Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

31 293

Primair Onderwijs

Nr. 143

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 juni 2012
Deze brief bevat een beschrijving van de nieuwe acties die ik de komende
tijd in gang zet op het gebied van het onderwijsachterstandenbeleid in het
primair onderwijs. Eerst wordt het belang van een goed onderwijsachterstandenbeleid weergegeven. Daarna ga ik in op de aanbevelingen van de
Onderwijsraad en de OESO over dit onderwerp. Dat leidt tot de conclusie
dat beleidsverbetering nodig is. Verder wordt geconcludeerd dat er
mogelijkheden zijn om het bekostigingsarrangement te verbeteren op het
gebied van rechtmatigheid en doeltreffendheid. Verandering van beleid en
bekostiging moet zorgvuldig gebeuren, gefundeerd op goed onderzoek.
Dat onderzoek zet ik in gang. In de tussentijd is stabiliteit in de achterstandenbekostiging gewenst. Daarom wordt de komende tijd de huidige wijze
van achterstandenbekostiging gecontinueerd.
1. Het belang van onderwijsachterstandenbeleid
Een goed beleid ter bestrijding van onderwijsachterstanden is in het
belang van de ontwikkeling van kinderen en van de samenleving.
Kinderen hebben recht op goed onderwijs dat aansluit op hun ontwikkelingsniveau en hun ontwikkelingsmogelijkheden. Een te laag opleidingsniveau vergroot het risico op langdurige werkloosheid, gezondheidsproblemen en sociale uitsluiting. Dat brengt hoge maatschappelijke kosten
met zich mee. Het maatschappelijk belang van achterstandbestrijding
neemt toe in een vergrijzende samenleving, met een toenemend aantal
inactieven. Het optimaal benutten van alle talenten is dan een maatschappelijke noodzaak. Daarvoor is een goed en toekomstbestendig achterstandenbeleid nodig, met een bekostiging die er voor zorgt dat het geld wordt
ingezet waar het nodig is.

kst-31293-143
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 293, nr. 143

1

2. Ontwikkelingen in het onderwijsachterstandbeleid
Stand van zaken
In het basisonderwijs nemen de leerachterstanden al enkele decennia stap
voor stap af, zo blijkt uit de onderzoeken van COOL5-18 (en de voormalige
PRIMA-cohortonderzoeken). Bij rekenen is dit meer dan bij taal. Veel
allochtone achterstandsleerlingen hebben echter bij aanvang van het
basisonderwijs nog steeds een taalachterstand van ongeveer twee jaar op
de leerlingen die niet tot de doelgroepen van het achterstandsbeleid
behoren. Vergelijken we allochtone en autochtone leerlingen die ouders
met een vergelijkbaar opleidingsniveau hebben, dan doen de allochtone
leerlingen het steeds iets minder goed, al zijn de verschillen niet zo groot.
Wat verder opvalt is dat de achterstanden van autochtone doelgroepleerlingen hardnekkig zijn. De vooruitgang die bij de allochtone leerlingen
naar voren komt, zien we niet bij de autochtone leerlingen. Verder heeft
de Onderwijsinspectie geconstateerd dat basisscholen met veel gewichtenleerlingen vaker zwak of zeer zwak zijn (Inspectie van het onderwijs,
Onderwijsverslag 2010–2011).
Acties van het kabinet
In mijn actieplan Basis voor presteren heb ik uiteengezet dat er ruimte is
voor verbetering en hogere leerprestaties. Bij de genomen maatregelen
blijft de nadruk liggen op de beheersing van de basisvaardigheden taal en
rekenen. Die basisvaardigheden bepalen immers voor een belangrijk deel
het succes in de schoolloopbaan en daarmee het toekomstige opleidingsniveau. De aandacht van scholen voor de vorming van leerlingen is ook
noodzakelijk om deze kinderen in de toekomst hun plek in te laten nemen
op de arbeidsmarkt. Om de resultaten op deze gebieden te verhogen,
speelt het effectief benutten van onderwijstijd een belangrijke rol. De
maatregelen op het gebied van voor- en vroegschoolse educatie,
schakelklassen en zomerscholen hebben betrekking op het effectiever
benutten van leertijd en het uitbreiden van leertijd met het oog op het
versterken van de basisvaardigheden taal en rekenen en de sociaalemotionele ontwikkeling van kinderen. Voor de investeringen die daarin
onlangs zijn gedaan, verwijs ik naar de brief van 16 maart jl. (Tweede
Kamer 31 293, nr. 136).
Rapporten OESO en Onderwijsraad
In het rapport Equity and Quality in Education: Supporting Disadvantaged
Students and Schools, OECD 2012, noemt de OESO een aantal aspecten
op systeemniveau en op schoolniveau die van belang zijn voor een goed
onderwijsachterstandenbeleid. Het OESO rapport bevat voorbeelden van
Nederlandse «good practice», zoals specifieke bekostiging voor de
bestrijding van achterstanden, kwalificatieplicht, onderwijsnummer, brede
school en ouderbetrokkenheid. Op andere aspecten die de OESO noemt
wordt hard gewerkt om meer vordering te maken. Voorbeelden zijn het
versterken van de professionaliteit van de schoolleiders, verbeteren van
de kwaliteit van leraren en het verder versterken van de verbinding tussen
scholen en ouders. Ook op die punten ondersteunt het rapport de
beleidskeuzes. De OESO wijst wel op het belang van het tegengaan van
zittenblijven. Om die reden ga ik samen met de Inspectie van het
Onderwijs onderzoek doen naar de oorzaken van het zittenblijven en naar
de doelmatigheid en effectiviteit daarvan. Ook noemt de OESO het belang
van een goed bekostigingsarrangement. Hierop kom ik later terug.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 293, nr. 143

