...................................................................................

No.W04.15.0367/I

's-Gravenhage, 30 september 2016

En nu verder!
Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de
decentralisaties in het sociale en fysieke domein

AAN DE KONING

2

Inhoud
1

2

Inleiding ............................................................................................................................... 4
1.1

Periodieke beschouwing interbestuurlijke verhoudingen ..................................... 4

1.2

Transitie en transformatie ......................................................................................... 4

1.3

Leeswijzer .................................................................................................................... 6

Veranderende verhoudingen ........................................................................................... 8
2.1

Algemeen..................................................................................................................... 8

2.2

Veranderingen in bestuurlijke verhoudingen .......................................................... 9

2.2.1

Sociaal domein ................................................................................................... 9

2.2.2

Fysiek domein ................................................................................................... 10

2.3

3

2.3.1

Wezenlijk nieuwe verhoudingen..................................................................... 12

2.3.2

Verscheidenheid in plaats van eenvormigheid ............................................ 12

2.3.3

Medebewind van een andere aard ................................................................ 13

2.3.4

Regionalisering ................................................................................................. 13

2.3.5

Financiële verhoudingen: uitgebreid maar ongewijzigd ............................. 14

2.3.6

Samenhang en overleg ................................................................................... 14

Praktijk van de interbestuurlijke verhoudingen ........................................................... 16
3.1

Algemeen................................................................................................................... 16

3.2

Het kader van spelregels......................................................................................... 16

3.3

De voorbereiding en totstandkoming van de decentralisatie wetgeving .......... 17

3.3.1

Duidelijk oogmerk beleid ................................................................................. 17

3.3.2

Integraal beleid en maatwerk ......................................................................... 18

3.3.3

Tijdsdruk bij implementatie ............................................................................. 18

3.3.4

De praktijk van invoeringswetten ................................................................... 19

3.4

Specifieke aspecten bij de doorgevoerde decentralisaties ................................ 20

3.4.1

Kabinetsformatie ............................................................................................... 21

3.4.2

Rol Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties .................... 22

3.5
4

Kwalitatieve verandering van verhoudingen ........................................................ 11

Toekomstige wetswijzigingen die de medeoverheden raken ............................ 23

Een voortgaande verandering ....................................................................................... 25
4.1

Algemeen................................................................................................................... 25

4.2

Verhouding tussen overheid en burger ................................................................. 26

4.2.1

Veranderde verhoudingen............................................................................... 26

3

4.2.2

Omslag in denken............................................................................................. 28

4.2.3

Integrale beleidsuitvoering .............................................................................. 30

4.2.4

Gerechtvaardigd verschil, discriminatie of willekeur ................................... 30

4.3

4.3.1

Gescheiden bevoegdheid, gezamenlijke verantwoordelijkheid................. 33

4.3.2

Stelselverantwoordelijkheid: een hanteerbaar begrip? .............................. 33

4.3.3

Stelselverantwoordelijkheid: operationalisering ........................................... 35

4.3.4

Stelselverantwoordelijkheid en ministeriële verantwoordelijkheid ............ 36

4.3.5

Stelselverantwoordelijkheid: het functioneren van het stelsel ................... 38

4.3.6

Geschillen .......................................................................................................... 39

4.4

Maatschappelijke ontwikkeling en bestuurlijke inrichting ................................... 41

4.4.1

Spanning schaal vraagstukken en bestuurlijke ordening ........................... 41

4.4.2

Keerzijde van een pragmatische aanpak...................................................... 42

4.4.3

Democratische legitimatie: voorstellen tot aanpassing .............................. 44

4.4.4

Democratische legitimatie: verschillende perspectieven ............................ 45

4.4.5

Naar een ordelijke bestuurlijke organisatie .................................................. 46

4.4.6

Het grondwettelijk kader .................................................................................. 48

4.4.7

Naar een duiding van de regio’s .................................................................... 50

4.4.8

Een incrementele aanpak ............................................................................... 51

4.5

Inspectie, toezicht en rechtsbescherming ............................................................ 53

4.5.1

Inspectie en toezicht in transformatie ............................................................ 53

4.5.2

Herinrichting van toezicht ................................................................................ 54

4.5.3

Toezicht op maatwerk en integraal beleid .................................................... 55

4.5.4

Kwaliteitsbewaking, toezicht en rechtsbescherming ................................... 56

4.6

5

Interbestuurlijke verhoudingen ............................................................................... 33

Financiering en financiële verhoudingen .............................................................. 57

4.6.1

Stand van de financiële verhoudingen .......................................................... 57

4.6.2

Financiële verhoudingen ter discussie .......................................................... 59

4.6.3

Herziening financiële verhoudingen: nut en noodzaak ............................... 61

4.6.4

Herziening financiële verhoudingen: uitgangspunten ................................. 62

En nu verder! .................................................................................................................... 65

4

1 Inleiding
1.1 Periodieke beschouwing interbestuurlijke verhoudingen
Voor u ligt de vierde periodieke beschouwing interbestuurlijke verhoudingen. De
overheveling van een substantieel aantal taken en verantwoordelijkheden van het rijk
naar de medeoverheden heeft aan de betekenis van hun onderlinge verhoudingen een
nieuwe impuls gegeven. Er is de afgelopen twee jaar hard gewerkt om de
decentralisaties te realiseren én invulling te geven. Hoewel er veel werk is verzet
constateert de Afdeling advisering van de Raad van State (verder: de Afdeling) dat veel
gevolgen nu pas goed zichtbaar worden. In verband hiermee vraagt de Afdeling in
deze beschouwing aandacht voor belangwekkende thema’s zoals regiovorming,
stelselverantwoordelijkheid, democratische legitimatie van overheidsbeslissingen,
rechtsbescherming en herijking van het toezicht. De dringende behoefte aan
voortgezette aandacht en nadere maatregelen op deze terreinen vormt de achtergrond
voor het motto van deze beschouwing: En nu verder!
De regering, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal
Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW) hebben op grond van artikel 10
van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (Code IBV) de Afdeling gevraagd een
vierde beschouwing op te stellen over de staat van de interbestuurlijke verhoudingen in
het licht van de regelgeving waarover de Afdeling in de daaraan voorafgaande periode
heeft geadviseerd.1
Bijzondere aanleiding voor de adviesaanvraag was de substantiële decentralisatie van
bevoegdheden in het sociale en in het fysieke domein. In de adviesaanvraag wordt met
name gevraagd om aandacht te besteden aan de gevolgen van de decentralisaties
voor de interbestuurlijke verhoudingen en autonome posities van decentrale
overheden, voor de uitgangspunten van de Financiële verhoudingswet en de
versterking van de financiële positie van gemeenten. Daarnaast wordt aandacht
gevraagd voor het gegeven dat de medeoverheden de maatschappelijke opgaven en
niet de bestuurlijke inrichting als leidend zien bij de invulling van hun taken en
verantwoordelijkheden.
Meer in het bijzonder wordt met betrekking tot de decentralisatie van taken in de
afgelopen kabinetsperiode gevraagd naar de mogelijke lering die getrokken kan
worden uit de gevolgde werkwijze. Gevraagd wordt in hoeverre de decentralisatie een
rol speelt bij een veranderende rol van de overheid; of er daadwerkelijk een meer op
partnerschap gerichte relatie ontstaat en wat stelselverantwoordelijkheid in dat verband
inhoudt. Voorts wordt gevraagd naar de uitlegbaarheid en aanvaardbaarheid van
verschillen binnen en tussen gemeenten als gevolg van maatwerk en lokale
autonomie. Voor de volledige adviesaanvraag wordt verwezen naar bijlage 1.

1.2 Transitie en transformatie

1

Bij Kabinetsmissive van 20 oktober 2015, no.2015001845.

5

Het verzoek om een beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen richt zich
nadrukkelijk op het door de wetgever in gang gezette proces van decentralisatie van
taken en verantwoordelijkheden. De praktijkervaring daarmee is nog zeer beperkt. De
decentralisaties in het sociale domein zijn op 1 januari 2015 in werking getreden.
Daarbij is het invoeringsjaar – 2015 – voor deze decentralisaties een overgangsjaar
geweest, waarin de voorziene budgettaire beperkingen nog maar beperkt zijn
doorgevoerd. In het fysieke domein is de wetgeving dienaangaande in 2015 nog niet in
werking getreden. Zo wordt voor de Omgevingswet inwerkingtreding pas in 2019
voorzien.
In dit verband moet bovendien onderscheiden worden tussen de transitie, dat wil
zeggen de overgang bij wet van taken, bevoegdheden en middelen, en de
transformatie, de wijziging in de praktijk van het beleid, in de uitvoering en in de
verhouding tussen overheid en burger. De transitie is voornamelijk een
organisatorische en administratieve operatie. In het afgelopen jaar zijn door gemeenten
veel inspanningen geleverd om de overgang van de uitvoering van verschillende taken
naar gemeenten zo goed mogelijk te realiseren. Dat was geen sinecure gelet op de
omvang van de operatie en de korte voorbereidingstijd die gemeenten is gegund,
nadat tot in een zeer laat stadium op de verschillende deelterreinen aanzienlijke
wijzigingen in de opzet zijn aangebracht. De transformatie die nodig is, reikt echter
veel verder en wordt niet met de enkele wijziging van de wet gerealiseerd. Breed wordt
onderkend dat het nog een aantal jaren zal vergen om na de transitie de transformatie,
de voorziene omslag, werkelijk te maken. Dit geldt voor burgers, voor zorgaanbieders
en zorgverleners en voor provincies, gemeenten en het rijk. Een dergelijke verandering
in houding en gedrag van alle betrokkenen kan niet van de ene op de andere dag
worden verwacht, maar vergt een proces van langere adem.
De tijd is kortom nog te kort en de ervaring te beperkt om nu al een afgewogen oordeel
te kunnen vormen over de resultaten van de transitie van bevoegdheden en de
gevolgen daarvan voor het functioneren van de overheid op de onderscheiden
beleidsterreinen. In het overgangsjaar 2015 heeft in het sociale domein de nadruk
gelegen op het ‘doen’. Alle zeilen moesten worden bijgezet om op 1 januari van dat
jaar de overgang organisatorisch en administratief op orde te hebben. Organisatorisch
lijkt de verschuiving van taken van het rijk naar de gemeenten over het algemeen
bevredigend te zijn verlopen.2 Te zijner tijd zal uit de evaluatie moeten blijken wat de
effecten precies zijn geweest; op dit moment kunnen hierover nog geen goed
gemotiveerde uitspraken worden gedaan.
Omdat de ervaring met de nieuwe verhoudingen nog beperkt is, heeft de Afdeling de
voorbereiding van deze beschouwing hierop afgestemd. In drie overleggen met
deskundigen en vertegenwoordigers van betrokken besturen zijn de veranderingen op
onderscheidenlijk het sociale domein, het fysieke domein en de financiële
verhoudingen besproken. In een vierde overleg is ingegaan op een aantal algemene
vraagstukken, zoals het toezicht, de democratische besluitvorming en verantwoording
en de inhoud van het concept stelselverantwoordelijkheid in de nieuwe verhoudingen.

2

Zie voor belevingen van de decentralisaties: Belevingsonderzoek interbestuurlijke verhoudingen, Editie
2016, 24 mei 2016, Decisio.

6

Bij de voorbereiding van deze beschouwing is daarnaast kennis genomen van een
groot aantal rapporten en studies met betrekking tot de stand van de decentralisatie en
de gevolgen daarvan voor verschillende aspecten van het binnenlands bestuur. Deze
rapporten en studies bieden een goed inzicht in de stand van de praktijk en de
discussie daarover en over de onderscheiden aspecten van bestuur die in verandering
zijn. De Afdeling gaat in deze beschouwing echter niet in op alle aanbevelingen,
voorstellen en opties die in die rapporten en studies worden gedaan, behoudens daar
waar aan de hand daarvan verschillende beleidsrichtingen kunnen worden
geïllustreerd.

1.3 Leeswijzer
De beschouwing heeft door de stand van transitie en transformatie ook een ander
karakter dan voorgaande beschouwingen. In hoofdstuk 2 wordt een voor de
ingevoerde lezer herkenbare korte beschrijving gegeven van de veranderen
verhoudingen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 beschreven hoe, vanuit het perspectief
van de interbestuurlijke verhoudingen de transitie in de praktijk heeft plaatsgevonden.
Daarbij zal aandacht worden besteed aan het kader en de spelregels rond de
bestuurlijke verhoudingen, de praktijk bij de voorbereiding en totstandkoming van
nieuwe wetgeving en wat hier aan verbeterd zou kunnen worden. Ook wordt
stilgestaan bij een aantal specifieke punten.
In hoofdstuk 4 wordt vervolgens ingegaan op de voortgaande transformatie, op de
implicaties van de verschuiving in taken en verantwoordelijkheden en de gevolgen die
dit nog moet hebben. In dit verband komen de thema’s stelselverantwoordelijkheid,
regionalisering, democratische legitimatie van besluiten, inspectie, toezicht,
rechtsbescherming, financiering en financiële verhoudingen uitgebreid aan de orde.
Mede aan de hand van de eerste ervaringen wordt bezien welke lijnen zich aftekenen,
waar zich knelpunten of nieuwe vraagstukken voordoen en welke nadere keuzen en
maatregelen deze vergen. Mede gelet op het feit dat de wijzigingen in het fysieke
domein pas in volle omvang worden gerealiseerd na inwerkingtreding van de nieuwe
Omgevingswet, hebben paragraaf 4.2. en delen van paragraaf 4.5. met name
betrekking op het sociale domein.
Het slothoofdstuk somt in het kort de belangrijkste bevindingen en aanbevelingen op.
Die komen erop neer dat in de afgelopen periode niet in alle opzichten recht is gedaan
aan afspraken met betrekking tot de interbestuurlijke verhoudingen, terwijl het daarbij
wel ging om een zeer omvangrijke verschuiving van taken en verantwoordelijkheden
van het rijk naar gemeenten en provincies. Deze decentralisatie leidt tot een
ingrijpende herschikking in de interbestuurlijke verhoudingen die een nadere aanvulling
van de Code IBV nodig maakt. De decentralisatie leidt echter vooral tot een grotere
urgentie om bepaalde vraagstukken dieper te doordenken en aan te pakken. Daarbij
gaat het om de omgang met verschillen in beleid; de verhouding rijk-medeoverheden
en de gezamenlijke stelselverantwoordelijkheid; het proces van regiovorming en de
implicaties daarvan voor bestuurlijke inrichting en democratische legitimatie, en de
gevolgen van de in gang gezette veranderingen voor toezicht, rechtsbescherming en
de financiële verhoudingen.

7

In de derde periodieke beschouwing is ook in het bijzonder stilgestaan bij de stand van
de interbestuurlijke verhouding met de Caribische delen van Nederland (de BESeilanden). In de voorliggende beschouwing is daar vanaf gezien. Niet omdat deze
verhouding minder aandacht behoeft, maar omdat deze verhouding in het afgelopen
jaar, in het kader van de overeengekomen evaluatie na vijf jaar, voorwerp is geweest
van onderzoek en een indringende rapportage van de Commissie evaluatie uitwerking
van de nieuwe staatkundige structuur Caribisch Nederland (Commissie Spies).3 De
regering heeft pas in het afgelopen halfjaar een standpunt bepaald naar aanleiding van
deze rapportage.4 Daarom is het nog te vroeg om de stand van die verhoudingen nu al
te toetsen aan de nieuwe uitgangspunten en normen.
Ook aan de waterschappen is in deze beschouwing geen bijzondere aandacht
besteed. De waterschappen werken al jarenlang probleemgericht waardoor
samenwerking in regio’s onvermijdelijk is. Zij zijn bij uitstek ervaringsdeskundig op dit
gebied. Tijdens de gesprekken met bestuurders en deskundigen hebben zij dan ook
een belangrijke inbreng geleverd. De decentralisaties hebben echter nauwelijks invloed
op hun werkwijze en om deze reden is er in deze beschouwing geen bijzondere
aandacht aan de waterschappen besteed. Daarnaast blijkt uit het rapport Water
Governance in the Netherlands: Fit for the Future? dat de OESO positief oordeelt over
de organisatie van het Nederlandse waterbeleid. Mede gelet op dit rapport ziet de
Afdeling op dit moment geen aanleiding inhoudelijk in te gaan op de positie van de
waterschappen.5

3
4
5

Vijf jaar verbonden: Bonaire, Sint Eustatius, Saba en Europees Nederland, 12 oktober 2015.
Kamerstukken II 2015/16, 34 300 IV, nr. 59.
OECD (2014),Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future?, OECD Studies onWater,
OECD Publishing (Kamerstukken II 2013/14, 28 966, nr. 27).

8

2 Veranderende verhoudingen
2.1 Algemeen
Ten tijde van de derde beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen werd op
verschillende terreinen wetgeving voorbereid die tot een aanzienlijke verschuiving van
taken en verantwoordelijkheden zou leiden. In de drie jaar sinds de totstandkoming van
de derde beschouwing zijn in het sociale domein drie decentralisaties gerealiseerd, te
weten: de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, de Jeugdwet en de
Participatiewet. Het gaat daarbij niet alleen om een verschuiving van bevoegdheid,
maar door de verandering van het karakter van overheidszorg (van individuele
aanspraak naar collectieve voorziening) is ook de verantwoordelijkheid van gemeenten
ingrijpend veranderd.
Wat betreft het fysieke domein zijn door de wetgever inmiddels ook belangrijke
veranderingen in de verhoudingen tussen het rijk en de medeoverheden aanvaard met
de Omgevingswet en de Wet natuurbescherming. Deze wetten zijn evenwel nog niet in
werking getreden. Met de Wet ruimtelijke ordening is op het fysieke domein echter al
eerder een decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden in gang gezet. Voorts
zijn met de op 1 juli 2015 in werking getreden Woningwet 2015 de
verantwoordelijkheden van gemeenten met betrekking tot de te realiseren woonopgave
uitgebreid. Tegelijkertijd impliceert deze herziening van de Woningwet ook een
versterking van het centrale toezicht op het functioneren van woningcorporaties binnen
gemeenten.
De interbestuurlijke verhoudingen worden veelal bezien vanuit de hier genoemde
decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden. De verhouding tussen de centrale
en decentrale overheden wordt echter niet minder geraakt door een aantal andere
ontwikkelingen die in dezelfde periode hebben plaatsgevonden.6 Gedacht kan worden
aan de hervorming van het politiebestel, de herziening van de gerechtelijke kaart en de
totstandkoming van de regionale milieudiensten. Tegenover de spreiding van
verantwoordelijkheden bij de uitvoering staat derhalve een centralisatie bij de
handhaving. In de tweede plaats is, mede als gevolg van de decentralisatie van taken,
het verschijnsel van grensoverschrijdende samenwerking en regiovorming sterk
toegenomen. Ten slotte dient in dit verband gewezen te worden op de wijze waarop in
de afgelopen periode door rijk, provincies en gemeenten in een gezamenlijke
inspanning huisvesting is gezocht en gerealiseerd voor de scherp toegenomen
instroom van asielzoekers. De ervaring daarbij biedt inzicht in het functioneren van de
interbestuurlijke verhoudingen in uitzonderlijke tijden.
In deze beschouwing wordt echter de focus gericht op de decentralisatie van taken en
verantwoordelijkheden. In dit hoofdstuk wordt kort ingegaan op de veranderingen die in
dat verband hebben plaatsgevonden. In het belang van de zelfstandige leesbaarheid
van deze beschouwing zijn de wetten die ten grondslag liggen aan deze veranderingen
in bijlagen bij deze beschouwing opgenomen, omdat aangenomen mag worden dat
deze genoegzaam bekend zijn.

6

Twee van de hier genoemde overige veranderingen worden kort beschreven in bijlage 2.

9

2.2 Veranderingen in bestuurlijke verhoudingen
2.2.1 Sociaal domein
Op 1 januari 2015 zijn de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015), de
Jeugdwet en de Participatiewet in werking getreden.7 Met deze wetten zijn op het
sociale domein de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden die daaruit
voortvloeien primair op gemeentelijk niveau belegd. Ook is de wijze van financiering
gewijzigd. Met deze wijzigingen werden met name vier doelstellingen beoogd, te
weten: beleid op maat, integrale uitvoering, democratische controle en beperking van
de kosten.
Met ‘beleid op maat’ wordt in dat verband gedoeld op de verandering waarbij niet
langer iedere burger die aan de gestelde voorwaarden voldoet, gelijkelijk aanspraak
heeft op een gegeven voorziening. Iemand komt alleen dan voor een specifieke
(maatwerk)voorziening in aanmerking als hij niet op eigen kracht, met gebruikelijke
hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit het sociale netwerk dan wel
met gebruikmaking van algemene voorzieningen, in staat is tot participatie en
zelfredzaamheid.8 In het verlengde daarvan ligt het streven naar ‘integrale uitvoering’.
Daarmee wordt bedoeld dat de verstrekking van verschillende voorzieningen ook
onderling op elkaar wordt afgestemd.
Oogmerk van deze veranderingen in de (jeugd)zorg is om te komen tot een
verandering in de verhouding tussen overheid en burger, waarbij zorg uit collectieve
middelen niet alleen onderling wordt afgestemd, maar tevens zo goed mogelijk wordt
afgestemd op de behoefte aan ondersteuning en de mogelijkheid van zelfredzaamheid
en participatie. Het behoeft geen betoog dat dit een omslag in denken en doen bij
zowel overheid als burger vergt. Het impliceert ook dat in gemeenten eigen afwegingen
gemaakt kunnen worden over de onderlinge afstemming en samenhang van
voorzieningen. Vandaar de doelstelling van democratische besluitvorming en
verantwoording.
Verondersteld wordt ook dat met ‘beleid op maat’ en ‘integrale uitvoering’ synergie- en
efficiëntievoordelen kunnen worden gerealiseerd en daarmee kostenbesparingen. De
noodzaak om te bezuinigen op de collectieve zorguitgaven vormde niet de minst
belangrijke drijfveer achter de decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden. De
overheveling van middelen in samenhang daarmee ging dan ook gepaard met een niet
onaanzienlijke korting waarvan de effecten evenwel pas in de jaren 2016-2018 in volle
omvang zichtbaar zullen worden, omdat de budgettaire korting pas geleidelijk zal
worden doorgevoerd. Met de uitbreiding van taken is ondanks de bezuiniging de
omvang van het Gemeentefonds fors toegenomen.

7
8

Zie voor een korte beschrijving van genoemde wetten bijlage 3.
Kamerstukken II 2012/13, 30 597, nr. 296, bijlage, paragraaf 2 en memorie van toelichting, paragraaf
1.1.

10

2.2.2 Fysiek domein
Zoals hiervoor is aangegeven, zijn in het fysieke domein de Omgevingswet en de Wet
natuurbescherming recent tot stand gekomen.9 Deze wetten zijn echter nog niet in
werking getreden. Om deze reden wordt kort ingegaan op het huidige kader: de Wet
ruimtelijke ordening (Wro), en de Natuurbeschermingswet 1998. De beleidsterreinen
ruimtelijke ordening en natuur gaan beide op in de Omgevingswet, waarbij het
voornemen is de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet te integreren op het
moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. De Wro beoogt onder andere
een meer efficiënte en effectieve besluitvorming in de ruimtelijke ordening en een
grotere doelmatigheid en helderheid van overheidsbesluiten op dit beleidsterrein.
Daarbij is het van belang dat maatschappelijke actoren weten welk bestuursorgaan
voor welk beleidsonderdeel aanspreekbaar is. De toelichting bij de Wro onderschrijft
daarom het belang van een goede verdeling van verantwoordelijkheden tussen
overheidsniveaus en het uitgangspunt van decentrale normstelling.10 Deze
uitgangspunten zijn ook terug te vinden in het nieuwe stelsel van de Omgevingswet.
De Omgevingswet en de bijbehorende invoerings- en uitvoeringsregelgeving gaan uit
van een paradigmawisseling: van bescherming van de fysieke leefomgeving via een
werende benadering van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de continue zorg
voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat voor
ontwikkeling.11 Eén van de kerninstrumenten van de Omgevingswet is decentrale
regelgeving; het omgevingsplan van de gemeente, de waterschapsverordening van het
waterschap en de omgevingsverordening van de provincie, waarin het decentraal
bestuur gebiedsdekkend de algemene regels en vergunningplichten vastlegt.12
Naast deze decentralisaties zijn er ook omgekeerde bewegingen in het fysieke domein.
Ten eerste betreft dit het stelsel van omgevingsdiensten (ook wel regionale
uitvoeringsdiensten: RUD’s genoemd) die belast zijn met uitvoeringstaken op het
terrein van het omgevingsrecht. Naar aanleiding van onder meer het advies «De tijd is
rijp» van de commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving (hierna: de
commissie Mans) hebben IPO, VNG en het rijk in 2009 afspraken gemaakt om de
uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving (VTH-taken) op
het gebied van het omgevingsrecht structureel te verbeteren door onder meer de
vorming van een landelijk netwerk van regionale
uitvoeringsdiensten/omgevingsdiensten. Ook werden in dit kader afspraken gemaakt
over het vereenvoudigen van de bevoegdheidsverdeling tussen de overheden door
verdere decentralisatie en het verminderen van de bestuurlijke drukte door versobering
van het interbestuurlijk toezicht.13 Het stelsel van omgevingsdiensten en hun taken en
bevoegdheden is wettelijk vastgelegd in de Wet vergunningverlening, toezicht en
handhaving (Wet VTH) en de onderliggende regelgeving.14 De decentrale overheden
hebben in dit stelsel hun formele toezichts- en handhavingsbevoegdheden behouden,
maar zij maken bij de uitoefening daarvan gebruik van de omgevingsdienst. De Wet
VTH verplicht provincies en gemeenten om bij algemene maatregel van bestuur

9
10
11
12
13
14

Zie voor een korte beschrijving van de in deze alinea genoemde wetten bijlage 4.
Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, voorwoord en paragraaf 2.4.
Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, samenvatting en paragraaf 1.4
Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, samenvatting, paragraaf 3.3 en 4.2.
Kamerstukken II 2013/14, 33 872, nr. 3
De wet VTH is op 14 april 2016 in werking getreden: Stb. 2016, 139.

11

aangewezen taken en bevoegdheden, of taken en bevoegdheden die specifieke
deskundigheid vergen of een bovenlokale dimensie hebben, op basis van mandaat uit
te laten voeren door RUD’s. 15
Daarnaast heeft het rijk in 2013 in de Hervormingsagenda woningmarkt een aantal
maatregelen voorgesteld die invulling geven aan de integrale en structurele
hervormingen uit het regeerakkoord en het Woonakkoord.16 Het rijk is ten aanzien van
de woningmarkt lange tijd zowel systeem- als resultaatsverantwoordelijk geweest. Het
rijk bouwt met de Hervormingsagenda de resultaatsverantwoordelijkheid af, onder
meer door gemeenten verantwoordelijk te maken voor het regionale evenwicht tussen
vraag en aanbod van woningen.
De maatregelen zijn wettelijk vormgegeven in de herziene Woningwet, die op 1 juli
2015 in werking is getreden.17 De Woningwet 2015 beoogt de kwaliteit van de sociale
huisvesting te waarborgen, de financiële risico’s te beperken en een passende
toewijzing van sociale huurwoningen aan de doelgroep te regelen. Woningcorporaties
moeten samen met gemeenten en huurders prestatieafspraken maken over de lokale
woonopgave. Hoewel de positie van gemeenten richting toegelaten instellingen en ten
aanzien van de regionale schaal18 waarbinnen deze moeten werken, is versterkt, zijn
ook op rijksniveau functies versterkt. Zo laat de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties instellingen toe die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied
van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en die beogen hun financiële middelen
uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting in te zetten.19 Daarnaast behandelt de
minister geschillen tussen gemeenten en toegelaten instellingen omtrent de bijdragen
van toegelaten instellingen aan het in die gemeenten geldende
volkshuisvestingsbeleid.20 Tot slot is het toezicht op toegelaten instellingen landelijk
vormgegeven door de instelling van de Autoriteit woningcorporaties. Door deze
wijzigingen is er op dit punt geen generiek toezicht door de provincies.

2.3 Kwalitatieve verandering van verhoudingen
De verschuiving van taken en verantwoordelijkheden van het rijk naar medeoverheden
verschilt van beleidsterrein tot beleidsterrein. In het fysieke domein is de uitvoering en
invulling van veel beleid al langere tijd bij decentrale overheden belegd, zodat
maatwerk kan worden geleverd. In de sfeer van de ruimtelijke ordening speelde lokale
verscheidenheid al langer een rol; met de nieuwe omgevingswetgeving zal deze
nadruk verder toenemen.
Hoewel in het fysieke domein een geringere onderlinge verwevenheid van taken en
verantwoordelijkheden bestaat, speelt hier de vraag naar een effectieve en doelmatige
afstemming van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Veel ruimtelijke
vraagstukken vragen om een oplossing op regionaal niveau. Het kader van de
15
16
17

18
19
20

https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/33872_verbetering
Kamerstukken II 2013/14, 32 847, nr. 119 (Integrale visie op de woningmarkt)
Stb. 2015, 145 (Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting), Stb. 2015, 146 (Wet van 20
maart 2015 tot wijziging van de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting), Stb. 2015,
232 (inwerkingtreding).
Zie voor de laatste stand van zaken: Kamerstukken II 2015/16, 32 847, nr. 260
Artikel 19, eerste lid, Woningwet.
Artikel 42, eerste lid, Woningwet.

12

regelgeving sluit daar niet altijd goed op aan. Met ad-hoc structuren wordt adequate
besluitvorming door de betrokken overheden mogelijk gemaakt. De Omgevingswet zal
daar naar verwachting niet wezenlijk verandering in brengen.
Daar komt bij dat, met name op beleidsterreinen als natuur, lucht- en waterkwaliteit,
sprake is van een grote invloed van EU-regelgeving. Ondanks de decentralisatie van
bevoegdheden, blijft de rijksoverheid binnen de Unie aanspreekbaar op de juiste
implementatie; evenzo blijft zij medeverantwoordelijk voor de besluitvorming in EUverband over de regelgeving die de ruimte voor eigen beleid bepaalt.
In het fysieke domein is met de inwerkingtreding van de hiervoor genoemde wetten
dan ook geen sprake van een wezenlijk andere verhouding tussen rijk en decentrale
overheden. In het sociale domein ligt dit anders. De recente decentralisatieoperaties
beogen te komen tot wezenlijk nieuwe verhoudingen, die een aantal algemene
kenmerken hebben. Daarop zal hierna uitgebreider worden ingegaan. Behoudens de
regionalisering zien deze kenmerken dus in het bijzonder op de decentralisaties in het
sociale domein.

2.3.1 Wezenlijk nieuwe verhoudingen
De andere schaal waarop taken en verantwoordelijkheden worden uitgeoefend en de
beoogde omslag in denken en doen, hebben de interbestuurlijke verhoudingen (vooral)
in het sociale domein gewijzigd. Niet alleen de uitvoering, maar ook de invulling van
beleid is bij medeoverheden belegd. Tegelijk is ervoor gekozen dat bij die invulling de
plaatselijke en persoonlijke omstandigheden, meer dan eenvormigheid van beleid,
voorop moeten staan. Beoogd wordt daarmee niet alleen een verandering in de
verhouding tussen overheden, maar uiteindelijk ook een verandering in de verhouding
tussen overheid en burger. Daarmee is een stelsel van overheidszorg en
verantwoordelijkheid ontstaan dat alleen adequaat kan functioneren door een
voortdurend intensief samenspel van bestuursorganen onderling en met het rijk.
Daarbij heeft ieder weliswaar eigen bevoegdheden, maar is er sprake van een
gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor een adequate verzekering van de
overheidstaak.
Daarmee krijgen de interbestuurlijke verhoudingen een dynamischer karakter dan tot
dusver. Dat komt onder meer tot uitdrukking in de noodzaak van regionale
samenwerking en in de noodzaak van overleg dat in een aantal gevallen wettelijk
verplicht op overeenstemming moet zijn gericht.
De nieuwe verhoudingen die daarmee zijn ontstaan, kunnen echter niet zonder meer
worden getoetst aan de traditionele kaders voor de beoordeling van de interbestuurlijke
verhoudingen.

2.3.2 Verscheidenheid in plaats van eenvormigheid
Een tweede kenmerk is dat verscheidenheid in beleid en uitvoering in het sociale
domein een veel groter gewicht krijgt dan voorheen.. Met het concept van ‘beleid op
maat´ en ‘integraal beleid’ is het maken van onderscheid naar behoeften,

13

mogelijkheden en omstandigheden uitgangspunt geworden. Het gaat daarbij niet alleen
om verschillen tussen provincies en gemeenten, maar ook om verschillen in besluiten
op vergelijkbare vragen binnen een provincie of gemeente omdat er een besluit op
maat genomen moet worden. Hierin zijn de specifieke omstandigheden van het geval
leidend.
Dit betekent niet dat daarmee de ‘gelijkheid’ voor de wet wordt verlaten; de invulling
van die ‘gelijkheid’ zal echter meer worden bepaald door rekening te houden met de
verscheidenheid van plaatselijke omstandigheden en persoonlijke mogelijkheden, dan
door eenvormige rechtsaanspraken die onder alle omstandigheden kunnen worden
gerealiseerd. Juist door verschillen te ‘compenseren’ kan men komen tot meer
gelijkheid dan wanneer men bij alle verschillen gelijke aanspraken heeft. Deze
benadering heeft belangrijke implicaties voor het toezicht op de uitvoering van het
beleid en de rechtsbescherming van burgers.

