Ouderdomsregelingen ontleed

2019

Ouderdomsregelingen ontleed
De tekst in dit document is vastgesteld op 29 oktober 2019. Dit document is op
13 november 2019 aange­boden aan de Tweede Kamer.

2

Samenvatting

Bijlagen

Vooraf
Dit onderzoek maakt deel uit van ons programma ‘Inzicht in premiesectoren zorg en
sociale zekerheid’. Doel van dit programma is de Tweede Kamer zicht bieden op de prestaties
van de premiesectoren zorg en sociale zekerheid. Bovendien gaan we in op de informatiepositie en beïnvloedingsmogelijkheden van het parlement.

3

Inhoud

1

2

3

4

Vooraf

3

Samenvatting

6

Inleiding
1.1 Aanleiding onderzoek
1.2 Doel en aanpak onderzoek
1.3 Stelsel van ouderdomsregelingen
1.4 Om hoeveel mensen gaat het?
1.5 Op hoeveel geld hebben ouderen recht?
1.6 Leeswijzer

10

Hoe het stelsel van de ouderdomsregelingen veranderde
2.1 Van premiefinanciering naar duale financiering van AOW
2.2 Tegengaan van niet-gebruik aanvullende bijstand onder ouderen
2.3 Introductie en afschaffing AOW-partnertoeslag
2.4 Tegemoetkomingen aan AOW-gerechtigden
2.5 Verhoging AOW-leeftijd maakt overbruggingsregeling nodig

17

Doelmatigheid financiering en uitvoering ouderdomsregelingen
3.1 Conclusie
3.2 Wanneer hebben mensen recht?
3.3 Uitvoering ouderdomsregelingen
3.3.1 Wat kost de uitvoering?
3.3.2 Uitvoering ouderdomsregelingen doelmatig
3.4 Kosten duale financiering Ouderdomsfonds zijn beperkt

21

Doeltreffendheid ouderdomsregelingen
4.1 Conclusie
4.2 Bijna alle AOW-gerechtigden ontvangen AOW-pensioen
4.3 Niet-gebruik AIO hoog
4.3.1 Helft van de AIO-gerechtigden ontvangt geen AIO
4.3.2 Achtergrondkenmerken die samenhangen met niet-gebruik AIO
4.3.3 Mogelijke verklaringen niet-gebruik AIO
4.4 Huidig niet-gebruik OBR niet bekend
4.5 Tegengaan van niet-gebruik inkomensondersteunende regelingen
4.5.1 Maatregelen SVB om niet-gebruik van OBR te voorkomen

27

4

10
11
11
14
15
16

17
19
19
20
20

21
21
25
25
25
26

27
27
28
28
29
34
35
35
35

4.5.2 Maatregelen SVB om niet-gebruik van de AIO te voorkomen
4.5.3 Aanbevelingen ten aanzien van niet-gebruik

36
37

5

Informatiepositie financiering en uitgaven ouderdomsregelingen
38
5.1 Conclusie
38
5.2 Bijdrage in de kosten van kortingen Ouderdomsfonds
38
5.2.1 Toelichting heffingskortingen
39
5.2.2 BIKK compenseert beperkt deel premiederving AOW
40
5.2.3 Aanvullende rijksbijdrage aan het Ouderdomsfonds
41
5.2.4 Zicht op verhouding tussen premieopbrengsten en bijdragen algemene middelen 41
5.2.5 Aanbevelingen vereenvoudiging en transparantie financiering Ouderdomsfonds 42
5.3 Verantwoording financiering en uitgaven ouderdomsstelsel
43
5.3.1 Informatie verspreid over beleidsartikelen en bijlagen
44
5.3.2 Aanbeveling integraal beeld financiering en uitgaven Ouderdomsfonds
45
5.4 Belang van een goede informatiepositie
46

6

Reactie kabinet en nawoord Algemene Rekenkamer
6.1 Bestuurlijke reactie
6.1.1 Reactie minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
6.1.2 Reactie SVB
6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

47
47
47
48
49

Bijlage 1 U
 itkomsten en methodologische verantwoording analyse niet-gebruik
AIO		
51
Bijlage 2 Literatuur

56

Bijlage 3 Noten

61

5

Samenvatting

Bijlagen

Samenvatting
Nederland vergrijst. De verwachting van het CBS is dat in 2030 het aantal 65-plussers het
aantal jongeren (20-minners) zal overtreffen met bijna een half miljoen. De vergrijzing
betekent dat jaarlijks steeds meer ouderen een basispensioen, op basis van de Algemene
Ouderdomswet (AOW), ontvangen. In 2018 kregen bijna 3,5 miljoen ouderen AOWpensioen.
Het publieke stelsel van de (basis-)oudedagsvoorziening is in de loop der jaren uitgebreid.
Naast het AOW-pensioen (inclusief de inkomensondersteuning AOW, IO-AOW) kunnen
ouderen nu ook recht hebben op de Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen (AIO) of
de Overbruggingsregeling AOW (OBR). AOW-gerechtigden met een onvolledig AOWpensioen of met een jongere partner zonder inkomen, kunnen recht hebben op een
aanvulling op het inkomen tot het bijstandsniveau, de AIO. De OBR is bedoeld voor
ouderen die zich niet hebben kunnen voorbereiden op de verhoging van de AOW-leeftijd.
Vanwege de maatschappelijke en financiële relevantie hebben we het stelsel van ouderdomsregelingen ontleed. We hebben onderzoek gedaan naar de vraag hoe dit stelsel in elkaar
zit, wat het kost en in hoeverre de uitvoering doelmatig en doeltreffend is.
Uitvoering ouderdomsregelingen doelmatig
Wij beoordelen de uitvoering van de ouderdomsregelingen door de Sociale Verzekeringsbank (SVB) op basis van ons onderzoek als doelmatig. Dat vinden we een positieve bevinding
gezien de omvang van de uitgaven aan de ouderdomsregelingen. In 2018 ging het om ruim
€ 38 miljard, dat is bijna de helft van de totale uitgaven aan de sociale zekerheid. We vinden
dit ook een positieve bevinding, aangezien de AIO en OBR, welke voor een specifieke
groep bedoeld zijn, de nodige toetredingseisen kennen. Om aan deze wet- en regelgeving
te toetsen, zijn bij de aanvraag en toekenning veel werkzaamheden nodig door de SVB.
De uitvoering brengt daardoor, in vergelijking met die van de AOW, relatief hoge kosten
met zich mee, maar we hebben geen ondoelmatigheden gevonden. De uitvoeringskosten
van de AOW zijn zeer beperkt ten opzichte van de uitkeringslasten. Ook hebben we in de
kwaliteit van de uitvoering van de ouderdomsregelingen geen bijzonderheden vastgesteld.
Zo ontvangen de meeste mensen hun (basis-)oudedagsvoorziening op tijd. We zien wel
mogelijkheden om het niet-gebruik van de AIO terug te dringen.

6

Samenvatting

Bijlagen

Duale financiering Ouderdomsfonds niet ondoelmatig
De SVB betaalt het AOW-pensioen uit het Ouderdomsfonds. Dit fonds wordt gevuld met
premieopbrengsten en sinds 2003 structureel aangevuld met rijksbijdragen vanuit de
begroting van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). De aanvulling
brengt extra werkzaamheden met zich mee voor de Belastingdienst en het Ministerie van
SZW, maar deze leiden niet tot aantoonbaar hogere uitvoeringskosten. De duale financiering
van het Ouderdomsfonds is daarmee niet ondoelmatig.
Een groep ouderen leeft onder het bestaansminimum
Uit onderzoek van de SVB blijkt dat het niet-gebruik van de AOW in 2018 laag is. Daarmee
is de uitvoering van de AOW doeltreffend, want deze bereikt bijna alle rechthebbenden.
Toch zijn er mensen die mede vanwege het niet-gebruik van de AIO onder het bestaans­
minimum leven, dat wil zeggen onder het bijstandsniveau. Uit onze data-analyse blijkt dat
het niet-gebruik van de AIO tussen de 48% en 56% van de rechthebbende huishoudens ligt.
Dat betreft een grote groep, namelijk circa 34.000 tot 51.000 huishoudens. Van het nietgebruik van de OBR is geen actueel beeld, maar de laatst bekende cijfers uit onderzoek
van de SVB wezen op een mogelijk niet-gebruik van 45% in 2015.
De minister van SZW is verantwoordelijk voor de werking van het stelsel dat een (basis-)
oudedagsvoorziening aanbiedt aan ouderen die dit nodig hebben. Het niet-gebruik van de
AIO en OBR betekent dat niet alle mensen de inkomensondersteuning krijgen die zij mogelijk nodig hebben.
SVB gaat niet-gebruik actief tegen, maar ervaart knelpunten
De SVB spant zicht in om het niet-gebruik van de ouderdomsregelingen tegen te gaan.
Toch zou de SVB het niet-gebruik van de AIO doelmatiger en doeltreffender kunnen
aanpakken als zij over inkomensgegevens uit de polisadministratie van UWV zou beschikken.
Voor de OBR is het raadplegen van de polisadminstratie wel mogelijk binnen de grenzen
van de privacywetgeving. Met deze gegevensuitwisseling kan de SVB mogelijk recht­
hebbenden op de OBR gerichter benaderen. Ook kan de OBR nu met terugwerkende
kracht worden aangevraagd. Het effect van deze maatregelen is niet bekend.
Informatie parlement verbrokkeld
We constateren dat het parlement nu geen integraal beeld krijgt van de financiering van
en uitgaven aan de ouderdomsregelingen. Deze informatie verspreidt de minister over
meerdere beleidsartikelen en een bijlage van zijn begroting. In het Verantwoordings­
onderzoek 2018 bij het Ministerie van SZW hebben we de minister van SZW

7

Samenvatting

Bijlagen

aanbevelingen gedaan om dit te verbeteren. De minister heeft toegezegd de aanbevelingen
op te volgen.
We stellen ook vast dat door de Bijdrage in de kosten van de kortingen (BIKK) de financiering
van het Ouderdomsfonds ingewikkeld en ondoorzichtig is geworden. De BIKK compenseert
slechts een klein deel van de premiederving AOW door de heffingskortingen. Daarnaast is
er ook een aanvullende rijksbijdrage aan het Ouderdomsfonds nodig. Verder stellen we
vast dat het parlement nu geen zicht heeft op de omvang van de heffingskortingen die met
de premieopbrengsten AOW worden verrekend.
Aanbevelingen aan de minister van SZW
De exacte redenen voor het niet-gebruik van de AIO zijn onbekend. Wij bevelen de minister
aan om onderzoek uit te voeren naar de redenen van het niet-gebruik. Op basis van deze
uitkomsten kan de minister in samenwerking met de SVB bepalen welke maatregelen
ingezet kunnen worden om onbedoeld niet-gebruik tegen te gaan.
We bevelen de minister van SZW aan te onderzoeken onder welke condities kan worden
voldaan aan de privacywetgeving, zodat de SVB het niet-gebruik van de AIO doelmatiger en
doeltreffender terug kan dringen. Hierbij kan de minister mogelijk nagaan welke af­wegingen bij
de OBR zijn gemaakt en bekijken of deze ook van toepassing zijn bij de AIO. Dan zou gegevensuitwisseling met UWV mogelijk kunnen worden, zodat de SVB mogelijke rechthebbenden
gerichter kan benaderen. Ook een aparte wettelijke basis is hiervoor een mogelijkheid.
Wij bevelen de minister van SZW aan om onderzoek uit te voeren naar het niet-gebruik
van de OBR. Op basis van de uitkomsten kan hij bezien of verdere maatregelen moeten
worden ingezet om het niet-gebruik (verder) terug te dringen.
Ter vereenvoudiging van de financiering van het Ouderdomsfonds en een vergroting van
de transparantie bevelen we de minister van SZW aan om de BIKK af te schaffen en het
vermogenstekort in het Ouderdomsfonds aan te vullen met één begrotingsgefinancierde
geldstroom, de aanvullende rijksbijdrage.
We bevelen de minister van SZW aan om het parlement beter inzicht te bieden in de
verhouding tussen de premieopbrengsten en de bijdragen uit de algemene middelen.
Dit kan hij doen door het parlement inzicht te geven in de omvang van de heffingskortingen
die met de premieopbrengsten AOW zijn verrekend.

8

Samenvatting

Bijlagen

Reactie minister van SZW en Raad van Bestuur SVB
De minister geeft in reactie op ons rapport aan onze aanbeveling om aanvullend onderzoek
te doen naar de redenen van het niet-gebruik van de AIO over te nemen. Ook de SVB
onderschrijft deze aanbeveling. De aanbeveling om te onderzoeken onder welke condities
voldaan kan worden aan de privacywetgeving zegt de minister in aangepaste vorm over te
nemen. Bestandsvergelijking met gegevens van UWV om niet-gebruik van de AIO tegen te
gaan, vindt de minister niet-proportioneel. De SVB onderschrijft onze aanbeveling wel. De
SVB zou persoonlijk contact willen inzetten, net zoals bij het terugdringen van het nietgebruik van de AOW. Hiervoor is een koppeling nodig met de inkomens- en vermogens­
gegevens.
De aanbeveling om opnieuw onderzoek te doen naar het niet-gebruik van de OBR onderschrijven de minister van SZW en de SVB niet. Naar aanleiding van het onderzoek in 2016
zijn er maatregelen genomen om het niet-gebruik terug te dringen.
De minister zegt toe te verkennen of afschaffing van de BIKK mogelijk is. Met deze ver­­
kenning hoopt hij de financiering te versimpelen, zonder dat er iets wijzigt in de financiële
positie van het fonds of in de mogelijkheden van de Tweede Kamer om daarop invloed uit
te oefenen. De aanbeveling om inzicht te geven in de met de AOW-premie verrekende
heffingskortingen neemt de minister niet over. Dit draagt volgens hem niet bij aan een
inzichtelijke begroting.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij benadrukken dat door het niet-gebruik van de AIO 34.000 tot 51.000 huishoudens met
een of meer AOW-gerechtigden een inkomen hebben onder bijstandsniveau. De minister
is in zijn reactie niet helder hoe hij het hoge niet-gebruik gaat verlagen. Persoonlijk contact
is effectief in het tegengaan van niet-gebruik. Daarvoor is bestandsvergelijking met gegevens
van UWV noodzakelijk. Dat is de reden waarom wij de minister in overweging geven,
samen met de SVB, de afweging over de proportionaliteit van gegevensuitwisseling met
UWV en Belastingdienst en het doel van de AIO opnieuw tegen het licht te houden.
Wij vinden het positief dat de minister gaat verkennen of de afschaffing van de BIKK
mogelijk is. Dat maakt de financiering van het Ouderdomsfonds eenvoudiger en
transparanter.

