Position paper Woningtekort
starters en middeninkomens
Maatregelen die de totale
nieuwbouwproductie vergroten
zijn de voornaamste optie om de
betaalbaarheid van wonen
structureel te verbeteren.
Deeloplossingen die zich richten op
specifieke doelgroepen kunnen de
relatieve positie van deze groepen
verbeteren, maar verminderen de
totale woningschaarste niet. Een
risico is dat deeloplossingen
bestaande verstoringen op de
woningmarkt verergeren. Starters
en huurders met een
middeninkomen kunnen profiteren
van het verkleinen van
woonsubsidies in de sociale
huursector en koopsector.

Op verzoek van de vaste
commissie voor Binnenlandse
Zaken van de Tweede Kamer
neemt het Centraal Planbureau
(CPB) deel aan het
rondetafelgesprek Woningtekort
starters en middeninkomens.
Deze notitie bevat de inbreng
van het CPB voor dit gesprek.

CPB Notitie
Stefan Groot
november 2020

Inleiding
Op verzoek van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer neemt het Centraal
Planbureau (CPB) deel aan het rondetafelgesprek Woningtekort starters en middeninkomens. Deze notitie
bevat de inbreng van het CPB voor dit gesprek. Hierbij putten we uit de CPB-studie Kansrijk woonbeleid en andere
CPB-publicaties. 1

Hogere totale nieuwbouwproductie nodig voor structurele verbetering betaalbaarheid
Om de betaalbaarheid van wonen structureel te verbeteren, zijn maatregelen nodig die op termijn tot een
hogere totale nieuwbouwproductie leiden. De belangrijkste oorzaak voor de schaarste van woonruimte op
gewilde locaties in het economisch kerngebied is dat lagere overheden de beschikbaarheid van
woningbouwlocaties beperken omwille van de ruimtelijke kwaliteit en andere maatschappelijke
doelstellingen. Gemeenten romen de opbrengsten van nieuwbouw indirect af, door hoge kwaliteits- en
inpassingseisen te stellen aan de woningen. Hierbij is vaak sprake van een stapeling van eisen, bijvoorbeeld op
het gebied van architectuur, parkeernormen, duurzaamheid, het aantal en type woningen, en het aandeel
(sociale) huur. Als de vraag naar woonruimte stijgt en huizenprijzen stijgen, nemen de eisen die aan projecten
worden gesteld doorgaans toe, zodat er tot op zekere hoogte niet meer woningen komen, maar duurdere
woningen. 2
Het vergroten van het aantal bouwlocaties is de voornaamste optie om de betaalbaarheid van woonruimte te
verbeteren. Hoewel de vraag in de grote steden het grootst is, is bouwen daar complexer en duurt het
ontwikkelproces er langer. Meer woningbouw mogelijk maken op plaatsen buiten de grote steden kan druk
van de ketel halen in grootstedelijke gebieden waar de schaarste het grootst is.
Er zijn inmiddels verschillende stappen gezet om de beschikbaarheid van bouwlocaties te vergroten. Zo is de
maximale (harde) plancapaciteit verhoogd en heeft het Rijk – o.a. via de woondeals – meer regie op zich
genomen bij het lokaal invullen van landelijke doelstellingen op het gebied van nieuwbouw. Het vergroten
van prikkels voor gemeenten om nieuwbouw toe te staan kan helpen om de beschikbaarheid van
bouwlocaties verder te vergroten. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door een heffing mogelijk te maken waarmee
gemeenten planbaten kunnen afromen (zie maatregel A5 uit Kansrijk woonbeleid). 3

