Wageningen Economic Research

De missie van Wageningen University & Research is ‘To explore the potential of

Postbus 29703

nature to improve the quality of life’. Binnen Wageningen University & Research

2502 LS Den Haag

bundelen Wageningen University en gespecialiseerde onderzoeksinstituten van

E communications.ssg@wur.nl

Stichting Wageningen Research hun krachten om bij te dragen aan de oplossing

T +31 (0)70 335 83 30

van belangrijke vragen in het domein van gezonde voeding en leefomgeving.

www.wur.nl/economic-research

Met ongeveer 30 vestigingen, 5.000 medewerkers en 10.000 studenten behoort

Beleidsevaluatie Diergezondheidsfonds

Wageningen University & Research wereldwijd tot de aansprekende kennis­
Report 2019-023

instellingen binnen haar domein. De integrale benadering van de vraagstukken

ISBN 978-94-6343-910-7

en de samenwerking tussen verschillende disciplines vormen het hart van de
unieke Wageningen aanpak.

Ron Bergevoet, Carolien de Lauwere en Marcel van Asseldonk

Beleidsevaluatie Diergezondheidsfonds

Ron Bergevoet, Carolien de Lauwere en Marcel van Asseldonk

Dit onderzoek is uitgevoerd door Wageningen Economic Research in opdracht van en gefinancierd door het
ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, in het kader van het Beleidsondersteunend Onderzoek
‘Diergezondheid en effect van veehouderij op volksgezondheid’ (projectnummer BO-43-013.04-006)
Wageningen Economic Research
Wageningen, maart 2019

RAPPORT
2019-023
ISBN 978-94-6343-910-7

Ron Bergevoet, Carolien de Lauwere en Marcel van Asseldonk, 2019. Beleidsevaluatie
Diergezondheidsfonds. Wageningen, Wageningen Economic Research, Rapport 2019-023. 70 blz.;
7 fig.; 3 tab.; 0 ref.

Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft Wageningen Economic Research
gevraagd om een beleidsdoorlichting van het Diergezondheidsfonds (DGF) uit te voeren. Dit is een
syntheseonderzoek naar zowel de doeltreffendheid als de doelmatigheid van het DGF in de periode
2000-2017. De bijdrage van het bedrijfsleven aan de financiering van het DGF gebeurt conform de
afspraken gemaakt in het Convenant financiering besmettelijke dierziekten. Aanbevolen wordt om de
huidige structuur en opzet van de financiering van het DGF te handhaven.
Trefwoorden: Diergezondheidsfonds, diergezondheid, beleid, Nederland, veehouderij, dierziekten.
Dit rapport is gratis te downloaden op https://doi.org/10.18174/472491 of op www.wur.nl/economicresearch (onder Wageningen Economic Research publicaties).
© 2019 Wageningen Economic Research
Postbus 29703, 2502 LS Den Haag, T 070 335 83 30, E communications.ssg@wur.nl,
www.wur.nl/economic-research. Wageningen Economic Research is onderdeel van Wageningen
University & Research.

Wageningen Economic Research hanteert voor haar rapporten een Creative Commons
Naamsvermelding 3.0 Nederland licentie.

© Wageningen Economic Research, onderdeel van Stichting Wageningen Research, 2019
De gebruiker mag het werk kopiëren, verspreiden en doorgeven en afgeleide werken maken. Materiaal
van derden waarvan in het werk gebruik is gemaakt en waarop intellectuele eigendomsrechten
berusten, mogen niet zonder voorafgaande toestemming van derden gebruikt worden. De gebruiker
dient bij het werk de door de maker of de licentiegever aangegeven naam te vermelden, maar niet
zodanig dat de indruk gewekt wordt dat zij daarmee instemmen met het werk van de gebruiker of het
gebruik van het werk. De gebruiker mag het werk niet voor commerciële doeleinden gebruiken.
Wageningen Economic Research aanvaardt geen aansprakelijkheid voor eventuele schade
voortvloeiend uit het gebruik van de resultaten van dit onderzoek of de toepassing van de adviezen.
Wageningen Economic Research is ISO 9001:2008 gecertificeerd.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023 | Projectcode 2282300314
Foto omslag: Peter Hilz/Hollandse Hoogte

Inhoud

1

Woord vooraf

5

Afkortingen

6

Samenvatting

7

S.1

Belangrijkste uitkomsten

7

S2

Vraagstelling en methode

7

Inleiding

8

1.1

Aanleiding en doelstelling

8

Beleidstheorie en interventielogica

9

1.2

1.2.1 De beleidstheorie van het Diergezondheidsfonds van het ministerie
van LNV
1.2.2 De interventielogica
1.3
2

3

9
9

1.2.3 Systemen in andere landen

10

Onderzoeksvragen

11

Methode, bronnen en afbakening

12

2.1

Methode

12

2.2

Bronnen

13

2.3

Afbakening

13

Het Diergezondheidsfonds en het Convenant financiering besmettelijke
dierziekten

14

3.1

Het Diergezondheidsfonds

14

3.2

Aanleiding voor het beleid

14

3.3

De convenanten Financiering bestrijding besmettelijke dierziekten

15

3.3.1 Betrokkenheid van het bedrijfsleven

15

3.3.2 Plafondbedragen

15

3.3.3 Crisisreserve

17

3.3.4 Innen van de heffing

17

3.3.5 Overnemen van activiteiten in DGF vanwege opheffen van de
productschappen in 2015
4

5

6

Uitgaven en ontvangsten van het Diergezondheidsfonds

20
21

4.1

Uitgaven

21

4.2

Ontvangsten

24

Maatschappelijke doelstellingen en draagvlak

28

5.1

Maatschappelijke doelstellingen

28

5.2

Maatschappelijk draagvlak

28

5.3

Draagvlak binnen de veehouderijsectoren

29

5.4

Tot besluit

31

De positie van het DGF in het diergezondheidsbeleid

32

6.1

Diergezondheidsbeleid

32

6.2

Betrokkenheid van de veehouderijsectoren

33

6.3

Risicoprofielen

34

6.4

Opnemen van vervolgschade in het DGF?

34

6.5

Tot besluit

35

7

8

Doeltreffendheid en doelmatigheid

36

7.1

Achtergrond

36

7.2

Overzicht dierziekte-uitbraken

37

7.3

Doeltreffendheid

38

7.4

Doelmatigheid

39

7.5

Tot besluit

40

Conclusies en aanbevelingen

41

8.1

Conclusies

41

8.2

Aanbevelingen

43

Geïnterviewde personen

44

Vragenlijst

45

Specifieke antwoorden en opmerkingen

55

Contracten in het kader van georganiseerde
dierziektebestrijding tussen overheid en derden?

66

Alternatieve systemen

67

Woord vooraf

Het beleid dat valt onder de beleidsartikelen van de rijksbegroting moet periodiek geëvalueerd
worden. Deze beleidsdoorlichting van het Diergezondheidsfonds (DGF) is uitgevoerd in opdracht van
het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Het is een syntheseonderzoek naar
zowel de doeltreffendheid als de doelmatigheid van het DGF in de periode 2000-2017. De uitkomsten
van deze evaluatie kunnen gebruikt worden voor een nieuw te sluiten DGF-convenant.
Behalve aan de contactpersoon van de opdrachtgever is ook veel dank verschuldigd aan RVO.nl voor
het ter beschikking stellen van de overzichten met inkomsten en uitgaven ten behoeve van het DGF.
Hetzelfde geldt voor de mensen (zie bijlage 1) die hebben meegewerkt aan de interviews en hun
ervaringen en inzichten over dit onderwerp hebben willen delen.

Prof.dr.ir. J.G.A.J. (Jack) van der Vorst
Algemeen Directeur Social Sciences Group (SSG)
Wageningen University & Research

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

|5

Afkortingen

AI

Aviaire influenza

AVP

Afrikaanse varkenspest

AVV

Algemeen verbindend verklaring

BSE

Bovine spongiforme encefalopathie

Convenant

Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten

DGF

Diergezondheidsfonds

GD

Gezondheidsdienst voor Dieren

Gwwd

Gezondheids- en welzijnswet voor dieren

HPAI

Hoog-pathogene aviaire influenza

KVP

Klassieke varkenspest

LPAI

Laag-pathogene aviaire influenza

LNV

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

MKZ

Mond-en-klauwzeer

NCD

Newcastle disease

OIE

The World Organisation for Animal Health

SVD

Swine vesicular disease

6 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

Samenvatting

S.1

Belangrijkste uitkomsten

De bijdrage van het bedrijfsleven aan de financiering van het Diergezondheidsfonds (DGF)
gebeurt conform de afspraken gemaakt in het Convenant financiering besmettelijke
dierziekten.
Door de geïnterviewde belanghebbenden wordt het DGF in het algemeen als doeltreffend en doelmatig
gezien.
Er zijn door de overheid geen concrete criteria geformuleerd waaraan de mate van doeltreffendheid en
doelmatigheid van het DGF getoetst kan worden. De beschikbare gegevens wijzen er ook niet op dat
het beleid niet werkt, integendeel.
Aanbevolen wordt om de huidige structuur en opzet van de financiering van het DGF te handhaven.
Het is te overwegen om de plafondbedragen die met de verschillende veehouderijsectoren
afgesproken worden te splitsen in een bewakingsdeel en een bestrijdingsdeel.

S2

Vraagstelling en methode

Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft Wageningen Economic Research
gevraagd om een beleidsdoorlichting van het Diergezondheidsfonds uit te voeren. Deze evaluatie is
uitgevoerd conform de aanbevelingen zoals opgesteld door de overheid in de richtlijnen voor
beleidsevaluatie zoals weergegeven in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek van 15 maart 2018.
Het is een syntheseonderzoek naar zowel de doeltreffendheid als de doelmatigheid van het DGF in de
periode 2000-2017. De uitkomsten van deze evaluatie kunnen gebruikt worden voor een nieuw te
sluiten DGF-convenant.
Antwoorden op de onderzoeksvragen zijn verkregen door diepte-interviews met belanghebbenden en
betrokkenen van veehouderijsectoren om informatie te verzamelen over de ervaringen met en het
draagvlak voor het DGF en een beoordeling van beschikbare literatuur en data.
Deze evaluatie heeft alleen betrekking op de evaluatie van het DGF met onderliggende convenanten,
en is geen evaluatie van het gehele diergezondheidsbeleid van de overheid. Al komen, door de
verwevenheid van uitgevoerde diergezondheidsbeleid en financiering, relevante verbanden tussen
deze twee ook aan bod. De nadruk ligt op de laatste convenantperiode.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

|7

1

Inleiding

1.1

Aanleiding en doelstelling

Uitbraken van zeer besmettelijke dierziekten als mond-en-klauwzeer (MKZ), Klassieke varkenspest
(KVP) of aviaire influenza (AI) hebben een grote impact op de getroffen veehouders en de agrarische
sector, inclusief de aanverwante verwerkende voedselindustrie, maar ook op de Nederlandse
samenleving als geheel. Voor dergelijke, potentieel snel om zich heen grijpende, dierziekten gelden
speciale bestrijdings- en preventieregimes. Daarnaast kunnen er verplichtingen zijn tot preventieve
maatregelen zoals onderzoek naar de aan- of afwezigheid van een dierziekte via het monitoren van
(een selectie van) ogenschijnlijk gezonde dieren. Voor deze dierziekten bevat de Europese regelgeving
een plicht tot bestrijding. Dierziektepreventie en bestrijding door de overheid wordt door EUregelgeving (richtlijnen, verordeningen en besluiten) en Nederlandse wetgeving bepaald. De
Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) biedt hiervoor de wettelijke basis.1
In Nederland worden dierziekten bestreden door de houder van de dieren, houders gezamenlijk of
door de overheid. Op basis van een categorisatie van de dierziekten wordt duidelijk wie bij welke
dierziekten de bestrijding uitvoert. Daarmee is ook bepaald wie in eerste instantie de kosten van de
uitvoering van deze bestrijding draagt. Daar waar de houder of sector bestrijdt, komen de kosten ook
voor rekening van de houder of de sector. Daar waar de overheid bestrijdt, komen de kosten in eerste
instantie ook voor rekening van de overheid maar worden deze doorbelast aan de sector via het
Diergezondheidsfonds (DGF). Krachtens de Gwwd (art 95c) is het DGF het financiële instrument voor
het betalen van de kosten van bestrijding, bewaking en preventie van besmettelijke dierziekten,
zoönosen en zoönoseverwekkers. Het financiert de kosten van het bestrijden van uitbraken van
dierziekten (bijvoorbeeld uitroeiingsmaatregelen, (nood)vaccinatie, handhaven van stand-still zones
en compensatie) evenals enkele ‘vredestijdtaken’ zoals monitoring en voorzieningen.
Waarom deze evaluatie?
Al het beleid dat valt onder de beleidsartikelen in de begroting, moet periodiek (ten minste eens in de
zeven jaar) geëvalueerd worden. In de begroting van het ministerie van Economische Zaken
(hoofdstuk XIII) is aangekondigd dat het DGF samen met de GD basismonitoring in 2018 wordt
geëvalueerd. Een dergelijke evaluatie/beleidsdoorlichting is een syntheseonderzoek naar zowel de
doeltreffendheid als de doelmatigheid van al het beleid van een geheel beleidsartikel of van een
substantieel, samenhangend deel van een beleidsartikel. In dit geval de bijdrage aan het DGF als
onderdeel van artikel 6 (Concurrerende, duurzame, veilige agro-, visserij- en voedselketens) met een
structureel budget van € 10,2 mln. per jaar (begroting 2018). Dit rapport draagt bij aan deze
beleidsdoorlichting. De GD-basismonitoring maakt geen onderdeel uit van dit evaluatie onderzoek.
Doelstelling
Deze evaluatie heeft primair als doel om lering te trekken voor de voortzetting van het beleid.
Daarnaast wordt de evaluatie mede gebruikt ter verantwoording aan de Tweede Kamer over de
besteding van middelen. Ook kunnen de uitkomsten van deze evaluatie mede gebruikt worden voor
een nieuw te sluiten DGF-convenanten met de veehouderijsectoren.

1

http://wetten.overheid.nl/BWBR0005662/2018-01-

8 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

1.2

Beleidstheorie en interventielogica

1.2.1

De beleidstheorie van het Diergezondheidsfonds van het ministerie van LNV

De beleidstheorie van het DGF volgens het ministerie van LNV:
‘In Nederland worden veel dieren gehouden voor de productie van vlees en voor dierlijke
producten zoals eieren en melk. De verzorging van de dieren is in handen van de
houders. Zij hebben er een groot belang bij dat hun dieren gezond zijn en goede
producten opleveren. De veestapel levert zo een belangrijke bijdrage aan de Nederlandse
economie. De gezondheid van de dieren wordt bedreigd door dierziekten, waarvan een
aantal zeer besmettelijk is. Een uitbraak van een besmettelijke dierziekte kan een
substantiële schadepost opleveren, zowel voor de betrokken houders als voor de
desbetreffende economische sector. De houders en de overheid hebben daarom een
gezamenlijk belang bij de preventie en bestrijding van besmettelijke dierziekten.
Belangrijk vertrekpunt voor het ministerie van LNV is dat iedere houder in principe zelf
verantwoordelijk is voor de gezondheid van zijn veestapel/dieren en de daarmee
samenhangende kosten. In een aantal gevallen wordt de bestrijding van dierziekten door
of in opdracht van LNV uitgevoerd omdat hiervoor een bestrijdingsplicht bestaat, de
individuele houder/sector niet in staat is zelf die bestrijding adequaat uit te voeren of de
bestrijding een breder publiek doel dient (volksgezondheid).
Over de specifieke verdeling van de kosten van de preventieve maatregelen en
bestrijdings-maatregelen tussen het betrokken bedrijfsleven en het betrokken Ministerie
worden convenanten gesloten, telkens met een looptijd van vijf jaar. De financiering van
de kosten van bestrijding worden – tot een per diersoort afgesproken plafondbedrag –
voor 100% doorberekend aan de veehouderijsectoren. De kosten voor bewaking en
monitoring van dierziekten worden in beginsel 50% door het Rijk en 50% door het
bedrijfsleven gefinancierd. De overheid draag met name bij aan preventie omdat
voorkomen beter is dan genezen. En omdat de sectoren in eerste aanleg de
bestrijdingskosten volledig dragen, wordt verondersteld dat de sectoren zich maximaal
zullen inspannen om dierziekte-uitbraken te voorkomen.
De EU draagt ook bij aan de directe bestrijdingskosten. Na ontvangst wordt de EU
bijdrage verdeeld naar rato van het deel dat per partij is gefinancierd volgens de
principes uit de bovenstaande alinea.
Zowel de bewaking- en monitoringskosten, als de bestrijdingskosten vallen onder het
plafondbedrag zoals dat in het DGF convenant genoemd wordt. Als het plafond is bereikt,
komen alle kosten voor rekening van de overheid. Een plafond is ingesteld om de sector
de kans te geven om te kunnen herstellen van de financiële schade bij een grote
dierziekte-uitbraak. Zonder plafond, zou een in de kern gezond bedrijf, mogelijk geen
toekomstkansen meer zien en zou de Nederlandse economie schade op kunnen lopen.
Een door dierziekte getroffen veehouder krijgt enkel de directe kosten van schade op zijn
bedrijf uit het DGF vergoed. Indirecte kosten, vervolgschade zoals leegstand stal,
gevolgen van sluiten van grenzen, worden niet vergoed uit het DGF.’

1.2.2

De interventielogica

De effecten van het gevoerde beleid en een analyse en beoordeling van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het gevoerde beleid, dat wil zeggen alle instrumenten in hun onderlinge
samenhang, worden gepresenteerd in een interventielogica. De interventielogica voor het DGF is
weergegeven in figuur 1.1. Deze figuur illustreert hoe de verschillende activiteiten en resultaten
samenhangen en bijdragen aan de gewenste doelstellingen.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

|9

Figuur 1.1

Interventielogica van het DGF

In de interventie logica zijn vier niveaus te onderscheiden:
• Niveau 1: algemeen doel
In hoeverre draagt het DGF bij aan het in stand houden van een hoog niveau van diergezondheid in
Nederland?
• Niveau 2: specifiek doel
In hoeverre draagt het DGF bij aan:
­ De bestrijding van besmettelijke dierziekten?
­ Het voorkomen van introductie van besmettelijke dierziekten?
­ Het creëren van medeverantwoordelijkheid van de veehouderij sectoren voor het dierziektebeleid?
• Niveau 3: de specifieke activiteiten die worden uitgevoerd
Dit niveau geeft inzicht in:
­ De financiering van de kosten verbonden aan het diergezondheidsbeleid door het DGF.
­ De activiteiten gericht op bestrijding van dierziekten.
­ De activiteiten gericht op preventie en monitoring.
• Niveau 4: specifieke resultaten.
In hoeverre draagt het DGF bij aan
­ Minder uitbraken van besmettelijke dierziekten.
­ Lagere kosten voor de overheid voor de bestrijding en monitoring.
­ Een snellere detectie van introductie en beperking van verspreiding na introductie.
De rol van beleid op gebied van diergezondheid is evident. Beleid en regelgeving worden voor de
gehele EU gemaakt. Het algemene doel als de specifieke doelen en de minimale activiteiten die door
lidstaten moeten worden uitgevoerd op het gebied van (financiering van) diergezondheidsbeleid zijn
vastgelegd in Europese regelgeving zoals de Animal Health Law, Official Control Regulation en
Directives rond de bestrijdingsmaatregelen en financiering van deze bestrijding. Deze regelgeving laat
ruimte voor nationale invulling zodat aanvullende maatregelen mogelijk zijn. De evaluatie van het
Diergezondheidsfonds en de keuzen die Nederland heeft gemaakt voor medefinanciering door het
bedrijfsleven moet in deze context worden bezien.

1.2.3

Systemen in andere landen

Medefinanciering door het bedrijfsleven van diergezondheidsbeleid uitgevoerd door de overheid is vrij
uniek in Europa. In de meeste EU lidstaten worden kosten die gemaakt worden door de overheden
tijdens uitbraken van bestrijdingsplichtige dierziekten ook alleen door deze overheden (nationaal en

10 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

EU) gedragen. In een aantal landen in de EU draagt het bedrijfsleven ook bij aan deze kosten.
Voorbeelden zijn van betrokkenheid van de veehouderijsectoren zijn te vinden in België (Sanitair
Fonds) en de verschillende bondslanden in Duitsland (Tierzeugenkasse).
In België is het Sanitair Fonds opgericht in 1987 toen de bij bestrijding van Klassieke varkenspest van
een vaccinatie strategie naar een eradicatiestrategie werd overgeschakeld. De overheid werd
geconfronteerd met potentieel hoge kosten bij grootschalige uitbraken waarbij de
samenleving/overheid ook een grote financiële bijdrage moest leveren aan de financiering van deze
kosten van de uitbraak.
De wettelijke basis voor de huidige Tierzeugenkassen in Duitsland dateert van 1880 en de
arrangementen zijn sindsdien niet fundamenteel veranderd. Ze werden opgericht als prikkel zodat
veehouders meewerken aan bestrijding van dierziekten en adequate compensatie ontvangen in het
geval dat hun dieren moesten worden gedood.

1.3

Onderzoeksvragen

Deze evaluatie probeert inzicht te geven in de doeltreffendheid (effectiviteit) en de doelmatigheid
(efficiëntie) van het DGF. Hierbij staan de volgende zes onderzoeksvragen centraal:
1. In hoeverre heeft het DGF bijgedragen aan het behalen van de beoogde maatschappelijke
doelstelling?2 In hoeverre zijn de specifieke doelstellingen bereikt middels het DGF? Welke
factoren hebben de behaalde resultaten beïnvloed?
2. Wat zijn de belangrijkste effecten van het DGF?
Hierbij is er aandacht voor:
­ Wat is het effect van het DGF op de financiering van het diergezondheidsbeleid?
­ Wat is het effect van het DGF op het voorkomen van introductie en verspreiding van
dierziekten?
­ Zijn er aanwijzingen dat er sinds de invoering van het DGF minder uitbraken zijn van
besmettelijke dierziekten, dat deze adequater worden bestreden en dat deze uitbraken tot
minder schade hebben geleid?
­ Wat is de relatie tussen de effecten van het beleid (op het beleidsdoel en eventuele
neveneffecten) en de kosten van het beleid (beleidsuitgaven en overige kosten binnen en buiten
het departement)? Wat is de onderbouwing van de uitgaven?
3. Wat was de aanleiding voor het beleid en is deze aanleiding nog actueel?
4. Wat is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid en van het bedrijfsleven?
5. Wat is de bijdrage van het DGF aan de naleving van controlemaatregelen en een effectieve
implementatie?
6. Is de doeltreffendheid en doelmatigheid van het DGF na 2015 gewijzigd vanwege het innen van
diergezondheidsheffingen door de overheid (in plaats van door de Productschappen)?

2

Hierbij gaat het om het effect van de ingezette beleidsinstrumenten op de doelstelling(en) van het beleid (handhaven van
gezondheid en welzijn van dieren) en de financiering van de kosten die de overheid maakt voor de bestrijding van de in
de Gwwd aangewezen dierziekten.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 11

2

Methode, bronnen en afbakening

2.1

Methode

Deze evaluatie is uitgevoerd conform de aanbevelingen zoals opgesteld door de overheid in de
richtlijnen voor beleidsevaluatie zoals weergegeven in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek van
15 maart 2018.
Een beleidsdoorlichting bevat in ieder geval de volgende onderdelen:
• een afbakening van het te onderzoeken beleidsterrein (sectie 2.3)
• de gehanteerde motivering voor het beleid en de met het beleid beoogde doelen (hoofdstuk 3)
• een beschrijving van het beleidsterrein (sectie 3.1)
• een onderbouwing van de daarmee gemoeide uitgaven (sectie 4)
• een overzicht van eerder uitgevoerd onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid (dit is de
eerste beleidsevaluatie van het DGF)
• een onderbouwing van de gekozen evaluatieprogrammering (niet relevant voor deze rapportage).

Uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek van 15 maart 2018
§ 2 Onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid
Artikel 2 Onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid
1. Het onderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid, bedoeld in artikel 4.1,
eerste lid, onder c, van de Comptabiliteitswet 2016 voldoet aan de volgende eisen:
a. het onderzoek maakt duidelijk welk beleid wordt onderzocht en wat de doelstellingen van dat
beleid zijn;
b. het onderzoek geeft antwoord op de vraag in hoeverre het beleid, alsmede de daarmee
samenhangende uitgaven, doeltreffend en doelmatig is;
c. de conclusies van het onderzoek worden onderbouwd door onderliggende bevindingen;
d. de in het onderzoek gebruikte onderzoeksmethode is valide en betrouwbaar;
e. het rapport geeft inzicht in de gebruikte evaluatiemethode en in de mogelijkheden en
onmogelijkheden om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het betreffende beleid vast te
stellen.
2. Bij de uitvoering van een onderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid
wordt minimaal één onafhankelijk deskundige betrokken.
3. De deskundige, bedoeld in het tweede lid, geeft een onafhankelijk oordeel over het uitgevoerd
onderzoek.
4. Het onderzoeksrapport beschrijft de manier waarop een of meer onafhankelijk deskundigen bij het
onderzoek is of zijn betrokken.

Onderbouwing van de gekozen evaluatieprogrammering
In deze studie is er aandacht voor zowel financiële kosten en baten als ook voor zaken die minder
makkelijk in monetaire eenheden zijn uit te drukken, zoals verbeterd (dieren)welzijn en
diergezondheid.
Voor het bepalen van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het DGF zijn de kosten en baten
van het DGF gedurende de periode 20003-2017 geanalyseerd. Bij de beoordeling is aandacht besteed
aan de totale kosten, de verdeling van de kosten over de verschillende belanghebbenden en eventuele
neveneffecten zoals aandacht voor diergezondheid, betrokkenheid van de belanghebbenden en
draagvlak.

3

De eerste onderhandelingen dateren weliswaar al van 1998, het eerste convenant tussen overheid en veehouderijsectoren
trad in werking in 2000.

12 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

In deze evaluatie zijn de kosten van inning van sectorbijdragen voor het financieren van
‘vredestijdtaken’, zoals monitoring en het in stand houden van de voorzieningen via zogenaamde
waakvlamovereenkomsten, door RVO.nl vergeleken met die in het verleden door de productschappen
werden gemaakt.

