Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

31 311

Zelfstandig ondernemerschap

Nr. 207

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 juni 2018
Inleiding
Met de brief van 9 februari 20181 heeft het kabinet u geïnformeerd over de
route naar inwerkingtreding van de wetgeving ter vervanging van de Wet
deregulering beoordeling arbeidsrelaties (Wet DBA). Met deze brief
informeren de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de
Staatssecretaris van Financiën uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, over de stand van zaken en de
vervolgstappen.
Zelfstandigen zonder personeel (zzp) hebben een belangrijke plaats op
onze arbeidsmarkt. Veel zelfstandigen hebben er welbewust voor gekozen
om ondernemer te worden en leveren zo een belangrijke bijdrage aan de
samenleving en de economie. Maar de sterke groei van het aantal mensen
die als zelfstandige aan de slag gaat, heeft ook een andere kant. Er is een
groeiende groep schijnzelfstandigen en kwetsbare zelfstandigen ontstaan
waar het kabinet zich zorgen over maakt. Tegelijkertijd vinden veel
zelfstandigen en hun opdrachtgevers de huidige regelgeving onduidelijk
of onnodig ingewikkeld.
Het kabinet heeft daarom in het regeerakkoord maatregelen aangekondigd waarmee, met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt,
schijnzelfstandigheid en concurrentie op arbeidsvoorwaarden, wordt
tegengegaan. Daarnaast beogen de maatregelen zekerheid te geven aan
zelfstandigen en hun opdrachtgevers dat geen sprake is van een dienstbetrekking. Aan de bovenkant van de arbeidsmarkt is beoogd meer
zekerheid te geven aan zelfstandige ondernemers die werken tegen een
hoog uurtarief.

1

kst-31311-207
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Kamerstuk 34 036, nr. 68.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 311, nr. 207

1

De afgelopen maanden is gestart met de uitwerking van deze maatregelen. Het kabinet is daarin stappen verder gekomen, maar heeft ook nog
werk te verrichten. Het maken van nieuwe wetgeving rond zzp is geen
eenvoudige opgave. Dat was duidelijk bij de invoering van de Wet DBA,
bij het opstellen van het regeerakkoord en blijkt ook nu. Maar nieuwe weten regelgeving is onverminderd nodig. Het kabinet zet daarom de
komende maanden in op een aantal vervolgacties die het wetgevingsproces verder zullen brengen.
Het kabinet zet hierbij in op drie routes:
– Ten eerste blijft het tijdpad voor de verruiming van het toezicht op
arbeidsrelaties onverminderd van kracht. De handhaving is opgeschort
tot in ieder geval 1 januari 2020, met uitzondering van kwaadwillenden. Vanaf 1 juli aanstaande wordt de handhaving niet meer beperkt
tot de meest ernstige gevallen van kwaadwillendheid, maar wordt de
handhaving verbreed tot alle kwaadwillenden, zoals reeds is aangekondigd in de brief van 9 februari jl.
– Ten tweede neemt het kabinet een aantal vervolgstappen zodat er
verder kan worden gegaan met een nadere uitwerking van het
regeerakkoord. Zo loopt er een onderzoek naar de manier waarop
zzp’ers hun tarief bepalen en gaat het kabinet in gesprek met de
Europese Commissie over de bescherming van werkenden met lage
tarieven. Uiterlijk per 1 januari 2019 zal het kabinet het criterium gezag
hebben verduidelijkt, zoals gevraagd met de motie van de leden
Wiersma en Van Weyenberg.2 Het kabinet zal onderzoeken of en hoe
met een webmodule in voldoende mate een optimum in randvoorwaarden kan worden gevonden.
Ook gaat het kabinet verder met een goede en gedegen uitwerking van
de maatregelen voor de boven- en de onderkant van de arbeidsmarkt.
Hierbij zijn echter diverse knelpunten geconstateerd die de komende
maanden worden geadresseerd. In het najaar komt het kabinet met
een nader voorstel.
– Ten derde kijkt het kabinet ook naar de langere termijn. De arbeidsmarkt is immers nooit af en blijft in beweging. De opkomst van nieuwe
vormen van arbeidsrelaties tussen opdrachtgever/werkgever en
opdrachtnemer/werknemer zorgt voor fundamentele vragen over de
arbeidsmarkt, het arbeidsrecht en de sociale zekerheid. Om voorbereid
te zijn op de toekomst wordt een onafhankelijke commissie ingesteld
die onderzoek doet naar deze vraagstukken, waaronder de mogelijkheid van de introductie van een ondernemersovereenkomst en de
herziening van de definitie van de uitzendovereenkomst, zoals eerder
geschetst in de brief «naar een nieuwe balans op de arbeidsmarkt» van
15 december 2017.3
In deze brief licht het kabinet de huidige stand van zaken nader toe.
Allereerst geven we een toelichting op de kwalificatie van de arbeidsrelatie en het doel en de achtergrond van de aangekondigde maatregelen.
Daarna wordt ingegaan op een de vormgeving van de drie afzonderlijke
maatregelen en een aantal knelpunten die daarbij zijn geconstateerd.
Vervolgens schetst het kabinet de concrete stappen die tot het najaar
worden gezet. Ook gaan we hier in op het toezicht per 1 juli 2018. Tot slot
gaat het kabinet in op de arbeidsmarkt op de langere termijn.
Het belang van de juiste kwalificatie van de arbeidsrelatie
In het fiscale recht en in het socialezekerheidsrecht wordt onderscheid
gemaakt tussen zelfstandigen en werknemers. De vraag of iemand een
2
3

