvoorstel is alleen een einddoel
voor hernieuwbare energie opgenomen (100% in 2050). Dit geeft de
regering op de middenlange termijn flexibiliteit om te kiezen in welke
mate deze instrumenten worden ingezet om het primaire doel, de uitstoot
van broeikasgassen, te realiseren.
Deze doelstellingen liggen bewust hoger dan momenteel internationaal
en Europees van Nederland gevraagd wordt. Dit is niet alleen vanwege de
hierboven beschreven urgentie van de klimaatproblematiek. Voorop lopen
biedt enorme kansen. Nederland kan een wereldwijde koploper worden
op het gebied van duurzame technologie. Van wind op zee, tot
aardwarmte, van revolutionaire zonnecellen tot elektrisch vervoer. De
combinatie van creativiteit, handelsgeest en betrouwbaarheid maken onze
technologiebedrijven uniek in de wereld. Met investeringen in duurzame
techniek creëert Nederland honderdduizenden banen en wordt onze
economie sterker én schoner. Dat is geen politieke retoriek: de Organisatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

8

voor Europese Samenwerking en Ontwikkelingen (OESO) en Europese
Commissie geven in hun rapporten duidelijk aan dat groen en groei niet
elkaars vijanden zijn, maar in elkaars verlengde liggen. Landen als
Denemarken en Duitsland laten overduidelijk zien dat we een hoge
levensstandaard kunnen combineren met een effectief klimaatbeleid. Zo is
de productie van hernieuwbare energie in Duitsland sinds 2003, het jaar
dat Duitsland besloot kernenergie uit te faseren, veel sterker gegroeid dan
de afname in kernenergie. Ook de elektriciteitsproductie met behulp van
bruinkool, steenkool en gas is tussen 2003 en 2015 gedaald, ondanks een
toename van de export van elektriciteit.13 Volgens het Europees Milieu
Agentschap heeft de inzet van hernieuwbare energie in Duitsland geleidt
tot een afname van de CO2 uitstoot met 10% ten opzichte van 1990, en in
Denemarken met 16%.14
4.3 Klimaatplan
Het klimaatplan bevat de hoofdzaken van het door de regering te voeren
klimaatbeleid en wordt opgesteld door de regering met wetenschappelijke
input van onder meer het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Het
wetsvoorstel stelt voor dat de regering ten minste elke vijf jaar een
klimaatplan maakt met daarin beschouwingen over de wereldwijde
ontwikkelingen met betrekking tot klimaatproblematiek, de meest recente
wetenschappelijke en technologische inzichten omtrent klimaatverandering en wat deze betekenen voor het beslag van de Nederlandse
economie op de broeikasemissies buiten Nederland, op de Nederlandse
opgave voor internationale klimaatfinanciering, capaciteitsopbouw en de
toereikendheid van de lange termijn doelstellingen van de Klimaatwet om
invulling te geven aan het Nederlands deel van klimaatmitigatie opgave.
Het klimaatplan bevat een beschrijving en kwantificering van bestaande
broeikasemissies binnen Nederland en de verwachte trends van broeikasgasemissies, energiebesparing en het aandeel hernieuwbare energie
zonder aanvullend beleid in de planperiode. In het klimaatplan zijn de
broeikasgasemissies opgesplitst in de voor energie en klimaatemissies
belangrijkste sectoren.
Het klimaatplan bevat emissiebudgetten voor de maximale uitstoot van
CO2 gedurende de planperiode en bevat daarnaast doelstellingen
energiebesparing en toename van het aandeel hernieuwbare energie in
de planperiode. Tevens biedt het klimaatplan een beschouwing op de
trend in CO2 reductie, energiebesparing en toename van het aandeel
hernieuwbare energie op de middellange termijn (10 en 15 jaar) die nodig
is om de lange termijn doelstellingen van de Klimaatwet te bepalen. Deze
doelstellingen zijn mede gebaseerd op het rapport van het PBL, maar de
keuze voor doelstellingen in het klimaatplan is aan de regering.
Het klimaatplan bevat een beschouwing van de betekenis van het
klimaatplan voor Nederland en haar ingezetenen en de te verwachten
maatschappelijke, financiële, economische en werkgelegenheidseffecten
van het klimaatplan.
Het klimaatplan beschrijft en kwantificeert hoe groot het indicatieve
emissiebudget per sector is voor de planperiode. Het klimaatplan geeft
daarbij aan welke maatregelen voor de komende periode mogelijk zijn per
sector, zodat actoren zich daarop kunnen instellen. De maatregelen in het
klimaatplan passen bij de einddoelen van de Klimaatwet voor 2050. Om
13
14

Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen, januari 2016
Renewable energy in Europe – Approximated recent growth and knock-on effects, Europees
Milieuagentschap, 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

9

het beleid voorspelbaar en transparant te houden en te verzekeren dat de
doelstellingen uit de Klimaatwet en het klimaatplan haalbaar zijn.
Het klimaatplan bevat zodoende de hoofdzaken van het middels de
jaarlijkse klimaatbegroting te voeren klimaatbeleid voor de komende vijf
jaar, het bijbehorende emissiebudget, maatregelen om de doelstellingen
te halen en indicatieve doelstellingen voor duurzame energie, CO2 budget
en energiebesparing voor de 10 jaar na het klimaatplan. Als ook een
beschouwing hoe de doelstellingen voor de planperiode en de 10 jaar er
na passen binnen de lange termijn doelstellingen van de Klimaatwet.
Het nationale emissiebudget en de daarmee samenhangende doelstellingen voor energiebesparing en toename van het aandeel hernieuwbare
energie voor de komende vijf jaar kan verdeeld worden over de vijfjaarsperiode van het klimaatplan, hierbij wordt aangesloten bij de huidige
systematiek van de Europese beschikking inspanningsverdeling. Dat wil
zeggen dat binnen de vijfjaarsperiode van het klimaatplan flexibiliteit
bestaat bij het stellen van doelen, maar dat de einddoelen voor de
planperiode hard zijn.
4.4 Klimaatbegroting
De regering stelt op basis van de vijfjaarlijkse klimaatplannen ieder jaar
een klimaatbegroting op met samenhangende doelstellingen voor de
terugdringing van broeikasgassen, energiebesparing en de toename van
het aandeel hernieuwbare energie. Tevens maakt de klimaatbegroting
inzichtelijk wat nodig is om de doelstellingen uit het klimaatplan te
behalen. Door op een eenduidige wijze inzichtelijk te maken wat er in een
specifiek jaar gedaan moet worden om de (korte en langetermijn) doelen
voor klimaatverandering te halen kan het parlement het regeringsbeleid
hierop controleren.
De regering bezit de flexibiliteit om het emissiebudget over de planperiode te verdelen en om de indicatieve emissiebudgetten uit het
klimaatplan op andere wijze te verdelen over sectoren. Daardoor houdt de
regering jaarlijks een mate van flexibiliteit bij de exacte invulling van het
beleid met maatregelen. In het wetsvoorstel wordt bewust gekozen voor
een hogere ambitie dan de Europese Unie op dit moment hanteert, dat
betekent dat sectoren mogelijk verdergaande maatregelen moeten treffen
dan waar Europees beleid in voorziet. Het is aan de regering om zich er
binnen de Europese Unie voor in te zetten dat de Europese ambities
aansluiten bij de Nederlandse en dat het bronbeleid van de Europese Unie
hiervoor toereikend is. Tegelijkertijd kunnen mondiale en Europese
politieke ontwikkelingen hun weerslag hebben op het benodigde
Nederlandse transitiepad.
De klimaatbegroting wordt opgebouwd vanuit de departementale
begroting per ministerie op gebied van CO2 reductie, energiebesparing en
toename van het aandeel hernieuwbare energie. De departementale
begroting wordt opgebouwd vanuit de sectoren waarvoor het departement verantwoordelijk is. Voor de indeling van de sectoren wordt
aangesloten bij de wijze waarop deze onder het Klimaatverdrag zijn
vormgegeven en die ook onder de beschikking inspanningsverdeling en
de richtlijn emissiehandel gehanteerd wordt. Het gaat dan globaal om de
sectoren energievoorziening, gebouwde omgeving, verkeer en vervoer,
landbouw en industrie.
De regering kan kiezen voor flexibiliteit bij het verdelen van het emissiebudget over de verschillende sectoren en bijbehorende departementen.
Als in een sector een emissiebudget niet gehaald wordt, kan de regering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

