Annex 3. Maatregelfiches IBO-klimaat
Inhoud
0.

Ficheformat ............................................................................................................... 4

1.

O: Overstijgend ......................................................................................................... 6
1.1 Versnelde afschaffing van belastingvrijstellingen, subsidies voor fossiele brandstoffen luchten scheepvaart ................................................................................................................. 6
1.2 Inzet extravakmensen via (om)scholing en bijscholing ...................................................11
1.3 Brede CO 2-beprijzing via opt-in EU ETS.........................................................................15
1.4 Verbetering naleving klimaatregelgeving.......................................................................20
1.5 Aardgas en elektriciteit belasten naar CO2-intensiteit (in alle verbruiksschijven van de
energiebelasting) .............................................................................................................25
1.6 Versterken ETS MSR ...................................................................................................29
1.7 De tarieven van de energiebelasting minder degressief maken........................................32
1.8 Verhoging terugverdientijd energiebesparingsplicht naar 10 jaar en investering in expertise
bij bevoegd gezag handhaving ..........................................................................................38
1.9 Stimuleren import hernieuwbare en koolstofarme waterstof(dragers)...............................43
1.10 Nationaal emissieplafond voor ESR sectoren ................................................................47

2.

G: Gebouwde omgeving ................................................................................................52
2.1a Aanvullende normering energieprestatie woningen met transactiemomenten ..................52
2.1b Aanvullende normering energieprestatie huur- en koopwoningen (incl. VvE's) op een vast
moment ..........................................................................................................................57
2.2 Uitfaseren slechte energielabels utiliteitsbouw ...............................................................65
2.3 Energieprestatie-eisen voor de industriefunctie ..............................................................71
2.4 Opstellen standaardaanpak afgiftesystemen voor verwarming.........................................75
2.5 Eigenaren van koopwoningen stimuleren het energielabel te verbeteren, door de OZB, EWF
of hypotheekrenteaftrek te differentiëren naar energielabel ..................................................78
2.6 Energiebelasting als koopkrachtinstrument én besparingsprikkel .....................................82
2.7 Normering t.b.v. circulair slopen ..................................................................................89
2.8 Informatievoorziening financieringsopties en differentiatie hypotheekrentes .....................94
2.9 Minimumprijs aardgas door aanpassing EB ....................................................................98
2.10 Piekvermindering energievraag kleine verbruikers...................................................... 104
2.11 Normeren in combinatie met opschalen keten biobased bouwen .................................. 107

3.

L: Landbouw en landgebruik ........................................................................................ 113
3.1 Normering voedselverspilling ..................................................................................... 113
3.2a Verbruiksbelasting op en informatiecampagne over de consumptie van vlees ................ 117
3.2b Verbruiksbelasting op de consumptie van zuivel......................................................... 121
3.3 Aangescherpte normering wkk’s mbt methaanslip........................................................ 125
3.4 Effectieve heffing glastuinbouw .................................................................................. 129
3.5 Nationale opt-in ETS voor de verkoop van elektriciteit door wkk’s.................................. 133
3.6 Sturen op omvang veestapel ..................................................................................... 137

1

3.7 Emissiebelasting veehouderij..................................................................................... 143
3.8A Belasting op kunstmest ........................................................................................... 148
3.8B Gebruiksnorm kunstmest ........................................................................................ 154
3.9A Normeren emissies veehouderij: voorschrijven BBT methaan ...................................... 158
3.9B Normeren emissies veehouderij: normering op bedrijfsniveau ..................................... 161
3.10 Normering Weidegang............................................................................................. 165
3.11 Samenstelling veevoer ............................................................................................ 168
3.12 Normering Landschapselementen ............................................................................. 172
3.13 Intensivering veenweide.......................................................................................... 175
3.14 BKG-emissiemeetsysteem op bedrijfsniveau .............................................................. 183
3.15 Plantaardige eiwitnorm supermarkten....................................................................... 186
3.16 Informatiecampagne true pricing voedsel.................................................................. 191
4.

M: Mobiliteit............................................................................................................... 193
4.1a Aanscherpen van betalen naar gebruik: differentiatie km-tarief in BNG voor fossiele
voertuigen en elektrische voertuigen................................................................................ 193
4.1b Aanscherpen van betalen naar gebruik: eerder invoeren van BNG dan 2030 ................. 197
4.1c Verlaagd tarief BNG bestelauto ondernemers afschaffen.............................................. 200
4.2 Verbod fossiele nieuwverkopen personenauto’s 2030 ................................................... 203
4.3 Verbod weggebruik fossiele brandstofauto's per 2040/2045 .......................................... 207
4.4a Verbod op nieuwe auto van de zaak met verbrandingsmotor ....................................... 210
4.4b Beprijzen auto met verbrandingsmotor vanaf 2025 .................................................... 217
4.4c Kostenaftrekbeperking autokosten ondernemingen..................................................... 223
4.4d Vanaf 2025 lager mrb-tarief voor emissievrije voertuigen, eventueel in combinatie met het
beprijzen van auto’s met een verbrandingsmotor .............................................................. 235
4.5 Sturen op uitstoot via emissielabel binnenvaart ........................................................... 239
4.6 Ophogen jaarverplichting .......................................................................................... 242
4.7 Maatregelpakket verbeteren Co2-prestaties goederenvervoer........................................ 249
4.8a tariefaanpassingen vliegbelasting ............................................................................. 255
4.8b Verbreden vliegbelasting ......................................................................................... 259
4.9 Verdere beperking aantal vluchten schiphol................................................................. 262
4.10 Verduurzaming vrachtvervoersector middels de vrachtwagenheffing ............................ 268
4.11 Hervormen BPM-grondslag naar een stabiele grondslag .............................................. 277
4.12 Zero-emissie zones voor middelgrote steden ............................................................. 280
4.13 Aanscherping verplicht klimaatneutraal inkopen voertuigen en diensten door
aanbestedende diensten en -instanties............................................................................. 286
4.14 Stimulering productie en opschaling (extra) duurzame vliegtuigbrandstoffen................. 292
4.15 Aanpassen onbelaste vergoeding voor woon-werkverkeer ........................................... 296
4.16 100 km/u op autosnelweg in avond / nacht ............................................................... 302

5.

I: Industrie ................................................................................................................ 305
5.1 Aanscherping CO 2-heffing industrie ............................................................................ 305
5.2 Horizon CO 2-heffing industrie verlengen...................................................................... 309
5.3 Tenderregeling stimuleren negatieve emissies ............................................................. 312

2

5.4 Verbod inzet fossiele brandstoffen als warmtebron bij uitbreiden, nieuwbouw of vervanging
industrie ....................................................................................................................... 317
5.5a Nationaal afschaffen fiscale fossiele vrijstellingen op niet-energetisch gebruik ............... 320
5.5b Waterstof opnemen in de energiebelasting ................................................................ 324
5.6 Europese bijmengverplichting van gerecyclede en hernieuwbare plastics ........................ 327
5.7 Aanscherpen raffinaderijvrijstelling accijns .................................................................. 331
5.8 Oprichten Climate Urgency Office Industry .................................................................. 334
6.

E: Elektriciteit ............................................................................................................ 336
6.1 Rijksdeelname in regionale netwerkbedrijven .............................................................. 336
6.2 Efficiëntere benutting elektriciteitsnetten .................................................................... 338
6.3a Zonneparken en energieopslag binnen windparken op zee .......................................... 341
6.3b Waterstofproductie op zee ....................................................................................... 345
6.4 Aanvullende normering zon ....................................................................................... 348
6.5 Normering voor de elektriciteitssector, met inwerkingtreding uiterlijk 2035 .................... 353
6.6 Verstrekken van extra financiering aan Energie Beheer Nederland (EBN)........................ 356
6.7 Verhogen minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking ................................................... 359
6.8 Intensivering samenwerking medeoverheden .............................................................. 362
6.9 Verplichten inzet batterij bij nieuw grootschalig zon-pv ................................................ 364
6.10 Handelssysteem koolstofinhoudsnorm elektriciteitssector (HKE) .................................. 368

7.

C: Circulaire economie ................................................................................................ 371
7.1 Circulaire plastic heffing ............................................................................................ 371
7.2 Invoering en ondersteuning Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid luiers en
incontinentiemateriaal .................................................................................................... 375
7.3 Duurzaam & Circulair doen door kennis, vaardigheden & gedrag ................................... 380
7.4 Aanscherping/aanpassing CO2-heffing AVI’s + stimuleren circulaire activiteiten............... 388
7.5 Normeren Bouw en GWW .......................................................................................... 394
7.6 Verplichting voor een minimumaandeel recyclaat en/of biogebaseerd plastic................... 400

8.

Groslijst maatregelen.................................................................................................. 408

3

0.

Ficheformat

Format fiches shortlist (NB: lengte max 2 A4, bij voorkeur korter)
Titel maatregel:
Sector:
Nummer:
Uitgewerkt door (en afgestemd met):
Contactpersoon medewerkersniveau (email, telefoonnummer):
Type maatregel: [Normering/beprijzing/subsidie/randvoorwaarden]
Doel:
Omschrijving maatregel
Beschrijf de maatregel
Benoem of het een reeds bestaand of nieuw instrument is.
Beschrijf op welke doelgroep(en) de maatregel zich richt en welk (gedrags-)effect wordt
beoogd.
Bij een bestaand instrument: beschrijf hoe het instrument verbeterd of aanscherpt gaat
worden.
Bij een nieuw instrument: beschrijf kort de beoogde vormgeving en uitvoering.

