Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 202

BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN
VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 juli 2014
Met deze brief geven wij invulling aan de toezegging van de Minister van
Veiligheid en Justitie van 5 maart jl. (Kamerstuk 33 750 VI, nr. 119) u nader
te informeren over de tenuitvoerlegging van financiële sancties en de
maatregelen die wij – in het kader van het programma Uitvoeringsketen
Strafrechtelijke Beslissingen (USB) – nemen ter verbetering en versnelling
van de executie van financiële sancties.
Uitgangspunt bij de inning is dat opgelegde financiële sancties moeten
worden voldaan. Het gaat hier immers over sancties die vermijdbaar zijn,
en voortvloeien uit overtredingen en misdrijven die burgers hebben
begaan. Snelle en volledige inning is van belang voor de effectiviteit en de
geloofwaardigheid van het sanctiebestel.
Jaarlijks worden gemiddeld 10 miljoen verkeersboetes opgelegd in het
kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wet Mulder). Op jaarbasis wordt gemiddeld ruim 95%
afgedaan, waarmee de tenuitvoerlegging van deze sancties succesvol is te
noemen. Voor andere financiële sancties, zoals strafrechtelijke geldboetes
die door de rechter of in een strafbeschikking worden opgelegd (respectievelijk 70.000 en 350.000 in 2013), en de rechterlijke schadevergoedingsmaatregel (12.500 in 2013) liggen de afdoeningspercentages na 2 jaar
rond de 70%. Wij willen de effectiviteit en efficiëntie van deze beslissingen
verhogen.
Het uitgangspunt dat boetes moeten worden betaald, neemt niet weg dat
de tenuitvoerlegging van deze sancties maatschappelijk verantwoord
moet plaatsvinden met, waar nodig en mogelijk, oog voor de financiële
situatie van betrokkene. Uw Kamer heeft meermalen vragen gesteld over

kst-29279-202
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 279, nr. 202

1

de toepassing van het dwangmiddel gijzeling1 en over de (on)mogelijkheid om een betalingsregeling te treffen voor een verkeersboete2. De
Nationale Ombudsman heeft aandacht gevraagd voor overheidsdebiteuren die wel willen, maar niet kunnen betalen. Het verenigen van het
belang van een zo hoog mogelijk betalingspercentage en het belang van
een maatschappelijk verantwoorde wijze van tenuitvoerlegging vraagt om
nieuwe maatregelen, gedifferentieerd naar type debiteuren (conform het
zogenoemde kwadrantenmodel, dat hieronder nader wordt toegelicht). In
verband daarmee wordt het huidige termijnbetalingsbeleid in het kader
van de Mulderbeschikkingen verruimd (zie voor een toelichting
hieronder). Door daarnaast in te zetten op een snelle en volledige betaling
zo vroeg mogelijk in het proces, kan de inzet van (dure) dwangmiddelen
beperkt blijven. Voor de verschillende typen debiteuren – wij onderscheiden er vier – stellen wij bijpassende maatregelen voor. Ten behoeve
van de effectiviteit op de korte termijn werken wij aan het optimaliseren
van de inzet van de bestaande instrumenten en voorzieningen per
doelgroep. Voor de langere termijn kijken we naar de vraag of verdere
modernisering van de inning van financiële sancties vraagt om andersoortige aanpassingen van bestaande instrumenten en voorzieningen,
waarbij wij ook de ontwikkelingen binnen de tenuitvoerlegging van de
financiële sancties in den brede betrekken.
Visie en kwadrantenmodel
Bij brief van 25 april jl. heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid u, mede name de Staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie, geïnformeerd over de stand van zaken Rijksincassovisie3. De
uitgangspunten die hierbij worden genoemd, gelden ook voor de inning
van financiële sancties. Naast het uitgangspunt dat mensen hun financiële
verplichtingen moeten nakomen en dat desnoods met (dwang)middelen
mag worden geïncasseerd, betekent dit dat de overheid zoveel mogelijk
de beslagvrije voet moet respecteren, dat bijzondere incassobevoegdheden vragen om een zorgvuldige uitvoering en dat invordering door de
overheid efficiënt en effectief moet gebeuren. Vertaald naar de inning van
financiële sancties houdt dit vooral in dat we meer onderscheid willen
maken in de wijze van inning tussen «niet willers» en «niet kunners». In
aanvulling op de brief van 25 april heeft de Staatssecretaris van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid u bij brief van 23 mei jl. nader geïnformeerd
over de voortgang van de ontwikkeling van de Rijksincassovisie, waarbij
ook het project Clustering Rijksincasso is vermeld als voorbeeld van een
maatregel op dit terrein waarbinnen de activiteiten beter op elkaar worden
afgestemd4.
Zoals gesteld, onderscheiden wij bij de inning verschillende typen
debiteuren aan de hand van de centrale variabelen «willen» en «kunnen»
betalen. Door deze variabelen tegen elkaar af te zetten, ontstaat een
kwadrant. Binnen dit kwadrant vertoont elke type debiteur ander
betaalgedrag. Het (betaal)gedrag van betrokkenen bepaalt diens plaats in
het kwadrant.