2.3.3 Medebewind van een andere aard
Met de aangegeven verschuiving van taken en verantwoordelijkheden krijgen de
medeoverheden een aanzienlijke ruimte voor het ontwikkelen van eigen beleid. Hoewel
de wetgever bewust veel ruimte heeft geboden voor eigen beleid op gemeentelijk of
provinciaal niveau, moeten de decentralisaties staatsrechtelijk gezien worden als
medebewind.21
Wel kan de vraag gesteld worden of het medebewind met de verschuiving van
bevoegdheden waarvan hier sprake is niet een andere aard en maatvoering laat zien
dan tot nog toe het geval was. Op brede en voor de burger majeure beleidsterreinen
heeft de wetgever ervoor gekozen de wet zo in te richten dat decentrale overheden zelf
de echte beleidskeuzes maken waarbij het rijk nog maar een beperkte rol heeft. Om
dan nog in de klassieke grondwettelijke terminologie te spreken van regeling en
bestuur die ‘gevorderd’ worden en van medewerking aan de ‘uitvoering’ van hogere
regelingen, roept al snel een beeld op dat niet meer in overeenstemming is met de
nieuwe verhoudingen.

2.3.4 Regionalisering
Door de recente decentralisaties is de noodzaak tot intergemeentelijke samenwerking
bij een aantal van de nieuwe gemeentelijke taken sterk toegenomen. De schaal en
deskundigheid die een goede uitvoering vergen, overstijgen de schaal van veel
gemeenten. Ook het in de adviesaanvraag gesignaleerde uitgangspunt van de
medeoverheden (VNG, IPO en Unie van Waterschappen) dat de maatschappelijke
ontwikkelingen en niet de organisatie van het binnenlands bestuur leidend moeten zijn
bij de invulling en uitvoering van taken, is hierop van invloed. Volgens het
visiedocument ‘De Gemeente 2020’ moet het openbaar bestuur zich in vormgeving
aanpassen aan de samenleving en de maatschappelijke ontwikkelingen en opgaven.

21

Bestuur dat bij of krachtens de wet op grond van artikel 124, tweede lid, grondwet van provincies en
gemeenten wordt ‘gevorderd’.

14

Bij de uitvoering van een aantal gemeentelijke en provinciale taken heeft de wetgever
regionale samenwerking zelfs dwingend opgelegd. Gewezen kan worden op:
veiligheidsregio’s22, regionale uitvoeringdiensten23 en de aanwijzing van
centrumgemeenten die een bijzondere verantwoordelijkheid hebben bij de uitvoering
van bepaalde taken in het sociale domein, zoals bijvoorbeeld beschermd wonen.
Zolang de opgelegde of vrijwillige samenwerking bij de uitvoering van taken leidt tot
grotere doelmatigheid, is er sprake van verlengd lokaal bestuur waarbij zeggenschap
en controle op lokaal niveau gegarandeerd blijven. Wanneer evenwel ook de
beleidsontwikkeling en daarmee samenhangende besluiten op het niveau van de regio
worden genomen en de gemeenten in de praktijk nauwelijks of geen eigen ruimte
overhouden voor eigen beleid kan feitelijk niet meer van verlengd lokaal bestuur
worden gesproken. Dit heeft wezenlijke gevolgen voor de democratische legitimatie
van beleidsvorming en het toezicht op en de verantwoording van uitvoering.

2.3.5 Financiële verhoudingen: uitgebreid maar ongewijzigd
De financiering van de gedecentraliseerde taken vindt plaats door een uitbreiding van
het Gemeentefonds en het Provinciefonds met onderscheidenlijk circa € 10 miljard en
€ 200 miljoen per jaar. In de verhouding tussen verschillende inkomstenbronnen van
decentrale overheden alsook in de inrichting van het stelsel van verdelings- en
vereveningsmechanismen voor de verschillende (typen) uitkeringen is vooralsnog geen
wijziging gebracht. Gemeenten en provincies blijven voor hun inkomsten in hoge mate
afhankelijk van de uitkeringen uit het Gemeente- respectievelijk Provinciefonds en
daarmee van het rijk. In zekere zin zou men zelfs kunnen stellen dat de wederzijdse
afhankelijkheid op financieel gebied tussen het rijk en de decentrale overheden met de
recente decentralisaties verder is toegenomen. Hoewel de decentrale overheden meer
eigen beleidsverantwoordelijkheid hebben gekregen, zijn de middelen die daarvoor zijn
verstrekt wezenlijk minder dan voorheen. Hierdoor is de speelruimte om zelf keuzes te
maken – door de omvang van de in te zetten middelen – in relatieve zin zelfs
afgenomen.

2.3.6 Samenhang en overleg
De verschillende hier genoemde algemene kenmerken hebben tot gevolg dat bij de
verschuiving van taken en verantwoordelijkheden de onderscheiden overheden eerder
meer dan minder wederzijds op elkaar aangewezen zijn geraakt. Het gegeven dat het
bij de gedecentraliseerde taken om medebewind gaat, maakt dat er weliswaar
gescheiden beleidsbevoegdheden zijn, maar dat het om een gezamenlijke
verantwoordelijkheid gaat waarbij grensoverschrijdend moet worden samengewerkt
(regionalisering). De financiële verhoudingen versterken de wederzijdse afhankelijkheid
nog verder.

22

23

Verlengd lokaal bestuur dat ingevolge de artikelen 8 en volgende van de Wet veiligheidsregio’s
volgens landelijk model aan de gemeentebesturen is opgelegd.
Ingevolge de artikelen 5.3 tot en met 5.8 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ingestelde
omgevingsdiensten voor de handhaving van het omgevingsrecht.

15

Het voorgaande brengt met zich dat de aard en intensiteit van de interbestuurlijke
verhoudingen in hoge mate bepalend zijn geworden voor de doelmatigheid en kwaliteit
van het overheidsbeleid zoals deze door de burger worden ervaren. De
interbestuurlijke verhoudingen zijn daarmee nog meer bepalend geworden voor de
kwaliteit van de verhouding tussen overheid en burger. Dat heeft implicaties voor de
interbestuurlijke verhoudingen die in het volgende hoofdstuk verkend zullen worden.

16

3 Praktijk van de interbestuurlijke verhoudingen
3.1 Algemeen
In de afgelopen drie jaar heeft er een ingrijpende herschikking plaatsgevonden in de
taken en verantwoordelijkheden van het rijk, gemeenten en de provincies. Daarbij is
nader invulling gegeven aan het beginsel “decentraal moet, tenzij het alleen centraal
kan”. In voorgaande beschouwingen is bepleit dat beginsel in het bestuursakkoord
2011 vast te leggen. Zoals in de adviesaanvraag wordt aangegeven, hebben het rijk en
de koepels zich daarnaast ingespannen om in het licht van de conclusies en
aanbevelingen van de derde periodieke beschouwing over de interbestuurlijke
verhoudingen, deze verhoudingen te verbeteren. Daartoe is onder meer begin 2013 de
Code IBV geactualiseerd en herbevestigd.
In dit hoofdstuk zal op de praktijk van de interbestuurlijke verhoudingen worden
ingegaan en met name met betrekking tot de transitie. Eerst wordt kort ingegaan op het
kader voor de interbestuurlijke verhoudingen en in het bijzonder op de wijzigingen
daarin in de afgelopen periode. Daarna worden diverse aspecten besproken die
betrekking hebben op de voorbereiding en totstandkoming van de
decentralisatiewetgeving in de afgelopen periode. Vervolgens wordt stilgestaan bij de
vraag welke gevolgen de decentralisaties voor de kabinetsformatie kunnen hebben.
Ook de betekenis die aan de rol en plaats van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties moet worden toegekend, komt aan de orde. Tot slot wordt
vooruitgekeken naar de voorbereiding van nieuwe wetsvoorstellen die de
medeoverheden raken.

3.2 Het kader van spelregels
De Afdeling heeft de spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen in de derde
beschouwing uitgebreid beschreven.24 In 2011 hebben het kabinet-Rutte I, de
provincies, de gemeenten en de waterschappen een bestuursakkoord gesloten.25 Deze
afspraken zijn ook voor het kabinet–Rutte II leidend geweest. Begin 2013 is de Code
IBV geactualiseerd en herbevestigd als zelfstandig document. De belangrijkste
wijziging betreft het artikel over Europa (artikel 9). Daarin spreken de partijen bij de
Code IBV af in een zo vroeg mogelijk stadium met elkaar te overleggen over Europese

24
25

Het kán beter, hoofdstuk 2 (Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen), 2013.
Het onderhandelaarsakkoord wordt als het Bestuursakkoord 2011-2015 beschouwd. De daaraan
toegevoegde correspondentie tussen het kabinet en de VNG, het IPO en de UvW naar aanleiding van
de algemene ledenvergadering van de VNG van 8 juni 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 32 749, nr. 1,
bijlage) vormen tezamen de Bestuursafspraken 2011-2015 (zie het voorwoord van de
bestuursafspraken). Naast de Bestuursafspraken 2011-2015 zijn deelakkoorden gesloten voor:
• Natuur (bestaande uit een combinatie van documenten: het op 20 september 2011 gesloten
onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur (bijlage 131283 bij Kamerstukken II 2011/12, 30 825,
nr. 107), de op 7 december 2011 gesloten aanvullende overeenkomst (bijlage 144712 bij
Kamerstukken II 2011/12, 30 825, nr. 143) en de op 8 februari 2012 overeengekomen
uitvoeringsafspraken (bijlage 153993 bij Kamerstukken II 2011/12, 30 825, nr. 153), en
• Water (Kamerstukken II 2010/11, 27 625, nr. 190).

17

beleidsvoornemens. Eveneens is hierin vastgelegd dat afspraken tussen rijk en
decentrale overheden op de nationale dossiers mutatis mutandis gelden voor de
Europese dossiers.

3.3 De voorbereiding en totstandkoming van de decentralisatie
wetgeving
3.3.1 Duidelijk oogmerk beleid
In de adviesaanvraag wordt de Afdeling met betrekking tot de inmiddels gerealiseerde
decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden in de eerste plaats gevraagd welke
lering voor de toekomst uit de ervaring in de afgelopen periode kan worden getrokken.
In de derde periodieke beschouwing, die tot stand is gekomen ten tijde van de
voorbereiding van de decentralisatie, heeft de Afdeling een aantal randvoorwaarden
geformuleerd die het succes van de decentralisatie zouden kunnen bevorderen en
verzekeren.
In de eerste plaats benadrukte de Afdeling het belang van duidelijkheid omtrent de
beleidsaannamen en -doelstellingen. Alleen zo ontstaat voor alle betrokken partijen
duidelijkheid omtrent de kaders waarbinnen de nieuwe taken gerealiseerd moeten
worden. Het schept tevens duidelijkheid over de ruimte waarbinnen efficiencywinst
behaald moet worden. Budgettaire doelstellingen laten zich wel eenvoudig afmeten
aan beschikbare middelen, maar daarmee is niet gegeven dat de feitelijke beperking
van uitgaven daadwerkelijk uit synergie- en efficiëntievoordelen voortvloeit en niet uit
verschraling van de kwaliteit van voorzieningen. Een dergelijk kader is ook van belang
om te beantwoorden aan de eis, dat indien de wetgever nieuwe randvoorwaarden stelt
aan de voorzieningen (bijvoorbeeld eisen aan het kwaliteitsniveau) dit vergezeld moet
gaan van de benodigde financiële middelen.
In de afgelopen periode is niet steeds aan die eis voldaan. Zo heeft de Afdeling bij de
totstandkoming van de Wmo 2015 gewezen op onduidelijkheden en inconsistenties,
die ertoe kunnen leiden dat de verwachtingspatronen van burgers en overheid
onvoldoende op elkaar aansluiten.26 Dit belast de interbestuurlijke verhoudingen. Bij
decentralisaties in het sociale domein is onvoldoende gecommuniceerd dat met de
inwerkingtreding voorzieningen zouden wegvallen of worden beknot. Het ongenoegen
van burgers die de indruk hadden ten onrechte in hun rechten te worden beknot richtte
zich vervolgens vooral op gemeenten, hoewel het een beslissing van de wetgever
betrof. Onvoldoende duidelijkheid tast uiteindelijk het vertrouwen van burgers in de
overheid verder aan; dat raakt alle bestuursorganen.
Bij nieuwe voornemens tot decentralisatie zou daarom vooraf helder moeten worden
geformuleerd wat met de te decentraliseren verantwoordelijkheden en bevoegdheden
na een afgesproken periode moet zijn bereikt. Daar horen ook duidelijke afspraken bij
over de evaluatie aan het eind van die periode, hoe met die evaluatieresultaten wordt
omgegaan en hoe die bij nieuwe afspraken voor een daaropvolgende periode gebruikt

26

Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 4.

18

zullen worden. Orden en disciplineer het bijbehorende bestuurlijke gedrag waardoor
tussentijdse onrust wordt voorkomen.

3.3.2 Integraal beleid en maatwerk
Voorts heeft de Afdeling er in de derde periodieke beschouwing op gewezen dat een
benadering die is gericht op maatwerk een integrale overdracht van
verantwoordelijkheden en bevoegdheden vergt op met elkaar samenhangende
terreinen: sociale bijstand, zorg, onderwijs, huisvesting en jeugdbeleid, en dat
ontschotting van budgetten daarbij essentieel is. Bij de Wmo 2015 zijn de verpleging
en verzorging, in tegenstelling tot eerdere voornemens, niet naar de gemeenten
overgeheveld, maar naar de zorgverzekeraars. Zoals in het volgende hoofdstuk zal
worden besproken, bergt dit niet alleen het risico in zich van afbakenings-,
afstemmings- en afwentelingsproblemen, maar leidt dit ook tot belemmering van
effectief toezicht.
Ook heeft er maar in beperkte mate afstemming plaatsgehad tussen de
regelgevingscomplexen in het sociale domein. Bijvoorbeeld tussen de Wmo 2015 en
de Participatiewet; zowel in de Participatiewet als bij de uitvoering van Wmo- en
Jeugdwettaken kunnen reïntegratietrajecten een rol spelen, zowel waar het
multiproblematiek betreft, alsook bij het verlenen van diensten aan cliënten
(bijvoorbeeld vervoersdiensten). Met name de Participatiewet, zo is ook in de gevoerde
gesprekken naar voren gekomen, lijkt weinig ruimte te bieden voor het experimenteren
met soepeler regels voor bijstandsgerechtigden. Daarnaast is die wet onvoldoende
afgestemd op de andere regelgevingscomplexen in het sociale domein.

3.3.3 Tijdsdruk bij implementatie
Het is aan (samenwerkende) gemeenten om de met de decentralisaties verbonden
gewijzigde beleidsopvattingen in de praktijk handen en voeten te geven. Deze moeten
hun weg vinden naar beleidsplannen, verordeningen, beleidsregels, begrotingen en
rekeningen. Zij moeten bovendien tot een omslag leiden in denken, doen en handelen
van burgers, beleidsmakers, politici, ambtenaren, hulpverleners en bestuurders. Daar
is tijd voor nodig en een doordachte strategie om een op papier geduldige omslag in
denken te laten landen bij alle betrokkenen die ieder voor zich en in hun relatie tot
anderen voor forse veranderingen staan die bovendien alleen in goed samenspel tot
resultaten kunnen leiden.
Bij het inwerkingtreden van de decentralisaties in het sociale domein is het realiseren
van budgettaire opgaven bepalend geweest. Daarbij heeft de voorbereiding van een
goede overgang van bevoegdheden onder tijdsdruk gestaan. De verschuiving van
taken van rijk naar gemeenten is desalniettemin over het algemeen bevredigend
verlopen. Het is de vraag of, indien er meer tijd beschikbaar zou zijn geweest, dit veel
knelpunten had voorkomen. De voor invoering benodigde tijd heeft de neiging om de
beschikbare tijd op te vullen.27 Mits de invoeringstermijnen niet onredelijk kort zijn, is

27

‘Parkinson's law: the pursuit of progress’: "work expands and contracts so as to fill the time available
for its completion"; London 1957.

19

het vermoedelijk verstandiger om na de transitie meer tijd beschikbaar te stellen voor
het oplossen van gebleken knelpunten, dan ervan uit te gaan dat deze door een langer
invoeringstraject voor de transitie voorkomen kunnen worden. Het gaat daarbij
overigens niet alleen om een wettelijke of bestuurlijke overgangsperiode, maar ook om
een politieke ‘wittebrood-periode’ waarin niet ieder knelpunt of geconstateerde misslag
onmiddellijk gezien wordt als bewijs van bestuurlijk tekortschieten of structurele
tekortkomingen.
In de adviesaanvraag wordt verondersteld dat te korte implementatietermijnen mogelijk
onwenselijke gevolgen hebben voor de decentrale democratische processen. Bij
implementatie van de decentralisaties in het sociale domein hebben de korte termijnen
vermoedelijk een omgekeerd effect gehad. Door de beperkte voor implementatie
beschikbare tijd is de inzet in de meeste gemeenten er vooral op gericht geweest de
overgang organisatorisch en administratief op orde te hebben. Het beleid is daarbij in
eerste instantie beperkt gewijzigd. Eventuele problemen met de decentrale
democratische processen zullen zich daardoor veeleer voordoen in de huidige periode
van transformatie, mede vanwege het gelijktijdige proces van regionalisering. In het
volgend hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan.

3.3.4 De praktijk van invoeringswetten
In de adviesaanvraag wordt in verband met de implementatietermijnen in het bijzonder
ook aandacht gevraagd voor het gebruik van het instrument van invoeringswetten. De
invoeringswetten zijn belangrijk om te voorkomen dat bij de besluitvorming over de
hoofdzaak van de decentralisatie ook gelijk over de invulling van alle concrete vragen
die zich daarbij voordoen, beslist moet worden. Invoeringswetten kunnen echter als
bezwaar hebben dat daardoor op een veel te laat tijdstip alsnog substantiële
inhoudelijke wijzigingen kunnen worden aangebracht, waardoor de voorbereiding ten
dele weer teniet wordt gedaan.
Deze problematiek heeft bij de recente decentralisaties onder andere bij de jeugdhulp
gespeeld. De Invoeringswet is op 2 juli 201428 ingediend terwijl de Jeugdwet op 1
januari 2015 in werking is getreden. Nadien zijn twee nota’s van wijziging ingediend
met nadere wijzigingen. De complexiteit was er met name in gelegen dat gelijktijdig de
kinderbeschermingsmaatregelen werden herzien waardoor niet alleen de
verantwoordelijkheid voor de jeugdhulp van de provincie naar de gemeente verschoof
maar bovendien inhoudelijke wijzigingen werden doorgevoerd. Ook bij de herziening
van de kinderbeschermingsmaatregelen is gebruik gemaakt van een invoeringswet29.
De Afdeling heeft op deze complexe samenhang gewezen en gelet op de complexiteit
van deze opeenstapeling van wetswijzigingen geadviseerd te voorzien in een
doorlopende tekst van de relevante artikelen van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek
(BW) en de Jeugdwet zoals deze zouden komen te luiden op het tijdstip van
inwerkingtreding van deze wetten.30 De Wmo 2015 heeft geen gebruik gemaakt van
een invoeringswet. Bij de Omgevingswet zal ook een omvangrijke Invoeringswet

28
29
30

Kamerstukken II 2013/14, 33 983, nr. 3.
Kamerstukken II 2011/12, 33 061.
Kamerstukken II 2013/14, 33 983 nr. 4.

20

worden ingediend.31 Daarnaast zal de wet nader worden ingevuld door een groot
aantal algemene maatregelen van bestuur.32
Het is ongetwijfeld waar dat het gebruik van het instrument van invoeringswetten ertoe
kan leiden dat alsnog op een laat moment essentiële wijzigingen worden
geïntroduceerd in een lopend decentralisatietraject. Dat kan het gevolg zijn van
onvoldoende voorbereiding van de beoogde decentralisatie. Ervaring leert echter dat
vaak pas onder druk van de transitie waartoe besloten is, de gevolgen daarvan zo
concreet worden dat men effectief zicht krijgt op de gevolgen. Het is in de praktijk
doorgaans niet mogelijk om alle consequenties en noodzakelijke randvoorwaarden te
doorzien en te voorzien. De wetgever is zich daar doorgaans wel van bewust met als
gevolg dat vaak op zeer ruime schaal bevoegdheden aan de regering worden
gedelegeerd tot nadere aanvulling en invulling van de wettelijke regels, zonder dat
daarbij de hoofdelementen en normen van die nadere aan- en invulling bij wet worden
vastgesteld. Ook als daar in adviezen van de Afdeling op wordt gewezen, wordt daar in
het vervolg van het wetgevingsproces vaak maar zeer summier aan voldaan.33 Uit een
oogpunt van ‘goed wetgevingsbeleid’ en bestendigheid van beleid is delegatie van
substantiële elementen en essentiële normen nog minder wenselijk dan de risico’s van
een invoeringswet. Mede om die reden heeft de Afdeling in haar advies bij het voorstel
voor een Omgevingswet gebruik van dat instrument bepleit in plaats van de
voorgestelde zeer omvangrijke delegatie.
Gebruik van het instrument invoeringswet heeft ook het voordeel dat bij de
besluitvorming over de decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden op een
breed beleidsterrein, de discussie over hoofd- en nevenzaken vaak beter gescheiden
kan worden. Te vaak wordt bij de voorbereiding van wetsvoorstellen of het debat
daarover in de Staten-Generaal de besluitvorming over de hoofdzaak ‘misvormd’ door
de behoefte om tegelijk over nevenzaken te beslissen om zo aan de daarmee verband
houdende weerstand tegemoet te komen. Zelfs indien er geen sprake is van een
dergelijke ‘misvorming’, dreigt steeds dat de besluitvorming over de hoofdzaken van de
decentralisatie wordt vertraagd door de besluitvorming over nevenzaken, waarbij de
ervaring leert dat die besluitvorming over nevenzaken doorgaans veel sneller
plaatsvindt wanneer over de hoofdzaak is beslist. Ook uit dat oogpunt is het gebruik
van het instrument van een invoeringswet vaak opportuun. Dat neemt niet weg dat het
bezwaar geldig is dat bij de invoeringswet vaak zeer korte implementatietermijnen
worden vastgesteld, met als motief dat het immers alleen maar om ‘uitvoering’ gaat van
wat al besloten is.

3.4 Specifieke aspecten bij de doorgevoerde decentralisaties

31

Zie voor een uiteenzetting over de Invoeringswet Omgevingswet: Kamerstukken II 2015/16, 33 962, nr.
185.
32
Zie over de voortgang van de trajecten van uitvoeringsregelgeving, invoeringswet- en regelgeving
(inclusief overgangsrecht), aanvullingsregelgeving en implementatie van de Omgevingswet:
Kamerstukken II 2015/16, 33 962, nr. 186.
33
Zie bijvoorbeeld: Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4 (Omgevingswet), Kamerstukken II 2005/06,
30 501, nr. 4, blz. 2-3 (Aanbestedingswet) of Kamerstukken II 2005/06, 30 380, nr. 5, blz. 7 (Wet
gebruik burgerservicenummer in de zorg).

21

3.4.1 Kabinetsformatie
Kabinetsformaties hebben hun eigen dynamiek. De herschikking van taken en
verantwoordelijkheden was opgenomen in het Bestuursakkoord 2011-201534. Nadien
zijn hierover geen akkoorden gesloten. Met het regeerakkoord werd tot definitieve
herschikking besloten, inclusief het financieel kader daarvan. De koepels hadden wel
overleg met de informateurs en nadien vond bestuurlijk overleg plaats met het kabinet,
maar daarin vormden de afspraken tussen de fracties in de Tweede Kamer in het
regeerakkoord een vaststaand gegeven inclusief het financieel kader dat daarvoor was
vastgesteld. Decentrale overheden hebben de tijdens de formatie gemaakte keuzes als
een dictaat van de centrale overheid ervaren. Omgekeerd bestond aan de zijde van het
rijk het gevoelen dat de medeoverheden zich weinig medeverantwoordelijk voelden
voor de budgettaire opgaven waarvoor Nederland zich op nationaal niveau gesteld
zag. Aan weerszijden bestond kortom het beeld dat van een echt gesprek of
onderhandeling tussen gelijkwaardige partijen geen sprake was.
Door vertegenwoordigers van de medeoverheden werd de gang van zaken rond de
besluitvorming over decentralisaties in het regeerakkoord als onbevredigend ervaren.
Daarbij moet wel worden vermeld dat er bij de afgelopen kabinetsformatie ten gevolge
van de financiële crisis en eurocrisis grote ombuigingen en hervormingen aan de orde
waren. In ieder geval was er onvoldoende gedeeld probleembesef tussen de centrale
en decentrale overheden. Ook bestond onvoldoende inzicht in de wijze waarop
invulling kon worden gegeven aan de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor
de oplossing van grote maatschappelijke vraagstukken.
De financiële – en daarmee interbestuurlijke — verhoudingen kwamen onder druk te
staan, terwijl de wederzijdse afhankelijkheid van de verschillende overheden en hun
gemeenschappelijke verantwoordelijkheid om de ingezette decentralisatieoperaties
succesvol te doen zijn, vroegen om gezamenlijk optrekken. Beter gedeeld
probleembesef en erkenning van onderscheiden verantwoordelijkheden zijn nodig voor
betekenisvoller overleg, resulterend in gedeelde en duidelijker keuzes.
Het overleg tijdens een kabinetsformatie zal, gegeven de aard van dat overleg altijd
sterk het karakter hebben van het horen van de decentrale overheden. Van echt
overleg, laat staan onderhandelingen is nauwelijks sprake. Verbetering van overleg
over de inhoud van een regeerakkoord zou daarom wellicht in een andere richting
gezocht moeten worden:
-

-

34

Lang voor een kabinetsformatie zou op ambtelijk niveau moeten worden
gewerkt aan de vaststelling van een gedeelde probleemanalyse, mogelijke
oplossingen en de onderscheiden verantwoordelijkheden daarbij.35
In een regeerakkoord zou afgesproken moeten worden dat over de uitwerking
van voorstellen, die de medeoverheden raken, nader overleg plaats zal vinden
met de medeoverheden, zoals dit ook geschiedt ten aanzien van maatregelen
die sociale partners raken.

De decentralisaties vinden plaats op de beleidsterreinen: Werken naar vermogen, Begeleiding AWBZ,
Jeugdzorg, Ruimte, natuur en economie en Water (Bestuursakkoord 2011-2015, blz.19).
35
Vergelijk Studiegroep Begrotingsruimte of Studiegroep Openbaar Bestuur.

22

3.4.2 Rol Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
In de afgelopen periode hebben het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en de koepels zich ingespannen om de interbestuurlijke
verhoudingen te verbeteren. Zo is er onder andere ingezet op het vergroten van de
kenbaarheid van het zogeheten BZK Adviesteam. Dit team toetst nieuwe
beleidsvoorstellen op hun conformiteit aan de normen van de Code IBV, de Gemeenteen Provinciewet en de Financiële verhoudingswet en ondersteunt departementen
desgewenst bij de vormgeving van nieuwe voorstellen, aldus de adviesaanvraag.36 Een
dergelijke coördinerende rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties in samenwerking met de koepels is inderdaad gewenst. In het
belang van de uitvoerbaarheid en beperking van lasten is het nodig dat gemeenten en
provincies bij de uitvoering van de gedecentraliseerde taken niet bij ieder
wetgevingscomplex worden geconfronteerd met verschillen in opzet, omschrijving of
nadere voorwaarden, bij wat in essentie om eenzelfde rolverdeling gaat. Dit geldt a
fortiori indien de wetgever integraal beleid verwacht van gemeenten. Dan zullen de
desbetreffende wettelijke bepalingen op elkaar afgestemd moeten zijn, om uitvoerbaar
te zijn. Dit is tot dusver niet in alle gevallen geslaagd.37
Het betreft hier geen risico’s die vooral bestaan bij wetgeving waarin de transitie is
geregeld. Het grotere risico is dat geleidelijk verdergaande divergenties gaan ontstaan
in nieuwe wetgeving die raakt aan de gedecentraliseerde beleidsterreinen. Evenzo
moet voorkomen worden dat de voor maatwerk noodzakelijke beleidsruimte geleidelijk
weer ingeperkt gaat worden door aanvullende regels die in reactie op nieuwe vragen of
knelpunten worden vastgesteld. Op al deze terreinen is een eenvormige aanpak
noodzakelijk en kunnen gemeenten en provincies op het niveau van de regering of
afzonderlijke wetgevingscomplexen niet geconfronteerd worden met gescheiden
opererende bewindslieden en divergerende aanpakken.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dient daarom binnen het
kabinet niet alleen bij de voorbereiding van de beslissing en de besluitvorming over
decentralisatie van bevoegdheden, maar ook bij de vaststelling van maatregelen die de
uitoefening van gedecentraliseerde bevoegdheden raken, een zwaardere stem te
krijgen. Een coördinerende rol is daartoe ontoereikend. De Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties zou mede verantwoordelijkheid moeten dragen met
betrekking tot dergelijke maatregelen door ze mede te ondertekenen. Op die wijze
krijgen ook gemeenten en provincies een duidelijker aanspreekpunt binnen het kabinet.
Het verdient in alle gevallen aanbeveling om de komende jaren op de beleidsterreinen
waar bevoegdheden zijn verschoven een moratorium op nieuwe regelgeving te
hanteren, teneinde de praktijk de kans te geven zich te ontwikkelen en niet bij ieder
(vermeend) incident een discussie over nieuw beleid te starten. Dit vergt
terughoudendheid, rolvastheid en zelfbeheersing bij alle actoren in het
wetgevingsproces, met name bij het kabinet. Dit moratorium zou niet moeten gelden
voor maatregelen zoals die hieronder aan de orde komen en die nodig zijn om de
decentrale verantwoordelijkheden en bevoegdheden beter te laten functioneren.38

36

Adviesaanvraag, blz. 1.
Zie hierover paragraaf 3.3.2.
38
Zie hierover paragraaf 4.2.3.
37

23

De medeoverheden zouden evenmin in de positie gebracht moeten worden waarin
ieder afzonderlijk met sociale partners moet overleggen over de beleidsinvulling en uitvoering binnen de eigen jurisdictie. Indien nodig zou overleg op het niveau van het
kabinet moeten plaatsvinden, waarbij het voorgaande punt eveneens van toepassing
is.

3.5 Toekomstige wetswijzigingen die de medeoverheden raken
In de Code IBV hebben de artikelen 4 en 5 betrekking op de voorbereiding en het
vroegtijdig overleg over nieuwe beleidsvoornemens die de medeoverheden raken. Het
belang van dit overleg is door de decentralisaties toegenomen. Met het oog op
eventuele nieuwe decentralisaties of andere wetswijzigingen die de medeoverheden
raken, merkt de Afdeling het volgende op.
i.
Bestendigheid en structuur
Omdat gemeenten en provincies tijd nodig hebben om de met de decentralisaties
verbonden gewijzigde beleidsopvattingen in de praktijk handen en voeten te geven, is
bestendigheid en continuïteit van beleid en bestuurlijke organisatie gewenst. In de
derde periodieke beschouwing schetste de Afdeling een ontwikkelingsperspectief,
waarbij op het belang van een aantal elementen werd gewezen zoals de Europese
context en de groeiende betekenis van regio’s daarbinnen, een beleid tot
schaalvergroting dat aansluit bij autonome ontwikkelingen ‘van onderop’, positieve
prikkels als stimulans en het belang van politiek draagvlak om continuïteit van het
beleid te waarborgen.
De voorstellen van de regering om te komen tot de vorming van één provincie door
samenvoeging van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland zijn niet geslaagd omdat deze
beperkt bleven tot een provinciale herindeling.39 De Studiegroep Openbaar Bestuur
heeft nadien bij de oplossing van maatschappelijke opgaven bepleit meer uit te gaan
van de regio als bestuurlijk uitgangspunt.40 In het volgende hoofdstuk zal worden
ingegaan op de onverminderde behoefte aan een bestendige bestuurlijke organisatie.
De noodzaak van bestendigheid geldt in het bijzonder ook de financiering van het
beleid. Consistent beleid vergt dat decentrale overheden vóóraf weten waar zij in
financiële zin aan toe zijn. Dat geldt helemaal waar bij de overheveling van taken niet
alleen een transitie maar ook een transformatie wordt beoogd, waarbij minder
financiële middelen beschikbaar zijn dan er in de ‘oude’ situatie waren. Wordt niet aan
de voorwaarde van voorspelbaarheid en stabiliteit van financiële middelen voldaan,
dan zal dat er niet alleen toe leiden dat beoogde beleidsdoelen niet worden
gerealiseerd, maar ook de verhouding tussen rijk en decentrale overheden belasten.
Bij de (meerjarige) zekerheid over de beschikbare middelen gaat het overigens niet
alleen om de zogenoemde normeringsystematiek van het accres waarmee het
Gemeente- en Provinciefonds jaarlijks worden aangepast, maar ook om de bestaande
verdeel- en vereveningssystematiek. De complexiteit daarvan leidt niet altijd tot
39
40

Kamerstukken II 2013/14, 33 047, nr. 22.
Studiegroep Openbaar Bestuur, Maak verschil. Krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven,
Den Haag 2016.