Kamerstuk 34 775 XV, nr. 32.
Kamerstuk 29 544, nr. 813.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 311, nr. 207

2

zelfstandige is of een werknemer, wordt beoordeeld op basis van de
geldende wetgeving en de bijbehorende jurisprudentie. Het onderscheid
tussen kwalificatie als zelfstandige en werknemer is van belang voor
werkenden, opdrachtgevers, werkgevers en de overheid. Zo bepaalt het
onderscheid of sprake is van inhoudingsplicht voor de loonheffing en
voor het al dan niet verplicht verzekerd zijn voor de werknemersverzekeringen. Ook is het onderscheid van belang voor de fiscale
behandeling van de inkomsten van de opdrachtnemer. Alleen zelfstandigen komen, wanneer zij fiscaal kwalificeren als ondernemer, in
aanmerking voor ondernemersfaciliteiten zoals de zelfstandigenaftrek.
Daarnaast is het civielrechtelijke onderscheid tussen de arbeidsovereenkomst en andere typen overeenkomsten op basis waarvan arbeid wordt
verricht, van belang voor de rechten en bescherming van de werkende en
voor risico’s en kosten van degene die het werk aanbiedt (opdrachtgever
of werkgever). Is er sprake van een arbeidsovereenkomst, dan heeft de
werknemer onder meer recht op loondoorbetaling bij ziekte en gelden de
regels inzake de ontslagbescherming. Andere belangrijke verschillen in
kosten en bescherming bestaan bijvoorbeeld uit het al dan niet verplicht
opbouwen van een pensioen, cao-verplichtingen en de verplichtingen en
kosten omtrent sociale zekerheid. Er bestaat dus een groot verschil in
fiscale en arbeidsrechtelijke behandeling tussen opdrachtnemers en
werknemers4. De kwalificatie van de arbeidsrelatie – werknemer/
werkgever of opdrachtnemer/opdrachtgever – heeft daardoor grote
impact op beide partijen.
Zonder duidelijkheid over de kwalificatie leiden deze grote verschillen tot
problemen op de arbeidsmarkt. Het leidt tot onrust onder zelfstandigen en
hun opdrachtgevers omdat de gevolgen van een verkeerde inschatting
van de arbeidsrelatie groot kunnen zijn. Tegelijkertijd is aan de onderkant
van de arbeidsmarkt een groep ontstaan die buiten de bescherming van
het arbeidsrecht en de sociale zekerheid valt, maar voor wie deze
bescherming in de ogen van het kabinet wel wenselijk is. Sommige
mensen werken als zelfstandige voor een tarief dat zo laag is dat zij zich
niet kunnen verzekeren tegen arbeidsongeschiktheid en geen pensioen
kunnen opbouwen. Werknemers en zelfstandigen zijn zo onbedoeld
concurrenten van elkaar geworden. Bedrijven kunnen daarnaast
constructies gebruiken om lonen te drukken en risico’s af te wentelen. Tot
slot bestaat er een risico op schijnzelfstandigheid: werkenden die volgens
de wet een arbeidsovereenkomst zouden moeten hebben en dus voor de
fiscaliteit en sociale zekerheid als werknemer moeten worden behandeld,
worden in de praktijk behandeld als zelfstandige.
Om bovenstaande problemen aan te pakken is een nieuwe vorm van
afbakening nodig. De maatregelen uit het verleden hebben de problemen
onvoldoende opgelost. Ten tijde van de VAR was er weliswaar duidelijkheid door de volledige vrijwaring voor opdrachtgevers, maar dit leidde
tot een toename van schijnzelfstandigheid, waarop handhaving niet
mogelijk was. Ook de Wet DBA heeft de gewenste duidelijkheid niet
kunnen bieden en heeft tot onrust geleid bij opdrachtgevers als het gaat
om de inhuur van zelfstandigen. De maatregelen moeten enerzijds (de
opdrachtgever van) echte zelfstandigen zekerheid bieden dat er geen
sprake is van een dienstbetrekking en anderzijds schijnzelfstandigheid en
concurrentie op arbeidsvoorwaarden (vooral aan de onderkant van de
arbeidsmarkt) voorkomen. Bij de uitwerking zijn zowel de handhaafbaarheid als de effecten op administratieve lasten van belang.