Achtergrond/rationale
-

Hoe is het instrument additioneel aan bestaand beleid?
Welke knelpunten worden hier opgelost?
In geval subsidie: waarom niet al meelopen in Klimaatfonds of Transitiefonds en waarom
geen normering/beprijzing?
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Waarom is deze maatregel een doelmatige manier om het gestelde doel te bereiken? Zijn er
geen andere (goedkopere) manieren om hetzelfde te bereiken?
Waarom is deze maatregel een doeltreffende manier om de gestelde doelen te bereiken?
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nationale CO 2-reductie (/CO 2
equivalent)
(Indien significant) Effect op
Europese doelen (EED, ESR, etc.)
(Indien significant) Effect op
mondiale CO 2-reductie (bijv.
uitstoot vliegverkeer wat onder in
nationale definitie valt)
(Indien significant) Neveneffecten
andere uitstoot en doelen
(stikstof, fijnstof, energieverbruik,
etc.)
Invullen indien mogelijk, anders alleen beantwoording vragen.
Heeft de maatregel grote potentie voor aanvullende nationale broeikasgasreductie en/of
andere kwantificeerbare gevolgen op lange termijn (na 2030, richting 2050)? Ook als de
maatregel een significante mondiale BKG reductie heeft die niet binnen de nationale definitie
valt. Zo ja, hoe wordt dit bewerkstelligd? Graag een toelichting op de berekening van het
broeikasgaseffect/andere effect, inclusief bronverwijzing.
Gevolgen begroting
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven
Financiële consequenties burgers/bedrijven

4

-

In het geval van een beprijzing, wat zijn de gevolgen voor de beleidsmatige lasten
burgers/bedrijven?
Wat zijn de (indirecte) gevolgen voor de kosten van burgers en bedrijven? Bij voorkeur
kwantificeerbaar, anders kwalitatief
2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Verder
Beleidsmatige
lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
Economie
Wat zijn de evt. bredere economische gevolgen? (weglek, ongelijk speelveld, bbp)
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Onderbouw waarom de maatregel op korte termijn uitvoerbaar is (bijv.
arbeidsmarktcapaciteit, capaciteit uitvoeringsorganisaties en technisch, uitvoerbaarheid
vanuit uitvoeringsinstanties zoals de Belastingdienst of de RVO)?
Is een staatssteuntoets of andere juridische toets gedaan of moet deze nog worden gedaan?
Wat is advies WJZ? Wat betekent dit voor de doorlooptijd?
Reflectie uitvoerder toevoegen: zijn er risico’s voor de uitvoering?
Planning
Wat is de verwachte inwerkingtreding voor de maatregel, hoe ziet het proces eruit, inclusief
tussenstappen?
o Bijv. wanneer wordt wetsvoorstel aan de Tweede Kamer gestuurd?
o Wanneer treedt wet- en regelgeving in werking?
Wanneer eindigt de maatregel? Wat is dan bereikt?
Maatschappelijk draagvlak
Wat weten we over de maatschappelijke acceptatie van de maatregel (denk hierbij aan
ervaren legitimiteit, doelmatigheid en consistentie tussen maatregelen (net als een
rechtvaardig ervaren verdeling)?
Onder welke voorwaarden vinden mensen de maatregel meer of minder acceptabel?
Welke concrete acties/aanpassingen kunnen worden doorgevoerd om de acceptatie van de
maatregel te vergroten? Leidt dit tot één of meerdere varianten op de maatregel? Heeft dit
gevolgen voor de effectiviteit van de maatregel?
Doenvermogen/gedragsaspecten
Hoe verhoudt de maatregel zich tot het doenvermogen van burgers/bedrijven?
Welke relevante gedragseffecten heeft de maatregel (bedoelde gedragseffecten,
tegeneffecten, neveneffecten, stapelingseffecten)?
Wat wordt er verwacht van doelgroepen en hoe wordt gezorgd dat zij voldoende informatie,
motivatie en vaardigheden hebben om die verwachting waar te maken?
Welke concrete acties/aanpassingen kunnen worden doorgevoerd om te zorgen dat de
maatregel beter aansluit bij de sociale of fysieke omgeving, drijfveren en belemmeringen
van de doelgroep?
Overig

5

1.

O: Overstijgend

1.1 Versnelde afschaffing van belastingvrijstellingen, subsidies voor f ossiele
brandstoffen lucht- en scheepvaart
Sector: Overstijgend
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Beprijzen gebruik fossiele brandstoffen in binnenvaart en luchtvaart
Omschrijving maatregel
In internationaal verband pleiten voor afschaffen van de accijnsvrijstelling voor de
binnenvaart (‘binnenvaart’)
•

De verkoop van brandstof voor de binnenvaart is in Nederland, net als in de meeste
andere lidstaten, van accijnzen vrijgesteld. Internationale afschaffing van de
accijnsvrijstelling voor de binnenvaart vergt aanpassing van de Herziene Rijnvaartakte
1868 (Akte van Mannheim). Op grond van deze Akte is de binnenscheepvaart namelijk
verplicht vrijgesteld van accijns op de Aktewateren (in Nederland de Rijn, Waal en Lek).
In Internationaal verband pleiten voor afschaffen van de accijnsvrijstelling
voor de zeescheepvaart (‘zeescheepvaart’)

•

De verkoop van brandstof voor de zeescheepvaart is in Nederland, net als in de andere
EU-lidstaten, van accijnzen vrijgesteld. De afschaffing vergt aanpassing van de richtlijn
energiebelastingen aangezien de vrijstelling voor de zeescheepvaart nu verplicht is op
grond van deze richtlijn.

•

Het bunkeren van brandstof voor zeescheepvaart kan plaatsvinden met brandstof die
onder het stelsel van douane-entrepots is geplaatst en met brandstof die wordt
uitgevoerd uit de Unie. Bunkeren is in dergelijke situaties niet belast. Stel dat de
vrijstelling in de richtlijn energiebelastingen wordt afgeschaft dan is de verwachting dat
het bunkeren van minerale oliën voor zeescheepvaart in de praktijk nog steeds met
vrijstelling kan plaatsvinden. Wel kan de zeescheepvaart worden beprijsd voor het
verbruik van fossiele brandstoffen via CO2-emissies onder ETS.

•

Dit fiche beperkt zich hierna tot het beprijzen van binnenvaart en intra-EU luchtvaart.
Accijns op kerosine voor intra-EU vluchten (‘luchtvaart’)

•

Brandstof (kerosine) voor de voortstuwing van luchtvaartuigen is in de EU vrijgesteld
van accijns. De maatregel bestaat uit het heffen van brandstofaccijns op kerosine voor
vluchten binnen de EU (al dan niet op basis van bilaterale afspraken). De accijns wordt
geheven ten aanzien van de uitslag tot verbruik van kerosine als brandstof. Maatstaf is
de hoeveelheid (liter) bij een temperatuur van 15 graden Celsius. Tarief per 1 januari
2023 is € 561,75 per 1.000 liter.

Achtergrond/rationale
Binnenvaart
•

Door het multilateraal afschaffen van de accijnsvrijstelling kan de binnenvaart met
accijns worden beprijsd, waardoor een grotere prikkel ontstaat om de energie-efficiëntie
te verhogen. Bij andere vervoersmodaliteiten zoals het wegtransport wordt brandstof
wel belast.

•

Voor aanpassing van de Akte van Mannheim is unanieme instemming van de
verdragslanden (Nederland, Duitsland, Frankrijk, België en Zwitserland) vereist. Dit is
naar verwachting een lastige opgave en is niet mogelijk op korte termijn. Om eventuele
ontwijking via het bunkeren van minerale olie in buurlanden (niet zijnde verdragslanden

6

bij de Akte van Mannheim) te mitigeren zou ook de facultatieve accijnsvrijstelling voor
de binnenvaart in de richtlijn energiebelastingen moeten komen te vervallen. Een
dergelijke aanpassing vereist unanieme instemming van alle lidstaten.
•

Onderzocht dient te worden wat de internationaalrechtelijke gevolgen zijn van
aanpassing van de Akte van Mannheim, bijvoorbeeld in relatie tot EU-verdragen.
Luchtvaart

•

In de huidige richtlijn energiebelastingen is bepaald dat brandstof gebruikt voor

•

De Wet op de accijns bevat dan ook een vrijstelling voor kerosine gebruikt voor

commerciële internationale vluchten vrijgesteld is van accijns.
commerciële internationale vluchten. Vanuit fiscaal oogpunt wordt de luchtvaartsector
bevoordeeld ten opzichte van andere vervoersmodaliteiten die over hun brandstof wel
accijns verschuldigd zijn.
•

Een accijnsheffing op kerosine sluit beter aan bij het principe dat de vervuiler betaalt,
omdat dit gekoppeld is aan het brandstofverbruik en daarmee de CO₂-uitstoot bepaald
wordt. Dit in tegenstelling tot een belasting per vertrekkend passagier zoals het geval is
in de huidige vliegbelasting. Met een accijns op kerosine worden maatschappelijke
kosten veroorzaakt door commerciële internationale luchtvaart gerichter beprijsd.

•

Ook bilaterale en EU-luchtvaartverdragen met landen buiten de EU bevatten een
vrijstelling voor accijns. EU-lidstaten kunnen de vrijstelling door middel van bilaterale
afspraken opschorten voor brandstof gebruikt voor intra-EU vluchten. Voorwaarde
daarvoor is dat de accijnsheffing geen luchtvaartmaatschappijen afkomstig uit landen
buiten de EU raakt vanwege voornoemde luchtvaartverdragen. Een aantal bilaterale
afspraken, zogenoemde Air Service Agreements (ASA), verbieden een heffing op
kerosine. Op dit moment zijn er geen bilaterale afspraken waarin vrijstelling van accijns
over brandstof voor intra-EU vluchten is opgeschort.

•

Invoeren van accijnsheffing over kerosine op alleen intra-EU vluchten kan leiden tot een
verschuiving van vluchten binnen de EU naar buiten de EU. Dit kan leiden tot extra CO2uitstoot op mondiaal niveau vanwege een groter aandeel langeafstandsvluchten. De
omvang van dit effect is onbekend. Dit mogelijke weglekeffect zou beperkt kunnen
worden door eveneens in de vliegbelasting langeafstandsvluchten zwaarder te belasten
dan korte(re) vluchten.

•

De Europese Commissie (‘EC’) heeft de richtlijn energiebelastingen geëvalueerd, waarbij
wordt opgemerkt dat vrijstellingen op de commerciële luchtvaart en de zeescheepvaart
het gelijke speelveld met andere transportsectoren mogelijk kunnen verstoren. 1 Het
voorstel van de EC bevat het vervallen van de vrijstelling op commerciële intra-EU
luchtvaart. Nederland ondersteunt dit standpunt, omdat dit aansluit bij het principe ‘de
vervuiler betaalt’.. Op dit moment wordt op EU-niveau onderhandeld over een
wijzigingsvoorstel van de richtlijn energiebelastingen. Besluitvorming door de Raad vindt
plaats op basis van unanimiteit.

