Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3098

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 april 2021
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Aanbeveling instelling Europese Kindergarantie
Fiche: Mededeling EU-Kinderrechtenstrategie 2021–2024 (Kamerstuk
22 112, nr. 3099)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-3098
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3098

1

Fiche: Aanbeveling instelling Europese Kindergarantie
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een Aanbeveling van de Raad tot instelling van een
Europese kindergarantie
b) Datum ontvangst Commissiedocument
maart 2021
c) Nr. Commissiedocument
COM (2021) 137
d) EUR-Lex
https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?uri=CELEX:52021DC0137
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie
N.v.t.
f) Behandelingstraject Raad
Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (WSBVC), gekwalificeerde meerderheid
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in nauwe samenwerking met Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
2. Essentie voorstel
De Commissie heeft tegelijkertijd met het voorstel voor de aanbeveling,
een mededeling voor een Europese Strategie voor de Rechten van het
Kind uitgebracht.1 De Europese kindergarantie is een nadere uitwerking
van het thema over sociaaleconomische inclusie, gezondheid en educatie
uit deze strategie. In 2019 leefden bijna 18 miljoen kinderen in de EU
(22,2% van de kinderpopulatie) in huishoudens die risico liepen op
armoede of sociale uitsluiting. Volgens de Commissie leidt dit tot een
intergenerationele cyclus van achterstand, met ingrijpende en langdurige
gevolgen voor kinderen. De Raadsaanbeveling tot instelling van een
Europese kindergarantie heeft tot doel deze cyclus te doorbreken en
gelijke kansen te bevorderen door de toegang tot een reeks essentiële
diensten te garanderen voor kinderen in nood (jonger dan 18 jaar, die
risico lopen op armoede of sociale uitsluiting).
In het kader van de Europese kindergarantie wordt de lidstaten aanbevolen om kosteloze en effectieve toegang te bieden aan kinderen in nood
tot vroeg- en voorschoolse educatie (vve) en kinderopvang; onderwijs en
schoolactiviteiten; minstens één gezonde maaltijd op een schooldag; en
gezondheidszorg. Daarnaast wordt aanbevolen dat de lidstaten zorgen dat
kinderen in nood ook buiten schooldagen gezonde maaltijden krijgen, en
dakloze kinderen en hun gezinnen toegang hebben tot adequate
huisvesting.
Bij het identificeren van kinderen in nood en het opstellen van nationale
maatregelen dienen de lidstaten rekening te houden met de specifieke
behoeften van kinderen uit kansarme milieus, zoals kinderen die dakloos
zijn, een handicap hebben, in een precaire gezinssituatie zitten, een
migrantenachtergrond of een raciale of etnische minderheidsachtergrond
hebben, of alternatieve zorg nodig hebben.

1

COM/2021/142 final. Een separaat BNC-fiche over de strategie zal Uw Kamers worden
toegezonden. Kamerstuk 22 112, nr. 3099

