Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 572

Wijziging van enkele belastingwetten en enige
andere wetten (Belastingplan 2021)

Nr. 13

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 30 september 2020 en het nader rapport d.d. 5 oktober
2020, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Financiën.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van
18 september 2020, no. 2020001665, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling
advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde
ontwerp rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
30 september 2020, no. W06.20.0339/III, bied ik U hierbij aan.
Het kabinet is de Afdeling zeer erkentelijk voor de grote voortvarendheid
waarmee het advies over het bovenvermelde ontwerp is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk
ik het volgende op.
Bij Kabinetsmissive van 18 september 2020, no. 2020001665, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt de nota van wijziging op het wetsvoorstel Wijziging van enkele
belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2021) – beperking
verliesverrekening, met toelichting.
De nota van wijziging op het wetsvoorstel Belastingplan 2021 heeft tot
doel te voorkomen dat bedrijven met winstgevende activiteiten in
Nederland jaren achtereen geen vennootschapsbelasting betalen. De nota
van wijziging voorziet met ingang van 1 januari 2022 voor de vennootschapsbelasting in een uitbreiding en een beperking van de verliesverrekeningsmogelijkheden. De uitbreiding heeft tot gevolg dat verliezen in de
tijd onbeperkt (in plaats van nu 6 jaar) voorwaarts verrekenbaar worden.
De beperking ziet op de omvang van het te verrekenen verlies. In een jaar
zijn verrekenbare verliezen tot een bedrag van € 1 miljoen volledig

kst-35572-13
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 13

1

verrekenbaar met de winst. Boven € 1 miljoen is het verlies slechts
verrekenbaar met 50% van de resterende belastbare winst van dat jaar.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
consistentie in de verliesverrekeningswetgeving, de uitvoerbaarheid, de
timing en de structurele opbrengst van de maatregel. In verband daarmee
is aanpassing wenselijk van de nota van wijziging.
1. Verliesverrekening in Nederland
De Nederlandse vennootschapsbelasting gaat uit van het zogenoemde
totaalwinstbegrip. Het uitgangspunt daarbij is dat de belasting uiteindelijk
wordt geheven over alle winsten die gedurende het bestaan van de
onderneming worden gemaakt. Onderdeel van het totaalwinstbegrip is
dat in principe alle verliezen van de onderneming verrekenbaar zijn.
Regels die de verliesverrekeningsmogelijkheden beperken, maken inbreuk
op de totaalwinstgedachte.
De afgelopen jaren zijn de verliesverrekeningsregels voor de vennootschapsbelasting en de inkomstenbelasting veelvuldig gewijzigd. In de
tabel is weergegeven met de winsten uit welke jaren een verlies uit een
bepaald jaar verrekenbaar is. Een beperking in de omvang van het te
verrekenen verlies is niet aan de orde.
Vpb

