Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1942

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 februari 2015
Op 7 februari 2014 heeft u een BNC-fiche ontvangen inzake de Nederlandse positie ten aanzien van de herziening van de Richtlijn reductie
nationale emissies bepaalde luchtverontreinigende stoffen
(NEC-Richtlijn)1. In dit fiche was aangegeven dat de concrete positie ten
aanzien van het ambitieniveau van het voorstel nog nader bepaald zou
worden aan de hand van een maatschappelijke kosten-batenanalyse
(MKBA)2van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Deze MKBA is
24 november 2014 gereed gekomen. Met deze brief wil ik het PBL-rapport
aanbieden en u nader informeren over de conclusies die hieruit getrokken
zijn. Deze conclusies zullen een leidraad vormen in het vervolg van het
onderhandelingsproces, nu blijkt dat het onderhandelingsproces onder
leiding van het Lets Voorzitterschap zal worden voortgezet.
Nationale MKBA en de onderbouwing van het Commissievoorstel
Op mijn verzoek heeft het PBL een MKBA uitgevoerd van het «Commissievoorstel ter vermindering van de nationale emissies van luchtverontreinigende stoffen». Het PBL heeft bij zijn analyse ook een vergelijking
gemaakt met de kosten-batenanalyse die ten grondslag lag aan het
voorstel van de Europese Commissie3. Op uw verzoek heb ik in de bijlage
bij deze brief een lijst van elementen opgenomen die in de analyse zijn

1

Kamerstuk 22 112, nr. 1791.
PBL i.s.m. RIVM en ECN, «De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van
de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigde stoffen», z.p. 24 november 2014.
3
In beide analyses is gekeken naar de economische effecten van herziene plafonds voor
stikstofoxiden (NOx), zwaveloxiden (SO2), niet-methaan vluchtige organische stoffen (NMVOS),
ammoniak (NH3) en fijn stof (PM2.5). Een mogelijk plafond voor methaan is in beide analyses
niet doorgerekend.
2

kst-22112-1942
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1942

1

meegenomen. Deze elementen zijn verder toegelicht en uitgewerkt in het
bijgevoegde rapport4.
De MKBA van het PBL wijst uit dat de kosten voor het realiseren van de
emissiereductie uit het huidige Commissievoorstel € 410 mln per jaar
bedragen. Daar staan baten van € 724 mln tegenover. Volgens de
inschatting van de Europese Commissie komen de kosten voor Nederland
uit op slechts € 51 mln met baten van € 961 mln (prijspeil 2010). Kosten in
beide analyses hebben daarbij betrekking op extra maatregelen die nodig
zijn bovenop het al bestaande beleid.
De verschillen in kosten tussen beide analyses komen onder meer voort
uit een verschillend beeld van de uitgangssituatie (emissies) in 2005. De
gegevens die de Europese Commissie gemodelleerd heeft voor Nederland
sluiten niet volledig aan op de geregistreerde emissies in Nederland. Het
verschil in de emissiegegevens over 2005 zorgt er mede voor dat PBL
twijfels heeft ten aanzien van de haalbaarheid van de verplichting voor
niet-methaan vluchtige organische stoffen (NMVOS). Deze verplichting
gaat volgens PBL verder dan het beschikbare technische potentieel; het is
met de huidige technieken voor Nederland niet mogelijk deze reductie te
bereiken. De reductie van stikstofoxiden (NOx) is technisch wel mogelijk,
maar tegen zeer hoge kosten. De Europese Commissie doet nader
onderzoek naar de verschillen tussen de emissiecijfers over 2005.
Verder worden de grote verschillen in de kosten volgens het PBL verklaard
doordat de Commissie een optimistische verwachting heeft van de
dalende emissietrends tot 2030 bij doorvoering van bestaand beleid in
Nederland. Deze optimistische emissietrends maken onderdeel uit van de
voorgestelde reductieverplichtingen voor Nederland. Omdat het PBL en
ECN deze dalende trends bij bestaand beleid minder optimistisch
inschatten, moet Nederland dus meer extra luchtmaatregelen nemen om
de voorgestelde reductieverplichtingen in 2030 te halen. Deze extra
luchtmaatregelen leiden tot hogere kosten.
De onderzoekers adviseren om de voorstellen van de Europese
Commissie voor reductieverplichtingen meer in lijn te brengen met de
Nederlandse cijferbasis. Het gaat daarbij om de Nederlandse historische
emissiecijfers voor 2005, de Nederlandse emissieramingen tot 2030 en de
Nederlandse cijfers voor de kosten van aanvullende fijnstofmaatregelen.
In een PBL-variant op het Commissievoorstel heeft het PBL de reductieverplichtingen in lijn gebracht met deze Nederlandse gegevensbasis. Dit
resulteert in aanpassingen van de voorgestelde reductieverplichtingen
voor niet-methaan vluchtige organische stoffen, stikstofoxiden,
ammoniak, zwaveldioxide en fijn stof (PM2,5). De kosten volgens deze
PBL-variant bedragen € 78 mln per jaar en de baten € 623 mln.
Uitgaand van de PBL-variant – waarbij de door de Europese Commissie
voorgestelde absolute extra reductieopgave in 2030 gelegd wordt op de
Nederlandse basisgegevens voor het jaar 2005, de Nederlandse
prognoses voor 2030 en de Nederlandse inzichten in kosten en effecten
voor fijnstofmaatregelen – ontstaat onderstaande tabel.