24

voorspelbare uitkomsten. De aanpak van deze complexiteit is inmiddels ter hand
genomen.41
ii.
Voorbereiding wetsvoorstellen die de medeoverheden raken
De Afdeling adviseert bij de voorbereiding en vaststelling van wetsvoorstellen
systematischer te bezien of daarmee de reeds overgedragen taken nader worden
ingekleurd of nieuwe taken worden overgedragen. Waar dit het geval is zal niet alleen
bezien moeten worden of deze gevolgen verenigbaar zijn met de gekozen
fundamentele nieuwe benadering van maatwerk en integraal beleid, maar ook of er
sprake is van financiële implicaties en op welke wijze deze zullen worden
gecompenseerd.
Buiten de uitzonderlijke situatie van een kabinetsformatie biedt artikel 2 Financiële
verhoudingswet op papier een goed uitgangspunt voor overleg over de financiële
gevolgen van wetgeving waarbij medewerking aan nieuwe taken van de
medeoverheden wordt gevergd. De bijbehorende financiële implicaties dienen hiervoor
inzichtelijk te worden gemaakt alsook de wijze waarop deze kunnen worden bekostigd.
Daar lijkt overigens in de praktijk redelijk gevolg aan te worden gegeven.
Onvoldoende wordt echter nog onderkend dat door de substantiële verschuiving van
bevoegdheden – zowel wat beleidsinvulling als uitvoering betreft – een nieuwe situatie
is ontstaan die minder adequaat door artikel 2 Financiële verhoudingswet gedekt lijkt te
worden. Het financieel kader voor de gedecentraliseerde taken berust op de
veronderstelling dat door de mogelijkheid van maatwerk en integraal beleid, de kosten
aanzienlijk lager zouden kunnen zijn. Door het geven van een nadere invulling of het
stellen van kwaliteitseisen kan deze besparing onder druk komen te staan. Daarom
dienen voor alle wet- en regelgeving die raakt aan deze gedecentraliseerde taken en
verantwoordelijkheden, de financiële gevolgen in kaart te worden gebracht alsook de
wijze waarop deze kunnen worden opgevangen.

41

Voorstel van wet tot wijziging van de Financiële-verhoudingswet in verband met een vereenvoudiging
van het verdeelmodel van het provinciefonds. De Afdeling advisering heeft over dit voorstel op 14 juli
2016 advies uitgebracht.

25

4 Een voortgaande verandering
4.1 Algemeen
In het voorgaande hoofdstuk is ingegaan op de algemene kenmerken van de overgang
van bevoegdheden en verantwoordelijkheden op een groot aantal beleidsterreinen
naar gemeenten en provincies, en op de ervaring en lering met die transitie tot dusver.
In dit hoofdstuk richt de Afdeling de aandacht op de implicaties en consequenties van
een aantal kenmerken en aspecten van deze verschuiving. Dit betreft in het bijzonder
aspecten van de decentralisatie in het sociale domein, aangezien de transitie daar
inmiddels haar beslag heeft gevonden.
Een eerste kenmerk dat aandacht verdient en dat uitdrukkelijk met de decentralisaties
in het sociale domein is verbonden, is het ‘op maat-concept’ en de andere verhouding
tussen overheid en burger. Dit heeft op uiteenlopende punten implicaties en
consequenties. In de eerste plaats heeft dit gevolgen voor de invulling van de notie van
rechtsgelijkheid.42 Van eenvormige gelijkheid zonder aanzien des persoons wordt
overgestapt naar gelijkheid die sterker rekening houdt met onderscheiden behoeften,
mogelijkheden en omstandigheden. Dat stelt nieuwe vragen aan uitvoering, toezicht en
rechtsbescherming. Het concept van maatwerk stelt voorts beperkingen aan de daarop
betrekking hebbende wet- en regelgeving. De wijze waarop taken uitvoering krijgen (de
‘hoe-vraag’) zal aan gemeentelijke diensten gelaten moeten worden om, naar gelang
de specifieke, lokale of persoonlijke situatie, te beantwoorden. Daarin ligt besloten dat
decentrale overheden de ‘hoe-vraag’ op uiteenlopende wijzen beantwoorden. De
burger wordt dan ook mogelijk geconfronteerd met een naar woonplaats verschillende
invulling. Maar het op deze wijze kijken naar de eigen verantwoordelijkheid van burgers
en hun ruimte en mogelijkheden daagt ook de gemeenten uit om de nieuwe taken en
verantwoordelijkheden vanuit een nieuw perspectief te bezien en binnen de kaders van
de wet invulling te geven aan begrippen als eigen verantwoordelijkheid en
zorgbehoefte. Het concept ‘maatwerk’ is ook aan de orde in het fysieke domein, zij het
in een andere vorm. Voor de maatschappelijke opgaven dient een maatoplossing te
worden gevonden waarvoor afhankelijk van het onderwerp provincies of gemeenten als
eerste aan zet zijn.
In het voorgaande hoofdstuk is er reeds op gewezen dat de decentralisaties in het
sociale domein ingrijpende implicaties en gevolgen hebben voor de verhouding tussen
overheden onderling.43 Aan het begrip medebewind is als het ware een nieuwe
dimensie toegevoegd. De onderlinge verwevenheid en wederzijdse afhankelijkheid
tussen overheden is zodanig toegenomen dat de interbestuurlijke verhoudingen in
belangrijke mate bepalend zijn voor de kwaliteit van het functioneren van de overheid
op deze terreinen. In dat verband wordt wel gesproken van stelselverantwoordelijkheid
zonder dat ieder hetzelfde bedoelt. De implicaties voor wetgeving, beleidsontwikkeling
en uitvoering die dit heeft en de mechanismen van overleg, heldere afspraken en
conflictbeslechting die dit vergt, vormen een tweede aspect waaraan hier aandacht
wordt besteed.

42
43

Zie 2.3.2.
Zie 2.3.3 en 2.3.6.

26

De decentralisatie noopt in verhoogde mate tot grensoverschrijdende samenwerking.44
Zoals in de adviesaanvraag wordt gesteld, gaan provincies, waterschappen en
gemeenten er van uit dat het openbaar bestuur zich in vormgeving moet aanpassen
aan de samenleving en de maatschappelijke ontwikkelingen en opgaven. Gemeenten
en provincies werken op vele wijzen in regionaal verband samen met andere
overheden en maatschappelijke partners om de gewenste maatschappelijke doelen te
realiseren in een geheel eigensoortige vorm van gelaagd bestuur (‘multi-level
governance’). Daarbij dreigt echter een aantal functies dat is opgehangen aan de
bestuurlijke inrichting, zoals democratische betrokkenheid bij beleidsvorming en verantwoording alsook toezicht en inspectie, achtergesteld te raken. Dat klemt te meer
nu de indringendheid van de beoogde maatschappelijke veranderingen juist een
stevige democratische legitimatie en een deugdelijk toezicht vergen. Dit zijn twee
andere aspecten waar hier aandacht zal worden besteed.
Ook wordt aandacht gevraagd voor de financiering en het waarborgen van bestendige
en stabiele financiële verhoudingen.45 Bij de voorbereiding is de Afdeling gebleken dat
de ‘onlosmakelijkheid’ van de interbestuurlijke verhoudingen en de financiële
verhoudingen op dit moment onvoldoende aandacht heeft. De discussie tussen rijk,
gemeenten en provincies over budgettaire middelen wordt grotendeels geïsoleerd
gevoerd van de discussies over taken en verantwoordelijkheden. Het risico hiervan is
dat beide discussies gescheiden vastlopen waar zij elkaar zouden kunnen
ondersteunen. Dit geldt temeer waar de beperking van beschikbare middelen in het
sociale domein stoelt op de overtuiging dat een ruimer en eerder beroep op eigen
verantwoordelijkheid en wederzijdse zorg van (groepen) burgers en de samenvoeging
van budgetten het mogelijk maakt om met minder middelen meer doelmatigheid en
samenhang te realiseren bij de overheidszorg. Die vooronderstelling vergt een
voortdurende verificatie omdat anders de vraag onder ogen moet worden gezien of
bepaalde overheidstaken nog wel door de overheid kunnen worden aangeboden of dat
van de medeoverheden niet meer verlangd kan worden om deze, dan wel naar
kwantiteit of kwaliteit, uit te voeren.

4.2 Verhouding tussen overheid en burger
4.2.1 Veranderde verhoudingen
De decentralisaties in het sociale domein hebben, zoals opgemerkt, het oogmerk te
komen tot een veranderde verhouding tussen de overheid en burger.46 De nieuwe visie
op door de overheid gefinancierde zorg, betekent tevens dat iemand nog alleen dan
voor een voorziening in aanmerking komt als hij niet op eigen kracht, met gebruikelijke
hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit het sociale netwerk dan wel
met gebruikmaking van algemene voorzieningen, in staat is tot participatie en

44

Zie 2.3.4.
Zie ook 2.3.5.
46
Deze beoogde veranderingen zijn niet van toepassing op het fysieke domein, zie paragraaf 1.3.
45

27

zelfredzaamheid.47 Door ontschotting of ‘integrale uitvoering’ moet het mogelijk zijn
hulp en zorg beter op elkaar af te stemmen. Overheidszorg is in die visie niet meer
‘eerste hulp’ bij persoonlijke of maatschappelijke problemen, maar nog slechts
´achterwacht´ in die gevallen dat andere ‘hulpmiddelen’ geen soelaas bieden. De
burger zal eerst zelf en in zijn directe omgeving de hulp die hij nodig heeft, moeten zien
te regelen voordat de vastgestelde hulpvraag kan leiden tot een beroep op de
overheid. Die treedt vervolgens vooral faciliterend en ondersteunend op.
Duidelijk zal zijn dat dit een beleidsambitie is die makkelijker is opgeschreven dan in de
praktijk gerealiseerd. Tegelijkertijd is het de enige mogelijkheid om met beperkte
middelen toch een zo goed mogelijke zorg en ondersteuning te bieden aan personen
die geen andere hulp kunnen inroepen. Het enige alternatief lijkt immers te zijn dat –
gelet op de beperkte financiële middelen – de algemene voorzieningen op gelijke wijze
voor iedereen worden teruggeschroefd, hetgeen een verschraling tot onaanvaardbaar
lage niveaus van ondersteuning zou kunnen betekenen. In plaats daarvan wordt nu
gestreefd naar ondersteuning van alleen diegenen die dat bij gebrek aan andere
mogelijkheden werkelijk nodig hebben. Tot het laatste is de overheid ook gehouden.
Op grond van internationale en grondwettelijke verplichtingen zijn overheden verplicht
een minimumniveau aan zorg en sociale zekerheid in stand te houden voor zover de
samenleving niet op andere wijze het vangnet kan garanderen.48
Deze benadering vergt, het is al meermalen gezegd, een omslag in denken en doen bij
de betrokken bestuurlijke diensten. De toepassing van regels zal sterker dan voorheen
gericht zijn op weging van de bijzondere omstandigheden van het geval. Dat vergt in
de eerste plaats een andere wijze van communicatie met burgers om draagvlak te
vinden voor de invulling van het beleid en om het oplossend vermogen van burgers te
mobiliseren. Dit is niet eenvoudig in een tijd van afnemend vertrouwen van burgers in
de overheid. Zolang de uitwerking van het nieuwe beleid nog niet duidelijk is, zal dit
voor bepaalde burgers neerkomen op onzekerheid, verhoging van eigen bijdragen en
het versoberen of zelfs weigeren van voorzieningen.
De beslissing of een burger in aanmerking komt voor een voorziening verandert ook
van karakter. Het gaat daarbij niet meer om de beslissing op een schriftelijke aanvraag,
maar om onderzoek naar de specifieke omstandigheden van het afzonderlijke geval.
Bij de weging van die omstandigheden zal ook inzicht moeten bestaan in de algemene
vraag naar hulp in relatie tot het daarvoor beschikbare budget. Het vergt een helder
beleidskader en een persoonlijk gesprek op basis waarvan een beslissing kan worden
genomen. In een aantal gemeenten is daartoe het zogenaamde ‘keukentafelgesprek’
ontwikkeld. Dat zal bij de betrokken diensten een grote professionaliteit vragen om te
voorkomen dat degenen die het echt nodig hebben, ten onrechte en in strijd met
grondrechtelijke verplichtingen de noodzakelijke hulp en ondersteuning wordt
onthouden.

47

48

Kamerstukken II 2012/13, 30 597, nr. 296, bijlage, paragraaf 2 en memorie van toelichting, paragraaf
1.1.
Deze zorgplichten zijn vastgelegd in het ESH, het IVESCR en art. 18-22 Grondwet. Hierover G.J.
Vonk, Decentralisaties in het sociale domein en grondrechtelijke zorgplichten, TvCR 2016, blz. 202 e.v.
Zie ook Gijsbert Vonk (red.), Rechtsstatelijke aspecten van decentralisaties in het sociale domein,
Serie Bestuursrecht & Bestuurskunde Groningen, Groningen 2016, blz. 121 e.v.

28

De opzet van de Jeugdwet is niet wezenlijk anders dan die zoals beschreven voor de
Wmo 2015. De Participatiewet kent, waar het gaat om de re-integratietaken een iets
andere opzet, die hoofdzakelijk wordt veroorzaakt doordat gemeenten minder
bewegingsvrijheid hebben vanwege de noodzaak tot samenwerking met sociale
partners bij de uitvoering van de re-integratietaken. Dat leidt bijvoorbeeld tot een
strakkere wettelijke inkadering en verplichte regiovorming met sociale partners in
arbeidsmarktregio’s.

4.2.2 Omslag in denken
De nieuwe benadering vergt een omslag in denken en doen bij de betrokken
bestuurlijke diensten, bij het rijk en de landelijke politiek. Het concept van maatwerk
impliceert dat de functie van regels moet worden herijkt, omdat de vraag naar de
toepassing van regels meer dan voorheen beantwoord moet worden in het licht van de
specifieke, op de lokale respectievelijk regionale en persoonlijke omstandigheden
afgestemde situatie. Het betekent ook dat verontrustende verhalen over misslagen en
fouten op landelijk niveau niet onmiddellijk tot ´misbaar´ en kritiek dienen te leiden. De
feitelijke omstandigheden van het geval zullen zich veelal aan de waarneming
onttrekken en de beoordeling van de beleidsuitvoering ligt niet meer bij de Tweede
Kamer maar bij de gemeenteraad respectievelijk provinciale staten. Het concept van
‘beleid op maat’ vergt om deze reden eerbiediging van de gemaakte keuzen, zowel
door het parlement als door de bewindslieden.
Dat betekent niet dat er op rijksniveau geen taak is weggelegd. Een belangrijke
faciliterende functie is het verwerven, verwerken en verspreiden van informatie over
maatschappelijke ontwikkelingen die het betrokken beleidsterrein betreffen, omtrent de
effectiviteit van het beleid, knelpunten die zich daarbij voordoen alsook gebleken ‘best
practices’. Gemeenten zullen door hun verantwoordelijkheid in het beleidsproces
gezogen worden in de details van afzonderlijke zaken en lokale omstandigheden.
Informatie zal veelal versnipperd zijn en tussen gemeenten mogelijk minder goed
vergelijkbaar, vanwege onderling verschillende aanpak en invulling. Voor provincies
geldt mutatis mutandis hetzelfde. Alleen het rijk heeft de mogelijkheid om het nodige
overzicht te verwerven over relevante maatschappelijke ontwikkelingen en over de
praktijk, de resultaten en de doelmatigheid van het beleid in gemeenten, en om deze te
verspreiden en te wisselen met de betrokken diensten. Het rijk heeft daar zelf ook
belang bij. Regering en bewindslieden kunnen immers nog steeds worden
aangesproken op het gevoerde beleid. Niet op individuele gevallen of de specifieke
invulling van de eigen bevoegdheden, maar wel op de algemene resultaten en
doelmatigheid van het beleid. Het betreft immers nationaal beleid dat door de wetgever
wordt vereist in de vorm van medebewindswetgeving; dat impliceert dat men over de
nodige informatie zal moeten beschikken om de effectiviteit van deze wetgeving te
kunnen vaststellen en beoordelen. De wijze waarop informatie wordt verzameld en
gedeeld, verdient in onze meer en meer gedigitaliseerde samenleving dan ook een
eensgezinde aanpak van rijk en medeoverheden, waarbij de nog bestaande
verkokering binnen en tussen overheidsorganen wordt tegengegaan. Ook hier zou het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn verantwoordelijkheid
kunnen doen gelden.
Ook op het juridisch terrein heeft de centrale overheid een belangrijke rol. Zoals
gezegd, vergt de nieuwe benadering een nieuwe werkwijze die een nadere

29

doordenking van de functie van regels vergt en een grotere professionele
deskundigheid vereist op gemeentelijk niveau. De centrale overheid kan dienstbaar zijn
bij het ontwikkelen van de vereiste professionele deskundigheid, door uitwisseling van
ervaring, inzichten en ‘good practices’, en eventueel het organiseren van intervisie. In
de tweede plaats dient de centrale overheid behulpzaam te zijn bij het ontwikkelen van
de rechtsconcepten die nodig zijn om noties zoals ‘beleid op maat’ en
‘keukentafelgesprekken’ in te passen in het bestuursrecht. Op welke wijze moet de
uitkomst van een keukentafelgesprek juridisch worden vertaald; betreft het een besluit
of een publieke overeenkomst, en zo het een besluit is, is het dan één besluit of een
bundel besluiten als daarbij zgn. integraal beleid wordt gevoerd? In verband daarmee
is ook de vraag hoe en op welk moment er rechtsbescherming zal zijn.49
Bij een eerste toetsing door de rechter van de nieuwe praktijk in het sociale domein
blijkt deze bereid om gemeenten ruimte te bieden voor het maken van de nodige
keuzen50, maar dat laat nog tal van onduidelijkheden en vragen open over de balans
tussen rechtszekerheid, recht doen aan omstandigheden en het vermijden van
willekeur. Het gaat het vermogen van afzonderlijke gemeenten te boven om de nodige
antwoorden zelf te vinden; het geheel overlaten aan de gemeenten zal ook tot een
verscheidenheid aan antwoorden leiden die de rechter vervolgens zou kunnen dwingen
tot het maken van nadere keuzes. In het licht van die diversiteit op juridisch gebied ligt
er ook een taak voor de centrale overheid.51
De beoogde nieuwe verhouding tussen overheid en burger vereist ook van gemeenten,
en in voorkomende gevallen van provincies, een omslag in denken. Indien men de
zelfredzaamheid van burgers, al dan niet in onderlinge samenwerking, wil mobiliseren,
vergt dit evenzeer dat hen ruimte gelaten wordt om naar eigen inzicht oplossingen te
vinden. Dat betekent niet dat de burger daarbij aan zijn lot kan worden overgelaten.
Om vruchtbaar te kunnen zijn, behoeven initiatieven van burgers vaak facilitering door
de overheid. Het betekent ook dat de wetgeving de nodige ruimte laat. De Afdeling
heeft er in adviezen52 op gewezen dat men niet van burgers kan verwachten dat zij
mantelzorg verlenen om ze vervolgens met een korting op de AOW of een uitkering te
confronteren, of van burgers kan verwachten dat zij gezamenlijk kinderopvang
verzorgen om ze vervolgens met alle professionele eisen van een peuterspeelzaal te
confronteren. De wetgeving is nog maar beperkt berekend op burgerinitiatieven in het
publieke domein; de trustfiguur die in het Engelse recht vaak een uitkomst biedt, kent
het Nederlandse recht niet.

49
50

51

52

Zie 4.5.4.
Centrale Raad van Beroep, 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402; ECLI:NL:CRVB:2016:1403;
ECLI:NL:CRVB:2016:1404.
Zie de kabinetsbrief van 16 juni 2016, Kamerstukken II 2015/16, 34 477, nr. 2. Hieruit blijkt dat onder
leiding van M. Scheltema wordt gewerkt aan een nieuwe inrichting van de geschillenbeslechting in het
sociale domein waarbij op gemeentelijk niveau gestreefd wordt naar integratie van bezwaarprocedures
en interne klachtenprocedures.
Kamerstukken II 2013/14, 33 853, nr. 4 (Wijziging van de Algemene Ouderdomswet in verband met
beëindiging van de voorschotregeling en vaststelling van een grondslag voor het stellen van regels ten
aanzien van hetgeen wordt verstaan onder het hebben van het hoofdverblijf in dezelfde woning) en
Kamerstukken II 2014/15, 34 256, nr. 4 (Wijziging van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen in verband met het opnemen van nadere regels voor ouderparticipatiecrèches).

30

4.2.3 Integrale beleidsuitvoering
Integraliteit is een essentiële bouwsteen om te komen tot een andere verhouding
tussen burger en overheid. Voor de burger tellen niet wetten en bevoegdheden, maar
concrete praktische oplossingen. Dit vereist een veranderende oriëntatie op regels en
een vermindering van verkokering bij de uitvoering. Mede met het oog daarop is ervoor
gekozen op samenhangende beleidsterreinen tegelijkertijd tot decentralisatie over te
gaan.53
Een eenmalige afstemming is echter niet voldoende. Gemeenten worden bij een
integrale aanpak en een maatwerkbenadering op het niveau van de centrale overheid
geconfronteerd met een verscheidenheid aan departementen en
wetgevingscomplexen. Zo is reeds gewezen op de gebrekkige afstemming van
regelgevingscomplexen in het sociale domein.54 Re-integratie in het kader van de
Participatiewet kent een eigen opzet, de verplichting tot samenwerking met sociale
partners en verplichte regiovorming. Dat belemmert een integrale beleidsontwikkeling
en -uitvoering.
De kaders waarbinnen de gedecentraliseerde taken moeten worden uitgevoerd, liggen
vast in onderscheiden wetten, die ieder de ruimte moeten bieden voor een
gecombineerde aanpak met andere maatregelen. Voorkomen moet worden dat deze
ruimte wordt beperkt door nieuwe wetgeving of maatregelen. Dit vergt voortdurende
aandacht van met name de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
voor nieuwe wetgeving en maatregelen die op de verschillende terreinen zouden
kunnen worden geïnitieerd. Om hier resultaten te kunnen boeken dient deze in een
sterkere positie te worden gebracht dan voorheen.
Voor de verdere ontwikkeling van integraal beleid verdient het voorts aanbeveling om
periodiek in het licht van de ervaring te bezien of niet andere, aanpalende onderwerpen
ook onderdeel zouden moeten zijn van een integrale beleidsuitvoering. In dit verband
wordt bijvoorbeeld wel gewezen op bepaalde vormen van onderwijs, zoals het speciaal
onderwijs en bepaalde voorschoolse activiteiten. Ook is gebleken dat de gemeentelijke
schuldhulpverlening tot dusver buiten beeld is gebleven in het kader van een integrale
beleidsuitvoering, hoewel deze in de praktijk een belangrijke rol heeft bij de aanpak van
problemen in het sociale domein.

4.2.4 Gerechtvaardigd verschil, discriminatie of willekeur
Burgers zullen in deze nieuwe context geconfronteerd worden met ogenschijnlijke
verschillen in behandeling door het bestuur; binnen de gemeente als gevolg van
maatwerk en integraal bestuur, en tussen gemeenten als gevolg van de gemeentelijke
keuzen bij de invulling van de beleidsruimte. De onderscheiden behandeling binnen de
gemeente is als het goed is geen ongelijke behandeling, maar het gelijk behandelen
met inachtneming van verschillen in persoonlijke of plaatselijke omstandigheden.

53
54

Zie ook 3.3.2.
Zie 3.3.2.

31

Evenzo zijn verschillen tussen gemeenten het gevolg van een gelijke bevoegdheid om
eigen politieke keuzen te maken.
De gemiddelde burger zal echter wellicht weinig begrip hebben voor de
vanzelfsprekendheid van implicaties van decentralisatie en voor de abstracte gelijkheid
van ‘ieder het zijne’. Hij zal vooral verschillen zien in de wijze waarop hij behandeld
wordt in vergelijking met ‘naaste buren’ of in een andere gemeente wonende familie en
vrienden. Indien de gepercipieerde verschillen niet adequaat kunnen worden verklaard,
zullen zij als willekeur worden ervaren en het rechtsgevoel en gevoelens van nationale
eenheid en solidariteit aantasten. Het ontbreken van een deugdelijke verklaring kan
voorts leiden tot rechterlijke procedures waarin de bestuursrechter mogelijk zal
concluderen tot strijd met het verbod van willekeur en het gelijkheidsbeginsel.
De diensten en de plaatselijke politiek zullen daarom worden geconfronteerd met de
last van motivering en uitleg die hiervoor nodig is. Dit vergt in de eerste plaats
duidelijke communicatie naar burgers toe op plaatselijk niveau. Daarbij moet
onderkend worden dat bij het nemen van concrete beslissingen regels waarschijnlijk
een andere functie zullen gaan vervullen dan voorheen. De notie van maatwerk
impliceert dat de toepassing van regels van karakter zal veranderen in de zin dat deze
meer gericht zal moeten zijn op de omstandigheden van het geval. In drie recente
uitspraken heeft de Centrale Raad van Beroep dit bevestigd.55 De Centrale Raad van
Beroep oordeelde daarin dat het bij wijze van maatwerk in alle gevallen een
standaardbedrag betalen, ongeacht de individuele omstandigheden, geen passende
voorziening opleverde. Dit wordt verder gecompliceerd door de notie van integraal
bestuur die met zich brengt dat de genomen besluiten niet aan één wettelijk kader
moeten voldoen, maar aan de optelsom van eisen van de verschillende wetten die
‘integraal’ worden toegepast.
De praktijk van de nieuwe visie op zorg schept een zware motiveringslast in concrete
gevallen. De ontwikkelde methode van het ‘keukentafelgesprek’ kan daarbij
behulpzaam zijn indien dit, uiteraard na zorgvuldig onderzoek en overleg, uitmondt in
overeenstemming met betrokkene; dan zal eerder op het behaalde resultaat, dan op
verschillen met anderen gelet worden. Het is echter niet enkel een kwestie van goede
communicatie en overleg. Ook onder de nieuwe wetgeving mag de burger niet zijn
overgeleverd aan ambtelijke willekeur van de uitvoerende diensten. Dat zal betekenen
dat regels ook in de nieuwe verhoudingen onontbeerlijk zullen zijn maar deze wel,
gegeven het concept van ‘maatwerk’ anders zullen moeten worden benaderd en
toegepast. Dit vergt nieuwe concepten en methoden van toetsing van regels bij de
interne controle binnen uitvoerende diensten, alsook bij het toezicht en de
rechtsbescherming.
Ook tussen gemeenten zal niet ieder verschil in uitvoering gerechtvaardigd kunnen
worden als inherent gevolg van de onderscheiden gemeentelijke invulling van het
beleid. In het geval van autonomie zijn verschillen tussen gemeenten inderdaad het
inherent gevolg van de constitutionele orde. Bij de gedecentraliseerde beleidsterreinen
gaat het evenwel niet om autonomie, maar om medebewind. Hoewel daar niet mee
onverenigbaar is dat gemeenten een aanzienlijke ruimte wordt gelaten bij de

55

Centrale Raad van Beroep, 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402; ECLI:NL:CRVB:2016:1403;
ECLI:NL:CRVB:2016:1404.

32

beleidsinvulling in de eigen gemeente,56 is die ruimte niet onbeperkt. In de genoemde
uitspraken van de Centrale Raad van Beroep ligt besloten dat de gemeente
bijvoorbeeld niet geheel zou kunnen afzien van het verstrekken van een voorziening;
ook dan zou er geen sprake zijn van maatwerk. Het gaat daarbij om algemeen
nationaal beleid dat door de wetgever wordt gevorderd. Dat impliceert dat niet alleen
gemeenten afzonderlijk, maar ook de rijksoverheid kan worden aangesproken op
zodanige verschillen tussen gemeenten dat daardoor niet langer wordt voldaan aan de
internationaalrechtelijke, Europeesrechtelijke of grondwettelijke rechtsverplichtingen. In
dat verband moet gedacht worden aan grondrechtelijke verplichtingen op grond van
het Europees Sociaal Handvest (ESH), het Internationaal Verdrag inzake
economische, sociale en culturele rechten (IVESCR) en de Grondwet die een minimum
garanderen voor de meest kwetsbaren.57 Weliswaar laten de daarin vervatte
bepalingen veel beleidsruimte, maar niet uitgesloten is dat de rechter – in het
verlengde van bovengenoemde uitspraken van de Centrale Raad van Beroep – in een
situatie waarin een sociaal vangnet onaanvaardbaar laag is of geheel ontbreekt,
concludeert tot schending van internationale verplichtingen.58
Het vraagstuk van eenheid in verscheidenheid en de keerzijde daarvan: het tegengaan
van willekeur, het toezicht en de rechtsbescherming (zie 4.5.2) vergen urgent
aandacht. De rijksoverheid en de decentrale overheden zullen door overleg, de
ontwikkeling van een gemeenschappelijke beleidsoriëntatie en wederzijdse
overtuigingskracht moeten identificeren waar onaanvaardbare verschillen kunnen
ontstaan en deze moeten voorkomen. Dat is onderdeel van de gezamenlijke
stelselverantwoordelijkheid (zie 4.3). Nadere regelgeving zal terughoudend moeten
worden geïntroduceerd en mag in ieder geval niet knellend zijn voor de uitvoering.
Daarmee dreigt immers het ´kind met het badwater´ te worden weggegooid. Nadere
landelijke regelgeving die een invulling geeft aan de overgedragen bevoegdheden
beperkt de eigen beleidsinvulling en daarmee het vermogen om maatwerk en integraal
beleid te voeren. In alle gevallen raakt nadere landelijke regeling van de bevoegdheid
van decentrale overheden tot beleidsinvulling aan het financieel kader dat met de
decentralisatie is vastgesteld. Dit berust op de gedachte dat door de ruimte tot
beleidsinvulling en de bevoegdheid tot maatwerk en integraal beleid, een beperking
van uitgaven ten opzichte van de ‘oude’ situatie mogelijk zou zijn. Wanneer dan ook
door latere regelgeving deze ruimte wordt beperkt, zal dit onvermijdelijk gevolgen
dienen te hebben voor de beschikbare middelen (zie 3.2.2).
56

Het is vaste jurisprudentie dat indien gemeenten op grond van de wet beleidsvrijheid hebben het
gelijkheidsbeginsel niet kan worden ingeroepen op de grond dat er verschillen zijn tussen gemeenten.
Omdat in dat geval de besluiten genomen worden door bestuursorganen van verschillende gemeenten,
gaat het niet om vergelijkbare gevallen zodat geen sprake kan zijn van schending van het
gelijkheidsbeginsel. Zie hierover Solke Munneke, Maatwerk, gelijkheid, zeggenschap, in: Gijsbert Vonk
(red.), Rechtsstatelijke aspecten van decentralisaties in het sociale domein, Serie Bestuursrecht &
Bestuurskunde Groningen, Groningen 2016, blz. 74-75.
57
Zie verder G.J. Vonk, Decentralisaties in het sociale domein en grondrechtelijke zorgplichten, TvCR
2016, blz. 202 e.v.
58
Blijkens de rechtspraak zal dit kunnen geschieden via reflexwerking van artikel 8 EVRM. De Centrale
Raad van Beroep heeft in 2014 overwogen dat deze bepaling er in een bijzonder geval toe dwingt om
een niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling een minimale basisvoorziening te bieden.
Daarbij kan aan bepalingen van het ESH alsmede aan de ter uitleg van dat verdrag genomen
beslissingen van het ECSR interpretatieve waarde toekomen. Zie CRvB 26 november 2015,
ECLI:NL:CRVB:2015:3803, r.o. 5.5 en 5.6. In casu was artikel 8 EVRM niet geschonden omdat er
inmiddels een sluitend stelsel van opvangrecht was gecreëerd. Zie voorts CRvB 26 november 2015,
ECLI:NL:CRVB:2015:3834 en ABRS 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3415.

