Ministerie van Infrastructuur en Milieu

15x Nu al Eenvoudig Beter
Vernieuwers in de leefomgeving

1

15-02-13

14:38

Dit is een uitgave van het

Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Interdepartementale programmadirectie
Eenvoudig Beter
Werkprogramma Nu al Eenvoudig Beter
www.omgevingswet.pleio.nl
www.rijksoverheid.nl/nualeenvoudigbeter
postbus.eenvoudigbeter@minienm.nl
November 2013

15x Nu al Eenvoudig Beter

Logo NAEB CMYK tbv drukwerk.pdf

15x Nu al Eenvoudig Beter
Vernieuwers in de leefomgeving

Inhoud
Voorwoord

5

1		 Dennis Straat – wethouder ruimtelijke ontwikkeling Zaanstad

6

2		 Martie Meijer – procesmanager gemeente Houten
10
		Annelies Camping – beleidsadviseur provincie Utrecht
3		 Steven Wouda – beleidsadviseur directie participatie ministerie van Infrastructuur en Milieu
4		 Jacqueline Cramer – oud-minister VROM en directeur Utrecht Sustainability Institute
5		 Kees Offringa – strategisch adviseur duurzaamheid gemeente Meppel

7		 Richard Jorissen – programmadirecteur nieuw Hoogwaterbeschermingsprogramma

9		 Staf Depla – wethouder financiën Eindhoven
10 Maarten Kaales – stadsecoloog Zwolle

17

20

6		 Maarten van Poelgeest – wethouder ruimtelijke ordening gemeente Amsterdam

8		 André Bolwidt – programmamanager Cruquiusgebied Amsterdam Oost
		Tatjana Jovanovic – projectmanager Cruquiusgebied Amsterdam Oost

13

24
28

31

35

39

11 Ilona Lagas – wethouder ruimtelijke ordening gemeente Ommen
12 Evert Leusink – strategisch adviseur gemeente Apeldoorn

42

46

13 Ewout Cassee – wethouder ruimtelijke ordening gemeente Haarlem

49

14 Thea de Roos – lid van het dagelijks bestuur van Hoogheemraadschap van Rijnland 53
		Wouter van der Gaag – projectleider dereguleringsoperatie Hoogheemraadschap van Rijnland
15 Alex Brenninkmeijer – Nationale ombudsman

56

15x Nu al Eenvoudig Beter | 3

Voorwoord

In 2014 zal ik het wetsvoorstel Omgevingswet naar de Tweede Kamer
sturen. Dat een ambitieuze wet als deze komend jaar aan het
parlement kan worden voorgelegd, is een prestatie die op het conto
komt van de interdepartementale programmadirectie ‘Eenvoudig
Beter’, de samenwerkende ministeries en de stakeholders die een
actieve rol spelen in dit wetgevingsproces.
De stelselherziening van het omgevingsrecht is echter meer dan
de Omgevingswet. De wet en de uitvoeringsregels zullen straks
een belangrijke ontwikkeling in de samenleving ondersteunen en
vastleggen. Een beweging naar eenvoudiger regels, meer ruimte
voor burgers en bedrijven en meer verantwoordelijkheid voor
initiatiefnemers. En dat geldt ook voor plannen die de fysieke
leefomgeving raken.
Bij het rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en bedrijven
wordt al veel gedaan aan regeldrukvermindering, ruimte voor
initiatief en vormen van burgerparticipatie die bijdragen aan
werkelijk gedragen besluiten over ingrepen in de leefomgeving.

In een parallel spoor naast de ontwikkeling van de Omgevingswet
stimuleer ik die initiatieven actief via het werkprogramma ‘Nu
al Eenvoudig Beter’. Hier worden goede voorbeelden verzameld,
gedeeld en uitgedragen, vinden excursies plaats en worden pilots
rond de instrumenten van de wet opgezet.
Een belangrijke succesfactor van deze voorbeelden schuilt in de
bestuurlijke en ambtelijke cultuur. Lef tonen en minder risicomijdend durven zijn. Bereidheid tonen om ‘los te laten’ waar dat
kan en regie voeren waar het moet. Het vermogen om te stimuleren
en te faciliteren, maar ook om heldere grenzen te stellen. Het
gaat over houding, gedrag en competenties van bestuurders en
uitvoerders. In deze interviewbundel vertellen vijftien inspirerende
wethouders, projectleiders en betrokken buitenstaanders hoe
zij aankijken tegen en omgaan met vernieuwing in beheer en
ontwikkeling van de leefomgeving.

Ik wens u veel inspiratie en leesplezier.

mw. drs. M.H. Schultz van Haegen
Minister van Infrastructuur en Milieu

15x Nu al Eenvoudig Beter | 5

Dennis Straat op het voormalig Gasterrein in Krommenie

—
Zaanstad heeft een nieuw stadshart. Een complex van onder
meer station, gemeentehuis en hotel in postmoderne
‘Zaanse stijl’. Een nieuwe gracht legt de loper uit naar de
rivier de Zaan en het industrieel erfgoed van de Zaanstreek.
“De foto’s van het hotel zijn de hele wereld overgegaan, Zaankanters
en mensen van buiten weten het centrum van Zaandam weer te vinden
en bij grote investeerders staat Zaanstad weer op de kaart.”
—

6 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Een ‘goed-jaar-eindje’
Dennis Straat – wethouder ruimtelijke ontwikkeling Zaanstad

Dennis Straat is sinds vier jaar wethouder ruimtelijke
ontwikkeling in de gemeente Zaanstad. Hij geeft zijn voorgangers en oud-burgemeester Ruud Vreeman graag de credits
voor het nieuwe centrum.
“De timing was goed, de belangrijkste investeringsbeslissingen zijn
voor het uitbreken van de crisis genomen. De colleges en raden van
de afgelopen acht jaar komt toe dat ze de plannen hebben vastgehouden en doorgezet. Met de hervormingsagenda voor het
stedelijk domein willen we nu – in lijn met het gedachtegoed van
de Omgevingswet – een slag maken in het denken over de hele
stedelijke ontwikkeling. Regels opschonen, differentiëren tussen
de kernen in de gemeente, prioriteren en vooral opnieuw kijken
naar de rolverdeling tussen overheid, bedrijven en burgers bij de
ontwikkeling van de stad.”

Minder nota’s en regels
Onder leiding van Straat is het aantal ruimtelijke nota’s, visies
en verordeningen teruggebracht van honderdzevenentwintig
naar veertig en het einddoel is eerder tien dan twintig. Ook de
bovenwettelijke regels wil Straat tegen het licht houden.
“Er werd getoetst aan nota’s die al lang vervangen waren en
ingetrokken hadden moeten zijn, er werd getoetst aan nota’s die
helemaal niet door de raad waren vastgesteld en we verwarden soms
provinciaal- en rijksbeleid met dat van onszelf. En naast het al dan
niet vastgestelde beleid hebben we soms nog eigen regels en
normen bovenop de rijksregels. De Zaanstreek heeft een industriële
traditie en Zaandam heeft er de afgelopen decennia voor gewaakt
dat de gezondheid van de bevolking daar niet onder leed. Het is
dus begrijpelijk dat Zaanstad soms strengere milieueisen had dan
wettelijk voorgeschreven, maar het is de vraag of je dat moet
volhouden als je nieuwe typen bedrijvigheid wilt trekken en de
regels overzichtelijker wilt maken.

‘Het P-woord zet alles vast’

Naast het opschonen van nota’s en regels gaan we in Zaanstad meer
differentiëren en prioriteren. Zaanstad is een fusiegemeente van
verschillende kernen in de Zaanstreek. Allemaal met een eigen
geschiedenis, -karakteristieken en -kernwaarden. Daar kun je in je
beleid op differentiëren. Durven verschil te maken, maar wel altijd
goed motiveren. Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid moet je niet
verabsoluteren, want dan komt er niks meer van de grond. In
concrete casuïstiek is het meestal voor iedereen heel logisch dat je
voor verschillende gevallen verschillende oplossingen kiest, maar
als het ‘P-woord’ (precendentwerking) valt, zet dat alles vast. Terwijl
een precedent ook kan helpen om nieuwe wegen in te slaan.”

Schema ontwikkeling en beheer
“Om houvast te hebben bij dat differentiëren en prioriteren is
een schema ontwikkeld met twee categorieën voor stedelijke
ontwikkeling en twee voor het beheer. Op het gebied van
ontwikkeling hebben we scherpe keuzes gemaakt. Er was een lijst
van wel honderd ontwikkellocaties waarmee we ons als gemeente
bezig hielden. Die is teruggebracht naar twintig en wat mij betreft
gaan we verder terug naar tien. Dit is de categorie locaties die
cruciaal is voor de hele gemeente. Het stadshart is er zo één. Het
succes is bepalend voor de ontwikkeling van de gemeente op sociaal
en economisch terrein, ook waar het gaat om uitstraling. Daar
houden we als overheid strakke regie. Een aandachtswijk met een
wijkoverstijgende problematiek kan ook tot deze categorie horen.

‘Klop pas aan als je plan serieus is’
In alle overige ontwikkelgebieden heeft de markt het voortouw.
Daar komen wij pas in beeld als een plan serieus is. Voorstudies,
marktverkenningen, grondposities van de gemeente: het is verleden
tijd. We hebben er het geld en de tijd niet meer voor. Het is ook een
uitdaging aan de markt. Klop pas bij ons aan als je een stevig plan
hebt. Daarmee selecteer je aan de initiatiefkant en krijg je voor
jezelf focus. Het ziekenhuis wil nieuwbouw, dat was hun wens.
Dat plan is inmiddels concreet en er is nu een stuurgroep waar ik
dan wel in zit. Met de stedelijke vernieuwing doen we het net zo.
Het initiatief ligt bijvoorbeeld bij de corporatie en ik haak aan op
het moment dat het nodig is.

15x Nu al Eenvoudig Beter | 7

Dan de beheerkant. Hier hebben we in de eerste plaats de kernkwaliteiten van het gebied die we zorgvuldig willen behouden.
Denk aan de Zaanse Schans, de beschermde dorpsgezichten,
het industrieel erfgoed langs de Zaan en de karakteristieke natte
weidegebieden. Daar doen we alles om de continuïteit van
specifieke kwaliteiten te borgen. Dat lieten we minister Schultz
bij haar werkbezoek in oktober 2013 ook zien. Daarnaast zijn er
gebieden en wijken waar we veel meer willen gaan loslaten. Ook
op het gebied van welstand. We leven nog vaak in de illusie dat
het goed komt als we het maar geregeld hebben.

Hervormingsagenda van iedereen

‘Accepteren dat dingen soms mis
(blijven) gaan’

‘Geen postzegeldiscussies’

In Zaanstad zijn genoeg voorbeelden aan te wijzen die laten zien
dat het zo niet werkt. Dan moet je scherper kiezen voor wat je echt
belangrijk vindt en daarnaast meer ruimte laten en accepteren dat
er soms dingen mis zullen (blijven) gaan. Dat is heel spannend,
want er is na de oorlog heel wat verpest in het straatbeeld van
Zaandam. Nu zijn we veel meer gespitst op kwaliteit, maar we
moeten ervoor waken daarmee niet alles op slot te zetten. We
nemen de gemeenteraad daar zorgvuldig in mee. ‘Moeten wij
in onze jaren tachtig en -negentig woonwijken zo ontzettend
willen sturen? Moet alles wat we op RO-gebied in nota’s en visies
hebben laten neerslaan altijd over het hele grondgebied worden
uitgespreid?’ Die vragen houden we de raad voor en daar zullen
we de komende tijd nog veel met elkaar over discussiëren.”

8 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

“Discussiëren of ruziemaken? Ik zit hier pas vier jaar en kom
hier niet vandaan. Er zijn natuurlijk wel wat burgemeesterwissels
geweest. Dan is er al snel het label ‘politiek gedoe’ en daar kom je
moeilijk weer van af. Maar ik constateer dat we toch al acht jaar een
stabiel bestuur hebben en dat het dus eigenlijk al acht jaar goed gaat!
Wij vormen (als VVD, red.) een college met PvdA, GroenLinks en een
lokale partij (ZOG). De raad telt veertien fracties. Die raad heeft een
kritische relatie met mij. Dat is ook prima, goed voor de dualiteit.

Wij willen loslaten waar dat kan, maar ook duidelijk zijn over
wat wel en niet mag. Heldere kaders vooraf en zo min mogelijk
‘postzegeldiscussies’ met de raad over ieder pandje of landje. Dat
vertrouwen vragen we. De hervormingsagenda moet daarom van
iedereen zijn. Het spreekt mij ideologisch aan, maar mijn PvdAcollega staat in het sociale domein voor precies dezelfde beweging.
Ik waak er dus voor om onze hervormingsagenda politiek te maken,
daar is het veel te belangrijk voor!”
Zaanstad doet met een drietal pilots mee met het Actieteam
Ontslakken Gebiedsontwikkeling van de actieagenda Bouw.
Dit initiatief vanuit BZK en het bouwbedrijfsleven sluit aan bij
de gemeentelijke hervormingsagenda.
“Het idee is dat gebiedsontwikkeling sneller, goedkoper en
flexibeler kan als de overheid zich uitnodigender opstelt en
geen onnodige belemmeringen opwerpt. Ik wil daar geen grote
verwachtingen bij wekken, want als de investeringsbereidheid er
niet is, komt die er ook niet met minder belemmeringen. Ik zie
wel dat de NEPROM het een interessante ontwikkeling vindt dat wij
meedoen. Wij hebben nu drie pilotgebieden aangewezen waar we
met een minimum aan voorwaarden initiatiefnemers uitnodigen
om met plannen te komen. We hebben bijvoorbeeld een kleinere
woningbouwlocatie die al tien jaar braak ligt. Daar willen we nog
maar één regel stellen: maak een plan in goed overleg met de buurt!
Daar zit alles al in. De buurt zal allerlei stedebouwkundige randvoorwaarden impliciet meenemen in de beoordeling en een
ontwikkelaar heeft er niks aan om een kwalitatief slecht en dus
onverkoopbaar project te realiseren. Natuurlijk stuit die benadering
op allerlei ‘ja, maar’ bezwaren. De rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, de aanbestedingsregels, de precedentwerking, de
kwaliteitsborging, de grondexploitatie. De uitdaging is niet om
alle bezwaren op een rijtje te krijgen, maar om te bedenken hoe
het toch kan.”

Afbreukrisico
“De gemeentelijke parkeernota dreigde bijvoorbeeld een aantal
projecten te dwarsbomen. Bij de herontwikkeling van het
monumentale postkantoor zou het afkopen van de parkeervoorziening op eigen terrein drie ton gaan kosten. De ontwikkelaar
weigerde. Via de bouwverordening is het bedrag gehalveerd. Ander
voorbeeld: een voor ons belangrijk sloop- nieuwbouwproject van
een corporatie in een vooroorlogse buurt dreigde af te ketsen toen
de corporatie de eis van zestig parkeerplaatsen moest afkopen voor
één miljoen. Dat lag spijkerhard vast in de parkeernota.

‘Dat risico moet je kunnen nemen’
Dat hebben we met een soort ‘noodwetprocedure’ in de raad
gebracht. Daar is toen een hardheidsclausule in de parkeernota
gebracht waarmee het college per geval de afkoopprijs kan bepalen.
Dat is dus met ‘stoom en kokend water’ toch nog goed gekomen,
maar je wilt gewoon meer manoeuvreerruimte. Kan best zijn dat je
dan eens tegen een procedure aanloopt van iemand die wel het
volle pond betaald heeft, maar dat risico moet je kunnen nemen.”

Goed-jaar-eindje
“De ambtenarij heeft geen moeite met durven loslaten en minder
risicomijdend zijn, daar zie ik juist veel passie en enthousiasme.
Daar moet je ruimte voor geven en tegelijkertijd vragen om op tijd
te escaleren als men er ambtelijk niet uitkomt. Anders blijven
dingen hangen en worden er geen knopen doorgehakt. De weerstand zit vooral in de bestuurlijke- en politieke cultuur. Wij zijn
gewend om te willen sturen, hebben vaak zelfs het idee dat we
daartoe op aarde zijn. Toen we begonnen met de hervormingsagenda heb ik een karretje de raadzaal ingereden met daarop alle
nota’s en beleidsstukken op ruimtelijk gebied. Het paste er niet eens
allemaal op.
Het zou goed zijn als we ons wat meer rekenschap zouden geven
van een echte Zaanse traditie. De Zaanstreek was altijd de timmerwerkplaats van Amsterdam, een ondernemend gebied. Als zo’n
ondernemer een goed jaar achter de rug had, bouwde hij vaak een
stuk aan zijn huis of timmerde een fraaie gevel. We noemen dat hier
een ‘goed-jaar-eindje’. Daar kwam geen beeldkwaliteitplan bij te
pas, maar het zijn nu wel de monumenten waar we in de streek
heel zuinig op zijn. Ik wil onze bouw- en welstandsregels niet
ridiculiseren, maar iets meer vertrouwen in de mensen en hun
plannen moeten we met elkaar toch kunnen hebben.”

15x Nu al Eenvoudig Beter | 9

Martie Meijer op het Eiland van Schalkwijk

—
Het ‘Eiland van Schalkwijk’ ligt tussen de Lek en het
Amsterdam-Rijnkanaal in het zuidelijk deel van de Utrechtse
gemeente Houten. Het ‘eiland’ bestaat uit oude weidelandschappen, boomgaarden, bosschages, lintbebouwing en
de forten van de Nieuwe Hollandse Waterlinie. Hier werden
ooit de mogelijkheden voor grootschalige woningbouw
verkend, maar nu is het landschap leading.
—

10 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

De kracht van het gebied
Martie Meijer – procesmanager gemeente Houten
Annelies Camping – beleidsadviseur provincie Utrecht

Martie Meijer, procesmanager van de gemeente Houten, en
Annelies Camping van de provincie Utrecht vertellen over de
zoektocht naar een florerend agrarisch-recreatief gebied, dat
steunt op bestaande landschappelijke en cultuurhistorische
waarden en initiatief vanuit het gebied zelf.

Vertrouwen winnen, verbinden en uitnodigen
“Al in september 2007 heeft de gemeenteraad van Houten expliciet
gekozen voor een groen/blauw karakter voor het gebied. De
gemeente wilde het ‘eiland’ samen met de gebiedspartners
ontwikkelen. Toen was er nog geen sprake van een crisis.”
Martie Meijer wil maar zeggen dat de nieuwe oriëntatie voor
de ontwikkeling van het gebied geen ‘optie uit armoede’ is.
“Aanvankelijk was er niet meer dan een ‘stip op de horizon’. Geen
concreet omlijnd plan. Pas in 2010 kozen we voor wat we het ‘casco’
zijn gaan noemen. Een geheel van elementen en structuren met een
hoge landschappelijke- of cultuurhistorische waarde. Er zijn daarnaast gebieden aangemerkt die ontwikkelmogelijkheden bieden,
zodat ze als nieuwe economische dragers van het landschap kunnen
gaan functioneren. Het waterschap is steeds een belangrijke partner
geweest, maar formeel zijn ze aangehaakt bij het vaststellen van de
structuurvisie. Ze maken deel uit van de stuurgroep gebiedsontwikkeling via uitnodigingsplanologie. We zijn ondertussen
steeds blijven roepen,’ het eiland is prachtig en dat moet zo blijven!’
Dat was nodig want er hing voor bewoners – families die hier vaak
al eeuwen wonen en boeren – nog steeds een ‘rood waas’ om
plannen met het gebied. ”

‘De kul van Tull’

We hebben veel tijd en energie geïnvesteerd om mensen zover te
krijgen dat ze gingen aangeven wat ze wél willen en niet blijven
hangen in wat ze niet willen. Eerst met elkaar zoeken naar wat écht
belangrijk is in het gebied, dan kijken hoe je dat kunt versterken.
We hielden workshops, organiseerden een bustocht, een fietstocht,
een ballonvaart, een fotowedstrijd en nog veel meer. In dat proces is
ook de provincie gaan meedoen.”

Gemeente en provincie samen
“Gemeenten en provincie hebben niet altijd een goed track record
op samenwerking.” Martie Meijer spreekt uit haar ervaring bij de
gemeenten Utrecht en Houten. Annelies Camping: “De samenwerking tussen de provincie en Houten rond ‘het eiland’ is
voorzichtig begonnen. Elkaar ‘persoonlijk verstaan’ is daarbij altijd
belangrijk. Want de eerste vraag in het provinciehuis was eerlijk
gezegd: waar gaat het Houten nu eigenlijk om? Wat ons betreft
was ‘het eiland’ een mooi stukje landelijk gebied zoals we er meer
hebben in de provincie.

‘Wat ons betreft: all well’
Het lag beleidsmatig bij ons behoorlijk in de luwte. De overheden
investeerden er samen veel in de Nieuwe Hollandse Waterlinie en
verder was wat ons betreft all well. Bij de gemeente en het waterschap was er veel meer urgentie. Zij zagen het de verkeerde kant
op gaan. Er werd niet meer geïnvesteerd in het gebied, geen onderhoud gepleegd. Monumenten raakten in verval en er kwam steeds
meer mais op de velden. Dat soort sluipende ontwikkelingen
hadden gemeente en waterschap eerder concreet in beeld dan
de provincie.

Vertrouwen winnen, verbinden, prikkelen. Dat was de eerste
prioriteit. Meijer: “Het wantrouwen naar de gemeente zat heel diep.
Ik herinner mij de eerste ontmoeting met een varkensboer van het
eiland om te praten over zijn plannen voor duurzame uitbreiding.
Hij komt binnen en vraagt meteen: ‘Wat gaan we doen? Wordt dit
weer ‘de kul van Tull’ (één van de kernen in het gebied, red.)?’
‘Hangt er vanaf wat jij er van maakt’, was ons antwoord.

