Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

24 587

Justitiële Inrichtingen

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 757

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 december 2019
Hierbij bied ik u het advies «Spanning in detentie» van de Raad voor de
Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) aan1. Het advies is tot
stand gekomen door onderzoek en gesprekken met belanghebbenden. Er
is onderzocht of binnen de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen praktijk,
regels, beleid en maatschappelijke opvattingen (voldoende) op elkaar
aansluiten. In deze brief licht ik het advies kort toe en geef ik mijn reactie.
De aanleiding voor de RSJ om advies uit te brengen is de veranderende
populatie in het gevangeniswezen en de beleidswijzigingen die het
kabinet in gang heeft gezet. Het gevangeniswezen is inderdaad in
beweging. Wetenschap en ervaringen uit de praktijk tonen aan dat
gedetineerden meer ongewenst gedrag laten zien en met complexe
problematiek te maken hebben. Het verblijf in de gevangenis biedt een
kans dit patroon te doorbreken en zo herhaling te voorkomen. Tegelijkertijd staat het gevangeniswezen volop in de aandacht van de
maatschappij. De samenleving verlangt vergelding van het toegebrachte
leed.
Mijn antwoord op deze ontwikkelingen is de visie op gevangenisstraffen
«Recht doen, kansen bieden».2 Deze heeft tot doel op beide doelen van de
tenuitvoerlegging, vergelding enerzijds en recidivevermindering anderzijds, verbetering aan te brengen. Op 11 juli heb ik uw Kamer geïnformeerd over de voortgang hiervan.3 De koers is bepaald. In de visie en in
de voortgangsbrief heb ik evenwel benadrukt dat ten behoeve van de
realisatie van deze ambities de basis op orde moet zijn.
De conclusies en aanbevelingen van de RSJ gaan over deze basis; de
werklast van personeel, de veiligheid in de Penitentiaire Inrichtingen (PI’s)
en het stelsel van beklag en beroep. Op punten constateert de RSJ nu een
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Kamerstuk 29 279, nr. 439.
3
Kamerstuk 29 279, nr. 532.
2

kst-24587-757
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 24 587, nr. 757

1

spanning tussen beleid en uitvoering. Ik ben de RSJ erkentelijk voor het
advies. De aanbevelingen vormen een goede aanvulling op de plannen
van het kabinet of geven handvatten om het beleid zo goed mogelijk te
implementeren.
I Bevindingen en aanbevelingen
Het rapport concludeert op drie deelgebieden binnen het gevangeniswezen dat hetgeen vanuit maatschappelijke opvattingen en beleid wordt
gewenst, in de uitvoeringspraktijk niet tot zijn recht komt.
Werklast van de penitentiaire inrichtingswerker
Ten eerste constateert de RSJ dat de werklast van Penitentiair Inrichtingswerkers (PIW’ers) is toegenomen door personele uitstroom, de toenemende complexiteit van de doelgroep en extra taken, zoals het beoordelen van gedrag. Daarnaast beschikken PIW’ers niet altijd (meer) over de
juiste competenties. Soms vereisen de kabinetsdoelstellingen bijvoorbeeld nieuwe competenties die momenteel ontbreken. Hierdoor is er een
spanning ontstaan tussen de beleidsambities op het gebied van
re-integratie en de beoordeling van gedrag en de uitwerking hiervan in de
praktijk.
Veiligheid in penitentiaire inrichtingen
Ten tweede concludeert de RSJ dat verbeteringen mogelijk zijn in het
veiligheidsbeleid. Door het ontbreken van eenduidige en algemeen
gehanteerde definities vindt geen adequate registratie van geweld in de
PI’s plaats. Bovendien hebben betrokkenen aangegeven dat er signalen
zijn dat er onder gedetineerden sprake is van verborgen onveiligheid. De
RSJ concludeert daarnaast dat de strafrechtelijke vervolging naar
aanleiding van aangiftes bij strafbare feiten in detentie geïntensiveerd
moet worden.
Groei van het aantal beklag en beroepszaken
Tot slot signaleert de RSJ een gestage groei van het aantal beklag- en
beroepszaken. De groei verhoogt de werklast bij de commissies van
toezicht van de PI en de beroepscommissie bij de RSJ, waardoor op den
duur de termijnen van afdoening in het gedrang komen. De RSJ wijt dit
mede aan een «klagen-om-te-klagen-cultuur», waardoor ook een grote
hoeveelheid futiele klachten wordt ingediend. Daarvan zijn ook gedetineerden met legitieme klachten de dupe.
Aanbevelingen
De drie overkoepelende bevindingen leiden tot een twaalftal aanbevelingen. Over alle aanbevelingen ga ik met de RSJ in gesprek. Ik wil uw
Kamer met deze brief informeren over mijn reactie op de belangrijkste
aanbevelingen:
• Versterk de PIW-functie in kwalitatief opzicht door opleidingen en zorg
via een heroriëntatie op het takenpakket dat de medewerker meer tijd
heeft voor de bejegening van gedetineerden;
• Zorg voor een adequate registratie van geweld in PI’s ten aanzien van
zowel gedetineerden als personeel, zodat een goed beeld van aard en
omvang van geweld wordt verkregen en intensiveer de vervolging van
gedetineerden die geweld tegen personeel in de inrichtingen plegen;
• Voer pilots uit met zowel het heffen van griffierechten als het instellen
van een interne, informele (klacht)procedure; dit om de instroom van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 24 587, nr. 757

