Evaluatie

Kwaliteitsborging bij de
uitvoering van VTH-taken
Evaluatie van het instrumentarium

61532 |18 oktober 2019

Kwaliteitsborging bij de
uitvoering van VTH-taken
Evaluatie van het instrumentarium

Martine Tragter
Aletta van der Werff
André Oostdijk
18 oktober 2019

5

Inhoudsopgave
1.

Inleiding...............................................................6

5.

Beschouwing en conclusies.............................46

1.1

Inleiding........................................................................... 7

5.1

Algemeen........................................................................ 47

1.2

Doel en vraagstelling....................................................... 7

5.2

1.3

Onderzoeksverantwoording............................................. 8

1.4

Leeswijzer......................................................................... 9

Spanning ‘landelijk - decentraal´ en de relatie met
kwaliteitsborging............................................................ 48

5.3

Spanning ‘efficiëntie - maatwerk en de relatie met
kwaliteitsborging............................................................ 49

2.

Wettelijke instrumenten van
kwaliteits­borging.............................................. 10

5.4

2.1

Verordening kwaliteit..................................................... 11

5.5

2.2

Beleids- en uitvoeringscyclus......................................... 14

2.3

Horizontale verantwoording.......................................... 15

2.4

Interbestuurlijk toezicht................................................. 17

2.5

Rol Rijk........................................................................... 18

3.

Trends en ontwikkelingen.................................20

3.1

Inleiding......................................................................... 21

3.2

De opgave in een aantal trends...................................... 21

3.3

De mogelijke gevolgen voor het stelsel: analyse op

Spanning ‘collectief – individueel’ en de relatie met
kwaliteitsborging............................................................ 50

5.6

De kwaliteitsborgende instrumenten in perspectief...... 51

6.

Aanbevelingen...................................................54

6.1

Grootschalige wijzigingen van het stelsel zijn
niet aan de orde............................................................. 55

6.2

Richt een kennisinfrastructuur in op regionaal en
nationaal niveau............................................................ 56

6.3

hoofdlijnen.................................................................... 23

Zorg voor een strategie om nieuwe taken
optimaal in het stelsel te beleggen................................. 56

6.4

4.

Spanning ‘betrokkenheid – onafhankelijkheid’ en de
relatie met kwaliteitsborging.......................................... 50

Onderzoek de mogelijkheden voor uniformering

De instrumenten voor kwaliteits­borging
in de praktijk......................................................24

6.5

Kijk kritisch naar de kwaliteitscriteria........................... 57

4.1

Inleiding......................................................................... 25

6.6

Optimaliseer de beleids- en uitvoeringscyclus............... 58

4.2

Rode draden uit de cases................................................ 25

6.7

Versterk de horizontale borging..................................... 59

4.3

Case Tata Steel/Harsco.................................................. 26

6.8

Werk verder aan de versterking van het IBT.................. 59

4.4

Case DuPont Chemours................................................ 30

4.5

Case Bedrijf X................................................................. 34

Bijlagen........................................................................60

4.6

Case afvalverwerker - overlast door uitstoot van rook... 37

Bijlage 1. Onderzoeksprotocol .................................................. 61

4.7

Case geuroverlast........................................................... 39

Bijlage 2. Leden van de begeleidingscommissie......................... 65

4.8

Case Chemelot............................................................... 42

Bijlage 3. Overzicht van respondenten...................................... 65

van bepaalde aspecten.................................................... 57

B

B

6

Inleiding

Hoofdstuk 1

Het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) zoals
we het nu kennen, heeft een decennialange aanloop gehad. Discussies
over kwaliteit van uitvoering leidden onder meer tot het opstellen van
kwaliteitscriteria, de oprichting van omgevingsdiensten en – tot slot – de
verankering van het stelsel in de wet VTH die in 2016 in werking is getreden.
Toen wij twee jaar geleden het stelsel evalueerden, concludeerden we
dat het stelsel niet meer in de kinderschoenen staat. Het is op weg naar
volwassenheid. Een conclusie waar veel betrokkenen zich in herkenden en
waar zij het resultaat van hun jarenlange inspanningen in gekend zagen.

1.1

Inleiding

Met andere woorden, de scope van het onderzoek betreft de

Onderdeel van dit VTH-stelsel is het stelsel van

wettelijke instrumenten voor kwaliteitsborging:

kwaliteitsborging door kwaliteitscriteria, die geborgd worden

•• Kwaliteitsregels voor de (milieu)taken uit het

door horizontale verantwoording en interbestuurlijk toezicht.

basistakenpakket die in gemeentelijke en provinciale

In de wet VTH is opgenomen dat elke twee jaar een onderzoek

verordeningen worden vastgesteld (artikel 5.4) en de

moet worden uitgevoerd naar deze kwaliteitscriteria. Het laatste

zorgplicht voor de goede kwaliteit van uitvoering en

onderzoek vond – als onderdeel binnen de bredere evaluatie –

handhaving van de overige Wabo-taken (artikel 5.5).

plaats in 2017 en daarmee moet in 2019 een nieuwe meting
plaatsvinden.

•• Procescriteria voor het doorlopen van de beleids- en
uitvoeringscyclus.
•• Borging door horizontale verantwoording en interbestuurlijk

1.2

Doel en vraagstelling

Doel van dit onderzoek is om inzicht te verkrijgen in
de doeltreffendheid van de regels over de uitvoering en
handhaving van de basistaken en de wijze waarop zorg wordt
gedragen voor een goede kwaliteit van de uitvoering en
handhaving van plus-, basis- en achterblijvende taken.

toezicht.

8

In ons onderzoek zijn wij nagegaan in hoeverre en op welke

1.3

Onderzoeksverantwoording

manier deze instrumenten door provincies, gemeenten en

Dit onderzoek kende een algemeen, evaluerend deel en een

omgevingsdiensten worden ingezet. Vervolgens hebben wij

verdiepend deel. In het algemene deel hebben we inzicht

onderzocht in hoeverre dit wettelijk instrumentarium – volgens

verkregen in de stand van zaken in 2019 ten aanzien van

de betrokkenen – ook daadwerkelijk de kwaliteit van uitvoering

de kwaliteitsborging in het VTH-stelsel. In het verdiepende

van de VTH-taken borgt. Dit plaatsen wij in de bredere

deel hebben we enkele cases bestudeerd, om daaruit –

overwegingen die komen kijken bij kwaliteit van uitvoering

redenerend vanuit de artikelen 5.4 en 5.5 – lessen te trekken

van de VTH-taken, zoals die bedoeld is bij de inrichting van het

voor het stelsel. Naast deze twee onderdelen hebben wij een

VTH-stelsel.

analyse gedaan van trends en ontwikkelingen die op het
stelsel afkomen en de eventuele betekenis daarvan voor de

De volgende vraagstelling stond hierbij centraal:

Is de kwaliteit van de uitvoering van
taken op het gebied van VTH, waarvoor
provincies en gemeenten het bevoegd
gezag zijn en de uitvoering deels bij
een omgevingsdienst is belegd, van
een dusdanige kwaliteit dat een veilige
en gezonde leefomgeving in voldoende
mate gewaarborgd is, zowel vanuit de
wettelijke eisen als vanuit de opgaven
waarvoor de uitvoering van VTH-taken
de komende jaren zal worden gesteld
en wat is nodig om de kwaliteit nog
beter te borgen?

instrumenten voor kwaliteitsborging.
De verschillende documenten die zijn opgesteld voor
het uitvoeren van het onderzoek, zijn afgestemd met de
begeleidingscommissie. De voortgang van het onderzoek is
tussentijds besproken met de klankbordgroep, bestaande
uit enkele leden van de begeleidingscommissie. Met de
begeleidingscommissie is het conceptrapport besproken,
alvorens wij zijn gekomen tot deze eindrapportage.

Algemene analyse
Voor het algemene deel hebben wij middels een quick scan
een beknopt feitelijk beeld opgebouwd over de stand van
zaken met betrekking tot de kwaliteit van de uitvoering van
de VTH-taken in 2019. De resultaten hiervan leggen we waar
het verzamelde materiaal dat toestaat naast de uitkomsten van
de evaluatie uit 2017. Door verschillen in onderzoeksmethode
is deze verbinding niet één-op-één te leggen maar een globale
vergelijking is op onderdelen wel mogelijk.
De algemene analyse hebben wij uitgevoerd aan de hand van
beperkte deskstudy en interviews. De interviews zijn gehouden

De onderzoeksvragen ter beantwoording van deze centrale vraag

met medewerkers van de Rijksoverheid, provincies, gemeenten

hebben wij geoperationaliseerd in het onderzoeksprotocol. Dit

en omgevingsdiensten. Er is gesproken met medewerkers van

is bijgevoegd als bijlage.

alle twaalf provincies. In het geval van de omgevingsdiensten is
gesproken met de bij de cases betrokken diensten. Hier is één
omgevingsdienst aan toegevoegd, waarmee het totaal aantal
gesproken omgevingsdiensten uitkomt op zeven. Binnen het
gebied van de geselecteerde omgevingsdiensten is gesproken
met drie gemeenten. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen
kleine, middelgrote en grotere gemeenten. In totaal hebben
wij voor het algemene deel van het onderzoek 35 gesprekken
gevoerd. Een respondentenoverzicht is als bijlage toegevoegd.
Door de gekozen onderzoeksmethode kunnen we clusters van
feiten en meningen duiden. Dan gaat het bijvoorbeeld om
termen als ‘enkele’, een groot aantal’, ‘een minderheid’ of ‘over
het algemeen’. We kunnen aan onze bevindingen echter geen
concrete aantallen verbinden. Het blijft bij een duiding.

9

Casuïstiek

1.4

Het verdiepende deel van het onderzoek was gericht op het

In hoofdstuk 2 gaan we nader in op de werking van de

verkrijgen van inzicht in de werking van het stelsel in de

kwaliteitsborgende instrumenten. Per paragraaf behandelen

praktijk. Een zestal cases zijn bestudeerd, om daaruit lessen te

we een instrument. Na een korte inleiding, beschrijven we de

formuleren voor het stelsel van kwaliteitsborging. De cases zijn

werking van het betreffende instrument in de praktijk en geven

nadrukkelijk niet inhoudelijk geëvalueerd en beoordeeld. De

we de meningen daarover van onze gesprekspartners weer.

Leeswijzer

volgende vragen stonden centraal: Hoe en in welke context zijn
in deze cases de VTH-taken uitgevoerd? Wat kan hieruit worden

Hoofdstuk 3 beschouwt de trends en ontwikkelingen die op het

geleerd voor de toekomstige kwaliteitseisen en kwaliteitsborging

stelsel afkomen. We putten daarbij vooral uit een workshop

in het VTH-stelsel?

die we hierover hebben gehouden en ronden af met een korte
analyse van onze kant. Die hebben we duidelijk los getrokken

Voor iedere case is daarbij een thematische invalshoek

van verdere inhoud van het hoofdstuk.

gekozen. Per case is gesproken met het bevoegd gezag, de
omgevingsdienst en andere betrokken partijen. Voor dit

De bestudeerde cases staan centraal in hoofdstuk 4. We starten

onderdeel zijn in totaal 21 gesprekken gevoerd.

met een korte overstijgende analyse. Vervolgens geven we per
case een korte introductie, een beknopt feitenrelaas vanuit het

Analyse van trends en ontwikkelingen

perspectief van de gekozen invalshoek en geven we het beeld

We hebben de belangrijkste trends- en ontwikkelingen en hun

van onze gesprekspartners terug. We ronden af met de lessen

impact op het stelsel van kwaliteitsborging geïnventariseerd.

die uit iedere case getrokken kunnen worden.

Deze trendanalyse hebben we gedaan op basis van
literatuuronderzoek, interviews1, een werksessie2 en onze eigen

In de hoofdstukken 5 en 6 zijn wij aan het woord. We

expertise. Daarbij is gebruik gemaakt van het DESTEP-model

geven een beschouwing op de uitkomsten van de evaluatie

(demografie, economie, sociaal-cultureel, technologisch,

waarbij we recht trachten te doen aan de vele visies en het

ecologisch, politiek-juridisch). Dit is een gangbaar

gehele feitencomplex. Vervolgens ronden we af met een serie

ordeningsmodel voor een trendanalyse.

aanbevelingen die we steeds adresseren aan de organisaties die
wat ons betreft aan de lat staan.
In de bijlagen zijn het respondentenoverzicht en het
onderzoeksprotocol opgenomen.

1
2

In de 35 algemene interviews is respondenten gevraagd naar de
belangrijkste trends en ontwikkelingen die zij identificeren voor de
kwaliteit van uitvoering van de VTH-taken.
Bij deze werksessie waren 15 van de geïnterviewde personen aanwezig, vanuit verschillende organisaties.

B

B

10

Wettelijke
instrumenten van
kwaliteits­b orging
Hoofdstuk 2

In dit hoofdstuk gaan we in op de verschillende instrumenten die de kwaliteit
van de uitvoering van de taken in het VTH-stelsel borgen. Achtereenvolgens
gaan we in op de ‘verordening kwaliteit’, de ‘beleids- en uitvoeringscyclus’,
‘horizontaal toezicht’ en ‘interbestuurlijk toezicht’. Na een korte schets van
de inhoud van het betreffende instrument, gaan we in op de werking in de
praktijk en de meningen van de gesprekspartners hierover. We ronden af met
de rol van het Rijk in het stelsel.

2.1

Verordening kwaliteit

Artikel 5.4 van de wet VTH bepaalt dat gemeenteraden respec-

Hoewel de modelverordening van IPO en VNG Wabo-breed

tievelijk provinciale staten bij verordening regels stellen over de

geldt, zijn gemeenten en provincies bij wet alleen verplicht om

uitvoering en handhaving van de basistaken . De colleges van GS

de kwaliteitscriteria 2.1 te hanteren voor de basistaken. Volgens

en B&W dragen zorg voor de uniformiteit van de regels binnen

artikel 5.5 van de wet VTH hebben gemeenten en provincies

het verzorgingsgebied van een omgevingsdienst. Om hierbij te

de taak om zorg te dragen voor een goede kwaliteit van de

ondersteunen hebben het IPO en de VNG in 2015 een model-

uitvoering van de niet-basistaken, de zogenoemde zorgplicht.

verordening opgesteld . Deze modelverordening verwijst naar de

Dit kan door daar bij verordening kwaliteitsregels aan te stellen,

kwaliteitscriteria 2.1 of opvolgers daarvan. Deze kwaliteitscri-

maar dat is niet verplicht.

3

4

5

teria beschrijven voor verschillende deskundigheidsgebieden het
gewenste opleidingsniveau, het aantal jaren werkervaring, het
aantal vlieguren en de mate van onderlinge vervangbaarheid.
Uitgangspunt is dat de kwaliteitscriteria actueel worden gehouden. Zo zijn per juli 2019 de kwaliteitscriteria 2.2. leidend.

3
4
5

De basistaken zijn taken die het bevoegd gezag door een omgevingsdienst moet laten uitvoeren, vanwege de complexiteit, specifieke deskundigheid of bovenlokale dimensie.
https://vng.nl/onderwerpenindex/milieu-en-mobiliteit/vergunningverlening-toezicht-en-handhaving/modelverordening-kwaliteit-vth
Kwaliteitscriteria 2.1 - Voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo (2012).

12

Situatie in de praktijk

Zorgplicht

Verordeningen

In dit onderzoek troffen wij de volgende manieren aan waarop

Alle provincies en veruit de meeste gemeenten die we hebben

gemeenten – volgens de gesprekspartners – aan de zorgplicht

gesproken hebben verordeningen vastgesteld. Wij hebben

voldoen:

twee provincies aangetroffen waar (een aantal) gemeenten

•• Door de modelverordening onverkort over te nemen.

nog geen verordening hebben vastgesteld. De betreffende

Vervolgens zijn er twee situaties mogelijk. Gemeenten

gemeenten zijn wel actief bezig met de kwaliteitscriteria. In één

kunnen in de praktijk voldoen aan de kwaliteitscriteria of ze

provincie hebben gemeenten ambitie om ook voor de taken

kunnen dit niet en rapporteren jaarlijks hoe zij desondanks

die ze zelf uitvoeren kwaliteitscriteria vast te stellen, maar ze

zorg dragen voor goede kwaliteit. Dit bijvoorbeeld door

kunnen daarvoor niet aan de kwaliteitscriteria 2.1 voldoen. Er

samenwerking met andere gemeenten of het intensiever

wordt gewerkt aan criteria die wel haalbaar zijn. In de andere

begeleiden van medewerkers met onvoldoende werkervaring.

provincie overweegt een deel van de gemeenten – zoals in meer
regio’s gebeurt – méér dan de basistaken bij de omgevingsdienst

•• Door per verordening kwaliteitseisen vast te stellen voor

te beleggen. Zij willen in dat geval ook voor die taken de

de niet-basistaken die anders zijn dan de kwaliteitscriteria

kwaliteitscriteria vaststellen.

2.1. Uit het voorgaande onderzoek6 bleek al dat diverse
provincies een coördinerende rol hebben gespeeld bij het

De verordeningen zijn in ieder geval van toepassing

opstellen van dergelijke criteria (‘explain modules’ of

op de basistaken, die omgevingsdiensten uitvoeren.

‘bodemniveau’).

Omgevingsdiensten geven zelf aan te voldoen aan de
kwaliteitscriteria. De kwaliteitscriteria vormden een basis

•• Door (bewust) geen kwaliteitscriteria vast te stellen voor

bij de oprichting van veel omgevingsdiensten, als het ware

de niet-basistaken en in de praktijk een inschatting van het

als een ondergrens waarlangs de omgevingsdiensten zijn

kwaliteitsniveau te bepalen dat nodig is voor het uitvoeren

gevormd. Om te voldoen aan de kwaliteitscriteria werken

van de VTH-taken.

kleinere diensten soms onderling samen, zoals in het Gelders
stelsel. Provincies hebben vaak hun takenpakketten verdeeld

In alle gevallen geldt dat de kwaliteitscriteria 2.1 als richtsnoer

over omgevingsdiensten, op zo’n manier dat bijvoorbeeld

worden gehanteerd, maar de meeste gemeenten die we

één omgevingsdienst alle groentaken doet en een andere alle

hebben gesproken vinden het niet haalbaar en ook niet

bodemtaken, om zo te zorgen voor meer robuustheid.

nodig om hieraan voor alle niet-basistaken te voldoen. Het
huidige personeelsbestand is vaak het uitgangspunt. Daaruit

Provincies hebben verordeningen vastgesteld die ook gelden

redenerend wordt bezien welke kwaliteitsniveaus haalbaar

voor de niet-basistaken. Zij voldoen naar eigen zeggen aan

zijn en bezien op welke punten acties nodig zijn (bijvoorbeeld

de kwaliteitscriteria. Overigens zijn de kwaliteitscriteria niet

inhuur). Indien er sprake is van verbeterplannen, wordt

uitgewerkt voor de provinciale taken op het gebied van water

daarbij aansluiting gezocht bij personele ontwikkelingen,

en ontgrondingen. Voor de volledigheid: wel voor indirecte

zoals medewerkers die met pensioen gaan, voor verdere

lozingen.

implementatie van de kwaliteitscriteria.
De mate waarin gemeenten bewust bezig zijn met de
robuustheid van de eigen organisatie wisselt volgens de
geïnterviewden. Als uitersten gelden gemeenten die periodiek de
organisatie tegen het licht van de kwaliteitscriteria houden en
verbeterplannen opstellen. Bij andere gemeenten is volgens hen
daarentegen nauwelijks sprake van zelfreflectie.

6

Bewust van kwaliteit - Onderzoek naar de invulling van de artikelen
5.4 en 5.5 uit de wet VTH (Berenschot, 2017).

13

Kwaliteitscriteria 2.2

•• Omgevingsdiensten hebben zorgen over de kwaliteit van

IPO en VNG hebben in 2017 besloten tot een actualisatieslag

uitvoering van de VTH-taken bij sommige gemeenten. Zij

van de kwaliteitscriteria, vanwege een aantal tekortkomingen

merken in de samenwerking dat de VTH-taken door een

en verouderingen . Er zijn geen beleidsrijke wijzigingen

deel van de gemeenten op een manier worden uitgevoerd

doorgevoerd. Uit de gesprekken met betrokkenen bij de

die niet voldoet aan de standaard die de omgevingsdienst

kwaliteitscriteria 2.2 kwam naar voren dat de keuze om geen

zelf hanteert.

7

beleidsrijke wijzigingen door te voeren is ingegeven vanuit de
komst van de Omgevingswet. De inwerkingtreding van de

•• De kwaliteitscriteria gaan alleen over de uitvoering,

Omgevingswet wordt als logisch moment gezien om eventuele

maar niet over opdrachtgeverschap. Terwijl goed

meer fundamentele wijzigingen in de kwaliteitscriteria door te

opdrachtgeverschap belangrijk is voor de kwaliteit van

voeren.

uitvoering van de VTH-taken. Omgevingsdiensten merken
op dat de kwaliteit van het opdrachtgeverschap met name

In 2019 zijn de kwaliteitscriteria door VNG en IPO

bij kleinere gemeenten niet per definitie op orde is. Onder

bestuurlijk vastgesteld en zijn gemeenten en provincies

kwaliteit van het opdrachtgeverschap verstaan we dan:

hierover geïnformeerd. Voor gemeenten en provincies die de

-- Voldoende inhoudelijke expertise bij de opdrachtgevers.

modelverordening onverkort hebben vastgesteld, betekent

Het ontbreken daarvan kan ertoe leiden dat

dit dat de nieuwe kwaliteitscriteria automatisch gaan gelden.

bevoegde gezagen niet de juiste opdracht kunnen

Echter veel gemeenten en provincies hebben de zogenaamde

formuleren en ook niet het verhaal achter de cijfers

dynamische verwijzing niet overgenomen en hebben expliciet

interpreteren in rapportages. Een oplossing kan zijn dat

de kwaliteitscriteria 2.1 genoemd in hun verordening.

omgevingsdiensten het bevoegd gezag adviseren over

In dat geval moeten zij de verordening aanpassen om de

beleid (zie hierna ‘beleids- en uitvoeringscyclus).

geactualiseerde kwaliteitscriteria te laten gelden.

-- Het borgen van de randvoorwaarden voor het uitvoeren
van de opdracht, onder meer door coördinatie op de

Reflectie gesprekspartners

verschillende taken. Dit is vaak prima georganiseerd,

Gemeenten, provincies en omgevingsdiensten vinden – op een

maar niet altijd. Zo kreeg een omgevingsdienst van één

enkele gesprekspartner na – dat de kwaliteitscriteria bijdragen

gemeente van verschillende personen opdrachten. Die

aan de kwaliteit van uitvoering. Zij leggen hun organisaties

opdrachten werden niet gecoördineerd. Dit leidde ertoe

langs de lat van de kwaliteitscriteria 2.1 en zijn op die manier

dat het budget halverwege het jaar al bijna uitgeput was.

bewust bezig met kwaliteit.
•• De krappe arbeidsmarkt maakt het moeilijker om aan
Daarbij worden wel kanttekeningen geplaatst:

de kwaliteitscriteria (blijven) voldoen. Bijvoorbeeld

•• Kwaliteit van uitvoering is niet alleen afhankelijk van

milieuspecialisten zijn lastig te werven.

‘technische’ deskundigheid, maar ook in sterke mate
van competenties zoals advies- en procesvaardigheid en
politiek- bestuurlijke sensitiviteit. Juist deze competenties
missen in de kwaliteitscriteria. Zo stelde één van de
omgevingsdiensten die we gesproken hebben dat ze bij
het aannemen van nieuw personeel hoofdzakelijk zoeken
naar de juiste competenties; voor deskundigheid is iemand
op te leiden, voor competenties is dat moeilijker. Enkele
gesprekspartners hebben ervaren dat generalisten door
het minimum aantal vlieguren in de kwaliteitscriteria
gedwongen worden om specialist te worden: een ongewenst
neveneffect.

7

Ledenbrief ‘Aangepaste modelverordening kwaliteit VTH Omgevingsrecht’, 2019, VNG.

B

14

2.2

Beleids- en uitvoeringscyclus

Er wordt dus gezocht naar oplossingen voor een betere

De AMvB VTH bevat een aantal procescriteria die tezamen

aansluiting van de beleids- en uitvoeringscycli. Daarbij merken

de beleidscyclus vormen. Twee cycli kunnen daarbij worden

we op dat de rol die het bevoegd gezag van de omgevingsdienst

onderscheiden: een beleidsvormende en een uitvoerende.

verlangt binnen één omgevingsdienst heel verschillend kan

In combinatie worden deze ook wel de ‘Big-8’ genoemd. De

zijn. Waar de ene opdrachtgever een adviserende rol van de

beleidsvormende cyclus is het domein van de bevoegde gezagen,

omgevingsdienst verwacht, wil de andere dat zij alleen de VTH-

de uitvoerende cyclus ligt deels bij omgevingsdiensten en deels

taken uitvoeren volgens het uitvoeringsprogramma.

bij bevoegde gezagen.
Illustratief voor deze zoektocht is de wijze waarop VTH-beleid
Paragraaf 7.2 van de AMvB VTH vereist verschillende stukken

tot stand komt. Veel van de gemeenten en provincies die we

van de bevoegde gezagen: VTH-beleid, uitvoeringsprogramma’s

hebben gesproken hebben recent VTH-beleid vastgesteld of

en periodieke rapportages. Voor inwerkingtreding van de wet

zijn hiermee bezig. Wij troffen verschillende vormen van

VTH golden al procescriteria voor het handhavingsbeleid op

samenwerking aan tussen deelnemers en omgevingsdiensten.

grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële

•• Soms is de afstemming (heel) licht, zoals geïllustreerd door

regeling omgevingsrecht (Mor). Waar voorheen kon worden

dit citaat van een gemeente. ‘De omgevingsdienst heeft alle

volstaan met een handhavingskader en handhavingsstrategie,

gemeenten gevraagd het VTH-beleid naar hen toe te sturen.’

vereist de wet nu Wabo-breed uitvoeringsbeleid, oftewel VTH-

•• In andere gevallen hebben omgevingsdiensten

beleid, dat regionaal afgestemd moet zijn op schaal van de

uitvoeringsbeleid opgesteld, dat aan de deelnemers is

omgevingsdienst.

aangeboden ter vaststelling. Soms hebben gemeenten
daarnaast zelf VTH-beleid.

In de Nota van Toelichting bij de wet VTH wordt zelf uitgegaan

•• In enkele provincies hebben gemeenten en de provincie

van door provincies en gemeenten gezamenlijk overeengekomen

gezamenlijk één VTH-beleidskader opgesteld, waarbij de

uniform beleid voor de uitvoering en handhaving van in ieder

omgevingsdienst als adviseur optrad.

geval de basistaken .
8

Reflectie gesprekspartners
Situatie in de praktijk

Gemeenten, provincies en omgevingsdiensten vinden dat de

Uit de eerdere evaluatie9 kwam naar voren dat er geen stevige

procescriteria bijdragen aan de kwaliteit van uitvoering. Er is

verbinding is tussen de beleidscyclus van de deelnemers en de

breed draagvlak voor het principe van de Big-8. Meer in detail

uitvoeringscyclus van omgevingsdiensten. Uit dit onderzoek

heeft de AMvB VTH ertoe geleid dat sommige gemeenten

komt naar voren dat dit vaak nog steeds zo is, maar in sommige

en provincies nu VTH-beleid hebben op schaalniveau

gevallen zien we hier beweging ontstaan.

van de omgevingsdienst en dit systematisch vertalen in
uitvoeringsprogramma’s.

Zo worden omgevingsdiensten steeds vaker gevraagd om te
adviseren bij beleidsvorming of worden beleidstaken bij de
diensten belegd. In andere gevallen zien we een beweging de
andere kant op: gemeenten en provincies kiezen ervoor weer
meer inhoudelijke expertise binnen de eigen organisatie aan te
nemen. De betreffende gemeenten en provincies zeggen dat ze
iemand willen die vanuit het belang van de eigen organisatie
kan adviseren.

8
9

Nota van toelichting wet VTH.
Bewust van kwaliteit - Onderzoek naar de invulling van de artikelen
5.4 en 5.5 uit de wet VTH (Berenschot, 2017).

