Schoolgebouwen primair en voortgezet
onderwijs: de praktijk gecheckt

2016

Schoolgebouwen primair en
voortgezet onderwijs: de praktijk
gecheckt

De tekst van het rapport Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk gecheckt is vastgesteld
op 26 januari 2016.
Het rapport is op 4 februari 2016 aangeboden aan de Tweede Kamer.

2

algemene rekenkamer

Inhoud
1

2

Onderwijshuisvesting in de praktijk

3

1.1
1.2
1.3
1.3.1
1.3.2

4
8
15
15
16

Stelsel
2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.2.4
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3

3

Onderwijshuisvestingstelsel
Bevindingen, conclusies en aanbevelingen
Bestuurlijke reacties en nawoord Algemene Rekenkamer
Bestuurlijke reacties
Nawoord Algemene Rekenkamer

19
Beleid onderwijshuisvesting
Kloof tussen ambities Rijk en wet- en regelgeving
Maatregelen Rijk ter verbetering kwaliteit schoolgebouwen
Kwaliteitseisen veld aan onderwijsgebouwen
Financiën
Financiering onderwijshuisvesting in een notendop
Fictief budget gemeenten
Uitgaven gemeenten en schoolbesturen
Kwaliteitsslag in relatie tot financiële maatregelen
Toezicht op schoolgebouwen, schoolbesturen en gemeenten
Toezicht op schoolgebouwen
Toezicht op schoolbesturen en gemeenten
Toezicht op financiën van schoolbesturen

20
20
21
22
23
23
23
25
28
31
31
33
34

Lokale praktijk

39

3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3
3.3.4

40
40
41
43
47
47
53
55
56
58
58
59
62
63

Lokale taakverdeling en samenwerking
Voorwaarden voor goede lokale samenwerking
Andere taakverdeling bij doordecentralisatie
Verschillende risico’s voor gemeenten en schoolbesturen
Langetermijnperspectief
Overcapaciteit en leegstand
Rekenen met levensduurkosten
Gezamenlijke meerjarenplanningen
Doordecentralisatie en de lange termijn
Lokale sturing en informatie
Verwachtingen over rol gemeente, in aanloop naar 1997
Lokaal onderwijshuisvestingsbeleid
Horizontale checks and balances
Lokaal onderwijshuisvestingsbeleid bij doordecentralisatie

Bijlagen
Bijlage 1
Bijlage 2
Bijlage 3
Bijlage 4

65
Technische toelichting op de figuren
Uitkomsten gebruikersonderzoek kwaliteit schoolgebouwen
Onderzoeksaanpak
Schoolgebouwen in po en vo

66
75
80
82

3

1

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Onderwijshuisvesting in de praktijk
Het Nederlandse stelsel van onderwijshuisvesting voor het primair en voortgezet
onderwijs is gericht op een redelijk voorzieningenniveau. Dat niveau lijkt het inderdaad
ongeveer op te leveren, als we afgaan op de meningen van gebruikers zoals leraren,
leerlingen en ouders: zij geven hun gebouw gemiddeld een 6,5. De figuur laat het
gemiddeld rapportcijfer zien voor elk van deze groepen. Deze cijfers zijn afkomstig uit
een eigen internetpeiling waarop iedereen die dat wilde, kon reageren. Gebruikers zijn
dus niet geselecteerd op basis van een representatieve steekproef.
Figuur 1 Rapportcijfers schoolgebouwen, gemiddelde voor leraren, leerlingen, ouders en andere
deelnemers aan webenquête Checkjeschoolgebouw (Algemene Rekenkamer, 2014a)1
8
7

6,8

6
5

6,4

6,4

Ouders

Anderen

5,7

4
3
2
1
0

Leraren

Leerlingen

Bron: Algemene Rekenkamer, webenquête www.checkjeschoolgebouw.nl, oktober 2014

Leraren geven hun gebouw een lager rapportcijfer dan de andere deelnemers: een 5,7.
De leraren hebben we ook gevraagd de functionaliteit van hun gebouw te beoordelen,
dus de geschiktheid om er het door hen gewenste onderwijs aan te kunnen bieden.
Daaruit blijkt dat zij de functionaliteit van de gebouwen niet heel slecht vinden, maar
ook niet heel goed (zie bijlage 2 voor het volledige overzicht van de uitkomsten uit dit
gebruikersonderzoek).
Verder bleken gebruikers het minst tevreden over schoolgebouwen die gebouwd zijn in
de periode 1966-1975, zoals te zien is in figuur 2.
Figuur 2 Bouwperiode en oordeel gebruikers (2014)
7,5

7,0

6,5

6,0

5,5

1
In bijlage 1 geven we een
technische toelichting op
alle figuren in deze publicatie waarvoor dat nodig is.

5,0
0

Voor
1945

19461955

19561965

19661975

19761985

19861995

19962005

Vanaf
2006

Bron: koppeling van antwoorden (op vraag naar algemeen rapportcijfer) uit ons gebruikersonderzoek
Checkjeschoolgebouw met de kadastrale informatie (BAG)/DUO-gegevens per schoolgebouw.

4

algemene rekenkamer

Gebruikers in niet-stedelijke gemeenten bleken minder tevreden over schoolgebouwen
dan andere gebruikers (figuur 3).
Figuur 3 Stedelijkheid en oordeel gebruikers (2014)
6,5

6,0

5,5

5,0
0

Niet
stedelijk

Weinig
stedelijk

Matig
stedelijk

Sterk
stedelijk

Zeer sterk
stedelijk

Bron: koppeling van antwoorden (rapportcijfer) uit ons gebruikersonderzoek Checkjeschoolgebouw
met de kadastrale informatie (BAG)/DUO-gegevens per schoolgebouw.

In ons onderzoek hebben we de werking van het stelsel van onderwijshuisvesting in de
praktijk vergeleken met hoe het bedoeld is. We hebben de lokale samenwerking in zes
gemeenten (in dit rapport voeren we ze af en toe ten tonele als casusgemeenten)
onderzocht, de (ruim vijftig) lokale rekenkamerrapporten van de afgelopen twaalf jaar
over onderwijshuisvesting geanalyseerd,2 een webenquête gehouden onder gebruikers
van schoolgebouwen en relevante wet- en regelgeving, beleidsstukken en onderzoeksrapporten bestudeerd (bijlage 3 bevat een uitvoeriger beschrijving van de onderzoeksaanpak). Dit alles leidt niet tot een landelijk representatief beeld van onderwijshuisvesting, maar door de verschillende bronnen te combineren ontstaat wel een beeld van de
praktijk en ook van verschillen die daarin bestaan tussen gemeenten, en dat is nuttig:
we kunnen daardoor op hoofdlijnen zien of het stelsel werkt zoals het bedoeld was.
We benoemen in deze publicatie de rode draden die wij zien, maar die hoeven niet voor
elke gemeente, elk schoolbestuur en elke school op te gaan.
We beschrijven in dit hoofdstuk eerst de decentralisatie van onderwijshuisvesting in
1997 en het stelsel dat daaruit voortvloeide. Dan behandelen we onze conclusies en
aanbevelingen. We sluiten af met de reacties van de bewindspersonen van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (ocw) en van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (bzk), de besturen van de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (vng), de po-Raad en de vo-raad op ons onderzoek.

1.1

Onderwijshuisvestingstelsel

2
Op www.rekenkamer.nl is
de lijst opgenomen van de
55 lokale rekenkamerrapporten die over onderwijshuisvesting gaan.

§ 3.3.1

In 1997 kregen gemeenten de wettelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting.
Daarvóór was dit een verantwoordelijkheid van de rijksoverheid. Het kabinet koos
destijds voor territoriale decentralisatie (verantwoordelijkheid bij de gemeenten),
omdat het de gemeentebesturen beter in staat achtte dan het Rijk zelf om doelmatigheid te bevorderen, mede vanwege hun verantwoordelijkheden voor ruimtelijke ordening, stadsontwikkeling, voorbereiding van scholenplanning en voor andere sociaalculturele voorzieningen. ‘Te denken valt aan bestrijding van leegstand en het boeken
van schaalvoordelen. Die argumenten van schaal en samenhang pleiten in het primair

5

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

en voortgezet onderwijs nu eenmaal sterker voor territoriale decentralisatie dan in het
beroepsonderwijs en het hoger onderwijs, waar voor functionele decentralisatie (red.:
volledige verantwoordelijkheid bij de schoolbesturen) is gekozen. Dat hangt ook
samen met de schaal waarop scholen in het primair en voortgezet onderwijs respectievelijk het beroeps- en hoger onderwijs zijn georganiseerd.’ (ocw, 1996)

§ 3.1.2 en 3.2.4

De taakverdeling en financiering van onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs zien er als volgt uit:
• De gemeente heeft de wettelijke plicht te zorgen voor een voldoende aanbod van
onderwijshuisvestingsvoorzieningen van een redelijk niveau. Gemeenten ontvangen hiervoor financiële middelen in hun algemene uitkering uit het Gemeentefonds,
maar ze zijn vrij die naar eigen inzicht te besteden. Ze wegen onderwijshuisvesting
daarbij af tegen hun andere taken en verantwoordelijkheden. In de onderwijswetten3 is bepaald dat schoolbesturen jaarlijks een aanvraag tot nieuwbouw kunnen
doen bij hun gemeente. Honoreert deze de aanvraag, dan neemt ze de voorziening
op in haar jaarlijkse huisvestingsprogramma en betaalt ze voor de bouw ervan. De
gemeente kan er ook voor kiezen haar middelen voor nieuwbouw en uitbreiding
door te decentraliseren aan één of meer schoolbesturen, indien zij deze taak op zich
willen nemen. Zij voeren de taak dan uit, maar de gemeente raakt haar wettelijke
plicht niet kwijt. Partijen maken in geval van doordecentralisatie afspraken die ze
doorgaans contractueel vastleggen.
• Het schoolbestuur betaalt de exploitatiekosten van zijn gebouw en heeft de wettelijke plicht het gebouw behoorlijk te gebruiken en onderhouden. Het bestuur ontvangt daarvoor financiële middelen van het Ministerie van ocw, als onderdeel van
de lumpsum: het vaste bedrag dat het ontvangt en waaruit het zijn personele en
materiële kosten betaalt. Het onderhoud omvat binnen- en buitenonderhoud.
Binnenonderhoud behoort al sinds 1997 tot de taken van de schoolbesturen.
Buitenonderhoud kwam er voor het voortgezet onderwijs in 2005 bij en voor het
primair onderwijs onlangs, samen met aanpassingen aan huisvesting, in januari
2015. In de afgelopen tien jaar is de tendens dat schoolbesturen meer verantwoordelijkheid voor hun gebouwen krijgen: in de vorm van het buitenonderhoud en, in
enkele tientallen gemeenten, ook in de vorm van doordecentralisatie van de
gemeentemiddelen voor huisvesting.
De minister van ocw is verantwoordelijk voor het onderwijs. De staatssecretaris van
ocw heeft onderwijshuisvesting in portefeuille. De ministers van bzk en van
Financiën zijn betrokken bij onderwijshuisvesting als fondsbeheerders van het
Gemeentefonds.

3
Onderwijswetten: de Wet
op het primair onderwijs, de
Wet op het voortgezet
onderwijs en (voor het speciaal onderwijs) de Wet op
de expertisecentra.
4
Een actueler bedrag is nog
niet beschikbaar.

Zoals te zien in figuur 4 stelde de rijksoverheid in 2014 in totaal € 2.539 miljoen
beschikbaar voor huisvesting van het primair en voorgezet onderwijs: € 991 miljoen
aan huisvestingsmiddelen in de lumpsum en € 1.548,3 miljoen in de algemene uitkering
uit het Gemeentefonds. In navolging van de ministeries en het veld noemen we dit een
fictief budget: gemeenten en schoolbesturen zijn niet verplicht die middelen aan onderwijshuisvesting te besteden, ze hebben beide bestedingsvrijheid. Het staat hen ook vrij
om meer middelen voor onderwijshuisvesting te bestemmen dan ze van het Rijk ontvangen. In 2013 is in totaal € 2.638 miljoen besteed aan onderwijshuisvesting: € 1.482
miljoen door gemeenten en € 1.156 miljoen door schoolbesturen.4

6

algemene rekenkamer

Figuur 4 Kerngegevens onderwijshuisvesting
Ministerie van OCW

Reguliere bekostiging
(lumpsum) (2014):
€ 991 miljoen

Ministeries van
BZK en Financiën

Fictief budget
rijksoverheid (2014):
€ 2.539 miljoen

Algemene uitkering
uit Gemeentefonds (2014):
€ 1.548 miljoen

Schoolbesturen (2015)

393 gemeenten (2015)

po 1.138
vo

343

Uitgaven Onderhoud
(2013):
€ 1.156 miljoen

Totaal uitgaven
(2013):
€ 2.638 miljoen

Uitgaven Nieuwbouw
en uitbreiding (2013):
€ 1.482 miljoen

Schoolgebouwen (2014)
po 8.476
vo 1.421
Aantal leerlingen (2013)
2.560.600
po 1.586.200
vo 974.400

Bron: Ministerie van OCW (reguliere bekostiging), PO-Raad (algemene uitkering), DUO (schoolbesturen, leerlingen, uitgaven
schoolbesturen, gebouwen), Inspectie van het Onderwijs (gebouwen) en CBS (uitgaven gemeenten)

7

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Bijlage 4 geeft meer feitelijke kenmerken van schoolgebouwen in Nederland.

§ 3.2.1 en 2.1.1

§ 2.2.2

De rijksoverheid stelt eisen aan het minimale vloeroppervlak dat beschikbaar moet zijn
per gelijktijdig aanwezige leerling. Ook moeten schoolgebouwen voldoen aan de eisen van
het Bouwbesluit 2012 en de Wet milieubeheer. Het Rijk stelt geen onderwijskundige
eisen aan schoolgebouwen.
Per 2015 is het budget dat de rijksoverheid aan gemeenten ter beschikking stelt voor
onderwijshuisvesting naar beneden bijgesteld. Het was in 2015 € 419,1 miljoen lager
dan in 2014, door de volgende maatregelen:
• Het buitenonderhoud primair onderwijs is naar de schoolbesturen overgeheveld,
à € 158,8 miljoen (overheveling van zowel de financiële middelen als de taak). De
middelen zijn toegevoegd aan het onderdeel materiële instandhouding in de lumpsum
van de schoolbesturen. Het betreft hier dus geen bezuiniging.
• Aanpassingen in het Gemeentefonds, met een gezamenlijk financieel belang van
€ 260,3 miljoen. De belangrijkste aanpassing is het groot onderhoud Gemeentefonds.
De verdeling van middelen in het Gemeentefonds sloot namelijk niet meer aan op
de kosten van de onderscheiden gemeenten. De maatregel heeft daarom betrekking
op de verdeling van middelen over de gemeenten en heeft geen effect op de totale
omvang van het Gemeentefonds maar wel op het subcluster onderwijshuisvesting in
het fonds. Omdat de totale uitgaven van gemeenten aan onderwijshuisvesting lager
waren dan de in de algemene uitkering opgenomen middelen voor onderwijshuisvesting, heeft het groot onderhoud geleid tot een verlaging van het fictieve budget
voor onderwijshuisvesting.
Een andere aanpassing in het Gemeentefonds wordt veroorzaakt door een generieke korting op de algemene uitkering door de zogenaamde Buma-uitname van
€ 256 miljoen. Deze middelen zijn weggehaald bij de gemeentebesturen en toegevoegd aan de lumpsumbekostiging van de schoolbesturen, en wel aan het personele
deel.
Ook de Buma-uitname was een reactie op de achterblijvende uitgaven van gemeenten aan onderwijshuisvesting. De uitname was generiek en betekende dus een verlaging van € 256 miljoen op het Gemeentefonds als geheel. Het subcluster onderwijshuisvesting is daardoor ook lager geworden, net als de andere (sub-)clusters,
maar in veel beperktere mate dan wanneer de uitname rechtstreeks ten laste van het
subcluster zou zijn gegaan. Voor een generieke korting is gekozen omdat op het
cluster educatie al gekort was via het groot onderhoud van het Gemeentefonds.
In figuur 5 vatten we de wijzigingen per 1 januari 2015 samen. Omdat de Bumauitname generiek van aard was, is deze als zodanig niet zichtbaar in de figuur. De
financiële gevolgen ervan zijn wel in de figuur verwerkt als ‘Aanpassingen Gemeente­
fonds’ (net als de gevolgen van het groot onderhoud aan het Gemeentefonds).

8

algemene rekenkamer

Figuur 5 Wijziging fictief budget onderwijshuisvesting in het Gemeentefonds per 1 januari 2015
(bedragen in € miljoen)
Overheveling
buitenonderhoud naar
schoolbesturen po
€ 158,80

10%

17%

73%

€ 419,10

Aanpassingen
Gemeentefonds
€ 260,30

Fictief budget
onderwijshuisvesting
€ 1.129,20

Bron: gegevens PO-Raad (fictief budget onderwijshuisvesting in het Gemeentefonds) en Mei­­
circulaire Gemeentefonds 2014 van het Ministerie van BZK (overheveling buitenonderhoud)

1.2

§ 3.2.1

§ 2.3.1

§ 3.3.2

Bevindingen, conclusies en aanbevelingen
Hoofdconclusie
Gemeenten en schoolbesturen dragen gezamenlijk de zorg voor bijna 10.000 school­
gebouwen in Nederland. Ruim 2,5 miljoen leerlingen krijgen hier les in het primair
en voortgezet onderwijs. Aan onderwijshuisvesting besteedden gemeenten en school­
besturen in 2013 gezamenlijk ongeveer € 2,6 miljard. De praktijk van de onderwijshuisvesting is, net als het onderwijs zelf, in verschillende opzichten rijk aan variatie
(zie ook onze rapporten Kunnen basisscholen passend onderwijs aan? (2013a) en Bekostiging
voortgezet onderwijs (2014b). Ouderdom en functionele en technische kwaliteit van
schoolgebouwen lopen uiteen en de financiële middelen die aan onderwijshuisvesting
worden besteed vertonen substantiële regionale en lokale verschillen. Dat geldt ook
voor de mate waarin schoolbesturen en gemeenten elkaar weten te vinden in de gezamenlijke opgave voor het in stand houden van onderwijshuisvesting van redelijke kwaliteit zoals de wet voorschrijft. Die opgave lijkt, met een blik op de toekomst, substantieel. Om enkele belangrijke trends te noemen:
• dalende leerlingenaantallen zijn in de meeste provincies in het primair onderwijs al
praktijk en zullen zich de komende tien jaar ook voordoen in het voortgezet onderwijs. Een dalend leerlingaantal betekent voor het schooljaar daarna een lagere
materiële bekostiging, terwijl de huisvestingslasten niet (onmiddellijk) evenredig
dalen. Er lijkt nu reeds sprake te zijn van overcapaciteit in het basisonderwijs en
speciaal basisonderwijs. Dit zet de financiële exploitatie door de schoolbesturen
onder druk, naast het al bestaande tekort op de materiële bekostiging in het basisonderwijs waarover wij eerder rapporteerden in onze publicatie Kunnen basisscholen
passend onderwijs aan? (2013a);
• schoolgebouwen voldoen blijkens onderzoek geregeld niet aan wettelijke eisen en
er wordt niet of nauwelijks handhavend opgetreden als dat blijkt;
• het huidige tempo waarin nieuwbouw wordt gerealiseerd is betrekkelijk laag:
gebouwen ‘staan’ gemiddeld 69 jaar voor ze vervangen worden. Het aantal nieuwe
schoolgebouwen dat jaarlijks wordt gebouwd ligt sinds 2010 wat lager dan in de
jaren daarvoor; en

9

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

•

de functionele kwaliteit van de schoolgebouwen is een vraagstuk van toenemend
belang met de introductie van passend onderwijs, behoefte aan meer ruimte voor
differentiatie, digitalisering van het onderwijs en de ontwikkeling van nieuwe
onderwijsvormen. De daartoe mogelijke flexibeler inrichting en benutting van
schoolgebouwen is nog niet overal de praktijk.

Deze opgave stelt hoge eisen aan de werking van het onderwijshuisvestingsstelsel.
Gemeenten en schoolbesturen hebben hier onderscheiden verantwoordelijkheden en
financiële mogelijkheden. Dit stelsel bevat geen prikkels om gezamenlijk zo doelmatig
mogelijk te opereren met oog voor de lange termijn. Dat in de praktijk toch voorbeelden te vinden zijn van vruchtbare samenwerking is vooral te danken aan oriëntatie,
inzet en voldoende financiële ruimte van betrokken partijen zelf. Met de geschetste
toekomstige opgave zal hier in de toekomst vaker een beroep op worden gedaan en het
is geen vanzelfsprekendheid dat dit altijd lukt.
Het is relevant om de opgave in de onderwijshuisvesting in samenhang te bezien met
de situatie van het vastgoed in andere delen van de publieke sector. Zowel het Rijk als
diverse (semi-)publieke sectoren hebben substantiële ambities om de bestaande vastgoedportefeuille te herstructureren, dit mede vanwege oplopende taakstellingen. Dit
speelt onder meer bij het Ministerie van Defensie, de Nationale Politie, de rechterlijke
macht, de langdurige zorg (extra-muralisering), diverse uitvoeringsorganisaties en
lagere overheden. Vaak streven publieke partijen ernaar bestaand vastgoed af te stoten,
te hergebruiken of publieke dienstverlening en locaties samen te voegen, soms over
klassieke scheidslijnen heen. Om deze operaties te doen slagen is een gedegen vastgoedstrategie een eerste vereiste, waarover wij eerder rapporteerden in Huisvesting door
het Rijksvastgoedbedrijf; doelmatig en doeltreffend beheer van rijksvastgoed (2015). Succesvolle
uitvoering van de gestelde ambities vragen een sterke bedrijfsvoering en professioneel
vastgoedmanagement. Dat lijkt vanzelfsprekend, maar is niet altijd geborgd. In veel
publieke domeinen is het bestaande vastgoedmanagement vooral gericht geweest op
beheer en continuïteit. Hier gaat het evenwel om een transitieopgave van formaat en
dat vraagt goede uitvoerende competenties en ruime bestuurlijke aandacht.
Er zijn overeenkomsten tussen het rijksvastgoedbeheer en het domein van de onderwijshuisvesting: ook daar staan partijen voor een grote transitieopgave die hoge eisen
zal stellen aan uitvoering en bestuur. Hoewel, zoals gezegd, sprake is variatie binnen
de onderwijshuisvesting - de concrete opgave voor individuele gemeenten en school­
besturen verschilt - lijkt de periode van relatief stabiele (financiële) vooruitzichten voor
de meeste gemeenten en schoolbesturen voorbij. De geschetste opgave zal voor individuele gemeenten en schoolbesturen (forse) financiële consequenties kunnen hebben.
In dat licht is de Buma-uitname uit het Gemeentefonds en de toevoeging van deze gelden aan het personele deel van de lumpsumbekostiging van de schoolbesturen opmerkelijk.
Voorgaande roept ook de vraag op of het huidige onderwijshuisvestingstelsel de juiste
prikkels bevat aan gemeenten en schoolbesturen om deze transitieopgave in de
komende jaren gezamenlijk succesvol aan te vatten met de daartoe beschikbare middelen. Op de volgende punten zien wij hier ruimte voor verbetering.

10

§ 2.1.1

§ 3.3.2

Bijlage 2

algemene rekenkamer

1. Ambities ten aanzien van functionele en technische kwaliteit van schoolgebouwen
Het valt op dat de bewindslieden van ocw graag zouden zien dat het huisvestings­
stelsel meer oplevert dan alleen gebouwen van redelijke kwaliteit. In brieven aan en
debatten in het parlement spreken ze zich ambitieuzer uit: schoolgebouwen moeten
volgens hen goed zijn, want dat draagt bij aan de kwaliteit van het onderwijs. Ze
moeten daarnaast een gezond binnenklimaat hebben, een duurzame exploitatie, en
aansluiten bij de eisen van deze tijd. Dat ambitieniveau zien we niet terug in eisen in
wet- en regelgeving. Daaruit blijkt dat een minimaal vloeroppervlak vereist is; dat
school­gebouwen, net als andere gebouwen, moeten voldoen aan de eisen in het Bouw­
besluit 2012 en de Wet milieubeheer; dat schoolbesturen hun gebouwen behoorlijk
moeten onderhouden; en dat gemeenten voor onderwijshuisvesting een bekostigings
plafond moeten vaststellen dat redelijkerwijs kan voorzien in de huisvestingsbehoefte
van scholen. Die begrippen zijn verder niet in landelijke wet- en regelgeving uitgewerkt.
Kijken we naar de normbedragen die de vng in haar Modelverordening voorzieningen
huisvesting onderwijs (vng 2014) hanteert voor nieuwbouw, dan blijken die niet te
passen bij de ambities van de bewindslieden en over het algemeen zelfs niet bij de
eisen die het Bouwbesluit 2012 aan gebouwen stelt.
De ambitie om de onderwijshuisvesting aan te laten sluiten bij de eisen van deze tijd is
geen nieuw vraagstuk, maar wel een dat zich in het huidige tijdsgewricht pregnanter
laat stellen. Zo stelt de digitalisering van het onderwijs eisen aan gebouwen die soms
ook weer snel kunnen veranderen. Flexibiliteit in huisvesting is ook nodig vanwege
passend onderwijs, dat in augustus 2014 is ingevoerd. Passend onderwijs betekent dat er
voor kinderen die extra ondersteuning nodig hebben, een passende plek in het onderwijs moet zijn. Stelregel daarbij is: regulier als het kan, speciaal als het moet. Dat kan ertoe
leiden dat leerlingenstromen lokaal of regionaal anders gaan lopen en ook dat schoolgebouwen mogelijk moeten worden aangepast om de toegankelijkheid van het schoolgebouw te vergroten en om de benodigde extra ondersteuning in of rondom de klas te
bieden. Uit onze webenquête www.checkjeschoolgebouw.nl bleek dat leraren over het
algemeen niet positief zijn over de geschiktheid van het schoolgebouw voor onderwijs
aan leerlingen met leer- en/of gedragsproblemen. Het is in de eerste plaats aan de
staatssecretaris van ocw om aan te geven hoe deze opgave moet worden gerealiseerd.
Mede in het licht van de transitieopgave is helderheid over de ambities en de wettelijke
vertaling en normering daarvan gewenst.
•

•

Wij bevelen de staatssecretaris van ocw aan om de (bestaande) ambities van Rijk
op het terrein van onderwijshuisvesting helder te formuleren en eenduidig vast te
leggen in wettelijke vereisten. Tevens geven we de staatssecretaris van ocw in overweging de doorwerking van de wettelijke vereisten in de vng-modelverordening
met de vng te bespreken.
Wij brengen opnieuw onze eerdere aanbeveling aan de staatssecretaris van ocw
naar voren uit ons onderzoek Kunnen basisscholen passend onderwijs aan? (2013a) om
de structurele bekostiging van het basisonderwijs (en daarbinnen de materiële en
personele componenten) te evalueren zoals bij de invoering van de lumpsumsystematiek is toegezegd. Schoolbesturen financieren hun huisvestingslasten uit de
materiële instandhoudingsbijdrage die onderdeel uitmaakt van hun lumpsum - al
zijn ze vrij zelf te bepalen hoeveel van hun lumpsum ze aan ‘personeel’ en ‘materieel’ uitgeven. De ontoereikendheid van de materiële bekostiging waarover we in
2013 rapporteerden is een punt van zorg, ook in het licht van de opgave waar
schoolbesturen voor staan.

