Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2383

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 september 2017
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij zes fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Verordening bruto nationaal inkomen (BNI) (Kamerstuk 22 112,
nr. 2382)
Fiche: Richtlijn mandatory disclosure voor financiële tussenpersonen
Fiche: Verordening Pan-Europees Persoonlijk Pensioenproduct (PEPP)
(Kamerstuk 22 112, nr. 2384)
Fiche: Mededeling actieplan Antimicrobiële Resistentie (AMR) (Kamerstuk
22 112, nr. 2385)
Fiche: Verordening ECRIS derdelanders (ECRIS TCN) (Kamerstuk 34 754,
nr. 3)
Fiche: Verordening Agentschap eu-LISA (Kamerstuk 34 754, nr. 4)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2383
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2383

1

Fiche: Richtlijn mandatory disclosure voor financiële tussenpersonen
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Verplichte automatische uitwisseling van informatie op het gebied van
belastingen ten aanzien van potentieel agressieve belastingstructuren
b) Datum ontvangst Commissiedocument
21 juni 2017
c) Nr. Commissiedocument:
COM 2017(138)
d) EUR-Lex:
Voorstel: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?uri=COM:2017:335:FIN
Impact Assessment: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?uri=SWD:2017:236:FIN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment
Board:
SWD/2017/0236 final
f) Behandelingstraject Raad
Ecofin Raad
g) Eerstverantwoordelijke ministerie
Ministerie van Financiën
h) Rechtsbasis
115 WvEU
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Unanimiteit
j) Rol Europees Parlement
Raadplegend
2. Essentie voorstel
• Inhoud voorstel
De Europese Commissie (hierna: Commissie) stelt de vijfde aanpassing
van de Administratieve samenwerkingsrichtlijn voor. In reactie op de
publicatie van de Panama Papers hebben de lidstaten tijdens de Ecofin
Raad van 25 mei 2016 de Commissie gevraagd om wetgevende maatregelen op het gebied van verplichte automatische uitwisseling van
potentieel agressieve belastingstructuren te overwegen.1 Met de
publicatie van dit voorstel geeft de Commissie gevolg aan dit verzoek. Het
doel van deze aanpassing is het verkrijgen van meer inzicht in grensoverschrijdende mogelijk agressieve belastingstructuren waarbij financiële
tussenpersonen een belangrijke rol spelen. Volgens de Commissie wordt
daardoor het risico verkleind op uitholling van de belastinggrondslag.
Verder zal dit voorstel naar verwachting een preventieve werking hebben
op het opzetten van potentieel agressieve belastingstructuren.
Het voorstel houdt in dat de tussenpersoon of belastingplichtige (als
terugvaloptie) ter zake van grensoverschrijdende, mogelijk agressieve,
belastingstructuren verplicht worden om tot informatieverstrekking aan
de belastingdienst over te gaan. De financiële tussenpersoon (bv.
belastingadviseurs, advocaten, notarissen, trustkantoren etc.) verstrekt de
informatie aan de belastingdienst van het land waarin de belasting1

Dit onderwerp is eerder in het OESO BEPS-project als actiepunt 12 aan de orde geweest en
gaat over verplichte informatievoorziening door financiële tussenpersonen van mogelijk
agressieve transacties of belastingstructuren aan de belastingdienst van het land waarin de
tussenpersoon gevestigd is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2383