33

4.3 Interbestuurlijke verhoudingen
4.3.1 Gescheiden bevoegdheid, gezamenlijke verantwoordelijkheid
De decentralisaties zowel in het sociale als het fysieke domein hebben ingrijpende
implicaties voor de verhouding tussen overheden onderling.59 De traditionele beelden
van medebewind en decentralisatie kunnen daarbij een verkeerd beeld oproepen. In
het voorgaande is er al op gewezen dat er weliswaar sprake is van medebewind, maar
dat de grondwettelijke terminologie in het licht van de nieuwe verhoudingen een beeld
kan oproepen dat niet in overeenstemming is met de huidige realiteit (zie 2.3.3).
Decentralisatie roept daarnaast het beeld op van taken die door ieder van de betrokken
bestuursorganen zelfstandig kunnen worden uitgevoerd. Geconstateerd werd al (zie
2.3.6) dat in werkelijkheid een stelsel is ontstaan waarin de onderlinge verwevenheid
en de wederzijdse afhankelijkheid tussen overheden alleen maar groter zijn geworden,
zodanig dat de interbestuurlijke verhoudingen bepalend zijn geworden voor de kwaliteit
van het overheidsbeleid op deze terreinen. Geconstateerd is dat in het fysieke domein
de onderlinge verwevenheid weliswaar beperkter is, maar dat daarmee de noodzaak
van onderlinge afstemming en samenwerking groter is.
De Afdeling meent dat het bovenstaande zijn doorwerking zal moeten krijgen in de
interbestuurlijke verhoudingen. Doordat aan het begrip medebewind als het ware een
nieuwe dimensie wordt toegevoegd, moeten ook de interbestuurlijke verhoudingen
opnieuw worden doordacht en ingevuld. Er zal in die verhoudingen een nieuw
evenwicht moeten worden gevonden. Enerzijds moet de wetgever randvoorwaarden
stellen en overeenkomstig de nieuwe verhoudingen niet alleen ruimte bieden aan
lokale initiatieven maar deze ook stimuleren. Anderzijds moeten de gemeenten en
provincies hun nieuwe rol daadwerkelijk op zich nemen en op professionele wijze
uitvoeren en niet kijken of met de vinger wijzen naar het rijk als zij bij de uitoefening
van hun nieuwe rol op praktische problemen stuiten.
Geconstateerd kan worden dat de nieuwe verhoudingen nog niet zijn
uitgekristalliseerd. Door de snelheid waarmee de wetgeving tot stand is gekomen, is
gedurende het wetgevingsproces niet steeds de noodzakelijke duidelijkheid verschaft.
Daardoor zijn de consequenties die voortvloeien uit de politieke keuzes die in de
nieuwe wetgeving zijn gemaakt, nog niet voldoende helder. Soms bestaat ook de
neiging terug te keren naar de oude verhoudingen. Daarom staat de Afdeling in dit
advies uitgebreid stil bij het begrip stelselverantwoordelijkheid. Ook het toezicht krijgt
ruime aandacht. De Afdeling gaat met het oog daarop hier nader in op mogelijkheden
tot het creëren van handvatten om te komen tot bestendige kaders waarin alle
betrokken partijen in staat worden gesteld hun rol op de beoogde wijze te vervullen.

4.3.2 Stelselverantwoordelijkheid: een hanteerbaar begrip?

59

Zie 2.3.3 en 2.3.6.

34

Op veel beleidsterreinen geldt dat bevoegdheden en verantwoordelijkheden verdeeld
zijn over verschillende bestuurslagen. Indien bevoegdheden zijn gedecentraliseerd van
het rijk naar provincies en/of gemeenten rijst de vraag welke verantwoordelijkheid er
nog resteert voor de rijksoverheid. In dat verband wordt tegenwoordig vaak gesproken
over ‘systeemverantwoordelijkheid’ of ‘stelselverantwoordelijkheid’. De laatste tijd zijn
daarover de nodige rapporten en publicaties verschenen.60 Ook de Afdeling heeft de
betekenis van de systeem- of stelselverantwoordelijkheid in de derde periodieke
beschouwing aan de orde gesteld.61 Mede gelet op de ingrijpende herijking van
bevoegdheden in het sociale en het fysieke domein en op de vragen die in dat kader
zijn gerezen over de wenselijkheid van het gebruik van en de betekenis van het begrip
stelselverantwoordelijkheid, gaat de Afdeling er in dit advies uitgebreider op in.
Het toenemende gebruik van het begrip ‘stelselverantwoordelijkheid’ moet gezien
worden tegen de achtergrond van de bredere ontwikkeling van het openbaar bestuur.
Bevoegdheden zijn niet alleen verdeeld over verschillende bestuurslagen maar ook
onderling sterk met elkaar verweven geraakt. Door het toenemend
grensoverschrijdende karakter van maatschappelijke problemen zijn overheden steeds
sterker op elkaar aangewezen. Samenwerking tussen overheden is meer dan ooit
onontbeerlijk. Dit betekent dat taken niet meer exclusief aan één bestuursorgaan of
bestuurslaag zijn toebedeeld maar veelal een gedeelde verantwoordelijkheid is van
meerdere overheden die alle een bijdrage moeten leveren aan het
gemeenschappelijke doel zoals dat uit het wettelijk stelsel voortvloeit. In een dergelijke
bestuurlijke constellatie ontstaat de behoefte aan zicht op en coördinatie van het grote
geheel. Binnen een wettelijke structuur moet er één overheid zijn, zo is de gedachte,
die eindverantwoordelijk is voor het functioneren van het stelsel als geheel en die kan
ingrijpen als (een onderdeel van) het stelsel ontspoort of dreigt te ontsporen. In een
gedecentraliseerde eenheidsstaat ligt het volgens deze gedachtegang voor de hand
om de rijksoverheid deze stelselverantwoordelijkheid toe te dichten.
Hoewel deze gedachtegang in algemene zin niet onjuist is (zie hierna par. 4.3.5),
liggen in de praktische uitwerking daarvan risico’s besloten. Het gevaar bestaat dat van
stelselverantwoordelijkheid een centraliserende werking uitgaat doordat naar
aanleiding van incidenten bij de uitoefening van gedecentraliseerde bevoegdheden de
rijksoverheid te snel corrigeert of bijstuurt. Het gevolg daarvan kan zijn dat
bevoegdheden die de wetgever heeft gedecentraliseerd in voorkomende gevallen – en
op gespannen voet met de bedoeling van de wetgever – feitelijk weer op centraal
niveau worden uitgeoefend. De Afdeling stelt vast dat dit risico zich na de recente
decentralisaties in het sociale domein reeds in een enkel geval heeft voorgedaan.62
Met deze invulling van de stelselverantwoordelijkheid wordt miskend dat deze niet
exclusief de rijksoverheid toebehoort, maar dat er een gedeelde verantwoordelijkheid
bestaat voor het functioneren van het stelsel waarbij er geen hiërarchische verhouding

60

61
62

Martijn van der Steen, Martin Schulz, Nancy Chin-A-Fat, Mark van Twist, De som en de delen. In
gesprek over systeemverantwoordelijkheid. NSOB, 2016; Raad voor Volksgezondheid en
Samenleving, Verlangen naar samenhang. Over systeemverantwoordelijkheid en pluriformiteit, Den
Haag 2016; Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) Systeemverantwoordelijkheid in de
fysieke leefomgeving (notitie), mei 2016.
Het kán beter, Interbestuurlijke verhoudingen opnieuw beschouwd, blz. 49
Zie bijvoorbeeld: Ontwerp-Besluit inkoopplan prijs kwaliteit Wmo 2015,
https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-volksgezondheid-welzijn-ensport/nieuws/2016/06/21/nieuwe-regels-tegen-vechtcontracten-wmo, 21 juni 2016.

35

bestaat tussen overheden onderling. De controle en eventuele bijsturing moeten in
beginsel plaatsvinden binnen de bestuurslaag waar de wettelijke bevoegdheid is
neergelegd. Voor het sociale domein betekent dit laatste dat de democratische controle
in beginsel niet door de Tweede Kamer, maar door de gemeenteraden wordt
uitgeoefend.
Het voorgaande neemt niet weg dat het concept ‘stelselverantwoordelijkheid’ kan
bijdragen aan de effectiviteit van decentralisatiewetgeving. Het dwingt om te denken
vanuit de integraliteit van het wettelijke stelsel en kan in die zin de samenhang en
ordening aanbrengen in de interbestuurlijke verhoudingen die nodig zijn om de
decentralisaties te laten slagen.63 Stelselverantwoordelijkheid betekent dan enerzijds
het besef van een gedeelde verantwoordelijkheid van alle betrokken bestuurslagen
voor de werking van het stelsel als geheel, maar anderzijds ook een heldere
rolverdeling binnen het stelsel. Hierbij heeft ieder bestuursorgaan afzonderlijk duidelijk
omschreven verplichtingen die het in nauwe samenwerking met andere
bestuursorganen vervult en waarop het bestuursorgaan vervolgens ook aanspreekbaar
is. Een duidelijke rolverdeling betekent in die constellatie soms een verplichting tot
handelend optreden maar soms ook de plicht zich van optreden te onthouden om
anderen de ruimte te bieden aan hun rol zelfstandig invulling te geven.

4.3.3 Stelselverantwoordelijkheid: operationalisering
Stelselverantwoordelijkheid brengt tot uitdrukking dat ieder van de betrokken
overheden medeverantwoordelijkheid draagt voor het stelsel als geheel en dat elk van
deze overheden daarop kan worden aangesproken. Dat werkt alleen als ieders rol
voldoende duidelijk is zodat ook duidelijk is waarop eenieder kan worden afgerekend.
Is die duidelijkheid er onvoldoende, dan bestaat een risico dat bij problemen of een
incident niemand verantwoordelijkheid neemt, zijn verantwoordelijkheid afschuift dan
wel meer verantwoordelijkheid naar zich toetrekt dan bij andere partners werd
verwacht. Duidelijke afspraken over ieders rol kunnen helpen om interbestuurlijke
fricties te voorkomen.
Een stelselverantwoordelijkheid waarbij overheden een gezamenlijke
verantwoordelijkheid dragen voor de werking van het stelsel betekent eerst en vooral
betrokkenheid op elkaar. Er zal een cultuur moeten groeien waarin overheden niet
langer meer alleen binnen de eigen bestuurslaag bezig zijn de eigen taak en rol te
vervullen, maar over de grenzen van de eigen bestuurslaag heen rekening houden met
de taken en verantwoordelijkheden die elders zijn belegd. Dat is gemakkelijker gezegd
dan in de praktijk gedaan. Het vergt een attitude bij bestuurders en ambtenaren van
continue oriëntatie op de verantwoordelijkheden van de andere partners in het stelsel.
Concreet betreft dit een appèl op zelfbeheersing. Voorkomen moet worden dat er
zonder overleg maatregelen worden getroffen. Door eerst overleg te hebben en dan
pas met inachtneming van ieders rol maatregelen in gang te zetten zal meer kunnen
worden bereikt en onnodige irritatie kunnen worden voorkomen. Een dergelijke

63

Raad voor Volksgezondheid en Samenleving, Verlangen naar samenhang. Over systeemverantwoordelijkheid en pluriformiteit, Den Haag 2016, blz. 23 e.v.

36

attitudeverandering komt niet vanzelf: daarvoor zijn vertrouwen en inlevingsvermogen
nodig en dat vergt een stevige investering in de onderlinge relaties.
In dat kader zal om het stelsel te laten werken ook een zekere operationalisering van
verantwoordelijkheden nodig zijn. Daarvoor is het in de wet neergelegde stelsel
leidend. Dat betekent dat ieders verantwoordelijkheid per stelsel kan verschillen.
Onderzoek naar stelselverantwoordelijkheid in de fysieke leefomgeving laat zien dat
binnen het fysieke domein verschillende beleidsvelden moeten worden onderscheiden
(ruimte, natuur, wonen, milieu, energie) en dat daarbinnen de verantwoordelijkheden
en de daaruit voortvloeiende rollen verschillen.64 Daarbij is van cruciaal belang dat
partijen rolvast zijn. Wettelijke regels zijn daarbij slechts in beperkte mate behulpzaam.
Het functioneren van het stelsel staat of valt met onderling vertrouwen in elkaars
rolvastheid en in elkaars vermogen de gemaakte afspraken tijdig en in onderling
overleg na te komen.
Om de noodzakelijke rolvastheid te ondersteunen, zal het in de regel nodig zijn om
nadere afspraken te maken om de onderscheidene rollen te verhelderen en de
afstemming tussen samenhangende stelsels te waarborgen. Deze afspraken kunnen,
met inachtneming van de wettelijke kaders, betrekking hebben op de maatschappelijk
gewenste resultaten en de te vervullen randvoorwaarden. Van de zijde van het rijk kan
daarbij gedacht worden aan het onderhoud van het wettelijke stelsel, de ontwikkeling
van en afstemming tussen rechtsconcepten, de financiën, inspectie en toezicht, de
rechtsbescherming (zie hierna onder par. 4.5) en de facilitering van bepaalde
voorzieningen zoals de informatiehuishouding en de kennisontwikkeling omtrent ‘best
practices’ (zie ook par. 4.2.2). De afspraken kunnen voorts betrekking hebben op de
wijze waarop wederzijds het contact wordt onderhouden en informatie wordt
uitgewisseld. In periodiek overleg kan vervolgens worden vastgesteld hoe de afspraken
functioneren en in hoeverre er aanleiding is om de afspraken bij te stellen.
Met duidelijke afspraken kunnen de onderlinge verhoudingen worden gedisciplineerd;
een ieder weet wat hem te doen staat en waarop hij na verloop van tijd tijdens het
periodiek te voeren overleg kan worden afgerekend. Daarmee kan in de bestuurlijke
verhoudingen de noodzakelijke stabiliteit en rust worden gecreëerd en worden
voorkomen dat naar aanleiding van incidenten interventies worden gepleegd die in
strijd zijn met het wettelijke stelsel.

4.3.4 Stelselverantwoordelijkheid en ministeriële
verantwoordelijkheid
Stelselverantwoordelijkheid betekent dus ook voor de rijksoverheid rolvastheid en – in
het geval wettelijke taken in medebewind bij een andere bestuurslaag zijn neergelegd
– een terughoudende opstelling in de interbestuurlijke verhoudingen. Dat neemt niet
weg dat in het geval van gedecentraliseerde bevoegdheden de rijksoverheid en
individuele ministers op hun beleidsterrein een ‘restverantwoordelijkheid’ hebben. Het

64

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) Systeemverantwoordelijkheid in de fysieke
leefomgeving (notitie), mei 2016.

37

is wenselijk om in de hiervoor genoemde afspraken te komen tot een heldere
afbakening van die restverantwoordelijkheid: wat houdt die wel en niet in?
Met het oog daarop moet er ook helderheid zijn over de verhouding tussen de
stelselverantwoordelijkheid en het staatsrechtelijke concept van de ministeriële
verantwoordelijkheid. De ministeriële verantwoordelijkheid wordt vaak gekoppeld aan
bevoegdheden: de minister heeft alleen een verantwoordingsplicht voor zover hij
bevoegdheden heeft.65 Dat zou betekenen dat bij wetgeving waarin bevoegdheden aan
provincies en/of gemeenten zijn gedecentraliseerd, de verantwoordelijkheid van een
minister niet verder kan reiken dan de bevoegdheden die de wet hem toekent.
Met het oog op de invulling van de stelselverantwoordelijkheid is een strikt juridische
benadering echter niet toereikend.66 Zij is te beperkt omdat de minister ook buiten de
juridische sfeer allerlei feitelijke mogelijkheden heeft om de werking van het stelsel te
beïnvloeden. Een op bevoegdheden gerichte benadering is tegelijkertijd echter ook te
ruim omdat er altijd een ministeriële bevoegdheid67 is te vinden, die
aanknopingspunten biedt om een minister voor een beslissing die op provinciaal of
gemeentelijk niveau is genomen, ter verantwoording te roepen. De minister kan langs
deze lijn voor alles verantwoordelijk worden gehouden.68 Dat laatste is in een wettelijk
stelsel waarin bevoegdheden op decentraal niveau zijn neergelegd, staatsrechtelijk niet
juist en ook ongewenst.
Er is derhalve geen één-op-één relatie tussen stelselverantwoordelijkheid en de
omvang van ministeriële bevoegdheden.69 Het laatste is slechts een van de factoren
die de stelselverantwoordelijkheid mede bepalen. In hoeverre ministeriële
bevoegdheden op de nadere invulling daarvan van invloed zijn, hangt mede af van de
inrichting van het betreffende wettelijk stelsel en in hoeverre daarbinnen ministeriële
bevoegdheden zijn toegekend. Omgekeerd kan de minister aan zijn
stelselverantwoordelijkheid sec geen bevoegdheden ontlenen. Bevoegdheden heeft
een minister slechts voor zover de wet hem die toekent. Als deze in zijn ogen
ontoereikend zijn, dient hij wetswijziging te bevorderen. Met wetswijziging verandert
echter het stelsel zelf. In zoverre omvat stelselverantwoordelijkheid niet de
bevoegdheid om via wetswijziging het stelsel te wijzigen; de bevoegdheid om het
stelsel aan te passen heeft de wetgever in beginsel altijd. Stelselverantwoordelijkheid
doelt op de verantwoordelijkheid om binnen de bestaande wettelijke grenzen, het
stelsel te laten functioneren. Zoals eerder opgemerkt, is dit niet een exclusieve
verantwoordelijkheid van de rijksoverheid, van de regering of van individuele ministers
maar een gedeelde verantwoordelijkheid van verschillende bestuurslagen en
bestuursorganen.

65

C.A.J.M. Kortmann, bewerkt door P.P.T. Bovend’Eert e.a., Constitutioneel recht, Deventer 2012,
blz. 307. Zie ook Kamerstukken II 1992/93, 21 427, nr. 40, blz. 9.
66
Zie voor andere perspectieven op het concept ‘systeemverantwoordelijkheid’ Martijn van der Steen
e.a., De som der delen. In gesprek over systeemverantwoordelijkheid, NSOB 2016, blz. 17 e.v.
67
De bevoegdheid om wetgeving te initiëren of de bevoegdheid besluiten ter vernietiging voor te dragen.
68
S.E. Zijlstra, K. Wilkeshuis, Verantwoordelijkheid: bevoegdheid en publieke taak, in: J.L.W. Broeksteeg
e.a. (red.), Ministeriële verantwoordelijkheid opnieuw gewogen, Kluwer Alphen a/d Rijn 2006, blz. 15.
69
Eerder de Raad van State in zijn advies over het voorstel van wet tot verzelfstandiging van de NMa
(later opgegaan in de ACM): Kamerstukken II 2000/01, 27 639, B, blz. 7.

38

4.3.5 Stelselverantwoordelijkheid: het functioneren van het stelsel
Het voorgaande laat onverlet dat stelselverantwoordelijkheid meer is dan de optelsom
van de te onderscheiden verantwoordelijkheden van de betrokken bestuurslagen. Het
maken van afspraken over wat ieders rol is (zie hiervoor par. 4.3.3) is voor het
functioneren van het stelsel onontbeerlijk maar tegelijkertijd niet voldoende. Er moet
ook aandacht zijn voor de samenhang van de verschillende onderdelen van het stelsel
en de invloed daarvan op het algehele functioneren van het stelsel. Vanuit dat
perspectief ligt het voor de hand dat de rijksoverheid niet alleen verantwoordelijkheid
draagt voor bepaalde aspecten van het stelsel en de daarop gerichte afspraken
nakomt maar ook zicht houdt op het functioneren van het stelsel als geheel en daarop
ook in voorkomende gevallen wordt aangesproken.
Een minister die zicht houdt op het totaal kan temeer nodig zijn indien er
verdragsrechtelijke of Europeesrechtelijke verplichtingen bestaan op de naleving
waarvan de regering in internationale organisaties wordt aangesproken. Dat doet zich
bijvoorbeeld voor als het gaat om het VN-verdrag inzake de rechten van het kind; de
regering is verantwoordelijk voor de periodieke rapportage over de wijze waarop
Nederland uitvoering geeft aan dat verdrag en zal vanuit die rol erop moeten toezien
dat op het terrein van de jeugdzorg gemeenten hun verplichtingen nakomen. Een
zelfde verantwoordelijkheid bestaat er bij de nakoming van internationale verdragen en
Europese regels over sociale rechten en het minimumniveau dat met betrekking tot die
rechten door de verdragsstaten c.q. de EU-lidstaten moet worden gewaarborgd (zie
hiervoor par. 4.2.2).70 Ook op dat terrein is er een internationale aansprakelijkheid waar
op het niveau van de rijksoverheid de regering als eerste aanspreekpunt fungeert.
De aanspreekbaarheid voor het functioneren van het stelsel als geheel moet echter
nadrukkelijk worden onderscheiden van de verschillende verantwoordelijkheden zoals
die gelden op grond van het wettelijke stelsel. Behoudens de mogelijkheid van
wetswijziging moeten de verantwoordelijkheden worden gerespecteerd. De
stelselverantwoordelijkheid van de rijksoverheid zou dan ook geen vrijbrief mogen zijn
om de op de wet gebaseerde afspraken te doorkruisen of eenzijdig te wijzigen. Dat de
rijksoverheid (en op een bepaald beleidsterrein een individuele minister) op het stelsel
als geheel kan worden aangesproken, betekent evenmin dat de rijksoverheid daarmee
ook verantwoordelijk is voor besluiten die op grond van de wet binnen andere
bestuurslagen (provincies, gemeenten) worden genomen. Aanspreekbaarheid kan niet
afdoen aan de afgesproken rolverdeling en dus ook geen alibi zijn om ondanks die
rolverdeling toch in te grijpen, alleen omdat een internationale organisatie of het
parlement daar om vraagt. Ook het enkele bestaan van een bevoegdheid kan niet
voldoende reden zijn om te interveniëren. De wijze waarop het wettelijk stelsel is
ingericht, kan met zich brengen dat van wettelijke bevoegdheden op een
terughoudende wijze gebruik wordt gemaakt.71
70
71

Zie voorts de sociale grondrechten die in de Grondwet zijn gewaarborgd (art. 18-23).
Zie in dit verband de brief van de Staatssecretaris van VWS van 2 september 2016 over welke acties
zijn ondernomen richting gemeenten naar aanleiding van de uitspraken van de Centrale Raad van
Beroep (CRvB) van 18 mei 2016: “Het is primair aan het college van B&W (en daarop beoordeeld door
de gemeenteraad) om adequaat beleid en een daarop gebaseerde uitvoeringspraktijk vast te stellen die
past binnen de kaders van de Wmo 2015. Meermaals heb ik de colleges van B&W opgeroepen om de
gewezen jurisprudentie in het kader van de Wmo 2015 te bestuderen en daar waar nodig het
gemeentelijke beleid daarmee in overeenstemming te brengen. (…) In het kader van mijn

39

Aanspreekbaarheid voor het stelsel als geheel kan echter wel betekenen dat de
rijksoverheid in overleg kan treden met de andere overheden. Het periodieke overleg
dat onderdeel is van de gemaakte afspraken (zie paragraaf 4.3.3) is daarvoor het
meest geëigende moment. Indien er, al dan niet in internationaal verband, problemen
zijn vastgesteld ligt het voor de hand om eerst te bezien hoe deze binnen de kaders
van de wet en van de gemaakte afspraken kunnen worden opgelost en wie voor het
nemen van daarop gerichte maatregelen de verantwoordelijkheid draagt. Zo nodig kan
het overleg leiden tot bijstelling van de eerder gemaakte afspraken. In uitzonderlijke
gevallen is er de mogelijkheid van toepassing van het geldende
toezichtsinstrumentarium. Pas in laatste instantie kan de vraag aan de orde komen of
een wijziging van het wettelijk stelsel aangewezen is.

4.3.6 Geschillen
Denkbaar is dat in de geschetste bestuurlijke constellatie waarin de onderscheiden
overheden een gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor het functioneren van
het stelsel als geheel en tegelijkertijd in dat stelsel te onderscheiden rollen vervullen,
geschillen ontstaan. Dat is niet onlogisch. Zoals gezegd zijn door de verschuiving van
taken en verantwoordelijkheden naar gemeenten en provincies de onderscheiden
overheden meer op elkaar aangewezen geraakt. Intensieve samenwerking is nodig
maar bergt tegelijkertijd ook de mogelijkheid van conflicten in zich. Het is dan ook
begrijpelijk dat uit de gesprekken die de Afdeling ter voorbereiding van deze
rapportage heeft gevoerd, naar voren is gekomen dat in de interbestuurlijke
verhoudingen het voorkomen en oplossen van (potentiële) geschillen tussen
bestuursorganen versterking behoeft.
Met het oog op mogelijke geschillen is van belang rekening te houden met verschillen
tussen stelsels. Provincies hebben – vooral in het fysieke domein – in de praktijk in het
verlengde van het generieke toezicht ook een rol als conflictoplosser in
bestuursgeschillen. Op andere terreinen, zoals de volkshuisvesting en het sociale
domein, is een dergelijke rol voor provincies minder sterk ontwikkeld. Dit hangt samen

systeemverantwoordelijkheid is naar aanleiding van de gewezen uitspraken van de CRvB, contact
opgenomen met de drie gemeenten die partij waren in de procedures voor de CRvB en is overleg
gevoerd over hun aanpak om gevolg te geven aan de uitspraken. Daarnaast is contact opgenomen met
gemeenten waarvan het beleid in strijd is met de uitspraken van de CRvB en huishoudelijke verzorging
niet als een voorziening beschouwden die onder de Wmo 2015 viel. Tot slot is steekproefsgewijs met
een aantal gemeenten contact opgenomen met de vraag wat de uitspraken van de CRvB voor hun
beleid impliceert om een beeld te krijgen waar gemeenten in de praktijk tegen aan lopen. Op basis van
de hieruit verkregen informatie bestond de noodzaak om bij 10 gemeenten informatie op te vragen. Dit
heeft er tot dusver in geresulteerd dat 3 gemeenten bestuurlijk door mij zijn aangeschreven. Conform
de spelregels van het interbestuurlijk toezicht zijn deze colleges eerst in de gelegenheid gesteld te
reageren, voordat ik verdere stappen zet. Op dit moment zijn nog niet alle opgevraagde stukken
ontvangen, wat er nog toe zou kunnen leiden dat meerdere gemeenten door mij zullen worden
aangeschreven. De komende periode zal ik, in mijn rol als interbestuurlijk toezichthouder, de
inspanningen van gemeenten in dit kader op de voet blijven volgen. Ik zal hierbij gemeenten handvatten
bieden om het beleid op de kortst mogelijke termijn (waarnodig) aan te passen.”(Kamerstukken II
2015/16, 23 235, nr. 165, blz. 1-2) De inhoud en toonzetting van (de citaten uit) deze brief tonen
onvoldoende respect voor de eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden die aan gemeenten op
grond van de recente wetgeving zijn toegekend.

40

met de bevoegdheid van de betrokken ministers op grond van bijlage I, bedoeld in
artikel 124b van de Gemeentewet, waardoor niet de provincie de bevoegde
toezichthoudende instantie is, maar de desbetreffende minister. In die constellatie,
waarin de ‘buffer’ van de provincie als bestuurlijke tussenlaag ontbreekt, dreigen
interbestuurlijke geschillen sneller te escaleren en worden eerder interbestuurlijke
geschillen uitgevochten bij de bestuursrechter.
De Afdeling heeft eerder aangegeven dat het in een goede verstandhouding tussen de
overheden niet past dat zij onderlinge geschillen via de media of de rechter uitvechten.
Dit laatste draagt niet alleen bij aan negatieve beeldvorming bij de burger over de
overheid in haar geheel, maar zet ook de verhoudingen tussen wetgever, bestuur en
rechter onnodig onder druk.72 In aansluiting daarop heeft de Afdeling in 2010 in haar
advies over het voorstel van Wet revitalisering generiek toezicht met het oog op een
regeling voor de beslechting van zuivere bestuursgeschillen73 enkele aandachtspunten
geformuleerd. Bij die gelegenheid heeft de Afdeling zich achter het standpunt van de
regering gesteld dat bij een zuiver bestuursgeschil beslechting daarvan door
rechterlijke tussenkomst niet de voorkeur verdient.74 Een belangrijke overweging
daarbij is dat interbestuurlijke geschillen niet alleen en vaak zelfs niet primair juridisch
van aard zijn. Om die reden dienen deze geschillen niet uitsluitend op rechtmatigheid
beoordeeld te worden. Beoordeling van zuivere bestuursgeschillen op een andere
wijze dan door beroep op de rechter kan bovendien bijdragen aan dejuridisering van
interbestuurlijke verhoudingen.75 Tot op heden is een inhoudelijke reactie van de
regering op het pleidooi van de Afdeling uitgebleven.76
Gelet op de nieuwe bestuurlijke verhoudingen zoals hiervoor beschreven is de Afdeling
van oordeel dat nog sterker dan voorheen aanleiding bestaat aandacht te schenken
aan het treffen van een voorziening voor zuivere bestuursgeschillen. Daarbij dient ook
– in het verlengde van hetgeen hierna over toezicht nog zal worden opgemerkt (zie
par. 3.5) – rekening te worden gehouden met de decentralisaties en de daarmee
beoogde doelen, in het bijzonder de integraliteit van beleid. Geschilbeslechting via
verkokerde verhoudingen past daar niet goed bij. Hiervoor zou gekeken moeten

72

73

74

75

76

Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan, Tweede periodieke beschouwing over interbestuurlijke
verhoudingen (2009), blz. 67, Advies over voorstel van Wet revitalisering generiek toezicht,
Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 4, blz. 2.
Dat zijn geschillen die uitsluitend tussen overheden onderling kunnen rijzen en waarbij derhalve
particulieren met het oog op het eventueel in te stellen beroep bij de bestuursrechter geen
belanghebbende zijn. Zie voor een categorisering van bestuursgeschillen Kamerstukken II 2009/10, 32
389, nr. 4, blz. 4.
Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, blz. 22-23 (regering) en nr. 4, blz. 7 (Raad van State). Volgens
de regering zal een verschil van inzicht tussen een vakminister en het provinciebestuur over de vraag
of een gemeentelijk besluit moet worden vernietigd, op een andere wijze moeten worden opgelost dan
door het openstellen van beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak.
Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 4, blz. 6. De Afdeling heeft daarbij aanbevolen om in het
bijzonder te kijken naar de mogelijkheid om bij wet te voorzien in Kroonberoep voor de beslechting van
zuivere bestuursgeschillen waarbij de Raad van State een adviserende rol vervult.
Na haar advies in 2010 heeft de Afdeling in de Derde periodieke beschouwing van 2013 opnieuw de
regering uitgenodigd haar standpunt over geschillen tussen overheden nader uit te werken. Zie Het
kán beter. Interbestuurlijke verhoudingen opnieuw beschouwd (2013), blz. 36. De regering heeft in het
nader rapport op het advies op het advies van de Raad over het voorstel van Wet revitalisering
generiek toezicht aangegeven dat zij na afronding van het evaluatieonderzoek naar Hoofdstuk 7 van
de Grondwet ‘haar opvattingen over de beslechting van geschillen tussen overheden naar voren zal
brengen’ (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 4, blz. 8). Dat laatste is tot op heden nog niet gebeurd.

41

worden naar de verschillende al eerder genoemde opties voor een regeling van een
procedure voor de beslechting van geschillen zoals mediation, bindend advies77 of
Kroonberoep. Afhankelijk van de gekozen vorm zou een zodanige geschillenregeling
vastgelegd moeten worden in de bestaande Code IBV dan wel bij wet.78

4.4 Maatschappelijke ontwikkeling en bestuurlijke inrichting
4.4.1 Spanning schaal vraagstukken en bestuurlijke ordening
Geconstateerd is reeds (zie paragraaf 2.3.4) dat de decentralisatie gepaard gaat met
een sterke drang tot grensoverschrijdende samenwerking en regionalisering. De
beperkte bestuurlijke capaciteit van veel gemeenten en de schaal van
maatschappelijke vraagstukken zijn de drijvende kracht achter die ontwikkeling. In de
adviesaanvraag wordt ook gewezen op de heersende neiging bij medeoverheden om
de effectieve aanpak van maatschappelijke vraagstukken niet ondergeschikt te maken
aan de structuur en inrichting van het openbaar bestuur. 79 De overheid zou er in de
eerste plaats zijn om maatschappelijke vraagstukken te helpen oplossen en daarbij zou
zij niet beperkt moeten worden door de structuur en inrichting van het openbaar
bestuur. En niet alleen de medeoverheden hebben die houding, ook de wetgever heeft
in eerder genoemde gevallen (zie paragraaf 2.3.4) regionale samenwerking dwingend
voorgeschreven. Ook de door het kabinet ingestelde Studiegroep Openbaar Bestuur
adviseert om het regionaal niveau als uitgangspunt te nemen, omdat de economische,
maatschappelijke en bestuurlijke werkelijkheid zich in toenemende mate op dat niveau
manifesteert.80
Dat maatschappelijke problemen zich vaak niet houden aan de bestuurlijke ordening
en de schaal van de bestuurlijke inrichting is onmiskenbaar. Dit is ook niet nieuw.
Vanouds werken gemeenten en provincies in (boven)regionale verbanden samen om
grensoverschrijdende maatschappelijke vraagstukken aan te pakken of om de
beperkingen van de mogelijkheden te compenseren. Deze samenwerking vormt een
belangrijke motor achter het gestage proces van gemeentelijke herindeling waardoor
de gemiddelde schaal van gemeenten in de afgelopen halve eeuw sterk is
toegenomen. Dat proces verloopt echter niet zonder wrijving en weerstand en vergt
vaak geruime tijd. Het is begrijpelijk dat de medeoverheden, geconfronteerd met vaak
snelle maatschappelijke ontwikkelingen en nieuwe vraagstukken, weinig geneigd zijn
om op de uitkomst van dat proces te wachten. Er wordt inmiddels al een halve eeuw
gesproken over de bestuurlijke organisatie en nog steeds is er geen uitzicht op een

77

78

79
80

Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 4, blz. 8. Zie eerder Kamerstukken II 1999/2000, 27 286, nr. 1
(Nota Alternatieve afdoening van bestuursgeschillen).
De Grondwet laat op dit punt veel ruimte. Zie artikel 136: De geschillen tussen openbare lichamen
worden bij koninklijk besluit beslist, tenzij deze behoren tot de kennisneming van de rechterlijke macht
of hun beslissing bij de wet aan anderen is opgedragen. Hierover Raad voor openbaar bestuur, Andere
openbare lichamen in de Grondwet. Advisering modernisering hoofdstuk 7 van de Grondwet deel III
(december 2003), blz. 37-40.
Adviesaanvraag, paragraaf 3.
Studiegroep Openbaar Bestuur, Maak verschil. Krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven,
Den Haag 2016.

