NOx emissiehandel sterker en beter
Advies werkgroep Moons
november 2009

Samenvatting
In vervolg op de vaststelling medio 2008 van PSR’s in het kader van NOx
emissiehandel is zowel bij overheden als bedrijfsleven behoefte ontstaan aan een
kritische bezinning op NOx emissiehandel. Door de samenloop met andere
regelgeving, in het bijzonder de IPPC richtlijn van de EU, werkt emissiehandel
niet zoals oorspronkelijk is bedoeld. NOx reductiemaatregelen komen vooral tot
stand door eisen in vergunningen in plaats van via eisen in het kader van
emissiehandel.
Er is een werkgroep in het leven geroepen van VROM, EZ, VNO-NCW en DCMR.
De vraagstelling voor de werkgroep was:

- Het bepalen van de fysieke respectievelijk juridische ruimte voor NOx
emissiehandel.
- Het benoemen van de punten ter verbetering (systeemaanpassingen) van
NOx emissiehandel.
- Het definiëren een traject voor de realisatie en borging van die punten.
- Het bereiken van consensus over deze punten en het vervolgtraject tussen
VROM, EZ en VNO-NCW, gehoord de provincies.
De werkgroep heeft een concept advies opgesteld, dat is besproken met de
betrokken branches , en met een aantal provincies en gemeenten, waarna het
advies is afgerond en is aangeboden aan de ministeries van VROM, EZ en aan
VNO-NCW, met verzoek om bestuurlijke accordering.
Het doel van NOx emissiehandel is om op een kosteneffectieve manier de
doelstellingen te realiseren. Het is een middel, geen doel op zich. De aanpak van
NOx emissies via emissiehandel kan alleen goed worden beoordeeld tegen de
achtergrond van het alternatief: de aanpak zonder emissiehandel. Vanuit het
ministerie van VROM is het alternatief geschetst. Dat gaat uit van een AMVB met
strikte emissie eisen per installatietype, in plaats van individuele
vergunningvoorschriften. Om het tevens wettelijk vast te leggen deelplafond voor
de industrie en e-sector te realiseren, zullen deze emissie eisen met name ook voor
bestaande installaties consequenties hebben, waarbij geen ruimte is voor
maatwerk en flexibiliteit.

1

Het doel is op deze manier het bereiken van het plafond voor NOx zeker te
stellen.
Ook bij emissiehandel is het uitgangspunt het realiseren van het plafond voor
industrie en e-sector. Dit instrument geeft echter flexibiliteit in de timing en wijze
waarop individuele bedrijven daaraan invulling geven, wat belangrijke voordelen
met zich meebrengt.
De werkgroep adviseert tegen de achtergrond van het alternatief de aanpak van
NOx via emissiehandel voort te zetten, mits een aantal voorwaarden is vervuld.
Het zal van de realisatie van die voorwaarden afhangen of voortzetting van NOx
emissiehandel zinvol is. In die zin is het advies van de werkgroep een te
bewandelen route en geen definitief besluit over voortzetting van NOx
emissiehandel. Het advies houdt in:
• Een AMVB met emissie eisen die overeenkomen met de soepelste
interpretatie van de BREF’s, waarmee aan de EU regelgeving wordt voldaan
(IPPC, LCPD, WID richtlijnen en over enige tijd de richtlijn industriële
emissies) om zo maximaal mogelijk ruimte te bieden aan emissiehandel.
Deze AMvB dient dus om EU-regelgeving te implementeren. Het realiseren
van NOx-doelen verloopt via emissiehandel en de PSR’s.
• Binnen het kader van die AMVB met relatief ruime emissie eisen gelden de
PSR’s volgens het systeem van NOx emissiehandel, waaraan bedrijven
kunnen voldoen door hetzij zelf NOx reductiemaatregelen te treffen, hetzij
emissierechten te kopen.
• De ruimte tussen de (ruime) emissie eisen uit de AMVB en (lagere) PSR’s
voor de gezamenlijke bedrijven die deelnemen aan emissiehandel dient
tenminste 15 kton te zijn; dat is dus de ruimte voor emissiehandel.
• In de milieuvergunning kunnen geen strengere eisen worden gesteld dan
volgens de AMVB. Om die vergunning te kunnen afgeven, toetst het
bevoegd gezag in hoeverre de vergunningaanvraag beantwoordt aan de
eisen van de AMVB. De werkgroep adviseert de huidige vergunningen niet
van rechtswege aan te passen. Beroep tegen de emissie eisen in de
vergunningen behoren met deze aanpak tot het verleden.
• In uitzonderingsgevallen kan de lokale luchtkwaliteit aanleiding zijn tot
aanvullende eisen in de vergunning. Hiervoor zijn nadere spelregels nodig.
• Om een ongewenste samenloop van Natura 2000 (Natuurbeschermingswet)
met NOx emissiehandel te voorkomen moet een adequate oplossing
worden uitgewerkt.
• Voor het stolp concept dient maximum ruimte te worden bewerkstelligd
(eisen aan de inrichting in plaats van per emissiepunt).
Met name de realisatie van een AMVB, de ruimte van 15 kton voor emissiehandel
en de oplossing van de samenloop met Natura 2000 zijn harde voorwaarden voor
het voortzetten van NOx emissiehandel.

2

De werkgroep adviseert naast het voorgaande een aantal verbeteringen dan wel
handhaving van de huidige situatie.
Verbeteringen:
• In beginsel gelijke procentuele daling van alle PSR’s, afgeleid van het
sectorplafond.
• Vaststellen van jaarlijkse PSR’s in twee stappen: definitieve PSR’s vijf jaar
vooruit en maximum PSR’s tien jaar vooruit (de maximum PSR’s kunnen
dan na vijf jaar alleen nog worden aangescherpt). Aldus ontstaat meer
zekerheid in de markt over de ontwikkeling van PSR’s. De PSR’s voor 2015
dienen op korte termijn te worden vastgesteld (anders zouden alle PSR’s
met ingang van 2014 vervallen).
• Versimpelen van de monitoring voor kleine emittenten.
• Voorzien in relevante informatie voor de NOx emissiehandelsmarkt.
• Bij bedrijven die langdurig NOx emissierechten moeten kopen, de PSR aan
te passen als de ligging van de PSR ten opzichte van de BREF’s sterk afwijkt
in vergelijking met die ligging bij andere bedrijven.
• Een rol voor het bedrijfsleven bij het bepalen van de methode voor het
vaststellen van de PSR’s; VROM stelt de methode en de PSR’s formeel vast.
• Uitvoering van een periodieke evaluatie van NOx emissiehandel uit te
voeren, waarin een groot aantal relevante punten aan de orde komen.
Handhaving van de bestaande situatie:
• Geen onderscheid tussen bestaande en nieuwe installaties wat de PSR
betreft.
• Geen reserve inbouwen voor nieuwe bedrijven.
• Handhaving van het huidige aantal PSR’s.
In de bijlage bij het advies is ter illustratie een rekenvoorbeeld gegeven voor PSR’s
uitgaande van een bepaald plafond respectievelijk daarvan afgeleide PSR’s. Het
vaststellen van een deelplafond voor de emissiehandelsbedrijven is een aparte
exercitie die zal plaatsvinden nadat de Europese Commissie het nationale plafond
heeft vastgesteld.
De werkgroep ziet emissiehandel als een middel om de NOx doelstelling op een
kosteneffectieve manier te bereiken. Zij adviseert zoals aangegeven het voorzetten
van emissiehandel met inachtneming van de punten uit dit advies.

