Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 786

Verandering van de Grondwet, strekkende tot
het opnemen van een algemene bepaling

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 21 mei 2021
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit
te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de
gemaakte opmerkingen afdoende zal hebben geantwoord, acht de
commissie de openbare behandeling van dit wetsvoorstel voldoende
voorbereid.
De fungerend voorzitter van de commissie,
Bosma
Adjunct-griffier van de commissie,
Verhoev

kst-35786-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 786, nr. 5

1

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel tot verandering in de Grondwet, strekkende
tot het opnemen van een algemene bepaling. De op te nemen bepaling
luidt als volgt: «De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat» (zie ook het amendement-Koopmans, Kamerstuk
34 516, nr. 10). Naar de mening van deze leden is het goed dat in deze
bepaling eerst de grondrechten worden genoemd en vervolgens de
democratische rechtsstaat. Met deze volgorde wordt de volgorde van de
Grondwet aangehouden. Ook wordt met deze volgorde duidelijk dat
grondrechten niet achtergesteld zijn aan de democratische rechtsstaat.
Door het begrip «democratische rechtsstaat» te hanteren wordt aangegeven dat democratie en rechtsstaat in Nederland onverbrekelijk met
elkaar zijn verbonden. Het wetsvoorstel geeft deze leden geen aanleiding
tot het stellen van vragen aan de regering.
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorstel tot Verandering van de Grondwet, strekkende tot het
opnemen van een algemene bepaling. Dit voorstel verankert in de
Grondwet dat deze de grondrechten en de democratische rechtsstaat
waarborgt. Wat deze leden betreft is het een stap vooruit deze kernbeginselen vast te leggen in de Grondwet. Als de voorbije jaren zowel in
binnen- als buitenland iets hebben aangetoond, is het dat eerbiediging
daarvan geen vanzelfsprekendheid is. Ons land kent groeperingen en
partijen die het handelen van de democratische rechtsstaat steeds weer in
twijfel trekken, en zo ondermijnen. Bij de toeslagenaffaire is het
vertrouwen van de burger in de democratische rechtsstaat juist met recht
geschonden, door het eigen handelen van de overheid in al haar facetten.
En kijken deze leden over de grens, dan zien zij dat in landen als Polen de
bijl wordt gezet in de onafhankelijke rechtspraak, die fundamenteel is voor
de eerbiediging van de rechten van burgers. Het is daarom niet zonder
reden of doel om het fundamentele uitgangspunt van onze Grondwet te
expliciteren. Het voorliggend voorstel kent goede grond, opdat voor
eenieder duidelijk is dat zij daarop moeten kunnen (blijven) rekenen. Deze
leden hebben in dit verband geen nadere vragen.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel tot
het opnemen van een algemene bepaling in de Grondwet. Deze leden
hechten aan een sobere Grondwet, waarin alleen concrete, bindende
rechtsregels zijn opgenomen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met instemming kennisgenomen
van het voorliggend wetsvoorstel. Deze leden hebben enkele aanvullende
vragen.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van voorliggend wetsvoorstel. Deze leden hebben een aanvullende vraag.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het
wetsvoorstel. Deze leden hebben behoefte om nog enkele vragen ter
verduidelijking te stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 786, nr. 5

