Achtergronddocument

Bezuiniging op de
kinderopvangtoeslag
Realisatie en effect

21 mei 2014

Algemene Rekenkamer, Lange Voorhout 8, Postbus 20015, 2500 EA Den Haag

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Inhoud

1 Inleiding

1

1.1 Context

1

1.2 Dit onderzoek

2

1.3 Leeswijzer

2

2 Wat was het kinderopvangtoeslag beleid?

3

2.1 Doel

3

2.2 Rechthebbenden

4

2.3 Ministeriële verantwoordelijkheid

6

2.4 Uitgaven en ontvangsten kinderopvangtoeslag

7

2.5 Ontwikkeling kerncijfers

8

2.5.1 Uitgaven

8

2.5.2 Collectieve bijdrage in de kosten van kinderopvang

9

2.5.3 Gebruik kinderopvang

10

2.5.4 Arbeidsparticipatie

11

3 Hoe is het beleid voor de kinderopvangtoeslag veranderd?
3.1 Beleidswijzigingen 2012 en 2013

13
13

3.1.1 Ingangsjaar 2012

14

3.1.2 Ingangsjaar 2013

16

3.2 Beleidswijzigingen voor 2014 en verder

17

3.2.1 Intensivering uitgaven Kinderopvangtoeslag

17

3.2.2 Hervorming kindregelingen

19

3.3 Informatie in begroting en jaarverslag

19

3.3.1 Informatie in de begroting 2012

19

3.3.2 Informatie in het jaarverslag 2012

19

3.3.3 Informatie in de begroting 2013

19

3.3.4 Informatie in het jaarverslag 2013

20

4 Wat is er bespaard met de bezuiniging op de
kinderopvangtoeslag?

21

4.1 Beoogde besparing op uitgaven kinderopvangtoeslag

21

4.2 Gerealiseerde besparing op uitgaven kinderopvangtoeslag

22

4.2.1 2012

22

4.2.2 2013

23

4.3 2014 en verder

24

4.4 Informatie in begroting en jaarverslag

25

4.4.1 Informatie in de begroting 2012

25

4.4.2 Informatie in het jaarverslag 2012

25

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

4.4.3 Informatie in de begroting 2013

25

4.4.4 Informatie in het jaarverslag 2013

26

5 Wat zijn de gevolgen van de bezuiniging op de
kinderopvangtoeslag?
5.1 Collectieve bijdrage in kosten van kinderopvang

27
27

5.1.1 Verwacht

27

5.1.2 Gerealiseerd

28

5.2 Gebruik kinderopvang

29

5.2.1 Verwacht

29

5.2.2 Gerealiseerd

31

5.3 Arbeidsparticipatie

33

5.3.1 Verwacht

33

5.3.2 Gerealiseerd

34

5.4 Inkomenseffecten

36

5.4.1 Verwacht

36

5.4.2 Gerealiseerd

37

5.5 Informatie in begroting en jaarverslag

37

5.5.1 Informatie in de begroting 2012

37

5.5.2 Informatie in het jaarverslag 2012

38

5.5.3 Informatie in de begroting 2013

39

5.5.4 Informatie in het jaarverslag 2013

39

Bijlage 1 Ontwikkeling raming uitgaven kinderopvangtoeslag 2012 41
Bijlage 2 Ontwikkeling raming uitgaven kinderopvangtoeslag 2013 42
Gebruikte afkortingen

43

Literatuur

44

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

1

Inleiding

Het kabinet-Rutte/Verhagen, dat eind 2010 aantrad, besloot na twee
opeenvolgende financiële crises dat de overheidsfinanciën moesten
worden verbeterd. Het kondigde in het regeerakkoord bezuinigingsmaatregelen af die in totaal een bedrag van € 18 miljard omvatten.
In 2011 werden de eerste maatregelen van kracht. Met het
bezuinigingspakket zou het tekort in 2012 met € 8 miljard verbeterd
worden. In de daaropvolgende jaren zijn verschillende aanvullende
bezuinigingspakketten afgekondigd. Op dit moment tellen alle
maatregelen samen op tot een bezuinigingsopgave van € 51 miljard in
2017.

1.1

Context
In 2011 hebben wij met de publicatie Bezuinigingsmonitor 2011
(Algemene Rekenkamer, 2011) voor het eerst aandacht besteed aan de
lopende bezuinigingsoperatie. Wij lieten in dat rapport zien hoe de
bezuinigingen waren ingeboekt in de begrotingen. Hierbij deden wij het
kabinet de aanbeveling om jaarlijks op Verantwoordingsdag te rapporteren over de mate waarin de budgettaire effecten van de maatregelen
uit het regeerakkoord zijn gerealiseerd. Het kabinet-Rutte/Verhagen gaf
hieraan invulling met de publicatie van de 18 miljard monitor (Financiën,
2011a). Daarin stond voor alle voorgenomen bezuinigingsmaatregelen
vermeld in hoeverre ze daadwerkelijk waren doorgevoerd. De 18 miljard
monitor (Financiën, 2011a) werd later opgevolgd door de 30 miljard
monitor (Financiën, 2012).

Tijdens het debat over de regeringsverklaring van 14 november 2012 gaf
de minister-president aan dat de 30 miljard monitor (Financiën, 2012)
geen vervolg zal krijgen. In de Verantwoordingsbrief 2012 (AZ, 2013)
schreef hij vervolgens dat de budgettaire verantwoording over de
bezuinigingen primair via de reguliere begrotingsstukken zal lopen.
Daarnaast, zo kondigde de minister-president aan, zal de minister van
Veiligheid en Justitie (VenJ) jaarlijks op Prinsjesdag en op
Verantwoordingsdag een Rijksbreed Wetgevingsoverzicht naar de Tweede

1

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Kamer sturen, om inzicht te geven in de voortgang van de
bezuinigingsoperatie van het kabinet.

Mede naar aanleiding van deze ontwikkelingen hebben wij recent in een
brief naar aanleiding van de begroting 2014 van de minister van
Financiën (Algemene Rekenkamer, 2013) aandacht gevraagd voor het
belang van goed inzicht in de voortgang en de operationalisering van de
bezuinigingsoperatie en de daarmee samenhangende (beoogde) effecten
van bezuinigingen in de samenleving.

1.2

Dit onderzoek
Om bij te dragen aan het inzicht in de voortgang en de effecten van de
bezuinigingen brengen wij voor een aantal bezuinigingsmaatregelen in
kaart of ze zijn doorgevoerd zoals bedoeld en of ze het beoogde
budgettaire effect hebben gehad. Ook gaan we voor deze maatregelen na
welke gevolgen ze hebben gehad voor de prestaties van het Rijk en voor
de maatschappij (burgers en bedrijven). Bij al deze
onderzoeksonderdelen bekijken we tevens in hoeverre de minister de
Tweede Kamer voldoende heeft geïnformeerd.

Een van de bezuinigingsmaatregelen uit het regeerakkoord van het
kabinet-Rutte/Verhagen die in 2012 de grootste besparing op zou
moeten leveren was Bevriezen doelgroep zorgtoeslag. Ons onderzoek
naar deze maatregel hebben we op 13 februari 2014 gepubliceerd. Een
andere maatregel met een grote beoogde opbrengst in 2012 (en 2013) is
de maatregel Aanpassingen kinderopvangtoeslag. Deze maatregel staat
centraal in dit achtergronddocument.

1.3

Leeswijzer
In hoofdstuk 2 beschrijven we eerst het kinderopvangtoeslagbeleid in
Nederland. Op welke manier het beleid is aangepast om de
bezuinigingsdoelstelling op dit dossier te realiseren, bekijken we in
hoofdstuk 3. Wat de omvang van de beoogde bezuinigingen op
kinderopvangtoeslag was, en in hoeverre deze is gerealiseerd komt
vervolgens in hoofdstuk 4 aan de orde. In hoofdstuk 5 gaan we in op de
gevolgen voor de maatschappij.

2

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

2

Wat was het
kinderopvangtoeslag beleid?

De kinderopvangtoeslag is een inkomensafhankelijke tegemoetkoming
van het Rijk in de kosten van de kinderopvang. De kinderopvangtoeslag
is geregeld in de Wet Kinderopvang van 9 juli 2004. In deze wet, die
inging per 1 januari 2005, wordt aan de ene kant de wettelijke aanspraak
op tegemoetkomingen in de kosten van de kinderopvang
(Kinderopvangtoeslag) geregeld en aan de andere kant ook de kwaliteit
van de geboden kinderopvang gewaarborgd. In het Besluit
tegemoetkoming kosten kinderopvang van 18 oktober 2004 wordt nadere
invulling gegeven aan de kinderopvangtoeslag.

We beschrijven in § 2.1 het doel van het kinderopvangtoeslagbeleid. In §
2.2 gaan we vervolgens in op de vraag wie recht heeft op
kinderopvangtoeslag en op welke manier de hoogte van de toeslag wordt
bepaald. In § 2.3 bespreken we de verantwoordelijkheidsverdeling
binnen het kinderopvangtoeslagbeleid. Een schets van de uitgaven en
ontvangsten aan kinderopvangtoeslag komt in § 2.4 aan de orde. In §
2.5 geven we de historische ontwikkeling van een aantal kerncijfers
weer.

2.1

Doel
Met de introductie van kinderopvangtoeslag in 2005 werd beoogd de
combinatie van arbeid en zorg te vergemakkelijken en de
toegankelijkheid van de kinderopvang te vergroten om zodoende de
arbeidsdeelname te bevorderen. Tevens werd beoogd de positie van de
ouders te verstevigen doordat sprake was van vraagfinanciering. Ouders
komen, als afnemers van de kinderopvang, centraal te staan en vormen
zo het aangrijpingspunt voor de bekostiging van de opvang. Zij
ontvangen het geld en kunnen dat besteden bij een opvang naar keuze.
Door vraagfinanciering worden de aanbieders van kinderopvang
concurrenten van elkaar. Hierdoor worden zij gestimuleerd tot
efficiëntieverbeteringen. Dit in tegenstelling tot de tot dan toe
gebruikelijke wijze van aanbodsubsidiëring, waarbij de subsidies veelal
bij een beperkt aantal aanbieders terechtkomen. Deze vorm van subsidie

3

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

verstrekken werkt volgens de overheid eerder marktverstorend dan versterkend.

De kosten voor kinderopvang zijn verdeeld over de ouders, de
werkgever(s) en de overheid, ook wel tripartite financiering genoemd. De
Rijksoverheid beschouwt de kinderopvang als gemeenschappelijk belang
en een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van deze drie partijen.
De tripartite financiering sluit hierop aan.

2.2

Rechthebbenden
Inwoners met een Nederlandse nationaliteit of verblijfsvergunning die
recht geeft op toeslagen, van wie het inwonende kind, stiefkind of
pleegkind nog niet naar het voortgezet onderwijs gaat, en die
gebruikmaken van een geregistreerd kindercentrum of geregistreerde
gastouderopvang kunnen recht hebben op kinderopvangtoeslag.

Hierbij is het van belang dat de ouders voor het kind kinderbijslag of een
pleegouderbijdrage ontvangen, dan wel het kind in belangrijke mate
onderhouden. Daarnaast is het van belang dat de ouders zelf de kosten
van de kinderopvang betalen. Ook moeten beide ouders werken,
studeren of een re-integratietraject of inburgeringscursus volgen bij een
gecertificeerde instelling.

Wanneer een huishouden voldoet aan de eisen om in aanmerking te
komen voor kinderopvangtoeslag, wordt de hoeveelheid
kinderopvangtoeslag berekend door te kijken naar:
-

het aantal uren dat gebruik wordt gemaakt van een
kinderopvangvoorziening; 1

-

de hoogte van de werkelijk betaalde uurprijs;

-

de opvangsoort: dagopvang, buitenschoolse opvang en
gastouderopvang kennen een verschillend maximumuurtarief
waarvoor ouders een toeslag kunnen ontvangen;

-

het verzamelinkomen van de ouders;

-

op welk kind de opvang betrekking heeft.