4

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1942

2

Tabel: Emissiereductieverplichtingen voor 2030, relatief ten opzichte van 2005
volgens het Commissievoorstel en een PBL-variant op het voorstel1
Emissiereductieverplichtingen 2005–2030 (%)
Stof

Commissievoorstel

PBL-variant op het Commissievoorstel

SO2

59

53

NOx

68

63

NH3

25

22

NMVOS

34

11

PM2,5

38

52

1

PBL i.s.m. RIVM en ECN, «De kosten en baten van het Commissievoorstel ter vermindering van
de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigde stoffen», z.p. 24 november 2014.

Met betrekking tot ammoniak kan opgemerkt worden dat er uitgaande van
een middenraming voor de veestapelontwikkeling geen aanvullende
maatregelen nodig zijn, anders dan de maatregelen die al voorzien zijn ter
invulling van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). In de
PBL-variant zijn bij doorvoering van deze PAS-maatregelen dus geen extra
kosten voorzien aan het halen van het ammoniak-plafond in 2030.
Nederlandse positie
Ik ben voorstander van een verdergaande reductie van de luchtverontreiniging, teneinde de gezondheid en milieukwaliteit te verbeteren. Deze
absolute reductie zou moeten worden gerealiseerd ten opzichte van de
Nederlandse basisgegevens voor het jaar 2005 en met inachtneming van
de Nederlandse prognoses voor 2030 en de Nederlandse inzichten in
kosten en effecten voor fijnstofmaatregelen. Nederland zal er daarom naar
streven dat de reductieverplichting uiteindelijk zoveel mogelijk aansluit bij
de PBL-variant, die beschreven is in de MKBA. Nederland kan onder deze
voorwaarden meegaan in de voorgestelde extra beleidsinspanning, die
zich af laat leiden uit de voorstellen van de Europese Commissie.
De Nederlandse inzet gericht op maximale aansluiting bij de PBL-variant
wordt gedragen door het stakeholdersoverleg5, dat georganiseerd is om
het draagvlak voor het Commissievoorstel te peilen. De nationale MKBA is
uitgebreid met deze groep – met daarin vertegenwoordigers van
bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties – besproken. Betrokkenen
hebben gevraagd om aanvullende analyses naar de macro-economische
kosten. Dat zal het PBL op mijn verzoek doen.
Stand van zaken voorstel herziening NEC-Richtlijn
Eind 2014 is verwarring ontstaan of de Europese Commissie verder zou
gaan met de herziening van de NEC-Richtlijn. Ik ben blij dat ik u kan
melden dat het voorstel niet van tafel is en de gesprekken over de
herziening vervolgd zijn. Mede dankzij de inzet van het PBL sluiten
voorlopige nieuwe cijfers van de Europese Commissie voor de meeste
stoffen beter aan bij de PBL-variant. Ik heb er vertrouwen in dat de
resterende verschillen voldoende verkleind kunnen worden.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
W.J. Mansveld
5