9

Samenvatting

1

Bijlagen

Inleiding
Iedereen die in Nederland woont en werkt draagt elke maand premies af voor de volks­
verzekeringen. Een daarvan is de premie voor het basispensioen van ouderen: de Algemene
Ouderdomswet (AOW). De AOW maakt deel uit van het sociale zekerheidsstelsel in
Nederland. Dit stelsel bestaat uit sociale voorzieningen, die worden betaald uit premies
en/of uit belastingen. Dit moet voorkomen dat mensen, omdat zij bijvoorbeeld wegens
ziekte of ouderdom niet meer kunnen werken, onder het bestaansminimum komen.
Dit onderzoek richt zich op de publieke regelingen die voorzien in een inkomen voor
ouderen, dat zijn:
• de Algemene Ouderdomswet (AOW);
•
•
•

de Inkomensondersteuning AOW (IO-AOW);
de Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen (AIO);
de Overbruggingsregeling AOW (OBR).

In dit hoofdstuk komen de regelingen kort aan bod. In hoofdstuk 2 volgt een meer uitgebreide toelichting. In § 3.2 beschrijven we wanneer ouderen recht hebben op specifiek de
AIO en OBR.

1.1 Aanleiding onderzoek
Sinds de inwerkingtreding van de AOW in 1957 is er veel veranderd in de (basis-)oudedags­
voorziening van ouderen. Zo is sinds eind 20e eeuw het premiepercentage AOW gemaximeerd en worden de premieopbrengsten structureel aangevuld met rijksbijdragen. Ook is
het AOW-pensioen niet voor alle Nederlandse ouderen voldoende om in het bestaans­
minimum te voorzien. Er zijn mensen die de AIO nodig hebben. Maar niet iedereen die
recht heeft op deze aanvulling, ontvangt deze ook (SVB 2008; 2014).
De uitgaven aan de AOW omvatten bijna de helft van de uitgaven aan de sociale zekerheid.
In 2018 waren de uitgaven aan de AOW (inclusief IO-AOW) € 38 miljard en jaarlijks lopen
deze uitgaven op. De financiering van de AOW is een belangrijk, omvangrijk en actueel
thema dat zowel werkenden als gepensioneerden raakt. Daarom is het belangrijk dat de
belastingbetaler en het parlement inzicht hebben in de financiering en uitvoering van de
AOW en andere inkomensregelingen voor ouderen.

10

Samenvatting

Bijlagen

1.2 Doel en aanpak onderzoek
Met dit onderzoek willen we de volgende onderzoeksvragen beantwoorden:
• Hoe worden de ouderdomsregelingen gefinancierd en in hoeverre is de financieringswijze van het Ouderdomsfonds doelmatig?
• In hoeverre is de uitvoering van de ouderdomsregelingen door de SVB doelmatig en
doeltreffend?
• Welke informatie ontvangt het parlement over de ouderdomsregelingen en welke
mogelijkheden heeft het om veranderingen in de financiering en uitgaven aan te
brengen?
Om te kunnen beoordelen of de financiering van de ouderdomsregelingen doelmatig is,
hebben we onderzocht of de duale financiering van het Ouderdomsfonds tot aantoonbaar
hogere uitvoeringskosten leidt. Om de doelmatigheid van de uitvoering bij de Sociale
Verzekeringsbank (SVB) te bepalen, hebben we de uitvoeringskosten van de 3 ouderdomsregelingen (AOW, AIO en OBR) vergeleken en onderzocht waaraan de verschillen in
uitvoeringskosten toegeschreven kunnen worden. Ook de kwaliteit van de uitvoering
hebben we bekeken. Hiervoor analyseerden we onder andere informatie over tijdigheid
van de uitkeringsverstrekking en klanttevredenheid.
Als we het hebben over een doeltreffende uitvoering, bedoelen we het bereik van de
regelingen. De uitvoering is doeltreffend als alle rechthebbenden AOW-pensioen (inclusief
IO-AOW) en/of AIO of OBR ontvangen. Dat betekent dat alle rechthebbenden een inkomen
hebben op ten minste bijstandsniveau. Het bewust afzien van een regeling, of het onterecht
ontvangen van een uitkering hebben we niet meegenomen in dit onderzoek. Om het
niet-gebruik van de AIO te onderzoeken, hebben we niet-openbare microdata van het
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) geanalyseerd (zie bijlage 1).

1.3 Stelsel van ouderdomsregelingen
Figuur 1 toont het geheel van financiële stromen in het stelsel van de ouderdomsregelingen.
Binnen het stelsel zijn premies en belastingen met elkaar verweven. Zowel de begrotingsals premiegefinancierde uitgaven vallen onder het uitgavenplafond Sociale Zekerheid (dit
werd eerder het budgettair kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt genoemd). De
minister van SZW is verantwoordelijk voor het beheer van de uitgaven die vallen onder
het uitgavenplafond.

11

Samenvatting

Bijlagen

De minister van SZW is verantwoordelijk voor de werking van het stelsel dat een basis­
pensioen (AOW inclusief IO-AOW) en inkomensondersteuning (AIO en OBR) aanbiedt
aan degenen die daar recht op hebben. Daarvoor moet de minister sturen en toezicht
houden op een doelmatige en doeltreffende uitvoering door de SVB. De SVB is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) en is verantwoordelijk voor de uitvoering van de ouderdomsregelingen. Ook beheert de SVB het Ouderdomsfonds, uit dit fonds wordt het
AOW-pensioen betaald.

12

Samenvatting

Bijlagen

Stelsel van ouderdomsregelingen kent verwevenheid van premies en belastingen
(in miljard €)
Heffingskorting
17,7

Netto
premieopbrengst
25,2
Mensen
met inkomen

Premies
42,9

Belasting

Ouderdomsfonds
38,9
Aanvullende
Rijksbijdrage
11,5

Begroting SZW

BIKK
2,2

OBR
0,04

AIO
0,3

AOW
37,2

IO-AOW
0,9

Rechthebbenden

Figuur 1 Stelsel van ouderdomsregelingen, financiering en uitgaven in 2018. Bij de uitgaven uit het
Ouderdomsfonds zijn uitvoeringskosten, exploitatiesaldo en onderlinge betalingen tussen sociale fondsen
niet meegenomen waardoor de inkomsten van het Ouderdomsfonds niet gelijk zijn aan de uitgaven

13

Samenvatting

Bijlagen

Om ouderen vanaf 65 jaar te voorzien van een basispensioen werd in 1957 de AOW
ingevoerd als volksverzekering. De AOW werd gefinancierd uit premies die werden
geheven over het inkomen van werkenden voor de AOW-gerechtigde leeftijd. Het is een
zogenaamd ‘omslagstelsel’. Maar iedere ingezetene (met of zonder inkomen) was ver­zekerd en had dus recht op AOW-pensioen, ongeacht of hij of zij premie had betaald.
De huidige AOW-pensioenen worden verstrekt op basis van dezelfde principes, maar niet
meer alleen betaald uit premies. In figuur 1 is te zien dat de uitgaven aan de AOW in 2018
voor een derde betaald zijn uit belastinginkomsten. Dat gebeurt via de aanvullende rijks­
bijdrage aan het Ouderdomsfonds en de Bijdrage in de kosten van de kortingen (BIKK)
die op de begroting van de minister van SZW staan. De figuur laat ook zien dat in 2018
€ 17,7 miljard van de premieopbrengsten AOW is verrekend met premiebetalers. De SVB
keert het AOW-pensioen uit vanuit het Ouderdomsfonds.
Hoewel de AOW nog steeds de belangrijkste pijler is in het publieke stelsel van de (basis-)
oudedagsvoorziening, bestaan er daarnaast nu ook andere inkomensregelingen. Zo maken
sommige AOW-gerechtigden ook aanspraak op een aanvulling van hun inkomen: dit is de
AIO. Zonder de AIO zouden deze mensen onder het bestaansminimum komen. Verder
wordt de koopkracht van AOW-gerechtigden ondersteund met een extra bedrag bovenop
het AOW-pensioen, de IO-AOW. Daarnaast bestaat sinds 2013 de OBR, bedoeld voor
mensen die toen al met prepensioen waren en zich niet hadden kunnen voorbereiden op
de verhoging van de AOW-leeftijd. Mensen die OBR ontvangen, krijgen dus nog geen
AOW-pensioen.

1.4 Om hoeveel mensen gaat het?
Figuur 2 laat zien dat in 2018 bijna 3,5 miljoen ouderen AOW-pensioen ontvingen. Daarvan kregen bijna 50.000 huishoudens ook AIO. Verder ontving een relatief kleine groep
ouderen de OBR.

14

Samenvatting

Bijlagen

Bijna 3,5 miljoen burgers hebben te maken met het stelsel van ouderdomsregelingen
47.287 huishoudens
ontvangen ook AIO naast AOW

1.552 burgers
ontvangen OBR

3.444.930 burgers
ontvangen AOW

Figuur 2 Aantal AOW (inclusief IO-AOW)-, AIO-, en OBR-uitkeringen in 2018

1.5 Op hoeveel geld hebben ouderen recht?
In tabel 1 zijn de maandelijkse uitkeringsbedragen opgenomen van de ouderdomsregelingen.
Het begrip ‘bestaansminimum’ is gelijk aan de bijstandsnorm, het bedrag dat de Rijksoverheid
tevens hanteert als sociaal minimum. Het bedrag van de OBR is gelijk aan de bijstandsnorm
voor mensen onder de AOW-leeftijd. Het bedrag van de AIO is gelijk aan de bijstandsnorm
voor mensen boven de AOW-leeftijd. In de tabel is te zien dat het AOW-pensioen (exclusief IO-AOW) iets hoger ligt dan de bijstandsnorm.

15

Samenvatting

Bijlagen

Tabel 1 Maximum netto uitkeringsbedragen inkomensregelingen voor ouderen, bedragen per maand,
per juli 2019 (in €, inclusief vakantiegeld)
Ouderdomsregelingen

Alleenstaand

Gehuwd/ samenwonend
met partner

Bijstandsnorm - Onder AOW-leeftijd (OBR)

1.030,42

736,03

Bijstandsnorm - Boven AOW-leeftijd (AIO)

1.154,03

785,75

AOW-pensioen*

1.200,40

819,02

* Dit bedrag is exclusief de IO-AOW. De IO-AOW bedraagt maximaal € 25,23 per maand.
Bron: SZW, 2019a.

1.6 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 beschrijven we de veranderingen in het stelsel van de (basis-)oudedagsvoorziening. In hoofdstuk 3 brengen we de doelmatigheid van het stelsel in kaart. Dit doen we
door in te gaan op de uitvoering door de SVB en op de werkzaamheden van de Belastingdienst en het Ministerie van SZW voor de duale financiering van het Ouderdomsfonds. In
hoofdstuk 4 behandelen we de doeltreffendheid van het stelsel. Dit doen we door te laten
zien wat het niet-gebruik is van de AOW, AIO en OBR. Ook beschrijven we wat de SVB
doet om niet-gebruik tegen te gaan. In hoofdstuk 5 gaan we in op de informatiepositie van
het parlement over de financiering van het stelsel van de (basis-)oudedagsvoorziening.

16

Samenvatting

2

Bijlagen

Hoe het stelsel van de ouderdomsregelingen
veranderde
Figuur 3 toont een tijdlijn met de belangrijkste wijzigingen in het stelsel van de (basis-)
oudedagsvoorziening. Het gaat om wijzigingen in de financiering van het Ouderdomsfonds
en om wijzigingen in de regelgeving die bepalen waar ouderen recht op hebben ten
behoeve van hun (basis-)oudedagsvoorziening. In de volgende paragrafen lichten we de
belangrijkste veranderingen toe.

2.1 Van premiefinanciering naar duale financiering van AOW
In 1957 werd de AOW ingevoerd als volksverzekering. De AOW werd gefinancierd uit een
premie geheven over het inkomen van werkenden, maar iedere ingezetene (met of zonder
inkomen) was verzekerd. De AOW is een omslagstelsel en kent een opbouwsysteem van
2% voor elk jaar dat iemand tussen 15 en 65 jaar Nederlands ingezetene is. AOW-gerechtigden zijn vrijgesteld van premiebetaling AOW (SZW, 1954). De betaalbaarheid van het
systeem, waarbij de AOW enkel uit de premies werd gefinancierd, hield stand tot in de
jaren ‘90. De premieopbrengsten in het Ouderdomsfonds zijn afhankelijk van de hoogte
van het premiepercentage en van de hoogte van de premiegrondslag. Met de belasting­
herziening in 1990, ook wel belastingoperatie-Oort genoemd, werd de hoogte van het
premie-inkomen verlaagd (omgerekend van € 29.904 in 1989 naar € 19.114 in 1990).
Wegens de toenemende vergrijzing van de bevolking zou de premie op termijn flink
moeten stijgen, namelijk van 14,6% in 1995 tot rond de 30% in 2035 om de AOW volledig
uit premies te bekostigen (SZW, 1996). Om de solidariteit tussen werkenden en nietwerkenden te waarborgen, werd in 1998 besloten tot een duale financiering: een maximale
premie en daarboven aanvulling uit de algemene middelen, de aanvullende rijksbijdrage
genoemd (SZW en Financiën, 1997).

17

Samenvatting

Bijlagen

Diverse stelselwijzigingen hebben gevolgen voor de financiering en het recht op
regelingen in het ouderdomsstelsel
Financiën
1998

2001

2005

2019

Financiering Ouderdomsfonds
Financiering met premies

Introductie max. van 18,25% AOW-premie
Introductie Rijksbijdrage
Introductie AOW-spaarfonds
Introductie BIKK
Voorstel om BIKK af te
schaffen verworpen

Recht
Bijstand

2004

2010

Geen aparte AIO

2015

2019

2024

Introductie AIO
Overheveling naar de SVB
Afschaffing AOW­
partnertoeslag, nieuwe
doelgroep AIO

Mogelijkheid voor
gemeentes om bijstand
aan AOW­gerechtigden
over te dragen aan SVB

OBR
Introductie OBR
Uitbreiding; mogelijkheid
OBR met terugwerkende
kracht aan te vragen

IO-AOW

Tegemoetkoming AOW-ers
Tijdelijke regeling Introductie MKOB Introductie IO-AOW
Besluit Tegemoetkoming
AOW­ers

AOW-leeftijd
65 jaar

Introductie stapsgewijze
verhoging AOW­leeftijd
en koppeling aan
levensverwachting

Figuur 3 Tijdlijn met stelselwijzigingen ouderdomsregelingen

18

Versnelling
stapsgewijze
verhoging
AOW­leeftijd

Aanpassing
versnelling
AOW­leeftijd n.a.v.
pensioenakkoord

67 jaar

Samenvatting

Bijlagen

In de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) is vastgelegd dat de maximale premie
18,25% bedraagt. Sinds 1998 is de premie AOW 17,9%.
Vanaf 2003 wordt het Ouderdomsfonds structureel aangevuld met rijksbijdragen
(Helleman e.a., 2008). Met de wijziging van de Wfsv in 1998 werd ook het zogenoemde
‘Spaarfonds AOW’ geïntroduceerd. Dit fonds moest een bijdrage leveren aan de financiering
van de piek van de uitgaven aan de AOW na 2020. In 2012 werd het Spaarfonds opgeheven. De reden hiervoor was dat het fonds alleen op papier bestond, het was een boekhoudkundig instrument. Er was geen echt vermogen in het fonds gestort. Een afdracht aan het
Spaarfonds betekende in feite een hoger tekort op de rijksrekening. Er was namelijk geen
extra geld gereserveerd voor stortingen in het Spaarfonds, bijvoorbeeld door bezuinigingen
elders (Financiën, 2010).
In 2001 is de inkomstenbelasting opnieuw herzien. Met deze belastingherziening werd het
premieplichtig inkomen weer verhoogd. Ook werden toen de belastingvrije sommen
omgezet in heffingskortingen. De bijdrage in de kosten van de kortingen (BIKK), gefinancierd
uit de algemene middelen, compenseert de vermindering van de premieopbrengsten
AOW als gevolg van de invoering van de heffingskortingen (zie hoofdstuk 5).