2.2

Bronnen

Antwoord op de onderzoeksvragen is verkregen door onderzoek naar primaire en secundaire bronnen.
Primaire bronnen zijn met name diepte-interviews om informatie te verzamelen over de ervaringen
met en het draagvlak voor het DGF. In de eerste helft van 2018 zijn 15 interviews uitgevoerd
(bijlage 1). De interviews zijn afgenomen aan de hand van een gestructureerde vragenlijst (bijlage 2)
door een lid van het projectteam en uitgewerkt in een interviewverslag. De interviewverslagen zijn
aan de geïnterviewden teruggelegd ter controle. In de hoofdtekst van de rapportage worden de
hoofdlijnen van de interviews weergegeven. Bijlage 3 geeft specifieke opmerkingen die door de
geïnterviewden zijn gemaakt.
Bij dit onderzoek zijn de volgende secundaire bronnen geraadpleegd:
• data ter beschikking gesteld door RVO.nl over inkomsten en uitgaven van het DGF. Zowel tijdens
jaren met uitbraken van besmettelijke dierziekten als ook van jaren zonder uitbraken in de periode
2000-2017

4

• beleidsevaluaties van uitbraken van dierziekten
• andere evaluatieonderzoeken
• convenantteksten en eventuele onderliggende documentatie
• jaarverslagen DGF zoals jaarlijks toegezonden aan de Tweede Kamer
• andere bronnen zoals literatuur en gegevens EU en OIE
• internetconsultatie Besluit diergezondheidsheffing.5

2.3

Afbakening

In deze evaluatie komt zowel het DGF als ook de onderliggende convenanten met de commerciële
veehouderijsectoren aan de orde. Ze omvat de periode vanaf het eerste convenant in 2000 tot en met
2017. Hoewel aan de aanloopfase vanaf 1998 die geleid heeft tot het ontstaan van dit eerste
convenant ook aandacht wordt besteed, worden de diergezondheidsuitgaven voor de periode 19982000 met de nasleep van de KVP-uitbraak niet nader geanalyseerd.
Deze evaluatie heeft alleen betrekking op de evaluatie van het DGF met onderliggende convenanten,
en is geen evaluatie van het gehele diergezondheidsbeleid van de overheid. Al komen, door de
verwevenheid van uitgevoerde diergezondheidsbeleid en financiering, relevante verbanden tussen
deze twee ook aan bod. De nadruk ligt op de laatste convenantperiode.
Deze studie beperkt zich in belangrijke mate tot het inzicht geven in inkomsten en uitgaven door het
DGF en het weergeven van de perceptie van de geïnterviewden over de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het DGF.

4

Data bij RVO zijn vanaf 2006 digitaal beschikbaar. Naast de standaardrapportages zijn aanvullende gegevens van de
periode voor 2006 alleen aanvullend archiefonderzoek beschikbaar. Aanvullend onderzoek (zowel door RVO als door de
onderzoekers) is niet in dit project voorzien.

5

https://www.internetconsultatie.nl/diergezondheidsheffing

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 13

3

Het Diergezondheidsfonds en het
Convenant financiering besmettelijke
dierziekten

3.1

Het Diergezondheidsfonds

Het DGF is een begrotingsfonds als bedoeld in artikel 2.11 van de Comptabiliteitswet 2016.6 Het DGF
is een belangrijk onderdeel van het ‘bouwwerk’ van wetten rond de handhaving van de diergezondheid
en de preventie van dierziekten en zoönosen in Nederland. Binnen het DGF wordt geregeld hoe de
taken van de overheid in dit kader gefinancierd worden. De veehouderijsectoren zijn
medeverantwoordelijk voor de financiering van het DGF. De verantwoording over de besteding van
middelen wordt jaarlijks naar het parlement gestuurd en openbaar gemaakt. Via de
diergezondheidsheffing dragen houders van productiedieren bij aan de kosten van preventie en
bestrijding van dierziekten die uit het DGF worden betaald.
Historie
Initieel, tot de inwerkingtreding van het DGF in 1998, werden uitgaven die gemaakt werden door de
overheid, voor de bewaking en bestrijding van besmettelijke dierziekten, verantwoord door het Fonds
politionele dierziektebestrijding. Daarbij waren ook afspraken gemaakt met het inmiddels opgeheven
Landbouwschap over de bijdrage aan de financiering door de veehouderijsectoren. Hiervoor was een
bedrag van maximaal 2 miljoen gulden afgesproken beschikbaar vanuit het Landbouwschap voor de
bestrijding van dierziekten.
Na de grote en kostbare uitbraak van KVP in 1997 besloot de regering echter de overheidsfinanciering
voor dierziektebestrijding bij nieuwe uitbraken te beperken en werd het DGF in 1998 opgericht. Er
werd besloten dat de veehouderijsectoren de directe kosten moesten mede-financieren en dat
publieke financiering alleen zou worden verleend in geval van grootschalige uitbraken.
De manier van financiering vanuit de veehouderij binnen deze randvoorwaarde stond open voor
discussie. Het resultaat van de besprekingen tussen de overheid en de commerciële
veehouderijsectoren (vertegenwoordigd door de productschappen) was een convenant voor de
financiering van de bestrijding van besmettelijke dierziekten.

3.2

Aanleiding voor het beleid

Het belangrijkste argument om te kiezen voor de gekozen vorm van financiën van het DGF in 1998
was volgens alle betrokkenen het afnemend draagvlak in de samenleving voor financiering van de
bestrijding van de grootschalige dierziekte-uitbraken door de overheid. Tot aan de grote uitbraak van
KVP was de samenleving zich niet bewust van de gevolgen van een dierziekte-uitbraak. Echter, de
KVP-uitbraak ging gepaard met grootschalige ruimingen van zowel geïnfecteerde dieren als ook
gezonde dieren. Tegen dit grootschalig ruimen van dieren tijdens deze uitbraak en de financiering
door de overheid van de daarmee gepaard gaande hoge kosten begon men zich te verzetten. Zowel
binnen samenleving als Tweede Kamer was er geen draagvlak meer om de samenleving de kosten van
deze uitbraak te laten dragen. Een bijdrage vanuit samenleving aan de kosten voor
dierziektebestrijding werd minder vanzelfsprekend gevonden dan in het verleden. De
veehouderijsectoren waren zich er van bewust dat het nemen van (mede)verantwoordelijk voor
financiering van de kosten voor dierziektebestrijding erg belangrijk was.

6

http://wetten.overheid.nl/BWBR0039429/2018-01-01

14 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

3.3

De convenanten Financiering bestrijding besmettelijke
dierziekten

Het convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten bevat de afspraken over de uitgaven
uit het DGF en de verdeling van de kosten tussen de convenantpartners. De bijdrage van de
veehouderijsectoren heeft betrekking op de kosten van de bestrijding van besmettelijke dierziekten
voor zover deze door de overheid bij veehouders wordt uitgevoerd. De convenanten worden
afgesloten voor een periode van vijf jaar.
Het eerste convenant ‘Financiering bestrijding besmettelijke dierziekten LNV-PVV-PPE-PZ’ werd
gesloten op 13 juli 2000 met de productschappen. Deze overeenkomst documenteerde formeel de
verplichtingen van zowel het ministerie van LNV als drie betrokken productschappen.7 Het eerste
convenant besloeg de periode 2000-2005. Hierna vond opnieuw overleg tussen overheid en
veehouderijsector plaatsvond om te komen tot een nieuw convenant. Dit proces herhaalde zich steeds
op het einde van iedere convenantperiode. Het huidige (4e) convenant loopt van 1 januari 2015 tot en
met 31 december 2019.

3.3.1

Betrokkenheid van het bedrijfsleven

Tot aan het opheffen van de productschappen werden de veehouderijsectoren in overleg met de
overheid over de financiering van diergezondheid, inrichting van bestrijding en bewakingsprogramma’s
en overleg over af te sluiten convenanten vertegenwoordigd door drie partijen, namelijk:
• het Productschap voor Vee en Vlees (PVV)
• het Productschap voor Pluimvee en Eieren (PPE)
• het Productschap Zuivel (PZ).
Na het opheffen van de productschappen werden de afspraken voor het convenant 2015-2019
gemaakt met de verschillende sectorpartijen. Het convenant 2015-2019 werd afgesloten tussen de
overheid en acht sectorpartijen, namelijk:8
• de vereniging ZuivelNL
• de stichting Brancheorganisatie Kalverhouderij
• de stichting Avined
• de Producentenorganisatie Varkenshouderij
• de vakgroep Schapenhouderij van LTO Nederland
• de vakgroep Melkgeitenhouderij van LTO Nederland
• de vakgroep Vleesveehouderij van LTO Nederland
• het platform Kleinschalige Schapen- en Geitenhouders.
Met de paardensector is geen convenant opgesteld; deze sector draagt op dit moment niet bij aan de
kosten voor preventie en bestrijding. Voor deze sector worden de kosten voor dierziektebestrijding
door de overheid, net als de kosten door de overheid van de bestrijding bij particulieren, dierentuinen,
in het wild levende dieren en hobbydierhouders gedragen door het Rijk.

3.3.2

Plafondbedragen

Door de diergezondheidsheffing dragen houders van productiedieren bij aan de bestrijding van de
kosten van de preventie en bestrijding van besmettelijke dierziekten. Deze kosten in een vijf jaarlijkse
periode kunnen sterk wisselen tussen de convenantperiodes.
Deze kosten zijn beperkt, indien in een convenantperiode geen uitbraken van bestrijdingsplichtige
dierziekten zijn, of als de uitbraken beperkt zijn van omvang. Echter, er is een kans op grote en
kostbare uitbraken, zoals de uitbraken van MKZ in 2001 en AI in 2003 laten zien.

7

Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten LNV – PVV – PPE – PZ 2010 -2014 van 29 juni 2010, nr.
123215) (2010). [Online]. Overheid.: zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2010-11754.html

8

De paardensector valt niet onder de huidige convenantafspraken.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 15

Financiering van de bestrijdingskosten van deze, weliswaar zeldzame maar niet onmogelijke, en
kostbare uitbraken door de veehouderijsectoren, zou de draagkracht van de sectoren te boven gaan.
Daarom is besloten dat iedere veehouderijsectoren tijdens een convenantperiode de kosten van het
DGF tot een bepaald bedrag - het plafondbedrag- voor zijn rekening neemt. Door deze afspraken, die
gemaakt zijn per sector, vindt er een aftopping van de financiële risico’s voor de veehouderijsectoren
plaats. Indien de kosten van het DGF voor de verschillende veehouderijsectoren in deze
convenantperiode dit plafondbedrag overschrijden dan neemt de overheid de rest van de kosten voor
haar rekening. In de convenanten zijn gedetailleerde afspraken vastgelegd over hoeveel de
(deel)sectoren maximaal zelf moeten betalen.
Onderdeel van de plafondbedragen zijn preventie- en bestrijdingskosten voor besmettelijke
dierziekten9 als ook het sectordeel (50% van de kosten) van de early warning- en monitoringskosten
voor deze ziektes. Doordat in verloop van de tijd de financiering van meer activiteiten onder het DGF
zijn geplaatst en de bestrijding van dierziekten is aangepast, zijn de kosten voor de bestrijding van
uitbraken van besmettelijke dierziekten zowel relatief en absoluut een steeds kleiner stuk van het
plafondbedrag geworden.
Zijn de verwachte kosten voor preventie en monitoring aan het begin van een convenantperiode
redelijk in te schatten, voor bestrijdingskosten is dit niet het geval. Deze bestrijdingskosten zijn sterk
afhankelijk van het aantal uitbraken van deze dierziekten en de gevolgen van deze uitbraken. Om toch
een indruk te krijgen van de verwachte kosten wordt een inschatting gemaakt van de kans en omvang
van verwachte schades door uitbraken van besmettelijke dierziekten in een vijfjaarlijkse
convenantperiode. Dit gebeurt per veehouderijsector op basis van meest recente wetenschappelijke
inzichten, expertkennis en modelsimulaties. Mede op grond van deze inschattingen wordt de verdeling
van de bijdrage over de verschillende veehouderij sectoren en de plafondbedragen vastgesteld bij de
onderhandelingen die leiden tot een nieuw convenant.
Is er bij de rundveehouderij en de schapen- en geitenhouderij één totaal plafondbedrag afgesproken,
voor de varkenshouderij en de pluimveehouderij is dit bedrag opgesplitst voor ieder in twee delen.10
Wel onderdeel van het huidige DGF maar geen onderdeel van de plafondbedragen zijn de door het
Ministerie van LNV overgenomen productschapstaken, zoals de basismonitoring, als ook de bijdrage
aan de kosten van de Stichting Diergeneesmiddelenautoriteit (SDA) en de kosten en bestrijding van
enkele bedrijfsgebonden dierziekten. Deze kosten komen op grond van het convenant integraal voor
rekening van de verschillende veehouderijsectoren.11
Nieuwe of onbekende ziekten
In het verleden golden de afspraken rond de bijdrage in de bestrijdingskosten alleen voor de specifiek
in de convenanttekst genoemde ziekten. Dit betekende dat de overheid bestrijdingskosten die
gemaakt werden om nieuwe ziekten te bestrijden, zoals infecties met Smallenbergvirus of wel
bekende maar niet eerder collectief bestreden ziekten zoals Q-koorts, niet ten laste van de
veehouderijsectoren kon brengen. Het huidige 4e convenant laat ruimte om ook voor de
bestrijdingskosten van een ziekte, die niet genoemd is in bijlage 1 van het laatste convenant, dezelfde
aanpak te hanteren als bij wel genoemde dierziekten. Daarbij zijn er dan twee opties: 1) of er wordt
een nieuw specifiek plafond voor deze ziekten opgesteld of 2) het bestaande plafondbedrag wordt
opgehoogd. In het convenant 2015-2019 staat dat partijen dan in overleg treden over eventuele
aanpassing van het plafondbedrag. Na de laatste wijziging van de Gwwd liggen de plafondbedragen
vast in de Gwwd en kan er slechts één plafondbedrag zijn dat aan begin van de convenantperiode
wordt vastgesteld.12

9

De volledige lijst van ziekten waarmee bij de vaststelling van de plafondbedragen is rekening gehouden staat in bijlage 1
van het convenant 2000-2015.
10
Met de varkenssector is een apart plafondbedrag afgesproken voor de bewaking en bestrijding van Afrikaanse
varkenspest (AVP) en Swine Vesicular disease (SVD, voor de pluimveehouderij geldt dit voor de bewaking en bestrijding
van Newcastle Disease (NCD).
11
In het nieuw af te sluiten convenant voor de periode 2020-2024 zullen deze kosten ook onderdeel van het plafondbedrag
gaan vormen.
12
Gwwd art 91 J https://wetten.overheid.nl/BWBR0005662/2019-01-01#HoofdstukVIII_Afdeling3

16 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

3.3.3

Crisisreserve

Van de sectoren wordt verwacht dat ze een deel van het afgesproken plafondbedrag direct
beschikbaar hebben als bijdrage in de kosten van een eventuele uitbraak - de crisisreserve. De
crisisreserve is een vastgesteld percentage (voor 5 jaar) van de bestrijdingskosten (periode 20152019) of een percentage van het totale plafond (2020-2024). Deze crisisreserve was in de eerste
convenantperiode het volledige plafondbedrag. Omdat het voor een aantal sectoren onmogelijk was
om dit bedrag volledig in reserve te hebben, werd dit afgedekt met onderlinge garanties tussen
sectoren of via bankgaranties. In de Gwwd is vastgesteld dat het percentage voor de opbouw van een
crisisreserve maximaal 40% van het plafondbedrag per diersoort is. In de convenantperiode 20152019 is afgesproken dat de crisisreserve maar 20% van de bestrijdingskosten is. Indien tijdens een
uitbraak de crisisreserve is overschreden wordt het resterende bedrag initieel door de overheid
voorgefinancierd, waarna de getroffen sectoren via heffingen achteraf dit bedrag tot maximaal het
plafondbedrag aanvullen.

3.3.4

Innen van de heffing

Bij de oprichting van het DGF is besloten om de heffing via de productschappen te laten lopen via de
bij hen bestaande heffingenstructuur. Het feit dat de drie productschappen al waren opgericht, en de
mogelijkheid hadden om heffingen te innen uit de verschillende veehouderijsectoren, vergemakkelijkte
ook de totstandkoming van het convenant. Zo verzamelden de productschappen al heffingen om
sommige diergezondheidstaken (bijvoorbeeld vaccinaties tegen Newcastle disease (NCD)) te
financieren. Ze hadden de infrastructuur en het mandaat van de deelnemende partijen om afspraken
te maken en heffingen op te leggen en te innen. De productschappen waren hierdoor, als
publiekrechtelijke bedrijfsorganen, niet alleen betrokken bij het maken van de sectorspecifieke
afspraken tussen overheid en veehouderij, maar ook verantwoordelijk voor het heffen van de
bijdragen van de veehouders.
Na het opheffen van de productschappen per 1 januari 2015, legt de minister van LNV (eerst de
Minister van EZ) vanaf 2015 heffingen op bij houders van productiedieren. De reserves van de
productschappen in de runder- en varkenssector zorgden dat er tot 2018 geen heffingen bij
individuele veehouders hoefden te worden geheven. In de pluimvee en schapen- geitensector werd op
basis van de toen geldende Gwwd wel vanaf 2015 heffingen aan individuele veehouders opgelegd.13
In het heffingsbesluit van 2018 dat op 1 januari 2018 in werking is getreden is het heffingenstelsel ten
behoeve van de kosten van de bestrijding en het weren van besmettelijke dierziekten, zoönosen en
zoönoseverwekkers herzien.14 Op basis van deze gewijzigde regels zijn in het Besluit
diergezondheidsheffing de nieuwe heffingstarieven vastgesteld.
In de Gwwd is vastgesteld dat het percentage voor de opbouw van een crisisreserve maximaal 40%
van het plafondbedrag per diersoort is. In het Besluit diergezondheidsheffing wordt per 2018 ook voor
individuele varkenshouders een diergezondheidsheffing opgelegd.15
Per 2018 zijn daarom de volgende veehouders verplicht de diergezondheidsheffing te betalen:16
• schapen- en geitenhouders met gemiddeld 26 of meer schapen of geiten
• pluimveehouders met gemiddeld 250 of meer kippen, kalkoenen of eenden
• varkenshouders met gemiddeld meer dan 5 varkens
• producenten van broedeieren en/of vaccinbroedeieren.17
De bijdrage voor de rundveehouderij aan het DGF kon ook in 2018 worden betaald uit de reserves van
de productschappen.

13

De diergezondheidsheffing wordt vanaf 1 januari opgelegd aan houders van pluimvee en van schapen en geiten.
Op 30 juni 2017 heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel herziening heffingenstelsel Diergezondheidsfonds (34570)
aanvaard en op dinsdag 4 juli 2017 heeft ook de Eerste Kamer hiermee ingestemd.
15
Wijzigingswet Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en Wet dieren (herziening heffingenstelsel Diergezondheidsfonds
http://wetten.overheid.nl/BWBR0039803/2018-01-01
14

16
17

https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/dieren/dierziektepreventie/diergezondheidsfonds
De heffing van de rundveehouders kan nog uit de reserves van de productschappen worden betaald.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 17

Hoogte van de heffing
In tabel 3.1 staat voor de verschillende veehouderij sectoren de totale heffing per sector voor 2018 en
2019 weergegeven. In 2018 en 2019 heeft de pluimveehouderij de hoogste heffing en de schapen- en
geitensector de laagste heffing.
Zoals uit de tabel blijkt zijn de kosten voor de pluimveehouderij in 2019 met meer dan € 10 mln.
afgenomen ten opzichte van 2018. De belangrijkste reden hiervoor is dat in tegenstelling tot 2018 er
in 2019 geen bijdrage meer is aan niet-verwerkte uitgaven uit eerdere jaren (tekorten
voorgefinancierd door het ministerie van LNV). De tarieven van 2019 bevatten wel een opbouw van de
crisisreserve.
Voor de varkenssector gold in 2018 voor ieder afgevoerd varken hetzelfde tarief voor alle houders en
alle diercategorieën. Per 2019 is rekening gehouden met de aard van de varkensbedrijven en de
marktwaarde van de dieren. Hiervoor is het tarief gedifferentieerd naar zes categorieën van bedrijven.

Tabel 3.1

Hoogte van de heffing in € per sector in 2018 en 2019 a)

Sector

2018

2019

Pluimvee

24.353.000

14.361.500

Varkens3

8.189.000

7.963.000

Rundvee

5.917.000

5.917.000

Schapen en geiten

1.553.000

1.553.000

a) Bron voor 2018: Besluit van 25 november 2017, houdende regels met betrekking tot de diergezondheidsheffing (Besluit
diergezondheidsheffiing) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2017-464.html en voor 2019: Besluit van 27 augustus 2018 tot wijziging
van het Besluit diergezondheidsheffing in verband met wijziging van de heffingstarieven per 2019, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb2018-303.html

Pluimvee

Varken

5%

3%
16%

26%

40%
19%
62%

29%

preventiekosten

verdenkingen en bestrijding

preventiekosten

verdenkingen en bestrijding

crisisreserve

overig

crisisreserve

overig

Schaap/geit

Rundvee
0% 3%

19%
3%

41%
56%

17%

61%

preventiekosten

verdenkingen en bestrijding

preventiekosten

verdenkingen en bestrijding

crisisreserve

overig

crisisreserve

overig

Figuur 3.1

Procentuele opbouw van de diergezondheidsheffing in de verschillende

veehouderijsectoren in 2019

18 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

Zoals uit tabel 3.1 en figuur 3.1 blijkt, verschilt de opbouw van de diergezondheidsheffing tussen de
veehouderijsectoren:
• In de pluimveehouderij is in 2019 69% bestemd voor de kosten verbonden aan preventie-en
monitoring en het afhandelen van verdenkingen en bestrijden van ziekten als LPAI/ NCD/
Mycoplasma gallisepticum en Salmonella (voormalige productschaptaken).
• De verwachte uitgaven voor preventie en monitoring zijn ook de grootste deel van de heffing bij
zowel de rundvee als ook de schapen- en geitensector.
• Het opbouwen van de crisisreserve maakt een belangrijk deel uit van de heffing in de
pluimveehouderij en de varkenshouderij. In de pluimveehouderij wordt 26% van de heffing gebruikt
voor het opbouwen van deze crisisreserve. Voor de varkenshouderij is dit 62% en daarmee de
grootste post binnen de totale heffing. Indien deze crisisreserve gevuld is en er geen uitbraken
optreden, wordt in de komende jaren de heffing navenant neerwaarts aangepast.
• Bij de schapen- en geitensector maken de overige kosten (met name heffingskosten) 19% uit van
het heffingsbedrag. De belangrijkste reden is het groot aantal bedrijven met relatief weinig dieren
per bedrijf waardoor per dier er relatief hoge inningskosten nodig zijn.
• De verschillen tussen de veehouderijsectoren in het aandeel van de crisisreserve in de begroting
worden verklaard door de verschillen in opgebouwde reserve in de afgelopen jaren.
­ De crisisreserve is niet hetzelfde bedrag voor elke sector, maar is een vastgesteld percentage
(voor 5 jaar) van de bestrijdingskosten (periode 2015-2019).
­ Voor de rundveesector waarbij de individuele veehouders geen heffing hoeven te betalen maar de
bijdrage betaald wordt uit de nog aanwezige reserves van de productschappen (en die worden
beheerd door Zuivel.nl en de Stichting SKV). De opbouw crisisreserve ligt bij de rundveesector.
­ Voor de varkenssector wordt er in 2019 voor de eerste keer heffing een heffing opgelegd aan de
individuele veehouders. De crisisreserve moet worden opgebouwd.
­ Voor de pluimveehouder moet de crisisreserve in 2019 worden aangevuld na recente uitbraken.
­ Voor de schapen- en geitensector is er in 2019 slechts een beperkte aanvulling van de crisisreserve
nodig doordat er in voorgaande jaren geen grote kosten voor bestrijding zijn geweest.
Inning van de heffing door RVO.nl
De diergezondheidsheffing wordt geheven naar het aantal dieren van een diersoort of diercategorie
dat in een kalenderjaar wordt gehouden. Sinds 2015 ligt de uitvoering van het opleggen van de
heffing bij RVO.nl. De heffing wordt opgelegd bij aanslag. Concreet betekent dit dat aan elke houder
van dieren een vooraankondiging wordt gestuurd, hierop kan gereageerd worden en die reacties
worden beoordeeld, daarna stuurt RVO.nl een voorlopige aanslag en uiteindelijk een definitieve
aanslag. Dit is een uitgebreide procedure, die anders is dan het opleggen van de heffing zoals het
voormalig productschap dit uitvoerde en daarom niet vergelijkbaar. Om de uitvoeringskosten te
verlagen is met alle sectorvertegenwoordigers in eerder overleg afgesproken om deze procedure te
vereenvoudigen. Per 2018 is deze procedure aangepast, en wordt niet meer met voorlopige aanslagen
gewerkt, wat resulteert in een kostenreductie.
In de pluimveehouderij is per 2018 ook het moment van het opleggen van de heffing aangepast. Dit
vanwege noodzaak tot vereenvoudiging. Tot en met 2017 werd de heffing bepaald op basis van het
gemiddeld aantal dieren (via het aantal aangevoerde dieren en het aantal dagen dat de dieren,
onderverdeeld per categorie, op het bedrijf aanwezig zijn). Een belangrijke aanname vormde hierbij
de gemiddelde omloopsnelheid uit het KIP-systeem. Deze normatieve aanname heeft geresulteerd in
een groot aantal bezwaarschriften. De procedure rond het opleggen van heffing is aangepast en de
verwachting is dat de recente wijziging beter aansluit met de praktijk en zal resulteren in minder
bezwaarschriften. Een veehouder heeft altijd de mogelijkheid om een betalingsregeling te treffen met
RVO.nl. Een voorbeeld hiervan is de mogelijkheid voor pluimveehouders die de heffing niet kunnen
betalen door de fipronilcrisis.
Het totaal aan openstaande facturen voor 2015 en 2016 bedraagt € 0,33 mln. en omvat 81 schapenof geitenbedrijven en 80 pluimveebedrijven. Voor deze dossiers zijn betalingsregelingen getroffen dan
wel nog onder discussie. Het merendeel van de openstaande vorderingen betreft gerechtelijke
incasso’s. Slechts een beperkt aantal dossiers betreft faillissementen of schuldsaneringen. Voor 2017
zijn medio 2018 de nodige invorderingsacties opgestart.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 19

3.3.5

Overnemen van activiteiten in DGF vanwege opheffen van de
productschappen in 2015

Voor het opheffen van de productschappen in 2015 werden de bewaking en bestrijding van
dierziekten, die vooral voor de sector van belang waren en een collectieve bestrijding vroegen,
uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van deze productschappen. De sector was
medeverantwoordelijk voor de financiering. Door het wegvallen van de productschappen dreigden
deze programma’s niet meer uitgevoerd te kunnen worden. In overleg tussen overheid en sector is
besloten een deel van deze taken onder te brengen bij de overheid en de financiering te laten lopen
via het DGF. De financiering van activiteiten op het gebied van diergezondheid nam hierdoor toe
evenals de (financiële) medeverantwoordelijkheid voor het DGF van de veehouderijsectoren. In de
periode 2015-2019 maakten de kosten verbonden aan het uitvoeren van deze programma’s geen
onderdeel uit van de plafondbedragen zoals afgesproken met de veehouderijsectoren. Voor de periode
van 2020-2024 zullen deze kosten wel een onderdeel gaan vormen van de plafondbedragen.

