Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 300 VIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII) voor het jaar 2020

Nr. 210

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET
ONDERWIJS EN MEDIA
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 juli 2020
Met deze brief informeer ik uw Kamer over het onderzoek naar de
kwaliteit van onderwijshuisvesting in het po en vo, dat het Economisch
Instituut voor de Bouw recentelijk in opdracht van het Ministerie van OCW
heeft uitgevoerd. Daarnaast informeer ik u over de voortgang van het
voorgenomen verhuistraject voor de Europese School Bergen.
De uitkomsten van het onderzoek worden gepresenteerd in het rapport
«Verkenning Onderwijsvastgoed: Praktijkvoorbeelden en kansen voor de
kwaliteitsopgave». Hierbij bied ik dit rapport met een beleidsreactie aan
uw Kamer aan1.
De centrale vraagstelling van de opdracht is: welke bestuurlijke keuzes en
omstandigheden liggen ten grondslag aan de kwalitatieve onderwijshuisvesting? De governance rondom onderwijshuisvesting is een ingewikkeld
vraagstuk. De wettelijke verantwoordelijkheden zijn verdeeld tussen
gemeente en schoolbestuur: gemeenten zijn verplicht te voorzien in
huisvesting van scholen voor het po, vo en (v)so, en schoolbesturen zijn
verantwoordelijk voor het onderhoud en de gebruikskosten van de
schoolgebouwen.
In 2016 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de geldende
wetgeving op het gebied van huisvesting geen prikkels bevat die
doelmatig opereren op lange termijn bevorderen.2 Hierdoor komt de
gezamenlijke besluitvorming door schoolbesturen en gemeenten, die is
gericht op duurzaamheid en kwaliteit van schoolgebouwen, onvoldoende
van de grond. Dit komt mede doordat investeringen in duurzaamheid van
een nieuw schoolgebouw voor rekening van de gemeente komen en de
1
2

kst-35300-VIII-210
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Algemene Rekenkamer, Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk
gecheckt, 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VIII, nr. 210

1

opbrengsten van die investeringen, de lagere energiekosten, toevallen
aan het schoolbestuur. Daarbij zorgt onder meer het in 2019 gepresenteerde nationale Klimaatakkoord ervoor dat aanpassingen aan schoolgebouwen nodig zijn. Kortom, het onderwijsvastgoed in Nederland staat
voor een grote opgave.
Leeswijzer
In deze brief zal ik eerst de resultaten van en aanbevelingen uit het
onderzoek kort samenvatten. Vervolgens wil ik een aantal noodzakelijke
maatregelen en acties voor onderwijshuisvesting aankondigen.
Onderzoek en resultaten
De onderzoekers geven aan de hand van best practices en valkuilen aan
op welke wijze verduurzaming en verbetering van het binnenklimaat van
schoolgebouwen in de praktijk kunnen worden gerealiseerd, waarbij de
kwaliteit van onderwijshuisvesting centraal staat. Onder deze «kwaliteit»
kunnen de energetische staat van het schoolgebouw, de gebouwleeftijd
en het binnenklimaat worden gerekend.
De onderzoekers signaleren de volgende drie knelpunten:
1. Bekostiging. Bij de meeste praktijkvoorbeelden is sprake van een
grote spanning tussen ambities en beschikbare middelen. De sterke
stijging van de bouwkosten in de afgelopen jaren heeft deze
spanning verhoogd. De analyse laat zien dat bij alle stappen tussen
gebouwlabels richting energieneutraliteit de jaarlijkse kosten de
jaarlijkse baten overstijgen. Investeringen in het binnenklimaat
komen vaak moeilijk tot stand, omdat deze vooral niet-financiële
baten hebben in de vorm van betere leerprestaties en minder ziekte
bij kinderen. De onderzoekers geven aan dat inzicht in deze baten van
een verbeterd binnenklimaat nog vaak ontbreekt. Het gevolg van de
spanning tussen ambities en middelen is dat ambities worden
verlaagd en relatief vaak aanvullende financiële middelen moeten
worden gezocht.
2. Financiële structuur. De budgetten voor nieuwbouw, renovatie en
onderhoud komen gescheiden tot stand. Dit leidt ertoe dat bij
investeringen in nieuwbouw of ingrijpende verbetering van schoolgebouwen energiebesparende maatregelen moeilijk tot stand komen,
want de voordelen worden pas in de beheerfase gerealiseerd. Deze
split incentives leiden tot suboptimale investerings- en onderhoudsbeslissingen.
3. Institutionele organisatie. Een groot aantal partijen speelt een rol bij
de onderwijshuisvesting, wat het speelveld complex en gefragmenteerd maakt. Een aanzienlijk deel van de schoolbesturen beheert één
schoolgebouw en samenwerking komt beperkt tot stand door
individuele wensen van de verschillende besturen. Hierdoor zijn
maatwerkopdrachten veelal eenmalig en minder aantrekkelijk voor
marktpartijen. Ook aan de aanbodzijde (van adviseurs, bouwbedrijven en installateurs) is sprake van fragmentatie.
Om de kwaliteit van onderwijshuisvesting te verhogen, onderscheiden de
onderzoekers drie typen aanpak:
1. Programmatische aanpak. Binnen deze aanpak vinden de ontwikkeling, planning en uitvoering van projecten plaats op grotere schaal.
Schoolbesturen kunnen in tranches meedoen met gemeentelijke
programma’s.
2. Regionaal maatwerk. Bij deze aanpak werken schoolbesturen en/of
gemeenten regionaal samen, bijvoorbeeld vanwege leerlingendaling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VIII, nr. 210