Middeninkomens en starters niet geholpen met deeloplossing
Huishoudens die niet in aanmerking komen voor een sociale huurwoning en geen eigen woning kunnen of
willen kopen, hebben in de geliberaliseerde huursector te maken met hoge woonlasten. Dit hangt samen met
de aanzienlijke subsidies voor de koopmarkt en de sociale huursector. Daardoor neemt de vraag naar
woonruimte toe, wat in combinatie met een inelastisch aanbod tot een toename van de woningschaarste
leidt. Dat drijft de huizenprijzen en ook de huren in de commerciële huursector op. De middeninkomens
worden hier in het bijzonder door geraakt. Zij hebben vaak een te hoog inkomen om in aanmerking te komen
voor een sociale huurwoning, terwijl ze zonder eigen vermogen onvoldoende kunnen lenen voor de aankoop
van een eigen woning. Daardoor zijn ze vaker aangewezen op de commerciële huursector. 4
Opties die zich richten op meer aanbod in deelsegmenten van de woningmarkt helpen de groepen die hierop
zijn aangewezen, maar gaan ten koste van de betaalbaarheid voor andere groepen. Dit komt doordat deze
opties niet (direct) aangrijpen op het totale aantal locaties waar kan en mag worden gebouwd. Wanneer er
bijvoorbeeld meer sociale huurwoningen worden gebouwd, helpt dit de huishoudens die in aanmerking
komen voor deze woningen. Doordat een grotere omvang van de sociale huursector (waar sprake is van
1 CPB, 2020, Kansrijk woonbeleid. (link)
2 Zie ook Michielsen, T.O. , S.P.T. Groot en J. Veenstra, 2019, Het bouwproces van nieuwe woningen, CPB. (link)
3 CPB, 2020, Kansrijk woonbeleid. (link)
4 Zie ook Groot, S.P.T., J.L. Möhlmann en A.M. Lejour, 2016, De positie van de middeninkomens op de woningmarkt, CPB. (link)

POSITION PAPER – Woningtekort starters en middeninkomens

Pagina 2 van 4

subsidiëring) de totale vraag stuwt, stijgen de markthuren en huizenprijzen. Hierdoor neemt de
betaalbaarheid van woonruimte voor huishoudens die zijn aangewezen op de commerciële huursector en
koopsector juist af. Door de toename van de totale vraag stijgt uiteindelijk ook het aanbod door meer
nieuwbouw, maar het aantal extra woningen in de totale markt is door verdringingseffecten veel kleiner dan
het aantal extra sociale huurwoningen.
Corporaties treden sinds de Woningwet 2015, waarin de voorwaarden aan grondbezit en -aankopen van
corporaties zijn aangescherpt, doorgaans niet meer zelf op als ontwikkelaar. Meestal kopen ze woningen
binnen projecten waarbij de gemeente heeft opgelegd dat een bepaald percentage sociale huur wordt
opgenomen. Corporaties betalen voor nieuwbouwwoningen bijna nooit de marktprijs. Binnen het project
wordt een deel van de winst, die de ontwikkelaar realiseert op woningen die voor de vrije markt worden
gebouwd, gebruikt om de bouw van sociale huurwoningen te financieren. Een hoger aandeel van sociale
huurwoningen leidt hierdoor niet direct tot een hogere totale woningproductie. Vergelijkbare woningen
kunnen immers – zeker bij woningschaarste – ook aan een eigenaar-bewoner of belegger worden verkocht.
Een hoger aandeel sociale huur kan zelfs tot lagere opbrengsten op projectniveau leiden doordat de opbrengst
per woning daar lager ligt, wat het moeilijker maakt om projecten winstgevend te maken. 5
Voor maatregelen waarbij aan woningbouwprojecten een hoger aandeel middenhuur wordt opgelegd dan in
de markt tot stand zou komen, geldt dat het extra aanbod deels in de plaats komt van bestaande of geplande
geliberaliseerde huurwoningen. Via deze weg wordt het toevoegen van nieuw aanbod wel gestimuleerd, maar
doordat het extra aanbod de markthuur drukt, ontstaat tegelijkertijd een prikkel om bestaand aanbod te
onttrekken door huurwoningen te verkopen aan eigenaar-bewoners. De ongereguleerde huurmarkt en de
koopmarkt zijn namelijk nauw met elkaar verbonden via de markt voor bestaande woningen. 6 Het opleggen
van een hoger aandeel middenhuur bij nieuwbouw is daardoor weinig effectief. Op het moment dat
nieuwbouwwoningen in het middenhuursegment tegen een lagere huur dan de markthuur moeten worden
verhuurd, ontstaan bovendien de rantsoeneringsproblemen die kenmerkend zijn voor de sociale huursector,
zoals wachtlijsten.
Extra aanbod van woningen in het middenhuursegment die beneden de markthuur worden verhuurd helpt de
huishoudens die hier gaan wonen, maar de doorstroom naar een eerste koopwoning wordt juist lastiger. Dit
komt doordat het prijsopdrijvende effect van meer woonsubsidies de betaalbaarheid van koopwoningen
vermindert. Hogere huizenprijzen raken vooral (potentiële) starters. Voor mensen die al een koopwoning
hebben zijn stijgende huizenprijzen grotendeels neutraal. Als ze nog willen doorstromen naar een duurdere
woning ondervinden ze hiervan enig nadeel, maar tegelijkertijd profiteren eigenaar-bewoners van de
waardestijging van hun bestaande woning. Aangezien veel van de huishoudens in de geliberaliseerde
huursector uiteindelijk doorstromen naar een koopwoning, zijn het deels dezelfde huishoudens die
tegelijkertijd zowel voordeel als nadeel ondervinden van beleid dat stuurt op een hoger aandeel middenhuur
door begrenzing van de huren.

