Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 347

Regels voor de aanpak van de
stikstofproblematiek in relatie tot natuur
(Spoedwet aanpak stikstof)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Inleiding
Op korte termijn is er behoefte aan verdergaande mogelijkheden om te
komen tot een geïntensiveerde, gecoördineerde en samenhangende
aanpak gericht op vermindering van de stikstofbelasting op Natura
2000-gebieden in Nederland en natuurherstel en op het weer vlot trekken
van de toestemmingverlening op grond van de natuurwetgeving voor
activiteiten, in het bijzonder voor activiteiten die een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaken. Dit in het licht van de
sociaaleconomische gevolgen van de vertraging van allerlei projecten en
de vertraging van de realisatie van de maatschappelijke opgaven
– waaronder de oplossing van het woningtekort – die met stikstofdepositie
gepaard gaan.
Het wetsvoorstel voorziet in aanvullende instrumenten om deze aanpak
mogelijk te maken, namelijk door:
– de mogelijkheid op te nemen voor een bij ministeriële regeling in te
stellen drempelwaarde (voorgestelde artikelen 2.9, derde en vierde lid,
en 5.5, eerste lid, van de Wet natuurbescherming) of een stikstofregistratiesysteem (voorgesteld artikel 5.5a van de Wet natuurbescherming)
voor nader te omschrijven categorieën van projecten en andere
handelingen;
– een grondslag op te nemen voor regels te stellen bij ministeriële
regeling om de stikstofuitstoot door de veehouderij via het veevoerspoor aanmerkelijk terug te dringen (voorgestelde artikelen 2.18a
en 3.7 van de Wet dieren);
– te voorzien in versnelde procedures op grond van de Crisis- en
herstelwet ten aanzien van besluiten die noodzakelijk zijn voor
bescherming, verbetering en herstel van de natuur in Natura 2000gebieden (voorgestelde wijziging van bijlage I bij de Crisis- en
herstelwet).
Verder voorziet het wetsvoorstel in het vervallen van de vergunningplicht
voor activiteiten met niet-significante effecten voor Natura 2000-gebieden.
Het wetsvoorstel is aangekondigd in de brief van het kabinet aan de

kst-35347-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

1

Tweede Kamer d.d. 13 november 2019, over het maatregelenpakket voor
de stikstofproblematiek in de woningbouw- en infrastructuursector en
voor de PFAS-problematiek.1
In deze memorie van toelichting licht ik mede namens mijn ambtgenoot
voor Milieu en Wonen de verschillende onderdelen van dit wetsvoorstel
toe.
2. Achtergrond
De lucht die we inademen is ongezonder bij een overschot aan stikstofoxiden. Stikstof is zeker ook een probleem in natuurgebieden. Sommige
plantensoorten kunnen slecht tegen stikstof, andere gedijen er juist goed
op. Met als resultaat: meer van hetzelfde. Deze ernstige verschraling van
de natuur en de biodiversiteit veroorzaakt een kettingreactie, waarvan de
gevolgen meer en meer zichtbaar worden. Na de planten verdwijnen de
dieren, zoals bijen en insecten, die op hun beurt weer nodig zijn voor onze
gewassen en onze voedselproductie. Voor onze gezondheid, voor onze
voedselproductie: de uitstoot van stikstof moet verder omlaag.
Ook veel Natura 2000-gebieden kampen met een overbelasting aan
stikstof. Daardoor zijn behoud en herstel van de Europese natuurwaarden
een grote opgave en is vergunningverlening op grond van de Wet
natuurbescherming voor activiteiten die stikstofemissie veroorzaken
moeilijk. De uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State over het Programma aanpak stikstof 2015–2021 en over
beweiden en bemesten van 29 mei 20192 maken duidelijk dat de tot op
heden gevolgde aanpak niet houdbaar is.
Om de huidige problematiek het hoofd te bieden moet de stikstofbelasting
verder worden teruggebracht en moet het natuurherstel worden geïntensiveerd. Dat blijkt ook uit het eerste advies van het Adviescollege
stikstofproblematiek3 en uit de voorlichting van de Raad van State over
een drempelwaarde voor de Natura 2000-vergunningplicht.4
Het zal gaan om een geloofwaardig en effectief pakket van aanvullende
maatregelen, gericht op het daadwerkelijk realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor elk van de Natura 2000-gebieden.
Bij brief van 4 oktober 2019 aan de Tweede Kamer5 heeft het kabinet,
mede in reactie op het advies van het Adviescollege stikstofproblematiek,
aangegeven welke aanpak het kabinet voor ogen staat. De aanpak gaat uit
van een pakket van landelijke maatregelen, die gebiedsgericht worden
uitgewerkt, omdat de staat van instandhouding en de kenmerken van de
verschillende Natura 2000-gebieden sterk uiteenlopen. Het gaat om de
lange termijn aanpak die nu in voorbereiding is. De betrokken maatregelen zullen komen bovenop de al bestaande maatregelen die al in de
beheerplannen voor de betrokken Natura 2000-gebieden waren voorzien
of die onderdeel uitmaakten van het Programma aanpak stikstof
2015–2021, of behelzen een intensivering of versnelling van die maatregelen. De bestaande maatregelen worden onverkort doorgezet en
verzekeren dat in alle Natura 2000-gebieden behoud van de natuur is
verzekerd en – waar herstelopgaven gelden – perspectief bestaat op het
realiseren van herstel, overeenkomstig het tijdpad dat daarvoor in de
1

Kamerstukken II 2019/20, 32 670.
ECLI:NL:RVS:2019:1604 en ECLI:NL:RVS:2019:1764.
Kamerstukken II 2019/20, 32 670, nr. 166, bijlage.
4
Voorlichting van 20 november 2019, no. W11.19.0346/IV/Vo.
5
Kamerstukken II 2019/20, 32 670, nr. 167.
2
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

2

beheerplannen wordt uitgewerkt. Die maatregelen van de lange termijn
aanpak komen voorts bovenop de maatregelen in het kader van onder
meer het 6e Actieprogramma Nitraatrichtlijn en de klimaatopgave, die ook
bijdragen aan vermindering van de stikstofbelasting. In de brief van
4 oktober 2019 en van 13 november 2019 is gemeld dat voor de intensivering van de stikstofaanpak en natuurherstel een begrotingsreserve is
opgericht van € 500 miljoen. Zoals in de brief van 4 oktober 2019 is
aangegeven, zal de verdere invulling van de stikstofaanpak voor de lange
termijn plaatsvinden op basis van het door het Adviescollege stikstofproblematiek daarover nog uit te brengen nadere advies.
De uitvoering van maatregelen vergt een lange adem met een structurele
aanpak, die ook perspectief biedt voor nieuwe ontwikkelingen. Intussen
gaan de maatschappelijke ontwikkelingen door en dienen zich ook nu
dagelijks nieuwe initiatieven aan voor vergunningverlening. De mogelijkheden hiervoor op de kortere termijn worden eveneens in de brief van
4 oktober 2019 behandeld, in het bijzonder de mogelijkheden van intern of
extern salderen met beschikbare stikstofdepositieruimte binnen het eigen
bedrijf, respectievelijk met ruimte die vrijkomt door de gehele of gedeeltelijke beëindiging van een bestaande activiteit op een andere locaties. Deze
mogelijkheden laten onverlet dat voor een aantal sectoren acute
problemen bij de vergunningverlening zijn ontstaan die een grote
maatschappelijke impact hebben. Te denken valt onder meer aan de
bouwsector, waar de problematische vergunningverlening niet alleen de
continuïteit van bedrijven en aanpalend van werkgelegenheid in gevaar
brengt; ook de grote opgave voor de oplossing van het huidige woningtekort komt onder grote druk te staan.
In de eerder genoemde brief van 13 november 2019 heeft het kabinet
tegen die achtergrond een specifiek maatregelenpakket aangekondigd,
waarvan de effecten onder meer worden gebruikt om de toestemmingverlening voor activiteiten in de bouwsector en voor infrastructuurprojecten
weer op gang te brengen en tegelijk de stikstofbelasting van de natuur te
verminderen. Daarbij gaat het om de verlaging van de maximumsnelheid
op autosnelwegen, vermindering van emissies uit de veehouderij door
veevoermaatregelen en de eerder aangekondigde6 verhoging van het
subsidieplafond voor de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen.
Deze maatregelen lopen vooruit op de samenhangende, omvangende
aanpak waartoe het kabinet nog zal besluiten op basis van het advies van
het Adviescollege stikstofproblematiek over de lange termijn. Zij leveren
een verwachte stikstofreductie op van respectievelijk 1,2 mol/ha/jaar
(snelheidsverlaging), 3,6 mol/ha/jaar (veevoer) en van potentieel 2,8 mol/
ha/jaar (extra middeleninzet voor de saneringsregeling). Deze stikstofreductie zal voor 70% worden ingezet om direct de effecten van de
bouwactiviteiten in termen van stikstofdepositie te neutraliseren en zal
voor 30% worden gebruikt om ook bij te dragen aan de vermindering van
de stikstofbelasting van de Natura 2000-gebieden. Ook zal – los van de
omvattende lange termijnaanpak – op korte termijn al een bijdrage aan de
vermindering van de stikstofdepositie worden geleverd door de voorziene
afroming van de stikstofdepositieruimte die bij externe saldering ter
beschikking wordt gesteld voor nieuwe vergunningverlening.
Met de in het voorstel voor deze Spoedwet aanpak stikstof opgenomen
voorzieningen worden ten opzichte van het bestaande wettelijke kader
aanvullende instrumenten geboden om ook al voor de kortere termijn
zowel de toestemmingverlening voor nieuwe ontwikkelingen als

6

Kamerstukken II 2019/20, 35 234, nrs. 1 en 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