2

(futiele) zaken in het dichtgeslibde stelsel van beklag en beroep te
doen verminderen.
II Beleidsreactie
De PIW-er is met het oog op de implementatie van zowel de visie als het
wetsvoorstel straffen en beschermen belangrijk. Bijvoorbeeld als het gaat
om de doelstelling «gedrag telt». De PIW-er ziet en spreekt de gedetineerde intensief en kan het gedrag het beste in de praktijk beoordelen.
Tegelijkertijd geldt dit ook voor andere functies zoals de casemanagers en
werkmeesters. Voor al deze medewerkers geldt dat zij voldoende tijd
moeten hebben hun taken uit te voeren en over de juiste competenties
moeten beschikken.
• Versterk de PIW-functie in kwalitatief opzicht door opleidingen.
DJI investeert fors in het opleiden van het personeel en het vergroten van
vakmanschap. Hierover zijn afspraken gemaakt in het convenant «werken
aan een solide personeelsbeleid» voor de periode 2018–2021. Voor de
uitvoering van het convenant is € 100 miljoen vrijgemaakt voor deze
periode. De middelen worden onder andere besteed aan opleiding en ook
aan vervanging van roosterdiensten zodat er tijd is om op opleiding te
gaan.
Tabel: realisatie van het convenant m.b.t. opleidingen in 2018 en prognose in een
bandbreedte voor 2019 (obv 2e VMR).
Bestedingen Convenant (X € 1 mln)

2018

Prognose 2019

Opleiding Vakmanschap
Vervanging Vakmanschap

12,4
7,0

11,5 tot 12,5
8,5 tot 9,5

Bestedingen convenant

19,4

20 tot 22

Er zijn binnen DJI dit jaar 7500 cursisten/deelnemers gestart met een
team- of individueel ontwikkeltraject. Binnen het gevangeniswezen zijn in
2019 ten behoeve van de vervanging van roosterdiensten 139 fte
toegevoegd aan de formatie en financiering van de inrichtingen.
DJI zal de (deels nieuwe) manier van werken met gedetineerden die
voortvloeit uit de visie, voor alle executieve functies, in 2020 verder
doorvoeren in de PI’s. In de opleidingen wordt rekening gehouden met de
competenties en vaardigheden die in de nieuwe detentiepraktijk van het
personeel worden gevraagd, als ook met de complexere doelgroep in de
PI’s waar het personeel dagelijks mee werkt.
• Zorg via een heroriëntatie op het takenpakket dat de medewerker meer
tijd heeft voor de bejegening van gedetineerden.
De signalen van werklast van PIW’ers zijn bekend. Ook uit eerdere
onderzoeken, gesprekken met personeel en laatstelijk uit een nieuwsbericht naar aanleiding een enquête van de FNV blijkt dat dit een punt van
zorg is bij het personeel.4
Zoals ik eerder ook heb aangegeven aan uw Kamer, werkt DJI daarom
hard aan een duurzame vermindering van de werkdruk. Onontbeerlijk
daarbij is dat de personele bezetting op orde is. Uw Kamer is al eerder
geïnformeerd dat voldoende personele bezetting binnen DJI een
uitdaging is door het natuurlijk verloop en een krappe arbeidsmarkt. Al
4

De uitkomsten van de enquête van de FNV zijn nog niet gepubliceerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 24 587, nr. 757