15x Nu al Eenvoudig Beter | 11

De manier waarop Houten deze ontwikkeling wilde keren, was
vernieuwend. Vooral door de combinatie van vastleggen van
kernkwaliteiten van het gebied in een structuurvisie samen met
bewoners en ondernemers, met daarnaast bandbreedtes voor het
toevoegen van functies om die kwaliteiten te versterken. Kortom:
uitnodigingsplanologie. Ik kreeg alle ruimte om daar in mee te
denken, maar wij zaten als provincie wel met een puzzel. Betekent
het dat we hier de teugels meer moeten laten vieren dan elders in
landelijk gebied? En hoe voorkom je dat de gemeentelijke
structuurvisie ‘ja’ zegt en de provinciale ‘nee’? We zijn uitgekomen
op een gezamenlijk koersdocument dat gemeente en provincie op
hoofdlijnen verbindt als het gaat om de toekomst van ‘het eiland’.
Daarnaast heeft het gebied in de provinciale structuurvisie een
experimenteerstatus gekregen.”

Camping: “Het besef van de noodzaak om als samenwerkende
overheden anders om te gaan met initiatiefnemers is ook bij de
provincie nog geen gemeengoed. De experimenteerstatus van
Houten geeft ons speelruimte. Het is daarbij heel belangrijk dat
onze gedeputeerde, Bart Krol, het aandurft om die ruimte op te
zoeken. Op de vraag wanneer het experiment wat hem betreft
een succes is, antwoordde hij destijds: ‘Als we er straks van geleerd
hebben!’ Toegegeven, dat is een antwoord waar een initiatiefnemer
weinig boodschap aan heeft. De diepere lading is wel dat het
afbreukrisico groot is. Voor de gemeente op ‘het eiland’ zelf
en voor de provincie in een bredere context van beheer en
ontwikkeling in het landelijk gebied.”

Onder druk door succes

Er is dus nog veel ongewis, maar mede vanwege het lef dat
samenwerkende overheden op het ‘eiland’ tonen, reikte minister
Schultz tijdens een werkbezoek aan het gebied in het voorjaar van
2013 aan de gemeente Houten een nominatie uit voor de ‘Nu al
Eenvoudig Beter trofee’. Deze trofee is bedoeld als aanmoediging
om nu al in de geest van de Omgevingswet te werken. Met
stroomlijning van procedures tussen gemeente en provincie en
uitnodigingsplanologie, geven de gemeente Houten en de
provincie Utrecht het goede voorbeeld.

Meijer: “ik hechtte eerst niet zo aan het formaliseren van het proces,
maar ben achteraf blij dat we het gedaan hebben. Ook het instellen
van een ‘spiegelgroep’ is een goede zet geweest om de gemeenteraad aangehaakt te houden. Daar steekt namelijk wel eens ongeduld
de kop op bij dit type gebiedsontwikkeling: ‘Wanneer gebeurt er
weer eens wat?’ Bij een traditioneel traject zijn de mijlpalen veel
duidelijker. Ik ben me ook pas recent gaan realiseren wat deze
aanpak betekent voor onze mensen in de uitvoering. Dat komt
misschien doordat deze werkwijze mij in de genen zit. Ik heb aan de
structuurvisie voor de gemeente Utrecht gewerkt. Ik kon dat alleen
samen met anderen. Ik geef mensen graag de ruimte, maar ik kan
heel vasthoudend zijn als we eenmaal een richting zijn ingeslagen.

‘Wanneer gebeurt er weer eens wat?’
Voor toetsers ligt dat anders. Tientallen jaren heeft de nadruk
gelegen op handhaving en nu vragen we opeens een meedenkende,
faciliterende houding. Dat is een heel andere rol die vaak ook meer
tijd vraagt. Wij hebben bij het verschijnen van de structuurvisie
advertenties geplaatst, waarin feitelijk stond: komt u maar met uw
plannen en ideeën! Dat resulteerde in dertig initiatieven. Een team
van accountmanagers moest een eerste schifting maken: is het wat?
Is het passend of valt het passend te maken? Daarna volgden
vergunningaanvraag en vergunningverlening.
Die eerste fasen zijn het lastigst. We kregen reacties van
initiatiefnemers terug zoals:’ Hoe staat het ermee, ik heb al drie
weken niks gehoord’ of ‘Nu krijg ik alles retour, is het dan weer niet
goed?’ Bij de varkensboer die zo argwanend aan de samenwerking
met de gemeente begon, is het inmiddels heel goed gelukt om zijn
bedrijfsbelang te verknopen met publieke belangen van landschap
en recreatie. Zo goed dat het nu wel heel groot geworden is voor
iemand die gewoon wil boeren. Misschien willen we soms teveel
tegelijk, wekken we te hoge verwachtingen bij initiatiefnemers.
Misschien beseffen we onvoldoende hoe lastig het is om de omslag
te maken van toetsen naar faciliteren.”

12 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Doet het Rijk mee?

‘Een beetje van de hele overheid’
Doet het Rijk mee? “Soms is het Rijk zelf nog de spelbreker”,
meent Meijer. “Omdat het Rijk bouwen in de uiterwaarden
verbiedt, kunnen we verkoop en herbestemming van een bijzonder
monument maar niet rond krijgen. Er zijn al diverse gegadigden
afgehaakt en ondertussen verloedert het monument. Tijdens het
werkbezoek van de minister hebben we daarover gesproken. Toen is
geopperd dat er mogelijk een opening zou kunnen zijn via de Crisisen herstelwet. Kijk, wij hebben als kleinere gemeente niet de
mogelijkheden om dit soort dingen helemaal uit te zoeken.
Het zou mooi zijn als het Rijk daarin zou willen aanhaken, zodat
de ontwikkeling van ‘het eiland van Schalkwijk’ een beetje van de
hele overheid wordt.”

Steven Wouda bij het transferium ‘Het Schouw’ aan de A44 bij de aansluiting Leiden / Katwijk

—
“Participatie zit nu goed verankerd in de Omgevingswet, vind ik als
participatieprofessional. Daar zal niet iedereen het mee eens zijn. Het
komt in de wet – behalve bij het projectbesluit – niet zelfstandig voor,
maar wordt wel genoemd in de Memorie van Toelichting als een belangrijk bestanddeel van goede en gedragen besluitvorming over ruimtelijke
ontwikkeling. Er is zo voldoende aandacht voor het belang van het
proces in plaats van de procedure. Bovendien blijven de zienswijze en
de gebruikelijke juridische borging bij de rechter als sluitstuk bestaan.
Je kunt goede participatie niet met regels afdwingen en dat moet
je ook niet willen proberen. Bestuurders moeten de meerwaarde
van participatie inzien en uitvoerders moeten de ruimte voor een
participatieaanpak op maat krijgen, dan werkt het. Ik moet overigens
nog zien dat de politiek dat uitgangspunt heel laat en niet extra verplichtingen eist om eerder in het planproces participatie te garanderen.”
—
15x Nu al Eenvoudig Beter | 13

Het ideale project bestaat
nog niet, maar we weten
hoe het eruit kan zien
Steven Wouda – beleidsadviseur directie participatie
ministerie van Infrastructuur en Milieu

‘Participatie op maat, dan werkt het’
Steven Wouda is sinds 2004 werkzaam bij de directie participatie
en haar voorgangers, onderdeel van het ministerie Infrastructuur en Milieu. Hij gaf de afgelopen tien jaar vorm aan de
vernieuwing van inspraak tot participatie en de rol van de overheid in de ‘energieke samenleving’. Hij is vanuit die ervaring
betrokken bij de Omgevingswet. Want met invoering van de
Omgevingswet zal de participatieve maatwerkaanpak vanuit de
‘harde infrastructuur’ worden verbreed naar het gehele domein
van de fysieke leefomgeving.

Van inspraak naar participatie
“Ik ben opgeleid tot planoloog toen dat nog heel erg ging over de
juiste procedures. De Wet ruimtelijke ordening werd nog met
hoofdletters geschreven. Ik begon mijn loopbaan bij Rijkswaterstaat
in de weg- en waterbouw. Participatie heette nog inspraak en was
sterk gericht op het krijgen van draagvlak voor je eigen plan. Dat
begon steeds meer te wringen naarmate belanghebbenden zich
beter gingen organiseren en door de opkomst van internet snel
toegang hadden tot kennis en kunde. Toen het spoedwetbesluit
voor de snelweg ’s-Hertogenbosch - Eindhoven door de Raad van
State werd vernietigd, was duidelijk dat RWS zijn werkprocessen
anders moest gaan inrichten. Het denken over projecten en
processen raakte in een stroomversnelling. ‘Inspraak nieuwe stijl’
werd de nieuwe standaard.”

‘RWS moest werkprocessen anders
inrichten’
14 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Naar aanleiding van het rapport van de Commissie versnelling
besluitvorming infrastructurele projecten (Commissie Elverding)
en de start van de ‘Sneller & Beter’ aanpak voor grote infraprojecten,
is in 2009 de Code publieksparticipatie Sneller & Beter geschreven.
Met daarin veel aandacht voor de componenten kennis, kunde en
cultuur die de commissie had genoemd als essentieel voor
versnelling en verbetering van grote projecten. Dat bleek nog altijd
niet genoeg. Toen de Rijnlandroute (verbinding A4-A44) vorig jaar
voor commotie in de Tweede Kamer zorgde, werd daar de motie
Verhoeven aangenomen.
“Uit onvrede met de gang van zaken rond dat traject – alternatieven
voor het project werden jarenlang niet goed onderzocht – heeft
de Kamer uitgesproken dat er een protocol moest komen om: ‘beter
om te gaan met kansrijke burgerinitiatieven inzake infrastructurele
projecten’. Wij dachten: nóg een protocol? We hadden immers al
diverse handreikingen, richtlijnen, protocollen en onze eigen code
publieksparticipatie. Ik sprak eens een projectleider die er een
meter van op de plank had staan. Hij liet alles ongelezen en werkte
op zijn intuïtie. Wij hebben de uitspraak van de Kamer vertaald in
een herijking van de Code publieksparticipatie tot de Code
maatschappelijke participatie. De nieuwe code is minder
betuttelend, compacter dan de oude en sluit vooral veel beter
aan bij wat ‘de energieke samenleving’ wordt genoemd.”

De energieke samenleving
“We zien ėn merken dat de energieke samenleving steeds meer
maatschappelijke opgaven zelf oppakt. De samenleving doet dat
zowel buiten de overheid om, als in samenwerking met de overheid.
De rollen tussen overheid en samenleving verschuiven. Dat vraagt
om een andere manier van werken bij de overheid. Het volstaat niet
langer om democratische legitimatie alleen aan het einde van het
beleid- en besluitvormingsproces te zoeken. Beter is om opgaven
voor de overheid – tot stand gekomen in een politiek en maatschappelijk krachtenveld – vanaf het begin ook in samenspel met
de samenleving aan te pakken.

‘Het gaat niet om de individuele Willie
Wortel’
Het gaat al lang niet meer om de individuele Willie Wortel met een
briljant idee die serieus genomen wil worden door de overheid.
Er is steeds vaker sprake van professionals die voor hun idee zelf
steun van partijen zoeken, zelf onderzoek laten doen door bureaus
die dat ook voor de overheid doen en zelf op zoek gaan naar
financiering. Dat is ook nodig, want de overheid heeft minder geld
beschikbaar. In de tijd dat de missie van het departement nog wel
eens badinerend werd samengevat als ‘asfalt smeren, water keren’
– en daar jaarlijks miljarden voor beschikbaar waren – had Verkeer
en Waterstaat niemand nodig. Dat is ook veranderd.”

Rollen van de overheid
“Wij hebben als directie participatie een visie met handelingsperspectieven ontwikkeld voor IenM. Die visie “Samenspel van
een moderne overheid en de energieke samenleving” gaat in op
wat wijzelf als departement kunnen doen om aan te sluiten bij
de energieke samenleving. Initiatief vanuit de samenleving
moet binnen IenM een vanzelfsprekend onderdeel van beleidsontwikkeling en besluitvorming worden. Het is goed om te zien
dat de Omgevingswet de ruimte voor maatschappelijke initiatieven
vergroot.

‘Bewaken dat er niks illegaals gebeurt’
De tweede vorm gaat over maatschappelijke initiatieven die min
of meer zelfstandig opereren. Het gaat hier om initiatieven waarbij
het eigenaarschap bij partijen in de samenleving ligt. De
samenleving initieert en eventueel participeert de overheid. Hier
heeft de overheid in de eerste plaats geen of een faciliterende rol,
probeert zo min mogelijk te hinderen en bewaakt natuurlijk dat er
niks illegaals gebeurt. Typisch voorbeeld zijn de boerenchips uit de
Hoekse Waard. Een familiebedrijf van aardappeltelers ziet de marges
steeds verder wegzakken en zoekt een niche. Ze bedenken de
boerenchips. Een hoogwaardig ambachtelijk streekproduct van
eigen teelt en fabrikaat. Ze gaan op kleine schaal van eigen
aardappelen chips maken op de boerderij. Daar moet de overheid
dan wel in faciliteren, want zo’n chipsfabriekje past niet binnen
de regels voor het buitengebied.
De derde vorm is die waar de overheid en de samenleving besluiten
om te gaan samenwerken. Een voorbeeld is dat je met elkaar een
opgave ziet en samen met anderen op zoek gaat naar kansrijke
strategieën en initiatieven, zonder zelf een blauwdruk neer te
leggen. Dat doe je vanuit gedeeld eigenaarschap en een gelijkwaardige positie. Duurzame mobiliteit is bijvoorbeeld zo’n opgave.
Er zijn heel veel initiatieven die daar direct en indirect mee bezig
zijn. Daar is het zaak voor de overheid om te verbinden,
experimenteerruimte te bieden en co-creatie aan te gaan.
Tenslotte is er de buitencategorie van de reactieve initiatieven op
plannen en beleid van de overheid. Voorbeelden zijn het Bandringaalternatief voor de Nieuwe Westelijke Oeververbinding en de
Churchillavenue voor de Rijnlandroute. Het blijft altijd lastig hoe
hiermee om te gaan. Ook als alle procedures goed doorlopen zijn,
komen tegenstanders vaak pas in het geweer als – bij wijze van
spreken – de graafmachines het terrein oprijden. Dat is voor een
deel onontkoombaar, maar heeft ook te maken met transparantie
en openheid over de besluitvorming. Het is belangrijk om
constructief met dit type plannen om te blijven gaan en ze te
faciliteren. Het kan helpen om los te komen van je eigen tunnelvisie
en het project verbeteren, wat het ook wordt.”

In de visie worden vier vormen van betrokkenheid tussen overheid
en samenleving geschetst. De eerste vorm is de klassieke publieksparticipatie. De politiek besluit dat er een westelijke oeververbinding komt voor de bereikbaarheid van de Rotterdamse
haven en industrie. Hier handelt de overheid vanuit haar rol,
taken en bevoegdheden om een besluit te nemen en uit te voeren.
De overheid werkt aan een maatschappelijk probleem, neemt
verantwoordelijkheid voor de oplossing of is eigenaar van het
project. De overheid bepaalt de kaders en daarmee de speel- en
beleidsruimte die er voor partijen in de samenleving is om te
participeren in haar initiatief. Daar hoort publieksparticipatie bij
die gaat over de invulling, inpassing en uitvoering van de plannen.

15x Nu al Eenvoudig Beter | 15

“De ‘Visie op de energieke samenleving’ van het CPP is enthousiast
ontvangen door WRR en PBL, maar de praktijk blijft weerbarstig.
Het feit dat sommige maatschappelijke organisaties liever gezien
hadden dat participatie op meer momenten en directiever in de
Omgevingswet verankerd zou worden, heeft onder meer te maken
met de angst dat de Omgevingswet leidt tot minder participatie. Het
is goed te benadrukken dat er bij de uiteindelijke besluitvorming
over ingrepen in de ruimte altijd een beroep op de rechter mogelijk
is en dat voorafgaand zienswijzen kunnen worden ingediend.
Belangrijker is het vertrouwen dat moet groeien. Willen bestuurders
het op de rechter aan laten komen in een tijd waarin
maatschappelijke energie veel sterker is georganiseerd dan vroeger?
Juist zij hebben er baat bij om draagvlak te zoeken, co-creatie aan te
gaan en van stakeholders, shareholders te maken. Het is een aanpak
die zich in de praktijk moet gaan bewijzen.”

‘Bestuurders hebben baat bij co-creatie’
Ook aan de kant van bestuurders en uitvoerders bestaan nog veel
oude reflexen en weerstand om ‘los te laten’. Het aannemen van
de motie Verhoeven laat zien dat ook de Tweede Kamer zich daar
zorgen over maakt. Wouda: “Wat wij daaraan doen? Onder meer
het opstellen van de Code maatschappelijke participatie, maar
vooral het delen van goede voorbeelden. Op ieder voorbeeld
valt wel wat af te dingen, maar het is goed dat men drie jaar
genomen heeft om de structuurvisie voor de groei van Almere,
de verbinding met Amsterdam en Schiphol en de revitalisering
van het Markermeer uit te werken. Het feit dat er geen zak geld
naast lag, bleek prima. Schaarste maakt creatief en ontvankelijk
voor mede-eigenaarschap in de hele ontwikkeling. Ook de
Structuurvisie voor de ondergrond zal niet door iedereen gesteund
worden, maar het is wel een voorbeeld van een overheidsvisie die
met breed verkennen en veel partijen tot stand komt.”

16 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Wouda is nu tien jaar actief in participatieland. Gaat de
ontwikkeling hem te langzaam? “Ik moet dan altijd denken aan
de tekening van Fokke en Sukke waarop een agendavelletje te zien is
met: cultuurverandering morgen 15.15 uur. Het heeft zijn tijd nodig
en we hebben wél steeds stappen vooruit gezet. Van verbetering
van participatie over infrastructuur naar verbetering van participatie
in alle beleids- en besluitvorming bij IenM. En nu met de
Omgevingswet naar goede besluitvorming in het hele ruimtelijke
domein. Ik word er zeker niet moedeloos van. Het ideale project
bestaat niet, maar we weten ondertussen al veel beter hoe het eruit
kan zien!”

Jacqueline Cramer naast woontoren Casa Confetti op het universiteitsterrein De Uithof te Utrecht

—
“Bestaande regelgeving vormt regelmatig een belemmering voor
innovatieve duurzaamheidprojecten en gebiedsontwikkelingen. Ik was
daarom als minister van VROM voorstander van de Crisis- en herstelwet. Veel mensen hadden aarzelingen omdat de wet eenzijdig uit de
hoek van de wegenbouw leek te komen. Ik zag juist kansen om ook
onze punten in te brengen.”
—

15x Nu al Eenvoudig Beter | 17

‘Ik ben een vernieuwer,
ik wil schwung!’
Jacqueline Cramer – oud-minister VROM en directeur Utrecht
Sustainability Institute

Jacqueline Cramer zet zich al veertig jaar in voor milieu en duurzaamheid. Als activist, wetenschapper, adviseur in het bedrijfsleven, bestuurder en ondernemer. Van februari 2007 tot februari
2010 was zij minister van VROM met in haar portefeuille ruimtelijke ordening en milieu. Na de val van het kabinet Balkenende
IV werd ze directeur van het Utrecht Sustainability Institute en
hoogleraar duurzaam innoveren aan de Universiteit van Utrecht.
Integraliteit en een participatieve aanpak zijn voor haar belangrijke uitgangspunten bij innovatieve duurzame (gebieds)
ontwikkeling.

Maatwerk en experimenteerruimte
“Je moet waken voor de Pavlov-reactie dat er ‘door al die regeltjes
helemaal niks meer kan in dit land’. Als je goed kijkt zit het dikwijls
niet in de regels dat zaken niet tot stand komen. Soms ook wel. De
regels voor vervoer en verwerking van afval zijn bijvoorbeeld zo dat
afval – eenmaal buiten de fabriekspoort – geen grondstof meer kan
zijn. Het wordt daarmee waardeloos en zelfs een kostenpost.
Zo krijg je natuurlijk nooit een circulaire economie op gang! Daar
moet je van kunnen afwijken, mits je goed controleert wat er mee
gebeurt.

‘Vaart maken met de juiste
waarborgen’

18 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Wij hebben de Crisis- en herstelwet in mijn tijd als minister ook
ingezet om een grote herstructurering voor woningbouw in
Rotterdam door te zetten. Dat werd geblokkeerd omdat milieukwaliteitsnormen voor de omwonenden overschreden zouden
worden. Daar is toen voor twee jaar ontheffing van verkregen. Ik
vind het toe te juichen wanneer de Omgevingswet straks voor meer
generiek maatwerk en experimenteerruimte zorgt. Ik ben zijdelings
betrokken bij de ontwikkeling van de spoorzone in Tilburg. Ook
daar en elders in de spoorzones moeten we uitkijken dat het niet
vastloopt op geluid- en veiligheidseisen rond het spoor. Je wilt een
meedenkende en faciliterende overheid die efficiënte procedures
hanteert, maar ook een overheid die de zorgvuldigheid niet over
boord zet! Ik ben een vernieuwer. Ik wil schwung en vaart maken,
maar dan wel met de juiste waarborgen.

