Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2006–2007

30 846

Evaluatie Vreemdelingenwet 2000

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VREEMDELINGENZAKEN EN
INTEGRATIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 oktober 2006
1. Inleiding
«De Vreemdelingenwet 2000 is – in vergelijking met zijn voorganger – een
betere wet, gezien vanuit het perspectief van opzet en systematiek.»
Gezien vanuit een strikt wetgeversperspectief is deze opmerking van de
Commissie Evaluatie Vreemdelingenwet 2000 (CEV) er één om blij mee te
zijn. Tegelijkertijd zegt dit niet alles. Zoals de Evaluatiecommissie ook in
het advies aangeeft is de belangrijkste vraag bij evaluatie van wetgeving
niet of een wet beter is dan de eventuele voorganger, en is zelfs het al of
niet beter functioneren van de wet in vergelijking tot de oude wet maar in
beperkte mate interessant. De vraag is vooral of de doelstellingen die
beoogd waren bij de totstandkoming van de wet ook daadwerkelijk zijn
bereikt.
De centrale doelstellingen van de Vreemdelingenwet 2000 waren kortere
procedures en een betere kwaliteit van de beslissing in eerste aanleg. In
deze kabinetsreactie worden de opmerkingen van de Evaluatiecommissie
met betrekking tot het functioneren van de asielprocedure op deze punten
aangegrepen om een visie te geven op de mogelijkheden om de voordelen van de huidige praktijk te behouden en de nadelen te ondervangen.
De hiertoe voorgestelde maatregelen, die onder punt 7 verder worden
uitgewerkt, houden concreet in dat de voordelen van de snelheid van de
asielprocedure in de Aanmeldcentra behouden worden maar dat de duur
van de «normale» asielprocedure waar mogelijk wordt teruggebracht. Het
risico dat er in sommige gevallen een te grote druk op de zorgvuldigheid
van beslissingen komt te liggen wordt ondervangen. Bovendien wordt het
makkelijker om reeds in het Aanmeldcentrum op zorgvuldige wijze tot
inwilliging van een asielaanvraag over te gaan. Om de genoemde maatregelen te realiseren wordt Aanmeldcentrum Zevenaar opnieuw als zodanig
in gebruik genomen. Het behouden van de behandelkantoorfunctionaliteit op deze lokatie maakt het mogelijk in tijden van fluctue-

KST102002
0607tkkst30846-1
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2006

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

1

rende instroom capaciteit flexibel in te zetten. Een en ander kan worden
gerealiseerd zonder aanpassing van de Vreemdelingenwet 2000.
Op basis van het advies meent het kabinet te mogen concluderen dat de
Evaluatiecommissie de Vreemdelingenwet 2000 als zodanig positief waardeert en dat deze nog steeds de juiste wettelijke kaders biedt. Tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat de kritische kanttekeningen aanzetten
tot het voortzetten van verbeteringen. Sommige verbeteringen zijn al in
gang gezet, onder andere naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer over de Immigratie- en Naturalisatiedienst en de
kabinetsreactie hierop1. Hierbij dient echter opgemerkt te worden dat het
ARK-rapport zag op de praktijk van de reguliere toelating van vreemdelingen, en de Vreemdelingenwet 2000 (en dus ook de evaluatie hiervan)
met name gevolgen heeft voor de asielpraktijk in Nederland. Deze
evaluatie biedt dan ook alle aanleiding om ook dit terrein nog eens kritisch
te bekijken.
De CEV heeft op 29 augustus 2006 haar advies aangeboden. Tegelijkertijd
zijn de deelrapporten «Invoering en uitvoering van de Vreemdelingenwet
2000 met betrekking tot asiel: een procesevaluatie», «Zorgvuldigheid van
asielbeslissingen. Een vergelijking tussen de oude en de nieuwe Vreemdelingenwet» en «Doorlooptijden asielprocedures Vreemdelingenwet 2000»
uitgebracht. De rapporten en het advies maken deel uit van de Evaluatie
Vreemdelingenwet 2000, die de toenmalige Staatssecretaris van Justitie
bij brief van 25 juni 2001 (Kamerstukken II, vergaderjaar 1999–2000,
26 732, nr. 94) aan de Tweede Kamer heeft toegezegd.
Met deze brief komt u de kabinetsreactie toe op het advies en de
rapporten van de CEV. Begin februari 2005 heeft de CEV reeds het deelrapport «Terugkeerbeleid en Operationeel Vreemdelingentoezicht» gepubliceerd. Bij brief van 8 maart 2005 (Kamerstukken II, vergaderjaar 2004–
2005, 26 732, nr. 102) is u de reactie op dit deelrapport toegezonden.
Hieronder wordt gereageerd op de aanbevelingen van de CEV. Daarbij
wordt de volgorde van de paragrafen in het advies van de Evaluatiecommissie aangehouden. De reactie op de deelrapporten «Invoering en
uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 met betrekking tot asiel: een
procesevaluatie», «Zorgvuldigheid van asielbeslissingen. Een vergelijking
tussen de oude en de nieuwe Vreemdelingenwet» en «Doorlooptijden
asielprocedures Vreemdelingenwet 2000» worden als bijlagen bij deze
brief meegezonden.2
2. Over het karakter van de evaluatie

De commissie beveelt aan de registratie van gegevens over het verloop
van individuele asielprocedures en over de terugkeer van uitgeprocedeerden te verbeteren. Daarnaast behoeft ook de registratie van de door
de ketenpartners ingezette capaciteit verbetering, evenals de met de
verschillende handelingen gemoeide tijd.
De Evaluatiecommissie stelt vast dat de kern van de evaluatie van de
Vreemdelingenwet 2000 ligt in de beantwoording van de vraag of de
effecten van de (uitvoering van de) Vreemdelingenwet 2000 voldoen aan
de doelstellingen van de wetgever en zo niet, welke verbeteringen in de
wet en/of de uitvoeringspraktijk dan wenselijk zijn.
1

Kamerstukken II, vergaderjaar 2005–2006,
30 240, nr. 4, herdruk.
2
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Kwantitatieve kennis en informatie van de gevolgen en resultaten van
beleid zijn onontbeerlijk voor het uitvoeren van een evaluatie als deze,
maar eerst en vooral is het in de dagelijkse praktijk van beleidsontwikkeling een noodzakelijke basis om tot gefundeerde beslissingen te komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

2

De aanbeveling van de Evaluatiecommissie om registratie waar die ontoereikend is te verbeteren wordt dan ook overgenomen. Er zijn al de nodige
verbeteringen in gang gezet naar aanleiding van het eerder genoemde
ARK rapport. Dit is door het kabinet ook gewaardeerd door het bieden van
extra financiële ruimte ten behoeve van deze maatregelen. Verbetermaatregelen worden genomen op de verschillende punten van totstandkoming van informatie: bij de bron, bij het verzamelen en aggregeren van
informatie en bij het samenstellen van rapportages.
Uiteraard ligt er ook al een stevige basis van registratie en informatievoorziening. De Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV) die in juni 2003 in
gebruik is genomen, en de aansluiting van de verschillende ketenpartners
daarop, is een eerste stap op weg naar een eenduidige, betrouwbare en
volledige informatievoorziening over onder andere de asielzoeker. Inmiddels is de keten ook begonnen aan de ontwikkeling van de Keten Management Informatiemodule (KMI) die tot gevolg moet hebben dat er op
managementniveau meer inzicht komt in de samenhang van de ketenprocessen en in de werkprocessen van de ketenpartners. Het is de
verwachting dat de introductie van de KMI in de gehele keten op langere
termijn zal leiden tot een ketenvoorziening die structureel ketensturingsvragen kan beantwoorden.
De Vreemdelingenketen ziet zich als geen ander voor de uitdaging
geplaatst om snel te anticiperen op steeds veranderende omstandigheden. Een adequate en tijdige informatievoorziening kan daarbij een
cruciale rol spelen. Sinds 2003 wordt binnen de Vreemdelingenketen
gebruik gemaakt van een meerjarenproductieprognose (MPP). De MPP
komt tot stand met gebruikmaking van een rekenmodel en de hieruit
resulterende benodigde capaciteit wordt als inzet in de begrotingsbesprekingen gebruikt. Gegeven beschikbare gefinancierde capaciteit bij
de ketenpartners levert de MPP inzicht in de producten waarop elk van de
ketenpartners inzet, en daarmee in te verwachten voorraden en te realiseren doorlooptijden. In 2005 is de Ketenmonitor geïntroduceerd,
waarmee de betrokken ketenpartners maandelijks de ontwikkelingen op
hoofdlijnen kunnen bijhouden. Op deze wijze kunnen zij snel op veranderingen anticiperen.
Nog een enkele opmerking met betrekking tot registratie van capaciteit.
Capaciteit lost op zichzelf geen problemen op. Hiermee is ook opleiding
en juiste inzet van personeel gemoeid. Het opvangen van fluctuaties als
gevolg van een veranderende asielinstroom vraagt voortdurende
aandacht, juist omdat inzet van capaciteit slechts na opleiding mogelijk is.
Mogelijk kunnen dergelijke fluctuaties beter ondervangen worden door de
asielprocedure, en dan met name de snelle procedure in het Aanmeldcentrum, anders in te richten. Hier wordt verder op ingegaan onder punt
7. Hoe dan ook zullen grote structurele wijzigingen in de instroom vragen
om structurele maatregelen, zowel in termen van capaciteit als anderszins, met een daarbij behorende termijn voor implementatie.
3. De taak van de Evaluatiecommissie

De Evaluatiecommissie beveelt aan bij volgende evaluaties van de Vreemdelingenwet een evaluatiecommissie in te stellen met als taken:
– uitwerking van de beleidsvraag in onderzoeksvragen;
– aanbesteding van het onderzoek;
– selectie van onderzoeksinstellingen;
– begeleiding van het onderzoek;
– advisering aan de Minister.
De CEV merkt op dat zij pas in een later stadium is betrokken bij de
opdracht tot evaluatie van de Vreemdelingenwet 2000. Het is duidelijk dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

3

dit tot gevolg had dat de CEV zich gedeeltelijk moest schikken naar een
reeks reeds gemaakte afspraken. Deze betroffen ook vaststelling van de
onderzoeksvragen door de toenmalige Staatssecretaris van Justitie en
opzet van het evaluatieonderzoek, waardoor de speelruimte voor de
Evaluatiecommissie om haar eigen inzichten tot uiting te brengen beperkt
was. Bij een volgende evaluatie van de Vreemdelingenwet 2000 (er wordt
vanaf nu immers iedere vijf jaar een evaluatie voorzien) zal hier vroegtijdig rekening mee worden gehouden.
Dat de CEV niet in het vroegste stadium betrokken is geweest bij opzet en
inrichting van het evaluatieonderzoek doet echter niet noodzakelijkerwijs
afbreuk aan de kwaliteit van het onderzoek. Het is immers de normale
gang van zaken dat de opdrachtgever de onderzoeksopdracht formuleert
en het WODC het onderzoek aanbesteed en onderzoeksinstellingen selecteert. Gelet op het belang dat in een vroeg stadium inzicht bestaat over de
wijze waarop de evaluatie zal worden georganiseerd, wilde de Tweede
Kamer al kort na inwerkingtreding van de wet geïnformeerd worden over
de evaluatie. De onderwerpen voor de evaluatie zijn geselecteerd met het
oog op het doel van de evaluatie, namelijk na te gaan of de doelstellingen,
die in het regeerakkoord worden verwoord, worden gerealiseerd. Daarbij
is rekening gehouden met de onderwerpen die in de motie Dittrich
(Kamerstukken II, vergaderjaar 1999–2000, 26 732, nr. 76) zijn opgenomen.
De deelonderzoeken zijn door het WODC uitgewerkt, dat wil zeggen dat er
uitgewerkte startnotities zijn geschreven. De niet door het WODC uitgevoerde onderzoeken zijn via het WODC aanbesteed volgens de gebruikelijke procedures en (kwaliteits-)criteria. De onderzoeken zijn niet uitgevoerd door belanghebbende ketenpartners, maar door het WODC of door
het WODC aangewezen onafhankelijke wetenschappelijke onderzoekers.
4. De totstandkoming van de wet en de huidige uitvoeringspraktijk

De Evaluatiecommissie beveelt aan in de toekomst bij de vormgeving van
de uitvoering van het vreemdelingenbeleid in sterkere mate dan tot
dusverre de ketenpartners en andere «stakeholders» bij het vreemdelingenbeleid te betrekken. Dat kan leiden tot een groter draagvlak voor het
vreemdelingenbeleid en verbetering van de doelgerichtheid van de
uitvoering.
Het is, zoals de Evaluatiecommissie stelt, te betreuren dat er in de loop
van de tijd een verschil in waardering van de Vreemdelingenwet 2000 (en
het vreemdelingenbeleid) is ontstaan tussen het ministerie en sommige
van de «stakeholders». De teleurstelling en demotivatie bij enkele organisaties en instanties zouden verband houden met het gebrek aan betrokkenheid bij de vormgeving van het uitvoeringsbeleid.
Voorop gesteld moet worden dat betrokkenheid van en afstemming met
relevante stakeholders en partners noodzakelijk bevonden wordt, ook als
het gaat om een kritisch weerwoord en een discussie op inhoudelijke
gronden. Het kabinet is ervan doordrongen dat, zoals de Evaluatiecommissie terecht stelt, de samenwerking, inzet en motivatie van alle
instanties en organisaties van grote betekenis is bij de uitvoering van een
complexe wet als deze. In verschillende overleggen wordt dan ook
getracht vroegtijdige en ruime betrokkenheid te garanderen. In bijlage I
treft u een overzicht van de belangrijkste van deze overlegstructuren.
In het kader van de uitvoering van de toelatingstaken heeft de IND veel
contacten met de verschillende «stakeholders». Deze contacten vinden
deels op ad hoc basis plaats, maar met een aantal «stakeholders» zoals
Vluchtelingenwerk en de Stichting Rechtsbijstand Asiel hebben deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

4

contacten een structureel karakter. Tijdens deze contacten worden door
deze organisaties knelpunten naar voren gebracht alsmede suggesties ter
verbetering. Steeds worden deze punten betrokken bij de evaluatie van
het uitvoeringsbeleid en de ontwikkeling van nieuw uitvoeringsbeleid.
Bovenstaande neemt niet weg dat het mogelijk is dat de betrokkenheid
van stakeholders bij de uitwerking van de hoofdlijnen van het beleid
minder goed gestalte krijgt. Gedeeltelijk is dit waarschijnlijk inherent aan
de verschillende posities die instanties en organisaties innemen in het
vreemdelingenveld. Het is begrijpelijk, en misschien zelfs onvermijdelijk,
dat in een parlementaire democratie de wet- en regelgeving die wordt
vastgesteld in onderling overleg tussen kabinet en Parlement niet noodzakelijkerwijs alle partijen tevreden stelt. Betrokkenheid bij de vormgeving
van het vreemdelingenbeleid betekent nog niet dat men het eens zal zijn
met het resultaat.
Juist bij de ontwikkeling van nieuw beleid (en dat geldt ook voor nieuwe
wet- en regelgeving) is de kritische blik van buitenstaanders onontbeerlijk
en wordt getracht hen een plek te geven in de beleidscyclus. Een voorbeeld hiervan is de totstandkoming van de notitie «Naar een modern
migratiebeleid» over de herziening van de reguliere toelating van vreemdelingen in Nederland. In dit proces zijn bijeenkomsten geweest met
diverse organisaties, instanties en ketenpartners zoals ook het bedrijfsleven en de academia. Een heel ander voorbeeld is de werkwijze die is
gehanteerd tijdens het Nederlands Voorzitterschap van de Europese Unie.
Toen moesten immers 25 lidstaten het eens worden over het werkprogramma op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken, waar het
vreemdelingenbeleid uiteraard deel van uitmaakte. Om dit proces te
stroomlijnen en betrokkenheid te garanderen zijn nationale èn internationale sessies georganiseerd waarbij ook kritische organisaties zoals
Amnesty International en Vluchtelingenwerk aanschoven. Juist dergelijke
brede consultaties hebben ertoe geleid dat het resultaat, het u bekende
Haags Programma, door alle 25 lidstaten werd omarmd. Tenslotte is er
nog het voorbeeld te noemen van de toelating van vreemdelingen tot
Nederland voor religieuze doeleinden. Ook hier is een brede consultatieronde gehouden met diverse belanghebbenden (van imams tot kloosterlingen) alvorens de beleidsvoornemens werden gedeeld met uw Kamer.
Het voornemen is om dergelijke consultaties op meer structurele wijze in
te bedden in de beleidscyclus. Bij het doordenken van belangrijke wijzigingen in wet- en regelgeving in het vreemdelingenbeleid wordt zo gegarandeerd dat kritische geluiden goed en vroegtijdig gehoord worden.
Overigens wil ik ook bij de verdere uitwerking van wijzigingen die uit deze
notitie voortvloeien uiteraard de reacties vernemen en betrekken van
betrokken instanties en organisaties.
5. Invoering van de wet

De Vreemdelingenwet 2000 werd ingevoerd op een moment dat verschillende knelpunten in de uitvoeringspraktijk nog niet waren opgelost. De
Evaluatiecommissie concludeert dat de invoering van de wet niet tot
onoverkomelijke problemen heeft geleid doordat vanaf eind 2000 het
aantal asielaanvragen drastisch ging dalen. Wel is de uitvoeringspraktijk
sterk onder druk komen te staan als gevolg van de reorganisaties die
plaats vonden in reactie op de dalende aantallen en door incidentele
maatregelen, zoals de zogenoemde Eenmalige Regeling. De commissie
beveelt aan bij de toekomstige uitvoering van het vreemdelingenbeleid
dergelijke verstoringen van de uitvoeringspraktijk zoveel als mogelijk is te
vermijden en zich in ieder geval rekenschap te geven van de consequenties voor de uitvoeringspraktijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

