Bestuurlijke strafbeschikking en
bestuurlijke boete overlast
Evaluatie na drie jaar
Drs. Sander Flight
Prof. Mr. Dr. Arthur Hartmann
Dr. Oberon Nauta

RAPPORT

Bestuurlijke strafbeschikking en
bestuurlijke boete overlast
Evaluatie na drie jaar
Drs. Sander Flight
Prof. Mr. Dr. Arthur Hartmann
Dr. Oberon Nauta
Met medewerking van:
Mr. Paul Hulshof
Drs. Jolien Terpstra

Amsterdam, 16 mei 2012

In opdracht van:
WODC

Drs. Sander Flight
Partner
sflight@dsp-groep.nl
M 06 – 4131 5432
Dr. Oberon Nauta
Senior onderzoeker
onauta@dsp-groep.nl
M 06 – 4146 4480

© 2012 WODC/Ministerie van Veiligheid en Justitie, auteursrechten voorbehouden.

2

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Inhoud
1

Inleiding............................................................................................................................ 6

2

Juridisch kader ............................................................................................................... 10
2.1

Normeringskader en procedure ..................................................................................... 10

2.2

Argumenten ................................................................................................................... 15

2.3

Kamerstukken ................................................................................................................ 23

2.4

Concluderende opmerkingen ......................................................................................... 26

3

Invoering ........................................................................................................................ 29
3.1

Gekozen instrument ....................................................................................................... 29

3.2

Aanpassingen van de APV ............................................................................................ 32

3.3

Informatievoorziening richting gemeenten ..................................................................... 33

4

Praktijk ........................................................................................................................... 36
4.1

Aantal en feiten in gemeenten ....................................................................................... 36

4.2

Feitenlijst ........................................................................................................................ 37

4.3

Taakverdeling gemeente en politie ................................................................................ 38

5

Financiën ....................................................................................................................... 44
5.1

Kosten ............................................................................................................................ 44

5.2

Baten ............................................................................................................................. 45

5.3

Kosten versus baten ...................................................................................................... 47

5.4

Invloed PV-vergoeding op handhaving .......................................................................... 48

5.5

Bestuurlijke boete als alternatief .................................................................................... 50

6

Kwaliteit.......................................................................................................................... 53
6.1

Afwikkeling beschikkingen ............................................................................................. 53

6.2

Kwaliteit processen-verbaal ........................................................................................... 59

6.3

Kwaliteit van de handhavers .......................................................................................... 62

7

3

Effecten .......................................................................................................................... 65
7.1

Outcome: Minder overlast? ............................................................................................ 66

7.2

Output ............................................................................................................................ 68

7.3

Neveneffecten ................................................................................................................ 71

8

Conclusies ..................................................................................................................... 78

9

Samenvatting ................................................................................................................. 83

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

10

English summary ........................................................................................................... 87

Bijlagen
Bijlage 1 Begeleidingscommissie .................................................................................................... 91
Bijlage 2 Geïnterviewde personen ................................................................................................... 92
Bijlage 3 Feitcodes ‘top tien’ ............................................................................................................ 93
Bijlage 4 Feitenlijst........................................................................................................................... 96
Bijlage 5 Verantwoording enquête ................................................................................................. 101
Bijlage 6 Tabellen enquête ............................................................................................................ 104

4

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

5

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

1 Inleiding
De politie richt zich steeds meer op haar kerntaken en dat betekent dat er minder tijd en capaciteit
is voor het bestrijden van veelvoorkomende vormen van overlast, zoals hondenpoep, verkeerd
aangeboden huisvuil, jeugdoverlast en dergelijke. Gemeenten zetten steeds vaker eigen
handhavers in (BOA’s) in om dit soort overlast te kunnen aanpakken. Sinds januari 2009 zijn er
twee nieuwe handhavingsinstrumenten gefaseerd ingevoerd: de bestuurlijke strafbeschikking
overlast en de bestuurlijke boete overlast. Deze instrumenten maken het mogelijk dat
gemeentelijke handhavers zonder het openbaar ministerie of een rechter een sanctie opleggen
voor overlastfeiten. De bestuurlijke strafbeschikking overlast is in 2009 door de vier grootste
gemeenten ingevoerd en in 2010 is het instrument gefaseerd per arrondissement ingevoerd in een
groot aantal andere gemeenten. Ook in 2011 zijn er nog gemeenten aangesloten. Geen van de
gemeenten heeft gekozen voor de bestuurlijke boete overlast.
Van november 2011 tot en met maart 2012 is in opdracht van het ministerie van V&J een evaluatie
uitgevoerd. Hoe ver zijn gemeenten met de implementatie van de bestuurlijke boete overlast en de
bestuurlijke strafbeschikking overlast? Wat zijn de resultaten van de instrumenten en de daarmee
samenhangende herziene vergoedingsregeling? De evaluatie is uitgevoerd door DSP-groep in
opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatie Centrum (WODC) van het
ministerie van Veiligheid en Justitie. Voor het juridische gedeelte van het onderzoek was Prof. Mr.
Dr. Arthur Hartmann van de Erasmus Universiteit verantwoordelijk. Een onafhankelijke
begeleidingscommissie zag op hoofdlijnen toe op de inhoudelijke en procedurele voortgang en
kwaliteit van het onderzoek. De leden deden dit op persoonlijke titel en vanuit hun eigen
deskundigheid.
Wat zijn de bestuurlijke strafbeschikking overlast en bestuurlijke boete
overlast?
De Wet OM-afdoening maakt het mogelijk dat het openbaar ministerie misdrijven waarop maximaal
zes jaar gevangenisstraf staat en alle overtredingen door het uitvaardigen van een strafbeschikking
zelf bestraft. Naast het openbaar ministerie kunnen opsporingsambtenaren, zoals politie, maar ook
buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) bestuurlijke strafbeschikkingen uitvaardigen.
Daarmee krijgen gemeenten de mogelijkheid om handhavend op te treden tegen veelvoorkomende
vormen van overlast zonder dat ze daarbij afhankelijk zijn van de politie. Hoewel de bestuurlijke
strafbeschikking overlast wordt uitgereikt door een gemeentelijke handhaver is wel degelijk sprake
van strafrecht: een belangrijk kenmerk van de strafbeschikking is dat het een buitengerechtelijke
afdoening is. Er komt in eerste instantie geen rechter aan te pas. Alleen als de bestrafte het niet
eens is met de strafbeschikking kan hij verzet doen en wordt de zaak alsnog door een rechter
beoordeeld. Maar ook als er geen rechterlijke beoordeling heeft plaatsgevonden is de
strafbeschikking een afdoeningsvorm waarin wel degelijk sprake is van vervolging en bestraffing.
Wat dat betreft wijkt de strafbeschikking principieel af van de transactie, waarmee vervolging en
bestraffing juist worden voorkomen. Sinds 1 januari 2009 is er een bijzondere vorm van de
strafbeschikking in gebruik: de bestuurlijke strafbeschikking overlast. De lijst met feiten waar een

6

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

strafbeschikking voor mag worden uitgereikt is uitgebreid met een aantal veel voorkomende en
overlast veroorzakende overtredingen in de openbare ruimte, zoals verkeerd aangeboden
huishoudelijk afval, hondenpoep en overlast door jongeren. Gemeentelijke buitengewoon
opsporingsambtenaren maken de processen-verbaal voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast
en leveren die aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De bestuurlijke strafbeschikking
overlast is niet in alle gemeenten tegelijk ingevoerd. Op 1 januari 2009 zijn Amsterdam, Utrecht,
Den Haag en Rotterdam gestart en vanaf 2010 haakten andere gemeenten aan – gefaseerd per
arrondissement. Momenteel (begin 2012) werken bijna driehonderd gemeenten met de bestuurlijke
1

strafbeschikking overlast.

Vrijwel gelijktijdig met de start van de bestuurlijke strafbeschikking overlast in de G4, trad op 14
januari 2009 ook de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte in werking. Deze wet
maakt onderdeel uit van de Gemeentewet en is dus geen strafrecht, maar bestuursrecht. De wet
geeft gemeenten de zelfstandige bevoegdheid op te treden tegen veel voorkomende en overlast
veroorzakende overtredingen in de openbare ruimte door overtreders een boete te geven. Het
grote verschil met de bestuurlijke strafbeschikking overlast is dat het een boete is en geen straf.
Gemeenten waren niet verplicht met de bestuurlijke boete te gaan werken: zij konden ook ervoor
kiezen de handhaving aan politie en openbaar ministerie over te laten of de bestuurlijke
strafbeschikking overlast te gebruiken. Tot op heden heeft geen enkele gemeente gekozen voor de
bestuurlijke boete overlast.
Evaluatie
Drie jaar na invoering van deze twee nieuwe handhavingsinstrumenten wil het Ministerie van
Veiligheid en Justitie weten of de beoogde doelen zijn bereikt en wat de ervaringen zijn.
Onafhankelijk onderzoeks- en adviesbureau DSP-groep is ingehuurd om dit onderzoek te
verrichten. Alle gemeenten zijn benaderd om een enquête via internet in te vullen. Daaraan deden
301 gemeenten mee (72% respons). Daarnaast is een databestand door het CJIB aangeleverd met
informatie over alle bestuurlijke strafbeschikkingen voor overlast die in de afgelopen drie jaar zijn
uitgereikt door gemeenten en politie. In aanvulling op deze twee kwantitatieve informatiebronnen
zijn diepte-interviews gehouden met 23 personen. In zes gemeenten (Amsterdam, Dordrecht,
Helmond, Leeuwarden, Putten en Rotterdam) zijn interviews gehouden met vertegenwoordigers
van de gemeente, de toezichthouders en de politie. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met
vertegenwoordigers van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), de Centrale Voorziening OM
(CVOM), het ministerie van Veiligheid en Justitie en het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. De CVOM heeft ook een aanvullende analyse verricht op sepotzaken en de
redenen om in verzet te gaan.

Noot 1 Naast de bestuurlijke strafbeschikking overlast, is er ook de politiestrafbeschikking en binnenkort komt er ook
een bestuurlijke strafbeschikking milieu.

7

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Probleemstelling
De probleemstelling van dit onderzoek luidt:
“Wat is de stand van zaken rond de implementatie van de bestuurlijke boete overlast en de
bestuurlijke strafbeschikking overlast, en wat zijn de resultaten van de invoering van deze
instrumenten en de daarmee samenhangende herziene vergoedingsregeling voor
overlastfeiten?”
Deze probleemstelling valt uiteen in een aantal ‘blokken’ met onderzoeksvragen. Elk blok wordt in
een apart hoofdstuk beantwoord.


Juridisch kader – hoofdstuk 2
Om te kunnen evalueren of de bestuurlijke strafbeschikking overlast en de bestuurlijke boete
overlast hun doel hebben bereikt, moet duidelijk worden wat het doel was. In dit hoofdstuk
wordt aan de hand van de wetteksten, juridische literatuur en de kamerdebatten
gereconstrueerd wat de (impliciete) doelen van beide instrumenten waren.



Invoering door gemeenten – hoofdstuk 3
In dit hoofdstuk gaat het over de implementatiefase. We geven antwoord op de vraag welk
instrument gemeenten hebben gekozen: de bestuurlijke boete of de bestuurlijke
strafbeschikking overlast? We beschrijven het aantal gemeenten dat koos voor elk van beide
instrumenten, of ze de APV hebben aangepast en wat zij vonden (en vinden) van de
informatievoorziening vanuit het CJIB.



Praktijk – hoofdstuk 4
Inmiddels wordt er enkele jaren met de bestuurlijke strafbeschikking overlast gewerkt: in 2009
begonnen de G4 ermee en later volgde een groot deel van de andere gemeenten. Dat maakt
het mogelijk om een schets te geven van het gebruik van het instrument in de praktijk. Hoeveel
bestuurlijke strafbeschikkingen overlast zijn er aangeleverd de afgelopen jaren? Voor welke
feiten? Is de huidige feitenlijst volledig of ontbreken er nog bepaalde vormen van overlast waar
gemeenten graag op zouden willen handhaven? Tot slot van dit hoofdstuk gaan we in op de
vraag hoe goed de samenwerking tussen gemeenten en de politie is.



Financiën – hoofdstuk 5
Dit hoofdstuk biedt nog meer inzicht in de praktijk door te focussen op de kosten en de baten
van de bestuurlijke strafbeschikking overlast. Hoeveel kosten moeten gemeenten maken voor
het aanleveren van de processen-verbaal en hoeveel vergoeding ontvangen zijn van het CJIB?
Omdat op basis van deze evaluatie zal worden bezien of de hoogte van de vergoeding moet
worden aangepast, zijn enkele scenario’s voorgelegd aan de gemeenten. Wat is het effect op
de handhaving als de vergoeding wordt verlaagd en wanneer wordt de bestuurlijke boete een
aantrekkelijk alternatief?



Kwaliteit – hoofdstuk 6
Naarmate gemeenten meer ervaring opdoen met de bestuurlijke strafbeschikking overlast,
komt er ook meer aandacht voor de kwaliteit. In dit hoofdstuk presenteren we cijfers over het
aantal bestuurlijke strafbeschikkingen overlast dat succesvol is afgerond, het aantal sepots en
het aantal verzetszaken. Daarna gaan we in op de vraag hoe gemeenten de kwaliteit van de
processen-verbaal proberen te verhogen en hoe ze werken aan kwaliteitsverbetering van de
handhavers zelf.

8

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep



Effecten – hoofdstuk 7
In dit hoofdstuk gaat het over de vraag in hoeverre de doelen die de wetgever had met de
bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking overlast zijn bereikt. Daarbij kijken we
naar het maatschappelijke effect (outcome) én naar de tussenliggende doelen (output) van de
bestuurlijke strafbeschikking overlast. Vervolgens presenteren we de neveneffecten van de
instrumenten volgens de gemeenten: Wat gaat er goed en wat kan beter?



Conclusies – hoofdstuk 8
In dit hoofdstuk worden alle onderzoeksvragen nogmaals opgesomd en worden conclusies
getrokken per onderzoeksvraag.

9



Samenvatting – hoofdstuk 9



English summary – hoofdstuk 10

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

2 Juridisch kader
In dit hoofdstuk worden de juridische kanten van de bestuurlijke boete overlast en de bestuurlijke
2

strafbeschikking overlast beschreven . We beginnen met de wetteksten, normeringskaders en
procedures verbonden aan beide instrumenten (paragraaf 2.1). Daarna gaan we in op de vraag wat
de argumenten voor invoering van de handhavingsinstrumenten waren. We kijken eerst naar de
juridische argumenten in de literatuur (paragraaf 2.2) en daarna naar de politieke argumenten in de
kamerstukken. Dit hoofdstuk biedt – zoals de titel al zegt – het juridische kader voor de evaluatie
van de bestuurlijke boete overlast en de bestuurlijke strafbeschikking overlast die in de rest van het
rapport wordt gepresenteerd.

2.1

Normeringskader en procedure

2.1.1

Bestuurlijke boete overlast
De bestuurlijke boete voor overlast in de openbare ruimte is gebaseerd op artikel 154b
Gemeentewet. Deze bepaling stelt:
1. De raad kan bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd voor
overtreding van:
a. voorschriften uit zijn verordeningen betreffende gedragingen die kunnen leiden tot overlast
in de openbare ruimte en die tevens krachtens artikel 154 strafbaar zijn gesteld, met
uitzondering van de bij algemene maatregel van bestuur bepaalde voorschriften, en
b. de bij algemene maatregel van bestuur bepaalde voorschriften die op grond van artikel
10.23 van de Wet milieubeheer zijn vastgesteld in een verordening en die strafbaar zijn
gesteld. De voordracht voor een krachtens dit lid vast te stellen algemene maatregel van
bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der
Staten-Generaal is overgelegd.
2. De verordening, bedoeld in het eerste lid, is van toepassing op alle overtredingen, genoemd in
het eerste lid.
3. Een besluit van de raad tot intrekking van de verordening, bedoeld in het eerste lid, treedt niet
eerder in werking dan na twaalf maanden na de bekendmaking van het besluit.
4. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt uitgeoefend door het
college. Deze bevoegdheid wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de toepassing van
dit middel dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
5. In het overleg, bedoeld in artikel 14 van de Politiewet 1993, vindt afstemming plaats over de
inzet en werkwijze met betrekking tot de aanpak van overlast in de openbare ruimte door de
politie en de ondergeschikten, bedoeld in artikel 154c, tweede lid.
6. Bij algemene maatregel van bestuur worden de verschillende boetecategorieën en de hoogte
van de bestuurlijke boete bepaald. Voor zover voor een voorschrift de boetecategorie en de
hoogte van de boete niet bij algemene maatregel van bestuur zijn bepaald, stelt de raad deze
Noot 2 Dit hoofdstuk is geschreven door Prof. Mr. Dr. A.R. Hartmann van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

10

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

vast in de verordening, bedoeld in het eerste lid. De bestuurlijke boete kan voor natuurlijke
personen per gedraging niet hoger zijn dan het bedrag van de geldboete van de eerste
categorie en voor rechtspersonen niet hoger zijn dan € 2250 per gedraging.
7. Een bestuurlijke boete kan slechts worden opgelegd aan personen die ten tijde van de
overtreding 12 jaar of ouder waren. De bestuurlijke boete wordt voor personen die ten tijde van
de overtreding nog geen zestien jaar oud waren, gehalveerd.
Facultatief
Deze bepaling (‘De raad kan bij verordening bepalen dat...') is facultatief: een gemeente kan kiezen
voor de bestuurlijke boete voor overlastgevende feiten, maar is daartoe niet verplicht. De gemeente
kan ook ervoor kiezen de handhaving over te laten aan politie en justitie, dan wel te kiezen voor de
bestuurlijke strafbeschikking op grond van de Wet OM-afdoening. Overtreding van voorschriften
van de APV of de afvalstoffenverordening waarvoor de bestuurlijke boete geldt, is tevens strafbaar
gesteld (in de APV of, voor wat betreft de afvalstoffenverordening, de Wet op de economische
delicten). Strafrechtelijke handhaving blijft daarom mogelijk, opdat de politie een rol kan behouden
bij escalatie of in geval van heterdaad. Als de gemeente kiest voor de bestuurlijke boete draagt de
gemeente echter de volledige verantwoordelijkheid voor het handhavingsbeleid.
De meer uitgebreide wettelijke regeling die bij inwerkingtreding van de Wet bestuurlijke boete
overlast in de openbare ruimte gold, is inmiddels aangepast met de inwerkingtreding van de Vierde
tranche Awb, waarbij een algemene regeling ten behoeve van de bestuurlijke boete in de
3

Algemene wet bestuursrecht is opgenomen. Dat heeft via de aanpassingswetgeving ertoe geleid
dat een groot aantal bepalingen ingevoerd bij de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare
ruimte zijn ingetrokken (art. 154f-154j Gemeentewet (hierna: Gemwet)), dan wel zijn aangepast
(art. 154c-154e Gemwet).
De verdere uitvoering van de bestuurlijke boete is geregeld in het Besluit bestuurlijke boete overlast
4

in de openbare ruimte. In dit besluit is geregeld dat indien een gemeente kiest voor handhaving
door middel van de bestuurlijke boete ex artikel 154b Gemwet, dat de bestuurlijke boete dan geldt
voor alle voorschriften zoals bedoeld in artikel 154b Gemwet, voor zover deze niet krachtens artikel
2 van het Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte zijn uitgezonderd (de
zogenaamde ‘Negatieve lijst'), dan wel krachtens artikel 3 van hetzelfde besluit zijn aangewezen
(de zogenaamde ‘Positieve lijst'). De hoogte van de bestuurlijke boete is geregeld in een bijlage,
zoals bedoeld in artikel 4 Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte. De hoogte van
de boete zal voor natuurlijke personen in ieder geval niet hoger kunnen zijn dan het bedrag van de
geldboete van de eerste categorie, zoals opgenomen in artikel 23, lid 4 Wetboek van Strafrecht
(zijnde: € 390,00), en voor rechtspersonen per gedraging niet hoger dan € 2.250,00. Voor het
bedrag voor natuurlijke personen wordt aangesloten bij de gehanteerde grenzen in de Wet
5

administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (artikel 2, lid 3 WAHV).

Noot 3 Zie de Wet van 25 juni 2009, Stb. 2009, 264 (Vierde tranche Awb) en de Wet van 25 juni 2009, Stb. 2009, 265
(Aanpassingswet vierde tranche Awb), iwtr. 1 juli 2009. Zie hierover het Besluit van 25 juni 2009, Stb. 2009, 266.
Noot 4 Besluit van 15 december 2008, Stb. 2008, 580 (Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte).
Noot 5 Inmiddels is artikel 2, lid 3 WAHV aangepast en stelt geen expliciet boetebedrag meer, zoals voorheen
(toentertijd werd nog € 340,- vermeld). Inmiddels wordt in deze bepaling gesteld dat de boete in de WAHV per
gedraging niet hoger kan zijn dan het bedrag van de eerste boetecategorie in artikel 23 lid 4 WvSr. Per 1 januari 2012
geldt daar een maximumboete voor de eerste categorie van € 390,-.

11

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Bestraffend bestuursrecht
Met de Gemeentewet als grondslag wordt de toepassing van de bestuurlijke boete verder
genormeerd door een enkele bepaling opgenomen in de Gemeentewet (art. 154c-154e Gemwet),
maar in hoofdzaak door de voorschriften opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht. Vanwege
6

het bestraffende karakter van de bestuurlijke boete zijn bij de Vierde tranche Awb diverse
bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht opgenomen welke gezien het bestraffende karakter
van de bestuurlijke boete reeds eerder ten aanzien van bestuurlijke boetes in diverse wettelijke
regelingen – waaronder de Gemeentewet – waren opgenomen en hetgeen in de reeds gewezen
jurisprudentie inzake bestuurlijke boetes was uitgemaakt. Daarnaast zijn in de Vierde tranche Awb
verschillende strafrechtelijke leerstukken opgenomen die als relevant worden beschouwd bij de
toepassing van de bestuurlijke boete. Uitgangspunt is volgens de wetgever dat het bestraffende
bestuursrecht (het bestuursstrafrecht) niet nodeloos moet afwijken van het strafrecht en daarvan,
gelet op de normering welke volgt uit onder andere artikel 6 EVRM, op een aantal punten ook niet
mag afwijken. Op een aantal essentiële punten wordt dan ook aangesloten bij het eigenlijke
7

strafrecht.

Buitengewoon opsporingsambtenaren
De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt volgens artikel 154b, lid 4
Gemwet uitgeoefend door het college of door de burgemeester. De feitelijke uitvoering wordt
verricht door de ex artikel 154c, lid 2 Gemwet, aan het bestuursorgaan ondergeschikte en
gemachtigde ambtenaar, zijnde een buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA). Deze legt niet op
straat de bestuurlijke boete op, maar beperkt zich zo mogelijk tot het uitschrijven van een
aankondiging, in de vorm van een rapport, dat een bestuurlijke boete zal worden opgelegd. Op
basis van het rapport wordt binnen acht weken door het bestuursorgaan dat bevoegd is de
bestuurlijke boete op te leggen (zijnde het college van burgemeester en wethouders, dan wel de
burgemeester) de beschikking tot het opleggen van de bestuurlijke boete verzonden aan de
overtreder (artikel 154e Gemwet).
Bezwaar en beroep tegen bestuurlijke boete
Tegen de oplegging van een bestuurlijke boete kan de belanghebbende, conform artikel 8:1 j° 7:1
Awb, bezwaar en beroep aantekenen. Het bezwaar moet worden ingediend bij het bestuursorgaan
dat het besluit heeft genomen (artikel 6:4 Awb), zijnde het college van burgemeester en
wethouders, dan wel de burgemeester. Beroep kan op grond van artikel 154k Gemwet worden
ingesteld bij de rechtbank, waar behandeling van het beroep zal plaatsvinden door de
kantonrechter. Daarvoor dient de belanghebbende eerst zekerheid te stellen ter hoogte van het
bedrag van de opgelegde bestuurlijke boete (artikel 154n Gemwet). Hoger beroep kan worden
ingesteld bij het gerechtshof in Leeuwarden. Indien niet binnen zes weken bezwaar tegen het
besluit tot het opleggen van de bestuurlijke boete is ingesteld (artikel 6:7 Awb) en de boete dus
onherroepelijk is geworden, dient binnen zes weken de boete te worden betaald aan het
bestuursorgaan dat deze heeft opgelegd (artikel 154l Gemwet). Invordering vindt plaats
overeenkomstig de wijze voorzien voor gemeentelijke belastingen (artikel 154m Gemwet).
Noot 6 Zie de Wet van 25 juni 2009, Stb. 2009, 264 (Vierde tranche Awb), inwtr. 1 juli 2009. Zie hierover het Besluit
van 25 juni 2009, Stb.2009, 266.
Noot 7 Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 125. Zie hierover uitgebreid: L.J.J. Rogier, ‘De Vierde Tranche
Algemene wet bestuursrecht. Twee magische lijnen verschoven', NJB 2009, p. 1560-1566; F.C.M.A. Michiels,
‘Bestraffende bestuurlijke handhaving onder de Awb-IV', Trema 2009, p. 282-288 en R. Stijnen, Rechtsbescherming
tegen bestraffing in het strafrecht en bestuursrecht, diss. EUR, Deventer 2011, p. 517-707.

12

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

2.1.2

Bestuurlijke strafbeschikking
De bestuurlijke strafbeschikking is een door een buitengewoon opsporingsambtenaar (in dienst van
of werkzaam voor een gemeente die heeft gekozen voor de bestuurlijke strafbeschikking en dit
heeft gemeld bij het parket van het arrondissement waarin de gemeente is gelegen) op grond van
artikel 257b Wetboek van Strafvordering (WvSv) uitgevaardigde strafbeschikking met betrekking tot
8

een overlastfeit. De bestuurlijke strafbeschikking is in beginsel gebaseerd op artikel 257ba WvSv.
Deze bepaling stelt:
Bij algemene maatregel van bestuur kan aan daartoe aan te wijzen lichamen of personen, met
een publieke taak belast, binnen daarbij gestelde grenzen de bevoegdheid worden verleend
een strafbeschikking uit te vaardigen.
Echter, de gefaseerde invoering van de Wet OM-afdoening (per zaakstroom) heeft ertoe geleid dat
niet meteen voor alle strafbare feiten (misdrijven en overtredingen), met alle mogelijke varianten
(OM-strafbeschikking, politiestrafbeschikking en bestuurlijke strafbeschikking) en bijbehorende
sanctiemodaliteiten en in alle regio's tegelijkertijd kon en kan worden gehandhaafd. Per ingevoerde
fase wordt een ruimere toepassing van de strafbeschikking mogelijk gemaakt. Dat heeft voor de
bestuurlijke strafbeschikking om praktische redenen tot gevolg gehad dat vanaf 1 januari 2009 de
toepassing van de bestuurlijke strafbeschikking was gebaseerd op artikel 257a WvSv.
Politiestrafbeschikking
Inmiddels is de wettelijke grondslag per 1 april 2010 omgezet in artikel 257b WvSv, de
zogenoemde politiestrafbeschikking. Op grond van deze bepaling kunnen ook buitengewoon
opsporingsambtenaren de bevoegdheid tot het uitvaardigen van een strafbeschikking worden
9

verleend. Een gemeente die kiest voor de strafbeschikking als handhavingsmiddel moet dit
schriftelijk melden bij de hoofdofficier van Justitie van het parket binnen het betreffende
arrondissement. Dit heeft als gevolg dat het restrictieve seponeringsbeleid van het OM met
betrekking tot strafbeschikkingen afkomstig van gemeente(-BOA's) van toepassing wordt op de uit
die gemeente afkomstige strafbeschikkingen. Het OM heeft in geval van verzet geen ruimte om
zaken op beleidsmatige gronden te seponeren. Er is nog wel ruimte voor seponeren om juridischtechnische redenen: het OM bewaakt als het ware de juridische kwaliteit van de handhaving.

10

De gemeente-BOA mag enkel een bestuurlijke strafbeschikking opleggen voor strafbare feiten die
staan opgenomen in de feitenlijst in de bijlage bij het Besluit OM-afdoening. Deze strafbare feiten,
meer bepaald overtredingen, zijn gebaseerd op de model-APV en de modelafvalstoffenverordening. De gemeente-BOA’s gaan na het constateren van een overtreding op
Noot 8 Zie de definitie in de Aanwijzing OM-afdoening, Stcrt. 2011, 23 juni 2011, nr. 10937, p. 4.
Noot 9 Zie de ‘uitrol' daarvan de Richtlijn voor strafvordering bestuurlijke strafbeschikking overlastfeiten, Stcrt. 2010,
26 februari 2010, nr. 2949, p. 2 (Oud).
Noot 10 Dit impliceert volgens de Aanwijzing OM-afdoening dat het OM in geval van verzet in beginsel tot oproeping
van de verdachte overgaat en er in beginsel voor het OM geen ruimte bestaat om zaken op beleidsmatige gronden te
seponeren door middel van het intrekken van de bestuurlijke strafbeschikking. Immers, bij de toepassing van de
bestuurlijke strafbeschikking is het bestuur volledig verantwoordelijk voor het niveau, de aard, de kwaliteit en de inzet
van toezicht en de oplegging van sancties. Het OM is daarentegen verantwoordelijk voor de beoordeling van de
verzetten tegen de beschikking, waarmee het OM als het ware de juridische kwaliteit van de handhaving bewaakt.
Ruimte tot seponeren om juridisch-technische redenen blijft derhalve bestaan. Zie Aanwijzing OM-afdoening, Stcrt.
2011, 23 juni 2011, nr. 10937, p. 2.

13

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

grond van artikel 257d WvSv over tot het geven van een kennisgeving of aankondiging van een
strafbeschikking aan de verdachte. Indien dat niet mogelijk is, wordt het afschrift toegezonden aan
het adres van de verdachte/bestrafte.

11

Het CJIB te Leeuwarden verzendt na inzending van het

proces-verbaal van de BOA, vervolgens de strafbeschikking naar het adres van de verdachte.
Verzet en beroep bestuurlijke strafbeschikking
Tegen de bestuurlijke strafbeschikking kan de verdachte op grond van artikel 257e WvSv, indien
uitgereikt in persoon, binnen veertien dagen verzet instellen bij het parket van het OM dat in de
strafbeschikking staat vermeld. Indien er geen kennisgeving of aankondiging van strafbeschikking
aan de verdachte is uitgereikt, is de termijn voor het instellen van verzet verlengd tot zes weken.
Belangrijk voor de bestuurlijke strafbeschikking, waar het boetebedrag gewoonlijk niet zeer hoog
zal zijn, is de omstandigheid dat de verzetstermijn maximaal zes weken is na toezending in geval
van een strafbeschikking van maximaal € 340,- en waarbij de overtreding ten hoogste vier
maanden voor toezending is gepleegd. Na het instellen van verzet kan het OM op grond van artikel
257e, lid 8 WvSv eventueel besluiten tot intrekking van de bestuurlijke strafbeschikking (sepot; bij
bestuurlijke strafbeschikking echter enkel op juridisch-technische gronden), dan wel tot wijziging
van de strafbeschikking.
Indien niet is besloten tot het intrekken van de strafbeschikking, brengt de officier de zaak aan bij
de rechtbank. De behandeling van het verzet tegen de bestuurlijke strafbeschikking wordt dan op
grond van artikel 257f, lid 3 j° 382 WvSv, overgelaten aan de kantonrechter. Van de beslissing van
de kantonrechter kan de verdachte, afhankelijk van de inhoud van de uitspraak van de
kantonrechter, in hoger beroep bij het gerechtshof in het betreffende ressort en eventueel in
cassatie bij de Hoge Raad. Het instellen van verzet, hoger beroep en cassatie heeft op grond van
artikel 257h WvSv en zoals gebruikelijk in strafvordering, schorsende werking. Dat betekent dat niet
tot tenuitvoerlegging van de opgelegde boete van de bestuurlijke strafbeschikking wordt
overgegaan totdat de strafbeschikking executeerbaar is.
Tenuitvoerlegging
De tenuitvoerlegging van de strafbeschikking geschiedt op basis van art. 257g WvSv minimaal
veertien dagen na uitreiking in persoon of toezending van het afschrift van de strafbeschikking,
tenzij afstand van verzet is gedaan door vrijwillige voldoening, of schriftelijk in bijzijn van een
raadsman. De regeling van inning en verhaal verloopt in beginsel via Boek V Wetboek van
Strafvordering. Als geen volledig verhaal van een strafbeschikking inhoudende een geldboete heeft
plaatsgevonden, kan de officier van justitie de kantonrechter uit het arrondissement waar de
bestrafte zijn (GBA-)adres heeft, verzoeken te worden gemachtigd het dwangmiddel gijzeling toe te
passen (artikel 578b WvSv). Dit middel mag niet worden ingezet bij bestraften van wie bekend is
12

dat zij niet kunnen betalen.

Noot 11 Over de precieze aanduiding van de betrokkene bij de strafbeschikking bestaat onduidelijkheid. In de
kamerstukken en in de wet is de discussie daarover uitgevallen in het voordeel van het begrip ‘verdachte'. In de recente
Aanwijzing OM-afdoening wordt de betrokkene volgens de beleidsregels van het OM echter aangeduid als ‘bestrafte'.
Zie Aanwijzing OM-afdoening, Stcrt. 2011, 23 juni 2011, nr. 10937, p. 2. In het vervolg wordt in dit rapport de wettekst
gevolgd en het begrip ‘verdachte' gehanteerd.
Noot 12 Zie hierover de Aanwijzing OM-afdoening, Stcrt. 2011, 23 juni 2011, nr. 10937, p. 13-14 en de Aanwijzing
executie, Stcrt. 2010, 21 december 2010, nr. 20473.

14

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

2.2

Argumenten
In de vorige paragraaf zijn de formele juridische kaders en procedures van de bestuurlijke boete en
de bestuurlijke strafbeschikking besproken. In het vervolg van dit hoofdstuk gaan we op basis van
een literatuurstudie in op de vraag waarom beide instrumenten zijn ontwikkeld. Dat doen we eerst
op basis van algemene literatuur (deze paragraaf) en later nogmaals, maar dan op basis van de
kamerstukken (volgende paragraaf).

2.2.1

Handhavingstekort
Aan het begin van de jaren negentig werd in diverse beleidsstukken melding gemaakt van een
zogenoemd handhavingstekort met betrekking tot de handhaving van de regelgeving.

13

Dit

handhavingstekort is door de Commissie Bestuursrechtelijke en Privaatrechtelijke Handhaving
(Commissie-Michiels) onderzocht en omschreven:
“Wanneer bij niet-naleving een tot handhaving bevoegde instantie rechtens moet
handhaven doch hetzij wel wil, maar niet kan handhaven, hetzij wel kan, maar niet wil
14

handhaven; “het” handhavingstekort is dan de optelsom van alle tekorten tezamen”
De mogelijkheden om in de praktijk daadwerkelijk wetgeving te handhaven schieten tekort.

Daarvoor zijn twee redenen: de gebrekkige handhaafbaarheid en kwaliteit van de regelgeving en
‘het gegeven dat enerzijds een steeds ingewikkelder samenleving voor steeds meer aspecten van
het maatschappelijk leven steeds meer regels vraagt, terwijl anderzijds diezelfde samenleving
15

steeds minder geneigd is zich spontaan aan die regels te houden.’

Met name het tekort op het gebied van strafrechtelijke handhaving staat in de jaren negentig ter
discussie. Daarbij spelen drie aspecten een rol: 1) de massaliteit van regelschendingen, 2) de notie
dat het strafrecht vaak niet het effectiefste middel is en 3) het besef dat een slagvaardige rechtshandhaving wordt belemmerd door een te ver doorgeschoten stelsel van rechtsbeschermingsvoor16

zieningen.

Openbare orde en veiligheid
Eén van de beleidsterreinen waarop de rechtshandhaving dient te worden verbeterd volgens veel
commentatoren, is de openbare orde en veiligheid. Voor dit beleidsterrein, waarvan de
begripscontouren overigens niet vastomlijnd zijn, wordt gesteld – zoals ook voor andere ordeningsof instrumentele beleidswetgeving – dat verbetering van de rechtshandhaving niet enkel kan
Noot 13 Zie onder andere: Recht in beweging, een beleidsplan voor justitie in de komende jaren, (Kamerstukken II
1990/91, 21 829, nr. 1); Strafrecht met beleid, beleidsplan openbaar ministerie 1990-1995, Den Haag 1990, p. 15, 21
en 69; Zicht op wetgeving, (Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nrs. 1-2), p. 28 en Met vaste hand, een beleidsnota voor
de verbetering van de kwaliteit van de rechtshandhaving, (Kamerstukken II 1990/91, 22 045, nrs. 1-2), p. 8, 17 en 20;
Strafvordering in balans, (Kamerstukken II 1993/94, 23 672, nr. 1) en De taken van justitie. Takenanalyse van het ministerie van Justitie, ministerie van Justitie, 's-Gravenhage, mei 1993.
Noot 14 Commissie Bestuursrechtelijke en Privaatrechtelijke Handhaving (Commissie-Michiels), Handhaven op
niveau, Deventer 1998, p. 36.
Noot 15 Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 73.
Noot 16 Strafvordering in balans, a.w., p. 20 en De taken van justitie, a.w., p. 7. Ter nuancering inzake het
‘strafrechtelijke handhavingstekort’; de Commissie-Michiels stelt in 1998 na onderzoek vast dat op alle door de commissie
onderzochte beleidsterreinen in zekere zin wel sprake is van een handhavingstekort aan zowel de bestuurlijke, als de
justitiële kant van de handhaving. Zie Commissie Bestuursrechtelijke en Privaatrechtelijke Handhaving (Commissie-Michiels), a.w., p. 35-58. Zie ook F.C.M.A. Michiels, ‘Het handhavingstekort en de bestuurlijke boete’, in: D. Otto e.a. (red.), De
bestuurlijke boete in perspectief, Deventer 1999, p. 63-75.

15

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

worden bereikt door eenzijdig op strafrechtelijke handhaving te leunen. Gezocht zal moeten worden
17

naar een evenwichtiger verdeling van de handhavingslasten tussen justitie en bestuur.

Het idee is

dat medeoverheden, naast de rijksoverheid, eveneens verantwoordelijk zijn voor de handhaving
18

van rechtsregels.

Het strafrecht dient bij de instrumentele beleidswetgeving in aansluiting op preventieve maatregelen en niet-strafrechtelijke handhavingsystemen zo veel mogelijk een reservefunctie te hebben. Dat
betekent dat het strafrecht primair wordt ingezet voor ernstige inbreuken op regels die elementaire
19

belangen beschermen.

Met andere woorden: een keuze voor het strafrecht valt slechts te recht-

vaardigen als privaatrechtelijke, bestuursrechtelijke en tuchtrechtelijke oplossingen tekortschie20

ten.

Bestuurlijke handhaving
Hiermee komt de nadruk, naast een meer beleidsgerichte aanpak van de strafrechtelijke handhaving, met name te liggen op de bestuurlijke handhaving. Van de bestuurlijke handhaving wordt
vooral verwacht dat deze een bijdrage zal leveren aan de handhaving van regels waaraan politie en
justitie door capaciteitsgebrek niet toekomen. Deze nadruk op de bestuurlijke handhaving heeft tot
gevolg dat de aard en omvang van het bestuurlijke sanctie-instrumentarium verandert.

21

Eén van

de meest opmerkelijke veranderingen is de enorme groei van de bestuurlijke boete als
handhavingsinstrument.

2.2.2

Bestuurlijke boete
De bestuurlijke boete kon al langere tijd worden opgelegd op basis van diverse wettelijke
bepalingen in het fiscale recht. De laatste decennia heeft de bestuurlijke boete echter ook op vele
22

andere beleidsterreinen zijn intrede gedaan.

Eén van die terreinen is de openbare orde. Eind

jaren negentig waren er al plannen voor invoering van een bestuurlijke boete ter bestrijding van
zogenaamde ‘kleine ergernissen’ uit de Algemene Plaatselijke Verordeningen: hondenpoep op het
trottoir, voortijdig aanbieden van huisvuil, fietsen op de stoep, fout parkeren, vernieling van abri's,
23

graffiti, e.d.