11

§ 3.2.1

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

2. De opgave van dalende leerlingenaantallen
In het primair onderwijs daalt het aantal leerlingen al sinds 2008, en dat zal volgens de
huidige prognoses van het Ministerie van ocw tot 2023 doorgaan. In het voortgezet
onderwijs zet de leerlingendaling volgend jaar in, en daar zal ze volgens de huidige
prognoses tot 2028 duren. Voor beide onderwijssectoren geldt dat leerlingen daardoor
steeds ruimer gehuisvest zullen zijn, tenzij er iets anders met de ruimte wordt gedaan.
Gemeenten en schoolbesturen staan daardoor voor lastige keuzes. Ze zullen enerzijds
samen moeten bepalen of het nodig is huisvesting af te stoten of te verhuren voor
andere doeleinden dan onderwijs. Misschien betekent dit dat sommige onderwijslocaties zullen worden gesloten en dat de leerlingen voortaan op andere locaties onderwijs
volgen. Gemeenten en schoolbesturen kunnen anderzijds ook bewust kiezen voor ruimere huisvesting per leerling en de prijs betalen die daarbij hoort: hogere huisvestingskosten per leerling. Voor schoolbesturen gaat het dan om relatief hoge exploitatiekosten: zij ontvangen bij lagere leerlingenaantallen immers in hun lumpsum een
lagere vergoeding vanuit het Ministerie van ocw voor materiële instandhouding, terwijl de exploitatiekosten waarschijnlijk maar beperkt dalen. Voor gemeenten die de
beleidskeuze hebben gemaakt al hun leerlingen ruimer te huisvesten, zullen nieuw te
bouwen schoolgebouwen duurder uitvallen dan bij minder ruime normen het geval
zou zijn.
In ons onderzoek zien wij dat er in het basisonderwijs en het speciaal basisonderwijs
zeer waarschijnlijk sprake is van overcapaciteit: er is meer vloeroppervlak in gebruik
dan de normen die de vng in haar modelverordening onderwijshuisvesting adviseert
aan de gemeenten. Voor zover er inderdaad sprake is van overcapaciteit, kan dat een
bewuste lokale keus zijn. Niet alle schoolbesturen en gemeenten lijken echter goed op
de hoogte van de leerlingendaling op hun eigen scholen. Uit recent onderzoek in
opdracht van het Ministerie van ocw bleek dat 14% van de gemeenten die aan het
onderzoek deelnamen, de eigen leerlingendaling fors lager inschat dan het ministerie.
Van de schoolbesturen in het primair onderwijs die deelnamen, schat 21% de leerlingendaling fors lager in dan het ministerie. Deze schoolbesturen en gemeenten gaan er
dus vanuit dat hun leerlingenaantallen (fors) hoger zullen zijn dan de prognoses die
het Ministerie van ocw hanteert. De staatssecretaris van ocw schreef hierover op
20 augustus 2015 een brief aan de Tweede Kamer. Hij vindt dat oplossingen voor de
problematiek van de daling van de leerlingenaantallen - die overigens niet alleen
betrekking hebben op huisvesting, maar bijvoorbeeld ook op het voortbestaan van
scholen - alleen op regionaal niveau vorm kunnen krijgen. Het is zijn ambitie dat eind
2016 in alle gemeenten met leerlingendaling samenwerking is ontstaan, gericht op een
meerjarig regionaal gebiedsplan voor het onderwijsaanbod en dat in de helft van alle
gemeenten met leerlingendaling meerjarige gebiedsplannen zijn vastgesteld en worden uitgevoerd (ocw, 2015a).
•

We bevelen de staatssecretaris van ocw aan het onderwerp onderwijshuisvesting
nadrukkelijk te betrekken bij zijn ambities om meerjarige regionale gebiedsplannen van de grond te krijgen in alle gemeenten met leerlingendaling. Het is denkbaar dat de lokale financiële situatie - buiten de schuld of verantwoordelijkheid van
lokale partijen - zodanig nijpend is, dat deze in de weg staat aan de oplossing van
een evident ondoelmatige huisvestingssituatie. Wij geven de bewindslieden van
ocw en bzk in overweging, te bezien of de rijksoverheid in dergelijke gevallen de
lokale partijen eenmalig financieel tegemoet zou moeten komen om de impasse te
doorbreken.

12

§ 3.3.2

§ 2.3.3

§ 3.2.2

Hoofdstuk 3.1

§ 3.2.3

5
Schoolbesturen in het primair onderwijs moeten het
geld uit de lumpsum besteden aan die taken waarvoor
het bestuur verantwoordelijk is. Voor onderwijshuisvesting volgt hieruit dat
schoolbesturen niet mogen
investeren in nieuwbouw of
uitbreiding van schoolgebouwen: dit is immers een
taak van de gemeenten.

algemene rekenkamer

3. Prikkels in het onderwijshuisvestingsstelsel
Nieuwbouw en onderhoud van de gebouwen is bij gemeenten respectievelijk schoolbesturen belegd en dat brengt niet alleen het voordeel van verschillende perspectieven
met zich mee. Een belangrijk nadeel is de prikkel om de kosten over de hele levensduur van schoolgebouwen niet te betrekken in de afweging om een gebouw met
bepaalde specificaties neer te zetten. Het stelsel biedt beide partijen gelegenheid de
eigen uitgaven laag te houden ten koste van hogere uitgaven voor de ander. Gemeenten
kunnen dat doen door minder te investeren in nieuwbouw ten koste van hoge exploitatie­
lasten. Die kosten komen voor rekening van de schoolbesturen, en worden pas later en
over een lange reeks van jaren - namelijk de hele levensduur van het gebouw: gemiddeld 69 jaar - gemaakt. En omgekeerd dienen schoolbesturen soms een formele aanvraag bij hun gemeente in voor een huisvestingsvoorziening, zonder daarbij voor de
gemeente goedkopere opties te overwegen. Schoolbesturen in het primair onderwijs
mogen door het investeringsverbod5 doorgaans ook niet bijdragen aan nieuwbouw en
uitbreiding. Dit verbod - dat schoolbesturen financieel beschermt - maakt het in de
praktijk lastiger om er samen uit te komen. In het huidige stelsel is er geen prikkel om
gezamenlijk zo doelmatig mogelijk te opereren.
Beide geldstromen - voor nieuwbouw én voor onderhoud - zijn echter publiek geld, en
vanuit dat overkoepelend maatschappelijk perspectief zou het wenselijk zijn aan het
begin van een huisvestingstraject met zowel nieuwbouw- als onderhoudskosten rekening te houden. Daarna volgt de beslissing om een gebouw neer te zetten met specificaties die rekening houden met beide aspecten. Life cycle costing kan inzichtelijk maken
dat de initiële investering duurder is, maar dat deze in de vorm van lagere financiële
lasten over de hele levensduur van het gebouw wordt terugverdiend.
Het stelsel prikkelt ook op een andere manier beide partijen niet om gezamenlijk zo
doelmatig mogelijk te opereren. Renovatie als mogelijkheid om de levensduur van een
gebouw te verlengen is wettelijk niet belegd bij gemeenten of schoolbesturen. De wetgever ging ervan uit dat gemeenten en schoolbesturen er samen uit zouden komen,
maar in de praktijk blijkt dat tegen te vallen. De vng beschouwt renovatie als onderdeel van onderhoud en daarmee de verantwoordelijkheid van schoolbesturen; die zien
het zelf vaak niet zo. Renovatie wordt hierdoor niet altijd als optie overwogen, terwijl
het wel een goede tussenoplossing kan zijn op enig moment in de lange levensduur
van een schoolgebouw.
Onderwijshuisvesting is een zaak van de lange termijn, terwijl het stelsel nu prikkelt
om vooral op korte termijn te denken en beslissen. Ook dat is een ongelukkige prikkel
in het stelsel. Die prikkel zit ook in de procedure in de onderwijswetten voor de aanleg
van onderwijshuisvesting, die een jaarlijkse cyclus kent. Elk jaar kunnen besturen een
aanvraag bij de gemeente indienen, stelt de gemeente een bekostigingsplafond voor
huisvesting vast, beslist zij over de aanvragen en neemt ze de aanvragen die zij honoreert op in het jaarlijks huisvestingsprogramma. Dat brengt met zich mee dat onverwachte claims van schoolbesturen de lange termijnplannen voor onderwijshuisvesting,
die gemeenten soms hebben, kunnen doorkruisen. Ook de meerjarige financiële planning klopt dan niet meer. En zoals we al eerder aangaven: de scheiding van verantwoordelijkheden werkt in de hand dat bij investeringsbeslissingen geen rekening
wordt gehouden met de kosten van schoolgebouwen over hun hele levensduur. Ook in
die zin prikkelt het stelsel niet tot langetermijndenken.

13

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Dat roept de vraag op of de bestaande verantwoordelijkheidsverdeling tussen schoolbesturen en gemeenten heroverwogen zou moeten worden. Als alle verantwoordelijkheden voortaan in één hand zouden liggen - van de schoolbesturen of van de gemeenten - zou dat echter ook belangrijke nadelen met zich meebrengen. We schetsen ze in
het kader.
Nadelen van volledig functionele decentralisatie: naar schoolbesturen
Als schoolbesturen voortaan als enige verantwoordelijk zouden zijn voor onderwijshuisvesting,
zou dat financiële risico’s voor hen met zich meebrengen. Zo kan nieuwbouw grotere financiële
tegenvallers met zich meebrengen dan onderhoud - door externe factoren zoals schommelingen
in de rentestand. Die tegenvallers zouden schoolbesturen moeten opvangen binnen hun lumpsum
en dat kan ten koste gaan van de kwaliteit van het onderwijs, of het kan schoolbesturen in financiële
problemen brengen. Het omgekeerde kan ook gebeuren: dat schoolbesturen overwegend
investeren in de kwaliteit van onderwijs, ten koste van de kwaliteit van onderwijshuisvesting op de
langere termijn. Ook dit kan hen in financiële problemen brengen. En tot slot: uiteraard zou, als
schoolbesturen geheel verantwoordelijk zouden worden voor huisvesting van het primair en
voorgezet onderwijs, het gemeentelijke perspectief vervallen. Dat perspectief kunnen individuele
schoolbesturen niet helemaal van de gemeente overnemen. Een coöperatie van alle school­besturen
in een gemeente zou dat al beter kunnen dan individuele schoolbesturen.
Nadelen van volledig territoriale decentralisatie: naar gemeenten
Zouden voortaan de gemeenten als enige verantwoordelijk zijn voor onderwijshuisvesting, dan
zou de bekostiging van het onderwijs ingrijpend veranderen. Schoolbesturen zouden sterk afhan­
ke­lijk worden van gemeenten, en als (vertegenwoordigers van) de gebruikers van de gebouwen
veel minder invloed op de huisvesting hebben dan ze nu hebben. Daarnaast ontvangen school­
besturen in de lumpsumbekostiging nu financiële middelen voor zowel personele als materiële
uitgaven en beslissen zij zelf hoeveel ze aan beide posten besteden. Ze kunnen bijvoorbeeld
besluiten een aantal jaren meer uit te geven aan onderhoud ten koste van personele uitgaven; dat
behoort tot hun beleidsvrijheid. Die vrijheid zou ingeperkt worden als schoolbesturen niet meer
over het onderhoud van hun gebouwen zouden gaan. Gemeenten zouden zich dan op detailniveau
met de bedrijfsvoering van scholen moeten gaan bemoeien.

Op grond van ons onderzoek doen wij geen aanbeveling om het stelsel fundamenteel
te herzien. Binnen het huidige stelsel zijn nog mogelijkheden om het gebrek aan goede
prikkels te adresseren. In dit verband bevelen we de staatssecretaris van ocw aan:
• Hervorm de procedure voor nieuwbouw van onderwijshuisvesting in de onderwijswetten en laat deze (zoveel mogelijk) aansluiten bij de vierjarige raadsperiode van
gemeenten. De integrale huisvestingsplannen die veel gemeenten nu al hebben
kunnen daarbij als voorbeeld dienen waarbij wel van belang is dat deze strategisch
zijn (en niet alleen operationeel) én juridische status hebben. In dergelijke plannen
moet ook aandacht zijn voor het vraagstuk van schoolgebouwen.
• Regel wettelijk wie verantwoordelijk is voor renovatie van schoolgebouwen, want
in de praktijk komen gemeenten en schoolbesturen hier samen niet altijd goed uit.
• Laat het financiële toezicht op schoolbesturen aansluiten bij de toegenomen financiële risico’s van schoolbesturen op huisvestingsvlak, bijvoorbeeld door in de risicoanalyse extra alert te zijn op schoolbesturen waaraan huisvestingsmiddelen zijn
doorgedecentraliseerd.

14

§ 3.1.3

§ 2.3.2

§ 3.3.3

§ 3.1.3 en 2.3.1

§ 3.3.2

algemene rekenkamer

Doordecentralisatie van huisvestingsmiddelen van de gemeente naar schoolbesturen
benadert de situatie waarin één partij verantwoordelijk is voor zowel nieuwbouw als
onderhoud van schoolgebouwen, maar ondervangt de ongelukkige prikkels in het
stelsel niet helemaal en brengt financiële risico’s voor schoolbesturen met zich mee.
4. Lokale checks and balances
In de verhoudingen tussen bestuurslagen staat centraal dat de rijksoverheid sober en
terughoudend toezicht houdt op andere bestuurslagen en erop vertrouwt dat zij hun
taken goed uitvoeren. Daartoe is wel van belang dat het lokale horizontaal toezicht
goed is, namelijk dat de gemeenteraad de taakuitvoering door het college van B en W
goed kan controleren, en daar ook voldoende informatie voor heeft. Voor sommige
gemeenteraden blijkt het echter lastig hun kaderstellende en controlerende rol goed te
vervullen omdat ze beperkt, te globaal en/of niet-samenhangend worden geïnfor
meerd, zowel over de financiële als over de inhoudelijke kant van onderwijshuisvesting. Dat komt naar voren uit meer dan de helft van de lokale rekenkamerrapporten die
hierop ingingen. Lokale rekenkamers constateren dat enkele gemeenten zicht hebben
op alle relevante aspecten van de kwaliteit van schoolgebouwen, maar vaker stellen ze
vast dat het zicht volledig ontbreekt. Hoewel gemeenteraden en colleges van B en W
beide een wettelijk recht hebben op informatie van schoolbesturen over huisvesting,
oefenen zij dat recht dus kennelijk niet altijd uit.
Door het gebrek aan informatie kunnen gemeenteraden geen goed afgewogen beslissing nemen over de hoogte van het budget. Ze kunnen ook niet vaststellen of doelstellingen zijn gehaald. Die situatie verhoudt zich slecht tot de wettelijke plicht van de
gemeente om te zorgen voor onderwijsvoorzieningen; een plicht die college van B en W
en gemeenteraad samen hebben.
Daarnaast zijn er signalen dat de taakuitvoering door gemeenten niet altijd goed is. Zo
krijgen nieuwe schoolbesturen bij het stichten van een nieuwe school soms jaren ach
tereen van hun gemeente te horen dat zij niet over de financiële middelen beschikt om
hen van huisvesting te voorzien. En er blijkt niet of nauwelijks handhavend te worden
opgetreden als schoolgebouwen niet voldoen aan eisen uit het Bouwbesluit of uit de
Wet milieubeheer (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2014).
Ten slotte problematiseren de meeste lokale rekenkamers die dit punt onderzochten,
het gebrek aan gemeentelijke visie op onderwijshuisvesting: beleid zou ad hoc of
reactief zijn en een langetermijnperspectief zou ontbreken.
De staatssecretaris van ocw heeft in november 2013, in een brief aan de Tweede
Kamer, toegezegd onderzoek te zullen doen naar de taakuitvoering door gemeenten
(ocw, 2013). De eerste resultaten worden in 2017 verwacht.
5. Landelijke basisinformatie over onderwijshuisvesting
Ten slotte vragen we aandacht voor het volgende: een aantal basale gegevens over
schoolgebouwen is niet of slechts gefragmenteerd beschikbaar. Het is onbekend hoeveel schoolgebouwen er zijn in Nederland, welk vloeroppervlak ze hebben en wat de
bezettingsgraad is. De Basisregistraties Adressen en Gebouwen (bag) van het
Kadaster bevat gegevens over schoolgebouwen. We hebben echter twijfels over de
betrouwbaarheid, omdat we vrij veel gegevens aantroffen die waarschijnlijk niet kloppen, zoals gebouwen met een vloeroppervlak van één vierkante meter. De vestigings­
gegevens van het Ministerie van ocw konden niet alle gekoppeld worden aan de gegevens van het Kadaster, waardoor wij voor 15% van de schoolgebouwen in Nederland
niet konden vaststellen hoeveel vierkante meter vloeroppervlak ze hebben. Ook de
financiële gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs) over onderwijs-

15

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

huisvesting zijn naar ons oordeel niet geheel betrouwbaar. Die gegevens zijn gebaseerd op opgaven van gemeenten. Uit onderzoek is de afgelopen jaren gebleken dat
gemeenten hun uitgaven en inkomsten voor onderwijshuisvesting en overige educatie niet
allemaal op dezelfde manier boeken, ondanks de geldende voorschriften (Cebeon/
Regioplan 2011 en Cebeon 2015). Complete en betrouwbare data over de huidige
onderwijshuisvesting in Nederland zijn voor alle partijen van belang. Dat geldt zeker in
de komende jaren in het licht van de geschetste transitie-opgave. Betere data over bijvoorbeeld onderhoudsniveau, energiezuinigheid, bouwjaar, aantal vierkante meters
per leerling en uitgaven (open spending) kunnen partijen helpen. Al eerder benadrukten wij het belang en de mogelijkheden om dergelijke gegevens in de vorm van open
data beschikbaar te stellen. We herhalen hier het pleidooi daarvoor uit onze brief van
december 2013 over de overheveling van het buitenonderhoud (2013b) en onze publicatie Huisvesting door het Rijksvastgoedbedrijf; doelmatig en doeltreffend beheer van rijksvastgoed
(2015). Open data kunnen ook benut worden bij de aangekondigde monitoring van de
taakuitvoering door gemeenten en dragen bij aan de transparantie van de gerealiseerde
beleidsprestaties. Hierdoor kunnen burgers en volksvertegenwoordigers kritisch
meekijken, en kan indien nodig sneller bijgestuurd worden.
We bevelen de staatssecretaris van ocw en de minister van bzk naar aanleiding van de
punten 4 en 5 hierboven aan:
• Bezie wat de rijksoverheid kan doen om de lokale checks and balances te verstevigen. Besteed daarbij ook uitdrukkelijk aandacht aan de vraag hoe de gemeenteraad
beter in positie kan worden gebracht om de taakuitvoering door de gemeente te
controleren en aan de versterking van de lokale rekenkamerfunctie, in lijn met de
maatregelen uit uw Actieplan lokale rekenkamers van juli 2015 (bzk, 2015).
• Bezie ook de mogelijkheden tot verbetering van bestaande data omtrent onderwijshuisvesting, op transparante en toegankelijke wijze samengebracht en als open
data beschikbaar gesteld. Ook dat verstevigt de lokale checks and balances.

1.3

Bestuurlijke reacties en nawoord Algemene Rekenkamer
Wij hebben ons conceptrapport voorgelegd aan de bewindslieden van ocw en bzk, en
aan de besturen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de po-Raad en de voraad. Hieronder vatten we hun reacties samen.6 De volledige reacties staan op
www.rekenkamer.nl. We sluiten af met ons nawoord.

1.3.1

6
Naast onderstaande inhoudelijke reactie zijn tekstsuggesties gedaan, die voor
zover het feitelijke verbeteringen betrof, zijn overgenomen.

Bestuurlijke reacties
Reactie van de staatssecretaris van ocw, mede namens de minister van bzk
De staatssecretaris van ocw heeft op 18 december 2015 gereageerd op ons conceptrapport, mede namens de minister van bzk.
Hij onderschrijft onze constatering dat zijn ambitie voor de kwaliteit van onderwijshuisvesting de minimumnormen ontstijgt. Hij is er geen voorstander van, in wet- en
regelgeving vast te leggen wat in dit verband ‘goed’ is, omdat dit het ambitieniveau en
verantwoordelijkheidsgevoel bij schoolbesturen en gemeenten zou kunnen afzwakken.
De staatssecretaris ziet in de praktijk voldoende voorbeelden van goede, frisse en functionele schoolgebouwen. Die gemeenten en schoolbesturen hebben geen wet- en
regelgeving nodig gehad om dat resultaat te bereiken.
Een eenmalige tegemoetkoming voor gemeenten waar de lokale financiële situatie
door dalende leerlingenaantallen zeer nijpend is, ligt volgens de staatssecretaris niet

16

algemene rekenkamer

voor de hand omdat leegstand door dalende leerlingenaantallen, om een structurele
organisatorische oplossing vraagt, niet om een eenmalige.
De staatssecretaris geeft aan dat de sectorraden en de VNG onderling gesprekken voeren over mogelijke verbeteringen binnen de huidige verantwoordelijkheidsverdeling.
In 2016 wil hij verschillende thema’s verder met hen verkennen, waaronder meerjarige
integrale huisvestingsplannen, renovatie en leegstand. Zo mogelijk en wenselijk
komen er dan eind 2016 gezamenlijke voorstellen.
De komende jaren werkt de staatssecretaris met de sectorraden aan het beschikbaar
stellen van meer en betere open data en indicatoren om transparantie in het primair en
voortgezet onderwijs te bevorderen. In zijn brief aan de Tweede Kamer van 26 oktober
2015 schreef hij dat hij voor de publicatie van gegevens over onderwijs het principe
hanteert: ‘alles openbaar, tenzij’. Hij meldt ook de vestigingsgegevens van instellingen
in het Basisregister Onderwijs (bron) te zullen verbeteren, waarna deze beter gekoppeld kunnen worden aan andere registers met data over onderwijshuisvesting.
Reacties voorzitters vng, po-Raad en vo-raad
De vng, po-Raad en vo-raad zijn het in grote lijnen eens met onze analyse en onze
aanbevelingen. Tegen een aantal punten kijken zij anders aan dan wij, en een aantal
aanbevelingen gaan wat hen betreft niet ver genoeg:
• De po-Raad en vo-raad vinden net als wij dat huisvestingsplannen meerjarig
zouden moeten worden, maar vinden een periode van vier jaar - de raadsperiode daarvoor veel te kort. In dat geval kan namelijk nog steeds elke collegewisseling
de plannen voor onderwijshuisvesting doorkruisen.
• De vng benadrukt dat onderwijshuisvesting niet los staat van huisvestingsvraagstukken op andere terreinen. Aan de ene kant is er sprake van leerlingendaling en
aan de andere kant bieden de decentralisaties in het sociaal domein mogelijkheden
om maatschappelijke functies in gebouwen te bundelen.
• Volgens de po-Raad neemt door de decentralisaties de druk op gemeentebesturen
toe. Tegelijkertijd heeft de Buma-uitname de beschikbare financiële middelen fors
doen afnemen, en zijn bij gemeenten ook de bemensing en kennis over onderwijs
(-huisvesting) afgenomen. Dat maakt dat volgens de po-Raad onze aanbevelingen
niet voldoende zijn om de achterstanden die de raad ervaart op het gebied van
onderwijshuisvesting, in te lopen.
• De vo-raad, ten slotte, vindt de financiële risico’s van functionele decentralisatie
van de gehele verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting naar schoolbesturen
te overzien. Bij andere sectoren is een waarborgfonds ingesteld om financiële risico’s voor huisvesting af te dekken. Ook decentralisatie naar een coöperatie van alle
schoolbesturen in een gemeente vindt de vo-raad een interessante gedachte.
De vng en de po-Raad melden in hun reacties al geruime tijd te werken aan een
samen­werkingsagenda waarin zij verschillende door ons genoemde thema’s nader
zullen uitwerken.

1.3.2

Nawoord Algemene Rekenkamer
De staatssecretaris van ocw zet zijn ambities op het gebied van onderwijshuisvesting
bewust niet om in wet- en regelgeving, omdat dit schoolbesturen en gemeenten zou
kunnen afremmen. Wij wijzen erop dat zijn geuite ambities bij betrokkenen - leerlingen

17

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

en hun ouders, leraren en schoolleiders - verwachtingen wekken, namelijk dat die
ambities het beleid van de staatssecretaris beschrijven en dat dit beleid ook uitgevoerd
zal worden. De staatssecretaris wil, zo blijkt nu, met zijn woorden kennelijk vooral de
lokale partijen uitdagen tot mooie resultaten te komen, en richt zich niet zozeer tot de
gebruikers van schoolgebouwen. Dat is verwarrend en kan volgens ons tot teleurstellingen leiden als lokale partijen de ambities van de staatssecretaris niet kunnen of willen realiseren.
We zijn verheugd dat de staatssecretaris voor onderwijsdata uitgaat van het principe
‘openbaar, tenzij’. Dat maakt het straks voor alle betrokkenen (ouders en leerlingen,
gemeenten en schoolbesturen), hopen wij, mogelijk tot beter onderbouwde oordelen
en keuzes te komen. We wijzen er wel op dat:
• informatie over het onderhoudsniveau van schoolgebouwen nu nog niet systematisch als overheidsinformatie beschikbaar is, dus dat openbaarmaking van tot nu
toe niet-openbare gegevens op dit punt geen verbetering betekent en
• dat de problemen rond de vestigingsgegevens van schoolgebouwen deels terug te
voeren zijn op de betrouwbaarheid van de Basisregistraties Adressen en Gebouwen
van het Kadaster en niet kunnen worden opgelost door verbetering van het
Basisregister Onderwijs.
De vng stelt terecht dat onderwijshuisvesting niet los van andere beleidsterreinen
moet worden gezien. Wij herkennen dat. In onze publicatiereeks Vastgoed in de publieke
sector kijken wij hoe de rijksoverheid en de met het Rijk verbonden organen hun vastgoed (gebouwen, gronden en infrastructuur) beheren, in een tijd waarin door bezuinigingen en reorganisaties, de behoefte aan huisvesting afneemt. Dat vraagt soms om
afstoting, maar soms ook om herbestemming van vastgoed.
We kijken met belangstelling uit naar de samenwerkingsagenda waaraan de po-Raad
en de vng werken, om knelpunten rond onderwijshuisvesting op te lossen. Uit de
reacties blijkt dat alle partijen toe willen naar meerjarige planperiodes, dus het lijkt ons
aannemelijk dat ze in elk geval over dat punt overeenstemming zullen bereiken. We
nemen er kennis van dat de staatssecretaris samen met deze partijen en de vo-raad
verdere voorstellen wil formuleren, uiterlijk eind 2016. We vragen ons af of in die voorstellen ook een bestuurlijke rol is weggelegd voor de staatssecretaris of zijn ministerie,
daar waar lokale partijen er niet samen in slagen de onderwijshuisvestingsvraagstukken op te lossen. Gegeven het feit dat de publieke middelen op centraal niveau geïnd
en verdeeld worden, en in het licht van de geschetste transitieopgave met betrekking
tot onderwijshuisvesting is een actieve en waar nodig activerende rol van de staats­
secretaris zeker het overwegen waard.
Bronnen
• Algemene Rekenkamer (2013a). Kunnen basisscholen passend onderwijs aan? Tweede
Kamer, vergaderjaar 2012-2013, bijlage bij kamerstuk 31 497, nr. 106. Den Haag:
Algemene Rekenkamer.
• Algemene Rekenkamer (2013b). Aandachtspunten overheveling buitenonderhoud en aanpassing schoolgebouwen. Brief aan de Tweede Kamer d.d. 12 december 2013. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 31 293, nr. 191. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
• Algemene Rekenkamer (2014a). Gebruikersonderzoek kwaliteit Onderwijshuisvesting.
Brief aan de Tweede Kamer d.d. 13 november 2014. Tweede Kamer, vergaderjaar
2014-2015, 31 293, nr. 225. Den Haag: Algemene Rekenkamer.

