Verslag aan de Rijksministerraad inzake de doeltreffendheid en de
effecten van de Onderlinge regeling in de zin van artikel 38, eerste
lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, inzake de
samenwerking tussen de landen bij de implementatie van
verdragen

1. Inleiding
1.1 Aanleiding
In de Slotverklaring van het bestuurlijk overleg over de toekomstige positie van Curaçao en Sint
Maarten van 2 november 2006 zijn afspraken opgenomen met als doel een verbeterde aanpak van
de totstandkoming en implementatie van verdragen binnen het Koninkrijk. In het Koninkrijk waren
namelijk grote achterstanden bij het vaststellen van regelgeving ter uitvoering van verdragen.
Bij de wijziging van het Statuut vanwege de staatkundige hervorming per 10 oktober 2010 is
artikel 27 Statuut gewijzigd ter regeling van de vroegtijdige betrokkenheid van de Caribische
landen bij de voorbereiding van verdragen welke hen overeenkomstig artikel 11 raken. Het tweede
lid van dit artikel bepaalt dat Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten een onderlinge regeling
vaststellen over de samenwerking tussen de landen ten behoeve van de totstandkoming van
implementatieregelgeving of andere maatregelen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van
verdragen. Hieraan is uitvoering gegeven door vaststelling van de Onderlinge regeling in de zin van
artikel 38, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, inzake de
samenwerking tussen de landen bij de implementatie van verdragen (hierna: de Onderlinge
regeling).
De Onderlinge regeling is op 10 oktober 2010 in werking getreden. Artikel 7 van de Onderlinge
regeling bepaalt dat vijf jaar na de inwerkingtreding gezamenlijk een verslag over de
doeltreffendheid en de effecten in de praktijk van de Onderlinge regeling wordt opgesteld door de
vier landen en dat dit verslag ter kennisneming aan de raad van ministers van het Koninkrijk wordt
aangeboden. Ingevolge artikel 2, onder g, van de door de vier landen vastgestelde Onderlinge
regeling Ambtelijk Wetgevingsoverleg Koninkrijksrelaties (AWOK) heeft het AWOK deze evaluatie
opgesteld.

1.2 Wat is geëvalueerd?
Het doel van de Onderlinge regeling is het vorm geven aan de samenwerking, bedoeld in artikel
27, tweede lid, van het Statuut. Dit moet bijdragen aan het vroegtijdig betrekken van de landen bij
de voorbereiding van verdragen en tijdige implementatie hiervan. Het sluitstuk hiervan wordt
gevormd door artikel 27, derde lid, op basis waarvan bij algemene maatregel van rijksbestuur of
desnoods bij rijkswet worden bepaald op welke wijze uitvoering wordt gegeven aan het verdrag,
indien implementatieregelgeving uitblijft en de belangen van het Koninkrijk daardoor worden
geraakt. De onderlinge regeling kan helpen om deze situatie te voorkomen.
De Onderlinge regeling geldt dus voor verdragen die na 10 oktober 2010 aan de Tweede Kamer ter
goedkeuring zijn voorgelegd en die implementatie behoeven. Indien is besloten dat een verdrag
voor het gehele Koninkrijk dient te gelden, is het opstellen van een implementatieplan verplicht
(artikel 1, eerste lid, van de Onderlinge regeling). Sinds 10 oktober 2010 zijn geen verdragen ter
goedkeuring aan de Tweede Kamer voorgelegd waarvoor dat het geval is. Voor andere verdragen
kan een implementatieplan worden opgesteld indien een land wenst dat het verdrag voor dat land
gaat gelden, maar het is niet verplicht. Het zal hierbij in de praktijk altijd gaan om verdragen die

-1-

voor meerdere landen van het Koninkrijk gelden, de onderlinge regeling geeft immers vorm aan de
samenwerking tussen de landen bij de implementatie van verdragen. De onderlinge regeling ziet
dus niet op het wegwerken van de achterstand bij de implementatie van verdragen die zijn
ontstaan voor de staatkundige hervorming van 10 oktober 2010. De onderlinge regeling kan wel
helpen bij het voorkomen van nieuwe achterstanden.
De Onderlinge regeling voorziet in twee maatregelen om nieuwe achterstanden te helpen
voorkomen:
1. Het opstellen van implementatieplannen ten behoeve van de implementatie van het
betreffende verdrag
2. De mogelijkheid om bijstand te vragen om het verdrag te implementeren.
Wat betreft het opstellen van implementatieplannen worden in dit verslag de volgende vragen
beantwoord:
-

-

Welke verdragen zijn sinds 10 oktober 2010 aan de Tweede Kamer ter goedkeuring
voorgelegd die voor meer dan één land binnen het Koninkrijk (kunnen) gaan gelden en die
uitvoeringsmaatregelen behoeven?
Voor welke van die verdragen zijn implementatieplannen opgesteld?
Zijn die implementatieplannen tussen de landen uitgewisseld volgens de vastgestelde
procedure?
Heeft het opstellen en uitwisselen van implementatieplannen geleid tot een versnelling van
de implementatie van verdragen door de Caribische landen?

Wat betreft de mogelijkheid tot het verlenen van onderlinge bijstand en het geven van informatie
ten behoeve van de implementatie van een verdrag worden de volgende vragen beantwoord:
-

Hoe vaak is door een land verzocht om informatie over de wijze waarop een ander land
uitvoering geeft aan een verdrag?
Hoe vaak is door een land verzocht om bijstand bij het uitvoeren van een
implementatieplan?
Hoe vaak zijn de gevraagde informatie en bijstand verstrekt?
Hebben het verstrekken van informatie en bijstand geleid tot tijdige implementatie van
verdragen?

