Evaluatie kosten toezicht en handhaving in de
kinderopvang 2014

ebeon
Cenirum beIeidsadiserend
onderzoeh BV

30 juli 2015

Evaluatie kosten toezicht en handhaving in de
•
kinderopvang 2014

14834

W$ 2015

Inhoudsopgave
S Managementsamenvatting
S.! Doelstelling van het onderzoek
S.2 Omvang en ontwikkeling aanbod
5.3 Omvang toezicht- en handhavingstaken
S.4 Kosten van toezicht en handhaving
S.5 Leges
1

3
3
3
4
4
5

Inleiding

1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

........_...

Aanleiding en doel
Onderzoeksvragen
Analysekader
Werkwijze
Opbouw rapport

6
6
6
7
8
9

2

Ontwikkelingen sector kinderopvang
2.1 Inleiding
2.2 Omvang kinderopvangaanbod
2.3 Mutaties

10
tO
10
It

3

Omvang toezicht en handhaving
3.1 Inteiding
3.2 Omvang toezicht
3.2.1
Inleiding
3.2.2
100%-inspectienorm
3.2.3
Inspecties gaswuderopvang
3.2.4
Risicogestuurd toezicht
3.3 Omvang handhaving

13
13
14
14
15
16
16
18

4

Kosten van toezicht en handhaving
4.1 Inleiding
4.2 Kosten toezicht
4.3 Kosten handhaving inclusiefregistratie
4.4 Inkomsten

20
20
20
22
24

Bijiage

..

..

..

A Onderzoeksverantwoording
Inteiding
A. 1.1
A.t.2 Enquête GGD’en
A. 1.3 Enquëte gemeenten
A. 1.4 Databestanden in beheer bij DUO
A. 1.5 Data Inspectie van het Onderwijs
A. 1.6 Ovenge exteme bronnen

........

_........

—.

27
27
29
31
32
32

2

S

Managementsamenvafting
Het ministene van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) hebben voor de periode 2012-2015 afspraken gemaakt over de taakverdeling en de
financiering van de handhaving en bet toezicht op de kinderopvang, het zogenoemde Budgettair Kader. In
het Budgettair Kader is afgesproken om de afspraken tegen bet einde van de looptijd te evalueren.

S.1

Doelstelling van het onderzoek
Doel van bet onderzoek is na te gaan of de activiteiten van gemeenten (en Geneeskundige en Gezond
heidsdiensten GGD’en) in verband met bet toezicht en de handhaving in de kinderopvang in een goede
verhouding staan met de gemaakte afspraken. Hierbij is aandacht gevraagd voor:
• de omvang en ontwikkeling van het aanbod;
• de omvang van de toezichts- en handhavingstaken van gemeenten en GGD’en;
• de kosten van toezicht en handhaving (inclusiefde administratieve taak van registratie)
—

•

de heffing van teges.

dataveaameling
Voor informatie over aantallen is gebruik gemaakt van de door Dienst Uitvoering Ondcrwijs (DUO)
beheerde registraties LRKP, GW Inspecteren en GIR Handhaven, gegevens van de Inspectie van bet
Onderwijs (IvhO), onderzoeksgegevens van de vereniging voor publieke gezondheid en veitigheid in
Nederland GGD GHOR Nederland en data van bet Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Gegevens
over uitgaven en inkomsten met betrekking tot toezicht en handhaving zijn uitgevraagd bij alle GGD’en
en een steekproef van gemeenten. Van de 25 GGD’en hebben er 23 deelgenomen aan bet onderzock, 361
van de 393 gemeenten vertegenwoordigend. oftewel een respons van 92%. Van de 43 steekproefgemeen
ten hebben er 29 gerespondeerd, waarvan er 24 bruikbare financiële gegevens hebben geleverd. Dc
bruikhare respons in gemeenten was 56%, in termen van kinderopvanglocaties (exciusief gastouderop
yang) was deze 85% van de steekproef en 20% van de locaties in heel Nederland.

S.2

Omvang en ontwikkeling aanbod
Op I januan 2014 waren er 55.810 kinderopvanglocaties: 12.520 buitenschoolse opvang (BSO) en
kinderdagverhlijven (KDV). 720 gastouderbureaus (GOB), 2.960 peuterspeelzalen (PSZ) en 39.610
voorzieningen voor gastouderopvang (VGO).
1-let aanbod van kinderopvang is Wssen begin 2012 en eind 2014 afgenomen. Achter deze afname gaat de
volgende dynamiek schuil. Voor BSO. VGO en PSZ (vanaf 2013) afzonderlijk is sprake van een daling.
Dit geldt bet sterkst voor VGO. Het aantal gastouderbureaus is ongeveer gelijk gebleven. Daarentegen is
het aantal kinderdagverblijven gestegen. Hier ligt mogelijk (deels) een relatie met bet beleid van een
aantal gemeenten om PSZ om te zetten naar KDV.
En de bestuurlijke afspraken is verondersteld dat de ontwikkeling van bet aantal beatles van kinderdag
verblijven, buitenschoolse opvang en gastouderbureaus binnen +1- 10% zou bbijven. In de onderzoeksja
ten blijkt dat inderdaad bet geval. Ultimo 2014 is voor kinderdagverblijven +10% bereikt.

3

Omvang toezicht- en handhavingstaken

S.3

1-let toezicht en de handhaving in de kinderopvang zijn gemeentelijke taken die worden uitgevoerd door
GGD’en (voor gemeenten) en door gemeenten zelf. De kindcentra (KDV, BSO. PSZ) en gastouderbu
reaus dienen wettelijk jaarlijks te worden geinspecteerd. Op de uitvoering van dezc taken wordt in de
tweede lijn toezicht gehouden door de TvhO. Gemiddeld is 96% van de tocaties (waarvoor de verplichting
geldt) geInspecteerd in 2014.
Voor de inspectie van de voorzieningen voor gastouderopvang (VGO) is tussen het ministerie en de VNG

afgesproken dat jaarlijks een steekproef van 5%-30% van de gastouders wordt geinspecteerd. In 2014 was
bet gemiddcld percentage 8,4%.
In 2014 hebben er circa .36.640 inspecties plaatsgevonden, waarvan 17.500 jaarlijkse inspecties. De
overige inspecties betreffen inspectie vóOr inschrijving van cen locatie, inspectie binnen 3 maanden na
inschrijving, nadere onderzoeken en incidentele onderzoeken.
Risicogestuurd wezicht is in 2014 zo goed als overal toegepast. De basis hiervoor wordt gelegd door een
registratie van bet nsicoprofiel per locatie. aangeduid met kleuren (groen tot en met rood). De kleuren
geven een indicatie voor de te verwachcen inspectieactiviteit en urenbesteding aan bet ioezicht (indiccztief
groen geniiddetd 7 uur en rood gemiddeld 27 uur). De registratie van de kteuren wordt niet eenduidig
toegepast. Hierdoor is enige terughoudendheid gewenst bij de duiding. Op basis van de registratie kwam
naar voren dat begin 2014 45% van de locaties groen was (Iaagste risico), 36% geel, 13% oranje en 6%
rood.
Alle inspccties met uitzondcnng van de inspecties vóór inschrijving leiden at dan niet tot een handha
vingsadvies. Kijken we naar de jaartijkse inspecties (17.500 voor alle gemeenten in 2014), dan heeft een
derde hiervan (5.630 in 2014) gelcid tot een handhavingsadvies. Dit percentage loopt per GGD uiteen van
—

13% tot 56%. Het percentage handhavingsadviezen Iigt

—

—

ten opzichte van de jaarlijkse onderzoeken

—

lager voor incidentele en nadere onderzoeken, en huger voor onderzoek binnen 3 maanden na registratie.
Gemeenten besluiten in vervoig op ontvangen handhavingsadvies of er al dan niet wordt overgegaan tot
daadwerkelijk handhavc&. Indien wordt gehandhaafd, start de gemeente een handhavingstraject of
betrekt bet (nieuwe) handhavingsadvies in een reeds lopend handhavingstraject. In het onderzoek is
gekeken naar bet aantal gestarte handhavingstrajecten. Niet alle gemeenten hebben handhavingsgegevens
centraal geregistreerd en er kon daarom geen Iandelijk totaal worden gemeten. Het wel geregistreerde
aantal gestarte handhavingstrajecten was 6.460 in 2014.

5.4

Kosten van toezicht en handhaving
De totale uitgaven aan toezicht worden voor 2014 geraamd op circa €23,5 miljoen. Dit is een taming op
basis van kostengegevens van 23 van de 25 GGD’en, oftewel 90%.
Voor de taming van de handhavingskosten, waarin ook de kosten voor registratie in het LRKP zijn
opgenomen. moet grotere voorzichtigheid in acht worden genomen. Het betreft gemeentetijke taken,
waarvoor de kosten of bestede uren binnen gemeenten niet altijd specifiek worden bijgehouden. Er is
daarom sprake van geschatte kosten. Bovendien is voor het meten van de handhavingskosten een
steekproef van gemeenten getrokken, waarvan een dccl heeft getespondeerd 24 gemeenten hebben
bruikbare financiele gegevens geleverd. oftewel 6% van de Nederlandse gemeenten. Deze 24 gemeenten
vertegenwoordigen wet 20% van alle inwoners en 23% van atle uitgaven aan toezicht op de kinderop
l

De male waañn dit gebeurt en de beoofdeling van bet handhavingabe4eb van gemeenten s niet andeczod de frspecbe van bet Onderwtjs
houdt hr toezdit op.
4

yang. Er kan daarom geen concrete taming van de handhavingskosten worden gegeven. Op basis van het
onderzoek kan wet een bandbreedte worden ingeschat. Afhankclijk van de aannames Iigt deze tussen de
€14 en €21 miljoen.

S5

Leges
Van de onderzoeksgemeenten heeft een kwart specifieke inkomsten voor toezicht en handhaving kinder
opvang. Het gaat hierbij bijna uitstuitend om leges. De vanatie in legestarieven is aanzienlijk. Voor de
inschrijving van een KDV varieert deze van €23.50 tot €2.275. Voor de (enkete) gemeenten met leges in
het onderzoek (tarieven tussen €102 en 41.974) dekken de inkomsten uit leges tussen 1% en tO a 15%
van de totale uitgaven aan toezicht en handhaving kinderopvang..

5

Inleiding
1.1

Aanleiding en doel
In 2012 zijn de afspraken van kracht geworden in cen bestuursakkoord Lussen het ministerie van Sociale

Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de Vereniging van Nedertandse Gemeenten (VNG) over de
taakvcrdeling en de flnancienng van de kosten voor de handhaving van en bet toezicht op de kinderop
yang, het zogenoemde Budgettair Kuder. Het bestuursakkoord heeft een looptijd tot en met 2015. In het
bestuursakkoord is ook afgesproken om de afspraken in het Budgettair Kader in 2014 te evalueren.
Er is tot en met 2012 €29.9 miljoen in bet gemeentefonds gestort voor de financiering van bet toezicht en
de handhaving in de kinderopvang. Dit bedrag bestaat uit:
• €24.9 miljoen voor kinderdagverblijven (KDV), buitenschoolse opvang (BSO), gastouderbureaus
(GOB) en gastouders (GO), aan bet gemeentefonds toegevoegd in 2012;
• €5 miljoen voor peuterspeelzaten (PSZ) inctusief VVE2 bij de inwerkingtreding van de Wet Ontwik
kelingskansen door kwaliteit en educatie (Wet Oke), tocgevoegd aan het gemeentefonds in 2010.
Deze middelen zijn via twee verdeelsleutels over de gemeenten verdeeld. Ook het Expertisecentrum van
de VNG wordt uit bet gemeentefonds gefinancierd, maar de uitgaven hieraan vormen geen onderwerp van
bet huidige onderzoek.
1-let ministene van Sociale Zaken en Werkgetegenheid heeft opdracht gegeven aan onderzoeksbureau
Cebeon voor een onderzoek ten behoeve van de afgesproken evatuatie van het Budgettair Kader.
Doel van bet onderzoek is na te gaan of de activiteiten van gemeenten (en GGD’en3) in verband met bet
toezicht en de handhaving in de kinderopvang in een goede verhouding staan met de afspraken die in
2011 mel de VNG zijn gemaakt.
In voorliggend rapport worden de belangrijkste bevindingen op ecn nj gezet.