Regels toesnijden op nieuwe verhoudingen
In de jaren zeventig drong het milieubewustzijn door en werden
wetten voor water, lucht en bodem gemaakt. Dat waren veelal
raamwetten. Vervolgens was er in de Tweede Kamer altijd wel een
akkefietje waardoor weer allerlei extra toeters en bellen werden
toegevoegd. Zo ontstonden veel te zwaar opgetuigde kerstbomen
waarmee alles werd dichtgeregeld. Dat was ook begrijpelijk vanuit
de toen heersende opvatting over de regierol en de controlerende
taak van bestuur en parlement. De overheid was exclusief hoeder
van het ‘gemeenschappelijk goed’ en moest het bedrijfsleven aan
banden leggen. Overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke
organisaties hebben ondertussen een heel andere relatie en
dynamiek ontwikkeld. Het is dus ook logisch dat we onze regels
opnieuw bezien. Waar was het ook alweer om te doen? Terug
naar de basis en meer toesnijden op de nieuwe verhoudingen.

‘Uitgaan van total design’
Bij die nieuwe verhoudingen hoort ook een andere kijk op
participatie. Ik was in 1998 lid van de Raad voor Verkeer en
Waterstaat. Wij hebben toen het advies ‘Ambities bundelen’
opgesteld. Dat advies was een antwoord op de vragen die
opkwamen bij de maatschappelijke weerstand tegen grote infraprojecten van de overheid en de vertraging en extra kosten die
daaruit ontstonden. Ons advies was om niet zozeer het infraproject
‘in te passen’ maar om uit te gaan van een total design. Een integraal
en hoogwaardig plan waarin belangen en ambities van alle
relevante spelers in een gebied een plaats hebben.

In Barendrecht is het misgegaan
De Commissie Elverding is tien jaar later op dat spoor doorgegaan
met de uitwerking van de brede verkenning en vervolgens de
trechtering naar een voorkeursbesluit. Het is in wezen niet anders
dan het bij research-en-developementprocessen in bedrijven gaat.
Daar begin je ook bij de breedte van de scope, een globale uitwerking van opties en tests. Dat sla je ook niet over om direct
een operationele uitwerking te maken. Ik ben dus een groot v­ oorstander van de Elverding-aanpak.

‘CO2 opslag Barendrecht te vroeg
getrechterd’
Bij de proef voor grootschalige opslag van CO2 onder Barendrecht
is het misgegaan. Daar was al veel te veel getrechterd. Het proces
begon bij een tender met de inzet: wie kan waar hoeveel megaton
CO2 onder de grond opslaan? Die tender werd gewonnen door Shell
en vervolgens lagen daar ook de lokale contacten en het hele
speelveld. Ik was ook betrokken bij de planvorming voor de Tweede
Maasvlakte. Daar zijn we er wel in geslaagd om uiteindelijk voor
natuur en economische ontwikkeling tot één gedeeld scenario te
komen. Rond het recent gesloten Energieakkoord is het ook gelukt
om alle kikkers in de kruiwagen te houden door de tijd te nemen en
ervoor te zorgen dat alle belangen zich voldoende in de uitkomst
kunnen herkennen.
Het heeft niet alleen te maken met het ontwikkelen van een beter
plan door een grondiger verkenning of het creëren van passief
draagvlak voor besluiten. Het gaat ook over een energieke samenleving van mondige en steeds beter opgeleide burgers die zichzelf
en anderen met internet en sociale media heel goed kunnen
informeren. Die stellen vragen: waarom moet dit eigenlijk zo
nodig? Het gezag van de wetenschap is niet meer vanzelfsprekend,
terwijl de grote mondiale vraagstukken en de nationale vertalingen
daarvan het terrein van experts is geworden. Milieu en duurzaamheid komen daarmee voor burgers op afstand te staan. Ook uit het
oogpunt van democratie is het belangrijk om de bereidheid van
mensen tot participatie te stimuleren door het dichterbij te

brengen. Dat hebben wij bij VROM gedaan met het klimaatprogramma. We hebben alle geledingen van de samenleving daarbij
betrokken. Van bedrijven, provincies en gemeenten tot een netwerk
van steden waarin tot op straatniveau is gekeken wat mensen zelf
kunnen doen. Dat orkestreren van een learning community gaf veel
discussie in eigen huis. Men vond dat niet de taak van de nationale
overheid. Ik zag dat anders, ik dacht altijd bottom up en meer vanuit
de beweging dan vanuit het systeem.

Vertrouwen en eigen verantwoordelijkheid
De nieuwe dynamiek in de samenleving hebben we destijds bij
VROM ook al tot uiting gebracht in de nieuwe Wet ruimtelijke
ordening die straks opgaat in de Omgevingswet. Bijvoorbeeld door
vaker doel- in plaats van middelvoorschriften te geven. Een helder
normeringstelsel blijft daarbij voor mij de basis. Je kunt best
afwegen en salderen, maar alleen als duidelijk is ten opzichte van
wat wordt afgewogen. Bij het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL) is het volgens mij goed gelukt om daarvoor een
programmatische aanpak te ontwikkelen. Daarbij moet je altijd oog
houden voor- en transparant zijn over onzekerheden, dat hoort ook
bij het serieus nemen van goed geïnformeerde burgers.

‘Bad guys aanpakken’
Ik vind het positief dat de Omgevingswet die lijn doorzet: uitgaan
van vertrouwen en eigen verantwoordelijkheid, maar daarna voor
harde waarborgen zorgen. Over dat laatste maak ik me wel een
beetje zorgen. Dat zeg ik ook vanuit mijn rol als directeur van het
Utrecht Sustainability Institute (USI). Wij zijn immers een netwerkorganisatie waarbij meer dan vijftienhonderd onderzoekers op
het gebied van duurzaamheid in Nederland zijn aangesloten.
Onderzoekers die op hun beurt weer samen met overheden en
marktpartijen aan integrale oplossingen voor complexe problemen
werken.
Het is zeker zo dat bedrijven ook uit eigen belang voor hun
omgeving zorg dragen en daar in hun lange termijn strategie op
een transparante manier blijk van geven. De uitdaging is om dit in
economisch barre tijden vol te houden. Maar het moet ook altijd
mogelijk zijn om de bad guys aan te pakken. Om controleerbaarheid
af te dwingen, steekproeven te nemen en zo nodig dikke boetes uit
te delen. Is daar straks wel geld en expertise voor? Slaagt men erin
om de regionale uitvoeringsdiensten zo stevig neer te zetten dat
ze grote bedrijven met veel know how kunnen controleren?”

15x Nu al Eenvoudig Beter | 19

Kees Offringa op het zand van de Nieuwveense Landen te Meppel

—
Het duurzame nieuwbouwproject Nieuwveense Landen in
Meppel is: ‘Icoonproject gebiedsontwikkeling’ vanuit het
ministerie van Infrastructuur en Milieu, ‘Excellent’ project
vanuit BZK, een ‘innovatief experiment’ in het kader van de
Crisis- en herstelwet en onlangs werd de nieuwbouwwijk
genomineerd voor de ‘Nu al Eenvoudig Beter trofee’ van het
interdepartementale programma voor de Omgevingswet.
—

20 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Maatwerk?
Bouwers willen wel!
Kees Offringa – strategisch adviseur duurzaamheid gemeente Meppel

“We zijn hier in Drenthe, maar verderop in Groningen zouden ze
zeggen: ‘het kon minder’. Dat betekent dat ze het zelf ook heel
wat vinden”, grapt Kees Offringa strategisch adviseur duurzaamheid
van de gemeente Meppel. Offringa legt uit waar het over gaat in
Nieuwveense landen, poseert bij het terrein dat bouwrijp wordt
gemaakt en wijst op de grote feesttent waar een dag later een
verkoopevenement voor de eerste huizen en kavels zal plaatsvinden.

Geen gewone wijk
“Eigenlijk stammen de eerste plannen al van rond de millenniumwisseling. Toen werd een langetermijnplan neergelegd waarin
Meppel in de uitleg ging uitbreiden met op termijn drieënvijftighonderd woningen. Onder invloed van de economische situatie
werd dat voorlopig teruggebracht tot vierendertighonderd
woningen in twintig jaar. Voor nu gaan we uit van zestig tot tachtig
huizen per jaar. Naar verwachting kunnen we dat over een jaar of vijf
weer naar boven bijstellen. Het gaat dus om het bouwtempo, niet
de ambitie! De crisis gaat ook Meppel niet voorbij. Een deel van de
grond die ooit door de gemeente werd aangekocht voor woningbouw is afgeboekt naar agrarische waarde. Het afboeken doet pijn,
maar zo ontstaat een nieuw realistisch niveau waar vanuit weer naar
de toekomst kan worden gekeken.

‘Cradle to cradle,
wat gaat me dat kosten?’

Het was vanaf het begin duidelijk dat we hier – vergeef me dat ik
het zo zeg – geen gewone Vinexwijk gingen bouwen. Het moest een
aangename, groene, duurzame en daarmee toekomstbestendige
wijk worden die ook op termijn aantrekkelijk blijft waar het gaat
om klimaatbestendigheid en wanneer de druk op de woningmarkt
in de omgeving verder afneemt of omslaat in krimp. Een ‘wijk van
de toekomst’. We hebben de ambities op het gebied van
woonmilieus, doelgroepen – maar ook groen, water en duurzame
energie – opgeschreven in het boekje ‘Nieuwveense Landen:
aangenaam duurzaam’. Dat boekje is gaan leven. Dat moet ook,
want het vertolkt je USP, je unieke selling point. Daar moet je in
geloven, daar moet een ontwikkelaar in kunnen geloven –
Cradle to Cradle? wat gaat me dat allemaal kosten? – en daar
moet de gemeenteraad in geloven. Er is een plan gemaakt met
vierhonderdveertig woningen. Burgemeester en wethouders zijn
in april akkoord gegaan met het bouwrijp maken van een eerste
deel van circa honderdtachtig woningen. De verkoop is nu vol
gestart. In de beurstent aan de Bemenbergweg staan morgen
(3 november 2013) zes ontwikkelaars, de gemeente met vrije
particuliere kavels, de hypotheek­verstrekkers, de meubelzaak,
de notaris en Meppel-energie natuurlijk.”

Energie en duurzaamheid
“Al die mooie titels voor Nieuwveense landen die vanuit Den Haag
komen hebben te maken met de duurzaamheids- en energieambities. De directie gebiedsontwikkeling van Infrastructuur en
Milieu was gecharmeerd van het boekje: ‘Nieuwveense landen:
aangenaam duurzaam’ en wilde gebiedsontwikkeling met een
traject voor een ambitieus energiesysteem ondersteunen als dat
kansrijk was om te worden opgeschaald naar nationaal niveau.
Nou en toen gingen de sluizen natuurlijk open, geld in overvloed!
Niet dus. Toch helpt het wel, want je krijgt beter toegang tot kennis
die bij anderen zit en je kunt een beroep doen op de expertise van
het ministerie zelf.

15x Nu al Eenvoudig Beter | 21

‘Geld in overvloed!’
Die status van ‘excellent’ project gaat over gebieden waar een 25%
strengere energienorm geldt. Dat waren aanvankelijk in de wet
genoemde projecten waar wij eerst niet en later toch onder zijn
gaan vallen. Voor de Nu al Eenvoudig Beter trofee zijn we
genomineerd omdat we – met behulp van de Crisis- en herstelwet
– maatwerk hanteren voor onze energie-eisen. Het soort maatwerk
dat pas met de Omgevingswet generiek beschikbaar komt. Het
belangrijkste is dus de status van ‘innovatief experiment’ in het
kader van de Crisis- en herstelwet. Die maakt het mogelijk dat we
onze energieambities voor de woningen in Nieuwveense landen
kunnen doorzetten, zonder daarbij helemaal afhankelijk te worden
van de mate waarin we de ontwikkelaars kunnen verleiden meer te
doen dan strikt wettelijk is voorgeschreven.
Het zit ongeveer zo. Meppel wil op alle fronten een duurzame wijk.
Ook de woningisolatie moet op hoog niveau zijn. Het bouwbesluit
verlangt een energiecoëfficiënt (EPC) van 0.6 voor de nieuwbouw
van woningen. Dat haal je straks met gebruik van duurzame
energiebronnen zoals hier makkelijk: warmte-koudeopslag, warmte
uit biogas en warmte uit rioolwaterzuivering. Dan hoef je strikt
genomen de woningen niet meer extra te isoleren. Eerst dachten
we dat een strengere EPC misschien formeel gedoogd zou kunnen
worden, maar dat ging niet. Level playing field, heet dat in goed
Drents.

‘Geen gedonder met bouwers’
Toen kon met een beroep op de Chw wel een apart Bouwbesluit
worden opgesteld waarin stevige isolatiewaarden voor dak en
muren worden voorgeschreven in combinatie met een HR-ketel
en dubbel glas. Om te voorkomen dat we toestanden krijgen zoals
in Amersfoort Vathorst hebben we een keuring ingesteld die na
installatie kijkt of de ventilatie en het binnenklimaat in orde zijn.
Daar hoort een ventilatieprestatieverklaring bij. Ik maakte me
eerst nog zorgen over de kosten, want we hebben de bewoner
wel centraal. Toen bleek dat het op niet meer dan ongeveer
tweehonderd euro uitkwam hebben we gezegd: doen!
Kijk, die level playing field gedachte is misschien niet zo gek, maar je
ziet gewoon dat er op gebied van energiesystemen de laatste tien
jaar een razendsnelle ontwikkeling gaande is. Dat betekent al gauw
dat je met je regelgeving tien jaar achter loopt. Dat is een enorme
belemmering voor het toepassen van innovaties. Ik voorzie geen
gedonder met bouwers als we vaker voor maatwerk en innovatie
kiezen. Zij erkennen de noodzaak van onderscheidend en vraaggericht bouwen ook. Ik zou graag zien dat dit soort maatwerk straks
generiek beschikbaar komt, met Meppel als voorbeeld. Want zo
werkt het. Het ministerie levert ondersteuning en wij helpen het
verhaal het land in brengen.”

22 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Waarom doet Meppel het goed?
“Zwolle doet het goed en wij zitten als het ware in de slipstream.
Dat zie je ook in de prognoses van PBL en CPB. Het krimpverhaal ligt
heel genuanceerd en daar moet je goed naar kijken als je woningbouwambities blijft koesteren. Iedere gemeente wil in principe wel
uitbreiden, maar daar moet nu wel een goed verhaal bij zijn. En
Meppel heeft natuurlijk zijn eigen aantrekkelijke functies voor
tweeëndertigduizend mensen en regiovoorzieningen voor een
kleine honderdduizend waar het gaat om onderwijs, zorg en
cultuur.
De verdiensten van het bestuur en het gemeentelijk apparaat?
Ik denk dat het bestuur enorm de nek heeft uitgestoken door de
woningbouw en duurzaamheidambities samen door te zetten.
Dat heeft alles te maken met een man als Ton Dohle die zo’n
beetje onze wethouder duurzaamheid is. Bij een praatje voor een
composteringsinstallatie in Noord-Holland zei ik laatst dat we zo
blij zijn met een VVD-er die gaat voor het duurzaamheidverhaal,
het kan vertellen en daar tegelijk zo rationeel in zit. Dat was tegen
het zere been van de linkse wethouders die er ook heus ‘heel
rationeel’ in zaten.

‘Netwerker in de samen overheid’
Bestuurders als Dohle genereren een goede spin off waar het gaat om
de middelen en het zorgt voor dekking van het ambtelijk apparaat
dat vervolgens kan doorpakken. Te beginnen bij project-managers
als Frits Dijkstra die in staat is problemen af te pellen, op te lossen
en steeds mijlpalen weten te markeren. Ikzelf ben een netwerker –
het is net werken – binnen wat wij de ‘samen overheid ’noemen.
Het wil zeggen dat we ons kwetsbaar opstellen en onze plannen
steeds als concepten voorleggen aan onze partners bij de
corporaties, het waterschap, de provincie of ontwikkelaars.
Bij het vaststellen van een structuurvisie betrek je ook alle partijen
inclusief burgers, maar in een nieuwbouwproject – waarin je
bovendien op een substantiële instroom van buiten de gemeente
rekent – is het lastig participatie organiseren. Je kent de nieuwe
bewoners immers nog niet. Maar ik vind wel dat wij de wensen
van onze inwoners en toekomstige inwoners moeten kennen.
Dat organiseren we op allerlei manieren. Bijvoorbeeld met een
klimaatatelier bij de ontwikkeling van het energiesysteem waar
deskundigen en andere belangstellenden aan konden deelnemen,
met de site www.meppelwoont.nl en met nieuwe media als
facebook en blogs.

Om te zorgen dat die wensen ook zoveel mogelijk worden
gehonoreerd, hebben we een bestemmingsplan vastgesteld met
bijvoorbeeld een ruime bandbreedte voor te realiseren woningbouwprogramma’s. Achteraf is het bestemmingsplan nog niet
globaal genoeg. Een volgende keer zouden we dat anders doen.
Dat is zeker nodig wanneer je – zoals hier in Nieuwveense Landen –
veertig procent van het plan voor particulier en collectief particulier
opdrachtgeverschap reserveert. Een team ‘Bouwmeester’ moet
ervoor zorgen dat de beeldkwaliteit geborgd is, maar de bewoners
centraal blijven staan.”

15x Nu al Eenvoudig Beter | 23

Maarten van Poelgeest op IJburg bij plek waar bestemmingsplan Tweede Fase komt

—
Met het initiatief ‘Buitenste binnen’ heeft wethouder ruimtelijke ordening, Maarten van Poelgeest, zijn dienst ruimtelijke
ordening (DRO) en het ontwikkelingsbedrijf van de gemeente
Amsterdam (OGA) gevraagd om in de stad voorbeelden te
verzamelen waar met lef en creativiteit naar nieuwe wegen
voor (tijdelijke) ruimtelijke ontwikkeling wordt gezocht.
Onder de titel ‘De improviserende overheid’ presenteerden
veertig initiatieven zich afgelopen najaar aan elkaar.
—

24 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Minder regels,
meer improviseren
Maarten van Poelgeest – wethouder ruimtelijke ordening gemeente Amsterdam

Met ‘buitenste binnen’ en het schrappen van tientallen regels in
het ruimtelijke domein, pakt Amsterdam dezelfde zaken aan als
de rijksoverheid met de stelselherziening omgevingsrecht en de
Omgevingswet. Een gesprek met Maarten van Poelgeest.

Luchtkwaliteit, mossels en tunnels
“Ik denk niet dat je alles simpeler kunt maken. Wij kiezen voor de
compacte stad en dat betekent dat we het grootste deel van onze
opgaven met transformatie in bestaand bebouwd gebied moeten
realiseren. Daar strijden heel veel belangen om voorrang en moeten
wij uiteindelijk een afweging maken. Dat zie ik de komende tijd
alleen maar heftiger worden. Het vraagt om meer lokale bestuurlijke afweegruimte. Ik hoop ook dat de Omgevingswet iets doet aan
de loden bewijslast die er nu op de gemeente drukt om bij ieder
initiatief aan te tonen dat aan alles is gedacht en dat ieder risico is
afgedekt.”
Van Poelgeest geeft een voorbeeld van doorgeslagen risicomijding en schijnexactheid dat je niet direct uit de mond van een
GroenLinks-wethouder verwacht. “Voor de aanleg van IJburg II werd
van ons verwacht dat we de luchtkwaliteit in een willekeurige straat
in de nieuwe wijk over tien jaar zouden onderzoeken. De marge van
de prognose mocht niet meer dan één procent min of plus zijn.
En dat terwijl we weten dat de onzekerheidsmarge van dergelijk
onderzoek minstens tien procent is!”

‘Een mosselbank
van vijfentwintig miljoen’

Een ander voorbeeld gaat meer over het zoeken van juridische
zekerheid. “Door onze bouwvoorbereiding in het water van het
Buiten IJ zou een deel van het areaal aan driehoekmossels onder
het zand raken. De driehoekmossel is voedsel voor vogels, die
daarmee wellicht zouden vertrekken. Uit voorzorg zou toen een
compenserend gebied geschikt gemaakt worden voor een mosselbank. Kosten van dit project: vijfentwintig miljoen euro. Het zou
mij een lief ding waard zijn om dat bedrag op een effectievere
manier voor natuur en milieu te kunnen inzetten.”
Tenslotte de tunnelveiligheid. “Natuurlijk moeten tunnels veilig
zijn, maar we geven tientallen miljoenen uit om ook de allerlaatste
twijfels over eventueel risico uit te sluiten. Voor dat geld kunnen
we veel gevaarlijke kruispunten in de stad aanpakken en vele
verkeersdoden per jaar voorkomen. Veiligheidsnormen zijn vanuit
verschillende wetten en domeinen tot stand gekomen, sluiten niet
op elkaar aan en ik heb niet de vrijheid om daar een eigen weging in
te maken. Dat pleit voor een veel grotere lokale bestuurlijke
afweegruimte.”