Regierol door gemeenten
In het eind 2002 verschenen veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’, waarin het
toenmalige kabinet veiligheid als centrale beleidsopdracht formuleerde, werd de bestuurlijke boete
gepresenteerd als een belangrijk handhavingsinstrument ter invulling van de prominente rol die het
lokale bestuur dient te spelen in de aanpak van onveiligheid:
‘De versterking van de samenhang in het beleid en de samenwerking tussen de
veiligheidspartners op lokaal niveau vraagt om een scherpe invulling van de regierol door

Noot 17 Strafvordering in balans, a.w., p. 23-24.
Noot 18 Strafvordering in balans, a.w., p. 23-24.
Noot 19 Met vaste hand, a.w., p. 17.
Noot 20 Recht in beweging, a.w., p. 40.
Noot 21 Zie hierover F.C.M.A. Michiels, ‘Bestuurlijke handhaving in ontwikkeling’, in: Handhaving van het
bestuursrecht, preadvies VAR, Alphen aan den Rijn 1995, p. 7-118, i.h.b. p. 57-59.
Noot 22 Zie hierover: M.J. Sluijs, ‘De bestuurlijke boete: naar nieuwe grenzen’, Bestuurswetenschappen 1991, p.
420-434 en F.C.M.A. Michiels, De bestuurlijke boete in opmars?, (oratie VU), Zwolle 1994.
Noot 23 Zie Kamerstukken II 1998/99, 26 604, nr. 1, p. 33-35; Kamerstukken II 1999/2000, 26 800 VI, nr. 67, p. 1213; Kamerstukken II 1999/2000, 26 604, nr. 10, p. 3; Kamerstukken II 2000/01, nr. 22 236, nr. 57, p. 24 en de nota
Criminaliteitsbeheersing, Kamerstukken II 2000/01, 27 834, nr. 2, p. 3 en 48.

16

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

de gemeenten. Want op gemeentelijk niveau ligt een belangrijke sleutelrol voor het
verbeteren van de veiligheidssituatie voor de burger in de wijk.’

24

Die rol wordt ingevuld door het voeren van een integraal handhavingsprogramma waarin de
bestuurlijke boete wordt gepresenteerd als een mogelijke versterking van de bestuurlijke
handhaving op diverse terreinen, waaronder dat van de ‘kleine(re) delicten in het publieke domein,
zoals vuil op straat, graffiti, overlast.’

25

Dat leidde tot het indienen van het wetsvoorstel tot wijziging

van de Gemeentewet in verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van
een aantal voorschriften bepaald bij gemeentelijke verordening betreffende overlast in de openbare
ruimte (Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte, Kamerstuk 30 101).
Parkeerproblematiek – de ‘Wet Mulder’
Tegelijkertijd wordt de bestuurlijke boete een sleutelrol toebedeeld bij de handhaving van de lokale
parkeerproblematiek. Daartoe wordt in 2004 een bestuurlijke boetebevoegdheid voor de lokale
gemeentelijke overheid opgenomen in het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren en andere
lichte verkeersovertredingen (Kamerstuk 30 098). In dit wetsvoorstel werd aan het college van
burgemeester en wethouders de bevoegdheid toegekend om een bestuurlijke boete op te leggen
voor fout parkeren, stilstaan en enkele andere lichte verkeersovertredingen. Deze overtredingen
waren opgenomen in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, ook wel
de Wet Mulder genoemd. Het wetsvoorstel beoogde een bijdrage te leveren aan de zelfstandige
handhaving van het lokale integrale parkeerbeleid, waarbij beleid en handhaving in één hand
werden verenigd. De parkeerhandhaving zou tot een hoger niveau van handhaving leiden, omdat
het lokale bestuur hieraan veel aandacht zou geven, mede omdat een sterke financiële prikkel zou
uitgaan van de boeteopbrengsten die ten goede zouden komen aan het handhavende
bestuursorgaan.

26

Uiteindelijk is het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte
verkeersovertredingen (Kamerstuk 30 098) niet door de Eerste Kamer aangenomen. Tijdens de
behandeling in de Eerste Kamer werd het wetsvoorstel onder andere bestempeld als onvoldragen
en onvoldoende overdacht. Daarbij werd met name gewezen op de omstandigheid dat het
wetsvoorstel volgens de regering moest worden aangenomen om de uitvoering van de Wet
bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte te financieren. Daarnaast had de toenmalige
minister van Justitie medegedeeld bereid te zijn tot een novelle waarin uiterlijk vijf jaar na invoering
van het wetsvoorstel deze zou worden ingetrokken na invoering van de mogelijkheid van de
bestuurlijke strafbeschikking bij inwerkingtreding van de reeds in behandeling zijnde Wet OM27

afdoening.

Vanuit een oogpunt van behoorlijke wetgeving werd dit geen argument geacht om een

Noot 24 Kamerstukken II 2003/04, 28 684, nr. 1 (Naar een veiliger samenleving), p. 34.
Noot 25 Kamerstukken II 2003/04, 28 684, nr. 1 (Naar een veiliger samenleving), p. 37.
Noot 26 Dit voorstel werd destijds gedaan naar aanleiding van een dienaangaand pleidooi van de VNG en op grond
van het in diverse beleidsstukken geuite algemene uitgangspunt dat invoering van de bestuurlijke boete aan de randen
van de harde kern van het strafrecht onder omstandigheden een gewenste aanvulling kon zijn op de bestaande
handhavingsbevoegdheden. Zie Kamerstukken II 1999/00, 26 800 VI, nr. 67, p. 12-13; het onderzoek van de
Rijksuniversiteit Groningen, Kansen en risico’s van de bestuurlijke verkeershandhaving, WODC/RUG, Groningen 2000;
de daarnaar verwijzende brief van 15 november 2001 van de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Justitie en Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer (5130985/501/JS); Kamerstukken II 2004/05, 30 101, nr. 3, p.
12 en Kamerstukken II 2004/05, 30 098, nr. 3, p. 1-2.
Noot 27 Kamerstukken I, 18 december 2007, Stemmingen, p. 15-588-15-589.

17

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

wetsvoorstel aan te nemen waaraan blijkbaar geen zelfstandige behoefte bestond. Dit leidde dan
ook tot de verwerping van het wetsvoorstel.
De Eerste Kamer ging wel akkoord met het wetsvoorstel bestuurlijke boete overlast in de openbare
ruimte (Kamerstuk 30 101). In 2009 werd de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte
ingevoerd waarbij de bestuurlijke boete als handhavingsinstrument werd opgenomen in de
Gemeentewet (art. 154b-154n Gemwet) ter bestrijding van de overlast in de openbare ruimte.

28

Van strafrecht naar bestuursrecht
Op diverse wetgevingsterreinen werd de strafrechtelijke handhaving vervangen door
bestuursrechtelijke handhaving middels een bestuurlijke boete. Een groot aantal voorheen strafbaar
gestelde feiten werden als het ware overgeheveld naar het bestuursrecht, waarbij strafrechtelijke
29

sancties werden vervangen door bestuurlijke boetes.

Het meest in het oog springende voorbeeld is de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Op grond van deze wet kunnen sinds 1990 bestuurlijke boetes worden opgelegd ten
aanzien van lichte verkeersovertredingen, welke voorheen op strafrechtelijke wijze werden afgedaan.
Daarbij kunnen de bij de wet aangewezen opsporingsambtenaren in geval van lichte verkeersovertredingen (mits er geen schade aan goederen of letsel aan personen is veroorzaakt), bestuurlijke boetes opleggen. Aansluitend staat beroep open op de officier van justitie, op de kantonrechter en ten
30

slotte op het gerechtshof Leeuwarden.

In reactie hierop vroeg de toenmalige minister van Justitie de Commissie voor de toetsing van
wetgevingsprojecten (CTW/de Commissie-Kortmann) in 1993 advies uit te brengen over de wenselijkheid en mogelijkheid om de bestuurlijke boete op grotere schaal in te zetten naast of in plaats
van strafrechtelijke handhaving. De Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten stelde in
het rapport Handhaving door bestuurlijke boeten voor om een groot aantal wetten dat via het
strafrecht werd gehandhaafd, in het bijzonder via de Wet op de economische delicten, door middel
van de bestuurlijke boete te doen handhaven.

31

Dit advies werd door het toenmalige kabinet in

beginsel overgenomen op grond van de overweging dat de invoering van de bestuurlijke boete op
verschillende terreinen van het recht paste in het te volgen handhavingsbeleid en een belangrijke
32

bijdrage kon leveren aan de verbetering van de rechtshandhaving.

Dit standpunt heeft

geresulteerd in meer dan tachtig wettelijke regelingen waarin de handhaving kan verlopen via een
bestuurlijke boete.

33

Noot 28 Wet van 20 december 2007, Stb. 2008, 44 (Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte), inwtr. per
14 januari 2009. Zie Besluit van 18 december 2008, Stb. 2009, 9. Zie tevens de nadere uitwerking in het Besluit van 15
december 2008, Stb. 2008, 580 (Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte).
Noot 29 A.R. Hartmann en P.M. van Russen Groen, ‘Van strafrecht naar bestuursstrafrecht: de derde
decriminaliseringsgolf?’, in: M. Moerings (red.), Hoe punitief is Nederland?, Arnhem 1994, p. 145-163.
Noot 30 De laatst genoemde beroepsmogelijkheid is ingevoerd bij de Wet van 28 oktober 1999, Stb. 1999, 469.
Noot 31 Rapport van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten, Handhaving door bestuurlijke boeten,
advies aan de minister, 's-Gravenhage 1994.
Noot 32 Kamerstukken II 1993/94, 23 400 VI, nr. 48, p. 6-7.
Noot 33 Zie voor het meest recente, officiële overzicht: Kamerstukken II 2009/10, 32 123 VI, I (brief van 17 maart
2010).

18

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

2.2.3

Strafbeschikking
De overheveling van strafrechtelijke handhaving naar bestuursrechtelijke handhaving door middel
van een bestuurlijke boete bracht binnen het strafrechtelijk kader een soort tegenbeweging op
gang, waarbij allerlei ideeën werden geopperd om de strafrechtelijke afdoening doelmatiger te
maken. Grondslag van deze tegenbeweging vormde het genoemde handhavingtekort in de
rechtshandhaving, in het bijzonder de overbelasting van het strafrechtelijke apparaat. Deze
overbelasting werd met name veroorzaakt door een inefficiënte en ineffectieve afdoening van
veelvoorkomende, eenvoudige en lichte strafbare feiten. Om dat te verbeteren werd de focus
gericht op de wijze waarop de buitengerechtelijke afdoening in het strafrecht functioneerde: zaken
die wel binnen het strafrecht vallen, maar niet voor een rechter komen. Knigge stelde (in navolging
van anderen) in zijn preadvies aan de Nederlandse Juristenvereniging van 1994 voor om een
vereenvoudigde procedure in het Wetboek van Strafvordering in te voeren, waarbij de officier van
justitie bij beschikking of bij strafbevel boetes zou kunnen opleggen, zonder dat daarvoor een
34

rechter nodig zou zijn.

Nieuwe categorie delicten: ‘misdragingen’?
Ook de Commissie Heroverweging Instrumentarium Rechtshandhaving (Commissie-Korthals Altes)
draagt in het eind augustus 1995 verschenen rapport ‘Het Recht Ten Uitvoer Gelegd' een oplossing
aan voor het ‘immens' handhavingstekort en de overbelaste strafrechtspleging.

35

Maar volgens de

commissie dreigt er ook een wildgroei van het aantal regelingen waarin bestuursorganen de
bevoegdheid wordt verleend bestuurlijke boetes op te leggen. Daardoor zou volgens de commissie
de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid wel eens verloren kunnen gaan. Een van de oplossingen die
de commissie aandraagt richt zich op aanpassing van de buitengerechtelijke afdoening. De
commissie stelt voor een nieuw te creëren ‘bestuursrechtelijke’ tak van het openbaar ministerie –
een onderdeel met medewerkers met een specifieke deskundigheid op het terrein van de bestuursrechtelijke handhaving – de bevoegdheid te verlenen tot het aanbieden van een specifieke
36

transactie.

Deze specifieke tak binnen het openbaar ministerie zou ten aanzien van een aparte

groep van delicten, ‘misdragingen’ genaamd, een transactie kunnen opleggen, welke na verloop
van tijd executoir wordt verklaard. Het voorstel verleent het openbaar ministerie bij deze nieuwe
categorie strafbare feiten als het ware de bevoegdheid boetes op te leggen, ondanks dat wordt
vastgehouden aan de oude terminologie van ‘transactie’. Maar het voorstel behelst tevens een
wijziging in de organisatie van het openbaar ministerie, een wijziging in het stelsel van de transactie
en een hernieuwde invoering van een driedeling van strafbare feiten.
De Commissie Bestuursrechtelijke en Privaatrechtelijke Handhaving (Commissie-Michiels), die de
voorstellen van de Commissie-Korthals Altes aan een nader onderzoek heeft onderworpen, wijst
het idee van een nieuw te creëren ‘bestuursrechtelijke’ tak van het openbaar ministerie echter af,
Noot 34 G. Knigge, ‘Strafvordering in het geding’, preadvies betreffende het onderwerp Herbezinning op (de
grondslagen van) het Wetboek van Strafvordering, HNJV 1994-I, Zwolle 1994, p. 37-116, i.h.b. p. 50, 59-60 en 75-78 en
HNJV 1994-II, Zwolle 1994, p. 108-109. In gelijke zin G. Knigge, ‘De bestuurlijke boete als teken aan de wand’, M&R 1998,
p. 63-68.
Noot 35 Commissie Heroverweging Instrumentarium Rechtshandhaving (Commissie-Korthals Altes), Het Recht Ten
Uitvoer Gelegd. Oude en nieuwe instrumenten van de rechtshandhaving, Den Haag 1995, p. 15-17 en 83-85. Zie over
dit rapport H. de Doelder, A.R. Hartmann en P.M. van Russen Groen, ‘Over de alternatieven van de CommissieKorthals Altes’, NJB 1995, p. 1392-1399.
Noot 36 Commissie-Korthals Altes, a.w., p. 86-90.

19

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

met name omdat dit geen oplossing zou bieden voor het handhavingstekort.

37

Ook de minister

staat afwijzend tegenover het voorstel voor een aparte, bestuursrechtelijke tak binnen het openbaar
ministerie. Het creëren van een aparte categorie van strafbare feiten in combinatie met de
executoirverklaring wordt eveneens afgewezen, omdat met de invoering hiervan de regelgeving in
het algemeen en de verhouding tot het instituut van de transactie weinig eenvoudig en
38

overzichtelijk wordt. Echter, het idee van de executoirverklaring van de transactie krijgt wel bijval.
Bestuursorganen betrekken bij strafrechtelijke handhaving
Dat ter leniging van de overbelasting van het justitiële apparaat ook bestuursorganen betrokken
worden in de strafrechtelijke handhavingsketen, past eveneens in de hier gesignaleerde

tegenbeweging. Rond 2000 werd het door het toenmalige Transactiebesluit milieudelicten mogelijk
voor bepaalde lichamen en personen met een publieke taak belast om op grond van artikel 37
WED transacties aan te bieden aan verdachten van eenvoudige milieudelicten.

39

De zogenaamde

‘bestuurlijke transactie’ biedt het bestuur van sommige waterschappen, gemeenten, provincies en
enkele specifiek benoemde personen, de mogelijkheid om bij veel voorkomende eenvoudige
milieudelicten zonder tussenkomst van het openbaar ministerie een strafrechtelijke transactie aan
te bieden. Een en ander vindt plaats overeenkomstig de richtlijnen en aanwijzingen van het
40

openbaar ministerie.

Het Transactiebesluit milieudelicten had tot doel om voor eenvoudige en

veel voorkomende overtredingen en misdrijven op het terrein van het milieu een strafrechtelijke
transactiebevoegdheid in handen te leggen van het bestuur. Hiermee krijgt het bestuur, naast de
bestaande bestuurlijke sanctiemogelijkheden, een extra instrument toebedeeld om milieuwetgeving
te handhaven. Het gaat daarbij weliswaar om een strafrechtelijk instrument, maar bestuursorganen
kunnen deze transactie zonder tussenkomst van het openbaar ministerie aanbieden, net als andere
bestuurlijke sancties. Het aanbieden van een transactie maakt het voor het bestuur mogelijk snel
en slagvaardig op te treden tegen overtreders van bepaalde milieuregels. De voornaamste reden
voor de introductie van strafrechtelijke transactiebevoegdheid in handen van het bestuur was een
efficiënte en effectieve handhaving van de milieuwetgeving.

41

Strafbeschikking
Sluitstuk van de genoemde tegenbeweging binnen het strafrecht vormt de totstandkoming van de
strafbeschikking. In navolging van de eerdere ideeën omtrent een zelfstandige buitengerechtelijke
afdoeningsmogelijkheid voor het openbaar ministerie wordt in het onderzoeksproject ‘Strafvordering
2001’ een uitgewerkt voorstel beschreven waarin het openbaar ministerie – maar mogelijk ook
andere participanten binnen de strafrechtspleging – een zelfstandige bevoegdheid wordt
42

toebedeeld tot het opleggen van sancties.

Het voorstel houdt in dat, ter vervanging van de

Noot 37 Commissie-Michiels), a.w., p. 98-100.
Noot 38 Kamerstukken II 1995/96, 24 802, nrs. 1-2, p. 57 en 61-63.
Noot 39 Besluit van 8 juli 2000, Stb. 2000, 320 (Transactiebesluit milieudelicten)(oud). Zie nader hierover onder
andere F.C.M.A. Michiels, ‘Een kans voor open doel. Over de handhaving van milieurecht met bestuurlijke transacties’,
in: F.C.M.A. Michiels (red.), Recht op het doel af, Deventer 1998, p. 269-286 en A. de Lange, ‘OM de bestuurlijke boete
in het milieurecht’, in: D. Otto e.a. (red.), a.w., p. 77-87.
Noot 40 Zie de toenmalige Richtlijn openbaar ministerie inzake bestuurlijke transactie milieudelicten, Stcrt. 2000, nr.
185; de Richtlijn voor strafvordering bestuurlijke transactie milieudelicten, Stcrt. 2002, nr. 22; de Aanwijzing bestuurlijke
transactie milieudelicten, Stcrt. 2000, nr. 185 en de Transactieregeling milieudelicten, Stcrt. 2000, nr. 190. Momenteel
gelden in dezen de Richtlijn voor strafvordering bestuurlijke transactie milieudelicten, Stcrt. 2010, nr. 19120 en de
Aanwijzing bestuurlijke transactie milieudelicten, Stcrt. 2010, nr. 2961.
Noot 41 Besluit van 8 juli 2000, Stb. 2000, 320 (oud), p. 20.
Noot 42 Zie A.R. Hartmann, ‘Buitengerechtelijke afdoening', in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Het
onderzoek ter zitting. Eerste Interim Rapport Onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer 2000, p. 59-90 en idem,

20

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

omslachtige en weinig gewaarborgde transactieprocedure, voor strafbare feiten met een geringe
morele lading of een geringe mate van veroorzaakt onrecht, waarbij de bewijsbaarheid en
strafbaarheid van het feit en de verdachte eenvoudig zijn vast te stellen, het openbaar ministerie,
los van de strafrechter en de betrokken verdachte, zelfstandig tot het opleggen van een sanctie kan
besluiten. De toenmalige minister nam dit voorstel op in het wetgevingsprogramma en dit leidde tot
het wetsvoorstel en uiteindelijk tot de Wet OM-afdoening met daarin opgenomen de huidige
strafbeschikking.

43

De strafbeschikking is een bevoegdheid tot het uitvaardigen van een strafrechtelijke sanctie zonder
tussenkomst van de strafrechter of de verdachte. De strafbeschikking is als zelfstandige
sanctiebevoegdheid opgenomen in het Wetboek van Strafvordering (art. 257a-257h WvSv) en per
1 februari 2008 (gefaseerd/per zaakstroom) ingevoerd. Op grond van artikel 257a lid 2 en 3 WvSv
kunnen verschillende sancties (straffen, maatregelen en gedragsaanwijzingen) via een
strafbeschikking worden opgelegd, maar de verwachting was dat het leeuwendeel van de sancties
zou bestaan uit boetes.
De bevoegdheid tot het uitvaardigen van een strafbeschikking is toebedeeld aan het openbaar
ministerie (art. 257a WvSv), maar ook opsporingsambtenaren en bepaalde lichamen en personen
met een publieke taak belast kunnen de bevoegdheid toebedeeld krijgen, indien daartoe
aangewezen bij algemene maatregel van bestuur (art. 257b en 257ba WvSv). De strafbeschikking
mag in beginsel enkel worden toegepast ten aanzien van strafbare feiten met een geringe morele
lading of die een geringe mate van onrecht veroorzaken en waarbij de bewijsbaarheid en
strafbaarheid van het feit en de strafbaarheid van de verdachte eenvoudig zijn vast te stellen.

44

De

afhandeling via de strafbeschikking is daarbij in belangrijke mate ingekaderd door richtlijnen en
aanwijzingen van het OM.

45

Deze zelfstandige sanctiebevoegdheid zal op termijn de huidige

omslachtige en weinig gewaarborgde toepassing van de (bestuurlijke) transactie vervangen.
Snel, sneller, supersnel
De laatste jaren staat de strafbeschikking met name in het teken van een snelle en doeltreffende
afdoening binnen de strafrechtsketen. Immers, de veronderstelling is dat een snelle afhandeling
van de zaak en start van de executie bijdraagt aan een zichtbare en merkbare correctie op gedrag.
Het huidige kabinet heeft als doelstelling, opgenomen in het werkprogramma ‘Nederland Veiliger’,
dat na ommekomst van deze kabinetsperiode twee derde van de eenvoudige (standaard)
strafzaken binnen een maand is afgehandeld met een strafbeschikking of een eindvonnis in eerste
46

aanleg.

Het kabinet probeert dat te bereiken door – naast een verdere doorvoering van snel- en

‘Buitengerechtelijke afdoening II', in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Dwangmiddelen en rechtsmiddelen. Derde
Interim Rapport Onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer 2002, p. 79-198.
Noot 43 Wet van 7 juli 2006, Stb. 2006, 330 (Wet OM-afdoening), inwtr. per 1 februari 2008. Zie Besluit van 21
december 2007, Stb. 2008, 4. Zie tevens de nadere uitwerking in het Besluit van 4 juli 2007, Stb. 2007, 255 (Besluit
OM-afdoening). Zie tevens de Wet van 26 april 2007, Stb. 2007, 160 (Wet technische onvolkomenheden).
Noot 44 De grens voor de toepassing ligt volgens art. 257a, lid 1 en 257b, lid 2 WvSv bij strafbare feiten waarop naar
wettelijke omschrijving gevangenisstraf is gesteld van niet meer dan zes jaar. Zie tevens Kamerstukken II 2004/05, nr.
7, p. 12; Kamerstukken II 2004/05, nr. 16 en Kamerstukken II 2005/06, nr. 31.
Noot 45 Zie Aanwijzing Kader voor Strafvordering, Stcrt. 2011, 31 oktober 2011, nr. 19452; de Aanwijzing OMafdoening, 23 juni 2011, Stcrt. 2011, 23 juni 2011, nr. 10937; de Richtlijn voor strafvordering feitgecodeerde misdrijven
en overtredingen, Stcrt. 2011, 16 december 2011, nr. 22818 en de Aanwijzing feitgecodeerde misdrijven, overtredingen
en gedragingen als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, Stcrt. 2011, 23
december 2011, nr. 22821.
Noot 46 Zie Ministerie van Veiligheid en Justitie, Nederland veiliger. Staan voor een veilige en rechtvaardige
samenleving, Den Haag 2011. Zie ook het zogenaamde Actieprogramma ‘Sneller recht doen, sneller straffen’, in:

21

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

supersnelrecht – onder andere een permanente verbetering en versnelling door te voeren van de
werkprocessen van politie tot en met de rechtspraak. Daarbij is recent door politie en OM een
gezamenlijk initiatief gestart om door middel van een snelle selectie van zaken, indien mogelijk, tot
47

een snelle afdoening van eenvoudige strafzaken te komen (het zogeheten ZSM-traject).
dat traject speelt de strafbeschikking de komende jaren een belangrijke rol.

Binnen

48

Gemeenten en de bestuurlijke strafbeschikking voor openbare orde en veiligheid
Belangrijk in het kader van het onderhavige onderzoek zijn de mogelijkheden die niet-justitiële
instanties in de Wet OM-afdoening worden toebedeeld. Op grond van het bij amendement
ingevoegde artikel 257ba WvSv is de mogelijkheid gecreëerd om aan bepaalde lichamen of
personen met een publieke taak de strafbeschikkingsbevoegdheid te verlenen. Artikel 257ba lid 1
WvSv luidt:
‘Bij algemene maatregel van bestuur kan aan daartoe aan te wijzen lichamen of personen,
met een publieke taak belast, binnen daarbij gestelde grenzen de bevoegdheid worden
verleend een strafbeschikking uit te vaardigen.’
Deze bepaling was in eerste instantie bij het ingediende wetsvoorstel in een wijziging van artikel 37
WED opgenomen, waar zij een opvolger was van de bestuurlijke transactie in economische
strafzaken. Maar bij amendement is geopteerd voor een bredere voorziening. De huidige redactie
van artikel 257ba WvSv maakt het mogelijk dat decentrale overheden ook op andere terreinen dan
enkel de economische delicten de strafbeschikking kunnen hanteren. Bij de vormgeving van het
amendement werd expliciet verwezen naar de overlast in de openbare ruimte (‘kleine ergernissen’)
en het fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen, waar op dat moment ook
wetsvoorstellen bij de Tweede Kamer lagen.

49

Hierdoor kan de bestuurlijke strafbeschikking ook

worden ingezet ter handhaving van de openbare orde en veiligheid door gemeenten.
Recent is duidelijk geworden dat handhaving van de openbare orde mogelijk ook behelst de
handhaving in winkelcentra, meer bepaald optreden bij eenvoudige winkeldiefstal. In het ‘Actieplan
Criminaliteit tegen bedrijven’ is opgenomen dat de mogelijkheden worden verkend om
gemeentelijke boa’s in het domein van de openbare ruimte de bevoegdheid te geven om bij
winkeldiefstal op te treden.

50

Met een proef in Zaltbommel – en in vier andere pilotgemeenten –

wordt hier invulling aan gegeven. De aangewezen ‘winkelboa’s’ kunnen bij deze proef rechtstreeks
opgeroepen worden wanneer een winkelier of een winkelbeveiliger een winkeldief op heterdaad
heeft aangehouden. Vervolgens zullen zij de winkelier kunnen helpen met het doen van de aangifte
en zullen zij een proces verbaal van bevindingen kunnen opmaken. Daarbij worden de boa's

Kamerstukken II 2011/12, 29 279, nr. 126 en Kamerstukken II 2011/12, 33 000, VI, nr. 11, inzake de uitvoeringsketen
strafrechtelijke beslissingen. Zie eerder reeds: Kamerstukken II 2009/10, 32 123 VI, nr. 84.
Noot 47 Deze ‘ZSM-aanpak' – hetgeen staat voor: ‘Zo Selectief, Snel, Simpel, Slim, Samen mogelijk') – is gestart in
de G5 en (bij gebleken succes) wordt dit de landelijke werkwijze van het OM. Deze aanpak beoogt dat binnen 6 uur na
aanhouding (of binnen 3 dagen bij zaken waarin inverzekeringstelling aan de orde is) een beslissing wordt genomen over
de wijze van afdoening. De executie wordt zo mogelijk meteen gestart.
Noot 48 Zie hierover openbaar ministerie, Perspectief op 2015. Een zichtbaar, merkbaar en herkenbaar OM, Den Haag
2011, 14-15, Bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 28 684, nr. 331.
Noot 49 Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 18. Zie voor de wetsvoorstellen inzake de overlastgevende feiten en
voor fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen de reeds hiervoor genoemde wetsvoorstellen:
Kamerstukken II 2004/05, 30 101, nr. 2 en Kamerstukken II 2004/05, 30 098, nr. 2.
Noot 50 Kamerstukken II 2011/12, 28 684, nr. 337, Bijlage `Actieplan Criminaliteit tegen bedrijven’, p. 12.

22

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

geacht eventuele getuigen te horen en/of camerabeelden uit te kijken, mogen zij de winkeldief,
indien nodig, fouilleren en vervolgens vervoeren naar het politiebureau. De hulpofficier van justitie
beslist of de aanhouding rechtmatig is en vaardigt, indien passend, een strafbeschikking uit. Tot de
openbare ruimte horen volgens de minister van Veiligheid en Justitie ook winkelgebieden.

2.3

51

Kamerstukken
In de vorige paragraaf is op basis van de literatuur bezien welke veranderingen de bestuurlijke
boete en de strafbeschikking in de rechtshandhaving hebben teweeggebracht. In deze paragraaf
gaan we in op de, in de tijd parallel lopende, politieke discussie op basis van een analyse van de
kamerstukken. Ook daarin wordt namelijk aandacht geschonken, zij het in wisselende mate, aan de
argumenten voor de invoering van beide instrumenten.

2.3.1

Bestuurlijke boete/kamerstukken 30 101
Gemeenten eigen verantwoordelijkheid handhaving
In de kamerstukken inzake de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte wordt
uitgebreid aandacht geschonken aan de grondslag van de bestuurlijke boete als nieuw
handhavingsinstrument ter bestrijding van overlast in de openbare ruimte. De Memorie van
Toelichting begint helder door direct de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur voor de
handhaving van de lokale regelgeving voorop te stellen. Overlastgevende feiten als wildplassen en
het aanbrengen van graffiti, zijn feiten waarvan het kabinet vindt:
‘dat hiertegen krachtiger moet kunnen worden opgetreden en dat gemeenten hierbij een
grotere rol moeten krijgen. Dit wetsvoorstel maakt het gemeentebesturen mogelijk om, in
reactie op het veroorzaken van deze overlast in het publieke domein zelf een bestuurlijke
boete op te leggen.’

52

In een speciale paragraaf inzake de beweegredenen om tot het voorstel te komen, wordt geschetst
dat gemeenten het als een gemis ervaren dat de uiteindelijke handhaving van regelschending van
de lokale verordeningen niet zelf kan worden afgedaan, maar via het strafrecht wordt gehandhaafd.
Onder verwijzing naar het veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’ wordt deze
scheiding tussen beleidvoering en handhaving in het licht van het uitgangspunt van het integraal
gemeentelijk beleid ongewenst geacht.
‘Gemeenten worden aangesproken op het organiseren van integraal veiligheidsbeleid,
maar beschikken in weerwil daarvan niet over voldoende bestuursrechtelijke instrumenten
om dat beleid integraal te handhaven.’

53

Noot 51 Kamervragen II 2011/12 met antwoord van 30 maart 2012, nr. 2013 (Marcouch en Recourt) en 2014
(Kooiman).
Noot 52 Kamerstukken II 2004/05, 30 101, nr. 3, p. 1.
Noot 53 Kamerstukken II 2004/05, 30 101, nr. 3, p. 1. Zie tevens: Kamerstukken II 2003/04, 28 684, nr. 1 (Naar een
veiliger samenleving).

23

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Bestuurlijke boete om regierol gemeenten te versterken
De regering wil deze situatie veranderen door het bestuurlijke toezicht en de handhaving in het
publieke domein te versterken door het introduceren van de bestuurlijke boete. Gemeenten krijgen
met de bestuurlijke boete een zelfstandige bevoegdheid om op te kunnen treden tegen veel
voorkomende en overlastveroorzakende (lichte) overtredingen in de openbare ruimte. De
bestuurlijke boete kan naast de reguliere herstelsancties als bestuursdwang en de dwangsom
zorgen voor meer invloed op de intensiteit van de handhaving en ‘te dien aanzien de regie aan zich
54

te trekken.’

Ook het argument van de strafrechtelijke overbelasting speelt een rol. Uiteindelijk wordt gesteld dat
de invoering van de bestuurlijke boete tegemoet komt aan zowel de wens tot meer invloed van het
gemeentebestuur op de handhaving van de normen betreffende overlast in de openbare ruimte als
aan de wens om de strafrechtsketen te ontlasten.
‘De invoering van bestuurlijke boete ter bestrijding van overlast in de openbare ruimte, zal
enerzijds als voordeel hebben dat de strafrechtsketen wordt ontlast, zodat politie en justitie
meer capaciteit zullen hebben om zwaardere zaken te behandelen. Anderzijds zal het aan
het gemeentebestuur in het kader van het integrale veiligheidsbeleid een grotere invloed
verschaffen op de aanpak van overlast in de openbare ruimte en daarmee de handhaving
op dat vlak kunnen versterken. Omdat de ontvangsten, anders dan bij strafrechtelijke
boeten, naar gemeenten gaan, hebben gemeenten meer mogelijkheden voor versterking
van de handhaving.’

55

Voor wat betreft het laatste punt is in artikel 5:10, lid 1 Awb helder gesteld: ‘Voor zover een
bestuurlijke sanctie verplicht tot betaling van een geldsom, komt deze geldsom toe aan het
bestuursorgaan dat de sanctie heeft opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.’

2.3.2

Strafbeschikking/kamerstukken 29 849
Zo uitgebreid de aandacht voor de grondslag voor de invoering van de bestuurlijke boete voor
overlastgevende feiten in de kamerstukken was, zo beperkt is deze in de kamerstukken inzake de
Wet OM-afdoening. Er wordt als vanzelfsprekend voortgebouwd op de eerder verschenen
beleidsrapporten en er wordt verwezen naar enkele rapporten waarin een andere wijze van
buitengerechtelijke afdoening is voorgesteld.

56

Doelmatiger en effectiever
Eén van de centrale ambities is volgens de kamerstukken inzake de Wet OM-afdoening het
vergroten van de veiligheid door vergroting van de doelmatigheid van de strafrechtelijke
buitengerechtelijke afdoening.

57

De Memorie van Toelichting stelt op dit punt:

Noot 54 Kamerstukken II 2004/05, 30 101, nr. 3, p. 2.
Noot 55 Kamerstukken II 2004/05, 30 101, nr. 3, p. 2.
Noot 56 Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 3, p. 51-55.
Noot 57 Een directe verwijzing naar het veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’ wordt ter grondslag
niet gemaakt, wel op specifieke onderdelen, maar spreekt impliciet uit de voorstellen tot aanpassing van de
buitengerechtelijke afdoening. In het veiligheidsprogramma zelf wordt op de invoering van de strafbeschikking wel
gepreludeerd: Kamerstukken II 2003/04, 28 684, nr. 1 (Naar een veiliger samenleving), p. 25-26.

24

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

‘De capaciteit van de justitieketen moet worden aangepast aan de stijgende behoefte aan
rechtshandhaving. Vergroting van de mogelijkheden tot en doelmatigheid van de
buitengerechtelijke afdoening van strafzaken is daarbij van groot belang.’

58

De doelmatigheid van de rechtshandhaving fungeert ook als grondslag bij de – aanvankelijke, later
aangepaste – inzet van bestuurlijke instanties bij de strafrechtelijke handhaving. In de Memorie van
Toelichting wordt ten aanzien van deze inzet gesteld:
‘Concluderend kan worden vastgesteld dat de mogelijkheden tot buitengerechtelijke
afdoening van strafzaken door andere organen dan het openbaar ministerie behouden
blijven en, doordat zij worden omgebouwd in bevoegdheden tot het uitvaardigen van een
strafbeschikking, effectiever gemaakt.’

59

Het amendement dat uiteindelijk tot invoering van de mogelijkheid van de bestuurlijke
strafbeschikking leidde, geeft daarentegen meer uitgebreid weer op welke gronden het voorstel tot
aanpassing van het wetsvoorstel is gebaseerd. Onder verwijzing naar de mogelijkheden
opgenomen in het wetsvoorstel in artikel 257b WvSv en artikel 37 WED – waarin de mogelijkheid
wordt gecreëerd om naast de officier van justitie ook aangewezen opsporingsambtenaren en
lichamen en personen met een publieke taak als bevoegde instanties aan te wijzen – stelt de
toelichting bij het amendement dat het amendement deze voorziening breder trekt en ‘het daarmee
mogelijk maakt decentrale overheden ook op andere terreinen zoals bij «kleine ergernissen» en
60

lichte verkeersovertredingen, bij de rechtshandhaving te betrekken.’

De wijziging had volgens de

toelichting als bedoeling gemeenten voorafgaand aan de invoering van de bestuurlijke boete voor
kleine ergernissen (later: de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte) en de
bestuurlijke boete fout parkeren (het wetsvoorstel dat later in de Eerste Kamer werd verworpen) de
mogelijkheid tot handhaving van kleine ergernissen reeds te versterken.
Functionele én financiële versterking handhaving
Ten slotte is belangrijk dat het amendement stelt: ‘In combinatie met het voorgestelde artikel 27a
WAHV wordt aan gemeenten een veel krachtiger mogelijkheid geboden om de handhaving te
versterken, dan via de zogenaamde p.v.-vergoeding (28 684 nr. 41).’

61

Via een ander amendement

bij de Wet OM-afdoening was immers voorgesteld de zogenaamde p.v.-vergoeding op grond van
de invoering van artikel 27a WAHV en artikel 576a WvSv een wettelijke basis te verlenen ten
behoeve van het uitvaardigen van een bestuurlijke strafbeschikking.

62

De Minister van Justitie had

aan de Kamer medegedeeld dat hij aan de gemeenten een handreiking wilde doen door een
tegemoetkoming in de kosten bij het uitschrijven van processen-verbaal ter bekeuring van kleine
ergernissen in de publieke ruimte en parkeerovertredingen. Dit zou gebeuren vooruitlopend op de
inwerkingtreding van de invoering van de bevoegdheid voor decentrale overheden om een
bestuurlijke boete op te leggen voor kleine ergernissen in het publieke domein en fout parkeren
(waarvan de opbrengst geheel in de gemeentekas zouden vloeien). Met het amendement dat een
wettelijke basis verschafte aan de p.v.-vergoeding werd derhalve ook voor de bestuurlijke

Noot 58 Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 3, p. 1.
Noot 59 Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 3, p. 35.
Noot 60 Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 18, p. 2.
Noot 61 Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 18, p. 2.
Noot 62 Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 19.

25

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

strafbeschikking een financiële vergoeding (wettelijk) geregeld. Hierdoor leverde de bestuurlijke
strafbeschikking niet alleen functioneel, maar ook financieel een versterking op van de handhaving.
Dat betekende dat gemeenten die niet voor de bestuurlijke boete kozen, maar voor de bestuurlijke
strafbeschikking, via dit amendement ook een financiële tegemoetkoming zouden krijgen, hetgeen
als passend werd gezien voor met name kleine gemeenten.

63

Inmiddels bestaat de Vergoedingsregeling gemeenten voor handhaving parkeren en overlast 2010,
op grond waarvan gemeenten na aanvraag een vergoeding kunnen ontvangen voor processenverbaal (p.v.’s) uitgeschreven door buitengewoon opsporingsambtenaren werkzaam voor of in
dienst van een gemeente. De vergoedingsregeling geldt voor bepaalde overlastfeiten in de
openbare ruimte en voor de meeste parkeerfeiten vallend onder WAHV. De afhandeling verloopt
64

via het CJIB te Leeuwarden.

2.4

Concluderende opmerkingen
Het handhavingstekort dat begin jaren negentig werd geconstateerd heeft de afgelopen decennia
geleid tot een indringende aanpassing van de handhaving van de regelgeving. Het heeft in het
bestuursrecht geleid tot het meer op de voorgrond treden van de handhaving als onderdeel van het
gehele bestuurlijke beleid, waarbij de bestuurlijke boete als aanvullend handhavingsinstrument op
ruime schaal is ingevoerd. Voor wat betreft het strafrecht is de meest in het oog springende
verandering de verandering die de buitengerechtelijke afdoening heeft ondergaan door de invoering
van de strafbeschikking. Ook op het terrein van de openbare orde en de aanpak van de overlast in
de openbare ruimte zijn beide handhavingsinstrumenten ingevoerd.
Terugkijkend op de afgelopen jaren kan worden geconstateerd dat in een relatief kort tijdsbestek
verschillende bestuurlijke en strafrechtelijke handhavinginstrumenten zijn bedacht en ingevoerd.
Daarbij lijkt sprake te zijn geweest van wat sommigen omschrijven als ‘politieke dadendrang’. Het is
maar de vraag of de bestuurlijke strafbeschikking en de bestuurlijke boete er zijn gekomen omdat
gemeenten een probleem hadden met de handhaving op overlastfeiten of om een andere reden.
Volgens de vertegenwoordiger van het ministerie van Veiligheid en Justitie waar wij mee spraken
was er op het ministerie betrekkelijk weinig informatie beschikbaar over de feitelijke situatie rondom
handhaving op overlastfeiten. Het doel was om gemeenten beter in staat te stellen hun
handhavingsambities waar te maken door ze een breder instrumentarium te bieden.
De invoering van de bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte is met name ingegeven door
argumenten die voortkomen uit de meer algemene discussie omtrent de aanpassing van de
handhaving, zijnde de omstandigheid dat aan gemeenten meer mogelijkheden behoren toe komen
bij de handhaving van de lokale regelgeving. Gemeenten kunnen door de bestuurlijke boete meer
invloed uitoefenen op de handhaving en kunnen zodoende dienaangaande meer de regie voeren.
De aanpassing van de strafrechtelijke buitengerechtelijke afdoening door invoering van de
strafbeschikking staat vooral in het teken van het doelmatiger en effectiever maken van de
strafrechtelijke afdoening. De beweegredenen voor de invoering van de bestuurlijke

Noot 63 Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 18, p. 2. Zie: www.cjib.nl/Partners/pv-vergoeding.
Noot 64 Zie de Regeling van de minister van Justitie van 11 februari 2010, Stcrt. 2010, 22 februari 2010, nr. 2577. Zie
voor de afhandeling door het CJIB www.cjib.nl/Partners/pv-vergoeding.