4

IBO ZZP, Kamerstuk 31 311, nr. 154.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 311, nr. 207

3

Uitwerking maatregelen
De maatregelen in het kort
Het kabinet heeft zich tot doel gesteld om de arbeidsmarkt weer in balans
te brengen. Daartoe zijn in het regeerakkoord op het terrein van werken
als zelfstandige de volgende maatregelen voorgesteld:
• Arbeidsovereenkomst bij laag tarief: Om aan de onderkant van de
arbeidsmarkt zelfstandigen vaker bescherming te bieden, wordt in
bepaalde gevallen verplicht sprake van een arbeidsovereenkomst.
Hiermee wordt aan de onderkant van de arbeidsmarkt schijnzelfstandigheid en concurrentie op arbeidsvoorwaarden voorkomen.
• Opt-out: Aan de bovenkant van de arbeidsmarkt komt er voor
zelfstandig ondernemers een opt-out van de loonheffing en werknemersverzekeringen. Dit biedt ondernemers aan de bovenkant van de
arbeidsmarkt extra zekerheid.
• Opdrachtgeversverklaring: Via een webmodule kunnen opdrachtgevers een verklaring verkrijgen waarvan de uitkomst kan zijn dat geen
sprake is van een dienstbetrekking. Daarmee krijgen ze helderheid over
de kwalificatie van de arbeidsrelatie.
De afbakening tussen de groepen voor de arbeidsovereenkomst bij laag
tarief en voor de opt-out is gebaseerd op een uurtarief. Dit wordt
vastgesteld op basis van het bedrag dat door de opdrachtnemer in
rekening wordt gebracht in combinatie met hetzij de duur van de verrichte
arbeid, hetzij in combinatie met het al dan niet verrichten van reguliere
activiteiten. Deze afbakening levert echter bepaalde uitdagingen op, die
worden beschreven onder het kopje afbakening en afruil tussen
randvoorwaarden.
Zelfstandigen met een laag tarief: de «arbeidsovereenkomst bij laag
tarief»
Aan de onderkant van de arbeidsmarkt is een groep ontstaan die buiten
de bescherming van het arbeidsrecht en de sociale zekerheid valt, maar
voor wie deze bescherming in de ogen van het kabinet wel wenselijk is.
Het kabinet wil dat zelfstandigen aan de onderkant van de arbeidsmarkt
meer bescherming krijgen en dat schijnzelfstandigheid effectief bestreden
wordt. In het regeerakkoord is daarom afgesproken dat er sprake is van
een arbeidsovereenkomst als er een laag tarief is in combinatie met een
langdurige werkperiode, of in combinatie met het verrichten van reguliere
activiteiten. Hiervoor hoeft niet aan de voorwaarden van de definitie van
de arbeidsovereenkomst – loon, de verplichting tot het verrichten van
persoonlijke arbeid en gezag – voldaan te zijn. Indien aan de voorwaarden
voor de arbeidsovereenkomst bij laag tarief wordt voldaan, ontstaat er
een arbeidsovereenkomst tussen de vermeende opdrachtgever en de
opdrachtnemer (dan werkgever/inhoudingsplichtige en werknemer) met
dezelfde rechten en verplichtingen als bij de reguliere arbeidsovereenkomst.
Het aanmerken van een arbeidsrelatie als een arbeidsovereenkomst in
deze situatie is een ingrijpende aanpassing in het arbeidsrecht. Het
kabinet onderzoekt momenteel hoe een dergelijke arbeidsovereenkomst
bij laag tarief zich verhoudt tot het Europees recht. De arbeidsovereenkomst bij laag tarief kan beschouwd worden als een beperking voor het
vrij verkeer van diensten door het hanteren van minimumtarieven. Een
werkende kan straks volgens Nederlands recht een arbeidsovereenkomst
bij laag tarief hebben, maar kan volgens Europees recht nog steeds gezien
worden als dienstverrichter (zelfstandige). Het kabinet stelt echter vast dat
het onderwerp schijnzelfstandigheid hoog op de Europese agenda staat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 311, nr. 207

