Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

31 066

Belastingdienst

Nr. 624

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 april 2020
1. Inleiding
De vormgeving van het stelsel van toeslagen staat al een aantal jaar flink
in de politieke en maatschappelijke belangstelling. Een stelsel dat
gebouwd is om burgers financiële steun te bieden in de kosten voor zorg,
wonen en kinderen veroorzaakt onzekerheid en onvoorspelbaarheid en
leidt tot terugvorderingen, niet-gebruik en in het slechtste geval (problematische) toeslagschulden. Om die reden heeft afgelopen jaar een
ambtelijke werkgroep1 zich over het toeslagenstelsel gebogen en
onderzocht hoe de inkomensondersteuning verbeterd kan worden. Het
eerste deelrapport van Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO)
Toeslagen richt zich daarbij op verbetermogelijkheden binnen het
bestaande stelsel (Kamerstuk 31 066, nr. 540), het tweede deelrapport
onderzoekt ook opties daarbuiten2. Het IBO heeft daarmee een andere
focus dan de Adviescommissie uitvoering toeslagen (AUT), onder leiding
van mr. Donner. In het onderzoek van AUT staat de uitvoering in een
specifieke casus centraal, het IBO Toeslagen richt zich op de beleidskeuzes
die aan het toeslagenstelsel ten grondslag liggen. Het kabinet is de
IBO-werkgroep met voorzitter Theo Langejan zeer erkentelijk voor het
gedegen onderzoek dat zij heeft opgeleverd.
Het kabinet deelt de urgentie die door zowel de IBO-werkgroep als door
de Tweede Kamer in de motie van de leden Bruins en Van Weyenberg is
uitgesproken over herziening van het toeslagenstelsel.3 Het stelsel met
voorschotten leidt in combinatie met een sterke inkomensafhankelijkheid
1

Werkgroep met leden van de ministeries van Financiën, Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Economische Zaken en Klimaat, Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, Algemene Zaken en van het CPB. Daarnaast is contact geweest met het SCP
en gebruik gemaakt van hun inzichten. Hiermee is voldaan aan de toezegging aan de heer
Klaver tijdens de APB.
2
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
3
Motie van de leden Bruins en Van Weyenberg over varianten waarbij het toeslagenstelsel
verdwijnt. Kamerstuk 31 066, nr. 558