26

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

strafbeschikking waren meer specifiek gericht op het betrekken van decentrale overheden bij de
rechtshandhaving en de versterking van de aanpak van overlast in de openbare ruimte (toen
omschreven als ‘kleine ergernissen') voorafgaande aan de invoering van de bestuurlijke boete
overlast in de openbare ruimte.
Geen beleidstheorie
Op het eerste gezicht lijkt het duidelijk wat het doel was van de bestuurlijke strafbeschikking
overlast en de bestuurlijke boete overlast: minder overlast. Maar dat is een zeer algemeen doel
waarop talloze andere factoren van invloed zijn: er zijn geen concrete doelen gesteld voor de
effecten van de instrumenten. Dat plaatst ons als onderzoekers voor een moeilijke opgave: als niet
duidelijk is wat het doel is, kan het doelbereik ook niet worden gemeten.

65

Er lag, met andere woorden, geen expliciete beleidstheorie ten grondslag aan de bestuurlijke
strafbeschikking overlast, noch aan de bestuurlijke boete. Een beleidstheorie is geen
wetenschappelijk theorie, maar een beschrijving van hoe bestuurders en beleidsmakers denken.
Het is een logische opeenvolging van interventies (input), tussendoelen (output) en einddoelen
(outcome). Vaak blijft de beleidstheorie impliciet: de werking van de interventie wordt als
vanzelfsprekend beschouwd. Een beleidstheorie is echter wenselijk omdat deze eenieder dwingt
om verwachtingen expliciet te maken en concrete doelen te formuleren. Daarnaast maakt een
beleidstheorie het mogelijk de achterliggende veronderstellingen te beoordelen op interne logica en
empirische houdbaarheid. Dat is in dit onderzoek dus niet mogelijk. In het hoofdstuk over de
effecten van de bestuurlijke strafbeschikking overlast en de bestuurlijke boete overlast (hoofdstuk
7) zullen we ons beperken tot een kwalitatieve beoordeling van de outcome van de maatregel: het
effect van de bestuurlijke strafbeschikking op de hoeveelheid overlast op straat. Daarna kijken we
naar de output: de directe ‘resultaten’ of ‘opbrengsten’ voor gemeenten in de vorm van meer
aandacht voor overlast of het stellen van eigen prioriteiten in de handhaving. Tot slot gaan we in op
de neveneffecten: een overzicht van zaken die goed lopen en punten die vatbaar zijn voor
verbetering. Maar eerst zullen we in de komende hoofdstukken een beschrijving geven van de
implementatie en het gebruik van beide instrumenten.

Noot 65 Het alternatief waar soms voor wordt gekozen is om achteraf doelen te benoemen. Maar daarin schuilt het
gevaar van de Texaanse scherpschutter die met zijn pistool op een muur schiet en vervolgens een schietschijf om het
kogelgat tekent: “Alweer raak!”.

27

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

28

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

3 Invoering
In dit hoofdstuk geven we antwoord op de onderzoeksvragen die gaan over de implementatie van
de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking overlast in gemeenten. Welk instrument
hebben ze gekozen: de bestuurlijke boete overlast of de bestuurlijke strafbeschikking overlast? En
hebben zij hun APV aangepast? Hoe beoordelen de gemeenten de informatievoorziening vooraf?

3.1

Gekozen instrument

3.1.1

Keuze voor bestuurlijke strafbeschikking of bestuurlijke boete overlast
Het CJIB heeft voor dit onderzoek op 11 februari 2012 een databestand samengesteld van alle tot
dan toe aangeleverde zaken voor de 96 overlastfeiten. In dat bestand is door DSP-groep een
selectie gemaakt van alle zaken die zijn aangeleverd door gemeenten: die zaken bestempelen wij
in dit onderzoek als bestuurlijke strafbeschikkingen overlast.
Tabel 3.1 Gemeenten met bestuurlijke strafbeschikking overlast volgens het
bestand van het CJIB
CJIB
Bestuurlijke strafbeschikking overlast

270 (64%)

Geen bestuurlijke strafbeschikking overlast

154 (36%)

Totaal

424 (100%)

Bron: CJIB

In het bestand van het CJIB zitten 270 gemeenten (64%) die de bestuurlijke strafbeschikking
overlast gebruiken. De overige 154 gemeenten (36%) gebruiken de bestuurlijke strafbeschikking
66

(nog) niet – in elk geval niet voor 11 februari 2012.

In het bestand van het CJIB zitten geen gemeenten die met de bestuurlijke boete overlast werken,
omdat gemeenten die voor de bestuurlijke boete kozen de administratie en afwikkeling daarvan zelf
moeten organiseren. Die gemeenten staan niet centraal geregistreerd en daarom kan alleen de
enquête die wij onder alle gemeenten hielden antwoord geven op de vraag welke gemeenten de
bestuurlijke boete gebruiken.

Noot 66 Op peildatum 30 maart 2012 hadden 365 gemeenten zich gemeld om rechtstreeks feitgecodeerde zaken aan
te leveren bij het CJIB, waarvan er 315 waren gestart met het aanleveren van zaken. Dit betreft echter niet alleen
bestuurlijke strafbeschikkingen overlast, maar ook andere feitgecodeerde zaken, vandaar het kleinere aantal
gemeenten in de tabel.

29

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Tabel 3.2 Bestuurlijke strafbeschikking overlast of bestuurlijke boete overlast
Enquête
Bestuurlijke strafbeschikking overlast

214 (71%)

Bestuurlijke boete overlast

0 (0%)

Geen van beide
Totaal

87 (29%)
301 (100%)

Bron: Enquête onder gemeenten

De enquête is ingevuld door 301 responsgemeenten. Daarvan gaven 214 gemeenten aan dat ze
de bestuurlijke strafbeschikking overlast gebruiken. Dat is 71 procent van het totaal aantal
responsgemeenten. Geen van de responsgemeenten gebruikt de bestuurlijke boete overlast. De
rest (87 gemeenten, 29%) gebruikt geen van beide instrumenten.
De enquête geeft een ander beeld dan het CJIB-bestand: in de enquête vinden we een kleiner
aantal gemeenten met de bestuurlijke strafbeschikking overlast (214 in plaats van 270), maar een
hoger percentage (71% in plaats van 64%). Dat komt doordat niet alle gemeenten de enquête
hebben ingevuld. Onder de responsgemeenten is er een lichte oververtegenwoordiging aanwezig
van gemeenten met de bestuurlijke strafbeschikking overlast, omdat het in gemeenten zonder
bestuurlijke strafbeschikking overlast moeilijker was een contactpersoon te vinden die de enquête
kon invullen.
Tabel 3.3 Verschil enquête en CJIB-bestand
Aantal gemeenten
Wel bestuurlijke strafbeschikking overlast volgens enquête, wel volgens CJIB

228

Wel bestuurlijke strafbeschikking overlast volgens enquête, niet volgens CJIB

44

Niet bestuurlijke strafbeschikking overlast volgens enquête, wel volgens CJIB

29

Totaal aantal responsgemeenten

301

Totaal aantal gemeenten

424

Bron: Enquête onder gemeenten & CJIB

Er zijn 44 responsgemeenten die in de enquête aangaven wél de bestuurlijke strafbeschikking
overlast te gebruiken, terwijl de namen van deze gemeenten niet voorkomen in het bestand van het
CJIB. Dit kan verschillende oorzaken hebben. Ten eerste is het mogelijk dat gemeenten zich wel
hebben aangemeld, maar nog geen zaken hebben aangeleverd. Ten tweede blijkt dat een aantal
gemeenten de strafbeschikkingen die door hun BOA’s worden uitgevaardigd nog via de politie
inleveren bij het CJIB. Als bij de invoer niet de juiste code van de gemeente wordt ingevoerd, lijkt
het of deze gemeenten niet met de bestuurlijke strafbeschikking overlast werken, terwijl ze dat wel
degelijk doen. Ten derde zijn er gemeenten die tot nu toe alleen parkeerfeiten aanleveren en nog
niet voor de 96 overlastfeiten.
Het tegenovergestelde komt ook voor: er zijn 29 responsgemeenten die in de enquête aangaven
dat ze de bestuurlijke strafbeschikking overlast niet gebruiken, terwijl deze gemeenten wel in het
bestand van het CJIB staan en dus ook een vergoeding voor ingediende processen-verbaal
ontvangen. Navraag bij een aantal van deze gemeenten laat zien dat deze ‘fout’ wordt veroorzaakt

30

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

door verwarring bij de respondenten over wat onder het begrip bestuurlijke strafbeschikking
overlast moet worden verstaan.
Als we alleen zouden afgaan op het bestand van het CJIB is de bestuurlijke strafbeschikking
overlast ingevoerd door 270 gemeenten. Maar als we afgaan op de enquête komen we op een
hoger aantal. Een deel van de gemeenten werkt immers met de bestuurlijke strafbeschikking
overlast, maar levert de bonnen via de politie in. Als we die gemeenten optellen bij het aantal dat
nu bij het CJIB in het bestand staat, komen we tot een totaal van ongeveer 310 gemeenten (270 in
het CJIB bestand + 44 gemeenten die hun bonnen via de politie aanleveren = 314 of 73%).
Hoe dan ook: het aantal gemeenten dat werkt met de bestuurlijke strafbeschikking overlast is groot
en zal binnen afzienbare tijd waarschijnlijk nog verder stijgen. Want uit de enquête weten we ook
dat 41 gemeenten die nog niet met de bestuurlijke strafbeschikking overlast werken, bezig zijn met
de invoering.

3.1.2

Voorkeur voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast
Tabel 3.4 Waarom heeft uw gemeente voor de bestuurlijke strafbeschikking
overlast gekozen en niet voor de bestuurlijke boete overlast? (n=211) (meerdere

antwoorden mogelijk)
Aantal

%

Strafbeschikking kost gemeente minder capaciteit dan bestuurlijke boete

174

82%

Betere stroomlijning: strafbeschikking lijkt op strafrechtelijke afhandeling

82

39%

Wij volgden het voorbeeld van andere gemeenten

51

24%

Strafbeschikking levert financieel meer op dan bestuurlijke boete

28

13%

Anders, namelijk…

15

7%

Weet ik niet

13

6%

Bron: Enquête onder gemeenten

Zoals gezegd heeft geen enkele gemeente gekozen voor de bestuurlijke boete overlast boven de
bestuurlijke strafbeschikking overlast. In de enquête is een aantal antwoordmogelijkheden
aangeboden met daarbij de vraag welke redenen een rol speelden in de keuze. Daaruit blijkt dat de
meest genoemde reden is dat de bestuurlijke strafbeschikking de gemeenten minder capaciteit
kost: de gemeenten ontvangen een vaste vergoeding per proces-verbaal en daarna verzorgt het
CJIB namens het ministerie de afhandeling, inclusief het innen van de boete. Dit was voor 82
procent van de responsgemeenten de reden om de bestuurlijke strafbeschikking overlast te
verkiezen boven de bestuurlijke boete overlast.
Een tweede belangrijke reden (door 39% van de responsgemeenten genoemd) was dat de
bestuurlijke strafbeschikking overlast beter aansluit bij strafrechtelijke handhaving dan de
bestuurlijke boete overlast. Vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid en duidelijkheid voor burgers is
het wenselijk, aldus veel gemeenten, maar ook volgens het ministerie van Veiligheid en Justitie, dat
politie en BOA’s met dezelfde procedures en dezelfde boetes werken. Als de bestuurlijke boete
was gekozen, zouden daartussen verschillen hebben kunnen ontstaan.

31

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Een kwart van de gemeenten die kozen voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast (24%) volgde
eenvoudigweg het voorbeeld van andere gemeenten. Voor één op de acht gemeenten (13%)
gaven de opbrengsten de doorslag: de bestuurlijke strafbeschikking overlast leverde hen naar
verwachting meer geld op dan de bestuurlijke boete overlast, vooral omdat de administratieve
afhandeling door het CJIB zou worden verzorgd.
Andere redenen (ingevuld bij ‘Anders, namelijk…’) om de bestuurlijke strafbeschikking overlast te
verkiezen boven de bestuurlijke boete overlast, waren regionale afspraken tussen gemeente,
openbaar ministerie en politie (in 7 gemeenten) of een advies van de politie om met de bestuurlijke
strafbeschikking te gaan werken (2 gemeenten). Andere redenen werden door maximaal één
67

gemeente gegeven en die worden hier niet allemaal opgesomd.

Eén van de functionarissen waarmee wij spraken denkt dat er naast de bestuurlijke boete overlast
ook een bestuurlijke strafbeschikking overlast is ontwikkeld doordat twee ministeries naast elkaar
aan het werk waren om het handhavingstekort aan te pakken. Volgens hem zou onder de huidige
organisatie van de rijksoverheid (veiligheid verhuisde van het ministerie van Binnenlandse Zaken
naar het ministerie van Justitie, nu Veiligheid en Justitie) hoogstwaarschijnlijk maar één instrument
het licht hebben gezien.

3.1.3

Redenen om voor geen van beiden te kiezen
De redenen hiervoor zijn divers. Soms vindt men handhaving door de politie of andere
instrumenten afdoende (30 gemeenten), soms vindt men het te duur om met (eigen) BOA’s te
werken (16 gemeenten) en soms is er nauwelijks overlast in de gemeente (15 gemeenten). Andere
redenen worden slechts door enkele gemeenten genoemd en daarom worden die hier niet
opgesomd.

3.2

Aanpassingen van de APV
Tabel 3.5 Heeft uw gemeente de APV aangepast met feiten uit de feitenlijst
zodat meer feiten dan voor de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking
overlast kunnen worden bestraft? (n=209)
Aantal

%

Ja

25

12%

Staat geagendeerd

34

16%

Nee, staat niet geagendeerd

132

63%

Nee, juist minder feiten in de APV sinds de invoering

18

9%

Totaal

209

100%

Bron: Enquête onder gemeenten

Noot 67 Uit het diepte-interview met het CJIB bleek dat er wellicht nóg een reden was om voor de bestuurlijke
strafbeschikking overlast te kiezen: het wetsvoorstel om fout parkeren op te nemen in de bestuurlijke boete werd
afgewezen in de Eerste Kamer. Deze antwoordkeuze is niet aangeboden in de enquête,dus het is mogelijk dat dit bij
meer gemeenten een rol heeft gespeeld dan uit de tabel blijkt.

32

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

68

Van de 209 responsgemeenten die de bestuurlijke strafbeschikking overlast hebben ingevoerd ,
hebben er 25 hun Algemene Plaatselijke Verordening uitgebreid met feiten waarvoor de
bestuurlijke strafbeschikking overlast kan worden uitgereikt. Nog eens 34 gemeenten hebben al op
de agenda staan dat de APV zal worden aangepast. De rest heeft de APV niet aangepast en heeft
dit ook niet op de agenda staan (63%). De belangrijkste redenen hiervoor zijn de wens tot
deregulering of een APV die al (redelijk) volledig was. Een laatste categorie heeft nu juist minder
feiten in de APV opgenomen dan vóór invoering van de bestuurlijke strafbeschikking (9%).

3.3

Informatievoorziening richting gemeenten
Informatievoorziening vooraf
De eerste informatie over de bestuurlijke strafbeschikking overlast en de bestuurlijke boete overlast
kwam van de VNG en via internet. Het voormalig Servicecentrum Handhaving van het ministerie
van Justitie heeft in aanloop naar de bestuurlijke strafbeschikking overlast een handreiking voor
gemeenten opgesteld. Toen het Servicecentrum Handhaving ophield te bestaan, werd het CJIB
gevraagd de voorlichting voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast over te nemen van het
Servicecentrum en de ‘uitrol’ van de bestuurlijke strafbeschikking overlast in gemeenten op zich te
nemen. Er is ook voor de bestuurlijke boete overlast een handreiking opgesteld door de ministeries
van BZK en Justitie en de VNG.
In de drie maanden voordat de G4 in januari 2009 begonnen met de bestuurlijke strafbeschikking
overlast kwamen het CJIB en de vier gemeenten elke twee weken bij elkaar. Voor de andere
gemeenten zijn handboeken en werkinstructies gemaakt op basis van de ervaringen in het eerste
jaar. Drie maanden voordat een arrondissement aanhaakte, werden de gemeenten op de hoogte
gebracht door het CJIB. Daarvoor werden regionale voorlichtingsdagen georganiseerd waar naast
de gemeenten ook de politie en het openbaar ministerie aanwezig waren. Elke gemeente moest
tien stappen doorlopen voordat de bestuurlijke strafbeschikkingen overlast rechtstreeks bij het CJIB
konden worden aangeleverd en elke gemeente kreeg maandelijks een overzicht hoe ver ze
gevorderd waren. Sommige gemeenten konden de tien stappen in een week doorlopen, één
gemeente deed er twee jaar over (maar dat was een uitzondering). Drie maanden na de start vond
altijd een regionaal samenwerkingsoverleg plaats om ervaringen uit te wisselen en eventuele
‘hobbels’ te bespreken.
Informatie na de invoering
Het CJIB is op werkdagen beschikbaar voor vragen via telefoon en mail. Verder verstuurt het CJIB
een zeswekelijkse nieuwsbrief met tips op basis van de vragen die de voorgaande weken zijn
binnengekomen bij de Invoer Unit. Verder kunnen gemeenten inloggen op Infoweb
Bestuursorganen waar informatie als nieuwsbrieven, werkinstructies en maandelijkse
managementrapportages te vinden zijn. Ook zijn er online-videoinstructies voor de
Transactiemodule (waarmee strafbeschikkingen rechtstreeks aan het CJIB kunnen worden
aangeleverd). Jaarlijks worden regionale samenwerkingsoverleggen georganiseerd voor het
uitwisselen van ervaringen tussen betrokken partijen. Tot slot is er een gebruikersraad
Noot 68 In een eerdere tabel stond dat 214 gemeenten de bestuurlijke strafbeschikking hebben ingevoerd. Maar niet
elke vervolgvraag is door elk van die 214 gemeenten beantwoord. In dit geval waren er nog 209 gemeenten over die de
vraag wél beantwoordden. Dit geldt ook voor andere tabellen in de rest van dit rapport; daarom wordt per tabel het
aantal responsgemeenten weergegeven.

33

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

samengesteld met vier gemeenten, de CVOM en een aantal andere aanleverende instanties. Deze
raad komt vier keer per jaar bijeen.
Tabel 3.6 Wat vond u van de informatieverstrekking vanuit het Rijk (CJIB) en de
VNG over de mogelijkheden en beperkingen van de bestuurlijke boete overlast
en bestuurlijke strafbeschikking overlast voordat de regelingen werden
ingevoerd? (n=285)
Oordeel

Aantal

%

Zeer goed

18

6%

Goed

165

58%

Neutraal

79

28%

Slecht

9

3%

Zeer slecht

2

1%

Geen mening

12

4%

Totaal

285

100%

Bron: Enquête onder gemeenten

De meerderheid van de responsgemeenten geeft aan dat ze tevreden waren over de
informatievoorziening: 64 procent vond de informatie goed of zeer goed. Eén op de 25 gemeenten
(4%) vond de informatievoorziening (zeer) slecht. De rest is neutraal (28%) of heeft geen mening
(4%). Gemeenten die met de bestuurlijke strafbeschikking overlast werken zijn positiever over de
informatievoorziening dan gemeenten die niet met de bestuurlijke strafbeschikking werken.
Uit de enquête blijkt dat het in het begin voor veel gemeenten onduidelijk was wat de bestuurlijke
strafbeschikking overlast precies inhield en wat er van hen verwacht werd. Volgens het CJIB kwam
dat doordat dezelfde termen voor verschillende zaken werden gebruikt en door verschillen in
definities. Het bleek voor gemeenten ook moeilijk om vooraf in te schatten hoeveel gebruik ze
zouden maken van de bestuurlijke strafbeschikking overlast. De G4 hadden bijvoorbeeld verwacht
40.000 bestuurlijke strafbeschikkingen overlast aan te leveren, maar het waren er in het eerste jaar
9.000.
De informatiebijeenkomsten van het CJIB boden veel duidelijkheid. Dit werd in de diepte-interviews
beaamd door de gemeenten Helmond, Dordrecht, Putten en Leeuwarden. De vertegenwoordigers
uit Amsterdam en Rotterdam waarmee wij spraken konden hier geen oordeel over vellen omdat ze
toen nog niet in hun huidige functie werkzaam waren. Wel gaf de gemeente Putten aan dat de
bijeenkomsten te vroeg waren: pas toen de invoering aanstaande was bleek welke stappen de
gemeente moest nemen en daarover was onduidelijkheid. Maar overleg met buurgemeenten en het
CJIB nam de onduidelijkheid weg. De gemeente Leeuwarden is het meest positief: de gemeente is
naar eigen zeggen ‘uitgebreid geïnformeerd door het CJIB dat toevalligerwijs in dezelfde stad is
gevestigd’.

34

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

35

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

4 Praktijk
In dit hoofdstuk geven we een overzicht van de huidige stand van zaken met betrekking tot de
bestuurlijke strafbeschikking overlast. Hoeveel bestuurlijke strafbeschikkingen zijn er aangeleverd
door gemeenten? En hoeveel door de politie? En voor welke feiten? Ook gaan we in op de vraag of
de huidige feitenlijst alle vormen van overlast bevat waar gemeenten op willen handhaven. We
sluiten af met een antwoord op de vraag of de politie minder op overlast is gaan handhaven sinds
de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast.

4.1

Aantal en feiten in gemeenten
Tabel 4.1 Aantal bestuurlijke strafbeschikkingen overlast gemeenten
2009

8.324

2010

13.491

2011

26.663

2012 (t/m 11 februari 2012)

2.812

Totaal

51.290

Bron: CJIB

Het door het CJIB aangeleverde databestand, hetzelfde bestand dat in het voorgaande hoofdstuk
al ter sprake kwam, bevat alle bestuurlijke strafbeschikkingen overlast die vanaf 1 januari 2009
door gemeenten zijn aangeleverd. Tot en met 11 februari 2012 zijn in totaal 51.290 bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast uitgevaardigd door gemeenten en geregistreerd door het CJIB. In 2009
begonnen de vier grootste gemeenten met het uitschrijven van de beschikkingen en in de andere
gemeenten is de bestuurlijke strafbeschikking overlast vanaf 2010 gefaseerd per arrondissement
ingevoerd. In 2011 kwamen er bijvoorbeeld 26 gemeenten bij.
Over het algemeen blijkt dat grotere gemeenten meer bestuurlijke strafbeschikkingen overlast
aanleveren. Opvallend genoeg blijkt het echter niet zo te zijn dat de hoeveelheid overlast in de
69

gemeente

samenhangt met het aantal bestuurlijke strafbeschikkingen. Kennelijk zijn er

gemeenten met veel overlast die weinig verbalen aanleveren en ook zijn er gemeenten met weinig
overlast die juist veel verbalen aanleveren. Maar wellicht is de variatie in het aantal bestuurlijke
strafbeschikking overlast nog niet groot genoeg om de samenhang goed te kunnen meten. De helft
van de gemeenten die met de bestuurlijke strafbeschikking werken, heeft immers nog maar een
stuk of twintig strafbeschikkingen aangeleverd. Als de variatie tussen gemeenten in het aantal
aangeleverde bestuurlijke strafbeschikkingen overlast groeit, zou op termijn wel een verband
zichtbaar kunnen worden. Het zou daarom interessant zijn deze analyse over enkele jaren te
herhalen.
Noot 69 Overlast per gemeente kon niet objectief worden bepaald, maar alleen op basis van een vraag in de
enquête. Cijfers uit de Integrale Veiligheids Monitor zijn weliswaar objectiever, maar die zijn alleen beschikbaar tot op
het niveau van de politiekorpsen. In slechts 21 gemeenten waren voor 2010 cijfers over overlast beschikbaar.

36

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Gemeenten leveren verreweg de meeste bestuurlijke strafbeschikkingen overlast aan voor honden
(loslopen en hondenpoep) en het onjuist aanbieden van huishoudelijk afval. Samen zijn deze twee
categorieën goed voor 71 procent van alle bestuurlijke strafbeschikkingen overlast die gemeenten
tot nu toe hebben aangeleverd aan het CJIB. ‘Alcohol’70 voegt daaraan nog zes procent toe,
wildplassen71 vijf procent en terrasverbod nog eens vier procent. Samen vormt deze top vijf van
(gecombineerde) feiten 86 procent van alle bestuurlijke strafbeschikkingen overlast uit gemeenten.
Tabel 4.2 Tien meest geverbaliseerde feiten door gemeenten
Aantal

%

‘Hond‘

72

18.978

37%

‘Afval’

73

17.208

34%

‘Alcohol’

3.203

6%

Wildplassen

2.731

5%

Terrasverbod

2.110

4%

Straatslaper

1.112

2%

623

1%

‘Hangen’

449

1%

Wildplakken

280

1%

Softdrugs

219

0%

Overig

4.377

9%

Totaal

51.290

100%

Auto te koop

74

Opmerking: De formele juridische termen zijn in deze tabel vervangen door meer gangbare woorden. Ook zijn in
enkele gevallen verschillende feitcodes gegroepeerd, in die gevallen staat de term tussen aanhalingstekens. De
categorie ‘hond’ is bijvoorbeeld een combinatie van zeven feiten en ‘afval’ bevat zeventien verschillende feiten.
In bijlage 3 staan de formele juridische omschrijvingen en wordt duidelijk welke feitcodes zijn samengevoegd tot
nieuwe categorieën.

4.2

Feitenlijst
Niet gebruikte feitcodes
Er zijn ook overtredingen in de feitenlijst opgenomen waar nauwelijks bestuurlijke
strafbeschikkingen voor worden geschreven door gemeenten. In het bestand van het CJIB dat wij
voor dit onderzoek kregen, zijn in totaal 96 feitcodes opgenomen. Daarvan zijn er 17 tot op heden
nog niet gebruikt en 52 codes werden minder dan vijftig keer gebruikt. Omdat dit er zoveel zijn,
Noot 70 De categorie ‘alcohol’ is een optelling van twee verschillende feiten: F121B geopende flessen, blikjes e.d. bij
zich hebben of F121A deze nuttigen.
Noot 71 Wildplassen is de gangbare term voor Feitcode F185: ‘Binnen de bebouwde kom op of aan de weg zijn
natuurlijke behoefte doen buiten een daarvoor bestemde inrichting/plaats’.
Noot 72 7 feiten, voornamelijk: niet aangelijnd (64%), hondenpoep (28%).
Noot 73 17 feiten, voornamelijk: onjuist aangeboden (74%), op verkeerde dag/tijd (20%).
Noot 74 Auto te koop: een geparkeerd voertuig te koop aanbieden waar dit niet is toegestaan – zie bijlage 3 voor de
juridisch juiste terminologie.

37

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

worden ze hier niet opgesomd, maar in bijlage 3. Drie van de 96 feitcodes zijn inmiddels alweer
geschrapt: er zijn er nu dus 93 over.
Nieuwe feitcodes
In de enquête is gevraagd of de feitenlijst volledig is. Staan alle feiten op de lijst die in de gemeente
belangrijk worden gevonden? Voor een zeer ruime meerderheid (89%) van de gemeenten is dat
het geval. Voor de rest (11%) zouden nog één of meer feiten moeten worden toegevoegd. Twee
feiten die door meerdere gemeenten worden genoemd zijn ‘fietsers in voetgangersgebied/fout
geparkeerde fietsen’ (6 keer genoemd) en ‘Wet Mulder feiten’ (3 keer genoemd). Alle andere
suggesties werden maar door één gemeente gedaan en worden daarom hier niet opgesomd (zie
bijlage 4 voor de lijst).75
Ook in de diepte-interviews die we in zes gemeenten hielden (Amsterdam, Dordrecht, Helmond,
Leeuwarden, Putten en Rotterdam) hebben we gevraagd welke feiten er ontbreken. Twee
gemeenten noemden fout parkeren, vuurwerk en gebruik van softdrugs (blowverbod76) als feiten die
ze graag aan de feitenlijst zouden willen toevoegen. De politie in Leeuwarden geeft aan dat het
goed zou zijn als de BOA’s ook het gebiedsverbod kunnen gaan handhaven. Verder werden er
geen extra feiten voor de lijst voorgesteld.
In grote lijnen valt op dat relatief veel gemeenten lichte verkeersovertredingen willen opnemen in de
feitenlijst. Het ontbreken daarvan leidt namelijk ertoe dat handhavers inconsequent overkomen op
burgers. In de woorden van één respondent: “Het is aan burgers natuurlijk moeilijk uit te leggen
waarom je niets doet tegen iemand die door rood rijdt, terwijl je op dezelfde locatie wel iemand
beboet voor fout parkeren.” Een ander voorbeeld: rijden tegen de rijrichting in (niet opgenomen) en
rijden in een gebied waar een geslotenverklaring geldt (wel opgenomen).

4.3

Taakverdeling gemeente en politie
Het is de vraag of de politie minder is gaan handhaven op overlast sinds de invoering van de
bestuurlijke strafbeschikking overlast. Was deze nieuwe gemeentelijke bevoegdheid aanleiding
voor de politie om zich meer te gaan richten op zwaardere delicten? Uit de diepte-interviews blijkt
dat de politie in de meeste gemeenten ook voor invoering van de bestuurlijke strafbeschikking
overlast nauwelijks op lichte vormen van overlast handhaafde. Sterker nog: dat was juist een
belangrijke reden om de bestuurlijke strafbeschikking overlast in te voeren. De invoering van de
bestuurlijke strafbeschikking heeft volgens de meeste ondervraagden niet geleid tot het
‘overhevelen’ van handhaving van de politie naar gemeenten. In twee gemeenten heeft men het
idee dat er juist wel taken zijn overgeheveld van politie naar gemeenten.
Strafbeschikkingen overlast door de politie
Ook de politie levert strafbeschikkingen voor overlastfeiten aan het CJIB en ook die cijfers zijn door
ons geanalyseerd. Van 1 april 2010 (tot die tijd schreef de politie transacties uit in plaats van
Noot 75 Sommige feiten die gemeenten graag toegevoegd willen hebben kunnen niet met een bestuurlijke
strafbeschikking overlast worden afgedaan. Het betreft lichte verkeersovertredingen waar gemeenten wel voor kunnen
‘schrijven’ maar waarvoor ze niet dezelfde vergoeding ontvangen. Waarschijnlijk bedoelden gemeenten dus niet dat de
feiten strafbaar moeten worden gesteld (want dat is al het geval), maar dat ze in dezelfde vergoedingsregeling zouden
moeten worden opgenomen.
Noot 76 De Raad van State heeft het blowverbod onverbindend verklaard voor opname in de APV wat betekent dat
alleen de politie op basis van de Opiumwet kan optreden tegen gebruik van softdrugs in het openbaar.

38

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

strafbeschikkingen) tot en met 11 februari 2012 (de datum dat wij het bestand van het CJIB kregen)
heeft de politie 103.237 strafbeschikkingen voor overlastfeiten uitgereikt, waarvan verreweg de
meeste (ruim 73.000) in 2011. In dat aantal zitten niet alleen strafbeschikkingen die daadwerkelijk
door de politie zelf zijn ‘geschreven’: tot december 2011 konden gemeenten hun bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast namelijk ook nog door de politie laten aanleveren bij het CJIB. Als bij de
invoer een gemeentelijke code werd vermeld, werd het feit op de naam van die gemeente gezet.
Maar als dat niet is gebeurd, kan achteraf geen onderscheid worden gemaakt tussen door
gemeentelijke ambtenaren opgelegde strafbeschikkingen en door de politie opgelegde
strafbeschikking. Het is niet bekend hoeveel bestuurlijke strafbeschikkingen overlast dit betreft.
Bij de door of via de politie aangeleverde strafbeschikkingen voor overlastfeiten zijn de
belangrijkste feiten ‘alcohol’ (bij zich dragen of nuttigen – twee verschillende feiten) en wildplassen.
Samen zijn deze twee goed voor zestig procent van alle politiestrafbeschikkingen overlast of ruim
62.000 strafbeschikkingen. Voegen we daaraan ‘hangen’77 en ‘afval’ toe en tellen we het aantal
strafbeschikkingen bij elkaar op, dan blijkt dat deze top vier samen verantwoordelijk is voor 76
procent van alle strafbeschikkingen voor overlastfeiten die tot medio februari 2012 door de politie bij
het CJIB zijn aangeleverd. De andere overlastfeiten komen beduidend minder vaak voor.

Tabel 4.3 Top tien feiten politie (2009-2012)
Aantal

%

‘Alcohol’

32.041

31%

Wildplassen

30.121

29%

‘Hangen’

8.603

8%

‘Afval’

7.661

7%

Softdrugs

3.556

3%

Straatslaper

3.518

3%

Overlast of hinder

3.484

3%

Geluidshinder

2.266

2%

‘Hond’

984

1%

Hek e.d. beklimmen

650

1%

Overig

42.394

41%

Totaal

103.237

100%

Als we de twee tabellen van de gemeenten en van de politie met elkaar vergelijken, zien we dat
gemeenten voor een groot deel dezelfde feiten verbaliseren als de politie. Als we echter naar de
aantallen processen-verbaal kijken zien we dat er wel degelijk sprake is van een echte
taakverdeling. Gemeenten richten zich relatief veel op ‘honden’ en ‘huisvuil’, terwijl de politie zich
relatief veel richt op ‘alcohol’ en ‘wildplassen’. Een echt harde conclusie is echter niet mogelijk,
omdat zoals gezegd ook feiten bij het CJIB zijn ingeboekt onder de afzender politie terwijl deze
feitelijk zijn aangeleverd door gemeenten.

Noot 77 ´Hangen´ is een combinatie van drie feiten: F125B, F130A en F125A. In de bijlage staan de formele
juridische termen.

39

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Afspraken met de politie
De invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast was voor een aantal gemeenten
aanleiding om afspraken te maken met de politie over wie wat handhaaft.
Dordrecht
De gemeente Dordrecht heeft met de politie afgesproken dat de BOA’s de primaire handhavers zijn
op hun eigen domein en dat de politie alleen optreedt bij heterdaad, bij aanhoudingen en bij
drugsgebruik. Dat was feitelijk al de stand van zaken voor invoering van de bestuurlijke
strafbeschikking overlast, maar de invoering vormde de aanleiding om het expliciet te maken. De
politie trad al jarenlang nauwelijks meer op tegen overlast- of leefbaarheidszaken, aldus de
gemeente.
Een punt van zorg in Dordrecht is dat niet alle politiemensen weten wat de taken en bevoegdheden
van de BOA’s zijn. Om de samenwerking te verbeteren zijn onlangs twee politiefunctionarissen
gedetacheerd bij de gemeentelijke toezichtorganisatie. Ook worden er regelmatig samen acties
gehouden waardoor burgers zien dat de BOA’s ook kunnen schrijven voor feiten waarop de politie
schrijft. Een belangrijk kantelpunt was het opstellen en ondertekenen van een convenant waardoor
de politie foto’s van notoire overlastveroorzakers kan doorgeven aan de gemeentelijke BOA’s: “Het
kleine broertje-syndroom is de laatste jaren steeds meer afgeschud”, aldus de gemeente.
Leeuwarden
Ook in Leeuwarden is de rolverdeling tussen gemeentelijke toezichthouders en de politie
geformaliseerd. Hier is een toezichtsmodel opgesteld voor de zwaardere vormen van overlast,
zoals overlast van groepen jongeren:


Onbevoegde straatcoaches en integraal handhavers van Stadstoezicht vormen het eerstelijns
toezicht,



Als er opschaling moet plaatsvinden vanuit de straatcoaches, worden integrale handhavers
van de gemeente ingeroepen die wel kunnen verbaliseren,



Bij escalatie van incidenten wordt de politie ingeschakeld.

Volgens de gemeente werkt dit model heel goed: “Inmiddels weten de jongeren heel goed dat
handhavers tegen allerlei feiten mogen optreden. Dat zingt snel rond binnen de jongerencultuur”.
De politie en de gemeentelijke handhavers nemen steeds meer werk van elkaar over en worden
steeds meer collega’s. De politie investeert in de samenwerking: zij houdt elke werkdag een
briefing waar alle partijen, politie, handhavers en straatcoaches en particuliere beveiligers aanwezig
zijn. De politie maakte ook een toezichtkoppel vrij dat van maandag tot en met vrijdag in de
binnenstad actief is voor de handhaving van overlast en als achtervang voor de straatcoaches en
toezichthouders. Het is de bedoeling in de toekomst vaker gezamenlijk de straat op te gaan, maar
dit vraagt nog wel een cultuuromslag bij sommige politiemedewerkers: “Toezichthouders vinden het
leuker om samen met de politie op te treden, dan andersom”.
Het beeld voor Leeuwarden is dat de politie wel degelijk minder is gaan handhaven op overlast. De
handhavers van de gemeente hebben, aldus de gemeente, “zeker werk uit handen genomen van
de politie”. Ook werd opgemerkt dat de politie sinds de invoering van de bestuurlijke
strafbeschikking overlast steeds minder is gaan acteren op kleine ergernissen, zoals drinken op
straat, afval, honden en jongerenoverlast. De gemeente ziet daarvan ook de voordelen: de
handhavers nemen een belangrijke informatiepositie in als ‘ogen en oren van de straat’. De
sfeerverbalen die handhavers maken worden uitgewisseld met de politie.

40

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Helmond
Ook in Helmond is de eerste indruk dat de bestuurlijke strafbeschikking overlast niet heeft geleid tot
minder werk voor de politie. Al voor invoering van de bestuurlijke strafbeschikking kwamen er
stadswachten in Helmond, juist omdat de politie geen tijd meer had om kleine overlastfeiten
(verkeerd aanbieden van huisvuil, hondenproblemen, parkeren) aan te pakken. De politie rekent
overlast van jongeren en drank- en drugsgerelateerde overlast nog wel tot haar taken, maar de
handhaving van andere APV-feiten is een taak van de stadswachten. Dit was al ruim voor de komst
van de bestuurlijke strafbeschikking overlast in gang gezet.
Toch blijkt na enig doorvragen dat de politie in de loop der jaren, mede door de invoering van de
bestuurlijke strafbeschikking overlast, een andere invulling aan haar werkzaamheden is gaan
geven: “We zien een hele langzame verschuiving naar nieuwe werkzaamheden die voorheen
primair bij de politie lagen”, aldus de gemeente. De gemeentelijke handhavers assisteren bij de
aanpak van vuurwerkoverlast en leveren preventief toezicht en bijstand bij de bestrijding van
jeugdoverlast. Met de politie in Helmond zijn goede afspraken gemaakt en de samenwerking is heel
goed. Door de jaren heen is het imago van de BOA’s sterk verbeterd.
Putten
In deze kleinere gemeente is de samenwerking met de politie een ‘gevoelig punt’. Het is volgens
een vertegenwoordiger van de gemeente niet gelukt om afspraken met de politie te maken over
samenwerking – ook niet toen de bestuurlijke strafbeschikking overlast werd ingevoerd. De politie
handhaafde al niet op overlastfeiten en doet dat nog steeds niet. Als er een probleem is, kost het
enige tijd voordat de politie ter plaatse is. De gemeentelijke BOA’s kunnen om die reden
meeluisteren op de portofoon van de politie: “Dan kunnen ze inschatten of de politie kan bijspringen
als zich problemen voordoen”. De politie geeft aan dat er in Putten niet veel overlast is, in elk geval
niet structureel. Zij merken dat de BOA´s qua informatie een sleutelpositie voor de politie vervullen:
zij kennen veel mensen in het dorp. Daarom sluiten de wijkagenten op maandagmorgen aan bij het
werkoverleg van de BOA’s op het gemeentehuis: zij horen dan hoe het weekend is verlopen, welke
zaken er spelen die week en wie wanneer aanwezig is. De politie ziet de BOA’s als extra oren en
ogen.
Amsterdam
Hebben de gemeentelijke handhavers in Amsterdam werk uit handen genomen van de politie voor
lichte overlastfeiten? Volgens de politie en de gemeente niet: de politie deed al niet zoveel aan
lichte overlast. “Mensen gaan bij de politie om boeven te vangen. Een inbreker opsporen,
aanhouden en meenemen naar het bureau is veel leuker dan het in de kiem smoren van een
ontluikende vechtpartij of overlast”, aldus de politie. De organisatie van de handhaving is volgens
deze vertegenwoordiger van de politie te sterk ‘roostergedreven en regelgedreven’: er is een 9 tot 5
mentaliteit, terwijl BOA’s juist ruimte zouden moeten krijgen voor eigen inzicht en inzet door te
sturen op resultaten, niet op inzet. De BOA’s van de gemeente zouden voor de politie een goede
samenwerkingspartner kunnen zijn: “Het zijn vierhonderd paar extra ogen en oren voor ons – wij
zouden als politie dolgraag meer aan elkaar willen hebben.” Op gemeentelijk niveau wordt die
meerwaarde nog niet verzilverd: er zijn geen afspraken over de inzet van de handhavers per
stadsdeel. Op buurtniveau werken buurtregisseurs (wijkagenten) incidenteel samen met de
gemeentelijke BOA’s. De gemeente geeft aan dat er nog veel misverstanden bestaan bij de politie:
ten eerste weten sommige agenten niet welke bevoegdheden BOA’s hebben. Ten tweede is de
inhoud van de APV niet bekend bij alle politiemensen en is ook niet bekend dat overtreding van de

41

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

APV een strafrechtelijk traject mogelijk maakt. De gemeente pleit ervoor om aan beide zaken in de
politieopleiding aandacht te geven.
Rotterdam
Toen de bestuurlijke strafbeschikking overlast net was ingevoerd, was de samenwerking tussen de
politie en de gemeentelijke handhavers in Rotterdam niet optimaal, aldus de personen waarmee wij
spraken. “Een handhaver wilde net na invoering van de bestuurlijke strafbeschikking een burger
aanhouden omdat deze niet wilde meewerken. De politiemensen die erbij kwamen lieten de
verdachte gaan, omdat zij het feit niet ernstig genoeg vonden voor een aanhouding. Dat is funest
voor het imago van handhavers. Inmiddels gebeuren dit soort incidenten steeds minder vaak.”
De politie in Rotterdam trekt zich niet terug uit de handhaving van kleine ergernissen. Volgens
sommigen omdat de politie bang is dat de BOA’s een soort gemeentepolitie worden, waardoor hun
eigen werkzaamheden zouden worden bedreigd. Maar de Rotterdamse politie zelf geeft aan dat het
vooral komt doordat stadstoezicht op dit moment te veel los van de andere partners in het
veiligheidsveld opereert. Om dit te verbeteren is een actieplan opgesteld waarin is afgesproken dat
de politie en BOA’s gezamenlijk gaan briefen en ook vaker samen zullen surveilleren. Net als in
andere gemeenten is het niet de bedoeling dat de BOA’s op alle feiten gaan handhaven: de BOA’s
treden niet op bij feiten waarbij ‘gevaarzetting’ komt kijken, zoals alcohol- en drugsgerelateerde
overlast.