10

ervoor kiezen het budget voor een andere sector te verhogen of om
aanvullende maatregelen te nemen in de sector die de doelstelling niet
haalt. De regering kan in de klimaatbegroting ook vervangende maatregelen op nemen. De regering kan er ook voor kiezen om in het volgende
jaar aanvullende inspanningen te halen. Deze keuzes zijn aan de regering,
zolang de overkoepelende energie- en klimaatdoelstellingen uit het
klimaatplan en de Klimaatwet worden gerealiseerd en hierover verantwoording wordt afgelegd aan het parlement. Verantwoording geschiedt
door de Minister die vervangende maatregelen wenst te nemen of die
verantwoordelijk is voor de sector die zijn doelstelling niet haalt.
In de klimaatbegroting geeft de regering ook aan hoe de hierin
opgenomen sectorale emissiebudgetten en de doelstellingen zich
verhouden tot de totale opgave voor het lopende klimaatplan.
4.5 Klimaatverantwoording
Op basis van de PBL rapportage over de voortgang ten opzichte van de
doelstellingen uit het klimaatplan stelt de regering het jaarlijkse klimaatjaarverslag op.
De regering legt hierin verantwoording af over de behaalde CO2 emissiereductie, energiebesparing en toename van het aandeel hernieuwbare
energie. Worden doelstellingen per jaar niet gehaald, dan dient de
regering in het klimaatjaarverslag inzichtelijk te maken wat nodig is om de
doelstellingen uit het klimaatplan te behalen. Wanneer achterstanden van
een sector worden verrekend met snellere voortgang in een andere sector
dan wordt dit verantwoord in het klimaatjaarverslag van het departement
met een achterstand. Achterstanden worden binnen de resterende
periode van het klimaatplan ingelopen en dienen te worden beperkt in
omvang.
De CO2 emissiecijfers, CO2 reductie, energiebesparing en toename van het
aandeel hernieuwbare energie wordt gebaseerd op analyses van het PBL.
Het PBL rapporteert jaarlijks over de voortgang ten opzichte van de
doelstellingen uit het klimaatplan. Voor de ETS bedrijven en de emissies
van transportbrandstoffen wordt deze jaarlijkse rapportage mede
gebaseerd op geverifieerde emissiecijfers van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa).
Het klimaatjaarverslag bestaat uit de klimaatjaarverslagen van de ministeries en bevat een verantwoordingsstaat met bijbehorende toelichting.
Het klimaatjaarverslag wordt samen met de rapportage van het PBL op de
derde woensdag van mei aan het parlement gezonden.
4.6 Planbureau voor de Leefomgeving
Voorafgaand aan het opstellen van het klimaatplan (6–12 maanden voor
het vaststellen van het klimaatplan) brengt het PBL een wetenschappelijk
rapport uit met een analyse van de huidige stand van de broeikasgasemissies en de verwachte trends de komende tien jaar ten opzichte van
Nederlandse emissies, internationale emissies en overige relevante
technologische en internationale ontwikkelingen. De wettelijke betrokkenheid van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) draagt ertoe bij
dat gebruik gemaakt wordt van de beschikbare wetenschappelijke kennis.
Het PBL is onafhankelijk in het verzamelen van deze kennis. Hier is de
analogie gemaakt met de onafhankelijke positie die het Centraal
Planbureau heeft in het financieel-economische beleid. PBL draagt
wetenschappelijke kennis aan, maar het is aan de regering om op basis
daarvan afwegingen te maken met betrekking tot de doelen in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

11

klimaatplan. De regering dient in overleg met PBL voldoende middelen
beschikbaar te stellen om deze wettelijke taak uit te voeren.
De rol van het PBL in deze Klimaatwet is puur wetenschappelijk en
onafhankelijk. Op basis van de onafhankelijke en wetenschappelijke
adviezen stelt het kabinet haar klimaatplan op, waarover het en het
kabinet alleen de politieke verantwoordelijkheid draagt.
5. Verhouding tot recht
5.1 Internationaal
De procedures en termijnen in het wetsvoorstel zijn waar mogelijk
afgestemd op de procedures en termijn uit de Overeenkomst van Parijs en
het Europese klimaatbeleid. Dit maakt het mogelijk om de termijnen voor
het vijfjaarlijkse klimaatplan af te stemmen op de termijnen die gelden
voor de Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) in het
klimaatakkoord. In 2019 dient Nederland aan te geven hoe ze gaat voldoen
aan de Europese klimaatdoelstellingen voor 2030. Daarom wordt
voorgesteld om een het eerste klimaatplan uiterlijk op te stellen voor de
periode 2020–2024, waarbij de Europese klimaatdoelstellingen voor 2030
een plaats krijgen bij de invulling van de indicatieve doelstellingen voor
de 10 jaar na dit klimaatplan. Gelet op de verdergaande ambities van het
wetsvoorstel is het ook denkbaar dat juist eerder een klimaatplan wordt
opgesteld om de Nederlandse inzet vorm te geven. Mocht het noodzakelijk zijn, dan kan het klimaatplan naar aanleiding van de INDCs hierop
worden aangepast. Tot slot dient het klimaatplan een meer indicatieve
doorkijk te geven naar de ontwikkelingen op gebied van CO2 reductie,
energiebesparing en toename van het aandeel hernieuwbare energie over
15 jaar. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de wens tot meer
investeringszekerheid die bij veel stakeholders leeft. Terwijl tegelijkertijd
voldoende flexibiliteit wordt geboden om de middellange termijn
doelstellingen op andere wijze in te vullen, als technologische of
wetenschappelijke ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. Op deze
manier wordt tegemoetgekomen aan het de aanbevelingen om tussendoelen te baseren op wetenschappelijke inzichten en om tussendoelen
voor hernieuwbare energie en energiebiesparing op te nemen. Tevens
biedt de tijdshorizon van 15 jaar de mogelijkheid om inzicht te krijgen hoe
de korte termijn doelstellingen voor sectoren passen binnen de lange
termijn doelstellingen voor 2050.
5.2 Europees
Het Europese pakket van regelgeving om het Europese klimaatbeleid uit te
voeren bestaat uit de beschikking inspanningsverdeling, de richtlijn
emissiehandel en de monitoringsmechanisme-verordening.15 Dit
wetsvoorstel geeft invulling aan de (aanvullende) nationale verantwoordelijkheid om klimaatverandering aan te pakken. Het nationale ambitieniveau zoals vastgelegd in dit wetsvoorstel is hoger dan de minimumnorm die door de Europese Unie op dit moment wordt voorgeschreven.
De Unie gaat nog uit van een broeikasgasreductie van 40% in 2030 en 80%
in 2050, (beiden ten opzichte van 1990). De verwachting is dat deze
ambitie nog zal worden bijgesteld als gevolg van de Overeenkomst van
Parijs en de daarin opgenomen doelstelling om de wereldwijde tempera15

Verordening (EU) nr. 525/2013 van het Europees parlement en de Raad van 21 mei 2013
betreffende een bewakings- en rapportagesysteem voor de uitstoot van broeikasgassen en
een rapportagemechanisme voor overige informatie op nationaal niveau en op het niveau van
de unie met betrekking tot klimaatverandering, en tot intrekking van Beschikking nr.
280/2004/EG (PbEU 2013, L 165)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

12

tuurstijging te beperken tot ruim beneden de twee en zo mogelijk tot
anderhalf graden. Mochten de Europese ambities hoger uitkomen dan de
nationale doelstellingen in dit wetsvoorstel, zal de wet hierop moeten
worden aangepast.
De richtlijn emissiehandel
Een groot deel van de Europese klimaatambitie wordt bereikt door de
handel in emissierechten. Voor de sectoren die in het systeem van
emissiehandel zijn opgenomen geldt geen doelstelling per lidstaat om een
bepaalde reductie te bereiken. In plaats daarvan kunnen bedrijven, op
basis van een economische afweging, rechten voor uitstoot kopen of
maatregelen treffen om de uitstoot van broeikasgassen te beperken.
De richtlijn staat niet in de weg aan het voeren van nationaal beleid
gericht op het beperken van broeikasgassen in sectoren die zijn
opgenomen in de emissiehandel. In de richtlijn wordt expliciet onderkend
dat in aanvulling op het marktmechanisme beleid voor CO2-reductie
noodzakelijk blijft.16 Dit gebeurt ook al. In Nederland worden bijvoorbeeld
verouderde kolencentrales versneld uitgefaseerd en in andere landen
worden maatregelen getroffen als een minimum prijs voor de emissierechten om de transitie naar CO2-arme productiemethoden te bespoedigen. Deze maatregelen moeten wel steeds verenigbaar zijn met de
richtlijn emissiehandel en de Europese verdragen.
De beschikking inspanningsverdeling
Voor de sectoren die niet onder de emissiehandel vallen, stelt de
Europese Unie nationale doelen voor CO2-reductie. Deze doelen vormen
een minimum waardoor er geen belemmering is om nationaal verder te
gaan.17 Door uitvoering te geven aan deze wet, wordt naar verwachting
ruimschoots voldaan aan de doelen zoals deze door de Unie voor
Nederland worden vastgesteld.
De monitoringsmechanisme-verordening
De monitoringsmechanisme-verordening stelt geen materiële doelen voor
het Europese klimaatbeleid maar bevat procedures voor de registratie en
melding van de uitstoot van broeikasgassen. Dit wetsvoorstel bevat
eveneens verplichte rapportage instrumenten ten behoeve van de
nationale politieke controle. De regering moet beide rapportages verplicht
uitvoeren. Bij de definities in dit wetsvoorstel is aansluiting gezocht bij de
Europese termen zodat zoveel mogelijk van de Europese registratieverplichtingen kunnen worden gebruikt bij de nationale rapportages. Een
dubbele rapportage verplichting blijft echter noodzakelijk omdat de
rapportage aan de Europese Commissie op grond van de monitoringsmechanisme-verordening een zeer technisch gehalte heeft, die zich niet
goed leent voor politieke controle. Op grond van dit wetsvoorstel wordt
de technische informatie op een begrijpelijke en uniforme wijze aan de
Kamer gepresenteerd.