2

plichtige is gevestigd. Indien een tussenpersoon vanwege een fiscaal
verschoningsrecht of vanwege bepaalde andere redenen niet aan de
verplichting kan voldoen, verschuift die plicht naar de belastingplichtige.2
De belastingdienst verstuurt vervolgens de informatie naar een door de
Commissie beheerde centrale database waar de belastingdiensten van
alle andere lidstaten toegang tot hebben.
De mogelijk agressieve belastingstructuur
Er is sprake van een mogelijk agressieve belastingstructuur als deze
grensoverschrijdend is (tussen twee EU-lidstaten of tussen een EU-lidstaat
en een derde land buiten de EU) en ten minste voldoet aan één van de
onderstaande criteria:
1. De voornaamste reden van de structuur is om een belastingvoordeel
te verwezenlijken en:
a) de overeenkomst met de tussenpersoon is gerelateerd aan het
belastingvoordeel (tussenpersoon is gehouden tot geheimhouding of de hoogte van de vergoeding voor de tussenpersoon is
gerelateerd aan de belastingbesparing); of
b) de structuur is gekunsteld en maakt bijvoorbeeld gebruik van de
overdracht van verliezen, omzetting van een belast inkomensbestanddeel naar een onbelast inkomensbestanddeel of het betreft
een kasrondje.
2. De structuur is zo opgezet dat de grensoverschrijdende betaling:
a) niet belast wordt in zowel het betalende land als in het ontvangende land, of
b) naar een land gaat waarvan het VPB tarief lager is dan de helft van
het gemiddelde EU Vpb-tarief3, of
c) gaat naar een preferentieel regime (denk hierbij aan (goedgekeurde) patentboxen), of
d) gaat naar een jurisdictie die op de zwarte lijst staat.
3. De structuur is zo opgezet dat:
a) de aangrijpingspunten voor automatische uitwisseling van
informatie worden omzeild, of
b) de betaling gaat naar jurisdicties die geen fiscale informatie
uitwisselen, of
c) er wordt gebruikgemaakt van jurisdicties die niet voldoen aan de
internationale minimumstandaard op het gebied van het
bestrijden van witwassen (FATF).
4. De winsttoedeling binnen de structuur voldoet niet aan de verrekenprijsrichtlijnen van de Organisatie voor Economische Samenwerking
en Ontwikkeling (hierna: OESO).
De informatie die aan de Belastingdienst moet worden verstrekt
De volgende informatie zal in de hierboven omschreven gevallen door de
tussenpersoon of de belastingplichtige aan de Belastingdienst moeten
worden verstrekt:
• de identiteit van de belastingplichtigen en de tussenpersonen en,
indien aanwezig, de gelieerde partijen van de belastingplichtige en de
tussenpersonen,
• een beschrijving van welke van de bovenstaande kenmerken in de
structuur worden gebruikt,
2

In het geval de tussenpersoon niet is gevestigd in de EU of is verplicht tot geheimhouding en
hem daarom een nationaal fiscaal verschoningsrecht toekomt, dient de belastingplichtige de
informatie door te geven aan de relevante belastingdienst. Dit is ook het geval wanneer de
juridische afdeling van de belastingplichtige de structuur heeft opgezet. In dat geval is er dus
geen extern adviseur bij betrokken geweest.
3
Voor 2016 was het gemiddelde EU Vpb tarief 22,5%.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2383

3

•
•
•
•
•

een beschrijving van de structuur en, in abstracte termen, een
omschrijving van de zakelijke activiteiten,
de (voorgenomen) implementatiedatum van de structuur,
een uiteenzetting van de nationale belastingvoorzieningen die het
belastingvoordeel creëren (voor zover van toepassing),
de waarde van de transacties in de structuur, en
de identificatie van de andere in de structuur betrokken lidstaten, en
alle betrokken entiteiten in die lidstaten.