42

algemeen aanvaardbare oplossing.81 Tegen die achtergrond is de neiging bij
bestuurders begrijpelijk om de aandacht eerst en vooral te richten op het aanpakken
van vraagstukken en daar dan praktische oplossingen en hulpstructuren bij te zoeken
op basis van de bestaande ordening. Het biedt ook de mogelijkheid om in steeds
wisselende regionale verbanden samen te werken al naar gelang de aard van de
vraagstukken en de bereidheid van andere bestuursorganen tot samenwerking bij de
aanpak daarvan.
Hoewel begrijpelijk, is deze ontwikkeling ook opmerkelijk tegen de achtergrond van het
gegeven dat opeenvolgende kabinetten in het afgelopen decennium geleidelijk alle in
de afgelopen eeuw naast gemeenten en provincies in het leven geroepen
bestuursorganen weer hebben afgeschaft, met een beroep op eenvoud, transparantie
en vermindering van bestuurlijke drukte. Zo is de Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie
afgeschaft,82 zijn de WGR+ gebieden verdwenen83 en zijn deelgemeenten
opgeheven.84 Bijna anderhalve eeuw na de Gemeente- en Provinciewet van Thorbecke
is Nederland weer terug bij alleen deze bestuursorganen (met uitzondering van drie
openbare lichamen in Caribisch Nederland) na een groot aantal bestuurlijke
hulpstructuren te hebben gekend. Deze ontwikkeling vermindert de flexibiliteit die een
pragmatische, op samenwerking gerichte aanpak zou vergen.

4.4.2 Keerzijde van een pragmatische aanpak
In het licht van deze politieke golfbeweging in de bestuurlijke organisatie moet bezien
worden wat de achtergrond is van de behoefte dan wel noodzaak om vraagstukken op
regionale schaal aan te pakken en op te lossen. Gaat het daarbij om de uitvoering in
de samenwerking van lokale taken die leidt tot grotere doelmatigheid dan hoeft er geen
probleem te zijn; dan is er sprake van verlengd lokaal bestuur. De zeggenschap en
controle op lokaal niveau blijven dan gegarandeerd. Indien echter samenwerking wordt
gezocht, omdat men de taken in feite niet zelfstandig kan uitoefenen, is samenwerking
eerder een teken van zwakte dan een signaal om herindeling te overwegen. Wanneer
ook de beleidsontwikkeling en de daarmee samenhangende besluitvorming regionaal
geschieden en gemeenten in de praktijk nauwelijks of geen eigen ruimte overhouden
voor eigen beleid, dan is er feitelijk geen sprake meer van verlengd lokaal bestuur,
maar dreigt sluipend een nieuwe bestuursvorm zijn intrede te doen85 maar dan zonder
de wettelijke waarborgen.86

81

82
83

84

85

86

Voor een kort historisch overzicht van de discussie over regionaal bestuur: Kamerstukken II 2014/15,
31 570, nr. 28, blz. 14-19. Zie voor een overzicht van eerder uitgebrachte adviezen en rapporten Raad
voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe inrichting van het
openbaar bestuur (april 2010), blz. 65 e.v.
Wet opheffing bedrijfslichamen, Kamerstukken 33 910, Stb. 2014, 571.
Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enkele andere wetten in verband met de
afschaffing van de plusregio's, Kamerstukken 33 659, Stb. 2014, 557.
Voorstel van wet houdende wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten in verband met het
afschaffen van de bevoegdheid van gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen (Kamerstukken
33 017).
Daarbij is de vraag of met een zodanig vergaande vorm van samenwerking geen doorbreking van de
hoofdstructuur van het openbaar bestuur plaatsvindt en als gevolg daarvan spanning ontstaat met
artikel 135 Grondwet (dat alleen spreekt over ‘samenwerking’ tussen openbare lichamen).
Vergelijk Raad voor het openbaar bestuur, Wisselwerking. Naar een betere wisselwerking tussen
gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking, December 2015, blz. 23. In dit advies wordt

43

De regio’s die ontstaan, zijn bovendien niet homogeen. Per beleidsterrein of taak
worden samenwerkingsverbanden gevormd, met als gevolg dat in de loop van de tijd
een lappendeken aan regio’s is ontstaan.87 Zelfs als men uitgaat van één perspectief,
zoals de Studiegroep Openbaar Bestuur, is er nog differentiatie en maatwerk nodig
omdat de inhoudelijke opgaven van regio tot regio in aard en omvang kunnen
verschillen. Het resultaat van al deze ontwikkelingen kan zijn dat zich op allerlei
afzonderlijke terreinen regiovorming voordoet met mogelijk even zovele verschillen in
opzet en uitwerking. Het gevaar van verdergaande bestuurlijke versplintering ligt
daarbij op de loer. Dat zou de integrale aanpak van problemen, die met de recente
decentralisaties wordt nagestreefd, op den duur weer kunnen belemmeren.
De regionale schaal betekent in de praktijk dat bestuurders vaak tegelijkertijd op
meerdere niveaus moeten opereren om gezamenlijk tot passende beslissingen te
kunnen komen. Het beperkt op den duur de slagkracht van het gemeentelijk bestuur
alsook de mogelijkheden van gemeenteraden om hun vertegenwoordigende en
kaderstellende functie uit te oefenen. Want de beslissingen zullen formeel weliswaar
door ieder deelnemend bestuur afzonderlijk democratisch moeten worden bekrachtigd,
maar de mogelijkheid om daarbij van eenmaal regionaal gemaakte keuzen af te wijken
is vaak niet of nauwelijks aanwezig.
Samenwerking leidt onvermijdelijk tot vormen van indirecte sturing en controle.
Afhankelijk van de aard en grondslag van de samenwerking kan deze afbreuk doen
aan de vereiste democratische legitimatie, die juist van groot belang is tegen de
achtergrond van de doelstellingen die met de decentralisaties samenhangen. Men wil
de oplossing van maatschappelijke problemen dichter bij de mensen brengen, hen
meer bij die oplossing betrekken en hen naar vermogen meer laten bijdragen aan de
oplossing ervan. Dit stelt hoge eisen aan mechanismen van verbinding en
consensusvorming en vraagt om een sterke democratie die geworteld is in de
samenleving. Wanneer de bestuurlijke organisatie vooral instrumenteel gezien wordt
en de bestuurlijke vormgeving van geval tot geval kan verschillen, mits dit maar het
gewenste resultaat oplevert, worden democratische legitimatie en de daarmee
samenhangende fundamentele uitgangspunten eerder een sluitstuk dan vertrekpunt en
worden de mogelijkheden om te komen tot integrale beleidsafweging en de daartoe
noodzakelijke keuzevrijheid, beperkt. In die zin keert de visie waarin de bestuurlijke
organisatie slechts als instrumenteel wordt beschouwd zich tegen de oogmerken van
de recente decentralisaties, te weten grotere democratische betrokkenheid en integrale
beleidsvoering. Beide veronderstellen voldoende ruimte om tot eigen afwegingen te
kunnen komen. Samenwerking hoeft die ruimte niet te beperken, maar het hangt dan
wel af van de aard van de samenwerking en hoe de samenwerking vervolgens wordt
vormgegeven, of en in hoeverre die ruimte er daadwerkelijk is dan wel blijft bestaan.
Een en ander maakt dat de bestuurlijke organisatie cruciaal is voor het uiteindelijk
welslagen van de beoogde beleidsdoelstellingen. Deze zal derhalve met inachtneming
van de nieuwe verhouding zelfstandig op zijn merites moeten worden beoordeeld.

87

een onderscheid gemaakt tussen verlengd en verlegd lokaal bestuur. Volgens de Raad bestaan er in
de praktijk ook mengvormen.
Zie voor een overzicht van de verschillende regio’s: http://www.regioatlas.nl/

44

4.4.3 Democratische legitimatie: voorstellen tot aanpassing
De noodzaak en het belang van regionale samenwerking zullen de komende jaren
naar verwachting toenemen. Uit de vrijwillige of opgelegde regiovorming blijkt steeds
meer dat de huidige bestuurlijke ordening en indeling steeds minder aansluit bij de
schaal waarop maatschappelijke vraagstukken zich voordoen. Uit een groeiend aantal
samenwerkingsverbanden kan worden afgeleid dat in de praktijk doorgaans bruikbare
oplossingen worden gevonden voor het oplossen van grensoverschrijdende
vraagstukken. Maar wat bestuurlijk werkt, kan uit democratisch-rechtstatelijk oogpunt
vragen oproepen. Het vertegenwoordigend vermogen van rechtstreeks gekozen
volksvertegenwoordigers staat erdoor onder druk. Hierdoor worden de controle en het
toezicht complexer met mogelijke nadelige gevolgen voor de democratische sturing en
uiteindelijk de democratische legitimatie.
Naast rapporten en studies, zoals die in de adviesaanvraag worden genoemd, waarin
de neiging om de bestuurlijke organisatie ondergeschikt te maken aan het bereiken
van maatschappelijk gewenste resultaten, zijn er evenzeer rapporten en studies die
een versterking van de lokale democratie bepleiten. De aard van de oplossingen die
worden aangedragen, zijn echter verschillend. Het rapport van de door de VNG en het
Genootschap van burgemeesters ingestelde commissie Toekomstgericht Lokaal
Bestuur onderkent dat “ons huidige systeem niet is aangepast aan de
maatschappelijke realiteit. Het is belangrijk de stabiliteit van het lokaal bestuur opnieuw
te verankeren.”88 De commissie pleit voor een meervoudige democratie, dat wil
zeggen: een bestel waarin naast de representatieve democratie ook andere vormen
van democratie een gelijkwaardige plaats innemen. Het Jaarbericht 2016 van de
denktank van de VNG ‘Maatwerkdemocratie’ richt zich meer op wijzigingen in de
werking van het representatieve stelsel en doet aanbevelingen om de positie van de
gemeenteraad te verbeteren en te versterken.89 In al deze rapporten wordt gepleit voor
aanpassingen en veranderingen. Volgens het rapport van de Commissie
Toekomstgericht Lokaal bestuur is er “herstelwerk te doen, groot onderhoud”. Ten
slotte kan worden gewezen op recente advisering door de Raad voor het openbaar
bestuur die zich vanuit het bredere democratiedebat eveneens concentreert op de
positie van de gemeenteraden. De Raad pleit voor een andere bestuurscultuur op
lokaal niveau waardoor de wisselwerking tussen gemeenteraden en de
bovengemeentelijke samenwerking kan worden verbeterd.90
De met de decentralisatie gemoeide belangen stellen niet alleen eisen aan de
nagestreefde integraliteit van beleid en het kunnen bieden van maatwerk. Ook de eis
van democratische legitimatie schept zelfstandig verplichtingen ten aanzien van de
wijze waarop beleid tot stand dient te komen en te worden gecontroleerd. De
indringendheid van de nagestreefde maatschappelijke veranderingen vraagt om een
stevige, rechtstreekse democratische betrokkenheid en legitimatie. Maar de vraag hoe

88

89

90

Op weg naar meervoudige democratie. Oproep van de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur,
2016.
Maatwerkdemocratie. Naar een krachtiger, trefzekere gemeenteraad 2020 als kruispunt in de lokale
democratie. Jaarbericht 2016 Denktank Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
Het Rob-advies bestaat uit twee delen: Democratische legitimiteit en samenwerkingsverbanden
(januari 2015) en Wisselwerking. Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de
bovengemeentelijke samenwerking (december 2015).

45

die moet worden bereikt, is onderwerp van debat en verschil van opvatting. Ook uit de
gesprekken die de Afdeling ter voorbereiding van dit advies heeft gevoerd, is gebleken
dat over de democratische legitimatie en hoe die op lokaal niveau te realiseren,
verschillend wordt gedacht.

4.4.4 Democratische legitimatie: verschillende perspectieven
Op basis van eerder ontwikkelde inzichten91 maakt de Raad voor het openbaar bestuur
onderscheid tussen verschillende soorten van democratische legitimiteit: input-,
troughput-, output- en feedbacklegitimiteit. Bij inputlegitimiteit zijn politieke keuzes
legitiem als de wil van de meerderheid van de burgers wordt weerspiegeld. In het geval
van troughputlegitimiteit gaat het om proceslegitimiteit: transparantie, kenbaarheid en
voorspelbaarheid van het politieke besluitvormingsproces verlenen legitimiteit aan de
gemaakte keuzes. Vanuit het outputperspectief zijn politieke keuzes legitiem wanneer
deze effectief het algemeen belang bevorderen. Feedbacklegitimiteit bestaat uit
verantwoording en terugkoppeling. Aan democratische organen en kiezers wordt over
de uitoefening van publieke bevoegdheden en de besteding van publieke middelen,
rekenschap afgelegd; het overheidsoptreden kan worden beoordeeld en zo nodig
bijgestuurd.92
De deelnemers aan de lopende discussie over de lokale democratie leggen al naar
gelang hun standpunt de nadruk op een van of meer van de genoemde vormen van
legitimiteit. De heersende neiging om de effectieve aanpak van maatschappelijke
vraagstukken niet ondergeschikt te maken aan de structuur van en de inrichting van
het openbaar bestuur wordt vaak gebaseerd op outputlegitimiteit. Het gaat er om dat
maatschappelijke problemen worden opgelost. Als dat via regionale samenwerking kan
worden bereikt en als er concrete resultaten worden geboekt, zal er – zo is de
veronderstelling - bij burgers ook voldoende draagvlak bestaan. Dat er niet altijd vooraf
optimale democratische betrokkenheid kan zijn, is in deze opvatting niet van
doorslaggevend belang; het is het resultaat dat telt. Onduidelijk in dat geval is echter
wie bepaalt wat een goede uitkomst is en hoe democratisch verantwoording wordt
afgelegd. Als burgers en door hen gekozen vertegenwoordigers zich in de
besluitvorming onvoldoende betrokken weten, zal gemakkelijk twijfel en discussie
blijven bestaan over de legitimiteit van genomen besluiten.
Om deze problemen te ondervangen zijn diverse voorstellen gedaan om de
inputlegitimiteit van besluitvorming te versterken.93 Deze hebben enerzijds betrekking
op praktische aanpassingen binnen het bestaande representatieve stelsel en
anderzijds op de verdere ontwikkeling van andere dan de traditionele vormen van
democratische verantwoording en betrokkenheid. Deze twee sporen sluiten elkaar niet

91

92

93

Zie onder meer F.W. Scharpf, Governing in Europe: Effective and democratic? Oxford/New York:
Oxford University Press 1999.
Raad voor het openbaar bestuur, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden (januari
2015), blz. 7.
En in het verlengde daarvan ook de ‘troughputlegitimiteit’ en de ‘feedbacklegitimiteit’. Deze vormen van
legitimiteit hangen onderling nauw met elkaar samen.

46

uit, maar moeten wel van elkaar worden onderscheiden; zij hebben verschillende
vertrekpunten. Zij hangen samen met verschillende opvattingen over democratie.94
Het eerste spoor betreft praktische aanpassingen binnen het representatieve stelsel en
omvatten hoofdzakelijk voorstellen die beogen om, meestal zonder dat daarvoor
wetswijziging nodig is, de positie van de gemeenteraden en de gemeenteraadsleden te
versterken. Het gaat dan vooral om aanpassing van de werkwijze (bijvoorbeeld
opleiding, training en hulp bij rekrutering van raadsleden) of van de bestuurscultuur
(bijvoorbeeld het opstellen van spelregels om een verandering van attitude te
bewerkstelligen).95 Dergelijke aanpassingen moeten bewerkstelligen dat de invloed van
gemeenteraden op de besluitvorming in regio’s groter wordt. Het tweede spoor beoogt
in aanvulling op het representatieve stelsel alternatieve vormen van democratische
betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisaties verder te ontwikkelen. Op
lokaal niveau wordt langs deze lijn geëxperimenteerd met nieuwe vormen van
participatieve democratie zoals G1000’s96, burgerpanels en ‘democratische
challenges’97. Hun opkomst wordt gestimuleerd, ook omdat zij worden beschouwd als
mechanismen om democratische betrokkenheid en verantwoording te versterken daar
waar, zoals in geval van regionale samenwerking, de representatieve democratie de
noodzakelijke democratische legitimiteit niet zonder meer kan waarborgen.

4.4.5 Naar een ordelijke bestuurlijke organisatie
Een aantal van de genoemde maatregelen kan een nuttige en belangrijke functie
vervullen. Zij illustreren tevens dat besluitvorming door vertegenwoordigende organen
alleen, niet voldoende is. Een representatieve democratie kan niet functioneren als bij
de voorbereiding en uitvoering van besluiten niet rechtstreeks de relatie wordt gelegd
met individuele burgers en maatschappelijke organisaties. Democratie is in die zin veel
meer dan besluitvorming door een volksvertegenwoordiging.98 Een goede
volksvertegenwoordiging dient ook gedurende haar zittingsperiode open te staan voor
initiatieven en inbreng vanuit de samenleving en daarmee rechtstreeks verbindingen te
leggen.
Tegelijkertijd kennen de voorgestelde maatregelen hun beperkingen. De
mogelijkheden van de genoemde vormen van burgerparticipatie zijn begrensd. Bij een
aantal van deze vormen bestaat het risico van een ‘participatieparadox’: het zijn steeds
dezelfde groepen of individuen die zich melden om in de besluitvorming te worden
94

95

96

97

98

Met het oog daarop wordt wel een onderscheid gemaakt tussen representatieve, directe en
deliberatieve democratie. Recent hierover H.R.B.M. Kummeling, Het ongemak van de representatieve
democratie met de burger, TvCR 2016, blz. 221 e.v.
Maatwerkdemocratie. Naar een krachtiger, trefzekere gemeenteraad 2020 als kruispunt in de lokale
democratie. Jaarbericht 2016 Denktank Vereniging van Nederlandse Gemeenten, blz. 18-24 en Raad
voor het openbaar bestuur, 15,9 uur. De verbindende rol van het raadslid in een vitale democratie (april
2016) alsook Wisselwerking. Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de
bovengemeentelijke samenwerking (december 2015).
Zie voor verschillende varianten G. Boogaard, M.J. Cohen, Citizen at the gate? Over de inpassing van
identiteitsdemocratie in het institutioneel publiekrecht, NJB 2016, blz. 1408-1414.
Daarbij gaat het om een uitnodiging aan burgers om betere beleidsalternatieven te bedenken dan het
bestaande beleid. Zie Maatwerkdemocratie, a.w., blz. 26.
In dat verband wordt wel gesproken over een meervoudige democratie. Op weg naar meervoudige
democratie. Oproep van de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur, 2016.

47

betrokken.99 Het aandeel hoogopgeleiden is daarbij relatief groot. Degenen die
gemakkelijker dan anderen hun weg naar dit soort participatievormen weten te vinden,
zijn daarmee aanmerkelijk in het voordeel. Andere participatievormen waarbij dit effect
wordt verminderd of geëcarteerd door deze samen te stellen op grond van loting, zoals
burgerfora, roepen weer andere vragen op. Ook indien de loting gewogen plaatsvindt
waarbij rekening wordt gehouden met de samenstelling van de bevolking, kan een
burgerforum niet gelden als een vorm van representatieve democratie; burgerfora
vormen hooguit een afspiegeling maar kunnen bij gebreke van een gelegitimeerde
verbinding met burgers die niet zijn geselecteerd, niet geacht worden de bevolking te
vertegenwoordigen. Daarnaast is er het bezwaar van willekeur en ongelijke
behandeling; of men participeert wordt primair bepaald door de speling van het lot en
niet door het uitgangspunt van gelijke kansen voor een ieder om zijn of haar bijdrage
aan de besluitvorming te leveren.100
De beperkingen van deze participatievormen laten zich sterker gelden naarmate meer
gewicht wordt toegekend aan de uitkomsten daarvan. Dan ontstaan ook gemakkelijker
botsingen met bestaande besluitvormingsprocedures. Omdat een
volksvertegenwoordiging geacht wordt alle burgers te vertegenwoordigen en op die
grond een eigen verantwoordelijkheid draagt, kunnen er spanningen ontstaan indien
een raadsmeerderheid afwijkt van hetgeen via burgerpanels, G1000’s of andere fora
door individuen of groepen uit de samenleving wordt aangedragen. Daarmee ontstaan
welhaast onvermijdelijk teleurstellingen waardoor ook schade kan worden toegebracht
aan de werking van het democratisch bestel als geheel.
De voorstellen voor andere vormen van democratische betrokkenheid en
verantwoording worden meer dan eens ingegeven door een kritische houding
tegenover de klassieke representatieve democratie.101 Maar bijna geen van deze
voorstellen beogen het belang ervan te laten afnemen. Eerder wordt gepleit voor
revitalisering van de representatieve democratie al dan niet in combinatie met nieuwe
vormen van burgerparticipatie. Dat ligt ook in de rede; de representatieve democratie is
met al haar gebreken het mechanisme bij uitstek gebleken om met inbreng van burgers
en maatschappelijke organisaties te komen tot coherente, consistente en doeltreffende
besluitvorming. Dat gezocht wordt naar nieuwe manieren om met burgers en
maatschappelijke organisaties verbindingen te leggen, laat dat onverlet.
Erkenning van het blijvende belang van ons representatieve stelsel betekent echter
ook dat er een ordentelijke bestuurlijke organisatie moet zijn waarin organen die de
burgers vertegenwoordigen zoals gemeenteraden, voldoende tot hun recht kunnen
komen. Die in een democratisch bestel essentiële randvoorwaarde dreigt met de
ontstane lappendeken van regio’s ondergesneeuwd te raken. De slagkracht van het
gemeentebestuur en de mogelijkheden van gemeenteraden om hun
vertegenwoordigende functie uit te oefenen, worden in de kern aangetast als de

99

Maatwerkdemocratie, a.w., blz. 26.
W. van der Woude, Democratie, advies en inspraak. Een grensverkenning aan de hand van het
Burgerforum Kiesstelsel en de Nationale Conventie, in: C.W. Noorlander e.a. (red.), Het volk regeert.
e
Beschouwingen over de (Nederlandse) democratie in de 21 eeuw. Wolf Legal Publishers Nijmegen
2008, blz. 353 e.v. m.n. blz. 358 e.v.
101
Zie onder meer David van Reybroek, Tegen verkiezingen, De Bezige Bij, Amsterdam 2014, 176 pp., In
deze lijn J. Cohen, De vierde D, Oratie Universiteit Leiden 2014. Zie voorts Jeffrey Green, The shadow
of unfairness: A Plebeian Theory of Liberal Democracy, Oxford University Press 2016.
100

48

gemeentelijke schaal blijvend een andere is dan de schaal van de regio’s waar ‘de
facto’ de belangrijkste besluiten worden genomen. Dat probleem kan niet verholpen
worden met alleen aanpassingen van de werkwijze van of de cultuur binnen
gemeenteraden. Pogingen tot verbetering van de wisselwerking tussen
gemeenteraden en bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden kunnen niet
verhullen dat als het in die samenwerkingsverbanden op besluitvorming aankomt, de
gemeenteraden van de betrokken gemeenten in de praktijk vaak het nakijken hebben.
Het bovenstaande geldt te meer als de ingrijpendheid van de door de decentralisaties
nagestreefde maatschappelijke veranderingen in aanmerking wordt genomen. Zij
vragen om een stevige democratische legitimatie. Dat vergt niet alleen formele
betrokkenheid van de gemeenteraad, maar evenzeer transparantie en
overzichtelijkheid van structuren en besluitvorming, publiek debat, ruimte voor eigen
afwegingen, aanspreekbaarheid van het bestuur in persoon, en – binnen de grenzen
die de rechtsstaat daaraan stelt – de mogelijkheid om ´bestuurlijk onverantwoorde of
onberaden´ beslissingen te nemen. Om dat alles te kunnen realiseren is een
ordentelijke bestuurlijke organisatie essentieel. Uitgangspunt daarin is dat gemeenten
zelf de volledige verantwoordelijkheid kunnen dragen voor de uitoefening van hun
(wettelijke) taken. Ook voor de gemeenteraden is dit van grote betekenis. Hun
kaderstellende en controlerende rol is na de invoering van de dualisering in belang
toegenomen. Hun vertegenwoordigende functie lijdt eronder indien vanuit steeds
anders samengestelde regionale verbanden voor burgers belangrijke
beleidsvoorstellen worden voorgelegd waar alleen maar ja of nee tegen kan worden
gezegd.
Het bovenstaande betekent een nadere bezinning op de regio’s. Regiovorming zien of
doen ontstaan of zelfs bevorderen zonder de implicaties voor de werking van onze
democratische instituties daarvan onder ogen te zien, ondermijnt vroeger of later
diezelfde instituties. Het raakt aan de kern van onze representatieve democratie. Het is
dus zaak de regiovorming nader te duiden en aan de onoverzichtelijkheid daarvan een
einde te maken.

4.4.6 Het grondwettelijk kader
Bij het nadenken over oplossingen dient uiteraard rekening te worden gehouden met
het bestaande grondwettelijke kader. Artikel 134 Grondwet regelt dat bij of krachtens
de wet openbare lichamen van beroep en bedrijf en ‘andere openbare lichamen’
kunnen worden ingesteld terwijl artikel 135 Grondwet bepaalt dat de wet regels geeft
ter voorziening in zaken waarbij twee of meer openbare lichamen (bijvoorbeeld
gemeenten en/of provincies) zijn betrokken. Daarbij kunnen openbare lichamen
worden ingesteld.102 De wet die in de door artikel 135 beoogde samenwerking voorziet
is de Wet gemeenschappelijke regelingen. De samenwerking tussen openbare
lichamen mag gelet op de Grondwet niet zo ver gaan dat de facto een vierde
bestuurslaag wordt gecreëerd die de bestaande provincies en gemeenten vervangt.103

102
103

In het laatste geval zijn artikel 134, tweede en derde lid, Grondwet van toepassing.
D.J. Elzinga, H.Ph.J.A.M. Hennekens, A.K. Koekkoek, Constitutionele aspecten van de ontwerpkaderwet bestuur in verandering. Het wetsvoorstel kan de grondwettigheidstoets niet doorstaan, mei
1993 alsook de adviezen van M.C. Burkens, W. Konijnenbelt, I.C. van der Vlies en C.A.J.M. Kortmann

49

Variaties op het grondpatroon van rijk, provincies en gemeenten zijn toegestaan zo
lang het variaties blijven; voor een meer fundamentele wijziging van de hoofdstructuur
van de bestuurlijke organisatie is grondwetswijziging nodig.104
Dat laat onverlet dat binnen de huidige Grondwet veel mogelijk is. Op grond van de
Wet gemeenschappelijke regelingen zijn in de loop van de tijd veel vormen van
samenwerking tussen verschillende openbare lichamen tot stand gebracht. Er bestaan
verschillende modaliteiten.105 De zwaarste vorm die de Wet gemeenschappelijke
regelingen mogelijk maakt, is om naast de openbare lichamen van de hoofdstructuur
(rijk, provincies, gemeenten) aanvullende openbare lichamen in te stellen. Het
bijzondere kenmerk daarvan is dat niet de wetgever daartoe overgaat maar de organen
van de tot de hoofdstructuur behorende openbare lichamen die in het kader van hun
behoefte aan samenwerking gemeenschappelijke taken onderbrengen in een door hen
opgerichte publiekrechtelijke rechtspersoon. Daarbij gaat het wel om functioneel
bestuur met een gesloten huishouding: de taakopdracht van de aldus gevormde
openbare lichamen is beperkt tot de uitoefening van de specifieke bevoegdheden die
de deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling hebben overgedragen.106
Van bovengenoemd stramien waarin sprake is van vrijwillige samenwerking kan in
bepaalde gevallen worden afgeweken. In de eerste plaats maakt de Wet
gemeenschappelijke regelingen zelf verplichte samenwerking mogelijk indien een
zwaarwegend belang dat vereist. Het gaat hier om een uitzondering op de hoofdregel:
alleen in uitzonderlijke gevallen kunnen Gedeputeerde staten en in laatste instantie de
minister tot het opleggen van een verplichting tot samenwerking overgaan. Daarnaast
zijn er bijzondere vormen van samenwerking die door de wetgever zijn
voorgeschreven. Voorbeelden daarvan zijn de eerder opgeheven Kaderwetregio’s en
WGR-plus-regio’s107, de veiligheidsregio’s108 en de Regionale Uitvoeringsdiensten voor
de handhaving van het omgevingsrecht.109 Voorts kan worden gewezen op de
Jeugdwet, de Wmo 2015 en de Participatiewet die het ter uitvoering van de recente
decentralisaties mogelijk maken om gemeenten te verplichten tot samenwerking.110
Ten slotte zijn er in het verleden gevallen geweest waarin de wetgever een in bepaalde
regio’s levende wens heeft gehonoreerd om te voorzien in een overkoepelende
regionale bestuursvorm met rechtstreeks gekozen algemene besturen om

over hetzelfde wetsvoorstel: Kamerstukken II 1993/94, 23 048, nr. 10. Zie ook Raad voor het openbaar
bestuur, Andere openbare lichamen in de Grondwet. Advisering modernisering hoofdstuk 7 van de
Grondwet deel III (december 2003), blz. 42.
104
Zie het advies van M.C. Burkens, Kamerstukken II 1993/94, 23 048, nr. 10, blz. 8.
105
Voor een overzicht W. van der Woude, Commentaar op artikel 135 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch
Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2016
(www.Nederlandserechtsstaat.nl), blz. 4.
106
Kamerstukken II 2014/15, 31 570, nr. 28, blz. 12.
107
Wet van 17 december 2014 tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enkele andere
wetten in verband met de afschaffing van de plusregio’s, Stb. 2014, 557.
108
Wet veiligheidsregio’s, met name de artikelen 8 en volgende.
109
Artikel 5.8 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
110
Artikel 2.8 Jeugdwet, artikel 2.6.1 Wmo 2015 en artikel 8c Participatiewet. In het oorspronkelijke
wetsvoorstel was de verplichting tot samenwerking in de wet zelf neergelegd. Voor advies van de
Afdeling advisering hieromtrent zie: Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 4, blz. 12-13 (Wet
maatschappelijke ondersteuning 2015) of Kamerstukken II 2013/14, 33 161, nr. 108, blz. 17-18
(Invoeringswet Wet werken naar vermogen).