•

Zoals aangegeven kunnen lidstaten ook bilaterale afspraken maken om onderling alsnog
accijnsheffing mogelijk te maken. Voor zover bekend zijn er geen lidstaten die hier open
voor staan. Hierdoor ontstaat wel een ‘lappendeken’ binnen de EU. Per lidstaat moet
immers gekeken worden of er accijns geheven mag/moet worden. Dat leidt tot
complexe en mogelijk onuitvoerbare situaties. Bij de vormgeving van de bilaterale
afspraken moeten daarnaast de regels van de interne markt in acht worden genomen.
Fiscale discriminatie dient te worden voorkomen.

1

Commission Staff Working Document, SWD(2019) 329 final, 11 september 2022, pp. 17-18.

7

•

Het Verdrag van Chicago 2 belemmert een accijns op kerosine niet. Volgens dit verdrag
mag slechts brandstof die reeds aan boord van het vliegtuig is niet worden belast.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Binnenvaart
•

Het afschaffen van de accijnsvrijstelling voor de binnenvaart heeft naar verwachting
verschillende effecten op de CO2-emissies, zoals een dalende vraag naar transport,
verhoging van de energie-efficiëntie, en een verschuiving naar andere wijze van
vervoer. Nader onderzoek is nodig om uit te zoeken hoe deze effecten op elkaar
inwerken en wat dit betekent voor de uiteindelijke CO2-reductie. Dit geldt ook voor de
vraag in hoeverre de maatregelen (voor zowel binnenvaart als luchtvaart) bijdragen aan
nationale klimaatdoelstellingen. Wel kunnen de maatregelen van belang zijn voor
mondiale reductie van de uitstoot van broeikasgassen.
Luchtvaart

•

Het feit dat de vervuiler betaalt betekent geen automatische vermindering van
vervuiling wanneer er capaciteitsrestricties gelden, zo blijkt uit onderzoek van CE Delft
naar de invoering van de vliegbelasting. 3

•

Een accijnsheffing op kerosine kan een invloed hebben op de vlootvernieuwing, maar
pas na 2025, omdat de nieuwe toestellen die voor die tijd worden geleverd voor het
grootste deel reeds besteld zijn en er lange leveringstijden op nieuwe vliegtuigen zijn. 4
Hoe groot deze prikkel tot vlootvernieuwing is, is niet bekend.

Gevolgen begroting en gedragseffecten
Binnenvaart
•

Bij het met accijns belasten van brandstof voor de binnenvaart wordt de uitslag tot
verbruik van gasolie belast. Het accijnstarief voor gasolie bedraagt per 1 januari 2023 €
528,46 per 1.000 liter.

•

In 2021 is circa 270 miljoen liter gasolie gebunkerd voor de binnenvaart. 5 De omvang
van de vrijstelling bij een tarief van € 0,5617 per liter (tarief per 1 januari 2023 zonder
accijnsverlaging) is circa € 150 miljoen. De gedragseffecten bij deze maatregel kunnen
een deel van de opbrengst tenietdoen. Het afschaffen van de vrijstelling levert daarom
minder op. Op basis van een prijsstijging met 46% en prijselasticiteit en energieefficiëntie elasticiteit uit een studie van CE Delft is een gedragseffect bepaald van 20%. 6
Het afschaffen van de vrijstelling in de binnenvaart wordt inclusief gedragseffect
geraamd op € 120 miljoen.
Luchtvaart

•

Bij afschaffing van de accijnsvrijstelling wordt de verkoop van halfzware olie (kerosine)
belast. Het accijnstarief voor halfzware olie bedraagt per 1 januari 2023 € 561,75 per
1.000 liter.

•

In de periode 2017-2019 is circa 1400 miljoen liter kerosine gebunkerd voor vluchten
binnen Europa. Het aantal gebunkerde liters lag in 2020 en 2021 lager als gevolg van de

2

Het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, 7 december 1944.

CE Delft, ‘Economische- en Duurzaamheidseffecten Vliegbelasting’, april 2019, p. 7.
CE Delft, ‘Economische- en Duurzaamheidseffecten Vliegbelasting’, juni 2018, p. 9.
5 StatLine, CBS, Crude and petroleum products balance sheet; supply and consumption (30 november 2022),
geraadpleegd van: https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/en/dataset/84596ENG/table?dl=74CFD.
6 CE Delft, ‘Kosteneffectiviteit van maatregelen voor CO2-reductie in Nederland, april 2017, p.36.
3
4

8

COVID-19-pandemie (rond de 900 miljoen liter). 7 De gedragseffecten bij deze
maatregel kunnen een deel van de opbrengst tenietdoen, aangezien
vliegmaatschappijen naar verwachting ervoor zouden kiezen om zo min mogelijk
kerosine in Nederland te tanken of in de hogere brandstofprijzen zelfs aanleiding kunnen
zien Nederlandse luchthavens vaker te mijden.
•

De omvang van de vrijstelling in de luchtvaart voor intra-EU vluchten is rond de € 800
miljoen per jaar in de periode 2017-2019 en € 500 miljoen in 2020 en 2021. Hierbij
gaan we er vanuit dat vluchten binnen de EU ongeveer 30 procent gebruiken van de
totale energie. 8 Door gedragseffecten is de opbrengst van het afschaffen van de
vrijstelling lager. Uitgaande van een verbruik van 0,034 liter per kilometer per passagier
en een tarief van € 0,5617 per liter (tarief 2023 zonder verlaging) zal per passagier
afhankelijk van de vliegafstand tussen de € 15 euro (vlucht van 750 kilometer) en € 39
euro (vlucht van 2.000 kilometer) extra accijns worden betaald voor vluchten binnen
Europa. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen transferpassagiers en ODpassagiers. Uitgaande van een standaard gedragseffect van 20% levert de maatregel
tussen € 390 en € 640 miljoen op. Dit gedragseffect is onzeker. Om het gedragseffect
beter vast te kunnen stellen is nader onderzoek nodig naar het aantal vluchten per
afstandscategorie en de prijselasticiteiten per afstandscategorie en verschillen in
reacties tussen transferpassagiers en OD-passagiers.

•

De effectiviteit van deze maatregel hangt af van de prijsstijgingen die veroorzaakt wordt
door het terugbrengen van de belastingvrijstellingen en subsidies. De maatregel zorgt er
voor dat vliegen, varen en geïmporteerde producten van ver weg kopen duurder
worden. Daardoor wordt dit minder aantrekkelijk.

•

Ook kan de potentiële opbrengst lager uitvallen aangezien het waarschijnlijk is dat
slechts een deel van de EU-lidstaten bereid is tot het maken van bilaterale afspraken.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
•

Stel dat de brandstof zou worden belast dan zijn de tarieven zoals genoemd onder
‘gevolgen begroting’ van toepassing. Als gevolg moeten belastingplichtigen bij uitslag
tot verbruik aangifte doen en accijns betalen over de brandstof.

•

Accijns wordt niet geheven van burgers, maar wordt naar verwachting wel verwerkt in
de verkoopprijs. Het is wel mogelijk dat de hogere prijs voor brandstof wordt
afgewenteld in de kostprijs van producten door burgers en bedrijven. Dit leidt tot een
stijging van de verkoopprijs.

Economie
Binnenvaart
•

De verkoop van gasolie wordt belast. Hierdoor wordt de brandstof duurder voor de
binnenvaart. Dit vergt nader onderzoek naar de gevolgen voor de Nederlandse
binnenvaartsector.

•

Het accijnstarief voor gasolie bedraagt per 1 januari 2023 € 528,46 per 1.000 liter.
Luchtvaart

•

Luchtvaartmaatschappijen buiten de EU die intra-EU vluchten uitvoeren worden in de
heffing betrokken. Dergelijke accijnsheffing is strijdig met de ASA die met dit derde land
afgesloten is. In dit geval moet kerosine voor luchtvaartmaatschappijen uit dergelijke
landen worden vrijgesteld.

7 StatLine, CBS, Crude and petroleum products balance sheet; supply and consumption (30 november 2022),

geraadpleegd van: https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/en/dataset/84596ENG/table?dl=74CFD.
PBL, CO2-emissie van de luchtvaart op de lange termijn, november 2020, p. 4.

8

9

•

Onduidelijk is in welke mate een luchtvaartmaatschappij de belasting daadwerkelijk
doorbelast in ticketprijzen.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Binnenvaart
•

Als op grond van de Akte accijnsheffing mogelijk wordt gemaakt, dan is nationaal
sprake van een structuurwijziging met een voorbereidingsperiode van 12 tot 24
maanden. Het onderscheid tussen binnenvaart en zeescheepvaart, en tussen Europese
en internationale vaart is mogelijk lastig te maken en te controleren.
Luchtvaart

•

Structuurwijziging met een voorbereidingsperiode van 12 tot 24 maanden. Het
onderscheid tussen intra-EU vluchten en internationale vluchten is mogelijk lastig te
controleren. Dit geldt ook voor EU en non-EU luchtvaartmaatschappijen met intra-EU
vluchten.

Planning
•

Niet realiseerbaar op de korte termijn, omdat de maatregelen niet unilateraal genomen
kunnen worden. Voor de binnenvaart afhankelijk van onderhandelingen met
verdragslanden Akte van Mannheim. Voor de luchtvaart afhankelijk van
onderhandelingen met EU-lidstaten of bilaterale onderhandelingen.

Maatschappelijk draagvlak
•

In sommige delen van de maatschappij is een sterke oproep om fossiele brandstoffen
(in lucht- en scheepvaart) te belasten.

•

Veelal worden sectoren één op één met elkaar vergeleken, wat echter niet altijd een
volledig beeld geeft van de maatschappelijke kosten en baten. Naar verwachting zal er
draagvlak zijn voor deze maatregel omdat brandstof voor andere vervoersmodaliteiten
zoals wegverkeer ook wordt belast met accijns. Als de maatregel echter leidt tot forse
prijsstijgingen in vliegen, varen en van geïmporteerde producten kan dit leiden tot
minder draagvlak.

•

Weerstand vanuit het bedrijfsleven is te verwachten. Mogelijke juridische procedures in
relatie tot onderliggende verdragen of EU-wetgeving.