20 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

4

Uitgaven en ontvangsten van het
Diergezondheidsfonds

4.1

Uitgaven

Binnen de uitgaven zijn te onderscheiden:
• Kosten voor de bestrijding van dierziekten
Tijdens een uitbraak van een besmettelijke dierziekte worden door de overheid maatregelen
uitgevoerd om de uitbraak te bestrijden en verdere verspreiding tegen te gaan. Zo worden
bijvoorbeeld op besmette bedrijven de dieren geruimd en de bedrijven ontsmet. In gebieden om de
besmette bedrijven heen en op mogelijke contactbedrijven worden maatregelen genomen zoals het
instellen en handhaven van een vervoersverbod. Eventueel kan tot preventieve ruiming of vaccinatie
van dieren worden overgegaan. Op bedrijven rond besmette bedrijven wordt nader onderzoek
gedaan om mogelijke infecties tijdig op te sporen.
Het uitvoeren van dergelijke controlemaatregelen is een ingrijpende logistieke operatie die een
gecoördineerde inzet van overheid en bedrijfsleven vereist. In de beleid- en bestrijdingsdraaiboeken
van het ministerie van LNV en uitvoeringsorganisaties staan de maatregelen die genomen kunnen
worden bij een uitbraak beschreven. Alle kosten verbonden aan het uitvoeren van deze
controlemaatregelen komen ten koste van het DGF.
Indien een verdenking of een uitbraak van een wettelijk te bestrijden dierziekte zich voordoet, moet
hiernaar onderzoek gedaan worden. De kosten van het onderzoek naar de verdenkingen en de
bestrijdingsmaatregelen komen ook ten laste van deze kostenpost.
De kosten voor dierziektebestrijding bestaan allereerst uit de kosten voor de uitvoering van de
bestrijdingsmaatregelen (zoals vaccinatie, handhaven van stand-still zones). Daarnaast verleent de
overheid, indien in het kader van een bestrijdingsmaatregel dieren worden geruimd, of producten
worden vernietigd, aan de getroffen veehouder een tegemoetkoming in de schade. De
tegemoetkoming in de schade aan eigenaren waarvan het dier geruimd wordt, staat strikt genomen
los van de uitvoeringskosten van bestrijding maar ze worden, ook in Europees verband, vaak in een
adem genoemd en onder de deze kostenpost ondergebracht.
• Kosten voor het voorkomen en verminderen van welzijnsproblemen
Bij uitbraken van wettelijk te bestrijden dierziekten treden - op basis van het betreffende crisis
draaiboek - diverse veterinaire maatregelen in werking. Een van de maatregelen is het instellen van
een vervoersverbod waardoor in bepaalde gebieden het vervoer van bepaalde diercategorieën niet
meer is toegestaan, dan wel aan stringente voorwaarden is gebonden. Als gevolg van het
vervoersverbod kunnen in deze gebieden welzijns- en huisvestingsproblemen ontstaan. Ter
vermindering van de meest urgente welzijnsproblemen kan worden besloten om dieren op te kopen,
of om aanvullende maatregelen te nemen zoals het opleggen van een fokverbod. De daarmee
gepaard gaande kosten worden onder deze kostenpost gerapporteerd. Uitgaven voor
dierenwelzijnsproblemen zijn alleen in de eerste convenantperiode opgetreden. Na 2005 zijn er geen
kosten voor dierenwelzijnsproblemen meer ten laste van het DGF gebracht.
• Kosten voor de bewaking van dierziekten
Ten laste van deze kostenpost komen uitgaven die samenhangen met de uitvoering van een aantal
bewakingsmaatregelen om de EU-erkenning ‘dierziektevrij’ te behouden. Deze
bewakingsprogramma’s worden in opdracht van het ministerie van LNV na aanbesteding uitgevoerd
door private partijen. Een belangrijk onderdeel hiervan is de basismonitoring. Hierin worden signalen
over dierziekten bij landbouwhuisdieren verzameld en geanalyseerd. Rapportage vindt plaats aan
het ministerie van LNV en aan de sector. Doel van de monitoring is: 1) Het opsporen van uitbraken
van bekende aandoeningen die niet endemisch in Nederland voorkomen; 2) Het opsporen van nog

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 21

onbekende aandoeningen; en 3) Zicht houden op trends en ontwikkelingen die relevant zijn voor
diergezondheid in Nederland.
• Overige kosten
Deze laatste kostenpost is bestemd voor de financiering van overige uitgaven. De post overige
uitgaven bevat onder meer de eventuele terugstorting van voorfinanciering naar de begroting van
het ministerie van LNV.
Zowel de kosten voor de bestrijding van dierziekten en de kosten voor het voorkomen en verminderen
van welzijnsproblemen zijn kosten die alleen optreden tijdens de bestrijdingsfase van een dierziekte,
de kosten voor de bewaking van dierziekten en overige kosten treden ook op tijdens periodes dat er
geen uitbraken van dierziekten zijn.
In figuur 4.1 zijn de jaarlijkse uitgaven door het DGF, zoals vastgelegd in de jaarrapportages,
weergegeven. Deze waren het hoogst in de beginjaren. De belangrijkste reden hiervoor waren de
hoge kosten die gepaard gingen met de bestrijding van de grote uitbraak van Mond-en-klauwzeer
(MKZ), de maatregelen die genomen moesten worden voor het onderzoek naar Bovine spongiforme
encefalopathie (BSE) in 2001 en de bestrijding van de uitbraak van hoog-pathogeen aviaire influenza
(HPAI) in 2003.

350

Uitagve (miljoen Euro)

300
250
200
150
100
50
-

Totaal
Figuur 4.1

Totale uitgave DGF per jaar sinds 2000

De uitgaven voor de bestrijding van MKZ kwamen voor 2001 uit op € 231 mln. (waarvan € 110 mln.
voor bestrijdingsmaatregelen, € 94 mln. schadeloosstellingen gedode dieren en € 27 mln. uitgaven
voor het opkopen van dieren als gevolg van welzijnsproblemen). Op basis van verdeelsleutels kwamen
de uitgaven van circa € 198 mln. voor rekening van derden (EU en sector) en € 33 mln. voor rekening
van het ministerie van LNV. Het jaar 2002 heeft in het teken gestaan van de financiële afwikkeling van
de MKZ-uitbraak in 2001.
Nederland heeft in 2001 BSE-maatregelen ingevoerd als gevolg EU-verordening (999/2001). De
belangrijkste maatregelen betreffen de verplichte BSE-testen op runderen ouder dan 30 maanden, het
verbod om bepaalde dierlijke producten van runderen en schapen in het consumptiecircuit te brengen
en het verbod om diermeel te verwerken in diervoeders voor landbouwhuisdieren. In 2001 is voor
bovenstaande maatregelen een bedrag van € 69,4 mln. voor rekening gekomen van het DGF.18

18

Tot voor en met augustus 2003 droeg de overheid droeg de overheid bij aan de kosten van slachtlijnonderzoek op BSE,
vanaf 1 september 2003 waren deze kosten voor het bedrijfsleven en droeg de overheid alleen bij aan TSE-onderzoek op
dode dieren die worden aangeboden voor destructie.

22 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

De DGF uitgave in 2003 voor de bestrijding van AI bedroeg € 249,03 mln. Verder blijkt uit de DGFjaarrapportage dat 1.122 pluimveebedrijven en 16.294 hobbydierhouders een vergoeding voor dieren
en eieren toegekend hebben gekregen. De schadeloosstelling voor dieren en eieren was respectievelijk
€ 82,22 mln. en € 18,58 mln.
Een meer recentere hoge uitgavepost betrof de bestrijding van Q-koorts in 2010. In totaal zijn op
90 besmette bedrijven circa 50.000 drachtige geiten (en bokken) gedood. Met deze
bestrijdingsmaatregelen was in 2010 een bedrag gemoeid van circa € 36,4 mln. De totale uitgaven
waren mede hierdoor in 2010 € 46,6 mln. hoger dan de oorspronkelijke begroting. Aangezien de
bestrijdingskosten van Q-koorts niet onder de convenantafspraken met de sector vielen, kwamen deze
kosten bijna volledig ten laste van het Rijk. Daartoe is het budget van het DGF in de Voorjaarsnota
2010 met € 47 mln. verhoogd en in de Najaarsnota met € 4,1 mln.
In jaren zonder grote uitbraken van besmettelijke dierziekten en daarmee gepaard gaande hoge
kosten, worden de uitgaven van het DGF vooral bepaald door de kosten verbonden aan de bewaking
van dierziekten. In de laatste convenantperiode zijn de kosten voor bewaking van dierziekten zowel
absoluut als relatief toegenomen. Dit komt mede doordat door het opheffen van de productschappen
een aantal bestrijdingstaken door de overheid zijn overgenomen. Zo is ook de financiering van het
sectoraandeel van de basismonitoring van de Gezondheidsdienst voor Dieren (GD), de kosten van de
Stichting Diergeneesmiddelenautoriteit (SDa), de kosten van preventie en bestrijding van enkele
aanvullende dierziekten (zoals voor Salmonella) ondergebracht binnen het DGF. De uitgave voor
overgenomen productschapstaken bedroegen bijvoorbeeld € 9,24 miljoen in 2016. De uitgaven van de
basismonitoring zijn in totaal € 7,98 miljoen in 2016, waarvan € 3,64 miljoen voor het ministerie van
EZ en € 4,34 mln. voor de sector (alleen de sectorbijdrage is opgenomen in de jaarrapportage DGF).
De verdeling van de uitgaven over de verschillende begrotingsposten in de verschillende
convenantperiodes sinds 2000 zijn weergegeven in figuur 4.2.

Convenant 2000 -2004

Convenant 2005 -2009

19
-

13

21

153

39

494
75

Convenant 2010 -2014
-

Convenant 2015 -2018
- 1

10

20

31

33

82

Bewaken van dierziekten

Bestrijding van dierziekten

Voorkomen en verminderen van welzijnsproblemen

Overig

Figuur 4.2

Verdeling van de uitgaven in de verschillende convenantperiodes sinds 2000 (miljoen

euro)

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 23

4.2

Ontvangsten

De ontvangsten van het DGF worden gevormd door:
de opbrengsten van de diergezondheidsheffing (zoals bedoeld in artikel 91b van de Gwwd)
bijdragen vanuit de begroting van het ministerie van LNV
de door de Europese Unie ter beschikking gestelde middelen, verband houdende met het weren en
de bestrijding van op grond van artikel 15, eerste lid van Verordening (EU) No 652/2014,
aangewezen besmettelijke dierziekten19

Sectorbijdrage (miljoen Euro)

andere ontvangsten.

25
20
15
10
5
-

Figuur 4.3

PZ

PVV

PPE

Rundveehouderij

Varkenshouderij

Schapen/geitenhouderij

Pluimveehouderij

Totaal sector

Sectorbijdrage DGF per jaar sinds 2000

De opbrengsten van de diergezondheidsheffing, zoals bedoeld in artikel 91b (van de Gwwd)
worden verkregen uit bijdragen van de sector voor zover het herkauwers, varkens en pluimvee
betreft. Op basis van de beschikbare jaarrapportages (ontvangsten van sectoren voor 2000 en 2001
konden niet worden achterhaald) is de jaarlijkse sectorbijdrage bepaald (figuur 4.3). In de
geanalyseerde tijdsperiode is de wijze van inning van de sectorbijdrage, en daarom ook de
rapportagewijze, gewijzigd. Tot en met 2014 zijn de heffingen geïnd via de productschappen (PZ, PVV,
PPE) en is de sectorbijdrage niet verder uitgesplitst per veehouderijsector (met uitzondering van
pluimvee). Vanaf 2015 zijn de kosten wel uitgesplitst per sector.
De gemiddelde totale bijdrage vanuit de verschillende veehouderijsectoren bedroeg € 11 mln. per jaar
in de periode 2002 tot en met 2016. De jaarlijkse bijdragen variëren tussen de sectoren en jaren.
Opgemerkt dient te worden dat de jaarlijkse sectorbijdragen niet geheel synchroon lopen met de DGFuitgave. Dit komt door eventuele vertraagde eindafrekeningen, vertraagde ontvangsten en
voorschotten.

19

Art 7 van EU 652/2014 geeft de lijst van de kosten die in aanmerking komen voor co-financiering door de EU.

24 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

Plafondbedragen (miljoen Euro per
covenantsperiode)

500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
-

Rundveehouderij

Varkenshouderij

Schapen/geitenhouderij

Pluimveehouderij

Totaal
Figuur 4.4

Plafondbedragen zoals afgesproken in de verschillende convenanten sinds 2000

In figuur 4.4 zijn voor de verschillende veehouderijsectoren de plafondbedragen weergegeven. De
plafondbedragen worden conform de afspraken in het convenant jaarlijks geïndexeerd vanaf 2005.20
Mogelijke uitbraken van zeer besmettelijke dierziekten bepalen voor een groot deel de verwachte
schadelast in een 5-jaarlijkse periode. Zoals uit figuur 4.4 blijkt zijn deze plafondbedragen in de
opeenvolgende convenantperiodes voor de rundvee-, varkens-, schapen- en geitenhouderij
substantieel afgenomen. De reden is dat de verwachte schade die optreedt bij uitbraken van
dierziekten lager is door een andere voorgenomen manier van bestrijding van MKZ en KVP (vaccinatie
in plaats van preventief ruimen) en het afgenomen risico op introductie van deze ziekten.
De manier waarop dierziekten worden bestreden hebben grote invloed op de duur, het aantal
uitbraken en het aantal dieren dat moet worden gedood. De minimum procedures voor de bestrijding
van bestrijdingsplichtige dierziekten zijn vastgelegd in de EU regelgeving. Onderzoek en ervaringen
met vorige uitbraken hebben laten zien dat alleen deze zogenaamde EU-minimummaatregelen voor
veedichte gebieden in Nederland onvoldoende zijn om een uitbraak snel en adequaat te bestrijden.
Hiervoor zijn extra maatregelen nodig gericht op het voorkomen van de verdere verspreiding van de
ziekte. Deze extra maatregelen kunnen bestaan uit het doden van dieren in een ring rond besmette
bedrijven te ruimen, of het vaccineren van dieren rond besmette bedrijven. In het laatste geval
kunnen de gevaccineerde dieren na de uitbraak alsnog worden gedood en vernietigd, de vaccination to
cull-strategie, of in leven blijven, de vaccination to live-strategie. Bij de bestrijding van uitbraken in
het verleden werd ring ruimen of vaccination to cull-toegepast. Dit ging gepaard met het doden van
grote aantallen dieren. Dit beleid is aangepast. Voor de bestrijding van MKZ en KVP is een vaccination
to live-strategie in de beleidsdraaiboeken opgenomen. Hierdoor is de verwachting dat er bij uitbraken
van deze ziekten minder dieren preventief hoeven te worden gedood (want deze dieren worden
gevaccineerd), wat leidt tot een afname van te verwachten bestrijdingskosten zoals vergoed uit het
DGF en een sterke afname in de plafondbedragen voor rundvee en varkenshouderij na 2005.21
Voor pluimvee is er juist een toename in de plafondbedragen als gevolg van het toegenomen risico op
een AI uitbraak. Met name door de toenemende rol van wilde watervogels in de verspreiding van AI
was de verwachting dat het aantal uitbraken zou toenemen. De toename in het aantal uitbraken van
HPAI in de laatste jaren lijken deze verwachting te bevestigen.

20

In het laatste convenant zijn ook afspraken gemaakt over de financiering van door het Rijk overgenomen
productschapstaken met het verdwijnen per 1 januari 2015 van deze publiekrechtelijke bedrijfsorganen. Deze afspraken
maken geen onderdeel uit van de afgesproken plafondbedragen.
21
Dieren op besmette bedrijven worden altijd gedood.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 25

In de eerste convenantperiode (2000-2004) is zowel door de rundveesector (MKZ 2001) als de
pluimveesector (AI 2003) het plafondbedrag overschreden. De kosten voor de bestrijding boven deze
plafondbedragen zijn door de overheid gedragen.
De bijdragen vanuit de begroting van het ministerie van LNV aan het DGF omvatten een bijdrage aan
kosten voor monitoring en bewaking van dierziekten in veehouderijsectoren en de kosten voor
dierziektebestrijding in sectoren die niet onder het convenant vallen (hobbydieren en paarden). Indien
deze monitoringskosten en bestrijdingskosten boven het afgesproken plafond uitkomen, betaalt het
ministerie van LNV de kosten die boven het plafond uitkomen. Dit noemt men het open einde.
De overheid financiert ook de kosten die samenhangen met de bestrijding van besmettelijke
dierziekten, zoönosen en zoönoseverwekkers onder dieren in dierentuinen, bij dieren die in
huishoudens gehouden worden en onder wilde dieren.22 Daarnaast is er een bijdrage aan de kosten
van de Stichting Diergeneesmiddelenautoriteit (SDa).23, 24 Ook betaalt het rijk de kosten van het
beheer en administratie van het DGF door RVO.
De verdeling van de lasten tussen Rijk en verschillende veehouderijsectoren verschilt per taak en
dierziekte. Zo worden de kosten van de SDa voor 40% gefinancierd uit de bijdragen van de sectoren,
10% door de KNMvD en 50% door het Rijk. De kosten van de basismonitoring en de voorbereiding op
de bestrijding worden voor 50% gefinancierd uit de bijdragen van de sectoren en voor 50% door het
Rijk.25
Geen bijdrage van het Rijk is er aan de kosten van preventie en bestrijding van Salmonella (Se en St),
Mycoplasma gallisepticum, Ziekte van Aujeszky en Leukose. Deze worden geheel gefinancierd uit de
bijdragen van de relevante sectoren. Ook de kosten van monitoring van AI en NCD worden geheel
gefinancierd uit de bijdragen van de pluimveesector omdat dit overgenomen activiteiten zijn van de
productschappen die voorheen ook volledig door de sector werden betaald.
In tabel 4.1 staat de verdeling van de bijdragen aan het DGF tussen sector en overheid. Een aantal
bijdragen van de overheid aan de financiering van het diergezondheidsbeleid, zoals bijdrage aan de
basismonitoring of personeelskosten (voor beheer en uitvoering) komen niet ten laste van het DGF
maar worden binnen de begroting van het ministerie van LNV verantwoord.

Tabel 4.1

Bijdrage overheid en veehouderijsectoren aan het DGF zoals afgesproken in het

convenant (2015-2019)
Onderdeel begroting

Bijdrage sector

Bijdrage overheid

Dierziektebestrijding (exclusief de bijdrage

100% tot aan per sector afgesproken

0% tot aan per sector afgesproken

van de EU)

plafondbedrag daarboven 0%

plafondbedrag daarboven 100%

Dierziektebewaking (inclusief

50%

50%

waakvlamovereenkomsten)
Overgenomen taken productschappen

100%

0%

High Containment unit per jaar

Vast bedrag van € 600.000

Alle kosten boven € 600.000

SDA

40%

60%

22

Dieraantallen lager of gelijk aan de aantallen genoemd in art. 3.2 van besluit heffing bestrijding dierziekten.
De begroting van het DGF bevat sinds 2015 ook de kosten van preventie en bestrijding van enkele aanvullende
dierziekten zoals de Ziekte van Aujeszky, Salmonella (Se en St), Leukose, en een monitoringsprogramma voor AI, NCD,
non-zoönotische Salmonella, en Mycoplasma.
24
De rijksbijdragen aan de monitoringsprogramma’s als ook de bijdrage in de kosten van de overgenomen
productschapstaken zoals vastgelegd in het laatste convenant (zoals de basismonitoring) zijn onderdeel van de begroting
van het ministerie van LNV, en maken onderdeel uit van de begroting van het DGF.
25
Het Rijk financiert 50% van de kosten die samenhangen met de maatregelen uit het oogpunt van early warning en
monito-ring (waaronder vectormonitoring, en bewaking van besmettelijke dierziekten, zoönosen en zoönoseverwekkers),
en de kosten die samenhangen met aanvullende maatregelen uit oogpunt van preventie en early warning (die genomen
worden in verband met uitbraken van besmettelijke dierziekten, zoönosen en zoönoseverwekkers in het buitenland) en de
kosten die samenhangen met de voorbereiding op de bestrijding en door bedrijven te leveren noodzakelijke voorzieningen
(zoals dodingsapparatuur, vaccins, voorraden alsmede het onderhoud en de instandhouding daarvan, voorzieningen en
infrastructuur ten behoeve van een decentraal crisiscentrum, evenals het onderhoud en de instandhouding daarvan).
23

26 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

De door de Europese Unie ter beschikking gestelde middelen zijn een substantiële bijdrage aan de
kosten die de lidstaten maken bij de bestrijding van dierziekten. Deze EU bijdrage bij het nemen van
noodmaatregelen bij de bestrijding gebeurt op basis van Verordening (EU) Nr. 652/2014.26 De reden
van deze bijdrage is onder meer dat door middel van het geven van subsidies voor de bestrijding van
dierziekten de EU invloed uitoefent op de wijze van bestrijding door de lidstaat. Ook worden de
lidstaten financieel gesteund bij een uitbraak. De bijdrage bedraagt niet meer dan 50% van de
subsidiabele kosten.
Een recente evaluatie van de verordening liet zien dat er op korte termijn geen aanleiding is om de
lijst met kosten die in aanmerking komen voor subsidie aan te passen.27 De bijdrage op basis van
Verordening 652/2014 van de EU, tijdens vorige uitbraken is geschat op 35% van de totale kosten die
gemoeid zijn met de bestrijding van een dierziekte-uitbraak (crisiskosten).28
Verantwoording van de kosten en uitgaven van het DGF gebeurt in de jaarverslagen van het
Diergezondheidsfonds die jaarlijks worden toegezonden aan de Tweede Kamer als apart hoofdstuk van
het jaarverslag van het ministerie van LNV en voorheen ministerie van EZ. Dit jaarverslag bevat naast
een financiële verantwoording ook een verantwoording van de activiteiten op gebied van
diergezondheid. Bovendien worden jaarlijks met de betrokken sectoren de kosten en baten van het
DGF besproken.

26

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0652&from=EN
Mid-term evaluation of Regulation (EU) No 652/2014, (2017) https://publications.europa.eu/en/publication-detail//publication/e520204d-cf3a-11e7-a7df-01aa75ed71a1/language-en
28
Persoonlijke mededeling LNV
27

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 27

5

Maatschappelijke doelstellingen en
draagvlak

In dit hoofdstuk wordt mede op basis van de interviews met belanghebbenden de bijdragen van het
DGF aan de maatschappelijke doelstelling rond financiering van het diergezondheidsbeleid beschreven.
Daarnaast is er aandacht voor het huidige draagvlak van het DGF als ook voor uitdagingen voor het
behoud van het draagvlak.

5.1

Maatschappelijke doelstellingen

Het DGF heeft als doel het dragen van kosten in verband met de bestrijding, bewaking en preventie
van besmettelijke dierziekten en zoönosen. De veehouderijsectoren hebben hierbij een financiële
medeverantwoordelijkheid.
Een (zeer) belangrijk argument om te kiezen voor de gebruikte vorm van financieren van het DGF was
het verminderen van de lasten voor de nationale begroting. Vooral de lasten ten gevolge van
onvoorziene grote uitgaven in relatie met de bestrijding van grote uitbraken van
aangifteplichtige/bestrijdingsplichtige dierziekten waren hierbij erg belangrijk.
Met de bewaking diergezondheid en bestrijding van besmettelijke dierziekten zijn aanzienlijke
bedragen gemoeid. In de periode 2000-2016 bedroegen de totale uitgaven in het DGF € 990 miljoen,
waarvan € 705 mln. in de eerste convenantperiode. Aan de financiering van deze kosten is door zowel
overheid als de veehouderijsectoren substantieel bijgedragen. In de periode 2002 tot en met 2014,
het moment van het opheffen van de productschappen droegen de sectoren gemiddeld 33% van de
totale kosten van het DGF.29 Na het opheffen van deze productschappen en het opnemen van een
aantal productschap programma’s (die voor 100% door de sector worden gefinancierd) in het DGF is
de bijdrage van de veehouderijsectoren aan het DGF gestegen tot 48%.

5.2

Maatschappelijk draagvlak

Ook na het afsluiten van het eerste convenant voor de periode 2000-2004 waren er nog een aantal
grootschalige uitbraken van besmettelijke dierziekten in diverse veehouderijsectoren zoals MKZ
(2001) in de rundveehouderij, AI (2003) in de pluimveehouderij, en Q-koorts (2010) in
melkgeitenhouderij. En in recente jaren waren er regelmatig, weliswaar beperkte, uitbraken van AI. Al
deze uitbraken kunnen rekenen op volop media-aandacht.
Anno 2018 is de samenleving meer betrokken bij de veehouderij. Dit mede door de grote crises
rondom diergezondheid, als ook door het toegenomen besef dat de veehouderij gevolgen kan hebben
voor de volksgezondheid (bijvoorbeeld Q-koorts en fijn stof). Ook is er veel weerstand in de
samenleving tegen het op grote schaal doden van dieren in geval van uitbraken van besmettelijke
dierziekten. Ruimingen leiden steeds meer tot maatschappelijke discussie en de maatschappelijke
acceptatie van het ruimings- en vaccinatiebeleid voor besmettelijke dierziekten lijkt minder
vanzelfsprekend te worden, wat nog eens wordt geïllustreerd door het recent rapport van de Raad
voor Dieraangelegenheden.30 Deze betrokkenheid heeft ertoe geleid dat het draagvlak voor en imago
van de veehouderij en de wijze van dierziektebestrijding de laatste jaren eerder verslechterd is dan
verbeterd.