1.2

Onderzoeksvragen
De kernvragen van bet onderzoek luiden:
•
Hoe heeft de omvang van bet aanbod zich ontwikkeld?
• Wat is de omvang van de toezichts- en handhavingstaken van gemeenten en GGD’en?
• Welke kosten zijn gemoeid met het toezicht respectievelijk de handhaving inclusief de administratie
ye taken?
• Kennen gemeenten naast bet Gemeentefonds ook andere inkomsten voor de financiedng van toezicht
en handhaving. met name leges?

€4 mioen voor peuterspeelzalen en € 1 miljoen voor eeri deel van het toezitht op VVE, namelijk het voldoen aan basisvoorwaarden, Het
ovenge (inhoudeIke) toezid,t op de ‘NE wordt vanuit onderwijs gedaan en vatt buiten het in het huidige onderzoek te evakieren budgetlair
kader.
GGD=Geneeskundge en Gezondheidsdienst.

6

1.3

Analysekader
Als basis voor dit onderzoek is onderstaand analysekader gehanteerd.

Analysekader Toezicht en Handhaving Kinderopvang

In het analysekader staan de kosten van toezicht en handhaving (inclusief rcgistsatie in bet LRKP)
centraal. Kosten van mutaties zijn aangegeven binnen de kosten van coezicht (inspecties voor inschrij
ving) en binnen handhaving inclusief registratie (beschikking afgeven en registratie in LRKP). Deze met
mutaties samenhangende kosten zijn in bet onderzoek niet apart onderscheiden en maken (impliciec) dccl
uit van toezicht respectievelijk handhaving (inclusief registratie). Hovendien is dit het dccl van de kosten
waartegenover specifieke inkomsten kunnen staan bij gemeencen die leges heffen.
Dc donkergroene blokken zijn direct in het onderzoek betrokken. Hieruit kunnen twee centrale onder
zoekshypotheses worden geformuleerd:
Dc kosten voor toezicht hangen samen met het aantal inspecties (zie paragraaf 3.2.1) in combinatie
met de intensiteit van de inspecties (zie paragraaf 3.2.2 3.2.4).
Het aantal inspecties wordt primair bepaatd door het aantal locaties: hoe meet locaties hoe meet er
moet worden geinspecteerd. Dc intensiteit van de inspecties (uren per inspectie, soorten inspecties)
hangt af van factoren als risicoprofiet. naleving door houders en naleving door gemeente/GGD
(100%-norm) en het aantal mutaties (nieuwe inschrijvingcn: inspecties die daarvoor nodig zijn). In
paragraaf 2.3 wordt hier nader op ingegaan3.
De kosten van handhaving hangen samen met de omvang van de handhavingsactiviteiten.
Ket aantal acciviteiten is athankelijk van de handhavingsadviezen (meet handhavingsadviezen leidt
tot potentieel meet handhaving), die op hun beurt zijn gerelateerd aan inspecties (hoe meet inspecties
des te meer handhavingsadviezen kunnen worden gegenereerd), die weer athanketijk zijn van bet
—

In hoeverr tegen deze uitgaven oak inkomsten staan door leges te heffen, is meegenomen in het onderzoek.
7

aantal locaties (meer locaties leidt Lot meet inspecties en derhalve tot meer potentiele handhavings

adviezen). Of inspecties teiden tot handhavingsadviezen is aThanketijk van de naleving door houders
(links onder in het plaatje). En of er al dan niet werkelijk worth gehandhaafd na een handhavingsad
vies, is ccii afweging van de gemeente (belcid gemeente; ook linksonder in het plaatje). In paragraaf
3.3 wordt nader ingegaan op handhaving.
Dc lichtgroene btokken verwijzen naar de organisatie van de taak en het beleid van de gemeentelGGD.
Op grond van de vraagstelling, het dod van het onderzoek en de beschikbare en verzamelde gegevens is
zo goed mogelijk nagegaan a) hoe hoog de kosten (en inkomsten) zijn en b) welke directe factoren
hiermee samenhangen
in het analysekader weergegeven in donkergroene blokken. In de volgende
hoofdstukken wcrkcn we dit verder uit.
—

1.4

Werkwijze
ondeaoeksbegelelding
Voor de uitvoering van het onderzoek is een begeleidingscommissie samengesteld waarin vertegenwoor
digers van de VNG, de vereniging voor publieke gezondheid en veiligheid in Nederland ‘GGD GHOR
Nederland’ en van individuele GGD’en en gemeenten zitting hadden. Dc onderzoeksopzet, concept
enquêtes en concept-bevindingen zijn mondeling en via e-mail besproken met de begeleidingscommissic.

dataveaameling
Voor informatie over aantallen is gebniik gemaakt van centraal beschikbare databases. Ret betreft de door
DUO beheerde registraties LRKP, GIR Inspecteren en GIR Handhaven5, gegevens van de Inspectie van
het Onderwijs (IvhO), onderzoeksgegevens van de GGD GHOR Nederland en data van het CBS.
Gegevens met betrekking tot uitgaven en inkomsten zijn uitgevraagd bij GGD’en en gemeenten door
middel van enqu&es. Dc beide vragenlijsten, voor respectievetijk GGD’en en gemeenten, zijn vastgesteld
na overleg met de begeleidingscommissie.
Hiertoc zijn alle GGD’en en een representatieve steekproef van 43 gemeenten benaderd. Dc dataverzame
ling heeft telefonisch voorbereid via e-mail plaatsgevonden. Naar aanleiding van controle op voile
digheid, juistheid en plausibiliteit van ingevutde vragenlijsten zijn nadere vragen gesteid aan responden
ten. Dit heeft geleid tot verbetenng en aanvutling van gegevens respectievelijk unzicht in achtergronden
van afwijkende uitkomsten.
—

—

Na (hcrhaatd) rappel en verlenging van de inzendtermijn is een grote respons gerealiseerd. Van de 25
GGD’en hebben er 23 deelgenomen aan het onderzoek. Binnen deze GGD-regio’s vallen 361 van de 393
gemeenten, oftewel een respons van 92%.
Van de 43 steekproefgemeenten hebben er 29 gerespondeerd. waaronder relatief veel grote gemeenten.
Dc respons in gemeenten was 67%, in termen van inwoneraantallen was deze 88% van de steckproef.
Van de 29 responderende gemeenten hebben er 24 bniikbare flnanciele informatie geleverd. Dat betekent
dat gegevens over directe gemeentelijke uitgaven (namelijk die voor handhaving en registratie) zijn
gebaseerd op 24 waarnemingen, oftewet 6% van de Nederlandse gemeenten. Deze 6% van de gemeenten
vertegenwoordigt echter wel ccii vijfde van aile kinderopvanglocaties (exctusief gastouderopvang) en
23% van de totale toezichtsuitgaven. Een schatting van een concreet bedrag zoals voor de toezichtsuitga

Duo Denst UlNoerwig Onderws; GIR Gemeensdiappelike Inedierurnite

8

yen kan niet worden gedaan op basis van de gemeentelijke respons. Wet kan een richting worden
aangegeven, met de nodige onzekerheden daaromheen. Dit gebeurt in paragraaf 4.3.
In bijiage A is de wetkwijze uitgebreider beschreven.

kwaliteit gegevens
Er is informatie verLameld over de jaren 2012. 2013 en 2014. Met uitzondering van de gegevens in bet
LRKP, bleken de gegevens over 2014 beduidend votlediger dan die over de voorgaande jaren. Dat getdt
voor zowet de via enquetes verzamelde gegevens als voor de centraat beschikbare data uit GTR en van de
IvhO. Het LRKP bevat, ats basisregistratie van bet aanbod van kinderopvang, wet voltedige gegevens
over de drie onderzoeksjaren, met uitzondenng van de informatie over peuterspeetzaten die gedurende
20 I 2 aan bet LRKP is toegevocgd en vanaf 2013 volledig is.
Van GIR was op voorhand bekend dat deze in de eerderejaren minder vaak en minder systematisch werd
ingevuld door GGD’en en gemeenten dan in 2014, en dat 2014 bet meest volledige beetd zou geven.
Oveñgens is ook in 2014 niet door atte GGD’en respectievetijk atte gemeenten GIR (vottedig) gebruikt
en zijn er bij de analyse van bet materiaal verschitlen in wijze van invullen naar voren gekomen.6 Ook de
IvhO heeft aangegeven dat de gegevens over 2014 betrouwbaarder zijn dan die over voorgaandc jaren en
heeft daarom ook alleen de gegevens 2014 aangeleverd.
Dc analyse spitst zich derhatve toe op bet jaar 2014 (reatisatiegegevens), omdat zowet de umnanciëte
informatie als de informatie over aantatlen voor dit jaar bet betrouwbaarst en vottedigst zijn.

1.5

Opbouw rapport
In hoofdstuk 2 worth een beeld gescbetst van de ontwikkelingen in de sector. Hoofdswk 3 gaat over de
omvang van het toezicht en dc handhaving en in hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de kosten daarvan.
De onderzoeksverantwoording is bijgevoegd als bijiage A.

De GGD Amsterdam gebwikt als enige GGD het GIR in het geheel niet, omdat is gekozen voor een ander automaseñngssysteem. Hiem
zijn wel bepaalde gegevens besd,ikbaar gesteld voor het ondethavige onderzoek en overigens oak aan de IvhO ten behoove van het uit
voeran van de toezichtstaak Naast de GGD Amsterdam zijn er andere GGD’en die GIR Inspecteren deels hebben gebnhikt Buiten de
gemeenten in de regio Amsterdam jn croak andere gemeenten die GIR Handhaven niet hebben gebruikt.

9

2

Ontwikkelingen sector kinderopvang

2.1

Inteiding
In dit hoofdstuk worth een beeld geschetst van de algemene ontwikkelingen die mede een rol spelen voor
de omvang van de uitgaven aan toezicht en handhaving kinderopvang. Daamaast wordt ingegaan op
enkele achtergronden.
Eerst worden in paragraat 2.2 de feitetijke aantallen locaties per jaar gepresenteerd. Hierin worth ook de
ontwikketing zichtbaar tussen 2012 en 2014. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 ingegaan op de mutaties,
oftewel het aantal inschrijvingen en uitschrijvingen waarmee gemeenten en GGDen jaarlijks te maken
hebben.

2.2

Omvang kinderopvangaanbod
Aan het LRKP is rechtstreeks informatie ontleend over bet aantal locaties op 1 januari van elk jaar, met
2012 als basisjaar en als reccntste informatie de aantallen per uftimo 2014. Voor peuterspecizalen (PSZ)
is bet totaal op 1 januari 2012 niet bekend, orndat er toen nog geen vottedige registratie in het LRKP was.
Daarom geldt voor PSZ het jaar 2013 als basisjaar (zie tabel 2.1).
Tabel 2.1:

Omvang kinderopvang 201 2-201 4: locaties

Peildatum

BSO

KDV

GOB

VGO

P$Z

Totaal

Aantallen

31-12-2074

6.330

6.420

700

36.940

2.760

7-1.2074

6.360

6.160

720

39.610

2.960

55.810

1-1-2013

6.620

6.120

710

44.540

3.080

61.070

1.7-2012

6.670

5.840

700

47.610

onb.