De termijn van informatieverstrekking
Deze informatie moet binnen vijf dagen nadat de structuur door de
belastingplichtige kan worden geïmplementeerd door de tussenpersoon
worden doorgegeven aan de bevoegde belastingdienst. Mocht de
belastingplichtige de informatie moeten doorgeven dan moet die
informatie binnen vijf dagen nadat de eerste stap in de structuur is
geïmplementeerd worden doorgegeven. De belastingdienst is gehouden
deze informatie binnen een maand na het einde van het kwartaal waarin
de informatie is aangeleverd door te sturen naar een door de Commissie
beheerde centrale database. De belastingdiensten van de andere lidstaten
hebben toegang tot deze informatie. De Commissie krijgt, net zoals geldt
ter zake van het voorstel over de automatische uitwisseling van rulings,
alleen toegang tot geanonimiseerde gegevens.
De implementatietermijn
Het voorstel dient met ingang van 1 januari 2019 te zijn geïmplementeerd.
Verder stelt de Commissie voor dat alle mogelijk agressieve belastingstructuren die zijn opgezet in de periode tussen de aanname van deze
richtlijn en 1 januari 2019 in het eerste kwartaal van 2019 worden
verzonden naar de centrale database.
• Impact assessment van de Commissie
De Commissie heeft geconstateerd dat tussenpersonen in toenemende
mate agressieve belastingstructuren bedenken en aanbevelen aan
belastingplichtigen. Een gebrek aan transparantie faciliteert deze
ontwikkeling. Het gevolg is dat lidstaten belastinginkomsten mislopen.
Om dit probleem het hoofd te bieden is het onderhavige voorstel tot
wijziging van de Administratieve samenwerkingsrichtlijn opgesteld. De
Commissie vindt de invoering van een verplichting tot rapportage van
mogelijke agressieve belastingstructuren, in het kader van de effectiviteit,
efficiëntie en coherentie een waardevol instrument tegen het mislopen
van belastinginkomsten in de lidstaten.
De Commissie stelt voor tussenpersonen te verplichten tot informatieverstrekking. Indien een tussenpersoon niet aan de verplichting kan voldoen,
verschuift die verplichting naar de belastingplichtige. Deze verplichte
verschuiving is volgens de Commissie het meest effectief en efficiënt,
omdat hiermee een beroep op een geheimhoudingsplicht en fiscaal
verschoningsrecht wordt omzeild. De Commissie is verder van mening
dat het de voorkeur verdient om in overeenstemming met actiepunt 12
van het BEPS-project van de OESO een mix van generieke en specifieke
kenmerken voor agressieve belastingstructuren in de richtlijn op te
nemen. Door deze aanpak vallen zowel standaardstructuren als op maat
gemaakte onder de reikwijdte. De Commissie acht het onuitvoerbaar om
de verplichte informatieverstrekking uit te breiden naar bestaande
structuren. Kenmerken van een structuur kunnen zijn aangepast
gedurende de periode dat een structuur in gebruik is en het is mogelijk
dat de tussenpersoon van een bestaande structuur onvindbaar is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2383

4

De Commissie verwacht dat de verplichte rapportage een preventieve
werking zal hebben op de aantrekkelijkheid van grensoverschrijdende
(potentieel) agressieve belastingstructuren. Ook zal de informatieachterstand van de belastingautoriteiten worden verkleind. De lidstaten zullen
daardoor in staat worden gesteld om tijdig te reageren op agressieve
structuren bijvoorbeeld in de vorm van een wetswijziging.
De Commissie gelooft dat mandatory disclosure relatief eenvoudig kan
worden geïmplementeerd in de al bestaande automatische informatieuitwisselingsstructuur van de automatische uitwisseling van rulings.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland is een groot voorstander van meer fiscale transparantie en het
bestrijden van belastingontduiking en -ontwijking. In EU-verband is al een
aantal maatregelen getroffen op het gebied van automatische uitwisseling
van informatie, zoals de automatische uitwisseling van bankgegevens
(DAC2), van rulings (DAC3) en landenrapportages (DAC 4). Deze richtlijnen
zijn al geïmplementeerd en worden door de Nederlandse Belastingdienst
uitgevoerd. Het huidige voorstel biedt belastingdiensten een beter inzicht
in belastingstructuren die, op advies van tussenpersonen, door de
belastingplichten worden geïmplementeerd. Deze informatie is vooral van
waarde als de belastingdienst zelf niet van deze structuur op de hoogte is
en dat er een daadwerkelijk risico is op belastingontwijking.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Nederland staat in beginsel positief tegenover het uitgangspunt van het
voorstel. Onder andere de Panama papers hebben aangetoond dat er nog
grensoverschrijdende belastingstructuren bestaan die leiden tot belastingontwijking en -ontduiking. Ter bestrijding van dergelijke onwenselijke
structuren zou mandatory disclosure onder voorwaarden een nuttig
instrument kunnen zijn, met name in de sfeer van belastingontwijking. Zo
sluit bovengenoemd criterium 2d (grensoverschrijdende betalingen aan
een jurisdictie die op de zwarte lijst staat) aan bij het uitgangspunt dat een
structuur waarin een dergelijke jurisdictie wordt gebruikt, een daadwerkelijk risico kent op belastingontwijking.
Hoewel het kabinet het doel van de voorgestelde richtlijn ten volle
onderschrijft, is er zorg dat de reikwijdte van dit voorstel verder gaat dan
nodig is om het doel te verwezenlijken. Hieronder zal eerst worden
ingegaan op de zorgen van de te brede werking van de richtlijn, met
enkele suggesties om het voorstel effectiever en beter uitvoerbaar te
maken. Daarna zal worden ingegaan op het verschoningsrecht.
Op basis van het huidige voorstel moeten zowel structuren met geen of
een laag risico als structuren met een hoog risico worden uitgewisseld.
Verder moet er zowel informatie worden uitgewisseld over bestaande
structuren als over structuren die in adviezen van tussenpersonen zijn
opgenomen, maar nog niet zijn geïmplementeerd. Als gevolg van deze
brede reikwijdte zullen veel structuren moeten worden uitgewisseld
zonder dat op voorhand duidelijk is of de structuur is geïmplementeerd of
dat er sprake is van een daadwerkelijk risico op belastingontwijking.
Hieronder volgen enkele suggesties om het voorstel effectiever en beter
uitvoerbaar te maken.
1. In de criteria wordt gebruikt gemaakt van open normen die zeer
breed geïnterpreteerd kunnen worden. Zo is het niet duidelijk hoe
«het belangrijkste voordeel» moet worden geïnterpreteerd. Dit levert