42

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

43

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

5 Financiën
In dit hoofdstuk gaat het over de financiële aspecten van de bestuurlijke strafbeschikking overlast.
Hoeveel kosten moeten gemeenten maken om de bestuurlijke strafbeschikkingen overlast aan te
leveren? Hoeveel krijgen de gemeenten overgemaakt door het CJIB als vergoeding voor de
processen-verbaal? En hoe verhouden de kosten en de baten zich tot elkaar? Het ministerie van
Veiligheid en Justitie is voornemens de vergoeding tegen het licht te houden. Daarom is met behulp
van enkele scenario’s in kaart gebracht wat er zou gebeuren als bijvoorbeeld de vergoeding
substantieel zou worden verlaagd, verhoogd of zelfs helemaal zou worden afgeschaft. Tot slot gaan
we in op de vraag of financiële overwegingen ertoe zouden kunnen leiden dat meer gemeenten
kiezen voor de bestuurlijke boete overlast in plaats van de bestuurlijke strafbeschikking overlast.

5.1

Kosten
In de enquête is gevraagd aan alle gemeenten om (bij benadering) aan te geven hoeveel kosten ze
jaarlijks maken voor handhaving op overlastfeiten via de bestuurlijke strafbeschikking overlast.
Meer dan de helft van de gemeenten kon die vraag niet beantwoorden (60%), maar de overige 85
gemeenten gaven wel antwoord.
Tabel 5.1 Jaarlijkse kosten voor de handhaving op overlastfeiten via de
bestuurlijke strafbeschikking overlast (n=85)
Aantal

%

tot €50.000

22

26%

€50.000 tot €100.000

18

21%

€100.000 tot €500.000

33

39%

€500.000 tot €1.000.000

5

6%

€1.000.000 of meer

7

8%

Totaal

85

100%

Bron: Enquête onder gemeenten

De kosten per gemeente verschillen enorm: van een paar honderd euro tot enkele miljoenen. De
78

mediaan

van de opgegeven bedragen was € 80.000: dat wil zeggen dat de helft van de

gemeenten minder dan dit bedrag besteedt en de andere helft meer. Grote gemeenten hebben
meer kosten dan kleine gemeenten.
De grootste kostenpost zijn de salarissen van de handhavers: deze bedragen 58% van de kosten.
Daarna volgen allerlei andere kosten, waarvan de belangrijkste zijn overhead (11%), opleiding

Noot 78 De mediaan is in dit geval een betere spreidingsmaat dan het gemiddelde. Het gemiddelde wordt namelijk
sterk naar boven getrokken door één extreme uitschieter van € 46 miljoen. Deze gemeente heeft bij deze vraag
waarschijnlijk de totale kosten van de gemeentelijke handhaving ingevuld en niet alleen van de bestuurlijke
strafbeschikking.

44

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

(7%), middelen voor transport en techniek (auto’s en PDA’s bijvoorbeeld – 6%), aanleverkosten bij
het CJIB (5%) en huisvesting (5%).
De kosten aan de kant van het CJIB zijn niet bekend: de kosten die specifiek voor de bestuurlijke
strafbeschikking overlast van gemeenten worden gemaakt, kunnen niet worden onderscheiden van
andere kosten.
Figuur 5.1 Opbouw kosten voor gemeenten (n=83)

Bron: Enquête onder gemeenten

5.2

Baten
In totaal is sinds de start van de bestuurlijke strafbeschikking overlast op 1 januari 2009 (toen de
G4 met de bestuurlijke strafbeschikking overlast begonnen) tot en met 11 februari 2012 door het
79

CJIB een bedrag van € 1,9 miljoen uitgekeerd aan in totaal 267 verschillende gemeenten.
Het gaat hier alleen om de vergoedingen voor overlastfeiten en alleen om bestuurlijke

strafbeschikkingen overlast. Voor ‘parkeren’ is sinds 2009 ruim € 35 miljoen uitgekeerd aan
gemeenten. Ook gemeenten die nog transacties aanleverden, kregen hier een vergoeding voor.
Maar die bedragen laten we hier buiten beschouwing. De totaal uitgekeerde vergoeding is in de
meeste gemeenten in elk geval veel hoger dan de vergoeding voor bestuurlijke strafbeschikkingen
overlast.

Noot 79 We schrijven hier dat het bedrag is uitgekeerd, maar dat geldt alleen voor gemeenten die zich bij het CJIB
hebben aangemeld (een criterium voor uitkering). In het bestand van het CJIB zaten bijvoorbeeld ruim 2.000 zaken uit
2011 die recht hadden op een vergoeding, maar waarbij de gemeente zich niet heeft aangemeld. Dat geld kon dus niet
worden uitgekeerd.Ook is geen rekening gehouden met bezwaar dat kan zijn ingesteld.

45

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Tabel 5.2 Totale vergoeding voor bestuurlijke strafbeschikkingen overlast
(n=267)
Bedrag per gemeente

Aantal gemeenten

Totaal uitgekeerd

€ 40 tot €200

67

€ 7.000

€240 tot €800

66

€ 31.200

€880 tot €3.360

67

€ 121.280

Meer dan €3.440

67

€ 1.779.600

80

Bron: CJIB bestand

Om de verschillen goed te laten zien is de groep gemeenten die een vergoeding kreeg in vier
gelijke kwartielen opgesplitst van elk 67 gemeenten: elke groep staat voor 25% van alle
gemeenten. In het eerste kwartiel zitten de 67 gemeenten die de laagste vergoeding kregen. Sinds
de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast kregen deze gemeente elk in totaal een
bedrag tussen de € 40 en € 200. Samen hebben deze 67 gemeenten in totaal € 7.000 van het CJIB
ontvangen en dat komt neer op minder dan een half procent van het totaal uitgekeerde bedrag:
€ 7.000.
Het verschil met de gemeenten die veel bestuurlijke strafbeschikkingen overlast aanleverden is
enorm: het ‘hoogste’ kwartiel van 67 gemeenten kreeg per gemeente meer dan € 3.440. Samen
hebben deze 67 gemeenten € 1,8 miljoen van het CJIB ontvangen. Dit komt neer op 92 procent
van het totale uitgekeerde bedrag.
De vier grootste steden Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht ontvingen meer dan de helft
van al het uitgekeerde geld: ruim € 1,1 miljoen van het totale uitgekeerde bedrag (59%). Dit komt
doordat deze steden meer bestuurlijke strafbeschikkingen overlast uitschrijven dan kleine
gemeenten, maar ook doordat de G4 al een jaar langer met de bestuurlijke strafbeschikking
werken. In 2011 was het verschil tussen de G4 en de andere gemeenten al iets minder groot. In
totaal kregen ze zoals gezegd 59 procent van al het geld, maar in 2011 was dat gedaald tot 38
procent van het totaalbedrag (€ 400.000 van € 1,1 miljoen). De andere gemeenten zijn dus aan een
inhaalslag bezig. Overigens kregen gemeenten buiten de G4 totdat ze overgingen op de
bestuurlijke strafbeschikking overlast ook een vergoeding voor transacties: bovenstaande tekst
heeft alleen betrekking op de daadwerkelijke bestuurlijke strafbeschikkingen voor overlastfeiten en
niet op de ‘oude’ transacties of Mulder-feiten.

5.2.1

Besteding opbrengsten
De bestuurlijke strafbeschikking overlast is er gekomen om de handhaving door gemeenten te
intensiveren. Om de gemeenten tegemoet te komen in de te maken kosten is besloten een
vergoeding voor elk aangeleverd proces-verbaal uit te keren. De hoogte van deze vergoeding staat
los van de vraag of de boete uiteindelijk wordt geïnd of niet. Het geld zou door gemeenten gebruikt
kunnen worden om het gemeentelijke veiligheidsbeleid en de toegenomen kosten voor handhaving
gedeeltelijk te compenseren. Die koppeling blijkt in de praktijk in ongeveer een derde van de
Noot 80 Het bestand van het CJIB bevat overigens twee onvolkomenheden: gemeenten die hun bestuurlijke
strafbeschikkingen via de politie aanleveren kunnen niet altijd aan de gemeente van herkomst gekoppeld waardoor de
vergoeding lager uitvalt dan hij eigenlijk zou moeten zijn. Het tegenovergestelde komt ook voor: in sommige gemeenten
worden ook bestuurlijke strafbeschikkingen uitgeschreven door andere opsporingsinstanties, bijvoorbeeld openbaar
vervoer bedrijven die BOA’s in dienst hebben. In dat geval zijn de opbrengsten van de bestuurlijke strafbeschikking die
door de gemeentelijke handhavers zelf zijn opgelegd, dus minder groot dan uit het bestand van het CJIB blijkt.

46

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

gemeenten te zijn gelegd: in een derde van de gemeenten (36%) wordt het geld gebruikt om de
handhaving te financieren, bijvoorbeeld om PDA’s voor de handhavers te kopen. In meer dan de
helft van de gemeenten (54%) gaan de inkomsten echter naar de algemene middelen. De reden
hiervoor is overigens niet dat men de opbrengsten niet voor de handhaving zou willen gebruiken.
De reden is meestal dat het in die gemeenten om een zeer klein bedrag gaat van hooguit enkele
honderden euro’s. Eén gemeente geeft aan dat het onwenselijk is om de baten ten goede te laten
komen aan de handhaving, omdat daarvan een perverse prikkel kan uitgaan. Als de handhavers
‘hun eigen broek moeten ophouden’ kan dat leiden tot een extra druk om veel bonnen te schrijven.
In precies de helft van de responsgemeenten (50%) zijn de inkomsten opgenomen in de
gemeentelijke begroting. Als de opbrengsten in de toekomst stijgen, zullen meer gemeenten
daarvoor kiezen. In de andere helft van de gemeenten zijn de opbrengsten niet opgenomen in de
begroting. De reden daarvoor is wederom dat het om een zeer klein bedrag gaat. Maar er zijn ook
enkele gemeenten die hier principiële redenen voor geven: vier gemeenten gaven in de toelichting
expliciet aan dat ze de baten buiten de begroting houden, omdat ze willen voorkomen dat BOA’s
onder druk worden gezet om veel te schrijven (‘bonnenquota’).

5.3

Kosten versus baten
De meeste gemeenten (61%) geven aan dat de kosten hoger zijn dan de baten: handhaving van
overlast met de bestuurlijke strafbeschikking kost meer dan het oplevert. Dat is niet verrassend
aangezien driekwart van de gemeenten minder dan € 3.500,- heeft ontvangen van het CJIB, wat
natuurlijk onvoldoende is om de kosten van een gemeentelijke handhaver mee te dekken. Eén op
de zes (15%) gemeenten denkt dat de kosten en baten elkaar ongeveer in evenwicht houden en vijf
81

gemeenten (2%) geven aan dat de baten groter zijn dan de kosten.

Bijna een kwart van de

gemeentelijke respondenten kon niet aangeven hoe de kosten en baten zich tot elkaar verhouden
(22%).
Indirecte baten
In de enquête is aangegeven dat alleen de directe kosten (salaris e.d.) en directe baten (de
vergoeding van het CJIB) tegen elkaar moesten worden afgezet. Het is niet verbazingwekkend dat
die afweging in de meeste gevallen op een negatief saldo uitkomt: het kost nu eenmaal meer dan
€ 40 om een bestuurlijke strafbeschikking overlast aan te leveren: personeelskosten, opleiding en
huisvesting zullen in veel gevallen hoger zijn dan de opbrengsten.
Maar naast de directe baten zijn er nog andere opbrengsten: de indirecte maatschappelijke baten,
zoals een zichtbare en handhavende overheid, bevordering van de naleving en preventie van
overlast. Dergelijke baten zijn moeilijk in een geldbedrag uit te drukken, maar spelen wel degelijk
een rol in de afweging van sommige gemeenten: één gemeente gaf bijvoorbeeld een toelichting op
het antwoord waaruit blijkt dat indirecte maatschappelijke baten belangrijk worden gevonden in die
gemeente: “Wij krijgen goede reacties van burgers die blij zijn dat er nu eindelijk iets wordt gedaan
aan bepaalde problemen: burgers weten dat er regels zijn”. De kans is groot dat de vijf gemeenten
die aangaven dat de baten groter zijn dan de kosten ook de indirecte baten hebben meegenomen
in de afweging.
Noot 81 Het betreft drie zeer kleine gemeenten (< 10.000 inwoners) en twee middelgrote gemeenten (ca. 50.000
inwoners).

47

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

5.4

Invloed PV-vergoeding op handhaving
Bij de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast is besloten dat elke gemeente een
bedrag van € 40 krijgt voor elk aangeleverd proces-verbaal (‘PV-vergoeding’), ongeacht de hoogte
van de boete en ongeacht of het geldbedrag uiteindelijk wordt geïnd door het CJIB. Drie jaar na de
invoering wordt nagedacht over een andere wijze van vergoeden. In het Strategisch Beraad
Veiligheid van 4 juli 2011 heeft de minister van Veiligheid en Justitie meegedeeld dat in 2012 de
bestuurlijke strafbeschikking, inclusief de regeling PV-vergoeding, zal worden geëvalueerd. Op
basis van deze evaluatie zal worden bezien of de hoogte aangepast dient te worden. De huidige
vergoeding blijft tot 1 januari 2013 in elk geval ongewijzigd.
In de enquête zijn zes mogelijke scenario’s voorgelegd aan de gemeenten. De vraag was bij elk
scenario of dit een effect zou hebben op de handhaving op overlastfeiten. De mogelijke antwoorden
waren: ‘Dit heeft geen effect’, ‘Dit leidt tot meer handhaving’ of ‘Dit leidt tot minder handhaving’.
Tabel 5.3 Wat is de vermoedelijke reactie van uw gemeente bij de volgende
scenario’s? (n=197)
Geen
effect

Meer

Minder

handhaving handhaving

Geen vergoeding meer

37%

0%

63%

Vergoeding substantieel verlaagd

43%

0%

57%

Vergoeding substantieel verhoogd

53%

46%

1%

Meer feiten, maar lagere vergoeding per PV

54%

15%

31%

Jaarlijkse vergoeding (bijv. via gemeentefonds), niet meer per PV

73%

6%

21%

Alleen vergoeding als bedrag ook echt wordt geïnd door CJIB

84%

2%

15%

Varianten

Bron: Enquête onder gemeenten

De vergoeding blijkt een stevige prikkel voor veel gemeenten te zijn om te handhaven op
overlastfeiten. Als er geen vergoeding meer zou worden gegeven, zal dat in bijna twee op de drie
gemeenten leiden tot minder handhaving (63%). Een substantiële verlaging van de vergoeding
heeft ongeveer hetzelfde effect (dan zou 57% van de gemeenten minder handhaven). Als de
vergoeding daarentegen substantieel zou worden verhoogd, zou de helft van de gemeenten (46%)
meer gaan handhaven. De grotere gemeenten blijken gevoeliger voor financiële prikkels dan
kleinere gemeenten.

48

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Ruim een derde van de gemeenten laat het niveau van handhaving niet afhangen van de
vergoeding (37%). Zelfs als de vergoeding geheel zou worden afgeschaft gaan zij gewoon door
met de handhaving op overlastfeiten. Eén van de gemeenten waar wij diepte-interviews hielden
legde uit hoe dat zit: “Wij krijgen ongeveer € 20.000 van het CJIB en dat weegt niet op tegen de
kosten, zoals het salaris van de BOA’s. Toch ziet de gemeente handhaving op overlastfeiten als
haar verantwoordelijkheid: het is prioriteit en daarmee laten we zien echt iets te doen aan overlast.
Voor de komst van de bestuurlijke strafbeschikking werd ook al op die feiten gehandhaafd. Dat de
gemeente nu een vergoeding krijgt, is een extraatje.” Maar voor veel andere gemeenten geldt dat
dus niet: zij zullen minder aan handhaving gaan doen als ‘het extraatje’ er niet meer is.
Varianten
Er zijn drie varianten voorgelegd. Uitbreiding van de feitenlijst met meer feiten, gekoppeld aan een
lagere vergoeding per proces-verbaal heeft in de helft van de gemeenten (54%) geen effect. Op de
rest heeft het een diffuus effect: een deel zal minder gaan handhaven (31%) en een deel gaat juist
meer handhaven (15%).
Als er geen vergoeding per proces-verbaal, maar een jaarlijkse vergoeding (bijvoorbeeld via het
gemeentefonds naar rato van het aantal inwoners) wordt gegeven, is er geen directe koppeling
meer tussen het aantal aangeleverde processen-verbaal en de opbrengsten. Dat heeft in driekwart
van de gemeenten (73%) geen effect op de handhaving. In een vijfde van de gemeenten zou dit
leiden tot minder handhaving (21%). In een klein aantal gemeenten (6%) zou dit, opvallend genoeg,
juist leiden tot meer handhaving.
Het laatste scenario hield in dat er een koppeling wordt gelegd tussen het innen van de boete en de
vergoeding. Alleen als het geld wordt geïnd, krijgt de gemeente een vergoeding. Maar liefst 84
procent van de gemeenten zegt dat dit geen effect zou hebben op hun handhaving. In 15 procent
van de gemeenten zou deze wijze van vergoeden wel leiden tot minder handhaving.
Alleen vergoeding als bedrag betaald is
Volgens de vertegenwoordigers van het CJIB waarmee wij spraken heeft het beperken van de
vergoeding tot zaken waar het geldbedrag daadwerkelijk wordt betaald, als voordeel dat het
‘redelijk transparant’ is en ‘ook iets van kwaliteit’ in zich draagt. Die kwaliteit zou dan wel objectief
moeten worden vastgesteld, zonder dat elke zaak inhoudelijk moet worden bekeken. Of er verzet is
aangetekend is in elk geval geen goed criterium voor kwaliteit, aldus deze persoon. Twee
gemeenten waarmee wij spraken vonden het ‘niet eerlijk’ om voor dit scenario te kiezen. Want wat
is de reden dat mensen niet betalen? “Als die reden bij het CJIB of het openbaar ministerie ligt,
mogen gemeenten daar niet de dupe van worden”, aldus een gemeentelijke functionaris. Een ander
vindt het onredelijk om gemeenten “te laten opdraaien voor de betalingsbereidheid van burgers”.
“Verhogen vergoeding redelijk”
Eén gemeente verbaast zich over het feit dat de vergoeding nog niet is verhoogd, terwijl de
opbrengsten wel hoger zijn geworden. Deze gemeente heeft bijvoorbeeld fors geïnvesteerd in
opleiding van de BOA’s en de kwaliteit van de processen-verbaal. Daardoor zijn er minder verzet-,
beroeps- en sepotzaken, wat betekent dat het CJIB vaker het geldbedrag kan innen. Ook het feit
dat boetes voor bepaalde overtredingen worden verhoogd (het gegeven voorbeeld is huisvuil waar
de boete is gestegen van € 70 naar € 85) is volgens deze gemeente een reden om de vergoeding

49

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

nu al te verhogen. Een andere gemeente geeft aan dat het ook in het belang van de landelijke
overheid kan zijn om de vergoeding te verhogen: dat zal er namelijk toe leiden dat er misschien een
extra BOA in dienst kan worden genomen, wat tot meer handhaving zal leiden.

5.5

Bestuurlijke boete als alternatief
Geen enkele gemeente heeft gekozen voor de bestuurlijke boete overlast. De belangrijkste
aanleiding was dat fout parkeren buiten de bestuurlijke boete zou vallen. Maar hiervoor bleek dat
het in een grote meerderheid van de gemeenten ook kwam doordat de bestuurlijke strafbeschikking
overlast de gemeente minder capaciteit kostte dan de bestuurlijke boete overlast (82%) en omdat
de bestuurlijke strafbeschikking overlast financieel meer opleverde dan de bestuurlijke boete
overlast (13%). Als de vergoeding voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast zou worden
afgeschaft is het dus mogelijk dat gemeenten alsnog zullen kiezen voor de bestuurlijke boete
overlast. Het is de vraag in hoeverre aanpassingen in de financiële vergoeding voor de bestuurlijke
strafbeschikking overlast hierop van invloed zouden zijn: wanneer wordt de bestuurlijke boete
overlast aantrekkelijker dan de bestuurlijke strafbeschikking overlast? Er zijn wederom enkele
scenario’s voorgelegd.
Tabel 5.4 Bij welke van onderstaande scenario’s is de bestuurlijke boete
overlast voor uw gemeente een aantrekkelijk alternatief? (n=197)
Aantal

%

gemeenten
Geen vergoeding meer

42

21%

Vergoeding substantieel verlaagd

24

12%

Meer feiten, maar lagere vergoeding per PV

16

8%

Jaarlijkse vergoeding (bijv. via gemeentefonds), niet meer per PV

16

8%

Alleen vergoeding als bedrag ook echt wordt geïnd door CJIB

10

5%

Geen van de genoemde scenario’s

123

62%

Varianten

Bron: Enquête onder gemeenten

Het blijkt dat de meeste gemeenten (62%) onder geen van de scenario’s een voorkeur hebben voor
de bestuurlijke boete overlast. De voordelen van de bestuurlijke strafbeschikking overlast zijn
kennelijk zo groot dat de bestuurlijke boete overlast voor een groot aantal gemeenten altijd
onaantrekkelijk zal blijven. Uit de diepte-interviews en andere vragen in de enquête blijkt dat dit
vooral te maken heeft met het feit dat de procedures voor verzet, beroep en afwikkeling van de
administratie bij de bestuurlijke strafbeschikking overlast door het CJIB worden verzorgd. Veel
gemeenten zien het niet zitten om die taken op zich te nemen.

50

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Als er geen vergoeding meer wordt gegeven voor de bestuurlijke strafbeschikking zullen 41
responsgemeenten (21%) alsnog overwegen over te stappen op de bestuurlijke boete overlast. Dit
zijn voornamelijk grotere gemeenten die het zich kunnen veroorloven de afwikkeling van de
bestuurlijke boete zelf te verzorgen. Voor kleine gemeenten is dat onbegonnen werk. Als de
vergoeding niet wordt afgeschaft, maar substantieel verlaagd, hebben veel minder gemeenten de
neiging de bestuurlijke boete de voorkeur te geven (24 gemeenten, 12%).
De drie scenario’s met varianten (meer feiten & lagere vergoeding, vergoeding via gemeentefonds
of vergoeding alleen na innen door CJIB) zijn voor verreweg de meeste gemeenten geen reden om
over te stappen op de bestuurlijke boete overlast.

51

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

52

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

6 Kwaliteit
Naarmate meer gemeenten meer ervaring opdoen met de bestuurlijke strafbeschikking overlast,
komt er ook meer aandacht voor kwaliteit. Zoals één van de respondenten het zei: “De focus
verschuift van het aanleveren van strafbeschikkingen naar de kwaliteit en de terugkoppeling
hierover.” Dat leidt allereerst tot een aantal vragen over de afwikkeling van bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast. Hoeveel bestuurlijke strafbeschikkingen overlast leiden tot het innen
van de boete en in hoeveel gevallen lukt dat niet? En als het niet lukt, komt dat doordat de burger in
verzet ging, beroep aantekende of kwam het doordat het bewijs niet voldoende was? Of koos het
openbaar ministerie voor een juridisch-technisch sepot? In dit hoofdstuk presenteren we hier cijfers
over en gaan we in op de vraag hoe gemeenten de kwaliteit van de processen-verbaal proberen te
verhogen. Naast de kwaliteit van de beschikkingen en de afwikkeling daarvan, besteden steeds
meer gemeenten aandacht aan de kwaliteit van de handhavers zelf. In de gemeenten waar wij
verdiepende interviews hielden, viel op dat er veel wordt geïnvesteerd in de competenties van de
gemeentelijke handhavers zelf. Op dat aspect gaan we in dit hoofdstuk ook in. We beginnen met de
afwikkeling (de kwaliteit op papier) en daarna gaan we in op de medewerkers (de kwaliteit op
straat).

6.1

Afwikkeling beschikkingen
Voor de analyse die wij hier uitvoeren beperken we ons tot de 48.478 bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast die door gemeenten zijn aangeleverd van 1 januari 2009 tot en met 31
december 2011. Het aantal is daardoor kleiner dan in de voorgaande hoofdstukken, waar alle
bestuurlijke strafbeschikkingen tot en met 11 februari 2012 werden meegeteld. Om de afwikkeling
van zaken in beeld te krijgen is het interessanter om zeer recente zaken buiten beschouwing te
laten.
Tabel 6.1 Stand bestuurlijke strafbeschikkingen overlast CJIB (begin 2012)
2009

2010

2011

Totaal

0%

17%

36%

25%

Executie geslaagd

71%

73%

63%

67%

Sepot

19%

6%

0%

5%

Vernietiging strafbeschikking

6%

2%

0%

2%

Afgesloten

4%

1%

0%

1%

Einde zaak door vonnis

1%

0%

0%

0%

Totaal

100%

100%

100%

100%

8.324

13.941

26.663

48.478

Lopende zaken

Afgesloten zaken

Aantal zaken
Bron: CJIB bestand

53

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Legenda



Lopende zaken: Hiermee is het CJIB of het openbaar ministerie nog bezig.



Executie geslaagd: De zaak is afgerond, de boete is betaald.



Sepot: Het openbaar ministerie heeft besloten de zaak te seponeren.



Vernietiging strafbeschikking: Na uitvaardiging van de strafbeschikking is besloten de strafbeschikking te
vernietigen. Dit is vergelijkbaar met einde zaak door vonnis (zie hieronder) met als enige verschil dat de
strafbeschikking al is uitgevaardigd.



Afgesloten: Dit is een categorie voor zaken die nog open stonden bij het openbaar ministerie toen werd
overgegaan naar een nieuw systeem. Oude zaken zijn toen allemaal afgesloten.



Einde zaak door vonnis: In deze zaken heeft een rechter een beslissing genomen die leidde tot het einde
van de zaak. Dit kan betekenen dat de persoon alsnog moest betalen, maar een verhoging of een
verlaging van het bedrag is ook mogelijk. Ook is het mogelijk dat de verdachte in het gelijk is gesteld en dat
de boete niet hoefde te worden betaald.

82

Het meest opvallende verschil tussen de jaren in bovenstaande tabel is dat veel zaken uit 2010 en
2011 nog lopen. Dat komt doordat het bestand alle aangeleverde bestuurlijke strafbeschikkingen
overlast bevat en niet alleen de afgesloten zaken. Het is een momentopname van begin 2012 uit
een dynamisch bestand. Dat betekent dat de percentages voor 2010 en 2011 nog zullen
veranderen, naarmate er meer zaken worden afgesloten.
In precies twee op de drie zaken is de executie geslaagd. Dat betekent dat de acceptgiro voor de
bestuurlijke strafbeschikking overlast is verzonden en dat de boete (eventueel na aanmaning,
deurwaarder, gijzeling en rechtszaak) is betaald. In 2011 is het percentage zaken dat geslaagd is
afgerond een stuk lager, maar dat wordt veroorzaakt doordat een groot deel van die zaken nog
loopt.
Interessant is dat het percentage geslaagde executies over de zaken die in 2010 zijn aangeleverd
nu al hoger ligt dan in 2009: 73% versus 71%. Voor 2009 zal het percentage geslaagde zaken niet
sterk meer kunnen stijgen, omdat de meeste zaken al zijn afgesloten. Het verschil kan dus alleen
maar groter worden naarmate er meer lopende zaken uit 2010 worden afgesloten.
Dit geldt uiteraard ook voor de andere wijzen van afsluiting: ‘sepot’, ‘vernietiging strafbeschikking’,
‘afgesloten’ en ‘einde zaak door vonnis’. Naarmate de tijd verstrijkt zullen ook deze categorieën
groter worden. Op twee aspecten gaan we hieronder nader in: het aantal sepots en het aantal
zaken waarin verzet werd aangetekend.

6.1.1

Sepots
In het eerste jaar (2009) dat met de bestuurlijke strafbeschikking overlast werd gewerkt, werd een
vijfde van alle zaken geseponeerd (19%). Het is zeer onwaarschijnlijk dat het percentage
geseponeerde zaken voor 2010 (op dit moment 6%) net zo hoog zal uitkomen. Omdat geen
vergelijking is gemaakt met andere handhavingsinstrumenten, kan niet worden aangegeven of een
Noot 82 De managementinformatie kan op dit moment niet onderscheiden in hoeveel gevallen de rechter afweek van
de eis van het openbaar ministerie. Maar één van de redenen om dit te doen is als op zitting blijkt dat de financiële
situatie van de verdachte zodanig is dat de boete onevenredig hoog is of als de hoogte van de boete volgens de
rechter niet in verhouding staat tot de ernst van de gedraging.

54

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

‘slagingspercentage’ van 67 procent hoog of laag is. Hetzelfde geldt voor de vraag wat een
acceptabel percentage is voor het aantal sepots. In elk geval gaat het om een flink aantal zaken
waarin de boete uiteindelijk niet wordt geïnd en daarom is het de moeite waard een nadere blik op
de sepots te werpen.
Tabel 6.2 Reden sepot
Reden sepot

2009

2010

2011

Totaal

Technische reden: overgang naar nieuw systeem

696

393

-

1.089

Ten onrechte als verdachte vermeld

617

129

63

809

Onvoldoende bewijs

213

193

25

431

Feit dubbel ingeboekt

15

138

-

153

Beëindiging executie: gewijzigde omstandigheden

11

3

-

14

Niet ontvankelijk

5

3

1

9

Dader niet strafbaar

2

-

-

2

Gering feit

-

1

-

1

Recente bestraffing

-

1

-

1

Inhoudelijke redenen

Geen wettig bewijs
Totaal

1

-

-

1

1.560

861

89

2.510

Bron: CJIB bestand

De meeste sepots zijn veroorzaakt door de overgang naar een nieuw systeem in de loop van 2010.
In overleg met het openbaar ministerie zijn alle zaken die op dat moment nog open stonden (en
waarbij het om een gering feit ging) geseponeerd. De betrokken gemeenten zijn daarvan op de
hoogte gesteld. Aangezien sindsdien met hetzelfde systeem wordt gewerkt, komt deze code niet
meer voor in 2011.
Binnen de inhoudelijke redenen voor seponering is volgens de registratie van het CJIB de
belangrijkste reden dat iemand ten onrechte als verdachte is aangemerkt: dit leidde in 809 zaken
tot een sepot. Dit probleem speelt vooral bij loslopende honden: een feit dat tot veel processenverbaal leidt, maar waarbij het moeilijk blijkt om te bewijzen wie de eigenaar van de hond is.
Daarna volgt ‘onvoldoende bewijs’ (431 keer). Dit is bijvoorbeeld het geval als in het proces-verbaal
wel staat dat iemand met een geopend blikje is aangetroffen in een gebied waar een alcoholverbod
is ingesteld, maar waarbij niet is vermeld dat het om een blikje bier ging. Een vierde reden die nog
redelijk vaak voorkomt is dat hetzelfde feit dubbel is ingeboekt (153 keer). Wat hiervoor de reden is,
kan niet worden afgeleid uit het bestand. Samen zijn deze vier categorieën verantwoordelijk voor
98 procent van alle sepots. Alle andere redenen voor een sepot komen nauwelijks voor: het
gebeurt bijvoorbeeld hoogst zelden dat een zaak niet ontvankelijk wordt verklaard of dat er geen
wettig bewijs is.
De zaken die door het openbaar ministerie worden beoordeeld, kunnen niet op beleidsmatige
gronden geseponeerd worden. Dat betekent dat in de praktijk alleen om juridisch-technische
redenen kan worden geseponeerd door het openbaar ministerie. Volgens de CVOM is de
belangrijkste reden voor sepots, dat het opgemaakte proces-verbaal onvoldoende redenen van

55

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

wetenschap bevat om de zaak voor de rechter te brengen, al dan niet in relatie tot hetgeen door de
verdachte bij verzet naar voren wordt gebracht.

6.1.2

Verzet
Een burger kan verzet aantekenen tegen de bestuurlijke strafbeschikking overlast. Op basis van de
cijfers van het CJIB gebeurt dit in twaalf procent van alle zaken. In de loop van de jaren is dit
percentage redelijk constant, maar het aantal neemt toe, omdat het totaal aantal bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast toeneemt. Het gaat in totaal om bijna zesduizend bestuurlijke
strafbeschikkingen (5.664).
Tabel 6.3 Verzet
2009

2010

2011

Totaal

Verzet

1.112

13%

1.448

11%

3.104

12%

5.664

12%

Geen verzet

7.212

87%

12.043

89%

23.559

88%

42.814

88%

Totaal

8.324

100%

13.491

100%

26.663

100%

48.478

100%

Bron: CJIB

Een zeer groot deel van de verzetzaken loopt op dit moment nog (68% of bijna vierduizend zaken).
Dat maakt het onmogelijk om nu al een definitieve uitspraak te doen over de uitkomst van alle
verzetszaken. Maar er zijn ook verzetszaken die al wel zijn afgesloten: een kleine tweeduizend. Als
we naar die afgesloten verzetszaken kijken, blijkt dat in een zeer klein aantal verzetszaken de
boete alsnog werd betaald (‘Executie geslaagd’ of ‘Strafbeschikking volledig voldaan’). Dat
gebeurde in slechts 2,5 procent van alle verzetszaken die tot nu toe zijn afgesloten. In bijna alle
andere afgesloten verzetszaken is de bestuurlijke strafbeschikking overlast ofwel geseponeerd
(50% van de afgesloten verzetszaken, waarvan een vijfde door een technisch sepot vanwege de
overgang naar het nieuwe systeem in 2010) ofwel vernietigd (44%). In het laatste geval is het
overigens mogelijk dat er wel degelijk een bedrag moest worden betaald – alleen een hoger of
lager bedrag dan de oorspronkelijke strafbeschikking.
Het is de vraag waardoor dit wordt veroorzaakt: wat is de reden dat mensen in verzet komen?
Daarover kan op basis van de cijfers van het CJIB geen uitspraak worden gedaan: het is
eenvoudigweg niet bekend. Uit de diepte-interviews in zes gemeenten bleek dat op lokaal niveau
een verband wordt verondersteld tussen enerzijds het percentage verzetszaken en anderzijds een
gebrekkige kwaliteit van het proces-verbaal. Er is geen gedragstheoretisch onderzoek gedaan dat
kan aangeven of deze relatie ook echt bestaat: het is ook mogelijk dat verzetszaken niets met de
kwaliteit van het proces-verbaal te maken hebben, maar met andere factoren.
Beoordeling verzetszaken door openbaar ministerie
Als de bestuurlijke strafbeschikking overlast direct wordt betaald door de ontvanger van de
acceptgiro, verloopt het proces geheel geautomatiseerd en wordt het proces-verbaal niet
inhoudelijk gecontroleerd. In die gevallen is dus ook niets bekend over de kwaliteit van het procesverbaal: niet bij de gemeente die de bestuurlijke strafbeschikking aanleverde, maar ook niet bij het
CJIB of het openbaar ministerie. Als een burger wél verzet aantekent, wordt het proces-verbaal
beoordeeld door het openbaar ministerie. De CVOM registreert, verwerkt en beoordeelt de
verzetten en bereidt de zaak juridisch inhoudelijk voor de zitting voor. Op basis van een opgave van
de CVOM gaat het om 2.399 beoordeelde zaken in de periode van 2009 tot en met februari 2012,
56

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

waarvan er ruim tweeduizend in 2010 en 2011 zijn beoordeeld. Dit zijn lagere aantallen dan in het
bestand van het CJIB, omdat het alleen gaat om beoordeelde zaken en niet om alle overgedragen
zaken.
We hebben de CVOM gevraagd wat de meest voorkomende redenen van verzet zijn:


Een veelvoorkomende reden om in verzet te gaan houdt verband met de bejegening door de
Buitengewoon Opsporingsambtenaar (BOA).



Een tweede reden is dat de verdachte stelt dat hij het strafbare feit niet heeft begaan.



Een derde reden voor het instellen van verzet is dat de verdachte er niet van op de hoogte was
dat het begane feit strafbaar was of dat het de verdachte niet duidelijk is wat de regels precies
zijn omtrent de begane gedraging.



Een vierde veelvoorkomende reden is dat de verdachte aangeeft weliswaar het strafbare feit te
hebben begaan, maar dat hij van mening is dat het uitschrijven van een strafbeschikking
daarvoor niet nodig was en dat een waarschuwing beter op zijn plaats zou zijn geweest.

Bij de twee eerste redenen kan het om alle feiten gaan. Maar bij de derde en vierde reden gaat het
vooral om feiten die in specifieke aangewezen gebieden strafbaar zijn gesteld of waar de
strafbaarstelling per gemeente enigszins verschillend is. Te denken valt aan bijvoorbeeld de regels
voor het aanbieden van huisvuil. Zoals gezegd hebben degenen waar wij op lokaal niveau mee
spraken vaak het idee dat er in veel van de verzetszaken iets mis was met het proces-verbaal.
Deze reden werd niet genoemd door de CVOM.
In 61 procent van de beoordeelde verzetszaken is de verdachte opgeroepen ter terechtzitting.
Seponering vond plaats in 42% van de gevallen.

83

Dit percentage is vooral zo hoog doordat in

enkele honderden zaken uit Den Haag de verkeerde personen als verdachte waren aangemerkt.
Beoordeling door de rechter
De CVOM heeft ook uitgezocht voor dit onderzoek wat de uitspraak van de kantonrechter was in
zaken waarin de verdachte naar aanleiding van het ingestelde verzet is opgeroepen voor de
kantonrechter. In de meeste gevallen besloot de rechter tot een veroordeling (63%). In een kwart
van de zaken (24%) kwam het tot vrijspraak, meestal door het ontbreken van voldoende wettig en
overtuigend bewijs. Andere uitspraken kwamen beduidend minder vaak voor: schorsing van de
vervolging (zaak aangehouden voor (on)bepaalde tijd) (6%), nietigheid van de oproeping (2%), feit
of verdachte niet strafbaar (2%), niet ontvankelijkheid van het verzet (meestal omdat het verzet
buiten de daarvoor gestelde termijn is ingesteld) (1%) of niet ontvankelijkheid van de officier van
justitie (1%).

Noot 83 Als we de oproepen en de sepots bij elkaar optellen, komen we tot meer dan honderd procent. Dat komt
doordat een deel van de zaken waarin eerst is besloten de verdachte op te roepen, alsnog is besloten te seponeren.