1

Kamerstuk 33 552, nr. 3, Aanhangsel Handelingen II, 2012/13, nr. 3145, Aanhangsel Handelingen
II, 2013/14, nr. 447, Kamerstuk 33 750 VI, nr. 119, p. 27 e.v., Handelingen II, 2013/ 2014, nr. 84,
item 3.
2
Begrotingsbehandeling Veiligheid en Justitie d.d. 21 november 2013, Handelingen II, 2013/14,
nr. 27 en Kamerstuk 33 750 VI, nr. 119, p. 27 e.v. (AO geldboetes 5 maart jl.)
3
Kamerstuk 24 515, nr. 281
4
Kamerstuk 24 515, nr. 282. In het project Clustering Rijksincasso, waarvoor inmiddels een
convenant is ondertekend, brengen op dit moment een vijftal Rijksdiensten hun
deurwaarderstrajecten onder bij het CJIB om zo tot een op elkaar afgestemde persoonsgerichte
incasso te komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 279, nr. 202

2

Het kwadrantenmodel helpt om onderscheid te maken tussen typen
debiteuren en de opstelling die de overheid kiest (welke diensten en
instrumenten worden ingezet) om tot een snelle en zekere inning te
komen. Het biedt handvatten om te komen tot efficiënte, effectieve en
maatschappelijk verantwoorde afdoening.
Betrokkene wil betalen

Betrokkene wil niet betalen

Betrokkene kan betalen

1.
Stimuleren:
betaalgemak vergroten

Betrokkene kan niet betalen

3.
Tijd en ruimte geven:
voorzieningen inzetten

2.
Handhaven:
instrumenten (dwangmiddelen) inzetten
4.
Opsporen en bewegen naar
een ander kwadrant:
per individu bekijken

De grootste effectiviteit en efficiëntie ontstaat bij een maximale omvang
van de groep in het eerste kwadrant (kan en wil betalen)5. Debiteuren
worden door dienstverlening gestimuleerd het betaalgedrag te vertonen
dat bij dit type debiteur hoort, namelijk: een snelle en volledige betaling.
Indien betaling desondanks uitblijft, wordt een ander regime toegepast.
Voor degenen die aangeven wel te willen, maar niet te kunnen betalen
(kwadrant 3), is het van belang om tijd en ruimte te bieden. Als blijkt dat
iemand niet wil betalen (kwadrant 2), wordt een regime toegepast
waarmee iemand met hardere maatregelen – oplopend van verhaal
zonder of met dwangbevel tot de inzet van gijzeling – wordt gedwongen
tot betaling. Voor een debiteur die niet kan en niet wil betalen (kwadrant
4), moeten via maatwerk de juiste instrumenten worden ingezet waardoor
betrokkene naar een ander kwadrant beweegt en tenuitvoerlegging van de
sanctie alsnog gerealiseerd kan worden.
Verbetermaatregelen
Om er voor te zorgen dat financiële sancties zo snel en zeker mogelijk
worden betaald, zijn verbeteringen – met inachtneming van een
maatschappelijk verantwoorde wijze van tenuitvoerlegging – in het
inningsproces wenselijk. In 2014 wordt prioriteit gelegd bij kwadrant 3
(mensen die wel willen, maar niet kunnen betalen) en kwadrant 2 (mensen
die wel kunnen, maar niet willen betalen). Vanaf 2015 wordt de focus
verbreed. Onderstaand worden de maatregelen nader toegelicht.
Kwadrant 3 – wel willen, niet kunnen betalen
Hoewel het afdoeningspercentage voor de Mulderboetes relatief hoog is,
is er een groep personen die wel wil, maar niet tijdig kan betalen. Voor
deze groep personen geldt dat zij hebben aangegeven een regeling te
willen treffen met het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) om aan
hun verplichting(en) te kunnen voldoen. Voor Mulderboetes is dit thans
slechts in beperkte mate mogelijk. In 2013 zijn namens het Openbaar
Ministerie (OM) ca. 16.500 regelingen getroffen, waarvan 6.800 voor
situaties van (ernstige) schuldenproblematiek (vrijwel altijd) in combinatie
met strafrechtelijke boetes en 9.640 in het kader van minnelijke schuldsanering. Samen met ketenorganisaties wordt op dit moment onderzocht
welke maatregelen genomen moeten worden voor de groep personen die
hun Mulderboete wel wil, maar niet (ineens) kan betalen. Doel is te
voorkomen dat de tenuitvoerlegging, inclusief de inzet van (dure)
5

