Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

31 865

Verbetering verantwoording en begroting

Nr. 76

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 januari 2016
Op 14 oktober vond er een Algemeen Overleg met de Commissie voor
Financiën plaats over Rijksbrede ontwikkelingen inzake begroten en
verantwoorden (Kamerstuk 31 865, nr. 75). In dit overleg heb ik toegezegd
een aantal zaken nader per brief toe te lichten. In deze brief wordt
ingegaan op de weergave van de budgetflexibiliteit in ontwerpbegrotingen, de informatievoorziening over zbo’s en de evaluatie van subsidies.
Budgetflexibiliteit
Algemeen
De budgetflexibiliteit wordt in de ontwerpbegroting inzichtelijk gemaakt
bij de beleidsartikelen met een percentage van de uitgaven waarvoor bij
de start van het begrotingsjaar juridische verplichtingen bestaan.
Aangezien de ontwerpbegrotingen worden ingediend op Prinsjesdag
voorafgaand aan het begrotingsjaar, bevat het percentage voor een deel
een inschatting van de juridisch verplichte uitgaven. Van juridisch
verplichte uitgaven is in zijn algemeenheid alleen sprake op grond van
verdrag, wet, koninklijk besluit, ministeriële regeling, beschikking,
verbintenis of een vastgelegde afspraak tussen dienstonderdelen.
Uit het percentage juridisch verplichte uitgaven valt af te leiden welk deel
van de geraamde uitgaven budgettair-technisch bezien beschikbaar is
voor alternatieve besteding, de zogenaamde «vrije ruimte» in de
ontwerpbegroting. Deze vrije ruimte bestaat uit het deel van de geraamde
uitgaven in de ontwerpbegroting waarvoor weliswaar een bestemming
bestaat, maar die nog niet juridisch verplicht zijn ten tijde van de
indiening van de ontwerpbegroting.
Budgetrecht en recht van amendement
De kern van het budgetrecht is dat uitgaven vooraf door de Kamer moeten
worden geautoriseerd. De begroting bevat op korte termijn geen grote

kst-31865-76
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 865, nr. 76

1

bedragen die nog niet juridisch zijn verplicht. De meeste uitgaven liggen
op korte termijn al vast door eerder aangegane verplichtingen. Doorgaans
is de Kamer in een eerder stadium wel betrokken bij de bestemming van
deze uitgaven. Bij uitgaven die direct volgen uit wetgeving is de Kamer als
medewetgever betrokken bij de goedkeuring van wetgeving. Veel andere
verplichtingen volgen uit de uitvoering van beleid waarover eerder met de
Kamer overleg is gevoerd. Deze rol van de Kamer wordt aangeduid als de
uitoefening van het materiële budgetrecht, namelijk een bestemming
geven aan uitgaven. Het formele budgetrecht wordt uitgeoefend bij het
vaststellen van de begrotingen1.
De nog niet juridisch verplichte ruimte in de ontwerpbegroting 2015
bedroeg ca. 3% van de totale begrotingsomvang (een kleine 4 miljard
euro). In haar studie over het budgetrecht eerder dit jaar geeft het Bureau
Onderzoek en Rijksuitgaven aan dat de afgelopen vijftien jaar er jaarlijks
gemiddeld ca. 0,1% van de totale begrotingsomvang door de Kamer is
gebruikt voor amendementen2. De omvang van de niet-verplichte
uitgaven is in die zin dus meer dan voldoende als dekking voor
amendementen.
Voorgeschiedenis
Zoals eerder is aangegeven in de brief van 18 december 2014 (Kamerstuk
31 865, nr. 65) speelt de discussie over het opnemen van budgetflexibiliteit in de ontwerpbegroting al meer dan 10 jaar. In die periode zijn, in
overleg met de Kamer, verschillende varianten van kwantitatieve en
kwalitatieve toelichting op de budgetflexibiliteit toegepast.
Aanvankelijk kwamen er meer dan tien categorieën budgetflexibiliteit
(juridisch verplicht, bestuurlijk verplicht, bestuurlijk gebonden etc.) voor in
de Rijksbegroting. Dit gaf weinig duidelijkheid over de werkelijke mate
van budgetflexibiliteit. In de begroting 2012 werd inzicht in de budgetflexibiliteit geboden via een kwalitatieve toelichting en werd een departement
vrij gelaten om via een bedrag of percentage inzicht te bieden in de vrij
besteedbare middelen. Dit leidde tot een te grote verscheidenheid aan
toelichtingen en een geringe onderlinge vergelijkbaarheid3. Vervolgens is
in overleg met de Kamer gekozen voor kwantitatieve weergave in de vorm
van een percentage «juridisch verplichte uitgaven» bij elk artikel.
Tegelijkertijd is de definitie voor juridisch verplichte uitgaven met ingang
van de begroting 2013 aangescherpt.
In het Algemeen Overleg van 6 maart 2013 (Kamerstuk 31 865, nr. 50) is
besloten om naast deze kwantitatieve gegevens ook een kwalitatieve
toelichting op te nemen op het niveau van categorieën financiële
instrumenten (subsidies, opdrachten, bijdragen aan zbo’s etc.). Bij de tabel
budgettaire gevolgen van beleid wordt per begrotingsartikel op hoofdlijnen toegelicht welke verplichtingen er met welke partijen zijn
aangegaan en voor welke periode deze afspraken gelden. Deze combinatie van kwantitatieve gegevens en kwalitatieve toelichting vond voor
het eerst zijn weerslag in de begroting 2014. De Rijksbegrotingsvoorschriften zijn recent aangescherpt om interpretatieverschillen bij het
bepalen van de budgetflexibiliteit in suppletoire begrotingen te