60.820

31-12-2014

12%

12%

1%

70%

5%

100%

1-1-2014

11%

11%

1%

71%

5%

100%

1.1-2013

11%

10%

1%

73%

5%

100%

2013=700

excl .PSZ

53.150

Verdeling

Ontwikkeling 2072100
31-72-2014

95

110

101

78

89

83

1-1 -2014

95

105

83

96

87

7-1-2013

99
100

105

103
101

94

100

95

100

100

100

1.1.2012

100

Bron: LRKP

) 2012: exclusiet PSZ
omvang

Op I januari 2014 waren er 55.8 10 locaties, waarvan ruim 70% VGO (39.610 locaties). Het aantal BSO
(6.360) en KDV (6.160) was samen 12.520, bet aantal GOB 720 en het aantal PSZ 2.960. De aantalten op
I januari 2014 vormen de refcrentie voor de in dit onderzoek in beeld gebrachte kosten voor toezicht en
handhaving.

10

Gedurende het jaar 2014 is bet totaal aantal locaties gedaald, hetgeen vooral is toe te schrijven aan de
VGO. Voorts S er een daling van bet aantal PSZ (-200) en een stijging van bet aantat KDV (+260) te
zien.

trends
I-let aanbod van kinderopvangtocaties is tussen begin 2012 en eind 2014 landelijk afgenomen. Deze
afname geldt ook voor BSO, VGO en PSZ (vanaf 2013) afzonderlijk. bet sterkst voor VGO. I-let aantal
gastouderbureaus is gelijk gebteven. Het aantal kinderdagverblijven is echter gestegen, met name
gedurende 2012 en gedurende 2014.
In de bestuurlijke afspraken is verondersteld dat de ontwikkeling van bet aantal locaties van kinderdag
verbtijven, buitenschoolse opvang en gastouderbureaus binnen +1- 10% zou blijven. In de onderzoeksja
ten b(ijkt dat inderdaad bet geval. Ultimo 2014 is de toename van bet aantal kinderdagverblijven 10%.
I-let aantat peuterspeelzaten is daarentegen afgenomen, hietover is in de genocmde bestuurtijke afspraken
geen cijfer genoemd.
Inzoomend op cijfers van individuele gemeenten, btijkt dat bijna een vijfde van de gemeenten geen
peuterspeelzaal (meet) heeft. Voor een deel betreft het kleine gemeenten waar deze voorziening wellicht
daadwerkelijk niet aanwezig is. Voor een ander deel blijkt dit echter te maken te hebben met gemeentelijk
beleid, wuatin peuterspeetzalen worden omgezet naar een kinderdagverblijf. Peuterspeetzalen worden dan
formeel als kinderdagvetblijf opgenomen in het LRKP. Dit zou een rot kunnen spelen bij de toename van
bet aantal kinderdagverblijven en de afname van peuterspeclzalen in 2014. In hoeverre uitschrijving van
een PSZ een werkelijke uitschtijving of een omzetting naat KDV is, valt buiten bet kadet van dit onder
zoek. Het valt niet direct af tc leiden uit bet LRKP doordat redenen voor in- en uitschnjving niet zijn
opgcnomen en bij de nieuwe inschrijving een nicuw regisratienummer wordt toegekend.

2.3

Mutaties
Er is sprake van beweging in bet aanbod van kinderopvang. Er wotden nieuwe tocaties geopend en andete
gestoten. Maar ook toename of afname van bet aantat kindplaatsen in een locatie, vethuizingen, samen
voeging van locaties of uitbreiding met een ander type kinderopvang, faillissementen en fusies leiden tot
mutaties in bet aanbod van kinderopvang. Deze veranderingen worden door gemeenten bijgehouden in
bet LRKP.

Het LRKP is echter cen ‘lopend’ bestand. Mutaties binnen bestaande tocaties worden uitgevoerd als
wijzigingen in bet bestand en zijn achteraf niet herkenbaar als bestandsmutaties. Dit betreft wijziging van
de houder (oude houder wordt vervangen door nieuwe houder) of wijziging van het aantal kindplaatsen
(oud aantal wotdt vervangen door nieuw aantal).
Mutaties van locaties (verhuizing, nieuwe inschnjving, uitschnjving) zijn wet gedocumenteerd in bet
LRKP, omdat deze worden aangemerkt ats inschnjvingen en uitschrijvingen, die met datum zijn opgeno
men. Bij een verhuizing is bijvoorbeetd sprake van uicschrijving van de oude locatie en inschrijving van
de nieuwe locane, waarbij een nieuw identificatienummer wordt toegekend. In bet gevat van gastouder
opvang kan bet gaan om een verhuizing van de gastouder zetf (opvang bij hem thuis). maar ook om een
nieuw gezin of verbuizend gezin waarbij de opvang bij de vraagouder thuis ptaatsvindt.
Bij samenvoeging van twee locaties is sprake van sluiting van één tocatie (uitschrijving) en voortbestaan
(met uitbreiding van het aantal kindptaatsen) van de andere locatie. Atteen de uitschnjving is als mutatie
terug te vinden in bet LRKP.

11

Behalve de datum is geen nadere informacie over inschnjvingen en uitschnjvingen opgenomen. waaron
der de reden voor in- of uitschrijving. Er kan daarom geen onderscheid worden gemaakt naar reden van
inschrijving of uitschnjving. Stuitingen (at dan niet wegens faillissement), samenvoegingen en verhuizin
gen worden allemaal als ‘uitschrijving’ aangemerkt; nieuwe locaties en verhuisde locaties worden beide
als nieuwe locatie aangemerkt.
Er kan op basis van dit bestand een uitspraak worden gedaan over bet aantal inschnjvingen.
Tabel 2.3:

Mutaties locaties kinderopvang 207 2-2014 (aantallen en % van het aantal locaties op 1 januari)

Jaar

2014

KDV+BSO+PSZ+GOB
Aantallen
Uitschujinschrij.
vingen
vingen
1.0
1.970

Percentages
Uitschnj.
inschrUvingen
vingen
12%
12%

VGQ
Aantallen
InschnjUitschnjvingen
vingen
10.470
7.810

2.260
12%
14%
7.740
1.430
1.720
13%
11%
7.540
) exdusief PSZ, omdat PSZ gedurende 2012 zijn opgenonen in het LRKP.
Bron: LRKP
2013
2012*

1.970

Ult tabel 2.3 blijkt, dat de mutanegraad van kinderopvanglocaties

Percentages
InschrjjUitschrij
vingen
vingen
20%
26%

11.900

77%

27%

9.820

7 6%

21%

eclusief VGO lager is dan die van
gastouderopvang.
Voorts valt op bij de locaties (exciusief VGO), dat er in 2014 ongeveer evenveet inschrijvingen als
uitschrijvingen zijn geweest, elk 12% ten opzichte van bet aantal op I januari ingeschreven locaties. Hct
aandeel inschrijvingen is niet veranderd in de loop van de drie meetjaren. Ret aandeel uitscbrijvingen was
in 2013 lets hoger dan in 2012 (exclusief PSZ) en 2014. Er is ook gekeken of bet percentage inschrijvin
gen varieert met gemeentegrootte of met stedelijkheid (dichtheid7). Dit blijkt niet bet geval te zijn.
—

—

Bij de VGO is de mutatiegraad gestegen, zowel het aandeel inschrijvingen als bet aandeel uitschrijvingen
is toegenomen. In elk jaar waren er meer uicschrijvingen dan inschnjvingen, per saldo dus in elk geval
in de formele registratie een jaarlijkse afname van locaties.
—

—

Voor de uitgaven aan toezicht en handhaving kinderopvang vormen mutaties één van de bepalende
factoren, zoals in het analysekader in paragraaf 1.3 ook is aangegeven. Een mutatie brengt zowel toe
zichtskosten (inspectie van de nieuwe locatie) ats registratiekosten (in dit onderzoek niet apart inzichte
lijk, maar onderdeel van de handhavingskosten) met zich mee.

‘

Stedelkheid of diditheid wodt gemelen doo de omgevfrl9sadressendidltheid van het CBS. Dii geefl een indicabe van de concantrabe van
mensefijke actMteiten in een gemeente
Vanuit het Expecbeecent7un is opgemedct dat de dalrg van het aantal VGO’s ook te maken kan hebben niet opsdiornng voor niet in
exploitabe z3jnde VGO’s.

12

3

Omvang toezicht en handhaving

3.1

Inleiding
Ret toezicht en de handhaving in de kinderopvang zijn gemeentelijkc taken die worden uitgevocrd door
GGD’en (voor gemeenten) en door gemeenten zeif. Op de uitvoering van deze taken wordt in de tweede
lijn toezicht gehouden door de IvhO. Hieronder worden de taken kort beschreven.

taken van gemeenten (en GGD’en)
In de Wet kinderopvang en kwatiteitseisen peuterspeelzalen (Wko) wordt gesteld dat het college van
burgemeester en wethouders toeziet op de naleving van de wet in zowel de kinderopvang (artikel 1.61) als
het peuterspeelzaalwerk (artikel 2.19). In deze artikelen wordt tevens gesteld dat het college de directeur
van de GGD hiertoe als toezichthouder aanwijst. Gcmccntcn zijn dus wet vcrantwoordetijk voor het
toezicht, maar de daadwerketijke uitvoering van bet toezicht is in handen van de GGD.9 Dc Wko schñjft
hierbij voor dat alle kinderopvangvoorzieningen en peutcrspeelzalen jaarlijks worden onderzocht
(geInspecteerd).’°
Binnen het toezicht worden verschillende typen inspeclies onderscheiden. Ret gaat om:
• de jaarlijkse onderzoeken die verplicht zijn voor de KDV, BSO, PSZ en GOB, terwijt wssen het
Rijk en de VNG is afgesproken dat deze voor 5-30% van de VGO’s moeten plaatsvinden;
• inspecties rondom de registratie van een locatie: een inspectie voor registratie (voordat de locatie in
exploitacie wordt genomcn) en een inspectie binnen dnc maanden na registratie;
• nadere inspecties, op grond van de bevindingen in een voorgaande inspectie;
—

•

incidentele inspecties.

Voor de handhaving geldt dat zowel de verantwoordelijkhcid als de uitvoenng berust bij gemeenten, die
de uitvoering overigens ook weer kunnen hebben uitbesteed.
GGD-inspecteurs die in opdracht van de gemeenten de inspecties bij de kinderopvang en peuterspeelzalen
uitvoeren, rapporteren hierover aan de gemeenten (en brengen een advies tot wel of niet handhaven uit
naar aanleiding van hun bevindingen en hun oordecl over de kwaliteitseisen). Gemeenten kunnen
vervolgens handhavingsmaatregelen opleggen aan houders van kinderopvanglocaties die de wet niet
naleven. Dc artikelen I .65 & 1.66 en de artikelen 2.23 & 2.24 van de Wko beschrijven de mogelijkheden
tot gemeentelijk ingrijpen. De wijze waarop gemeenten handhaven is niet voorgeschreven, waarbij
vanzelfsprekend wet de Algemene Wet Bestuursrecht van toepassing is. Gemeenten leggen in een eigen
handhavingsbeleid vast hoe ze omgaan met overtredingen van de Wko, at dan niet op basis van het
hiervoor ontworpcn model van de VNG.

‘

In de aflikelen 1.64 en 2.22 vi de Wko wordt gesteld dat de minister van Sooale Zaken en Werkgelegenheid beleidsregels kan steIIe
omtreflt de door do toeiid,thouder te hanteren werlcwijze. De op dit moment gdende beleidsregels worden omsdireven in hat doaiment
Beleids,egeis werkwize toezchthouder kkidempvang en peuterspeeizalen 2013. NB: do kwaliteitseisen voor de nderupvan en peutets
peelzalen zijn sinds 6 juni 2012 wettelk geregeld. Aanleiding was het oovdeel van de Raad van State dat de beleidstegels kwahteit kinder
opvang onvoldoende jundisdie basis voor gemeenten hadden am boetes op te kunnen teggen. De kwaliteitseisen uit deze beleidsregels jn
flu wettelijk geregeld in een Jgemene Maatregel van Bestuur. De kwaliteitseisen zijn gebaseerd op afspraken tessen de Brandieorganisaite
voor werkgevers in de kinderopvang en de Belangenvereniging van Ouders in de Klndempvang (BOinK).
Zie aritk&en 1.62 en 2.20 van do Wko Bij vooraeningen voor gastoudempvang mag het toezicht steekproefsgeijs p4aatsinden en dient
jaarhjks tussen 5% en 30% Is liggen..