2

In de verkenning Maatschappelijke achterstanden van de toekomst
analyseert de Onderwijsraad een aantal maatschappelijke ontwikkelingen
die een relatie hebben met de ontwikkeling van maatschappelijke
achterstand. De raad gaat in op de gevolgen van vergrijzing, internationalisering, individualisering, toenemende rol van ICT en flexibilisering van
de arbeidsmarkt. De conclusie is dat deze ontwikkelingen steeds meer
vragen van de kennis en vaardigheden van mensen om volwaardig in de
maatschappij te participeren. Daarnaast analyseert de raad de ontwikkeling van de achterstandrisico’s. Zo wordt ingegaan op leer- en gedragsproblemen, het opleidingsniveau van ouders, het onderscheid tussen
jongens en meisjes en de thuistaal in relatie tot het risico op onderwijsachterstanden. De Onderwijsraad signaleert dat door een stijging van het
opleidingsniveau van ouders het aantal bekostigde achterstandsleerlingen
daalt, terwijl de capaciteiten van leerlingen lang niet altijd optimaal
worden benut. Er blijken regionale verschillen in schoolprestaties,
bijvoorbeeld achterstandsproblematiek in steden en op het platteland, die
eerder door culturele dan sociaaleconomische factoren worden bepaald.
De aanbevelingen van de Onderwijsraad voor het achterstandenbeleid
passen binnen de ambities van mijn actieplan Basis voor Presteren en de
gezamenlijke ambities met de sector zoals ik die met de PO-raad heb
vastgelegd in het Bestuursakkoord: het benutten van alle talenten, nadruk
op de beheersing van de basisvaardigheden taal en rekenen en aandacht
van scholen voor de vorming van leerlingen (Tweede Kamer 31 293,
nr. 132).
De verkenning van de Onderwijsraad geeft, gezien de door de raad
gesignaleerde maatschappelijke ontwikkelingen en de ontwikkelen in de
achterstandsrisico’s, echter wel gerede twijfel over het bekostigingsarrangement. Is het opleidingsniveau van de ouders, met het oog op de
toekomstbestendigheid nog wel het juiste criterium voor de verdeling van
het geld tegen de achtergrond van bestaande en nieuwe achterstanden
van leerlingen, scholen en regio’s?
Daar komt bij dat het huidige systeem van achterstandbekostiging risico’s
van misbruik en oneigenlijk gebruik in zich heeft. Het opleidingsniveau
van de ouders is een criterium voor de toekenning van middelen. De
Inspectie van het Onderwijs constateert dat veel scholen fouten maken bij
de registratie van het opleidingsniveau. Het gaat bijvoorbeeld om het
ontbreken van handtekeningen onder de verklaringen van de ouders, of
een registratie van achterstand (het gewicht) die niet aansluit op het
opleidingsniveau in de ouderverklaring. Ik wil naar een systeem waarmee
het geld op de goede plek komt, zonder administratief gedoe en op basis
van objectieve criteria die geen ruimte laten voor misinterpretatie.
3. Onderzoek naar beleidsverbetering
Maatschappelijke ontwikkelingen en de ontwikkelingen in de achterstandsrisico’s zoals de Onderwijsraad die constateert en de beleidsaanbevelingen van de Onderwijsraad en de OESO nopen tot een heroverweging
van het huidige beleid en de daarbij behorende bekostigingsarrangementen. Het is van belang dat de verdeling van het geld ondersteunend is
aan de beleidsdoelen dat alle talenten worden benut en dat iedereen zeker
een basisniveau heeft. Daarom is een analyse nodig van de maatregelen
die binnen het stelsel en op de scholen nodig zijn om de beleidsdoelen te
bereiken, met zoveel mogelijk onderbouwing van wetenschappelijk
onderzoek ten behoeve van de effecten. Daarna moet worden bezien hoe
de bekostiging kan worden ingezet om de doelen te realiseren. In mijn
brief van 12 december (Tweede Kamer 32 193, nr. 31) heb ik al aangekondigd dat ik kritisch en zorgvuldig zal kijken naar de bekostiging van de
onderwijsachterstanden. Het wijzigen van een bekostigingsarrangement