3

1. Inleiding
In vervolg op de vaststelling medio 2008 van PSR’s in het kader van NOx
emissiehandel is zowel bij overheden als bedrijfsleven behoefte ontstaan aan
een kritische bezinning op NOx emissiehandel. Daartoe is een werkgroep in
het leven geroepen onder voorzitterschap van Cees Moons, directeur
Leefomgevingskwalteit van het ministerie van VROM. De samenstelling van
de werkgroep is weergegeven in bijlage 1.
In dit rapport van de werkgroep komen achtereenvolgens aan de orde:
1. De centrale vraagstelling en de wijze van uitwerken daarvan.
2. De aanpak van NOx in de sector industrie, elektriciteitsproductie en
raffinaderijen zonder emissiehandel.
3. De aanpak van NOx via emissiehandel, met een advies van de werkgroep
over de ruimte voor emissiehandel, de juridische inpassing en de mogelijke
verdere verbeteringen ten opzichte van de huidige situatie, gericht op een
doeltreffende bescherming van het milieu en flexibiliteit voor economische
groei.
De werkgroep adviseert de aanpak van NOx via emissiehandel voort te zetten,
mits een aantal voorwaarden is vervuld. Het hangt van de realisatie van die
voorwaarden af of NOx emissiehandel zal worden voortgezet. Zo bezien draagt
dit advies het karakter van een te bewandelen route en niet van een definitief
besluit over het al dan niet voortzetten van NOx emissiehandel.

2. Vraagstelling en de wijze van uitwerken daarvan
De Werkgroep heeft de vraagstelling als volgt gedefinieerd:

Tegen de achtergrond van de aanpak van NOx emissies in de sector industrie,
elektriciteitsproductie en raffinaderijen zònder emissiehandel:
- Het bepalen van de fysieke respectievelijk juridische ruimte voor NOx
emissiehandel in relatie tot emissieplafonds respectievelijk (EU) regelgeving.
- Het benoemen van de punten ter verbetering (systeemaanpassingen) van
NOx emissiehandel en van de bijbehorende randvoorwaarden.
- Het definiëren een traject voor de realisatie en borging van die punten.
- Het bereiken van consensus over deze punten en het vervolgtraject tussen
VROM, EZ en VNO-NCW, gehoord de provincies.

4

Het werkproces is als volgt verlopen:
1. Opstellen van een advies van de werkgroep.
2. Consultatie van een brede groep van betrokkenen1.
Als vervolgstappen zijn voorzien:
3. Formele afronding met vertegenwoordigers vanuit VROM, EZ, VNO-NCW
en provincies op bestuurlijk niveau.
4. Uitwerking van de onderdelen van het advies en op basis daarvan beslissen
of NOx handel al dan niet wordt voortgezet.
Voor u ligt het advies van de werkgroep, na consultatie van betrokken
bedrijfstakken, provincies en gemeenten.

3. De aanpak van NOx zonder emissiehandel
De tekst in deze paragraaf is van het ministerie van VROM en valt dus
buiten het advies van de werkgroep. De tekst is noodzakelijk om een
duidelijk beeld te hebben wat de ontwikkeling zou zijn indien NOx
emissiehandel zou worden beëindigd.
Bij het ministerie van VROM bestaat het voornemen het nationale plafond
(NEC) in de vorm van sectorale deelplafonds wettelijk vast te leggen, om
daarmee de status te formaliseren. Het deelplafond zal daarbij niet
vanzelfsprekend worden afgeleid van het bestaande installatiepark, de groei
daarvan en de maatregelen uit de BREF’s, omdat langs die weg mogelijk het
beoogde plafond niet zal worden gehaald. Het ligt niet in de bedoeling
deelplafonds vast te leggen voor subsectoren van de sector IER.
Om het bereiken van het deelplafond zeker te stellen, acht VROM een
strakkere koppeling noodzakelijk tussen het deelplafond en de emissie eisen
voor individuele installaties. De huidige regelgeving biedt onvoldoende
zekerheden om bij bestaande installaties vergaande NOx reductie te
bewerkstelligen. Met het oog daarop zullen de emissie eisen worden vastgelegd
in een AMVB. De emissie eisen worden afgeleid van het deelplafond, mede
gelet op de mogelijke maatregelen die zijn beschreven in de BREF’s. Elke van
toepassing zijnde BREF zal aldus worden vertaald in emissie eisen2, waaraan
elke individuele installatie zal moeten voldoen, zonodig verder aangescherpt
als dat voor het bereiken van het deelplafond noodzakelijk is op basis van de
inzichten op dat moment. De emissie eisen kunnen dus scherper zijn dan de
strengste interpretatie van een of meer op dat moment vigerende BREF’s (die
op hun beurt scherper kunnen zijn dan de huidige BREF’s), indien dit voor het
1

Zie bijlage 2 voor de geconsulteerde organisaties en personen.
Bij BREF’s waaruit niet rechtstreeks emissie eisen kunnen worden afgeleid zal een oplossing moeten
worden gevonden
2

5

bereiken en handhaven van het deelplafond nodig is.
Aldus ontstaat meer zekerheid dat het deelplafond werkelijk wordt bereikt.
Bovendien kunnen de eisen in een AMVB eenvoudiger worden aangepast dan
vergunningen, mocht een verdere aanscherping van het deelplafond aan de
orde zijn. Dat kan een aanscherping na 2020 zijn, dan wel aanscherping op een
eerder tijdstip, mocht de ontwikkeling van de totale emissie in Nederland ten
opzicht van het NEC en de ontwikkeling van de emissie in andere sectoren
daartoe aanleiding geven. Dat geldt idem dito voor het aanpassen van de
emissie eisen bij een aanscherping van BREF’s, die immers hun neerslag
moeten hebben in de emissie eisen aan bedrijven.
Bijkomend voordeel van een AMVB is dat het gelijke speelveld tussen
bedrijven wordt bevorderd.

4. De aanpak van NOx emissies via emissiehandel
Sinds 2005 is NOx emissiehandel in werking. De centrale vraag is of NOx
emissiehandel een passend alternatief is voor de aanpak van NOx emissies ten
opzichte van de aanpak zoals in paragraaf 3 is geschetst.
Bij NOx emissiehandel doet zich een aantal knelpunten voor, met als meest
knellend de interferentie met de IPPC regelgeving. Kernpunt is dan ook welke
ruimte er voor emissiehandel is binnen de IPPC regelgeving en hoe die ruimte
kan worden geborgd.
Meer in detail valt de vraagstelling aan de Werkgroep wat betreft NOx
emissiehandel inhoudelijk in de volgende onderdelen uiteen:
1. Op welke wijze kan emissiehandel worden ingepast in Europese en
Nederlandse regelgeving?
2. Is er voldoende fysieke ruimte voor emissiehandel?
3. Welke overige verbeterpunten adviseert de Werkgroep en wat zou de
rolverdeling tussen partijen bij de realisatie daarvan moeten zijn?
4. Wat zijn relevante punten met het oog op een goede marktwerking?
5. Welke punten dienen tenminste aan de orde te komen in een evaluatie van
NOx emissiehandel?
6. Hoe te handelen bij onvoorziene omstandigheden?