15

Ook bij de procescriteria zijn door gesprekspartners

Verkenning Noord-Brabant mandaten

kanttekeningen geplaatst:
•• De procescriteria worden door een beperkt aantal

In Noord-Brabant is een verkenning gedaan naar het algemene

gesprekspartners als een papieren exercitie ervaren. Zij

beeld van de taakverdeling, mandatering en werkafspraken bij

ervaren weinig sturende werking hiervan in de praktijk.

de uitvoering van de VTH-taken. Uit deze verkenning komt naar

•• Hoewel het stelsel stuurt op ‘afstemming’ op regionale

afgegeven mandaten sterk uiteen lopen. Wel is er een duidelijke

schaal (afzonderlijke omgevingsdiensten), komt dit in

trend naar meer uniformiteit in de werkafspraken en meer

de praktijk nog niet altijd van de grond. De beleids- en

wederzijds vertrouwen. Die laatste factoren hebben volgens

uitvoeringscyclus worden vaak op individueel niveau

de verkenning een groter effect op de kosteneffectiviteit dan

voren dat bij de omgevingsdiensten belegde takenpakketten en

doorlopen (één bevoegd gezag en de omgevingsdiensten)

uniformiteit in taakoverdracht en mandatering.

en niet altijd in collectief verband. Omgevingsdiensten
hebben daardoor – in wisselende mate te maken met
uiteenlopende wensen en verwachtingen van gemeenten
over de uitvoering van taken. Dit werkt volgens de

2.3

Horizontale verantwoording

geïnterviewden negatief door in de doelmatigheid van

Borging van de kwaliteit van uitvoering van de VTH-taken

de uitvoering en de tevredenheid van de opdrachtgevers.

zou volgens de wet in eerste plaats moeten plaatsvinden

Als voorbeeld van de haperende afstemming wordt vaak

door horizontale verantwoording. Volgens de AMvB VTH

de mandatering aangehaald. In Noord-Brabant is een

moeten gemeenteraden en provinciale staten worden

verkenning gedaan naar de staat van de mandatering aan

geïnformeerd over het uitvoerings- en handhavingsbeleid,

omgevingsdiensten (zie kader). Ook organisaties als het

het uitvoeringsprogramma en de rapportage (artikelen 7.2,

OM en de ILT zien dit als knelpunt. Het zorgt ervoor dat zij

7.3 en 7.7). De verordening wordt door raden en provinciale

alsnog met een groot scala aan bevoegde gezagen te maken

staten vastgesteld. Daarnaast kunnen gemeenteraadsleden en

hebben. Bovendien wijzen zij erop dat in hun beleving

provinciale staten op grond van de Wet gemeenschappelijke

omgevingsdiensten onvoldoende onafhankelijk van het

regelingen zienswijzen indienen op de begroting van

bestuur kunnen opereren. Hun constatering dat bestuurders

omgevingsdiensten.

niet altijd meegaan in voorstellen tot handhaving van
omgevingsdiensten wordt bevestigd door recent onderzoek

Situatie in de praktijk

van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en

Uit het voorgaande onderzoek11 kwam naar voren dat de

Veiligheid10.

kwaliteit van uitvoering van de VTH-taken in zijn algemeenheid
weinig leefde bij gemeenteraadsleden en provinciale

•• Rapportages van de omgevingsdiensten richting de bevoegde

statenleden. Politici toonden zich wel betrokken bij casuïstiek

gezagen gaan in de regel vooral over de uitgevoerde

en incidenten en de financiële bijdrage van de gemeente of

werkzaamheden (bijv. het aantal uitgevoerde controles).

provincie aan de omgevingsdienst. Uit dit onderzoek komt naar

De verbinding met de beoogde beleidseffecten is daardoor

voren dat dit in de regel nog steeds opgaat.

lastig te leggen. Dit punt wordt breed onderkend. Een aantal
diensten werkt dan ook aan andere vormen van rapporteren

Stukken uit de beleids- en uitvoeringscyclus worden conform de

om zo de effecten van hun handelen beter zichtbaar te

wet met de raads- en statenleden gedeeld, maar deze worden,

maken.

uitzonderingen daargelaten, door hen niet geagendeerd. Enkele
gesprekspartners geven hiervoor als verklaringen dat raadsleden

•• Rapportages komen op het moment dat de conceptbegroting

en statenleden inhoudelijk onvoldoende ingevoerd zijn om de

van gemeenten en provincies er al ligt. Als de uitvoering

rapportages te kunnen doorgronden. Bovendien is – zo stellen

moet worden aangepast op zo’n manier dat er ook

zij – de omgevingsdienst niet de enige uitvoeringsorganisatie die

financiële consequenties zijn, is dat te laat.

op deze wijze verantwoording aflegt aan de raden en staten. Het
gebrek aan tijd speelt dan ook een rol.

10 Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (2019) De markt
de baas - Een verkenning naar ervaren knelpunten in de aanpak
milieucriminaliteit.

11 Bewust van kwaliteit - Onderzoek naar de invulling van de artikelen
5.4 en 5.5 uit de wet VTH (Berenschot, 2017).

B

16

In dit verband wijzen de geïnterviewden ook de geruisloze
goedkeuring van de verordeningen door gemeenteraden en
provinciale staten.

Voorbeeld: betrokkenheid provinciale
staten van Zuid-Holland
Provinciale staten van Zuid-Holland zijn nauw betrokken bij de

De VTH-taken komen verder aan bod bij de bespreking van de

uitvoering van de VTH-taken. Deze interesse is mede ingegeven

jaarstukken van de omgevingsdienst(en). Hierbij overheerst

vanuit casuïstiek rondom Brzo-bedrijven (zoals Odfjell en

volgens gesprekspartners onvrede over eventuele verhogingen

Dupont/Chemours), maar deze zet zich door naar stelselmatige

van de deelnemersbijdrage aan de omgevingsdienst(en) en de

betrokkenheid bij de kwaliteit van uitvoering van de VTH-taken.

beperkte grip van de raad op deze kosten.

De portefeuillehouder betrekt hen actief bij het dossier. Zo is
PS betrokken geweest bij de totstandkoming van de Nota VTH
2018-2021 en hebben statenleden in dat kader gepleit voor

Betrokkenheid van raden in perspectief:
onderzoek Nederlandse Vereniging voor
raadsleden naar grip van raadsleden op
gemeenschappelijke regelingen

meer inzet op vergunningverlening, toezicht en handhaving.
PS worden daarnaast actief geïnformeerd over het toezicht op
de Brzo-bedrijven in jaarlijkse monitoringsrapportages en via
begrotingsindicatoren over onder meer vergunningverlening
en toezicht op grond van de Wabo. Afgelopen collegeperiode
zijn er structureel meer middelen vrij gemaakt voor de
vergunningverlening, toezicht en handhaving bij bedrijven

Uit onderzoeken van de Nederlandse Vereniging voor Raden

waarvoor GS bevoegd gezag is.

blijkt dat voor veel raadsleden regionale samenwerking iets
ongrijpbaars is en blijft. Voor circa één op de drie raadsleden
geldt dat zij doorgaans geen tijd hebben om zich te verdiepen in
de (uitvoering van) gemeenschappelijke regelingen, tegenover

Reflectie gesprekspartners

circa 1/3 die dit wel zegt te hebben. Ook zegt circa 1/3 van de

Volgens de gesprekspartners vanuit gemeenten en provincies

raadsleden onvoldoende kennis en expertise te hebben voor

functioneert de horizontale verantwoording niet of nauwelijks

controle op de regionale regelingen, tegenover circa 1/3 die zegt

als instrument om de kwaliteit van uitvoering van de VTH-

wel voldoende kennis te hebben. De meeste raadsleden vinden

taken te borgen. Hoewel het in sommige gevallen wel lukt

volgens dit onderzoek wel dat het gewenst is om op het terrein

om de raad meer bij het onderwerp te betrekken, bijvoorbeeld

van milieu regionaal samen te werken.

door informatiebijeenkomsten, blijft sturing van de raad in de
praktijk hoofdzakelijk gericht op financiën en incidenten.

Wel zijn raadsleden en leden van provinciale staten in de regel

Een aantal van de geïnterviewden wijst er wel op dat incidenten

geïnteresseerd in informatiebijeenkomsten met of door de

wel bijdragen aan grotere betrokkenheid van raden en Provin-

omgevingsdienst. Daarnaast hebben wij enkele voorbeelden

ciale Staten. Vaak zijn incidenten aanleiding om het proces van

aangetroffen waarin raadsleden zich wel stelselmatig

toezicht en handhaving goed onder de loep te nemen. Ook komt

bezighouden met de kwaliteit van uitvoering van de VTH-taken

het voor dat rekenkamers hier vervolgens onderzoek naar doen.

(zie kader). Zo zijn in sommige gemeenten raadsrapporteurs
aangewezen die zich namens de gehele raad in een onderwerp

Hoewel dit ook negatief is te duiden (men is nu eenmaal te laat),

verdiepen. Ook zijn er omgevingsdiensten die actief

kunnen hier natuurlijk wel lessen uit getrokken worden. In die

experimenteren met andere vormen van rapporteren (meer op

zin kan een incident ook tot structurele verbeteringen leiden.

duiding van de effecten en minder op de geleverde output) om
zo de politiek meer aan te spreken. Dan gaat het bijvoorbeeld

Ook experimenteert een aantal omgevingsdiensten, met

om het werken met infographics.

ondersteuning van de Rijksoverheid – met de uitvoering van
een collegiale toets, waarbij men elkaar onder de loep neemt.
Dit initiatief was één van de aanbevelingen uit de vorige
evaluatie. Het is echter nog te vroeg om aan de uitvoering
hiervan conclusies te verbinden12.
12 Voor meer informatie zie de website https://www.magazinesrijkswaterstaat.nl/infomil-perspectief/2019/32/collegiale-toets-omgevingsdiensten-open-en-vertrouwelijk.

17

2.4

Interbestuurlijk toezicht

Opvallend is dat gemeenten soms verschillend om

De Wet revitalisering generiek toezicht vormt het wettelijk

lijken te gaan met het niet beleggen van basistaken bij

kader voor interbestuurlijk toezicht. Het uitgangspunt is dat

omgevingsdiensten. Asbest is hiervoor een sprekend voorbeeld.

het interbestuurlijk toezicht terughoudend is. Alleen wanneer

Asbesttoezicht op bedrijfsmatig saneren is in 2017 in de AMvB

blijkt dat horizontale verantwoording niet leidt tot adequate

VTH opgenomen als een basistaak14. Desalniettemin blijken er

uitvoering van de taken, wordt ingegrepen. Provincies houden

gemeenten te zijn die de asbesttaken niet bij omgevingsdiensten

interbestuurlijk toezicht op onder andere de uitvoering van de

belegd hebben.

Wabo door gemeenten. De Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT) ziet namens het Rijk toe op de uitvoering van aantal

Volgens betrokkenen vindt een deel van de gemeenten het

medebewindstaken door provincies, waaronder het toezicht op

ongewenst om deze taak naar omgevingsdiensten over te

de zogenoemde risicovolle bedrijven.

dragen, vanwege de sterke samenhang met de bouwtaken. Niet
alle provincies acteren hierop in het kader van interbestuurlijk

Indien taken niet conform de wet worden uitgevoerd, doorloopt

toezicht. Uit de gesprekken komt naar voren dat het nu niet

‘het toezichthoudend bestuursorgaan’ de zogenaamde

duidelijk is wie hier tegenop zou kunnen treden.

‘interventieladder’. Deze bestaat uit zes stappen: van signaleren
tot en met indeplaatstreding. Dit betekent dat als er sprake is

De geraadpleegde provincies hebben voor het interbestuurlijk

van taakverwaarlozing, de toezichthoudende overheid de taak

toezicht op de Wabo wel stappen gezet op de interventieladder,

kan overnemen. Deze werkwijze is verder ude itgewerkt in

maar tot indeplaatstreding is het niet gekomen.

algemene uitgangspunten en een algemeen beleidskader dat
door de provincies wordt gehanteerd13.

Situatie in de praktijk

Voorbeeld: provincie Groningen

Toezicht van provincies op gemeenten
Provincies vragen gemeenten vanuit hun rol als interbestuurlijk

De provincie Groningen maakt er werk van om het

toezichthouder jaarlijks om de wettelijk vereiste stukken, zoals

interbestuurlijk toezicht te verdiepen, zo wordt geschetst in

hiervoor omschreven bij de beleids- en uitvoeringscyclus.

een artikel van 19 augustus 2019 in Binnenlands Bestuur: ‘Het

Vervolgens beoordelen zij of deze voldoen aan de wet. Indien er

toezicht van de provincie Groningen op gemeenten was te ‘licht’

onduidelijkheden zijn volgt soms een gesprek tussen gemeente

en een ‘papieren werkelijkheid’. Het wordt nu over een andere

en provincies. Gemeenten worden per brief geïnformeerd over

boeg gegooid. Uitgangspunt is samenwerking tussen provincie

het oordeel van de provincie. Daarnaast volgen provincies

en gemeenten. De eerste ervaringen zijn positief.’ Daarbij maakt

signalen op zoals berichten in de media of personen of

de provincie de slag van systeemtoezicht naar maatwerktoezicht

bedrijven die een mogelijke misstand melden.

op basis van een risicoanalyse per gemeente.15

Een deel van de provincies die we hebben gesproken diept het
toezicht verder uit en legt de verbinding met hun coördinerende
rol die volgt uit de Wabo. Eén provincie doet bijvoorbeeld
jaarlijks verdiepend dossieronderzoek bij enkele gemeenten.
Diverse provincies doen ‘reality checks’ waarbij praktijkcases
worden doorlopen, zoals brandveiligheid bij zorginstellingen.
Ook andere ketenpartners, zoals de veiligheidsregio, worden
hierbij betrokken. De provincie Overijssel diept de documenten
uit de Big-8 meer inhoudelijk uit om samen met de gemeenten
een kwaliteitsslag te maken. De provincie gaat zelfs zo ver dat
de eigen IBT-afdeling de eigen provincie onder de loep heeft
genomen.

13 Zie daarvoor de website https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/
provincies/interbestuurlijk-toezicht (geraadpleegd in oktober 2019).

14 Bedrijfsmatig saneren is een basistaak, ook wanneer een particulier
bedrijf de saneringsopdracht geeft. Het is geen basistaak wanneer
de sanering door een particulier zelf plaatsvindt.
15 Zie verder: https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/groningen-vernieuwt-interbestuurlijk-toezicht.10475241.
lynkx

B

18

Toezicht van ILT op provincies

2.5

Nadat in 2015 het interbestuurlijk toezicht op provincies bij

De Rijksoverheid heeft verschillende rollen in het VTH-stelsel:

ILT is belegd, heeft de ILT alle provincies doorgelicht. De ILT

1. Het Ministerie van IenW is stelselverantwoordelijk voor het

heeft recent het koersdocument ILT 2021 vastgesteld. Eén van
de uitgangspunten is dat ILT risico-gestuurd te werk gaat. In

Rol Rijk

VTH-stelsel.
2. Het Ministerie van BZK is verantwoordelijk voor de

lijn daarmee voert de organisatie nu interbestuurlijk toezicht

bestuurlijke inrichting van Nederland en het stelsel van

uit door te reageren op signalen. In dat geval stelt de ILT zich op

horizontale verantwoording en interbestuurlijk toezicht.

de hoogte van de situatie (trede twee van de interventieladder:

3. De ILT houdt in opdracht van de minister interbestuurlijk

‘informatie opvragen en valideren’) en besluit daarna of een
onderzoek aan de orde is. In een dergelijk onderzoek staat de

toezicht op provincies onder meer voor de uitvoering van de
Wabo.

vraag centraal of er sprake is van taakverwaarlozing. Hoewel

4. Verschillende departementen zijn verantwoordelijk voor de

de ILT naar diverse dossiers onderzoek heeft gedaan, bleken

beleidsdomeinen en wet- en regelgeving waar op grond van

vervolgstappen niet nodig. Wel beziet de ILT of de bevindingen

de Wabo uitvoering aan wordt gegeven16.

uit de IBT-trajecten bredere geldigheid hebben. Wanneer dat het
geval is, worden de lessen breder verspreid.

5. Verschillende departementen zijn zelf bevoegd gezag voor
de uitvoering van diverse wetten. Zo is bijvoorbeeld het
Ministerie van IenW (Rijkswaterstaat) bevoegd gezag voor

Reflectie gesprekspartners

onderdelen van de Waterwet.

Zowel provincies als gemeenten betitelen het interbestuurlijk
toezicht als ‘administratief’ of ‘procedureel’, maar de meesten

De verantwoordelijkheid voor kwaliteitsborging, het

vinden desalniettemin dat het een bijdrage levert aan de

onderwerp van dit onderzoek, ligt besloten in de rol als

kwaliteit van uitvoering van de VTH-taken. Zeker gezien de

stelselverantwoordelijke (rol 1). Daarbinnen komen de

richting waarin het IBT zich ontwikkeld. Ook de ILT vindt dat

principes van horizontale verantwoording en interbestuurlijk

het interbestuurlijk toezicht bijdraagt aan de kwaliteit van het

toezicht voort uit rol 2. Ook neemt het Rijk een deel van

toezicht, mede omdat lessen getrokken kunnen worden die

de uitvoering van deze borging voor haar rekening als

bredere toepassing hebben.

interbestuurlijk toezichthouder op provincies (rol 3), zoals
hiervoor omschreven. Tot slot vallen de rollen 4 en 5 strikt
genomen niet in de scope van dit onderzoek, maar zijn ze, zo
blijkt ook uit de gesprekken, niet los te zien van de kwaliteit van
uitvoering van de VTH-taken.

Reflectie gesprekspartners Rijksoverheid
Bij de uitvoering van de rol als stelselverantwoordelijke neemt
de Rijksoverheid de decentrale verantwoordelijkheid voor de
uitvoering in acht. Zo heeft het Rijk bewust geen betrokkenheid
gehad bij de totstandkoming van de kwaliteitscriteria 2.2.
Anderzijds heeft het Rijk een actieve rol gehad bij het opzetten
van collegiale toetsen onder omgevingsdiensten17, juist vanuit
zijn rol als stelselverantwoordelijke.

16 De zogenoemde betrokken wetten, genoemd in artikel 5.1 van de
Wabo. Dit zijn onder meer de Wet milieubeheer, de Natuurbeschermingswet en de Wet ruimtelijke ordening.
17 Informil Perspectief (2019) ‘Collegiale toets omgevingsdiensten:
open en vertrouwelijk’ https://www.magazinesrijkswaterstaat.
nl/infomil-perspectief/2019/32/collegiale-toets-omgevingsdiensten-open-en-vertrouwelijk

19

één bevoegd gezag op decentraal niveau, maar merken op

Reflectie gesprekspartners omgevingsdiensten, gemeenten en provincies

dat het vanuit Rijksbeleid soms moeilijk is aansluiting te

Gevraagd naar de rol van het Rijk bij kwaliteitsborging refereren

vinden bij de uitvoering. Het is in de praktijk moeizaam om

omgevingsdiensten, gemeenten en provincies veelal aan de rol

op landelijk niveau informatie over vergunningen of toezicht

van het Rijk als verantwoordelijke voor wet- en regelgeving. Zij

boven tafel te krijgen en om gezamenlijk richting te geven aan

noemen knelpunten die zij ervaren vanuit milieuregelgeving.

de uitvoering. Dat geldt met name voor wet- en regelgeving die

Sommigen zijn van mening dat het goed zou zijn als het Rijk

door gemeenten wordt uitgevoerd, maar ook voor taken die

meer betrokken zou zijn bij de uitvoering en dat het Rijk

bij omgevingsdiensten liggen. Zo richtte het Rijk de werkgroep

met name gemeenten meer zou moeten ondersteunen in

Brzo-+ op, maar gaven medewerkers van omgevingsdiensten

de uitvoering. Dat kan bijvoorbeeld door handreikingen ter

te kennen dat zij niet konden deelnemen, omdat zij er

beschikking te stellen of zorg te dragen voor budgetten.

Gesprekspartners vanuit het Rijk herkennen de waarde van

geen opdracht voor kregen van hun bevoegde gezagen. De
Rijksoverheid heeft hun deelname gefinancierd.

Enkele respondenten uiten kritiek op de manier waarop de
Rijksoverheid lijkt ‘te knabbelen’ aan de principes van het VTH-

Daarnaast merkt de Rijksoverheid op dat thema’s van

stelsel. Als voorbeeld wordt genoemd dat het Rijk direct zaken

nationaal belang niet altijd prioriteit krijgen op lokaal niveau.

zou bespreken en opdrachten zou geven aan omgevingsdiensten

Op decentraal niveau worden bij de uitvoering van wet- en

voor onderwerpen waar gemeenten of provincies bevoegd gezag

regelgeving prioriteiten gesteld. Dat kan ertoe leiden dat

voor zijn. De kosten landen vervolgens bij de deelnemers. Een

thema’s die lokaal niet altijd leven, zoals energiebesparing, in

ander voorbeeld dat werd aangehaald is de recente verschuiving

mindere mate worden opgepakt. De Rijksoverheid ervaart in

van het bevoegd gezag voor de Europese Energie-Efficiency

dat geval dat de Rijksdoelen niet gerealiseerd dreigen te worden,

Richtlijn (EED) van omgevingsdiensten naar RVO18, wat het

maar heeft weinig grip op de uitvoering.

principe van één loket voor bedrijven zou ondergraven.

Tot slot zou de kwaliteit van uitvoering van de VTH-taken
volgens enkele gesprekspartners vanuit de Rijksoverheid gebaat
zijn bij meer landelijke uniformiteit. Dat draagt bij aan een
level playing field voor bedrijven. Zo kan bijvoorbeeld de last
onder dwangsom – volgens een aantal gesprekspartners – in
vergelijkbare gevallen verschillend worden ingezet.

18 https://www.rvo.nl/onderwerpen/duurzaam-ondernemen/energie-besparen/europese-energie-efficiency-richtlijn-eed/energie-audit-eed

B

B

20

Trends en
ontwikkelingen

Hoofdstuk 3

21

3.1

Economie

Inleiding

Tijdens de interviewronde hebben we expliciet aandacht besteed

•• Gemeentelijke bezuinigingen hebben

aan de trends en ontwikkelingen die spelen in de context van

impact op de kwaliteit van uitvoering van

het stelsel en die mogelijk hun doorwerking hebben in de

de VTH-taken. Bezuinigingen zijn voor

kwaliteit van de uitvoering. De vraag is dan hoe deze trends het

veel gemeenten noodzakelijk vanwege de

beste geadresseerd kunnen worden.

kosten in het kader van de decentralisaties
in het sociaal domein. Dit maakt dat

In een workshop waarvoor we alle gesprekspartners hebben

gemeenten scherp sturen op kostenreductie

uitgenodigd, hebben we de verzamelde trends – die we verder

bij de omgevingsdienst. Voor de taken die

hebben aangevuld op basis van een dossierstudie – geordend en

gemeenten zelf uitvoeren geldt dit ook.

doorgesproken. We hebben daarvoor het zogenoemde DESTEP-

Bezuinigingen lijken op de gemeentelijke

model als ordenend principe gebruikt. DESTEP is een acroniem

organisaties een nog groter effect te hebben,

voor achtereenvolgens:

omdat dat daar de kwaliteitscriteria veelal

•• demografie

niet als harde eis worden gehanteerd.

•• economie
•• sociaal-cultureel

•• Krapte op de arbeidsmarkt komt naar voren als relevante

•• technologisch

trend. Kenniswerkers met een milieukundige achtergrond

•• ecologisch

blijken moeilijk te werven. Omgevingsdiensten,

•• politiek-juridisch.

gemeenten en provincies merken dat het moeilijk is
vergunningverleners en toezichthouders met voldoende

Het ontstane overzicht is uiteraard niet uitputtend. Wel komen

deskundigheid te werven én vast te houden. Als dit niet

hierin volgens de betrokkenen de belangrijkste ontwikkelingen

lukt, zijn zij niet in staat om aan de kwaliteitscriteria te

in terug.

voldoen.

3.2

De opgave in een aantal trends

•• Economische ontwikkelingen werken sowieso door in de

In onderstaande figuur zijn de uitkomsten van de analyse

werklast van omgevingsdiensten. Des te beter de economie

puntsgewijs weergegeven. Daaronder stippen we de

draait, des te meer bedrijvigheid, enzovoorts.

ontwikkelingen kort aan.

Demografie
• Vergrijzing

Economie
• Krapte op de
arbeidsmarkt
• Gemeentelijke
bezuinigingen

Sociaalcultureel
• Assertieve bruger
met wantrouwen
in de overheid en
instanties.
• ‘Zero tolerance’maatschappij
• Perspectief op
gezondheid

Technologisch
• Digitalisering
• Cybersecurity

Ecologisch

Politiekjuridisch

• Energietransitie
• Circulaire
economie
• Zeer Zorgwekkende stoffen

• Omgevingswet
• Private kwaliteitsborging voor het
bouwen
• Focus op naleving

Demografie

Sociaal-cultureel

•• Vergrijzing van de beroepsbevolking zorgt

•• We signaleren dat burgers assertiever

voor een relatief grote uitstroom aan

worden én dat zij instanties en de overheid

zowel de kant van de bevoegde gezagen

niet per definitie vertrouwen. Dit uit zich

en de omgevingsdiensten. Mede in het

in burgerverenigingen die (zeer) kritisch

licht van de krappe arbeidsmarkt (zie

zijn op informatie die wordt verstrekt

hieronder) geeft dat knelpunten bij het op

vanuit de overheid. Ook groeit het aantal

niveau houden van de organisatie (zowel

WOB-verzoeken. Dit heeft tot gevolg dat

kwalitatief als kwantitatief).

gemeenten, provincies, omgevingsdiensten
en het Rijk zich meer dan voorheen moeten
verantwoorden over de wijze waarop zij VTH
inzetten. Ook kan dit er soms toe leiden dat
onderzoek op onderzoek wordt gestapeld.

B

22

•• De maatschappij wordt minder tolerant voor risico’s. Dit
kan als gevolg hebben dat naar aanleiding van politiek

Ecologisch
•• De energietransitie beweegt zich steeds

debat nieuwe regelgeving tot stand komt, die erop gericht is

verder naar de uitvoering en dus ook naar

zo veel mogelijk risico’s uit te sluiten. Dit betekent dat het

het domein van vergunningverlening,

moeilijker wordt om activiteiten toe te staan, ook wanneer

toezicht en handhaving. Dit nieuwe

deze wel gewenst zijn.

taakveld is in de kwaliteitscriteria
2.2 opgenomen. Als gevolg van het

•• Het milieudebat wordt in toenemende mate gekleurd door

Klimaatakkoord zijn veranderingen in

zorgen over gezondheid. Dit maakt het debat persoonlijker

wet- en regelgeving in voorbereiding.

en emotioneler. Dit gaat hand-in-hand met bestuurlijke

Dit vraagt om meer capaciteit op dit

aandacht, hetgeen een stimulans kan vormen om te willen

vlak bij gemeenten, provincies en

investeren in de professionaliteit van omgevingsdiensten.

omgevingsdiensten en om een goede

Omgevingsdiensten moeten net als de bevoegde gezagen

verbinding van de uitvoering bij de

instaan om breder dan alleen milieu te kijken. Een

ontwikkeling van wet- en regelgeving.

technische benadering volstaat nu eenmaal niet in een
debat over mogelijke gezondheidsrisico’s. Daar is zowel

•• De transitie naar een circulaire economie bevindt zich nog

omgevingsbewustzijn bij omgevingsdiensten als een

in de beginfase waardoor wet- en regelgeving achterloopt

nauwe samenwerking tussen omgevingsdiensten en de

op beleidsuitgangspunten. Het is echter zelden zo dat wet-

verantwoordelijke portefeuillehouders voor nodig.

en regelgeving ontwikkelingen echt uitsluiten: vaak kan
de grens opgezocht worden (ruimte in regels) of de grens

Technologisch

worden verlegd (het over een andere boeg gooien)19. Om

•• Digitalisering heeft grote impact op de

de potentie van omgevingsdiensten op dit vlak te benutten

uitvoering van de VTH-taken. Denk aan

is een oplossingsgerichte houding van toezichthouders

het toepassen van digitale instrumenten

nodig, naast ruimte in de opdracht om te experimenteren.

bij toezicht en handhaving, maar ook het

Het vraagt kortom om een nauwe samenwerking tussen

verbeteren van monitoring en rapportage

omgevingsdiensten en hun opdrachtgevers.

met behulp van bijvoorbeeld sensoring
en data-analyse. Al dan niet terecht angst

•• Beleidsontwikkeling rondom onder andere zeer

vanuit bijvoorbeeld de AVG (algemene

zorgwekkende stoffen (zzs)20 gaat naar verwachting

verordening gegevensbescherming) om data

meer handvatten geven om risicovolle en/of schadelijke

te delen speelt hier ook een rol.

stoffen te weren door de inzet van VTH. Dit vraagt om een
ketenbenadering van bevoegde gezagen en hun uitvoerders.

•• Cybersecurity kan verregaande effecten hebben, als er sprake
is van ontregelen van installaties met grote milieurisico’s.
Dit thema lijkt in eerste instantie thuis te horen bij de
strafrechtketen , maar wanneer daar regelgeving omtrent
installaties uit volgt, kan dat leiden tot een nieuw type
taken voor omgevingsdiensten.

19 Dat belemmeringen t.a.v. de circulaire economie in beperkte mate
voortkomen uit regelgeving en in veel grotere mate uit de uitvoering
ervan blijkt ook uit het recent gepubliceerde rapport van de Commissie Mans: Taskforce herijking afvalstoffen (2019) Grondstof of
afval - Aanbevelingen voor afvalwet-en regelgeving en de uitvoering
daarvan op weg naar een circulaire economie.
20 Dit zijn stoffen die gevaarlijk zijn voor mens en milieu omdat ze
bijvoorbeeld kankerverwekkend zijn, de voortplanting belemmeren
of zich in de voedselketen ophopen (https://rvs.rivm.nl/stoffenlijsten/
Zeer-Zorgwekkende-Stoffen).

