De Adviesgroep Huys

Meer dynamiek bij de uitvoering van
nationale en Europese natuurwetgeving
Perspectief van een programmatische aanpak
19 juni 2009

Samenvatting
Een informele groep (de adviesgroep Huys) heeft op verzoek van de minister van LNV binnen het
tijdsbestek van enkele weken een verkenning gedaan naar mogelijkheden voor meer dynamiek,
binnen de kaders van de nationale en Europese natuurwetgeving. Het ministerie had hiertoe een
zevental vragen voorgelegd.
Perspectiefvol lijkt naar de mening van de adviesgroep een benadering te zijn waarbij in een plan of
programma enerzijds de herstelmaatregelen voor het Natura 2000 gebied en anderzijds nieuwe
agrarische of economische ontwikkelingen of activiteiten in de omgeving van zo’n gebied worden
beschreven. Dat programma, hierna gemakshalve een Natura2000/ontwikkelingsplan genoemd, moet
in totaliteit bezien gericht zijn op het bereiken van de (eventueel in tijd gefaseerde)
instandhoudingdoelstellingen zoals die aan het einde van de programmaperiode gerealiseerd moeten
zijn. Onderdeel van een programmatische aanpak is een wettelijke verplichting om de daarin
genoemde maatregelen ook feitelijk tijdig uit te voeren. Aan zo'n wettelijke verplichting zou een
wettelijke oplevertoets gekoppeld kunnen worden. De benadering bouwt voort op het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Lucht, het advies van de Taskforce Stikstof/ammoniak i.r.t. Natura 2000
(Taskforce Trojan), de zich ontwikkelende praktijk met betrekking tot beheerplannen in De Peel en in
Overijssel, en wordt thans ook door de VROM Raad voorgesteld als algemene oplossingsrichting bij
conflicten tussen milieu en ruimtelijke ontwikkelingen.
De juridische verankering van deze voorstellen maakt een wetswijziging nodig. In verband met de
urgentie van de problematiek kan overwogen worden door middel van een Spoedwet het benodigde
wettelijke kader op korte termijn tot stand te brengen.
De beantwoording van de vragen van het ministerie laat voor het overige zien dat de huidige
wetgeving ruimte biedt om ecologische doelstellingen in de tijd gefaseerd te bereiken.
Ook is, in samenhang met de programmatische aanpak, nog ruimte te vinden in het minder strikt
hanteren van het begrip Kritische Depositiewaarde.

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

2

1.

Inleiding

Bij brief van 14 mei 2009 heeft de minister van LNV ons (S. Huys, Chr. Backes, T. Joustra en N.
Koeman) verzocht zitting te nemen in een informele groep die de mogelijke "rek en ruimte" binnen de
nationale en Europese natuurregelgeving dient te onderzoeken. Aan de heer Huys is gevraagd de rol
van voorzitter op zich te nemen. Ons is verzocht bij het in te stellen onderzoek een zevental vragen te
beantwoorden. Voorts is gevraagd in de tweede week van juni 2009 een advies uit te brengen. Wij
hebben aan dit verzoek gevolg gegeven en voorliggend advies opgesteld. Wij werden ondersteund
door Henk Smit van bureau Wing. Wij spreken geen oordeel uit over de vraag of het nodig of
wenselijk is zoveel mogelijk rek en ruimte in de natuurwetgeving te zoeken. Een dergelijk oordeel is
ook niet aan ons gevraagd.
De aan ons voorgelegde vragen betreffen onder meer belangrijke kernbegrippen uit de Habitatrichtlijn
en de Vogelrichtlijn alsmede uit de Natuurbeschermingswet 1998. Voorts betreffen de vragen rond
deze begrippen aangelegenheden die blijkens de Europees rechtelijke en nationale jurisprudentie niet
vastomlijnd zijn en waarvan de betekenis dus gevonden moet worden in een (langdurig en subtiel)
proces van rechtsvinding bij de rechter en bij uitvoeringsinstanties. Daarom konden, mede gelet op
de korte tijd die ter beschikking stond, de gestelde vragen niet uitputtend en diepgravend worden
beantwoord. Ons advies beperkt zich dus tot een beantwoording op hoofdlijnen.
In aanvulling daarop hebben wij ons zich gebogen over de kernvraag achter de zeven vragen, en
verkend welke oplossingrichtingen daarvoor denkbaar zijn.

2.

Vraagstelling en afbakening

Wij begrijpen de ons gegeven opdracht aldus, dat u ons verzoekt oplossingsrichtingen te formuleren
die uitzicht bieden op de beantwoording van de centrale vraag of en zo ja, hoe (bedrijfsmatige)
activiteiten in en rondom Natura 2000- gebieden doorgang kunnen vinden, zonder dat daarmee de
realisering van de doelstellingen van de regelgeving (zoals neergelegd in de Vogelrichtlijn, de
Habitatrichtlijn en de Natuurbeschermingswet 1998) in gevaar worden gebracht.
De Adviesgroep heeft zich bij het zoeken naar oplossingrichtingen geconcentreerd op de kernvraag:
“wat is een kansrijke strategie om het vastzittende dossier van ammoniak en Natura2000 weer in
beweging te krijgen, gebruik makend van de maximale juridische mogelijkheden (rek en ruimte) en
aansluitend op de gedachtevorming in de regio? “ De beantwoording van die centrale vraag wordt
hierna voorop gesteld.