Afweegruimte of willekeur?
Van Poelgeest: “De overheid is gehouden om gelijke gevallen gelijk
te behandelen, maar iedereen weet dat gevallen nooit gelijk zijn.
Binnen de rechtspraak accepteren we dat, maar gek genoeg nergens
anders. Bovendien is er altijd sprake van schaarste en dus de één wel
en de ander niet. Individuele ambtenaren moeten die weging
kunnen maken en daarvoor van hun bestuurders ook de ruimte
krijgen. Het gaat erom dat je als ambtenaar transparant bent over je
kaders en je keuzes goed motiveert. In plaats van gelijke monniken
gelijke kappen, ben ik er voor dat ambtenaren de ruimte krijgen
voor variatie en selectie. Heel veel uitproberen, kijken wat werkt en
daarmee verder gaan. Dat we nu experimenteren met ‘bouwtoezicht
op maat’ voor de zelfbouwers op Zeeburgereiland, is daar een voorbeeld van. Zij krijgen een grote mate van vrijheid, maar worden aan
het eind van het bouwproces wel streng beoordeeld. En als zaken
aangepast moeten worden, dan op kosten van de initiatiefnemer.
We zullen zien hoe dat loopt.”
15x Nu al Eenvoudig Beter | 25

‘Geen ‘je zoekt het maar uit’
samenleving’
Er zijn bij deze benadering wel een aantal valkuilen te omzeilen:
“Ja, je moet oppassen dat je niet te makkelijk mee gaat met
initiatieven van goedgebekte hoger opgeleiden die weten wat
goed valt en dat je te kritisch bent op initiatiefnemers die de mores
niet zo goed kennen. Het is zeker niet zo dat zwakkere partijen of
belangen beter af zijn met gelijke monniken gelijke kappen, maar
ze zullen zich er vaker op beroepen. Het is wel zo dat als geld het
enige criterium wordt, zwakke belangen uit de stad naar buiten
zullen worden gedrukt. Je kunt gewenste ontwikkelingen en
initiatieven dan ook best faciliteren, de participatiesamenleving
moet geen ‘zoek het maar uit’ samenleving worden. Maar je moet
kritisch zijn. Zo moeten we als overheid nadenken over vragen als
wie de rekening betaalt voor het deskundig advies van
welstandstoezicht.”
Daarnaast past ook wat relativering: “Burgerzin is een oude notie.
Dat zat bijvoorbeeld ook al in de kraakbeweging. De leegstand
bestrijden door een pand in gebruik te nemen en er iets nuttigs mee
te doen voor de straat of de buurt. Dat soort licht anarchisme hoort
ook een beetje bij doe-democratie. Maar je kunt er niet alles mee.
In vrolijke zelfwerkzaamheid met elkaar een tunnel aanleggen zit
er niet in. Daar blijven partijen nodig die bereid en in staat zijn
om groot financieel risico te nemen. Ook bij organische gebiedsontwikkeling blijft behoefte aan infrastructuur en een stratenplan.
Dat is zelfs een voorwaarde voor ontwikkeling en dus een taak voor
de overheid.”

Deregulering
Bij faciliteren van initiatief hoort ook dereguleren. Zo snel mogelijk
weten waar je aan toe bent, zo min mogelijk rompslomp voor wie
aan de slag wil met de fysieke leefomgeving en toch rechtszekerheid
voor wie niets in het plan ziet. “Mijn voorganger Duco Stadig heeft
al eens ‘de grote vereenvoudiging’ ingezet. Dat is toen maar half
gelukt. Sommige dingen lijken wel beleidsresistent. Nu was er
opnieuw momentum om te gaan dereguleren. We hadden onszelf
behoorlijk overbelast met regels van de stad en de stadsdelen, voor
een deel bovenop rijksregels voor de fysieke leefomgeving. Op het
moment dat burgers en andere initiatiefnemers zich vaker gaan
melden met originele, creatieve plannen heb je daar last van.
Als burger, maar ook als ambtenaar in de uitvoeringspraktijk.

‘Behoefte aan eigenheid’

26 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Klantvriendelijkheid was vroeger geen issue, nu pikken mensen het
niet meer als ze voor eenzelfde dakkapel als de buurman weer met
tekeningen in zoveelvoud mogen komen opdraven. Er is ook meer
behoefte aan ruimte voor eigenheid in en aan de woning. Dat heeft
te maken met het feit dat de woningvoorraad in Amsterdam twintig
jaar geleden voor zeven procent uit eigen woningbezit bestond en
nu voor tweeëndertig procent. Negentig regelingen voor bouwen,
wonen, monumenten, welstand en brandveiligheid zijn teruggebracht tot vijftien regelingen. In plaats van welstandsnota’s per
stadsdeel hebben we er nu één. Die deelt de stad op in gebieden
met een bepaald karakter en biedt voor negentig procent van de
gevallen het kader voor een oplossing.
Vervolgens moeten burgers en andere initiatiefnemers kunnen
kiezen. Ze nemen hun eigen verantwoordelijkheid en worden
slechts gecontroleerd op het eindresultaat (met sancties als het
volgens handhaving mis is gegaan). Of mensen kiezen voor
begeleiding door een meedenkende overheid en verzekeren zich
van het committment van die overheid voor een goed resultaat. Dat
geeft ook opties voor onze handhavers, de één voelt zich meer thuis
bij de taak die hoort bij optie één, de ander meer bij het werk dat
hoort bij optie twee.”

Ambtelijke cultuur
Hoe krijg je het ambtelijk apparaat mee in dit nieuwe denken
over ruimtelijke ontwikkeling en de rol van de overheid? “Je ziet
bij ‘buitenste binnen’ dat ambtenaren op zeker veertig plekken
in de stad al om zijn. Dat gaat van de kansenkaart in Nieuw West,
waar ruimtelijke initiatieven aan beschikbare plekken worden
gekoppeld, via ‘ vijftien maal vijftien’ initiatieven om van de Zuidas
meer dan een zakencentrum te maken tot de Diners Pensants in de
kop van Noord waar alle belanghebbenden met elkaar aan tafel
gaan voor een programmastrategie in het gebied.

‘Zaal half vol niet-ambtenaren’
De crisis heeft daarbij als katalysator gewerkt. Er was al langer
beweging in de wereld van de ruimtelijke ordening en veel
ambtenaren zagen in hun praktijk steeds vaker traditionele
projecten tot stilstand komen. Tegelijkertijd stonden initiatiefrijke
burgers op om andersoortige invullingen op te pakken. Het nieuwe
denken viel dus in vruchtbare aarde. Met de leergang ‘De nieuwe
Wibaut’ en bijeenkomsten als ‘ de improviserende overheid’
worden medewerkers rap meegenomen in die ontwikkeling.
Het is interdisciplinair, de harde en de meer zachte directies
ontmoeten elkaar en inmiddels zit de zaal voor de helft vol met niet
ambtenaren, dus de verbinding met buiten komt ook tot stand.”

De bestuurlijke cultuur
Wat is de rol van de wethouder in een cultuurverandering naar een
‘improviserende overheid’ die met minder regels toe kan? “In de
eerste plaats het goede voorbeeld geven, je mensen laten zien dat
ze echt de ruimte krijgen om zelf oplossingen te kiezen. Dat er wel
eens wat mis mag gaan. Dat is overigens best lastig, want ik zit als
bestuurder gevangen in een medialogica die daadkrachtig optreden
en maatregelen eist van de verantwoordelijk wethouder zodra er
iets fout gaat. We houden met elkaar de illusie in stand van de
maakbare samenleving waarin de overheid aan de knoppen zit.

‘Afstand van het blauwdrukdenken’
Ook ik ben niet bij machte om dat te doorbreken. In de discussie
over de structuurvisie heb ik wel afstand genomen van het blauwdrukdenken. Ik heb gezegd dat het belangrijk is om hooggestemde
idealen te hebben. Van daaruit formuleer je een stip op de horizon.
Voor mij is dat bijvoorbeeld de compacte stad. Daarmee zeg ik niet
hoe die stad er precies uit zal zien en hoe we daar zullen komen.
Dat heeft veel meer te maken met hoe zich dat organisch ontwikkelt
en hoe we improviseren als overheid.”

15x Nu al Eenvoudig Beter | 27

Richard Jorissen bij het WTC aan de Zuidas; de locatie van het toekomstige ZuidasDok

—
Richard Jorissen staat bekend als een man van de grote
projecten. De A4 Midden-Delfland, de Tweede Maasvlakte,
het ZuidasDok en de nieuwe zeesluis in IJmuiden.
“Vaak dingen die onder het publieke vergrootglas liggen, waarbij je
extra goed moet uitleggen waarom je iets doet.”
—

28 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Niet goed verkennen
krijg je altijd terug
Richard Jorissen – programmadirecteur nieuw Hoogwaterbeschermingsprogramma
Jorissen is nu programmadirecteur bij het nieuw Hoogwaterbeschermingsprogramma (nHWBP), het samenwerkingsverband
van waterschappen en Rijkswaterstaat dat aan de lat staat voor
maatregelen om 731 kilometer dijken en 238 sluizen, stuwen
en andere ‘kunstwerken’ hoogwater- en toekomstbestendig te
krijgen. Jorissen deed zijn uitspraak in de nieuwsbrief van het
nHWBP en gaat in het interview hieronder uitgebreider in op
het opereren in een maatschappelijk gevoelige context.

Verkenning volwaardige projectfase
“Ik ben vooral geïnteresseerd in het traject naar bestuurlijke
besluitvorming. Laat mij de scope van een vraagstuk en de
mogelijke oplossingsrichtingen ontwikkelen en vervolgens
bestuurders toerusten om te kunnen besluiten. Mijn resultaat
is – naast de meer technische documenten – altijd een bestuursovereenkomst. Dat zal in de klassieke projectenwereld weinig
indruk maken, maar voor mijn fase is dat nu eenmaal belangrijk.
Anderen voelen zich weer meer thuis bij het realiseren van die
vastgestelde scope binnen de uitvoering van een project.
Eén van de belangrijkste aanbevelingen van de Commissie Elverding
(Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten)
was: maak van de verkenning een volwaardige projectfase. Eén
waarvoor je de tijd neemt, maar wel met een tikkende metronoom
op de achtergrond. In de verkenningsfase moet goed nagedacht
worden over de businesscase van scenario’s. Wat gaan we doen?
Voor hoeveel? Hoe verdelen we de lasten? Waar landen de baten?
En wat doen we als het tegenzit? De uitkomsten in een verkenning
moeten 25% nauwkeurig zijn. Dat lijkt niet veel, maar daar moet
best veel aan getekend en gerekend worden.

Je kunt bestuurders pas vragen te besluiten als het huiswerk goed
gedaan is. Dat betekent – vooral als er grote belangen in het spel
zijn – de fase van de standpunten uitstellen. Eerst opties
verzamelen, handelingsperspectieven verkennen, niemand
vastpinnen. Dat resulteert in een degelijke verkenning waarin
partijen uiteindelijk weten wat ze krijgen, wat het kost en wat de
risico’s zijn. Juist bij complexe projecten waarin meerdere
bestuurlijke partners aandeelhouder zijn, komt het erop aan dat
ieder in eigen kring kan uitleggen hoe tot een voorkeursvariant
gekomen is. Dat betekent ook dat je transparant naar buiten bent
en uitlegt wat je met de inbreng van besluitvormers en andere
belanghebbenden hebt gedaan.”

Besluitvormers en andere belanghebbenden
“Verplaats je in de positie van de beslissers. Welk belang hebben ze
en wat kunnen ze bijdragen aan het project? Waar liggen gedeelde
belangen en waar probeert men eigen belang te realiseren op
kosten van het project? Als je Elverding volgt ga je van oneindig veel
mogelijkheden rond een opgave, naar drie en vervolgens naar één
voorkeursvariant. En wel in een strak tijdschema: zeg, twee jaar. Als
dat niet lukt, is er niet te weinig tijd, maar ontbreekt kennelijk de
politieke wil bij besluitvormers of is er echt geen haalbare oplossing
denkbaar. Dan moet je opnieuw naar die eerste vragen kijken: zijn
alle relevante partijen aan tafel en zit er voor alle belangen
voldoende in?
Bij het ZuidasDok zat de kwartiermaker vast aan de bestuurlijke
afspraak dat het één van drie te onderzoeken varianten moest
worden, terwijl mij al snel duidelijk was dat geen van die opties in
de verste verte betaalbaar zou zijn. De banken hadden zich niet voor
niets allang teruggetrokken!

‘Eerst verkennen, niemand vastpinnen’

15x Nu al Eenvoudig Beter | 29

‘Geef ik mijn opdracht terug?’

‘Meedoen, ook in de meerkosten’

Misschien was de politieke druk hoog, misschien durfde de
kwartiermaker de zaak niet open te breken. Dan kom je op het punt
dat je je moet afvragen: geef ik mijn opdracht terug? Ik heb toen op
basis van de verkenning een nieuwe wel betaalbare variant voorgesteld. Het heeft mijn opdrachtgevers nog een rouwperiode van
twee maanden gekost om afscheid te nemen van de oude scenario’s,
maar toen konden we aan de slag. Dat kan alleen als je echt weet dat
het voorwerk goed gedaan is.

Eén waarschuwing wil ik wel meegeven. De meerkosten van extra
eisen aan oplossingen zoals die bij een brede verkenning mogelijk
naar voren komen kunnen niet zonder meer bij het waterschap
worden neergelegd. Dan moeten ook andere partijen hun aandeel
nemen, want veiligheidsgeld is voor veiligheid. Zo is dat ook bij de
uitgaven die de minister doet voor wegenaanleg. De Tweede Kamer
zal haar eraan houden dat wegengeld ook daadwerkelijk naar wegen
gaat. Dat heet budgetrecht.”

En dan de andere belanghebbenden. Het publiek zit niet te wachten
op scenario’s met heel veel mogelijkheden. Men wil geïnformeerd
worden over concrete handelingsperspectieven. In diverse
infradossiers zijn mensen soms tien jaar of langer in het ongewisse
gebleven. Al die tijd was hun huis of bedrijf vrijwel onverkoopbaar.
Bij de A4 Midden-Delfland kreeg ik te maken met onteigenings- en
schadeloosstellingsdossiers uit de jaren 70 en 80 van de vorige
eeuw. Ik ben daar als vertegenwoordiger van de overheid niet trots
op. Uiteindelijk wil men duidelijkheid in besluitvorming. Wie gaat
wat wanneer doen? En als ik dan in het spreekwoordelijke rokerige
zaaltje sta dan beloof ik dat ik alle informatie die ik van die mensen
krijg meeneem. Dat is geen black box, want ik hou in de procesarchitectuur van de verkenning rekening met inspraakreacties en
een verantwoording van wat daar wel en niet mee gedaan is. Een
gemeenteraad moet kunnen nagaan hoe een voorkeursbeslissing
tot stand is gekomen, dat is mijn verantwoordelijkheid als
projectorganisatie. Zelfs bij de A4 Delfland – waar de beweegruimte
na al die jaren heel smal was geworden – zijn we er uiteindelijk
samen uitgekomen.”

Nieuw Hoogwater beschermingsprogramma (nHWBP)

Sneller en Beter in de Omgevingswet
“Is het gedachtegoed van Elverding en integraler ontwikkelen
ingedaald? Ja, het proces van breed verkennen – oneindig aantal
mogelijkheden – en dan trechteren naar drie en dan naar één zit wel
tussen de oren. Het is belangrijk dat de opdrachtgever(s) de goede
projectorganisatie aanstellen, die inhoudelijk een brede verkenning
kan uitwerken. Bij bestuurders is het de kunst om deze mensen hun
verantwoordelijkheid te laten nemen. Niet alleen voor de te kiezen
oplossing, maar ook voor de weg erheen.
Ik denk dat de verbreding van de sneller-en-beter-aanpak van infra
naar andere complexe projecten in de fysieke leefomgeving kansrijk
is. Wegenaanleg blijft lastig integraler te maken. Daar gaat het vaak
over de nieuwe weg versus fijnstof, geluid of doorsnijding van
gebied. Toch zijn daar in de MIRT-systematiek en het gebruik van de
‘ladder van Verdaas’ wel aanzetten toe gegeven. In een project als
ZuidasDok lukte het al beter om belangen van wegen, spoor en stad
te verbinden. Bij water is het makkelijker verbinding te leggen met
andere belangen in het fysieke domein. Dat heeft te maken met de
aard van het vraagstuk en het feit dat waterschappen niet alleen
functioneel bestuur zijn, maar ook diep geworteld in hun gebied
en de samenleving daar.
30 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

“Al bijna twintig jaar werkt men in de hoogwaterbescherming met
een soort APK-keuring. De dijk wordt periodiek getoetst en als de
dijk wordt afgekeurd gaat een nieuwe dijk ‘in procedure’ met
relatief vaste ontwerpprincipes en oplossingen. Vanuit dat stramien
zijn we gewend te werken. Dat levert soms onnodige weerstand op
en mogelijk worden daardoor andere oplossingen gemist. Vanuit
het nHWBP proberen we dat voortaan anders te doen.

‘Spelen met het waterpeil achter de dijk’
We stellen jaarlijks een programma op en daarin nemen we ook de
lange termijndoelstellingen van het Deltaprogramma mee. Op basis
daarvan doet het waterschap nu eerst een verkenning naar de
beste oplossing. Wat is slim, kosteneffectief en houdbaar naar
de toekomst. Daarbij is er een ruimer palet aan technische
oplossingen. Soms kan een hoger voorland bij de dijk al het
gewenste resultaat hebben, je kunt spelen met het polderpeil
achter de dijk, je kunt met intensievere monitoring maatregelen
verantwoord uitstellen of je kunt klimaatbufferzones aanleggen.
Kortom, meer ruimte voor maatwerk van maatschappelijk gedeelde
strategieën voor de lange termijn.”

Wat ik had moeten zeggen
“De les is: doe dat voortraject nou gewoon goed, want je krijgt het
altijd terug. Of in weerstand bij de planuitwerking of met een
slechte pers of met – ook heel vervelend – halverwege ingevlogen
alternatieven. Loop die verkenning goed door! Plannen aanpassen
kan altijd, maar maak afspraken over hoe je daarmee om zal gaan.
Dus met mijn opmerking in het stukje uit onze nieuwsbrief over
projecten die onder het publieke vergrootglas liggen en daarom
extra goed uitgelegd moeten worden, bedoel ik dat je goed moet
uitleggen welke opties in beeld zijn geweest, welke mogelijkheden
er waren en waarom het besluit genomen is zoals het genomen is.
Voor de uitvoerende partijen zoals waterschappen en
Rijkswaterstaat is een goede verkenning namelijk ook een goede
start van het vervolg.”

André Bolwidt en Tatjana Jovanovic aan de Cruquiusweg in het Oostelijk Havengebied van Amsterdam

—
In een schemerig zaaltje tussen oude loodsen ging het
afgelopen voorjaar over ‘organische gebiedsontwikkeling’.
De bijeenkomst vond plaats in het laatste stukje van
de Amsterdamse oostelijke havens dat nog niet is herontwikkeld. Hoe pak je deze vorm van gebiedsontwikkeling
planologisch-juridisch aan? Het gemêleerde gezelschap van
ambtenaren, architecten, stedebouwers, adviseurs, ondernemers en ontwikkelaars kreeg op lang niet alle vragen een
bevredigend antwoord. André Bolwidt, programmamanager
bij het stadsdeel Oost, keek er heel ontspannen bij.
Zijn toelichting vier maanden later op het stadsdeelkantoor:
“Wij weten inderdaad van veel dingen niet precies hoe ze zullen lopen.
Dat wisten we vroeger ook niet, maar nu leggen we het voor iedereen
op tafel.”
—
15x Nu al Eenvoudig Beter | 31

Niet in pasklare
toekomsten denken
André Bolwidt – programmamanager Cruquiusgebied Amsterdam Oost
Tatjana Jovanovic – projectmanager Cruquiusgebied Amsterdam Oost

Samen met projectmanager Tatjana Jovanovic kijkt Bolwidt
terug op de bijeenkomst in april en spreekt over de cultuurkant
van gebiedsontwikkeling en de omgang met wetten, regels en
gewoonten in de fysieke leefomgeving. “De vragen en reacties bij
onze aanpak in het Cruquiusgebied hebben mij niet verbaasd.
Het was de bevestiging dat deze doelgroep nog sterk denkt vanuit
een model waarin je tot in detail vastlegt wat je gerealiseerd wil
zien. Voor stedebouwers en architecten, maar ook voor juristen
en handhavers bij de overheid, is dat vaak de enige manier waarlangs zij denken dat de overheid kwaliteit kan borgen.”

Traditie en schijnzekerheid
“In Amsterdam bestaat een sterke traditie van ruimtelijke planning
die in de wederopbouw en de daarop volgende decennia is doorgezet. Daar hoort ook risicomijding bij. We anticiperen op alles tot
aan een uitspraak van de Raad van State aan toe. Grofweg de laatste
tien tot vijftien jaar is er in de ruimtelijke ordening een beweging
gaande die daar vragen bij stelt. Van de nog herkenbare vingerstructuur van de Amsterdamse stadsuitleg – en de groene longen
daartussen – kun je nog wel volhouden dat het de verdienste is van
stadsplanning, maar veel plekken in Nederland zijn volkomen
dichtgeslibd, ondanks onze planning en regels. Kennelijk heeft het
niet gewerkt of zo matig dat je je moet afvragen: was het de tijd, het
geld en de moeite waard? Alles tot in detail vastleggen, daar dan
weer van afwijken met alle inspraak, bezwaar en beroep van dien.
Hadden we niet op een andere manier meer aan ontwikkeling en
kwaliteit van de leefomgeving kunnen bijdragen?

32 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Met de crisis heeft dit denken momentum gekregen. Nu was
er opeens ook de financiële noodzaak om initiatief en
verantwoordelijkheid meer bij de samenleving te leggen.
Eigenlijk lag die verantwoordelijkheid daar vaak al, maar de
overheid beschikte over meer middelen om de schijn van regie
overeind te houden. De stad heeft daar dure lessen in geleerd.
De dienst ruimtelijke ordening was lang een machtig instituut.
Daar was bedacht dat het nieuwe financiële centrum en de grote
inter-nationale hoofdkantoren aan de IJ-oever moesten komen.
Tot bleek dat ABN AMRO en andere grote ondernemingen veel
meer zagen in de Zuidas, dicht bij Schiphol. Uiteindelijk zijn de
bakens verzet. De Zuidas werd speerpunt en de ontwikkeling van
de IJ-oever heeft een hele andere wending genomen. Het is één
groot onderhandelings-traject geweest. Dat was altijd al zo,
maar wij deden alsof we alles bestierden.