6

Hierna is per onderdeel een analyse en een advies gegeven.

4.1 Juridische inpassing van NOx emissiehandel
Zoals bekend worden bedrijven in de huidige situatie geconfronteerd met
enerzijds eisen in vergunningen op basis van de EU IPPC regelgeving en
anderzijds met eisen in het kader van emissiehandel. Dat is een onwenselijke
situatie, die de goede werking van emissiehandel belemmert.
De werkgroep heeft twee oplossingsrichtingen verkend:
- Een nationaal emissie reductieplan (NERP), waar binnen vrijheid van
instrumentkeuze bestaat, zodat voor emissiehandel als enige instrument zou
kunnen worden gekozen.
- Het vastleggen van emissie eisen in een AMVB, gebaseerd op de soepelste
interpretatie van BREF’s, waaraan tenminste moet zijn voldaan. Binnen dit
kader gelden de PSR’s uit de NOx emissiehandel regelgeving als eis waaraan
bedrijven moeten voldoen, hetzij door het treffen van NOx
reductiemaatregelen, hetzij door het kopen van emissierechten.
Het ministerie van VROM heeft de figuur van een NERP nadrukkelijk bij de
EU lidstaten en de Europese Commissie bepleit. Veel lidstaten zijn helaas
gekant tegen deze mogelijkheid, evenals de Europese Commissie. Daarmee
heeft deze oplossing vooralsnog geen kans van slagen.
Het vastleggen in een AMVB gebaseerd op de soepelste interpretatie van BREF
documenten is echter wel een kansrijke optie, die hierna is uitgewerkt.
Zijdelings is kennis genomen van de aanpak in Zweden en Noorwegen. In
essentie komen ook deze systemen neer op verdeling van de kosten van NOx
reductiemaatregelen tussen bedrijven en wijken daarmee in de kern niet af
van emissiehandel. Het Zweedse systeem is een heffing op NOx, waarvan de
teruggaaf toeneemt naarmate de NOx uitstoot afneemt. Het bedrijfsleven in
Zweden heeft veel kritiek geuit op het systeem.
Het Noorse systeem bestaat uit een fonds van het bedrijfsleven, waarin door de
deelnemers aan het fonds een lager bedrag wordt gestort in plaats van de
belasting die wordt geheven op NOx emissies. Uit het fonds worden NOx
reductiemaatregelen gefinancierd (in totaal 30 kton).

Emissie eisen in een AMVB
Zoals hierboven is aangegeven is de mogelijkheid van het vastleggen van
emissie eisen in een AMVB (juridisch) verkend, gebaseerd op de soepelste
interpretatie van BREF’s, waaraan tenminste moet zijn voldaan. Binnen dit
kader gelden de PSR’s uit de NOx emissiehandel regelgeving als eis waaraan
bedrijven moeten voldoen, hetzij door het treffen van NOx
7

reductiemaatregelen, hetzij door het kopen van emissierechten.
Dit lijkt een begaanbare weg, die hierna verder is uitgewerkt.
Achtereenvolgens komen op hoofdlijnen aan de orde:
- de inhoud van de AMVB
- de motivering en grondslag van de AMVB
- de relatie AMVB – vergunning
- het overgangsrecht
- beroep
Inhoud van de AMVB
In de AMVB worden emissie eisen opgenomen die overeenkomen met de
soepelste interpretatie van BREF documenten. Het aantal op te nemen eisen
komt overeen met het aantal installatietypen dat in Nederland onder
emissiehandel valt en waarvoor een BREF bestaat.
De emissie eisen in de AMVB zijn eisen per installatietype gebaseerd op de
minst strenge interpretatie van IPPC/BREF’s.
Deze eisen zullen immers op grond van IPPC gemotiveerd moeten zijn. De
minst strenge best beschikbare technieken en de bijbehorende emissie eisen
die in andere met Nederland vergelijkbare EU lidstaten zijn voorgeschreven,
lijkt een praktisch criterium; daarbij kan een onderscheid tussen bestaande en
nieuwe installaties aan de orde zijn.
De ruimte die daarmee zou moeten ontstaan voor emissiehandel komt in
paragraaf 4.2 aan de orde.
Motivering en grondslag van de AMVB
De AMVB, waaronder de daarin opgenomen emissie eisen, dient gemotiveerd
te worden vanuit IPPC (dus niet vanuit emissiehandel). Het moet expliciet
duidelijk zijn dat de AMVB de uitwerking is van de IPPC-richtlijn. De
grondslag van de AMVB is dan niet alleen de Wet milieubeheer, maar ook de
IPPC-richtlijn en de op grond van die richtlijn gegeven BREFs voor zover die
van belang zijn voor het installatiepark in Nederland.
Relatie AMVB – milieuvergunning
De milieuvergunning als zodanig blijft bestaan. Om die vergunning te kunnen
afgeven, moet het bevoegd gezag de aanvraag van die vergunning toetsen aan
de AMVB. Voldoet de aanvraag niet aan de voorschriften van die AMVB, dan
zal de milieuvergunning moeten worden geweigerd, omdat het bevoegd gezag
in beginsel geen bevoegdheid heeft om andere emissie-eisen te stellen dan die
uit de AMVB. Het oordeel van het bevoegd gezag of met de toe te passen
bestrijdingstechnieken voor de uitstoot van NOx de emissie eis uit de AMVB
zal worden gehaald is dus bepalend voor het al dan niet verlenen van een
milieuvergunning. In de BREF’s is reeds een integrale afweging gemaakt ten
aanzien van de NOx bestrijdingsmaatregelen als zodanig. Daarnaast zal de
8