5

Het tempo waarin beleidswijzigingen, al of niet naar aanleiding van incidenten, op dit beleidsterrein elkaar opvolgen is enorm. Niet zelden dienen
maatregelen gisteren al genomen te zijn. Dit kan, zoals de commissie stelt,
negatieve consequenties voor de uitvoeringspraktijk hebben. Nog los van
dergelijke mogelijke acute problemen in de uitvoering kan dit soort
hectiek ten koste gaan van bezinning en reflectie, als ook ten koste van
brede consultaties zoals onder punt 4 bedoeld. In navolging van de
kabinetsreactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer pleit het
kabinet ervoor om te zoeken naar mogelijkheden waarmee iets meer rust
en ruimte op dit beleidsterrein kan worden gecreëerd. Deze rust en ruimte
dient dan ten goede te komen aan de zorgvuldige totstandkoming, implementatie èn evaluatie van beleid, zonder afbreuk te doen aan het politieke
en maatschappelijke gevoel van urgentie.
Zoals het kabinet in reactie op het ARK rapport heeft opgemerkt kan inzet
van extra middelen en personeel hier soms een oplossing voor bieden.
Voor wat betreft het asielproces is er nog enige winst te behalen in de
organisatie van de asielprocedure, zodat er een betere buffer wordt
gecreëerd om fluctuaties op te vangen. Hierop zal onder punt 7 verder
worden ingegaan. Het is echter ook van belang dat kabinet èn parlement
zich proberen te matigen waar het gaat om het besluiten tot een snelle
opeenvolging van maatregelen die zowel de beleidsontwikkeling als de
uitvoeringspraktijk onder druk zetten. Er kan gedacht worden aan, indien
de maatschappelijke realiteit dit toestaat, het gebruiken van een beperkt
aantal momenten per jaar om wijzigingen in wet- en regelgeving te implementeren zodat de actoren op dit beleidsterrein de tijd hebben zich voor
te bereiden op aanpassingen. Het Bestuurlijk akkoord dat is gesloten met
gemeenten waarin is afgesproken dat gemeenten altijd drie maanden de
tijd krijgen om zich voor te bereiden op implementatie van nieuwe maatregelen is hier een goed voorbeeld van. Bij grote ontwikkelingen moet
stelselmatig een ex-ante uitvoeringstoets worden gedaan, waarbij de
effecten èn de uitvoeringsconsequenties van nieuwe wet- en regelgeving
in kaart worden gebracht. Hierbij dient wel in ogenschouw te worden
genomen dat dit extra capaciteit vergt.
Overigens zijn fluctuaties in aantallen (en daarmee ook in werkvoorraden
en mogelijke achterstanden) op dit beleidsterrein door het uitbreken en
voortduren van conflicten elders in de wereld slechts in beperkte mate te
sturen. Het is, ook mét de wetenschap dat vaak politieke en maatschappelijke urgentie aan dit beleidsterrein wordt toegekend, nastrevenswaardig
dat enige terughoudendheid wordt betracht wanneer het gaat om wijzigingen in beleid die directe gevolgen hebben voor de werkvoorraden.
6. Evaluatie en kwaliteitsborging

De Evaluatiecommissie beveelt aan een stelsel van kwaliteitszorg op te
zetten voor de uitvoering op het terrein van het vreemdelingenbeleid. De
commissie adviseert daarbij gebruik te maken van kennis en ervaring die
daarmee elders reeds zijn opgedaan.
Inderdaad dient een stelsel van kwaliteitszorg onderdeel van het
uitvoeringsproces van het vreemdelingenbeleid te zijn. Bij elk van de
ketenpartners die betrokken zijn bij de uitvoering van het vreemdelingenbeleid wordt de kwaliteit binnen de organisatie systematisch geborgd en
geëvalueerd. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer in 2005 naar
de uitvoering door de IND op het gebied van aanvragen voor een reguliere verblijfsvergunning past hierbinnen. Recent heeft een commissie met
professionals overwegend van buiten de rechterlijke organisatie een visitatie uitgevoerd bij 26 gerechten; het rapport geeft de Raad voor de rechtspraak een krachtig hulpmiddel voor verdere ontwikkeling van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

6

kwaliteitszorg. Bij de Vreemdelingenpolitie is kwaliteit geborgd via de
zogenaamde kwaliteitskringen.
Deze vormen van kwaliteitsborging en -monitoring leiden tot waardevolle
aanbevelingen voor verbetering. In 2006 wordt de Vreemdelingencirculaire 2000 in zijn geheel geactualiseerd met als doel te komen tot een
compacte, transparante en actuele weergave van het uitvoeringsbeleid.
Binnen de keten worden voorbereidingen getroffen voor het definiëren
van een besturingsmodel met ketenconsistente doelen en prestatieindicatoren. Als een vorm van kwaliteitszorg noemt de commissie in het
advies het Handvest Publiek Verantwoorden, waarbij een aantal bestuursorganen zijn aangesloten. De IND heeft inmiddels het initiatief genomen
om toe te treden tot deze Handvestgroep. Door de IND is in 2003 een
kwaliteitscontrole-instrument (Monitor Kwaliteit Beschikkingen) ontwikkeld teneinde een betere kwaliteit van de beschikkingen te waarborgen.
Dit instrument zal periodiek worden ingezet om procedures te analyseren
en te verbeteren. Het door de IND ingezette verbetertraject met betrekking
tot klachtbehandeling komt tegemoet aan de door de Algemene Rekenkamer genoemde voorwaarden waaraan klachtbehandeling zou moeten
voldoen.
De IND heeft de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer een twinning
op te zetten met de Sociale Verzekeringsbank onmiddellijk in uitvoering
genomen en zal in overleg met de SVB haar kwaliteitsborgingsysteem
verder ontwikkelen. Een SVB-deskundige op het gebied van kwaliteitsmanagement en -systemen heeft een onderzoek uitgevoerd in de
maanden april tot en met juli 2006. Dit onderzoek is gericht op de vraag
welke middelen binnen de IND worden ingezet op het gebied van
kwaliteitsmanagement. Uit het onderzoek blijkt dat de IND sterk gericht is
op de ontwikkeling en het gebruik van instrumenten, maar nog te weinig
beseft hoe leren echt vorm kan krijgen. De IND erkent dat goed kwaliteitsmanagement randvoorwaarde is voor het succesvol opereren van de IND
en voor het door kunnen voeren van de veranderingen en vernieuwingen
waar de IND voor staat op middellange en lange termijn.
Binnen het bovengenoemde onderzoek is ook rekening gehouden met de
verschillen tussen de IND en de SVB en is gekeken naar de rol van
verschillende automatiseringssystemen bij het sturen op tijdigheid. Het
definitieve adviesrapport van de SVB wordt naar verwachting medio
oktober opgeleverd. Op basis daarvan worden vervolgstappen gezet om
kwaliteitsmanagement verder vorm te geven en kwaliteitssystemen te
implementeren binnen de IND. Naast het inzetten van de kennis en ervaring binnen de SVB op dit traject, is de IND ook voornemens om op korte
termijn te starten met een gestructureerde aanpak van auditing. In het
voortraject hiervan is ook kennis genomen van de wijze waarop auditing
binnen de SVB gestalte heeft gekregen: doelstelling, proces, samenhang
met kwaliteitsborging in bredere zin, benodigde kennis/vaardigheden,
succesfactoren en faalfactoren, organisatorische aspecten zijn onderwerpen die daarbij aan de orde zijn gekomen.
7. Dé asielprocedure bestaat niet

De commissie beveelt aan te zoeken naar mogelijkheden om de voordelen
van de huidige AC-procedure – snelle afhandeling van aanvragen – te
behouden en de nadelen – de door de tijdsklem veroorzaakte druk op
zorgvuldige beslissingen – te ondervangen. Daarnaast dient de lengte van
de normale procedure sterk teruggedrongen te worden. De lengte van de
procedure zou steeds afgestemd moeten worden op de tijd die nodig is
voor een zorgvuldige afhandeling, maar daar ook niet bovenuit moeten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

7

stijgen. Nu wordt de tijdsduur bij de normale procedure sterk bepaald
door periodes waarin de zaak onbehandeld op de plank blijft liggen.
Bij de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 waren er twee centrale
beleidsdoelen: kortere procedures en een betere kwaliteit van de beslissing in eerste aanleg. Om de procedure te verkorten is de bezwaarfase in
asielzaken afgeschaft. Om de kwaliteit van de asielbeslissing in eerste
aanleg te verbeteren is de voornemenbeslissing in de Vreemdelingenwet
2000 geïntroduceerd. Uit het deelonderzoek naar de doorlooptijden kan
volgens de commissie worden vastgesteld dat er grote verschillen zijn
ontstaan tussen enerzijds de doorlooptijd van de aanvragen waarbij de
eerste beslissing in het Aanmeldcentrum (AC) wordt genomen, en anderzijds de doorlooptijd van aanvragen waarop in de «normale» procedure
wordt beslist.
Het is van belang goed in het oog te houden dat het taalgebruik hier
misleidend kan zijn. De indruk wordt immers gewekt dat het gaat om twee
verschillende procedures: de AC-procedure en de normale procedure. Dit
is meer dan semantiek: de commissie stelt in haar advies dat er in de
praktijk daadwerkelijk twee procedures zijn ontstaan. De nadruk zou
liggen op afhandeling van asielaanvragen in een zeer korte AC-procedure
waarbinnen de zorgvuldigheid in sommige gevallen onder druk staat, en
die ten koste gaat van de snelheid van de «normale» procedure die zeer
langdurig is. In deze reactie wordt voor het gemak het taalgebruik van de
commissie overgenomen en over de AC-procedure en de «normale»
procedure gesproken, maar het is van belang te benadrukken dat het hier
gaat over inhoudelijk dezelfde procedure. Hoewel er verschillen zijn op
belangrijke aspecten als bijvoorbeeld termijnen en het al dan niet bestaan
van schorsende werking, kent de Vreemdelingenwet 2000 één procedure
waarin dezelfde toetsing aan dezelfde criteria plaatsvindt. Het is de bedoeling dat eventuele toekomstige wijzigingen in de asielprocedure aansluiten bij dit kernpunt van de systematiek van de Vreemdelingenwet 2000.
Het bovenstaande neemt niet weg dat, zoals de commissie stelt, de
AC-procedure en de «normale» procedure op het punt van de doorlooptijden teveel uit elkaar zijn gaan lopen. De commissie meent ook te
kunnen concluderen dat er indicaties zijn dat beschikkingen die in de
AC-procedure tot stand komen minder zorgvuldig zijn dan de beschikkingen die in de «normale» procedure tot stand komen. Aangezien thans
een veel groter percentage asielverzoeken wordt afgedaan in de
AC-procedure dan onder de oude wet, zou dit ook een zwaarder gewicht
hebben. De regering heeft al meermaals aan uw Kamer aangegeven dat
de AC-procedure een zorgvuldige procedure is die met voldoende waarborgen is omkleed. Hoewel bovenstaande observatie van de commissie
dan ook niet wordt gedeeld, zijn er zeker verbeteringen mogelijk, die hieronder verder worden uitgewerkt. Overigens wordt volgens de commissie
door de onderzoeksbevindingen aangetoond dat de huidige beschikking
in asielzaken van betere kwaliteit is dan de beschikking in eerste aanleg
onder de oude wet en stelt de commissie vast dat de huidige beschikking
qua zorgvuldigheid vergelijkbaar lijkt met de oude beschikking op
bezwaar.
De commissie geeft in overweging om de termijnen in de AC-procedure
op zodanige wijze aan te passen, dat ook daar kwaliteitswinst kan worden
behaald. Tegelijkertijd zou de lengte van de «normale» asielprocedure
sterk moeten worden teruggedrongen met behoud van de kwaliteit van de
beslissingen in de «normale» procedure. De commissie stelt daartoe een
stelsel voor waarbij verschillende procedures, met verschillende
termijnen, naast elkaar bestaan, en direct bij de indiening van de asielaanvraag wordt bepaald in welke procedure de aanvraag wordt afgehan-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

8

deld met de mogelijkheid van verlenging van die procedure. Dit betekent
dat de asielaanvraag wordt afgehandeld binnen een procedure van 48 uur,
òf van drie weken, òf van een nader te bepalen, maar ook duidelijk
begrensde langere termijn.
De noodzaak om het verschil in lengte tussen de AC-procedure en de
«normale» procedure te verkleinen wordt onderschreven. Vanuit het
belang om het goede van het huidige stelsel te behouden, is het echter
niet verstandig om een systematiek te ontwerpen waarbij al direct bij de
indiening van de asielaanvraag een keuze moet worden gemaakt tussen
verschillende termijnen en de bijbehorende procedure. Zo’n keuze zou
dan immers gemaakt moeten worden op een moment dat er nog geen
informatie over de betrokken asielzoeker beschikbaar is. Het is voorstelbaar dat deze keuze leidt tot verschillen van mening en vervolgens tot
procedures, terwijl de Vreemdelingenwet 2000 juist tot doel had om
procedures te verminderen. De helderheid en eenduidigheid van de
huidige systematiek, waarbij alle asielzoekers beginnen in de AC-procedure en worden doorverwezen naar de «normale» procedure indien de
IND niet tot een zorgvuldige beslissing kan komen binnen de 48 procesuren, zou daarmee verloren gaan.
Het streven, dat doorklinkt in het CEV-advies en gedeeld wordt door het
kabinet, is om de lengte van de «normale» asielprocedure terug te
brengen, met behoud van zorgvuldigheid. Voorts is het streven om het
risico op onzorgvuldigheid van de AC-procedure te beperken, maar met
behoud van de snelheid van de AC-procedure. Het kabinet bestudeert met
het oog daarop een aantal mogelijke maatregelen die deze doelen kunnen
verwezenlijken. Deze doelen zouden kunnen worden gerealiseerd door
onder andere de rusttermijn van zes dagen die het Vreemdelingenbesluit
2000 voorschrijft te laten ingaan op het moment dat de asielzoeker
aangeeft een asielverzoek te willen doen en wordt overgebracht naar de
Tijdelijke Nood Voorziening (TNV) en de mogelijkheden voor Vluchtelingenwerk en rechtsbijstand/asieladvocatuur om in die periode de asielzoeker op de procedure voor te bereiden te verruimen.
De termijn van zes dagen is bedoeld om asielzoekers na hun reis naar
Nederland en voor het nader gehoor de gelegenheid te geven tot rust te
komen. Het werd van belang geacht de identiteit, nationaliteit en reisroute
van alle asielzoekers onmiddellijk bij binnenkomst vast te stellen (dat wil
zeggen direct na ondertekening van de aanvraag tijdens het eerste
gehoor) en hen daarna in de gelegenheid te stellen tot rust te komen
alvorens hun asielrelaas in het nader gehoor naar voren te brengen. Op
grond van de huidige regeling in het Vreemdelingenbesluit 2000 is de
rusttermijn niet van toepassing indien wordt overwogen het asielverzoek
in de AC-procedure af te wijzen. De asielzoekers van wie het asielverzoek
niet in de AC-procedure wordt afgewezen krijgen deze rustperiode na de
AC-procedure. Met de voorgestelde aanpassing wordt beter tegemoet
gekomen aan de oorspronkelijke bedoeling van de rusttijd en krijgt tegelijkertijd Vluchtelingenwerk en rechtsbijstand/asieladvocatuur meer tijd om
de asielzoeker voor te bereiden op de procedure.
Voor wat betreft de zorgvuldigheid wordt hierdoor gerealiseerd dat asielzoekers zich goed kunnen voorbereiden op de procedure met behulp van
rechtsbijstandverleners en vrijwilligers tijdens de rusttermijn. Ook kan met
rechtsbijstand worden afgesproken dat men de beschikking krijgt over het
verslag van het nader gehoor zodra dit gereed is, zodat ook de mogelijkheid om correcties en aanvullingen te geven vergroot wordt. Overigens is
in de AC-procedure voor het bespreken van het nader gehoor, het
indienen van correcties en aanvullingen en het weergeven van een zienswijze feitelijk vaak meer tijd beschikbaar dan de termijn van drie uur in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

9

Vreemdelingenbesluit 2000. Er kan aan worden gedacht om over te gaan
tot formalisering van een ruimere termijn.
Voor wat betreft de snelheid geldt dat de huidige regeling van de rusttijd
bijdraagt aan het verschil in lengte van beide procedures. Positionering
van de rusttijd tussen de ondertekening van de aanvraag en het nader
gehoor leidt tot extra overdrachtmomenten in het asielproces omdat
zowel de IND als rechtsbijstand de asielzoeker na de AC-procedure overdraagt aan andere behandelaars. Ook heeft het geleid tot dubbeling van
bepaalde processtappen want het nader gehoor dat op het aanmeldcentrum reeds heeft plaatsgevonden, moet in de «normale» procedure
nog een keer worden overgedaan. Tenslotte heeft het geleid tot het
weglekken van tijd doordat de planning opnieuw vorm moet worden
gegeven. Dit alles sluit aan bij de observatie van de CEV dat de tijdsduur
bij de normale procedure sterk wordt bepaald door de periodes waarin de
zaak onbehandeld op de plank blijft liggen. Het naar voren halen van de
rusttijd en het verruimen van de mogelijkheden in die periode voor
Vluchtelingenwerk en rechtsbijstand/asieladvocatuur maakt het mogelijk
om alle processtappen die nodig zijn om op de asielaanvraag te kunnen
beslissen (eerste gehoor, nader gehoor, correcties en aanvullingen) op de
AC-lokatie af te ronden. Dit levert naar verwachting een tijdswinst van vijf
tot acht weken op. Voor de duidelijkheid wordt ook opgemerkt dat dit niet
betekent dat op alle asielaanvragen in de AC-procedure wordt beslist.
Hiervoor blijft doorslaggevend of de zaak zich leent voor zorgvuldige
afdoening binnen 48 procesuren. Ook blijft het uiteraard wel mogelijk om
als dat nodig is het nader gehoor pas later af te nemen of de asielzoeker
aanvullend te horen. Overigens sluit het afnemen van het nader gehoor in
de AC-procedure beter aan bij de mogelijkheid om ook snel tot inwilliging
van het asielverzoek te besluiten.
De IND is tevens voornemens een andere manier van werken in te voeren
waardoor zowel de snelheid kan toenemen als de kwaliteit: casemanagement. Door vanaf de start van de procedure het dossier in handen te
geven van een beperkt aantal medewerkers (een casegroep) treedt er
minder leesverlies op, krijgt de asielzoeker veel meer één gezicht, wordt
de bereikbaarheid voor de asielzoeker/gemachtigde vergroot en kan de
medewerker meer leren van vernietigingen door de rechter want de
zij-instroom komt ook in de casegroep terug. Het streven is om casemanagement tegelijk in te voeren met het hieronder genoemde AC/behandelkantoor model onder één dak.
Indien de rusttermijn naar het begin van de procedure wordt verplaatst
kunnen de verschillende processtappen beter op elkaar aansluiten. Hierdoor wordt de procedure meer tot één asielprocedure met verschillende
eindpunten, namelijk een uitkomst na 48 procesuren of een uitkomst in de
«normale» procedure binnen de daarvoor wettelijk gestelde termijn. Het
verschil tussen beide tekent zich pas af nà het nader gehoor.
Het kabinet is daarom voornemens het verplaatsen van de rusttijd voor
asielzoekers en het verruimen van de mogelijkheden voor Vluchtelingenwerk en rechtsbijstand/asieladvocatuur in die periode met deze organisaties te bespreken.