‘Wat betekent dit plan voor het gebied
over twintig jaar?’
In het Cruquiusgebied kiezen we voor een andere taakopvatting.
We willen niet in pasklare toekomsten denken, er is slechts een
globaal eindbeeld. In de komende twintig jaar gaan we van een
industriegebied toegroeien naar een levendig, duurzaam werken woongebied. De potentie van het gebied is groot, het initiatief
ligt bij de markt en wij hebben geen haast. Dat laatste is belangrijk
voor onze rol als facilitator. Wij hebben geen korte termijn belang.
Voor ons hoeven initiatieven die zich aandienen niet per se of snel
gerealiseerd te worden. Er is de Amsterdamse structuurvisie 2040,
een strategienota, een set spelregels en spelregelkaarten. Daarmee
geven we de kaders aan. Geen details. Wij bekijken alleen: wat
betekent dit initiatief voor een hotel, woongebouw of kantoor
voor het gebied over twintig jaar? En ook die inschatting is voor
verandering vatbaar.”

De winst van een ‘organische’ benadering
“Normaal gesproken leg je een beleidsvisie voor een gebiedsontwikkeling in Amsterdam vast in een stedebouwkundig plan, een
grondexploitatieplan en een ontwikkelend bestemmingsplan. De
deelraad heeft vorig jaar besloten dat hier niet te doen en heeft dit
jaar gekozen voor een conserverend bestemmingsplan.
Dat geeft ruimte om alleen de bestaande functies vast te leggen
en daarmee was het niet nodig tijdrovende onderzoeken te doen.
Tevens geeft het de stadsdeelraad en het stadsdeelbestuur de
mogelijkheid om invloed te blijven uitoefenen tijdens het
ontwikkelproces. Dat laatste is misschien niet heel consequent,
maar op dit moment wel de politieke realiteit waarin
ontwikkelingen in het Cruquiusgebied via actieve bewoners of
ondernemers toch op het bordje van de bestuurders komen. Zolang
er bij mensen nog angst bestaat dat onze benadering gewoon een
nieuw spelletje is om met ontwikkelaars onder één hoedje te
kunnen spelen, zijn we daar niet vanaf. Misschien kunnen we in
een later stadium alsnog naar een flexibel bestemmingsplan, daar
kijken we wel naar. Met het bestuur zijn in ieder geval afspraken
gemaakt zodat private initiatiefnemers nooit langer dan drie
maanden hoeven wachten op een principebesluit over hun plan.”

‘Ga zelf in gesprek over
de milieucontour’
Ook voor participatie en betrokkenheid zien Jovanovic en Bolwidt
winst. “Bewoners zijn vaak beducht voor gebrek aan kaders, men
voelt zich al snel in de steek gelaten door de overheid. Begrijpelijk,
want inspraak was soms inderdaad niet meer dan behang bij
projecten. Het is niet zo dat wij nu van rechtszekerheid voor
burgers of participatie af willen, juist niet. Maar terugleggen van
verantwoordelijkheid betekent wel dat we er anders mee om willen
gaan. Als iemand met een initiatief komt, verwachten we dat hij zelf
zorgt dat zijn plan binnen de bestaande milieucontouren past. En
als je daarbij last hebt van de milieucontour van een ander, ga je zelf
in gesprek. Als dat tot goede maatregelen leidt, kan de gemeente
het afronden met bijvoorbeeld een vergunning met een kleinere
milieucirkel.”

‘Ontdekken welk vlees
men in de kuip heeft’
De beste manier om een plan haalbaar te maken is door het met
de directe omgeving te doen, stellen Jovanovic en Bolwidt. Een
voorbeeld uit het gebied: “Bewoners hebben lucht gekregen van
een pril idee van een private initiatiefnemer en kloppen bezorgd bij
ons aan. Wij verstrekken ze de contactgegevens om zelf eens te gaan
praten. In eerste instantie is men huiverig, want voorheen liepen dit
soort contacten altijd via de gemeente. Het leidt ertoe dat er contact
ontstaat en beide partijen ontdekken wat voor vlees men in de kuip
heeft. Het gaat daarna al snel over concrete suggesties waar over en
weer rekening mee gehouden kan worden. Afspraken die op deze
manier tot stand komen hebben vaak veel meer kwaliteit dan
uitkomsten van handhaving via de vergunning of juridische
procedures.”

Leren van Albanië
Nog niet iedereen heeft door dat het zo werkt. “In het dossier van
een bedrijf dat met veel herrie en stof overlast veroorzaakt kiest
men voor de juridische weg. Het hoogst haalbare op grond van de
vergunning lijkt een lelijke hoge muur die minder zal tegenhouden
dan een technische en pragmatische oplossing die veel effectiever
is. Maar dat valt op grond van de vergunning niet te eisen. Daarvoor
moeten bedrijven en belanghebbenden in het gebied – ondersteund door de overheid – samen creatieve oplossingen bedenken,
er met elkaar uitkomen.”
Die creativiteit en het improvisatietalent om samen oplossingen
voor onze leefomgeving te bedenken, moeten we volgens Jovanovic
weer terug zien te vinden. “Door in een vroeg stadium partijen bij
elkaar te brengen ontstaat een andere dynamiek in een omgeving.
Wij maken burgers, bedrijven en bijvoorbeeld corporaties duidelijk
dat je je niet zomaar achter de overheid kunt verschuilen. We zijn
transparant over onze rol en wat je van ons vragen kunt. Buren
worden uitgedaagd om positief oplossingen te verzinnen en samen
plannen te maken. Dat is heel anders dan de reactieve manier
waarbij men via de overheid en formele procedures zijn gelijk
probeert te halen en vaak niet doorheeft dat er vervolgens alleen
verliezers zijn. Het trekt ook een ander soort mensen.”

Ook het opzetten van een zorgvuldig participatietraject met
omliggende bedrijven en bewoners is in eerste instantie een zaak
van de initiatiefnemer. “Een grote ontwikkelaar maakt daar zo wat
mensen voor vrij, maar een hardwerkende kleinere ondernemer
niet. Die heeft wel wat anders aan zijn hoofd. Naar die categorie
en ook richting burgers moet je faciliterend zijn. Met advies of
bijvoorbeeld een website hoe zelf met een ontwerp te komen.
Dat geeft minder klachten van burgers en kan ook de ondernemer
in tijd schelen omdat er minder bezwaarmakers zijn. Uiteindelijk
hebben we natuurlijk onze eigen verantwoordelijkheid als partijen
menen dat ze onvoldoende zijn gehoord.”

15x Nu al Eenvoudig Beter | 33

‘Overheid heeft creativiteit
weggepamperd’
Bolwidt: “De overheid heeft de creativiteit en het improvisatietalent van mensen zelf weggepamperd. Bij burgers, maar ook bij
bedrijven. Het is daarom best nuttig om eens te gaan kijken in
landen waar men het geld niet heeft om de samenleving alles uit
handen te nemen. Hoe werkt een stad onder een zwakke overheid?
Ik weet uit mijn netwerk dat er studiereizen naar Albanië zijn
geweest, een land dat zichzelf opnieuw moest uitvinden zonder
geld. Dat bleek heel leerzaam. Er is meer besef van een gedeeld
belang en de noodzaak om dat belang met informele gedragsregels
te dienen. Het is ook relativerend: er is minder geregeld, maar de
stad werkt toch. Wat gaat er eigenlijk mis als we nu niks doen?”

Hoe neem je collega’s mee?
Niet alleen bij burgers, ook binnen het ambtelijk apparaat van het
stadsdeel bestaat nog veel weerstand tegen dit soort provocerende
denkbeelden. “Je kunt er vanuit gaan dat ik voortdurend in overleg
ben met de diverse beleidsafdelingen, gemeentelijke organisaties
en het bestuur om vrijheden die we hier hebben afgesproken te
bewaken”, zei Bolwidt daarover in april. Achter die opmerking blijkt
een wereld schuil te gaan. Jovanovic herinnert zich zelfs een collega
die fysiek niet in staat was een bijeenkomst over dit thema uit te
zitten. Deze vrouw werd letterlijk onpasselijk van de denkwijze die
lijnrecht ingaat tegen alles van waaruit zij altijd had gewerkt.

‘Letterlijk onpasselijk van denkwijze’

34 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Bolwidt: “Bestuurders zijn snel gewonnen voor deze benadering,
maar blijven gevoelig voor politieke en maatschappelijke druk.
Het ambtenarenapparaat hoeft niet in één keer totaal om. En er
zijn plekken – bij de bouwpolitie bijvoorbeeld – waar je juist niet
te flexibel mag zijn! Je moet dus steeds goed naar de rollen kijken.
We steken er veel tijd in en hebben er ook een structuur voor
ontwikkeld. Initiatiefnemers in het Cruquiusgebied kunnen
rekenen op een snelle beoordeling van hun plannen.
De specialisten die dat moeten doen hebben we heel goed meegenomen in het aannemen van een faciliterende houding. Zij zijn
vervolgens weer onze ambassadeurs. Zo streven we er ook naar
om op de meest strategische plekken mensen neer te zetten die
geselecteerd zijn op dit soort competenties. Zij moeten het verder
brengen. Dat moet je vooral niet zelf willen doen, want dan blijft
het een verhaal van een buitenbeentje. Je moet hierover ook niet
één keer per jaar een bijeenkomst beleggen met bijvoorbeeld een
juridische afdeling, dat beklijft niet. Het moet permanent via de
voorlopers.”

Staf Depla bij skatehal Area 51 op het terrein Strijp-S van het voormalige Philipsterrein in Eindhoven

—
Staf Depla kwam in 2003 in de Tweede Kamer als woordvoerder wonen, wijken, stadsvernieuwing, AOW, pensioenen
en ‘bestrijding van de bureaucratie’. Ook het toenmalige
kabinet wilde de regeldruk aanpakken. Depla was het
­daarmee eens, maar waarschuwde dat het terugdringen
van het aantal regels op zich niet het hoofddoel moest zijn.
Belangrijker vond hij het dat die regels werden aangepakt
waar burgers en bedrijven de grootste hinder van ondervonden. Een grote stelselherziening zou concreet resultaat
te veel op de lange baan kunnen schuiven. Tien jaar later is
hij wethouder financiën van Eindhoven met onder meer de
ontwikkeling van de Spoorzone en het programma ‘minder
regels/goed geregeld’ in zijn portefeuille.
—
15x Nu al Eenvoudig Beter | 35

Samen voor minder regels
Staf Depla – wethouder financiën Eindhoven

“Wij hadden het in de Tweede Kamer moeilijk met de Crisis- en
herstelwet, maar omdat het een tijdelijke experimenteerwet zou
zijn konden we ermee leven. Ik zou denken: kijk goed naar de
experimenten en zodra je ziet dat een instrument om de bouwproductie te verhogen op vijf plaatsen goed heeft uitgepakt, kun
je het overal van kracht maken. Zo kun je het ook voor andere
regels aanpakken. De Omgevingswet is dan een codificering van
dat proces achteraf. Ik snap wel dat gekozen is om het onsamenhangende geheel van regels voor de fysieke leefomgeving op de
schop te nemen, maar het is een illusie om te denken dat je in
deze tijd nog met een totaaloplossing kunt komen waarna het
klaar is.”

Initiatieven steunen, niet belemmeren
“Mary Fiers was wethouder ruimtelijke ordening, wonen en
wijken en van die kant met de ruimtelijke regels bezig. Ik ging als
wethouder financiën met de vergunningen, leges en de private
bouwtoets aan de slag. Waar PvdA’ers doorgaans het stempel krijgen
dat ze altijd voor meer overheid zijn, waren er hier dus twee samen
aan de slag om juist minder vanuit de overheid te regelen en meer
ruimte te maken voor mensen met plannen. Toen Mary Fiers
opstapte ging haar portefeuille over naar Yasin Torunoglu, maar
minder regels en de Spoorzone zijn bij mij gebleven.
Mary heeft eens een bijeenkomst hier in huis belegd waarbij ze een
aantal raadsleden plannen van burgers en bedrijven voorlegde met
de vraag: zou dat geen aanwinst voor de stad zijn? Iedereen vond
het prachtige plannen. Vervolgens liet ze zien waarom het door
onze eigen regels niet door kon gaan. Dat maakte in één keer
duidelijk wat er aan de hand is. We hebben met de beste
bedoelingen van alles vastgelegd, maar daardoor komt er niks
meer van de grond.

36 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

‘Ruimtelijke regels zijn er niet voor
burenruzies’
Dat was voor ons de eerste reden om de lokale regelgeving te willen
doorlichten: initiatieven steunen, niet belemmeren. De tweede
reden was financieel. Waar we voor de crisis via kruissubsidies de
opbrengsten van grote projecten konden inzetten om de leges voor
eenvoudige initiatieven redelijk te houden, moesten nu de leges
omhoog. Dat kan alleen als je er zelf alles aan gedaan hebt om de
kosten voor vergunningen en dergelijke zo veel mogelijk kostendekkend te laten zijn. Door je eigen proces te stroomlijnen, maar
ook te kijken naar wat nu eigenlijk echt geregeld en gehandhaafd
moet worden. De derde reden was het feit dat ruimtelijke regels in
de praktijk heel vaak werden ingezet om burenruzies te beslechten.
Nu kun je erover twisten of de overheid er is voor burenruzies, de
RO-regels in ieder geval niet. Daar willen we veel meer toe naar een
soort mediators, rijdende rechters.”

Op zaal met Jeroen Dijsselbloem
“Waar leiden deze uitgangspunten concreet toe. Om te beginnen
verbreden we de mogelijkheid om te kiezen voor een private bouwtoets. In dat geval doe je met een gecertificeerde architect het hele
voortraject waarbij ook de aannemer en de verzekeraar zijn
aangehaakt. Die kunnen dan meteen niet meer naar elkaar wijzen.
Risicobeoordeling is het vak van verzekeraars, dus reken er maar op
dat die niet soepeler zijn dan wij als overheid. Zo’n voortraject hoeft
alleen nog een stempel te halen op het stadhuis. Dan is er de
flitsvergunning. Kleine projecten tot vijfduizend euro kunnen nu
binnen een dag een vergunning krijgen. Dat gaan we verruimen tot
projecten van maximaal vijftigduizend euro. Als de aanvraag te
complex is voor de flitsvergunning, hoort de aanvrager dat ook.
Er is dus in ieder geval snel duidelijkheid.

Daarnaast kijken we naar de noodzaak van een aantal regels.
Waarom moeten wij uw dakkapel bouwtechnisch toetsen?
We toetsen toch ook niet of u wel veilig een keteltje water aan de
kook brengt? Een parkeergarage onder een flat in de Amsterdamse
wijk Bos en Lommer is wat anders. Net als een school of een
zwembad waar grote groepen mensen samenkomen. Nog voor er
een actie-programma ‘ontslakken’ bestond waren wij al begonnen
met het snoeien in de lokale ruimtelijke regels. Bregje Kerssemakers,
de projectleider voor dit traject bij wethouder Yasin Torunoglu,
bracht honderddertig door de raad bekrachtigde nota’s,visies en
ver­ordeningen in het ruimtelijk domein aan het licht die samen tot
absurde obstructie van plannen leidden. Dat is trouwens niet alleen
hier en ook niet alleen op ruimtelijk gebied aan de orde.

‘Een nacht op zaal in het verpleeghuis’
Toen we samen in de Kamer zaten heb ik eens een nacht op zaal in
een verpleeghuis doorgebracht met Jeroen Dijsselbloem. Dat was in
het kader van een onderzoek dat hij als Kamerlid deed. Iedereen
was het erover eens dat zes personen op een kamer geen waardige
manier is om mensen in hun levenseinde te verzorgen. Toch lukte
het niet om faciliteiten met kleinere kamers te bouwen. In dat
verpleeghuis bleek waarom. De directrice die wilde bouwen had
op die locatie te maken met bos en dus de natuurwetgeving, met
de A12 en de geluidsregels en met de verzekeraars en de zorgregels.
Na dat bouwproject kon die vrouw projectleider worden van iedere
complexe gebiedsontwikkeling. “

Naar de Raad voor welstand en ‘rijdende rechters’
“In onze nieuwbouwprojecten doen we het voor wat betreft de
lokale regels helemaal anders. We hebben samen met alle partners
kritisch gekeken naar alle regels en voorschriften. De vuistdikke
boeken die we daarvoor hadden zijn gehalveerd. En bij zeven
proeftuinen van de ontslakkingsoperatie ‘nieuwe ruimte’ staat elke
regel op de betreffende locatie ter discussie. Daar moeten initiatiefnemers de bewoners en ander betrokkenen zelf zien te overtuigen
van hun plan. Dat is onwennig voor hen, maar ook voor onze
mensen die gewend waren aan een heel ander samenspel met de
ontwikkelaars. Op locaties als Meerhoven en Bliksenbos zijn we
echt teruggegaan naar de basiseisen: dakhoogten, rooilijnen en
verder bijna niks. Maar daar zullen we dan ook streng op zijn
high trust, high penalty. Dat is lastig in een land van plooien en
schikken, maar we gaan wel die kant op.
De volgende slag gaat over de welstandsregels. Laten we eerlijk zijn:
Eindhoven is de leukste stad van het land, maar niet de mooiste.
Wij hadden het voorstel gedaan om de welstandsregels vrijwel
overal in Eindhoven af te schaffen – afgezien van echt monumentale
omgevingen – maar daarvan is de gemeenteraad teruggeschrokken.
Daar moeten we met een nieuw voorstel komen.

‘Brutalen niet de halve wereld’
Het model van ‘de rijdende rechter’ waarbij we niet meer zo
makkelijk de gelegenheid geven om conflicten tussen buren via de
ruimtelijke regels uit te vechten, zal ook nog een hoop discussie
geven. Het is goed om de verantwoordelijkheid voor relaties tussen
mensen bij henzelf te leggen, maar er zijn grenzen. Intimidatie
komt voor en het mag niet zo zijn dat de brutalen de halve wereld
krijgen en wie zich keurig gedraagt altijd de Sjaak is. Daar moeten
we het dus over hebben in deze stad.”
Naast eenvoudiger regels en meer verantwoordelijkheid voor
initiatiefnemers in het ruimtelijk domein, is ook een andere
benadering van stedelijke herontwikkeling belangrijk om sneller
en beter tot resultaat te komen. Eindhoven heeft met Strijp-S het
nationaal ‘troeteltransformatieproject’ binnen de gemeentegrenzen. Het kreeg in juni 2013 nog de Gouden Feniks van de
vastgoedbranche op de Provada.

Troeteltransformatieproject
“En terecht, het is ook zo fascinerend wat daar gebeurt! Ik kom uit
Eindhoven en als jongetjes stonden we daar met onze fietsen voor
een hoog hek. Strijp-S was een ‘verboden stad’ van Philips. Nu
groeit daar in een mix van nieuwbouw en herbestemd industrieel
erfgoed een tweede stadshart. Het is al een creatieve omgeving
dankzij allerlei tijdelijke bestemmingen en evenementen. Dat werd
mogelijk dankzij kortlopende huurcontracten. Huurders kunnen
eenvoudig van ons af en wij van hen. Dat blijkt heel aantrekkelijk.
Inmiddels zorgen zo’n vijfhonderd bedrijfjes voor reuring. Daar
zitten ook functies bij die alleen maar kunnen als het ze bijna niks
kost zoals het skatepark Area 51. Dat zijn pioniers die ook weten dat
ze weer verder moeten trekken. In dit geval naar Strijp-T. En dat
geldt voor meer initiatieven. Naarmate er meer permanent
gewoond wordt, kan niet meer alles op het terrein. Zo groeit het
gebied organisch naar een meer permanente bestemming. Dankzij
de Crisis- en herstelwet hebben we nu vijftien in plaats van vijf jaar
om het bestemmingsplan te realiseren.
Strijp-S is een voorbeeld voor gebiedsontwikkeling elders in de
Spoorzone en in Eindhoven. Niet qua profiel, want je kunt daar niet
overal creatieve bedrijven hebben, maar wel waar het gaat om een
meer organische manier van groeien en creatieve oplossingen
kiezen. Op het oude terrein van energiebedrijf NRE werken we niet
met één ontwikkelaar aan een totaalplan zoals vroeger. Initiatiefnemers kunnen nu inschrijven op afzonderlijke gebouwen. Het
woonbedrijf werkt in Space-S samen met toekomstige bewoners aan
de realisatie van nieuwbouw en van het salderen van de parkeerdruk
op Strijp-S hebben we ook geleerd om op andere plekken te zorgen
dat de parkeernorm geen belemmering voor ontwikkeling vormt.”

15x Nu al Eenvoudig Beter | 37

‘Veel mensen willen helemaal
niet kiezen’
Initiatief van onderop, keuzes bieden: bedien je daarmee niet
slechts een kleine groep? “Het kan op veel manieren en in allerlei
gradaties. Vergeet niet dat het grootste deel van de woningen en
bedrijfsruimten gewoon op de traditionele manier te koop en te
huur wordt aangeboden. Sommige mensen willen helemaal niet
kiezen. Bij een project in Eindhoven Noord konden huurders zelf
kiezen waar ze de wandjes wilden hebben. Er was geen belangstelling voor. En bij Nationale Nederlanden hadden ze het ultieme
keuzemenu bedacht waarbij mensen zelf hun pensioenbeleggingen
konden kiezen. Zelfs het eigen personeel deed er niet aan mee.

