Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

31 066

Belastingdienst

Nr. 706

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 oktober 2020
Op dit moment wordt er gewerkt aan een nieuw toeslagenstelsel. Zowel
het ontwerp als de implementatie van een nieuw toeslagenstelsel kosten
tijd, maar hebben zeer hoge prioriteit. In de tussentijd is het huidige
toeslagenstelsel nog van toepassing, dat in individuele gevallen erg naar
kan uitpakken. Zo kan het zijn dat door een toepassing van de regels het
recht op toeslag voor een burger onbedoeld vervalt, terwijl het wel
wenselijk is dat diegene ondersteuning door een toeslag ontvangt. Door
de Belastingdienst is eerder een intern werkdocument opgesteld waarin
een inventarisatie is gemaakt met mogelijke voorbeelden van een
dergelijke casus.1 Op 2 juli 2020 is door uw Kamer een motie van de heer
Omtzigt en de heer Van Weyenberg aangenomen.2 Hierin is het kabinet
verzocht om deze lijst met schrijnende gevallen door te lopen en waar
mogelijk met oplossingen te komen. Ik wil uw Kamer, mede namens de
Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, met deze brief op
de hoogte stellen van de maatregelen die zijn genomen om zoveel
mogelijk een oplossing te kunnen bieden voor schrijnende situaties als
gevolg voor van het huidige stelsel. Dit zal ik doen door een toelichting te
geven op de relevante maatregelen uit het wetsvoorstel Wet verbetering
uitvoerbaarheid toeslagen en de nota van wijziging hierop (hierna: het
wetsvoorstel). Daarnaast wil ik ingaan op eerder genomen maatregelen
om zo snel en zo goed mogelijk een oplossing te bieden voor schrijnende
situaties. Daar waar mogelijk, is gezocht naar oplossingen binnen het
huidige wettelijke stelsel en verbetering van de communicatie hierover.
Het huidige stelsel biedt echter niet voor alle (denkbare) gevallen een
oplossing. Daarvoor is een stelselwijziging de aangewezen weg.

1
2

kst-31066-706
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Bijlage bij Kamerstuk 31 066, nr. 574.
Kamerstuk 31 066, nr. 670.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 066, nr. 706

1

1. Reeds genomen maatregelen:
Hardheidsclausule
Op 1 juli 2020 is het spoedwetsvoorstel Wet hardheidsaanpassing Awir
aangenomen.3 Met de invoering van deze wet is de bestaande hardheidsclausule in de Algemene wet inzake inkomensafhankelijke regelingen
(Awir) uitgebreid waardoor het mogelijk is om via beleidsregels tegemoet
te komen aan onbillijkheden van overwegende aard waarin de toepassing
van wet- en regelgeving op het gebied van toeslagen in de toekomst zou
kunnen leiden. Het gaat daarbij om situaties die door de wetgever niet zijn
voorzien en als deze wel zouden zijn voorzien, de wetgever anders had
gehandeld. Een belanghebbende kan een beroep doen op deze hardheidsclausule. Is er sprake van een onvoorzien en onbedoeld gevolg dan kan
via een beleidsregel een oplossing worden geboden.
Met de invoering van de Wet hardheidsaanpassing Awir, biedt de Awir
tevens ruimte voor de Belastingdienst/Toeslagen om per situatie een
belangenafweging te maken, bijvoorbeeld ingevolge het nieuwe artikel
13b Awir. Het afwegen van individuele belangen binnen de ruimte die de
wet daarvoor laat leidt tot betere besluitvorming met meer maatwerk. De
invoering van dit artikel is een van de stappen in het terugbrengen van de
menselijke maat in het toeslagenstelsel waardoor maatwerk kan worden
verbeterd en schrijnende situaties in de toekomst kunnen worden
voorkomen.
Proportioneel vaststellen kinderopvangtoeslag en matigen van terugvorderingen
Ook zijn er, in lijn met de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State (ABRvS) van 23 oktober 2019, reeds aanvullende
maatregelen genomen in het Verzamelbesluit Toeslagen. Dit betreft de
mogelijkheid om bij bijzondere omstandigheden de terugvordering te
matigen en de mogelijkheid om de kinderopvangtoeslag proportioneel
vast te stellen. In het wetsvoorstel, onderdeel van het Belastingplanpakket
2021, wordt voorgesteld om deze reeds genomen maatregelen te
codificeren in wetgeving. Met deze maatregelen en de voorgestelde
wetswijzigingen is voor een aantal schrijnende gevallen met betrekking
tot onder meer de kinderopvangtoeslag een oplossing geboden.
Huurtoeslag
Om een aantal schrijnende gevallen bij de huurtoeslag op te lossen en te
voorkomen in de toekomst, zijn enkele beleidsmaatregelen getroffen. Zo
is de mogelijkheid voor de burger om zich te beroepen op uitzonderingen,
voorheen mogelijk tot uiterlijk 6 weken na de datum van definitieve
toekenning, verruimd naar uiterlijk 5 jaar na afloop van het berekeningsjaar. Het beroepen op een uitzondering is mogelijk in bijzondere
situaties, zoals wanneer sprake is van een verzorgingsbehoefte bij de
huurder, diens partner of een medebewoner. Ook kunnen in bepaalde
bijzondere situaties bepaalde inkomensbestanddelen buiten beschouwing
worden gelaten bij het bepalen van het toetsingsinkomen en de bijbehorende huurtoeslag.4 Deze verruiming is geregeld in een beleidsbesluit,
geldend vanaf 23 april 2020, en wordt structureel geregeld in een
algemene maatregel van bestuur die nu in voorbereiding is.