Financiële gevolgen
De financiële gevolgen van het bovenstaande kunnen nu nog niet in detail
worden aangegeven. Duidelijk is dat er meer AC-capaciteit nodig is als
ook het nader gehoor en de correcties en aanvullingen in alle gevallen op
het AC plaatsvinden. Hiertoe kan de AC-functie van AC-Zevenaar (thans in
gebruik als behandelkantoor) worden heropend. Behoud van de behandel-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

10

kantoor-functie op deze lokatie maakt het tevens mogelijk in tijden van
fluctuatie in de aantallen asielverzoeken capaciteit flexibel in te zetten op
AC- en behandelkantoor-activiteiten. Bij heropening van AC-Zevenaar
zullen ook de kosten van ondersteuning door de KMar en de Vreemdelingenpolitie moeten worden betrokken. Verdere investeringen zullen
moeten worden gedaan in de TNV-faciliteiten om deze daadwerkelijk te
maken tot een plek waar rust kan worden genoten, voorlichting kan
worden gegeven en rechtsbijstand kan worden verleend. Hierbij kan
gedacht worden aan kantoorruimte maar ook aan bijvoorbeeld een
uitbreiding van de kinderopvang.
Naast bovenstaande initiële investeringen vallen er echter ook besparingen te voorzien, die naar verwachting de investeringen ruim te boven
gaan. Die besparingen zijn met name gelegen in sterke bekorting van de
«normale» procedure. Doordat het nader gehoor reeds op het Aanmeldcentrum kan plaatsvinden wordt ongeveer vijf weken aan planningstijd
om alle betrokkenen bijeen te krijgen in de behandelkantoor voor het
nader gehoor vermeden. Indien ook de correcties en aanvullingen al op
het AC kunnen worden afgehandeld komen daar nog drie weken tijdswinst bij. In totaal kan dus tot acht weken aan opvangkosten worden
bespaard, als ook de kosten die momenteel nog gepaard gaan met dubbeling van activiteiten in de AC-procedure en de «normale» procedure.
Overigens zullen de besparingen zich later voordoen dan de kosten: pas
aan het eind van de procedure wordt een besparing geboekt op de
geraamde kosten.
Tenslotte, hierboven zijn de contouren geschetst van een aantal mogelijke
wijzigingen in de asielprocedure die tegemoetkomen aan de aanmerkingen van de CEV, en een positieve bijdrage leveren aan de zorgvuldigheid, snelheid en efficiëntie van de Nederlandse asielprocedure. Een
aantal zaken is in deze schets nog niet (voldoende) uitgewerkt. Het belangrijkste aandachtspunt daarbij is hoe om te gaan met het AC op Schiphol,
waar sprake is van weigering van toegang tot Nederland en betrokkene
vervolgens in bewaring gaat. Tegelijkertijd is echter ook hier behoefte om
beter te kunnen plannen en de asielzoeker voor te lichten en rechtsbijstand te verlenen. Er zal in overleg met onder andere Vluchtelingenwerk,
rechtsbijstand en de asieladvocatuur nader worden bezien of dit ook op
AC Schiphol kan worden geaccomodeerd.
De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,
M. C. F. Verdonk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

11

BIJLAGE I

In de Coördinatiegroep Vreemdelingenketen (CGV) vindt ketenbrede
afstemming op directeursniveau plaats. De CGV heeft tot taak de strategische horizontale sturing van de asielketen op basis van performancecriteria, nieuwe ontwikkelingen, beleidsmatige onderwerpen en
kwalitatieve aspecten van deelprocessen van ketenpartners, die relevant
zijn voor de asielketen als geheel. In de CGV vindt o.a. besluitvorming
plaats ten aanzien van de Rapportage Vreemdelingenketen, het
Basisrekenmodel asiel en regulier en de Meerjaren Produktieprognose.
In de «voorportalen» van de CGV, de Voorbereidingsgroep Ketenanalyse
en -onderzoek (VKAO) en de Stuurgroep Keteninformatisering (SKi), vindt
overleg en afstemming plaats over productie en capaciteit binnen de
keten (IND, rechtbanken, Raad van State, COA, KMar, IRF, DVB, SCV)
respectievelijk over de consequenties en implementatie van keteninformatisering zowel voor de organisaties afzonderlijk als voor de keten
als geheel.
Ten aanzien van de op het gebied van toegang (grensbewaking) relevante
ontwikkelingen in beleid en uitvoering vindt overleg plaats tussen de
gezagdrager en de uitvoeringsorganisatie (KMar) in het Nationaal Taakveldberaad (NTV).
Ten aanzien van de op het gebied van toelating relevante ontwikkelingen
in beleid en uitvoering vindt overleg plaats tussen de gezagsdrager en de
uitvoeringsorganisatie (IND) in een gezagsdragersoverleg DGIAV-IND. O.a.
managementafspraken komen hier aan de orde.
Ten aanzien van de op het gebied van toezicht relevante ontwikkelingen in
beleid en uitvoering vindt overleg plaats tussen de gezagsdrager (DGIAV)
en de uitvoeringsorganisatie (politie) in een gezagsdragersoverleg. Ten
aanzien van de op het gebied van terugkeer relevante ontwikkelingen in
beleid en uitvoering vindt overleg plaats tussen gezagsdrager (DGIAV) en
de bij uitvoering van het terugkeerbeleid betrokken organisaties.
Tenslotte is naar aanleiding van een besluit van de Ministerraad in het
najaar van 2005 de Project Directeur Generaal Herinrichting Vreemdelingenketen aangesteld, die, naast de inrichting van de terugkeerorganisatie,
de opdracht heeft om zorg te dragen voor het beter op elkaar afstemmen
van de activiteiten van de verschillende ketenpartners en het doen van
voorstellen voor aanpassing van de verantwoordelijkheidsverdeling en de
besturing in de vreemdelingenketen. Met het project Ketensturing dat in
juli 2006 is gestart wordt onder zijn leiding een sturingsmodel ontwikkeld
dat in deze doelen zal voorzien. Alle ketenpartners participeren in dit
project.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

12

BIJLAGE II

Beleidsreactie op het deelrapport «Invoering en uitvoering van de
Vreemdelingenwet 2000 met betrekking tot asiel: een procesevaluatie».
In deze beleidsreactie wordt, na een algemene opmerking over het
verrichte onderzoek, ingegaan op de constateringen en conclusies van de
onderzoekers over de voorbereiding op en de ontwikkelingen sinds de Vw
2000 en over het functioneren van de nieuwe instrumenten in de Vw 2000.
Algemeen
De resultaten van het onderzoek betreffen onder andere de variatie in
ervaringen en meningen binnen het asielveld in relatie tot de nieuwe
wettelijke instrumenten. Met de gehanteerde onderzoeksmethode is het
niet mogelijk om aan te geven door hoeveel procent van elke beroepsgroep elke gerapporteerde ervaring en mening precies wordt gedeeld.
Daarvoor zou grootschalig onderzoek onder een representatieve steekproef nodig zijn. Evenmin is in dit onderzoek gebruik gemaakt van participerende observatie of dossieronderzoek. De uitkomsten van het onderzoek moeten dan ook nadrukkelijk worden opgevat als een weergave van
de variatie in ervaringen die zich in de praktijk voordoet.
Voorbereiding op en de ontwikkelingen sinds de Vw 2000
De onderzoekers concluderen dat in het kader van de voorbereiding op de
invoering van de Vw 2000 bij het Ministerie van Justitie en de organisaties
in het asielveld vele activiteiten zijn uitgevoerd. Deze hebben ertoe geleid
dat op de ingangsdatum van de Vw 2000 aan een aantal belangrijke randvoorwaarden voor succesvolle invoering was voldaan. Er bestond echter
ook nog een aantal knelpunten: een tekort aan tolken en een dreigend
gebrek aan juridisch personeel bij de vreemdelingenkamers en de rechtsbijstand, enige achterstand bij de IND in asielbeslissingen in eerste aanleg
en grote werkvoorraden bij de vreemdelingenkamers en een gebrek aan
ketenbrede informatievoorziening en afstemming. Daarnaast was de
acceptatie van de nieuwe wetgeving bij rechtsbijstandverleners en belangenbehartigers zeer beperkt. Volgens de onderzoekers blijkt hieruit dat de
keuze om de Vw 2000 per 1 april 2001 in te voeren niet zonder risico’s
was.
De onderzoekers constateren dat na de invoering van de Vw 2000 de
reeds ingezette daling van het aantal asielverzoeken in Nederland sterk
doorzette. Deze daling droeg bij aan de oplossing van de dreigende
personeelsproblemen en waarschijnlijk ook aan het snel wegwerken van
de voorraad asiel-beslis bij de IND. De werkvoorraden bij de vreemdelingenkamers bleven nog een probleem als gevolg van de tiendagentoets
vreemdelingenbewaring. Het Project Coördinatie Vreemdelingenketen
heeft op het gebied van ketenbrede informatievoorziening en afstemming
verbeteringen bereikt door het initiëren van diverse overlegstructuren en
afstemmingsprojecten en de opzet van een Basisrekenmodel en de Basisvoorziening Vreemdelingen. Het asielveld is verder sterk beïnvloed door
de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van
State en door beleidsmaatregelen als de Eenmalige Regeling en de 14-1
brieven.

Reactie
Ten aanzien van invoering van de Vw 2000 per 1 april 2001 merk ik het
volgende op. Op 13 juli 2000 besloot het toenmalige kabinet de voorgenomen inwerkingtreding van de wet op 1 januari 2001, uit te stellen. Pas
na goedkeuring van de wet in de Tweede Kamer (14 juni 2000) bleek in
volle omvang dat na de vaststelling van de lagere regelgeving, nog circa

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

13

zes maanden nodig zou zijn om de uitvoering voor te bereiden, om
bijvoorbeeld werkinstructies op te stellen, werkprocessen en de daarbij
behorende automatisering aan te passen en de opleiding en bijscholing
van de medewerkers te verzorgen. Het Vb en het VV waren in de zomer
van 2000 nog niet gereed.
Het besluit tot uitstel werd mede genomen aan de hand van een inventarisatie van de stand van zaken in de voorbereidingen door alle schakels in
de vreemdelingenketen. Een door het Projectteam Nieuwe Vreemdelingenwet gemaakte analyse werd op 21 september 2000 besproken met
degenen die voor de implementatie verantwoordelijk waren. Daaruit werd
duidelijk dat alle organisaties invoering per 1 april 2001 mogelijk achtten.
Op 10 november 2000 besloot de ministerraad om in te stemmen met het
Vb 2000 en om de Vw 2000 op 1 april 2001 in te voeren. Medio maart 2001
ging het projectteam bij de ketenorganisaties de stand van zaken in de
voorbereiding op de invoering na. Het bleek dat degenen die onmiddellijk
na 1 april 2001 met nieuwe zaken aan de slag moesten, waren opgeleid.
Ook de noodzakelijke aanpassingen van de werkprocessen waren gereed
en er waren nieuwe werkafspraken gemaakt.
Met betrekking tot de acceptatie van de nieuwe wetgeving door rechtsbijstandverleners en belangenbehartigers merk ik op dat de voorbereiding
van het wetsvoorstel Vw 2000 gepaard is gegaan met uitgebreide consultatie van alle betrokkenen bij de uitvoering. De uiteenlopende (belangen)
posities was een van de moeilijkste punten bij de totstandkoming van de
wet en lagere regelgeving. De mate waarin men tevreden was met het
uiteindelijke product verschilde dan ook. De gevolgde werkwijze heeft niet
altijd geleid tot acceptatie, maar wel bijgedragen aan begrip voor
gemaakte keuzes.
Het functioneren van de nieuwe instrumenten
Hieronder wordt ingegaan op het functioneren van de nieuwe instrumenten op het gebied van asiel in de Vw 2000. Daarbij wordt aandacht
besteed aan achtereenvolgens de voornemenprocedure, de verlenging
individuele beslistermijn, besluitmoratorium, meeromvattende beschikking, vertrekmoratorium, ex-nunc toetsing, hoger beroep en overige
nieuwe instrumenten (volgtijdelijk statussysteem met standaard
voorzieningenpakket en standaard schorsende werking beroep).
Voornemenprocedure
In de Vw 2000 is de bezwaarfase in asielzaken afgeschaft. De voornemenprocedure dient er voor te zorgen dat de rechter in een eventuele beroepsprocedure kennis kan nemen van een dossier dat duidelijk is omtrent het
standpunt van beide partijen met betrekking tot de feiten. Dat de vreemdeling zijn zienswijze naar voren kan brengen en dat in de beschikking
wordt ingegaan op de zienswijze van de vreemdeling, is ook een waarborg voor de kwaliteit van de beschikking. Het ontbreken van de zienswijze staat overigens niet in de weg aan het nemen van de beschikking.
Ook de voortgang van de procedure moet worden gewaarborgd.
Voor wat betreft het karakter van de voornemenprocedure verwijs ik naar
de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, vergaderjaar
1999–2000, 26 732, nr. 7, blz. 55). De Nota vermeldt dat de rechter dient te
beschikken over een inzichtelijk dossier, waarin de standpunten van beide
partijen zijn neergelegd en dat bovendien de kwaliteit van de beschikking
in eerste aanleg moet worden gewaarborgd. Zodoende is besloten om
enkele elementen van de bezwaarschriftprocedure in de procedure in te
bouwen, door middel van de voornemenprocedure. De voornemenprocedure beoogt niet de bezwaarschriftprocedure te compenseren.
Daarmee zou immers geen enkele tijdswinst behaald worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

14

Indiening zienswijze/ingaan op zienswijze
In het deelrapport komt naar voren dat in de AC-procedure niet altijd een
zienswijze wordt ingediend. In de normale procedure komt het ook voor
dat geen zienswijze wordt ingediend maar minder vaak. De onderzoekers
wijzen er op dat de reden vooral is dat rechtsbijstandverleners de zaak als
kansloos inschatten. In andere gevallen is sprake van procedurele of logistieke problemen en gaat men later wel in beroep. In deze gevallen
alsmede in de gevallen waarin de IND slechts in enkele zinnen ingaat op
de zienswijze, wordt de verwachting van de regering dat de kwaliteit van
de beschikking zou verbeteren niet bewaarheid, aldus de onderzoekers.
Reactie
Het niet indienen van een zienswijze komt vooral voor in zaken die door
de rechtshulpverlener als kansloos worden ingeschat. Het is begrijpelijk
dat er in die zaken geen zienswijze wordt ingediend. Het indienen van een
zienswijze zou in die gevallen ook niet bijdragen aan een andere beslissing. De vreemdeling kan zijn zienswijze naar voren brengen maar is
daartoe niet verplicht.
Het is niet duidelijk waarop de onderzoekers baseren dat het onwaarschijnlijk is dat de wetgever heeft bedoeld dat slechts in enkele zinnen
naar de zienswijze kan worden verwezen. Zij verwijzen naar de bedoeling
van de wetgever, maar onderbouwen dit niet (bijvoorbeeld met een
verwijzing naar de parlementaire geschiedenis). Artikel 42 lid 3 Vw 2000
bepaalt dat, indien de aanvraag wordt afgewezen, in de beschikking wordt
ingegaan op de zienswijze van de vreemdeling. Het feit dat met enkele
zinnen wordt volstaan, zegt niets over de kwaliteit van de reactie op de
zienswijze en daarmee de kwaliteit van de beschikking. In sommige
gevallen zal immers in enkele zinnen afdoende op de zienswijze kunnen
worden gereageerd.1 Indien de rechter van oordeel is dat in de beschikking onvoldoende op de zienswijze van de vreemdeling is ingegaan, dan
zal dat overigens leiden tot vernietiging van de beschikking.2

1

Zie bijvoorbeeld ABRvS 30 juni 2003 (JV
2003/361) waarin is overwogen dat artikel 42,
derde lid, Vw 2000 niet zover strekt, dat de
minister gehouden is in de beschikking op
elke in een zienswijze naar voren gebrachte
stelling afzonderlijk te reageren. De zienswijze
van appellant is voor een belangrijk deel
louter een herhaling van wat hij bij het nader
gehoor heeft verklaard en waarop in het, in
het besluit ingelaste voornemen, is gereageerd. Voorzover in de zienswijze geen sprake
is van herhaling, is daarop afzonderlijk in het
besluit gereageerd.
2
Zie bijvoorbeeld ABRS, 25 augustus 2003,
JV 2003/454 en NAV 2003/302, waarin de
Afdeling heeft overwogen dat de aanvraag,
mede gelet op het door appellant in de zienswijze ingebrachte en op hetgeen appellant
eerder heeft verklaard en gelet op een aantal
paragrafen van de Vc 2000, niet mocht worden
afgewezen zonder nader te motiveren waarom
het asielrelaas niet voor waar wordt
aangenomen.