13

Uitvoenngsinstrumenten (LRKP en GIR)
Gemeenten schnjven kinderopvanglocaties in in bet Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelza
ten (LRKP), nadat ze zijn geinspecteerd en er een positieve beschikking door de gemeente is afgegeven.
Alteen kinderopvangvoorzieningen die geregistreerd zijn in bet LRKP, geven een ouder aanspraak op
kinderopvangtoeslag. Dit geldt voor KDV, BSO, GOB en VGO. Gebruik van een PSZ geeft geen recht op
kinderopvangtoestag. Ook kunnen ouders in bet LRKP de inspectierapporten van de GGD vinden.
Dc Gcmeenschappelijke Inspectie Ruimte (GIR) is bet tweede digitaal uitvoeringssysteem dat de GGD’en
en de gemeenten ondersteunt. Gebruik hiervan is niet wettelijk verplicht en er zijn dan ook geen rechten
(zoals bet recht op kinderopvangtoeslag) aan verbonden. De rapportages van de GGD-inspecteurs worden
opgestagen in het GGD-deel (GIR Inspecteren). Gemeenten besluiten op basis van deze (afgeronde)
inspectierapporten of zij overgaan Lot handhaving wanneer een houder van een locatie niet voldoet aan de
wettetijke kwaliteitseisen. De gemeenten kggen hun handhavingsacties vast in bet gemeentelijk deel van
de GIR (GIR Handhaven).

taken Inspectie van het Onderwijs
De IvhO is door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) aangewezen om interbestuur
lijk toezicht uit te ocfenen op de wettelijke taken van gemeenten bij het toezicht op en de handhaving van
de kinderopvang en peuterspeelzalen. Het toezicht van de inspectie richt zich niet op de kwaliteit van de
GGD-onderzoeken, noch op de kwaliteit van de geboden kinderopvang. Dc inspectie rapportcertjaarlijks
haar hevindingen.
In bet vervoig van dit hoofdstuk wordt gerapporteerd over de invulling van bet toezicht (paragraaf 3.2) en
van dc handhaving (paragraaf 3.3).

3.2

Omvang toezicht

3.2.1

Inleiding
Voor de bestaande KDV, BSO, GOB en PSZ geldt de zogenaamde 100%-norm: minimaal één keer per
jaar moet een inspectie plaatsvinden. Voor VGO is afgesproken mssen bet Rijk en de VNG dat jaartijks
5-30% van de bestaande locaties moet worden geInspectcerd. De IvhO ondcrzoekt jaarlijks in hoeverre is
voldaan aan deze normen.
De inspecties worden door de GGD’enM bijgehouden in GIR Inspecteren. Ook bet type inspectie en
nadere informaüe over de inspeccies wordc in principe hienn geregistreerd, zoals de data, risicosturing,
aankondiging, de adviezen, de scores op inspectievoorwaardcn en de toegekende risicoproficten (kleu
ren).
In 2014 zijn er in totaal 34.64012 inspecties afgesloten. De helfc hiervan (17.500) betrof jaarlijkse
inspecties. Per GGD varieert dit van 39% 79%. Voorts maken de onderzoeken voor registratie ceo groot
dccl uit van bet totaal, namelijk gemiddeld 28%, met een vanatie van 11-42%. Dc percentages onder
zoek na registratie’, incidenteet en nader onderzoek tiggen lager, op gemiddeld 5%, 6% en 10%.
-

II

12

Met uiondering van de GGD Amsterdam, die ten behoeve vai, bet ondeaoek eeri nadere totaalopgave heeft gedaan.
Bron GIR I en GOD Amsterdam; dit is due een werlcetijk Iandetijk totaai

14

Hiema wordt ingegaan op de mate waarin de 100%-norm is gerealiseerd voor de locaties waarvoor deze
norm geldt (paragraaf 3.2.2). bet percentage geinspecteerde gastouderopvanglocaties (paragraaf 3.2.3) en
bet risicogestuurd toezicht (paragraaf 3.2.4).

3.2.2

1OO%-inspectienorm
Dc kindcenlra (KDV, BSO, PSZ) en gastouderbureaus dienen wettelijk jaarlijks te worden geinspecteerd.
Dc TvhO oefent bet toezicht op gemeenten uit of deze verplichting wordt nageleefd. Dc toczichtsgegevcns
van de inspectie zijn beschikbaar gesteld voor bet onderzoek.
Gemiddeld is 96% van de tocaties (waarvoor de verplichting geldt) geInspecteerd in 2014. 42% van de

gemeenten heeft daadwerkelijk 100% geInspecteerd. De IvhO houdt bier toezicht op en doet zo nodig
onderzoek bij gemeenten die ondet de 100% blijven.
Ten opzichte van de vootgaande jaren is 96% een stijging: in 2013 was bet 92% en in 2012 nog 86%)
Het gerealiseerde inspectiepercentage vertoont ecn samenhang met de structuurkenmerken gemeente
grootte, dichtheid en sociale structuur, hetgeen tabel 3.1 illustreert.

Tabel 3.1:

Percentage inspecties van verplicht jaarlijks te inspecteren locaties BSO, KDV, GOB en PSZ

Kenmerk

Kiassen

Inspectiepercentage

Gemldd.Id

Nedertand

96%

<20.000 inwoners

93%

20.000- 50.000

95%

50.000-100.000

97%

100.000-250.000

96%

> 250.000 inwoners

98%

Gem.entegrootte

Dichtheld (omg.vlngsadressendichtheld)
Zeer dun

94%

Dun

96%

Dicht

96%

Zeer diclit

98%

Bran: IvhO, BZXICBS

Voor (zeer) kleine gemeenten en gemeenten met een zeer lage dichtheid is het minder goed gelukt de
100%-norm te benaderen dan voor grote. (jets) dicbtere gemeenten.
Er zijn diverse redenen waarom locaties niet zijn geinspecteerd. Deze zijn door de IvhO bij gemeenten
nagevraagd en hebben te maken met de bedrijfsvoering van GGD’en (onvoldoende capaciteit, uitval van
inspecteurs, uitstel van de inspectie tot het begin van bet volgende kalenderjaar, inspectie van een deel
van een gecombineerde locatie KDV-BSO), geplande verhuizing, wel nader onderzoek maar geen
jaarlijkse inspectie.

‘

Bran: IvtO, 2015.
Inspectie van het Onderws, Landelijk rapport gemeent&ijk toe&ht kindempvang 2013-2014, november 2014.

15

3.2.3

Inspecties qastouderopvang
Voor de inspectic van de voorzieningen voor gastouderopvang (VGO) is tussen het ministene en de VNG
algesproken datjaarlijks een steekproef van 5%-30% van de gastouders wordt geInspecteerd.
In 2014 was het gemiddeld percentage 8,4%. Hietomheen is een behoorlijk grote bandbreedte; het
percentage varieert van 0%-l00%. ‘ Het gemiddeld inspectiepercentage is lager dan in 2013, dat toen
mim 12% bedroeg.
Laten we de 27 gemeenten met minder dan 20 VGO’s buiten beschouwing, dan btijkt 8% van de gemeen
ten minder dan de minimaal verplichte 5% VGO’s te hebben geInspecteerd. Voorts heeft 4% van deze
gemeenten 30% of meet VGO’s geinspecteerd.
Tussen de mate waarin ga.stouderopvanglocaties worden geInspecteerd en structuurkenmerken van
gemeenten blijkt geen verband te bestaan. Dc gemiddelde percentages schommelen tussen 8% en 9%.
ongeacht dichtheid of sociale structuur.
Afwijkingen tussen de jaren op individueel gemeentelijk niveau doen zich in de steekproefgemeenten in
beperkte mate voor. Genoemde redenen voorjaarlijkse afwijkingen zijn:
• lage aantallen locaties leiden ertoc dat er niet elk jaar een inspectic plaatsvindt, waardoor het
percentage in hetjaar dat het wel gebeurt, hoger tigt en bet andere jaar 0 is;
• er zijn fluctuaties in gastoudervoorzieningen (door verschiltende gemeenten naar voren gebracht),
waardoor het lastig is in het begin van bet jaar bet aantat (minimale) gastouderinspecties te bepalen.
Voor een (incidenteel) hoog percentage is als reden aangevoerd, dat er incidenteet uitgebreidcr onderzoek
(pilot) is gedaan in een bepaald jaar om een beetd van de kwaliteit van VGO’s te krijgen. Voor een
structured hoog percentage is als reden genoemd dat dit gemeentelijk beleid is: elke gastoudervoorzie
ning wordt om het jaar geInspecteerd.
Bij cen betrckkelijk laag percentage wordt beperkte capaciteit van de GGD dan wet een beperkt gemeen
telijk budget als reden genoemd.

3.2.4

Risicogestuurd toezicht
vier risicogradaties
Vanaf 2012 is een nieuwe methode van risicogestuurd toezicht toegepast op de kwaliteit van de kinderop

yang met als dod toezicht gerichter te laten plaatsvinden. Alle kinderdagverblijven, voorzieningen voor
buitcnschoolse opvang en gastouderbureaus mocten nog steeds jaartijks geinspccteerd worden, maar de
inspectieactiviteiten worden voor iedere locatie op maat ingezet. Door bet risico op niet-naleving te
bepalen kan meet aandacht uitgaan naar locaties met een verhoogd risico op niet-naleving. Ten behoeve
van de vaststetting van bet nsicoproflel heeft GGD Nederland drie risicoprofietmodellen ontwikkeld: één
voor de KDV en BSO samen, één voor de PSZ en één voor de GOB. Dc inspecteur kinderopvang maakt
na de inspectie een nsicoprofiel aan de hand van bet toepasselijke model, dat zeven indicatoren bevat. Na
de tockenning van een kleur pet indicator votgt de locatieklcur uit het model. Hiermee bepaalt de
inspecteur in pnncipe de inspectieactiviteicen voor het komend jaar.
Het toekennen van een proud gebeurt op zijn vroegst na ruim een jaar na de start van dc exploitatie van
een locatie. Gedurende de periode direct de na start wordt een onderzoek op alle toetsbare voorwaarden
‘

Bron:MiO,2015.