18

algemene rekenkamer

•

•

•

•
•
•
•

•
•

•

•
•

•

•
•

Algemene Rekenkamer (2014b). Bekostiging voortgezet onderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, bijlage bij kamerstuk 31 289, nr. 193. Den Haag: Algemene
Rekenkamer.
Algemene Rekenkamer (2015). Huisvesting door het Rijksvastgoedbedrijf; doelmatig en
doeltreffend beheer van rijksvastgoed. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, bijlage bij
kamerstuk 31 490, nr. 176. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
bzk (2015). Actieplan lokale rekenkamers. Brief van de minister van bzk aan de
Tweede Kamer d.d. 7 juli 2015. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 000 vii,
nr. 54. Den Haag: Sdu.
Cebeon/Regioplan (2011). Onderzoek Periodiek Onderhoud.
Gemeentefonds. Overkoepelende notitie eerste fase. Amsterdam: Cebeon/Regioplan.
Cebeon (2015). Onderzoek Groot Onderhoud Onderwijshuisvesting. Eindrapport.
Amsterdam: Cebeon.
ocw (1996). Memorie van toelichting bij de wijziging van de Wet op het basisonderwijs, de
Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs, alsmede de Wet op
het voortgezet onderwijs in verband met de decentralisatie van de huisvestingsvoorzieningen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 455, nr. 3. Den Haag: Sdu.
ocw (2013). Brief van de staatssecretaris van ocw d.d. 28 november 2013. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 750 VIII, nr. 69. Den Haag: Sdu.
ocw (2015a). Voortgangsrapportage uitvoering maatregelen leerlingendaling. Brief van de
staatssecretaris van ocw d.d. 20 augustus 2015. Tweede Kamer, vergaderjaar
2014-2015, 31 289, nr. 251. Den Haag: Sdu.
ocw (2015b). Verkenning van de randvoorwaarden voor een recht op doordecentralisatie van
huisvestingsmiddelen. Brief van de staatssecretaris van ocw d.d. 10 februari 2015.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 32 764, nr. 11. Den Haag: Sdu.
ocw (2015c). Brief van de staatssecretaris van ocw d.d. 26 oktober 2015. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 31 293, nr. 273. Den Haag: Sdu.
Raad van State (2014). Uitspraak van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van
State op het hoger beroep van de Stichting Katholiek Onderwijs Drenthe, gevestigd te Oude
Pekela, gemeente Pekela, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
8 augustus 2013 in zaak nr. 13/45. Raad van State, 11 juni 2014, zaaknummer
201307854/1/A2.
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (2014). Krachtenveldanalyse verduurzamen
schoolgebouwen po en vo. Discussiepaper. Utrecht: Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland.
vng (2014). Herziene Modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs. Brief aan de
leden d.d. 24 juli 2014. Kenmerk 14/059. Den Haag: vng.
vng (2015). De lat omhoog. Toekomstverkenning onderwijshuisvesting. Den Haag: vng.

19

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

2 Stelsel

20

algemene rekenkamer

2.1 Beleid onderwijshuisvesting
Onderwijshuisvesting is in de uitvoering een gedeelde verantwoordelijkheid van
gemeenten en schoolbesturen. Het Rijk is verantwoordelijk voor het stelsel van onderwijshuisvesting. Er bestaat een discrepantie tussen de hoge ambities van het Rijk met
onderwijshuisvesting en de nadere uitwerking in wet- en regelgeving. Ook de stimu­
leringsmaatregelen die het kabinet in de periode 2008-2014 heeft ingezet geven
- vooralsnog - geen structurele invulling aan de uitgesproken ambities.

2.1.1

Kloof tussen ambities Rijk en wet- en regelgeving
Bewindspersonen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (ocw) maar ook van andere
ministeries spreken zich geregeld ambitieus uit over onderwijshuisvesting. Ze leggen
daarbij een relatie tussen de kwaliteit van schoolgebouwen en de leerprestaties van
leerlingen. In het tekstkader hieronder halen we enkele voorbeelden aan uit beleidsplannen en uit brieven aan het parlement.
Huisvestingsambities van de rijksoverheid
• ‘Goede onderwijshuisvesting is een belangrijke randvoorwaarde voor de kwaliteit van het
onder­­wijs in Nederland. Het gaat daarbij zowel om de technische kwaliteit als om de onderwijs­
kundige kwaliteit van schoolgebouwen.’ (OCW, 2012)
• ‘ Veel onderwijsgebouwen zijn steeds langer in gebruik en voldoen niet meer aan de eisen van
deze tijd.(…) Gesteund door ontwerp moet de komende jaren een meer integrale aanpak van
de scholen­bouwopgave voorop staan waarbij de herontwikkeling van de bestaande gebouwen­
voorraad serieus wordt meegewogen.’ (Diverse ministeries, 2012)
• ‘Een goed, veilig en gezond schoolgebouw is een belangrijke randvoorwaarde voor goed onder­
wijs en leerprestaties.’ (OCW, 2014)
• ‘Het kabinet is van mening dat een verbetering van het binnenmilieu in basisscholen voor de
aspecten luchtkwaliteit, stoorgeluid en temperatuur daar waar nodig wenselijk is. Kinderen brengen
immers een belangrijk deel van hun jeugd verplicht door in schoolgebouwen.’ (VROM, 2008)

1
Wet op het primair onderwijs, Wet op het voortgezet
onderwijs en Wet op de
expertisecentra.

Deze ambities zijn echter grotendeels niet vastgelegd in wet- en regelgeving. In de
eisen die de wetgever stelt, staan namelijk kwalificaties als redelijk en behoorlijk centraal
in plaats van goede onderwijshuisvesting (zie onderstaand kader). De wetgever heeft
geen normen gesteld aan de onderwijskundige kwaliteit van schoolgebouwen.
Wet- en regelgeving over eisen aan schoolgebouw
• Het Uitvoeringsbesluit voorzieningen in de huisvesting PO/VO geeft voor alle typen onderwijs een

2

norm voor het benodigde bruto vloeroppervlak. Per type onderwijs zijn een vaste voet en de

Artikel 106, lid 1 Wet op

bruto vloeroppervlakte per gelijktijdig aanwezige leerling gegeven die een school ten minste moet

het primair onderwijs, arti-

bevatten.

kel 76q, lid 1 Wet op het
voortgezet onderwijs en

• De onderwijswetten1 stellen slechts in beperkte mate eisen aan schoolgebouwen. De wet

artikel 104, lid 1 Wet op de

verplicht schoolbesturen om het schoolgebouw en het terrein ‘behoorlijk te gebruiken en te

expertisecentra.

onderhouden’.2 Daarnaast geeft de wetgever gemeenten de opdracht een bekostigingsplafond

3
Artikel 93, lid 2 Wet op het

vast te stellen, waarmee ‘redelijkerwijs kan worden voorzien in de huisvesting van [...] scholen
op het grondgebied van de gemeente’.3 Wat behoorlijk en redelijk is, is niet in landelijke wet- en

primair onderwijs, artikel

regelgeving uitgewerkt. Gemeenten bepalen in een lokale verordening hun beleid voor onder­

76d, lid 2 Wet op het voort-

wijs­huisvesting en stellen een bekostigingsplafond vast. Voor hun lokale verordening maken ze

gezet onderwijs en artikel

vaak gebruik van de Modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs van de VNG.

91, lid 2 Wet op de expertisecentra.

21

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

• In het Bouwbesluit 2012 staan voorschriften die betrekking hebben op de technische aspecten
van kwaliteit, zoals de veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid van
gebouwen. Een aantal voorschriften zijn gespecificeerd voor onderwijsgebouwen. Aan
bestaande bouw worden lagere eisen gesteld dan aan nieuwbouw.
• In het Activiteitenbesluit milieubeheer van 19 oktober 2007 (Stb. 2007, nr. 415) en het Besluit
energieprestatie gebouwen van 24 november 2006 (Stb. 2006, nr. 608) zijn maatregelen
opgenomen die ook van toepassing zijn op schoolgebouwen. Zo moeten schoolgebouwen die
verhuurd worden evenals nieuwgebouwde scholen over een energielabel beschikken en
moeten scholen bepaalde erkende energiebesparende maatregelen nemen. Vanaf 2020 mogen
alleen nog maar bijna-energieneutrale gebouwen worden gebouwd in Europa; dit geldt ook
voor schoolgebouwen.
• De Arbeidsomstandighedenwet 1998 en het Arbeidsomstandighedenbesluit van 15 januari 1997
(Stb. 1997, nr. 60) zijn ook op scholen van toepassing.

2.1.2

Maatregelen Rijk ter verbetering kwaliteit schoolgebouwen
Een aanzienlijk percentage van de basisscholen voldeed een aantal jaren geleden niet
aan de ventilatie-eisen voor nieuwbouw uit het Bouwbesluit, zo stond te lezen in de
Kabinetsvisie binnenmilieu uit 2008 (vrom, 2008). De naleving van deze eisen door
het bouwbedrijfsleven en de handhaving door de gemeenten liet volgens het kabinet
ook sterk te wensen over. De Rijksbouwmeester kaartte in 2009 aan dat in acht van de
tien scholen het binnenklimaat onder de maat is, en dat hierdoor de gezondheid en de
onderwijsprestaties van meer dan een miljoen kinderen onder druk staan. In 2012
schreef de minister van ocw aan de Tweede Kamer dat onderwijshuisvesting een
kwaliteitsslag zou moeten maken: de voorraad schoolgebouwen wordt steeds ouder
en relatief veel gebouwen zijn aan vernieuwing toe, de kwaliteit van het binnenmilieu
moet beter, schoolbesturen in het primair onderwijs investeren onrechtmatig in
nieuwbouw omdat gemeenten niet al hun wensen honoreren en ontwikkelingen zoals
passend onderwijs maken het noodzakelijk gebouwen aan te passen om ze bij de tijd te
houden (ocw, 2012). Ook de Actieagenda architectuur en ruimtelijk ontwerp ten slotte
signaleert dat veel onderwijsgebouwen steeds langer in gebruik zijn en niet meer voldoen aan de eisen van deze tijd (Diverse ministeries, 2012).

4
Bij het Ministerie van
VROM liep destijds het programma ‘Kompas, energiebewust wonen en werken’,
met als doel bij te dragen
aan de vermindering van de
CO2-uitstoot van de
gebouwde omgeving.
Onderdeel van dit programma was het project
Frisse Scholen.

§ 2.2.2

In de periode 2008-2014 heeft het kabinet een aantal maatregelen genomen om de
kwaliteit van (onder meer) onderwijshuisvesting te verbeteren. We noemen hier de
belangrijkste.
Recente maatregelen zijn de Green Deal Verduurzaming Scholen uit 2014 en de
Actieagenda architectuur en ruimtelijk ontwerp 2013-2016 (Diverse ministeries, 2012).
Twee eerdere maatregelen op het gebied van binnenmilieu zijn de Verbetering binnenmilieu en energiezuinigheid (budget: € 165 miljoen; periode 2009-2010) en het
Programma van Eisen Frisse Scholen.4 Uit onderzoek blijkt dat met de eerste maatregel 50% van de schoolgebouwen in het primair onderwijs en 30% in het voortgezet
onderwijs werden bereikt, met een bouwjaar vóór 2003 (Berdowski c.s., 2013). De
overheveling van het buitenonderhoud in het primair onderwijs, per 2015, heeft ook
als doel knelpunten in het systeem te verminderen. Tot slot heeft het kabinet enkele
financiële maatregelen getroffen.
Al deze maatregelen richten zich overigens niet specifiek op het verbeteren van de
onderwijskundige kwaliteit van schoolgebouwen.

22

algemene rekenkamer

2.1.3

§ 3.3.2

Kwaliteitseisen veld aan onderwijsgebouwen
In het veld bestond behoefte aan meer richtlijnen op het gebied van onderwijshuisvesting. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (vng), het Kenniscentrum Ruimte
voor Onderwijs en Kinderopvang5 en de po-Raad hebben een Kwaliteitskader onderwijshuisvesting basisonderwijs ontwikkeld en in 2014 gepubliceerd. Dit kader
beschrijft architectonische, functionele en technische basisprestaties van onderwijshuisvesting. Het is een instrument dat schoolbesturen en gemeenten vrijwillig kunnen
gebruiken. De toenmalige minister van ocw gaf in haar brief van 16 maart 2012 aan de
Tweede Kamer aan, met de vng in gesprek te gaan over de mogelijkheden om kwaliteitsstandaarden toe te voegen aan de modelverordening voor onderwijshuisvesting.
Tot op heden zijn er geen kwaliteitsstandaarden aan de modelverordening toegevoegd.
De vng acht dit niet mogelijk zonder forse verhoging van het budget voor onderwijshuisvesting.
Bronnen
• Atelier Rijksbouwmeester (2009). Gezond en goed, scholenbouw in topconditie. Den
Haag: Atelier Rijksbouwmeester.
• Berdowski, z. & Eshuis, p.h. (2013). Evaluatie regelingen verbetering energiezuinigheid
en binnenklimaat po en vo. Eindrapport. Zoetermeer: Panteia.
• Diverse ministeries (2012). Werken aan ontwerpkracht. Actieagenda 2013-2016: architectuur en ruimtelijk ontwerp. Den Haag: z.uitg.
• Green Deal Verduurzaming Scholen,
www.ruimte-ok.nl/content/eerste-handtekeningen-green-deal-verduurzamingscholen-gezet#.VMuetzZgU3E, geraadpleegd op 30 januari 2015.
• ocw (2012). Brief van de minister van ocw aan de Tweede Kamer d.d. 16 maart
2012. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 31 289, nr. 118. Den Haag: Sdu.
• ocw (2014). Brief van de staatssecretaris van ocw aan de Tweede Kamer d.d.
15 januari 2014. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 750 viii, nr. 84.
Den Haag: Sdu.
• Uitvoeringsbesluit voorzieningen in de huisvesting po/vo (Staatsblad 1997,
nr. 125).
• vrom (2008). Kabinetsvisie binnenmilieu basisscholen. Brief aan de Tweede Kamer, z.d.
Kenmerk sas/2007121677. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu/Directoraat-Generaal Milieu.

5
Dit is het Kenniscentrum
Ruimte voor Onderwijs en
Kinderopvang (Ruimte-OK),
voorheen Servicecentrum
Scholenbouw. Ruimte-OK is
een onafhankelijke partij die
zich richt op de ontwikkeling, financiering en organisatie van huisvesting voor
onderwijs en kinderopvang.

23

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

2.2 Financiën
De minister van ocw gaf in 2012 aan een kwaliteitsslag voor onderwijshuisvesting
wenselijk te vinden (ocw, 2012). De kwaliteit van de onderwijshuisvesting kan en
moet ook volgens de staatssecretaris beter (ocw, 2014). De middelen voor onderwijshuisvesting zijn zowel voor schoolbesturen als gemeenten niet geoormerkt en beide
partijen kunnen dus zelf bepalen voor welke doelen zij hun budget inzetten. De financiële maatregelen die het kabinet sinds 2012 heeft genomen, ontmoedigen naar ons
oordeel beide partijen om de gewenste kwaliteitsslag te realiseren en zetten de samenwerking tussen schoolbesturen en gemeenten onder druk. We vinden de Bumauitname opmerkelijk, omdat de aanleiding de gebleken onderbesteding door gemeenten van huisvestingsmiddelen was. Gemeenten zijn echter vrij hun algemene uitkering
uit het Gemeentefonds naar eigen inzicht te besteden en hoeven dus niet een bepaald
bedrag aan onderwijshuisvesting uit te geven.

2.2.1

Financiering onderwijshuisvesting in een notendop
De financiële middelen waarmee gemeenten hun zorgplicht vervullen en schoolbesturen hun onderhoudsplicht, komen van de rijksoverheid.
Gemeenten ontvangen middelen voor de uitvoering van hun zorgplicht voor onderwijs­
huisvesting als onderdeel van hun algemene uitkering uit het Gemeentefonds (fondsbeheerders: de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en
Financiën). De algemene uitkering is onderverdeeld in (sub)clusters. Het subcluster
onderwijshuisvesting maakt onderdeel uit van het cluster educatie. Schoolbesturen ontvangen middelen voor onderwijshuisvesting als onderdeel van hun reguliere bekostiging
(lumpsum) van het Ministerie van ocw.
De rijksoverheid stelde in 2014 ongeveer € 2,5 miljard beschikbaar voor onderwijshuisvesting in het primair onderwijs (po) en voortgezet onderwijs (vo). De gemeenten en
de schoolbesturen hoeven de gelden niet uit te geven die in de algemene uitkering respectievelijk in hun reguliere bekostiging zijn opgenomen voor onderwijshuisvesting.
Ze zijn vrij om er naar eigen inzicht minder of meer aan te besteden. De middelen zijn
niet geoormerkt, daarom spreken we van fictieve budgetten.

2.2.2

Fictief budget gemeenten
Per 2015 is het fictieve budget dat gemeenten ter beschikking wordt gesteld voor
onderwijshuisvesting met € 419,1 miljoen, naar beneden bijgesteld ten opzichte van
2014 (zie figuur 1).

24

algemene rekenkamer

Figuur 1 Wijziging fictief budget onderwijshuisvesting in het Gemeentefonds per 1 januari 2015
(bedragen in € miljoen)
Overheveling
buitenonderhoud naar
schoolbesturen po
€ 158,80

10%

17%

€ 419,10

Aanpassingen
Gemeentefonds
€ 260,30

Fictief budget
onderwijshuisvesting
€ 1.129,20

73%

Bron: gegevens PO-Raad (fictief budget onderwijshuisvesting in het Gemeentefonds) en
Meicirculaire Gemeentefonds 2014 van het Ministerie van BZK (overheveling buitenonderhoud)

Het budget is in 2015 lager dan in 2014, door de overheveling van de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud naar de schoolbesturen in het po en de aanpassingen
in het Gemeentefonds (te weten: het zogeheten groot onderhoud Gemeentefonds en de
gevolgen van de Buma-uitname). In tabel 2.1 lichten we deze maatregelen toe. De aanpassingen in het Gemeentefonds zijn doorgevoerd omdat de uitgaven van gemeenten
lager waren dan de fictieve budgetten van gemeenten voor onderwijshuisvesting.
Tabel 2.1 Maatregelen met gevolgen voor het fictieve onderwijshuisvestingsbudget per 1-1-2015
Toelichting maatregel

Gevolgen

Gevolgen

voor fictief

voor totale

budget

omvang

onderwijs-

Gemeente-

huisvesting?

fonds?

Ja.

Ja.

Opmerkingen

Overheveling

De overheveling van het buitenonderhoud en de aan­

buitenonderhoud

passing van schoolgebouwen van gemeenten naar

overgeheveld naar school­

schoolbesturen in het primair onderwijs. Hiermee is

besturen.

Zowel taak als budget zijn

een bedrag van € 158,8 miljoen gemoeid. Per 1 januari
2015 zal € 135 miljoen worden toegevoegd aan het
budget voor de materiële instandhouding (onderdeel
van de lumpsum) van besturen in het primair
onderwijs (OCW, 2014). In 2015 is er verder een
bedrag van € 23,8 miljoen beschikbaar voor de over­
gangsregeling die aan de overheveling verbonden is.
Groot onderhoud

Aanleiding voor deze maatregel was dat de verdeling

Gemeentefonds

van middelen in het Gemeentefonds niet meer aan­

dit besluit gekomen in goed

sloot op de kosten van gemeenten. De maatregel

overleg met de VNG,

heeft daarom betrekking op de verdeling van

betrokken ministeries en de

middelen en heeft geen effect op de totale omvang

Raad voor financiële ver­

van het Gemeentefonds. Omdat de uitgaven van

houdingen (Rfv) (BZK, 2014).

gemeenten aan onderwijshuisvesting lager waren dan
de in de algemene uitkering opgenomen middelen

Ja.

Nee.

De fondsbeheerders zijn tot

25

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Toelichting maatregel

Gevolgen

Gevolgen

voor fictief

voor totale

budget

omvang

onderwijs-

Gemeente-

huisvesting?

fonds?

Ja.

Opmerkingen

voor onderwijshuisvesting, heeft het groot onderhoud
geleid tot een verlaging van het fictieve budget voor
onderwijshuisvesting.
Gevolgen Buma-

Het achterblijven van de uitgaven van gemeenten aan

Ja, maar

uitname

onderwijshuisvesting heeft nog tot een andere

beperkt.

De uitname is opmerkelijk
omdat de (beleids-)clusters

financiële maatregel geleid namelijk de zogenaamde

in het Gemeentefonds zijn

Buma-uitname. Deze uitname van € 256 miljoen is

bedoeld om de verdeel­

toegepast op het Gemeentefonds als geheel. Hierdoor

systematiek te onder­steunen

worden alle clusters - dus ook het subcluster onderwijs­

en niet om de budgetten te

huisvesting - geraakt, maar in veel beperktere mate dan

oormerken. De uitname

wanneer de uitname rechtstreeks ten laste van het

suggereert dat budgetten

subcluster zou zijn gegaan.

geoormerkt zouden zijn.

Er is voor een generieke korting gekozen omdat op het
cluster educatie al gekort was via het groot onderhoud
van het Gemeentefonds. De uitgenomen middelen
zijn toegevoegd aan de lumpsumbekostiging van de
schoolbesturen in het primair en voortgezet onderwijs.

De financiële maatregelen leiden ertoe dat gemeenten zich opnieuw beraden op hun
taken en verantwoordelijkheden. Enkele van onze casusgemeenten gaven aan te vrezen
dat de verhouding tussen gemeenten en schoolbesturen onder druk zou komen te
staan. Dit geldt ook voor gemeenten die de verantwoordelijkheden voor nieuwbouw en
uitbreiding hebben doorgedecentraliseerd naar schoolbesturen. In de meeste doordecentralisatiecontracten is namelijk opgenomen dat wezenlijke wijzigingen in de uitke
ring van het Gemeentefonds aanleiding kunnen vormen voor het aanpassen van het
doordecentralisatiecontract. Veel gemeenten vinden het principieel onjuist dat ze worden gestraft voor onderbesteding van onderwijshuisvestingsgeld, terwijl de gemeenteraad gewoon gebruikmaakt van zijn budgetrecht als hij besluit minder budget beschikbaar te stellen voor onderwijshuisvesting.

§ 3.2.4

2.2.3

Uitgaven gemeenten en schoolbesturen
Gemeenten begroten en verantwoorden volgens het baten- en lastenstelsel en rekenen
de investeringen voor nieuwe schoolgebouwen toe aan het tijdvak waarin deze gebruikt
worden. Dit betekent dat zij investeringen presenteren op de balans (activeren) en ten
laste brengen van het resultaat via de afschrijvingskosten gedurende een termijn van
doorgaans veertig jaar. Een groot deel van de uitgaven van gemeenten ligt daarom voor
jaren vast in de vorm van afschrijvings- en rentekosten, samen kapitaallasten genoemd.
Figuur 2 toont de uitgaven van gemeenten en schoolbesturen aan onderwijshuisvesting. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs) is onze bron voor de uitgaven van de
gemeenten. Het cbs maakt gebruik van informatie die gemeenten aan het cbs verstrekken. Uit onderzoek (Cebeon/Regioplan, 2011) is echter gebleken dat gemeenten
ondanks de geldende voorschriften hun uitgaven en inkomsten voor onderwijshuisvesting en overige educatie niet allemaal op dezelfde manier boeken. In 2015 bleek opnieuw
dat de werkelijke lasten duidelijk afweken van de informatie voor derden-gegevens (Iv3) van

26

algemene rekenkamer

het cbs (Cebeon, 2015). In onze casusstudies stelden we ook vast dat de cbs-gegevens
niet altijd overeenkwamen met de gegevens van de gemeente zelf.
Figuur 2 Uitgaven gemeenten en sczhoolbesturen aan onderwijshuisvesting in po en vo, 2007-2013
(bedragen in € miljoen)
Uitgaven schoolbesturen
Uitgaven gemeenten
3.000
2.500

In € miljoen

2.000

1.139

1.050

989

1.224

1.286

1.335

2007

2008

2009

1.151

1.113

1.106

1.156

1.473

1.457

1.522

1.482

2010

2011

2012

2013

1.500
1.000
500
0

Bron: CBS en DUO

Vóór de decentralisatie financierde het Rijk de schoolgebouwen in het voortgezet
onderwijs à fonds perdu.1 De overdracht van deze scholen aan gemeenten in het kader
van de decentralisatie in 1997 is gebeurd tegen een boekwaarde nihil (Research voor
Beleid, 2006). Gemeenten hebben destijds deze schoolgebouwen niet allemaal geherwaardeerd.2 Schoolgebouwen die niet geherwaardeerd zijn, vertegenwoordigen geen
waarde op de gemeentelijke balans en gemeenten schrijven er dus ook niet op af.
Wanneer deze gebouwen in de toekomst vervangen moeten worden, dan wordt hun
waarde wel zichtbaar op de balans. De gemeentelijke lasten zullen hierdoor in de toekomst stijgen.
In de figuren 3 en 4 hebben we de gemiddelde uitgaven van gemeenten in 2013 per
leerling voor het primair onderwijs respectievelijk voor het voortgezet onderwijs weergegeven als een gemiddelde per provincie. We herhalen onze opmerking van figuur 2:
ook de figuren 3 en 4 zijn gebaseerd op cbs-gegevens, die op hun beurt op gemeentelijke opgaven gebaseerd zijn; uit onderzoek is gebleken dat gemeenten hun uitgaven
verschillend boeken.
1
Financiering à fonds perdu
wil in dit geval zeggen dat
de stichtingskosten van
schoolgebouwen in het
voortgezet onderwijs
ineens ten laste van het
rijksbudget zijn gebracht en
als investering afgeboekt.
2
Uit genoemd onderzoek
bleek dat in 2004 12% van
de gemeenten die een of
meer schoolgebouwen à
fonds perdu hadden overgenomen, deze gebouwen
hadden geherwaardeerd.

27

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Figuur 3 Gemiddelde uitgaven gemeenten per provincie (in het jaar 2013) per leerling voor
onderwijshuisvesting po
€ 500 - € 600
€ 601 - € 700
€ 701 - € 800

€ 701

€ 801 - € 900
€ 600
€ 710

€ 871

€ 820

€ 667

€ 573

€ 723

€ 679

€ 688

€ 667

€ 524

Bron: CBS en DUO

De gemeentelijke uitgaven aan onderwijshuisvesting in het primair onderwijs, uitgedrukt als een gemiddeld bedrag per leerling per provincie, liepen in 2013 uiteen van
€ 524 tot € 871. De cijfers zijn overigens uit 2013, toen in het primair onderwijs het
buitenonderhoud nog niet overgeheveld was naar de schoolbesturen. Gemeenten
geven sinds de overheveling minder uit aan onderwijshuisvesting in het primair
onderwijs.
Figuur 4 laat zien dat ook de uitgaven van gemeenten aan onderwijshuisvesting in het
voortgezet onderwijs, uitgedrukt als gemiddeld bedrag per leerling per provincie, sterk
uiteen lopen: van € 250 tot € 502.

28

algemene rekenkamer

Figuur 4 Gemiddelde uitgaven gemeenten per provincie (in het jaar 2013) per leerling voor
onderwijshuisvesting vo
€ 201 - € 300
€ 301 - € 400
€ 401 - € 500

€ 343

€ 501 - € 600
€ 372
€ 297

€ 502

€ 414

€ 288

€ 271

€ 310

€ 447

€ 250

€ 414

€ 320

Bron: CBS en DUO

2.2.4
§ 2.2.2

Kwaliteitsslag in relatie tot financiële maatregelen
De financiële maatregelen die we in 2.2.2. beschrijven zijn opmerkelijk, aangezien de
bewindslieden tegelijkertijd een kwaliteitsslag wenselijk achten. We merken over de
relatie tussen deze kwaliteitsslag en de beschikbare financiële middelen verder op:
• De Buma-middelen zijn niet toegevoegd aan het materiële deel van de lumpsum van
schoolbesturen (waar onderhoud een onderdeel van is), maar aan het personele
deel. De middelen zijn in het Nationaal Onderwijsakkoord (noa) gekoppeld aan
doelstellingen op het personele vlak. Het kabinet en de andere ondertekenaars van
het noa (waaronder de po-Raad en de vo-raad) sturen er daardoor op aan dat
schoolbesturen deze middelen op het personele vlak inzetten. Schoolbesturen zijn
overigens vrij om te bepalen waaraan zij hun lumpsummiddelen besteden, dus zij
kunnen er ondanks de afspraken in het noa voor kiezen, het geld aan onderhoud
te besteden.
• Het overhevelingsbudget voor buitenonderhoud in het primair onderwijs van
€ 158,8 miljoen lijkt onvoldoende voor aanpassing van schoolgebouwen aan de
onderwijskundige eisen van deze tijd en investeringen in energiezuinigheid. De
staatssecretaris van ocw stelt dat dit budget voldoende is, en baseert zich daarbij
op onderzoek waaruit blijkt dat het onderhoud van schoolgebouwen op orde is en
dat het overhevelingsbudget is gebaseerd op de uitgaven van gemeenten in het verleden aan onderhoud (prc, 2011). In dit onderzoek is echter alleen gekeken naar
de technische kwaliteit van gebouwen en niet naar functionele aspecten. Uit een
recente benchmark van icsadviseurs onder 215 basisscholen blijkt dat school­
besturen waarschijnlijk niet zullen uitkomen met het overhevelingsbudget. Het is

29

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

•

•

§ 3.3.2

voldoende voor het onderhouden van scholen, maar niet voor aanpassingen en
eventuele renovaties (icsadviseurs, 2014).
Schoolbesturen in het primair en voortgezet onderwijs geven al jaren meer uit aan
materiële instandhouding dan er aan materieel budget in de lumpsum versleuteld
zit (Algemene Rekenkamer, 2013 en 2014). Schoolbesturen mogen zelf weten hoe
zij hun middelen verdelen over materieel en personeel. Gevolg van hogere materiële instandhoudingsuitgaven is dat ze zullen moeten bezuinigen op andere zaken
of hun reserves zullen moeten aanspreken. Van de schoolbesturen in het voortgezet
onderwijs die meer uitgeven aan onderhoud dan zij hiervoor via de lumpsum ontvangen, is het onderhoud van de schoolgebouwen bij een kwart van matige tot
slechte kwaliteit (zie figuur 5).
De normbedragen3 in de modelverordening onderwijshuisvesting van de vng, zijn
onvoldoende voor de bouw van een basisschool die voldoet aan de wettelijke eisen
(Bouwbesluit 2012) en ruim onvoldoende voor een basisschool die voldoet aan de
aanvullende eisen uit het Kwaliteitskader onderwijshuisvesting basisonderwijs. Als
gemeenten hogere normbedragen in hun verordeningen zouden op­­nemen, brengt
dat met zich mee dat ze - uitgaande van hetzelfde budget - minder nieuwe scholen
zouden kunnen bouwen.