16

Overweging 26: Ondanks de r(k geschakeerde mogel(kheden die marktgerichte mechanismen
bieden, moet de EU-strategie voor het tegengaan van klimaatverandering berusten op een
evenwicht tussen de regeling voor de handel in emissierechten en andere communautaire,
nationale en internationale maatregelen.
17
Overweging 17:Deze beschikking moet strengere nationale doelstellingen onverlet laten.
Wanneer lidstaten hun onder deze beschikking vallende broeikasgasemissies sterker
verminderen dan waartoe zij op grond van deze beschikking verplicht zijn, teneinde een
strengere doelstelling te verwezenlijken, moet de beperking waarin deze beschikking voorziet
voor het gebruik van broeikasgasemissiereductiekredieten, niet gelden voor de bijkomende
emissiereductie om de nationale doelstelling te halen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

13

5.3 Nationaal
Op 26 april 2016 is de Omgevingswet gepubliceerd in het Staatsblad
gepubliceerd.18 Het streven is dat deze wet in 2019 in werking zal treden.
De Omgevingswet bevat de mogelijkheid om omgevingswaarden vast te
stellen. Omgevingswaarden zijn waarden voor de staat of kwaliteit van de
fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan of de toelaatbare
belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van
stoffen in de fysieke leefomgeving of een deel daarvan. Omgevingswaarden kunnen worden vastgesteld door gemeenten, provincies of het
Rijk. Als niet aan de omgevingswaarde kan worden voldaan, moet het
bestuursorgaan dat de waarde heeft vastgesteld een programma
opstellen gericht op het behalen van de omgevingswaarde. Daarnaast
moeten de waarden gemonitord worden. Overwogen is of aansluiting bij
dit systeem wenselijk is. De grote maatschappelijke opgave om te komen
tot een duurzame economie rechtvaardigt een aparte Klimaatwet met
parlementaire behandeling van de klimaatplannen en klimaatbegrotingen,
en maatschappelijke consultaties voor de het vijfjaarlijkse klimaatplan. Het
doel van de Klimaatwet is daarbij steeds tweeledig: het vastleggen van
ambitieuze doelen om klimaatverandering tegen te gaan, en het politieke
en maatschappelijke proces zo te organiseren dat die doelen ook worden
gehaald. Niet langer kunnen doelen voortdurend worden verlaagd of
beleid worden uitgesteld, omdat de regering jaarlijks niet alleen verantwoording aflegt over euro’s maar ook over klimaat.
Het simpelweg vaststellen van de maximale CO2 emissie als omgevingswaarde in de nog in werking te treden Omgevingswet volstaat daarom
niet. Het wetsvoorstel verankert immers niet alleen dat Nederland voldoet
aan haar bijdrage om de opwarming van de aarde tegen te gaan, maar
legt ook het maatschappelijke en politieke proces vast waarin over het
beleid richting die doelen verantwoording wordt afgelegd.
Dat de doelstellingen van de Klimaatwet niet vast worden gelegd in de
Omgevingswet neemt niet weg dat het creëren van samenhang met de
Omgevingswet tot synergie voordelen en versnelling van de transitie kan
leiden. Decentrale overheden spelen een essentiële rol in de transitie naar
een duurzame samenleving. Medeoverheden, die eindverantwoordelijk
zijn voor een sector, moeten in hun visies nadenken over hun eigen rol in
de energietransitie. Door de ontwikkeling van deze visies te monitoren in
de tweejaarlijkse Balans van de Leefomgeving van het PBL ontstaat een
goed beeld van knelpunten en kansen die de energietransitie oplevert.
6. Financiële gevolgen
Zoals gesteld is het doel van het wetsvoorstel tweeledig: lange termijn
klimaatdoelen vastleggen en duidelijk maken hoe die doelen bereikt zullen
worden. De financiële gevolgen van het wetsvoorstel zijn afhankelijk van
de wijze waarop het klimaatbeleid uiteindelijk zal worden vormgegeven
en welke maatregelen worden genomen om de doelstellingen uit het
wetsvoorstel te halen. Het klimaatplan is het instrument dat hier inzicht in
kan geven. De doelstellingen in de voorgestelde Klimaatwet volgen direct
uit de Overeenkomst van Parijs indien daadwerkelijk wordt gestreefd naar
een maximale stijging van de mondiale temperatuur van anderhalve
graad Celsius. Voor zover de voorgestelde doelstellingen verder rijken, zal
uit de klimaatplannen moeten blijken wat de additionele maatschappelijke
en economische kosten van de benodigde maatregelen zijn. Verder ligt de
waarde van de Klimaatwet in het vastleggen van het politieke proces,
18

Wet van 23 maart 2016, houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke
leefomgeving (Omgevingswet) (Stb. 2016, 156)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

14

maar door nauw aan te sluiten bij het proces van begroten en verantwoorden zoals dat nu al vaststaat zijn de meerkosten voor de uitvoering
daarvan beperkt. Wel wordt op PBL een extra beroep gedaan.
Omdat in Nederland een groot deel van het aan PBL opgedragen werk in
de plaats van de huidige Nationale Energieverkenning (die dan eerder in
het jaar zal moeten uitkomen) kan komen, zijn de extra kosten bescheiden.
Een vergelijking met het budget van de Britse Committee on Climate
Change leert dat een extra bedrag van 1,0 miljoen adequaat zou moeten
zijn, mits de huidige financiering van de NEV volledig in stand blijft.
Hiertoe moet zowel het budget als de toegestane formatieruimte van PBL
worden opgehoogd. Een deel van het budget is nodig voor opdrachten
aan andere instellingen, waaronder KNMI en ECN. Verondersteld is dat EZ
het bedrag voor de NEV aan ECN structureel in stand houdt, dat EZ de
RVO.nl binnen het bestaande budget opdracht geeft aan de nieuwe taken
mee te werken en dat I&M hiermee in de opdracht aan KNMI rekening
houdt. In de berekening is afgezien van de huidige discussie over de
toekomst van ECN – voor de bedragen maakt dat niet uit.
7. Advies en consultaties
Het voorontwerp van deze Klimaatwet is voor consultatie voorgelegd aan
de het Planbureau voor de Leefomgeving, het Centraal Planbureau,
Energie Centrum Nederland, de Algemene Rekenkamer, De Raad voor de
leefomgeving en infrastructuur, VNO-NCW, Energie Nederland, De Groene
Zaak, De Nederland vereniging voor Duurzame Energie, Milieudefensie,
Greenpeace, Stichting Natuur en Milieu, Hivos, Both Ends en Oxfam
Novib. De schriftelijke inbreng van deze organisaties is tijdens een
rondetafelgesprek verder besproken. Veel geconsulteerde organisaties zijn
in hun inbreng ingegaan op de samenhang tussen Klimaatwet, EU beleid
en de Overeenkomst van Parijs. Ook zijn er vragen gesteld over de
tussendoelen, het sturen op drie doelstellingen (CO2 reductie, energiebesparing en hernieuwbare energie) of enkel op CO2 reductie, en over het
ontbreken van de sociale en internationale kant in de Klimaatwet. In dit
hoofdstuk wordt besproken of en zo ja hoe de belangrijkste punten uit de
consultatie verwerkt zijn in het uiteindelijke wetsvoorstel.
Hoogte doelstellingen
Het voorontwerp van de Klimaatwet is gepresenteerd voor de Overeenkomst van Parijs in 2015 werd gesloten. De consultatie heeft plaatsgevonden na totstandkoming van de Overeenkomst. Een groot deel van de
consultaties stelt dan ook vragen over de samenhang tussen de Overeenkomst en de Klimaatwet. De tweegradendoelstelling uit het voorontwerp
Klimaatwet is aangepast aan de doelstelling van de Overeenkomst van
Parijs om de mondiale gemiddelde temperatuurstijging te beperken tot
ruim beneden de twee graden, met het streven deze tot anderhalve graad
te beperken om zo de risico’s en impact van klimaatverandering te
verminderen. De aangescherpte doelstelling van de Overeenkomst van
Parijs resulteert vooralsnog niet in aangescherpte doelstellingen van de
EU voor CO2 emissiereductie, energiebesparing of toename van
hernieuwbare energie in voor 2030. De doelstelling van de Klimaatwet om
ten minste 55% CO2 emissiereductie te bereiken in 2030 en ten minste
95% CO2 emissiereductie in 2050 en 100% hernieuwbare energie betekent
een aanscherping van de huidige Nederlandse ambitie om de CO2 emissie
in 2050 met ten minste 80% tot 95% CO2 emissiereductie te behalen. Bij
95% CO2 emissiereductie kan Nederland in 2050 maximaal 11 megaton
CO2 uitstoten. De Klimaatwet biedt de mogelijkheid om doelstellingen
tussentijds aan te scherpen of plannen voor het bereiken van negatieve
emissies te ontwikkelen. Negatieve emissies zijn op dit moment nodig in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

