Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 347

Voorstel van wet van het lid Kant tot wijziging
van de Wet maatschappelijke ondersteuning ter
bevordering van de kwaliteit van de
huishoudelijke verzorging en ter invoering van
basistarieven voor de huishoudelijke verzorging

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INDIENER
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 17 april 2008
en de reactie van de indiener d.d. 1 april 2009, aangeboden aan de Voorzitter
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Raad van State
is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
18 februari 2008 heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het Voorstel van wet van het lid Kant tot wijziging van de
Wet maatschappelijke ondersteuning in verband met de vaststelling van
basistarieven voor huishoudelijke verzorging, met memorie van toelichting.
Het initiatiefvoorstel beoogt de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en
de Wet marktordening gezondheidszorg aan te passen in verband met de
vaststelling van basistarieven voor huishoudelijke verzorging.
De initiatiefnemer is van oordeel, dat door de marktwerking in de Wmo,
aanbieders van zorg en gemeenten onderhandelen over voorzieningen in de
zorg tegen een prijsniveau dat lager ligt dan aanvaardbaar is voor het leveren
van zorg van deugdelijk niveau. Dit heeft geresulteerd in lagere uitgaven aan
thuiszorg, maar tegelijkertijd zijn de arbeidsvoorwaarden van de medewerkers
in de thuiszorg verslechterd, hetgeen de kwaliteit en de continuïteit van de
zorg in gevaar brengt, aldus de indiener.
Met het vastleggen van een basisprijs, die de indiener voorstelt, moet bereikt
worden dat zorgaanbieders altijd een prijs ontvangen die minimaal gelijk is
aan de kostprijs voor het leveren van kwalitatief goede zorg door medewerkers
met, wat genoemd wordt, fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden.
De Raad van State maakt de volgende opmerkingen.

1

Kamerstukken II 2004/05, 30 131, nr. 3, blz. 9,
waarbij tevens verwezen wordt naar het
rapport «Bevrijdende kaders» van de Raad
voor Maatschappelijke Ontwikkeling.

KST129468
0809tkkst31347-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

1. Inhoud en karakter van de Wmo
In de Wmo is nadrukkelijk gekozen voor een sturingsfilosofie waarin de
gemeenten verantwoordelijk worden gesteld voor het beleidsterrein dat met
deze wet wordt bestreken. Aan deze sturingsfilosofie ligt de opvatting ten
grondslag dat maatschappelijke ondersteuning individueel maatwerk vereist.1
De gemeente draagt zorg voor adequate voorzieningen op maat tegen zo
gering mogelijke kosten. Bovendien biedt een gemeentelijke regierol de
mogelijkheid activiteiten in de sfeer van de ondersteuning van maatschappelijke participatie in verband te brengen met ander gemeentelijk beleid, zoals de
bijstand en de volkshuisvesting.
Een belangrijk oogmerk van de Wmo is dit samenhangende lokale beleid om
participatie van alle burgers mogelijk te maken en te bevorderen, dicht bij de
burger uit te voeren door een daarvoor goed toegeruste gemeente.
De positie van de gemeente in het krachtenveld van maatschappelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 347 , nr. 4