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2383

5

2.
3.

4.

5.

niet alleen onzekerheid op in Nederland maar zou ook kunnen leiden
tot uiteenlopende interpretaties tussen de lidstaten. Een nadere
invulling van dit soort normen zou het voorstel een duidelijkere uitleg
geven.
Alleen gegevens over daadwerkelijk opgezette structuren worden
uitgewisseld.
Structuren die al via een ander uitwisselingsinstrument (bijvoorbeeld
de automatische uitwisseling van rulings) uitgewisseld zijn, hoeven
niet nog eens te worden uitgewisseld. De afgifte van een ruling
betekent dat ten minste één lidstaat expliciet akkoord is gegaan met
de structuur.
Door de gedragscodegroep goedgekeurde preferentiële regimes
(zoals patentboxen die voldoen aan de nexus benadering) zijn
uitgezonderd van de Mandatory Disclosure. Criterium 2c stelt dat
informatie over preferentiële regimes (zoals patentboxen) moet
worden uitgewisseld. Juist op het gebied van patentboxen zijn
strengere regels (de nexus benadering) door de OESO ontwikkeld om
grondslaguitholling te voorkomen. Verder controleert de Brusselse
gedragscodegroep op directe belastingen op de daadwerkelijke
naleving van deze strengere regels.
Voorkom overlap tussen de verschillende criteria: Er bestaat een
grote mate van overlap tussen de in de Annex genoemde criteria en
de op zichzelf staande criteria die in het kader van de zwarte lijst
worden gebruikt (denk hierbij aan uitwisseling van informatie, geen
schadelijke preferentiële regimes of schadelijke generieke regimes
met een nultarief). Het lijkt Nederland logischer om de EU-zwarte lijst
als uitgangspunt te gebruiken. Hiermee wordt verder voorkomen dat
er bij bepaalde criteria in de Annex, lijsten moeten worden bijgehouden over bijvoorbeeld de geldende preferentiële regimes in derde
landen of welke jurisdicties geen fiscale informatie uitwisselen.
Bovendien biedt de zwarte lijst een actueel beeld van wat er in derde
landen speelt.

Het (in)formele verschoningsrecht
Financiële tussenpersonen (zoals de advocaat, belastingadviseur of
notaris) die zich kunnen beroepen op het fiscale verschoningsrecht zijn
uitgezonderd van de verplichte informatieverstrekking. Die verplichting
verschuift in dat geval naar de belastingplichtige. De grondslag van het
wettelijke fiscale verschoningsrecht is gelegen in het in Nederland
geldende algemene rechtsbeginsel dat bij bepaalde vertrouwenspersonen
het maatschappelijke belang dat de waarheid in rechte aan het licht komt,
moet wijken voor het maatschappelijke belang dat eenieder zich vrijelijk
en zonder vrees voor openbaarmaking van het besprokene om bijstand en
advies tot hen moet kunnen wenden.4 In het nationale recht komt de
advocaat en notaris daarom een wettelijk fiscaal verschoningsrecht toe,
hetgeen betekent dat zij kunnen besluiten te weigeren om aan een
informatieverzoek van de inspecteur of ontvanger ten behoeve van de
belastingheffing, onderscheidenlijk de invordering, van een derde te
voldoen. De belastingplichtige of belastingschuldige kan de verstrekking
vervolgens ook weigeren, omdat anders alsnog het belang dat wordt
gediend met het verschoningsrecht onaanvaardbaar wordt geschaad.5
Naast het bovengenoemde wettelijke fiscale verschoningsrecht bestaat er
in Nederland ook het zogenoemde informele verschoningsrecht dat door
de Hoge Raad is toegekend aan onder andere de belastingadviseur wat
voortvloeit uit het beginsel van fair play. Het houdt in dat een belastingadviseur geen (door derden) opgestelde fiscale rapporten aan de inspecteur
4
5

