Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

29 544

Arbeidsmarktbeleid

Nr. 558

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 oktober 2014
Al enige tijd zijn er, zowel in het politieke als maatschappelijke debat,
zorgen over verdringing op de arbeidsmarkt1. Ik snap dat mensen zich
zorgen maken over verdringing. Zeker in een periode van hoge
werkloosheid met een relatief beperkt aantal vacatures hebben mensen
immers moeite met het vinden van een baan. Verdringing is een
verschijnsel dat zich niet gemakkelijk laat definiëren. Op de arbeidsmarkt
is voortdurend sprake van concurrentie tussen werkzoekenden (om
banen) en werkgevers (om geschikte kandidaten). Hoewel deze concurrentie doorgaans plaatsvindt op basis van gelijke arbeidsvoorwaarden,
doen zich ook situaties voor waarin er sprake is van oneerlijke concurrentie. Indien oneerlijke concurrentie leidt tot baanverlies van de één ten
gunste van de ander dan is dat in mijn ogen verdringing. In sommige
gevallen is daarvan zelfs evident sprake, zoals in het geval van schijnconstructies en schijnzelfstandigheid. Werknemers verliezen in dat geval hun
baan omdat een ander tegen lagere kosten dezelfde werkzaamheden kan
verrichten. Oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden en verdringing
zijn onacceptabel en dienen daarom met kracht bestreden te worden.
In deze brief ga ik, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, nader in op het verschijnsel verdringing en de concrete
maatregelen die het kabinet neemt om verdringing te voorkomen en
tegen te gaan. Ik besteed daarbij tevens aandacht aan het onderzoek van
CNV over verdringing en het meldpunt van de FNV. Ook zal ik ingaan op
een aantal gevallen waarin sprake is van vermeende verdringing. Met
deze brief geef ik invulling aan het verzoek van mw. Karabulut (SP) om de
Tweede Kamer voor het AO arbeidsmarktbeleid van 8 oktober a.s. te
informeren over verdringing.

1

kst-29544-558
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Zie bijv. Kamerstuk 33 750 XV, nr. 35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 544, nr. 558

1

Concurrentie op de arbeidsmarkt
Jaarlijks vinden in Nederland meer dan 900 duizend mensen een nieuwe
baan. Werklozen en werkenden die toe zijn aan een nieuwe uitdaging
zoeken naar werk waar hun talent en capaciteiten het meest renderen en
werkgevers zoeken naar de meest geschikte werknemer voor het opvullen
van hun vacatures. Op de arbeidsmarkt is dus voortdurend sprake van
concurrentie. Doorgaans is het speelveld waarop werkzoekenden en
werknemers concurreren gelijk. Er is in dat geval sprake van «eerlijke
concurrentie». Werkzoekenden concurreren in dat geval op basis van
gelijke arbeidsvoorwaarden voor een baan en werkgevers selecteren
kandidaten die zij het meest geschikt achten. De dynamiek die hieruit
voortkomt, is goed voor onze economie. Het zorgt ervoor dat mensen op
die plaats terecht komen die het beste bij hun past en het biedt ruimte aan
bedrijven en sectoren om te groeien.
Naast eerlijke concurrentie op basis van gelijke arbeidsvoorwaarden is er
op de arbeidsmarkt in sommige gevallen ook sprake van oneerlijke
concurrentie. Daarvan kan sprake zijn in het geval van schijnconstructies
of doordat werkgevers en werknemers zich niet houden aan cao-afspraken
of Nederlandse wet- en regelgeving, zoals de Wet minimumloon en
minimumvakantiebijslag (wml) en de werknemersverzekeringen. In dat
geval werkt de ene werknemer onder andere arbeidsvoorwaarden of
-omstandigheden dan een andere werknemer en is er dus geen sprake
van een gelijk speelveld. Er wordt dan in gelijke gevallen geen gelijk loon
betaald of de arbeidskosten van een groep werknemers worden op
oneerlijke wijze op een lager niveau gebracht.
Oneerlijke concurrentie op basis van arbeidsvoorwaarden of arbeidsomstandigheden is onacceptabel. Het werkt immers norm- en stelselondermijnend en het benadeelt werkgevers die zich houden aan cao-afspraken
en wet- en regelgeving. Bovendien doet het risico zich voor dat de ene
werknemer het brood uit de mond van de andere werknemer stoot zonder
dat er sprake is van eerlijke concurrentie. Oneerlijke concurrentie die leidt
tot baanverlies van de één ten gunste van een ander is in mijn ogen
verdringing. In sommige gevallen is, zoals hierboven aangegeven, evident
sprake van oneerlijke concurrentie, zoals bijvoorbeeld in het geval van
schijnzelfstandigheid of schijnconstructies. In andere gevallen, zoals
bijvoorbeeld bij stagiaires of vrijwilligerswerk is het minder gemakkelijk
om algemene uitspraken te doen. De feitelijke situatie bepaalt in dat geval
of er daadwerkelijk sprake is van oneerlijke concurrentie. Oneerlijke
concurrentie dient met kracht bestreden te worden. Het kabinet neemt dan
ook concrete maatregelen om oneerlijke concurrentie te voorkomen en
tegen te gaan.
In het maatschappelijke en politieke debat komen verschillende gevallen
naar voren waarbij de vraag aan de orde komt of er sprake is van
oneerlijke concurrentie. Recent hebben CNV en FNV meldpunten ingesteld
waar mensen vermeende verdringing of misstanden op de arbeidsmarkt
kunnen melden. In veel gevallen gaat het daarbij om stagiaires of
vrijwilligers die reguliere werkzaamheden verrichten en daarmee de
plaats van reguliere werknemers innemen. In de rest van deze brief ga ik
in op een aantal concrete voorbeelden: arbeidsmigranten, de doelgroep
van de Participatiewet, de tegenprestatie in de bijstand, social return,
vrijwilligerswerk en mantelzorgers. Tevens informeer ik u over mijn
gesprek met de jongerenorganisaties over het onbetaald werken na
afronding van de studie. Dit gesprek heb ik u toegezegd tijdens het
algemeen overleg arbeidsmarktbeleid op 4 juni 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 544, nr. 558