•

Bij het draagvlak dient ook de opinie van de verdragslanden bij de Akte van Mannheim
dan wel de EU-lidstaten te worden meegenomen in de beoordeling. Voor de
accijnsvrijstelling voor de binnenvaart geldt dat zij unaniem zullen moeten instemmen
met aanpassing van de Akte. Voor de luchtvaart geldt dat dit met unanieme instemming
van alle lidstaten moet gebeuren.

10

1.2 Inzet extravakmensen via (om)scholing en bijscholing
Sector: Overstijgend
Type maatregel: Randvoorwaarden
Doel: Verminderen tekorten aan vakmensen voor klimaat- en energietransitie
Omschrijving maatregel
Om de gestelde klimaatdoelen te behalen zijn technische vakmensen essentieel. Het probleem
van een tekort aan technische vakmensen speelt al 40 jaar, maar wordt door de
klimaatdoelstellingen en de klimaattransitie steeds groter en urgenter. Daarom heeft het
kabinet onlangs het Actieplan Groene en Digitale Banen gelanceerd. 9 Oplossingen voor het
vraagstuk vragen om een brede samenwerking. Een eerste essentiële rol ligt hiervoor bij
werkgevers. Daarnaast ligt er vanwege het maatschappelijke belang van de transities ook een
duidelijke rol voor de overheid om meer te doen aan dit specifieke kraptevraagstuk. 10
In dit actieplan worden al veel maatregelen aangekondigd om het tekort aan vakmensen voor
de klimaattransitie te beperken. Gezien het belang van deze randvoorwaarde doen we hier een
voorstel voor een maatregel die een waardevolle aanvulling kan zijn op het actieplan.
Maatregel:
•

Opschaling van succesvol bewezen vormen (formules) van om- en bijscholing door 11:

1. Onderzoek en inventarisatie naar welke succesvolle bewezen vormen (formules) van
opleiden en scholen er zijn en wat de succesingrediënten zijn om deze vormen op te
kunnen schalen. En wat de overheid kan doen om te zorgen voor de condities om deze
formules op te kunnen schalen. Om snelheid aan te brengen is het voorstel om voor
reeds bekende formules geld beschikbaar te stellen onder voorwaarde dat ze
participeren in het onderzoek.
2. Naar aanleiding van het onderzoek een structuur en fonds oprichten om op een
structurele manier de meest effectieve vormen van opleiden (nationaal) te ondersteunen
vanuit de overheid en samenwerkingspartners (bijv. werkgevers Techniek, Bouw en
Energie). Naar verwachting blijkt uit het onderzoek dat hier financiële ondersteuning
voor nodig is, maar ook andere vormen (bijv. samen brengen van partijen).
Achtergrond/rationale
Ecorys (2021) becijferde dat het werkgelegenheidseffect van extra klimaatbeleid respectievelijk
23.000 (bij 49% reductie) tot 28.000 (bij 55% reductie) extra banen in 2030 zal opleveren. Dit
komt nog bovenop de reeds bestaande groei van het aantal banen in de energietransitie. En dat
terwijl de instroom uit technische opleidingen naar 2030 met 24.000 daalt. 12 Verder schatte
TNO eerder (2019) dat er 39.000 tot 72.000 banen bij komen tot 2030, tegenover 6.000 tot
11.000 verdwijnende banen in de olie- en kolensector. 13
De betrokken bewindspersonen (MEZK, MKE, MOCW, MPVO, MSZW) hebben zich begin februari
2023 gecommitteerd aan een Actieplan Groene en Digitale Banen van dit kabinet dat zich richt
op het terugdringen van de tekorten aan technici en ICT’ers die nodig zijn voor de klimaat- en
digitale transitie (twin transitions). Het Actieplan is aanvullend op het generieke

Kamerbrief met Actieplan groene en digitale banen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl
Kamerstuk 35 925 XIII, nr. 38
11
Maatregelen m.b.t. onderwijs en arbeidsmigratie worden aangekaart in een IBO over onderwijs en IBO over
arbeidsmigratie dat gelijktijdig loopt en worden daarom hier niet meegenomen.
12
Ecorys (2021) Klimaatbeleid en de arbeidsmarkt.
13 TNO (2019) Verkenning werkgelegenheidseffecten van klimaatmaatregelen.
9

10

11

arbeidsmarktkrapte beleid van het kabinet. Gericht beleid is nodig om het arbeidsaanbod beter
te laten aansluiten op de vraag. Werkgevers moeten hun arbeidsvraag inzichtelijk maken en
betere primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden creëren (met aangekondigde inzet van
technische werkgevers in het Aanvalsplan Arbeidsmarktkrapte Techniek, Bouw en Energie).
Onderwijsinstellingen moeten de benodigde opleidingen aanbieden. Werkzoekenden moeten hun
vaardigheden up to date houden. Daarbij is een sturende en coördinerende rol van de overheid
noodzakelijk om het matchen van vraag en aanbod bij essentiële transities, zoals de
klimaatopgave, te faciliteren.
Rationaliteit overheidsingrijpen
De arbeidsmarktkrapte in de techniek houdt al veertig jaar aan en brengt welvaartsverlies met
zich mee. Dit vindt plaats op drie manieren:
1. Tijdens het aanpassingsproces naar een nieuw evenwicht op de arbeidsmarkt is er
welvaartsverlies (bbp) omdat de vraag tijdelijk hoger is dan het aanbod.
2. Krapte in de techniek en ICT kan leiden tot welvaartsverlies als essentiële publieke
voorzieningen in gevaar komen, zoals de zorg, het onderwijs, veiligheid (politie en
defensie). Een lagere kwaliteit onderwijs zal op langere termijn leiden tot lagere
productiviteit.
3. Krapte in de techniek en ICT leidt tot vertraging van belangrijke transities (zoals de
klimaat- en energietransitie en digitalisering van de economie) en het aanpakken van
andere maatschappelijke uitdagingen (bijv. woningbouw). Bovendien kan krapte de
transitie duurder maken als tekorten leiden tot hogere lonen en tot een afwijking van
het meest kostenefficiënte pad.
Krapte op zichzelf is geen rationale voor overheidsingrijpen. Het oplossen van krapte is
ook niet een doel, maar een middel om brede welvaart en de klimaattransitie te
realiseren. De overheid heeft vooral een rol te spelen in het verminderen van krapte
wanneer deze krapte leidt tot welvaartsverlies als gevolg van vertraging in transities,
overige maatschappelijke opgaven en publieke dienstverlening (2 en 3 hierboven).
Overheidsingrijpen gebeurt daarmee met het Actieplan Groene en Digitale Banen, de
voorgestelde maatregel is aanvullend daaraan. Op dit moment zijn er al een aantal
formules bekend die vooral lokaal/regionaal succesvol zijn gebleken zoals GAP Academy,
Jet-Net & TechNet, Codam, Buitenboordmotor, Beroepentuin, Fix Brigade. Deze
formules hebben gemeen dat ze snel resultaat boeken. Er is echter nog niet op integraal
niveau gekeken naar succesformules, welke kaders we op basis daarvan kunnen stellen
en hoe deze opgeschaald kunnen worden.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Voldoende vakmensen zijn een harde randvoorwaarde voor de uitvoering van klimaatbeleid. De
aanpak op het terrein van een tekort aan technisch en praktisch opgeleide mensen voor de
klimaat- en digitale transitie wordt expliciet op verschillende plekken in het Coalitieakkoord
genoemd.
Het vraagstuk vraagt om additionele inzet, maar door het ontbreken van directe middelen
hiervoor kan die inzet nu niet vormgeven worden. Zonder de extra beleidsinzet en financiële
middelen zullen succesformules versnipperd blijven en onvoldoende kans hebben op te schalen
– juist opschaling is essentieel om grotere slagen te kunnen maken en ook kansen te bieden
aan iedereen (en niet alleen daar waar lokale initiatieven toevallig zijn opgezet). Hiermee komen

12

de ambities voor de aanpak van de klimaattransitie onder druk te staan en kan de gewenste
CO2-reductie vertraging oplopen.
Door het onderzoek naar en een inventarisatie van de succesvolle bewezen scholingstrajecten
richting de techniek is het mogelijk om gericht in te zetten op de succesvolle ingrediënten voor
het om of bijscholen van mensen (met name ondervertegenwoordigde groepen) richting een
krapteberoep in de klimaattransitie. Onderzoek hiernaar en uitrol van de resultaten wordt met
name als effectief gezien omdat de termijn waarop resultaat te zien is naar verwachting relatief
kort (3 tot 5 jaar) is
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Het actieplan en voorgestelde aanvullende maatregelen levert indirect, maar cruciaal, een
bijdrage aan de CO 2-reductie in Nederland. Zonder voldoende technische vakmensen is het niet
mogelijk om met de benodigde snelheid de CO 2-reductie te bereiken. In de KEV neemt het PBL
arbeidskrapte in sommige gevallen mee als onderdeel van de bandbreedte. Indien de
(verwachtte) arbeidsmarktkrapte m.b.t. de klimaatopgave kleiner wordt, zal dit de bandbreedte
in de KEV mogelijk ook verkleinen.
Gevolgen begroting
Gevolgen begroting betreffen met name kosten voor het uit laten voeren van een uitgebreid
onderzoek, beschikbaar stellen van geld voor deelnemende formules en vervolgens de
structurele uitwerking van het onderzoek. Uit ervaring bedragen die vaak rond de €1 miljoen.
Daarnaast is financiële ondersteuning van participerende partijen nodig, uitgaande van 10
formules die ieder met 1 ton worden ondersteund betekent dat voor onderzoek plus
ondersteuning €2 miljoen verspreid over 2023 en 2024. Vanaf 2025 zullen kosten gemaakt
worden voor het implementeren van de aanbevelingen, te denken aan 1FTE bij Rijksoverheid,
coördinatie kosten en financiële ondersteuning voor succesformules. Schatting van
ondersteuning voor succesformules ligt rond de €5 miljoen per jaar waarvan circa 5-10
initiatieven ondersteund kunnen worden.
Uitgaven

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

1 mln.