3

maatregelen voor vermindering van stikstofdepositie en natuurherstel te
kunnen versnellen, en om onnodige lasten te voorkomen.
In de volgende paragrafen worden deze voorzieningen behandeld.
3. Drempelwaarde en stikstofregistratiesysteem Natura 2000
Inleiding
Vanuit de eigen verantwoordelijkheden, werken overheden gezamenlijk
aan een integrale stikstofaanpak, om de natuur in Nederland beter te
beschermen en tegelijkertijd ruimte te scheppen voor economische en
maatschappelijke initiatieven. Om tot een doelmatige en doeltreffende
aanpak te komen, is naast nauwe samenwerking een samenhangend
beleid nodig.
De herkomst van stikstofdepositie, de natuurlijke omstandigheden en
milieucondities en de maatregelen die mogelijk zijn, verschillen per
gebied. Dit vraagt dan ook primair om een gebiedsgerichte benadering.
Tegelijkertijd is de stikstofproblematiek niet beperkt tot gebieden of aan
gemeente- of provinciegrenzen gebonden.
De bronnen die leiden tot stikstofdepositie zijn verspreid over het gehele
land, waarbij sommige bronnen ook nog mobiel zijn. Ook hebben vrijwel
alle Natura 2000-gebieden in Nederland te kampen met een ernstige
overbelasting door stikstof, waardoor behoud en herstel van de natuurwaarden overeenkomstig de verplichtingen van de Vogelrichtlijn en de
Habitatrichtlijn7 een grote opgave zijn. Daarbij moet de optelsom van de
inspanningen in elk individueel gebied uiteindelijk op landelijk niveau
leiden tot een gunstige staat van instandhouding van de soorten en
habitats waarvoor de Natura 2000-doelstellingen gelden.8 Deze opgave is
provincie-overstijgend en in Europees verband is het Rijk aanspreekbaar
op het realiseren daarvan. Daar komt bij dat de stikstofemissie van
activiteiten niet alleen op korte afstand tot depositie leidt. Ook op veel
grotere afstand dragen activiteiten bij aan de totale depositie.
Het voorgaande betekent dat het natuurherstel in een bepaald Natura
2000-gebied in een bepaalde provincie, in belangrijke mate ook afhankelijk
is van de maatregelen ten aanzien van bronnen in andere provincies. Dat
betekent tevens dat initiatiefnemers groot belang hebben bij een aanpak
die voor elk gebied, waar ook te lande, op adequate wijze verzekert dat
niet alleen de natuur robuuster wordt voor negatieve invloeden, maar ook
ruimte wordt gecreëerd voor stikstofdepositie door nieuwe ontwikkelingen. Een en ander onderstreept het belang van samenhang in en
coördinatie van de aanpak van de stikstofproblematiek door de verschillende bevoegde gezagen voor vergunningverlening, voor beheer van
gebieden en voor denkbare maatregelen.
Tot de eerder aangehaalde uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 29 mei 2019 werden deze samenhang en coördinatie verzekerd
door de programmatische aanpak stikstof. Met de uitspraken van 29 mei
2019 is aan het programma aanpak stikstof 2015–2021 de grondslag

7

Vogelrichtlijn: richtlijn 2009/147/EG van het Europees parlement en de Raad van 30 november
2009 inzake het behoud van de vogelstand (PbEU 2010 L 20). Deze richtlijn is een codificatie
van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand
(PbEG 1979, L 103), zoals deze na diverse wijzigingen was komen te luiden.
Habitatrichtlijn: richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van
de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG 1992, L 206).
8
Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, blz. 75–77.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

4

komen te ontvallen. Bezien moet nog worden in hoeverre voor de
toekomst een programma met de reikwijdte van het programma aanpak
stikstof weer mogelijk is, al dan niet met een verdelingsmechanisme voor
ontwikkelingsruimte. Daarnaar zal ook door het Adviescollege stikstofproblematiek bij de advisering over de aanpak voor de langere termijn
worden gekeken.
Het kabinet vindt het ook voor de kortere termijn van groot belang om te
kunnen zorgen voor een landelijk eenduidig beleid. Met het oog daarop
voorziet dit wetsvoorstel in de mogelijkheid tot invoering van een
drempelwaarde of een stikstofregistratiesysteem bij ministeriële regeling,
zodat rijksbreed op dit punt dezelfde mogelijkheden worden geschapen
om nieuwe ontwikkelingen toe te kunnen staan.
Drempelwaarde
In artikel 2.9, vijfde en zesde lid, van de huidige Wet natuurbescherming is
een mogelijkheid tot instelling van een landelijke drempelwaarde
opgenomen, die is verbonden aan de vaststelling van een programma
aanpak stikstof. Deze drempelwaarde wordt vastgesteld bij algemene
maatregel van bestuur. Voor projecten waarvan de stikstofdepositie de
drempelwaarde niet overschrijdt, geldt een vrijstelling van de in artikel
2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming geregelde Natura
2000-vergunningplicht.
In de artikelen 2.12 en 2.139 van het Besluit natuurbescherming was aan
de drempelwaarde invulling gegeven, waarbij een beroep werd gedaan
op de passende beoordeling die ten grondslag lag aan het Programma
aanpak stikstof 2015–2021 om te onderbouwen dat de daaronder vallende
stikstofdepositie niet tot aantasting van de natuurlijke kenmerken in enig
van de onder de reikwijdte van dat programma vallende Natura
2000-gebieden zou leiden. Dit ter voldoening aan artikel 6, derde lid, van
de Habitatrichtlijn, dat eist dat voorafgaand aan toestemmingverlening
een passende beoordeling plaatsvindt van projecten die niet direct
verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura
2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of
projecten significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura
2000-gebied. Op grond van die bepaling mag voor een dergelijk project
alleen toestemming worden verleend als op grond van een passende
beoordeling zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de
betrokken Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. Artikel 2.9, zesde
lid, van de Wet natuurbescherming sluit voor de aan de drempelwaarde
gekoppelde vrijstelling bij die eis aan.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft zich in de
uitspraken van 29 mei 2019 over het Programma aanpak stikstof
2015–2021 en over beweiden en bemesten, uitgesproken over de
mogelijkheid van een vrijstelling van de Natura 2000-vergunningplicht. Zij
onderscheidt daarbij twee gevallen, namelijk een categorale vrijstelling
voor activiteiten van de vergunningplicht die erop neerkomt dat de
effecten van de activiteiten die onder de vrijstelling vallen in het geheel
niet passend worden beoordeeld, en een vrijstelling van de vergunningplicht waarbij die effecten wel passend zijn beoordeeld.
In de uitspraak over de vrijstelling voor beweiden en bemesten geeft de
Afdeling bestuursrechtspraak overeenkomstig de jurisprudentie van het
9

Artikel 2.13 van het Besluit natuurbescherming regelt op grond van artikel 5.5, eerste lid, de
situatie dat vanwege andere factoren toch een Natura 2000-vergunning moet worden aangevraagd. In dat geval wordt de factor stikstof bij de beoordeling buiten beschouwing gelaten als
de stikstofdepositie niet hoger is dan de drempelwaarde.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

5

Europese Hof van Justitie over het eerste geval aan, dat een categorale
vrijstelling van de verplichting van een passende beoordeling van artikel
6, derde lid, van de Habitatrichtlijn alleen mogelijk is, wanneer duidelijk is
dat in geen van de situaties die onder de vrijstelling vallen, een passende
beoordeling hoeft te worden gemaakt. Dat is het geval als op basis van
objectieve wetenschappelijke gegevens op voorhand significant negatieve
gevolgen voor Natura 2000-gebieden – ook in cumulatie met andere
projecten of plannen – kunnen worden uitgesloten.10 Kan dat niet, dan
moet een passende beoordeling worden gemaakt.
De uitspraak over het Programma aanpak stikstof 2015–2021 bevat het
oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak over het tweede geval,
namelijk de mogelijkheid van een vrijstelling op basis van een passende
beoordeling voor een groep activiteiten waarvoor op voorhand significant
negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet kunnen worden
uitgesloten. De Afdeling geeft aan ruimte te zien voor een vrijstelling voor
activiteiten onder een grens- of drempelwaarde, zoals die was voorzien in
het kader van dat programma, met een begrenzing tot projecten die
binnen een vooraf passend beoordeelde depositieruimte vallen.11 De
passende beoordeling van het Programma aanpak stikstof 2015–2021
voldeed volgens de Afdeling evenwel niet aan de eisen die in het kader
van de onderbouwing moeten worden gesteld. De redenen daarvoor
waren – kort gezegd – dat:
– in de passende beoordeling positieve effecten van maatregelen waren
betrokken die naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak
ten tijde van de uitvoering van de passende beoordeling van het
programma niet vast stonden; en
– onvoldoende was onderbouwd dat de betrokken maatregelen niet ook
al noodzakelijk waren om te voldoen aan artikel 6, eerste en tweede lid,
van de Habitatrichtlijn, dat verplicht om maatregelen te treffen voor
het behoud en in voorkomend geval het herstel van de relevante
natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden.
In de brief van 4 oktober 2019 is aangegeven dat onderdeel van de nieuwe
stikstofaanpak, de uitwerking van een systematiek is waar een drempelwaarde weer onderdeel van kan zijn. Duidelijk is dat een nieuwe drempelwaarde alleen kan bestaan als deze voldoet aan de kaders van artikel 6
van de Habitatrichtlijn en als de vermindering van de stikstofbelasting en
het natuurherstel daadwerkelijk sneller gaan dan tot nu toe het geval was.
Om beter inzicht te krijgen in de wijze waarop en de voorwaarden
waaronder dit gerealiseerd kan worden, kondigt de brief aan dat het
kabinet hierover voorlichting aan de Afdeling advisering van de Raad van
State zal vragen.
Dit voorlichtingsverzoek is op 22 oktober 2019 door mij gedaan en – zoals
in paragraaf 2 aangegeven – op 20 november 2019 door mij ontvangen,
gelijktijdig met het advies van de Afdeling advisering over het onderhavige wetsvoorstel.12 In de voorlichting en in het advies wordt benadrukt
dat een beperkte drempelwaarde gemakkelijker is te verdedigen in het
licht van een geloofwaardig en effectief pakket van maatregelen dat is
gericht op het daadwerkelijk realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van de onderscheiden Natura 2000-gebieden. Dat pakket van
maatregelen zal ook daadwerkelijk moeten worden uitgevoerd. In de
meeste gebieden vergt dat – dat beseft het kabinet – een structurele en

10

Rechtsoverweging 7.3 van de uitspraak over de vrijstelling voor beweiden en bemesten,
ECLI:NL:RVS:2019:1604.
Rechtsoverweging 7.5 van de uitspraak over de vrijstelling voor beweiden en bemesten,
ECLI:NL:RVS:2019:1604.
12
Voorlichting d.d. 20 november 2019, nr. W11.19.0346/IV/Vo.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