Door middel van een drietal rekenvoorbeelden zullen we toelichten hoe
de berekening van kinderopvangtoeslag tot stand komt. In deze
rekenvoorbeelden is uitgegaan van het maximumuurtarief, de

1

Vanaf 1 januari 2012 zijn deze uren ook gekoppeld aan het aantal gewerkte uren van de minst

werkende ouder, zie hoofdstuk 3.

4

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

toeslagpercentages en de toetsingsinkomens over 2014 en gaan we uit

5

van bedragen per maand.

Rekenvoorbeeld 1
Huishouden A heeft twee kinderen, kind X en kind Y genoemd. Het
verzamelinkomen van huishouden A ligt op € 70.000,-.

Aantal uren KO

Betaald uurbedrag

Max uurbedrag

Soort KOT

Kind X

100

€ 6,50

€ 6,70

Kindercentrum Dagopvang

Kind Y

40

€ 6,25

€ 6,25

Kindercentrum Buiten
schoolse opvang

Kind X is het kind dat de meeste uren gebruikmaakt van de
kinderopvang. Dit kind wordt dan automatisch beschouwd als het eerste
kind. Het uurbedrag dat de ouders betalen is voor het eerste kind lager
dan, en voor het tweede kind gelijk aan, het maximum uurbedrag
waarover kinderopvangtoeslag wordt verstrekt. Daardoor ontvangen de
ouders toeslag over het gehele uurbedrag.

Het verzamelinkomen van huishouden A valt tussen € 69.936,- en €
72.699,-, in de toeslagentabel is af te lezen dat het percentage voor het
eerste kind op 48,2% ligt en voor het tweede kind op 83,1%. Dit leidt tot
de volgende bedragen:

Totale kosten KO

Percentage KOT

Bedrag KOT

Kind X

€ 650

48,2%

€ 313,30

Kind Y

€ 250

83,1%

€ 207,75

Rekenvoorbeeld 2
Huishouden B heeft 1 kind, kind Z. Het verzamelinkomen van huishouden
B is € 22.500,-.

Kind Z

Aantal uren KO

Betaald uurbedrag

Max uurbedrag

50

€ 5,00

€ 5,37

Soort KOT
Gastouder Dagopvang

Kind Z is het enige kind van huishouden B dat gebruikmaakt van de
kinderopvang en dus automatisch het eerste kind. Het uurbedrag van de
Gastouder Dagopvang ligt onder het maximumuurtarief, dus ontvangt
huishouden B over het gehele bedrag kinderopvangtoeslag.

Het verzamelinkomen van huishouden B ligt tussen de €22.257,- en

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

€ 23.425,-. In de toeslagentabel is af te lezen dat het percentage

6

kinderopvangtoeslag in de eerstekindtabel 86,0% is. Dit leidt tot de
volgende bedragen:

Totale Kosten KO

Percentage KOT

Bedrag KOT

€ 250

86,0%

€ 215

Kind Z

Rekenvoorbeeld 3
Huishouden C heeft één kind, kind W. Het verzamelinkomen van
huishouden C bedraagt € 105.000,-.

Aantal uren KO

Betaald uurbedrag

Max uurbedrag

20

€10

€ 5,73

Kind W

Soort KOT
Gastouder BSO

Kind W is het enige kind van huishouden C dat gebruikmaakt van de
kinderopvang en dus automatisch het eerste kind. Het uurbedrag van de
Gastouder BSO ligt boven het maximum. Huishouden C ontvangt dus
over € 5,73 kinderopvangtoeslag. Over de resterende € 4,27 ontvangt
huishouden C geen toeslag.

Het verzamelinkomen van huishouden C ligt boven de €103.574,
waardoor het toeslagpercentage 18% is. Dit leidt tot de volgende
berekening:

Kind W

2.3

Totale Kosten

Totale kosten

KO

max. uurbedrag
€200

Percentage KOT

Bedrag KOT

18%

€20,63

€114,60

Ministeriële verantwoordelijkheid
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is
verantwoordelijk voor de vaststelling van de hoogte van de
kinderopvangtoeslag en de vormgeving van het stelsel van wet- en
regelgeving. De minister van Financiën is wettelijk verantwoordelijk
gesteld om de kinderopvangtoeslag uit te voeren. De uitvoering van de
kinderopvangtoeslag is opgedragen aan de Belastingdienst. Zij innen ook
de werkgeversbijdrage door een opslag op de premie voor het
sectorfonds. 2 De werkgevers betalen deze premie voor alle werknemers,

2

Een werkgever draagt een percentage van het loon van de werknemers af

aan het sectorfonds waarbij de werkgever verplicht aangesloten is. Deze premie-opbrengsten van
het sectorfonds worden aangewend om een deel van de overheidsuitgaven aan
kinderopvangtoeslag te financieren en om bij te dragen aan de werklozen in de sector.

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

dus ook voor de werknemers zonder kinderen. De Belastingdienst betaalt
de kinderopvangtoeslag maandelijks rechtstreeks uit aan de ouders,
maar deze kunnen er, als ze voldoen aan bepaalde voorwaarden, voor
kiezen de toeslag te laten uitbetalen aan het kindercentrum of
gastouderbureau.

2.4

Uitgaven en ontvangsten kinderopvangtoeslag
De uitgaven en ontvangsten aan kinderopvangtoeslag worden
verantwoord in artikel 7 van de begroting van het Ministerie van SZW en
vallen binnen het budgettaire kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt.
Ruim 99% van de uitgaven op dit artikel zijn de inkomensoverdrachten in
het kader van de kinderopvangtoeslag. De overige uitgaven bestaan
onder meer uit subsidie ter bevordering van de kwaliteit van de
kinderopvang en een bijdrage aan de Dienst Uitvoering Onderwijs voor
het beheer van het Landelijk Register Kinderopvang en
Peuterspeelzaalwerk. De ontvangsten op dit artikel zijn de
werkgeverspremie (medio 2013 ruim € 1 miljard per jaar) en de
terugontvangsten van te veel uitgekeerde kinderopvangtoeslag (medio
2013 ruim € 400 miljoen per jaar).

De uitgavenreeks kinderopvangtoeslag in de begroting en het jaarverslag
zijn de bruto kasuitgaven. Als deze bruto kasuitgaven met de
terugontvangsten worden gesaldeerd geeft dit de netto kasuitgaven. Als
de netto kasuitgaven met de ontvangen werkgeverspremie gesaldeerd
worden, ontstaat de uit de belastingen gefinancierde uitgaven aan
kinderopvangtoeslag.

Er bestaan verschillen tussen de kasuitgaven en de transactie-uitgaven
aan kinderopvangtoeslag, doordat de kinderopvangtoeslag een maand
van te voren wordt uitgekeerd. De uitgaven in december van jaar t tellen
dus mee in de kasuitgaven van t en in de transactie-uitgaven van t+1.
Daarnaast kunnen de terugontvangsten van onterecht uitgekeerde
kinderopvangtoeslag in een ander jaar plaatsvinden dan waar ze
betrekking op hebben. De analyses in deze nota zijn allen gebaseerd op
de bruto kasuitgaven.

De uitgaven en ontvangsten kinderopvangtoeslag in de begroting worden
door het Ministerie van SZW met een ramingsmodel geraamd.
Inputgegevens hiervoor zijn onder meer de kinderopvangtoeslagtabellen,
uitvoeringsinformatie over t-1 en een groeipad met de autonome
ontwikkeling van het gebruik van kinderopvangtoeslag. De output

7

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

bestaat, naast de meerjarenramingen van de uitgaven en de
ontvangsten, onder meer uit deelnamepercentages en het aantal
kinderen. De gerealiseerde uitgaven en ontvangsten kinderopvangtoeslag
in het jaarverslag levert de Belastingdienst aan.

Het ramingsmodel dat de uitgaven aan kinderopvangtoeslag becijfert,
gebruikt het Ministerie van SZW ook voor het doorrekenen van
beleidsscenario’s. Hierbij wordt de uitgangssituatie van het beleid
vergeleken met een situatie waarbij beleidswijzigingen zijn doorgevoerd.
Op deze manier is ook berekend welke besparingen de verschillende
bezuinigingsmaatregelen, die in deze nota worden besproken, op zouden
leveren.

2.5

Ontwikkeling kerncijfers

2.5.1

Uitgaven

Tabel 1 toont hoe de ramingen en de realisaties van de bruto
kasuitgaven aan kinderopvangtoeslag zich hebben ontwikkeld in de
afgelopen jaren.

Tabel 1 Ontwikkeling raming en realisatie uitgaven kinderopvangtoeslag (in € mln.)
Jaar

Raming

Realisatie

Over-/onderschrijding)

2005

773

673

-100

2006

920

930

10

2007

1.563

2.058

495

2008

1.933

2.825

892

2009

2.744

3.035

291

2010

2.612

3.313

701

2011

2.890

3.179

289

Bron: Begrotingen en jaarverslagen 2005-2011

Figuur 1 geeft dit grafisch weer.

8

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Figuur 1 Ontwikkeling raming en realisatie uitgaven kinderopvangtoeslag

Bron: Begrotingen en jaarverslagen 2005-2011

In tabel 1 en figuur 1 is te zien dat tussen 2005 en 2011 de uitgaven aan
kinderopvangtoeslag bijna zijn vervijfvoudigd, van € 673 miljoen in 2005
naar ruim € 3,1 miljard in 2011.

Uit de tabel en de figuur is daarnaast op te maken dat de gerealiseerde
uitgaven aan kinderopvang tussen 2006 en 2011 structureel de ramingen
hebben overtroffen. Het Ministerie van SZW geeft hierover aan dat ze
naar aanleiding van deze structurele overschrijdingen het ramingsmodel
medio 2011 onder de loep hebben genomen. De verschillen tussen
realisaties en ramingen worden voor het grootste deel veroorzaakt
doordat twee variabelen zich anders hebben ontwikkeld dan verwacht:
(1) de autonome ontwikkeling van het toekomstige gebruik van
kinderopvang en (2) het effect van maatregelen op die ontwikkeling,
oftewel de gedragseffecten (SZW, 2011a). Naar aanleiding van deze
analyse heeft het Ministerie van SZW het ramingsmodel in 2011
aangepast.3

2.5.2

Collectieve bijdrage in de kosten van kinderopvang

Zoals eerder vermeld worden de kosten voor kinderopvang verdeeld over
de ouders, de werkgevers en de overheid. Het deel dat de werkgevers

3

Hierover is het volgende opgenomen in de voorjaarsnota 2011 (Financiën, 2011b): ‘…De raming

voor de kinderopvangtoeslag is naar boven bijgesteld als gevolg van een ramingsbijstelling ten
aanzien van een hogere deelnameontwikkeling (zowel dagopvang als buitenschoolse opvang), het
aantal afgenomen uren en een aanpassing van gedragseffecten..’.

9

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

financieren en het deel dat overheid financiert vormen samen de
collectieve bijdrage in de kosten van kinderopvang.

10

4

Tabel 2 geeft inzicht in de ontwikkeling van de collectieve bijdrage in de
kosten van kinderopvang tussen 2006 en 2011.

Tabel 2 Ontwikkeling collectieve bijdrage in de kosten van kinderopvang
Jaar
Collectieve bijdrage in kosten kinderopvang (in %)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

70

82

82

79

78

73

Bron: Factsheet kinderopvang 2013 (Brancheverenging Kinderopvang, 2013)

2.5.3

Gebruik kinderopvang

Tabel 3 geeft inzicht in de ontwikkeling van het gebruik van
kinderopvang, op basis van het kengetal ‘aantal kinderen met
kinderopvangtoeslag’.