4

en dat de Europese Commissie lidstaten heeft opgeroepen om meer
zekerheid te bieden aan zelfstandigen aan de onderkant van de arbeidsmarkt.5 Wetende dat deze problematiek in meer landen speelt, gaat het
kabinet hierover het gesprek aan met de Europese Commissie.
Zelfstandigen met een hoog tarief: de «opt-out»
Aan de bovenkant van de arbeidsmarkt wordt voor zelfstandig ondernemers een opt-out voor de loonheffing en de premies voor de
werknemersverzekeringen voorgesteld. Hiervan kan gebruik worden
gemaakt indien sprake is van een hoog tarief in combinatie met een
kortere duur van de overeenkomst of in combinatie met het niet
verrichten van reguliere activiteiten. Het kabinet onderzoekt op welke
manier afbakening van de groep opdrachtnemers voor wie de opt-out
gaat gelden nodig is. Immers, als voor de opdrachtgever en de opdrachtnemer al vaststaat dat de opdrachtnemer de werkzaamheden als
zelfstandige uitvoert, dan is een opt-out niet nodig. Het kabinet kijkt bij de
uitwerking ook naar de gevolgen voor de rechten op werknemersverzekeringen.
Afbakening en randvoorwaarden
In het regeerakkoord is aangegeven dat (1) de maatregelen uitvoerbaar en
handhaafbaar moeten zijn, (2) de maatregelen zekerheid moeten bieden
aan ondernemers en hun opdrachtgevers en (3) de administratieve lasten
beperkt moeten blijven. Bij de uitwerking van de maatregelen moet een
optimum in deze randvoorwaarden worden gevonden:
• Een grote mate van handhaafbaarheid en zekerheid vooraf leiden tot
hoge administratieve lasten. Opdrachtgevers worden bijvoorbeeld in
het kader van de arbeidsovereenkomst bij laag tarief en de opt-out
gevraagd om gegevens vast te leggen over tarief, duur en aard van de
activiteiten, zodat zij kunnen aantonen dat ze terecht de arbeidsovereenkomst bij laag tarief niet toepassen, of de opt-out terecht wel
toepassen.
• Lage administratieve lasten leiden tot onzekerheid en beperkte
mogelijkheden voor handhaving. Bij een beperkte administratie en
relatief algemene richtlijnen kan de opdrachtgever bijvoorbeeld niet
goed beoordelen of hij terecht de arbeidsovereenkomst bij laag tarief
niet toepast of de opt-out terecht toepast, waardoor hij risico’s loopt bij
een controle.
• Een grote mate van zekerheid vooraf en lage administratieve lasten
leiden tot slechtere handhaafbaarheid. Als aan de opdrachtgever
zekerheid geboden wordt, terwijl hij geen goede administratie hoeft te
voeren, kan de toezichthouder in veel gevallen niet toetsen of de
opdrachtgever de arbeidsovereenkomst bij laag tarief terecht niet
toegepast heeft of de opt-out terecht toegepast heeft.
Het kabinet brengt de mogelijkheden verder in kaart om een optimaal
evenwicht te vinden tussen de verschillende randvoorwaarden.
Daarnaast loopt er een extern onderzoek naar tarieven, tariefopbouw en
kenmerken van zzp’ers en hun opdrachten. De uitkomsten van dit
onderzoek worden gebruikt om te komen tot een afbakening van de
groepen die onder de arbeidsovereenkomst bij laag tarief en de opt-out
vallen. Ook worden effecten van een dergelijke afbakening op de
arbeidsmarkt in kaart gebracht.