1 mln

5,2

5,2

5,2

5,2

5,2

5,2

mln

mln

mln

mln

mln

mln

Verder

Grootste risico, net als bij het STAP-budget, is misbruik van gelden. Daarvoor is nodig om
duidelijke afspraken over te realiseren doelen te maken en geld in tranches over de looptijd
beschikbaar te stellen.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Niet van toepassing aangezien het gaat om regie, en daarmee financiële middelen, vanuit de
overheid. Indirect heeft de maatregel wel een positieve financiële consequentie voor burgers en
bedrijven – zie daarvoor ook de drie punten onder Achtergrond.
Economie
De maatregel draagt naar verwachting op middellange termijn bij aan het versnellen van de
uitvoering van klimaatbeleid, met name in de sectoren gebouwde omgeving en elektriciteit,
waar op dit moment tekorten aan technisch personeel leiden tot lange doorlooptijden van
projecten op het gebied van energie-infra, duurzame energieproductie en energiebesparing door
isolatie.
Met name de inzet om de potentiële doelgroep via scholing of begeleiding naar werk te leiden,
zorgt ervoor dat het inkomen van de individuele deelnemer met deze betere uitgangspositie op
de arbeidsmarkt wordt behouden of verbeterd. Voor de overheid levert dit op termijn een
reducering op van uitkeringen binnen het sociale domein. Daarnaast draagt de maatregel ook

13

bij aan het verzekeren van onze toekomstige concurrentiekracht en het duurzame
verdienvermogen van Nederland.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
De maatregel betreft het uit laten voeren van een onderzoek en vervolgens het uitrollen van de
resultaten om succesformules daarbij op te schalen. Het is daarbij van belang dat het onderzoek
ook uitvoerings- en juridische aspecten (e.g., staatssteunkaders) meeneemt bij de
aanbevelingen.
Planning
De onderzoeksresultaten kunnen in 2024 geleverd worden. De inventarisatie inclusief de
cruciale ingrediënten van de succesvolle bewezen vormen van scholing richting een
krapteberoep leidt tot gerichte inzet van middelen om voldoende mensen voor de grote
klimaattransitie te bewerkstelligen. Verwachting is dat vanaf 2025 structurele inzet geboden kan
worden met zichtbare resultaten binnen 3 tot 5 jaar (en korter voor de formules die tijdens het
onderzoek al werden ondersteund).
Maatschappelijk draagvlak
Binnen het traject van de totstandkoming van een Actieplan Groene en Digitale Banen hebben
we stakeholders gevraagd naar maatregelen t.b.v. het terugdringen van de tekorten. De
voorgestelde maatregelen sluiten aan op de aangedragen oplossingen en daarmee wordt
draagvlak vanuit belangrijke stakeholders (werkgevers en werknemerspartijen) verwacht.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Geen grote verwachte impact op gedrag van mensen, behalve uiteraard de opleiding en
werkkeuze. Ook geen input van TNO voor deze maatregel. Mogelijk kan wel nog gesteld worden
dat mensen die een technische opleiding volgen voor verduurzaming en/of werken in een sector
ten behoeve van duurzaamheid ook in de persoonlijke levenssfeer duurzamere afwegingen
maken. Dit zou verder onderzocht moeten worden.

14

1.3 Brede CO2-beprijzing via opt-in EU ETS
Sector: Overstijgend
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Nationaal aanvullende sectoren onder het EU ETS voegen
Omschrijving maatregel
Na vaststelling van Fit for 55 herziening van de ETS richtlijn zullen er twee Europese

•

emissiehandelssystemen naast elkaar bestaan, het bestaande ETS1 (voor elektriciteit, zware
industrie, lucht- en zeevaart) en het nieuwe ETS2 (voor gebouwen, wegtransport en kleine
industrie). ETS1 en ETS2 zullen naar verwachting gezamenlijk ca. 94% van de totale
Nederlandse CO 2-uitstoot of ca. 80% van de totale Nederlandse BKG-uitstoot behelzen.
Zowel ETS1 als ETS2 bevatten een opt-in mogelijkheid om nationaal aanvullende sectoren

•

toe te voegen. De sectoren die nog buiten scope vallen zijn afval, overige mobiliteit (o.a.
binnenvaart, mobiele werktuigen) en land- en tuinbouw.
Tabel: Nederlandse BKG-emissies in 2021 in Mton CO 2e, uitgesplitst per sector en ETS routes
(schatting).
Totale

Elektriciteit

Industrie

Gebouwen

Mobiliteit

Landbouw

Totaal

32,7

53,2

24,5

30,5

27,1

166,8

31,6

42,1

0,3

0

0,1

74,2

0

4,3

24,2

29,4

0

57,9

1,1

3,0

0

1,1

7,8

13,0

96%

87%

100%

96%

0,4%

80%

100%

92%

100%

100%

29%

86%

uitstoot
w.v.
ETS1
w.v.
ETS2
w.v.
niet-ETS
maar optin
mogelijk
% reeds in
ETS
% in ETS
na opt-in
Opt-in onder ETS1
•

Na besluitvorming ca. 1 tot 2 jaar voor implementatie. Het meest geschikt voor relatief
grote installaties, zoals bijv. afvalverbrandingsinstallaties 14 die nu al wel onder de CO2heffing industrie vallen. Bedrijven komen zelf onder het ETS te vallen, d.w.z. zijn zelf
verantwoordelijk voor monitoring en rapportage van hun emissies en het verkrijgen van
voldoende uitstootrechten.

•

In ETS1 is het mogelijk om non-CO 2 en procesemissies (emissies die niet voortkomen door
verbranding van fossiele brandstoffen) mee te nemen. Zo zijn bij de CO2-heffing

Afvalverbrandingsinstallaties zijn nog geen onderdeel van het EU ETS, o.a. vanwege zorgen bij sommige
partijen dat dit zou leiden tot meer afvalstorting in plaats van verbranding. Meerdere lidstaten hebben
afvalverbranders echter reeds in het ETS betrokken via de nationale opt-in. In de Fit for 55 herziening is
afgesproken dat afvalverbrandingsinstallaties vanaf 2024 onder het ETS starten met monitoring van emissies in
voorbereiding op mogelijke volledige opname in het ETS vanaf 2028.

14

15

bijvoorbeeld lachgasinstallaties meegenomen, deze zouden via opt-in ook bij ETS1 kunnen
worden betrokken.
•

Emissies vallen niet langer onder ESR. Na een eventuele opt-in wordt het ESR
koolstofbudget voor NL aangepast. Als de sector naar verwachting sneller of langzamer
verduurzaamt richting 2030 dan het ESR-gemiddelde maakt dit het respectievelijk moeilijker
of makkelijker om het ESR-doel te halen in Nederland. Voor afvalverbrandingsinstallaties is
het de verwachting dat de opt-in het bereiken van het Nederlandse ESR-doel makkelijker
maakt.
Opt-in onder ETS2

•

Mogelijk vanaf start ETS2, voorzien per 2027, en het meest geschikt voor emissies van
kleinere bedrijven en burgers, omdat ETS2 van toepassing is op de energieleveranciers (net
als de energiebelasting).

•

In ETS2 is het alleen mogelijk om CO2 door verbranding van fossiele brandstoffen mee te

•

Emissies in ETS2 blijven onder ESR vallen.

nemen.
Achtergrond/rationale
•

In de sectoren waar het ETS nog niet is ingevoerd, is veelal nog geen expliciete CO2-prijs in
Nederland. Wel bestaan er in sommige sectoren impliciete CO 2-prijsprikkels, bijvoorbeeld via
de energiebelasting en accijnzen. Dit geldt niet voor alle sectoren, zo is de binnenvaart
bijvoorbeeld vrijgesteld van accijns en kent daarom geen impliciete noch expliciete CO2beprijzing. Een CO 2-prijs geeft bedrijven en burgers een prikkel om te verduurzamen. Het
zorgt dat investeringen in verduurzaming zich eerder terug verdienen en kan ook
gedragsverandering in gang zetten.

•

In enkele uitgezonderde sectoren bestaat nationale beprijzing welke effectief een
minimumprijs stelt aan de ETS-prijs. Hier gaat het om afvalverbrandings- en
lachgasinstallaties welke reeds onder de CO 2-heffing vallen, en glastuinbouwbedrijven welke
gaan vallen onder het toekomstige sectorsysteem aangekondigd in het
glastuinbouwconvenant.

•

Het ETS2 en ETS1 zijn instrumenten die Nederland zal moeten uitvoeren op basis van EU
regelgeving. Om een CO2-prijs te introduceren in niet-ETS sectoren kan het voor de hand
liggen om gebruik te maken van de opt-in, om administratieve en uitvoeringslasten van de
introductie van een nieuw systeem voor CO2-beprijzing te voorkomen.

•

Het EU ETS kan ook een effectieve basisarchitectuur bieden voor aanvullend nationaal
beprijzend beleid, zoals bijvoorbeeld de CO 2-heffing industrie en de CO 2-minimumprijs
elektriciteit. Beide instrumenten bouwen voort op het ETS om additionele administratieve
lasten te minimaliseren. Het zou ook het raamwerk kunnen bieden voor bijv. een nationaal
emissieplafond voor ESR sectoren (zie fiche).

Doelmatigheid en doeltreffendheid
•

Het EU ETS is een doelmatig instrument gericht op kosteneffectieve broeikasgasreductie.
Het bestaat sinds 2005 en is een cap-and-trade systeem voor CO 2-uitstoot. Er is een vast
aantal uitstootrechten (het plafond). Bedrijven in het ETS zijn verplicht voldoende rechten te
bemachtigen voor hun CO 2-uitstoot. Rechten zijn verhandelbaar en beperkt beschikbaar
waardoor er een marktprijs voor uitstootrechten (de CO2-prijs) ontstaat. Op dit moment is
de ETS-prijs ca. 80 euro per ton CO 2. Door jaarlijks het aantal rechten te laten afnemen kan
gestuurd worden op kostenefficiënte daling van de CO2-uitstoot op macroniveau. Voor
individuele bedrijven en burgers is de afweging financieel.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen

16

2024
Nationale

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0,1-0,2

0,2-0,4

0,6-1,1

1,0-1,9

1,4-2,7

1,7-3,5

0,1-0,2

0,2-0,4

0,3-0,5

0,4-0,7

0,5-0,9

0,5-1,1

0,3-0,6

0,6-1,2

0,9-1,8

1,2-2,4

CO 2reductie
(/co2
equivalent)
waarvan in
ETS (via
opt-in
ETS1)
waarvan in
ESR (via
opt-in
ETS2)
•

De opt-in kan naar verwachting ca. 13 Mton aanvullende emissies onder het ETS brengen in
NL. Verdere mogelijkheden voor opt-in vergt aanvullend onderzoek.

