Landelijk Rapport
gemeentelijk toezicht
kinderopvang 2022
& themaverdieping Verzachtende omstandig­heden bij
tekortkomingen door personeelstekort in de kinderopvang

2

Het toezicht en de handhaving op de kinderopvang wordt uitgevoerd
door GGD’en en gemeenten. Een meerwaarde van deze decentrale
belegging van taken is dat GGD’en en gemeenten kunnen overleggen en
inhoudelijke beslissingen kunnen nemen over de prioriteiten in het
toezicht. Zo kunnen zij op lokaal niveau maatwerk leveren. Mijn tweede
zorg betreft de ruimte die hier ontstaat voor onwenselijke verschillen in
de uitvoering van toezicht en handhaving. De verschillende werkwijzen
die gemeenten en GGD’en hierin kiezen, vallen op. Zo ook bij de

Hoofdlijnen
Inleiding

Doordat de sector te maken heeft met de stapeling van ingewikkelde
maatschappelijke vraagstukken, bestaat het risico dat de kwaliteit en
veiligheid op de locaties onder te grote druk komen te staan. Het is een
gezamenlijke verantwoordelijkheid van houders, (landelijke) toezicht- en
handhavingspartijen en het ministerie dat de kwaliteit van de
kinderopvang nooit onder de ondergrens zakt. Houders moeten zich
gesteund voelen de opvang tijdelijk te sluiten wanneer de veiligheid van
kinderen niet gewaarborgd kan blijven. Het is daarbij belangrijk dat de
kwaliteit van de kinderopvang via het toezicht scherp in beeld wordt
gebracht. En waar die tekortschiet, stellen gemeenten via de handhaving
de norm en stimuleren zij houders om tekortkomingen zo snel mogelijk
te herstellen. Ten slotte hechten we allemaal grote waarde aan het
behouden van de kwaliteit van de kinderopvang.
De inspecteur-generaal van het Onderwijs
Alida Oppers
december 2023

Leeswijzer

Toch wil ik ook graag aandacht vragen voor 2 zorgwekkende kwesties.
Mijn eerste zorg gaat over de kwaliteit van de kinderopvang en de
voorschoolse educatie. Bij een vijfde van de door GGD’en vastgestelde
tekortkomingen gaan gemeenten niet over tot handhaven. Daarnaast
zien we een verontrustend beeld: GGD’en constateren tekortkomingen
op belangrijke voorwaarden voor de kwaliteit van de opvang, zoals
onvoldoende gekwalificeerd personeel op de groepen. Als een eerste
waarschuwing niet tot herstel leidt, wordt in een kwart van de gevallen
nogmaals een waarschuwing gegeven door gemeenten, in plaats van te
escaleren in de handhaving. Deze ontwikkelingen kunnen risico’s voor de
kwaliteit opleveren.

werkwijze verzachtende en verzwarende omstandigheden. GGD’en en
gemeenten zetten de veiligheid en verantwoorde kinderopvang voorop,
maar de werkwijze verschilt en is daarmee niet transparant voor houders.
We roepen het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW),
samen met Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en GGD GHOR
Nederland, op om de toepassing van deze werkwijze scherper en
uniformer te maken, zodat houders beter weten wat er van ze verwacht
wordt.

Infographic

De laatste jaren loopt de kinderopvangsector tegen aanzienlijke
uitdagingen aan. De impact van de coronapandemie domineerde zowel
2020 als 2021. Daarnaast moest de sector in 2022 opvang bieden aan
kinderen uit Oekraïne. Het blijft een complex vraagstuk hoe deze opvang
aan te bieden. En niet op de laatste plek vraagt het personeelstekort
blijvend aandacht. Er wordt hard gewerkt aan oplossingen, daar spreek ik
graag mijn bewondering voor uit. Want ondanks deze uitdagende
omstandigheden spannen alle betrokkenen zich tot het uiterste in om
voldoende kwaliteit te realiseren. We zijn blij te constateren dat de
GGD’en het afgelopen jaar nagenoeg alle kinderopvangvoorzieningen en
gastouderbureaus inspecteerden. En er valt mij meer positiefs op. Zo is
de intensivering van de inspecties bij gastouders succesvol gestart.
Daarnaast is al een flinke stap gezet in het flexibiliseren van het toezicht.

Voorwoord

Voorwoord

3

1
1.1
1.2
1.3

Interbestuurlijk toezicht
Samenvatting
Toezicht door de Inspectie van het Onderwijs
Aanbevelingen uit eerdere publicaties

11
12
12
16

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

Sector kinderopvang
Samenvatting
Interbestuurlijk toezicht op de registratietaak
Aantal kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus
Aanvragen exploitatie kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus
Registervoering Landelijk Register Kinderopvang

18
19
19
19
21
22

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6

Toezicht
Samenvatting
Interbestuurlijk toezicht op de toezichttaak
Uitvoering jaarlijkse onderzoeken
Resultaten jaarlijkse onderzoeken
Herstelaanbod
Handhavingsadviezen

24
25
25
26
28
37
39

5
5.1
5.2
5.3
5.4

Handhaving bij tekortkomingen met verzachtende omstandigheden 
Samenvatting
Het onderzoek
Vergelijking tussen kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang
Overwegingen van gemeenten bij handhaving bij verzachtende
omstandigheden
Eerste half jaar 2022 versus zomer 2023
Conclusie en aanbevelingen 

50
51
51
53

5.5
5.6
6

55
58
58

Bronvermelding en bijlagen
60
Bijlage A. Het nieuwe interbestuurlijk toezichtkader
61
Bijlage B. Handhavingsinstrumenten
62
Bronvermelding63
Colofon64

Hoofdlijnen

Leeswijzer9

41
42
42
43
43
46
47
48
48

Inleiding

Inleiding7

Handhaving
Samenvatting
Interbestuurlijk toezicht op handhavend optreden over 2021
Handhavend optreden in 2022
Beredeneerd niet handhaven
Handhaving bij jaarlijkse onderzoeken
Handhaving bij nadere onderzoeken
Exploitatieverbod en intrekken toestemming tot exploitatie
Herstel van tekortkomingen na handhaving

Leeswijzer

Hoofdlijnen4

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8

Infographic

Voorwoord2

Voorwoord

Inhoud

4

De intensivering van het toezicht op de gastouderopvang is in 2022
al zichtbaar. Per 1 januari 2023 moet ten minste 50% van de
geregistreerde voorzieningen voor gastouderopvang geïnspecteerd
worden, in plaats van de voormalig geldende bestuurlijke afspraak van
5%. In 2022 kwam er extra geld beschikbaar in het gemeentefonds voor
de intensivering van het toezicht op de gastouderopvang. Het jaar 2022
was een ingroei-jaar, waarin gemeenten en GGD’en zich hierop konden
voorbereiden. We zien dat een derde van de gemeenten in 2022 al
voldeed aan de vanaf 2023 geldende 50%-norm. Landelijk werd in 2022

In de in 2022 beoordeelde voorwaarden zien we terug dat voorwaarden
die voorheen verplicht waren, maar onder flexibel toezicht niet meer,
iets minder vaak zijn meegenomen in het toezicht dan in 2019. Zo
werden de voorwaarden voor de opleidingseisen van beroepskrachten,
de beroepskracht-kindratio en opvang in stam- en basisgroepen in
2022 in 87 tot 91% van de onderzoeken meegenomen. Hoewel dit
minder is dan voorheen, worden deze voorwaarden nog steeds vaak
beoordeeld. Hierbij speelt mee dat in 2022 nog niet alle GGD’en gestart
zijn met flexibel toezicht. Deze GGD’en onderzochten nog alle
voorwaarden van de minimale verplichte set. Daarnaast komt dit
mogelijk omdat deze voorwaarden juist nu relevante voorwaarden zijn,
gezien de personeelstekorten en de druk die dit op de kwaliteit legt.

Hoofdlijnen
Inleiding

Er is in 2022 een start gemaakt met het flexibel inrichten van het
toezicht. Vanaf 1 januari 2022 konden gemeenten en GGD’en ervoor
kiezen om het toezicht op de kwaliteitseisen bij kindercentra en
gastouderbureaus flexibel in te richten. Met flexibel toezicht wordt een
groot deel van de vaste (verplichte) set minimaal te toetsen voorwaarden
losgelaten. In plaats daarvan kunnen gemeenten en GGD’en
gemotiveerde keuzes voor de invulling van het jaarlijks toezicht maken
en deze vastleggen. Op welke manier gemeenten en GGD’en tot die
invulling komen is in deze fase divers. De inspectie vindt het belangrijk
dat er een uniform proces komt, waarin keuzes van de te beoordelen
voorwaarden goed gemotiveerd zijn. Zo zouden keuzes moeten volgen
uit een risico-inschatting en zou het gebruik van standaard sets van te
toetsen voorwaarden (inspiratiesets) afgebouwd kunnen worden. Ook
lokaal beleid en lokale context kunnen meegewogen worden in het
maken van die keuzes, om zo de kwaliteit op een voorziening optimaal te
borgen. Een goed ingerichte kwaliteitscyclus bij gemeenten kan helpen
om dit proces goed vorm te geven.

Leeswijzer

Nagenoeg alle kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus zijn
geïnspecteerd. Voorzieningen die in 2021 door corona niet of op
afstand zijn onderzocht, hebben in 2022 meer aandacht gekregen
binnen het toezicht. Hier hebben de GGD’en waar dit speelde op
geprioriteerd, om ervoor te zorgen dat de kwaliteit op de voorzieningen
zo goed mogelijk geborgd blijft. Uiteindelijk hadden bijna alle
kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus in 2022 een jaarlijks
onderzoek. Na de 2 coronajaren waarin diverse keuzes en prioriteringen
gemaakt moesten worden, hebben de gemeenten hun taak om alle
kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus te laten inspecteren
daardoor weer op orde.

38% van de gastoudervoorzieningen geïnspecteerd. Gemeenten
hebben in 2022 dus al flinke stappen gezet om toe te werken naar de
nieuwe norm vanaf 2023.

Infographic

De sector kinderopvang had in 2022 wederom te maken met
uitdagingen. Het jaar begon met het staartje van de coronapandemie.
De kerstvakantie van de scholen en de sluiting van de buitenschoolse
opvang duurden langer, om de verspreiding van het coronavirus te
vertragen. De rest van het jaar veroorzaakten coronamaatregelen geen
obstakels meer voor de kinderopvangsector. Vanaf maart 2022 kwam een
vluchtelingeninstroom uit Oekraïne op gang. Kinderopvangorganisaties
en gemeenten stonden voor de grote uitdaging om voor al die kinderen
een passende plek in de opvang te vinden. Ondertussen kampt de sector,
ook zonder de extra opvang van kinderen uit Oekraïne, met aanhoudend
personeelstekort. Dit personeelstekort brengt risico’s met zich mee voor
de kwaliteit en de (emotionele) veiligheid van de kinderen.

Voorwoord

Hoofdlijnen

Naast beredeneerd niet handhaven zijn er ook gemeenten die een
waarschuwingsbrief sturen, soms in combinatie met de registratie van
beredeneerd niet handhaven, om te laten blijken dat het niet de norm is
of kan zijn. De inspectie onderschrijft dat we de norm moeten blijven
benoemen, ook in lastige omstandigheden.

Hoofdlijnen
Inleiding

Met name bij tekortkomingen met verzachtende omstandigheden
wordt vaak besloten beredeneerd niet te handhaven. Soms liggen er
specifieke omstandigheden aan een tekortkoming ten grondslag.
Hierdoor kan de houder van een kinderopvangvoorziening ondanks
uiterste inspanning niet voldoen, maar draagt diegene er wel zorg voor
dat de invloed op de kwaliteit geminimaliseerd blijft en de keuze
verantwoord is. Als de toezichthouder oordeelt dat dit inderdaad het
geval is, kan hij de situatie beschrijven en aangeven dat er sprake is van
verzachtende omstandigheden. Hierbij zien we dat gemeenten in de
helft van de gevallen (in de eerste helft van 2022) beredeneerd niet
handhaven registreren.

Leeswijzer

De meeste tekortkomingen worden hersteld met herstelaanbod, en
ook ingezette handhaving is effectief. Bij kindercentra werd bij ruim
de helft van de jaarlijkse onderzoeken een herstelaanbod gedaan.
Bij gastouderbureaus en bij voorzieningen voor gastouderopvang lag
de inzet van het herstelaanbod nog hoger. Het herstel van de
tekortkomingen na een herstelaanbod ligt met 93 tot 99% hoog.
Het doel van het instrument herstelaanbod wordt dus behaald, want
tekortkomingen worden snel opgelost. De tekortkomingen die niet met
een herstelaanbod zijn opgelost, leiden tot een handhavingsadvies aan
de gemeente. In 2022 worden ruim 9 van de 10 tekortkomingen binnen
een jaar hersteld na een handhavingsactie van een gemeente. In 83%
van de gevallen gebeurt dit na een eerste handhavingsactie, maar soms
zijn hier meerdere handhavingsacties voor nodig.

Er wordt vaak besloten beredeneerd niet te handhaven bij
tekortkomingen gerelateerd aan personeelstekort, in vergelijking
met andere tekortkomingen. In totaal werd door gemeenten in 2022
bij 20% van de geconstateerde tekortkomingen met advies tot
handhaven besloten beredeneerd niet te handhaven. Er is vooral niet
gehandhaafd op voorwaarden die gerelateerd zijn aan de inzet van
voldoende (gekwalificeerd) personeel, zowel voor de kinderopvang als
voor de voorschoolse educatie. De inspectie vindt dit zorgwekkend,
omdat het gaat om opvang van (kwetsbare) kinderen. Daarom wordt in
het najaar van 2023 bij de uitvoering van de risicoanalyse over
verslagjaar 2022 extra aandacht besteed aan beredeneerd niet
handhaven. Wanneer door de GGD-toezichthouder wordt
geconstateerd dat een houder niet aan de kwaliteitseisen voldoet, dan
heeft de gemeente in beginsel de taak om hiertegen handhavend op te
treden. Slechts onder bijzondere omstandigheden hoeft een gemeente
dit niet te doen, bijvoorbeeld bij concreet uitzicht op legalisatie of als de
handhaving onevenredig is in verhouding met de belangen.

Infographic

Er is een stijging van tekortkomingen op voorwaarden die onder
druk staan door het personeelstekort. Bij kindercentra zien we, ten
opzichte van 2019, een stijging van tekortkomingen op de voorwaarden
voor de inzet van beroepskrachten in opleiding en stagiairs,
opleidingseisen van de beroepskracht, en het vaste gezichtencriterium
voor kinderen onder de 1 jaar en voor kinderen van 1 jaar en ouder
(respectievelijk 3%, 1%, 2% en 4%). De meeste tekortkomingen bij de
kinderopvanglocaties die voorschoolse educatie aanbieden, zijn
geconstateerd op de voorwaarden over kwalificaties van de
beroepskrachten en de beroepskracht-kindratio. De oorzaak van deze
toename onderzochten we niet. Mogelijk is deze (deels) te verklaren
door de invoering van flexibel toezicht, waarmee er ruimte is om
voorwaarden te belichten die in het verleden minder vaak getoetst
werden. Een andere verklaring is de personeelstekorten waar de sector
mee kampt. Voor 2022 nam het ministerie maatregelen om de sector zo
goed mogelijk om te kunnen laten gaan met het personeelstekort.
Uitgangspunt van deze maatregelen is en blijft uiteraard dat de
kwaliteit op de voorzieningen geborgd blijft. De inspectie vindt de
toename van het aantal tekortkomingen op deze voorwaarden, zoals de
versoepelde voorwaarde over inzet voor beroepskrachten in opleiding,
verontrustend. De kwaliteit van de opvang, zowel op het gebied van
veiligheid als ontwikkeling, kan hiermee in het geding komen.

Voorwoord

5

Toezicht en handhaving in de kinderopvang zijn decentraal belegd.
Dit brengt voordelen met zich mee; gemeenten en GGD’en kennen de
houders en kunnen de lokale context meewegen in de oordeelsvorming
en de handhaving. Maar het kan ook leiden tot onwenselijke verschillen
in de uitvoering en mogelijk tot willekeur. Volgens de inspectie helpt het
als werkwijzen en procedures landelijk gelijk zijn voor bijvoorbeeld de
inzet van herstelaanbod of de invulling van flexibel toezicht.
De uitvoering wordt dan transparanter, houders worden gelijk
behandeld en onduidelijkheden rondom de verschillen nemen af.
Zo wordt de kwaliteit van de gemeentelijke taakuitvoering beter
geborgd. Oordeelsvorming en besluiten blijven afhankelijk van de
deskundigheid van de toezichthouder en de inhoudelijke context die
er rondom de voorziening speelt. De minister van SZW heeft een
onderzoek naar verschillen aangekondigd, zodat duidelijk wordt welke
verschillen onwenselijk zijn en welke verschillen verklaarbaar zijn.

Hoofdlijnen
Inleiding

We zien verschillen tussen GGD’en en/of gemeenten in (de
uitwerking van) werkwijzen bij het toezicht en de handhaving op de
kinderopvang. Dat gaat bijvoorbeeld om de werkwijze om te komen
tot de invulling van flexibel toezicht. Ook zien we verschillen tussen
GGD’en en/of gemeenten bij werkwijzen rondom het herstelaanbod
(zoals het wel of niet geven van een handhavingsadvies na
herstelaanbod), en bij eventuele aanvullende afspraken met de GGD.
Er zijn ook verschillen in de inzet van beredeneerd niet handhaven, al
dan niet rondom de werkwijze verzachtende omstandigheden.

Leeswijzer

In de handhaving wordt niet altijd geëscaleerd. Bij 17% van de
geconstateerde tekortkomingen wordt deze niet door een eerste
handhavingsactie hersteld door de kinderopvangvoorziening. Er wordt
dan in een aantal gevallen (25%) waarschuwing op waarschuwing
gegeven, in plaats van bijvoorbeeld een voornemen tot het opleggen
van een aanwijzing of last onder dwangsom. Van gemeenten mag
verwacht worden dat ze voortvarend, adequaat en effectief handhaven
om de geconstateerde tekortkoming zo snel mogelijk te herstellen.
Wanneer bijvoorbeeld na een eerste waarschuwing niet, of niet volledig,
wordt hersteld, dan ligt het volgens de inspectie niet in de rede om
nogmaals een waarschuwing te geven. De waarschuwing heeft immers
eerder ook al niet voor voldoende aansporing gezorgd om de
geconstateerde tekortkoming te herstellen.

Van gemeenten mag verwacht worden dat zij handelen conform hun
eigen handhavingsbeleid. Uit gesprekken die wij met 20 gemeenten
voerden in het kader van de lerende dialoog, een nieuw
toezichtinstrument van de inspectie, maken we op dat dit niet altijd het
geval is. Soms is het beleid ook verouderd en past het niet meer bij de
huidige regelgeving. Wij zullen om die reden vaker met gemeenten het
gesprek aangaan over hun visie op handhaving, de vastlegging in beleid
en de evaluatie van de effectiviteit van dat beleid.

Infographic

Gemeenten beoordelen elke situatie afzonderlijk, maar de
onderbouwing van hun besluit is niet altijd duidelijk. In de
toelichtingen in de jaarverantwoording moeten gemeenten het niet
handhaven motiveren. Voor het themaonderzoek verzachtende
omstandigheden bij tekortkomingen door personeelstekort in de
kinderopvang keken we naar de toelichtingen bij tekortkomingen met
verzachtende omstandigheden. Soms is het uit deze toelichtingen
onduidelijk hoe gemeenten de afweging maakten tot beredeneerd niet
handhaven in relatie tot verzachtende omstandigheden gerelateerd aan
personeelstekort. Daardoor rijst de vraag of de keuze juist en voldoende
onderbouwd is. Uit gesprekken die wij voerden met 21 gemeenten blijkt
dat ze beredeneerd niet handhaven wanneer blijkt dat een
tekortkoming incidenteel is. Of als de houder er alles aan heeft gedaan
om dit te voorkomen en de (emotionele) veiligheid van de kinderen en
de kwaliteit van de opvang gewaarborgd zijn. Gemeenten bekijken elke
situatie afzonderlijk en er is goed contact met de GGD-toezichthouder.
De inspectie vindt het ook belangrijk dat de gemeente elke situatie
individueel behandelt, met onderbouwing de juiste afwegingen maakt
en het belang van goede kwaliteit van de kinderopvang vooropstelt.
Ook als dat betekent dat de groep gesloten moet worden.

Voorwoord

6

7

Daarnaast zijn proportionaliteit en maatwerk belangrijke
uitgangspunten in de vormgeving van het interbestuurlijk toezicht
van de inspectie.
Het landelijk rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang 2022
Dit rapport geeft een landelijk beeld van de uitvoering van toezicht
en handhaving in de kinderopvang in het jaar 2022 door gemeenten.
We belichten hierin ook de rol van de GGD’en die in opdracht van de
gemeenten het toezicht in de kindercentra uitvoeren. De inspectie
schetst trends en ontwikkelingen over een aantal jaren. Daarbij wordt,
waar relevant, een vergelijking gemaakt met het jaar 2019. Dit biedt
de meest zuivere vergelijking omdat 2019 het laatste jaar was waarin
toezicht en handhaving niet beïnvloed werden door corona. Naast een
landelijk beeld bevat het rapport een beschrijving van recente
ontwikkelingen die van belang zijn voor de uitvoering van toezicht en

Hoofdlijnen
Inleiding

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op en de
handhaving van de kwaliteit van de kinderopvangvoorzieningen en de
gastouderbureaus. Het college van burgemeester en wethouders is
verantwoordelijk voor het toezicht. De gemeente wijst de
Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (GGD) aan voor de uitvoering
van toezicht op de voorzieningen. De eindverantwoordelijkheid
hiervoor blijft bij de gemeenten zelf liggen. GGD-toezichthouders
beoordelen de kwaliteit van de opvang, leggen hun oordeel vast in
een openbaar inspectierapport en geven eventueel een advies tot
handhaving aan de gemeenten. Gemeenten besluiten vervolgens op
basis van dit advies, het gemeentelijke handhavingsbeleid en
eventuele specifieke omstandigheden of zij overgaan tot handhaving.
De gemeente bepaalt welk handhavingsinstrument zij inzet om de
houder van een kinderopvangvoorziening te stimuleren tot naleving
van de wettelijke kwaliteitseisen.

Leeswijzer

Houders van kinderopvangvoorzieningen moeten voldoen aan
wettelijke kwaliteitseisen, zodat er sprake is van verantwoorde
kinderopvang. Houders van gastouderbureaus moeten ervoor zorgen
dat zij de bemiddeling en begeleiding van voorzieningen voor
gastouderopvang op een verantwoorde manier vormgeven.