kst-31066-624
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 066, nr. 624

1

en veel complexe grondslagen tot een groot aantal terugvorderingen en
nabetalingen en daarmee tot te veel onzekerheid bij burgers. De risico’s
stapelen bovendien bij de meest kwetsbare mensen: mensen die de
hoogste toeslagen ontvangen, die niet over voldoende financiële buffers
beschikken of een onregelmatig inkomen hebben. Ook raakt het mensen
die verkeren in een situatie van (financiële) stress of die midden in een
impactvolle verandering in hun leven zitten. Deze problematiek kan niet
binnen het huidige stelsel worden opgelost, omdat die samenhangt met
de beleidsmatige uitgangspunten van het stelsel. Het kabinet is er daarom
van overtuigd dat een ander stelsel – waarbij de zekerheid en voorspelbaarheid voor burgers wordt vergroot – noodzakelijk is.
Vanwege de urgentie van de problematiek neemt het kabinet op korte
termijn een aantal maatregelen die het huidige stelsel verbeteren. Om
onbillijkheden van overwegende aard ook met terugwerkende kracht te
kunnen herstellen zal op hele korte termijn bij uw Kamer een wetsvoorstel
worden ingediend met het voorstel de bestaande hardheidsclausule in de
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) uit te breiden.
Daarnaast gaat het kabinet n.a.v. het IBO extra investeren in de dienstverlening, streeft het kabinet naar een drempel voor kleine terugvorderingen
en nabetalingen en worden een aantal vereenvoudigingen doorgevoerd
om de kans op fouten te verkleinen en burgers met hoge terugvorderingen beter te begeleiden. Dit zal naar verwachting bijdragen aan de
vermindering van het aantal terugvorderingen en daarmee potentiële
problemen voor betrokken burgers. Het kabinet streeft er in het kader van
de Adviescommissie uitvoering toeslagen en dit IBO ook naar op
Prinsjesdag, als onderdeel van het pakket Belastingplan 2021, een
afzonderlijk wetsvoorstel bij uw Kamer in te dienen met maatregelen ter
verbetering van de uitvoerbaarheid van toeslagen.
Het IBO laat echter zien dat er geen makkelijke oplossingen voor de
problemen met het huidige stelsel zijn. Miljoenen Nederlanders
ontvangen toeslagen en deze zijn vaak een belangrijk bestanddeel van
hun inkomen. Aanpassingen in het stelsel moeten daarom gedegen
worden voorbereid en de effecten moeten zorgvuldig worden afgewogen.
Het bestaande toeslagenstel ontstond vanuit de wens om burgers gericht
te ondersteunen op basis van hun actuele inkomen en actuele gezinssituatie. Daarmee werd beoogd burgers gericht te ondersteunen bij
specifieke uitgaven t.a.v. zorg, wonen, kinderen en kinderopvang. Een
eenvoudiger stelsel met meer zekerheid voor burgers zal de actualiteit of
gerichtheid verminderen en brengt daarom ook inkomenseffecten of
budgettaire effecten met zich mee. Het IBO laat ook zien dat de toeslagen
onlosmakelijk verbonden zijn met de achterliggende stelsels van zorg,
kinderen en wonen. Deze stelsels vielen buiten de reikwijdte van dit IBO
en zijn daarom niet als zodanig onderzocht. Fundamentele alternatieven
voor de toeslagen vereisen daarom verdere uitwerking, waarbij de
achterliggende stelsels betrokken kunnen worden.
Het kabinet zet dit jaar de contouren van een nieuw stelsel neer: een
wenkend perspectief. Dit wenkend perspectief is uitgewerkt in paragraaf 3
en schetst richtinggevende acties voor de verschillende domeinen.
Andere keuzes in het belastingstelsel en de sociale zekerheid zijn ook
onderdeel van de uitwerking. Dit geschetste wenkend perspectief geeft
richting aan een langjarige uitvoeringsagenda, waarbij in verschillende
fases ruimte is voor politieke besluitvorming. Om dit te ondersteunen
biedt het kabinet dit jaar een contourennota en een routekaart aan uw
Kamer aan. De routekaart beschrijft de verschillende tussenstappen en
maatregelen die moeten worden genomen op weg naar het nieuwe
stelsel. Naast de budgettaire- en inkomenseffecten zullen ook juridische
en uitvoeringstechnische aspecten scherp in beeld worden gebracht. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 066, nr. 624