HR 1 maart 1985, nr. 6667, ECLI:NL:HR:1985:AC9066.
HR 27 april 2012, nr. 10/04774, ECLI:NL:HR:2012:BV3426.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2383

6

hoeft te verstrekken, die bedoeld zijn om de fiscale positie van de
belastingplichtige te belichten of hem daarover te adviseren.
Deze verschoningsrechten vloeien voort uit rechtsbeginselen ter
bescherming van de belastingplichtige. Anderzijds geldt het belang van
fiscale transparantie om belastingontwijking aan te pakken. In deze
afweging zal een proportionele inperking van het verschoningsrecht
geoorloofd kunnen zijn zolang de te verstrekken informatie ziet op
structuren met een daadwerkelijk risico op belastingontwijking.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Er is in de maanden voorafgaand aan september één keer in Brussel over
mandatory disclosure gesproken. De lidstaten staan in het algemeen
positief tegenover dit voorstel. Wel is er een redelijk aantal lidstaten dat,
net als Nederland, vraagtekens zet bij de proportionaliteit van dit voorstel.
Zo vragen deze lidstaten zich af of dit voorstel niet effectiever kan worden
vormgegeven door bijvoorbeeld de reikwijdte in te perken tot de relevante
gevallen. Aan de andere kant wil een kleine groep lidstaten de reikwijdte
van mandatory disclosure juist verder uitbreiden naar ook binnenlandse
structuren. Het staat lidstaten overigens vrij om verder te gaan dan wat is
afgesproken in de richtlijnen. Enige lidstaten hebben aangegeven zorgen
te hebben over de samenloop van dit voorstel en zelfincriminatie. Een
lidstaat (niet zijnde Nederland) heeft aangegeven dat dit een principieel
grondwettelijk probleem is. Tijdens de vergadering is erkend dat,
alhoewel onduidelijk is of dit probleem in de praktijk vaak zal voorkomen,
er wel rekening gehouden moet worden met deze fundamentele rechtsbeginselen. Naar verwachting zal over dit onderwerp in de toekomst verder
gesproken worden.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De EU heeft een gedeelde bevoegdheid op het gebied van de interne
markt (zie art. 4, lid 1, onder a, VWEU). Dit voorstel is gebaseerd op artikel
115 VWEU (directe belastingen). Nederland acht dit de juiste rechtsbasis.
b) Subsidiariteit:
Het voorstel wordt door Nederland positief beoordeeld op subsidiariteit.
Het gaat om grensoverschrijdende agressieve belastingstructuren (zoals
onder inhoud voorstel is aangegeven) en dat dit dus het beste op
EU-niveau kan worden geadresseerd. Verder zullen alle EU-lidstaten
dezelfde mate van transparantie afdwingen bij tussenpersonen waardoor
de kans op ontwijking van deze rapportageverplichting aanzienlijk wordt
verkleind.
c) Proportionaliteit:
Het voorstel wordt door Nederland deels positief en deels negatief
beoordeeld op proportionaliteit. Positief omdat automatische uitwisseling
van informatie op het gebied van belastingen ten aanzien van potentieel
agressieve belastingstructuren als een relevant waarschuwingssignaal
kan dienen voor de belastingdienst. Negatief omdat de reikwijdte van dit
voorstel verdergaat dan nodig is om het doel te bereiken. Op basis van
het huidige voorstel moeten zowel structuren met geen of een laag risico
als structuren met een hoog risico worden uitgewisseld. Verder moet er
zowel informatie worden uitgewisseld over bestaande structuren als over
structuren die in adviezen van tussenpersonen zijn opgenomen, maar nog
niet zijn geïmplementeerd. Als gevolg van deze brede reikwijdte zullen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2383