integrale afweging op bedrijfsniveau moeten worden gecompleteerd met
inachtneming van de specifieke bedrijfsomstandigheden.
Uitsluitend op grond van de lokale luchtkwaliteit kan in de vergunning een
emissie eis worden opgenomen die afwijkt (in strengere zin) van de eis in de
AMVB. Die bevoegdheid voor het bevoegd gezag zal in de AMVB moeten
worden neergelegd.
Overgangsrecht
De emissie eisen in de huidige vergunningen zouden niet van
rechtswege moeten worden aangepast. Investeringen in NOx maatregelen
zullen al ingecalculeerd of zelfs al getroffen zijn. Bedrijven die in de huidige
vergunning een scherpere emissie eis dan de PSR hebben, kunnen
emissierechten verkopen.
Beroep
Tegen de algemene regels uit de AMVB is geen rechtstreeks beroep mogelijk
(uiteraard doorloopt de totstandkoming van de AMVB de gebruikelijke
procedure: advies van de Raad van State3, voorpublicatie opdat
een ieder zijn of haar zienswijze kan inbrengen en voorhang bij het
parlement).
Tegen het verlenen of weigeren van de milieuvergunning op zichzelf staat wel
beroep open. De Raad van State zal de vergunning in geval van beroep toetsen
aan de AMVB (niet aan IPPC of de daarop gebaseerde van belang zijnde
BREF’s, omdat de AMVB immers expliciet de implementatie is van de IPPC
richtlijn en de BREF’s). De Raad van State kan geen strengere eisen opleggen
dan in de AMVB zijn genoemd. Van belang is in dit verband dat de emissie
eisen in de AMVB actueel worden gehouden, dat wil zeggen worden aangepast
aan herziening van de BREF’s.
Voordeel voor bedrijven en overheid van deze aanpak is, dat bezwaar- en
beroepsprocedures tegen individuele bedrijven over NOx emissie-eisen tot het
verleden behoren, behoudens in gevallen waarin de lokale luchtkwaliteit
noodzaakt tot aanvullende eisen.
Lokale luchtkwaliteit
De effecten van NOx emissies uit bronnen van de sector IER op de lokale
luchtkwaliteit kunnen van belang zijn. De werkgroep erkent dat dit in
voorkomend geval kan leiden tot aanvullende eisen in de vergunning. De IPPC
regelgeving eist dat overigens ook. Voor de mogelijkheid om langs deze weg
aanvullende eisen te stellen zijn nadere spelregels nodig. In periodieke
evaluatie dient het stellen van aanvullende eisen en de gevolgen daarvan een
vast onderdeel te zijn (zie paragraaf 4.5).

3

Het ministerie kan in voorkomend geval van het advies van de Raad van State afwijken.

9

Stolp (bubble)
Onder het regime van emissiehandel is de mogelijkheid gewenst voor
onderdelen van een installatie een eis te kunnen voorschrijven, die minder
streng is dan de emissie eisen uit de AMVB, onder de voorwaarde dat de
installatie als geheel aan de emissie eisen uit de AMVB voldoet. Deze aanpak
is in het kader van IPPC is toegestaan (het begrip “installatie” is hier bedoeld
conform de IPPC richtlijn).
Bij de uitwerking van de AMVB is aansluiting bij het Engelstalige begrip
“installation” gewenst, en wel zodanig dat maximum ruimte ontstaat om het
stolpconcept te kunnen toepassen. In het verlengde is bij de herziening van
BREF’s vanuit Nederland inzet gewenst op een zo breed mogelijke
omschrijving van “installation” (met als richtinggevend voorbeeld de BREF
voor raffinaderijen waarin een raffinaderij is beschouwd als één “installation").

Natura 2000
In toenemende mate worden bedrijven die onder NOx emissiehandel vallen
geconfronteerd met de Nauurbeschermingswet. Bij significante effecten van
een NOx emissie op een natuurgebied kan een vergunning krachtens de
Natuurbeschermingswet nodig zijn, waarin restricties ten aanzien van de NOx
emissie kunnen worden opgenomen. Het bevoegd gezag voor deze vergunning
is veelal de provincie waarin het desbetreffende natuurgebied is gelegen. Dit
kan een andere provincie zijn dan de provincie waarin het bedrijf is gelegen.
Door deze samenloop dreigt nu eenzelfde ongewenste situatie te ontstaan als
thans door de samenloop van de Wet milieubeheer vergunning en het systeem
van emissiehandel. Dit probleem moet worden opgelost.
Een mogelijke oplossingsrichting kan zijn om de vermindering van de NOx
emissie als gevolg van nationale generieke instrumenten te laten doorwerken
in een programmatische aanpak vergelijkbaar met het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Indien aanvullend op deze
programmatische aanpak in uitzonderingssituaties maatregelen nodig zijn, dan
zou daarvoor de Wet milieubeheer vergunning moeten worden benut, waarbij
het bevoegd gezag voor de vergunning ex Natuurbeschermingswet invloed kan
uitoefenen via een verklaring van geen bedenkingen.

Andere juridische instrumenten
De ontwikkeling en invoering van andere juridische instrumenten gericht op
reductie van NOx emissies dient te worden voorkomen.
De werkgroep adviseert:
- een AMVB uit te werken met emissie eisen gebaseerd op de soepelste
interpretatie van BREF’s;
- te (blijven) voorzien in de mogelijkheid van aanvullende eisen op grond van
de lokale luchtkwaliteit en daarvoor spelregels te ontwikkelen;
10

- de huidige vergunningen niet van rechtswege aan te passen;
- maximum ruimte voor een stolp aanpak te bewerkstelligen, ook in de EU
regelgeving (aansluiting bij het Engelstalige begrip “ installation” en zo breed
mogelijke omschrijving van dat begrip);
- een oplossing te zoeken voor een ongewenste samenloop van de
Natuurbeschermingsregelgeving en NOx emissiehandel.
De realisatie van deze punten is bepalend voor het continueren van NOx
emissiehandel.

4.2 Ruimte voor emissiehandel
Evenals bij de aanpak van NOx emissies zonder emissiehandel (paragraaf 3), is
het uitgangspunt dat het totaal van de emissies van bedrijven is gelimiteerd
door een bepaald sectoraal plafond, los van de vraag of bedrijven met de
omvang van dat plafond hebben ingestemd. Vervolgens is de vraag of er
voldoende ruimte is voor handel in emissies. Die ruimte is het verschil tussen
het deelplafond voor de sector IER en de emissie van de gezamenlijke
bedrijven bij toepassing van de ruime eisen uit de AMVB genoemd in paragraaf
4.1.
Meer specifiek wordt de ruimte dus bepaald door:
- Het mogelijke deelplafond voor de sector IER in 2020.
- De aanscherping van BREF’s in de periode tot 2020.
- De emissie eisen in annex V van de concept EU richtlijn Industriële emissies;
deze annex betreft de verwerking van de richtlijn grote verbrandingsinstallaties (LCP) in de richtlijn Industriële emissies.
Bij een ruimte van enkele kilotonnen zal emissiehandel weinig voordelen
bieden wat betreft kostenoptimalisatie en flexibiliteit voor bedrijven. Hoe
groter de ruimte is, des te groter deze voordelen. Er is naar het inzicht van de
werkgroep geen objectieve formule voor het bepalen van de minimale ruimte.
De werkgroep is op basis van eigen inzicht tot het navolgende advies gekomen.
De werkgroep adviseert als ruimte voor emissiehandel tenminste 15 kton.
In het rekenvoorbeeld in bijlage 3 is aangegeven wat in het geval van dat
voorbeeld de ruimte voor emissiehandel zou zijn.

