Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

28 625

Herziening van het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid

Nr. 60

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 september 2008
Bijgaand zend ik u de kabinetsvisie «Houtskoolschets Europees Landbouwbeleid 2020».
In deze notitie schets ik namens het kabinet een langetermijnvisie op de
toekomst van het Europees landbouw- en plattelandsbeleid richting 2020
en de stappen die Nederland op basis van het coalitieakkoord (TK 30 891,
nr. 4) kan nemen om daaraan invulling te geven. Tevens is de notitie
bedoeld als kabinetsreactie op het advies van de Sociaal Economische
Raad uit mei 2008 getiteld «Waarden van de landbouw» en het advies van
de Raad Landelijk Gebied uit november 2007 getiteld «Publieke belangen
centraal».
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
G. Verburg

KST122214
0708tkkst28625-60
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

1

HOUTSKOOLSCHETS
EUROPEES LANDBOUWBELEID 2020
1. Inleiding en hoofdlijnen Nederlandse inzet
De afgelopen jaren is duurzame landbouwontwikkeling hoog op de internationale en Europese agenda komen te staan. De recente ontwikkelingen
rondom voedselprijzen en voedselcrisis geven daar blijk van. We staan
voor de uitdaging om ons een beeld te vormen van de opgaven waarvoor
de Europese landbouw en ons landelijk gebied zich in de 21ste eeuw
gesteld zullen zien. Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) is één
van de dragende elementen geweest van de Europese samenwerking en
economische ontwikkeling tot op heden en zal dat ook in de toekomst
moeten zijn. Maar daarvoor is wel een fundamentele aanpassing van het
Europese landbouwbeleid nodig, die aansluit op de hervormingen die de
afgelopen jaren zijn ingezet.
In het coalitieakkoord is het voornemen vastgelegd om de Europese steun
aan de land- en tuinbouw binnen een communautair kader sterker te
verbinden aan het realiseren van maatschappelijke waarden zoals
voedselveiligheid en voedselzekerheid, het in stand houden van het landschap en de zorg voor milieu en dierenwelzijn. Deze notitie bouwt voort
op het op 11 april 2008 vastgestelde kabinetsstandpunt over de Nederlandse prioriteiten in de discussie over de EU-begrotingsherziening en de
op 6 juni 2008 vastgestelde kabinetsreactie op de GLB/health check voorstellen van de Commissie.
Op verzoek van het kabinet heeft de Sociaal Economische Raad (SER) in
mei 2008 onder de titel Waarden van de Landbouw advies uitgebracht
over de publieke waarden en diensten die de landbouw (naast voedsel)
levert en de mogelijkheden deze waarden aan het instrumentarium van
het GLB te koppelen. De analyses en aanbevelingen van de SER zijn naar
opvatting van het kabinet van grote waarde, zowel naar hun inhoud als
vanwege de brede maatschappelijke steun waarop zij gebaseerd zijn. Op
hoofdlijnen neemt het kabinet de conclusies en aanbevelingen van de SER
over en het kabinet beschouwt dit advies dan ook als een belangrijke
ondersteuning voor het in deze notitie voorgestelde kabinetsstandpunt.
Eerder (november 2007) heeft de Raad voor het Landelijk Gebied (RLG)
het advies Publieke belangen centraal uitgebracht. Zoals de titel al
aangeeft richt dit rapport zich op de publieke belangen van het GLB en
worden voorstellen ontwikkeld voor het versterken van de relatie tussen
betalingen binnen het GLB en door de land- en tuinbouw geleverde diensten. Ook van de inzichten in dit advies is dankbaar gebruik gemaakt bij
het formuleren van deze notitie.
In deze notitie schetst het kabinet op hoofdlijnen de legitimatie van en het
kader voor een Europees landbouw- en plattelandsbeleid richting 2020 en
geeft daarbij tevens aan welke stappen Nederland de komende jaren kan
maken om op basis van het coalitieakkoord daaraan invulling te geven.
Daarbij is deze notitie tevens de kabinetsreactie op de genoemde
adviezen.
De hoofdlijnen van deze visie, waarbij de horizon vooralsnog is gelegd op
het jaar 2020, laten zich als volgt samenvatten. Na de Tweede Wereldoorlog, in de beginfase van het GLB, lag het doel met name op voedselzekerheid met een sterk accent op de ondersteuning van de productie.
Vervolgens is het doel in de tijd langzaam verschoven naar inkomenssteun. Thans staan we voor een volgende fundamentele transitie: het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

2

versterken van de marktgerichtheid van de Europese land- en tuinbouw in
combinatie met verdere verduurzaming van de productie die meer gekoppeld is aan maatschappelijke waarden. Het accent van de voorgestelde
beleidsveranderingen zal liggen in de periode 2014–2020, maar zoals
eerder aangegeven in het kabinetsstandpunt over de health check van het
GLB is het kabinet van oordeel dat reeds in de periode naar 2013 de eerste
stappen daartoe gezet moeten worden.
Bij de uitwerking van de ideeën in deze notitie zal doorlopend rekening
worden gehouden met het krachtenveld binnen de Europese Unie, met de
dynamiek in de landbouwsector, de ontwikkeling van het (sectorale)
beleid, wet- en regelgeving en met de heersende opvattingen in de
samenleving ten aanzien van de betrokken maatschappelijke waarden.
Ook zal in de uitwerking bijzondere aandacht worden geschonken aan
subsidiariteit om er voor zorg te dragen dat er sprake zal zijn van een
optimale verdeling van verantwoordelijkheden tussen Europees, nationaal
en regionaal niveau.
De Europese landbouw moet zich verder blijven ontwikkelen om een
concurrerende, duurzame en veilige landbouwproductie binnen Europa te
realiseren die is afgestemd op de effectieve vraag binnen en buiten
Europa en die tevens een belangrijke bijdrage levert aan de wereldwijde
voedselvoorziening en het behalen van de Millennium Development
Goals. Dit impliceert een sterke oriëntatie op de wereldmarkt binnen
gegeven internationale kaders in WTO-verband en op het gebied van
duurzame ontwikkeling. Innovatie en verduurzaming zijn de opgaven voor
de agrarische sector om de krachtige concurrentiepositie te behouden. De
sector staat voorts voor tal van nieuwe uitdagingen op het gebied van
klimaatbeheer, bijdrage aan energiezekerheid (biobrandstoffen) en waterbeheer. Tegelijkertijd is de landbouw één van de belangrijkste dragers van
het landelijk gebied. De vernieuwingsopgave staat eveneens in dienst van
een optimale bijdrage van de landbouw aan de maatschappelijke waarden
en welvaart.
Het beleidskader voor het nieuwe Europese landbouwbeleid verschilt
fundamenteel met de huidige vormgeving van het GLB in Nederland (en
een groot aantal andere EU-lidstaten). Twee derde van de GLB-betalingen
in Nederland bestaat nu uit inkomenssteun gebaseerd op een historische
referentie, waarbij de ontvangsten in het verleden de basis zijn voor
toekomstige betalingen. Van een koppeling aan maatschappelijke
waarden is daarbij nog geen sprake. De huidige methodiek «bevriest»
daarmee subsidiestromen uit het verleden en maakt de inkomenssteun
onafhankelijk van toekomstige bedrijfsontwikkelingen. Hiermee wordt
geen recht gedaan aan de grote dynamiek die de Nederlandse agrarische
sector en het platteland kenmerkt.
Naar de mening van het kabinet moet het toekomstig Europees Landbouwbeleid in dienst staan van versterking van de concurrentiekracht en
marktoriëntatie van de agrarische sector, die duurzaam en veilig produceert en die tevens maatschappelijke waarden levert die niet via de markt
beloond worden. Dat betekent dat het bestaande instrumentarium van
markt- en prijsbeleid en van generieke inkomenssteun verder wordt afgebouwd en wordt vervangen door een systeem dat de verdere marktoriëntatie van de sector stimuleert, in combinatie met beloning van maatschappelijke prestaties en compensatie voor aanmerkelijke
belemmeringen bij de agrarische bedrijfsuitvoering, dan wel wettelijke
restricties die verder gaan dan gebruikelijke voor soortgelijke agrarische
bedrijven in de EU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

3

Kernelementen zijn daarbij de volgende:
1. Het stimuleren van een concurrerende en marktgeoriënteerde Nederlandse en Europese land- en tuinbouw, die op termijn zonder steun concurrerend kan produceren,
gericht op behoud en versterking van de huidige positie op zowel de interne als de
wereldmarkt. Hiertoe zet het kabinet in op:
a. het investeren in de concurrentiekracht en duurzaamheid van de land- en tuinbouw
door middel van met name kennis en innovatie;
b. het inrichten van een publieke noodvoorziening in geval van ernstige marktverstoringen van klimatologische of fytosanitaire/veterinaire aard (risicobeheer);
2. De directe ondersteuning van de land- en tuinbouw wordt op termijn omgebouwd naar
een systeem van marktgerichte beloningen aan landbouwers en andere plattelandsondernemers met agrarische activiteiten, voor zichtbare realisatie en instandhouding
van gewenste maatschappelijke waarden («natuur», «milieu», «landschap» en/of
«dierenwelzijn») door:
a. actief zekerstellen van een basiskwaliteit in maatschappelijk waardevolle gebieden,
en/of
b. actieve prestaties te leveren die uitstijgen boven die welke van iedere ondernemer
wordt verlangd («bovenwettelijk»), onder andere op het gebied van diergezondheid
en dierenwelzijn en ondersteuning van groene en blauwe diensten.
3. De nieuwe doelen worden bediend vanuit één Europees landbouwen plattelandsfonds,
waarmee het onderscheid tussen de huidige pijlers van het GLB niet meer relevant is.
4. In de overgang van nu naar straks zal een zorgvuldig en uitgekiend traject worden
ingezet om de huidige verschillen in generieke steun geleidelijk uit te middelen, de
steun geleidelijk af te bouwen en deze geleidelijk te vervangen door de nieuwe
beloningsystematiek.
5. Bij deze omvorming van het stelsel zal de rol van cross compliance – als legitimatie van
generieke steun – steeds verder afnemen. De maatschappelijke legitimatie zal uiteindelijk zijn gebaseerd op de zichtbare en afrekenbare maatschappelijke prestaties die de
landbouwers verrichten.
6. De kaders en financiering voor het nieuwe beleid dienen tot stand te komen binnen een
Europees kader, met ruimte voor nationaal/regionaal maatwerk. Een optie is om te
kiezen voor gedeeltelijke nationale (co-)financiering. In de bovengenoemde benadering
ligt het voor de hand dat nationale en regionale overheden ook tenminste gedeeltelijke
financiële verantwoordelijkheid dragen voor het beleid. Het aandeel van het GLB in de
totale EU-begroting zal mede moeten worden bepaald in het licht van de ruimte die
nodig is voor de financiering van de andere beleidsprioriteiten. De besluitvorming over
de voor het GLB beschikbare communautaire middelen in de periode 2014–2020 is
daarmee onderdeel van een brede afweging van alle Europese beleidsprioriteiten. In de
vormgeving van het GLB zal daarmee rekening worden gehouden.