2

Arbeidsmigranten
Het vrije verkeer van werknemers is een van de verworvenheden van de
Europese Unie. Vrij verkeer van werknemers biedt voor individuele
burgers kansen om al dan niet tijdelijk in een ander land te werken, maar
is ook goed voor de Nederlandse economie en samenleving als geheel.
Door arbeidsmigratie neemt de dynamiek toe en kunnen werkgevers
beschikken over gekwalificeerde vakkrachten om moeilijk vervulbare
vacatures op te vullen.
Problemen als gevolg van arbeidsmigratie worden vooral veroorzaakt
door constructies van detacheringen, schijnzelfstandigheid en ontduiking
van cao-afspraken en Nederlandse wet- en regelgeving. Het principe
«gelijk loon, voor gelijk werk» gaat hierdoor niet op. Dit heeft niet alleen
gevolgen voor individuele werknemers, maar benadeelt ook andere
werkgevers. Het risico hiervan is dat in toenemende mate een
neerwaartse druk op arbeidsvoorwaarden dreigt. In het kader van het
project aanpak van schijnconstructies heeft het kabinet een aantal
maatregelen in voorbereiding om ongewenste concurrentie tegen te gaan
en te voorkomen dat buitenlandse werknemers op onjuiste wijze tegen
lagere kosten dan binnenlandse werknemers kunnen worden ingezet. Uw
Kamer ontvangt in dit najaar de Wet aanpak schijnconstructies. Tevens
stuur ik u voor het einde van het jaar de volgende voortgangsrapportage
over de aanpak van schijnconstructies en de rapportage over het
onderzoek dat ik heb toegezegd naar de reikwijdte en omvang van
verdringing als gevolg van arbeidsmigratie.
Doelgroep van de Participatiewet
Hoewel het voor de meeste mensen vanzelfsprekend is om als volwaardig
burger mee te doen en bij te dragen aan de samenleving, zijn er groepen
waarvoor dit een grotere opgave is. Het kabinet streeft naar een inclusieve
arbeidsmarkt die plaats biedt aan jongeren en ouderen en aan mensen
met en zonder arbeidsbeperking. De Participatiewet en de baanafspraak
met sociale partners – met als doel om iedereen met arbeidsvermogen
naar, bij voorkeur regulier, werk toe te leiden – draagt bij aan deze
kabinetsbrede ambitie.
Door de invoering van de Participatiewet krijgen gemeenten de
beschikking over een breed spectrum aan instrumenten om de arbeidsparticipatie van mensen met een arbeidsbeperking te bevorderen. Eén van
deze instrumenten is de loonkostensubsidie. Deze loonkostensubsidie
maakt het rendabel voor werkgevers om mensen met een productiviteit
die lager ligt dan het wettelijk minimumloon in dienst te nemen. De
werking van loonkostensubsidie is relatief eenvoudig. Werknemers
worden beloond conform het cao-loon, of indien dat niet vastgelegd is,
het wettelijk minimumloon. De werkgever betaalt de loonwaarde op basis
de productiviteit van de werknemer plus het verschil tussen het wettelijk
minimumloon en het cao-loon. Het verschil tussen de loonwaarde en het
wettelijk minimumloon komt voor rekening van de gemeente. Dit deel
betreft de loonkostensubsidie voor deze werknemer.
Door de Participatiewet, en in het bijzonder de loonkostensubsidie, wordt
een gelijk speelveld gecreëerd voor mensen met een arbeidsbeperking die
thans door hun lagere productiviteit niet kunnen concurreren met
reguliere werknemers en daardoor moeilijk aan het werk komen.
Ondersteuning aan mensen met een arbeidsbeperking geeft hen een
volwaardige plaats op de arbeidsmarkt en verbetert de arbeidsmarktpositie van deze groep. Er is dus geen sprake van oneerlijke concurrentie
door de introductie van de loonkostensubsidie. Hoewel het aantal mensen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 544, nr. 558

