Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 477

Sociaal domein

Nr. 31

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 januari 2018
Hierbij ontvangt u drie rapportages op het terrein van participatie en
inkomensondersteuning die de Inspectie SZW onlangs heeft afgerond1:
1. «Hobbels op weg naar inkomensondersteuning», over de toegang en
uitvoering van inkomensondersteunende voorzieningen;
2. «Bijdrage W&I aan integrale ondersteuning van jongeren uit de
jeugdhulp die 18 worden», over de overgang van jeugdhulp naar
ondersteuning vanuit de Participatiewet;
3. «Werk en Inkomen als partner in integrale dienstverlening: een
moeizame relatie», over de gemeentelijke dienstverlening aan
gezinnen met multiproblematiek en aan dak- en thuislozen.
Deze rapportages maken onderdeel uit van het brede onderzoeksprogramma van de Inspectie naar de dienstverlening door Werk en Inkomen
(W&I), als onderdeel van het sociaal domein, binnen gemeenten. Zoals te
doen gebruikelijk worden rapportages van de Inspectie SZW naar beide
Kamers gestuurd.
Aanleiding
De rapportages worden gebundeld aangeboden, omdat zij gedrieën
inzicht geven in de rol van Werk en Inkomen (W&I) bij de dienstverlening
aan kwetsbare burgers binnen het sociaal domein. De Inspectie SZW heeft
de gemeenschappelijke uitkomsten van haar onderzoeken beschreven in
een «rode draden-analyse», die als bijlage onderdeel uitmaakt van deze
aanbiedingsbrief. Deze rode draden nemen echter niet weg dat de
rapportages elk hun eigen karakter, invalshoek en conclusies kennen.
Tevens bieden de onderzoeken inzicht in de onderliggende mechanismen
van de gesignaleerde problemen. Met deze brief informeer ik u over de
uitkomsten van de rapportages, alsmede mijn reactie.

1

kst-34477-31
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

1

Bevindingen per rapportage en rode draden-analyse
Rapportage «Hobbels op weg naar inkomensondersteuning»
In de rapportage «Hobbels op weg naar inkomensondersteuning» zijn de
resultaten weergegeven van het onderzoek naar de toegang en uitvoering
van inkomensondersteunende voorzieningen (IOV) bij gemeenten. Onder
IOV verstaat de Inspectie in dit onderzoek de algemene bijstandsuitkering,
de bijzondere bijstand, de individuele inkomenstoeslag, aanvullend
minimabeleid en toeslagen vanuit de rijksoverheid. De Inspectie heeft
onderzocht welke mechanismen de inwoners ervan weerhouden of juist
stimuleren om bij de gemeente inkomensondersteunende voorzieningen
aan te vragen. Het idee achter het onderzoek is dat inwoners die voor IOV
in aanmerking komen, maar er geen gebruik van maken een grotere kans
hebben op het ontstaan of voortduren van financiële problemen en
mogelijk ook armoede. De Inspectie heeft zich voor haar onderzoek
gericht op inwoners die zich melden bij gemeenten met een hulpvraag,
maar ook op inwoners die na de melding weer afhaken. Ook de rol van de
professionals uit de verschillende toegangsloketten is hierbij in kaart
gebracht. Het onderzoek is uitgevoerd op basis van een kwalitatief
casusonderzoek bij negen gemeenten, waarbij in totaal 60 casussen in de
diepte zijn bestudeerd.
De Inspectie concludeert dat zowel W&I als niet W&I professionals de
algehele financiële situatie van de inwoner en diens ondersteuningsbehoefte niet altijd goed in beeld brengen, waardoor een inwoner niet altijd
de IOV krijgt aangeboden waarvoor hij of zij in aanmerking komt. Daar
kunnen meerdere mechanismen aan ten grondslag liggen: W&I
medewerkers die zich vooral richten op de financiële aspecten waarmee
zij een aanvraag kunnen beoordelen, verschil in opvatting over de breedte
van het takenpakket en inschatting van zelfredzaamheid van klanten, de
mate waarin gemeenten hun inwoners actief informeren over het bestaan
van IOV en kennisgebrek over IOV (vooral bij niet W&I medewerkers). Ook
de beperkte samenwerking in de meeste gemeenten tussen W&I- en
andere professionals heeft invloed op de aandacht voor IOV: door
beperkte communicatie en gegevensoverdracht blijft de herkenning van
problematiek op meerdere leefgebieden, waaronder financiële aspecten,
achter en lopen doorverwijzingen niet goed. Privacywetgeving en de
daarmee samenhangende gescheiden registratiesystemen worden als
oorzaken daarvan genoemd, evenals de slechte bereikbaarheid van
W&I-medewerkers. Uit voorbeelden die bij enkele gemeenten zijn
gevonden blijkt dat intensievere samenwerking bijdraagt aan de
herkenning van financiële problemen en een efficiëntere toegang en
uitvoering van IOV. Daarnaast zijn inwoners regelmatig zelf ook terughoudend om een aanvraag daadwerkelijk in te dienen. Verschillende
factoren spelen daarbij een rol, zoals schaamte, er tegenop zien om (weer)
persoonlijke gegevens te moeten verstrekken, negatieve verwachtingen
over de toekenning van een aanvraag, al dan niet op basis van eerdere
ervaringen. Daar komt bij dat er weinig face to face contact is tijdens de
aanvraag, een vaste contactpersoon ontbreekt en minder zelfredzame
inwoners niet goed uit de voeten kunnen met digitale of telefonische
aanvragen.
Rapportage «Bijdrage W&I aan integrale ondersteuning van jongeren uit
de jeugdhulp die 18 worden»
Met 18 jaar zijn jongeren voor de wet volwassen en zelf (financieel)
verantwoordelijk voor het regelen van woonruimte, een zorgverzekering,
studiefinanciering en inkomen. Voor ondersteuning daarbij kunnen
jongeren doorgaans terecht bij familie of anderen uit hun sociale netwerk,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