16

uitgevoerd (dat betekent bet 3-maandenonderzoek en een onderzoek het jaar daarop). Pas na bet onder
zoek van het tweede jaar wordt het eerste risicoprofiel gemaakt. Dat betekent dat risicogestuurd toezicht
niet voor alle locaties wordt toegepast.
Er zijn vier profielen, aangeduid met de kteuren groen, geet, oranje en rood. Rood is een indicatie voor
verhoogde inspectie-activiteit. Gwen of geel is een indicatie voor verminderde inspectie-aandacht (ten
opzichte van bet reguliere onderzoek). Oranje geeft een indicatie dat er op onderdelen extra aandacht
verwacht wordt, maar niet in dezetfde mate ats bij een locatie met een rood risicoprofiet.

spreiding over risicoprofielen
Risicogestuurd toezicht wordt volgens opgave van de GGD’en in bet onderzoek in 2014 zo goed als
overal toegepast. Beoogd was de verdeling over risicoprofielen (weergegeven in vier kleuren) in beeld te
brengen om deze te kunnen vergelijken met de hoogte van de uitgaven. Hoewel voorafverwacht werd dat
de registratie van de kleuren’ in GIR met ingang van 2014 volledig zou zijn, met uitzondering van één
GGD, is bij analyse van de gegevens naar voren gekomen dat er verschitlend is omgegaan met de
kleurenregistratie. Er zijn twee GGD’en die GIR in bet geheel niet hiervoor hebben gebruiki. Daarnaast
6
bleek er bij een aantal GGD’en een hoog percentage ‘onbekend’ te zijn. Navraag teerde dat, in een
aantal gevallen naast GIR sprake was van een eigen registratie, waarbij GIR soms wel en soms niet is
bijgehouden. In andere gevallen is alleen een kleurwijziging ingevoetd en is kleurbehoud niet aangete
kend. Hierdoor zijn niet-gekleurde locaties muki-interpretabel en is bij niet-gekleurde locaties onduidelijk
of ze geen kteur hebben dan wel de kleur niet is aangetekend in GIR. Er kan daarom niet goed worden
vastgestetd hoe de verdeling is.
Wel kan op grond van de beschikbare gegevens —met bovenstaunde kanttekening —een indicatie worden
gegeven. Kijken we alleen naar de locaties die een kleur toegekend hebben gekregen’7 als best beschikba
re informatie, dan blijkt dat aan het begin van 2014 45% groen is, 36% geel, 13% oranje en 6% rood. Dat
betekent dus dat bijna de helft van de in bet risicogestuurd toezicht opgenomen locaties de lichtste
inspectievorm vergt.
Deze verdeling is gemiddeld gelijk voor kleine en grote gemeenten; alleen de vier grote steden blijken
gemiddeld naar verhouding iets meet oranje en rode locaties te hebben dan de ovenge grootteklassen.
Achter de vergelijkbare gemiddelden pet structuurklasse van gemeenten gaan ovengens wel sterke
verschillen tussen gemeenten binnen een kiasse schuil. Om een voorbeeld te noemen: bij de gemeenten
met meer dan 100.000 inwoners varieert bet percentage groen van 21% tot 83%, en rood van 3% tot 19%.

urenbesteding
De kleuren zijn belangrijk voor de te verwachten urenbesteding. De inspectie van een groene locatie
beheist immers minder werk dan de inspectie van een rode locatie, met geel en oranje daartussen in. De
GGD GHOR Nederland heeft begin 2015 onder de GGD’en een uitvraag gedaan naar de gemiddelde
inspectietijden per ‘kleur’. Met het voorbehoud van interpretatieverschillen door respondenten (totale
urenbesteding per locatie of urenbesteding per jaarlijkse inspectie van een locatie op basis van de
minimale inspectie-items) ontstaat toch een beeld, met name tussen de verhoudingen van de kleuren. De
rode locaties (volledigste inspectie) als uitgangspunt nemend, kan worden geconstateerd dat aan een
groene locatie gemiddeld ongeveer een kwart van de tijd van een rode locatie wordt besteed, aan een gele

6

‘

Indien in sen eerder jaar een kieur is toegekend aan sen locatie (en derilalve de ocatie is opgenomen in het nsicogestuurd toezicht). maar
in 2014 niet, dan is de kleur year 2014 aangemerkt als onbekend’.
Op grond van de in GIR opgenomen kleurregistratie, aangevuld mel gegevens van de gemeente Amsterdam.

17

locatie ongeveer 40% en aan een oranje locatie ruim 55%. Rondom deze gemiddelden scoren GGD’en
gespreid.
Votgens de opgave (waarbij. zoats is aangegeven, sprake kan zijn van verschillende interpretaties van
urenbesteding) wordt aan een rode locatie gemiddeld 27 uur besteed, met een spreiding tussen GGD’en
van 16 tot 33 uur. Dc urenbesteding aan een groene locatie ligt rond de 7 uur en varieert van 4 tot 11 uur.
Dc bovenkant van de bandbreedce lijkt samen te hangen met beleidskeuzes urn uitgebreider te toetsen dan
wettelijk voorgeschreven en opnieuw te toetsen na handhaving, ook bij groene en gele beatles.
Daamaar gevraagd wordt slechis in enkele gevalten aangegeven dat men eigenlijk meer tijd had witlen
besteden dan men feitelijk heeft gedaan. Deze bevinding wijst erop, dat het toezicht behoorlijk volledig
wordt uitgevoerd in de ogen van de GGD’en.

3.3

Omvang handhaving
handhavingsadviezen en handhavingsfrajecten
Handhaving begint waar toezicht eindigt: uit een inspcctie volgt cen advies tot al dan niet handhaven. Dit
is het geval bij elk type inspectie, met uitzondeñng van de inspectie vó& inschrijving; deze leidt tot een
advies al dan niet inschnjven.
Het percentage inspecties dat leidt tot een handhavingsadvies kan worden gezien als indicator van de
potentiele workload voor de handhaver en tegelijkertijd ook als indicator voor de nalevingsbereidheid van
houders. De IvhO hanteert als indicator het percentage jaarlijkse inspecties, dat tot een handhavingsad
vies leidt. In het onderhavige onderzoek is hierbij aangesboten om verwarring te voorkomen.
Als resultaat van een inspectie wordt ook het aantal overtredingen aangegeven en de scores op de
verschillende inspectievoorwaarden die zijn getoetst tijdens de inspeclie. Dc GGD-inspecteur levert
hiermee een advies op aan de handhaver, in principe de gemeente.
Vervolgens besluit de gemeente of er at dan niet een handhavingstraject wordt gestart. Het komt ook
voor, dat er al een handhavingstraject loopt voor de becreffende tocatie. Het nieuwe handhavingsadvies
wordt dan hierin meegenomen. Een handhavingstraject kan dus votgen op één inspectie, maar ook een
aantal inspecnes. Dc startdatum en einddatum van elk handhavingstraject worden in pnncipe in GIR
Handhaven genoteerd.
In een handhavingstraject worden verschillende overtredingen meegenomen, die ook bij één of meer
inspeccies kunnen zijn geconstateerd. Binnen een handhavingstraject ondemeemc de handhaver (meestal
de gemeente) handhavingsacties. waarvan de volgende typen worden onderscheiden: overleg en overre
ding, waarschuwing, aanwijzing, last under dwangsorn, last ondet bestuursdwang, exploitatieverbod,
uitschrijven uit het register, bestuurlijke boete en ook ‘niet handhaven’. Binnen een traject kan sprake zijn
van verschlllende typen handhavingsacties, bijvoorbeeld een aanwijzing voor een deel van de voorwaar
den en ‘niet handhaven’ voor een ander deel.
Er is dus een scala aan mogelijke handhavingsinzet, zowel qua typen acties, c handhaven overtredingen
abs inspecties die tot handhavingstrajecten leiden. Orndat het er in het onderhavige onderzoek urn gaat een
indicator te vinden die als achtergrond voor de handhavingskosten kan dienen, is gekeken naar een zo
eenduidig en ook zo volledig mogelijk (inclusief datumaanduiding) geregistreerd gegeven met betrekking
tot handhaving. Het aantal gescane handhavingstrajecten bleek hiervoor het meest in aanmcrking te
komen, hoewet ook dit gegeven heLaas met volledig is, orndat niet alle gemeenten GIR Handhaven
hebben gehanteerd.

18

omvang van de handhaving
Alle inspecties, met uitzondering van de inspecties vóór inschrijving, leiden al dan niet tot een handha
vingsadvies. Kijken we naar de jaarlijkse inspecties (17.500 voor alle gemeenten in 2014), dan heeft een
derde hiervan (5.630 in 201418) geteid tot cen handhavingsadvies. Dit percentage loopt per GGD uiteen
van 13% tot 56%. Het percentage handhavingsadviezen ligt ten opzichte van de jaartijkse onderzoeken
lager voor incidentele en nadere onderzoeken, en hoger voor onderzoek binnen 3 maanden na registra
tie. Ook naar type opvang zijn er verschilten: het percentage is hoger voor de kindcentra’9 en gastouder
bureaus, namelijk 37%. Voor gastouders teidde 12% van de jaarlijkse inspecties tot een handhavingsad
vies.
—

—

Gemeenten besluiten in vervolg op ontvangen handhavingsadvies of er al dan niet wordt overgegaan tot
daadwerkelijk handhaven.2° Indien wordt gehandhaafd, start de gemeente een handhavingstraject of
betrekt het (nieuwe) handhavingsadvies in een reeds lopend handhavingstraject. In het onderzoek is
gekeken naar het aantal gestarte handhavingstrajecten als achtergrond waartegen de handhavingskosten
worden bezien. Niet alle gemeenten hebben handhavingsgegevens centraal geregistreerd en er kon
daarom geen landelijk totaal worden gemeten. Het wel geregistreerde aantal gestarte handhavingstrajec
ten (ongeacht of dit volgt op een jaarlijkse inspectie of een ander type inspectie, en tevens een onderschat
ting vanwege de onvolledigheid van de registratie) was 6.460 in 20t4.

Th
‘
20

Op basis van GIR Inspecteren, aangevuld met gegevens van de gemeente Amsterdam dertralve voor 388 van de 393 gemeenten.
Kindcentra KDV, BSO en PSZ.
De mate waadn dit gebeurt en de beoordeting van het handhavingsbeleid van gemeenten is niet onderzotht; de Inspectie van het Onderwijs
houdt hier toezictitop.
—

19

4

Kosten van toezicht en handhaving

4.1

Inleiding
Ret toezicht wordt in pnncipc uitgevoerd door de GGD’en en de handhaving (inclusief registratic in bet
LRKP en GIR Handhaven) door de gemeenten. De toezicht.suitgaven zijn daarom uitgevraagd bij
GGD’en en de handhavingsuitgaven bij gemeenten. Ter verificatie en ter aanvulling van non-respons van
GGD’en zijn toezichtsuitgaven dat wil zeggen de bedragen die gemeenten hiervoor aan de GGD hebben
betaald tevens uitgevraagd bij gemeenten.
Voorts is er in sommige gevallen sprake van cen afwijkende taakverdeling. waarbij handhaving is
uitbesteed aan de GGD of omgekeerd, waarbij bet toezicht door de gemeente zelf wordt gedaan2. In de
dataverzameling is hiermee rekening gehouden, zodat er een juiste scheiding tussen de uitgaven aan beide
taken is.
—

—

Hierna wordt ecrst ingcgaan op de kosten van toezicht (paragraaf 4.2) en vervolgens op de kosten van
handhaving (paragraaf 4.3).
Tot slot wordt in paragraaf 4.4 ingegaan op de gemecntelijke inkomsten voor toezicht en handhaving.

4.2

Kosten toezicht
kwaliteit gegevens
De uitgaven aan toezicht zijn gemeten in een enquete onder de GGD’en. Door de hoge respons (92%) zijn
de uitgaven 2014 vrijwel volledig feitelijk in beeld gebracht en hoefde slechts een beperkt dccl te worden
bijgeschat.
De GGD’en hebbcn in principe de uitgavcn per gcmccnte opgegeven. Niet altc GGD’cn konden deze
informatie uit hun administratie halen. Endien geen uitsplitsing van uitgaven per gemeente beschikbaar
was, is de uitsplitsing gemaakt op basis van de inkomsten van gemeenten (facturen). En een aantal
gevallen was bet ook niet mogelijk uitgaven aan precies deze taak (als die onderdeel vormt van een breder
product) in beeld te brengen. Er is dan als beste benadering van de uitgaven een opgave gcdaan van de
inkomsten van gemeenten, aannemend dat deze niet sterk afwijken van de uitgaven.
—

—

Waar wel uitgaven en inkomsten apart in beeld konden worden gebracht. verschillen deze veelal in
beperkte mate van etkaar en dekken de inkomsten de uitgaven ongeveer. Dat is echter niet attijd bet geval.
Ret komt voor dat de uitgaven van de GGD substantieel hoger zijn dan de inkomsten die via gerichte
facturenng voor deze taak van gemeenten worden ontvangen. Ret tekort wordt dan aangevuld door de
‘inwonerbijdragen’ van gemeenten en door ‘eigen middelen’ van de GGD. Ook bet omgekeerde doet zich
voor, namelijk dat de uitgaven lager zijn dan de inkomsien, waama met gemeenten wordt overlegd wat
met bet surplus gebeurt.
In het onderzoek zijn de feitelijke uitgaven meegenomen, dus dat wat de GGD werkelijk heeft hesteed (of
de benadedng van dat bedrag).