1

ondersteuning is dan ook aanzienlijk versterkt. Deze beleidsontwikkeling is al
begonnen met de Welzijnswet 1994. Met de inwerkingtreding van de Wet
voorzieningen gehandicapten is de verantwoordelijkheid van de gemeenten
voor de maatschappelijke participatie van ouderen en gehandicapten
aanmerkelijk toegenomen. De Wmo is nog een stap verder gegaan in deze
ontwikkeling.1
In de kosten van het door de Wmo uitgebreide gemeentelijke takenpakket is
voorzien door toevoeging van gelden aan het gemeentefonds. Er is gekozen
voor financiering via het gemeentefonds om de gemeentelijke beleidsvrijheid
te maximaliseren en de uitvoeringslasten van de gemeenten te minimaliseren.
Voor de lokale bestuurlijke verhoudingen en de interbestuurlijke verhoudingen
geeft de Gemeentewet het kader. Met de Wmo zijn extra eisen aan het goed
functioneren van het lokale bestuurlijke proces toegevoegd. Het gaat om de
verplichting tot het vierjaarlijks opstellen van een plan met betrekking tot de
hoofdzaken van het Wmo-beleid, tot het vinden van maximaal lokaal
draagvlak, tot maximale transparantie van het gemeentelijk beleid en tot
verantwoording op het lokale niveau.2
Voor wat betreft de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning schrijft
de Wmo voor dat zoveel mogelijk derden, en niet de gemeenten zelf, deze ter
hand nemen, hetgeen vóór de inwerkingtreding van de Wmo ook al veelal het
geval was.
De initiatiefnemer heeft drie voorstellen ingediend die betrekking hebben op
het vaststellen van basistarieven voor huishoudelijke verzorging, de beëindiging van de verplichting tot aanbesteding van maatschappelijke ondersteuning en de financiering van de huishoudelijke verzorging door middel van
specifieke uitkeringen.3
De Raad merkt op dat landelijk vastgelegde gedetailleerde normen waaraan
bepaalde voorzieningen moeten voldoen niet passen in de sturingsfilosofie die
in de Wmo is gekozen. Dit geldt evenzeer voor ingrepen in de wijze van
financieren. Ook die leiden ertoe dat de gemeentelijke beleidsvrijheid geweld
wordt aangedaan. Zij vormen inbreuken op de grondslagen van de Wmo. De
voorgestelde wijzigingen roepen een halt toe aan de in gang gezette ontwikkeling tot verbreding van de gemeentelijke verantwoordelijkheden en
bevoegdheden een halt wordt toegeroepen en dat wordt teruggekeerd naar de
situatie van vóór de Welzijnswet 1994. Een dergelijke ommekeer zal door de
gemeenten worden ervaren als een inbreuk op een reeds jaren geleden
ingezette, gestage lijn van verbreding en verdieping van de gemeentelijke
verantwoordelijkheid op deze terreinen. Aan de voorstellen lijkt de gedachte
ten grondslag te liggen dat de lokale democratie van geringere betekenis is
dan die op landelijk niveau. Deze gedachte is, zo meent de Raad, onjuist.
De Raad adviseert de voorstellen te toetsen aan de uitgangspunten van de
Wmo.
1. Aan het advies van de Raad van State is gehoor gegeven door een
aanvulling van de memorie van toelichting. Met name in paragraaf Ia wordt
daarin thans uitgebreid ingegaan op de verhouding tussen de drie wetsvoorstellen en de uitgangspunten van de Wmo, alsmede op de beleidsontwikkelingen vanaf de Welzijnswet 1994. De indiener wil daarbij benadrukken dat
zij de lokale democratie niet van geringere betekenis acht dan die op landelijk
niveau. Zij beoogt slechts door het instellen van landelijke regels de positie
van zorgbehoevende burgers onder verschillende lokale omstandigheden te
waarborgen.

1

Kamerstukken II 2004/05, 30 131, nr. 3, blz. 7.
Artikelen 3, 5, 9, 11 en 12 Wmo.
3
Gelet op de samenhang van de voorstellen
(nrs. W13.08.0066, W13.08.0073 en
W13.08.0082) en de gerichtheid ervan op
dragende elementen van de Wmo heeft de
Raad de adviezen over de drie voorstellen van
een gelijke introductie voorzien.
2

2. De problematiek
Volgens de toelichting is door te lage tarieven de kwaliteit van de huishoudelijke verzorging onder druk komen te staan en zijn de arbeidsvoorwaarden van
de thuiszorgwerkers verslechterd. Als oorzaak wordt verwezen naar de
marktwerking in de Wmo.
De toelichting verschaft echter geen analyse van de gesignaleerde problemen,
noch van de veronderstelde oorzaak daarvan. Zo wordt niet duidelijk gemaakt
dat de gesignaleerde problemen worden veroorzaakt door opzet en karakter
van de Wmo, zoals hiervoor is uiteengezet. De thema’s die de initiatiefnemer
tot haar voorstel hebben gebracht kunnen ook andere oorzaken hebben dan
die verband houden met inhoud en karakter van de Wmo. Ter illustratie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 347 , nr. 4