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

3

3.

Contouren van een programmatische aanpak
(vraag 1 van het Ministerie)

Inleiding
In situaties waarin sprake is van een hersteldoelstelling – en dus de bestaande toestand van een
aangewezen gebied verbetering behoeft – is het weinig zinvol naar "rek" of "ruimte" in het stelsel te
zoeken, wanneer een en ander tot een verdere verslechtering zou leiden. Integendeel, in zo'n geval
dienen sanering en herstel centraal te staan. Uitsluitend kan dan aan de orde zijn de vraag of
bepaalde ontwikkelingen en bedrijfsmatige activiteiten acceptabel zijn wanneer zij gelijktijdig en in
samenhang met verbeteringsmaatregelen worden gerealiseerd. Wij verwijzen in dit verband naar de
aanpak die is gekozen met betrekking tot de luchtkwaliteitproblematiek. Daarin waren aanvankelijk
nieuwe ontwikkelingen in overschrijdingssituaties onmogelijk, omdat vergunningen voor dergelijke
ontwikkelingen rechtstreeks waren gekoppeld aan de grenswaarde voor de luchtkwaliteit. Aangezien
iedere nieuwe ontwikkeling leidt tot verdere verslechtering van de luchtkwaliteit, moesten de
benodigde vergunningen steeds worden geweigerd. Dat stelsel van directe koppeling is inmiddels
gewijzigd in een stelsel van programmatische koppeling. Wij verwijzen naar het bepaalde in de
artikelen 5.12 e.v. van de Wet milieubeheer, waarin het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL) is geregeld, een programma waarin enerzijds (generieke of specifieke)
maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit worden vastgelegd en anderzijds ruimtelijke
ontwikkelingen worden genoemd die op zichzelf bezien de luchtkwaliteit verslechteren, doch in
combinatie met de maatregelen toch acceptabel zijn. Het programma in zijn geheel (maatregelen én
ontwikkelingen) is gericht op het tijdig bereiken van de grenswaarde. Wezenlijk in dat verband is de in
de wet vastgelegde verplichting van de bevoegde bestuursorganen om zorg te dragen voor de tijdige
uitvoering van de in het programma genoemde maatregelen (zie artikel 5.12 lid 9 Wm).
Het komt ons voor dat een vergelijkbare aanpak mogelijkheden biedt wanneer het gaat om Natura
2000-gebieden, in het bijzonder in de situatie dat het bereiken van de instandhoudingdoelstellingen
herstelmaatregelen vereisen. In een dergelijk programma of plan (hierna gemakshalve een
Natura2000/ontwikkelingsplan genoemd) zouden enerzijds de herstelmaatregelen en anderzijds de
nieuwe ontwikkelingen of activiteiten die mogelijk worden geacht worden beschreven moeten worden.
Wanneer het Natura2000/ontwikkelingsplan in totaliteit bezien gericht is op het bereiken van de
(eventueel in tijd gefaseerde) instandhoudingdoelstellingen zoals die aan het einde van de
programmaperiode gerealiseerd moeten zijn, wordt naar onze mening niet in strijd met de
Habitatrichtlijn gehandeld. Essentieel is wel dat er een wettelijke verplichting bestaat om de in het
Natura2000/ontwikkelingsplan genoemde maatregelen ook feitelijk tijdig uit te voeren. Zo’n wettelijke
verplichting, die nu niet bestaat, waarborgt dat het beoogde resultaat van het programma ook
daadwerkelijk wordt behaald. Aan zo'n wettelijke verplichting zou een wettelijke oplevertoets
gekoppeld kunnen worden, dat wil zeggen een wettelijke verplichting om op enig moment te
controleren of de in het plan beschreven maatregelen ook daadwerkelijk getroffen zijn en voltooid
zijn. Hiermee wordt geborgd dat het tempo van de maatregelen en de ontwikkelingen met elkaar in
pas blijven lopen.
Natura2000/ontwikkelingsplan
Het Natura2000/ontwikkelingsplan zou ons inziens goed dienst kunnen doen met betrekking tot de
ammoniakproblematiek. Tot voor kort werd de kritische depositiewaarde beschouwd als een ideale
toestand waarin geen effecten op de betrokken habitats en soorten optreden en wordt in een situatie
waarin de kritische depositiewaarde (nog) niet is bereikt, elke toename van de depositie, hoe gering
ook, beschouwd als een significant effect. Dat lijkt ons een niet noodzakelijke en te weinig flexibele