29
30

Er waren bij de auteurs geen overzichten met daarin de sectorbijdrage voor de jaren 2000-2001 beschikbaar.
https://www.rda.nl/publicaties/zienswijzen/2018/09/17/rda-zienswijze-ruimings--en-vaccinatiebeleid-bij-uitbraken-vandierziekten

28 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

Binnen samenleving en politiek zorgden grootschalige ruimingen tijdens de uitbraak van KVP in 1997
voor een sterke afname van draagvlak voor de financiering van de kosten verbonden aan de
grootschalige uitbraken van besmettelijke dierziekten. Dit was de directe aanleiding voor de oprichting
van het DGF met onderliggende convenanten waarbij de veehouderijsectoren mee betalen aan de
kosten.

5.3

Draagvlak binnen de veehouderijsectoren

In het algemeen onderschrijven de vertegenwoordigers van de verschillende veehouderijsectoren de
medeverantwoordelijkheid van hun sectoren voor de financiering van het DGF en is er in de
verschillende veehouderijsectoren voldoende draagvlak voor huidige manier van financiering. De in de
convenantafspraken vastgelegde plafondbedragen zijn voor de veehouderijsectoren hiervan een
belangrijk onderdeel. Zonder deze plafondbedragen zou het draagvlak een stuk minder groot zijn.
Naast het delen van financiële lasten tussen overheid en sector wordt door de veehouderijsectoren
ook nadrukkelijk het nemen van medeverantwoordelijkheid gevoeld en onderschreven. Dit gold zowel
ten tijde van het instellen van het DGF in 1998, waarbij politieke druk en politiek opinie naar
aanleiding van de grootschalige epidemie van KVP nadrukkelijk een rol speelden, als ook anno 2019.
Hierbij is er draagvlak voor de huidige manier van financiering in sector.
Anno 2019 zijn de verschillende vertegenwoordigers van de veehouderijsectoren tevreden met de
huidige systematiek van financiering van het DGF. Niemand staat te wachten op substantiële
veranderingen. De huidige bijdrage aan de manier van financiering wordt door de veehouderijsectoren
beschouwd als ‘part of the deal’.
Uit de interviews blijkt dat door zowel overheid als sector het belang van plafondbedragen, ter
beperking van de financiële verantwoordelijkheid van de veehouderijsectoren, wordt onderkend en
onderschreven. Het was een zeer belangrijke voorwaarde voor de veehouderijsectoren om deel te
nemen aan de convenanten en het is een belangrijke voorwaarde voor het behouden van draagvlak
voor de financiering van het diergezondheidsbeleid door de betrokken veehouderijsectoren. Voor de
vertegenwoordigers van de veehouderijsectoren is van groot belang: geen open eind constructie (dus
plafondbedragen). Zo zijn er tijdens de uitbraak van MKZ in 2001 en die van AI in 2003 de
plafondbedragen voor de bestrijdingskosten respectievelijk van de rundveesector en de
pluimveesector overschreden en moest de overheid extra bijdragen aan de kosten van de bestrijding
van deze besmettelijke dierziekten en werd de bijdrage van de sector beperkt. Bovendien is het voor
de voor de veehouderijsectoren belangrijk dat er geen grote sommen geld op de plank liggen in de
vorm van reserveringen.
De verwachting is dat in geval van grootschalige uitbraken van besmettelijke dierziekten, de
veehouderijsectoren de volledige kosten moeten betalen, dit de draagkracht van de bedrijven te
boven gaat. De sector de kosten ook bij grote uitbraken volledig laten betalen zou de continuïteit van
een veehouderijsector in gevaar kunnen brengen.
Er was en is nog steeds draagvlak bij de veehouderijsectoren voor de huidige manier van financiering
van het DGF en voor het nemen van (financiële) medeverantwoordelijkheid voor het
diergezondheidsbeleid. De veehouderijsectoren begrijpen goed dat ze zelf een verantwoordelijkheid
hebben op het gebied van financiering van diergezondheid. Het draagvlak voor het DGF is, op
bestuurlijk niveau in de loop der jaren, toegenomen. Men heeft afspraken gemaakt in vredestijd en
het regelmatig overleg tussen sectoren en overheid helpt om het DGF koersvast te houden. Het DGF
en onderliggende convenanten worden als vanzelfsprekend gezien.
De directe betrokkenheid van individuele veehouders bij het DGF was in het verleden beperkt. Zo
hebben zowel individuele rundveehouders als varkenshouders in het verleden amper gemerkt dat ze
hebben bijgedragen aan het DGF. Ten tijde van de productschappen werd de heffing voor het DGF
geïnd via melkgeld of via de slachterij, na het opheffen van de productschappen, in de periode van

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 29

2015 tot 2018, werd de bijdrage van de rundvee- en varkenshouderij betaald uit de reserves van de
productschappen.
Individuele pluimveehouders en schapen- en geitenhouders betaalden de laatste jaren wel al heffingen
die geïnd werden door RVO.nl. Het draagvlak in de verschillende veehouderijsectoren voor het DGF en
onderliggende convenanten is hoog:
• In de rundveehouderij is het daagvlak op bestuurlijk niveau hoog. Het opnemen van een aantal
taken van de productschappen zoals de basismonitoring heeft de bekendheid met het DGF vergroot.
Rundveehouders merken, mede doordat er nog geen heffingen naar veehouders gaan, weinig van
het DGF.
• Ook in de varkenshouderij is het draagvlak voor het DGF hoog. Wel zijn er in hun ogen een aantal
‘open eindjes’ die het draagvlak kunnen verminderen. De belangrijkste zijn:
­ De afzet van producten van gevaccineerde dieren. Door vertegenwoordigers van de varkenssector
wordt aangegeven dat men het belang van vaccination-to-live als onderdeel van de bestrijding bij
uitbraken onderkent voor behoud van draagvlak in de samenleving voor de varkenshouderij. Een
gunstige bijkomstigheid is dat dit ook gepaard gaat met lagere verwachte directe
bestrijdingskosten en daardoor lagere plafondbedragen. Echter, implementatie van vaccination-tolive introduceert wel het probleem van afzet van producten van gevaccineerde dieren. Hiervoor is
in de ogen van de vertegenwoordigers van de varkenssector nog steeds geen oplossing gevonden.
In hun ogen worden de kosten verschoven van het collectief naar de getroffen veehouders.
­ Ook is het naderende gevaar van de introductie van Afrikaanse varkenspest (AVP) in Nederland
via wilde zijnen een punt dat het draagvlak kan ondermijnen. Dit roept vragen op over wildbeheer
en het risico van burgers/toeristen bij de introductie van de ziekte in Nederland met name via
besmetting van wilde zwijnen door het laten slingeren van mogelijk met AVP besmette
etensresten.
• Volgens vertegenwoordigers van de pluimveesector is in de pluimveehouderij het draagvlak hoog
maar het neemt volgends vertegenwoordigers van de pluimveesector wel af. Deze afname van
draagvlak komt door de hoge plafondbedragen en de hoge recente heffingen.31 Een ander pijnpunt
is de heffingsgrondslag. Initieel was de systematiek en heffingsgrondslag anders dan de aanpak van
de productschappen. Bij het productschap werd uitgegaan van het aantal dieren bij opzet of het
aantal ingelegde broedeieren. De heffingsgrondslag was gebaseerd op het gemiddeld aantal dieren
per jaar of het gemiddeld aantal afgeleverde dieren per jaar (een aanpak die werd toegepast door
de productschappen bij varkens). Echter, deze heffingsgrondslag had haken en ogen omdat mede
door de specifieke productiesystemen het gemiddeld aanwezige dieren bij pluimvee veel moeilijker is
in te schatten. Bovendien was RVO.nl nog niet ingesteld op het innen van heffingen. Vanaf 2018 is
de aanpak vergelijkbaar aan de oorspronkelijke aanpak van de productschappen voor pluimvee en
de verwachting is dat dit pijnpunt is weggenomen.
• In de schapen- en geitensector zijn er zorgen over behoud van draagvlak. De zeer diverse geitenen schapensector met grote professionele melkgeitenbedrijven maar ook kleinschalige hobbyfokkers
met een beperkt aantal dieren van bijzondere schapenrassen hebben vaak verschillende belangen
en prioriteiten. Zo heeft de financiering door het DGF van Q-koorts onderzoek en bestrijding in de
geitensector, voordat Q-koortsvaccinatie bij melkgeiten verplicht werd gesteld, het draagvlak in voor
de huidige manier van financiering in het DGF bij de kleinschalige schapensector onder druk gezet.
Met betrekking tot heffingen in de schapen- en geitenhouderij is de huidige situatie grotendeels wel
vergelijkbaar met het verleden. RVO.nl was al betrokken bij de heffingen (leverde de info uit I&R) in
deze sectoren en gaf deze informatie door aan het productschap. De heffing via RVO.nl loopt nu via
dezelfde systematiek als bij de productschappen. Wel is er nu geen basisbedrag meer per bedrijf
maar alleen een heffing per dier waardoor de heffing bij vooral kleinere bedrijven lager uitvalt dan in
het verleden. Bovendien voelt de kleinschalige schapen- en geitenhouderij zich door de
aanwezigheid van het platform Kleinschalige Schapen- en Geitenhouders bij het DGF overleg zich
beter gehoord.

31

Deze incidentele heffingen waren het gevolg van bijdragen voor de bestrijding van AI-uitbraken waarvan de kosten door
de overheid waren voor gefinancierd en de opbouw van de crisisreserve.

30 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

Om het draagvlak binnen de sectoren (verder) te vergroten, worden door de geïnterviewden de
volgende suggesties gedaan:
• Transparant zijn over de uitgaven van DGF en over de afwegingen die gemaakt worden, en het in
stand houden van een goede overlegstructuur.
• Nieuwe bestuurders goed informeren en meenemen in het proces. Hier ligt een verantwoordelijkheid
zowel bij de overheid als bij de betrokken vertegenwoordigers van de sectoren. In communicatie
vanuit de overheid zijn er al verbeterslagen gemaakt. Regelmatig overleg wordt door alle partijen op
prijs gesteld en draagt bij aan het behouden van het draagvlak. Onderwerpen die tijdens
gezamenlijke overleggen regelmatig aan de orde komen zoals: de uitkomsten basismonitoring
toelichten, en continue aandacht voor preventie en risicobeheersing, evenals het meenemen van de
sector in het proces en uitleggen wat er allemaal geregeld is, helpen bij het informeren van de
bestuurders van de veehouderijsectoren en het behoud van het draagvlak.

5.4

Tot besluit

Volgens de belanghebbenden voldoet het DGF-systeem goed. Het systeem sluit aan bij de huidige
opvattingen bij overheid en veehouderijsectoren over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen
sector, overheid en samenleving. Hierbij zijn de plafondbedragen volgens de veehouderijsectoren een
essentieel onderdeel van de convenantafspraken. Het vermijdt open einden voor de sectoren.
Zowel bij de overheid en veehouderijsectoren is er op het ogenblik voldoende draagvlak om de huidige
manier van financiering van het diergezondheidsbeleid in Nederland te continueren. Bij de
veehouderijsectoren is er een groot gevoel van medeverantwoordelijkheid voor de huidige manier van
financiering van het diergezondheidsbeleid.
Geen behoefte aan wijziging van het huidige systeem
De huidige aanpak waarbij de sector tot een bepaald bedrag in de vijfjaarlijkse convenantperiode de
kosten van het DGF draagt en waarboven de overheid de rest van bijdraagt is volgens alle
geïnterviewde partijen nog steeds het gewenste model; het heeft de afgelopen 20 jaar weinig kritiek
gekregen. Men kan ermee uit de voeten. De overheid wil de vergoeding van gevolgschade buiten het
DGF te houden. De veehouderijsectoren willen dat er voor gevolgschade een oplossing gevonden
wordt. Over de vorm waarin dit laatste plaats moet vinden is nog geen duidelijkheid. Een dergelijke
regeling valt hoe dan ook buiten de reikwijdte van het huidige DGF.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 31

6

De positie van het DGF in het
diergezondheidsbeleid

In dit hoofdstuk is er aandacht voor de relatie tussen het DGF en het overige diergezondheidsbeleid in
Nederland, hoe deze betrokkenheid vergroot kan worden evenals of door het werken met
risicoprofielen mogelijk prikkels aan veehouders gegeven kunnen worden tot het nemen van
aanvullende preventieve maatregelen.

6.1

Diergezondheidsbeleid

Na de grote dierziekte-uitbraken, eind jaren negentig en begin tweeduizend, is het
diergezondheidsbeleid in Nederland verder ontwikkeld en aangescherpt. De gevolgen van grote
uitbraken van besmettelijke dierziekten hebben bij de verschillende veehouderijsectoren geleid tot
verhoogde aandacht voor preventieve maatregelen. Zoals in het voorgaande reeds aangegeven is er
zowel bij de veehouderijsectoren, overheid en samenleving is geen draagvlak voor grootschalige
ruimingen.32 Preventie en een adequate bestrijding (waarbij getracht wordt het doden van dieren zo
veel mogelijk te beperken) hebben continue aandacht van zowel overheid als van de
veehouderijsectoren.
Sinds begin 2000 is het pakket van publieke en private maatregelen gericht op preventie en bestrijding
verder ontwikkeld. In dit pakket speelt het DGF en onderliggende convenanten een belangrijke rol als
financieel instrument. Voor afstemming vind er regelmatig overleg plaats tussen overheid en
vertegenwoordigers van de veehouderijsectoren. Dit regelmatig overleg tussen veehouderijsectoren en
overheid (niet alleen over het DGF) draagt bij aan de bewustwording bij de veehouders over het belang
van dierziektepreventie, vroegtijdige signalering en adequate bestrijding. Mede door regelmatig overleg
en onderhandelingen blijft diergezondheid bestuurlijk op de agenda. Tijdens de interviews bleek dat de
geïnterviewden het DGF en onderliggende convenanten onlosmakelijk verbonden zien met het huidige
diergezondheidsbeleid. Beleid, dat door de gekozen vorm van financiering, mogelijk is en in
samenspraak met de veehouderijsectoren vorm gegeven wordt.
De financiële bijdrage van de veehouderijsectoren aan het DGF is volgens de vertegenwoordigers van
de veehouderijsectoren slechts een van de (maar minder belangrijke) redenen voor de
veehouderijsectoren om in overleg met de overheid aan een hoge diergezondheid in Nederland te
werken.
Het geheel aan maatregelen die getroffen zijn op het gebied van diergezondheid in Nederland hebben
in de ogen van de geïnterviewden bewustwording bevorderd en bijgedragen aan het voorkomen van
insleep en verspreiding. De bijdragen van het DGF met onderliggende convenanten als
financieringsinstrument wordt als indirect gezien. Er is op zijn best een indirect effect. Volgens de
vertegenwoordigers van de veehouderijsectoren zet het effect van uitbraken en daarmee gepaard
gaande kosten op een eventueel hogere DGF bijdrage individuele ondernemers niet aan tot het nemen
van extra maatregelen om insleep en verspreiding te voorkomen. Echter, het besef dat insleep en
verspreiding van besmettelijke dierziekten desastreuze gevolgen heeft voor een veehouderijsector
doet dit wel. Vertegenwoordigers van veehouderijsectoren brengen preventieve maatregelen om inen versleep te voorkomen onder de aandacht bij veehouders. Hierbij speelt de consequenties van
uitbraken voor een mogelijke hogere DGF bijdrage slechts een beperkte rol. Mogelijke gevolgen van
exportrestricties bij uitbraken van bestrijdingsplichtige dierziekten, de toenemende aandacht voor
bedrijfsgebonden aandoeningen al dan niet in relatie tot antibioticagebruik worden belangrijker als
stimulans voor het handhaven van de hoge gezondheidsstatus ervaren.

32

Zoals ook blijkt uit het recent verschenen rapport van de RDA: RDA zienswijze Ruimings- en vaccinatiebeleid bij uitbraken
van dierziekten https://www.rda.nl/publicaties/zienswijzen/2018/09/17/rda-zienswijze-ruimings--en-vaccinatiebeleid-bijuitbraken-van-dierziekten

32 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

In de pluimveesector speelt de relatie tussen de frequentie van dierziekte-uitbraken en de hoogte van
het plafondbedrag binnen het DGF wel. Volgens de geïnterviewden kan de mogelijk hogere DGFbijdrage bij meer verwachte uitbraken bestuurders wel prikkelen om het gesprek met veehouders aan
te gaan. Hierbij is er vooral aandacht voor het monitoring en het stimuleren om serieus met preventie
om te gaan. In de pluimveesector is men, zeker op bestuurlijk niveau, bezig met de gevolgen van de
uitbraken van met name AI voor toekomstige plafondbedragen.

6.2

Betrokkenheid van de veehouderijsectoren

Een belangrijk argument om te kiezen voor de huidige vorm van financiering in 1998 bij de inrichting
van het huidige DGF door de overheid was het vergroten van de betrokkenheid van de
veehouderijsectoren bij het nemen van preventieve maatregelen. Echter, de implementatie van
andere regelingen (zoals de preventieregeling) worden door vertegenwoordigers van de
veehouderijsectoren als belangrijker ervaren voor het vergroten van de betrokkenheid.
De veehouderijsector is zich bewust van het belang van preventieve maatregelen. En ook is er bij de
veehouderijsectoren het steven om de kosten voor de veehouderijsectoren voor het DGF en
toekomstige plafondbedragen zo laag mogelijk te houden. Daarbij helpen preventieve maatregelen.
Maatregelen die leiden tot minder uitbraken, resulteren in lagere kosten voor de sector tijdens de
lopende convenant periodes en daardoor op termijn tot lagere plafondbedragen. Hierbij vindt men het
bij de veehouderijsectoren belangrijk dat men naast medeverantwoordelijk is voor de financiering
maar ook medeverantwoordelijk voor de inspanning vanuit de sector.
Door de overname van een aantal van de productschapstaken door de overheid zijn ook andere
aandoeningen, dan de bestrijdingsplichtige dierziekten, en daarop gerichte bestrijdings- en
monitoringsprogramma’s binnen het domein van het DGF gekomen. De veehouderijsectoren dragen in
grote mate bij aan financiering en inrichting van deze programma’s, waarbij vooral het binnen deze
taken gefinancierde instrument van de Basismonitoring bijdraagt aan het krijgen van inzicht in de
dierziektesituatie in Nederland.
Het DFG draagt in de ogen van de geïnterviewden bij aan het handhaven van de hoge
gezondheidsstatus door: 1) de door de EU voorgeschreven monitoringsprogramma’s zoals voor BSE;
2) de 50/50 financiering door sector en overheid gefinancierde monitoringstrajecten; en 3) de private/
medefinancieringsprogramma’s die door productschappen uitgevoerd werden en nu in het DGF zijn
ondergebracht.
Regelmatig overleg tussen overheid en veehouderijsectoren draagt bij aan het vergroten van de
betrokkenheid. Tijdens het DGF overleg komen de resultaten van de meegefinancierde programma’s
als ook de inrichting van toekomstige programma’s regelmatig aan de orde.33 Het overleg tussen
sector en overheid bepaalt mede de inrichting en uitvoering van vooral de monitoringstrajecten. Ook
vindt er regelmatig een evaluatie van de uitkomsten van de monitoring plaats. De veehouderijsectoren
hechten sterk aan het laten voortbestaan van de monitoring.
In de ogen van de geïnterviewden uit de veehouderijsectoren is de afstand toegenomen tussen
overheid en veehouderijsectoren met betrekking tot regelgeving en uitvoering. Dit geldt vooral voor
de programma’s die recent vanuit de productschappen bij de overheid zijn ondergebracht. Invulling,
inning van de heffing en uitvoering van bestrijdingsmaatregelen van de voormalige
productschapsprogramma’s is nu minder flexibel dan tijdens door de productschappen. De overheid is
meer aan regels gebonden en is minder flexibel in het uitvoeren van regelingen en het opleggen van
heffingen dan de productschappen in het verleden.

33

Voorheen vond dit overleg (waarschijnlijk in dezelfde samenstelling) plaats binnen het productschapsoverleg.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 33

De uitvoering van een aantal screeningsprogramma’s en de basismonitoring is niet veranderd. Wel
wordt voor deze programma’s de rolverdeling tussen overheid en veehouderijsector als minder
gelijkwaardig gezien, dan ten tijde van de uitvoering door de productschappen van deze programma’s.

6.3

Risicoprofielen

Tot 2015 konden de veehouderijsectorenzelf bepalen hoe ze de middelen om hun bijdrage aan het
DGF te voldoen van hun veehouders verkregen. De overheid had in principe geen invloed op hoe het
georganiseerde bedrijfsleven de rekening van de overheid voor de bestrijding doorbelaste aan de
houders, al was hier wel veel contact over. Bij deze doorbelasting werd geen differentiatie naar
risicoprofiel voor de introductie van besmettelijke dierziekten van individuele veehouders of sectoren
gehanteerd; iedere houder betaalde naar rato van de grootte van zijn bedrijf, aantal dieren, of
geproduceerde producten.
Op het ogenblik vindt er op beperkte schaal in de varkenssector en de pluimveesector een
gedifferentieerde bijdrage plaats op basis van een risicoprofiel. Bedrijven die meer risico lopen om
besmet te worden betalen een hogere heffing. In de varkenshouderij bepaalt de bedrijfsstatus
gebaseerd op contactstructuur de hoogte van de heffing (bedrijven met meer contacten met andere
bedrijven hebben meer kans op besmetting). In de pluimveehouderij wordt de hoogte van de heffing
medebepaald door het al of niet hebben van vrije uitloop. Bij het vaststellen van de heffing voor de
verschillende categorieën pluimveebedrijven is sinds 2018 rekening gehouden met de zes à zeven
keer grotere kans op introductie van AI bij vrije-uitloopbedrijven in vergelijking met bedrijven zonder
uitloop.
Een heffing, waarbij naast de genoemde kenmerken ook nog rekening wordt gehouden met andere
risicofactoren, is in theorie een goede prikkel om veehouders te verleiden tot het nemen van
preventieve maatregelen en daardoor de collectieve preventie- en bestrijdingskosten laag te houden.
Echter, dan moet wel als voorwaarde worden gesteld dat deze heffing gebaseerd is op objectieve en
handhaafbare factoren. Op grond van huidige kennis, verwachte obstakels bij de uitvoerbaarheid, en
de verwachte kosten verbonden aan het opstellen en controleren van een risicoprofiel per bedrijf,
wordt een verdere uitbreiding van differentiatie in de heffing voor veehouders niet haalbaar geacht.
Kwaliteitssystemen en regelgeving lijken beter geschikt om risico’s te beperken dan een risico
gebaseerde heffing voor het DGF. Een nadere verfijning van de heffing binnen het haalbare kan
volgens vertegenwoordigers van veehouderijsectoren wel bijdragen aan het draagvlak bij de
veehouders.

6.4

Opnemen van vervolgschade in het DGF?

De verschillende veehouderijsectoren zijn een voorstander van het vaccinatiebeleid waardoor de
kosten voor het DGF (en plafondbedragen) voor de varkens- en rundveesector lager worden. Door het
opnemen van de vaccinatiestrategie zijn weliswaar de verwachte directe kosten van de bestrijding
gedaald, de indirecte kosten (die altijd al gedragen moesten worden door het bedrijfsleven) zijn
gestegen. Echter, de afzet van producten van gevaccineerde dieren is niet geregeld. Dit maakt dat,
indien er geen aanvullende arrangementen tussen ketenpartijen getroffen worden, de last komt te
liggen bij de individuele veehouder die moet vaccineren. Er wordt hulp van de overheid gevraagd om
dit te regelen.
Er zijn in het verleden verschillende pogingen gedaan om hiervoor een oplossing te vinden. Hierbij was
het standpunt van de overheid steeds dat de overheid medeverantwoordelijk heeft bij het vergoeden
van de directe schade. Mogelijk waardeverlies van producten van gevaccineerde dieren is indirecte
schade en verantwoordelijkheid voor de veehouders/ sector. De veehouderijsectoren staan op het
standpunt dat het alternatief vaccination to live de voorkeur heeft boven vaccination to kill of
preventief ruimen. In deze twee laatste gevallen worden de dieren tegen marktwaarde vergoed.
Echter, hierbij wordt dan door de vertegenwoordigers van de veehouderijsectoren over het hoofd

34 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

gezien dat er vanuit regelgeving geen bezwaren zijn tegen afzet van producten van gevaccineerde
dieren binnen Nederland en EU.34 Binnen de zuivelsector zijn tussen ketenpartijen afspraken gemaakt
over afzet van producten van gevaccineerde dieren. In de varkenssector is dit tot nu toe niet gelukt.
In de vorige convenant onderhandelingen is bepaald dat overheid en sector binnen zes maanden na
ondertekening van dit convenant met de minister van LNV een plan van aanpak hebben ontwikkeld.
Dit plan per sector zou er op gericht moeten zijn om per sector eventuele economische nadelen voor
bedrijven die door het vaccineren van hun dieren meegewerkt hebben aan het bestrijden van de
dierziekte, waar mogelijk, te ondervangen. Daarbij zou ook moeten worden onderzocht welke rol
andere ketenpartijen kunnen spelen, onder andere in de financiering van de te nemen maatregelen.35
Ondanks pogingen in het verleden, er is zelfs een plan van aanpak opgesteld, is het tot op heden nog
niet gelukt om een voor de veehouderijsectoren bevredigende oplossing te komen. Een fundamenteel
verschil van mening dat zich toespits op de vraag of de overheid financieel betrokken/
medeverantwoordelijk moet zijn voor een eventuele oplossing, belemmert voortgang op dit punt. Dit
terwijl de recente regelgeving binnen het GLB een aantal mogelijkheden biedt voor de oprichting van
bijvoorbeeld onderlinge fondsen gericht op het creëren van een tegemoetkoming in de schade (zie ook
bijlage 4 met beschrijving Franse onderlinge aanpak).