5

https://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vknnhyoe8hzc

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 311, nr. 207

5

Opdrachtgeversverklaring en verduidelijking van gezag
In het regeerakkoord is aangegeven dat voor zelfstandigen boven het
«lage» tarief een opdrachtgeversverklaring wordt ingevoerd die opdrachtgevers kunnen krijgen via het invullen van een webmodule. Met de
opdrachtgeversverklaring wordt beoogd vooraf zekerheid te bieden aan
opdrachtgevers en opdrachtnemers over de aard van hun arbeidsrelatie,
waarbij het wel mogelijk blijft te handhaven in het geval van schijnzelfstandigheid. Daarbij kan de uitkomst zijn dat opdrachtgevers door middel
van een opdrachtgeversverklaring vrijwaring krijgen van inhouding van
loonheffing en afdracht van premies voor de werknemersverzekeringen.
Momenteel bestaat al de mogelijkheid voor opdrachtgevers om zekerheid
te krijgen door middel van een zogenoemd vooroverleg met de Belastingdienst. Dit vooroverleg richt zich op een concrete (beoogde) arbeidsrelatie, inclusief de feiten en omstandigheden van het geval, die wordt
voorgelegd. Uiteraard dient vervolgens wel overeenkomstig de afspraken
in het vooroverleg te worden gewerkt. De webmodule komt dan naast de
bestaande mogelijkheid voor een vooroverleg.
De balans in de randvoorwaarden zoals hiervoor geschetst, speelt een
belangrijke rol bij de uitwerking van de webmodule. Bij de uitwerking
wordt gekeken naar het evenwicht tussen het aantal vragen (administratieve lasten), de aanvaardbare foutenmarge (hoe vaak mag de webmodule
onterecht een opdrachtgeversverklaring afgeven hetgeen pas achteraf
blijkt) en het aanvaardbare aantal gevallen waarin de webmodule niet tot
een uitkomst kan komen en om die reden tot een afwijzing van het
verzoek om zekerheid vooraf komt. Bij de vormgeving van een
webmodule is de door de Hoge Raad voorgestane holistische benadering
(waarbij de rechters achteraf toetsen en alle omstandigheden van het
specifieke geval meewegen) een belangrijk aandachtspunt. Dit maakt dat
nog niet voldoende duidelijk is of, en zo ja, in hoeveel gevallen zekerheid
kan worden gegeven met een webmodule. Om die reden wil het kabinet
onderzoeken of en hoe met een webmodule in voldoende mate een
optimum in randvoorwaarden kan worden gevonden.
Belangrijk criterium bij het bepalen of sprake is van wel of geen dienstbetrekking is of sprake is van gezag. Onder meer de uitleg van dit begrip
heeft bij de invoering van de Wet DBA tot verwarring geleid en daarmee
tot onrust onder zelfstandigen en hun opdrachtgevers. Daarom zal eerst
werk gemaakt worden van het binnen de kaders van de huidige wet- en
regelgeving verduidelijken van dit begrip. Omdat hiervoor geen wetswijziging nodig is, kan op korte termijn (per 1 januari 2019) al meer duidelijkheid worden geboden, zoals met de motie van de leden Wiersma en
Van Weyenberg door uw Kamer gevraagd.6
Deze trajecten worden de komende maanden gezamenlijk opgepakt. Met
wetenschappers en veldpartijen zal worden gekeken of en hoe door
middel van een webmodule duidelijk kan worden gemaakt of sprake is
van werken buiten dienstbetrekking, waarbij gestart zal worden met de
vraag wanneer sprake is van gezag. Het kabinet beziet of het behulpzaam
is deze verduidelijking van gezag vast te leggen in beleidsregels.
Vervolgbijeenkomst met veldpartijen
De doelstellingen van het kabinet en de daarbij voorgestelde maatregelen
zijn hierboven toegelicht. Het kabinet hecht er daarbij ook aan dat er
zoveel mogelijk draagvlak is voor de maatregelen. Tijdens de
kick-offbijeenkomst van 24 januari 2018 is met veldpartijen besproken hoe
6

Kamerstuk 34 775 XV, nr. 32.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 311, nr. 207

