Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

25 074

Ministeriële Conferentie van de
Wereldhandelsorganisatie (WTO)

Nr. 163

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 januari 2009
Inleiding
Uw Vaste Commissie voor Economische Zaken vroeg op 20 januari om
een brief over voortgang in de WTO-onderhandelingen. Ik voldoe hiermee
aan dit verzoek, waarbij de WTO-onderhandelingen worden geplaatst in
het kader van de huidige financiële en economische crisis. Voor Nederland is een actieve, stimulerende handelspolitiek van groot belang om de
crisis zoveel mogelijk te beperken en herstel te bespoedigen.
Handelsgevolgen van de financiële crisis en recessie
De economische vooruitzichten stemmen somber. De groei van de wereldeconomie zal dit jaar afnemen, waarschijnlijk tot rond 0,5% (in de periode
2004–2007 was dit gemiddeld 5%)1. In het OESO-gebied zal er krimp zijn;
daarbuiten zal de groei fors afnemen. De handel volgt deze neerwaartse
lijn. Het volume van de wereldhandel zal in 2009 voor het eerst sinds 1982
afnemen. Uit de cijfers over het najaar van 2008 van CPB2 blijkt dat de
handel in het laatste kwartaal tot november al afnam met 3,7% ten
opzichte van het kwartaal daarvoor. Dat zou de grootste daling van de
wereldhandel zijn sinds de Tweede Wereldoorlog. Vooral de daling van
het Amerikaanse invoervolume met 32,2% valt hierbij op.

Europese Commissie, Interim vooruitzichten, 19 januari 2009.
2
CPB Handelsmonitor, 20 januari 2009.

De EU en Nederland ontspringen deze dans niet. Recente ramingen van
de Europese Commissie (zie voetnoot 1) geven aan dat de economie van
de EU met 1,8% zal krimpen en dat de Nederlandse economie dit jaar naar
verwachting met 2% (dat is dus boven het EU-gemiddelde) zal krimpen.
Teruglopende investeringen en consumptieve uitgaven spelen hierbij een
rol. Bovendien dalen zowel de Nederlandse invoer als de uitvoer. Dit is
zorgelijk voor een open economie als Nederland. Hiermee zal, voor het
eerst sinds 1975, het voor Nederland relevante deel van de wereldhandel
afnemen. Een vuistregel is dat 1% groei of afname van de relevante
wereldhandel zich vertaalt in 0,3% groei of afname van het BNP in Nederland. De negatieve gevolgen van de huidige krimp tekenen zich al af. Zo

KST127394
0809tkkst25074-163
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 074, nr. 163