IB – box 1

IB – box 2

voor 2007

– 3 eerdere jaren
– alle volgende jaren

– 3 eerdere jaren
– 8 volgende jaren

– 3 eerdere jaren
– alle volgende jaren

2007–2015

– 1 eerder jaar
– 9 volgende jaren

– 3 eerdere jaren
– 8 volgende jaren

– 1 voorafgaand jaar
– 9 volgende jaren

2015–2019

– 1 eerder jaar
– 9 volgende jaren

– 3 eerdere jaren
– 9 volgende jaren

– 1 voorafgaand jaar
– 9 volgende jaren

2019–nu

– 1 eerder jaar
– 6 volgende jaren

– 3 eerdere jaren
– 9 volgende jaren

– 1 voorafgaand jaar
– 6 volgende jaren

Uit de tabel volgt dat de termijnen voor de vennootschapsbelasting en
voor box 2 van de inkomstenbelasting steeds gelijk zijn. De meest recente
wijziging heeft plaatsgevonden per 1 januari 2019.
De nota van wijziging voorziet met ingang van 1 januari 2022 voor de
vennootschapsbelasting in een uitbreiding en een beperking van de
verliesverrekeningsmogelijkheden. De uitbreiding heeft tot gevolg dat
verliezen in de vennootschapsbelasting in de tijd onbeperkt voorwaarts
verrekenbaar worden (in plaats van zes jaar nu). De beperking ziet op de
omvang van het te verrekenen verlies. In een jaar zijn verrekenbare
verliezen tot een bedrag van € 1 miljoen volledig verrekenbaar met de
winst. Boven € 1 miljoen is het verlies slechts verrekenbaar met 50% van
de resterende belastbare winst van dat jaar.
De Afdeling maakt over het voorstel de volgende opmerkingen.
2. Consistentie in de verliesverrekeningswetgeving
Uit de hiervoor weergeven tabel volgt dat de regels over verliesverrekening veelvuldig en vrij kort op elkaar zijn gewijzigd. Daarbij worden
telkens weer andere argumenten aangevoerd waarom wetswijziging
noodzakelijk is. Van enige consistentie en bestendigheid van het beleid is
geen sprake.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 13

2

Ook thans, slechts drie jaar na de vorige wetswijziging, wordt opnieuw
een ander beleid voor de verliesverrekening voorgesteld. Deze wijziging is
gebaseerd op één van de aanbevelingen van de Adviescommissie
Belastingheffing van multinationals (Commissie Ter Haar). Uit de
toelichting wordt echter onvoldoende duidelijk waarom het kabinet niet
langer wil wachten met het uitvoeren van één van de aanbevelingen en
waarom dat een zo snelle wijziging van de verliesverrekeningswetgeving
rechtvaardigt.
De Afdeling wijst er in dit verband op dat de commissie opmerkt dat de
afgelopen jaren reeds een groot aantal maatregelen is genomen in de
vennootschapsbelasting en dat daarnaast zowel nationaal als internationaal aan additionele maatregelen wordt gewerkt. De effecten van recente
en aankomende maatregelen op het gebied van belastingontwijking en
het fiscale vestigingsklimaat zijn veelal nog onbekend. De commissie pleit
voor meer onderzoek, onder meer naar de oorzaak van structureel
verlieslatende bedrijven. De commissie adviseert een zekere terughoudendheid met het nemen van additionele unilaterale maatregelen. In ieder
geval is dat van belang totdat meer gegevens beschikbaar zijn en meer
inzicht is verkregen in de belastingafdracht van multinationals en in de
effecten van alle maatregelen die reeds zijn genomen.
Verder constateert de Afdeling dat voor de verliesverrekening in de
inkomstenbelasting geen wijziging wordt voorgesteld of aangekondigd.
De toelichting maakt niet duidelijk waarom dat niet gebeurt. Ook is
onduidelijk waarom de bestaande koppeling voor de verliesverrekeningstermijnen voor verliezen uit aanmerkelijk belang (box 2) wordt losgelaten
en wat de eventuele gevolgen zijn (samen met de eerder voorgestelde
wijziging van de tarieven voor de vennootschapsbelasting) voor het
globale evenwicht in belasting- en premiedruk tussen de inkomstenbelastingplichtige ondernemer en de directeur-grootaandeelhouder.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo
nodig het voorstel aan te passen.
2. Consistentie in de verliesverrekeningswetgeving
De Afdeling vraagt aandacht voor het moment van invoering van de
maatregel. Zo merkt zij op dat de effecten van recente en aankomende
maatregelen op het gebied van belastingontwijking en het fiscale
vestigingsklimaat veelal nog onbekend zijn. Verder vraagt de Afdeling
aandacht voor de samenhang met de inkomstenbelasting. In dat verband
merkt de Afdeling op dat in de toelichting niet duidelijk wordt gemaakt
waarom er in de inkomstenbelasting geen wijziging wordt voorgesteld of
aangekondigd.
De Adviescommissie belastingheffing van multinationals (de Adviescommissie) adviseert – zoals de Afdeling terecht opmerkt – een zekere
terughoudendheid met het nemen van unilaterale maatregelen totdat (in
ieder geval) meer gegevens beschikbaar zijn en meer inzicht is verkregen
in de belastingafdracht van multinationals en in de effecten van alle
maatregelen die reeds genomen zijn.1 Om die reden adviseert de
Adviescommissie om een «basisvariant» van unilaterale maatregelen in te
voeren. De maatregelen in de basisvariant zijn enerzijds gericht op het
creëren van een ondergrens in de vennootschapsbelasting voor bedrijven
met winstgevende activiteiten in Nederland en anderzijds het elimineren
van verschillen (mismatches) met het buitenland. Het rapport van de
Adviescommissie bevat naar de mening van het kabinet een aantal
1

Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 623 (brief van de Staatssecretaris van Financiën).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 13

3

belangrijke aanknopingspunten voor een robuuster stelsel van belastingheffing van multinationals. Het kabinet komt daarom nog deze kabinetsperiode met wetgeving om twee belangrijke maatregelen uit de door de
Adviescommissie voorgestelde basisvariant met unilaterale maatregelen
per 1 januari 2022 in werking te laten treden. Met de eerste maatregel
wordt de verliesverrekening in de vennootschapsbelasting boven een
bedrag van € 1 miljoen beperkt tot maximaal 50% van de belastbare winst
in combinatie met een onbeperkte voorwaartse verliesverrekeningstermijn. Met de tweede maatregel – die in het voorjaar van 2021 in een
afzonderlijk wetsvoorstel zal worden aangeboden aan de Tweede Kamer –
wordt het arm’s-lengthbeginsel effectief niet langer toegepast indien dit
leidt tot een verlaging van de belastbare winst in Nederland voor zover
het andere land dat bij de transactie is betrokken de corresponderende
correctie niet of voor een lager bedrag in haar belastinggrondslag betrekt.
In lijn met die maatregelen stelt het kabinet voor om de verliesverrekening
te beperken. De voorgestelde maatregel leidt tot een meer evenwichtige
belastingheffing bij multinationals en zorgt ervoor dat Nederland op het
punt van verliesverrekening meer in de pas loopt met omringende landen.
Het kabinet vindt het daarom wenselijk om deze maatregel uit de
genoemde basisvariant binnen afzienbare termijn (met ingang van
1 januari 2022) in te voeren
Op basis van de voorgestelde maatregel zijn de verliezen in de vennootschapsbelasting tot een bedrag van € 1 miljoen aan belastbare winst
volledig verrekenbaar. Voor zover de belastbare winst hoger is dan
€ 1 miljoen, worden die verliezen (uiteraard voor zover zij meer bedragen
dan € 1 miljoen) slechts tot een bedrag van 50% van de belastbare winst
boven € 1 miljoen verrekend. Tot een bedrag van € 1 miljoen zijn
verliezen dus altijd verrekenbaar.
Voor de ondernemers en de aanmerkelijkbelanghouders in de inkomstenbelasting geldt dat de groep met verliezen van een bedrag van meer dan
€ 1 miljoen beperkt is. Daarmee zou een vergelijkbare aanpassing in de
inkomstenbelasting naar verwachting weinig effect sorteren. Verder
beoogt de voorgestelde maatregel ten aanzien van vennootschapsbelastingplichtige lichamen een meer geleidelijke verliesverrekening en
daardoor stabielere belastingontvangsten te bewerkstelligen. Dat leidt
ertoe dat de groep bedrijven die door verrekenbare verliezen in een zeker
jaar geen vennootschapsbelasting betaalt kleiner zal zijn. Voor ondernemers (box 1) en aanmerkelijkbelanghouders (box 2) in de inkomstenbelasting geldt echter dat in het algemeen geen constante verliezen worden
geleden.
Een groot verlies in box 2 komt veelal pas tot stand bij vervreemding van
de aandelen. Naar de mening van het kabinet zijn er gezien het
voorgaande geen of weinig redenen om de verliesverrekeningstermijnen
voor ondernemers in de inkomstenbelasting of voor verliezen uit
aanmerkelijk belang (box 2) aan te passen. De toelichting is op dit punt
aangevuld.
3. Uitvoerbaarheid
De Afdeling beschikte ten tijde van de advisering niet over een uitvoeringstoets van de Belastingdienst. In de toelichting is aan de uitvoerbaarheid van de maatregel geen aandacht besteed. In paragraaf 5
«gevolgen voor bedrijfsleven en burger» staat enkel dat de maatregel
verwaarloosbare gevolgen heeft voor de regeldruk.
De Afdeling wijst er echter op dat uit de impactanalyse van de Belastingdienst volgt dat de aanpassing van de voorwaartse en achterwaartse
verliesverrekening een ingrijpende complexiteitstoename betekent in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 13