Toezidit door de gemeente zeif ndt paats

de gemeente Utrechi Handhasing door de GGD vndt in meer gemeenn paats.
20

totale uitgaven toezicht

De gemeten uitgaven aan toczicht van de 361 gemeenten waarover de rcsponderendc GGD’en informatie
hebben gegeven, bedragen in 2014 €21.8 miljoen. De belangdjkste determinant is de omvang van het
kinderopvangaanbod (aantal locaties) en daarmee samenhangende aantallen inspecties. Voorts is et
samenhang met su-uctuurkenmerken van gemeenten (achtergrondfactoren). nametijk dichtheid en sociale
s[ructuur. Op basis hiervan is een bijschatting gemaakt voor de gemeenten waarvan financiele gegevens
ontbreken.
Het landelijk totaal aan toezichtsuitgaven voor 2014 ramen we op €23.5 miljoen euro, oftewel 1,4 euro
per inwoner.

kosten naar typen inspecties

Voor de meeste GGD’en bleek het niet mogelijk om de toezichtsuitgaven uit te splitscn naar typen
inspecties. Uit de gegevens van de enkele GGD’en die wet een uitsplitsing hebben gegeven (een vijfde
van de totale uitgaven vertegenwoordigend), blijkt dat lets meer dan de heift is uitgegcvcn aan de
jaarlijkse inspecties.

kosten naar stmctuurkenmerken

Uit tabel 4.1 blijkt dat de toezichtskosten per inwoner of kind het hoogst zijn in de vier grote steden.
Tussen de andere groottekiassen zijn er nauwelijks verschillen (gemiddeld 1,3 en 1,4 euro per inwoner).

TabeI4.1:

Uitgaventoezichtnaarstwctuurkenmerken gemeenten frespons N=361)
Euro / lnwoner
1,4

Euro / kind < 12 jaar
10,6

20.000 inwoners

1,4

10,5

20.000- 50.000

1,3

10,2

50.000-100.000

1,3

100.000-250.000

1,4

9,3
10,5

>250.000 inwoners

1,8

13,1

Dichtheid (omgevingsadressendichtheid)
Zeerdun

1,4

10,9

Kenmerk

Klassen

Gemiddeld

Nederland

Gemeentegrootte

Dun

1,3

9,7

Dictit

1,3

10,0

Zeerdicht

1,5

11,7

In dit onderzoek is het mogelijk de uicgaven voor toezicht te relateren aan de omvang van de activiteiten.
Er is immers bekend hoeveel kinderopvang er is in elke gemeente. Zoals in het anatysekader is aangege
yen, wordt verondersteld dat een relatief hoger aantal locaties kinderopvang tot hogere kosten per
inwoner kan leiden. Tabel 4.2 Iaat zien hoe hoog de kosten per locatie (exciusief VGO, waarvoor
jaarlijkse inspectie slechts partied verplicht is) respectievelijk per daadwerkelijk geinspecteerde locatie
(inclusief VGO) zijn.

21

Tabel 4.2:

Uitgaven toezicht naar stwctuurkenmerken gemeenten (respons N36f): per locatie (exci. VGO)
en per gemnspecteerde locatie find. VGO)

Kenmerk
Gemiddeld

Kiassen

Euro / locatie

Euro /geinspecteerde locatie

Nedertand

1.450

1.280

<20.000 inwoners

1.400

1.150

20.000-50.000

1.410

1.190

50.000-100.000

1.390

1.210

—

Gemeentegrooffe

100.000-250.000

1.400

1.260

>250.000 inwoners

1.720

1.710

Dichtheld (omgevingsadressendlchtheid)
Zeer dun
Dun

1.390

1.180

1.400

1.180

Dicht

1.460

Zeer dicht

1.550

1.280
1.470

Ook flu blijkt dat met name bij de 64 de uitgaven per (geInspecteerde) locatie hoger zijn. Dit hogere
gemiddelde is bet gevoig van een relatief lage nateving door houders (dat wil zeggen: een groot deel van
de inspecties mondt uit in een handhavingsadvies) en voorts ook van beleid om (per inspectie) uitgebrei
der te toetsen en vaker Ce inspecteren.

relatie met aantailen
Er is gekeken in hoeverre het uitgavenniveau samenhangt met de omvang van de werkzaamheden
(aantallen Iocaties, aantallen inspecties). Onder verwijzing naar het analysekader, hebben we in het
onderzoek gekeken of het verschil maakt, of er relatief veel locaties (in relatie tot het aantal kinderen)
zijn, of er veel inspecties worden uitgevoerd (per tocatie; dus de intensiteit van inspecties), of er veel
groene’ locaties zijn (met minder intensieve inspecties), welke typen kinderopvang zijn oververtegen
woordigd, of er veel wijzigingen zijn. of er veel handhavingsadviezen zijn gegeven (als indicatie voor de
mate van naleving door houders van kinderopvanglocaties).
Uitgedrukt in euro’s per inwoner nemen niet onverwacht de kosten toe naarmate er relatief meer
locaties zijn. Echter, de kosten per tocatie taten geen verband zien met het aantal locaties en de kosten per
geInspecteerde locatie tiggen iets hoger voor gemeenten met (zeer) veel locaties dan voor gemeenten met
(zeer) weinig locaties. Er is derhalve geen schaatvoordeel’ geconstateerd; het toezicht wordt niet relatief
goedkoper, als er meet tocaties zijn.
—

4.3

—

Kosten handhaving inclusief registratie
kwaliteit gegevens
De uitgaven aan handhaving, waaronder ook de registratietaken van gemeenten zijn begrepen, zijn
uitgevraagd bij een steekproef van 43 gemeenten. Van de 29 responderende gemeenten hebben er 24
bruikbare gegevens met betrekking tot de uitgaven aangeteverd. Er zijn naar verhouding meer grote dan
kleine gemeenten die hebben gerespondeerd. Het bleek, met name voor kieinere gemeenten, niet goed
mogelijk om uitgaven aan handhaving kinderopvang uit de administratie Ce destilleren, omdat er geen
uitsluitend voor deze taak aangewezen ambtenaren zijn en er geen tijd wordt geschreven. De personete
inzet varieert door het jaar heen en is in die gevalten ecn schatting. Op basis van de personele inzet zijn de
—

—

22

kosten, inclusief overhead, geraamd. De door gemeenten opgegeven handhavingskosten zijn derhalve
minUet precies dan de toezichtskosten.
Voorts is het van belang de respons te duiden. De 24 gemeenten die bruikbare financiele gegevens hebben
geleverd, vertegenwoordigen met elkaar 20% van de inwoners, en ook 20% van de kinderopvanglocaties
(exctusief VGO). In termen van toezichtsuitgaven gaat bet zelfs om 23%. Dat betekent dat voor 23% van
de toezichtsuitgaven gemeten is welke handhavingskosten hierbij komen. Voor de overige 67% moesten
handhavingskosten worden bijgeschat. Dat impliceert dat met de beschikbare gegevens een voorzichtige
raming kan worden gegeven. We presenteren wel uitkomsten, maar met marges en met de toevoeging dat
deze met voorzichtigheid moeten worden geInterpreteerd.

totale ultgaven handhaving inclusief registratie
Met in acht name van hetgeen hiervoor over de kwaliteit van de gegevens is gezegd, is getracht een
doorrekening van de gemeten handhavingsuitgaven naar heel Nederland te maken. Hiertoe is via verschil
tende methoden een bijschatting gemaakt, namelijk (I) via een verhoudingsgetal ten opzichte van toezicht
en (IT) via gemiddelde kosten per hoeveelbeid werk.
I. Verhouding ten opzichte van toezicht
Dc eerste methode is gebaseerd op de aanname van het bestaan van een zekere verhouding tussen
toezichtskosten enerzijds en handhavingskostcn anderzijds. Deze verhouding is berekend voor de
responsgemeenten en daama vertaald naar de ovedge Nederlandse gemeenten.
De verhouding in de respons tussen handhaving en toezicht is berekend voor alle responsgemeenten
gezamenlijk en voor grote en kleine gemeenten apart. Er is zowel een ongewogen gemiddelde berekend
(elke gemeente telt even zwaar) als een gewogen gemiddelde, waarbij rekening is gehouden met de
omvang van de totate uitgavcn (gemeenten met hoge uitgaven tellen zwaarder).

Tabel 4.3:

Uitgaven handhaving inclusief registratie in relatie tot uitgaven toezicht, naar gemeentegrootte
(respons N=24), als % van de totale uitgaven
Ongewogen %

Gewogen %

40 ¾

39.4 ¾

< 100.000 inwoners (N16)

41 %

39,5 ¾

> 100.000 lnwon.rs (N8)

40 ¾

39,3 %

Kenmerk
All. responsg.meenten (k24)

Ult tabel 4.3 is af te lezen dat de handhavingsuitgaven van de responsgemeentcn gemiddeld 39 % van de
totale uitgaven bedragen, en dat de gemiddelden van grote en kleinere gemeenten nagenoeg niet verschil
ten.
De bandbreedte is echter groot, namelijk tussen 22% en 66%. Extreme waarnemingen zijn er aan zowel
de onderkant als de bovenkant, en bij zowel kleinere als grote gemeenten. Er is geen reden om aan te
nemen dat deze waarnemingen onjuist zijn.
II. Kosten in relatie tot hoeveelheid werk
De andere methode guat uit van gemiddelde kosten per werkhoeveelheid. Logischerwijze zouden de
handhavingskosten moeten worden gekoppeld aan de omvang van de handhaving, te weten bet aantal
gestarte handhavingstrajecten (de gehanteerde indicator in dit onderzoek). Deze gegevens bleken echter
onvolledig te zijn, door het niet gebruiken van GIR Handhaven door tientatlen gemeenten. Dat betekent,
dat bet aantal handhavingstrajecten niet kan worden gebmikt als basis voor de ophoging. Daarom is als
alternatief gekozen voor ophoging via bet aantal locacies, die immers voor elke individuele gemeente
bekend zijn, omdat het LRKP een tandelijk dekkende basisregistratie is. Het aantal locaties is immers ook

23

een bepalende factor voor de omvang van de handhaving, zij bet indirect (zie bet analysekader in
paragraaf 1.3).
De handhavingskosten van responsgemeenten zijn afgezet tegen bet aantal locaties in die gemeenten. Dit
leidt cot gemiddelde handhavingskoscen per tocatie per gemeente. Er is ten behoeve van de berekeningen
differentiatie aangebracht tussen dicht- en dunbebouwde gemeenten, omdat dichtheid invloed blijkt te
hebben op de hoogte van de toezichtskosten. Met deze gediffcrentieerde gemiddelde kosten is daarmee
een ophoging naar heel Nederland geraamd.
Ophoging van de gemeten handhavingskosten langs deze twee wegen, dat wil zeggen via de verhouding
ten opzichte van de toezichtskosten en via kosten per locane zou leiden tot een schatting van de handha
vingskosten voor heel Nederland van €15 a €17 miljoen, oftewel €0,9 a €1.0 per inwoner.
Via beide methodes zijn ook bandbreedtes te berekenen bij bepaalde aannames van de afwijking van de
overige. niet in de respons opgenomen. Nederlandse gemeenten:
I) Indien de gemeenten die niet in de respons zitten (77% van de toezichtskosten vertegenwoordigend)
gemiddeld een aandeel handhavingskosten in de totale kosten zouden hebben dat 10%-punt lager of
hoger is dan het gemiddelde in de respons, dan wordt de bandbreedte opgerekt tot €14 a €18 miljoen.
11) Indien de gemeenten die nict in de respons zitten (80% van de kindcropvanglocaties exclusief VGO)
aan handhaving gemiddetd 25% minder of meer per tocatie zouden uitgeven, dan wordt de band
breedte opgcrekt tot €14 a €21 miljoen.
Dc totale uitgaven aan toczicht en handhaving kinderopvang 2014 zijn derhalve met marges te ramen.
Bovenop de circa €23.5 miljoen voor toezicht komt een bedrag van €15 a €17 miljoen voor handhaving.
Dit zijn tie gemiddelde uitkomsten van elk van beide bijschattingsmethoden.
Met grotere voorzichtigheid door bandbreedtes bij beide bijschattingsmethoden cc hanteren, zou dit
moeten worden geraamd op €14 a €21 miljoen. Uitgedrukt in het aandeel handhavingskosten in de totale
kosten zou het dan gaan om een bandbreedte van 37% a 47%.

