Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

26 448

Structuur van de uitvoering werk en inkomen
(SUWI)

Nr. 736

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 november 2023
De Werkloosheidswet (WW) biedt een vangnet voor werknemers die
buiten hun schuld tijdelijk zonder werk komen te zitten. Het is een groot
goed dat werknemers worden beschermd tegen de gevolgen van
loonverlies tijdens onvrijwillige werkloosheid en ondersteuning krijgen bij
de zoektocht naar een nieuwe baan. Vanuit de uitvoering zijn de afgelopen
jaren verschillende knelpunten gesignaleerd rondom het WW-proces. Een
totaaloverzicht van knelpunten die in de WW worden ervaren, was er tot
op heden nog niet. Dit overzicht is nodig om van daaruit samenhangend
te kunnen werken aan verbeteringen in het WW-proces. Ik heb daarom
medio 2022 onderzoekbureau De Beleidsonderzoekers opdracht gegeven
tot een onderzoek naar de ervaren knelpunten bij het gebruik en bij de
uitvoering van de WW vanuit de perspectieven van werknemers,
werkgevers en de uitvoering.1
Het werknemersperspectief vormt een belangrijke kapstok van dit
onderzoek. Het werknemersperspectief staat ook voor mij voorop. Ik vind
het belangrijk dat de bestaanszekerheid en (arbeids)participatie van
mensen wordt verbeterd. Daarbij helpt het als de WW voor mensen
begrijpelijk is zodat zij een goede inschatting kunnen maken van waar zij
wel of geen recht op hebben. En dat de WW uitvoerbaar is voor UWV
zodat UWV dienstverlening kan bieden die aansluit bij de behoeften van
mensen in de WW. Dit onderzoek draagt er aan bij dat dit beter wordt
bereikt.
De onderzoekers hebben gesproken met WW-gerechtigden (37 interviews), werkgevers (6 gesprekken) en werkgeversvertegenwoordigers en
medewerkers van UWV (circa 45 gesprekken). Daarnaast hebben de
onderzoekers ook gesprekken gevoerd met experts vanuit de wetenschap,
1

kst-26448-736
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Per brief heb ik uw Kamer in 2022 geïnformeerd over de opzet van het onderzoek (Kamerstukken II 2021/22, 26 448, nr. 667).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 26 448, nr. 736

1

vakbonden, advocatuur en rechterlijke macht om zo breed mogelijk
knelpunten in het WW-proces op te halen.
Aanleiding voor het knelpuntenonderzoek is de constatering dat de WW
en onderliggende regelgeving complexer geworden is. De huidige
Werkloosheidwet is in 1987 in werking getreden. Sindsdien zijn er
meerdere grote wijzigingen in het WW-stelsel doorgevoerd. Sinds de
invoering van de WW is de arbeidsmarkt bovendien aanzienlijk veranderd.
Door flexibilisering, digitalisering en globalisering zijn nieuwe banen en
dienstverbanden ontstaan waar de WW zoals die oorspronkelijk is
ingericht, niet altijd meer goed op aansluit. Als gevolg van deze ontwikkelingen ervaren zowel werknemers als de uitvoering knelpunten in de WW.
Het Interdepartementale Beleidsonderzoek (IBO) Vereenvoudiging sociale
zekerheid, dat onlangs aan uw Kamer is verzonden, constateert eveneens
dat, hoewel er ook veel goed gaat, voor sommige groepen mensen de
sociale zekerheid te ingewikkeld is geworden.2 Via verschillende initiatieven en programma’s werk ik samen met andere departementen om de
sociale zekerheid voor mensen te verbeteren. Dat doe ik onder meer via
het Programma Werk aan Uitvoering (WaU)3, het Programma Vereenvoudiging Inkomensondersteuning aan Mensen (VIM)4, het wetsvoorstel
Participatiewet in Balans5, het traject herijking handhaving sociale
zekerheid6, de modernisering Wet SUWI7 en het traject Toekomst
Toeslagenstelsel8.
Voor de WW wil ik inzetten op verdere optimalisatie voor zowel
WW-gerechtigden, werkgevers en de uitvoering. Een eerste stap in dit
vereenvoudigingstraject was het in kaart brengen van de knelpunten in
het huidige WW-stelsel. Het onderzoek geeft handvatten voor de keuzes
die vervolgens gemaakt moeten worden om de knelpunten te voorkomen
en/of te verhelpen. Bijvoorbeeld door de vormgeving van wet- en
regelgeving en de dienstverlening aan WW-gerechtigden aan te passen.
Hierbij bied ik u het eindrapport «Waar knelt de WW?» aan. In dit
onderzoek zijn voor alle fasen van het proces dat een (potentiële)
WW-gerechtigde doorloopt de knelpunten in het huidige WW-stelsel in
kaart gebracht. Naast een overzicht van ervaren knelpunten, geeft het
onderzoek een juridisch-technische analyse van knelpunten.
Met deze brief bied ik u tevens de rapportage van het True Talk-traject aan.
In de periode juni tot en met december 2022 spraken medewerkers van
mijn ministerie en van UWV met ongeveer 70 mensen om van henzelf te
horen hoe zij het verlies van hun baan hebben ervaren. En tegen welke
knelpunten rond de WW zij aanlopen.
Hieronder ga ik eerst in op de belangrijkste conclusies uit het onderzoek
«Waar knelt de WW?». Vervolgens geef ik aan welke opvolging ik daaraan
geef en hoe ik het vervolgtraject Vereenvoudiging WW vorm wil geven.
Daarbij ga ik ook in op de reeds lopende trajecten rond een deel van de
gesignaleerde knelpunten in de WW.