Beleid voor specifieke doelgroepen kan bestaande verstoringen verergeren
Voor beleid dat zich richt op bepaalde groepen huishoudens geldt dat het de positie van de ene groep
verbetert en de positie van de andere groep verslechtert. Dit geldt bijvoorbeeld voor de optie om de maximale
inkomensgrens om in aanmerking te komen voor een sociale huurwoning te verhogen voor gezinnen en te
verlagen voor alleenstaanden. Hierdoor zijn alleenstaanden vaker aangewezen op de dure geliberaliseerde
huursector, terwijl gezinnen met een inkomen tussen de huidige maximale inkomensgrens en de voorgestelde

5 Zie ook Michielsen, T.O., S.P.T. Groot en J. Veenstra, 2019, Het bouwproces van nieuwe woningen, CPB. (link)
6 In de periode 2012–2017 werden gemiddeld 10.000 nieuwbouwwoningen per jaar gekocht door verhuurders anders dan corporaties,

terwijl deze verhuurders 81.000 bestaande woningen per jaar kochten (vooral van eigenaar-bewoners) en 70.000 woningen
verkochten. Bron: BZK, 2020, Staat van de Woningmarkt. (link)

POSITION PAPER – Woningtekort starters en middeninkomens

Pagina 3 van 4

hogere grens in aanmerking kunnen komen voor een sociale huurwoning. De verdelingseffecten die bij deze
maatregelen optreden, zijn politieke keuzes waar het CPB geen mening over heeft.
De betaalbaarheid van koopwoningen en commerciële huurwoningen in de grote steden staat voor groepen
zoals beginnende leraren, verpleegkundigen en agenten onder druk. Er zijn zorgen dat dit tot
personeelstekorten in deze sectoren kan leiden. Dit kan worden opgelost via de woningmarkt, maar ook in de
inkomenssfeer. Gemiddelde lonen liggen hoger in de grote steden, en ook de kosten van wonen en
levensonderhoud liggen er hoger. Maar in het onderwijs, de zorg en bij de politie zijn de lonen overal gelijk.
De positie van deze beroepsgroepen op de woningmarkt kan worden verbeterd via de woningmarkt, door hen
toegang te geven tot woningen die beneden de markthuur worden verhuurd of verkocht, maar deze oplossing
verstoort de allocatie van woningen en vergroot de vraag naar woonruimte in de grote steden nog verder. Het
is doelmatiger om de aantrekkelijkheid van grote steden voor werknemers in deze beroepsgroepen te
vergroten door een extra toelage en hen vrij te laten in de keuze van hun woonlocatie.
Het verminderen van subsidies in de sociale huursector en koopsector is een beleidsoptie die zowel de totale
vraag naar woonruimte verlaagt als – door de daling van markthuren – de positie van huishoudens die zijn
aangewezen op de commerciële huursector verbetert. Doordat de afbouw van subsidiëring leidt tot lagere
huizenprijzen ten opzichte van een basispad met ongewijzigd beleid, wordt het voor starters gemakkelijker
om een woning te kopen. De opbrengsten van het afbouwen van subsidies kunnen worden teruggesluisd naar
huishoudens op een manier die niet gebonden is aan wonen. Dit compenseert huishoudens voor de daling
van de betaalbaarheid van woonruimte die het gevolg is van het afbouwen van subsidies. Lagere huizenprijzen
hebben een negatief effect op de nieuwbouw, maar de schaarste van woonruimte daalt per saldo doordat de
vraag sterker daalt dan het aanbod.

POSITION PAPER – Woningtekort starters en middeninkomens

Pagina 4 van 4