4.3 Overige punten ter verbetering van NOx emissiehandel
De Werkgroep heeft de volgende overige punten geïdentificeerd en van een
advies voorzien:
- een onderscheid tussen bestaande en nieuwe installaties;
- een reserve voor nieuwe installaties;
- het aantal PSR’s;
- criteria voor de aanscherping van PSR’s;
11

- de koppeling van PSR’s aan een plafond;
- monitoring;
- de rolverdeling tussen partijen.
Verbeteringen op deze punten tezamen met de voorgestelde juridische
inpassing kunnen bijdragen aan een verlichting van de administratieve
lastendruk voor bedrijven.
Bestaande en nieuwe installaties
De vraag is of een onderscheid voor de hoogte van de PSR tussen oude en
nieuwe installaties wenselijk is. Geen onderscheid betekent relatief strengere
eisen aan bestaande installaties. In zoverre het treffen van maatregelen om aan
die eisen te voldoen duurder is dan het kopen van NOx rechten, hebben
bedrijven de mogelijkheid dat laatste te doen. Nieuwe installaties zullen naar
verwachting in het algemeen aan de eisen kunnen voldoen en zelfs meer dan
dat, zodat zij rechten kunnen verkopen (uiteraard onder de veronderstelling
dat de hoogte van de PSR daartoe ruimte laat).
Dit vereist wel een goede werking van de markt, omdat anders het risico
bestaat dat nieuwe installaties niet méér reduceren dan voor het bereiken van
hun PSR nodig is, respectievelijk dat oude installaties hetzij boetes betalen,
hetzij alsnog (dure) maatregelen zullen moeten treffen. Tot nu toe heeft deze
marktwerking nog nauwelijks plaatsgevonden. De kern van emissiehandel is
echter juist dat bedrijven waar maatregelen het goedkoopst zijn per kg NOx,
die maatregelen treffen en andere bedrijven dat mede betalen.
De werkgroep adviseert om geen onderscheid te maken tussen bestaande en
nieuwe installaties wat betreft de PSR’s.
Aanvullend merkt de werkgroep op, dat onderscheid tussen bestaande en
nieuwe installaties de ruimte voor emissiehandel zal verkleinen, de flexibiliteit
om eigen keuzen te maken zal verminderen en discussie zal oproepen hoe
groot het onderscheid zou moeten zijn.
Bovendien klinkt “een onderscheid tussen bestaande en nieuwe installaties”
eenvoudig, maar de vraag is wanneer sprake is van een “bestaande” installatie
en hoe lang een “nieuwe” installatie nieuw is. Dat is minder eenvoudig te
beantwoorden.
Een onderscheid werkt hoe dan ook in meer opzichten complicerend.
Een reserve voor nieuwe installaties
Om tussentijdse aanscherping van PSR’s zoveel mogelijk te voorkomen, zou
een reserve kunnen worden ingebouwd voor nieuwe bedrijven. Dat betekent
in feite dat bij een bepaald plafond op voorhand de ruimte voor bestaande
bedrijven wordt beperkt, of anders gezegd: dat op voorhand een scherpere PSR
12

voor bestaande bedrijven geldt. Verder is de verdeling van een eventuele
ongebruikte reserve lastig: aan wie komt die reserve in welke mate en op
welke moment toe? Of zou een ongebruikte reserve moeten blijven bestaan?
Ten slotte merkt de werkgroep op, dat in de gangbare scenario’s (CPB) al
ruimte voor groei - en dus nieuwkomers - is ingebouwd.
De werkgroep adviseert geen reserve voor nieuwe bedrijven in te bouwen.
Het aantal PSR’s
Voor verbrandingsinstallaties is het werken met één PSR redelijk aanvaard,
alhoewel ook wensen bestaan tot differentiatie.
Voor procesemissies is dat minder het geval. De natuurlijke neiging lijkt te zijn
“elk proces zijn eigen PSR”. Het aantal proces PSR’s is thans 22 (nb de
procesemissies zijn in totaal circa 20% van de verbrandingsemissies).
Een hernieuwde discussie over uitbreiding van het aantal PSR’s zal naar
verwachting veel tijd in beslag nemen en tot een “gevecht” om de relatieve
hoogte van de PSR’s leiden, met als uitkomst een beperkte verschuiving
binnen de beschikbare emissieruimte.
De werkgroep adviseert het huidige aantal PSR’s te handhaven.
Criteria voor de aanscherping van PSR’s
Inmiddels zijn tweemaal PSR’s vastgesteld: in 2005 voor 2010 en in 2008 voor
2013. In de eerste ronde zijn de PSR’s vastgesteld op basis van historische
emissies en afgetopt om het beoogde plafond van 55 kton te halen (wat door
een hogere dan geraamde brandstofinzet niet is bereikt).
In de tweede ronde is de PSR uit 2010 voor verbrandingsemissies met 7,5%
aangescherpt en zijn alle PSR’s voor processen met circa 3% aangescherpt.
Voor de toekomst staan verschillende opties open:
- Daling van de PSR afhankelijk van individuele technologische
reductiemogelijkheden en de kosten daarvan.
- Koppeling aan BREF’s.
- Gelijke procentuele daling voor alle PSR’s.
Koppeling aan technologische reductiemogelijkheden is bewerkelijk,
tijdrovend en kostbaar (zie de Toekomstverkenning NOx emissiehandel2).
Directe koppeling aan de BREF’s is in de Toekomstverkenning NOx
emissiehandel uitvoerig onderzocht en om diverse redenen als niet goed
uitvoerbare optie gekwalificeerd. BREF’s zouden wel een rol kunnen spelen bij
het bepalen van de hoogte. Bepalen van PSR’s zal dan mede het resultaat van

13

onderhandelingen worden.
Gelijke procentuele daling is een relatief eenvoudig en snel te realiseren optie.
Vooronderstelling is, dat de PSR’s in de eerste ronde (2004) zijn vastgesteld op
een aanvaardbare waarde. Belangrijk is in dat geval of de uitgangspositie in
2004 goed is vastgesteld. Indien dat niet het geval is geweest zou dat aanleiding
moeten zijn onderzoek en eventueel aanpassing te overwegen. Uiterste
terughoudendheid en beperking tot proces PSR’s is echter geboden, ter
voorkoming van een hernieuwde ronde van aanpassing van een groot aantal
PSR’s.
De werkgroep adviseert een gelijke procentuele daling van de PSR’s. Alleen
grote discrepantie tussen sectoren wat betreft het verschil tussen PSR en best
bestaande technieken kan voor procesemissies leiden tot een beperkte
afwijking van deze regel.
Koppeling aan een emissieplafond
Zoals in paragraaf 4.2 is aangegeven, is ervan uitgegaan dat er een bepaalde
emissieruimte is voor de sector IER, waarmee de PSR’s dus een verband
moeten hebben. Los van de vraag van de acceptatie van een plafond, spelen
hierbij twee tegengestelde krachten:
- het vastleggen van de PSR’s voor een lange periode, zonder tussentijdse
aanpassing, zodat in de markt voldoende zekerheid bestaat om te kunnen
en willen investeren in NOx reductiemaatregelen;
- het vaststellen van PSR’s voor een korte periode – althans in de ogen van
bedrijven geen al te strenge PSR’s voor langere tijd vaststellen - gegeven de
onvoorspelbaarheid van de toekomst, het niet vroegtijdig willen
inleveren van emissieruimte en het aldus openhouden van onderhandelingsmomenten in de toekomst.
De werkgroep adviseert de navolgende aanpak.
In 2008 zijn de PSR’s voor 2013 vastgesteld. De volgende stap is het vaststellen
in 2010 van de definitieve PSR’s voor 2015 en de voorlopige PSR’s voor 2020.
De PSR’s voor 2015 kunnen daarna niet meer worden gewijzigd. De PSR’s voor
2020 kunnen alleen nog worden aangescherpt; de definitieve PSR’s voor 2020
worden vastgesteld in 2015. In de figuur hieronder is een en ander grafisch
weergegeven (in rood de definitieve PSR’s).