57

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Type handhaver
Er is een verdiepende kwantitatieve analyse uitgevoerd op het bestand van het CJIB om de
samenhang te bepalen tussen het percentage verzetszaken en het type handhaver. Er blijkt geen
84

ijzersterk verband te bestaan, maar het is interessant genoeg om nader op in te gaan.

Tabel 6.4 Percentage verzetszaken per type handhaver
Type handhaver

Verzetszaken

Particuliere organisaties

10,6%

Eigen handhavers

12,4%

Samen met andere gemeenten

14,1%

Gemiddeld

12,3%

Het blijkt dat handhavers afkomstig van particuliere organisaties bestuurlijke strafbeschikkingen
overlast aanleveren die iets minder vaak tot verzet leiden dan de eigen handhavers van gemeenten
of handhavers die in meerdere gemeenten actief zijn. In de gemeenten die particuliere organisaties
inhuren voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast (dat zijn 29 gemeenten) is het percentage
verzetszaken het laagst: 10,6%. In de negen gemeenten die hun handhavers delen met één of
meer andere gemeenten, is het percentage verzet het hoogst: 14,1%. De gemeenten die eigen
handhavers inzetten (dat zijn 138 gemeenten) is het percentage verzetszaken gemiddeld: 12,4%.
Een mogelijke verklaring hiervoor is focus: handhavers die worden ingehuurd van een particuliere
organisatie krijgen vaak een specifieke taak in een specifiek gebied. Dat betekent dat ze snel
deskundig kunnen worden: ze leren op welke manier ze moeten verbaliseren en ze kunnen zaken
bewijstechnisch waarschijnlijk sneller in orde maken omdat ze ‘hun pappenheimers’ kennen.
Handhavers die in meerdere gemeenten moeten werken hebben die voordelen niet. Een andere
mogelijke verklaring is dat particuliere handhavers over meer competenties beschikken dan
handhavers in dienst van een gemeente. Hierover is helaas geen hardere uitspraak te doen zonder
aanvullend kwalitatief onderzoek onder de verschillende typen handhavers – het blijft bij
hypothesen.
In de volgende paragraaf gaan we in op de pogingen van gemeenten om de kwaliteit van het
proces-verbaal te verbeteren. We gaan ook expliciet in op de vraag of automatisering kan helpen
om de kwaliteit van de processen-verbaal te verhogen. Daarna gaan we in op de kwaliteit van de
handhavers zelf: ook hun werkwijze heeft immers invloed op de neiging van burgers om al dan niet
in verzet of beroep te gaan. De belangrijkste bron van informatie zijn de diepte-interviews die we in
zes gemeenten hebben gehouden.

Noot 84 Het totaal aantal gemeenten waarop deze analyse kon worden gebaseerd was 176: dit zijn de gemeenten
die de vraag in de enquête beantwoordden over het type handhaver én die te vinden waren in het bestand van het
CJIB.

58

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

6.2

Kwaliteit processen-verbaal
Geen inhoudelijke terugkoppeling van het OM
Om de kwaliteit van de bestuurlijke strafbeschikkingen overlast te verhogen wordt door gemeenten
fors geïnvesteerd in de opleiding en training van de gemeentelijke handhavers. Eén van de doelen
is om het aantal sepot- en verzetszaken omlaag te brengen. Maar weten gemeenten eigenlijk wel
hoeveel van hun bestuurlijke strafbeschikkingen eindigen in een sepot, verzet of beroep en
waarom? Dat blijkt nauwelijks het geval te zijn. Gemeenten krijgen via het CJIB wel inzicht in het
aantal zaken, maar ze krijgen geen terugkoppeling over het waarom van verzet, beroep of sepot.
Dat wordt door gemeenten als een groot gemis ervaren, omdat het op deze manier onmogelijk is
om de processen-verbaal te verbeteren.
De oplossing voor dit probleem ligt niet bij het CJIB, omdat ook zij de inhoudelijke afweging van het
openbaar ministerie niet kennen. De samenwerking tussen CJIB en CVOM en de koppeling van de
systemen is goed en er is maandelijks overleg om knelpunten of veranderingen in de werkwijze te
bespreken.
Om de kwaliteit van de aangeleverde processen-verbaal te verbeteren, zal door het openbaar
ministerie echter structureel aan de aanleverende instanties moeten worden teruggekoppeld wat de
reden is dat het proces-verbaal niet heeft geleid tot een succesvolle interventie. Momenteel is de
wijze waarop de aanleverende instanties hierover worden geïnformeerd nog niet optimaal, aldus de
CVOM. Het is vanwege de beschikbare managementinformatie niet goed mogelijk om op een
structurele wijze aan aanleverende instanties een inhoudelijke terugkoppeling te geven.
Onder leiding van de landelijke ketenregiegroep, waarin de politie, het CJIB en het OM zijn
vertegenwoordigd, vinden op dit moment allerlei ontwikkelingen op dit gebied plaats. Zo is zeer
recent een eerste versie van een ketenmonitor ontwikkeld. In individuele gevallen wordt
desgewenst door de CVOM een terugkoppeling gegeven aan de betreffende BOA. Ook kan een
gemeente een verzoek doen tot terugkoppeling met betrekking tot de afdoening van zaken. Maar
tot op heden is het dus niet mogelijk om op geaggregeerd niveau aan te geven wat de kwaliteit van
de processen-verbaal is, of iets te zeggen over de kwaliteit per type feit of per gemeente. Wel is
volgens de CVOM in zijn algemeenheid het beeld dat de kwaliteit van de processen-verbaal is
verbeterd nu al enige tijd met de bestuurlijke strafbeschikking overlast wordt gewerkt.
Kwaliteitsverbetering processen-verbaal door gemeenten
De vertegenwoordiger van de gemeente Dordrecht gaf in het diepte-interview aan graag te worden
uitgenodigd op zittingen, zodat medewerkers kunnen horen wat er met hun zaak is gebeurd en wat
de reden van verzet is. Ook zou de gemeente willen horen welke medewerker welk soort fouten
maakt om ze gerichter te kunnen trainen. Er is overigens wel een goed contact tussen het lokale
parket en de gemeentelijke coördinator van de BOA’s in Dordrecht, maar door hen worden geen
concrete zaken besproken.
In Helmond is er wel inhoudelijke terugkoppeling vanuit het openbaar ministerie welke zaak
geseponeerd is en waarom. De gemeente heeft echter geen zicht op het aantal verzetszaken, de
afloop daarvan en de reden waarom burgers in verzet gaan. Tijdens het eerstvolgende werkoverleg
met het CJIB en de CVOM zal daaraan aandacht besteed worden. Ook wil de gemeente
voorkomen dat het OM op technische gronden seponeert.

59

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

In de gemeente Putten is het aantal verzetszaken klein: 2 van de 137 bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast. Jaarlijks is er een ‘aanleveringsoverleg’ met het CJIB, maar daarbuiten
krijgt ook deze gemeente geen inhoudelijke terugkoppeling op het waarom van het verzet. De
handhavers en de gemeentelijke contactpersoon vertellen ons echter dat ze zichzelf scherp houden
door wekelijks de werkbak in de transactiemodule te controleren met daarin de stand van zaken
voor al hun bestuurlijke strafbeschikkingen overlast. Zij gebruiken daarnaast door het CJIB
geleverde omschrijvingen van waarnemingen die in het proces-verbaal moeten staan. Dit is een
standaardtekst die de BOA’s naar eigen zeggen alleen maar hoeven te ‘kopiëren en plakken’. Al
met al is dit in deze gemeente (waar overigens slechts drie BOA’s werken) blijkbaar een zeer
effectieve werkwijze om de kwaliteit te verhogen.
Ook Amsterdam investeert fors in de opleiding van de (ruim vierhonderd) BOA’s. Zo heeft de
gemeente in de lokale Handhavingsacademie een module voor het schrijven van een procesverbaal opgenomen die elke BOA moet volgen. Daarnaast worden er op teamniveau ‘leertafels’
gehouden waar handhavers ervaringen uitwisselen. Dat is een soort intervisie waar medewerkers
casussen inbrengen en bespreken. Daarvan leren de BOA’s veel, aldus de teamleider waarmee wij
spraken. Volgens hem speelde in het begin mee dat veel handhavers ‘haantjes zijn die niet willen
toegeven dat ze iets niet kunnen. Door de leertafels zijn we vrienden geworden en zijn er geen
drempels meer om problemen op tafel te leggen.’ Deze teamleider traint zijn mensen om te leren
schrijven: zowel de bestuurlijke strafbeschikkingen overlast zelf als een wekelijks
handhavingsrapport voor de gemeente over wat ze hebben gezien en meegemaakt. Dat werkt twee
kanten op: de BOA’s worden gedwongen om op die manier over hun dagelijkse werk na te denken
én het maakt het voor de gemeente mogelijk om via communicatie (regels uitleggen in het
Stadsblad of in huis-aan-huis folders) of betere dienstverlening (Waar moeten extra ondergrondse
vuilcontainers komen, waar moet een parkeerplaats worden opgeheven, welk hek moet weg?) de
handhavers te ondersteunen.
In Rotterdam werden door de gemeente zelf alle processen-verbaal intern gecontroleerd op
kwaliteit. Met name de beschrijving van het proces-verbaal van bevindingen bleek voor bepaalde
medewerkers lastig: zij gaven geen feitelijke weergave van het incident, maar hadden de neiging
om er te veel een mening in te schrijven. Tijdens teamoverleggen werden medewerkers van het
openbaar ministerie uitgenodigd om daarover uitleg te geven. Ook werd er constant getraind. Sinds
1 januari 2012 voert de gemeente Rotterdam geen controle meer uit op de bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast die worden aangeleverd door de BOA’s. De kwaliteit is sterk verbeterd:
meer dan 95 procent van de verbalen wordt geaccepteerd door het CJIB. In het eerste
ervaringsjaar was dat nog maar 65 procent, dus de verbetering is aanzienlijk. Ook Rotterdam wil nu
graag de volgende stap zetten en nauwer gaan samenwerken met het openbaar ministerie om
inzicht te krijgen in de redenen van verzet of beroep.
Automatisering
Een manier om problemen met de processen-verbaal te voorkomen of in elk geval te verkleinen is
om het proces te automatiseren. Hiermee zijn vrijwel alle gemeenten bezig. Amsterdam wendt de
totale opbrengst van de bestuurlijke strafbeschikkingen overlast aan om PDA’s aan te schaffen
voor alle handhavers: daarin zullen sjablonen worden gezet waarmee het proces-verbaal tot op
grote hoogte kan worden gestandaardiseerd.

60

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Dordrecht heeft al sinds 1 februari 2011 het gehele proces voor het aanleveren van bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast geautomatiseerd. Dat levert niet alleen een kostenbesparing op (er zijn
nu geen extra administratieve krachten meer nodig bij de gemeente), maar het levert ook betere
processen-verbaal op. De digitalisering heeft het uitschrijven van de strafbeschikkingen
vergemakkelijkt en verbeterd. In meer dan 95 procent van de gevallen gaat het nu goed, vooral
omdat bepaalde verplichte velden ingevuld moeten worden voordat de bestuurlijke strafbeschikking
kan worden aangeleverd bij het CJIB. Als extra controle op de kwaliteit van de beschikkingen
controleert de teamleider alle beschikkingen, maar door de automatisering van het systeem is deze
controle nu wel minder scherp geworden, aldus de vertegenwoordiger van de gemeente. De
gemeente heeft in het systeem ook gestandaardiseerde teksten geprogrammeerd die moeten
worden ingevoerd bij het beschrijven van de feiten.
In Leeuwarden worden de bestuurlijke strafbeschikkingen overlast handmatig uitgeschreven. Dat
levert in de praktijk nogal wat problemen op door slecht leesbaar handschrift en door onvolledig
ingevulde processen-verbaal. Door opleiding, training en communicatie is het invullen verbeterd.
Toch kiest ook Leeuwarden in de loop van 2012 voor een geautomatiseerd systeem met
‘handhelds’, waardoor de kwaliteit naar verwachting zal toenemen.
Ook de reeds aangehaalde werkwijze van de BOA’s in de gemeente Putten kan als een vorm van
automatisering worden beschouwd: door de waarnemingen die door het CJIB zijn omschreven in
het proces-verbaal te ‘kopiëren en plakken’ is de kans op fouten klein en wordt het aantal
verzetszaken buitengewoon laag.
De toekomst
Een wens van veel gemeenten is om inhoudelijke terugkoppeling te krijgen van het openbaar
ministerie over de afloop van de bestuurlijke strafbeschikkingen, inclusief de redenen voor sepot,
verzet of beroep. De focus verschuift van het aanleveren van strafbeschikkingen naar de kwaliteit
en de terugkoppeling hierover. CJIB en CVOM spelen daarin een belangrijke rol volgens alle
respondenten waarmee wij spraken. Op dit moment worden door deze partijen specifieke fouten
die gemeenten regelmatig maken al teruggekoppeld via de kanalen die daarvoor beschikbaar zijn.
Daarnaast zijn in de opleidingsmodule van de BOA’s twee opdrachten meegenomen die gebaseerd
zijn op input vanuit het CJIB. Eén van de opdrachten gaat over het per gemeente koppelen van de
APV en de feitenlijst: gemeenten moeten ervoor zorgen dat BOA’s weten wat in hun gemeente
strafbaar is gesteld en op welke overlastfeiten ze dus kunnen schrijven. Een ander voorbeeld is het
probleem dat bij loslopende honden vaak niet zeker is of de hond wel echt bij de persoon hoort die
de bestuurlijke strafbeschikking overlast kreeg. De relatie tussen de verdachte en het verweten feit
moet wel worden gelegd. Een derde voorbeeld is het nuttigen van alcohol. In veel processenverbaal staat wel dat iemand met ‘een geopend blikje’ rondloopt in een gebied waar een
alcoholverbod geldt, maar dat kan ook een blikje cola zijn. Er moet dus specifieker worden
omschreven waarom het gaat. Door dit soort voorbeelden aan de gemeenten door te geven wordt
geprobeerd de kwaliteit en de opleidingen te verbeteren. Daarnaast is er inmiddels een
ketenregiegroep voor kwaliteit opgericht die inventariseert wie nu precies wat wil weten. Wil men
informatie op casusniveau of een algemeen beeld per gemeente?

61

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

6.3

Kwaliteit van de handhavers
Niet alleen de kwaliteit van processen-verbaal staat in de belangstelling. Ook de soms gebrekkige
kwaliteiten of ‘competenties’ van de handhavers zelf worden door veel gemeenten en hun partners
beschouwd als iets dat verbeterd moet worden.
De vertegenwoordiger van de gemeente Amsterdam verwoordde dat kernachtig: “De manier
waarop je wordt bejegend bepaalt of je verzet aantekent, niet de kwaliteit van het proces-verbaal”.
Dat is vast niet in alle gevallen juist, maar het geeft wel aan hoe belangrijk de handhavers zelf zijn.
Hét grootste punt van zorg in alle gemeenten is het imago van de handhavers. Lange tijd waren
toezichthouders van gemeenten niet bevoegd om te verbaliseren. Nu dat wel het geval is, moet het
oude imago worden afgeschud en worden vervangen door een nieuw imago. Het oude imago van
de onbevoegde stadswacht en parkeerwachter bestaat niet alleen bij veel burgers, maar ook bij
bepaalde politiemensen. De verandering van het imago kost tijd en moeite, zo blijkt. Maar in
sommige gevallen lukt het wel degelijk.
In Dordrecht is het niveau van de handhavers echt omhoog gegaan, zo werd ons verteld. Ze zijn
weerbaarder geworden en hebben meer competenties. De politie denkt dat dit komt doordat ze nu
ook moeten verbaliseren wat tot escalatie kan leiden: “Ze moeten altijd voorbereid zijn op
onverwachte reacties van overlastplegers en op een zodanige manier optreden dat een situatie niet
escaleert.”
De handhavers in Leeuwarden werkten niet integraal: groenbeheer deed handhaving groen en
parkeerbeheer deed alleen parkeren. Ook na de keuze voor integraal handhaven, hadden veel
handhavers aanvankelijk de neiging vooral te schrijven op de codes waarop zij gewend waren te
schrijven. Daarom zijn er verschillende projecten gestart om handhavers met andere achtergronden
samen diensten te laten draaien. De politie merkt op dat sommige medewerkers van stadstoezicht
het tijdens de training lastig bleken te vinden om bekeuringen uit te delen. Zij stopten wel de
overtreding, maar deelden geen bekeuring uit. Overigens merkte hij daarbij meteen op dat dit ook
gold voor sommigen binnen de politie.
In Helmond bleek uit een onderzoek in 2008 dat een fors percentage van de BOA’s slachtoffer
werd van geweld door burgers. Het bleek nodig om gezamenlijk een norm te bepalen voor
acceptabel gedrag van burgers en omstanders. Deze norm werd in trainingen met behulp van
rollenspelen bepaald. Na de trainingen bleek de veiligheidsbeleving gestegen te zijn van 68%
(2008) naar 95% (2011), zonder dat de BOA’s geweldsmiddelen hadden gekregen. De trainingen
vinden nu zes keer per jaar plaats.
In Putten meldt de vertegenwoordiger van de gemeente dat elke BOA een eigen werkwijze heeft:
de één schrijft direct een bon uit, terwijl de ander eerst een gesprek aangaat. Het imago zal dan
ook per BOA verschillen. De politie is tevreden over de kwaliteiten van de BOA’s.
De gemeente Amsterdam geeft aan dat het voor succesvolle handhaving noodzakelijk is dat de
BOA’s een eigen positie op straat weten te verwerven naast de politie. Dat gaat niet lukken met alle
medewerkers die de gemeente nu in dienst heeft: “Een deel van de handhavers wil alleen maar

62

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

scoren. Die zijn echt blij als ze iemand zien eten in de metro: bingo! Dat is niet de bedoeling, maar
dat veranderen we niet meer.” Stadstoezicht probeert door opleiding en de reeds genoemde
leertafels mensen in de gewenste richting bij te sturen. Daarnaast is de selectie aan de poort een
stuk strenger geworden: het opleidingsniveau voor nieuwe handhaver is minimaal MBO- of HBOniveau. Het kost echter tijd voordat dit nieuwe beleid is doorvertaald in de hele organisatie. De
politie onderschrijft de analyse van Stadstoezicht. Volgens de vertegenwoordiger van de politie
waarmee wij spraken is het van belang dat handhavers vaker met de politie op stap gaan: “Ze
groeien door met een agent op pad te gaan. Ze leren dan om op te treden. Dat doen de meesten
niet: een deel kan het niet, een deel wil het niet.” Sommige handhavers zijn heel goed, voegt hij
eraan toe: “Die kunnen na een tijdje bij ons aan de slag.” Maar een deel is niet capabel: ze zijn
relatief duur, niet flexibel en niet gedreven.
In Rotterdam is het beeld een stuk optimistischer: de BOA’s worden daar als volwaardige krachten
gezien in de aanpak van overlast in de buurt, aldus de politie en de gemeente. De politie verwacht
inmiddels ook dat de handhavers zullen optreden: niet iedere politieman begrijpt waarom de BOA’s
niet mogen optreden tegen alcoholgebruik in de openbare ruimte. Maar er zijn ook minder positieve
geluiden: het bleek bijvoorbeeld erg moeilijk om een andere aanpak en vaardigheden aan te leren
aan degenen die gewend waren om ‘alleen maar op kenteken te schrijven en niet op naam’. Niet
elke handhaver bleek in staat zich te ontwikkelen tot integrale handhaver. Al met al is ongeveer de
helft van de medewerkers op dit moment in staat om alle werkzaamheden op de gewenste manier
uit te voeren en door te pakken bij overtredingen. Maar de andere helft werkt door in het imago van
alle handhavers bij de politie: een deel van de politiecollega’s beschouwt de handhavers nog
steeds niet als volwaardig: daarvoor is de kwaliteit nog van een te wisselend niveau. Het imago van
stadstoezicht is nog steeds vrij negatief, aldus de politievertegenwoordiger waarmee wij spraken:
“Ze treden te zwart-wit op: als er een buurtbarbecue is en de straat beschikt niet over een
evenementenvergunning, dan wordt het hele feest afgeblazen. Een mevrouw die karton in een
aantal stukken heeft gescheurd, krijgt voor elk stuk een aparte bekeuring voor verkeerd
aangeboden huisvuil.” Deze politieman geeft aan dat het – net als in Amsterdam en veel andere
steden – nodig is om een echte professionaliseringsslag te maken voordat het handhavende
optreden van BOA’s echt als toegevoegde waarde kan worden gezien.
De minister van Veiligheid en Justitie vindt ook dat de kwaliteit van de gemeentelijke handhavers
omhoog moet. In een brief aan de Tweede Kamer schrijft hij: “Ik acht het van belang dat wordt
gekomen tot een uniforme kwaliteitsverbetering van BOA’s. Daarom ga ik de eisen aan de
examinering van BOA’s aanscherpen. Zo komen er nog dit jaar basis bekwaamheidseisen op het
terrein van gesprekstechniek en conflicthantering en aanvullende bekwaamheidseisen voor de
boa’s in het domein openbare ruimte. Daarnaast wil ik dat boa’s ter ondersteuning van hun
functievervulling op permanente basis worden (bij)geschoold.” Ook door het ministerie worden dus
initiatieven ontplooid om tot een kwaliteitsverbetering van handhavers te komen.

85

Noot 85 Brief van 5 maart 2012 van de minister van Veiligheid en Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer
(kenmerk DDS 5726217/12).

63

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

64

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

7 Effecten
Is de overlast op straat afgenomen sinds gemeenten bestuurlijke strafbeschikkingen overlast
mogen aanleveren bij het CJIB? Is de aanpak van overlast door gemeenten intensiever geworden?
Zijn gemeenten nu beter dan vroeger in staat om eigen prioriteiten in de handhaving te stellen? Is
het handhavingstekort verkleind dat in de jaren negentig een van de belangrijkste aanleidingen was
om beide instrumenten te ontwikkelen? Op deze vragen gaan we in dit laatste hoofdstuk in.
In hoofdstuk 2 bleek uit het literatuuronderzoek en de bestudering van de kamerstukken dat er
geen expliciete beleidstheorie ten grondslag lag aan de bestuurlijke strafbeschikking overlast, noch
aan de bestuurlijke boete. Er zijn geen concrete en meetbare doelen geformuleerd aan de hand
waarvan kan worden bepaald in welke mate beide instrumenten succesvol zijn. Een ander
probleem bij deze evaluatie is dat hij eigenlijk te vroeg komt: veel gemeenten zijn nog maar net
begonnen met de bestuurlijke strafbeschikking overlast en de werking is nog lang niet
uitgekristalliseerd. Implementatie vergt tijd en dat maakt het onmogelijk om nu al conclusies te
trekken over de effecten.
Er is een alternatieve manier om desondanks iets te zeggen over het doelbereik van de bestuurlijke
strafbeschikking overlast en de bestuurlijke boete overlast. Dat doen we in dit hoofdstuk door
antwoord te geven op de vraag wat er in de praktijk terecht is gekomen van de impliciete
verwachtingen van de wetgever. We beginnen met een globaal antwoord op de vraag wat de
outcome van de bestuurlijke strafbeschikking overlast was: het effect op de hoeveelheid overlast op
straat. Daarna gaan we over naar een beoordeling van de output: de directe ‘resultaten’ of
‘opbrengsten’ voor gemeenten in de vorm van meer aandacht voor overlast of het stellen van eigen
prioriteiten in de handhaving. Tot slot gaan we in op de neveneffecten: een overzicht van zaken die
goed lopen en punten die vatbaar zijn voor verbetering.
Bestuurlijke boete
Wat betreft het doelbereik van de bestuurlijke boete kunnen we – ondanks het feit dat ook daarvoor
geen concrete doelen zijn gesteld – kort zijn. Welk impliciet doel er ook werd beoogd met dit
instrument: het is (nog) niet bereikt, aangezien geen enkele gemeente heeft gekozen voor de
bestuurlijke boete. We beperken ons in dit hoofdstuk dan ook tot de effecten van de bestuurlijke
strafbeschikking overlast.

65

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

7.1

Outcome: Minder overlast?
In de diepte-interviews die wij hielden in zes gemeenten is gevraagd of de overlast op straat is
verminderd sinds de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast.
Enkele citaten uit de interviews:


“De bestuurlijke strafbeschikking heeft voor Dordrecht niet veel veranderd in de wijze waarop
wordt gehandhaafd: de BOA’s schrijven immers op dezelfde feiten.”



“Leeuwarden beschikte al over veel BOA’s die politiebeschikkingen konden uitschrijven en
bevoegd waren om fiscaal parkeren te handhaven.”



“Van oudsher werd door de stadswachten in Helmond al opgetreden tegen overlastfeiten. Met
de komst van de bestuurlijke strafbeschikking is daar geen verandering in gekomen. De burger
weet niet eens dat het de gemeente is die de straf oplegt omdat de acceptgiro nog altijd van
het CJIB komt.”



“In de gemeente Putten waren BOA’s voor de komst van de bestuurlijke strafbeschikking ook
al actief en zij handhaafden op dezelfde feiten. Voorheen werden de bonnen via de politie bij
het CJIB ingediend en werd dus ook al strafrechtelijk gehandhaafd. De werkwijze op straat is
niet veranderd.”



“Met de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking in Rotterdam is het proces van de
BOA’s op straat niet veranderd. Na invoering kunnen gemeenten niet meer of beter acteren op
overlast dan voorheen. De procesgang is veranderd, maar voor een overtreder op straat zal
dat niet veel uitmaken. Zij zien weinig verschil tussen de oorspronkelijke politietransactie en de
bestuurlijke strafbeschikking.”

De zes gemeenten waar wij uitgebreider mee spraken hebben geen grondig onderzoek naar de
invloed van de bestuurlijke strafbeschikking op de hoeveelheid overlast op straat. Ook in de
enquête is hierover geen vraag gesteld. Wel is gevraagd of men nu beter in staat is om overlast te
bestrijden: daar komen we in de volgende paragraaf op terug. In dit gedeelte waarin het gaat over
de maatschappelijke effecten baseren we ons op de indrukken van de respondenten: een
kwalitatieve toets van de effecten, geen kwantitatieve.
In Dordrecht is de hoeveelheid rommel op straat de afgelopen paar jaar afgenomen, aldus de
gemeentelijke contactpersoon, maar dat komt met name door de ondergrondse vuilcontainers die
zijn geplaatst. Voor de rest is er geen verandering in de hoeveelheid overlast gesignaleerd.
Volgens de politie zijn er overigens wel cijfers waaruit zou blijken dat de overlast van daklozen in
het centrum van Dordrecht is afgenomen, maar in hoeverre de bestuurlijke strafbeschikking
overlast daarop van invloed is geweest is niet bekend.
Leeuwarden geeft aan dat het bijzonder lastig is om de ontwikkeling van overlast te koppelen aan
de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast. Er wordt minder (grof)vuil op straat
aangetroffen, maar ook hier zijn ondergrondse containers geïntroduceerd en is er meer capaciteit
voor de handhaving. Het aantal loslopende honden neemt af en daar is de relatie met de
bestuurlijke strafbeschikking overlast beter te leggen, aldus de gemeente. De gemeente meet
overigens wel hoe de overlast zich ontwikkelt om te kunnen zien wat de inspanningen aan effect
sorteren. Maar dat onderzoek richt zich vooral op de beleving van de burger: als bepaalde

66

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

onderwerpen niet naar de wens van burgers verlopen, dan wordt bekeken op welke manier
handhaving daarin een verbetering kan brengen.
Volgens de gemeente Helmond heeft de bestuurlijke strafbeschikking overlast niet geleid tot
minder overlast. De overlast is wel afgenomen, maar dit komt vooral door meer aandacht vanuit
verschillende ketenpartners en goede communicatie. De bestuurlijke strafbeschikking is het
sluitstuk in een heel traject en de aandacht voor dat traject is toegenomen, onafhankelijk van de
invoering van de bestuurlijke strafbeschikking, aldus de gemeente.
In Putten denkt de gemeentelijke contactpersoon ook niet dat de bestuurlijke strafbeschikking
overlast van invloed is geweest op de vermindering van de overlast. De BOA waarmee wij spraken
ziet dat echter anders: er zijn minder vernielingen, minder fietswrakken, minder prullenbakken die in
brand worden gestoken en minder andere vernielingen: “Het is netjes in het centrum.”
Tegenwoordig lopen ook steeds meer hondenbezitters met een schepje of een zakje rond. De
schade tijdens oud & nieuw is afgenomen van € 60.000 naar € 5.000. Ook hier rijst echter de vraag
in welke mate dit te danken is aan de bestuurlijke strafbeschikking overlast.
De gemeentelijke contactpersoon voor Amsterdam geeft aan dat stadstoezicht geen onderzoek
doet naar de maatschappelijke effecten van hun werk. Het is dus niet bekend wat de invloed van
handhaving is op de veiligheid of het gevoel van veiligheid – laat staan wat het effect van de
bestuurlijke strafbeschikking overlast precies is. Dat vereist ook een zeer complex onderzoek met
experimentele opzet. Dat soort onderzoek wordt niet gedaan, maar het heeft ook geen prioriteit
totdat de organisatie achter de schermen helemaal in orde is. De teamleider van de BOA’s merkt in
de praktijk echter wel dat de bestuurlijke strafbeschikking overlast effect heeft: “Ik weet wel dat als
wij drie dagen achter elkaar op een hotspot iedereen aanspreken, één keer waarschuwen en indien
nodig verbaliseren, de overlast verdwijnt. Maar harde cijfers heb ik daar niet over.”
In Rotterdam, ten slotte, heeft de bestuurlijke strafbeschikking overlast volgens de gemeente ook
geen invloed gehad op de ontwikkeling van overlast in de openbare ruimte. Er is meer politieke
aandacht voor de aanpak van veelvoorkomende overlast op straat, maar het is niet duidelijk of de
hoeveelheid overlast is gedaald door invoering van de bestuurlijke strafbeschikking.
Kortom: in deze zes gemeenten is het onmogelijk om een directe relatie te leggen tussen de
invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast en de ontwikkeling van overlast op straat. Er
zijn teveel andere factoren die het zicht vertroebelen. Een goed voorbeeld is de gelijktijdige
invoering van ondergrondse vuilcontainers in twee gemeenten: als de hoeveelheid afval op straat
vervolgens afneemt (zoals blijkbaar is gebeurd in een aantal gemeenten) is het achteraf onmogelijk
om te bepalen wat daarvan de oorzaak was. Het meest waarschijnlijk is dat er een complexe
wisselwerking bestaat tussen handhaving (de bestuurlijke strafbeschikking), dienstverlening (het
aantal ondergrondse vuilcontainers) en communicatie (uitleggen wat de regels zijn en waar de
containers zich bevinden). Als één van deze drie aspecten onvoldoende aandacht krijgt, neemt de
hoeveelheid afval toe. Als ze alle drie voldoende aandacht krijgen, neemt de hoeveelheid afval af,
maar het is dan niet meer te achterhalen welke van de drie aspecten doorslaggevend was.

67

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

7.2

Output
Als we de vorige paragraaf goed bekijken dringt de conclusie zich op dat de bestuurlijke
strafbeschikking overlast ‘niets nieuws onder de zon’ was: gemeenten konden altijd al handhaven
op overlast. Het enige verschil is dat ze een extra werktuig in hun gereedschapskist kregen. In de
zes verdiepingsgemeenten bleek het niet mogelijk aan te geven wat het maatschappelijke effect
van de bestuurlijke strafbeschikking op de hoeveelheid overlast is geweest: de outcome is
onbekend, want hier wordt door gemeenten geen grondig onderzoek naar gedaan.
Maar is het terecht om dan maar te concluderen dat de bestuurlijke strafbeschikking overlast de
gestelde doelen niet heeft bereikt? Ook die conclusie kan niet worden getrokken. De werkwijze
‘achter de schermen’ is namelijk wel degelijk veranderd in veel gemeenten en de bestuurlijke
strafbeschikking overlast was in veel gevallen een aanjager in een reeds ingezet proces. Vooral de
lokale politiek, de gemeenteraden en de colleges van burgemeester en wethouders, werden
gestimuleerd om meer aan handhaving op overlastfeiten te gaan doen, mede door de grootschalige
landelijke invoering van de instrumenten en de financiële vergoeding die voor elk proces-verbaal
zou worden uitgekeerd. Een aantal gemeenten heeft nu wel degelijk (meer) eigen prioriteiten
gesteld in de handhaving en meer dan vroeger richting gegeven aan het werk van de gemeentelijke
handhavers. Doordat alle processen-verbaal centraal worden aangeleverd en verwerkt, is ook een
impuls gegeven aan de kwaliteit van de handhaving en de handhavers en aan de stroomlijning van
werkprocessen. Het is aannemelijk dat die impuls er niet in dezelfde mate zou zijn geweest als de
bestuurlijke strafbeschikking overlast niet zou zijn ingevoerd.

7.2.1

Beter tegengaan van overlast?
Tabel 7.1 Bent u van mening dat de gemeente dankzij de bestuurlijke
strafbeschikking overlast beter in staat is overlast tegen te gaan dan voorheen?
(n=199)
Aantal

%

Ja

94

47%

Nee

62

31%

Weet ik niet

43

22%

Totaal

199

100%

Bron: Enquête onder gemeenten

Bijna de helft van de responsgemeenten (47%) geeft aan dat de gemeente dankzij de bestuurlijke
strafbeschikking overlast nu beter kan tegengaan dan in het verleden. In de toelichting die kon
worden gegeven op het antwoord, schreef een aantal gemeenten dat dit komt doordat ze nu beter
eigen prioriteiten kunnen stellen en actiever kunnen handhaven. Sommigen geven ook aan dat ze
nu minder afhankelijk zijn van de politie waardoor er meer aandacht is gekomen voor lichte vormen
86

van overlast.

Noot 86 Daarbij is het opvallend dat meer dan de helft van deze gemeenten aangeeft dat de afgelopen jaren niet
alleen de handhaving op het gebied van overlast is versterkt, maar over de volle breedte. Iets minder dan de helft van
de gemeenten geeft echter aan dat in hun gemeente wél voornamelijk sprake is van een intensivering op het gebied
van overlastbestrijding.

68

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Eén op de drie responsgemeenten (31%) vindt dat de bestuurlijke strafbeschikking overlast niet
ertoe heeft geleid dat de gemeente beter in staat is overlast tegen te gaan. Veel van deze
gemeenten geven als toelichting dat de bestuurlijke strafbeschikking eigenlijk niet veel heeft
veranderd: zij beschouwen de bestuurlijke strafbeschikking overlast vooral als een juridisch
instrument in hun ‘gereedschapskist’ dat niet direct tot een verbetering van overlastbestrijding leidt.
In de woorden van één respondent: “Alle feiten in de bestuurlijke strafbeschikking overlast waren
voorheen gewoon toepasbaar in de vorm van een bekeuring. De relatie bestuurlijke
strafbeschikking overlast en terugdringen overlast hebben wij nooit gezien.” Dit wijst erop dat de
bestuurlijke strafbeschikking overlast in deze gemeente, en waarschijnlijk ook in andere
gemeenten, veeleer heeft geleid tot een verschuiving van de handhaving dan tot een versterking
van de handhaving.

7.2.2

Meer eigen prioriteiten?
In de enquête is niet gevraagd of gemeenten eigen prioriteiten hebben gesteld waarop ze nu meer
kunnen handhaven dan voorheen. In de diepte interviews in zes gemeenten is hierop wel ingegaan.
Daaruit blijkt dat de bestuurlijke strafbeschikking overlast expliciet aandacht krijgt in het
handhavingsbeleid van een aantal gemeenten.
In Dordrecht kiest men de prioriteiten voor de handhaving op basis van wat de gemeenteraad wil.
Daarna gaat de afdeling handhaving in overleg met interne opdrachtgevers om concrete normen af
te spreken. In overleg met de interne opdrachtgevers wordt bepaald hoeveel uren inzet er wordt
besteed aan de taak die zij uitgevoerd willen hebben en welke concrete resultaten daarvoor mogen
worden verwacht. Een voorbeeld is het uitschrijven van honderd bestuurlijke strafbeschikkingen
voor hondenoverlast in 2011. Dit soort afspraken zijn ook gemaakt over overlastgevende groepen
en personen (alcohol- en drugsverslaafden), hondenpoep en loslopende honden, rommel in de
openbare ruimte, vandalisme en verkeer.
In Helmond worden de prioriteiten voor handhaving ook door de gemeenteraad en het bestuur
bepaald. Die afspraken zijn leidend voor het optreden tegen overlast. In de gemeente is een
meerjarenprogramma voor handhaving opgesteld, waarin de belangrijkste prioriteiten zijn
vastgelegd. Jaarlijks wordt een activiteitenplan opgesteld voor de stadswachten. Daarin staan
concrete afspraken over de prioriteiten, het aantal uren toezicht, de doelstellingen en de te
verwachten opbrengsten. Enkele voorbeelden uit het activiteitenplan:


Parkeren in de woonwijk: inzet 1.500 uur en opleggen van 1.000 beschikkingen;



Huishoudelijk afval: inzet 2.200 uur en opleggen van 50 beschikkingen;



Uitlaatgedrag hondenbezitters: 3.000 uur en opleggen van 100 beschikkingen.

In Leeuwarden wordt de bestuurlijke strafbeschikking overlast ook expliciet opgevoerd in het
handhavingsbeleid als maatregel om tegen verschillende vormen van overlast op te treden. Ook
wordt per onderwerp een kwantitatieve normering opgesteld ten aanzien van het aantal uit te
schrijven bestuurlijke strafbeschikkingen overlast of het aantal in te zetten uren. Het is niet de
bedoeling dat handhavers gaan jagen op bonnen, maar het is voor de gemeente wel van belang
dat op een consequente manier wordt opgetreden tegen de verschillende overtredingen.
In Putten was er vanuit de gemeente eigenlijk geen behoefte aan de bestuurlijke strafbeschikking
overlast. De gemeente had al BOA’s in dienst en de mogelijkheden om op overlastfeiten te
69

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

handhaven bestond al. De gemeente voelt zich al geruime tijd verantwoordelijk voor het handhaven
op overlastfeiten, omdat de politie niet optrad tegen dit soort feiten. De gemeente heeft een
klachtensysteem geïntroduceerd en de inzet van de BOA’s is grotendeels afhankelijk van de
klachten die binnenkomen. Dit kan van alles zijn: hondenpoep, geluidsoverlast van groepen
jongeren of bijvoorbeeld scheuren met brommers in het park. Tijdens een wekelijks werkoverleg
wordt er gekeken wat die week aan klachten is binnengekomen. De bestuurlijke strafbeschikking
overlast heeft geen invloed op de keuzes die worden gemaakt en er worden geen concrete
aantallen processen-verbaal afgesproken. Toch is ook in Putten iets veranderd sinds de invoering
van de bestuurlijke strafbeschikking overlast: het openbaar ministerie moet nu aandacht geven aan
zaken als hondenpoep, terwijl dergelijke overlast voorheen als minder belangrijk terzijde kon
worden geschoven. Nu er geen ruimte meer is voor beleidssepots kan de gemeente ook op die
feiten handhaven.
In Amsterdam is overlast een topprioriteit, maar dat was ook al het geval vóór invoering van de
bestuurlijke strafbeschikking overlast. Toch is ook hier – mede dankzij de bestuurlijke
strafbeschikking overlast – iets veranderd in de aanpak. De teamleider van de BOA’s waarmee wij
spraken vertelde ons dat er voorheen eigenlijk alleen maar werd gehandhaafd op parkeeroverlast.
Nu de toezichthouders mogen verbaliseren zijn er eigen prioriteiten bij gekomen: wildplassen,
slapers en doelloos rondhangen. In dit geval is het wel moeilijk om aan te geven wat de doorslag
heeft gegeven: het uitbreiden van het aantal bevoegde handhavers of de invoering van de
bestuurlijke strafbeschikking overlast. In het gemeentelijke handhavingsbeleid wordt voor elke vorm
van overlast wel aangegeven hoeveel uur handhaving daarvoor beschikbaar is, maar daaraan zijn
geen output-doelen voor het aantal bestuurlijke strafbeschikkingen gekoppeld.
In Rotterdam zijn sinds de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast geen nieuwe,
specifieke doelstellingen opgesteld. Ook voordat de bestuurlijke strafbeschikking er was wilde
Rotterdam al meer optreden tegen allerlei overlastgevende feiten en daarom zijn er meer BOA’s in
dienst genomen, wat automatisch leidde tot meer bekeuringen. In beleidsstukken wordt wel
vastgelegd welk instrument het beste ingezet kan worden voor de aanpak van specifieke
overlastincidenten en in die zin kan de bestuurlijke strafbeschikking overlast dus deel uitmaken van
het formele beleid. Maar er kan ook voor andere instrumenten worden gekozen (bij verkeerd
aangeboden huisvuil buiten heterdaad kiest de gemeente bijvoorbeeld niet voor de bestuurlijke
strafbeschikking overlast, maar voor spoedeisende bestuursdwang). De gemeente geeft wel aan
dat de samenwerking met justitie is verbeterd door de bestuurlijke strafbeschikking, vooral dankzij
het nauwe contact met het CJIB. De afhandeling van zaken verloopt sneller waardoor er meer
sprake is van lik-op-stuk. Ook is de kwaliteit van de medewerkers verbeterd doordat ze moeten
voldoen aan de kwaliteitseisen.
Kortom: deze zes gemeenten besteden allemaal op de één of andere manier expliciet aandacht
aan de doelen van hun handhavingsbeleid. In drie van de zes gemeenten zijn concrete streefcijfers
benoemd voor het aantal processen-verbaal dat moet worden aangeleverd, maar in de drie andere
gemeenten is de bestuurlijke strafbeschikking overlast niet op die kwantitatieve manier uitgewerkt.
Wel worden er in elk van de zes gemeenten specifieke eigen prioriteiten gesteld in het
handhavingsbeleid. Soms gebeurt dat heel expliciet, soms impliciet. Net als hierboven al werd
gesignaleerd voert het te ver om te spreken van een waterscheiding tussen vóór en na: de

70

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

bestuurlijke strafbeschikking overlast heeft eerder geleid tot een verschuiving van de handhaving,
dan tot een versterking. Daarmee bedoelen we dat er niet zozeer nieuwe doelen voor de aanpak
van overlast zijn gesteld, maar dat er voor reeds gekozen doelen een nieuw instrument wordt
ingezet.