De Inspectie van het Onderwijs is door de minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (SZW) aangewezen om interbestuurlijk toezicht
uit te oefenen op de manier waarop gemeenten hun wettelijke
toezicht- en handhavingstaken op de kinderopvangvoorzieningen en
gastouderbureaus uitvoeren. De inspectie sluit bij de vormgeving van
haar toezicht zoveel mogelijk aan bij de doelstellingen van de Agenda
Toekomst van het (interbestuurlijk) Toezicht vanuit het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK):
• Meer uniformiteit creëren in de werkwijze van de verschillende
interbestuurlijke toezichthouders realiseren.
• De (interne) horizontale controle en het (externe) verticale toezicht
verbinden.
• Een betere dialoog voeren tussen de gemeenten en de
toezichthouder.
• Gemeenten via toezicht beter van en met elkaar laten leren.
• De uitvoering van het toezicht meer richten op de gedeelde risico’s.
Naast risico’s die door de toezichthouder worden gesignaleerd, gaat
het ook om de risico’s die de gemeente zelf ervaart.

Infographic

Alle kinderen verdienen de best mogelijke omgeving om zich te
ontwikkelen en zich voor te bereiden op hun start in het
basisonderwijs en de samenleving. De kinderopvang moet een
(emotioneel) veilige plek zijn, waar kinderen spelenderwijs
persoonlijke vaardigheden leren, die sociale kwaliteiten bevordert en
waar algemeen aanvaarde normen en waarden worden overgebracht.
In de Wet kinderopvang (Wko) is de verantwoordelijkheid vastgelegd
die aanbieders van kinderopvang, ouders, gemeenten, GGD’en en
overheid hierin hebben. Gezamenlijk dragen zij bij aan de kwaliteit
van de kinderopvang.

Voorwoord

Inleiding

De informatie in dit rapport is gebaseerd op de gegevens uit het
Landelijk Register Kinderopvang (LRK), de Gemeenschappelijke
Inspectie Ruimte (GIR) in combinatie met de vastgestelde
jaarverslagen van de gemeenten en de toezichtadministratie van GGD
Amsterdam1. Daarnaast zijn de bevindingen uit ons interbestuurlijk
toezicht beschreven en is context toegevoegd waar relevant.

1 De gegevens van de GGD Amsterdam zijn niet beschikbaar in de
Gemeenschappelijke Inspectieruimte (GIR). GGD Amsterdam levert namens de
colleges in de regio daarom separaat de cijfers aan over vergunningsverlening en
toezicht en handhaving. Het gaat om de gemeenten Amsterdam, Amstelveen,
Aalsmeer, Diemen, Uithoorn en Ouder-Amstel.

Infographic

Leeswijzer

Inleiding

Voor de themaverdieping zijn gesprekken gevoerd met enkele
gemeenten. Meer gedetailleerde informatie over de informatie­
bronnen en de achterliggende cijfers van de resultaten zijn te vinden
in het technisch rapport, een losse publicatie bij dit rapport.

Hoofdlijnen

handhaving. Het rapport eindigt met een thematische verdieping op
de inzet van en afwegingen bij handhaving op tekortkomingen met
verzachtende omstandigheden door personeelstekort. Dit is een
vervolg van de tussenrapportage die in april 2023 naar de Kamer is
gestuurd.

Voorwoord

8

9

Deze 3 hoofdstukken beginnen met de uitkomsten van het in 2022
uitgevoerde interbestuurlijk toezicht door de inspectie op de
betreffende wettelijke taak. Vervolgens bevatten deze hoofdstukken
de beschrijving van de uitvoering van de wettelijke taken door
gemeenten in 2022.

Hoofdlijnen
Inleiding

In de daaropvolgende hoofdstukken zijn de wettelijke taken van
gemeenten bij kinderopvang uitgewerkt:
• hoofdstuk 2: registratietaak (het juist, volledig en actueel houden
van het Landelijk Register Kinderopvang (LRK) en het tijdig
afhandelen van aanvragen voor toestemming tot exploitatie en
registratie van nieuwe voorzieningen);
• hoofdstuk 3: toezichtstaak;
• hoofdstuk 4: handhavend optreden.

Bij dit rapport hoort een technische rapportage. Daarin staan alle
tabellen die onderliggend zijn aan de resultaten. Ook is daarin een lijst
opgenomen met de terminologie, definities en databronnen die we
voor dit rapport gebruikten.

Leeswijzer

Het rapport begint in hoofdstuk 1 met de beschrijving van het
interbestuurlijk toezicht door de inspectie.

Hoofdstuk 5 bevat de themaverdieping naar de werkwijze
verzachtende en verzwarende omstandigheden bij tekortkomingen
door personeelstekort in de kinderopvang. In dit hoofdstuk gaan we
dieper in op de afwegingen en handhavingsacties van gemeenten,
wanneer zij een rapport ontvangen met een geconstateerde
tekortkoming gerelateerd aan personeelstekort en waarbij
verzachtende omstandigheden zijn beschreven.

Infographic

Dit landelijk rapport bevat informatie over de uitvoering van de
wettelijke taken kinderopvang van gemeenten en de Inspectie van het
Onderwijs (hierna: inspectie). Daarnaast bevat dit rapport een vervolg
op het themaonderzoek naar de werkwijze verzachtende
omstandigheden bij tekortkomingen door personeelstekort in de
kinderopvang. Daarbij is er dieper ingegaan op de inzet van en
afweging bij handhaving op tekortkomingen met verzachtende
omstandigheden.

Voorwoord

Leeswijzer

10

Toezicht en handhaving op de kinderopvang
E
INSPETECTI

Interbestuurlijk toezicht kinderopvang
Interbestuurlijk toezicht vve

Voorwoord

Toezicht op educatieve kwaliteit voorschoolse educatie

GEMEENTE
Hoofdlijnen

IJS

ONDERW

Handhaving
Opdracht uitvoering toezicht

GGD

OUDERS
Inleiding

Handhavingsadvies
(indien van toepassing)

Leeswijzer

Toezicht

GASTOUDER

OPVANG

GASTOUDER

BUREAU

BUITENSCHOOLSE

OPVANG

VOORSCHOOLSE
ER EDUCA
KINDRBLIJF
TIE

DAGVE

Infographic

VAN H

11
1
2
3
4
5
6
Abel, 6 jaar

1 Interbestuurlijk toezicht

12
1. Interbestuurlijk toezicht

toezichtskader. Daaruit bleek dat er nog het nodige te winnen is in
het voeren van een sluitende beleidscyclus rondom het
handhavingsbeleid.

In dit hoofdstuk beschrijven we de uitkomsten van het interbestuurlijk
toezicht door de inspectie op de uitvoering van de wettelijke taken
rondom kinderopvang door gemeenten, uitgevoerd in 2022.
Daarnaast beschrijven we kort hoe de inspectie het instrument
risicoanalyse heeft gevalideerd en wat het nieuwe toezichtkader van
de inspectie per 1 januari 2023 inhoudt. Ten slotte geven we de
ontwikkelingen weer naar aanleiding van enkele aanbevelingen die
de inspectie deed in eerdere publicaties.

• In het Landelijk Rapport 2021 constateerde de inspectie dat de
bekendheid rondom de meld-, overleg- en aangifteplicht (moa)
beter kan. Daarom is er in 2022 een flyer uitgebracht. Ook worden
de moa-voorwaarden uit het modelrapport door GGD GHOR
Nederland tegen het licht gehouden om na te gaan welke
aanpassingen mogelijk en nodig zijn.

1.1

1.2 Toezicht door de Inspectie van het Onderwijs

Samenvatting

• In de risicoanalyse werden bij 306 gemeenten geen risico’s
vastgesteld voor de taakuitvoering in 2022 en begin 2023, op basis
van de jaarverantwoording over 2021. Met de overige 39
gemeenten was er al contact of is er aanvullend contact gezocht.
Op basis van dit contact zijn bij 36 van deze 39 gemeenten geen
risico’s vastgesteld. Voor de overige 3 gemeentes geldt dat er bij
1 gemeente geen sprake meer bleek van risico’s. Daar is de A-status
toegekend. Bij de overige 2 gemeentes was dit wel het geval
waardoor zij een B-status toegekend hebben gekregen.
• Bij 6 gemeenten is onderzocht of het beeld dat uit de risicoanalyse
naar voren komt, overeenkomt met de werkelijke situatie bij de
betreffende gemeente. Dat wil zeggen: of het beeld over het risico
op het niet naar behoren uitvoeren van de LRK-taak en het
handhavend optreden valide is. Dit bleek bij deze gemeenten het
geval.
• Vanaf 1 januari 2023 is een nieuw interbestuurlijk toetsingskader
van kracht.
• Eind 2022 en begin 2023 zijn bij 20 gemeenten gesprekken gevoerd
in het kader van ‘de lerende dialoog’ als activiteit uit het nieuwe

1.2.1 Uitkomsten risicoanalyse toezicht en handhaving
kinderopvang in 2022
In de risicoanalyse kijkt de inspectie of gemeenten de uitvoering van
de wettelijke taken op het gebied van toezicht en handhaving
kinderopvang op orde hebben. Hierbij maken wij een inschatting van
het risico dat gemeenten hun wettelijke taken op het gebied van
toezicht en handhaving kinderopvang niet naar behoren uitvoeren.
Daarvoor gebruiken we de jaarverantwoording over het voorgaande
jaar (verslagjaar 2021, zie onderstaand kader), eventuele signalen, de
toezichthistorie en overige informatie over gemeenten.
Bij de risicoanalyse die is uitgevoerd in 2022 over verslagjaar 2021
heeft de inspectie, net als bij de risicoanalyse over verslagjaar 2020,
rekening gehouden met de impact van corona. Er was met name
impact op de (on)mogelijkheden voor de uitvoering van de verplichte
inspecties.

1
2
3
4
5
6

13
Jaarverantwoording kinderopvang
Kinderopvangvoorzieningen moeten verantwoorde opvang
bieden. Hieronder wordt in de Wet kinderopvang verstaan: het in
een veilige en gezonde omgeving bieden van emotionele
veiligheid aan kinderen, het bevorderen van de persoonlijke en
sociale competenties van kinderen en de socialisatie van kinderen
door overdracht van algemeen aanvaarde waarden en normen.
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op de
naleving van de bij of krachtens de Wet kinderopvang gestelde
regels, aanwijzingen en bevelen. Het doel van deze taak is om de
kwaliteit op de voorzieningen te borgen en te bevorderen.
In de wet- en regelgeving is bepaald dat het college van
burgemeester en wethouders jaarlijks verantwoording aflegt over
de uitvoering van de kinderopvangtaken, zowel aan de
gemeenteraad (de horizontale toezichthouder), als aan de
inspectie (de interbestuurlijk toezichthouder).
De gemeente moet verantwoording afleggen over de volgende
wettelijke taken:
• het juist, volledig en actueel houden van het Landelijk Register
Kinderopvang;
• het tijdig afhandelen van aanvragen voor toestemming tot
exploitatie en registratie van nieuwe voorzieningen;
• de uitvoering van de verplichte inspecties (door de GGD) bij
kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen,
gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang;
• het handhavend optreden.

Bij 306 van de 345 gemeenten werden geen risico’s vastgesteld voor
de taakuitvoering in 2022 en begin 2023, op basis van de
jaarverantwoording over 2021 (zie Figuur 1.2a).1 Bij 3 gemeenten was
er in verband met een lopend onderzoek al contact over de
taakuitvoering (zie paragraaf 1.2.2 Status van gemeenten). Met de
overige 36 gemeenten is contact opgenomen voor aanvullende
informatie over de ingevulde jaarverantwoording en de actuele
taakuitvoering. Op basis van deze aanvullende informatie zijn ook bij
deze 36 gemeenten geen risico’s op de actuele taakuitvoering
vastgesteld. Tijdens dit contact bleek dat in een aantal gevallen
gemeenten de taak wel hadden uitgevoerd, maar dat dit niet goed in
de verantwoording was opgenomen. Daarnaast had een deel van de
gemeenten al maatregelen getroffen om de uitvoering op orde te
krijgen.
De inspectie ziet dus bij vrijwel geen van de gemeenten een risico dat
de taakuitvoering onvoldoende is. Dat betekent echter niet dat er
geen ruimte is voor verbetering in de uitwerking van de
taakuitvoering. Met name in de uitvoering en de effectiviteit van de
handhaving kunnen veel gemeenten nog stappen zetten (zie
paragraaf 1.2.4 Nieuw toezichtkader van de Inspectie van het
Onderwijs). Leidt de handhaving tot verbetering bij de houders?
Weten ze wat wel en niet werkt? Escaleren zij als met een eerste
handhavingsactie niet het gewenste effect is bereikt? Hierover voeren
we vanuit ons stimulerend toezicht (de lerende dialoog) gesprekken
met gemeenten.

1 De risicoanalyse over het verslagjaar 2021 is uitgevoerd op alle 345 gemeenten
die Nederland op 1 januari 2022 telde.

1
2
3
4
5
6

14
Figuur 1.2a. Overzicht van de resultaten van de risicoanalyse die is uitgevoerd in 2022

1

345
Gemeenten

2

306

36

3

Geen risico naar
aanleiding van
JV2021

Contact opgenomen voor
aanvullende informatie op
JV2021 en actuele
taakuitvoering

Lopend onderzoek

36
Geen risico voor actuele
taakuitvoering

3
4

1

1

1

Tekortkomingen
op LRK en
handhaving
opgelost

Tekortkoming op
handhaving,
tekortkoming op
LRK opgelost

Tekortkoming
op LRK
en handhaving

6

343

2

A-status

B-status

Noot. Op 31 december 2022 waren er uiteindelijk 342 A-statussen, omdat gemeente Weesp een stadgebied binnen de gemeente Amsterdam is geworden.
JV2021 = Jaarverantwoording over 2021.

5

15
1.2.2 Status van gemeenten
2 gemeenten begonnen het jaar 2022 met een B-status. Deze
gemeenten voerden hun wettelijke taken onvoldoende uit, maar
werkten aan de benodigde verbetering.
Begin 2022 is aan 1 van deze 2 gemeenten weer de A-status
toegekend, nadat er uit vervolgonderzoek bleek dat deze gemeente
het juist, volledig en actueel houden van het LRK en de
handhavingstaak weer op orde had. De tweede gemeente heeft in
2022 stappen gemaakt in het op orde krijgen van het juist, volledig en
actueel houden van het LRK, maar had de taakuitvoering voor de
handhaving nog niet voldoende op orde voor een terugkeer naar de
A-status.
In de loop van 2022 is aan 1 gemeente de B-status toegekend. Na een
nader onderzoek werd vastgesteld dat het juist, volledig en actueel
houden van het LRK en de handhavingstaak niet op orde waren.
Daarom is er een verbetertraject gestart. Eind 2022 hadden 342 van de
344 gemeenten een A-status.2 Bij de 2 gemeenten met een B-status
wordt in het najaar van 2023 onderzocht of de taken inmiddels naar
behoren worden uitgevoerd.

1.2.3 Steekproef validiteit van de risicoanalyse kinderopvang
De risicoanalyse is een belangrijk instrument om te bepalen of er een
risico is dat de gemeenten de regels niet conform de wet uitvoeren.
Het is daarom van belang om regelmatig te onderzoeken of het beeld
dat uit de risicoanalyse naar voren komt valide is, dat wil zeggen: of
overeenkomt met de werkelijke situatie bij de betreffende gemeente.
In 2022 heeft de inspectie voor 6 gemeenten de validiteit onderzocht
van de risicoanalyse die is uitgevoerd in 2021 over het verslagjaar
2020.
2 De gemeente Weesp is per 24 maart 2022 een stadsgebied binnen de gemeente
Amsterdam geworden.

Uit de resultaten concluderen we dat er voor alle 6 de onderzochte
gemeenten een juiste inschatting was gemaakt van het risico op het
niet naar behoren uitvoeren van de LRK-taak en het handhavend
optreden. Wat de uitvoering van de handhavingstaak betreft is wel
naar voren gekomen dat 1 gemeente de handhaving in 2020 niet
voortvarend en adequaat genoeg opgepakte. Bij deze gemeente bleek
ook dat er incorrecte tekst in de handhavingsbrieven was opgenomen.
Daarnaast bevatte het handhavingsbeleid een paragraaf waarin werd
aangegeven dat bepaalde overtredingen door de gemeente werden
gedoogd, terwijl vooraf gedogen niet is toegestaan. Tijdens de
uitvoering van het onderzoek bleek dat de gemeente inmiddels nieuw
personeel had aangenomen dat voortvarend van start is gegaan. Het
format van de handhavingsbrieven was aangepast en het
handhavingsbeleid was opnieuw vastgesteld, waar de passage over
het gedogen was geschrapt.
In de jaarverantwoording hoeven gemeenten zich alleen te
verantwoorden over de beschreven normen van de wettelijke taken.
In het geval van de handhaving is de norm dat de gemeente (in
beginsel) handhaaft bij een geconstateerde tekortkoming. Er zijn geen
normen in de wet opgenomen over de effectiviteit van de
handhaving. De inspectie kan met de informatie uit de
jaarverantwoording niet inschatten of de handhaving voortvarend,
adequaat en effectief wordt uitgevoerd, terwijl dat conform wettelijke
richtlijnen wel van gemeenten verwacht mag worden. Ook geeft de
jaarverantwoording geen informatie over het handhavingsbeleid van
gemeenten en de uitvoering van de handhaving in de praktijk.
Daarom wordt hierover met een gemeente het gesprek gevoerd bij de
uitvoering van een onderzoek. Een dergelijk nader onderzoek wordt
gestart als er uit de risicoanalyse of vanuit een signaal volgt dat er
risico’s worden voorzien in de taakuitvoering door gemeenten.

1
2
3
4
5
6

16
1.2.4 Nieuw toezichtkader van de Inspectie van het Onderwijs
Kinderen hebben het recht om zich te ontwikkelen, te ontdekken en te
leren in een veilige omgeving. Gemeenten dragen hieraan bij door
onder andere het uitvoeren van 2 taken, namelijk:
• het toezicht op en de handhaving van de naleving van de
regelgeving over kinderopvang;
• het minimaal jaarlijkse overleg met houders van
kinderopvangvoorzieningen en schoolbesturen voor primair en
voortgezet onderwijs over onderwijsachterstanden en het beleid
daarover.
Op 24 oktober 2022 is het nieuwe Interbestuurlijk toezichtkader 2023
van de inspectie gepubliceerd in de Staatscourant.3 Vanaf 1 januari
2023 is het nieuwe kader van kracht, waarin het interbestuurlijk
toezicht van de inspectie op de uitvoering van deze beide taken is
samengebracht. De toezichtactiviteiten van de inspectie zijn verdeeld
in 3 hoofdlijnen: de lijn ‘waarborgen’, de lijn ‘stimuleren’ en de lijn
‘landelijke rapportage en themaonderzoeken’. Een samenvatting van
het nieuwe toezichtkader is te vinden in Bijlage A.
Eerst resultaten lerende dialoog
Om alvast ervaring op te doen met de lijn ‘stimuleren’ in het nieuwe
kader is er eind 2022 met 2 gemeenten een pilot gehouden. Deze
focuste op een lerende dialoog over de effectiviteit van toezicht en
handhaving in de kinderopvang. In het voorjaar van 2023 is met nog
eens 18 gemeenten een lerende dialoog gevoerd hierover. Hoewel het
aantal gemeenten waar we mee spraken beperkt en niet
representatief was, kunnen we wel enkele eerste bevindingen delen.
In vrijwel alle gesprekken bleek dat er nog het nodige te winnen valt in
het voeren van een sluitende beleidscyclus rondom het
handhavingsbeleid. Er wordt weinig vanuit een visie op toezicht en
handhaving gewerkt en afspraken worden regelmatig niet vastgelegd.
Een gevolg hiervan is, volgens de inspectie, dat het gevoerde beleid
3 Staatscourant (2022, 29001). Interbestuurlijk toezichtkader 2023.

mogelijk niet goed wordt geëvalueerd en bijgesteld. Dit levert niet
alleen risico’s op voor de kwaliteit van de uitvoering, maar ook voor
de continuïteit bij de wisseling van ambtenaren. Bij de wisseling van
ambtenaren, houders of schoolbestuurders worden niet vastgelegde
afspraken namelijk niet altijd vanzelf overgenomen. Daarnaast is
tijdens de lerende dialoog ook gesproken over welke factoren volgens
gemeenten een positieve bijdrage leveren aan de effectiviteit van de
handhaving. Veel genoemde factoren zijn: rechtstreeks contact met
de houders, goede afstemming met de GGD, de inzet van
herstelaanbod en een goede interne afstemming binnen de gemeente
tussen beleid en handhaving. In het najaar van 2023 nemen we weer
contact op met de gemeenten die we spraken. We bespreken dan de
actuele stand van zaken en – indien van toepassing – welke opvolging
zij gaven aan de besproken mogelijkheden tot verbetering. In 2024
zullen we opnieuw gemeenten benaderen voor het voeren van een
lerende dialoog over de effectiviteit van toezicht en handhaving in de
kinderopvang. Naast deze lerende dialoog starten we in het najaar
van 2023 ook een lerende dialoog op over de lokale educatieve
agenda (LEA), waaronder voor- en vroegschoolse educatie.

1.3 Aanbevelingen uit eerdere publicaties
In onderstaande paragrafen komen we terug op enkele bevindingen
en aanbevelingen uit eerdere rapporten van de inspectie. We brengen
in beeld op welke manier wij of andere partijen opvolging gaven aan
de gedane aanbevelingen en waar verdere acties nog nodig zijn.

1.3.1 Meld-, overleg- en aangifteplicht (moa)
In het Landelijk Rapport 2021 constateerde de inspectie dat de
bekendheid rondom de meld-, overleg- en aangifteplicht (moa) beter
kan. De inspectie wil samen met het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (SZW) het belang van de moa en rol van de
vertrouwensinspecteur daarin sterker onder de aandacht brengen in
de sector, zodat de bewustwording van de moa wordt vergroot.

1
2
3
4
5
6

17
In september 2022 heeft de inspectie om die reden een flyer
gepubliceerd over de moa en de rol van de vertrouwensinspecteur.
Deze flyer is verzonden naar alle scholen, besturen, kinderopvang­
locaties, houders van kinderopvangvoorzieningen en gastouder­
bureaus. De flyer is ook te vinden en downloaden op de site van de
inspectie.4 Daarnaast gaven vertrouwensinspecteurs in 2023 op
verzoek presentaties over de moa bij een aantal GGD’en en
gemeenten.