23

Politiek-juridisch
•• Met de inwerkingtreding van de

3.3

De mogelijke gevolgen voor het stelsel:
analyse op hoofdlijnen

Omgevingswet veranderen de wettelijke

Uit de bovenstaande ‘rijp en groene’ opsomming van trends

kaders waarbinnen omgevingsdiensten

en ontwikkelingen komen – in onze beleving – een tweetal

opereren. Bevoegde gezagen zullen naar

overkoepelende opgaven voor het stelsel naar voren.

verwachting meer gebiedsgericht beleid
ontwikkelen, maatwerk toepassen en in

In de eerste plaats zien wij dat de relatie tussen overheid

principe integrale afwegingen maken.

en maatschappij verandert. Daar waar de overheid (zonder

Dat zoveel mogelijk in participatieve

daar een waardeoordeel aan te verbinden) sectoraal en

processen. Omgevingsdiensten zullen als

vanuit beleidsthema’s redeneert, kijkt de burger vanuit meer

‘externe afdelingen’ hier de gevolgen van

verbindende perspectieven. Een voorbeeld is het thema

ondervinden. In lijn met de andere trends

‘gezondheid’ dat voor de samenleving één coherent thema

blijft hun specialistische kennis van belang,

vormt, maar voor de overheid over verschillende beleidsvelden

maar zal een groter beroep gedaan worden

is verdeeld die deels door specialisten worden bemenst. Een

op de adviesvaardigheden en bestuurlijke

bredere blik – ook van specialistische diensten – is noodzakelijk

sensitiviteit.

om hierop goed te kunnen acteren en de mondige, soms
wantrouwige burger en de makkelijk te mobiliseren media van

•• De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen treedt

dienst te kunnen zijn.

tegelijkertijd met de Omgevingswet in werking. De wet
introduceert een aantal wijzigingen in de organisatie en

Dat vraagt van omgevingsdiensten, maar ook van andere

uitvoering van het bouw- en woningtoezicht. Dat raakt

uitvoeringsorganisatie en van de bevoegde gezagen dat zijn hun

in ieder geval de omgevingsdiensten die al bouwtaken

specialisme kunnen vertalen naar een breder kader. Dat vereist

uitvoeren. Mogelijk beslissen gemeenten naar aanleiding

weer specifieke competenties. Een ontwikkeling als de komst

van de wet om de bouwtaken regionaal te beleggen.

van de Omgevingswet sluit hier overigens op aan.

•• De landelijke handhavingsstrategie kent een focus op de

In de tweede plaats vragen de trends en ontwikkelingen om

optimalisatie van naleving. Daarbij ligt het niet per definitie

tijd en aandacht om te reflecteren en te leren. Onderwerpen

voor de hand om sanctionerend op te treden. De focus moet

waarvoor de wettelijke kaders de komende jaren nog verder

liggen op het beëindigen van overtreden en het voorkomen

zullen ontwikkelen, zoals de circulaire economie, vragen

van nieuwe. Daarvoor kunnen ook andere instrumenten

om een oplossingsgerichte houding en tijd om uit te zoeken

worden ingezet. Deze ‘nieuwe’ lijn krijgt naar verwachting

hoe de vragen die hieruit – voor bevoegde gezagen en

steeds meer aandacht in de handhavingspraktijk.

omgevingsdiensten – naar voren komen te beantwoorden.
In onze beleving komen hier onvermijdelijk taken op het

•• Verder spelen er tal van ontwikkelingen op het gebied

gebied van VTH uit naar voren die wellicht langs andere lijnen

van ZZS, PFAS, post-PAS, asbest, klimaat enzovoorts. Die

dan gebruikelijk (denk aan digitalisering) uitgevoerd gaan

kunnen stuk voor stuk hun doorwerking hebben op de

worden. Een grote opgave is dan deze optimaal in het stelsel te

VTH-taken.

integreren. Nauwe samenwerking tussen omgevingsdiensten
en hun opdrachtgevers is een randvoorwaarde. Waarbij geldt
dat beide partijen mogelijkheden voor onderzoek en reflectie
moeten hebben. Dat is lastig omdat – zoals ook geconstateerd
werd – de begrotingen onder druk staan.

B

B

24

De instrumenten
voor kwaliteits­
borging in de
praktijk
Hoofdstuk 4

In dit hoofdstuk gaan we in op de uitkomsten van ons onderzoek naar zes
praktijkcases, waarbij het stelsel door ongewone, complexe situaties op
de proef wordt gesteld. We hebben de cases onderzocht om lessen te
formuleren voor het stelsel van kwaliteitsborging. We hebben de cases
met nadruk niet inhoudelijk geëvalueerd en doen geen uitspraken over het
functioneren/opereren van de betrokken organisaties en/of personen. In ons
onderzoek stonden de volgende vragen centraal: Hoe en in welke context zijn
in deze cases de VTH-taken uitgevoerd? Wat kan hieruit worden geleerd voor
de toekomstige kwaliteitseisen en kwaliteitsborging in het VTH-stelsel? Per
case hebben we daarbij een ander thema als invalshoek gekozen.

4.1

Inleiding

4.2

Rode draden uit de cases

Eerst beschrijven we de rode draden die we ophalen uit de

Wat opvalt aan de cases is dat de inzet van VTH door

cases. Vervolgens beschrijven we de afzonderlijke cases. Per

betrokkenen veelal als positief wordt beoordeeld. De cases laten

case gaan we in op hoe de inzet van VTH op hoofdlijnen heeft

zien dat het VTH-stelsel ook in complexe situaties overeind

plaatsgevonden, wie daarbij waren betrokken en in welke rol.

blijft. De inhoudelijke complexiteit van de cases in combinatie

Daarna gaan we in op de lessen en aandachtspunten voor de

met maatschappelijke onrust, media aandacht en politieke en

kwaliteit van uitvoering van de VTH-taken, die in gesprekken

bestuurlijke aandacht leiden ertoe dat de cases hoge prioriteit

met betrokkenen naar voren zijn gekomen. Tot slot grijpen

kregen (of krijgen) onder betrokkenen in het VTH-proces en

we terug op het thema dat we voor de betreffende case als

dat er in de regel ruime capaciteit voor de cases beschikbaar is

invalshoek hebben gekozen. Op verzoek van de betrokkenen

gesteld.

zijn drie van de zes cases geanonimiseerd.

26

Uit de cases blijkt dat naast deskundigheid ook competenties

In de cases werkt borging door horizontale verantwoording

van groot belang zijn voor de adequate inzet van VTH. Het

en interbestuurlijk toezicht goed. Bij veel van de cases hebben

gaat dan om competenties als bestuurlijke sensitiviteit,

provinciale staten vragen gesteld of zelfs onderzoek laten

procesvaardigheid en redeneren vanuit maatschappelijke

doen. Dit bevestigt het algemene beeld uit dit onderzoek dat

opgaven in plaats van regels. Zo is in de case Bedrijf X een

er bij politici veel aandacht is voor casuïstiek. Verder laat case

initiatief dat bijdraagt aan de circulaire economie opgepakt

afvalverwerker zien dat ILT waar zij dit nodig acht reageert op

door bevlogen medewerkers van een omgevingsdienst, die

signalen en interbestuurlijk toezicht inzet.

zochten naar de ruimte in regels en die daar bovendien
ook tijd voor kregen. De andere kant van de medaille is

Tot slot laten de cases zien dat er rond deze complexe

dat dit type competenties niet veel vertegenwoordigd is bij

vraagstukken veelal een groot aantal uitvoeringsinstanties

omgevingsdiensten en dat medewerkers door een focus op de

betrokken is. Dit maakt dat ketentoezicht allerminst

financiële taakstelling lang niet altijd gelegenheid krijgen om op

vanzelfsprekend is. Daarbij merken we op dat in de cases

zo’n manier aan signalen opvolging te geven.

geleidelijk wel een sterkere samenwerking in de keten tot
stand komt, naarmate verschillende instanties zich voor

We zien in verschillende cases dat wet- en regelgeving vaak

een gelijkluidende opgave gesteld zien. Waar het gaat om

als knelpunt wordt ervaren. Zo zou de omgevingsdienst in

stofuitstoot blijkt wel enorm complex zo niet onmogelijk om de

de case geurhinder er naar eigen zeggen mee geholpen zijn

keten echt te doorgronden.

als op immissie gehandhaafd zou kunnen worden. In de case
stofuitstoot te normeren. Tegelijkertijd illustreert deze case

4.3 Case Tata Steel/Harsco
Introductie

dat de betrokkenheid van de Rijksoverheid hier verschil in kan

Harsco Metals Holland B.V. (hierna Harsco) is een bedrijf

maken. In dit geval lijkt door een tijdelijke normstelling meer

gevestigd op het terrein van Tata Steel in Velsen-Noord. Harsco

juridische grond te zijn ontstaan voor het aanscherpen van de

ontvangt en verwerkt slakken van Tata Steel. Deze slakken zijn

vergunning. Een ander voorbeeld is dat de aftrekbaarheid van

een restproduct van het proces waarbij door Tata Steel van

dwangsommen is afgeschaft naar aanleiding van de ervaringen

ruwijzer staal wordt gemaakt. Bij het verwerkingsproces zijn

in Noord-Holland. Deze korte lijntjes naar wet- en regelgeving

gedurende de afgelopen jaren meerdere malen stofemissies

zijn er bij de reguliere VTH-taken minder.

geconstateerd waarbij grafiet is vrijgekomen. Door de media

Dupont-Chemours had DCMR beperkte mogelijkheden om

worden deze stofemissies aangeduid als grafietregens.
Ook leidde betrokkenheid van de Rijksoverheid in verschillende

Grafietregens ontstaan doordat bij het leegkiepen van een

cases tot een toename van het lerend vermogen in het stelsel.

slakpan veel warmte vrijkomt. Met de opstijgende warme lucht

Zo is de mogelijke uitstoot van dioxine bij afvalverwerkers

kunnen stofdeeltjes meekomen, die door de wind worden

door een signaal hierover van ILT breder geïnventariseerd.

verspreid en neerdalen in de omgeving van Tata Steel. In

Tegelijkertijd is dit lerend vermogen nog niet stelselmatig

december 2016 worden er voor het eerst veel klachten gemeld

belegd. Zo blijkt uit de case Bedrijf X dat er nog geen voldragen

over uitzonderlijke stofoverlast, waarbij grafiet is neergeslagen.

kennis en kennisinfrastructuur aanwezig is over circulaire

Er zijn maatregelen genomen, die succesvol bleken. In

economie en VTH. Uit recent onderzoek van het Centrum

het voorjaar van 2018 neemt het aantal meldingen over

voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid komt een

stofemissies waarbij grafiet neerslaat weer toe.

21

vergelijkbaar signaal: in het kader van dit onderzoek wordt
geconstateerd dat bovenregionale uitwisseling van signalen over

De case is bestudeerd vanuit het thema bestuurlijke

milieucriminaliteit stagneert.

gevoeligheid. Door de grote maatschappelijke onrust en
belangstelling vanuit de media en Staten, lijkt de verandering
in het handelen van Harsco naar aanleiding van handhaving
niet snel genoeg te gaan. De maatschappelijke onrust is
groot. De verantwoordelijke bestuurders zijn intensief bij
het handhavingstraject betrokken. Dit vraagt om een actief
samenspel van de bestuurlijk portefeuillehouder en de
omgevingsdienst, oftewel versneld heen en weer schakelen in
de cyclus van beleid- en uitvoering.

21 Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (2019) De markt
de baas - Een verkenning naar ervaren knelpunten in de aanpak
milieucriminaliteit.

27

De inzet van VTH

In de zomer van 2018 neemt het aantal meldingen van

Harsco is een zelfstandig bedrijf dat juridisch onafhankelijk

stofemissies door Harsco weer toe. Hier is het bedrijf tijdens

opereert van Tata Steel en beschikt over een eigen milieuver-

een inspectie in juni 2018 op aangesproken. Het bedrijf

gunning. Het productieproces van Harsco is verbonden aan

is vervolgens in juli 2018 gesommeerd te zorgen dat de

dat van Tata Steel. Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied

stofemissies worden beëindigd. Na aanhoudende meldingen

(ODNZKG) heeft op 13 februari 2009 de milieuvergunning

van stofoverlast, volgde in september 2018 een concept last

voor Harsco verleend, in mandaat van de provincie Noord-Hol-

onder dwangsom. Tegen deze last onder dwangsom is door

land. Volgens deze vergunning mag stof dat vrijkomt bij het

Harsco een zienswijze ingediend. De basis van de zienswijze

kiepen van slak niet verder dan twee meter van de bron komen.

was dat Harsco van mening was onvoldoende tijd te krijgen

Dit voorschrift is gebaseerd op het gestelde in de Nederlandse

om aanpassingen door te kunnen voeren in de werkwijze. Deze

Emissierichtlijn Lucht (Ner). Hierbij is grafiet niet specifiek

zienswijze heeft niet geresulteerd in een wijziging van de last

benoemd, een onderscheid tussen verschillende typen stof

onder dwangsom.

wordt niet gemaakt. Met ingang van 10 december 2013 voert
de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG) de

Op 1 november 2018 heeft de provincie via de ODNZKG

VTH-taken voor de bedrijven Tata Steel en Harsco in mandaat

– conform de Landelijke Handhavingsstrategie – een

van de provincie Noord-Holland uit.

definitieve last onder dwangsom opgelegd van € 5.000,- per
overtreding, met een maximum van dertig overtredingen en

Harsco was tot december 2016 op basis van de risicoanalyse

een totaalbedrag van € 150.000,-. Het voorschrift waarop

aan de hand van het zogeheten Basisbeeld een bedrijf met

gehandhaafd wordt, is dat twee meter buiten de bron geen

een lage inspectieprioriteit (categorie RIE overig). Er was geen

stofemissie mag worden waargenomen. De last onder

sprake van risico’s, opvallende overlast, slecht naleefgedrag

dwangsom heeft tot doel om het gedrag van het bedrijf te

of andere redenen het bedrijf frequent te controleren. Op

beïnvloeden zodat zij maatregelen nemen om de stofemissies

grond daarvan lag de gemiddelde controlefrequentie op één

te beperken. Bij het bepalen van de hoogte van de last onder

keer per jaar. Het gemiddeld aantal inspecties lag tot en met

dwangsom is rekening gehouden met proportionaliteit. De

2014 feitelijk op twee keer per jaar. Bovenop deze gerichte

handhavingsmaatregel moet opwegen tegen de ernst van het

inspecties worden gemiddeld vier keer per jaar ook stofcontroles

delict en moet juridisch houdbaar blijven.

uitgevoerd op het terrein van Tata Steel, waarbij Harsco ook
is meegenomen. Bij Harsco zijn voor de periode tot 2016 geen

De uitzonderlijke stofemissies hebben tot onrust onder de

bijzondere stofemissies of overtredingen geconstateerd.

bevolking rond Tata Steel gezorgd. Een eerste bewonersavond
werd georganiseerd door Tata Steel in oktober 2018. Eind 2018

In december 2016 zijn er voor het eerst klachten over uitzon-

zijn twee aanvullende bewonersbijeenkomsten georganiseerd

derlijke stofoverlast gemeld. Deze klachten zijn ontstaan nadat

in Wijk aan Zee en Velsen, respectievelijk georganiseerd door

Harsco was overgegaan op een andere manier van slak kiepen.

de provincie Noord-Holland en de gemeenten Beverwijk,

Tot 2015 werd het slak gekoeld op het koelspoor van Tata Steel

Heemskerk en Velsen. Tijdens deze bijeenkomsten zijn vragen

en vervolgens verwerkt bij Harsco. Dit koelen veroorzaakte

van burgers geïnventariseerd en heeft Tata Steel uitleg gegeven

geuroverlast. Om deze geuroverlast te verminderen, is Harsco in

over de geplande maatregelen om de grafietoverlast op te

2015 overgegaan op het direct vloeibaar kiepen van slak. Bij het

lossen. Ook heeft de provincie aan het RIVM opdracht gegeven

aanpassen van de vergunning is de uitstoot van grafietdeeltjes

om een onderzoek te starten naar de gezondheidseffecten van

niet aan bod gekomen, omdat dit voorheen niet plaatsvond.

grafietemissies in de omgeving.

Naar aanleiding van de stofoverlast van december 2016

Een eerste maatregel die is genomen, bestaat uit grotere

is er overleg gevoerd tussen ODNZKG en Harsco en zijn

zorgvuldigheid in de bedrijfsvoering. Naast de inzet op de

er maatregelen genomen om het vrijkomen van grafiet te

werkwijze hebben Tata Steel en Harsco ook meer slakpannen

voorkomen. Die maatregelen zijn succesvol gebleken en de

ingezet. Hiermee kan de koeltijd worden verlengd, wat de

stofoverlast nam af. In februari 2017 heeft er vervolgoverleg

stofuitstoot moet doen verminderen.

plaatsgevonden tussen ODNZKG, Harsco en Tata Steel over
nadere analyse van de oorzaken van de stofoverlast en de
effectiviteit van de maatregelen. De tijdelijke en aanvullende
maatregelen waren ook gedurende 2017 succesvol en er was
geen sprake meer van uitzonderlijke stofoverlast.

B

28

De definitieve oplossing voor het probleem van stofemissies waar

TIJDLIJN VTH

grafiet bij vrijkomt, is het verplaatsen van het kiepproces naar

Februari 2009

Gedeputeerde Staten van de provincie
Noord-Holland verleent de milieuvergunning
aan Harsco.

December 2013

De Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied
(OD NZKG) voert de VTH-taken voor de bedrijven Tata Steel en Harsco, in mandaat van de
provincie Noord-Holland, uit.

December 2016

Voor het eerst veel klachten over uitzonderlijke
stofoverlast met veel grafiet gemeld. Naar
aanleiding van deze klachten is er overleg
gevoerd tussen de ODNZKG en Harsco. Er zijn
maatregelen genomen om het vrijkomen van
grafiet te voorkomen.

Zomer 2018

Stijgend aantal klachten. Tijdens een inspectie
op 26 juni 2018 wordt Harsco gewezen op het
feit dat een dwangsom zal worden opgelegd
indien de stofemissies niet stoppen.

September 2018

Na een sommatiebrief op 3 juli 2018 volgt op
24 september 2018 een concept last onder
dwangsom. Tegen deze last onder dwangsom
dient Harsco op 15 oktober 2018 een zienswijze in, die niet tot wijziging van de last onder
dwangsom heeft geleid.

Oktober 2018

Bewonersbijeenkomst georganiseerd door Tata
Steel.

Oktober 2018

Het college van B&W van de gemeente Beverwijk vraagt de provincie Noord-Holland als
bevoegd gezag toe te zien op de naleving van
de vergunning van Harsco en Tata Steel.

November 2018

Een definitieve last onder dwangsom van €
5.000,- per overtreding is opgelegd, met een
maximum van dertig overtredingen en een
totaalbedrag van € 150.000,-.

November 2018

Bewonersbijeenkomst in Wijk aan Zee, onder
aanwezigheid van de gemeente Beverwijk, de
provincie Noord-Holland, Tata Steel, de GGD
Kennemerland en het RIVM.

December 2018

Bewonersbijeenkomst Velsen, onder aanwezigheid van OD NZKNG, OD IJmond, Tata Steel,
de provincie Noord-Holland, de GGD en de
gemeenten Beverwijk, Heemskerk en Velsen.

Januari 2019

Het maximum aantal van dertig overtredingen
is bereikt. Een tweede last onder dwangsom
treedt in werking, ter hoogte van een verbeuring van € 25.000,- per overtreding, met een
maximum van € 300.000,-.

Januari 2019

Staatsecretaris van IenW bericht de Tweede
Kamer over de situatie van emissies rond Tata
Steel in aanloop naar het AO Externe veiligheid
van 23 januari 2019.

Mei 2019

Eerste paal in de grond voor buitenhal Harsco.

Mei 2019

Staatssecretaris van IenW informeert de
Tweede Kamer over de situatie rond Tata Steel/
Harsco.

Juni 2019

RIVM-rapport waaruit blijkt dat grafietregens
schadelijk zijn voor de gezondheid.
Grafietregens bevatten zware metalen, die
schadelijk zijn voor jonge kinderen.

een hal. In mei 2019 is gestart met de bouw van deze hal. De hal
zal naar verwachting in het voorjaar van 2020 gereed zijn.
Tegen het einde van 2018 en begin 2019 vonden er nog enkele
uitzonderlijke grafiet- en stofemissies plaats. Op 22 januari
2019 is het maximaal aantal overtredingen vallend onder de
last onder dwangsom bereikt. Een tweede last onder dwangsom
treedt in werking, ter hoogte van € 25.000,- per overtreding,
met een maximum van twaalf overtredingen en een totaal
bedrag van € 300.000,-. Ook is het bedrijf tegelijkertijd onder
verscherpt toezicht geplaatst. Verscherpt toezicht houdt in dat
er maandelijks met de directie van Harsco wordt gesproken over
de effectiviteit van de te nemen maatregelen. Het effect van
de dwangsommen, met als doel gedragsverandering tot stand
te brengen, heeft geleid tot een vermindering van stofemissies
en -overlast. Vanaf juli 2019 is er geen aanleiding tot nieuwe
verbeuringen geweest.
Tegen zowel de last onder dwangsom van november 2018
als die van januari 2019 liep een bezwaar- en beroepstraject.
De zaak is op 27 juli 2019 bij de rechter behandeld. Op 30
september 2019 heeft de rechtbank Haarlem de provincie
Noord-Holland en OD NZKG in het gelijk gesteld om Harsco
tweemaal een last onder dwangsom op te leggen van in totaal €
450.000,-. De grond voor het besluit ligt in het feit dat bij het
kiepen van slak stofemissies op meer dan twee meter afstand
van de bron zichtbaar waren.
Begin juni 2019 zijn de resultaten van het onderzoek van
het RIVM naar de gezondheidseffecten van grafietemissies
gepubliceerd. Het rapport veroorzaakte veel onrust. Volgens
het rapport bevatten de grafietregens zware metalen en in één
veegmonster zijn ook PAK’s aangetroffen. Voor de metalen lood
mangaan en vanadium is de geschatte blootstelling voor jonge
kinderen zodanig dat dit ongewenst is voor de gezondheid.

29

BETROKKENEN
Partij

Betrokkenheid bij de case

Tata Steel

• Produceert, bewerkt en distribueert hoogwaardig
staal. Bij de staalproductie komt ‘slak’ vrij, dat
wordt verwerkt door Harsco.

Taken en verantwoordelijkheden

Harsco

• Verwerkt slak afkomstig van Tata Steel.

Vergunninghouder en verantwoordelijk voor het
naleven van de stofuitstoot eisen in de vergunning.

Provincie
Noord-Holland

• Bevoegd gezag voor Tata Steel en Harsco.

Bestuurlijk verantwoordelijk voor de verleende milieuvergunning.

ODNZKG

• Voert VTH-taken uit in opdracht van de provincie
Noord-Holland. Houdt toezicht op Tata Steel en
Harsco en treedt handhavend op.

Verleent de milieuvergunning in mandaat van de
provincie Noord-Holland. Houdt toezicht op Tata Steel
en Harsco en treedt handhavend op.

IJmondgemeenten –
gemeenten Beverwijk,
Velsen en Heemskerk

• Betrokken gemeenten bij grafietregens. Grafietregens komen voornamelijk voor in Wijk aan Zee,
gemeente Beverwijk. De IJmondgemeenten zijn
gericht op het bevorderen van de gezondheid, het
welzijn en de veiligheid van de inwoners.

RIVM

• Onderzoek naar de effecten voor de gezondheid
van stofemissies afkomstig van Harsco.

GGD Kennemerland

• Beschermt, bewaakt en bevordert de gezondheid in
Kennemerland.

Rijksoverheid,
Ministerie van IenW

• Stelselverantwoordelijke.

Reflectie van respondenten

De provincie constateert dat de Tata Steel case mede volgt uit

Het proces bij Harsco is inhoudelijk eenvoudig: bij het

het huidige maatschappelijke debat. De samenleving redeneert

kiepen van slak kan door onzorgvuldig handelen stofwolken

breder dan alleen milieu en legt de verbinding met leefbaarheid

ontstaan. Dat is onwenselijk én op grond van de vergunning

en gezondheid. Betrokkenen hebben toegang tot veel meer

niet toegestaan. De zorgen van omwonenden over gezondheid

informatie dan vroeger, ontwikkelen zich als experts en zien de

en aandacht in de media en de Tweede Kamer leggen een

overheid niet per definitie als medestander.

vergrootglas op de case.
Het dossier kwam dan ook heel snel hoog op de bestuurlijke
De rollen van het bevoegd gezag en de omgevingsdienst zijn

agenda. De gedeputeerde ‘milieu’ intensiveerde het overleg met

helder: los van goed overleg is het opleggen van dwangsommen,

de ODNZKG en trok nauw op met de betrokken gemeenten en

naast het inzetten van verscherpt toezicht, in de praktijk de

het ministerie. Ook zijn er op initiatief van de provincie – en in

enige praktische manier voor de OD NZKG om in te grijpen.

samenwerking met de andere overheden – onderzoeken uitgevoerd

Een strafrechtelijk spoor is door het OM geïnitieerd.

om de ernst van de situatie in beeld te brengen en een goede
feitelijke basis onder de (maatschappelijke) discussie te leggen.

Volgens de omgevingsdienst en de provincie is sluiting van
de inrichting geen optie (niet-proportioneel, mede gezien

Hoewel de instrumenten die het bevoegd gezag ter beschikking

de samenhang met het productieproces van Tata Steel). Het

staan effectief blijken te zijn, ziet de provincie wel uitdagingen

dwingend opleggen van maatregelen (zoals het bouwen van

voor het stelsel. Die zitten dan met name in de toenemende

een hal) behoort niet tot de mogelijkheden. De dwangsom

verwevenheid van milieu en gezondheid (zie ook de Omge-

wordt door de omgevingsdienst en de provincie ervaren als een

vingswet) en de maatschappelijke onrust die hieruit kan volgen.

effectief instrument. De toepassing ervan kost wel tijd.

De overheden moeten hiervoor voldoende toegerust zijn.

B

30

De volgende lessen zijn genoemd:
•• De aandacht van de media draagt bij aan de urgentie die

4.4 Case DuPont Chemours
Introductie

het bedrijf voelt om tot oplossingen te komen. Ook geven

Vanaf 2015 is er veel aandacht geweest van omwonenden en de

de betrokken overheden hierdoor meer prioriteit aan het

overheid (gemeenten, provincie, Rijk) voor (de gevolgen van)

dossier.

de emissie van perfluorstoffen (PFOA, GenX) door Chemours

•• De samenwerking tussen de provincie, de Rijksoverheid

in Dordrecht. Tot midden 2015 was dit bedrijf onderdeel van

en de betrokken gemeenten is goed. Er wordt geredeneerd

DuPont. Emissie van perfluorstoffen vond al tientallen jaren

vanuit een gezamenlijke invalshoek en ook lessen

plaats en was vergund, door zowel de provincie als door het Rijk

geformuleerd. Zo is paal en perk gesteld aan de fiscale aftrek

(RWS). Door aandacht vanuit de media kwam de emissie en de

van verbeurde dwangsommen.

mogelijke gevolgen hiervan breed over het voetlicht en ontstond

•• De samenwerking tussen de omgevingsdienst en de

onrust.

provincie is goed. Er was eerst eens in de zes weken overleg,
nu is er wekelijks contact tussen omgevingsdienst en de

Door onderzoek van het RIVM, waaruit bleek dat

gedeputeerde over deze case.

gezondheidseffecten door historische emissie niet uit te

•• De ambtelijke samenwerking tussen de Rijksoverheid en

sluiten waren22, ontstond er veel maatschappelijke zorg over

de provincie voor het informeren van de Tweede Kamer

de gevolgen van de emissie, zowel op de bedrijfslocatie in

verloopt goed.

Dordrecht als bij onderaannemers en bedrijven ‘verderop in de
keten’. Dit leidde tot een aantal vervolgonderzoeken en acties

De volgende aandachtspunten zijn genoemd:

van het bevoegd gezag om de vergunde emissies vanuit het

•• De mogelijkheden om te handhaven zijn relatief beperkt.

bedrijf terug te dringen. Ook was dit aanleiding voor het Rijk

Het opleggen van middelvoorschriften, zoals het verplichten

(IenW) om een aantal structurele maatregelen te nemen.

tot het bouwen van een hal, zou in deze case wellicht
hebben kunnen helpen.

De case DuPont/Chemours hebben wij bestudeerd vanuit het

•• Het is lastig om een voor de overheid kloppend rationeel

thema maatschappelijke zorg. In de case hebben we gekeken

verhaal goed in het maatschappelijk debat te brengen.

naar de manier waarop het bevoegd gezag om kan gaan met
maatschappelijke zorg rondom emissies, in een situatie waarin

Bestuurlijke gevoeligheid

deze binnen de vergunde ruimte bleven. Het is niet uit te

Op basis van dit onderzoek constateren we dat onze

sluiten – gezien de groeiende aandacht voor dit soort kwesties

veronderstelling klopt: de bestuurlijke gevoeligheid van deze

in het maatschappelijke domein – dat dit soort situaties zich

case leidt tot grote bestuurlijke betrokkenheid en nauwe

vaker voor zal doen. De vraag is of dit in het huidige stelsel van

contacten tussen de omgevingsdienst en het bevoegd gezag.

kwaliteitsborging adequaat is op te vangen.