1.3 Werkwijze
Om te bezien of en in hoeverre de Onderlinge regeling heeft bijgedragen aan het voorkomen van
nieuwe achterstanden is relevant in hoeverre de Onderlinge regeling heeft geleid tot het opstellen
van implementatieplannen en hoe vaak een beroep op bijstand is gedaan. Daarnaast moet worden
bezien of deze werkwijze er toe heeft geleid nieuwe achterstanden te voorkomen. Hiervoor is ten
eerste van belang of het implementatieplan er toe heeft geleid dat uitvoeringswetgeving is
opgesteld en of deze in werking is getreden of in voorbereiding is. In de tweede plaats is relevant
hoe vaak van de mogelijkheid om bijstand te vragen gebruik is gemaakt en hoe vaak de gevraagde
informatie en bijstand inderdaad verstrekt is en of dit heeft bijgedragen aan de daadwerkelijke
versnelling van de implementatie van het verdrag. Aan de hand van deze twee genoemde factoren,
de implementatieplannen enerzijds en informatie en bijstand anderzijds, kan worden afgemeten of
de Onderlinge regeling nut heeft gehad.

1.4 Opbouw verslag
In het navolgende wordt eerst kort ingegaan op de verhouding tussen de landen en het Koninkrijk
bij de totstandkoming van verdragen en de daarbij geldende procedures. Daarna wordt de
-2-

Onderlinge regeling besproken. Als derde komt aan de orde in hoeverre de landen van het
Koninkrijk uitvoering geven aan deze Onderlinge regeling. Tot slot wordt bezien of het doel van de
Onderlinge regeling is bereikt langs de twee genoemde sporen: het opstellen van
implementatieplannen en het verlenen van bijstand bij en verstrekken van informatie over de
implementatie van verdragen. Het evaluatieverslag wordt afgesloten met aanbevelingen over
eventuele wijzigingen van de Onderlinge regeling of de noodzaak tot het treffen van andere
maatregelen.

2. Totstandkoming van verdragen en de Onderlinge regeling
Voor een goed begrip van hoe verdragen tot stand komen, is het van belang de verhouding tussen
de landen en het Koninkrijk daarbij in ogenschouw te nemen en volgens welke procedure
verdragen tot stand komen. Op beide punten wordt achtereenvolgens ingegaan. De
totstandkomingsprocedure van verdragen wordt alleen besproken voor zover dit van belang is voor
een goed begrip van de Onderlinge regeling. Tot slot komt in dit hoofdstuk de plek van de
Onderlinge regeling in de totstandkomingsprocedure aan de orde.
2.1 Verhouding tussen de landen en het Koninkrijk
Het Koninkrijk der Nederlanden is, als staat, het subject van volkenrecht en kan als zodanig
verdragen sluiten. Op grond van artikel 3, eerste lid, onder b, Statuut is dit een aangelegenheid
van het Koninkrijk. Goedkeuring geschiedt daarom, indien op grond van de Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen uitdrukkelijke parlementaire goedkeuring nodig is (waarover meer in
de volgende paragraaf), bij rijkswet. Dit betekent niet dat een verdrag automatisch in het gehele
Koninkrijk gelding krijgt. Het is mogelijk dat het verdrag alleen voor één of meerdere landen
binnen het Koninkrijk gaat gelden, of binnen het land Nederland alleen voor het Europese deel of
alleen voor het Caribische deel (Bonaire, Saba en Sint Eustatius). De landen zijn vervolgens zelf
verantwoordelijk voor het nemen van de implementatiemaatregelen die nodig zijn om uitvoering te
geven aan het verdrag. Deze maatregelen kunnen bestaan uit uitvoeringswetgeving en andere
maatregelen.
Indien de belangen van het Koninkrijk geraakt worden door het uitblijven van regelgeving of
andere maatregelen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van een verdrag en het verdrag pas
kan worden bekrachtigd als de regelgeving of andere maatregelen gereed zijn, kan een algemene
maatregel van rijksbestuur of een rijkswet bepalen op welke wijze hieraan uitvoering wordt
gegeven (artikel 27, derde lid, Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, verder het Statuut).
De Onderlinge regeling heeft als doel deze situatie te voorkomen.
a.

Procedure

De onderlinge regeling verplicht tot het opstellen van een implementatieplan indien is besloten dat
een verdrag voor het gehele Koninkrijk dient te gelden en implementatiemaatregelen noodzakelijk
zijn. Er kan een implementatieplan worden opgesteld voor andere verdragen waarvoor
implementatiemaatregelen noodzakelijk zijn, indien een land wenst dat het verdrag voor dat land
gaat gelden.
Een verdrag dat onder de Onderlinge regeling valt, behoeft op grond van artikel 24, eerste lid, van
het Statuut en artikel 7 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen altijd de
goedkeuring van de Staten-Generaal en wordt, als Aruba, Curaçao en/of Sint Maarten medegelding
in beraad hebben of wensen, ook aan de Staten van die landen verstuurd, zodat die, indien
gewenst, een verslag op kunnen stellen en inbrengen in de goedkeuringsprocedure. Indien de
uitvoeringswetgeving behoort tot de aangelegenheden van de landen, dan zijn zij ieder
verantwoordelijk voor het tot stand komen van de eigen uitvoeringswetgeving en die
uitvoeringswetgeving behoeft alleen de instemming van het parlement van het betreffende land.
De uitvoeringswetgeving wordt bij nationale wet in formele zin vastgesteld. Voordat het verdrag

-3-

voor een deel van het Koninkrijk kan worden geratificeerd, is niet alleen vereist dat het verdrag is
goedgekeurd, maar is het ook wenselijk dat de uitvoeringswetgeving voor dat deel in werking is.
Door de ratificatie wordt het Koninkrijk, voor die delen die op dat moment aan beide vereisten
voldoen, aan het verdrag gebonden. Het verdrag kan dan op een later tijdstip voor de overige
delen worden geratificeerd.
b.