6

zij aankijken tegen de maatregelen uit het regeerakkoord. Het verslag van
deze bijeenkomst is te vinden op www.rijksoverheid.nl.7
Op 3 september aanstaande organiseert het kabinet een vervolg op de
kick-offbijeenkomst van januari. Tijdens deze bijeenkomst wil het kabinet
graag verder in gesprek met veldpartijen om te bekijken hoe de hierboven
beschreven maatregelen, binnen de randvoorwaarden van het regeerakkoord, zo goed mogelijk kunnen worden uitgewerkt zodat de doelstellingen bereikt worden.
Concrete stappen
Het kabinet gaat verder met de uitwerking van de maatregelen uit het
regeerakkoord. De uitdagingen op het gebied van de kwalificatie van
arbeidsrelaties zijn complex. Het belang om maatregelen te treffen is
echter onverminderd groot. Het kabinet houdt daarbij oog voor een goede
balans tussen de gestelde randvoorwaarden.
Het kabinet is voornemens om uw Kamer in het najaar nader te informeren over de uitwerking van de voorgestelde maatregelen. Om tot die
uitwerking te komen, onderneemt het kabinet de volgende acties:
1. Het kabinet werkt verder aan verduidelijken van het gezagscriterium,
zodat per 1 januari 2019 meer inzicht bestaat in de kwalificatie van de
arbeidsrelatie. Met wetenschappers en veldpartijen zal worden
gekeken hoe inzichtelijk gemaakt kan worden wanneer sprake is van
gezag.
2. Het kabinet zal onderzoeken of en hoe met een webmodule in
voldoende mate een optimum in randvoorwaarden kan worden
gevonden.
3. Het kabinet gaat het gesprek aan met de Europese Commissie over de
verhouding van de arbeidsovereenkomst bij laag tarief met het
Europees recht.
4. Het kabinet laat onderzoek doen naar tarieven, tariefopbouw en
kenmerken van zelfstandigen en hun opdrachten.
5. Het kabinet gaat de keuzes in beeld brengen ten aanzien van de
uitwerking van de criteria voor afbakening van de verschillende
maatregelen, waarbij een balans wordt gezocht tussen de verschillende randvoorwaarden en gaat hierover in gesprek met veldpartijen.
Toezicht op de kwalificatie van de arbeidsrelatie
Los van bovenstaande acties zet het kabinet nu een aantal concrete
stappen. Per 1 juli aanstaande wordt het toezicht aangescherpt. Zoals is
aangegeven in de brief van 9 februari jl. is de handhaving van de Wet DBA
opgeschort tot in ieder geval 1 januari 2020, met uitzondering van
kwaadwillenden. In het Algemeen Overleg Arbeidsmarktbeleid van
14 februari 2018 heeft de Minister van SZW toegezegd uw Kamer te
berichten over de aanpak van schijnzelfstandigheid door de Belastingdienst en de capaciteit die daarvoor wordt ingezet. De Staatssecretaris van
Financiën is daar in de halfjaarsrapportage van de Belastingdienst op
ingegaan.8 Er wordt vanaf 1 juli 2018 niet alleen meer gehandhaafd bij de
ernstigste gevallen van kwaadwillenden, maar de handhaving wordt
verbreed naar alle kwaadwillenden. De bewijslast dat een opdrachtgever
als kwaadwillende moet worden aangemerkt, rust op de Belastingdienst.
Het kabinet geeft hiermee gehoor aan de toenemende onvrede over
mogelijke schijnzelfstandigheid.
7

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2018/03/30/kick-off-bijeenkomst-werkenals-zelfstandige
8
21e Halfjaarsrapportage Belastingdienst, Kamerstuk 31 066, nr. 408.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 311, nr. 207