Deze samenwerking wordt door beide partijen positief
beoordeeld. Daarnaast blijkt uit deze case dat bestuurlijke
aandacht en maatschappelijke aandacht bijdragen aan het
vinden van een oplossing (bouwen van een hal), waarbij we
aantekenen dat het gaat om een langdurig proces.

22 https://www.rivm.nl/publicaties/risicoschatting-emissie-pfoa-voor-omwonenden-locatie-dupontchemours-dordrecht-nederland

31

De inzet van VTH

De provincie Zuid-Holland heeft Chemours in het kader van

Door Chemours wordt onder andere PTFE gemaakt, bekend

de aangepaste vergunning opgedragen om informatie aan te

als Teflon. Bij de productie heeft Chemours tot 2013 gebruik

leveren over de bioaccumulatie van GenX-stoffen in vis. Deze

gemaakt van de stof perfluoroctaanzuur (PFOA). Bij het

informatie zou noodzakelijk zijn om de risicogrens voor GenX

productieproces zijn emissies van PFOA vrijgekomen naar

in oppervlaktewater en drinkwater vast te kunnen stellen.

lucht en oppervlaktewater. Ook is PFOA in de bodem

Het bedrijf is van start gegaan met de uitvoering van het

terecht gekomen. In 2012 is PFOA vervangen door de GenX-

onderzoek, maar de gevraagde bioaccumulatiestudie was in het

technologie. Hiervan werd door Chemours aangegeven dat het

voorjaar van 2018 nog niet beschikbaar. Vanwege de urgentie

minder schadelijk was en daarom een goed alternatief was voor

heeft het RIVM, mede op aandringen van de provincie Zuid-

PFOA.

Holland, in opdracht van het ministerie de bandbreedte van de
risicogrenzen voor oppervlaktewater geschat door gegevens voor

In 2013 is de huidige vergunning voor de bedrijven Chemours

PFOA te gebruiken. Op basis van het voorstel van het RIVM

en DuPont afgegeven, waarin uitstoot van de bij GenX-

heeft het Ministerie van IenW op 15 mei 2018 een voorlopige

technologie vrijkomende stoffen FRD-903 en E1 werd vergund.

milieukwaliteitsnorm voor FRD-903 in oppervlaktewater en

Deze vergunning is opgesteld door de Omgevingsdienst Zuid-

drinkwater vastgesteld.

Holland Zuid, die tot juli 2017 in opdracht van de provincie
Zuid-Holland de VTH-taken uitvoerde voor Chemours.

Deze normstelling heeft de provincie Zuid-Holland gebruikt om

Per juli 2017 zijn de VTH-taken voor DuPont/Chemours

eind 2018 opnieuw de vergunning ambtshalve te wijzigingen.

gemandateerd aan de DCMR (als gevolg van de inrichting van

De indirecte lozing van de GenX-stof FRD-903 naar het

de BRZO-omgevingsdiensten).

oppervlaktewater is via deze wijziging verlaagd naar maximaal
140 kg per jaar in 2019 en naar maximaal 20 kg per jaar vanaf

Naar aanleiding van diverse Amerikaanse onderzoeken over

2021. Chemours heeft kort daarna aangekondigd 75 miljoen

gezondheidseffecten van PFOA, uitgestoten door een fabriek

te investeren in de Dordtse fabriek, om onder meer de emissie

van DuPont in Parkersburg in West Virginia (Verenigde

van GenX-stoffen verder terug te dringen. Uiterlijk eind 2020

Staten), zijn in 2015 door de Tweede Kamer vragen gesteld

wil Chemours de emissies van GenX met 99% terugdringen ten

over de gezondheidseffecten van PFOA. Op verzoek van het

opzichte van 2017.

Ministerie van IenW heeft het RIVM vervolgens onderzoek23
gedaan naar de mogelijke effecten van blootstelling aan PFOA

In april 2018 heeft Chemours vanuit de provincie Zuid-

op de gezondheid van omwonenden van de DuPont/Chemours

Holland een last onder dwangsom opgelegd gekregen vanwege

fabriek in Dordrecht. Uit het in maart 2016 gepubliceerde

indirecte lozing van met PFOA verontreinigd afvalwater.

onderzoek bleek dat omwonenden waarschijnlijk langdurig aan

Volgens de provincie en de omgevingsdienst heeft het bedrijf

hogere waarden van PFOA zijn blootgesteld dan de door het

al jaren geen vergunning meer voor het lozen van de stof en

RIVM vastgestelde grenswaarde voor chronische blootstelling.

volgens het bedrijf zelf wordt de stof ook sinds 2013 niet meer

In opdracht van de provincie Zuid-Holland heeft het RIVM in

gebruikt. Toch werd er door de provincie Zuid-Holland PFOA

een vervolgonderzoek gekeken naar de PFOA-gehaltes in het

ontdekt bij een lozing van het afvalwater door Chemours op

bloed bij de omwonenden.

het riool. Tegelijkertijd onderzocht ook Rijkswaterstaat de
directe lozing van het bedrijf op het oppervlaktewater, omdat

Door het RIVM is ook onderzoek gedaan naar de gevolgen

hier kleine hoeveelheden GenX-stoffen en PFOA in werden

van de GenX-stoffen FRD-903 en E124. Omdat het RIVM geen

aangetroffen. Om een illegale directe lozing van PFOA en

zekerheid kon geven over de gevaareigenschappen van deze

GenX te voorkomen, heeft Rijkswaterstaat namens de minister

stoffen, heeft de provincie Zuid-Holland op 18 april 2017

van IenW in het voorjaar van 2019 een ontwerp-vergunning

besloten tot het aanscherpen van de vergunning voor beide

gepubliceerd welke lozing van kleine hoeveelheden GenX en

stoffen. De hoeveelheid FRD-903 en E1 die naar de lucht

PFOA onder voorwaarden toestaat. Met deze vergunning is de

uitgestoten mag worden is aanzienlijk verlaagd, als ook de

lozing “in zicht”, worden eisen gesteld aan het bedrijf om ook

hoeveelheid FRD-903 die geloosd mag worden op het water (E1

zelf te meten en is een minimalisatie-verplichting opgenomen

wordt niet geloosd op water).

om de lozing van deze stoffen in de toekomst verder terug te
dringen. De vergunning is in de zomer van 2019 definitief

23 https://www.rivm.nl/publicaties/risicoschatting-emissie-pfoa-voor-omwonenden-locatie-dupontchemours-dordrecht-nederland
24 https://www.rivm.nl/publicaties/evaluation-of-substances-used-in-genx-technology-by-chemours-dordrecht

geworden.

B

32

Ondertussen onderzocht de Inspectie Leefomgeving en

TIJDLIJN VTH

Transport (ILT) de verwerking van afvalstromen van Chemours

April 2017

Naar aanleiding van het RIVM rapport van december 2016 besloot de provincie Zuid-Holland
tot aanscherpen van de vergunning op zowel
FRD-903 als E1. Die aangescherpte vergunning
is sinds 18 april 2017 van kracht.

Juni 2018

De Inspectie Leefomgeving en Transport publiceert haar onderzoek naar GenX-emissies bij
de afvalverwerking.

Juli 2017

Sinds 1 juli 2017 voert de DCMR in opdracht
van de provincie Zuid-Holland VTH-taken uit
bij de bedrijven Chemours en Dupont. Tot 1
juli 2017 werden die taken uitgevoerd door
de OZHZ. De reden dat OZHZ vanaf 1 juli niet
meer de VTH-taken uitvoert, is dat de Rijkoverheid wil dat VTH voor risicovolle industriële
bedrijven bij gespecialiseerde omgevingsdiensten wordt ondergebracht.

2018

In 2018 heeft de provincie een ingenieursbureau gevraagd een studie te doen naar de
technische en economische haalbaarheid van
het verminderen van de uitstoot van fluorkoolwaterstoffen door Chemours. Volgens de studie van het ingenieursbureau kan Chemours
met behulp van geavanceerde technieken per
2024 de uitstoot van de meeste fluorkoolwaterstoffen met circa 99% verminderen.

April 2018

Last onder dwangsom wordt opgelegd aan
Chemours vanwege indirecte lozing van
PFOA-houdend afvalwater.

Mei 2018

Op basis van het voorstel van het RIVM
heeft het Ministerie van IenW op15 mei 2018
een voorlopige milieukwaliteitsnorm voor
FRD-903 in oppervlaktewater en drinkwater
vastgesteld. De voorlopige milieukwaliteitsnorm wordt ingezet om te komen tot een
ambtshalve wijziging van de vergunning voor
Chemours.

September 2018

Chemours maakt bekend 75 miljoen euro te
gaan investeren in de fabriek in Dordrecht,
met als doel een verlaging van alle emissies
van organische gefluoreerde stoffen. Tegen
eind 2020 moet er een verlaging zijn met 99%
van de totale GenX-uitstoot, vergeleken met
2017.

December 2018

De ambtshalve gewijzigde vergunning is onherroepelijk. Via deze ambtshalve wijziging is
de hoeveelheid FRD-903, die via het rioolwater
geloosd mag worden, teruggebracht van ruim
2.000 kg per jaar sinds 2017 naar 140 kg per
jaar vanaf 2019 en verder tot maximaal 20 kg
per jaar vanaf 2021.

Mei 2019

Rijkswaterstaat start een vergunningverleningsprocedure voor het legaliseren van
directe lozing van GenX-stoffen en PFOA door
Chemours op de Beneden Merwede. Rijkswaterstaat is daarbij tot de conclusie gekomen
dat de lozing past binnen het beleidskader
en dat daarom een vergunning kan worden
afgegeven. De vergunning is op 28 september
2019 definitief geworden.

Juni 2019

N.a.v. de uitkomsten van de studie van het
ingenieursbureau wijzigt de provincie de vergunning opnieuw om daarmee vanaf 2020 de
vergunde emissies van Chemours significant
te reduceren. De ontwerpvergunning hiervoor
ligt sinds 6 juni 2019 zes weken ter inzage.

en de emissies van GenX-stoffen naar de leefomgeving bij
de afvalverwerking25. Dit naar aanleiding van een motie van
de Tweede Kamer (28089- nr. 58/vergaderjaar 2017-2018).
In die motie wordt verzocht om de bestemming van GenXhoudend afval afkomstig van Chemours inzichtelijk te maken.
De ILT concludeert dat op verschillende plekken in de keten
emissies van FRD-stoffen naar de leefomgeving plaatsvinden,
maar de beschikbare informatie is niet toereikend om dit
precies in beeld te brengen. Daarnaast concludeert ILT dat
een wettelijk kader (grotendeels) afwezig is en dat er tot voor
kort geen normenkader was voor de FRD-stoffen (GenX).
De huidige situatie (najaar 2019) is dat er een ontwerpbesluit
voor de ambtshalve wijziging van de vergunning ter inzage
ligt voor het verlagen van de vergunde emissies naar de lucht
van Chemours. In 2018 heeft de DCMR namens de provincie
Zuid-Holland een ingenieursbureau gevraagd onderzoek te
doen naar de technische en economische haalbaarheid van het
verminderen van de uitstoot van organische fluorverbindingen
door Chemours. De reden dat de provincie dit aan een
ingenieursbureau heeft gevraagd, is dat het verzoek van de
DCMR aan het bedrijf om het onderzoek zelf te doen volgens de
DCMR niet naar behoren was uitgevoerd. Volgens de studie kan
Chemours met geavanceerde technieken per 2024 de uitstoot
van diverse organische fluorverbindingen met gemiddeld 99%
terugdringen. Naar aanleiding van de uitkomsten van het
onderzoek heeft de provincie Zuid-Holland in juni 2019 de
ontwerpbeschikking van de ambtshalve wijziging gepubliceerd.
De emissies naar de lucht van de GenX-stoffen FRD-903 en E1
worden hiermee per 1 januari 2020 met 95% verlaagd en per
1 januari 2021 met 99% ten opzichte van de emissiewaarden
die nu vergund zijn. De DCMR verwacht namens de provincie
Zuid-Holland in het najaar van 2019 een definitief besluit te
nemen.
TIJDLIJN VTH
2012

Sinds 2012 wordt de GenX-techniek ter vervanging van PFOA gebruikt. Dit is vergund op
basis van een milieu neutrale wijziging.

2013

De geldende vergunning voor de bedrijven
Chemours en DuPont is afgegeven in 2013.

Maart 2016

RIVM rapport: Het is waarschijnlijk dat omwonenden langdurig aan hogere waarden van
PFOA zijn blootgesteld dan de door het RIVM
nieuw vastgestelde grenswaarde voor chronische blootstelling. Dit zegt het RIVM in zijn
rapport van 24 maart 2016.

December 2016

RIVM rapport: Naar verwachting geen risico
voor omwonenden bij huidig emissieniveau
van GenX-stoffen. Wel onzekerheid over bepaalde effecten.

25 Inspectie Leefomgeving en Transport (2018) Afvalstromen van Chemours: Onderzoek naar GenX-emissies bij de afvalverwerking

33

BETROKKENEN
Partij

Betrokkenheid bij de case

Taken en verantwoordelijkheden

Chemours Netherlands
B.V. (sinds 2015, daarvoor Dupont)

• Eigenaar chemiebedrijf in Dordrecht.

De B.V. is verantwoordelijk voor naleving van wet- en
regelgeving.
Aandeelhouders beslissen over investeringen.

DCMR

• Voert VTH-taken uit in opdracht van de provincie
Zuid-Holland.

Verlenen vergunning, toezichthouden en handhaven.

Omgevingsdienst ZHZ

• Voerde VTH-taken uit in opdracht van de provincie
Zuid-Holland tot 1 juli 2017.

Provincie Zuid-Holland

• Bevoegd gezag Wet milieubeheer.

GS hebben de bevoegdheden voor het verlenen van
een vergunning, het toezicht houden en handhavend
optreden gemandateerd aan de omgevingsdiensten.

Rijkswaterstaat

• Bevoegd gezag Waterwet voor Rijkswateren

Minister IenW verleent de watervergunning.

Gemeente Dordrecht

• Plaats waar Chemours gevestigd is.

Burgemeester is verantwoordelijk voor de veiligheid.
Gemeente stelt bestemmingsplan vast.

Openbaar Ministerie

• Uitvoeren van onderzoek naar PFOA bij Chemours

Rijksoverheid,
Ministerie van IenW

• Stelselverantwoordelijke.

Reflectie van respondenten

De volgende lessen zijn genoemd:

Uit de gesprekken komt een overwegend positief beeld naar

•• Intensieve en constructieve samenwerking tussen alle

voren over de inzet van VTH waarbij de samenwerking

betrokkenen. Er zijn veel betrokkenen, vanuit de gemeenten,

tussen de gemeente, de omgevingsdienst, het bevoegd gezag

de Omgevingsdienst, de provincie, Rijkswaterstaat en IenW.

(provincie Zuid-Holland) en de Rijksoverheid in het oog

Om goed samen te werken is coördinatie nodig. Zo is vanuit

springt. Tegelijkertijd valt op dat de armslag van het VTH-

de Rijksoverheid en de provincie één hoofdaanspreekpunt

instrumentarium in deze case beperkt was. Het bevoegd gezag

aangewezen, waarbij betrokkenen ook onderling korte

en de omgevingsdienst constateren dat wet- en regelgeving

lijntjes hebben.

niet altijd toereikend bleek om de vergunning aan te passen.
In het programma (potentieel) Zeer Zorgwekkende Stoffen
((p)ZZS), wat mede naar aanleiding van deze case is gestart,
wordt beleid ontwikkeld om dergelijke stoffen zoveel mogelijk
uit de leefomgeving te weren. Mogelijk leidt dit tot meer
mogelijkheden om hierop te sturen in regelgeving.

•• Capaciteit en organisatie:
-- De provincie heeft capaciteit vrijgemaakt voor de
coördinatie en aansturing van de case.
-- De DCMR heeft een projectleider aangesteld die schakelt
met de provincie, de interne afstemming coördineert en
afstemt met externe betrokkenen.
-- Een robuuste omgevingsdienst waarin de benodigde

De gemeente wijst erop dat het VTH-stelsel in principe voldoet.

specialisaties aanwezig zijn. In dit licht is door enkele

Het stelsel heeft een stress test ondergaan en is overeind

betrokkenen het overdragen van het dossier van de

gebleven. De emissie is aangepakt. Niet alleen in Dordrecht

Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid naar DCMR als

maar ook elders in het land. Wel is het zaak om meer aan de

positief ervaren.

voorkant van het proces te komen, met andere woorden als
bevoegd gezag voordat er incidenten zijn al inzicht te hebben in
stoffen en mogelijke milieueffecten. Er wordt immers op veel
meer plaatsen met (p)ZZS gewerkt. Daarbij wijst de gemeente
ook op de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven. Ook
bedrijven die werken met dit soort stoffen moeten zich bewust

-- Het Rijk heeft capaciteit vrijgemaakt zodat
dossierhouders van de relevante beleidsterreinen mee
konden draaien in de case.
•• Bestuurlijk vóór de case als geheel gaan staan, niet de
betrokkenheid afbakenen tot het eigen gebied/werkveld.
•• Gebruikmaking van wettelijke instrumenten (of

worden van de sentimenten in de samenleving. Ook zij zullen

bevoegdheden). Zo heeft de provincie in 2018 een

zich pro-actiever op moeten stellen en zo werken aan het

ingenieursbureau gevraagd de technische en economische

draagvlak voor hun aanwezigheid. Zo geeft DuPont/Chemours

haalbaarheid te onderzoeken van het verminderen van

nu bijvoorbeeld periodiek rondleidingen aan kleine groepen

de uitstoot van organische fluorverbindingen, opdat de

bewoners om meer inzicht te geven in de productieprocessen

uitkomsten hiervan houvast geven voor het aanpassen van

van het bedrijf.

de vergunning. De vergunning staat op dit moment open
voor bezwaar en beroep.

B

34

vragen aan RIVM resp. door een tijdelijke normstelling lijkt

4.5 Case Bedrijf X
Introductie

meer juridische grond te zijn ontstaan voor het aanscherpen

Bedrijf X verwerkt vloeibare eierproducten tot poederproducten.

van de vergunning.

Bij dit proces blijven de eierschalen als afvalproduct over. Een

•• De betrokkenheid van de Rijksoverheid: door extra advies te

•• De basis op orde hebben: een Nota VTH, het

verzoek van het bedrijf om de eierschalen te verwerken is volgens

uitvoeringsprogramma, de handhavingsstrategie en

het bedrijf door de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit

zorgvuldig opgestelde vergunningen.

(NVWA) afgewezen vanwege risico’s op besmetting met salmonella. Door de omgevingsdienst is de afwijzing opgepikt, wat

De volgende aandachtspunten kwamen naar voren:

als een gemiste kans werd gezien. De case werd als een mooi

•• Beperkte mogelijkheden vanuit wet- en regelgeving, zoals

voorbeeld gezien voor de transitie naar circulaire economie. Door

bovenstaand omschreven, komt naar voren als belangrijkste

de omgevingsdienst is dan ook opvolging aan de case gegeven.

knelpunt.
•• Ketentoezicht zit niet in het stelsel ingebakken, zo bevestigt

De case hebben wij bestudeerd vanuit het thema sturen op

ook het onderzoek van de ILT. De uitstoot van stoffen loopt

doelen. De beleids- en uitvoeringscyclus die de wet voorschrijft

via afvalstromen, water (direct en indirect) en de lucht

is bedoeld om vanuit maatschappelijke doelen tot uitvoering te

en kan via RWZI’s, de rivier en drinkwaterpunten weer

komen. Het plan van Bedrijf X sluit aan bij maatschappelijke

in het drinkwater terecht komen. Hier zijn verschillende

doelen, maar werkprocessen zijn vermoedelijk nog niet op een

organisaties bij betrokken en voor verantwoordelijk. Ook

dergelijk voorstel ingericht. De vraag is of deze cyclus ook in

vindt de uitstoot van GenX-stoffen deels via afnemers

nieuwe situaties werkt en hoe de omgevingsdienst en bevoegd

van Chemours plaats (via producten maar ook zeker via

gezag omgaan met nieuwe situaties.

afvalstromen). Deze puzzel is in de case Dupont/Chemours
geleidelijk gelegd, ook in het kader van (p)ZZS, waardoor

De inzet van VTH

meer duidelijkheid ontstond over de keten, al is deze nog

Tijdens een Wabo-controle in 2017 komt het een

steeds niet geheel in beeld.

toezichthouder van de omgevingsdienst ter ore dat Bedrijf
X eierschalen niet mag verwerken, omdat er risico zou

Maatschappelijke zorg

zijn op salmonellabesmetting. De toezichthouder en het

Uit deze case komt naar voren dat maatschappelijke zorg

bedrijf vinden dit een gemiste kans, hij weet dat door

bijdraagt aan de urgentie die bij de overheid en bij het

verhitting salmonellabesmetting kan worden uitgesloten.

bedrijf wordt gevoeld om tot oplossingen te komen. De

Door de eierschalen te verwerken en (nieuwe) producten te

gevoelde urgentie vanuit de overheid leidde tot het inzetten

ontwikkelen, kan bovendien afval worden voorkomen. Dit

van veel capaciteit, ook vanuit de Rijksoverheid, wat in

sluit aan bij de wens van de provincie en de gemeente om

deze case duidelijk een les was. Daardoor ontstond meer

beleidsmatig de circulaire economie te ondersteunen.

handelingsperspectief in de case (o.a. door de tijdelijke
normstelling) en werd doorgepakt naar andere bedrijven met

De toezichthouder heeft deze case met enkele collega’s bespro-

het programma (p)ZZS. Bij de inzet van capaciteit wordt de

ken, wat leidde tot het oprichten van een team dat deze case

kanttekening geplaatst dat dit niet voor ieder bedrijf mogelijk

onder de loep nam. Het team bestaat uit de betreffende toezicht-

is, terwijl bij andere bedrijven misschien sprake is van

houder, een vergunningverlener, een beleidsmedewerker en een

gezondheidsrisico’s waar we geen weet van hebben.

jurist. De oprichting van dit team was mogelijk, doordat medewerkers van de omgevingsdienst een deel van hun tijd naar eigen

Verder leidt de maatschappelijke zorg ertoe dat er veel partijen

inzicht kunnen inzetten, naast de taken die zij hebben in het

nauw bij de case betrokken zijn, ook al hebben zij geen

primaire VTH-proces. Bovendien sloot de case aan bij circulaire

directe rol in het VTH-proces. Dit vraagt om transparantie en

beleidsprocessen, waar de omgevingsdienst bij betrokken is.

uitvoerige communicatie, waarbij wordt opgemerkt dat de ratio
soms uit de discussie verdwijnt.

Door het team is langs verschillende routes geprobeerd

Maatschappelijk is de teneur deze stoffen uit te sluiten, maar

opvolging aan de case te geven. Zo is er in de eerste plaats

bij elk industrieel proces is sprake van emissies.

contact gezocht met de Nederlandse Controle Autoriteit Eieren
(NCAE). De NCAE verwees door naar de Nederlandse Voedselen Warenautoriteit (NVWA). De NVWA heeft de mogelijkheid
onderzoek te doen naar – en een oordeel te geven over –
geschiktheid voor humaan gebruik.

35

Toen het contact via de formele route geen reactie opleverde,

Ook is de omgevingsdienst zich gaan verdiepen in de

is via persoonlijke connecties contact gelegd. Uiteindelijk heeft

juridische context van de case. Er is gezocht naar ruimte in

de omgevingsdienst medewerkers bij de NVWA enthousiast

de Verordening EG 1069/2009, de verordening voor dierlijke

gekregen om nogmaals naar het plan van Bedrijf X te kijken.

bijproducten. De huidige situatie is dat Bedrijf X weer om tafel
zit met de NVWA.

Bijproducten van eieren, met inbegrip
van eierschalen, zijn categorie-3
materialen als bedoeld in de Verordening
EG 1069/2009. Dit hoeft geen afval
te zijn. Zo zijn er afgeleide producten
mogelijk, o.a. op cosmetisch gebied.
Ook andere producten (andere dan in de
verordening benoemd) kunnen een optie
zijn met goedkeuring van het bevoegd
gezag NVWA.

TIJDLIJN VTH
2017/2018

Een toezichthouder van de omgevingsdienst
bezoekt Bedrijf X voor een controle. De toezichthouder hoort van het bedrijf dat zij graag
eierschalen willen verwerken, maar hier geen
toestemming voor hebben gekregen van de
Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit.

2017/2018

De toezichthouder van omgevingsdienst legt
dit signaal terug in de eigen organisatie en
besluit samen met enkele collega’s hier opvolging aan te geven.

2018

Omgevingsdienst zoekt toenadering tot de
NCAE en de NVWA, eerst via de formele weg
en later via individuele contacten, en krijgt uiteindelijk medewerkers bereid nogmaals naar
het plan van Bedrijf X te kijken.

2018

Medewerkers van de omgevingsdienst zijn
zich gaan verdiepen in de juridische context
van de case en hebben gezocht naar ruimte in
de verordening voor dierlijke bijproducten.

BETROKKENEN
Partij

Betrokkenheid bij de case

Taken en verantwoordelijkheden

Bedrijf X

• Produceert ei-producten en nam initiatief tot het verwerken van
eierschalen.

Verantwoordelijk voor de productie van
veilige en betrouwbare voedingsmiddelen
op grond van de Warenwet.

Omgevingsdienst

• Voert VTH-taken uit in opdracht van de provincie en de gemeente.
• Ondertekende Grondstoffenakkoord circulaire economie (2017).
• Bereid voor enkele gemeenten beleid voor en voert dit ook uit.

Gemeente

• Wabo bevoegd gezag o.b.v. de Wabo voor de vestiging van
Bedrijf X.
• Beleidsmatige ambitie om circulaire economie te steunen.

Provincie

• Beleidsmatige ambitie om circulaire economie te steunen. Ondertekende Grondstoffenakkoord circulaire economie (2017).

Nederlandse Voedsel
en Warenautoriteit
(NVWA)

• Houdt toezicht op veilige voedselproductie en -verkoop op basis
van de Warenwet. Bevoegd gezag verordening dierlijke bijproducten.

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (VWS)

• Verantwoordelijk voor voedselveiligheid en de regelgeving daarover in de Warenwet (Nederlandse doorvertaling van Europese
regelgeving in de Algemene Levensmiddelen Verordening).
• Samen met het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) beleidsmatig verantwoordelijk voor NVWA.
• Kabinet nam initiatief voor Grondstoffenakkoord circulaire economie (2017) en ondertekende deze.

Europese Unie

• Verantwoordelijk voor Europese afspraken en regelgeving over
voedselveiligheid: Algemene Levensmiddelen Verordening.

Verlener van Verordening EG 1069/2009, de
verordening voor dierlijke bijproducten.

B

36

Reflectie van respondenten

De volgende aandachtspunten kwamen naar voren:

Uit het gesprek met de omgevingsdienst komt een groot

•• De omgevingsdienst merkt dat gemeenten sterk focussen op

commitment op deze case naar voren. Veel overheden hebben

de energietransitie en vreest dat de aandacht en capaciteit

beleid op circulaire economie, maar de praktijkvoorbeelden zijn

die hiernaar uitgaat ten koste kan gaan van circulaire

tot nu toe beperkt. Toen deze case zich voordeed was dat voor
de omgevingsdienst aanleiding om deze actief op te pakken.

economie.
•• Er is nog geen voldragen kennis en kennisinfrastructuur

De omgevingsdienst zag de case als kans om te experimenteren

over circulaire economie en VTH, daardoor moet ieder voor

met en de basis te leggen voor toekomstige werkprocessen en

zich het wiel uitvinden. Ook zijn er nog geen kaders voor

kennisopbouw van haar medewerkers. De omgevingsdienst
heeft de case opgepakt vanuit een lerende en onderzoekende

uitvoering.
•• Er is op dit moment geen samenwerking tussen de

houding en met een grote mate van zelfstandigheid op

verschillende bevoegde gezagen en het bedrijf bij de start

werkvloerniveau. Bevoegde gezagen en management zijn niet

van het project c.q. een nieuw initiatief. In deze case kwam

(direct) betrokken.

de samenwerking tussen de OD en de NVWA moeizaam tot
stand. Dit is oplosbaar door het formeren van een team bij

De provincie, die niet betrokken was bij deze case, bevestigt dat

de start van het project waarbij allen vertegenwoordigd zijn

het van wezenlijk belang is dat omgevingsdiensten de ruimte

en inzetten op de opbouw van een netwerk.

hebben om te onderzoeken en te leren, om adequaat op de circulaire economie in te kunnen spelen. Als het om de circulaire

Sturen op doelen

economie gaat lopen wet- en regelgeving volgens respondenten

De case is onderzocht vanuit de veronderstelling dat het

achter, maar er is bijna altijd ruimte om tot oplossingen te

voorstel van Bedrijf X aansluit bij maatschappelijke doelen,

komen door grenzen op te zoeken of te verleggen. Dit vraagt

maar dat werkprocessen nog niet op een dergelijk voorstel zijn

wel meer dan het doorlopen van de reguliere werkprocessen. In

ingericht. Daarbij stelden we de vraag of de beleids- en uitvoe-

de regel is daar een nauwe samenwerking tussen omgevings-

ringscyclus ook in nieuwe situaties werkt. De bijzonderheid van

dienst en bevoegd gezag voor nodig.

deze case blijkt erin te liggen dat niet de opdrachtgevers voor
de omgevingsdienst bevoegd gezag zijn voor het betreffende

De volgende lessen zijn genoemd:

plan, maar de NVWA. De omgevingsdienst is er in dit geval in

•• De toezichthouder van de omgevingsdienst stuitte toevallig

geslaagd de NVWA bereid te vinden het voorstel opnieuw te

op deze case en was in staat de verbinding te leggen met

overwegen. De gedreven, oplossingsgerichte houding van de

beleidsuitgangspunten van bevoegde gezagen. Ook kon

betrokken medewerkers en de ruimte die zij hebben om meer

diegene vanuit zijn expertise inschatten dat de genoemde

dan alleen primaire VTH-taken uit te voeren, hebben ertoe

belemmering vanuit regelgeving (risico op salmonella) in de

geleid dat dit mogelijk was. Tegelijkertijd zou deze case niet

praktijk op te lossen zou zijn.

in alle omgevingsdiensten op deze manier opgepakt zijn. Juist

•• Medewerkers van de omgevingsdienst kregen de tijd om dit

omdat wet- en regelgeving nog niet zijn ingericht op de circu-

project op te pakken, naast het uitvoeren van primaire VTH-

laire economie, is het belangrijk dat medewerkers tijd krijgen en

taken. 70% van hun tijd voeren medewerkers de primaire

de competentie hebben om te zoeken naar ruimte in regels.