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

4

aanpak. Ten eerste zou moeten worden heroverwogen of de kritische depositiewaarde in alle
gevallen de enige juiste en absolute indicator is voor de invulling van een gunstige staat van
instandhouding zoals bedoeld in art. 1 van de Habitatrichtlijn. Ten tweede zouden per gebied
programma’s kunnen worden gemaakt waarin wordt aangegeven welke maatregelen worden
genomen gericht op het bereiken van de instandhoudingdoelstellingen, maar ook welke dynamische
ontwikkelingen mogelijk worden geacht ook al kunnen die tijdelijk en plaatselijk tot een beperkte
toename van de depositie leiden. Ontwikkelingen die in een Natura2000/ontwikkelingsplan zijn
voorzien hebben dan, als onderdeel van het programma dat zal leiden tot het bereiken van de
instandhoudingdoelstellingen, geen significant effect. Deze aanbevelingen liggen in het verlengde van
hetgeen de Taskforce Stikstof/ammoniak i.r.t. Natura 2000 (Taskforce Trojan) heeft aanbevolen en in
de ‘`Handreiking beoordeling activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden
is verwoord. Het hier voorgestelde Natura2000/ontwikkelingsplan gaat echter verder dan de aldaar
gedane suggesties.
Reikwijdte
Een belangrijke grens voor de mogelijkheden van een Natura2000/ontwikkelingsplan is de structuur
van art. 6 Habitatrichtlijn, met name van de leden 3 en 4 van deze bepaling. Daaruit vloeit voort dat
maatregelen die als compensatie moeten worden beschouwd voor ingrepen in gebieden bij de
beoordeling van de significantie van dergelijke ingrepen niet met de gevolgen van de ingrepen mogen
worden “verrekend”, ook niet als dat in een programma of plan gebeurt. Bijvoorbeeld: extra
ontwikkelingen rond de Peel mogen niet in één plan verrekend worden met maatregelen die
natuurwaarden in de Waddenzee bevorderen. Ook mogen geen ontwikkelingen met elkaar verrekend
worden die gevolgen hebben voor verschillende instandhoudingsdoelstellingen. Dat heeft tot gevolg
dat de in een plan als hiervoor bedoeld opgenomen maatregelen een innerlijke functionele
samenhang moeten hebben. Door deze, uit art. 6 Habitatrichtlijn voortvloeiende eis wordt een
programmatische aanpak echter niet onmogelijk gemaakt. Ons inziens is bijvoorbeeld sprake van een
dergelijke programmatische aanpak indien in een plan enerzijds is voorzien dat bij een aantal
bestaande bedrijven maatregelen zullen worden genomen om de ammoniakemissies te reduceren
(bijv. het installeren van filters of het sluiten van emissierijke stallen) en anderzijds uitbreiding van
stallen of andere ontwikkelingen zijn voorzien die een plaatselijke toename van de ammoniakemissie
veroorzaken.
Aansluiting bij regionale praktijk in ontwikkeling
De voorgestelde benadering van een Natura2000/ontwikkelingsplan sluit ook aan bij de
beleidspraktijk in sommige regio's, zoals die zich momenteel ontwikkelt. Belangrijkste elementen van
die aanpak, die onder meer in De Peel/ Noord-Brabant en in Overijssel wordt gehanteerd, zijn:
 centraal stellen van de instandhoudingdoelstellingen per gebied;
 generieke en gebiedsspecifieke maatregelen vormen één pakket;
 passende beoordeling/ex-ante evaluatie maakt inzichtelijk dat de instandhoudingdoelstellingen
dichterbij gebracht worden;
 monitoringsysteem en afsprakenkader geven inzicht in de ontwikkeling van natuurwaarden en
ammoniakdepositie.
Meerwaarde
Ten opzichte van het huidige instrumentarium van het beheerplan en andere geldende Nbwetinstrumenten, zien wij op de navolgende punten een meerwaarde van de programmatische aanpak
via een Natura2000/ontwikkelingsplan.
 Het maakt een aanpak op regionaal niveau, die nodig is om de doelen per gebied dichterbij te
brengen, eenvoudiger, omdat deze in structuur en wetgeving is verankerd.

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

5

 Het biedt een kader om het vraagstuk van de externe werking van ammoniakuitstoot over grote

afstand (tot wel 30 km) handen en voeten te geven. De huidige discussie over de reikwijdte van
maatregelen die in het kader van de Nbwet genomen kunnen worden kan hiermee worden
ondervangen.
 De aanpak nodigt uit tot meer samenhang in beleid, nationaal, regionaal en locaal. Het geheel
van maatregelen (ook op nationaal niveau) wordt immers in verband gebracht met het geheel aan
ontwikkelingen.
 De wettelijke verplichting om het geheel maatregelen uit te voeren, borgt dat de voorstellen voor
ontwikkeling juridisch sterker staan bij eventuele beroepszaken.
Wettelijke verankering
Een stelsel zoals hiervoor in het kort beschreven, zal een wetswijziging noodzakelijk maken, alleen al
vanwege het feit dat een uitvoeringsverplichting van maatregelen thans in de NBwet 98 niet
voorkomt. In verband met de spoedeisendheid zou daarbij aan een Spoedwet of Interim-wet gedacht
kunnen worden. Uitgaande van de huidige NBwet systematiek zien wij twee mogelijkheden om tot
een wettelijke verankering van de programmatische aanpak te komen.
(a)

Het Natura2000/ontwikkelingsplan zou ondergebracht kunnen worden in het beheerplan in
de zin van de Natuurbeschermingswet 1998. Dat beheerplan zou zo nodig aan een
passende beoordeling onderworpen moeten worden. In de Natuurbeschermingswet 1998
zou de verplichting opgenomen dienen te worden tot uitvoering van de maatregelen
genoemd in het beheerplan, eventueel in combinatie met een oplevertoets. Dit is wezenlijk
anders dan de huidige invulling van het begrip beheerplan, waarin wel ontwikkelingen
kunnen worden toegestaan, maar waarin geen sprake is van verplichting tot uitvoering met
oplevertoets.