3

dat zich op de arbeidsmarkt begeeft toeneemt, hoeft dit niet ten koste te
gaan van de arbeidsmarktpositie van anderen. Een stijging van het
arbeidsaanbod leidt namelijk op termijn tot meer werkgelegenheid2. Ook
het Centraal Planbureau (CPB) onderstreept dit. Het CPB stelt namelijk dat
de arbeidsmarkt op de lange termijn in evenwicht is en dat er geen sprake
is van verdringing
De tegenprestatie in de bijstand
De Wet «WWB maatregelen» die op 1 juli jl. door de Eerste Kamer is
aangenomen en in werking treedt op 1 januari 2015 heeft als doel meer te
activeren en tegelijkertijd een solide vangnet te bieden. De wetswijziging
draagt er aan bij dat mensen geprikkeld worden om hun talenten te
benutten en te ontwikkelen richting werk of op een andere manier actief
deel te nemen in de samenleving. Eén van de instrumenten om mensen
actief te laten deelnemen in de samenleving is via de tegenprestatie. Een
tegenprestatie is het verrichten van onbeloonde, maatschappelijk nuttige
werkzaamheden als wederdienst voor het ontvangen van een bijstandsuitkering. De tegenprestatie helpt bijstandsgerechtigden ook om arbeidsritme en regelmaat te behouden en vergroot het sociale netwerk,
waardoor de kansen op de arbeidsmarkt vergroot worden. Per 1 januari
2015 zijn gemeenten verplicht om beleid te ontwikkelen betreffende de
inhoud, omvang en duur van de tegenprestatie en dit vast te leggen in de
gemeentelijke verordening.
Het kabinet is van mening dat taken van de tegenprestatie onderscheiden
dienen te worden van werkzaamheden op de reguliere arbeidsmarkt.
Wettelijk is daarom vastgelegd dat de maatschappelijk nuttige werkzaamheden een additioneel karakter moeten hebben en niet mogen leiden tot
verdringing. Ook dient de duur en omvang van de tegenprestatie beperkt
te zijn. Hiermee is het risico op oneerlijke concurrentie beperkt. Aangezien
de uitvoering van de bijstand op decentraal niveau plaatsvindt, heeft het
college van burgemeester en wethouders een belangrijke taak om te
bewaken dat geen verdringing van reguliere arbeid plaatsvindt. Het is aan
de gemeenteraad om het college hierop te controleren. Om gemeenten te
ondersteunen bij de uitvoering van de tegenprestatie, heeft de Programmaraad begin april de «Werkwijze Tegenprestatie» opgeleverd. Hierin zijn
o.a. specifieke spelregels opgenomen die in acht genomen kunnen
worden bij het vormgeven van de tegenprestatie om oneerlijke concurrentie maximaal te voorkomen.
Aanbestedingen en social return
Het principe «social return» bij inkoop en aanbestedingen houdt in dat
sociale voorwaarden worden gesteld aan bedrijven die een opdracht van
een gemeente, een provincie of de rijksoverheid krijgen. Een sociale
voorwaarde kan bijvoorbeeld zijn dat een bepaald percentage van de
waarde van de opdracht besteed moet worden aan het inzetten ven
mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Tijdens het algemeen
overleg SUWI-onderwerpen van 20 maart jongstleden dat de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en ik met u hebben gevoerd,
hebben wij gesproken over het risico van verdringing bij social return. In