‘Sommige vakmensen zitten vast in hun
expertise, dan krijg je projecttoerisme’
Een meer faciliterende of ‘meedenkende ‘ overheid is ook voor
ambtenaren vaak nog wennen of niet hun keuze. Het vraagt
projectleiders en gebiedsmanagers die integraler kunnen kijken en
afwegen, die in de gaten hebben wanneer je een bestuurder moet
vragen van de gebruikelijke regels af te wijken. En dat geldt niet
alleen voor projectleiders, ook van specialisten vraag je een andere
houding. Sommige vaklui zitten vast in hun expertise. Dan krijg je
‘projecttoerisme’. Dat is meekijken bij een ander en zeggen waarom
het niet kan. Als je mensen samen verantwoordelijk maakt voor een
programma dan werkt dat veel constructiever. De meeste mensen
vinden dat ook leuker. In de handhaving ligt het weer anders.
Daar geven we ook meer ruimte aan de voorkant, maar moet er
ook stevig opgetreden worden als het vertrouwen wordt
beschaamd. Dat doen we al bij de handhaving van de drank- en
horecawet. Ook de private bouwtoets kan alleen werken als er op
het eind een harde sanctiemogelijkheid zit.”

38 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Maarten Kaales in een nieuw aangelegde groenstrook achter bedrijvenpark Hessenpoort te Zwolle

—
“Fascinatie voor de natuur is mij met de paplepel ingegoten. Ik ben er al
vanaf mijn zevende mee bezig. Ik heb er mijn studie en mijn vak van
gemaakt. Ook in mijn vrije tijd doe ik veel met de natuur. Dat brengt mij
in contact met organisaties en mensen die ook voor mijn werk
relevant zijn. Dat is leuk en inspirerend. Vogels zijn mijn passie. Ik heb
onder meer een vogelnetwerk opgericht en ben regelmatig in het veld.”
—

15x Nu al Eenvoudig Beter | 39

Ruimtelijke ontwikkeling
en natuur: ontzorgen en
borgen in één
Maarten Kaales – stadsecoloog Zwolle

Maarten Kaales is stadsecoloog van de gemeente Zwolle en is
gedetacheerd geweest bij het Directoraat-generaal natuur en
regio van het ministerie van Economische Zaken. Vanuit EZ
werkt hij nu met een enthousiaste werkgroep van deskundigen
aan een ‘generieke soortenaanpak’. Deze aanpak moet ertoe
leiden dat de bescherming van kwetsbare diersoorten en leefgebieden beter wordt geborgd, procedures zoals die van de
omgevingsvergunning worden verkort en meer flexibiliteit
in ruimtelijke planvorming ontstaat.

Een generieke soortenaanpak voor vleermuizen
”Een stadsecoloog richt zich op de natuur in en om de stad. Ecologie
gaat daar over de wisselwerking van verschillende systemen en
structuren, flora en fauna, bebouwing, het verkeer en de mens zelf.
De invloed van de mens op de natuur wordt vaak eenzijdig kritisch
bekeken. Maar juist in de stad moet je ook oog hebben voor de
positieve kant, de kansen voor de natuur bij ruimtelijke
ontwikkeling. In Zwolle adviseer ik bijvoorbeeld in bouwprojecten
over voorzieningen die meegenomen kunnen worden om huismussen, vleermuizen en gierzwaluwen duurzame vaste rust- en
verblijfplaatsen te geven. En daarbij moet je ook aan de mensen
denken: hoe kun je isoleren en toch verblijfplaatsen voor vleermuizen in stand houden? Hoe kun je met goede informatie de angst
voor vleermuizen en vogels wegnemen? Dat klinkt eenvoudig, maar
om het goed te doen moet je bij nieuwbouwprojecten bijvoorbeeld
de hele context en functionaliteit van een plangebied kennen en je
soortenkennis inzetten.

‘Hoe kun je de angst voor vleermuizen
wegnemen?’
40 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Ik ben in Zwolle begonnen met een visie voor een generieke
soortenaanpak voor vleermuizen in het hele stadsgebied omdat
ze een complex leef- en verplaatsingsgedrag kennen. De Europese
Habitatrichtlijn eist ‘een gunstige staat van instandhouding’. Daar
toetst de rechter uiteindelijk op. De vaste rust- en verblijfplaatsen
vervullen daarbij een cruciale rol. Foerageergebieden en rustplekken van vleermuizen kunnen flink uit elkaar liggen en de
verschillende kolonies zijn erg territoriumgevoelig. Alleen kijken
naar een nieuwe plek voor een bepaalde groep vleermuizen bij
bouw of sloop is dus te klein gedacht. Je moet rekening houden
met de cruciale vliegroutes, de territoria van verschillende kolonies,
bestaande bouw en nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Je moet
redeneren vanuit het geheel. Het belang van de soort is daarbij de
ruggengraat.
Aanvankelijk waren veel ecologen erg blij met de Habitatrichtlijn
en de nationale vertaling in de Flora- en faunawet. Ieder ongewenst
project kon in principe worden stilgelegd als bepaalde beschermde
soorten in het geding waren. Dat werd ook oneigenlijk gebruikt.
Een groepje joggers dat opeens opkwam voor een beschermde soort
om daarmee hun looprondje in het groen te beschermen, bewoners
die een ruimtelijke ontwikkeling ongewenst vonden en de Flora- en
faunawet inzetten voor hun eigen belang. Dergelijke voorbeelden
vind je overal in Nederland. Het was heel erg een bevestiging van de
natuur als hindermacht.”

Borgen en ontzorgen
“Eigenlijk zijn we al jaren op zoek naar een mogelijkheid om
ruimtelijke ontwikkelingen op een zorgvuldige manier uit te
voeren waarbij de natuur niet wordt geschaad. Tot 2009 was het
bijvoorbeeld mogelijk om een ontheffing aan te vragen voor een
ruimtelijke ingreep. Deze werd vaak afgegeven, zij het onder
voorwaarden. De naleving van deze voorwaarden bleek in de

praktijk niet optimaal te zijn. Vanaf dat moment werd er vooral
ingezet op het verzachten en voorkomen van effecten door in te
zetten op mitigerende maatregelen. Immers het compenseren
houdt in dat het niet mogelijk is om effecten te voorkomen.
Er werd voor een ontheffingsaanvraag onderzoek uitgevoerd op
plangebiedniveau. Daar zat ook onderzoek naar beschermde
soorten in. Maar daarbij zijn zowel de natuur als de initiatiefnemers van ruimtelijke ontwikkeling niet echt gebaat. Een
initiatiefnemer heeft een plan, er komt een quick scan en er rolt
uit dat er waarschijnlijk beschermde dieren zitten. Dan moet de
bouwer nog steeds een natuurtoets laten uitvoeren die het project
– als het tegen zit – zo maar een jaar vertraging kan opleveren.

‘Gunstige staat van instandhouding
kun je niet bij initiatiefnemer
neerleggen’
Al die tijd en dat geld zouden beter besteed zijn aan voorzieningen
die vanuit een bredere, integrale gebiedsgerichte benadering
bijdragen aan ‘ een gunstige staat van instandhouding’, waarmee
de initiatiefnemer zeker weet dat hij genoeg gedaan heeft om zijn
ingreep te compenseren. Dat kan hij nu vaak niet goed beoordelen
en bovendien worden soms maatregelen genomen die contraproductief zijn. Mijn stelling is dus: de vraag om de gunstige staat
van instandhouding te borgen kun je niet bij de initiatiefnemer
leggen. Daar moet je lokaal als overheid samen met belangenorganisaties een visie op ontwikkelen en vervolgens in de regionale
uitvoeringsdienst en het Wabo-loket maatregelen organiseren en
documenteren. Dan kun je effectief zijn, zónder de initiatiefnemer
te belasten met tijdrovende onderzoeken. Het moet mogelijk zijn
om daar een terugverdienmodel voor te ontwikkelen.”

Generieke ontheffing en soortenmanagementplan
“Inmiddels ben ik enige tijd gedetacheerd geweest bij het
directoraat-generaal natuur en regio van EZ en werk daar nu
de generieke soortenaanpak verder uit. De rode draad bij EZ is
ontwikkeling mogelijk maken en natuurwaarden borgen. Dat sluit
aan bij het wetsvoorstel Omgevingswet. Op onderdelen gaat de Wet
natuurbescherming al in de eerste tranche van de Omgevingswet
mee, en het eindplaatje is dat de hele Wet natuurbescherming
opgaat in de Omgevingswet. Dat ontzorgen van initiatiefnemers
en borgen van natuurwaarden is waar we mee bezig zijn met de
Werkgroep generieke ontheffing en soortenmanagementplan.
Wat we de afgelopen tijd met deze groep enthousiaste deskundigen
vanuit overheid, adviesbureaus en een stichting soortenbescherming hebben ontwikkeld, is op 17 oktober gepresenteerd
op het symposium ‘Natuurwetgeving in de gemeente’. Daar is in
een aantal workshops gesproken over vragen als: hoe bepaal je of
natuur in het geding is bij een omgevingsvergunning? Aan welke
maatregelen kun je denken voor beschermde soorten? Hoe kan

het versterken van de draagkracht van de natuur zorgen voor een
soepeler uitvoeringspraktijk? Dat laatste onderwerp ging over de
generieke aanpak soortenbescherming in de gemeenten, maar je
kunt je een dergelijke aanpak ook op grotere schaal voorstellen in
afspraken met havens, waterschappen, provincies, bouwers,
recreatieondernemers en andere grootgrondbezitters.

‘Ik daag iedere ecoloog uit te laten zien
wat er mis is met onze aanpak’
Ik heb tot nu toe niet gemerkt dat collega-ecologen deze
ontwikkeling wantrouwen. De uitdaging voor een stadsecoloog
is immers de natuur te beschermen, maar ook de burgers te
faciliteren. Dat betekent soorten weerbaar maken door naar het
hele gebied te kijken en oog hebben voor de wensen van mensen.
Ik daag iedereen uit om te laten zien wat er mis is met onze aanpak
als je die twee uitgangspunten serieus neemt.
Een belangrijk onderdeel daarbij is het soortenmanagementplan. In
zo’n plan beschrijf je hoe je de bescherming van een soort (groep)
op een duurzame manier wilt gaan borgen. Dat heeft wel wat weg
van de programmatische aanpak zoals die in de Omgevingswet zit.
Werk vanuit een integrale visie, registreer welke maatregelen je
treft, monitor de resultaten en zorg voor goede verslaglegging.
Onze werkgroep ontwikkelt daarvoor de kaders en maakt gebruik
van diverse specialisten. Wat dit najaar is gepresenteerd is ‘werk in
uitvoering’, een groeidocument. We zijn bezig om praktijkervaring
op te doen en de eerste resultaten zien er goed uit.”

Een gunstige staat van instandhouding
“Onze stip op de horizon is een generieke ontheffing met soortenmanagementplan voor een periode van tien jaar. Een periode
waarmee je de tijd hebt om ruimtelijke ontwikkeling in gang te
zetten en tegelijkertijd te werken aan duurzame bescherming van
soorten met een pakket van samenhangende maatregelen. Als de
rechter een ‘gunstige staat van instandhouding’ als voornaamste
criterium blijft hanteren, moet het mogelijk zijn te overtuigen met
een goed plan voor mitigerende en compenserende maatregelen bij
verstoring van rust- en verblijfplaatsen. Je wilt daarover liever geen
gevecht voor de rechter, maar als dat moet dan zijn er data nodig.
Het is daarom zo belangrijk dat de Nationale databank flora- en
fauna (NDFF) er is. We hopen toe te kunnen groeien naar een
ontheffing van het totaalplaatje voor de natuur met een degelijk
soortenmanagementplan. Dat helpt iedereen die iets wil
ontwikkelen met gevolgen voor de leefomgeving en het helpt
de natuur.”

15x Nu al Eenvoudig Beter | 41

Ilona Lagas bij de Koloniedijk in buurtschap Vinkenbuurt, gemeente Ommen

—
“Toen ik in 2010 aantrad moest er een nieuwe structuurvisie komen.
Dat stond me om twee redenen tegen. In de eerste plaats wist ik niet
waarom er zo nodig een nieuwe structuurvisie moest komen en ten
tweede hing er meteen een deadline aan. Eén juni de volgende zomer
moest het af zijn. Was de oude dan niet goed meer? Die vraag moest
ik eigenlijk zelf kunnen beantwoorden, want ik kwam tenslotte uit de
raad. Het werd het startpunt voor ons gemeentelijk omgevingsplan,
in de termen van de Omgevingswet: de omgevingsvisie.”
—

42 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Niet uitrollen,
maar kleedjes leggen
Ilona Lagas – wethouder ruimtelijke ordening gemeente Ommen

Ilona Lagas is wethouder ruimtelijke ordening, verkeer, openbare werken, volkshuisvesting, milieu, handhaving, recreatie
en toerisme, kleine kernen en vergunningen in de gemeente
Ommen. Ze was hoofd van een poliklinisch laboratorium,
adjunct-directeur in het middelbaar beroepsonderwijs, raadslid
voor de VVD en behaalde een mastertitel mediation aan de
Universiteit van Amsterdam.

Een omgevingsvisie
“Ik vond zo’n structuurvisie maar een raar instrument. Het ziet er
bijna wiskundig uit met al die vakjes en vlakjes en het kijkt tien jaar
vooruit. In die tijd kan er veel gebeuren. Bijvoorbeeld op het gebied
van duurzaamheid. Hoe kun je weten wat nog moet worden
verzonnen? We hadden net een heel ingewikkeld proces achter de
rug met het actualiseren van de bestemmingsplannen. Je hebt hier
alles: agrarisch gebied, bos, Natura-2000 gebied, dorpen, ga zo
maar door. En nu dus weer zo’n proces waarin alles wordt vastgezet
in kaders? Nu bleek dat Overijssel niet langer een streekplan had
waaraan getoetst werd, maar een brede, integrale omgevingsvisie.
Dat leek mij ook wel wat en we hebben de provincie toen voorgesteld om analoog aan hun omgevingsvisie ook een omgevingsvisie te maken. Toen hebben we dispensatie gekregen van de
structuurvisie en konden we wat langer de tijd nemen voor het
gemeentelijk omgevingsplan.

‘Een proces van onderop,
vandaar die kelder’

Huib Noltes, hoofd ruimtelijke ordening, werd mijn projectleider
en hij ging meteen aan de slag. Professor Tonnaer trapte het proces
af met een college – voor wie het leuk vond, want je moet gewoon
beginnen met wie er zin in heeft – hier in de kelder van het
gemeentehuis. Een omgevingsvisie is een interdisciplinair proces
‘van onderop’, vandaar die kelder. Vervolgens werd ik gewezen op
een artikel in Cobouw waarin minister Melanie Schultz-van Haegen
vertelde wat haar voor ogen stond met de Omgevingswet. Ik dacht:
dat is ons verhaal! Eén integraal plan voor het hele grondgebied
waarin wonen, werken, recreëren, natuur en landschap samengaan
en een omgevingsverordening die met zo min mogelijk regels zo
veel mogelijk ontwikkelruimte geeft. We hebben contact gezocht
met Den Haag en kort daarna zijn hier mensen van het ministerie en
van de VNG langs geweest. Huib Noltes is vrijgespeeld voor ons
project en allerlei overlegstructuren met het Rijk en de VNG. Ikzelf
kreeg zitting in de adviescommissie voor milieu, infrastructuur en
ruimte. Daar zit je dan als wethouder van Ommen!”

Participatie
“Wij werken steeds met de inbreng van bewoners en ondernemers
zelf. We laten hen aangeven wat zij belangrijk vinden voor onze
gemeente. Zo hebben we eerst samen een thematische agenda
opgesteld rond wonen, onderwijs, gezondheidszorg, landbouw
recreatie enzovoorts. Met het Ommer motief hadden we eerder al
iets vergelijkbaars gedaan. Dat Ommer motief werd ook gemaakt
met bewoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Er zijn
zelfs opstellen, schilderingen en tekeningen gemaakt op de
scholen. Zo is toen een sfeerbeeld neergezet van de ontwikkelrichting van Ommen naar 2020.

15x Nu al Eenvoudig Beter | 43

‘Overal hingen flapovers!’
Voor het buitengebied is op dezelfde manier een landschapsontwikkelingsplan gemaakt. Dat valt nog niet mee, want we hebben
met alle natuurbeschermingswetten en -regels te maken behalve
die voor de Wadden. We zijn hier op het stadhuis met heel Ommen
aan het mindmappen geslagen. Overal hingen van die flapovers en ook
op mijn kamer waren de deuren volgeplakt met moodboards. Die
mindmaps waren met schaar, lijm en plaatjes uit tijdschriften tot
sfeerbeelden omgewerkt die bij elkaar een beeld gaven van wat men
wel en niet bij de ruimtelijke kwaliteit en uitstraling van Ommen
vond passen. Daaruit zijn een aantal typen landschappen gefilterd
voor het plan.”

Spelregels
“Daarmee weet je met elkaar wat je wenselijk vindt, maar nog niet
wat er mag van het bestemmingsplan. Wij hadden er drieëndertig
en we zijn die gaan trechteren naar vijf conserverende plannen op
de integrale thema’s: wonen, werken, kleine kernen, buitengebied
en centrum. Tachtig procent van de ideeën past prima binnen het
bestemmingsplan, want mensen willen over het algemeen geen
gekke dingen. Maar wat doe je met wat niet past of nog niet eerder
is voorgesteld? Mijn uitgangspunt is: je moet kunnen uitleggen
waarom iets echt niet kan en als je daar niet uit komt moet het
gewoon wel kunnen.

Er zijn inmiddels goede en slechte voorbeelden van hoe dat uit kan
werken. Met de uitbreidingsplannen van boer Zandman – die ook
in ons filmpje op de site zit – heeft het goed uitgepakt, maar bij een
andere agrarische bedrijfsuitbreiding was er een hick up. Daar liep
opeens de Werelderfgoedprocedure voor de veenkoloniën door de
uitbreidingsplannen en schoot de omgeving in verzet omdat men
vreesde dat de Werelderfgoedstatus alle ontwikkelingen op slot zou
zetten. Dat heeft ons geleerd ook altijd goed te verkennen wat er
nog meer speelt in een ontwikkelgebied.”

Ambtelijke cultuur, bestuurlijke dekking
“Wat vraagt dat van ambtenaren? Ambtenaren zijn er in drie
soorten: je hebt de afvinkers, die hebben veel structuur nodig.
Dan zijn er degenen die het slappe koord op durven als ze maar
een lange stok meekrijgen om in balans te blijven en je hebt de
innovatieve denkers die het op eigen kracht kunnen, maar wel
bestuurlijke dekking nodig hebben.
In al die categorieën zijn mensen nodig. Bovendien moet iedereen
zich veilig en op zijn gemak kunnen voelen in zijn rol. Weerstand
komt ook vaak voort uit oprechte zorg over ‘de betrouwbare
overheid’. Over precedentwerking en ongelijkheid. Ik zeg dan:
natuurlijk mogen er vandaag dingen die gisteren nog niet mochten.
Anders kan de trein alleen achteruit rijden om steeds alle passagiers
op te halen die de trein hebben gemist. Zorg bij de volgende
gelegenheid dat je er wel bij bent en stap in!

‘Boer Zandman, een goed voorbeeld’

‘Geef het vooral geen naam!’

Daar gelden dan wel een aantal spelregels bij die veel
verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer zelf leggen.
Belanghebbenden moeten tijdig geïnformeerd worden. En dan
geen voldongen feiten van: ‘ik ga dit of dat’ maar je omgeving mee
laten denken over je plannen. Duurzaamheid ligt aan de bron van
belangrijke kwaliteiten van ons gebied. Het moet dus duurzaam.
Wat dat is bespreek je met elkaar. Draagt het initiatief bij aan de
leefbaarheid of zijn er goede voorstellen om negatieve effecten
te compenseren?

Ik praat ook graag met mensen over hun plannen en de ruimte die
ze willen. Met de boer die naast zijn groepscamping trekkershutten
wilde gaan exploiteren. Ik heb hem geadviseerd het geen naam te
geven, want dat is meteen een haakje om op te toetsen! Ik zeg er
dan wel bij: ‘en krijgt de buurman die ruimte ook van jou?’ Dan is
het wat mij betreft al snel in orde. Op die basis functioneert de
Duitse ruimtelijke ordening al jaren. Ik heb wel ontdekt dat je soms
een onafhankelijke mediator nodig hebt, want het lukt niet altijd om
er samen uit te komen. Het is mijn vak en ik doe het graag, maar ik
kan niet overal opdraven.”

44 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Zoveel te bedenken!
“Chris Kuijpers, de directeur-generaal milieu van het ministerie,
was hier laatst om ons voor de omgevingsvisie een nominatie voor
de ‘Nu al Eenvoudig Beter trofee’ uit te reiken. Hij vroeg zich af hoe
je zo’n nieuwe werkwijze nu moet gaan uitrollen. Ik heb hem
gezegd: je moet niet over de volle breedte willen uitrollen, je moet
kleedjes gaan neerleggen. Doe het met de mensen die er zin in
hebben.

