Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2022–2023

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

1929
Vragen van het lid Maatoug (GroenLinks) aan de Minister voor
Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen en de Staatssecretaris van
Financiën over de Reactie op brief LOSR over samenloop regelingen en effect
op toeslagen (ingezonden 18 januari 2023).
Antwoord van Minister Schouten (Armoedebeleid, Participatie en
Pensioenen), mede namens de Staatssecretarissen van Financiën (ontvangen
20 maart 2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2022–2023,
nr. 1511.
Vraag 1
Wat vindt u ervan dat het tot de Centrale Raad van Beroep heeft moeten
komen voor een doorbraak in dit dossier, terwijl al sinds 2016 wordt gezocht
naar een oplossing?1
Antwoord 1
Dat vinden wij geen goede zaak, niet voor de mensen die het betreft, en niet
voor de overheid waar zij van afhankelijk zijn voor hun bestaanszekerheid.
Deze groep mensen met een inkomen op het sociaal minimum loopt een
bedrag aan toeslagen2 mis – geld dat zij hard nodig hebben. Dit is een
onbedoeld gevolg van overheidsbeleid, waarvoor de overheid in zeven jaar
niet tot een passende oplossing is gekomen. Wij vinden het daarom pijnlijk
dat mensen tot aan de hoogste rechter hebben moeten procederen om
hiervoor compensatie te krijgen. Daarnaast kunnen de complexiteit, benodigde inspanning en de terugvorderingen waarmee de betrokkenen zijn
geconfronteerd het bredere vertrouwen in en het gebruik van inkomensondersteunende regelingen aantasten. Het kabinet wil niet-gebruik juist
terugdringen, om de zekerheid van een voldoende en voorspelbaar inkomen
te bevorderen.
Om al deze redenen vinden ook wij een oplossing dringend nodig. Zoals is
gemeld in de brief van 13 december jl. aan uw Kamer, onderzoeken wij hoe
uitvoering te geven aan de uitspraak van de rechter en de mensen die het

1
2

ah-tk-20222023-1929
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 34 352, nr. 262
Afhankelijk van de huishoudsituatie kan een bedrag worden misgelopen in de volgende
toeslagen: huurtoeslag, zorgtoeslag en voor de jaren voor 2020 kindgebonden budget.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