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3098

2

Lidstaten waarbij het risico op armoede of sociale uitsluiting voor
kinderen in 2017–2019 hoger was dan het EU-gemiddelde, dienen in de
financieringsperiode 2021–2027 ten minste 5% van hun aandeel uit het
ESF+ te reserveren voor de bestrijding van kinderarmoede of sociale
uitsluiting. Andere lidstaten dienen een passend bedrag (appropriate
amount) te reserveren.2
Lidstaten worden aangemoedigd om binnen zes maanden na het
aannemen van de Raadsaanbeveling nationale actieplannen voor te
leggen aan de Commissie over de uitvoering ervan. De Commissie zal de
voortgang van lidstaten volgen binnen het Europees Semester en waar
nodig met landspecifieke aanbevelingen komen rondom dit thema.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het kabinet acht het bevorderen van het welzijn van kinderen en het
bestrijden van kinder-armoede van groot belang. Alle kinderen moeten
kunnen participeren en zich op verschillende vlakken kunnen ontwikkelen,
zonder barrières. Het Nederlandse beleid kent een actieve aanpak van het
tegengaan van kinderarmoede (o.a. via de ambities kinderarmoede3).
Sinds 2017 heeft het kabinet 100 miljoen euro extra per jaar uitgetrokken
voor deze aanpak. Hiervan wordt het grootste deel aan gemeenten
verstrekt, hetgeen hen de vrijheid geeft om het geld uit te geven in
overeenstemming met lokale behoeften. Gemeenten worden door de
rijksoverheid ondersteund door onder meer het delen van goede
voorbeelden, kennis en ervaringen in het land.
De rijksoverheid gebruikt inkomensbeleid en arbeidsmarktbeleid om de
structurele oorzaken van armoede aan te pakken. Een voorbeeld hiervan is
de verhoging van het kind-gebonden budget met € 150 miljoen per jaar.
Het kabinet stimuleert tevens het gebruik van kinderopvang voor kinderen
van werkende ouders door hen een inkomensafhankelijke tegemoetkoming te geven in de kinderopvangkosten. Daarnaast zetten vier
landelijke armoedepartijen verenigd onder «Sam&» zich in om een zo
groot mogelijke groep kinderen in armoede te bereiken en een breed scala
aan voorzieningen te bieden.4
Het Nederlandse beleid omtrent onderwijs en schoolactiviteiten is er op
gericht dat kinderen die vanwege hun achtergrond minder kansen
hebben, meer in staat worden gesteld om hun talenten te ontwikkelen.
Gemeenten en scholen ontvangen geld voor onderwijsachterstandenbeleid. In de Gelijke Kansen Alliantie werkt de rijksoverheid samen met
gemeenten, scholen en maatschappelijke partners aan het versterken van
kansengelijkheid, met aandacht voor thuis, school en de leefomgeving,
via lokale agenda’s. Scholen in het basisonderwijs en voortgezet
onderwijs kunnen ouders om een vrijwillige bijdrage vragen voor
extracurriculaire schoolactiviteiten.5

2

Het EU-gemiddelde ligt op 22,5%. Nederland zit hieronder (16%) en mag dus zelf een passend
bedrag kiezen (COM(2018) 382 final).
3
Kamerstuk 24 515, nr. 484
4
Sam& is een samenwerkingsverband tussen Stichting Leergeld, Jeugdfonds Sport & Cultuur,
Stichting Jarige Job en Nationaal Fonds Kinderhulp.
5
Vanaf 1 augustus 2021 is dit vastgelegd in de Wet primair onderwijs, de Wet voortgezet
onderwijs en de Wet op de expertisecentra (voor speciaal onderwijs).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3098