(b)

Het Natura2000/ontwikkelingsplan kan ook als een " plan" in de zin van de Habitatrichtlijn
worden aangemerkt. De huidige Nb wet bevat in art. 19j een toetsingskader voor plannen die
mogelijkerwijs significante gevolgen voor een Natura 2000 gebied zouden kunnen hebben.
Bij het Natura2000/ontwikkelingsplan gaat het om een plan dat is gericht op het bereiken van
de instandhoudingsdoelstellingen, maar dat toch aan een passende beoordeling dient te
worden onderworpen. Het bestaande art. 19j Nbwet 1998 biedt hiervoor dan ook geen
passend wettelijk kader, maar zou wel met het oog hierop kunnen worden aangepast. Een
aparte regeling naast art. 19j, in een nieuw onderdeel van de Natuurbeschermingswet 1998
is echter ook denkbaar. Een wijziging van de Nbwet moet dan een uitdrukkelijke plaats
geven aan dat plan met de daarin vastgelegde maatregelen en de toegestane
ontwikkelingsmogelijkheden. Voor de activiteiten die passen binnen het beoordeelde
programma is dan, als de wet dat bepaalt, geen afzonderlijke vergunning op grond van de
Natuurbeschermingswet meer nodig.

Onze voorkeur gaat vooralsnog uit naar de oplossing bedoeld onder (b). Wij denken daarbij aan een
nieuw hoofdstuk of onderdeel in de Nbwet 1998, waarin een gebiedsgericht programma of plan (een
combinatie van maatregelen en projecten) wettelijk geregeld wordt. Een
Natura2000/ontwikkelingsplan zou aan een passende beoordeling onderworpen dienen te worden om
vast te stellen of significant negatieve gevolgen voor een beschermd gebied te verwachten zijn.
Mochten deze er zijn, dan zou het plan herzien moeten worden, totdat de passende beoordeling laat
zien dat maatregelen en ontwikkelruimte met elkaar in evenwicht zijn en de doelstellingen geborgd
zijn. Wanneer het plan van kracht is geworden, dient enerzijds de uitvoering van de (generieke of
specifieke) maatregelen verzekerd te zijn en dienen anderzijds de daarin opgenomen projecten en

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

6

activiteiten zonder afzonderlijke vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet uitgevoerd te
kunnen worden, mits is vastgesteld dat het plan dan nog actueel en juist is.
Perspectief
Na het tot stand komen van de (noodzakelijke) nieuwe wettelijke regeling is sprake van een juridisch
kader waarbij binnen programma's zoals die nu in De Peel en Overijssel worden ontwikkeld, een
plaats kunnen krijgen. Een Natura2000/ontwikkelingsplan zal dan kunnen inhouden:
 een beschrijving van de huidige toestand van het beschermde gebied;
 de voor de programmaperiode geldende doelstellingen;
 een beschrijving van de agrarische en andere ontwikkelingen binnen en buiten het beschermde

gebied (bestaand, nog niet gelegaliseerd gebruik en eventuele uitbreidingen of nieuwe
vestigingen);
 een overzicht van de te treffen generieke en gebiedsspecifieke maatregelen ter bereiking van de
voor de programmaperiode geldende doelstellingen;
 een overzicht van de bestuursorganen (van Rijk, provincie en gemeente) die de maatregelen
dienen te treffen, inclusief een beschrijving van verantwoordelijkheden
Vervolg
Zo u dat mocht wensen, zijn wij bereid in een latere fase afzonderlijk te adviseren over de hoofdlijnen
van een wettelijke regeling, zoals hier bedoeld.

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

7

4.

Beantwoording van de overige vragen

Hierna volgt de beantwoording van de overige door het Ministerie voorgelegde vragen. Wij
beantwoorden die vragen in de volgorde die uit de huidige Natuurbeschermingswet 1998 voortvloeit.

4.1.

Aanwijzing en begrenzing van de Natura 2000-gebieden (vraag 5)

Ingevolge vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie kunnen economische en sociale aspecten in
beginsel geen rol spelen bij de aanwijzing van speciale beschermingszones en bij de begrenzing
daarvan. Dat geldt zonder meer voor de aanwijzing van de Vogelrichtlijngebieden, waarbij uitsluitend
ornithologische motieven een rol mogen spelen, maar evenzeer ook voor de speciale
beschermingszones op grond van de Habitatrichtlijn. Met betrekking tot de aanmelding van gebieden
op grond van art.4 lid 1 Habitatrichtlijn heeft het Hof dit uitdrukkelijk bevestigd in zijn arrest C-371/98
(First Corporate Shipping). Met betrekking tot de daarop volgende stap van de vaststelling van de
communautaire lijst met aan te wijzen gebieden volgt dit, voor zover zich niet een situatie voordoet
als bedoeld in de tweede volzin van dit lid, uit de duidelijke tekst van art. 4 lid 2 (eerste volzin) en de
verwijzing naar bijlage III van de Habitatrichtlijn waarin voor de tweede fase van de aanwijzing
eveneens uitsluitend ecologische criteria worden opgesomd. De tweede volzin van art. 4 lid 2
Habitatrichtlijn bepaalt dat de lidstaten waar gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke
habitats of prioritaire soorten in oppervlakte meer dan 5% van het nationale grondgebied beslaan, de
Commissie kunnen verzoeken “dat de criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle
gebieden van communautair belang op hun grondgebeid flexibeler worden toegepast”. Voor zover
ons bekend doet zich dergelijke situatie in Nederland alleen voor bij het Habitat type 1110:
Permanent overstroomde zandbanken, dat met een oppervlak van globaal 4000 km2 in de
Waddenzee en Zeeuwse Delta voorkomen en iets minder dan10% van Nederlands grondgebied
beslaat. Voor het overige zijn daarom uitsluitend ecologische criteria bepalend.
Redenen van sociale of economische aard kunnen in het stelsel van de Habitatrichtlijn pas een rol
spelen wanneer na de aanwijzing een plan of project met significante gevolgen voor het gebied aan
de orde komt (artikel 6 lid 4 Habitatrichtlijn) dan wel wanneer beschermde soorten in het geding zijn
(artikel 16 Habitatrichtlijn). Wanneer Nederland bij de aanwijzing en begrenzing van beschermde
gebieden een ruimer beoordelingskader zou wensen dan thans voorhanden is op basis van de
Habitatrichtlijn, waarbij ook economische en sociale aspecten een rol kunnen spelen, zou een
dergelijke wens naar voren gebracht kunnen worden als Nederlandse inbreng bij de evaluatie van de
richtlijnen.