4

vennootschapsbelastingdomein. Er is een ingrijpende structuuraanpassing nodig in de systemen van de Belastingdienst. De Belastingdienst
moet door dit voorstel langer relevante gegevens inzake openstaande
verliezen van belastingplichtige, fiscaal nummer, en andere relevante
gegevens bewaren, aldus de impactanalyse.
Ook voor het bedrijfsleven zal de wijziging van de verliesverrekening de
nodige aanpassingskosten tot gevolg hebben.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op deze aspecten in te gaan.
3. Uitvoerbaarheid
De Afdeling vraagt aandacht voor de uitvoeringsgevolgen van de
voorgestelde maatregel. De Belastingdienst stelt sinds een aantal jaren bij
wijzigingen van wet- en regelgeving integrale en openbare uitvoeringstoetsen op. Om de kwaliteit van de uitvoeringtoets te kunnen garanderen,
is hiermee doorgaans een doorlooptijd van acht weken gemoeid. Bij
complexere voorstellen kan dit ook langer duren. In de voorbereiding van
de voorgestelde maatregel was omwille van de tijd geen ruimte voor een
uitvoeringstoets. Om die reden is met een impactbepaling volstaan. De
Afdeling vraagt om nader op de aspecten uit de impactbepaling in te
gaan. De uitkomsten van de impactbepaling blijven door de beperkt
beschikbare tijd een voorlopige inschatting. Formele uitspraken over de
uitvoerbaarheid worden in de uitvoeringstoets gedaan. De Belastingdienst
gaat een uitvoeringstoets opstellen. Naar verwachting kan deze uitvoeringstoets in januari 2021 worden opgeleverd.
4. Timing
De Nederlandse economie krijgt door de corona-crisis flinke klappen. In de
toelichting staat dat de opbrengst van de vennootschapsbelasting door de
corona-crisis sterk is teruggelopen en er aanmerkelijk meer verliezen zijn
dan structureel mag worden verwacht. Dat heeft tot gevolg dat de
geraamde kasopbrengst van de maatregel in de jaren 2022 en 2023 hoger
is dan onder reguliere economische omstandigheden het geval zou zijn.
De beperking in de omvang van het te verrekenen verlies, zorgt bij
belastingplichtigen met verliezen van meer dan € 1 miljoen voor een
slechtere liquiditeitspositie, omdat verliezen later kunnen worden
verrekend. De toelichting besteedt hier geen aandacht aan. Dit roept de
vraag op of dit het juiste moment voor het voorstel is.
De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan.
4. Timing
De Afdeling vraagt – in het licht van de coronacrisis – aandacht voor het
moment van invoering van dit voorstel. Het kabinet is zich bewust van de
moeilijke positie waarin veel bedrijven zich door de coronacrisis bevinden.
Gelet daarop heeft het kabinet diverse gerichte maatregelen getroffen om
het effect van belastingen op liquiditeit te mitigeren, bijvoorbeeld uitstel
van betalingen of de mogelijkheid tot het vormen van een coronareserve
in de vennootschapsbelasting. Dat geldt ook voor bedrijven die door de
voorgestelde maatregel minder snel verliezen uit het verleden kunnen
verrekenen. De coronareserve maakt het mogelijk voor bedrijven om voor
de vennootschapsbelasting het verwachte coronagerelateerde verlies
voor het jaar 2020 ten laste van de winst van het jaar 2019 te brengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 13