1

betreft te compenseren voor het bedrag aan toeslagen dat zij mislopen.3 De
complexiteit en de vergaande nadelen waar voorgaande kabinetten tegenaan
liepen in de zoektocht naar een passende oplossing, zijn onverminderd groot
(zie vraag 2). De Centrale Raad van Beroep (CRvB) kiest in zijn uitspraak voor
een oplossing waarmee misgelopen toeslagen worden gecompenseerd via
algemene bijstand en, voor bepaalde jaren, met terugwerkende kracht. Naar
aanleiding van de CRvB-uitspraak kijken de Ministeries van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid en Financiën nogmaals naar mogelijkheden voor compensatie voor deze huishoudens. Dit ligt zowel in het compenseren van in het
verleden misgelopen toeslagen als het voorkomen dat de bijstandsaanvulling
– die deze huishoudens tot de netto-bijstandsnorm voor paren brengt – leidt
tot het mislopen van toeslagen in het lopende jaar. Er komt een oplossing om
huishoudens te compenseren als zij toeslag mislopen doordat zij een
aanvullende bijstandsuitkering krijgen. Wij onderzoeken of dit het beste kan
via onbelaste algemene bijstand of onbelaste bijzondere bijstand. Daarbij
willen we dit verlies aan toeslagen zoveel mogelijk voorkomen. Daarvoor
worden de mogelijkheden onderzocht waarmee de bijstandsaanvulling die
deze mensen krijgen niet langer meetelt voor hun toetsingsinkomen van
toeslagen in het lopende jaar. Huidig beeld is dat dit aanpassing vergt van de
huidige wet- en regelgeving. Voor compensatie voor misgelopen toeslagenbedragen in eerdere jaren dan het lopende jaar onderzoeken beide ministeries het verlenen van een compensatie via de bijstand die ook niet meetelt
voor het toetsingsinkomen van het huishouden (en daarmee geen gevolgen
heeft voor de ontvangen toeslagen in het lopende jaar). Samen met de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zullen wij uw Kamer voor het
zomerreces van 2023 infomeren over de vorderingen.
Vraag 2
Waarom duurt het zo lang om met een oplossing te komen, terwijl was
toegezegd de Kamer hier voor eind 2020 over te informeren?
Antwoord 2
Door de hoge complexiteit van het probleem, die veroorzaakt wordt door de
samenloop van verschillende uitkeringen en de fiscaliteit, is een passende
oplossing tot nu toe uitgebleven.
Nadat de problematiek eind 20164 voor het eerst onder de aandacht werd
gebracht door de Nationale ombudsman (NO) hebben in 20175, 20206 en
20217, 8 opeenvolgende kabinetten mogelijke oplossingsrichtingen in beeld
gebracht die erop waren gericht te zorgen dat huishoudens met een
netto-inkomen op het sociaal minimum altijd het maximale bedrag aan de
voor hen relevante toeslagen ontvangen. Uw Kamer is daarover geïnformeerd. De verkenning die in 2020 is toegezegd in de beantwoording van
Kamervragen is in 2021 ingevuld met de fiches bij de reactie op de motie
Lodders/Van Weyenberg. De oplossingsrichtingen zijn intensief onderzocht en
gewogen, maar steeds bleek er geen oplossingsrichting te vinden zonder
vergaande nadelen:
– Een verhoging van de aanvulling vanuit de Toeslagenwet of vanuit de
bijstand verhoogt in beginsel het toetsingsinkomen van het huishouden
en zou er nog steeds toe (kunnen) leiden dat het betreffende huishouden
niet de maximale toeslag krijgt;
3

Kamerstukken II, 2022–2023, 34 352 nr. 262, zie Kamerstuk 34352, nr. 262 | Overheid.nl >
Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)
4
Brief Nationale ombudsman van 19 december 2016 aan de Staatssecretaris SZW, kenmerk
201630963, zie Brief aan staatssecretaris Sociale Zaken en Werkgelegenheid (19 december
2016).pdf (nationaleombudsman.nl)
5
Reactie Staatssecretaris SZW van 4 april 2017 op brief Nationale ombudsman, 2018Z14684, zie
Afschrift reactie op de brief van de nationale ombudsman over ongewenste effecten van weten regelgeving | Tweede Kamer der Staten-Generaal
6
Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel van de handelingen 2819, Kamervragen
(Aanhangsel) 2019–2020, nr. 2819 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)
7
Kamerstukken II, 2020–2021, 31 066 nr. 898, zie Kamerstuk 31066, nr. 898 | Overheid.nl >
Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)
8
Kamerstukken II, 2021–2022, 31 066 nr. 927, zie Kamerstuk 31066, nr. 927 | Overheid.nl >
Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