3
4

Wet van 1 juli 2020, Stb. 2020, nr. 227.
Reeds bestaande uitzonderingsmogelijkheden staan genoemd in artikel 2, eerste lid, artikel 2a,
eerste lid en artikel 2b, eerste lid, Besluit op de huurtoeslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 066, nr. 706

2

Ook het beleid omtrent het «verworven recht» voor de huurtoeslag is naar
aanleiding van de uitspraak van de Raad van State aangepast.5 Uw Kamer
is op 10 juni 2020 over deze aanpassing per brief geïnformeerd.6
Kindgebonden budget
Er is reeds een oplossing doorgevoerd die voorkomt dat er een alleenstaande ouder-kop (hierna: ALO-kop) wordt verstrekt aan gehuwden
waarvan één van de partners nog niet in de Nederlandse basisregistraties
is opgenomen. Een ALO-kop is een extra bedrag bovenop het kindgebonden budget. Sinds 2019 kunnen statushouders na het doen van hun
aanvraag bij de Belastingdienst/Toeslagen (schriftelijk of telefonisch)
aangeven dat zij een partner hebben die nog niet bekend is in de
Nederlandse basisregistraties. De ALO-kop wordt dan niet uitbetaald,
waardoor hoge terugvorderingen worden voorkomen. Voor de situaties
waarin de ALO-kop reeds is uitbetaald en teruggevorderd moest worden,
bestaat er voor de burger de mogelijkheid tot het aanvragen van een
persoonlijke betalingsregeling. Een betalingsregeling kan door elke burger
die met een terugvordering wordt geconfronteerd, worden aangevraagd
en is niet uniek voor deze situatie. Daardoor hoeft in sommige gevallen,
afhankelijk van de betalingscapaciteit, een beperkt deel van de ALO-kop
terugbetaald te worden.
De kinderombudsman heeft aandacht gevraagd voor de problematiek
rond gezinnen waarvan één van de partners geen verblijfsrecht heeft,
waardoor als gevolg van het koppelingsbeginsel de rechtmatig verblijvende partner geen aanspraak kan maken op toeslagen.7 Ten aanzien van
dit onderwerp is een interdepartementale werkgroep opgericht (J&V, BZK,
SZW, VWS en FIN). Deze werkgroep buigt zich over de casuïstiek die de
Kinderombudsman heeft aangekaart. De Kamer zal hier nader over
worden geïnformeerd.
De afgelopen maanden is door vrouwenopvangorganisatie Moviera, de
Sociale Verzekeringsbank en de Belastingdienst/Toeslagen in opdracht van
het Ministerie van VWS een pilot uitgevoerd die gericht was op versneld
toekennen van kinderbijslag en kindgebonden budget aan vrouwen die
met hun kind(eren) in de vrouwenopvang terechtkomen. Op dit moment
wordt bezien hoe vervolg kan worden gegeven aan de pilot, en zo ja hoe
de uitkomsten kunnen leiden tot afspraken over een structurele werkwijze.
2. Maatregelen in het Wetsvoorstel verbetering uitvoerbaarheid
toeslagen:
In het wetsvoorstel worden verbeteringen in de Awir voorgesteld die op
korte termijn een aantal schrijnende gevallen beogen op te lossen. Het
interne werkdocument van de Belastingdienst/Toeslagen, «Cases en
schrijnende gevallen», is bij het maken van dit wetsvoorstel ook in
ogenschouw genomen.
Partnerbegrip
De afgelopen jaren is gebleken dat objectieve criteria van het partnerbegrip en een strikte toepassing daarvan, kunnen leiden tot problemen bij
burgers. Om dit te verhelpen, worden in het wetsvoorstel enkele
maatregelen voorgesteld:

5

ABRvS 24 juli 2019, nr. 201809337/1/A2, ECLI:NL:RVS:2019:2415.
Kamerstuk 27 926, nr. 323.
7
Rapport kinderombudsman, «Nederlandse kinderen ontkoppeld», 8 december 2017.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 066, nr. 706