2

maar jongeren uit de jeugdhulp missen vaak deze steun. De Inspectie
benadrukt daarom het belang voor deze jongeren van een goede
overdracht van jeugdhulp naar ondersteuning door W&I gericht op
scholing, werk of inkomen.
In de rapportage «Met 18 jaar ben je (niet) volwassen» heeft de Inspectie
aan de hand van enquêtes onder beleidsmedewerkers en klantmanagers
Werk en Inkomen (W&I) onderzocht of de continuering van zorg aan
jongeren in de overgang 18-/18+ is vastgelegd in beleid en werkinstructies. Daarnaast werd gekeken of en hoe afdelingen W&I samenwerken met andere relevante partijen om de continuering van zorg te
waarborgen nadat jongeren 18 worden, alsmede hoe medewerkers die
samenwerking beoordelen. Over deze rapportage bent u geïnformeerd
per brief van 12 juli 2017 (Kamerstuk 31 839, nr. 600). In deze brief is
tevens de tweede onderzoeksfase aangekondigd, waarvan de onderhavige
rapportage «Bijdrage W&I aan integrale ondersteuning van jongeren uit
de jeugdhulp die 18 worden» het resultaat is. Dit onderzoek betreft
casestudies rondom 15 jongeren, verdeeld over drie gemeenten, waarbij
gekeken is of de samenwerking tussen jeugdhulp en W&I leidt tot
integrale dienstverlening die gericht is op het bevorderen van de
zelfredzaamheid en participatie, zodat de jongere uiteindelijk zelfstandig
een inkomen kan verwerven. Daarnaast wordt dieper ingegaan op de
werkzame mechanismen en belemmeringen ten aanzien van het
bevorderen van de zelfredzaamheid, participatie en inkomen binnen de
samenwerking. De casestudies bestaan uit interviews met de jongeren en
diverse betrokkenen om hen heen.
In haar onderzoek constateert de Inspectie dat gemeenten op grond van
de Wmo verplicht zijn om in een plan vast te leggen op welke wijze zij de
continuïteit van zorg borgen, maar dat uit de enquêtes van de Inspectie
blijkt dat slechts 32% van de gemeenten een beleidsplan heeft waarin
daar aandacht voor is. Doorgaans besteden gemeenten in deze plannen
geen aandacht aan de continuïteit van ondersteuning op het gebied van
W&I. Er is geen wettelijke bepaling die hiertoe verplicht, maar wel zijn
gemeenten verplicht om samen te werken en op die manier een integrale
dienstverlening aan te bieden wanneer dat nodig is voor een cliënt. De
drie onderzochte gemeenten besteden in hun beleidsplannen op
verschillende manieren aandacht aan de continuïteit van zorg. Maar de
Inspectie stelt dat beleid echter nog niet altijd geïmplementeerd wordt en
medewerkers op uitvoerend niveau niet altijd op de hoogte zijn van
beleidsplannen.
Daarnaast signaleert de Inspectie dat de toegang tot W&I lastig kan zijn.
De Inspectie ziet dat jeugdhulpinstellingen veel doen om de overdracht
van jeugdhulp naar W&I goed te laten verlopen en hiertoe vaak het
initiatief nemen, omdat zij bekend zijn met de jongeren en weten wat ze
nodig hebben. Jongeren die vanuit de jeugdhulp zelf aankloppen bij W&I
geven aan dat lastig te vinden: ze weten hun hulpvraag niet altijd goed te
formuleren en dan komt het voor dat ze worden weggestuurd omdat W&I
hun zelfredzaamheid overschat. De Inspectie meent dat de zoekperiode in
de bijstand een onwenselijke onderbreking vormt van de ondersteuning
gericht op zelfredzaamheid en participatie. De Inspectie ziet in beleidsstukken wel de mogelijkheid benoemd om ondersteuning te bieden
tijdens de zoekperiode, maar in de praktijk blijkt het lang niet altijd te
gebeuren. Dat geldt volgens de Inspectie ook voor de mogelijkheden die
er zijn om jongeren al op 16 en 17-jarige leeftijd ondersteuning vanuit
W&I te bieden ten behoeve van een soepele overgang vanuit de
jeugdhulp.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