2

–

–

–

–

–

–

Een verhoging van de inkomensgrens waarboven toeslagen afbouwen zou
zeer grote financiële consequenties hebben, omdat dit tot gevolgen leidt
bij een veel grotere groep huishoudens dan de groep huishoudens
waarop de NO wees;
De afbouw van de fiscale overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting (AHK) aanpassen, zodat dit overeenkomt met de afbouw van de
dubbele algemene heffingskorting in de bijstandssystematiek, zou –
doordat deze maatregel een brede groep huishoudens zou treffen – ook
gevolgen hebben voor de mate waarin het loont om als niet-werkende
partner te gaan werken en zo de economische zelfstandigheid van deze
groep raken. De maatregel zou ook kostbaar zijn, zeker nu de afbouw per
1 januari 2023 volledig is;
De dubbele algemene heffingskorting in de bijstandssystematiek versneld
afbouwen, zodat dit overeenkomt met de afbouw fiscale overdraagbaarheid van de AHK, leidt tot forse negatieve inkomenseffecten voor alle
ontvangers van een bijstandsuitkering of een uitkering die gerelateerd is
aan de bijstand;
Een tegemoetkoming via UWV, een ambtshalve toekenning van het
maximale toeslagbedrag door Dienst Toeslagen of een individuele
toetsing door Dienst Toeslagen (of een maximale toeslag passend is bij
huishoudsituatie), worden door de uitvoering zeer complex tot onuitvoerbaar geacht;
Een onbelaste aanvulling van gemeenten via bijzondere bijstand, in plaats
van een belaste aanvulling via reguliere bijstand, sluit niet goed aan bij de
bestaande wet- en regelgeving. Daarin kan via de bijzondere bijstand een
onbelaste vergoeding voor gemaakte kosten worden verstrekt, terwijl in
het voorliggende vraagstuk in het lopende toeslagjaar feitelijk sprake is
van een inkomensderving (iemand ontvangt minder toeslagen dan
verwacht). Een aanvulling tot de netto-bijstandsnorm voor paren via de
bijzondere bijstand vergt derhalve aanpassing van wet- en regelgeving.
De CRvB heeft bepaald dat de gemeente (Arnhem) het bedrag van de
eventuele brutering van de via de bijstand verstrekte aanvulling voor haar
rekening moet nemen, zodat het toetsingsinkomen van de ontvanger
gelijk blijft. Naar aanleiding van de CRvB-uitspraak worden de mogelijkheden nogmaals tegen het licht gehouden – ook de mogelijkheden om een
bijstandsaanvulling te verstrekken die niet meetelt voor het toetsingsinkomen van de ontvanger. Er komt een oplossing om huishoudens te
compenseren als zij toeslag mislopen doordat zij een aanvullende
bijstandsuitkering krijgen. Wij onderzoeken of dit het beste kan via
onbelaste algemene bijstand of onbelaste bijzondere bijstand. Huidig
beeld is dat dit aanpassing vergt van de huidige wet- en regelgeving. Wij
zetten alles op alles om tot een oplossing voor deze huishoudens te
komen. Samen met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
zullen wij Uw Kamer voor het zomerreces van 2023 infomeren over de
vorderingen.

Vraag 3
Kunnen gemeenten die nu met vergelijkbare gevallen te maken krijgen op
basis van deze uitspraak mensen compenseren via de bijzondere bijstand?
Gaat u gemeenten hier actief over informeren?
Antwoord 3
Het Ministerie van SZW onderzoekt samen met het Ministerie van Financiën
de oplossingsrichting waarin een bijstandsaanvulling door de gemeente
betaald kan worden, terwijl het toetsingsinkomen van het huishouden
ongewijzigd blijft. Dit zou ertoe leiden dat huishoudens die zonder de
bijstandsaanvulling de maximale toeslag zouden ontvangen, dit met de
bijstandsaanvulling (tot de netto-bijstandsnorm) zo blijft. Zoals is toegezegd
in de brief aan uw Kamer van 13 december jl., zullen wij, samen met de
Minister van SZW, uw Kamer voor het zomerreces hierover informeren. Op
korte termijn informeert SZW via het Gemeentenieuws hoe gemeenten in het
verleden misgelopen toeslagbedragen aan deze huishoudens kunnen
compenseren. Gemeenten worden geadviseerd om hun inwoners in
vergelijkbare gevallen voorlopig eenmalig via de bijzondere bijstand te
compenseren voor de in het verleden misgelopen toeslagen. Een dergelijke
eenmalige compensatie vormt namelijk geen inkomen voor de inkomstenbe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