2.2 Tegengaan van niet-gebruik aanvullende bijstand onder ouderen
In 2010 werd de uitvoering van de aanvullende bijstand voor mensen van 65 jaar en ouder
overgebracht van gemeenten naar de SVB. Dit werd gedaan om het niet-gebruik van
bijstand door ouderen tegen te gaan en de uitvoering van inkomensvoorzieningen voor
ouderen bij één loket te regelen. Tegelijkertijd veranderde de naam van ‘aanvullende
bijstand’ naar ‘Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen’ (AIO) (SZW, 2009).

2.3 Introductie en afschaffing AOW-partnertoeslag
In 1985 is de AOW-partnertoeslag geïntroduceerd. Sindsdien hebben partners een zelfstandig recht op AOW-pensioen (SZW, 1984). Met de AOW-partnertoeslag werd voorkomen dat een huishouden onder het sociaal minimum kwam als de kostwinner de
AOW-gerechtigde leeftijd bereikte en er geen andere inkomsten waren. In 2015 werd
wegens de economische zelfstandigheid van vrouwen de partnertoeslag afgeschaft, zoals
de wetgever in 1994 had besloten (SZW en Justitie, 1995). Een deel van de voormalige
doelgroep kan sindsdien een beroep doen op de AIO, maar niet iedereen. Zo hebben
AOW-gerechtigden die voorheen in aanmerking kwamen voor de partnertoeslag, maar
in het buitenland wonen, geen recht op de AIO (zie paragraaf 3.2).

19

Samenvatting

Bijlagen

2.4 Tegemoetkomingen aan AOW-gerechtigden
De tijdlijn laat zien dat er sinds 2005 verschillende vormen van tegemoetkomingen aan
AOW-gerechtigden hebben bestaan. In 2005 werd, tegelijkertijd met de invoering van de
ouderenkortingen, de AOW-tegemoetkoming geïntroduceerd. Ouderen met een laag
inkomen betalen weinig belasting. Daarom profiteerden zij volgens het kabinet minder van
de ouderenkorting. Om ook deze groep erop vooruit te laten gaan, werd een tegemoet­
koming voor alle AOW-gerechtigden ingevoerd (SZW, 2004). De AOW-tegemoetkoming
werd echter te duur volgens het kabinet, daarom werd deze in 2011 vervangen door de
Mogelijkheid voor Koopkrachttegemoetkoming Oudere Belastingplichtigen (MKOB).
AOW-gerechtigden in het buitenland ontvingen niet langer automatisch de tegemoet­
koming (SZW, 2010). In 2015 besloot de wetgever de MKOB om te zetten in de Inkomensondersteuning AOW (IO-AOW). De hoogte van de IO-AOW is afhankelijk van de opgebouwde AOW-rechten (SZW, 2014; SZW, 2015). De hoogte van het maximale bedrag van
de IO-AOW stelt de minister van SZW jaarlijks vast per algemene maatregel van bestuur
(AMvB). Hiermee kan de minister de koopkracht van ouderen beïnvloeden zonder een
wetswijziging van de AOW. De uitvoering van de IO-AOW is geïntegreerd in de uitvoering
van de AOW.

2.5 Verhoging AOW-leeftijd maakt overbruggingsregeling nodig
Tot 2013 kregen mensen vanaf hun 65e verjaardag AOW-pensioen. Wegens de vergrijzing
en met het oog op de betaalbaarheid werd een stapsgewijze verhoging van de AOWgerechtigde leeftijd ingevoerd. Dit maakte een overbruggingsregeling (OBR) nodig voor
mensen die zich financieel niet hadden kunnen voorbereiden op de verhoging van de
AOW-leeftijd en voor wie het AOW-pensioen het belangrijkste deel van het inkomen zou
zijn (SZW, 2013) (zie paragraaf 3.2). In 2016 is de stijging van de AOW-leeftijd versneld
(SZW, 2015b). In 2019 was de AOW-leeftijd 66 jaar en 4 maanden. In juli 2019 ging het
parlement akkoord met de Wet temporisering verhoging AOW-leeftijd (SZW, 2019b).
Dat betekent dat met ingang van 2020 de AOW-leeftijd weer minder snel stijgt. In 2024
zal de AOW-leeftijd 67 jaar zijn.

20

Samenvatting

3

Bijlagen

Doelmatigheid financiering en uitvoering
ouderdomsregelingen

3.1 Conclusie
Het publieke stelsel ten behoeve van de (basis-)oudedagsvoorziening is in de loop der jaren
uitgebreid. Naast het AOW-pensioen (inclusief de IO-AOW) kunnen ouderen nu ook
recht hebben op AIO of OBR. In ons onderzoek hebben we geen ondoelmatigheden
gevonden in de uitvoering van de ouderdomsregelingen door de SVB. Dat is een positieve
bevinding gezien de uitgaven die hiermee gemoeid zijn, in 2018 bedroegen de uitkeringslasten ruim € 38 miljard. Daarnaast is dit een positieve bevinding, omdat de AIO en OBR de
nodige toetredingseisen kennen, omdat deze regelingen voor een specifieke groep bedoeld
zijn. Om aan deze wet- en regelgeving te toetsen, zijn bij de aanvraag en toekenning veel
werkzaamheden nodig door de SVB. De uitvoering brengt daardoor, in vergelijking met die
van de AOW, relatief hoge kosten met zich mee, maar we hebben geen ondoelmatigheden
gevonden. Ook hebben we in de kwaliteit van de uitvoering van de AOW (inclusief
IO-AOW), AIO en OBR geen bijzonderheden vastgesteld. Zo ontvangen de meeste
mensen het AOW-pensioen (inclusief IO-AOW), AIO en OBR op tijd. We zien wel mogelijkheden om het niet-gebruik van de AIO doelmatiger en doeltreffender terug te dringen,
dat behandelen we in hoofdstuk 4.
Sinds het begin van de 21e eeuw wordt het Ouderdomsfonds, naast de premieopbrengsten,
aangevuld met rijksbijdragen. Ook in de duale financiering hebben we geen ondoelmatigheden gevonden. De extra werkzaamheden die gemoeid zijn met de rijksbijdragen leiden
niet tot aantoonbaar hogere uitvoeringskosten bij de Belastingdienst en het Ministerie van
SZW.
In dit hoofdstuk beschrijven we in § 3.2 de voorwaarden waaronder mensen recht hebben
op AIO en OBR. Vervolgens gaan we in § 3.3 in op de doelmatigheid van de uitvoering door
de SVB. In § 3.4 gaan we in op de doelmatigheid van de duale financiering van de AOW.

3.2 Wanneer hebben mensen recht?
De figuren 4 en 5 laten zien aan welke voorwaarden mensen moeten voldoen om de AIO
of OBR te ontvangen.

21

Samenvatting

Bijlagen

Voor wie zijn de AIO en OBR?
De AIO is bedoeld voor AOW-gerechtigden in Nederland die onvoldoende inkomen of vermogen
hebben om in hun levensonderhoud te voorzien. Het gaat bijvoorbeeld om mensen die op latere
leeftijd naar Nederland zijn gekomen en onvoldoende AOW-pensioen hebben opgebouwd.
Na het afschaffen van de AOW-partnertoeslag in 2015 hebben ook ouderen met een volledig
AOW-pensioen en een jongere partner zonder voldoende aanvullend inkomen om het huis­
houden in het bestaansminimum te voorzien, recht op AIO. De AIO vult het inkomen van een
huishouden aan tot bijstandsniveau.
De OBR is een tijdelijke regeling (tot 1 januari 2023) en is bedoeld voor mensen die al met
prepensioen, of een soortgelijke regeling, waren toen de AOW-leeftijd verhoogd werd in 2013.
Ter overbrugging heeft een deel van deze mensen tijdelijk recht op de OBR. Deze regeling vult
het inkomen (bijvoorbeeld uit prepensioen) tussen 65 jaar en de daadwerkelijke AOW-leeftijd
aan tot bijstandsniveau (op individueel niveau). Ook mensen die niet konden anticiperen op de
versnelde verhoging van de AOW-leeftijd die in 2016 werd ingevoerd, kunnen voor de OBR in
aanmerking komen, dit wordt ook wel de OBR-nieuw genoemd.

22

Samenvatting

Bijlagen

De AIO kent een groot aantal toetredingseisen

1

Inkomen lager dan ...

< € 1.096,33 p/m
alleenstaand

2

Max. € 12.240 als iemand
samenwoont of met een kind
(jonger dan 18 jaar) woont

Incl. overwaarde
van een huis
(ook in het buitenland)

De potentieel AIO-gerechtigde …

Woont in
Nederland

4

Aantal kostendelers (21 jaar
en ouder excl. studenten
of huurders) in huishouden
bepalen hoogte normbedrag

Het vermogen dat iemand maximaal mag hebben bedraagt ...

Max. € 6.120
alleenstaand

3

< € 1.492,93 p/m
met partner

Is max. 13 weken per jaar
in het buitenland

Indien jongere partner (< AOW-leeftijd) aan volgende voorwaarden voldoet …

Geen of nauwelijks
inkomen heeft

Voldoet aan re-integratie
of arbeidsplicht

Max. 4 weken per jaar
in het buitenland is

Alles bij elkaar opgeteld geeft recht op AIO naast AOW-pensioen

Figuur 4 Toetredingseisen AIO. Het normbedrag AIO staat gelijk aan de netto bijstandsnorm exclusief
vakantiegeld

23

Samenvatting

Bijlagen

De OBR kent een groot aantal toetredingseisen
OBR-oud regeling

OBR-nieuw regeling

Uiterlijk 65 jaar vóór 1 januari 2023
Oude AOW-leeftijd: 65 jaar

Aanvragers geboren ná 30 sept 1950
Oude AOW-leeftijd: Volgens verhoging
AOW-leeftijd met ingang van 2013

VUT voor 1/1/2013

VUT in periode 1/1/2013 – 1/7/2015

OBR-oud en OBR-nieuw kennen de volgende voorwaarden:

1

VUT of vergelijkbare uitkering stopt, verlaagt of gaat over op oude AOW-leeftijd

VUT

2

VUT

VUT

Inkomen 6 maanden vóór oude AOW-leeftijd per maand is ...

< € 4.906,80 p/m met partner

< € 3.271,20 p/m alleenstaand

3

Ouderdomspensioen

Vermogen op 1 januari in jaar van oude AOW-leeftijd

< Vrijstellingsgrens box 3 Vermogen excl. eigen huis & pensioen Zelfstandigen extra
vrijstelling € 122.717

4

Bruto inkomen per maand na oude AOW-leeftijd

< € 1.203,35 alleenstaand

5

< € 772,45 met partner

Iemand heeft tenminste 1 jaar AOW opgebouwd

Min. 1 jaar

6

De partner die al AOW heeft ...

ontvangt geen AOW-partnertoeslag voor degene die de OBR aanvraagt
Alles bij elkaar opgeteld geeft recht op de OBR (oud of nieuw)

Figuur 5 Toetredingseisen OBR

24

Samenvatting

Bijlagen

3.3 Uitvoering ouderdomsregelingen
3.3.1 Wat kost de uitvoering?
In tabel 2 staan de kosten die de SVB in 2018 heeft gemaakt voor de uitvoering van de
AOW (inclusief de IO-AOW) en de AIO en OBR.
Tabel 2 Uitvoerings- en uitkeringslasten AOW, AIO, OBR in 2018
Uitvoerings- en uitkeringslasten

AOW
(incl. IO-AOW)

AIO

OBR

Aantal ontvangers

3.444.930

47.287

1.552

Uitkeringslasten (in miljoenen)

€ 38.601

€ 289

€4

Uitvoeringskosten (in miljoenen)

€ 126,5

€ 28,5

€ 0,5

Uitvoeringskosten t.o.v. uitkeringslasten

0,3%

9,9%

12,5%

Uitvoeringskosten per ontvanger

€ 37

€ 602

€ 489

Bron: SVB, 2019.

De tabel laat zien dat de uitvoeringskosten van de AOW in absolute zin het hoogst zijn.
De relatieve uitvoeringskosten van de AIO en OBR, dat wil zeggen de uitvoeringskosten
per ontvanger en de uitvoeringskosten in percentage van de totale uitgaven, zijn hoog in
vergelijking met die van de AOW.
3.3.2 Uitvoering ouderdomsregelingen doelmatig
Wanneer mensen de AOW-gerechtigde leeftijd bereiken, moeten zij zelf het AOWpensioen aanvragen bij de SVB. De vaststelling van het recht op AOW-pensioen (inclusief
de IO-AOW) is in de meeste gevallen relatief eenvoudig en dat recht blijft tot aan iemands
overlijden. De SVB maakt maandelijks een selectie van mensen die 5 maanden later in
aanmerking komen voor AOW-pensioen (ongeveer 17.000 personen). De SVB stuurt een
bericht, via de berichtenbox of via de post, dat zij het AOW-pensioen aan kunnen vragen.
Veel toekomstige AOW-gerechtigden dienen hun AOW-aanvraag digitaal in, 82% in 2018.
De SVB hoeft dan geen aanvullende documenten op te vragen, waardoor het proces bijna
volledig geautomatiseerd verloopt. De totale uitvoeringskosten van de AOW zijn in absolute zin het hoogst, maar met 0,3% ten opzichte van de uitkeringslasten zeer beperkt.
De uitvoeringskosten van de AIO en OBR zijn relatief hoog ten opzichte van de uitkeringslasten, respectievelijk 9,9% en 12,5%. Dat komt door de regelgeving: deze regelingen
kennen veel toetredingseisen omdat ze voor een specifieke groep zijn bedoeld. De
toe­kenning gebeurt handmatig en de SVB moet veel controles uitvoeren. Een voorbeeld is

25

Samenvatting

Bijlagen

het opvragen van bankschriften om inzicht te krijgen in het inkomen van de aanvrager.
Bovendien kunnen bij zowel de AIO als de OBR in de loop van de tijd veranderingen
optreden in de situatie van de ontvanger. Die kunnen gevolgen hebben voor de hoogte van
het bedrag of het recht op uitkering. Daardoor kunnen ook terugvorderingen aan de orde
zijn. Hierdoor zijn bij de AIO en OBR meer werkzaamheden nodig dan bij de AOW.
Wat betreft de kwaliteit van de uitvoering hebben we in ons onderzoek geen bijzonder­
heden vastgesteld. Bij de AIO en OBR zijn wel meer bezwaar- en beroepszaken. De
onrechtmatigheidspercentages, zoals vastgesteld door de Audit Dienst van de SVB, liggen
hoger dan bij de AOW. Ook hier ligt de wet- en regelgeving van de AIO en OBR aan ten
grondslag. Zo is het bij een woning in het buitenland niet altijd direct duidelijk of deze
eigendom is van de aanvrager. De SVB keert de meeste uitkeringen op tijd uit (tijdigheidspercentage varieert tussen 96% en 99%) en in het klanttevredenheidsonderzoek beoordeelden de respondenten de dienstverlening van de SVB met een 8,0 (aantal respondenten:
1.111 AIO-gerechtigden en 2.252 AOW-gerechtigden) (SVB, 2019; Motivaction, 2019).
Op basis van bovenstaande bevindingen beoordelen we de uitvoering van de ouderdomsregelingen als doelmatig. Wel zien we aanknopingspunten om het tegengaan van nietgebruik van de AIO doelmatiger in te richten. Dat bespreken we in hoofdstuk 4.