2. Mondiale trends en ontwikkelingen
De Europese land- en tuinbouw en de agroketen staan voor geweldige
opgaven; opgaven die vaak een Europese en een mondiale dimensie
hebben. Iedere agrarische ondernemer is een global player. Veranderingen in de vraag naar en het aanbod van voedsel en energie of veranderingen van het klimaat als gevolg van het broeikaseffect zijn de uitdagingen voor de komende jaren. Wij zullen dus voortdurend over onze
eigen grenzen heen moeten blijven kijken om voorbereid te blijven op de
toekomst.
Daarbij gaat het niet alleen om inspelen op kansen en bedreigingen, maar
ook om het nemen van onze verantwoordelijkheden: voor de biodiversiteit, in Nederland maar ook in andere delen van de wereld bijvoorbeeld,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

4

voor de wereldwijde voedselvoorziening en voor het tegengaan en
opvangen van de gevolgen van klimaatverandering. De toekomstige
vormgeving van het Europese landbouwbeleid moet inspelen op deze
mondiale trends en ontwikkelingen.
Het doel van het GLB ten aanzien van voedselzekerheid is opnieuw
actueel, zij het in een gewijzigde context. Daar waar tot op heden het doel
met name was gericht op voedselzekerheid in Europa, zal de Europese
landbouw in de toekomst meer dan voorheen een bijdrage leveren aan
mondiale voedselzekerheid. Dit brengt nieuwe verantwoordelijkheden
voor de EU met zich mee. De mondiale demografische ontwikkelingen zijn
van grote betekenis voor de wereldvoedselvoorziening. De Verenigde
Naties schatten dat de wereldbevolking in 2025 ca 7,8 miljard en in 2050
9 miljard mensen zal tellen. Dat betekent een toename van 50% in 50 jaar.
De bevolking van Europa neemt niet toe en veroudert. Beide feiten
hebben een grote invloed op de toekomstige vraag naar voedsel in de
wereld, zowel kwantitatief als kwalitatief. Als we daarbij betrekken de
sterke economische groei en daarmee de inkomensverbetering van opkomende economieën zoals China en India, en de relatie tussen welvaartsniveau en consumptie van dierlijk eiwit, dan volgt ook hieruit de conclusie
dat de vraag naar hogere kwaliteitsvoedingsmiddelen sterk zal toenemen.
Wil het aanbod aan deze vraag kunnen blijven voldoen dan zal de voedselproductie wereldwijd moeten toenemen en ook veilig dienen plaats te
vinden. De Europese voedselproductie zal vanwege de demografische
ontwikkeling vooral productiever moeten worden door vergroting van de
schaal en de kennis en kapitaalintensiteit. Het World Development Report
van de Wereldbank en verschillende internationale conferenties van de
Wereldbank, IMF en de FAO hebben investeringen in de landbouw en
voedsel hoog op de internationale politieke agenda geplaatst. De sterk
stijgende prijzen voor voedsel en brandstof raken ons allemaal, maar ze
raken de armen en kwetsbaren in ontwikkelingslanden het meest. Internationale afspraken zijn gemaakt over structurele investeringen in de landbouw gericht op productiviteitsstijging en duurzamere productie. Landbouw blijft ook in de 21ste eeuw een fundamenteel instrument voor
economische groei en armoedebestrijding, vooral in Afrika. Innovatie en
versterking van kennis en onderzoek zijn cruciaal om deze ontwikkeling in
ontwikkelingslanden mogelijk te maken. Europa heeft om die reden zowel
een belangrijk doel waar het gaat om het bevorderen van de Europese en
wereldwijde voedselproductie, met name door middel van het stimuleren
van technologie- en kennisoverdracht (capacity building) om de
landbouwontwikkeling in ontwikkelingslanden te versterken, maar ook ter
versterking van de markttoegang en liberalisering van de handel in agrarische producten.
Een tweede belangrijke trend is de toenemende internationale en Europees aandacht voor de kwaliteit van ons voedsel, met name de veiligheid
van ons voedsel en de wijze waarop ons voedsel wordt geproduceerd.
Obesitas en de daarmee verbonden gezondheidsrisico’s is een voorbeeld
van een groeiend probleem dat hoge maatschappelijke kosten veroorzaakt. De borging van de diergezondheid leidt eveneens tot hoge maatschappelijke kosten. Ook de wijze waarop wij met dieren omgaan, dierenwelzijn, is een uitdaging op zowel mondiaal als Europees niveau, waarbij
de Nederlandse inzet primair gericht is op het komen tot Europese en
multilaterale afspraken over dierenwelzijn. Ten aanzien van voedselveiligheid functioneert de combinatie van internationale en Europese
regels en zelfregulering door het bedrijfsleven goed, zoals ook in het
SER-advies wordt geconcludeerd. Voor dierenwelzijn geldt dat de regelgeving in internationaal verband nog sterk in ontwikkeling is en zeker niet
geharmoniseerd. Marktwerking alleen is onvoldoende om deze waarden
te beschermen, omdat de consument beperkt bereid is hiervoor te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

5

betalen. Het toekomstig Europees Landbouwbeleid zal hier op moeten
inspelen door het bieden van een level playing field door middel van
Europese regelgeving en het bevorderen van diervriendelijke productiemethoden door middel van incidentele steun voor innovatie.
Een derde belangrijke trend is de klimaatverandering en de energievoorziening. De gevolgen van de voorspelde klimaatverandering kunnen veelzijdig en ingrijpend zijn. De benodigde verschuiving in de energievoorzienig onderstreept ook het belang van de landbouw als leverancier van
non food gewassen. Door de sterk gestegen prijzen van fossiele brandstoffen en de introductie in delen van de wereld van beleid dat de uitstoot
van kooldioxide van een prijs voorziet (ETS in Europa), is de energiewinning uit groene grondstoffen en afvalproducten economisch steeds
interessanter geworden. Wereldwijd is de productie van ethanol en
biodiesel daardoor sterk gestegen. Maar niet alleen voor energieopwekking, ook voor nieuwe duurzame materialen staan plantaardige producten
opnieuw in de belangstelling. Grondstoffen voor voedselproductie
moeten zo steeds meer concurreren met de productie voor energie en
chemie (competing claims). In het licht van het streven naar duurzame
ontwikkeling is het een uitdaging hierin een passende en maatschappelijk
verantwoorde balans te vinden.
Met de inzet op het terugbrengen van de honger en armoede in de wereld
worden we tegelijkertijd met negatieve effecten ten opzichte van milieu en
bodem geconfronteerd, namelijk erosie, verzilting, verwoestijning, verlies
aan biodiversiteit en ontbossing. Landbouw is ook de grootste gebruiker
van water, namelijk bijna 75% van het mondiale watergebruik. Met de
verdere landbouwontwikkeling zal het watergebruik alleen nog maar
toenemen. Dit vraagt om overheidsingrijpen, zowel corrigerend (normstellend) als afremmend. Daarbij komt ook een verdelingsvraagstuk naar
voren. Ook gezien de groeiende waterschaarste mogen wij ontwikkelingslanden niet het recht ontzeggen ook een welvaartsniveau na te streven dat
vergelijkbaar is met het onze. Ook voor de grensoverschrijdende milieuproblematiek geldt daarom dat, zoals het SER-advies terecht stelt, de EU
het meest geschikte schaalniveau blijft voor de formulering van een
adequate beleidsaanpak.
Een vijfde onmiskenbare trend is globalisering. Van groot belang daarbij
zijn de wijze waarop en het tempo waarin en de voorwaarden waaronder
de uit globalisering voortvloeiende toegang tot elkaars markten en dus
ook tot de Europese markt kan worden gerealiseerd. De daaruit voorvloeiende aanpassingsprocessen moeten de tijd krijgen om ordentelijk te
verlopen. Het waarborgen van een zekere mate van globallevel playing
field is daarbij een duidelijke opgave.
Een zesde belangrijke trend voor het toekomstig Europees Landbouwbeleid is de grotere waarde die burgers hechten aan behoud en versterking
van de regionale identiteit, aan een aantrekkelijk, vitaal landelijk gebied.
Deze trend zou ik willen samenvatten in de kernzin: aandacht voor verbinding met de kwaliteit van het leven. Daar ligt met name de basis voor de
koppeling van het toekomstig Europees Landbouwbeleid met de maatschappelijke waarden.
3. Krachtige uitgangspositie van de Nederlandse landbouw
De Nederlandse agrarische sector is in veel opzichten buitengewoon
kennisintensief en innoverend, is mondiaal een van de belangrijkste
voedselexporteurs en levert producten van hoge kwaliteit. Een sterke,
concurrerende land- en tuinbouwsector is daarmee van grote waarde voor
de economie, als bron van werkgelegenheid en welvaart.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