7

veel structuren moeten worden uitgewisseld zonder dat op voorhand
duidelijk is of de structuur is geïmplementeerd of dat er sprake is van een
daadwerkelijk risico op belastingontwijking. Een beperking van de
reikwijdte zou de effectiviteit en de uitvoerbaarheid van het voorstel sterk
kunnen verbeteren.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting. Mocht dit toch
het geval zijn dan is Nederland van mening dat de EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de EU-jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Bij de belastingdienst zal een soortgelijk proces moeten worden ingericht
aan de automatische informatie-uitwisseling van rulings. Bij een minimale
inrichting voor een beperkt aantal meldingen, kan worden uitgegaan van
de volgende functionaliteit:
– Inrichten van een gegevensportaal voor het registreren van de
meldingen en maken van eventueel papieren aanlevering
– Verwerken en archiveren van de ontvangen meldingen
– Registreren of uploaden van de meldingen naar de centrale Europese
databank
– Inkijk in de Europese database via webmodule
Als echter het aantal meldingen groot zal zijn dan zal naar volledig digitale
verwerking moeten worden overgestapt. Dit zal meer capaciteit vragen
van de informatievoorziening organisatie (IV- organisatie). De inhoudelijke
beoordeling van een groter aantal meldingen zal ook meer capaciteit van
de Belastingdienst vergen.
Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van de
beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de
budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
De tussenpersonen zullen moeten toetsen of een melding moet worden
gemaakt. Mocht de conclusie positief uitvallen dan zal een rapportage
moeten worden ingevuld. Dat zal waarschijnlijk betekenen dat de
belastingplichtige uiteindelijk een hogere vergoeding zal moeten betalen.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
De tussenpersonen en de Belastingdienst zullen te maken krijgen met een
hogere regeldruk. De meldingen moeten worden opgesteld, geregistreerd
worden en vervolgens worden uitgewisseld.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Het is denkbaar dat de EU hierdoor voor investeerders minder interessant
wordt omdat belastingplichtigen afgeschrikt worden door de meldingsplicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2383

8

6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid
De richtlijn heeft tot gevolg dat in ieder geval de Wet op de internationale
bijstandsverlening bij de heffing van belastingen en de Algemene wet
inzake rijksbelastingen zullen moeten worden gewijzigd.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Aan de Commissie wordt de bevoegdheid toegekend om uitvoeringshandelingen vast te stellen voor de vaststelling van de nodige praktische
regelingen voor de upgrade van het centrale gegevensbestand betreffende administratieve samenwerking op belastinggebied. Verder wordt
aan de Commissie de bevoegdheid toegekend om uitvoeringshandelingen
vast te stellen om de standaardformulieren op te stellen, die de tussenpersonen in de toekomst dienen in te vullen. Het kabinet kan instemmen met
de keuze voor uitvoeringshandelingen omdat het gaat om het waarborgen
van eenvormige voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van de voorgestelde richtlijn en in het bijzonder de verplichte automatische inlichtingenuitwisseling tussen de belastingautoriteiten. Verder stelt de Commissie
voor om Annex IV (de criteria die bepalen of een structuur potentieel
agressief is en dus gemeld moet worden) aan te kunnen passen in reactie
op de informatie die zij ontvangen uit de mandatory disclosure. Nederland
kan niet met gedelegeerde handelingen in relatie tot Annex IV instemmen.
Het bepalen van criteria is naar de mening van het kabinet een essentieel
beleidsonderdeel van de richtlijn en zou daarom voorbehouden moeten
worden aan de Raad. Naar de mening van Nederland kan Annex IV
natuurlijk worden aangepast als blijkt dat dat nodig is, maar dan wel op
basis van een voorstel van de Commissie aan de Raad. Een dergelijke
route betrekt ook de nationale parlementen in de discussie over de
voorgestelde aanpassingen, en heeft dus een grotere democratische
waarde.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De Commissie stelt voor de richtlijn met ingang van 1 januari 2019 te
implementeren. Verder stelt de Commissie voor om alle potentieel
schadelijke structuren die zijn opgezet in de periode tussen de aanname
van deze richtlijn en 1 januari 2019, in het eerste kwartaal van 2019
moeten worden gemeld.
Nederland stelt zich op het standpunt dat na het bereiken van een akkoord
in de Raad een implementatietermijn van 2 jaar ter wille van een goed
nationaal wetgevingsproces noodzakelijk is. In dit fiche wordt ingegaan op
de gevolgen van de richtlijn voor het (in)formele verschoningsrecht. In de
brief aanpak van belastingontduiking d.d. 17 januari 20176 en een Verslag
van een schriftelijk overleg7 heeft het kabinet het voornemen geuit de
reikwijdte van het wettelijke fiscale verschoningsrecht voor advocaten en
notarissen in te perken. Ter zake van deze voorgestelde maatregel zal dit
najaar een conceptvoorstel voor internetconsultatie worden gepubliceerd.
Voor zover deze richtlijn verplicht tot een nationaalrechtelijke inbreuk op
het verschoningsrecht, dient de implementatie ervan in samenhang met
6
7