50

bovengemeentelijke belangen vanuit regionaal perspectief te behartigen.111 Al deze
voorbeelden laten zien dat vrijwillige en - onder omstandigheden – verplichte regionale
samenwerking mogelijk is mits de grondwettelijk verankerde hoofdstructuur niet wordt
doorbroken.
Binnen de grondwettelijke hoofdstructuur is voorts denkbaar dat gekomen wordt tot
een provinciale en/of gemeentelijke herindeling. Zoals eerder opgemerkt zijn alle
eerdere pogingen om tot een andere bestuurlijke organisatie te komen mislukt, ook die
pogingen die geen grondwetswijziging vergden. In 2010 heeft de Raad voor het
openbaar bestuur een aantal oorzaken daarvan beschreven.112 Een van de oorzaken is
dat er te weinig erkenning was voor verschillen tussen regio’s waardoor te snel en te
gemakkelijk naar een uniforme structuur (de ‘blauwdruk’) werd gestreefd. Bovendien
hadden veel geschetste oplossingen vooral een grootstedelijk perspectief waardoor er
te weinig oog was voor wat elders in Nederland (met name buiten de Randstad) nodig
was. Ook ontbeerden veel voorstellen het benodigde maatschappelijke draagvlak,
waardoor een wisseling van de politieke macht de aanleiding was om
hervormingsplannen weer in de ijskast te zetten of af te blazen. Er was altijd – mede
afhankelijk van het belang dat men vertegenwoordigde – grote verdeeldheid over de
meest wenselijke oplossingsrichting waardoor uiteindelijk te weinig steun bleek te
bestaan voor de op dat moment ingeslagen weg. Deze analyse heeft niet aan
actualiteit ingeboet; zij bevat lessen die ook in de nabije toekomst ter harte moeten
worden genomen.113

4.4.7 Naar een duiding van de regio’s
Met inachtneming van het voorgaande dient de noodzakelijke en door de ontwikkeling
en ervaringen van de afgelopen jaren steeds urgenter wordende nadere duiding van de
betekenis van de regio in ons openbaar bestuur gestalte te krijgen. Zoals gezegd, blijkt
uit de vrijwillige of opgelegde regiovorming dat de huidige bestuurlijke ordening en
indeling niet doelmatig aansluit bij de schaal van maatschappelijke vraagstukken. Dat
probleem is door de recente decentralisaties veel pregnanter geworden. Voor de
oplossing van dat probleem kan niet onbegrensd en tot in lengte van dagen worden
volstaan met noodverbanden. Het is zaak die realiteit onder ogen te zien en zo nodig
de bakens te verzetten. Daarbij moet onderkend worden dat er allerlei oplossingen
denkbaar zijn, maar dat deze niet steeds gelijktijdig gerealiseerd kunnen worden of
zelfs elkaar (op termijn) uitsluiten. Er zal uiteindelijk gekozen moeten worden.
Een nadere duiding van de regio is ook van belang voor de positie van de provincies.
De klassieke rollen en taken van de provincie zijn steeds verder uit beeld verdwenen.
De pragmatische – en in veel gevallen positieve – wijze waarop de provincies in
wisselende rollen aan realisatie van maatschappelijke doelen bijdragen, kan niet
111

Kamerstukken II 2014/15, 31 570, nr. 28, blz. 14. Voorbeelden zijn het openbaar lichaam Rijnmond en
de agglomeratie Eindhoven. Voorts kan gewezen op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba die vanaf 10 oktober 2010 zijn gevormd.
112
Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe inrichting van
het openbaar bestuur (april 2010), blz. 29 e.v. Daar komen deze en meer oorzaken uitgebreider aan de
orde.
113
Zie ook de lessen uit het verleden en het buitenland beschreven in het rapport Maak verschil, a.w., blz.
58 e.v.

51

verhullen dat deze opstelling mede ontstaat door blijvende onduidelijkheid over de rol
en plaats van deze bestuurslaag. Daarbij is het aantal gemeenten in de loop der jaren
fors teruggelopen. Die ontwikkeling zet naar verwachting door. Grotere
(samenwerkende) gemeenten staan in een andere relatie tot de provincie van nu dan
in de tijd dat de bestuurlijke indeling van ons land werd vormgegeven. Daar komt bij
dat de relatie tussen rijk en gemeenten steeds meer rechtstreeks is geworden. Dat
geldt in het bijzonder voor de grote steden.
Tegen deze achtergrond is het noodzakelijk om te bezien op welke wijze het
decentraal bestuur zo kan worden ingericht en toegerust dat het enerzijds de wettelijk
taken in de nieuwe verhoudingen effectief en zelfstandig kan waarmaken en anderzijds
aan de eisen van democratische legitimatie kan voldoen. Duidelijkheid over de
ontwikkelingsrichting is van belang. Daarbij is het geven van richting iets anders dan
het ontwerpen van een blauwdruk. Gezien de ervaringen in het (ook recente) verleden
en de lokale gevoeligheden waarmee de discussie van oudsher is omgeven (zie
hiervoor par. 4.4.6), moet in dit stadium geen uitgewerkt model worden geschetst.
Nietsdoen is echter geen optie. Daarom dient wel perspectief en duidelijkheid te
worden geboden, zodat rijk en medeoverheden vervolgens in gezamenlijkheid een
koers kunnen uitzetten hoe dit perspectief te bereiken. De interbestuurlijke
verhoudingen zullen gediend zijn met een op draagvlak gebouwde aanpak. Deze
berust op vrijwilligheid maar kan tegelijkertijd vanwege de urgentie van de problematiek
niet vrijblijvend zijn.
Wellicht zal het door sommigen als onbevredigend worden ervaren dat op dit moment
geen duidelijkheid wordt geboden over waar de voorgestelde duiding van de regio’s toe
zal of moet leiden. De onzekerheid daarover zal ook nog geruime tijd duren. Dat is
echter onvermijdelijk; het is de prijs die moet worden betaald om in een gezamenlijk
gedragen proces tot een analyse en nadere uitwerking te komen. Indien nu reeds de
einduitkomst zou worden geschetst zou de kans op een hernieuwde mislukking groot
zijn omdat er onvoldoende mogelijkheden zijn geweest om in gezamenlijkheid de
richting te bepalen. Het onmisbare draagvlak zou dan snel kunnen komen te
ontbreken. Dat neemt niet weg dat er uiteindelijk ook gekozen zal moeten worden. Hier
ligt een uitdaging voor het nieuwe kabinet; dat staat voor de opgave om te komen tot
een aanpak die zowel tot politiek en maatschappelijk draagvlak als binnen een
afzienbare tijd tot concrete resultaten zal moeten leiden.

4.4.8 Een incrementele aanpak
Gelet op het voorgaande ligt in de komende kabinetsperiode een incrementele aanpak
voor de hand. Daarbij krijgen gemeenten in samenspraak met de provincies en het rijk
gedurende een vooraf vast te stellen periode de kans om de samenwerking in
regionaal verband verder te versterken. Leidraad zou daarbij zijn in welke
samenwerkingsverbanden en op welke wijze binnen die samenwerkingsverbanden,
een aantal specifieke, met elkaar samenhangende beleidsopgaven waar de
gemeenten in de nieuwe verhoudingen voor staan het effectiefst kunnen worden
uitgevoerd. De uitkomsten zouden per gebied moeten worden vastgelegd in een nader

52

te bepalen vorm.114 Langs deze weg zou gekomen kunnen worden tot een zekere
kanalisering van de thans bestaande lappendeken van regionale
samenwerkingsverbanden; het gaat om de ontwikkeling van vaste, meer permanente
eenheden. Daarbij moet er binnen de regionale samenwerkingsverbanden ruimte
blijven voor differentiatie; omdat de aard en omvang van de uit te voeren taken per
gebied zullen verschillen, hoeven de arrangementen niet voor elk gebied hetzelfde te
zijn. Soms zullen de regionale samenwerkingsverbanden geheel of gedeeltelijk
samenvallen met de provinciegrenzen, soms zal dat ook niet het geval zijn.
Met het oog op de democratische legitimatie van binnen de regionale
samenwerkingsverbanden te nemen besluiten is het niet voldoende deze uitsluitend te
laten berusten bij de individuele gemeenteraden. Daarom zou bij de te maken
afspraken overeenstemming moeten worden bereikt over de wijze waarop de
democratische betrokkenheid en verantwoording zal worden gewaarborgd. Denkbaar
is dat afvaardigingen van de afzonderlijke gemeenteraden een gezamenlijk platform
vormen waaraan voorgenomen maatregelen worden voorgelegd. Ook andere
(aanvullende) arrangementen zijn mogelijk. De afspraken over de wijze waarop
democratische controle en verantwoording worden uitgeoefend, zouden de instemming
moeten verkrijgen van de gemeenteraden van de individuele gemeenten. De
Commissaris van de Koning van de meest betrokken provincie zou op basis van de te
maken afspraken daarop toezicht moeten houden.
De hier voorgestelde aanpak zou niet vrijblijvend moeten zijn. Een bijzondere rol zou
zijn weggelegd voor de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Deze
is (stelsel)verantwoordelijk voor de werking van de bestuurlijke organisatie. Vanuit die
verantwoordelijkheid zou hij in goed overleg met de medeoverheden en andere
betrokkenen randvoorwaarden en spelregels moeten formuleren over hoe met elkaar
wordt omgegaan en hoe op een verantwoorde wijze tot besluitvorming moet worden
gekomen. Deze randvoorwaarden en spelregels zullen er mede op gericht zijn te
voorkomen dat het democratisch besluitvormingsproces door een gebrek aan
medewerking van een enkeling wordt gefrustreerd (‘stok achter de deur’). Overwogen
moet worden of met het oog op de te maken afspraken over randvoorwaarden en
spelregels de Code IBV moet worden aangevuld. Ten slotte zou de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de komende periode moeten toezien op
voortgang en tempo van het proces en zou hij eindverantwoordelijk moeten zijn voor
de evaluatie van de behaalde resultaten en de rapportage daarover.
De hiervoor bedoelde evaluatie zal plaats moeten vinden op een zodanig moment dat
aan de hand van de resultaten zorgvuldig kan worden overwogen welke
vervolgstappen wenselijk dan wel noodzakelijk zijn. Dan zal ook moet worden
overwogen of toegewerkt dient te worden naar een meer definitieve voorziening.
Daarbij zal eerst en vooral duidelijkheid moeten ontstaan over wat men wil met vorm
en inhoud van ‘de gemeente’. Dit laatste zal beoordeeld moeten worden in het licht van
de geleidelijke ontwikkeling in wetgeving en bestuur zoals hiervoor geschetst, die erop
neerkomt dat de gemeente steeds minder puur lokaal en steeds sterker in regionale
verbanden opereert. Nader bezien zal moeten worden wat deze ontwikkeling
uiteindelijk moet betekenen voor de gemeentelijke bestuurslaag en daarmee voor de
andere bestuurslagen.
114

Zo nodig met gebruikmaking van het instrumentarium van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

53

De tijd zal moeten leren wat de meer bestendige structuren zijn en op welke wijze
vervolgens die structuren moeten worden verankerd. In elke fase van de voorgestelde
incrementele aanpak geldt als leidraad dat het decentraal bestuur zo moet kunnen
functioneren dat het enerzijds voldoende slagkracht heeft om de wettelijk taken
effectief en zelfstandig waar te maken en anderzijds voldoet aan de eisen van
democratische legitimatie. Het is aan het nieuwe kabinet om thans in samenspraak met
de bestuurlijke partners een begin te maken met een proces dat ertoe moet leiden dat
beide basisprincipes (slagkracht en democratische legitimatie) ook op termijn in de
bestuurlijke organisatie blijven gewaarborgd.

4.5 Inspectie, toezicht en rechtsbescherming
4.5.1 Inspectie en toezicht in transformatie
Decentralisatie, beleid op maat en integraal beleid hebben eveneens gevolg voor de
organisatie en de invulling van het toezicht op de naleving van de wetgeving en de
inspectie op de wijze waarop de gedecentraliseerde taken worden vervuld. Met de
decentralisatie van niet alleen de uitvoering van de wettelijke taken maar ook de
beleidsinvulling daarbij verschuift in beginsel ook de verantwoordelijkheid voor het
toezicht op uitvoering en naleving van de wetgeving. Beleid op maat en integraal beleid
beperken voorts de mate waarin uitvoering van het beleid door regels kan worden
gestandaardiseerd. De uitvoering wordt meer dan voorheen bepaald door de
beoordeling in concrete gevallen van behoeften, mogelijkheden en middelen en de
wijze waarop onderscheiden voorzieningen en maatregelen het beste daarop
afgestemd kunnen worden om de wettelijke doelstellingen te realiseren. De inspectie
van de kwaliteit, de beoordeling en besluitvorming zal gelet daarop weliswaar
plaatsvinden op grond van regels maar met die regels zal op een zodanige wijze
moeten worden omgegaan dat meer ruimte ontstaat voor een waardering van de
uitkomsten in het individuele geval.
Bij alle veranderingen van taken en verantwoordelijkheden van gemeenten en
provincies, is de wetgeving over het toezicht echter slechts beperkt aangepast en is de
wijze van toezichthouden vooralsnog vrijwel onveranderd gebleven. In de verschillende
domeinen functioneren horizontaal en verticaal toezicht naast elkaar en door elkaar.
In het sociale domein functioneren horizontaal en verticaal toezicht naast elkaar. Op grond van de
115
116
Participatiewet en de Wmo 2015 hebben gemeenten een wettelijke plicht om eigen (of op regionaal
niveau gezamenlijke) toezichthouders aan te wijzen. Naast dit horizontale toezicht zijn er vijf rijksinspecties
actief in het sociale domein: de Inspectie Jeugdzorg, de Inspectie Gezondheidszorg, de Inspectie
Veiligheid en Justitie, de Inspectie van het Onderwijs en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Op basis van de Meerjarenvisie 2016-2019 voeren de Inspectie Jeugdzorg, de Inspectie Gezondheidszorg
en de Inspectie Veiligheid en Justitie vanaf 2016 hun gezamenlijke toezicht uit door de samenwerking die
zij de afgelopen jaren in het jeugddomein hebben opgedaan binnen het programma Samenwerkend
Toezicht Jeugd te intensiveren en te verbreden naar het sociale domein. In dit kader werken de drie

115

Artikel 76a (“Met het toezicht op de naleving van deze wet zijn belast de bij besluit van het college
aangewezen ambtenaren.”).
116
Artikel 6.1, eerste lid (“Het college wijst personen aan die belast zijn met het houden van toezicht op de
naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.”).

54

voornoemde inspecties ook samen met de Inspectie van het Onderwijs en de Inspectie Sociale Zaken en
Werkgelegenheid.
In het fysieke domein houden provincies generiek toezicht op gemeenten op basis van de Wet
Revitalisering Generiek Toezicht (wet RGT). In de Wet natuurbescherming zijn om deze reden geen
instrumenten voor interbestuurlijk toezicht opgenomen; het generieke toezichtsinstrumentarium van onder
meer de Provinciewet wordt toereikend geacht. Ten aanzien van het omgevingsrecht is tevens de wet
vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) van toepassing. Deze wet heeft het zogenoemde
VTH-stelsel verankerd. Het VTH-stelsel, dat vanaf 2010 samen door alle provincies en gemeenten is
opgebouwd, bevat onder meer een landelijk dekkend stelsel van 29 omgevingsdiensten. In deze diensten
vindt de uitvoering en de handhaving van de Wabo grotendeels plaats. Onder de nieuwe Omgevingswet
zal dit systeem gehandhaafd blijven.

De decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden, zeker waar het de
decentralisaties in het sociale domein betreft, beperkt de rol en de verantwoordelijkheid
van de rijksoverheid voor de invulling en uitvoering van het beleid op de
gedecentraliseerde beleidsterreinen. Dat betekent welhaast onvermijdelijk dat dit ook
gevolgen moet hebben voor de taken van rijksinspecties op die terreinen. Voor zover
de invulling van het beleid in vergaande mate aan gemeenten is overgelaten, heeft het
rijk geen verantwoordelijkheid daarvoor en heeft rijkstoezicht op de kwaliteit daarvan
geen functie meer. In de Participatiewet en de Wmo 2015 worden gemeenten
uitdrukkelijk belast met het toezicht op de naleving van de wet.117 Zou dat anders zijn,
dan zouden de visie en regels van de rijksinspecties betreffende een juiste
beleidsinvulling, geleidelijk aan de eigen beleidsruimte van gemeenten – in strijd met
de bedoeling van de wetgever – weer beperken.
Zoals gezegd, is de wetgeving met betrekking tot het toezicht vooralsnog slechts
beperkt aangepast waardoor de wijze van het toezicht formeel bezien vrijwel
onveranderd is. Wel zijn er in het sociale domein grote stappen gezet om de onderlinge
samenwerking tussen inspecties te intensiveren. Het min of meer op de oude voet
doorgaan van de rijksinspecties op de gedecentraliseerde beleidsterreinen schept
evenwel toenemend onduidelijkheid over wie waarvoor verantwoordelijk kan worden
gehouden. De verantwoordelijkheid van gemeenten voor de uitvoering en invulling van
het beleid betekent dat zij ook en in de eerste plaats verantwoordelijk zijn voor het
organiseren van het toezicht daarop. Dat van rijkswege wordt toegezien op de naleving
van die wettelijke taak ligt daarbij voor de hand. De opbouw van een eigen
toezichtapparaat is in de afgelopen jaren vermoedelijk niet de eerste prioriteit geweest
van gemeenten die vooral bedacht zijn geweest op het ‘opstarten’ van de invulling van
de nieuwe taken. Maar ook indien gemeenten niet of onvoldoende aan die plicht
hebben voldaan, schept dit geen taak voor de rijksinspecties. Het voortzetten van hun
werkzaamheden op deze terreinen wekt mogelijk de indruk dat er toezicht is, maar
schept gelet op de nieuwe verhoudingen slechts verwarring.

4.5.2 Herinrichting van toezicht
Uit het voorgaande vloeit voort dat een herijking en een herinrichting van het toezicht
noodzakelijk is. Hier komen drie lijnen samen. Ten eerste hebben gemeenteraad en
provinciale staten sinds de invoering van het dualisme in provincies en gemeenten
naast de taak van volksvertegenwoordiger ook die van toezichthouder. De vormgeving

117

Zie voorgaande noten.

55

en uitoefening van dit zogenoemde horizontaal toezicht heeft rechtstreekse invloed open daar raken we de tweede lijn- de verdere ontwikkeling van het sinds 1 oktober 2012
ingevoerde interbestuurlijk toezicht. De invoering van deze wijze van toezicht is
gepaard gegaan met gelijktijdige afschaffing van vormen van specifiek toezicht. Deze
nieuwe vorm van toezicht die bij de provincies is belegd, kan niet alleen tot
ontwikkeling komen in samenhang met verbetering van de uitoefening van de
toezichthoudende taak door gemeenteraden en provinciale staten. Het interbestuurlijk
toezicht- de naam zegt het al- dient ook in verbinding te staan met de rijksinspecties.
Het slagen van de decentralisaties is dan ook niet alleen mede afhankelijk van de wijze
waarop iedere bestuurslaag werkt aan verbetering van de kwaliteit van het eigen
toezicht, maar ook van de wijze waarop bij de uitoefening daarvan met elkaar wordt
samengewerkt. Het vloeit uit de stelselverantwoordelijkheid van het rijk voort het
voortouw te nemen om ervoor te zorgen dat er overzicht, samenhang en duidelijkheid
komt in het toezicht dat een onlosmakelijk onderdeel is van de decentralisatie. Deze
samenhang is er nu niet of onvoldoende.
De toezichtstaak van de gemeenteraad respectievelijk provinciale staten en de
introductie van het interbestuurlijk toezicht noodzaken tot het opnieuw definiëren van
de rol en taak van de rijksinspecties. Hun taak zal niet alleen veranderen door de
doorwerking van de uitgangspunten van integraliteit en maatwerk, waarbij zij hun taken
primair zullen moeten richten op de uitoefening van de taken en verantwoordelijkheden
die na de decentralisatie bij het rijk zijn belegd, maar ook doordat zij hun taak in
samenhang met andere toezichthouders zullen moeten uitvoeren. In die samenwerking
ligt in hoge mate de sleutel tot succes om vast te kunnen stellen of “het stelsel” werkt.
Samenhang en samenwerking in het toezicht laat zich in het fysieke domein
makkelijker organiseren dan in het sociale domein. Door het terugtreden van de
provincies uit het sociale domein is ook hun toezichtstaak op dit terrein verdwenen.
Wanneer rijk en koepels overtuigd zijn van de noodzaak van een verdere ontwikkeling
van een samenhangend stelsel van toezicht als complement van de decentralisatie,
dan zullen zij ook in de komende tijd stappen moeten zetten om muren te slechten en
samenhang te organiseren met voor iedere toezichthouder een herkenbare plaats en
taak ten dienste van het geheel. Ook hier geldt: En nu verder!

4.5.3 Toezicht op maatwerk en integraal beleid
Verschuiving van verantwoordelijkheid en taken met betrekking tot het toezicht op de
naleving van de wet is echter niet het enige gevolg van de decentralisatie. De invoering
van maatwerk en integrale beleidsvoering (sector-overstijgende besluitvorming) schept
geheel nieuwe vragen over de wijze waarop toezicht gehouden moet worden. De notie
van integraal bestuur houdt in dat de genomen besluiten niet binnen het kader van één
wettelijk regeling beoordeeld kunnen worden, maar moeten voldoen aan de optelsom
van eisen van alle wetten die in het integraal bestuur worden toegepast (zie ook
paragraaf 4.2.4).

56

De Transitiecommissie Sociaal Domein wijst op de implicaties van een sectoroverstijgende (integrale) aanpak.118 In de samenhang van problemen over sectoren
heen kunnen goede argumenten gelegen zijn om af te wijken van normen die binnen
afzonderlijke sectoren ontwikkeld zijn. Soms is het bijvoorbeeld beter dat een
hulpverlener uit de ene sector niet in actie komt, omdat een hulpverlener uit een
andere sector met een meer kansrijke aanpak bezig is die verstoord zou kunnen
worden door activiteiten van de eerstgenoemde hulpverlener. Ook inspecties die
toezien op die integrale aanpak zullen een gezamenlijke (integrale) bril moeten
opzetten om goed zicht te krijgen op het resultaat van de gezamenlijke inspanningen in
de uitvoering. Inspecties binnen het sociale domein zouden zich dan ook niet (primair)
moeten richten op processen en ‘outputs’, maar op de maatschappelijke opbrengsten,
de ‘outcomes’, geredeneerd vanuit de belangen van cliënten, leerlingen, ouders, en
andere burgers.
De introductie van concepten van integraal bestuur en maatwerk veranderen de
verhouding tussen regelgeving en uitvoering. De bewegingsruimte tussen enerzijds
regelgebondenheid en noodzakelijke uitvoeringsvrijheid anderzijds, zullen nader
doordacht moeten worden met het oog op de rechtsbescherming van burgers, gericht
op het kunnen leveren van maatwerk in het concrete geval, met vermijding van
willekeur. Dit stelt hoge eisen aan de oordeelsvorming in individuele gevallen van de
met de uitvoering belaste ambtenaren. Toezicht en rechtsbescherming zullen hiermee
in lijn vormgegeven moeten worden.

4.5.4 Kwaliteitsbewaking, toezicht en rechtsbescherming
Integrale beleidsvoering en maatwerk hebben kortom niet alleen gevolgen voor beleid
en uitvoering, maar evenzeer voor de kwaliteitsbewaking, het toezicht en de
rechtsbescherming. De veranderingen raken de taakuitvoering van de betrokken
ambtelijk diensten. Integrale beleidsvoering en maatwerk hebben implicaties voor
procedures, werkwijzen, overleg en besluitvorming. Dit heeft op zijn beurt gevolgen
voor de sturing en de kwaliteitsbewaking binnen de betrokken ambtelijke diensten. De
gebruikelijke werkwijze op basis van beleidsregels, procedures en protocollen zal
aangepast moeten worden door de implicaties van de maatwerk gerichte benadering te
integreren. Zoals gezegd zal kwaliteitsbewaking zich meer moeten richten op de
professionaliteit en kwaliteit van die oordeelsvorming. Daarbij kunnen instrumenten
overwogen worden die elders worden gebruikt bij het bewaken van de kwaliteit van de
beroepsuitoefening, zoals supervisie en intervisie. Los daarvan zouden uitvoerende
diensten moeten bezien op welke wijze zij belanghebbenden en gebruikers kunnen
inschakelen bij de beoordeling en bewaking van hun dienstverlening.
Het rijk en de koepels hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid om op al deze
terreinen tot afspraken en resultaten te komen, waarmee noodzakelijke condities
worden vervuld om de decentralisatie tot een succes te maken. Beschikbare kennis en
deskundigheid zullen daarbij zo doelmatig mogelijk moeten worden benut om tempo in
de transitie te krijgen en houden.

118

Notitie over de positie van het rijkstoezicht op het sociale domein na de decentralisaties van taken naar
gemeenten, bijlage bij de 2e rapportage van de Transitiecommissie Sociaal Domein.

57

De inrichting van de rechtsbescherming zelf behoeft echter eveneens dringend
aandacht. Met de introductie van maatwerk en integraal bestuur valt de
rechtsbescherming niet weg. Integendeel, omdat het gaat om elementaire
voorzieningen is het ook in de nieuwe verhoudingen van belang dat burgers
beschikken over een effectief rechtsmiddel indien in hun ogen een voorziening ten
onrechte wordt geweigerd. De huidige inrichting van de rechtsbescherming richt zich
evenwel sterk op het schriftelijk besluit als aanknopingspunt voor de toetsing van de
rechtmatigheid van het overheidsoptreden. Die toetsing leunt daarbij sterk op wettelijke
bepalingen, beleidsregels en precedenten. Zoals betoogd betekenen de concepten van
maatwerk en integraal bestuur een andere beoordeling van de casuïstiek dan
voorheen. De concepten impliceren evenzeer dat de gang van zaken voorafgaand aan
en rond het besluit relevant is voor de kwaliteit daarvan; het onderzoek naar de
concrete, persoonlijke omstandigheden, de verstrekking van informatie aan
betrokkene, de kwaliteit van het ‘keukentafelgesprek’ worden mede relevant in de
context van de rechtmatigheidsbeoordeling. Eerder is in een preadvies voor de VAR
van prof. mr F.J. Van Ommeren en mr P.J. Huisman119 aandacht gevraagd voor deze
ontwikkeling in het bestuursrecht, dat niet alleen het uiteindelijk besluit maar ook het
proces daar naar toe voorwerp van toetsing zou moeten zijn.
De huidige inrichting van het bestuursrecht brengt met mee dat maatwerk en integraal
bestuur in het kader van de rechtsbescherming bij individuele besluiten in de
traditionele kaders gedrongen zullen worden van de Algemene wet bestuursrecht. De
daarmee verbonden meer gebruikelijke beoordeling van geschillen kan spanning
opleveren met de beoogde appreciatieruimte van de medeoverheden. Uit een brief van
16 juni 2016 van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport120 blijkt
dat de implicaties van de nieuwe werkwijze inmiddels de aandacht hebben. In de brief
wordt gewezen op een studie `Rechtsstatelijke aspecten van de decentralisaties in het
sociale domein´. Uit de reactie op de aanbevelingen van die studie blijkt dat langs
verschillende sporen wordt gewerkt aan een andere inrichting van de
geschilbeslechting in het sociale domein. Onder leiding van de regeringscommissaris
voor algemene regels van bestuursrecht, prof. mr M. Scheltema, worden aanpassingen
van de Awb overwogen waardoor een meer integrale benadering bij de toetsing van
beslissingen mogelijk moet worden. Gelet op deze stand van de discussie meent de
Afdeling dat hier volstaan kan worden met het vragen van aandacht voor deze
problematiek.

4.6 Financiering en financiële verhoudingen
4.6.1 Stand van de financiële verhoudingen
‘L’intendance suit’ zou De Gaulle ooit hebben opgemerkt over vraagstukken van
financiering. Dat lijkt in hoge mate toepasselijk op de plaats die de discussie over de
financiële verhoudingen tot dusver heeft binnen het geheel van de interbestuurlijke
verhoudingen. De discussie tussen rijk, gemeenten en provincies over budgettaire
middelen wordt in hoge mate geïsoleerd gevoerd binnen een eigen context en circuit.

119
120

´Van besluit naar rechtsbetrekking: een groeimodel´ preadvies voor de VAR in 2013
Kamerstukken II 2015/16, 34 477, nr. 2.

58

Dit wordt versterkt door de huidige normeringssystematiek voor de omvang van het
Gemeentefonds en het Provinciefonds. Die omvang beweegt grosso modo
automatisch mee met de omvang van de rijksbegroting.
De financiële crisis en de economische recessie zijn niet ongemerkt aan de financiën
van de medeoverheden voorbij gegaan. Als gevolg van kosten van het sluiten van
voorzieningen en wegvallende inkomsten (verkoop van gronden, enz.) kampen veel
gemeenten met schulden. In het kader van het op orde brengen van ’s rijksfinanciën
zijn ook de uitkeringen aan gemeenten en provincies verminderd. Ook de
normeringssystematiek heeft in de afgelopen kabinetsperiode relatief veel onzekerheid
en onrust gebracht. De fluctuaties in omvang van de accressen waren op zich zelf
vergelijkbaar met eerdere perioden en in lijn met de onderling overeengekomen
systematiek.121 De mogelijkheid van negatieve accres leidde bij decentrale bestuurders
echter tot onbegrip, gevoegd bij het feit dat deze ook nog bewogen na vaststelling van
begrotingen in gemeenteraden en dus onder omstandigheden tot bijstelling daarvan
noopten.122 In het voorgaande (zie 3.2.2) werd er al op gewezen dat gemeenten en
provincies het gevoel hebben daarbij onvoldoende gehoord te worden in Den Haag.
In verband met de decentralisaties zijn de beschikbare middelen uitgebreid (circa € 10
miljard Gemeentefonds en circa € 200 miljoen Provinciefonds), maar met een lager
bedrag dan voorheen nodig was voor deze taken. Mede daardoor is de ruimte om zelf
keuzen te maken in relatieve zin verder afgenomen.
In totaal bedroegen de inkomsten van gemeenten in 2015 circa € 58 miljard.123 Het
grootste deel van deze inkomsten, circa € 27 miljard, ontvingen gemeenten uit het
Gemeentefonds. Daarnaast ontvingen gemeenten inkomsten uit specifieke uitkeringen
(circa € 7 miljard), uit eigen belastingen en retributies (in totaal ca. € 9 miljard, waarvan
een kleine € 4 miljard OZB), uit grondexploitatie (€ 4 miljard) en uit onttrekkingen aan
reserves (€ 4 miljard). Het grootste deel (ongeveer € 14,5 miljard) van de uitkering uit
het Gemeentefonds wordt beschikbaar gesteld via de algemene uitkering. De middelen
samenhangend met de decentralisaties in het sociale domein (ca. € 10 miljard) worden
– vooralsnog – beschikbaar gesteld via een (afzonderlijke) integratie-uitkering sociaal
domein. In bestuurlijke afspraken tussen de VNG en de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties is overeengekomen dat de gedecentraliseerde budgetten
voor het sociale domein in principe na drie jaar worden opgenomen in de algemene
uitkering.124
De totale provinciale inkomsten bedroegen in 2015 circa € 8 miljard.125 Hiervan was
circa € 1 miljard afkomstig uit het Provinciefonds en circa € 1,5 miljard uit de opcenten

121

Zie het recente rapport van de werkgroep evaluatie normeringssystematiek Gemeentefonds en
Provinciefonds 2010-2015 (bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, 34300 B/C, nr. 20).
122
Zie bijvoorbeeld de open brief aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
ondertekend door meer dan 200 wethouders van financiën van 10 november 2015.
123
Begroting Gemeentefonds 2016 (Kamerstukken II 2015/16, 34 300 B, nr. 2), blz. 25.
124
Bestuurlijke afspraken tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de VNG in
relatie tot de integratie-uitkering sociaal domein, bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 33 935, nr. 7.
125
Begroting Provinciefonds 2016 (Kamerstukken II 2015/16, 34 300 C, nr. 2), blz. 17.

59

op de motorrijtuigenbelasting. Daarnaast teerden provincies in op hun reserves (ruim
€ 2 miljard) en ontvingen ze voor € 0,8 miljard aan specifieke uitkeringen.126
Gemeenten nemen na de decentralisatie circa 30 procent van de totale
overheidsuitgaven voor hun rekening, terwijl het aandeel lokale belastingen in de totale
belastingopbrengst onder de 4 procent ligt.127 Het eigen belastinggebied van
Nederlandse gemeenten is ook in vergelijking met andere landen relatief klein. Zo was
het aandeel van de lokale belastingen in de totale inkomsten van gemeenten in 2010
minder dan 10 procent, terwijl het gemiddelde voor de landen in de Organisatie voor
Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) circa 37% bedroeg.128
De middelen die gemeenten en provincies ontvangen uit de algemene uitkering van de
fondsen zijn vrij besteedbaar. Dat maakt de verdeling van het totaal naar individuele
gemeenten en provincies complex, omdat er – anders dan bij specifieke uitkeringen –
geen directe en expliciete koppeling bestaat tussen taken en middelen (uitgangspunt
van globaliteit). De fondsen hebben aldus niet enkel als functie dat middelen van het
rijksniveau worden overgedragen naar het decentraal niveau, maar dienen ook ter
verevening van ongelijke (uitgangs)posities tussen gemeenten resp. provincies.129
Door bij de verdeling rekening te houden met/te corrigeren voor objectieve verschillen
in kosten (uitgangspunt van kostenoriëntatie) ontstaat een gelijke uitgangspositie voor
verschillende gemeenten resp. provincies. Voorts wordt de capaciteit van decentrale
overheden om zelf inkomsten te verwerven voor het grootste deel verevend. Aldus
wordt invulling gegeven aan de doelstelling van de Financiële-verhoudingswet om een
gelijk voorzieningenniveau mogelijk te maken bij een gelijke belastingdruk.