1

1

lag het Nederlandse handelsoverschot in november 2008 een derde lager
dan een jaar ervoor, mede door een daling van het exportvolume1.
De internationale vraag neemt af en handelsrisico’s zijn groter geworden
en minder goed in te schatten. Dit heeft zijn effect op de handelsvoorwaarden: handelsfinanciering is problematisch en verzekering van exportkredieten is moeilijker geworden. Het internationale handelsklimaat is al
ongunstig en dreigt verder te verslechteren. Om dit tegen te gaan spraken
G20 leiders op 15 november jl. niet alleen af dat beslissende voortgang
diende te worden gemaakt in de WTO-ronde. Er werd ook gewaarschuwd
tegen negatieve gevolgen van protectionistische overheidsmaatregelen
en afgesproken geen nieuwe belemmeringen voor investeringen en de
handel in goederen en diensten in te voeren of niet WTO-conforme
exportsteun te geven.
Er zijn sindsdien helaas toch diverse voorbeelden van handelsbelemmerende maatregelen waargenomen: de Russische Federatie verhoogde
tarieven op auto’s, India die op o.a. staal, Ecuador deed hetzelfde over een
breed front, terwijl her en der invoervergunningen zijn ingevoerd (Indonesië) en producteisen lijken te zijn aangescherpt (Mexico). Hierbij gaat
het niet alleen om maatregelen die strijdig zijn met geldende regels en
afspraken, maar ook om maatregelen die passen binnen de regels maar
wel schadelijk zijn voor handelspartners. Zo liggen de gebonden
maximumtarieven in opkomende economieën veelal boven de huidige
toegepaste tarieven. Het gemiddelde gebonden invoertarief van de
Mercosurlanden ligt bijvoorbeeld bijna driemaal zo hoog als het gemiddelde toegepaste tarief van ongeveer 12%. Als landen hun invoertarieven
verhogen naar de maximaal toegestane niveaus, zou dat een verdubbeling van de tarieven kunnen betekenen. De gevolgen daarvan voor het
wereldhandelsvolume, en daarmee voor de Nederlandse economie zijn
niet te overzien.
Daarnaast tekent zich een toename van het aantal antidumping en
-subsidieklachten af, waardoor ook een reeks nieuwe invoerheffingen kan
ontstaan. Met andere woorden: ook binnen de thans geldende WTO-regels zijn aanzienlijke verhogingen van marktbescherming mogelijk, met
alle negatieve gevolgen van dien voor het internationale handelsklimaat.
Bijzondere aandacht verdienen de gevolgen die de arme en meest kwetsbare ontwikkelingslanden zullen ondervinden van protectionistische
tendensen. Zij hebben immers veel minder mogelijkheden tot aanpassing
of retaliatie binnen hun handelsstromen en beschikken niet over de
reserves om tegenslagen tijdelijk op te vangen en sociale vangnetten te
creëren.
Voorts blijft het risico bestaan dat steunoperaties in de financiële, maar
ook in andere sectoren concurrentievervalsend zullen werken. Buy
American is in het Amerikaanse Congres een populair uitgangspunt – als
de Amerikaanse economie een stimulans moet krijgen via infrastructurele
werken, dan toch ook met gebruik van Amerikaans staal, cement en
dergelijke – terwijl ook in Europa al snel een verband wordt gelegd tussen
steun aan bepaalde sectoren en behoud van bedrijvigheid in eigen land.
Binnen de EU dient de Europese Commissie actief te waken tegen aantasting van de interne markt. Daarom verdient in het bijzonder commissaris
Kroes waardering voor haar optreden. Ook daarbuiten is echter internationale discipline nodig om te voorkomen dat landen maatregelen nemen
die ten koste van anderen gaan. Een succesvolle afsluiting van de lopende
handelsronde zou het gezag van de WTO hiertoe versterken. Zelfs als de
concrete positieve effecten pas op de langere termijn volledig zichtbaar
worden. Bovendien zou een WTO-deal de ruimte drastisch verminderen
om toegepaste tarieven te verhogen binnen de gebonden marges.
1

CPB Conjunctuuroverzicht, 15 januari 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 074, nr. 163