Kamerstuk 25 087, nr. 138.
Kamerstuk 25 087, en 31 477, nr. 169.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2383

9

de aangekondigde inperking van het wettelijke fiscale verschoningsrecht
te worden bezien. Omdat beide voorstellen zien op het wettelijke fiscale
verschoningsrecht maar zullen worden getroffen bij afzonderlijke
voorstellen van wet vergt een en ander zorgvuldige begeleiding.
Verder zijn er twijfels om de terugwerkende kracht toe te passen tot aan
de datum dat de richtlijn is aangenomen. Zeker door het gebruik van open
normen zal het een opgave zijn voor de tussenpersonen om, vooruitlopend aan de nationale wetgeving met mogelijke nadere uitleg, een
eigen interpretatie te maken welke structuren onder de reikwijdte van
deze richtlijn vallen. Verder zal de Commissie niet direct na akkoord over
de richtlijn de te gebruiken formulieren klaar hebben liggen.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Een evaluatie is wenselijk omdat op deze manier bezien wordt hoe dit
voorstel uitwerkt.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
De Commissie heeft aangegeven geen betrouwbare inschatting te kunnen
maken van het aantal meldingen. Dit maakt dat de precieze impact van dit
voorstel moeilijk te bepalen is. In potentie kan het voorstel echter tot een
grote hoeveelheid meldingen leiden.
In de eerste plaats kan het voorstel een grote groep belastingplichtigen
raken. Het betreft niet alleen vennootschappen maar kan bijvoorbeeld ook
gaan om personen met een structuur om onbelast van hun pensioen te
genieten. Daarnaast zijn de criteria voor de structuren die gemeld moeten
worden breed en onduidelijk geformuleerd. Dit kan leiden tot onzekerheid
over het wel of niet moeten melden en daarmee tot veel vragen en
overleg met de Belastingdienst. Dit kan nog worden versterkt door het feit
dat niet-melden beboetbaar is. Verder is de termijn voor het doen van een
melding (te) kort. Dit kan leiden tot onzorgvuldigheid bij de meldingen en
druk bij de tussenpersonen en de Belastingdienst. Ook kan het onderzoek
naar de gemelde structuren – om de navorderingsbevoegdheid niet te
verspelen – veel capaciteit vergen. Bovendien is het niet melden van
potentieel agressieve belastingstructuren beboetbaar. Er is dus toezicht
nodig op het melden van de structuren door tussenpersonen of de
belastingplichtige. Het opleggen van boetes heeft ook gevolgen voor de
inningsystemen en de boete-adviesapplicatie.
De verwachting is dan ook dat het voorstel zal leiden tot een aanzienlijk
beslag op de capaciteit in de uitvoering.
Daartegenover is het voorstel fraudebestendig. Van het voorstel kan een
preventieve werking uitgaan, wat er toe kan leiden dat «foute»
constructies niet gebruikt worden. Dit kan een dempend effect hebben op
het aantal meldingen.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Het is mogelijk dat ontwikkelingslanden niet voldoen aan de gestelde
criteria in Annex IV met als gevolg dat betalingen naar en structuren met
deze landen kwalificeren als potentieel agressief.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2383

10