4.2.

Belang van de instandhoudingdoelstellingen (vragen 1, 4 en 6 )

Zowel de Habitatrichtlijn als de Natuurbeschermingswet 1998 verbinden belangrijke gevolgen aan de
instandhoudingdoelstellingen zoals die voor een aangewezen gebied geformuleerd worden. Bij het
formuleren van instandhoudingdoelstellingen heeft iedere lidstaat een zekere mate van
beleidsvrijheid, in het bijzonder waar het gaat om het tijdspad waarbinnen die doelstellingen bereikt
moeten worden. Naar onze mening verzetten noch de Habitatrichtlijn noch de
Natuurbeschermingswet 1998 zich tegen een fasering bij het bereiken van de geformuleerde
instandhoudingdoelstellingen. Een verplichting om voor een bepaalde datum in alle aangewezen

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

8

gebieden een gunstige staat van instandhouding te bereiken bevat de richtlijn immers niet. De
rechtsplichten met betrekking tot de aangewezen gebieden zijn voornamelijk te vinden in art. 6
Habitatrichtlijn. Terwijl art. 6 lid 1 Habitatrichtlijn de lidstaten verplicht maatregelen te nemen die
“beantwoorden aan de ecologische vereisten” van de aangewezen gebieden, verplicht het tweede lid
van dit artikel de lidstaten tot het nemen van maatregelen die een verdere (significante)
verslechtering van de habitats en een verstoring van de soorten voorkomen. Zowel bij de toepassing
van art. 6 lid 1 als bij de toepassing van art. 6 lid 2 moet en mag rekening worden gehouden met
vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied (art. 2 lid 3). Voor een fasering in de tijd bestaat
met name aanleiding wanneer de bestaande toestand van het aangewezen gebied verbetering
behoeft, zodat de aanwijzing primair op sanering van de bestaande toestand is gericht. Een dergelijke
sanering vergt altijd tijd en soms zelfs veel tijd. Er kunnen dan goede redenen zijn de uiteindelijke
instandhoudingdoelstelling stapsgewijs en gefaseerd te formuleren.
Daarnaast lijkt ruimte te bestaan binnen de grenzen van de lidstaat de instandhoudingsdoelstellingen
‘strategisch te lokaliseren’. In deze systematiek die in het Doelendocument van het Ministerie is
uiteengezet, worden landelijke en gebiedsdoelen met elkaar in verband gebracht. Onder
omstandigheden kan worden gekozen voor een habitattype of soort die zich landelijk in een zeer
ongunstige staat van instandhouding bevindt, een verbeterdoelstelling te leggen in een gebied waar
dit voor de hand ligt. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de uitspraak met betrekking tot de SBZ
Voordelta geoordeeld dat zij geen grond ziet voor het oordeel dat de beschreven systematiek in strijd
is met het recht, noch voor het oordeel dat de minister in dit geval de landelijke doelen niet in
redelijkheid op de weergegeven wijze bij het bepalen van de gebiedsdoelen heeft kunnen
betrekken(ABRvS 5 november 2008, 200802545/1, r.o. 2.13.2).
Bij het formuleren van instandhoudingdoelstellingen kan en moet naar onze mening ook met het
dynamische karakter van de natuur rekening worden gehouden. Noch de richtlijn, noch de wet
verbieden om rekening te houden met autonome ontwikkelingen met betrekking tot de natuur, zoals
de klimaatverandering. Daartegenover staat, dat de criteria die bepalend zijn voor de aanwijzing van
gebieden (met name bijlage III bij de Habitatrichtlijn) in combinatie met de verplichting de gebieden in
stand te houden ten behoeve van de soorten en habitats waarvoor zij zijn aangewezen en de definitie
van "gunstige staat van instandhouding" in de Habitatrichtlijn ook belangrijke statische elementen
bevatten. Bij de evaluatie van de richtlijnen zou van de zijde van Nederland ingebracht kunnen
worden of deze statische elementen niet deels heroverweging verdienen, vooral met het oog op
klimaatverandering en de noodzaak de mogelijkheden van migratie van soorten en habitats in een
samenhangend netwerk in de toekomst te verbeteren.
Wij merken op, dat het fenomeen van de "kritische depositiewaarde" van de stikstofbelasting noch
direct uit de richtlijnen noch direct uit de Natuurbeschermingswet 1998 voortvloeit. Naar onze mening
heeft die kritische depositiewaarde in het Nederlandse beleid een te grote aandacht gekregen en is
die waarde te stringent geformuleerd en toegepast. Deze rol doet geen recht aan de werkelijkheid dat
depositie slechts één van de elementen is, die eraan kan bijdragen dat geen gunstige staat van
instandhouding kan worden bereikt of behouden. Een dergelijke depositiewaarde is daarom slechts
een van de elementen die moet worden bezien in het kader van de beantwoording van de vraag of
een instandhoudingsdoelstelling door een plan of project in gevaar komt.. Wij verwachten dat
,wanneer het belang van de kritische depositiewaarde in het beleid wordt gerelativeerd, de nadruk op
de kritische depositiewaarde bij de eventuele toetsing van vergunningen door de Raad van State zal
verminderen. Dat geldt temeer wanneer de programmatische benadering van de Taskforce
Stikstof/ammoniak i.r.t. Natura 2000 (Taskforce Trojan), en de aanpak verwoord in de ‘`Handreiking
beoordeling activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden” ook wettelijk
verankerd worden.