3

1)

2)

3)

De uitzondering op het toeslagpartnerbegrip voor zakelijke huur is
ook van toepassing in situaties waarin twee personen beiden met een
derde een zakelijke huurovereenkomst hebben.8 Ingeval één van
beide partners niet huurt van de andere partner, maar beide partners
van een (en dezelfde) derde huren, kan nu ook een beroep op de
uitzondering worden gedaan.
Knip in het toeslagjaar: toeslagpartnerschap wordt niet meer met
terugwerkende kracht naar het begin van het berekeningsjaar in
aanmerking genomen, maar per de eerste van de maand volgend op
een relevante gebeurtenis (zoals een huwelijk, aanschaf van een huis
of het krijgen van een kind). Hiermee wordt voorkomen dat door het
ontstaan van een toeslagpartnerschap gedurende een jaar toeslag
over de voorgaande maanden in datzelfde jaar moet worden
terugbetaald.
Uitbreiding van de reeds bestaande uitzonderingsmogelijkheid voor
ongehuwden waarvan de partner in een verpleeg- of verzorgingshuis
zit om niet als toeslagpartner aangemerkt te worden. Met een
maatregel in dit wetsvoorstel wordt deze uitzondering ook mogelijk
voor gehuwden.

Verzekerdheid partner zorgtoeslag
Daarnaast bevat het wetsvoorstel ook een maatregel die de problematiek
rondom onverzekerde partners oplost. Ingevolge de voorgestelde
maatregel worden er niet langer eisen gesteld aan de verzekerdheid van
de partner. Tot nu toe leidde die eis ertoe dat in geval van onterecht
onverzekerd zijn van een partner, allebei de partners geen zorgtoeslag
ontvingen. Door de wijziging worden terugvorderingen van zorgtoeslag
voorkomen die samenhangen met iets waarop de zorgtoeslaggerechtigde
geen invloed heeft (namelijk het verzekerd-zijn van diens partner).
Kinderopvangtoeslag ook voor gehuwden met een gedetineerde partner
Het partnerbegrip voor de inkomensafhankelijke regelingen wordt zoveel
mogelijk op basis van objectieve criteria vastgesteld. Gebleken is dat deze
eis voor bepaalde groepen partners met een minderjarig kind nadelig uit
kan pakken, zoals bij ouders waarvan één van de partners in een
penitentiaire inrichting verblijft en de achterblijvende ouder moeite heeft
met het combineren van arbeid en zorgtaken. Deze gevolgen, zoals ook
naar voren gebracht door de Nationale ombudsman en de Sociale
raadslieden9, zijn onwenselijk. Daarom wordt in de nota van wijziging op
het wetsvoorstel een maatregel voorgesteld die voorziet in een oplossing
voor deze situaties. Deze maatregel behelst een uitzondering op de
arbeidseis met betrekking tot gedetineerden die zijn veroordeeld tot een
vrijheidsbenemende straf of maatregel van langer dan een jaar. Hiermee
wordt een oplossing geboden voor de situatie waarbij een van de twee
ouders langere tijd gedetineerd is en daardoor het recht op kinderopvangtoeslag vervalt.

8

Dit betreft een codificatie van ABRvS 20 februari 2019, nr. 201705540/1/A2,
ECLI:NL:RVS:2019:494.
9
Brief van de Nationale ombudsman aan de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 7 februari 2020, kenmerk 201910874 en het Rapport «Toeslagpartners tegen wil en
dank. Financiële stress door te strakke regels van de Belastingdienst» van 1 april 2019 van de
Sociale raadslieden (Sociaal Werk Nederland).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 066, nr. 706