1

De macht en de kracht van het budgetrecht – Het budgetrecht van de Tweede Kamer: ontwikkelingen en verbetermogelijkheden, p. 15. Rapport BOR van 2 april 2015 (bijlage bij Kamerstuk
33 670, nr. 11).
2
De macht en de kracht van het budgetrecht – Het budgetrecht van de Tweede Kamer: ontwikkelingen en verbetermogelijkheden, p. 8. Rapport BOR van 2 april 2015 (bijlage bij Kamerstuk
33 670, nr. 11).
3
Kamerstuk 31 865, nr. 61.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 865, nr. 76

2

voorkomen. Deze interpretatieverschillen waren er de oorzaak van dat
percentages verplichte uitgaven in de eerste suppletoire begroting af en
toe aanzienlijk lager leken dan in de ontwerpbegroting, waaraan het lid
Koolmees memoreerde in het Algemeen Overleg van 14 oktober
(Kamerstuk 31 865, nr. 75). Uit het schriftelijk overleg (Kamerstuk 31 865,
nr. 68) en het Algemeen Overleg dit jaar bleek dat deze aanpassingen nog
niet hebben geleid tot de gewenste mate van inzicht voor uw Kamer.
Uitkomsten audit naar totstandkoming budgetflexibiliteit
Mede naar aanleiding van de Kamervragen over de evaluatie Verantwoord
Begroten (Kamerstuk 31 865, nr. 65) is aan de Auditdienst Rijk gevraagd
een onderzoek te verrichten naar de totstandkoming van de percentages
budgetflexibiliteit in de Rijksbegroting. Uit dit onderzoek komt naar voren
dat de regels over het algemeen serieus worden opgevolgd door
departementen. Wel blijkt dat departementen de regelgeving over
budgetflexibiliteit soms verschillend interpreteren, waardoor verschillen
ontstaan. Dit betreft met name het inschatten van dat deel van de
verplichtingen dat wordt aangegaan tussen het presenteren van de
ontwerpbegroting op Prinsjesdag en het begin van het begrotingsjaar per
1 januari. Ook bestaat er bij de toepassing van het begrip «juridisch
verplicht» soms een «grijs gebied», zoals bij een bestuurlijk convenant
met een gemeente. Om een meer uniforme werkwijze door alle departementen te bevorderen is een verdere aanscherping van de voorschriften
op sommige punten nog mogelijk zodat de interpretatieruimte bij
departementen verder wordt beperkt. Te denken valt aan uniforme
aannames over de verplichte status van bepaalde veel voorkomende
overeenkomsten.
Huidige informatiewaarde voor de Kamer
Zoals al eerder opgemerkt is het percentage niet-verplichte uitgaven in
een begroting doorgaans gering, omdat veel uitgaven ten tijde van de
indiening van de ontwerpbegroting al vast liggen in onderliggende wetten
en overeenkomsten. De CDA fractie signaleerde terecht in het schriftelijk
overleg over de evaluatie Verantwoord Begroten eerder dit jaar
(Kamerstuk 31 865, nr. 68) dat er spanning bestaat tussen het verhogen
van de «vrije ruimte» enerzijds en de rechtszekerheid voor de burgers,
bedrijven en instanties anderzijds. Het op grote schaal herzien van eerder
vastgestelde wet- en regelgeving, gemaakte afspraken en gesloten
overeenkomsten met partijen draagt immers niet bij aan de betrouwbaarheid van de overheid.
Verbetermogelijkheden
Op verzoek van de Kamer is gekeken naar de mogelijkheden om te komen
tot een meer heldere en bruikbare weergave van de budgetflexibiliteit.
Ook het belang van een uniforme werkwijze en het beperken van
onnodige administratieve lasten kregen hierbij aandacht. Dit leverde het
volgende verbetervoorstel op:
Een heldere centrale weergave en toelichting van de niet-verplichte
uitgaven per ontwerpbegroting.
In de ontwerpbegroting wordt door middel van een nieuw, apart
overzicht, inzicht geboden in de niet-juridisch verplichte uitgaven per
begrotingshoofdstuk. Dit is een verandering ten opzichte van de huidige
praktijk, waarbij de aandacht uitgaat naar het percentage juridisch
verplichte uitgaven per beleidsartikel. In het nieuwe overzicht wordt
tevens aangegeven welke bestemming deze nog niet-verplichte uitgaven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 865, nr. 76