6

Nederland is na de Verenigde Staten ’s werelds grootste exporteur van
landbouwproducten en voedingsmiddelen. Landbouw en voeding hebben
een aandeel van 20% in het totale Nederlandse exportpakket. 10% van
onze werkgelegenheid en van ons nationaal inkomen wordt in de agrosector verdiend. Een bloeiende economie schept welvaart, banen en
mooie producten. De agrarische sector heeft zich de afgelopen decennia
ontwikkeld tot een hoogproductieve en kennisintensieve economische
sector. Als het gaat om innovatiekracht en het ontwikkelen en toepassen
van nieuwe kennis zijn de Nederlandse agrosector en het kenniscluster
toonaangevend in de wereld. Daarbij heeft de landbouw ongeveer 70%
van het Nederlandse land in gebruik. Onze welvaart en de kwaliteit van
ons landelijk gebied en landschap hangen dus voor een heel belangrijk
deel af van de vraag of de agrarische sector zich krachtig kan blijven
ontwikkelen. Met andere woorden, of er stimulansen zijn voor innovatie
en diversificatie en wat de mogelijkheden zijn te investeren in de kwaliteit
van natuur en landschap.
De agrosector moet, om haar stevige concurrentiepositie voor de
toekomst veilig te stellen, rekening houden met en inspelen op algemene
trends en ontwikkelingen. Het hooginnovatieve karakter van de Nederlandse land- en tuinbouw moet de sector in staat stellen het hoofd te
bieden aan de mondiale ontwikkelingen en uitdagingen waar we ons voor
geplaatst zien. Het antwoord van de agrosector op die ontwikkelingen
moet grotendeels liggen in behoud en versterking van innovativiteit en
duurzaamheid, waarbij kennisontsluiting een belangrijke rol speelt.
Bij verdere liberalisering van de wereldhandel in agrarische producten
zullen de sterkere Europese agro(sub)sectoren ruimte krijgen om te
groeien. Dit zal onmiskenbaar effecten hebben op de toekomstige
handelingsperspectieven en ontwikkelingskeuzen van agrarische ondernemers in de EU, de omvang van de productie, de productmix en de productiewijze. De opening van markten en de vermindering van steun leiden
voor diegenen die voor de (wereld)markt produceren tot een blijvend
sterke drang tot kostprijsverlaging. Dit zal in veel gevallen bereikt worden
door grotere efficiency en verdere schaalvergroting. Maar een dergelijke
ontwikkeling levert tegelijk meer spanning op met het nadrukkelijke
streven de landbouwproductie ook duurzaam te laten plaatsvinden. Duurzame ontwikkeling is het streven om een evenwicht te vinden tussen
economische, ecologische en sociale ontwikkeling. Daarbij gaat het niet
alleen om het bereiken van dat evenwicht «hier en nu», maar ook internationaal, met bijzondere aandacht voor ontwikkelingslanden en «later»,
voor komende generaties. Waarden die door de Nederlandse bevolking
belangrijk worden gevonden, zoals milieu, natuur, landschap en dierenwelzijn, moeten in deze ontwikkeling worden geborgd. Ook voor de
grondgebruiker zelf zijn deze waarden van belang als productiefactor:
men zal toch de bodem, het water en de (agro)biodiversiteit willen
beschermen tegen onder meer uitputting, erosie, verdroging, eutrofiëring
om goed te kunnen blijven produceren. De kunst is om versterking van de
marktwerking in harmonie te laten samengaan met verduurzaming van de
landbouwproductie. Het is de verantwoordelijkheid van de overheid om
vanuit dit publieke belang hierin een faciliterende rol te spelen.
4. Het beleidskader voor 2020
Het kabinet is van mening dat in de toekomst een noodzaak blijft bestaan
voor Europees beleid specifiek gericht op de landbouw en het landelijk
gebied. In deze opvatting voelt het kabinet zich nadrukkelijk ondersteund
door het advies van de SER.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

7

De landbouw is voor Europa van grote betekenis. Dit geldt niet alleen
vanwege het grote belang van voedselproductie, stabiele markten en een
redelijk inkomen voor de boer. Behalve van voedsel, is de landbouw ook
producent van onbetaalde, maar gewaardeerde goederen als fraaie landschappen en natuurwaarden. Er bestaat een nauwe relatie tussen agrarisch grondgebruik en de rijkdom aan natuur, landschap en biodiversiteit.
Zo zijn in Nederland vrijwel alle waardevolle landschappen agrarische
landschappen. De landbouw is dan ook altijd in hoge mate mede bepalend geweest voor het aanzien van het platteland en voor de diversiteit
van de natuur. Dat zal ook zo blijven.
Van essentieel belang daarbij is het feit dat de landbouw een atypische
economische sector is, onder meer vanwege de nauwe relatie met de
fysieke omgeving en de externe effecten van de productie (publieke
goederen en diensten). Dit betekent dat de landbouw bij de voedselproductie allerlei maatschappelijk gewaardeerde prestaties levert, waarvoor
via de markt voor landbouwproducten geen beloningen plaatsvinden,
maar die wel een economische waarde vertegenwoordigen. Van sommige
van die prestaties is al op EU-niveau afgesproken dat zij van bovennationale of grensoverschrijdende betekenis zijn, bijvoorbeeld op het
gebied van natuur (Natura 2000) en milieu en waterbeheer.
Wanneer de markt maatschappelijk gewaardeerde prestaties niet of onvoldoende vergoedt, kan regelgeving een instrument zijn om deze prestaties
af te dwingen. Maar er zijn diverse omstandigheden waarin regelgeving
alleen geen oplossing biedt en waar de overheid financiële instrumenten
moet inzetten om de markt te corrigeren en bepaalde waarden veilig te
stellen. De combinatie van een overheid die enerzijds regels stelt en
anderzijds ondersteunt waar diensten ten behoeve van de samenleving
geleverd moeten worden, heeft uiteindelijk het grootste maatschappelijk
effect tegen de minste kosten.
De geschetste uitdagingen waarmee we op mondiaal en Europees
verband worden geconfronteerd maken het van groot belang dat we in de
komende jaren binnen de EU opnieuw fundamenteel met elkaar nadenken
over de toekomstige doelstellingen en concrete vormgeving van het GLB.
Het is daarom goed dat we in Europa nu opnieuw de tijd nemen om ons
landbouwbeleid aan kritische zelfreflectie te onderwerpen. De richting die
we met de health check zijn ingeslagen is een goede eerste stap. De voorstellen betekenen een steun in de rug voor een gezond ondernemersklimaat in de landbouw, waarbij innovatie, level playing field en versterking van de concurrentiekracht sleutelbegrippen zijn. Maar de geschetste
uitdagingen vragen om een meer fundamentele aanpassing in de
toekomst, zowel op Europees als nationaal niveau. Daarbij zal de balans
tussen Europese en nationale beleidsformulering verschuiven. De kaders
(zowel wat betreft het beleid, regelgeving als financiering) zullen op Europees niveau blijven worden vormgegeven, omdat:
• de kwaliteit en het beheer van natuur, milieu en landschap vragen om
een grensoverschrijdende aanpak, omdat noch ecosystemen en
milieucompartimenten (m.u.v. bodem) noch milieuvervuiling en
andere bedreigingen zich houden aan nationale grenzen,
• het regelen van minimumeisen voor dierenwelzijn en diergezondheid
vanuit handelsoverwegingen vraagt om een supranationale aanpak,
• het een gemeenschappelijk belang is dat de Europese landbouw zich
duurzaam ontwikkelt, dus bijdraagt aan onze welvaart zonder afwenteling op het milieu, ontwikkelingslanden of komende generaties, en
• daardoor uit concurrentieoverwegingen noodzaakt tenminste een
Europees level playing field te waarborgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

8

Het kabinet is van oordeel dat de financiering van het toekomstig Europees Landbouwbeleid ook in de toekomst dient te geschieden binnen een
communautair kader. Het is echter wel de vraag of het toekomstige landbouwbeleid ook geheel communautair gefinancierd moet blijven worden.
Een optie is om te kiezen voor gedeeltelijke nationale (co-)financiering in
de periode ná 2013. In de bovengenoemde benadering ligt het voor de
hand dat nationale en regionale overheden ook tenminste gedeeltelijke
financiële verantwoordelijkheid dragen voor het beleid. Daarbij is dan wel
een zeer strak en helder Europees kader noodzakelijk om een gelijk speelveld te behouden tussen lidstaten. Het aandeel van het GLB in de totale
EU-begroting zal mede moeten worden bepaald in het licht van de ruimte
die nodig is voor de financiering van de andere beleidsprioriteiten. De
besluitvorming over de voor het GLB beschikbare communautaire
middelen in de periode 2014–2020 is daarmee onderdeel van een brede
afweging van alle Europese beleidsprioriteiten. In de vormgeving van het
GLB zal daarmee rekening worden gehouden.
4.1 Pijlers toekomstig Europees Landbouwbeleid
Op basis van de uitdagingen waarvoor we mondiaal en in Europa staan,
zou naar de mening van het kabinet de volgende pijlers/maatschappelijke
waarden centraal moeten staan: voedselzekerheid, voedselveiligheid en
-kwaliteit, landschap, natuur, milieu (bodem, water, lucht, klimaat) en
dierenwelzijn/diergezondheid. Zij kiest daarbij voor een tijdshorizon van
2020. Het ligt in de rede om daarbij de systematiek van een evaluatie op
basis van een mid term review te hanteren.