7.3

Neveneffecten
Tabel 7.2 Heeft de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast nog
onvoorziene positieve of negatieve effecten tot gevolg gehad? (n=197)
Oordeel

Aantal

%

Nee

156

79%

Ja, namelijk

41

21%

Totaal

197

100%

Volgens een ruime meerderheid van de gemeenten (79%) heeft de bestuurlijke strafbeschikking
overlast geen onvoorziene effecten gehad. De overige 41 gemeenten (21%) noemden wel
onvoorziene neveneffecten.

7.3.1

Positieve neveneffecten
In de enquête onder alle gemeenten is gevraagd welke positieve neveneffecten de invoering van
de bestuurlijke strafbeschikking overlast heeft gehad. De gegeven antwoorden worden hieronder
opgesomd. Daarna gaan we dieper in op de punten die in de diepte-interviews werden genoemd.
Positieve neveneffecten uit de enquêtes:


Verbetering naleefgedrag door lik-op-stuk en preventieve werking.



Vergroting veiligheidsgevoelens burgers.



Burgers melden meer.



Meer geüniformeerde handhavers op straat die aanspreekbaar zijn.



Toezicht professioneler: aanleveren bij CJIB maakt BOA’s scherper bij schrijven van de bon –
goed voor duidelijkheid intern, maar ook richting overtreders.



Uniforme werkwijze.



Meer inkomsten.



Meer samenwerking met politie, straatcoaches en andere gemeenten.



Betere managementinformatie door transactiemodule CJIB.



Juristen minder belast met bestuurlijke trajecten.

Ook in de diepte-interviews werden positieve neveneffecten genoemd.
Rechtsgelijkheid
Een nevendoel van de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast was om de
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor burgers te bevorderen. Dat doel is voor een deel bereikt:
geen enkele gemeente koos voor de bestuurlijke boete en dat betekent dat politie en BOA’s met
dezelfde procedures en dezelfde boetes werken. Of de rechtsgelijkheid ook is bevorderd in de zin

71

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

dat elke overtreding in Nederland op dezelfde manier wordt aangepakt door handhavers kan op
basis van dit onderzoek niet worden geconcludeerd.
Minder sepots
Een ander doel was om een einde te maken aan de beleidsmatige sepots van lichtere
overlastfeiten. Ook dat doel is bereikt: het CJIB en het openbaar ministerie nemen alle processenverbaal in behandeling en kunnen geen beleidsmatige sepots meer toepassen. Gemeenten hebben
hierdoor volgens het ministerie van Veiligheid en Justitie meer vertrouwen gekregen in justitie.
Snelheid en ‘lik-op-stuk’
In Putten geven gemeente en politie aan dat de afhandeling van zaken nu vlotter verloopt dan
voorheen via de politie. Ook andere gemeenten geven dit aan. Het invoeren van de bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast kost minder tijd, waardoor er meer tijd over blijft voor handhaving. De
Amsterdamse teamleider van de handhavers gaf aan dat de snelheid van straffen vooral een
verbetering is ten opzichte van de bestuursrechtelijke instrumenten zoals last onder dwangsom of
spoedeisende bestuursdwang. De bezwaar- en beroepsprocedures en inning van deze
bestuursrechtelijke sancties duren lang en zijn in veel gevallen niet effectief bij bestrijding van
overlast. Met de bestuurlijke strafbeschikking overlast kan nu direct worden opgetreden tegen
hondenpoep, jongeren die zich hinderlijk ophouden in portieken en dergelijke. Voordat de
bestuurlijke strafbeschikking overlast er was, waren deze processen ‘stroperig en ineffectief’.
Ontlasten strafrechtsysteem
Eén van de redenen om de bestuurlijke strafbeschikking overlast in te voeren was het idee dat het
strafrechtsysteem te zwaar werd belast door lichte overlastfeiten: die zaken kostten onevenredig
87

veel tijd.

Het is niet met zekerheid te zeggen of dit ook echt aan de orde was: heel veel

overlastfeiten werden geseponeerd, bijvoorbeeld met als reden dat het een ‘gering feit’ betrof. Hoe
het ook zij: de bestuurlijke strafbeschikking zou bestraffing van lichte overlastfeiten mogelijk moeten
maken zonder een groot beslag te leggen op het openbaar ministerie en de rechterlijke macht.
Vooraf was moeilijk in te schatten wat het effect op de hoeveelheid werk voor de rechterlijke macht
zou zijn: enerzijds zou er meer worden gehandhaafd door gemeenten wat tot meer werk zou
kunnen leiden, vooral als het aantal verzets- en beroepszaken zou toenemen. Maar aan de andere
kant zou de werkdruk minder groot worden dan bij de transacties, omdat er geen rechterlijke
uitspraak nodig is om een bestuurlijke strafbeschikking overlast op te leggen. De gedachte bij
sommigen was ‘dat het wel zou uitmiddelen’. Het is niet met zekerheid te zeggen wat het effect van
de bestuurlijke strafbeschikking overlast is geweest op de belasting van het strafrechtelijk apparaat.
Het CJIB geeft aan dat er minder zaken ter zitting komen. Aan de andere kant hoort het CJIB
geluiden dat zittingen beter bezocht worden doordat mensen nu zelf in actie moeten komen door
verzet aan te tekenen. Het kan dus zijn dat er minder zaken zijn, maar dat de tijd per zitting door de
aanwezigheid van verdachten is toegenomen. Maar het CJIB en de CVOM hebben hierover geen
informatie.

Noot 87 Dit roept de vraag op of het terecht is om ‘ontlasting van het strafrechtsysteem’ als een neveneffect op te
voeren en niet als beoogd effect. Omdat er geen harde uitspraken over kunnen worden gedaan én omdat ontlasting
van het strafrechtelijk systeem in de diepte-interviews door sommigen als neveneffect werd genoemd is hier toch
gekozen het als een neveneffect op te nemen.

72

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Door de vermindering van het aantal dagvaardingen en doordat het openbaar ministerie in veel
gevallen ervoor koos om een verzetzaak technisch te seponeren (wat sinds 2011 niet meer
mogelijk is), is waarschijnlijk eerder sprake van een verlichting, dan een verzwaring van de
workload bij gerechten, aldus het ministerie van Veiligheid en Justitie.
Betrokkenheid bestuur
In Helmond is de betrokkenheid van het bestuur veel groter en directer geworden. Hierdoor zijn de
uitstraling en het effect veel groter dan als het openbaar ministerie of de rechterlijke macht
handhaven. Ook in Rotterdam geeft men aan dat er meer politieke aandacht is gekomen voor de
aanpak van veelvoorkomende overlast op straat. De bestuurlijke strafbeschikking overlast blijkt een
aanjager te zijn geweest voor gemeenten om hun handhaving onder de loep te nemen. Er is steeds
meer aandacht voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast en voor de handhavers. Daarmee
komt er vanzelf ook meer aandacht voor kwaliteit, efficiëntie en effectiviteit. Het proces is
transparanter geworden voor gemeenten: de managementinformatie vanuit het CJIB geeft
gemeenten inzicht in hun handhavingsactiviteiten. Zij kunnen nu eenvoudiger zien op welke feiten
wordt geschreven en of dat aansluit bij de gemeentelijke prioriteiten.
Een andere ‘bijvangst’ van de bestuurlijke strafbeschikking overlast is dat er nu een
informatiekanaal bij is gekomen. Elke gemeente die zich bij het CJIB heeft aangemeld voor de
bestuurlijke strafbeschikking overlast, moest een contactpersoon doorgeven. Belangrijke zaken kan
het CJIB dus snel onder de aandacht van de juiste contactpersoon brengen en op die manier
kunnen heel veel gemeenten in één keer worden bereikt met informatie.
Meer ‘ogen en oren’
Door de bestuurlijke strafbeschikking overlast is nu duidelijker wat de bijdrage van BOA’s is aan de
handhaving. Daardoor worden gemeentelijke handhavers door politie en justitie steeds meer als
serieuze partner gezien. De Amsterdamse politie geeft aan het ‘geweldig’ te vinden dat er nu
vierhonderd extra ‘ogen en oren’ op straat rondlopen. Om de meerwaarde echt te verzilveren
moeten er nog wel betere afspraken worden gemaakt met de politie en is er behoefte aan verdere
professionalisering.
Meer en betere handhavers
In de meeste gemeenten is de handhaving nu integraler dan voordat de bestuurlijke
strafbeschikking overlast werd ingevoerd. Dat proces was al eerder in gang gezet op de meeste
plekken, maar het heeft een impuls gekregen door de bestuurlijke strafbeschikking overlast. Zoals
een gemeente het verwoordde: “Een milieuhandhaver loopt niet meer door als hij een verkeerd
88

geparkeerde auto ziet staan.”

Daarnaast is het aannemelijk dat het aantal handhavers is toegenomen. Ook dat was een proces
dat al zichtbaar was, maar een extra impuls heeft gekregen door de bestuurlijke strafbeschikking
overlast. Het beeld dat uit de enquête en de diepte-interviews naar voren komt is dat een groot
aantal gemeenten niet zozeer last hadden van een handhavingstekort, maar met een
handhaverstekort. Ze hadden gewoon te weinig mensen. Het idee achter de vergoeding was dat de
opbrengsten van intensievere handhaving ten goede zouden komen aan de gemeenten zelf. In
eerste instantie leek het of dit doel alleen met behulp van de bestuurlijke boete overlast kon worden
Noot 88 In deze paragraaf worden vaak voorbeelden genoemd die gaan over parkeren, terwijl het onderzoek ging
over overlastfeiten. Dit geeft wel aan dat gemeenten bij overlast ook vaak aan parkeerfeiten denken.

73

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

bereikt, maar door de vaste vergoeding voor elk proces-verbaal is het ook gelukt met de
bestuurlijke strafbeschikking overlast. In 36 procent van de gemeenten worden de opbrengsten
direct gebruikt om de handhaving deels te financieren. Het is aannemelijk dat de bestuurlijke
strafbeschikking overlast in een aantal gemeenten heeft geleid tot meer handhavers. Op die manier
heeft de bestuurlijke strafbeschikking dus niet alleen het handhavingstekort, maar ook het
handhaverstekort verkleind. Er zijn gemeenten die aangeven dat de opbrengsten van de
bestuurlijke strafbeschikking overlast (de vergoeding voor elk proces-verbaal) geen rol speelt in hun
handhavingsbeleid. Dit is overigens een gevoelig punt in veel gemeenten: ze moeten een
fatsoenlijk handhavingsbeleid voeren waarbij een boete het sluitstuk van de handhaving is dat bij
voorkeur zo min mogelijk ingezet wordt. Maar het is begrijpelijk dat financiële aspecten wel degelijk
een rol zijn gaan spelen: gemeenten willen de investering in handhaving (deels) terugverdienen en
de bestuurlijke strafbeschikking overlast levert een vergoeding op voor elk aangeleverd procesverbaal. Als het aantal aangeleverde processen-verbaal blijft toenemen in het huidige tempo, zullen
financiële overwegingen in steeds meer gemeenten een belangrijke rol kunnen gaan spelen.

7.3.2

Negatieve neveneffecten en knelpunten
In de enquête onder alle gemeenten werden de volgende negatieve neveneffecten van de
bestuurlijke strafbeschikking overlast genoemd:


Toename administratieve last (meerdere keren genoemd).



Meer klachten bij de gemeente (meerdere keren genoemd)



Hoge kosten.



Invoering kost meer tijd dan gedacht.



Minder motivatie bij BOA’s door administratief werk.



BOA’s worden op straat bij het verbaliseren vaker agressief benaderd door burgers.



Verleiding bij bestuurders om bonnenquota op te leggen.



Parkeerfeiten leveren nu altijd een vergoeding op, gaat ten koste van aandacht voor overlast.



Discussie met politie over toezicht in de openbare ruimte: wie is de eerste verantwoordelijke
voor toezicht op de APV?



Transactiemodule werkt niet altijd goed (beschikbaarheid, toegankelijkheid,
gebruiksvriendelijkheid, niet direct inzichtelijk als bon incorrect is).



Bij afvalzaken moet nu een bekennende verklaring zijn om vast te stellen dat er een onbetwiste
dader is. Maakt zaken met bewijs maar zonder bekennende verklaring onhaalbaar en dus is
het voor afval een gebrekkig handhavingsinstrument.



Voorheen werden de bonnen gecheckt door mensen van de Centrale Verwerkings Eenheid,
maar die controle is weggevallen en het CJIB verwerkt de bonnen administratief, dus een
directe inhoudelijke controle is weggevallen. Een negatief gevolg kan zijn dat een bestrafte
voor de rechter komt na gegijzeld te zijn en de rechter constateert dat het verbaal niet volledig
is. Daarmee is iemand dan onterecht gegijzeld.

Ook in de diepte-interviews werden negatieve neveneffecten en knelpunten genoemd.
Buiten heterdaad: toch liever bestuursrecht
Volgens de gemeente Dordrecht is de bestuurlijke strafbeschikking overlast een prima instrument
om op te treden tegen foutief parkeren, stilstaan op een rijweg, fietsen op het trottoir en lopen op de
74

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

89

rijbaan.

Voor bekrassen en bekladden en (overig) vandalisme wordt geen bestuurlijke

strafbeschikking overlast ingezet, omdat deze zaken zelden op heterdaad worden geconstateerd.
Dit geldt ook voor wildplakken. Hetzelfde geldt voor afval, behalve bij een bekennende verdachte
omdat het bewijs dan rond is. Een adreswikkel is voor het openbaar ministerie niet voldoende,
omdat de hoofdbewoner niet aansprakelijk kan worden gesteld als alle bewoners ontkennen. Een
bestuurlijke aanpak zoals een last onder bestuursdwang werkt dan beter. Ook de gemeente
Rotterdam heeft in sommige gevallen een voorkeur voor spoedeisende bestuursdwang: “Het
verzamelen van aanvullend bewijs voor kleine overtredingen is tijdrovend en dus duur. Bij
spoedeisende bestuursdwang wordt het huisvuil direct verwijderd en kunnen de kosten op de
overtreder worden verhaald. Recidivisten kunnen eventueel nog een last onder dwangsom
opgelegd krijgen.” In hoofdstuk 5 zijn we al op de voorkeur voor bestuursrecht ingegaan.
Buitenlandse kentekens buiten schot
De gemeente Leeuwarden geeft aan dat bestuurlijke strafbeschikkingen met een buitenlands
kenteken vaak tot problemen leidt. Als het mogelijk wordt om contante betaling af te dwingen
(parate executie) wordt het vorderen van de boete bij niet-Nederlanders een stuk eenvoudiger. De
Wet Mulder biedt daarvoor al meer mogelijkheden en de bestuurlijke strafbeschikking overlast zou
die mogelijkheden ook moeten gaan bieden.
Informatie-uitwisseling politie <> gemeente moet beter
Als het de bedoeling is dat gemeentelijke handhavers echt gaan samenwerken met de politie zal de
informatie-uitwisseling beter moeten worden. In de gemeente Leeuwarden hebben de
straatcoaches, de handhavers en de politie elk hun eigen systemen. De BOA’s willen in het
systeem van de politie kunnen werken, maar krijgen daarvoor geen toestemming. Ook de politie in
Amsterdam pleit voor een betere coördinatie van de informatie-uitwisseling. Volgens deze
respondent heeft de gemeentelijke handhaving ‘te weinig inzicht in het totale plaatje’. Daarvoor zal
een oplossing moeten worden gevonden (zie ook ‘Informatiegestuurde handhaving’).
Informatie-uitwisseling CJIB/CVOM <> gemeente moet beter
In het hoofdstuk over kwaliteit is al uitgebreid ingegaan op het feit dat gemeenten geen inhoudelijke
terugkoppeling krijgen op de kwaliteit van de processen-verbaal of over verzets-, beroeps- en
sepotzaken. In sommige gemeenten was inhoudelijke terugkoppeling voor de bestuurlijke
strafbeschikking overlast beter geregeld omdat er intern een controle plaatsvond. Volgens één van
de ondervraagden: “Goede bejegening gaat welhaast zeker samen met een hogere bereidheid de
strafmaatregel te aanvaarden en de boete te betalen.” Er moet volgens deze persoon dan ook een
goede terugkoppeling van de kwaliteit komen naar de gemeenten en de handhavers, die niet alleen
gaat over de processen-verbaal, maar ook over de invloed van de bejegening op verzet en beroep.
De gemeenten hebben een eigen verantwoordelijkheid voor de kwaliteit, maar het CJIB en de
CVOM denken ook na over goede terugkoppeling naar gemeenten en handhavers.
Nog geen informatiegestuurde handhaving
In de meeste gemeenten wordt de inzet van de handhavers gestuurd door gemeentelijke
prioriteiten, maar niet op basis van een analyse van de aangeleverde processen-verbaal. In
Noot 89 Niet al deze feiten kunnen worden bestraft met een bestuurlijke strafbeschikking overlast, maar volgens de
gemeente is de bestuurlijke strafbeschikking dus wel een goed instrument tegen dit soort feiten.

75

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

gemeenten waar veel wordt geverbaliseerd moet het mogelijk zijn om op basis van die informatie
de inzet effectiever te richten op hot spots en hot times. Deze informatiegestuurde handhaving
staat op de meeste plekken nog in de kinderschoenen.
Gemeente blijft onzichtbaar
De gemeente Helmond wil graag toe naar de situatie dat een bestuurlijke strafbeschikking overlast
ook echt door het bestuur wordt opgelegd: “Het college van Burgemeester en Wethouders van de
gemeente legt u de volgende boete op.” Dan kan er ook een communicatietraject worden gestart
90

richting de burger.

Een punt dat hierop aansluit is de parate executie: het onmiddellijk laten

betalen van de overtreder. De teamleider van de BOA’s in Amsterdam en de vertegenwoordiger
van de gemeente Rotterdam pleiten hiervoor: “Net als bij de politie: meteen afrekenen.”

Noot 90 Dit is wel mogelijk als de gemeente zou hebben gekozen voor de bestuurlijke boete.

76

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

77

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

8 Conclusies
In dit hoofdstuk worden alle onderzoeksvragen beantwoord. Bij elke vraag is een verwijzing
opgenomen naar de rest van het rapport waar de lezer meer informatie kan vinden.
Invoering
Welke instrumenten worden in welke gemeenten gebruikt?
De bestuurlijke strafbeschikking overlast wordt gebruikt in 270 gemeenten, zo blijkt uit het CJIBbestand. Geen enkele gemeente heeft gekozen voor de bestuurlijke boete (paragraaf 3.1.1).
Welke afwegingen zijn gemaakt in het maken van een keuze voor een instrument of de keuze
beide instrumenten niet te gebruiken?
De bestuurlijke boete overlast wordt door geen enkele gemeente gebruikt. De belangrijkste reden
voor gemeenten om te kiezen voor de bestuurlijke strafbeschikking boven de bestuurlijke boete is
dat de bestuurlijke strafbeschikking minder capaciteit kost: het CJIB zorgt voor het innen van het
geld en de afwikkeling van de zaak. Daarnaast is het van belang dat de bestuurlijke
strafbeschikking overlast meer lijkt op strafrechtelijke afhandeling en daarom beter gestroomlijnd is
met handhaving door de politie (paragraaf 3.1.2).
Er zijn 45 responsgemeenten die aangeven dat ze niet met de bestuurlijke strafbeschikking overlast
en ook niet met de bestuurlijke boete overlast werken en dat ook niet van plan zijn. Twee derde van
deze gemeenten vindt handhaving door de politie of op basis van andere instrumenten voldoende.
Andere redenen zijn dat het te duur is of dat er nauwelijks overlast is (paragraaf 3.1.3).
Is de APV aangepast?
De APV is in 12 procent van de gemeenten aangepast met feiten uit de feitenlijst zodat meer feiten
dan voor de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast kunnen worden bestraft. Nog
eens 16 procent zal dit binnenkort doen. In 9 procent van de gemeenten staan nu juist minder
feiten in de APV. De grootste groep gemeenten (63%) heeft de APV niet aangepast en is dit ook
niet van plan: meestal omdat de APV al (redelijk) volledig was of omdat de gemeente zoveel
mogelijk wil dereguleren (paragraaf 3.2).
Wat heeft er plaatsgevonden om gemeenten op de hoogte te stellen van de nieuwe
mogelijkheden? Wat heeft er plaatsgevonden om een en ander te faciliteren?
Het CJIB heeft met de G4 intensief overlegd voor invoering van de bestuurlijke strafbeschikking
overlast in januari 2009. Voor andere gemeenten die vanaf 2010 aanhaakten zijn regionale
conferenties met gemeenten, politie en openbaar ministerie gehouden. Bijna twee derde van de
gemeenten (64%) vond de informatievoorziening goed of zelfs zeer goed. Momenteel worden
gemeenten via diverse kanalen (mail, telefoon, nieuwsbrief, managementrapportages, onlinevideoinstructies, regionale samenwerkingsovereenkomsten en een gebruikersraad) geïnformeerd
door het CJIB (paragraaf 3.3).

78

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Hebben gemeenten interne doelen opgesteld?
Uit de diepte-interviews blijkt dat in drie van de zes onderzochte gemeenten (Dordrecht, Helmond
en Leeuwarden) concrete streefcijfers zijn benoemd voor het aantal processen-verbaal dat moet
worden aangeleverd. In de drie andere gemeenten is dat niet het geval (Amsterdam, Rotterdam,
Putten). Wel worden er in elk van de zes gemeenten specifieke eigen prioriteiten gesteld in het
handhavingsbeleid – de bestuurlijke strafbeschikking overlast is in alle zes gemeenten onderdeel
van het integrale handhavingsbeleid en is in de meerjarenprogramma’s of jaarlijkse
actieprogramma’s voor handhaving opgenomen. Er lijkt al met al eerder sprake te zijn van een
verschuiving dan een versterking van de handhaving (paragraaf 7.2.1).
Intensiteit gebruik en kostenplaatje
Hoe vaak wordt gebruik gemaakt van het gekozen instrument?
Van 1 januari 2009 tot en met 11 februari 2012 zijn in totaal 51.290 bestuurlijke strafbeschikkingen
overlast uitgevaardigd door gemeenten en geregistreerd door het CJIB. In 2009 begonnen de vier
grootste gemeenten met het uitschrijven van de beschikkingen en in de andere gemeenten is de
bestuurlijke strafbeschikking overlast vanaf 2010 gefaseerd per arrondissement ingevoerd. Ook in
2011 zijn nog gemeenten aangehaakt. In het eerste jaar ging het om ruim 8.000 bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast, in 2011 waren het er bijna 27.000 (paragraaf 4.1).
Voor welke feiten worden de instrumenten vooral gebruikt?
De meeste bestuurlijke strafbeschikkingen overlast worden uitgereikt voor loslopende honden,
hondenpoep en het onjuist aanbieden van afval. Daarna volgen op grote afstand alcohol,
wildplassen en terrasverbod. Samen is deze ‘top vijf’ goed voor 86 procent van alle bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast uit gemeenten (paragraaf 4.1).
Zijn er vormen van overlast die niet zijn meegenomen in de bestuurlijke beschikking
overlast of zijn er vormen van overlast waarvoor de bestuurlijke strafbeschikking overlast in
de praktijk niet wordt gebruikt?
Volgens 89 procent van de responsgemeenten is de feitenlijst volledig: alle feiten die in deze
gemeenten belangrijk worden gevonden staan op de lijst. De andere gemeenten vragen om
uitbreiding met een aantal feiten waarvan ‘fietsers in voetgangersgebied’ en Wet Mulder-feiten door
meer dan één gemeente werden genoemd. In de diepte-interviews kwamen daar nog een aantal
feiten bij: fout parkeren, vuurwerk, gebiedsverbod en gebruik van softdrugs.
In het bestand dat wij van het CJIB ontvingen zijn 96 feitcodes opgenomen. Daarvan zijn er 17 tot
op heden nog nooit gebruikt door gemeenten (paragraaf 4.2).
Wat zijn de gemaakte kosten en verstrekte vergoedingen?
Meer dan de helft (60%) van de responsgemeenten kon niet aangeven hoeveel jaarlijkse kosten ze
hebben voor de handhaving op overlastfeiten via de bestuurlijke strafbeschikking overlast. Van de
gemeenten die wel een bedrag noemden was de mediaan € 80.000: dat wil zeggen dat de helft van
de gemeenten minder dan dit bedrag besteedt en de andere helft meer (paragraaf 5.1).
In totaal is van de start in januari 2009 tot en met januari 2012 € 1,9 miljoen uitgekeerd aan in totaal
267 verschillende gemeenten. De uitgekeerde vergoedingen per gemeente verschillen enorm: het
bovenste kwart van 67 gemeenten die de meeste strafbeschikkingen uitschreven, kregen samen 92
procent van het totale uitgekeerde bedrag. Het onderste kwart van 67 gemeenten die de minste

79

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

strafbeschikkingen uitschreven kregen samen minder dan een half procent van het totaal
uitgekeerde bedrag (paragraaf 5.2).
Wat doen gemeenten met de opbrengsten van de bestuurlijke strafbeschikking overlast?
In een derde van de gemeenten (36%) wordt het geld gebruikt om de handhaving te financieren,
bijvoorbeeld om PDA’s voor de handhavers te kopen. In meer dan de helft van de gemeenten
(54%) gaan de inkomsten naar de algemene middelen (meestal omdat het om een zeer klein
bedrag gaat van enkele honderden euro’s). In precies de helft van de responsgemeenten zijn de
inkomsten opgenomen in de gemeentelijke begroting (paragraaf 5.2.1).
Praktische uitvoering
Wat is de kwaliteit van de aangedragen zaken?
In 2009 is 71 procent van de bestuurlijke strafbeschikkingen overlast afgerond met een geslaagde
executie. Eén op de vijf zaken is geseponeerd (19%). Van de zaken uit 2010 is op dit moment in 73
procent van de gevallen de executie geslaagd. Dit percentage zal nog toenemen naarmate meer
zaken worden afgerond. Het percentage geseponeerde zaken over 2010 ligt op 6 procent – ook dat
percentage zal stijgen naarmate er meer zaken worden afgerond. Maar het is zeer onwaarschijnlijk
dat het net zo hoog zal uitkomen als in 2009. Van de zaken uit 2011 is in 63 procent de executie
geslaagd; de rest (36%) loopt nog (paragraaf 6.1).
Wat zijn de voornaamste redenen voor het seponeren van de ingediende bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast en zijn gemeenten daarvan op de hoogte?
De meest voorkomende reden voor een sepot was technisch van aard: bij de overgang naar een
nieuw systeem zijn (in overleg met het openbaar ministerie en de betrokken gemeenten) alle
zaken voor geringe feiten die nog open stonden begin 2010 geseponeerd. Het ging om ruim
duizend bestuurlijke strafbeschikkingen. Binnen de inhoudelijke redenen voor seponering is de
belangrijkste reden dat iemand ten onrechte als verdachte is aangemerkt: dit leidde in de periode
van 2009 tot en met 2011in 809 zaken tot een sepot. Daarna volgen ‘onvoldoende bewijs’ (431
keer) en ‘feit dubbel ingeboekt’(153 keer). Samen zijn deze vier categorieën verantwoordelijk voor
98 procent van alle sepots. Alle andere redenen voor een sepot komen nauwelijks voor: het
gebeurt bijvoorbeeld hoogst zelden dat een zaak niet ontvankelijk wordt verklaard of dat er geen
wettig bewijs is (paragraaf 6.1.1).
Het is bij gemeenten en het CJIB wel bekend hoeveel zaken er leiden tot verzet, beroep of sepot,
maar het is niet bekend waarom dit gebeurt: het openbaar ministerie maakt de inhoudelijke
afweging en die informatie wordt (nog) niet structureel teruggekoppeld aan gemeenten. Het is wel
de bedoeling dit in de toekomst te gaan doen. Er is zeer recent een eerste versie van een
ketenmonitor ontwikkeld onder leiding van de landelijke ketenregiegroep waarin politie, CJIB en het
OM zijn vertegenwoordigd (paragraaf 6.2).
Wat wordt gedaan om de kwaliteit te verbeteren?
Er wordt door gemeenten op twee ‘fronten’ aan kwaliteitsverbetering gewerkt: betere processenverbaal en betere handhavers. De meeste aandacht gaat uit naar opleiding en training van de
handhavers: de aandacht verschuift van bevoegdheden naar competenties. Daarnaast investeren
veel gemeenten in automatisering en standaardisatie van (onderdelen van) processen-verbaal. Ook
het ministerie van Veiligheid en Justitie vindt dat de kwaliteit van de gemeentelijke handhavers

80

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

omhoog moet en stelt extra bekwaamheidseisen op voor gesprekstechniek en conflicthantering
(paragraaf 6.3). Daarnaast werkt de genoemde landelijke ketenregiegroep aan een structurele
terugkoppeling van de redenen waarom een proces-verbaal niet tot een succesvolle interventie
heeft geleid (paragraaf 6.2).
Welke rol speelt de hoogte van de pv-vergoeding in de keuze voor het te gebruiken
instrument en de intensiteit van het gebruik?
De vergoeding blijkt voor een deel van de gemeenten een stevige prikkel om te handhaven op
overlastfeiten. Als er geen vergoeding meer zou worden gegeven, zou dat in bijna twee op de drie
gemeenten leiden tot minder handhaving (63%). Een substantiële verlaging van de vergoeding
heeft ongeveer hetzelfde effect: dan zou 57% van de gemeenten minder handhaven. Als de
vergoeding daarentegen substantieel zou worden verhoogd, zou de helft van de gemeenten (46%)
meer gaan handhaven. Overigens zijn er ook gemeenten (vooral de kleinere gemeenten waar de
vergoeding maar een paar honderd euro per jaar bedraagt) waar de vergoeding geen rol speelt: zij
handhaven op overlast omdat ze het belangrijk vinden en zien de vergoeding als een ‘extraatje’ dat
nooit zal opwegen tegen de kosten (paragraaf 5.4).
Als de vergoeding voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast wordt verlaagd of afgeschaft, leidt
dat in de meeste gemeenten (62%) niet tot een voorkeur voor de bestuurlijke boete. De voordelen
van de bestuurlijke strafbeschikking zijn daarvoor te groot. Maar voor een aantal gemeenten blijft
de bestuurlijke boete als alternatief in beeld. Als de vergoeding voor de bestuurlijke
strafbeschikking overlast wordt afgeschaft of ‘substantieel verlaagd’, heeft een deel van de
gemeenten alsnog een voorkeur voor de bestuurlijke boete overlast. Als de vergoeding wordt
afgeschaft geeft een vijfde (21%) van de responsgemeenten aan een voorkeur voor de bestuurlijke
boete overlast te hebben. Als de vergoeding ‘substantieel wordt verlaagd’ geldt dit voor 12 procent
van de responsgemeenten. Andere scenario’s (meer feiten maar lagere vergoeding, vergoeding via
gemeentefonds of vergoeding alleen na innen van het geldbedrag door het CJIB) zijn voor
verreweg de meeste gemeenten geen reden om over te stappen op de bestuurlijke boete overlast
(paragraaf 5.5).
(Neven)effecten
Wordt er nu meer of anders gehandhaafd dan voorheen?
Bijna de helft van de responsgemeenten (47%) geeft aan dat de gemeente dankzij de bestuurlijke
strafbeschikking overlast nu beter kan tegengaan dan in het verleden. Eén op de drie
responsgemeenten (31%) vindt dat er na invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast
niet veel is veranderd in de handhaving: “Alle feiten in de bestuurlijke strafbeschikking overlast
waren voorheen gewoon toepasbaar in de vorm van een bekeuring. De relatie bestuurlijke
strafbeschikking overlast en terugdringen overlast hebben wij nooit gezien”, aldus een gemeente
(paragraaf 7.2).
Heeft men daadwerkelijk het gevoel meer te kunnen handhaven op de eigen prioriteiten?
De afgelopen jaren hebben veel gemeenten hun handhaving op overlastfeiten geïntensiveerd. Dat
proces was al in gang gezet in de meeste gemeenten en de bestuurlijke strafbeschikking overlast
was niet de belangrijkste factor in dat proces, maar wel degelijk een aanjager. Vooral de lokale
politiek, aangespoord door de invoering van het instrument en de vergoeding, werd gestimuleerd

81

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

om eigen prioriteiten te stellen en meer dan vroeger richting te geven aan het werk van de
gemeentelijke handhavers. In drie van de zes gemeenten waar diepte-interviews zijn gehouden,
bleken er concrete streefcijfers te zijn benoemd voor het aantal processen-verbaal dat moet worden
aangeleverd. In de drie andere gemeenten is de bestuurlijke strafbeschikking overlast niet op die
kwantitatieve manier uitgewerkt. Wel worden er in het handhavingsbeleid van elk van deze zes
gemeenten specifieke eigen prioriteiten gesteld voor overlastbestrijding (paragraaf 7.2.2).
Wat zijn gewenste en ongewenste neveneffecten van het instrument?
Wat zijn knelpunten bij het gebruik van het instrument?
In het hoofdstuk over neveneffecten worden alle positieve en negatieve (neven)effecten die door
gemeenten zijn benoemd opgesomd (zie paragraaf 7.3). Hier beperken we ons tot steekwoorden:
Positief


Meer rechtsgelijkheid



Minder sepots



Kwaliteitsimpuls handhaving en handhavers



Ontlasting strafrechtsysteem



Snelheid en ‘lik-op-stuk’



Meer betrokkenheid van bestuur



Meer handhavers op straat

Negatief /knelpunten

82



Strafrecht werkt minder dan bestuursrecht in geval van ‘buiten heterdaad’



Buitenlandse kentekens buiten schot



Informatie-uitwisseling politie <> gemeente moet beter (samenwerking)



Informatie-uitwisseling CJIB/CVOM <> gemeente moet beter (terugkoppeling kwaliteit)



Nog geen informatiegestuurde handhaving



Gemeente blijft onzichtbaar

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

9 Samenvatting
Twee nieuwe handhavingsinstrumenten
Sinds januari 2009 zijn er twee nieuwe handhavingsinstrumenten gefaseerd ingevoerd: de
bestuurlijke strafbeschikking overlast en de bestuurlijke boete overlast. Deze instrumenten maken
het mogelijk dat gemeentelijke handhavers (BOA’s) zonder het openbaar ministerie of een rechter
een sanctie opleggen voor lichte overlastfeiten, zoals hondenpoep, verkeerd aangeboden huisvuil
of jeugdoverlast. De bestuurlijke strafbeschikking overlast is in 2009 door de vier grootste
gemeenten ingevoerd en in 2010 is het instrument gefaseerd per arrondissement ingevoerd in een
groot aantal andere gemeenten. Ook in 2011 zijn er nog gemeenten aangesloten. Geen van de
gemeenten heeft gekozen voor de bestuurlijke boete overlast. In het geval van de bestuurlijke
boete moet de gemeente zelf voor de afwikkeling van de zaak zorgen. In het geval van de
bestuurlijke strafbeschikking overlast levert de gemeente het proces-verbaal aan het Centraal
Justitieel Incassobureau (CJIB) en wordt er door het CJIB een acceptgiro verstuurd naar de
verdachte. Als de verdachte verzet aantekent beoordeelt het openbaar ministerie de zaak en kan
de kantonrechter een uitspraak doen. Als de boete meteen wordt betaald, wordt de zaak inhoudelijk
niet beoordeeld door het openbaar ministerie.
Evaluatie
Van november 2011 tot en met maart 2012 is in opdracht van het ministerie van Veiligheid en
Justitie een evaluatie uitgevoerd. Hoe ver zijn gemeenten met de implementatie van de bestuurlijke
boete overlast en de bestuurlijke strafbeschikking overlast? Wat zijn de resultaten van de
instrumenten en de daarmee samenhangende herziene vergoedingsregeling? De evaluatie is
uitgevoerd door DSP-groep in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatie
Centrum (WODC) van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Voor het juridische gedeelte van het
onderzoek was Prof. Mr. Dr. Arthur Hartmann van de Erasmus Universiteit verantwoordelijk. DSPgroep verrichtte de rest van de onderzoekswerkzaamheden: een enquête onder Nederlandse
gemeenten waar 301 gemeenten aan mee hebben gedaan (72% respons), diepte-interviews met
23 personen uit zes gemeenten en met vertegenwoordigers van het CJIB, de Centrale Voorziening
van het openbaar ministerie (CVOM) en de ministeries van Veiligheid en Justitie en Binnenlandse
Zaken. Daarnaast is door DSP-groep een kwantitatieve analyse uitgevoerd op het databestand met
alle bestuurlijke strafbeschikkingen overlast die tot medio februari 2012 zijn aangeleverd (ruim
50.000 zaken). De CVOM analyseerde alle zaken die door het openbaar ministerie en de
kantonrechter zijn beoordeeld. Een onafhankelijke begeleidingscommissie zag op hoofdlijnen toe
op de inhoudelijke en procedurele voortgang en kwaliteit van het onderzoek. De leden deden dit op
persoonlijke titel en vanuit hun eigen deskundigheid.
Overkoepelende conclusie
De probleemstelling van dit onderzoek luidde:
“Wat is de stand van zaken rond de implementatie van de bestuurlijke boete overlast en de
bestuurlijke strafbeschikking overlast, en wat zijn de resultaten van de invoering van deze

83

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

instrumenten en de daarmee samenhangende herziene vergoedingsregeling voor
overlastfeiten?”
In deze samenvatting gaan we in op de drie belangrijkste onderdelen van deze probleemstelling: de
stand van zaken, de resultaten en de vergoedingsregeling. In de rest van het rapport draait het om
een groot aantal gedetailleerde onderzoeksvragen. In het hoofdstuk met conclusies worden die
specifieke vragen beantwoord met een verwijzing naar de hoofdtekst. Hier beperken we ons tot de
drie genoemde aspecten.
Stand van zaken
De bestuurlijke strafbeschikking overlast wordt gebruikt door 270 gemeenten, zo blijkt uit het CJIBbestand. Geen enkele gemeente heeft gekozen voor de bestuurlijke boete. De bestuurlijke
strafbeschikking is wel in de loop van de jaren gefaseerd ingevoerd in een groot aantal gemeenten.
Van 1 januari 2009 tot en met 11 februari 2012 zijn in totaal 51.290 bestuurlijke strafbeschikkingen
overlast uitgevaardigd door gemeenten en geregistreerd door het CJIB. In 2009 begonnen de vier
grootste gemeenten met het uitschrijven van de beschikkingen en in de andere gemeenten is de
bestuurlijke strafbeschikking vanaf 2010 gefaseerd per arrondissement ingevoerd. In het eerste jaar
2009 ging het om ruim 8.000 bestuurlijke strafbeschikkingen, in 2011 waren het er bijna 27.000. De
meeste bestuurlijke strafbeschikkingen overlast worden uitgereikt voor loslopende honden,
hondenpoep en het onjuist aanbieden van afval. Daarna volgen op grote afstand alcohol,
wildplassen en terrasverbod. Samen is deze ‘top vijf’ goed voor 86 procent van alle bestuurlijke
strafbeschikkingen overlast uit gemeenten.
Van alle afgeronde zaken is in bijna driekwart van de gevallen de executie geslaagd: de boete is
betaald. Eén op de vijf zaken is geseponeerd (19%), vooral door het seponeren van een groot
aantal bestuurlijke strafbeschikkingen overlast bij de overgang naar een nieuw systeem in 2010.
Inhoudelijke redenen voor seponering zijn vooral dat iemand ten onrechte als verdachte is
aangemerkt of dat er onvoldoende bewijs is.
Effecten en resultaten
Het beoogde maatschappelijke effect (outcome) van de bestuurlijke strafbeschikking overlast en de
bestuurlijke boete was om overlast effectiever te kunnen tegengaan. Terugkijkend op de afgelopen
jaren kan worden geconstateerd dat in een relatief kort tijdsbestek verschillende bestuurlijke en
strafrechtelijke handhavingsinstrumenten zijn bedacht en ingevoerd. Daarbij valt ook op dat er geen
heldere beleidstheorie over de beoogde werking van handhavingsinstrumenten ten grondslag lag
en ligt. Veeleer lijkt er sprake te zijn van wat sommigen omschrijven als ‘politieke dadendrang’.
Over het doelbereik van de bestuurlijke boete kunnen we – ondanks het feit dat er geen concrete
doelen zijn gesteld of een beleidstheorie aan de invoering ten grondslag lag – kort zijn. Welk
impliciet doel er ook werd beoogd met dit instrument: het is (nog) niet bereikt, aangezien geen
enkele gemeente heeft gekozen voor dit instrument. Voor een aantal, voornamelijk grotere,
gemeenten blijft de bestuurlijke boete overlast echter een alternatief, vooral als de vergoeding die
ze krijgen voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast fors zou worden verlaagd of zou worden
afgeschaft.