VTH-taken uit, 30% van de tijd bestaat uit verdieping of zelf
geformuleerde projecten. Daar wordt door medewerkers zelf
sturing aan gegeven.
•• De omgevingsdienst deelt de lessen in verschillende gremia.
Zo is er een landelijke werkgroep van vergunningverleners
in het kader van het landelijk afvalstoffenplan (LAP).
Het LAP geeft een toetsingskader voor afvalstoffen in
vergunningen. Daarbij wordt circulaire economie steeds
meer meegenomen. Dat helpt vergunningverleners en
handhavers en hun opdrachtgevers om prioriteiten te
bepalen.

37

4.6

Case afvalverwerker - overlast door uitstoot
van rook
Introductie

De storing is aanleiding geweest voor het oprichten van een

Centraal staat een inzamelaar en verwerker van afval. Bij

de oorzaken van de verhoogde dioxine-uitstoot. Vervolgens

de verbranding van afval wordt energie opgewekt in de

heeft de klankbordgroep een pakket van maatregelen

verbrandingsinstallatie gelegen aan de rand van gemeente X. De

opgesteld om de installatie te verbeteren en veiliger te maken.

installatie levert zowel warmte als elektriciteit. Omwonenden

Verschillende technische aanpassingen zijn doorgevoerd,

klagen over overlast door uitstoot van rook en hebben zorgen

procedures zijn geoptimaliseerd en diverse onderzoeken zijn

over de hun gezondheid. Recent heeft de gemeenteraad een

uitgevoerd, onder andere door de ILT. In het voorjaar van 2019

onderzoek laten doen naar de mogelijkheden en consequenties

zijn de laatste verbeteringen aan de installatie afgerond en is de

van bedrijfsbeëindiging. Uit het onderzoek is naar voren

fase-2-werkgroep opgeheven.

fase-2-werkgroep en heeft geleid tot Kamervragen. Deze
klankbordgroep heeft in de eerste plaats onderzoek gedaan naar

gekomen dat sluiting van de installatie om meerdere redenen
niet haalbaar bleek. De provincie is bevoegd gezag.

Als gevolg van de onrust rondom de case heeft het onderwerp
geregeld op de politieke agenda gestaan. De gemeenteraad en

Wij onderzochten de case om lessen op te halen voor het stelsel

provinciale staten waren nauw betrokken. Zij zijn veelvuldig

van kwaliteitsborging. Voor deze case koppelen we dit aan het

geïnformeerd en ook zijn er gezamenlijke bijeenkomsten

thema horizontale verantwoording en interbestuurlijk toezicht.

geweest. Het functioneren van de inrichting en het toezicht

De wet VTH voorziet in borging van de kwaliteit van uitvoering

erop lagen onder het vergrootglas van de gemeenteraad en

door horizontale verantwoording en interbestuurlijk toezicht.

de provinciale staten. Beide gremia hebben ook ruimschoots

De principes hiervoor zijn vastgelegd in de Wet revitalisering

middelen beschikbaar gesteld voor het uitvoeren van

generiek toezicht. In voorliggende situatie zijn college en

aanvullende onderzoeken.

raad van de gemeente nadrukkelijk betrokken, maar is de
provincie bevoegd gezag. De verantwoordelijk gedeputeerde

Ondanks de storingen is steeds gebleken dat de installatie

legt verantwoording af aan Provinciale Staten. ILT is betrokken

volgens de vergunning werkt en dat de storingen geen

geweest als interbestuurlijk toezichthouder en heeft getoetst of

significante impact op de leefomgeving en op de gezondheid

de provincie haar VTH taak conform beleid en regelgeving heeft

van omwonenden hebben gehad. Het onderzoek in het kader

uitgevoerd.

van interbestuurlijk toezicht door de ILT (naar aanleiding van
de ontstane onrust en Kamervragen) over de taakuitvoering

De inzet van VTH

door de provincie op het gebied van vergunningverlening,

Sinds maart 2011 is de installatie in gebruik. Van meet af aan

toezicht en handhaving (VTH) heeft uitgewezen dat er geen

bestond er weerstand tegen de komst van de installatie. Bij

sprake was van taakverwaarlozing. Dit stelde de omgeving

verschillende storingen die de afvalverwerker heeft gekend

echter niet gerust.

sinds ingebruikname, is meermaals uitstoot van rook zichtbaar
geweest. De ongerustheid van omwonenden richt zich op de

Naar aanleiding van hun onderzoek naar deze case heeft de ILT

gevolgen voor de luchtkwaliteit en gezondheidseffecten van

geïnventariseerd of dioxine uitstoot ook elders in het land kan

de afvalverwerker. Volgens betrokkenen is er niet altijd goed

plaatsvinden bij vergelijkbare installaties. Deze inventarisatie

gecommuniceerd in het geval van storingen, waardoor de

is gedaan via de landelijke werkgroep Stookinstallaties

onrust verder groeide.

(vanuit beleidsdirectie van IenW) met provincies en
omgevingsdiensten.

Een grote storing vond plaats in het najaar van 2015. In
december van dat jaar bleek uit analyses van de meetresultaten

Inmiddels is de procesgang verder geoptimaliseerd en heeft

van de continue dioxinemeting dat verhoogde concentraties

de inrichting geïnvesteerd in het borgen van de kwaliteit van

dioxine zijn uitgestoten. Uit vervolgonderzoek van de GGD

de installatie. De grootste opgave op dit moment is gericht

bleek dat er geen risico voor de volksgezondheid is geweest.

op het wegnemen van de onrust in de samenleving, vooral

Desondanks was de maatschappelijke onrust groot.

in het geval storingen optreden. Het verbeteren van het
omgevingsmanagement door het bedrijf wordt als sleutel
gezien. De overheden ondersteunen het bedrijf daarbij.

B

38

TIJDLIJN VTH

TIJDLIJN VTH

Maart 2011

De installatie wordt in maart 2011 in gebruik
genomen.

Juli 2011

Het bedrijf, de gemeente en de provincie ondertekenen een communicatieprotocol met als
doel om de inwoners proactief, transparant en
snel te informeren in het geval van incidenten
en ongewone voorvallen.

Juli 2014

Augustus 2015

Start begeleidingsgroep luchtkwaliteitsonderzoek Harlingen. De begeleidingsgroep richt
zich op het komen tot een gedragen onderzoek naar de luchtkwaliteit. De aanleiding voor
het doen van onderzoek ligt in de vondst van
dioxines in eieren van particuliere kippenhouders in Harlingen.
Start ‘continue dioxinemeting’ in opdracht van
de gemeente. De continue dioxinemeting is
gefinancierd door de provincie.

Februari 2016

IBT onderzoek uitgevoerd door het ILT naar de
uitvoering van VTH-taken door het bevoegd gezag (provincie) naar aanleiding van de verhoogde dioxine-uitstoot in oktober 2015.

September 2016

Storing in september 2016 met verhoogde
dioxine concentraties als gevolg.

November 2016

Start luchtkwaliteitsonderzoek en zoutzuuronderzoek op leefniveau in de omgeving van de
installatie. Aanleiding voor het onderzoek is de
vondst van dioxines in eieren van particuliere
kippenhouders in Harlingen in 2014.

November 2017

Afronding luchtkwaliteitsonderzoek op leefniveau. Uit het onderzoek is gebleken dat de
lucht in Harlingen goed is en dat er geen extra
gezondheidsklachten te verwachten zijn.

Maart 2018

Opheffen begeleidingsgroep na afronding van
luchtkwaliteitsonderzoek op leefniveau.

Oktober 2015

Storing op 1 en 2 oktober 2015 met verhoogde
dioxineconcentraties als gevolg.

Juli 2018

December 2015

Meetresultaten van de ‘continue dioxinemeting’ laten zien dat er in oktober verhoogde
dioxine waarden zijn geconstateerd in de
uitstootgassen.

De gemeenteraad besluit een onderzoek uit te
voeren naar de gevolgen van de sluiting van de
inrichting.

Maart 2019

Het onderzoek naar de juridische, financiële
en economische gevolgen van een mogelijke
sluiting van de installatie is afgerond. Op juridisch, financieel en economisch gebied wordt
sluiting onrendabel geacht. De aanbeveling
vanuit het rapport is dat het bedrijf sterk moet
inzetten op omgevingsmanagement.

Mei 2019

Opheffen fase-2-werkgroep na afronding verbetertraject van de installatie.

Januari 2016

Januari 2016

Uit nader onderzoek blijkt dat tijdens de
storing van oktober verhoogde concentraties
dioxine zijn uitgestoten. Op basis van de
beschikbare gegevens concludeert de GGD
dat er geen risico voor de volksgezondheid is
geweest.
Start van fase-2-werkgroep gericht op het
analyseren van de oorzaken van de verhoogde dioxine-uitstoot en het opstellen van een
pakket van maatregelen ter verbetering van de
installatie.

BETROKKENEN
Partij

Betrokkenheid bij de case

Taken en verantwoordelijkheden

Provincie

• Wabo bevoegd gezag.

Verlener van de omgevingsvergunning.

Omgevingsdienst

• Voert VTH-taken uit in opdracht van de provincie.

Inrichting

• Afvalverwerkingsbedrijf.

Gemeente

• Bevorderen van het welzijn en de veiligheid van de
inwoners van de gemeente. Gezamenlijk met de
andere gemeenten eigenaar van de afvalverwerker.

Begeleidingsgroep
Luchtkwaliteits­
onderzoek bestaande
uit deskundigen en
vertegenwoordigers
vanuit de bevolking.

• Adviseren over onderzoeken naar de luchtkwaliteit
in de gemeente en omgeving.

Fase-2-werkgroep,
bestaande uit
vertegenwoordigers
van de provincie,
de gemeente, de
omgevingsdienst,
het bedrijf, de
Begeleidingsgroep (BG)
en de GGD.

• Betrokken bij het verbetertraject van de installatie.

ILT

• Toezichthouder IBT.

Rijksoverheid,
Ministerie van IenW

• Stelselverantwoordelijke.

Verantwoordelijk voor het bestemmingsplan.

Onderzoek naar taakverwaarlozing VHT-taken door
bevoegd gezag.

39

Reflectie respondenten

De volgende lessen zijn genoemd:

De afvalverwerker heeft vanaf het prille begin op weinig

•• De vergunningenprocedure is in deze case zorgvuldig verlopen.

draagvlak onder de bevolking kunnen rekenen. Zo is er

Ook is er nauwgezet toezicht gehouden. Hier zijn voldoende

een belangengroep opgericht met als enige doel de komst

middelen voor vrij gemaakt. De maatschappelijke onrust heeft

van de inrichting te verhinderen. Dit geluid klonk ook

geleid tot extra focus op de inzet van VTH in deze case.

door in de gemeenteraad en in provinciale staten. De

•• Zowel provinciale staten als de gemeenteraad volgden de

vergunningenprocedure is desalniettemin goed doorlopen.

ontwikkelingen nauwgezet. Het horizontaal toezicht werd

De inrichting paste in het bestemmingsplan en aan alle

daarmee actief ingevuld.

milieunormen is voldaan. Er zijn diverse procedures gevoerd,

•• Het interbestuurlijk toezicht is ingezet waarbij de eerste

maar uiteindelijk is de vergunning verleend en de centrale in

twee stappen van de interventieladder zijn doorlopen. De

bedrijf genomen.

conclusie was dat er geen sprake was van taakverwaarlozing.
•• De betrokkenheid van ILT heeft in deze case geleid

De maatschappelijke onrust verdween daardoor niet. Mede

tot terugkoppeling naar beleid en acties naar andere

door de incidenten en ongelukkige communicatie vanuit het

omgevingsdiensten en provincies met AVI’s om soortgelijke

bedrijf nam deze eerder toe. Hierdoor kwam de inrichting onder

incidenten te voorkomen.

het vergrootglas van zowel de gemeenteraad als provinciale
staten te liggen.

De volgende aandachtspunten zijn naar voren gebracht:
•• Wanneer het bestemmingsplan de activiteit toestaat en de

Lastig is dat de gemeenteraad vanuit het perspectief van

vergunning aan alle voorwaarden voldoet, kan deze niet

volksgezondheid direct betrokken is, maar in feite niets te

geweigerd worden.

zeggen heeft over de milieuvergunning. Tegelijkertijd is de

•• De bestuurlijke omgeving waarin de vergunning wordt

gemeente wel één van de aandeelhouders en daarmee wel

verleend en het toezicht wordt uitgeoefend is complex en

betrokken bij de inrichting. Uiteindelijk heeft de raad diverse

lastig uit te leggen aan belanghebbenden.

onderzoeken laten uitvoeren en het college opdracht gegeven de

•• Door de maatschappelijke onrust kwam de case hoog

gemeentelijke positie onder de aandacht van zowel de provincie

op de agenda. Zowel het horizontaal toezicht als het

als het bedrijf te brengen.

interbestuurlijk toezicht hadden betrekking op de case
en niet op de algemene randvoorwaarden waarbinnen

Door alle aandacht kreeg het bedrijf de hoogste prioriteit

kwaliteitsborging tot stand komt.

bij de het bevoegd gezag (provincie), met uitvoering door de
omgevingsdienst. Vanuit interbestuurlijk toezicht heeft de

Horizontale verantwoording en interbestuurlijk toezicht

ILT onderzoek verricht naar de uitvoering van de VTH-taken

In de voorliggende case heeft de horizontale verantwoording en

door bevoegd gezag naar aanleiding van Kamervragen over een

het interbestuurlijk toezicht gewerkt. De stappen in het vergun-

verhoogde dioxine uitstoot. Het proces van vergunningverlening

ningsverleningsproces, toezicht en handhaving zijn grotendeels

was in 2013 al door de Rekenkamer onder de loep genomen op

uitvoerig onderzocht en belicht. Uit de onderzoeken blijkt keer

verzoek van de Provinciale Staten.

op keer dat het VTH-proces aan de eisen heeft voldaan.

Alle aandacht heeft ertoe geleid dat de inrichting aan de

Als kanttekening daarbij geldt wel dat de inrichting van meet af

strengste eisen is onderworpen, diverse investeringen zijn

aan onder het vergrootglas heeft gelegen. Daardoor is het lastig

gedaan om de kans op incidenten te minimaliseren en er

om bredere conclusies aan deze case te verbinden.

serieus werk wordt gemaakt van het omgevingsmanagement.

4.7 Case geuroverlast
Introductie
Al jarenlang zijn er klachten vanuit de wijk over geuroverlast
afkomstig van een industrieterrein. De geuroverlast is
afkomstig van een mestverwerker, een mengvoerbedrijf en
een slachterij. Uit onderzoek is gebleken dat de mestverwerker
vaak de veroorzaker van geuroverlast is. Tot op heden lijkt het
VTH-instrumentarium echter ontoereikend om deze klachten te
verminderen.

B

40

De case hebben wij bestudeerd vanuit het thema handelings­

Dit middel is het echter niet te gebruiken om te handhaven,

perspectief wanneer regulier VTH-instrumentarium tekort

omdat metingen met ‘gecertificeerde neuzen’ niet zijn

schiet, maar er kennelijk breed wordt geconstateerd dat de

opgenomen in de regelgeving. Overschrijdingen moeten aan de

huidige situatie niet aan de beleidsdoelen voldoet. De vraag

bron worden vastgesteld.

is dan hoe dit binnen het stelsel van kwaliteitsborging te
signaleren en op te lossen is.

Door gemeenten en provincies kan uitwerking worden
gegeven aan de landelijke normen voor geuremissies middels

De inzet van VTH

gemeentelijk respectievelijk provinciaal geurbeleid. Zowel de

In 2014 heeft een mestverwerker zich gevestigd op een

gemeente als de provincie beschikken over geurbeleid, welke zij

industrieterrein in gemeente X. Naast de mestverwerker, zijn

naar aanleiding van de geuroverlast hebben aangescherpt. De

op het betreffende industrieterrein meerdere categorie 4 of

gemeente heeft het geurbeleid in 2018 aangepast. Het nieuwe

5-bedrijven gevestigd die periodiek geuroverlast veroorzaken.

beleid heeft er allereerst in geresulteerd dat het geurplafond

Het is lastig om te bepalen welk bedrijf precies op leefniveau

is verlaagd. Wanneer een bedrijf maatregelen neemt om de

bijdraagt aan eventuele stankoverlast, maar uit onderzoek

geurproductie te verminderen, kan de ruimte die er daarmee

is gebleken dat de mestverwerker vaak de veroorzaker van

ontstaat in het geurplafond niet langer worden opgevuld door

geuroverlast is.

een ander bedrijf. Daarnaast moet bij nieuwe aanvragen van
milieuvergunningen de geurproductie van alle bedrijven samen

Naar aanleiding van de geuroverlast afkomstig van het

lager zijn dan voorheen.

industrieterrein voert de omgevingsdienst al geruime
tijd metingen uit. Bij metingen naar geur bestaan echter

De provincie heeft in 2016 de Beleidsregel industriële geur

verschillende moeilijkheden. Allereerst kan er bij klachten niet

vastgesteld, welke in 2018 is gewijzigd. Uitgangspunt van het

direct een geurmeting worden uitgevoerd. Voor een geurmeting

provinciale beleid - waar de omgevingsdienst medeopsteller26

conform de normen dient er een monster te worden genomen,

van is - is dat in principe geen geurhinder wordt vergund.

welke binnen 24 uur moet worden geanalyseerd. Hiervoor is

Daarnaast maakt de beleidsregel het mogelijk om eenmaal

een monstername ploeg nodig en een panel dat het monster

verleende vergunningen achteraf aan te passen indien er sprake

beoordeelt. Dit echter moet worden gepland en is niet mogelijk

is van ernstige hinder.

op basis van oproep bij klachten. Daarnaast worden metingen
uitgevoerd naar emissies (‘aan de bron’), terwijl de overlast

De bedrijven hebben een vergunning gekregen voor

gaat over immissies (‘op leefniveau’). Dat zijn verschillende

geuremissies op basis van landelijke normen, zoals deze

grootheden.

verwoord zijn in het Activiteitenbesluit milieubeheer27. Het
Activiteitenbesluit milieubeheer stelt eisen aan emissies voor

Om de geuroverlast zo goed mogelijk aan te pakken, zet de

specifieke activiteiten of bedrijfstakken. Voor de mestverwerker

omgevingsdienst innovatieve meetinstrumenten in. Zo zijn

geldt dat de omgevingsdienst namens de provincie toezicht

eind 2016 tot medio 2018 onderzoeken gedaan met e-noses.

houdt op het naleven van deze normen door het bedrijf.

Hiertoe zijn bij bedrijven op het industrieterrein e-noses in de

De normen zijn geregeld overschreden, echter door de

schoorsteen geplaatst. Door het meetsignaal van een e-nose

correctiefactor die moet worden gehanteerd wordt vaak wel

te koppelen aan meldingen van stankoverlast, zou een relatie

voldaan aan de vergunning. Gevolg is dat er geregeld sprake is

kunnen worden gelegd tussen beide gegevens. Uit deze onder-

van geuroverlast, terwijl het bedrijf wel aan alle verplichtingen

zoeken is gebleken dat de mestverwerker vaak de veroorzaker

voldoet.

van geuroverlast is. Echter zijn de e-noses niet in te zetten bij
handhaving. De e-noses zijn vochtgevoelig. Daarnaast zijn er

In april 2018 is de geldende omgevingsvergunning van

geregeld pieken te zien die niet te verklaren zijn. De pilot is om

de mestverwerker ambtshalve aangepast. De norm is met

die reden ook gestopt.

andere woorden aangescherpt. Aan het bedrijf zijn enkele
maatwerkvoorschriften opgelegd. Zo moet het bedrijf iedere

Ook worden middels ‘gecertificeerde neuzen’ geurmetingen

vier jaar een geuronderzoek verrichten. Het bedrijf wordt

gedaan. Gecertificeerde neuzen zijn mensen met een gemiddeld

hierbij geacht in kaart te brengen welke maatregelen kunnen

reukniveau. Wanneer er klachten binnenkomen over

worden genomen om te komen tot reductie van geuremissie

geuroverlast, worden zij ingezet volgens een specifiek meetplan

en -immissie. Tegen het maatwerkvoorschrift is het bedrijf

om te kijken of zij het vinden stinken. Dit middel stelt de
omgevingsdienst in staat om geuroverlast te signaleren.

26 Het bevoegd gezag stelt dit vast.
27 Tot 1 jan 2016 in de Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR).

41

in beroep gegaan. Het bedrijf heeft tevens een voorlopige

TIJDLIJN VTH

voorziening gevraagd om de aangescherpte vergunning te

2014

De mestverwerker vestigt zich op bedrijventerrein. Sindsdien is het aantal klachten van
stankoverlast sterk toegenomen.

een geuronderzoek iedere vier jaar en de aangescherpte emissie

Najaar 2016 tot
medio 2018

Meten van stankoverlast middels e-noses in
de schoorsteen van een aantal bedrijven.

eis vernietigd. De bodemprocedure bij de Raad van State dient

April 2016

Beleidsregel industriële geur treedt in werking.

nog plaats te vinden.

Februari 2018

Aangepast geurbeleid van de gemeente treedt
in werking.

April 2018

Aangepast geurbeleid van de provincie treedt
in werking.

April 2018

Ambtshalve maatwerkvoorschriften gesteld
aan het bedrijf. Het bedrijf moet een geuronderzoek uitvoeren en vaststellen welke maatregelen het gaat nemen om de geuremissie te
reduceren.

Augustus 2019

Het bedrijf legt op aandringen van de omgevingsdienst een aantal keer vrijwillig de
productie stil na klachten van stankoverlast.

Augustus 2019

Het bedrijf organiseert op aandringen van de
provincie en de omgevingsdienst een informatieavond op eigen terrein voor de wijk, het
college van B&W en raadsleden en licht de
beoogde maatregelen om de overlast tegen te
gaan toe.

schorsen totdat het beroep is afgehandeld. Inmiddels heeft de
rechter het voorschrift met betrekking tot het verrichten van

De situatie is nog steeds niet helemaal onder controle. Wel is er
beweging. Zo heeft het bedrijf voorgesteld om de schoorsteen te
verhogen en zal het tevens de nodige bron-maatregelen moeten
treffen. Deze maatregelen zijn opgenomen in het geurrapport
waartoe de provincie het bedrijf heeft verplicht.
Het onderzoek naar de maatregelen om te komen tot reductie
van geuremissie en -immissie is nog in uitvoering. De huidige
situatie bestaat er daarnaast uit dat de provincie en de
omgevingsdienst het Ministerie van IenW hebben verzocht
de toegepaste methode verder te helpen ontwikkelen, zodat
er op basis van snuffelmetingen met gecertificeerde neuzen
(immissie) gehandhaafd kan worden.
BETROKKENEN
Partij

Betrokkenheid bij de case

Mestverwerker

• Mestverwerkingsbedrijf.

Taken en verantwoordelijkheden

Provincie

• Wabo bevoegd gezag voor het bedrijf

Omgevingsdienst

• Voert VTH-taken uit in opdracht van de provincie en
gemeente. Adviseert aan het bevoegd gezag over
de geurnormen en houdt toezicht op het naleven
van de vergunning.

Gemeente

• Vaststellen van bestemmingsplan. Verantwoordelijk
voor de gezondheid, welzijn en veiligheid van de
inwoners.
• Aanspreekpunt voor provincie en omgevingsdienst.

Wijkraad

• Belangenvereniging van burgers voor de wijk waar
stankoverlast wordt ervaren.

Reflectie van respondenten
Uit de gesprekken komt naar voren dat de moeilijkheid

Desondanks zetten de omgevingsdienst, provincie en gemeente

van de case erin is gelegen dat geurhinder subjectief is,

stappen in de systematische aanpak van de overlast, zij het dat

terwijl handhaving alleen plaats kan vinden op basis van

een lange weg is te gaan. Zo zijn nieuwe instrumenten ingezet

emissienormen. Alleen het ervaren van overlast is niet

om de overlast vast te stellen en te analyseren, zijn zowel het

voldoende om in te kunnen grijpen. Los daarvan is de

beleid als de normstelling aangescherpt en wordt met het

normstelling zeer complex. Er is nog veel onduidelijk, ook op

bedrijf overlegd over aanvullende maatregelen.

het niveau van het stelsel. Dan gaat het bijvoorbeeld om de
vraag welke norm acceptabel is voor het behouden van een goed
leefklimaat en leefomgeving. Welke wereld gaat schuil achter
de getallen? Verder speelt de cumulatie van geur van meerdere
bedrijven een rol. Hoe kun je als vergunningverlener daarmee
omgaan? Dit soort vragen speelt bij iedere omgevingsdienst
maar zouden eigenlijk – conform de geluidregelgeving –
landelijk aangepakt moeten worden.

B

42

De volgende lessen zijn genoemd:
•• Capaciteit en organisatie:
-- Een casemanager die schakelt met interne en

Handelingsperspectief wanneer regulier VTH-instrumentarium tekort schiet
Voor het onderzoek naar deze case hadden wij de

externe betrokkenen vanuit de omgevingsdienst, die

veronderstelling dat het VTH-instrumentarium in deze case

procesvaardig is en voldoende tijd beschikbaar heeft om

niet toereikend was om de klachten van geuroverlast te doen

dit zorgvuldig te kunnen doen.

verminderen. Wij stelden de vraag in hoeverre dit gesignaleerd

-- Een robuuste omgevingsdienst waarin de benodigde

is en vervolgens gezocht is naar andere oplossingen. Uit het

specialisaties aanwezig zijn, in dit geval geurspecialisten.

onderzoek komt ten eerste naar voren dat gedurende het proces

Dit raakt aan de criteria voor kritieke massa.

ook oplossingen zijn overwogen buiten het VTH-domein, zoals

-- Naast deskundigheid zijn ook competenties van belang.

het uitkopen van het bedrijf. Ten tweede komt naar voren dat

Zo durven betrokken medewerkers vrij te zoeken

binnen het VTH-domein is gezocht naar creatieve oplossingen,

naar oplossingen, los van het juridisch stramien.

zoals de inzet van e-noses en gecertificeerde neuzen. Ten

Daardoor zijn creatieve oplossingen zoals e-noses

derde bieden bijgestelde beleidskaders die door de provincie en

en snuffelmetingen naar voren gekomen. Ook is de

gemeente zijn vastgesteld meer mogelijkheden om met VTH te

provincie bereid om samen met de omgevingsdienst

sturen op het verminderen van geuroverlast en is er daarmee

de ‘randen van de wet’ op te zoeken door zeer strenge

wel degelijk perspectief op een oplossing van het probleem.

maatwerkvoorschriften op te leggen; hoewel deze niet
alle in stand zijn gebleven bij de rechter, is een deel wel

Al met al blijkt de beleids- en uitvoeringscyclus oftewel de

overeind gebleven en zal dat uiteindelijk handhaving

‘Big 8’ in dit geval adequaat om het VTH-instrumentarium

vergemakkelijken.

steeds krachtiger in te zetten en toe te werken naar oplossingen

•• Doordat de gemeente en provincie geurbeleid hebben

voor geurhinder. Deze case illustreert hoe één situatie om

vastgesteld zijn er meer mogelijkheden om tot

beleidsaanpassingen bij meerdere overheden vraagt, in dit geval

oplossingen te komen, met andere woorden de beleids- en

de gemeente, provincie en mogelijkerwijs regelgeving vanuit het

uitvoeringscyclus wordt effectief doorlopen.