De Onderlinge regeling

Implementatieplannen
De Onderlinge regeling beoogt de ratificatie van verdragen te bespoedigen door voor te schrijven
dat implementatieplannen worden opgesteld en tussen de landen worden uitgewisseld, zodat
uitvoeringswetgeving sneller kan worden opgesteld en vastgesteld. Een dergelijk
implementatieplan bevat de voorgenomen maatregelen om uitvoering te geven aan het verdrag.
Uit de toelichting bij artikel 1 van de Onderlinge regeling kan worden geconcludeerd dat het
wenselijk is dat de implementatieplannen gereed zijn, voordat het goedkeuringswetsvoorstel aan
de Rijksministerraad wordt aangeboden. De implementatieplannen worden door de landen met
elkaar gedeeld, zodat ieder land daarmee zijn voordeel kan doen. Doordat de landen kunnen
profiteren van elkaars inspanningen en niet ieder voor zich de gevolgen van het verdrag hoeven te
onderzoeken, is de verwachting dat de ratificatie van verdragen wordt bespoedigd. Op grond van
artikel 4 van de Onderlinge regeling worden implementatieplannen die zijn opgesteld door één van
de Caribische landen uitgewisseld met de andere landen, door tussenkomst van de betreffende
Gevolmachtigde Ministers c.q. de Minister (thans: Staatssecretaris) van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.
Wanneer opstellen?
Artikel 1 van de Onderlinge regeling bepaalt in welke gevallen een implementatieplan moet of kan
worden opgesteld. Volgens het eerste lid is het verplicht een implementatieplan op te stellen als is
besloten dat een verdrag dient te gelden voor het gehele Koninkrijk (dus voor alle landen) en
implementatiemaatregelen noodzakelijk zijn. Onder de verdragen die sinds de staatkundige
hervorming van 10 oktober 2010 ter goedkeuring aan de Tweede Kamer zijn voorgelegd, zijn geen
verdragen waarbij sprake was van verplichte medegelding. Of een verdrag voor alle landen binnen
het Koninkrijk dient te gelden is vooral een politieke vraag. Op grond van het tweede lid van artikel
1 kan een implementatieplan worden opgesteld, indien een land wenst dat een verdrag voor dat
land gaat gelden en implementatiemaatregelen noodzakelijk zijn. Dit laatste is dus een facultatieve
regeling.
Inhoud van een implementatieplan
Een implementatieplan bevat een overzicht van alle implementatiewetgeving die nodig is voor de
uitvoering van een verdrag. Pas wanneer die wetgeving tot stand is gekomen, kan een verdrag
worden bekrachtigd. Een implementatieplan bevat, op grond van artikel 2 van de Onderlinge
regeling, de volgende elementen:
-

welke implementatiemaatregelen getroffen moeten worden;
binnen welke termijn dit kan;
of deze substantiële gevolgen kunnen hebben voor de begroting van een land;
of er rapportageverplichtingen voortvloeien uit het verdrag.

In de Onderlinge regeling is voor deze plannen een vast format bepaald. Elk van de landen stelt
een implementatieplan op en doet dit bovendien zo spoedig mogelijk.
Procedure
Artikel 4 van de Onderlinge regeling schrijft voor dat de implementatieplannen door tussenkomst
van de minister (thans: staatssecretaris) van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de
Gevolmachtigde Ministers tussen de landen worden uitgewisseld.
-4-

In de situatie dat door Nederland een implementatieplan wordt opgesteld, is de afspraak dat het
verantwoordelijke departement (de dossierhouder) dit stuurt naar de postbus rijksregelgeving van
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties stuurt het vervolgens door naar de kabinetten van de Gevolmachtigde
Ministers, die het op hun beurt naar de directies wetgeving van hun eigen land sturen. In de
praktijk stuurt ook de afdeling Verdragen van de directie Juridische Zaken van het ministerie van
Buitenlandse Zaken de implementatieplannen naar de kabinetten van de Gevolmachtigde Ministers,
omdat de stukken naar de Rijksministerraad worden meegestuurd. Deze afdeling stuurt ze voor de
zekerheid ook altijd door naar de Diensten Buitenlandse Betrekkingen.
Informatie en bijstand
Artikel 5 van de Onderlinge regeling regelt de onderlinge hulp en bijstand bij het uitvoeren van
verdragen. Het eerste lid bepaalt dat elk land desgevraagd informatie verstrekt over de manier
waarop zij voornemens is een verdrag te implementeren. Indien een land hulp nodig heeft bij het
uitvoeren van een implementatieplan kan het om bijstand verzoeken. De procedure daarvoor wordt
uitgewerkt in het tweede tot en met vijfde lid. Wanneer de belangen van het Koninkrijk worden
geraakt door het uitblijven van tijdige en juiste implementatie kan het verzoek om bijstand niet
worden geweigerd, tenzij het verlenen van bijstand niet beschikbaar is of in redelijkheid niet kan
worden verleend, of indien de bijstand niet binnen de gevraagde termijn kan worden geleverd.
Volgens het vijfde lid verstrekt het aangezochte land in ieder geval zo spoedig mogelijk de
ontwerpregeling die is opgesteld ter implementatie van het verdrag. Het zesde lid bepaalt dat,
indien alle landen zich hebben beroepen op voornoemde gronden en geen bijstand hebben kunnen
leveren, dit mede wordt betrokken bij het besluit over het wel of niet treffen van een algemene
maatregel van rijksbestuur of rijkswet ter uitvoering van het verdrag op grond van artikel 27,
derde lid, van het Statuut.