4.6.2 Financiële verhoudingen ter discussie
In vorige beschouwingen heeft de Afdeling bepleit dat de voortgaande decentralisatie
tot verschuiving zou moeten leiden in de verhouding tussen decentrale belastingen en
rijksbelasting. Onder verwijzing naar wat de Afdeling zelf eerder in de derde
beschouwing daarover zei, wordt in de adviesaanvraag gewezen op de discussie over
de financiële verhoudingen en de voorstellen om tot herijking daarvan te komen. De
Afdeling wordt concreet gevraagd te adviseren over eventuele uitgangspunten die
daarbij zouden kunnen dienen.
Inderdaad wordt van verschillende zijden gevraagd om een herziening van de
financiële verhoudingen tussen het rijk en de decentrale overheden. Steeds wordt er
daarbij op aangedrongen ook de omvang van het gemeentelijke belastinggebied

126

Met ingang van de begroting 2016 is de zgn. brede doeluitkering verkeer en vervoer omgezet van een
specifieke uitkering in een decentralisatie-uitkering in het Provinciefonds. Dat leidt in 2016 per saldo tot
een bijna verdubbeling van de omvang van het Provinciefonds.
127
M. Allers en B. Steiner, Gemeenten in perspectief 2014-2018, Groningen: Centrum voor Onderzoek
van de Economie van de Lagere Overheden, januari 2015, en COELO, Atlas van de lokale lasten
2015.
128
OECD/Korea Institute of Public Finance (2012), Institutional and Financial Relations across Levels of
Government, OECD Fiscal Federalism Studies, OECD Publishing.
129
Artikel 7 Fvw luidt: “De verdeling over de provincies en gemeenten van het voor de algemene
uitkeringen beschikbare bedrag houdt rekening met de verschillen tussen de provincies onderling en
de gemeenten onderling in het vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten en met de verschillen in
noodzakelijke uitgaven.”

60

opnieuw tegen het licht te houden, vanuit de redenering dat gemeenten enerzijds een
veel grotere eigen beleidsverantwoordelijkheid hebben gekregen, maar dat de
speelruimte om zelf keuzes te maken over de omvang van in te zetten middelen relatief
gezien is afgenomen.
Uit verschillende rapporten130 die in de afgelopen jaren zijn gepubliceerd kan een
drietal argumenten worden gedestilleerd die pleiten voor een vergroting van het
gemeentelijke belastinggebied. Ten eerste zou vergroting van het gemeentelijke
belastinggebied de financiële flexibiliteit van gemeenten vergroten. Met de
decentralisaties zijn de verantwoordelijkheden van gemeenten aanzienlijk toegenomen,
maar zij beschikken onvoldoende over de instrumenten om keuzes te maken en zo hun
verantwoordelijkheid waar te maken. Gemeenten hebben door de beperkte
mogelijkheden tot belastingheffing immers nauwelijks invloed op de omvang van de
voor hun taken beschikbare middelen. Ten tweede kan uitbreiding van het gemeentelijk
belastinggebied een antwoord vormen op de democratische verarming die is ontstaan
doordat het op dit moment nauwelijks mogelijk is om een wezenlijk democratisch debat
te voeren over de balans tussen het gewenste voorzieningenniveau en de kosten die
de samenleving bereid is daarvoor te betalen. Kort gezegd gaat het hier om de band
tussen betalen en bepalen. Ten derde wordt, bij financiering uit het Gemeentefonds, de
afweging tussen voorzieningen en de financiering van die voorziening doorbroken. Dat
kan ertoe leiden dat minder kritisch wordt gekeken naar de uitgaven. Anders gezegd:
hoe groter de rol van de eigen belastingen is, hoe kritischer gemeentebestuurders
kijken naar nut en noodzaak van hogere uitgaven voor lokale voorzieningen. Dit staat
bekend als het zgn. flypaper-effect.
Het kabinet heeft ook zelf, ter uitvoering van een voornemen geuit in het kader van de
besluitvorming over het Belastingplan 2016, een brief naar de Tweede Kamer
gezonden met daarin de bouwstenen voor een hervorming van het gemeentelijk
belastinggebied.131 De brief schetst de contouren van de benodigde
wetgevingsconsequenties van een verschuiving van de inkomstenbelasting naar het
gemeentelijk belastinggebied van € 4 miljard. Het lokale belastinggebied wordt daarbij
verruimd onder een gelijktijdige verlaging van de inkomstenbelasting en de (algemene)
uitkering uit het Gemeentefonds.
Een vergroting van het decentraal belastinggebied, onder gelijktijdige verlaging van het
Gemeentefonds heeft uiteraard gevolgen voor de functie van het fonds. Dat krijgt
minder de functie van bekostigings-, en meer de functie van vereveningsmechanisme.
Dat vergroot het belang van een goed verdeelmodel. Tegelijkertijd pleit de Commissie
Financiële Ruimte voor gemeenten (commissie-Rinnooy Kan) voor een
vereenvoudiging van de huidige verdeelsystematiek van het Gemeentefonds, die met
58 verschillende verdeelmaatstaven complex is. In dit licht kan worden gewezen op het
voornemen van de regering om het aantal verdeelmaatstaven in het Provinciefonds te
verkleinen. In de nieuwe verdeelsystematiek worden herverdeeleffecten tussen
provincies voorkomen door het toevoegen van een provinciespecifieke component aan

130

Zie o.a. Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv), Tussen betalen en bepalen, november 2014; Rfv,
Uitbreiding lokaal belastinggebied, maart 2015; Algemene Rekenkamer, Brief aan de Tweede Kamer
inz. herziening belastingstelsel, 19 maart 2015; Commissie Financiële Ruimte voor gemeenten
(commissie-Rinnooy Kan), Bepalen betekent betalen, 2015.
131
Kamerstukken II 2015/16, 32 140, nr. 28.

61

het verdeelmodel. De Afdeling heeft er in haar advies bij het wetsvoorstel op gewezen
dat een dergelijke component minder goed past bij het eerder genoemde uitgangspunt
van kostenoriëntatie.132

4.6.3 Herziening financiële verhoudingen: nut en noodzaak
Nu kennelijk breder gedacht wordt aan een herziening van de financiële verhoudingen
tussen het rijk en de decentrale overheden is het zaak eerst duidelijk voor ogen te
krijgen wat de redenen daarvoor zijn en welk nut daarvan verwacht wordt. Bovendien
moet dit in samenhang gezien worden met de gewenste verscheidenheid en
verschillen in beleid tussen onderscheiden gemeenten resp. provincies.
Gemeenten nemen, zoals gezegd, thans circa 30 procent van de totale
overheidsuitgaven voor hun rekening. Bedragen in die omvang innen via lokale
belastingen is onmogelijk. Ook bij uitbreiding van het lokale belastinggebied zal altijd
maar een (beperkt) deel van de lokale uitgaven daardoor gedekt kunnen worden.
Daarom speelt de ratio voor de uitbreiding een belangrijke rol want daar zal de omvang
van die uitbreiding in besloten moeten liggen, tenzij gekozen wordt voor een arbitrair
bedrag of percentage. In die ratio zal ook besloten liggen of bij de uitbreiding van het
lokaal belastinggebied de ongelijkheid tussen gemeenten in het vermogen om
belasting te heffen gecompenseerd en verevend moet worden. Zou dat wenselijk zijn,
dan zal de benodigde herverdelingssystematiek vermoedelijk niet wezenlijk
eenvoudiger en mogelijk zelfs gecompliceerder zijn dan thans. Ook zal de ratio
bepalend zijn voor de vraag of er maxima gesteld moeten worden aan de lokale
belastingdruk.
De discussie over de vergroting van het decentraal belastinggebied wordt op dit
moment veelal gevoerd in de context van de decentralisaties, in het bijzonder die in het
sociale domein. Decentralisatie impliceert echter geenszins dat dit automatisch tot een
verschuiving in de financiering zou moeten leiden. Dit geldt zeker ook voor de
decentralisaties in het sociale domein. Het betreft hier gemeentelijke taken die in
medebewind worden uitgeoefend. Waar de medewerking wordt gevorderd en er geen
sprake is van een autonome keuze, ligt het voor de hand dat de daarvoor benodigde
middelen van rijkswege worden verstrekt. Daar komt bij dat de problematiek waar de
overheidszorg in dit domein op is gericht niet evenredig over gemeenten is verdeeld.
Mogelijk is de problematiek in veel gevallen zelfs omgekeerd evenredig met het
potentieel belastinggebied van gemeenten; vandaar de financiering via het
Gemeentefonds en de aanvullende specifieke verdeelmodellen voor de diverse
onderdelen van het gedecentraliseerde sociale domein. De ruimte die gemeenten
daarbij gelaten wordt om maatwerk te verrichten, verandert dit in beginsel niet. Dat is
alleen anders indien een gemeente naar eigen politieke voorkeur ruimere
voorzieningen zou gaan verstrekken; in dat geval ligt eigen financiering voor de hand.
Voorgaande overwegingen nemen niet weg dat er, zoals de Afdeling in de tweede en
derde periodieke beschouwing heeft bepleit, een zekere verschuiving tussen
rijksbelasting en decentraal belastinggebied overwogen zou moeten worden. De heel
directe koppeling via het Gemeentefonds van de inkomsten van gemeenten aan de
132

Voorstel van wet tot wijziging van de Financiële-verhoudingswet in verband met een vereenvoudiging
van het verdeelmodel van het provinciefonds (W04.16.0151/I).

62

uitgaven van het rijk leidt bij decentrale overheden bovendien tot een groot gevoel van
afhankelijkheid van het rijk. In de bestuurlijke verhoudingen leidt dat tot frictie. Als het
enkel om een gevoel ging, zou bezien moeten worden of verruiming van het
belastinggebied opweegt tegen de mogelijke groei van (innings)kosten. Maar de
discrepantie tussen de verantwoordelijkheid voor uitgaven enerzijds en voor het vinden
van inkomsten anderzijds is wel erg groot. De afhankelijkheid van de medeoverheden
van het rijk voor hun financiële middelen vormt een beperking op hun vermogen om
naar eigen inzicht te investeren in gewenste maatschappelijke ontwikkelingen binnen
het eigen gebied. In een recent discussiestuk ontwikkelt de Raad voor de financiële
verhoudingen dan ook een denkrichting waarin gemeenten eigen belastinginkomsten
inzetten voor hun fysieke taken maar het Gemeentefonds leidend blijft voor de sociale
taken.133
Voorts wijst de Afdeling erop dat een zekere spanning kan ontstaan ten aanzien van de
democratische legitimatie bij voorstellen om het gemeentelijke belastinggebied uit te
breiden. Hiervoor is er reeds op gewezen134 dat door de toenemende rol van
bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden de keuzevrijheid van individuele
gemeenteraden op bepaalde terreinen wordt beperkt. Uitbreiding van het gemeentelijk
belastinggebied leidt op papier weliswaar tot verruiming van de gemeentelijke
afwegingsruimte maar deze ruimte wordt sterk beïnvloed door beslissingen die op
regionaal niveau worden genomen. Dat zet de democratische legitimatie onder druk.
Per saldo acht de Afdeling het wenselijk dat decentrale overheden minder direct
financieel afhankelijk worden van het rijk. Verruiming van het lokale belastinggebied
vermindert een al te grote directe financiële afhankelijkheid van het rijk. De heel directe
koppeling van het Gemeentefonds aan de uitgaven van het rijk is bij internationale
vergelijking ongebruikelijk; systemen van tax sharing zijn veel gebruikelijker. Wil een
verruiming van het gemeentelijk belastinggebied evenwel een bijdrage kunnen leveren
in de hier bedoelde zin, dan zal het daarbij om een vergroting van enige substantie
moeten gaan. Wel zal een omvangrijke verschuiving kunnen leiden tot grotere
verschillen in lastendruk (en voorzieningen) tussen gemeenten, tenzij van rijkszijde
daaraan beperkingen worden gesteld.135 Maar dat zou snel afbreuk doen aan de eigen
beleidsruimte die gemeenten wordt geboden.

4.6.4 Herziening financiële verhoudingen: uitgangspunten
Gegeven de in gang gezette decentralisaties en breed gevoerde discussie over een
herijking van de financiële verhoudingen is de vraag aan welke uitgangspunten een
dergelijke herijking en een nieuw stelsel van financiële verhoudingen zouden moeten
voldoen.

133

Raad voor de financiële verhoudingen; Wel Zwitsers, geen geld? Naar een nieuwe balans tussen
taken, sturing en inkomsten van gemeenten, 2016.
134
Zie paragraaf 4.4.
135
Het is goed om er hier op te wijzen dat de verevening van de belastingcapaciteit hier los van staat.
Verevening van de belastingcapaciteit vindt plaats op basis van de grondslag van de belastingheffing
en dient slechts om verschillen in uitgangspositie tussen gemeenten (bijvoorbeeld in de samenstelling
van het woningbestand) te mitigeren. Bij gelijke uitgangsposities kunnen gemeenten vervolgens zelf de
hoogte van de tarieven vaststellen, waardoor dus verschillen in lokale lastendruk kunnen ontstaan.

63

Ten eerste constateert de Afdeling dat in het huidige interbestuurlijk overleg te weinig
wordt onderkend dat ‘gezonde’ financiële verhoudingen een wezenlijke
randvoorwaarde vormen voor constructieve interbestuurlijke verhoudingen. Het overleg
tussen rijk, gemeenten en provincies over budgettaire middelen dient een open,
constructief en oplossingsgericht karakter te hebben en minder geïsoleerd van het
algemene overleg gevoerd moeten worden; beide horen ‘onlosmakelijk’ bij elkaar. De
integratie van de Raad voor de financiële verhoudingen in de Raad voor het openbaar
bestuur (Rob) is wat dat betreft een goede eerste stap.
Ten tweede acht de Afdeling het wenselijk te komen tot meer transparantie over de
omvang van de financiering uit de algemene uitkeringen van de fondsen voor
afzonderlijke gemeenten en provincies. Deze vergroting van de transparantie zou
gelijktijdig langs twee sporen kunnen worden gevoerd. Het eerste spoor betreft een
vereenvoudiging van de huidige verdeelsystematiek, overeenkomstig het traject dat
onlangs al is ingezet voor het Provinciefonds. De uitvoerbaarheid en transparantie
worden hierdoor sterk vergroot. Anderzijds zal een minder verfijnde
verdeelsystematiek, met minder verdeelmaatstaven, afhankelijk van de precieze
vormgeving, gevolgen hebben voor de huidige doelstelling van de Financiëleverhoudingswet om een gelijk voorzieningenniveau mogelijk te maken bij een gelijke
belastingdruk. Er kunnen verschillen (in voorzieningenniveau) ontstaan die het gevolg
zijn van zowel in afzonderlijke gemeenten of provincies gemaakte beleidsmatige
keuzes, als van verschillen in uitgangspositie die niet (volledig) worden verevend. Het
is uiteindelijk een politieke vraag in hoeverre dat wel of niet acceptabel wordt geacht.
Waar een provinciespecifieke component in de verdeelsystematiek van het
Provinciefonds gegeven het beperkte aantal provincies nog hanteerbaar is, zal dat voor
het Gemeentefonds gegeven het veel grotere aantal gemeenten niet gelden.
Een tweede spoor ter vergroting van de transparantie betreft een aanpassing van de
huidige normeringssystematiek van het Gemeentefonds en Provinciefonds. In het
huidige stelsel worden de zgn. accressen van het Gemeente- resp. Provinciefonds
veelvuldig ‘na gecalculeerd’, waardoor pas na afloop van een jaar duidelijk wordt op
hoeveel middelen gemeenten en provincies nu eigenlijk recht hadden. Hiermee blijven
de financiën van gemeenten en provincies weliswaar te allen tijde in tandem bewegen
met de omvang van de rijksbegroting, maar deze werkwijze vormt naar de mening van
de Afdeling vooral ook een reflectie van het onderlinge wantrouwen. Een eenvoudiger,
voorspelbaarder normeringssystematiek biedt bestuurlijk rust, zeker wanneer,
bijvoorbeeld bij aanvang van een kabinetsperiode, in een bestuursakkoord afspraken
worden gemaakt over de ontwikkeling van de accressen over meerdere jaren.
Eventueel kunnen hardheidsclausules worden overeengekomen die in vooraf
gedefinieerde gevallen kunnen leiden tot aanpassing van die overeengekomen
ontwikkeling. Het kiezen van een bredere basis voor de indexatie van het
Gemeentefonds (totale collectieve uitgaven in plaats van alleen de rijksbegroting),
zoals genoemd in het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte136, zal ook tot een
meer stabieler uitkomst leiden.
Ten derde is de Afdeling van opvatting dat specifieke uitkeringen in algemene zin niet
passen bij de werkwijze van decentralisaties zoals die de afgelopen jaren zijn ingezet.

136

Van Saldosturing naar stabilisatie, Vijftiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte, juli 2016 (bijlage bij
Kamerstukken II 2015/16, 34 300, nr. 74).

64

Voor specifieke uitkeringen is eigenlijk alleen plaats bij strikt gebonden beleid, zoals
het inkomensdeel van de Participatiewet. Met de laatste herziening van de financiële
verhoudingen heeft een opschoning plaatsgehad. Het aantal specifieke uitkeringen is
de laatste jaren afgenomen van 75 in 2011 tot 35 in 2014. Het verdient naar de
opvatting van de Afdeling aanbeveling periodiek de verschillende uitkeringen door te
lichten en het aantal specifieke uitkeringen waar mogelijk verder terug te dringen.

65

5 En nu verder!
In de achterliggende periode heeft een ingrijpende herschikking plaatsgevonden
tussen rijk, provincies en gemeenten. De decentralisatie in het sociale domein stond
daarbij het meest in de belangstelling, ook omdat die in het fysieke domein op een later
tijdstip haar volledig beslag krijgt. Er zijn daarnaast ook verschuivingen met een
centraliserend accent opgetreden. Hoewel over deze herverdeling van taken en
bevoegdheden eerder een Bestuursakkoord is gesloten, is hierover tijdens de
kabinetsformatie in 2012 eenzijdig besloten. Ook het financieel kader waarbinnen de
overdracht plaats vond, werd tijdens de kabinetsformatie bepaald.
De transitie in het sociale domein – de realisatie van de overgang van taken,
bevoegdheden en middelen – is door grote inzet van alle betrokkenen zonder al te veel
problemen verlopen, maar de transformatie is nog maar net begonnen. Hierbij wordt
gedoeld op de overgang naar een nieuw stelsel dat uitgaat van een andere verhouding
tussen overheid en burger. Deze paradigmawisseling zou tevens door moeten werken
in een veranderende houding van burgers ten opzichte van elkaar. De transitie in het
fysieke domein kent eveneens een paradigmawisseling: van bescherming door een
werende houding naar een aanpak met ruimte voor verandering en ontwikkeling vanuit
een continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De praktijkervaringen
met de transformatie in het sociale domein zijn nog beperkt. Die in het fysieke domein
zullen zich eerst meer betekenisvol voordoen nadat de Omgevingswet zal zijn
ingevoerd.
De nagestreefde veranderingen zijn bovendien dermate ingrijpend dat zij tijd nodig
hebben om verwezenlijkt te kunnen worden. Dit vraagt rolvastheid van alle
betrokkenen en terughoudendheid bij het zich voordoen van nieuwe en/of onverwachte
ontwikkelingen. Dit laatste is vooral van belang, omdat enerzijds door de
decentralisaties weliswaar verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn verschoven,
maar er nog steeds sprake is van overheveling in medebewind. Hierdoor houdt het rijk
een eigen verantwoordelijkheid die echter gegeven de vormgeving van de
decentralisatie op een andere manier invulling moet krijgen dan voor die tijd. De
wederzijdse afhankelijkheden zijn groter geworden. De doorontwikkeling van de
interbestuurlijke verhoudingen is daarom van wezenlijk belang voor het kunnen
behalen van de doelstellingen die met de decentralisaties zijn beoogd.
De Afdeling heeft met dit advies de verdere consequenties in kaart willen brengen die
aan de omvangrijke decentralisaties waar het hier over gaat, zijn verbonden. Die
hebben niet alleen betrekking op de beleidsinhoudelijke veranderingen, maar ook op
het functioneren van de overheid/overheden. Daarom is in dit advies uitgebreid
stilgestaan bij de betekenis en operationalisering van het begrip
“stelselverantwoordelijkheid” met inbegrip van het toezicht en de rechtsbescherming,
de implicaties van veelal noodzakelijke regionale samenwerking voor de
democratische legitimatie van de te nemen besluiten en de ontwikkeling van de
financiële verhoudingen. Hieruit blijkt dat er nog veel werk moet worden verzet voordat
men kan zeggen dat na de administratieve en organisatorische overgang ook de
inhoudelijke doelstellingen zijn waargemaakt. Bovendien staan deze gevolgen niet op
zichzelf, maar zijn zij met elkaar verbonden. Er is een samenhangende aanpak nodig
vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid van de betrokken overheden voor het

66

geheel. Daarom is de titel van dit advies een gedeelde en gemeenschappelijke
uitnodiging en een opdracht : En nu verder!
Om hierbij behulpzaam te zijn doet de Afdeling de volgende aanbevelingen.
1. Afspraken ten behoeve van formatie
De decentralisaties hebben de onderlinge afhankelijkheid tussen de delen van de
overheid versterkt. De aard en intensiteit van de interbestuurlijke verhoudingen
bepalen in hoge mate de doelmatigheid en kwaliteit van het overheidsbeleid zoals dat
door de burger wordt ervaren. De uitkomst van een kabinetsformatie speelt een
prominente rol bij de verdere ontwikkeling van die verhoudingen. Daarom beveelt de
Afdeling aan, gelet op de meest recente ervaringen, dat lang voor een kabinetsformatie
op ambtelijk niveau overleg wordt gevoerd over een gedeelde probleemanalyse,
mogelijke oplossingen en de onderscheiden verantwoordelijkheden daarbij. Een
regeerakkoord zou vervolgens moeten voorzien in voldoende ruimte voor nader
overleg met de medeoverheden zoals dit geldt voor het overleg met sociale partners.137
2. Realiseren bestendigheid en continuïteit van beleid
Om in de komende jaren de gewijzigde beleidsopvattingen in de praktijk te kunnen
realiseren, is er behoefte aan bestendigheid en continuïteit van beleid. Daartoe moet
tevens worden toegewerkt naar meerjarige zekerheid over de middelen waarop de
decentrale overheden kunnen rekenen. In de komende kabinetsperiode dienen daarop
gerichte afspraken te worden gemaakt. Tevens beveelt de Afdeling aan zeer
terughoudend te zijn met het initiëren van nieuwe regelgeving op de betreffende
beleidsterreinen om de praktijk de komende jaren ruimte te bieden om de
doelstellingen van de decentralisaties gestalte te geven.138
3. Integraal beleid
Bij de vormgeving van het concept van integraal beleid zal gaandeweg blijken dat
andere, aanpalende onderwerpen daar ook onderdeel van zouden moeten uitmaken.
De Afdeling beveelt aan periodiek te bezien of en waar daarvan sprake is en tot welke
conclusies dit dient te leiden met het oog op de invulling en verdere ontwikkeling van
het betreffende concept.139
4. Nieuwe wetsvoorstellen
Bij de voorbereiding van nieuwe wetsvoorstellen in meer algemene zin zou consequent
en systematisch moeten worden nagegaan welke gevolgen aan nieuwe wetgeving zijn
verbonden voor de uitoefening van de reeds overgedragen taken. De met het oog
hierop gemaakte keuzes zouden moeten worden gemotiveerd in de memorie van
toelichting bij de betreffende wetsvoorstellen. Dit is noodzakelijk in verband met de
omvang van de recente decentralisaties, de vergaande overdracht van beleidsvrijheid
aan gemeenten en provincies in het kader van maatwerk en integraal beleid en niet in
de laatste plaats de financiële randvoorwaarden.140
5. Bezinning positie van de regio’s

137

Zie paragraaf 3.4.1.
Zie paragraaf 3.5, onder i.
139
Zie paragraaf 4.2.3.
140
Zie paragraaf 3.5, onder ii.
138

67

Met het oog op de slagkracht en de democratische legitimatie van het openbaar
bestuur is een ordentelijke bestuurlijke organisatie essentieel. Vanwege de gebleken
toegenomen betekenis van regiovorming moet een nadere bezinning plaatsvinden op
de positie van de regio’s. Om dat doel te bereiken, beveelt de Afdeling aan in de
komende kabinetsperiode voor een incrementele aanpak te kiezen. Daarbij krijgen
gemeenten in samenspraak met provincies en het rijk gedurende een vooraf vast te
stellen periode de kans om de samenwerking in vaste, meer permanente regionale
verbanden te versterken. Om dit proces niet vrijblijvend te laten zijn, beveelt de
Afdeling aan om vooraf onder leiding van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties afspraken te maken over tijdpad, randvoorwaarden, spelregels,
wijze van besluitvorming en evaluatie. Op grond van de resultaten uit de evaluatie zal
moeten worden bepaald welke vervolgstappen wenselijk dan wel noodzakelijk zijn en
of toegewerkt dient te worden naar een meer definitieve voorziening.141
6. Stelselverantwoordelijkheid, rolvastheid overheden en rol Minister van BZK
Stelselverantwoordelijkheid mag geen alibi zijn voor het rijk om eenzijdig en in strijd
met de bedoeling van de wetgever in te grijpen in de uitoefening van
gedecentraliseerde bevoegdheden. Met ‘ingrijpen’ door het rijk of de Tweede Kamer
moet terughoudend worden omgegaan. Stelselverantwoordelijkheid kan echter wel een
nuttige functie hebben indien er vanuit wordt gegaan dat het functioneren van het
stelsel als geheel een gedeelde verantwoordelijkheid is van alle betrokken
overheden.142
Om de noodzakelijke rolvastheid binnen het stelsel in de interbestuurlijke verhoudingen
te waarborgen beveelt de Afdeling bestuurlijke afspraken te maken tussen de
betrokken overheden over de maatschappelijk gewenste resultaten en de met het oog
daarop te vervullen randvoorwaarden. Daarmee kunnen in de bestuurlijke
verhoudingen de noodzakelijke stabiliteit en rust worden gecreëerd en kan worden
voorkomen dat naar aanleiding van incidenten interventies worden gepleegd die in
strijd zijn met het wettelijk stelsel.
De door de decentralisaties vergrote wederzijdse afhankelijkheid van rijk en
medeoverheden vraagt om een sterkere positie van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties bij de voorbereiding van en besluitvorming over
bevoegdheden die de uitoefening van eerder gedecentraliseerde bevoegdheden raken
en bij het beheer van het Provincie- en Gemeentefonds. Een louter coördinerende rol
is daartoe ontoereikend.143
7. Heldere communicatie over gevolgen maatwerk
De maatwerkbenadering in het sociale domein beoogt te komen tot gelijke behandeling
van burgers met inachtneming van verschillen in persoonlijke of plaatselijke
omstandigheden. Dit onderstreept het grote belang van duidelijke communicatie
richting de burger over de opgetreden veranderingen en een heldere motivering van
ieder concreet besluit. Om deze reden beveelt de Afdeling aan heldere voorlichting te

141

Zie paragraaf 4.4.8.
Zie paragraaf 4.3.4 en 4.3.5.
143
Zie paragraaf 3.4.2.
142

68

initiëren over wat maatwerk op grond van de nieuwe wetgeving voor burgers
betekent.144
8. Bevordering professionaliteit uitvoering
De concepten van maatwerk en integraalbestuur vergen een andere manier van
omgaan met algemene (beleids)regels waarbij meer ruimte wordt gecreëerd voor
beoordeling van persoonlijke omstandigheden. Dat betekent dat de gang van zaken
voorafgaand aan en rond het besluit nog meer dan voorheen relevant zijn voor de
kwaliteit daarvan. Het onderzoek naar de concrete, persoonlijke omstandigheden, de
verstrekking van informatie aan betrokkene, de kwaliteit van het ‘keukentafelgesprek’
zullen van wezenlijk belang zijn in de context van de rechtmatigheidsbeoordeling. De
cruciale functie van het ‘keukentafelgesprek’ vraagt van de betrokken diensten een
grote professionaliteit om te waarborgen dat degenen die het echt nodig hebben de
noodzakelijke hulp en ondersteuning krijgen. De Afdeling beveelt aan om gedurende
de transformatie in de komende periode de verdere ontwikkeling van die
professionaliteit te monitoren en te stimuleren door onder andere de uitwisseling van
best practices en de aanbieding van op ontwikkeling van competenties gerichte
educatieprogramma’s.145
9. Versterking rechtsbescherming noodzakelijk
Door de leidende principes bij de decentralisaties in het sociale domein namelijk
integraliteit, maatwerk en een nieuwe visie op wanneer een voorziening vanuit de
overheid moet worden getroffen, is het versterken van de rechtsbescherming
noodzakelijk. Dit is noodzakelijk om willekeur te vermijden en om te kunnen voldoen
aan de uit internationale verdragen voortvloeiende verplichtingen. De gevolgen
daarvan voor de vormgeving en inrichting van de rechtsbescherming van de burger,
moeten nader worden doordacht.146
10. Herijking toezicht noodzakelijk
De leidende principes bij de decentralisaties, integraliteit en maatwerk, noodzaken tot
een herijking van het toezicht. Tussen het toezicht door horizontale verantwoording,
interbestuurlijk toezicht en het toezicht door de rijksinspecties zal met inachtneming
van de overdracht van bevoegdheden overzicht en samenhang moeten worden
gebracht. Dit is noodzakelijk om de effectiviteit van het toezicht te versterken, zodat de
resultaten van het toezicht een passende bijdrage kunnen leveren aan het
noodzakelijke periodieke onderhoud van het stelsel.147
11. Bestuursgeschillen
Mede gelet op de nieuwe verhoudingen die zijn ontstaan na de recente decentralisaties
is aandacht nodig voor het treffen van een voorziening voor zuivere bestuursgeschillen.
Afhankelijk van de gekozen vorm zou een zodanige geschillenregeling vastgelegd
moeten worden in de Code IBV dan wel bij wet.148
12. Aanpassen en verankeren Code IBV

144

Zie paragraaf 4.2.1.
Zie paragraaf 4.5.4.
146
Zie paragraaf 4.5.4.
147
Zie paragraaf 4.5.2.
148
Zie paragraaf 4.6.3.
145

69

De Afdeling beveelt aan de Code IBV op twee punten aan te vullen. De
decentralisaties hebben geleid tot een ingrijpende herschikking in de interbestuurlijke
verhoudingen. Daarom zouden de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, provincies en gemeenten randvoorwaarden en spelregels moeten
formuleren over hoe met elkaar wordt omgegaan en hoe op een verantwoorde wijze tot
besluitvorming moet worden gekomen. Het ligt voor de hand deze afspraken op te
nemen in de Code IBV. Hetzelfde geldt voor de geschillenregeling zoals genoemd in
aanbeveling 11.
Daarnaast zou de Code IBV een steviger verankering moeten krijgen al dan niet in de
vorm van een wettelijke regeling. Nu moet de Code IBV na iedere kabinetsformatie
herbevestigd worden.149
13. Gezonde financiële verhoudingen
Gezonde financiële verhoudingen vormen een wezenlijke randvoorwaarde voor
constructieve interbestuurlijke verhoudingen. De realisatie van de met de
decentralisaties samenhangende doelstellingen is gediend met een eenvoudiger en
voorspelbaarder normeringssystematiek en met het maken van meerjarige
budgetafspraken. Om deze reden beveelt de Afdeling aan het afzonderlijk overleg
tussen rijk en medeoverheden over beleidsinhoudelijke en over financiële
vraagstukken te combineren.150

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

149
150

Zie paragraaf 4.4.8.
Zie paragraaf 4.6.