3

Het kabinet richt zich op het stimuleren van een gezond eetpatroon en een
gezonde leefstijl bij kinderen, onder meer via het programma Gezonde
School, het programma Gezonde Kinderopvang 6 en deelname aan het
EU-Schoolfruit- en groenteprogramma. Daarnaast heeft er een verkenning
plaatsgevonden naar mogelijkheden voor implementatie van een gezonde
schoollunch en extra beweegaanbod.7
Het kabinet is van mening dat elk kind recht heeft op preventieve en
(medisch) noodzakelijke zorg, inclusief hulpmiddelen en diensten.8 Vanuit
de zorgverzekeringswet hebben alle inwoners van Nederland een
uitgebreide basisverzekering. Kinderen zijn meeverzekerd met hun
ouders; ouders dragen geen premie voor kinderen af en er wordt geen
eigen risico ingehouden op zorg voor kinderen. Het kabinet richt zich met
haar kindergezondheidszorgbeleid op preventie en gezondheidsbevordering gedurende de ontwikkelingsstadia van de kindertijd. Voor
kwetsbare groepen zijn speciale diensten beschikbaar onder de
programma’s Kansrijke Start en de Eerste 1.000 dagen. Ook is Nederland
al jaren nationaal en Europees actief om de toegankelijkheid tot geneesmiddelen te bevorderen.
Het kabinet streeft naar het merkbaar beter maken van de jeugdzorg,
-bescherming en -reclassering voor kinderen, jongeren en gezinnen. In het
programma Zorg voor de Jeugd werken professionals, gemeenten, Rijk,
cliënten- en jeugdhulporganisaties samen aan initiatieven voor kwetsbare
kinderen, zoals het versterken van (gezinsgerichte vormen) van de
jeugdhulp en het voorkomen van uithuisplaatsingen.
Het kabinet vindt het van belang om dakloosheid te voorkomen en, als er
toch sprake is van dakloosheid, deze periode zo kort mogelijk te houden.
Er is een brede aanpak gericht op preventie, perspectief en een zo
zelfstandig mogelijke passende woonplek bieden met, indien nodig,
maatwerkbegeleiding.9 Tevens bestaat er een normenkader voor de
kindvriendelijke inrichting van opvanglocaties voor dak- en thuisloze
kinderen en hun gezinnen.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet kan de voorgestelde Raadsaanbeveling onderschrijven. De
COVID-19 crisis heeft reeds bestaande ongelijkheden en het risico op
armoede of sociale uitsluiting verergerd. Het is daarom opportuun dat de
Commissie een Raadsaanbeveling voorstelt om armoede en sociale
uitsluiting onder kinderen aan te pakken. De onderhavige Raadsaanbeveling draagt eraan bij dat het bestrijden van armoede en sociale
uitsluiting ten aanzien van kinderen in de EU-lidstaten op de agenda blijft
en biedt landen tevens concrete handvatten om invulling te geven aan
hun nationale beleid.
De strekking van de voorgestelde Raadsaanbeveling strookt reeds
grotendeels met het Nederlandse beleid. Zo steunt het kabinet het
principe dat primair en voortgezet onderwijs kosteloos moeten zijn.
Daarnaast is het kabinet positief over de aanbevelingen (financiële)
drempels met betrekking tot participatie bij school gerelateerde activiteiten weg te nemen en gelijke en inclusieve toegang te bevorderen. Dit
6

https://www.gezondekinderopvang.nl/
Kamerstuk 32 793, nr. 548
8
Dit is geregeld in de wet publieke gezondheid, de wet langdurige zorg, de jeugdwet, en de
zorgverzekeringswet.
9
Zie ook Kamerstuk 29 325, nr. 122 en Kamerstuk 29 325, nr. 121 en Kamerbrief voortgangsrapportage beschermd wonen en maatschappelijke opvang, 04-06-2020
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3098