15

bepaalde sectoren waar nog geen alternatieven op basis van hernieuwbare energie voorhanden zijn, op langere termijn zijn ze mogelijk nodig
om binnen de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs te blijven. In
combinatie met het einddoel 100% hernieuwbare energie in 2050 ligt de
combinatie van negatieve emissies met fossiele brandstoffen niet voor de
hand en is deze combinatie op termijn ook niet meer mogelijk.
Emissies ETS en non-ETS sector
Uit de consultaties komt naar voren dat het aanvankelijke voorstel voor de
verdeling van de CO2-emissiereductiedoelstelling tussen de ETS en de
non-ETS sector onbedoelde bijeffecten heeft. Door de eigenstandige
verantwoordelijkheid van Nederland voor het behalen van CO2 reductie,
die voortvloeit uit de overeenkomst van Parijs en uit de uitspraak in de
Urgenda zaak, is het mogelijk dat voor de non-ETS sector een onhaalbare
doelstelling resulteert als er geen aanvullende nationale maatregelen
mogelijk zijn voor de ETS sector. Daarom is ervoor gekozen dat het
mogelijk wordt om voor de ETS sector ambitieuzere doelstellingen te
formuleren dan op Europees niveau gelden. Waarbij het uitgangspunt is
dat het de voorkeur heeft om het Europees beleid voor de ETS sector in
lijn te brengen met de uitkomsten van de Overeenkomst van Parijs en de
nationale ambitie. Tevens is het helder dat mondiale en Europese politieke
ontwikkelingen hun weerslag kunnen hebben op het benodigde Nederlandse transitiepad.
Vijfjarig koolstofbudget
Het voorstel uit de consultatie om in het klimaatplan een koolstofbudget
voor de volledige periode op te nemen en deze per jaar af te stemmen op
de doelstellingen voor CO2 emissiereductie, energiebesparing en toename
van het aandeel hernieuwbare energie is overgenomen in de Klimaatwet.
Tevens is daarbij flexibiliteit ingebouwd, zodat het achterblijven ten
opzichte van de doelstellingen gecompenseerd mag worden met hogere
reductie in latere jaren. Waarbij deze achterstand bij voorkeur binnen het
bestaande klimaatplan wordt ingelopen.
Compenseren in het buitenland
Verschillende partijen geven aan dat ze in de Klimaatwet vastgelegd
wensen te hebben dat doelstellingen in Nederland behaald dienen te
worden, dat wil zeggen zonder compensatie in het buitenland. Dit
uitgangspunt volgt uit de systematiek van de Klimaatwet en past bij de
eigenstandige verantwoordelijkheid van Nederland uit de Overeenkomst
van Parijs en de uitspraak in de Urgenda zaak om de uitstoot van CO2 te
verminderen.
De sociale en maatschappelijke kant van klimaatakkoord
Verschillende partijen wijzen op het belang van maatschappelijk draagvlak
voor de ingrijpende gevolgen van de transitie naar een klimaatneutrale
samenleving, die draait op hernieuwbare energie. Het gaat daarbij om
aandacht voor omscholing, leven lang leren, van werk naar werk trajecten
en de maatschappelijke functie van de energietransitie. De Klimaatwet is
echter geen werkgelegenheidswet, al ligt het voor de hand dat de Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een rol krijgt in het formuleren van
visie en beleid op de effecten van de transitie naar een klimaatneutrale
samenleving op onderwijs en onderzoek, en de Minister van Socaiale
Zaken en Werkgelegenheid in het formuleren van visie en beleid op de
effecten van de transitie naar een klimaatneutrale samenleving op de
arbeidsmarkt en het stelsel van sociale zekerheid. De Klimaatwet laat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

16

invulling hiervan aan de Minister-President, in zijn rol van coördinerend
persoon.
Internationaal: klimaatfinanciering
De Overeenkomst van Parijs bevat uitdrukkelijk ook een internationale
component, waaronder langjarige klimaatfinanciering voor mitigatie en
adaptatie, en internationale capaciteitsopbouw. De FNV, milieuorganisaties en ontwikkelingsorganisatie pleiten er voor om deze kant ook toe te
voegen aan de Klimaatwet. De indieners van dit wetsvoorstel beamen het
belang van internationale solidariteit en aandacht voor het wereldwijde
karakter van klimaatverandering. In het klimaatplan dient de regering
daarom beschouwingen op te nemen over de ontwikkelingen op
internationaal vlak, ook met betrekking tot klimaatfinanciering voor
mitigatie en adaptatie, en internationale capaciteitsopbouw. De daadwerkelijke invulling van internationale klimaatfinanciering en capaciteitsopbouw valt buiten de reikwijdte van deze Klimaatwet.
Belang van innovatie voor behalen doelstelling Overeenkomst van Parijs
De NVDE pleit voor opnemen inzet op innovatie in de Klimaatwet. De
indieners van het wetsvoorstel onderschrijven het belang van innovatie
om toekomstige emissiereducties te halen. Een groot deel van de opgave
van deze Klimaatwet is te behalen met het opschalen van bestaande
technieken.
Definitie hernieuwbare energie
De planbureaus vragen zich af wat onder duurzame energie wordt
verstaan. In het wetsvoorstel is dit verduidelijkt door duurzame energie te
wijzigen in hernieuwbare energie, overeenkomstig de Europese definitie.
Hoewel beide termen in het dagelijks spraakgebruik door elkaar heen
gebruikt worden is er een verschil. Waar hernieuwbare energie een
energiebron heeft die voor praktisch onbeperkte tijd te gebruiken dient te
zijn, moet een duurzame energiebron daarbovenop ook nog weinig
milieuschade met zich meebrengen.
Tevens geven de planbureaus aan inzet op duurzame energie, met
uitsluiting van kernenergie en afvang en opslag van CO2 (CCS) de kosten
opdrijft. De Klimaatwet laat de mogelijkheid om technieken voor
negatieve emissies te onderzoeken open, en sluit ook de inzet van CCS
niet uit. Kolen- en gascentrales met CCS, en kernenergie vallen echter niet
onder de Europese definitie voor hernieuwbare energie.
Naar mening van de indieners van de Klimaatwet hangen de kosten ook
sterk af van de vraag of de totale maatschappelijke kosten worden
meegerekend of enkel de kostprijs zonder schade aan gezondheid en
milieu, volgens Stanford scheelt dat 70 miljard Euro, oftewel 5,7% van het
BBP, aan gezondheidskosten en levert het ruim 300.000 banen op19.
Tevens veranderen de inzichten van welk aandeel hernieuwbare energie
technisch te integreren is ook. Zo hebben Duitse netbeheerders het
inmiddels over integratie van 80% duurzame elektriciteit, zonder
problemen of behoefte aan grootschalige energieopslag. Ook de kosten
van technieken, zoals windenergie, zonne-energie en energieopslag dalen
nog steeds. Er zijn ook verschillende studies die indiceren dat 100%
hernieuwbare energie haalbaar en betaalbaar is. Bijvoorbeeld het rapport
«Nederland 100% op duurzame energie in 2030» van Urgenda en
«Energievisie 2035» van Stichting Natuur & Milieu. In «Nederland 100%
19

The Solutions Project, 100% Netherlands

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

17

op duurzame energie in 2030» wordt op basis van het Energietransitie
model van Quintel Intelligence doorgerekend dat de jaarlijkse energiekosten in 2030 met bijna 3 miljard Euro per jaar dalen als ingezet wordt op
100% hernieuwbare energie.20 In «Energievisie 2035» dalen de CO2
emissies in 2035 met 67% ten opzichte van 1990, terwijl de energievoorziening 1,7 miljard Euro per jaar goedkoper is dan doorgaan op de huidige
weg.21
Rol Algemene Rekenkamer:
De Rekenkamer is kritisch over de toebedachte rol en benadrukt haar
onafhankelijkheid. De Rekenkamer vindt het leveren van inzicht in de
voortgang van het behalen van de doelstellingen van de klimaatbegroting
vallen onder de beleidsverantwoordelijkheid van ministeries. De indieners
hebben de rol van de Algemene Rekenkamer uit het wetsvoorstel gehaald
en bij de verantwoordingscyclus verheldert dat departementen verantwoording dienen af te leggen over de behaalde resultaten.
Carbon leakage
CPB maakt zich zorgen over het verplaatsen naar het buitenland van
energie-intensieve industrie bij stringent klimaatbeleid in Nederland. Het
CPB gaat uit van de veronderstelling dat de rest van de wereld geen
(stringent) klimaatbeleid gaat voeren. Uitgangspunt na Parijs dient te zijn
dat andere landen zich ook aan internationale afspraken gaan houden en
dus ook klimaatbeleid gaan voeren. Dit gebeurt ook al in VS, China,
Canada en India. Daarnaast waarschuwt DNB juist op de risico’s van de
relatief CO2 intensieve Nederlandse economie en het achterlopen op
gebied van hernieuwbare energie. Het is dus zaak om de achterstand in te
halen. Volgens het Klimaatakkoord van Parijs en de uitspraak in de
klimaatzaak heeft Nederland ook een eigenstandige verantwoordelijkheid
en verplichting om haar deel te leveren aan de voor het behalen van de
doelstelling benodigde CO2 reductie.
Borging van afspraken
De milieubeweging maakt zich in haar reactie zorgen over de wijze
waarop de afspraken geborgd zijn. De verantwoordingscyclus is op basis
daarvan en met input van PBL en NEa verhelderd en aangescherpt.
Energiefunctie i.p.v. economische sectoren
Energie Nederland en RLI bepleiten dat wordt uitgaan van energiefuncties
in plaats van economische sectoren in het wetsvoorstel. Het voordeel
hiervan is dat meer sectoroverstijgend gekeken wordt naar CO2 reductiemogelijkheden. Naar mening van de indieners strookt indeling naar
energiefunctie onvoldoende met de Haagse werkelijkheid en zorgt dit voor
minder inzicht voor stakeholders. Daarom wordt gekozen voor indeling
van de CO2 emissiereductiedoelstelling en de doelstelling voor energiebesparing per sector. De regering heeft de vrijheid om de sectorindeling
binnen het klimaatplan en de jaarlijkse klimaatbegroting aan te passen,
mits daarover verantwoording wordt afgelegd en de overall doelstellingen
behaald worden.
Bij verduurzaming van de energievoorziening kan inzicht in de voortgang
van verduurzaming per energiefunctie mogelijk wel tot meer inzicht
leiden.