3.4 Kosten duale financiering Ouderdomsfonds zijn beperkt
De Belastingdienst int de AOW-premie. De werkzaamheden hiervoor zijn volledig geïntegreerd in de inning van de loon- en inkomstenbelasting. De berekening van het bedrag van
de premies die in het Ouderdomsfonds gestort moeten worden, kost de Belastingdienst
jaarlijks ongeveer 6 werkdagen. Het Ministerie van SZW heeft voor de vaststelling en
overboeking van de BIKK en de aanvullende rijksbijdrage aan het Ouderdomsfonds jaarlijks
4 werkdagen nodig.
Met het bepalen en storten van de premieafdracht AOW, de BIKK en de aanvullende
rijksbijdrage in het Ouderdomsfonds zijn dus beperkte uitvoeringskosten gemoeid. Uit ons
onderzoek blijkt dat de duale financiering van het Ouderdomsfonds (premie- en begrotingsgefinancierd) niet leidt tot aantoonbaar hoge uitvoeringskosten. In de financiering van het
Ouderdomsfonds hebben we daarom geen ondoelmatigheden gevonden.

26

Samenvatting

4

Bijlagen

Doeltreffendheid ouderdomsregelingen

4.1 Conclusie
Uit onderzoek van de SVB blijkt dat het niet-gebruik van het recht op AOW-pensioen in
2018 zeer laag is, bijna alle ouderen die recht hebben op AOW-pensioen ontvangen deze
ook. Daarmee is de uitvoering van de AOW doeltreffend, want deze bereikt bijna iedereen.
Er zijn ook huishoudens die naast het AOW-pensioen een aanvulling op hun inkomen
nodig hebben om niet onder het bestaansminimum te komen, de AIO. Deze huishoudens
ontvangen bijvoorbeeld een onvolledig AOW-pensioen. Uit ons onderzoek blijkt dat
tussen de 48% en 56% van de rechthebbende huishoudens geen AIO ontvangen. Deze
huishoudens zitten mede door het niet-gebruik van de AIO onder het bestaansminimum.
De SVB gaat niet-gebruik actief tegen, bijvoorbeeld door mensen met een onvolledig
AOW-pensioen te informeren over de AIO. Voor een doelmatige en doeltreffende aanpak
van het terugdringen van niet-gebruik beschikt de SVB echter niet over de benodigde
gegevens.
De minister van SZW noch de SVB hebben zicht op het huidige niet-gebruik van de OBR.
Onderzoek van de SVB wees uit dat in 2015 45% van de rechthebbenden geen OBR
ontving. Ook hier speelt het risico dat een groep ouderen in Nederland onder het
bestaansminimum leeft.
In de paragrafen § 4.2 tot en met § 4.4 gaan we in op het niet-gebruik van respectievelijk de
AOW, de AIO en de OBR. Daarmee behandelen we de doeltreffendheid van het stelsel om
ouderen te voorzien in hun (basis-)oudedagsvoorziening. In § 4.5 bespreken we wat de
SVB doet om niet-gebruik van de AIO en OBR tegen te gaan.

4.2 Bijna alle AOW-gerechtigden ontvangen AOW-pensioen
Bijna alle ouderen die in 2018 recht hebben op AOW-pensioen ontvangen deze ook.
Niet-gebruik bij de AOW komt zelden voor (SZW, 2018a). De SVB weet op basis van
gegevens uit verschillende administraties, zoals de Basisregistratie Personen (BRP) en de
polisadministratie, wanneer iemand de AOW-leeftijd bereikt. Ook weet zij hoeveel AOWrechten iemand heeft opgebouwd, dus of iemand een volledig of gedeeltelijk AOWpensioen moet krijgen. Ongeveer een halfjaar voordat mensen de AOW-leeftijd bereiken,
attendeert de SVB hen dat ze AOW-pensioen kunnen aanvragen.

27

Samenvatting

Bijlagen

In enkele gevallen komt het voor dat mensen die daar recht op hebben geen AOWpensioen ontvangen. Tegenover de ongeveer 3,5 miljoen mensen die AOW-pensioen
ontvangen, waren er in 2018 1.440 AOW-gerechtigden die geen gebruik maakten van hun
recht. Dit betekent een niet-gebruik van 0,04%. Met de schuldenaanpak, een initiatief van
de SVB om (problematische) schulden bij burgers te voorkomen, hebben 830 (58%) van
deze mensen alsnog AOW-pensioen toegekend gekregen (SZW, 2018a). Mede in het
kader van de schuldenaanpak heeft de SVB in 2018 een pilot in Utrecht uitgevoerd om
niet-gebruik van de AOW tegen te gaan. In de pilot in Utrecht werden de volgende redenen voor het niet-gebruik gevonden: onbekendheid met het recht op AOW-pensioen,
onbekendheid met DigiD/formulieren en het ontbreken van goede begeleiding van hulpbehoevenden (SZW, 2018a). De SVB heeft haar werkwijze aangepast om het gebruik van
het AOW-pensioen te bevorderen. Na de eerste maal aanschrijven en herinneren, neemt
de SVB persoonlijk contact op met AOW-gerechtigden die nog geen aanvraag hebben
gedaan.
De SVB heeft niet altijd goed inzicht in de leefsituatie van AOW-gerechtigden die in het
buitenland wonen. Op dit moment onderzoekt de SVB hoe zij mogelijke AOW-gerechtigden
met een recent buitenlands woonadres die nog geen aanvraag hebben ingediend, kan
bereiken.

4.3 Niet-gebruik AIO hoog
Op basis van microdata van het CBS hebben we onderzoek gedaan naar het niet-gebruik
van de AIO.
4.3.1 Helft van de AIO-gerechtigden ontvangt geen AIO
Onze data-analyse richt zich op alle huishoudens in Nederland die op 1 januari 2017 recht
hadden op AIO. Bij het berekenen van het aantal huishoudens dat recht had op AIO
hebben we een marge gehanteerd om te voorkomen dat we een bepaalde groep mogelijk
rechthebbende huishoudens uitsluiten (zie de methodologische verantwoording in bijlage
1). Hieruit blijkt dat tussen de 70.902 en 90.297 huishoudens op 1 januari 2017 recht
hadden op AIO. Vervolgens hebben we het aantal huishoudens dat op dat moment geen
AIO ontving, afgezet tegen het genoemde aantal rechthebbende huishoudens. Hieruit
blijkt dat tussen de 48% en 56% van de AIO-rechthebbende huishoudens op 1 januari 2017
geen AIO ontving (afgeronde percentages). Mede hierdoor hebben 33.970 (48%) tot
50.745 (56%) huishoudens een inkomen onder het bestaansminimum (bijstandsniveau),
zie tabel 3.

28

Samenvatting

Bijlagen

Tabel 3 Niet-gebruik van de AIO op 1 januari 2017
AIO

Aantal huishoudens tussen minimumen maximumscenario

AIO rechthebbend:

70.902 – 90.297

Ontvangt AIO

36.932 – 39.552

Ontvangt geen AIO

33.970 – 50.745

De groep AIO-rechthebbende huishoudens, zoals weergegeven in tabel 3, bevat ook een
nieuwe doelgroep van de AIO: mensen met een volledig AOW-pensioen en met een
jongere partner die geen of weinig inkomen heeft en de AOW-leeftijd nog niet heeft
bereikt. Met onze data-analyse zijn we nagegaan wat het niet-gebruik is onder deze groep.
Hieruit blijkt dat 73% van de nieuwe doelgroep op 1 januari 2017 geen AIO ontvangt. Dat
komt neer op 4.764 huishoudens.
De SVB heeft in het verleden ook onderzoek gedaan naar niet-gebruik van de AIO. Hieruit
kwam in 2005 een percentage niet-gebruik van 34% en in 2011 van 24% naar voren (SVB
2008; 2014). Deze onderzoeken zijn gebaseerd op een steekproef van ongeveer 2,5
duizend AOW-gerechtigden met een onvolledig AOW-pensioen uit paneldata van het
CBS. Ook zijn deze onderzoeken uitgevoerd voordat de nieuwe doelgroep AIO kon
aan­vragen. De SVB heeft in 2017 ook onderzoek gedaan naar niet-gebruik van de AIO
onder de nieuwe doelgroep. Hieruit kwam een niet-gebruik van 56% in 2015 naar voren
(SVB, 2017). De verschillen in gehanteerde onderzoeksmethoden zouden mogelijk een
verklaring kunnen zijn voor het verschil in de gevonden percentages niet-gebruik van de
AIO.
4.3.2 Achtergrondkenmerken die samenhangen met niet-gebruik AIO
Om de samenhang tussen achtergrondkenmerken en niet-gebruik van de AIO te onder­
zoeken, hebben we gebruik gemaakt van een multipele logistische regressieanalyse. Een
multipele logistische regressieanalyse corrigeert voor meerdere achtergrondkenmerken
tegelijkertijd (zie bijlage 1). Figuur 6 geeft een profielschets van de achtergrondkenmerken
die samenhangen met niet-gebruik van de AIO.

29

Samenvatting

Bijlagen

Niet-gebruik van de AIO komt meer voor bij huishoudens met deze achtergrondkenmerken

Leeftijd
70-79 jaar

Inkomen bijna
op bijstandsniveau

Huis met
hoge overwaarde

Zonder
migratieachtergrond

Figuur 6 Achtergrondkenmerken niet-gebruik AIO

•

•

•

Het niet-gebruik in de leeftijd van 70 tot en met 79 jaar is significant hoger dan dat van
ouderen tussen de 65 en 69 jaar en 80-plussers. Uit onderzoek van de SVB kwam ook
naar voren dat het niet-gebruik van de AIO in de leeftijdscategorie 70 tot 74 hoger is
ten opzichte van andere leeftijdscategorieën (SVB, 2008; 2014).
Rechthebbende huishoudens zonder migratieachtergrond hebben een significant
hoger niet-gebruik dan rechthebbende huishoudens met een migratieachtergrond,
bijvoorbeeld een Turkse of Marokkaanse migratieachtergrond. Deze uitkomst komt
ook overeen met eerder onderzoek van de SVB (SVB, 2008; 2014).
Het niet-gebruik komt significant vaker voor bij rechthebbende huishoudens die in
onze analyse maar 1% afwijken van het bijstandsniveau (ook wel het normbedrag AIO,
zie figuur 4) dan rechthebbende huishoudens die meer dan 50% afwijken. Het percentage dat een huishouden afwijkt van het bijstandsniveau geeft een indicatie van de
hoogte van de AIO. Huishoudens met een inkomen ver onder het normbedrag, zullen
over het algemeen een hogere AIO-aanvulling ontvangen. Huishoudens die 1% af­­­
wijken, hebben recht op een AIO-aanvulling van ongeveer € 10 per maand. Het gaat
overigens om een kleine groep, ongeveer 1.100 huishoudens.

30

Samenvatting

Bijlagen

•

Het niet-gebruik is significant hoger onder rechthebbende huishoudens met een eigen
huis met een overwaarde van meer dan € 50.100, dan bij huishoudens zonder huis of
met een huis en een overwaarde lager dan de norm. Rechthebbende huishoudens met
een huis met een overwaarde van meer dan € 50.100 hebben recht op AIO als lening
en niet als gift. Ook hier betreft het een kleine groep, ongeveer 3.500 huishoudens.

Figuur 7 geeft de verschillen in niet-gebruik van de AIO tussen de achtergrondkenmerken
weer. Als we bijvoorbeeld naar leeftijd kijken, dan ontvangt 53% van alle AIO-rechthebbenden
in de leeftijd van 70 tot 74 jaar geen AIO.

31

Samenvatting

Bijlagen

Factsheet niet-gebruik AIO, jaar 2017
niet-gebruik

gebruik

Bijna 40.000 huishoudens maken geen gebruik van de AIO, per leeftijdscategorie
is dat gemiddeld 51%

65-69 jaar

14.146

70-74 jaar

51% niet-gebruik

11.596

53% niet-gebruik

75-79 jaar

8.422

51% niet-gebruik

80+

5.810

48% niet-gebruik

0

10.000

20.000

totaal 39.974 niet-gebruikers

gemiddeld 51% niet-gebruik

Onder huishoudens met een huis boven de overwaardegrens is het niet-gebruik
van de AIO hoog
rechthebbenden onder
overwaardegrens (74.548)
niet-gebruik: 49% (36.410)
rechthebbenden boven
overwaardegrens (3.856)
niet-gebruik: 92% (3.564)

nietgebruik
51%

Toegestane
overwaardegrens
van een woning
is € 50.100

32

Samenvatting

Bijlagen

Grootste deel niet-gebruik onder rechthebbende huishoudens met inkomen tussen
1% en 50% onder bijstandsniveau (normbedrag AIO)
normbedrag
AIO

afwijking van normbedrag AIO
in aantallen

1%

afwijking van normbedrag AIO
binnen categorie, in %

1.151

<1%

92%

10%
20%

1-9%

11.319

57%

10-19%

10.848

38%

20-49%

12.589

59%

50%
4.067

> 50%

53%

Niet-gebruik komt het meeste voor bij mensen zonder migratieachtergrond

75%

Nederlands

15.398

66%

Turks

7.000

56%

Marokkaans

6.340

46%

Westers

4.336

37%

Antiliaans

1.039

28%

Surinaams

2.550

23%

overig niet-westers
0%

20%

3.311
40%

60%

80%

100%

Figuur 7 Niet-gebruik van de AIO naar achtergrondkenmerken op 1 januari 2017 (N = 78.404
AIO-rechthebbende huishoudens)

