Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

31 865

Verbetering verantwoording en begroting

Nr. 126

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 februari 2019
In mijn brief van 6 juli 2018 (Kamerstuk 31 865, nr. 118) schetste ik u de
contouren van de in het regeerakkoord (bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr.
34) aangekondigde operatie «Inzicht in Kwaliteit» (hierna: de operatie).
Daarin kondigde ik aan uw Kamer halfjaarlijks te informeren over de
voortgang van de operatie. Met deze brief stuur ik u de eerste
voortgangsrapportage1.
Woord vooraf
Het doel van de operatie is om meer inzicht te krijgen in de resultaten van
beleid en daarnaar te handelen, waardoor de maatschappelijke toegevoegde waarde van publieke inspanningen wordt vergroot. Aanleiding is
de breed gedeelde opvatting dat burgers recht hebben op een doeltreffende en doelmatige besteding van schaarse publieke middelen – en de
constatering dat we dat nu niet altijd volledig weten.
In mijn antwoord op vragen van de vaste commissie voor Financiën van
5 oktober 2018 (Kamerstuk 31 865, nr. 121) heb ik meer toelichting
gegeven op de aanpak van de operatie. De operatie kent een tweeledige
aanpak: ik werk met alle departementen aan concrete initiatieven om
inzicht in de toegevoegde waarde van specifiek beleid te vergroten, en ik
werk samen met departementen aan het versterken van het onderlig-

1

kst-31865-126
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 865, nr. 126

1

gende evaluatiestelsel2 om inzicht en toegevoegde waarde structureel te
vergroten.
In deze toelichting plaatste ik ook een kanttekening bij de aanpak van de
operatie: het structureel versterken van het evaluatiestelsel is een
complexe opgave waarbij het risico op een «papieren exercitie» op de loer
ligt. We beginnen daarbij zeker niet op nul. Internationaal staat dit huidige
evaluatiestelsel goed aangeschreven. Alle departementen en andere
betrokkenen werken al aan het creëren van inzicht in de toegevoegde
waarde van beleid. Onze gezamenlijke ambitie is alleen nog hoger. Om dit
te realiseren zijn geen pasklare oplossingen voorhanden.
In deze voortgangsrapportage informeer ik u over de nadere invulling van
de departementale initiatieven en de eerste inzichten die ik heb opgedaan
over het functioneren van het huidige evaluatiestelsel. Daarnaast
informeer ik u over een ander onderwerp dat binnen de scope van de
operatie valt: de eerste bevindingen en vervolgstappen uit het monitoren
van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet. Dit artikel stelt dat beleidsvoorstellen, -voornemens en -toezeggingen naar uw Kamer vergezeld moeten
gaan van – onder andere – toelichting op de verwachte doeltreffendheid
en doelmatigheid.
Hoofdpunten
De inhoud van deze voortgangsrapportage bestaat uit vijf punten die
deels in deze brief en deels in de bijbehorende bijlagen worden toegelicht:
1. Met alle departementen zijn initiatieven geselecteerd. Deze
initiatieven zijn geselecteerd op grond van drie criteria: [a] de
overtuiging dat meer inzicht op dit terrein het mogelijk maakt om
maatschappelijke toegevoegde waarde te verhogen; [b] het potentiële
leereffect voor de operatie in de zoektocht naar structurele versterking
van het evaluatiestelsel; en [c] de diversiteit van het totale portfolio
aan initiatieven om het totale leereffect te maximaliseren. Bijlage 1
bevat de lijst met initiatieven en een toelichting op de selectiecriteria
en vervolgstappen3.
2. Om richting te geven aan het nadenken over het versterken van het
evaluatiestelsel is een belangrijke vraag wanneer het evaluatiestelsel succesvol is en daarmee wat het richtpunt voor de operatie is.
Uitgangspunt is dat het evaluatiestelsel als doel heeft om gedurende
het hele beleidsproces bruikbare inzichten te genereren over de
(verwachte) kosten en resultaten van beleid en mogelijke verbetering
daarvan. Deze inzichten moeten bruikbaar zijn voor twee doeleinden:
verbeteren en verantwoorden. Dit uitgangspunt vraagt wel om verdere
uitwerking, met name hoe vanuit dit uitgangspunt een succesvol
functionerend stelsel eruitziet. Verderop in deze brief geef ik een
eerste aanzet tot een antwoord – als startpunt voor verdere discussie.
3. De afgelopen maanden is gestart met een overkoepelende analyse
van het evaluatiestelsel. Deze analyse bestaat momenteel uit twee
delen: [a] een feitelijke beschrijving van het huidige stelsel; [b] een
eerste inzicht in de mate waarin het stelsel momenteel functioneert.
Beide onderdelen zijn gebaseerd op synthese-onderzoek van
bestaande bronnen en literatuur, aangevuld met interviews en een
2