3

Rapportage «Gemeentelijke dienstverlening aan gezinnen en dak- en
thuislozen»
Voor het rapport «Werk en Inkomen als partner in integrale dienstverlening: een moeizame relatie» heeft de Inspectie SZW in drie grote
gemeenten 18 daklozen en 17 gezinnen (met name alleenstaande ouders)
gedurende 3 tot 12 maanden gevolgd. Daarbij zijn ook gesprekken
gevoerd met klantmanagers Werk en Inkomen, klantmanagers Zorg en
met andere hulpverleners zoals woonbegeleiders. De drie gemeenten zijn
geselecteerd uit de 43 centrumgemeenten die verantwoordelijk zijn voor
de hulp aan dak- en thuislozen. Doel van het onderzoek was om beter
zicht te krijgen op de mate waarin er aandacht is voor werk en inkomen in
de dienstverlening aan klanten met multiproblematiek. De Inspectie heeft
hierbij gekeken naar de resultaten op het terrein van participatie en
financiële zelfredzaamheid, de mate van integraliteit van de dienstverlening en naar de mate waarin de hulpverlening de eigen kracht en eigen
regie van de klant stimuleert.
De Inspectie vat haar bevindingen samen in een aantal hoofdconclusies.
Zo blijken klantmanagers en hulpverleners participatie – in de zin van
sociale contacten, sporten, activiteiten bezoeken en betaald werk – vaak te
beschouwen als sluitstuk van de dienstverlening. Nadat de situatie stabiel
is wat betreft wonen, inkomen en schulden wordt eerst gedacht aan
dagbesteding en daarna eventueel aan vrijwilligerswerk of werk. Volgens
de Inspectie maken klantmanagers en hulpverleners zelf de inschatting
dat klanten nog niet toe zijn aan een volgende stap, meestal zonder
collegiale toetsing of medische keuring. Daarnaast signaleert de Inspectie
dat de verantwoordelijkheid voor participatie vaak niet eenduidig is
belegd, waardoor klantmanagers en hulpverleners ervan uitgaan dat de
ander dat wel zal oppakken. Inkomen daarentegen staat volgens de
Inspectie vaak wel centraal in de hulpverlening, maar in de drie onderzochte gemeenten was sprake van een scheiding in de taken van werk en
inkomensondersteuning en bovendien ontbrak veelal maatwerk. Hoewel
enkele goede voorbeelden zijn aangetroffen, concludeert de Inspectie dat
de integrale start van een traject vaak geen integraal vervolg krijgt. Een
volgende conclusie is dat (toegang tot) noodzakelijke dienstverlening,
zoals schuldhulpverlening vaak te complex is voor de doelgroep en een
beroep doet op vaardigheden die veel klanten niet hebben. Daarnaast kent
de dienstverlening volgens de Inspectie teveel overgangsmomenten,
bijvoorbeeld bij ziekte of wisseling van hulpverleners, maar ook in de
overdracht naar de volgende fase van ondersteuning. Door tijdgebrek
vindt overdracht van informatie vaak plaats via digitale dossiers of
incidenteel via de mail. Het doel van al deze dienstverlening is om burgers
zoveel mogelijk zelfredzaam te laten zijn, maar dit begrip biedt onvoldoende houvast aan de dienstverlening, omdat er geen consensus bestaat
over de invulling ervan. Tot slot hebben mensen met complexe
problemen vaak meer ondersteuning nodig dan klantmanagers en
hulpverleners kunnen bieden vanwege hun grote caseload.
De Inspectie geeft aan dat deze conclusies gaan over mechanismen in de
dienstverlening die voor beide doelgroepen (daklozen en multiprobleem
gezinnen), in alle drie de gemeenten, zijn aangetroffen en daarmee
betrekking kunnen hebben op de positie van Werk en Inkomen in integrale
dienstverlening in bredere zin. Met de conclusies die specifiek betrekking
hebben op daklozen en multiprobleem gezinnen hoopt de Inspectie
inzichten te bieden aan professionals die met deze groepen werken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

4

Rode draden-analyse
De Inspectie SZW ziet in de voorgaande onderzoeken een aantal rode
draden terugkomen die zij nader toelicht in haar «rode draden-analyse»,
die als bijlage onderdeel uitmaakt van deze brief. Deze rode draden
hebben te maken met de invulling die gemeenten geven aan het begrip
zelfredzaamheid, de toegang tot inkomensondersteuning, de aandacht
voor participatie en de continuïteit en integraliteit in de dienstverlening
aan burgers. Zo constateert de Inspectie dat met de decentralisaties de
nadruk steeds meer is komen te liggen op zelfredzaamheid, maar dat
professionals verschillend denken over de duiding van dit begrip en de
zelfredzaamheid van een klant verschillend inschatten en ook
overschatten. De Inspectie stelt daarnaast dat het «inkomensdeel» van de
afdeling W&I vaak onvoldoende toegankelijk is, zowel letterlijk (bereikbaarheid van inkomensconsulenten) als figuurlijk (complex aanvraag- en
uitvoeringsproces). Verder heeft de Inspectie gezien dat er bij klanten met
multiproblematiek pas aandacht is voor werk en participatie op het
moment dat de problemen op andere terreinen, zoals inkomen en zorg,
zijn aangepakt. Klanten geven aan behoefte te hebben aan een daginvulling, maar in de praktijk komt dit nauwelijks van de grond. Hierdoor zijn
klanten vaak (te) lang niet actief op de arbeidsmarkt of in de maatschappij.
Een laatste rode draad is dat professionals die betrokken zijn bij het
toegangs- en uitvoeringsproces over het algemeen binnen hun eigen
taakveld opereren. De Inspectie zag (te) weinig onderling overleg,
waardoor een totaalbeeld van de klant ontbreekt. Bij de meeste
overdrachten die de Inspectie heeft onderzocht werd alleen informatie
gedeeld via e-mail of dossiers, die vaak ook onvolledig en niet actueel
waren. Een professional ontbreekt die het gehele proces van de klant
overziet. Zodoende kwam de continuïteit van de dienstverlening niet
(voldoende) tot stand.
De Inspectie concludeert dat de in de analyse genoemde problemen de
burgers raken die niet voldoende zelfredzaam zijn: zij worden bijvoorbeeld
niet (goed) doorverwezen, ontvangen niet die zorg of inkomensondersteuning die zij nodig hebben of krijgen een sanctie opgelegd. Ook komt
het voor dat deze burgers tijdens het toegangs- en uitvoeringsproces
voortijdig afhaken uit frustratie, door verkeerde informatie of beslissingen
van professionals of vanwege de lengte van de procedure. Naar het
oordeel van de Inspectie worden deze burgers hierdoor niet verder
worden geholpen, maar raken ze juist verder in financiële problemen of
hebben ze (nog) meer zorg nodig.
De Inspectie heeft in haar onderzoeken ook kunnen constateren dat
gemeenten en hun samenwerkingspartners volgens betrokkenen stappen
zetten om verbeteringen in hun uitvoeringsprocessen aan te brengen. De
Inspectie geeft aan tot doel te hebben om bij te dragen aan een betere
positie van kwetsbare burgers, zowel op het gebied van participatie als
financiële zelfredzaamheid. De Inspectie hoopt dan ook dat de gesignaleerde knelpunten en onderliggende mechanismen helpen om verbeteringen te realiseren.
Bestuurlijke reacties
Divosa en de Landelijke Cliëntenraad (LCR) hebben een bestuurlijke
reactie gegeven op de bevindingen uit de afzonderlijke rapportages, die
(voorzien van een naschrift door de Inspectie) zijn opgenomen in de
rapportages. De LCR spreekt zijn zorgen uit over mogelijke financieel
gemotiveerde drempels bij gemeenten bij de vormgeving en uitvoering
van inkomensondersteuning, belemmeringen in de privacywetgeving
voor intensievere samenwerking en onvoldoende oog bij gemeenten voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