4.4

Inkomsten
Van de onderzoeksgemeenten heeft een kwart specifieke, eigen inkomsten voor toezicht en handhaving
kindcropvang. Het gaat hierbij bijna uitsluitend om leges. Eén gemeente heeft boetes in het kader van
handhaving meegenomen bij de inkomsten.

aanwezigheid en reden van Ieges
Volgens de brancheorganisatie Kinderopvang heft Iandelijk circa een derde van de gemeenten (gespreid
over groottekiassen en gespreid over Nederland) leges. In het huidige onderzoek heft een kwart van de
onderzochte gemeenten leges your inschrijving in het LRKP.
Dc redenen om leges te heffen zijn voomametijk financieel: gestegen kosten die de GGD in rekening
brengt, het verhogen van baten om te voorkomen dat moet worden bezuinigd op handhaving, bet be
schouwen van kinderopvang als commerciele activiteit, waarbij de vergunningverlening (net als bij
andere vergunningen) kostendekkend moet zijn. Daamaast is als argument genoemd, dat bet heffen van
leges bevordert dat bet doen van een aanvraag een bewuste handeling is.
Omgckeerd is als argument om géén leges cc heffen aangevoerd, dat bet gemecntelijk beleid is om
kinderopvang te bevorderen en leges daarvoor juist een drempel zou opwerpen. Ook speelt een ml, dat
bet heffen van leges extra administratie met zich meebrengt.

24

legestadeven
In het verlengde van de verschillende redenen voor legesheffing —van het opwerpen van een lichte
drempel, via het genereren van enige inkomsten om meer financiële ruimte te hebben voor handhaving,
tot het streven naar kostendekkendheid variëren de tarieven zeer sterk. Voor inschrijving van een KDV
is de variatie van €23.50 tot €2.275.22 De gemeenten in het onderzoek gaven een bandbreedte aan van
€102 tot €I.974 voor KDV. Over het algemeen wordt hetzelfde tarief gehanteerd voor KDV, BSO en
GOB. Voor PSZ geldt vaak een jets lager tanef en voor VGO een beduidend lager tarief.
—

omvang Iegesinkomsten
Voor de (enkele) gemeenten met leges in het onderzoek dekken tie inkomsten uit leges tussen 1% en ID a
15% van tie totale uitgaven aan toezicht en handhaving kinderopvang.23

Bran: Brancl,eorganisae Kinderupvang.
WelleIk moqen legesinkometen maximaal de begrote kosten van affiandelvig van de aanvraag dekken. Deze kosten fregistraUe, inspecte
voor registrabe) kunnen Wi het onderzoek echter niet warden ondersctieiden van de avenge kosten voor toeziclit en handhaving. Daamm is
de relatie met de totale uitgaven gelegd.

25

Bijiage

26

A

Onderzoeksverantwoording

A.1.1

Inleiding
In het onderzoek is zoveel mogelijk gebruik gemaakt van bestaande, landetijke databronnen. Deze
bevatten gegevens over aantallen. Voor financiële gegevens waren geen landelijke bronnen beschikbaar.
Deze zijn daarom uitgevraagd bij GGD’en en gemeenten, aangevuld met vrugen naar nadere specificaties
en toelichtingen die ook niet in tandelijke bronnen zijn opgenomen. Er zijn enquêtes uitgezet ondcr zowel
GGD’en als gemeenten.
In deze bijlage wotdt eerst ingegaan op de eigen dataverzameling via de enquêtes onder GGD’en
(paragraaf A. 1.2) en gemeenten (paragraaf A. 1.3).
Vervolgens wordt een korte beschrijving gegeven van de ovenge gebruikte btonnen, te weten het LRKP,
GER I en GIR H (paragraaf A. 1.4), data van de Inspectie van het Onderwijs (paragraaf A. 1.5) en ovenge
databronnen (paragraaf A. 1.6).

A.1.2

Enquête GGD’en
inhoud vragenhljst
Er is een concept-vragenlijst gemaakt die in twee rondes is voorgelegd aan de opdrachtgever en de
begeleidingscommissie en is gecoetst bij enkele GGD’en.
Dc vragenlijst bevatte twee secties, één met betrekking tot achtergrondgegevens (in LRKP ontbrekende
aantallen, taakverdeling met gemeenten) en één met betrekking tot uitgaven en inkomstcn.
Er is gevraagd naar de totale omvang van uitgaven en inkomsten voor 2012, 2013 en 2014. begroot en
gerealiseerd. Voorts is voor de realisatie 2014 oak gevraagd naar de verdeling van de uitgaven over zowel
typen kinderopvang (onderscheiden naar KDV, BSO, PSZ, GOB en VGO) als typen inspecties (onder
scheiden naar: voor registratie, na registratie, jaarlijks, nader onderzoek en incidenteel onderzoek).
Behalve gegevens over de GGD als geheel zijn ook financiële gegevens per inliggende gemeente
uitgevraagd, de uitgaven per gemeente en de inkomsten (gefactureerde bedragen) van elke gemeente.
Hierdoor kon voor bet onderzoek worden beschikt over informatie over toezichtskosten per gemeente en
kon daardoor oak de relatie met gemeentelijke kenmerken worden onderzocht.

benadering respondenten en omvang respons
AIle 25 GGD’en zijn integraal in bet onderzoek opgenomen. Bij elke GGD is telefonisch de juiste
contactpcrsoon gezocht. aan wie medewerking aan bet onderzoek is gevraagd en vervolgens de vragen
Iijst is gemaild. In verschillende rondes heeft rappel plaatsgevonden. zowel per e-mail als telefonisch.
Ook is de oorspronkelijke responstermijn van 3 weken verlengd tot voor de Iaatste respondenten acht
weken. Het resultaat is, dat 23 van de 25 GGD’en de vragenlijst hebben geretoumeerd (respons 92%).
—

—

In de tabellen A. I en A.2 is de respons aangegeven, vertaald naar de gemeenten waarover de GGD’en
informatie hebben aangeleverd.

27

Tabel ki:

Populatie en respons GGD-enquète, naargemeentegroofte, ongewogen (gemeenten) en
gewogen (voor inwoneraantal)

NL
gemeenten

Kiassen

NL inwoners

GGD-respons (gemeenten)

GGD-respons (inwoners)

abs

abs

I.

Gem .entegmofte
<20.000inwonecs

125

1.659.465

121

97%

1.615.798

97%

20.000- 50.000

193

6.070.949

172

89%

5.464.491

90%

50.000-100.000

44

3.008.990

39

91 %

2.658.651

88%

100.000-250.000

27

25

>250.000 inwoners

4

3.867.322
2.295.420

4

93 %
100%

3.527.165
2.295.420

100%

Totaal Nederfand

393

16.902.146

361

92%

15.581.525

92%

Tabel A.2:

91 %

Populatie en respons GGD.enquete, naar structuurkenmerken gemeenten

Kiassen

NL gemeenten

GGD-respons (gemeenten)
abs

¾
92%

Nederiand

393

361

Dichtheld (omgevlngsadmssendlchtheld)
Zeerdun

190

171

90%

Dun

121

114

94%

Dicht

59

53

90%

Zeerdicht

23

23

100%

Uit de tahellen A.l en A.2 blijkt, dater ook in termen van inliggende gemeenten een zeer grote respons is.
Van 361 van dc 393 van de Nederlandse gemeenten, oftewel 92%, zijn de toezichtskosten door GGD’en
opgegeven. Ook voor elk van de verschIllende onderscheiden kiassen van gemeenten is de respons hoog.
Dat betekent dat er een goede basis is voor analyse van de toczichtsuitgaven.

kwaliteit ingevulde vragenIjsten en anaiysemogelsjkheden
Door de GGD’en is een bedrag opgegeven van de kosten die in 20t4 met het toezicht zijn gemoeid
(realisatie). Hierdoor is er cen gedegen inzicht in de toczichtskosten in bet recentste onderzoeksjaar 2014,
met zo goed als landelijk dekkende gegevens namelijk voor 361 van de 393 gemeenten in Nederland.
—

Het was soms niet altijd mogelijk de uitgaven precies in beeld te brengen, omdat deze onderdeet vormen
van een breder product. In die gevallen is ervoor gekozen uit te gaan van de aan gemeenten gefactureerde
bedragen (inkomsten van de GOD). Indien wel bet totaal aan uitgaven voor toezicht op de kinderopvang
bekend was, maar niet de verdeling ervan over gemeenten (omdat geen tijd wordt geschreven per
gemeente), is de verdeling van de inkomsten vertaald naar de uitgaven. Op deze manier is voor alle
gemeenten binnen de responderende gemeenten een bedrag voor uitgaven aan toezicht in 2014 gegene
reerd. De analyse en rapportage over financiete gegevens is toegespit.st op de realisatiecijfers 2014. Over
de cerderejaren waren in mindere mate financiële gegevens bcschikbaar.
Vragen naar uitsplitsing van de uitgaven over typen kinderopvang of over soorten inspecties bteken lastig
te beantwoorden en zijn door een minderheid van de GGD’en ingevuld. De gennge omvang van de
respons, in combinatie met de grote vañatie in wel ontvangen antwoorden, betekent dat hierover niet
betrouwbaar kan worden gerapporteerd. De gemiddelde of relacieve toezichtskosten van elk type kinder
opvang of van elk type inspectie kunnen daarom niet in beeld worden gebracht.

28

A.1.3

Enquete gemeenten
inhoud vragenlijst
Er is een concept-vragenlijst gemaakt die in twee rondes is voorgelegd aan de opdrachtgever en de
begeleidingscommissie en die is getoetst bij enkele gemeenten.
De vragenlijst bevatte twee secties, één met bel.rekking tot achtergrondgegevens (in LRKP ontbrekende
aantallen, inspectie VGO, taakverdeling met GGD) en één met betrekking tot uitgaven en inkomsten.
Er is gevraagd naar de totale omvang van uitgaven en inkomsten voor 2012, 2013 en 2014, begroot en
gerealiseerd.
Binnen de uitgaven is verzocht onderscheid te maken tussen enerzijds aan dc GGD betaalde bedragen
voor toezicht, voor (eventueel) registratie in het LRKP en voor (eventueci) handhaving, en anderzijds
uitgaven aan door de gemeente zeif uitgevoerde taken f in principe registratie en handhaving).
Ook is gevraagd de uitgaven aan eigen activiteiten te verdelen over registratie, handhaving en evenwele
andere activiteiten (zoals beleid).
Ter venficatie is behalve nuar uitgaven in euro’s ook naar personete inzet gevraagd.
Bij de inkomsten is bet totaalbedrag gevraagd (indien van toepassing; niet alle gemeenten hebben
inkomsten), gespecificeerd naai teges en nuder toe te Iichten overige inkomsten. Ook het legestarief
—

—

indien van toepassing

—

—

is uitgevraagd.

steekproefgemeenten
Er is een steekproef samengesteld van 43 gemeenten. Bij de steekproeftrekking is gelet op voldoende
spreiding over een aantal kenmerken:
• gemeentegrootte;
• ligging in Nedertand (regionale spreiding; tenminste I gemeente uit elke GGD-regio);
•
•
•
•
•
•

relatieve omvang kinderopvang (kinderen in kinderopvang);
dichtheid (aan de hand van de omgevingsadressendichtheid);
regionaal klantenpotentieel;
het retatieve aantal bijstandsontvangers;
het relatieve aantal minderheden;
voor zover mogelijk: spreiding naar de mate waarin de risicoprofielen (kleuren) voorkomen.