2

hiervan wijst de Raad er bijvoorbeeld op, dat de ontwikkeling met betrekking
tot de inzet van alfahulpen voor huishoudelijke verzorging in plaats van meer
of anders gekwalificeerd personeel een gevolg kan zijn van een anders
geïndiceerde zorgvraag, dan wel een op andere wijze ingezet zorgaanbod dan
in het verleden. Ook vóór de inwerkingtreding van de Wmo werden alfahulpen
ingezet als de werkzaamheden tot huishoudelijke hulp waren beperkt. Dat de
thuiszorginstellingen tegen te lage tarieven hebben ingeschreven bij de
aanbestedingsprocedure is de verantwoordelijkheid van die instellingen en kan
moeilijk aan de gemeenten worden verweten.
Tegen het inzetten van alfahulpen in plaats van thuiszorgmedewerkers behoeft
op zich, naar het oordeel van de Raad, geen bezwaar te bestaan, mits
gegarandeerd is dat cliënten die, gelet op hun persoonlijke omstandigheden,
recht hebben op een bepaald niveau van ondersteuning deze ook daadwerkelijk krijgen.1 De toelichting maakt ook niet duidelijk of de criteria die de
gemeenten hebben gesteld bij hun aanbestedingen debet zijn aan de omslag
in het thuiszorgaanbod.2
Verder moet rekening worden gehouden met het feit dat het jaar 2007 een
overgangsjaar is geweest, waarin voor het overgrote deel van de ouderen en
gehandicapten de huishoudelijke hulp die ze kregen onder de Algemene Wet
Bijzondere Ziektekosten is voortgezet. Eerst nadat in 2008 meer herindicaties
hebben plaatsgevonden, kan het effect van de overheveling van de huishoudelijke hulp goed beoordeeld worden. Voorts moet ook nog het resultaat van de
tevredenheidsonderzoeken, die conform artikel 9 Wmo op dit moment
plaatsvinden, worden afgewacht.3 Ten slotte rijst ook hier de vraag naar de
eigen verantwoordelijkheid van de gemeenten, waar deze de uitvoering van de
maatschappelijke ondersteuning zoveel mogelijk door derden moeten laten
verrichten.
Om een oordeel te kunnen vormen over de mogelijke problemen die wijzigingen in de inzet van thuiszorgmedewerkers met zich brengen, kan, naar het
oordeel van de Raad, een grondige analyse op vorengenoemde aspecten niet
gemist worden.
De Raad adviseert dit alsnog te doen.
2. In reactie op dit advies van de Raad is de memorie van toelichting
aangevuld. Met name in paragraaf Ib wordt nu meer uitgebreid ingegaan op
de gesignaleerde problemen en de veronderstelde oorzaken daarvan. De Raad
wijst terecht op het gegeven dat een anders geïndiceerde zorgvraag in dat
kader ook een rol kan spelen. Uit de aangepaste memorie van toelichting blijkt
evenwel dat de te lage tarieven in sterke mate bijdragen aan de problematiek.
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State wordt in de memorie
van toelichting thans ook ingegaan op de gestelde gunningscriteria en het
veelvuldige ontbreken van opleidingseisen. Tevens wordt ingegaan op de
ontwikkelingen die zich sinds het einde van 2008 aftekenen, nadat dus vrijwel
alle herindicaties hebben plaatsgevonden.

1

Kamerstukken II 2007/08, 29 538, nr. 60,
blz. 10.
2
Gemeenten kunnen immers kwaliteitscriteria
minstens zo zwaar laten wegen als kostencriteria.
3
Het college van burgemeester en wethouders moet deze gegevens voor 1 juli van dit
jaar hebben gepubliceerd.

3. Doel en middel
Met het initiatiefvoorstel wordt beoogd te bewerkstelligen dat kwalitatief
goede zorg wordt geleverd en de arbeidsvoorwaarden van de thuiszorgmedewerkers worden verbeterd. Het middel dat in het voorstel wordt ingezet
is het vastleggen van een minimumprijs.
Het voorstel gaat er, zonder dit nader te motiveren, van uit, dat indien een
minimumprijs wordt gesteld, die voorkomt dat ondernemingen kunnen
inschrijven onder de kostprijs, de genoemde misstanden tot het verleden
zullen behoren. Daartoe is in het wetsvoorstel echter geen garantie gegeven.
Het voorstel voorziet immers uitsluitend in het berekenen van minimumprijzen, maar stelt geen eisen aan het kwaliteitsniveau van de door zorgaanbieders te verlenen zorg, noch aan de arbeidsvoorwaarden van de zorgverleners. De middelen die door het stelsel van minimumprijzen voor
zorgaanbieders beschikbaar komen kunnen immers ook aan andere doelen
worden besteed.
De Raad adviseert het wetsvoorstel op dit punt opnieuw te bezien.
3. Naar het oordeel van de indiener zijn inderdaad meer maatregelen nodig
om het kwaliteitsgehalte van de huishoudelijke verzorging te verbeteren.
Aanname van alle drie de voorgestelde wetsvoorstellen kan hieraan een grote
bijdrage leveren. Voorts wordt naar aanleiding van het advies van de Raad

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 347 , nr. 4

3

thans in het wetsvoorstel een nieuw artikel 21b van de Wmo voorgesteld,
waarbij een zorgplicht voor het college van burgemeester en wethouders is
opgenomen om te waarborgen dat bij het verlenen van huishoudelijke
verzorging door derden de kwaliteit en de continuïteit van de zorg voldoende
is. Het opschrift en de considerans van het wetsvoorstel zijn hierop aangepast.