•

Het is sterk afhankelijk van de sector hoeveel emissiereductie zou kunnen worden
gerealiseerd. Hier wordt enkel een ruwe sectoroverstijgende inschatting gegeven, gebaseerd
op de jaarlijkse daling van het uitstootplafond inclusief een ruime bandbreedte.

•

Het uitstootplafond zal dalen met 4,3-4,4% (ETS1) of 5,1-5,38% (ETS2) per jaar.
Gemiddeld zullen alle sectoren in de EU in het ETS jaarlijks met dat percentage emissies
reduceren. Wanneer één sector langzamer gaat, zal een andere sneller moeten gaan, omdat
het uitstootplafond niet kan worden overschreden. Het is niet zeker welke sector sneller of
minder snel gaat, en ook niet in welke lidstaten, gezien de jaarlijkse daling van het
uitstootplafond EU-breed geldt en niet specifiek voor NL. Over het algemeen geldt dat
emissiereductie in het ETS plaatsvindt daar waar dat het meest kosteneffectief is. In
bovenstaand overzicht is uitgegaan van een bandbreedte van 3-6% reductie op jaarbasis.

•

Voor de berekening is uitgegaan van ca. 10 Mton ESR-emissies welke via opt-in onder ETS2
komen. Dit gaat om al het nu nog uitgezonderde fossiele energiegebruik in de landbouw,
mobiliteit en elektriciteit. De resterende 3 Mton zijn voor afvalverbranding- en
lachgasinstallaties, waarvan wordt uitgegaan dat deze via opt-in onder ETS1 worden
gebracht.

•

De getoonde reducties zijn niet volledig additioneel op emissiereductie gerealiseerd door
ander beleid. De emissiereductie onder het dalende emissieplafond kan ook worden
gerealiseerd door ander beleid.

•

Getoond is de maximale maatvoering van de opt-in, dat wil zeggen zo veel mogelijk
Nederlandse broeikasgasemissies beprijzen via het EU ETS. Verder aanscherping hiervan
(een hoger prijsniveau) is mogelijk door op EU-niveau afspraken te maken over het
aanscherpen van het ETS, of nationaal aanvullende beprijzing hanteren.

Gevolgen begroting

Inkomsten,

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

0

0

240

230

720

680

640

610

610

0

0

240

230

220

210

200

190

190

mln.
waarvan
uit opt-in
ETS1, mln.

17

waarvan

0

0

0

0

500

470

440

420

420

0

0

0

1

1

1

1

1

1

uit opt-in
ETS2, mln.
Uitgaven,
mld.
•

Inkomsten geraamd uitgaande van een CO 2-prijs van 80 euro in ETS1 en 50 euro per ton in
ETS2 15 met een opt-in van 13 Mton emissies per 2026, waarvan 3 Mton in ETS1 per 2025
en 10 in ETS2 per 2027.

•

Uitgaven zijn ingeschat door de uitvoeringslasten van ETS1 en ETS2 (ca. 13 mln. per jaar
tezamen) proportioneel te laten stijgen met de hoeveelheid emissies in scope (uitgaande
van 13 Mton is dat +13%).

Financiële consequenties burgers/bedrijven
•

Alle bovenstaande inkomsten worden opgehaald als lasten voor bedrijven in de relevante
sectoren, met name industrie en landbouw en in mindere mate mobiliteit en elektriciteit. Er
zijn geen noemenswaardige indirecte financiële gevolgen.

•

Het is mogelijk om de netto lasten voor de relevante sectoren niet te laten stijgen door
lastenverlaging of verduurzaming in deze sectoren te financieren met de opgehaalde
middelen.

Economie
•

Gezien het veelal commerciële sectoren betreft, kan het de concurrentieposities beïnvloeden
zowel binnen NL als internationaal. Relatieve groene koplopers zullen een voordeel krijgen
ten opzichte van hun grijze concurrenten.

•

Gezien de opt-in een EU-brede mogelijkheid is, zou het verstandig zijn om met buurlanden
in gesprek te gaan om gezamenlijk een opt-in te kiezen, om ook een Europees gelijker
speelveld te creëren t.a.v. CO 2-beprijzing. Enkele landen maken reeds gebruik voor de optin ETS1 voor afvalverbranding (o.a. Zweden, Finland, Denemarken), en enkele EU lidstaten
hebben aangegeven opt-in ETS2 te gebruiken voor alle brandstoffen (o.a. Duitsland,
Oostenrijk).

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
•

Opt-in ETS1 kan reeds onder bestaande EU regelgeving, maar vergt op nationaal niveau wel
een wijziging van het Besluit handel in emissierechten. Voor opt-in ETS2 moet eerst de
herziening van de ETS richtlijn in het kader van Fit for 55 worden geïmplementeerd op
wetsniveau. Dit gebeurt naar verwachting in 2023. De inwerkingtreding van ETS2 is 2027.

•

Opt-in ETS2 zorgt voor minder administratieve complexiteit bij de uitvoering van en toezicht
op ETS2, omdat energieleveranciers minder onderscheid hoeven te maken waar hun klanten
de energie voor gebruiken. Onder het huidige ETS2 zullen bijv. brandstofleveranciers
moeten monitoren of zij brandstof verkopen voor gebruik in voertuigen die wel of niet voor
de weg bestemd zijn, zoals bijvoorbeeld mobiele werktuigen.

Planning
•

ETS1 is bestaand instrument. Opt-in additionele sectoren duurt, na besluitvorming, ca. 1 tot
2 jaar voor implementatie.

•

ETS2 is een nieuw instrument. Verwachting dat deze in werking treedt per 2027. Opt-in is
vanaf de start mogelijk. Het is ook mogelijk nationaal eerder te starten met ETS2 en de optin, en deze zodra het systeem EU breed wordt uitgerold in elkaar over te laten gaan. Dit
gebeurt o.a. in Duitsland en Oostenrijk.

Maatschappelijk draagvlak

15 Prijzen welke de EU Commissie raamt voor 2030 in de effectbeoordeling van de herziening van het EU ETS.

18

•

CO 2-beprijzing voor bedrijven kan normaliter op draagvlak rekenen in de samenleving,
vanwege breed gedragen steun voor het principe ‘de vervuiler betaalt’, maar vaak minder of
niet bij de sector zelf. Draagvlak in de sector kan worden vergroot door de opbrengsten van
de maatregel te herinvesteren in vergroening in de sector.

Doenvermogen/gedragsaspecten
Overig

19

1.4 Verbetering naleving klimaatregelgeving
Sector: Overstijgend
Type maatregel: randvoorwaarden
Doel: Handhaving van klimaatregelgeving vergroten om reductiepotentieel te realiseren
Omschrijving maatregel
De hoeveelheid klimaatregelgeving is de laatste jaren flink toegenomen. Om de doelen voor
2030 te halen zal nog een flink deel additionele normering en regelgeving nodig zijn. Nu al
steken geregeld problemen met toezicht en handhaving de kop op. Hierdoor worden de effecten
van beleid overschat, en lopen we Mtonnen aan reductie mis (nog los van andere winst voor de
leefomgeving). Handhaving is essentieel voor succes van maatregelen en voor gevoel van
rechtvaardigheid. In dit fiche worden drie stappen voorgesteld:
1.

Op korte termijn is verbeterde handhaving in ieder geval nodig bij drie maatregelen. Het

gaat hierbij om aanscherping van bestaande handhaving.
•

Handhaving energiebesparingsplicht: Wordt nader uitgewerkt in fiche
9_overstijgend_aanscherping energiebesparingsplicht.

•

Handhaving energielabel C-plicht kantoorgebouwen: Voor daadkrachtig toezicht
en handhaving van deze maatregel blijkt uit onderzoek onder gemeenten dat meer
budget nodig is. Extra budget is het meest effectief om uit te keren via een SPUK, zodat
het budget niet naar andere taken gaat.

•

Controle op F-gassen: Meer capaciteit bij de Douane en bij de ILT, en meer gerichte
capaciteit bij de Omgevingsdiensten.

2.

Daarnaast is het wenselijk om op continue basis gestructureerd te kijken naar handhaving

op klimaatdomein en zo knelpunten te identificeren. Bijvoorbeeld door een interdepartementale
werkgroep met verschillende dossierhouders, of een apart FTE die alles in kaart brengt en
evalueert. Daarvoor moet integrale kennis opgebouwd worden binnen de Rijksoverheid. Daarbij
kan ook gedacht worden aan verbetering van de informatievoorziening van de Rijksoverheid
m.b.t. handhaving om te kunnen sturen op de uitvoering van beleid.
3.

Het door IenW ingezette Interbestuurlijk Programma (IBP) voor versterking

Vergunningverlening Toezicht en Handhaving evalueren en op basis daarvan verbeteringen
integraal implementeren.
In de toekomst kan het op basis hiervan wenselijk zijn om over te gaan op een nationale
nalevingsautoriteit, bijvoorbeeld in de form van een Climate Urgency Office (zie
achtergrond/rationale).
Achtergrond/rationale
Rationale stap 1: 3 maatregelen waarbij handhaving versterkt kan worden:
Energiebesparingsplicht (zie ook fiche 9 overstijgend, investering in expertise bij bevoegd gezag
energiebesparingsplicht)
•

RVO schat dat 100.000 bedrijven onder de energiebesparingsplicht vallen.

•

Deze wordt uitgebreid met ETS bedrijven, milieuvergunningsplichtige bedrijven en de
glastuinbouw. Ook wordt productie duurzame energie (zonnepanelen) onder de plicht
gebracht. Daarom belangrijk om een precedent van goede naleving neer te zetten.

•

Toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht is belegd bij de
omgevingsdiensten. Dit komt de professionalisering en kennisopbouw ten goede en is
daarom niet verstandig aan te passen naar een nationaal orgaan.

•

Om capaciteit en kennis bij omgevingsdiensten te versterken is een SPUK van €56
miljoen beschikbaar tussen 2022 en 2026, daarna is €14 miljoen beschikbaar per jaar.

•

Ondanks deze financiële middelen zijn er duidelijke signalen dat het niet goed gaat.
Slechts twee derde van de bedrijven heeft bij de RVO gerapporteerd welke

20

energiebesparende maatregelen zij hebben uitgevoerd, terwijl er een informatieplicht
geldt. Van deze groep voldoet slechts 15% aan de energiebesparingsplicht.
Energielabel C-plicht kantoorgebouwen
•

Gaat per 1 januari in, en moet worden gehandhaafd door gemeenten.