3. Uitvoering van de Onderlinge regeling
De Onderlinge regeling regelt niet het moment waarop een implementatieplan opgesteld moet
worden. In de praktijk wordt het implementatieplan tezamen met de goedkeuringsstukken van het
verdrag aan de Rijksministerraad aangeboden. Dit is een logisch moment. In de bijlage bij dit
verslag is een lijst opgenomen van de verdragen waarop de Onderlinge regeling van toepassing is.
Dit zijn dus alle verdragen die na 10 oktober 2010 ter stilzwijgende of uitdrukkelijke goedkeuring
aan de Staten-Generaal zijn voorgelegd en waarvoor implementatiemaatregelen noodzakelijk zijn.
Zoals eerder vermeld gaat het hier ingevolge artikel 1 van de Onderlinge regeling in alle gevallen
om facultatieve implementatieplannen, omdat bij geen van deze verdragen is besloten dat het
verdrag dient te gelden voor het gehele Koninkrijk. De opgestelde implementatieplannen betreffen
dus allemaal verdragen waarvoor de landen hebben aangegeven medegelding te wensen.
3.1 Nederland
Nederland stelt de implementatieplannen op voor het Europese deel van Nederland, en indien van
toepassing, ook voor het Caribische deel van Nederland. De afdeling Verdragen van de directie
Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken speelt een
coördinerende rol bij de goedkeuring en implementatie van verdragen. Omdat het recht in het
Caribische deel van Nederland nog grotendeels is gebaseerd op de wetgeving van de Nederlandse
Antillen, zijn de implementatieplannen voor het Caribische deel van Nederland voor Aruba, Curaçao
en Sint Maarten een goed aanknopingspunt voor de aanpassing van hun eigen regelgeving. De
rechtsstelsels van die landen zijn immers, net als het rechtsstelsel van het Caribische deel van
Nederland, grotendeels gebaseerd op het voormalig Nederlands-Antilliaanse recht.
3.1.1 Opstellen van implementatieplannen

-5-

Alle verdragen op de lijst gelden of zullen gaan gelden voor zowel Europees Nederland als Caribisch
Nederland, en behoeven uitvoeringswetgeving ten behoeve van beide gebieden. De Nederlandse
ministeries dragen zorg voor de implementatie van deze verdragen en stellen daarom ook de
implementatieplannen daarvoor op. De afdeling Verdragen ziet hier eveneens op toe in het kader
van de behandeling van de goedkeuring het verdrag in de Rijksministerraad. In de bijlage is een
overzicht te vinden van de verdragen waarvoor de plannen zijn opgesteld, of hadden moeten
worden opgesteld. Omdat een aantal verdragen tegelijk ter goedkeuring is voorgelegd, gaat het
hierbij om twaalf verdragen. In drie gevallen is geen implementatieplan opgesteld. Twee gevallen
behoren tot de eerste procedures die na 10 oktober 2010 zijn ingezet. Het eerste is het op 31
januari 1995 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de sluikhandel over zee, ter
uitvoering van artikel 17 van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in
verdovende middelen en psychotrope stoffen (nr. 5). Ten tweede is voor drie aan elkaar
gekoppelde verdragen tot aanvulling op het Verdrag van Antarctica (nrs. 1-3) geen
implementatieplan opgesteld. Eén van die drie verdragen zal overigens niet meer in werking
treden, omdat de betreffende organisatie heeft geconstateerd dat inwerkingtreding inmiddels niet
meer opportuun is. Het derde verdrag is het laatste verdrag op de lijst: de Wijziging van het
Protocol van 1996 bij het Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten
gevolge van het storten van afval en andere stoffen van 1972 (nr. 17). Het ontbreken van het
implementatieplan voor dit verdrag betreft een omissie.
Uit het onderzoek is gebleken dat voor alle verdragen waarbij voor Europees Nederland een
implementatieplan is opgesteld, ook is voorzien in plannen voor het Caribische deel van Nederland,
op één na. Het verdrag waarvoor dit ontbreekt is het Verdrag van de Raad van Europa inzake het
voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (nr. 14). Uitvoering van
dit verdrag in het Caribische deel van Nederland vergt zoveel, vooral praktische, maatregelen dat
ten tijde van de aanbieding aan de RMR nog onvoldoende inzicht bestond om een
implementatieplan op te kunnen stellen. Na onderzoek van Regioplan, waarover in mei 2014 is
gerapporteerd, blijkt dat huiselijk geweld een groot probleem is in Caribisch Nederland. De
komende jaren is een intensieve aanpak nodig, om op termijn het Verdrag van Istanbul ook voor
Caribisch Nederland te kunnen ratificeren.1 De tien verdragen waarvoor (in totaal acht)
implementatieplannen zijn opgesteld, zijn allemaal voor het Europese deel van Nederland
geratificeerd. Van die tien zijn er drie niet voor het Caribische deel van Nederland geratificeerd: het
Protocol van 2002 bij het Verdrag van Athene inzake het vervoer van passagiers en hun bagage
over zee (nr. 4), het Aanvullend Protocol inzake aansprakelijkheid en schadeloosstelling van
Nagoya-Kuala Lumpur bij het Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid (nr. 8) en het Verdrag
van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en
huiselijk geweld (nr. 14).
Uit de resultaten blijkt dat het opstellen van implementatieplannen voor Caribisch Nederland langer
duurt dan voor Europees Nederland. Omdat in Caribisch Nederland nog een groot deel van het
oude Antilliaanse recht geldt, zal dit voor de Nederlandse ministeries ook vaak lastiger zijn dan het
opstellen van een implementatieplan voor Europees Nederland. Dit heeft echter ook gevolgen voor
implementatie in de Caribische landen, omdat juist de implementatieplannen voor Caribisch
Nederland hen daarbij als basis kunnen dienen.
Artikel 4 van de Onderlinge regeling schrijft voor dat opgestelde implementatieplannen via de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden gedeeld met de Gevolmachtigde
Ministers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. In de praktijk loopt dit via de postbus
rijksregelgeving, die door de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt beheerd.
3.1.2 Hulp bij implementeren?
Aan de Nederlandse departementen is gevraagd of het opstellen van implementatieplannen helpt
bij de implementatie van verdragen. Hieruit is gebleken dat het belang voor de Nederlandse
1

Kamerstukken I 2016/17, 31419, S, p. 4.