Ter illustratie; voor Mulderboetes gaan we ervanuit dat 90% van de betrokkenen in kwadrant 1
zit, 5% in kwadrant 2, 3% in kwadrant 3 en 2% in kwadrant 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 279, nr. 202

3

dwangmiddelen, onverkort wordt doorgezet in situaties waarin dit niet
kan leiden tot voldoening van het verschuldigde bedrag en waarin evident
onredelijke situaties ontstaan. Op basis van de eerste uitkomsten van dit
onderzoek achten wij het noodzakelijk om de mogelijkheden voor
gespreide betaling te verruimen. In aanvulling op de hierboven
beschreven regelingen voor gespreide betaling wordt nog dit jaar een
voorziening getroffen om op beperkte schaal termijnbetalingen mogelijk
te maken om evident onredelijke situaties zoveel mogelijk te voorkomen.
Daartoe wordt de zogenaamde pilot Schrijnende gevallen bij het CJIB
uitgebreid. Dit betekent dat zaken van personen waarbij sprake is van
bijvoorbeeld (ernstige) schuldenproblematiek in een multidisciplinair
team bij het CJIB worden besproken en waar nodig en mogelijk maatwerk
wordt verricht. Daarnaast zijn wij een onderzoek gestart naar de vraag of
en zo ja hoe een (meer generieke) vorm van termijnbetaling kan bijdragen
aan het zoveel mogelijk voorkomen van betalingsproblemen als gevolg
van (een opeenstapeling van) boetes. Dit onderzoek wordt in het najaar
van 2014 afgerond.
Aanvullend hierop werken CJIB en OM op dit moment aan een meer
gerichte en proportionele toepassing van het dwangmiddel gijzeling,
zowel bij de Mulderboetes als bij de geldsomstrafbeschikking. Dit is in lijn
met het streven naar optimale en passende inzet van instrumenten en
diensten per kwadrant; voor mensen die wel willen, maar niet kunnen
betalen, is gijzeling immers geen passend middel.
Kwadrant 2 – wel kunnen, niet willen betalen
Voor deze groep personen geldt dat zij extra prikkels nodig hebben om tot
betaling over te gaan. In sommige gevallen is (dreigen met) het verhogen
van het verschuldigde bedrag voldoende. In andere gevallen is de inzet
van dwanginstrumenten noodzakelijk. Dit geldt voor alle financiële
sancties.
Om de inzet van relatief dure dwangmiddelen als gijzeling zoveel mogelijk
te voorkomen, wordt onderzocht op welke wijze bepaalde instrumenten
uit de zogenoemde verhaalfase (verhaal zonder en met dwangbevel) en –
in geval van Muldersancties – de dwangfase (buitengebruikstelling van
voertuigen) effectiever kunnen worden ingezet. Voor het eind van het jaar
is dit duidelijk. Dit moet ertoe leiden dat de prikkel om een sanctie snel en
volledig te betalen, wordt vergroot.
Voor het instrument verhaal met dwangbevel (ofwel het
deurwaarderstraject) worden op dit moment reeds verbeteringen
doorgevoerd, zoals ook blijkt uit de eerdergenoemde brief van Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders (KBvG) werkt aan de inrichting van
een landelijk beslagregister. In dit register leggen de gerechtsdeurwaarders de door hen gelegde beslagen vast. Dit register vergroot het
zicht op de actuele situatie van de debiteur, zodat de gerechtsdeurwaarder
gerichter tot inning van zaken (waaronder CJIB-zaken) kan komen. Tevens
kan de voor de debiteur geldende beslagvrije voet beter berekend
worden. Het beslagregister is naar verwachting operationeel in de tweede
helft van 2014.
Tot slot verdienen de geldsomstrafbeschikkingen bijzondere aandacht. Het
gaat hier om een binnen de strafrechtketen belangrijke interventiemogelijkheid. Sinds de start van de strafbeschikking in 2008 zijn er ruim 1,2
miljoen zaken voor het proces OM-afdoening ingestroomd bij het CJIB.
Vanwege de gefaseerde implementatie van de Wet OM-afdoening nam de
instroom elk jaar (fors) toe. De Centrale Verwerking Openbaar Ministerie
(CVOM) en het CJIB zijn inmiddels een project gestart om de effectiviteit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 279, nr. 202