3

hebben. Dat is nodig, want ook de niet verplichte middelen hebben wel
altijd een bestemming en bestedingsdoel. Om die reden wordt
beschreven wat de gevolgen voor het beleid zijn bij een alternatieve
aanwending van deze middelen door de Kamer. Hieronder is een
voorbeeld opgenomen van hoe deze tabel er uit zou kunnen zien.
Ministerie van Consumentenzaken
Art. nr.

Omschrijving Beleidsartikelen

Totaal

Niet juridisch
verplichte uitgaven

Bestemming van deze uitgaven

19.951

1

Consumentenbeleid

897

Deze middelen zijn bestemd voor een nog te starten beleidsdoorlichting naar het consumentenbeleid en subsidies aan consumentenorganisaties.

2

Handhaving van consumentenrechten

3

Consumenteneducatie

7.242

In het beleidsprogramma «slimme consument» (bron) zijn
leerprogramma’s in het hoger onderwijs aangekondigd. Deze
middelen zijn daarvoor bestemd.

4

Bescherming van persoonsgegevens

11.812

Deze middelen zijn bestemd voor een voorlichtingscampagne om
consumenten te beschermen tegen misbruik van persoonsgegevens op internet. Deze voorlichtingscampagne is toegezegd tijdens
de begrotingsbehandeling (bron)

0

Naast bovenstaand overzicht blijft de huidige kwalitatieve toelichting van
het percentage juridisch verplichte uitgaven per begrotingsartikelen
bestaan.
Behalve dit voorstel voor meer informatie over budgetflexibiliteit in de
stukken kunnen ook aanvullende maatregelen worden overwogen om het
toezicht op een uniforme toepassing van de regels binnen het Rijk te
bevorderen.
Te denken valt aan het aanscherpen van de voorschriften om de interpretatieruimte voor de inschatting van nog aan te gane verplichtingen te
verkleinen en het periodiek uitvoeren van audits.
De verwachting is dat met behulp van deze maatregelen de informatie
over budgetflexibiliteit relevanter wordt voor de Kamer en dat de kwaliteit
van de informatie wordt verbeterd. Graag lichten mijn ambtenaren deze
mogelijkheden nader toe in een technische briefing voor de Commissie
voor Financiën. Dan kan ook worden stil gestaan bij de vraag in hoeverre
deze maatregelen tegemoet komen aan de wensen en verwachtingen van
uw Kamer.
Zelfstandige Bestuursorganen (zbo’s)
In het Algemeen Overleg van 14 oktober (Kamerstuk 31 865, nr. 75) kwam
de vraag naar voren hoe actueel de informatie over zbo’s in de Rijksbegroting is en welke informatie er beschikbaar is over de beleidsdoelen en
beleidseffecten van de uitgaven aan zbo’s.
De zbo’s zijn zelfstandige uitvoerende diensten die hiërarchisch niet onder
een Minister vallen. Dit betekent dat zij een eigen planning- en controlcyclus kennen met hun eigen verantwoordingsdocumenten. Het
jaarverslag of de jaarrekening van een zbo bevat informatie over de
kosten en de mogelijke opbrengsten. Op basis van de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen zijn zbo’s verplicht om jaarlijks hun
jaarverslagen ook aan beide Kamers der Staten-Generaal toe te zenden.
Op basis van de Kaderwet zbo’s hebben de Ministers goedkeuringsrecht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 865, nr. 76