5

onafhankelijke cliëntondersteuning. Divosa geeft onder meer aan het
beeld te herkennen van de complexiteit van integrale dienstverlening aan
kwetsbare burgers. Daarbij merkt Divosa op dat het komen tot integrale
dienstverlening een proces is dat tijd kost en nog volop gaan is, waarbij
inderdaad verbetering op onderdelen mogelijk is. Divosa wijst op het
belang om de balans te zoeken tussen het bieden van ondersteuning en
het tegelijk werken aan onafhankelijkheid en zelfredzaamheid. Tot slot
verklaart Divosa zich bereid om zelf een belangrijke rol te spelen bij het
versterken van het sociaal netwerk rondom kwetsbare personen.
Beleidsreactie
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de bevindingen uit de drie
rapportages, alsmede de rode draden-analyse. Met deze rapportages
vraagt de Inspectie specifiek de aandacht voor de knelpunten die zij is
tegengekomen in de dienstverlening aan mensen in een kwetsbare positie
door de afdeling W&I binnen gemeenten op het terrein van participatie en
inkomensondersteuning. Hiertoe heeft de Inspectie per rapportage gericht
onderzoek gedaan bij respectievelijk drie grote gemeenten (18 daklozen
en 17 gezinnen), drie gemeenten (casestudies rondom 15 jongeren als
vervolg op een enquête onder 100 gemeenten) en negen gemeenten (60
casussen), waardoor het mogelijk was om dossiers in de diepte te
analyseren. Het onderzoek geeft zodoende inzicht in concrete knelpunten
met betrekking tot werkprocessen en onderliggende mechanismen die de
Inspectie is tegengekomen in de uitvoering.
Hoewel de bevindingen zich naar verwachting niet in elke regio en in
gelijke mate zullen voordoen, vind ik het belangrijk om kennis te nemen
van deze uitkomsten. Alvorens hier nader op in te gaan, merk ik in
algemene zin op dat het positief is dat de Inspectie melding maakt van
betrokkenen die ervaren dat gemeenten en hun samenwerkingspartners
stappen zetten om verbeteringen in hun uitvoeringsprocessen aan te
brengen. Een overall beeld van de ervaringen met de uitvoering van de
Participatiewet heb ik uiteen gezet in mijn brief van 8 december 2017
(Kamerstuk 34 352, nr. 76). Hieronder zal ik resumeren hoe we de
ervaringen met de Participatiewet monitoren, om vervolgens in te gaan
op enkele beleidsinitiatieven die raken aan belangrijke punten die de
Inspectie in haar rapportages en Divosa en de LCR in hun bestuurlijke
reacties noemen.
Ervaringsonderzoeken Participatiewet
Om inzicht te krijgen in de ervaringen van cliënten, werkgevers,
gemeenten en UWV met de Participatiewet is met de invoering van de wet
(per 1 januari 2015) ook een periodieke monitor gestart. De Tweede Kamer
heeft de eerste ervaringsonderzoeken ontvangen op 27 november 2015
(Kamerstuk 34 352, nr. 1). In de eerste helft van 2017 is wederom
onderzocht hoe cliënten, cliëntenraden, werkgevers en gemeenten de
Participatiewet ervaren. Over de uitkomsten hiervan heb ik de Tweede
Kamer geïnformeerd per brief van 8 december 2017 (Kamerstuk 34 352,
nr. 76).
Uit de ervaringsonderzoeken 2015 is gebleken dat gemeenten druk
doende waren om invulling te geven aan de Participatiewet. Zij kregen er
een nieuwe doelgroep bij, de jonggehandicapten met arbeidsvermogen,
die voor 2015 de Wajong instroomden. Deze doelgroep heeft andere
kenmerken dan de voormalig WWB’ers en heeft doorgaans meer hulp
nodig bij het vinden en behouden van werk. In de tweede reeks ervaringsonderzoeken, uitgevoerd in de eerste helft van 2017, geven gemeenten
aan flinke stappen te hebben gezet wat betreft kennis van de nieuwe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