Voedselzekerheid
Het toekomstige GLB heeft een belangrijk doel waar het gaat om voedselzekerheid. Niet alleen in Europa, maar ook wereldwijd als gidsregio voor
wereldwijde voedselproductie. Daarvoor is een versterking van de
concurrentiekracht, marktoriëntatie en innovatief vermogen van de Europese agrarische sector, gericht op een duurzame en veilige productie,
noodzakelijk. IMF en Wereldbank waarschuwden onlangs voor economische ontwrichting en politieke instabiliteit als gevolg van de sterk
gestegen voedselprijzen. In eigen land voorspelde het Landbouweconomisch Instituut (LEI) dat het tempo waarin grond in ons land aan de landbouw wordt onttrokken de komende decennia zal afnemen en wees op
«de noodzaak dat er in toenemende mate op de landbouwgronden in
Nederland, Europa en de wereld meer geproduceerd» zou moeten
worden.
Deskundigen zijn het er over eens dat zowel de toename van de vraag als
de verminderde rek in het aanbod van voedsel structureel van karakter
zijn. Maar onduidelijk is of de prijzen van landbouwproducten zo hoog
zullen blijven als ze nu zijn. In principe zal de markt (met enig vertraging)
reageren op de hoge voedselprijzen door het aanbod te verruimen, maar
er zijn factoren die dit effect onzeker maken, zoals de ontwikkeling van de
vraag naar biobrandstoffen. Het LEI wijst bovendien op het belang van
voorraden (waaraan het nu ontbreekt), waarmee prijsschokken op de
wereldmarkt kunnen worden opgevangen en speculatie voorkomen. Het
nemen van handelsbelemmerende maatregelen is vanuit het perspectief
van sommige landen (lenigen van acute voedseltekorten) een begrijpelijke
reflex, maar het afschermen van markten biedt geen structurele oplossing, integendeel; de markt kan alleen een stabiel nieuw evenwicht vinden
als zij vrij is om op ontwikkelingen in vraag en aanbod te kunnen
reageren. Voor de arme bevolking van lage inkomenslanden is het
cruciaal dat zij op korte termijn voedselhulp ontvangen en dat op de lange
termijn de productiecapaciteit van de landbouw, de opslag en distributie
van voedsel daar wordt verbeterd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

9

De SER merkt naar de mening van het kabinet terecht op dat voedselzekerheid een «systeemverantwoordelijkheid» van de overheid is en blijft,
maar om de voedselzekerheid in stand te houden zijn geen betalingen aan
voedselproducenten nodig. De productiecapaciteit én de koopkracht zijn
volgens de SER voldoende om de EU van voldoende voedsel te voorzien.
Maar het is zaak alert te blijven: voortdurend lage prijzen of grote prijsfluctuaties kunnen de vitaliteit van de sector aantasten. Ook speelt het atypische karakter van de sector een belangrijke rol; boeren hebben veelal
kleine ondernemingen die minder goed in staat zijn om lange tijd de
financiële consequenties van onverwacht veel lagere productprijzen op te
vangen. Vanuit dit perspectief is er voldoende reden om bij afwezigheid
van een markten prijsbeleid voor noodsituaties vangnetconstructies te
hebben, zoals de SER ook aanbeveelt. Daarnaast ziet het kabinet, gegeven
dat verdere liberalisering een extra beroep zal doen op de eigen concurrentiekracht van de Europese landbouwsector, een rol voor het GLB ter
bevordering van innovatie en structuurversterking.

Voedselveiligheid en -kwaliteit
Het is de evidente rol van de overheid om de maatschappelijke spelregels
vast te stellen waarbinnen de markt haar werk nu en in de toekomst kan
doen. Het uitoefenen van adequaat toezicht hoort daarbij. Ten aanzien van
voedselveiligheid functioneert de combinatie van internationale en Europese regels en zelfregulering door het bedrijfsleven goed, zoals de SER
terecht constateert. De maatschappelijke borging van de veiligheid van
voedsel is, uitgaande van de door de overheid gestelde normen, in hoge
mate een aangelegenheid van marktpartijen door een veelvoud aan
kwaliteitsborgingssystemen en door «tracking and tracing». De maatschappelijke kosten van veilig voedsel worden uiteindelijk opgebracht
door de consument. De kosten voor de bestrijding van dierziekten en
fytosanitaire maatregelen komen in laatste instantie ook terecht bij de
burger: deels als consument (via hogere prijzen), deels als belastingbetaler voor uitgaven die ten laste komen van het nationale of Europese
budget. De combinatie van overheid en zelfregulering door marktpartijen
is voldoende. Er is daardoor geen legitimatie om landbouwers voor de
productie van veilig voedsel in Europees verband te ondersteunen.
Landschap, natuur
Het toekomstig GLB zal zich, naast het verzekeren van voedselzekerheid,
voedselveiligheid en voedselkwaliteit, met name moeten richten op de
beloning van bestaande en nieuwe maatschappelijke wensen op het
gebied van landschap, natuur (biodiversiteit en «gebruiksnatuur»), milieu
(kwaliteit van bodem, water en lucht, inclusief klimaat en waterbeheer).
Het kabinet neemt daarbij het SER-advies over waarin van deze waarden
geconstateerd wordt dat er sprake is van marktfalen of tekortschietende
regels om deze waarden te borgen. De RLG komt globaal tot dezelfde
waarden. Over blauwe diensten merkt de SER op dat hier in «enige mate»
sprake is van marktfalen of falende regels: «Dit zijn de publieke waarden
van de landbouw die naast regelgeving een financiële stimulans of tegenprestatie vragen, voor zover het gaat om diensten die huidige regelgeving
overstijgen en waar de agrarische ondernemer een extra prestatie of
inspanning voor levert.»
Van oudsher is er in Europa een nauwe relatie tussen agrarisch grondgebruik en de rijkdom aan natuur, landschap en biodiversiteit. Het voortbestaan en de kwaliteit van landschappen en biodiversiteit worden daardoor
sterk bepaald door de landbouw en de ontwikkelingen binnen het
(gemeenschappelijk) landbouwbeleid. Een markt voor landschap en voor
natuurwaarden ontbreekt vooralsnog.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

10

Milieu (bodem, water, lucht, klimaat)
Voor het milieu (bodem, water, lucht) geldt dat de maatschappelijke
kosten van de effecten van landbouw niet worden doorberekend in de
prijzen van landbouwproducten («de vervuiler betaalt niet of onvoldoende»), zodat het ook hiervoor ontbreekt aan een functionerende markt.
Diverse EU-milieurichtlijnen zijn relevant voor de landbouwsector omdat
ze zich (mede) richten op de milieu- en natuuraspecten van de landbouw.
Daarbij gaat het in het bijzonder om de nitraatrichtlijn, de gewasbeschermingsrichtlijnen, de kaderrichtlijn water, de richtlijn inzake emissie van
verzurende stoffen, de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn.
De land- en tuinbouw is ook verantwoordelijk voor emissie van broeikasgassen. Daarbij gaat het niet alleen om CO2 (glastuinbouw, verwarming
van stallen, gebruik van werktuigen), maar ook om de productie van
lachgas en methaan in de veehouderij. Bovendien laat de bodem bij
onzorgvuldig gebruik veel CO2 los als gevolg van verlies van organisch
stof, en houdt minder water vast zodat ’s zomers meer geïrrigeerd moet
worden. De sector kan bijdragen aan broeikasgasreductie door energiebesparing en door zelf energie te produceren, zoals in het transitieprogramma «Kas als energiebron» is voorzien. Dat kan op verschillende
manieren: door kassen te benutten als «zonnecollectoren» die energie
kunnen leveren aan derden, of door mest en bedrijfsafval te benutten voor
energieproductie. Ook door aanpassing van het beheer van de landbouwgrond, door te zorgen voor een gezonde bodem, een hoog organisch stof
gehalte, tegengaan van verdichting, hoger bodembiodiversiteit, kan
hieraan worden bijgedragen.
De Deltacommissie onder voorzitterschap van prof. dr. C. P. Veerman
adviseert het kabinet over de manier waarop we rekening kunnen houden
met de gevolgen van de voorspelde klimaatverandering. Deze plaatst ook
de landbouw voor nieuwe uitdagingen en opgaven. Als de zeespiegel
stijgt en de rivierafvoeren nemen toe, zal het water meer ruimte vragen.
Maar als de zomers warmer en droger worden, kunnen er plaatselijk ook
tekorten aan zoetwater ontstaan, die de productieomstandigheden voor
de land- en tuinbouw zullen bemoeilijken. Boeren zullen de inrichting van
hun gronden aan deze gevolgen moeten aanpassen. Dit kost geld en het
zou niet billijk zijn deze kosten (geheel) op de agrarische sector af te
wentelen terwijl de baten de gehele samenleving ten goede komen. Het
verminderen van overstromingsrisico’s door grond te reserveren voor
waterberging en de levering van andere blauwe diensten behoort
daarmee tot de belangrijke uitdagingen waarvoor het toekomstig GLB
moet helpen een respons te bieden.
De SER constateert naar het oordeel van het kabinet terecht dat corrigerend overheidsingrijpen noodzakelijk kan zijn vanwege de effecten van de
landbouw op milieu en klimaat. De EU blijft het meest geschikte schaalniveau voor de aanpak van grensoverschijdende milieuproblematiek,
zeker ook als opstap voor de mondiale klimaataanpak. Op nationaal
niveau is er ruimte voor aanvullende regelgeving en afspraken met
diverse (markt)partijen over de nationale klimaataanpak. De inzet van
financiële instrumenten is relevant als er extra diensten geleverd worden
(een vergoeding bij, bijvoorbeeld, de aanplant van bomen voor CO2-vastlegging, indien dit aansluit bij het klimaatbeleid, of het aanleggen en
beheren van akkerranden) of als milieunormen worden overschreden (een
boete bij, bijvoorbeeld, de overschrijding van fosfaatemissienormen).