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 293, nr. 143

3

heeft financiële consequenties voor de basisscholen. Er zullen herverdeeleffecten ontstaan. Het nieuwe arrangement moet toekomstbestendig zijn.
Het is daarom van belang zorgvuldig te werk te gaan. Er wordt nu een
verkennend onderzoek gestart om tot een toekomstbestendig bekostigingssysteem te komen. In dat onderzoek worden alle budgetten voor de
bestrijding van onderwijsachterstanden betrokken. Het onderzoek zal
verschillende fases kennen:
– Een nadere identificatie en analyse van de onderwijsachterstand en
van de beleidsdoelen en de randvoorwaarden;
– Identificeren van de mogelijke maatregelen die evidence based tot de
beleidsdoelen leiden, binnen de geformuleerde randvoorwaarden,
uitmondend in één of enkele beleidsscenario’s;
– Ontwikkeling van één of enkele bekostigingsarrangementen die passen
bij de mogelijke beleidsscenario’s;
– In kaart brengen van bruikbare bekostigingsparameters die bij de
arrangementen passen;
– Analyse van noodzakelijke aanpassingen in wet- en regelgeving en in
bekostigingsystemen bij de verschillende scenario’s;
– Doorrekenen van de financiële gevolgen voor rijk en scholen van de
verschillende scenario’s;
– Weging van de scenario’s op voor- en nadelen, gebaseerd op doelen
en randvoorwaarden en een aanbeveling om een scenario te kiezen.
De uitkomst van dit onderzoek is een rapport op basis waarvan een
politieke keuze kan worden gemaakt. De planning is het rapport eind dit
jaar klaar te hebben. Begin 2013 kan besluitvorming plaatsvinden, waarna
implementatie volgt.
De bestrijding van onderwijsachterstand gaat na het basisonderwijs door.
Het voorgezet onderwijs kent het Leerplusarrangement. Ik ga ook het
beleid en bijhorende bekostigingsarrangement in het voortgezet
onderwijs nader analyseren. Uiteraard worden de onderzoeken en de
daarop te baseren beleidskeuzes zo ingericht dat de samenhang in het
onderwijsachterstandenbeleid wordt geborgd.
Ook wordt bij het onderzoek rekening gehouden met de uitkomsten van
de verkenning naar gedifferentieerde opleidingen van ouders in relatie tot
de onderwijsopbrengsten in het primair onderwijs, die ik in mijn brief van
3 april 2012 heb aangekondigd en die naar verwachting klaar is rond de
zomer.
4. De achterstandbekostiging in de tussenfase
Op dit moment wordt ongeveer € 730 miljoen besteed aan de bestrijding
van achterstanden in het primair onderwijs. Ongeveer 45% daarvan gaat
naar de gemeenten en wordt besteed aan voorschoolse educatie,
zomerscholen en schakelklassen. Hoewel het geld naar gemeenten gaat,
ondervinden de scholen hiervan wel het voordeel. Verder gaat er 55%