Tabel 3 Ontwikkeling gebruik kinderopvang - aantal kinderen met kinderopvangtoeslag 5
Jaar

2006

2007

2008

2009

2010

2011

413.000

557.000

715.000

802.000

822.000

867.000

Aantal kinderen met
kinderopvangtoeslag
Bron: Opgave Ministerie van SZW

In de tabel is te zien dat het aantal kinderen met kinderopvangtoeslag
tussen 2006 in 2011 is gestegen van 413.000 naar 867.000, een stijging
van 109,9%.

Het aantal kinderen met kinderopvangtoeslag geeft niet het volledige
beeld van het gebruik van de kinderopvang. Hiervoor dient ook het
aantal uren dat kinderen gebruikmaken van kinderopvang meegenomen
te worden. 6 In tabel 4 geven we inzicht in de ontwikkeling van het aantal

4

Het Ministerie van SZW berekent dit als volgt: Allereerst wordt het werkgeversdeel berekend,

door de premie-inkomsten te delen door de kosten van kinderopvang voor werknemers.
Vervolgens wordt het overheidsdeel berekend door het werkgeversdeel en het werknemersdeel af
te trekken van 100%, waarbij het werknemersdeel 1 minus het gemiddelde toeslagpercentage
(dus ook inclusief niet-werknemers) is. Dit laatste wordt berekend met behulp van een model op
basis van een inkomensverdeling. Het werkgeversdeel wordt vervolgens opgeteld bij het
overheidsdeel om te komen tot de collectieve bijdrage in de kosten van kinderopvang.
5

Op basis van cumulatieve cijfers (totaal aantal kinderen dat gedurende één jaar gebruikmaakt

van kinderopvangtoeslag).
6

Om deze reden zijn wij van mening dat het ‘aantal gesubsidieerde uren kinderopvang’ het beste

kengetal is om het gebruik van kinderopvangtoeslag in beeld te brengen. Het Ministerie van SZW
heeft hierover echter geen geschikte gegevens beschikbaar voor dit onderzoek, zodat we voor dit
onderzoek hebben gekozen voor de kengetallen in deze paragraaf.

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

uren dat kinderen gebruikmaken van de dagopvang en van de

11

buitenschoolse opvang. Over het gemiddeld aantal uren dat kinderen
gebruikmaken van de gastouder opvang hebben wij geen betrouwbare
gegevens kunnen vinden.

Tabel 4 Ontwikkeling gebruik kinderopvang - aantal uren gebruik kinderopvang 7
Jaar

2007

2008

2009

2010

2011

Gemiddeld aantal uren dagopvang per jaar per kind

854

900

929

941

943

412

456

478

478

481

Gemiddeld aantal uren buitenschoolse opvang per
jaar per kind
Bron: Factsheet kinderopvang 2013 (Brancheverenging Kinderopvang, 2013)

In de tabel is te zien dat het gemiddeld aantal uren dagopvang per jaar
per kind tussen 2007 in 2011 is gestegen, met 13,6%. Het gemiddeld
aantal uren buitenschoolse opvang per jaar per kind is tussen 2007 en
2011 gestegen met 16,7%.

2.5.4

Arbeidsparticipatie

Een van de doelen van kinderopvangtoeslag is bevordering van de
arbeidsdeelname. Tabel 5 geeft inzicht in één van de kengetallen om dit
te meten, de ontwikkeling van de brutoarbeidsparticipatie. Het Centraal
Bureau voor de Statistiek (CBS) definieert de brutoarbeidsparticipatie als
het percentage van de potentiële beroepsbevolking (bevolking van 15 tot
65 jaar) dat een betaalde baan heeft of ambieert van ten minste twaalf
uur per week.

Tabel 5 Ontwikkeling brutoarbeidsparticipatie
Jaar

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Brutoarbeidsparticipatie (in %)

68,5

69,8

70,9

71,2

71,0

71,1

Bron: CBS Statline, geraadpleegd op 27 januari 2014

Uit deze tabel blijkt dat de brutoarbeidsparticipatie tussen 2006 en 2009
met 2,7%-punt (3,9%) is gestegen. Vanaf 2009 tot en met 2011 is
sprake van een gelijkblijvende trend.

Tabel 6 geeft inzicht in de ontwikkeling van de nettoarbeidsparticipatie.
Het CBS definieert de nettoarbeidsparticipatie als het percentage van de
potentiële beroepsbevolking dat een baan heeft van meer dan twaalf uur
in de week. Dus daar waar bij de brutoarbeidsparticipatie werklozen wel

7

We hebben hiervoor alleen historische gegevens kunnen vinden voor de jaren 2007 tot en met

2011 en voor de opvangcategorieën dagopvang en buitenschoolse opvang. Voor 2006 en de
opvangcategorie gastouders hebben wij geen gegevens kunnen vinden.

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

worden meegerekend in de statistiek, gebeurt dit bij de

12

nettoarbeidsparticipatie niet.

Tabel 6 Ontwikkeling nettoarbeidsparticipatie
Jaar

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Nettoarbeidsparticipatie (in %)

64,8

66,6

68,2

67,8

67,1

67,2

Bron: CBS Statline, geraadpleegd op 27 januari 2014

In deze tabel is net als bij de brutoarbeidsparticipatie sprake van een
duidelijke stijging tussen 2006 en 2009, met 3%-punt (4,6%). Waar de
brutoarbeidsparticipatie tussen 2009 en 2011 ongeveer gelijk blijft, is bij
de nettoarbeidsparticipatie echter sprake van een lichte daling van 0,6%punt.

Aangezien de kinderopvangtoeslag specifiek bedoeld is om de
arbeidsparticipatie onder ouders te verhogen, hebben we in tabel 7
aangegeven hoe de nettoarbeidsparticipatie zich voor verschillende
groepen ouders heeft ontwikkeld tussen 2009 en 2011.

Tabel 7 Nettoarbeidsparticipatie ouders (in %)
Jaar

2009

2010

2011

Moeders (lid van ouderpaar)

69,1

69,7

70,5

Alleenstaande moeder

63,3

63,8

64,6

Moeders met jonge kinderen

70,4

70,6

71,1

Vaders (lid van ouderpaar)

92,4

91,7

91,8

Alleenstaande vaders

80,9

79,8

80,5

Vaders met jonge kinderen

94,2

93,3

93,4

Bron: Cijfers kinderopvang derde kwartaal 2013 (SZW, 2013c)

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

3

Hoe is het beleid voor de
kinderopvangtoeslag
veranderd?

Ons onderzoek richt zich primair op de maatregel ‘Aanpassingen
Kinderopvangtoeslag’ uit het regeerakkoord van het kabinetRutte/Verhagen (- € 200 miljoen in 2015). Bij de uitwerking van deze
maatregel, zoals opgenomen in de brief Kinderopvangtoeslag vanaf 2012
(SZW, 2011b) heeft de minister van SZW twee andere bezuinigingen
meegenomen: een bezuiniging op de ‘Kinderopvangtoeslag’ uit het € 3,2
miljard bezuinigingspakket van het kabinet-Balkenende IV (- € 444
miljoen in 2015) en een ‘Aanvullende ombuiging’ die het kabinetRutte/Verhagen zichzelf heeft opgelegd (- € 130 miljoen in 2015). 8

We behandelen de maatregelen die relevant zijn voor 2012 en 2013 in §
3.1. In § 3.2 schetsen we de beleidswijzigingen die relevant zijn voor
2014 en verder. We bekijken hoe de informatievoorziening in de
begroting en het jaarverslag over deze beleidswijzigingen is geweest in §
3.3.

3.1

Beleidswijzigingen 2012 en 2013
In de financiële bijlage van het regeerakkoord van het kabinetRutte/Verhagen is aangegeven dat de bezuiniging ‘Aanpassingen
kinderopvangtoeslag’ vanaf 2012 ingevuld zou worden met drie
maatregelen:
-

In de eerstekindtabel wordt de vaste voet lineair afgebouwd van
33,3% naar 0.

-

In de tweedekindtabel wordt het subsidiepercentage versneld
afgebouwd naar 64%.

-

8

Het maximum uurtarief wordt verlaagd richting € 5, -.

In deze brief verwijst de minister van SZW ook naar eerdere bezuinigingen van het kabinet-

Balkenende IV, die zijn aangekondigd in de Voorjaarsnota 2010. Wij beperken ons in deze nota tot
de bezuinigingsmaatregelen die zijn doorgevoerd na het aantreden van het KabinetRutte/Verhagen.

13

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Hierbij is verder aangegeven dat de invulling van de bezuiniging
‘Aanpassingen kinderopvangtoeslag’ in het voorjaar 2011 in samenhang
zal worden bezien met de invulling van de ombuigingen in de
kinderopvangtoeslag die onderdeel uitmaken van de maatregelen vanaf
2012 uit de Miljoenennota 2011. Deze aangekondigde invulling heeft zijn
beslag gekregen in de brief Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW,
2011b). In deze brief met bezuinigingsmaatregelen blijkt dat niet alle
maatregelen uit het regeerakkoord van het kabinet-Rutte/Verhagen
ongewijzigd terugkomen in het totale pakket aan maatregelen bij de
uitwerking. Onderstaand zullen we apart voor het ingangsjaar 2012 en
het ingangsjaar 2013 aangeven welke maatregelen wel zijn ingevoerd.

3.1.1

Ingangsjaar 2012

In de brief Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b) kondigt de
minister van SZW drie maatregelen voor 2012 aan: de
kinderopvangtoeslag wordt gekoppeld aan het aantal gewerkte uren, de
ouderbijdrage voor het tweede en volgende kind wordt verhoogd en de
maximum uurtarieven worden niet geïndexeerd.

Koppeling kinderopvangtoeslag aan gewerkte uren, inclusief maximum
van 230 uur per maand (- € 70 miljoen in 2015)
Om oneigenlijk gebruik van de Wet Kinderopvang tegen te gaan zal het
aantal uren kinderopvangtoeslag vanaf 2012 gekoppeld worden aan het
aantal uren van de minst werkende partner. Daarnaast is besloten het
maximum aantal uren waarover kinderopvangtoeslag wordt uitbetaald
voor alle opvangsoorten samen vast te stellen op 230 uur per kind per
kalendermaand.

Aanpassing percentages in toeslagtabellen (- € 395 miljoen in 2015).
De toeslag voor het tweede en volgende kind wordt versneld afgebouwd
en de ouderbijdrage wordt proportioneel verhoogd. Hierdoor gaan alle
ouders, ongeacht het inkomen, eenzelfde percentage meer betalen aan
ouderbijdrage, met een maximum bijdrage van 66,7 % (de zogenaamde
vaste voet) van het maximum-uurbedrag voor de hoogste inkomens. De
nieuwe toeslagentabel waarin de nieuwe percentages zijn verwerkt is
grafisch te zien in figuur 2. 9

9

Tegelijkertijd zijn ook de toetsingsinkomens van de inkomensgroepen in de toeslagentabel

regulier (op basis van artikel 7 van het Besluit tegemoetkoming kosten kinderopvang).

14

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

15

Figuur 2 Tabellen Kinderopvangtoeslag 2011-2012

Bron: Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b)

Niet indexeren maximum uurtarieven (- € 60 miljoen in 2015)
Op grond van artikel 1.7 lid 5 van de Wet Kinderopvang wordt de
maximum uurprijs waarover huishoudens kinderopvangtoeslag ontvangen
jaarlijks geïndexeerd. Besloten is om de maximum uurprijs in 2012 niet
te indexeren. Tabel 8 geeft het verloop van de maximum uurprijs voor de
verschillende soorten opvang weer na het doorvoeren van deze
maatregel.

