Sonnemans Omgevingsrecht Advies
KvK: 75526573
________________________________________________________________________
Position paper juridische aspecten stikstofproblematiek
Ten behoeve van rondetafelgesprek vaste commissie LNV op woensdag 16 oktober 2019

Geachte leden van de kamercommissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Graag
maak ik tijdens dit rondetafelgesprek gebruik van de gelegenheid om met u van gedachten
te wisselen over de juridische aspecten van de stikstofproblematiek in Nederland. In dit
position paper ga ik in op enkele juridische aspecten die in de debatten en de brief aan de
orde zijn geweest.
Verplichtingen met betrekking tot Natura 2000-gebieden
Nederland is verplicht om maatregelen te treffen om de Natura 2000-gebieden in een
gunstige staat van instandhouding te behouden of herstellen.1 Dit kan gebeuren middels
positieve maatregelen die de kwaliteit van de gebieden verbeteren en preventieve
maatregelen die achteruitgang voorkomen.2
Rol KDW
Stikstofgevoelige habitattypen kunnen aangetast worden en verslechteren door
stikstofdepositie. Hierbij is de kritische depositiewaarde (KDW) van belang. Dit is de grens
waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van een habitat significant wordt aangetast
door de invloed van stikstofdepositie. De KDW verschilt per habitattype.3 Overschrijding van
de KDW is een belangrijke indicator voor het bepalen van de staat van instandhouding van
stikstofgevoelige habitattypen.4 De KDW is voor veel stikstofgevoelige habitattypen in Natura
2000-gebieden al gedurende een lange tijd overschreden.5 Dit betekent dat de kwaliteit van
deze gebieden significant is aangetast. Elke toename van stikstofdepositie op deze
gebieden zorgt voor meer achteruitgang en aantasting van het gebied.6
Wijziging/intrekking Natura 2000-gebieden
De aanwijzing van een Natura 2000-gebied kan niet zomaar gewijzigd of ingetrokken
worden. De Natura 2000-gebieden staan op een lijst van gebieden van communautair
belang die door de Europese Commissie (EC) is vastgesteld. Om een gebied van deze lijst
te verwijderen, moet Nederland een voorstel doen aan de EC om deze lijst aan te passen en
het betreffende Natura-2000 gebied van de lijst te verwijderen. Alleen wanneer de natuurlijke
ontwikkelingen dit rechtvaardigen, kan de EC overwegen om een gebied haar beschermde
status te ontnemen. Economische, sociale en culturele aspecten kunnen hierbij geen rol
spelen.7 Ook de verslechtering van een Natura 2000-gebied door de niet-nakoming van de
beschermingsverplichting is geen grond om een gebied van de lijst te halen.8
1

ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 13.7.
Artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn; ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 13.6.
3
Van Dobben e.a., Overzicht van kritische depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en leefgebieden van
Natura 2000, Alterra-rapport 2397, Wageningen 2012.
4
ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 16.6.
5
​https://www.clo.nl/indicatoren/nl2045-overschrijding-stikstofdepositie-natuur
6
Zie bijv. ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259, r.o. 9.6.
7
​Kamerstukken II 2011/12, 33348, 3, p. 74; HvJ EU 7 november 2000, C-371/98, ECLI:EU:C:2000:600 (Servern Estuary), ro
23–25.
8
​HvJ EU 3 april 2014, C-301/12, ECLI:EU:C:2014:214 (Cascina Tre Pini), r.o. 32.
2

1

Sonnemans Omgevingsrecht Advies
KvK: 75526573
________________________________________________________________________
Juridisch kader vergunningverlening
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft aangegeven dat wanneer de staat van
instandhouding van een natuurlijk habitat ongunstig is, de mogelijkheden om een vergunning
te verlenen voor activiteiten die een nadelige invloed kunnen hebben op de ecologische
situatie van de betrokken gebieden, noodzakelijkerwijs gering is.9 Er mag pas toestemming
verleend worden voor een plan of project als wetenschappelijke zekerheid is verkregen dat
het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, de
natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten.10 Er moeten eerst
maatregelen genomen worden om de stikstofdepositie te verminderen en de Natura
2000-gebieden te herstellen, voordat er vergunningen kunnen worden verleend voor
activiteiten die stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats veroorzaken.11
Drempelwaarden of grenswaarden
Het Hof heeft aangegeven dat drempelwaarden of grenswaarden alleen vastgesteld kunnen
worden als er zekerheid bestaat dat er ook onder de drempel- of grenswaarde geen sprake
is van significante effecten die de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden kunnen
aantasten.12 Aangezien in Nederland de meeste stikstofgevoelige habitats al met een
overschrijding van de KDW te maken hebben, zal een drempelwaarde voor deze gebieden
juridisch niet haalbaar zijn. Iedere depositie zal immers voor een verdere verslechtering en
aantasting van het gebied zorgen.13
Mogelijkheden vergunningverlening
Door mitigerende maatregelen in een plan of project op te nemen, kan er voor gezorgd
worden dat er geen schadelijke effecten zullen plaatsvinden in het beschermde gebied. Dit
zijn maatregelen die ervoor zorgen dat de nadelige gevolgen van een plan of project worden
voorkomen of verzacht. Deze maatregelen kunnen echter alleen gebruikt worden als
verzekerd is dat herstel en bescherming van Natura 2000-gebieden op andere wijze plaats
zal vinden.14 De verplichte maatregelen (zie kopje 1) mogen niet gebruikt worden als basis
voor vergunningverlening voor plannen of projecten die nadelige effecten op een Natura
2000-gebied kunnen hebben.15 Op dit moment zijn maatregelen die leiden tot
depositie-vermindering nodig voor het herstel van de instandhouding van de (zwaar)
overbelaste Natura 2000-gebieden. Pas als het herstel is verzekerd, kan externe saldering
gebruikt worden als mitigerende maatregel voor deze gebieden.

9

HvJ EU 7 november 2018, gevoegde zaken C‑293/17 en C‑294/17, ECLI:EU:C:2018:882, r.o. 103.
Blijkt uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, gecodificeerd in artikel 2.7, van de Wet Natuurbescherming. Zie ook: HvJ
EG 7 september 2004, C-127/02, ECLI:EU:C:2004:482 (kokkelvisserij), r.o. 56-57; HvJ EU 23 november 2011, C-404/09,
ECLI:EU:C:2011:768 (Commissie/Spanje), r.o. 100; HvJ EU 25 juli 2013, C-164/17, C‑164/17, EU:C:2018:593 (Grace en
Sweetman), r.o. 39; HvJ EU 17 april 2018, C‑441/17, EU:C:2018:255 (Commissie/Polen) (oerbos van Białowieża), r.o. 115.
11
HvJ EU 7 november 2018, gevoegde zaken C‑293/17 en C‑294/17, ECLI:EU:C:2018:882, r.o. ,102-103; HvJ EU 25 juli
2018, C‑293/17 en C‑294/17, ECLI:EU:C:2018:622 (concl. A-G Kokott), par 98.
12
HvJ EU 7 november 2018, gevoegde zaken C‑293/17 en C‑294/17, ECLI:EU:C:2018:882, r.o. 111.
13
Zie bijv. ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259, r.o. 9.6.
14
ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 13.3-13.8.
15
HvJ EU 7 november 2018, gevoegde zaken C‑293/17 en C‑294/17, ECLI:EU:C:2018:882, r.o. 124; ABRvS 29 mei 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 13.6.
10

2