Dierenwelzijn/diergezondheid
De opgave om het dierenwelzijn te verbeteren is evident. De maatschappelijke aandacht voor de omgang met dieren is in Nederland de afgelopen
jaren sterk gegroeid en het onderwerp staat hoog op de politieke agenda.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

11

Het kabinet onderschrijft de visie van de SER dat voor dierenwelzijn de
internationale regelgeving buiten de EU nog onvoldoende is ontwikkeld.
Verdere marktregulering lijkt het meest geëigende instrument om deze
waarden te beschermen. Het kabinet onderschrijft eveneens de andere
aangrijpingspunten voor beleid, namelijk bewustmaking van de consument in binnen- en buitenland en het maken van afspraken over het
bevorderen van dierenwelzijn binnen de keten. Dierenwelzijn kan niet
alleen aan de markt worden overgelaten, daarvoor is de discrepantie
tussen de opvattingen van de burger en het koopgedrag van de consument (momenteel) te groot en de markt te weinig transparant. Het is aan
de overheid de minimumeisen wettelijk vast te leggen waaraan de ondernemer in de omgang met zijn dieren moet voldoen. Maar het behoort ook
tot de taak van de overheid voortdurend de ontwikkeling en toepassing
van nieuwe kennis in duurzamere en welzijnsvriendelijkere houderijsystemen te stimuleren. Met het oog op bevorderen van deze ontwikkelingen
en het borgen van een voldoende level playing field acht het kabinet het
nodig om, naast het formuleren van minimumeisen, binnen het toekomstig Europees Landbouwbeleid steun te verlenen voor de ontwikkeling
van diervriendelijke productiemethoden.
4.2 Europees beleidskader voor 2020
Op de lange termijn zal – zoals in deze visie beschreven – in de Nederlandse optiek geen sprake meer zijn van generieke steun aan de landbouw, maar uitsluitend nog van gerichte betalingen voor stimulering van
concurrentiekracht, duurzaamheid en maatschappelijk gewenste prestaties. Deze benadering betekent dat in de komende jaren een ingrijpende
omslag gerealiseerd moet worden. Het verdwijnen van generieke
inkomensondersteuning en marktmaatregelen betekent immers dat de
instrumenten die nu goed zijn voor 95% van de Nederlandse
GLB-ontvangsten (ca. EUR 1,2 mld. per jaar) gaan verdwijnen. Daarvoor in
de plaats komt een nieuw instrumentarium, dat op een voor de samenleving zichtbare en afrekenbare manier landbouwgerelateerde activiteiten
beloont die meerwaarde hebben voor de samenleving en niet, of onvoldoende, door de markt worden beloond.
Deze benadering sluit aan bij het SER-advies. De SER maakt in zijn advies
onderscheid tussen vier groepen bedrijven binnen de grondgebonden
landbouw, die al dan niet voor een bepaalde vorm of meerdere vormen
van gerichte overheidsondersteuning in aanmerking komen. Die ordening
vindt plaats langs twee assen. Er zijn bedrijven die alleen voedsel produceren en bedrijven die bovendien groene en blauwe diensten aanbieden.
En er zijn bedrijven die produceren in regio’s met een natuurlijke handicap
of waar aan de landbouw extra beperkingen worden opgelegd en
bedrijven die daar geen last van hebben. Het kabinet vindt deze ordening
helder en neemt deze als leidraad bij de invulling van het beleidskader
voor het GLB.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

12

Het kabinet zet vanuit dit viergroepenmodel in op een concurrerende en
duurzame Europese landbouw, die op langere termijn zonder generieke
inkomenssteun kan produceren. Het kabinet ziet daarbij als centrale
opgave het verder versterken van het samengaan van concurrentiekracht
en duurzaamheid in de land- en tuinbouw met behoud van eerlijke
concurrentieverhoudingen in de EU.
De land- en tuinbouw moet zich steeds kunnen blijven ontwikkelen en
vernieuwen om zich zowel aan steeds veranderende krachten van de
markt als aan de wensen van de samenleving te kunnen aanpassen. Tegelijkertijd kunnen externe omstandigheden in de markt of bijvoorbeeld als
gevolg van klimaatverandering zo’n grote invloed hebben dat er serieuze
risico’s kunnen optreden voor de concurrentiekracht en de continuïteit van
ondernemers met agrarische activiteiten en een vorm van risicobeheer
noodzakelijk is.
Dit betekent dat een hoofddoel van het kabinet is dat voor de gehele landen tuinbouw via het GLB blijvend wordt geïnvesteerd in:
1. versterking van concurrentiekracht en duurzaamheid, o.a. door stimulering van kennisontwikkeling, kennisontsluiting en innovatie, evenals
het inrichten en/of in standhouden van een publieke noodvoorziening
in geval van ernstige marktverstoringen (risico- en crisisbeheer).
Naast het stimuleren van concurrentiekracht en duurzaamheid, ziet het
kabinet voor het toekomstige GLB als hoofddoelen voor diegenen die
agrarische activiteiten ontplooien in gebieden waarvoor beperkingen
gelden of die groene of blauwe diensten leveren:
2. het marktconform belonen van agrarische activiteiten in maatschappelijk waardevolle gebieden die zichtbaar bijdragen aan de realisatie van
maatschappelijke waarden en maatschappelijk gewenste functies door
het actief zekerstellen van een, bij de formele aanwijzing en begrenzing
vastgestelde, basiskwaliteit in deze gebieden.
3. het marktconform belonen van actieve individuele prestaties die
uitstijgen boven die welke van iedere ondernemer met agrarische
activiteiten wordt verlangd (extra betalingen voor maatschappelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

13

prestaties en ondersteuning van groen/blauwe diensten). Deze prestaties kunnen zowel binnen als buiten de maatschappelijk waardevolle
gebieden worden geleverd.
De keuze voor dit beleidskader betekent naar het oordeel van het kabinet
dat in de periode naar 2020 een aantal essentiële veranderingen plaatsvindt:
• Er vindt een transitie plaats van «steun» (vroeger productiesteun, nu
inkomenssteun) aan landbouwers naar het stimuleren van
concurrentiekracht en duurzaamheid én naar een marktconforme beloning voor de zichtbare maatschappelijke prestaties die de ontvangers
leveren ten dienste van de samenleving. Het voor de samenleving
zichtbaarder maken van de concrete prestaties die worden verricht
draagt bij aan een breder draagvlak bij de samenleving en bij een
betere waardering van de doelgroep die deze inspanningen voor de
samenleving verricht.
• De beloning voor maatschappelijke prestaties is in beginsel toegankelijk voor iedereen die een agrarische activiteit uitoefent, zowel in de
maatschappelijk waardevolle gebieden als voor degenen die individuele prestaties daarbinnen en -buiten leveren. Naast boeren kan het
daarbij gaan om terreinbeherende organisaties, particuliere landeigenaren en/of andere plattelandsondernemers. Relevant is dat de ontvangers een agrarische activiteit uitoefenen, niet langer of zij in het
verleden steun ontvingen.
• Niet-landbouwactiviteiten die bijdragen aan de leefbaarheid van het
platteland of rurale economie, maar niet gekoppeld zijn aan de uitoefening van een agrarische activiteit, passen naar de mening van het
kabinet daardoor niet langer meer binnen het GLB. Zij passen beter
binnen het Europese cohesiebeleid, al is Nederland van mening dat
het cohesiebeleid in de toekomst alleen nog maar bestemd moet zijn
voor de minst welvarende regio’s in de minst welvarende lidstaten.
• De hoogte van de genoemde beloning voor geleverde prestaties moet
marktconform zijn. Uitgangspunt is daarbij dat de beloning in maatschappelijk waardevolle gebieden gelijk moet zijn aan de waarde van
de aldaar geleverde maatschappelijke prestatie c.q. het economische
nadeel dat verbonden is aan de in die gebieden opgelegde beperkingen. De beloning voor actieve individuele prestaties en ondersteuning van groen/blauwe diensten zal gelijk moeten zijn aan de waarde
die door de maatschappij aan die diensten wordt toegekend. Gezorgd
moet worden dat overcompensatie van economisch nadeel wordt
voorkomen of dat de beloning hoger uitvalt dan de geleverde prestatie
waard is. Ter vaststelling van de precieze hoogte van de «prestatiebeloning» zal nader onderzoek worden verricht. Daarbij zal voor de beloning in maatschappelijk waardevolle gebieden een «benchmark»
worden gemaakt met vergelijkbare bedrijven buiten dergelijke gebieden, mede in relatie tot marktontwikkelingen op het vlak van de vraag
naar voedsel en prijzen van landbouwproducten. De waarde van
actieve individuele prestaties en ondersteuning van groen/blauwe
diensten kan worden gebaseerd op het tijdsbeslag en/of de kosten die
voortvloeien uit de betreffende inzet. Marktoriëntatie zal daarmee ook
bij de vaststelling van het beloningsniveau van geleverde maatschappelijke prestaties centraal staan.
• Het kabinet gaat er van uit dat de hoofddoelen van het Europees Landbouwbeleid straks worden bediend vanuit één Europees landbouw- en
plattelandsfonds en niet langer uit een afzonderlijk landbouwfonds
(eerste pijler) en een afzonderlijk plattelandsfonds (tweede pijler). Een
onderscheid tussen de huidige pijlers van het GLB is daardoor op
termijn niet meer relevant.
• Het markt- en prijsbeleid, oorspronkelijk de motor en centrum van het
GLB, wordt afgebouwd als gevolg de verdergaande liberalisering,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