Ministerie van IenW. Wel blijkt uit de case dat dit gaat om taaie

•• Communicatie: veel contact met de wijkraad en het actief
openbaar maken van alle beschikbare informatie op een

vraagstukken die niet van de ene dag op de andere opgelost
kunnen worden.

website.
•• Bestuurlijke betrokkenheid. Nauwe contacten tussen

Met betrekking het stelsel van kwaliteitsborging kan worden

de provinciale en gemeentelijke bestuurders en de

geconcludeerd dat deze case voor het beoordelen van

omgevingsdienst.

geurrapportages en opstellen van geurvoorschriften de nodige
expertise en deskundigheid vergt. Bekendheid van de materie

De volgende aandachtspunten kwamen naar voren:

en ervaring in soortgelijke zaken zijn belangrijke parameters om

•• Het vertalen van geurbeleid in vergunningvoorschriften

een adequate vergunning te kunnen afgeven. Tegelijkertijd zijn

vereist specialistische deskundigheid die niet overal

naast deskundigheid ook competenties van belang, waaronder

voorhanden is. Dat vergroot het risico op fouten. Bovendien

out of the box denken en communicatie naar bewoners. Waar

zijn er een aantal heikele punten (immissies, cumulatie) die

deskundigheid wel onderdeel uitmaakt van de kwaliteitscriteria,

op landelijk niveau geadresseerd zouden moeten worden.

doen competenties dat niet.

•• Het gaat voor een deel om beleving. Een bedrijf kan aan
alle eisen voldoen, maar omwonenden kunnen toch
geuroverlast ervaren.
•• Wanneer een bedrijf zich aan de vergunningvoorschriften

4.8 Case Chemelot
Introductie
Recent kwam de lachgasuitstoot van Chemelot in opspraak.

houdt, is een coöperatieve opstelling vereist om tot

Dit naar aanleiding van een onderzoek van NRC waaruit bleek

aanvullende maatregelen te komen. Er is dan immers geen

dat de lachgasuitstoot van de acrylonitrilfabriek Anqore te

handhaving mogelijk.

Chemelot jarenlang niet gemeld was, terwijl bedrijven hier wel

•• Door alle juridische procedures die kunnen worden

toe verplicht zijn28. Lachgas is als broeikasgas 265 keer sterker

aangespannen (tegen de maatwerkvoorschriften, tegen

dan CO2. Pas in 2018 is de emissie over het jaar 2017 gemeld

handhavingsmaatregelen, tegen de beoogde maatregelen

bij de provincie Limburg, die als bevoegd gezag verantwoordelijk

om de overlast tegen te gaan), kan het jaren duren voordat

is voor toezicht op de meldplicht.

daadwerkelijk voor omwonenden een verbetering van het
leefklimaat te merken is.

28 https://www.nrc.nl/nieuws/201/05/21/lachgas-het-stille-klimaatprobleem-van-limburg-a3961059

43

De case Chemelot hebben we onderzocht vanuit het

In 2018 is er in het PRTR-verslag voor het eerst melding bij de

thema coördinatie binnen het stelsel. Het VTH-stelsel valt

RUD Zuid-Limburg gemaakt van lachgasemissies van Anqore

onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van IenW,

over 2017. Over lachgasemmissies van verschillende andere

terwijl sturing op de reductie van broeikasgasemissies een

fabrieken op Chemelot werd eerder al wel gerapporteerd.

verantwoordelijkheid is van EZK. De beleidsmaatregelen

Volgens DSM wisten specialisten29 op het gebied van

worden deels uitgevoerd via het VTH-stelsel en deels landelijk.

acrylonitril dat bij de productie ervan ook lachgas vrijkomt.

Dit vraagt gedurende de beleidscyclus om afstemming met de

Dit was niet bekend bij de medewerkers vanuit de RUD

relevante partijen en om terugkoppeling vanuit de uitvoering

Zuid-Limburg, die het PRTR-verslag van Chemelot beoordelen

als daar zaken mis lijken te gaan.

namens Provincie Limburg.

Wij hebben over deze case alleen kunnen spreken met de RUD

Naar aanleiding van de melding van lachgasemissie van Anqore

Limburg (zie reflectie respondenten), wat de diepgang van

stelt de RUD Zuid-Limburg de provincie Limburg, RIVM en

het onderzoek beperkt. Wij hebben daardoor geen lessen uit

ILT op de hoogte en vraagt Anqore een meetprogramma op

deze case kunnen formuleren voor kwaliteitsborging in het

te stellen en de hoogte van de emissies nader te onderzoeken.

VTH-stelsel. Om te bepalen of die lessen er zijn, zou een meer

Dit meetprogramma is opgesteld en in juni 2018 door de RUD

diepgaand onderzoek nodig zijn.

Zuid-Limburg goedgekeurd. De metingen zijn erop gericht om
inzichtelijk te maken hoeveel lachgas er wordt uitgestoten en in

De inzet van VTH

hoeverre de lachgasemissies fluctueren of structureel zijn.

De uitstoot van lachgas moet gemeld worden volgens de
Europese PRTR-verordening, die in 2007 in werking is getreden.

Tevens moet worden bekeken welke parameters van invloed zijn

Conform deze verordening stellen de bedrijven op Chemelot

op de N2O-emissies vanuit de Anqore fabrieken. De resultaten

jaarlijks een PRTR-verslag op. Dit verslag wordt beoordeeld

van de metingen moeten uiterlijk 1 oktober 2019 worden

door de RUD Zuid-Limburg. De RUD Zuid-Limburg heeft ook

gerapporteerd aan het bevoegd gezag. De meetverplichting

in opdracht van de provincie Limburg, bevoegd gezag, ook de

wordt nog opgenomen in de vergunning voor Anqore.

omgevingsvergunning van Chemelot Site Permit B.V. opgesteld.
In mei 2019 volgt berichtgeving in het NRC en later andere

PRTR

media over de case. Daar komt onder meer uit naar voren dat
verregaande reductie van lachgasuitstoot op Chemelot mogelijk
is.30 Het Ministerie van EZK spreekt in het verlengde van het

Het Integraal PRTR-verslag is een jaarlijkse milieurapportage

Klimaatakkoord met Chemelot over dergelijke maatregelen.

door industriële bedrijven, waarin zij rapporteren over hun
afval, energie- en watergebruik en emissies naar lucht,

TIJDLIJN VTH

water en bodem. Het Integraal PRTR-verslag bestaat uit de

2007

Inwerkingtreding Europese PRTR verordening.

rapportage in het kader van de Europese PRTR-verordening,

2009

De Europese PRTR verplichting wordt geïntegreerd met het milieujaarverslag.

2009 en verder

RUD Zuid-Limburg toetst de gerapporteerde
gegevens, inclusief N2O-emissies van Chemelot installaties waarvoor kaders gelden.

2018

Melding lachgasemissie van de acrylonitrilfabriek over 2017 bij RUD Zuid-Limburg in het
PRTR-verslag van Chemelot. RUD Zuid-Limburg stelt de provincie Limburg, RIVM en ILT
op de hoogte.

2018

RUD Zuid-Limburg vraagt Chemelot een meetprogramma op te zetten.

Juli 2018

RUD Zuid-Limburg keurt het door Chemelot
voorgestelde meetprogramma goed.

2018

RIVM stelt broeikasuitstoot Nederland bij.

Mei 2019

Berichtgeving in NRC en later andere media
over de lachgasemissies van Chemelot waar
niet over gerapporteerd was.

aangevuld met noodzakelijke bevragingen om milieubeleid
te ontwikkelen en te monitoren en te kunnen voldoen aan
internationale rapportageverplichtingen (bijvoorbeeld voor het
Kyoto-protocol, LPC-richtlijn en de richtlijnen voor luchtkwaliteit).
De beoordelende instantie moet toezien op een correcte
rapportage door de bedrijven.

29 https://www.chemelot.nl/nieuws/statement-dsm-n2o-lachgas
30 https://www.nrc.nl/nieuws/2019/05/21/lachgas-het-stille-klimaatprobleem-van-limburg-a3961059

B

44

BETROKKENEN
Partij

Rol

Taken en verantwoordelijkheden

Anqore

• Eigenaar acrylonitrilfabriek, leverancier lachgas aan
USG.

Verantwoordelijk voor naleving van wet- en regel­
geving.

USG (voorheen EdeA)

• Utilitybedrijf op Chemelot. Eigenaar van
verbrandingsinstallatie waar het van Anqore
afkomstige lachgas wordt verbrand. Bij dit
verbrandingsproces wordt het lachgas niet geheel
afgebroken en dus nog deels uitgestoten.

Verantwoordelijk voor naleving van wet- en regel­
geving. Meldingsplichtig voor lachgasemissies op
grond van de Europese PRTR verordening.

Chemelot Site Permit
B.V.

• Houder van de Chemelot-brede omgevingsvergunning.

Verantwoordelijk voor naleving van de vergunning,
secundair en aanvullend op de eigen verantwoordelijk­
heid van de individuele bedrijven.

RUD Zuid-Limburg

• BRZO-omgevingsdienst, voert voor Chemelot de
VTH-taken uit voor de provincie Limburg.

Stelt de omgevingsvergunning op voor Chemelot en
beoordeelt het PRTR-verslag.

Provincie Limburg

• Bevoegd gezag Chemelot.

Verantwoordelijk voor de omgevingsvergunning en
beoordeling van het PRTR-verslag.

Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)

• De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) is toezichthouder op ETS-bedrijven.

-

RIVM

• RIVM voert in opdracht van het Ministerie van IenW
regie op emissieregistratie.

Verzamelt informatie uit onder meer PRTR-verslagen
t.b.v. nationale emissieregistratie.

Ministerie van EZK

• EZK voert Klimaatbeleid om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen.

-

Ministerie van IenW

• IenW draagt zorg voor wet- en regelgeving inzake
milieurapportages (PRTR-verslag).

-

Europese Commissie

• Voert emissiebeleid, o.a.:
• -PRTR verordening
• -ETS

-

ILT

• Wettelijk adviseur omgevingsvergunning.

Adviseert RUD Zuid-Limburg over de omgevings­
vergunning Chemelot.

InfoMil

• InfoMil ondersteunt het bevoegd gezag in zijn
validatietaak in het kader van PRTR.

-

Reflectie van partijen
Wij hebben de provincie Limburg, de RUD Zuid-Limburg en

De RUD Zuid-Limburg geeft een toelichting bij de reden dat

het Ministerie van EZK benaderd voor een interview over

medewerkers niet op de hoogte waren van de lachgasuitstoot

deze case. Betrokkenen vanuit de RUD Zuid-Limburg hebben

van de Anqore. Dit komt omdat noch in de aanvraag om

ons te woord gestaan. De provincie Limburg heeft ons niet

omgevingsvergunning zoals opgesteld door Anqore noch in de

te woord gestaan, omdat zij op dit moment ambtelijk een

Europese BBT documenten lachgas wordt genoemd in relatie

rapportage opstellen aan het bestuur over deze case, op basis

tot de productie van ACN. Verder is er geen emissienorm en

waarvan het bestuur een standpunt in kan nemen. Hierover zal

geen meetfrequentie voor de N2O-emissies bekend, zodat de

worden gecommuniceerd aan Provinciale Staten, waarmee de

validatie taak voor de RUDZL moeilijk uitvoerbaar is. Overigens

informatie over deze case vanuit de provincie Limburg openbaar

is het, aldus de RUD Zuid-Limburg, primair de taak van het

zal worden.

bedrijf om te toetsen of de drempelwaarden uit de Verordening
worden overschreden en in die gevallen te rapporteren.

Vanuit de RUD Zuid-Limburg is naar voren gebracht dat zij
hun taken hebben uitgevoerd conform de wettelijke kaders.
Op het moment dat over de lachgasuitstoot van Anqore
gerapporteerd werd, is hier een meetprogramma voor opgesteld
De resultaten moeten uiterlijk 1 oktober worden gerapporteerd.
De monitoringsverplichting wordt nog in de vergunning
opgenomen. Het vooroverleg hiertoe is inmiddels gestart. Er
wordt niet gestuurd op reductie, bij gebrek aan wettelijke kaders
daartoe vanuit milieuwetgeving.

45

Coördinatie in het stelsel
Onze veronderstelling voor het onderzoek naar deze case was
dat coördinatie en afstemming over en weer nodig is wanneer
beleidsmaatregelen deels landelijk en deels in het VTH-stelsel
worden uitgevoerd. In deze veronderstelling blijkt echter
niet de toedracht van deze case te liggen: de lachgasuitstoot
was immers niet bekend bij de RUD Zuid-Limburg en op
het moment dat deze aan het licht kwam hebben zij hier de
relevante partijen, ook op nationaal niveau, over ingelicht.
Voor meldingen geldt dat de toezichthouder afhankelijk is
van meldingen die binnenkomen. Aan het niet doen van
een melding, kan alleen opvolging worden gegeven als de
toezichthouder weet dat er sprake is van een situatie die gemeld
zou moeten worden. Dat kan door tips of door het actief op
zoek gaan door controles of onderzoek. Daar was in dit geval
geen sprake van.
Onze bronnen voor dit onderzoek, een enkele gesprek met de
RUD Zuid-Limburg en openbare informatie, zijn te beperkt
voor een nadere analyse over de toedracht van dit incident en
de duiding ervan in relatie tot het stelsel van kwaliteitsborging.

B

B

46

Beschouwing en
conclusies

Hoofdstuk 5

47

5.1 Algemeen
Een korte terugblik

De situatie in 2019

In de vorige evaluatie van de wet VTH (zomer 2017)

beperktere scope had) naar voren komt, blijkt nog steeds

constateerden we dat de wet – door het zogenoemde

actueel. Wij stellen opnieuw vast dat het stelsel over het geheel

bottom-up proces – had geleid tot “een mozaïek van

genomen staat en draait.

Het beeld dat uit de vorige evaluatie (die overigens een

samenwerkingsvormen”. Daarmee bedoelden we dat provincies
en gemeenten binnen de wettelijke kaders de vorming en

Het geheel overziende constateren wij dat het geheel

inrichting van de regionale samenwerking langs eigen lijnen

aan kwaliteitsborgende instrumenten – het centrale

hadden vorm gegeven.

onderzoeksobject in deze evaluatie – een goede basis legt
in het stelsel en daarmee bijdraagt aan de kwaliteit van

Tegelijkertijd constateerden we ‘rode draden’ in de

de uitvoering. Zo zijn kwaliteitsregels in gemeentelijke en

samenwerking. Zo belegden provincies en gemeenten op

provinciale verordeningen vastgelegd (artikel 5.4 wet VTH),

enkele uitzonderingen na in ieder geval de zogenoemde

krijgt de zorgplicht meer handen en voeten (artikel 5.5 wet

basistaken bij omgevingsdiensten. Deze taken werden door

VTH) en worden de procescriteria gevolgd bij het doorlopen

omgevingsdiensten uitgevoerd aan de hand van kwaliteitsregels

van de beleids- en uitvoeringscyclus (Besluit omgevingsrecht).

(artikel 5.4 wet VTH) die door provincies en gemeenten bij

Daarbij wordt gewerkt aan het verstevigen van de horizontale

verordening waren vastgelegd. Ook stelden we vast dat de

verantwoording en wint het interbestuurlijk toezicht aan

beleids- en uitvoeringscyclus in ieder geval op papier draaide

kracht.

conform de AMvB VTH.
Wij zien derhalve positieve ontwikkelingen in het stelsel, maar
Tegelijkertijd constateerden we dat de zorgplicht (artikel 5.5

tekenen daarbij wel aan dat een tijdspanne van twee jaar te

wet VTH), die geldt voor de uitvoering van de niet-basistaken,

kort is om grote optimalisatieslagen te maken. Zeker wanneer

wisselend werd geconcretiseerd. Daar waar provincies de

het uitgangspunt was het stelsel zoveel mogelijk met rust te

kwaliteitscriteria die voor omgevingsdiensten gelden via

laten. Hoewel de meeste betrokkenen van oordeel zijn dat de

een verordening ook aan zichzelf oplegden, hadden veel

uitvoeringskwaliteit van de VTH-taken gemiddeld genomen aan

gemeenten de zorgplicht nog niet uitgewerkt. Daarnaast

kracht heeft gewonnen, zijn binnen het stelsel optimalisaties

bleek dat de beleids- en uitvoeringscycli in de praktijk losjes

mogelijk. Dit geldt ook voor de kwaliteitsborgende

aan elkaar verbonden waren voor wat betreft de taken die

instrumenten.

omgevingsdiensten uitvoeren. Tot slot bleek de borging door
horizontale verantwoording en interbestuurlijk toezicht een

Tegelijkertijd wordt steeds duidelijker dat het stelsel niet

zwakke plek in het stelsel.

alle verwachtingen waar zal kunnen maken. Dat heeft te
maken met dilemma’s of spanningen die in het stelsel zijn

Onze hoofdconclusie in de vorige evaluatie was dat de wet

ingebakken, waarbij veelal is gekozen voor een middenweg

VTH veel in beweging heeft gebracht en dat het stelsel “de

tussen verschillende belangen. Het perspectief van waaruit

volwassenheid nadert”. Daarbij benadrukten we dat deze

wordt gekeken, is sterk bepalend voor de beoordeling van

conclusie op het stelsel als geheel van toepassing was, maar dat

de gemaakte keuzes. Wat voor de ene partij een knelpunt

bijvoorbeeld individuele omgevingsdiensten nog steeds onder

is, is voor de andere partij een belangrijke waarde. Deze

druk konden staan. Verder hebben we diverse mogelijkheden

spanningen hebben hun doorwerking in de waardering voor de

voor verdere optimalisatie geformuleerd redenerend vanuit het

kwaliteitsborgende instrumenten. Dit wisselt afhankelijk van het

uitgangspunt dat het stelsel gebaat was bij rust om zich in de

gekozen perspectief.

relatieve luwte verder te kunnen ontwikkelen.

B

48

Wij zien de volgende deels samenhangende spanningen in

Op het eerste gezicht lijkt daarmee een einde gemaakt aan de frag-

het stelsel, die inherent zijn aan de randvoorwaarden en

mentatie en vrijblijvendheid in de samenwerking en uitvoering.

uitgangspunten ervan:

In de praktijk ligt dat genuanceerder. Omdat de focus lag op het

•• landelijk versus decentraal

bottom-up proces kent iedere omgevingsdienst een groot aantal

•• efficiëntie versus maatwerk

opdrachtgevers die ieder voor zich bepalen welke bevoegdheden zij

•• betrokkenheid versus onafhankelijkheid

afstaan, welke diensten zij (in aanvulling op het basistakenpakket)

•• collectief versus individueel.

afnemen en hoeveel budget daar tegenover staat.

Na het formuleren van de centrale conclusie (direct hieronder)

Verder laten ook de cases zien dat er rond sommige

beschouwen we de werking van de kwaliteitsborgende

vraagstukken een ingewikkelde uitvoeringspraktijk

instrumenten vanuit het perspectief van deze spanningen.

kan ontstaan waarin diverse overheden en landelijke

Daaruit leiden we een aantal deelconclusies af die de

inspectiediensten een rol hebben die aan raads- en statenleden

hoofdconclusie ondersteunen.

niet goed is uit te leggen. Laat staan aan burgers en bedrijven.
Daarmee is voor landelijke opererende diensten, waaronder

Conclusie 1

bijvoorbeeld het OM, geen einde gekomen aan de fragmentatie.
Integendeel, zij hebben in de samenwerking in feite nog steeds
te maken met honderden bevoegde gezagen.

Het stelsel staat en heeft zich in de afgelopen jaren in een
rustig tempo verder doorontwikkeld. De kwaliteit van uitvoering

Ook de Rijksoverheid ondervindt hiervan de consequenties.

van de VTH-taken heeft daarmee verder aan kracht gewonnen.

Wet- en regelgeving – en daarmee het achterliggende

Dat is met nadruk een gemiddeld beeld. Er zijn nog steeds

rijksbeleid – wordt voor een belangrijk deel decentraal

regio’s waar de samenwerking en daarmee de kwaliteit van

uitgevoerd in het VTH-stelsel. Er is daarmee in feite ook een

de uitvoering aan kracht kan winnen. In andere regio’s is de

beleids- en uitvoeringscyclus op het landelijk niveau naar

samenwerking gemeengoed geworden. Tegelijkertijd wordt

decentrale uitvoering. Echter in het stelsel is deze beleids- en

steeds duidelijker dat het stelsel niet aan alle verwachtingen kan

uitvoeringscyclus primair ingericht op het schaalniveau van

voldoen. Er blijven weliswaar mogelijkheden voor optimalisatie

gemeenten, provincies en omgevingsdiensten.

maar in het stelsel is een aantal dilemma’s ingebakken. De
keuzes die daarin gemaakt worden, worden door betrokkenen

In het verlengde hiervan blijkt het beleggen van nieuwe taken

vanuit het eigen perspectief beoordeeld.

bij de omgevingsdiensten in de praktijk bijzonder weerbarstig.
Alle bevoegde gezagen dienen hier immers mee akkoord te gaan
en daar financiële middelen tegenover te stellen. Met name
dat laatste roept grote weerstand op bij de bevoegde gezagen.

5.2

Spanning ‘landelijk - decentraal´ en de relatie
met kwaliteitsborging

Zij gaan er niet over, maar moeten wel betalen luidt een
breed levend (al dan niet terecht) sentiment. Het inbrengen

Het centrale probleem dat aan de wet VTH ten grondslag lag,

van nieuwe taken in het stelsel is daarmee een zeer complexe

was de constatering van de Commissie Mans dat de toenmalige

opgave die makkelijk onderschat kan worden. Een constatering,

handhavingsstructuur gekenmerkt werd door een grote mate

die te denken geeft, mede gezien een aantal trends- en

van fragmentatie (meer dan 500 betrokken instanties) in

ontwikkelingen in de context waarin omgevingsdiensten

combinatie met vrijblijvendheid in de samenwerking en

een belangrijke rol zouden kunnen spelen. Door onder meer

uitvoering .

de energietransitie, de circulaire economie en wellicht ook

31

digitalisering komen nieuwe taken op omgevingsdiensten af.
Zoals we in 2017 vaststelden, hebben de kwaliteitscriteria
bijgedragen aan de snelle inrichting van een netwerk van 29

Ook terugkoppeling van de uitvoering naar wet- en regelgeving is

in de regel robuuste omgevingsdiensten die in samenwerking

niet stelselmatig geborgd. We zien in de cases dat wet- en regel-

met de bevoegde gezagen werken langs de lijnen van de

geving vaak (al dan niet terecht) als knelpunt wordt ervaren.

procescriteria en verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van

In de case Dupont-Chemours komt de betrokkenheid van de

(in ieder geval) het basistakenpakket.

Rijksoverheid als les naar voren: door een tijdelijke normstelling
ontstond juridische grond voor het aanscherpen van de vergun-

31 Wet VTH, memorie van toelichting, Kamerstuk 33872, nr 3, Vergaderjaar 2013 – 2014.

ning. Dit zou niet hebben plaatsgevonden in een willekeurige
andere case waar het Rijk niet bij betrokken was geweest.

49

Deze terugkoppeling wordt bemoeilijkt door een gebrek aan

Wij zien dat veel omgevingsdiensten strak ingericht zijn langs

capaciteit bij veel omgevingsdiensten om systematisch lering

de lijn van de kwaliteitscriteria. Gevolg hiervan is dat deze

te trekken uit incidenten en ontwikkelingen in de beleids- en

diensten – wat gechargeerd – voornamelijk bestaan uit goed

uitvoeringscontext te analyseren en te vertalen naar de uitvoe-

opgeleide specialisten die geacht worden vanuit hun specialisme

ringspraktijk. Dit heeft zijn weerslag op het lerend vermogen in

te opereren. Omgevingsdiensten hebben standaardproducten

het stelsel. Uiteraard is dit niet zwart-wit. Zo zijn er omgevings-

geformuleerd die ze doelmatig en in de regel kwalitatief goed

diensten die een stimulerende rol hebben bij de implementatie

opleveren.

van de omgevingswet, is de aftrekbaarheid van dwangsommen
afgeschaft naar aanleiding van de ervaringen in Noord-Holland

Daar staat tegenover dat er bij opdrachtgevers – mede in

en zijn er normen gesteld aan de emissie van GenX. Wel is onze

het licht van de trends- en ontwikkelingen en de complexe

stelling dat een mechanisme voor het systematisch leren van

vraagstukken die in de cases centraal stonden – behoefte is aan

ervaringen op zowel organisatie- als het stelselniveau ontbreekt.

vergunningverleners en toezichthouders die bestuurlijk sensitief
zijn, in staat zijn vanuit maatschappelijke opgaven te redeneren

Conclusie 2

in plaats vanuit de regelgeving en hun opdrachtgevers met raad
en daad terzijde kunnen staan. Oftewel vergunningverleners
en toezichthouders die maatwerk kunnen leveren en betrokken

De kwaliteits- en procescriteria hebben een belangrijke rol

zijn bij de belangen en processen binnen de gemeente

gespeeld in de inrichting van het landsdekkend stelsel van 29

of provincie. Door zowel omgevingsdiensten, provincies

omgevingsdiensten, ingericht conform de kwaliteitscriteria en

als gemeenten wordt gesignaleerd dat deze competenties

werkend langs de procescriteria. Daarmee is er zeker sprake

onvoldoende aanwezig zijn bij omgevingsdiensten. Deze

van een harmonisatie in de uitvoering en een belangrijke

competenties komen in de kwaliteitscriteria niet terug.

kwaliteitsimpuls. Tegelijkertijd gaan achter de omgevingsdiensten
honderden opdrachtgevers schuil. Landelijk opererende diensten

Toch zien we ook bij omgevingsdiensten op dit punt

ervaren daarmee nog steeds een grote mate van fragmentatie.

ontwikkelingen. Zo komt uit de cases naar voren dat

Ook in een aantal van de onderzochte cases komt dat sterk terug.

omgevingsdiensten wel degelijk in staat zijn om samen met hun

Voor de beleids- en uitvoeringscyclus geldt dat deze is ingericht

opdrachtgevers complexe zaken tot een goed einde te brengen.

op decentraal niveau. Echter ook landelijk is sprake van

Wel blijkt het een leerproces en vraagt het om budget. Juist dat

een beleids- en uitvoeringscyclus, namelijk die van wet- en

laatste is lastig in een tijd waarin de gemeentelijke begrotingen

regelgeving – waarmee rijksbeleid wordt ingevuld- en decentrale

onder druk staan als gevolg van de ontwikkelingen in het

uitvoering. Deze cyclus is niet stelselmatig belegd. Zo blijkt het

sociaal domein. Kortom: de financiering (eigenaarschap) vraagt

inbrengen van nieuwe taken in het stelsel zeer lastig en is het

om efficiency, terwijl de opdrachtgevers maatwerk verlangen.

niet vanzelfsprekend dat ervaringen uit de uitvoering worden

Overigens is deze spanning tussen opdrachtgeverschap en

teruggeleid naar wet- en regelgeving door een gebrek aan lerend

eigenaarschap inherent aan gemeenschappelijke regelingen in

vermogen in het stelsel.

het algemeen. Neemt niet weg dat deze ook in het VTH-stelsel
geadresseerd dient te worden.
Een ander ongewenst gevolg van de grote focus op efficiency

5.3

Spanning ‘efficiëntie - maatwerk en de relatie
met kwaliteitsborging

is dat er bij veel omgevingsdiensten te weinig capaciteit is om
systematisch lering te trekken uit incidenten en ontwikkelingen

De omgevingsdiensten zijn regionale uitvoeringsorganisaties

in de beleids- en uitvoeringscontext te analyseren en te vertalen

met een algemeen en een dagelijks bestuur. Provincies en

naar de uitvoeringspraktijk. Dit zien wij terug op het niveau

gemeenten zijn zowel opdrachtgever aan als eigenaar van de

van individuele omgevingsdiensten en op het niveau van het

diensten. In ons eerder onderzoek constateerden we dat dit

stelsel als geheel (zoals hierboven benoemd).

bij een aantal diensten tot spanningen kon leiden. Sommige
provincies en gemeenten stuurden als eigenaar zeer sterk
op doelmatigheid terwijl ze als opdrachtgever maatwerk
verwachten. De beleids- en uitvoeringscyclus – waarin de
rollen van eigenaar en opdrachtgever verbonden zouden
moeten worden – zijn onvoldoende op elkaar aangesloten. Dit
spanningsveld signaleren wij nog steeds.