33

Samenvatting

Bijlagen

4.3.3 Mogelijke verklaringen niet-gebruik AIO
In 2015 meldde de staatssecretaris van SZW aan de Tweede Kamer dat in de eerste plaats
de middelentoets en de plichten die de AIO met zich meebrengt een mogelijke verklaring
kunnen zijn voor het niet-gebruik van de AIO. Huishoudens kunnen dit volgens de staatssecretaris als belastend ervaren. In figuur 4 staan de plichten waaraan mensen moeten
voldoen om de AIO te ontvangen. Voorbeelden daarvan zijn dat de jongere partner van de
AOW-gerechtigde maximaal 4 weken per jaar in het buitenland mag verblijven en de
AOW-gerechtigde mag dat maximaal 13 weken per jaar. In de tweede plaats kan een laag
uitkeringsbedrag tot niet-gebruik leiden volgens de staatssecretaris. Dan wegen de baten
(een kleine uitkering) niet op tegen de kosten (de aanvraag) (SZW, 2015c). Uit onze
data-analyse blijkt dat het niet-gebruik van de AIO hoger is onder huishoudens met een
inkomen dat bijna op bijstandsniveau ligt (1% afwijken van het normbedrag van de AIO).
Daarnaast geldt dat rechthebbende huishoudens met een huis met een overwaarde van
meer dan € 50.100, voor wie de AIO een lening is, een hoger niet-gebruik kennen. Een
mogelijke verklaring zou kunnen zijn dat dit voor hen een reden vormt om geen AIO aan
te vragen.
Andere redenen voor het niet-gebruik van de AIO kunnen volgens de staatssecretaris zijn:
onbekendheid met de regeling, lage taalvaardigheid en lage administratieve vaardigheden.
Ook als mensen niet op een adres wonen dat in het BRP staat, kan dat een reden zijn voor
niet-gebruik (SZW, 2015c). Uit diverse onderzoeken naar niet-gebruik van inkomens­
ondersteunende regelingen blijkt dat dit voorkomt bij mensen die administratief minder
goed onderlegd zijn of die minder goed Nederlands spreken. Voor hen is het moeilijker de
uitkering aan te vragen (Inspectie SZW, 2018; Tempelman e.a., 2011; Wildeboer Schut en
Hoff, 2007). In onderzoek naar niet-gebruik van de AIO in gemeente Amsterdam werd
vastgesteld dat de potentiële doelgroep grotendeels onbekend is met de AIO, ook
on­duidelijkheid over voorwaarden en aanvraagprocedures lijken een barrière (OIS, 2016).
Als mogelijke verklaring voor het lagere niet-gebruik van de AIO onder huishoudens met
een niet-westerse migratieachtergrond benoemt de SVB de hechtere onderlinge netwerken
van niet-westerse migranten (SVB, 2008; 2014). Ook uit onderzoek in gemeente Amsterdam
blijkt dat ouderen van niet-westerse migratieachtergrond vaker kennis hebben van de AIO
dan ouderen met een westerse migratieachtergrond (OIS, 2016). Verder maken nietwesterse migranten vaker gebruik van de reguliere bijstand dan mensen zonder migratieachtergrond (CBS, 2019). Gemeenten voeren de bijstand uit. Het is mogelijk dat bij het
bereiken van de AOW-leeftijd huishoudens die voorheen bijstand ontvingen, vaker door

34

Samenvatting

Bijlagen

de gemeente geattendeerd worden op de mogelijkheid van de AIO. Om inzicht te krijgen
in de redenen van het niet-gebruik van de AIO is nader onderzoek nodig.

4.4 Huidig niet-gebruik OBR niet bekend
In 2016 deed de SVB op verzoek van de Tweede Kamer een onderzoek naar het nietgebruik van de OBR in de periode 2013-2015 (SVB, 2016). Veel gegevens waren toen nog
niet beschikbaar, waardoor de SVB uitkwam op een geschat niet-gebruik van 45%. De
minister van SZW heeft geen zicht op het huidige niet-gebruik van de OBR.
In het onderzoek van de SVB was van 30% van de mogelijke niet-gebruikers onbekend of
zij aan de vermogenstoets voldeden en daardoor recht hadden op OBR. Ook waren de
inkomens van zelfstandigen en inkomens uit het buitenland onbekend. Daarom beschouwen
wij de schatting van de SVB van het niet-gebruik als een schatting van het maximale nietgebruik. Het daadwerkelijke niet-gebruik ligt waarschijnlijk lager.
Uit een telefonische steekproef van de SVB onder 323 niet-gebruikers, verdeeld over de
jaren 2013 tot en met 2016, bleek dat ruim de helft van de personen geen gebruik maakte
van de overbruggingsregeling, omdat ze aanvullende inkomsten hadden (SVB, 2016b).
Bijna een kwart van de niet-gebruikers had geen OBR aangevraagd, omdat zij ten onrechte
dachten dat het om een lening ging.

4.5 Tegengaan van niet-gebruik inkomensondersteunende regelingen
De SVB spant zich in om niet-gebruik van de AIO en OBR te voorkomen. Daarbij loopt zij
tegen knelpunten aan die vooral het terugdringen van niet-gebruik van de AIO bemoeilijken.
In de volgende paragrafen gaan we daar nader op in.
4.5.1 Maatregelen SVB om niet-gebruik van OBR te voorkomen
De SVB spant zich sinds 2015 in om het niet-gebruik van de OBR te verlagen. Zo kan de
OBR sinds oktober 2016 met terugwerkende kracht aangevraagd worden. De SVB schrijft
gericht mensen aan die mogelijk in aanmerking komen voor de OBR. Daarbij vermeldt zij
nadrukkelijk dat de OBR geen lening is. De SVB schrijft iedereen aan op basis van een
bestand van alle mensen die in 2013, toen de OBR werd ingevoerd, een mogelijk recht­
gevende uitkering (zoals een VUT-uitkering) hadden. De SVB vraagt van deze mensen, 6
maanden voordat zij 65 jaar worden, de inkomensgegevens op uit de polisadministratie bij
UWV (zie tekstkader) en de vermogensgegevens bij de Belastingdienst.

35

Samenvatting

Bijlagen

Voordat de SVB deze werkwijze invoerde, is in 2015 een privacytoets uitgevoerd, ook wel
een Privacy Impact Assessment. De SVB kwam tot de conclusie dat er met de wet SUWI
een wettelijke grondslag is voor uitwisseling van gegevens met de polisadministratie. Op
basis van de uitkomsten van de Privacy Impact Assessment werd de gegevensuitwisseling
mogelijk gemaakt. De voordelen van gericht bevorderen wegen volgens de SVB zwaarder
dan de nadelen van ongericht bevorderen of niet bevorderen.
Polisadministratie
UWV beheert de polisadministratie. Deze bevat gegevens over loon, uitkeringen en arbeids­
contracten van alle verzekerde werknemers in Nederland. UWV gebruikt de polisadministratie
voor het berekenen van de hoogte van uitkeringen. Op verzoek kan UWV informatie uitwisselen
met organisaties, zoals de Belastingdienst en de SVB. Daarvoor moet een juridische toets
plaatsvinden.

4.5.2 Maatregelen SVB om niet-gebruik van de AIO te voorkomen
De SVB zet in op het terugdringen van het niet-gebruik van de AIO. Dat doet de SVB door
alle mensen met een gekort AOW-pensioen te informeren dat zij mogelijk recht hebben
op AIO. Mensen met een volledig AOW-pensioen en met een jongere partner die geen of
weinig inkomen heeft, kan de SVB echter niet traceren. De SVB heeft in samenwerking met
UWV een verkenning uitgevoerd om na te gaan hoe bestandskoppeling met de polisadministratie kan bijdragen aan het terugdringen van niet-gebruik. De gegevens daarin over het
inkomen lopen ongeveer 2 tot 3 maanden achter. Toch blijkt uit de verkenning dat de
inkomensgegevens in de polisadministratie redelijk goed voorspellen of iemand recht heeft
op AIO. Als de SVB een persoon attendeert die volgens de polisadministratie 5 maanden
na de AOW-leeftijd 90% van het sociaal minimum ontvangt, is de kans 1 op 7 dat hij recht
heeft op AIO. Met de huidige werkwijze is de kans dat iemand die de SVB attendeert op de
AIO daar ook daadwerkelijk recht op heeft 1 op 35.
Naar aanleiding van de verkenning met UWV heeft de SVB een Privacy Impact Assessment
uitgevoerd. De uitkomst daarvan was negatief. Op basis van een privacytoets concludeerde
het Ministerie van SZW dat de koppeling met de polisadministratie niet mogelijk is binnen
de grenzen van de privacywetgeving (AVG). De inbreuk op privacy zou niet in verhouding
staan met het te bereiken doel (proportionaliteit). De SVB zou volgens de staatssecretaris
van SZW het niet-gebruik van de AIO ook op minder belastende manieren kunnen terugdringen, bijvoorbeeld door de voorlichting te verbeteren (SZW, 2019c).

36

Samenvatting

Bijlagen

4.5.3 Aanbevelingen ten aanzien van niet-gebruik
Het niet-gebruik van inkomensregelingen en de aanpak van problematische schulden zijn
actuele vraagstukken. In 2018 en 2019 zijn ‘schulden’ een van de twee onderwerpen van
de kennisagenda van de vaste Kamercommissie SZW. Niet-gebruik vergroot het risico op
schulden wanneer mensen onder het bestaansminimum terechtkomen. Het is daarom
belangrijk dat het onbedoeld niet-gebruik van inkomensregelingen zoveel mogelijk wordt
tegengegaan.
Literatuuronderzoek van de SVB laat zien dat een proactief uitvoeringsbeleid leidt tot een
lager niet-gebruik (SVB, 2018). Zo blijkt een persoonlijke benadering het effectiefst te zijn.
Ook het herhaaldelijk versturen van informatie en het versimpelen van ingewikkelde
aanvraagprocedures en informatiebrochures werkt goed volgens het literatuuronderzoek
van de SVB.
Het is onbekend in hoeverre de aanpassingen in werkwijze en regelgeving van de OBR
hebben geleid tot een lager niet-gebruik. Wij bevelen de minister aan om nieuw onderzoek
uit te voeren naar het niet-gebruik van de OBR. Op basis van de uitkomsten kan hij bezien
of meer maatregelen moeten worden ingezet om het niet-gebruik (verder) terug te dringen.
De exacte redenen voor het niet-gebruik van de AIO zijn onbekend. Wij bevelen de minister
aan om onderzoek uit te voeren naar de rechthebbende huishoudens die geen AIO
aan­vragen. Op basis van deze uitkomsten kan de minister in samenwerking met de SVB
bepalen welke maatregelen ingezet kunnen worden om deze groep wel te bereiken.
Daarnaast bevelen we de minister van SZW aan te onderzoeken onder welke condities kan
worden voldaan aan de privacywetgeving, zodat de SVB het niet-gebruik van de AIO
doelmatiger en doeltreffender kan terugdringen. Hierbij kan de minister mogelijk nagaan
welke afwegingen bij de OBR zijn gemaakt en bekijken of deze ook van toepassing zijn bij
de AIO. Dan zou gegevensuitwisseling met UWV wellicht mogelijk worden, zodat de SVB
mogelijke rechthebbenden gerichter kan benaderen. Ook een aparte wettelijke basis is
hiervoor een mogelijkheid.

37

Samenvatting

5

Bijlagen

Informatiepositie financiering en uitgaven
ouderdomsregelingen

5.1 Conclusie
De minister van SZW presenteert informatie over het stelsel van ouderdomsregelingen
verspreid over diverse beleidsartikelen en bijlagen van zijn begroting en jaarverslag. Dit is
weliswaar in lijn met de begrotingsregels, maar hierdoor krijgt het parlement geen integraal
beeld van de financiering en uitgaven van het stelsel van ouderdomsregelingen. Verder
constateren we dat door de BIKK de financiering van het Ouderdomsfonds ingewikkeld en
ondoorzichtig is geworden.
Het Ouderdomsfonds wordt gevuld met de daartoe geheven premieopbrengsten AOW.
Daarnaast wordt het fonds aangevuld met belastingopbrengsten om de uitgaven aan de
AOW-pensioenen te dekken. We vinden het belangrijk dat het parlement kan zien hoe
belastingen en premies op elkaar inwerken. Voor het Ouderdomsfonds gaat het dan om
de manier waarop heffingskortingen worden verrekend met de premieopbrengsten AOW.
Dit inzicht kan het parlement helpen bij de besluitvorming over de inzet van publieke
middelen en bij de controle op de verantwoording door de minister van SZW. Ook kan
het van pas komen bij een eventuele herziening van het belastingstelsel.
In dit hoofdstuk beschrijven we in § 5.2 de bijdrage van de BIKK voor het Ouderdomsfonds.
Vervolgens gaan we in § 5.3 in op de verantwoording door de minister van SZW over de
financiering van en uitgaven aan ouderdomsregelingen. Ten slot behandelen we in § 5.4 het
belang van een goede informatiepositie van het parlement.

5.2 Bijdrage in de kosten van kortingen Ouderdomsfonds
Met de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) zijn de heffingskortingen geïntroduceerd. De heffingskortingen zorgen voor extra premiederving ten opzichte van de daarvóór
geldende belastingvrije sommen. De bijdrage in de kosten van kortingen (BIKK) compenseert de extra premiederving AOW ten gevolge van de invoering van de Wet IB 2001.
Door de BIKK is de financiering van het Ouderdomsfonds ingewikkeld en ondoorzichtig
geworden. In de volgende paragrafen lichten we deze conclusie toe.

38

Samenvatting

Bijlagen

5.2.1 Toelichting heffingskortingen
Onder de Wet Inkomstenbelasting 1964 (Wet IB 1964) werden belastingvrije sommen
toegepast. De belastingvrije som was het deel van het inkomen waarover geen belasting
hoefde te worden betaald. De herziening van de loon- en inkomstenbelasting aan het einde
van de 20e eeuw resulteerde in de invoering van de Wet IB 2001. Relevant voor de AOW,
en andere volksverzekeringen, is de overstap van de belastingvrije sommen op de heffingskortingen. Een heffingskorting is een directe vermindering op de te betalen belasting en
premie. Het verschil tussen een heffingskorting en een belastingvrije som is, dat de
belastingwaarde van een heffingskorting niet afhankelijk is van het tarief en die van de
belastingvrije som wel.
De heffingskortingen
In 2019 kent de inkomstenbelasting de volgende heffingskortingen:
• algemene heffingskorting;
• arbeidskorting voor werkenden;
• inkomensafhankelijke combinatie­korting;
• jonggehandicaptenkorting;
• ouderenkorting;
• alleenstaande ouderenkorting;
• korting groene beleggingen.
De totale omvang van de heffingskorting (de gecombineerde heffingskorting) is afhankelijk van
de situatie van de belastingplichtige.

Sinds de vervanging van de belastingvrije sommen door heffingskortingen daalden de
premieopbrengsten van de volksverzekeringen. Dat komt omdat de belastingvrije sommen
het premiebedrag dat mensen met een inkomen na aftrek van de belastingvrije som in de
derde of vierde belastingschijf betaalden, niet verlaagden. Door de invoering van de
heffingskortingen daalden de premieopbrengsten, omdat de heffingskortingen worden
gekort op de te betalen premies en belastingen in de eerste belastingschijf (zie box
Belastingvrije som versus heffingskorting en de effecten op de premieopbrengsten). Zo
werd in 2018 bijvoorbeeld in de eerste schijf van de inkomstenbelasting 36,55% belasting
en premies ingehouden. Dat percentage bestond voor bijna de helft uit AOW-premie,
namelijk 17,9%. Dat betekent dat de heffingskortingen voor een groot deel in mindering
worden gebracht van de premieopbrengsten AOW. In 2018 bedroeg de omvang van de
heffingskortingen in totaal € 43,2 miljard, hiervan werd € 17,7 miljard verrekend met de
premieopbrengsten AOW (SZW, 2018b).