De onderzoekers merken op dat het zelden voorkomt dat naar aanleiding
van de zienswijze wordt besloten om de aanvraag door te zenden naar de
normale asielprocedure en dat in de normale procedure het indienen van
een zienswijze zelden leidt tot afzien van afwijzen door de IND. Dit betekent echter allerminst dat de zienswijze niet heeft geleid tot een betere
beschikking, hetgeen uiteindelijk het doel is van de voornemenprocedure.
Uit het deelrapport blijkt dat de omstandigheid dat de rechtsbijstandverlener door middel van het voornemen op de hoogte is van de argumentatie van de IND en daarop tot in detail kan reageren voor de beslissing een kwaliteitsverhogend effect heeft op het werk van de IND-ambtenaar. Bijna de helft van de respondenten, waaronder de meeste IND-ers
en rechters, onderschrijft de stelling dat in zaken waarin een zienswijze is
ingediend de kwaliteit van de beschikking beter is. Indien de zaak ten
onrechte niet is doorgezonden naar de normale asielprocedure of ten
onrechte is afgewezen, dan staat daartegen beroep open bij de rechter.

Zorgvuldigheid
In het deelrapport wordt er op gewezen dat diverse respondenten hebben
gesteld dat de vroegere asielprocedure waarbij in bezwaar werd gegaan
en werd gehoord door een ambtelijke commissie of de ACVZ veel zorgvuldiger was dan de huidige asielprocedure, omdat een hoorzitting tot
verheldering van het asielrelaas kon leiden.
Reactie
De Commissie Evaluatie Vreemdelingenwet 2000 heeft in het advies vastgesteld dat de beschikbare indicatoren er op wijzen dat de huidige
beschikking qua zorgvuldigheid vergelijkbaar is met de oude beschikking

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

15

op bezwaar. Het vervallen van de bezwaarfase lijkt niet te hebben geleid
tot een lagere kwaliteit van de uiteindelijk aan de rechter voorgelegde
beschikking. De Commissie constateert ook dat er indicaties zijn dat
beschikkingen die in de AC-procedure tot stand komen minder zorgvuldig
zijn dan de beschikkingen die in de normale procedure tot stand komen.
Hierop wordt ingegaan in de reactie op het advies en op het deelrapport
kwaliteit.
De stellingen in het deelrapport dat de vroegere asielprocedure veel zorgvuldiger was dan de huidige asielprocedure alsmede dat het afschaffen
van de bezwaarfase in combinatie met de terughoudende rechterlijke
toets van de beoordeling door de IND van de geloofwaardigheid van het
asielrelaas het risico heeft vergroot dat echte vluchtelingen worden teruggestuurd worden in het deelrapport niet onderbouwd. Hierbij is van
belang dat onder de oude wet de kritiek juist was dat de asielaanvraag
eerst in bezwaar echt grondig werd getoetst. Het beleid onder de Vw 2000
is er op gericht om een asielaanvraag direct grondig te toetsen zodat de
asielaanvraag zonodig bij de rechter volledig en definitief afgehandeld kan
worden. Omdat de IND-ambtenaar weet dat de asielzoeker met zijn
rechtsbijstandverlener gedetailleerd zal kunnen reageren op het voornemen, heeft de voornemenprocedure ook een kwaliteitsverhogend
effect. Het indienen van een tweede of volgende asielaanvraag betekent
niet dat in de eerdere procedure niet zorgvuldig is getoetst. Hierbij is ook
van belang dat een belangrijk deel van de vervolgaanvragers uit landen
komt waarvoor een beleidswijziging heeft plaatsgevonden (bijvoorbeeld
omdat de situatie in het land van herkomst veranderd is of vanwege
nieuw beleid). Overigens werd onder de oude wet niet in bezwaar door
een ambtelijke commissie of de ACVZ gehoord wanneer het bezwaarschrift geen schorsende werking had.

Beschikbare tijd voor rechtsbijstand in de AC-procedure
In het deelrapport komt naar voren dat de meeste respondenten van
mening zijn dat rechtsbijstand bij «niet-flinterdunne» zaken in het AC te
weinig tijd heeft om een goed gemotiveerde zienswijze in te dienen.
Reactie
Op grond van artikel 3 117 lid 2 Vb 2000 hebben de asielzoeker en rechtsbijstand drie uur voor het bespreken van het rapport van nader gehoor,
het weergeven van correcties en aanvullingen en het weergeven van een
zienswijze op de voorgenomen afwijzing.
In dit kader verwijs ik naar mijn brief van 18 juni 2004 (Kamerstukken II,
vergaderjaar 2003–2004, 19 637, nr. 826) waarin ik heb uiteengezet dat ik
geen aanleiding zie voor de conclusie dat de termijn van drie uur onvoldoende is.
Het «flinterdun-criterium» dat de onderzoekers in de stelling hebben
gebruikt, dateert uit de begintijd van de AC-procedure en was onder de
oude wet al enige tijd niet meer van toepassing. Reeds hierom kan het
criterium niet gebruikt worden voor welke conclusie dan ook ten aanzien
van de huidige AC-procedure.
Verder merk ik het volgende op. In AC Ter Apel is de planning van SRA en
IND volledig afgestemd. Er wordt gewerkt met een blokkenmodel. Daarbij
krijgt SRA blokken van tijd voor de voorbereiding op het nader gehoor
respectievelijk de bespreking van het nader gehoor/het weergeven van
een zienswijze. De 48 procesuren worden volgens een vooraf overeengekomen patroon en verdeling aan de diverse ketenpartners toebedeeld,
zodat de planning van de IND en SRA met betrekkelijk veel zekerheid
kunnen voorspellen welke ketenpartner op welk moment het dossier ter
behandeling krijgt. Dit komt de efficiënte inzet van medewerkers, tolken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

16

en rechtsbijstand ten goede alsmede de beschikbaarheid van kwalitatief
goede rechtsbijstand.
Het eerste gehoor wordt op het 15e uur bij de SRA aangeleverd. De SRA
heeft vervolgens tot het 25e uur de mogelijkheid om de voorbereiding in
te plannen, af te ronden en een zwaarwegend advies in te dienen. De IND
streeft er naar om het voornemen op het 38e procesuur bij SRA aan te
leveren. SRA heeft vervolgens tot het 46e procesuur om de nabespreking
af te melden en een zienswijze in te dienen. De beschikking wordt normaliter uitgereikt tussen het 46e en 48e uur. Als SRA haar werkzaamheden
eerder heeft afgerond, kan de uitreiking van de beschikking eerder plaatsvinden. Indien nodig heeft SRA dus meer tijd voor de voorbereiding en
nabespreking dan de uren die in het Vb staan. Er wordt gewerkt aan een
aangepast blokkenmodel voor AC Schiphol, dat zal zijn afgestemd op de
onvoorzienbare instroom op AC Schiphol. De SRA en IND zien hiertoe
goede mogelijkheden.
In de kabinetsreactie op de aanbeveling van de Commissie Evaluatie
Vreemdelingenwet 2000 is, in het kader van de mogelijke maatregelen
met betrekking tot de asielprocedure, aangegeven dat in de praktijk feitelijk vaak meer tijd beschikbaar is dan de termijn van drie uur in het Vb en
dat er aan kan worden gedacht om over te gaan tot formalisering van een
ruimere termijn.

Verkorting van de procedure
Voor wat betreft de verkorting van de procedure melden de onderzoekers
dat uit het deelrapport doorlooptijden blijkt dat de AC-procedure plus de
eventuele beroep- en hoger beroepsprocedures die daarop volgen onder
de Vw 2000 bijna altijd binnen een half jaar na de datum van de asielaanvraag zijn afgerond. Overigens verliep deze procedure ook onder de
oude wet snel. Voor wat betreft de normale procedure merkt het deelrapport op dat vrijwel alle respondenten inschatten dat het eerste deel van de
asielprocedure, tot en met de IND-beslissing is verkort. Dit is een voordeel
van de huidige IND-beslissing ten opzichte van de vroegere IND-beslissing
op bezwaar. Uit het deelrapport doorlooptijden blijkt dat de gemiddelde
doorlooptijd zonder nader onderzoek of besluitmoratorium in de normale
asielprocedure 137 dagen is. Dat is minder dan de wettelijke beslistermijn
van zes maanden. Dit betekent overigens niet dat de situatie voor wat
betreft de doorlooptijden al optimaal is. Verdere optimalisering kan wel
plaatsvinden binnen het kader van de Vw 2000.
Verlenging individuele beslistermijn
De beslistermijn van zes maanden op een asielaanvraag kan ten hoogste
zes maanden worden verlengd indien voor de beoordeling van de
aanvraag advies van of onderzoek door derden nodig is.
Uit het deelrapport blijkt dat niet bekend is in hoeveel gevallen sprake is
geweest van een officiële verlenging van de beslistermijn en wat de duur
van de verlenging is geweest. Wel wordt geconcludeerd dat nader onderzoek en waarschijnlijk dus ook verlenging van de individuele beslistermijn
op grond daarvan in de praktijk bij een klein deel van de asielverzoeken
voorkomt. Het instrument wordt derhalve in beperkte mate gebruikt.
Volgens de rapportage «kwaliteit asielbeslissingen» vindt tijdens de
verlenging inderdaad nader onderzoek plaats, waarvan de uitkomsten van
nut zijn voor de beslissing.
De onderzoekers noemen als knelpunt dat de beslistermijn van zes
maanden in de normale asielprocedure nog blijkt te worden overschreden, zowel in situaties waarin de beslistermijn officieel wordt verlengd als
in situaties waarin van een dergelijke verlenging geen sprake is.
Zij wijzen er op dat de verklaring voor de overschrijdingen van de
beslistermijn mogelijk ligt in de vele reorganisaties en taakuitbreidingen
die de IND de afgelopen jaren heeft doorgemaakt. Overigens verwijs ik

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

17

naar hetgeen ik hierboven bij verkorting van de procedure en in de reactie
op het rapport «Zorgvuldigheid van asielbeslissingen» over verlenging
van de beslistermijn heb vermeld.
Besluitmoratorium
Het besluitmoratorium houdt in dat de beslistermijn van zes maanden op
een asielaanvraag met maximaal een jaar kan worden verlengd vanwege
de situatie in het land van herkomst (korte periode van onzekerheid,
onveilige situatie van korte duur) dan wel vanwege een massale instroom.
In het eerste geval kan nog geen vergunning worden verleend maar is het
ook niet wenselijk betrokkene terug te sturen en in het tweede geval zou
weliswaar tot het verlenen van een vergunning kunnen worden overgegaan, maar zou deze vermoedelijk al na korte tijd moeten worden ingetrokken. In het derde geval gaat het, anders dan de beide andere gronden,
om een organisatorische belemmering bij de behandeling van asielaanvragen, veroorzaakt door een onvoorziene massale instroom.

Reactie
Uit het deelrapport komen als positieve punten naar voren dat het besluitmoratorium, in tegenstelling tot het oude «uitstel-van-vertrek»-beleid, een
wettelijke basis heeft en de toegenomen duidelijkheid over de (verlengde)
beslistermijn (waar vroeger «gewoon» niet beslist werd). Als nadeel wordt
ervaren de langdurige onzekerheid voor asielzoekers die onder een
besluitmoratorium vallen. In reactie hierop wijs ik op de toegenomen
duidelijkheid nu het besluitmoratorium een wettelijke basis heeft en in de
wet een maximale duur van het besluitmoratorium is opgenomen. Bovendien is het, zoals ook uit het deelrapport naar voren komt, in een naar
verwachting tijdelijk onveilige situatie beter om de beslissing op het asielverzoek uit te stellen dan om het asielverzoek in te willigen en de vergunning snel daarna weer in te trekken.
Uit het deelrapport blijkt dat rechtsbijstand en VWN hebben aangegeven
dat het onderscheid tussen een besluitmoratorium en het verlenen van
een vergunning op grond van een categoriaal beschermingsbeleid, waarvoor in de praktijk vergelijkbare gronden gelden, moeilijk uit te leggen is.
Er is een wezenlijk verschil tussen het tijdelijk niet beslissen op grond van
een besluitmoratorium en het verlenen van een vergunning op grond van
een categoriaal beschermingsbeleid. De reden waarom de grond in artikel
43, aanhef, onder a niet kan worden ondervangen door het verlenen van
een vergunning, ligt in de grond zelf besloten. Er is een naar verwachting
korte periode van onzekerheid over de situatie in het land van herkomst
op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden beslist of de aanvraag
kan worden toegewezen. Het verlenen van een vergunning zonder dat er
een grond voor verlening (bekend) is, is uiteraard niet wenselijk. In geval
van artikel 43, aanhef, onder b zou – zoals uit de tekst van de wet zelf blijkt
– de aanvraag kunnen worden toegewezen, maar is naar verwachting de
situatie op grond waarvan de aanvraag kan worden toegewezen van korte
duur. Het bezit van een vergunning zou dan van even korte duur zijn. Als
de situatie in het land van herkomst naar verwachting snel verbetert, zou
de vergunning worden ingetrokken omdat de grond voor de verlening is
komen te vervallen. Een besluitmoratorium in dit soort gevallen voorkomt
veel administratieve handelingen en procedures. En er hoeft niet een
vergunning te worden verleend die binnen korte tijd daarna weer moet
worden ingetrokken. Uit het deelrapport blijkt dat ook de meeste respondenten het eens zijn met de stelling dat het in een vermoedelijk tijdelijk
onveilige situatie beter is om de beslissing op het asielverzoek uit te
stellen dan om het asielverzoek in te willigen en dit snel daarna weer in te
trekken.
Het moratorium dient er – in tegenstelling tot een categoriaal beschermingsbeleid – toe om een oordeel te vormen over de algehele situatie in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

18

het land van herkomst c.q. een verwachte snelle verbetering in het land
van herkomst af te wachten. In de aard van de gronden van een besluitmoratorium ligt een zekere tijdelijkheid besloten, welke ook is terug te
zien in de wettelijke termijnen.
In het deelrapport wordt er ook op gewezen dat, gelet op de maximale
wettelijke termijn van een besluitmoratorium, alsnog beslist wordt als de
verlengde beslistermijn is verstreken, ook al is de situatie in het land van
herkomst nog steeds onduidelijk. Dit kan ertoe leiden dat de ene asielzoeker een verblijfsvergunning krijgt terwijl de andere asielzoeker uit
hetzelfde land deze (nog) niet krijgt.
Het instellen van een besluitmoratorium betekent dat de beslistermijn
voor de individuele aanvraag van een asielzoeker die valt binnen de groep
waarvoor het moratorium is ingesteld, met ten hoogste een jaar kan
worden verlengd. Dat kan er inderdaad toe leiden dat de ene asielzoeker
voor wie de verlengde beslistermijn is verstreken een vergunning krijgt
als de situatie in het land van herkomst nog steeds onduidelijk is, terwijl
de andere asielzoeker voor wie de beslistermijn nog niet is verstreken
deze vergunning (nog) niet krijgt. Het gaat hier om verschillende gevallen.
Overigens zal ook ten aanzien van laatstgenoemde asielzoeker worden
beoordeeld of hij in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning als de
situatie in het land van herkomst nog steeds onduidelijk is op het moment
dat de verlengde beslistermijn in zijn zaak verstrijkt. En kan de vergunning
van eerstgenoemde asielzoeker worden ingetrokken als de situatie in het
land van herkomst verbetert waardoor de grond aan de vergunning komt
te ontvallen.
De onderzoekers merken op dat door de meeste respondenten negatief
wordt gewaardeerd dat gedurende een besluitmoratorium geen verblijfsvergunning op grond van het traumatabeleid wordt verleend. Daarbij is
opgemerkt dat de situatie in het land van herkomst op de verlening van
zo’n vergunning geen enkele invloed heeft.
Ten aanzien hiervan merk ik op dat het inderdaad zo is dat gedurende een
besluitmoratorium geen vergunning op grond van het traumatabeleid
wordt verleend. Dat vloeit voort uit de vaste volgorde waarin het asielverhaal aan de toelatingsgronden in artikel 29 Vw 2000 wordt getoetst.
Door de onzekere situatie kan niet worden beoordeeld of die toelatingsgronden van toepassing zijn. Dat geldt ook voor de toelating op grond van
het traumatabeleid. Het gestelde trauma wordt beoordeeld in het kader
van het totale asielrelaas. Het is derhalve niet juist dat de situatie in het
land van herkomst op deze vergunning geen enkele invloed heeft.
Meeromvattende beschikking
De meeromvattende beschikking houdt in dat uit de afwijzende beschikking tevens een aantal andere, daaraan van rechtswege verbonden
gevolgen voortvloeien. Deze gevolgen zijn dat betrokkene niet langer
rechtmatig verblijft in Nederland, dat de vreemdeling Nederland uit eigen
beweging dient te verlaten, de beëindiging van verstrekkingen, de mogelijkheid tot ontruiming en de bevoegdheid tot binnentreden teneinde de
vreemdeling uit te zetten. Het systeem waarin van rechtswege bepaalde
gevolgen intreden beoogt het aantal zelfstandige procedures te verminderen.