3

lasting, waardoor deze niet meetelt voor het toetsingsinkomen van het
huishouden en niet leidt tot gevolgen voor de toeslagen die het huishouden
dit jaar ontvangt.
Vraag 4
Klopt het dat dit speelt voor zo’n 5.000 huishoudens in Nederland? Heeft de
overheid (Belastingdienst of gemeenten) deze huishoudens in beeld en
kunnen zij actief geïnformeerd worden dat ze bij hun gemeente terecht
kunnen voor compensatie via de bijzondere bijstand?
Antwoord 4
Het exacte aantal huishoudens is niet bekend. Wij houden rekening met een
aantal in de orde van grootte van 5.000 huishoudens, gebaseerd op een
analyse van de Belastingdienst uit 20199 waarin een inschatting wordt
gemaakt voor het jaar 2023. De Belastingdienst schatte in dat in 2023 circa
5.700 huishoudens te maken zouden hebben met deze afbouw van de
algemene heffingskorting voor de minstverdienende partner, daarnaast
aanvullende bijstand ontvangen, hierdoor een lager toeslagbedrag beschikt
krijgen en dientengevolge minder te besteden hebben. Dit is een maximum
waarin geen rekening is gehouden met de vermogenstoets in de Participatiewet.10 De Belastingdienst gaat deze analyse actualiseren.
Door de verschillende afbouwpaden van de fiscale overdraagbaarheid van de
algemene heffingskorting en van de dubbele algemene heffingskorting in de
bijstandssystematiek, verschilt de omvang van de groep getroffen huishoudens en het bedrag aan toeslagen dat zij mislopen per jaar. Het verschil in
afbouwpaden is in 2023 maximaal en neemt in de jaren daarna af totdat de
dubbele algemene heffingskorting in de bijstandssystematiek is afgebouwd
(volgens de huidig wet- en regelgeving is dit in 2035). Het aantal huishoudens
en het misgelopen toeslagenbedrag zijn zodoende in 2023 maximaal en
nemen -uitgaande van het huidige afbouwtempo van de dubbele AHK in de
bijstandssystematiek – af naar 0 in 2035. Daarnaast kan het ieder jaar om
andere huishoudens gaan, doordat uitkeringsposities van huishoudens
kunnen veranderen.
De overheid heeft de betrokken huishoudens niet allemaal in beeld en kan
hen daarom niet allemaal actief informeren. Als onderdeel van het onderzoek
naar de oplossingsrichtingen wordt samen met gemeenten en uitvoeringsorganisaties gekeken in hoeverre deze huishoudens in beeld te brengen zijn en
actief benaderd kunnen worden.
Vraag 5
Zijn er nog meer situaties waarbij de samenloop van sociale zekerheidsregelingen en fiscale regelingen er toe leidt dat mensen onder het bestaansminimum komen? Zo ja kunt u deze beschrijven?
Antwoord 5
Er zijn meer situaties waarin het niet-gelijk lopen van de afbouwpaden van de
fiscale overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting (AHK) en van de
dubbele algemene heffingskorting in de bijstandssystematiek ertoe kan leiden
dat alleenverdieners minder toeslag ontvangen dan een bijstandspaar met
hetzelfde netto-inkomen.
In de CRvB-uitspraak betrof het een huishouden met een aanvulling op basis
van de Toeslagenwet dat een verdere bijstandsaanvulling ontvangt. De groep
huishoudens is met circa 2.900 huishoudens de grootste groep uit het
onderzoek van de Belastingdienst uit 201910. De Belastingdienst constateerde
dat er daarnaast circa 2.800 huishoudens zijn die een aanvulling vanuit de
9

Rapport Kamervragen SP – afbouw heffingskorting in relatie tot toeslagen van 13 december
2019, bijlage bij antwoord op schriftelijke vragen van de leden Leijten en Jasper van Dijk,
blg-933284, zie Informatie over Bijlage 933284 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen
(officielebekendmakingen.nl)
10
Indien sprake is van een vermogen boven deze grens, is het niet mogelijk om een aanvulling
uit de Participatiewet te krijgen. Er is dan sprake van een netto-inkomen onder de
bijstandsnorm, maar niet van gederfde huur- of zorgtoeslag door aanvullende bijstand. Hier
staat tegenover dat het huishouden financiële draagkracht heeft in de vorm van vermogen.
10
Kamerstukken II, 2021–2022, 31 066 nr. 927, zie Kamerstuk 31066, nr. 927 | Overheid.nl >
Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