6

ambitieuze vermindering van de stikstofbelasting en intensivering van het
natuurherstel.
Buiten het kader van zo’n omvattende aanpak zal het volgens de Afdeling
advisering lastig zijn om binnen de kaders van de Habitatrichtlijn tot een
drempelwaarde te komen. Als gekozen wordt voor het spoor van een
passende beoordeling overeenkomstig artikel 6, derde lid, van de
Habitatrichtlijn, gelden, zoals ook blijkt uit de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van 29 mei 2019 over het Programma aanpak stikstof
2015–2021, strikte eisen. Een beroep op de afwijkingsmogelijkheid van
artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn in verband met dwingende
redenen van groot openbaar belang is volgens de Afdeling advisering in
de voorlichting niet ondenkbaar, maar niet voor een dergelijke categorale
toestemming gebruikelijk; overleg met de Europese Commissie hierover
is noodzakelijk. Voorts gelden strikte eisen aan de compenserende
maatregelen, die moeten verzekeren dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden daadwerkelijk worden bereikt. In
geval van prioritaire habitats en soorten zal bovendien advies moeten
worden aangevraagd aan de Europese Commissie; de Afdeling verwacht
dan ook niet dat een en ander in zeer korte tijd zal kunnen zijn afgerond.
Voor het einde van dit jaar wil het kabinet in het licht van de voorlichting
en het advies over de route van de drempelwaarde, inclusief de te nemen
(bron)maatregelen, verder duidelijkheid verschaffen.
Een nieuwe drempelwaarde moet snel kunnen worden ingevoerd, flexibel
zijn en landelijk gelden. Om dat mogelijk te maken voorziet dit
wetsvoorstel in een wijziging van de artikelen 2.9 en 5.5 van de Wet
natuurbescherming. Daardoor wordt het mogelijk de drempelwaarde bij
ministeriële regeling vorm te geven. Die regeling kan een nadere
beperking van de reikwijdte van de drempelwaarde tot bepaalde
categorieën en activiteiten bevatten.
De keuze voor een ministeriële regeling maakt dat de drempelwaarde in
de toekomst ook relatief gemakkelijk kan worden gewijzigd qua hoogte,
maar ook wat betreft de categorieën van projecten die van de vrijstelling
gebruik kunnen maken en de voorwaarden en beperkingen waaraan deze
moeten voldoen.
Dat kan van belang zijn in het licht van de verplichting van artikel 6,
tweede lid, van de Habitatrichtlijn, om passende maatregelen te treffen
om verslechtering van de kwaliteit van de habitats in een Natura
2000-gebied en significante verstoring van soorten in het licht van de
instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied te voorkomen.13 Als de
vrijstelling, anders dan op voorhand was te voorzien, toch ongewenste
nadelige effecten voor de Natura 2000-waarden dreigt te krijgen, moet de
vrijstelling snel kunnen worden aangepast om die effecten te voorkomen.
Flexibiliteit is ook aangewezen om de drempelwaarde snel te kunnen
verhogen of de reikwijdte van de vrijstelling te vergroten, als dat binnen
de kaders van artikel 6 van de Habitatrichtlijn kan worden gerechtvaardigd
op basis van een aanvullende onderbouwing, zodat onnodige lasten voor
burgers en bedrijven kunnen worden voorkomen. In de gewijzigde
bepalingen wordt de nu verplichte koppeling met een programma los
gelaten, maar een dergelijke koppeling blijft onverminderd mogelijk.
Door inzet van een ministeriële vrijstellingsregeling is het niet nodig dat er
12 provinciale verordeningen en – voor zover de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit bevoegd gezag is – een ministeriële regeling
13

HvJ 7 september 2004, zaak C-127/02 (Kokkelvisserij) punt 37, HvJ 7 november 2018,
ECLI:EU:C:2018:882, punt 134 en HvJ 13 december 2007, Commissie/Ierland, C-418/04,
EU:C:2007:780, punten 207 en 208.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

7

tot stand worden gebracht en wordt een eenduidige landelijke aanpak
verzekerd. Op het belang daarvan, gezien de specifieke aard van de
stikstofproblematiek, is in de inleiding van deze paragraaf al gewezen.
Een vrijstelling op ministerieel niveau sluit tot slot aan bij de huidige
delegatiegrondslagen van de Wet natuurbescherming. Deze wet maakt
een vrijstelling bij ministeriële regeling van gebiedsbeschermingsbepalingen en soortenbeschermingsbepalingen mogelijk, indirect op grond
van artikel 1.3, vijfde lid, voor bepaalde categorieën van gevallen of
gebieden, en direct in verschillende bepalingen in hoofdstuk 3 die handel
in dieren of planten van beschermde soorten betreffen.14
Bezien zal worden of een drempelwaarde kan worden gerechtvaardigd op
basis van een redenatie dat, gezien de geringe depositie die binnen de
drempelwaarde mogelijk wordt gemaakt, op voorhand elk significant
effect in enig Natura 2000-gebied van de onder de drempelwaarde
vallende activiteiten kan worden uitgesloten, en dat ook een onaanvaardbare, niet-significante verslechtering van de kwaliteit van habitats
kan worden uitgesloten. Dit in samenhang met een omvattende, effectieve
en geloofwaardige aanpak die is gericht op het realiseren van de
instandhoudingsdoelstellingen in de Natura 2000-gebieden, zoals door de
Afdeling advisering in haar voorlichting over de drempelwaarde en het
advies over dit wetsvoorstel is aangegeven.
Op voorhand worden evenwel andere grondslagen voor een drempelwaarde niet uitgesloten. Voor een beroep daarop zullen de aandachtspunten die de Afdeling advisering in haar voorlichting en advies heeft
geformuleerd uiteraard in acht moeten worden genomen. Deze grondslagen zijn, zoals in het voorgaande aangegeven:
– Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn: de onder de drempelwaarde
vallende, vrijgestelde hoeveelheid stikstof wordt passend beoordeeld.
Uit deze passende beoordeling moet zekerheid worden verkregen dat
de vrijgestelde hoeveelheid stikstof op geen enkele locatie van de voor
stikstof gevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden tot aantasting
van de natuurlijke kenmerken leidt. Daarbij kunnen vaststaande
effecten van vaststaande maatregelen worden betrokken, als deze
maatregelen additioneel zijn ten opzichte van de maatregelen die
nodig zijn om de Natura 2000-waarden te behouden en zo nodig
overeenkomstig planning te herstellen.
– Mocht op basis van voornoemde passende beoordeling aantasting van
de natuurlijke kenmerken niet met zekerheid op basis van de passende
beoordeling zijn uit te sluiten, dan is onder omstandigheden niet
uitgesloten dat een rechtvaardiging voor de drempelwaarde kan
worden gevonden in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn,
vanwege de afwezigheid van reële alternatieven, de aanwezigheid van
dwingende redenen van groot openbaar belang èn het treffen van
adequate compenserende maatregelen.
De nieuwe rechtsbasis voor de drempelwaarde biedt ruimte voor elk van
deze rechtvaardigingen (voorgesteld artikel 2.9, vierde lid, van de Wet
natuurbescherming, onder a).
Voor de aanvaardbaarheid van de instelling van drempelwaarden – zo niet
juridisch (zoals bij betrekking van de effecten in de passende beoordeling), dan toch vanwege de overall verplichting vanuit de Habitatrichtlijn om de stikstofbelasting tot een aanvaardbaar niveau terug te
brengen – is het in alle gevallen van belang dat tegenover de hoeveelheid
14

Artikel 1.3, vijfde lid, in samenhang met de artikelen 2.9, derde lid, 3.3, tweede lid, 3.8, tweede
lid, en 3.10, tweede lid, en de artikelen, 3.3, derde lid, 3.8, derde lid, en 3.10, tweede lid, in
samenhang met 3.8, derde lid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

8

stikstof die als gevolg hiervan extra op natuurgebieden kan neerdalen,
robuuste maatregelen staan om te komen tot verdere vermindering van
de stikstofbelasting en intensivering van natuurbescherming en zo nodig
natuurherstel. Dat is onderdeel van de lange termijnaanpak, die mede op
basis van het advies van het Adviescollege stikstofproblematiek daarover,
wordt ingevuld.
Stikstofregistratiesysteem
Vooruitlopend op de besluitvorming over een drempelwaarde, is het van
belang een oplossing te bieden voor de bouwsector (woningbouw en
infrastructuur). In die sector is door de moeizame toestemmingverlening
voor projecten die stikstofdepositie veroorzaken een acuut probleem
ontstaan, met grote economische en maatschappelijke gevolgen. Onder
meer de opgave voor de oplossing van het woningtekort komt in gevaar.
Zoals in de reeds aangehaalde brief van het kabinet van 13 november
2019 is aangegeven, zal daarvoor een stikstofregistratiesysteem worden
ingesteld.
Een stikstofregistratiesysteem komt erop neer dat in een register voor elke
locatie (per hexagon) van voor stikstof gevoelige habitats in elk Natura
2000-gebied de positieve effecten van maatregelen in de vorm van een
reductie van de stikstofdepositie worden geregistreerd. Het gaat daarbij
om vaststaande effecten van vaststaande maatregelen, maatregelen die
additioneel zijn ten opzichte van de maatregelen die nodig zijn om de
Natura 2000-waarden te behouden en zo nodig overeenkomstig planning
te herstellen. De effecten en de zekerheid daarvan zijn op voorhand
wetenschappelijk beoordeeld, op een wijze die voldoet aan de eisen die
aan een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de
Habitatrichtlijn worden gesteld. Aldus kan op de in het registratiesysteem
opgenomen hoeveelheid stikstof voor een bepaalde locatie een beroep
worden gedaan bij de vergunningverlening voor een project dat op die
locatie stikstofdepositie wordt gedaan. In de passende beoordeling bij de
aanvraag voor de Natura 2000-vergunning kan op dat effect en op de
wetenschappelijke beoordeling van dat effect worden teruggegrepen.
Voor zover bij de vergunningverlening een beroep wordt gedaan op
ruimte binnen het stikstofregistratiesysteem, wordt de betrokken
hoeveelheid stikstof in dat systeem afgeboekt, zodat deze niet meer voor
andere projecten beschikbaar is. In feite is hiermee sprake van een vorm
van externe saldering.
Het voordeel van een dergelijk systeem is dat maatwerk wordt geboden:
per locatie wordt in beeld gebracht wat de beschikbare ruimte als gevolg
van de getroffen maatregelen is, en die wordt opgenomen in het
stikstofregistratiesysteem. Dat is een sneller vorm te geven oplossing dan
een generieke drempel die voor heel Nederland voor de daaronder
vallende hoeveelheid stikstof de garantie moet bieden dat op geen enkele
locatie in geen enkel Natura 2000-gebied sprake zal zijn van een significant negatief gevolg voor de natuur. Een voordeel is ook dat individuele
vergunningen worden verleend, die – zodra zij onherroepelijk zijn –
zekerheid bieden voor de initiatiefnemer. Als een vrijstellingsregeling niet
houdbaar blijkt te zijn, zoals het geval was met de vrijstelling gekoppeld
aan de grenswaarde onder het Programma aanpak stikstof 2015–2021,
moeten alle projecten waarvoor op die vrijstelling een beroep is gedaan,
alsnog worden gelegaliseerd.
Er is sprake van een directe en unieke koppeling van specifieke maatregelen aan het stikstofregistratiesysteem, waarbij door de overheid is zeker
gesteld, dat de effecten van maatregelen niet ook in ander kader,
bijvoorbeeld voor de onderbouwing van een drempelwaarde, worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