B

50

Conclusie 3

Betrokkenheid en onafhankelijkheid worden in onze beleving
teveel gezien als twee tegenstrijdige principes. Wij zijn van

Hoewel de kwaliteitscriteria een belangrijke basis in het

mening dat ze elkaar zeker niet uitsluiten en dat het de grote

stelsel hebben gelegd, door een robuuste basis te leggen voor

opgave is om een balans te vinden. Bestuurlijke sensitiviteit en

deskundigheidsgebieden, constateren wij dat deskundigheid

advisering kan niet zonder betrokkenheid, terwijl onafhankelijk

alleen niet volstaat. We constateren dat bij medewerkers van

sanctionerend optreden een grote bijdrage kan leveren aan het

omgevingsdiensten competenties als bestuurlijke sensitiviteit

realiseren van maatschappelijke doelen.

en redeneren vanuit maatschappelijke opgaven onvoldoende
aanwezig zijn. Deze competenties maken geen deel uit van

Ook vanuit dit perspectief stellen we vast dat de beleids- en

de kwaliteitscriteria. Dat terwijl opdrachtgevers – mede in

uitvoeringscyclus nog niet optimaal verbonden zijn, waarbij

het licht van steeds complexere vraagstukken en trends en

we aantekenen dat dit niet over de gehele linie geldt. Zo lijken

ontwikkelingen – hier wel behoefte aan hebben. Aan de andere

meer omgevingsdiensten gevraagd te worden om advies in

kant geldt dat zij hiervoor niet altijd budget ter beschikking

de beleidsvorming, wordt gezocht naar andere vormen van

kunnen/willen stellen.
In aanvulling hierop constateren wij dat er geen mechanisme is

rapporteren en kregen we van enkele gemeenten te horen dat zij
zelf werken aan het versterken van de inhoudelijke expertise.

ontwikkeld voor het systematisch leren van incidenten en het
accommoderen van nieuwe ontwikkelingen. Uitzonderingen

Conclusie 4

daargelaten hebben omgevingsdiensten hiervoor onvoldoende
tijd en/of budget.

Omgevingsdiensten en de deelnemers in de
gemeenschappelijke regeling ervaren een spanning tussen
onafhankelijkheid en betrokkenheid. Wij zien die spanning niet.

5.4

Spanning ‘betrokkenheid – onafhankelijkheid’
en de relatie met kwaliteitsborging

Het gaat er juist om de balans tussen deze twee principes te
bewaren. De kern ligt in het optimaliseren van de aansluiting

Een van de uitganspunten van het VTH-stelsel is dat de

tussen de beleids- en uitvoeringscyclus.

uitvoering van de VTH-taken met de instelling van de
omgevingsdiensten op afstand van het bestuur zouden worden
gezet om daardoor (de schijn) van politiek-bestuurlijke invloed
te minimaliseren.

5.5

Spanning ‘collectief – individueel’ en de relatie
met kwaliteitsborging

Wij constateren dat over het geheel genomen de VTH-taken

De taken in het VTH-stelsel worden in de basis uitgevoerd

letterlijk en figuurlijk op grotere afstand van het bevoegd

door provincies en gemeenten zelf en door regionale

gezag zijn geplaatst. Wel merken we op dat dit door grote

samenwerkingsverbanden waarin beide bevoegde gezagen in

verschillen in de mandatering voor het ene bevoegde gezag

gezamenlijkheid participeren. Het toezicht op de uitvoering van

sterker geldt dan voor het andere. In een aantal gevallen heeft

de taken berust bij provinciale staten en de gemeenteraden,

de omgevingsdienst het mandaat om zelf handhavend op te

het zogenoemde horizontale toezicht. Verder ziet de ILT toe

treden, vaak heeft het bevoegd gezag het laatste woord en in

op de taakuitvoering door provincies en de provincies weer op

een enkel geval mag de omgevingsdienst slechts informatie

gemeenten, het interbestuurlijk toezicht.

aandragen.
De verdeling van het Wabo-takenpakket tussen provincies en
In zijn algemeenheid geldt dat de meeste omgevingsdiensten

gemeenten enerzijds en omgevingsdiensten anderzijds zorgt

zich profileren op hun onafhankelijkheid, terwijl de

voor een bijzondere situatie. Enerzijds wordt een deel van de

opdrachtgevers juist behoefte hebben aan een betrokken

taken door de bevoegde gezagen zelf uitgevoerd (zorgplicht)

omgevingsdienst (zie ook conclusie 3). Zij respecteren de

waarbij het voldoen aan de kwaliteitscriteria veelal als

onafhankelijkheid van de dienst, maar stellen tegelijkertijd dat

uitgangspunt wordt gehanteerd. Aan de andere kant is er

het sanctioneren een taak van het bevoegd gezag is waarbij ze

sprake van een collectieve uitvoering door omgevingsdiensten

het advies van de toezichthouders zwaar laten meewegen. Aan

waarbij de kwaliteitscriteria door middel van een gezamenlijke

de andere kant zijn er signalen dat de bevoegde gezagen zich te

verordening verplicht zijn gesteld.

weinig gelegen laten liggen aan de adviezen van de dienst.

51

Conclusie 5

In de praktijk komt deze collectieve uitvoering over het geheel
genomen goed uit de verf. Veruit de meeste betrokkenen
constateren dat de uitvoeringskwaliteit gestegen is. Enkelen

Wij zien een spanning tussen de collectieve uitvoering van

spreken daarbij van een gemiddelde kwaliteitsverhoging. Zij

VTH-taken versus de regelmatig individuele invulling van het

zijn zelf van mening dat – puur redenerend vanuit de eigen

opdrachtgever- en eigenaarschap van de omgevingsdiensten.

organisatie – de kwaliteit is gedaald, maar dat regionaal gezien

Dit leidt in wisselende mate tot gefragmenteerde opdrachten

sprake is van een stijging. Daarbij tekenen ze aan dat het eigen

aan de omgevingsdiensten en afwijkende verwachtingen van

oorspronkelijke uitvoeringsniveau het na te streven doel is. Zij

de dienstverlening van de diensten, benodigde budgetten etc.

redeneren vanuit de collectiviteit.

In de ene regio treedt dit fenomeen meer op dan in de andere,
maar alle omgevingsdiensten hebben hiermee te maken.

Andere bevoegde gezagen – in de ene regio sterker dan in de
andere – blijven voor wat betreft de collectieve taken echter uit
zichzelf redeneren. Discussies over onder meer de concretisering
van het basistakenpakket (valt asbest er nu wel of niet onder),

5.6

intensiteit van toezicht en handhaving, mandatering en kennis-

De kwaliteitsborgende instrumenten in
perspectief

ontwikkeling worden puur vanuit het eigen perspectief gevoerd.

Centraal in dit onderzoek stonden de kwaliteitsborgende

Budget lijkt daarbij veelal de aanleiding. Iedere deelnemer in de

instrumenten uit artikel 5.4 en 5.5. van de wet VTH. Hierna

omgevingsdienst kan een ander takenpakket overdragen, kiest

gaan wij in op de ontwikkelingen die wij hierin zien ten

voor een eigen vorm van mandatering en heeft andere verwach-

opzichte van het onderzoek in 2017. Ook geven wij resumerend

tingen van de prestaties van de dienst. Dat dit kan leiden tot een

weer hoe de bovenstaande overwegingen doorwerken in deze

suboptimale uitkomst op regionaal niveau. Met andere woorden:

instrumenten. Op basis daarvan schetsen wij de ruimte voor

het opdrachtgeverschap is vaak versnipperd vormgegeven. Een

optimalisatie, die we in de aanbevelingen verder uitwerken.

treffend voorbeeld van deze versnippering is dat hoewel de wet
beoogt dat voor omgevingsdiensten uniforme beleidskaders

Criteria voor kritieke massa

gelden, er omgevingsdiensten zijn die bij hun opdrachtgevers de

In 2017 concludeerden we dat provincies en gemeenten voor

beleidsnota’s VTH moeten opvragen.

in ieder geval de taken die de omgevingsdiensten uitvoeren de
kwaliteitscriteria 2.1 vast hadden gelegd in een verordening, of

Wat hier speelt is dat beleids- en uitvoeringscyclus dan welis-

voornemens waren dat te doen. Ook concludeerden we dat de

waar op individueel niveau (bevoegd gezag – omgevingsdienst)

zorgplicht voor goede kwaliteit van uitvoering voor de niet-

doorlopen wordt, maar dat geen sprake is van een collectief

basistaken door gemeenten steeds verder geoperationaliseerd

opdrachtgever en eigenaarschap. Een voor de betreffende omge-

werd.

vingsdienst complexe situatie die onvrede in de hand werkt. Het
is immers zeer lastig om iedereen van dienst te kunnen zijn.

Ten opzichte van 2017 zien we inderdaad ontwikkeling op dit

Hoewel dit fenomeen zich bij de ene omgevingsdienst sterker

vlak. Omgevingsdiensten en provincies zeggen net als in 2017

voordoet dan bij de andere, hebben voor zover wij kunnen

(nagenoeg) aan de kwaliteitscriteria te voldoen. Hoewel nog

beoordelen alle diensten hier mee te maken.

niet alle gemeenten een verordening hebben vastgesteld, zijn ze
doorgaans bezig met de robuustheid van de eigen organisatie

Voor wat betreft de uitvoering van de ‘thuistaken’ (daarmee

bij de uitvoering van VTH-taken. De kwaliteitscriteria worden

bedoelen we de taken die niet bij omgevingsdiensten zijn belegd)

daarbij als richtsnoer gebruikt, maar niet over de gehele linie

zien we een duidelijke vooruitgang ten opzichte van de situatie van

toegepast, bijvoorbeeld omdat de werklast onvoldoende is

twee jaar geleden. Zo hebben alle provincies en een groot aantal

om op alle specialismen aan de eisen te voldoen. Oftewel: de

gemeenten een verordening opgesteld met de kwaliteitscriteria als

zorgplicht wordt verder geoperationaliseerd. Hoewel dit voor

basis. Een groep andere gemeenten redeneert vanuit de kwaliteits-

veel gemeenten geldt, zijn er – zo melden onze gesprekspartners

criteria – al dan niet vastgelegd in een verordening – maar wijkt

– ook uitzonderingen op deze regel.

daar onderbouwd van af. Een laatste groep gemeenten staat nog
aan het begin van dit proces. Daarbij hebben wij wel de indruk dat

Zoals hierboven beschreven (efficiëntie versus maatwerk,

de uitvoerende organisaties op onderdelen dun bezet zijn. Zoals

conclusie 3) constateren we dat bij medewerkers van

eerder opgemerkt, is het voor kleinere gemeenten soms lastig om

omgevingsdiensten competenties als bestuurlijke sensitiviteit

de opdrachtgevende rol kwalitatief goed in te vullen. Een aantal

en redeneren vanuit maatschappelijke opgaven onvoldoende

omgevingsdiensten heeft hier ook zorgen over geuit.

aanwezig zijn.

B

52

Deze competenties maken geen deel uit van de kwaliteitscrite-

Deze uitkomst blijft onverminderd actueel. Hoewel op sommige

ria. Dat terwijl opdrachtgevers – mede in het licht van steeds

plaatsen geëxperimenteerd wordt met andere vormen van

complexere vraagstukken en trends en ontwikkelingen – hier

verslaglegging, blijft het lastig om VTH op de politieke agenda te

wel behoefte aan hebben. Aan de andere kant geldt dat zij hier-

krijgen. Daarvoor zijn verschillende verklaringen aan te voeren.

voor niet altijd budget ter beschikking kunnen/willen stellen.

Zo is het doorgronden van de plannen en verslagen van de
uitvoerende lastig en vraagt dit om inhoudelijke deskundigheid.

De beleids- en uitvoeringscyclus

Deze is niet per definitie binnen iedere provinciale staten of

Uit de evaluatie van 2017 kwam naar voren dat de

gemeenteraad aanwezig. Voor wat betreft de begroting en

beleidscyclus van de deelnemers en de uitvoeringscyclus

verantwoordingsrapportages van omgevingsdiensten, zien wij

van omgevingsdiensten losjes in elkaar grijpen. Bij

een extra praktisch knelpunt in de behandeling ervan. Deze

omgevingsdiensten die al langer bestaan werd deze verbinding

stukken worden in de regel tegelijkertijd behandeld met die

in de regel steviger gelegd.

van andere verbonden partijen. Raads- en statenleden hebben
dan simpelweg weinig tijd om deze stukken inhoudelijk te

Op basis van dit onderzoek constateren we dat hier

bestuderen en zich daar een mening over te vormen. De

ontwikkeling in zit. Omgevingsdiensten worden vaker gevraagd

focus ligt in veel gevallen dan ook puur op de financiële

om te adviseren bij beleidsvorming. In andere gevallen kiezen

verantwoording. Raden en staten kijken – uiteraard te

gemeenten en provincies ervoor weer meer inhoudelijke

begrijpen – puur vanuit hun perspectief naar de documenten.

expertise binnen de eigen organisatie aan te nemen. Er wordt

Het collectieve perspectief krijgt in de regel minder aandacht.

dus gezocht naar oplossingen voor een betere aansluiting

Hiermee willen we nadrukkelijk niet stellen dat de politici

van de beleids- en uitvoeringscycli. Daarbij merken we op

inhoudelijk tekort schieten. Integendeel, het schort ze niet aan

dat dit staat of valt bij aandacht en inzet in beide cycli. De

beoordelingsvermogen en goede wil, maar simpelweg aan tijd.

uitvoering moet oog hebben voor beleid én omgekeerd moet
er bij beleidsvorming oog zijn voor de uitvoering. Het blijft

Een vorm van horizontaal toezicht die wel goed uit de verf

inspanning vragen om dit goed te laten verlopen.

komt, betreft de aandacht voor incidenten. Uit de onderzochte
cases blijkt dat raden/staten zich zeer actief opstellen wanneer

In conclusie 3 (efficiëntie versus maatwerk) kwam met

sprake is van voortdurende overlast, gezondheidseffecten en/

betrekking tot de beleids- en uitvoeringscyclus naar voren

of maatschappelijke onrust. Zo blijken de cases in een aantal

dat de focus op efficiëntie bij veel omgevingsdiensten

gevallen reden voor de betreffende rekenkamers om dieper

leidt tot te weinig capaciteit om systematisch lering te

in de materie te duiken. Hier kan vanuit twee perspectieven

trekken uit incidenten en ontwikkelingen in de beleids- en

naar gekeken worden. Enerzijds is men natuurlijk te laat, het

uitvoeringscontext te analyseren en te vertalen naar de

incident is geweest. Anderzijds helpt dit het kennisniveau te

uitvoeringspraktijk. Dit zien wij terug op het niveau van

vergroten en structureel verbeteringen aan te brengen.

individuele omgevingsdiensten en op het niveau van het stelsel
als geheel (zoals hierboven benoemd).

Overigens zijn er diverse initiatieven om de structurele
betrokkenheid van raden en staten te vergroten. Zo verzorgen

In conclusie 5 (collectief versus individueel) signaleerden

omgevingsdiensten informatiebijeenkomsten en meeloopdagen.

we een spanning tussen de collectieve uitvoering van VTH-

Ook wordt er gewerkt aan andere vormen van rapporteren.

taken versus de regelmatig individuele invulling van het

Verder spraken we een gemeente waar gewerkt wordt met

opdrachtgever- en eigenaarschap van de omgevingsdiensten. Dit

raadsrapporteurs. Wat ons betreft gaat dat om verbeteracties

kan leiden tot versnippering, wat het doorlopen van de beleids-

die alleen maar zijn toe te juichen. Aan de andere kant zien

en uitvoeringscyclus voor omgevingsdiensten compliceert.

wij de horizontale verantwoording als borgend instrument
in de praktijk onvoldoende uit de verf komen. Wij zijn

Horizontale verantwoording

ons zeer bewust van het feit “dat we dit nu eenmaal zo

Voor wat betreft het horizontale toezicht concludeerden we

geregeld hebben”, maar zien duidelijk de beperkingen van

in 2017 dat de uitvoering van de VTH-taken geen groot punt

dit instrument. We blijven dan ook pleiten voor alternatieve

van aandacht was bij gemeenteraden en provinciale staten. In

vormen van kwaliteitsborging, waaronder de collegiale toets.

geval van concrete cases of incidenten lag dit anders. Verder

Inmiddels zijn daar de eerste ervaringen mee opgedaan.

kon de financiële bijdrage van de gemeente of provincie aan de
omgevingsdiensten in de regel op meer aandacht rekenen dan
de opbrengsten van de uitvoering.

53

Conclusie 6

Interbestuurlijk toezicht
Uit de vorige evaluatie kwam naar voren dat het interbestuurlijk
toezicht voornamelijk op administratieve wijze, terughoudend
en op afstand werd ingezet. We concludeerden dat dit weliswaar

In de basis dragen de kwaliteitsborgende instrumenten, die

aansluit bij de Wet revitalisering generiek toezicht, maar dat het

centraal stonden in dit onderzoek, bij aan de kwaliteit van

op die manier de kwaliteit van de uitvoering niet borgt.

uitvoering van de VTH-taken. Op basis van bovenstaande
beschouwingen zien we ook ruimte voor optimalisaties:

Ook op dit onderwerp zien we positieve ontwikkelingen. Een

•

De kwaliteitscriteria hebben bijgedragen aan een

deel van de provincies diept het toezicht in samenspraak

robuust stelsel waarbinnen een minimumniveau voor

met de gemeenten verder uit, bijvoorbeeld door jaarlijks de

deskundigheidsgebieden geborgd is, in ieder geval voor

documenten uit de beleids- en uitvoeringscyclus in samenhang

de taken die omgevingsdiensten uitvoeren. Ook provincies

te analyseren en ‘reality checks’ te doen waarbij praktijkcases

voldoen aan de kwaliteitscriteria voor de taken die zij zelf

worden doorlopen. Daarbij wordt niet alleen gerapporteerd aan

uitvoeren Voor gemeenten geldt dat zij de zorgplicht verder

de betreffende gemeenten, maar wordt ook lering getrokken uit
de uitkomsten. Wanneer het onderwerp zich daarvoor leent,

geoperationaliseerd hebben.
•

Tegelijkertijd constateren we dat bij medewerkers van omge-

wordt dit – in het kader van de coördinatierol – breder binnen

vingsdiensten competenties als bestuurlijke sensitiviteit en

de provincie uitgedragen. Wat ons betreft een mooie aanpak

redeneren vanuit maatschappelijke opgaven onderverte-

om het lerend vermogen van het stelsel mee te versterken.

genwoordigd zijn. Deze competenties zijn ook bezien vanuit

Daarmee verschuift het perspectief van individueel naar

de complexe situaties en trends- en ontwikkelingen van

collectief.

essentieel belang voor kwaliteit van uitvoering. Optimalisatie
van de kwaliteitscriteria is mogelijk door naast deskundig-

De ILT vult het interbestuurlijk toezicht op provincies reactief
in. Op basis van signalen – zoals ook uit de cases naar voren

heidsgebieden competenties te introduceren.
•

Met het VTH-stelsel komen de beleids- en uitvoeringscyclus

komt – komt de ILT in actie en wordt zo nodig onderzocht of

voor een deel bij verschillende organisaties te liggen. Voor

de betreffende provincie de kaders op orde heeft en juist heeft

de kwaliteit van uitvoering is het van belang dat deze cycli

opgetreden. Mocht daartoe aanleiding zijn dan informeert de

goed op elkaar ingrijpen. Dit wordt bemoeilijkt door een

ILT het ministerie en provincies over mogelijke verbeteringen

grote focus op efficiency in relatie tot kostenbesparing bij

die in de uitvoering van de VTH-taken doorgevoerd kunnen

omgevingsdiensten en door gebrek aan sturing op collectief

worden. Ook een goede methode om het lerend vermogen te

opdrachtgeverschap. Daar is ruimte voor optimalisatie.

vergroten.

•

Borging door horizontale verantwoording is weliswaar een
gegeven maar blijft een zwakke plek in het stelsel. In geval

Een punt dat naar ons idee verbetering behoeft, is het toezicht

van incidenten krijgt de uitvoering van de VTH-taken veel

op de gemeenschappelijke regeling. Het interbestuurlijk toezicht

aandacht, maar structureel heeft dit dossier weinig prioriteit.

focust zich op de individuele bevoegd gezagen. De doorvertaling

Hoewel er diverse initiatieven zijn die hier verandering in

wat – in het negatieve geval – de opstellen van het bevoegd

moeten brengen, zal de horizontale verantwoording – zo

gezag betekent voor de regionale samenwerking in de

is onze verwachting – een relatief zwak instrument blijven.

omgevingsdienst wordt niet gemaakt. Uit de gesprekken komt

Naast versteviging van horizontale verantwoording is er

naar voren dat dit ook in de algemeen besturen (die hiervoor

ruimte voor optimalisatie door alternatieve instrumenten

allereerst aan lat staan) in de regel geen punt van aandacht is.

voor kwaliteitsborging te ontwikkelen, zoals de recent

Illustratief in dit verband zijn de gemeenten die weigeren de

geïntroduceerde collegiale toets.

asbesttaken over te dragen. Wij hebben tijdens het onderzoek

•

Borging door interbestuurlijk toezicht is in ontwikkeling maar

geen sluitend antwoord gekregen op de vraag wie hier tegenop

heeft de afgelopen twee jaar zeker aan kracht gewonnen. De

kan treden. De visies hierop verschilden.

opzet die een aantal provincies heeft gekozen, kan wellicht
breed worden toegepast. Ook de verbinding die gelegd
wordt met de coördinatierol (het bredere leren) zien wij als
een positieve ontwikkeling. Datzelfde geldt voor de door de
ILT gekozen lijn. Een zwak punt daarentegen is de aandacht
voor de regionale samenwerking in de omgevingsdienst. Die
komt niet aan de orde.

B

B

54

Aanbevelingen

Hoofdstuk 6

Van de in het vorige hoofdstuk gepresenteerde conclusies
hebben we een serie aanbevelingen afgeleid. In de volgende
paragraaf komen deze aan de orde.

6.1

Grootschalige wijzigingen van het stelsel zijn
niet aan de orde

Wel is er binnen het stelsel ruimte voor optimalisatie, waarbij
natuurlijk steeds de vraag aan de orde is of het wel of niet

Daarbij geldt als overkoepelende aanbeveling dat in onze

om een stelselwijziging gaat. Wat ons betreft, leidt dat af van

beleving ingrijpende stelselwijzigingen niet aan de orde zijn.

de boodschap en moet er vooral naar de meerwaarde worden

Ook niet in het licht van nieuwe wet- en regelgeving. Zoals

gekeken. Daarvoor staan in onze beleving alle partijen aan de

geconcludeerd staat het stelsel over het geheel genomen en

lat. Het gaat immers om een stelsel waarin een veelheid aan

draait het gemiddeld genomen goed. De kwaliteitscriteria, de

organisaties op diverse niveaus en vanuit diverse invalshoeken

procescriteria en het basistakenpakket hebben een belangrijk

in samenhang op moeten treden.

fundament onder het stelsel gelegd. De laatste jaren ontwikkelt
het stelsel zich in een rustig tempo verder. Zo verwerven
de omgevingsdiensten steeds meer positie en heeft ook de
uitvoering van de thuistaken door de zorgplicht een stimulans
gekregen.
Een belangrijke afweging om het stelsel niet op de schop
te nemen, is dat het een uitvloeisel is van een bottom up
proces waarbij op onderdelen een middenweg is gekozen
tussen verschillende belangen. Afhankelijk van de positie
waaruit geredeneerd wordt, kan een forse stelselwijziging voor
verbetering zorgen, maar in onze optiek zal dat al snel leiden
tot knelpunten bij betrokkenen aan de andere kant van het
spectrum. Bovendien kan een groot aantal bevoegde gezagen en
diensten uitstekend uit de voeten met het huidige stelsel, maar
lukt dat andere minder goed. Dat lijkt echter niet zozeer te
wijten aan het stelsel zelf.

56

6.2

Richt een kennisinfrastructuur in op regionaal
en nationaal niveau

6.3

Zorg voor een strategie om nieuwe taken
optimaal in het stelsel te beleggen

Er komen naar verwachting tal van nieuwe taken op het

Het beleggen van nieuwe taken in het stelsel blijkt telkens niet

stelsel af. Bovendien – zo leren de cases – zijn er ook uit de

eenvoudig. Daar waar sommige bevoegde gezagen automatisch

huidige uitvoeringspraktijk tal van lessen te trekken die niet

naar de omgevingsdienst kijken bij nieuwe VTH-taken, hebben

alleen relevant zijn voor individuele organisaties maar waar

andere organisatie juist de omgekeerde reflex. Door het ontwerp

ook op regionaal, provinciaal en landelijk niveau van geleerd

van het stelsel met de honderden opdrachtgevers is dit een

kan worden. Er zijn overigens mooie voorbeelden waar dit wel

aanbeveling die niet makkelijk is vorm te geven. Een eenvoudig

degelijk gebeurt, maar een gedeelde kennisinfrastructuur en

antwoord is in ieder geval niet te geven.

mechanismen voor het stelselmatig leren van ervaringen op
stelselniveau ontbreken.

Wij roepen het Ministerie van IenW als stelselverantwoordelijke
daarom op in nauwe samenspraak met IPO en VNG een

Wij bevelen daarom aan om een gedeelde kennisinfrastructuur

strategie te formuleren waarlangs nieuwe taken relatief

in te richten op bovenregionaal en nationaal niveau waarin

eenvoudig en uniform in het stelsel belegd kunnen worden. In

‘nieuwe’ thema’s als ZZS, de energietransitie en circulaire

onze beleving helpt dit in ieder geval medewerkers bij het Rijk

economie en hun betekenis voor het stelsel onder de loep

die met relatief weinig kennis van het stelsel taken hierin willen

genomen worden. Dit hoeft overigens niet per definitie in een

onderbrengen.

fysieke entiteit plaats te vinden maar kan bijvoorbeeld ook de
vorm krijgen van een digitaal platform. We pleiten daarbij wel

Voor het beleggen van nieuwe taken in het stelsel zijn naar ons

voor centrale sturing en participatie vanuit zoveel mogelijk

idee in ieder geval de volgende aspecten randvoorwaardelijk.

organisaties.
1. Wet- en regelgeving is goed afgestemd op de uitvoering.
Belangrijk aandachtspunt daarbij is dat veel medewerkers

Daarbij is het belangrijk dat de rijksoverheid glashelder is in

van omgevingsdiensten naar verwachting te weinig capaciteit

wat er precies wordt gevraagd en onder welke voorwaarden

hebben om deel te nemen aan een dergelijk platform. De

de taken uitgevoerd gaan worden. Voorkomen moet worden

budgetten ontbreken daarvoor, terwijl hun kennis en kunde

dat de overdracht van taken leidt tot discussies tussen

cruciaal is en noodzakelijk voor een bredere verspreiding van

bijvoorbeeld de omgevingsdiensten en de opdrachtgevers/

de inzichten. Het debat hierover zal niet eenvoudig zijn, maar

eigenaren.

moet wel gevoerd worden.
2. In het geval van basistaken: bevoegde gezagen verlenen
Wij zien hier een gezamenlijke taak voor zowel het Ministerie

opdracht tot het uitvoeren van de taken en stellen middelen

van IenW, gemeenten, provincies en omgevingsdiensten

ter beschikking.

(inclusief Omgevingsdienst.nl).
3. In werkprocessen die bovenregionaal geüniformeerd zijn,
dient ook rol van ketenpartners geadresseerd te worden.
4. Omgevingsdiensten (en/of bevoegde gezagen in het
geval van niet-basistaken) beschikken over de benodigde
informatie en er is een informatiehuishouding ingericht
t.b.v. het uitvoeren van de taak.
5. Omgevingsdiensten (en/of bevoegde gezagen in het geval
van niet-basistaken) beschikken over de benodigde kennis
en competenties.

57

Voor randvoorwaarde 1 is de rijksoverheid

6.4

hoofdverantwoordelijk. Voor de andere randvoorwaarden zijn

Onderzoek de mogelijkheden voor
uniformering van bepaalde aspecten

dat de bevoegde gezagen. Echter gezien de samenhang tussen

Een van de doelstellingen van het stelsel was het tegengaan van

beide heeft het meerwaarde om hier samen in op te trekken én

de fragmentatie in de uitvoering. Zoals we vaststelden lijkt dat

expliciet te maken hoe de randvoorwaarden geborgd worden.

op het eerste gezicht gelukt, maar is er nader beschouwd een

Daarbij is er uiteraard geen sprake van een standaardwerkwijze,

rijk geschakeerd palet aan omgevingsdiensten ontstaan. Dat

maar kunnen wel diverse denklijnen worden uitgewerkt.

heeft natuurlijk meerwaarde maar wel degelijk ook nadelen op
regionaal niveau. Ook komt dit de samenwerking met landelijk

Denk bijvoorbeeld aan (combinaties van):

opererende diensten niet ten goede.

•• een implementatielijn waarbij de koepels (IPO en VNG) de
totstandkoming van randvoorwaarde 2 t/m 5 coördineren

Onze aanbeveling – gericht aan het Ministerie van IenW – is

en bekostigen en advies geven over randvoorwaarde 1 aan

om kritisch te beoordelen op welke punten meer harmonisatie

de rijksoverheid

de regionale samenwerking en de samenwerking met landelijke

•• financiële ondersteuning óf directe opdrachten (inclusief

diensten ten goede komt en daar zo nodig actief op te

financiering) vanuit het Rijk aan de omgevingsdiensten

interveniëren. Daarbij denken we bijvoorbeeld aan:

voor werkzaamheden die de taakuitvoering ondersteunen.

•• het harmoniseren van de grote verscheidenheid aan

Denk aan advisering over wet- en regelgeving, het opstellen
van werkprocessen, het coördineren van de uitvoering,

mandaten
•• de positionering van milieu-BOA’s.

of het zorgen voor optimale geleiding van dossiers (via
uitgebreide voorlichting, handreikingen, opleidingen, etc.