Tabel 8 Maximum uurprijzen in verschillende soorten opvang
Soort opvang

Tarieven 2010

Tarieven 2011

Tarieven 2012

Dagopvang

€ 6,25

€ 6,36

€ 6,36

Buitenschoolse

€ 5,82

€ 5,93

€ 5,93

€ 5,00

€ 5,09

€ 5,09

opvang
Gastouderopvang

Bron: Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b)

Uit tabel 8 is op te maken dat deze maatregel anders is uitgewerkt dan
was voorzien in het regeerakkoord. Het maximum uurtarief is namelijk
niet verlaagd richting € 5,-, maar de tarieven zijn in 2012 gehandhaafd
op het niveau van 2011.

Op 16 september 2011 zijn deze maatregelen met de publicatie van het
Besluit kinderopvangtoeslag 2012 in de wet- en regelgeving vastgelegd.
De maatregelen zijn vervolgens op 1 januari 2012 ingegaan.

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

3.1.2

Ingangsjaar 2013

In de brief Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b) kondigt de
minister van SZW twee maatregelen voor 2013 aan: een afbouw van de
vaste voet voor hogere inkomens en het instellen van een vaste
maandelijkse eigen bijdrage10. In het begrotingsakkoord 2013 (voorjaar
2012) is vervolgens besloten dat de voorgenomen vaste maandelijkse
bijdrage zal worden vervangen door een verhoging van de ouderbijdrage
voor het eerste kind.

Afbouw vaste voet (- € 125 miljoen in 2015)
Vanuit het idee van tripartiete financiering hebben ouders, ook met hoge
inkomens, recht op een minimale vergoeding van 33,3% voor het eerste
kind, ook wel de vaste voet genoemd. Deze vaste voet wordt met deze
maatregel lineair afgebouwd naar 0%, waardoor mensen met een hoog
inkomen (vanaf circa €118.000 per jaar) vanaf 1 januari 2013 geen recht
meer hebben op kinderopvangtoeslag.

Verhoging ouderbijdrage voor het eerste kind (- € 125 miljoen in 2015)
De ouderbijdrage voor het eerste kind wordt proportioneel verhoogd door
de toeslagpercentages in de eerstekindtabel te verlagen. Vanaf een
inkomen van € 17.229 (het toetsingsinkomen van de laagste
inkomensgroep in de toeslagentabel) wordt de toeslagentabel hierbij
zodanig aangepast dat alle ouders bij een gelijk gebruik aan
kinderopvang, eenzelfde percentage meer betalen aan ouderbijdrage.

In figuur 3 zijn de gevolgen van deze beide maatregelen weergegeven.

10

De minister was hierbij voornemens een vaste eigen bijdrage per huishouden van circa €15 per

maand in te voeren. Dit kwam voort uit het idee dat door de invoering van deze eigen bijdrage
een verdere neerwaartse aanpassing van de toeslagentabel niet nodig is. Hierdoor worden volgens
de minister de negatieve participatie-effecten van de bezuinigingen beperkt.

16

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Figuur 3 Toeslagpercentages in 2012 en vanaf 2013

Bron: Besluit kinderopvang 2013

Uiteindelijk zijn in het Besluit kinderopvangtoeslag 2013 de afbouw van
de vaste voet en de verlaging van de percentages van de
eerstekindtabel vastgelegd, waarmee deze maatregelen per 1 januari
2013 van kracht werden.

3.2

Beleidswijzigingen voor 2014 en verder

3.2.1

Intensivering uitgaven Kinderopvangtoeslag

Op 4 oktober 2013 werden twee maatregelen aangekondigd ter invulling
van een intensivering van de uitgaven aan kinderopvangtoeslag (+ € 100
miljoen structureel vanaf 2014): een verlaging van de ouderbijdrage voor
het eerste kind voor inkomens tussen de € 47.812 en € 103.573 en een
herintroductie van de vaste voet in de eerstekindtabel (SZW, 2013e). In
de brief waarin deze intensivering is aangekondigd geeft de minister van
SZW aan dat deze intensivering aanvullend is aan de intensivering van
€50 miljoen structureel vanaf 2014, voor de indexering van de maximum
uurprijzen in kinderopvang, uit de Begroting SZW 2014 (SZW, 2013b).
De intensivering van de uitgaven aan kinderopvangtoeslag in 2014 is het
gevolg van de motie van Ojik-Samsom (Tweede Kamer, 2013) en
conform de motie van Hamer-Van Nieuwenhuizen-Wijbenga (Tweede
Kamer, 2012).

17

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Verlaging ouderbijdrage voor het eerste kind voor inkomens tussen de
circa € 47.812 en € 103.573 (+ € 50 miljoen structureel vanaf 2014)
De ouderbijdrage voor het eerste kind voor inkomens tussen de circa
€ 47.812 en € 103.573 wordt verlaagd door de toeslagpercentages in de
eerstekindtabel te verhogen.

Herintroductie vaste voet in de eerstekindtabel (+ € 50 miljoen
structureel vanaf 2014)
Daar waar in het Besluit kinderopvangtoeslag 2013 was besloten de
vaste voet af te bouwen, zal deze met de nieuwe maatregel worden
geherintroduceerd. De vaste voet zal vanaf 1 januari 2014 18% bedragen
vanaf een inkomen van circa € 103.574. Het betreft hier dus een
gedeeltelijke terugdraaiing van de maatregel ‘Afbouw vaste voet hoge
inkomens’ (zie § 3.3.1).

Deze maatregelen hebben beide invloed op de toeslagentabel van het
eerste kind. De oude en nieuwe situatie van de toeslagentabel hebben we
hieronder grafisch weergegeven. 11

Figuur 4 Toeslagpercentages in 2013 en 2014

Bron: Besluit Kinderopvang 2014

De maatregelen uit de brief Intensivering kinderopvangtoeslag 2014 zijn
doorgevoerd in het Besluit kinderopvangtoeslag 2014 en daarmee vanaf
1 januari 2014 van kracht.

11

In figuur 4 is ook te zien dat de toetsingsinkomens van de inkomensgroepen in de

toeslagentabel tegelijkertijd regulier zijn geïndexeerd (op basis van artikel 7 van het Besluit
tegemoetkoming kosten kinderopvang).

18

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

3.2.2

Hervorming kindregelingen

In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte/Asscher is een hervorming
en versobering van de kindregelingen aangekondigd, met als doel het
stelsel te vereenvoudigen, de arbeidsparticipatie te verhogen en
inkomensondersteuning te bieden waar die het hardst nodig is. De elf
bestaande kindregelingen worden hierbij teruggebracht tot vier. De
kinderopvangtoeslag is één van de vier nieuwe regelingen, die primair
gericht is op participatiebevordering. Het betreft hier een voortzetting
van het huidige instrument kinderopvangtoeslag; er zijn geen wijzigingen
voorzien in het kader van de hervorming kindregelingen.

3.3

Informatie in begroting en jaarverslag

3.3.1

Informatie in de begroting 2012
In de Begroting SZW 2012 (SZW, 2011d) is aangegeven dat onbedoeld
gebruik van kinderopvangtoeslag zal worden tegengegaan door een
koppeling van het recht op toeslag aan het aantal gewerkte uren van de
minstverdienende partner. Daarnaast is aangegeven dat de maximum
uurprijs niet wordt geïndexeerd en dat de toeslagentabel wordt
versoberd. Er wordt verwezen naar de brief Kinderopvangtoeslag vanaf
2012 (SZW, 2011b) voor meer informatie.

3.3.2

Informatie in het jaarverslag 2012

In het Jaarverslag SZW 2012 (SZW, 2013a) is vermeld dat de eerste- en
tweedekindtabel in 2012 neerwaarts zijn aangepast, dat het recht op het
aantal uren kinderopvangtoeslag voor werkenden is gekoppeld aan het
aantal gewerkte uren van de minst werkende ouder en dat de maximum
uurprijs in 2012 niet is geïndexeerd.

3.3.3

Informatie in de begroting 2013

In de Begroting SZW 2013 (SZW, 2012) is aangegeven dat met ingang
van 2013 de Wet kinderopvang op een aantal punten wordt gewijzigd. De
wijzigingen betreffen het lineair afbouwen van de vaste voet van 33%
voor het eerste kind naar 0% en een proportionele verhoging van de
ouderbijdrage voor alle inkomens behalve de laagste inkomensgroep.

19

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

3.3.4

Informatie in het jaarverslag 2013

In het Jaarverslag SZW 2013 (SZW, 2014c) is vermeld dat de
aangekondigde beleidswijzigingen zijn doorgevoerd.

20

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

4

Wat is er bespaard met de
bezuiniging op de
kinderopvangtoeslag?

In dit hoofdstuk gaan we in op de realisatie van de
bezuinigingsdoelstelling die bij de maatregelen uit het vorige hoofdstuk
hoort. In § 4.1 en § 4.2 kijken we terug op respectievelijk de beoogde en
de gerealiseerde bezuiniging in 2012 en 2013. In § 4.3 kijken we vooruit
naar de uitgaven aan kinderopvangtoeslag in 2014 en verder. In de
laatste paragraaf beschrijven we de informatie in de begroting en het
jaarverslag over de financiële component van deze bezuiniging.

4.1

Beoogde besparing op uitgaven
kinderopvangtoeslag
In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte/Verhagen zijn in de
financiële bijlage de budgettaire gevolgen van de maatregel
‘Aanpassingen Kinderopvangtoeslag’ opgenomen. Hieruit blijkt dat met
de maatregel vanaf 2012 een besparing op de uitgaven aan
kinderopvangtoeslag van € 110 miljoen was beoogd, oplopend tot een
structurele besparing van € 200 miljoen (zie tabel 9).

Tabel 9 Omvang beoogde bezuiniging ‘Aanpassing Kinderopvangtoeslag’ (in € mln.)
2012

2013

2014

2015

structureel

-110

-150

-180

-200

-200

Beoogde bezuiniging

Bron: Regeerakkoord kabinet-Rutte/Verhagen

Zoals reeds aangegeven in het vorige hoofdstuk heeft de minister van
SZW bij de uitwerking van de bezuiniging ‘Aanpassing
Kinderopvangtoeslag’ twee andere bezuinigingen meegenomen. De drie
bezuinigingen samen tellen op tot een bezuiniging van € 420 miljoen in
2012, oplopend tot € 774 miljoen structureel. Tabel 10 geeft een
meerjarig beeld van de onderverdeling van de totale bezuiniging op
kinderopvangtoeslag.

21

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Tabel 10 Onderverdeling bezuinigingen op kinderopvangtoeslag medio 2011 (in €
mln.)
2012

2013

2014

2015

Structureel

-110

-150

-180

-200

-200

-310

-370

-435

-444

-444

0

-130

-130

-130

-130

-420

-650

-745

-774

-774

‘Aanpassingen
kinderopvangtoeslag’
‘Kinderopvangtoeslag 3,2
miljard pakket’ 12
‘Aanvullende taakstelling
kinderopvangtoeslag’
Totaal

Bron: Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b), Miljoenennota 2011 (Financiën, 2010),
de Miljoenennota 2010 (Financiën, 2009)

In de brief Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b) is aangegeven
wat de meerjarige verwachting was van de uitgaven aan
kinderopvangtoeslag voor en na het inboeken van de maatregelen (
tabel 11).

Tabel 11 Uitgavenraming kinderopvangtoeslag voor en na inboeken maatregelen (in
€ mln.)
2012

2013

2014

2015

Zonder maatregelen

3.275

3.360

3.485

3.600

Beoogde besparing maatregelen

-420

-650

-745

-774

(-12,8%)

(-19.4%)

(-21,4%)

(-21,5%)

2.855

2.710

2.740

2.826

(in %)
Met maatregelen

Bron: Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b)

4.2

Gerealiseerde besparing op uitgaven
kinderopvangtoeslag
In deze paragraaf kijken we op basis van de gerealiseerde uitgaven aan
kinderopvangtoeslag in 2012 en 2013 in hoeverre de beoogde
bezuinigingen in deze jaren ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd.