1.3.2 Gastouderopvang

Ook adviseerde de inspectie GGD GHOR Nederland om de beschrijving
van de moa-voorwaarden in de modelrapporten die GGD-inspecteurs
gebruiken nog eens kritisch tegen het licht te houden. De
voorwaarden zijn namelijk lastig te interpreteren, wat kan leiden tot
een onwenselijk verschil in de werkwijze en beoordeling tussen
GGD’en. GGD GHOR Nederland onderzoekt welke aanpassingen van
de modelrapporten mogelijk en nodig zijn op dit punt. De verwachting
is dat per 1 januari 2024 de aanpassingen in de modelrapporten zijn
doorgevoerd.

Mede op basis van de bevindingen van de inspectie heeft het
ministerie van SZW een traject ingezet met als doel de
kwaliteitsborging van de gastouderopvang te versterken. In 2022
heeft dit vorm gekregen. Dit leidde ertoe dat per 1 januari 2023 de
toezichtnorm voor gastouderopvang wettelijk is vastgelegd in plaats
van in een bestuurlijke afspraak. De toezichtnorm is in deze
wetswijziging verhoogd van minimaal 5 naar 50%. Daarnaast dient
elke voorziening voor gastouderopvang ten minste eens in de 3 jaar
geïnspecteerd te worden. Om deze intensivering van het toezicht
mogelijk te maken zijn vanaf het ingroei-jaar extra middelen in het
gemeentefonds gestort en heeft GGD GHOR Nederland het
geadviseerde aantal uren voor een onderzoek verhoogd. Naast de
intensivering van het toezicht is het ministerie met de branchepartijen
de mogelijkheden aan het verkennen om een aantal wettelijke
kwaliteitseisen aan te scherpen.

Tenslotte gaf de inspectie aan het belangrijk te vinden dat de moa
regelmatig onder de aandacht wordt gebracht, bijvoorbeeld door de
GGD-toezichthouder het te laten meenemen in onderzoeken of te
bespreken bij houderbijeenkomsten. Door de moa-voorwaarden
regelmatig mee te nemen bij een (regulier) onderzoek worden
houders en medewerkers scherp gehouden op hun verplichtingen bij
(een mogelijk vermoeden van) seksueel misbruik of mishandeling van
een kind door een persoon werkzaam in de kinderopvang. Het is nu
nog te vroeg om na te gaan of dit ook gebeurd is. In het Landelijk
Rapport over 2023 zal dit bekeken worden.

4 Inspectie van het Onderwijs (2022, september). Vertrouwensinspecteurs voor
onderwijs en kinderopvang een luisterend oor en een goed advies.

In april 2020 heeft de inspectie het rapport Themaonderzoek Toezicht
gastouderopvang gepubliceerd, met daarin een aantal aanbevelingen
voor de frequentie en de inrichting van het toezicht.5 Daarnaast heeft
de inspectie een aantal aanbevelingen gedaan over de wettelijke
eisen, het toezichtkader gastouderopvang en de rol van het
gastouderbureau.

5 Inspectie van het Onderwijs (2020, april). Themaonderzoek toezicht
gastouderopvang.

1
2
3
4
5
6

18
1
2
3
4
5
6

2 Sector kinderopvang

Timea, 7 jaar

19
2. Sector kinderopvang
In dit hoofdstuk geven we een beeld van de sector kinderopvang in
2022. We beginnen met de resultaten van het interbestuurlijk toezicht
op de registratietaak, gevolgd door de beschrijving van het aantal
locaties van kinderdagverblijven (kdv), buitenschoolse
opvangvoorzieningen (bso), gastouderbureaus (gob) en voorzieningen
voor gastouderopvang (vgo), en de veranderingen in de sectoromvang
tussen 2019 en 2022. Verder gaan we in op het aantal kindplaatsen,
aanvragen voor exploitatie en de honorering hiervan in het Landelijk
Register Kinderopvang (LRK). We sluiten het hoofdstuk af met een
beschrijving van de registervoering door gemeenten.

2.1 Samenvatting
• In 2022 was er 1 gemeente met tekortkomingen op het juist,
volledig en actueel houden van het LRK. Uit de risicoanalyse over
het kalenderjaar 2021 kwamen verder geen gemeenten naar voren
met risico’s voor de actuele uitvoering van de registratietaak.
• Het totaal aantal geregistreerde voorzieningen is gedaald van
42.262 in 2019 naar 35.970 in 2022. Dit komt vooral door de afname
in het aantal voorzieningen voor gastouderopvang. Bij kindercentra
zijn er jaarlijks meer inschrijvingen dan uitschrijvingen.
• De aanvragen voor exploitatie worden in 2022 net als voorgaande
jaren veelal gehonoreerd (98%). Bij gastouderbureaus zien we al
jaren het laagste percentage honoreringen (75% in 2022).
• Aanvragen kunnen door gemeenten worden opgeschort,
bijvoorbeeld vanwege incompleet aangeleverde informatie.
Bij voorzieningen voor gastouderopvang zijn er relatief weinig
opschortingen in vergelijking met de andere opvangsoorten. Bij
gastouderbureaus is het percentage opschortingen het hoogst (40%).

• Bijna alle aanvragen voor exploitatie werden in 2022 tijdig
afgehandeld door gemeenten (97%).
• De meeste gemeenten hadden de registervoering in het LRK in orde
(94%).

2.2 Interbestuurlijk toezicht op de registratietaak
Een wettelijke taak van de gemeente waar de inspectie toezicht op
houdt, is de registratietaak. Deze bestaat uit het juist, volledig en
actueel houden van het LRK en het tijdig afhandelen van aanvragen.
De meeste tekortkomingen die gemeenten hebben in de
registratietaak, betreffen het tijdig afhandelen van aanvragen.
Na aanvullend contact met deze gemeenten is, op basis van de
maatregelen die waren getroffen of het beeld dat is gegeven,
ingeschat dat er geen risico is voor deze wettelijk taak voor 2022.

1
2
3
4

In 2022 was er 1 gemeente met tekortkomingen op het juist, volledig
en actueel houden van het LRK. Daarvoor is deze gemeente gestart
met een verbetertraject (zie ook paragraaf 1.2.2 Status van
gemeenten).

5

2.3 Aantal kinderopvangvoorzieningen en
gastouderbureaus

6

Het totaal aantal ingeschreven voorzieningen daalt al jaren. In 2019
stonden nog 42.262 voorzieningen ingeschreven, maar in 2022 ging
het nog om 35.970 voorzieningen. Deze daling is vooral toe te
schrijven aan de daling bij het aantal voorzieningen voor
gastouderopvang. Dit aantal is in de periode 2019-2022 gedaald met
6.802 voorzieningen (zie Figuur 2.3a). Verder zien we elk jaar dat
steeds meer kinderdagverblijven en buitenschoolse voorzieningen
worden geregistreerd. Ruim de helft van de kinderdagverblijven (51%)
biedt voorschoolse educatie (ve) aan. In 2022 gaat het om 4.852

20
Figuur 2.3a. Aantal ingeschreven kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus, december 2019-2022
10.000
9.000

9.016

25.308

8.000
7.000

7.368

4.392
4.323

7.539 7.664

25.000

7.798

2

22.701
20.637

4.315

6.000

20.000

4.327

5.000

18.506

3

15.000

4.000
4.812

3.000
4.624

4.852

4

10.000

4.734

2.000

5.000

1.000
0

1

30.000
9.057 9.127 9.179

570
kdv

bso

553

533

0

gob
2019

2020

2021

5

487
vgo

2022

Noot. Gestippelde kdv is kdv zonder ve, effen kdv is kdv met ve.

voorzieningen. Het aantal kinderdagverblijven met ve toont jaarlijks
een lichte stijging.

2.3.1 In- en uitschrijvingen
Jaarlijks worden er nieuwe voorzieningen bijgeschreven in het LRK en
worden bestaande voorzieningen uitgeschreven. In 2022 gaat het om
in totaal 3.773 nieuw ingeschreven voorzieningen tegenover 5.764

uitschrijvingen (zie Tabel 2.3a). Net als voorgaande jaren zien we dat
er in 2022 bij kindercentra meer inschrijvingen zijn dan uitschrijvingen,
met een stijging van het totaal aantal geregistreerde kinderdag­
verblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen als gevolg.
Bij gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang zien
we juist het tegenovergestelde, wat leidt tot een daling van het aantal
voorzieningen. In het themaonderzoek Toezicht op gastouder­opvang
worden verschillende verklaringen genoemd voor de afname van het

6

21
aantal gastouderopvangvoorzieningen.1 Ten eerste kan de vraag naar
opvang vanuit ouders verminderd of gestopt zijn. Ten tweede melden
gastouderbureaus dat steeds meer gastouders overstappen naar
reguliere kinderopvangcentra, waar een grote vraag is naar personeel.
Gastouderbureaus geven ten derde aan dat het werk voor gastouders
mogelijk minder aantrekkelijk wordt vanwege de toenemende
kwaliteitseisen en regeldruk.

toegenomen, omdat er meer kinderdagverblijven en buitenschoolse
opvangvoorzieningen zijn geregistreerd in 2022 (zie Tabel 2.3b). Het
gemiddeld aantal kindplaatsen bij voorzieningen voor
gastouderopvang ligt de afgelopen 3 jaar rond de 5-6 kindplaatsen,
maar vanwege de daling van het aantal voorzieningen voor
gastouderopvang neemt het totaal aantal kindplaatsen in deze
categorie jaarlijks af.

Tabel 2.3a. Het aantal in- en uitschrijvingen per opvangsoort, 2022

Het tekort aan personeel kan invloed hebben op de beschikbaarheid
van de kinderopvang. De inspectie vindt het belangrijk dat de
ontwikkeling van het aantal beschikbare kindplaatsen goed gevolgd
wordt, zodat hierop geanticipeerd kan worden bij het maken van
beleid.

Inschrijvingen

Uitschrijvingen

Kinderdagverblijf

420

368

Buitenschoolse opvang

554

420

Gastouderbureau

12

58

Voorziening voor gastouderopvang

2.787

4.918

Totaal

3.773

5.764

2.3.2 Aantal kindplaatsen
Het aantal kindplaatsen per kinderopvangvoorziening wordt
geregistreerd in het LRK. Het aantal kindplaatsen staat gelijk aan het
aantal kinderen dat tegelijkertijd opgevangen mag worden. Het
maximaal aantal geregistreerde kindplaatsen per kinderdagverblijf en
buitenschoolse opvangvoorziening is afhankelijk van onder meer de
grootte van de voorziening en het beschikbare personeel op locaties.
Het gemiddeld aantal kindplaatsen per kindercentrum blijft de
afgelopen 4 jaar nagenoeg gelijk (34 bij kinderdagverblijven en 44 bij
buitenschoolse opvangvoorzieningen). Het totaal aantal kindplaatsen
op kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen is wel
1 Inspectie van het Onderwijs (2020, april). Themaonderzoek toezicht
gastouderopvang. Inspectie van het Onderwijs.

Tabel 2.3b. Het aantal kindplaatsen per opvangsoort, 2019-2022
2019

2020

2021

2022

Kinderdagverblijf

296.679

304.316

307.241

309.429

Buitenschoolse opvang

316.776

330.357

335.547

340.232

Gastouderbureau

-

-

-

-

Voorziening voor
gastouderopvang

137.260

125.977

115.868

104.866

Totaal

750.715

760.650

758.656

754.527

2.4 Aanvragen exploitatie kinderopvangvoorzieningen
en gastouderbureaus
2.4.1 Honorering aanvragen
Bijna alle aanvragen voor exploitatie (98%) worden gehonoreerd. In
2022 zijn 4.454 aanvragen voor exploitatie ingediend, waarvan 4.349
aanvragen leiden tot een inschrijving in het LRK. Net als voorgaande
jaren is het percentage honoreringen hoog bij kindercentra (96%) en

1
2
3
4
5
6

22
voorzieningen voor gastouderopvang (98%), en het laagst bij
gastouderbureaus (75%).

2.4.2 Opschorting aanvragen
Voor de afhandeling van een aanvraag geldt een termijn van 10
weken. Binnen deze termijn moet de aanvraag worden afgehandeld.
In deze periode doet de GGD een onderzoek om vast te stellen of de
kinderopvangvoorziening voldoet aan alle wettelijke kwaliteitseisen.
Wanneer een gemeente deze aanvraag niet binnen deze termijn kan
afhandelen kan zij besluiten de aanvraag op te schorten. Deze mag
worden opgeschort, bijvoorbeeld als er sprake is van:
• een incomplete aanvraag;
• instemming van de aanvrager;
• vertraging waarvoor de aanvrager verantwoordelijk is;
• overmacht bij de gemeente.
In 2022 is bij ruim een kwart (buitenschoolse opvang 27%;
kinderdagverblijven 29%) van de aanvragen van kindercentra sprake
van opschorting. Bij aanvragen van gastouderbureaus ligt dit
percentage hoger (40%). Dit is vergelijkbaar met de afgelopen jaren.
Bij aanvragen van voorzieningen voor gastouderopvang is het
percentage opschortingen verreweg het laagst en schommelt dit de
afgelopen 4 jaar tussen de 5 en 10%.

2.4.3 Tijdigheid afhandelen van aanvragen
Wanneer een gemeente een aanvraag opschort, maar deze inclusief
de opschorting wel binnen de termijn van 10 weken afhandelt, wordt
dit gezien als tijdig. De inspectie beoordeelt aan de hand van de
jaarverantwoording of gemeenten aanvragen tijdig afhandelen.
Net als voorgaande jaren wordt bij slechts een klein percentage van
de aanvragen in 2022 het besluit niet tijdig genomen (3%). In totaal
gaat dit over 18 gemeenten (5%).2 In de jaarverantwoording kunnen
2 Gebaseerd op 336 ontvangen jaarverantwoordingen van gemeenten.

gemeente toelichten waarom aanvragen niet tijdig zijn afgehandeld.
Meerdere gemeenten benoemen dat er sprake is van foutieve of
achterstallige administratie. Ook redenen als werkdruk,
personeelstekort, ziekte en vakantie worden genoemd. De inspectie
vindt het positief dat zij concludeert dat het grootste gedeelte van de
aanvragen tijdig wordt afgehandeld. Wel wil zij benoemen dat het
voor gemeenten belangrijk is het proces rondom de afhandeling van
de aanvragen zo in te richten dat werkzaamheden bij uitval of vertrek
eenvoudig over te nemen zijn. Het is daarbij ook van belang dat er
afspraken zijn rondom vervanging.

2.5 Registervoering Landelijk Register Kinderopvang
Het LRK bevat openbare informatie over alle geregistreerde
kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen,
gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang.
Zowel inspectierapporten als eventuele (onherroepelijke)
handhavingsbesluiten per opvanglocatie zijn inzichtelijk voor
geïnteresseerden. De gemeente is verantwoordelijk voor het juist,
volledig en actueel houden van het LRK. Hiervoor moeten gemeenten
wijzigingen bijhouden en doorvoeren in het LRK.
Een klein deel van de gemeenten (6%) geeft in de jaarverantwoording
aan dat de registervoering in 2022 niet in orde was. Dit is vergelijkbaar
met voorgaande jaren. Er worden verschillende redenen genoemd
voor het niet actualiseren van het LRK. Meerdere gemeenten geven
aan dat het gaat om fouten of niet tijdige administratieve
afhandeling. Door een enkele gemeente wordt ook gewezen op het
personeel: het gaat dan om te weinig personeel of nieuw personeel
met (nog) beperkte ervaring en kennis van het werkveld.
In het najaar van 2023 neemt de inspectie contact op met de
gemeenten waarbij we een risico zien op de taakuitvoering van de
registertaak. Daarbij gaan we na of de gemeente de uitvoering onder
controle heeft of dat er een risico speelt. Ook voor deze taakuitvoering

1
2
3
4
5
6

23
is de inspectie van mening dat het proces goed moet zijn vastgelegd
en dat vervanging is geregeld. Hiermee kan bij wijziging of uitval van
personeel snel worden geschakeld en kan de uitvoering van de taken
doorgaan. Wanneer het organiseren van structurele achtervang
binnen de gemeente lastig is, kan zij overwegen om de registertaak
aan de GGD uit te besteden, of te mandateren aan - of samen te
werken met - een (grotere) gemeente in de buurt. Hiervan zijn
positieve voorbeelden bekend bij de landelijke toezicht- en
handhavingspartijen. Dit kan de kwetsbaarheid bij uitval voorkomen
en de kwaliteit van de uitvoering van deze taak verhogen.

1
2
3
4
5
6

24
1
2
3
4
5
6

3 Toezicht

Noëlle, 5 jaar

25
3. Toezicht
In dit hoofdstuk gaan we in op de uitvoering van de inspecties op de
kinderopvang in 2022. We beginnen met de beschrijving van het
interbestuurlijk toezicht op deze wettelijke taak, gevolgd door de
uitvoering van de jaarlijkse onderzoeken in 2022. Tot slot wordt er een
beeld gegeven van de resultaten van de jaarlijkse onderzoeken, het
herstelaanbod en de handhavingsadviezen in 2022.

3.1 Samenvatting
• Tijdens de risicoanalyse over het kalenderjaar 2021 is ingeschat dat er
bij alle gemeenten geen of een laag risico was voor een goede
uitvoering van de jaarlijkse onderzoeken in 2022.
• In 2022 is 96 tot 98% van de kindercentra en gastouderbureaus
geïnspecteerd. In ruim de helft van de gemeenten (57%) is 100% van
de kindercentra en gastouderbureaus geïnspecteerd.

• Bij kindercentra zien we een stijging in tekortkomingen op de inzet
van beroepskrachten in opleiding en stagiairs, opleidingseisen van de
beroepskracht en het vaste gezichtencriterium ten opzichte van 2019.
• De meeste tekortkomingen met betrekking tot voorschoolse
educatie werden geconstateerd op de kwalificaties van de
pedagogisch medewerkers en de beroepskracht-kindratio.
We zien hierin een stijging ten opzichte van 2019. De inspectie vindt
dit zorgelijk, omdat dit gaat over een kwetsbare doelgroep.
• Bij kindercentra werd bij ruim de helft van de jaarlijkse onderzoeken
een herstelaanbod gedaan. Bij gastouderbureaus en bij
voorzieningen voor gastouderopvang lag de inzet van het
herstelaanbod hoger.
• Het herstel van de tekortkomingen na een herstelaanbod ligt met 93
tot 99% hoog.

• In 2022 is 38% van de voorzieningen voor gastouderopvang bezocht
met een jaarlijks of incidenteel onderzoek. Dit is een duidelijke
stijging ten opzichte van eerdere jaren en past in de groei naar de
norm van 50% vanaf 2023.

• Voor kinderdagverblijven is het percentage handhavingsadviezen
weer op hetzelfde niveau als voor de coronapandemie (22%), terwijl
het voor buitenschoolse opvang, gastouderbureaus en voorzieningen
voor gastouderopvang gedaald is vanaf de invoering van
herstelaanbod in 2019 (in 2022 4 tot 16%, afhankelijk van het type
opvang).

• Bij 27 tot 37% van de jaarlijkse onderzoeken in 2022 werden één of
meer tekortkomingen geconstateerd, afhankelijk van het type
opvang.

• Het percentage handhavingsadviezen aan de gemeente over
kinderdagverblijven die voorschoolse educatie aanbieden is
gestegen, van 20% in 2019 naar 24% in 2022.

• De toepassing van flexibel toezicht is al terug te zien in de soort
voorwaarden die zijn beoordeeld in 2022. Voorwaarden die vallen
onder de (voormalig verplichte) vaste set van minimaal te toetsen
voorwaarden, die niet meer verplicht zijn onder het flexibel toezicht,
worden minder beoordeeld dan in 2019.

3.2 Interbestuurlijk toezicht op de toezichttaak
Een van de wettelijke taken waar de inspectie toezicht op houdt, is de
uitvoering van de verplichte inspecties bij kinderdagverblijven,
buitenschoolse opvangvoorzieningen, gastouderbureaus en
voorzieningen voor gastouderopvang. De gemeente geeft de GGD

1
2
3
4
5
6

26
opdracht om ieder geregistreerd kindercentrum en geregistreerd
gastouderbureau jaarlijks te onderzoeken (100%-norm). Bij
voorzieningen voor gastouderopvang geldt in 2022 nog een
bestuurlijke afspraak, waarin is geregeld dat gemeenten 5 tot 30% van
de geregistreerde voorzieningen voor gastouderopvang door de GGD
laten onderzoeken. Per 1 januari 2023 is deze toezichtnorm voor
voorzieningen voor gastouderopvang verhoogd naar tenminste 50%
en wettelijk vastgelegd (zie verder paragraaf 3.3.2. Steekproef bij
voorzieningen voor gastouderopvang).
Tijdens de risicoanalyse van de inspectie zijn geen grote risico’s gezien
op een onvoldoende uitvoering van deze taak door gemeenten.
Met 3 gemeenten was wel aanvullend contact nodig om tot deze
inschatting te komen. Bij die gemeenten is, op basis van de
maatregelen die zij troffen of het beeld dat zij gaven, ingeschat dat er
geen risico was voor het naar behoren uitvoeren van de jaarlijkse
onderzoeken.

3.3 Uitvoering jaarlijkse onderzoeken
3.3.1 Uitvoering jaarlijkse onderzoeken in 2022
In 2022 is 96 tot 98% van de kindercentra en gastouderbureaus
geïnspecteerd (zie Figuur 3.3a). In 2021 ging het nog om 83 tot 88%
van de voorzieningen. Vanwege coronamaatregelen werd in 2021 en
2020 de 100% niet overal behaald. Het percentage geïnspecteerde
voorzieningen in 2022 is nu nagenoeg weer op het niveau van 2019,
het laatste jaar voorafgaand aan de coronapandemie.

coronavirus te vertragen en de besmettingskans van kinderen te
verminderen. De buitenschoolse opvangvoorzieningen bleven tot
en met 9 januari 2022 gesloten. Wel bleven ze open voor
noodopvang voor kinderen van ouders met cruciale beroepen en
kinderen in een kwetsbare positie. Kinderdagopvang en
gastouderopvang bleven wel open.

Het jaar 2022 begon nog met een laatste staartje van de
coronapandemie. De kerstvakantie duurde langer voor scholen
en buitenschoolse opvang om de verspreiding van het

2

De rest van het jaar hadden coronamaatregelen geen nieuwe
impact op kinderopvangvoorzieningen. GGD’en en gemeenten
hadden echter nog wel taken van het jaar daarvoor liggen.
Daardoor heeft een aantal GGD’en ook voor het jaar 2022
geprioriteerd in de toezichttaken. Locaties die in 2021 niet
bezocht zijn of alleen een op afstand zijn onderzocht, kregen
prioriteit. Daarnaast gaf een enkele GGD locaties die beide
coronajaren (2020 en 2021) niet waren onderzocht prioriteit.