‘Doe het met mensen
die er zin in hebben’
In de ene gemeente is het de wethouder, in de andere de
burgemeester die zo’n proces wil gaan trekken. Gebruik je
koplopers. Je hebt allerlei voorbeeldprojecten, genomineerden
voor je prijs: zet ze in! Begin ook niet bij de omgevingsvisie, maar
kies de start bij de structuurvisie en ga van daaruit gemeenten
helpen met de stroomlijning en samenvoeging van de
bestemmingsplannen. Laat ons dat verhaal vertellen. Maar niet
voor niks, want er zit ondertussen al veel geld en tijd in van onze
mensen. Ik krijg straks bestuurders uit Midden-Drenthe op bezoek.
Dat is mijn agenda, daar ga ik zelf over maar mijn projectleider
moet zijn inzet kunnen verantwoorden. Zet trainees in bij de
gemeenten of leen een aantal schrijvers uit om de pen te voeren
bij het formuleren van visiedocumenten, daarmee worden al veel
praktische belemmeringen weggenomen. Er valt zoveel te
bedenken!”

15x Nu al Eenvoudig Beter | 45

Evert Leusink bij het voormalige zendgebouw van Radio Kootwijk

—
Leusink is nu drie jaar bezig met het project ‘Andere
Overheid’. Het traject concretiseert – naast heel veel meer –
het gedachtegoed dat ten grondslag ligt aan de herziening
van het omgevingsrecht en de Omgevingswet. Leusink
verwacht nog zeker drie tot vijf jaar nodig te hebben om
Apeldoorn, ook voor wat betreft de ambtelijke en bestuurlijke cultuur, helemaal uit de ‘loslaatkramp’ te krijgen.
—

46 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Stel ambities
in plaats van regels
Evert Leusink – strategisch adviseur gemeente Apeldoorn

“Essentie van het project ‘Andere Overheid’ is het terugleggen
van verantwoordelijkheid naar de samenleving”, zegt Leusink.
“Dat is deels financieel ingegeven, maar ook politiek. In het
sociale domein is de WMO daar het voorbeeld van. In het fysieke
domein gaat de Omgevingswet die beweging verder faciliteren.
Want die ‘andere overheid’ hoort bij een ‘andere samenleving’.
Eén waar het initiatief veel meer bij burgers en bedrijfsleven ligt
en de overheid faciliteert. Dat vraagt om een gezamenlijke
ambitie en het vertrouwen dat je die ambitie ook werkelijk
met elkaar deelt.”

Kookboeken
Dat idealisme heeft twee jaar geleden concreet geresulteerd in
het verschijnen van het Groot Apeldoorns landschapskookboek.
De basis is de nieuwe (menu) kaart van Apeldoorn, ofwel de
landschapsvisiekaart. Die kaart bevat het ideaalbeeld van acht
Apeldoornse landschappen. Het kookboek is een handreiking voor
wie met zijn eigen interpretatie van ‘de recepten’ aan de slag wil.
En zoals toenmalig wethouder Rob Metz in het voorwoord zegt:
‘Dat doen we in Apeldoorn liever niet met een dirigerende overheid
en regels. Het is dus geen juridisch verplichtend document, maar
een werkboek dat helpt bij het maken van plannen en ontwerpen
die passen in het gebied.”

‘Mensen aanspreken op trots
eigen leefomgeving’

Apeldoorn is content met de visiedocumenten uit het landschapskookboek. Inmiddels is er ook een kookboek voor de dorpen in de
gemeente. Een kookboek voor de stad Apeldoorn zelf is in de maak.
Leusink: “Je moet daarvoor wel naar de bewoners, de ondernemers
en de recreanten toe gaan. Interviews afnemen, ideeën toetsen bij
wijk- en dorpsraden. Als het lukt om die oogst te vertalen worden
mensen aangesproken op hun trots op de eigen leefomgeving, op
hun ideeën hoe de kwaliteiten van die omgeving kunnen worden
behouden en welke ontwikkelingen die waarden kunnen
versterken. Dan zijn goothoogten of kapvormen opeens geen
technische voorschriften meer, maar gedragen richtsnoeren voor
wat mensen zelf belangrijk vinden aan hun leefomgeving. Onze
ervaring is dat je op die manier niet uitnodigt tot reactief gedrag
in de vorm van bezwaren en zienswijzen, maar tot proactief en
oplossingsgericht gedrag. Daarmee verplaatst de druk naar de
voorkant van besluitvormingsprocessen en is er minder druk in
de vergunningfase.”

Cultuurverandering
“We komen uit een cultuur van risicomijding. Ambtenaren
werden afgerekend op al dan niet succesvol afgeronde juridische
procedures, niet op gegrepen kansen voor de ontwikkeling van de
gemeente. Logisch, want bestuurders zijn kwetsbaar. Zij moeten het
aandurven om hun mensen ruimte te geven en de gemeenteraad
mee te nemen van risicomijding naar risicobeheersing met een
grotere verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijven.

15x Nu al Eenvoudig Beter | 47

Bij een opgelegde operatie als de WMO geeft dat minder discussie
dan bij een zelfgekozen weg die afstand neemt van het stramien uit
de Woningwet en de oude Wro waarin sterk dat reactieve zit. Wij
hebben bijvoorbeeld door middel van het Landschapskookboek een
omgevingsplan voor het landelijk gebied gemaakt. Een overzicht
van de gebiedstypen met daarbij de ambities voor die gebiedstypen.
Naar de juridisch adviseurs en de raad is gezegd: dit is geen beleidsdocument, maar een ambitiedocument. Dat riep aanvankelijk veel
protest op, want dat is ‘niet juridisch’. Nu zijn we twee jaar verder
en is de nieuwe Apeldoornse structuurvisie – met kansenkaarten
in plaats van plankaarten – door de raad met veel enthousiasme
geaccepteerd. De “koudwatervrees” verdwijnt nu men ziet dat het
succes heeft.

‘Naïef geloven in je verhaal
of bestuurlijk lef’
Het werkt en het committment van de samenleving blijkt zelfs groter
dan gedacht. Wat niet wil zeggen dat je alle bezwaren voor kunt zijn
en nooit meer ‘nat’ gaat bij de rechter. Dat was nooit zo, maar je
kiest nu bewuster voor het risico. Dat kun je ‘naïef geloven in je
verhaal’ noemen of je noemt het ‘bestuurlijk lef’ tonen.
Voor de bestemmingsplannen is dit nog een stap te ver. Maar ook
daar verkennen we vooraf heel grondig het gebied en de ambities,
hebben onze mensen de opdracht om creatief naar oplossingen te
zoeken. Daarin werken we met kansenkaders die meer speelruimte
geven. Een iets te grote kap op een woning of bedrijfsruimte kan
soms toch mogelijk gemaakt worden als het cultuurhistorisch en
anderszins goed in de omgeving past. Een agrarisch erf dat uit
landschappelijk oogpunt geen verruiming van de woonbestemming
toestaat, kan soms geruild worden tegen een boerderij dicht bij de
bestaande bebouwing waar dat wel kan. Maar we blijven altijd
binnen de wet en zoeken geen confrontatie met de Raad van State.”

Kennis, kunde, kaders
Dit soort meedenken en mogelijk maken vraagt veel van het
gemeentelijk apparaat. Leusink: “Vooraf energie steken in de
ambities van mensen levert later in het proces tijdwinst op. Het is
volgens mij ook niet zo dat dit voor kleine gemeenten moeilijker is.
Daar werken mensen al veel integraler en zijn de lijntjes kort. In
Apeldoorn hebben we een opleidingstraject gekoppeld aan het
project Andere Overheid met onder meer inspiratiesessies. We
betrekken daar ook de wijk- en dorpsraden bij om zodoende
‘van buiten naar binnen’ te werken. Voor de sleutelposities in ons
apparaat zijn mensen de laatste jaren geselecteerd op vaardigheden
die nodig zijn bij het realiseren van een andere overheid. In onze
reguliere selectieprocedures is meer aandacht gekomen voor sociale
vaardigheden omdat we meer vragen dan het volgen en handhaven
van regels en procedures.

48 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

‘Budget voor wijkvrijwilligers’
We zijn ambitieus, maar niet naïef. We hebben de inspiratie
van de kookboeken, maar daaraan is wel een beeldkwaliteitplan
gekoppeld. Waar dat voorheen bestond uit honderd procent regels
is dat nu twintig procent regels en tachtig procent overtuigen.
Werksessies in de dorpen zetten dat draagvlak om in concreet
samen met burgers oppakken van verbeteringen in de publieke
ruimte. Daar krijgt de wijk zelf budget voor dat met vrijwilligers
wordt opgepakt. Dat gaat niet alleen over de openbare ruimte,
maar ook over de sociale component. Maar er is wel een ondergrens. Voor wie niets heeft met onze ambities moeten we kunnen
terugvallen op de regels. Die geven we bijvoorbeeld met de
welstandskaders per gebied.”

De Omgevingswet
“Er kan al heel veel binnen de bestaande kaders, dat laten we in
Apeldoorn zien. Maar het is goed wanneer de Omgevingswet dat
‘terugleggen van verantwoordelijkheid naar de samenleving’
flexibel instrumenteert voor het geheel van de fysieke leefomgeving. Met het Omgevingsplan niet meer regels stellen dan
nodig is, kiezen voor vertrouwen als uitgangspunt. De dynamiek
van de samenleving volgen met kortere procedures, niet meer laten
onderzoeken dan nodig is, ruimere bandbreedtes kiezen voor
milieunormen en het voldoen aan natuurwetgeving. En tenslotte:
de rol van derden belanghebbenden minder doorslaggevend
maken.”

Ewout Cassee in de Gravenzaal van raadhuis Haarlem met uitzicht op de Grote Markt

—
“Ik kwam drie jaar geleden als wethouder ruimtelijke ordening, grondbeleid en regionale samenwerking ‘van buiten’. Uit Heemstede, hier om
de hoek, maar toch. Ik kom niet uit de ruimtelijke ordening en niet uit de
Haarlemse politiek – hoewel ik al heel lang actief ben in D66 – maar uit
het bedrijfsleven. De vervoerswereld, hoger onderwijs, management­
functies. Ik bezag dus met enige afstand hoe het hier toe ging en heb
vooral veel vragen gesteld. Mijn grondhouding was er een van
­verwondering: waarom doen we dat eigenlijk zo?”
—

15x Nu al Eenvoudig Beter | 49

Waarom doen we dat
eigenlijk zo?
Ewout Cassee – wethouder ruimtelijke ordening gemeente Haarlem

Ewout Cassee startte kort na zijn aantreden als wethouder het
Triple S traject ‘Slimmer, Sneller, Slanker’. Een programma
voor het opschonen van lokale regels en procedures, vereenvoudiging van het welstandsbeleid en organisatieverandering
voor een doelmatiger en klantvriendelijker overheid. Vanaf het
prille begin volgt Cassee de ontwikkeling van de Omgevingswet
onder meer vanuit een groepje koplopergemeenten en als
voorzitter van de G32 werkgroep Omgevingswet.

Triple S
“Vanuit mijn managementervaring in het bedrijfsleven had ik al
snel het gevoel dat we als organisatie – hoe zal ik het zeggen –
effectiever konden zijn. Dat ging over een cultuur van risicomijdend
gedrag, de neiging om alles dicht te regelen. Vooral bij het vaststellen van bestemmingsplannen speelde dat. En we hadden nogal
wat bestemmingsplannen vast te stellen, want er was achterstand.
Het ging ook over heel praktische, organisatorische dingen.
Procedures waren bijvoorbeeld volgtijdelijk georganiseerd en vaak
waren hier in huis wel zes parafen nodig. Dan is er eens iemand
ziek, blijft het liggen en ben je zo twaalf tot vijftien weken verder.
Waarom na elkaar en niet tegelijk? Waar zijn die zes parafen
eigenlijk voor nodig?
Ik wilde van de incidenten naar de structuren, dat is de D66-er in
mij. Dat werd Triple S. Voor de ruimtelijke kwaliteit hebben we een
kader opgesteld. Vier boeken en tien Gouden Regels met daarin
profielen per wijk waarin we voor de historische binnenstad heel
gedetailleerd zijn en voor een aantal buitenwijken een stuk
globaler. Met die kaders in de hand kunnen onze planbeoordelaars
ambtelijk vijfennegentig procent van de welstandszaken zelf af en
zijn ook die zes parafen niet meer nodig. Slechts voor een heel
beperkt aantal aanvragen halen we advies op bij de adviescommissie
ruimtelijke kwaliteit.

50 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

‘Het net en de mazen, een briljante
scheiding!’
Daarnaast hebben we een voorontwerp structuurvisie openbare
ruimte, de SOR, voor de toekomst tot 2040 opgesteld. Deze SOR
hanteert een briljante scheiding ‘het net en de mazen’. Ik heb dat
niet zelf bedacht, dat komt uit de koker van de club die werkt aan
de SOR onder leiding van Sarah Ros, de projectleider. Het ‘net’ dat
is het water, de wegen, de groene structuur van de stad. Dat is waar
de gemeenteraad over gaat. De ‘mazen’ dat is alles daartussen, op
straatniveau. Daar geeft de gemeente ruimte voor lokaal initiatief.
Niet opleggen hoe het moet worden, maar de bal bij de wijk zelf
leggen en samen zoeken naar manieren om dat ook uitgevoerd te
krijgen.
We hebben bijvoorbeeld volkomen ‘versteende straten’ zoals de
Soendastraat. Straat, stoep, gevels; alles steen en langs de stoeprand
– of erop – het wagenpark van de buurt. Die auto’s kunnen ook in
de parkeergarage om de hoek en dan heb je ruimte voor groen waar
de straat van opknapt en waarin de kinderen kunnen spelen. Daar
maken we een mooie artist impression van – je weet wel, flanerende
gezinnen, groene bomen en zonneschijn – en daar gaan we dan de
buurt mee in. En dan vragen we: ‘wat dachten jullie van zoiets?’
Daar gaan we mee experimenteren.”

Organisatie, cultuur en bestuur
“We hebben niet alleen onze processen aangepast, maar ook de
organisatie. Onze mensen zitten niet meer apart in beheer of
ontwikkeling met alle afstemming van dien, maar zijn samengebracht in gebiedsteams die gebiedsprogramma’s ontwikkelen.
Ze dragen nu samen verantwoordelijkheid voor een gebied en
hebben meer begrip voor elkaars positie.

Wij zitten hier met de bestuursdienst prachtig in dit grafelijk huis
uit dertienzeventig, maar ik had me ook kunnen voorstellen dat wij
als bestuur mee zouden verhuizen, want nu is er toch meer afstand.
We hebben in de nieuwe vestiging Raaks ook fysiek ingespeeld op
de veranderingen. Er is rekening gehouden met hoe mensen met
elkaar omgaan en werken. Laat ze niet te vaak formeel met elkaar
vergaderen in een zaaltje met heen en weer fietsen en tijdrovende
in- en uitleidingen. Zorg voor flexibele werkplekken en een
ontmoetingsruimte met banken en goede koffie waar je elkaar kunt
treffen en snel zaken kunt doen. We zijn hier in mei mee begonnen
en doen daar nu ervaring in op.

‘Opdraven om geweldig
op je donder te krijgen’

Of dat een nieuwe stijl van besturen is? Ik weet alleen hoe ik het zelf
doe. Politici proberen het iedereen naar de zin te maken. ‘Ik neem
uw opmerking mee’, en daar hoor je dan nooit meer iets van. Zeker
bij ruimtelijke vraagstukken gaat het om de verdeling van schaarste.
En dus krijgt niet iedereen zijn zin. Zo eenvoudig is het. Mensen
hebben veel liever een duidelijk: ‘nee, dat gaan we niet doen en wel
hierom’. Ze zijn niet gek. Ik heb de afgelopen drie jaar ook nooit
meegemaakt dat men die duidelijkheid niet op prijs stelde. Men
was het soms niet eens met de uitkomst, maar er was ook dan vaak
sprake van complimenten voor het proces. Je moet ook de raad
durven aanspreken als ze meegaan met de waan van de dag en
dingen van je vragen die inconsistent zijn. Dat word je niet altijd in
dank afgenomen, het zij zo. Toch vind ik het nodig om dat te doen.
Ik wil graag nog een periode wethouder zijn, maar niet ten koste
van alles.”

Omgevingswet
Een speciaal cultuurtraject voor de ambtelijke organisatie hebben
we niet opgezet. Ik heb bijvoorbeeld wel gezegd, ter inzage leggen
in de zomervakantie doen we niet meer. Je laadt toch de verdenking
op je dat je er in de vakantie snel iets door wilt jassen. Vaak was er
helemaal geen kwade opzet, maar had men alles op alles gezet om
een zaak voor de vakantie naar het college te krijgen. Dan kon
het vervolgens ter inzage gelegd worden en vertrok men naar de
camping in Frankrijk. Ondertussen stond degene die bezwaar had
willen maken in dezelfde file naar Frankrijk en liep zijn kans mis
om er iets van te vinden. Dat doen we dus niet meer.
Ik denk dat het organiseren van processen in de stad waar mensen
vrolijk van worden de beste reclame is voor een nieuwe manier van
werken. Een van onze stedebouwkundigen moest bij traditionele
inspraakavonden altijd komen opdraven om daar geweldig op zijn
donder te krijgen van de mensen in de zaal die zich niet serieus
genomen voelden. Nu hebben we voor het project Kleverlaanzone
een digitaal participatietraject opgezet en achttienhonderd reacties
binnen gekregen. Diezelfde stedebouwer heeft die reacties in een
aantal scenarioclusters samengebracht en vervolgens hebben
pleitbezorgers van die scenario’s een vlammende pitch mogen
houden. Hij kreeg opeens complimenten voor zijn voorwerk en veel
positieve feedback bij de pitches. Je zag de man opbloeien! Laten zien
dat het werkt, daar geloof ik in.

“Ik ben helemaal aan het begin in dat koplopergroepje gaan zitten.
Dat kwam voort uit het enthousiasme waarmee hier in huis het
Triple S project werd opgepakt en ik zag dat de Omgevingswet in
het verlengde van die operatie zou liggen. Aan de andere kant was
het gewoon het besef, dit wordt groot. Daar moeten we vroeg bij
zijn anders overvalt ons dat straks.
Op hoofdlijnen kan ik me helemaal in die wet vinden. Iedereen is
toch voor het opschonen van regels en procedures. Iedereen is ook
voor meer integraliteit en voor flexibiliteit. Maar er zitten ook
lastige dingen in. Bouwen op vertrouwen is een mooi uitgangspunt,
maar ik hoop dat het in de uitwerking wel duidelijk wordt wie,
waarop, door wie vertrouwd moet worden en wanneer waartegen
in beroep gegaan kan worden.
Ik vind participatie belangrijker dan inspraak. Ik bedoel daarmee:
meepraten aan de voorkant als het er nog toe doet is belangrijker
dan inspraak als de inbreng meer juridisch-technisch van aard is.
Want zo gaat het toch vaak. Met bestemmingsplanprocedures
bijvoorbeeld. Een heel proces en aan het einde is iedereen teleurgesteld. Dat moet anders met een veel beter voortraject, maar dan
ook niet meer overal tegen in beroep. Dat had ik graag breder in
de wet opgenomen willen zien.

‘Ik wil graag nog een periode
wethouder zijn, maar niet
ten koste van alles’

15x Nu al Eenvoudig Beter | 51

‘Dan moet je duidelijk zijn:
hier zijn we voortaan niet meer van’
Iedereen wil ook altijd meer flexibiliteit, maar niet voor de buurman. Dat is heel lastig op te lossen. Meer flexibiliteit is minder
zekerheid. Als de Omgevingswet daar een oplossing voor weet,
dan ben ik er voor. Als de commissie ruimtelijke ordening,
de raad en het college bezig moeten zijn met een bezwaar tegen
een bestemmingsplanwijziging van iemand die notabene zelf zo’n
wijziging heeft gekregen maar het zijn buurman niet gunt, dan
denk ik ook: waar zijn we mee bezig? Dat kun je wel oplossen, maar
dan moet je heel duidelijk zijn. Hier gaan wij als gemeentelijke
overheid wel over en daar zijn wij voortaan niet meer van. Je hebt
wel kans dat het accent dan verschuift naar privaatrechtelijke zaken.
Toch denk ik wel dat het die richting uitgaat, want mensen willen
meer ruimte om hun eigen zaken te regelen.
Aan het begin van de ontwikkeling van de Omgevingswet ben
ik in dat koplopergroepje van gemeenten gaan zitten. Nu ben ik
voorzitter van de G32 werkgroep Omgevingswet en maken we voor
de nieuwe colleges een overdrachtsdocument. Om afspraken over
de implementatie verkiezingsproof te krijgen en ervoor te zorgen dat
straks na de gemeenteraadsverkiezingen de boel niet voor een half
jaar stil valt. Daar is het ministerie van Infrastructuur en Milieu
nauw bij betrokken, want met de krappe deadlines daar zit men
ook niet op vertraging te wachten.”