4

bijstand kregen op een andere inkomstenbron of combinatie van bronnen.
Het gaat om inkomsten uit: loon onder de bijstandsnorm (400 huishoudens),
bijstand (200), bijstand en Toeslagenwet (500), of overige uitkeringen
(1.500 huishoudens). Daarnaast zijn er 100 huishoudens met andere
inkomsten dan loon of een uitkering.
Het bedrag aan misgelopen toeslagen door de bijstandsaanvulling verschilt
per huishouden. Dit komt ten eerste doordat niet elk huishouden zowel huurals zorgtoeslag ontvangt.12 Ten tweede doordat het maximale bedrag aan
toeslag waarop het huishouden recht heeft verschilt, bijvoorbeeld door
verschillen in de hoogte van de huur. En ten derde doordat een deel van de
huishoudens enkel door de bijstandsaanvulling toeslagen misloopt (zonder de
bijstandsaanvulling zouden zij het maximale toeslagbedrag ontvangen) en bij
een deel niet (daar is het toetsingsinkomen zonder bijstandsaanvulling al
dermate hoog dat er geen recht is op het maximale toeslagbedrag).
Buiten de groep huishoudens met een bijstandsaanvulling die in het
onderzoek van de Belastingdienst naar voren komt, is er bij een bredere
groep alleenverdieners sprake van een netto-inkomen gelijk aan of hoger dan
dat van een (echt)paar met een bijstandsuitkering, maar met een lager
toeslagbedrag (in gelijke omstandigheden). Dit is een uitwerking van het
niet-gelijk lopen van de afbouwpaden van de AHK bij de fiscale overdraagbaarheid en bij de bijstandssystematiek. Deze groep huishoudens zit netto op
de netto-bijstandsnorm voor paren (en krijgt dus geen bijstandsaanvulling),
maar ontvangt (anders dan een bijstandspaar) niet het maximale toeslagbedrag door een hoog toetsingsinkomen. Het kan ook voorkomen dat huishoudens met een inkomen hoger dan de netto-bijstandsnorm en een hoog
toetsingsinkomen, inclusief toeslagen minder te besteden hebben dan een
bijstandspaar. Het bestaan van deze groep huishoudens is in beeld. Momenteel kijken we hiernaar en in de beantwoording van Kamervragen van de
leden Omtzigt c.s.13 zullen we nader op deze groep ingaan.
Vraag 6
Vindt u ook dat het sociaal minimum altijd moet gelden, ongeacht of er
sprake is van een ongunstige samenloop van regelingen? Vindt u ook dat dit
uitgangspunt altijd prevaleert boven andere uitgangspunten zoals «werken
moet lonen»?
Antwoord 6
Het sociaal minimum moet gelden, behoudens in gevallen van bij de wet
bepaalde uitzonderingen. Deze uitzonderingen betreffen mensen in een
schuldsituatie en daardoor te maken kunnen krijgen met de beslagvrije voet,
en mensen die te maken hebben met een verlaging van hun uitkering,
vanwege schending van de aan de uitkering verbonden verplichtingen. De
beslagvrije voet kent daarbij een minimale ondergrens van 95% van het door
betrokkene ontvangen inkomen. Deze ondergrens van 95% geldt bij een
inkomen op het sociaal minimum.
Om de bestaanszekerheid van mensen te versterken, zetten wij alles op alles
om tot een oplossing te komen voor huishoudens met een bijstandsaanvulling die, door verschillen in afbouwpaden van de algemene heffingskorting in
de fiscaliteit en bijstandssystematiek, toeslagen mislopen.
Vraag 7
Kunt u de antwoorden op deze vragen meenemen in de informatie die u
hierover gaat geven aan de Kamer?
Antwoord 7
Ja.

12

Of voor de jaren vóór 2020 kindgebonden budget. In dat jaar schoof is de afbouwgrens voor
paren fors verhoogd, waardoor het onwaarschijnlijk is dat een huishouden met een nettoinkomen op de netto-bijstandsnorm voor paren vanaf 2020 niet het maximale bedrag aan
kindgebonden budget ontvangt.
13
Kamervragen 2023Z03788, ingediend op 6 maart 2023.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

5