2

WTO-ronde en handelsakkoorden
Na het in juli jl. mislukte ministeriële overleg te Genève kregen de
WTO-onderhandelingen in november een nieuwe politieke impuls. Regeringsleiders van de G20 landen concludeerden te Washington dat de
belangrijkste stappen in de handelsronde voor het eind van het jaar
genomen dienden te worden. Ook vertegenwoordigers van de minst
ontwikkelde landen lieten zich in november in deze zin uit (te Siem Reap,
Cambodja). Het belang van de afronding van de ronde werd ook bevestigd tijdens de Financing for Development bijeenkomst in Doha
(29 november–2 december 2008). Tijdens de bijeenkomst werd benadrukt
dat een ambitieus WTO-akkoord positieve welvaartseffecten heeft voor
ontwikkelingslanden en hun concurrentiepositie versterkt.
De gewenste doorbraak vond echter niet plaats. Net als in juli daarvoor,
bleek de kloof tussen, enerzijds, de VS en, anderzijds, vooral India en
China onoverbrugbaar. India ging het erom de landbouwinvoer opnieuw
te kunnen beperken onder bepaalde – ruim omschreven – omstandigheden door middel van speciale vrijwaringsmaatregelen. China wenste
zich niet vast te leggen op deelname aan sectorovereenkomsten waardoor
industrietarieven sterk – mogelijk tot nul – zouden worden verlaagd. De
EU speelde een constructieve rol maar de DG-WTO Lamy moest desondanks constateren dat een ministeriële bijeenkomst afgelopen december
te weinig kans op slagen had.
Bij het moeizame overleg in december speelde de transitieperiode binnen
van de Amerikaanse administratie een rol. Enerzijds vroeg vooral China
zich af of de VS een deal gesloten in de nadagen van de toenmalige
Administratie wel gestand zou doen. Anderzijds bestond de indruk dat de
VS overvroegen (door Brazilië omschreven als «greedy») door in te zetten
op een optelsom van verlangens van lobbies en onvoldoende vermogen
om in onderhandelingen te komen tot prioriteiten en keuzes. De aanstaande verkiezingen in India (mei) en zorg om teruglopende groei in China
zullen ook van invloed zijn geweest.
Hoewel markttoegang voor industrie en landbouwproducten in eerste
instantie de kern van de onderhandelingen zullen blijven uitmaken dient
het belang van de dienstensector, van handelsfacilitatie (vooral ook voor
ontwikkelingslanden), van milieuthema’s en van verbeterde disciplines
voor dumping en subsidies niet uit het oog te worden verloren.
Het wachten is nu op het ambitieniveau van de nieuwe Amerikaanse
Administratie. De standpuntbepaling daarvan op handelsgebied is vooralsnog niet duidelijk. De aandacht van president Obama voor economische vraagstukken zal in eerste instantie worden opgeëist door binnenlandse economische problemen. Bovendien leven onder de Democraten
uiteenlopende denkbeelden over internationale handel. Variërend van een
protectionistisch insteek op vrije handel alleen op basis van wederkerigheid of met gelijkgestemde landen wat bijvoorbeeld milieu, sociale
verhoudingen, mensenrechten en democratie betreft, tot uitgesproken
voorstanders van vrijhandel. De President zal zijn positie binnen dit spectrum moeten bepalen.
Wat het vervolg betreft is de komende bijeenkomst van G20 regeringsleiders begin april in Londen van belang. Aldaar zal aan de orde moeten
komen dat de oproep uit november 2008 om de WTO-ronde vlot te
trekken niet effectief is geweest en zullen hieraan conclusies moeten
worden verbonden. Enkele komende internationale bijeenkomsten kunnen
als platform dienen om de posities te peilen en het belang van afsluiting
van de ronde te benadrukken. Denk aan het WEF in Davos, de pre G20-Top