Ret steekproefvoorstel is voorgelegd aan de opdrachtgever en begeleidingscommissie en de steekproef is
vervolgens, na inbreng van hen, vastgesteld.

benadedng respondenten en omvang respons
Bij elke steekproefgemeente is telefonisch de juiste contactpersoon gezocht. aan wie medewerking aan
bet onderzoek is gevraagd. Vervolgens is de vragenlijst gemaild. In verschittende rondes heeft rappel
plaatsgevonden, zowel per e-mail als telefonisch. Ook is de oorspronkelijke responstermijn van 3 weken
verlengd tot voor de laatste respondenten zeven weken.
—

—

In de tabellen A.3 en A.4 zijn de steekproef en de respons aangegeven, gedifferentieerd naar verschillen
de klassen van gemeenten.

29

Populatie, steekproef en respons gemeenten

Tabel &3:

Gemeentegrootte

NL
gemeenten

NL inwoners

Gemeenten
steekproef

abs

Gemeenten

Gemeenten respons
(gemeenten)

abs

¾

(inwonets)
¾

69%

64%

<20.000inwo

125

1.659.465

13

9

20.000—50.000

193

6.070.949

18

10

56%

58%

50.000— 100.000

44

3.008.990

3

2

67%

62%

100.000—250.000

27

3.867.322

5

4

80%

86%

>250.000 inwo

4

2.295.420

4

4

100%

100%

393

16.902.146

43

29

67%

88 %

Totaal

Tabel A.4:
Kiassen

Populatie, steekproef en respons gemeenten, naar structuurkenmerken gemeenten
NL gemeenten

steekproef

tespons
abs

%gem

393

43

29

67%

Zeerdun

190

18

10

56%

Dun

121

12

9

75%

Dicht

59

6

5

83%

Zeerdicht

23

7

5

71%

Nederland
Dichtheid (omgevlngsadr,.ss.ndichtheld)

Zoals in de tabellen A.3 en A.4 yak te zien, hebben 29 van de 43 steekproefgemeenten de vragenlijst
geretoumeerd (respons 67%). Ook is te zien dat de respons hoger was onder de gemeenten met meer dan
100.000 inwoners dan onder de kleinere gemecnten. De vier grote steden hebben allemaal meegedaan.
De responsgemeenten zijn goed gespreid over de onderscheiden structuurkenmerken

kwallteit ingevulde vragenhijsten en analysemogelsjkheden
Ret bleek, met name voor kleine gemeenten, niet mogelijk om de uitgaven aan handhaving kinderopvang
uit de administratie te desti]leren. Handhaving kinderopvang is in die gemeenten geen voile taak en er
worden over het algemeen geen urenbestedingen bijgehouden. Veelal moest een schatting van de
personete inzet worden gegeven, met een vertaiing naar kosten in euro’s.
Net als voor GGD’en geldt, dat de ñnanciële gegevens over 2014 veel vaker zijn ingevuld, dan die over
2012 en 2013. Toch hleken 5 van de 29 gemeenten ook geen schatting te kunnen geven voor 2014. Voor
de analyse van de handhavingskosten is daarom gebniik gemaakt van de gegevens van 24 responsge
meenten.
Er zijn 24 gemeenten die bruikbare financiële gegevens over 2014 hebben geleverd. Deze 24 gemeenten
vertegenwoordigen met elkaar 20% van de inwoners, en ook 20% van de kinderopvanglocaties (exciusief
VGO). Hoewet er van 6% (24 van 39) van de Nedertandse gemeenten gegevens over de handhavingsuit
gaven beschikbaar zijn, wordt hiermee toch 20% van de inwoners en ook 20% van de kinderopvangloca
ties gedekt.
Inzicht in de verdeling van de elgen kosten van gemeenten over registratie (in het LRKP) en handhaving
was nog moelijker te bieden. Hierop zijn slechts enkele antwoorden gekomen, die sterk uiteenlopen. Het
is daarom niet mogetijk gebleken om tijds- of geldbesteding aan registratietaken respectievelijk handha
vingstaken apart in beeld te brengen.

30

De vraag naar inkomsten en legestarieven bleek voor slechts 7 van de 29 gemeenten opportuun. De
ingevulde tarieven en bedragen aan inkomsten zijn illustratief, maar bieden geen basis voor ophoging van
Iegesinkomsten naar heel Nederland. Er kon daarom geen landelijk bedrag aan inkomsten worden
geraamd, cok niet met een bandbreedte.

A.1.4

Databestanden in beheer bij DUO
Utie databases LRKP GIR len GIR H
—

De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) van bet ministene van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(OCW) beheert een dnetal bestanden in bet kader van toezicht en handhaving kinderopvang. Het betreft
bet landelijk register kinderopvang en peuterspeelzalen (LRKP), de Gemeenschappelijke lnspeclieRuimte
Inspecteren (GIR I) en de Gemecnschappelijke InspcctieRuimte Handhaven (GIR H).
Voor bet onderzoek heeft DUO een afslag van deelbestanden van het LRKP, GIR I en GIR H beschikbaar
gesteld. De afslag is gcmaakt op 2 maart 2015, omdat tot I maart 2015 de gelegenheid bestond voor
gemeenten en GGD’en om de registratie over 2014 compleet te maken.
De 14 deelbestanden kennen verschillende ingangen, zoals locaties, inspectietrajecten en handhavingstra
jecten. Via koppelingen zijn gegevens herleid tot beatles en gemeenten. Dc gemeentelijke indeting per 11-2015 is gehanteerd, omdat gemcentelijke herindelingen direct worden gemuteerd.

aard en kwallteit databases
I-let LRKP is een basisregistratie. Hierin moeten alle kinderopvangtocaties worden geregistreerd. Het
vormt de basis voor wettclijke taken van gemeenten, maar bijvoorbeeld ook voor de toekenning van
kinderopvangtoeslag aan kianten.
GIR I en GIR H zijn beide een gemeenschappelijk systeem van GGD’en en gemeenten, ter ondersteuning
van de toezichts- en de handhavingstaak. In de loop van de jaren zijn GIR I en GIR H door steeds meet
GGD’en respectievelijk gemeenten gebmikt. Echter, niet alle GGD’en en gemeenten doen dat. Er is één
GGD, Ce weten de GGD Amsterdam, die geen van beide gebruikt. Wel heeft de GGD Amsterdam enkele
toezichts- en handhavingsgegevens geleverd voor het onderzoek, waardoor op onderdelen ook Amster
dam kon worden meegenomen in bet totaal.
Bij de bewerking en analyse van de GIR-bestanden in bet onderzoek is gebleken dat ook panieel gebruik
voorkomt, er intetpretatieverschitlen zijn of er verschillen zijn in inteme afspraken, waardoor de wijze
van invullen van GIR T niet eenduidig is. Voorts blijkt een aantal gemeenten (waaronder grote gemeen
ten) handhavingsu-ajccten niet in GTR H te hebben geregistreerd. Bij dc analyse en interpretatie van
bevindingen is hiermee zo goed mogelijk rekening gehouden. Helaas heeft dat de mogelijkheden voor een
aantal beoogde conclusies enigszins beperkt.

typen geg.vens in de databases
In bet LRKP zijn gegevens opgenomen over bocaties en kindplaatsen kinderopvang, onderscbeiden naar
typen kinderopvang: kinderdagverblijven, buitenscboolse opvang, gastouderbureaus, voorzieningen voor
gastouderopvang en peuterspeelzalen. Peuterspeelzaten waren op I januan 2012 nog niet volledig
ingevoerd; de aantallen zijn volledig vanaf 2013.
Ook zijn hietin de mutaties opgenomen: inschrijvingen en uitschnjvingen met bijbehorende data.
Registratie in bet LRKP gebeurt in pnncipe door gemeenten.
GIR I bevat gegevens over bet toezicht op locaties, ook onderschciden naar type opvang. Inspecties in
verschillende stadia (van planning tot afronding). onderscheiden naar soorten inspectie. adviezen na
31

inspectie, en risicoprofielen (uitgedrukt in vier kleuren van groen, via geel en oranje, naar rood) zijn
opgenomen in GIR I. Registratie in GIR I gebeurt in principe door GGD’en.
—

GIR K bevat gegevens met betrekking cot handhaving; trajecten en handhavingsactics die worden
uitgevoerd, onderscheiden naar soorten handhavingsacties. Registratie in GIR H gebeurt in principe door
gemeenten.

A.1.5

Data Inspectie van het Onderwijs
In bet kader van bet tweedelijnstoezicht beschikt de Inspectie van bet Onderwijs (IvhO) over gegevens
met betrekking tot bet aantal te inspecceren locaties en bet aantal locaties dat daadwerkelijk aan een
jaarlijks inspectieonderzoek is onderworpen.
Voor locaties van kinderdagverbtijven, buitenschoolse opvang, gastouderburcaus en peuterspeelzalen
bestaat een 100%-inspectieplicht. De IvhO heeft daartoe een selectie gemaakt van de tocaties die onder
deze plicht vallen en bet aandeel daadwerkelijk geInspecteerde beatles aangegeven.
Voor gastouderopvang bestaat geen 100%-inspectieplicht, maar moet tussen 5% en 30% jaarlijks worden
geInspecteerd. Ook hiervoor is een basisaantal met daaraan gekoppeld bet inspectiepercentage in een
bestand opgenomen.
Dc IvhO heeft de gegevens over bet jaar 2014 beschikbaar gesteld, omdat ze deze zeif duidelijk betrouw
baarder achcen dan de gegevens over 2013.
De gegevens van de IvhO zijn gebaseerd op data uit bet LRKP en GIR I. en aangevuld met hierin
ontbrekende gegevens, voor zover nodig voor haar taak.
In bet onderzoek is gebmik gemaakt van deze IvhO-gegevens voor bet aangeven van percentages
geInspecteerde locaties.

A.1.6

Overige externe bronnen
Overige bronnen die zijn gebmikt, betreffen atgemeen beschikbare data van bet Centrual Bureau voor de
Statistiek (CBS) en bet ministede van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), met name waar
bet gaat om structuurkenmerken die ook in de verdeling van bet gemeentefonds worden gebruikt.
Voorts heeft de vereniging voor publieke gezondheid en veiligheid in Nederland, GGD GHOR Neder
land, de resultaten van een raadpleging onder de GGD’en beschikbaar gesteld. Ret betreft gegevens over
enerzijds de feitelijke respectievetijke tijdsbesteding en anderzijds de nodig geachte tijdsbesteding aan
inspecties bij verschiblende nsicoprofielen (kbeuren).

32

4Ojaar Cebeon!
Veertig jour onafhankehjk en betrauwbaar beleidsonderzoek en -advies.
Met financiele expertise bijdrogen aun maatschappelijke vraagstukken:
in de zorg, het sociale domein, de fysieke omgeving of veiligheid.
Kijk voor meet informatie op www.cebeon.nl of neem contact op.

(e

e be o fl
—‘———

Jollemanhofl8A
etage)
1019 GWAmsterdam
tel: 020-62 74551
e-mail: cebeon@cebeon.nl
www. cebeon.nI