14

vastgesteld in:
2008

PSR

vastgesteld in :
2010

vastgesteld in:
2010
2015

2011

2013

2015

2020

Met deze benadering is beoogd een “bodem” voor de lange termijn in de markt
te leggen; met andere woorden: de PSR’s die in 2020 tenminste moet worden
bereikt liggen al in 2010 vast.
Een keuze in dit verband is ook, of PSR’s alleen voor bepaalde jaren of voor elk
jaar in de te overbruggen periode worden vastgesteld. Het voordeel van
punten in plaats van een curve is de vrijheid voor bedrijven in de
tussenliggende periode. Een mogelijk nadeel is te late anticipatie op het in een
bepaald jaar te bereiken deelplafond, wat in essentie een verantwoordelijkheid
van de bedrijven is.
Een (deel)plafond respectievelijk een AMVB met emissie eisen als kader voor
emissiehandel zouden in 2012 gereed kunnen zijn. De huidige PSR’s lopen tot
en met 2013, waarna zij zonder ingrijpen zouden vervallen. Om het systeem
van NOx emissiehandel in stand te houden met het oog op het vigerende NOx
plafond, en met het oog op de gewenste duidelijkheid voor NOx
emissiehandelsbedrijven, is op korte termijn een besluit nodig voor de PSR’s
voor de periode 2013 tot en met 2015.
De werkgroep adviseert jaarlijkse PSR’s en bij de verdere uitwerking daarvan
rekening te houden met de ervaringen met emissiehandel. De PSR’s tot en met
2015 zouden op korte termijn moeten worden vastgesteld.
Rolverdeling tussen partijen
Het bedrijfsleven zal mede een grote rol spelen bij het bepalen van de methode
van vaststellen van PSR’s. VROM stelt de methode formeel vast alsmede de
PSR’s. Het vaststellen van de PSR’s is immers een verdelingsvraagstuk dat
bedrijven onderling naar alle waarschijnlijkheid niet kunnen oplossen.
15

Monitoring
Het monitoring regime voor kleine emittenten is in het verleden versoberd. De
inspanning voor kleine emittenten blijkt echter in een aantal gevallen
onevenredig hoog ten opzichte van de kosten en het belang. Oorzaak kan het
nog onvoldoende doorwerken van de versobering in de praktijk zijn, dan wel
een te beperkte versobering. Daarnaast lijkt een versobering mogelijk voor
bedrijven die aan de PSR voldoen en niet handelen in emissierechten.
De werkgroep adviseert de monitoringsverplichtingen voor kleine emittenten
opnieuw te bezien en in het algemeen voor gevallen waarin bedrijven geen
handel in NOx emissierechten drijven en aan de PSR als emissie eis
voldoen.
4.4 Marktwerking
Met het oog op een adequate marktwerking bij NOx emissiehandel is een goed
inzicht vereist in het verloop van NOx emissies, voornemens en besluiten tot
het treffen van reductiemaatregelen, alsmede de omvang en het tijdstip van
realisatie daarvan. Datzelfde geldt voor het effect van groei en/of krimp van
de productie op NOx emissies. Ten slotte is inzicht in het effect hiervan op de
prijs en beschikbaarheid van NOx emissierechten relevant. Eventuele
knelpunten zullen zo vroeg mogelijk gesignaleerd dienen te worden.
Langdurig dezelfde kopers van emissierechten
In theorie kan zich de situatie voordoen dat langdurig dezelfde bedrijven koper
van emissierechten zijn, namelijk als de prijs van te kopen rechten lager blijft
dan de kosten van eigen reductiemaatregelen.
Deze situatie is niet per definitie ongewenst: als de marktprijs van NOx
emissierechten lager is dan de kostprijs van maatregelen bij de koper,
heeft de koper voordeel dat hij NOx emissierechten kan kopen, ook als dat
geschiedt op structurele basis, omdat hij immers geen duurdere eigen
maatregelen hoeft te treffen.
Dit ligt anders indien de mogelijkheden voor kopers om zelf maatregelen te
treffen ontbreken omdat die voor installaties onder normale omstandigheden
technisch niet mogelijk zijn of slechts tegen buitensporig hoge kosten.
Maatgevend hiervoor kan zijn de mate waarin de ligging van de
PSR voor die installaties onmiskenbaar buiten de bandbreedte van de BREF
valt en daarmee bovendien in belangrijke mate afwijkt van de ligging van
andere PSR’s ten opzichte van de BREF bandbreedte.
De werkgroep adviseert in evaluaties de posities van bedrijven te analyseren en
bij langdurige koopposities, zonodig aanpassing van de PSR door te voeren
indien daartoe aanleiding bestaat.

16

4.5 Evaluatie
Een periodieke evaluatie van de werking van NOx emissiehandel en de
relevante context (zoals regelgeving) is wenselijk, in het bijzonder na het
invoeren van de aanpassingen gebaseerd op dit advies.
Punten voor de evaluatie zijn in elk geval:
- werking van de juridische vormgeving van NOx emissiehandel;
- eventuele nieuwe of gewijzigde regelgeving die van invloed is op de werking
van emissiehandel;
- de beschikbare ruimte voor emissiehandel;
- werking van de markt voor emissiehandel (kopers, verkopers, de prijs van
emissierechten, verloop van transacties in de tijd);
- afwezigheid van een onderscheid tussen oude en nieuwe installaties wat de
PSR betreft;
- de rolverdeling tussen partijen;
- de periodiciteit van het aanscherpen van PSR’s;
- een vergelijking van de verhouding tussen de verschillende PSR’s en de
aanscherping van de PSR’s in relatie tot de bandbreedte in de
vigerende BREF’s;
- de mate waarin technische mogelijkheden voorhanden zijn om gemiddeld
over het installatiepark aan de PSR’s te kunnen voldoen;
- de mate waarin aanvullende eisen worden gesteld met een beroep op de
lokale luchtkwaliteit;
De Werkgroep adviseert op een passend moment na invoering van
aanpassingen in NOx emissiehandel, de werking van emissiehandel en de
relevante context te evalueren en in de tussenliggende periode de werking van
NOx emissiehandel nauwgezet te volgen.
4.6 Onvoorziene omstandigheden
Er kunnen zich omstandigheden voordoen die thans of op een toekomstig
moment geheel onvoorzien zijn, zoals EU regelgeving die NOx emissiehandel
sterk doorkruist dan wel onmogelijk maakt.
Afhankelijk van het type omstandigheid zou NOx emissiehandel kunnen
worden beëindigd of opgeschort. Bij beëindiging ligt een terugval op het
alternatief zoals weergegeven in paragraaf 3 voor de hand.
De Werkgroep adviseert voor de situatie waarin NOx emissiehandel
wordt beëindigd, verdere afspraken te maken, mede gezien de financiële
gevolgen die daaraan zijn verbonden voor bedrijven die hebben geïnvesteerd
17

in extra reductiemaatregelen met zicht op het verkopen van emissierechten.