Ik gebruik de term «evaluatiestelsel» als overkoepelend begrip voor alle inspanningen gericht
op het creëren van inzicht in de toegevoegde waarde van beleid. Dit stelsel omvat naast
ex-post evaluaties ook bijv. de monitoring van resultaten en de ex-ante evaluatie van mogelijke
beleidsalternatieven. Dit stelsel is opgebouwd uit meerdere wetten, richtlijnen en instrumenten, maar wordt daarnaast in de praktijk vormgegeven door de houding en gedrag van alle
betrokken actoren. In het vervolg van deze brief en de bijlagen ga ik nader in op de beschrijving
van dit stelsel.
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 865, nr. 126

2

uitvraag binnen departementen. Voor het tweede deel heb ik een
onafhankelijke partij (Stichting Economisch Onderzoek) gevraagd om
aanvullend feitenonderzoek te doen naar specifiek het instrument
beleidsdoorlichting4. Hieronder benoem ik kort de voornaamste
inzichten, die in bijlage 2 en 3 worden toegelicht5. Voor al deze
inzichten geldt dat dit tussenresultaten zijn waar ik nog geen conclusies aan verbind. De komende tijd zal ik samen met de departementen
op basis van deze tussenresultaten en lessen uit de rest van de
operatie voorstellen uitwerken om het stelsel te versterken.
a. Feitelijke beschrijving evaluatiestelsel
• Het evaluatiestelsel bestaat uit diverse losstaande wetten, regels
en instrumenten waarmee verschillende actoren werken aan het
vergroten van inzicht en maatschappelijke toegevoegde waarde.
• Een set Rijksbrede instrumenten speelt een centrale rol in dit
stelsel. In de fase van beleidsvoorbereiding gaat het om
instrumenten als het Integraal Afwegingskader (IAK), de
Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA) en de publieke
business case en in de fase van uitvoering en verantwoording
om bijvoorbeeld evaluaties van wetgeving, subsidies, doorlichtingen van agentschappen en beleidsdoorlichtingen. Daarnaast
worden er jaarlijks Interdepartementale Beleidsonderzoeken
(IBO’s) uitgevoerd waarmee beleidsopties worden geïnventariseerd en zijn in het verleden Brede Heroverwegingen uitgevoerd
om besparingsopties in kaart te brengen.
• Departementen maken uiteenlopende keuzes bij de praktische
invulling van het evaluatiestelsel.
b. Functioneren evaluatiestelsel in de praktijk
• Het Nederlandse evaluatiestelsel staat internationaal goed
aangeschreven: evaluatie is wettelijk geborgd, veel beleidsterreinen worden geëvalueerd en er is een sterke traditie van
onafhankelijke instituties die de overheid scherp houden.
• Het grootste deel van de evaluaties gaat over specifieke
instrumenten en individuele beleidsmaatregelen. De grote
diversiteit maakt een overkoepelende conclusie moeilijk, maar
het algemene beeld is dat deze evaluaties bruikbare inzichten
geven in gerealiseerde prestaties en mogelijkheden voor
procesmatige verbeteringen.
• Bij Rijksbrede instrumenten lijkt ruimte voor verbetering:
instrumenten die primair gericht zijn op «verbetering van
beleid» zoals IBO’s en Heroverwegingen, leveren daarvoor
veelal bruikbare inzichten op, maar worden selectief ingezet.
Rijksbrede instrumenten die primair gericht zijn op verantwoording, zoals beleidsdoorlichtingen, geven vaak wel inzicht in
geleverde prestaties, maar slagen beperkt in het genereren van
inzichten in de gerealiseerde doeltreffendheid en doelmatigheid.
• Verdiepend onderzoek van SEO naar het instrument beleidsdoorlichting laat zien dat bijna tweederde van de beleidsdoorlichtingen uitspraken worden gedaan over de doeltreffendheid
en in eenderde (ook) over doelmatigheid, en dat de meeste
beleidsdoorlichtingen aanbevelingen bevatten om de doeltreffendheid en doelmatigheid te verbeteren. De conclusies over
doeltreffendheid en doelmatigheid zijn wel van wisselende
kwaliteit. Volgens SEO zou – ook wanneer rekening wordt
gehouden met complexiteit van onderzoek naar veel beleidsterreinen – meer inzicht mogelijk moeten zijn.
• Ministeries krijgen wisselende prikkels om structureel goed te
evalueren. Ondanks formele evaluatieverplichtingen verschilt de
4
5