4

van de strafbeschikking te versterken. Doel van het project is het
afdoeningspercentage te verhogen en de ketendoorlooptijden te
verkorten. Dit gebeurt onder meer door het inrichten van een unit
CVOM-CJIB bij het CJIB. Hierdoor moet een snelle intake, routering en
afhandeling van de zaken worden bevorderd. Het project wordt in de
eerste helft van 2015 afgerond.
2015 en verder
Vanaf 2015 zullen diverse verbetermaatregelen worden doorgevoerd die
alle typen debiteuren raken. Zo wordt ten behoeve van de personen die
wel willen, maar niet kunnen betalen (kwadrant 3) bekeken hoe de
informatiepositie van het CJIB kan worden verbeterd. Ook voor de
personen die wel kunnen, maar niet willen betalen (kwadrant 2), worden
maatregelen getroffen. Hierin speelt het Administratie en Informatie
Centrum voor de Executieketen (AICE) dat per 1 januari 2014 bij het CJIB
is gestart een belangrijke rol. Vanwege zijn routerende, administrerende
en informerende rol heeft het AICE het totaaloverzicht over de sancties die
iemand open heeft staan. Het verzamelt informatie die voor de tenuitvoerlegging benodigd is, waardoor het bijvoorbeeld voor de politie op termijn
mogelijk wordt om efficiënter openstaande boetes te innen. Ook wordt
bekeken op welke wijze de inzet van instrumenten in de dwangfase kan
worden gemoderniseerd. De te nemen maatregelen dienen ook effect te
hebben op de personen die niet willen en niet kunnen betalen (kwadrant
4). Voor mensen die willen en kunnen betalen (kwadrant 1) kan gedacht
worden aan het bieden van betalingsgemak door verdergaande digitalisering. Zo zal dit eind jaar nog voor een beperkte groep overtredingen de
mogelijkheid worden geboden (flits)foto’s op te vragen, aanvullende
informatie in te zien en om Ideal-betalingen te doen via het burgerportaal.
Het burgerportaal zal daarna worden uitgebreid met andere groepen
overtredingen zodat de burger online het actuele beeld van de
openstaande zaken kan bekijken. Daarnaast zullen er meer diensten
worden toegevoegd, zoals het tonen van de beschikking, betaalstatusinformatie, reminderfunctionaliteit, etc.
Voor alle maatregelen geldt dat bekeken wordt of de processen zo
uniform mogelijk kunnen worden ingericht, waardoor efficiëntie gewaarborgd blijft.
Het invoeren van de bovenbeschreven verbetervoorstellen moeten ertoe
leiden dat personen uit de kwadranten 2, 3 en 4 zoveel mogelijk
verschuiven naar kwadrant 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 279, nr. 202

5

Tot slot
Met deze verbetermaatregelen worden gestraften gestimuleerd hun
financiële sanctie zo snel mogelijk te betalen. Dit is noodzakelijk voor de
geloofwaardigheid van het rechtssysteem. Bovendien bieden ze betrokkenen meer mogelijkheden om volledig aan hun verplichtingen te kunnen
voldoen.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
I.W. Opstelten
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 279, nr. 202

6