rechtstreeks naar de scholen. 35% wordt verdeeld op basis van het
opleidingsniveau van de ouders, 20% op basis van problemen in de wijk
waar de school staat. Voor de bekostiging in relatie tot problemen in de
wijk is sinds 2009 de regeling impulsgebieden van kracht. In de regeling
wordt een aantal postcodegebieden aangewezen. Deze postcodegebieden
zijn vastgesteld op basis van de Armoedemonitor van het SCP/CBS.
Hiervoor is gekozen omdat dit de gebieden zijn waar zich een combinatie
van factoren voordoet, zoals hoge werkloosheid en veel lage inkomens,
die een rol spelen in het ontstaan van onderwijsachterstanden. Deze
regeling eindigt op 1 augustus 2013. Het is niet verstandig vooruitlopend
op de uitkomsten van het verkennend onderzoek verandering aan te
brengen in de verdeling van de achterstandsmiddelen. Dat zou tot een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 293, nr. 143

4

opeenvolging van veranderingen in de bekostiging en daarbij behorende
herverdeeleffecten leiden, zonder goed onderzoek naar de effecten op het
beleid. Daarom wordt de huidige regeling verlengd. Om schoolbesturen
met scholen in de betreffende postcodegebieden tijdig zekerheid te geven
over de continuering van de middelen, wordt de regeling nu vastgesteld.
De verlenging moet formeel plaatsvinden voor een periode van vier jaar.
Dat is te lang in relatie tot de looptijd van het onderzoek. Daarom zal de
regelgeving zo worden aangepast dat de verlenging feitelijk kan worden
beperkt tot één jaar. Uiteraard zal ik wel met maatregelen komen om de
onrechtmatigheid in het deel van de bekostiging dat is gebaseerd op het
opleidingsniveau van de ouders (de gewichtenregeling), op korte termijn
terug te dringen.
5. Conclusie
Een goed beleid ter bestrijding van achterstanden in het onderwijs is
belangrijk voor de ontwikkeling van kinderen en van de samenleving. De
uitkomsten van de verkenning van de Onderwijsraad, de maatregelen die
de OESO aanbeveelt en het risico van misbruik en oneigenlijk gebruik bij
de huidige bekostiging, maken verkennend onderzoek nodig naar het
achterstandsbeleid en een daarbij passend bekostigingsarrangement.
Daarbij is het streven te komen tot een beleid en een bekostigingsarrangement, dat aansluit op de maatschappelijke ontwikkelingen en dat
toekomstbestendig is. Gedurende het onderzoek is vooral behoefte aan
stabiliteit in de bekostiging. Daarom voer ik geen veranderingen door in
de verdeelsystematiek in de onderzoeksfase. Om dat te bereiken wordt de
huidige regeling impulsgebieden verlengd.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
J. M. van Bijsterveldt-Vliegenthart

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 293, nr. 143

5