2

kamerbreed gesteunde motie van de leden Bruins en Van Weyenberg is
daarbij een belangrijk ankerpunt.
2. Samenvatting IBO
Problematiek van het stelsel
Het toeslagenstelsel biedt gerichte inkomensondersteuning om de
financiële toegankelijkheid van zorg, kinderopvang en een huurwoning
voor burgers te waarborgen. Het IBO beschrijft dat het hoge aantal
terugvorderingen en nabetalingen het gevolg is van de keuze voor een
voorschotstelsel gebaseerd op de actuele inkomens- en gezinssituatie en
de complexiteit van de grondslagen. Deze grondslagen zijn in de loop der
jaren complexer geworden door keuzes voor verdere gerichtheid.
Bovendien is de omvang van het toeslagenstelsel de afgelopen jaren
significant toegenomen. Zo gaat er in het toeslagenstelsel jaarlijks bijna
13 miljard euro om en is het bereik van toeslagen toegenomen tot 7,5
miljoen toeslagen voor ruim 5 miljoen huishoudens. Het gemiddelde
bedrag aan toeslag per huishouden is in de afgelopen jaren aanzienlijk
toegenomen en soms zelfs verdubbeld. Het is pijnlijk dat een systeem dat
huishoudens financieel moet steunen, extra financiële onzekerheid
toevoegt.
Gedragsinzichten
In het IBO wordt het stelsel geanalyseerd vanuit het perspectief van de
burger. Het toeslagenstelsel is ontworpen vanuit de veronderstelling van
een rationele mens die tijdig zijn toeslagen aanvraagt en bijstelt, zodat de
toeslagen het beste aansluiten bij zijn situatie en terugvorderingen zoveel
mogelijk worden voorkomen. De burger moet ook weten aan welke
(administratieve) vereisten hij moet voldoen om recht te hebben op
toeslag. In het huidige stelsel ligt de verantwoordelijkheid voor het
doorgeven van wijzigingen grotendeels bij de toeslagaanvrager. Het IBO
constateert dat de vormgeving en complexiteit van het stelsel niet
aansluiten bij het denk- en doenvermogen van burgers, zoals ook
beschreven in het WRR rapport Weten is nog geen doen4. Dat geldt des te
meer voor kwetsbare groepen of mensen die onder druk staan door stress
of ingrijpende levensgebeurtenissen als ziekte of een scheiding. Om
uiteenlopende redenen hebben mensen soms niet de (mentale) ruimte om
de acties uit te voeren die het toeslagenstelsel van ze vraagt.
Terugvorderingen en nabetalingen
Bij definitieve toekenning ontstaan jaarlijks 2,3 miljoen terugvorderingsbeschikkingen en 1,5 miljoen nabetalingen. Een groot deel van de terugvorderingen is beperkt van aard en levert in combinatie met de standaard
betalingstermijn van 24 maanden niet direct problemen op. Dit neemt niet
weg dat bij een substantieel aantal huishoudens terugvorderingen ook tot
stapeling van verplichtingen en uiteindelijk problematische schulden
leiden. Het aanvragen van een persoonlijke betalingsregeling, wanneer de
standaard betalingsregeling de draagkracht te boven gaat, vraagt echter
actie van de burgers zelf. Jaarlijks komen 300.000 terugvorderingen in de
dwanginvordering. Dit betekent dat beslag kan worden gelegd op
inkomen van de burger. Eén van de dwanginvorderingsmiddelen is
bijvoorbeeld de dwangverrekening met andere toeslagen. Dit kan de
problematiek voor met name burgers met geringe betalingscapaciteit
verergeren omdat zij door de dwangverrekening onvoldoende geld
overhouden voor het betalen van de rekeningen waarvoor de toeslagen
4

WRR rapport Weten is nog geen doen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 066, nr. 624

3

waren bedoeld, zoals huur en zorgverzekering. De problematiek neemt
bovendien toe in de toekomst, omdat door de wetgeving van stroomlijnen
van belastingen en toeslagen wordt aangesloten bij de standaard
betalingsregeling bij belastingen van 12 maanden.
Niet-gebruik
Er zijn ook mensen die bewust of onbewust geen gebruik maken van
toeslagen, terwijl ze daar wel recht op hebben. Hoewel het niet-gebruik
procentueel bijna is gehalveerd naar circa 10% en in ruim de helft van de
gevallen tijdelijk van aard is, gaat dit nog steeds om een aanzienlijk aantal.
Het niet-gebruik ligt relatief laag onder huishoudens met een groot
financieel belang zoals minimuminkomens. Dit duidt er voor een deel op
dat niet-gebruik een rationele afweging is, maar onbekendheid, verliesaversie, uitstelgedrag, sociale normen en standaarden kunnen ook een rol
spelen. De sleutel lijkt daarom te liggen in het vergroten van begrijpelijkheid, zekerheid en het gericht activeren van burgers.
Gerichtheid en actualiteit
Het huidige toeslagenstelsel wordt gekenmerkt door het werken in de
actualiteit (tijdigheid) en een grote mate van gerichtheid. Aansluiten bij de
actuele financiële en gezinssituatie (tijdigheid) betekent dat burgers de
toeslag via een voorschot krijgen op basis van een schatting van het
actuele jaarinkomen. Het doel daarvan is burgers de ondersteuning geven
die ze op dat moment nodig hebben, gelet hun inkomen en gezinssituatie.
Een accurate schatting van het jaarinkomen is echter lastig voor mensen
met fluctuerende inkomens, zoals mensen die gaan werken vanuit een
uitkering of een flexibel contract hebben. Ook vereist de systematiek dat
burgers tijdig hun wijzigingen in bijv. inkomen, gezinssituatie of gebruik
doorgeven. In de praktijk gebeurt dit niet altijd (op tijd). Burgers weten
soms niet dat een wijziging moet worden doorgegeven, of doorzien niet
dat een bepaalde wijziging invloed heeft op toeslagen. Bovendien werkt
dit ook nog eens verschillend voor de verschillende toeslagen. Terugvorderingen en nabetalingen zijn het gevolg.
Met gerichtheid wordt bedoeld dat een euro zo nauwkeurig mogelijk
wordt uitgekeerd, rekening houdend met de verschillende omstandigheden en tegen zo laag mogelijke kosten. De hoogte van een toeslag
hangt bijvoorbeeld gemiddeld genomen af van onder andere de
inkomenssituatie, de gezinssituatie en het vermogen. Om de effecten van
de armoedeval te verminderen en de kosten van het stelsel te beperken
bouwt het recht op toeslag af wanneer het inkomen toeneemt. Een kleine
verandering van inkomen kan daardoor grote gevolgen hebben, zeker
wanneer sprake is van stapeling van toeslagen. Dit geldt ook voor de
vermogensgrenzen die in tegenstelling tot het inkomen geen afbouwpaden kennen, maar harde grenzen. Het resultaat is een complex systeem,
dat niet goed te doorzien is en waarin de hoogte van het recht op toeslag
niet altijd goed voorspelbaar is.
Met onderstaand assenstelsel illustreert het IBO de prijs van meer
eenvoud (begrijpelijkheid) en zekerheid in het stelsel: meer zekerheid en
begrijpelijkheid betekent inleveren op actualiteit en gerichtheid. Een
minder gericht stelsel gaat bij hetzelfde budgettaire beslag gepaard met
forse negatieve inkomenseffecten of – bij vermijding van deze inkomenseffecten – met een forse budgettaire opgave. Een stelsel op basis van een
minder actueel inkomen zorgt er bijvoorbeeld voor dat burgers bij een
terugval in inkomen pas een jaar of later meer inkomensondersteuning
ontvangen en hierdoor dus een tijdelijk financieel probleem kunnen
ervaren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 066, nr. 624