9

gebruikt. Het kabinet acht bij de voorgestane invulling geen twijfel
mogelijk over de juridische houdbaarheid van de systematiek op zichzelf,
die feitelijk neerkomt op een kleine programmatische aanpak stikstof voor
een specifieke doelgroep. Het Europese Hof heeft aangegeven dat een
programmatische aanpak waaraan stikstofdepositieruimte wordt ontleend
bij vergunningverlening op zichzelf toelaatbaar is binnen de systematiek
van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. 15
Tegen deze achtergrond heeft het kabinet voor het weer los trekken van de
toestemmingverlening voor bouwactiviteiten – woningbouw en infrastructuur – gekozen voor het instrument van een stikstofregistratiesysteem. Dat wordt gekoppeld aan een specifiek pakket van maatregelen
die snel en zeker leiden tot vermindering van de stikstofbelasting. Van de
vermindering van de stikstofbelasting wordt 70% beschikbaar gesteld
voor vergunningverlening voor bouwactiviteiten; 30% komt ten goede van
de voor vermindering van de stikstofdruk op de natuur, waardoor per
saldo voor de natuur een verbetering aan de orde zal zijn. Het pakket van
maatregelen bestaat, zoals aangegeven in de brief van 13 november uit
een snelheidsbeperking voor autosnelwegen, vermindering van stikstofemissie door vee en mest door veevoermaatregelen (zie hierna) en
vermindering van stikstofdepositie door de Subsidieregeling sanering
varkenshouderijen.
Met dit wetsvoorstel wordt in een nieuw artikel 5.5a van de Wet natuurbescherming voorzien in een basis voor de vormgeving van een stikstofregistratiesysteem bij ministeriële regeling, waardoor landelijk één regime
komt te gelden.
Vrijstelling overig en effecten
Behalve in een vrijstelling die aan een drempelwaarde is gekoppeld,
wordt door de wijziging van artikel 2.9 van de Wet natuurbescherming ook
meer in het algemeen de mogelijkheid gecreëerd om, als het algemeen
belang dat vergt, bij ministeriële regeling in plaats van bij provinciale
verordening in een vrijstelling van de Natura 2000-vergunningplicht te
voorzien. Dat kan voor daarbij aan te wijzen categorieën van projecten of
andere handelingen en onder daarbij te stellen voorwaarden en beperkingen. Daarbij is ook bijvoorbeeld een afstandscriterium denkbaar.
De precieze bedrijfseffecten van de opties van de drempelwaarde en het
stikstofregistratiesysteem en de vermindering van de administratieve
lastendruk als gevolg van de voorziene mogelijkheden zullen eerst in
beeld kunnen worden gebracht bij de invulling van de betrokken
ministeriële regeling. De hoogte van de drempelwaarde of de beschikbare
ruimte in het stikstofregistratie, de doelgroep en de specifieke
voorwaarden bepalen welke activiteiten geheel vergunningvrij zijn, dan
wel of van de vereenvoudigde route van vergunningverlening via de
registratiebank gebruik kan maken. In het laatste geval is er wel een
vergunningplicht, maar kan de initiatiefnemer bij de onderbouwing van
zijn vergunningaanvraag teruggrijpen op de onderbouwing door de
overheid van de effecten van de aan het registratiesysteem door de
overheid verbonden bronmaatregelen, waarmee diens lasten worden
beperkt. Bij het registratiesysteem gaat het overigens niet om door
initiatiefnemers uit te voeren registraties: het is de overheid die registreert
wat er vergund is en wat dus afgeboekt wordt in het systeem. De
initiatiefnemer kan in alle gevallen gebruik maken van de online door de
overheid beschikbaar gestelde rekentool van AERIUS voor de berekening
van de omvang van de depositie op de onderscheiden Natura
15

HvJ 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, punt 96.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

10

2000-gebieden en locaties daarbinnen en kan online in het registratiesysteem ook vaststellen of er voor het initiatief voldoende depositieruimte
beschikbaar is in het stikstofregistratiesysteem. Deze werkwijze is niet
anders dan voorheen onder het regime van het Programma aanpak
stikstof 2015–2021.
Het gaat bij de drempelwaarde en de vereenvoudigde vergunningprocedure met gebruikmaking van het stikstofregistratiesysteem de facto om
een correctie van de verhoging van de lastendruk als gevolg van de
uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 29 mei 2019 over het
Programma aanpak stikstof 2015–2021, nu deze leidde tot het vervallen
van de vrijstelling gekoppeld aan de drempelwaarde die onderdeel van
dat programma was. Destijds werd de lastenverlichting van die vrijstelling
berekend op € 1,9 miljoen per jaar.16
4. Vervallen vergunningplicht voor activiteiten met
niet-significante effecten
Voorgestelde wijziging
De in artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming geregelde vergunningplicht voor Natura 2000-activiteiten geldt ook voor andere activiteiten dan
«projecten met mogelijk significant negatieve gevolgen voor een Natura
2000-gebied» als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De
vergunningplicht geldt nu namelijk tevens voor activiteiten die, gelet op
de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied, de
kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat
gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen
hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. Het gaat dan
om gevolgen die – gezien de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het Natura 2000-gebied – met zekerheid niet significant zijn en
de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied niet in gevaar brengen;
het gaat dus om een gebiedsspecifieke beoordeling.17 In de Wet natuurbescherming zijn die activiteiten aangeduid als «andere handelingen dan
projecten».
Met deze ruimere reikwijdte van de vergunningplicht, wordt mede
invulling gegeven aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dat
artikel eist dat passende maatregelen worden genomen ter voorkoming
van de hiervoor bedoelde verslechtering of significante verstoring. Voor
zover de huidige vergunningplicht invulling geeft aan artikel 6, tweede lid,
geldt een veel opener afwegingskader dan bij artikel 6, derde lid, van de
Habitatrichtlijn aan de orde is: op grond van artikel 2.8, negende lid, van
de Wet natuurbescherming houdt het bevoegd gezag bij het verlenen van
de vergunning «rekening met de gevolgen die de handeling kan hebben
voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen
voor dat gebied».
Anders dan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn – dat een aan een
toestemming voor een project voorafgaande toets voorschrijft in de vorm
van een passende beoordeling waaruit met zekerheid moet kunnen
worden geconcludeerd dat de natuurlijke kenmerken van het Natura
2000-gebied niet worden aangetast – laat artikel 6, tweede lid, van de
Habitatrichtlijn aan de lidstaten de keuze welke instrumenten als
«passende maatregel» worden ingezet.18 Passende maatregelen kunnen
16

Zie paragraaf 6.1 van de nota van toelichting bij het Besluit grenswaarden programmatische
aanpak stikstof (Stb. 2015, 227, blz. 16).
17
HvJ 7 september 2004, zaak C-127/02 (Kokkelvisserij), ro 46 tot en met 49.
18
HvJ 14 januari 2016, C-399/14 (Grüne Liga Sachsen), punten 36, 37, 40 en 41.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

11

bestaan in een toets vooraf, door middel van een vergunningplicht, maar
dat hoeft niet. Ook andere instrumenten kunnen worden ingezet, als deze
instrumenten maar effectief zijn om verslechtering en significante
verstoring te voorkomen.19
Het Hof van Justitie van de Europese Unie oordeelde in het arrest naar
aanleiding van de prejudiciële vragen over het Programma aanpak stikstof
dat de Wet natuurbescherming in dergelijke effectieve instrumenten met
een preventieve werking voorziet. Het wees daarbij in het bijzonder op het
in de artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming opgenomen instrument
van de aanschrijvingsbevoegdheid en op de op grond van artikel 2.6 van
de Wet natuurbescherming door het bevoegd gezag op te leggen, door de
eigenaar of gebruiker van een onroerende zaak te gedogen preventieve en
herstelmaatregelen, waarbij ook in een spoedprocedure is voorzien.20
Daarnaast is er de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om de toegang
tot gebieden te beperken of te verbieden op grond van artikel 2.5 van de
Wet natuurbescherming. De bescherming van deze specifieke wettelijke
instrumenten geldt in aanvulling op de bescherming die wordt geboden
op basis van de reguliere milieuwetgeving en ruimtelijke ordeningswetgeving en de feitelijke maatregelen in en rond het gebied die onder meer
zijn voorzien in de beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden en die er
ook toe strekken verslechtering te voorkomen.
In het licht van het voorgaande wordt voorgesteld artikel 2.7 van de Wet
natuurbescherming te wijzigen en de vergunningplicht te laten vervallen
voor handelingen die een mogelijk verslechterend, maar zeker niet
significant effect hebben voor een Natura 2000-gebied. Het gaat om de
vergunningplicht voor de zogenoemde «andere handelingen», te weten
andere handelingen dan projecten met een mogelijk significant effect. Met
het vervallen van de vergunningplicht voor deze handelingen, worden
lasten voor burgers en bedrijven voorkomen, voor al die situaties waarin
op voorhand op basis van objectieve gegevens significant negatieve
effecten voor Natura 2000-gebieden kunnen worden uitgesloten.
In verband met de wijziging van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming
is in de bijlage bij deze memorie van toelichting een aangepaste tabel ten
aanzien van de omzetting van artikel 6 van de Habitatrichtlijn opgenomen.
Bedrijfseffecten
De met deze wijziging geboden ruimte is beperkt. Het Hof van Justitie van
de Europese Unie interpreteert het begrip «project» in de zin van artikel 6,
derde lid, van de Habitatrichtlijn ruim. Het Hof overweegt in het arrest
naar aanleiding van de prejudiciële vragen over het programma aanpak
stikstof dat het projectbegrip uit de Habitatrichtlijn ruimer is dan het
projectbegrip uit de MER-richtlijn (fysieke ingrepen in het natuurlijk
milieu). Voor de vraag of een activiteit een project is als bedoeld in de
Habitatrichtlijn, moeten worden nagegaan of die activiteit significante
gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.21 In de eerder
aangehaalde uitspraak van 29 mei 2019 over beweiden en bemesten heeft
de Afdeling bestuursrechtspraak haar eerdere uitleg over de uitleg van het
begrip «project» bijgesteld,22 overeenkomstig het arrest. De afdeling
merkt elke activiteit die een potentieel significant gevolg voor een Natura

19

HvJ 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, punt 134 en HvJ 13 december 2007, Commissie/
Ierland, C-418/04, EU:C:2007:780, punten 207 en 208.
HvJ 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, punt 135.
21
HvJ 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, punten 59 tot en met 73.
22
Zie bijv. ABRS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3380, helikopter laagvlieggebieden).
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