Reactie
De onderzoekers concluderen dat de meeste respondenten de indruk
hebben dat de verwachting dat de meeromvattende beschikking (en de
standaardvertrektermijn) in de praktijk tot minder procedures zou leiden is
uitgekomen. Uit het onderzoek blijken ook de voordelen van stroomlijning
van de procedure en toegenomen duidelijkheid voor alle partijen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

19

De onderzoekers concluderen ook dat de meeromvattende beschikking
nog niet alle wegen heeft afgesloten om apart te procederen tegen beëindiging van de opvang dan wel tegen de uitzetting uit Nederland. Hierover
merk ik op dat dit is onderkend tijdens de totstandkoming van de Vw
2000. Een afzonderlijke, hernieuwde beoordeling van de handeling die
voortvloeit uit het besluit kan uit een oogpunt van rechtsbescherming
noodzakelijk zijn indien het bezwaar of beroep betrekking heeft op de
wijze waarop van de bevoegdheid tot uitzetting gebruik is gemaakt. Ook is
denkbaar dat er bij wijze van uitzondering door tijdsverloop opnieuw een
oordeel nodig is over bijvoorbeeld de uitzetbaarheid van de vreemdeling
vanwege een relevante wijziging in de omstandigheden (MvT, Handelingen II, vergaderjaar 1998–1999, 26 732, nr. 3, blz. 36). Deze mogelijkheid
wil ik ook niet uitsluiten.
Daarnaast concluderen de onderzoekers dat de rechterlijke toetsing van
de rechtsgevolgen van de meeromvattende beschikking door de Afdeling
anders is ingevuld dan de regering voor ogen lijkt te hebben gestaan: in
tegenstelling tot hetgeen de parlementaire geschiedenis suggereert, maar
in aansluiting bij de wettekst, stelt de Afdeling dat de rechtsgevolgen niet
los van de toelatingsbeslissing mogen worden beoordeeld.
De opvatting van de onderzoekers dat er een discrepantie is tussen de
parlementaire geschiedenis enerzijds en de wettekst en de Afdelingsjurisprudentie anderzijds, deel ik niet. Volgens de onderzoekers suggereert
de parlementaire geschiedenis dat het de bedoeling was dat de rechter de
rechtsgevolgen ook los van de toelatingsbeslissing zou kunnen beoordelen. Hierbij verwijzen zij naar de Nota n.a.v. het verslag (Handelingen II,
vergaderjaar 1999–2000, 26 732, nr. 7, blz. 59) waar gesteld wordt «dat uit
de systematiek van de meeromvattende beschikking volgt dat de rechter
in de beoordeling van de beschikking de vraag moet betrekken of de uit
de beschikking voortvloeiende rechtsgevolgen rechtens aanvaardbaar
zijn.» De wetgever heeft met het systeem waarin van rechtswege
bepaalde gevolgen intreden beoogd het aantal zelfstandige procedures te
verminderen door in één procedure alle gevolgen aan de rechter ter
beoordeling voor te leggen. De wetgever heeft daarbij bijvoorbeeld de
beslissing tot uitzetting niet bedoeld als zelfstandig (deel)besluit binnen
de meeromvattende beschikking maar als rechtsgevolg dat van rechtswege aan de afwijzende beschikking gekoppeld is. Uit de genoemde
passage kan worden afgeleid dat de wetgever heeft bedoeld dat de
rechter de rechtsgevolgen in de beoordeling van de afwijzende beschikking moet betrekken, maar niet dat het de bedoeling was dat de rechter de
rechtsgevolgen los van de toelatingsbeslissing zou kunnen beoordelen.
Het deelrapport wijst er, met betrekking tot de situatie dat geen rechtsmiddelen tegen een afwijzing van het beroep zijn ingesteld, op dat volgens
het COA de voorzieningen niet direct na het verstrijken van de vertrektermijn kunnen worden beëindigd. De vertrektermijn valt samen met de
rechtsmiddelentermijn en de start van het werkproces om de opvangvoorzieningen te beëindigen vindt pas plaats nadat de IND heeft vastgesteld dat er geen rechtsmiddelen zijn aangewend, dus pas na het
verstrijken van de vertrektermijn. In de praktijk kost het doorgaans nog
een aantal weken voordat die voorzieningen daadwerkelijk kunnen
worden beëindigd. Ontruiming op dag 29 na de ingang van de vertrektermijn is dus meestal niet haalbaar. Ten aanzien hiervan merk ik op dat op
grond van de Vw 2000 het recht op opvang van rechtswege wordt beëindigd. Als de vreemdeling niet uit eigen beweging vertrekt, is een ontruiming nodig. Om die ontruiming praktisch tot stand te brengen is vaak
enige tijd nodig. In sommige gevallen kan ontruiming snel plaatsvinden.
In andere gevallen, bijvoorbeeld in gevallen waarin een gemeente niet
meewerkt aan de ontruiming, kan meer tijd nodig zijn. Een en ander laat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

20

het uitgangspunt onverlet dat het recht op opvang 28 dagen nadat de
aanvraag om toelating definitief is afgewezen van rechtswege eindigt.
Ook wijzen de onderzoekers er op dat de meeromvattende beschikking
door een deel van de respondenten wordt ervaren als achteruitgang voor
wat betreft de mogelijkheden om iets te doen voor zogenoemde «schrijnende gevallen». Ik deel deze ervaring niet. Ik heb in schrijnende gevallen
verblijfsvergunningen verleend en dat doe ik nog steeds. Bovendien is het
ontstaan van een schrijnende situatie als gevolg van de beslissing om de
vreemdeling niet tot Nederland toe te laten, een element dat de rechter bij
de beoordeling van de IND beslissing kan betrekken.
Vertrekmoratorium
Het vertrekmoratorium maakt het mogelijk om de rechtsgevolgen van de
meeromvattende beschikking op te schorten in gevallen waarin, nadat de
asielaanvraag onherroepelijk is afgewezen en de vreemdeling Nederland
dient te verlaten, de situatie in het land van herkomst zodanig wijzigt dat
onzeker is of daar naartoe kan worden uitgezet. De vreemdeling die onder
een vertrekmoratorium valt heeft rechtmatig verblijf en recht op opvang.
Een vertrekmoratorium duurt maximaal een jaar.

Reactie
De onderzoekers merken op dat de wettelijke basis met duidelijke rechtsgevolgen van het vertrekmoratorium breed gewaardeerd worden. Ook
wijzen zij op de onzekerheid die een vertrekmoratorium volgens rechtsbijstandverleners meebrengt voor de betreffende asielzoekers en dat
volgens sommige rechtsbijstandverleners een vertrekmoratorium wordt
toegepast in situaties waarin volgens hen eigenlijk categoriaal beschermingsbeleid gevoerd zou moeten worden. In reactie hierop wijs ik op de
duidelijk vastgelegde maximale duur van een vertrekmoratorium alsmede
op hetgeen hierboven is opgemerkt over het verschil tussen het tijdelijk
niet beslissen op grond van een besluitmoratorium en het verlenen van
een vergunning op grond van een categoriaal beschermingsbeleid. Ook
wijs ik op de conclusie van de onderzoekers dat de redenen voor het
instellen van een vertrekmoratorium aansluiten bij hetgeen verwacht
mocht worden op grond van de wetsgeschiedenis.
Ex-nunc toetsing
Onder de oude wet werd het beroep ex-tunc beoordeeld, dat wil zeggen
naar de feiten en omstandigheden zoals die waren op het moment
waarop de beslissing in bezwaar werd genomen. Nadien opgekomen
feiten en omstandigheden konden bij een dergelijke beoordeling van de
rechter geen rol spelen. Dergelijke nieuwe feiten konden voor de vreemdeling aanleiding zijn een nieuwe aanvraag in te dienen. Door de rechter
de bevoegdheid te geven recht te doen aan de nieuwe feiten en omstandigheden kan de capacitaire belasting als gevolg van een nieuwe
aanvraag deels worden voorkomen. Als er sprake blijkt te zijn van nieuwe
feiten en omstandigheden, die alsnog tot verlening van een verblijfsvergunning kunnen leiden, dan kan het indienen van een nieuwe aanvraag
daartoe worden voorkomen.

Reactie
In het deelrapport blijkt dat het principe van de ex-nunc toetsing breed
wordt onderschreven. De kritiek zich richt op situaties waarin dit in de
praktijk niet blijkt te kunnen, hetzij als gevolg van de tekst van artikel 83
Vw 2000 hetzij als gevolg van jurisprudentie van de Raad van State. Het
deelrapport werpt de vraag op of de Raad van State in de definitie van
nieuwe feiten en omstandigheden niet verder is gegaan dan de regering
heeft bedoeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

21

De wetgever heeft in artikel 83 Vw 2000 ten aanzien van het beroep op de
rechtbank in asielzaken een beperkte ex-nunc toetsing neergelegd. Het
uitgangspunt van artikel 83 Vw 2000 is dat de rechtbank rekening houdt
met nieuwe feiten en omstandigheden tenzij de goede procesorde zich
daartegen verzet of de afdoening van de zaak daardoor ontoelaatbaar
wordt vertraagd. Omdat dit verschilt naar gelang de aard van de nieuwe
feiten en omstandigheden is het wenselijk om het aan de rechter over te
laten om in het concrete geval te beoordelen of de nieuwe feiten en
omstandigheden nog kunnen worden meegenomen.
Dat in artikel 83 tevens is neergelegd dat de rechter alleen met die nieuwe
feiten en omstandigheden rekening kan houden die voor de beoordeling
van de aanvraag om toelating op asielgronden relevant zijn, vloeit voort
uit het strikte onderscheid dat de Vw 2000 maakt tussen verblijf op asielen reguliere gronden.
Uit de jurisprudentie van de Raad van State volgt dat de vraag of sprake is
van nieuwe feiten en omstandigheden in de zin van artikel 83 Vw 2000
moet worden beantwoord aan de hand van dezelfde criteria als die welke
gelden bij de toepassing van artikel 4:6, eerste lid, Algemene wet
bestuursrecht (Awb). Hieronder moeten worden begrepen feiten of
omstandigheden die zijn voorgevallen ná het nemen van het besluit;
feiten of omstandigheden die zijn voorgevallen vóór het nemen van het
besluit maar die niet vóór het nemen van dat besluit konden en derhalve,
gelet op artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000, behoorden te worden
aangevoerd; alsmede bewijsstukken van reeds eerder aangevoerde feiten
of omstandigheden die niet vóór het nemen van het besluit konden en
derhalve, gelet op artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000, behoorden te
worden overgelegd.

1

Zie de Nota naar aanleiding van het verslag
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000,
26 732, nr. 7, blz. 64) waaruit blijkt dat te
denken valt aan «een opgelaaide burgeroorlog
of juist een getekend vredesverdrag, nadat de
aanvraag is afgewezen en daartegen reeds
beroep was ingesteld.»
2
Zie de Nota naar aanleiding van het verslag,
blz. 219: «De vraag of bestaande feiten eerder
in de procedure gebracht hadden kunnen of
moeten worden is niet nieuw. Deze vraag
speelt namelijk evenzeer onder de huidige ex
tunc beoordeling van het beroep. Deze jurisprudentie blijft van belang.» Zie ook de Nota
naar aanleiding van het verslag, blz. 64: «Wij
onderschrijven, met de leden van de VVDfractie, het standpunt dat het nader gehoor
uitgangspunt voor de beoordeling van de
aanvraag moet blijven. Het wetsvoorstel
brengt daarin geen verandering. De leden van
de VVD-fractie wijzen op de bestaande
mogelijkheid om tot laat in de procedure
bestaande (oude) feiten en omstandigheden in
te brengen die het asielrelaas staven. Deze
leden hebben het oog op de ex-tunc beoordeling van het beroep. Deze mogelijkheid
alsmede de daarop gebaseerde jurisprudentie
onder invloed van de uit de refoulementverboden voortvloeiende restricties blijven
ongewijzigd.»
3
In de Nota naar aanleiding van het verslag
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000,
26 732, nr. 7, blz. 65) is vermeld: «indien de
vreemdeling of de minister nova stellen, dan
wel indien de rechtbank ambtshalve nova
vermoedt (...)».

De wetgever wilde met artikel 83 bewerkstelligen dat nieuwe feiten, voorgevallen ná het bestreden besluit1, door de rechter zouden kunnen
worden meegenomen. In die zin sluit de jurisprudentie van de Afdeling bij
die bedoeling aan. Voorts was het de bedoeling van de wetgever dat het
onder omstandigheden mogelijk zou blijven ook na het bestreden besluit
bestaande (oude) feiten en omstandigheden in te brengen en bewijs te
leveren van een eerder ingenomen stelling.2 Ook dat is ingevolge de
jurisprudentie van de Afdeling mogelijk gebleven. Zie voor de toetsing
van nieuwe feiten en omstandigheden ook de brief aan de Tweede Kamer
van 20 juli 2004 (Kamerstukken II, vergaderjaar 2003–2004, 19 637, nr. 845)
en het verslag van een schriftelijk overleg d.d. 23 november 2004 (Kamerstukken II, vergaderjaar 2004–2005, 19 637 nr. 877).
Uit de jurisprudentie van de Raad van State volgt dat de vreemdeling dan
wel de minister de nieuwe feiten en omstandigheden moeten inroepen en
de rechter dat niet ambtshalve kan doen. De Afdeling verwijst hierbij naar
het bepaalde in het derde lid van artikel 83, waarin sprake is van «de ingeroepen feiten en omstandigheden».
Terwijl de parlementaire geschiedenis in andere richting wijst3, wijst de
tekst van artikel 83, lid 3, Vw 2000 in de richting van de uitspraak van de
Afdeling. Mede gelet op de omstandigheid dat de vreemdeling en diens
rechtsbijstandverlener gewoonlijk een beroep zullen doen op voor de
vreemdeling gunstige nieuwe feiten en omstandigheden verwacht ik
overigens niet dat, indien de rechter ambtshalve nova zou stellen,
hiermee veel tweede en volgende asielaanvragen worden voorkomen.
Hoger beroep
In de Vw 2000 is, in tegenstelling tot de oude Vreemdelingenwet, voorzien
in hoger beroep in vreemdelingenzaken. Er is gekozen voor een beperkte
vorm van hoger beroep ten einde een onaanvaardbare belasting voor het
appèlcollege, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

22

een onaanvaardbare verlenging van de procedure te voorkomen. Deze
beperking is niet primair gezocht in het soort zaken waarin hoger beroep
openstaat (met enkele uitzonderingen staat in alle zaken op grond van de
Vreemdelingenwet 2000 hoger beroep open), maar in een procedure die
afwijkt van het algemene bestuursprocesrecht.

Reactie
De onderzoekers constateren dat de aantallen verwachte beroepen bij
lange na niet gehaald worden. Volgens de onderzoekers wordt dit mogelijk verklaard door het feit dat de asielzoeker de zaak in hoger beroep
meestal verliest.
In dit verband wijs ik er op dat de IND terughoudend is met het instellen
van hoger beroep. Het terughoudend instellen van hoger beroep door de
IND verklaart mogelijk ook dat het appèl van de minister veel vaker
gegrond werd verklaard dan het appèl van de asielzoeker. Hierbij is mogelijk ook van belang de opmerking van de onderzoekers dat volgens een
rechter de gemachtigden van de minister beter dan de rechtsbijstand zijn
doordrongen van de eisen die de Afdeling stelt aan de motivering van hun
(hoger) beroeps/verweerschriften en dat een aantal rechters signaleert dat
de IND in haar motivering vaak verwijst naar Afdelingsjurisprudentie.
Uit het deelrapport blijkt dat de meerderheid van de respondenten de
stelling onderschrijft dat de uitspraken van de Afdeling niet altijd uitgebreid zijn gemotiveerd, hetgeen afbreuk doet aan de rechtseenheid en
rechtsontwikkeling. Ik wijs er in de eerste plaats op dat uit het deelrapport
blijkt dat de Afdeling haar uitspraken in de loop der tijd steeds uitgebreider is gaan motiveren. Bovendien blijkt uit het deelrapport dat het
bevorderen van de rechtseenheid en rechtsontwikkeling volgens veel
respondenten uit diverse organisaties behaald wordt en dat verschillende
informanten de duidelijkheid die de Afdeling op verschillende terreinen
heeft geschapen als positief punt noemen.
Daarnaast verdient vermelding dat waar de rechtseenheid en rechtsontwikkeling dat behoeft, de Afdeling wel degelijk uitgebreid motiveert.
Hierbij moet ook bedacht worden dat, in gevallen waarin het beroep ongegrond wordt verklaard en de uitspraak van de rechtbank in stand blijft, die
uitspraak al door de rechtbank is gemotiveerd.
Uit het deelrapport komt naar voren dat diverse respondenten menen dat
de jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot de marginale toetsing – in vergelijking met de situatie onder de oude wet – heeft geleid tot
een vermindering van de rechtsbescherming van de asielzoeker. Het
betreft de jurisprudentie dat de rechter de beoordeling door de IND van de
geloofwaardigheid van het asielverhaal terughoudend moet toetsen. De
maatstaf hierbij is de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat minister
niet in redelijkheid tot zijn oordeel over de geloofwaardigheid van het
relaas kon komen. Ter zake hiervan merk ik het volgende op.
Onder de oude Vreemdelingenwet toetste de rechter de geloofwaardigheid van het asielverhaal «vol». Dat wil zeggen dat de rechter zijn oordeel
omtrent de geloofwaardigheid van het asielverhaal in de plaats stelde van
dat van het bestuur. Uit de jurisprudentie van de Afdeling komt naar voren
dat voormelde toetsing tot de primaire verantwoordelijkheid van de
minister behoort. De reden is dat de minister «de geloofwaardigheid van
het asielrelaas beoordeelt op basis van uitvoerige gehoren en van vergelijking van het relaas met al datgene, wat hij over de situatie in het land
van herkomst weet uit ambtsberichten en andere objectieve bronnen en
wat hij eerder heeft onderzocht en overwogen naar aanleiding van de
gehoren van andere vreemdelingen in een vergelijkbare situatie. Dit overzicht stelt hem in staat die beoordeling vergelijkenderwijs en aldus geob-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

23

jectiveerd te verrichten. De rechter is niet in staat de geloofwaardigheid
op vergelijkbare wijze te beoordelen.»1
In het deelrapport wordt gesteld dat de marginale toetsing niet noodzakelijkerwijs uit de Vw 2000 of de wetsgeschiedenis volgt, maar een keuze
van de Afdeling is. Ik ben van mening dat de jurisprudentie van de Afdeling recht doet aan het bijzondere karakter van het asielrecht. Wat betreft
de vaststelling van de feiten doet zich in het asielrecht de bijzondere
omstandigheid voor dat daar vaak een stellige feitenvaststelling niet tot
de mogelijkheden behoort, bij gebrek aan documenten ter onderbouwing
van het asielrelaas en vaak ook van de nationaliteit en identiteit. Veeleer
gaat het dan om een geloofwaardigheidsoordeel waarbij zowel het
bestuur als de rechtspraak als uitgangspunt hanteert dat de asielzoeker op
zijn woord wordt geloofd, tenzij hij afbreuk heeft gedaan aan zijn geloofwaardigheid. Het bestuur verricht deze beoordeling op basis van langdurige interviews met de asielzoeker. Het ziet – anders dan de rechter – alle
zaken en beschikt daardoor over de ervaring en het overzicht om in soortgelijke gevallen de samenhang in de beoordeling en de rechtsgelijkheid te
waarborgen. De rechter kan deze beoordeling toetsen en doet dat ook,
maar hij kan haar niet van het bestuur overnemen.2
Ik zie niet waarom de rechtsbescherming die de Vw 2000 biedt, niet effectief zou zijn.3 De omstandigheid dat de Vw 2000 meer dan de oude wet in
lijn is met de traditionele verhouding tussen bestuur en rechter en het
beginsel dat de rechter niet op de stoel van het bestuur gaat zitten, betekent geenszins dat overheidshandelen aan het rechterlijk toezicht wordt
onttrokken en betekent ook allerminst dat de rechtsbescherming niet
effectief is. De geloofwaardigheid van de feiten dient marginaal te worden
getoetst. De kwalificatie van die feiten in het licht van het Vluchtelingenverdrag en het EVRM wordt door de rechter vol getoetst.