7

De Belastingdienst publiceert op 1 juli een toezichtsplan dat invulling
geeft aan het toezicht op arbeidsrelaties vanaf 1 juli. Dit toezichtsplan
houdt het volgende in. De Belastingdienst selecteert minimaal 100
opdrachtgevers om te bezoeken. In deze selectie zijn zowel de opdrachtgevers betrokken die een modelovereenkomst hebben voorgelegd die al
dan niet is goedgekeurd, als de opdrachtgevers die in dit kader nog niet in
beeld zijn geweest bij de Belastingdienst. Van elke categorie wordt een
aantal opdrachtgevers geselecteerd dat de Belastingdienst zal bezoeken.
De selectie vindt dusdanig plaats dat diverse branches en sectoren
bezocht worden en dat de focus ligt bij de opdrachtgevers die nog niet in
beeld zijn geweest of die niet werken met een goedgekeurde (model)overeenkomst.
De Belastingdienst gaat met de geselecteerde opdrachtgevers in gesprek
over hun werkwijze met hun opdrachtnemers. Dit gebeurt aan de hand
van bedrijfsbezoeken. De Belastingdienst start in juli met deze bezoeken.
De planning is om deze eind 2018 afgerond te hebben. Deze bezoeken
vinden plaats naast het reguliere toezicht op de loonheffingen waarbij het
beoordelen van de arbeidsrelatie ook al onderwerp van controle is. Indien
de Belastingdienst tijdens zijn toezicht een vermoeden heeft dat sprake is
van een (fictieve) dienstbetrekking en kwaadwillendheid stelt hij een nader
onderzoek in.
Afhankelijk van hetgeen de Belastingdienst vaststelt in zijn gesprekken
met en bezoeken bij opdrachtgevers, wordt het toezichtsplan tussentijds
aangepast. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat er andere of andersoortige
opdrachtgevers worden geselecteerd. Toezicht vindt zo plaats waar de
grootste risico’s van schijnzelfstandigheid zijn.
Daarnaast gaan de Belastingdienst en de Inspectie SZW onderzoeken op
welke wijze rapporten van de Belastingdienst en de Inspectie SZW, binnen
de kaders van het bestaande samenwerkingsconvenant, structureel
uitgewisseld kunnen worden. Op deze wijze kunnen door de Inspectie
SZW geconstateerde overtredingen ook bij de Belastingdienst beoordeeld
worden, zodat bepaald kan worden of nader onderzoek aan de orde is. Dit
nader onderzoek is alleen nodig indien overtredingen aan de orde zijn die
zien op arbeidsrelaties, niet zijnde dienstbetrekking. Ook kunnen op deze
wijze signalen uit onderzoeken van de Belastingdienst die kunnen wijzen
op illegale tewerkstelling, onderbetaling, en schijnconstructies aan de
Inspectie SZW doorgegeven worden zodat de Inspectie SZW kan
beoordelen of handhaving op arbeidswetgeving noodzakelijk is.
Verder wordt de landelijke stuurgroep interventieteams (LSI), waarin
zowel de Belastingdienst als de Inspectie SZW partners zijn, gevraagd om
het detecteren en tegengaan van schijnzelfstandigheid een belangrijke
plaats te geven in de komende interventies. Bij deze interventies wordt
vanuit handhavingsoogpunt gerapporteerd over vereiste randvoorwaarden voor het effectief tegengaan en bestrijden van schijnzelfstandigheid. Indien hier aanleiding toe is, zullen proefprocessen in de
handhavingsketen van de Inspectie SZW worden geïnitieerd. De Inspectie
SZW heeft in het jaarplan 2018 aangegeven de ondersteuning voor de
LSI-thema’s met 10 fte uit te breiden.9
De Inspectie SZW zet daarnaast nog een aantal andere stappen. Het
overgrote deel van de uitbreiding van de Inspectie SZW wordt, in lijn met
het Inspectie Control Framework (ICF), ingezet voor «Eerlijk werk». Dat
betreft onderbetaling, te lange werkdagen, illegale tewerkstellingen en
schijnconstructies. In al die gevallen kan schijnzelfstandigheid onderdeel
9

Kamerstuk 34 775 XV, nr. 12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 311, nr. 207