4

sluit aan bij wat het kabinet op dit moment al doet. Verder zet het kabinet
zich al langer in voor het bevorderen van een gezonde leefstijl en gezonde
voeding, zowel nationaal als in EU-verband. Tevens onderschrijft het
kabinet het belang van kwalitatieve, betaalbare en toegankelijke gezondheidszorg en geneesmiddelen10 voor alle kinderen en verwelkomt de
aanbevelingen op dit gebied. Deze sluiten veelal aan op het nationale
beleid gericht op kindergezondheidszorg en jeugdzorg. Ook kan het
kabinet de aanbevelingen op het gebied van huisvesting voor kinderen in
nood steunen. De doelstellingen sluiten aan op de Nederlandse aanpak
om dak- en thuisloosheid in den brede te voorkomen en tijdig passende
woonplekken te bieden aan (dreigend) dak- en thuislozen.
Dit alles neemt niet weg dat problemen rondom kinderarmoede en sociale
uitsluiting verschillen van lidstaat tot lidstaat, en dat vraagt om beleid op
nationaal niveau. De thema’s die worden aangestipt in het voorstel (vve,
kinderopvang, onderwijs, voeding, gezondheidszorg en huisvesting)
blijven primair een nationale, regionale of lokale aangelegenheid.
Lidstaten dienen op deze terreinen de vrijheid te behouden om middels
nationaal beleid invulling te geven aan de kindergarantie. Het is dan ook
positief dat gekozen is voor het instrument van een juridisch
niet-bindende Raadsaanbeveling en dat het voorstel markeert dat
rekening gehouden moet worden met nationale omstandigheden en
benaderingen. De aanbeveling erkent daarmee dat er verschillen kunnen
zijn in de manier waarop lidstaten uitvoering geven aan de voorgestelde
aanbeveling.
In één van de overwegingen van het voorstel staat dat lidstaten, in
overeenstemming met de nationale omstandigheden en benaderingen,
effectieve en kosteloze toegang tot belangrijke diensten dienen te
organiseren, of passende voordelen dienen te bieden, zodat ouders of
voogden van kinderen in nood in staat zijn deze diensten te dekken. Het
kabinet zal ervoor pleiten dat de betreffende overweging en het corresponderende artikel in het voorstel meer met elkaar in lijn worden
gebracht, waar nu enkel nog staat dat de toegang kosteloos moet zijn. In
Nederland is dit relevant voor onder andere extracurriculaire schoolactiviteiten en voor kinderopvang. Zo vindt het kabinet dat extracurriculaire
schoolactiviteiten toegankelijk moeten zijn voor elk kind, wat betekent dat
er geen bijdrage gevraagd mag worden voor extracurriculaire schoolactiviteiten. Deze bijdrage moet expliciet vrijwillig zijn. Het Rijk financiert en
heeft daartoe afspraken gemaakt met gemeenten om voorschoolse
voorziening aan te bieden aan peuters vanaf 2,5 jaar zonder recht op
kinderopvangtoeslag11 en peuters met een risico op onderwijsachterstand12. De meeste gemeenten vragen een inkomensafhankelijke
ouderbijdrage voor peuters zonder recht op kinderopvang-toeslag.13 Voor
kinderen van 0–12 van wie de ouders beiden werken is er de inkomensafhankelijke kinderopvangtoeslag die voor een lager inkomen oploopt tot
96% van de vooraf vastgestelde maximum uurprijs.

10

Dit voorstel sluit aan op de doelen van de Europese Farmaceutische Strategie om de toegang
tot geneesmiddelen te bevorderen. Voor kinderen is hierbij de herziening van de kinder- en
weesgeneesmiddelenverordening relevant. Zie ook (Kamerstuk 22 112, nr. 3022) BNC-fiche
Europese farmaceutische strategie
11
https://vng.nl/files/vng/brieven/2016/attachments/
20160701_bijlage_bestuurlijke_afspraken_een_aanbod_voor_alle_peuters.pdf
12
Gemeenten ontvangen een tegemoetkoming van het Rijk om voorschoolse educatie aan te
bieden aan peuters van tweeënhalf tot vier jaar met een risico op een onderwijsachterstand.
De hoogte van het budget wordt bepaald door de onderwijsachterstand in een gemeente. De
volgende indicatoren worden gebruikt om dit te bepalen: herkomst ouders, verblijfsduur van
de moeder, het gemiddelde opleidingsniveau van de moeders van leerlingen van de school en
de vraag of ouders in de schuldsanering zitten.
13
Bijlage bij Kamerstuk 31 322, nr. 415.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3098