70

Bijlage 1 Adviesaanvraag
Ministerie van
Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Turfmarkt 147
Den Haag
www.rijks overheid.nl
www.fac ebook.com/minbzk
www.twitter.com/minbzk
Kenmerk
2 0 15-0000590298
Uw kenmerk
Datum 13 oktober 2015
Betreft Adviesaanvraag vierde periodieke beschouwing interbestuurlijke
verhoudingen
Het kabinet, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW) willen de Raad van State
verzoeken een beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen uit te brengen. Dit is een afspraak die voortvloeit uit artikel 10 van de Code Interbestuurlijke
Verhoudingen (IBV) waarin is bepaald dat de regering de Raad vraagt een periodieke beschouwing op te stellen (eens in de vier jaar, in principe halverwege de
kabinetsperiode) over de interbestuurlijke verhoudingen in het licht van de regelgeving waarover de Raad in de daaraan voorafgaande periode heeft geadviseerd.
De Raad heeft zijn derde periodieke beschouwing uitgebracht in mei 2013. De
Raad concludeerde dat de verhouding tussen het rijk aan de ene kant en de provincies, gemeenten en waterschappen aan de andere kant sinds 2009 niet is verbeterd, en wat betreft de financiën verslechterd. De Raad constateerde dat door
de economische crisis, de afgenomen overheidsinkomsten en de urgentie van de
te treffen maatregelen de onderlinge verhoudingen onder druk zijn komen te
staan. Met het oog op enkele grote decentralisaties op het terrein van werk,
jeugd, zorg en inkomen is het echter noodzakelijk dat wettelijke bepalingen, afspraken en omgangsvormen in acht werden genomen. De belangrijkste conclusie
van de beschouwing luidde dan ook: het kán beter.
In de afgelopen periode hebben BZK en de koepels zich ingespannen om deze
verhoudingen te verbeteren. Zo is er onder andere ingezet op het vergroten van
de kenbaarheid van het BZK Adviesteam. Dit team toetst of nieuwe beleidsvoorstellen voldoen aan de normen uit de Code Interbestuurlijke Verhoudingen, de
Gemeente- en Provinciewet en de Financiële Verhoudingswet en ondersteunt departementen desgewenst bij de vormgeving van nieuwe voorstellen. Daarnaast is
de Code Interbestuurlijke Verhoudingen geactualiseerd en onder de aandacht van
de ministeries gebracht, onder andere door het organiseren van bijeenkomsten
over de toepassing van de Code. Samen met de koepels is de werkgroep Interbestuurlijke Verhoudingen (IBV) opgericht die voorstellen doet om de interbestuurlijke verhoudingen te verbeteren. De werkgroep zal zijn werkzaamheden nog dit

71

jaar afronden.
Begin 2013 is de Code Interbestuurlijke Verhoudingen geactualiseerd en
herbevestigd als zelfstandig document. De belangrijkste wijziging betreft het
artikel over Europa (artikel 9), waarin de partijen bij de Code afspreken in een zo
vroeg mogelijk stadium met elkaar te overleggen over Europese
beleidsvoornemens en waarin is vastgelegd dat afspraken tussen rijk en
decentrale overheden op de nationale dossiers mutatis mutandis ook gelden voor
de Europese dossiers.
Gelet op de afspraken in de Code, verzoek ik u mede namens de besturen van
VNG, IPO en UvW de vierde periodieke beschouwing over de interbestuurlijke ve rhoudingen op te laten stellen. Ik zou het zeer op prijs stellen als de beschouwing
in de zomer van 2016 zou kunnen worden uitgebracht. In dat laatste jaar voor de
Tweede Kamer verkiezingen kunnen de aanbevelingen uit de beschouwing desgewenst een rol spelen bij de verkiezingen en/of de kabinetsformatie.
Uiteraard heeft de Raad de rol een eigen en onafhankelijk oordeel te geven over
de interbestuurlijke verhoudingen en daarmee de beschouwing op eigen wijze in
te richten. Het kabinet en de besturen van VNG, IPO en UvW verzoeken wel de
Raad in de beschouwing aan de volgende onderwerpen aandacht te besteden.

1. Gevolgen decentralisaties voor interbestuurlijke verhoudingen en
autonome posities van decentrale overheden
De decentralisaties die de afgelopen periode zijn ingezet hebben gevolgen voor
alle betrokken overheden.
Sociaal domein
Voor gemeenten hebben de decentralisaties uiteraard het meest betekend. Zowel
qua flexibiliteit in het proces van wetgeving als de verandering van werkwijze van
bestuur en organisatie (in een voor gemeenten zeer korte voorbereidingstijd).
De gemeenten en de betrokken departementen doen momenteel ervaring op met
hun nieuwe rol en de nieuwe verhouding na de decentralisaties. Waar rijk en gemeenten eerder tegenover elkaar zaten in onderhandelingen over taken en budgetten, vraagt de nieuwe situatie om meer samenwerking. Het sociaal domein
vraagt na de decentralisaties wellicht meer om een partnerschap tussen rijk en
gemeenten waarbij gezamenlijk, met inachtneming van een ieders (systeem) verantwoordelijkheden en rollen, problemen worden opgelost en verbeteringen worden verkend.
De VNG constateert dat er nu nog verschillen bestaan tussen departementen. In
de Participatiewet worden, in de ogen van gemeenten, meer eisen gesteld aan
gemeenten dan in de nieuwe Wmo. De Jeugdwet zit daar weer tussen in. Deze
verschillen zijn voor gemeenten soms lastig als ze, conform kabinetsdoelstelling,
meer integraal beleid willen voeren. Ook dient gewaakt te worden voor de ‘risicoregelreflex’.

72

Voor gemeenten is het nog zoeken naar de juiste rol en positie. Door maatwerk
ontstaan er verschillen tussen de ondersteuning die wordt toegewezen; het is de
vraag of deze verschillen voor burgers acceptabel zijn en blijven. Ook tussen gemeenten onderling ontstaan (logischerwijs) verschillen waarbij het de vraag is of
dit in de beeldvorming wel gezien wordt als een logisch gevolg van lokale autonomie.
Naast de decentralisaties in het sociaal domein is er de afgelopen vier jaar hard
gewerkt om het natuurbeleid te decentraliseren en op provinciaal niveau te
implementeren. De decentralisatie wordt formeel bekrachtigd in de nieuwe Wet
natuurbescherming die naar verwachting in 2016 in werking treedt.
Een belangrijk punt van overleg tussen provincies en het rijk ging over
bevoegdheden die ondanks het uitgangspunt van decentralisatie bij het rijk blijven
berusten. Dit heeft ertoe geleid dat in het wetsvoorstel ten aanzien van de
uitoefening van bepaalde rijksbevoegdheden is voorzien in een overleg- of
overeenstemmingvereiste. In aanvulling daarop heeft de Tweede Kamer bij
amendement ten aanzien van drie rijksbevoegdheden een overlegverplichting in
het wetsvoorstel aangebracht waarmee wat de provincies betreft het voornaamste
kritiekpunt is weggenomen. Gemeenten plaatsten kanttekeningen bij het voorstel
tot het verplicht aanhaken van de natuurvergunning bij de omgevingsvergunning
(via gemeenten) vanwege de uitvoeringsgevolgen voor gemeenten. Hierover zijn
rijk en gemeenten in overleg.
Zou de Raad kunnen aangeven welke aanbevelingen ze voor toekomstige
decentralisaties heeft, ook wat betreft governance structuur, mede gelet op de
ervaringen in de afgelopen periode?
Zou de Raad in dit kader kunnen aangeven welke rol de decentralisaties spelen bij de
veranderende rol van de overheid? Zijn de decentralisaties inderdaad een kata-lysator
voor een verandering in het openbaar bestuur en wat betekent dat voor de huidige en
toekomstige rol van de medeoverheden, het parlement en de ministe-ries (treden zij
bijvoorbeeld werkelijk ‘terug’)? Ontstaat er daadwerkelijk een meer op partnerschap
gerichte relatie en wat is daar voor de toekomst voor nodig? Hoe kijkt de Raad in dit
kader aan tegen de zogenaamde stelselverantwoordelijkheid en de gevallen waarin
sprake is van inhoudelijke verbondenheid tussen deels wel en deels niet
gedecentraliseerde taken bijvoorbeeld op het zorgdomein, op het terrein van de
natuurbescherming en op het terrein van de vergunningverlening, toezicht en
handhaving? Wat betekent dat voor de rol van ministeries en de samenwerking met de
medeoverheden, nu en in de toekomst?
Zou de Raad kunnen toelichten hoe hij aankijkt tegen de spanning tussen lokale
autonomie enerzijds en lokale verschillen anderzijds bij het door gemeenten anders toepassen van de door hen verkregen verantwoordelijkheden? Maatwerk
biedt gemeenten ruimte om specifieke gevallen te voorzien van specifieke ondersteuning maar zijn verschillen voldoende uitlegbaar aan inwoners? En hebben
inwoners vervolgens voldoende zicht op de mogelijkheden tot bezwaar en/of beroep? Hoe ziet de Raad de autonome positie van medeoverheden in het licht van
deze en toekomstige decentralisaties mede gelet op het Handvest voor lokale autonomie en de aanbevelingen uit het ‘monitoring’ rapport van de Raad van Europa uit
2014?

73

Kan de Raad aangeven in hoeverre nu al in wetsvoorstellen resultaat te zien is van de
in de inleiding van deze brief genoemde activiteiten gericht op het verbeteren van de
interbestuurlijke verhoudingen en de vroege betrokkenheid van decentrale overheden
bij Europese beleidsvoornemens?
Invoeringswetten en implementatietermijn
Het huidige gebruik van het instrument invoeringswet is wat de koepels betreft
punt van aandacht en wel om twee redenen: 1) de volgens de koepels vaak
substantiële en essentiële inhoudelijke wijzigingen die hiermee alsnog
doorgevoerd worden, bovenop het goed laten ‘landen’ van de wet ten opzichte van
andere wettelijke regelingen, 2) het (noodzakelijkerwijs) late tijdstip waarop dit
gebeurt. Substantiële en essentiële wijzigingen maken het moeilijk om te
anticiperen op wat gaat komen en de nodige voorbereidingen te treffen
(bijvoorbeeld m.b.t. het inrichten van de organisatie, vaststellen regelgeving,
sluiten contracten etc.), zeker als deze wijzigingen nog op het laatste moment
worden doorgevoerd. In sommige gevallen is deze werkwijze niet te voorkomen
maar in andere gevallen mogelijk wel of kan er anderszins rekening mee
gehouden worden. Wat dat betreft is een aandachtspunt, dat zeker gesignaleerd
wordt bij invoeringswetten maar ook daarnaast, de in bepaalde gevallen
gehanteerde (zeer) korte periode tussen vaststelling van een wetsvoorstel (en/of
een bijbehorende invoeringswet) en de inwerkingtreding daarvan (de
‘implementatietermijn’). Zeer korte implementatietermijnen kunnen mogelijk
onwenselijke gevolgen hebben voor de decentrale democratische processen.
Zou de Raad kunnen aangeven hoe hij aankijkt tegen het gebruik van
invoeringswetten en of hij dit gebruik de afgelopen periodes heeft zien
veranderen?
Kan de Raad aangeven of er volgens hem voldoende overleg met de
medeoverheden plaatsvindt over de invoeringstermijnen en of dit leidt tot
werkbare uitkomsten, mede gelet op de, mogelijke gevolgen voor decentrale
democratische processen?

2. Uitgangspunten Financiële verhoudingswet en versterken lokale financiële positie
gemeenten
Sinds de invoering van de Financiële verhoudingswet (1997) is er veel veranderd
in de aard en omvang van het gemeentelijk takenpakket. Zowel Rfv als VNG
vragen om een herziening van de financiële verhoudingen en de Commissie
Rinnooy Kan doet aanbevelingen om meer financiële ruimte te creëren voor
gemeenten (niet in omvang maar in flexibiliteit en beschikkingsbevoegdheid). De
intensivering van regionale samenwerking, de drie decentralisaties, de
toegenomen complexiteit van de huidige verdeelsystematiek (meer maatstaven
door nieuwe verdeelmodellen voor de 3D) en de behoefte aan stabiliteit en
voorspelbaarheid van de bijdragen uit de fondsen zijn aanleiding voor discussie.
Het is de vraag of en in hoeverre de huidige uitgangspunten van verevening,
kostenoriëntatie en globaliteit aanpassing behoeven.

74

Ook voor de provincies is herijking wat betreft flexibiliteit en
beschikkingsbevoegdheid, zoals door de Commissie Rinnooy Kan bepleit, van
belang. Een externe commissie van het IPO brengt dit najaar advies uit over het
toekomstige verdeelmodel van het provinciefonds. Het is van belang dit advies
hierbij ook nader te bezien.
In de derde periodieke beschouwing constateerde de Raad een verslechtering van
de financiële verhoudingen. De Raad constateerde dat onder invloed van de
decentralisaties de uitvoering van taken in medebewind toenam. Ook wees de
Raad op de tendens bestedingsdoelen aan decentralisatie-uitkeringen te verbinden
en op de beperkingen die voortvloeien uit de Wet Hof en Wet schatkistbankieren.
De Raad hield voorts vast aan zijn eerdere pleidooi voor een verschuiving van de
inning van de financiën (minder rijksbelastingen, meer decentrale belastingen).
Decentrale overheden moeten in staat worden gesteld vraagstukken ter hand te
nemen en voor de bekostiging daarvan minder afhankelijk te zijn van de
rijksoverheid.
Zou de Raad, mede in het licht van genoemde veranderende omstandigheden en
de eigen noties en aanbevelingen over de financiële verhoudingen in de derde
periodieke beschouwing, kunnen adviseren over (nieuwe) uitgangspunten voor het
stelsel van de financiële verhouding?

3. Maatschappelijke ontwikkelingen leidend
De provincies hebben in het najaar van 2014 de visie KOMPAS 2020 uitgebracht
waarbij de zeven provinciale kerntaken onverminderd van kracht blijven.
Uitgangspunt van KOMPAS 2020 is dat maatschappelijke ontwikkelingen leidend
zijn voor de provinciale opgaven. Veel van die opgaven worden samen met andere
overheden en maatschappelijke partners aangepakt. De opgaven zijn leidend voor
de rol en positie die provincies nu en in de toekomst vervullen. Deze rol kan per
regio en per opgave verschillen van ‘regisseur’, ‘investeerder’ of
‘belangenassembleur’.
Dit vraagt om een flexibele provinciale rolopvatting waarin de overheden èn hun
partners maatschappelijke opgaven samen aanpakken. KOMPAS 2020 is daarom
niet alleen de leidraad voor het handelen van de provincies. Het is ook een uitnodiging aan de medeoverheden om met de provincies in gesprek te gaan op welke
wijze de overheden samen deze handschoen kunnen oppakken om de regio, en
daarmee Nederland als geheel, te versterken.
Ook de VNG hanteert het uitgangspunt dat de inrichting van het openbaar bestuur
niet leidend is voor de ontwikkeling van de samenleving en het oplossen van
maatschappelijke vraagstukken. Het is juist andersom: het openbaar bestuur
moet zich in vormgeving aanpassen aan de samenleving en de maatschappelijke
ontwikkelingen en opgaven ( ‘De Gemeente 2020’). Tevens constateert de VNG
dat vaker niet dan wel de schaal van een vraagstuk samenvalt met de bestuurlijke
grens van een gemeente, regio, provincie of zelfs de landsgrens. Dit laatste doen
gemeenten via grensoverschrijdende samenwerking en via regionale

75

samenwerkingsverbanden en de urban agenda in Brussel.
In haar verenigingsstrategie ‘De Gemeente 2020’ constateert de VNG dat de
versterking van de lokale democratie de belangrijkste prioriteit voor de komende
jaren is. Gemeenten geven als eerste overheid al invulling aan deze versterking
van de lokale democratie en kunnen zich anders gaan verhouden tot de
veranderde lokale samenleving. Klassieke hiërarchische (verticale) lijnen botsen
met de horizontaal georganiseerde samenleving. Het openbaar bestuur moet zich
in vormgeving aanpassen aan de samenleving en de maatschappelijke
ontwikkelingen en opgaven. De overheid is er in de eerste plaats om
maatschappelijke vraagstukken te helpen oplossen en de juiste randvoorwaarden
te bieden. De belangrijkste opgave is daarom de aanpassing van haar werkwijze
en gedrag, niet de aanpassing van de structuur en inrichting van het openbaar
bestuur. Omdat maatschappelijke vraagstukken zich niets gelegen laten liggen aan
gemeentegrenzen of de omvang van de raad, is de discussie over de juiste
bestuurlijke schaal van gemeenten minder relevant. Wel belangrijk is de wijze
waarop gemeenten onderling en collegiaal met andere bestuurslagen
samenwerken, regionaal, provinciaal en in grensoverschrijdende verbanden.
Versterking van de lokale democratie vraagt dus in de eerste plaats om een
gedragsverandering van bestuurders. Maar ook de verhoudingen tussen de
verschillende overheidslagen spelen een cruciale rol. De horizontalisering van de
samenleving vraagt ook een horizontalisering van het totale openbaar bestuur:
waarbij de vraag welke bestuurslaag ‘ergens over gaat’ minder relevant is, moeten
inwoners er ook op kunnen vertrouwen dat dat ook werkelijk het geval is. Meer
evenwicht in de verhoudingen tussen rijk en lokaal bestuur als eerste overheid is
een voorwaarde om de lokale democratie te versterken.
Medio 2015 heeft de Unie van Waterschappen de strategische visie op het
openbaar bestuur, getiteld ‘Waterbestuur dat werkt’, vastgesteld. Kern van deze
visie is de vaststelling dat structuurdiscussies zelden brengen wat burgers en
bedrijven van de overheid verwachten. Bovendien kunnen (nieuwe) vaste
structuren in onze netwerksamenleving van tegenwoordig nauwelijks nog grote
problemen oplossen. Met name de klimaatverandering stelt ons land en de
waterschappen in het bijzonder voor nieuwe grote uitdagingen. De komende jaren
zal de inzet van alle overheden op een voortvarende aanpak van de
Deltabeslissingen gericht moeten zijn. Ook andere waterproblemen vragen
nadrukkelijk onze aandacht. Zonder goed waterbeheer is ons land onbewoonbaar.
Discussies over de precieze inrichting van het openbaar bestuur moeten niet
afleiden van deze majeure opgaven. Onze waterorganisatie is, zoals een recent
OESO-rapport overduidelijk laat zien, bovendien op orde. Grote ingrepen zijn
daarin niet nodig. We moeten ons dus op de wateropgaven concentreren. Dat
heeft een positief effect op de (regionale) economie. Waterschappen zullen hierin
ook in de toekomst hun meerwaarde bewijzen. Voor een succesvolle aanpak zijn
zij afhankelijk van de medewerking van de medeoverheden. Alle hedendaagse
watervraagstukken vragen om een meerpartijen aanpak. De waterschappen
continueren en intensiveren dus graag de interbestuurlijke samenwerking, die
reeds op basis van het Bestuursakkoord Water plaatsvindt. Ook met
maatschappelijke organisaties, de burger en het bedrijfsleven werken de
waterschappen samen en ontstaan in samenspel veel innovaties.

76

Het rapport ‘De veranderende geografie van Nederland’ (maart 2015), in opdracht
van het ministerie van BZK opgesteld door Atelier Tordoir/Regioplan, stelt dat de
complexe en verweven opgaven zich manifesteren op mesoniveau maar niet zijn
toe te rekenen aan één bestuurslaag. Er is een aanpak vereist van multi-level
governance, die bovendien intersectoraal en multi-actor (bedrijfsleven, onderwijs)
is. Hierbij is het van belang dat er doorzettingsmacht van een hiërarchisch
gelaagde territoriale bestuursstructuur is.
De visies van gemeenten, provincies en waterschappen hebben als
gemeenschappelijk kenmerk dat structuurdiscussies niet leidend zouden moeten
zijn maar dat de maatschappelijke ontwikkelingen en opgaven leidend zijn voor de te
kiezen aanpak. Welke consequenties ziet de Raad voor de verhoudingen tussen de
bestuurslagen en met name voor die tussen rijk en decentrale overheden? Kan de
Raad daarbij ook specifiek naar het collegiale samenspel en samenwerking tussen
bestuurslagen kijken? Welke consequenties ziet de Raad op het gebied van de
verhouding tussen bestuur en burger (kiezer)? En welke gevolgen ziet de Raad voor
de democratische processen op alle overheidslagen?
Kabinet, VNG, IPO en UvW zeggen alle medewerking toe aan de Raad van State,
zowel schriftelijk als mondeling.
Hierbij verzoek ik u deze aanvraag voor een vierde periodieke beschouwing over
de interbestuurlijke verhoudingen, op grond van artikel 17 lid 2 van de Wet op de
Raad van State, aan de Raad van State voor te leggen en de Raad te machtigen
zijn beschouwing rechtstreeks aan mij te zenden.
Daarbij verzoek ik u tevens de Raad te willen verzoeken toestemming te geven om de
inhoud van de beschouwing te mogen delen met de voorzitters van VNG,
IPO en UvW. Gelet op het karakter van de beschouwing acht ik het wenselijk met
hen te kunnen overleggen over de inhoud van de beschouwing voordat het kabinet met
een eigen reactie komt.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

dr. R.H.A. Plasterk

77

Bijlage 2 Overige veranderingen
Niet alleen in het sociale en fysieke domein hebben zich wijzigingen in de interbestuurlijke
taakverdeling voorgedaan. De afgelopen jaren zijn er ook op andere terreinen ontwikkelingen
geweest die de interbestuurlijke verhoudingen raken. Op twee onderwerpen wordt hieronder
kort ingegaan.
i.
Nationale politie
Op 1 januari 2013 is de nationale politie gerealiseerd door inwerkingtreding van de Politiewet
151
2012. De politie valt onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Veiligheid en Justitie.
Het bevoegd gezag ter plaatse wordt gevormd door de burgemeester van de desbetreffende
gemeente (waar het gaat om de openbare orde en veiligheid) en de (hoofd)officier van justitie
(waar het gaat om onderzoek en opsporing). Door de wet is op landelijk niveau de eerste
politieke verantwoordelijkheid voor zowel het beheer als het (justitieel) gezag in één hand
152
gelegd. Met deze wetswijziging is centralisering op rijksniveau van de politie gerealiseerd.
Door de reorganisatie is tevens de verhouding tussen enerzijds de handhaving van de
openbare orde door de burgemeester en anderzijds handhaving en opsporing door het
openbaar ministerie gewijzigd. Doordat tevens de bevoegdheden voor de burgemeester om de
153
openbare orde te handhaven, zijn vergroot, zijn er tegengestelde bewegingen zichtbaar.
ii.
Opvang ten gevolge van verhoogde asielinstroom
Ten gevolge van de verhoogde asielinstroom uit met name Syrië is er druk ontstaan op de
interbestuurlijke verhoudingen. Op 27 oktober 2015 is om deze reden het bestuursakkoord
154
verhoogde asielinstroom tussen het rijk en de VNG gesloten. Hierin zijn afspraken gemaakt
over zogenoemde crisisnoodopvang, noodopvang, reguliere opvang (AZC) en huisvesting voor
vergunninghouders. Een aantal maanden later is het Uitwerkingsakkoord verhoogde
asielinstroom gesloten waarin onder meer aandacht is voor werk en integratie, onderwijs en
155
gezondheid, zorg en preventie. De opgaven die vanuit het rijk werden gesteld, leidden her en
156
der op gemeentelijk niveau tot verzet. Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) is als
zelfstandig bestuursorgaan verantwoordelijk voor de opvang van asielzoekers; de
staatssecretaris is hiervoor politiek verantwoordelijk. In een situatie dat het COA het niet voor
elkaar krijgt om in overleg met gemeenten op korte termijn voor voldoende opvangplaatsen te
zorgen, kan de staatssecretaris maatregelen nemen. Dit doorkruist de decentrale
verantwoordelijkheid van gemeenten.

151

Stb. 2012, 315 en Stb. 2012, 317.
Zie ook: Kamerstukken II 2010/11, 30 880, nr. 12, blz. 6 (Advies Raad van State en nader rapport)
153
Wet van 30 juni 2015 tot wijziging van de Gemeentewet en het Wetboek van Strafrecht ter
aanscherping van de maatregelen ter bestrijding van voetbalvandalisme en ernstige overlast, Stb.
2015, 255 (publicatie wet) en Stb. 2015, 256 (inwerkingtreding).
154
Het akkoord is ondertekend door respectievelijk de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, de voorzitter van de VNG, de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister van Wonen en Rijksdienst en de
Staatssecretaris van Financiën.
155
28 april 2016.
156
Zie bijvoorbeeld: https://vng.nl/onderwerpenindex/asiel/asielbeleid-en-integratie/nieuws/kabinet-zetverhoudingen-tussen-overheden-onder-druk.
152

78

Bijlage 3 Wetten in het sociale domein
In deze bijlage worden kort drie wetten in het sociale domein beschreven.
i.
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Met de nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) is de
verantwoordelijkheid voor een deel van de langdurige (zorg)ondersteuning die voorheen viel
onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), gedecentraliseerd naar gemeenten.
De achtergrond hiervan is gelegen in veranderende maatschappelijke opvattingen over
langdurige verzorging (zo lang mogelijk thuis blijven wonen, regie over eigen leven, voorkomen
of tegengaan eenzaamheid) en de noodzaak van de AWBZ te hervormen met het oog op de
betaalbaarheid van de langdurige zorg op langere termijn. Beoogd is daarbij een omslag in
denken en doen te bewerkstelligen bij zowel de overheid als de burger. Deze omslag betekent
dat een burger alleen dan voor een specifieke (maatwerk)voorziening in aanmerking komt als
de burger die aangewezen is op hulp niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met
mantelzorg of met hulp van andere personen uit het sociale netwerk dan wel met gebruikmaking
van algemene voorzieningen, in staat is tot participatie en zelfredzaamheid. De belangrijkste
stelselwijzigingen die hiertoe met de Wmo 2015 zijn doorgevoerd betreffen het overhevelen
vanuit de AWBZ van een deel van de langdurige zorg naar de Wmo 2015 en het vervangen van
de compensatieplicht door een stelsel van algemene - en maatwerkvoorzieningen. Al eerder,
met de Wmo 2006, was een eerste stap gezet om te komen tot decentralisatie van
maatschappelijke ondersteuning en omzetting van aanspraken in voorzieningen. Het
compensatiebeginsel in de Wmo 2006, zoals dat door de rechter is uitgelegd en toegepast,
heeft er echter toe geleid dat die stap maar ten dele is gerealiseerd. Daarom zijn verdergaande
stappen nodig geoordeeld. Met de wet wordt ook het realiseren van een aanzienlijke
bezuiniging beoogd, zowel voor die onderdelen die van de AWBZ zijn overgeheveld naar de
nieuwe Wmo, als voor de huishoudelijke verzorging die al in de Wmo was opgenomen.
ii.
Jeugdwet
Een belangrijk probleem in de Jeugdzorg was de zogenoemde versnippering over verschillende
instanties. De Jeugdwet voorziet in een bestuurlijke en financiële decentralisatie van alle
ondersteuning, hulp en zorg voor jeugdigen naar gemeenten. De gemeenten zijn
verantwoordelijk geworden voor het leveren van alle jeugdhulp. De hoofdgedachte achter deze
decentralisatie is dat gemeenten een regierol kunnen vervullen waar het jeugdhulp betreft en
dat de kwaliteit van de jeugdhulp door maatwerk zal verbeteren. De verwachting is dat
gemeenten door intensivering van de preventie en ambulante jeugdhulp (die zich tot nu
onvoldoende heeft ontwikkeld) complexere (en duurdere) hulp kunnen voorkomen.
Ook in de Jeugdwet is de omslag gemaakt van aanspraak naar voorziening, zij het dat voor
verschillende vormen van met name intensievere jeugdzorg wél sprake is van vooraf
vastgelegde rechten. Verwijzingen door een arts (jeugdpsychiatrie) of een beschikking van een
kinderrechter (gesloten jeugdhulp en jeugdbescherming) leiden tot de verplichting tot het
verstrekken van bepaalde voorzieningen, waarbij bovendien de aard van die voorzieningen
eveneens in vergaande mate is vastgelegd.
iii.
Participatiewet
De Invoeringswet participatiewet heeft geleid tot omvorming van de Wet werk en bijstand tot
Participatiewet, waarbij bundeling plaatsvindt van verantwoordelijkheden en budgetten op het
terrein van de re-integratie bij gemeenten. Daartoe zijn verschillende regelingen geïntegreerd in
de Participatiewet en vindt ontschotting van verantwoordelijkheden en budgetten plaats.
Voorzien is in het instrument loonkosten¬subsidie, in de afschaffing van de
instandhoudingsverplichting voor Wsw-voorzieningen en een voorziening beschut werk. Aldus
zijn de re-integratietaken van gemeenten verder uitgebreid en zijn er meer mogelijkheden tot
maatwerk ingevoerd. Zij voeren deze taken uit in samenwerking met sociale partners in
zogenoemde arbeidsmarktregio’s.

79

Bijlage 4 Wet in het fysieke domein
In deze bijlage worden kort enkele wetten in het fysieke domein beschreven.
i.
Wet ruimtelijke ordening
De Wet ruimtelijke ordening (Wro) regelt de ruimtelijke besluitvorming van Nederland. Bij de
toedeling van de ruimtelijke bevoegdheden in de Wro geldt het adagium ‘bevoegdheid volgt
verantwoordelijkheid': een overheidsniveau dat verantwoordelijk wordt gehouden voor een
bepaald ruimtelijk beleid, moet ook de bevoegdheden hebben om dat waar te maken.
De gemeenten, provincies en het rijk zijn verplicht om in het kader van een goede ruimtelijke
ordening voor hun grondgebied één of meer structuurvisies vast te stellen. De structuurvisie
bevat de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid voor het gemeentelijke grondgebied en geeft
tevens aan hoe men verwacht dat beleid uit te voeren (uitvoeringsstrategie). De juridische
borging van de doorwerking van het beleid vindt plaats in bestemmingsplannen,
inpassingsplannen en beheersverordeningen.
De Wro kent twee aanwijzingen: de reactieve aanwijzing en de proactieve aanwijzing. De
reactieve aanwijzing kan worden gegeven in reactie op een bestemmingsplan dat in strijd met
het provinciaal belang respectievelijk het rijks belang wordt geacht. Het bestreden plandeel
treedt dan niet in werking. Bij de proactieve aanwijzing geven gedeputeerde staten
respectievelijk de minister aan de raad de opdracht om een bestemmingsplan met een
bepaalde inhoud vast te stellen. In het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening zijn in dit
verband “nationale belangen” geformuleerd, die, wanneer zij aan de orde zijn, ingrijpen vanuit
het rijk mogelijk maken.
ii.
Natuurbeschermingswet 1998
De Natuurbeschermingswet 1998 regelt de bescherming van Natura 2000-gebieden en
gebieden die als beschermd natuurmonument zijn aangewezen. Ten minste eenmaal in de acht
jaar stelt het rijk een natuurbeleidsplan vast, dat met het oog op een duurzame instandhouding,
herstel en ontwikkeling van de natuurlijke en landschappelijke waarden voor de korte,
middellange en lange termijn richting geeft aan van rijkswege te nemen beslissingen. In het
natuurbeleidsplan worden in ieder geval de hoofdlijnen van het beleid opgenomen voor onder
meer de algemene natuur- en landschapswaarden en de bescherming hiervan, de in het plan
aangegeven soorten dieren en planten waaraan bijzondere aandacht zal worden gegeven en
de internationale ontwikkelingen van het natuurbeleid. De minister kan een gebied aanwijzen
als een Natura 2000-gebied of een beschermd natuurmonument. Hij kan dit doen mede op
grondslag van de structuurvisie. Gedeputeerde staten kunnen een gebied aanwijzen als
beschermd landschapsgezicht. Gedeputeerde staten verlenen voorts vergunningen voor het
verrichten van handelingen in een Natura 2000-gebied of een beschermd natuurmonument.
iii.
Omgevingswet
Het kabinet is in 2011 gestart met de stelselherziening van het omgevingsrecht. Het doel van
deze stelselherziening is de opbouw van een stelsel met voor de burger eenvoudige en
makkelijk te begrijpen regels voor de fysieke leefomgeving. Fysieke leefomgeving is in het
nieuwe stelsel van omgevingsrecht een veelomvattend begrip: het omvat ruimtelijke ordening,
bouwen, milieu, natuur, waterbeheer en monumentenzorg. Ook bij deze stelselherziening is de
integraliteit van beleid, naast ruimte voor ontwikkeling en een goede kwaliteit van de fysieke
leefomgeving, een belangrijk doel. Anders dan bij de decentralisaties in het sociale domein is
aan de invoering van de Omgevingswet geen bezuinigingsdoelstelling verbonden. De
Omgevingswet is op 22 maart 2016 aangenomen door de Eerste Kamer. Inwerkingtreding is
voor 2019 voorzien, maar voor de inwerkingtreding moet nog veel lagere regelgeving tot stand
worden gebracht.
De wet bevat bepalingen met een toedeling van taken voor de fysieke leefomgeving aan rijk,
provincie, gemeente en waterschappen, die elk voor hun beleidsterrein verantwoordelijk zijn om
met de instrumenten uit de Omgevingswet een integraal beleid voor de fysieke leefomgeving te
ontwikkelen en uit te voeren. Het principe ‘decentraal, tenzij’ staat voorop in de Omgevingswet.
Wel geeft de wet aan rijk en provincie interventiemogelijkheden om de provincie respectievelijk

80

de gemeente te sturen. Het rijk kan op grond van artikel 2.3 van de Omgevingswet alleen treden
in de taken en bevoegdheden van decentrale overheden als er sprake is van een nationaal
belang dat niet doelmatig en doeltreffend door de decentrale overheden kan worden behartigd
(subsidiariteit). De mate waarin de decentralisatiedoelstelling van de Omgevingswet zal worden
gerealiseerd, is dus in belangrijke mate afhankelijk van welke keuzes de centrale en decentrale
overheden bij het invullen van hun bevoegdheden op grond van de Omgevingswet gaan
maken.
iv.
Wet natuurbescherming
Ook de Wet natuurbescherming legt de taken en verantwoordelijkheden voor
natuurbescherming zoveel mogelijk bij de provincies neer overeenkomstig het uitgangspunt
“decentraal tenzij”. De provincies hebben de geëigende schaalgrootte voor de uitvoering en
regionale invulling van het natuurbeleid, beschikken in het kader van de natuurwetgeving nu al
over belangrijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden en hebben een regierol bij het
gebiedsgerichte beleid. Het rijk blijft over bevoegdheden beschikken voor zover regie op
nationaal niveau onmisbaar is, een landelijke aanpak doelmatiger is of meer helderheid biedt,
sprake is van regulering van handelsketens, dan wel nationale belangen of internationale
verantwoordelijkheden dit vergen. De wet bevat geen instrumenten voor provinciale
verantwoording en interbestuurlijk toezicht.