•

Per 1-10-2022 heeft 50% van de kantoorgebouwen label C of beter. 39% heeft geen
label, op basis van het bouwjaar en energieprestatie-eisen van dat moment is
aannemelijk dat 30% daarvan minimaal label C heeft.

•

Volgens het Economisch Instituut voor de Bouw zijn er 4 redenen waarom eigenaren
nog niet aan de plicht voldoen: 1. onbekendheid met de regelgeving, 2. de verwachting
dat gemeenten niet zullen handhaven, 3. Financieringsproblemen bij kantooreigenaren
met zeer slechte panden, en 4. Praktische bezwaren zoals huurder die niet
meewerkt/weigert extra huur te betalen of uitstel van verduurzaming tot praktisch
moment.

•

BZK heeft vanaf 2018 initiatieven genomen gericht op toezicht en handhaving van deze
maatregel. O.a. brieven gestuurd naar kantooreigenaren om te wijzen op verplichting en
gemeenten opgeroepen om toezicht en handhaving voortvarend op te pakken. Ook
wordt de verplichting regelmatig onder de aandacht gebracht bij kernteam VTH en
bijeenkomsten met handhavers.

•

Gemeenten ontvangen via het gemeentefonds een vergoeding voor toezicht en
handhaving (€12 miljoen voor 202-2025). Uit een recente enquete onder gemeenten
blijkt dat gemeenten in 2022 gemiddeld 160 uur besteden aan toezicht en handhaving,
waar een gemiddelde uitkering van €4.900 tegenover staat. Dit bedrag dekt de kosten
niet. In 2023 en 2024 verwachten gemeenten ongeveer evenveel uur te besteden en is
de uitkering gemiddeld €6.400.

•

Voor daadkrachtig toezicht is daarom meer budget nodig. Meest effectief is om dat via
een SPUK uit te keren, zodat het budget niet naar andere taken gaat.
Controle op F-gassen:

•

F-gassen worden vooral gebruikt in koelinstallaties, warmtepompen, schakelinstallaties.
Veel F-gassen hebben een broeikaseffect dat duizenden keer sterker is dan CO2. De
emissies zijn in Nederland voor zover bekend een kleine 2 Mton CO2eq, vooral vanwege
lekkages en ondeugdelijk gebruik. Er is Europese regelgeving met toepassingsverboden,
een dalend plafond voor het op de markt brengen van de belangrijkste groep F-gassen,
lekbeperkingsverplichtingen en certificeringsplicht voor wie er mee werkt. Momenteel
wordt de Europese regelgeving nog aangescherpt en verbreedt naar meer gassen en
toepassingen.

•

In Nederland hebben Douane, ILT en Omgevingsdiensten een rol in de handhaving.
Door de regelgeving en beperkte handhaving is illegale handel lucratief, er zijn diverse
signalen dat dit een flink deel van de markt betreft. Ook ongecertificeerd werken en
lekkages komen nog teveel voor, omdat het financieel ongunstig is om hier als gebruiker
meer aan te doen.

•

Verbetering kan door meer capaciteit bij de Douane en bij de ILT, en meer gerichte
capaciteit bij de Omgevingsdiensten. Ook bij het functioneel parket van het OM zou dit
dan meer inzet vragen.

•

Bij de Omgevingsdiensten is F-gassen een klein dossier tussen vele. Mogelijk dat
verbetering van het VTH-stelsel (zie elders in dit fiche) daar verbetering kan opleveren,
maar het verplaatsen van de toezichtsverantwoordelijkheid naar de ILT (met ophoging
van diens capaciteit) is wellicht effectiever. Dit vergt aanpassingen in regelgeving.

21

Rationale stap 2 en 3:
Voor dit IBO is gesignaleerd dat er te beperkte handhaving is voor bovenstaande
maatregelen. Er zullen meer maatregelen zijn waar handhaving op verbeterd kan
worden, zeker na besluitvorming over meer maatregelen uit dit IBO. Daarnaast is de
energie- en grondstoffentransitie heftig door de noodzaak, de bijbehorende ambitie en
de zeer korte termijn waarop e.a. speelt. In de komende 7 jaar naar 60%
emissiereductie, terwijl we drie jaar geleden nog maar op 25% zaten en de laatste drie
jaar door Corona en de oorlog in Oekraïne wellicht een vertekend beeld geven van de
emissiereductie.
Er gebeurt zoveel in de maatschappij, er zijn zoveel beleidsmaatregelen en er zal ook
zoveel niet verlopen zoals we verwachten dat een klassieke aansturing van de
transitie(s) alleen niet het gewenste effect zal hebben.
Het is daarom van belang om een integraal overzicht te creëren van toezicht en
handhaving en de effectiviteit daarvan. Dat concludeerde ook de Algemene Rekenkamer
(ARK) in hun rapport ‘Handhaven in het duister’. De commissie Aartsen kwam in 2021
met een gelijkaardig oordeel; het stelsel van handhaving via omgevingsdiensten wordt
gekenmerkt door fragmentatie en vrijblijvendheid. Met dit fiche signaleren we dat er
momenteel te weinig integrale kennis binnen de departementen is over handhaving van
klimaatmaatregelen. Met name omdat handhaving per maatregel en decentraal is
belegd.
Op dit moment is het niet wenselijk om een nationale autoriteit in het leven te roepen
die toeziet op handhaving van alle klimaatmaatregelen. Met name omdat dit vertraging
op zal leveren door doorkruising van (goed lopende, decentrale) trajecten. Zo heeft
IenW onlangs het Interbestuurlijk Programma (IBP) voor versterking
Vergunningverlening Toezicht en Handhaving ingezet. 16 Een nationale autoriteit zou dit
stelsel omver werpen en goed lopende handhavingsprocessen blokkeren. De commissie
Aartsen adviseert daarom vervanging van het gehele systeem ook niet. Ook PBL erkent
deze observatie. Uit evaluatie van het IBP zullen veel nieuwe inzichten komen over
integrale naleving van klimaatmaatregelen. Ook heeft de minister voor Natuur en
Stikstof aangekondigd om in 2023 een onafhankelijk onderzoek te laten doen om de
problematiek rond toezicht en handhaving bij Wet natuurbescherming/ stikstof in beeld
te brengen. De inzichten die uit de evaluatie en onderzoeken komen zouden kunnen
leiden tot de overweging om toch een nationale nalevingsautoriteit in stand te brengen.
Wij stellen daarom voor om o.a. met oog op de inzichten uit het IBP een instantie in het

16

Hierin werkt IenW sinds medio 2022 samen met het IPO, de VNG, Omgevingsdienst NL en ministeries van
BZK, JenV en LNV aan de opvolging van de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen. De uitwerking wordt
in 6 samenhangende projecten opgepakt om een integrale aanpak te verzekeren. De projecten richten zich op
“Robuuste omgevingsdiensten en financiering”, “Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving en
vervolging”, “Informatie-uitwisseling en datakwaliteit”, “Kennisinfrastructuur”, “Onafhankelijke uitvoering van
toezicht en handhaving “ en “Monitoring kwaliteit milieutoezicht”. Hiermee werkt IenW toe naar robuuste,
deskundige en vernieuwende omgevingsdiensten als fundament onder het VTH-stelsel, waarbij de focus op
een onafhankelijke uitvoering van toezicht en handhaving ligt.

22

leven te roepen die overzicht houdt en de transitie “ontstopt” op die plekken waar deze
onvoldoende op gang komt of vastloopt. Dit kan bijvoorbeeld in lijn met het “Climate
Urgency Office”, zoals voorgesteld in hoofdstuk 4, maar dan breder dan alleen voor de
industrie. Daar waar (decentrale) handhaving goed verloopt, hoeft geen actie
ondernomen te worden, alleen daar waar handhaving onvoldoende blijkt (zoals bij de
hierboven omschreven 3 maatregelen).
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Gezien de lopende trajecten wordt het als meest doeltreffend gezien om eerst te focussen op
maatregelen waar handhaving nu niet goed verloopt en o.b.v. kennisopbouw en evaluatie na het
IBP te kijken naar een eventuele centrale aanpak.
De verwachting is dat de komende jaren de normering t.a.v. bestaande utiliteitsbouw wordt
aangescherpt (uitfasering slechtste labels, normering klimaatinstallaties), maar er komen op alle
vlakken meer maatregelen bij om de klimaatdoelen te realiseren. Het moet daarom voor
iedereen duidelijk zijn dat een norm actief gehandhaafd wordt. Dat is dus niet alleen relevant
voor doelbereid van bovengeschetste drie maatregelen, maar ook voor het zetten van de
standaard voor andere, toekomstige maatregelen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Het is moeilijk te zeggen wat de bijdrage aan klimaatdoelen is van extra handhaving is. Het
betreft dan ook meer een randvoorwaarde. Het PBL stelt wel dat verbeterde handhaving bij kan
dragen aan het verkleinen van de bandbreedte die wordt gehanteerd in de KEV. Bij verbeterde
handhaving van F gassen kan een deel van de bekende en onbekende (vanwege illegaliteit)
emissies worden beperkt, afhankelijk van de mate van verbetering tussen 0 en 0,5 Mton.
Gevolgen begroting
In de meeste gevallen wordt geconcludeerd dat uitvoeringsinstanties meer budget nodig hebben
om betere handhaving te realiseren. Voor de Energielabel C-plicht geldt dat gemiddeld €10.00012.500 extra nodig is per jaar per gemeente om een extra impuls te geven aan handhaving.
Totaal komt dit uit op een budget van €3,5 tot 4,7 miljoen per jaar in de periode van 2023 t/m
2025. Voor handhaving van F gassen geldt dat dit dossier bij de ILT nu gedaan wordt met ruim
€1 mln, minder dan de wat ILT betreft kritische massa van zo’n €1,5 mln. Verdubbeling zou een
duidelijke verbetering kunnen opleveren. Voor de energiebesparingsplicht lijkt meer budget niet
de oplossing, zie daarvoor budget van fiche 9 overstijgend, investering in expertise bij bevoegd
gezag energiebesparingsplicht
Daarnaast is er kennisopbouw nodig binnen de rijksoverheid om handhaving op
klimaatmaatregelen integraal te bekijken (zie stap 2 onder omschrijving maatregel). Ook daar
zal in de begroting rekening mee gehouden moeten worden. Nu wordt uitgegaan van interne
kennisopbouw door afronding van budget naar boven, indien kennisopbouw van integrale
handhaving extern uitbesteed wordt zullen de kosten waarschijnlijk hoger uitvallen. Na 2025 zal
herevaluatie van het budget nodig zijn, ook afhankelijk van nieuwe maatregelen.
2023