2

2. Hoofdlijnen van het voorstel
Het opnemen van een nieuwe bepaling in de Grondwet is alleen wenselijk
als die leidt tot een normatieve versterking van de Grondwet. De leden
van de CDA-fractie vragen de regering aan te geven wat de normatieve
werking is van de algemene bepaling in de gekozen formulering: «De
Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.»
Deze leden vragen op welke wijze de voorgestelde algemene bepaling
leidt tot normatieve versterking van de Grondwet.
In dit verband vragen de leden van de CDA-fractie de regering ook nader
in te gaan op het normatieve aspect van de voorgestelde algemene
bepaling in het licht van uiteenlopende mogelijkheden van constitutionele
toetsing. De regering heeft rechtsvergelijkend onderzoek laten doen naar
vormen van constitutionele toetsing in de ons omringende landen. Daarin
komt ook de context en inbedding van constitutionele toetsing in het
nationale rechtsbestel en in de verhouding tussen de constitutionele
organen en instellingen aan de orde. Deze leden vragen de regering
daarbij uitdrukkelijk in te gaan op de verhouding tussen constitutionele
toetsing en vormen van een algemene bepaling waarin de grondrechten
en de democratische rechtsstaat worden gewaarborgd.
De memorie van toelichting en de behandeling in eerste lezing geven, zo
menen de leden van de PvdA-fractie, een veelheid aan redenen voor de
toevoeging van een algemene bepaling, waaronder het expliciteren van
de kernbeginselen van ons constitutioneel bestel, de waarborgfunctie en
de normatieve functie. Het juridisch gevolg, zo gaf de Minister aan in de
Eerste Kamer, is dat de inhoud van de Grondwet en daarmee ons
staatkundig rechtsbestel, in overeenstemming moeten zijn met die
beginselen, die ten grondslag liggen aan ons rechtsbestel. Geldt dit ook
voor de huidige inhoud van de Grondwet zo vragen de leden van de
PvdA-fractie. De in de parlementaire behandeling genoemde voorbeelden
betreffen steeds wijzigingen in de toekomst, maar biedt de algemene
bepaling ook een interpretatief kader voor de Grondwet zoals deze nu
luidt?
In hoeverre gaat de regering, wanneer deze algemene bepaling
opgenomen is, deze ook gebruiken ten behoeve van maatschappelijke
aandacht voor de grondrechten en de democratische rechtstaat, bijvoorbeeld binnen het kader van het burgerschapsonderwijs? De tekst «De
Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten»
is inmiddels gewijzigd in «De Grondwet waarborgt de grondrechten en de
democratische rechtsstaat». De leden van de PvdA-fractie zijn het hiermee
eens: democratie en rechtsstaat zijn in Nederland immers onverbrekelijk
met elkaar verbonden. Zonder betrokkenheid van burgers geen rechtsstaat. De vraag spitst zich toe op de invulling van het begrip grondrechten.
Wat verstaat de regering onder grondrechten? Gaat het hier om de
klassieke en de sociale grondrechten, neergelegd in de Grondwet, maar
ook in het Unierecht en mensenrechtenverdragen?
3. De reikwijdte van de algemene bepaling
De leden van de PvdA-fractie vragen tot wie de algemene bepaling zich
richt. Wie moet de grondrechten en de democratische rechtsstaat borgen?
De regering wees in de parlementaire behandeling in eerste lezing primair
op de (grond)wetgever. Die dient ervoor te zorgen dat (grond)wetgeving
de grondrechten en de democratische rechtsstaat waarborgt. De gegeven
voorbeelden richten zich daarmee steeds op de toekomst. Bevat de
bepaling «De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische
rechtsstaat» niet enkel een opdracht aan de grondwetgever in de
toekomst, maar geldt zij ook als overkoepelende opdracht aan alle
staatsmachten, instellingen en overheden die de Grondwet momenteel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 786, nr. 5

3

constitueert? Houdt het interpretatieve karakter van de bepaling niet in dat
alle staatsinstellingen en overheden in de Grondwet, te beginnen met de
regering, de Staten-Generaal zelf en de rechterlijke macht, en de publieke
organen en ambtsdragers die hieraan bevoegdheden ontlenen, ook in het
heden de grondrechten en de democratische rechtsstaat dienen te
waarborgen? Geldt dit uiteraard steeds met inachtneming van de aparte
bevoegdheidsgrondslagen? Wel rijst de vraag hoe deze opdracht zich
verhoudt tot het verbod aan de rechter om aan de Grondwet te toetsen in
artikel 120 van de Grondwet. In hoeverre kan de rechter de grondrechten
waarborgen als deze wél wetten mag toetsen aan grondrechten in
internationale verdragen, maar niet aan grondrechten in onze eigen
Grondwet?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen aan de regering of artikel 120
van de Grondwet, het toetsingsverbod, bijdraagt aan de borging van
grondrechten en de democratische rechtsstaat, of hier juist een belemmering in kan zijn.
De leden van de SGP-fractie vragen de regering wat de reikwijdte is van
de grondrechten die door de algemene bepaling worden bestreken.
Allereerst vragen deze leden of het hier enkel de gecodificeerde grondrechten betreft of dat ook andere beginselen in aanmerking komen
waarvan in het verleden door de regering is gesteld dat ze de status van
grondrecht bezitten? Bovendien vragen zij hoe ver het bereik strekt van de
mensenrechten die niet in de Grondwet terug zijn te vinden. Zij constateren dat de regering in de behandeling het voorbeeld van de categorie
kinderrechten heeft genoemd, maar er is een brede waaier van andere
rechten te vinden waaraan Nederland zich in uiteenlopende mate heeft
verbonden. Wat is hierbij het criterium?
De leden van de SGP-fractie merken op dat de regering in de toelichting
de begrippen grondrechten en mensenrechten door elkaar gebruikte. De
regering heeft weliswaar tijdens de mondelinge behandeling aangegeven
dat onder de grondrechten ook de mensenrechten zijn begrepen, maar
deze leden vragen waarom juist bij grondwetsbepalingen, en nog wel een
algemene bepaling, niet veel meer precisie is gebruikt vanuit het belang
van een toegankelijke, duidelijk leesbare Grondwet. Deze leden hebben de
indruk dat wel erg gemakkelijk voorbij wordt gegaan aan uitgebreide
verhandelingen in de literatuur over het onderscheid tussen beide
begrippen, waarbij onder meer het onderscheid tussen prepositieve
mensenrechten en positieve grondrechten niet ongebruikelijk is.
Bovendien merken deze leden op dat in de internationale context het
gebruik van de term mensenrechten meer voor de hand lijkt te liggen.
Waarom is bijvoorbeeld niet gekozen voor de formulering van mensenrechten en grondrechten? Met een marginale toevoeging zou de tekst dan
veel meer rekenschap kunnen geven van de context waarop deze ziet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 786, nr. 5

4