39

Samenvatting

Bijlagen

Belastingvrije som versus heffingskorting en de effecten op de premieopbrengsten
Tot 2001: systeem van de belastingvrije som
De vroegere belastingvrije som, ook wel de belastingvrije voet, was een bedrag waarmee het
belastbaar inkomen werd verlaagd. Het belastbaar inkomen is het inkomen waarover mensen
belasting en premies moeten betalen. De belastingvrije som werd dus eerst van het inkomen
afgetrokken en daarna werd belasting en premie geheven. De premies die mensen met een
inkomen dat na aftrek van de belastingvrije som in de derde of vierde belastingschijf viel
betaalden, werden niet verminderd met de belastingvrije som. Dit omdat de premies alleen in
de eerste en tweede schijf worden geheven en de derde en vierde belastingschijf premievrij zijn.
Vanaf 2001: systeem van heffingskortingen
Volgens de Wet IB 2001 wordt eerst de (bruto) belasting- en premieheffing over het inkomen
berekend. Vervolgens wordt dat bedrag verminderd met de heffingskortingen. De omvang van
de verschillende heffingskortingen is wettelijk vastgelegd en werd niet bepaald door de hoogte
van het inkomen. In tegenstelling tot de belastingvrije sommen leiden heffingskortingen altijd tot
premiederving. Dat komt doordat de heffingskortingen in mindering worden gebracht op de
verschuldigde belasting en premies. De invoering van de heffingskortingen in 2001 leidde tot
extra premiederving in vergelijking met de belastingvrije sommen. Dat komt omdat in dit
systeem ook bij mensen met een inkomen in de derde of vierde belastingschijf de heffings­
kortingen worden verrekend met de premiebetaling in de eerste schijf.
Vanaf 2014 inkomensafhankelijke heffingskorting
Met ingang van 2014 is een gedeelte van de heffingskortingen, namelijk de algemene heffingskorting en de arbeidskorting, inkomensafhankelijk geworden. Met een stijging van het inkomen
daalt de algemene heffingskorting tot een bedrag van € 0 bij een box 1-inkomen van € 68.507
respectievelijk een arbeidsinkomen van € 36.060 in 2019. Dat houdt in dat mensen met een
inkomen boven deze bedragen geen recht meer hebben op deze heffingskortingen. Dat betekent
voor deze groep dat met de premie- en belastingbetaling geen heffingskortingen meer worden
verrekend en er derhalve geen sprake meer is van premiederving.

5.2.2 BIKK compenseert beperkt deel premiederving AOW
Als oplossing voor de extra premiederving vanwege de invoering van de Wet IB 2001 werd
tegelijkertijd ook de BIKK ingevoerd. Deze bijdrage uit de belastingopbrengsten compenseert de extra premiederving als gevolg van de overstap op heffingskortingen. De BIKK
compenseert alleen de extra premiederving, niet de totale vermindering van de premie­
opbrengsten AOW door de heffingskortingen. De belastingvrije sommen leidden namelijk
ook al tot verminderde premieopbrengsten, namelijk bij mensen in de eerste en tweede
belastingschijf. In 2018 bedroeg de BIKK € 2,2 miljard en de vermindering van de premieopbrengsten AOW door de heffingskortingen bedroeg € 17,7 miljard.

40

Samenvatting

Bijlagen

5.2.3 Aanvullende rijksbijdrage aan het Ouderdomsfonds
Naast de BIKK is er nog een aanvullende rijksbijdrage aan het Ouderdomsfonds nodig.
Dat komt omdat in 1998 een bovengrens is gesteld aan de premieheffing AOW. Daarnaast
neemt de derving van de premieopbrengsten door de heffingskortingen toe onder meer
omdat sinds 2001 de bedragen van de heffingskortingen regelmatig verhoogd zijn en er
nieuwe heffingskortingen zijn ingevoerd. De totale omvang van de heffingskortingen die
werd verrekend met de belasting- en premieopbrengsten bedroeg in 2001 nog € 24,8
miljard (omgerekend). In 2018 was dat bedrag opgelopen tot € 43,2 miljard (SZW, 2018b).
In 2018 bedroeg de aanvullende rijksbijdrage aan het Ouderdomsfonds € 11,5 miljard.
Vanwege de aanvullende rijksbijdrage aan het Ouderdomsfonds stelde de minister van
Financiën in 2005 voor om de BIKK voor het Ouderdomsfonds af te schaffen. Uit de
evaluatie van de belastingherziening in dat jaar kwam naar voren dat de BIKK ‘een technisch
bewerkelijk instrument is en tot administratieve rompslomp leidt’ (Financiën, 2005). De
BIKK is uiteindelijk door een amendement behouden gebleven, in de toelichting van het
amendement staat dat de berekeningswijze voor de compensatie van de volksverzekeringsfondsen voor de fiscale kortingen in de wet is vastgelegd, zodat er zicht blijft op de
compensatie die plaatsvindt tussen algemene middelen en premies (Tweede Kamer, 2005).
5.2.4 Zicht op verhouding tussen premieopbrengsten en bijdragen algemene middelen
Zoals we in paragraaf 5.2.2 vaststelden, biedt de BIKK geen beeld van de totale compensatie
die plaatsvindt tussen premies en algemene middelen. De minister van SZW kan daarin
wel inzicht bieden, door in zijn begroting en jaarverslag informatie op te nemen over de
totale omvang van de heffingskortingen die zijn verrekend met de premieopbrengsten
AOW. De Tweede Kamer stelt bij de behandeling van de begroting en het jaarverslag
regelmatig vragen over deze omvang en over het effect ervan op de premieopbrengsten
AOW (onder andere Financiën, 2017). In figuur 8 is zichtbaar dat in 2018 ruim € 17 miljard
aan heffingskortingen met de premieopbrengsten AOW werd verrekend. Daardoor bleef
er € 25 miljard van de premieopbrengsten over. In totaal bedroegen de begrotingsgefinancierde rijksbijdragen € 13,6 miljard om de uitgaven aan de AOW te dekken.

41

Samenvatting

Bijlagen

in miljard €

Voor de financiering van het Ouderdomsfonds vindt een verschuiving plaats
tussen premies en algemene middelen
50

Financiering van het Ouderdomsfonds

45

Uitgaven uit het
Ouderdomsfonds

40
35
30
25
20
15
10
5
0

Bruto

Netto

Netto + financiering
uit algemene middelen

Bruto premieopbrengsten AOW op basis van 17,9%
Netto premieopbrengsten AOW na verrekening heffingskortingen
Aanvullende rijksbijdrage
BIKK

Figuur 8 Heffingskortingen worden verrekend met de premieopbrengsten AOW en het Ouderdomsfonds
wordt aangevuld met rijksbijdragen

5.2.5 Aanbevelingen vereenvoudiging en transparantie financiering Ouderdomsfonds
Ter vereenvoudiging van de financiering van het Ouderdomsfonds en een vergroting van
de transparantie, bevelen we de minister van SZW aan om de BIKK af te schaffen en het
vermogenstekort in het Ouderdomsfonds aan te vullen met één begrotingsgefinancierde
geldstroom, de aanvullende rijksbijdrage. In figuur 9 hebben we deze vereenvoudiging
geïllustreerd.
We bevelen de minister van SZW aan om het parlement beter inzicht te bieden in de
verhouding tussen de premieopbrengsten en de bijdragen uit de algemene middelen.

42

Samenvatting

Bijlagen

Dit kan hij doen door in zijn begroting en jaarverslag informatie op te nemen over de brutoen netto premieopbrengsten AOW. Daarmee krijgt het parlement inzicht in de omvang
van de heffingskortingen die met de premieopbrengsten AOW zijn verrekend.

In percentages

Financiering Ouderdomsfonds kan eenvoudiger
100%
80%
60%
40%
20%
0%

Verdeling nu

Verdeling advies AR

BIKK
Aanvullende rijksbijdrage
Premies

Figuur 9 Het Ouderdomsfonds wordt aangevuld met twee rijksbijdragen

5.3 Verantwoording financiering en uitgaven ouderdomsstelsel
In het Verantwoordingsonderzoek 2018 bij het Ministerie van SZW constateerden we dat de
minister van SZW informatie over de financiering van het Ouderdomsfonds en de uitgaven
daaruit aan AOW-gerechtigden verspreid presenteert over beleidsartikelen en bijlagen van
zijn begroting en jaarverslag (Algemene Rekenkamer, 2019). De minister voorziet deze
informatie bovendien niet altijd van een duidelijke toelichting. Het parlement moet de
informatie, samen met die over de AIO, bij elkaar zoeken om een integraal beeld te krijgen
van de ouderdomsregelingen.
We vinden het passend bij het budgetrecht van het parlement dat de minister het parlement
duidelijk informeert over de relatie tussen de hoogte van het premiepercentage AOW, de
premieopbrengsten en de hoogte van de begrotingsgelden om de AOW-uitkeringen te
43

Samenvatting

Bijlagen

betalen. Op deze manier krijgt het parlement een integraal beeld. Dat kan het betrekken
in de besluitvorming over de inzet van publieke middelen en in de controle op de verantwoording door de minister van SZW.
5.3.1 Informatie verspreid over beleidsartikelen en bijlagen
Figuur 10 toont op welke plekken de minister van SZW in zijn Jaarverslag 2018 informatie
opneemt over de financiering van en uitgaven aan het stelsel van ouderdomsregelingen
(SZW, 2019d).
De financiële informatie over de ouderdomsregelingen is lastig bij elkaar te zoeken
Bijlagen
Sociale fondsen

Artikel 11
Uitvoering

Artikel 8
Oudedagsvoorziening

Artikel 2
Bijstand, Participatiewet
en Toeslagenwet
Artikel 12
Rijksbijdragen

Rijksbegroting XV
Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Figuur 10 Financiële informatie ouderdomsregelingen in verantwoording van minister van SZW1

De begrotingsgefinancierde uitgaven aan de OBR worden, evenals de premiegefinancierde
uitgaven aan de AOW, toegelicht in artikel 8 Oudedagsvoorziening. In 2018 was dat € 4
miljoen voor de OBR en € 37,2 miljard voor de AOW (exclusief IO-AOW). De minister
vermeldt niet dat de uitgaven aan de AOW ook voor een gedeelte begrotingsgefinancierd
zijn. Dat staat toegelicht in artikel 12 Rijksbijdragen. Daar wordt duidelijk dat het hierbij
gaat om 2 begrotingsgefinancierde rijksbijdragen: de aanvullende rijksbijdrage en de BIKK.

44

Samenvatting

Bijlagen

In artikel 12 Rijksbijdragen van zijn jaarverslag 2018 meldt de minister van SZW dat de
aanvullende rijksbijdrage bedoeld is om het exploitatietekort in het Ouderdomsfonds aan
te vullen. Hij verwijst hier niet naar de bijlage ‘Sociale fondsen’ waar hij de hoogte van de
premieopbrengsten AOW toelicht. In de begroting 2018 doet de minister dat wel. In de
bijlage ‘Sociale fondsen’ licht de minister de gerealiseerde premieopbrengsten en de totale
omvang van de rijksbijdragen aan het Ouderdomsfonds toe. Maar de minister vermeldt
daarbij niet dat hij uit het Ouderdomsfonds ook de IO-AOW betaalt (toegelicht in artikel 8).
De uitvoeringskosten van de ouderdomsregelingen zijn opgenomen in artikel 11 Uitvoering.2
Om een totaal overzicht te krijgen van de uitgaven aan ouderdomsregelingen moet het
parlement naast de AOW, de OBR en de IO-AOW, ook de AIO meenemen. De begrotingsgefinancierde uitgaven aan de AIO worden in artikel 2 Bijstand, participatie en toeslag,
toegelicht. Dat is omdat de AIO bijstand voor ouderen is en derhalve onder de Participatiewet valt.
5.3.2 Aanbeveling integraal beeld financiering en uitgaven Ouderdomsfonds
In het Verantwoordingsonderzoek 2018 bij het Ministerie van SZW deden we de aanbeveling
aan de minister van SZW om de informatiepositie van het parlement over de financiering
van het Ouderdomsfonds en betalingen daaruit aan AOW-pensioenen te verbeteren door:
• in artikel 8 Oudedagsvoorziening te vermelden dat naast de premieopbrengsten AOW
de begrotingsgefinancierde rijksbijdragen, toegelicht in artikel 12 Rijksbijdragen, de
uitgaven uit het Ouderdomsfonds mede mogelijk maken;
• in artikel 12 Rijksbijdragen een verwijzing op te nemen naar de bijlage ‘Sociale fondsen’
waarin hij de hoogte van de premieopbrengsten AOW toelicht;
• in de bijlage ‘Sociale fondsen’ te vermelden dat hij uit het Ouderdomsfonds, dat wordt
gefinancierd met de premieopbrengsten en rijksbijdragen, ook de IO-AOW betaalt.
De minister van SZW heeft in zijn ontwerpbegroting 2020 verbeteringen aangebracht
door in artikel 8 ‘Oudedagsvoorziening’ te verwijzen naar hoofdstuk 5.1 ‘Sociale fondsen’,
te vermelden dat de financiering van de IO-AOW uit het Ouderdomsfonds komt en in
hoofdstuk 5.1 ‘Sociale fondsen’ te verwijzen naar artikel 12 ‘Rijks-bijdragen’. In artikel 12
verwijst de minister weer naar het hoofdstuk over de sociale fondsen. Met de verwijzingen
komt de minister tegemoet aan onze aanbeveling en geeft het parlement zo een beter inzicht
in de premie- en begrotingsfinanciering van de AOW.

45

Samenvatting

Bijlagen

5.4 Belang van een goede informatiepositie
Het kabinet heeft in april 2019 knelpunten en oplossingen in de belastingheffing geïnven­
tariseerd. Wat opvalt, is dat daarbij de invloed van het premiestelsel niet wordt genoemd
(Financiën, 2019). Zoals we in § 5.2 constateerden vindt er compensatie plaats van
gederfde premie-inkomsten met belastingen om het Ouderdomsfonds te financieren.
Dit is zichtbaar in figuur 1 in de inleiding van dit rapport.
Bij een eventuele belastingherziening is het belangrijk om rekening te houden met de
toegenomen verwevenheid tussen belastingen en premies. Het parlement dient een goed
beeld te hebben hoe belastingen en premies op elkaar inwerken. Op die manier krijgt het
bijvoorbeeld inzicht of aanpassingen in het belastingstelsel gevolgen hebben voor de
financiering van de sociale fondsen, in dit geval het Ouderdomsfonds. Als medewetgever
kan het parlement van dit inzicht gebruik maken. In het tekstkader hieronder hebben we de
huidige beïnvloedingsmogelijkheden opgenomen voor de financiering van en uitgaven uit
het Ouderdomsfonds.
Beïnvloedingsmogelijkheden parlement
In het Ouderdomsfonds vindt een vermenging plaats van premie- en begrotingsgeld. Het
parlement heeft budgetrecht over het begrotingsdeel: de BIKK en de aanvullende rijksbijdrage,
in totaal € 13,6 miljard in 2018. Toch heeft het parlement maar beperkt ruimte om aanpassingen
te doen, omdat de uitgaven uit het Ouderdomsfonds voor 100% juridisch verplicht zijn. AOWgerechtigden hebben namelijk recht op hun basispensioen. Het geld kan dus niet voor iets
anders ingezet worden, tenzij de wet wordt gewijzigd. Als het parlement de uitgaven aan de
AOW zou willen veranderen, is een wijziging nodig van de materiewet, de AOW.
Voor wijzigingen in de financiering geldt iets dergelijks. Het parlement kan als medewetgever
de premieopbrengsten beïnvloeden door een wijziging van de premiegrondslag en het premiepercentage AOW. In de wet is bepaald dat de maximale premie AOW 18,25% bedraagt. Het
huidige premiepercentage bedraagt 17,9%. De minister van SZW stelt dit jaarlijks vast in een
ministeriële regeling. Formeel gezien zou de Tweede Kamer het kabinet in een motie kunnen
verzoeken het premiepercentage AOW te verlagen, of te verhogen naar 18,25%. Om de premiegrondslag te wijzigen is een wijziging nodig van de Wet IB 2001.
Door de heffingskortingen dalen de premieopbrengsten van de volksverzekeringen. De Tweede
Kamer kan als medewetgever de financiering van de AOW beïnvloeden door een wijziging in de
financiering en systematiek van de heffingskorting voor te stellen. Ook hiervoor is een herziening
van de Wet IB 2001 nodig.