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

9

4.3.

Gunstige staat van instandhouding (vragen 2 en 4)

. De richtlijn definieert begrip "gunstige staat van instandhouding" in artikel 1 sub e (habitats) en in
artikel 1 sub i (soorten). De Habitatrichtlijn beoogt de gunstige staat van instandhouding te behouden
of te herstellen. Artikel 10a lid 2 van de Natuurbeschermingswet 1998 verwijst naar de doelstellingen
uit de Habitatrichtlijn. Dat betekent dat de Nederlandse instandhoudingdoelstellingen (uiteindelijk) de
doelstellingen van de Habitatrichtlijn dienen na te streven.
Wij kunnen niet beoordelen hoeveel ruimte er nog zit tussen de Nederlandse praktijk en de vereisten
van de richtlijn in deze. Daarvoor zouden alle van kracht zijnde en in procedure zijnde
aanwijzingsbesluiten met de daarin opgenomen instandhoudingdoelstellingen moeten worden bezien.
Dat kunnen wij thans niet doen. Wel is onze indruk dat dynamische doelstellingen van sommige
gebieden en verbindingszones, juist met het oog op klimaatverandering thans onderbelicht en de
statische elementen in sommige aanwijzingsbesluiten te nauwgezet geformuleerd zijn. Ook is
mogelijkerwijs in de Nederlandse aanwijzingsbesluiten nog onvoldoende gebruik gemaakt van een
fasering bij de instandhoudingdoelstellingen. Het zou zinvol kunnen zijn om aanwijzingsbesluiten in
het licht van het vorenstaande nog eens tegen het licht te houden en mogelijkerwijs aan te passen.

4.4.

Bestaand rechtmatig gebruik (vraag 3)

Onder "bestaand rechtmatig gebruik" verstaan wij hier, daarmee deels afwijkend van de thans
geldende Natuurbeschermingswet 1998, activiteiten waarvoor in het verleden alle destijds benodigde
vergunningen voor onbepaalde duur zijn verleend en die ook overigens rechtmatig waren. Uit deze
definitie vloeit voort dat niet als bestaand rechtmatig gebruik zijn aan te merken:
a. activiteiten waarvoor vergunning(en) voor een beperkte duur zijn afgegeven en die dus
onderhevig zijn aan herbeoordeling door het bevoegd gezag, alsmede
b. activiteiten die weliswaar reeds ruime tijd worden verricht, maar waarvoor in het verleden niet
alle benodigde vergunningen zijn verleend, inclusief een eventueel op grond van de
Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn noodzakelijke vergunning.
Naar onze mening staat de Habitatrichtlijn in beginsel continuering van dergelijk bestaand rechtmatig
gebruik in beginsel toe. Een wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 die voorziet in
continuering van de aanschrijvingsbevoegdheid (in plaats van herleving van de vergunningplicht) ten
aanzien van niet uitdrukkelijk in het beheerplan toegestaan bestaand gebruik in de hier bedoelde zin)
behoort dus tot de mogelijkheden. Art. 19d Natuurbeschermingswet 1998 zou met het ook daarop
kunnen worden aangepast. Wel moet de overheid een juridisch instrument in handen hebben om
desnoods een wijziging of beëindiging van bestaand gebruik af te kunnen dwingen, indien de kwaliteit
van de gebieden dat noodzakelijk maakt of dat nodig is om een verstoring van soorten te voorkomen
(zie art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn). Dat kan een aanschrijvingsbevoegdheid zijn.
Mede in verband met het gestelde in artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn menen wij dat, waar het gaat om
agrarische bedrijven binnen of in de omgeving van Natura 2000-gebieden, zowel eerder verleende
vergunningen als bestaand rechtmatig gebruik niet als eeuwigdurende rechten zijn te beschouwen,
maar als tijdelijk bestaande rechten, die door het bevoegd gezag, na een zekere duur, gelet op de
technische ontwikkeling en rekeninghoudend met de economische positie van de vergunninghouder,
beperkt of ingetrokken kunnen worden. Aldus ontstaat mede de ruimte die nodig is voor een
programmatische aanpak zoals hiervoor door ons voorgesteld.
Andere vormen van bestaand gebruik – die dus niet vallen onder de definitie van bestaand rechtmatig
gebruik – moeten juridisch worden aangemerkt als nieuwe activiteiten, die als zodanig behandeld en