2

Bovendien is in het sociaal akkoord afgesproken dat de banen voor de doelgroep tot 2025
geleidelijk gecreëerd worden. Dit voorkomt dat de arbeidsmarkt direct te maken krijgt met een
grote groep nieuwe toetreders, waardoor druk op de onderkant van de arbeidsmarkt zoveel
mogelijk wordt voorkomen. Om de arbeidsmarktentree van mensen met een arbeidsbeperking
verder te bespoedigen ontwikkelt het kabinet onder meer samen met VNO-NCW en AWVN
businesscases die laten zien hoe het economisch rendabel is om mensen uit de doelgroep aan
de slag te helpen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 544, nr. 558

4

algemene zin ondersteunt het kabinet de inzet van gemeenten om bij
aanbestedingen ook mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt
een kans te bieden op werk. Deze groep heeft immers vaak extra moeite
om werk te vinden. Daar waar dat echter ten koste gaat van de bestaanszekerheid van mensen mét een baan, schiet het zijn doel voorbij. Social
return is immers niet gericht op het vervangen van een deel van het vaste
personeel door werklozen. De Staatssecretaris heeft gemeenten daar ook
op gewezen in de Verzamelbrief van 25 april 2014.
Tijdens dit AO is ook de vraag gesteld hoe het UWV omgaat bij ontslagaanvragen met dit fenomeen. Het UWV let in de toets bij ontslag wegens
bedrijfseconomische gronden altijd op het vervallen van arbeidsplaatsen.
In het geval de werkgever voornemens is om een deel van het bestaande
werk door andere werknemers (bijvoorbeeld uitkeringsgerechtigden) te
laten vervullen, is er geen sprake van vervallen van arbeidsplaatsen en zal
het UWV niet overgaan tot verstrekken van een ontslagvergunning.
De rijksoverheid past in haar inkoop- en aanbestedingsbeleid eveneens
social return toe. Het beleidsdoel van social return is het creëren van extra
plaatsen om mensen aan werk of werkervaring te helpen. Het gaat dus om
extra plekken, bovenop de bestaande formatie van een bedrijf, ten
behoeve van specifieke aanbesteding. Gestreefd wordt naar 5% social
return per aanbesteding. Wanneer verdringing toch op dreigt te treden is
bij de rijksoverheid de afspraak dat het percentage wordt aangepast of
geheel wordt afgezien van social return.
Vrijwilligerswerk en mantelzorg
Vrijwilligerswerk is van grote waarde voor onze samenleving. Naar
schatting spannen ruim vijf en een half miljoen Nederlanders zich in voor
bijvoorbeeld lokale sport- en muziekverenigingen, buurtcentra,
maatschappelijke organisaties of andere initiatieven. Ook zijn er in ons
land circa drie en een half miljoen mantelzorgers, waarvan een groot deel
langdurig en/of zeer intensief zorg verleent voor een hulpbehoevende in
de nabije omgeving. Dit is een positief gegeven. Vrijwilligers en mantelzorgers spelen immers een essentiële rol bij het versterken van de sociale
cohesie en het functioneren van onze samenleving. Dit zal de komende
jaren niet minder worden.
Naast de hierboven genoemde meer traditionele vormen van vrijwilligerswerk bij verenigingen en maatschappelijke organisaties is er sprake
van andere vormen van de inzet van personen die op vrijwillige basis en
onbetaald werk verrichten. Het rapport van het CNV besteedt hier
aandacht aan, net zoals het meldpunt van FNV over verdringing in het
openbaar vervoer. Het is lastig om in zijn algemeenheid aan te geven of er
sprake is van oneerlijke concurrentie als men vrijwillig en onbetaald
activiteiten verricht die voorheen of elders verricht werden of worden
door iemand in loondienst. Dit hangt namelijk altijd af van de feitelijke
omstandigheden. In sommige gevallen worden vrijwilligers ingezet voor
het opzetten of in stand houden van voorzieningen die anders niet
(langer) tot stand komen. In zulke gevallen ligt het niet voor de hand om
op voorhand over oneerlijke concurrentie te spreken.
Dat is anders indien vrijwilligers worden ingezet in een situatie waarin er
feitelijk sprake is van een dienstbetrekking of waarin vrijwilligers ontstane
vacatures invullen. De specifieke context daarbij is leidend. Als de
werkzaamheden alle kenmerken hebben van een dienstbetrekking,
waarvan sprake is als een persoon verplicht is om enige tijd persoonlijke
arbeid te verrichten en er een gezagsverhouding bestaat tussen de
medewerker en zijn of haar opdrachtgever, dan dient er ook sprake te zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 544, nr. 558