12

2000-gebied kan hebben aan als project in de zin van artikel 6, derde lid,
van de Habitatrichtlijn.23
Voor in ieder geval één groep activiteiten biedt de voorziening evenwel
een belangrijke vereenvoudiging, namelijk voor de maatregelen die
worden genomen met het oog op de instandhouding van de relevante
natuurwaarden in het Natura 2000-gebied. De in het gewijzigde artikel 2.7,
tweede lid, opgenomen vergunningplicht geldt immers – in navolging van
het bepaalde in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn – niet voor een
project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een
Natura 2000-gebied. Dat soort projecten kunnen op grond van de
voorgestelde wijziging in de toekomst dus zonder vergunning worden
uitgevoerd, ook als zij voor bepaalde natuurwaarden in het gebied een
zekere verslechtering van de kwaliteit kunnen veroorzaken.
Bij de totstandkoming van de Wet natuurbescherming werd ervan
uitgegaan dat de aanvraag van Natura 2000-vergunningen voor activiteiten met een zeer beperkte invloed op het Natura 2000-gebied
gemiddeld 20 uur aan voorbereiding voor de aanvrager duurt en € 1.500
aan externe kosten geeft en dat dit 30% van alle aanvragen van burgers
en bedrijven behelst. Uitgaande van een uurtarief voor bedrijven van € 54
en voor burgers van € 15, leidde dit tot berekening van administratieve
lasten:
– bedrijven: (20 uur x € 54 + € 1.500) x (2.500 x 30%) = € 1.935.000;
– burgers: (20 uur x € 15 + € 1.500) x 30 = € 36.000.24
Gezien het gestelde in het voorgaande over de inmiddels verruimde
interpretatie van het begrip «project» in de zin van artikel 6, derde lid, van
de Habitatrichtlijn, lijkt het niet reëel om deze bedragen bij het schrappen
van de vergunningplicht voor activiteiten met niet-significante activiteiten
geheel in te rekenen als vermindering van administratieve lasten, de helft
daarvan lijkt meer reëel.
5. Versnelling besluitvorming herstel- of verbetermaatregelen
fysieke natuur
Met het oog op een versnelling van natuurherstel als gevolg van de
overbelasting van stikstof is het zaak dat de fysieke maatregelen die
bijdragen aan verbetering of herstel van de natuurwaarden in een Natura
2000-gebied, snel kunnen worden getroffen. Gedacht kan worden aan het
nemen van een peilbesluit om de waterstand te verhogen en weidegebieden te vernatten of het opnemen van bufferzones rondom Natura 2000
gebieden via een provinciaal inpassingsplan.
Aangezien aan dergelijke maatregelen veelal een besluit van het betreffende bevoegd gezag nodig is, wordt voorgesteld om op deze besluiten
de instrumenten voor bestuurlijke versnelling toe te passen. Daartoe
voorziet dit wetsvoorstel in een toevoeging van deze maatregelen aan
bijlage I bij de Crisis- en herstelwet.
De volgende bestuurlijke versnellingen zijn alsdan van toepassing:
– de bestuursrechter doet binnen zes maanden na afloop van de
beroepstermijn uitspraak;
– beroepsgronden zijn kenbaar voor afloop van de beroepstermijn;
– wanneer een bestuursorgaan na vernietiging een nieuw besluit moet
nemen, dan kan dit op grond van het oude feitenonderzoek. Er hoeft
dan geen nieuw onderzoek te worden gedaan, tenzij bepaalde
ondergronden reden waren voor vernietiging;
23
24

Punt 4.2 uitspraak.
Regeldrukeffecten Wetsvoorstel Natuurbescherming Sira Consulting BV 15 april 2015, blz. 15.
Bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 33 348, nr. 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

13

–

decentrale overheden kunnen niet in beroep kunnen tegen een besluit
van de rijksoverheid.
Een en ander geldt onverminderd de reguliere mogelijkheden voor
inspraak of rechtsbescherming voor burgers.
6. Veevoer
Aard maatregel
Één van de maatregelen die een aanmerkelijke vermindering van de
stikstofbelasting kunnen leveren bestaat uit de vermindering van de
stikstofuitstoot door gehouden dieren, via het veevoer. De Nederlandse
veehouderij houdt hoofdzakelijk dieren voor de productie van melk, vlees
en eieren. Het daarvoor benodigde voer wordt geteeld op gras- en
bouwland in Nederland en wordt voorts verkregen uit de bijproducten van
de levensmiddelenindustrie en via import van veevoergrondstoffen.
Driekwart van het voer voor melkvee bestaat uit ruwvoer, veelal gras en
snijmais dat voornamelijk op het eigen bedrijf wordt geteeld, het rantsoen
wordt verder aangevuld met mengvoer geleverd door de veevoederindustrie of met bijproducten uit de voedselindustrie. Het rantsoen van
varkens bestaat uit mengvoer, losse grondstoffen en vochtrijke bijproducten, voor pluimvee komen mengvoer en losse grondstoffen in
aanmerking.
De Nederlandse veehouderij neemt jaarlijks 12 á 13 miljoen ton mengvoer
af van de veevoederindustrie, waarvan circa 35% wordt afgezet in
rundveevoer, 35% varkensvoer, 25% pluimveevoer en 5% overig. Het
eiwitgehalte varieert van gemiddeld 16% in rundvee- en varkensvoer tot
19% in pluimveevoer.
De samenstelling van een mengvoer is afhankelijk van een veelvoud aan
factoren waaronder de diersoort, leeftijdscategorie, de prijs en beschikbaarheid van grondstoffen en wensen van de veehouder. Voorts wordt bij
melkrundvee rekening gehouden met de samenstelling van het
beschikbare ruwvoer, mengvoer is derhalve aanvullend in het melkveerantsoen. Behoud van weidegang is hierbij een belangrijke randvoorwaarde.
De via het voer aangeboden hoeveelheid eiwit gebruikt het dier voor groei
en voor productie zoals melk en eieren. Het niet benutte deel van het voer
verlaat het dier als mest en urine, daarin bevinden zich o.a. stikstofverbindingen waaruit zich onder andere ammoniak vormt. Om de uitstoot van
stikstof via het dier verder te verminderen dient een overmaat aan eiwit,
of slecht verteerbaar eiwit, in het voer zo veel mogelijk te worden
voorkomen. Dit kan bijvoorbeeld door te sturen op de hoeveelheid eiwit in
het rantsoen van het dier of door te sturen op verbeteren van de verteerbaarheid, bijvoorbeeld door additieven aan het veevoer toe te voegen.
Uit het National Emission Model for Agriculture (NEMA)25 blijkt dat
verlaging van het eiwitgehalte in het voer direct is gerelateerd aan het
totaal ammoniakaal stikstof («TAN») en dus tot reductie van de ammoniakemissie leidt. Dat maakt dat voermaatregelen een geschikt en
doeltreffend middel zijn voor de reductie van stikstofdepositie. Omdat als
randvoorwaarde zal gelden dat een verlaging van het eiwitgehalte in het
25

Wageningen University & Research, «Methodology for estimating emissions from agriculture
in the Netherlands. Methodology for estimating emissions from agriculture in the Netherlands
Calculations for CH4, NH3, N2O, NOx, NMVOC, PM10, PM2.5 and CO2 using the National
Emission Model for Agriculture (NEMA) – Update 2019», WOT Technical Report 148, ISSN
2352–2739 DOI: 10.18174/472366, blz. 135.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

14

voer geen negatieve gevolgen mag hebben voor de productiviteit of
diergezondheid, maakt dat de maatregel, gegeven het te realiseren doel,
evenredig.
Dit wetsvoorstel voorziet daarom in de mogelijkheid voorschriften te
stellen inzake het voer en de voeding in het totale rantsoen van een dier
bijvoorbeeld door regels te stellen aan het gehalte aan bepaalde stoffen in
dierlijke producten. Dit betekent dat zowel gekeken moet worden naar het
ruwvoer (runderen), restproducten die worden gevoerd (varkens,
pluimvee) als naar het mengvoer dat het dier krijgt. Het sturen op minder
stikstof in het voer en gras past bij de kringloopvisie van LNV en heeft
milieuvoordelen. Deze maatregel is in te passen in de overeengekomen
doelstellingen voor een structurele duurzame ontwikkeling van de
veehouderij en sluit aan bij diverse initiatieven binnen de sector.
Uitgangspunt bij een duurzame ontwikkeling van de veehouderij is een
integrale aanpak. Het sturen op de samenstelling van het rantsoen mag
niet leiden tot negatieve effecten op de gezondheid en het welzijn van het
dier of op andere emissies. Ook mogen geen negatieve effecten optreden
voor de volksgezondheid.
Verhouding Europeesrechtelijk kader
Verordening (EG) nr. 767/2009 (de verordening) regelt de handel en het
gebruik van diervoeders.26 Artikel 4, eerste lid, van de verordening bepaalt
dat diervoeders alleen in de handel mogen worden gebracht en gebruikt
indien zij veilig zijn en niet rechtstreeks een nadelig effect op het milieu of
het dierenwelzijn hebben. In de verordening is niet nader uitgewerkt
wanneer het gebruik van diervoeders leidt tot een rechtstreeks nadelig
effect op het milieu of het dierenwelzijn. Ook is niet voorzien in een
formele rol van lidstaten om deze open geformuleerde norm nader uit te
werken. Dat neemt evenwel niet weg dat het lidstaten in bepaalde
gevallen is toegestaan om nadere maatregelen ter uitvoering van
verordeningen vast te stellen. Het gaat hier slechts om een beperkte
mogelijkheid, vanwege het harmoniserende karakter van de aangehaalde
verordening. In dit verband is het arrest in de zaak C-541/16 van het Hof
van Justitie van de Europese Unie relevant.27
In dat arrest licht het Hof toe dat de mogelijkheid voor lidstaten om
dergelijke maatregelen te stellen, moet worden gezien in het licht van de
doelstellingen van de betreffende verordening. Indien die mogelijkheid er
is, mogen deze maatregelen de rechtstreekse werking van de verordening
niet belemmeren, niet verheimelijken dat zij een rechtshandeling van de
Unie is en moeten zij binnen de grenzen van de beoordelingsmarge
blijven die de lidstaten is toegekend. Ook mogen de hoofddoelstellingen
van de verordening – in dit geval veiligheid van voeder en de
bescherming van de volksgezondheid (artikel 1 van de aangehaalde
verordening) niet worden doorkruist. Verder moeten de middelen
waarmee de nationale maatregel de doelstelling van de Unieregeling in
kwestie beoogt te bereiken, aldus het Hof, voldoen aan het evenredigheidsbeginsel (zie hierna).