20
21

Nederland 100% op duurzame energie in 2030, Urgenda, 2014
Energievisie 2035, Stichting Natuur en Milieu, 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

18

Landelijke en Regionale energiebestemmingsplannen voor investeringen
in infrastructuur
De indieners hebben er voor gekozen om geen aparte landelijke en
regionale energiebestemmingsplannen te maken voor investeringen in de
infrastructuur. Naar verwachting van de indieners bieden de omgevingsvisies voldoende ruimte om dit aspect van de energietransitie een plaats
te geven. Naar mening van de indieners dient de regering medeoverheden actief uit te nodigen om de effecten van de energietransitie op te
nemen in hun omgevingsvisie. De Balans voor de Leefomgeving biedt de
mogelijkheid om de effecten van de omgevingsvisies te monitoren.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 1 – begripsbepalingen
Vanwege het feit dat een groot deel van het klimaatbeleid gericht op het
beperken van emissies van broeikasgassen internationaal en Europees
bepaald is en dit wetsvoorstel niet beoogt verandering aan te brengen in
de Nederlandse implementatie van deze instrumenten, wordt zo veel
mogelijk aangesloten bij internationale en Europese begrippen.
Ten eerste wordt verwezen naar de richtlijn hernieuwbare energie (richtlijn
2009/28/EG van het Europees parlement en de Raad van 23 april 2009 ter
bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en
houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn
2003/30/EG (PbEU 2009, L 140) om het kader te scheppen waarbinnen het
begrip «hernieuwbare energie» wordt vormgegeven. Het voorgestelde
artikel 1 verwijst voor de definitie van het begrip hernieuwbare energie
naar artikel 2, onderdeel a, van de richtlijn hernieuwbare energie waarin
wordt bepaald dat hernieuwbare energie afkomstig is uit hernieuwbare
niet- fossiele bronnen, namelijk: wind, zon, aerothermische, geothermische, hydrothermische energie en energie uit de oceanen, waterkracht,
biomassa, stortgas, gas van rioolzuiveringsinstallaties en biogassen.
Vervolgens verwijst het voorgestelde artikel 1 naar de artikelen 5 tot en
met 11 van deze richtlijn om te duiden hoe het aandeel hernieuwbare
energie wordt bepaald.
Ten tweede wordt voor de definitie van broeikasgassen aangesloten bij de
gassen, bedoeld in de monitoringsmechanisme-verordening (verordening
(EU) nr. 525/2013 van het Europees parlement en de Raad van 21 mei 2013
betreffende een bewakings- en rapportagesysteem voor de uitstoot van
broeikasgassen en een rapportagemechanisme voor overige informatie
op nationaal niveau en op het niveau van de unie met betrekking tot
klimaatverandering, en tot intrekking van Beschikking nr. 280/2004/EG
(PbEU 2013, L 165). Momenteel benoemt deze bijlage als broeikasgas
koolstofdioxide (CO2), methaan (CH4), distikstofoxide (N2O), zwavelhexafluoride (SF5), diverse fluorkoolwaterstoffen (HFK’s) en perfluorkoolwaterstoffen (PFK’s). Mochten nieuwe broeikasgassen onder de werking van de
verordening worden gebracht, dan vallen deze automatisch ook onder de
werking van het wetsvoorstel. Niet alle broeikasgassen hebben hetzelfde
effect. Daarom wordt bij de berekening van de uitstoot van broeikasgassen gerekend met koolstofdioxide-equivalenten. De wijze waarop deze
omrekening plaatsvindt, is vastgelegd in de monitoringsmechanismeverordening. Aangezien de definitie van emissie van broeikasgassen naar
deze verordening verwijst wordt daarmee ook de berekeningsmethode
voor koolstofdioxide-equivalenten van toepassing.
Ten slotte wordt voor de definitie van sector in het wetsvoorstel verwezen
naar de indeling van bronnen voor de emissies van broeikasgassen zoals

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

19

deze onder artikel 4, eerste lid, onderdeel a, het Klimaatverdrag is
vastgesteld.
Daarnaast bevat het voorgestelde artikel 1 een omschrijving van het
begrip emissiebudget: totaal aan emissies van broeikasgassen dat binnen
Nederland mag worden uitgestoten in een te bepalen periode. Dit begrip
sluit aan bij de wijze waarop in het klimaatplan en in de klimaatbegroting
wordt bepaald hoeveel broeikasgassen in een periode van vijf jaar dan
wel in een kalenderjaar mag worden uitgestoten. Waar het emissiebudget
uiteindelijk op van toepassing is, bepaalt of sprake is van het nationale
emissiebudget, bedoeld in het klimaatplan, of een departementaal of
sectoraal emissiebudget zoals opgenomen in de klimaatbegroting. Er is
nadrukkelijk voor gekozen niet de term «jaarlijkse emissieruimte» uit de
beschikking inspanningsverdeling hiervoor te gebruiken. Dit om het
onderscheid duidelijk te maken met de jaarlijkse emissieruimte die
Nederland op basis van deze beschikking vanuit de Europese Unie
toebedeeld krijgt en het emissiebudget dat op basis van het wetsvoorstel
noodzakelijk is om de doelstellingen van dit wetsvoorstel en dus de
verdergaande Nederlandse ambities te verwezenlijken. Dit onderscheid is
ook gemaakt om aan te geven dat voor de berekening van het emissiebudget niet alle compensatiemogelijkheden gelden die voor het voldoen
aan de jaarlijkse emissieruimte wel gelden. Artikel 3, vierde lid, van de
beschikking inspanningsverdeling maakt het mogelijk om maximaal 5%
van het emissiebudget over te dragen aan of te verkrijgen van een andere
lidstaat. Artikel 7 van de beschikking maakt het ook mogelijk projecten en
emissiereducties die buiten de Europese Unie plaatsvinden mee te laten
wegen in het jaarlijkse emissiebudget. Dit wetsvoorstel richt zich
nadrukkelijk op de eigenstandige verantwoordelijkheid van Nederland om
de doelstellingen te behalen. Daarom worden bij de doelstellingen van
artikel 3 en de emissies zoals bedoeld in artikel 2, alleen de nationale
emissie van broeikasgassen betrokken. Compensatiemogelijkheden
buiten Nederland, zoals wel mogelijk zijn voor de Europese bepaalde
nationale emissieruimte, spelen voor dit wetsvoorstel dus geen rol.
Artikel 2 – toepassingsbereik en doelen
Het voorgestelde artikel 2 definieert het toepassingsbereik en hoofddoel
van de Klimaatwet. De Klimaatwet stelt doelen voor het klimaatbeleid van
de regering en biedt een kader voor de ontwikkeling van beleid gericht op
het onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van de emissies van
broeikasgassen in Nederland teneinde wereldwijde opwarming van de
aarde en de verandering van het klimaat te beperken. Hiertoe bevat het
wetsvoorstel in de volgende artikelen kwantitatieve doelstellingen en
wordt bepaald op welke wijze het kabinet het klimaatbeleid inzichtelijk
maakt en op welke wijze hierover verantwoording wordt afgelegd. Op
deze wijze wordt aan de samenleving op structurele wijze inzicht geboden
in de stappen het kabinet zal zetten en worden het parlement tevens
stevige handvaten geboden om sturing te geven aan het beleid en de
regering aan te spreken de uitvoering en realisatie van dat beleid.
Aangezien het Nederlandse klimaatbeleid zich afspeelt in internationale,
maar met name in de Europese context, wordt zo veel mogelijk aangesloten bij de Europese regelgeving op dit punt, meer specifiek de
monitoringsmechanisme-verordening. Voor de toepassing van het
wetsvoorstel geldt op basis van het voorgestelde artikel 2, eerste lid, als
de emissie van broeikasgassen de uitstoot binnen Nederland van
broeikasgassen als bedoeld in artikel 2, onderdeel b en c, van de
monitoringsmechanisme-verordening. Deze verordening verwijst naar de
verplichtingen onder het Klimaatverdrag en maakt duidelijk welke
emissies van broeikasgassen moeten worden meegenomen. Dit betekent
ten eerste dat enkel de emissies van de in die instrumenten genoemde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