6

doelgroep, investeren in de samenwerking met scholen, de inzet van
instrumenten en de doelgroep ondersteunen naar werk. In 2015 waren de
ervaringen met de Participatiewet nog pril. Nu gemeenten meer ervaring
hebben met de uitvoering van de Participatiewet wordt ook duidelijk
welke aandachtspunten er zijn. Het gaat hier bijvoorbeeld om de mate
waarin de verschillende groepen in beeld zijn, mensen die langdurig in de
bijstand zitten, mensen met een psychische beperking, de mate van
beleidsvrijheid die gemeenten ervaren, de werkgeversdienstverlening en
de duurzaamheid van matching op banen. Ik zal een onderzoek starten
waarin op basis van de ervaringen die gemeenten nu opdoen met het
activeren en aan het werk helpen van mensen die al langere tijd een
uitkering ontvangen, waaruit aangrijpingspunten voor een succesvolle
aanpak zullen worden gedestilleerd. Voor een nadere toelichting zij
verwezen naar de brief van 8 december jl.
Inzet op participatie, samenwerking en integrale dienstverlening
Uitgangspunt bij alle beleidsinitiatieven is het Regeerakkoord. Dit betekent
in belangrijke mate voortzetting van het ingezette beleid om te streven
naar een inclusieve arbeidsmarkt met meer mensen met een arbeidsbeperking aan het werk, waarbij maatwerk, integraal beleid en ruimte voor
de professional voorop staat. Overigens bevat het Regeerakkoord zelf ook
enkele maatregelen die direct of indirect een impuls kunnen geven aan
versterking van de uitvoering, zoals het voornemen van het kabinet om
met gemeenten in gesprek te gaan over «best practices» in de handhaving
(van de arbeidsverplichtingen). Vooral bij alleenstaande ouders is het van
belang dat zij participeren, bij voorkeur door middel van betaald werk, als
rolmodel voor hun kinderen en ook om eventuele intergenerationele
overdracht van armoede tegen te gaan en wellicht te voorkomen.
De kern van de Participatiewet is het bieden van ondersteuning waar dit
nodig is en het bieden van maatwerk en ruimte voor de afwegingen van
de professional, waarbij we de mogelijkheden van mensen maximaal
benutten en versterken, en de bijstand een (tijdelijk) vangnet is voor hen
die daarop zijn aangewezen. Mogelijk bestaan er bij gemeenten misverstanden bij de interpretatie van wet- en regelgeving en wordt er een tekort
aan beleidsvrijheid ervaren, terwijl die beleidsvrijheid er wel is. Ook kan
het liggen aan onvoldoende kennis of ervaring om nieuwe dingen uit te
durven proberen. Maar de belemmeringen kunnen ook een gevolg zijn
van knellende regelgeving of een spanningsveld tussen verantwoordelijkheden op lokaal, regionaal of landelijk niveau. Het is een taak van
gemeenten en Rijk, samen met vele betrokken partners, om scherp te
krijgen waardoor knelpunten in de uitvoering ontstaan en deze vervolgens
op te lossen. Dit doen we onder andere via het programma Sociaal
Domein (brief van 8 februari 2017, Kamerstuk 34 477, nr. 16). Samen met
gemeenten gaan we na welke regelgeving in de ervaring van gemeenten
belemmerend werkt. Er moeten zo min mogelijk barrières zijn om mensen
zo optimaal mogelijk te laten participeren. Dat betekent ook dat de
doorstroom (én terugstroom) in de «keten» van dagbesteding/WMO –
beschut werk – banenafspraak – en regulier werk zo soepel mogelijk moet
verlopen. Hierbij is ook informatie uitwisseling tussen partijen een
belangrijk aandachtspunt.
Ook met de City Deal Inclusieve Stad wordt de samenhang verbeterd van
de ondersteuning aan kwetsbare inwoners, vanuit de leefwereld, op de
domeinen van werk, inkomen, schulden en zorg. Met de City Deal werken
5 steden in 5 zogenaamde «Inclusieve Wijken» met nieuwe arrangementen. Gemeenten en Rijk trekken hierbij samen op. Ik zal gemeenten
wijzen op de mogelijkheden die er zijn om beleidsvrijheid te benutten. Om
u hierbij een beeld te geven verwijs ik hieronder naar twee voorbeelden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