18

BIJLAGE 1

Samenstelling en inhoudelijke werkwijze Werkgroep NOx
emissiehandel

Samenstelling
Ministerie van VROM

Angelique Berg (tot 1 april 2009)
Kees Hoppener
Diederik de Jonge
Akshay Patki

Ministerie van EZ

Frits von Meijenfeldt

DCMR

Pia Eckstein
Maarten de Hoog

Bedrijfsleven

Annemarie van der Rest
Wiel Klerken
Colette Alma
Hans Regtuit
Walter Ruijgrok
Willem- Henk Streekstra

Mediators

Cees Moons
Jan van der Kolk

Inhoudelijke werkwijze
Gebruik is gemaakt van:
- Bestaande evaluaties: Voorevaluatie NOx emissiehandel (juni 2006), Evaluatie
CO2 en NOx emissiehandel (augustus 2007).
- Bestaande scenario’s: GCN 2008, De toekomst van NOx emissiehandel:
emissiefactoren en PSR’s (maart 2007).
- Bestaande juridische inzichten, zoals het STEM advies (Structurele evaluatie
milieuwetgeving) “Europese grenzen aan de regulering van milieugevolgen van
bedrijven door algemene regels” (april 2008).
Er zijn geen nieuwe juridische analyses, evaluaties, scenariostudies of
marktanalyses uitgevoerd.
Verbeterpunten op het gebied van monitoring, administratieve lasten, realisatie
van doelen tot en met 2013 en verankering in de Wet milieubeheer van NOx
emissiehandel als zodanig zijn geen onderwerpen van primaire aandacht geweest.
19

Rekening is gehouden met de volgende ontwikkelingen in breder verband:
- IPPC review.
- EU verkenning naar SO2 en NOx emissiehandel.
- NEC review 2020 en aanscherping plafonds vanaf 2020.

20

BIJLAGE 2
Geconsulteerde organisaties en personen

Provincies en gemeenten
Wouter Smit, Provincie Zuid Holland
Maarten de Hoog, DCMR
Jan Janssen, Provincie Limburg
J.P. van Zweeden, provincie Groningen
Jan Weerts, provincie Limburg
Wim Bakker, provincie Noord Holland
Hylke Jonker, provincie Zeeland
Alex Casarotto, provincie Noord Brabant
Roel Wanningen, gemeente Westland

Energiened/VME
Helma Kip, Essent
Harm Mous, Essent
Bart Dijkman, Nuon
Pier Stapersma, Delta
Geert Brummelhuis, Electrabel
Walter Ruijgrok, Energiened

Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (VNCI)
Colette Alma, VNCI
Leantine Mulder, VNCI
Jan Berends, Royal DSM
Sikke Klein, Akzo Nobel
Ton Bruin, DOW
Jacquelien Wijkhuijs, Thermphos

Vereniging Nederlandse Metallurgische Industrie (VNMI)
Roel Priest, Outokumpu Copper LDM
Jan Glimmerveen, Nedstaal
Ronald Prenger, Sapa Profiles Harderwijk
Jeremy Kouw, Nyrstar Budel
Wout Kusters, Aluminium Delfzijl
Truus Valkering, Corus Staal
Hans Regtuit, Corus Staal
Mark van Dijk (VMI)
Bianca Smit (FME-CWM)

Vereniging van de Nederlandse Petroleum Industrie (VNPI)
Dominique Boot, VNPI
Pieter Thomassen, VNPI
21

Frans Driessen, BP

Overige bedrijfstakken
Ronald Kalwij, Cosun
Rob van Gennip, Friesland Foods
M.Diekstra, Vereniging Nederlandse Papier- en Kartonfabrieken (VNP)
Edwin Schokker, Vereniging Afvalbedrijven
Marijke van den Bosch, Vereniging van Nederlandse Glasfabrikanten
Arjette Aarkema, PPG Fibreglass
Ton Pereboom, ENCI

22

BIJLAGE 3
Rekenvoorbeeld NOx plafond 2020, daarvan afgeleide emissie eisen en PSR’s en
ruimte voor emissiehandel
Het rekenvoorbeeld in deze bijlage is bedoeld als illustratie. Het vaststellen van
een nationaal plafond en daaruit afgeleide deelplafonds voor verschillende
sectoren die NOx uitstoten volgt een eigen procedure en valt buiten de opdracht
van de werkgroep.
Er is nog geen plafond voor Nederland in 2020 vastgesteld door de Europese
Commissie. Wel is een voorstel gedaan door de Europese Commissie van 177 kton,
dat echter is teruggetrokken in afwachting van de resultaten van de
Klimaatconferentie in december 2009 in Kopenhagen. Desalniettemin is dit
voorstel in dit rekenvoorbeeld als basis genomen voor een mogelijk plafond in
2020.Vervolgens is nagegaan wat het plafond zou kunnen zijn voor industrie,
energieproductie- sector en raffinaderijen (IER), bij realisatie van voorgenomen
respectievelijk voorgenomen en aanvullend beleid4 voor alle andere sectoren dan
IER.
Aangenomen is, dat het totaal van de emissies van bedrijven is gelimiteerd door
een bepaald sectoraal plafond, los van de vraag of bedrijven met de omvang van
dat plafond hebben ingestemd. Met “sector” worden in dit verband de bedrijven
uit de industrie, elektriciteitsproductie en de raffinaderijen bedoeld, die onder
NOx emissiehandel vallen. Vervolgens is aan de orde op welke wijze dat plafond
zou worden vertaald naar PSR’s voor installaties.
In tabel 1 is aangegeven wat het mogelijke plafond voor de sector IER zou zijn, als
resultante van het NEC van 177 kton minus de emissie van andere sectoren dan
IER. Tevens is aangegeven wat de NOx emissie zou zijn bij alleen het vaststaande
beleid4.
Op het over de sectoren te verdelen NEC is een post “onverdeeld” in mindering
gebracht, om onverhoopte overschrijdingen op onderdelen te kunnen opvangen.
Naarmate de sectorale deelplafonds sterker juridisch afdwingbaar zijn, zou deze
post mogelijk kleiner kunnen zijn, waardoor in dit rekenvoorbeeld onder andere
het deelplafond voor de sector IER mogelijk wat ruimer zou kunnen zijn dan in de
tabel is aangenomen.