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 074, nr. 163

3

van Merkel, de (aanloop naar de) Voorjaarsraad en de voorbereidingen
van de EU-VS Top.
Naast de inspanning van de EU om open multilaterale handel veilig te
stellen en de Amerikaanse opstelling te beïnvloeden is zij met een ruim
aantal landen bilateraal of regionaal in onderhandeling. Het gaat om ZuidKorea, India, Mercosur, Midden-Amerika, landen van de Andean, de GCC
(Golfstaten), de ACP landen, Oekraïne, Libië, Irak en China (op non-preferentiële basis). Werkelijke inhoudelijke voortgang zonder politieke obstakels wordt vooral geboekt in de onderhandelingen met Zuid-Korea en
Midden-Amerika maar ook de onderhandelingen met de andere
genoemde landen bieden een platform voor een permanente dialoog op
handelsgebied die protectionistische neigingen kan tegengaan.
Inzet de komende maanden
Ik zie op handelsvlak vijf prioriteiten waaraan nationaal, in Europees
verband en internationaal moet worden gewerkt. Hierbij blijkt overigens
hoe belangrijk het is dat wij de EU hebben om voor onze belangen op te
komen, dat 16 EU-landen één gemeenschappelijke munt hebben en
hoezeer het multilaterale handelsstelsel van belang is voor een open,
gunstig handelsklimaat en daarmee voor herstel van de economie.
1. De eerste prioriteit is te zorgen dat gezonde bedrijvigheid kan doorgaan. Hiertoe kunnen nationaal effectieve maatregelen worden
genomen. Zo heeft het kabinet besloten herverzekering van exportkredieten door de overheid te verruimen. Ook is het juist nu zaak dat
buitenlandse posten en economische missies de weg effenen voor
onze exporteurs en internationale investeringen in de huidige meer
ingewikkelde marktomstandigheden. Ik zal extra middelen inzetten om
het Nederlandse bedrijfsleven te helpen bij de export naar landen die
relatief minder geraakt zijn.
2. De tweede prioriteit is ervoor te zorgen dat nationale handelspolitiek
de huidige economische problematiek niet versterkt. Protectionistische
neigingen mogen geen ruimte krijgen. Daarom zal handelsbeleid op
niveau van individuele landen nauwlettend in de gaten worden gehouden en zullen landen worden aangesproken op schadelijke maatregelen. Dit is ook van groot belang met oog op de positie van kwetsbare
ontwikkelingslanden. Europees optreden is hiertoe nodig, zowel in
WTO-verband, waar een mechanisme is ingesteld om handelsmaatregelen kritisch te toetsen, als in het kader van het G20 proces (daarin
is immers afgesproken geen protectionistische maatregelen te nemen),
en ook OESO-initiatieven op dit vlak verdienen steun. Ook ik zal monitoren wat voor nieuwe belemmeringen Nederlandse exporteurs tegen
komen teneinde daar actie op te kunnen ondernemen. Uiteraard geldt
daarbij ook dat wij als Nederland en als EU goed moeten opletten niet
zelf tot handelsbelemmerende maatregelen over te gaan. Een zorg die
niet geheel onterecht is, gezien de reacties uit het buitenland op het
besluit in de EU om exportsubsidies op zuivel opnieuw in te stellen. Dit
overigens tegen de wens van Nederland – Europa’s grootste zuivelexporteur – in.
3. Derde prioriteit is instandhouding en werking van het open, multilaterale, op regels gebaseerde handelsstelsel. Er gelden tariefmaxima en
er zijn regels over subsidies, dumping en non-tarifaire handelsbelemmeringen, maar ook zijn er afspraken over handelsmaatregelen in
geval van betalingsbalansproblemen of acute schade aan een
bedrijfstak. Er is een stevig juridisch raamwerk met verplichte procedures voor het oplossen van geschillen. Hieraan moet de hand worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 074, nr. 163