1

ABRvS 27 januari 2003, JV 2003/103.
Zie het antwoord op de vragen van het lid
Halsema (GroenLinks) over de rechtsprekende
bevoegdheid van de Raad van State (Aanhangsel Handelingen II nr. 586).
3
Overigens is artikel 6 EVRM volgens de jurispudentie van het Europese Hof voor de
Rechten van de mens niet van toepassing op
geschillen over de toelating van vreemdelingen (EHRM 5 oktober 2000, JV 2001/264).
4
Zie het antwoord op de vragen van het lid
Vos (GroenLinks) over de mogelijke implicaties van de Vreemdelingenwet 2000 voor de
communicatie met asielaanvragers (Aanhangsel Handelingen II nr. 766, vergaderjaar
2003/04).
5
Kamerstukken II 2003/04, 25 425, nr. 7.
2

De omstandigheid dat de rechter het oordeel van de IND over de geloofwaardigheid van het asielrelaas terughoudend toetst, benadrukt de
verantwoordelijkheid die de IND heeft voor een zorgvuldig onderzoek. Er
is geen aanwijzing om te veronderstellen dat de IND deze zorgvuldigheidsverplichting niet vervult.4 Uit het deelrapport komt naar voren dat de
rechtsbijstand niet positief waardeert dat de verantwoordelijkheid voor
asielbeslissingen weer nadrukkelijker bij het bestuur is komen te liggen
omdat de IND belang heeft bij een streng toelatingsbeleid. Ter zake merk
ik op dat niet valt in te zien waarom de IND belang zou hebben bij een
streng toelatingsbeleid. De IND voert het in samenspraak met de Tweede
Kamer vastgestelde vreemdelingenbeleid uit.
De ACVZ heeft in haar advies van 20 februari 2004 «Naar één snelle en
zorgvuldige asielprocedure» gesteld dat de Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State terecht stelt dat de rechter niet geëquipeerd is en
niet in de positie is om de beslissing omtrent de aanspraak op verblijf
integraal zelf te nemen. Maar dat betekent aldus de ACVZ nog niet dat het
systeem van de Vw 2000 meebrengt dat een (vrijwel volledig) marginale
toetsing dient te worden uitgevoerd. Van een vrijwel volledig marginale
toetsing die voortvloeit uit het systeem van de Vw 2000 is blijkens het
bovenstaande echter geen sprake.
In het deelrapport wordt vermeld dat enkele rechters in het onderzoek
kritiek hebben geuit op de keuze van de Afdeling als hoger beroepsinstantie. Zij menen dat de Afdeling daarvoor niet de aangewezen
instantie is, omdat zij niet behoort tot de rechterlijke macht, maar een
orgaan is dat (te) veel banden heeft met het bestuur. In dit verband
verwijs ik kortheidshalve naar de brief van de ministers van Justitie en
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 28 april 2004 met
betrekking tot de toekomstige structuur van de Raad van State.5 Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Raad van State in verband met de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

24

herstructurering van de Raad van State is inmiddels naar de Tweede
Kamer gezonden.1
Volgtijdelijk statussysteem met standaard voorzieningenpakket
Het volgtijdelijk statussysteem is een systeem van verblijfsvergunningen
waarin achtereenvolgens een vergunning voor bepaalde tijd en na
verloop van bepaalde periode een vergunning voor onbepaalde tijd kan
worden aangevraagd. Deze periode was gesteld op drie jaar en is bij wet
van 24 juni 2004, in werking getreden op 1 september 2004, gesteld op vijf
jaar. Omdat in eerste instantie maar één soort vergunning verblijfsvergunning kan worden verkregen wordt het doorprocederen voor een sterkere
status voorkomen. Ten einde te voorkomen dat wordt doorgeprocedeerd
voor een beter voorzieningenpakket, is het voorzieningenpakket, ongeacht
de grond waarop de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is
verleend, steeds hetzelfde. De rechten en voorzieningen liggen op het
niveau waar de verdragsvluchteling recht op heeft.

Reactie
In het deelrapport wordt geconcludeerd dat het volgtijdelijk statussysteem
onderdeel is geworden van de asielpraktijk conform de bedoelingen van
de wetgever.
In het rapport wordt vermeld dat, volgens de geïnterviewde managers/
beleidsmedewerkers van de IND, de IND-Procesvertegenwoordiging, de
Landsadvocaat, de SRA’s en de advocatuur het wegvallen van de mogelijkheden om door te procederen vanaf begin 2003 heeft geleid tot een
vermindering van de werklast bij de organisaties. Vanuit de SRA en VWN
is waardering uitgesproken voor het standaardvoorzieningenpakket.
In het deelrapport wordt verwezen naar een noot bij een uitspraak van de
Afdeling waarin wordt gewezen op de nadeliger bewijspositie waarin de
vreemdeling komt te verkeren naarmate er meer tijd verstrijkt. Ik deel dit
niet. Dit aspect is in de parlementaire geschiedenis aan de orde geweest.
Het dossier bevat alle relevante gegevens. Uit de beslissing blijkt op welke
grond de verblijfsvergunning is verleend. Na het verlenen van de vergunning kunnen nog allerlei relevante zaken aan het dossier worden toegevoegd. Indien de vreemdeling van mening is dat de verblijfsvergunning
niet op de juiste grond is verleend kan hij of zij de relevante zaken aan het
dossier toevoegen. Hij hoeft daarmee niet te wachten tot de eventuele
intrekking van de vergunning. Indien de vreemdeling zaken aan het
dossier heeft toegevoegd kunnen deze op het moment dat een en ander
rechtens relevant is, nl. op het moment dat wordt overwogen de vergunning in te trekken, worden betrokken bij de beslissing.
In het deelrapport wordt er op gewezen dat er bij VWN en de rechtsbijstand kritiek bestaat op het niet kenbaar maken van de motivering van de
afwijzing op de andere gronden dan de inwilligingsgrond. De reden
waarom deze motivering niet kenbaar wordt gemaakt vloeit voort uit het
feit dat de asielaanvraag wordt ingewilligd.
Standaard schorsende werking beroep
Het beroep op de rechtbank heeft schorsende werking uit kracht van de
wet. Daarmee is beoogd de werklast van de rechterlijke macht te verminderen. Het verzoek om een voorlopige voorziening met als doel het
beroep in Nederland te mogen afwachten is niet meer nodig. De wet
maakt op de schorsende werking van het beroep een aantal uitzonderingen, waaronder het beroep tegen beslissingen die in de AC-procedure
zijn genomen.

1

Kamerstukken II 2005/06, 30 585, nr. 2.

In het deelrapport wordt geconcludeerd dat de standaard schorsende
werking van het beroep onderdeel is geworden van de asielpraktijk
conform de bedoelingen van de wetgever en dat dit instrument ook als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

25

weinig ingrijpend wordt ervaren. VWN en rechtsbijstand waarderen de
standaard schorsende werking van het beroep tegen beslissingen in de
normale asielprocedure.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

26

BIJLAGE III

Beleidsreactie op het rapport «Zorgvuldigheid van asielbeslissingen; Een vergelijking tussen de oude en de nieuwe
Vreemdelingenwet»
Inleiding
Het rapport «Zorgvuldigheid van asielbeslissingen; Een vergelijking
tussen de oude en de nieuwe Vreemdelingenwet» beschrijft de invloed
van twee nieuwe wettelijke instrumenten in de Vw 2000, de voornemenprocedure en de individuele verlenging van de beslistermijn, op de kwaliteit van asielbeslissingen.
Over de belangrijkste onderzoeksvragen concluderen de onderzoekers:
•

•

•
•

Wanneer geen zienswijze wordt ingediend is de inhoudelijke zorgvuldigheid van de afwijzende beschikking Vw 2000 dus gelijk aan die van
de afwijzende beschikking in eerste aanleg Vw 1994.
Wanneer een zienswijze wordt ingediend is de inhoudelijke zorgvuldigheid van de afwijzende asielbeschikking Vw 2000 daardoor groter dan
die van de afwijzende beschikking in eerste aanleg Vw 1994.
De inhoudelijke zorgvuldigheid van de beschikking Vw 2000 is groter
dan die van de beslissing op bezwaar onder de Vw 1994.
Het instrument van de individuele verlenging verhoogt in die zin de
zorgvuldigheid van asielbeslissingen. Omdat het tot nu toe niet consequent wordt toegepast in situaties die zich daarvoor lenen, is deze
winst echter beperkt.

Deze conclusies zijn gezien de achtergrond en de doelstellingen van de
Vw 2000 positief te noemen. Daarbij doen de onderzoekers een aantal
constateringen die inhoudelijk een reactie verdienen die hieronder is
weergegeven. Daaraan voorafgaand bestaat er echter aanleiding enkele
opmerkingen te maken over de gekozen onderzoeksmethode.
Onderzoeksmethode
De onderzoekers hebben het begrip «kwaliteit», zo stelt het rapport,
geoperationaliseerd in termen van procedurele en inhoudelijke zorgvuldigheid.
Met procedurele zorgvuldigheid bedoelen de onderzoekers of er wordt
voldaan aan de (vorm-)voorschriften uit de wet en lagere regelgeving.
Daarnaast is gekeken of de vreemdeling gebruik maakt van de (wettelijke)
mogelijkheden tot het inbrengen van informatie.
Dat de onderzoekers deze laatste vraag betrekken bij de beoordeling van
de (procedurele) zorgvuldigheid bevreemdt enigszins. Of de vreemdeling
gebruik maakt van de (wettelijke) mogelijkheden tot het inbrengen van
informatie ligt immers grotendeels binnen de invloedssfeer van de vreemdeling zelf. Daarmee lijken de onderzoekers de zorgvuldigheid van de
asielprocedure deels buiten de invloedssfeer van het bestuursorgaan te
plaatsen, hetgeen in elk geval vanuit juridisch perspectief een vreemd
beeld oproept.
Een ander aspect dat bevreemdt, is de keuze van de onderzoekers om het
rechterlijk oordeel niet te betrekken bij het onderzoek. Indien de IND een
beslissing neemt die inhoudelijk of procedureel niet zorgvuldig is, zal dat
bij de rechtbank leiden tot vernietiging van de genomen beslissing.
Slechts in het geval de rechtbank meent dat de asielzoeker niet in zijn
belangen is geschaad door de onzorgvuldigheid, zal de rechtbank de
rechtsgevolgen van de beslissing in stand kunnen houden. Hoewel een
deel van de asielbeslissing terughoudend wordt getoetst door de rechtbank is juist de zorgvuldigheid een element dat binnen de «volle» toets
valt. Analyse van de rechterlijke toetsing was derhalve een goed instrument geweest om te gebruiken voor het onderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

27

In plaats daarvan hebben de onderzoekers naast de dossieranalyse
gekozen voor de beleidsgerichte Delpi-methode. Daarbij zijn aan 26
ervaren informanten uit verschillende organisaties in het asielveld schriftelijke vragenlijsten voorgelegd. In hoeverre de op deze wijze verkregen
informatie een objectief beeld kan geven over de zorgvuldigheid is niet
duidelijk.
Reactie op de inhoud van het rapport
Afgezien van deze kanttekeningen bij de onderzoeksmethode, komen de
onderzoekers tot een aantal constateringen die hieronder van een inhoudelijke reactie worden voorzien. De betreffende punten zullen worden
behandeld in de volgorde die de onderzoekers hebben aangehouden in de
samenvatting van hun onderzoek.
Informatieverzameling door de IND
In een zeer klein deel van de AC-zaken, zo concluderen de onderzoekers,
wordt het eerste gehoor niet gehouden in aanwezigheid van een tolk. De
onderzoekers menen dat daarmee de procedurele zorgvuldigheid wordt
bedreigd. Het is inderdaad juist dat een enkele keer wordt gewerkt met
een telefonische tolk ten behoeve van het eerste gehoor. Dit kan voorkomen als niet tijdig een tolk aanwezig kan zijn en het gezien de termijnen
toch aangewezen is om een aanvang met het eerste gehoor te nemen. Er
bestaat evenwel geen aanleiding om te veronderstellen dat de procedurele zorgvuldigheid hierdoor gevaar loopt. Horen met behulp van een
telefonische tolk leidt niet tot onzorgvuldigheden in de vertaling. Daarnaast ziet het eerste gehoor niet op de asielmotieven, maar op de identiteit en reisroute. Eventuele vergissingen of fouten kunnen voorts nog
tijdens het nader gehoor worden rechtgezet. Bij het afnemen van het
nader gehoor worden in alle gevallen de gegevens uit het eerste gehoor
nog nagelopen en voorgelegd aan de asielzoeker.
Dat het houden van een eerste of nader gehoor in de taal van eerste voorkeur niet altijd mogelijk blijkt doet volgens de onderzoekers afbreuk aan
de procedurele zorgvuldigheid in de betreffende zaken.
Bij deze stelling kan de volgende kanttekening worden geplaatst. De IND
zal steeds proberen gehoren te laten plaatsvinden in de taal van eerste
voorkeur van de asielzoeker. Dat blijkt echter niet in 100% van de gevallen
mogelijk. Met name bij Afrikaanse asielzoekers kan het voorkomen dat de
taal van eerste voorkeur een Afrikaanse (regionale) stamtaal is waarvoor
in het geheel geen tolk beschikbaar is. In die gevallen wordt op grond van
linguïstische expertise vastgesteld of er voor personen uit het betreffende
land/gebied een taal bekend is waarvan in redelijkheid kan worden aangenomen dat de asielzoeker deze taal voldoende machtig is. Dit kan bijvoorbeeld een taal zijn die in een groter gebied dan het gebied van de stam als
voertaal geldt ter zake handel tussen verschillende bevolkingsgroepen.
Indien hiervan sprake is zal de asielzoeker gehoord worden in de taal
waarvan in redelijkheid kan worden aangenomen dat hij deze spreekt.
Vervolgens zal tijdens het gehoor worden beoordeeld of de tolk en de
asielzoeker op een zodanige wijze kunnen communiceren dat een zorgvuldig gehoor plaats kan hebben.
Dat het in voorkomende gevallen zo kan zijn dat het gehoor niet plaatsvindt in de taal van eerste voorkeur leidt gezien deze praktijk derhalve niet
tot een onzorgvuldig tot stand gekomen rapport van gehoor. Daarnaast
wordt bij het einde van het gehoor altijd gevraagd of betrokkene de tolk
goed heeft begrepen.
De onderzoekers geven aan dat in het geval de gehoorambtenaar en tolk
niet van hetzelfde geslacht als de asielzoeker zijn, de procedurele zorgvuldigheid van vooral het nader gehoor mogelijk bedreigd wordt. Hierin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

28

kunnen de onderzoekers niet worden gevolgd. Ten eerste wordt deze
veronderstelling niet onderbouwd. Ten tweede strookt deze veronderstelling niet met de uitvoeringspraktijk. Bij het eerste gehoor, dat ziet op de
vaststelling van de identiteit, nationaliteit en reisroute, wordt aan de asielzoeker gevraagd of deze een voorkeur heeft waar het gaat om het geslacht
van de gehoorambtenaar en tolk. Indien de asielzoeker aangeeft een voorkeur te hebben neemt de IND een inspanningsverplichting aan hieraan te
voldoen. Bij het plannen van het nader gehoor, waarbij naar de asielmotieven van de asielzoeker wordt gevraagd, zal met deze wens van de
asielzoeker rekening gehouden worden. In uitzonderingsgevallen zal de
IND daaraan niet kunnen voldoen; bijvoorbeeld wanneer van een
bepaalde taal slechts tolken van één geslacht beschikbaar zijn. Wanneer
de asielzoeker geen voorkeur aangeeft, speelt bij de planning het geslacht
geen rol. Er bestaat gezien deze handelwijze dan ook geen aanleiding de
onderzoekers te volgen in hun stelling dat de bestaande praktijk mogelijk
de zorgvuldigheid bedreigt.
De constatering van de onderzoekers dat in de AC-procedure nauwelijks
aanvullende gehoren worden gehouden, is inherent aan het karakter van
de AC-procedure. De AC-procedure leent zich slechts voor die asielaanvragen waarop, gezien de aard en inhoud, op zorgvuldige wijze binnen
48 procesuren zonder tijdrovend onderzoek kan worden beslist. Indien
tijdens de AC-procedure, na het nader gehoor, blijkt dat een aanvullend
gehoor nodig is voor een zorgvuldige behandeling zal het aanvullend
gehoor en de daaropvolgende beoordeling van de aanvraag in veel
gevallen niet meer binnen de gegeven 48 procesuren kunnen worden
afgerond. De betreffende aanvragen zullen dan ook worden doorverwezen
voor behandeling naar de normale procedure. Aan de constatering dat in
de AC-procedure nauwelijks aanvullende gehoren worden gehouden
kunnen dan ook geen kwalificaties worden verbonden inzake de zorgvuldigheid van de procedure.
Informatieverstrekking door de asielzoeker
Gedurende de AC-procedure worden blijkens het rapport slechts sporadisch documenten in gebracht. Dit zou volgens de onderzoekers waarschijnlijk gelegen zijn in de korte duur van de procedure. Deze gevolgtrekking van de onderzoekers strookt echter niet met de constatering in het
rapport dat ook in de normale procedure in de selectie van de onderzoekers geen documenten zijn overgelegd. Dit wijst er op dat niet de duur van
de AC-procedure redengevend is voor het niet inbrengen van documenten
tijdens de procedure. Daarnaast bestaat er voor de asielzoeker reeds in de
periode dat hij in de TNV verblijft de mogelijkheid om documenten over te
laten komen of te laten faxen. De faciliteiten hiertoe zijn in de TNV
aanwezig.
In de AC-procedure worden door de asielzoekers in een kleiner aantal
gevallen separate correcties en aanvullingen ingediend op het rapport van
nader gehoor. Dit, zo geven ook de onderzoekers aan, kan verklaard
worden uit de omstandigheid dat de asielzoeker in de AC-procedure op
het zelfde moment de zienswijze kan indienen. Voorzover de vreemdeling
er voor kiest niet separaat correcties en aanvullingen in te dienen, maar
deze te verwerken in de zienswijze naar aanleiding van het voornemen,
bestaat er geen aanleiding te veronderstellen dat dit afbreuk doet aan de
zorgvuldigheid. Daarnaast ligt deze keuze geheel binnen de invloedssfeer
van de asielzoeker zelf.
Wordt er iets met de informatie gedaan?
De onderzoekers constateren dat de (van de asielzoeker of door onderzoek) verkregen informatie niet steeds in het voornemen of de beschikking
wordt verwerkt. Een van de redenen is dat nader onderzoek, aldus de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