20

sectoren en bronnen relevant voor de bepaling van de Nederlandse
emissies van broeikasgassen. Ook de beschikking inspanningsverplichting
en de richtlijn emissiehandel bouwen voort op deze indeling. Het gaat om
emissies in broeikasgassen in de sectoren energievoorziening, gebouwde
omgeving, verkeer en vervoer, landbouw en industrie. Deze sectoren zijn
vervolgens weer onderverdeeld in categorieën. Dit betekent verder dat
emissies uit landgebruik en bosbouw momenteel nog buiten het
toepassingsbereik van dit wetsvoorstel vallen. Ook emissies uit de
luchtvaart en scheepvaart vallen momenteel nog grotendeels buiten het
Europese systeem. Mochten deze op termijn binnen het Europese
systeem vallen, dan ligt het in de rede dat zij ook onder de werking van
het voorgestelde kader voor de ontwikkeling van het Nederlandse beleid
moeten vallen. Indien dit noodzakelijk is, zal het toepassingsbereik hierop
worden aangepast.
In de gehanteerde definitie van de emissie van broeikasgassen ligt ook
besloten dat negatieve emissies worden betrokken. Het gaat dan om
processen die broeikasgassen uit de atmosfeer onttrekken zoals een
combinatie van de inzet van biomassa afvang en opslag van CO2 (Carbon
Capture and Storage – CCS). De wijze waarop deze negatieve emissies
kunnen worden afgetrokken van de emissies van broeikasgassen is
geregeld in de monitoringsmechanisme-verordening.
Uit deze bepalingen volgt ook wanneer emissies van broeikasgassen
kwalificeren als «Nederlandse» emissies van broeikasgassen, wanneer
een emissie grensoverschrijdend element heeft. Onder Europese systeem
bestaan Nederlandse emissies uit emissies die onder de beschikking
inspanningsverdeling en de richtlijn emissiehandel vallen. Deze verdeling
blijft in stand met dien verstande dat dit wetsvoorstel dus verdergaande
verplichtingen oplegt.
De aansluiting bij het Europese systeem betekent tevens dat de emissies
van broeikasgassen van Bonaire, Sint-Eustatius en Saba niet zijn
opgenomen in het toepassingsbereik van de Klimaatwet. Dit laat onverlet
dat zij op een later tijdstip aan het toepassingsbereik kunnen worden
toegevoegd. Hiervoor zal mede van belang zijn in hoeverre het Akkoord
van Parijs op deze eilanden van toepassing zal zijn. Hiervoor is echter
eerst noodzakelijk dat ook het Klimaatverdrag op de eilanden van
toepassing wordt verklaard. Dat is momenteel nog niet het geval.
Artikel 3 – doelstelling broeikasgassen en hernieuwbare energie
Het voorgestelde artikel 3 bevat de kwantitatieve doelstellingen voor de
beperking van emissies van broeikasgassen en hernieuwbare energie. De
emissies van broeikasgassen in Nederland zijn per 31 december 2030 ten
minste 55% minder en per 31 december 2050 ten minste 95% minder ten
opzicht van de emissies in 1990. Zoals hierboven is aangegeven zijn er op
dit moment nog geen vastgestelde Europese verplichtingen voor
Nederland op deze tijdsperiode.
Voor hernieuwbare energie is als einddoel bepaald dat het aandeel
hernieuwbare energie in 2050 100% is. Er is geen tussendoel opgenomen
voor 2030. In de periode tot 2050 worden doelstellingen voor de emissie
van broeikasgassen als leidend beschouwd, maar deze kunnen niet
gehaald worden zonder de inzet van hernieuwbare energiebronnen. In dat
opzicht vloeien uit de emissie doelstellingen dus ook een opgave voor het
energiebeleid voort. Om ruimte te bieden aan de wijze waarop emissie
doelstellingen gehaald worden, is voor hernieuwbare energie echter geen
tussendoel opgenomen. De doelstellingen vormen de basis voor het
klimaatbeleid van de regering en geven in dat opzicht de kaders aan
waarbinnen het klimaatbeleid van de regering moet worden vormgegeven. De doelstellingen dienen niet als kader voor de afweging of
individuele projecten in Nederland doorgang kunnen vinden en zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

21

daarom ook niet als grenswaarde of individuele normstelling vormgegeven. Zij zijn richtinggevend voor het beleid dat de regering de komende
decennia op het gebied van klimaat zal voeren en bindend voor de
inrichting van de klimaatplannen en -begrotingen in deze periode.
Artikel 4 – inhoud klimaatplan
Het primaire instrument waarmee de regering het klimaatbeleid vorm
dient te geven is het klimaatplan. Het klimaatplan bevat de hoofdzaken
van het door de regering te voeren klimaatbeleid gericht op het realiseren
van de doelen, bedoeld in artikel 3, voor de eerstvolgende vijf jaren en
geeft richting aan het klimaatbeleid voor de daarop volgende 10 jaren.
Met deze vijf-jaarlijkse cyclus wordt aangesloten bij de verplichtingen die
de Overeenkomst van Parijs aan de verdragspartijen oplegt. De doorkijk
naar de daarop volgende tien jaren bevordert de consistentie en voorspelbaarheid van het Nederlandse klimaatbeleid.
Het voorgestelde tweede lid geeft een aantal gegevens aan die het
klimaatplan tevens bevat en heeft tot doel de keuzes die de regering
maakt ten aanzien van het klimaatbeleid met kwantitatieve en kwalitatieve
gegevens te onderbouwen. Het gaat dan ten eerste om het verschaffen
een beschrijving en kwantificering van de emissie van broeikasgassen
uitgestoten in de vijf jaren voorafgaand aan de vaststelling van het
klimaatplan die voor wat betreft de broeikasgassen per sector. Ten tweede
gaat het om een prognose over de te verwachten emissie van broeikasgassen voor vijf eerstkomende jaren en tien daarop volgende jaren. Ook
bevat het klimaatplan beschouwingen over de meest recente wetenschappelijke inzichten mogelijkheden omtrent klimaatverandering, de ontwikkeling in de technologische mogelijkheden om de uitstoot van broeikasgassen te beperken en wereldwijde en Europese ontwikkelingen voor
zover deze relevant zijn voor het Nederlandse beleid. Dit laatste punt dient
ertoe om te garanderen dat het Nederlandse beleid niet in isolatie wordt
opgesteld maar daar waar mogelijk aansluit op internationale en
Europese initiatieven en ontwikkelingen. Ten slotte bepaalt het voorgestelde vijfde lid dat verantwoording wordt afgelegd over de wijze waarop
de wetenschappelijke gegevens die het Planbureau voor de Leefomgeving
levert bij de totstandkoming van het klimaatplan zijn betrokken. Over de
rol van het Planbureau zal bij de toelichting op de artikelen 11 en 12 nader
worden ingegaan.
Gelet op de bijzondere positie van Bonaire, Sint-Eustatius en Saba en de
wens van het parlement en de toezeggingen van de regering om het
Overeenkomst van Parijs te zijner tijd ook van toepassing te laten zijn op
eilanden ligt het in de lijn der verwachtingen dat de in het klimaatplan zal
worden ingegaan op de wijze waarop het klimaatbeleid voor de eilanden
wordt vormgegeven en de wijze waarop Nederland de eilandsbesturen op
dit punt zal ondersteunen.
Het klimaatplan is kaderstellend voor de wijze waarop de regering het
klimaatbeleid vormgeeft en voor de wettelijk voorgeschreven klimaatbegroting. Hieruit kan worden afgeleid dat aan het klimaatplan rechtsgevolgen zijn verbonden en als besluit zou kunnen worden aangemerkt.
Echter, het klimaatplan richt zich nadrukkelijk enkel tot de regering en
heeft in samenspel met de klimaatbegroting en het klimaatjaarverslag tot
doel een kader voor het regeringsbeleid te creëren. Het klimaatplan
beoogd geen externe werking te hebben. Het is om die reden niet aan de
te merken als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb) en is om die reden dan ook niet vatbaar voor bezwaar en
beroep.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

22

Artikel 5 – emissiebudget en tussendoelen
Een centraal onderdeel van het klimaatbeleid is het bepalen van het
emissiebudget voor de uitstoot van broeikasgassen. Het emissiebudget
concretiseert de wijze waarop de doelstellingen gerealiseerd gaan
worden. Het voorgestelde artikel 5 bepaalt dan ook dat het klimaatplan
onverminderd artikel 4 het nationale emissiebudget voor broeikassen
voor de komende vijf jaren bevat en een indicatie van het nationale
emissiebudget voor de tien daarop volgende jaren. Het nationale
emissiebudget, zoals dat in het klimaatplan wordt opgenomen, omvat
totaal aan emissies van broeikasgassen dat in Nederland kan worden
uitgestoten in de planperiode van het klimaatplan. In de toelichting op het
nationale emissiebudget wordt aangegeven op welke wijze het emissiebudget een bijdrage levert aan het bereiken van de emissiedoelstellingen
uit de wet. Tevens wordt een indicatie gegeven van de wijze waarop het
nationale emissiebudget over de sectoren verdeeld wordt. Ten slotte
wordt in de toelichting op het nationale emissiebudget een toelichting
gegeven op de maatregelen die naar verwachting noodzakelijk zijn om de
emissies te beperken tot het nationale emissiebudget en de gevolgen van
deze maatregelen voor de economie en de werkgelegenheid. Het
nationale emissiebudget en de indicatieve verdeling ervan over de
sectoren vormt het kader voor de beleidsontwikkeling van de regering.
Het klimaatbeleid dat zij de voor de planperiode vaststelt en de maatregelen die zij zal treffen, zijn erop gericht om overschrijding van het
emissiebudget te voorkomen. Het emissiebudget staat dan ook niet in
weg aan individuele projecten en besluiten voor zover die passen binnen
het beleid van de regering en de getroffen maatregelen, dit in lijn met de
wijze waarop wordt omgegaan met de budgetten die richtlijn 2001/81/EG
van het Europees parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake
nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen
(PbEG L 309), de zogenaamde NEC-richtlijn.
Daarnaast bepaalt het voorgestelde artikel 5 dat het klimaatplan doelstellingen ten aanzien van hernieuwbare energie en energiebesparing omvat.
De doelstellingen voor het aandeel hernieuwbare energie fungeren als
tussendoelen om uiteindelijk het einddoel van 100% in 2050 te realiseren.
Om de regering een bepaalde mate van vrijheid te geven ten aanzien van
de wijze waarop de emissiedoelstellingen en de einddoelstelling voor
hernieuwbare energie te behalen, zijn deze tussendoelen nadrukkelijk
bewust niet in het wetsvoorstel zelf opgenomen. Deze doelen worden in
het klimaatplan opgenomen omdat deze energiedoelstellingen essentieel
zijn voor het behalen van de emissiedoelstellingen en de daaruit
voortvloeiende budgetten. Gelet op de investeringen die noodzakelijk zijn
om de energiedoelstellingen te halen is het wenselijk dat voor de
planperiode van vijf jaren duidelijk wordt wat van de regering en de
samenleving verwacht wordt. Om dezelfde reden is tevens een indicatie
van de doelstelling voor de volgende tien jaren wenselijk. Het klimaatplan
voorziet hierin.
Artikel 6 – vaststelling klimaatplan
Het voorgestelde artikel 6 geeft aan dat Onze Minister-President, Minister
van Algemene Zaken in overeenstemming met het gevoelen van de
ministerraad en gehoord de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal,
het klimaatplan vaststelt. Het artikel legt bewust bij de Minister-President
deze verantwoordelijkheid neer. Dit maakt hem verantwoordelijk voor de
coördinatie rondom de totstandkoming van het klimaatplan, en
aanspreekbaar voor de uitvoering ervan. Zoals hierboven uiteen is gezet,
is klimaatbeleid, en het daarmee samenhangende energiebeleid, een
onderwerp van nationaal belang dat de betrokkenheid van de Minister-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