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 865, nr. 126

3

mate waarin er op departementen sprake is van een vanzelfsprekende «evaluatiecultuur». In de praktijk werkt belemmerend
dat de winst van een positieve evaluatie-uitkomst doorgaans
kleiner is dan het afbreukrisico bij een slechte uitkomst.
4. Een stap die al gezet is in het verder versterken van het evaluatiestelsel
is het in werking treden van de herziene Comptabiliteitswet op
1 januari 2018. Ik ben begonnen met het monitoren van artikel 3.1
CW. Hierin valt onder andere op dat er nog ruimte voor verbetering zit
in de toepassing en dat voor een zinvolle toepassing van 3.1 CW
nadere afbakening van de reikwijdte van het artikel behulpzaam is. Ik
zal hiertoe samen met departementen een voorstel uitwerken en
daarbij ook nadrukkelijk de Kamer als «afnemer» van de informatie
betrekken. Bijlage 4 bevat eerste lessen uit deze monitor6. Op basis
van de lessen uit deze monitor zal ik het komende jaar bijzondere
aandacht hebben voor de toepassing van artikel 3.1 CW. In de
komende voortgangsrapportage zal ik hierover wederom rapporteren.
Om de gewenste kwaliteitsverbetering te bevorderen zal mijn
ministerie tevens het onderling leren tussen ministeries blijven
stimuleren door intervisie in interdepartementaal verband.
5. Naast het opstarten van de initiatieven, de overkoepelende analyse
van het evaluatiestelsel en het monitoren van artikel 3.1 CW heb ik
samen met collega’s bij departementen de afgelopen tijd eerste
praktische stappen gezet om het evaluatiestelsel verder te versterken:
a. De schrijfwijzer 3.1 CW is inmiddels vervangen door aanvullingen
in het Integraal Afwegingskader (IAK) op de punten doeltreffendheid en doelmatigheid. In hetzelfde IAK is ook invulling gegeven
aan de motie Van Weyenberg/Dijkgraaf om bij substantiële
beleidswijzigingen aan te geven of en hoe deze geëvalueerd gaan
worden;
b. Vanuit de operatie faciliteren we kennisdeling tussen departementen in de vorm van themabijeenkomsten en organiseren we in het
voorjaar een congres om een grotere groep ambtenaren, onderzoekers en stakeholders te betrekken bij deze kennisdeling;
c. Ook individuele departementen werken aan concrete verbeteringen
om het evaluatiestelsel te versterken. Zo werkt OCW aan het
ontsluiten van data over scholen om het horizontaal toezicht te
versterken en subsidieert BZK onderzoek naar de productiviteit van
de Nederlandse publieke sector (zie bijvoorbeeld www.trendsinpubliekesector.nl). Mijn eigen departement kent sinds kort – in
navolging van de Ministeries van EZK en LNV – een Commissie
Beleidsevaluatie om de interne aandacht voor en kwaliteit van
beleidsevaluaties te vergroten. Bijlagen 1 en 2 bevatten meer
voorbeelden van wat departementen allemaal doen.
Deze opsomming vormt een kleine selectie van de diverse «good
practices» die reeds in de praktijk worden gebracht. Samen met de
departementale initiatieven is dit input om de komende maanden te
werken aan structurele versterking van het stelsel.
Richtpunt voor de operatie
Een belangrijke vraag om te beantwoorden is wanneer het evaluatiestelsel
«succesvol» is – en daarmee wat het richtpunt voor de operatie is.
Uitgangspunt is dat het evaluatiestelsel als doel heeft om gedurende het
hele beleidsproces bruikbare inzichten te genereren over de (verwachte)
resultaten en kosten van beleid en mogelijke verbetering daarvan. Deze
inzichten moeten bruikbaar zijn voor twee doeleinden: verbeteren en
6