3
4

Figuur 3.3a. Percentage jaarlijkse onderzoeken uitgevoerd bij kindercentra en
gastouderbureaus, 2019-2022
100%

99%

98%

97%

96%

98%

88%

90%

75%
64%

60%

57%

50%

30%
20%
10%
0%

kdv

bso
2019

2020

gob
2021

5

85%

83%

80%
70%

96%

40%

Corona in 2022

1

2022

6

27
De 100%-norm is niet door alle gemeenten behaald. In ruim de helft
van de gemeenten (57%, 196 gemeenten) is 10% van de kindercentra
en gastouderbureaus geïnspecteerd. In de overige gemeenten zijn 69
tot 99% van de voorzieningen geïnspecteerd (zie Tabel 3.3a). In de
jaarverantwoording over 2022 (ontvangen vóór 1 juli 2023) geeft een
aantal van deze gemeenten aan dat de GGD te maken had met
personeelstekort, ziekteverzuim en/of de naweeën van corona,
waardoor niet alle voorzieningen een werden geïnspecteerd. Andere
verklaringen die gemeenten in de toelichting van de
jaarverantwoording noemen, zijn dat inspecties wel plaatsvonden in
2022, maar dat het inspectierapport te laat is vastgesteld om mee te
kunnen nemen in de berekening van de 100%. Of omdat er nog geen
kinderen werden opgevangen op de locatie waardoor het onderzoek
na registratie is uitgesteld tot na de jaargrens.
Bij de gemeenten die niet voldoen aan de norm beoordeelt de
inspectie altijd de toelichtingen in de jaarverantwoording. De
uitkomst van deze beoordeling laat zien of er wel of geen risico wordt
ingeschat en dus of er wel of geen contact wordt opgenomen. Met de
gemeenten waar contact mee wordt opgenomen, bespreekt de
inspectie onder andere waarom de norm niet is gehaald, welke keuzes
de gemeente vervolgens maakte in de prioritering van de te
beoordelen locaties in 2022 en of er voldoende maatregelen zijn
getroffen om in 2023 wel aan de norm te voldoen. Indien we vanuit
dit gesprek onvoldoende vertrouwen hebben dat de gemeente
voldoende grip heeft op de situatie en de norm in 2023 wel zal halen,
kan er een onderzoek worden uitgevoerd bij de gemeente. Daarin
worden met de gemeente afspraken voor verbetering gemaakt en
vastgelegd. De uitvoering van de risicoanalyse en het opnemen van
contact met gemeenten vindt plaats in het najaar van 2023.

Tabel 3.3a. Percentage geïnspecteerde voorzieningen door gemeenten, 2022
Aantal gemeenten
100%

196

90 tot 100%

18

80 tot 90%

120

69 tot 80%

11

Totaal

345

3.3.2 Onderzoeken bij voorzieningen voor gastouderopvang
In 2022 is 38% van de voorzieningen voor gastouderopvang bezocht
voor een jaarlijks onderzoek of een incidenteel onderzoek. Vanaf
20221 zijn ook incidentele onderzoeken meegerekend bij de
steekproef. Sommige gemeenten zetten deze incidentele
onderzoeken in als onderzoek na registratie, aangezien er voor
voorzieningen voor gastouderopvang geen aparte onderzoeken voor
registratie zijn. Veruit de meeste onderzoeken zijn een jaarlijks
onderzoek: slechts 2% van de bezoeken is een incidenteel onderzoek.
De steekproefomvang bij voorzieningen voor gastouderopvang is
verdubbeld ten opzichte van 2019 (zie Figuur 3.3b). Deze stijging is in
lijn met de verplichting om vanaf 2023 50% van de voorzieningen voor
gastouderopvang te inspecteren (zie kader ‘Toezichtnorm voor
voorzieningen voor gastouderopvang’).2 Een derde van de gemeenten
(32%) voldoet in 2022 al aan de vanaf 2023 geldende 50%-norm.
De inspectie ziet het als een positieve ontwikkeling dat gemeenten in

1 Regelgeving hierover ging in op 1 januari 2023, maar de inspectie heeft voor de
jaarverantwoording van gemeenten over 2022 de incidentele onderzoeken al
meegerekend.
2 Wko art. 1.62 lid 3.

1
2
3
4
5
6

28
het ingroei-jaar 2022 voor de intensivering gastouderonderzoeken
deze stap al maakten.
Figuur 3.3b. Steekproefomvang bij voorzieningen voor gastouderopvang,
2019-2022
50%
45%
40%

38%

35%
30%
25%
20%

Het jaar 2022 was een ingroei-jaar, waarin gemeenten en GGD’en
zich konden voorbereiden op deze intensivering. De VNG
attendeerde gemeenten erop dat er extra geld beschikbaar was
en dat gemeenteambtenaren dit konden claimen. Ook trokken
diverse GGD’en extra toezichthouders aan om de intensivering
van het toezicht uit te kunnen voeren.

11%

10%
5%
0%
2019

In 2022 was er in het gemeentefonds extra geld beschikbaar voor
deze intensivering van het toezicht op de voorzieningen voor
gastouderopvang. Per 1 januari 2023 is de toezichtnorm voor
voorzieningen voor gastouderopvang vastgelegd in de Wet
kinderopvang. GGD’en moeten vanaf 1 januari 2023 per
gemeente jaarlijks ten minste 50% van de geregistreerde
voorzieningen voor gastouderopvang inspecteren. Daarnaast
moet elke geregistreerde voorziening voor gastouderopvang ten
minste eens per 3 jaar geïnspecteerd worden. Voorheen was de
norm voor de steekproefomvang minimaal 5% en was deze
vastgelegd in een bestuurlijke afspraak.

1
2
3

20%

19%

15%

Toezichtnorm voor voorzieningen voor gastouderopvang

2020

2021

2022

Noot. Vanaf 2022 zijn incidentele onderzoeken ook meegeteld bij de steekproef. Zonder
incidentele onderzoeken was de steekproefomvang in 2022 37%.

4
5

3.4 Resultaten jaarlijkse onderzoeken
Bij 27 tot 37% van de jaarlijkse onderzoeken in 2022 werden één of
meer tekortkomingen geconstateerd, afhankelijk van het type opvang
(zie Figuur 3.4a). Bij kinderdagverblijven met voorschoolse educatie
wordt bij 40% van de onderzoeken tekortkomingen geconstateerd.

6

29
Figuur 3.4a. Percentage jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen, 2019-2022

1

40%

35%

35%

37%

36%

34%

33%
31%

30%

2

32%
29%

29%
27%

26%

25%

27%
25%
23%

22%

23%

20%

15%

4

10%

5

5%

0%

3

kdv

bso
2019

gob
2020

2021

vgo

2022

Noot. De percentages over de jaren zijn gebaseerd op een verschillend aantal onderzoeken, omdat in 2020 en 2021 niet alle onderzoeken overal (op dezelfde manier)
zijn uitgevoerd vanwege de coronacrisis (zie Figuur 3.2a). De percentages in 2020 en 2021 zijn daardoor niet goed vergelijkbaar met die van 2019 en 2022.

Vergeleken met 2019, voordat de coronamaatregelen impact hadden
op het toezicht op de kinderopvangvoorzieningen, zien we een lichte
stijging in het percentage onderzoeken waarbij tekortkomingen
worden geconstateerd. Deze stijging kan te maken hebben met
minder toezicht of toezicht op afstand in de coronajaren, waardoor er
bepaalde zaken aan de aandacht ontsnapten. Daardoor worden er
mogelijk op bepaalde voorwaarden vaker tekortkomingen

geconstateerd. Daarnaast kan het te maken hebben met de invoering
van flexibel toezicht bij een groot deel van de GGD’en, waarbij de
voorheen verplichte set van te beoordelen voorwaarden grotendeels
losgelaten wordt (zie paragraaf 3.4.1 Flexibel toezicht). Daardoor is er
ruimte om voorwaarden te belichten die in het verleden minder vaak
getoetst werden. Ten slotte kunnen meer tekortkomingen ontstaan
door personeelstekort.

6

30
Personeelstekort en toezicht

Aanpassingen kwaliteitseisen

Net als in 2021 is er sprake van een (groot) personeelstekort in de
kinderopvangsector. In november 2021 informeerde de voormalig
staatssecretaris de Kamer over de aanpak van de werkdruk en
personeelstekorten in de kinderopvang.3 Eén van de punten die in
deze brief wordt genoemd, is om rekening te houden met
verzachtende omstandigheden in het toezicht en de handhaving.
Deze werkwijze bestond al en kan ook ingezet worden bij
tekortkomingen gerelateerd aan het personeelstekort. In
hoofdstuk 5 gaan we dieper in op hoe gemeenten deze werkwijze
gebruiken. In april 2023 is een tussenrapportage uitgekomen,
waarin is onderzocht hoe GGD’en deze werkwijze gebruiken.4
GGD GHOR Nederland en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) werken momenteel aan een actualisering van
de denklijn.

In de Kamerbrief van 5 september 2022 gaat de minister verder in
op het personeelstekort.5 Naast arbeidsmarktgerichte
maatregelen kondigt de minister aan dat verwacht wordt dat er
aanpassingen in de kwaliteitseisen gaan plaatsvinden. Om
knelpunten op te lossen en/of meer ruimte te bieden voor
verdere kwaliteitsverhoging in de kinderopvang, te weten:

Ook is in deze Kamerbrief een verruiming aangekondigd van het
maximaal aantal in te zetten beroepskrachten in opleiding: van
maximaal een derde naar maximaal de helft van de formatie op
kindercentrumniveau. Deze maatregel gold in eerste instantie tot
1 juli 2022. In de nieuwsbrief van 28 juni 2022 kondigt de minister
aan dat deze maatregel verlengd wordt tot 1 juli 2024.

• Het vaste gezichtencriterium: het flexibeler invullen van dit
criterium;
• 3-uursregeling voor de beroepskracht-kindratio (BKR): het
registreren van de 3 uur op een dag waarop mag worden
afgeweken van de BKR wordt vereenvoudigd;
• Flexibiliteit in de buitenschoolse opvang: meer ruimte creëren
voor het organiseren van een divers en uitdagend
activiteitenaanbod door een aantal belemmeringen in de
kwaliteitseisen weg te nemen.
De eerste 2 maatregelen gingen per 1 juli 2023 in, invoering van
de derde maatregel staat gepland voor 1 juli 2024.

1
2
3
4
5
6

3 Kamerbrief (2021, 29 november 2021). Werkdruk en personeelstekort in de
kinderopvang.
4 Inspectie van het Onderwijs (2023, april). Tussenrapportage Werkwijze
verzachtende omstandigheden.

5 Kamerbrief (2022, 5 september 2022). Aanpak personeelstekort in de
kinderopvang.

31
3.4.1 Flexibel toezicht
Vanaf 1 januari 2022 kunnen gemeenten en GGD’en al kiezen om het
toezicht op de kwaliteitseisen bij kindercentra en gastouderbureaus
flexibel inrichten (verder: Flex). Het doel van flexibel toezicht is het
verhogen van de kwaliteit van de kinderopvang en de effectiviteit van
het toezicht. De verwachting is dat Flex daar op 3 manieren aan
bijdraagt:
• Het verbreden van de set geïnspecteerde items;
• Het verminderen van de voorspelbaarheid van toezicht;
• Het vergroten van de ruimte voor lokaal of regionaal maatwerk.
Met de invoering van de flexibele inspectieactiviteit wordt bij de
jaarlijkse onderzoeken voor kindercentra en gastouderbureaus de
vaste (verplichte) set van minimaal te toetsen voorwaarden
losgelaten. Verplicht blijven de controle op de Verklaring Omtrent
Gedrag (VOG), de inschrijving in het personenregister kinderopvang
(PRK), de pedagogische kwaliteit en - als dat van toepassing is - de
voorwaarden voor de voorschoolse educatie.
De vrije ruimte kan in samenspraak tussen gemeente en GGD worden
ingevuld. Hiermee kan maatwerk worden geleverd om de kwaliteit op
de voorzieningen goed te borgen en bevorderen. Er moet schriftelijk
worden vastgelegd en gemotiveerd op welke wijze het toezicht plaats
gaat vinden, met inachtneming van de Beleidsregel werkwijze
toezichthouder kinderopvang.
Om te onderzoeken of Flex inderdaad bijdraagt aan effectiever
toezicht en daarmee aan betere kwaliteit van de kinderopvang, wordt
de implementatie ervan door GGD GHOR Nederland en VNG
gemonitord. In 2022 brachten zij 2 monitorrapporten uit.6 Hieruit

6 GGD GHOR Nederland (2022). Monitor invoering Flexibele inspectieactiviteit
toezicht kinderopvang. Definitief tussenverslag Fase 1: Voorjaar 2022.
GGD GHOR Nederland (2023). Monitor invoering flexibele inspectieactiviteit
toezicht kinderopvang. Verslag Fase 2: Najaar 2022.

blijkt dat eind 2022 21 van de 25 GGD-regio’s en de gemeente Utrecht
zijn gestart met Flex en dat in ongeveer 48% van de gemeenten bij
(een deel van) de houders flexibele inspecties worden uitgevoerd.
Begin 2023 is dit aantal ondertussen flink gegroeid.7
Om gemeenten en GGD’en te ondersteunen bij de invulling van
flexibel toezicht ontwikkelden GGD GHOR Nederland en VNG samen
met de klankbordgroep Flex een aantal inspiratiesets. Deze
inspiratiesets bevatten een combinatie van voorwaarden die gebruikt
kunnen worden als uitgangspunt voor inspecties. Uit de
monitorrapporten blijkt dat de GGD’en over het algemeen met deze
inspiratiesets werken, al dan niet aangevuld met eigen keuzes. Dit
gebeurt doorgaans in overleg met de gemeenten.
De inspectie ziet het als een goede ontwikkeling dat veel GGD-regio’s
gestart zijn met Flex. Zij vindt het daarnaast belangrijk dat er een
goede motivering is van de keuzes die worden gemaakt. Zo zouden
keuzes moeten volgen uit een risico-inschatting en zou het gebruik
van standaard inspiratiesets langzaam afgebouwd kunnen worden.
Ook lokaal beleid en lokale context kunnen meegewogen worden in
het maken van die keuzes. Een goed ingerichte kwaliteitscyclus bij
gemeenten kan helpen om dit proces goed vorm te geven.

3.4.2 Beoordelingen en tekortkomingen van voorwaarden
Kindercentra
In 2022 vallen de meest beoordeelde voorwaarden onder de
(voormalig verplichte) vaste set van minimaal te toetsen
voorwaarden, zowel bij kinderdagverblijven als buitenschoolse
opvangvoorzieningen (zie Tabel 3.4a). Het is al zichtbaar dat GGD’en
zijn begonnen met het inzetten van flexibel toezicht; voorwaarden die
in 2019 bij 97 tot 99%van de onderzoeken bij kindercentra werden
beoordeeld, werden in 2022 in 87 tot 90% van de onderzoeken
7 GGD GHOR Nederland (2023). Monitor invoering flexibele inspectieactiviteit
toezicht kinderopvang. Verslag Fase 3: Voorjaar 2023.

1
2
3
4
5
6

32
beoordeeld.8 Nagenoeg alle voorwaarden die verplicht blijven, werden
ook in 2022 beoordeeld (95 tot 99%), waarbij het relatieve aantal
tekortkomingen gelijk blijft of licht stijgt ten opzichte van 2019.

8 Uitzondering hierop is de voorwaarde 3.2.2, opleidingseisen pedagogisch
beleidsmedewerker. De pedagogisch beleidsmedewerker moest in 2019
voldoende ingezet worden, maar hoefde niet per 1 januari 2019 aangesteld te zijn.
Wanneer deze nog niet was aangesteld, kon ook niet worden beoordeeld of deze
beschikt over een passende opleiding. Bovendien gold een overgangsregeling
van twee jaar voor de kwalificatie-eis voor pedagogisch beleidsmedewerkers die
vóór 1 januari 2019 aangesteld zijn.

Een eerste zichtbaar gevolg van Flex is dat enkele voorwaarden
minder beoordeeld zijn in 2022. De voorwaarden over de
opleidingseisen van beroepskrachten, de beroepskracht-kindratio en
opvang in stam- en basisgroepen werden in bijvoorbeeld 2019 in 97
tot 98% van de onderzoeken beoordeeld, terwijl dit in 2022 bij 87 tot
91% van de onderzoeken het geval is. Wat dit precies betekent, is op
dit moment nog niet te zeggen. Nog niet overal zijn Flex en het proces
om tot keuzes te komen uniform ingevoerd. Het is belangrijk om goed
te monitoren hoe Flex verder wordt geïmplementeerd en of de doelen
worden bereikt. Ook is het van belang te onderzoeken of er geen
ongewenste neveneffecten ontstaan. De inspectie blijft het proces en
de uitvoering van Flex met bijbehorende monitorrapportages volgen.

Tabel 3.4a. Percentage beoordeling (b) en tekortkoming (t) van voorwaarden (voormalig verplichte) vaste set minimaal te toetsen voorwaarden bij jaarlijkse
onderzoeken bij kindercentra, 2019 en 2022
2019

1
2
3
4

2022

Voorwaarde

% (b)

% (t)

% (b)

% (t)

2.1.1*

Pedagogisch beleid en handelen conform beleid

93

3

95

4

2.2.1

Pedagogische praktijk uitvoering

99

1

90

1

3.1.1*

Beschikken over VOG en inschrijving PRK

98

4

99

4

3.1.2*

Aanvang werk na inschrijven PRK en koppeling

91

6

96

7

3.2.1

Opleidingseisen beroepskracht

97

1

88

2

3.2.2a

Opleidingseisen pedagogisch beleidsmedewerker

61

2

82

1

3.3.1

Beroepskracht-kindratio

98

4

91

5

3.5.1

Opvang in stamgroep

98

3

87

4

* Ook onder flexibel toezicht een verplichte voorwaarde.
a. De pedagogisch beleidsmedewerker moest in 2019 voldoende ingezet worden, maar hoefde niet per 1 januari 2019 aangesteld te zijn. Daardoor was in het begin van het jaar nog niet
overal een pedagogisch beleidsmedewerker aangesteld, waardoor niet beoordeeld kan worden of deze beschikt over een passende opleiding. Bovendien gold er een overgangsregeling van
2 jaar voor de kwalificatie-eis voor pedagogisch beleidsmedewerkers die vóór 1 januari 2019 aangesteld waren.

5
6

33
Andere voorwaarden bij kindercentra die tijdens jaarlijkse
onderzoeken zichtbaar minder vaak worden beoordeeld dan in 2019,
zijn voorwaarden over het veiligheids- en gezondheidsbeleid (4.1) en
de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling (4.2). Relatief
gezien wordt er een vergelijkbaar aandeel tekortkomingen
geconstateerd op deze voorwaarden tussen beide jaren. Alleen bij de
voorwaarde over de beschikking van een veiligheids-en gezondheids­
beleid en handelen conform dit beleid (4.1.1) zien we een stijging in
geconstateerde tekortkomingen van 7% in 2019 naar 11% in 2022.

Daarnaast zien we bij kindercentra bij een aantal andere voorwaarden
relatief veel tekortkomingen, terwijl er niet veel meer wordt
geïnspecteerd op deze voorwaarden. Het gaat dan bijvoorbeeld om
het informeren van ouders en personeel over het inspectierapport
(6.1.2, zie Tabel 3.4b). Bij voorwaarden die geraakt worden door het
personeelstekort (zie ook hoofdstuk 5), zien we een stijging in het
aantal geconstateerde tekortkomingen. Deze worden met name
geconstateerd op de voorwaarden over de inzet van beroepskrachten
in opleiding en stagiairs, opleidingseisen van de beroepskracht en het
vaste gezichtencriterium voor onder de 1 jaar en 1 jaar en ouder.

Tabel 3.4b. Percentage beoordeling (b) en tekortkoming (t) van voorwaarden met relatief veel tekortkomingen en voorwaarden geraakt door personeelstekort bij
jaarlijkse onderzoeken bij kindercentra, 2019 en 2022
2019

2022

Voorwaarde

% (b)

% (t)

% (b)

% (t)

2.1.5

Pedagogisch beleidsplan bevat beschrijving van de werkwijze, maximale omvang en
leeftijdsopbouw van de stamgroepen

28

10

31

12

6.1.2

Het informeren van ouders en personeel over het inspectierapport

19

9

20

12

6.2.5

Er is een oudercommissie ingesteld (locatie meer dan 50 kinderen) of er is voldoende
inspanning geweest deze in te stellen (locatie maximaal 50 kinderen)

14

6

15

8

Voorwaarden geraakt door personeelstekort:
3.2.1

Opleidingseisen beroepskracht

97

1

88

2

3.3.1

Beroepskracht-kindratio

98

4

91

5

3.3.3

Inzet van beroepskrachten in opleiding en stagiairs

20

4

22

7

3.5.1

Opvang in stamgroep

98

3

87

4

3.5.3

Vaste gezichtencriterium onder de 1 jaar

24

4

21

6

3.5.4

Vaste gezichtencriterium 1 jaar en ouder

33

2

28

6

4.1.9

Zorgdragen EHBO'er

48

5

39

6

1
2
3
4
5
6

34
Gastouderbureaus
Ook voor het toezicht op de gastouderbureaus zien we dat landelijk
nog steeds voorwaarden van de (voormalige verplichte) vaste set van
minimaal te toetsen voorwaarden de meest beoordeelde
voorwaarden zijn (zie Tabel 3.4c). Voorwaarden over de administratie
van het gastouderbureau (die voor gastouderbureaus onder de
minimale inspectieactiviteit vielen) worden niet meer bij alle
inspecties beoordeeld in 2022. Het aandeel tekortkomingen op de
voorwaarden over de administratie tijdens deze onderzoeken is in
2022 gelijk ten opzichte van 2019 of iets lager. De voorwaarde dat de
houder van het gastouderbureau ervoor zorgt dat alle gastouders
werken met een pedagogisch beleid dat leidt tot verantwoorde
kinderopvang (2.2.1) is in 2022 bij 79% van de onderzoeken
beoordeeld, ten opzichte van 98% in 2019. We hebben geen verklaring
waarom deze onder Flex verplichte voorwaarde minder is beoordeeld.
Er worden weinig tekortkomingen geconstateerd op deze voorwaarde
(1%). De voorwaarde dat het gastouderbureau de gastouder tweemaal
per jaar bezoekt en een voortgangsgesprek houdt (6.1.6) is nog steeds
veel beoordeeld in 2022 (92%), hoewel deze niet meer verplicht is
onder flexibel toezicht. Een mogelijke verklaring is dat deze
voorwaarden in 2020 en 2021 lastig na te leven en te toetsen waren
vanwege de maatregelen tegen de coronapandemie9
De meeste tekortkomingen in 2022 bij gastouderbureaus zijn
geconstateerd bij voorwaarden over:
• Het informeren van vraagouders, gastouders en personeel over het
inspectierapport van het gastouderbureau of van de voorziening
voor gastouderopvang (5.1.4): 14%.10

9 Inspectie van het Onderwijs (2020, november). Landelijk Rapport gemeentelijk
toezicht kinderopvang 2020.
Inspectie van het Onderwijs. (2021). Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht
kinderopvang 2021.
10 Deze voorwaarde is geen onderdeel van de minimale inspectieactiviteit. Daarom
staat deze voorwaarde niet in Tabel 3.4c.