2

Moeilijk makkelijker maken. IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheid, 2023. Kamerstuk II
2022/23, 29 362, nr. 328.
3
Kamerstukken II 2019/20, 31 490, nr. 269.
4
Kamerstukken II 2022/23, 29 362 en 26 448, nr. 328.
5
Kamerstukken II 2022/23, 34 352, nr. 283.
6
Kamerstukken II 2022/23, 26 448, nr. 717.
7
Kamerstukken II 2022/23, 26 448, nr. 692.
8
Kamerstukken II 2022/23, 31 066, nr. 1156, Kamerstukken II 2022/23, 31 066, nr. 1272.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 26 448, nr. 736

2

Overkoepelende bevindingen uit het knelpuntenonderzoek
Voor de meeste werklozen werkt de WW naar behoren ...
In de periodieke evaluatie van de WW waarover ik uw Kamer onlangs
informeerde, werd geconcludeerd dat de WW een behoorlijke mate van
inkomensbescherming biedt.9 Voor de meeste werknemers is de WW
toereikend om een periode tot een nieuwe baan te overbruggen. Het
knelpuntenonderzoek laat zien dat de WW voor de meerderheid van de
uitkeringsgerechtigden ook «doenbaar» is. De meeste WW-gerechtigden
ondervinden geen grote problemen bij het aanvragen van een uitkering
en hebben geen moeite te voldoen aan de belangrijkste verplichtingen die
gepaard gaan met het ontvangen van de uitkering. Voor de meeste
WW-gerechtigden doet de WW wat ze beoogt: het bieden van een
financieel vangnet bij tijdelijk inkomensverlies vanwege onvrijwillige
werkloosheid.
... maar voor een deel van de WW-gerechtigden is de WW te ingewikkeld.
In 2022 vroegen mensen ruim 300 duizend keer een WW-uitkering aan.10
Veel gaat goed in de WW en de uitvoering door UWV draagt daar stevig
aan bij. Maar sommige groepen WW-gerechtigden ervaren knelpunten bij
het aanvragen en ontvangen van een uitkering. Uit onderzoek van de
Nederlandse Arbeidsinspectie blijkt dat een kwart van de
WW-gerechtigden de regels en verplichtingen in de WW als een last
ervaart. In hun beleving passen de verplichtingen niet bij hun situatie en
veroorzaken ze veel stress.11 Vooral als mensen recht hebben op
meerdere uitkeringen tegelijk, is dat voor hen vaak ingewikkeld. 12 Dat
geldt ook voor «overgangssituaties», bijvoorbeeld vanuit de uitkering naar
(tijdelijk) werk en weer terug.
Het verliezen van een baan kan een grote emotionele impact hebben op
een werknemer13; baanverlies zorgt voor stress en kan leiden tot een
gevoel van rouw.14 Uit het knelpuntenonderzoek blijkt dat voor
werknemers met een (tijdelijk) lager «doenvermogen», door stress, een
beperking of gebrekkige beheersing van het Nederlands, de aanvraag van
een WW-uitkering en het voldoen aan uitkeringsverplichtingen, problematisch kan zijn. Mensen zijn bang om fouten te maken, weten niet goed
welke gegevens ze moeten aanleveren en vinden het lastig om aan hun
plichten te voldoen omdat zij die niet goed kunnen overzien. Ook sluiten
de WW-verplichtingen niet goed aan bij werknemers met een minder
gunstige arbeidsmarktpositie, bijvoorbeeld omdat men ouder is of een
arbeidsbeperking heeft.