2

3.

Ook kunnen functies als opvang en zorg met onderwijs worden
gebundeld.
Solitaire oplossing. Er zijn ook schoolbesturen (met name éénpitters)
die specifieke oplossingen zoeken voor de kwaliteitsopgaven, zoals
losse maatregelen of meer integrale oplossingen.

Beleidsreactie
Bekostiging
Het genoemde knelpunt rondom bekostiging is mij bekend en heeft deels
betrekking op de verduurzamingsopgave voor het maatschappelijk
vastgoed. Op dit moment zijn twaalf sectoren in het maatschappelijk
vastgoed bezig met sectorale routekaarten, zo ook het funderend onderwijs. Aangezien deze grote opgave vele sectoren beslaat, zal ik daar in
deze brief niet verder op ingaan.
Zoals aangegeven kan het binnenklimaat ook onder «kwaliteit» van
onderwijshuisvesting worden gerekend. Het rapport van McKinsey &
Company naar doelmatigheid en toereikendheid van de bekostiging in het
po en vo3 adresseert onderinvestering in onderwijshuisvesting, mede als
gevolg van stijgende bouwkosten en aangescherpte eisen aan schoolgebouwen. Na het zomerreces zal een integrale kabinetsreactie op het
rapport van McKinsey aan uw Kamer worden aangeboden.
Financiële structuur
Het knelpunt rondom financiële structuur verwijst naar de verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeente en schoolbestuur voor de onderwijshuisvesting. In de volgende paragraaf zal ik ingaan op versterking van de
samenwerking tussen deze partijen, waardoor nieuwbouw-, renovatie en
onderhoudsopgaven beter kunnen worden gecoördineerd.
Institutionele organisatie
Het knelpunt rondom institutionele organisatie verwijst naar de complexe
en gefragmenteerde context waarin de partijen die zich met onderwijshuisvesting bezighouden zich bevinden. Het feit dat er bij (ver)bouwprojecten vele actoren betrokken zijn, is voor de onderwijssector specifiek
niet op te lossen. Wel zijn er op het gebied van onderwijshuisvesting
netwerkplatformen die zich bezighouden met het samenbrengen van
partijen, zoals Ruimte-OK, Platform31 en Bouwstenen voor Sociaal.
Versterking samenwerking onderwijshuisvesting
Om de kwaliteitsopgave in onderwijshuisvesting meer structuur te geven,
in de vorm van een integrale aanpak, is het noodzakelijk te kijken naar de
huidige verantwoordelijkheidsverdeling. Ik ben voornemens een wetsvoorstel aan uw Kamer voor te leggen. Het doel van de wetswijziging is
de verdeling van de verantwoordelijkheid tussen gemeenten en schoolbesturen te verhelderen en de samenwerking te verbeteren.
In 2016 hebben de PO-Raad, VO-raad en VNG gezamenlijk een voorstel4
gedaan om de onderwijswetten ten aanzien van huisvesting op verschillende punten te wijzigen. Dit voorstel is in 2018 nader geconcretiseerd.5
3