7

waarbij re-integratievoorzieningen worden aangeboden in combinatie met
zorgarrangementen.
In haar onderzoek naar de dienstverlening aan daklozen en multiprobleem
gezinnen concludeert de Inspectie dat participatie vaak het sluitstuk
vormt, terwijl betrokkenen zelf aangeven dat zij graag meer zouden
participeren of werken. Ik onderschrijf het belang om te kijken naar de
mogelijkheden die mensen wél hebben. De juiste ondersteuning vergt
maatwerk, maar in algemene zin kan werk positief bijdragen aan de
gezondheid van mensen («werk als medicijn»). Dat geldt bijvoorbeeld ook
voor mensen met psychische aandoeningen. Het kabinet wil de beweging
doorzetten om mensen met een psychische aandoening zo veel mogelijk
mee te laten doen in de samenleving, indien mogelijk in de vorm van
betaald werk. Uitkeringsgerechtigden met psychische problemen geven in
veel gevallen aan wel te willen werken en zich ook gelukkiger voelen als
zij dat doen. Herstel en re-integratie gaan dan samen op. En werken komt
vervolgens de psychische gezondheid vaak weer ten goede. Onderzoek
wijst uit dat mensen met psychische aandoeningen aan het werk helpen
veel beter lukt als de gemeenten en UWV met de GGZ samenwerken. Het
initiatief om regionale samenwerking tussen de domeinen GGZ en Werk
en Inkomen te stimuleren heeft recentelijk 31 arbeidsmarktregio’s ertoe
geïnspireerd een samenwerkingsplan op te stellen. GGZ, UWV en
gemeenten bundelen daarin hun expertise, stemmen af over de inzet van
hun instrumentarium en integreren die afstemming in hun werkprocessen. Langs die weg verwacht ik verdere verbetering van de samenwerking tussen de GGZ en gemeenten/UWV en een verbetering van de
ondersteuning aan de werkgevers bij het aannemen van mensen met een
psychische beperking. De uitvoering van de regionale plannen laat ik
onderzoeken, met als belangrijk doel regio’s in staat te stellen van elkaar
te leren. De Kamer zal over de voortgang worden geïnformeerd.
Een initiatief dat zich specifiek richt op minder zelfredzame jongeren is het
programma «Samen, slim en slagvaardig kansen creëren voor minder
zelfredzame jongeren» van de departementen OCW, SZW, VWS en J&V,
koepelorganisaties en kennisinstellingen uit de domeinen onderwijs,
werk, zorg en justitie. In dit programma worden jongeren ondersteund bij
het vinden van hun weg naar of behoud van onderwijs, werk of andere
zinvolle dagbesteding. Daarbij is ook aandacht voor het bieden van
continuïteit in ondersteuning en zorg, het vinden van passende
huisvesting en een toereikend inkomen. Gemeenten vragen wij een
regionale werkagenda te ontwikkelen waarbij onderwijs, werk & inkomen,
zorg, bedrijfsleven en waar nodig justitiepartners zijn betrokken. Deze
aanpak wordt ondersteund vanuit een landelijke werkagenda. Het Rijk
beziet wetten en regels in samenhang en werkt aan mogelijke oplossingen
voor knelpunten in wet- en regelgeving.
Tegenprestatie en handhaving
Een belangrijk uitgangspunt van de bijstand is wederkerigheid: tegenover
het recht op een uitkering staan verplichtingen. Mensen, ook als zij een
afstand tot de arbeidsmarkt hebben, mogen aangesproken worden op hun
plichten op grond van de Participatiewet. Naast de hiervoor genoemde
initiatieven vind ik dan ook de tegenprestatie een belangrijk instrument
voor activering. Uit onderzoek van de gemeente Rotterdam (Effecten van
de tegenprestatie in Rotterdam, 2017) blijkt dat de tegenprestatie ook voor
cliënten zelf meerwaarde kan hebben. Zij voelen zich zelfverzekerder en
meer gewaardeerd, hebben iets geleerd, vinden het een nuttige tijdsbesteding, hebben meer sociale contacten en komen meer buitenshuis. Voor
dergelijke maatregelen bestaat draagvlak: driekwart van de werkzoekenden kan zich erin vinden dat de gemeente een tegenprestatie vraagt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

8

(mits rekening wordt gehouden met persoonlijke omstandigheden). Zoals
hierboven reeds aangegeven gaat het kabinet graag het gesprek aan met
gemeenten over toepassing van de tegenprestatie in de praktijk, alsmede
de «best practices» met betrekking tot de handhaving van re-integratieverplichtingen.
Inzet op vakmanschap
Uitgangspunten als maatwerk, integraal beleid en ruimte voor de
professional betekenen, zoals de rapportages van de Inspectie ook
onderstrepen, dat veel aankomt op vakmanschap van uitvoerenden, onder
wie klantmanagers. Inzet op vakmanschap loopt in feite als een rode
draad door diverse beleidsmaatregelen. Professionals moeten de
behoeften van hun cliënten goed kunnen inschatten, goed kunnen
samenwerken met professionals binnen de eigen organisatie en
daarbuiten, en tevens beschikken over kennis van de sociale kaart, ook
voor specifieke groepen (bijvoorbeeld kennis over het verkrijgen van een
briefadres voor dak- en thuislozen).
Voor de effectiviteit van het gemeentelijk én Rijksbeleid ondersteunt het
kabinet dan ook onder meer Divosa en de Beroepsvereniging van
Klantmanagers (BvK) bij het bevorderen van de professionaliteit van het
werk van de klantmanagers bij gemeenten. Hierbij gaat het enerzijds om
de competenties die dit van hen vraagt, waaronder een lerende houding,
integraal denken, en het vermogen voor methodisch werken op basis van
een gedegen diagnose (de «lerende professional»). Anderzijds betreft het
de wijze waarop klantmanagers door de organisatie waarin zij werken
ondersteund en gestimuleerd worden (de «lerende organisatie»).
Inmiddels zijn hierin belangrijke stappen gezet, onder meer bij de
activiteiten van de BvK waar het gaat om het profiel van de klantmanagers
en de bijbehorende competenties en opleidingsbehoeften. Voor de sector
als geheel is het noodzakelijk dat gemeenten niet onderscheidend willen
zijn, maar gezamenlijk bewezen effectieve methoden toepassen en willen
leren van elkaar.
Wat betreft verbetering van de toegang tot inkomensondersteuning
verdient het aanbeveling het methodisch werken in te bedden in het
werkproces, zodat het niet herkennen van een eventuele financiële
behoefte van de klant kan worden ondervangen door de inzet van een
goed diagnose-instrument aan de kop van het proces. In de meeste reeds
bestaande diagnose-instrumenten die door gemeenten ingezet wordt
reeds standaard gevraagd naar de financiële situatie, c.q. de financiële
zelfredzaamheid van de klant. Om de toegang tot de inkomensondersteuning toegankelijker te maken zullen dit soort instrumenten door de
professionals in het sociale domein wel op de juiste wijze moeten worden
ingezet. In het kader van het programma Effectiviteit & Vakmanschap
bestaat reeds een werkwijzer diagnose-instrumenten waar Divosa
inmiddels een bijeenkomst aan heeft gewijd en aandacht besteed aan het
belang van (een goed gebruik van) een diagnose-instrument. Daarnaast
wordt met Divosa en de Beroepsvereniging van Klantmanagers (BvK)
gewerkt aan een nieuw programma voor het bevorderen van vakmanschap, met als doel onder meer te bereiken dat de ontwikkelde instrumenten ook daadwerkelijk door de professionals worden toegepast en
ingebed in de werkprocessen.
Het methodisch werken en de integrale aanpak bij multiproblematiek zijn
overigens ook onderwerp van onderzoek in het kennisprogramma
Vakkundig aan het werk. In dit programma, dat wordt uitgevoerd door
ZonMw, worden onder de aansturing van de VNG, Divosa, UWV en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