4.2.1

2012

In 2012 is volgens het Jaarverslag SZW 2012 (SZW, 2013) € 2.707
miljoen uitgegeven aan kinderopvangtoeslag. Hiermee is € 568 miljoen
minder uitgegeven dat was geraamd voordat de maatregelen voor de
kinderopvang werden ingevoerd. Dit betekent een gerealiseerde

12

Deze reeks is inclusief een bezuiniging uit de miljoenennota 2011 ter dekking van de begroting

van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW).

22

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

besparing van 17,34%. Afgezet tegen de beoogde besparing van € 420
miljoen (12,82%) is in 2012 € 148 miljoen, oftewel 4,52%, meer
bespaard dan was geraamd.

In bijlage 1 is te zien hoe de raming (en uiteindelijk de realisatie) van de
uitgaven aan kinderopvangtoeslag voor 2012 zich heeft ontwikkeld
gedurende het begrotingsjaar 2012.

4.2.2

2013

In 2013 is volgens het Jaarverslag SZW 2013 (SZW, 2014c) € 2.322
miljoen uitgegeven aan kinderopvangtoeslag. Hiermee is € 1.038 miljoen
minder uitgegeven dat was geraamd, voordat de maatregelen voor de
kinderopvang werden ingevoerd. Dit betekent een besparing van
30,89%. Afgezet tegen de beoogde besparing van € 650 miljoen
(19,35%) is in 2013 € 388 miljoen, oftewel 11,54 %, meer bespaard dan
was geraamd.

In bijlage 2 is te zien hoe de raming (en uiteindelijk de realisatie) van de
uitgaven aan kinderopvangtoeslag voor 2013 zich heeft ontwikkeld
gedurende het begrotingsjaar 2013.

In figuur 5 hebben we de ontwikkeling van de ramingen en de realisatie
van de uitgaven aan kinderopvangtoeslag grafisch in beeld gebracht.

23

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

24

Figuur 5 Ramingen en realisatie uitgaven kinderopvangtoeslag

Bron: Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b), jaarverslagen SZW 2007-2013

De meevallers in de uitgaven kinderopvangtoeslag in 2012 en 2013 zijn
gebruikt om tegenvallers in de uitgaven aan werkloosheidsregelingen in
deze jaren op te vangen (Financiën, 2013) (Financiën, 2014).

4.3

2014 en verder
Van de twee beleidswijzigingen die we besproken hebben in § 3.2 zorgen
alleen de maatregelen in het kader van de intensivering van de
kinderopvangtoeslag vanaf 2014 voor een effect op de geraamde
uitgaven. In de brief Intensivering kinderopvangtoeslag 2014 (SZW,
2013) is hierover aangegeven dat de maatregelen tot € 150 miljoen aan
uitgaven zullen leiden, waarvan € 50 miljoen reeds in de
ontwerpbegroting 2014 was verwerkt. De overblijvende intensivering van
€ 100 miljoen is aan de begroting 2014 toegevoegd met een nota van
wijziging op 29 november 2013.

In tabel 12 staat een overzicht van de ontwikkeling van de ramingen van
de uitgaven aan kinderopvang van 2014 tot en met 2018.

Tabel 12 Uitgavenraming kinderopvangtoeslag 2014-2017 (in € mln.)
Datum

Raming

6 juni 2011

Brief Kinderopvangtoeslag
vanaf 2012 - zonder
maatregelen

2014

2015

2016

2017

2018

3.485

3.600

-

-

-

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

6 juni 2011

Brief Kinderopvangtoeslag
vanaf 2012 -met maatregelen

2.740

2.826

-

-

-

20 september 2011

Begroting SZW 2012

2.827

2.907

3.007

-

18 september 2012

Begroting SZW 2013

2.751

2.840

2.884

2.935

-

17 september 2013

Begroting SZW 2014

2.384

2.418

2.462

2.527

2.581

29 november 2013

Nota van wijziging bij

2.484

2.518

2.562

2.627

2.681

begroting SZW 2014

In de tabel is te zien dat de ramingen voor de uitgaven aan
kinderopvangtoeslag in 2014 en verder een stuk (laatste rij) lager liggen
dan dat in 2011 werd verwacht bij het meerjarig inboeken van de
maatregelen (eerste rij). Volgens de recentste ramingen, conform de
nota van wijziging bij Begroting SZW 2014 (SZW, 2013f) zal er in 2014 €
1.001 miljoen en in 2015 € 1.082 miljoen minder uitgegeven worden dan
was geraamd voor de invoering van de maatregelen, en respectievelijk €
256 miljoen en € 308 miljoen minder dan was geraamd na de invoering
van de maatregelen.

Het Ministerie van SZW geeft aan dat de belangrijkste reden voor de
lagere raming van de uitgaven voor 2014 en 2015 is dat zij verwachten
dat een deel van de daling in het gebruik van kinderopvang meerjarig en
structureel van aard is. Op basis van de realisaties is de meerjarige
raming de afgelopen jaren een paar keer bijgesteld.

4.4

Informatie in begroting en jaarverslag

4.4.1

Informatie in de begroting 2012

In de Begroting SZW 2012 (SZW, 2011d) is aangegeven dat de totale
korting op de uitgaven kinderopvangtoeslag € 420 miljoen bedraagt.

4.4.2

Informatie in het jaarverslag 2012

In het Jaarverslag SZW 2012 (SZW, 2013a) is aangegeven dat de totale
uitgaven aan kinderopvangtoeslag € 2.707 miljoen bedragen, tegenover
de begrote uitgaven van € 2.939 miljoen. Er wordt echter geen inzicht
gegeven in de mate waarin de beoogde bezuiniging is gerealiseerd.

4.4.3

Informatie in de begroting 2013

In de Begroting SZW 2013 (SZW, 2012) is niet aangegeven welke
besparingen op de uitgaven aan kinderopvangtoeslag met de
maatregelen zouden worden gerealiseerd.

25

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

4.4.4

Informatie in het jaarverslag 2013

In het Jaarverslag SZW 2013 (SZW, 2014c) is aangegeven dat de totale
uitgaven aan kinderopvangtoeslag € 2.322 miljoen bedragen. Hierbij is
aangegeven dat dit €370 miljoen lager is dan in de begroting 2013 was
voorzien. Er wordt hierbij ook aangegeven wat de redenen voor dit
verschil zijn. De gerealiseerde uitgaven aan kinderopvangtoeslag worden
echter niet afgezet tegen de verwachting bij het inboeken van de
bezuiniging, waardoor geen inzicht is gegeven in de mate waarin de
beoogde bezuiniging is gerealiseerd.

26

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

5

Wat zijn de gevolgen van de
bezuiniging op de
kinderopvangtoeslag?

In dit hoofdstuk bekijken we wat de verwachte en gerealiseerde gevolgen
van de bezuiniging op de kinderopvangtoeslag zijn. In § 5.1 gaan we dit
na voor de collectieve bijdrage in kosten van kinderopvang. Vervolgens
doen we dit in § 5.2 voor het gebruik van de kinderopvang, in § 5.3 voor
de arbeidsparticipatie en in § 5.4 voor de inkomenseffecten. In § 5.5
bekijken we hoe het parlement over deze ontwikkelingen is geïnformeerd
in de begroting en verantwoordingsstukken van 2012 en 2013.

5.1

Collectieve bijdrage in kosten van kinderopvang

5.1.1

Verwacht

Bij het aankondigen van de bezuinigingsmaatregelen in de brief
Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b) is aangegeven dat de
bezuiniging mede zou worden gerealiseerd door een daling van
collectieve bijdrage 13 in de kosten van kinderopvangtoeslag, van 78% in
2010 naar 66% in 2015.

Voor 2012 werd volgens het Besluit Kinderopvangtoeslag 2012 een daling
van 6%-punt (8,11%) van de collectieve bijdrage in de kosten van
kinderopvang verwacht door de bezuinigingsmaatregelen, van een
bijdrage van 74% in de situatie zonder maatregelen naar 68% in de
situatie met maatregelen.

Ten tijde van het inboeken van de bezuinigingsmaatregelen, in juni 2011,
had het Ministerie van SZW geen verwachting voor de collectieve
bijdrage in de kosten van kinderopvang voor 2013 als er geen
bezuinigingsmaatregelen zouden worden getroffen. In het Besluit
Kinderopvang 2013 is wel de verwachte ontwikkeling van de collectieve
bijdrage in de kosten van kinderopvang voor 2015 gegeven. Deze is op

13

Het gaat hierbij om de bijdrage van de werkgevers en de bijdrage van de overheid.

27

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

dat moment voor 2015 naar beneden toe bijgesteld, op 63%. Deze
bijstelling heeft plaatsgevonden, doordat de voorgenomen vaste
maandelijkse bijdrage die per 1 januari 2013 ingevoerd zou worden,
uiteindelijk is vervangen door de verhoging van de ouderbijdrage voor
het eerste kind (zie § 3.1.2).

5.1.2

Gerealiseerd

In 2012 is de collectieve bijdrage in de kosten van kinderopvang
uitgekomen op 67% (SZW, 2013b). Dit is 7%-punt (9,46%) lager dan de
verwachte collectieve bijdrage in de kosten voor kinderopvang in 2012
zonder bezuinigingsmaatregelen. Hiermee is de collectieve bijdrage in de
kosten van kinderopvang in 2012 1%-punt (1,35%) meer gedaald na
invoering van de bezuinigingsmaatregelen dan vooraf was verwacht.
Deze sneller dan verwachte daling in de collectieve bijdrage wordt
verklaard door onvoorziene wijzigingen in de verdeling van de groep
kinderopvangtoeslagontvangers. Hoe hoger het gemiddelde inkomen van
de groep kinderopvangtoeslagontvangers hoe lager de collectieve
bijdrage. In dit geval heeft een lichte stijging plaatsgevonden van het
gemiddelde inkomen van de groep kinderopvangtoeslagontvanger,
waardoor de collectieve bijdrage in de kosten van kinderopvang in 2012
licht sneller is afgenomen dan verwacht.

In 2013 is de collectieve bijdrage in de kosten van kinderopvang
uitgekomen op 60% (SZW, 2014c). Doordat er bij het inboeken hierover
geen verwachting bekend was, is voor dit jaar niet te zeggen of dit
percentage voldoet aan de verwachting vooraf.

In figuur 6 hebben we de ontwikkeling van de ramingen en realisatie van
de collectieve bijdrage in de kosten voor kinderopvang grafisch in beeld
gebracht, inclusief de doelen 2015 na invoering bezuinigingsmaatregelen.

28

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Figuur 6 Ramingen en realisatie collectieve bijdrage in de kosten voor kinderopvang
(in %)

Bron: Factsheet kinderopvang 2013 (Brancheverenging Kinderopvang, 2013),
Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b), Besluit Kinderopvangtoeslag 2012, Besluit
Kinderopvang 2013, Begroting SZW 2014 (SZW, 2013b) en Jaarverslag SZW 2013 (SZW,
2014c)

5.2

Gebruik kinderopvang

5.2.1

Verwacht

Bij het aankondigingen van de bezuinigingsmaatregelen in de brief
Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b) verwachtte het kabinet
dat de groei in het gebruik van de kinderopvang zou worden afgeremd
door de maatregelen, maar dat het totaal aantal kinderen in de
kinderopvang zou blijven stijgen. Een cijfermatig beeld van de
verwachting heeft het echter niet gegeven.

Navraag bij het Ministerie van SZW geeft het beeld van de verwachting
van het aantal kinderen met kinderopvangtoeslag met en zonder de
bezuinigingsmaatregelen voor 2012 en 2013 (tabel 13).