46

Samenvatting

6

Bijlagen

Reactie kabinet en nawoord Algemene Rekenkamer
Van de minister van SZW ontvingen we op 10 oktober 2019 een reactie op ons conceptrapport. Ook de Raad van Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank reageerde bij brief van
8 oktober 2019 op dit onderzoek. In dit hoofdstuk geven we de reacties van de minister
van SZW en van de Raad van Bestuur van de SVB samengevat weer (zie § 6.1). Ons
nawoord is opgenomen in § 6.2. De integrale brief van de minister van SZW en de integrale
brief van de Raad van Bestuur van de SVB is te vinden op onze website (www.rekenkamer.nl).

6.1 Bestuurlijke reactie
6.1.1 Reactie minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
De minister geeft aan dat het hem verheugt dat de Algemene Rekenkamer constateert dat
de ouderdomsregelingen doelmatig en in het geval van de AOW ook doeltreffend wordt
uitgevoerd. Daarnaast zegt de minister in zijn reactie dat naar aanleiding van het onderzoek
naar niet-gebruik van de OBR in 2016 maatregelen zijn getroffen om het niet-gebruik terug
te dringen. De effecten hiervan zijn volgens de minister zichtbaar in het aantal OBRuitkeringen dat met terugwerkende kracht is toegekend. De minister acht een nieuw
onderzoek naar het niet-gebruik niet opportuun.
De minister spreekt in zijn reactie waardering uit voor ons onderzoek naar het niet-gebruik
van de AIO. De uitkomst onderstreept volgens de minister nadrukkelijk het belang van
actieve bestrijding van onbedoeld niet-gebruik en het zoveel mogelijk wegnemen van
knelpunten die de SVB daarbij ervaart. Daarbij plaatst de minister van SZW één nuancering,
namelijk dat een deel van de hoge schatting van het niet-gebruik mogelijk voort komt uit
de gehanteerde methode in combinatie met beperkingen in de gebruikte data. Zo is het
werkelijke gebruik van de AIO volgens de minister hoger dan in onze meting naar voren is
gekomen. De minister neemt onze aanbeveling om aanvullend onderzoek te doen naar de
redenen van het niet-gebruik over. Ook wil de minister samen met de SVB en CBS de door
ons ontwikkelde onderzoeksmethode uitwerken om in de toekomst de groep niet-gebruikers
beter in beeld te brengen.
De aanbeveling om te onderzoeken onder welke condities voldaan kan worden aan de
privacywetgeving neemt de minister in aangepaste vorm over. Bestandsvergelijking met
gegevens van UWV om niet-gebruik van de AIO tegen te gaan, vindt de minister nietproportioneel. De minister acht het wel van belang om met de SVB te bekijken wat mogelijk
is om onbedoeld niet-gebruik tegen te gaan.

47

Samenvatting

Bijlagen

De minister zegt toe te verkennen of afschaffen van de BIKK mogelijk is. Hij wil daarbij ook
verkennen of hetzelfde speelt bij de BIKK voor het Fonds Langdurige Zorg. Met deze
verkenning hoopt hij dat hij de financiering van de volksverzekeringen kan versimpelen,
zonder dat er iets wijzigt in de financiële positie van de fondsen of in de mogelijkheden van
de Tweede Kamer om daarop invloed uit te oefenen. Afschaffen van de BIKK draagt volgens
de minister bij aan het inzicht in de financiering van de AOW, omdat daardoor ook de
jaar-op-jaar ontwikkeling van de aanvullende Rijksbijdrage voorspelbaarder en begrijpelijker
wordt. In dat verband wijst de minister er ook op dat voor de Wet langdurige zorg tevens
een BIKK bestaat op de begroting VWS. De aanbeveling om inzicht te geven in de met de
AOW-premie verrekende heffingskortingen neemt de minister niet over. Dit draagt
volgens hem niet bij aan een inzichtelijke begroting.
6.1.2 Reactie SVB
De SVB geeft aan dat het niet-gebruik van de AIO dat we hebben vastgesteld hoog is.
Hoger dan eerder uit SVB-onderzoek bleek. De SVB wijt dit aan een verschil in gehanteerde
onderzoeksmethoden en gekozen uitgangspunten. De aanbeveling aan de minister van
SZW om onderzoek te doen naar redenen van niet-gebruik onderschrijft de SVB.
De SVB geeft aan dat zij continu opzoek is naar mogelijkheden om het niet-gebruik van de
AIO tegen te gaan. De SVB heeft het beeld dat door deze initiatieven het niet-gebruik niet
drastisch wordt teruggebracht. Volgens de SVB is de standaard wijze van communiceren
niet passend voor de AIO-doelgroep. De SVB wil graag persoonlijk contact inzetten, net
zoals bij het terugdringen van het niet-gebruik van de AOW. Hiervoor is een koppeling
nodig met de inkomens- en vermogensgegevens. Volgens de SVB zijn er geen technische
belemmeringen, echter ontbreekt de juridische grondslag. De SVB onderschrijft de aan­­
beveling aan de minister van SZW om te onderzoeken onder welke condities voldaan kan
worden aan de privacywetgeving. De SVB gaat hierover in gesprek met de minister. Daarbij
geeft de SVB aan dat onderzoek naar de exacte redenen van het niet-gebruik gecombineerd kan worden met onderzoek naar hoe deze groep gericht benaderd kan worden.
Volgens de SVB kan de door ons ontwikkelde methode gebruikt worden om onderzoek
naar het niet-gebruik regelmatig te herhalen. Op die manier kan het effect van aanvullende
acties gevolgd worden.
De SVB onderschrijft de aanbeveling om opnieuw onderzoek te doen naar het niet-gebruik
van de OBR niet. Naar aanleiding van het eerder uitgevoerde onderzoek zijn er maatregelen
genomen om OBR-aanvragen te faciliteren. Als gevolg daarvan zijn de OBR-toekenningen

48

Samenvatting

Bijlagen

toegenomen. Bovendien is de OBR een tijdelijke regeling en ziet de SVB geen mogelijk­
heden om het niet-gebruik verder terug te brengen.

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
De vaststelling dat het niet-gebruik van de AOW laag is, maakt dat de regeling doeltreffend
is om ouderen in hun levensonderhoud te voorzien. Ook hebben wij geconstateerd dat de
SVB de AOW doelmatig uitvoert. Dit is niet alleen van belang vanwege de hoogte van de
daarmee gemoeide publieke middelen, circa € 37 miljard, maar ook vanwege het grote
maatschappelijke belang daarvan. Van de OBR en de AIO regelingen hebben we daaren­
tegen vastgesteld dat deze niet doeltreffend worden uitgevoerd. De minister van SZW
erkent in zijn reactie niet dat het hoge niet-gebruik van deze regelingen een probleem is.
De minister en de SVB geven aan dat het hoge niet-gebruik AIO dat wij constateren mogelijk voortkomt uit de gehanteerde onderzoeksmethode en uitgangspunten. Zowel de
minister als de SVB zeggen ook in hun reactie dat ze de door ons ontwikkelde methode
willen gebruiken bij een herhaling van onderzoek naar niet-gebruik AIO. Vanzelfsprekend
stellen wij de gebruikte methode hiervoor graag ter beschikking. Wat betreft de gehanteerde onderzoeksmethode benadrukken wij dat we voor de berekening van het nietgebruik AIO de wet als uitgangspunt hebben genomen. Hierin is bepaald onder welke
voorwaarden huishoudens recht hebben op AIO. Dit brengt met zich mee dat wij alle
AIO-gerechtigden hebben betrokken in ons onderzoek, dus ook huishoudens die recht
hebben op een klein bedrag en huishoudens voor wie de AIO een lening is in plaats van een
gift. Dat is overigens een beperkte groep ten opzichte van het totaal aantal niet-gebruikers
(respectievelijk 1.151 en 3.564 op 39.974 niet-gebruikende huishoudens). Het uitsluiten
van deze groepen zou daarom niet tot een substantieel ander beeld leiden en vormt
derhalve geen verklaring voor het door ons geconstateerde hoge niet-gebruik. Mogelijk
zien huishoudens uit bovengenoemde groepen bewust af van het aanvragen van de AIO,
maar daar hebben wij geen onderzoek naar gedaan. Wij vinden het daarom goed dat de
minister in zijn reactie aangeeft dat hij onderzoek gaat doen naar de redenen van het
niet-gebruik.
De minister is in zijn reactie echter nog niet helder over hoe hij het hoge niet-gebruik gaat
verlagen. Nu hebben 34.000 tot 51.000 huishoudens met een of meer AOW-gerechtigden
een inkomen onder bijstandsniveau. Voor al deze mensen geldt dat zij daarmee onder het
door het kabinet vastgestelde bestaansminimum zitten. Ruim 40% van deze huishoudens
heeft een inkomen dat 20% of meer onder bijstandsniveau uitkomt. De SVB geeft aan dat

49

Samenvatting

Bijlagen

persoonlijk contact noodzakelijk is voor het tegengaan van het niet-gebruik AIO. Hiervoor
is het nodig dat SVB gegevens kan koppelen met inkomens- en vermogensgegevens van
UWV en de Belastingdienst. Dat is de reden waarom wij de minister in overweging geven,
samen met de SVB, de afweging over de proportionaliteit van gegevensuitwisseling met
UWV en Belastingdienst en het doel van de AIO opnieuw tegen het licht te houden.
Wij vinden het positief dat de minister gaat verkennen of de afschaffing van de BIKK
mogelijk is. Dat maakt de financiering van het Ouderdomsfonds eenvoudiger en trans­
paranter.

50

Samenvatting

Bijlagen

Bijlage 1 Uitkomsten en methodologische verantwoording
analyse niet-gebruik AIO
Hieronder volgen eerst de uitkomsten van de analyse naar de achtergrondkenmerken die
samenhangen met het niet-gebruik van de AIO. Daarna volgt op hoofdlijnen een methodologische verantwoording over de data-analyse naar het niet-gebruik van AIO.
Uitkomsten analyse achtergrondkenmerken niet-gebruik AIO
In onderstaande tabel staan de uitkomsten van onze logistische regressieanalyse naar
achtergrondkenmerken die samenhangen met het niet-gebruik van de AIO.
De sterretjes geven aan wanneer er sprake is van een significante afwijking in het nietgebruik van de AIO ten opzichte van de referentiecategorie. De bèta’s in de tabel geven de
richting van het verband aan; negatieve bèta’s betekenen minder niet-gebruik, dus meer
gebruik. De SE (standaardfout) geeft de precisie van de schatting van de bèta’s weer. De
effecten van de achtergrondvariabelen op niet-gebruik worden uitgedrukt in odds ratio’s.
Odds is een ander woord voor de kansverhouding: de kans dat iets gebeurt (in dit geval
niet-gebruik) ten opzichte van de kans dat dit niet gebeurt. De odds ratio is een maat voor
samenhang tussen 2 variabelen. De odds ratio geeft aan hoe de odds van groepen met
verschillende kenmerken (bijvoorbeeld mannen versus vrouwen) zich verhouden. Als de
odds ratio groter dan 1 is, dan is de kans op niet-gebruik in de betreffende groep groter dan
in de groep waarmee wordt vergeleken (ook wel referentiecategorie genoemd). Is de odds
ratio kleiner dan 1, dan is de kans op niet-gebruik juist kleiner dan bij de referentiecategorie.
Tabel 4 Achtergrondkenmerken die samenhangen met niet-gebruik
Leeftijd (referentie: 65-69 jaar)

Beta (SE)

Odds ratio

70–74 jaar

,164** (,021)

1,179

75–79 jaar

,049* (,022)

1,050

80+

-,021 (,025)

0,979

Migratieachtergrond (referentie: zonder migratieachtergrond)

Beta (SE)

Odds ratio

Westers

-1,221** (,027)

,295

Antilliaans

-1,653** (,044)

,191

Surinaams

-1,899** (,029)

,150

Marokkaans

-,686** (,026)

,503

Turks

-,325** (,027)

,723

Overig niet-Westers

-2,210** (,027)

,110

51

Samenvatting

Bijlagen

Inkomen (referentie: wijkt meer dan 50% af van
normbedrag AIO)

Beta (SE)

Odds ratio

Wijkt 49%-20% af van normbedrag AIO

-,067* (0,030)

,935

Wijkt 10-19% af van normbedrag AIO

-,866** (,030)

,421

Wijkt 9-1% af van normbedrag AIO

-,158** (,031)

,854

Wijkt minder dan 1% af van normbedrag AIO

1,912** (,109)

6,766

Beta (SE)

Odds ratio

2,284** (,064)

9,814

Constante

Beta (SE)

Odds ratio

Constante

1,235 (,032)

3.440

Overwaarde huis (referentie: minder dan € 50.100
overwaarde of geen huis)
Overwaarde meer dan € 50.100
(AIO als lening en niet als gift)

* p < .05. ** p < .01. Er is sprake van een significante afwijking ten opzichte van de referentiecategorie.
Bronnen: Eigen berekeningen Algemene Rekenkamer op basis van niet-openbare CBS data.

Methodologische verantwoording
Omschrijving data
We hebben microdata van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gebruikt. Onze
analyse van het niet-gebruik van de AIO zijn gebaseerd op de volgende databestanden:
• Persoonskenmerken van alle personen in de Gemeentelijke basisadministratie
persoonsgegevens (GBA);
• Huishoudenskenmerken;
• Kenmerken van AOW-pensioenen;
• Kenmerken van bijstandsuitkeringen;
• Inkomen van personen;
• Sociaaleconomische categorie van personen;
• Vermogens van huishoudens.
Dataselectie
Op basis van de volgende kenmerken hebben we de groep huishoudens die recht heeft op
AIO op 1 januari 2017 geselecteerd:
• Leeftijd: we hebben huishoudens geselecteerd waarin ten minste één persoon de
AOW-leeftijd heeft bereikt (65 jaar en 9 maanden op 1 januari 2017).
• Verblijfplaats: mensen die in het buitenland wonen, hebben geen recht op AIO. Deze
groep hebben we buiten onze selectie gehouden.