Figuur 5 Kwaliteit onderhoud gebouwen in relatie tot uitgaven onderhoud schoolbesturen in het vo
Kwaliteit

Matig-Slecht

Voldoende-Goed

22%

46%

6%

26%

Uitgaven per m2

Uitgaven ≤
bekostiging

Joris Fiselier Infographics

Uitgaven >
bekostiging

Bron: Berdowski, Z. (2011)

3
Normbedragen worden niet
door het Rijk opgesteld,
maar door gemeenten.

Bronnen
• Algemene Rekenkamer (2013). Kunnen basisscholen passend onderwijs aan? Tweede
Kamer, vergaderjaar 2012-2013, bijlage bij kamerstuk 31 497, nr. 106. Den Haag:
Algemene Rekenkamer.
• Algemene Rekenkamer (2014). Bekostiging voortgezet onderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, bijlage bij kamerstuk 31 289, nr. 193. Den Haag: Algemene
Rekenkamer.
• Berdowski, z., Eshuis, p.h. & Berger (2011). Evaluatie materiële bekostiging voortgezet
onderwijs. Periode 2006-2010. Eindrapport. Zoetermeer: Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven.

30

algemene rekenkamer

•

•
•
•
•
•
•

•
•

bzk (2014). Groot onderhoud Gemeentefonds in 2015 en 2016. Brief van de minister
van bzk aan de Tweede Kamer d.d. 22 mei 2014. Tweede Kamer, vergaderjaar
2013-2014, 33 750 B, nr. 15. Den Haag: Sdu.
Cebeon/Regioplan (2011). Onderzoek Periodiek Onderhoud.
Gemeentefonds. Overkoepelende notitie eerste fase. Amsterdam: Cebeon/Regioplan.
Cebeon (2015). Onderzoek Groot Onderhoud Onderwijshuisvesting. Eindrapport.
Amsterdam: Cebeon.
icsadviseurs (2014). Onderhoudslasten in het po. Inzicht in de impact van de overheveling
van het buitenonderhoud. Benchmarkonderzoek. Amsterdam/Zwolle: ICSadviseurs.
ocw (2012). Brief van de minister van ocw aan de Tweede Kamer d.d. 16 maart
2012. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 31 289, nr. 118. Den Haag: Sdu.
ocw (2014). Antwoorden van de staatssecretaris van ocw van 31 januari 2014 op Kamer­
vragen over de brief van de Algemene Rekenkamer van 12 december 2013 inzake aandachts­
punten overheveling buitenonderhoud en aanpassing schoolgebouwen. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2013-2014, 31 293, nr. 196. Den Haag: Sdu.
prc (2011). Staat van onderhoud schoolgebouwen in 12 gemeenten.
Research voor Beleid (2006), Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting po/vo. Vijfde
meting onder gemeenten. Eindrapport. Leiden: Research voor Beleid.

31

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

2.3

Toezicht op schoolgebouwen,
schoolbesturen en gemeenten
Het toezicht op schoolgebouwen is beperkt. Dit geldt ook voor het toezicht op de wijze
waarop gemeenten en schoolbesturen invulling geven aan respectievelijk hun zorgplicht en onderhoudsplicht. Bewindslieden van ocw laten wel onderzoeken uitvoeren
naar de kwaliteit van onderwijshuisvesting en het functioneren van het onderwijshuisvestingsstelsel.
In de bestuurlijke verhoudingen tussen de verschillende overheidslagen staat het ver
trouwen centraal dat gemeenten hun taken goed uitvoeren en hierbij past sober rijkstoezicht. Het is echter de vraag of dit vertrouwen gerechtvaardigd is aangezien:
• gemeenteraden het lastig lijken te vinden om hun kaderstellende en controlerende
rol goed te vervullen;
• schoolgebouwen blijkens onderzoek geregeld niet aan wettelijke eisen voldoen, en
er niet of nauwelijks handhavend wordt opgetreden als dat blijkt;
• de capaciteit van gemeentelijke afdelingen bouw- en woningtoezicht de afgelopen
jaren sterk is afgenomen;
• de taakuitvoering van gemeenten bij de huisvesting van nieuwe scholen niet altijd
op orde is.

§ 2.3.1

§ 2.3.2

§ 3.3.3

§ 2.3.1

§ 3.1.3

De Inspectie van het Onderwijs heeft het vermoeden dat schoolbesturen het investeringsverbod overtreden, zij het dat ze dat vermoeden enkele jaren geleden vaker had
dan nu. De Inspectie van het Onderwijs heeft nog nooit sancties opgelegd, doordat het
verbod moeilijk te handhaven is. Het bouwheerschap waarvoor het schoolbestuur in de
regel verantwoordelijk is, kan spanning opleveren met het investeringsverbod want als
de kosten van nieuwbouw tegenvallen, komt dat voor rekening van de bouwheer en dat
zou strijdig zijn met het investeringsverbod.

§ 2.3.3

2.3.1

Toezicht op schoolgebouwen
Rijksinspecties
Drie inspecties spelen een rol bij het toezicht op schoolgebouwen: de Inspectie van het
Onderwijs, de Inspectie Leefomgeving en Transport (ilt) en de Inspectie szw van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De rol van de Inspectie van het
Onderwijs is in de praktijk beperkt. Zij houdt over het algemeen geen toezicht op
schoolgebouwen. Alleen in het voortgezet speciaal onderwijs (vso) gaat de inspectie na
of de inrichting van het gebouw en de lesruimten getuigt van een veilige en inspirerende
leer- en werkomgeving. 80% van de scholen in het vso krijgt hiervoor van de inspectie een
voldoende (Inspectie van het Onderwijs, 2015). De Inspectie van het Onderwijs heeft
nooit onderzocht of schoolgebouwen voldoen aan de wettelijke eis voor het minimale
aantal vierkante meters per leerling.
Een aanzienlijk percentage van de basisscholen bleek een aantal jaren geleden niet te
voldoen aan de ventilatie-eisen voor nieuwbouw uit het Bouwbesluit (vrom, 2008). De
ilt heeft enkele jaren geleden honderd metingen uitgevoerd in nieuw gebouwde
woningen, scholen en kinderdagverblijven om de naleving van de regels op het gebied

32

algemene rekenkamer

van ventilatie te toetsen en de naleving door opdrachtgevers en eigenaren te bevorderen (Inspectie voor Leefomgeving en Transport, 2012). In de helft van die gevallen voldeed de capaciteit van het ventilatiesysteem niet aan de wettelijke eisen. Sinds 2012 ligt
het tweedelijns toezicht op het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht bij de provincies
en heeft het thema binnenmilieu scholen voor de ilt geen prioriteit meer. De ilt heeft
wel in opdracht van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu twee monitoringsonderzoeken uitgevoerd naar asbest in scholen. De staatssecretaris concludeerde eind
2013 dat schoolbesturen steeds meer hun verantwoordelijkheid namen bij de omgang
met asbest door maatregelen te treffen in de vorm van sanering en/of een beheersplan
(IenM, 2013). De staatssecretaris heeft toegezegd scholen te blijven informeren en stimuleren om hun verantwoordelijkheid te nemen op dit terrein. De ilt ziet sinds
1 januari 2015 toe op de naleving van de energielabelplicht.
De Inspectie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft tussen 2008 en 2014 diverse
inspectieprojecten uitgevoerd naar de veiligheid van praktijklokalen in het voortgezet
onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs. De inspectie constateerde onder meer
overtredingen bij de veilige uitvoering en het gebruik van machines, de beperking van
blootstelling aan gevaarlijke stoffen en de veilige inrichting van praktijklokalen. In
2014 zijn herinspecties uitgevoerd bij de scholen waar eerder overtredingen waren
geconstateerd, en bleek dat de naleving sterk was verbeterd. Een beperkt aantal scholen leeft de wet nog onvoldoende na. Deze zullen opnieuw worden geïnspecteerd.
In haar Krachtenveldanalyse verduurzamen schoolgebouwen po en vo noemt de Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland als knelpunt dat er niet of nauwelijks handhavend
wordt opgetreden als schoolgebouwen niet voldoen aan eisen uit het Bouwbesluit of
aan de Wet milieubeheer (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2014).
Lokaal toezicht
De afdelingen bouw- en woningtoezicht van de gemeenten spelen lokaal een rol bij het
toezicht op schoolgebouwen. De handhaving van de ventilatie-eisen door de gemeenten liet in 2008 sterk te wensen over (vrom, 2008). De capaciteit van afdelingen bouwen woningtoezicht van gemeenten is de afgelopen jaren sterk afgenomen vanwege
opeenvolgende taakstellingen, schreef de minister voor Wonen en Rijksdienst in
november 2013 aan de Tweede Kamer. De gemeenten kiezen hier zelf voor door aan
andere taken prioriteit te geven. Mede door de afnemende capaciteit neemt de kennis
bij gemeenten af (WenR, 2013).
Informatieverzameling
Het Ministerie van ocw heeft de afgelopen jaren onderzoeken laten uitvoeren naar de
kwaliteit van onderwijshuisvesting. Dit betrof zowel onderzoek naar de technische als
functionele staat van schoolgebouwen.1
De staatssecretaris van ocw heeft aangekondigd periodiek onderzoek te gaan doen
naar de mate waarin oudere schoolgebouwen voldoen aan de huidige eisen van het
Bouwbesluit 2012. En hij wil nagaan of de overheveling van het buitenonderhoud heeft
geleid tot kwaliteitsverbetering van de schoolgebouwen (ocw, 2013). De eerste resultaten worden in 2017 verwacht.
1
Zie voor enkele uitkomsten
van deze onderzoeken ook
bijlage 4.

33

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

2.3.2

Toezicht op schoolbesturen en gemeenten
Onderhoudsplicht schoolbesturen
De Inspectie van het Onderwijs kan toezicht houden op de onderhoudsplicht van
schoolbesturen, omdat behoorlijk onderhoud van schoolgebouwen een zogeheten
deugdelijkheidseis is.2 Ze doet het in de praktijk niet omdat het haar naar eigen zeggen
ontbreekt aan de benodigde kennis en het toezicht geen prioriteit heeft.
Zorgplicht gemeenten
De wijze waarop toezicht wordt gehouden op de taakuitvoering van gemeenten is
gewijzigd met de invoering van de Wet revitalisering generiek toezicht (wrgt) in oktober
2012. Deze wet is ook van toepassing op de zorgplicht van de gemeenteraad en het
college van B en W voor de voorzieningen in de huisvesting van scholen. Onderstaand
kader licht de wrgt nader toe.
Wet revitalisering generiek toezicht: de hoofdlijnen
Uitgangspunt van de Wet revitalisering generiek toezicht (WRGT) is, het vertrouwen dat een
bestuurslaag zijn taken goed uitvoert. En dat de horizontale verantwoording - van gemeente­bestuur
aan gemeenteraad en van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten - op orde is. Daardoor kan
het toezicht van het Rijk en de provincies op gemeenten sober en terughoudend zijn. Voor de
onderwijswetten is het Rijk toezichthouder. Het tweedelijns toezicht op de bouwregelgeving is
met de inwerkingtreding van de WRGT overgegaan van het Rijk (de ILT) naar de provincies
(Tweede Kamer, 2013). Andere uitgangspunten van de WRGT zijn (BZK, VNG en IPO, 2012):
• Het Rijk oefent invloed uit op de uitvoering van medebewindstaken via algemeen verbindende
voorschriften en algemene beleidskaders vooraf, en niet via toezicht achteraf.
• Als een minister stelselverantwoordelijk is voor een bepaald beleidsdomein, wordt niet door

2
Artikel 23 van de Grondwet
geeft aan hoe de kwaliteit

middel van toezicht informatie verkregen, maar door middel van beleidsmonitoring, beleids­
onderzoek en beleidsevaluatie. Indien hieruit blijkt dat er sprake is van een structureel kwaliteits­

van het onderwijs wordt

tekort bij de uitvoering, ligt de oplossing niet in meer of ander toezicht, maar in aanpassing van

gewaarborgd. Dat gebeurt

de wet of van de condities (financiën of deskundigheidsbevordering) waaronder gemeenten

door middel van bij wet

en/of provincies de wet moeten uitvoeren.

geregelde deugdelijkheidseisen. De Inspectie van het
Onderwijs kan op basis van
artikel 3, lid 2 van de Wet
op het onderwijstoezicht de
naleving van de bij of krachtens een onderwijswet

• De toezichthouder kan ingrijpen met generieke toezichtsinstrumenten als er strijd is met het
algemeen belang of met het recht dan wel als een decentrale overheid de onderwijswet niet of
niet naar behoren uitvoert.
• Het verticale toezicht maakt plaats voor meer horizontale vormen van toezicht (controle en
verantwoording) en kwaliteitsborging.

gegeven voorschriften
beoordelen en bevorderen.
De onderhoudsplicht van
schoolbesturen is vastgelegd in artikel 106 van de
Wet op het primair onderwijs, artikel 76q van de Wet
op het voortgezet onderwijs
en artikel 104 van de Wet
op de Expertisecentra.

§ 3.3.3

Het interbestuurlijk toezicht kan sober en terughoudend zijn, maar dan moeten voor
het verticale toezicht van vóór de wrgt, wel meer horizontale vormen van toezicht en
kwaliteitsborging in de plaats komen. De gemeenteraad is belangrijk in het horizontaal toezicht op de taakuitvoering door de gemeente. De controlerende positie van de
gemeenteraad moet in orde zijn. De vng zei daarover in een brief aan haar leden, dat
aan de wijzigingen in het interbestuurlijk toezicht twee randvoorwaarden verbonden
zijn: de controlerende positie van de raad moet in zijn kracht gezet worden en de verantwoording moet zoveel mogelijk transparant en openbaar zijn (vng, 2012). Dat het
voor gemeenteraden vaak lastig is om hun kaderstellende en controlerende taak op het
gebied van onderwijshuisvesting goed te vervullen, blijkt uit rapporten van lokale
rekenkamers die onderzoek deden naar onderwijshuisvesting.

34

algemene rekenkamer

Verder voldoen schoolgebouwen geregeld niet aan wettelijke eisen, is de capaciteit van
de afdelingen bouw- en woningtoezicht van gemeenten de afgelopen jaren sterk afgenomen en zijn er signalen dat niet alle gemeenten een goede invulling geven aan hun
zorgplicht, bijvoorbeeld door een nieuwe school niet van huisvesting te voorzien.
Dat roept de vraag op of sober toezicht wel passend is in de huidige situatie.

§ 2.3.1 en 3.1.3

De Inspectie van het Onderwijs houdt - in lijn met de wrgt - geen toezicht op hoe
gemeenten invulling geven aan hun zorgplicht. Zij is hier wettelijk wel toe bevoegd,
maar geeft aan dat er geen gemeenten zijn die het onderwijs niet van huisvesting voorzien. Bovendien is het moeilijk om een gemeente aan te spreken op onderbesteding,
omdat de financiële middelen niet geoormerkt zijn.
Onderzoeken naar functioneren onderwijshuisvestingsstelsel
In de afgelopen jaren zijn in opdracht van het Ministerie van ocw verschillende onderzoeken uitgevoerd naar het functioneren van het onderwijshuisvestingsstelsel. Die
gingen onder meer in op de vraag hoe schoolbesturen en gemeenten tot investeringsbeslissingen komen en op de vraag of er draagvlak is onder gemeenten en school­
besturen voor veranderingen in de taakverdeling. Ze gingen niet in op de wijze waarop
gemeenten invulling geven aan hun zorgplicht en de rol van de gemeenteraden hierbij,
of op het functioneren van de bezwaar- en beroepsmogelijkheden voor schoolbesturen.
De staatssecretaris van ocw heeft recent toegezegd om periodiek onderzoek te gaan
doen naar onder meer de wijze waarop de gemeenten omgaan met aanvragen voor
nieuwbouw en de inkomsten en uitgaven van schoolbesturen en gemeenten op het
gebied van onderwijshuisvesting (ocw, 2014b). De eerste resultaten worden in 2017
verwacht.

2.3.3

§ 3.1.3

Toezicht op financiën van schoolbesturen
Rol Inspectie van het Onderwijs
De Inspectie van het Onderwijs is verantwoordelijk voor het toezicht op de rechtmatige
verkrijging en besteding van financiële middelen door schoolbesturen. Zij reviewt
daartoe jaarlijks, steekproefsgewijs, de kwaliteit van de controles van de instellings­
accountants. Het Onderwijsaccountantsprotocol geeft de minimumpositie aan waaraan de instellingsaccountant moet voldoen. Door de overheveling van het buiten­onderhoud in het primair onderwijs en bij de doordecentralisatie van de huisvestings­middelen aan schoolbesturen, nemen de financiële risico’s voor schoolbesturen toe.
Investeringsverbod
Het investeringsverbod beschermt schoolbesturen in enige mate tegen financiële
risico’s.

35

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Investeringsverbod voor schoolbesturen
Schoolbesturen in het primair onderwijs moeten het geld uit de lumpsum besteden aan die taken
waarvoor het bestuur verantwoordelijk is.3 Voor onderwijshuisvesting volgt hieruit dat schoolbesturen
niet mogen investeren in nieuwbouw of uitbreiding van schoolgebouwen: dit is immers een taak
van de gemeenten. De instellingsaccountant stelt vast of er geen rijksmiddelen zijn gebruikt voor
huisvestingsvoorzieningen waarvoor de gemeente verantwoordelijk is, tenzij de uitgave aan een
huisvestingsvoorziening aanvullend is en bekostigd is uit de reserve die vóór invoering van lump­
sum (augustus 2006) is opgebouwd.
In het voortgezet onderwijs mogen schoolbesturen gelden die uit de exploitatie overblijven,
investeren in nieuwbouw.4
Mogelijk wordt het investeringsverbod aangepast. De PO-Raad en de VNG zijn in gesprek over
welke investeringen in nieuwbouw resulteren in terugverdieneffecten voor schoolbesturen. De
staatssecretaris van OCW heeft aangegeven dat - als de PO-Raad en de VNG tot afspraken kunnen
komen - hij bereid is de mogelijkheden te onderzoeken om schoolbesturen meer ruimte te geven
om te investeren in nieuwbouw (OCW, 2013). Hij stelt daarvoor wel enkele voorwaarden:
• het moet helder zijn dat schoolbesturen alleen investeren in zaken die boven de eisen van het
Bouwbesluit 2012 uitgaan;
• de investeringen van schoolbesturen moeten beperkt zijn om te voorkomen dat zij financiële
risico’s lopen en
• het moet helder zijn binnen welke termijn schoolbesturen hun investering terugverdienen.
De staatssecretaris van OCW geeft aan dat het investeringsverbod wellicht ten tijde van de
evaluatie van de wetswijziging Overhevelen buitenonderhoud kan worden aangepast, in 2017.

3
Artikel 148 Wet op het primair onderwijs.
4
Artikel 99 Wet op het
voortgezet onderwijs.

Het investeringsverbod in het primair onderwijs blijkt in de praktijk lastig handhaafbaar. Onrechtmatige investeringen door schoolbesturen in nieuwbouw van onderwijshuisvesting komen jaarlijks onder de aandacht van de Inspectie van het Onderwijs als
resultaat van de zogeheten uitzonderingsrapportages van de accountants. Jaarlijks
onderzoekt de Inspectie van het Onderwijs enkele gevallen.
Het investeringsverbod wordt volgens de Inspectie van het Onderwijs de afgelopen
jaren minder vaak overtreden dan een aantal jaren geleden (zo’n tien à vijftien gevallen
per jaar in primair en voortgezet onderwijs samen, tegen 25 à 30 gevallen een aantal
jaren geleden). Volgens de Inspectie van het Onderwijs speelt de vraag of er onrechtmatig is geïnvesteerd in het voortgezet onderwijs minder dan in het primair onderwijs
doordat vo-besturen volgens de regelgeving sommige investeringen wel voor eigen
rekening mogen nemen (Inspectie van het Onderwijs, 2008).
Hoewel deze investeringen dus niet toegestaan zijn, is het volgens de Inspectie van het
Onderwijs heel lastig zodanig bewijsmateriaal bij elkaar te brengen dat het onrecht­
matig geïnvesteerde geld zou kunnen worden teruggevorderd. Daarvoor is namelijk
een reconstructie nodig van welk geld, voor welk doel, op basis van welk besluit,
wanneer en door wie gebruikt is voor zo’n investering. Onder meer moet dan achteraf
de herkomst worden vastgesteld van reserves die voor een investering zijn aangewend;
privaat vermogen en reserves die zijn opgebouwd vóór 1 augustus 2006 mogen immers
wel voor investeringen worden gebruikt. Het proces van investeren en bouwen strekt
zich meestal over jaren uit, en ook dat maakt de reconstructie complex.
Het ministerie heeft een aantal malen ‘verhelderingsbrieven’ opgesteld om het veld te
verduidelijken wat het investeringsverbod precies inhoudt.

36

algemene rekenkamer

Het bouwheerschap kan in het primair onderwijs spanning opleveren met het investeringsverbod als een nieuwbouwproject duurder uitpakt dan gepland. Het school­
bestuur zal in dat geval - tenzij anders is afgesproken met de gemeente - de extra
nieuw­bouwkosten voor zijn rekening moeten nemen, wat in strijd is met het investeringsverbod.

§ 3.1.2

Investeringsverbod in geval van doordecentralisatie
De staatssecretaris van ocw heeft eind 2014 in een brief aan een gemeentebestuur
gesteld dat het investeringsverbod niet geldt in geval van doordecentralisatie (ocw,
2014b). Volgens de Inspectie van het Onderwijs blijft het investeringsverbod echter bij
doordecentralisatie wel gelden voor de lumpsumgelden. Het risico dat toch ook met
lumpsumgeld wordt geïnvesteerd in nieuwbouw bestaat, volgens de Inspectie van het
Onderwijs, als het doorgedecentraliseerde bedrag niet voldoende is om die nieuwbouw
te financieren.
De Inspectie van het Onderwijs kan niet controleren of er sprake is van eventuele overtreding van het investeringsverbod in gemeenten die hun huisvestingsmiddelen hebben doorgedecentraliseerd naar een coöperatie van schoolbesturen. Naast gemeentegeld kan er ook onderhoudsgeld van schoolbesturen in die coöperaties zitten. De
Inspectie van het Onderwijs heeft dan geen zicht meer op de wijze waarop deze laatste
gelden worden besteed.
Bronnen
• bzk, vng en ipo (2012). Handboek Wet revitalisering generiek toezicht. Den Haag:
z.uitg.
• IenM (2013). Brief van de staatssecretaris van IenM aan de Tweede Kamer d.d.
4 december 2013. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 25834, nr. 81. Den Haag:
Sdu.
• Inspectie Leefomgeving en Transport (2012). Jaarverslag 2011. Den Haag: Inspectie
Leefomgeving en Transport.
• Inspectie van het Onderwijs (2008). De vermogenspositie van besturen in het voortgezet
onderwijs. Onderzoek naar het weerstandsvermogen van vo-scholen. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.
• Inspectie van het Onderwijs (2015). De staat van het onderwijs. Het onderwijsverslag
2013/2014. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
• ocw (2013). Over vragen van het lid Ypma (PvdA) over het feit dat scholen niet gezamenlijk
kunnen investeren in nieuwe schoolgebouwen. Brief van de staatssecretaris van ocw aan
de Tweede Kamer d.d. 10 december 2013. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014,
Aanhangsel 748. Den Haag: Sdu.
• ocw (2014a). Reactie op brief Algemene Rekenkamer over Aandachtspunten overheveling buitenonderhoud en aanpassing schoolgebouwen. Brief van de staatssecretaris van ocw aan
de Tweede Kamer d.d. 15 januari 2014. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014,
33 750 VIII, nr. 84. Den Haag: Sdu.
• ocw (2014b). Het investeringsverbod bij doorgedecentraliseerde scholen. Brief van de
staatssecretaris van ocw aan het College van B en W van Harderwijk d.d. 9 december 2014. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
• Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (2014). Krachtenveldanalyse verduurzamen
schoolgebouwen po en vo. Discussiepaper. Utrecht: Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland.

37

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

•

•

•

•

Tweede Kamer (2013). Verslag van een schriftelijk overleg d.d. 25 april 2013 over
het Bouwbesluit 2012. Tweede kamer, vergaderjaar 2012-2013, 32 757, nr. 62. Den
Haag: Sdu.
vng (2012). De Wet revitalisering generiek toezicht. Brief aan de leden d.d. 9 oktober
2012. Kenmerk bb/u201201349 Lbr. 12/092. Den Haag: Vereniging van
Nederlandse Gemeenten.
vrom (2008). Kabinetsvisie binnenmilieu basisscholen. Brief z.d. Kenmerk
sas/2007121677. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer/Directoraat-Generaal Milieu.
WenR 2013. Brief van de minister voor Wonen en Rijksdienst aan de Tweede Kamer
d.d. 27 november 2013. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 32 757, nr. 91. Den
Haag: Sdu.

38

algemene rekenkamer

39

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

3

Lokale praktijk

40

algemene rekenkamer

3.1

 okale taakverdeling en
L
samenwerking
Het beleid voor onderwijshuisvesting wordt vooral lokaal gemaakt en uitgevoerd: door
gemeenten en schoolbesturen samen. Belangrijk voor een goede samenwerking tussen
die partijen is dat zij hun gezamenlijk belang steeds in het vizier houden: goede
schoolgebouwen voor het primair en voortgezet onderwijs, tegen publieke kosten die
over de hele levensduur van de gebouwen genomen, redelijk zijn. En verder is het
belangrijk dat gemeenten en schoolbesturen elkaar goed informeren en betrouwbare
partners voor elkaar zijn. Dat geldt óók daar waar gemeenten de uitvoering van hun
zorgplicht doordecentraliseren naar een of meer schoolbesturen.
In de praktijk blijkt een goede lokale samenwerking te worden bemoeilijkt door de
prikkels in het stelsel die maken dat partijen soms voor hun eigen belang kiezen ten
koste van het gezamenlijk belang. En doordat de risico’s die onderwijshuisvesting met
zich meebrengt voor gemeenten en schoolbesturen verschillend zijn.
In 2015 is voor het primair onderwijs de scheiding in verantwoordelijkheden veranderd: schoolbesturen zijn daar nu ook verantwoordelijk voor buitenonderhoud en aanpassingen, en kunnen beide nu zelf zo goed mogelijk afstemmen op het binnenonderhoud. Voor zowel het primair als het voortgezet onderwijs geldt dat schoolbesturen het
onderhoud niet zelf kunnen afstemmen op nieuwbouw, omdat de gemeente daar verantwoordelijk voor is.
In de wet is niet geregeld tot wiens verantwoordelijkheid renovatie moet worden gerekend. Met opzet, want de wetgever wil dat gemeenten en schoolbesturen ‘in voorkomende gevallen in goede verstandhouding tot een redelijk vergelijk (…) komen over de
verdeling van de kosten en een eventuele keuze tussen renovatie en nieuwbouw’ (ocw,
2013).
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (vng) rekent renovatie tot onderhoud/
aanpassing en daarmee tot de verantwoordelijkheid van schoolbesturen. Die zien dat
vaak niet zo. In de praktijk leidt het ertoe, dat renovatie niet altijd wordt overwogen als
oplossing voor huisvestingsproblemen, terwijl het wel het meest efficiënt kan zijn.