6.5

Tot besluit

Het DGF en de onderliggende convenanten zijn een belangrijk onderdeel van de afspraken die rond
diergezondheidsbeleid in Nederland tussen veehouderijsectoren en de overheid gemaakt worden. De
binnen het DGF verzamelde financiële middelen maken uitvoering van het huidige
diergezondheidsbeleid in Nederland mogelijk. De uitbreiding van de activiteiten na de opheffing van de
productschappen, die door het DGF worden gefinancierd, vergroten de betrokkenheid van de
veehouderijsectoren bij het DGF. Een eventuele (heffing)differentiatie op basis van een risicoprofiel
voor individuele veehouders is op korte termijn niet uitvoerbaar.
Door het verbreden van de activiteiten die gefinancierd worden door het DGF en de daaraan
gerelateerde financiële betrokkenheid van de veehouderijsectoren is er naast een financiële
verantwoordelijkheid ook een vergrote bestuurlijke betrokkenheid vanuit de veehouderijsectoren bij
het steeds meer geïntegreerde diergezondheidsbeleid.

34

Wel is in overleg tussen sector en overhead besloten om producten van gevaccineerde dieren binnen Nederland af te
zetten. Deze nationale afzet gaat dan wellicht gepaard met logistieke kosten voor kanalisatie en mogelijk verminderde
opbrengsten.
35
Artikel 22 Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten 2015–2019.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 35

7

Doeltreffendheid en doelmatigheid

In dit hoofdstuk word een overzicht van dierziekte-uitbraken weergegeven. Vervolgens worden de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van het DGF-beleidsinstrument besproken.

7.1

Achtergrond

Bj het beoordelen van doeltreffendheid en de doelmatigheid van het DGF gaat het om het effect van
de ingezette beleidsinstrumenten op de doelstelling(en) van het beleid aan het behalen van de
beoogde maatschappelijke doelstelling (handhaven van gezondheid en welzijn van dieren) en het
dekken van de kosten die de overheid maakt voor de bestrijding van de in de Gezondheids- en
welzijnswet voor dieren (Gwwd) aangewezen dierziektes. Beoordeeld wordt in hoeverre de specifieke
doelstellingen bereikt zijn door de het DGF en welke factoren de behaalde resultaten beïnvloed
hebben.
Doeltreffendheid van het beleid rond het DGF betreft de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij de
inzet van de onderzochte beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd. Doelmatigheid betreft de relatie
tussen de effecten van het beleid (op het beleidsdoel en eventuele neveneffecten) en de kosten van
het beleid (beleidsuitgaven en overige kosten binnen en buiten het departement).36 Beleid is
doelmatig als het gewenste beleidseffect tegen zo min mogelijk kosten en ongewenste neveneffecten
wordt bereikt. Beleid dat niet doeltreffend is kan niet doelmatig zijn. Andersom is doeltreffend beleid
niet automatisch ook doelmatig.
De doelstelling van het DGF en convenanten was cofinanciering door de verschillende
veehouderijsectoren van de door de overheid uitgevoerde taken op het gebied van
diergezondheidsbeleid. De verwachting was dat mede hierdoor de sector preventie belangrijker zal
vinden. Zoals de interventielogica (figuur 1.1) aangeeft is de verwachting dat het DGF bijdraagt aan:
• minder uitbraken van besmettelijke dierziekten
• een snellere detectie van introductie en beperking van verspreiding na introductie
• lagere kosten voor de overheid voor de bestrijding en monitoring.
Uitbraken van besmettelijke dierziekten in Nederland kenmerken zich door een grote mate van
onvoorspelbaarheid en, voor de meeste aandoeningen, door een lage frequentie. Het beoordelen van
doeltreffendheid en doelmatigheid van een interventiestrategie kan niet alleen gedaan worden op een
beoordeling van uitbraken die zich voor en na een beleidswijziging hebben voorgedaan. Daarvoor
spelen te veel zaken, als toeval, de situatie in het buitenland of veranderende introductieroutes, die
zich buiten de werkingssfeer van de strategie afspelen een rol. Daarom is het beschrijven van de
huidige resultaten niet voldoende. Het vergelijken met een alternatieve aanpak zou aanvullend inzicht
kunnen geven. Echter, de enige manier waarop dit op een verantwoorde manier zou kunnen gebeuren
is door middel van mathematische modellen waarbij de epidemiologische en economische gevolgen
van verschillende scenario’s kunnen worden vergeleken. De ontwikkeling en evaluatie van dergelijke
modellen is geen onderdeel van deze studie.
Het formuleren van doelstellingen die én voldoende SMART zijn én bovendien voldoende betekenisvol
zijn zodat ze gebruikt kunnen worden voor een zinnige evaluatie van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het DGF is een uitdaging. Temeer omdat het DGF slechts een faciliterend
instrument is in het totale diergezondheidsbeleid.

36

http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/hetmeten-van-doeltreffendheid en http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-enbeleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/het-meten-van-doelmatigheid

36 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

7.2

Overzicht dierziekte-uitbraken

Sinds de invoering van het DGF met de onderliggende convenanten vanaf 2000 is de veehouderij in
Nederland getroffen door een aantal uitbraken van besmettelijke dierziekten waarbij de
bestrijdingskosten voor rekening van het DGF kwamen (tabel 7.1). Uitbraken van Bluetongue (20072008) bij herkauwers en Q-koorts (2008-2010) bij geiten vereisten wel de inzet van middelen vanuit
het DGF maar omdat deze aandoeningen niet in de toenmalige convenanten waren opgenomen, was
er geen bijdrage door de veehouderijsectoren.
Aviaire influenza in de pluimveehouder is de meest recente bestrijdingsplichtige dierziekte waarmee
de Nederlandse veehouderij geconfronteerd werd (figuur 7.1). Vanaf 2003 tot aan 2014 werd alleen
een beperkt aantal besmettingen (16) van Laag Pathogene AI (LPAI) in de pluimveehouderij in
Nederland aangetroffen.37 Deze uitbraken kwamen aan het licht door het monitoringsprogramma dat
in de pluimveehouderij wordt uitgevoerd. Na 2014 veranderde dit, de belangrijkste dreiging van de
introductie van HPAI kwam via met HPAI besmette trekkende watervogels. Besmette wilde trekvogels
waren de meest waarschijnlijke bron van besmetting zowel in Nederland als ook in veel andere EU
lidstaten en ver daarbuiten.38

Tabel 7.1

Overzicht van de uitbraken van bestrijdingsplichtige dierziekten in de periode 2000-2018

Ziekte

# geïnfecteerde bedrijven

MKZ (2001)

26

AI (2003)

255

Bluetongue (2006-2007)

11.487

Q-koorts (2008-2010)

98

HPAI (214-2018)

17

In de periode 2014-2018 werd 17 keer een bedrijf besmet met HPAI aangetroffen in de Nederlandse
pluimveehouderij. Deze introducties van HPAI zijn niet gevolgd door grootschalige uitbraken. Dit is
waarschijnlijk mede het gevolg van een vroegtijdige detectie, een adequate bestrijding, als ook de
locatie van de bedrijven in waterrijke maar relatief pluimveearme gebieden.

37

Het monitoringsysteem in de pluimveehouderij is gericht op het opsporen van deze LPAI, vooral om mutatie van deze
LPAI-stammen tot HPAI te voorkomen.
38
FAO, Highly pathogenic H5 avian influenza in 2016 and 2017 – observations and future perspectives
http://www.fao.org/3/a-i8068e.pdf

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 37

20
18

Aantal uitbraken.

16
14
12
10
8
6
4
2
0
2005

2007

2009
H.P.A.I.

Figuur 7.1

2011

2013

L.P.A.I.

H.P.A.I.W.B.

2015

2017

2019

Aantal besmettingen van aviaire influenza in Nederland sinds 2005 a)

a) HPAI= hoog-pathogene AI in pluimvee, LPAI= laag-pathogene AI in pluimvee, HPAI WB= hoogpathogene AI in wilde vogels
Bron: ADNS.39

Preventie en het vermijden van risicovolle importen
Tijdens de convenantonderhandelingen worden afspraken gemaakt over het vermijden van risicovolle
importen. In de rundveesector vindt op grote schaal import plaats van vooral jonge kalveren bestemt
voor de blankvlees of roséproductie. Een aantal landen waaruit import plaats kan vinden wordt als
risicovol voor de introductie van of MKZ of bovine TBC beschouwd. Tijdens de convenant
onderhandelingen worden afspraken gemaakt waarbij de verschillende veehouderijsectoren zich
verplichten deze risicovolle import zo veel mogelijk tegen te gaan. Daarnaast zorgen bijvoorbeeld de
grote integraties in de vleeskalversector dat geïmporteerde kalveren niet op bedrijven met andere
voor MKZ gevoelige dieren worden geplaatst. Deze maatregelen dragen bij aan een kleinere kans op
introductie en een minder snelle verspreiding in geval van een onverhoopte introductie.

7.3

Doeltreffendheid

Het huidige DGF met de onderliggende convenanten wordt door de belanghebbenden als doeltreffend
en conform de afspraken beoordeeld. In de ogen van de geïnterviewden uit overheid en
veehouderijsectoren wordt het juiste gedaan en de doelstellingen worden gehaald.
De aanpak van diergezondheid in Nederland door de belanghebbenden uit de veehouderijsectoren
wordt gezien als een van de beste van de wereld. Het DGF is een belangrijk onderdeel hiervan. Het
ontwikkelen en testen van zowel beleidsmatige als operationele bestrijdingsdraaiboeken, als ook de
reguliere evaluatie van bestrijding van uitbraken heeft er toe geleid dat in vergelijking met het
verleden de bestrijding van besmettelijke dierziekten steeds meer naar bevinding van zaken gebeurt:
men kijkt goed of men af moet/kan wijken van de beleidsdraaiboeken. Zo wordt beoordeeld of er
extra maatregelen genomen moeten worden of dat er met de door de EU voorgeschreven minimum
maatregelen volstaan kan worden. Dit leidt naar verwachting tot een snelle eradicatie van de uitbraak
waarbij het aantal dieren die preventief gedood moeten worden beperkt blijft. Vanuit het perspectief
van het DGF heeft dit ook tot gevolg dat er mindere hoge bestrijdingskosten zijn.

39

https://ec.europa.eu/food/animals/animal-diseases/not-system_en

38 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

Lagere kosten voor de overheid
De verschillende veehouderijsectoren dragen substantieel bij aan de monitoring en bestrijding van
besmettelijke dierziekten. Indien de convenantafspraken niet zouden zijn gemaakt dan zouden de
totale bestrijdingskosten volledig ten laste van de overheid zijn gekomen. In de periode 2000-2018
bedroegen deze kosten € 681 miljoen, waarvan binnen het huidige DGF meer dan de helft door de
veehouderijsectoren werd bijgedragen. De bijdrage van de overheid aan de bestrijding was beperkt tot
kosten die de plafondbedragen voor de overschreden (MKZ 2001 en AI 2003) of kosten voor
bestrijding van dierziekten niet opgenomen in het convenant (Q-koorts) of de kosten van bestrijding
bij bijvoorbeeld hobbydierhouders of dierentuinen.
Door grotere betrokkenheid van de veehouderijsectoren bij de inrichting en financiering van het DGF
was het ook mogelijk preventie en monitoringstrajecten in te richten in samenspraak met de sector.
Hierdoor worden mogelijke infecties voorkomen zoals bij de monitoring van LPAI of snel opgespoord
waardoor vroegtijdig met de bestrijding kan worden begonnen en de uitbraak beperkt blijft. Voor de
monitoringsprogramma’s die jaarlijks gepland en begroot en beoordeeld worden is het beter mogelijk
te beoordelen of de doelstellingen gehaald worden. Ook voor de monitoringsprogramma’s worden in
de ogen van de belanghebbenden de doelstellingen gehaald. Wel hebben betrokkenen vanuit de
veehouderijsectoren het gevoel dat het met name bij de programma’s die voorheen onder
verantwoordelijkheid van productschappen uitgevoerd werden de afstand is toegenomen en er minder
flexibiliteit is in aanpassing van programma’s. Met name kosten voor bestrijden van Salmonella en
Mycoplasma gallisepticum zijn gestegen door de overname onder DGF (en dus regie overheid). In het
verleden werd uitvoering pragmatisch en met korte lijnen uitgevoerd. Uitvoering door overheid wordt
gedaan op basis van protocollen bestrijdingsplichtige ziekten, waardoor de uitvoering in hun ogen
minder efficiënt en duur is geworden.
Inzicht in kosten van het DGF en bestrijding van dierziekten
Tijdens de bestrijding van een uitbraak wordt door de overheid gebruik gemaakt van een aantal
diensten van derden/bedrijven om te ondersteunen bij de bestrijding. Voor een groot aantal van deze
diensten zijn contracten of waakvlam overeenkomsten afgesloten met deze partijen (in totaal
44 verschillende contracten). De contracten lopen uiteen van het inhuren van decontaminatie-units en
beschikbaar houden van vaccins tot het drukwerk van stickers en contracten met cateraars (bijlage 5).
Door deze contracten is er vooraf duidelijk wat door wie tegen welke prijs geleverd wordt. Bovendien
hebben ook de vertegenwoordigers van de veehouderijsectoren inzicht in de afspraken die gemaakt
worden. Echter, zij zijn geen partij in de onderhandelingen.
Verantwoording over de uitgaven van het afgelopen jaar en een begroting voor het komende jaar
wordt jaarlijks toegestuurd aan de Tweede Kamer maar ook gedeeld met de sectorpartijen. Hoewel
het model dat gebruikt wordt bij de rapportage voldoet aan de eisen die de overheid stelt aan
rapportages, wil dit nog niet zeggen dat het voor sectorpartijen makkelijk is om snel inzicht te krijgen
in de voor hen relevante informatie. De rapportages vanuit de overheid worden als abstract ervaren
en zijn moeilijk communiceerbaar. Het is vaak moeilijk om inzicht te krijgen in waarom bepaalde
kosten hoog zijn en wat is tegengevallen. Bij onduidelijkheden kunnen sectorpartijen extra toelichting
vragen. De sectorpartijen hebben op het ogenblik minder drukmiddelen dan in het verleden in handen
om extra inzicht in kosten te krijgen (in verleden kon productschap de betaling van sectorbijdrage aan
het DGF ophouden bij onduidelijkheden, nu de overheid rechtstreeks bij de boer int is dit drukmiddel
niet meer aanwezig).

7.4

Doelmatigheid

De doelmatigheid van het DGF na 2015 is substantieel gewijzigd vanwege het innen/opleggen van
diergezondheidsheffingen door de overheid (in plaats van Productschappen). RVO was vooral een
organisatie gericht op het geven van subsidies aan ondernemers en was niet gericht op het innen van
heffingen. De organisatie moest hierop ingericht worden en is dat nog steeds aan het aanpassen. RVO
is door wettelijke kaders veel strikter gebonden aan bepaalde werkwijzen, wat mogelijk een verklaring
is voor de hogere uitvoeringskosten. Wel is er nu een eerlijkere verdeling van lasten over

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 39

verschillende categorieën van dierhouders (bij rundvee gaan de veehouders onder de categorie ‘overig
rundvee’ mee betalen en in de varkenshouderij de vermeerderaars met binnenlandse afzet).
De totale uitvoeringskosten (bouw en aanpassen ICT systemen, heffen sectorbijdrage, bezwaar en
beroep) zijn opgelopen van € 0,93 mln. in 2015 tot 1,35 miljoen euro in 2018. Afgezet tegen de
gemiddelde jaarlijkse bijdrage sector is dat circa 5%. De verwachting is dat de komende jaren de
heffingskosten in de pluimveehouderij zullen dalen (vanwege efficiëntieslag) maar dat de
heffingskosten in de varkenshouderij zullen stijgen (vanwege transitie naar individuele heffing vanaf
2019). Samenvoegen met andere heffingen zodat de veehouder één factuur ontvangt is vooralsnog
geen optie in verband met de ICT-structuur.
Het laten uitvoeren van de heffing van het DGF (op basis van een Algemeen verbindend verklaring
AVV) door de door de veehouderijsectoren opgerichte producentenorganisaties wordt door de
geïnterviewden op korte termijn politiek niet haalbaar geacht.

7.5

Tot besluit

De bijdrage van het bedrijfsleven aan de financiering van het DGF gebeurt conform de afspraken
gemaakt in het convenant. De verzamelde gegevens zijn een ondersteuning van het beleid. Door de
geïnterviewde belanghebbenden wordt het DGF in het algemeen als doeltreffend en doelmatig gezien.
Er zijn echter onvoldoende gegevens beschikbaar gekomen om vast te stellen in welke mate het DGF
doeltreffend en doelmatig is. Er zijn door de overheid geen concrete criteria geformuleerd waaraan de
mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van het DGF getoetst kan worden. Het formuleren van
dergelijke doelstellingen die én voldoende SMART zijn én bovendien voldoende betekenisvol zijn zodat
ze gebruikt kunnen worden om de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van het DGF te
bepalen is een uitdaging.

40 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

8

Conclusies en aanbevelingen

8.1

Conclusies

In dit onderzoek stonden de volgende zes onderzoeksvragen centraal, waarvan de belangrijkste
bevindingen per onderzoeksvraag zijn:
1. In hoeverre heeft het DGF bijgedragen aan het behalen van de beoogde maatschappelijke
doelstelling? In hoeverre zijn de specifieke doelstellingen bereikt middels het DGF? Welke factoren
hebben de behaalde resultaten beïnvloed?
Als een belangrijk onderdeel van het diergezondheidsbeleid in Nederland heeft het DGF
bijgedragen aan het behalen van de beoogde maatschappelijke doelstelling- het handhaven van
gezondheid en welzijn van dieren en de financiering van de kosten die de overheid maakt voor de
bestrijding van de in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren aangewezen dierziekte-. De
belangrijkste effecten van het DGF en de daaronder liggende convenanten met de verschillende
veehouderijsectoren zijn dat:
De veehouderijsectoren medeverantwoordelijk zijn voor de financiering van de door de
overheid uitgevoerde taken met betrekking tot diergezondheid.
De sector hiervoor een substantiële financiële bijdrage levert, waardoor de bijdrage vanuit de
overheid beperkt kan worden.
De overheid wel nog steeds het financiële risico draagt voor de kosten die de plafondbedragen
overstijgen naast de bijdragen die zij jaarlijks heeft te voldoen aan het DGF in vredestijd zoals
haar bijdrage aan monitoringtrajecten en waakvlamcontracten.
De bijdrage van het bedrijfsleven aan de financiering van het DGF gebeurt conform de afspraken
gemaakt in het convenant. Er is veel draagvlak bij de belanghebbenden uit de veehouderijsectoren
voor de huidige vorm van het DGF. Echter, er zijn een aantal factoren die het draagvlak bij de
verschillende veehouderijsectoren voor het DGF (negatief) beïnvloeden:
Vanuit de samenleving en politiek is een situatie waarbij de overheid voor alle kosten van de
door de overheid uitgevoerde bestrijding ongewenst.
In de pluimveesector vreest men, door de toename van het aantal uitbraken van HPAI, een
stijging van het plafondbedrag. Dit gaat mogelijk gepaard met een afname van het draagvlak.
In de varkenshouderijsector zijn er twee onderwerpen die van invloed zijn op het draagvlak:
afzet van producten van gevaccineerde dieren en de bijdrage in de schade bij een introductie
van AVP in de varkenshouderij in Nederland.
2. Wat zijn de belangrijkste effecten van het DGF?
­ Wat is het effect van het DGF op de financiering van het diergezondheidsbeleid?
De kosten voor de overheid met betrekking tot de kosten voor de bestrijding van dierziekten zijn
in vergelijking met de situatie voor het in werking treden van het DGF met onderliggende
convenanten, gedaald. De reden zijn de afspraken met betrekking tot de bijdragen aan de
financiering van het DGF van de verschillende veehouderijsectoren gemaakt in de convenanten.
­ Wat is het effect van het DGF op het voorkomen van introductie en verspreiding van
dierziekten? En zijn er aanwijzingen dat er sinds de invoering van het DGF minder uitbraken zijn
van besmettelijke dierziekten, dat deze adequater worden bestreden en dat deze uitbraken tot
minder schade hebben geleid?
Het DGF als financieel instrument binnen het diergezondheidsbeleid draagt in de ogen van de
geïnterviewde personen slechts beperkt bij aan het voorkomen van insleep en verspreiding van
dierziektes en het sneller melden van mogelijke dierziekte-uitbraken. Deze bijdrage is vooral
indirect doordat het DGF het door de overheid uitgevoerde en meegefinancierde

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 41

diergezondheidsbeleid mogelijk maakt. Andere aspecten van het diergezondheidsbeleid van
overheid en veehouderijsectoren hebben een grotere bijdrage aan het voorkomen van insleep en
verspreiding van dierziektes en het sneller melden van mogelijke dierziekte-uitbraken.
Convenantspartijen geven als collectief veel aandacht aan diergezondheid inclusief voorkomen van
insleep en verspreiding van dierziektes. Het belang van vermijden van uitbraken is breder dan om
de plafondbedragen niet te laten stijgen, maar is los daarvan te bezien.
­ Wat is de relatie tussen de effecten van het beleid (op het beleidsdoel en eventuele
neveneffecten) en de kosten van het beleid (beleidsuitgaven en overige kosten binnen en buiten
het departement)? Wat is de onderbouwing van de uitgaven?
Tot aan de plafondbedragen dragen de veehouderijsectoren de kosten rond de bestrijding door de
overheid van besmettelijke dierziekten. De overheid draagt altijd bij aan de kosten rond
monitoring en bewaking zoals in de convenanten bepaald. Bij overschrijding van de
plafondbedragen zal de overheid de meerkosten dragen. In de meeste afgelopen
convenantperiodes zijn deze extra uitgaven niet opgetreden; bij de grootschalige uitbraken van
MKZ in 2001, AI in 2003 en Q-koorts in 2010 waren er wel substantiële onvoorziene extra
uitgaven voor de overheid, omdat toen de in de convenantafspraken overeengekomen
plafondbedragen overschreden werden.
Onderbouwing van de uitgaven vindt plaats in de jaarlijkse rapportages aan het parlement. Bij
grote uitbraken vinden evaluaties van de uitbraak plaats hierin is de verantwoording van kosten
een belangrijk onderdeel.
3. Wat was de aanleiding voor het beleid en is deze aanleiding nog actueel?
De aanleiding voor het beleid -delen van (financiële) medeverantwoordelijkheid door de
veehouderijsectoren voor het door de overheid uitgevoerde diergezondheidbeleid - is nog steeds
actueel.
Het belang is sinds het overnemen van een aantal taken voor de productschappen door de
overheid verder toegenomen. Het aandeel van monitoringsprogramma’s is een steeds groter
deel van de totale begroting van het DGF gaan uitmaken.
Wel is er verschil van inzicht over de financiering van uitbraken van dierziekten waarbij naast
de veehouderij ook een reservoir in wilde dieren kan optreden (zoals AVP en HPAI).
4. Wat is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid en van het bedrijfsleven?
De financiële verantwoordelijkheid van de rijksoverheid en van het bedrijfsleven in de ontwikkeling
en uitvoering van het DGF is helder omschreven in de convenanten en voor de verschillende
partijen helder en gedragen.
De veehouderijsectoren dragen alle kosten voor de bestrijding van in het convenant genoemde
dierziekten in hun sector tot aan het per convenantperiode afgesproken plafondbedrag. De
overheid draagt de kosten die het convenantbedrag overschrijden als ook voor dierhouders die
niet door de veehouderijsectoren vertegenwoordigd worden zoals hobbydierhouders of
dierentuinen.
Verder zijn er afspraken tussen overheid en veehouderijsectoren over de verdeling van de kosten
die gemaakt worden voor monitoring of specifieke activiteiten die worden uitgevoerd ter
bevordering van de diergezondheid in Nederland zoals de High Containment Unit en de
financiering van de Stichting Diergeneesmiddelen autoriteit.
De bijdrage van de EU aan de kosten voor bestrijding zijn eenduidig vastgelegd in de EU Regeling
(EU) No 652/2014.
5. Wat is de bijdrage van het DGF aan de naleving van controlemaatregelen en een effectieve
implementatie?
Door het ontbreken van duidelijk kwantificeerbare doelstellingen is het niet mogelijk om vast te
stellen in welke mate het DGF doeltreffend en doelmatig is. Door de geïnterviewde

42 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

belanghebbenden wordt het DGF echter in het algemeen als doeltreffend en doelmatig gezien. De
relatie tussen de effecten van het beleid gericht op het handhaven van gezondheid en welzijn van
dieren en de kosten van het beleid (beleidsuitgaven en overige kosten binnen en buiten het
departement) is op grond van de beschikbare gegevens niet te bepalen:
De onderbouwing van de uitgaven zijn wel goed te bepalen. Jaarlijks worden de verwachte
uitgaven en de daarbij horende activiteiten in jaarplannen vastgesteld en gerapporteerd in
jaarrapportages en met de sectoren overlegd.
Om vooraf duidelijkheid te hebben over een aantal te verwachte kosten bij eventuele
uitbraken worden activiteiten door derden tijdens uitbraken zoveel mogelijk aanbesteed in
vredestijd middels op EU-regels gebaseerde aanbestedingsprocedures.
6. Is de doeltreffendheid en doelmatigheid van het DGF na 2015 gewijzigd vanwege het innen van
diergezondheidsheffingen door de overheid (in plaats van door de Productschappen)?
Door het opheffen van de productschappen zijn er een aantal taken van de productschappen door
de overheid overgenomen. Dit heeft geleid tot een groter aandeel van monitoringskosten in de
totale begroting van het DGF.
De inningskosten van de sectorbijdragen zijn gestegen met de opheffing van de productschappen.
Gedeeltelijk is dit te wijten aan opstartperikelen bij RVO en gedeeltelijk is dit structureel door de
heffingssystematiek. De verwachting is dat deze kosten zullen afnemen. Heffing door de sectoren
door bestaande producentenorganisaties (PO’s) zelf wordt op korte termijn niet haalbaar geacht.
De bijdrage van het bedrijfsleven aan de financiering van het DGF gebeurt conform de afspraken
gemaakt in het convenant. Er zijn echter onvoldoende gegevens beschikbaar om vast te stellen of
het DGF doeltreffend en doelmatig is. De belangrijkste reden is dat er geen concrete doelstellingen
geformuleerd zijn waaraan de doeltreffendheid en doelmatigheid van het DGF getoetst kan
worden. De beschikbare gegevens wijzen er ook niet op dat het beleid niet werkt, integendeel.
Door de geïnterviewde belanghebbenden wordt het DGF als effectief en doelmatig gezien.