9

ministeries van SZW en VWS onderzoeken uitgevoerd naar de effectiviteit
van interventies op het terrein van werk en inkomen. Dit programma moet
leiden tot meer kennis en handelingsperspectieven voor gemeenten en
klantmanagers.
Tot slot
Uit bovenstaande mag blijken dat alle betrokkenen werk maken van de
verdere implementatie van de Participatiewet en het overige sociaal
domein. Gemeenten zijn op stoom en laten we vooral ook niet uit het oog
verliezen dat de uitvoering momenteel al volop ondersteuning en
activering biedt aan burgers die dat nodig hebben. We moeten realistisch
zijn dat, zoals ook vermeld in mijn brief van 8 december jl. (Kamerstuk
34 352, nr. 76) over de uitvoering van de Participatiewet, de transformatie
die moet worden gemaakt bij de decentralisaties in het sociaal domein
een proces van de lange adem is. Het vergt tijd om zaken goed en
structureel te regelen, maar ik heb er vertrouwen in dat we werkende weg
vorderingen maken. Daarbij schuwen we niet om de aandachtspunten te
benoemen die we tegenkomen. Vanuit het Rijk, gemeenten, UWV,
onderwijs en andere partners in de regio is er bereidheid om gezamenlijk
te werken aan verbetering van de uitvoering. Kennisdeling en uitwisselen
van goede voorbeelden maken daar onderdeel van uit. De rapportages en
rode draden-analyse van de Inspectie bieden concrete aanknopingspunten
aan alle betrokken partijen om ook op de korte(re) termijn te bezien wat de
«quick wins» zijn die de dienstverlening kunnen verbeteren en helpen
voorkomen dat mensen tussen wal en schip belanden.
Om na te gaan hoe we de uitvoering van de Participatiewet verder kunnen
verbeteren ga ik komende tijd graag in gesprek met alle betrokken
partijen, waaronder cliënten, werkgevers en gemeenten. Daarbij zal ik de
uitkomsten van de ervaringsonderzoeken, alsmede de bevindingen van de
Inspectie betrekken. Zoals reeds toegezegd zal ik tevens de uitvoering van
de Participatiewet blijven monitoren, waaronder de mate waarin de
verschillende doelgroepen in beeld zijn en ondersteuning krijgen.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

10

Bijlage

«Rode draden-analyse» Inspectie SZW
Zoals in de aanleiding reeds aangegeven heeft de Inspectie SZW de drie
rapportages middels een aanbiedingsbrief gebundeld aangeboden aan de
Staatssecretaris van SZW, omdat zij gedrieën inzicht geven in de rol van
Werk en Inkomen (W&I) bij de dienstverlening aan kwetsbare burgers
binnen het sociaal domein. In de aanbiedingsbrief heeft de Inspectie een
aantal rode draden opgenomen die door de drie onderzoeken lopen en
waarvan de Inspectie het belangrijk vindt om ze extra onder de aandacht
te brengen.
Ook staat in de aanbiedingsbrief dat de Inspectie hoopt dat de gesignaleerde problemen en onderliggende mechanismen, de uitvoeringsorganisaties, hun samenwerkingspartners en beleidsmakers, helpen om bij te
dragen aan een betere positie van kwetsbare burgers zowel op het gebied
van participatie als financiële zelfredzaamheid. Dit geldt zowel voor de
gesignaleerde problemen en onderliggende mechanismen in de rode
draden als die in de afzonderlijke onderzoeken.
Onderstaand is de letterlijke tekst van de rode draden-analyse uit de
aanbiedingsbrief opgenomen.
Rode draden-analyse van de Inspectie, geciteerd uit de aanbiedingsbrief
d.d. 22 november 2017
De drie aangeboden onderzoeken op het terrein van participatie en
inkomensondersteuning hebben elk een eigen karakter, invalshoek en
conclusies. De Inspectie nodigt daarom nadrukkelijk uit om ook de
afzonderlijke onderzoeken te lezen. Deze onderzoeken bieden tevens
inzicht in de onderliggende mechanismen van de gesignaleerde
problemen.
Er lopen echter ook een aantal «rode draden» door de drie onderzoeken.
Deze «rode draden» hebben te maken met:
1. De invulling die gemeenten geven aan het begrip zelfredzaamheid;
2. De toegang tot inkomensondersteuning;
3. De aandacht voor participatie;
4. De continuïteit en integraliteit in de dienstverlening aan burgers.
De ongrijpbaarheid en grenzen van zelfredzaamheid
Sinds de decentralisaties is de nadruk in de dienstverlening sterker komen
te liggen op het stimuleren van de eigen kracht en de eigen regie van de
burger. Waar mogelijk moet de burger zelfredzaam zijn en initiatief nemen
in zijn eigen dienstverlening. Zelfredzaamheid blijkt voor professionals
echter lastig te duiden. Wat opvalt is dat professionals vaak verschillend
denken over wat zelfredzaamheid precies inhoudt en hierdoor de
zelfredzaamheid van een klant anders inschatten. Professionals
overschatten daarnaast vaak de zelfredzaamheid van klanten. Wat een
gemeente van klanten vraagt, is voor een deel van hen te ingewikkeld.
Denk hierbij aan het doorgeven van informatie via de computer, het
invullen van formulieren en het opvragen van bewijzen bij diverse
instanties. Er wordt hierbij vaak een beroep gedaan op vaardigheden die
mensen niet hebben of op het, zoals de WRR het formuleerde, «doenvermogen» van klanten. Wanneer klanten niet (op tijd) kunnen voldoen aan
de gestelde eisen kan dit leiden tot sancties. Het doel van de gemeentelijke dienstverlening is om de zelfredzaamheid te vergroten, terwijl die
zelfredzaamheid tegelijkertijd een voorwaarde is om deel te kunnen
nemen aan die dienstverlening. Zo moet schuldhulpverlening de
financiële zelfredzaamheid van burgers vergroten, terwijl de toegang tot
deze hulpverlening om behoorlijke financiële zelfredzaamheid vraagt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