3.1.1

Hoofdstuk 3.2

Voorwaarden voor goede lokale samenwerking
Een gezamenlijke visie op onderwijshuisvesting en/of een gezamenlijk plan daarvoor is
een belangrijke voorwaarde voor een goede samenwerking tussen gemeenten en
schoolbesturen, net als transparantie, betrouwbaarheid en denken vanuit het publiek
belang. Waar deze zaken ontbreken, zijn partijen vaak ontevreden over de samenwerking. Schoolbesturen vinden het belangrijk dat gemeenten transparant zijn over hun
regels, procedures, overwegingen en financiële mogelijkheden en dat ze hun afspraken (tijdig) nakomen. Ook gemeenten vinden transparantie belangrijk. Zij willen voor
hun financiële planning ruim van tevoren weten of schoolbesturen van plan zijn
nieuwbouw aan te vragen.
Denken vanuit het publiek belang schiet er in de praktijk soms bij in doordat partijen
toch hun eigenbelang voorop stellen. Het stelsel voor onderwijshuisvesting in
Nederland werkt dat naar ons oordeel in de hand. Voor gemeenten kan het aantrekkelijk zijn minder te investeren in nieuwbouw, en dan voor lief te nemen dat de exploitatielasten van het gebouw - die voor rekening komen van het schoolbestuur - hoger zijn.

41

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Schoolbesturen kiezen er in onze casusgemeenten soms voor bij de gemeente een formele aanvraag in te dienen voor een huisvestingvoorziening waarop zij recht menen te
hebben, zonder daarbij voor de gemeente goedkopere opties te overwegen.
Schoolbesturen kunnen door het investeringsverbod veelal ook niet bijdragen aan
nieuwbouw.

§ 2.3.3

3.1.2

Andere taakverdeling bij doordecentralisatie
De taakverdeling tussen gemeenten en schoolbesturen wordt anders als huisvestingsmiddelen zijn doorgedecentraliseerd naar schoolbesturen. De wet biedt gemeenten de
mogelijkheid hun zorg voor uitbreiding en/of nieuwbouw over te dragen (‘door te
decentraliseren’) aan één of meer schoolbesturen als die daarmee instemmen. Het
schoolbestuur ontvangt daarvoor dan een geldbedrag van de gemeente, meestal per
leerling.
Bij doordecentralisatie dragen gemeenten de uitvoering van de zorgplicht over aan
schoolbesturen, maar niet de zorgplicht als zodanig. Dat blijkt uit een uitspraak van
de rechtbank Alkmaar van maart 2012. De vng en de vo-raad schrijven het ook in hun
gezamenlijke Activeringsscenario doordecentralisatie.
Het is landelijk niet bekend hoeveel en welke gemeenten hun huisvestingsmiddelen
hebben doorgedecentraliseerd. We hebben dit daarom onderzocht en zijn er daarbij
vanuit gegaan dat de afspraken in een schriftelijke privaatrechtelijke overeenkomst
(contract) zijn vastgelegd. In figuur 1 staan de gemeenten (34) die hun onderwijshuisvestingsmiddelen hebben doorgedecentraliseerd naar één of meer schoolbesturen
(stand 2014) en de gemeenten (7) waarvan bekend is dat ze voornemens zijn dit te
doen. In opvallend veel gemeenten in Noord-Brabant is sprake van doordecentralisatie, doordat één groot onderwijsbestuur in het voortgezet onderwijs hier actief beleid
op voert.

42

algemene rekenkamer

Figuur 1 Gemeenten die onderwijshuisvesting hebben doorgedecentraliseerd naar één of meer schoolbesturen of voornemens zijn dit
te doen, stand 2014
Geen getekende doordecentralisatiecontracten bekend
Getekende contracten
Voornemen tot doordecentralisatie

HoogezandSappemeer
Haren

Tytsjerksteradiel
Den Helder

Hoogeveen
Heerhugowaard
Hoorn
Heiloo

Zwartewaterland

Heemskerk

Oldebroek

Heemstede
Harderwijk

Teylingen
Zeist

Oost Gelre

Lansingerland

Arnhem

Zaltbommel

Steenbergen
Bergen op Zoom
Kapelle
Reimerswaal

Nijmegen

’s Hertogenbosch
Aalburg
Cuijk
Waalwijk
Etten- Dongen
Veghel
Vught
Leur
Sint-Michielsgestel
Breda
Deurne
Helmond
Roosendaal
Bladel

Valkenswaard

Venlo

HeezeLeende

Bron: inventarisatie door Algemene Rekenkamer; getoetst en aangevuld door het Kenniscentrum Ruimte-OK

Het gaat hierbij bijna altijd om doordecentralisatie naar schoolbesturen in het voortgezet onderwijs (27 gemeenten). Heel af en toe ook naar schoolbesturen in het primair
en speciaal onderwijs of alleen naar primair of speciaal onderwijs. Er zijn in de praktijk
veel verschillende verschijningsvormen van doordecentralisatie. We hebben de doordecentralisatiecontracten geanalyseerd, en daaruit bleek dat contracten verschillen in
onder meer looptijd, doordecentralisatiebedrag, prestatie- en verantwoordingsafspraken, interventiemogelijkheden en evaluatiebepalingen.

43

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

In één van onze casusgemeenten heeft de gemeente de uitvoering van de zorgplicht
doorgedecentraliseerd naar een coöperatie waarin alle schoolbesturen met scholen in
het voortgezet onderwijs in die gemeente verenigd zijn.

3.1.3

Verschillende risico’s voor gemeenten en schoolbesturen
Dat gemeenten en schoolbesturen elkaar niet altijd weten te vinden, heeft te maken
met hun verschillende belangen en de verschillende risico’s die ze lopen met onderwijshuisvesting. We behandelen hier eerst de risico’s die onderwijshuisvesting voor
gemeenten met zich mee brengt en dan de risico’s voor schoolbesturen.

1
Artikel 100 lid 2 Wet op het
primair onderwijs, artikel
76k lid 2 Wet op het voortgezet onderwijs en artikel
98 lid 2 Wet op de expertisecentra.
2
Het Ministerie van OCW
werkt momenteel overigens
aan een wetsvoorstel inzake
de modernisering van de
bepalingen over de voorzieningenplanning in het
voortgezet onderwijs,
waarin geëxpliciteerd zal
worden dat gemeenten
huisvesting ter beschikking
moeten stellen als de minister besloten heeft dat een
nieuwe school of scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking komt, en
het schoolbestuur bij de
gemeente huisvesting aanvraagt. Dat moeten ze nu
ook al, maar het wetsvoorstel verduidelijkt dat
gemeenten hierin geen discretionaire bevoegdheid
hebben. Inwerkingtreding
van de wet is voorzien voor
augustus 2017.
3
Artikel 110 Wet op het primair onderwijs, artikel 76u
Wet op het voortgezet
onderwijs en artikel 108
Wet op de expertisecentra.

Risico’s voor gemeenten
• Gemeenten kunnen te maken krijgen met slecht onderhoud van schoolgebouwen
door schoolbesturen, wat kan betekenen dat de gebouwen minder lang meegaan
en eerder aan vervanging toe zijn. Een gemeente kan een schoolbestuur wel een
nieuwe voorziening weigeren als de bestaande voorziening in een slechte bouwkundige staat verkeert door verwijtbaar nalaten van noodzakelijk onderhoud door
het schoolbestuur en als de nieuwe voorziening nodig is voor herstel van schade
die is veroorzaakt door schuld of toedoen van het schoolbestuur.1
• De komst van een nieuwe school kan voor gemeenten een risico vormen als deze
nieuwe school vooral leerlingen trekt die voorheen op andere scholen in diezelfde
gemeente zaten. Dan is er geen sprake van extra leerlingen en dus extra financiële
middelen voor de gemeente, maar wel van een extra te bekostigen voorziening.
Bovendien kunnen bestaande schoolgebouwen dan te maken krijgen met leegstand. Gemeenten proberen sommige nieuwkomers om deze reden wel eens buiten de deur te houden.2
• Schoolbesturen moeten aan de gemeente laten weten als ze het voornemen hebben,
een gebouw of een deel van het gebouw niet meer te gebruiken. Gemeente en
schoolbesturen kunnen vervolgens het einde van het gebruik (van een deel) van het
gebouw in een gezamenlijke akte vastleggen.3 Voor schoolbesturen is het gunstig
gebouwdelen die niet meer nodig zijn, aan de gemeente terug te geven om daarmee
hun exploitatie-uitgaven te verlagen. Voor gemeenten is het soms lastig een andere
bestemming voor de vrijgevallen ruimte te vinden.
In geval van doordecentralisatie is een risico voor de gemeente dat:
• het schoolbestuur financieel in de problemen kan komen en zelfs failliet kan
gaan;
• het contract met het schoolbestuur om welke reden dan ook ontbonden kan
worden en het schoolbestuur de gelden niet goed blijkt te hebben besteed;
• de gemeente soms garant staat voor leningen van het schoolbestuur en bij problemen moet bijspringen.
Dat kost extra geld en/of de gemeente krijgt de zorg voor de gebouwen terug terwijl
de doorgedecentraliseerde huisvestingsmiddelen misschien niet meer kunnen worden teruggevorderd.
Ook bevat het doordecentralisatiecontract soms afspraken over de terugkoop van
vrijgekomen gebouwen door de gemeente. In Nijmegen was de afspraak dat de
gemeente de gebouwen moest terugkopen tegen de dan geldende woz-waarde van
de gebouwen. Die was meer dan gemiddeld gestegen, wat hoge verwervingskosten
voor de gemeente met zich meebracht (College van B en W van Nijmegen, 2014).

44

§ 3.2.1

algemene rekenkamer

Risico’s voor schoolbesturen
• In het primair onderwijs hebben schoolbesturen al een aantal jaren te maken met
afnemende inkomsten door teruglopende leerlingaantallen en af­nemende finan­
ciële reserves. In 2011 had 19% van de schoolbesturen in het primair onderwijs
geen buffer meer om onvoorziene risico’s op te vangen (Algemene Rekenkamer,
2013a). Als lokalen leeg komen te staan brengen die voor school­besturen vaak nog
wel exploitatiekosten met zich mee. Schoolbesturen worden daarvoor niet bekostigd; naarmate het aantal leerlingen daalt, wordt het lumpsumbedrag lager.
Vergelijkbare risico’s kunnen bij schoolbesturen in het voortgezet onderwijs spelen, maar daar is - op macroniveau althans - nog geen sprake van krimp.
• Doordat schoolbesturen in het primair onderwijs vanaf 2015 verantwoordelijk zijn
voor buitenonderhoud en aanpassingen aan gebouwen, zijn de financiële risico’s
groter geworden. Dat speelt vooral in gemeenten die de afgelopen jaren weinig aan
buitenonderhoud of aanpassing van gebouwen hebben uitgegeven, waardoor er
sprake is van achterstallig onderhoud. Schoolbesturen zonder reserves kunnen
enkele jaren nodig hebben om investeringsruimte op te bouwen. Onderhoud schiet
er in de tussentijd wellicht bij in. Óf ze investeren toch in onderhoud met mogelijk
negatieve gevolgen voor hun financiële positie of de kwaliteit van het onderwijs,
omdat het ten koste van andere uitgaven gaat: bijvoorbeeld aan personeel of leermiddelen. Kleine schoolbesturen hebben minder of geen mogelijkheden om te
verevenen binnen het eigen scholenbestand (dat is: het ene jaar noodzakelijk
onderhoud aan één school uitvoeren, en het volgend jaar aan een andere school)
(Algemene Rekenkamer, 2013b).
• Scholen die gehuisvest zijn in een monument hebben zowel in het primair als in
het voortgezet onderwijs een risico op hoge huisvestingskosten als hun gemeente
niet mee wil betalen aan renovatie en de school liever in het monumentale gebouw
gehuisvest wil blijven dan in een nieuw gebouw. Voor monumentale schoolgebouwen kan doordecentralisatie van de huisvestingsgelden naar het schoolbestuur een
oplossing zijn. Het voorbeeld hieronder beschrijft een andere oplossing die in de
praktijk gevonden is.
‘Revitalisering’ van monumentale schoolgebouwen
Eén van onze casusgemeenten heeft een voorkeur voor nieuwbouw, en is van mening dat ze niet
aan renovatie mag en hoeft bij te dragen omdat het geen voorziening in de wet is. Voor renovatie
van monumentale schoolgebouwen maakt de gemeente echter een uitzondering, en deze
gemeente heeft relatief veel monumentale gebouwen. Voor het voortgezet onderwijs nam de
gemeente in 2010 ‘revitalisering’ als voorziening in haar lokale huisvestingsverordening op. De
gemeente draagt 25/40 van de normvergoeding voor nieuwbouw bij, aangezien renovaties in 25
jaar in plaats van 40 jaar worden afgeschreven. Scholen in een monumentaal schoolgebouw
kunnen na 25 jaar weer bij deze gemeente aankloppen voor een huisvestingsvoorziening.

•
4
Zoals: te optimistische
inschattingen, slechte
beslissingen bij de investeringen, onvoorziene
omstandigheden zoals een
asbestsanering, of oplo-

In geval van doordecentralisatie van huisvestingsmiddelen nemen de financiële
risico’s voor schoolbesturen toe. De kosten van onderwijshuisvesting kunnen
tegenvallen of als gevolg van diverse factoren4 dusdanig oplopen, dat de middelen
die zij van de gemeente ontvangen voor onderwijshuisvesting ontoereikend zijn
(Ecorys, 2009). Het risico bestaat dat schoolbesturen dan (te-)veel geld aan huisvesting gaan uitgeven. Dit kan tot financiële problemen leiden en/of ten koste gaan
van het onderwijs.

pende bouw- en rentekosten.

Om de risico’s te beperken is het voor schoolbesturen van belang bij doordecentra-

45

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

•

•

§ 2.3.3

•

lisatie, zeker als het om oudere, matig onderhouden schoolgebouwen gaat, een
goede nulmeting te (laten) maken en de status van het gebouw in de onderhandelingen met de gemeente te betrekken. Verder is het van belang om de kennis op
huisvestingsgebied en financieringsconstructies te vergroten.
Het risico dat er problemen ontstaan rond nieuwbouw is voor kleine schoolbesturen veel groter dan voor grote schoolbesturen. Tegenvallers in bouwkosten of
op­leverdatum kunnen nog jarenlang drukken op de exploitatierekening van het
schoolbestuur (Oberon et al., 2010). Het animo voor overheveling van de verantwoordelijkheid voor nieuwbouw naar schoolbesturen is bij kleine schoolbesturen
dan ook minder dan bij grote schoolbesturen. Van de éénpitters in het primair
onderwijs vindt 57,8% volledige overheveling (zeer) onwenselijk. Bij grote schoolbesturen (met meer dan 21 scholen) is dat percentage veel lager, namelijk 20,8%
(Regioplan Beleidsonderzoek, 2012). Bij doordecentralisatie van huisvestingsmiddelen naar een coöperatie van schoolbesturen kan de positie van kleine school­
besturen overigens beter zijn, want dan kunnen financiële risico’s worden gespreid
en is er meestal ook meer kennis van scholenbouw.
In het voortgezet onderwijs kunnen schoolbesturen besluiten uit eigen middelen te
investeren in nieuwbouw - aanvullend op de gemeente en gebonden aan strikte
voorwaarden. Daarbij kunnen zij financieel risico lopen.
Het bouwheerschap waarvoor het schoolbestuur in de regel verantwoordelijk is,5
ook bij investeringen door de gemeente, kan schoolbesturen voor financiële tegenvallers plaatsen ook zonder dat zij (substantiële) eigen investeringen doen, want zij
moeten de extra kosten financieren, behalve als gemeente en schoolbestuur daar
over andere afspraken hebben. Daar waar schoolbesturen de extra kosten zelf
moeten financieren en ze dat uit de lumpsum zouden doen, zou dat in het primair
onderwijs in strijd zijn met het investeringsverbod.
Voor het stichten van een nieuwe school zijn schoolbesturen afhankelijk van de
gemeente: die moet voorzien in huisvesting en - soms - de bestemming van een
gebouw wijzigen in een onderwijsbestemming. Gemeenten kunnen de stichting
van een nieuwe school bemoeilijken, al dan niet moedwillig, door traag of niet te
voorzien in huisvesting.

Tot slot: tussen gemeenten en tussen schoolbesturen bestaan grote verschillen in
kennis, draagkracht en beleidsvoerend vermogen. Deels is dit terug te voeren op
schaalgrootte: kleine gemeenten en schoolbesturen hebben minder ruimte om te
investeren in kennisontwikkeling en hebben weinig gelegenheid om in meer projecten
expertise op te bouwen. De afhankelijkheid van externe adviseurs wordt daardoor
groter (Oberon et al., 2010). Grote schoolbesturen zeggen deze kennis in huis te
hebben of te kunnen organiseren (Ecorys, 2009).

5
Artikel 103 Wet op het primair onderwijs, artikel 76n
Wet op het voortgezet
onderwijs en artikel 101
Wet op de expertisecentra.

Bronnen
• Algemene Rekenkamer (2013a). Kunnen basisscholen passend onderwijs aan? Tweede
Kamer, vergaderjaar 2012-2013, bijlage bij kamerstuk 31 497, nr. 106. Den Haag:
Algemene Rekenkamer.
• Algemene Rekenkamer (2013b). Aandachtspunten overheveling buitenonderhoud en aanpassing schoolgebouwen. Brief aan de Tweede Kamer d.d. 12 december 2013. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 31 293, nr. 191. Den Haag: Algemene Rekenkamer.

46

algemene rekenkamer

•

•
•

•

•

College van B en W van Nijmegen (2014). Monitor en evaluatie Doordecentralisatie
Onderwijshuisvesting. Brief aan de Gemeenteraad van Nijmegen d.d. 25 februari
2014. Nijmegen: College van B en W.
Ecorys (2009). Baas over eigen school: onderzoek naar doordecentralisatie van onderwijshuisvesting in het voortgezet onderwijs. Rotterdam: Ecorys.
Oberon, Research voor Beleid, ioo, Stichting Brede School Nederland (2010).
Scholen bouwen en beheren: mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering onderwijshuisvesting.
Utrecht: Oberon.
ocw (2013). Memorie van toelichting bij de Wijziging van de Wet op het primair onderwijs,
de Wet op de expertisecentra en de Wet primair onderwijs bes in verband met de overheveling
van taak en budget voor aanpassingen in onderwijshuisvesting van gemeente naar school.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 663, nr. 3. Den Haag: Sdu.
Regioplan Beleidsonderzoek (2012). Onderzoek overheveling buitenonderhoud schoolgebouwen po (2012). Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek.

47

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

3.2

Langetermijnperspectief
De gevolgen van besluitvorming over onderwijshuisvesting blijven heel lang voelbaar,
want schoolgebouwen moeten lang mee: gemiddeld worden ze na 69 jaar vervangen.
Daarom is het belangrijk bij besluiten over schoolgebouwen zo goed mogelijk rekening te houden met de lange termijn. Wij zagen daar in onze casusstudie goede voorbeelden van, maar er is volgens ons ruimte voor verbetering:
• De aantallen leerlingen in het primair onderwijs dalen sinds 2008-2009 en zullen
in de toekomst in het voortgezet onderwijs ook gaan dalen. Dat betekent dat scholen over het algemeen ruimer in vloeroppervlak komen te zitten en dat hun exploitatiekosten steeds hoger worden in relatie tot hun totale aantal leerlingen, tenzij
gemeenten of schoolbesturen maatregelen nemen. Er lijkt inderdaad sprake te zijn
van overcapaciteit in scholen als we het feitelijk beschikbare vloeroppervlak afzetten tegen de capaciteitsnormen uit de modelverordening van de vng. We weten
overigens dat de meeste gemeenten de modelverordening hebben overgenomen,
maar niet of dat inclusief de normen voor het vloeroppervlak is. Daar hangt vanaf
of er werkelijk overcapaciteit is en hoe groot die eventueel is.
• Gemeenten houden bij hun investeringsbeslissingen over schoolgebouwen niet
altijd rekening met de kosten over de hele levensduur van het gebouw. Zouden ze
dat wel doen, dan zouden de totale maatschappelijke kosten van onderwijshuisvesting lager kunnen zijn. Dit is op zichzelf niet verwonderlijk aangezien gemeenten
zelf niet de vruchten plukken van extra investeringen die tot lagere exploitatielasten
kunnen leiden: dat doen de schoolbesturen. Het stelsel prikkelt met andere woorden tot gedrag dat tot hogere maatschappelijke kosten van onderwijshuisvesting
leidt dan nodig.
• Veel gemeenten zijn met hun schoolbesturen integrale huisvestingsplannen overeengekomen, maar die zijn soms meer operationeel dan strategisch. De plannen
kunnen doorkruist worden als een schoolbestuur besluit een aanvraag in te dienen
voor een nieuwe huisvestingsvoorziening die niet in het plan staat. Integrale huisvestingsplannen hebben namelijk geen juridische status, en de aanvraag voor een
huisvestingsvoorziening wel. De jaarlijkse cyclus van aanvragen prikkelt daardoor
meer tot korte- dan langetermijndenken over onderwijshuisvesting.

§ 3.3.2

§ 3.2.1

§ 3.2.2

§ 3.2.3

3.2.1

Overcapaciteit en leegstand
Ontwikkeling leerlingenaantallen
In het primair onderwijs daalt het aantal leerlingen sinds het schooljaar 2008-2009
(dit verschijnsel wordt ook wel de krimp genoemd). Die krimp geven we in figuur 1
weer. Vanaf 2008-2009 is er in het primair onderwijs dus minder ruimte voor leerlingen nodig dan daarvoor. De prognose is dat het aantal leerlingen in het primair onderwijs vanaf het jaar 2024 weer zal groeien.

48

algemene rekenkamer

Figuur 1 Totaal aantal leerlingen po: feitelijk aantal 2000-2014 en prognose 2015-2030 (aantal leerlingen x 1.000)
1.650

Aantal leerlingen x 1.000

1.600

1.550

Vanaf 2015: prognose

1.500

1.450

1.400

1.350
0

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

Bron: Onderwijs in cijfers (OCW/DUO/CBS), http://www.onderwijsincijfers.nl/kengetallen/primair-onderwijs/deelnemerspo/ontwikkeling4-11-jarige-bevolking

In het voortgezet onderwijs is nu nog sprake van een groeiend aantal leerlingen, maar
volgens de huidige prognose zal vanaf 2016 ook daar het aantal leerlingen dalen (zie
figuur 2).
Figuur 2 Totaal aantal leerlingen vo: feitelijk aantal 2000-2014 en prognose 2015-2030 (aantal leerlingen x 1.000)
1.040

Vanaf 2015: prognose

Aantal leerlingen x 1.000

1.000

960

920

880

860

840
0

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

Bron: Onderwijs in cijfers (OCW/DUO/CBS),
http://www.onderwijsincijfers.nl/kengetallen/voortgezet-onderwijs/deelnemersvo/ontwikkeling-12-16-jarige-bevolking

Dit zijn overigens landelijke cijfers, ze geven het macrobeeld. Uit figuur 3 blijkt dat de
ontwikkelingen van het leerlingenaantal per provincie verschillen.
Zelfs binnen gemeenten kunnen groei en krimp naast elkaar bestaan: sommige scholen zijn meer in trek dan andere.

49

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Figuur 3 Procentuele ontwikkeling per provincie van het aantal leerlingen in het po tussen 2000-2013
tot –10,0%
–10,0% .... – 5,1%
– 5,0% .... 0,0%

–5,4%

0,1% .... 5,0%
–2,5%

5,1% .... 10,0%

–1,1%

2,3%

8,7%

9,9%

1,7%

–2,8%

–3,8%

–8,5%

–6,6%

–20,6%

Bron: Onderwijs in Cijfers (OCW/DUO/CBS)

§ 3.3.1

Beleid leegstand
Eén van de redenen waarom het Rijk de zorg voor onderwijshuisvesting in 1997 overdroeg aan de gemeenten was dat gemeenten beter in staat zouden zijn dan de rijks
overheid zelf om maatwerk te leveren en leegstand te voorkomen. Gemeenten kunnen
eventueel over onderwijssectoren heen kijken en ook overtollige ruimte gebruiken voor
andere maatschappelijke en culturele doelen dan onderwijs of panden verkopen. Naast
gemeenten hebben ook schoolbesturen wettelijke mogelijkheden om leegstand te
beperken.

1
Artikel 107 Wet op het primair onderwijs, artikel 76r

Wettelijke mogelijkheden bij leegstand

Wet op het voortgezet

• De gemeente kan het gebouw of een deel daarvan bij leegstand ‘vorderen’ als huisvesting voor

onderwijs en artikel 105

een andere school, dan wel voor andere culturele, maatschappelijke of recreatieve doeleinden.1

Wet op de expertisecentra.
2
Artikel 108 Wet op het primair onderwijs, artikel 76s
Wet op het voortgezet
onderwijs en artikel 106
Wet op de expertisecentra.