29

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Tabel 13 Verwachte ontwikkeling (vanaf 2012) aantal kinderen met kinderopvangtoeslag met
en zonder bezuinigingsmaatregelen

14

Jaar

2011

2012

2013

2014

2015

Zonder bezuinigingsmaatregelen

867.000

904.000

930.000

967.000

1001.000

Met bezuinigingsmaatregelen 2012 en

867.000

889.000

897.000

914.000

943.000

-

-15.000

-33.000

-53.000

-58.000

2013
Verschil
Bron: Opgave Ministerie van SZW

Uit de tabel blijkt dat het aantal kinderen met kinderopvangtoeslag na
het doorvoeren van de bezuinigingsmaatregelen inderdaad blijft groeien,
maar minder snel dan zonder bezuinigingsmaatregelen. Waar zonder de
bezuinigingsmaatregelen een stijging van het aantal kinderen met
kinderopvangtoeslag van 15,46% werd verwacht in 2015 ten opzichte
van 2011 is dit na de maatregelen 8,77%.

In de tabel is verder te zien dat werd verwacht dat er na het invoeren
van de maatregelen in 2012 889.000 kinderen met kinderopvangtoeslag
zouden zijn. Zonder de maatregelen was de verwachting dat dit 904.000
kinderen zouden zijn. Door de maatregelen is voor 2012 dus een daling
voorzien in het aantal kinderen met kinderopvangtoeslag voor en na de
bezuinigingsmaatregelen van 15.000 kinderen (-1,66%).

In de tabel is voor 2013 te zien dat werd verwacht dat er na het invoeren
van de maatregelen in 2013 897.000 kinderen met kinderopvangtoeslag
zouden zijn. Zonder de maatregelen was de verwachting dat dit 930.000
kinderen zouden zijn. Door de maatregelen is voor 2013 dus een daling
voorzien in het aantal kinderen met kinderopvangtoeslag van 33.000
kinderen (-3,59%).

Zoals we reeds hebben aangegeven in § 2.5.3 geeft het aantal kinderen
met kinderopvangtoeslag niet het volledige beeld van het gebruik van de
kinderopvangtoeslag. Hiervoor dient ook het aantal uren dat kinderen in
de opvang verblijven meegenomen te worden. Het Ministerie van SZW
geeft hierover echter aan dat ze geen betrouwbare gegevens hebben
over de verwachting van het aantal uren kinderopvang per kind met en
zonder bezuinigingsmaatregelen voor de jaren 2012 tot en met 2015. Wij
kunnen de ontwikkeling van dit kengetal over het gebruik van de
kinderopvangtoeslag in deze notitie dan ook verder niet meenemen.

14

Op basis van cumulatieve cijfers (totaal aantal kinderen dat gedurende één jaar gebruikmaakt

van kinderopvangtoeslag).

30

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

5.2.2

Gerealiseerd

31

Het Ministerie van SZW heeft ons laten weten dat het vanaf het
jaarverslag 2011 een andere definitie gebruikt bij de bepaling van het
aantal kinderen dat gebruik maakt van kinderopvangtoeslag. De waarden
bij het aantal kinderen met kinderopvangtoeslag betroffen tot nu toe in
deze nota het totaal aantal kinderen dat in een jaar gebruik maakte van
kinderopvangtoeslag, oftewel de cumulatieve cijfers. Na het jaarverslag
2011 is het Ministerie van SZW gebruik gaan maken van
maandgemiddelden, het gemiddelde van het maandelijkse aantal
kinderen met kinderopvangtoeslag. Er worden sindsdien geen gegevens
meer verzameld over het aantal kinderen in de kinderopvang op basis
van de oude definitie. Aangezien de verwachtingen over de groei van het
gebruik in 2012-2015 met en zonder bezuiniging nog op basis van de
oude definitie is opgesteld en de realisatie alleen volgens de nieuwe
definitie kunnen wij niet aangeven in hoeverre het aantal kinderen in de
kinderopvang zich heeft ontwikkeld in 2012 en 2013 ten opzichte van de
verwachting voor die jaren.

Op basis van de cijfers over de kinderopvang in de brief die de minister
van SZW ieder kwartaal naar de Tweede Kamer stuurt, kunnen we wel de
ontwikkeling van het gebruik van de kinderopvang in 2012 en 2013 ten
opzichte van 2011 schetsen, zie tabel 14

Tabel 14 Ontwikkeling aantal kinderen in kinderopvang 2011-2013 15
Jaar
Aantal kinderen met kinderopvangtoeslag

2011

2012

2013

738.000

709.000

636.000

Bron: Cijfers kinderopvang derde kwartaal 2013 (SZW, 2013c) en Cijfers kinderopvang 2013
(SZW, 2014b)

Tabel 14 laat zien dat er in 2012 29.000 (3,93%) minder kinderen met
kinderopvangtoeslag waren dan in 2011. In 2012 is dus sprake geweest
van een daling van het aantal kinderen in de kinderopvang, waar bij het
inboeken van de bezuinigingsmaatregelen nog werd uitgegaan van een
stijging van het aantal kinderen in de kinderopvang.

In 2013 is ook sprake geweest van een daling van het aantal kinderen
met kinderopvangtoeslag (met 73.000 (10,30%) ten opzichte van 2012),
terwijl een stijging van het aantal kinderen in de kinderopvang werd
verwacht. De realisatie van het aantal kinderen met kinderopvangtoeslag
is in 2013 overigens een minder goede indicator voor het aantal kinderen

15

Op basis van maandgemiddelden.

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

in de kinderopvang, doordat eerste kinderen van ouders met een
verzamelinkomen boven de €118.189 niet meer in de cijfers worden
meegeteld. Vanaf dit inkomen is in 2013 namelijk geen recht meer op
kinderopvangtoeslag, terwijl deze kinderen mogelijk wel gebruik blijven
maken van de kinderopvang (en de ouders de volledige kosten voor hun
rekening nemen). De minister van SZW geeft aan dat ongeveer 40% van
de daling van het aantal kinderen met kinderopvangtoeslag in 2013 ten
opzichte van 2012 hieraan toe kan worden geschreven (SZW, 2014b).

In figuur 7 is de ontwikkeling van de ramingen en realisaties van het
aantal kinderen met kinderopvangtoeslag gegeven. Hierin zijn zowel de
realisaties 2009 tot en met 2011 en de ramingen met en zonder
maatregelen 2012 tot en met 2015 gegeven op basis van de cumulatieve
cijfers, als de realisaties 2009 tot en met 2013 gegeven op basis van
maandgemiddelden. Realisatie 2012 en 2013 op basis van cumulatieve
cijfers en/of ramingen met en zonder maatregelen 2012 tot en met 2015
op basis van maandgemiddelden zijn helaas niet beschikbaar.

Figuur 7 Ramingen en realisaties aantal kinderen met kinderopvangtoeslag (in
aantallen kinderen)

Bron: Opgave SZW, Cijfers kinderopvang derde kwartaal 2013 (SZW, 2013c) en Cijfers
kinderopvang 2013 (SZW, 2014b)

In figuur 7 is te zien dat daar waar in 2012 en 2013 een gematigde
stijging van het gebruik van kinderopvang werd verwacht door het
Ministerie van SZW, er sprake is geweest van een daling. Hoewel we door
het gebruik van verschillende definities bij de ramingen en realisaties
van het aantal kinderen met kinderopvangtoeslag geen beeld hebben van
de realisatie 2012 en 2013 ten opzichte van de verwachting met en
zonder bezuinigingen voor 2012 en 2013 is het aannemelijk dat de
onvoorziene daling in het gebruik van kinderopvang een belangrijke
reden is voor de groter dan verwachte realisatie van bezuinigingen op
kinderopvang toeslag in 2012 en 2013.

32

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

33

De minister van SZW heeft in juni 2013 in een brief aan de Tweede
Kamer (SZW, 2013d) een analyse gegeven van de daling in het gebruik
van kinderopvang in 2012. Hierin onderscheidt hij negen oorzaken voor
de daling van het gebruik van kinderopvang, waarbij hij expliciet
aangeeft dat deze daling de reden is voor de meevaller in 2012. De
analyse heeft betrekking op het verschil tussen de raming bij
voorjaarsnota 2012 en de realisatie uit het jaarverslag over 2012. De
belangrijkste oorzaak voor de daling van het gebruik van kinderopvang is
een sneller en/of sterker gedragseffect: ouders passen het gebruik van
kinderopvang eerder en sterker aan dat werd verwacht bij de raming.
Naast een aantal meer technische oorzaken geeft de minister ook een
oplopende werkloosheid door een lager dan verwachte economische
ontwikkeling, een lager dan verwacht geboortecijfer en de strengere
handhaving door de Belastingdienst aan als oorzaken. In de tabel in
bijlage 1 hebben we alle oorzaken weergegeven.

De analyse geeft op hoofdlijnen inzicht in de oorzaken van de daling van
het gebruik van kinderopvang en de daarmee samenhangende meevaller.
Op basis van de analyse kunnen wij echter niet vaststellen wat de
oorzaken zijn voor de meevaller ten opzichte van de ramingen bij het
inboeken van de bezuinigingsmaatregelen. Allereerst omdat de basis
voor de analyse de raming bij voorjaarsnota betreft, en niet de raming
op het moment van het doorvoeren van bezuinigingen. Ten tweede
betreft het hier een modelmatige analyse, waarbij een groot aantal
aannames is gedaan.

Om meer zicht te krijgen op de afname van het gebruik van de formele
kinderopvang en de oorzaken hiervan heeft de minister van SZW aan het
Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) gevraagd hier onderzoek naar te
doen. Het kabinet verwacht de Kamer rond de zomer te informeren over
de uitkomsten van dit onderzoek (SZW, 2014a).

5.3

Arbeidsparticipatie

5.3.1

Verwacht

De minister van SZW verwacht een daling van het arbeidsaanbod met
0,1% door de bezuinigingsmaatregelen die ingaan in 2012 en 2013
(SZW, 2011b). De minister van SZW heeft niet aangegeven waar deze
verwachte daling van 0,1% van het arbeidsaanbod op is gebaseerd.
Navraag bij het Ministerie van SZW wijst uit dat de onderbouwing volgt

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

uit berekeningen van het Centraal Planbureau (CPB), en dat het hier gaat
om een daling van de brutoarbeidsparticipatie voor 2015 en verder met
0,06%-punt ten opzichte van de brutoarbeidsparticipatie in 2011.

Doordat de minister van SZW zich baseert op berekeningen van het CPB
is bij de verwachting een andere definitie voor de brutoarbeidsparticipatie gehanteerd dan die van het CBS (zoals door ons
gebruikt in § 2.5.4. Waar het CBS uitgaat van minimaal 12 uur werk of
ambitie om te werken, gebruikt de minister van SZW de internationale
definitie van minimaal 1 uur werk of de ambitie om te werken.

Het Ministerie van SZW heeft bij het doorvoeren van de
bezuinigingsmaatregelen geen verwachting opgesteld van de jaarlijkse
ontwikkeling van de brutoarbeidsparticipatie van 2012 tot en met 2015.
De berekening van de participatie-effecten is bovendien op macroniveau
gemaakt en daarom niet uitgesplitst naar verschillende groepen (SZW,
2011c).

5.3.2

Gerealiseerd

In deze paragraaf bekijken we de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie
in de eerste twee jaren na het doorvoeren van de
bezuinigingsmaatregelen, 2012 en 2013. Aangezien het Ministerie van
SZW bij aankondiging van de maatregelen een verwachte ontwikkeling
voor de brutoarbeidsparticipatie heeft gegeven voor 2015, bekijken we
deze eerst. Het instrument kinderopvangtoeslag is echter vooral bedoeld
om ouders met kinderen aan het werk te krijgen, waardoor het ook
relevant is om de ontwikkeling van de nettoarbeidsparticipatie van
ouders in beeld te brengen. Dit doen we in het laatste deel van de
paragraaf.