26

Verordening (EG) Nr. 767/2009 van het Europees parlement en de Raad van 13 juli 2009
betreffende het in de handel brengen en het gebruik van diervoeders, tot wijziging van
Verordening (EG) nr. 1831/2003 van het Europees parlement en de Raad en tot intrekking van
Richtlijn 79/373/EEG van de Raad, Richtlijn 80/511/EEG van de Commissie, Richtlijnen
82/471/EEG, 83/228/EEG, 93/74/EEG, 93/113/EG en 96/25/EG van de Raad en Beschikking
2004/217/EG van de Commissie (PbEU L 229).
27
ECLI:EU:C:2018:251.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

15

Omdat in artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de verordening
is geregeld dat diervoeders alleen in de handel mogen worden gebracht
en gebruikt indien geen rechtstreeks nadelig effect op het milieu hebben,
heeft de verordening mede tot doel het milieu te beschermen. Het gaat
hier om een open geformuleerd voorschrift, waaraan in de praktijk nader
invulling moet worden gegeven.
Gegeven de overmatige stikstofbelasting in het milieu in Nederland, die
mede kan worden teruggedrongen door maatregelen ten aanzien van
diervoeders, zoals hiervoor uiteen is gezet, is het van belang dat de
Nederlandse overheid ten aanzien van de invulling van de open norm van
artikel 4, aanhef en onder b, eerste lid, van de aangehaalde verordening
door middel van algemeen verbindende voorschriften direct invulling kan
geven aan deze norm. Hiermee is op voorhand verzekerd dat direct kan
worden gestuurd op de terugdringing van de stikstofbelasting door
eiwitten, al dan niet door toevoeging van additieven, in het diervoeder.
Gegeven het feit dat een op grond van dit wetsvoorstel te treffen
maatregel het vrij verkeer van goederen (artikel 34 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie) zal beperken, moeten
worden voldaan aan de zogeheten «rule of reason»: de regels moeten
zonder discriminatie worden toegepast, ze zijn gerechtvaardigd door
dwingende eisen van algemeen belang (in dit geval het milieu), ze zijn
geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en ze gaan niet verder dan
noodzakelijk. Dit zal bij het uitwerken van de ministeriële regeling op
grond van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, in acht worden genomen.
Omdat deze te nemen maatregelen zijn aan te merken als technisch
voorschrift, zal de ontwerpregeling moeten worden genotificeerd ter
uitvoering van richtlijn 2015/1535.28 Hieraan is een stand-stilltermijn van
drie maanden verbonden.
Bedrijfseffecten
Er zijn in Nederland circa 32.000 bedrijven met graasdieren en 6.000
bedrijven met hokdieren. Op het overgrote deel van deze bedrijven (met
uitzondering van bedrijven die hun vee zeer extensief houden) beïnvloedt
de houder van de dieren de samenstelling van het rantsoen. Beslissingen
over het voer, de voeding en voor zover van toepassing de bemesting van
de gewassen neemt de houder van de dieren veelal in overleg met de
veevoeradviseur, een frequente erfbetreder op het veehouderijbedrijf. Te
nemen maatregelen in het kader van deze wet zullen veelal betekenen dat
de houder en de veevoeradviseur de voeding en het voer op het veebedrijf grondig zullen beoordelen en zo nodig aanpassen op de aspecten
eiwit en stikstof en daarna met regelmaat dit monitoren en bewaken voor
de optimale inzet van eiwit in het rantsoen. Afhankelijk van de precieze
invulling van de systematiek van de ministeriële regeling zal voor het
toezicht zoveel mogelijk worden aangesloten bij de administratieve
gegevens die op het bedrijf aanwezig zijn.
De daadwerkelijke bedrijfseffecten van de genomen maatregelen zullen bij
het opstellen van de uitvoeringsregelgeving in beeld worden gebracht.

28

Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees parlement en de Raad van 9 september 2015
betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels
betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEU L 241).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

16

Handhaving
De handhaving van de nieuwe op grond van de voorgestelde grondslagen
vast te stellen diervoederregelgeving zal worden uitgevoerd door de
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Bij het opstellen van die
regelgeving zal in kaart worden gebracht wat de gevolgen voor de
handhavingscapaciteit zijn.
7. Opbouw van het wetsvoorstel
Het voorstel van wet bevat wijzigingen van verschillende wetten en twee
algemene maatregelen van bestuur. De wijzigingen zien alle op de aanpak
van het stikstofprobleem. Reden waarom gekozen is om alle wijzigingen
op te nemen in de spoedwet.
De Aanwijzingen voor de regelgeving geven de nodige vrijheid om de
volgorde van de artikelen te bepalen. Aanwijzing 6.5 van de Ar biedt de
mogelijkheid om, indien een regeling strekt tot wijziging van meerdere
regelingen, de wijzigingsbepalingen onder andere te plaatsen in volgorde
naar omvang of aard van de wijziging.
Om die reden is het voorstel zo opgebouwd dat de wijziging van de Wet
natuurbescherming voorop gesteld wordt, gevolgd door de wijziging van
de Wet dieren samen met de daardoor noodzakelijke wijziging van de Wet
op de economische delicten.
Ook zijn twee artikelen van het wetsvoorstel gewijd aan de wijziging van
algemene maatregelen van bestuur: het Besluit natuurbescherming en het
Besluit omgevingsrecht.
Hoofdregel bij wijziging of trekking van een regeling is dat deze geschiedt
door een regeling van gelijke orde. Dat zou betekenen dat deze wijzigingen dienen te geschieden bij algemene maatregel van bestuur. Het
gaat hier echter om wijzigingen die direct verband houden met de
voorgestelde wijziging van de Wet natuurbescherming. Het komt het
overzicht van de te treffen wettelijke voorzieningen ten goede als deze
algemene maatregelen van bestuur bij wet worden gewijzigd. Deze
handelwijze is eerder ook om dezelfde reden toegepast bij de Crisis- en
herstelwet (zie hoofdstuk 4 van die wet, waarin de wijzigingen van de
lagere regelgeving zijn opgenomen).
Voor een nadere toelichting op de werking van de artikelen wordt
verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.
8. Artikelsgewijze toelichting
Artikel I (wijziging Wet natuurbescherming)
Onderdelen A, B, C, D, E, onder 1, F, G, J, K, L, M
Deze voorgestelde wijzigingen hebben betrekking op het voorstel om de
vergunningplicht voor activiteiten met niet-significant effecten te laten
vervallen. Deze wijziging is toegelicht in paragraaf 4 van deze memorie
van toelichting. De tekst van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming sluit 1-op-1 aan bij artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
De verwijzing naar «andere handelingen» dan projecten met mogelijk
significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied, kan in de betrokken
bepalingen worden geschrapt, evenals het afwegingskader voor vergunningverlening voor andere handelingen in artikel 2.8, negende lid, van de
Wet natuurbescherming. Er geldt op grond van dit wetsvoorstel alleen
nog een vergunningplicht voor projecten met mogelijke significante

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

17

gevolgen. Het beoordelingskader daarvoor ligt vast in de overige leden
van artikel 2.8.
De in het huidige artikel 2.9, tweede lid, van de Wet natuurbescherming
opgenomen uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik
vervalt op grond van dit wetsvoorstel, omdat die uitzondering alleen
betrekking heeft op andere handelingen dan projecten met mogelijk
significante gevolgen.
Onderdeel E (artikel 2.9, derde en vierde lid, Wnb)
In paragraaf 3 van deze memorie is nader ingegaan op de drempelwaarde. Artikel 2.9, derde lid, van de Wet natuurbescherming wordt
zodanig aangepast dat een dergelijke drempelwaarde niet alleen bij
provinciale verordening maar ook bij ministeriële regeling kan worden
vormgegeven. Laatste voor zover het algemeen belang dat vergt. In het
voorgaande is ingegaan op het feit dat de stikstofproblematiek een
landelijk karakter heeft. Vanuit het belang van een samenhangende,
landelijke aanpak kan in dit geval de inzet van een ministeriële regeling
worden gerechtvaardigd. De regeling van de hoogte van de drempelwaarde, de categorieën van gevallen waarvoor de daaraan gekoppelde
vrijstelling van de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet
natuurbescherming wordt verleend en de precieze aan de vrijstelling
verbonden voorwaarden en beperkingen worden dan ook opgenomen in
die ministeriële regeling. De drempelwaarde kan betrekking hebben op de
belasting door stikstof, maar zou in de toekomst ook betrekking kunnen
hebben op andere factoren die nadelige gevolgen voor Natura
2000-gebieden kunnen hebben.
Behalve in een vrijstelling die aan een drempelwaarde is gekoppeld,
wordt door wijziging van artikel 2.9, derde lid, ook meer in het algemeen
de mogelijkheid gecreëerd om, als het algemeen belang dat vergt, bij
ministeriële regeling in plaats van bij provinciale verordening in een
vrijstelling van de vergunningplicht te voorzien voor daarbij aan te wijzen
categorieën van projecten of andere handelingen en onder daarbij te
stellen voorwaarden en beperkingen. Deze basis kan bijvoorbeeld ook
worden gebruikt om activiteiten die van belang zijn voor het natuurherstel
vrij te stellen van de vergunningplicht of activiteiten die voldoen aan een
afstandscriterium.
In het vierde lid van artikel 2.9 zijn de gronden genoemd op basis waarvan
de vrijstelling in het licht van artikel 6 van de Habitatrichtlijn kan worden
gerechtvaardigd.
Het niet-naleven van de voorwaarden en beperkingen van de vrijstellingsregeling betekent dat de vrijstelling niet van toepassing is en de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming
onverkort geldt. Het overtreden van die bepaling door het verrichten van
een activiteit zonder vergunning is strafbaar gesteld in artikel 1a, onder
2°,van de Wet op de economische delicten.
Onderdeel H (wijziging artikel 5.5 Wnb)
Een vrijstelling van de vergunningplicht gekoppeld aan een drempelwaarde op grond van artikel 2.7, derde lid, van de Wet natuurbescherming
is alleen te rechtvaardigen, voor zover er – buiten de factor waarvoor de
drempelwaarde is vastgesteld – bij de betrokken activiteit geen andere
factoren aan de orde zijn die kunnen leiden tot significante gevolgen voor
een Natura 2000-gebied. In dat geval zal het vergunningvereiste onverkort
moeten blijven gelden. Deze beperking zal in de provinciale verordening
of ministeriële regeling die voorziet in de vrijstelling moeten worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