8.2

Aanbevelingen

1. Handhaaf de huidige structuur en opzet van de financiering van het DGF. Wel is het te overwegen
om de plafondbedragen die met de verschillende veehouderijsectoren afgesproken worden te
splitsen in een meer voorspelbaar bewakingsdeel en een onvoorspelbaar bestrijdingsdeel. In het
bewakingsdeel zijn dan de kosten voor de bewaking van dierziekten en de overige kosten
opgenomen. In het bestrijdingsdeel zijn de kosten voor de bestrijding van dierziekten en de
kosten voor het voorkomen en verminderen van welzijnsproblemen opgenomen.
Dit doet beter recht aan de oorspronkelijke doelstelling van plafondbedragen. Deze zijn vooral
ingesteld om de gevolgen van grote uitbraken voor de veehouderijsectoren beperkt te houden.
Onvoorziene bedreigingen kunnen het noodzakelijk maken om nieuwe bewakingsactiviteiten te
starten. Dit heeft gevolgen voor het aandeel van het bewakingsdeel van het plafondbedrag
(dit wordt groter).
Het geeft een directe prikkel aan de veehouderijsectoren om de kosten van het bewakingsdeel
laag te houden. Het handhaven van één plafondbedrag heeft het risico dat indien de
bewakingskosten dalen het sector aandeel in het bestrijdingsdeel toeneemt.
Voor het bewakingsdeel kan jaarlijks begroot worden en hiervoor een heffing aan veehouders
worden opgelegd. De crisisreserve kan dan beperkt blijven tot het bewakingsdeel. Dit leidt tot
lagere initiële kosten als (opnieuw) een crisisreserve moet worden opgebouwd.
2.

Een verkenning naar mogelijkheden en draagvlak van een gesubsidieerd onderling fonds via GLB
middelen voor het financieren van gevolgschade van uitbraken van besmettelijke dierziekten kan
bijdragen aan het vergroten van het draagvlak voor het vaccination to live-beleid bij de bestrijding
van MKZ en KVP. Een dergelijke regeling valt dan wel buiten de reikwijdte van het DGF.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 43

Geïnterviewde personen

Naam

Organisatie

Pascalle de Ruyter

Ministerie van LNV

Hans van Dongen

Ministerie van LNV

Edwin de Vries

NVWA

Heleen Kamermans

RVO, uitvoeringsbeleid

John Valkenhoff

RVO

Folkert Beekman

Zuivel NL

Henk Bekman

SBK

Alfred van Lenthe

POV

Alex Spieker

AVINED

Jeannette Van de Ven

Portefeuillehouder Diergezondheid LTO/ geit en schaap

Jan Klaver

Voormalig productschappen

Ben Dellaert

AVINED

Gijsbert Six

Platform van Kleinschalige Schapen en Geiten

Jos Peerlings

ZLTO

Yvonne Goos

LTO

44 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

Vragenlijst

1. Aanleiding tot de oprichting van het DGF begin 1998
Tot 1998 financierde het ministerie van LNV dierziektebestrijding zonder private cofinanciering. Na de
grote en kostbare uitbraak van Klassieke Varkenspest in 1997 besloot de regering echter de
overheidsfinanciering voor dierziektebestrijding in de toekomst te beperken. Er werd besloten dat de
veehouderijsector de directe kosten moest mede-financieren en dat publieke financiering alleen zou
worden verleend in geval van grootschalige uitbraken. De manier van financiering vanuit de
veehouderij binnen deze randvoorwaarde stond open voor discussie. Het resultaat van de
besprekingen tussen de overheid en de commerciële veehouderijsectoren (vertegenwoordigd door de
productschappen) was het convenant voor de financiering van de bestrijding van besmettelijke
dierziekten. Deze overeenkomst documenteerde formeel de verplichtingen van zowel het Ministerie
van LNV als de drie productschappen.40
De financiële middelen voor het afdekken van de directe kosten voor bewaking en bestrijding van
dierziekten, door of in opdracht van het ministerie van LNV, komen uit het DGF. Het convenant bevat de
afspraken over de uitgaven uit het DGF en de verdeling van de kosten tussen de convenantpartners.
Betrokken partijen waren tot de opheffing van de productschappen in 2015 het ministerie van LNV en de
Productschappen voor Vee en Vlees (PVV), Pluimvee en Eieren (PPE) en Zuivel (PZ).
1a. Hoe belangrijk was het verminderen van de lasten voor de nationale begroting (ten gevolge van
onvoorziene grote uitgaven in relatie met de bestrijding van grote uitbraken van
aangifteplichtige/bestrijdingsplichtige dierziekten) als argument om te kiezen voor de gebruikte vorm
van financieren van het DGF in 1998?
Niet

Totaal

belang/niet

onbelangrijk

-3

Heel belangrijk

onbelangrijk

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting:

40

Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten LNV – PVV – PPE – PZ 2010 -2014 van 29 juni 2010, nr.
123215) (2010). [Online]. Overheid.: zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2010-11754.html

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 45

1b. Hoe belangrijk is het verminderen van de lasten voor de nationale begroting (ten gevolge van
onvoorziene grote uitgaven in relatie met de bestrijding van grote uitbraken van
aangifteplichtige/bestrijdingsplichtige dierziekten) als argument om te kiezen voor de gebruikte vorm
van financieren van het DGF nu?
Niet

Totaal

belang/niet

onbelangrijk

-3

Heel belangrijk

onbelangrijk

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting:

1c. Hoe belangrijk was het voorkomen van een openeindregeling bij de veehouderijsectoren een
argument om te kiezen voor de gebruikte vorm van financieren van het DGF in 1998?
Niet

Totaal

belang/niet

onbelangrijk

-3

Heel belangrijk

onbelangrijk

-2

-1

0

1

2

3

(Onder de huidige inrichting van het DGF met plafondbedragen per sector voor de verschillende
veehouderijsectoren weten de sectoren bij het ingaan van het convenant het maximale bedrag dat ze
moeten bijdragen in een 5-jaarlijkse periode aan het DGF. De overheid moet inspringen voor alle
kosten boven dit plafondbedrag.)
Toelichting:

1d. Hoe belangrijk is het voorkomen van een openeindregeling bij de veehouderijsectoren nu?
Niet

Totaal

belang/niet

onbelangrijk

-3

Heel belangrijk

onbelangrijk

-2

-1

Toelichting:

46 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

0

1

2

3

2. Bijdragen DGF aan het behalen van de beoogde maatschappelijke doelstelling
2a. In hoeverre heeft het DGF bijgedragen aan het handhaven van de diergezondheid in Nederland?

Totaal niet

Heel veel

bijgedragen

bijgedragen

-3

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting:

2b. In hoeverre heeft het DGF bijgedragen aan het afdekken van de kosten die de overheid maakt
voor de bestrijding van de in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) aangewezen
dierziektes?

Totaal niet

Heel veel

bijgedragen

bijgedragen

-3

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting:

2c. In hoeverre draagt het DGF bij aan de bewustwording van de diergezondheid in Nederland bij
bestuurders en andere sectorpartijen?

Totaal niet

Heel veel

bijgedragen

bijgedragen

-3

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting:

2d. In hoeverre draagt het DGF bij aan de bewustwording van de diergezondheid in Nederland bij
veehouders?

Totaal niet

Heel veel

bijgedragen

bijgedragen

-3

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting:

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 47

2e. In hoeverre draagt het DGF bij aan het handhaven van de hoge diergezondheidsstatus in
Nederland?

Totaal niet

Heel veel

bijgedragen

bijgedragen

-3

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting:

2f. Heeft de eigen bijdrage vanuit de sector (via DGF) bijgedragen aan het voorkomen van insleep
Indien ja, hoe dan? Indien nee, waarom niet?

Totaal niet

Heel veel

bijgedragen

bijgedragen

-3

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting:

2g. Heeft de eigen bijdrage vanuit de sector (via DGF) bijgedragen aan het voorkomen van
verspreiding? Indien ja, hoe dan? Indien nee, waarom niet?

Totaal niet

Heel veel

bijgedragen

bijgedragen

-3

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting:

2h. Hebben de convenanten bijgedragen aan het sneller melden van mogelijke dierziekte-uitbraken?

Totaal niet

Heel veel

bijgedragen

bijgedragen

-3

-2

-1

Toelichting:

48 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

0

1

2

3

2i. In hoeverre draagt het DGF bij aan het onder de aandacht brengen/houden bij de veehouders van
de gevaren van introductie en verspreiding van dierziekten in vredestijd?

Totaal niet

Heel veel

bijgedragen

bijgedragen

-3

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting

3. Verantwoordelijkheid van de rijksoverheid en van het bedrijfsleven
Zoals bepaald in de GWWD en verder uitgewerkt in de convenanten hebben overheid en bedrijfsleven
verantwoordelijkheden voor het waarborgen van de diergezondheid in Nederland.
Productschappen hadden voor hun opheffing ook een rol in de bestrijding van een aantal dierziekten in
Nederland. Hiervoor werden aan betrokken partijen heffingen opgelegd. Na het opheffen van de
productschappen is de financiering overgenomen door de overheid.
De begroting van het DGF bevat sinds 2015 ook de kosten van het voorkomen en/of bestrijden van
dierziekten als de Ziekte van Aujeszky, Salmonella (Se en St), Leukose, en een
monitoringsprogramma voor AI, NCD, non-zoönotische Salmonella, en Mycoplasma.
Heeft de opheffing van de productschappen nog invloed gehad op deze verdeling van
verantwoordelijkheden in de bestrijding van de bovengenoemde dierziekten?

Totaal geen

neutraal

invloed

-3

-2

-1

0

Heel veel invloed

1

2

3

Toelichting:

Welke gevolgen heeft dit volgens u?

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 49

4. Doeltreffendheid en doelmatigheid
4a. Is het huidige DGF (vanaf 1998) doeltreffend? (wordt het juiste gedaan en worden de
doelstellingen gehaald?)

Totaal niet

-3

Heel erg

Neutraal

doeltreffend

-2

-1

0

doeltreffend

1

2

3

Toelichting:

Wat gaat goed en wat kan beter?

4b. Is de doeltreffendheid van het DGF na 2015 substantieel gewijzigd vanwege het innen/opleggen
van diergezondheidsheffingen door de overheid (in plaats van productschappen)? (wordt het juiste
gedaan en worden de doelstellingen gehaald?)

Heel erg

Neutraal

verslechterd

-3

-2

-1

0

Heel erg verbeterd

1

2

3

Toelichting:

Wat gaat goed en wat kan beter?

4c. Is het huidige DGF doelmatig? (Worden de ingezette middelen efficiënt ingezet?)

Totaal niet

Neutraal

doelmatig

-3

-2

-1

Toelichting:

Wat gaat goed en wat kan beter?

50 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

0

Heel erg doelmatig

1

2

3

4d. Is de doelmatigheid van het DGF na 2015 substantieel gewijzigd vanwege het innen/opleggen van
diergezondheidsheffingen door de overheid (in plaats van Productschappen)? (Worden de ingezette
middelen efficiënt geïnd?)

Heel erg

Neutraal

verslechterd

-3

-2

-1

Heel erg verbeterd

0

1

2

3

Toelichting:

Wat gaat goed en wat kan beter?

5. Uitvoeringsmaatregelen en effectiviteit
Controlemaatregelen tijdens een uitbraak van een besmettelijke dierziekte.
Tijdens een uitbraak van een besmettelijke dierziekte worden door de overheid maatregelen
uitgevoerd om de uitbraak te bestrijden en verdere verspreiding tegen te gaan. Zo worden
bijvoorbeeld op besmette bedrijven de dieren geruimd en de bedrijven ontsmet. In gebieden om de
besmette bedrijven heen en op mogelijke contactbedrijven worden ook maatregelen genomen zoals
een vervoersverbod en eventueel kan tot preventieve ruiming of vaccinatie van dieren worden over
gegaan. Op deze bedrijven wordt nader onderzoek gedaan om mogelijke infecties tijdig op te sporen.
Het uitvoeren van dergelijke controlemaatregelen is een ingrijpende logistieke operatie die een
gecoördineerde inzet van overheid en bedrijfsleven vereist. In de beleid- en bestrijdingsdraaiboeken
van ministerie en uitvoeringsorganisaties staan de maatregelen die genomen kunnen worden bij een
uitbraak beschreven. Alle kosten verbonden aan het uitvoeren van deze controlemaatregelen komen
ten koste van het DGF.

6. Hoe zou de doelmatigheid van het DGF nog vergroot kunnen worden?

6. Draagvlak voor diergezondheidsheffing
6a. Hoe belangrijk was draagvlak in de samenleving met betrekking tot financiering van de bestrijding
van dierziekte-uitbraken een argument om te kiezen voor de gekozen vorm van financiën van het DGF
in 1998?
Niet

Totaal

belang/niet

onbelangrijk

-3

Heel belangrijk

onbelangrijk

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting:

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 51

Hoe belangrijk is dit draagvlak in de samenleving nu?

Niet

Totaal

belang/niet

onbelangrijk

-3

Heel belangrijk

onbelangrijk

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting:

Indien de situatie sinds 1998 veranderd is wat is daarvan volgens u de belangrijkste oorzaak?

6b. Hoe belangrijk was het vergroten van de betrokkenheid van de veehouderijsectoren bij het nemen
van preventieve maatregelen een argument om te kiezen voor de huidige vorm van financiën van het
DGF in 1998?
Niet

Totaal

belang/niet

onbelangrijk

-3

Heel belangrijk

onbelangrijk

-2

-1

0

1

2

3

Toelichting:

Hoe belangrijk is het vergroten van deze betrokkenheid van de veehouderijsectoren nu?

Niet

Totaal

belang/niet

onbelangrijk

-3

Heel belangrijk

onbelangrijk

-2

-1

Toelichting:

52 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

0

1

2

3

6c. Is het draagvlak voor het DGF binnen de verschillende veehouderijsectoren toe- of afgenomen in
de afgelopen jaren?

Rundveehouderij (inclusief vleeskalverhouderij)

Sterk afgenomen

-3

Neutraal

-2

-1

0

Sterk toegenomen

1

2

3

Toelichting

Varkenshouderij

Sterk afgenomen

-3

Neutraal

-2

-1

0

Sterk toegenomen

1

2

3

Toelichting

Pluimveehouderij

Sterk afgenomen

-3

Neutraal

-2

-1

0

Sterk toegenomen

1

2

3

Toelichting

Schapen- en geitenhouderij

Sterk afgenomen

-3

Neutraal

-2

-1

0

Sterk toegenomen

1

2

3

Toelichting

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 53

6d. Wat kan gedaan worden om het draagvlak binnen de sectoren (verder) te vergroten?
Bijvoorbeeld door aanpassingen binnen het DGF maar ook aan flankerende maatregelen
(gedifferentieerde bijdrage gebaseerd op risicoprofiel van bedrijf en implementatie van preventieve
maatregelen om insleep en verspreiding van dierziekten te voorkomen, vergoeding gevolgschade zoals
leegstand).

6e. Is de huidige aanpak waarbij de sector tot een bepaald bedrag in de 5-jaarlijkse convenantperiode
de kosten van het DGF draagt en waarboven de overheid de rest van bijdraagt nog steeds het
gewenste model?

Totaal niet

Neutraal

gewenst

-3

-2

-1

0

Heel erg gewenst

1

2

3

Toelichting:

6f. Of moet er bijvoorbeeld gekozen worden voor het Duitse model waarbij de overheid en sector
beiden de helft van de totale kosten betalen?

6g. Of het Belgische model waarbij de sector de kosten van compensatie draagt en de overheid de
kosten van bestrijding?

Heeft u nog aanvullingen? Zijn zaken die in uw ogen belangrijk zijn voor de evaluatie van het DGF nog
niet aan de orde gekomen?

54 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

Specifieke antwoorden en
opmerkingen
De resultaten van de interviews met vertegenwoordigers van de overheid en de verschillende
veehouderijsectoren zijn samengevat in de hoofdtekst van dit rapport. Deze bijlage is een opsomming
van specifieke antwoorden en opmerkingen van de geïnterviewde personen.
Aanleiding voor het beleid
• Tot aan de grote uitbraak van KVP was de samenleving zich niet bewust van de gevolgen van een
dierziekte-uitbraak. Toen het ruimen van dieren echter steeds maar doorging, begon men zich er
tegen te verzetten. Zeker toen de samenleving ook nog geconfronteerd werd met de hoge kosten
die verbonden waren aan de bestrijding en de grote bijdragen vanuit overheid die daarvoor nodig
waren.
• Het sentiment in de samenleving was: we gaan als belastingbetaler niet meer voor uitbraken
betalen als er zaken niet veranderen. Binnen de samenleving en de Tweede Kamer was er geen
draagvlak meer om de samenleving de kosten te laten dragen: de sector moest mee betalen. Het
principe van ‘de vervuiler betaald’ gold ook voor de veehouderij.
• Bijdrage vanuit samenleving aan de kosten voor dierziektebestrijding werd minder vanzelfsprekend
gevonden dan in het verleden. Het was een verandering van de tijdsgeest. Er was een andere visie
op overheidsverantwoordelijkheid. Sinds 1998 is de samenleving minder betrokken bij de
veehouderij en het beeld is minder positief. In het verleden was er vanuit samenleving/overheid
draagvlak voor de veehouderij die er toe bijdroeg dat de sector niet zou omvallen.
• De veehouderijsectoren waren zich er van bewust dat het nemen van (mede)verantwoordelijk voor
financiering erg belangrijk is voor beeld en imago. Goede afspraken waren nodig ‘om geen gedonder
te krijgen’.
Op het ogenblik, anno 2018:
• Er is wel meer maatschappelijke betrokkenheid bij de veehouderij. Dit mede door de grote crises
rondom diergezondheid, en ook door het toegenomen besef dat de veehouderij gevolgen kan
hebben voor de volksgezondheid (bijvoorbeeld Q-koorts en fijn stof). Bovendien is er meer
weerstand in de samenleving tegen het doden van dieren in geval van uitbraken van besmettelijke
dierziekten.
• Draagvlak voor en imago van de veehouderij en de wijze van dierziektebestrijding is de laatste jaren
eerder verslechterd dan verbeterd. Er zijn volgens respondenten uit de veehouderij groeperingen die
stemming maakten tegen veehouderij in de samenleving
De bijdrage van het DGF aan het behalen van de beoogde maatschappelijke doelstelling
• In 2001 is er voor MKZ een extra heffing aan rundveesector opgelegd en er is zo een zeer
substantieel additioneel bedrag aan de overheid afgedragen.
• Voor de schapen en geiten sector heeft er sinds de invoering van het DGF en de convenanten geen
overschrijding van de plafondbedragen plaatsgevonden (wel was dit regelmatig net op het randje).
Plafondbedragen in de varkenssector zijn nooit overschreden. De sectoren hebben ook meebetaald
aan de initiële bestrijdingskosten van Schmallenberg, ondanks dat het niet genoemd werd in de
convenanttekst.
Door zowel overheid als sector wordt het belang van plafondbedragen onderkend en onderschreven.
Het was een zeer belangrijke voorwaarde voor de veehouderijsectoren om deel te nemen aan de
convenanten en het is een belangrijke voorwaarde voor het behouden van draagvlak voor de
financiering van het diergezondheidsbeleid door de betrokken veehouderijsectoren. Wel is
tegenwoordig in vergelijking met de eerste convenanten een aantal zaken anders dan tijdens de
eerste convenantonderhandelingen:
• Vaccinatie bij uitbraken is belangrijk voor behoud van draagvlak in de samenleving voor de
varkenshouderij bij een mogelijke uitbraak van KVP/MKZ. De mogelijkheid van vaccination-to-live
geeft lagere verwachte directe bestrijdingskosten en daardoor lagere plafondbedragen maar

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 55

introduceert wel het probleem van afzet van gevaccineerde dieren waarvoor in de ogen van de
sector nog steeds geen oplossing is gevonden. De kosten worden verschoven van het collectief naar
de getroffen veehouders Er is wel inspanning nodig om tijdens crisis vlees af te zetten
(varkenshouderij).
• De plafondbedragen zijn niet alleen gebaseerd op risico-inschattingen. De overheid houdt ook
rekening met de draagkracht van een sector. Het is ook een nationaal-economisch belang dat een
sector niet ten onder gaat aan de gevolgen van een uitbraak van zeer besmettelijke dierziekten. Wel
vraagt een geïnterviewde zich af of door de huidige systematiek van berekenen van
plafondbedragen bij zeer incidentele (maar mogelijk grote uitbraken) het financiële risico niet
grotendeels bij de overheid komt te liggen.
• Op het ogenblik zijn er zorgen over de kans dat je iets binnenhaalt zonder dat je hier als sector
invloed op kunt uitoefenen. Sectoren kunnen risico’s verkleinen en daardoor plafondbedragen
beheersbaar houden. Echter, er zijn een aantal risico’s van introductie waarbij de
veehouderijsectoren geen knoppen hebben om aan te draaien. Voorbeelden zijn het reisgedrag van
mensen en het wildbeheer waardoor het gevaar van introductie van dierziekten als AVP ontstaat.41
Er zijn vraagtekens bij de veehouderijsectoren of zij dan alleen voor de gevolgen van een dergelijke
introductie moeten opdraaien.
• De pluimveehouderij werd in de vorige convenantperiode geconfronteerd met hogere
plafondbedragen en met meerdere uitbraken van AI. Voor hen geldt dat men er alles aan wil doen
om de plafondbedragen beperkt te houden. Men is zich er van bewust dat inspanningen (met name
preventie maatregelen) van de sector nodig zijn om de plafonds op voldoende laag niveau te
houden. Het niveau en de condities en voorwaarden waaronder zijn belangrijk voor de
levensvatbaarheid van de sector.
• Voor de schapen- en geitensector met de relatief veel kleinschalige bedrijven maken de
heffingskosten een belangrijk deel uit van het totale bedrag van de heffing. Deze heffingskosten
worden als erg hoog ervaren.
• In de recentere convenanten zijn er meer afspraken over vaste kosten dan in voorgaande
convenanten. Deze vaste kosten – door een geïnterviewde ‘pseudo-bestrijdingskosten’ genoemd,
zijn een groter deel van de sectorbijdrage gaan uitmaken.
Het draagvlak voor het DGF binnen de verschillende veehouderijsectoren
De geïnterviewden maken over zaken die een mogelijk negatieve invloed hebben op het draagvlak bij
de betrokken veehouders de volgende opmerkingen:
• Het draagvlak in de melkveehouderij op bestuurlijk niveau was en is hoog. Dit geldt ook voor de
vleeskalverhouderij. Hoe het staat met het toekomstige draagvlak van de melkveehouders is
moeilijk te beoordelen omdat de melkveehouders al vijf jaar geen heffing aan DGF meer betalen
omdat er nog geld over was. Voorheen werd de heffing voor het DGF geïnd via melkgeld en slacht
en merkten melkveehouders nauwelijks van het bestaan van het DGF.
• Voor de varkenshouderij was er een tot nu toe een vergelijkbare situatie. Voor 2015 werd de heffing
door de slachterij geïnd. De varkenshouders merkten daar niks van (behalve als ze hun rekening
helemaal doorpluisden). In de periode van 2015 tot 2018 werd de bijdrage van de varkenshouderij
betaald uit de reserves van de productschappen. Vanaf 2018 gaat RVO.nl beginnen met het innen
van heffingen. De varkenshouders gaan dat vanaf begin 2019 pas merken. Het is dus nog de vraag
hoe dit binnen de sector zal vallen.
• In de pluimveehouderij is het draagvlak hoog maar het neemt wel af. De sector is bereid eigen
verantwoordelijkheid te nemen. De afname komt door de hoge plafondbedragen en de hoge
heffingen, er is nog veel uit te leggen. De grip van de sector op de besteding van middelen is
verminderd. Een ander pijnpunt is de heffingsgrondslag. De pluimveehouderij was heel blij met de
werkwijze van het productschap. De pluimveehouders werden al snel na het opheffen van de
productschappen geconfronteerd met heffingen door de overheid (RVO.nl). De systematiek en
heffingsgrondslag bij RVO.nl is anders dan de aanpak van de productschappen. Bovendien was
RVO.nl nog niet ingesteld op het innen van heffingen. Bij het productschap werd uitgegaan van het
aantal dieren bij opzet of het aantal ingelegde broedeieren. RVO.nl baseerde de heffingsgrondslag
op een systematiek op het gemiddeld aantal dieren per jaar of het gemiddeld aantal afgeleverde
dieren per jaar (een aanpak die werd toegepast door de productschappen bij varkens). Echter, deze

41

Een discussie die extra actueel wordt na de uitbraken van AVP in wilde zijnen in België.