Overlegorgaan Infrastructuur en Milieu «Rapport Overleg herziening van het Europees
luchtbeleid», Den Haag, 29 oktober 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1942

3

Bijlage

«Elementen die in de nationale MKBA zijn meegenomen»

MKBA algemeen
Het Commissievoorstel is benaderd als een project. De projecteffecten (kosten en baten) zijn geschat door voor toekomstige jaren de (verwachte)
wereld met het Commissievoorstel (projectalternatief) te vergelijken met de wereld zonder dit voorstel (nulalternatief). Het Commissievoorstel is
beoordeeld evenals een PBL-variant.
De beleidsopgave (extra reductieopgave) voor het Commissievoorstel (en de PBL-variant) is berekend als het verschil tussen de verwachte
toekomstige emissieniveaus volgens de raming bij bestaand beleid (nulalternatief) en het Commissievoorstel (projectalternatief).
De beleidsopgave is (per stof) bepaald in kilotonnen (extra) te realiseren emissiereductie in 2030. Kosten en baten in prijspeil 2010.
De voor deze MKBA gebruikte Nederlandse emissieramingen tot 2030 zijn gebaseerd op de geactualiseerde referentieraming van PBL en ECN uit
2012. Dit jaar (2015) zullen PBL en ECN, als onderdeel van de Nederlandse Energieverkenningen 2015 (NEV), nieuwe nationale ramingen voor
luchtverontreinigende stoffen opstellen en publiceren.
Kosten: algemeen

Baten algemeen:

Jaarlijkse kosten voor de beleidsopgave zijn berekend door:
– de samenstelling van een pakket aan technische maatregelen
waarmee de beleidsopgave tegen de laagste kosten kan worden
gehaald
– kosteninschatting van dit maatregelpakket (investerings- en onderhoudskosten)
Kosten en effecten van technische maatregelen zijn in een reviewproces
beoordeeld door stakeholders.

Jaarlijkse baten van de extra emissiereductieopgave zijn berekend door:
– het bepalen van de positieve fysieke effecten voor volksgezondheid,
natuur, gebouwen en landbouw
– het monetariseren van de fysieke effecten (welke waarde ontlenen
mensen aan deze effecten)
Voor de baten-inschatting gezondheid is aangesloten op de richtsnoeren van de WHO.

Elementen in de kostenschatting:

Elementen in de batenschatting
1

directe kosten van technische maatregelen

verloren levensjaren door langdurige blootstelling aan fijn stof
(vervroegde sterfte bevolking)2
Aantasting gezondheid door blootstelling aan fijn stof:
– minder verloren werkdagen (ziekteverzuim)
– minder dagen dat mensen gehinderd worden in hun activiteiten
– minder gevallen van chronische bronchitis
– minder astmaklachten kinderen
vervroegde sterfte gevoelige groepen door blootstelling aan ozon
aantasting gezondheid door blootstelling aan ozon
aantasting van natuur (biodiversiteit) door vermesting3
aantasting van natuur (biodiversiteit) door verzuring3
schade aan gewasopbrengsten door ozon
schade aan materialen en gebouwen door inwerking van zuur

1

De directe kosten van maatregelen geven een goede inschatting van de totale maatschappelijke kosten.
De effecten van de uitstoot vermindering van NMVOS op fijn stof zijn niet meegenomen. De Nederlandse modellen zijn nog onvoldoende
ontwikkeld en getest om dit effect te kunnen berekenen.
3
De waarde die Nederlanders ontlenen aan minder aantasting van de natuur (meer biodiversiteit) kan niet in geld worden uitgedrukt. Hiervoor zijn
op dit moment onvoldoende waarderingskengetallen beschikbaar. Wel is de kostenbesparing op beheer- en herstelmaatregelen in beschermde
Natura 2000 natuurgebieden als baat opgenomen in de MKBA.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1942

4