Brutoarbeidsparticipatie
Om twee redenen is het niet mogelijk om de realisatie van de
brutoarbeidsparticipatie in 2012 en 2013 af te zetten tegen de
verwachting van het Ministerie van SZW. Allereerst heeft het Ministerie
van SZW alleen een verwachting voor de ontwikkeling van de
arbeidsparticipatie gegeven voor de lange termijn en niet specifiek voor
2012 en 2013. Ten tweede gebruikt het Ministerie van SZW een andere
definitie voor de brutoarbeidsparticipatie dan de gegevens hierover van
het CBS (zie § 5.3.1)

34

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Op basis van cijfers van het CBS kunnen we wel aangeven wat de
ontwikkeling van de brutoarbeidsparticipatie in de jaren na de
bezuiniging, in 2012 en 2013, is geweest (zie tabel 15).

Tabel 15 Brutoarbeidsparticipatie
Jaar

2011

2012

2013

Brutoarbeidsparticipatie (in %)

71,1

71,8

72,1

Bron: CBS Statline, geraadpleegd op 5 maart 2014

Uit de cijfers van het CBS blijkt dat de brutoarbeidsparticipatie in 2012
met 0,7%-punt (0,98%) is gestegen ten opzichte van 2011. In 2013
steeg de brutoarbeidsparticipatie met 1,0%-punt (1,41%) ten opzichte
van 2011 en met 0,3%-punt (0,42%) ten opzichte van 2012.

Nettoarbeidsparticipatie
Het CBS geeft ook inzicht in de ontwikkeling van de
nettoarbeidsparticipatie op macroniveau in 2012 en 2013, zie
onderstaande tabel 16.

Tabel 16 Nettoarbeidsparticipatie
Jaar

2011

2012

2013

Nettoarbeidsparticipatie (in %)

67,2

67,2

66,1

Bron: CBS Statline, geraadpleegd op 5 maart 2014

In tegenstelling tot de brutoarbeidsparticipatie is de
nettoarbeidsparticipatie in 2012 niet gestegen ten opzichte van 2011,
maar gelijk gebleven. In 2013 daalde de nettoarbeidsparticipatie met
1,1%-punt (1,64%) ten opzichte van 2011 en 2012.

Aangezien de kinderopvangtoeslag specifiek bedoeld is om de
arbeidsparticipatie onder ouders te verhogen, hebben we in tabel 17
weergegeven hoe de nettoarbeidsparticipatie zich voor verschillende
groepen ouders heeft ontwikkeld in 2012 en 2013.

Tabel 17 Nettoarbeidsparticipatie ouders (in %)
Jaar

2011

2012

2013

Moeders (lid van ouderpaar)

70,5

71

70,2

Alleenstaande moeder

64,6

63

61,2

Moeders met jonge kinderen

71,1

71,5

70,3

Vaders (lid van ouderpaar)

91,8

91,4

89,8

Alleenstaande vaders

80,5

79,3

76,9

Vaders met jonge kinderen

93,4

93,2

90,9

Bron: Cijfers kinderopvang 2013 (SZW, 2014b)

35

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

De cijfers in de tabel geven een gemengd beeld. De

36

nettoarbeidsparticipatie van moeders is in 2012 gestegen ten opzichte
van 2011, met uitzondering van de alleenstaande moeders. De nettoarbeidsparticipatie van vaders daarentegen is bij alle groepen gedaald in
2012 ten opzichte van 2011. In 2013 is de nettoarbeidsparticipatie van
ouders over de hele linie gedaald.

De cijfers over de ontwikkeling van de bruto -en nettoarbeidsparticipatie
(voor verschillende groepen) in 2012 en 2013 wijzen verschillende
kanten op en zijn daarmee lastig te interpreteren. De koppeling tussen
versobering van de kinderopvangtoeslag, gebruik van formele
kinderopvang en arbeidsparticipatie is op basis van deze cijfers niet te
leggen. Er kan bovendien niet worden aangegeven welk deel van de
ontwikkeling wordt veroorzaakt door de versobering van de
kinderopvangtoeslag en welk deel door andere oorzaken, zoals de
oplopende werkloosheid. Er is extra onderzoek nodig om te bekijken welk
effect de bezuinigingsmaatregelen op de kinderopvangtoeslag hebben
gehad op de arbeidsparticipatie. Dit zal worden meegenomen in het
eerder genoemde onderzoek van het SCP (in § 5.2.2).

5.4

Inkomenseffecten

5.4.1

Verwacht

In de brief Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b) is aangegeven
welke inkomenseffecten van de maatregelen, die ingaan in 2012 en
2013, werden verwacht voor 2013 en verder (zie tabel 18). Voor 2012 is
geen berekening gemaakt van de verwachte inkomenseffecten van de
bezuinigingsmaatregelen.

Tabel 18 Inkomenseffect van de maatregelen in de kinderopvangtoeslag voor huishoudens die
kinderopvang gebruiken in 2013
Minimum-

1x – 1,5x

1,5x – 2x

2x – 3x

>3x

modaal

modaal

modaal

modaal

modaal

Inkomenseffect

Totaal

-1 tot 0 %

10%

21%

18%

18%

13%

17 %

-2 tot -1 %

50%

57%

60%

56%

37%

53 %

-5 tot – 2 %

33%

20%

21%

26%

40%

27 %

< - 5 %

8%

1%

1%

1%

10%

3 %

Totaal

100%

100%

100%

100%

100%

100%

9 %

16%

26%

31%

18%

100%

% aantal

Bron: Kinderopvangtoeslag vanaf 2012 (SZW, 2011b)

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Uit de tabel blijkt dat het grootste deel (70%) van de huishoudens die
gebruikmaken van formele kinderopvang een negatief inkomenseffect tot
2% heeft. Een kleiner deel (30%) heeft een negatief inkomenseffect van
meer dan 2%. Een negatief inkomenseffect van meer dan 5% wordt door
3% van de huishoudens ondervonden.

5.4.2

Gerealiseerd

Het Rijk monitort over het algemeen de inkomenseffecten van
maatregelen op individueel niveau niet apart. Dit geldt ook voor de
maatregelen kinderopvangtoeslag. Het Ministerie van SZW heeft
aangegeven dat zo’n analyse wel mogelijk is, maar afhankelijk is van
zeer veel uiteenlopende individuele omstandigheden. Bovendien is het
geen gangbare praktijk en enorm tijdrovend.

5.5

Informatie in begroting en jaarverslag

5.5.1

Informatie in de begroting 2012

In de Begroting SZW 2012 (SZW, 2011d) is het gebruik van de
kinderopvangtoeslag in beeld gebracht met vier kengetallen:
-

% kinderen 0-4 jaar met kinderopvangtoeslag;

-

% kinderen 0-12 jaar met kinderopvangtoeslag;

-

aantal huishoudens dat gebruikmaakt van kinderopvang;

-

aantal huishoudens tot anderhalf keer modaal dat gebruikmaakt
van kinderopvang.

Bij de ramingen van de waarden voor 2012 op deze kengetallen is niet
aangegeven wat het verwachte effect van de bezuinigingen is.

Voor wat betreft de collectieve bijdrage in de kosten van kinderopvang is
in de Begroting SZW 2012 (SZW, 2011d) aangegeven dat deze met de
bezuinigingsmaatregelen wordt teruggebracht van 78% in 2010 tot circa
66% in 2015. Er is hierbij geen verwachting gegeven voor de waarde in
2012.

In de Begroting SZW 2012 (SZW, 2011d) wordt niet ingegaan op het
effect van de bezuinigingsmaatregelen op de arbeidsparticipatie. Wel
wordt aangegeven dat het kabinet er ondanks de bezuinigingen op
kinderopvangtoeslag naar streeft de arbeidsparticipatie van ouders met
jonge kinderen minimaal gelijk te houden aan 2010.

37

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Over de gevolgen van de versobering van de toeslagtabel staat in de
Begroting SZW 2012 (SZW, 2011d) dat ongeveer 550.000 huishoudens
een gemiddeld negatief effect op de koopkracht ondervinden van 1%. Er
is aangegeven dat deze versobering dusdanig is vormgegeven dat de
lage inkomens, waaronder de meeste alleenstaande ouders, relatief
worden ontzien.

5.5.2

Informatie in het jaarverslag 2012

In het Jaarverslag SZW 2012 (SZW, 2013a) is het gebruik van de
kinderopvangtoeslag in beeld gebracht met vier kengetallen:
-

% kinderen 0-4 jaar met kinderopvangtoeslag;

-

% kinderen 4-12 jaar met kinderopvangtoeslag;

-

aantal huishoudens dat gebruikmaakt van kinderopvang;

-

aantal huishoudens tot anderhalf keer modaal dat gebruikmaakt
van kinderopvang.

Het Jaarverslag SZW 2012 (SZW, 2013a) laat een daling zien van het
aantal huishoudens dat kinderopvangtoeslag ontvangt van 4%, oftewel
17.000 huishoudens. Het totaal aantal huishoudens dat
kinderopvangtoeslag ontvangt daalt van 475.000 in 2011 naar 458.000
in 2012. Er is echter geen inzicht gegeven in de mate waarin het gebruik
van de kinderopvang zich anders heeft ontwikkeld dan was verwacht bij
het inboeken van de bezuiniging.

In het Jaarverslag SZW 2012 (SZW, 2013a) is aangegeven dat de
gemiddelde ouderbijdrage in de kosten van kinderopvang in 2012 is
uitgekomen op 33%. Hierbij wordt echter niet duidelijk in hoeverre dit
voldoet aan de verwachting in 2012 na het inboeken van de bezuiniging.

In het Jaarverslag SZW 2012 (SZW, 2013a) wordt gesteld dat de
arbeidsparticipatie van moeders en vaders met jonge kinderen in 2012
over het geheel genomen ten opzichte van 2011 stabiel is gebleven.

In het Jaarverslag SZW 2012 (SZW, 2013a) is geen informatie
beschikbaar over de realisatie van de inkomenseffecten.

38

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

5.5.3

Informatie in de begroting 2013

In de Begroting SZW 2013 (SZW, 2012) is het gebruik van de
kinderopvangtoeslag in beeld gebracht met vijf kengetallen:
-

% kinderen 0-4 jaar met kinderopvangtoeslag;

-

% kinderen 4-12 jaar met kinderopvangtoeslag;

-

aantal huishoudens dat gebruik maakt van kinderopvang;

-

aantal huishoudens tot anderhalf keer modaal dat gebruik maakt
van kinderopvang;

-

aantal kinderen met kinderopvangtoeslag.

Bij de ramingen van de waarden voor 2013 op deze kengetallen is niet
aangegeven wat het verwachte effect van de bezuinigingen is.

In de Begroting SZW 2013 (SZW, 2012) wordt voor alle
inkomensgroepen – behalve de laagste inkomens – uitgegaan van een
stijging van de bijdrage die ouders betalen aan de kinderopvang. Deze
stijging treedt vooral op in de eigen bijdrage per uur voor het eerste
kind, maar is ook aanwezig in de eigen bijdrage per uur voor het tweede
(en verdere) kind. Verder is aangegeven dat de verwachting voor de
collectieve bijdrage in de kosten van kinderopvang voor 2013 63% is.

In de Begroting SZW 2013 (SZW, 2012) is geen informatie opgenomen
over de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie.

De Begroting SZW 2013 (SZW, 2012) geeft aan dat huishoudens die
gebruikmaken van de kinderopvang door de aangekondigde maatregelen
en een technische aanpassing van de inkomensgrenzen in de tabel (als
gevolg van de wet Uniformering Loonbegrip) een gemiddeld effect
ondervinden van -0,75% minder koopkracht.