-6-

implementatiepraktijk gering is, maar dat de implementatieplannen voor Caribisch Nederland wel
van belang kunnen zijn voor andere landen van het Koninkrijk. Het recht van zowel Caribisch
Nederland als dat van Aruba, Curaçao en Sint Maarten is grotendeels gebaseerd op het recht van
de voormalige Nederlandse Antillen. Implementatieplannen voor Caribisch Nederland bieden dan
ook een goed aanknopingspunt voor implementatie in de andere landen. Uit mededelingen van de
afdeling Verdragen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is gebleken dat de andere landen
dan ook vaak naar deze plannen vragen.
3.1.3 Informatie en bijstand van de andere landen
Uit het onderzoek is niet gebleken dat Nederland ooit informatie heeft ingewonnen of een verzoek
om bijstand heeft gedaan. De departementen hebben evenmin verzoeken om bijstand ontvangen.
Gevraagd is of de implementatieplannen van de andere landen werden gebruikt voor het opstellen
van het implementatieplan voor Caribisch Nederland. Dit bleek niet het geval.
3.2 Aruba

Er is een implementatieplan opgesteld voor de twee wijzigingen van het Statuut van Rome inzake
het Internationaal Strafhof (nrs. 9 en 10). Dit plan is opgesteld aan de hand van het door
Nederland opgestelde implementatieplan voor Caribisch Nederland. Inmiddels zijn die wijzigingen,
nadat Aruba de uitvoeringswetgeving had opgesteld, voor Aruba in werking getreden.
Verder is nog een implementatieplan in voorbereiding met betrekking tot het Verdrag van de Raad
van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (nr.
14). De relevante regelgeving (Landsverordening internationale misdrijven) is inmiddels door de
Staten goedgekeurd en Buitenlandse Zaken is verzocht tot ratificatie over te gaan. Daarnaast zijn
nog implementatieplannen in voorbereiding met betrekking tot het VN Wapenhandelsverdrag (nr.
12), het Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen betreffende burgerluchtvaart (nr.
6) en het Aanvullend protocol bij het Verdrag tot bestrijding van het wederrechtelijk in zijn macht
brengen van luchtvaartuigen (nr. 7).
In Aruba wordt het opstellen van een implementatieplan meestal geïnitieerd door de Dienst
Buitenlandse Betrekkingen (DBB). Bij de vakdepartementen is vaak niet voldoende capaciteit
voorhanden om de implementatieplannen op te stellen, zodat het opstellen van
implementatieplannen feitelijk wordt geïnitieerd door DBB of DWJZ. De implementatieplannen van
Nederland zijn ontvangen voor zover zij bij de stukken van de Rijksministerraad bij de behandeling
van de desbetreffende verdragen waren gevoegd.
Het afgeronde implementatieplan voor de twee wijzigingen van het Statuut van Rome inzake het
Internationaal Strafhof (nrs. 9 en 10) is gedeeld met de andere landen. De implementatieplannen
van Nederland zijn ontvangen voor zover zij bij de stukken van de Rijksministerraad bij de
behandeling van de desbetreffende verdragen waren gevoegd. De ervaring leert dat het delen van
implementatieplannen via de voorgeschreven weg, namelijk via de Gevolmachtigde Minister, nog
niet soepel loopt.
Als het geïmplementeerde implementatieplan als voorbeeld wordt genomen dan kan worden
geconcludeerd, dat dit verdrag zonder de bestaande Nederlandse implementatieplannen niet
zouden zijn geïmplementeerd. Het capaciteitsprobleem wordt daarmee evenwel grotendeels niet
opgelost. Verder kan worden gesteld dat het uitwisselen van informatie via het AWOK een positieve
bijdrage levert aan het bijhouden van de voortgang en de uitvoering van implementatieplannen.
3.3 Curaçao
In Curaçao ontvangt de directie Wetgeving en Juridische Zaken van het ministerie van Algemene
Zaken implementatieplannen via de postbus rijksregelgeving. Die postbus werkt, maar de
implementatieplannen komen niet altijd (tijdig) door vanuit het Kabinet van de Gevolmachtigde

-7-

Minister. De wetgevingsdirectie zendt de ontvangen plannen vervolgens naar de verantwoordelijke
beleidsdirecties. Ondanks dat de implementatie van verdragen een wetgevingsaangelegenheid is, is
de wetgevingsdirectie niet altijd volledig aangehaakt. Dit heeft mede te maken met de
taakverdeling tussen de directie Wetgeving enerzijds en de Dienst buitenlandse betrekkingen
anderzijds. De verantwoordelijke beleidsdirectie stelt zelf de wetgeving op en dient deze af te
stemmen met de wetgevingsdirectie. Dit loopt niet altijd soepel. Er zijn meerdere initiatieven
geweest om de Onderlinge regeling bij de beleidsministeries onder de aandacht te brengen, maar
dit heeft niet in alle gevallen tot resultaat geleid. Binnen Curaçao wordt eraan gewerkt dat de
Dienst buitenlandse betrekkingen een actievere rol gaat spelen bij de implementatie van
verdragen. Dit moet ertoe leiden dat die dienst er zorg voor draagt dat zowel de verantwoordelijke
beleidsdirectie als de wetgevingsdirectie actief en tijdig worden betrokken bij de implementatie van
verdragen.
Curaçao heeft één implementatieplan opgesteld, door het ministerie van Gezondheid, Milieu en
Natuur voor de Internationale Overeenkomst betreffende de oprichting te Parijs van een
Internationaal Bureau voor besmettelijke veeziekten. Dit implementatieplan is in de praktijk zeker
nuttig geweest. Curaçao is lid geworden van het Internationaal Bureau voor Besmettelijke
Veeziekten. Hiervoor hoefde geen uitvoeringswetgeving tot stand te komen.
3.4 Sint Maarten
Sint Maarten heeft zelf geen implementatieplannen opgesteld. Wel heeft de Dienst Buitenlandse
Betrekkingen één plan ontvangen van Aruba, dat betrekking had op het Verdrag van New York
inzake de bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijning.2 Er is een postbus
rijksregelgeving die wordt beheerd door de Afdeling juridische zaken en wetgeving.
Implementatieplannen zouden via die postbus moeten worden ontvangen, maar dat is tot nog toe
niet gebeurd. Dat komt wellicht doordat de officiële procedure is dat de implementatieplannen via
het Kabinet van de Gevolmachtigde Minister in Nederland worden gedeeld3 en dat dat (nog) niet
helemaal soepel loopt.
Zouden via de postbus rijksregelgeving implementatieplannen worden ontvangen, dan zouden die
dezelfde route moeten doorlopen als stukken voor consultatie. Dat betekent dat het plan wordt
doorgestuurd naar het beleidsverantwoordelijke ministerie en de Dienst Buitenlandse Betrekkingen,
die een coördinerende rol heeft als het gaat om verdragen. De Afdeling juridische zaken en
wetgeving kan een adviserende rol hebben. In het geval van het implementatieplan voor het
Verdrag van New York heeft de Dienst Buitenlandse Betrekkingen dat doorgestuurd naar het
beleidsverantwoordelijke ministerie. Dat ministerie beziet hoe de zaak verder inhoudelijk wordt
opgepakt.
De praktijk wijst uit dat vanwege een gebrek aan capaciteit voor het wetgevingswerk het lastig is
om verdragen, voor wat betreft wetgeving, tijdig te implementeren. Dit is een terugkerende
discussie, maar dat heeft nog niet tot een oplossing geleid. Als oplossing worden
beleidsmedewerkers breed ingezet, maar als dat is geen echte oplossing. Er is geen informatie en
bijstand van de andere landen ontvangen bij het implementeren van verdragen.