29

onderzoekers, vaker niet dan wel informatie oplevert die nog niet bekend
was. Overigens hebben de onderzoekers niet onderzocht wat de reden is
geweest dat de informatie niet is meegenomen. Daarbij stellen zij dat,
indien de informatie al bekend was, het voorstelbaar is dat dat daarop niet
gereageerd wordt. Als dat niet zo is doet het niet ingaan op de informatie
die de asielzoeker heeft ingebracht afbreuk aan de inhoudelijke zorgvuldigheid. Het is spijtig dat de onderzoekers dit punt niet verder hebben
onderzocht en daardoor blijven steken in mogelijke oorzaken en conclusies. Voor zover daardoor toch de indruk van onzorgvuldigheid wordt
opgeroepen, is het van belang hier te benadrukken dat dit niet verder is
onderzocht en niet door feiten wordt gestaafd.
Zorgvuldigheid van de asielbeschikking Vw 2000: normale versus
AC-procedure
De onderzoekers constateren dat in de normale asielprocedure meer
uitgebreid op het standpunt van de asielzoeker in de zienswijze wordt
gereageerd dan in de AC-procedure. Daaraan verbinden zij de conclusie
dat de inhoudelijke zorgvuldigheid van de afwijzing in de normale asielprocedure Vw 2000 groter is dan in de AC-procedure Vw 2000. Deze
gevolgtrekking van de onderzoekers verdient een belangrijke kanttekening.
De filterfunctie die de AC-procedure heeft, maakt dat de zaken die in de
AC-procedure en de normale asielprocedure worden behandeld, niet
vergelijkbaar zijn. Onder de zaken die in de AC-procedure worden behandeld bevindt zich een groter percentage zwakke zaken. Bij deze zaken zal
het vaker voorkomen dat er geen aanleiding bestaat om op álle aangedragen argumenten te reageren. Wanneer bijvoorbeeld een asielrelaas als
ongeloofwaardig wordt aangemerkt, zal een verdere reactie op de inhoudelijke argumenten, veelal achterwege kunnen blijven. Dat niet op alle
argumenten wordt gereageerd, leidt op zichzelf derhalve niet tot de
conclusie dat de beschikking minder zorgvuldig is. Om tot dit oordeel te
kunnen komen zouden de betreffende zaken inhoudelijk beoordeeld
moeten worden. Hiervoor blijken de onderzoekers niet te hebben gekozen.
Zorgvuldigheid van de asielbeschikking Vw 2000 versus
beschikking in eerste aanleg Vw 1994
Het rapport stelt dat wanneer geen zienswijze wordt ingediend de inhoudelijke zorgvuldigheid van de afwijzende beschikking Vw 2000 gelijk is aan
die van de afwijzende beschikking in eerste aanleg Vw 1994. Vervolgens
stelt het rapport dat wanneer een zienswijze wordt ingediend de inhoudelijke zorgvuldigheid van de afwijzende asielbeschikking Vw 2000 daardoor
groter is dan die van de afwijzende beschikking in eerste aanleg Vw 1994.
Hoewel begrepen kan worden hoe de onderzoekers tot deze conclusies
zijn gekomen, zijn deze conclusies in bestuursrechtelijke zin niet coherent.
De mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze door de vreemdeling
is in de Vw 2000 geschapen zodat de asielzoeker kan reageren op de
initiële stelling van de IND. Wanneer de asielzoeker van deze mogelijkheid
gebruik maakt ontstaat, meer dan zonder zienswijze, een dossier dat ook
voor de rechter de posities van beide partijen duidelijk maakt. De keuze
van de wetgever voor deze procedure impliceert evenwel niet dat de
beschikking van de IND minder zorgvuldig zou zijn wanneer de asielzoeker
en zijn of haar gemachtigde er voor kiezen geen zienswijze in te dienen. In
bestuursrechtelijke zin kan het niet zo zijn dat de zorgvuldigheid van de
beschikking wordt afgemeten aan de vrije keuze van de asielzoeker om
wel of niet een zienswijze in te dienen.
Verlenging van de beslistermijn
De toenmalige regering wilde verlenging van de beslistermijn mogelijk
maken, zodat de IND niet altijd binnen de wettelijke beslistermijn van zes
maanden zou hoeven beslissen, ook als dat nog niet mogelijk zou zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

30

Uit het rapport komt naar voren dat de verlenging van de beslistermijn
vrijwel altijd schriftelijk aan de vreemdeling is medegedeeld en dat de
vreemdeling meestal voor het eind van de oorspronkelijke beslistermijn
van de verlenging in kennis is gesteld. De onderzoekers stellen dat op
deze punten de vormvoorschriften zijn gevolgd.
Omdat het nader onderzoek dat gedurende een verlenging van de
beslistermijn wordt uitgevoerd, in de meeste onderzochte gevallen tijdig
relevante informatie oplevert, die in ieder geval wordt gebruikt bij de
motivering van afwijzende beschikkingen, concluderen de onderzoekers
dat de informatiebasis van asielbeslissingen in dergelijke gevallen breder
is en dat de inhoudelijke zorgvuldigheid van de asielbeslissingen derhalve
groter is dan wanneer direct na afloop van de oorspronkelijke beslistermijn van zes maanden een beslissing zou zijn genomen. Het instrument
van de individuele verlenging verhoogt in die zin de zorgvuldigheid van
asielbeslissingen.
Wel constateren de onderzoekers dat de verlenging van de beslistermijn
tot nu toe niet consequent wordt toegepast in situaties die zich daarvoor
lenen, dat de beslistermijn in een aantal gevallen te laat is verlengd en dat
de beschikking in een deel van de zaken pas na afloop van het verstrijken
van de verlengde beslistermijn is genomen.
Deze door de onderzoekers geconstateerde gebreken in een aantal
gevallen worden onderkend.
De mogelijkheid tot verlengen van de beslistermijn is een nieuw instrument van de Vw 2000. Derhalve heeft het enige tijd in beslag genomen
om optimaal invulling te geven aan de wijze waarop dit instrument
ingezet dient te worden. Het op tijdige en juiste wijze verlengen van de
beslistermijn bij aanvragen waarin onderzoek door derden nodig is, vergt
een snelle onderkenning van de noodzaak tot het instellen van onderzoek.
Het heeft enige tijd in beslag genomen om de procedure zo in te richten
dat deze onderkenning zo vroeg mogelijk plaatsvindt. Er blijven echter
situaties bestaan waarin eerst in een laat stadium duidelijk kan worden
dat onderzoek door derden nodig is. Hierbij valt te denken aan de situatie
waarin de asielzoeker op een laat moment in de procedure (bijvoorbeeld
bij het indienen van de zienswijze) gegevens naar voren brengt die tot
onderzoek door derden nopen.
Dat de beschikking in een deel van de zaken pas na afloop van het
verstrijken van de verlengde beslistermijn is genomen, kan voornamelijk
worden verklaard uit twee oorzaken. Ten eerste is de Vw 2000 in werking
getreden op een moment dat nog niet alle achterstanden bij de IND waren
weggewerkt. Het was om die reden niet in alle gevallen mogelijk om de
aanvragen binnen de daarvoor geldende termijn te behandelen. Vanzelfsprekend heeft dit ook effect gehad op de behandelduur van de aanvragen
waarin onderzoek door derden noodzakelijk was. Met het inlopen op de
achterstanden door de IND is tevens het aantal zaken, waarin om capacitaire redenen de beslistermijn is overschreden, verder beperkt.
De tweede oorzaak voor het overschrijden van de verlengde beslistermijn
betreft de omstandigheid dat in een klein aantal zaken ook de verlengde
beslistermijn niet voldoende is om het onderzoek af te ronden. Hierbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan onderzoek door de Minister van Buitenlandse Zaken, waarbij het onderzoek zich richt op complexe materie (te
denken valt aan onderzoeken in het kader van artikel 1F Vluchtelingenverdrag). Dit kan nog worden versterkt als het onderzoek plaats dient te
vinden in een land waar de infrastructuur en veiligheidssituatie het onderzoek compliceren. In die situaties kan het voorkomen dat het afronden van
het onderzoek niet binnen de verlengde beslistermijn mogelijk blijkt, maar
dat de gevraagde zorgvuldigheid vergt dat het onderzoek wordt afgerond
alvorens een beslissing te nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

31

De procedure is er steeds op gericht overschrijding van de beslistermijn te
voorkomen. Vroegtijdige onderkenning van de noodzaak tot onderzoek is
dan ook een blijvend aandachtspunt. Daarnaast wordt steeds bezien hoe
de onderzoeksmogelijkheden zo efficiënt mogelijk kunnen worden benut,
hetgeen gebeurt in regelmatig overleg met de onderzoekende partijen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

32

BIJLAGE IV

Beleidsreactie op het deelrapport «Doorlooptijden asielprocedures Vreemdelingenwet 2000»
Inleiding
Het rapport «doorlooptijden asielprocedures Vreemdelingenwet 2000» is
erop gericht om na te gaan in hoeverre de mede met de invoering van de
Vw 2000 beoogde doelstelling om de doorlooptijden van de procedures
voor het aanvragen en verkrijgen van een verblijfsvergunning te verkorten
is behaald. In deze beleidsreactie wordt, na enkele algemene opmerkingen
over het verrichte onderzoek, ingegaan op de conclusies en aanbevelingen van de onderzoekers ten aanzien van de doorlooptijden van de
asielprocedures.
Algemeen
Doelstelling van het (deel)onderzoek was om na te gaan:
1) in welke mate verschillende routes in de asielprocedure voorkomen;
2) hoe lang een individuele asielprocedure duurt onder de Vw2000;
3) of de wettelijke termijnen worden behaald;
4) welke factoren invloed hebben op de doorlooptijd van een individuele
asielprocedure.
Bij de beantwoording van deze vragen heeft het onderzoek zich gericht op
het gehele asieltraject, van AC-procedure tot het moment dat de asielzoeker geheel uitgeprocedeerd is, dus tot na uitspraak in hoger beroep.
Daarbij hebben de onderzoekers gebruik gemaakt van gegevensbestanden die aangeleverd zijn door IND, Landelijk Stafbureau Vreemdelingenkamers (LSVK) en Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
(ABRvS). Basis vormden de bestanden van individuele asielverzoeken,
met daarin begin- en einddatum en resultaat, en kenmerken van de asielzoeker zoals nationaliteit en het uniek identificatienummer via de Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV). Via koppeling van de bestanden met
behulp van het identificatienummer kon de asielzoeker door het hele
asieltraject gevolgd worden. Het onderzoek heeft zich beperkt tot de asielzoekers die gedurende de onderzoeksperiode, 1 april 2001 tot en met
30 juni 2004, een asielaanvraag hebben ingediend. De door de onderzoekers gepresenteerde cijfers wijken af van andere rapportages. Deels komt
dat door interpretatieverschillen, deels doordat het onderzoek slechts op
een beperkt deel van de totale populatie betrekking heeft.

Reactie
Door de inperking van de onderzoeksgroep ontstaat geen volledig beeld
van het functioneren van de asielketen. Immers, die keten heeft in de
realiteit wél te maken met de zaken die nog onder de «oude wet» vallen
en die de doorlooptijden van de zaken die onder de «nieuwe wet» vallen,
nog steeds beïnvloeden. Daarnaast functioneert de asielketen, zoals de
onderzoekers zelf in het rapport terecht concluderen, niet in afzondering
van de andere onderdelen van de vreemdelingenketen die – direct of
indirect – invloed uitoefenen op de doorlooptijden in asiel. Het wegfilteren
van die invloeden in de cijfers is vanuit het oogpunt van de onderzoekers
logisch, perkt het onderzoek in en maakt het daardoor hanteerbaar. Ik
constateer dat de door de onderzoekers gebruikte onderzoeksmethoden,
waarbij gebruik gemaakt is van de mediaan, een realistisch beeld van de
bij asiel gebruikelijke doorlooptijden geven. Daarbij dient echter wel
bedacht te worden dat de cijfers niet los gezien kunnen worden van de
beperkte scope van het onderzoek en dus niet «per definitie» inconsistent
zijn met de hiervan afwijkende cijfers in de door de vreemdelingenketen
uitgebrachte rapportages.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

33

Resultaten van het onderzoek

1) Capaciteit en werkvoorraden bij de ketenpartners
De onderzoekers hebben de ontwikkelingen in de capaciteit en werkvoorraden bij de ketenpartners gedurende de onderzoeksperiode in beeld
gebracht en daarna de procedures en doorlooptijden onderzocht. Zij
constateren dat de volgende ontwikkelingen in de capaciteit en werkvoorraad bij de ketenpartners van invloed zijn geweest op de doorlooptijden:
1. een sterke daling van de instroom van asielzoekers in Nederland in de
periode 2001–2004
2. Afname van de werkvoorraden bij de IND doordat de produktie niet
evenredig met de instroom meedaalde. Na capaciteitsaanpassingen
stegen de voorraden weer.
3. In de eerste twee jaar bleef het aantal beschikbare fte’s voor asielzaken
gelijk, waardoor een sterke afname in voorraden tot 2004 mogelijk
was.
4. Bij Vreemdelingenkamers hebben AC- en bewaringszaken voorrang
boven «gewone» asielzaken. Ontwikkelingen in het aantal AC-zaken en
bewaringszaken hebben veel effect gehad op de beschikbare capaciteit
en dus op de werkvoorraden.
5. Als gevolg daarvan bleef de productie van asielberoepszaken achter bij
de instroom, waardoor de voorraad opliep.
6. Bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State was de
instroom in 2001 en 2002 laag en bleef achter bij de prognoses. In 2003
was de instroom echter veel hoger dan verwacht wegens het hogere
aantal asielzaken.
Reactie
De meeste constateringen van de onderzoekers met betrekking tot capaciteit en werkvoorraden zijn feitelijk van aard. De doorlooptijden bij asiel
worden grotendeels bepaald door de beschikbare capaciteit en de werkvoorraden bij de ketenpartners. De voor behandeling van aanvragen,
beroepen en hoger beroepen benodigde capaciteit is bij asiel gekoppeld
aan de verwachte instroom. Ik zal hieronder nader ingaan op de berekening van de benodigde capaciteit en de uitdagingen waar de asielketen
zich in dat kader voor geplaatst ziet.
Het terugdringen van de werkvoorraden bij de IND is één van de kernpunten uit het rapport van de Algemene Rekenkamer over de IND. Het
Kabinet heeft in zijn reactie1 op het rapport aangegeven, dat de achterstanden bij de IND worden aangepakt, voor zover ze nog niet weggewerkt
zijn. Het Kabinet heeft zich dan ook bereid verklaard om extra middelen in
te zetten om de personele capaciteit bij de IND op een zodanig niveau te
houden of te brengen dat de reguliere achterstanden teruggedrongen
kunnen worden. Het rapport van de Algemene Rekenkamer had betrekking op de reguliere procedure. Zoals de onderzoekers zelf constateren,
functioneert de asielketen niet los van de rest van de vreemdelingenketen,
en worden capaciteit en werkvoorraden en daarmee doorlooptijden, beïnvloed door beslissingen om prioriteiten elders te leggen.
2) procedures en doorlooptijden
De onderzoekers hebben hier eerst de procesindicatoren voor het totale
asieltraject op hoofdlijnen beschreven en zijn vervolgens in detail ingegaan op de processtappen in de AC-procedure en de normale asielprocedure. Zij constateren dat de doorlooptijd van een asielprocedure is
opgebouwd uit de tijd dat het verzoek daadwerkelijk in behandeling is en
wachttijden, die deels wettelijk bepaald zijn en deels uit logistieke wachttijden bestaan.
1

TK, vergaderjaar 2005–2006, 30 249, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