9

Kamerstukken II 2022/23, 26 448, nr.718.
UWV Kwantitatieve informatie 2022 (uwv-kwantitatieve-informatie-2022.pdf).
11
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022) Klantperspectief WW 2020/2021.
12
Uit het IBO rapport vereenvoudiging sociale zekerheid (p.49) blijkt dat één op de tien
WW-gerechtigden naast de WW nog een andere uitkering ontvangt.
13
Schoenmaker, I. & Van Rooij, B. (2021). Levensgebeurtenis «Ik word werkloos». Mare.
Amsterdam. In opdracht van het Programma Mens Centraal.
14
Ook uit de gesprekken die met werkloze werknemers zijn gevoerd in het True Talk-traject blijkt
dat werkloos worden voor veel mensen een ingrijpende gebeurtenis is die vaak niet op zichzelf
staat, maar onderdeel is van andere levensgebeurtenissen met grote impact. Mensen hebben
tijd nodig om het ontslag een plek te geven. Werkloos worden voelt voor veel mensen
negatief; het tast hun eigenwaarde aan, roept gevoelens op van angst, schuld en schaamte en
kan leiden tot financiële stress. Voor veel mensen is het eerste gesprek met een
UWV-contactpersoon een belangrijk moment van informatie en duidelijkheid.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 26 448, nr. 736

3

Door complexe regelgeving wringt het in de uitvoering regelmatig ...
Het knelpuntenonderzoek laat zien dat de uitvoering van de WW op
onderdelen complex is voor UWV. Uit de juridisch-technische analyse
komt naar voren dat sommige elementen van de wet onduidelijk zijn of in
de praktijk niet uitvoerbaar volgens de letter van de wet. Eerder vroeg
UWV in een knelpuntenbrief bijvoorbeeld al aandacht voor de problematiek rondom het niet aansluiten van begrippen en tijdseenheden in de
WW en de polisadministratie.15 Om ervoor te zorgen dat uitkeringsgerechtigden (en werkgevers) zo min mogelijk hinder ondervinden van de
uitvoeringstechnische knelpunten maakt UWV gebruik van work arounds;
zij lossen de knelpunten voor uitkeringsgerechtigden grotendeels «onder
de motorkap» op. Een deel van deze knelpunten hangt samen met het
toegenomen aandeel werkenden in flexibele arbeidsrelaties. Het oplossen
van dit soort knelpunten legt een groot beslag op de uitvoeringscapaciteit
van UWV.
Rol werkgevers in WW-proces beperkt
In het onderzoek is met een aantal werkgevers gesproken. Het beeld dat
daaruit naar voren komt, is dat werkgevers een relatief kleine rol spelen in
het WW-proces. Bij eventuele vragen over de WW laten zij zich meestal
adviseren door een externe partij zoals een accountant. Uit dit onderzoek
komen geen signalen naar voren dat werkgevers grote knelpunten
ervaren rond de WW.
Reactie op bevindingen uit het knelpuntenonderzoek
Het rapport van De Beleidsonderzoekers geeft een overzicht van
knelpunten in het WW-proces vanuit verschillende perspectieven. De
focus van het onderzoek maakt dat is ingezoomd op alle onderdelen die
voor mensen en voor de uitvoering knellen in de WW. Ik wil in navolging
van de onderzoekers benadrukken dat voor de meeste WW-gerechtigden
de WW naar behoren functioneert. Ik waardeer dat UWV zich inzet om
knelpunten die samenhangen met de complexiteit van de wet- en
regelgeving grotendeels te beheersen, zonder dat uitkeringsgerechtigden
daar last van hebben. Dat neemt niet weg dat er knelpunten zijn die om
oplossingen vragen. Dit betreft zowel knelpunten wat betreft informatievoorziening en persoonlijke dienstverlening aan de uitkeringsgerechtigde,
als rond wet- en regelgeving en de uitvoeringstechnische vraagstukken
die daaruit voortvloeien.
Voor een deel van de WW-gerechtigden blijkt de informatie over rechten
en plichten in de WW moeilijk te begrijpen. Hierdoor maken zij soms
onbedoeld fouten of nemen ze beslissingen die nadelig uitpakken voor
hun recht op uitkering. Ook ervaren uitkeringsgerechtigden dat de
persoonlijke dienstverlening niet altijd aansluit bij hun behoeften en
hebben zij er soms last van dat zij binnen UWV met verschillende divisies
te maken hebben.
Veel van de onderzoeksbevindingen over de informatievoorziening en
dienstverlening stroken met eerdere signalen. UWV is inmiddels
verschillende trajecten16 gestart om haar informatievoorziening en
dienstverlening aan te passen en beter te laten aansluiten bij de behoeften
van uitkeringsgerechtigden.17 Het zal enige tijd vragen voordat de effecten
15