3

lange tijd is er daarom een grootschalige werving van personeel aan de
gang. Sinds de start van de werving in mei 2017 zijn binnen het gevangeniswezen in totaal ongeveer 1.600 nieuwe inrichtingswerkers, complexbeveiligers en medewerkers arbeid aangenomen. In 2019 is de bezetting van
het eigen personeel in het gevangeniswezen daardoor met bijna 300 fte
gestegen. DJI zet de werving met kracht voort. Naast werving investeert
DJI in behoud van personeel, onder meer door de eerder genoemde
opleidingen en door de aanpak van ziekteverzuim. Ook zijn specifiek voor
het gevangeniswezen in het kader van het convenant middelen vrijgemaakt ten behoeve van de vervanging van medewerkers die van
ouderschapsverlof of de PAS-regeling gebruik maken. In 2018 ging het om
€ 4,8 miljoen, voor 2019 komt de prognose uit op ca. € 5,5 miljoen. Dit
betekent voor 2019 dat er 141 fte zijn toegevoegd aan de formatie van de
inrichtingen.
Alle voorgaande maatregelen maken deel uit van het strategisch
personeelsplan dat DJI in mei dit jaar heeft opgeleverd. Ik verwacht dat
DJI op deze wijze gestaag toe werkt naar vermindering van de werkdruk
waardoor er voldoende ruimte ontstaat om uitvoering te geven aan de
belangrijke taken die aan alle executieve medewerkers zijn toebedeeld. Dit
is een belangrijk thema. De aanbeveling van de RSJ om te onderzoeken of
de administratieve last bij de uitvoering van de taken van de PIW’ers en
andere functionarissen kan worden verminderd neem ik over. Bij de
implementatie van de visie en het wetsvoorstel straffen en beschermen
wordt rekening gehouden met de administratieve werklast.
• Zorg voor een adequate registratie van geweld in PI’s ten aanzien van
zowel gedetineerden als personeel, zodat een goed beeld van aard en
omvang van geweld wordt verkregen.
Geweldsincidenten en andere veiligheidsincidenten als het binnenbrengen van contrabande en voortgezet crimineel handelen (VCHD) horen
niet in de gevangenis thuis. In mijn brief van 11 juli 2019 heb ik uw Kamer
geïnformeerd over de wijze waarop ik het veiligheidsbeleid aanscherp in
het gevangeniswezen.5 In dit beleid staat een risico-gestuurde aanpak
centraal. Een belangrijke pijler van het beleid is het sanctioneren van
verwijtbaar gedrag. Ik neem de aanbevelingen van de RSJ dan ook over
en zie ze als ondersteuning van en aanvulling op het reeds ingezette
beleid.
Er gebeurt namelijk al veel op dit vlak. DJI rapporteert door middel van de
prestatie-indicatoren over geweldsincidenten die leiden tot een disciplinaire straf of maatregel. Daarnaast zijn er andere belangrijke bronnen die
een beeld geven van ontwikkelingen van incidenten en gevoelens van
onveiligheid bij personeel, zoals medewerkersonderzoeken en gedetineerdensurveys. Tezamen geven zij een goed beeld. Het registratieproces
wordt nog altijd verbeterd; in deze verbetering houd ik rekening met de
aanbeveling van de RSJ.
Dat gedetineerden soms een «verborgen» gevoel van onveiligheid
ervaren is bekend en tegelijkertijd niet eenvoudig waarneembaar of
meetbaar. Dit wordt in werkoverleggen bespreekbaar gemaakt.
• Intensiveer de vervolging van gedetineerden die geweld tegen personeel
in de inrichtingen plegen.
Ik deel ook met de RSJ dat geweld tegen gevangenispersoneel – net als
tegen anderen met een publieke taak – onacceptabel is en in de strafrechtelijke vervolging bijzondere aandacht verdient. Dat betekent dat de
bestaande Eenduidige Landelijke Afspraken (ELA) tussen politie en OM bij
5

Kamerstuk 24 587, nr. 748.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 24 587, nr. 757

4

agressie en geweld tegen functionarissen met een publieke taak ook van
toepassing zijn op gevangenispersoneel. De toepassing van de ELA wordt
regelmatig gemonitord. Op dit moment wordt de ELA geëvalueerd. Om de
melding, behandeling en afwikkeling van geweldsincidenten te verbeteren
beveelt de RSJ aan per arrondissement afspraken te maken tussen DJI,
OM en politie. Daarover ga ik met deze partijen in gesprek.
• Voer pilots uit met zowel het heffen van griffierechten als het instellen
van een interne, informele (klacht)procedure, om de instroom van (futiele)
zaken in het dichtgeslibde stelsel van beklag en beroep te doen verminderen.
Het formele beklag en beroepsrecht is een belangrijk recht voor gedetineerden.
Maar het is zeer onwenselijk als door een blijvende toename van het
aantal zaken een situatie ontstaat waarin er door futiele zaken onvoldoende tijd is voor en aandacht kan worden gegeven aan de serieuze
zaken. Ik neem de aanbevelingen dan ook ter harte en laat verkennen of er
alternatieve werkwijzen denkbaar zijn die het aantal futiele klachten
kunnen doen afnemen en ook de klagen-om-te-klagen cultuur kan doen
veranderen. Bijvoorbeeld door te verkennen of een interne informele
klachtenprocedure werkbaar is, of bemiddeling vaker kan worden
toegepast of dat het heffen van griffierechten van toegevoegde waarde
kan zijn. Over de uitkomsten wordt uw Kamer geïnformeerd.
Slot
De koers van het kabinet is middels de visie op gevangenisstraffen en de
wet straffen en beschermen uitgezet. DJI werkt in samenwerking met
onder andere het OM, CJIB de reclassering en gemeenten op dit moment
hard aan de implementatie. Daar is tijd, voldoende opgeleid personeel en
veiligheid voor nodig. Deze basis in het gevangeniswezen moet op orde
zijn, willen we alle beleidswijzigingen en wetswijzigingen ook op de
beoogde manier terug gaan zien in de praktijk. De aanbevelingen van de
RSJ helpen daarbij.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 24 587, nr. 757

5