4.

Conclusies en aanbevelingen

De Onderlinge regeling voorziet in twee instrumenten om de implementatie van verdragen in de
Caribische landen te versnellen. Dit zijn het opstellen en delen van implementatieplannen en de
mogelijkheid tot het vragen en verstrekken van hulp en bijstand. In de inleiding zijn ten aanzien
van beide instrumenten vragen geformuleerd. Die worden in deze paragraaf beantwoord. Tevens
worden in deze paragraaf aanbevelingen gedaan.
2
Dit verdrag is voor 10 oktober 2010 aan de Tweede Kamer ter goedkeuring voorgelegd, zodat het niet valt
onder de reikwijdte van de Onderlinge regeling.
3
Zie artikel 4 van de Onderlinge regeling.

-8-

4.1 Implementatieplannen
De in de inleiding geformuleerde vragen over implementatieplannen luiden als volgt:
a.

b.
c.
d.

Welke verdragen zijn sinds 10 oktober 2010 aan de Tweede Kamer ter goedkeuring
voorgelegd die voor meer dan één land binnen het Koninkrijk (kunnen) gaan
gelden en die uitvoeringsmaatregelen behoeven?
Voor welke van die verdragen zijn implementatieplannen opgesteld?
Zijn die implementatieplannen tussen de landen uitgewisseld volgens de
vastgestelde procedure?
Heeft het opstellen van implementatieplannen geleid tot een versnelling van de
implementatie van verdragen door de Caribische landen?

Ad a:
Ten aanzien van de eerste vraag wordt verwezen naar de bijlage, waarin een uitputtend overzicht
is overgenomen van de daar bedoelde verdragen. Dit zijn geen van alle verdragen waarvoor het
opstellen van een implementatieplan verplicht is op grond van de Onderlinge regeling. Het
opstellen van een implementatieplan is dus in alle gevallen facultatief.
Ad b:
Voor bijna al deze verdragen zijn door Nederland implementatieplannen opgesteld. De twee
goedkeuringsprocedures van de verdragen waarvoor de implementatieplannen ontbraken waren
ingezet kort na de ontmanteling van de Nederlandse Antillen, en in het derde geval was sprake van
een omissie. In op één na alle gevallen waarin een implementatieplan is opgesteld, is dat gebeurd
voor zowel het Europese deel van Nederland als Caribisch Nederland. Voor het Verdrag van de
Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk
geweld (nr. 14) is dat niet gebeurd, omdat onvoldoende inzicht bestond in de gevolgen van dat
verdrag voor Caribisch Nederland. Inmiddels is gebleken dat de komende jaren een intensieve
aanpak van huiselijk geweld nodig is om het verdrag op termijn voor Caribisch Nederland te
kunnen ratificeren.
Aruba heeft aan de hand van het implementatieplan voor de twee verdragen tot wijziging van het
Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof voor Caribisch Nederland een eigen
implementatieplan opgesteld. Vervolgens heeft Aruba de wetgeving ter uitvoering van die
verdragen opgesteld en zijn die verdragen voor Aruba geratificeerd. Verder zijn een aantal
implementatieplannen in voorbereiding. Curaçao heeft één implementatieplan opgesteld; Sint
Maarten heeft geen implementatieplannen opgesteld.
Ad c:
De door Nederland opgestelde implementatieplannen zijn, zoals de Onderlinge regeling voorschrijft,
via de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met de Kabinetten van de
Gevolmachtigde Ministers gedeeld. In de praktijk stuurt de Afdeling Verdragen van het ministerie
van Buitenlandse Zaken de implementatieplannen ook naar de Kabinetten van de Gevolmachtigde
Ministers en naar de Diensten Buitenlandse Betrekkingen. De Afdeling Verdragen ontvangt deze
plannen, omdat ze voor behandeling van de goedkeuring van het verdrag in de Rijksministerraad
worden meegestuurd. Het door Aruba opgestelde implementatieplan is tevens met de andere
landen in het Koninkrijk gedeeld. Het door Curaçao opgestelde implementatieplan is door de
Directie Buitenlandse Betrekkingen gedeeld met haar collega’s (Buitenlandse Betrekkingen) in het
Koninkrijk.
In de praktijk blijkt dat de implementatieplannen in Aruba, Curaçao en Sint Maarten niet altijd
goed terechtkomen. In Aruba worden de plannen wel op andere wijze, met de verzending van de
stukken van de Rijksministerraad, ontvangen. In Curaçao en Sint Maarten worden

-9-

implementatieplannen niet altijd ontvangen. Dit betekent dat de uitvoering van de Onderlinge
regeling voor wat betreft het delen van implementatieplannen (nog) niet van de grond is gekomen.
Ad d:
Nu de uitvoering van de regeling niet goed van de grond is gekomen, kan de effectiviteit ervan niet
worden aangetoond. In sommige gevallen konden gedeelde implementatieplannen wel bij
implementatie worden gebruikt en dat werd in die gevallen als nuttig ervaren. De postbussen
rijksregelgeving van de Caribische landen, via welke zij de implementatieplannen ontvangen,
functioneren nog niet optimaal. De grondgedachte van de Onderlinge regeling en de postbussen
wordt wel onderschreven en dient daarom te worden gehandhaafd.
4.2 Hulp en bijstand
In de inleiding zijn over dit onderwerp de volgende vragen geformuleerd:
a.
b.
c.
d.