4

Kinderopvangtoeslag voor huishoudens met partner met permanente
Wlz-indicatie
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zal op korte
termijn een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer sturen waarin wordt
geregeld dat huishoudens waarin de ene ouder werkt en de andere ouder
een permanente Wlz-indicatie heeft, ook recht op kinderopvangtoeslag
krijgen. In de huidige situatie kunnen ouders die geen recht hebben op
kinderopvangtoeslag en om een sociale of medische reden (tijdelijk) niet
voor hun kinderen kunnen zorgen, bij de gemeente terecht voor een
tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang. Dit omdat één van de
ouders in dit gezin geen arbeid kan verrichten of een traject daartoe volgt.
De gezinnen waarin één ouder een Wlz-indicatie heeft, zitten in een
moeilijke positie omdat de ouders met een permanente Wlz-indicatie niet
(makkelijk) voor hun kinderen kunnen zorgen. Een van de ouders heeft
immers zelf continu en blijvend zorg nodig. Om werken voor de andere
ouder beter mogelijk en financieel lonender te maken wordt voorgesteld
om de bovengenoemde groep recht te geven op kinderopvangtoeslag.
Terugbrengen van de menselijke maat en verbeteren praktische rechtsbescherming
Naast de aanpassingen van het partnerbegrip bevat het wetsvoorstel
meerdere maatregelen om de praktische rechtsbescherming van burgers
te vergroten en de menselijke maat in het toeslagenstelsel te verbeteren.
Hiermee kan worden voorkomen dat toeslagen ten onrechte volledig
worden stopgezet en wordt bezwaar en beroep zoveel mogelijk
voorkomen.
Zo wordt een wijziging voorgesteld waarmee het aanmaningsproces,
ingeval de burger niet aan zijn informatieverplichting voldoet, zorgvuldiger wordt vormgegeven. In lijn hiermee wordt ook een wijziging
voorgesteld waardoor de Belastingdienst/Toeslagen burgers vóór het
vaststellen van een beschikking de gelegenheid moet bieden tot het geven
van hun zienswijze, indien die beschikking nadelige gevolgen heeft die
mogelijk onevenredig zijn in verhouding tot het doel van die beschikking.
Daarnaast bevat het wetsvoorstel twee maatregelen waarmee de
mogelijkheid om informatie te verkrijgen van derden wordt uitgebreid. Dit
verlaagt de administratieve druk op de burger, nu ook op andere
manieren informatie kan worden verkregen die relevant is voor de
vaststelling van (de hoogte van) een toeslag.
Voorgaande maatregelen biedt de Belastingdienst/Toeslagen de
mogelijkheid om relevante feiten en omstandigheden in beeld te krijgen
die nodig zijn voor een zorgvuldige belangenafweging en betere
besluitvorming. Dit is een belangrijk onderdeel in het terugbrengen van
de menselijke maat. In de praktijk betekenen deze voorgestelde wijzigingen bijvoorbeeld extra contactmomenten tussen de Belastingdienst/
Toeslagen en de burger, alvorens verdere besluiten zoals terugvorderen
worden genomen. De Belastingdienst/Toeslagen moet meer checks en
balances doorlopen voordat een toeslag kan worden gestopt of een boete
kan worden opgelegd. Deze voorgestelde waarborgen sluiten aan bij de
gewenste zorgvuldige en proactieve houding van de Belastingdienst/
Toeslagen.
Voorlichting en communicatie door de Belastingdienst
Om de onzekerheid en onvoorspelbaarheid van het huidige toeslagensysteem voor de burger te verminderen, is goede voorlichting en
duidelijke communicatie erg belangrijk. Een proactieve houding van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 066, nr. 706

5

Belastingdienst/Toeslagen kan hoge terugvorderingen voorkomen. De
voorgestelde wetswijzigingen bieden meer mogelijkheden voor de
Belastingdienst/Toeslagen om deze rol te vervullen. Daarnaast is begin
september een corporate campagne gestart bij de Belastingdienst/
Toeslagen om de voorlichting richting burgers te verbeteren. Een
onderdeel van deze campagne is de kinderopvangtoeslagcampagne,
waarin ouders worden gestimuleerd om veranderingen in inkomen en
opvanguren tijdig door te geven via mijntoeslagen.nl of via de
kinderopvangtoeslag-app. Dit om vervelende financiële verrassingen
achteraf te voorkomen. Daarvoor zijn verschillende middelen ontwikkeld,
zoals een online commercial, radiocommercials, en een toolkit voor
kinderopvangorganisaties.
3. Nader onderzoek nodig
Er is het afgelopen jaar veel inzet geweest om het aantal schrijnende
situaties als gevolg van het toeslagenstelsel te verminderen. Van het
werkdocument met voorbeeldsituaties dat vorig jaar naar de Kamer is
gegaan is in veel gevallen een oplossing gevonden (zie ook de bijlage)10.
Tegelijkertijd zijn er binnen het huidige stelsel beperkingen aan de mate
waarin schrijnende situaties kunnen worden voorkomen, onder meer
doordat de vormgeving en uitvoering van het stelsel niet goed altijd
aansluiten bij het denk- en doenvermogen van burgers. Het kabinet heeft
naar aanleiding van het IBO Toeslagen geconcludeerd dat het huidige
stelsel voor een te grote groep mensen niet goed werkt. Om die reden
onderzoekt het kabinet opties voor een alternatief toeslagenstelsel. De
tussenrapportage Beleidsopties voor een alternatief toeslagenstelsel gaat
verder in op de wijze waarop het stelsel op de middellange termijn kan
worden aangepast.11 Dat neemt niet weg dat het kabinet blijft kijken of er
oplossingen mogelijk zijn voor schrijnende situaties in het huidige stelsel.
Waar nodig zal hier nader onderzoek naar worden gedaan.
De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen

10
11

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Op 22 september 2020 naar de Kamer gestuurd, Kamerstuk 31 066, nr. 703.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 066, nr. 706

6