52 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Thea de Roos langs de ringvaart bij Vijfhuizen

—
De Roos was eerder burgemeester van Millingen aan de Rijn,
burgemeester van Gaasterland-Sloten en dijkgraaf van het
waterschap Het Lange Rond. Bij Rijnland kwamen een paar
ontwikkelingen min of meer toevallig samen. Rond 2010
was duidelijk dat het Hoogheemraadschap Rijnland ook last
had van de economische crisis. Maar men wilde wel blijven
investeren en dus moest er bezuinigd worden. Tegelijkertijd
liep de evaluatie van het waterbeheerplan.
—

15x Nu al Eenvoudig Beter | 53

Burgers weten
donders goed wat kan
en wat niet kan
Thea de Roos – lid van het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap van Rijnland
Wouter van der Gaag – projectleider dereguleringsoperatie Hoogheemraadschap
van Rijnland

“Toen bleek dat alleen al het controleren en handhaven van
vergunningen ons als waterschap jaarlijks 1,5 miljoen euro kost.
Voor burgers en bedrijven schatten wij de kosten van het aanvragen van vergunningen en het doen van meldingen op nog
eens 1,1 miljoen. Met andere woorden: burgers, bedrijven en
het waterschap geven jaarlijks samen 2,6 miljoen uit om er voor
te zorgen dat er geen verkeerde dingen gebeuren in het watersysteem. Toen kwam de gedachte op: waarom gaan we niet
dereguleren? Waarom schaffen we de regels niet gewoon
voor een groot deel af? Het bestuur vond dat een bijzonder
interessante gedachte en daar zijn we mee verder gegaan.”

Uiteraard heeft dit het nodige teweeg gebracht binnen de
organisatie. Het is ook nogal wat als je jarenlang bezig bent geweest
met het controleren van vergunningen en we dan opeens zeggen
dat we verder gaan zonder het vergunningenstelsel. Tegelijkertijd
zien veel mensen ook wel het nut er van in. Wij vroegen in een
vergunning om informatie waarvan hier in huis niemand meer weet
waarom dat werd gevraagd. Ja, omdat ‘we dat nu eenmaal altijd
doen’. Bovendien bleek ook dat wij veel van die regels helemaal
niet meer handhaafden. Of we gingen handhaven maar konden
de burgers eigenlijk niet uitleggen waarom we gingen optreden.
Het is niet ‘conform de vergunning ’, was vaak de enige reden.”

Dereguleren?

Boerenverstand

Deregulering klinkt goed, maar wat betekent het? “Die vraag
heeft de nodige discussie opgeleverd binnen de organisatie.
Je kunt natuurlijk gaan kijken waar je een regel kunt schrappen,
en misschien nog ergens een regeltje, maar dat schiet niet op.
We hebben daarom gekozen voor een radicale omslag: we laten
in principe alles over aan burgers en bedrijven. Alleen als het echt
per se nodig is stellen we een meldings- of vergunningsplicht in.

Concreet betekent het dat Rijnland in de nieuwe keur de meeste
activiteiten vergunningvrij gaat maken. Wel moeten initiatiefnemers zich houden aan de zorgplicht. Burgers moeten er voor
zorgen dat het watersysteem niet wezenlijk wordt aangetast.
“Ik ben er van overtuigd dat burgers heel goed weten wat we daar
mee bedoelen. Als je een steigertje in het water achter je huis
bouwt, hadden we daar tot nu toe allerlei regels voor: Zo hoog,
zo breed, zo diep, dit hout, die spijkers etc. Nu laten we het aan
het gezonde boerenverstand van mensen over hoe zo’n steigertje er
uit moet zien. En die burgers snappen heus wel dat de scheepvaart
er nog langs moet kunnen en dat de steiger niet voor het huis van
de buren moet liggen. Daar hebben ze ons niet voor nodig.

‘Omdat we dat nu eenmaal altijd doen’

‘Je kunt geen bezwaar meer maken,
dat klopt’
54 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Bovendien geven we ze voor een aantal veelvoorkomende
activiteiten nog een paar erkende maatregelen mee: als je ongeveer
volgens deze erkende maatregel werkt, is er niets aan de hand.
Dan voldoe je aan de zorgplicht. Je kunt geen bezwaar meer maken,
dat klopt. Want daar ging juist veel van onze tijd inzitten. Mensen
die bijvoorbeeld bezwaar maakten tegen een vergunning voor de
aanleg van dat steigertje bij de buren. Gaan de buren eindeloos met
elkaar in de slag, via de overheid en de rechter dus, om elkaar dwars
te zitten. Bij ons mag voortaan iemand een steigertje bouwen en als
de buurman het er niet mee eens is, zal hij daar zelf met zijn eigen
buurman moeten zien uit te komen. Het is toch ook te gek dat wij
daar als overheid zo veel tijd en geld aan kwijt zijn?”

’Ik heb de fiets gepakt en ben rond
gaan rijden’

Cultuuromslag

“Ik heb de fiets gepakt en ben rond gaan rijden. Onderweg heb ik
foto’s gemaakt. Een steiger, een schuurtje en ik had geluk: een man
in een waadpak die in het water een schoeiing aan het slaan was.
Die foto’s heb ik aan onze vergunningverleners en handhavers laten
zien. Moeten we dit nu vergunnen? Wat gaat er mis als we het niet
doen? De reactie was vaak, ‘Maar als we de steigers niet meer
omschrijven in de vergunning, wordt het een rommeltje om te
zien’. Ik zeg dan: daar gaan wij niet over, welk waterstaatkundig
belang is ermee gediend? Een vergunning is een zwaar juridisch
instrument, maar we grijpen er snel naar. Niet alleen bij de waterschappen maar overal in het omgevingsrecht. We willen ‘in control
zijn’ maar realiseren ons niet altijd dat we daarmee ‘in control zijn’
over een papieren werkelijkheid. Uitgaan van zorgplicht en het idee
dat burgers en bedrijven best snappen wat dat voor hen betekent is
ook: accepteren dat het niet gaat om jouw ideaalplaatje.
Ik heb nooit gezegd dat we dingen verkeerd deden, maar wel dat het
slimmer kan. Daarmee veeg ik overigens niet alle bezwaren aan de
kant. Ik heb steeds gezegd dat ik ook naar het bestuur terug zal gaan
met een andere boodschap dan deregulering als onze experts
hard kunnen maken dat op een bepaald terrein meer in plaats van
minder regels nodig zijn. Hierdoor is het voor de deelnemers van
het project mogelijk om vrijuit te discussiëren. Vooral die opstelling
heeft weerstanden doen afnemen. Uiteindelijk is nog in geen van
de werkgroepen de conclusie getrokken dat er juist méér regels
moeten komen, maar het had gekund.

“Hoe andere waterschappen reageren op deze aanpak? Een aantal
ziet ons inmiddels als voorloper, maar over het algemeen voelen
we ons nog wel een buitenbeentje. Dat vind ik wel jammer. Andere
waterschappen vinden ook dat de regeldruk minder moet, maar
houden het dan toch liever bij het oude door hier en daar wat regels
te schrappen of te vereenvoudigen. Men blijft ook het liefst zo dicht
mogelijk bij de modelkeur zoals de Unie van Waterschappen die
heeft opgesteld.
Wij zijn niet alleen met de keur zelf bezig, maar met een fundamentele herbezinning op de taak van de overheid. Zelf zou ik die
discussie nog wel met meer overheden en met name de waterschappen willen voeren: zijn wij er als overheid voor om burenruzies te sussen? Mogen we er van uit gaan dat burgers verstandig
genoeg zijn en zich aan een zorgplicht willen houden?
Is onze ‘ja, mits aanpak’ de goede weg?”

Een originele aanpak
“Ik vertrouw burgers en bedrijven en hoef daarom niet op voorhand
uitgebreide procedures te gaan bedenken voor het geval het mis zou
gaan. Bovendien is het ook een zeker risico dat ik durf te nemen: er
gaat misschien een keer iets fout, en dat moeten we op de koop toe
nemen. Maar vooral niet – als iemand eens iets doet wat je eigenlijk
niet wil – meteen weer regels maken en procedures dichttimmeren.
Je kunt van alles bedenken wat er fout zou kunnen gaan. Laten we
gewoon eens de burger gaan vertrouwen.”

Wouter van der Gaag, projectleider van de dereguleringsoperatie bij
Rijnland, staat aan de lat voor de inhoudelijke en organisatorische
vertaling van die gedachte. Hij ziet zichzelf daarom als begeleider
van de cultuurverandering die nodig is om de organisatie ‘mee te
krijgen’ in een rolopvatting die toe kan met veel minder regels. Hij
stelt vragen, werkt aan vertrouwen en kiest daarbij soms voor een
originele aanpak.

Je kunt verschillend denken over de rol die waterschappen en
andere overheden moeten spelen, maar veel professionals zijn
uiteindelijk wel te winnen voor het idee dat we met deregulering
niet alleen geld besparen, maar ook tijd en expertise vrij kunnen
spelen voor zaken met een groter belang of risico voor de waterhuishouding dan waar we nu zoveel tijd aan kwijt zijn.”

15x Nu al Eenvoudig Beter | 55

Alex Brenninkmeijer op het gebouw van de Nationale ombudsman aan de Bezuidenhoutseweg te Den Haag

—
“Het is een quote uit de inleiding van het Britse Handbook of Public
Finance, een lijvig werk over de vraag hoe om te gaan met publieke
middelen: ‘Gebruik uw gezond verstand’. Het is misschien ook wel het
belangrijkste advies dat ik kan geven. Zowel wat betreft de Omgevingswet en onderliggende regelgeving als de omgang met het omgevingsrecht in het algemeen”, aldus Alex Brenninkmeijer gezeten voor
de boekenwand in zijn werkkamer op het kantoor Nationale
ombudsman.
—

56 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Wat hierna ook volgt:
gebruik uw gezond verstand
Alex Brenninkmeijer – de Nationale ombudsman

Prof. dr. Alex Brenninkmeijer is sinds oktober 2005 de Nationale
ombudsman. Hij legt die functie eind 2013 neer om op 1 januari
2014 het nieuwe Nederlandse lid van de Europese rekenkamer
te worden. Voor zijn benoeming tot ombudsman was
Brenninkmeijer – onder heel veel meer – hoogleraar staatsrecht
in Leiden en directeur van het programma geschillenbeslechting. Aan de Hogeschool Tilburg zette hij bij de vakgroep staatsen bestuursrecht de afdeling ruimtelijke ordening en milieurecht op.
Het instituut ombudsman is – naar Scandinavisch voorbeeld –
ingesteld om voor de burger op te komen bij onredelijk optreden
van de overheid. Waar veel onredelijkheid voortkomt uit misverstanden en onduidelijkheid, is de ombudsman dan ook een
langjarige voorvechter van eenvoudige, heldere en gebruiksvriendelijke overheidsregels en –instructies. Vanuit zijn brede
scope en ervaring, spreekt hij over eenvoud en kwaliteit in relatie
tot het omgevingsrecht.

Wat opvalt
“Wat eerst opvalt is het ‘disciplinaire’ van het omgevingsrecht.
Er is de planologische kant, de milieutechnische en de juridische.
Die laatste is dominant. Natuurlijk moet recht worden vastgelegd
en rechtsbescherming geborgd, maar het juridiseren is een doel op
zich geworden. Ik vind dat fundamenteel onjuist. Het leidt tot hoge
kosten en het is niet de manier om tot goede afspraken te komen.
Daarvoor is het veel belangrijker om in een vroeg stadium alle
relevante belangen aan tafel te brengen. Dat is wat de Commissie
Elverding ook al naar voren heeft gebracht.

‘Een gepolitiseerde uitvoering
van het omgevingsrecht’
Een tweede notie is het grote verschil dat ik zie tussen goed
toegeruste gemeenten waar professionals – vaklui – werken en
veelal kleinere gemeenten waar dat niet zo is. In sommige van
die gemeenten zorgen onkunde, onwil en laat ik zeggen ‘ een
gepolitiseerde uitvoering van het omgevingsrecht’ voor veel
vertraging, verdriet en ellende bij burgers en ondernemers.
U hebt misschien het geval van de familie Zwart op tv gezien.
Een erf met een boerenbedrijf en een vakantiewoning. Daar is
zo lang gesteggeld over de status van die vakantiewoning dat
uiteindelijk het boerenbedrijf en de mensen die de woning
permanent wilden bewonen eraan onderdoor gaan.
Ik hoor het vaker van ondernemers: je bent zo afhankelijk van
of men je ‘ wat gunt’. Dat heeft met onwil of met weinig integere
machtsuitoefening te maken. Ik hoorde eens – en kan niet
verifiëren of het waar is – van iemand die van zijn wethouder te
horen had gekregen: ‘Jij zou hier heel veel geld kunnen gaan
verdienen, maar dat gaat niet gebeuren’. Dat hoeft nog geen
kwaadwillendheid te zijn. Het kan ook gaan over het verabsoluteren
van de gekozen beleidslijn als ‘het algemeen belang’. Een goed
begrip van het algemeen belang is verdwenen en dat vind ik heel
zorgelijk. Het belang van de gemeente, de provincie of het rijk is
niet altijd het algemeen belang. De verantwoording vanuit die
positie alleen is veel te mager. Een fatsoenlijke ambtelijke en
bestuurlijke cultuur, het is zo belangrijk. Ik zou tegen iedere
ambtenaar op het gemeentehuis willen zeggen: gun de mensen
hun initiatief, begin daar!

15x Nu al Eenvoudig Beter | 57

‘Jij zou hier veel geld kunnen verdienen,
maar dat gaat niet gebeuren’
Punt drie. De overheid snapt zelf haar eigen regels niet meer. Dan
moet je vereenvoudigen, maar ook aan kennisontwikkeling doen.
Er waren bijvoorbeeld veel vragen rond de WOB (Wet openbaarheid
bestuur). Daar is een website voor ontwikkeld waar kort, krachtig en
duidelijk wordt neergezet hoe het zit. Dat is ondersteuning in
eenvoud. Over de regels rond het demonstreren op het Malieveld
en bij het Binnenhof bestonden hier in de gemeente Den Haag
ook heel veel misverstanden. Wij hebben toen het demokaartje
ontwikkeld. De belangrijkste regels op creditcardformaat. Iedereen
kan dat bij discussie op straat uit de binnenzak trekken. Waar het
juridiseren tot complexiteit leidt, zouden juristen hun expertise
juist moeten inzetten om de zaken tot eenvoud te brengen. Ik
noem dat het rechtseenvoudsbeginsel.”

Accent op sociale en financiële problematiek
“Dan de digitalisering. Overal staan computers, iedereen heeft
internet. Toch is het aantal mensen dat zonder ondersteuning
met nieuwe technologische toepassingen overweg kan, heel laag.
Het is bovendien niet alleen een probleem van laagopgeleiden,
ook hoogopgeleiden hebben moeite met de digitale samenleving.
Steeds meer overheden trekken zich helemaal terug in de computer.
Dat is gekmakend voor mensen die er niet uitkomen, hetzij omdat
het inzicht ontbreekt of omdat de systemen niet voor iedere situatie
een passende ingang hebben. Daarom moet er altijd de mogelijkheid tot contact zijn, in laatste instantie gewoon een mens achter
een telefoon of balie. Dat wil niet zeggen dat websites en andere
digitale instrumenten niet juist de dienstverlening aan burgers ten
goede kunnen komen. De Belastingdienst heeft daar heel veel
expertise in opgebouwd. Het lijkt mij heel verstandig om daar
voor de digitalisering van de Omgevingswet gebruik van te maken.

‘Puur op gezag instituut Nationale
ombudsman’

58 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Het grootste deel van de aandacht bij de Nationale ombudsman
gaat overigens uit naar mensen die mogelijk door doen of nalaten
van de overheid in financiële- of sociaal-maatschappelijke
problemen zijn geraakt. Op het vlak van de fysieke leefomgeving
hebben wij maar beperkte bevoegdheden. We kunnen ons
bijvoorbeeld niet mengen in zienswijzen en juridische procedures.
Wel hebben wij soms een rol bij het opnieuw op de rails krijgen van
mislukte participatieprocessen en het vlottrekken van vastgelopen
vergunningverlening. Wij doen dat puur op expertise en het gezag
van het instituut Nationale ombudsman. Voor onze interventies
hanteren we een escalatieladder. Die begint bij persoonlijk contact,
daarna volgen bemiddelingen, onderzoeken en tenslotte zelf
geïnitieerd onderzoek.”

Belangenconflict en participatie
“Een initiatiefnemer moet zelf een vreedzame oplossing voor
de omgang met zijn omgeving zoeken, maar we mogen de
conflictoplossende taak van de overheid niet ontkennen. Met
‘oneigenlijk gebruik van rechtsmiddelen’ of het stempel ‘Nimby’
wordt naar mijn smaak te makkelijk over wezenlijke belangenconflicten heen gestapt. Het diskwalificeert mensen ook enorm. Als
jij dat opvangcentrum voor daklozen niet in je straat wilt, ben je een
slecht mens. Vaak is er dan in het voortraject al iets misgegaan in de
informatievoorziening, is er vanuit de overheid zelf onduidelijkheid
gecreëerd. Wij hebben in een dergelijke situatie een bemiddeling
gedaan waarbij bleek dat er vooral de angst bestond dat vuile
injectiespuiten op straat zouden gaan rondslingeren. Toen dat uit
de wereld was is die opvang er gewoon gekomen. Mensen voelen
zich best verantwoordelijk voor minder aantrekkelijke functies die
nu eenmaal ook een plek moeten hebben, maar je moet ze wel
meenemen. Samen om tafel.

‘Het begint bij een prettig informeel
contact met de overheid’
Net als op veel andere terreinen is het bij voornemens met
consequenties voor de leefomgeving zaak committment in de hele
keten te organiseren, dus ook met burgers. Dat loopt rond als
het Lemniscaat-symbool (een liggend cijfer 8). Dat begint bij een
‘prettig contact met de overheid’, een goed informeel verkeer tussen
burgers en overheid. (Het kennis- en informatiecentrum bij BZK
dat overheden daarbij ondersteunt werd door de Nationale
ombudsman geïnitieerd) en goede formele participatie. Bij
problemen volgt de tweede lus waarin via mediation alsnog
wordt geprobeerd iedereen aan boord te krijgen. Dat moeten
in ieder geval de relevante partijen zijn. En als die niet allemaal
georganiseerd zijn, dan moet je dat als overheid doen of
ondersteunen. Daar zijn talrijke mogelijkheden voor, waaronder
allerlei opties via internet. Daar ligt voor de overheid een
belangrijke regierol waarin zij niet zelf bepalend moet willen zijn.

En dat betekent ook uitkomsten accepteren die men op het stadhuis
niet gekozen zou hebben. Ergens in het noorden van het land
vroegen bezorgde bewoners aan de gemeente wanneer de verveloze
ijzeren brug een likje verf zou krijgen. Dat was pas over een paar
jaar. Toen besloten de bewoners zelf aan de slag te gaan. ‘Als dat dan
maar de goede kleur wordt’, werd er in het gemeentehuis gezegd.
De wethouder reageerde: zolang het niet pimpelpaars is vind ik het
best, ga voor kwasten en koffie zorgen!’ Je moet ook een beetje
vertrouwen hebben. Mensen doen best leuke dingen en de meesten
gedragen zich heel verantwoordelijk. Essentiële waarden moet je als
overheid beschermen, maar de energie die uit de samenleving zelf
komt moet je ongemoeid laten. Als ik zie hoeveel moeite recreatiebedrijven in het landelijk gebied hebben om van start te gaan,
terwijl iedereen het erover eens is dat het bedrijf een aanwinst voor
de streek zou zijn!”

Politiek is macht
“Vertrouwen schenken en loslaten zit niet in het DNA van politici,
daar zijn ze niet voor geschapen. De meesten zijn doordouwers,
machers. Ik zat met de minister aan tafel die de CO2 opslag in
Barendrecht wilde doorzetten, want de mensen waren toch altijd
tegen en dan werd het niks met de CO2-opslag. Diezelfde minister
vertelde dat hij als wethouder de herinrichting van een straat
helemaal aan de bewoners had willen overlaten. Het was een grote
ruzie geworden. Daarna had hij zijn mensen de straat maar weer in
laten richten. Als je er zo mee omgaat, wordt het natuurlijk ook niks.

‘Barendrecht doorzetten,
de mensen zijn toch tegen’
Er zijn tal van mogelijkheden om samen met bewoners de
verschillende belangen te inventariseren. En dan snappen de
mensen van het groen dat er geparkeerd moet kunnen worden
en omgekeerd dat je ook groen in de straat nodig hebt. Om dat te
realiseren moet je in bestuur en apparaat de competentie beleidsen conflictbemiddeling gaan versterken. Daar hoort ook bij dat je
ruimte laat voor verschillende waardeoriëntaties en emoties bij
mensen. Wij hebben onze procedures vaak overgerationaliseerd,
waardoor allerlei sentimenten voor stroperigheid gaan zorgen
terwijl ze niet worden benoemd. Wat je in ieder geval niet moet
doen is als overheid zeggen: dit is de plek of de aanpak! Dat klinkt
wel daadkrachtig, maar dan kun je even later weer opnieuw
beginnen. Eerst goed verkennen. Er zijn voor maatschappelijke
vraagstukken nu eenmaal meerdere invalshoeken en oplossingen.
En altijd geldt: gebruik steeds uw gezonde verstand.”

15x Nu al Eenvoudig Beter | 59

Colofon

Dit is een uitgave van het

Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Interviews
Bas van Horn
Fotografie
Friso Keuris
Grafisch ontwerp
VormVijf, Den Haag
Dank aan
Landwerk, Geert van Duinhoven i.v.m. tekstmateriaal Thea de Roos
November 2013

60 | Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

15x Nu al Eenvoudig Beter
Vernieuwers in de leefomgeving

1

15-02-13

14:38

Dit is een uitgave van het

Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Interdepartementale programmadirectie
Eenvoudig Beter
Werkprogramma Nu al Eenvoudig Beter
www.omgevingswet.pleio.nl
www.rijksoverheid.nl/nualeenvoudigbeter
postbus.eenvoudigbeter@minienm.nl
November 2013

15x Nu al Eenvoudig Beter

Logo NAEB CMYK tbv drukwerk.pdf