UWV Knelpuntenbrief Wet en Regelgeving 2021 (Kamerstukken II 2020/21, 26 448, nr. 652).
Onder andere de integrale klantreis (2022) en de landelijke Maatwerkplaats (2021).
17
UWV Strategie 2021–2025. Ruimte voor menselijke maat in dienstverlening. Publieksversie juli
2021.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 26 448, nr. 736

4

van deze inspanningen zichtbaar worden. UWV informeert mij regelmatig
over de wijzigingen en verbeteringen in de dienstverlening. Mocht
daartoe aanleiding zijn, dan zal ik samen met UWV verkennen wat
aanvullend op de lopende verbetertrajecten nodig is om ervaren
knelpunten rondom de informatievoorziening en dienstverlening op te
lossen.
Vanuit de gedachte dat werken naast de WW-uitkering moet lonen, is met
de invoering van de Wet werk en zekerheid in 2015 de inkomstenverrekening ingevoerd. Wanneer iemand met een WW-uitkering gaat werken
tegen een lager loon dan in de baan voorafgaande aan de werkloosheid,
kan recht ontstaan op een aanvullende uitkering. Uit de ervaringen van
WW-gerechtigden blijkt dat deze systematiek van inkomstenverrekening
voor sommige groepen moeilijk is te begrijpen. Vooral werknemers met
wisselende inkomsten ervaren financiële onzekerheid als gevolg van de
verrekening. De onderzoekers constateren dat mede hierdoor het principe
«werk moet lonen» in de praktijk niet altijd zo uitpakt. Zoals ook blijkt uit
het IBO Vereenvoudiging sociale zekerheid kan onzekerheid ertoe leiden
dat mensen kansen minder benutten. Ik vind het belangrijk dat de WW
uitkeringsgerechtigden stimuleert om weer te gaan werken. Werk moet
daadwerkelijk lonen. Dit signaal uit het onderzoek zal ik dan ook
meenemen in de uitwerking van beleidsopties.
Het WW-aanvraagproces lijkt verder vooral ingewikkeld te zijn voor
werknemers met een lager doenvermogen en ongunstige arbeidsmarktpositie, die het soms ook op persoonlijk vlak moeilijk hebben. Juist voor
deze kwetsbare mensen, knelt de WW het meest. Ik vind het daarom
belangrijk om bij de vereenvoudiging van de WW ervoor te zorgen dat
diegenen die de steun van de overheid het hardst nodig hebben deze
ondersteuning ook daadwerkelijk krijgen.
Het vervolg
Vereenvoudiging kost tijd en vraagt om het maken van keuzes. Niet alle
gesignaleerde knelpunten zijn op korte termijn op te lossen. Met name
rond de wet- en regelgeving hangen veel knelpunten met elkaar samen en
zijn vaak geen quick fixes mogelijk. Tegelijkertijd hecht ik eraan om in het
belang van WW-gerechtigden waar mogelijk de oplossing van knelpunten
te versnellen. Over het calamiteitenverlof in het buitenland en het
beëindigen van de uitkering op eigen initiatief (BOEI) werk ik met UWV
aan mogelijkheden om deze knelpunten sneller op te lossen.18 Wat betreft
de sollicitatieplicht gaat UWV starten met een experiment voor een
alternatieve invulling van de sollicitatieplicht. Dit omdat de sollicitatieplicht in de huidige vorm er niet altijd aan bijdraagt dat WW-gerechtigden
weer snel aan het werk komen.19 Het doel van het experiment is om te
kijken welke van verschillende varianten van de sollicitatieplicht terugkeer
naar werk het best stimuleert. Het experiment start in 2024.20
Het oplossen van een deel van de gesignaleerde knelpunten vraagt om
aanpassing van de huidige wet- en regelgeving. Zodat de WW beter
aansluit bij de behoeften van WW-gerechtigden en beter uitvoerbaar
wordt voor UWV. Gezien de huidige demissionaire status van het kabinet