23

President rechtvaardigt. Het overstijgt de individuele departementen
doordat de verantwoordelijkheid voor het behalen van de doelstellingen
inhoudelijk onder de verantwoordelijkheid van verschillende departementen valt. De indicatieve verdeling van het emissiebudget over de
sectoren impliceert ook een verdeling van de verantwoordelijkheid voor
het behalen van die budgetten over de verschillende departementen. Ook
de inzet van beleid en bijbehorende maatregelen valt onder de verantwoordelijkheid van verschillende ministers. Zo zal in de huidige taakverdeling de Minister van Economische zaken de verantwoordelijkheid
dragen voor het behalen van het emissiebudget voor de landbouw sector
en de industrie, en zal de Minister van Infrastructuur en Milieu verantwoordelijk zijn voor de budgetten voor verkeer en vervoer. Het is dan ook
wenselijk een coördinerend en verantwoordelijk Minister aan te wijzen
zonder een eigen inhoudelijke portefeuille. Het feit dat het klimaatplan
wordt vastgesteld in overeenstemming met het gevoelen van de
ministerraad garandeert wel dat alle departementen betrokken zijn bij het
opstellen van het klimaatplan. Het voorgestelde artikel bepaalt vervolgens
in het eerste lid dat de Eerste en Tweede Kamer gehoord worden en
verklaart afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
Op deze wijze wordt niet alleen parlementaire betrokkenheid maar ook de
mogelijkheid van maatschappelijke participatie vereist. Het voorgestelde
derde lid bepaalt vervolgens dat het klimaatplan in de Staatscourant
gepubliceerd wordt om op deze wijze openbare bekendmaking te
garanderen.
De wetenschappelijke, technologische en maatschappelijke ontwikkelingen rondom klimaat en klimaatbeleid zijn sterk aan verandering
onderhevig. Internationale en Europese ontwikkelingen kunnen
aanpassing van het klimaatplan vergen. Het voorgestelde vierde lid maakt
dan ook mogelijk dat het klimaatplan gewijzigd kan worden. De procedurele vereisten die gelden voor de totstandkoming zijn ook op de
wijziging van toepassing.
Ten slotte bepaalt het voorgestelde vijfde lid dat het klimaatplan ten
minste eenmaal in de vijf jaren en voor de eerste maal uiterlijk in 2019
wordt vastgesteld. Op deze wijze wordt gegarandeerd dat het klimaatplan
aansluit bij de cyclus onder de Overeenkomst van Parijs. In 2018 vind de
eerste faciliterende dialoog plaats onder de Overeenkomst van Parijs om
de inspanningen van de verdragsluitende partijen te inventariseren
gericht op het behalen van de lange termijn doelstellingen en om input te
leveren voor de voorbereiding van de Nationally Determined Contributions (NDC’s). In 2019 moet het Nederlandse beleid worden bepaald voor
de invulling van de NDC en in 2020 moeten de Europese Unie en
Nederland de definitieve bijdragen indienen. Vaststelling van het
klimaatplan in 2019 voor de periode 2020–2024 geeft de mogelijkheid in
het klimaatplan deze verplichtingen mee te nemen. Deze cyclus herhaalt
zich elke vijf jaren. Mocht eerdere aanpassing wenselijk of noodzakelijk
zijn, dan is dat mogelijk.
Artikel 7 – inhoud klimaatbegroting
De volgende stap in de wettelijke verankering van het beleidsproces voor
de ontwikkeling van het klimaatbeleid is de klimaatbegroting. Zoals
hierboven aangegeven is met het gebruik van deze term nadrukkelijk
aansluiting gezocht bij de wijze waarop de rijksfinanciën geregeld worden,
omdat zowel voor geld als voor broeikasgassen geldt dat op echt op is.
Wanneer teveel wordt uitgegeven of teveel wordt uitgestoten wordt een
tekort opgebouwd die vroeger of later negatieve effecten heeft. Op basis
van het voorgestelde artikel 7 bevat de klimaatbegroting de uitwerking
van het door de regering te voeren klimaatbeleid per kalenderjaar en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

24

bestaat uit het nationale klimaatoverzicht en de departementale klimaatbegrotingen van Onze Ministers wie het aangaat. De klimaatbegroting
bevat een «nationaal deel» waaruit blijkt wat de doelen voor dat kalenderjaar voor Nederland als geheel zijn en een departementaal deel,
gericht op de specifiek beleidsverantwoordelijkheden van de departementen via de departementale begroting. Deze tweedeling is gekozen om
onderscheid te maken tussen de nationale coördinatie, waar de MinisterPresident verantwoordelijk voor is en de departementale uitvoering, waar
de Minister die het aangaat verantwoordelijk voor is. Het nationaal
klimaatoverzicht bevat een overzicht van de totale verwachte emissies van
broeikasgassen. Daarnaast bevat het beschouwingen over de het aandeel
hernieuwbare energie en de hoeveelheid energiebesparing in relatie tot
de doelstellingen die daarvoor in het klimaatplan zijn opgenomen. Het
nationaal klimaatoverzicht geeft op deze wijze een totaalbeeld van de
ontwikkelingen op deze punten in Nederland. Daarnaast bevat de
klimaatbegroting de departementale klimaatbegrotingen van de ministers
wie het aangaat waarin het emissiebudget per sector, de verwachte
emissies voor de betreffende sector op basis van vastgesteld beleid, de
verwachte emissies voor de betreffende sector op basis van voorgenomen beleid, een overzicht van de voorgenomen maatregelen, gericht
op het beperken van emissies van broeikasgassen in de betreffende sector
tot het emissiebudget, en de mate waarin en de wijze waarop het
emissiebudget per sector bijdraagt aan het bereiken van het nationale
emissiebudget zijn opgenomen. De voorgeschreven informatie in de
departementale begroting is een ondergrens daarnaast kan ook specifieke
onderdelen worden opgenomen die relevant zijn voor dat departement.
Welke ministers het aangaat hangt af van de beleidsverantwoordelijkheid
van de betrokken ministers voor de relevante sectoren. In de departementale begroting is een emissiebudget per sector opgenomen. Hiermee
wordt aangesloten bij de bestaande interdepartementale taakverdeling.
Het is vervolgens aan de betrokken Minister om beleid te ontwikkelen en
bijbehorende maatregelen te treffen om te zorgen dat de betrokken
sectoren binnen de beschikbare emissieruimte blijven en het emissiebudget niet overschreden wordt. Ook de sectorale emissiebudgetten
hebben dus met name tot doel het beleid van de regering, en meer
specifiek de verantwoordelijk Minister, te sturen. Zij beogen geen externe
werking te hebben. Ook hebben zij geen absolute gelding. Een verantwoordelijk Minister kan ervoor kiezen om binnen de departementale
begroting tussen sectoren te schuiven met emissiebudgetten mocht
blijken dat binnen een bepaalde sector een doelstelling onhaalbaar blijkt.
Ook interdepartementaal, dus tussen de emissiebudgetten van sectoren
die onder de verantwoordelijkheid van verschillende departementen
vallen, kan geschoven worden. De jaarlijkse begroting is dienend aan de
doelstellen en de budgetten die in het klimaatplan opgenomen zijn. Dit
impliceert dat ook tussen verschillende nationale klimaatbegrotingen
geschoven kan worden. Indien in een bepaald jaar het nationale klimaatoverzicht een overschrijding van het emissiebudget aantoont, kan dit in een
volgende klimaatbegroting gecompenseerd worden. Dit is een proces dat
aan de regering is, zolang de overkoepelende emissie- en energiedoelstellingen uit het klimaatplan, en uiteindelijk, de voorgestelde Klimaatwet
maar gehaald worden en hierover verantwoording aan het parlement
wordt afgelegd. Deze flexibiliteit is noodzakelijk om voldoende recht te
doen aan de dynamische context waarbinnen klimaatbeleid wordt
vormgegeven. Zowel de wetenschappelijk als technologische ontwikkelingen op dit terrein zijn onvoorspelbaar. Daarnaast moet ruimte geboden
worden aan maatschappelijke en economische ontwikkelingen. Zoals
hierboven opgemerkt bevat de beschikking inspanningsverdeling een
vergelijkbaar mechanisme.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