4

Varianten
Het IBO deel 1 verkent vijf beleidsvarianten binnen het huidige toeslagenstelsel. In de basisvariant wordt een aantal maatregelen voorgesteld die
met relatief beperkte middelen een positieve (maar bescheiden) invloed
op de problematiek en begrijpelijkheid hebben. Hier vallen versterking van
de dienstverlening, geleidelijke vermogenstoetsen, terugbetalingsdrempels, vereenvoudiging van grondslagen, opsporen van niet-gebruik
en een discretionaire bevoegdheid voor kwijtschelding onder. De
IBO-werkgroep acht de maatregelen uit de basisvariant in ieder geval
verstandig; de basisvariant is daarom het fundament van de overige
varianten. De aanvullende beleidsvarianten bewegen richting meer
zekerheid en/of begrijpelijkheid op het assenstelsel, en werken verschillende inkomensalternatieven uit.
IBO deel 1 toont aan dat er binnen het huidige stelsel geen beleidsvariant
is die enkel voordelen heeft ten opzichte van het huidige stelsel, of alle
problemen wegneemt. De problemen zijn onlosmakelijk verbonden met
de beleidskeuzes die aan de basis van het stelsel staan. Daarom is er in
IBO deel 2 gezocht naar varianten buiten het huidige toeslagenstelsel. Uit
de in IBO deel 2 uitgewerkte opties blijkt dat er mogelijkheden zijn om het
toeslagenstelsel op een voor burgers minder belastende manier vorm te
geven. Ook hier geldt echter dat een beweging in de richting van zekerheid en eenvoud betekent dat er wordt ingeboet op actualiteit en/of
gerichtheid. Toeslagen waarborgen daarnaast de toegankelijkheid van een
zorgverzekering, een huurwoning en kinderopvang. Herziening van het
zorg-, kinderopvang-, en woonstelsel valt echter buiten de grenzen van dit
IBO.
4. Reactie kabinet: korte termijn en wenkend perspectief voor de
komende jaren
Op basis van het IBO trekt het kabinet de conclusie dat het stelsel voor
een te grote groep burgers niet goed werkt. Het huidige stelsel leidt tot
terugvorderingen en nabetalingen en daarmee tot onzekerheid bij
burgers. Het leidt bovendien tot een onevenwichtige relatie tussen
burgers en overheid, waarbij van burgers veel meer verwacht wordt dan
redelijkerwijs verwacht mag worden en de uitkomst van het stelsel vaak
ondoorzichtig is.
De problemen zijn inherent aan de beleidskeuzes die ten grondslag liggen
aan de toeslagen en daarom niet op te lossen binnen het huidige stelsel.
Het is begrijpelijk dat in het verleden gekozen is voor een grote mate van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 066, nr. 624