18

UWV knelpuntenbrief juni 2023 (p. 3) (Kamerstukken II 2022/23, 26 448, nr.717).
Vanuit de wetenschappelijke literatuur én uit de praktijk komen signalen dat de huidige plicht
beter ingevuld kan worden. De huidige sollicitatieplicht is voornamelijk gericht op de
kwantiteit van het werkzoekgedrag, terwijl juist ook de kwaliteit bepalend is voor de kans op
werk. Ook weten we uit de wetenschappelijke literatuur dat een eenzijdig opgelegde standaard
niet motiveert om méér of beter te doen dan die standaard.
20
Kamerstukken II 2022/23 26 448, nr. 717.
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 26 448, nr. 736

5

laat ik de invulling hiervan aan een volgend kabinet. Ik ben van plan om
ter voorbereiding hierop alvast mogelijke beleidsopties nader te
verkennen. Belangrijke uitgangspunten bij deze verkenning zijn dat weten regelgeving begrijpelijk en «doenlijk» is voor werknemers, beter
uitvoerbaar wordt voor UWV en geen onnodig administratieve belasting
voor werkgevers met zich meebrengt. En dat de WW een adequate
inkomensbescherming en activerende werking blijft bieden door zowel
prikkels als effectieve persoonlijke dienstverlening aan werkzoekenden. Ik
vind het daarbij van groot belang om nauw samen te blijven werken met
uitkeringsgerechtigden, UWV, werkgevers en werkgeversorganisaties,
werknemersorganisaties en andere partijen, zodat verschillende perspectieven worden betrokken bij het verkennen van verbetervoorstellen.
Bij het vinden van oplossingen zal steeds een zorgvuldige afweging
gevraagd worden tussen vereenvoudiging en waarden als rechtvaardigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Vereenvoudiging is alleen
kansrijk als het kabinet en uw Kamer doorlopend rekening houden met
eenvoud bij het ontwikkelen, vernieuwen en beoordelen van wet- en
regelgeving. Dit vraagt onze gezamenlijke aandacht.
Ter afsluiting
Het rapport «Waar knelt de WW?» biedt een goed overzicht van de
verschillende knelpunten die WW-gerechtigden, werkgevers en de
uitvoering in de praktijk ervaren. Dit is een goede basis om gericht verder
te werken aan de vereenvoudiging van de WW, zodat die beter aansluit bij
de behoeften van betrokkenen. Over de uitkomsten van de verkenning van
mogelijke oplossingsrichtingen en beleidsopties wordt uw Kamer in het
nieuwe jaar nader geïnformeerd.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 26 448, nr. 736

6