5

Verder zal het kabinet er tijdens de onderhandelingen op inzetten dat
lidstaten voldoende ruimte behouden om zelf invulling te geven aan de
inhoud en reikwijdte van het nationale actieplan, welke zij worden
aanbevolen op te stellen en bij de Commissie in te dienen, en de wijze van
monitoring en rapportering over dit actieplan aan de Commissie. Hierbij is
het wenselijk dat zoveel als mogelijk wordt aangesloten bij bestaande
statistieken en indicatoren. Voor wat betreft de voorgestelde monitoring
van de aanbeveling via het Europees Semester zal het kabinet de
Commissie vragen te verduidelijken hoe de verschillende aspecten van de
aanbeveling worden ingepast met behoud van de macro-economische
focus van het Semester proces.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De Raadsaanbeveling kan rekenen op brede steun van EU-lidstaten,
alsmede van het Europees parlement. Wel hebben meerdere lidstaten
aangegeven dat de aanbeveling voldoende ruimte dient te laten voor
bestaande nationale kaders. Enkele lidstaten hebben daarnaast aandacht
gevraagd voor het respecteren van de bevoegdheidsverdeling.
Het Europees parlement bereidt een resolutie voor over de kindergarantie
waarin de Raad wordt verzocht de garantie aan te nemen.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
Het voorstel is gebaseerd op artikel 292 VWEU, op basis waarvan de Raad
aanbevelingen kan vaststellen op basis van een voorstel van de
Commissie op gebieden waarvoor de EU bevoegd is, in samenhang met
artikel 153, lid 1 sub j en artikel 153, lid 2 VWEU. Op grond van artikel 153,
lid 1 sub j, VWEU kan de Unie het optreden van de lidstaten ondersteunen
en aanvullen op het gebied van de bestrijding van sociale uitsluiting.
Artikel 153, lid 2 VWEU bepaalt dat het Europees parlement en de Raad te
dien einde maatregelen kunnen aannemen die erop gericht zijn de
samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen. Het kabinet acht dit
de juiste rechtsgrondslag.
b) Subsidiariteit
De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
aanbeveling heeft tot doel sociale uitsluiting te voorkomen en te
bestrijden door de toegang van kinderen in nood tot een reeks essentiële
diensten te waarborgen. Kinderen die in armoede leven of kinderen uit
kansarme milieus hebben meer kans op barrières bij de toegang tot vooren vroegschoolse educatie en -zorg, inclusief onderwijs, gezondheidszorg,
gezonde voeding en adequate huisvesting. Ze beginnen hun leven met
een achterstand, wat op lange termijn gevolgen kan hebben voor hun
ontwikkeling en toekomstperspectieven. Armoede en sociale uitsluiting
onder kinderen heeft daarmee impact op de opwaartse sociaaleconomische convergentie tussen de lidstaten van de Unie. Het kabinet ziet
daarom de meerwaarde dat de EU er bij lidstaten op aandringt hun
inspanningen ter bevordering van het bestrijden van armoede en sociale
uitsluiting onder kinderen te verbeteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3098

6

c) Proportionaliteit
De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het gaat
om een juridische niet-bindende handeling. Het voorstel is geschikt om
lidstaten te ondersteunen bij het nemen van maatregelen ten aanzien van
de bevordering van de toegang van kinderen in nood tot een reeks
essentiële diensten, en kan een aanvulling vormen op de nationale aanpak
van sociale uitsluiting van kinderen. Ook biedt het voorstel ruimte voor
een gedifferentieerde aanpak die de nationale, regionale of lokale situaties
van de lidstaten weerspiegelt. Daarmee gaat het voorstel niet verder dan
noodzakelijk.
d) Financiële gevolgen
Er is EU-financiering beschikbaar om deze acties te ondersteunen in het
kader van het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+), evenals het Europees
Fonds voor Regionale Ontwikkeling, InvestEU en de Faciliteit voor herstel
en veerkracht (RRF). In de voorgestelde aanbeveling worden geen
concrete voorstellen gedaan die directe financiële gevolgen hebben.
Indien er toch gevolgen zijn voor de EU-begroting is Nederland van
mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting
2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting. In de Raads-aanbeveling wordt aangegeven hoe de
lidstaten, gezien de huidige omstandigheden, zouden kunnen bijdragen
aan de bestrijding van armoede en sociale exclusie onder kinderen. Het is
uiteindelijk aan de lidstaten zelf om hier invulling aan te geven.
(Eventuele) budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van
het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van
de budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht
De strekking van de voorgestelde Raadsaanbeveling strookt reeds
grotendeels met het bestaande Nederlandse beleid. De verwachting is dat
het Nederlandse beleid dan ook niet zal worden aangepast.
De Raadsaanbeveling kan bijdragen aan opwaartse sociaaleconomische
convergentie tussen de lidstaten van de Unie, hetgeen de concurrentiekracht kan versterken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3098

7