5

gerichtheid en actualiteit. Op het eerste gezicht is het immers rechtvaardig
dat bij het bepalen van het recht en de hoogte van een toeslag zoveel
mogelijk rekening wordt gehouden met de actuele specifieke situatie van
een huishouden zoals het inkomen, het vermogen, de huishoudsamenstelling en andere grondslagen zoals de hoogte van de huur, servicekosten of het aantal uren afgenomen kinderopvang. Dit biedt een waarborg dat mensen alleen krijgen waar zij «recht op hebben». De keuze voor
gerichtheid en actualiteit levert echter een grote mate van financiële
onzekerheid voor burgers op. Onvoorspelbare uitkomsten creëren een
gevoel van willekeur en onrechtvaardigheid; dat staat haaks op de
intentie.
Korte termijn
Hoewel de conclusie op basis van het IBO is dat de problematiek niet
binnen het stelsel kan worden verholpen, blijkt ook uit het IBO dat er
binnen het huidige stelsel een aantal verbeteringen mogelijk is. Vanwege
de urgentie van de problematiek acht het kabinet het noodzakelijk op korte
termijn een aantal maatregelen te treffen om nieuwe schrijnende gevallen
te voorkomen. Het kabinet zal daarom aan de slag gaan met het invoeren
van een aantal maatregelen uit de basisvariant van IBO deel 1.
Allereerst wordt voorgesteld de bestaande hardheidsclausule uit te
breiden. Met de uitbreiding van de bestaande hardheidsclausule wordt
het mogelijk om tegemoet te komen aan die gevallen waarin de
toepassing van wet- en regelgeving op het gebied van toeslagen leidt tot
niet voorziene en niet beoogde gevolgen. Dit gaat dus om een discretionaire bevoegdheid. De hardheidsclausule loopt mee in het spoedswetsvoorstel voor de hardheidsregeling.
Daarnaast zal het kabinet extra investeren in de dienstverlening zodat er
meer aandacht is voor de individuele burger en zijn situatie. De burger
wordt geholpen, gestimuleerd om actie te ondernemen en probleemgevallen komen eerder in beeld. Dit gebeurt onder andere door burgers
actiever te attenderen en te zorgen dat defaults zoveel mogelijk zo worden
gezet dat het goed gaat als de burger niets doet.
Ook streeft het kabinet ernaar om voor de zorgtoeslag niet langer eisen te
stellen aan de verzekerdheid van de partner. Hiermee worden terugvorderingen voorkomen die het gevolg zijn van iets wat zich buiten de
invloedsfeer van een individuele burger bevindt. Tevens onderzoekt het
kabinet hoe het niet-gebruik verder kan worden tegengegaan.
Verder ben ik gestart met de voorbereidingen van een aantal wettelijke
maatregelen. Hieronder valt een drempel voor kleine terugvorderingen en
nabetalingen. Ook streeft het kabinet ernaar om voor de zorgtoeslag niet
langer uit te gaan van partnerschap met terugwerkende kracht. Het
partnerschap gaat nu pas in op de eerste van de maand volgend op de
maand waarin dat partnerschap ontstaat. Er wordt niet met terugwerkende kracht teruggevorderd over de maanden van het jaar waarin beide
personen al samenwoonden vóór het ontstaan van partnerschap. In de
huidige situatie worden bijvoorbeeld met terugwerkende kracht bij
geboorte van een kind ook de maanden ervoor gezien als partnerschap,
met eventueel als gevolg dat er terugvordering plaatsvindt. In de nieuwe
situatie betekent dit dat het partnerschap pas ontstaat bij de geboorte van
het kind en er geen terugvordering meer is over de maanden ervoor. De
terugwerkende kracht wordt vaak slecht begrepen en leidt voor de burger
tot onvoorziene terugvorderingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 066, nr. 624