8

van de overtreding zijn en daarop worden gehandhaafd. De Inspectie SZW
is verzocht om in het proces van de meerjarenprogrammering 2019–2022
dat momenteel plaatsvindt, expliciet aandacht aan schijnzelfstandigheid te
schenken. Een nieuw en mogelijk groeiend vraagstuk daarbij is de
platformeconomie, zoals ook uit het onderzoek naar platformwerk10 naar
voren is gekomen, en de vraag welk type arbeidsrelatie daarbij aan de
orde is of zou moeten zijn, inclusief vragen rond het ter beschikking
stellen van arbeid en de toepassing van de Wet allocatie arbeidskrachten
door intermediairs (Waadi).
Arbeidsmarkt van de toekomst
De bovenstaande maatregelen hebben als doel de zekerheid voor
opdrachtgevers en zelfstandigen te vergroten, schijnzelfstandigheid beter
te bestrijden en concurrentie op arbeidsvoorwaarden tegen te gaan. Zij
zijn daarmee onderdeel van de bredere ambitie van het kabinet om de
balans op de arbeidsmarkt te herstellen, door hervorming van onder
andere het ontslagrecht, payroll-wetgeving en invoering van premiedifferentiatie in de WW. Hiermee worden binnen deze kabinetsperiode
belangrijke stappen vooruit gezet.
Zoals echter al geconstateerd in de brief van 15 december 201711,
betekent dit vanzelfsprekend niet dat de arbeidsmarkt daarna helemaal af
is. In aanvulling op de ambitieuze agenda voor wat nu nodig is, wil het
kabinet ook de discussie aangaan over de uitdagingen van de toekomst.
Het kabinet constateert dat de arbeidsmarkt verandert door globalisering
en nieuwe technologie. De variëteit in contractvormen neemt toe; het
aandeel zelfstandigen groeit evenals het aandeel arbeidsrelaties waarin
intermediairs een rol spelen. Ook uit het onderzoek naar platformwerk
blijkt dat de arbeidsmarkt voor nieuwe uitdagingen komt te staan, zoals
bedrijven die hun bedrijfsvoering precies zo inrichten dat zij kunnen
werken met zelfstandigen in plaats van werknemers. Dit alles roept de
vraag op welke ontwikkelingen te verwachten zijn op de arbeidsmarkt en
in arbeidsrelaties, en of dit consequenties zou moeten hebben voor de
wijze waarop risico’s worden verdeeld en bescherming wordt georganiseerd (via het arbeidsrecht, de sociale zekerheid en de fiscaliteit). Het gaat
dan om het bereik van overheidsingrijpen (wie wordt beschermd en
waarom), de mate van keuzevrijheid en solidariteit, en de optimale
inrichting van publieke arrangementen.
In de brief van 15 december 2017 (Kamerstuk 29 544, nr. 809) heeft het
kabinet in dat kader al enkele thema’s benoemd waarover het verder wil
nadenken, zoals de vraag of en hoe zelfstandig ondernemerschap via de
invoering van een ondernemersovereenkomst een plaats zou kunnen
krijgen in het Burgerlijk Wetboek en de vraag of via aanpassing van de
definitie van de uitzendovereenkomst het formeel en materieel werkgeverschap bij payroll dichter bij elkaar kunnen worden gebracht. Uitzendwerk
en detachering als zodanig staan niet ter discussie. Dit zijn grote en brede
– en uiteindelijk ook politieke – vragen die raken aan fundamentele
uitgangspunten van het arbeidsrecht en de sociale zekerheid. Dit is
daarmee nadrukkelijk een traject voor de langere termijn waarbij een
zorgvuldige analyse en breed draagvlak essentieel zijn. Naar het oordeel
van het kabinet is het instellen van een onafhankelijke commissie een
goede eerste stap voor het in kaart brengen van de relevante ontwikkelingen en de mogelijke beleidsimplicaties. In dit onderzoek worden ook de
vragen uit de motie van de leden Wiersma en Van Weyenberg12 meege10

Brief van de Minister van SZW, dd. 20 juni 2018, Kamerstuk 29 544, nr. 837.
Kamerstuk 29 544, nr. 813.
12
Kamerstuk 34 775 XV, nr. 33.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 311, nr. 207

9

nomen. Ook de inbreng van sociale partners zal hierin uiteraard worden
betrokken. In het najaar zal de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid uw Kamer mede namens de overige betrokken bewindspersonen
(Economische Zaken en Klimaat, Financiën en Rechtsbescherming) nader
informeren over de opzet en taakopdracht voor deze commissie.
Tot slot
Het kabinet is ervan overtuigd dat nieuwe wet- en regelgeving rond de
kwalificatie van de arbeidsrelatie noodzakelijk is en een belangrijke stap
vooruit zal zijn. De problematiek op het gebied van werken als zelfstandigen is zeer complex. In de brief van 9 februari jl. heeft het kabinet al
aangekondigd dat de uitdagingen groot zijn en de voornemens van het
kabinet ambitieus.
Het kabinet is zich er echter van bewust dat niet iedereen tevreden kan
worden gesteld. Ook als er meer duidelijkheid ontstaat over de aard van
de arbeidsrelatie zullen er altijd opdrachtnemers en opdrachtgevers zijn
die het niet eens zijn met de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Maatregelen zijn echter nodig om enerzijds zelfstandigen en hun opdrachtgevers
zekerheid te bieden dat er geen sprake is van een dienstbetrekking en
anderzijds schijnzelfstandigheid en concurrentie op arbeidsvoorwaarden
aan te pakken. In deze brief heeft het kabinet zijn ambities verder
uiteengezet en een aantal knelpunten toegelicht.
Het kabinet gaat de komende maanden een aantal concrete stappen
zetten. Een nadere uitwerking van de maatregelen volgt in het najaar.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees
De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 311, nr. 207

10