Hoe vaak is door een land verzocht om informatie over de wijze waarop een ander land
uitvoering geeft aan een verdrag?
Hoe vaak is door een land verzocht om bijstand bij het uitvoeren van een
implementatieplan?
Hoe vaak zijn de gevraagde informatie en bijstand verstrekt?
Hebben het verstrekken van informatie en bijstand geleid tot tijdige implementatie van
verdragen?

Er zijn door landen geen verzoeken gedaan om informatie en bijstand bij het implementeren van
een verdrag. Daarom kunnen geen conclusies worden getrokken over de effectiviteit van dit deel
van de Onderlinge regeling.
4.3 Aanbevelingen
Hoewel zoals beschreven te weinig ervaring is opgedaan om onderbouwde conclusies te trekken
over de effectiviteit ervan, wordt de grondgedachte van de Onderlinge regeling onderschreven. De
aanbevelingen hebben om die reden tot doel het verbeteren van de bekendheid met en uitvoering
van de Onderlinge regeling. Dit doel valt uiteen in drie concrete aanbevelingen: verbeter de
bekendheid met de Onderlinge regeling, verbeter de procedures voor het delen van
implementatieplannen en maak meer gebruik van de mogelijkheid tot het vragen van informatie en
bijstand van andere landen. Bij dat laatste kan een link worden gelegd met het opstellen en delen
van implementatieplannen.
a.

Bekendheid met de Onderlinge regeling

In de praktijk blijkt dat vooral dat men niet altijd op de hoogte is van het bestaan van de
Onderlinge regeling, wat de uitvoering ervan niet ten goede komt. In Nederland wordt dit deels
opgevangen door de Afdeling Verdragen, doordat deze afdeling ten behoeve van het verzenden van
de stukken voor de behandeling van een verdrag in de Rijksministerraad controleert of er een
implementatieplan aanwezig is. De implementatieplannen worden ook altijd met de stukken voor
de Rijksministerraad meegezonden. In Aruba, Curaçao en Sint Maarten is een dergelijke stok
achter de deur er niet. Om de juiste uitvoering van de Onderlinge regeling te verbeteren, verdient
het aanbeveling deze nadrukkelijker onder de aandacht te brengen. Daarom wordt aanbevolen dat
alle landen ten behoeve daarvan een communicatieplan opstellen en dat vervolgens ten uitvoer
brengen. In de Caribische landen dient de bekendheid van de beleidsministeries met de Onderlinge
regeling te worden vergroot. Dit kan door deze daar herhaald onder de aandacht te brengen.
b.

Het delen van implementatieplannen

Het delen van de implementatieplannen loopt nog niet helemaal soepel. Het gaat dan vooral om de
aansluiting op de postbussen voor de rijksregelgeving. Dat is van belang, omdat de plannen juist
via een postbus worden gedeeld, omdat men dan niet afhankelijk is van de aanwezigheid van
- 10 -

bepaalde personen. Het gebruik hiervan dient daarom goed op de rails te worden gezet. Dit is met
name een kwestie van inrichting van werkprocessen en ICT-voorzieningen.
c.

Informatie en bijstand

De mogelijkheid voor het vragen en verstrekken van informatie en bijstand op grond van de
Onderlinge regeling kan beter worden benut. Dit is met name van belang om eventuele knelpunten
in beschikbare (wetgevings)capaciteit te kunnen opvangen. Zo kan reeds in een implementatieplan
aandacht worden besteed aan leemtes in informatie en capaciteit bij de implementatie van het
verdrag. Op grond van het in kaart gebrachte gebrek aan informatie of capaciteit kan vervolgens
gericht bijstand worden gevraagd tijdens de behandeling in de Rijksministerraad van het verdrag.
Juist in het implementatieplan kan immers inzichtelijk worden gemaakt welke maatregelen, op
gebied van wetgeving of anderszins, nodig zijn om uitvoering te kunnen geven aan een verdrag.
Dit vereist wel, dat alle landen waarvoor een verdrag kan gaan gelden of gaat gelden bij de
behandeling van het verdrag in de Rijksministerraad een implementatieplan hebben opgesteld.
Daarnaast is sinds half april 2017 bij de directie Koninkrijksrelaties van het Ministerie van BZK
tijdelijk een raadadviseur aangesteld om knelpunten in de wetgevingscapaciteit van Caribisch
Nederland en in de landen te helpen inventariseren en mogelijkheden tot versterking aan te
dragen. Deze tijdelijke extra voorziening kan ook worden ingezet voor de implementatie van
verdragen.

Ambtelijk Wetgevingsoverleg Koninkrijksrelaties
Juni 2018

- 11 -

Bijlage Overzicht verdragen en implementatieplannen (NB: met Nederland wordt zowel het Europese deel als het Caribische deel van Nederland bedoeld,
tenzij anders vermeld).

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

Verdrag

Datum

Minister
NL

Kamerstukken

Landen waarvoor
het geldt

IP opgesteld?

Gedeeld
met BZK?

s.v.z. implementatie

Bijlage VI bij het Protocol betreffende
milieubescherming bij het Verdrag inzake
Antarctica: aansprakelijkheid voortvloeiend uit
milieubedreigende noodsituaties

14-6-2005

IenW

32868
(R1959)

Nederland: ja.