84

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

De bestuurlijke strafbeschikking overlast is wel in een ruime meerderheid van de gemeenten
ingevoerd, maar of dit tot een afname van overlast heeft geleid is niet bekend. De zes gemeenten
waar wij uitgebreider mee spraken kunnen niet aangeven of de bestuurlijke strafbeschikking van
invloed is geweest op de hoeveelheid overlast op straat: er zijn daarvoor teveel andere factoren die
het zicht vertroebelen.
Op het eerste gezicht lijkt het erop dat de bestuurlijke strafbeschikking overlast ‘niets nieuws onder
de zon was’: gemeenten konden altijd al handhaven op overlast. Ze kregen er alleen maar een
extra werktuig bij in hun gereedschapskist. Toch heeft de bestuurlijke strafbeschikking overlast
invloed gehad op de manier waarop gemeenten overlast bestrijden. De werkwijze achter de
schermen is in veel gemeenten veranderd, er is meer aandacht voor kwaliteit van de handhaving
en de handhavers en de werkprocessen zijn verbeterd. De bestuurlijke strafbeschikking overlast
was wel degelijk een aanjager in dit proces, ook al was het proces al eerder ingezet. Het was
vooral de lokale politiek, de gemeenteraden en colleges van burgemeesters en wethouders, die
door de landelijke invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast en de bijbehorende
vergoeding, werd gestimuleerd om meer aan handhaving op overlastfeiten te doen. Er worden
meer eigen prioriteiten gesteld in de handhaving en er wordt meer richting gegeven aan het werk
van gemeentelijke handhavers. Aan de andere kant moeten de gevolgen van de bestuurlijke
strafbeschikking overlast niet worden overdreven: er lijkt veeleer sprake van een verschuiving van
de handhaving, dan van een versterking. Daarmee bedoelen we dat er niet zozeer nieuwe doelen
voor de aanpak van overlast worden gesteld, maar dat er voor reeds gekozen doelen een nieuw
instrument wordt ingezet.
Een belangrijk neveneffect van de bestuurlijke strafbeschikking overlast is dat er steeds meer
aandacht komt voor de kwaliteit van de processen-verbaal. Door de centrale aanlevering krijgen
gemeenten nu snel een terugkoppeling als er iets mis is met het proces-verbaal. Dit betreft echter
alleen de volledigheid van het proces-verbaal en niet de kwaliteit. Er is (nog) geen structurele
terugkoppeling vanuit het openbaar ministerie over het waarom van verzet, beroep of sepot. Het
aantal zaken waar dit bij speelt is wel bekend bij alle betrokkenen, maar het waarom wordt niet
structureel teruggekoppeld aan de aanleverende gemeenten omdat het niet op gestandaardiseerde
wijze wordt geregistreerd door het openbaar ministerie. Het is de bedoeling om dit in de toekomst
wel te gaan doen, bijvoorbeeld middels de recent gelanceerde een ketenmonitor.
Ondertussen werken gemeenten echter al aan de kwaliteit van de processen-verbaal (de kwaliteit
‘op papier’) en aan de kwaliteit van de handhavers (de kwaliteit ‘op straat’). De meeste aandacht
gaat uit naar opleiding en training van de handhavers. Daarnaast investeren veel gemeenten in
automatisering en standaardisatie van (onderdelen van) processen-verbaal. De aandacht voor
deze aspecten van de gemeentelijke handhaving is toegenomen door de invoering van de
bestuurlijke strafbeschikking overlast.
Hoogte vergoeding
Gemeenten krijgen voor elk correct aangeleverd proces-verbaal een standaard vergoeding van
€ 40. Deze vergoeding blijkt voor een deel van de gemeenten een stevige prikkel om te handhaven
op overlastfeiten. Als er geen vergoeding meer zou worden gegeven, zou dat in bijna twee op de
drie gemeenten leiden tot minder handhaving (63%). Als de vergoeding daarentegen substantieel
zou worden verhoogd, zou de helft van de gemeenten (46%) meer gaan handhaven. Overigens zijn
er ook gemeenten (vooral de kleinere gemeenten waar de vergoeding maar een paar honderd euro
per jaar bedraagt) waar de vergoeding geen rol speelt: zij handhaven op overlast omdat ze het
belangrijk vinden en zien de vergoeding als een ‘extraatje’ dat nooit zal opwegen tegen de kosten.
85

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

De bestuurlijke boete wordt niet aantrekkelijker voor de meeste gemeenten (62%) als de
vergoeding wordt verlaagd of afgeschaft. Voor 21 procent van de gemeenten wordt de bestuurlijke
boete overlast wél een aantrekkelijk alternatief als de vergoeding voor de bestuurlijke
strafbeschikking overlast zou worden afgeschaft.
Zoals gezegd worden in dit rapport meer specifieke onderzoeksvragen beantwoord. In het
hoofdstuk met conclusies worden alle vragen afzonderlijk beantwoord met een verwijzing naar de
hoofdtekst. Daar is ook aandacht voor positieve (neven)effecten en knelpunten.

86

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

10 English summary
Two new enforcement instruments
As of January 2009, Dutch municipalities can make use of two new instruments for out-of-court
settlements of public order violations: the ‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’ and the
‘bestuurlijke boete overlast’. These instruments give local law enforcers the authority to issue an
penalty for minor punishable offences such as stray dogs, dog droppings, household waste dumps
or violation of other local bylaws. In the case of the ‘bestuurlijke boete’ the municipality is
responsible for the administrative process. In the case of the ‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’,
the municipality sends the written charge (‘proces-verbaal’) to the Central Fine Collection Agency
(‘Centraal Justitieel Incassobureau or CJIB) after which the CJIB sends a copy of the charge with a
giro payment slip to the accused. If the accused refuses to pay the penalty, the case is submitted to
the public prosecutor for further judgement. After that, the case can be brought to court. If the fine is
paid, the case will not be evaluated by the public prosecutor.
Evaluation
Three years after the introduction of both instruments, this evaluation has been conducted. To what
extent have both instruments been implemented by municipalities? What are the results of the
instruments and of the financial compensatory allowance scheme? To answer these questions,
DSP-groep has conducted research from November 2011 to April 2012 for the Scientific Research
and Documentation Center (WODC) of the Ministry of Security and Justice. The legal framework
and the legal and political reasoning resulting in the introduction of both instruments has been
studied by Prof. Mr. Dr. Arthur Hartmann of Erasmus University, Rotterdam. DSP-groep conducted
the rest of the research: a survey among Dutch municipalities in which 301 municipalities
participated (72% response), in-depth interviews with 23 representatives of six municipalities and
representatives of the CJIB, the Central Processing Unit of the Public Prosecution Service (CVOM)
and the Ministries of Security and Justice and the Ministry of the Interior. In addition, DSP-groep
has performed a quantitative analysis on a database containing all ‘bestuurlijke strafbeschikkingen
overlast’ issued between early 2009 and February 2012 (over 50.000 cases). The CVOM has
analysed all cases that have been evaluated by the Public Prosecution Service and cantonal
judges. An independent committee has supervised the progress and quality of the research.
General conclusion
The central question in this research was:
“What is the current state of affairs regarding the implementation of the ‘bestuurlijke boete
overlast’ and the ‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’, and what are the results of the
introduction of these instruments and the financial compensatory allowance scheme?”
In this summary, the three main parts of this question are discussed: the state of affairs, the results
and the compensatory allowance scheme. The rest of the report, in Dutch, discusses and answers
a large number of more detailed research questions.

87

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

State of affairs
The ‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’ is used by 270 municipalities, according to the database
of the CJIB. No municipality has chosen to implement the ‘bestuurlijke boete’ – in this sense, this
instrument could therefore be abolished without consequences. Between January 1 2009 and
February 11 2012, in total 51.290 ‘bestuurlijke strafbeschikkingen overlast’ have been issued by
municipalities and registered by the CJIB. In 2009, the four largest cities started issuing the
‘beschikkingen’ and in the rest of the municipalities, the instrument has been introduced over the
course of the years 2010 and 2011, in the different legal regions of the country. During the first
year, 2009, some 8.000 ‘bestuurlijke strafbeschikkingen’ were issued; in 2011 there were almost
27.000. Most ‘bestuurlijke strafbeschikkingen overlast’ are issued for stray dogs, dog droppings and
illegal household waste dumps. A smaller number pertains to drinking alcohol in alcohol-free zones,
urinating in public or violating outdoor cafe rules (‘terrasverbod’). Put together, this ‘top five’
accounts for 86 per cent of all ‘bestuurlijke strafbeschikkingen’ from municipalities.
Of all concluded cases, in nearly 75 per cent, the execution was succesful: the penalty was paid.
One in five cases has not been prosecuted (‘sepot’ – 19%), predominantly owing to an
administrative transition to a new system in 2010. Legal reasons for not prosecuting were mainly
that the person was unjustly accused or insufficient evidence.
Effects and results
The intended outcome of the ‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’ and the ‘bestuurlijke boete
overlast’ was a more effective tackling of anti-social behavior and public nuisance by municipalities.
Looking back on the previous years, it appears that during a relatively short period of time, several
administrative and criminal enforcement instruments have been developed and introduced. In
hindsight, it becomes clear that no explicit theory on the intended mechanisms of these instruments
was formulated. Rather, as some commentators have suggested, the instruments were the result of
a strong political ‘urge to act’.
Regarding the effectiveness of the ‘bestuurlijke boete overlast’ only one conclusion is possible,
although no explicit goals were formulated. Whatever the desired goals were, these have not been
reached, since no municipality has chosen this instrument. For a number of municipalities, mainly
the larger cities, this instrument still remains a viable alternative, especially if the compensation that
municipalities receive for the ‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’ were to be lowered
substantially or abolished.
The ‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’ has been introduced in a large majority of municipalities,
but it is not clear whether this has resulted in a reduction of public nuisances. The six municipalities
that have been studied more in-depth, could not answer the question whether the ‘bestuurlijke
strafbeschikking’ influenced the amount of nuisances in public areas: too many other variables
influence this outcome.
At first sight, it appears that the ‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’ did not lead to a new way of
thinkin or working. Even before the introduction of the ‘strafbeschikking’, municipalities could
enforce local by-laws regarding nuisances. The introduction of the ‘strafbeschikking’ only provided
them with an extra tool in their toolbox. But the ‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’ does appear
to have had an influence on municipalities’ approach to the problems of nuisance and anti-social
behavior. The work-processes ‘behind the scenes’ in several municipalities have changed, the
88

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

attention given to the quality and the performance of local law-enforcers has increased, and workprocesses – for instance automation of work-procedures – have improved. The ‘bestuurlijke
strafbeschikking overlast’ acted as a catalyst in this process, even though the transformation was
already in motion. Especially local politicians, city councils and mayors, triggered by the nation-wide
introduction of the instrument and by the corresponding financial compensation scheme, were
encouraged to intensify their enforcement efforts. More local priorities are being set and the work of
local law-enforcers has received more focus. The effects must however not be exaggerated: the
introduction seems to have led to a shift in focus, and not an increase in enforcement. By this we
mean that it is not so much a case of new goals being set, but a new instrument being used for
existing goals.
An important side-effect of the ‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’ is an increased importance of
the quality of the written charges. Because these have to be sent to the central unit for processing,
municipalities receive quick feedback when something is wrong with the ‘paperwork’. This,
however, only pertains to the completeness of the written statements, not their quality. To date, no
structural feedback can be given by the Public Prosecution Service on the reasons why cases are
not prosecuted or why accused people refuse to pay the fine. The number of cases is known, but
not the reasons, because they are not included in the central database of the Public Prosecution.
Recently, a monitoring instrument that can give qualitative feedback to municipalities has been
developed and is being tested.
Municipalities have started to improve the quality of the written charges (‘on paper’) and the quality
of the local law enforcers (‘in the street’). Education and training of enforcers receive most attention.
Besides this, many municipalities invest in the automation and standardisation of (parts of) the
written charges. Attention for these issues has increased because of the introduction of the
‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’.
Financial compensation
For each ‘bestuurlijke strafbeschikking overlast’ that has been issued correctly and sent to the
CJIB, a municipality receives a standard financial compensation of € 40. This proves to be a strong
stimulus for many municipalities to actively enforce local nuisance and anti-social behavior. If the
compensation were to be abolished, almost two out of three municipalities would decrease their
enforcement efforts (63%). If, on the other hand, the compensation were to be substantially
increased, this would encourage half of all municipalities to increase their enforcement efforts
(46%). There are, however, municipalities (especially smaller cities and villages that receive only a
small compensation) where the financial compensation is not an important consideration: these
municipalities invest in enforcement because they regard it as an important part of their
enforcement policy. They think of the financial compensation as a minor benefit that will never
outweigh the costs. The alternative instrument, the ‘bestuurlijke boete’, will not become an attractive
alternative to most municipalities (62%) if the compensation for the ‘strafbeschikking’ is decreased
or abolished. For 21 per cent of all municipalities, the ‘bestuurlijke boete’ becomes a viable
alternative if the compensation were to be abolished.

89

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Bijlagen

90

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Bijlage 1 Begeleidingscommissie
B1.

Begeleidingscommissie
Een onafhankelijke begeleidingscommissie zag op hoofdlijnen toe op de inhoudelijke en
procedurele voortgang en kwaliteit van het onderzoek. De leden deden dit op persoonlijke titel en
vanuit hun eigen deskundigheid.
Dhr. Prof. Dr. J. de Ridder – Rijksuniversiteit Groningen (voorzitter)
Dhr. Drs. O. Hendriks – WODC (opdrachtgever)
Mw. Mr. C. Blokhuis – Vereniging Nederlandse Gemeenten
Dhr. Prof. Mr. Dr. H.J.B. Sackers – Radboud Universiteit Nijmegen
Mw. Mr. G. Laane – Ministerie van Veiligheid en Justitie
Mw. Mr. M. Stokkel – Ministerie van Veiligheid en Justitie

91

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Bijlage 2 Geïnterviewde personen
Landelijk
Senior beleidsmedewerker, Ministerie van Veiligheid en Justitie
Juridisch beleidsmedewerker, CJIB
Manager Domein Buiten Invoer Unit, CJIB
Product-proces-begeleider afdeling OM-afdoening, CJIB
Beleidsadviseur Directie Rechtsbestel, Ministerie Veiligheid en Justitie
Kwaliteitssecretaris, CVOM
Amsterdam
Beleidsmedewerker Dienst Stadstoezicht Gemeente Amsterdam
Teamleider BOA’s Dienst Stadstoezicht Gemeente Amsterdam
Projectcoördinator, Politie Amsterdam-Amstelland
Dordrecht
Beleidsmedewerker toezicht, Gemeente Dordrecht
Plv. districtschef Dordrecht, Politie Rotterdam-Rijnmond
Helmond
Coördinator stadswacht, Gemeente Helmond
Inspecteur van Politie, afdeling Helmond Politie Brabant-Zuidoost
Leeuwarden
Teamleider BOA’s, Gemeente Leeuwarden
Coördinator handhaving, Gemeente Leeuwarden
Groepschef Leeuwarden, Politie Fryslan
Putten
Juridisch medewerker, Gemeente Putten
BOA Gemeente Putten
Groepschef Ermelo-Putten, Politie Noord en Oost-Gelderland
Rotterdam
Teamleider toezicht en handhaving, Gemeente Rotterdam
Teamleider BOA’s Stadstoezicht, Gemeente Rotterdam
Beleidsadviseur Operationele zaken, Politie Rotterdam-Rijnmond
Productmanager toezicht en handhaving, Gemeente Rotterdam

92

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Bijlage 3 Feitcodes ‘top tien’
In paragraaf 4.2 staat een tabel met de Top tien feiten waar gemeenten en politie bestuurlijke
strafbeschikkingen voor hebben uitgeschreven. In die tabel zijn diverse feitcodes voor de
overzichtelijkheid samengevoegd tot bredere categorieën. Ook zijn de formele juridische termen
vervangen door normaal Nederlands. In deze bijlage geven we aan welke feiten precies zijn
samengevoegd en wat de formele termen (inclusief de feitcodes) zijn.
Hond
F145A

als eigenaar of houder van een hond, deze laten verblijven of laten lopen op een weg gelegen binnen
de bebouwde kom zonder dat de hond is aangelijnd

H325A

als eigenaar of houder van een hond er niet voor zorgen dat deze hond zich niet van uitwerpselen
ontdoet; een weggedeelte (mede) bestemd voor voetgangers

H325C

als eigenaar of houder van een hond er niet voor zorgen dat deze hond zich niet van uitwerpselen
ontdoet; een andere (dan) door het College aangewezen plaats

F145B

als eigenaar of houder van een hond, deze laten verblijven of laten lopen op een voor het publiek
toegankelijke en kennelijk als zodanig ingerichte kinderspeelplaats, zandbak, speelweide of andere
door het College aangewezen plaats

F145D

als eigenaar of houder van een hond, deze laten verblijven of laten lopen op een weg zonder een
deugdelijk middel dat is bestemd voor het verwijderen van uitwerpselen bij zich te dragen en/of dit
middel niet op eerste vordering tonen aan de met het toezicht belaste ambtenaar

H325B

als eigenaar of houder van een hond er niet voor zorgen dat deze hond zich niet van uitwerpselen
ontdoet; een voor het publiek toegankelijke en kennelijk als zodanig ingerichte kinderspeelplaats,
zandbak of speelweide

F212G

een recreatiegebied gebruiken in strijd met de bepalingen geldend voor dat gebied door zich als
eigenaar of houder van een hond zich met die hond in een vastgestelde periode te bevinden buiten
een aangewezen gebied, waar het verblijf van de hond is toegestaan

Afval
H009

huishoudelijke afvalstoffen niet op de voorgeschreven wijzen via een inzamelvoorziening voor groep
percelen of op wijkniveau aanbieden

H013

huishoudelijke afvalstoffen op andere dan de vastgestelde dagen en tijden ter inzameling aanbieden

H004

huishoudelijke afvalstoffen anders aanbieden dan via het aangewezen of verstrekte inzamelmiddel

H006

huishoudelijke afvalstoffen niet op de voorgeschreven wijze aanbieden

H022

straatafval achterlaten in de openbare ruimte zonder gebruik te maken van de van gemeentewege of
anderszins geplaatste of voorgeschreven bakken, manden of soortgelijke voorwerpen

H096

als particulier een afvalstof, stof of voorwerp buiten een daarvoor bestemde plaats en buiten een
inrichting in de zin van de Wet Milieubeheer op of in de bodem houden, achterlaten of anderszins
plaatsen op een zodanige wijze die aanleiding kan geven tot hinder of nadelige beïnvloeding van het
milieu

H012

categorieën huishoudelijke afvalstoffen, die zonder inzamelmiddel moeten worden aangeboden, niet
op de voorgeschreven wijze ter inzameling aanbieden

93

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

H015

de door het College aangewezen categorieën van afvalstoffen, niet zijnde huishoudelijke afvalstoffen,
niet op de voorgeschreven wijze ter inzameling aanbieden

H014

andere categorieën van afvalstoffen dan huishoudelijke afvalstoffen aan de inzameldienst aanbieden

H016

afvalstoffen die ter inzameling gereed staan doorzoeken en verspreiden

H002

huishoudelijke afvalstoffen ter inzameling aanbieden, terwijl men geen gebruiker van het perceel is

H005

andere categorieën huishoudelijke afvalstoffen via inzamelmiddel aanbieden, dan waarvoor het is
bestemd

H017

andere afvalstoffen dan straatafval achterlaten in daartoe van gemeentewege geplaatste of
voorgeschreven bakken, manden of soortgelijke voorwerpen

H007

afvalstoffen via het voor dat perceel toegewezen inzamelmiddel aanbieden, terwijl men niet de
gebruiker van dat perceel is

H008

via een inzamelvoorziening voor groep percelen of op wijkniveau andere categorieën huishoudelijke
afvalstoffen aanbieden, dan de categorie waarvoor de inzamelvoorziening bestemd is

H019

afvalstoffen op voor het publiek zichtbare plaats in de open lucht en buiten een inrichting in de zin van
de Wet milieubeheer opslaan of opgeslagen hebben

H020

afvalstoffen, stoffen of voorwerpen laden, lossen, vervoeren of andere werkzaamheden verrichten,
zodanig dat de weg wordt verontreinigd of het milieu nadelig kan worden beïnvloed

Alcohol
F121B

op de weg (binnen een door het College aangewezen gebied) aangebroken flessen, blikjes e.d. met
alcoholhoudende drank bij zich hebben

F121A

op de weg (binnen een door de het College aangewezen gebied) alcoholhoudende drank nuttigen

Wildplassen
F185

binnen de bebouwde kom buiten een daarvoor bestemde inrichting/plaats op of aan de weg zijn
natuurlijke behoefte doen

Terrasverbod
F101

zonder vergunning of anders dan de daarin gestelde voorwaarden, de weg of een weggedeelte
gebruiken anders dan overeenkomstig de bestemming daarvan (bijv.: terrasverbod,
reclameborden);zonder vergunning of anders dan de daarin gestelde voorwaarden de weg of
weggedeelte gebruiken anders dan overeenkomstig de bestemming (bijv. terrasverbod,
reclameborden)

Straatslaper
F114

de weg of op of aan de weg een voertuig, woonwagen, tent of soortgelijk ander onderkomen als
slaapplaats gebruiken

Auto te koop
F190

een geparkeerd voertuig op een aangewezen weg of weggedeelte, waar dit niet is toegestaan, te koop
aanbieden of verhandelen

Hangen
F125B

zonder redelijk doel; zich anders dan als bewoner of gebruiker van flatgebouwen,
appartementsgebouwen en soortgelijke meergezinshuizen of van publiek toegankelijke gebouwen
bevinden in een voor gemeenschappelijk gebruik bestemde ruimte

94

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

F130A

(in of op) een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor een openbaar
vervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke ruimte zich zonder redelijk
doel en op een voor anderen hinderlijke wijze ophouden

F125A

zonder redelijk doel in een portiek of poort ophouden of in, op of tegen een raamkozijn of een drempel
van een gebouw zitten of liggen

Wildplakken
F110B

de weg of dat gedeelte van een onroerend goed dat vanaf de weg zichtbaar is; de weg of dat gedeelte
van een onroerend goed dat vanaf de weg zichtbaar is, zonder schriftelijke toestemming van de
rechthebbende een aanplakbiljet of ander geschrift, afbeelding of aanduiding dan wel met enigerlei
stof enige afbeelding, letter, cijfer of teken hierop aanplakken of op andere wijze aanbrengen

Softdrugs
F171A

op de weg of weggedeelte (binnen een door het College aangewezen gebied) softdrugs gebruiken of
voorhanden hebben

Overlast of hinder
F120B

op of aan de weg; op of aan de weg zich zodanig ophouden dat voor weggebruikers of bewoners van
nabij de weg gelegen woningen onnodige overlast of hinder wordt veroorzaakt

Geluidshinder
H205

als particulier met toestellen of geluidsapparaten dan wel op andere wijze handelingen verrichten,
waardoor voor een omwonende of overigens voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt, of
toelaten dat deze handelingen worden verricht

Hek e.d. beklimmen
F120A

op of aan de weg klimmen of zich bevinden op een beeld, monument, overkapping, constructie,
openbare toiletgelegenheid, voertuig, hek, heining of andere afsluiting, verkeersmeubilair en daarvoor
niet bestemd straatmeubilair

95

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Bijlage 4 Feitenlijst
In deze bijlage staat voor welke feitcodes gemeenten sinds de start bestuurlijke strafbeschikkingen
overlast hebben uitgeschreven. De lijst is gesorteerd op aantal met de meest gebruikte feitcode
bovenaan.

96

Code

Aantal

Omschrijving

F145A

12.073

H009

5.611

H013

3.517

F185

2.731

H004

2.609

H325A

2.129

F101

2.110

F121A

1.935

H325C

1.628

F145B

1.543

H006
F145D

1.513
1.494

F121B

1.268

F114

1.112

H022

1.097

H096

671

F190

623

H012

603

H015

300

H014

281

F110B

280

H016
F125A

262
259

als eigenaar of houder van een hond, deze laten verblijven of laten lopen op een weg
gelegen binnen de bebouwde kom zonder dat de hond is aangelijnd
huishoudelijke afvalstoffen niet op de voorgeschreven wijzen via een
inzamelvoorziening voor groep percelen of op wijkniveau aanbieden
huishoudelijke afvalstoffen op andere dan de vastgestelde dagen en tijden ter
inzameling aanbieden
binnen de bebouwde kom buiten een daarvoor bestemde inrichting/plaats op of aan de
weg zijn natuurlijke behoefte doen
huishoudelijke afvalstoffen anders aanbieden dan via het aangewezen of verstrekte
inzamelmiddel
als eigenaar of houder van een hond er niet voor zorgen dat deze hond zich niet van
uitwerpselen ontdoet; een weggedeelte (mede) bestemd voor voetgangers
zonder vergunning of anders dan de daarin gestelde voorwaarden, de weg of een
weggedeelte gebruiken anders dan overeenkomstig de bestemming daarvan (bijv.:
terrasverbod, reclameborden);zonder vergunning of anders dan de daarin gestelde
voorwaarden de weg of weggedeelte gebruiken anders dan overeenkomstig de
bestemming (bijv. terrasverbod, reclameborden)
op de weg (binnen een door de het College aangewezen gebied) alcoholhoudende
drank nuttigen
als eigenaar of houder van een hond er niet voor zorgen dat deze hond zich niet van
uitwerpselen ontdoet; een andere (dan) door het College aangewezen plaats
als eigenaar of houder van een hond, deze laten verblijven of laten lopen op een voor
het publiek toegankelijke en kennelijk als zodanig ingerichte kinderspeelplaats,
zandbak, speelweide of andere door het College aangewezen plaats
huishoudelijke afvalstoffen niet op de voorgeschreven wijze aanbieden
als eigenaar of houder van een hond, deze laten verblijven of laten lopen op een weg
zonder een deugdelijk middel dat is bestemd voor het verwijderen van uitwerpselen bij
zich te dragen en/of dit middel niet op eerste vordering tonen aan de met het toezicht
belaste ambtenaar
op de weg (binnen een door het College aangewezen gebied) aangebroken flessen,
blikjes e.d. met alcoholhoudende drank bij zich hebben
de weg of op of aan de weg een voertuig, woonwagen, tent of soortgelijk ander
onderkomen als slaapplaats gebruiken
straatafval achterlaten in de openbare ruimte zonder gebruik te maken van de van
gemeentewege of anderszins geplaatste of voorgeschreven bakken, manden of
soortgelijke voorwerpen
als particulier een afvalstof, stof of voorwerp buiten een daarvoor bestemde plaats en
buiten een inrichting in de zin van de Wet Milieubeheer op of in de bodem houden,
achterlaten of anderszins plaatsen op een zodanige wijze die aanleiding kan geven tot
hinder of nadelige beïnvloeding van het milieu
een geparkeerd voertuig op een aangewezen weg of weggedeelte, waar dit niet is
toegestaan, te koop aanbieden of verhandelen
categorieën huishoudelijke afvalstoffen, die zonder inzamelmiddel moeten worden
aangeboden, niet op de voorgeschreven wijze ter inzameling aanbieden
de door het College aangewezen categorieën van afvalstoffen, niet zijnde
huishoudelijke afvalstoffen, niet op de voorgeschreven wijze ter inzameling aanbieden
andere categorieën van afvalstoffen dan huishoudelijke afvalstoffen aan de
inzameldienst aanbieden
de weg of dat gedeelte van een onroerend goed dat vanaf de weg zichtbaar is; de weg
of dat gedeelte van een onroerend goed dat vanaf de weg zichtbaar is, zonder
schriftelijke toestemming van de rechthebbende een aanplakbiljet of ander geschrift,
afbeelding of aanduiding dan wel met enigerlei stof enige afbeelding, letter, cijfer of
teken hierop aanplakken of op andere wijze aanbrengen
afvalstoffen die ter inzameling gereed staan doorzoeken en verspreiden
zonder redelijk doel in een portiek of poort ophouden of in, op of tegen een raamkozijn
of een drempel van een gebouw zitten of liggen

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

97

H002

244

F171A

219

F135

216

F205

190

H005

180

F136

132

F130A

125

F111

110

F120B

108

F100

106

H017

94

H320
H007

74
72

F125B

65

H325B

65

F105

63

F095

60

H008

60

F210

57

F212B

51

H019

51

F212G

46

H305

44

H020

43

H310

40

F110A

35

F130C

31

F195
H300

25
20

F120A

19

huishoudelijke afvalstoffen ter inzameling aanbieden, terwijl men geen gebruiker van het
perceel is
op de weg of weggedeelte (binnen een door het College aangewezen gebied) softdrugs
gebruiken of voorhanden hebben
zich met een fiets of bromfiets bevinden op een terrein waar een markt, kermis,
uitvoering, bijeenkomst of plechtigheid wordt gehouden, welke publiek trekt
een kampeerwagen, caravan, magazijnwagen, keetwagen, aanhangwagen of ander
dergelijk voertuig op een aangewezen weg waar dit niet is toegestaan, langer dan de
vastgestelde termijn doen of laten staan
andere categorieën huishoudelijke afvalstoffen via inzamelmiddel aanbieden, dan
waarvoor het is bestemd
zich met een winkelwagentje op of aan de weg bevinden op meer dan de toegestane
afstand van het bedrijf dat het winkelwagentje ter beschikking heeft gesteld
(in of op) een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor een
openbaar vervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke ruimte
zich zonder redelijk doel en op een voor anderen hinderlijke wijze ophouden
op of aan door het College aangewezen wegen of gedeelten daarvan gedrukte of
geschreven stukken dan wel afbeeldingen onder publiek verspreiden dan wel openlijk
aanbieden, aanbevelen of bekendmaken
op of aan de weg;op of aan de weg zich zodanig ophouden dat voor weggebruikers of
bewoners van nabij de weg gelegen woningen onnodige overlast of hinder wordt
veroorzaakt
als straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur of gids voor publiek optreden
op of aan door de burgemeester aangewezen (gedeelte van een) weg, waar dit niet is
toegestaan
andere afvalstoffen dan straatafval achterlaten in daartoe van gemeentewege
geplaatste of voorgeschreven bakken, manden of soortgelijke voorwerpen
in de openlucht vuur aanleggen, stoken of hebben
afvalstoffen via het voor dat perceel toegewezen inzamelmiddel aanbieden, terwijl men
niet de gebruiker van dat perceel is
zonder redelijk doel; zich anders dan als bewoner of gebruiker van flatgebouwen,
appartementsgebouwen en soortgelijke meergezinshuizen of van publiek toegankelijke
gebouwen bevinden in een voor gemeenschappelijk gebruik bestemde ruimte
als eigenaar of houder van een hond er niet voor zorgen dat deze hond zich niet van
uitwerpselen ontdoet; een voor het publiek toegankelijke en kennelijk als zodanig
ingerichte kinderspeelplaats, zandbak of speelweide
als houder van een horecabedrijf, dit voor bezoekers geopend hebben of aldaar
bezoekers toelaten of laten verblijven, buiten de vastgestelde openingstijden
zonder vergunning op of aan de weg als dienstverlener optreden of zijn diensten als
zodanig aanbieden
via een inzamelvoorziening voor groep percelen of op wijkniveau andere categorieën
huishoudelijke afvalstoffen aanbieden, dan de categorie waarvoor de
inzamelvoorziening bestemd is
een voertuig dat is voorzien van een aanduiding van handelsreclame op een weg
parkeren met als doel handelsreclame te maken
een recreatiegebied gebruiken in strijd met de bepalingen geldend voor dat gebied
anders dan tot doel van dagrecreatie
afvalstoffen op voor het publiek zichtbare plaats in de open lucht en buiten een inrichting
in de zin van de Wet milieubeheer opslaan of opgeslagen hebben
een recreatiegebied gebruiken in strijd met de bepalingen geldend voor dat gebied door
zich als eigenaar of houder van een hond zich met die hond in een vastgestelde periode
te bevinden buiten een aangewezen gebied, waar het verblijf van de hond is toegestaan
zonder daartoe bevoegd te zijn schade toebrengen aan bomen, heesters, bloemen of
grasperken in een park, een bos of op andere dergelijke plaatsen
afvalstoffen, stoffen of voorwerpen laden, lossen, vervoeren of andere werkzaamheden
verrichten, zodanig dat de weg wordt verontreinigd of het milieu nadelig kan worden
beïnvloed
met een voertuig rijden door een park/plantsoen of op een niet van de weg deel
uitmakende, van gemeentewege aangelegde beplanting of groenstrook
de weg of dat gedeelte van een onroerend goed dat vanaf de weg zichtbaar is;de weg of
dat gedeelte van een onroerend goed dat vanaf de weg zichtbaar is bekrassen of
bekladden
(in of op) een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor een
openbaar vervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke
ruimte;(in of op) een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor
een openbaar vervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke
ruimte voor een ander doel bezigen dan waarvoor de ruimte bestemd is
een defect voertuig op een weg, langer dan de vastgestelde termijn
zonder daartoe bevoegd te zijn zich bevinden buiten wegen of paden, die liggen in/op
voor publiek toegankelijke parken, wandelplaatsen, plantsoenen, groenstroken of
grasperken dan wel in/tussen aanplantingen, bloemperken, heester- of struikgewassen,
die op of aan de weg liggen
op of aan de weg;op of aan de weg klimmen of zich bevinden op een beeld, monument,
overkapping, constructie, openbare toiletgelegenheid, voertuig, hek, heining of andere

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

98

H011

19

H107
F131

17
17

F115

13

H205

12

F250A

11

F145C

9

H003A

9

H010

9

F151

8

F118
H311

6
5

F150B

5

F070A

5

F212E

5

F235

4

F250B

4

F180A

4

F240

4

F130B

3

F212A

3

H109

3

F212C

3

F216

3

F236A
F150A

2
1

afsluiting, verkeersmeubilair en daarvoor niet bestemd straatmeubilair
huishoudelijke afvalstoffen niet op de voorgeschreven wijzen via brengdepot op lokaal
of regionaal niveau aanbieden
een voertuigwrak plaatsen of aanwezig hebben op de weg
op of aan de weg een fiets, snorfiets of bromfiets plaatsen of laten staan tegen een
raam, een raamkozijn, een deur, de gevel van een gebouw of in de ingang van een
portiek, waardoor de doorgang wordt versperd, dan wel in strijd met de uitdrukkelijk
verklaarde wil van de gebruiker van dat gebouw of portiek
tijdens uren waarop het niet is toegestaan op de weg of openbaar water enig
aanplakbiljet, aanplakdoek, kalk, teer, kleur- of verfstof of verfgereedschap te vervoeren
of bij zich te hebben
als particulier met toestellen of geluidsapparaten dan wel op andere wijze handelingen
verrichten, waardoor voor een omwonende of overigens voor de omgeving geluidhinder
wordt veroorzaakt, of toelaten dat deze handelingen worden verricht
zich in/op voor publiek toegankelijke natuurgebieden, bossen, parken, plantsoenen of
recreatieterreinen bevinden ten aanzien waarvan door het bevoegde gezag is verklaard
dat het gebruik van een motorvoertuig, bromfiets, fiets, rij- of trekdier overlast kan
veroorzaken of schade kan berokkenen aan milieuwaarden, te weten met een
vervoermiddel in gesloten tijd of gesloten gebied
als eigenaar of houder van een hond, deze laten verblijven of laten lopen op een weg
zonder dat de hond is voorzien van een halsband of een door middel van tatoeage
aangebracht identificatiemerk, die de eigenaar of houder van de hond duidelijk doet
kennen
de aangewezen categorieën huishoudelijke afvalstoffen aanbieden aan anderen dan de
aangewezen inzameldienst of inzamelaar
via een brengdepot op lokaal of regionaal niveau andere categorieën huishoudelijke
afvalstoffen aanbieden, dan de categorie waarvoor het brengdepot bestemd is
als degene die één of meer dieren onder zijn hoede heeft, niet door
voorzorgsmaatregelen die van hem mogen worden verwacht, voorkomen dat deze
dieren voor de omgeving hinderlijk zijn
op de weg (binnen een door het College aangewezen gebied) skaten of skateboarden
met een voertuig rijden (crossen) door een park/ plantsoen of op een niet van de weg
deel uitmakende, van gemeentewege aangelegde beplanting of groenstrook
als eigenaar of houder van een hond deze laten verblijven/lopen op of aan de weg of op
een terrein van een ander, terwijl na schriftelijke aanzegging van het College deze hond
niet op of aan de weg of op een terrein van een ander, terwijl na schriftelijke aanzegging
van het College deze hond niet kort is aangelijnd en gemuilkorfd
zonder vergunning van de burgemeester;zonder vergunning van de burgemeester op of
aan de weg een evenement, feest of wedstrijd geven of houden
een recreatiegebied gebruiken in strijd met de bepalingen geldend voor dat gebied door
anders dan in de aanwezige afvalbakken wegwerpen, neerleggen en/of achterlaten van
afval, vuilnis, resten van levensmiddelen, papier, blikken, flessen of
verpakkingsmateriaal
met of voor een vaartuig een ligplaats innemen, hebben of beschikbaar stellen op een
gedeelte van een openbaar water waar dit niet is toegestaan
zich in/op voor publiek toegankelijke natuurgebieden, bossen, parken, plantsoenen of
recreatieterreinen bevinden ten aanzien waarvan door het bevoegde gezag is verklaard
dat het gebruik van een motorvoertuig, bromfiets, fiets, rij- of trekdier overlast kan
veroorzaken of schade kan berokkenen aan milieuwaarden, te weten met een
motorvoertuig, bromfiets, fiets of paard buiten de (onverharde) wegen of gemarkeerde
paden
de weg niet (doen) reinigen na een verontreiniging ontstaan bij het laden, lossen of
vervoeren van stoffen of voorwerpen of bij andere werkzaamheden terstond, bij gevaar
voor de verkeersveiligheid of bij gevaar voor beschadiging van het wegdek
als bader of zwemmer in openbaar water zich zodanig gedragen dat het
scheepvaartverkeer daarvan hinder of gevaar kan ondervinden
(in of op) een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor een
openbaar vervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke
ruimte;(in of op) een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor
een openbaar vervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke
ruimte verontreinigen
een recreatiegebied gebruiken in strijd met de bepalingen geldend voor dat gebied door
het parkeren of aanwezig hebben van een voertuig of vaartuig
zich als eigenaar of kentekenhouder ontdoen van een autowrak, dat afkomstig is van
een huishouden, anders dan door afgifte aan inrichtingen, genoemd in artikel 6 van het
Besluit Beheer Autowrakken
een recreatiegebied gebruiken in strijd met de bepalingen geldend voor dat gebied door
met geluid voortbrengende apparatuur overlast te veroorzaken
een voertuig parkeren of enig ander voorwerp plaatsen of laten staan op een
weggedeelte waarvan door het bevoegde gezag is bekend gemaakt dat dit niet is
toegestaan op de in die bekendmaking genoemde dagen en tijden (markt, evenement,
kermis enz)
het zonder ontheffing van het College varen, doen of laten varen met enig vaartuig
als eigenaar of houder van een hond deze laten verblijven/lopen op of aan de weg of op

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

F245

0

F133

0

F155

0

F126

0

F140A

0

H315

0

F070B

0

F250C

0

F117

0

F140B

0

F180B

0

F212D

0

F212F

0

F214

0

F260A

0

F260B

0

H330

0

een terrein van een ander, terwijl na schriftelijke aanzegging van het College deze hond
niet op of aan de weg of op een terrein van een ander, terwijl na schriftelijke aanzegging
van het College deze hond niet kort is aangelijnd
zich zonder redelijk doel aan, op, of in een vaartuig in openbaar water vasthouden,
klimmen, begeven of bevinden
een motorvoertuig, bromfiets of fiets op of aan de weg laten staan, anders dan
deugdelijk afgesloten of onder behoorlijk toezicht
als rechthebbende er niet voor zorgen dat zodanige maatregelen worden getroffen dat
het vee/pluimvee in een aan een weg liggend weiland of terrein, die weg niet kan
bereiken
op de weg vervoeren, bij zich dragen of anderszins voorhanden hebben van
kerstbomen, autobanden en andere voorwerpen of stoffen, met het kennelijk doel deze
op de weg te verbranden
zich in de nabijheid van een persoon, gebouw, woonwagen of woonschip ophouden met
de kennelijke bedoeling deze persoon of een zich daarin bevindende persoon te
bespieden
roken in bos, duin dan wel andere dergelijke gebieden op tijd en plaats waarop dit niet is
toegestaan
zonder vergunning van de burgemeester;zonder vergunning van de burgemeester een
georganiseerde dropping houden of daaraan deelnemen op een ander terrein dan een
daarvoor bestemd sportterrein
zich in/op voor publiek toegankelijke natuurgebieden, bossen, parken, plantsoenen of
recreatieterreinen bevinden ten aanzien waarvan door het bevoegde gezag is verklaard
dat het gebruik van een motorvoertuig, bromfiets, fiets, rij- of trekdier overlast kan
veroorzaken of schade kan berokkenen aan milieuwaarden, te weten met een rij- of
trekdier buiten de daarvoor bestemde paden
met een voertuig dat niet is voorzien van rubberbanden rijden over de berm, de glooiing
en de zijkant van de weg
een persoon in een gebouw, woonwagen of woonschip door middel van een verrekijker
bespieden
de weg niet (doen) reinigen na een verontreiniging ontstaan bij het laden, lossen of
vervoeren van stoffen of voorwerpen of bij andere werkzaamheden;de weg niet (doen)
reinigen na een verontreiniging ontstaan bij het laden, lossen of vervoeren van stoffen of
voorwerpen of bij andere werkzaamheden na het beëindigen van de werkzaamheden
(iedere dag) in overige situaties
een recreatiegebied gebruiken in strijd met de bepalingen geldend voor dat gebied door
te graven of te spitten of doen graven of spitten op buiten het strand, de zandhelling,
speelkuilen of zandbakken gelegen gedeelten
een recreatiegebied gebruiken in strijd met de bepalingen geldend voor dat gebied door
een afvalmand, -bak of soortgelijk voorwerp op andere wijze te gebruiken dan tot het
deponeren van klein afval
een recreatiegebied gebruiken in strijd met de bepalingen geldend voor dat gebied -een
voertuig met stankverspreidende stoffen parkeren daar waar bewoners of gebruikers
van nabijgelegen gebouwen of terreinen daarvan hinder of overlast (kunnen)
ondervinden
met een motorrijtuig gebruik maken van een weg in strijd met de verordening tot het
bevorderen van ongestoord wetenschappelijk onderzoek van de RadioSterrenWacht
(storingsvrije zone), te weten rijdend
met een motorrijtuig gebruik maken van een weg in strijd met de verordening tot het
bevorderen van ongestoord wetenschappelijk onderzoek van de RadioSterrenWacht
(storingsvrije zone), te weten parkeren danwel laten staan
met een pleziervaartuig varen in/door rietkragen, biezen of ander opstaand gewas dan
wel een pleziervaartuig daar afmeren

Feiten die ontbreken volgens gemeenten:


Fietsers in voetgangersgebied/fout geparkeerde fietsen (6 x genoemd)



Wet Mulder feiten (3 x genoemd)



Slopen/bouwen/kappen zonder of in afwijking van omgevingsvergunning



Openlijk softdruggebruik



Overmatig voeren vogels



Te laat binnenhalen afvalcontainers



Uitbreiden van de verordening over roken in het bos (B315) met vuur stoken of op andere wijze
brandgevaar veroorzaken

99



Illegaal aanleggen uitwegen



F225: zonder vergunning venten



F220: zonder vergunning collecteren/bedelen

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep



R406: parkeren op groenstrook



D537: artikel 461WvSr



Overtredingen van Visserijwet, Winkeltijdenwet, Zondagswet en bepaalde milieudelicten zoals
storten van asbest.