52

Samenvatting

Bijlagen

•

•

•
•

Partners: op basis van de variabele ‘plek in het huishouden’ hebben we partners vastgesteld. De AIO kent een inkomens- en vermogenstoets afhankelijk van de huishoud­
situatie (alleenstaanden of samenwonenden).
Kostendelers: van elk lid in een huishouden is aan de hand van ‘plek in het huishouden’
bepaald of het een kostendeler is. Voor elke kostendeler wordt het norminkomen lager
waar huishoudens onder moeten zitten voor het recht op AIO.
Vermogenstoets: om recht te kunnen hebben op AIO moet het vermogen van alleenstaanden onder de € 5.940 liggen. Bij alleenstaande ouders en echtparen is dat €11.880.
Inkomenstoets: om recht te kunnen hebben moet het netto inkomen van een huishouden onder het normbedrag uitkomen. Het normbedrag van alleenstaanden
bedraagt € 13.250 op jaarbasis. Voor echtparen is dat € 18.097 en voor personen in een
institutioneel huishouden is dat € 3.734.

Van de rechthebbende huishoudens is nagegaan of ze AIO ontvangen op 1 januari 2017.
Vervolgens hebben we met deze uitkomsten het niet-gebruik berekend. Het percentage
niet-gebruik is het aantal niet-gebruikers gedeeld door het aantal rechthebbenden AIO.
Analyses
We hebben achtergrondkenmerken geanalyseerd die mogelijk samenhangen met het
niet-gebruik van de AIO. Deze achtergrondkenmerken zijn:
• leeftijd;
• percentage dat het (huishoud)inkomen afwijkt van het normbedrag van de AIO;
• migratieachtergrond;
• bezitter van een huis met een overwaarde hoger dan de norm.
In het geval een huishouden bestaat uit ‘’samenwonenden’’ zijn we bij ‘’leeftijd’’ uitgegaan
van de leeftijd van de oudste partner. Bij huishoudens met meerdere migratie­
achtergronden hebben we de niet-westerse migratieachtergrond geselecteerd.
We hebben gebruik gemaakt van een multipele logistische regressieanalyse, omdat hiermee tegelijkertijd de invloed wordt doorgerekend van alle onafhankelijke variabelen op de
afhankelijke variabele: het niet-gebruik van de AIO. Daardoor ontstaat een completer beeld
van het effect van alle variabelen en zijn bijvoorbeeld verschillen in niet-gebruik en de
oorzaken ervan beter te interpreteren. Met deze analyse zijn we uitgegaan van het

53

Samenvatting

Bijlagen

‘’0-scenario’’ waarbij we de groep met onbekend vermogen niet mee hebben genomen
(zie tekst onder ‘’Gevoeligheidsanalyse’’).
Beperkingen data
Volgens de SVB ontvingen in januari 2017 43.180 huishoudens AIO. In onze analyse
kwamen wij uit op een aantal tussen de 36.932 en 39.552. Het verschil tussen het aantal
huishoudens van de SVB en de aantallen in onze data-analyse wordt veroorzaakt doordat
wij onze data-analyse hebben gebaseerd op microdata van het CBS en wij onder meer
vanwege ontbrekende gegevens in de beschikbare data niet voor alle huishoudens vast
hebben kunnen stellen of zij rechthebbend waren.
Over een beperkt aantal criteria van de AIO bevat de beschikbare data geen informatie. Zo
bevat de data geen informatie over het aantal weken per jaar dat ouderen in het buitenland
zijn. Ouderen die langer dan 12 weken per jaar in het buitenland verblijven, hebben geen
recht op AIO. In onze analyse hebben we alle ouderen meegenomen die volgens het GBA
in Nederland wonen. Mogelijk hebben we een deel van hen ten onrechte meegenomen.
We kunnen geen schatting geven van het aantal dat dit betreft.
De CBS microdata bevatten inkomensbestanddelen op jaarbasis. De SVB stelt het recht op
AIO vast op basis van maandgegevens. Het inkomen van een huishouden kan in de loop
van het jaar veranderen. Voor deze huishoudens is het mogelijk dat we in onze analyse zijn
uitgegaan van een te hoog of te laag inkomen.
De CBS microdata bevatten vermogen op huishoudniveau. De definitie van het huishoudvermogen van CBS is ruimer dan de SVB hanteert voor de vaststelling van het recht op
AIO. Op basis van de beschikbare data is niet bekend of het vermogen van beide partners
en/of kinderen is. Het zou kunnen dat we het vermogen van kinderen meerekenen, waardoor huishoudens onterecht boven de vermogensnorm uitkomen en daarmee in de groep
niet-rechthebbenden zijn ingedeeld.
Gevoeligheidsanalyse
We hebben een marge gehanteerd waarbinnen het niet-gebruik van de AIO kan liggen om
te voorkomen dat we mogelijk te weinig, of juist teveel huishoudens als rechthebbend
aanmerken. Deze marge is bepaald aan de hand van twee onderdelen: verhoging en ver­­
laging van de inkomens- en vermogensnorm, en het analyseren van de huishoudens met
een onbekend vermogen en laag inkomen.

54

Samenvatting

Bijlagen

Allereerst hebben we de inkomens- en vermogensnorm met 1% en 5% verhoogd en
verlaagd. In de vijf (-5, -1, 0, 1, 5) scenario’s hebben we vervolgens het aantal recht­
hebbenden en het niet-gebruik berekend. Daarna hebben we bij alle huishoudens waarvan
het vermogen onbekend was, gekeken naar de hoogte van hun inkomen. De huishoudens
die op basis van inkomen mogelijk recht zouden kunnen hebben op AIO, hebben we
meegenomen in de groep rechthebbenden. Hiermee zijn de vijf scenario’s opnieuw
berekend. Uit deze analyse kwam een marge van minimaal 48% en maximaal 56% van het
niet-gebruik van de AIO.

55

Samenvatting

Bijlagen

Bijlage 2 Literatuur
Publicaties
Algemene Rekenkamer (2019). Verantwoordingsonderzoek 2018 bij het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid. Den haag: eigen beheer. Bijlage bij Kamerstuk 35 200, nr. 4.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019.
CBS (2019). Personen met bijstand; persoonskenmerken, geraadpleegd 15 augustus 2019.
Helleman, J., J. de Jong, A. van der Giezen (2008). ‘Fiscalisering AOW niet door vergrijzing.
In ESB, januari 2008, p. 36–39.
Financiën (2005). Breder, lager, eenvoudiger? Een evaluatie van de belastingherziening 2001.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 375, nr. 2. Den Haag: SDU.
Financiën (2010). Risico’s en zekerheden. Dertiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte.
Bijlage bij Kamerstuk 32 123, nr. 52, Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010.
Financiën (2017). Lijst van vragen en antwoorden bij Bijlagenboek bij de Miljoenennota 2018.
Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën. Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018,
34 775, nr. 6. Den Haag: SDU.
Financiën (2019). Kamerbrief van de staatssecretaris van Financiën over de herziening van het
belastingstelsel; Bouwstenen voor een beter belastingstelsel. Tweede Kamer, vergaderjaar
2018–2019, 32 140, nr. 50.
Inspectie SZW (2018). Hobbels op weg naar inkomensondersteuning; Toegang en uitvoering
inkomensondersteunende voorzieningen, Den Haag: Ministerie van SZW.
Motivaction (2019). SVB Klanttevredenheidsonderzoek (conceptversie 15 maart 2019).
OIS (2016). Gebruik en bereik van de AIO in Amsterdam, Amsterdam 2016.
SVB (2008). Niet-gebruik WWB65+ in 2005. Amstelveen: eigen beheer.

56

Samenvatting

Bijlagen

SVB (2014). SVB realiseert lager niet-gebruik. Niet-gebruik in de AIO in 2011 vergeleken
met 2005. Amstelveen: eigen beheer.
SVB (2016). Overbruggingsregeling AOW, onderzoek naar gebruik en niet-gebruik.
Amstelveen: eigen beheer.
SVB (2017). Niet-gebruik AIO bij volledige AOW 2015. Amstelveen: eigen beheer.
SVB (2018). Naar een lager niet-gebruik. R. Olieman, F. ten Velden en L. van Eekelen, Amstelveen.
SVB (2019). SUWI-jaarverslag 2018 SVB. Bijlage bij Kamerstuk 26448, nr. 622, Tweede
Kamer, vergaderjaar 2018–2019.
SZW (1954). Memorie van Toelichting Algemene Ouderdomsverzekering. Tweede Kamer,
vergaderjaar 1954–1955, 4009, nr. 3. Den Haag: SDU.
SZW (1984). Nadere wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Algemene Weduwen- en
Wezenwet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (invoering gelijke behandeling van
mannen en vrouwen op het terrein van de premieheffing ingevolge de volksverzekeringen);
Memorie van toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 1984–1985, 18 625, nr. 3. Den Haag:
SDU.
SZW (1996). Nota Werken aan zekerheid. Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 010,
nrs 1–2. Den Haag: Sdu.
SZW (2004). ‘Tijdelijke regeling tegemoetkoming AOW-ers’. Staatscourant 2004, nr. 247.
SZW (2009). Algemene Ouderdomswet en de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en
inkomen in verband met de overheveling van de uitvoering van de aanvullende bijstand voor
personen van 65 jaar of ouder van de gemeenten naar de Sociale verzekeringsbank en het
aanbrengen van enkele andere aanpassingen in de Algemene Ouderdomswet en tot wijziging
van enkele sociale verzekeringswetten in verband met de gelijkstelling binnen de sociale zekerheid
van voormalige pleeg- en stiefkinderen met eigen kinderen; Memorie van Toelichting. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 037, nr. 3. Den Haag: SDU.

57

Samenvatting

Bijlagen

SZW (2010). Introductie van een regeling die het mogelijk maakt oudere belastingplichtigen een
tegemoetkoming te verstrekken met het oog op compensatie van koopkrachtverlies als gevolg
van beleidsmaatregelen (Wet mogelijkheid koopkrachttegemoetkoming oudere belasting­
plichtigen); Memorie van Toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-–011, 32 521, nr. 3.
Den Haag: SDU.
SZW (2013). Regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van
31 mei 2013, tot vaststelling van een tijdelijke regeling ter overbrugging van de periode tussen de
ingangsdatum van de Algemene Ouderdomswet en aanvullende inkomensregelingen (Tijdelijke
regeling overbruggingsuitkering AOW). Staatscourant 2013, nr. 15137.
SZW (2014). Wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Wet financiering sociale ver­­
zekeringen, de Participatiewet en de Wet op de huurtoeslag in verband met het toekennen
van een inkomensondersteuning aan personen die een uitkering ontvangen op grond van de
Algemene Ouderdomswet en intrekking van de Wet mogelijkheid koopkrachttegemoetkoming
oudere belastingplichtigen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 34 015, nr. 3. Den Haag:
SDU.
SZW (2015a). Besluit van 28 januari 2015 tot vaststelling van een algemene maatregel van
bestuur betreffende een inkomensondersteuning aan personen die een uitkering ontvangen op
grond van de Algemene Ouderdomswet (Besluit inkomensondersteuning AOW-ers). Staatsblad
2015, 30.
SZW (2015b). Wet van 4 juni 2015 tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Wet op
de loonbelasting 1964, de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd, de Pensioenwet, de Wet
verplichte beroepspensioenregeling en Overige fiscale maatregelen 2013 in verband met de
versnelling van de stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd. Staatsblad 2015, 218.
SZW (2015c). Brief van de staatssecretaris van SZW over de wijziging van de Wet werk en
bijstand, de Algemene Ouderdomswet en de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en
inkomen in verband met de overheveling van de uitvoering van de aanvullende bijstand voor
personen van 65 jaar of ouder van de gemeenten naar de Sociale verzekeringsbank en het
aanbrengen van enkele andere aanpassingen in de Algemene Ouderdomswet en tot wijziging
van enkele sociale verzekeringswetten in verband met de gelijkstelling binnen de sociale zekerheid
van voormalige pleeg- en stiefkinderen met eigen kinderen. Tweede Kamer, vergaderjaar
2014–2015, 32 037, nr. 11. Den Haag: SDU.

58

Samenvatting

Bijlagen

SZW (2018a). Brief van de minister van SZW over de Stand van de uitvoering sociale zekerheid.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 26 448, nr. 608. Den Haag: SDU.
SZW (2018b). Regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van
17 oktober 2018, 2018-0000162502, tot wijziging van de Regeling van de Staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 11 juni 2018 tot vaststelling van de rijksbijdragen in de
kosten van heffingskortingen voor het jaar 2018 (Stcrt. 2018, 33447). Staatscourant 2018,
nr. 59615. Den Haag: SDU.
SZW (2019a). Mededeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 3 juni
2019, 2019-0000067601, over per 1 juli 2019 gewijzigde bedragen in enkele wetten, besluiten
en regelingen. Staatscourant, nr. 31612. Den Haag: SDU.
SZW (2019b). Wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Wet op de loonbelasting 1964,
de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd, de Wet versnelling stapsgewijze verhoging
AOW-leeftijd en de Wet tegemoetkomingen loondomein in verband met temporisering van de
stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd (Wet temporisering verhoging AOW-leeftijd);
Memorie van toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 223, nr. 3. Den Haag:
SDU.
SZW (2019c). Structuur van de uitvoering werk en inkomen (SUWI); Verslag van een algemeen
overleg. Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 26 448, nr. 617. Den Haag: SDU.
SZW (2019d). Jaarverslag 2018 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Den Haag: SDU.
SZW en Justitie (1995). Wijziging van Algemene Ouderdomswet en enkele andere wetten;
Memorie van Toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 258, nr. 3. Den Haag:
SDU.
SZW en Financiën (1997). Wijziging van de Wet financiering volksverzekeringen houdende
regels omtrent de maximering van het premiepercentage en de mogelijkheid van verstrekkingen
van rijksbijdragen voor de algemene ouderdomsverzekering, alsmede omtrent de vorming van
een Spaarfonds AOW; Memorie van toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998,
25 699, nr. 3. Den Haag: SDU.

59

Samenvatting

Bijlagen

Tempelman, C., A. Houkes, J. Prins (2011). Niet-gebruik inkomensondersteunende maatregelen.
Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
Tweede Kamer (2005). Amendement van het lid Omtzigt. Tweede Kamer, vergaderjaar
2005–2006. 30 238, nr. 9. Den Haag: Sdu.
Wildeboer Schut, J.M. en S. Hoff (2007). Geld op de plank; Niet-gebruik van inkomensvoorzie­
ningen. Den Haag, SCP.

60

Samenvatting

Bijlagen

Bijlage 3 Noten
1.	Na de fase van bestuurlijk hoor- en wederhoor is de figuur aangepast. Artikel 11
Uitvoering is toegevoegd aan de figuur.
2. Na de fase van bestuurlijk hoor- en wederhoor is deze zin toegevoegd.

61

Voorlichting
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

Omslag
Ontwerp: Corps Ontwerpers
Foto: Lightfield Studios/
Shutterstock

Den Haag, november 2019