6

Deze wettelijke maatregelen passen bij de kabinetsreactie van 13 maart op
eindrapport AUT, in lijn met de in januari door uw Kamer unaniem
aangenomen motie van het lid Lodders c.s. (Kamerstuk 31 066, nr. 582).
Hierbij wordt aangegeven dat wetgeving wordt voorbereid om verbeteringen en alternatieven door te voeren op weg naar een beter en
menselijker systeem. Het kabinet streeft ernaar op Prinsjesdag, als
onderdeel van het pakket Belastingplan 2021, een afzonderlijk wetsvoorstel bij uw Kamer in te dienen met maatregelen ter verbetering
van de uitvoerbaarheid van toeslagen.
Wenkend perspectief
Bovenstaande maatregelen leveren verbeteringen op voor toeslagontvangers, maar zijn niet voldoende. Het kabinet erkent de boodschap van
het IBO: een alternatief komt met een prijs. Een minder gericht stelsel
biedt minder maatwerk en leidt daarom tot inkomenseffecten of budgettaire effecten ten opzichte van de huidige situatie. Een systeem met meer
zekerheid is minder goed in staat om ondersteuning te bieden bij actuele
inkomensveranderingen.
De nadelen van het huidige systeem zijn echter vanuit burgerperspectief
niet acceptabel. Een stap naar een ander toeslagstelsel is daarom
noodzakelijk. Gesteund door motie van de leden Bruins en Van Weyenberg zet het kabinet daarom de hervorming van het toeslagensysteem in
gang. Dit is nadrukkelijk de eerste stap in een majeure hervorming van het
toeslagstelsel die een langere periode zal beslaan. De uitwerking met
tijdslijnen volgt in de routekaart.
Het kabinet wil naar een stelsel dat meer zekerheid en voorspelbaarheid
biedt, waarbij problematische schulden zoveel mogelijk worden voorkomen en de overgang van uitkering naar flexibel werk makkelijker wordt.
Eenvoud is daarom het sleutelwoord. Uit het IBO blijkt dat toeslagen
nauw verbonden zijn met de achterliggende stelsels. Zij waarborgen
namelijk de (financiële) toegankelijkheid van de zorg-, kinderopvang- en
huurmarkt en bieden inkomensondersteuning aan ouders met kinderen.
Alternatieven voor het toeslagenstelsel vergen daarom in de eerste plaats
dat ook wordt gekeken naar aanpassingen in deze specifieke domeinen.
Met andere keuzes in deze domeinen, het belastingstelsel en de sociale
zekerheid kan het aantal mensen dat specifieke inkomensondersteuning
nodig heeft worden verkleind. Concreet kondigt het kabinet daarom de
volgende acties aan.
Kinderopvang
De combinatie van gerichtheid en tijdigheid heeft tot een complexe
kinderopvangtoeslag geleid die van veel factoren afhankelijk is. Bij ouders
leiden deze factoren tot veel onbegrip en terugvorderingen. Het kabinet
omarmt daarom het advies van dit IBO om te kijken naar bijvoorbeeld een
publiek gefinancierde kinderopvang als een kansrijk alternatief voor de
kinderopvangtoeslag, waarbij verschillende varianten mogelijk zijn in de
uitvoering en qua kosten. Het IBO Deeltijdwerk biedt hier ook een eerste
aanzet voor door een aantal opties te schetsen. Zoals aangekondigd in de
kabinetsreactie op dat IBO gaat het kabinet daarom concrete scenario’s
ontwikkelen voor alternatieve inrichting van het stelsel voor ondersteuning voor gezinnen met jonge kinderen. Hierbij zal ook gekeken
worden naar passende financieringsvormen zoals een vorm waarin
betaling aan kinderopvangorganisaties plaatsvindt in plaats van via de
ouders. Een verbeterd stelsel stimuleert ouders om actief te blijven op de
arbeidsmarkt, ontzorgt ouders, draagt bij aan (de gelijke kansen voor) de
ontwikkeling van kinderen en is eenvoudiger en beter uitvoerbaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 066, nr. 624