Er zijn verschillende redenen mogelijk waarom gemeenten deze feiten noemen. Het kan gaan om
feiten die ontbreken in het feitenboekje, die daardoor niet feitgecodeerd afgedaan kunnen worden.
Het kan echter ook gaan om feiten die wel opgenomen zijn in het feitenboekje, maar waarvoor een
BOA uit Domein I niet bevoegd is, of waarvoor de BOA op grond van OM-beleid niet bevoegd is.
Daarnaast kan het gaan om feiten die wel opgenomen zijn in het feitenboekje, maar die gemeenten
graag toegevoegd zouden zien aan de feitenlijst die gehanteerd wordt voor de regeling pvvergoeding (Mulder en bestuurlijke strafbeschikking overlast).

100

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Bijlage 5 Verantwoording enquête
Internetenquête
91

Voor dit onderzoek is een enquête via internet gehouden onder 418 Nederlandse gemeenten.

Om

de respons zo hoog mogelijk te maken is gekozen voor een enquête via internet omdat dit een
aantal voordelen heeft ten opzichte van andere methoden van dataverzameling:


Vragen kunnen worden ingevuld op een moment dat het de respondent uitkomt.



Tussentijdse onderbreking om bijvoorbeeld een antwoord op te zoeken is mogelijk.



Verschillende mensen kunnen elk een deel van de vragenlijst invullen.



De respons kan continu gemonitord worden en herinneringen kunnen eenvoudig worden
verstuurd aan diegenen die nog niet hebben meegedaan.



‘Routing’ van vragen kan worden geautomatiseerd waardoor respondenten alleen vragen
voorgelegd krijgen die voor hen relevant zijn.



De data zijn na afronding van het veldwerk direct beschikbaar voor verwerking en analyse
zonder dat data-entry nodig is.

Contactpersonen
Het CJIB beschikt over een lijst met contactgegevens van 329 gemeenten waar al een
gemeentelijke contactfunctionaris voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast is. Het CJIB heeft
deze gemeenten benaderd met de vraag of hun gegevens verstrekt mochten worden aan DSPgroep. Eén gemeente had hier bezwaar tegen – deze gemeente is niet benaderd voor dit
onderzoek.
Met de 89 gemeenten waarvan het CJIB geen contactpersoon had, is door DSP-groep telefonisch
contact opgenomen om een contactpersoon te achterhalen. In alle gemeenten is dit gelukt. In 72
gemeenten is een persoonlijk emailadres van die persoon ontvangen, in de resterende 17
gemeenten is de uitnodiging op verzoek van de gemeente verzonden aan het algemene emailadres
ter attentie van de contactpersoon.
Respons
Op 23 november 2011 is aan 409

92

gemeentelijke contactpersonen een email verzonden met een

link naar de internetvragenlijst. Als bijlage is een brief van het WODC meegezonden waarin het
belang van het onderzoek werd uitgelegd en waarin werd benadrukt dat deelname aan de enquête
wenselijk was – ook voor gemeenten die geen gebruik maken van de bestuurlijke strafbeschikking
overlast of bestuurlijke boete overlast. Non-respondenten kregen na een week en twee dagen voor
de officiële sluiting van de enquête een rappel. Na sluiting van de onderzoekstermijn hadden 287
gemeenten de vragenlijst ingevuld. Vervolgens zijn alle gemeenten die nog niet hadden gereageerd
door DSP-groep gebeld. Zij kregen het verzoek de vragenlijst alsnog in te vullen. In 14 gemeenten

Noot 91 Het aantal gemeenten daalt door gemeentelijke herindelingen: op 1 januari 2012 waren er nog maar 415
gemeenten in Nederland, maar ten tijde van de enquête waren er 418 gemeenten.
Noot 92 Twee personen vulden de lijst in namens drie gemeenten, vier personen vulden de lijst in namens twee
gemeenten.

101

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

is dit ook nog gebeurd. In totaal vulden 301 gemeenten de vragenlijst in. De netto respons voor alle
gemeenten komt daarmee op 72% en de netto respons voor alle contactpersonen op 74%.
Redenen voor non-respons
Uit de nabelronde en eerdere mailwisselingen bleek de reden om niet mee te doen vooral van
praktische aard te zijn (zie onderstaande tabel).
Redenen non-respons
Aantal
Contactpersoon niet aanwezig/bereikbaar

73

Geen tijd

11

Uitbesteed aan andere gemeente

9

Contactpersoon niet meer werkzaam

6

Wil niet meewerken aan onderzoek

5

Mail niet ontvangen

4

Mail doorgestuurd naar collega

3

Link werkte niet

2

Contactpersoon ziek

2

Doet niets met bestuurlijke strafbeschikking/bestuurlijke boete

2

Totaal

117

Kwaliteit van de respons
In totaal heeft 72 procent van alle gemeenten de vragenlijst ingevuld. Is de steekproef
representatief voor de hele populatie? We kunnen dat uiteraard alleen controleren voor variabelen
die we zowel van de populatie als van de steekproef hebben; in dit geval zijn dat gemeentegrootte
en provincie.
Respons naar gemeentegrootte
Populatie

Respons

Kleine gemeenten (< 40.000 inwoners)

310

74%

216

72%

Middelgroot (40.000 tot 100.000 inwoners)

82

20%

65

22%

Groot (100.000 tot 250.000 inwoners)

22

5%

17

6%

G4 (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht)

4

1%

3

1%

418

100%

301

100%

Totaal

In Nederland heeft 74 procent van de gemeenten minder dan 40.000 inwoners. In onze steekproef
was die groep heel licht ondervertegenwoordigd met 72 procent. De middelgrote en grotere
gemeenten waren heel licht oververtegenwoordigd. Maar de verschillen tussen de populatie en de
steekproef zijn klein.
Respons per provincie
Populatie

%

Respons

%

12

3%

8

3%

Flevoland

6

1%

3

1%

Friesland

27

6%

20

7%

Drenthe

102

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Gelderland

56

13%

45

15%

Groningen

23

6%

16

5%

Limburg

33

8%

26

9%

Noord-Brabant

67

16%

54

18%

Noord-Holland

58

14%

35

12%

Overijssel

25

6%

19

6%

Utrecht

26

6%

18

6%

Zeeland

13

3%

8

3%

Zuid-Holland

72

17%

49

16%

Totaal

418

100%

301

100%

Gemeenten uit Gelderland en Noord-Brabant zijn heel licht (2%) oververtegenwoordigd in de
steekproef. Andersom zijn gemeenten uit de Noord-Holland heel licht (ook 2%)
ondervertegenwoordigd. Maar de verschillen zijn zo klein dat we ook op basis van provincie durven
te stellen dat de steekproef een goede afspiegeling vormt van de populatie.
Contactpersoon bij het CJIB
Voor alle gemeenten die al een contactpersoon bij het CJIB hebben, is de uitnodiging om de
enquête in te vullen direct naar die persoon gemaild. In de andere gemeenten moest door DSPgroep een contactpersoon worden gezocht. Het blijkt dat de respons onder die tweede groep
gemeenten iets lager was dan in de eerste groep, vooral omdat het moeilijk was die gemeentelijke
contactpersonen over te halen de vragenlijst in te vullen. Via telefoon en email is uitgelegd dat ook
gemeenten zonder bestuurlijke strafbeschikking overlast aan het onderzoek mee moesten doen.
Dat heeft er uiteindelijk toe geleid dat ook een meerderheid van 61 procent van de gemeenten
zonder bestuurlijke strafbeschikking overlast de enquête heeft ingevuld.

103

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Bijlage 6 Tabellen enquête
In deze bijlage geven we de resultaten van de enquête in tabelvorm weer. Van de 301 gemeenten
die deelnamen vulden 279 de vragenlijst volledig in: een kleine groep van 22 respondenten haakte
ergens in de loop van de vragenlijst af. Alle gegeven antwoorden zijn meegeteld. Daardoor verschilt
het totale aantal gemeenten per vraag.
Tabel 1

Van welk instrument maakt uw gemeente op dit moment gebruik? (n=301)
Aantal

%

214

71%

0

0%

Bestuurlijke strafbeschikking overlast
Bestuurlijke boete
Geen van beide

87

29%

Totaal

301

100%

Selectie: Gemeenten met ‘geen van beide’
Tabel 2

Waarom heeft uw gemeente niet voor de bestuurlijke boete overlast of de bestuurlijke
strafbeschikking overlast gekozen? (n=86) (meerdere antwoorden mogelijk)
Reden

Aantal

%

We zijn er nog mee bezig om het in te voeren

41

48%

Handhaving door de politie is afdoende

19

22%

Financieel onhaalbaar om met (eigen) BOA’s te werken

16

19%

Gemeente heeft (bijna) geen overlast

15

17%

Er zijn andere afdoende instrumenten

11

13%

Te weinig capaciteit voor het gebruik van de instrumenten

8

9%

Te weinig capaciteit om invoering van instrumenten te regelen

8

9%

Anders, namelijk

10

12%

Onder de categorie ‘anders’ werd verschillende keren opgemerkt dat gemeente in afwachting van
een fusie waren, of niet beschikten over BOA’s. Ook werd genoemd dat nader onderzoek zou
worden uitgevoerd naar haalbaarheid van bestuurlijke strafbeschikking overlast/bestuurlijke boete
overlast.
Een aantal gemeenten heeft een toelichting gegeven op het antwoord. Zo geven verschillende
gemeente aan wat de status is van het invoeren van de bestuurlijke strafbeschikking overlast
(bijvoorbeeld: BOA is nog in opleiding, we zijn nog BOA’s aan het werven, we moeten intern nog
zaken regelen). Daarnaast zijn er vier gemeenten die aangeven dat ze gebruik maken van de
Politie Straf Beschikking (PSB). Het voordeel van de PSB boven de bestuurlijke strafbeschikking
overlast is volgens een gemeente dat met de PSB de gemeente geen formele 24-uurs
verantwoordelijkheid voor handhaving van overlast in de openbare ruimte heeft. Dit blijft zoals in de
huidige situatie een primaire taak van de politie. De politie in die gemeente heeft aangegeven dat
zij het huidige capaciteitsniveau voor handhaving van overlast in de openbare ruimte zoveel
mogelijk op peil zal houden.

104

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Overlast in de gemeente
Tabel 3

Wordt in uw gemeente naar verhouding tot andere gemeenten (heel) veel, gemiddeld of (heel)
weinig overlast ervaren? (n=85)
Mate van overlast

Aantal

%

Heel weinig overlast

9

11%

Weinig overlast

36

42%

Gemiddeld overlast

39

46%

Veel overlast

1

1%

Heel veel overlast

0

0%

Totaal

85

100%

Eén gemeente geeft aan dat er heel weinig overlast is, maar dat de gemeente desondanks
voornemens is om de bestuurlijke strafbeschikking overlast in te voeren. Reden hiervoor is dat
sommige vormen van overlast plotseling tot politiek zwaartepunt zijn gepromoveerd en de wens
ontstaat om hier extra op toe te zien.
Tabel 4

Wat zijn de drie meest voorkomende vormen van overlast in uw gemeente? (n=85) (meerdere
antwoorden mogelijk)
Vormen van overlast

Aantal

%

Hondenpoep

62

73%

Parkeeroverlast

48

57%

Overlast van groepen jongeren

38

45%

Geluidsoverlast

22

26%

Rommel op straat

18

21%

Overlast door omwonenden

15

18%

Loslopende honden

13

15%

Huisvuil verkeerd aanbieden

11

13%

Dronken mensen op straat

3

4%

Overlast van zwervers/daklozen

1

1%

Anders, namelijk

9

11%

Bij anders namelijk zijn antwoorden gegeven als verkeersoverlast (te hard rijden/agressief
rijgedrag), paardenpoep, afval in het buitengebied.

105

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Informatieverstrekking
Tabel 5

Wat vond u van de informatieverstrekking vanuit het Rijk (CJIB) en de VNG over de
mogelijkheden en beperkingen van de bestuurlijke boete overlast en bestuurlijke
strafbeschikking overlast voordat de regelingen werden ingevoerd? (n=85)
Oordeel

Aantal

%

Zeer goed

0

0%

Goed

35

41%

Neutraal

38

45%

Slecht

4

5%

Zeer slecht

0

0%

Geen mening

8

9%

Totaal

85

100%

Kanttekening van een van de gemeenten is: De informatiebijeenkomsten op locatie schepten
duidelijkheid. Telefonisch consult vanuit het CJIB was niet altijd eenduidig. Medewerkers spraken
elkaar soms tegen.
Een ander persoon geeft juist een positieve toelichting: Het CJIB geeft goede voorlichting en is
behulpzaam bij het assisteren. Vragen worden snel beantwoord.
Ontwikkelingen in beleid
Tabel 6

Op dit moment maakt uw gemeente geen gebruik van de bestuurlijke strafbeschikking overlast.
Hieronder wordt een aantal scenario’s geschetst. Kunt u per sce nario aangeven of de
bestuurlijke strafbeschikking overlast in dat scenario voor uw gemeente een aantrekkelijk
alternatief is? (n=83)
Scenario’s

Aantal

%

59

71%

40

48%

28

34%

Scenario 1: De vergoeding van de bestuurlijke strafbeschikking overlast’s
wordt substantieel verhoogd
Scenario 2: Er komt een jaarlijkse vergoeding (bijv. via het
gemeentefonds) maar de vergoeding per geschreven proces-verbaal
vervalt
Scenario 3: Er worden meer feiten toegevoegd waarop gehandhaafd mag
worden, maar de vergoedingen per geschreven proces-verbaal dalen wel

106

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Selectie: gemeenten met bestuurlijke strafbeschikking
Jaartal ingang
Tabel 7

Jaartal van ingang bestuurlijke strafbeschikking overlast (n=212)
Jaar

Aantal

%

2009

7

3%

2010

112

53%

2011

90

42%

2012

3

1%

Totaal

212

100%

Reden keuze bestuurlijke strafbeschikking
Tabel 8

Waarom heeft uw gemeente voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast gekozen en niet
voor de bestuurlijke boete overlast? (n=211) (meerdere antwoorden mogelijk)
Reden

Aantal

%

Kost onze gemeente minder capaciteit

174

82%

Betere stroomlijning: bestuurlijke strafbeschikking en strafrecht

82

39%

Wij volgden het voorbeeld van andere gemeenten

51

24%

Levert financieel meer op dan de bestuurlijke boete overlast

28

13%

Anders, namelijk

15

7%

Weet ik niet

13

6%

Bij anders namelijk zijn de volgende antwoorden gegeven:


In regionaal verband voor gekozen (afstemming tussen politie, OM en gemeenten) (7x)



Op advies van de politie (2x)



Voorheen werd het door de regiopolitie afgehandeld, die doen het nu niet meer.



Het effect van de bestuurlijke strafbeschikking overlast in repressieve zin (lik-op-stuk) is groter
dan bij bestuurlijke boete overlast.



bestuurlijke strafbeschikking overlast is meer gericht op strafrechtelijk handhaven en
procedures zijn korter dan bij bestuurlijke boete overlast.



Met de bestuurlijke strafbeschikking overlast blijft de mogelijkheid aanwezig om met de politie
samen te werken. Bij de bestuurlijke boete overlast is dat niet mogelijk.



De reikwijdte van de bestuurlijke boete overlast was te gering om kostenefficiënt aan de slag te
kunnen gaan.

107

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Overlast in de gemeente
Tabel 9

Wordt in uw gemeente naar verhouding tot andere gemeenten (heel) veel, gemiddeld of (heel)
weinig overlast ervaren? (n=211)
Mate van overlast

Aantal

%

Heel weinig overlast

5

2%

Weinig overlast

53

26%

Gemiddeld overlast

141

67%

Veel overlast

11

5%

Heel veel overlast

1

0%

211

100%

Totaal

Tabel 10

Wat zijn de drie meest voorkomende vormen van overlast in uw gemeente? (n=209) (meerdere
antwoorden mogelijk)
Vormen van overlast

Aantal

%

Hondenpoep

162

78%

Parkeeroverlast

137

66%

Overlast van groepen jongeren

86

41%

Huisvuil verkeerd aanbieden

74

35%

Loslopende honden

53

25%

Rommel op straat

37

18%

Geluidsoverlast

29

14%

Overlast door omwonenden

13

6%

Wildplassen

6

3%

Overlast van zwervers/daklozen

5

2%

Dronken mensen op straat

3

1%

Anders, namelijk

10

5%

Bij anders namelijk zijn antwoorden gegeven als:
paardenpoep, geuroverlast, afvalverbrandingen, onrechtmatig particulier gebruik van de openbare
weg, overlast overspannen/gestoorde personen, overlast recreatiegebieden, illegale reclameuitingen, art 461 verboden toegang op bijv. schoolpleinen en bos/buitengebied.
Feitenlijst bestuurlijke strafbeschikking overlast
Tabel 11

Bevat de feitenlijst alle feiten die bij u in de gemeente belangrijk gevonden worden? (n=209)
Aantal

%

Ja, de huidige feitenlijst is afdoende voor onze gemeente

185

89%

Nee in de huidige feitenlijst ontbreken feiten

24

11%

Totaal

209

100%

Gemeenten kunnen aangeven welke feiten volgens hen ontbreken:

108



Fietsers in voetgangersgebied/fout geparkeerde fietsen (6x)



Wet Mulder feiten (3x)



Slopen/bouwen/kappen zonder of in afwijking van omgevingsvergunning



Openlijk softdruggebruik



Overmatig voeren vogels

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep



Te laat binnenhalen afvalcontainers



Uitbreiden van de verordening over roken in het bos (B315) met vuur stoken of op andere wijze
brandgevaar veroorzaken



Illegaal aanleggen uitwegen



F225: zonder vergunning venten



F220: zonder vergunning collecteren/bedelen



R406: parkeren op groenstrook



D537: artikel 461WvSr



Overtredingen van Visserijwet, Winkeltijdenwet, Zondagswet en bepaalde milieudelicten zoals storten van
asbest.

Een gemeente heeft aangegeven dat de feitenlijst op zich wel voldoende is, maar dat de gemeente
grote beperkingen ervaart in het adequaat optreden van de BOA vanwege de beperkingen in de
bevoegdheid van de BOA. De zogenaamde opsporingsdomeinen (domein I Openbare Ruimte)
geven te veel beperking.
Aanpassing APV
Tabel 12

Heeft uw gemeente de APV aangepast met feiten uit de feitenlijst zodat meer feiten dan voor
de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast kunnen worden bestraft? (n=209)
Aantal

%

25

12%

Nee, maar staat wel geagendeerd

34

16%

Nee, staat niet geagendeerd

132

63%

strafbeschikking overlast juist minder feiten opgesomd

18

9%

Totaal

209

100%

Ja

Nee in de APV staan sinds de invoering van de bestuurlijke

Kosten
Tabel 13

Hoe verhouden de kosten en baten (in tijd, capaciteit en geld) van de bestuurlijke
strafbeschikking overlast zich in uw ogen tot elkaar? (n=208)
Aantal

%

De kosten zijn groter dan de baten: het kost meer dan het oplevert

126

61%

De kosten en baten zijn ongeveer gelijk

32

15%

De baten zijn groter dan de kosten: het levert meer op dan wat het kost

5

2%

Weet niet/geen mening

45

22%

Totaal

208

100%

Verschillende gemeenten die van mening zijn dat de kosten groter zijn dan de baten geven daarbij
aan dat het optreden tegen overlastfeiten en het verwerken van de bestuurlijke strafbeschikking
overlast behoorlijk arbeidsintensief is en daardoor nooit opweegt tegen de baten.
Andere gemeenten zijn van mening dat in financiële zin de kosten inderdaad hoger zijn. Maar
vanwege de precedentwerking (de gemeente doet in de ogen van burgers iets aan de overlast)
overstijgen deze maatschappelijke baten wel degelijk de gemaakte financiële kosten.

109

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

De gemeenten is gevraagd om (bij benadering) aan te geven wat de jaarlijkse kosten zijn voor de
handhaving op overlastfeiten via de bestuurlijke strafbeschikking overlast.
Het bleek voor gemeenten niet eenvoudig om hier antwoord op te geven. Uiteindelijk gaven 85
gemeenten een bedrag op. Het gemiddelde bedrag is €776.301,- en het varieert van €100,- tot
€46.000.000.
Tabel 14

Jaarlijkse kosten voor de handhaving op overlastfeiten via de bestuurlijke strafbeschikking
overlast (n=85)
Aantal

%

tot €50.000

22

26%

€50.000 tot €100.000

18

21%

€100.000 tot €500.000

33

39%

€500.000 tot €1.000.000

5

6%

€1.000.000 en meer

7

8%

Totaal

85

100%

Zoals te verwachten is, geldt dat hoe groter de gemeente is, hoe hoger de jaarlijkse kosten.
De gemeenten zijn ook gevraagd om aan te geven hoe de kosten verdeeld zijn over de
verschillende kostenposten. In totaal konden ze 100 punten verdelen. Onderstaande tabel geeft
een overzicht van hoe de kosten verdeeld zijn.
Tabel 15

Verdeling kosten over verschillende kostenposten (n=83)
Aantal

%

Loonkosten BOA's

4865

59%

Overheadkosten

893

11%

Overige kosten

695

8%

Opleidingskosten BOA's

585

7%

Kosten transport en technische handhavingsmiddelen

491

6%

Kosten aanleveren processen-verbaal aan CJIB

395

5%

Kosten huisvesting BOA's

376

5%

Totaal

8300

100%

Inkomsten vergoeding bestuurlijke strafbeschikking overlast
Tabel 16

Zijn de inkomsten die via de vergoeding van de bestuurlijke strafbeschikking overlast
binnenkomen opgenomen in de gemeentelijke begroting? (n=203)
Aantal

%

Ja

102

50%

Nee

101

50%

Totaal

203

100%

De voornaamste redenen die gemeenten in de toelichting geven om de inkomsten niet in de
begroting op te nemen zijn:

110



Het gaat om geringe bedragen



Gemeente wil niet dat bonnen schrijven een doel op zich wordt

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep



De opbrengsten zijn vooraf onduidelijk

Daarnaast zijn er gemeenten die aangeven dat ze de inkomsten nog niet meenemen in de
begroting. In de toekomst zullen ze dit waarschijnlijk wel gaan doen (als ze meer zicht hebben op
inkomsten, of als de inkomsten toenemen).

Tabel 17

Hoe worden de inkomsten die via de vergoeding van de bestuurlijke strafbeschikking overlast
binnenkomen besteed? (n=200)
Aantal

%

De inkomsten gaan naar algemene middelen

107

54%

De inkomsten worden gebruikt om de handhaving te financieren

73

36%

Anders

20

10

Totaal

203

100%

Bij anders namelijk zijn de volgende antwoorden gegeven:


Het is (nog) niet bekend (13x)



De inkomsten zijn zeer gering (4x)



Deels ingezet voor handhaving, deels voor algemene middelen (3x)

Werkdruk
Tabel 18

Is in uw gemeente als gevolg van de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast de
werkdruk afgenomen, toegenomen of gelijk gebleven? (n=200)
Aantal

%

Gelijk gebleven

98

49%

Toegenomen

93

46%

Afgenomen
Totaal

9

5%

203

100%

De gemeenten waarbij de werkdruk is toegenomen wijten dit vooral aan de administratieve
afhandeling van de bestuurlijke strafbeschikking overlast (het invoeren van de beschikkingen).
Handhavers
Tabel 19

Wie legt de bestuurlijke strafbeschikking overlast in de gemeente op? (n=200) (Meerdere
antwoorden zijn mogelijk)
Aantal

%

BOA’s in dienst bij de gemeente

170

85%

Ingehuurde BOA’s in dienst van particuliere organisatie

40

20%

Ingehuurde BOA’s in dienst van een andere gemeente

16

8%

Anders, namelijk

11

6%

Bij anders namelijk zijn de volgende antwoorden gegeven:

111



BOA’s in dienst van een gemeentelijke/regionale stichting (Stichting Veiligheidszorg) (meerdere keren)



Politieboa ingehuurd door de gemeente

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Automatisering handhaving
Tabel 20

Handmatige of geautomatiseerde uitschrijving strafbeschikkingen? (n=200)
Aantal

%

Uitschrijven strafbeschikkingen gebeurt volledig handmatig

130

65%

Uitschrijven strafbeschikkingen gebeurt volledig geautomatiseerd

41

21%

handmatig

29

14%

Totaal

200

100%

Uitschrijven strafbeschikkingen gebeurt deels geautomatiseerd, deels

Meerdere gemeenten geven in de toelichting aan dat ze er wel mee bezig zijn om geautomatiseerd
te gaan werken.
Afspraken met de politie
Tabel 21

Heeft de gemeente voor de uitvoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast afspraken
gemaakt met de politie? (n=200)
Aantal

%

Nee

75

38%

Ja, de politie handhaaft OOK op de feiten waar BOA’s op kunnen handhaven

82

41%

Ja, de politie handhaaft NIET op de feiten waar BOA’s op kunnen handhaven

14

7%

Anders, namelijk

29

14%

Totaal

200

100%

Bij anders namelijk wordt door de meeste gemeenten een toelichting gegeven over wat voor
afspraken met de politie zijn gemaakt. Bijvoorbeeld de politie handhaaft op de tijden dat BOA’s niet
actief zijn. Of BOA’s handhaven structureel, politie alleen incidenteel. Of in een
handhavingsconvenant zijn afspraken vastgelegd. Sommige gemeenten geven aan nog afspraken
te willen maken met de politie
Informatieverstrekking

.

Tabel 22

Wat vond u van de informatieverstrekking vanuit het Rijk (CJIB) en de VNG over de
mogelijkheden en beperkingen van de bestuurlijke boete overlast en bestuurlijke
strafbeschikking overlast voordat de regelingen werden ingevoerd? (n=200)
Oordeel

Aantal

%

Zeer goed

18

9%

Goed

130

65%

Neutraal

41

20%

Slecht

5

3%

Zeer slecht

2

1%

Geen mening

4

2%

200

100%

Totaal

112

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Verschillende gemeenten geven in de toelichting aan dat ze er in het begin tegen aan liepen dat het
onduidelijk was wat de bestuurlijke strafbeschikking overlast nu precies inhield, en wat er precies
van gemeenten werd verwacht.
Tabel 23

Heeft uw gemeente haar burgers geïnformeerd over de invoering van de bestuurlijke
strafbeschikking overlast? (n=200)
Oordeel

Aantal

%

Nee

91

46%

Ja, via de lokale media

105

53%

Ja, anders namelijk

13

7%

Andere manieren waarop gemeenten burgers hebben geïnformeerd zijn via de website van de
gemeente, middels een publiciteitscampagne, via buurtpreventieoverleg en waarschuwingskaarten.
Oordeel over de bestuurlijke strafbeschikking overlast
Tabel 24

Kunt u met een rapportcijfer aangeven hoe tevreden de gemeente is met de bestuurlijke
strafbeschikking overlast? (n=199)
Oordeel

Aantal

%

1

1

0,5%

2

1

0,5%

3

1

0,5%

4

1

0,5%

5

14

7%

6

42

21%

7

74

36%

8

56

27%

9

8

4%

10

1

0,5%

199

100%

Totaal

Gemiddeld geven de gemeentes een 6,9 ter beoordeling van de bestuurlijke strafbeschikking
overlast (met een standaarddeviatie van 1,2). Gemeenten zijn overwegend positief. Sommige
gemeenten geven aan dat ze verwachten dat ze meer tevreden zullen zijn als ze langer met het
instrument werken en er meer ervaren mee raken. Wel worden er verschillende kanttekeningen
geplaatst:


De beginfase met het aanmelden bij het CJIB wordt door verschillende gemeenten als complex ervaren.



De politie trekt zich steeds meer terug, en kleine gemeenten zullen steeds meer toezicht in de openbare
ruimte op zich moeten nemen, terwijl zij daar eigenlijk de middelen niet toe hebben.



Is het voor de burger nog wel duidelijk wie welke verantwoordelijkheden heeft?



De bestuurlijke strafbeschikking overlast is (nog) te beperkt, vooral op het gebied van
verkeersovertredingen.



Het is een misser dat de bestuurlijke strafbeschikking overlast niet gebruikt kan worden bij de nieuwe
Drank en Horecawetgeving.

113

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Tabel 25a

Bent u van mening dat de gemeente dankzij de bestuurlijke strafbeschikking overlast beter in
staat is overlast tegen te gaan dan voorheen? (n=199)
Oordeel

Aantal

%

Ja

94

47%

Nee

62

31%

Weet ik niet

43

22%

Totaal

199

100%

Gemeenten die hier positief over oordelen geven als toelichting dat gemeenten eigen prioriteiten
kunnen bepalen en daar actief op kunnen handhaven. Andere zijn van oordeel dat er qua
tegengaan van overlast niet veel veranderd is. De verandering zit vooral in de wijze van afdoening.
Ook merkt een gemeente op dat de bewijslast met de bestuurlijke strafbeschikking overlast
serieuzer genomen moet worden. Met de transactievoorstellen was het risico op schadevergoeding
bij onvoldoende bewijs nihil. Bij de strafbeschikkingen ligt dat anders.
Tabel 25b

Betreft het bepaalde feiten uit de feitenlijst waartegen beter kan worden opgetreden? (n=94)
Oordeel

Aantal

%

50

53%

zorgden in onze gemeente

34

36%

Ja, met name de feiten waarvoor een vergoeding van 40 euro wordt verstrekt

5

2%

Anders

5

2%

Nee, geen specifieke feiten, de handhaving is over de volle breedte toegenomen
Ja, de handhaving is met name toegenomen op feiten die (in het verleden) voor veel overlast

Totaal

199 100%

Effecten invoering
Tabel 26

Heeft de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking overlast nog onvoorziene positieve of
negatieve effecten tot gevolg gehad? (n=197)
Oordeel

Aantal

%

Nee

156

79%

Ja, namelijk

41

21%

Totaal

197

100%

Positieve effecten die gemeenten noemen:


Vergroting van veiligheidsgevoelens burgers.



Meer geüniformeerde handhavers op straat die aanspreekbaar zijn.



Verbetering van naleefgedrag door lik-op-stuk-benadering en preventieve werking van bestuurlijke
strafbeschikking overlast.



Toezicht wordt professioneler. Doordat de BOA de beschikking nu ook administratief moet aanleveren bij
het CJIB maakt hem dat ook scherper bij het "invullen" van de bon. Dit komt de duidelijkheid, ook naar de
overtreder toe, ten goede).



Vergroting van de samenwerking (intern en extern (met andere organisaties als politie, straatcoaches) of
met andere gemeenten in een regio)

114



Beter inzicht in managementinformatie door eigen transactiemodule bij het CJIB.



Uniforme manier van werken.

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep



Meer inkomsten door vergoeding bestuurlijke strafbeschikking overlast (hoewel die niet opwegen tegen de
kosten, toch mooi meegenomen)



Juristen die normaal het bestuurlijke traject op zich namen, kunnen zich nu met veel andere dingen bezig
houden, dus voor hen is het een behoorlijke verlichting.

Negatieve effecten die gemeenten noemen:


Toename administratieve last (meerdere keren genoemd).



Transactiemodule werkt niet altijd goed (beschikbaarheid, toegankelijkheid, gebruiksvriendelijkheid, niet
direct inzichtelijk als bon incorrect is).



Invoering kost meer tijd dan gedacht.



Hoge kosten.



Minder motivatie bij BOA’s door administratief werk.



BOA’s worden op straat bij het verbaliseren vaak agressief benaderd door de burger.



Het leidt tot meer klachten bij de gemeente (meerdere keren genoemd)



De verleiding bij bestuurders is groot om een bonnenquota op te leggen.



De gemeente krijgt nu voor ieder parkeerfeit een vergoeding. Hierdoor staan deze feiten hoger in het
vaandel en worden de rest van de (overlast)feiten (helaas) niet opgemerkt.



Bij afvalzaken moet onbetwist vastgesteld worden dat er een dader is; bekennende verklaring. Dit maakt
dat zaken waar het bewijs er is doch de bekennende verklaring ontbreekt niet door kunnen. Voor deze
feiten is het dus een gebrekkig handhavingsinstrument.



Voorheen werden de bonnen gecheckt door mensen van de Centrale Verwerkings Eenheid. Deze controle
is weggevallen. Het CJIB verwerkt de bonnen administratief. Een negatief gevolg kan zijn dat een bestrafte
voor de rechter komt na gegijzeld te zijn en de rechter constateert dat het verbaal niet volledig is. Daarmee
is iemand dan onterecht gegijzeld.



De politiek verwacht men name bij ergernis nummer 1 (hondenpoep) dat er veel PV's uitgedeeld worden
en dat het probleem daarmee opgelost is. Het is echter een lastig voor de BOA (in uniform) om iemand op
heterdaad te betrappen. Hiervoor zijn diverse acties op touw gezet als folders en zakjes uitdelen,
waarschuwingen in de krant maar het wordt niet echt anders. Inmiddels krijgen wij veel klachten uit de
wijken wanneer het nu toch echt beter gaat worden.



Met de nieuwe Drank en Horecawet is de gemeente verantwoordelijk voor de handhaving. Een stok achter
de deur is dan om beschikkingen uit te delen. We kunnen, in tegenstelling tot de verwachtingen, de
bestuurlijke strafbeschikking overlast daar niet voor inzetten. De huidige handhavende instantie (NVWA)
gebruikt de bestuurlijke boete. Geen enkele gemeente heeft gekozen voor de bestuurlijke boete. Daarmee
wordt de gemeente vleugellam voor de handhaving van de DHW.

Andere neveneffecten:


Discussie met politie over toezicht in de openbare ruimte. Wie is (mede) verantwoordelijk voor toezicht op
de APV.

115



Imago van "gemeentepolitie".



Burgers die meer melden.

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

Zes scenario’s voor bekostiging
Tabel 27

Wat is vermoedelijke reactie van uw gemeente bij de volgende scenario’s? (n=197)
Scenario’s

Geen effect

Meer

Minder

(%) handhaving handhaving
Scenario 1: De gemeente krijgt geen vergoeding meer van het CJIB
voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast

37%

(%)

(%)

0%

63%

Scenario 2: De vergoeding door het CJIB wordt substantieel verlaagd

43%

0%

57%

Scenario 3: De vergoeding door het CJIB wordt substantieel verhoogd

53%

46%

1%

73%

6%

21%

54%

15%

31%

84%

2%

15%

Scenario 4: Er komt een jaarlijkse vergoeding (bijv. via het
gemeentefonds) maar de vergoeding per PV door het CJIB vervalt
Scenario 5: Er worden meer feiten toegevoegd waarop gehandhaafd
mag worden, maar de vergoedingen per PV dalen wel
Scenario 6: Gemeenten krijgen alleen nog een vergoeding voor een
bestuurlijke strafbeschikking overlast wanneer deze ook daadwerkelijk
wordt geïnd door het CJIB.

Tabel 28

Bij welk van onderstaand scenario is de bestuurlijke boete overlast voor uw gemeente een
aantrekkelijk alternatief? (n=197) (Meerdere antwoorden zijn mogelijk)
Scenario’s

Aantal

%

42

21%

Scenario 2: De vergoeding door het CJIB wordt substantieel verlaagd

24

12%

Scenario 3: De vergoeding door het CJIB wordt substantieel verhoogd

27

14%

16

8%

16

8%

10

5%

123

62%

Scenario 1: De gemeente krijgt geen vergoeding meer van het CJIB
voor de bestuurlijke strafbeschikking overlast

Scenario 4: Er komt een jaarlijkse vergoeding (bijv. via het
gemeentefonds) maar de vergoeding per PV door het CJIB vervalt
Scenario 5: Er worden meer feiten toegevoegd waarop gehandhaafd
mag worden, maar de vergoedingen per PV dalen wel
Scenario 6: Gemeenten krijgen alleen nog een vergoeding voor een
bestuurlijke strafbeschikking overlast wanneer deze ook daadwerkelijk
wordt geïnd door het CJIB.
Geen van de genoemde scenario’s

116

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep

117

RAPPORT | Bestuurlijke strafbeschikking en bestuurlijke boete overlast | DSP-groep