Nee

Nee

Maatregel 15 (2009) Aan land gaan van personen
van passagiersschepen in het gebied waarop het
Verdrag inzake Antarctica van toepassing is

17-4-2009

Aruba, Curaçao,
Sint Maarten:
beraden
Nederland: ja.

Geratificeerd voor Nederland; zal,
ingevolge besluit van de Antarctic
Treaty Consultative Meeting, niet
meer in werking treden.

Nee

Nee

Geratificeerd voor Nederland, nog
niet in werking

Wijziging van Bijlage II bij het Protocol betreffende
milieubescherming bij het Verdrag inzake
Antarctica: Instandhouding van flora en fauna van
Antarctica

17-4-2009

Aruba, Curaçao,
Sint Maarten:
beraden
Nederland: ja.

Nee

Nee

Geratificeerd en in werking voor
Nederland

Protocol van 2002 bij het Verdrag van Athene
inzake het vervoer van passagiers en hun bagage
over zee, 1974

1-11-2002

Aruba, Curaçao,
Sint Maarten:
beraden
Nederland: ja.

Ja: Nederland

Ja

Geratificeerd en in werking voor
Europees Nederland

Verdrag inzake de sluikhandel over zee, ter
uitvoering van artikel 17 van het Verdrag van de
Verenigde Naties tegen de sluikhandel in
verdovende middelen en psychotrope stoffen
Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke
gedragingen betreffende de burgerluchtvaart

31-01-1995

JenV

33228
(R1981)

Nee

Nee

Geratificeerd en in werking voor
Nederland en Curaçao

10-9-2010

JenV

33760
(R2010)

Ja: Nederland

Ja

Geratificeerd voor Nederland, nog
niet in werking

Ja: Nederland

Ja

Geratificeerd voor Nederland, nog
niet in werking

Ja: Nederland

Ja

Geratificeerd en in werking voor
Europees Nederland

Aanvullend Protocol bij het Verdrag tot bestrijding
van het wederrechtelijk in zijn macht brengen van
luchtvaartuigen
Aanvullend Protocol inzake aansprakelijkheid en
schadeloosstelling van Nagoya-Kuala Lumpur bij
het Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid

IenW

IenW

JenV

32868
(R1959)

32868
(R1959)

33216
(R1980)

10-9-2010

JenV

33760
(R2010)

15-10-2010

IenW

33795
(R2020)

- 12 -

Aruba en Sint
Maarten: beraden.
Curaçao: Nee
Nederland, Aruba,
Curaçao, Sint
Maarten: ja
Nederland, Aruba:
ja.
Curaçao en Sint
Maarten: beraden
Nederland, Aruba:
ja. Curaçao en Sint
Maarten: beraden
Nederland: ja.
Aruba: beraden.
Curaçao en Sint
Maarten: niet aan
de orde omdat zij
geen partij wensen
te zijn bij het

9.

Wijziging van artikel 8 van het Statuut van Rome
inzake het Internationaal Strafhof

10-6-2010

BZ

33865
(R2024)

10. Wijzigingen betreffende het misdrijf agressie van
het Statuut van Rome inzake het Internationaal
Strafhof
11. Wijziging van artikel 6 van het Protocol van 1996
bij het Verdrag inzake de voorkoming van
verontreiniging van de zee ten gevolge van het
storten van afval en andere stoffen van 1972
12. VN Wapenhandelsverdrag

11-6-2010

BZ

33865
(R2024)

30-10-2009

IenW

33906
(R2030)

2-4-2013

BZ

33968
(R2033)

13. VN Gehandicaptenverdrag

13-12-2006

VWS

33992
(R2034)

14. Verdrag van de Raad van Europa inzake het
voorkomen en bestrijden van geweld tegen
vrouwen en huiselijk geweld
15. Internationaal Verdrag van Nairobi inzake het
opruimen van wrakken, 2007

11-5-2011

JenV

34038
(R2039)

18-5-2007

IenW

34057
(R2043)

16. Protocol van Nagoya inzake toegang tot genetische
rijkdommen en de eerlijke en billijke verdeling van
voordelen voorvloeiende uit hun gebruik bij het
Verdrag inzake biologische diversiteit
17. Wijziging van het Protocol van 1996 bij het Verdrag
inzake de voorkoming van verontreiniging van de
zee ten gevolge van het storten van afval en
andere stoffen van 1972

29-10-2010

EZK

34141
(R2047)

18-10-2013

IenW

34742
(R2091)

- 13 -

Protocol van
Cartagena.
Nederland, Aruba,
Curaçao: ja. Sint
Maarten: beraden
Nederland, Aruba,
Curaçao: ja. Sint
Maarten: beraden
Nederland: ja.
Aruba, Curaçao,
Sint Maarten:
beraden
Nederland, Aruba,
Curaçao, Sint
Maarten: ja
Nederland: ja.
Aruba, Curaçao,
Sint Maarten:
beraden
Nederland, Aruba,
Curaçao: ja. Sint
Maarten: beraden
Nederland, Aruba,
Curaçao, Sint
Maarten: ja
Nederland: ja.
Aruba, Curaçao,
Sint Maarten:
beraden
Nederland: ja.
Aruba, Curaçao,
Sint Maarten:
beraden

Ja: Nederland,
Aruba, Curaçao

Ja

Geratificeerd en in werking voor
Nederland en Aruba

Ja: Nederland,
Aruba, Curaçao

Ja

Geratificeerd en in werking voor
Nederland en Aruba

Ja: Nederland

Ja

Geratificeerd voor Nederland, nog
niet in werking

Ja: Nederland

Ja

Geratificeerd en in werking voor
Nederland

Ja: Nederland

Nee

Geratificeerd en in werking voor
Europees Nederland

Ja: Nederland,
Europees deel

Ja

Geratificeerd en in werking voor
Europees Nederland

Ja: Nederland

Nee

Geratificeerd en in werking voor
Nederland

Ja: Nederland

Geratificeerd en in werking voor
Nederland

Nee

Rijkswet ter goedkeuring wordt/is
gepubliceerd in Stb. 14-05-2018.