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

10

beoordeeld moeten worden. Deze vormen van bestaand gebruik kunnen wel, evenals nieuwe
activiteiten en ontwikkelingen, een plaats krijgen in een programma zoals hiervoor beschreven. Aldus
kunnen die vormen van bestaand gebruik, na beoordeling van het totale programma, in de meeste
gevallen gelegaliseerd worden, al dan niet onder beperkingen of voorwaarden. Het ligt immers voor
de hand dat in veel gevallen de ontwikkelingsruimte die in een programma mogelijk wordt gemaakt bij
voorrang zal worden benut voor bestaande activiteiten, die niet als bestaand rechtmatig gebruik zijn
aan te merken. Aldus wordt ook tegemoet gekomen aan het gestelde in de motie Koopmans/van der
Vlies (TK 2008-2009, 31920, nr. 1).

4.5.

Artikel 16 Habitatrichtlijn (vraag 7)

Tenslotte stelt u de vraag of artikel 16 Habitatrichtlijn wellicht ruimte biedt in de Nederlandse situatie.
Wij zijn geneigd die vraag ontkennend te beantwoorden. In de eerste plaats is van belang dat artikel
16 uitsluitend betrekking heeft op bescherming van soorten en dus niet op de gebiedsbescherming,
die in Nederland tot de meeste discussie leidt. Daarbij komt dat de afwijkingsmogelijkheden van
artikel 16 lid 1 zeer beperkend geformuleerd zijn. Het gaat Europeesrechtelijk om uitzonderingen op
de strikte beschermingsverplichtingen die zijn vereist op grond van art. 12 Habitatrichtlijn. Volgens het
Hof van Justitie EG moeten dergelijke uitzonderingsmogelijkheden in beginsel restrictief worden
geïnterpreteerd. Mede gelet daarop verwachten wij, dat de rechter eventuele toepassing van artikel
16 lid 1 stringent zal toetsen en dat daardoor geen daadwerkelijke ruimte zal ontstaan.

4.6.

Verantwoording en vervolg

Wij hopen hiermede binnen de ons gegeven beperkte mogelijkheden een oplossingsrichting te
hebben geformuleerd die binnen de kaders van de Europese natuurwetgeving voldoende perspectief
op maatschappelijke dynamiek kan bieden, alsmede enige duidelijkheid te hebben verschaft over de
aan ons voorgelegde vragen. Wij zijn gaarne bereid in een vervolgtraject mee te denken over de
vraag hoe het Natura2000/ontwikkelingsplan juridisch en beleidsmatig kan worden verankerd.

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

11

Bijlage I
Samenstelling Adviesgroep Huys
De Adviesgroep Huys heeft de volgende samenstelling:
Dhr. S. Huys

Voorzitter

Prof. Dr. C.W. Backes

Universiteit Maastricht

Mr. T.H.J. Joustra

voormalig Secretaris Generaal ministerie van LNV

Prof. Mr. N.S.J Koeman

Universiteit van Amsterdam

Dr. Ir. H. Smit

Wing, secretaris

Mw. Mr. E. Snijders-Storm

Pels Rijcken, juridische ondersteuning

Mw. A. Kruft

Wing, projectondersteuning

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

12

Bijlage II
Opdracht informele groep Huys: rek en ruimte
Natuurbeschermingswet en N2000
Aanleiding
Natura 2000 is Europees beleid en via dit beleid wil de EU o.a. haar bijdrage leveren aan het
realiseren van de mondiale biodiversiteitdoelstelling, namelijk het stoppen van het mondiale
biodiversiteitverlies. De omstandigheden in Nederland voor het implementeren van Natura 2000 zijn
bijzonder: het is een dichtbevolkt land met een hoge ruimtedruk. Natuurgebieden en te beschermen
natuurwaarden liggen vaak in de nabijheid van gebieden waar andere gebruiksfuncties domineren,
zoals in agrarische of stedelijke gebieden.
Daarnaast kent Nederland de traditie dat natuur ook is om van te genieten en dus in principe
toegankelijk moet zijn voor mensen (wandelen, fietsen, varen). De grootste uitdaging in Nederland
voor Natura 2000 is het vinden van een evenwicht tussen natuur en andere gebruiksfuncties, dus het
vinden van evenwicht tussen people, planet en profit. De indruk bestaat dat Natura 2000 te eenzijdig
focust op “planet”. De “profit” en “people”-component komen te weinig van de grond. Dat komt het
draagvlak voor natuurbeleid, voor Natura 2000 en dus voor het bereiken van de
biodiversiteitdoelstelling, niet ten goede.
We willen zoeken naar verbetering van de hanteerbaarheid en praktische toepasbaarheid van de
Natuurbeschermingswet 1998 en de Vogel- en Habitatrichtlijn, zonder af te doen aan de doelen.
Opdracht
Hierbij verzoek ik u om onderzoek te verrichten naar de mogelijke ‘rek en ruimte’ binnen de nationale
en Europese regelgeving met betrekking tot de bescherming van gebieden, waardoor (bedrijfsmatige)
activiteiten in en rondom Natura 2000-gebieden door kunnen gaan, zonder dat daarmee de
realisering van de doelstellingen van de regelgeving in gevaar wordt gebracht. Hierbij gaat het om de
Natuurbeschermingswet 1998, de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn.
Bij dit onderzoek wil ik graag dat u in elk geval de volgende vragen beantwoordt:
Vraag 1:
In hoeverre zit er ruimte op de volgende begrippen en welke suggesties zijn daarvoor aan te leveren:
1. de toepassing van het voorzorgbeginsel (artikel 6, tweede en derde lid, van de
Habitatrichtlijn);
2. de toepassing van het begrip “significantie” (artikel 6, tweede en derde lid, van de
Habitatrichtlijn en de artikel 19d en 19f van de Natuurbeschermingswet 1998);
3. de toepassing van het begrip “project” (artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel
19f van de Natuurbeschermingswet 1998);
4. de toepassing van de kritische depositiewaarde bij de beoordeling van de stikstofbelasting
van een project of andere handeling;
Vraag 2:
In hoeverre is er nog ruimte tussen de NL praktijk en de vereisten uit de richtlijn voor de bepaling of
sprake is van een gunstige staat van instandhouding van een habitat of soort?