• Het zorgdragen voor koppeling met het PRK van eenieder (3.1.2): 8%.11
• Tweemaal per jaar het opvangadres bezoeken en een
voortgangsgesprek houden met de gastouder (6.1.6): 6%.
• De jaarlijkse inventarisatie van veiligheids- en gezondheidsrisico’s
in samenwerking met gastouders. Het gastouderbureau gaat
hiervoor jaarlijks op bezoek bij aangesloten gastouder (4.1.2): 6%.
Voorzieningen voor gastouderopvang
Het modelrapport voor voorzieningen voor gastouderopvang bestaat
in 2022 uit 29 voorwaarden. Over het algemeen worden bij een
regulier onderzoek bijna alle voorwaarden beoordeeld, omdat zij niet
jaarlijks worden bezocht. Enkele voorwaarden, zoals over de
registratie of het overleggen van een VOG op verzoek van de
toezichthouder of gastouderbureau, worden niet bij elk onderzoek
meegenomen, omdat dit niet bij elk bezoek opnieuw nodig is.
Onder de voorwaarden die niet altijd worden meegenomen zien we
dat er vergeleken met 2019 minder om een recente VOG van alle
personen van 18 jaar of ouder wordt gevraagd (58% in 2019 tegenover
40% in 2022). Een mogelijke verklaring is dat alle gastouders in het
PRK ingeschreven staan, waardoor een aparte toetsing van een
recente VOG niet meer nodig is. Daarnaast is er minder vaak
meegenomen of de voorziening voor gastouderopvang voldoet aan
een aantal voorwaarden uit de definitie voor gastouderopvang in de
zin van de wet - zoals dat opvang plaatsvindt op adres van de
gastouder door tussenkomst van een gastouderbureau (81% in 2019
tegenover 68% in 2022) - en is ook de voorwaarde over voldoende en
goed functionerende rookmelders minder beoordeeld (98% in 2019,
tegenover 89% in 2022). Voorwaarden over telefonische
bereikbaarheid (89% in 2019 tegenover 95% in 2022) en adequate
vervanging bij calamiteiten (86% in 2019 tegenover 91% in 2022)
worden in vergelijking met 2019 iets vaker beoordeeld bij jaarlijkse
onderzoeken.
11 Eenieder is de houder van het gastouderbureau, personen werkzaam bij het
gastouderbureau, gastouders en huisgenoten.

1
2
3
4
5
6

35
Tabel 3.4c. Percentage beoordeling (b) en tekortkomingen (t) minimale inspectieactiviteit gastouderbureaus, 2019 en 2022
2019

1

2022

Voorwaarde

% (b)

% (t)

% (b)

% (t)

2.2.1*

De houder zorgt ervoor dat alle gastouders werken met een pedagogisch beleid dat leidt tot verantwoorde kinderopvang

98

1

79

1

3.1.1*

Beschikken over VOG en inschrijving PRK

100

3

99

4

3.1.2*

Zorgdragen voor koppeling van eenieder

98

7

96

8

3.1.3

Aanvang werk na inschrijven PRK en koppeling

88

5

89

2

3.2.1

Per gastouder 16 uur besteed aan begeleiding en bemiddeling

98

2

87

1

4.1.1

Gastouders handelen volgens beleid en gastouderbureau waarborgt risico-inventarisatie Veiligheid & Gezondheid

99

1

93

2

4.1.2

Gastouderbureau inventariseert jaarlijks Veiligheid & Gezondheid in samenwerking met gastouder, inclusief jaarlijks bezoek

98

3

93

6

5.1.1

In schriftelijke overeenkomst onderscheid uitvoeringskosten en vergoeding gastouder

98

<1

88

1

6.1.6

Tweemaal per jaar bezoek opvangadres en voortgangsgesprek gastouder

96

6

92

6

6.1.7

Jaarlijks mondelinge evaluatie vraagouder schriftelijk vastgelegd

96

8

88

6

6.2.1

Overzicht werkzame personen gastouderbureau

97

<1

83

<1

6.2.2

Overzicht oudercommissie

63

<1

49

<1

6.2.3

Afschrift Reglement oudercommissie

67

<1

52

0

6.2.4

Overzicht kinderen

98

<1

84

<1

6.2.5

Overzicht personen in bezit van VOG- en NAW-gegevens gastouder

98

4

85

1

6.2.6

Afschriften schriftelijke overeenkomst

98

1

85

1

6.2.7

Bankafschriften met betalingen van vraagouder

94

<1

82

0

6.2.8

Bankafschriften met betalingen aan gastouder

94

<1

81

0

6.2.9

Jaaroverzicht per voorziening voor gastouderopvang inclusief afgenomen uren

94

3

82

1

6.2.10

Jaar- en maandoverzicht per vraagouder inclusief afgenomen uren

94

2

83

1

6.2.11

Per voorziening voor gastouderopvang ondertekende risico-inventarisatie

98

1

85

<1

6.2.12

Gegevens van beëindigde relaties

-

-

80

<1

6.2.13

Gegevens kunnen tijdig worden verstrekt

98

<1

83

1

* Ook onder flexibel toezicht een verplichte voorwaarde.

2
3
4
5
6

36
Op de voorwaarde over voldoende en goed functionerende
rookmelders zijn in vergelijking met 2019 (8%) relatief meer
tekortkomingen geconstateerd in 2022 (11%). Daarnaast zien we een
daling in tekortkomingen over de meldcode huiselijk geweld en
kindermishandeling (4% in 2019 tegenover 1% in 2022).

met 2019 (toen was er respectievelijk in 3, 6 en 6% sprake van
tekortkomingen op deze voorwaarden). Dit zijn voorwaarden die
geraakt worden door een tekort aan gekwalificeerd personeel.
Op deze tekortkomingen worden ook het vaakst verzachtende
omstandigheden beschreven.14

3.4.3 Toezicht op voorschoolse educatie

In opdracht van het ministerie van OCW deed Berenschot onderzoek
naar personeelstekorten bij voorschoolse educatie.15 Hierin kwam
naar voren dat deelnemers aan het onderzoek een spanningsveld
ervaren tussen het noodgedwongen moeten sluiten van groepen door
personeelstekorten of het bewust kiezen voor overtredingen van de
kwalificatie-eisen om groepen toch open te kunnen houden. Er zijn
houders die ve-groepen (tijdelijk) sloten omdat er onvoldoende
personeel was. Experts16 vrezen dat het personeelstekort en
noodgedwongen overtreden van kwalificatie-eisen ten koste gaat van
de kwaliteit van de ve, maar er is nog beperkt zicht op de effecten.

3

De inspectie vindt het zorgelijk dat op voorwaarden die belangrijk zijn
voor de ontwikkeling van het kind nog veel tekortkomingen worden
geconstateerd. Ook is het de vraag of er nog wel sprake kan zijn van
(verantwoorde) voorschoolse educatie wanneer het personeel niet
voldoet aan de vereiste kwalificaties. Juist de kinderen die in de
doelgroep voor voorschoolse educatie vallen zijn kwetsbaar en het is
van groot belang dat de kwaliteit gewaarborgd blijft.17

5

Bij kinderdagverblijven die voorschoolse educatie (ve) bieden, gelden
17 aanvullende voorwaarden uit het Besluit basiskwaliteit
voorschoolse educatie (Besluit ve).12 Daarnaast zijn er sinds 2022 nog
4 voorwaarden over de inzet pedagogisch beleidsmedewerker
voorschoolse educatie toegevoegd. In totaal zijn er dus
21 ve-basisvoorwaarden die beoordeeld moeten worden bij
kinderdagverblijven die geregistreerd staan als ve-voorziening.
Er zijn 4.746 locaties die ten tijde van het jaarlijks onderzoek
voorschoolse educatie aanboden, waarbij alle ve-voorwaarden
geïnspecteerd moeten worden. Meestal (94%) werden alle
21 ve-voorwaarden beoordeeld, zoals vereist. Bij 99% van deze
onderzoeken is minstens 1 ve-voorwaarde beoordeeld. Wanneer er
voorwaarden niet zijn beoordeeld, gaan deze in de meeste gevallen
over de inzet van de pedagogisch beleidsmedewerker voor
voorschoolse educatie (2.4).
In 2022 werden de meeste tekortkomingen geconstateerd op de
kwalificaties van de pedagogisch medewerkers en de beroepskrachtkindratio 13(bij 8% van de beoordelingen van deze voorwaarde). Bij de
kwalificaties gaat het specifiek om de beheersing van minstens niveau
3F van de mondelinge taalvaardigheid en lezen (9%), en het keuzedeel
ontwikkelingsgericht werken (9%). Ook zien we juist op deze
voorwaarden een stijging in het aantal tekortkomingen in vergelijking

12 Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie (2019, 9 februari).
Geraadpleegd van https://wetten.overheid.nl/BWBR0027961/2019-02-09.
13 Een beroepskracht-kindratio van minimaal 1:8.

De voorwaarden over de inzet van een pedagogisch
beleidsmedewerker voorschoolse educatie zijn nieuw in 2022.
De meeste tekortkomingen worden gevonden op 2 onderwerpen.

14 Inspectie van het Onderwijs (2023, april). Tussenrapportage Werkwijze
verzachtende omstandigheden.
15 Berenschot (2023). Personeelstekort bij voorschoolse educatie.
16 Experts in dit onderzoek bestonden uit werkgevers, werknemers, opleiders,
toezichthouders, opdrachtgevers en de wetenschap.
17 Doelgroepkinderen of -peuters voor voorschoolse educatie zijn peuters met een
mogelijke (taal)achterstand, die volgens de gemeente ondersteuning kunnen
gebruiken bij het betreden van de basisschool.

1
2

4

6

37
Ten eerste bij het vastleggen aan hoeveel doelgroep-peuters op 1
januari voorschoolse educatie wordt aangeboden. Daarnaast gaat het
om het vastleggen van het minimumaantal uur per jaar dat de
pedagogisch beleidsmedewerker ingezet moet worden (beide 3%).

3.4.4 Toezicht op ouderparticipatiecrèches
Sinds 2021 zijn ouderparticipatiecrèches een wettelijk erkende vorm
van formele kinderopvang: kinderopvangvoorzieningen waar ouders
onderling de opvang voor hun kinderen verzorgen.
Ouderparticipatiecrèches moeten aan vrijwel dezelfde kwaliteitseisen
voldoen als kindercentra. Maar er zijn wel aanvullende voorwaarden
specifiek voor de ouderparticipatiecrèches en uitzonderingen voor
opleidingseisen en het vaste-gezichtencriterium. Elke
ouderparticipatiecrèche wordt, net als alle formele
kinderopvangvoorzieningen, elk jaar geïnspecteerd.
Nederland telde in 2022 acht ouderparticipatiecrèches (7
kinderdagverblijven, 1 buitenschoolse opvang), verdeeld over 2
gemeenten (6 in de ene gemeente en 2 in de andere). Alle
ouderparticipatiecrèches hebben in 2022 een jaarlijks onderzoek
gehad. Hierbij zijn bij twee voorzieningen in totaal 5 tekortkomingen
geconstateerd. Het betrof voorwaarden over:
• VOG/koppeling met PRK;
• het kenbaar maken van het inspectierapport aan ouders en
medewerkers.
3 van deze 5 tekortkomingen zijn hersteld met herstelaanbod.
Er zijn in 2022 ook nadere onderzoeken gedaan bij 2 voorzieningen (in
dezelfde gemeente), naar aanleiding van eerder geconstateerde
tekortkomingen. Daarin bleek dat beide voorzieningen nog niet alle
tekortkomingen hadden hersteld na handhavingsacties van de
gemeente, waarna een nieuw advies tot handhaven is gegeven door
de GGD-toezichthouder. De gemeente geeft aan dat beide
ouderparticipatiecrèches een geschiedenis van meerdere
handhavingstrajecten kennen, naar aanleiding van

inspectieonderzoeken waarin meerdere tekortkomingen werden
geconstateerd. Dit komt volgens de gemeente onder andere door de
(jaarlijkse) wisseling van ouders en het ontbreken van een goede
overdracht van het beleid. Hierdoor gaat informatie over de wet- en
regelgeving verloren. Sinds 2020/2021 zijn bij beide locaties echter wel
verbeteringen in de (pedagogische) beleidsvoering en professionaliteit
zichtbaar.
De gemeente waarin de overige ouderparticipatiecrèches zijn
gevestigd geeft aan dat de ouderparticipatiecrèches dankzij eerdere
waarschuwingen zorgvuldiger werken wat betreft PRK inschrijvingen
en koppelingen. Verder worden de nieuwe voorwaarden (waaraan
sinds 1 juli 2021 moet worden voldaan) serieus opgepakt, zowel
beleidsmatig als in de praktijk.

3.5 Herstelaanbod
Bij een herstelaanbod van de GGD-toezichthouder, krijgt de houder
van een kinderopvangvoorziening de mogelijkheid om nog voor het
afsluiten van het inspectierapport een deel of alle door de GGDtoezichthouder geconstateerde tekortkomingen te herstellen. Zo kan
voorkomen worden dat de tekortkomingen onnodig lang blijven
bestaan. Ook blijft inzichtelijk op welke voorwaarden de
tekortkomingen werden geconstateerd.

3.5.1 Inzet herstelaanbod
In 2022 werd bij ruim de helft van de jaarlijkse onderzoeken bij
kindercentra waarin minimaal 1 tekortkoming werd gevonden, een
herstelaanbod gedaan. Bij gastouderbureaus en bij voorzieningen
voor gastouderopvang lag de inzet van herstelaanbod hoger (61 en
88%). Herstelaanbod bij kindercentra wordt vooral aangeboden op
tekortkomingen op voorwaarden over:
• het pedagogisch beleidsplan over beleid extra dagdelen (89% van
de tekortkomingen);

1
2
3
4
5
6

38
• de vaststelling van de meldcode (84% van de tekortkomingen);
• de regels die het regelement van de oudercommissie moet
bevatten (83% van de tekortkomingen).

Wanneer een tekortkoming na handhaving bij een nader onderzoek of
een volgend jaarlijks onderzoek nog steeds aanwezig is, noemen we
dat recidive.

Ook op tekortkomingen op voorwaarden van het Besluit ve18 werd
herstelaanbod ingezet. In 2022 gebeurde dit bij 36% van de
tekortkomingen op de ve-voorwaarden. Het herstelaanbod werd
vooral aangeboden op de voorwaarden over het beleidsplan, met
name:
• het stimuleren van de ontwikkeling (83%);
• de inzet van pedagogisch beleidsmedewerker voorschoolse
educatie (77%).

Uit een onderzoek van AEF en SEO uit 2022 naar de effectiviteit van
toezicht en handhaving kinderopvang bleek dat houders,
toezichthouders en gemeenten positief waren over het
herstelaanbod.19 Echter, werd er ook geconcludeerd dat de verschillen
in uitvoering tussen GGD’en voor onduidelijkheid zorgen in de sector:
waarom is het in de ene GGD-regio wel mogelijk om voor een bepaald
type overtreding herstelaanbod in te zetten, en in de andere niet?
Houders die in verschillende regio’s actief zijn krijgen hierdoor te
maken met verschillen in de uitvoering van toezicht. Mede naar
aanleiding van dit onderzoek heeft SZW in een Kamerbrief
aangekondigd een onderzoek naar verschillen in de uitvoering van
toezicht en handhaving uit te gaan voeren.20 De inspectie herkent de
conclusies over de verschillen tussen GGD’en bij de inzet van
herstelaanbod en de daaruit voortvloeiende onduidelijkheid. Zij
ondersteunt dan ook het voornemen van SZW om hier nader
onderzoek naar te doen.

Daarnaast wordt er relatief veel herstelaanbod ingezet op de nieuwe,
aanvullende ve-voorwaarden over de inzet van de pedagogisch
beleidsmedewerker voorschoolse educatie. Dit betreft vooral de
voorwaarden:
• Vastlegging van het aantal doelgroep-peuters op 1 januari (ten
behoeve van de berekening van het aantal uren voor de inzet van
de pedagogisch beleidsmedewerker; 82%).
• Inzet van pedagogisch beleidsmedewerker omvat het minimaal
aantal uur per jaar (68%).
GGD’en kunnen bij het aanbieden van herstelaanbod eigen keuzes
maken. De uitvoering van de taken is namelijk decentraal belegd en
gemeenten en GGD’en maken eigen onderlinge afspraken over hoe
het proces van herstelaanbod wordt ingericht. Dit kan gevolgen
hebben voor welke voorwaarden wel of niet worden meegenomen,
hoe wordt omgegaan met recidive of welke tijd een houder krijgt om
een tekortkoming te herstellen. Recidive is wanneer een tekortkoming
na handhaving bij nader onderzoek of een volgend jaarlijks onderzoek
nog steeds aanwezig is.

18 Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie (2019, 9 februari).
Geraadpleegd van https://wetten.overheid.nl/BWBR0027961/2019-02-09.

3.5.2 Herstel na herstelaanbod
Het herstel van tekortkomingen na een herstelaanbod ligt met 93 tot
99% hoog (zie Figuur 3.5a). Dit geldt ook voor tekortkomingen op de
voorwaarden over voorschoolse educatie (94%). Deze percentages
zijn vergelijkbaar met eerdere jaren.21

19 AEF & SEO (2022). Effectonderzoek toezicht en handhaving kinderopvang.
20 Kamerbrief (2022, 4 april 2023). Toezicht en handhaving kinderopvang.
21 Inspectie van het Onderwijs (2022, september). Landelijk rapport gemeentelijk
toezicht kinderopvang 2021.
Inspectie van het Onderwijs (2021, november). Landelijk rapport gemeentelijk
toezicht kinderopvang 2020.

1
2
3
4
5
6

39
Figuur 3.5a. Percentage herstel van tekortkomingen na inzet van een
herstelaanbod bij de jaarlijkse onderzoeken, 2022
100%

7%

5%

5%

1%

80%

60%

coronapandemie, terwijl het voor buitenschoolse opvang,
gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang wél
daalde ten opzichte van 2019.

1

Bij kinderdagverblijven die voorschoolse educatie aanbieden, is het
percentage handhavingsadviezen gestegen. In 2022 werd bij 24% van
de jaarlijkse onderzoeken een handhavingsadvies gegeven, in 2019
was dit 20%.

2

99%
93%

95%

95%

3

40%
33%

20%

4

5%

0%
kdv

bso

Tekortkoming hersteld

gob

vgo

Tekortkoming niet hersteld

3.6 Handhavingsadviezen
In 2022 is het percentage advies tot handhaven voor
kinderdagverblijven gelijk aan 2019 (zie Figuur 3.6a). Voor
buitenschoolse opvangvoorzieningen, gastouderbureaus en
voorzieningen voor gastouderopvang is het percentage advies tot
handhaven bij onderzoeken met tekortkomingen in 2022 lager dan in
2019. Vanaf de invoering van herstelaanbod in 2019 zagen we een
daling van handhavingsadviezen voor kinderdagverblijven,
buitenschoolse opvangvoorzieningen en voorzieningen voor
gastouderopvang. Deze daling is mogelijk te verklaren door de inzet
van herstelaanbod en de coronapandemie, waarin er met
verschillende werkwijzen is gewerkt rondom het wel of niet geven van
een advies tot handhaven. Voor kinderdagverblijven is het percentage
handhavingsadviezen echter weer op hetzelfde niveau als vóór de

5
6

40
Figuur 3.6a. Percentage jaarlijkse onderzoeken met een handhavingsadvies, 2019-2022

1

25%
22%
20%

22%
20%
18%

2

19%
16% 16% 16%

16%

15%
11%
10%

3

12%
9%

8%

4

6%
5%

4%

4%

5
0%

kdv

bso
2019

gob
2020

2021

Noot. De percentages over de jaren zijn gebaseerd op een verschillend aantal onderzoeken,
omdat in 2020 en 2021 niet alle onderzoeken overal (op dezelfde manier) zijn uitgevoerd
vanwege de coronacrisis (zie Figuur 3.2a). De percentages in 2020 en 2021 zijn daardoor
niet goed vergelijkbaar met die van 2019 en 2022.

2022

vgo

6

41
1
2
3
4
5
6

4 Handhaving

Noëlle, 5 jaar

42
4. Handhaving
In dit hoofdstuk gaan we in op het handhavend optreden van
gemeenten op tekortkomingen met een advies tot handhaven.1 We
beschrijven eerst de resultaten van het interbestuurlijk toezicht op
deze wettelijke taak. Daarna beschrijven wij het aantal gemeenten dat
in 2022 rapporten met een advies tot handhaven opvolgde. Ook
geven wij inzicht in beredeneerd niet handhaven en de gekozen
handhavingsacties van gemeenten. Wij richten ons hierbij op de
geconstateerde tekortkomingen bij jaarlijkse en nader onderzoeken.
Ten slotte bespreken we het herstel van tekortkomingen na ingezette
handhavingsacties.