• Het schoolbestuur kan de ruimte, als de gemeente deze niet vordert, in medegebruik geven aan
een andere school of instelling voor culturele, maatschappelijke of recreatieve doeleinden of
verhuren. Hiervoor heeft het schoolbestuur wel instemming van de gemeente nodig.2
• Het schoolbestuur en de gemeente kunnen samen in een akte verklaren dat het schoolbestuur
geen gebruik meer maakt of zal gaan maken van het schoolgebouw of van een gedeelte ervan.
Als het om een gedeelte van het gebouw gaat, moet dat wel voor eigendomsoverdracht vatbaar
zijn. De gemeente wordt vervolgens eigenaar. Gaat het om een deel van het gebouw dat niet

3
Artikel 110 Wet op het primair onderwijs, artikel 76u
Wet op het voortgezet
onderwijs en artikel 108
Wet op de expertisecentra.

voor eigendomsoverdracht vatbaar is, dan kunnen schoolbestuur en gemeente in een
gezamenlijke akte vastleggen dat het desbetreffende deel niet meer voor het onderwijs nodig
is. Het schoolbestuur kan dat deel van het gebouw dan met toestemming van de gemeente
verhuren voor maximaal drie jaar, met de mogelijkheid van verlenging.3

50

4 Het Kamerlid dat dit
amendement indiende, zei
hierover: ‘Je kunt er dus
over van mening verschillen
hoe mooi, luxe en duur je
een gebouw maakt en hoeveel geld de gemeente
ervoor over heeft, maar
voorkomen moet worden
dat kinderen worden
gehuisvest in een kippenhok.’ (Tweede Kamer,
1994).
5 Bron: de Basisregistraties
Adressen en Gebouwen
(BAG) van het Kadaster, de
adresgegevens van hoofden nevenvestigingen (van
DUO) en van dislocaties
(van de Inspectie van het
Onderwijs. We willen hier
overigens wel de kanttekening plaatsen dat het cijfermateriaal waarop we deze
berekeningen gebaseerd
hebben, niet geheel
betrouwbaar is. Het bleek
niet volledig mogelijk de
drie genoemde bronnen te
koppelen, waardoor er in
ons bestand schoolgebouwen zonder oppervlakte
voorkwamen (15% van
totaal). Van deze schoolgebouwen hebben we aangenomen dat ze het gemiddelde vloeroppervlak voor
hun sector hadden. Datzelfde hebben we gedaan
voor schoolgebouwen met

algemene rekenkamer

Normen voor vloeroppervlak
Sinds de decentralisatie van onderwijshuisvesting naar de gemeenten ligt in wet- en
regelgeving vast hoeveel vloeroppervlak in schoolgebouwen minimaal beschikbaar
moet zijn per gelijktijdig aanwezige leerling. Het kabinet wilde dat destijds onderdeel laten
uitmaken van de beleidsvrijheid van de gemeenten, maar via een amendement werd
daarvoor in landelijke regelgeving toch een ondergrens gesteld (in het Uitvoerings­
besluit voorzieningen in de huisvesting po/vo).4 In hun lokale onderwijshuisvestingsverordeningen kunnen gemeenten een hogere norm stellen, bijvoorbeeld door de
norm over te nemen die de vng in haar modelverordening onderwijshuisvesting
suggereert. Het verschil: een basisschool van gemiddelde omvang die voldoet aan de
ruimtenorm uit de modelverordening heeft 57% meer vloeroppervlak dan het wettelijk
minimum. Dit eigen beleid van gemeenten die de vng-norm overnemen of een eigen
norm kiezen die boven het wettelijk minimum ligt, is volledig legitiem. Kanttekening
is dat een groter vloeroppervlak hogere exploitatiekosten voor schoolbesturen met
zich meebrengt.
Overcapaciteit in (speciaal) basisonderwijs
We hebben de feitelijk beschikbare ruimte5 in het basis- en speciaal basisonderwijs6
afgezet tegen de norm uit de modelverordening van de vng, om te bezien of er sprake
is van meer of minder vierkante meters vloeroppervlak dan volgens de vng-normen
voor onderwijs nodig is.7 Uitkomst is dat basisscholen ongeveer 16% meer vierkante
meters ter beschikking hebben dan volgens de vng-norm nodig is. Daarbij hebben we
gecorrigeerd voor de aanwezigheid van kinderopvang en gewichtenleerlingen: beide
kunnen een verklaring vormen voor een vloeroppervlak dat boven de norm ligt.8
Speciaal basisonderwijs heeft ongeveer 60% meer vierkante meters dan de vng-norm
voorschrijft. Een mogelijke verklaring hiervoor is het sterk afgenomen leerlingenaantal in het speciaal basisonderwijs.9
In figuur 4 lichten wij deze berekeningen toe.
Figuur 4 Feitelijk beschikbaar vloeroppervlak basisonderwijs en speciaal basisonderwijs, afgezet
tegen vloeroppervlaknormen VNG-modelverordening onderwijshuisvesting, situatie 2014
Overcapaciteit basisonderwijs

een vloeroppervlak van
minder dan 100 vierkante
meter. Ook na deze correc-

+

ties achten wij het goed

=

mogelijk dat er nog fouten
in de gegevens zitten.
6 Niet voor het voortgezet
onderwijs, vanwege de veelheid aan normen en daardoor ingewikkelde bereke-

8.768.649 m2

16%

10.167.346 m2

Normoppervlak
volgens modelverordening VNG

Overcapaciteit
ten opzichte van
normoppervlak

Werkelijk
oppervlak

ningen.
7 We hebben ervoor geko-

Overcapaciteit speciaal basisonderwijs

zen de feitelijk beschikbare

+

ruimte af te zetten tegen de
normen uit de VNG-modelverordening en niet tegen
de normen uit het Uitvoeringsbesluit voorzieningen
in de huisvesting PO/VO.
Het vloeroppervlak

=

356.101 m2

60%

569.508 m2

Normoppervlak
volgens modelverordening VNG

Overcapaciteit
ten opzichte van
normoppervlak

Werkelijk
oppervlak

Bron: Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG) van het Kadaster, de adresgegevens van hoofden nevenvestigingen (van DUO) en van dislocaties (van de Inspectie van het Onderwijs)

51

maakt namelijk onderdeel
uit van de beleidsvrijheid
van gemeenten, met dien

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Figuur 5 laat zien hoe de overcapaciteit in het basisonderwijs verdeeld is over de provincies, waarbij we op dezelfde wijze als in figuur 4 hebben gerekend: hoeveel overcapaciteit is er als we het werkelijk vloeroppervlak afzetten tegen het normoppervlak volgens de modelverordening onderwijshuisvesting van de vng?

verstande dat de norm die
gemeenten ervoor kiezen
niet onder de wettelijke
ondergrens mag komen die

Figuur 5 Overcapaciteit basisscholen: werkelijk vloeroppervlak vergeleken met vloeroppervlak­
normen VNG-modelverordening onderwijshuisvesting, per provincie (2013/2014)

in het Uitvoeringsbesluit

0,0% - 10,0%

voorzieningen in de huis-

10,1% - 20,0%

vesting PO/VO is gesteld.
De norm in het Uitvoeringsbesluit is dus niet bedoeld

20,1% - 30,0%

6,6%

> 30%
11,6%

als indicatie van hoeveel
vloeroppervlak volgens de

21,1%

wetgever voldoende zou
zijn voor het onderwijs,
maar als absoluut minimum.

15,5%

8 Correctie voor kinderop-

16,0%

2,5%

vang: door uitsluitend de
vierkante meters werkelijk
oppervlak in de berekening

12,2%

mee te nemen van gebou-

13,5%

21,8%

wen waarvan bekend is dat
er geen kinderopvang op
hetzelfde adres is gevestigd.
De gemiddelde oppervlakte
per vestiging hebben we

16,6%

27,9%

vermenigvuldigd met het
totale aantal vestigingen om
zo tot het totale aantal vier-

53,4%

kante meters van alle vestigingen in die sector te
komen. Correctie voor
gewichtenleerlingen: per
gewichtenleerling geldt een
toeslag van 1,4 vierkante
meter, voor scholen die

Bron: Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG) van het Kadaster, de adresgegevens van hoofden nevenvestigingen (van DUO) en van dislocaties (van de Inspectie van het Onderwijs)

boven de drempelwaarde
van 6% uitkomen. Er waren
in 2014 ongeveer 150.000
gewichtenleerlingen, de
spreiding van deze gewichtenleerlingen over de scholen en de drempelwaarde
van 6% leiden er samen toe
dat ongeveer 40.000
gewichtenleerlingen meetellen. Dus: 40.000 x 1,4 is
ongeveer 55.000 m2 extra
vierkante meters volgens de
norm.
9 In het schooljaar
2000/2001 waren er volgens het CBS 51.558 leerlingen in het speciaal basisonderwijs, tegen 36.846
leerlingen in het schooljaar
2014/2015.

We merken hierbij het volgende op:
• Enige overcapaciteit is noodzakelijk dan wel wenselijk voor het onderwijs. Zo houden vooral grote gemeenten vaak één of meer leegstaande gebouwen aan als tijdelijke huisvesting voor scholen die nieuwbouw krijgen, of voor het geval zich calamiteiten voordoen.
• Overcapaciteit is niet hetzelfde als leegstand. Het is mogelijk dat de overcapaciteit
óf voor onderwijsdoelen wordt ingezet, óf voor andere doeleinden wordt gebruikt,
al dan niet tegen betaling.
• Het jaarlijkse aantal leerlingen is niet altijd goed te voorspellen. Het is onder meer
afhankelijk van de populariteit van de school en ook van eventuele nieuwe scholen
die zich in de gemeente vestigen.

52

algemene rekenkamer

In het tekstkader beschrijven we een recent onderzoek waaruit leegstand van school­
gebouwen in het basisonderwijs blijkt maar waarvan het percentage wat lager is dan
het onze.
Onderzoek TU-Delft en Grontmij naar leegstand
Een recente studie van de TU-Delft en de Grontmij (Vos, Msc., D.M., 2015) concludeert dat het
basisonderwijs een leegstand heeft van 8,5% ten opzichte van het normoppervlak. Dit percentage
is eveneens berekend door normatieve vierkante meters per leerling te vergelijken met de gegevens
uit de Basisregistraties Adressen en Gebouwen van het Kadaster, net als wij hebben gedaan. De
Delftse onderzoekers hebben – vanwege de onbetrouwbaarheid van de kadastrale data - aanvullend
bij 18% van de gemeenten nagevraagd of de opgegeven oppervlakten wel kloppen. Daaruit bleek
dat de schoolgebouwen in deze gemeenten gemiddeld 20% groter zijn dan volgens de BAG. Aan
de hand hiervan is een deel van de data gecorrigeerd, en komt het percentage leegstand in deze
gemeenten op 12%. Dat is dus het percentage leegstand voor de uitvoeriger onderzochte selectie
van gemeenten. De studie concludeert op basis van deelonderzoek in drie gemeenten verder dat
ongeveer een derde van de leegstand weer verhuurd wordt. Bovendien is een frictieleegstand van
ongeveer 4% óók volgens dit onderzoek nodig. De studie berekent dat de leegstand voor de
scholen een onnodige kostenpost is van tussen de € 6,7 en € 17,5 miljoen per jaar. Een verklaring
voor de grotere leegstand volgens onze cijfers (16% voor gebouwen in het basisonderwijs) is dat in
de Delftse cijfers dislocaties - locaties waar onderwijs wordt gegeven maar die niet bij DUO
geregistreerd staan als vestiging - niet zijn verwerkt en in de onze wel.

Hoe gaan gemeenten en schoolbesturen om met leegstand?
Leegstand is kostbaar voor schoolbesturen, omdat hun uitgaven aan exploitatie en
onderhoud doorlopen, terwijl hun inkomsten dalen: een lager aantal leerlingen werkt
immers door in een lagere reguliere bekostiging (lumpsum). Geven schoolbesturen
(delen van) gebouwen terug aan de gemeente, wat ze in overleg met de gemeente kunnen doen, dan komen exploitatie en onderhoud van de leegstaande ruimten voor rekening van de gemeente.
Alle zes casusgemeenten in ons onderzoek hadden te maken met overtollige vierkante
meters onderwijshuisvesting ten opzichte van de normatieve ruimtebehoefteberekening uit hun lokale verordening. Ook gemeenten met een ogenschijnlijk stabiele leerlingenprognose hebben er last van, aangezien de overcapaciteit vaak geconcentreerd
zit in bepaalde wijken en gepaard gaat met een gebrek aan ruimte elders. De overtollige vierkante meters hoeven in de praktijk niet altijd te betekenen dat er ook ruimten
leeg staan. Krimp leidt eerst tot kleinere klassen en pas bij flinke krimp komen er
lokalen leeg te staan. En als dat het geval is, maken scholen daar ook vaak dankbaar
gebruik van, bijvoorbeeld voor remedial teaching, creatieve vakken of als extra werkplekken buiten de eigen klas voor individuele of groepjes leerlingen.
Gemeenten gaan verschillend met die overtollige ruimte om. Bijna al onze casus­
gemeenten houden bij over hoeveel vierkante meter een schoolgebouw zou moeten
beschikken, gegeven de ontwikkeling van de leerlingaantallen, maar ze verbinden er
lang niet altijd maatregelen aan.

53

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Vordering van leegstaande ruimte door de gemeente
Eén van onze casusgemeenten, een groeigemeente in de Randstad, treedt niet of nauwelijks op bij
leegstand. ‘Als schoolbesturen niet piepen, zullen wij niet snel een gebouw terughalen,’ aldus deze
gemeente. In het verleden is wel eens te snel een gebouw teruggehaald. Een andere casusgemeente,
met Vinexwijken en daardoor een stabiele leerlingenprognose, heeft als uitgangspunt dat scholen
een marge van één lokaal zelf mogen aanhouden of verhuren. Bij meer dan een leeg lokaal vordert
de gemeente en verhuurt de ruimte indien mogelijk. Zijn er te veel leegstaande lokalen, dan maakt
de gemeente afspraken dat de school op termijn uit het gebouw vertrekt. Jarenlang vulde de
kinder­opvang de leegstand op, maar de kinderopvang neemt nu ook af in deze gemeente. Verder
zijn leegstaande scholen momenteel moeilijk te verkopen.

Unilocatie of scholen samenvoegen?
In het primair onderwijs zien we in twee casusgemeenten die met leegstand te kampen hebben,
dat de gemeente desondanks vasthoudt aan zogeheten unilocaties. Scholen met (tijdelijk) ruimte­
gebrek worden uitgebreid, terwijl er in andere schoolgebouwen ruimten leegstaan. De reden is dat
men vindt dat leerlingen niet moeten vervreemden van hun eigen school en niet moeten hoeven
pendelen tussen locaties. Eén casusgemeente wil het unilocatiebeleid niet loslaten uit angst voor
ontevreden ouders, en bouwt dan liever noodlokalen. In een andere casusgemeente heeft de
gemeenteraad om kosten te besparen, begin dit jaar ingestemd met de afschaffing van het uni­
locatiebeleid. Een derde casusgemeente, die te maken heeft met krimp, zoekt sinds kort actief naar
mogelijkheden om leegstand te verminderen door fusie van scholen, herschikking van school­
gebouwen en medegebruik van schoolgebouwen door andere maatschappelijke organisaties.

Hoe gemeenten en schoolbesturen omgaan met bestaande leegstand verschilt van
elkaar, evenals hoe zij leegstand proberen te voorkomen. Betrouwbare leerlingen­
prognoses zijn voor beide van belang, zodat vraag en aanbod op de lange termijn tegen
elkaar kunnen worden afgewogen. Gemeenten die terughoudend zijn bij het toekennen
van uitbreidingen kunnen ook op die manier leegstand beperken.
Preventie van leegstand door een gemeente
In één van onze casusgemeenten, waar sprake is van een groeiend aantal leerlingen, komen
scholen in het voortgezet onderwijs pas voor uitbreiding van huisvesting in aanmerking als ze meer
dan 10% aan vloeroppervlak tekort hebben, zoals de VNG in haar modelverordening ook adviseert.
‘Scholen moeten dus eerst een echt probleem hebben’, aldus een schoolbestuur daar. In drie van
onze zes casusgemeenten zien we dat schoolbesturen in het voortgezet onderwijs onderlinge
afspraken hebben, om te voorkomen dat de ene school uit zijn gebouw groeit en de andere leeg
komt te staan. In één van deze gemeenten zijn die afspraken gemaakt op aandringen van de
gemeente. Deze gemeente probeert de schoolbesturen aan die afspraken te houden door in geval
van uitbreiding weliswaar grotere, maar minder aantrekkelijke schoolgebouwen aan te bieden. In
een andere gemeente betrof het schoolbesturen die samen in een coöperatie de doorgedecentra­
liseerde huisvestingsmiddelen beheerden.

3.2.2

Rekenen met levensduurkosten
Gemeentebesturen laten zich bij hun besluitvorming over voorzieningen meer leiden
door hun eigen investeringskosten en kapitaallasten, dan door de exploitatielasten van
de schoolbesturen die gedurende de hele levensduur van de gebouwen doorlopen. Het
stelsel werkt dit in de hand doordat de beide categorieën kosten voor rekening van verschillende partijen komen. Hierdoor profiteert de investerende gemeente zelf niet van
de financiële voordelen van life cycle costing. De totale kosten worden vaak niet in beeld
gebracht. De vng heeft in 2014 in een brief aan haar leden aangegeven dat gemeenten

54

algemene rekenkamer

volgens een recente uitspraak van de Raad van State bij een beslissing over vervangende nieuwbouw alleen hoeven te toetsen aan de wet en geen rekening hoeven te houden
met geraamde kosten van onderhoud en aanpassingen van schoolbesturen (vng, 2014).
De gemeente kan van life cycle costing juist eerder nadeel dan voordeel hebben omdat het
gebouw aan een aantal extra eisen moet voldoen om later in de tijd minder exploitatiekosten te hebben, zoals hogere eisen aan energiezuinigheid en klimaatbeheer. Als de
gemeente meer investeert, plukt het schoolbestuur daarvan de vruchten, door lagere
exploitatielasten in de toekomst. Sommige gemeenten willen daarom wel rekening
houden met toekomstige lasten van schoolbesturen, maar alleen als het schoolbestuur
meebetaalt. Dat is bij nieuwbouw voor schoolbesturen echter niet altijd mogelijk, door
het investeringsverbod. Nu gemeenten vanaf 2015 in het primair onderwijs niet meer
verantwoordelijk zijn voor het buitenonderhoud kan het zo zijn dat ze bij hun beslissingen voortaan ook de toekomstige kosten aan buitenonderhoud minder zwaar meewegen bij de investeringsbeslissing. In vier van onze zes casusgemeenten werd geen
gedegen afweging gemaakt tussen de kosten van renovatie en nieuwbouw.

§ 2.3.3

In figuur 6 geven we een rekenvoorbeeld waaruit blijkt dat de exploitatiekosten van een
schoolgebouw over een reeks van jaren berekend een grote kostenpost zijn. Voor een
gemiddelde havo-vwo-school in het voortgezet onderwijs bedragen ze na twintig jaar
ongeveer 68% van het bedrag dat de gemeente in het gebouw geïnvesteerd heeft.
Figuur 6 Exploitatiekosten in relatie tot investeringskosten voor een gemiddelde havo-vwoschool: rekenvoorbeeld (bedragen 2013)
Rekenvoorbeeld

Investeringskosten

Voorbeeld:
een havo-vwoschool met
6.735 m2 bruto vloeroppervlak (bvo)

8

Exploitatiekosten lopend jaar
Exploitatiekosten cumulatief

Investeringskosten
€ 7,1 miljoen

Na 20 jaar zijn de
cumulatieve
exploitatiekosten*
ongeveer
€ 4,8 miljoen

7

Dat is
68%
van de
investering

6
5
4
3
2
1
0

jaar
0

jaar
1

jaar
2

jaar
3

jaar
4

jaar
5

jaar
6

jaar
7

jaar
8

jaar
9

jaar
10

jaar
11

jaar
12

jaar
13

jaar
14

jaar
15

jaar
16

jaar
17

jaar
18

jaar
19

* Hierin hebben we de drie meest relevante gebouwexploitatielasten meegenomen: onderhoud, dotaties onderhoudsvoorzieningen en
energie en water. Inclusief een kostenstijging van 2% per jaar.

Bron: Modelverordening VNG en gegevens DUO en Ministerie van OCW

jaar
20

55

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

3.2.3

Gezamenlijke meerjarenplanningen
In veel gemeenten leggen de lokale partijen hun jarenplannen voor onderwijshuisvesting vast in zogenoemde integrale huisvestingsplannen (ihp’s), naast de jaarlijkse huisvestingsprogramma’s en de lokale verordeningen die er volgens de onderwijswetten ook
moeten zijn. Er zijn geen recente cijfers over hoeveel gemeenten een ihp hebben,
maar in 2005 beschikte 76% van de gemeenten over een vorm van meerjarenplanning,
meestal met een termijn van tien jaar of minder. Driekwart van de gemeenten zei destijds dat een integraal huisvestingsplan (meerjareninvesteringsplan) onderdeel van de
meerjarenplanning was (Research voor Beleid, 2006, p. 12). In hoeverre deze planningen een strategische beleidsvisie bevatten of meer operationeel van karakter zijn, is
onbekend.
Het beeld dat we hebben uit ons onderzoek en uit onderzoek van derden is dat ihp’s
onregelmatig verschijnen. Reden hiervoor kan zijn dat het opstellen van een ihp tijdrovend kan zijn: het kost soms enige jaren. Soms lukt het niet een ihp tot stand te
brengen door het grote aantal betrokken partijen, de verschillende (soms tegengestelde) belangen van deze partijen, het gebrek aan onderling vertrouwen of gebrek aan
bestuurlijk draagvlak.
De vorm, termijn en inhoud van de ihp’s verschilt van gemeente tot gemeente. Het
ihp kan strategisch zijn of meer operationeel, of beide. Een strategisch ihp is een
visiedocument dat omvang en kwaliteit van de vastgoedportefeuille, relevante externe
ontwikkelingen (zoals leerlingenprognoses) en de gewenste kwaliteit vertaalt in integraal afgewogen, strategische keuzes. Een operationeel ihp werkt de noodzakelijke
investeringen uit, prioriteert en faseert deze, en verwerkt ze in een meerjarenbegroting. Uit ons casusonderzoek en de lokale rekenkamerrapporten weten we dat vooral
(het opstellen van) een strategisch ihp het beleid richting geeft, de gemeenteraad
handvatten biedt om te controleren en de samenwerking en het wederzijds begrip
tussen partijen bevordert.
Een ihp kan ook een bredere scope hebben en gekoppeld zijn aan een integraal
accommodatiebeleid dat niet alleen betrekking heeft op onderwijs, maar bijvoorbeeld
ook op welzijn, sport en cultuur.
ihp’s hebben geen juridische status. Een schoolbestuur kan op elk moment besluiten
zich er niet aan te houden door een aanvraag voor een huisvestingsvoorziening te doen
die niet in het ihp staat. Onze casusgemeenten gaan hier verschillend mee om. Eén
van hen gebruikt het ihp als een beleidskader naast de jaarlijkse systematiek van aanvragen. In twee andere casusgemeenten werken de lokale partijen volgens het ihp en
geldt de jaarlijkse cyclus alleen nog als vangnet, waar schoolbesturen altijd op kunnen
terugvallen.
Ook politieke ontwikkelingen kunnen een ihp doorkruisen. Besluiten van de gemeenteraad kunnen op basis van politieke overwegingen soms anders uitvallen dan in de
voorbereiding was geadviseerd (Oberon, 2011). Gemeenten plegen in het algemeen
geen reserveringen voor investeringen in onderwijshuisvesting. Dit leidt er toe dat
investeringsbeslissingen afhankelijk zijn van politieke prioriteiten in de jaarlijkse
begrotingscyclus en minder van de technische kwaliteit en afschrijvingstermijn van
voorzieningen (Oberon et al., 2010).

56

algemene rekenkamer

3.2.4

Doordecentralisatie en de lange termijn
Contractuele afspraken over de doordecentralisatie van huisvestingsmiddelen door de
gemeente naar één of meer schoolbesturen gaan per definitie over de langere termijn
en niet over afzonderlijke jaren. Doordecentralisatie biedt schoolbesturen de mogelijkheid om het onderwijshuisvestingsbudget op basis van een meerjarige visie te besteden, en dat is een voordeel. Doordecentralisatiecontracten hebben, anders dan ihp’s,
wel juridische status en partijen kunnen er om die reden dus meer zekerheid aan ont­
lenen.
In de praktijk, echter, doen zich soms ontwikkelingen in de externe omgeving voor
waardoor de doordecentralisatie-afspraken onder druk kunnen komen te staan, zoals
wijzigingen in wet- en regelgeving of landelijk beleid, veranderingen in de bekostiging
(hoogte lumpsum, hoogte algemene uitkering uit het Gemeentefonds), ontwikkelingen in de rentestand of in leerlingenaantallen. Ook ontwikkelingen bij de contractpartners zelf kunnen de afspraken onder druk zetten, zoals na verkiezingen een wijziging in de politieke kleur van gemeenteraad en college van B en W en daarmee in de
beleidsprioriteiten. In de meeste contracten is bepaald wat de procedure is als één van
beide partijen zich niet aan de afspraken houdt, en beide partijen kunnen een eventueel
geschil uiteraard altijd aan de rechter voorleggen.

§ 3.2.2

§ 2.3.3

In geval van doordecentralisatie van huisvestingsmiddelen komt meer verantwoordelijkheid te liggen bij schoolbesturen en wordt de kans op life cycle costing groter.
Schoolbesturen bepalen dan namelijk zelf volgens welke specificaties nieuwbouw
wordt gepleegd.
Daarbij kunnen ze kiezen voor nieuwbouw die over de hele levensduur van het gebouw
voor zo laag mogelijke exploitatiekosten zorgt en kunnen ze in beginsel dus meer met
het geld doen. Echter, het investeringsverbod blijft gelden, dus het primair onderwijs
mag ook in geval van doordecentralisatie, geen lumpsummiddelen voor nieuwbouw
inzetten.
Of er in de praktijk financieel ook daadwerkelijk meer mogelijk is bij doordecentrali­
satie hangt mede af van de lokale situatie. Een conclusie uit de evaluatie van de door­
decentralisatie in Nijmegen: ‘Gelet op de financieringssystematiek van de gemeente en
de gemiddelde ouderdom van schoolgebouwen zou het voor de gemeente onmogelijk
zijn geweest dezelfde investeringen in nieuwbouw en renovatie te realiseren als de
schoolbesturen nu waar maken.’ (Gemeente Nijmegen, 2014).
Bronnen
• Gemeente Nijmegen (2014). Evaluatie doordecentralisatie onderwijshuisvesting.
Nijmegen: z.uitg.
• Oberon, Research voor Beleid, ioo, Stichting Brede School Nederland (2010).
Scholen bouwen en beheren: mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering onderwijshuisvesting.
Utrecht: Oberon.
• Oberon (2011). Onderwijshuisvesting in het voortgezet onderwijs. Utrecht: Oberon.
• Research voor Beleid (2006). Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting po/vo. Vijfde
meting onder gemeenten. Eindrapport. Leiden: Research voor Beleid.
• Tweede Kamer (1994). Handelingen der Tweede Kamer, 1994-1995, p. 4853-4854.
Den Haag: Sdu.
• Uitvoeringsbesluit voorzieningen in de huisvesting po/vo (Staatsblad 1997,
nr. 125).

57

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

•
•
•

vng (2014). Brief van 24 juli 2014 aan de leden t.a.v. het College van B en W en de
Raad.
Vos, Msc. d.m. (2015) Empty schools, Quantitative research on hidden vacancy among
primary schools in the Netherlands. Delft: z.uitg.
www.exploitatiekosten.com/exploitatiebegroting, geraadpleegd op 27 april 2015.

58

algemene rekenkamer

3.3

Lokale sturing en informatie
De zorgplicht voor onderwijshuisvesting is in 1997 gedecentraliseerd naar gemeenten
omdat die een aantal zaken beter zouden kunnen aanpakken dan het Rijk. De gemeente zou zowel beter toegespitst zijn op lokale behoeften als goedkoper kunnen opereren. Het kabinet hoopte destijds dat gemeenten een actieve rol zouden gaan spelen als
het ging om schoolgebouwen. Ze zouden in staat zijn tot het voeren van een integraal
huisvestingsbeleid en leegstaande schoolgebouwen kunnen gebruiken voor andere
maatschappelijke of culturele doeleinden, of afstoten, wat ten goede zou komen aan
de efficiency.
In de praktijk hebben gemeenten niet altijd een visie op onderwijshuisvesting. Dertien
van de twintig lokale rekenkamers die hierop ingingen, problematiseerden het gebrek
aan visie van hun gemeente op onderwijshuisvesting. Ze weten relatief weinig over de
kwaliteit van hun schoolgebouwen.
De meeste gemeenten baseren zich voor hun lokale verordening onderwijshuisvesting
op de modelverordening van de vng. De normbedragen die daarin staan voor verschillende nieuwbouwactiviteiten zijn volgens onderzoek van Bureau Documentatie Bouw­
wezen (bdb) (geciteerd in Kenniscentrum Ruimte-ok, po-Raad, vng, 2014) over het
algemeen te laag om aan de eisen van het Bouwbesluit 2012 te voldoen en ruimschoots
te laag om een schoolgebouw te bouwen dat voldoet aan het Kwaliteitskader onderwijs­
huisvesting basisonderwijs, dat is opgesteld door het veld. Niet bekend is overigens,
hoeveel gemeenten in hun lokale verordeningen de vng-normbedragen hebben overgenomen.

§ 3.3.1

§ 3.3.2

Wij vinden dat uit de praktijk niet het beeld naar voren komt dat de lokale checks and
balances bij onderwijshuisvesting over het algemeen stevig zijn, en stellen daarom
vraagtekens bij het sober en terughoudend toezicht dat de rijksoverheid op de uitvoering
van de zorgplicht van de gemeenten houdt.