14

grotere marktgerichtheid en de uitfasering van handelsverstorende
maatregelen. Publieke marktinterventie wordt omgevormd tot een
beperkt vangnet bij ernstige marktverstoringen van klimatologische of
fytosanitaire/veterinaire aard.
In de navolgende kaders worden de hoofddoelen verder toegelicht. Paragraaf 5 beschrijft de wijze waarop het kabinet de geschetste hoofddoelen
wil vertalen naar de Nederlandse situatie.
Hoofddoel 1: Versterking van concurrentiekracht en duurzaamheid (incl. innovatie, risicobeheer)
Het stimuleren van concurrentiekracht en duurzaamheid in de landbouw is van vitaal
belang, zowel vanuit Nederlands als vanuit Europees en zelfs mondiaal perspectief. Krachtige agroketens zijn belangrijk voor economische ontwikkeling, welvaart en werkgelegenheid. Het stimuleren van innovatievermogen is daarvoor essentieel. Innovatie draait om
verandering en het vermogen om adequaat op veranderingsprocessen in te spelen. Innovatie is nodig om in een wereld waarin de Europese landbouw steeds meer op
wereldmarktniveau zal moeten concurreren om vitaal en competitief te blijven. Het gaat
dan zowel om verhoging van de productiviteit, als het inspelen op (niche)vragen uit de
markt, bijvoorbeeld om «gezondere» producten, als en om vragen uit de samenleving,
bijvoorbeeld het sluiten van kringlopen (energie, mineralen), of houderijsystemen die
milieu- of diervriendelijker zijn. Innovatie opent de deuren naar duurzame groei en meer
werkgelegenheid en helpt Europa maatschappelijke problemen het hoofd te bieden en
uitputting van (natuurlijke) hulpbronnen te voorkomen. Versterking van de concurrentiekracht van de landbouwsector door middel van het scheppen van een omgeving waarbinnen ondernemers kansen op de markt benutten, is daarom bij uitstek een
gemeenschapszaak. Ook een goede kennisontsluiting is daarbij van belang. Europa, maar
ook de sector zelf, heeft behoefte aan sterke innovatieve agro-ondernemers en agroketens
die oog hebben voor publieke waarden en zich kunnen aanpassen aan de nieuwe uitdagingen en veranderingen op de wereldmarkt. Voor Europese agro-ondernemers, zou ook
aangesloten kunnen worden bij generieke innovatieprogramma’s voor kleine bedrijven,
zoals het Europese Concurrentiekracht en Innovatieprogramma (CIP) of het Kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling. Eventuele middelen voor de agrosector uit
deze generieke programma’s mogen niet koste gaan van andere sectoren die onder deze
programma’s vallen.
Door ontkoppeling en afbouw van de huidige steun en versterkte marktwerking kunnen
prijsrisico’s voor ondernemers toenemen. Risicobeheer, met name ten aanzien van prijsrisico’s of risico’s die privaat verzekerbaar zijn in de markt, blijft ook in de toekomst de
primaire verantwoordelijkheid van ondernemers en marktpartijen. De overheid stimuleert
de totstandkoming van private instrumenten voor risicobeheer waar het gaat om
productierisico’s als gevolg van crises van klimatologische of fytosanitaire/veterinaire
aard. Ze moeten uiteindelijke zelfstandig in de markt kunnen draaien. Om te voorkomen
dat financiële bijdragen voor private initiatieven of van producenten tussen lidstaten
teveel uiteen gaat lopen en een level playing field te waarborgen, is een Europees kader
met ruimte voor maatwerk op lidstaatniveau gewenst. Zo kan er ruimte ontstaan om
perspectiefvolle marktinitiatieven te stimuleren voor een deel van de «onverzekerbare»
risico’s, vooral waar het gaat om staartrisico’s (kleine kans, maar met groot effect).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

15

Hoofddoel 2: Beloning van de instandhouding van een basiskwaliteit in maatschappelijk
waardevolle gebieden
Voor landschap, natuur en milieu bestaan goede redenen om boeren en andere ondernemers met agrarische activiteiten ook in de toekomst uit collectieve middelen te belonen
voor de zichtbare prestaties die zij de samenleving leveren, maar die niet via de markt
beloond worden (in de prijs van hun product tot uiting komen) en die de samenleving
(nationaal of regionaal) prefereert. Het gaat dan in eerste instantie nadrukkelijk om het
betalen voor de uitoefening van agrarische activiteiten in
• gebieden waar de productieomstandigheden voor de grondgebonden landbouw niet
concurrerend zijn (of kunnen worden) vanwege natuurlijke handicaps en waar voortzetting van de grondgebonden landbouw maatschappelijk gewenst is;
• gebieden waar uit oogpunt van duurzame ontwikkeling noodzakelijkerwijs zware restricties aan landbouwactiviteiten moeten worden opgelegd, en waar de landbouw een
belangrijke bijdrage levert of moet leveren aan het op gebiedsniveau in standhouden
van bestaande, maatschappelijk hoog gewaardeerde landschappelijke karakteristieken
of natuurwaarden.
Betreffende beloningen dienen ertoe te leiden dat de agrarische activiteit daar behouden
blijft, inclusief de maatschappelijke prestaties die overeenstemmen met de regionale
preferenties.

Hoofddoel 3: Extra betalingen voor maatschappelijke prestaties en ondersteuning van
groen/blauwe diensten
Betaling uit collectieve middelen is ook gerechtvaardigd waar het gaat om het leveren van
collectieve goederen, zoals bijvoorbeeld natuur- en cultuurhistorische kwaliteiten van
landschappen (groene diensten) en het bieden van mogelijkheden voor waterberging
(blauwe diensten). Ook is betaling uit collectieve middelen gerechtvaardigd als een
plattelandsondernemer gewenste extra, niet-vermarktbare inspanningen verricht op het
gebied van bijvoorbeeld milieu(kwaliteit), bodembeheer, kwalitatief en kwantitatief waterbeheer, functioneel gebruik van agrobiodiversiteit ten behoeve van verbetering van de
milieukwaliteit, agrarisch natuurbeheer (zoals weidevogelbescherming of akkerrandenbeheer), dierenwelzijn en aanleg en onderhoud van landschapselementen en ander
cultuurhistorisch erfgoed en stimulering van de (recreatieve) toegankelijkheid van het
landelijk gebied. Hetzelfde geldt als agrarisch ondernemers op basis van maatschappelijke
wensen hogere kosten maken omdat zij zichtbaar op een hoger, bovenwettelijk
(EU/nationaal) niveau opereren (in productiemethoden of onder strengere normen op de
interne markt).
Het gaat hier met nadruk niet om privaat af te rekenen «verbredingsactiviteiten» van landbouwbedrijven zoals educatiecentra, recreatieactiviteiten en (ver)zorg(ings)activiteiten.
Evenmin gaat het om vermarktbare groene en blauwe diensten.
Ook is een beloning gerechtvaardigd als agrarisch ondernemers in geval van
aanscherping van regelgeving (EU/nationaal) vrijwillig sneller aan deze nieuwe regels of
eisen willen voldoen. Dan is een tijdelijke degressieve vorm van (investerings)steun
verantwoord om de positieve effecten voor de kwaliteit van het milieu of een hoger
niveau van dierenwelzijn eerder te realiseren.

De kaders voor de hierboven beschreven beloning in maatschappelijk
waardevolle gebieden (hoofddoelstelling 2) en extra betalingen voor
maatschappelijke prestaties en ondersteuning van groen/blauwe diensten
(hoofddoelstelling 3) dienen in Europees verband tot stand te komen
vanwege de grensoverschrijdende problematiek, het gemeenschappelijk
belang van een duurzame landbouw in een duurzame omgeving en de
noodzaak van een level playing field. Tegelijkertijd dienen de Europese
kaders gepaard te gaan met een grote mate van nationale en regionale
verantwoordelijkheid voor de concrete invulling vanwege de grote
verschillen tussen lidstaten en regio’s. Erkend moet bijvoorbeeld worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

16

dat de ontwikkelingen op het Nederlandse platteland zich voltrekken
onder sterke ruimtelijke druk vanuit de steden. Een marktgerichte beloning op het niveau van het gebied en/of individu is het meest effectief en
doelmatig. De beloning dient te zijn gebaseerd op duidelijke, objectieve en
verantwoordbare criteria (accountability).
5. De houtskoolschets voor Nederland
Het beleidskader voor het nieuwe Europese landbouwbeleid verschilt op
een aantal punten fundamenteel met de huidige vormgeving van het GLB
in Nederland. Twee derde van de GLB-betalingen in Nederland bestaat nu
uit inkomenssteun gebaseerd op een historische referentie waarbij de
ontvangsten in het verleden de basis zijn voor toekomstige betalingen.
Van een koppeling aan maatschappelijke waarden is daarbij nog geen
sprake. De huidige methodiek «bevriest» daarmee subsidiestromen uit het
verleden en maakt de inkomenssteun onafhankelijk van toekomstige
bedrijfsontwikkelingen. Hiermee wordt geen recht gedaan wordt aan de
grote dynamiek die Nederlandse agrarische sector en het platteland
kenmerkt.