5.5.4

Informatie in het jaarverslag 2013

In het Jaarverslag SZW 2013 (SZW, 2014c) is het gebruik van de
kinderopvangtoeslag in beeld gebracht met vijf kengetallen:
-

% kinderen 0-4 jaar met kinderopvangtoeslag;

-

% kinderen 4-12 jaar met kinderopvangtoeslag;

-

aantal huishoudens dat gebruik maakt van kinderopvang;

-

aantal huishoudens tot anderhalf keer modaal dat gebruik maakt

-

aantal kinderen met kinderopvangtoeslag.

van kinderopvang.

39

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Bij de realisaties op deze kengetallen over 2013 is niet aangegeven in
hoeverre dit overeenkomt met de verwachtingen van het gebruik van
kinderopvang bij het inboeken van de bezuinigingsmaatregelen.

Uit het Jaarverslag SZW 2013 (SZW, 2014c) blijkt dat de ouderbijdrage
voor alle inkomensgroepen in 2013 is gestegen ten opzichte van 2012.
Verder is aangegeven dat de collectieve bijdrage in de kosten van
kinderopvang in 2013 op 60% is uitgekomen.

In het Jaarverslag SZW 2013 (SZW, 2014c) is geen informatie
opgenomen over de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie.

Het Jaarverslag SZW 2013 (SZW, 2014c) is geen informatie beschikbaar
over de realisatie van de inkomenseffecten.

40

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Bijlage 1 Ontwikkeling raming
uitgaven kinderopvangtoeslag
2012

Datum

6 juni 2011

Nota

Brief Kinderopvangtoeslag

Mutatie

Raming

(in € mln)

(in € mln)
-

Reden mutatie

2.855 -

2012
20 september

Begroting SZW 2012

+84

2011

2.939 Ramingsbijstelling op basis van
nieuwe gegevens en technische
mutatie berekening
kinderopvangtoeslag bij
belastingdienst.

31 mei 2012

1ste suppletoire SZW 2012

-9

2.930 Ramingsbijstelling op basis van
uitvoeringsgegevens
(- € 7,64 mln), en aanvulling op
de
uitvoeringskosten (– € 1,60
mln).

30 november

2 de suppletoire SZW 2012

-190

2.740 Negen oorzaken worden

Jaarverslag SZW 2012

-33

2.707 bijstellingen verklaren (SZW,

2012
15 mei 2013

onderscheiden die deze

2013d):
- Conjunctuureffect (-€ 39 mln)
- Gedragseffect (-€ 110 mln)
- Prijseffect (€ 84 mln)
- Strengere handhaving
Belastingdienst (-€ 39 mln)
- Onvoorziene afname in
doelgroepouders (-€ 37 mln)
- Lager geboortecijfer (-€ 6
mln)
- Samenstellingseffect (-€ 17
mln)
- Beperken (2012) en
verruimen (2012 en 2013)
aanvragen terugwerkende
kracht (-€ 17 mln)
- Minder nabetalingen (-€ 44
mln)
Totaal

-148

- -

41

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Bijlage 2 Ontwikkeling raming
uitgaven kinderopvangtoeslag
2013

Datum

6 juni 2011

Nota

Brief

Mutatie

Raming

(in € mln.)

(in € mln.)
-

42

Reden mutatie

2.710 -

Kinderopvangtoeslag
2012
20 september

Begroting SZW 2012

+55

2011

2.765 Ramingsbijstelling op basis van nieuwe gegevens
en technische mutatie berekening
kinderopvangtoeslag bij belastingdienst.

18 september

Begroting SZW 2013

-87

2.678 Ramingsbijstelling op basis van nieuwe gegevens

1ste suppletoire SZW

-178

2.500 Vier redenen:

2012
30 mei 2013

2013

- Bijstelling op grond van het dalende gebruik in
2012 (- € 221 miljoen).
- Aanpassing berekening kinderopvangtoeslag
landen buiten de EU (-/- € 0,7 miljoen).
- Verruiming mogelijkheid om met
terugwerkende kracht kinderopvangtoeslag over
2012 en 2013 aan te vragen (€ 30,0 miljoen).
- Afschaffing reiskostenaftrek leidt tot lagere
inkomens en daardoor hogere
kinderopvangtoeslag (€ 14 miljoen)

29 november

2 de suppletoire SZW

2013

2013

-138

2.362 Vijf redenen:
- bijstelling voor de loon- en prijsontwikkeling
2013 (€ 7,3 miljoen).
- Nabetaling op de afrekening over 2012 (€
0,459 miljoen).
- Bijstelling op basis van uitvoeringsinformatie
over de eerste zes maanden van 2013 (–/– €
150,0 miljoen).
- Overboeking naar Financiën in verband met
uitvoeringskosten terugwerkende kracht
kinderopvangtoeslag (–/– € 2,012 miljoen).
- De aanpassing van de
kinderopvangtoeslagtabel, onderdeel van de
Begrotingsafspraken 2014, leidt tot hogere
uitgaven kinderopvangtoeslag in 2013 omdat de
kinderopvangtoeslag vooraf wordt uitbetaald (€
6,538 miljoen)

21 mei 2014

Jaarverslag SZW 2013

-40

Totaal

-388

2.322 Geen specifieke reden opgegeven
- -

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Gebruikte afkortingen

CBS

Centraal Bureau voor de Statistiek

CPB

Centraal Planbureau

SCP

Sociaal Cultureel Planbureau

SZW

(Ministerie van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid

VenJ

(Ministerie van) Veiligheid en Justitie

43

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Literatuur

Algemene Rekenkamer (2011). Bezuinigingsmonitor 2011, Tweede
Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 758, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2013). Aandachtspunten bij de begroting 2014
van de minister van Financiën. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014,
33 750 IX, nr. 6. Den Haag: Sdu.

AZ (2012). Verantwoordingsbrief 2012, Tweede Kamer, vergaderjaar
2012-2013, 33 633, nr. 1. Den Haag: Sdu.

Besluit kinderopvang 2012. Besluit van 16 september 2011 tot wijziging
van het Besluit kinderopvangtoeslag en tegemoetkomingen in kosten
kinderopvang in verband met het vastleggen van de verhouding tussen
het aantal gewerkte uren en het aantal uren kinderopvang waarvoor
kinderopvangtoeslag kan worden aangevraagd, het handhaven van de
maximum uurprijs en het aanpassen van de inkomens- en
percentagetabellen voor de kinderopvangtoeslag.

Besluit kinderopvang 2013. Besluit van 13 oktober 2012 tot wijziging van
het Besluit kinderopvangtoeslag en tegemoetkomingen in kosten
kinderopvang in verband met het afbouwen van de vaste voet voor hoge
inkomens in de kinderopvangtoeslagtabel voor het eerste kind, het
proportioneel verhogen van de ouderbijdrage voor het eerste kind, het
vastleggen van de verhouding tussen het aantal uren waarin gebruik
wordt gemaakt van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling
of scholing, een opleiding of een cursus wordt gevolgd en het aantal uren
waarvoor kinderopvangtoeslag kan worden aangevraagd en enige andere
wijzigingen.

Besluit kinderopvang 2014. Besluit van 15 oktober 2013 tot wijziging van
het Besluit kinderopvangtoeslag in verband met aanpassing van de
kinderopvangtoeslagtabel voor het berekeningsjaar 2014.

Brancheverenging Kinderopvang (2013). Factsheet Kinderopvang 2013.
z.pl.: eigen beheer.

44

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Financiën (2009). Miljoenennota 2010, Tweede Kamer, vergaderjaar
2009-2010, 32 123, nr. 1. Den Haag: Sdu.

Financiën (2010). Miljoenennota 2011, Tweede Kamer, vergaderjaar
2010-2011, 32 500, nr. 1. Den Haag: Sdu.

Financiën (2011a). 18 miljard monitor. Den Haag: Sdu.

Financiën (2011b). Voorjaarsnota 2011. Tweede Kamer, vergaderjaar
2010-2011, 32 780, nr. 1. Den Haag: Sdu.

Financiën (2012). 30 miljard monitor. Den Haag: Sdu.

Financiën (2013). Financieel Jaarverslag van het Rijk 2012. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 605, nr. 1. Den Haag: Sdu.

Financiën (2014). Financieel Jaarverslag van het Rijk 2013. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 930 IX, nr. 1. Den Haag: Sdu. 33
930 IX, nr.1

SZW (2011a). Vragen van het lid Van Gent aan de minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid over de ramingen kinderopvangtoeslag
(ingezonden 22 april 2011).; Antwoord. Kamervragen met antwoord
2010-2011, nr. 2532, Tweede Kamer. Den Haag: Sdu.

SZW (2011b). Kinderopvangtoeslag vanaf 2012. Brief aan de Tweede
Kamer van de minister van SZW, d.d. 6 juni 2011. Kenmerk
KO/2011/8502. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid.

SZW (2011c). Antwoord op vragen naar aanleiding van voorhang
ontwerpbesluit kinderopvangtoeslag. Bijlage bij Eerste Kamer,
vergaderjaar 2010-2011, 31 989 P. C

SZW (2011d). Vaststelling van de begrotingsstaten van Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2012. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 000 XV, nr. 2. Den Haag: Sdu.

SZW (2012). Vaststelling van de begrotingsstaten van Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2013. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 400 XV, nr. 2. Den Haag: Sdu.

45

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

SZW (2013a). Jaarverslag en slotwet Sociale Zaken en Werkgelegenheid
2012. Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 605 XV, nr. 1. Den
Haag: Sdu.

SZW (2013b). Vaststelling van de begrotingsstaten van Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2014. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 750 XV, nr. 2. Den Haag: Sdu.
SZW (2013c). Kinderopvang; Brief minister met de cijfers kinderopvang t/m
3e kwartaal 2013. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 322, nr. 226.
Den Haag: Sdu.

SZW (2013d). Kinderopvang; Brief minister bij aanbieding van ontwerpbesluit
tot wijziging van het Besluit Kinderopvangtoeslag, in kader wettelijke
voorhangprocedure. Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 31 322, nr.
214. Den Haag: Sdu.

SZW (2013e). Kinderopvang; Brief minister over wijzigingen in
kinderopvangtoeslag. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 31 322, nr.
220. Den Haag: Sdu.

SZW (2013f). Nota van wijziging bij vaststelling van de begrotingsstaten van
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2014.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 750 XV, nr. 12. Den Haag: Sdu.

SZW (2014a). Wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet, de Wet op het
kindgebonden budget, de Wet werk en bijstand, de Wet inkomstenbelasting
2001, de Wet studiefinanciering 2000 en enige andere wetten in verband met
hervorming en versobering van de kindregelingen (Wet hervorming
kindregelingen); Nota n.a.v. het verslag. Tweede Kamer, vergaderjaar 20132014, 33 716, nr. 9. Den Haag: Sdu.

SZW (2014b). Kinderopvang; Brief minister met de cijfers kinderopvang
2013. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 31 322, nr. 234. Den Haag:
Sdu.

SZW (2014c). Jaarverslag en slotwet Sociale Zaken en Werkgelegenheid
2013. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 930 XV, nr. 1. Den Haag:
Sdu.

Tweede Kamer (2012). Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2013;

46

Achtergronddocument kinderopvangtoeslag

Motie over vraaguitval in de kinderopvang. Tweede Kamer, vergaderjaar
2012-2013, 33400 XV, nr. 39. Den Haag: Sdu.

Tweede Kamer (2013). Nota over de toestand van 's Rijks Financiën; Motie
over het inzetten van de vrijgevallen structurele meevaller van 100 miljoen
euro ten behoeve van de kinderopvangtoeslag. Tweede Kamer, vergaderjaar
2013-2014, 33 750, nr. 8. Den Haag: Sdu.

Wet Kinderopvang. Wet van 9 juli 2004 tot regeling met betrekking tot
tegemoetkomingen in de kosten van kinderopvang en waarborging van de
kwaliteit van kinderopvang

47