4. Europees recht
Het voorgestelde artikel 21a regelt dat de minister de basistarieven voor het
verrichten van huishoudelijke verzorging vaststelt en dat de gemeenten bij het
aangaan van overeenkomsten de vastgestelde basistarieven in acht nemen.
De Raad leidt hieruit af, dat bij aanbesteding de gemeenten in de beschrijving
en aanbestedingsvoorwaarden moeten vermelden dat de inschrijver (zorgaanbieder) dient uit te gaan van de vastgestelde basistarieven.
Nu kennelijk wordt beoogd dat de inschrijver dient uit te gaan van een
prijsstelling op basis van de vastgestelde tarieven, merkt de Raad op dat er in
dat geval sprake is van prijsregulering. Prijsregulering voor dienstverlening
vormt een belemmering van het vrije verkeer van dienstverlening omdat
dienstverrichters de mogelijkheid wordt ontnomen op prijs te concurreren.1 Dit
neemt niet weg dat er door het Gemeenschapsrecht aanvaarde redenen
kunnen zijn om tot prijsregulering over te gaan. Doelen van sociale aard
kunnen een rechtvaardiging vormen voor het handhaven van een belemmering van het vrije verkeer van dienstverlening, maar vervolgens dient te
worden vastgesteld of de maatregel geschikt en proportioneel is. De voorgestelde prijsregulering is naar het oordeel van de Raad een ongeschikt middel
om de gestelde doelen te bereiken: deze prijsregulering brengt immers nog
geen verplichting mee om te voorzien in maatregelen van sociale aard, in casu
het voorzien in de gewenste arbeidsvoorwaarden en de kwaliteit van zorg.
Daarmee moet er rekening mee worden gehouden, dat artikel 21a Wmo de
toets van het vrije verkeer van diensten (artikel 49 van het EG-Verdrag,
alsmede meer in het bijzonder die van artikel 15, tweede lid, onder g, van de
Dienstenrichtlijn), niet zal kunnen doorstaan.
De Raad adviseert artikel 21a opnieuw te bezien.
4. De indiener heeft in reactie op dit advies de memorie van toelichting
aangevuld met een paragraaf waarin meer uitgebreid wordt ingegaan op het
Europees recht (paragraaf Ic). Volgens de indiener biedt het Europees recht
voldoende ruimte om tot prijsregulering over te gaan, en is bij de huishoudelijke zorg geen sprake van een relevante Europese markt. Daarnaast is in dit
kader via het voorgestelde artikel 21b Wmo thans een voorziening opgenomen
om de kwaliteit en de continuïteit van de huishoudelijke verzorging te
verhogen.

5. Financiële gevolgen
In de toelichting is geen aandacht besteed aan de financiële consequenties van
het voorstel. Het vastleggen van minimumprijzen op basis van de kosten die
zijn verbonden aan arbeidsovereenkomsten waarbij niet langer ruimte is voor
alfahulpen, zal in beginsel leiden tot kostenstijgingen, omdat rekening moet
worden gehouden met loonkosten, sociale lasten en pensioenpremies,
materiële kosten, kapitaal- en overheadkosten. Hogere aanbestedingsbedragen
komen ten laste van het gemeentelijk Wmo-budget.
De Raad adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan.
5. In reactie op dit advies heeft de indiener een paragraaf in de memorie van
toelichting opgenomen over de financiële gevolgen van het wetsvoorstel
(paragraaf Id).

De Vice-President van de Raad van State,
H.D. Tjeenk Willink
1

Zie onder meer zaak 78/82, Tabaksprijzen (I),
Jur. 1983, p. 1955; zaak 229/83, Leclerc
(boeken), Jur. 1985, blz. 1; zaak C-287/89,
Tabaksprijzen (B), Jur. 1991, p. I-2233;
gevoegde zaken C-78/90 t/m C-83/90,
Compagnie commerciale de l’ Ouest, Jur.
1992, blz. I-1847.

De indiener,
Kant

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 347 , nr. 4

4