Van generieke steun naar gerichte beloning: een transitie
Het is een forse uitdaging om (indien het Europees beleid zoals hierboven
beschreven wordt aangepast) de omvorming van generieke steun naar
het stimuleren van concurrentiekracht en duurzaamheid en het belonen
van maatschappelijke prestaties, met name in de maatschappelijk waardevolle gebieden, vorm en inhoud te geven. De omslag kan niet van vandaag op morgen worden gerealiseerd. Zeker op bedrijfsniveau is er in
sommige sectoren en/of gebieden sprake van ingrijpende aanpassingen
omdat inkomenssteun nu een substantieel deel van het inkomen behelst.
Ondernemers moeten daarom de tijd krijgen om de geschetste transitie
door te maken. Dit rechtvaardigt een tijdshorizon tot 2020 en flankerend
beleid. Dat past ook bij een betrouwbare overheid. Het kabinet zet daarom
in op een vloeiende overgang van het huidige systeem van inkomens- en
marktondersteuning naar het nieuwe systeem van beloning van maatschappelijke prestaties en bevordering van concurrentiekracht en duurzaamheid. Voor deze transitie zijn de volgende stappen noodzakelijk:
a. Volledige ontkoppeling van de inkomenssteun in de sectoren die nog
een koppeling kennen;
b. Ontkoppelde inkomenssteun in de periode tot 2020 uitfaseren en tegelijkertijd:
c. Stimuleren van concurrentiekracht door bevordering van kennisontwikkeling en innovatie en opbouw van risico- en crisisbeheermaatregelen.
d. Inzetten op beloning van maatschappelijke prestaties in de vorm van
groen/blauwe diensten;
e. Een gerichte beloning introduceren in maatschappelijk waardevolle
gebieden;
Investeren in concurrentiekracht en duurzaamheid
Op het vlak van de investeringen in concurrentiekracht en de duurzaamheid van de productie zullen de land- en tuinbouw en andere ondernemers die agrarische activiteiten uitoefenen gefaciliteerd worden om
marktoriëntatie te bevorderen en tegelijkertijd duurzamer te gaan produceren.
Kennis en innovatie zijn daarnaast van eminent belang om in te spelen op
nieuwe Europese uitdagingen, zoals op het gebied van waterbeheer,
klimaatverandering, energie en biodiversiteit. Uit de implementatie van de
Kaderrichtlijn Water komt een aantal forse beleidsopgaven voort, die
ingrijpende gevolgen voor de landbouw kunnen hebben en om innovatieve oplossingen zullen vragen. Ook de Europese afspraken op het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

17

gebied van energiebesparing, vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en groei van het aandeel duurzame energiebronnen in de totale
energiebehoefte, zal de land- en tuinbouw aanmoedigen op tal van
manieren nieuwe wegen in te slaan. Systeeminnovaties kennen over het
algemeen een lang traject van ontwikkeling en vervolgens opname door
het bedrijfsleven. Het is daarom van groot belang een vroege start te
maken met innovatieconcepten die op termijn gangbare landbouwpraktijken kunnen worden.
Concrete voorbeelden van ontwikkelingen die mogelijk ondersteund
kunnen worden, zijn:
• Het sluiten van kringlopen op het vlak van de input en output van
stofstromen op bedrijfs- en gebiedsniveau (mineralen, emissies,
energie). De ontwikkelingen op het vlak van bijvoorbeeld precisielandbouw zijn daarbij behulpzaam;
• Het stimuleren van de ontwikkeling van diervriendelijke productiemethoden;
• Systeeminnovaties op het niveau van teelt-, houderij- of bedrijfssystemen (bijvoorbeeld ter verbetering van dierenwelzijn, stankvermindering, verminderd gebruik van energie of bestrijdingsmiddelen) of combinatie(s) van landbouw met natuur, landschap, milieu,
water en/of toegankelijkheid van het landelijk gebied (bijv. vanuit de
Kaderrichtlijn Water of «waterleverende landbouw»), zowel op het
niveau van het bedrijven (nieuwe bedrijfsconcepten) of gebieden (bijv.
in Natura2000, stadslandbouw);
• Duurzaam bodembeheer met nieuwe teeltsystemen en functioneel
gebruik van agrobiodiversiteit;
• Versterking van het duurzaam ondernemerschap van agrarische en
andere plattelandsondernemers;
Bij de verdere uitwerking zal rekening worden gehouden met de op een
later moment door het kabinet vast te stellen Maatschappelijke Innovatieagenda (MIA) voor het thema Duurzame agro.
De voorziene afbouw van het markt- en prijsbeleid en de generieke ondersteuning zal leiden tot grotere fluctuaties van het agrarisch bedrijfsinkomen. Dit ondersteunt de noodzaak om een risicobeheerinstrumentarium te ontwikkelen. De financiering ervan kan in het GLB worden
verankerd. Het is hierbij van belang dat scherpe voorwaarden worden
gesteld, zodat het Europese speelveld zo gelijk mogelijk is en
concurrentieverstoring wordt voorkomen. Juist omdat de risico’s per
sector in aard en omvang variëren, is een instrument op het niveau van de
sector het meest effectief en doelmatig. De rol van de overheid zal er één
moeten zijn van aanjager van private initiatieven. Concreet kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het geven van garanties in de opstartfase of
premiesubsidies voor (brede) (weers)verzekeringen.

Ontkoppeling en uitfasering generieke inkomenssteun
Nederland kent in een viertal sectoren nog (gedeeltelijk) gekoppelde
inkomenssteun. Dit betreft de slachtpremie (runderen en kalveren), lijnzaad (vlas), gedroogde groenvoeders en aardappelzetmeel. Het kabinet
wil de steun aan deze sectoren uiterlijk in 2013 volledig hebben ontkoppeld en de markt- en prijsondersteuning afgebouwd. De weliswaar
ontkoppelde, maar nog wel generieke inkomenssteun zal vervolgens in de
loop van de tijd (gedeeltelijk) kunnen worden herbestemd ter stimulering
van concurrentiekracht en duurzaamheid, voor de beloning voor de
instandhouding van een basiskwaliteit in maatschappelijk waardevolle
gebieden en voor de ondersteuning van individuele maatschappelijke
prestaties. De instrumenten die het kabinet na besluitvorming over de
health check ter beschikking zullen staan, maken het mogelijk hiermee
vanaf 2010 een begin te maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

18

Beloning in maatschappelijk waardevolle gebieden
Het kabinet meent dat het bij de selectie van de maatschappelijk waardevolle gebieden het moet gaan om gebieden (en zo nodig een zone daarom
heen):
• die meer dan gemiddeld van maatschappelijk belang zijn voor het
zeker stellen van de waarden natuur, landschap en de daarvoor benodigde milieukwaliteit. Daarbij zijn van belang de, bij de formele vaststelling van de begrenzing van de gebieden, toegepaste aanwijzingscriteria en de duiding van de wezenlijke waarden en kernmerken
(kernkwaliteiten) in relatie tot de gewenste uitoefening van de landbouw. De regionale preferenties moeten voorafgaand aan deze duiding
getoetst zijn;
• waar tegelijkertijd de landbouw substantieel bijdraagt aan de huidige
gebiedskwaliteit of moet bijdragen aan herstel van deze kwaliteit. De
landbouwactiviteit is de belangrijkste drager van het zichtbare landschap en/of biedt ruimte voor beschermingswaardige flora en fauna.
Voortzetting van agrarisch gebruik is dan een voorwaarde voor het
behoud van de kwaliteit van het gebied, of waar de toekomstig
gewenste gebiedskwaliteiten (fysiek, landschappelijk, natuur, milieucondities) nu of later zware restricties (natuurlijk of bestuurlijk)
opleggen aan agrarische activiteiten terwijl er een streven is de
bedrijfsvoering te optimaliseren aan veranderde marktomstandigheden en waardoor de veranderings- of duurzaamheidsopgave, ook in
het licht van de nieuwe uitdagingen, voor de landbouw omvangrijk en
complex is;
• die een zekere robuuste omvang hebben omdat een te grote versnippering tot onevenredige uitvoeringslasten leidt en het gewenste maatschappelijk effect moeilijker is te waarborgen.
Het ligt voor de hand geen nieuwe gebiedscategorieën voor maatschappelijk waardevolle gebieden te creëren, maar aan te sluiten bij bestaande
definities die voortvloeien uit Europees beleid en/of anderszins (inter)nationale grote betekenis hebben. Op grond daarvan komen (delen van) de
Nationale Landschappen en de Natura 2000-gebieden (en zones daar
omheen) als eerste in beeld. Bij de uitwerking dient rekening gehouden te
worden met de mate van dekkendheid van deze gebieden voor de in
Nederland aanwezige waardevolle landschappen en beschermingswaardige flora en fauna. Door de landbouwactiviteiten die de drager zijn
van deze gebieden te ondersteunen, wordt de bijdrage van deze activiteiten aan de maatschappelijke waarde van deze gebieden zichtbaar
beloond. De beloning in maatschappelijk waardevolle gebieden kan in de
periode 2010–2020 stapsgewijs worden opgebouwd. Het is wenselijk om
de evaluatie van de huidige regelgeving voor handicapgebieden («Less
Favoured Areas») in 2009 aan te grijpen om de bestaande probleemgebiedenvergoeding te betrekken bij de gewenste beloningsstructuur voor maatschappelijke waardevolle gebieden en te benutten om de beloning van
«deltaboeren» in specifieke, maatschappelijk waardevolle gebieden al op
te bouwen. Daarbij dient te worden gezorgd dat de definities van
handicapgebieden leiden tot een helderder en passende systematiek met
een strakke begrenzing. Wat de hoogte van de beloning betreft, geldt dat
het moet leiden tot een gelijk speelveld voor ondernemers binnen en
buiten bovengenoemde gebieden. De beloning mag daarom niet hoger
zijn dan gerechtvaardigd door het productienadeel en de geleverde maatschappelijke dienst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

19

Natura 2000
De Europese Vogel- en Habitatrichtlijn schrijft voor dat elke lidstaat beschermde natuurgebieden aanwijst, de zgn. Natura 2000-gebieden. Nederland kent 162 Natura 2000gebieden. De aanwijzing zal in 2008/2009 worden voltooid. Voor elk van de Natura 2000gebieden wordt een beheerplan opgesteld. Het beheerplan beschrijft de
«instandhoudingsdoelen» die voor het gebied gelden moeten worden bereikt plus de
vereiste maatregelen en beheer. De beheerplannen zullen naar verwachting in 2010 zijn
afgerond. Anders dan bij de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) geldt voor Natura 2000 op
grond van de Habitatrichtlijn de zgn. externe werking. In beïnvloedingsgebieden rond
Natura 2000-gebieden moeten de gebruiksfuncties zodanig worden aangepast dat die
geen belemmering vormen voor de te realiseren kwaliteit van het betreffende Natura
2000-gebied. Activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor de natuurwaarden van een
Natura 2000-gebied moeten worden getoetst («habitattoets»). Dat geldt voor bestaand
(agrarische) gebruik. Maatregelen rondom Natura 2000 gebieden zijn bijvoorbeeld: antiverdrogingsmaatregelen en maatregelen om de uitstoot van ammoniak, stikstof, fosfaat of
bestrijdingsmiddelen te verminderen.