34

Karakteristieken en doorlooptijden van het totale asieltraject, zowel AC als
de normale procedure.
Uit de analyse van de totale doorlooptijd constateren de onderzoekers een
grote spreiding in doorlooptijden. Een kwart van de asielaanvragen heeft
een doorlooptijd van 23 dagen of korter; ook een kwart heeft een procedure met een doorlooptijd van 389 dagen of langer. De spreiding wordt
voor een belangrijk deel veroorzaakt door grote verschillen in doorlooptijden van de verschilende routes. Routes waarin alleen de AC-procedure
wordt doorlopen, kennen relatief korte doorlooptijden, gevallen waarin de
normale asielprocedure worden doorlopen kennen lange doorlooptijden.
De meest in het oog vallende bevindingen zijn:
1. Het verschil tussen behandeltijd en doorlooptijd is aanzienlijk. Naast
de behandeltijd bestaat de doorlooptijd voornamelijk uit wachttijden,
deels wettelijk bepaald, deels logistiek. De logistieke wachttijden zijn
mede verklaarbaar uit de grote voorraad nog af te ronden zaken.
2. De onderzoekers trekken de conclusie dat, wanneer de doorlooptijd
voornamelijk uit wachttijd bestaat, maatregelen tot vermindering van
de behandeltijd nauwelijks effect hebben. Maatregelen om de
doorlooptijd aan te pakken hebben wel effect.
3. In ongeveer een derde van de verzoeken in de normale procedure met
een wettelijke beslistermijn van zes maanden, wordt de termijn overschreden.
4. De registratie van asielzoekers voor wie nader onderzoek wordt
gepleegd of die onder de besluitmoratoria vallen schiet tekort.
5. De onderzoekers constateren dat er onvoldoende zicht is op het functioneren van de keten als geheel, zowel vooraf als gedurende de
uitvoering. Er wordt niet tijdig geanticipeerd op ontwikkelingen bij
andere ketenpartners, de gebrekkige registratie wordt geweten aan de
registratiesystemen.
6. Daarnaast functioneert de asielketen niet los van de rest van de
vreemdelingenketen. Het prioriteren van andere zaken is van invloed
op de beschikbare capaciteit.
7. Door de capaciteit af te stemmen op de instroom en door tijdelijk extra
capaciteit in te zetten voor het wegwerken van te hoge voorraden, kan
de doorlooptijd blijvend worden verlaagd.
8. Ook maatregelen gericht op de inrichting van de processen kunnen
effect hebben door de logistieke wachttijden nadat een dossier in
behandeling is genomen, te reduceren.
Reactie
Met de onderzoekers deel ik de mening dat de afstemming van capaciteit
op de instroom en op de werkvoorraden al langere tijd een knelpunt is bij
het goed functioneren van de asielketen. Er zijn ten aanzien hiervan inmiddels – de onderzoekers verwijzen daar ook naar – belangrijke stappen
genomen om tot een betere afstemming te komen, zodat tijdig geanticipeerd kan worden op een steeds wisselende instroom van asielzoekers.
De asielketen vormt een onderdeel van de vreemdelingenketen, beslissingen die de gehele keten aangaan, raken ook de asielketen. Dat zal niet
snel veranderen. Wanneer het inzicht in de capacitaire afstemming tussen
de ketenpartners echter voldoende is, kunnen de gevolgen van herprioritering beter inzichtelijk gemaakt worden, waardoor de te nemen prioriteringen evenwichtiger gewogen kunnen worden.
In de Kabinetsreactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer over
de IND is ook nader ingegaan op de beslistermijnen. Wat geldt voor de
reguliere procedure, geldt ook voor de asielprocedure: de beslistermijnen
moeten worden bezien vanuit het perspectief van de aanvrager. De gezamenlijke verantwoordelijkheid van de verschillende ketenpartners is dan
ook dat binnen de wettelijke termijn beslist wordt en dat de gezamenlijke
doorlooptijd de wettelijke termijnen niet overschrijdt. Momenteel vindt er
tussen de verschillende ketenpartners overleg plaats teneinde tot werk-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

35

afspraken te komen over de verdeling van die termijn over de ketenpartners. Die afspraken zijn er al bijvoorbeeld in de AC-procedure tussen
IND, SRA en VP in het zogenaamde blokkenmodel. Er vindt hier dan ook
voortdurend overleg plaats en dat zal ook plaats blijven vinden.
Met de onderzoekers ben ik van mening dat de wachttijden nader aangepakt moeten worden. Daartoe zijn inmiddels al initiatieven bij de IND in
ontwikkeling. Daarbij verwacht ik veel van de in de reactie op het advies
van de Commissie Evaluatie Vreemdelingenwet 2000 aangekondigde
maatregelen met betrekking tot de asielprocedure.
De suggestie om de capaciteit af te stemmen op de instroom wordt
nadrukkkelijk reeds uitgevoerd, waarbij gebruik gemaakt wordt van de
hierna verder verklaarde Meerjaren Produktieprognose en het Basisrekenmodel. Omdat de financiering van de asielketenpartners echter afhankelijk
is gesteld van de (geprognosticeerde) instroom, zal de beschikbare capaciteit met die instroom mee fluctueren.

3) Het effect van de individuele beleidsinstrumenten
De onderzoekers constateren dat de bij de Vw 2000 horende beleidsinstrumenten in de praktijk niet het gewenste effect blijken te hebben of
worden tenietgedaan door andere ontwikkelingen. De belangrijkste
conclusies zijn:
1. De invoering van de meeromvattende beschikking en een standaardvertrektermijn zou leiden tot minder beroepszaken en dus meer
beschikbare capaciteit bij de Vreemdelingenkamers voor asielzaken.
Gebleken is dat de onderzochte periode juist een inperking in de capaciteit kende in verband met de onverwacht grote aantallen bewaringszaken. Dit bracht daardoor ook langere doorlooptijden bij asielzaken.
Dit effect werd nog versterkt doordat het aantal inbewaringstellingen
in de eerste jaren veel hoger lag dan de Vreemdelingenkamers hadden
voorzien.
2. De introductie van het volgtijdelijke statussyteem zou de mogelijkheden voor doorprocederen verminderen met als gevolg een verlaging
van de doorlooptijden en werklast bij IND en Vreemdelingenkamers.
Het verwachte gunstige effect wordt echter teniet gedaan. Ten eerste
wordt de capaciteit bij de ketenpartners aangepast op de instroom en
niet op de voorraden. Ten tweede hebben zowel de IND als de
Vreemdelingenkamers te maken met meer zaken in andere categoriëen
dan verwacht.
3. De invoering van hoger beroep leidt in principe tot langere totale
doorlooptijden. In de praktijk is het effect echter beperkt, omdat slechts
een klein deel van de asielzoekers in hoger beroep gaat. De ABRvS
heeft echter met haar uitspraken ook een indirect effect op het functioneren van de keten.
Reactie
Met de onderzoekers heb ook ik moeten constateren dat met name het
toegenomen aantal bewaringszaken bij de Vreemdelingenkamers op de
voor asielzaken beschikbare capaciteit drukt, waardoor doorlooptijden
oplopen. De wijziging van het stelsel van rechterlijke toetsing in bewaringszaken bij de invoering van de Vw 2000 heeft, onvoorzien, een veel te
groot beslag gelegd op de capaciteit van de Vreemdelingenkamers. In
2004 nam de afdoening van beroepen tegen vrijheidsontnemende maatregelen ongeveer 43% van de beschikbare capaciteit bij de Vreemdelingenkamers in beslag, capaciteit die derhalve niet voor de afdoening van
onder andere asielberoepen kon worden ingezet. Teneinde de situatie
zoals deze vóór de invoering van de Vw 2000 bestond te herstellen, is de
Vreemdelingenwet in 2004 aangepast. Deze wetswijziging heeft een
beperkt effect gehad, en in 2005 is gemeten dat de Vreemdelingenkamers
op dat moment ongeveer 35% van de beschikbare capaciteit gebruikten
voor bewaringszaken, terwijl het aantal inbewaringstellingen in die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

36

periode ten opzichte van de periode ervoor licht was gestegen. In mijn
brief aan de Voorzitter van de Eerste Kamer van 22 december 2005 zijn de
onderzochte effecten van de wetswijziging nader uiteengezet1.
In de periode na de onderzoeksperiode zijn de voorraden bij de
vreemdelingenkamers fors teruggelopen, tot op het punt nu dat de zogenaamde «ijzeren voorraden» haast worden bereikt. De verwachting is dat
daarmee ook de doorlooptijden van de beroepszaken omlaag zullen gaan.
De aanpassing van capaciteit bij asielzaken aan instroom en niet aan
voorraad vloeit voort uit de begrotingsafspraken die daarover gemaakt
zijn. Dit hangt samen met het feit dat asiel een zogenaamd «generaal
dossier» is, waarvoor geldt dat tegenvallers op het dossier niet ten koste
van de (Justitie)begroting komen, maar generaal gedekt worden door de
totale Rijksbegroting. Meevallers op het dossier moeten evenwel weer ten
gunste gebracht worden van de totale Rijksbegroting. Er wordt dan ook
op toegezien dat er niet te weinig en niet teveel middelen voor asiel
worden gereserveerd. Met behulp van de eerdergenoemde Meerjaren
Productieprognose (MPP) wordt een inschatting gemaakt van de
instroomaantallen voor de komende periode. De keuze om capaciteit aan
instroom te koppelen ligt daarmee vast. Wel kunnen veranderingen in de
productieaantallen (wegwerken voorraden) t.o.v. de begroting gewenst
worden. Dat dient dan te leiden tot voorstellen tot begrotingsmutaties, die
meegenomen kunnen worden in de beleidsbrief van Justitie. Zoals hierboven reeds uiteengezet heeft het Kabinet zich naar aanleiding van het
rapport van de Algemene Rekenkamer over de IND bereid verklaard extra
middelen in te zetten om de capacitaire inzet bij de IND voorlopig op peil
te houden. In hoeverre extra middelen ook voor de overige ketenpartners
ingezet kunnen worden ga ik hieronder nader in.
De omstandigheid dat het openstellen van hoger beroep in asielzaken een
beperkt effect op de doorlooptijden heeft sluit aan bij de bedoeling van de
wetgever om een onaanvaardbare belasting voor de Afdeling bestuursrechtspraak en een onaanvaardbare verlenging van de asielprocedure te
voorkomen. Dat uitspraken van de Afdeling richtingbepalend zijn voor het
functioneren van de keten volgt onlosmakelijk uit het feit dat deze
uitspraken van het hoogste rechtcollege moeten worden nagekomen.

Aanbevelingen
De onderzoekers komen met een aantal aanbevelingen die als doel
hebben het zicht op het functioneren van de wet te verbeteren en de
afstemming van de capaciteit op de vraag te faciliteren. De onderzoekers
concluderen dat er, ondanks dat er inspanningen zijn verricht ter verbetering, nog steeds tekortkomingen zijn in de informatievoorziening die de
sturing in de keten belemmeren. De aanbevelingen dienen de capaciteitsafstemming te verbeteren. De onderzoekers hebben de volgende aanbevelingen gedaan:
1. tref maatregelen om de logistieke wachttijden te verminderen;
2. verbeter de informatievoorziening in de asielketen door:
a) de registratie met betrekking tot de doorlooptijden te verbeteren;
b) de registratie met betrekking tot de beschikbare capaciteit van de
ketenpartners te verbeteren;
c) de koppeling van gegevens over een asielzoeker uit verschillende
bronnen te standaardiseren.
3. gebruik monitorinformatie ten behoeve van de ketenregie;
4. implementeer de verbeteringen snel ten behoeve van de volgende
evaluatie.

1

Eerste Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
28 749, D.

De aanbevelingen van de onderzoekers ervaar ik als zeer nuttig en ik
neem ze dan ook graag ter harte. Zoals de onderzoekers zelf constateren,
bouwen veel van de aanbevelingen voort op reeds genomen initiatieven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

37

Hieronder is, in mijn reactie op de aanbevelingen, uitgewerkt hoe de
Vreemdelingenketen verder met deze initiatieven aan de slag is of gaat.

Ad aanbeveling 1: verminder de logistieke wachttijden
De onderzoekers concluderen dat de lange doorlooptijden voor de
normale asielprocedure en de beroepsprocedure voor een belangrijk deel
bepaald worden door de grote voorraden, en bevelen daarom aan maatregelen te treffen om deze voorraden aan te pakken. Dat zou kunnen door
extra capaciteit in te zetten of de capaciteit niet mee te laten dalen bij
lagere instroom. Daarnaast wordt aanbevolen de procesinrichting aan te
passen waardoor processen efficiënter verlopen. De onderzoekers menen
dat deze maatregelen bijdragen aan een blijvende verkorting van de logistieke wachttijden en dus de doorlooptijden.
Het vraagstuk rond de beschikbaarstelling van (extra) capaciteit voor de
behandeling van de instroom en de voorraden bij de rechtbanken is
tevens een begrotingsvraagstuk. De begrotingsvoorstellen van Justitie –
dus ook de asielketen betreffende – worden jaarlijks, half maart, bij
beleidsbrief met daarin de begrotingsvoorstellen door de minister van
Justitie en mijzelf ingediend bij de minister van Financiën. De besluitvorming over de gehele Rijksbegroting wordt genomen in de Ministerraad. In
het Regeerakkoord zijn de budgettaire spelregels opgenomen.
Sinds 2003 wordt in de vreemdelingenketen gebruik gemaakt van een
meerjaren productie planning (MPP). Hierbij worden de te verwachten
instroom, doorstroom en uitstroom bij de betrokken ketenpartners in
relatie tot elkaar bezien, waarbij als doelstellingen lage voorraden en korte
doorlooptijden in de keten worden nagestreefd. De hieruit resulterende
benodigde capaciteit wordt als inzet in de begrotingsbesprekingen
gebruikt. Gegeven beschikbare gefinancierde capaciteit bij de ketenpartners levert de MPP inzicht in de producten waarop elk van de ketenpartners inzet, en daarmee in te verwachten voorraden en te realiseren
doorlooptijden. De MPP geeft echter geen inzicht in nieuwe producten of
gevolgen van beleidswijzigingen.
Hiermee is er tussen het beschikbaar zijn van middelen enerzijds en
anderzijds de (verwachte) instroom, de beschikbare productiecapaciteit en
de (verwachte) voorraadontwikkeling een relatie onderkend. Jaarlijks
wordt dit traject doorlopen. Aangezien asiel een van de vele dossiers is
waar geclaimd wordt is de uitkomst van dit onderhandelingstraject nooit
met zekerheid te voorspellen.
Dit neemt niet weg dat de begrotingstechnische kant van dit vraagstuk
extra aandacht verdient. De kosten verbonden aan het langer opvangen
van asielzoekers door het COA, wegen vaak niet op tegen de meerkosten
van extra personeel bij de IND, Vreemdelingenkamer of Raad van State.
De optie om bestaande capaciteit bij de IND, Vreemdelingenkamers of de
Raad van State langer aan te houden en langs die weg de voorraden
versneld af te bouwen is feitelijk een zelfde soort oplossing. Gezien het
langdurige wervings- en opleidingstraject van rechters bij de Vreemdelingenkamers en de Raad van State is dit een optie, die waar mogelijk,
zeker wenselijk is. Het advies van de commissie zal op dit punt dan ook
opgevolgd worden.
Daarnaast heb ik besloten om de asielprocedure, daar waar mogelijk, te
versnellen. In dit verband verwijs ik naar de maatregelen met betrekking
tot de asielprocedure, zoals vermeld in de reactie op advies van de
Commissie Evaluatie Vreemdelingenwet 2000. Deze maatregelen zullen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

38

onder meer (kunnen) leiden tot een verkorting van de doorlooptijd van de
asielprocedure.

Ad aanbeveling 2 en 3: verbeter de informatievoorziening in de asielketen
en gebruik de monitorinformatie ten behoeve van ketenregie.
Al langere tijd wordt door de ketenpartners in de Vreemdelingenketen
gezamenlijk gewerkt aan het verbeteren van keteninformatie. Daarbij zijn
drie dominante ketenproblemen geïdentificeerd die opgelost dienden te
worden:
1. het niet uniek identificeren van vreemdelingen;
2. het niet (geautomatiseerd) kunnen uitwisselen van relevante informatie en;
3. het niet kunnen beschikken over ketenbrede managementinformatie.
De keten heeft de unieke identificatie als eerste aangepakt. Door de
ontwikkeling van een ketensysteem, de Basisvoorziening Vreemdelingen
(BVV) beschikken alle ketenpartners over een zelfde set persoonsgegevens en is unieke identificatie mogelijk geworden.
Aan iedere vreemdeling wordt een uniek kenmerk toegekend, het
V-nummer. De BVV stelt ketenparners eveneens in staat om relevante
informatie geautomatiseerd uit te wisselen. Onder meer om de informatiesystemen in de vreemdelingenketen beter op elkaar af te stemmen is
een gegevenswoordenboek ontwikkeld.
De afgelopen jaren is een aantal instrumenten ontwikkeld, waarin gegevens van de verschillende ketenpartners in samenhang gepresenteerd
worden, zoals de Rapportage Vreemdelingenketen (RVK) en de Meerjaren
Productie Prognose (MPP). Het kost, zoals ook de onderzoekers hebben
ondervonden, veel tijd en moeite om managementinformatie uit de
verschillende registratiesystemen van de ketenpartners op de juiste wijze
met elkaar in verband te brengen. Om hierin te voorzien wordt momenteel
de Ketenbrede Management Informatiemodule (KMI) ontwikkeld. Deze
module zal de keten in staat stellen om:
1. ontwikkelingen in de keten nauwkeurig te volgen en beleidseffecten en
sturingsbeslissingen te monitoren (ketensturing);
2. prognoses en realisatie van de afzonderlijke ketenpartners met elkaar
in verband te brengen en op elkaar af te stemmen (ketenplanning).
Bestaande prognosemethoden worden hiermee ondersteund en verbeterd;
3. inzicht te verkrijgen in ketendoorlooptijden en die te kunnen monitoren;
4. risicoprofielen op te stellen voor de keten waarmee preventieve maategelen kunnen worden getroffen.
De ontwikkeling van de KMI-module is juni jl. in gang gezet en zal – ketenbreed – enige jaren in beslag nemen. Als eerste zal de module ontwikkeld
worden ten behoeve van Toezicht en Terugkeer.

Ad aanbeveling 4: Snelle implementatie registratieverbetering ten
behoeve van volgende evaluatie
Met de commissie ben ik van mening dat de registratie in de Vreemdelingenketen verbetering behoeft. Afronding van de verbetertrajecten op
dit gebied zal echter nog wel de komende jaren in beslag nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 846, nr. 1

39