4.1 Samenvatting
• Tijdens de risicoanalyse uitgevoerd in 2022, over verslagjaar 2021, is
ingeschat dat er bij alle gemeenten geen of een laag risico was voor
de uitvoering van de handhavingstaak in 2022.
• In 2022 is bij 94% van de rapporten met advies tot handhaven door
gemeenten een handhavingsactie geregistreerd.
• Er werd bij 20% van de geconstateerde tekortkomingen besloten
beredeneerd niet te handhaven.
• Er is vooral besloten beredeneerd niet te handhaven op
voorwaarden over voorschoolse educatie en kinderopvang die
gerelateerd zijn aan de inzet van voldoende (gekwalificeerd)
personeel. Onvoldoende gekwalificeerd personeel op de groep kan
direct invloed hebben op de kwaliteit van de opvang of de

1 Gegevens over de handhaving van GGD Amsterdam worden niet meegenomen in
de analyses van hoofdstuk 4, omdat het niet mogelijk is de Amsterdamse
bestanden over de ingezette handhavingsinstrumenten te koppelen aan de
geconstateerde tekortkomingen.

voorschoolse educatie. De inspectie begrijpt dat de
omstandigheden moeilijk zijn, maar vindt dit een zorgelijke
constatering.
• Net als voorgaande jaren werd in 2022 op tekortkomingen bij
jaarlijkse onderzoeken vooral herstellend gehandhaafd met
aanwijzingen (51%) en waarschuwingen (28%).

1
2

• Er werd gemiddeld genomen strenger gehandhaafd door
gemeenten op (herhaalde) tekortkomingen die zijn geconstateerd
bij nadere onderzoeken. Last onder dwangsom werd het meest
ingezet, gevolgd door aanwijzingen.

3

• Een waarschuwing wordt bij recidive meestal opgevolgd door een
aanwijzing of last onder dwangsom (74%). Een aanwijzing wordt
geregeld opgevolgd door een tweede aanwijzing of last onder
dwangsom (86%).

4

• We zien ook dat een waarschuwing opgevolgd wordt door een
tweede waarschuwing (25%) en, zoals hierboven al genoemd, een
aanwijzing door een tweede aanwijzing (48%). De inspectie vindt
dat de gemeente houders moet stimuleren om de tekortkoming zo
snel mogelijk op te lossen en daarbij past escalatie in de
handhaving als een eerste handhavingsactie niet effectief is
gebleken.
• Gemeenten zetten een (voorgenomen) exploitatieverbod of
intrekking van de toestemming tot exploitatie weinig in.
• De meeste tekortkomingen (gemiddeld 83%) werden na een eerste
handhavingsactie van een gemeente binnen een jaar hersteld.

5
6

43
4.2 Interbestuurlijk toezicht op handhavend optreden
over 2021
Wanneer de GGD-toezichthouder constateert dat een houder niet aan
de kwaliteitseisen voldoet, dan heeft de gemeente in beginsel de taak
om hiertegen handhavend op te treden. Slechts onder bijzondere
omstandigheden hoeft een gemeente dit niet te doen. Bijvoorbeeld
bij concreet uitzicht op legalisatie, waarbij de tekortkoming in de
nabije toekomst geen tekortkoming meer is, of als de handhaving
onevenredig is. Dat wil zeggen: als het doel van handhaving
(uiteindelijk) niet bereikt kan worden door de uitvoering hiervan.
Er zijn geen normen in de wet opgenomen over hoe deze
handhavingsplicht ingevuld moet worden.
In 2022 werd er tijdens de risicoanalyse op basis van de
jaarverantwoording over 2021 voor alle gemeenten ingeschat hoe
groot het risico is dat zij de handhaving in 2022 niet op orde hadden.
Een gemeente heeft deze taak op orde wanneer zij na een
handhavingsadvies van de GGD-toezichthouder actie onderneemt om
de tekortkoming te laten oplossen. Aan de hand van de risicoanalyse
en eventueel aanvullend contact, zagen wij bij geen van de gemeenten
een risico voor de actuele uitvoering van deze taak.

4.3 Handhavend optreden in 2022
In 2022 waren er 4.096 rapporten met handhavingsadvies bij 3.482
kinderopvangvoorzieningen.2 Er zijn meer rapporten dan
voorzieningen omdat er soms bij 1 voorziening meerdere onderzoeken
uitgevoerd zijn die leidden tot een advies tot handhaven. In totaal zijn
er 11.340 tekortkomingen geconstateerd waarop gemeenten een
handhavingsactie moesten ondernemen.

2 Deze aantallen zijn anders dan genoemd in paragraaf 3.6, omdat
handhavingsacties in dit hoofdstuk worden bekeken van oktober tot oktober
(zie voor meer informatie het Technisch Rapport).

In 2022 is er bij 94% van de rapporten met advies tot handhaven door
gemeenten een handhavingsactie geregistreerd.3 In 55 van de 345
gemeenten zijn er één of meer adviezen tot handhaven niet
opgevolgd (100 rapporten). Gemeenten kunnen in hun
jaarverantwoording toelichting geven op de situaties waarbij ze geen
handhavingsactie geregistreerd hebben. Een aantal redenen die
genoemd worden zijn:
• De handhaving is wel uitgevoerd, maar niet goed of niet tijdig
geregistreerd in de Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte (GIR).
• De handhaving was niet meer nodig omdat de tekortkoming al was
hersteld.
• Er waren personele omstandigheden, zoals capaciteitsgebrek
binnen de gemeente.
Het valt op dat een aantal gemeenten in 2022 geen gevolg
registreerde bij één of meer handhavingsadviezen. In de risicoanalyse
beoordeelt de inspectie in 2023 op grond van onder andere de
jaarverantwoording over 2022 of de gemeenten hebben voldaan aan
de regelgeving. Met de gemeenten waarvan we inschatten dat er
mogelijk risico’s zijn in verband met personele omstandigheden of
waar onduidelijkheden zijn over waarom een handhavingsadvies niet
is opgevolgd, wordt in het najaar van 2023 contact opgenomen om te
onderzoeken wat er aan de hand was. Op basis daarvan bepalen we
wat dit betekent voor de actuele taakuitvoering.

4.4 Beredeneerd niet handhaven
Gemeenten kunnen in afwijking van het advies tot handhaven van de
GGD-toezichthouder besluiten tot niet handhaven bij een
geconstateerde tekortkoming. Zo’n besluit kan slechts onder
bijzondere omstandigheden genomen worden en moet altijd
onderbouwd worden. Het kan bijvoorbeeld gaan om een overtreding
3 Beredeneerd niet handhaven, informeel en formeel handhaven worden hier
gezien als bewuste (handhavings)acties van de gemeente (zie Bijlage B).

1
2
3
4
5
6

44
waar op korte termijn legalisatie zal plaatsvinden, om een locatie die
gestopt is met exploitatie of een situatie waarbij sprake is van
overmacht bij de houder. Dit incidenteel en onderbouwd afwijken
wordt beredeneerd niet handhaven genoemd. De toelichting voor
beredeneerd niet handhaven vermelden gemeenten in de
jaarverantwoording.

• de tekortkoming was al hersteld door herstelaanbod;
• de gemeente heeft overlegd met de houder en er zijn afspraken
gemaakt om de tekortkoming te herstellen;
• de gemeente heeft wel een waarschuwing gegeven, maar heeft de
waarschuwing niet als handhavingsactie geregistreerd.
Er zijn gemeenten die een waarschuwing niet als handhavingsactie
zien. De inspectie ziet de waarschuwing als een mogelijke eerste stap
in de handhaving. Een waarschuwing brengt immers nog geen directe
gevolgen voor de houder met zich mee. De inspectie is van mening
dat het wenselijk is een waarschuwing als zodanig wel in de GIR te
registreren. Op die manier wordt het onderscheid tussen wel of geen

In 2022 werd er bij 20% van de geconstateerde tekortkomingen
besloten beredeneerd niet te handhaven. Dit is een stijging in
vergelijking met 2019. De redenen voor beredeneerd niet handhaven
die de gemeenten in 2022 gaven, zijn onder andere:
• verzachtende omstandigheden;

Figuur 4.4a Percentage beredeneerd niet handhaven per type opvang, 2019-2022

2
3
4

34%

35%

1

30%
25%

5

23% 23%
21%
19%

20%

17%

16%
15%

16% 16%

15%

16%
13%

12%

6

14%
12%

10%

8%

5%
0%

kdv

bso
2019

gob
2020

2021

vgo

2022

Noot. De percentages over de jaren zijn gebaseerd op een verschillend aantal onderzoeken, omdat in 2020 en 2021 niet alle onderzoeken overal (op dezelfde manier) zijn uitgevoerd
vanwege de coronacrisis (zie Figuur 3.2a). De percentages in 2020 en 2021 zijn daardoor niet goed vergelijkbaar met die van 2019 en 2022.

45
actie richting de houder naar aanleiding van een tekortkoming
duidelijker.
De inspectie vindt het belangrijk dat gemeenten vasthouden aan het
gegeven dat alleen in bijzondere omstandigheden wordt afgezien van
handhaving. Hoe groot het percentage beredeneerd niet handhaven
daadwerkelijk is, is door de verschillende werkwijzen en interpretaties
over wat wel of niet als handhavingsactie geregistreerd wordt, niet
duidelijk. Het beeld van de inzet van beredeneerd niet handhaven
wordt zuiverder wanneer gemeenten de juiste handhavingsactie in de
GIR registreren. Daarnaast is het belangrijk voor de transparantie dat
er eenduidige afspraken gemaakt worden tussen gemeenten over hoe
bijvoorbeeld wordt omgegaan met advies tot handhaven na een
herstelaanbod en wanneer er sprake is van verzachtende
omstandigheden. Voor de kwaliteit van de handhaving is het bij de
keuze van beredeneerd niet handhaven van belang om de context
mee te wegen en de interpretatie van het handhavingsadvies
eventueel af te stemmen met de GGD-toezichthouder.
Voor de verschillende typen opvang zien we over de afgelopen 4 jaar
verschillende beelden bij het beredeneerd niet handhaven (zie Figuur
4.4a).
Bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen zien
we een stijging in het percentage beredeneerd niet handhaven ten
opzichte van 2019. Voorwaarden waarbij gemeenten in 2022 bij
kindercentra relatief vaak beredeneerd niet handhaven inzetten,
zijn voorwaarden over:
• de oudercommissie (op 44% van de tekortkomingen in een rapport
met advies tot handhaven);
• het doorgeven van wijzingen (39%);
• opleidingseisen van de pedagogisch beleidsmedewerkers (38%);
• opleidingseisen van beroepskrachten (29%);
• beroepskracht-kindratio (27%);
• eisen aan binnenspeelruimte (26%);
• vaste-gezichtencriterium tot 1 jaar (25%).

Wanneer we kijken naar voorwaarden over voorschoolse educatie (ve)
wordt bij geconstateerde tekortkomingen op deze voorwaarden
relatief vaker besloten beredeneerd niet te handhaven (31%) dan bij
kinderopvangvoorwaarden (19%). In 2022 werd relatief gezien
beredeneerd niet handhaven het meest ingezet op ve-voorwaarden
over de kwalificaties van beroepskrachten (38% kwalificatie
beroepskracht ve en 37% keuzedeel ontwikkelingsgericht werken),
de ve-beroepskracht-kind-ratio (35%) en het taalniveau van de
beroepskracht minimaal 3F (33%). In de jaarverantwoording van
gemeenten worden de volgende verklaringen gegeven voor
beredeneerd niet handhaven op ve-tekortkomingen:
• verzachtende omstandigheden, zoals medewerkers die (nog) niet in
het bezit zijn van de juiste certificering
• geen doelgroepkinderen aanwezig
Personeelstekort bij kindercentra heeft mogelijk invloed op de
handhavingsacties van gemeenten. Er is vooral besloten voor
beredeneerd niet handhaven op ve- en ko-voorwaarden die
gerelateerd zijn aan de inzet van voldoende (gekwalificeerd)
personeel. Voor verdere verdieping hierop, zie hoofdstuk 5.
Bij gastouderbureaus heeft de stijging van beredeneerd niet
handhaven in de coronajaren niet doorgezet. Sterker nog, de inzet van
beredeneerd niet handhaven is lager dan in alle voorgaande jaren.
In de jaren 2020 en 2021 werden de meeste tekortkomingen
geconstateerd op voorwaarden waarbij fysiek langsgaan bij
voorzieningen voor gastouderopvang noodzakelijk was (zoals het
samen met de gastouder inventariseren van de risico-inventarisatie).
Dit was door de coronamaatregelen moeilijk te realiseren voor
gastouderbureaus en gemeenten besloten daarom tot beredeneerd
niet handhaven. In 2022 werd dit maar voor enkele tekortkomingen
besloten, op voorwaarden die gaan over de dienstverlening en
begeleiding van het gastouderbureau aan gastouders en het instellen
van een oudercommissie.

1
2
3
4
5
6

46
4.5 Handhaving bij jaarlijkse onderzoeken

Voor voorzieningen voor gastouderopvang is net als voor
gastouderbureaus een daling zichtbaar in beredeneerd niet
handhaven op tekortkomingen.

Een gemeente kan verschillende acties uitvoeren, wanneer zij een
advies tot handhaven ontvangt (zie Bijlage A.
Handhavingsinstrumenten). Zij kunnen kiezen voor een herstelsanctie
(waarschuwing, aanwijzing, last onder bestuursdwang of last onder
dwangsom) of een bestraffende sanctie (bestuurlijke boete). Deze
laatste kan gecombineerd worden met een herstelsanctie
(bijvoorbeeld een bestuurlijke boete in combinatie met een
waarschuwing).

De inspectie vindt het zorgelijk dat het percentage beredeneerd niet
handhaven op tekortkomingen die direct invloed hebben op de
kwaliteit van de opvang en de voorschoolse educatie veelal hoger is
dan 25%. Beredeneerd niet handhaven kan in beperkte situaties
ingezet worden. We begrijpen dat de omstandigheden moeilijk zijn en
dat het lastig is om voldoende (gekwalificeerd) personeel te vinden.
Toch is het van belang om vanuit toezicht en handhaving scherp te
blijven en om houders aanhoudend aan te sporen er alles aan te doen
om de tekortkomingen te herstellen. Het risico bestaat dat de inzet
van beredeneerd niet handhaven hier niet voldoende stimuleert.
Verzachtende omstandigheden kunnen ook aanleiding zijn om
bijvoorbeeld minder zwaar te handhaven door bijvoorbeeld een
waarschuwing of aanwijzing op te leggen. De inspectie besteedt om
die reden in de risicoanalyse extra aandacht aan de keuzes die
gemeenten maken en de onderbouwing die zij hierbij geven.

Er werd in 2022, net als in voorgaande jaren, vooral herstellend
opgetreden tegen geconstateerde tekortkomingen bij jaarlijkse
onderzoeken, met aanwijzingen (51%) en waarschuwingen (28%) (zie
Figuur 4.5a). Bestuurlijke boetes, al dan niet gecombineerd met een
herstelsanctie, overleg en overreding werden minder vaak ingezet.
Net als voorgaande jaren werd de last onder bestuursdwang helemaal
niet ingezet.

24

3
4

34

kdv

943

1.799

489

103

13

22

bso

643

1.103

26

46

463

61

61

11 7

46

1
vgo

108
0%

2

5

Figuur 4.5a. Handhavingsacties op tekortkomingen geconstateerd bij jaarlijkse onderzoeken, 2022

gob

1

10%
Overleg en overreding

182
20%

30%
Waarschuwing

40%
Aanwijzing

50%

60%

Last onder dwangsom

70%

80%

Bestuurlijke boete

90%
Bestraffend + herstel

100%

6

47
Specifiek voor tekortkomingen op ve-voorwaarden, werden vooral
aanwijzingen (56%) en waarschuwingen (35%) gegeven.
Waarschuwingen worden vaker ingezet in vergelijking met eerdere
jaren (24% in 2019). Dat geldt ook voor de last onder dwangsom met
7% in 2022, ten opzichte van 2% in 2019. De stijging in de
waarschuwingen en het (voornemen tot het) opleggen van een last
onder dwangsom is waarschijnlijk onder meer te relateren aan
tekortkomingen op voorwaarden over de beroepskracht-kindratio
voor ve, het keuzedeel ontwikkelingsgericht werken en het taalniveau
van minimaal 3F. Er is ook een stijging te zien van bestuurlijke boetes
op voorwaarden over het keuzedeel ontwikkelingsgericht werken en
een taalniveau minimaal van 3F. Op deze voorwaarden worden ook de
meeste tekortkomingen geconstateerd (zie hoofdstuk 3). Deze
tekortkomingen worden waarschijnlijk veroorzaakt door het
personeelstekort. Hoe (verschillende) gemeenten omgaan met
tekortkomingen op voorwaarden over voorschoolse educatie door het
personeelstekort, wordt verder toegelicht in hoofdstuk 5.

4.6 Handhaving bij nadere onderzoeken
De gemeente kan, na handhaving op tekortkomingen, de GGDtoezichthouder opdracht geven om een nader onderzoek uit te
voeren. Tijdens dit onderzoek wordt gecontroleerd of de eerder
geconstateerde tekortkoming is hersteld. Bij de verschillende typen
opvang werd bij 70 tot 76% van de tekortkomingen uit een jaarlijks
onderzoek, een nader onderzoek uitgevoerd. Bij ongeveer de helft van
de tekortkomingen die niet zijn opgevolgd door een nader onderzoek,
is informele handhaving (overleg en overreding of een waarschuwing)
ingezet. Daarnaast wordt een groot deel (70%) van de tekortkomingen
die niet zijn opgevolgd door een nader onderzoek wel meegenomen
bij een volgend jaarlijks onderzoek.
Wanneer een tekortkoming na handhaving bij een nader onderzoek of
een volgend jaarlijks onderzoek nog steeds aanwezig is, noemen we
dat recidive. Wanneer er bij een nader onderzoek (weer)

tekortkomingen worden geconstateerd, kan een gemeente besluiten
een nadere (zwaardere) handhavingsmaatregel in te zetten. Dit noemt
de inspectie escalerend handhaven.

1

In 2022 werd, net als in voorgaande jaren, strenger gehandhaafd op
deze (herhaalde) tekortkomingen. Last onder dwangsom werd het
meest ingezet voor kinderdagverblijven, buitenschoolse opvang en
voorzieningen voor gastouderopvang, gevolgd door aanwijzingen
voor tekortkomingen op zowel kinderopvang– als ve-voorwaarden.
Op tekortkomingen bij ve-voorwaarden die zijn geconstateerd tijdens
nadere onderzoeken worden meer waarschuwingen geregistreerd en
is er minder besloten tot het (voornemen tot) opleggen van een last
onder dwangsom vergeleken met 2019.

2
3

Daarnaast zien we dat een waarschuwing wordt opgevolgd door een
aanwijzing of last onder dwangsom, en een aanwijzing door een
aanwijzing of last onder dwangsom. Echter zien we ook dat er in
sommige gevallen geen escalatie plaatsvindt en een waarschuwing
wordt opgevolgd door een tweede waarschuwing, een aanwijzing
wordt opgevolgd door een tweede aanwijzing of zelfs een minder
zware handhavingsactie wordt toegepast dan eerder is ingezet (zie
Tabel 4.6a).

4
5

Tabel 4.6a. Escalatie bij recidive na handhaving bij jaarlijkse onderzoeken (JO), 2022

6

Opgevolgd door:
Waarschuwing

Aanwijzing

Last onder
dwangsom

Waarschuwing bij JO (n = 155)

25%

42%

32%

Aanwijzing bij JO (n = 277)

9%

48%

38%

Last onder dwangsom bij JO (n = 128)

4%

0%

91%

Noot. Naast de waarschuwing, aanwijzing en last onder dwangsom kan de gemeente andere handhavingsacties
bij recidive inzetten. Hierdoor tellen de percentages niet op tot 100%.

48
Vergeleken met 2019 volgt er relatief vaker een tweede aanwijzing bij
een nader onderzoek in 2022 (48%, tegenover 35% in 2019). Mogelijk
is dit ook gerelateerd aan de tekortkomingen veroorzaakt door een
personeelstekort, waarbij er rekening gehouden wordt met
verzachtende omstandigheden. Een aanwijzing die wordt opgevolgd
door een nieuwe aanwijzing, volgt bijvoorbeeld het meest op
tekortkomingen op de opvang in basis- en stamgroepen. Maar ook
wordt aanwijzing op aanwijzing gegeven op voorwaarden over het
schriftelijk inzicht van verdeling van uren van de pedagogisch
beleidsmedewerker, het beschikken over een veiligheids- en
gezondheidsbeleid, handelen conform beleid en de beroepskrachtkindratio.
De inspectie ziet niet toe op hoe gemeenten hun handhaving invullen.
Vanuit de risicoanalyse zijn er in 2022 geen risico’s geconstateerd op
de plicht tot handhaven, omdat gemeenten bij tekortkomingen een
handhavingsactie doen. Maar de inspectie verwondert zich erover dat
er relatief vaak geen sprake is van escalatie van de handhaving. Van
gemeenten mag verwacht worden dat ze voortvarend, adequaat en
effectief handhaven om de geconstateerde tekortkoming te
herstellen. Het doel van handhaving is dat de tekortkoming zo snel
mogelijk wordt hersteld. Wanneer bijvoorbeeld na een eerste
waarschuwing niet (volledig) wordt hersteld, ligt het volgens de
inspectie niet in de rede om nogmaals een waarschuwing te geven. De
waarschuwing zorgde eerder ook al niet voor voldoende aansporing
om de geconstateerde tekortkoming te herstellen. Van gemeenten
mag verwacht worden dat zij handelen conform hun eigen
handhavingsbeleid, waarin te nemen handhavingsacties bij recidive
zijn beschreven. Uit gesprekken die wij met een aantal gemeenten
voerden in het kader van de lerende dialoog (zie paragraaf 1.2.4 Nieuw
toezichtkader van de Inspectie van het Onderwijs), bleek dat dit voor
enkele gemeenten niet altijd het geval is. Soms is het beleid ook
verouderd en niet meer passend bij de huidige regelgeving. Om die
reden zullen wij via de lerende dialoog met gemeenten in gesprek
blijven gaan over hun visie op handhaving, de vastlegging in beleid en
de evaluatie van de effectiviteit van dat beleid.

4.7 Exploitatieverbod en intrekken toestemming tot
exploitatie
Er zijn situaties waarin het beter is als de opvang van kinderen
(tijdelijk) wordt stopgezet. In zulke gevallen legt de gemeente een
exploitatieverbod op. De gemeente kan ook besluiten om de
toestemming tot exploitatie van een kinderopvangvoorziening in te
trekken. Het gevolg daarvan is een uitschrijving uit het Landelijk
Register Kinderopvang (LRK).

1
2

Gemeenten zetten een (voorgenomen) exploitatieverbod of
intrekking van de toestemming tot exploitatie weinig in. In 2022 is er
slechts 3 keer een voornemen tot exploitatieverbod geregistreerd, en
bij 19 voorzieningen een voornemen tot intrekking van de
toestemming tot exploitatie (zie Tabel 4.7a). Bijna alle voorzieningen
waarbij een voornemen tot exploitatieverbod of intrekking van de
toestemming tot exploitatie geregistreerd was, zijn in 2022
uiteindelijk uit het LRK geschreven.