Nationale Landschappen
De Nota Ruimte (2006) benoemt twintig Nationale Landschappen. «Behoud door ontwikkeling» is uitgangspunt in deze gebieden. Landschappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten moeten behouden blijven, duurzaam beheerd en waar mogelijk versterkt.
De Nota Ruimte geeft aan dat een duurzaam toekomstperspectief voor de landbouw in
Nationale Landschappen gewenst is. In vrijwel alle Nationale Landschappen is de grondgebonden landbouw een belangrijke drager van het cultuurlandschap. Alleen in Nationaal
Landschap de Veluwe is natuur overheersend. Daar neemt landbouw slechts 34% van het
areaal in. In alle andere Nationale Landschappen is meer dan 60% van het areaal landbouwgrond. De Nota Ruimte beschrijft per Nationaal Landschap specifieke kernkwaliteiten. Veel van deze kernkwaliteiten hangen nauw samen met bedrijfskenmerken en
instandhouding van de kernkwaliteiten kan invloed op bedrijfsvoering of bedrijfsontwikkeling van de landbouw.

Gerichte beloning van individuele maatschappelijke prestaties en
groen/blauwe diensten
Een deel van af te bouwen generieke inkomenssteun kan worden
herbestemd voor gerichte beloning van maatschappelijke prestaties en/of
ondersteuning van groen/blauwe diensten. Te denken valt aan maatregelen op het vlak van verbetering van de milieukwaliteit (zoals mineralenbeheer, vermindering ammoniakemissie, fosfaatverwijdering uit landbouwgrond), verdrogingbestrijding, duurzaam bodembeheer (zoals
bodemstructuur, organisch stofgehalte, bestrijden en voorkomen van
erosie, vruchtwisseling), agrobiodiversiteit, biologische landbouw en
agrarisch natuurbeheer (zoals weidevogelbescherming of akkerrandenbeheer in combinatie met teelt- en mestvrije zones), de aanleg en onderhoud van landschapselementen en ander cultuurhistorisch erfgoed. Ook
nieuwe uitdagingen zoals in de health check door de Commissie naar
voren gebracht zijn echter relevant. Het betreft bijvoorbeeld maatregelen
op het gebied van bio-energie, waterbeheer (zoals waterberging bij hoogwater, waterconservering, waterlevering, helofytenfilters die via plantenof bodembehandeling water zuiveren), biodiversiteit (zoals genetische
bronnen, maatregelen in het kader van de leefgebiedenbenadering) en
klimaat (zoals energiebesparing/levering, vermindering emissie broeikasgassen, CO2-vastlegging). Vanaf 2010 kan een begin gemaakt worden met
deze gerichte beloning van maatschappelijke prestaties en ondersteuning
van groen/blauwe diensten, waarna deze in de periode naar 2020 stapsgewijs kan worden uitgebreid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

20

De toekomst van cross compliance
Het in 2005 geïntroduceerde randvoorwaardenbeleid (cross compliance)
koppelt toekenning van bedrijfstoeslagen en sommige plattelandsprogramma’s aan de naleving van communautaire voorschriften op het
gebied van voedselveiligheid, milieu en dierenwelzijn. Het kabinet onderschrijft het nut van cross compliance als impuls voor duurzame productie
in een situatie van ontkoppelde, generieke steun en ziet ook de functie die
cross compliance kan hebben voor de maatschappelijke legitimatie van
ontkoppelde generieke steun.
Op de lange termijn is uitsluitend nog sprake van gerichte betalingen,
zowel voor het actief nalaten van handelingen als voor het actief leveren
van maatschappelijk gewenste prestaties. De legitimatie van deze betalingen is dan gelegen in de voor de samenleving zichtbare en afrekenbare
prestaties die de landbouwer levert. Wordt deze maatschappelijke prestatie niet of onvoldoende geleverd, dan volgt ook geen betaling. Totdat
het huidige stelsel van generieke steun is omgevormd naar een stelsel
van uitsluitend gerichte betalingen voor specifieke maatschappelijke prestaties, behoudt cross compliance nog een functie voor dat deel dat nog als
generieke steun wordt uitgekeerd.
6. Stapsgewijze invoering
De nagestreefde vloeiende overgang van het huidige systeem van
inkomens- en marktondersteuning naar het gewenste nieuwe systeem
van beloning van maatschappelijke prestaties en bevordering van
concurrentiekracht en duurzaamheid, betekent dat gestreefd wordt naar
een stapsgewijze invoering in de periode 2010–2020. Daarbij zal uiteraard
voortdurend rekening gehouden worden met het krachtenveld in de Europese Unie, de dynamiek in de landbouwsector, de ontwikkeling van het
(sectorale) beleid, wet- en regelgeving en met de heersende opvattingen
in de samenleving ten aanzien van de betrokken maatschappelijke
waarden.
De Nederlandse inzet in Brusselse onderhandelingen zal erop gericht zijn
om een optimale instrumentenkoffer ter beschikking te hebben om de
hierboven geschetste omslag langs diverse sporen te realiseren. De health
check zal daartoe vanaf 2010 al de nodige mogelijkheden bieden. Zo zal er
de mogelijkheid komen om het bestaande systeem van historische
verdelingsgrondslag voor inkomenssteun vanaf 2010 geleidelijk te
vervangen door een betaling op basis van (regionale) gebiedskenmerken.
Daarbij ligt het voor de hand om niet – zoals enkele andere lidstaten wel
hebben gedaan – eerst nieuwe generieke betalingen te introduceren voor
sectoren die tot op heden geen inkomenssteun ontvingen (tuinbouw,
varkenshouderij, pluimveehouderij), maar direct over te stappen op de
ondersteuning van bijvoorbeeld maatschappelijk waardevolle gebieden.
Om te voorkomen dat particulieren met hobbydieren in aanmerking
komen voor GLB-steun, ligt het in de rede te werken met een areaalondergrens, zoals dat in andere EU-lidstaten ook het geval is. Volledige
ontkoppeling van inkomenssteun, uiterlijk te bereiken in 2013, is daarbij
van belang en volgens studies van het LEI op een economisch verantwoorde manier te implementeren.
Verder zal vanaf 2010 de mogelijkheid bestaan om via het zogenaamde
«artikel 68» maximaal 10% van de bestaande inkomenssteun gericht te
besteden aan het stimuleren van kwaliteitslandbouw en mogelijk ook
dierenwelzijn. De Europese Raad van juni 2008 heeft het belang van de
ondersteuning van innovatie in de Europese landbouw onderstreept en
Nederland zal zich er voor inzetten dat als gevolg daarvan al in de health

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

21

check nieuwe instrumenten worden gecreëerd ter ondersteuning van
versterking van concurrentiekracht via innovatie en verduurzaming.
7. Europees krachtenveld
Nederland behoort momenteel met landen als Frankrijk, Spanje en Ierland
tot de minderheid van lidstaten die een historisch verdelingsmodel van
inkomenssteun kennen. De 12 sinds 2004 toegetreden lidstaten kennen
een algemene hectarepremie. Ook een land als Duitsland heeft er in 2004
echter voor gekozen om hun inkomenssteun niet te baseren op historische betalingen, maar gedurende een periode van 10 jaar toe te werken
naar een (regionale) hectarepremie. Engeland heeft gekozen voor een
model waarin drie soorten gebieden worden onderscheiden die elk een
ander steunniveau kennen.
De door Nederland gewenste ondersteuning van landbouwactiviteiten in
maatschappelijke waardevolle gebieden en andere vormen van gerichte
beloning van maatschappelijke prestaties, kan in Europees verband als
vooruitstrevend worden gekwalificeerd en zal daardoor niet door iedereen
meteen positief worden gewaardeerd. Frankrijk, Duitsland en een naar
verwachting aanzienlijke groep andere landen zal voorlopig willen vasthouden aan generieke inkomensondersteuning. Dat zal ook gelden voor
de 12 nieuwe lidstaten waar de generieke inkomenssteun in de periode tot
2013 nog wordt ingefaseerd. Zij zullen niet graag zien dat deze vanaf 2013
onmiddellijk weer wordt uitgefaseerd. Nadeel van een algemene hectarepremie is echter dat deze nog steeds ongerichte inkomenssteun geeft
zonder zichtbare koppeling aan maatschappelijke waarden. Van de
Commissie mag wel steun worden verwacht voor de nagestreefde beleidsomslag in Nederland. Deze zal zich al tijdens health check moeten
vertalen in beleidsruimte om op nationaal niveau vanaf 2010 de eerste
stappen te zetten op weg naar het gewenste eindresultaat in 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 625, nr. 60

22