25

Artikel 8 – vaststelling klimaatbegroting
Het voorgestelde artikel 8 regelt de vaststelling van de klimaatbegroting.
In lijn met het klimaatplan wordt voorgesteld dat de Minister-President de
klimaatbegroting vaststelt, in overeenstemming met het gevoelen van de
ministerraad en gehoord de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Voor het moment van indienen van de ontwerp voor de klimaatbegroting
wordt aansluiting gezocht met het moment van indienen van de voorstellen van wet voor de financiële begroting en de miljoenennota. Zoals
hierboven aangegeven is hiervoor gekozen om de analogie tussen beide
begrotingen te benadrukken. De uitvoering van de klimaatbegroting, dat
wil zeggen het beleid en de voorgestelde maatregelen die noodzakelijk
zijn om de emissiebudgetten te halen, zal ontegenzeggelijk financiële
consequenties hebben die terug te zien zijn in de verschillende departementale financiële begrotingen. Een gelijktijdige indiening en waar
mogelijk gelijktijdige behandeling door het parlement is dan de aangewezen wijze om een zo compleet mogelijk beeld van het klimaatbeleid te
krijgen. In principe zal de klimaatbegroting dan ook de derde dinsdag van
september aan de Eerste en Tweede Kamer worden toegezonden. Mocht
de financiële begroting echter op een ander moment worden toegezonden, dan zal hierbij worden aangesloten. Het voorgestelde derde lid
regelt de publicatie in de Staatscourant van de begroting.
Artikel 9 – inhoud klimaatjaarverslag
De verantwoording over het gevoerde klimaatbeleid en de uitvoering van
de klimaatbegroting wordt in het voorgestelde artikel 9 vormgegeven
door het klimaatjaarverslag, wederom naar analogie met de wijze waarop
de verantwoording over de financiële begroting is vormgegeven. Net als
de klimaatbegroting bestaat ook het klimaatverslag uit een nationaal deel
met een nationaal klimaatverslag waarin een totaalbeeld wordt gegeven
en een departementaal deel dat wordt ingevuld door het departementale
klimaatverslag. In het nationale klimaatverslag staan het totaal van de
emissies van broeikasgassen, het aandeel hernieuwbare energie en de
hoeveelheid energiebesparing in Nederland. In de departementale
klimaatverslagen wordt vervolgens een specificatie aangebracht ten
aanzien van de emissies van broeikasgassen per sector, uiteraard
geplaatst tegenover het emissiebudget zoals dat in de klimaatbegroting
was opgenomen. Daarnaast worden de ontwikkelingen en maatregelen
die invloed hebben gehad op de emissies van broeikasgassen geschetst.
Het is nadrukkelijk niet de bedoeling om voor de verantwoording van de
emissies van broeikasgassen een nieuw rapportage of registratiesysteem
te creëren. Er wordt zo veel mogelijk aangesloten bij de bestaande
nationale en internationale verplichtingen op basis van de beschikking
inspanningsverdeling, de richtlijn emissiehandels en overige instrumenten. Dit heeft tot gevolg dat niet voor alle sectoren bij de verantwoording al kan worden uitgegaan van de daadwerkelijke emissiecijfers.
Enkel voor de sectoren die vallen onder de richtlijn emissiehandel zijn
deze namelijk per 1 mei van het jaar volgend op het verslagjaar beschikbaar. Voor de overige sectoren zijn deze cijfers pas later beschikbaar. Het
is aan de regering en het parlement om te bepalen of bij de verantwoording gewerkt zal gaan worden met daadwerkelijke cijfers, voorlopige
cijfers, of bijvoorbeeld de prognoses uit een andere publicatie van PBL.
Indien de emissiebudgetten zijn overschreden of indien blijkt dat de
ontwikkelingen ten aanzien van hernieuwbare energie en energiebesparing stagneren, dan dient de regering zich hier in het parlement over te
verantwoorden. De oorzaken voor de overschrijding en stagnatie moet
worden aangegeven. Indien tussen sectoren of tussen departementen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

26

geschoven is met emissiebudgetten moet dit worden aangegeven. Ook
indien overschrijdingen van de emissiebudgetten moeten worden
gecompenseerd in komende klimaatbegrotingen moet dit worden
aangegeven. De regering dient inzichtelijk te maken wat nodig is om het
nationaal emissiebudget en de overkoepelende doelstellingen uit het
klimaatplan tijdig te halen. Eventuele achterstanden dienen te worden
beperkt in omvang dienen binnen de resterende periode van het
klimaatplan ingelopen te worden.
Op basis van het voorgestelde artikel 12 krijgt het Planbureau voor de
Leefomgeving de taak de reductietaakstellingen en maatregelen te
evalueren en hierover jaarlijks uiterlijk 1 april een wetenschappelijk
rapport uit te brengen. De Minister-President zendt dit rapport gelijktijdig
met het klimaatverslag toe aan het parlement. Dit rapport zal uiteraard als
basis kunnen dienen voor de verantwoording.
Artikel 10 – vaststellen klimaatverslag
Het voorgestelde artikel 10 bepaalt dat de Minister-President in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad het klimaatjaarverslag
vaststelt. Deze vaststelling garandeert de betrokkenheid van alle bewindspersonen bij het opstellen van het jaarverslag. Vanwege de gezochte
aansluiting bij de begrotingscyclus wordt het klimaatverslag op de derde
woensdag van mei van het jaar volgend op het verslagjaar toegezonden
aan beide kamers van het parlement, dan wel op het moment waarop de
jaarverslagen als bedoeld in de Comptabiliteitswet 2001 worden toegezonden. Er is niet, zoals bij de financiële jaarverslagen, nog voorzien in het
formeel dechargeren van de regering of het vaststellen van een slotwet,
aangezien ook de klimaatbegroting niet in een wet is opgenomen. Voor de
politieke verantwoording volstaat dat het klimaatverslag in een door de
ministerraad gedragen besluit vastligt. Wel ligt het in de rede dat regering
in het parlement verantwoording zal moeten afleggen over het klimaatverslag.
Artikel 11 – onderzoek ten behoeve van klimaatplan
De voorgestelde artikelen 11 en 12 geven het Planbureau voor de
Leefomgeving een wettelijke taak bij het opstellen van het klimaatplan en
de evaluatie van de klimaatbegroting. Hoewel op basis van de Aanwijzing
voor de Planbureaus strikt genomen niet noodzakelijk is om deze taken
wettelijk te verankeren is dit in de voorgestelde artikelen toch gebeurd om
het belang van een wetenschappelijke onderbouwing en beoordeling van
het klimaatbeleid te benadrukken. Hiertoe wordt ten eerste voorgestelde
dat het Planbureau voor de Leefomgeving eenmaal in de vijf jaar aan
Onze Minister-President, Minister van Algemene Zaken, een wetenschappelijk rapport uitbrengt, waarin de verwachte ontwikkeling van het klimaat
en van de broeikasgasemissies in Nederland worden beschreven over een
periode van ten minste de eerstvolgende vijftien jaar. Het rapport wordt
uitgebracht ten minste zes maanden en ten hoogste twaalf maanden
voordat Onze Minister-President, Minister van Algemene Zaken, het
eerstvolgende klimaatplan vaststelt. Op deze wijze zal het als input
kunnen dienen voor het opstellen van het klimaatplan. Op basis van het
voorgestelde tweede lid voert het Planbureau voor de Leefomgeving
daarnaast berekeningen, evaluaties en prognoses uit benodigd voor het
opstellen van het klimaatplan uit en adviseert op basis hiervan Onze
Minister-President, Minister van Algemene Zaken, ten aanzien het te
voeren klimaatbeleid, gericht op het behalen van de doelstellingen. Het is
uiteindelijk de regering die de verantwoording draagt voor de beleidskeuzes die in het klimaatplan gemaakt worden en de wijze waarop het de
adviezen van het PBL hierin meeneemt. De wetenschappelijke taak van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

27

het PBL staat voorop en de uitvoering van de opdracht in het tweede lid
maakt het PBL niet tot een formeel adviesorgaan van de regering.
Artikel 12 – evaluatie emissiebudget en maatregelen
Het voorgestelde artikel 12 geeft het PBL naast de voorgestelde rol bij het
opstellen van het klimaatplan tevens de taak een wetenschappelijk rapport
uit te brengen waarin het effect van de uitvoering van de maatregelen
wordt beschreven die in de klimaatbegroting waren opgenomen. Daarbij
wordt in ieder geval aangegeven in hoeverre die maatregelen hebben
bijgedragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen, bedoeld in
artikel 3, en de mate waarin de emissiebudgetten en de doelstellingen
voor hernieuwbare energie en energiebesparing worden gerealiseerd. Het
rapport wordt uiterlijk 1 april aan de Minister-President aangeboden, zodat
het kan worden meegenomen bij het opstellen van het klimaatjaarverslag.
Ten behoeve van de verantwoording wordt het ook aan de Eerste en
Tweede Kamer toegezonden.
Artikel 13 – inwerkingtreding
Het voorgestelde artikel 13 maakt inwerkingtreding bij koninklijk besluit
mogelijk, zodat voldoende recht kan worden gedaan aan het wetgevingsproces en de bepalingen van de Wet raadgevend referendum. Gelet op
doelen van het wetsvoorstel is het wenselijk dat het wetsvoorstel zo snel
mogelijk nadat het tot wet is verheven in werking treedt. Hierbij is mede
van belang dat al in 2018 onder de Overeenkomst van Parijs de eerste
faciliterende dialoog («facilitative dialogue») zal plaatsvinden om de
inspanningen te inventariseren van de partijen gericht op het behalen van
de langetermijndoelstelling vervat in artikel 4, eerste lid, van de Overeenkomst en om input te leveren voor de voorbereiding van de NDC’S
overeenkomstig artikel 4, lid 8, van de Overeenkomst. De instrumenten
van het wetsvoorstel kunnen het benodigde kader geven voor de
voorbereiding en uitvoering van de Nederlandse inzet op dit punt.
Klaver
Samsom

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 534, nr. 3

28