§ 3.3.3 en 2.3.2

3.3.1

Verwachtingen over rol gemeente, in aanloop naar 1997
In 1997 decentraliseerde de rijksoverheid de zorg voor de huisvesting van het primair
en voortgezet onderwijs naar de gemeenten. Het kabinet achtte gemeenten beter in
staat tot maatwerk te komen dan de rijksoverheid zelf. Gemeenten zouden een integraal huisvestingsbeleid kunnen voeren: een optimale inzet van huisvesting voor
onderwijs-, culturele en maatschappelijke doeleinden. De decentralisatie ging gepaard
met een efficiencykorting, maar dat betekende volgens het kabinet niet dat het niveau
van de onderwijsvoorzieningen zou worden aangetast, want uit onderzoek onder vijftig scholen in het voortgezet onderwijs was gebleken dat die scholen over bijna 20%
meer vierkante meters vloeroppervlak beschikten dan volgens de normen noodzakelijk
was. Die panden zouden kunnen worden afgestoten, te beginnen met de gebouwen
waarvan het onderhoud minder goed was. Gemeenten zouden ruimere mogelijkheden
krijgen hun gebouwenvoorraad op zo efficiënt mogelijke wijze in te zetten, namelijk
via vorderingsrecht, medegebruik en verhuur (ocw, 1996).

59

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Territoriale versus functionele decentralisatie van onderwijshuisvesting
De keuze voor territoriale decentralisatie was, aldus het kabinet, niet op ideologische gronden
gemaakt maar op praktische. ‘Doelstelling is een doelmatiger voorziening in de huisvesting, door­
dat bij allocatiebeslissingen meer rekening gehouden kan worden met lokale omstandigheden. De
regering kiest voor territoriale decentralisatie en niet voor functionele, omdat gemeentebesturen
mede in relatie tot hun verantwoordelijkheden voor ruimtelijke ordening, stadsontwikkeling,
voorbereiding van scholenplanning en voor andere sociaal-culturele voorzieningen, beter in staat
moeten worden geacht doelmatigheid te bevorderen. Te denken valt aan bestrijding van leegstand
en het boeken van schaalvoordelen.’ Anders dan in het beroeps- en hoger onderwijs, waar voor
functionele decentralisatie was gekozen (de schoolbesturen zijn daar verantwoordelijk voor
huisvesting), koos het kabinet in het primair en voortgezet onderwijs daarom voor territoriale
decentralisatie. In het wetsvoorstel werd geregeld dat gemeenten de zorg voor huisvesting zouden
kunnen doordecentraliseren naar schoolbesturen, maar dat zou vrijwillig zijn zowel voor gemeenten
als voor schoolbesturen. De gemeenten zouden de afweging van lokale omstandig­heden en
belangen die daarvoor nodig was beter kunnen maken dan de centrale overheid (OCW, 1996).

3.3.2

Lokaal onderwijshuisvestingsbeleid
In de onderwijswetten is bepaald dat gemeenteraden een gemeentelijke verordening
onderwijshuisvesting vaststellen, ‘zodanig dat kan worden voldaan aan de redelijke
eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt’.1 Het college van B en W stelt jaarlijks het bekostigingsplafond vast. Schoolbesturen kunnen
een aanvraag doen voor opname van een voorziening in het jaarlijkse huisvestingsprogramma. Het college van B en W beslist daarover en neemt de voorziening dus al dan
niet op in dat programma. Er is een aantal wettelijke weigeringsgronden, waaronder:
• dat de voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de verwachting van het
aantal leerlingen;
• dat het bekostigingsplafond niet toereikend is;
• dat het schoolbestuur noodzakelijk onderhoud heeft nagelaten en de voorziening
daardoor in een slechte bouwkundige staat verkeert.2
Het schoolbestuur fungeert vervolgens als bouwheer, tenzij partijen anders overeenkomen. In zijn lokale verordening stelt de gemeenteraad normen vast aan de hand waarvan de bedragen worden vastgesteld voor de toegekende voorzieningen in de huisvesting. Gemeenten kunnen de normbedragen uit de modelverordening overnemen maar
hoeven dit niet te doen. Als ze ervoor kiezen om met normbedragen te werken, dan
zijn deze taakstellend. Het schoolbestuur is als bouwheer gehouden om de voorziening voor dit bedrag te realiseren.

1
Artikel 102 Wet op het primair onderwijs, artikel 76m
Wet op het voortgezet
onderwijs en artikel 100
Wet op de expertisecentra.
2
Artikel 100 Wet op het primair onderwijs, artikel 76k
Wet op het voortgezet
onderwijs, artikel 98 Wet
op de expertisecentra.

In de praktijk hebben gemeenten niet altijd een visie op onderwijshuisvesting. Twintig
onderzoeken van lokale rekenkamers geven een oordeel over de visie van hun gemeente op onderwijshuisvesting. Dertien van deze onderzoeken problematiseren het gebrek
aan visie. Door dat visiegebrek zou beleid ad hoc of reactief zijn en een langetermijnperspectief ontbreken. Ook in onze casusgemeenten zien we verschillen in de mate
waarin zij een visie hebben en regie nemen op het dossier. De meeste gemeenten hebben de modelverordening van de vng ten grondslag liggen aan hun gemeentelijke verordening voor hun lokale onderwijshuisvestingsbeleid, volgens onderzoek uit 2011
(Oberon, 2011). In de modelverordening staan geen kwaliteitseisen waaraan onderwijshuisvesting zou moeten voldoen, maar jaarlijks geïndiceerde normbedragen per
vierkante meter voor bijvoorbeeld nieuwbouw en de uitbreiding van schoolgebouwen.

60

algemene rekenkamer

Deze bedragen zijn niet gebaseerd op een bepaald kwaliteitsniveau, maar op het aantal
vierkante meters, het type aanpassing en de onderwijssoort. De normbedragen gaan
uit van een sober, maar doelmatig gebouw, dat voldoet aan de eisen in (onder meer)
het Bouwbesluit 2012. Hoeveel gemeenten in hun lokale huisvestingsverordening de
normbedragen uit de modelverordening van de vng hebben overgenomen is overigens
niet bekend; alleen dat de meeste gemeenten hun lokale beleid op de modelverordening baseren.

§ 2.1.3

In het Kwaliteitskader onderwijshuisvesting basisonderwijs heeft het onderwijsveld
zelf in 2014 kwalitatieve kaders gesteld voor de bouw en verbouw van scholen voor
basisonderwijs, waarbij het gebruikersbelang centraal staat (Kenniscentrum Ruimte-ok,
po-Raad, vng, 2014). Het kader formuleert eisen die aanvullend op de wettelijke
minimumeisen (Bouwbesluit 2012) gesteld kunnen worden aan huisvesting voor basisonderwijs en geeft daar referentiebedragen bij. Lokale partijen kunnen zo gericht
beslissen over investeringen in kwaliteit. De financiële paragraaf uit het
Kwaliteitskader schetst hoe het normbudget uit de modelverordening van de vng zich
verhoudt tot de stichtingskosten van een gemiddelde basisschool:
• op wettelijk referentieniveau (dat is een basisschool die voldoet aan de eisen van
het Bouwbesluit 2012) en
• op basisreferentieniveau (dat is een basisschool die voldoet aan de eisen uit het
Kwaliteitskader).
Uit de vergelijking blijkt dat het normbedrag uit de modelverordening onvoldoende is
voor de bouw van een basisschool op wettelijk referentieniveau en ruim onvoldoende
voor een basisschool op basisreferentieniveau. In de praktijk komt het overigens voor
dat gemeenten meer vergoeden dan het normbedrag in de modelverordening aangeeft.
Als het normbedrag in de modelverordening zou worden verhoogd en de gemeenten
dit ook zouden wijzigen in hun gemeentelijke verordeningen, dan zouden bijgevolg
minder nieuwe scholen kunnen worden gebouwd. Baseren we ons op het bouwtempo
sinds 1997, dus sinds de decentralisatie, dan is de gemiddelde levensduur van een
schoolgebouw 69 jaar (zie figuur 1).

61

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Figuur 1 Gemiddelde levensduur schoolgebouw, op basis van bouwtempo sinds 1997
Totaal aantal gebouwen
po en vo waarvan
bouwjaar bekend is:

Aantal nieuw gebouwde scholen tussen 1997 en 2013
waarvan bouwjaar bekend is:

8.517

1997

Dat is
gemiddeld
per jaar
2.107

124
nieuwe schoolgebouwen
2013

Totale gebouwenbestand

=

Nieuwe schoolgebouwen
per jaar

8.517
124

= 69

Gebaseerd op het bouwtempo
sinds 1997 is de gemiddelde
levensduur van een schoolgebouw 69 jaar.

Bron: gegevens Kadaster (BAG) (bouwjaar), DUO (gebouwen) en Inspectie van het Onderwijs (gebouwen)

Figuur 2 laat zien hoeveel nieuwe schoolgebouwen voor po en vo er in de jaren
1990-2013 zijn bijgekomen. Tot 1997 gebeurde dat onder verantwoordelijkheid van de
rijksoverheid, en vanaf dat jaar onder die van de gemeenten. In de jaren rond 1997 ligt
het aantal nieuwe schoolgebouwen lager, mogelijk in verband met de (op handen
zijnde) decentralisatie van onderwijshuisvesting naar de gemeenten.
Figuur 2 Aantal nieuw gebouwde scholen po en vo 1990-2013
Aantal nieuw gebouwde scholen vo
Aantal nieuw gebouwde scholen po
200

150

100

50

0

1990

1995

Bron: CBS en DUO, bewerking Algemene Rekenkamer

2000

2005

2010

2013

62

algemene rekenkamer

3.3.3

Horizontale checks and balances
Meer dan de helft van de lokale rekenkamers die in de afgelopen twaalf jaar over
onderwijshuisvesting hebben gepubliceerd, oordeelt negatief over de rol van de
gemeenteraad bij onderwijshuisvesting. Voor gemeenteraden is het vaak lastig om hun
kaderstellende en controlerende rol goed te vervullen omdat ze beperkt, te globaal en/
of niet-samenhangend worden geïnformeerd. Dit gaat zowel over financiële als over
meer inhoudelijke informatie. Daardoor kunnen gemeenteraden geen goed afgewogen
beslissingen nemen over de vraag hoeveel budget er nodig is, en ook niet vaststellen of
doelstellingen zijn behaald. Dit verhoudt zich slecht tot de wettelijke zorgplicht, die is
neergelegd bij het college van B en W en de gemeenteraad.
Gemeenteraad en college van B en W hebben beide het wettelijk recht aan schoolbesturen alle inlichtingen te vragen die zij voor een adequate uitoefening van hun wettelijke
taak op het gebied van onderwijshuisvesting nodig vinden, en schoolbesturen moeten
die dan ook verstrekken.3 Het is voor gemeenten van belang op de hoogte te zijn van de
kwaliteit en staat van de schoolgebouwen op hun grondgebied om te kunnen vaststellen of zij hun beleid op dit vlak realiseren en om meerjarig financieel te kunnen plannen. Voor hun beslissing over huisvestingsaanvragen is het van belang dat zij kunnen
inschatten bij welke schoolgebouwen investeringen het meest urgent zijn. Ze hebben
er ook belang bij, zich er ook van te verzekeren dat schoolbesturen de gebouwen
behoorlijk onderhouden. Slecht onderhoud bekort namelijk de levensduur van gebouwen, en daardoor zullen schoolbesturen eerder bij de gemeente aankloppen met een
vraag om nieuwbouw. Voor gemeenteraden geldt uiteraard ook dat ze voldoende informatie moeten hebben om het onderwijshuisvestingsbeleid van hun college van B en W
te kunnen controleren.
Gemeentelijke informatie over schoolgebouwen
Veel gemeenten hebben beperkte informatie over de kwaliteit van hun schoolgebouwen. In ons
casusonderzoek hebben we gemeenten gevraagd in hoeverre ze op de hoogte waren van de
leeftijd, staat van onderhoud, functionele kwaliteit (of de gebouwen voldoen aan onderwijskundige
wensen), (brand-)veiligheid, duurzaamheid, het binnenklimaat, de toegankelijkheid en de mate van
leegstand van de schoolgebouwen op hun grondgebied. Twee van de zes gemeenten houden al
deze aspecten in de gaten.
Het meest hebben onze casusgemeenten zicht op de leeftijd, staat van onderhoud en de
normatieve leegstand (dat wil zeggen de leegstand afgemeten aan de hoeveelheid benodigde
ruimte volgens de ruimtebehoeftebepaling uit de modelverordening); niet of de beschikbare
ruimte daadwerkelijk door de school gebruikt werd. Eén gemeente houdt bewust alleen zeer
globale informatie bij, omdat de kwaliteit van schoolgebouwen volgens deze gemeente de
verantwoordelijkheid is van schoolbesturen.
De lokale rekenkamerrapporten bevestigen dit beeld. Enkele gemeenten blijken zicht te hebben op
alle relevante aspecten van de kwaliteit van schoolgebouwen, maar vaker stellen lokale reken­
kamers vast dat het zicht volledig ontbreekt. Over de onderhoudstoestand van de school­gebouwen
weten gemeenten het meest; over aspecten als functionele kwaliteit of duurzaamheid veel minder.
Een belangrijke bron van informatie over het primair onderwijs in de meeste casusgemeenten is de

3

meerjarenonderhoudsplanning (MOP). Een MOP biedt een planning voor meestal twintig tot

Artikel 100 Wet op het pri-

dertig jaar van (de kosten van) het noodzakelijk onderhoud, gebaseerd op een inventarisatie van

mair onderwijs, artikel 76k
Wet op het voortgezet
onderwijs, artikel 98 Wet
op de expertisecentra.

eventuele gebreken en de actuele staat van onderhoud, afgezet tegen de gewenste staat en de te
verwachten veroudering. Vóór de overheveling van het buitenonderhoud naar het primair

63

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

onderwijs, in 2015, waren schoolbesturen en gemeente vaak gezamenlijk opdrachtgever van de
MOP, waarbij de kosten voor onderhoud conform de verantwoordelijkheden van beide partijen
uitgesplitst werden. Het opstellen van een MOP is voor schoolbesturen overigens geen wettelijke
verplichting. De Inspectie van het Onderwijs vindt een MOP wel een must wanneer schoolbesturen
een financiële voorziening voor groot onderhoud aanleggen. Naast de MOP laten gemeenten
soms aanvullende onderzoeken uitvoeren, afhankelijk van lokale speerpunten zoals veiligheids­
keurmerken of toegankelijkheid voor gehandicapten.
Sinds 2015 hebben gemeenten ook in het primair onderwijs geen rol meer bij het onderhoud,
waardoor de kans bestaat dat gemeenten sindsdien minder informatie ontvangen over school­
gebouwen. In het voortgezet onderwijs, waar schoolbesturen al sinds 2005 verantwoordelijk zijn
voor het buitenonderhoud, is dit ook het geval. Daar liet in 2011, 97% van de schoolbesturen een
MOP opstellen. Als de gemeente geen opdrachtgever is van een MOP, ontvangt zij ook niet
automatisch de uitkomsten.
§ 2.3.1

Gemeenten hebben ook via hun taken op het gebied van bouw- en woningtoezicht toegang tot informatie over de kwaliteit van schoolgebouwen. In de praktijk, weten we uit
ons casusonderzoek, behelst dit bij schoolgebouwen vooral het toetsen van bouwvergunningen en optreden bij eventuele calamiteiten en resulteert het niet in een actueel
en compleet beeld van schoolgebouwen. Dat behoort overigens ook niet tot de taak
van het bouw- en woningtoezicht.
De medezeggenschapsraden van schoolbesturen spelen ook een rol in de horizontale
checks and balances. De medezeggenschapsfunctie wordt in de toekomst versterkt. De
codes goed bestuur in het primair en voortgezet onderwijs bevatten geen expliciete passages over (bestedingen aan) onderwijshuisvesting.

3.3.4

§ 3.2.4

Lokaal onderwijshuisvestingsbeleid bij doordecentralisatie
Doordecentralisatie van huisvestingsmiddelen naar schoolbesturen zorgt voor depolitisering van het onderwijshuisvestingsdossier. Daardoor kan er meer rust komen op dit
terrein. Omdat gemeenten in het algemeen geen reserveringen plegen voor investeringen in onderwijshuisvesting, zijn investeringsbeslissingen in gemeenten waar niet is
doorgedecentraliseerd afhankelijk van politieke prioriteiten in de jaarlijkse begrotingscyclus en minder van de technische kwaliteit en afschrijvingstermijn van voorzieningen (Oberon, 2011). In geval van doordecentralisatie is dat anders: dan ontstaat er voor
beide partijen rust in de geldstroom. Er is dan een stabiel jaarlijks bedrag op basis
waarvan schoolbesturen financiële verplichtingen kunnen aangaan. Nieuwe omstan
digheden kunnen er overigens voor zorgen dat de politiek toch weer een rol gaat spelen en de contractafspraken onder druk komen te staan.
In grote gemeenten, waar er veelal beleid gevoerd wordt gericht op verbetering van de
positie van wijken en buurten waar bewoners een lage sociaaleconomische positie hebben, is onderwijshuisvestingsbeleid één van de instrumenten die de politiek kan inzetten. Doordecentralisatie kan ertoe leiden dat de gemeente(-raad) minder kan sturen
met huisvesting, maar dat hoeft niet per se het geval te zijn; het hangt af van wat daarover is afgesproken in het doordecentralisatiecontract. De gemeente doet er verstandig
aan, gelet op het feit dat wel de uitvoering van de zorgplicht maar niet de zorgplicht
zelf over gaat op de schoolbesturen, in het contract ook afspraken op te nemen over
hoe en op welke momenten:

64

algemene rekenkamer

•
•

de schoolbesturen de gemeente informeren over hoe ze de zorgplicht uitvoeren; en
de contractpartners evalueren of de contractuele afspraken ook worden nagekomen en
• wat de consequenties zijn van het niet nakomen van afspraken.
Doordecentralisatie brengt dus niet met zich mee dat beide partijen gedurende de
looptijd van het contract niet meer met elkaar te maken hebben. Contractafspraken
over informatie en evaluatie bieden de gemeente handvatten om zo nodig bij te sturen.
Bronnen
• Kenniscentrum Ruimte-ok, po-Raad, vng (2014). Kwaliteitscriteria voor onderwijsvoorzieningen in het basisonderwijs - Het kind centraal, werkversie. Bijlage D: Financiële
paragraaf. Eindhoven: Kenniscentrum Ruimte-ok.
• Oberon (2011). Onderwijshuisvesting in het voortgezet onderwijs. Utrecht: Oberon.
• ocw (1996). Memorie van toelichting bij de wijziging van de Wet op het basisonderwijs, de
Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs, alsmede de Wet op
het voortgezet onderwijs in verband met de decentralisatie van de huisvestingsvoorzieningen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 455, nr. 3. Den Haag: Sdu.

65

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Bijlagen

66

algemene rekenkamer

Bijlage 1 Technische toelichting op de figuren
1 Onderwijshuisvesting in de praktijk
Figuur 1 Rapportcijfers schoolgebouwen, gemiddelde voor leraren, leerlingen, ouders
en andere deelnemers aan webenquête Checkjeschoolgebouw (november 2014)
Toelichting: Voor ons onderzoek naar de kwaliteit van schoolgebouwen in het basis­
onderwijs, speciaal en voortgezet onderwijs hebben leraren, leerlingen, ouders en
anderen hun mening gegeven over hun schoolgebouw. Er waren stellingen om op te
reageren en er kon een rapportcijfer worden gegeven. In de figuur is het gemiddelde te
zien van het algemeen rapportcijfer dat leraren, leerlingen, ouders en anderen hun
schoolgebouw gaven, op een schaal van 1 tot 10. Zie verder
www.checkjeschoolgebouw.nl of de website van de Algemene Rekenkamer
http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Onderzoeksrapporten/Introducties/2014/11/
Brief_aan_de_Tweede_Kamer_Tussentijdse_resultaten_gebruikersonderzoek_kwaliteit_onderwijshuisvesting.
Figuur 2 Bouwperiode en oordeel gebruikers
Toelichting: Er was een statistisch significant verband tussen de bouwperiode en de
gebruikersoordelen over schoolgebouwen.
Figuur 3 Stedelijkheid en oordeel gebruikers
Toelichting: Er was een statistisch significant verband tussen de mate van stedelijkheid
en de gebruikersoordelen over schoolgebouwen. Voor mate van stedelijkheid volgen
we indeling die het CBS daarvoor hanteert: van niet-stedelijk tot en met zeer sterk stedelijk (2014). Dit kenmerk zegt iets over de dichtheid van de bebouwing in gemeenten.
Hoe stedelijker een gemeente, hoe dichter bebouwd deze is. Ook geldt over het algemeen dat naarmate gemeenten meer inwoners hebben, ze stedelijker zijn.
Figuur 4 Kerngegevens onderwijshuisvesting
Toelichting: Het totaal aantal schoolgebouwen in Nederland is bij niemand bekend. In
de figuur presenteren we het aantal schoolgebouwen zoals wij dat berekend hebben.
Dat hebben we gedaan door adresgegevens van DUO (voor alle vestigingen) te combineren met de adresgegevens die de Inspectie van het Onderwijs gebruikt voor haar
inspectiebezoeken.
Figuur 5 Wijziging fictief budget onderwijshuisvesting in het Gemeentefonds per
1 januari 2015 (bedragen in € miljoen)
Toelichting: Het fictieve budget onderwijshuisvesting in het Gemeentefonds voor 2015
is berekend door de po-Raad. Cijfers 2014 en 2015 zijn afkomstig uit de Toolbox huisvesting po-Raad, geraadpleegd 24 augustus 2015). Dit budget is € 419,1 miljoen lager
dan het fictieve budget in het Gemeentefonds 2014. Die € 419,1 miljoen bestaat uit
€ 158,8 miljoen die uit het Gemeentefonds is genomen voor de overheveling van het
buitenonderhoud en toegevoegd aan de lumpsum voor het po (bzk, Meicirculaire
Gemeentefonds 2014). De aanpassingen van het Gemeentefonds (‘groot onderhoud’
en aanpassing van de uitkeringsfactor vanwege de Buma-uitname) bedragen dus
€ 260,3 miljoen (€ 419,1 miljoen minus € 158,8 miljoen).

67

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

2.2 Financiën
Figuur 1 Wijziging fictief budget onderwijshuisvesting in het Gemeentefonds per
1 januari 2015 (bedragen in € miljoen)
Toelichting: figuur 1 van dit hoofdstuk is identiek aan figuur 3 van hoofdstuk 1
(Onderwijshuisvesting in de praktijk). Zie de toelichting aldaar.
Figuur 2 Uitgaven gemeenten en schoolbesturen aan onderwijshuisvesting in primair en voortgezet onderwijs, 2007-2013
Toelichting: De uitgaven van gemeenten aan schoolgebouwen omvatten alle uitgaven
aan openbaar en bijzonder po en vo. Deze worden door gemeenten op basis van hun
jaarrekeningen aangeleverd aan het cbs die deze daarna beschikbaar stelt via Statline.
De huisvestingslasten van schoolbesturen omvatten huur, verzekeringen, onderhoud,
energie en water, schoonmaakkosten, heffingen, dotaties overige onderhoudsvoorzieningen en overige huisvestingslasten zoals deze zijn opgenomen in de jaarrekeninggegevens van schoolbesturen, beschikbaar op de website van duo.
Figuur 3 Gemiddelde uitgaven gemeenten per provincie (2013) per leerling voor
onderwijshuisvesting po
Toelichting: Het gaat hier om de uitgaven die gemeenten doen aan onderwijshuisvesting in het openbaar en bijzonder basisonderwijs, openbaar en bijzonder speciaal
basisonderwijs en het openbaar en bijzonder (voortgezet) speciaal onderwijs. Deze
bedragen worden op basis van de jaarrekeningen van gemeenten aangeleverd aan het
cbs die deze beschikbaar stelt via Statline. De bedragen gaan over 2013. Uit onderzoek
is de afgelopen jaren gebleken dat gemeenten hun uitgaven voor onderwijshuisvesting
niet allemaal op dezelfde manier boeken, ondanks de geldende voorschriften (Cebeon/
Regioplan 2011 en Cebeon 2015). Daarom presenteren we de gemeentelijke uitgaven
geaggregeerd op provincieniveau. Alle uitgaven van gemeenten aan de eerdergenoemde sectoren zijn opgeteld en gedeeld door het aantal leerlingen in die provincie (2013).
Figuur 4 Gemiddelde uitgaven gemeenten per provincie (2013) per leerling voor
onderwijshuisvesting vo
Toelichting: Het gaat hier om de uitgaven die gemeenten doen aan onderwijshuisvesting in het openbaar en bijzonder vo. Zie verder de toelichting bij figuur 3 van dit
hoofdstuk.
3.1 Lokale taakverdeling en samenwerking
Figuur 1 Gemeenten die onderwijshuisvesting hebben doorgedecentraliseerd naar
één of meer schoolbesturen of voornemens zijn dit te doen, stand 2014
Toelichting: Op de kaart staan 41 gemeenten ingetekend waar sprake is van een vorm
van doordecentralisatie. In 34 daarvan zijn er getekende contracten met minstens één
schoolbestuur in die gemeente. Voor nog zeven gemeenten geldt dat het voornemen
tot doordecentralisatie bekend was, bijvoorbeeld uit gemeenteraadsstukken of uit nog
niet ondertekende contracten.