56 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

heffingsgrondslag had haken en ogen omdat mede door de specifieke productiesystemen het
gemiddeld aanwezige dieren bij pluimvee veel moeilijker is in te schatten. Vanaf 2018 kiest het
RVO.nl voor een aanpak vergelijkbaar aan de oorspronkelijke aanpak van de productschappen voor
pluimvee.
• Ook in de schapen- en geitensector zijn er zorgen over behoud van draagvlak. In de geitensector
speelt de problematiek van Q-koorts. In schapensector zijn er zorgen over het draagvlak. Er zijn
verschillende actoren en er is minder betrokkenheid bij de hobbysectoren (vergelijkbaar met paard).
Bovendien vindt er relatief veel import plaats uit risicogebieden. Bedrijfsmatige schapenhouderij
moet blijven meedoen. Met betrekking tot heffingen blijft de situatie grotendeels vergelijkbaar met
het verleden. RVO.nl was al betrokken (leverde de info uit I&R) in deze sectoren en gaf de
informatie door aan het productschap. RVO.nl werkt nu met dezelfde systematiek als de
productschappen. Wel is er nu geen basisbedrag meer per bedrijf maar alleen een heffing per dier.
• Een dierziektecrisis helpt bij de bewustwording over het belang van het vangnet zoals geboden door
het DGF.
Om het draagvlak binnen de sectoren (verder) te vergroten worden door de geïnterviewden de
volgende suggesties gedaan:
• Transparant zijn over de uitgaven van het DGF en over de afwegingen die gemaakt worden, en het
in stand houden van een goede overlegstructuur.
• Nieuwe bestuurders goed informeren en meenemen in het proces, hier ligt een verantwoordelijkheid
zowel bij de overheid als bij de betrokken vertegenwoordigers van de sectoren. In communicatie
vanuit overheid zijn er al verbeterslagen gemaakt. Onderwerpen die regelmatig moeten terugkeren:
­ basismonitoring toelichten
­ preventie en risicobeheersing
­ meenemen van sector in het proces en uitleggen wat er allemaal geregeld is.
Hierdoor wordt het mogelijk dat bestuurders op basis van feiten een goede afweging kunnen maken.
• Voor de varkenssector geldt dat het oplossen van ‘open eindjes’ draagvlak verder kan vergroten.
Genoemd zijn:
­ afzet van producten van gevaccineerde dieren
­ wildbeheer
­ risico van mensen/toeristen bij de introductie van met name AVP.
Relatie tussen DGF en de rest van het diergezondheidsbeleid in Nederland
• Met uitzondering van de MKZ-uitbraak hebben de rundveehouders tot nu toe weinig van het DGF
gemerkt. (heffingen liepen in het verleden via de melkgeldnota van de zuivelfabriek en zijn al enkele
jaren op nul gesteld omdat gebruikgemaakt wordt van de reserves van de productschappen).
• Door de pluimveesector wordt aangegeven dat het diergezondheidsbeleid bijdraagt aan preventie
door:
­ Tijdig verdenking melden;
­ Opsporen van subklinische infecties;
­ Bestrijding en handhaven;
­ Vergoeden van dieren draagt bij aan de positieve attitude van de pluimveehouders;
­ Bij ruiming en onteigening. Doordat er van te voren goed is over nagedacht (bijvoorbeeld
waardetabellen) verminderd dit de kans op discussie.
Echter, maatregelen die sector neemt op gebied van preventie en biosecurity komen niet terug in
DGF-plafonds.
• Na de KVP-uitbraak in 1998 zijn er in de varkenshouderij meer preventieve maatregelen genomen
die de kans op introductie en verspreiding van dierziekte verkleinen. De sector vindt het erg
belangrijk om vast te houden aan deze maatregelen. Het DGF helpt wel mee maar is niet van
doorslaggevende betekenis.
• Monitoring is een belangrijk onderdeel van het DGF en wordt gezien als het fundament van het DGF.
Per convenant wordt er meer monitoring in het DGF ondergebracht. De traditionele onderdelen
worden 50/50 door overheid en sector betaald, de monitoringsprogramma’s die sinds het opheffen
van de productschappen zijn onder gebracht worden volledig door de sector betaald. De indruk
bestaat dat de overheid steeds meer kosten naar de sector aan het overhevelen is (met name
varkenssector).

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 57

• Het DGF fungeert als stok achter de deur: het hebben van uitbraken heeft impact op de huidige
kosten (tot aan plafondbedrag) en de hoogte van toekomstige plafondbedragen (bijvoorbeeld in
vleeskalverhouderij).
• Een geïnterviewde vanuit de overheid ziet wel nog steeds een spanningsveld tussen individueel
belang en het collectief. Het blijft belangrijk om maximale bereidheid tot medewerking te stimuleren
rond het aanmelden van verdenkingen. Ook zou er geen zorg moeten zijn over de impact van ‘loze
meldingen’ of om mee te werken aan de collectief wenselijke vaccinatie (dus specifieke
gevolgschade regelen).
De bijdrage van het DGF aan het handhaven van de hoge diergezondheidsstatus in
Nederland en aan de naleving van controlemaatregelen en een effectieve implementatie
• Er is meer nodig dan het DGF om de diergezondheidsstatus in Nederland hoog te houden zoals
bewustwording en gedragsverandering van veehouders en erfbetreders en misschien wel meer
programma’s om de dierziekte status te monitoren.
• Monitoringsprogramma’s zijn voor de pluimveesector erg belangrijk om de vinger aan de pols te
houden. Het is belangrijk dat monitoring collectief betaald blijft worden, ook diegenen die er minder
belang bij hebben. Dit voorkomt verspreiden van ziekten. Op het ogenblik doet iedereen eraan mee
en daardoor is de landelijke dekking optimaal.
• Er is veel aandacht voor de meldingscriteria voor verdenkingen van uitbraken van besmettelijke
dierziekten. Bovendien is het gunstig dat er bij verdachte situaties al na één dag uitslag is in plaats
van in het verleden pas na drie dagen: dit verkort de tijd dat een bedrijf op slot zit en daardoor de
bereidwilligheid bij veehouders om te melden.
• In de zuivelsector is het DGF een serieus onderwerp op bestuurlijk niveau en bij de
zuivelondernemingen, die zich zeer bewust zijn van de afzetrisico’s ten gevolge van uitbraken van
besmettelijke dierziekten. Daarentegen was en is de DGF-bijdrage voor de melkveehouders een
beperkt zichtbare financiering. Maar melkveehouders zijn zich in het algemeen zeer bewust van de
diergezondheid, ook door de grote aandacht die de zuivelondernemingen daar aan geven, met
verschillende private bestrijdingsprogramma’s, en door de ruime publiciteit gegeven aan de
bevindingen van de diergezondheidsmonitoring.
• De kalversector onderneemt zelf actie via het kalfvolgsysteem en het scheiden van stromen
kalveren.
• Bij varkenshouders leeft het DGF nog minder bij (nieuwe) bestuurders. In de varkenshouderij is bij
de meeste veehouders onduidelijk waar ze voor gaan betalen. Dit speelt nu al met nieuwe generatie
bestuurders die niet in verleden met het DGF geconfronteerd zijn geweest. De reden is dat er al
aantal jaren bij de veehouders niet direct geheven is en er in de varkenshouderij geen uitbraken zijn
geweest van in DGF bedoelde aandoeningen in de afgelopen 18 jaar sinds we DGF hebben. Veel
uitleg/communicatie inspanning wordt nodig om duidelijk te maken waar de DGF-heffing voor is. De
verwachting is dat er wel draagvlak bij leden is voor DGF. De dreigende situatie rond Afrikaanse
varkenspest helpt mee om dit draagvlak te creëren.
• In de pluimveesector zijn de heffingen hoog in het huidige DGF. In de pluimveesector is de DGF
bijdrage een van de hoogste rekeningen die binnenkomt bij de pluimveehouders. Het DGF is voor de
sectorbestuurders aanleiding om met de leden in discussie te gaan. Het is een van de belangrijke
thema’s: de DGF-bijdrage wordt in combinatie met wat je aan preventie kan doen aan de orde
gesteld. Een goede rapportage kan laten zien dat onder huidige omstandigheden het DGF voor de
pluimveesector een onbetaalbare situatie wordt. Dit kan dan weer gebruikt worden door de
sectorvertegenwoordigers om aan de leden duidelijk te maken dat een maximale inspanning nodig is
om introductie te verminderen en de gevolgen van uitbraken te beperken. Discussies over
plafondbedragen geven inzicht in argumenten en risico’s. Dit is input voor de discussies om de
plafonds in stand te houden.
• In de schapen- en geitenhouderij heeft de Q-koortsproblematiek de collectiviteit in deze sector ter
discussie gesteld (Q-koorts kosten voor testen –tankmelk monitoring- vooral bij grotere
geitenbedrijven en niet bij schapen die wel meebetaalden. Nu met verplichte vaccinatie is dit niet
meer aan de orde). Om bij geiten/schapen de heffing laag te houden wordt teruggevallen op de
minimale wettelijke taken voor financiering vanuit DGF. Dit betekent versmalling van takenpakket in
basismonitoring. Er worden geen reserves opgebouwd om bij plotseling optredende calamiteiten
(bijvoorbeeld zoals in verleden Smallenberg) actie te kunnen ondernemen. Er wordt geen
medewerking vanuit overheid ervaren om zaken te regelen die je als sector niet zelf georganiseerd

58 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

krijgt. Vooral de monitoringstrajecten (brucella en scrapie) dragen bij aan verhogen van de
diergezondheid en hebben toegevoegde waarde.
• Overleg over het DGF leidt bij bestuurders tot verbreden van de blik. Genoemd wordt bijvoorbeeld
terugkoppeling vanuit basismonitoring. Hiervan worden de resultaten goed opgepikt door de sector
en de kennis van dierziekten en hun bestrijding neemt toe.
• Met veehouders worden vooral de resultaten van de basismonitoring gedeeld. De rest is minder
belangrijk.
Vergroten betrokkenheid veehouderijsectoren
• Door de DGF gefinancierde monitoringsprogramma’s dragen bij aan het opsporen van ziekten.
• Dankzij het DGF is houding van veehouders veranderd en is er meer bewustwording.
• In de rundveesector wordt op bedrijfsniveau het besef voor dierziektepreventie niet door DGF
gestuurd, maar vooral door de verschillende private bestrijdingsprogramma’s en de
diergezondheidsmonitoring. Er zijn weinig instrumenten om grip te kunnen krijgen op de import van
overig rundvee.
• In de vleeskalverhouderij spelen de uitkomsten van de monitoringstrajecten een belangrijke rol bij
het nemen van preventieve maatregelen. Genoemd worden het ‘stoplichten model’ en
communicatie. Door het vinden van runder-tbc in Engelse kalveren is besloten om de import van
deze dieren te staken.
• In de varkenssector zijn andere regelingen (waarvan de meeste zijn ingevoerd na de KVP-uitbraak
in 1997) belangrijker als middel om insleep en verspreiding te voorkomen dan het DGF-instrument.
• In de pluimveesector worden de plafondbedragen voor het DGF als hoog ervaren. Onder de huidige
omstandigheden wordt het DGF als een onbetaalbare situatie ervaren. Daarom is een maximale
inspanning van de sector nodig om introductie en verspreiding te voorkomen. In de laatste
convenantperiode zijn de plafonds toegenomen samen met de AI-uitbraken en is de risicoperceptie
toegenomen. Men is bereid meer maatregelen te nemen om risico’s te vermijden. Dit is ook
opgenomen in de IKB-regelingen.42
• De kleinschalige schapenhouderij ziet een beperkte rol voor zichzelf. De preventieregeling en I&R
dragen wel bij. Grootschalige import door professionele schapenhouderij is een groot risico. Door de
kleinschalige schapen en geitenhouderij is er weinig import (en dan met name fokmateriaal).
Risicoprofielen
• Men voorziet problemen met uitvoerbaarheid.
• Het is de vraag of het juridisch haalbaar is om een risico gebaseerde heffing toe te passen.
• Opzet en handhaven van systeem is lastig. Wordt dan een erg dynamisch systeem. De veehouder is
ook afhankelijk van zaken die niet beïnvloedbaar zijn.
• Bovendien kunnen door veranderingen rond de introductie van een ziekte (zoals recent gezien bij
AI) de bijdrage van specifieke risicofactoren veranderen. Het risicoprofiel van een bedrijf wordt dan
anders.
• Oppassen dat een dergelijk systeem niet leidt tot minder draagvlak. Solidariteit tussen verschillende
deelsectoren neemt af: vleeskuikens (weinig tot geen recente uitbraken) versus legpluimvee of
eenden.
• Het bieden van een mogelijke korting op de DGF-heffing bij het geïmplementeerd hebben van
voorzieningen/preventieve maatregelen verdient overweging. Echter, controleren of veehouders de
maatregelen geïmplementeerd hebben is moeilijk. Dit kan wellicht ondervangen worden door
aansluiting te zoeken bij de eisen van kwaliteitssystemen.
• Risico’s zijn slecht objectief vast te stellen. Bovendien is er mogelijk een averechtse werking doordat
veehouders met betrekking tot implementatie van maatregelen op het randje gaan zitten.
• Differentiatie van heffingen wordt gezien als een ‘monster van Loch Ness’: er wordt veel over
gesproken maar het lost niks op. Een risicogebaseerde heffing moet leiden tot een verandering in
het management. Dit levert te veel discussie op. Het is beter om onderscheid te maken tussen
verschillende categorieën bedrijven.

42

Een voorbeeld is het Rapport Versterking zelfregulering eierketen, die de sector zelf de spiegel voor wil houden. In het
rapport worden maatregelen gegeven die kunnen worden ingepast in IKB Ei, het bestaande kwaliteitsborgingssysteem van
de keten. Deze aanpak op basis van zelfregulering maakt een adequate implementatie mogelijk.
https://ovoned.avined.nl/sites/ovoned/files/eindrapport_wvze_15-05-2018.pdf

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 59

• Kwaliteitssystemen en regelgeving zijn beter geschikt om risico’s te beperken dan een risico
gebaseerde heffing voor het DGF.
Verdeling verantwoordelijkheid tussen rijksoverheid en bedrijfsleven
• In het verleden waren er kortere lijnen tussen sector (productschappen) en overheid.
• Bij het bestaan van de productschappen werden meerdere partijen vertegenwoordigd door het
productschap. Overleg en onderhandelingen werden steeds door dezelfde (productschap)mensen
uitgevoerd. Het bedrijfsleven kon de krachten bundelen. Nu zijn er per sector vaak meerdere
(nieuwe) partijen betrokken. Dit betekent dat men zich opnieuw moet organiseren.
• In het verleden en ook nu is de overheid verantwoordelijk voor de complete uitvoering van de
bestrijding van zeer besmettelijke dierziekten als HPAI. In het verleden had de sector een belangrijk
machtsmiddel in handen indien er vraagtekens waren bij de verantwoording van uitgaven door het
DGF naar de sector: de collectief geïnde bijdrage. Hierdoor kon de sector extra informatie opvragen
voordat er betaald werd. Dit machtsmiddel ontbreekt nu.
• In de pluimveesector verliep de door de productschappen georganiseerde bestrijding zoals
Salmonella en Mycoplasma gallisepticum (Mg) door de korter lijnen overzichtelijk en praktisch. Nu
bestrijding door overheid wordt uitgevoerd verloopt de bestrijding conform richtlijnen zoals
opgesteld voor AI. Dit maakt het per bedrijf drie keer zo duur dan in het verleden. Dit heeft nadelige
gevolgen voor het draagvlak. Ook is het met betrekking tot programma’s die voorheen door de
sector werden uitgevoerd via PBO-regelgeving minder makkelijk om wijzigingen in de regelgeving
door te voeren (in verleden kon dit binnen 3 à 4 maanden geregeld zijn nu kost dit langer dan een
jaar) en is handhaving moeilijker geworden (handhavingsintensiteit is afgenomen, in verleden via
tuchtrecht kon snel worden opgetreden nu geldt de standaardhandhavingsprocedure van de NVWA).
Dit speelt vooral voor de Salmonella-bewaking. Er worden meer positieve Salmonella-gevallen
aangetroffen.
• De rolverdeling overheid/sector is minder gelijkwaardig dan ten tijde van de productschappen.
• Sinds het opheffen van de productschappen heeft het platform Kleinschalige Schapen en
Geitenhouderij meer invloed gekregen. Bovendien is de heffingssystematiek aangepast naar een
vast bedrag per dier en de basisheffing is vervallen, wat voor veel leden van het platform
resulteerde in een lagere heffing.
• De overgang van productschappen naar overheid is in het algemeen soepel gegaan. Ook doordat
een aantal mensen vanuit de productschappen bij de overheid zijn gaan werken.
• Er hebben verder geen substantiële veranderingen plaatsgevonden rond de bestaande inrichting van
het DGF, de informatievoorziening en de monitoringsprogramma’s.
Doeltreffendheid
• De uitvoering van de bestrijding is de verantwoordelijkheid van de overheid. Wel is het erg
belangrijk dat er vertrouwen is tussen overheid en de sector/producenten.
• Bestrijding van besmettelijke dierziekten gebeurt steeds meer naar bevinding van zaken, men kijkt
goed of men af moet/kan wijken van de beleidsdraaiboeken. Indien dit gepaard gaat met een
verminderd aantal dieren die preventief gedood moeten worden heeft dit ook tot gevolg dat er
mindere hoge bestrijdingskosten zijn.
• De juiste kosten worden vergoed, maar het verzamelen van de inkomsten is lastig omdat RVO de
rekeningen stuurt.
• RVO moet voorzieningen achter de hand houden. In verleden is wel geopperd om
slachthuispersoneel bij de bestrijding van uitbraken van besmettelijk dierziekten in te zetten maar
er is terughoudendheid bij de overheid rond de inzet van andere partijen dan rijksambtenaren bij de
bestrijding van dierziekte-uitbraken.
• Sinds de opheffing van de productschappen zijn er meer partijen vanuit de sectoren bij het overleg
betrokken. Dit geeft ruis op de lijn. Het productschap in het verleden was de stabiele factor.
• De geïnterviewden uit de varkenssector hebben de indruk dat het DGF doet waarvoor het bedoeld is.
Wel hebben ze een wensenlijstje/verbeterpunten die in hun ogen belangrijk zijn om de
doeltreffendheid te verbeteren:
­ Terugdringen van wilde zwijnen uit niet aangewezen gebieden;
­ Afspraken rond aanbesteding destructiekosten;
­ Meer betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het maken van afspraken en aanbestedingen.

60 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

In hun ogen zou het DGF doeltreffender kunnen zijn als de gevoelde gemeenschappelijke
verantwoordelijkheid vergroot kan worden. Dit zou kunnen door het opnemen van bovenwettelijke
verantwoordelijkheden in het DGF.
• Er zijn kosten onder het convenant gebracht die niet onder de invloed van de veehouderijsectoren
vallen: introductie van AVP zal waarschijnlijk via andere bronnen dan via sector zoals burger/toerist/
transport (niet veehouderij) plaatsvinden. De sector wordt wel aangesproken op het dragen van de
kosten indien er een uitbraak optreedt, terwijl de sector er maar beperkt iets aan kan doen.
• Voor de monitoring worden de doelstellingen gehaald. Verder zijn er geen harde criteria benoemd
die gebruikt kunnen worden om op te beoordelen.
• Om basismonitoring meer toekomstbestendig te maken moet beter gebruik worden gemaakt van
bestaande data. Een gedeelte van de basismonitoring zou mogelijk vervangen kunnen worden door
gebruik te maken van bijvoorbeeld slachthuisdata.
• Er zijn een paar weeffouten zoals financiering waakvlamovereenkomst destructiecapaciteit.
• Nu is de schapen en geitensector één sector. Q-koortsmonitoring was verantwoordelijk voor 40%
van de kosten binnen DGF schaap/geit. Terwijl dit gezien wordt als bedrijfsgebonden kosten. De
geïnterviewde uit de kleinschalige schapen- en geitenhouderij pleit ervoor dat de melkgeitensector
een aparte categorie moet worden. Een ander vertegenwoordiger vanuit de schapen- en
geitenhouderij pleit vanuit de principes van solidariteit juist voor het niet splitsen van geiten en
schapenhouderij.
• In vergelijking met het verleden is na de opheffing van de productschappen volgens de
geïnterviewden maar de doelstelling van het DGF is ongewijzigd gebleven Echter, de
productschappen stonden in het verleden korter bij het beleid en schakelden goed met bijvoorbeeld
LTO. In de nieuwe situatie is dit afstandelijker geworden. In verleden was er meer coördinatie
tussen de verschillende sectoren. Nu worden de discussies per sector gevoerd. Wel is het zo dat de
sectoren nu scherper onderhandelen dan dat de productschappen in het verleden deden.
• Er minder transparantie in de verantwoording van de kosten en er is minder mogelijkheid om
transparantie af te dwingen.
• In de schapen- en geitensector is de inning van de DGF-heffing een bijzonder punt van aandacht. De
heffingskosten zijn toegenomen. Wel is er nu een vast bedrag per dier en geen basisbedrag
waardoor het voor bedrijven met minder dan 100 dieren het goedkoper is geworden.
Doelmatigheid
• Regelmatig worden alle afspraken en kosten opnieuw tegen het licht gehouden. De sector probeert
de kosten zo laag mogelijk te laten zijn. Dit bevordert de efficiëntie van het DGF.
• De overheid is transparant over uitgaven.
• Er is vertrouwen dat uitvoering goed gebeurt al blijft er altijd discussie over de details. De manier
van berekenen vereist continue aandacht: niet zozeer de systematiek maar er zijn soms
bijvoorbeeld rekenfouten in de overzichten.
• Doelmatigheid is een voortdurende discussie toegespitst op de aanbesteding van middelen. Er is wel
zicht op de resultaten van de aanbesteding door een gedetailleerde en uitgebreide rapportage, maar
de sector is niet bij de aanbesteding betrokken. Dit geeft een gevoel van onbehagen omdat anderen
beslissen over de besteding van middelen van de sector. Men heeft het gevoel aan de zijlijn te
staan. Men realiseert zich wel dat de manoeuvreerruimte van de overheid beperkt is ook door de
door de EU opgelegde aanbestedingsprocedure.
• Bij de monitoringsaanbesteding zit de sector ook aan de zijlijn. Dit kan wellicht goedkoper maar dan
met het risico van fragmentatie, doordat met meerdere partijen zaken wordt gedaan, en dat het
overzicht verloren gaat. Het is moeilijk in te schatten of dit tot substantiële efficiëntieverbetering
leidt, en of er voldoende scherp onderhandeld wordt.
• Alles wordt door de overheid goed op een rijtje gezet en de rapportage en verantwoording is
voldoende transparant.
• Het is voldoende helder hoe het geld besteed wordt. Er vindt een sectorspecifieke verantwoording
plaats. De kosten voor het uitvoeren van het DGF zijn te overzien. De materie is wel ingewikkeld en
er zijn wel kosten waar de rundveesector moeite mee heeft. De vraag is of het beleid binnen het
ministerie van LNV er voldoende bovenop zit.
• Het innen van heffingen was even minder efficiënt omdat RVO het moest overnemen van de
productschappen die dat heel efficiënt konden doen. Hogere inningskosten bij die sectoren waarbij al
sprake is van heffing bij de veehouders.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 61

• In het verleden waren de productschappen betrokken bij de bestrijding. In het begin na het
opheffen van de productschappen verliep de samenwerking tussen sector en overheid zeer
moeizaam. Maar anno 2019 gaat dit al veel beter. Tijdens uitbraken is de betrokkenheid van de
sector met betrekking tot meepraten weer op het oude niveau.
• De uitvoeringkosten voor het heffen van de DGF-bijdrage waren ten tijde van de productschappen
relatief laag. De heffingen liepen mee met andere heffingen. Deze kosten zijn substantieel omhoog
gegaan: € 600.000 uitvoeringskosten per jaar.
• Met name kosten voor bestrijden van Salmonella en Mycoplasma gallisepticum zijn gestegen door de
overname onder DGF (en dus regie overheid). In het verleden werd uitvoering pragmatisch en met
korte lijnen uitgevoerd. Uitvoering door overheid wordt gedaan op basis van protocollen
bestrijdingsplichtige ziekten. Is in feite een te zwaar protocol, waardoor uitvoering minder efficiënt
en duur is geworden.
• Inningskosten zouden naar beneden kunnen als verschillende heffingen gecombineerd kunnen
worden (bijvoorbeeld combineren met I&R en bedrijfsheffing).
• Een geïnterviewde vindt de doelmatigheid moeilijk te beoordelen: GD en Wageningen Bioveterinary
Research zijn monopolist met betrekking tot uitvoering van monitoringsprojecten. Er is geen
vergelijkingsmateriaal.
Zaken die volgens de geïnterviewden voor verbetering vatbaar zijn:
• Een aantal sectoren wil de optie hebben dat door middel van AVV een sector weer zelf de heffing
voor DGF verantwoordelijk wordt: dit geeft de sector invloed op de inning en kosten van de inning.
Er is echter geen bereidwilligheid bij beleid en Tweede Kamer om de optie van AVV hiervoor toe te
laten.
De doelmatigheid van het DGF na 2015 is substantieel gewijzigd vanwege het innen/opleggen van
diergezondheidsheffingen door de overheid (in plaats van Productschappen).
• Het productschap was al ingericht op het innen van heffingen. RVO moest hiervoor nog ingericht
worden en is dat nog steeds aan het aanpassen. Bij RVO zijn er ook hogere uitvoeringskosten.
Daarnaast is het RVO door wettelijke kaders veel strikter gebonden aan bepaalde werkwijzen.
• De indruk in de rundveesector is dat met name het overleg minder doelmatig is. De sectoren zijn
versnipperd met wisselde kennisniveaus. Dit maakt het minder effectief. In het verleden was de
bijdrage voor DGF erg doelmatig via heffing via zuivel en vlees. Overig rundvee hoefde geen heffing
te betalen. Dit gaat nu veranderen: iedereen gaat meebetalen.
• In de varkenssector is er nu een eerlijkere verdeling van de lasten over de varkenshouders. In het
verleden met de oude manier van heffen droegen vermeerderaars met binnenlandse afzet niet bij.
Anno 2018 gaat iedereen bijdragen.
• In de pluimveesector gaat het innen/opleggen van de heffingen door de overheid substantieel
minder efficiënt. Ten eerste konden de productschappen de heffing combineren met andere
heffingen, waardoor de facturatiekosten laag konden blijven. Ten tweede moest in het begin de
overheid werken met eisen in de Gwwd, waardoor, conform de belastingwet, eerst een voorlopige
factuur met gegevens van voorgaand jaar versturen en daarna een definitieve factuur met gegevens
van het jaar waarover geheven moest worden. De overheid was op dat punt in het geheel niet goed
voorbereid op het overnemen van de productschapstaken.
• Bij verschillende geïnterviewden zijn er zorgen over inzicht en gelijkwaardigheid. Was er ook
discussie mogelijk over de inrichting van de programma’s, nu is er alleen discussie over verdeling
van kosten. Het geld zit bij de overheid en de sector heeft geen mogelijkheid meer om overheid
onder druk te zetten door betalingen achter te houden. De positie van het bedrijfsleven is verzwakt
geraakt. (De rundveesector heeft doordat tot op het ogenblik de DGF bijdrage financiert uit de
productschap reserves dit drukmiddel nog wel. Op het moment dat deze op zijn valt dit weg.) Dit
speelt met name bij het deel van het convenant dat gaat over bestrijding en minder over
monitoring. Monitoring is gebaseerd op het werkplan van de GD en dit wordt met de sectorpartijen
gecommuniceerd.
• Basismonitoring wordt regelmatig geëvalueerd en de sector is daar tevreden over.
De volgende suggesties zijn gedaan om de doelmatigheid verder te vergroten:
• Nog meer te evalueren en hier consequenties uit trekken. Dit gebeurt nu ook al. Na elke uitbraak
wordt er geëvalueerd en hieruit worden lessen getrokken. Bij een grote uitbraak wordt door een