4

bij de begrotingen van zbo’s. Bij deze goedkeuring vindt toetsing plaats
over de kosten die gemoeid zijn met de uitvoering van de taken van de
zbo’s.
In de departementale begroting is een bijlage Zelfstandige Bestuursorganen en Rechtspersonen met een Wettelijke Taak opgenomen. Deze
bijlage bevat in elk geval een overzicht van alle zbo’s van het desbetreffende moederdepartement en de omvang van de bijdrage die zij
ontvangen in het begrotingsjaar. Daarnaast bevat deze bijlage een
overzicht van de bijdragen aan zbo’s die onder de verantwoordelijkheid
van een ander ministerie vallen. Ook wordt bij de beleidsartikelen
(onderdeel departementale begroting) in de tabel «budgettaire gevolgen
van beleid» vermeld hoeveel bijdrage de zbo’s ontvangen van een
ministerie voor het uitvoeren van bepaald beleid. Daarmee wordt de
uitvoering van zbo’s gekoppeld aan de beleidsdoelstellingen van het
betreffende beleidsverantwoordelijke departement. Deze cijfers zijn
uiteraard actueel, zodat de Staten-Generaal haar controletaak kan
uitoefenen.
Het departementale jaarverslag bevat ook een bijlage Zelfstandige
Bestuursorganen en Rechtspersonen met een Wettelijke Taak, echter met
een andere inhoud. In deze bijlage wordt naast de algemene informatie
over zbo’s aangegeven wat de realisatiecijfers van het afgelopen jaar zijn
en verantwoordt het bestuur zich over de rechtmatigheid van de bestede
middelen. Indien de cijfers uit het betreffende verantwoordingsjaar nog
niet beschikbaar zijn worden de cijfers uit het jaar daarvoor vermeld.
De doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid op een beleidsartikel
wordt conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek iedere vier tot
zeven jaar geëvalueerd. De bij het beleidsartikel horende taakuitvoering
van een zbo maakt deel uit van een dergelijke beleidsdoorlichting. Voor
zbo’s die onder de werking van de Kaderwet zbo’s vallen, is de betrokken
Minister tevens verplicht om – gerekend vanaf het moment dat de
Kaderwet op het zbo van toepassing werd – eens in de vijf jaar een
verslag aan de Staten-Generaal te sturen over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het functioneren van het zbo. Nog niet voor alle zbo’s
is dat moment al bereikt. Ik kan u melden dat de Minister voor Wonen en
Rijksdienst voornemens is deze evaluatiebepaling te betrekken in de
evaluatie van de Kaderwet zbo’s in 2017.
Subsidies
De verplichting om de subsidieregelingen eenmaal in de vijf jaar te
evalueren en deze te publiceren is opgenomen in de Algemene Wet
Bestuursrecht (Awb, artikel 4:24). Het is niet verplicht om de evaluatie
separaat aan de Kamer te sturen. In het subsidieoverzicht dat is
opgenomen in de departementale begrotingen zijn onder andere de data
van de afgeronde evaluaties opgenomen met een hyperlink naar de
betreffende evaluatie. Tevens is daar opgenomen wanneer de eerstvolgende evaluatie is voorzien.
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 865, nr. 76

5