68

algemene rekenkamer

3.2 Langetermijnperspectief
Figuur 1 Totaal aantal leerlingen po: feitelijk aantal 2000-2014 en prognose
2015-2030 (aantal leerlingen x 1.000)
Toelichting: Onderwijs in cijfers geeft aansluitende cijferreeksen voor de periode 20002030, voor het aantal in de groep 4-11-jarigen en de groep 12-16-jarigen. Deze reeksen
worden in Onderwijs in cijfers gehanteerd om uitspraken te doen over de ontwikkelingen (krimp of groei) in po en vo. Voor het po wordt gekeken naar het aantal 4- tot en
met 11-jarigen. Voor het vo wordt gekeken naar het aantal 12- tot en met 16-jarigen.
Figuur 2 Totaal aantal leerlingen vo: feitelijk aantal 2000-2014 en prognose
2015-2030 (aantal leerlingen x 1.000)
Toelichting: zie figuur 1.
Figuur 3 Procentuele ontwikkeling per provincie van het aantal leerlingen in het po
tussen 2000-2013
Toelichting: We gebruiken in deze figuur het aantal 4-11 jarigen om uitspraken te doen
over de ontwikkelingen (krimp of groei) in leerlingaantallen in het po (zie ook toelichting op figuur 1). We hebben de cijfers over de gemeenten, geaggregeerd naar provincieniveau.
Figuur 4 Feitelijk beschikbaar vloeroppervlak basisonderwijs en speciaal basisonderwijs, afgezet tegen vloeroppervlaknormen VNG-modelverordening onderwijshuisvesting
Toelichting:
1. Koppeling van bestanden
Het werkelijke vloeroppervlak hebben we berekend door koppeling van gegevens uit de
Basisregistraties Adressen en Gebouwen (bag) van het Kadaster, de adresgegevens
van hoofd- en nevenvestigingen (van duo) en van dislocaties (van de Inspectie van het
Onderwijs). We maken hier de kanttekening bij dat het cijfermateriaal waarop we deze
berekeningen gebaseerd hebben, niet geheel betrouwbaar is. Er zijn bijvoorbeeld
gebouwen geregistreerd met een oppervlak van 1 m² of een ander onwaarschijnlijk
klein oppervlak. Ook bleek in ons casusonderzoek dat de casusgemeenten soms fors
afwijkende oppervlaktecijfers hanteerden. Daarnaast bleek het niet volledig mogelijk
de drie genoemde bronnen te koppelen (zie opmerkingen bij Schoolgebouwen in po
en vo figuur 4), waardoor er in ons bestand schoolgebouwen zonder oppervlakte voorkwamen (15% van het totaal). Van deze schoolgebouwen hebben we aangenomen dat
ze het gemiddelde vloeroppervlak voor hun sector hadden. Datzelfde hebben we
gedaan voor schoolgebouwen met een vloeroppervlak van minder dan 100 m². Ook na
deze correcties achten wij het goed mogelijk dat er nog fouten in de gegevens zitten.
2. Correctie voor kinderopvang
Bij de berekening van het werkelijke vloeroppervlak hebben we een correctie toegepast
voor kinderopvang.
3. Berekening werkelijke oppervlakte
De gemiddelde oppervlakte per vestiging hebben we vermenigvuldigd met het totale
aantal vestigingen om zo tot een totaal aantal vierkante meters van alle vestigingen in
het basisonderwijs te komen.
4. Berekening normoppervlakte
Voor de berekening van de normoppervlakte hebben we gebruikt gemaakt van de normen uit de modelverordening onderwijshuisvesting van de vng. Daarbij geldt voor

69

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

een basisschool een bruto vloeroppervlak van 5,03 m² per leerling plus een vaste voet
per vestiging van 200 m². We hebben geen vaste voeten gerekend voor dislocaties.
5. Correctie voor gewichtenleerlingen
Naast de hiervoor staande berekeningen van normen voor vloeroppervlak hebben we
ook rekening gehouden met de norm voor gewichtenleerlingen. Voor gewichtenleerlingen geldt voor de vloeroppervlakte dat er een toeslag is van 1,4 m². Deze geldt voor
scholen die boven een drempelwaarde van 6% gewichtenleerlingen uitkomen. We hebben deze berekening - vanwege complexiteit - niet uitgevoerd voor individuele schoolgebouwen, maar uitsluitend voor het totale basisscholenbestand. De berekening is als
volgt: in 2014 waren er ongeveer 150.000 gewichtenleerlingen in het basisonderwijs,
de spreiding van deze gewichtenleerlingen over de scholen en de drempelwaarde van
6% leiden er samen toe dat ongeveer 40.000 gewichtenleerlingen meetellen voor de 1,4
m²-toeslag. Dus: 40.000 x 1,4 is ongeveer 55.000 m² extra volgens de norm. Dat is
ruim een half procentpunt, dat we hebben verdisconteerd in het landelijke overcapaciteitspercentage van, afgerond, 16%.
6. Berekeningen voor speciaal basisonderwijs
We hebben ook berekeningen uitgevoerd voor het sbao, deze zijn niet opgenomen in
het kaartje. Daarbij komen we op een overcapaciteit van, afgerond, 60%. Voor deze
berekeningen zijn we op dezelfde wijze te werk gegaan als voor het bao. We hebben
echter geen rekening gehouden met al dan niet aanwezig zijn van kinderopvang,
gewichtenleerlingen of dislocaties.
7. Berekeningen speciaal onderwijs en vo
We hebben vanwege diversiteit in de normen en de veelheid aan verschillende onderwijsstromen geen berekeningen voor (voortgezet) speciaal onderwijs of vo uitgevoerd.
8. Werkelijk vloeroppervlak afgezet tegen vng-norm, niet tegen wettelijk minimum
We hebben de overcapaciteit berekend door het werkelijke vloeroppervlak af te zetten
tegen de ruimtenormen uit de modelverordening van de vng, en niet tegen het wettelijk minimum (zoals dat is vastgelegd in het Uitvoeringsbesluit voorzieningen in de
huisvesting po/vo (Staatsblad 1997, nr. 125). De meeste gemeenten hanteren de
modelverordening, al is niet bekend of gemeenten hierdoor ook de capaciteitsnormen
in de modelverordening hebben overgenomen. Het vloeroppervlak maakt onderdeel
uit van de beleidsvrijheid van gemeenten, met dien verstande dat de norm die gemeenten ervoor kiezen niet onder de wettelijke ondergrens mag komen die in het
Uitvoeringsbesluit voorzieningen in de huisvesting po/vo is gesteld. De wettelijke
ondergrens is niet bedoeld als indicatie van hoeveel vloeroppervlak volgens de wetgever voldoende zou zijn voor het onderwijs.
Figuur 5 Overcapaciteit basisscholen: werkelijk vloeroppervlak vergeleken met
vloeroppervlaknormen vng-modelverordening onderwijshuisvesting, per provincie
(2013/2014)
Toelichting: Zie de toelichting op figuur 4.
Figuur 6 Exploitatiekosten in relatie tot investeringskosten voor een gemiddelde
havo-vwoschool: rekenvoorbeeld (bedragen 2013)
Toelichting: De investeringskosten voor een gemiddeld havo/vwo-schoolgebouw in het
vo bedragen circa € 7,1 miljoen. Een gemiddelde havo-vwoschool heeft een bruto
vloeroppervlak van 6.735 m². We hebben gerekend met het normbedrag van
€ 1.033,93 per vierkante meter voor bouwkosten uit de modelverordening van de vng
plus een vaste voet van € 112.625,40 voor schoolgebouwen groter dan 2.500 m² die

70

algemene rekenkamer

geen werkplaatsen (techniek of consumptief ) hebben. De totale gecumuleerde exploitatiekosten bedragen na twintig jaar ongeveer € 4,8 miljoen. Om dat te berekenen hebben we de meest relevante gebouwexploitatielasten meegenomen: onderhoud, dotaties
onderhoudsvoorzieningen en energie en water. Deze huisvestingslasten bedragen in
2013 voor alle schoolbesturen in het voortgezet onderwijs: € 89,8 miljoen voor onderhoud, € 71,4 miljoen voor dotatie aan overige onderhoudsvoorzieningen, € 118,8 miljoen voor energie en water; bij elkaar afgerond € 280 miljoen (bron: ocw/duo, jaarrekeninggegevens sector vo 2013). Dit totaal gedeeld door het aantal schoolgebouwen
in het voortgezet onderwijs (1.421) resulteert in een gemiddeld bedrag van € 197.092
aan exploitatielasten per gebouw per jaar (€ 29,26 per vierkante meter bruto vloer­
oppervlak per jaar). Deze kosten stijgen met ongeveer 2% per jaar.
3.3 Lokale sturing en informatie
Figuur 1 Gemiddelde levensduur schoolgebouw, op basis van bouwtempo sinds 1997
Toelichting: De kadastrale gebouwinformatie en de vestigingsgegevens van duo en de
Inspectie van het Onderwijs sluiten niet geheel op elkaar aan, waardoor het niet mogelijk is om alle schoolgebouwen aan kadastrale informatie (bouwjaar en oppervlakte) te
koppelen. Van de 9.897 schoolgebouwen die er volgens onze berekening zijn in het po
en vo (zie de toelichting op figuur 2 van hoofdstuk 1 (Onderwijshuisvesting in de praktijk)) hebben we van 8.517 gebouwen informatie over het bouwjaar; deze hebben we
gebruikt voor deze berekening.
Figuur 2 Aantal nieuw gebouwde scholen primair en voortgezet onderwijs 1990-2013*
Toelichting: De kadastrale gebouwinformatie en de vestigingsgegevens van duo en de
Inspectie van het Onderwijs sluiten niet geheel op elkaar aan, waardoor het niet mogelijk is om alle schoolgebouwen aan kadastrale informatie (bouwjaar en oppervlakte) te
koppelen. Van de 9.897 schoolgebouwen die er volgens onze berekening zijn in het po
en vo (zie de toelichting op figuur 2 van hoofdstuk 1 (Onderwijshuisvesting in de praktijk)) hebben we van 8.517 gebouwen informatie over het bouwjaar; van ongeveer 14%
van de gebouwen ontbreekt dus het bouwjaar.

Bijlage 2 Uitkomsten gebruikersonderzoek kwaliteit schoolgebouwen
Beoordeling schoolgebouwen po
In deze figuren geven we de gebruikersoordelen weer uit onze webenquête
www.checkjeschoolgebouw.nl. Daarnaast laten we bij enkele stellingen gebruikersoordelen uit andere onderzoeken zien. In de berekening van gemiddelde rapportcijfers en
scores op stellingen wegen alle respondenten even zwaar, ongeacht het aantal respondenten dat een oordeel over één gebouw heeft gegeven.
Figuur 1 Checkjeschoolgebouw: Ik geef mijn schoolgebouw het rapportcijfer…
Bron: www.checkjeschoolgebouw.nl.
Toelichting: Hier geven wij het gemiddelde weer van het algemeen rapportcijfer dat
leraren, leerlingen, ouders en andere gebruikers hebben gegeven aan hun gebouwen in
het po, op een schaal van 1 tot 10.

71

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Figuur Esthetische kwaliteit (bij figuur 1)
Bron: Monitor kwaliteit onderwijshuisvesting po en vo. Nulmeting 2013 Eindrapportage. Utrecht: Oberon, Stichting Brede School Nederland en Winket.
Toelichting: Enquête met respons van 1.099 schoolleiders en 308 schoolbesturen in
het po en vo. Zij hebben stellingen voorgelegd gekregen over onder andere onderhoudsvriendelijkheid, hygiëne en esthetische kwaliteit.
Figuur 2 Stellingen Checkjeschoolgebouw
Bron: www.checkjeschoolgebouw.nl.
Toelichting: Ons gebruikersonderzoek Checkjeschoolgebouw in het najaar van 2014
onder leraren, leerlingen, ouders en anderen leverde 8.463 vragenlijsten op. Hiervan
waren 8.340 vragenlijsten geschikt voor verdere analyse, waarvan 3.145 voor het po.
Figuur Oordeel over schoonmaak (bij stelling 2.1)
Bron: Benchmark Kwaliteit, Ruimte OK, 2015, Eindhoven
Tussentijdse resultaten po-scholen; http://www.ruimte-ok.nl/sites/www.ruimte-ok.nl/
files/redactie/documenten/tussentijdse_resultaten_benchmark_kwaliteit.pdf.
Toelichting: Benchmark onder veertig scholen, met minimaal vier respondenten per
school. Respondenten konden scoren op een schaal van 1 tot 10.
Figuur Onderhoudsvriendelijkheid (bij stelling 2.2)
Bron: Monitor kwaliteit onderwijshuisvesting po en vo. Nulmeting 2013 Eindrapportage. Utrecht: Oberon, Stichting Brede School Nederland en Winket.
Toelichting: Enquête met respons van 1.099 schoolleiders en 308 schoolbesturen in
het po en vo. Zij hebben stellingen voorgelegd gekregen over onder andere onderhoudsvriendelijkheid, hygiëne en esthetische kwaliteit.
Figuur CO2-concentratie (bij stelling 2.3)
Bron: Versteeg, ir. h. , Onderzoek naar de kwaliteit van het binnenmilieu in basis­
scholen, Samenvattende rapportage, 2007, Nieuwegein, in opdracht van vrom, ocw,
vws, szw.
Toelichting: De figuur bevat een kenmerkend verloop van de co2-concentratie in een
willekeurig klaslokaal. In ongeveer 88% van de 120 onderzochte leslokalen blijkt de
maximale waarde van de co2-concentratie tijdens lestijd meer dan 1.200 parts per
milion (ppm) te bedragen, en wel gedurende gemiddeld ongeveer 41% van de lestijd.
De maximale co2-concentratie bedraagt gemiddeld voor alle onderzochte leslokalen
1.811 ppm.
Figuur Klimaatbeleving (bij stelling 2.4)
Bron: Versteeg, ir. h., Onderzoek naar de kwaliteit
van het binnenmilieu in basisscholen, Samenvattende rapportage, 2007, Nieuwegein,
in opdracht van vrom, ocw, vws en szw.
Toelichting: Het onderzoek is uitgevoerd in zestig basisscholen (120 klaslokalen) verdeeld over dertig Nederlandse gemeenten. Onderdeel daarvan was een enquête onder
de leerkrachten over onder meer ventilatie en klimaatbeheersing.

72

algemene rekenkamer

Beoordeling schoolgebouwen vo
Figuur 1 Checkjeschoolgebouw: Ik geef mijn schoolgebouw het rapportcijfer…
Bron: www.checkjeschoolgebouw.nl.
Toelichting: Hier tonen we het gemiddelde van het algemeen rapportcijfer dat de leerlingen, leraren, ouders en anderen gaven aan hun schoolgebouw in het vo, op een
schaal van 1 tot 10.
Figuur Esthetische kwaliteit (bij figuur 1)
Bron/toelichting gelijk aan de figuur Esthetische kwaliteit bij Beoordeling schoolgebouwen po.
Figuur 2 Stellingen Checkjeschoolgebouw
Bron: www.checkjeschoolgebouw.nl.
Toelichting: Ons gebruikersonderzoek Checkjeschoolgebouw in het najaar van 2014
onder leerlingen, leraren, ouders en andere gebruikers leverde 8.463 vragenlijsten op.
Hiervan waren 8.340 vragenlijsten geschikt voor verdere analyse, waarvan 5.195 voor
het vo.
Figuur Onderhoudsvriendelijkheid (bij stelling 2.2)
Bron/toelichting gelijk aan de figuur Onderhoudsvriendelijkheid bij Beoordeling
schoolgebouwen po.
Bijlage 4 Schoolgebouwen in po en vo
Figuur 1 Aantal leerlingen
Bron: kerncijfers ocw/duo.
Figuur 2 Aantal gebouwen
Bron: gegevens duo/ocw (vestigingslijsten) en Inspectie van het Onderwijs (inspectie­
adressen) (medio 2014).
Toelichting: Zie toelichting op figuur 2 in hoofdstuk 1 (Onderwijshuisvesting in de
praktijk).
Het aantal gebouwen met kinderopvang (buitenschoolse opvang en peuterspeelzalen)
hebben we verkregen door koppeling van adressen van het Kadaster, duo en het landelijk adressenregister kinderopvang en peuterspeelzalen.
Figuur 3 Het gemiddelde schoolgebouw
Bron: gegevens Kadaster (bag), duo/ow.
Toelichting: Het gemiddelde vloeroppervlak voor gebouwen in het basisonderwijs van
1.338 m² hebben we berekend door gebouwen waar ook kinderopvang gevestigd is
buiten de berekening te houden. In de figuur hebben we de percentages gebouwen met
kinderopvang opgenomen. Het gemiddelde oppervlak van alle gebouwen in het basisonderwijs zonder rekening te houden met de aanwezigheid van kinderopvang is 1.426
m². Voor de andere sectoren - speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs - hebben we in de berekening geen rekening gehouden met al dan niet aanwezig
zijn van kinderopvang. De reden is dat het aantal schoolgebouwen voor die sectoren
veel kleiner is, en daardoor de kans op uitvergroting van fouten in berekeningen te
groot.

73

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

Het aantal leerlingen per gebouw hebben we berekend door leerlingaantallen voor
2013 via het schoolregistratienummer (brin) te koppelen aan schoolgebouwen. Dit
hebben we gedaan om analyses op gebouwniveau en gemeenteniveau uit te kunnen
voeren. Deze leerlingaantallen per gebouw hebben we per sector getotaliseerd en
gebruikt voor berekeningen van het gemiddelde aantal leerlingen per gebouw. Daarbij
hebben we alle gebouwen meegenomen, dus ook de 966 dislocaties (voor basisonderwijs, speciaal basisonderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs
samen). Zie ook figuur 2.
Figuur 4 Vestigingen/gebouwen naar bouwperiode (waarvan bouwjaar bekend is)
Bron: gegevens duo, Inspectie van het Onderwijs en Kadaster (bag).
Toelichting: Zie ook toelichting bij figuur 2 in hoofdstuk 1.
Van 8.476 gebouwen in het po (inclusief speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs ) is van 7.310 gebouwen een bouwjaar bekend. Gebouwen vóór het jaar
1850 zijn weggelaten (dat waren er elf ) uit het totaal van 7.310.
Voor 1.207 van de 1.421 gebouwen in het vo hebben we een bouwjaar kunnen vaststellen.
De kadastrale gebouwinformatie en de vestigingsgegevens van duo en de Inspectie
van het Onderwijs sluiten niet geheel op elkaar aan, waardoor het niet mogelijk is om
alle schoolgebouwen aan kadastrale informatie (bouwjaar en oppervlakte) te koppelen.
Er zijn enkele belangrijke aansluitingsproblemen: het Kadaster registreert gebouwen
(verblijfsobjecten) en hun functie (onderwijs), maar niet of er één of meer scholen op
dit adres zijn gehuisvest. Ook als er meer functies zijn (bijvoorbeeld kinderopvang)
registreert het Kadaster dit niet. Een aantal van de vestigingsadressen van duo heeft
meer dan één huisnummer (bijvoorbeeld Dorpsstraat 2-8). Het Kadaster beschouwt elk
huisnummer als afzonderlijke object.

74

algemene rekenkamer

75

Bijlage 2

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

 itkomsten gebruikersonderzoek
U
kwaliteit schoolgebouwen

76

algemene rekenkamer

Beoordeling schoolgebouwen po
1 Checkjeschoolgebouw:
ik geef mijn schoolgebouw het rapportcijfer…

2 Stellingen Checkjeschoolgebouw
Legenda

8

Respondenten

7

7,4

6
5

Leraren

5,7

Leerlingen

6,4

6,3

Ouders
Anderen

4

Gemiddelde (alle respondenten)

3
2

Score

1

zeer
mee
oneens

0

Leraren

Leerlingen

Ouders

mee
oneens

niet mee
eens/niet
mee oneens

mee
eens

zeer
mee
eens

Anderen

Oordelen uit ander onderzoek over schoolgebouwen

2.1 In mijn schoolgebouw is het schoon

Esthetische kwaliteit

52%

van alle schoolleiders is
(zeer) tevreden over
uiterlijk en uitstraling
van het schoolgebouw

Oordelen uit ander onderzoek over schoolgebouwen

Oordeel over schoonmaak
(van 1 tot 10)

4,4

2.2 Mijn schoolgebouw hoeft niet geverfd, opgeknapt of gerepareerd
te worden

Oordelen uit ander onderzoek over schoolgebouwen

Onderhoudsvriendelijkheid

29%

van de
respondenten
is (zeer) tevreden

77

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

2.3 In mijn schoolgebouw is genoeg frisse lucht

2.6 Mijn schoolgebouw heeft genoeg geschikte plekken voor
leerlingen om zelfstandig of in groepjes te werken

Oordelen uit ander onderzoek over schoolgebouwen

Hoeveelheid CO2

2.7 Mijn schoolgebouw is geschikt voor het werken met computers
en digibord

CO2 -concentratie in ppm

Maximaal toegestane hoeveelheid CO2 (1.200 ppm)
Gemeten hoeveelheid CO2 (in ppm) in een
willekeurig klaslokaal
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000

2.8 Mijn schoolgebouw is geschikt voor lichamelijk gehandicapten

500
0
7:00 8:00 9:00 10:00 11:00 12:00 13:00 14:00 15:00 16:00 17:00
Tijdstip

2.4 In mijn schoolgebouw is de temperatuur het hele jaar door goed

Extra stellingen voor leraren
2.9 Mijn schoolgebouw heeft genoeg geschikte werkplekken en
overlegruimtes voor leraren

Oordelen uit ander onderzoek over schoolgebouwen

Klimaatbeleving

45%

van de leraren heeft
het ’s zomers te warm
in het lokaal

2.10 (De indeling van) mijn schoolgebouw past bij de onderwijsvisie
van de school

2.5 O
Op mijn school is een geschikte plek voor leerlingen om
pauze te houden

2.11 Mijn schoolgebouw is (ook) geschikt voor onderwijs aan leerlingen
met leer- en/of gedragsproblemen

78

algemene rekenkamer

Beoordeling schoolgebouwen vo
1 Checkjeschoolgebouw:
ik geef mijn schoolgebouw het rapportcijfer…

2.2 Mijn schoolgebouw hoeft niet geverfd, opgeknapt of gerepareerd
te worden

8
7

7,1

6,7

6

6,5

5,7

5
4

Oordelen uit ander onderzoek over schoolgebouwen

3

Onderhoudsvriendelijkheid

39%

2

van de
respondenten
is (zeer) tevreden

1
0

Leraren

Leerlingen

Ouders

Anderen

Oordelen uit ander onderzoek over schoolgebouwen
2.3 In mijn schoolgebouw is genoeg frisse lucht

Esthetische kwaliteit

58%

van alle schoolleiders is
(zeer) tevreden over
uiterlijk en uitstraling
van het schoolgebouw

2 Stellingen Checkjeschoolgebouw

2.4 In mijn schoolgebouw is de temperatuur het hele jaar door goed

Legenda
Respondenten

Leraren
Leerlingen
Ouders
Anderen
Gemiddelde (alle respondenten)

2.5 Op mijn school is een geschikte plek voor leerlingen om
pauze te houden

Score

zeer
mee
oneens

mee
oneens

niet mee
eens/niet
mee oneens

2.1 In mijn schoolgebouw is het schoon

mee
eens

zeer
mee
eens

79

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

2.6 Mijn schoolgebouw heeft genoeg geschikte plekken voor
leerlingen om zelfstandig of in groepjes te werken

2.7 Mijn schoolgebouw is geschikt voor het werken met computers
en digibord

2.8 Mijn schoolgebouw is geschikt voor lichamelijk gehandicapten

Extra stellingen voor leraren
2.9 Mijn schoolgebouw heeft genoeg geschikte werkplekken en
overlegruimtes voor leraren

2.10 (De indeling van) mijn schoolgebouw past bij de onderwijsvisie
van de school

2.11 Mijn schoolgebouw is (ook) geschikt voor onderwijs aan leerlingen
met leer- en/of gedragsproblemen

80

algemene rekenkamer

Bijlage 3 Onderzoeksaanpak
In ons onderzoek zijn we nagegaan wat bekend is over de kwaliteit van schoolgebouwen in Nederland, en hebben we dat ook zelf onderzocht door de meningen van
gebruikers te inventariseren. Ook zijn we nagegaan aan welke eisen schoolgebouwen
moeten voldoen en of ze daar ook aan voldoen. We hebben onderzocht of alle partijen
die een rol hebben in de zorg voor goede onderwijshuisvesting - gemeenten, school­
sturen en rijksoverheid - die rol ook goed (kunnen) vervullen, en wat daarin beter zou
kunnen, zodat eventueel achterblijvende prestaties op het gebied van onderwijshuisvesting misschien zouden kunnen verbeteren.
We hebben op de volgende manieren informatie verzameld om deze vragen te beantwoorden:
• We hebben de meningen van gebruikers van schoolgebouwen (leraren, leerlingen,
ouders en overige gebruikers) geïnventariseerd via een internetpeiling (via www.
checkjeschoolgebouw.nl), van 22 september tot en met 26 oktober 2014. Iedereen
die dat wilde, kon reageren. Gebruikers zijn dus niet geselecteerd op basis van een
representatieve steekproef. In totaal hebben 8.463 gebruikers hun mening gegeven
over 2.716 schoolgebouwen.
• We hebben bestaand datamateriaal over onderwijshuisvesting verzameld en geanalyseerd, onder meer van het Ministerie van ocw (duo) en het Kadaster, en hebben
die data ook gekoppeld aan de meningen uit ons gebruikersonderzoek om verbanden te onderzoeken. Wij hebben voor een aantal factoren onderzocht of er een verband is met de gebruikersoordelen over schoolgebouwen in ons gebruikersonderzoek Checkjeschoolgebouw. We hebben dat gedaan voor de volgende factoren:
• de bouwperiode van schoolgebouwen;
• de mate van stedelijkheid van de gemeenten waar de schoolgebouwen zich
bevinden;
•	de hoogte van de uitgaven van gemeenten aan schoolgebouwen (uitgaven voor
nieuwbouw en aanpassingen, en voor primair onderwijs buitenonderhoud); en
•	de hoogte van de uitgaven van schoolbesturen aan schoolgebouwen (onderhoud,
dotaties aan onderhoud en energie en water).
• Voor de bouwperiode en voor de mate van stedelijkheid bleek er wel een statistisch
significant verband te zijn met de gebruikersoordelen over schoolgebouwen, en
voor de hoogte van de uitgaven van gemeenten en schoolbesturen aan schoolgebouwen niet.
• We hebben gesprekken gevoerd met ambtenaren van de Ministeries van ocw en
van bzk, hebben beleidsstukken en Kamerstukken over onderwijshuisvesting
bestudeerd en hebben onderzoeksrapporten over (aspecten van) onderwijshuisvesting in Nederland geanalyseerd.
• We zijn nagegaan welke lokale rekenkamers in de afgelopen twaalf jaar, onderzoek
hebben gedaan naar onderwijshuisvesting of aspecten daarvan. Dat waren er ruim
vijftig. We hebben hun rapporten geanalyseerd om een beeld te krijgen van hoe
gemeenten en schoolbesturen samenwerken om te komen tot goede onderwijsvoorzieningen en welke belemmeringen er zijn voor een goede taakuitvoering.
• We hebben casusonderzoek gedaan in zes gemeenten, om een goed beeld te krijgen van de samenwerking tussen lokale partijen. Deze gemeenten hebben we geselecteerd op gemeentegrootte, verschil in fictieve (ongeoormerkte) inkomsten per

81

s c h o o l g e b o u w e n p r i m a i r e n v o o rt g e z e t o n d e rw i j s : d e p r a k t i j k g e c h e c k t

•

leerling voor onderwijshuisvesting uit het Gemeentefonds, wel of geen doordecentralisatie en verschillen in hoe gemeenten met renovatie omgaan. We hebben er
gesproken met ambtenaren onderwijs dan wel onderwijshuisvesting, financiën en
vastgoed (per gemeente verschilde de organisatie). Verder hebben we in elke casusgemeente gesproken met een schoolbestuurder en een schoolleider. In dit rapport
beschrijven we de uitkomsten van ons casusonderzoek geanonimiseerd, daar waar
ze een algemener punt naar ons oordeel goed illustreren.
We hebben in het voorjaar van 2015 twee externe klankbordbijeenkomsten georganiseerd met betrokkenen bij onderwijshuisvesting vanuit gemeenten en school­
besturen. Zij gaven daarin hun reacties op voorlopige onderzoeksuitkomsten en
leverden zo een waardevolle bijdrage aan ons onderzoek.

We hebben in de aanloop naar deze afrondende publicatie over onderwijshuisvesting
drie publicaties uitgebracht:
• op 12 december 2013 zonden we een brief aan de Tweede Kamer met aandachtspunten over de overheveling (per januari 2015) van het buitenonderhoud en de aanpassing van schoolgebouwen van gemeenten naar schoolbesturen (Algemene
Rekenkamer, 2013);
• bij brief van 4 februari 2014 beantwoordden we een schriftelijke vraag van de
Tweede Kamer over onze brief van 12 december 2013 (Algemene Rekenkamer,
2014a) en
• op 13 november 2014 maakten we de uitkomsten bekend van onze internetpeiling
onder gebruikers van schoolgebouwen op www.checkjeschoolgebouw.nl. De
hoofdlijnen hebben we op die dag als factsheet Gebruikersonderzoek kwaliteit
Onderwijshuisvesting toegezonden aan de Tweede Kamer (Algemene Rekenkamer,
2014b).
Bronnen
• Algemene Rekenkamer (2013). Aandachtspunten overheveling buitenonderhoud en aanpassing schoolgebouwen. Brief aan de Tweede Kamer d.d. 12 december 2013. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 31 293, nr. 191. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
• Algemene Rekenkamer (2014a). Beantwoording vraag Tweede Kamer bij brief
Aandachtspunten overheveling buitenonderhoud en aanpassing van schoolgebouwen. Brief
aan de Tweede Kamer d.d. 4 februari 2014. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014,
31 293, nr. 198. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
• Algemene Rekenkamer (2014b). Gebruikersonderzoek kwaliteit Onderwijshuisvesting.
Brief aan de Tweede Kamer d.d. 13 november 2014. Tweede Kamer, vergaderjaar
2014-2015, 31 293, nr. 225. Den Haag: Algemene Rekenkamer.

82

algemene rekenkamer

Bijlage 4 Schoolgebouwen in po en vo

Onderzoeksteam

Voorlichting

Mw. drs. M.E. Alberts (projectleider)

Afdeling Communicatie

Mw. drs. H. Burgert (projectleider)

Postbus 20015

Mw. P. Bracke MSc

2500 ea Den Haag

Mw. drs. I.L. van der Heul

telefoon (070) 342 44 00

Dhr. drs. M.H.J.M. van Maasacker

voorlichting@rekenkamer.nl

Mw. drs. N.A.E. Pinkse

www.rekenkamer.nl
Omslag
Ontwerp: Corps Ontwerpers
Foto: Nationale Beeldbank

Den Haag, februari 2016