4

gehouden. Voorop staat dat landen in moeilijkheden de bestaande
regels niet aan hun laars lappen. Zowel via de EU als door middel van
eigen diplomatie zal hierop worden geïnsisteerd. Daarnaast kan de EU
gebruik maken van defensieve maatregelen zoals antidumping en
vrijwaring in gevallen waarin duidelijk sprake is van oneerlijke concurrentie.
4. Vierde prioriteit is succesvolle afsluiting van de WTO-ronde. Het moeizame verloop hiervan geeft al aan dat de materie weerbarstig is en dat
de politieke gevoeligheid daarvan soms groot is. Open handel is echter
onderdeel van de aanpak van de gevolgen van de financiële crisis en
van de inmiddels neergaande conjunctuur. Een Doha deal voor modaliteiten is een extra waarborg ter voorkoming van toekomstig protectionisme. Het is immers belangrijk de grote spelers, waaronder de opkomende economieën, te binden door de regels te versterken en de
tariefplafonds omlaag te brengen. Politieke inzet om de ronde af te
maken is nu essentieel als teken van vertrouwen in het multilaterale
handelsstelsel en ter verdere versterking daarvan. Alle partijen dienen
zich daartoe constructief op te stellen. De sleutel hiertoe ligt in eerste
instantie in Washington. In EU-verband is afgesproken dat daar een
krachtig gezamenlijk pleidooi zal worden gehouden om de nieuwe
Administratie te overtuigen van het belang van politieke inzet voor de
WTO-onderhandelingen. De Nederlandse inzet blijft gericht op een
evenwichtig en ambitieus akkoord over modaliteiten voor landbouw
en NAMA dat recht doet aan de offensieve en defensieve belangen van
Nederland en van de EU en serieus werk maakt van de ontwikkelingsdimensie van deze ronde.
5. Als vijfde prioriteit zie ik voorkoming dat de omvangrijke steunoperaties die nu op gang komen de verhoudingen in de wereldeconomie
grondig zullen verstoren. Binnen de EU zal de Commissie standvastig
moeten zijn in haar handhaving van de beginselen van de interne
markt en zal Nederland haar daartoe aanzetten en steunen. Maar ook
daarbuiten moeten grenzen worden gesteld, gelet op de astronomische bedragen die in het geding zijn.
Internationale financiële instellingen hebben een financiële crisis niet
kunnen voorkomen en moeten daarom worden toegesneden op nieuwe
taken. Er is echter niet gebleken dat het handelsstelsel tekort is geschoten.
Om de inaugurele rede van de Amerikaanse President te parafraseren: de
vraag is niet of een instelling te groot of te klein is, maar of het werkt. De
WTO werkt, omdat het een van de weinige multilaterale organisaties is
waar de opkomende markten daadwerkelijk invloed hebben in overeenstemming met hun economisch gewicht. Bij de noodzakelijke versterking
van de internationale economische rechtsorde kan de WTO op bepaalde
aspecten mogelijk als inspiratiebron gelden: een multilateraal systeem
met heldere normen en een nalevingsstructuur.
Bij de verdere ontwikkeling van het handelsstelsel denk ik overigens aan
versterking van de internationale regels die horen bij een integrerende
wereldmarkt. Een interessante suggestie op dit vlak werd onlangs gedaan
door de Italiaanse minister van Financiën, Tremonti, die voorstelt om op
basis van de bestaande OESO gedragscodes te komen tot een set handhaafbare spelregels voor het internationaal-economische verkeer. Ook aan
toezicht op de mededinging moet worden gewerkt, net als de energiesector, verkenning van de raakvlakken tussen handel en sociale aspecten
en handelsgevolgen van de klimaatinspanning die landen eind dit jaar te
Kopenhagen zullen overeenkomen. Daarnaast zal moeten worden gezocht
naar mogelijkheden om handelsbelemmeringen die steeds meer voortvloeien uit binnenlandse «behind the border» maatregelen aan te pakken,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 074, nr. 163

5

wellicht via meer maatwerk – bijvoorbeeld via de EU markttoegangstrategie. Het gaat immers in veel gevallen om maatregelen van een enkel
land waardoor niet alle van de ruim 150 WTO-landen worden geraakt,
zodat het de vraag is of al die landen belangstelling zullen hebben voor
het uitwerken van oplossingen.
Ten slotte
De handelspolitiek die overheden voeren is belangrijk. Maar wij moeten
niet vergeten dat het vooral goed koopmanschap is dat doorslaggevend is
voor de positie van ons land op internationale markten. Koopmanschap
moet daartoe wel de ruimte krijgen. Een verstandige handelspolitiek is
ook afhankelijk van binnenlands beleid dat is toegesneden op de omgang
met andere landen. Hiertoe behoren een sociaal vangnet, goed onderwijs
en een innovatieve aanpak. Ook een actieve overheidsinstelling op gebied
van export is belangrijk. Juist in een recessie moeten wij dit niet loslaten.
Ten slotte hebben wij te maken met een wereldwijde crisis, die ook kwetsbare landen hard treft. Met het oog op de scherpe daling in FDI stromen
naar ontwikkelingslanden, is het van belang dat ook de internationale
sociale vangnetten op orde blijven en het draagvlak voor globalisering
niet (verder) onder druk komt. Wij moeten de solidariteit opbrengen om
onze problemen niet op hen af te wentelen via protectionistische maatregelen maar oplossingen zoeken door samenwerking en ondersteuning,
o.a. via een ruimhartige invulling van Hulp voor Handel.
De staatssecretaris van Economische Zaken,
F. Heemskerk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 074, nr. 163

6