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 865, nr. 126

4

verantwoorden. Tussen deze doeleinden bestaat in de praktijk soms
spanning, maar ze zijn beide essentieel om de toegevoegde waarde van
beleid zo groot mogelijk te maken.
De vervolgvraag – na dit algemene uitgangspunt – is: wanneer is het
stelsel succesvol in het generen van bruikbare inzichten? Hier is in mijn
optiek geen generiek antwoord op mogelijk. Welke mate van inzicht als
succes kan worden gezien hangt van meerdere factoren af, zoals:
• De kenmerken van het beleidsterrein (Bijvoorbeeld: leent het beleidsterrein zich voor onderzoek met behulp van nulmetingen en controlegroepen, of is dat onmogelijk of onwenselijk?);
• De fase van de beleidscyclus (Bijvoorbeeld: staan we voor een nieuw
probleem waar nog weinig onderzoek naar gedaan is maar wel een
beleidskeuze moet worden gemaakt, of evalueren we een langlopende
maatregel?);
• De omvang van de maatregel (Bijvoorbeeld: is de inzet van evaluatieinstrumenten in proportie met de omvang van de maatregel?).
Het antwoord op deze vragen verschilt per beleidsterrein en per moment.
Het doel van het stelsel zou moeten zijn om zo veel inzicht te genereren
als realistisch mogelijk en doelmatig is gegeven de kenmerken van het
beleidsterrein en fase in het beleidsproces. Hoewel een absolute
standaard voor «bruikbaar inzicht» daarmee niet mogelijk is, kunnen we
voor het hele evaluatiestelsel wel een richtpunt geven van een specifieke
werkwijze in alle stappen van de beleidscyclus en bijbehorende houding
en gedrag stimuleren die maakt dat zo veel mogelijk bruikbaar inzicht
gegenereerd zal worden.
Als schot voor de boeg voor dit richtpunt, onafhankelijk van de specifieke
instrumenten die vandaag de dag gebruikt worden, heb ik het volgende
ideaalbeeld voor ogen:
• Bij substantiële beleidsvoornemens wordt aan de voorkant maximaal
nagedacht over het maatschappelijke doel en hoe het voorgestelde
beleid hieraan bijdraagt, inclusief gebalanceerde afweging van
mogelijke alternatieven. Nieuw beleid is vaak ook een politieke keuze.
Ook bij besluiten die voortkomen uit politieke onderhandeling wordt
de beleidstheorie transparant gemaakt en worden verwachte directe
en indirecte effecten op korte en lange termijn zoveel mogelijk
inzichtelijk gemaakt;
• Bij alle grote beleidsterreinen wordt zo veel mogelijk gewerkt met
«monitoren en bijsturen». Aan de voorkant wordt scherp nagedacht
over wat voor deze monitoring nodig is, hoe en wanneer hier lessen
uit worden getrokken en wanneer verantwoording over resultaten
wordt afgelegd;
• Voor grote beleidsterreinen wordt periodiek de balans opgemaakt om
na te denken over grote en kleine verbeteringen. In verkiezingsprogramma’s en formaties kan voor alle grote beleidsdossiers standaard
teruggegrepen worden op actuele overzichten van weloverwogen
beleidsalternatieven – bij gelijkblijvende budgetten, maar ook als blijkt
dat er meer of minder middelen beschikbaar komen;
• Beleidsmedewerkers hebben de motivatie, kennis en creativiteit om
keuzes maximaal te onderbouwen en resultaten zo snel mogelijk
inzichtelijk te maken. Ze krijgen tijd, ruimte en waardering om zo veel
mogelijk inzicht te krijgen in de toegevoegde waarde van publieke
inspanningen voor de maatschappij;
• In het politieke debat wordt expliciet gevraagd om onderbouwing van
de maatschappelijke toegevoegde waarde van beleid en wordt het
beschikbare inzicht gebruikt als belangrijke overweging bij het
beoordelen en vormgeven van beleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 865, nr. 126

5

Over de wenselijkheid van dit richtpunt en de verdere operationalisering
ga ik de komende maanden nader in gesprek met alle betrokken partijen.
De vervolgstap is vervolgens om te onderzoeken op welke punten de
huidige praktijk afwijkt van het richtpunt en welke interventies kunnen
bijdragen om daarnaartoe te werken. Waar nodig zal daarbij ruimte zijn
voor maatwerk per departement. Ik verwacht met de departementale
initiatieven en verdere analyse van nationale en internationale
voorbeelden zowel veel lessen op te doen over dit richtpunt als over de
benodigde randvoorwaarden om daar te komen.
Vervolgstappen
De operatie is een leerproces voor alle betrokkenen zonder pasklaar
draaiboek voor de komende jaren. Zeker is dat we ook in 2019 verder
werken met de initiatieven waar we de afgelopen maanden mee gestart
zijn en daarbij streven naar zo veel mogelijk concrete resultaten – zowel in
de initiatieven als in het stelsel als geheel.
Ik zal na het zomerreces een volgende voortgangsrapportage sturen en
verwacht daarin in ieder geval de volgende punten terug te laten komen:
• Een statusupdate van de departementale initiatieven, met naast inzicht
in de voortgang per initiatief ook een overzicht van eerste lessen die
we opgedaan hebben in deze initiatieven;
• Een vervolg op de analyse van het evaluatiestelsel met in ieder geval
aandacht voor het ex-ante instrumentarium en internationale «good
practices» voor het verder ontwikkelen van de evaluatiefunctie;
• Een eventuele aanscherping van het richtpunt van de operatie met
eerste inzichten over de belangrijkste veranderingen die nodig zijn om
naar dit richtpunt toe te werken.
Ik ga graag in gesprek over deze voortgangsrapportage en vervolgstappen
met uw Kamer – en in het bijzonder met uw leden Sneller en Snels als
rapporteurs – tijdens het algemeen overleg over Rijksbrede ontwikkelingen in begroten en verantwoorden op 14 februari 2019. Alleen samen
kunnen we deze operatie tot een succes maken en daarmee de
maatschappelijke toegevoegde waarde van publieke uitgaven zowel op de
korte als lange termijn verhogen.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 865, nr. 126

6