11

De toegang tot W&I vormt een drempel
De Inspectie constateert dat het inkomensdeel van deze afdeling onvoldoende toegankelijk is. In letterlijke zin doelt de Inspectie daarbij op het
contact tussen professional en klant. Inkomensconsulenten zijn over het
algemeen lastig bereikbaar voor klanten, maar ook voor andere professionals. Er is vaak geen rechtstreeks telefoonnummer of e-mailadres
beschikbaar. De onbereikbaarheid wordt versterkt doordat in veel
gemeenten klanten geen vaste inkomensconsulent hebben. Daarnaast is
het contact doorgaans digitaal of telefonisch. Voor veel klanten is dit niet
gemakkelijk, zij geven de voorkeur aan face to face contact. Ook is er
sprake van onvoldoende toegang in figuurlijke zin: burgers krijgen te
maken met een complex aanvraag- en uitvoeringsproces, zonder dat
gemeenten daarbij altijd de juiste ondersteuning bieden. Dit proces wordt
bemoeilijkt doordat er bij de professionals van het sociaal wijkteam soms
onvoldoende kennis aanwezig is op het terrein van inkomen. Dit speelt
een belemmerende rol bij de toegang omdat zij dan niet altijd op de juiste
wijze worden geïnformeerd en doorverwezen.
Participatie geen prioriteit
Verder blijkt uit de onderzoeken dat er bij klanten met multiproblematiek,
pas aandacht is voor werk en participatie op het moment dat de
problemen op andere terreinen, zoals inkomen en zorg, zijn aangepakt.
Klanten geven aan behoefte te hebben aan een daginvulling, maar in de
praktijk komt dit bij deze groep klanten nauwelijks van de grond. Hierdoor
zijn klanten vaak een (te) lange tijd niet actief op de arbeidsmarkt of in de
maatschappij.
Onvoldoende continuïteit en integraliteit in de dienstverlening aan klanten
Een laatste rode draad, is dat professionals die betrokken zijn bij het
toegangs- en uitvoeringsproces over het algemeen binnen hun eigen
taakveld opereren. Er is weinig onderling overleg en overdracht waardoor
een totaalbeeld van de klant ontbreekt. Gezien de vele knippen in de
dienstverlening is het juist van belang dat er overdracht is, en dan het
liefst warme overdracht. Bij de meeste overdrachten echter wordt alleen
informatie gedeeld via e-mail of dossiers. Deze dossiers zijn echter vaak
onvolledig en niet actueel. Op deze manier komt de continuïteit van de
dienstverlening niet tot stand.
Ook zijn professionals onvoldoende op de hoogte van elkaars taakopvattingen en verantwoordelijkheden. Dit geldt zowel voor professionals van
gemeentelijke afdelingen als van andere betrokken organisaties, zoals
sociaal wijkteams. Er ontbreekt een professional die het gehele proces van
de klant overziet en ervoor zorgt dat de nodige actie wordt ondernomen.
Iets wat juist heel belangrijk is voor de onderzochte doelgroepen, zoals
dak- en thuislozen en jongeren die vanuit de jeugdhulp bij de gemeente
terecht komen.
Gevolgen voor de burger
Participatie en het beschikken over voldoende middelen zijn belangrijke
onderwerpen in het dagelijks leven van burgers. De in deze analyse
genoemde problemen raken de burgers die niet voldoende zelfredzaam
zijn. Zij worden bijvoorbeeld niet (goed) doorverwezen, ontvangen niet
die zorg of inkomensondersteuning die zij nodig hebben of krijgen een
sanctie opgelegd. Ook komt het voor dat deze burgers tijdens het
toegangs- en uitvoeringsproces voortijdig afhaken uit frustratie, door
verkeerde informatie of beslissingen van professionals of vanwege de
lengte van de procedure. Duidelijk is dat deze burgers hierdoor niet verder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

12

worden geholpen, maar juist verder in financiële problemen raken of
(nog) meer zorg nodig hebben.
De Inspectie heeft overigens in haar onderzoeken ook kunnen constateren
dat gemeenten en hun samenwerkingspartners volgens betrokkenen
stappen zetten om verbeteringen in hun uitvoeringsprocessen aan te
brengen. Zo zijn geïnterviewde hulpverleners uit het onderzoek naar de
overgang vanuit de jeugdhulp van mening dat de inzet van een gemeentelijke consulent voor een soepele doorstroom van jongeren uit de
jeugdhulp die 18 jaar worden, goed kan werken. Deze houdt contact met
de jongere en de begeleiders vanuit de jeugdhulp. Na het 18e jaar van de
jongere maakt de consulent zich geleidelijk aan overbodig omdat de
begeleiders vanuit de jeugdhulp zelf de professionals binnen de gemeente
weten te vinden. In een van de andere onderzoeken geven medewerkers
aan dat zij de toevoeging van medewerkers van werk en inkomen aan de
sociale wijkteams als positief ervaren. Hierdoor verbetert naar hun
mening de kennis over inkomensregelingen en voorzieningen, wat
uiteraard goed is voor de klant.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 477, nr. 31

13