5

van een beloning conform de Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag en de van toepassing zijnde cao. Dit principe is ook leidend bij de
beoogde verruiming van de mogelijkheden voor WW’ers om vrijwilligerswerk te verrichten, zoals aangekondigd in mijn brief aan de Tweede
Kamer van 10 juli jongstleden3.
Ook na de verruiming in de WW is het verrichten van vrijwilligerswerk
met behoud van de WW-uitkering alleen mogelijk bij een organisatie waar
werkzaamheden worden verricht met een maatschappelijk doel of
maatschappelijk nut. Hieronder wordt verstaan een algemeen nut
beogende instelling (ANBI), een sociaal belang behartigende instelling
(SBBI), een sportorganisatie of andere niet-commerciële instellingen met
een maatschappelijk nut zoals scholen, zorginstellingen en buurtcentra.
Het is niet de bedoeling dat WW’ers met behoud van uitkering commerciële activiteiten gaan verrichten, want dat kan immers organisaties op
een economisch voordeel zetten en leiden tot verdringing van andere
werknemers.
Onbetaald werken na afronding van de studie
Tijdens het algemeen overleg Arbeidsmarktbeleid van 4 juni 2014
jongstleden heeft de fractie van GroenLinks het onbetaald werken c.q.
(onbetaalde) stage volgen van jongeren aan de orde gesteld. Ik heb
aangegeven bereid te zijn om met jongerenorganisaties en werkgevers in
gesprek te gaan over hun ervaringen op dit punt en over de vraag of
sprake is van een trend en zo ja, hoe die gekeerd zou moeten worden. Ik
heb u toegezegd om u over de uitkomsten van dit overleg te informeren.
In het kader van deze toezegging is gesproken met vertegenwoordigers
van CNV Jongeren, FNV Jong en VNO-NCW en MKB-Nederland
gezamenlijk. De algemene opvatting was, dat stage lopen na afronding
van de opleiding in de meeste sectoren een betrekkelijk nieuw fenomeen
is dat samenhangt met de hoge jeugdwerkloosheid. Hoewel men het
aannemelijk vindt dat in de huidige economische omstandigheden meer
jongeren een stage volgen na hun opleiding of onbetaald werk verrichten,
zijn er onvoldoende aanwijzingen dat ook echt sprake is van een trend. De
jongerenorganisaties hebben wel de indruk dat sprake is van een trend,
maar een kwantitatieve onderbouwing is moeilijk te geven. Het risico dat
het een norm gaat worden dat men na de opleiding eerst een tijd
onbetaald moet werken of stage loopt wordt dan ook niet zonder meer
herkend.
Tot slot
Het is begrijpelijk dat mensen zich in tijden van hoge werkloosheid zorgen
maken over vermeende verdringing op de arbeidsmarkt. In mijn ogen is er
sprake van verdringing indien door oneerlijke concurrentie de ene
werknemer het brood uit de mond stoot van de andere werknemer.
Oneerlijke concurrentie is onacceptabel. Het zet andere werkgevers op een
nadeel, verslechtert de arbeidsmarktpositie van vaak relatief kwetsbare
groepen en werkt norm- en stelselondermijnend. Het kabinet treedt
daarom op tegen verdringing en neemt concrete maatregelen om
oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden te bestrijden en te
voorkomen.
Bedrijven die zich niet aan deze wet- en regelgeving houden lopen kans
op een forse boete. De Inspectie SZW is belast met het toezicht op de
naleving van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. De
3

Kamerstuk 29 544, nr. 551

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 544, nr. 558

6

Inspectie SZW legt boetes op aan bedrijven als zij claimen dat het om
stagiaires of vrijwilligers gaat, terwijl uit de feiten en omstandigheden
blijkt dat het gaat om werk en juridisch gezien sprake is van een
dienstbetrekking.
Daarbij is het evenwel van belang dat we niet doorslaan. Vrijwilligerswerk,
werkervaring voor jongeren die recent hun opleiding hebben afgerond en
het bieden van perspectief op de arbeidsmarkt aan mensen met een
arbeidsbeperking zijn immers waardevolle zaken die een wezenlijke
bijdrage leveren aan het welzijn van het individu en onze samenleving.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 29 544, nr. 558

7