3

Tabel 4.7a Inzet van exploitatieverbod en intrekken toestemming tot
exploitatie, per type opvang, 2022

5

kdv

bso

gob

vgo

(Voorgenomen) exploitatieverbod

0

0

0

3

Voornemen intrekken toestemming
tot exploitatie

3

5

2

9

Uitgeschreven voorzieningen

2

4

2

10

Noot. Bij 1 voorziening voor gastouderopvang was zowel een (voornemen)
exploitatieverbod als voornemen intrekken toestemming tot exploitatie geregistreerd.

4.8 Herstel van tekortkomingen na handhaving
De meeste tekortkomingen (gemiddeld 83%) werden na een eerste
handhavingsactie van een gemeente binnen een jaar hersteld (zie

4

6

49
Figuur 4.8a).4 Bij 17% van de tekortkomingen zijn er meerdere
handhavingsacties nodig. In sommige gevallen was het nodig om
nogmaals te handhaven voordat de tekortkoming hersteld werd. Na
meer dan 1 actie zijn bijna alle tekortkomingen hersteld. Bij 7 tot 22%
zijn de tekortkomingen (nog) niet opnieuw beoordeeld bij een
volgend onderzoek tot eind 2022. Deze tekortkomingen zijn mogelijk
na een langer handhavingstraject alsnog hersteld. De
herstelpercentages bij ve-tekortkomingen zijn iets lager dan bij alle
overige ko-tekortkomingen bij kinderdagverblijven (79% na 1 actie,
89% na meerdere acties).
Figuur 4.8a. Herstelpercentage van tekortkomingen bij een jaarlijks onderzoek
in 2021 na één of meerdere handhavingsacties van gemeenten, 2021-2022
100%
10%

9%

2%

82%

84%

86%

De hoge herstelpercentages worden ook gevonden in het
effectonderzoek naar toezicht en handhaving kinderopvang.5 Hierin
wordt geconcludeerd dat handhaving in sterke mate het herstel van
geconstateerde tekortkomingen bewerkstelligt. Gezien de hoge mate
van herstel lijken gemeenten in de meeste gevallen effectieve
handhavingsacties in te zetten.
De inspectie vindt het positief dat veel van de tekortkomingen
opgelost worden na de ingezette handhaving. Daarbij vinden wij het
van belang dat gemeenten de effectiviteit van de ingezette
handhaving evalueren. Hiermee kunnen ze beoordelen of in de
toekomst bij vergelijkbare situaties vergelijkbare handhaving past, of
dat het juist beter is om een andere handhavingsactie in te zetten om
de tekortkomingen snel op te lossen.

1
2
3
4

2%

80%

5

60%
90%

40%

0%

6

33%

20%

5%
kdv

(N=12.439)

bso

(N=1.604)

Na één actie

gob

(N=64)

vgo

(N=147)

Na meerdere acties

4 Tekortkomingen geconstateerd bij een jaarlijks onderzoek in 2021, waarbij is
bekeken of deze is hersteld in een opvolgend nader- of jaarlijks onderzoek.

5 AEF & SEO (2022). Effectonderzoek toezicht en handhaving kinderopvang.

50
1
2
3
4
5
6
Noan, 2 jaar

5 Handhaving
bij tekortkomingen
met verzachtende omstandigheden

51
5. Handhaving bij tekortkomingen met
verzachtende omstandigheden
Voorzieningen voor kinderopvang moeten verantwoorde en veilige
opvang bieden en voldoen aan de kwaliteitseisen uit de Wet
kinderopvang (Wko). Sinds 2021 kampt de sector met een groot
personeelstekort. Hierdoor is het voor houders niet altijd mogelijk om
voldoende gekwalificeerd personeel te vinden, wanneer er
bijvoorbeeld vaste beroepskrachten uitvallen. Houders hebben
hierdoor moeite te voldoen aan de kwaliteitseisen rondom de inzet
van personeel.
De denklijn ‘verzachtende en verzwarende omstandigheden’ geeft
GGD-toezichthouders en gemeenten handvatten om in het toezicht
en bij de handhaving rekening te houden met de specifieke
omstandigheden, waaronder tekortkomingen die gerelateerd zijn aan
personeelstekort. De inspectie heeft onderzoek gedaan naar het
gebruik van deze werkwijze door gemeenten en GGD’en in de eerste
helft van 2022. In april 2023 hebben we de tussenrapportage van dit
themaonderzoek gepubliceerd. Dit hoofdstuk is de eindrapportage
van het themaonderzoek naar het gebruik van de werkwijze
verzachtende omstandigheden.

5.1 Samenvatting
• We zien kleine verschillen tussen kinderdagverblijven en
buitenschoolse opvang in de ingezette handhavingsacties.
• Bij tekortkomingen met verzachtende omstandigheden vanwege
personeelstekort op ve-voorwaarden wordt relatief gezien iets
vaker gehandhaafd dan bij tekortkomingen met verzachtende
omstandigheden vanwege personeelstekort op ko-voorwaarden.

• Uit de gesprekken met gemeenten bleek dat er geen tot weinig
onderscheid werd gemaakt in handhaving tussen tekortkomingen
op ko- of ve-voorwaarden.

1

• Bij tekortkomingen gerelateerd aan personeelstekort geven de
gemeenten die wij spraken aan rekening te houden met
verschillende aspecten bij het handhavingsbesluit; het is maatwerk
en elke situatie is anders.

2

• Uit de gesprekken met gemeenten bleek dat er goed contact is met
de GGD-toezichthouders en wordt er – wanneer nodig – aanvullend
contact gezocht om een goede afweging over de handhaving te
maken.
• Gemeenten benoemden dat de acties en het contact met de houder
ook belangrijk zijn voor het maken van een handhavingsbesluit.
• Bij meer dan de helft van de geregistreerde tekortkomingen waarbij
verzachtende omstandigheden worden beschreven, kiezen
gemeenten ervoor om beredeneerd niet te handhaven.
• Waarschuwing wordt ingezet om bijvoorbeeld een signaal te geven
dat de tekortkoming niet structureel mag plaatsvinden.
• De meeste gemeenten geven aan dat handhaving gebeurt zoals in
het handhavingsbeleid is beschreven.
• De gemeenten die wij spraken, geven aan dat de handhavingsacties
ten tijde van het gesprek (zomer 2023) nog steeds hetzelfde zijn als
in het eerste half jaar van 2022, maar dat de verzachtende
omstandigheden wel van een andere aard waren. In het eerste
halfjaar van 2022 ging het om tekortkomingen als gevolg van
coronamaatregelen. Nu gaat het meer om tekortkomingen als
gevolg van een personeelstekort, met name een tekort aan vvegeschoolde beroepskrachten.

3
4
5
6

52
• Op basis van de gesprekken zien we dat gemeenten over het
algemeen zorgvuldig omgaan met verzachtende omstandigheden.
Tegelijkertijd zien we verschillen tussen gemeenten in hun
benadering.

5.2 Het onderzoek
Aan de inspectie is gevraagd inzicht te geven in hoeverre en op welke
wijze GGD’en en gemeenten de werkwijze verzachtende (en
verzwarende) omstandigheden toepassen in relatie tot het
personeelstekort.1 In de tussenrapportage richtten we ons op de
beschrijving van verzachtende omstandigheden, door GGDtoezichthouders gemaakt bij tekortkomingen die te maken hebben
met het personeelstekort in de kinderopvang. In deze eindrapportage
breiden we dit uit met afwegingen die gemeenten maken bij het al
dan niet handhaven op deze tekortkomingen.

Bevindingen tussenrapportage
Uit de tussenrapportage volgt dat de GGD-toezichthouder bij 7%
van de rapporten waarin tekortkomingen zijn geconstateerd,
verzachtende omstandigheden beschreef bij tekortkomingen die
gerelateerd waren aan personeelstekort. Tekortkomingen waarbij
sprake is van verzachtende omstandigheden spelen bij 3% van alle
onderzochte kindercentra.2 Toezichthouders zien het meest
verzachtende omstandigheden bij tekortkomingen die ontstaan
door ziekte van beroepskrachten en gebrek aan invalkrachten.
Houders hebben vanwege het personeelstekort veel moeite om
geschikte vervanging te vinden, maar doen wel hun best om een
passende, veilige en verantwoorde oplossing te vinden.

1 Kamerbrief (2022, 5 september 2022). Aanpak personeelstekort in de
kinderopvang.
2 Dus bij alle inspecties, ook deze zonder tekortkomingen.

In het eerste half jaar van 2022 speelt corona hier nog een grote rol
in. Het onderzoek liet zien dat tekortkomingen waarbij sprake is
van verzachtende omstandigheden meestal gepaard gaan met een
advies tot handhaven van de GGD-toezichthouder. Daarbij geeft
de GGD-toezichthouder het advies rekening te houden met
verzachtende omstandigheden. Daarnaast bleek dat gemeenten
bij ruim de helft (57%) van de tekortkomingen met verzachtende
omstandigheden vanwege personeelstekort met een advies tot
handhaven besloten beredeneerd niet te handhaven.

In dit hoofdstuk verdiepen we de informatie over ingezette handhaving
en kijken daarbij naar verschillen tussen kinderdagverblijven en
buitenschoolse opvang en naar verschillen tussen voorwaarden over
kinderopvang en voorwaarden over voorschoolse educatie. We doen dit
op basis van de gegevens uit de Gemeenschappelijke Inspectieruimte
(GIR). Daarnaast brengen we de afwegingen van gemeenten bij het
nemen van handhavingsbesluiten bij tekortkomingen met verzachtende
omstandigheden in beeld. Dit doen we op basis van de toelichtingen bij
beredeneerd niet handhaven van gemeenten in de GIR-Handhaven,3 de
toelichtingen in de jaarverantwoording over 2022 van gemeenten aan
de inspectie en de verdiepende gesprekken met gemeenten. We spraken
met 21 gemeenten over handhaving bij verzachtende omstandigheden
om een beeld te geven bij de cijfers; 9 gemeenten tijdens de lerende
dialoog (zie 1.2.4 Nieuw toezichtkader van de Inspectie van het
Onderwijs) en 12 gemeenten zijn apart benaderd voor een gesprek.
Deze gemeenten komen uit 14 verschillende GGD-regio’s. We spraken
over de handhaving bij verzachtende omstandigheden in de eerste helft
van 2022, en bij een deel van de gemeenten ook over het verschil tussen
begin 2022 en de zomer van 2023. Ter illustratie worden in dit hoofdstuk
fragmenten opgenomen uit de gespreksverslagen hiervan. De teksten in
de tekstblokjes bevatten dus samengevatte of geparafraseerde
uitspraken van deelnemende gemeenten.
3 In 2022 maakten 93% van de gemeenten het gehele jaar gebruik van GIRHandhaven.

1
2
3
4
5
6

53
5.3 Vergelijking tussen kinderdagverblijven en
buitenschoolse opvang
In de tussenrapportage kwam al naar voren dat bij 57% van de
tekortkomingen met verzachtende omstandigheden beredeneerd
geen handhaving wordt geregistreerd in de GIR.4 Hierbij zien we kleine
verschillen tussen kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang (zie
Figuur 5.3a). Bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang wordt
bij ongeveer een gelijk percentage handhaving ingezet (43 en 41%).
Waarschuwing is bij beide typen opvang de meest ingezette
handhaving (26 en 30%). Daarnaast wordt regelmatig een aanwijzing
gegeven.

gemeente ook niet gehandhaafd (98%).5 Een enkele keer registreert
een gemeente alsnog een handhavingsactie in de GIR, terwijl er
(expliciet) advies tot niet handhaven is. Bij deze tekortkomingen met
verzachtende omstandigheden worden ook overleg en overreding,
waarschuwing en aanwijzing opgelegd. In 1 geval werd een
voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom opgelegd.

5.3.1 Kinderdagverblijven: vergelijking tussen ko- en vevoorwaarden

Een advies tot handhaven van de GGD-toezichthouder geldt voor alle
tekortkomingen in een rapport. Het komt echter voor dat de GGDtoezichthouder bij een van de tekortkomingen de verzachtende
omstandigheden beschrijft, en deze tekortkoming expliciet uitsluit
van het advies tot handhaven bij het rapport. Bij de meeste
tekortkomingen met een advies ‘niet handhaven’ wordt door een

Bij kinderdagverblijven worden 2 soorten voorwaarden beoordeeld:
voorwaarden over de kinderopvang zelf (ko-voorwaarden) en
voorwaarden over de voorschoolse educatie (ve-voorwaarden). Bij
tekortkomingen met verzachtende omstandigheden wordt bij beide
categorieën in de meerderheid van de gevallen niet gehandhaafd. Op
ko-voorwaarden wordt bij 62% van de tekortkomingen beredeneerd
geen handhaving ingezet, bij ve-voorwaarden gaat het om 54% (zie
Tabel 5.3a). Bij tekortkomingen op ve-voorwaarden wordt dus iets
vaker gehandhaafd. Het gaat daarbij dan meestal om een

4 Inspectie van het Onderwijs (2023, april). Tussenrapportage Werkwijze
verzachtende omstandigheden.

5 Inspectie van het Onderwijs (2023, april). Tussenrapportage Werkwijze
verzachtende omstandigheden.

118

bso

32
0%

10%

20%

Beredeneerd niet-handhaven

2

53

40%

Overleg en overreding

50%
Waarschuwing

60%
Aanwijzing

70%

34

5
80%

3
4

6

16
30%

2

5

Figuur 5.3a Handhavingsacties bij tekortkomingen met verzachtende omstandigheden vanwege personeelstekort, januari – juli 2022

kdv

1

90%

Voornemen tot last onder dwangsom

1
100%

54
waarschuwing (29%) of een aanwijzing (16%). Bij ko-tekortkomingen
worden vooral waarschuwingen en aanwijzingen ingezet, maar komt
de waarschuwing minder vaak voor dan bij ve (19% bij ko tegenover
29% bij ve).
Tabel 5.3a Handhavingsacties bij ko- en ve-tekortkomingen met verzachtende
omstandigheden vanwege personeelstekort, januari – juli 2022
ko

ve

n

%

n

%

Beredeneerd niet handhaven

48

62

70

54

Overleg en overreding

2

3

0

0

Waarschuwing

15

19

38

29

Aanwijzing

13

17

21

16

Voornemen tot last onder dwangsom

0

0

0

0

In de tussenrapportage kwam naar voren dat de tekortkomingen
waarbij verzachtende omstandigheden voorkomen regelmatig (meer
dan de helft van de gevallen) ve-voorwaarden betreft. Gemeenten
hebben in de gesprekken die wij met hen hebben gevoerd ook geuit
dat ze zich zorgen maken over de toenemende tekortkomingen op
ve-voorwaarden.
Zoals ook beschreven in paragraaf 4.4 Beredeneerd niet-handhaven,
maken sommige gemeenten onderscheid in hun handhaving tussen
tekortkomingen op de kinderopvang voorwaarden en tekortkomingen
op de voorschoolse educatie-voorwaarden. Beredeneerd niet
handhaven komt vaker voor bij ve-voorwaarden dan bij kovoorwaarden. Dat komt omdat er geen doelgroepkinderen zijn, of
omdat er wordt gehandhaafd via de subsidieafspraken die gemeenten
maken met houders om voorschoolse educatie te mogen bieden.

Ook in de gesprekken die wij hebben gehad benoemden enkele
gemeenten dat er een link gelegd kan worden tussen het besluit
beredeneerd niet te handhaven en de subsidiemaatregelen bij vetekortkomingen met verzachtende omstandigheden vanwege
personeelstekort. In de resultaten (zie Tabel 5.1a) zien we dat er voor
zowel ko- als ve-voorwaarden op meer dan de helft van de
tekortkomingen besloten wordt beredeneerd niet te handhaven. De
meeste gemeenten gaven tijdens de gesprekken ook aan dat zij geen
tot weinig onderscheid maakten in de handhaving tussen
tekortkomingen op ko- of ve-voorwaarden en geven aan te kiezen
voor maatwerk. Er was 1 gemeente die aangeeft strenger te zijn als het
gaat om tekortkomingen op voorschoolse educatie. In de resultaten
(zie Tabel 5.1a) zien we echter ook dat er een klein onderscheid is
tussen ko- en ve-voorwaarden, waarbij er relatief meer gehandhaafd
wordt op ve-voorwaarden. Het maatwerk van gemeenten zorgt er
mogelijk voor dat het beeld van beredeneerd niet handhaven voor
tekortkomingen met verzachtende omstandigheden tegengesteld is
aan het beeld van beredeneerd niet handhaven op alle
tekortkomingen. Gemeenten benoemen tijdens de gesprekken dat
het al dan niet handhaven een lastige afweging is omdat de
voorschoolse educatie vaak kwetsbare kinderen betreft en de wens er
ook is dat de locaties openblijven.
Het is een lastige afweging die gemeenten moeten maken, gezien het
personeelstekort. Toch is het van belang om de kwaliteit, zeker als het
gaat om voorschoolse educatie, bovenaan te zetten en door te
handhaven te laten zien dat de situatie niet in orde is. Handhaven
betekent niet dat een locatie moet sluiten, maar wel dat er alles aan
gedaan moet worden om de kwaliteit op peil te houden.
“De gemeente is strenger in de handhaving ten aanzien van de vetekortkomingen. Als reden noemen ze de strengere wetgeving hierop en het feit
dat de ve-locaties ook extra subsidie krijgen.” 

Fragment uit gespreksverslag

1
2
3
4
5
6

55
5.4 Overwegingen van gemeenten bij handhaving bij
verzachtende omstandigheden
Bij tekortkomingen vanwege personeelstekort in de eerste helft van
2022 geven de gemeenten die wij gesproken hebben aan rekening te
houden met verschillende aspecten bij het handhavingsbesluit. Er
wordt aangegeven dat het maatwerk is, dat elke situatie anders is. Bij
het maken van het handhavingsbesluit wordt onder andere,
afhankelijk van de casus, gekeken naar:
• de beschrijving van de verzachtende omstandigheden door de
GGD-toezichthouder;
• het advies en de visie van de GGD-toezichthouder;
• de vraag of het overmacht was: ‘Was het in eerste instantie goed
geregeld en is er dus echt sprake van een onvoorzien probleem?’;
• de vraag of er sprake was van een incidentele (en dus geen
structurele) situatie;
• de vraag wat heeft de houder precies gedaan met oog voor welke
oplossingen zijn geprobeerd, of de ouders zijn geïnformeerd en
voor welke oplossing is gekozen;
• de vraag of er nog sprake is van verantwoorde kinderopvang;
• de zienswijze van de houder;
• plan van aanpak over hoe om te gaan met personeelstekort;
• eerdere tekortkomingen en recidive;
• het risicoprofiel.
Uiteindelijk wordt door de meeste gemeenten die wij spraken
onderstreept dat de belangrijkste afweging is of de opvang de
veiligheid van de kinderen waarborgt en of er verantwoorde
kinderopvang wordt aangeboden.

met de GGD-toezichthouder om een compleet beeld te krijgen van de
situatie. Er zijn ook gemeenten die aangeven standaard contact te
hebben met de GGD bij een advies tot handhaven of bijzondere
omstandigheden.
Niet alle gemeenten geven aan expliciet afspraken te hebben gemaakt
met de GGD over het wel of niet geven van het advies tot handhaven
in het geval van verzachtende omstandigheden. Enkele gemeenten
hebben de afspraak om conform de werkwijze verzachtende
omstandigheden te werken. Dat betekent dat er een advies tot
handhaven conform handhavingsbeleid wordt gegeven, waarbij de
GGD-toezichthouder ook adviseert rekening te houden met
verzachtende omstandigheden. In ongeveer een vijfde van de
rapporten waarin de GGD verzachtende omstandigheden beschrijft,
wordt geen advies tot handhaven gegeven.6
Gemeenten gaan vervolgens verschillend om met dit advies van de
GGD-toezichthouder. Een gemeente gaf aan niet te handhaven
wanneer de GGD-toezichthouder bij het advies tot handhaven
beschrijft dat er rekening gehouden kan worden met verzachtende
omstandigheden. De GGD wordt gezien als de expert met een
completer beeld van de locatie. Een andere gemeente geeft aan het
advies van de GGD serieus te nemen door juist wel te handhaven bij
een advies tot handhaven, rekening houdend met verzachtende
omstandigheden zoals gemeld door de GGD-toezichthouder. Volgens
de inspectie is het duidelijker voor houders wanneer gemeenten het
advies van de GGD-toezichthouder met de aanvulling om rekening te
houden met verzachtende omstandigheden op dezelfde manier
interpreteren. Dit kan bijvoorbeeld door duidelijke richtlijnen vanuit
de VNG of GGD GHOR Nederland te volgen.

5.4.1 Aanvullend contact met de GGD
De meeste gemeenten die wij spraken geven aan dat zij het oordeel
van de GGD-toezichthouder belangrijk vinden. Meerdere gemeenten
zeggen dat er korte lijnen zijn met de GGD en dat het contact goed is.
Er wordt door de meeste gemeenten indien nodig contact gezocht

1 gemeente geeft aan wél verschillen te zien tussen individuele GGDtoezichthouders in hoe zij verzachtende omstandigheden begin 2022
6 Inspectie van het Onderwijs (2023, april). Tussenrapportage Werkwijze
verzachtende omstandigheden.

1
2
3
4
5
6

56
beschreven. Er waren toezichthouders die duidelijk vermeldden dat er
sprake was van verzachtende omstandigheden, maar andere
toezichthouders waren hier veel voorzichtiger in. Er is 1 gemeente die
naast de werkwijze verzachtende omstandigheden zelf een werkwijze
ontwikkelde voor inspecteurs om de omstandigheden die GGDtoezichthouders tegenkomen te beschrijven in de rapporten. Deze
werkwijze wordt doorlopend geactualiseerd en aangevuld. Deze
gemeente bekeek begin 2022 wat er naar voren kwam tijdens
inspecties. Daar waren patronen in te onderscheiden en die zijn
besproken en vastgelegd. Daardoor is er meer consistentie gecreëerd
in de manier waarop inspecteurs omstandigheden navragen en
beschrijven. De gemeente heeft gemerkt dat dit ook leidt tot
helderheid voor de houders.
“De rapporten zijn vaak duidelijk beschreven, aanvullend contact is meestal niet
nodig.” 
Fragment uit gespreksverslag
“Het is voor de GGD moeilijk om de verzachtende omstandigheden goed te
beschrijven. En dat maakt het voor de gemeente ook weer moeilijk om een
besluit te nemen. Daarom neemt de gemeente bijna altijd contact op met de
houder en de toezichthouder bij tekortkomingen.”