62 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

externe partij geëvalueerd. Maar als er maar op één bedrijf een uitbraak is wordt intern door het
ministerie van LNV geëvalueerd. Bij de evaluaties worden steeds afwegingen gemaakt. Als er bij een
uitbraak van AI bijvoorbeeld besloten wordt om pluimvee op buurbedrijven niet te ruimen, heeft dit
het voordeel dan geen gezonde dieren gedood hoeven worden; de pluimveehouder van de
buurbedrijf kan zijn broedeieren echter niet kwijt. Dit is een schadepost voor hem terwijl hij een
vergoeding had gekregen als zijn dieren wel geruimd waren. Het is dus steeds een afweging: welke
keuze had in dit geval meer geld gekost?
• De vraag is of het wenselijk is om met voor verschillende dierziekten met afzonderlijke plafonds te
werken of om per sector één plafond te kiezen. Zo is Swine Vesicular Disease (SVD) van de lijst van
ziekten verwijderd waarvan kosten onder DGF vallen. De varkenssector stelt voor om alles onder
één plafond onder te brengen (ontschotting KVP en AVP in de plafondbedragen).
• De monitoring van bedrijfsgebonden dierziekten in de pluimveesector (waarvan vroeger de
monitoring en bestrijding door de productschappen uitgevoerd werd), hoort in principe niet in het
DGF maar is er nu om pragmatische redenen onder geplaatst. Dit betekende dat de overheid ook
verantwoordelijk werd voor de uitvoering. Echter dit is een te log apparaat en staat te ver van de
praktijk af. Regelingen moesten daarop worden aangepaste en de uitvoering verliep niet altijd naar
wens van de sector. Er is behoefte aan een meer flexibel instrument.
• De pseudo-bestrijdingskosten van de lijst halen en het convenant beperken tot de echte
bestrijdingskosten.
• In de pluimveesector is er behoefte aan goede regelingen voor gevolgschade; met name een
oplossing voor consumptie-eieren die worden getroffen door vervoersverbod.
• Voor de varkenssector heeft de vaccination-to-live-strategie als onderdeel van de bestrijding van
MKZ en KVP het plafondbedrag aanmerkelijk doen verlagen. Er is echter behoefte aan afspraken
over vergoeding van kosten rond afzet van gevaccineerde dieren. Dit kan collectief draagvlak rond
meewerken aan vaccinatie vergroten.
• Implementatie van alternatieve datastromen kan bijdragen aan het vergroten van effectiviteit en
verlagen van kosten. Bijvoorbeeld door vervangen van steekproef bloedonderzoek door
slachtlijnonderzoek. De bereidwilligheid om data te delen is afhankelijk van de vraag: is afhankelijk
van de mogelijkheid voor het creëren van individuele meerwaarde van data die collectief verzameld
zijn.
• Om een afweging te maken van een herziening, moeten eerst kosten en consequenties voor
Nederland in beeld gebracht worden voor de overheid en voor de sector. Daarbij moet ook rekening
gehouden worden met het feit dat het invoeren van een nieuw systeem geld, tijd en moeite kost.
• In de ogen van de geïnterviewden uit de veehouderijsectoren kost de huidige manier van inning
teveel geld. Dit kan goedkoper en eenvoudiger zoals vergelijkbaar met de oude regeling. Wellicht
dat door toegenomen inningskosten de sector gaat nadenken over een andere manier van innen
bijvoorbeeld door de sector (middels AVV).
• Voor de pluimveesector is de verzekerbaarheid van mogelijke gevolgschade (op het ogenblik
mogelijk via een Duitse verzekeraar) belangrijk. Ook maatregelen die kunnen bijdragen om de
gevolgschade te beperken zijn belangrijk. Een goede afweging tussen veterinair en economisch
risico is daarbij essentieel (bijvoorbeeld met betrekking tot broedeieren of het plaatsen van nieuwe
dieren). Bij gedeelde verantwoordelijkheid is er ook een verdelingsvraagstuk tussen
bedrijfsleven/sectoren en overheid. De pluimveesector is de laatste jaren geconfronteerd met veel
uitbraken. Het belang van goede afspraken wordt dan nog belangrijker. De laatste jaren is de
samenwerking tussen sector en overheid sterk verbeterd.
• Plafondbedrag voor sector zijn heel belangrijk. Het hebben van een open eind wordt afgewezen.
• Het DGF wordt steeds meer gebruikt om allerlei zaken op gebied van diergezondheid waarbij
medefinanciering vanuit de veehouderijsectoren gewenst is in onder te brengen. Tijdens de AIuitbraak 2014-2015 is er een financiële tegemoetkoming gekomen voor broederijen en
vermeerderingsbedrijven ten laste van het DGF. Terwijl het financieren van afzet van producten van
gevaccineerde dieren een ‘no-go area’ is.
• Rapportages vanuit de overheid zijn abstract en moeilijk communiceerbaar. Suggesties voor
verbeteringen zijn:
­ Veel duidelijker rapporteren;
­ Er kunnen nog efficiëntieslagen gemaakt worden en er is meer inzicht nodig in waarom bepaalde
kosten hoog zijn en wat is tegengevallen.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 63

Is de doeltreffendheid en doelmatigheid van het DGF na 2015 substantieel gewijzigd
vanwege het innen/opleggen van diergezondheidsheffingen door de overheid (in plaats van
productschappen)?
Het uitbreiden van de activiteiten gefinancierd door het DGF na de opheffing van de productschappen
heeft zowel voor- als nadelen.
Voordelen die genoemd worden door de geïnterviewden:
• Er is frequenter overleg tussen veehouderijsectoren en overheid, met name over zaken van direct
belang en interesse. Dit creëert vertrouwen tussen de partijen. Dit komt ook terug uit de interviews.
Was men direct na het opheffen van de productschappen nog onwennig, de overheid zat met andere
partijen aan tafel die soms minder goed in de materie ingevoerd waren, na verloop van tijd is dit
steeds beter gegaan en is men over het algemeen redelijk tot heel positief over de informatiedeling
van de overheid.
De belangrijkste nadelen die genoemd worden door de geïnterviewden:
• De overheid bestrijdt de bestrijdingsplichtige dierziekten op een manier waarbij naast efficiëntie ook
het voorkomen van verspreiding van smetstof de allerhoogste prioriteit heeft. Deze manier van
bestrijding werd ook toegepast op de bestrijding van andere ziekten waarvoor de overheid nu
verantwoordelijk werd. Er is minder ruimte voor pragmatisme, waardoor kosten voor de bestrijding
mogelijk hoger uitvallen. Bovendien bestaat het risico dat de sector het gevoel krijgt dat men de
regie (die men in het verleden wel had) kwijt is.
• Hadden de productschappen een heffingssystematiek ontwikkeld die het mogelijk maakte via een
beperkt aantal bronnen de bijdrage van veehouders te innen, na het opheffen werd niet alleen de
overheid hiervoor verantwoordelijk, maar ook deze infrastructuur kwam te vervallen. Er moet geld
geïnd worden bij de individuele veehouders. Bovendien het feit dat het DGF een belasting is,
betekent dat ook de systematiek van belastingheffing noodzakelijk werd (vooraankondiging,
voorlopige aanslag en definitieve aanslag). Beide zaken hebben geleid tot een toename van de
inningskosten binnen het DGF.
• AVV die nodig zijn om sectoren zelf de DGF-bijdrage aan de veehouders op te leggen, waren in de
vorige kabinetsperiode een ‘no-go-area’. Wellicht in de huidige kabinetsperiode wat soepeler maar
er blijft nog steeds de rem op staan.
Interview RVO
Voor de varkenshouderij en rundveehouderij is de doelmatigheid ten opzichte van 2014 ongewijzigd
omdat het DGF nog steeds gevuld wordt vanuit de reserves van de opgeheven productschappen.
Uitvoering DGF schapen en geiten is relatief eenvoudig voor RVO.nl vanwege beperkt aantal
diercategorieën en omdat de gegevens voor deze heffing komen uit het I&R systeem. Echter,
invoering van DGF-pluimvee is een ander verhaal. Gehanteerde heffingssystematiek en koppeling van
het (private) Koppel Informatiesysteem Pluimvee (KIP) met de bestaande ICT-systemen van RVO.nl
vereist relatief veel inzet van mankracht en ICT-investeringen. KIP beheert door AVINED (eind 2013
opgericht door LTO/NOP, NVP, NEPLUVI en ANEVEI om enkele activiteiten van het PPE voort te kunnen
zetten) vormt in Nederland de officiële bedrijfsdatabank voor de pluimveesector. Daarnaast bevat het
KIP-systeem wel data van aanvoer van pluimvee op een bedrijf, maar lang niet altijd de gegevens van
afvoer. Hierdoor kon voor het bepalen van de heffing niet gerekend worden met de bedrijfseigen
diergegevens maar moest gebruik worden gemaakt van een gemiddelde omloopsnelheid per
pluimveesoort. Het gebruiken van gemiddelde omloopsnelheden uit het KIP-systeem in de beginjaren
heeft veel problemen opgeleverd (zie paragraaf over bezwaarschriften). Ook is zowel in 2016 als in
2018 een overgangsregeling van kracht geweest. Deze overgangsregelingen moesten het verschil
tussen de oude en nieuwe systematiek van heffen compenseren. Opgelopen achterstanden hadden
vooral te maken met de overgangsregeling en de betalingsregeling voor door fipronil getroffen
bedrijven.
De totale uitvoeringskosten (bouw en aanpassen ICT-systemen, heffen sectorbijdrage, bezwaar en
beroep) zijn opgelopen van € 0,93 mln. in 2015 tot € 1,35 mln. in 2018. Afgezet tegen de gemiddelde
jaarlijkse bijdrage sector is dat circa 5%. De verwachting is dat de komende jaren de heffingskosten in
de pluimveehouderij zullen dalen maar dat de heffingskosten in de varkenshouderij zullen stijgen
(vanwege transitie naar individuele heffing vanaf 2019). Samenvoegen met ander heffingen zodat de
veehouder één factuur ontvangt is vooralsnog geen optie in verband met de ICT-structuur. Door alle

64 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

wijzigingen van de afgelopen jaren is RVO nog nauwelijks toegekomen aan het doorvoeren van
verbeteringen. Met de nieuwe heffingssystematiek 2018 (die een duidelijke verbetering betreft)
voorziet RVO een stabielere situatie waardoor er ruimte is om verbeteringen en vereenvoudigingen in
het uitvoeringsproces door te voeren.
De basis voor de heffingen zijn de reeds bestaande identificatie en registratie systemen van
landbouwhuisdieren (I&R en KIP) waarvan de verplichting voortvloeit uit Europese regelgeving. Naast
voor bestrijding van dierziektes worden de geregistreerde gegevens bij bepaalde diersoorten ook
gebruikt voor bijvoorbeeld controle op subsidieaanvragen en naleving van de mestwetgeving. De
enige administratieve last voor veehouders is het betalen van de factuur diergezondheidsheffing
(jaarlijkse voor schapen- en geitenhouders of maximaal per twee maanden voor pluimveehouders). Al
bestaande kwaliteitschecks van identificatie- en registratiesystemen (administratieve controles en
fysieke inspecties) worden uitgevoerd door RVO.nl en NVWA. Afgelopen drie jaar is veel geïnvesteerd
in de systemen. Ook is er een betere samenwerking met LTO en AVINED. De verwachting is dat de
komende jaren uitvoering efficiënter zal verlopen.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 65

Contracten in het kader van
georganiseerde
dierziektebestrijding tussen
overheid en derden?
Contract
Het op voorraad houden en leveren van vaccin tegen de Ziekte van Aujeszky
Inhuur Decontaminatieunits
Tijdelijke verkeersmaatregelen bij Calamiteiten
Transport Levend Vee
Doding van pluimvee en biggen tot 25 kg door middel van vergassingsunits
Diensten voor levering, beheer, distributie en opslag van Veterinaire producten
Monitoring Kleine herkauwers – Q-koorts
Monitoring Runderen– Runderbrucellose
Monitoring Runderen– Enzoötische Bovine Leucose
Monitoring Kleine herkauwers – Brucella melitensis
Monitoring Runderen– Blauwtong
Monitoring Pluimvee Zoönotische Salmonella
Verzorging van catering op maatregellocaties
MKZ Markervaccins (productie, opslag en levering 6 stammen)
MKZ Markervaccins (productie, opslag en levering 2 stammen)
Huur, leveren en opslag van materieel ivm Dierziektebestrijding
Reiniging en Ontsmetting van ruimtes, materieel en vervoermiddelen
Monitoren wilde zwijnen
Vogelgrieptesten
Erns-ELISA testen voor Klassieke Varkenspest (KVP)
KVP Tonsillen
Verwerking en transport van eieren
Sticker drukwerk t.b.v. dierziektebestrijding
Vervroegde slacht pluimvee bij MZNS
Veedrijvers en Paardenbegeleiders
Vervroegde slacht van varkens bij een uitbraak van Ziekte van Aujeszky
Inzet en Coördinatie Schade-expertise bij dierziektebestrijding
Ongediertebestrijding
Stalvergassing pluimvee
Productie, opslag en levering van markervaccin tegen klassieke varkenspest
Taxatie Dieren
Pluimveevangers en rapers
Verwerking afval
Transport afval
Doding varkens d.m.v. vergassingsunits
Inkoop, opslag en levering niet-veterinaire producten
Uitvoeringskosten calimiteitenreserve en –destructie
Koeriersdiensten Dierziektebestrijding
veterianaire diagnostiek
Monstername TSE/BSE
Coordinatie monitoring AI, NCD, Mycoplasma en niet zoönotische salmonella
Basismonitoring
TSE/BSE testen
TSE/BSE testen

66 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

Alternatieve systemen

Inleiding
In België en Duitsland is er ook een vorm van cofinanciering van de taken uitgevoerd door de overheid
voor de dierziektebestrijding. Ze hebben beide een andere manier van cofinanciering die afwijkt van
het Nederlandse model. In Frankrijk betaalt de overheid de directe kosten voor dierziektebestrijding.

Arrangementen voor cofinanciering van dierziektebestrijding in ons omliggende landen

Kans uitbraak (% per jaar)

Kans uitbraak (% per jaar)

Een co-financieringsmodel kan proportioneel of non-proportioneel zijn (figuur B5.1). In geval van een
proportionele financiering besluiten overheid en bedrijfsleven gezamenlijk de kosten evenredig te betalen.
Dat hoeft niet te betekenen dat ze een gelijk deel betalen, dat kan ook 40% - 60% zijn. In dit geval
betalen overheid en bedrijfsleven wel dezelfde kosten. In geval van een disproportionele financiering zijn
er vele keuzemogelijkheden. De eerste mogelijkheid is financiering van verschillende kosten door
verschillende partijen. Bij gelijke kostenposten kan bijvoorbeeld de overheid beslissen haar bijdrage te
maximeren. De onzekerheid over de hoogte van de bijdrage ligt dan bij het bedrijfsleven. Ook het
omgekeerde kan het geval zijn (zoals het DGF in Nederland), namelijk dat de kosten voor het
bedrijfsleven gemaximeerd zijn.

Non-proportioneel

Overheid
Sector

Proportioneel

Overheid
Sector

Schadeomvang (euro)

Schadeomvang (euro)

Figuur B5.1

Cofinanciering op basis van non-proportionele of proportionele verdeling

De EU-lidstaten hebben ieder afzonderlijk invulling gegeven aan de wijze van cofinanciering (als
aanvulling op de EU bijdrage aan de kosten die de lidstaten maken voor de bestrijding van
dierziekten). Drie typische methodieken van (co-)financiering zijn met elkaar vergeleken (tabel 4).

Tabel B5.1 Vergelijking methodiek (co-)financiering met andere EU-lidstaten, %
Compensatie aan veehouders

Overige kosten bestrijding

EU

Lidstaat

Sector

EU

Lidstaat

België

50

0

50

50

50

Sector
0

Duitsland

50

25

25

50

25-50

0-25

Frankrijk

50

50

0

50

50

0

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 67

In België geschiedt de inning voor de gezondheid en de kwaliteit van de dieren en de dierlijke
producten via het ‘begrotingsfonds’ op basis van een verplichte sectorheffingen voor alle landbouwers
behalve hobbyboeren.43 Forfaitaire heffingen worden opgelegd per dier, en de enige differentiatie op
basis van ziekterisico wordt toegepast op varkens, met lagere heffingen voor gesloten en contactloze
bedrijven. Er worden geen voorzieningen getroffen voor paarden, konijnen, aquacultuur of bijen.
Dierenverzorgers ontvangen geen vergoeding als deze dieren moeten worden geruimd tijdens het
uitbreken van een exotische ziekte. Het fonds treedt op onder het Federaal Agentschap voor de
Veiligheid van de Voedselketen (FAVV), dat verantwoordelijk is voor de inning van heffingen en
betalingen van het fonds. Dit fonds financiert de vergoeding voor directe verliezen bij het uitbreken
van besmettelijke dierziekten en draagt ook bij aan een aantal vredesbewakingskosten en
uitroeiingskosten, evenals aan onderzoeksprojecten (het bedrag varieert van jaar tot jaar). Het omvat
vijf fondsen (runderen, varkens, pluimvee, zuivelproducten en kleine herkauwers/herten) en elke
sector is verantwoordelijk voor zijn eigen kosten. Elk fonds heeft een streefniveau van reserves
vastgelegd in de vigerende wetgeving. Heffingen worden geint tot en voorbij dat niveau. Indien de
beschikbare middelen voor de getroffen sector overschreden wordt, kunnen de gelden van andere
sectoren tijdens de uitbraak worden ingezet en binnen een paar jaar via verhoogde heffingen van de
getroffen sector worden terugbetaald. De overheid betaalt alle andere administratieve en bijkomende
kosten in verband met de bestrijding van de uitbraak. Samenvattend kan worden gesteld dat België
heeft gekozen voor een non-proportionele verdeling van de kosten (sector financiert compensatie aan
veehouders en publieke financiering van de overige kosten).
De 16 deelstaten van de Bondsrepubliek Duitsland zijn grotendeels autonoom met betrekking tot hun
interne organisatie. Elk van deze deelstaten heeft zijn eigen beleidsmatige invulling van
diergezondheid en een eigen fonds (‘Tierseuchenkasse’).44 Compensatie aan veehouders van directe
verliezen wordt betaald door deze fondsen, die gefinancierd worden door de deelstaat (25%), sector
(25%) en de EU-bijdrage (50%). De fondsen innen jaarlijks verplichte heffingen om hun
verantwoordelijkheden in vredestijd te dekken (met betrekking tot onder meer
diergezondheidsprogramma’s). Deze heffingen kunnen worden verhoogd als compensatiekosten
moeten worden teruggevorderd na een uitbraak. Elke sector is verantwoordelijk voor zijn eigen
kosten. De overheid betaalt doorgaans alle andere directe kosten, zoals organisatie bestrijding, maar
dit verschilt per deelstaat (in Nedersaksen maar 50%). De Duitse methodiek van cofinanciering betreft
dus een proportionele verdeling.
De Franse overheid financiert volledig de compensatie voor directe verliezen (zowel compensatie aan
veehouders als overige kosten bestrijding). Overigens is recent een onderling fonds geïntroduceerd ter
compensatie van schade als gevolg van uitbraken van ziekten bij zowel dieren als planten en
milieuongevallen (FMSE).45 FMSE kenmerkt zich door een intensieve publiek-private samenwerking
met nauwe betrokkenheid van boeren en hun organisaties. Het geaccrediteerde onderlinge fonds FMSE
ontvangt nationale en EU-steun onder het huidige Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB, 20142020, verordening 1308/2013, artikel. 38). Veehouders betalen een heffing en deelname is op basis
van een ‘opt-out’regeling.
In Denemarken financiert de overheid zoals in Frankrijk ook alle kosten met betrekking tot een
uitbraak van ziekten zoals AI, CSF, ASF, CSF, BSE/TSE, MKZ, NCD. Naast een vergoeding voor dieren,
ruiming, reiniging/desinfectie wordt echter ook ongeveer 20% van het inkomensverlies vergoed.
Omdat dit inkomensverlies lastig te berekenen is wordt hiervoor een stelpost van 8% van de waarde
van het dier aangenomen.
De sector financiert de rest (80%) van het inkomensverlies voor rundvee en varkens. Hiervoor is het
Cattle Levy Fund en Pig Levy Fund ingesteld.46 Daarnaast heeft de Deense regering ongeveer vijf jaar
geleden een nieuw fonds (het Veterinair Fonds) ontwikkeld. Met behulp van dit fonds kunnen
monitoringstrajecten worden gefinancierd. Hierdoor is EU-cofinanciering beschikbaar. De financiering

43

https://www.health.belgium.be/nl/dieren-en-planten/dieren/dierengezondheid/begrotingsfonds-dieren
Zie bijvoorbeeld Noordrijn-Westfalen, http://www.landwirtschaftskammer.de/landwirtschaft/tierseuchenkasse/
45
http://www.fmse.fr/wp-content/uploads/2015/04/rapport-dactivite2014.pdf
46
Cattle Levy Fund: https://kvaegafgiftsfonden.dk/om-fonden en het Pig Levy Fund: https://svineafgiftsfonden.dk/omfonden
44

68 | Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

van de fondskosten verloopt middels een zekere heffing voor diersoorten waar de monitoring wordt
uitgevoerd. De constructie met betrekking tot het Veterinair Fonds is goedgekeurd door de EUcommissie. Het Fonds heeft tot nu toe geen surveillanceprogramma’s gefinancierd omdat de industrie
het liever financiert zonder gebruik te maken van het Veterinair Fonds. Daarom financiert de industrie
BSE/TSE en AI bij pluimvee en wildvogels, zodat er geen EU-cofinanciering voor deze
bewakingsprogramma’s wordt aangevraagd.
Casestudie aviaire influenza
Naast een algemene beschrijving van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het DGF voor de
verschillende commerciële veehouderijsectoren is een verdiepende studie (casestudie) uitgevoerd voor
de pluimveehouderij aan de hand van een recente uitbraak van aviaire influenza (HPAI 2016/2017) en
de uitwerking en effecten voor het DGF. Hiervoor is de huidige structuur van financiering van het DGF
(Convenant met plafondbedragen voor de maximale bijdrage voor de sector) vergeleken met drie
alternatieven (rekening houdend met EU subsidie):
• de situatie zonder financiering door de sector (zoals in Frankrijk)
• een aanpak waarbij de kosten in gelijke maten verdeeld zijn tussen overheid en sector (zoals in
Duitsland)
• een aanpak waarbij de overheid de kosten draagt van de dierziektebestrijding en de sector
verantwoordelijk is voor de kosten van compensatie aan de veehouders (zoals in België).
Eind 2016 en begin 2017 zijn in het kader van besmettingen met HPAI 19 pluimveebedrijven geruimd.
Negen bedrijven zijn geruimd vanwege een besmetting met HPAI en tien bedrijven zijn preventief
geruimd omdat ze in het 1-km-gebied rondom een besmet bedrijf lagen.47 De totale bestrijdingskosten
waren € 5,68 mln., waarvan circa € 3 mln. voor schadeloosstelling pluimveehouders. De totale
uitgaven exclusief EU-bijdrage was lager dan het plafondbedrag en is daarom in zijn geheel voor
rekening gekomen voor de sector (figuur B5.2). Een alternatieve invulling zoals in Duitsland en België
zou geresulteerd hebben in een gelijke kostenverdeling tussen sector en overheid.

Miljoen euro

6
5
4
3
2
1
-

Nederland

Frankijk
EU

Overheid

Duitsland

Belgie

Sector

Figuur B5.2 Alternatieve invulling co-financiering HPAI 2016/2017

47

Ministerie van LNV. Uitwerking uitgaven HPAI 2016/2017.

Wageningen Economic Research Rapport 2019-023

| 69

Wageningen Economic Research

De missie van Wageningen University & Research is ‘To explore the potential of

Postbus 29703

nature to improve the quality of life’. Binnen Wageningen University & Research

2502 LS Den Haag

bundelen Wageningen University en gespecialiseerde onderzoeksinstituten van

T 070 335 83 30

Stichting Wageningen Research hun krachten om bij te dragen aan de

E communications.ssg@wur.nl

oplossing van belangrijke vragen in het domein van gezonde voeding en

www.wur.nl/economic-research

leefomgeving. Met ongeveer 30 vestigingen, 5.000 medewerkers en 10.000
studenten behoort Wageningen University & Research wereldwijd tot de
aansprekende kennisinstellingen binnen haar domein. De integrale benadering

Wageningen Economic Research

van de vraagstukken en de samenwerking tussen verschillende disciplines

RAPPORT

vormen het hart van de unieke Wageningen aanpak.

2019-023

Wageningen Economic Research

De missie van Wageningen University & Research is ‘To explore the potential of

Postbus 29703

nature to improve the quality of life’. Binnen Wageningen University & Research

2502 LS Den Haag

bundelen Wageningen University en gespecialiseerde onderzoeksinstituten van

E communications.ssg@wur.nl

Stichting Wageningen Research hun krachten om bij te dragen aan de oplossing

T +31 (0)70 335 83 30

van belangrijke vragen in het domein van gezonde voeding en leefomgeving.

www.wur.nl/economic-research

Met ongeveer 30 vestigingen, 5.000 medewerkers en 10.000 studenten behoort

Beleidsevaluatie Diergezondheidsfonds

Wageningen University & Research wereldwijd tot de aansprekende kennis­
Report 2019-023

instellingen binnen haar domein. De integrale benadering van de vraagstukken

ISBN 978-94-6343-910-7

en de samenwerking tussen verschillende disciplines vormen het hart van de
unieke Wageningen aanpak.

Ron Bergevoet, Carolien de Lauwere en Marcel van Asseldonk