6.5

De opdracht voor het uitvoeren van de taak zelf ligt bij de

De kwaliteitscriteria hebben een enorme impuls gegeven

bevoegde gezagen

aan de vorming van de omgevingsdiensten. Veelal zijn

•• wijzigingen van het basistakenpakket en/of het opnemen

Kijk kritisch naar de kwaliteitscriteria

omgevingsdiensten langs die lijn opgebouwd. We constateren

van het deskundigheidsgebied en de competenties in de

dat daarmee deskundige diensten zijn ontstaan die goed

kwaliteitscriteria

zijn toegerust op de uitvoering van specialistische taken.

•• interbestuurlijk toezicht en coördinatie door provincies

Competenties als bestuurlijke sensitiviteit en advisering

op de betreffende taak (indien het een gemeentelijke taak

ontbreken echter en zijn niet bij iedere omgevingsdienst

betreft).

voldoende aanwezig. Dat terwijl – zo wijzen de cases en trends
uit – de behoefte van de opdrachtgevers daarin groeit.
Wij roepen daarom IPO en VNG op om de kwaliteitscriteria op
dat punt aan te vullen.

B

58

6.6

Optimaliseer de beleids- en uitvoeringscyclus

Op basis van hun ervaringen geven we provincies, gemeenten

In feite draaien de beleids- en uitvoeringscycli op verschillende

en omgevingsdiensten in overweging:

niveaus: op het niveau van de organisatie en op het niveau van

•• samen het optimum te zoeken tussen verbinding en

het collectief. Op beide niveaus zijn optimalisaties mogelijk.

onafhankelijkheid
•• mandaten te uniformeren

Op het niveau van de bevoegde gezagen blijft het lastig om de

•• te werken met bijvoorbeeld drie takenpakketten (denk

koppeling goed te leggen van beleid naar de uitvoering en terug.

aan basistaken, alle milieutaken, Wabo-breed) waarbij

Daaraan liggen diverse oorzaken ten grondslag. Medewerkers

duidelijk blijkt wat de verschillen in kosten zijn en leg de

bij zowel gemeenten als omgevingsdiensten die deze verbinding

verbinding met de ontwikkelopgave van de organisatie en

ook echt kunnen leggen zijn onmisbaar, maar zeker niet
altijd aanwezig. Belangrijk is ook om hierbij de relatie met de
eigenaarsrol goed te borgen. Periodiek zouden bevoegde gezagen
zich af moeten vragen opdrachten en budgetten met elkaar in
balans zijn.

personeelsbeleid
•• inrichten van een separaat en collectief
opdrachtgeversoverleg
•• gezamenlijk afspraken maken over de wijze waarop de
beleids- en uitvoeringscyclus worden verbonden, met
daarbij aandacht voor de informatiepositie van het Rijk: in

Daarbij benadrukken we dat de beleids- en uitvoeringscyclus

sommige gevallen (zie bijvoorbeeld de GenX-case) is het

ook binnen de bevoegde gezagen zelf periodiek doorlopen

Rijk een onmisbare partner

moet worden. Niet alle VTH-taken zijn immers bij
omgevingsdiensten belegd. Het ‘levend houden’ van deze
cyclus blijkt steeds weer een opgave op zichzelf. De ervaring
leert dat dit al snel ‘zoek-en-vervang’ wordt. Wellicht biedt een
expliciete koppeling met de beleids- en uitvoeringscyclus van
de omgevingsdienst een stimulans om de eigen activiteiten ook
periodiek te herbezien.
Op collectief niveau constateren we dat de beleids- en
uitvoeringscycli van de verschillende deelnemers onderling
niet per definitie goed verbonden zijn. In de praktijk is er
een grote verscheidenheid aan takenpakketten, mandaten en
toezicht- en handhavingsniveaus ontstaan. Op het niveau van
de omgevingsdiensten leidt dat tot een suboptimale situatie
die in feite draait om de vraag of de deelnemers ‘maatwerk’
willen of ‘confectie’. De vaak harde knip tussen opdrachtgever
en eigenaren van de samenwerkingsverbanden ligt hier in onze
beleving aan ten grondslag. Overigens zijn ook hier overigens
regio’s waarbij dit prima verloopt.

•• betrek ook de thuistaken bij het doorlopen van de beleidsen uitvoeringscyclus.

59

6.7

Versterk de horizontale borging

6.8

Werk verder aan de versterking van het IBT

Horizontale borging is één van de pijlers van het stelsel, maar

Uit ons onderzoek in 2017 bleek dat het IBT van provincies

in onze beleving niet per definitie de sterkste. Initiatieven om de

op gemeenten als een administratieve exercitie werd ervaren.

horizontale borging te versterken, zijn uiteraard toe te juichen.

Intussen hebben diverse provincies de handschoen opgepakt

Daarbij valt te denken aan voorlichtingsbijeenkomsten, andere

en – in samenspraak met gemeenten – alternatieven met

vormen van rapporteren, werkbezoeken etc. Zowel IPO, VNG als

meer diepgang ontwikkeld. Dit wordt de betrokkenen als

Omgevingsdienst.nl32 zouden een traject kunnen starten om best

positief ervaren. De resultaten worden door enkele provincies

practices te verzamelen, te analyseren en breed te verspreiden.

niet alleen per gemeente teruggekoppeld maar worden ook
in samenhang geanalyseerd. De lessen en leerpunten die

Tegelijkertijd is de kwetsbaarheid van dit instrument wat ons

hieruit volgen, worden vervolgens in een ander verband, via de

betreft een gegeven. Onze stelling is dan ook dat er door de

coördinatierol, breder uitgedragen. In onze beleving een mooie

bevoegde gezagen en de omgevingsdiensten gezocht moet

werkwijze om ook de zorgplicht goed onder de aandacht te

worden naar andere vormen van borging. Daarbij kan gedacht

houden.

worden aan bijvoorbeeld:
•• het structureel versterken van het lerend vermogen van het
stelsel (zie aanbeveling 6.2)
•• verzoek aan rekenkamers (via raden en provinciale staten)
om periodiek het beleid en uitvoering onder de loep te

Wel stellen we vast dat omgevingsdiensten in het IBT geen rol
spelen. Gemeenten die een optimaal werkende omgevingsdienst
in de weg staan, worden – voor zover hebben kunnen nagaan –
niet via IBT geadresseerd.

nemen, al dan niet in regionaal verband
•• incidenten aangrijpen om kwaliteitsborging van VTH
expliciet te agenderen
•• breed uitrollen van de collegiale toets.

De benadering van de ILT lijkt hier in zekere zin op. De ILT
acteert op basis van incidenten. De opgedane ervaringen
worden echter ook in breder perspectief bezien en zo nodig
landelijk verspreid.
Onze aanbeveling aan de provincies is om:
•• de wijze waarop IBT gestalte krijgt in de provincies in kaart
te brengen, te analyseren en daaruit lessen te trekken voor
andere provincies
•• gemeenten via de coördinatierol te ondersteunen bij het
uitvoeren van de VTH-taken
•• bij de uitvoering van IBT ook de gevolgen voor de
gemeenschappelijke regeling mee te nemen (waaronder
bijvoorbeeld het inbrengen van taken).
Voor wat betreft de ILT geldt – vanuit deze evaluatie – doorgaan
op dezelfde weg.

32 Hoewel omgevingsdiensten niet direct aan de lat staan voor de
verantwoording aan gemeenteraden en provinciale staten, zijn zij
wel een belangrijke partij om dit te realiseren (i.r.t. de wijze van rapporteren en informeren) en is politiek draagvlak ook in hun belang.

B

B

60

Bijlagen

61

Bijlage 1.
ONDER­
WERP

Onderzoeksprotocol
ASPECT

STREVEN
(INDIEN VAN
TOEPASSING)

RELATIE
MET ONDER­
ZOEKS­
VRAAG

BRONNEN

• Documentonderzoek

• Artikel 5.4 en
5.5 wet VTH
• Memorie van
toelichting wet
VTH
• Bewust van
kwaliteit - Onderzoek naar de
invulling van de
artikelen 5.4 en
5.5 uit de wet
VTH (Berenschot, 2017)

• Interviews gemeenten
• Interviews provincies
• Interviews omgevingsdiensten
• Documentenstudie.

• Stukken behorende bij de
beleids- en uitvoeringscyclus:
uitvoerings- en
handhavingsbeleid; uitvoeringsprogramma’s en
monitoringsrapportages

Context

Aanleiding artikel 5.4 en 5.5
Achtergrond artikel 5.4 en 5.5
Doelen artikel 5.4 en 5.5

ONDERZOEKS­
METHODE

Inventarisatie gemeenten, provincies en omgevingsdiensten

Heeft de gemeente/provincie een verordening vastgesteld? Waarom wel/niet?

De gemeente/
provincie heeft
een verordening
vastgesteld.

1.a, 1.b, 1.c

Is dit de modelverordening van IPO/VNG c.q.
in hoeverre gaat de verordening uit van de
kwaliteitscriteria 2.1? Waarom wel/niet?

1.a, 1.c

Indien de modelverordening niet Wabo-breed
is overgenomen, hoe wordt de zorgplicht
ingevuld? Waarom is hiervoor gekozen?

1.a

Zijn de vastgestelde verordeningen op
niveau van de omgevingsdienst uniform voor
de basistaken? Indien geen sprake is van
een uniforme verordeningen, waarin wijken
de verordeningen af?

De vastgestelde
verordeningen zijn
uniform voor de
basistaken

Is de situatie in termen van capaciteit en
deskundigheid in de praktijk conform die
verordening?

1.a, 1.b en 1.c

1.b

In hoeverre verloopt de beleids- en uitvoeringscyclus conform de AMvB VTH?

De beleids- en
uitvoeringscyclus
verloopt conform
de AMvB VTH

1.a, 1.b, 1.c

Welke taken heeft de gemeente/provincie
belegd bij de omgevingsdienst?

Alle basistaken zijn bij de
omgevingsdienst
belegd

1.a, 1.b

Wat is de rol van interbestuurlijk en horizontaal toezicht bij kwaliteitsborging?

1.a

Welke trends- en ontwikkelingen signaleren
gemeenten, provincies en omgevingsdiensten en welke invloed hebben deze op
het stelsel? Hoe anticipeert de gemeente
hierop?

1.f

Wat zijn de belangrijkste kritische succesfactoren en knelpunten die gemeenten,
provincies en omgevingsdiensten ervaren bij
de kwaliteitsborging?

1.g

B

62

ONDER­
WERP

ASPECT

STREVEN
(INDIEN VAN
TOEPASSING)

RELATIE
MET ONDER­
ZOEKS­
VRAAG

BRONNEN

• Interviews met
betreffende omgevingsdienst
en bevoegd
gezag
• Documentenstudie

• Stukken behorende bij de
beleids- en uitvoeringscyclus:
uitvoerings- en
handhavingsbeleid; uitvoeringsprogramma’s en
monitoringsrapportages
• relevante berichtgeving
• eventuele onderzoeken naar
de cases
• brieven naar
raden/staten.

• Bewust van
kwaliteit - Onderzoek naar de
invulling van de
artikelen 5.4 en
5.5 uit de wet
VTH (Berenschot, 2017)

Analyse & beoordeling

Casuïstiek

Hoe en in welke context zijn in de cases de
VTH-taken uitgevoerd?

ONDERZOEKS­
METHODE

Aanbevelingen

Bood het stelsel van kwaliteitsborging in de
cases voldoende handvatten om de kwaliteit
van de uitvoering te borgen?

3

Wat zijn ontwikkelingen t.a.v. kwaliteitsborging ten opzichte van 2017? In hoeverre
hebben de aanbevelingen van Berenschot in
2017 navolging gekregen? Zo niet, wat zijn
daarvoor verklaringen?

1.d, 1.e, 2,
hoofdvraag

• Analyse onderzoeksteam

Wat zijn de belangrijkste verklaringen voor
eventuele afwijkingen van de gewenste
situatie (conformiteit verordening, voldoen
aan criteria)?

2, hoofdvraag

• Analyse onderzoeksteam

3. In hoeverre leveren de kwaliteitscriteria en
de werking van de verordening een effectieve bijdrage aan de kwaliteitsborging in het
VTH-stelsel? Welke factoren spelen daarbij
een rol?

3, hoofdvraag

In hoeverre is het stelsel van kwaliteitsborging toereikend in complexe situaties?

4, hoofdvraag

Wat zijn de belangrijkste trends en ontwikkelingen die van invloed zijn op het stelstel van
kwaliteitsborging en hoe kan hierop geanticipeerd worden?

5, hoofdvraag

• DESTEP analyse
• Werksessie
• Analyse onderzoeksteam

Welke lessen kunnen worden geleerd voor
wat betreft de kwaliteitsborging in het stelsel en voor de bevoegde gezagen, omgevingsdiensten en het Rijk de komende jaren?

6

• Analyse onderzoeksteam

Onderzoeksvragen
Hoofdvraag:
Is de kwaliteit van de uitvoering van taken op het gebied
van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH),
waarvoor provincies en gemeenten het bevoegd gezag zijn en
de uitvoering vaak bij een omgevingsdienst is belegd, van een
dusdanige kwaliteit dat een veilige en gezonde leefomgeving in
voldoende mate gewaarborgd is, zowel vanuit de wettelijke eisen
als vanuit de opgaven waarvoor de uitvoering van VTH-taken
de komende jaren zal worden gesteld en wat is nodig om de
kwaliteit nog beter te borgen?

63

Deelvragen:

De onderstaande vraag nemen we waar relevant mee bij de

1. Wat is de feitelijke stand van zaken met betrekking tot de

interviews. De scope van het onderzoek is niet toereikend om

bestuurlijke kwaliteitsborging i.r.t. art. 5.4 en 5.5. van de

deze vraag in volledigheid te beantwoorden. Dit is ook niet

Wabo?

nodig voor de beantwoording van de hoofdvraag.

a. Voor wat betreft de vaststelling verordening, borging

•• Hoe wordt de kwaliteit van uitvoering beïnvloed door

kritieke massa, borging procescriteria en rolneming

factoren zoals wet- en regelgeving (zoals versnippering,

gemeenteraden en Provinciale Staten?

beperkingen informatie-uitwisseling, instrumenten/

b. In hoeverre voldoet de feitelijke situatie aan de wettelijke
eisen en verordeningen van bevoegd gezag?
c. Hoe wordt door het bevoegd gezag richting
omgevingsdiensten gestuurd op kwaliteit(sborging)?
d. Wat is veranderd sinds 2017 in relatie tot

bevoegdheden), bedrijfsvoering, rolneming van en
samenwerking met partners/andere overheden,
arbeidsmarkt, professionele afwegingsruimte,
opdrachtgeverschap, (co)financiering, schaalgrootte van de
omgevingsdiensten, centraliseren van kennis, etc.

bovengenoemde deelvragen?
e. In hoeverre hebben de aanbevelingen van Berenschot uit
2017 navolging gekregen?
f. In hoeverre wordt in de kwaliteitsborging geanticipeerd

Aanbevelingen over kwaliteitsborging in 2017
Het onderzoek naar de borging van kwaliteit van uitvoering van
de VTH-taken wordt uitgevoerd in het kader van de wettelijke

op de komst van de Omgevingswet en andere

verplichting tot een tweejaarlijks onderzoek naar de artikelen

ontwikkelingen?

5.4 en 5.5 uit de Wabo. In dit onderzoek grijpen wij terug op

g. Wat zijn de belangrijkste kritische succesfactoren
en knelpunten die gemeenten, provincies en

de aanbevelingen die in 2017 zijn gedaan m.b.t. borging van
kwaliteit.

omgevingsdiensten ervaren bij de kwaliteitsborging?
2. Wat zijn de belangrijkste verklaringen voor eventuele
afwijkingen van de gewenste situatie (conformiteit

In 2017 zijn de volgende aanbevelingen gedaan over
kwaliteitsborging:

verordening, voldoen aan criteria), het niet opvolgen van de
aanbevelingen uit het onderzoek uit 201733 en verschillen

Ministerie van IenW

tussen gemeenten/provincies?

Uit de evaluatie komt naar voren dat kwaliteitsborging door

3. In hoeverre leveren de kwaliteitscriteria en de werking

horizontale verantwoording een relatief zwak onderdeel van het

van de verordening een effectieve bijdrage aan de
kwaliteitsborging in het VTH-stelsel? Welke factoren spelen

stelsel is. Uiteraard moet worden gezocht naar manieren om de

daarbij een rol?

kracht van deze instrumenten te versterken. Grote slagen zijn

4. In hoeverre is het stelsel van kwaliteitsborging toereikend in
complexe situaties?

daarin – binnen de huidige wettelijke kaders – in onze optiek
niet te maken.

5. Wat zijn de belangrijkste trends en ontwikkelingen die van

•• Faciliteer provincies en gemeenten bij het ontwikkelen van

invloed zijn op het stelstel van kwaliteitsborging en hoe kan

alternatieve vormen voor kwaliteitsborging. Zoek dat niet

hierop geanticipeerd worden?

direct in een verdere aanscherping van de kwaliteitscriteria

6. Welke lessen kunnen worden geleerd voor wat betreft de

maar overweeg bijvoorbeeld de instelling van een commissie

kwaliteitsborging in het stelsel en voor de bevoegde gezagen,

van experts die toeziet op de kwaliteit. Een andere manier

omgevingsdiensten en het Rijk de komende jaren?

om kwaliteitsborging te versterken is een collegiale toets,
waarbij provincies en gemeenten van elkaar kunnen leren.
Waak wel voor het optuigen van een te ‘zwaar’ stelsel van
borging.

33 Zie paragraaf ‘Aanbevelingen over kwaliteitsborging’ op de volgende
pagina.

B

64

Provincies en gemeenten

Verbind de beleids- en de uitvoeringcycli door de

Provincies en gemeenten zorgen voor een goede kwaliteit van

omgevingsdienst om inbreng te vragen bij het formuleren

uitvoering van de VTH taken. Zoals eerder geconstateerd,

van beleidsdoelen, uitwerken van het beleid enzovoorts.

zijn omgevingsdiensten een onlosmakelijk onderdeel van de

Analyseer ook de rapportages van de omgevingsdiensten en

uitvoeringspraktijk geworden, in ieder geval als het gaat om

neem de uitkomsten mee in de visie- en beleidsvorming. Betrek

de basistaken. Zowel provincies als gemeenten zijn daarom

omgevingsdiensten bij de implementatie van de Omgevingswet

gebaat bij robuuste en professionele uitvoeringsorganisaties. De

en het opstellen van de omgevingsvisie. Omgevingsdiensten

‘gezonde spanning’ die dat af en toe oplevert, hoort er in onze

kunnen kennis en expertise inbrengen en de uitvoerbaarheid

beleving bij.

borgen.

•• Investeer in een goede kwaliteit van de uitvoering van
de milieutaken. Daarvoor is onder meer een robuuste

Omgevingsdiensten

omgevingsdienst nodig. Opschaling is een manier om

De hierboven beschreven aanbevelingen gelden, voor zover zij

voor robuustheid te zorgen, maar er zijn alternatieven

betrekking hebben op de samenwerking en de borging van het

(zoals het Gelders Stelsel bewijst). Zoek de balans tussen

stelsel, uiteraard ook voor omgevingsdiensten. Ook zij moeten

standaardisatie (operational excellence) enerzijds en

de aansluiting zoeken met de beleidscyclus van hun deelnemers

maatwerk (customer intimacy) anderzijds. Bewaak dat

en de raden/staten in staat stellen hun kaderstellende- en

er niet alleen een collectieve sturing op de financiën

controlerende taak uit te voeren. Zo zouden omgevingsdiensten

plaats vindt, maar werk als deelnemers ook samen als

in onze beleving niet alleen met enige regelmaat hun

collectieve opdrachtgever; met name bij het maken van

opwachting moeten maken in de colleges van B&W en GS

afspraken over standaardisatie. Door de inrichting van

maar ook de raden/staten moeten bezoeken.

een collectief opdrachtgeverschap hoeft de directie van
het samenwerkingsverband niet zelf de onderhandeling te

Ook omgevingsdiensten hebben een rol in het beter bij elkaar

voeren met de verschillende deelnemers om standaarden

brengen van de beleids- en uitvoeringscycli, onder meer in

geaccepteerd te krijgen.

het kader van de Omgevingswet. De Omgevingswet heeft een
grote impact op provincies en gemeenten. Wat daarbij vaak

Zoals eerder opgemerkt, komt het horizontale verantwoording

onderschat zijn de gevolgen voor de omgevingsdiensten. Zij

onvoldoende uit de verf. Versterking hiervan is in onze optiek

worden vol geraakt door de nieuwe wet en moeten – evenals

wenselijk. Daarvoor staan zowel de raden/staten zelf, de

hun deelnemers – ook in 2019 de wet geïmplementeerd hebben.

colleges en de omgevingsdiensten aan de lat.

Samen optrekken met hun eigenaren en opdrachtgevers
is in onze beleving dan ook cruciaal voor een succesvolle

•• Ga na op welke wijze raden/staten geïnformeerd willen

implementatie. Dat gaat echter niet vanzelf.

worden over de uitvoering van het VTH-beleid. Pas
de monitoringrapportages/jaarverslagen daarop aan

Omgevingsdiensten moeten een rol pakken in beleidsvorming,

en stuur aan op inhoudelijke debatten over doelen,

om de uitvoerbaarheid te borgen en kennis en expertise in te

handhavingsstrategie enzovoorts. Zorg voor voeling van

brengen. In het verlengde daarvan zouden omgevingsdiensten

politici bij het ‘vak’ van vergunningverlening, toezicht en

een actieve houding ten opzichte van de implementatie van

handhaving, door cases en/of bedrijfsbezoeken. Zowel de

de Omgevingswet moeten innemen. Het is zaak dat zij hun

ambtelijke organisatie als bestuurders en politici zelf hebben

deelnemers overtuigen van de meerwaarde die zij in dit traject

hierin een verantwoordelijkheid en dienen hierbij in onze

hebben, hun onmisbaarheid in de beleidsontwikkeling en hun

optiek een actieve rol te spelen.

cruciale rol in de uitvoering.

De knip tussen beleid en uitvoering is veelal scherp. Beide
beleidscycli raken elkaar weliswaar maar zijn niet verbonden.
Daarmee verliest het beleid op langere termijn aan kracht.
Ook de Omgevingswet is in dit verband van belang. Een
optimale verbinding tussen beide cycli is noodzakelijk om
het implementatieproces en de uitvoering van de wet goed te
laten verlopen. Bij een deel van de omgevingsdiensten is deze
samenhang al wel goed geborgd, bij een ander deel van de
diensten nog niet.

Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken j valuatie van het instrumentarium

Bijlage 2.

Leden van de begeleidingscommissie

BEGELEIDINGSCOMMISSIELID ORGANISATIE

Bijlage 3.

65

Overzicht van respondenten

GESPREKSPARTNER

ORGANISATIE

Martine Tieleman

Ministerie van lenW

Rijksoverheid

Martin Machgielsen

Ministerie van lenW

Martine Tieleman

Ministerie van lenW

Jan Teekens

Ministerie van lenW

Martin Machgielsen

Ministerie van lenW

Marjo Horvers

Ministerie van lenW

Danischa Ramdat

Ministerie van lenW

Wilma Reerink

Ministerie van lenW

Jan Wijmenga

Ministerie van lenW

Chantal Wals

Ministerie van lenW

Paul Bakker

Ministerie van lenW

Josien Stoop

Ministerie van lenW

Marc du Maine

Ministerie van BZK

Marc du Maine

Ministerie van BZK

Marc Streefkerk

Ministerie van EZK

Leontine Sitee

Ministerie van JenV

Gaby Schafer

Sjoerd Backx

ILT

Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT)

Linda van Houwelingen

ILT

Jan van de Bos

Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT)

Stan Smeulders

Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT)

Rob de Rijck

OM

John Smits "

!PO

Doorle Offerhaus

!PO

Niek Knaap

Rijkswaterstaat

Sandra Reynaers

UvW

Iris van Tol

Rijkswaterstaat

Rob van Gerwen

VNG

Rob de Rijck

Openbaar Ministerie

Daan Molenaar

DCMR

Taco Schmidt

DCMR

Provincies

Martin Roelink

Omgevingsdienst
Usselland

Nico Kistemaker

Provincie Friesland

Menno Apperlo

Provincie Groningen

Marco Deenik

Provincie Groningen

Johnny de Vos

Provincie Drenthe

Henk Jonkers

Provincie Overijssel

Hendri de Vries

Provincie Overijssel

Henkjan Schutte

Provincie Overijssel

Yvonne Schuttevaar

Provincie Flevoland

Patricia Peters

Provincie Flevoland

Ken Vervaart

Provincie Noord-Holland

Franck Kuiper

Provincie Noord-Holland

Adnan Tekin (gedeputeerde)

Provincie Noord-Holland

Erwin van Etten

Provincie Zuid-Holland

Egbert van Laar

Provincie Zuid-Holland

Jacqueline van Vliet

Provincie Zuid-Holland

Floor Vermeulen (gedeputeerde)

Provincie Zuid-Holland

Natasja van de Langemaat

Provincie Utrecht

Anette Toonders

Provincie Gelderland

Chris Steenmeijer

Provincie Gelderland

Michelle Knubben-Merkies

Provincie Limburg

Jan Janssen

Provincie Limburg

Mike Beuring

Provincie Limburg

Kees Arts

Provincie Limburg

Alex Casarotto

Provincie Noord-Brabant

Deon van Schijndel

Provincie Noord-Brabant

Ronald Bloemsma

Provincie Noord-Brabant

Rick Damme

Provincie Noord-Brabant

Roelie Mulder

Provincie Zeeland

Eugene Jansen

Provincie Zeeland

Iris Persijn

Provincie Zeeland

Gemeenten

66

Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken I valuatie van het instrumentarium

GESPREKSPARTNER

ORGANISATIE

GESPREKSPARTNER

Baukje Kramer

Gemeente Velsen

Omgevingsdiensten
Mario Bakker

Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied

Robert de Grunt

Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied

Erik Petit

Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied

Angelique Breams

Gemeente Velsen

Haydar Erol (wethouder)

Gemeente Beverwijk

Ron Schmidt

Gemeente Zaanstad

Edward Pranger

Gemeente Haarlemmermeer

Martijn Hogewerk

Gemeente Haarlemmermeer

ORGANISATIE

Martin Cornelissen

Gemeente Diemen

Taco Schmidt

DCMR

Eelco Hoff

Gemeente Dordrecht

Daan Molenaar

DCMR

Rik van der Linden (wethouder)

Gemeente Dordrecht

Bart de Hoop

DCMR

Ingrid Schalkwijk

Gemeente Rotterdam

Maarten de Hoog

DCMR

Erik de Rooij

Gemeente Rotterdam

Ditte Hunsche

Omgevingsdienst IJmond

Hans Koene

Gemeente Maassluis

Marc van Bakel

Omgevingsdienst IJmond

Wim van der Spoel

Gemeente Westvoorne

Herbert Dekker

Omgevingsdienst IJmond

Majel Kremer

Gemeente Harlingen

Maaike van Alphen

FUMO

Harry Boon (wethouder)

Gemeente Harlingen

RemCoTieleman

FUMO

Janneke Wiersma

Gemeente Leeuwarden

Ton van Bergen

FUMO

Albert Jans

Gemeente Smallingerland

Mathilda Altenburg

FUMO

Wiebe Jan Dijk

Gemeente Smallingerland

MarieIle Rodenburg

FUMO

Hein Mennen

Gemeente Helmond

Marloes Tolsma

Romy de Haan

Gemeente Helmond

Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant

Marion Ingeveld

Gemeente Valkenswaard

Mark van der Ven

Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant

Monique Baltussen

Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant

Luuk Stortelder

Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant

Annemieke Broek

Gemeente Valkenswaard

Stefan van Dongen

Gemeente Valkenswaard

Heidi Claassen

Gemeente Waalre

Klaas van der Woud

Gemeente Zutphen

Gert-Jan van Vliet

Gemeente Aalten

Jos Theunissen

Gemeente Montferland

Petra van Oosterbosch

Omgevingsdienst Achterhoek

Ludmilla Kobes

RUD Zuid-Limburg

Andrea Meures

RUD Zuid-Limburg

Berenschot

Berenschot is een onafhankelijk organisatieadviesbureau met 350 mede­­werkers
wereldwijd. Al 80 jaar verrassen wij onze opdrachtgevers in de publieke sector en het
bedrijfsleven met slimme en nieuwe inzichten. We verwerven ze en maken ze toe­
pasbaar. Dit door innovatie te koppelen aan creativiteit. Steeds opnieuw. Klanten kiezen
voor Berenschot omdat onze adviezen hen op een voorsprong zetten.

Ons bureau zit vol inspirerende en eigenwijze individuen die allen dezelfde passie delen:
organiseren. Ingewikkelde vraagstukken omzetten in werkbare constructies. Door ons
brede werkterrein en onze brede expertise kunnen opdrachtgevers ons inschakelen
voor uiteenlopende opdrachten. En zijn we in staat om met multidisciplinaire teams alle
aspecten van een vraagstuk aan te pakken.

Berenschot Groep B.V.
Europalaan 40, 3526 KS Utrecht
Postbus 8039, 3503 RA Utrecht
030 2 916 916
www.berenschot.nl
/berenschot