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

13

Vraag 3:
Ingevolge de artikelen 19c en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 is tòt de vaststelling van de
beheerplannen voor het zogenoemde “bestaand gebruik” – tenzij dat is aan te merken als ‘project’
met potentieel significant negatieve gevolgen - de vergunningplicht opgeheven. De vergunningplicht
is vervangen door een bevoegdheid voor de Minister van LNV om zonodig beperkingen aan het
bestaande gebruik op te leggen, de zogenoemde “aanschrijvingsbevoegdheid”. Bestaand gebruik dat
niet uitdrukkelijk in het beheerplan wordt toegestaan, komt na vaststelling van het beheerplan weer
onder de vergunningplicht te vallen.
De vraag is:
Is - in het licht van artikel 6 van de Habitatrichtlijn - een wijziging van de Natuurbeschermingswet

1998 die voorziet in continuering van de aanschrijvingsbevoegdheid (in plaats van herleving van de
vergunningplicht) ten aanzien van niet uitdrukkelijk in het beheerplan toegestaan bestaand gebruik
een optie?
Zijn er in het licht van artikel 6 van de Habitatrichtlijn en het begrip ‘project’ andere wettelijke opties
denkbaar om continuering van bestaand gebruik op juridisch houdbare wijze te verzekeren, eventueel
ook zonder dit gebruik aan een nadere (passende) ecologische beoordeling te onderwerpen?
Vraag 4:
In hoeverre heeft Nederland bij de implementatie in wetgeving voldoende ruimte gelaten aan het feit
dat de natuur dynamisch is, terwijl een wet/instandhoudingsdoelstelling/aanwijzingsbesluit statisch is?
Is er bijvoorbeeld voldoende flexibiliteit om in te spelen op de gevolgen van klimaatverandering?
Vraag 5:
Is het mogelijk om aan de economische en sociale aspecten een grotere betekenis toe te kennen dan
nu gebeurt, bijvoorbeeld ook bij de selectie, aanwijzing en begrenzing van de Natura 2000-gebieden?
Waardoor ‘haalbaar en betaalbaar’ veel makkelijker te realiseren zijn?
Vraag 6:
In hoeverre biedt het tijdsaspect (het realiseren van doelen hoeft niet over twee jaar, maar mag ook
over 50 jaar) in juridische zin ècht ruimte?
Vraag 7:
In hoeverre biedt artikel 16 van de Habitatrichtlijn ruimte in de Nederlandse situatie? Zie motie
Koopmans-Van der Vlies (TK, 31920, nr. 1)?
Verder verzoek ik u om bij dit onderzoek een onderscheid te maken naar:
 de ruimte binnen de uitvoering van de huidige nationale en Europese wetgeving;
 de ruimte tot aanpassing van de nationale wetgeving binnen de kaders van de huidige Europese
richtlijnen, en
 bouwstenen voor de Nederlandse inbreng bij de Europese evaluatie van de twee richtlijnen.
Tijdsplanning
De informele groep zou z.s.m. aan de slag moeten en in de tweede week van juni een advies aan de
opdrachtgever moeten opleveren. Het advies is belangrijke input voor de aan de TK toegezegde brief
voor 1 juli.

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

14

Status
Geen status, informele setting
Begeleiding
Ondersteuning zal worden verleend door het Bureau Wing. De kosten worden door mijn departement
gedragen.
Opdrachtgever
DG Wouters
Bijlagen (worden per mail verzonden)
Als achtergrondinformatie heb ik bijgevoegd:
− de tekst van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn;
− de tekst van de Natuurbeschermingswet 1998;
− een document van de Europese Commissie over de uitleg van artikel 6 van de Habitatrichtlijn;
− een notitie over de juridische status, doorwerking en houdbaarheid van beheerplannen;
− een notitie over de uitkomsten van de juridische analyse van de door de partijen in De Peel
voorgestane stikstofaanpak;
− de tekst van het Kokkelvisserij-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap;
− de recente uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over door
gedeputeerde staten van Noord-Brabant in 2007 en 2008 verleende Nb-wet-vergunningen,
− uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over gaswinning in de
Waddenzee en over de mosselzaadvisserij in het voorjaar;
− het rapport van de Commissie Trojan en de kabinetsreactie daarop;
− het advies van de Raad van State over de concept-amvb ‘toetsingskader ammoniak’.

Meer dynamiek bij de uitvoering van nationale en Europese natuurwetgeving  19 juni 2009  Rapport Huys

15