18

opgenomen. Voor die situatie voorziet artikel 5.5, eerste lid, van de Wet
natuurbescherming in de mogelijkheid om bij de provinciale verordening
of ministeriële regeling te regelen dat bij de toetsing bij de vergunningverlening de stikstofdepositie (of andere belasting van de natuur waarvoor
een factor is vastgesteld) buiten beschouwing wordt gelaten.
Onderdeel I (nieuw artikel 5.5a Wnb)
In het voorgestelde nieuwe artikel 5.5a wordt voorzien in de mogelijkheid
van instelling van een stikstofregistratiesysteem bij ministeriële regeling.
De werking van het registratiesysteem is toegelicht in paragraaf 3 van
deze memorie van toelichting. Bij de verlening van een Natura
2000-vergunning voor een project dat leidt tot een toename van stikstofdepositie op een bepaalde locatie van een voor stikstof gevoelig habitat in
een Natura 2000-gebied, kan deze toename worden weggestreept tegen in
het registratiesysteem opgenomen stikstofdepositieruimte. Deze ruimte is
gecreëerd door de verminderde stikstofbelasting die op die locatie wordt
gerealiseerd als gevolg specifieke maatregelen die aan het registratiesysteem zijn verbonden. Zoals in paragraaf 3 is aangegeven, zal de
mogelijkheid die het nieuwe artikel 5.5a biedt, in ieder geval wordt
gebruikt voor de instelling van een stikstofregistratiesysteem voor
bouwactiviteiten (woningbouw en infrastructuur).
Het tweede lid, onder a, eist dat de depositieruimte die in het systeem
wordt opgenomen voortkomt uit additionele maatregelen, dus maatregelen die verder gaan dan de maatregelen die al voor het reguliere
behoud of herstel van de natuur in de betrokken Natura 2000-gebieden
moeten worden genomen. Het tweede lid, onder b, legt vast dat op basis
van de in het systeem opgenomen depositieruimte voor een bepaalde
locatie alleen een Natura 2000-vergunning kan worden verleend, als die
ruimte groter is dan de door het betrokken project waarvoor de
vergunning wordt aangevraagd op die locatie veroorzaakte stikstofdepositie.
Het in het derde lid gebruikte begrip «toedelen» van depositieruimte moet
niet worden verstaan als het toedelen van een als zodanig verhandelbaar
recht, maar als het exclusief bestemmen van de betrokken depositieruimte voor dit specifieke project waarvoor de Natura 2000-vergunning
wordt aangevraagd. De ruimte is daarmee niet meer bruikbaar voor
andere projecten waarvoor een beroep wordt gedaan op het stikstofregistratiesysteem en wordt dan ook door het bevoegd gezag binnen het
systeem afgeboekt.
Het vierde lid maakt het mogelijk om, indien gewenst, bij ministeriële
regeling voor te schrijven dat bij vergunningverlening voor projecten die
stikstofdepositie veroorzaken te allen tijde gebruik moet worden gemaakt
van depositieruimte binnen het stikstofregistratiesysteem, waarmee dat
systeem een exclusief karakter krijgt.
Artikel 5.5a, vijfde lid, biedt een basis om bij de ministeriële regeling een
beperking door te voeren ten aanzien van de aard van de projecten
waarvoor een beroep kan worden gedaan op de depositieruimte binnen
het stikstofregistratiesysteem. Op basis daarvan kan het stikstofregistratiesysteem bijvoorbeeld uitsluitend worden opengesteld voor bouwprojecten. Binnen de groep projecten kan zo nodig bij de regeling een
prioritering worden aangebracht; ook kan desgewenst voor specifieke
projecten op voorhand ruimte worden gereserveerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

19

De naleving van de regels die op grond van artikel 5.5a worden gesteld,
wordt niet strafrechtelijk gehandhaafd: de regels zijn te beschouwen als
instructieregels voor het bevoegd gezag, die zij in acht moeten nemen bij
de vergunningverlening. Een vergunning die niet voldoet aan deze regels
is aanvechtbaar. Gedeputeerde staten van provincies zijn daarnaast
aanspreekbaar op grond van artikel 261 van de Provinciewet: op grond
van dat artikel kan een besluit worden vernietigd wegens strijd met recht.
Artikel II (wijziging Wet dieren)
Onderdeel AB (nieuw artikel 2.18a Wet dieren)
Het voorgestelde artikel 2.18a voorziet in een grondslag om ter
bescherming van het milieu regels te stellen over diervoeders. Daarbij kan
worden gedifferentieerd naar diersoort of diercategorie waarvoor het
diervoeder wordt gebruikt.
Eerste lid
Onder «diervoeders» wordt op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet
dieren verstaan elke stof, elk product of elke samenstelling van stoffen of
producten die bestemd is om te worden gebruikt voor voedering aan
dieren. Aangezien de bestaande grondslagen van de Wet dieren om over
diervoeders regels te stellen (artikelen 2.17 en 2.18) niet alleen betrekking
hebben op diervoeders, maar ook op andere producten of stoffen die voor
voedering worden gebruikt, maar in de praktijk desondanks niet onder
deze definitie vallen, is ervoor gekozen deze toevoeging ook in dit
voorgestelde artikel op te nemen.
Gelet op het belang om op korte termijn te kunnen sturen op de samenstelling van diervoeders met het oog op de terugdringing van de belasting
van het milieu door veehouderijen, is het wenselijk dat de bevoegdheid
om terzake regels te stellen wordt belegd op ministerieel niveau.
Tweede lid, onder a
Het voorgestelde onderdeel a van het tweede lid, is gericht op regels
waarin een maximum aan bepaalde stoffen in diervoeders wordt gesteld.
Bij ministeriële regeling wordt bepaald om welke stof het gaat, en welk
maximum daarbij geldt. Voor de terugdringing van de stikstofuitstoot op
veehouderij kan op grond hiervan een maximumgehalte aan eiwitten in
mengvoeders worden vastgesteld. Ingeval de maximumhoeveelheid van
de desbetreffende stof in het diervoeder is overschreden, kan op grond
van deze voorgestelde bepaling worden voorzien in een verbod om
diverse handelingen met betrekking tot het diervoeder te verrichten. Deze
handelingen zijn gelijk aan de handelingen ten aanzien waarvan op grond
van de artikelen 2.17, eerste lid, 2.18, tweede lid, onder a, en 5.11, tweede
lid, onder l, van de Wet dieren regels kunnen worden gesteld over
diervoeders. Dit met uitzondering van het buiten Nederland brengen van
diervoeders. Dit omdat de beperkingen die ten aanzien van diervoeders
worden gesteld op grond van dit voorgestelde artikel, alleen zijn bedoeld
om het milieu in Nederland te beschermen. Wanneer de diervoeders
waarvan het gehalte aan aangewezen stoffen het vast te stellen maximum
overschrijdt, uitsluitend zijn bestemd voor het buitenland, bestaat er
uiteraard geen bezwaar om die producten buiten Nederland te brengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

20

Tweede lid, onder b
Het voorgestelde onderdeel b van het tweede lid maakt het mogelijk dat
niet alleen ten aanzien van individuele partijen diervoeders een maximum
wordt gesteld aan de aanwezigheid van stoffen zoals eiwitten, maar dat
dit maximum ook geldt voor de hoeveelheid voeders die een dier
gemiddeld dagelijks binnenkrijgt. Een dergelijke regel kan wenselijk zijn
om te voorkomen dat het effect van eiwitreductie in mengvoer teniet
wordt gedaan door het gebruik van aanvullend ruwvoer en van
reststromen.
Tweede lid, onder c en d
Het voorgestelde onderdeel c van het tweede lid ziet op een verplichting
om bestanddelen toe te voegen aan diervoeders, die als eigenschap
hebben de uitstoot van voor het milieu schadelijke stoffen terug te
dringen. Wanneer een dergelijke verplichting wordt ingevoerd, maakt het
voorgestelde onderdeel d van het tweede lid het mogelijk om handelingen
met betrekking tot diervoeders ten aanzien waarvan niet aan deze
verplichting is voldaan, te verbieden.
Onderdeel B (nieuw artikel 3.7 Wet dieren)
Het voorgestelde artikel 3.7 voorziet in een grondslag om ter bescherming
van het milieu regels te stellen over het maximumgehalte van stoffen in
dierlijke producten, zoals melk, vlees of uitwerpselen, voor zover die
gehalten kunnen worden gestuurd door het voeder.
Om te verduidelijken dat het hier niet alleen gaat om het voeder dat door
de houder aan de dieren wordt gegeven, maar ook om bijvoorbeeld het
gras dat dieren eten wanneer zij worden geweid, is in dit voorgestelde
artikel expliciet verwezen naar stoffen of producten die door dieren
worden gegeten.
Op grond van deze voorgestelde bepaling kunnen doelvoorschriften
worden vastgesteld met betrekking tot dierlijke producten, waarmee
wordt gestuurd op het voeder voor dieren in het belang van het milieu.
Onderdeel C (wijziging artikel 8.6 Wet dieren)
Met het oog op een effectieve handhaving is het wenselijk dat de
mogelijkheid bestaat om overtredingen van de op grond van dit
wetsvoorstel, eenmaal wet, vast te stellen regels, bij wijze van lik-op-stuk,
bestuurlijke boetes kunnen worden opgelegd. Het voorgesteld gewijzigde
artikel 8.6 voorziet hierin. Wanneer van deze mogelijkheid daadwerkelijk
gebruik zal worden gemaakt, is hiervoor een algemene maatregel van
bestuur nodig (artikel 8.8 van de Wet dieren).
Artikel III (wijziging Wet op de economische delicten)
Voorgesteld wordt om met het oog op strafrechtelijke vervolging van
handelingen die in strijd zijn met de op grond van dit wetsvoorstel,
eenmaal wet, te stellen regels over diervoeder en dierlijke producten op
grond van de Wet dieren als economisch delict aan te wijzen. Daartoe
wordt artikel 1a, van de Wet op de economische delicten, dat betrekking
heeft op overtredingen van milieubepalingen, gewijzigd. Omdat andere
handelingen die strijdig zijn met de Wet dieren, waar het gaat om regels
ter bescherming van het milieu, in onderdeel 3 van artikel 1a van de Wet
dieren zijn opgenomen, wordt voorgesteld handelingen in strijd met
krachtens dit wetsvoorstel, eenmaal wet, vast te stellen bepalingen ook in
dit onderdeel op te nemen. Deze economische delicten zijn op grond van
artikel 2, vierde lid, van de Wet op de economische delicten overtre-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