7

Wonen
Het kabinet ziet dat de huurtoeslag door de vele grondslagen en het steile
afbouwpad een voor burgers en Belastingdienst complex systeem
oplevert. Het IBO laat hiervoor vergaande vereenvoudigingsopties zien en
een variant met een grote rol voor woningbouwcorporaties. Door de zeer
hoge mate van gerichtheid van de huurtoeslag is deze helaas niet
eenvoudig te vervangen zonder aanzienlijke inkomenseffecten. Het
kabinet wil daarom met een bredere blik kijken naar de ondersteuning van
betaalbaar wonen, waarbij inkomensbeleid, de subsidiëring op de huuren koopmarkt alsmede de verhuurdersheffing in samenhang worden
bezien. Hierbij worden verschillende mogelijkheden onderzocht, zoals een
grotere rol en verantwoordelijkheid bij woningcorporaties voor de
betaalbaarheid van sociale huurwoningen (inclusief budgettaire vereveningen); een variant waarbij er een sterk vereenvoudigd instrument op
Rijksniveau (hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan normhuur) blijft
met een behoedzaam transitietraject; en een brede variant, waar beleid
voor de huur- en koopsector en het inkomensbeleid in samenhang
worden bezien.
Zorg
Het kabinet ziet dat de zorgtoeslag gerichte inkomensondersteuning biedt
aan lage inkomens voor het betalen van de zorgpremie. Door de stijgende
zorgkosten, is ook de zorgpremie en zorgtoeslag de afgelopen jaren flink
toegenomen. Het aantal huishoudens dat inkomensondersteuning geniet
met de zorgtoeslag is circa 4,7 miljoen. Het kabinet erkent de noodzaak
voor inkomensondersteuning om de zorgpremie betaalbaar te houden,
maar vindt ook dat er moet worden gekeken naar alternatieven voor de
zorgtoeslag. Het kabinet verkent daarvoor meerdere alternatieven binnen
het bestaande zorgverzekeringsstelsel. Het kabinet verkent in ieder geval
de mogelijkheden om de zorgtoeslag specifiek te richten op een kleinere
groep mensen onder meer door middel van een verhoging van het
wettelijk minimumloon (WML) en wijzigingen in het belastingstelsel.
Kindregelingen
Gezinnen met kinderen hebben recht op een bepaalde vorm van
inkomensondersteuning. Het kabinet vraagt zich echter ook af of dit via
onder andere het kindgebonden budget op de juiste manier is vormgegeven. Het kabinet onderzoekt daarom alternatieven voor het kindgebonden budget, waaronder het samenvoegen van de kinderbijslag en het
kindgebonden budget. Door deze twee regelingen te combineren zouden
ouders te maken krijgen met één regeling bij één uitvoerder. Daarnaast
wordt verkend of de inkomensafhankelijke ondersteuning van gezinnen
vormgegeven kan worden via het belastingstelsel.
Minimumloon en sociaal minimum
Overkoepelend blijft het een uitdaging om de lage inkomens, die netto
geen belasting betalen, te bereiken. Het kabinet wil daarom dit jaar de
mogelijkheden en voor- en nadelen van het verhogen van het
minimumloon en het sociaal minimum verder onderzoeken. Een
verhoging van het minimumloon en de daaraan gekoppelde uitkeringen
kan de inkomensherverdeling via toeslagen voor een deel vervangen. Uit
de evaluatie van het minimumloon die de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid begin dit jaar naar uw Kamer heeft gestuurd, blijkt dat
recente wetenschappelijke publicaties over de effecten van een verhoging
van het WML op de werkgelegenheid aanleiding geven voor nader
onderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 066, nr. 624