5

Daarnaast is in dit kader van belang dat de voorgestelde maatregel een in
de tijd onbeperkte voorwaartse verliesverrekening (in plaats van de
huidige termijn van zes jaar) introduceert, waardoor verrekenbare
verliezen (ook van tijdens de coronacrisis) niet langer kunnen verdampen.
Aan de andere kant zorgt de maatregel ervoor dat als belastingplichtigen
in de toekomst weer winstgevend zullen worden, zij belastingheffing niet
voor lange tijd kunnen uitstellen als gevolg van de verrekenbare (coronagerelateerde) verliezen.
5. Structurele opbrengst van de maatregel
Structureel is de opbrengst van de maatregel geraamd op € 555 miljoen.
Daarbij is uitgegaan van de nieuwe tariefstructuur per 2022 (15% laag en
25% hoog tarief). De Afdeling heeft een toelichting op deze raming
gemist.
Het voorstel betekent dat belastingplichtigen hun hele verlies voorwaarts
kunnen verrekenen, al zal daarvoor bij grote verliezen een langere periode
nodig zijn dan nu het geval is. Het bevreemdt dan ook dat een structurele
opbrengst van € 555 miljoen wordt geraamd. Dit kan niet anders
betekenen dan dat het voorstel er toe leidt dat verliezen definitief niet
verrekend kunnen worden. Dit strijdt met het hiervoor in onderdeel 1
genoemde totaalwinstbegrip. Uitgaande van een tarief van 25% gaat het
om een bedrag van € 2,2 miljard aan verliezen.
De Afdeling adviseert de raming nader toe te lichten.
5. Structurele opbrengst van de maatregel
De Afdeling heeft gevraagd om een nadere toelichting van de budgettaire
effecten. De raming van de maatregel is separaat toegelicht in de
ramingstoelichting. Deze ramingstoelichting zal gelijktijdig met de nota
van wijziging naar de Tweede Kamer worden verzonden. De raming van
de voorgestelde maatregel is aan het Centraal Planbureau (CPB)
voorgelegd en ten tijde van de adviesaanvraag door het CPB gecertificeerd. Hierbij is in het kader van de certificering de kas-/EMU-saldoreeks
aangepast aan de hand van de laatste inzichten uit de Macro Economische
Verkenning (MEV) met betrekking tot de gevolgen van het coronavirus. De
budgettaire reeks is zonder aanpassing gecertificeerd. Doordat het CPB in
de MEV iets positiever is over de snelheid van het herstel dan in het
eerder gebruikte scenario, is de kas-/EMU-opbrengst in 2022 van de
voorgestelde maatregel nu hoger dan in het eerdere scenario. Per saldo
worden er in 2022 meer winsten verwacht, waardoor de beperking
vanwege de maatregel juist in 2022 het sterkst aangrijpt. In het eerdere
scenario was dat in 2023. Hierdoor is nu in het jaar 2022 het verschil met
de budgettaire reeks € 421 miljoen en in 2023 € 196 miljoen.
Daarnaast merkt de Afdeling op dat bij de Adviescommissie een
opbrengst van € 400 miljoen is gerapporteerd terwijl nu de opbrengst op
€ 555 miljoen wordt ingeschat. De reden van dit verschil is dat de raming
nu gebaseerd is op een vennootschapsbelastingtarief (Vpb-tarief) van 25%
waar bij de Adviescommissie nog met een Vpb-tarief van 21,7% werd
gerekend. Daarnaast is de raming geactualiseerd aan de hand van de
meest recente data.
De Afdeling heeft aandacht gevraagd voor een nadere toelichting van de
structurele budgettaire opbrengst. De structurele budgettaire opbrengst is
het gevolg van de situatie dat bedrijven veelvuldig winsten en verliezen
afwisselen en dat dit een continu patroon is omdat conjunctuurcycli elkaar
regelmatig opvolgen. Bij een deel van de bedrijven zijn, over een langere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 13

6

periode gemeten, de verliezen groter dan tweemaal de winsten die zij in
de periode maken. Deze groep kan met de maatregel die verliezen niet
meer volledig verrekenen waardoor er een structurele budgettaire
opbrengst ontstaat. De niet verrekende verliezen vervallen uiteindelijk in
geval van staking of faillissement.
6. Overige wijzigingen
Tot slot zijn enkele redactionele wijzigingen aangebracht in de nota van
wijziging en de toelichting daarop en zijn via de toevoeging van enkele
wijzigingsopdrachten een aantal technische omissies ten aanzien van de
bpm tabel in het wetsvoorstel hersteld.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij de nota van wijziging en adviseert daarmee rekening te houden
voordat deze bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th. C. de Graaf
Ik moge U verzoeken in te stemmen met toezending van de nota van
wijziging en de gewijzigde toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.
De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 13

7