21

dingen, waarop hechtenis van ten hoogste zes maanden, een taakstraf of
een geldboete van de vierde categorie (maximaal € 20.750,–) kan worden
opgelegd (artikel 6, eerste lid, onder 5°, van de Wet op de economische
delicten).
Artikel IV (wijziging Tracéwet)
De voorgestelde wijziging van artikel 13, negende lid, van de Tracéwet is
nodig vanwege de voorgestelde wijziging van artikel 2.9 van de Wet
natuurbescherming.
Artikel V (wijziging Crisis- en herstelwet)
Deze voorgestelde wijziging is toegelicht in paragraaf 4 van deze memorie
van toelichting.
Artikel VI (wijziging Wet windenergie op zee)
Deze voorgestelde wijziging is nodig vanwege de voorgestelde wijziging
van artikel 2.9 van de Wet natuurbescherming.
Artikel VII (wijziging Besluit natuurbescherming)
In de artikelen 2.7 en 2.8 van het Besluit natuurbescherming over het –
thans als gevolg van de eerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State over het programma aanpak
stikstof 2015–2021 – niet operationele systeem van toedeling en reservering van ontwikkelingsruimte, worden de verwijzingen naar «andere
handelingen» geschrapt. Het gaat om «andere handelingen» dan
projecten met een mogelijk significant, negatief gevolg voor een Natura
2000-gebied. Overeenkomstig de voorgestelde aanpassing van artikel 2.7
van de Wet natuurbescherming zullen dergelijke andere handelingen niet
meer vergunningplichtig zijn.
De thans in de artikelen 2.12 en 2.13 van het Besluit natuurbescherming
opgenomen bepalingen over de drempelwaarde, gekoppeld aan het
programma aanpak stikstof, worden geschrapt. Als gevolg van de
uitspraak van 29 mei 2019 hebben zij geen betekenis meer. En door de
voorgestelde wijziging van artikel 2.9 van de Wet natuurbescherming zal
in de toekomst sowieso de drempelwaarde en de daaraan verbonden
vrijstelling, respectievelijk buiten beschouwing lating van de daaronder
vallende hoeveelheid stikstof worden vorm gegeven bij ministeriële
regeling in plaats van bij algemene maatregel van bestuur.
Artikel VIII (wijziging Besluit omgevingsrecht)
De doorgevoerde wijzigingen houden verband met het feit dat met de
voorgestelde wijziging van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming in
de toekomst geen vergunningplicht meer zal gelden voor andere
handelingen die niet zijn aan te merken als een project dat op zich zelf of
gecumuleerd met effecten van andere plannen of projecten een significant
negatief gevolg kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, in de zin
van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat betekent dat dit soort
handelingen ook niet meer worden meegenomen in de omgevingsvergunning, als voor de natuurtoets daarbij wordt aangehaakt, en dat de
omgevingsvergunning kan worden verleend zonder dat op specifieke
effecten van dit soort andere handelingen op Natura 2000-gebieden is
getoetst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

22

Artikel IX (wijziging Omgevingswet)
Het voorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet voorziet in de
overgang van de natuurwetgeving van de Wet natuurbescherming naar
het stelsel van de Omgevingswet. Dit wetsvoorstel ligt op dit moment ter
behandeling in de Eerste Kamer.29 Dat betekent dat de in dit voorstel voor
de Spoedwet aanpak stikstof opgenomen wijzigingen van de Wet
natuurbescherming straks ook een plek in het stelsel van de
Omgevingswet moeten krijgen. Met het oog daarop voorziet dit
wetsvoorstel in wijzigingen van de Omgevingswet. Dit past binnen de
reikwijdte van de Omgevingswet en sluit ook aan bij de verbeterdoelen
van de stelselherziening. Zo draagt het registreren en vooral het reserveren van de depositieruimte bij aan het bewerkstelligen van een
samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving.
De voorgestelde grondslagen om regels te stellen waaronder geen
omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit is vereist, kunnen
in het stelsel van de Omgevingswet door de provincies worden gesteld op
grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Omgevingswet, en op grond van
het voorgestelde nieuwe artikel 5.2, derde lid, van de Omgevingswet door
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (op grond van het
voorstel voor de Aanvullingswet natuur Omgevingswet). Bij algemene
maatregel van bestuur worden hierover regels gesteld.
Voor de registratie, toedeling en reservering van stikstofdepositieruimte is
in dit wetsvoorstel voorzien in een bijzondere taak (voorgesteld artikel
2.46 van de Omgevingswet). De Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit registreert de ruimte die ontstaat door aanvullende
maatregelen, en stelt de omvang van de ontstane ruimte vast (voorgesteld eerste lid). Dit zijn feitelijke handelingen.
Het bestuursorgaan dat toestemming verleent voor het verrichten van een
Natura 2000-activiteit (een omgevingsvergunning voor die activiteit of een
projectbesluit), deelt stikstofdepositieruimte toe aan de desbetreffende
activiteit (voorgesteld derde lid). Hiermee is voor de beoordeling van die
activiteit gegeven dat de stikstofdepositie die zij veroorzaakt op Natura
2000-gebieden geen significant negatieve gevolgen heeft. Deze besluiten
over toedeling maken in de praktijk onderdeel uit van het besluit over de
verlening van de omgevingsvergunning voor de Natura 2000-activiteit of
het projectbesluit. De geregistreerde stikstofdepositieruimte wordt na
toedeling hierop aangepast (voorgesteld eerste lid).
Verder kan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
stikstofdepositieruimte reserveren voor toedeling aan projecten of
categorieën van projecten. Dit zijn besluiten (voorgesteld derde lid).
De voorgestelde wijzigingen van artikel 2.25 en 2.31a van de
Omgevingswet maken het mogelijk dat bij algemene maatregel van
bestuur instructieregels worden gesteld ten aanzien van het uitoefenen
van deze feitelijke handelingen en het nemen van deze besluiten.
Op grond van artikel 5.18 van de Omgevingswet worden bij algemene
maatregel van bestuur beoordelingsregels gesteld voor het verlenen of
weigeren van een omgevingsvergunning. In artikel 5.29 van de
Omgevingswet zijn voor de beoordelingsregels voor Natura
2000-activiteiten het oogmerk (natuurbescherming) en de strekking (o.a.
de uitvoering van de habitatrichtlijn) vastgelegd. In aanvulling daarop
wordt voorgesteld in dat artikel te bepalen dat de beoordelingsregels ook
ertoe kunnen strekken dat bij de vergunningverlening geregistreerde
stikstofdepositieruimte aan de betrokken Natura 2000-activiteit moet zijn
toegedeeld.
29

Kamerstukken I 2018/19, 34 985, A.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

23

In het voorgestelde artikel 22.20 van de Omgevingswet is voor de
beoordelingsregels een overgangsrechtelijke voorziening getroffen.
Daarin is bepaald dat de regels over stikstofdepositieruimte, bedoeld in
artikel 5.5a van de Wet natuurbescherming, na overgang van de Wet
natuurbescherming in het stelsel van de Omgevingswet tot een nader te
bepalen tijdstip gelden als beoordelingsregels op grond van artikel 5.18
van de Omgevingswet.
In het stelsel van de Omgevingswet worden instructieregels en beoordelingsregels bij algemene maatregel van bestuur gesteld. Waar het gaat om
Natura 2000-activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, is het wenselijk
dat snel kan worden ingegrepen als ontwikkelingen dat nodig maken.
Daarom is in het nieuwe voorgestelde artikel 23.6b van de Omgevingswet
voorzien in de bevoegdheid om deze regels bij ministeriële regeling te
stellen; daarna dient alsnog te worden voorzien in een algemene
maatregel van bestuur. Bovendien is in het voorgestelde artikel 22.20 van
de Omgevingswet verzekerd dat de op grond van de ministeriële regeling
van de Wet natuurbescherming gestelde regels over stikstofdepositieruimte na overgang van de Wet natuurbescherming in het stelsel van de
Omgevingswet tot een nader te bepalen tijdstip worden gecontinueerd
zonder overzetting is de algemene maatregel van bestuur van de
Omgevingswet.
De overige voorgestelde wijzigingen zijn nodig vanwege het voorstel om
de vergunningplicht voor andere handelingen dan projecten met
significante negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied te
schrappen.
Artikel X (inwerkingtredingsbepaling)
De inwerkingtreding van de verschillende onderdelen van dit wetsvoorstel
wordt bij koninklijk besluit geregeld, waarbij ruimte wordt geboden voor
differentiatie in het precieze tijdstip van inwerkingtreding van elk van de
onderdelen.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

24

BIJLAGE.

TRANSPONERINGSTABEL ARTIKEL 6 HABITATRICHTLIJN30

Artikel 6
1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de
nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig
passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel
uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke
habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden
voorkomen.

Artikelen 2.2, eerste lid, (instandhoudingsmaatregelen), 2.3 (beheerplan), 2.4 (oplegging beperkingen aan potentieel schadelijke
activiteiten), 2.5 (toegangsbeperkingen) en 2.6 (feitelijke maatregelen
bevoegd gezag die eigenaar en gebruiker moeten gedogen). Verder:
subsidieregelingen natuurbescherming, overeenkomsten met
beheerders en gebruikers, bescherming via reguliere wettelijke kader
voor ruimtelijke ordening, milieu en water (Wet ruimtelijke ordening,
Wet milieubeheer, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht,
Meststoffenwet, Wet bodembescherming, Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, Waterwet).
Zie ook: memorie van toelichting, bij wetsvoorstel natuurbescherming, paragrafen 6.3.1–6.3.3 (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3).

2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen
dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten
in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen
storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn
aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van
deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

Artikelen 2.2, tweede lid, 2.3 (beheerplan), 2.4 (oplegging beperkingen
aan potentieel schadelijke activiteiten), 2.5 (toegangsbeperkingen) en
2.6 (feitelijke maatregelen bevoegd gezag die eigenaar en gebruiker
moeten gedogen). Verder: subsidieregelingen natuurbescherming,
overeenkomsten met beheerders en gebruikers, bescherming via
reguliere wettelijke kader voor ruimtelijke ordening, milieu en water
(Wet ruimtelijke ordening, Wet milieubeheer, Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht, Meststoffenwet, Wet bodembescherming, Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, Waterwet).
Zie ook: memorie van toelichting, bij wetsvoorstel natuurbescherming, paragrafen 6.4.1–6.4.3 (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3).

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig
is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie
met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben
voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de
gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de
beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud
van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties
slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid
hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken
gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

Artikelen 2.7 (vergunningplicht) en 2.8 (passende beoordeling,
beoordelingskader vergunningaanvraag).

4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de
beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van
alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar
belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard,
toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige
compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele
samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de
Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type
natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen
argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de
openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige
effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende
redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.

Artikel 2.8, vierde tot en met achtste lid Wet natuurbescherming.

30

Voor de volledige omzettingstabel van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn wordt verwezen
naar de bijlage bij de nota van toelichting bij het Besluit natuurbescherming (Stb. 2016, 383).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 347, nr. 3

25