4

Concentratiekaarten voor grootschalige luchtverontreiniging in Nederland, Rapportage 2009, Milieu
en Natuur Planbureau, Bilthoven, 2009, publicatienummer 500088005

23

Tabel 1

Mogelijke plafonds in 2020

Sector

1

2

3

Plafond 2020

Plafond 2020

Prognose emissie

(voorgenomen beleid

( voorgenomen +

in 2020 bij

voor alle sectoren, met

aanvullend beleid voor

vaststaand beleid

IER/ETS als

alle sectoren met

resultante)

IER/ETS als resultante)

53,7

54,3

IER
Kleine bronnen1

84,6

NOx-

7

7

ca. 7

emissiehandels-

46,5

47,3

ca. 77,6

bedrijven (ETS)
Verkeer

95,8

95,2

96,9

Huishoudens

7,8

7,8

7,8

HDO en bouw

5,5

5,5

6,5

Landbouw

5,2

5,2

9,7

Onverdeeld

9

9

Totaal

177

177

205,5

Op basis van de Toekomstverkenning NOx emissiehandel (maart 2007) is
nagegaan wat de emissie zou zijn bij de soepelste interpretatie van de BREF’s in
2020 voor de bedrijven die deelnemen aan NOx emissiehandel gezamenlijk.
Daarbij is een aanscherping van de huidige BREF’s aangehouden uit het
scenario dat op verzoek van de industrievertegenwoordigers is opgenomen in
de Toekomstverkenning NOx emissiehandel5. Verondersteld is, dat de
soepelste interpretatie van de BREF’s wettelijk wordt vastgelegd in een AMVB
(zie het juridische advies in paragraaf 4.1). Die emissie is in tabel 2
weergegeven naast de mogelijke plafonds uit tabel 1.

5

De toekomst van NOx emissiehandel: emissiefactoren en PSR’s, Van der Kolk Advies en DHV, in
opdracht van het ministerie van VROM, maart 2007, p. 36.
In de Toekomstverkenning is de inschatting voor de BREF’s gemaakt voor 2019; gemakshalve is ervan
uitgegaan dat deze inschatting ook voor 2020 geldt.

24

Het verschil tussen de totale emissie die in 2020 zou worden bereikt met de
soepelste interpretatie van de BREF’s en het te bereiken mogelijke plafond in
dat jaar is de ruimte voor emissiehandel. Het verschil tussen de
mogelijke plafonds in 2020 bij voorgenomen respectievelijk voorgenomen plus
aanvullend beleid is slechts 0,8 kiloton is; om die reden is het gemiddelde
daarvan aangehouden, afgerond op 1 kiloton.
Tabel 2 Ruimte voor emissiehandel
1 Mogelijk plafond 2020 (zie tabel 1)
2 Emissie 2020 bij soepelste interpretatie van de
alsdan geldende BREF’s
3 Ruimte voor emissiehandel

47
70
23 (70 - 47)

Zoals uit de tabel blijkt ligt de ruimte voor emissiehandel in dit
rekenvoorbeeld 23 kton per jaar (in de periode voorafgaand
aan een eventuele aanscherping van de BREF’s zoals die hier is aangenomen,
zal de ruimte voor emissiehandel nog groter zijn, omdat de soepelste
interpretatie van de huidige BREF’s tot een hogere emissie zou leiden)6.
Voortbordurend op het mogelijke plafond dat in tabel 1 is weergegeven, is in
tabel 3 aangegeven wat de PSR voor verbrandingsemissies in 2020 zou zijn
bij een soepele interpretatie van de alsdan geldende BREF’s (die PSR zou
in een AMVB worden vastgelegd). Die BREF’s zijn conform het de het door de
industrie voorgestelde scenario voor de aanscherping van BREF’s in de
Toekomstverkenning NOx emissiehandel5,7, zoals eerder aangegeven.
Voorts is aangegeven wat de PSR zouden moeten zijn om het mogelijke
plafond in 2020 te halen. Dat is dus de PSR die in de NOx regelgeving voor
emissiehandel zou worden vastgelegd. Die PSR valt binnen
de bandbreedte van soepelste respectievelijk scherpste interpretaties
van de BREF’s in 2020.
Tabel 3 PSR’s bij soepele interpretatie BREF’s en bij emissieruimte in 2020
1 Mogelijke sector plafonds in 2020 (zie tabel 1)
2 Emissie 2020 bij soepelste interpretatie van de
alsdan geldende BREF’s
3 Ruimte voor emissiehandel
1 PSR’s (g/GJ) bij mogelijk sectorplafond 2020
2 Gemiddelde PSR (g/GJ) eis in AMVB voor
emissiehandelsbedrijven

47
70
23 (70 - 47)
22
34

6

Het huidige door VROM gehanteerde plafond voor de NOx emissiehandel bedrijven is 55 kton; bij
handhaving van dat plafond zou de ruimte voor emissiehandel 15 kton zijn.
7
In de Toekomstverkenning blijkt een rekenfout te zijn gemaakt, waardoor de NOx emissies bij de
verschillende bandbreedtes van de BREF waarden in het industriescenario1 tot 8% te hoog zijn
weergegeven, met als gevolg een daarvan afgeleide te lage PSR. Dat is in dit advies gecorrigeerd.

25

Om een indruk te krijgen van de in tabel 3 genoemde PSR’s in relatie tot de
eisen in enkele recent zonder veel discussie, bezwaar of beroep verleende
vergunningen, zijn in tabel 4 enkele voorbeelden gegeven van die eisen in de
vorm van een PSR. Daaruit blijkt dat de huidige eisen reeds in de buurt van de
mogelijke eisen in 2020 liggen, of zelfs daaronder. De technologische
ontwikkeling zal de komende tien jaar niet stilstaan, zodat emissiefactoren
lager dan die PSR’s haalbaar zullen zijn. Dat biedt perspectief op het kopen van
emissierechten voor individuele installaties die alleen tegen hoge kosten door
eigen maatregelen aan hun PSR zouden kunnen voldoen.
Tabel 4

Voorbeelden van PSR’s op basis van recente vergunningen voor
nieuwe installaties
Type installatie (jaartal vergunning)
PSR (g/GJ, jaargemiddelde)
Gasgestookte WKK (2006)
17
Reformer fornuis (2009)
7
Kolencentrale (2007/2008)
16,6 – 23
In het tekstkader hieronder is een samengevat overzicht gegeven. Daarin staan
de PSR’s afgeleid uit een soepele respectievelijk strenge interpretatie van de
huidige BREF’s en de BREF’s voor 2020 . Tevens is de ontwikkeling van de
PSR’s weergegeven en als referentie de PSR’s op basis van enkele recente
vergunningen voor nieuwe installaties.
Samengevat overzicht van PSR waarden voor verbrandingsinstallaties in g/GJ
soepel
streng
1
Huidige BREF’s
37
32
BREF’s 2020 volgens industriescenario
34
202
PSR 2010
PSR 2013 (huidige AMVB)
PSR 2020
PSR’s op basis van recente vergunningen
voor nieuwe installaties

40
37
22
7 – 23

1

Voorevaluatie NOx emissiehandel, Van der Kolk Advies, KPMG Sustainability, DHV en Hofland
Milieu Consultant, in opdracht van het ministerie van VROM, juli 2006, p. 58.
2 De ondergrens daalt in het industriescenario sterker dan de bovengrens ten opzicht van de huidige
BREF’s omdat de bovengrens vooral wordt bepaald door dry low NOx technieken waarvan het effect
van de veronderstelde technische ontwikkeling geringer is dan bij SCR’s, die vooral de ondergrens.

26