Fragment uit gespreksverslag

5.4.2 Contact met de houder
In de gesprekken met gemeenten blijkt dat de houder een grote rol
speelt in de afweging om wel of niet te handhaven. Het gaat hier
bijvoorbeeld om het beeld dat de gemeente of de GGDtoezichthouder heeft van de houder en de welwillendheid van de
houder om te voldoen aan de kwaliteitseisen. Ook de zienswijze van
de houder op de bevindingen van het toezicht wordt bij de afweging
voor het handhavingsbesluit meegenomen.

“In de afweging om wel of niet te handhaven neemt de gemeente de context en
het toekomstperspectief mee, dus ook welke acties de houder inzet om het in de
toekomst (zoveel mogelijk) te voorkomen. Het vraagt maatwerk per situatie.”

Fragment uit gespreksverslag

1

“Persoonlijk contact met de houders en de geschiedenis van tekortkomingen zijn
van invloed op de handhaving.”

Fragment uit gespreksverslag

2

Daarnaast is benoemd dat er contact is met de houder van de
kinderopvangvoorziening. Er zijn gemeenten die beschrijven dat zij
zelf contact opnemen met de houder om de situatie en eventuele
oplossingen te bespreken, maar het komt ook voor dat de houder
contact opneemt met de gemeente om de situatie uit of voor te
leggen.

5.4.3 Handhavingsacties bij tekortkomingen met verzachtende
omstandigheden
Bij het nemen van besluiten over handhaving wordt door alle
gemeenten die wij spraken rekening gehouden met de verzachtende
omstandigheden. Dat uit zich in de inzet van voornamelijk
beredeneerd niet handhaven of een waarschuwing (zie Tabel 5.1a). Uit
de gesprekken werd duidelijk dat beredeneerd niet handhaven
voornamelijk wordt ingezet in situaties waarin duidelijk sprake is van
een incident, de houder er duidelijk alles aan heeft gedaan om wel aan
de kwaliteitseis te voldoen en de uiteindelijke oplossing veilig en
verantwoord is. Gemeenten benoemen daarbij dat zij de
tekortkomingen bij een volgend inspectiebezoek opnieuw
beoordelen, waarbij de voorwaarde wel in orde moet zijn. Het
percentage beredeneerd niet handhaven is ook afhankelijk van de
manier waarop de gemeente handhavingsacties registreert
(bijvoorbeeld als een waarschuwing niet als handhavingsactie wordt
geregistreerd). De inspectie vindt het hoge percentage beredeneerd
niet handhaven opvallend, aangezien een gemeente slechts onder
bijzondere omstandigheden gemotiveerd van handhaving af kan zien.

3
4
5
6

57
Gemeenten hebben een beginselplicht tot handhavend optreden
als er sprake is van tekortkomingen die de GGD-toezichthouder
heeft geconstateerd en waarbij een advies tot handhaven is
gegeven. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag een
gemeente daar gemotiveerd van afwijken en besluiten niet van
de bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik te maken. Er
kan bijvoorbeeld zicht zijn op legalisatie, er is sprake van
overmacht, handhaving is onevenredig met de overtreding of de
locatie is van plan te stoppen of is al gestopt met exploitatie.
Verzachtende omstandigheden zijn niet per definitie reden tot
beredeneerd niet handhaven. Verzachtende omstandigheden
kunnen bijvoorbeeld ook leiden tot een mildere handhavingsactie
of langere hersteltermijn.
Er wordt door enkele gemeenten aangegeven dat ook wanneer er
beredeneerd niet handhaven wordt besloten, zij een brief sturen met
uitleg van de tekortkoming en de keuze hiervoor. Op deze manier wil
de gemeente toch een signaal afgeven dat de tekortkoming niet
structureel mag plaatsvinden (zie ook paragraaf 4.4 Beredeneerd niet
handhaven). Om dezelfde reden wordt door sommige gemeenten ook
een waarschuwing gegeven aan houders, in plaats van een formeel
handhavingsbesluit in de vorm van een aanwijzing.
“De gemeente wil op deze manier een signaal afgeven dat het niet de norm mag
worden en de overtreding bij de volgende inspectie moet zijn opgelost.”

Fragment uit gespreksverslag
Wanneer een gemeente besluit beredeneerd niet te handhaven, heeft
zij de mogelijkheid in de GIR Handhaven toe te lichten waarom zij
deze keuze maakt. Daarnaast wordt van gemeenten verwacht dat zij
in de jaarverantwoording toelichten waarom zij besloten niet te
handhaven op bepaalde tekortkomingen. In de eerste helft van 2022
is bij 150 tekortkomingen met verzachtende omstandigheden
vanwege personeelstekort waarbij een advies handhaven geldt,
beredeneerd niet handhaven ingezet. Bij bijna de helft van deze
besluiten (48%) is geen toelichting gegeven in de GIR. Bij ruim de helft

is dus wel een toelichting ingevuld. Gemeenten geven verschillende
toelichtingen om bij deze tekortkomingen niet te handhaven:
• Er gelden verzachtende omstandigheden.
• Er is sprake van overmacht.
• De tekortkoming is hersteld.
• Er zijn afspraken gemaakt.
In de meeste toelichtingen worden de verzachtende omstandigheden
genoemd als reden om niet te handhaven. Soms wordt dit nog iets
verder toegelicht en blijkt dat er een verantwoorde keuze is gemaakt
of dat er een plan van aanpak is. In de jaarverantwoording wordt er
vaak uitgebreider ingegaan op de situatie en waarom er besloten is
beredeneerd niet te handhaven. In de jaarverantwoording wordt
echter in enkele gevallen niet duidelijk welke overwegingen eraan
voorafgaan, anders dan dat er verzachtende omstandigheden waren
en er daarom geen handhaving is ingezet. Daar waar de overwegingen
onduidelijk of onvoldoende onderbouwd zijn zal de inspectie in de
risicoanalyse over het jaar 2022 (uitgevoerd in het najaar van 2023)
contact opnemen met gemeenten.
Zoals in paragraaf 5.1 Vergelijking tussen kinderdagverblijven en
buitenschoolse opvang naar voren kwam, wordt niet altijd besloten
beredeneerd niet te handhaven of een waarschuwing gegeven. Eén
gemeente gaf bijvoorbeeld aan geen vertrouwen te hebben dat de
houder de tekortkoming zou oplossen na een waarschuwing,
waardoor de gemeente heeft gehandhaafd met een aanwijzing. Aan
de andere kant noemt een gemeente dat handhaving niet nodig is,
omdat ook tekortkomingen met verzachtende omstandigheden eerst
een herstelaanbod krijgen waarmee de tekortkoming al wordt
hersteld. Er wordt dan in eerste instantie helemaal geen handhaving
ingezet. Wanneer de tekortkoming dan niet herstelt door
herstelaanbod, volgt handhaving. Herstelaanbod bij verzachtende
omstandigheden is in dit geval een afspraak tussen gemeente en
GGD.

1
2
3
4
5
6

58
“Als de inschatting is dat de houder echt zijn best doet om te voldoen, zetten we
beredeneerd niet handhaven in.”

Fragment uit gespreksverslag
“Als de GGD een handhavingsadvies geeft en gemeente handhaaft niet, kan het
overkomen alsof de gemeente de GGD niet serieus neemt en dit kan een
bepaalde smaak afgeven bij houders”
 Fragment uit gespreksverslag

5.4.4 Ingezette handhaving en het handhavingsbeleid
Op de vraag of handhaving is ingezet volgens het handhavingsbeleid,
komen uiteenlopende antwoorden gegeven. De meeste gemeenten
geven aan dat handhaving gebeurt zoals beschreven in het
handhavingsbeleid. Er wordt daarbij toegelicht dat het beleid ruimte
biedt om individuele omstandigheden mee te wegen. Eén gemeente
geeft aan dat alle tekortkomingen met verzachtende omstandigheden
op ve-voorwaarden waren. Omdat het borgen van de kwaliteit van ve
voorop staat voor deze gemeente, is er bij de handhaving geen
rekening gehouden met verzachtende omstandigheden en wordt er
gehandhaafd volgens het handhavingsbeleid. Daarnaast zijn er enkele
uitzonderingen op het handhavingsbeleid naar voren gekomen. 2
gemeenten benoemen bij tekortkomingen met verzachtende
omstandigheden vaker waarschuwingen gegeven te hebben, terwijl ze
normaliter geen gebruik maken van die handhavingsactie. Een andere
gemeente geeft aan dat het opschalen van handhaven milder is en dat
er zonder verzachtende omstandigheden sneller opgeschaald zou
worden.

andere aard. Waar het in het eerste half jaar van 2022 nog om
tekortkomingen als gevolg van coronamaatregelen ging, gaat het nu
meer om tekortkomingen als gevolg van een personeelstekort. Er
wordt dan met name geconstateerd dat het gaat om voorwaarden
over voorschoolse educatie door een tekort aan vve-geschoolde
beroepskrachten.
Ook zijn er gemeenten die zeggen dat ze nu strenger zijn op
tekortkomingen vanwege personeelstekort dan tekortkomingen
vanwege coronamaatregelen, omdat een houder hier meer aan kan
doen. Een gemeente merkt daarbij op: “Houders weten de kwaliteit
nu beter te managen nu de situatie van personeelstekort al langer
speelt, ten opzichte van het ‘paniekvoetbal’ van begin 2022.”
Een ander verschil met begin 2022 is dat de beschrijving van
verzachtende omstandigheden duidelijker is. Een gemeente geeft aan:
“Er zijn betere afspraken gemaakt met betrekking tot de beschrijving
van de verzachtende omstandigheden in de rapporten. Daardoor
hoeft de gemeente minder uitleg te vragen bij de GGDtoezichthouder.” Dit verandert het handhavingsbesluit niet, maar
maakt het voor de gemeente wel gemakkelijker om het besluit te
nemen.
De helft van de gemeenten die wij hebben gesproken geeft aan dat er
nu evenveel rapporten binnenkomen met beschreven verzachtende
omstandigheden als begin 2022. 1 gemeente ziet een heel kleine
afname van rapporten met verzachtende omstandigheden, maar die
is nog niet zo groot als de gemeente zou willen.

5.5 Eerste half jaar 2022 versus zomer 2023

5.6 Conclusie en aanbevelingen

Aan gemeenten is gevraagd of de handhavingsbesluiten in het eerste
half jaar van 2022 anders waren dan ten tijde van het gesprek (zomer
2023). Er wordt door de meeste gemeenten aangegeven dat dit niet
het geval is. De verzachtende omstandigheden waren echter wel van

In de situaties waarin tekortkomingen ontstaan door personeelstekort
wordt, conform de werkwijze verzachtende en verzwarende
omstandigheden, de situatie beschreven door de toezichthouder, op
basis waarvan een gemeente haar handhavingsbesluit neemt. De 21

1
2
3
4
5
6

59
gemeenten die wij spraken, geven aan dat de afwegingen voor
handhaving gemaakt worden op basis van de inschatting of de houder
een veilige en verantwoorde, onderbouwde oplossing biedt om met
de situatie om te gaan, waarbij de veiligheid van de kinderen en de
kwaliteit en stabiliteit van de opvang voorop staat. Wanneer deze
inschatting positief is, is er sprake van verzachtende omstandigheden
waarop gemeenten milder handhaven door middel van informele
handhaving (zoals het geven van waarschuwingen) of beredeneerd
niet handhaven.
Het is daarbij belangrijk dat GGD-toezichthouders de situatie goed
beschrijven. Gemeenten die we gesproken hebben, geven aan dat zij
uitgaan van het rapport van de GGD, in combinatie met de zienswijze
van de houder. Dat zorgt ervoor dat een gemeente minder
aanvullende uitleg hoeft op te vragen bij de GGD. Ook voor ouders
zorgt een heldere beschrijving van de situatie in het rapport voor
duidelijkheid over de oorzaak of reden van de tekortkoming.
Uit het beeld dat naar voren komt uit de gesprekken blijkt dat
handhaving op tekortkomingen waarbij verzachtende
omstandigheden een rol spelen, maatwerk is. Gemeenten geven aan
situatieafhankelijke oordelen te geven met goede, beredeneerde
afwegingen. De ingezette handhavingsactie hangt af van de conclusie
of de door de houder gemaakte keuze veilig en verantwoord is voor
de kinderen. De inspectie ziet dit als goede uitvoering van de
gemeentelijke taak, wat met de komst van het oplopende
personeelstekort, nieuwe vraagstukken en doorontwikkeling van de
toezicht- en handhavingstaken in de sector belangrijk is.
In de afweging tot de handhavingsactie wordt het rapport van de
GGD-toezichthouder, inclusief de zienswijze betrokken. Het lijkt erop
dat dit ook kan leiden tot een gesprek met de houder, om
bijvoorbeeld nadere duiding of afspraken te maken. Daarbij wordt
aangegeven dat de tekortkomingen bij een volgend inspectiebezoek
opnieuw worden beoordeeld, zodat de gemeente zich ervan kan
verzekeren dat het inderdaad een incident betrof. Door de afwegingen

in een brief naar de houder te communiceren worden de afwegingen
transparant. Daarnaast kan er indien nodig op teruggevallen worden
bij een volgend inspectiebezoek of in te zetten handhavingsacties.
Op basis van de gesprekken zien we dat gemeenten over het
algemeen zorgvuldig omgaan met verzachtende omstandigheden.
Tegelijkertijd zien we verschillen tussen gemeenten in hun
benadering. Deze verschillen worden zichtbaar bij de inzet van
beredeneerd niet handhaven, het gebruik van informele handhaving
in de vorm van een waarschuwingsbrief en de inzet van een
aanwijzing. Daarnaast zien we verschillen in het (aanvullend) contact
dat er (nodig) is met de GGD over de verzachtende omstandigheid en
hoe de gemeente het advies tot handhaven, rekening houdend met
verzachtende omstandigheden, interpreteert. Die verschillen kunnen
deels zijn ontstaan doordat eind 2021 opnieuw aandacht kwam voor
de werkwijze verzachtende (en verzwarende) omstandigheden.
Hierdoor waren een deel van de GGD’en en gemeenten mogelijk
zoekende hoe zij deze werkwijze het beste konden implementeren in
de bestaande situatie. Daarnaast horen verschillen bij het decentrale
stelsel als het gaat om de inhoud en het betrekken van de lokale
context en de situatie. De inspectie vindt het echter ook wenselijk dat
gemeenten en GGD’en eenduidig werken, zodat houders weten waar
zij aan toe zijn. Dit geldt zeker voor houders die in meerdere
gemeenten of zelfs GGD-regio’s actief zijn. Duidelijke richtlijnen
kunnen hierin ondersteunen. VNG en GGD GHOR Nederland zijn bezig
met een doorontwikkeling van de denklijn verzachtende en
verzwarende omstandigheden, waarbij gemeenten en GGD’en een
duidelijker en eenduidiger advies in de uitvoering van toezicht en
handhaving krijgen. Uiteraard is het belangrijk dat gemeenten enige
ruimte houden om eigen contextafhankelijke afwegingen te maken
om hun keuze te onderbouwen.

1
2
3
4
5
6

60
1
2
3
4
5
6

6 Bronvermelding
en bijlagen

Lily, 2 jaar

61
Bijlage A. Het nieuwe interbestuurlijk toezichtkader
Op 24 oktober 2022 is het nieuwe Interbestuurlijk toezichtkader 2023
van de inspectie gepubliceerd in de Staatscourant. Vanaf 1 januari
2023 is het nieuwe kader van kracht, waarin het interbestuurlijk
toezicht van de inspectie op de uitvoering van deze beide taken is
samengebracht. De toezichtactiviteiten van de inspectie zijn verdeeld
in 3 hoofdlijnen: de lijn ‘waarborgen’, de lijn ‘stimuleren’ en de lijn
‘landelijke rapportage en themaonderzoeken’.
Het toezicht op individuele gemeenten is vanaf 2023 niet meer alleen
risicogericht. We gaan ook met gemeenten waar de uitvoering op
orde is het gesprek aan om de kwaliteit van die uitvoering verder te
optimaliseren. Dit betekent dat de doelen van de wet beter bereikt
kunnen worden. Het kader geeft daarnaast de ruimte om beter in te
gaan op verdiepende thema’s en actuele vraagstukken. Daarnaast
kunnen gemeenten inspiratie opdoen in het optimaliseren van de
gemeentelijk taakuitvoering, wanneer de toezichtbevindingen en
thema’s op stelsel-, regio- en gemeenteniveau ingedeeld worden.
In de lijn ‘waarborgen’ richten wij ons op de verantwoordelijkheid van
gemeenten om hun taken volgens de wet- en regelgeving uit te
voeren. Deze werkwijze is met de inwerkingtreding van het nieuwe
kader niet gewijzigd. Wat wel veranderd is, is dat er met de ingang van
het nieuwe toezichtkader geen statussen meer toegekend worden aan
gemeenten. De wettelijke taken zijn beschreven als standaarden die
de basiskwaliteit weergeven (zie hoofdstuk 5 van het toezichtkader).
Er wordt per standaard beoordeeld of gemeenten voldoen aan de
basiskwaliteit. Het jaar 2022 is het laatste jaar dat er is gewerkt met
statussen.
Met de lijn ‘stimuleren’ beschikt de inspectie over een instrument om
‘breder’ met gemeenten in gesprek te gaan over de uitvoering van de
taken. Met behulp van een toezichtactiviteit die de ‘lerende dialoog’
wordt genoemd, willen we gemeenten stimuleren om, waar dit
mogelijk is, de doelen van de wet en de daaraan gekoppelde taken

centraal te stellen in hun beleid. Daarbij kijken we ook of de
taakuitvoering is verankerd in een kwaliteitscyclus. Een goede
kwaliteitscyclus draagt immers in belangrijke mate bij aan een
adequate uitvoering van de taken en het bereiken van de doelen van
de wet.
Onder de lijn ‘landelijke rapportage en themaonderzoeken’ vallen de
landelijke rapportages over het gemeentelijk toezicht kinderopvang
en de gemeentelijke uitvoering van de lokaal educatieve agenda (LEA)
inclusief vroeg- en voorschoolse educatie (vve). Daarnaast worden er
themaonderzoeken gedaan naar het stelsel van de kinderopvang en
het onderwijsachterstandenbeleid.

1
2
3
4
5
6

62
Bijlage B. Handhavingsinstrumenten
Schematische weergave van de gemeentelijke acties na een handhavingsadvies van de GGD.
Handhavingsavies

Beredeneerd niet
handhaven

Handhaven

Herstelacties

Bestraffende sancties

Overleg en overreding (inf)
Waarschuwing (inf)
Aanwijzing (f)
Last onder dwangsom (f)
Last onder bestuursdwang (f)
Exploitatieverbod (f)
Intrekken van toestemming
exploitatie (f)

Bestuurlijke boete (f)

Wanneer een kindercentrum, voorziening voor
gastouderopvang of gastouderbureau zich niet aan
gestelde wettelijke regels houdt, moet een gemeente
handhavend optreden (Artikel 1.65 en Artikel 1.66 Wko).
Een informele (inf) herstelsanctie staat niet beschreven in
de Algemene wet bestuursrecht of de Wet kinderopvang,
een formele (f) herstelsanctie wel. Een herstelsanctie is een
maatregel die gericht is op het ongedaan maken of
beëindigen van een tekortkomingen, het voorkomen van
herhaling van de tekortkoming en/of het wegnemen of
beperken van de gevolgen van de tekortkomingen (Artikel
5:2 lid 1 onder b Awb). Een bestraffende sanctie is een
maatregel gericht op het toevoegen van leed aan de
overtreder (Artikel 5:2 lid 1 onder b Awb).

1
2
3
4
5

Volgend onderzoek

Tekortkoming niet hersteld
Inf = informeel, f = formeel
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021

Tekortkoming hersteld

6

63
Bronvermelding
AEF & SEO (2022). Effectonderzoek toezicht en handhaving kinderopvang
Berenschot (2023). Personeelstekort bij voorschoolse educatie.
Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie (2019,
9 februari). Geraadpleegd van https://wetten.overheid.nl/
BWBR0027961/2019-02-09
GGD GHOR Nederland (2022). Monitor invoering Flexibele
inspectieactiviteit toezicht kinderopvang. Definitief tussenverslag
Fase 1: Voorjaar 2022.
GGD GHOR Nederland (2023). Monitor invoering flexibele
inspectieactiviteit toezicht kinderopvang. Verslag Fase 2: Najaar 2022

Inspectie van het Onderwijs (2022, september). Landelijk rapport
gemeentelijk toezicht kinderopvang 2021 & themaverdiepingen Uitvoering
toezicht in 2021 en de Meld-, overleg- en aangifteplicht. Inspectie van het
Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2022, september). Vertrouwensinspecteurs
voor onderwijs en kinderopvang een luisterend oor en een goed advies.
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2023, april). Tussenrapportage Werkwijze
verzachtende omstandigheden. Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (nog te verschijnen). Landelijk Rapport LEA/
vve en verdiepend thema Resultaatafspraken vroegschoolse educatie. Inspectie
van het Onderwijs.

GGD GHOR Nederland (2023). Monitor invoering flexibele
inspectieactiviteit toezicht kinderopvang. Verslag Fase 3: Voorjaar
2023

Kamerbrief (2021, 29 november). Werkdruk en personeelstekort in de
kinderopvang.

GGD GHOR Nederland & VNG (2021, 14 december). Denklijn
verzachtende (en verzwarende) omstandigheden.

Kamerbrief (2022, 5 september). Aanpak personeelstekort in de
kinderopvang.

Inspectie van het Onderwijs (2020, april). Themaonderzoek toezicht
gastouderopvang. Inspectie van het Onderwijs.

Kamerbrief (2023, 4 april). Toezicht en handhaving kinderopvang.
Staatscourant (2022, 29001). Interbestuurlijk toezichtkader 2023.

Inspectie van het Onderwijs (2021, november). Landelijk rapport
gemeentelijk toezicht kinderopvang 2020. Kinderopvang ten tijde van corona.
Inspectie van het Onderwijs.

1
2
3
4
5
6

64
Colofon

Vormgeving
Xerox / Osage, Den Haag
Fotografie
Vincent van den Hoogen
Inspectie van het Onderwijs
Postbus 2730 | 3500 GS Utrecht
www.onderwijsinspectie.nl
Een exemplaar van deze publicatie is te downloaden vanaf de
website van de Inspectie van het Onderwijs:
www.onderwijsinspectie.nl.
© Inspectie van het Onderwijs | december 2023

Vigo, 2 jaar