8

Belastingstelsel
Omdat een aanzienlijk deel van de burgers zowel toeslagen ontvangt als
belastingen betaalt, biedt een integratie van beide perspectief op een
vereenvoudiging. Hierbij dient echter wel nog een aantal fundamentele
vragen te worden beantwoord over de vormgeving van het stelsel en de
verzilverbaarheid voor burgers met een lager inkomen. Desalniettemin
acht het kabinet het zinvol en gewenst om deze optie verder te onderzoeken in het licht van andere trajecten t.a.v. het belastingstelsel.
Integratie van toeslagen in het belastingstelsel zou mogelijk een sluitstuk
kunnen zijn van andere hervormingen op het niveau van de individuele
toeslagen. Een ander alternatief dat door het IBO ook verkend is, is een
samenvoeging van toeslagen in een basisbehoeftentoeslag. Het IBO
constateert dat hiermee geen einde komt aan de voorschotsystematiek
met risico op terugvorderingen en dit in het verleden op uitvoeringsproblemen stuitte bij de huishoudenstoeslag onder meer vanwege een risico
op het exporteren van toeslagen. Het kabinet acht deze optie echter het
verkennen waard zodat in samenhang met de andere bovengenoemde
opties verder wordt onderzocht of eventueel resterende toeslagen wel
uitvoeringstechnisch kunnen worden geïntegreerd tot één toeslag.
Rol van gemeenten
Verder zou een overgang naar een stelsel met minder specifieke
inkomensondersteuning op Rijksniveau kunnen betekenen dat de
behoefte aan lokaal maatwerk toeneemt. Het kabinet acht het zodoende
zinvol na te denken of gemeenten een grotere rol zouden kunnen spelen
als ultiem vangnet. Zo hebben gemeenten op dit moment al een dergelijke rol bij WMO en bijzondere bijstand. De vraag is of ze bij de toeslagen
op eenzelfde manier via zogeheten «life events» maatwerk kunnen
leveren. Het kabinet wil hier graag over in gesprek met de gemeenten. Er
dient daarbij wel eerst meer duidelijkheid te zijn over de oplossingsrichtingen uit de hierboven geschetste trajecten.
Inkomensbegrip en actualiteit
Uit het IBO blijkt dat het stelsel tot hoge nabetalingen en terugvorderingen leidt, omdat het zo gericht en actueel is. In het kader van de
overgang naar een nieuw stelsel kan daarom onderzocht worden of op de
middellange termijn een tussenstap nodig is, waarbij er (gedeeltelijk)
wordt afgestapt van de actualiteit. Een voorbeeld is het uitkeren op basis
van een al vastgesteld inkomen (t-2 met evt. vangnet). Deze maatregelen
zijn ingrijpender dan de maatregelen die het kabinet nu al treft op korte
termijn. Juist omdat deze ingrijpend zijn, wil het kabinet zich ervan
verzekeren dat deze op een goede manier passen in het eindbeeld.
Daarom wordt de wenselijkheid ervan onderzocht bij het maken van de
routekaart.
5. Routekaart
Met bovenstaande uitwerking worden de contouren van een alternatief
stelsel geschetst. Om uiteindelijk bij het eindbeeld te komen zijn wijzigingen nodig binnen de verschillende stelsels waarin de toeslagen nu een
rol hebben. Zoals hierboven geschetst start daarom een aantal trajecten
op de verschillende toeslagdomeinen, het belastingstelsel en de sociale
zekerheid. De varianten die in de verschillende trajecten worden uitgewerkt worden beoordeeld op de mate waarin deze de problemen met de
huidige toeslagen oplossen in samenhang met gedragsinzichten (dus
effect op (hoge) terugvorderingen, complexiteit voor de burger, etc.).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 066, nr. 624

9

Naast de uitwerking van het eindbeeld, werkt het kabinet het komende
jaar aan een routekaart met de verschillende stappen die hierin aan de
orde komen. Doel van de routekaart is om helder te krijgen welke
tussenstappen en maatregelen genomen moeten worden op weg naar het
wenkend perspectief. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de inkomenseffecten, economische effecten, de uitvoering, de financiële gevolgen en
juridische aspecten. Wanneer helder is welke alternatieven de voorkeur
hebben, kan ook bezien worden welke maatregelen wanneer genomen
moeten worden. Dit jaar biedt het kabinet uw Kamer deze routekaart aan
bij de uitwerking van alternatieven voor het toeslagenstelsel.
De opgave is groot en reikt verder dan de fiscaliteit of de sociale zekerheid. Daarom zullen naast de staatssecretarissen van Financiën en de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ook de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister voor Medische
Zorg en Sport en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hun verantwoordelijkheid nemen in de uitwerking van een nieuw
stelsel.
Hoogachtend, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister voor
Medische Zorg en Sport en de Staatssecretaris van Fiscaliteit en
Belastingdienst,
De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 066, nr. 624

10