McKinsey & Company, Een verstevigd fundament voor iedereen: Een onderzoek naar de
doelmatigheid en toereikendheid van het funderend onderwijs (primair en voortgezet), 2020.
4
PO-Raad, VO-raad en VNG, Huisvestingsvoorstel VNG, PO-raad, VO-raad, 2020.
5
HEVO B.V., Concretisering Huisvestingsvoorstel PO-Raad, VO-raad en VNG, 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VIII, nr. 210

3

Zoals voormalig Staatssecretaris Dekker aan uw Kamer heeft toegezegd,
is dit voorstel met de sectorraden, VNG en OCW afgestemd.6 In het
wetsvoorstel wordt dit voorstel uit 2018 verwerkt. Dit richt zich op:
1. Planvorming. Gemeenten krijgen de wettelijke opdracht tot het
vaststellen van een meerjarig Integraal Huisvestingsplan Onderwijs
(IHPO). In het IHPO worden het huisvestingsbeleid en het investeringsprogramma voor een periode van vier jaar vastgelegd, met een
doorkijk van ten minste twaalf jaar na deze periode. Het IHPO komt
tot stand na overleg tussen gemeente en schoolbesturen, waarbij
beide partijen zich inspannen om tot een gezamenlijk gedragen
besluit te komen. Er is ruimte om afspraken te maken over lokaal
gerichte prioritering in de huisvestingsvoorzieningen. Schoolbesturen
worden verplicht een meerjarig onderhoudsplan (MJOP) op te stellen
op basis van een bouwkundige inspectie. Dit MJOP wordt ingebracht
in het overleg tussen gemeente en schoolbestuur.7
2. Een definitie van renovatie. Renovatie wordt als huisvestingsvoorziening in de wet opgenomen. Het uitgangspunt is dat renovatie wordt
beschouwd als volwaardig alternatief voor nieuwbouw, dat ingezet
kan worden als mogelijke maatregel om de levensduur van een
schoolgebouw met ten minste 25 jaar te verlengen.
3. Nuanceren van het investeringsverbod. Deze wetswijziging creëert de
mogelijkheid voor schoolbesturen in het po om in huisvesting te
investeren. Deze versoepeling kan leiden tot gezamenlijke financiering die de kwaliteit van onderwijshuisvesting kan vergroten dan wel
het moment van investeren kan vervroegen.
Door de beoogde verheldering van de verhoudingen en verbetering van
de samenwerking, wordt een meer planmatige en toekomstgerichte
aanpak van de onderwijshuisvesting mogelijk. Dat kan leiden tot meer
effectiviteit en dus betere onderwijshuisvesting.
In overleg met de PO-Raad, VO-raad en VNG zal worden gekeken welke
resultaten en aanbevelingen uit het onderzoeksrapport kunnen worden
verwerkt in het wetsvoorstel. Naar verwachting zal het wetsvoorstel in het
najaar van 2021 aan uw Kamer worden aangeboden.
Voortgang verhuistraject Europese School Bergen
Uw Kamer heeft eerder gevraagd naar de voortgang van het voorgenomen verhuistraject van de Europese School Bergen. De eerstvolgende
stap in dit traject omvat de uitnodiging aan een drietal gemeenten
(Alkmaar, Zaanstad en Castricum) om mogelijke locaties voor te dragen
voor de school. De uitnodiging aan de gemeenten zal deze week worden
verstuurd.
De brief aan de gemeenten heeft langer op zich laten wachten dan vooraf
gedacht. Een zorgvuldige voorbereiding met onder meer twee Europese
instellingen en de afstemming met het RVB, dat de ontwikkeling van het
gebouw op zich zal nemen, heeft voorrang gekregen boven de snelheid.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

6
7

Kamerstuk 31 293, nr. 352.
Er zijn veel gemeenten en schoolbesturen waar het IHPO, MJOP en een jaarlijks overleg al hun
intrede hebben gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VIII, nr. 210

4