2024

2025

Circa

Circa

Circa

€6

€6

€6

mln

mln

mln

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Financiële consequenties burgers/bedrijven

23

Er zullen door betere handhaving in principe geen extra kosten zijn voor burgers en bedrijven.
Wel zal het zo zijn dat bedrijven die nu geen actie nemen op maatregelen omdat er geen
handhaving is, dat straks wel zullen moeten doen en dat zal kosten met zich meebrengen (e.g.,
verduurzamen kantoorpand). Ook kan in de evaluatie van het IBP gekeken worden naar
eventuele boetes voor niet naleving.
Economie
Omdat het geen nieuwe maatregelen betreft, maar aanscherping van handhaving van bestaande
maatregelen, zullen de gevolgen op de economie beperkt zijn. Het zal met name bedrijven die
zich nu niet aan wet en regelgeving houden aanjagen om dat toch te doen. Dat creëert een
eerlijker speelveld. De vraag naar verduurzamingsaanpassingen (e.g., isoleren
kantoorgebouwen) zal daarmee toenemen.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Gekozen is voor focus op verbetering van handhavingsprocessen waar het nu niet goed gaat
omdat dit op korte termijn uitvoerbaar is (tegenover het opstellen van nieuwe nationale
autoriteit). Wel moet daarbij rekening gehouden worden met beperkte capaciteit bij gemeenten
en arbeidsmarktkrapte.
Planning
1. Aanscherping van handhaving voor de 3 maatregelen kan op korte termijn wanneer
budget beschikbaar wordt gesteld.
2. Gestructureerd kijken naar handhaving op klimaatdomein om te kijken naar hoe het nu
gaat en beter kan. Niet laten aan individuele dossierhouders, maar leren van elkaar en
kijken wat er nieuw op ons afkomt. Dit is een doorlopend proces en kan op korte termijn
gestart worden. Eventueel kan daaruit vervolgens een “Climate Urgency Office” vloeien.
3. Het IBP voor versterking Vergunningverlening Toezicht en Handhaving kent een
tussentijdse reflectie na 1 jaar, eind 2023, en een programma evaluatie na jaar 2, eind
2024. Op basis daarvan kan geconstateerd worden of handhaving over de volle breedte
anders aangepakt moet worden, bijvoorbeeld met een nationale autoriteit.
Maatschappelijk draagvlak
Uit onderzoek blijkt dat veel burgers het belangrijk vinden dat maatregelen gehandhaafd
worden, zeker m.b.t. regels voor bedrijven (zie bijvoorbeeld TNO onderzoek Zorgen van Burgers
bij Klimaatbeleid). Betere handhaving voor bedrijven (e.g., kantoorpand verduurzamen) kan
daarmee ook zorgen voor meer draagvlak voor andere maatregelen die wel aan de levenssfeer
van burgers raakt (eigen woning verduurzamen).
Doenvermogen/gedragsaspecten
Uit eerder genoemd onderzoek van Economisch Instituut voor de Bouw bleek dat sommigen de
maatregel niet naleven vanwege de verwachting dat gemeenten toch niet gaan handhaven. Als
die verwachting waar wordt gemaakt zet dat een precedent. Als we zorgen dat de verwachting
juist is dat maatregelen worden gehandhaafd zal dit een effect hebben op naleving van
handhaving.

24

1.5 Aardgas en elektriciteit belasten naar CO2-intensiteit (in alle verbruiksschijven van
de energiebelasting)
Sector: Overstijgend
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Energiebelasting op CO 2-uitstoot baseren i.p.v. energie-inhoud
Omschrijving maatregel
•

Deze maatregel verbetert de balans tussen de belastingtarieven van aardgas en
elektriciteit, door de CO 2- emissie per GJ beide energiedragers te vergelijken en daar de
onderlinge verhouding op te stoelen. Dat betekent dat het tarief voor aardgas vanaf
2027 omhoog gaat en voor elektriciteit omlaag. Deze wijzigingen worden
budgetneutraal vormgegeven.

•

Hiermee wordt de CO 2-uitstoot van energieverbruik beter in de tarieven van de
energiebelasting gereflecteerd.

•

NB. In het centrale beleidspakket is een andere maatvoeringsoptie
opgenomen, dan beschreven in dit fiche. Zie hiervoor annex 2, bijlage 6.

Achtergrond/rationale
•

De tarieven van aardgas en elektriciteit in de energiebelasting worden reeds beter in
balans gebracht in 2024 en 2025, gemeten naar energie-inhoud (GJ). Vanaf 2027 is de
elektriciteitsmix naar verwachting dermate veel groener dat de tarieven gemeten naar
de CO 2- emissie per GJ van aardgas en elektriciteit, beter in balans kunnen worden
gebracht.

•

Deze maatregel neemt de CO 2-emissie per GJ verbruikte energie als uitgangspunt om de
belastingtarieven op aardgas en elektriciteit met elkaar te vergelijken. Aan de hand van
die vergelijking wordt het volgende voorstel gedaan om deze per 2030 beter in balans te
brengen (tabel in 2030 tarieven):

Aardgas (excl.

Basispad (lopende

btw)

prijzen)

Mutatie

Nieuw

0 - 170.000 m3

67,040

11,104

78,144

170.000 - 1.000.000

38,706

38,835

77,541

25,593

37,029

62,621

5,751

0,665

6,416

0 - 10.000 kWh

7,729

-4,656

3,073

10.000 - 50.000 kWh

7,370

-4,321

3,049

50.000 - 10.000.000

3,997

-1,535

2,463

0,311

-0,059

0,252

m3
1.000.000 10.000.000 m3
> 10.000.000 m3
Elektriciteit (excl.
btw)

kWh
>= 10.000.000 kWh
•

Door deze tariefschuif wordt de energiebelasting minder verstorend voor de keuze
omtrent de in te zetten energiedrager en bijbehorende investeringskeuze gericht op
CO 2-emissiereductie.

•

De lengte van de verbruiksschijven voor aardgas komt niet overeen met die van
elektriciteit: zo loopt de eerste schijf voor elektriciteit tot en met 10.000 kWh, terwijl de
eerste schijf voor aardgas loopt tot en met 170.000 m3. 1 m3 heeft ongeveer dezelfde
energie-inhoud als 8 kWh. Doordat de schijven niet te vergelijken zijn op energie-

25

inhoud, is de vergelijking van energie-inhoud en CO 2-emissie zonder aanpassing van de
schijflengten niet sluitend te maken.
•

Tevens is de CO 2-intensiteit van elektriciteit en aardgas aan verandering onderhevig. De
komende jaren wordt verwacht dat deze zal dalen. De balans tussen de belasting op
aardgas en elektriciteit zou navenant kunnen worden aangepast, als er een sterkere
CO 2-componen in de energiebelasting gewenst wordt.

•

In de energiebelasting worden gassen die worden aangeboden ter verkoop als gas,
behandeld als aardgas. Dat betekent dat bijvoorbeeld groene gassen en waterstof ook
als aardgas worden belast, terwijl bijvoorbeeld het gebruik van groene waterstof
aanzienlijk minder CO 2-emissie met zich brengt dan aardgas. Fiche ‘EB behandeling
waterstof’ gaat nader in op differentiatie binnen het aardgasdomein van de
energiebelasting.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
•

Met de schuif wordt de beprijzing van CO 2-uitstoot verbeterd. Hierdoor wordt niet langer
aardgas bevoordeeld in de energiebelasting. Daarmee worden investeringen in energieefficiëntere technieken rendabeler en is minder aanvullend beleid nodig om de
klimaatdoelen te bereiken.

•

Het effect is in grote mate afhankelijk van de mate waarin de CO 2-uitstoot van de
energievoorziening de komende jaren wordt verminderd.

•

Voor de effectiviteit van de maatregel is het van belang de gehele beleidsmix in
ogenschouw te nemen. Zo hebben bedrijven die onder het CO2-heffing industrie vallen,
reeds een directere prikkel om te investeren in verduurzaming. De verhoging van de
tarieven voor aardgas zal bij deze sector slechts beperkt een additionele prikkel geven
om te verduurzamen. In dat licht is van belang dat de glastuinbouw met de uitwerking
van een individuele CO 2-heffing bezig is. Verder dient er oog te zijn voor de samenloop
met het EU-ETS dat ook CO 2-uitstoot beprijst inclusief de verbreding naar de gebouwde
omgeving.

•

De schuif vergroot de doelmatigheid van ander klimaatbeleid zoals de SDE++, ISDE en
investeringsverplichting. Zo wordt de onrendabele top van de investering verkleind en
de terugverdientijd van verduurzamingsmaatregelen verkort. De terugverdientijd en
onrendabele top van energiedragers worden op dit moment berekend in verhouding tot
het huidige fossiele alternatief. In veel situaties waarbij energie omgezet wordt in
warmte is aardgas het fossiele alternatief.

•

Er is geen differentiatie naar energiebron binnen de gassen en elektriciteit. Daardoor
worden naast de fossiele brandstoffen ook de duurzame alternatieven zwaarder belast.
Dat kan gevolgen hebben voor de onrendabele top en investeringsbereidheid van
dergelijke alternatieve energiebronnen.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen

Nationale

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nvt

Nvt

Nvt

Nvt

10

14

21

31

CO 2reductie in
KTON
(/CO 2
equivalent)

26

Zonder nadere doorrekening is het ingewikkeld een kwantitatieve inschatting te maken van het
CO 2-effect. Op basis van de elasticiteiten 17 die zijn gebruikt om het budgettaire effect te
berekenen, is de CO 2-reductie indicatief berekend. Hier is ander klimaatbeleid niet in
meegenomen. Uit de impactanalyse van Trinomics 18 komt naar voren dat een analyse op basis
van elasticiteiten het CO2-effect op de grootverbruikers in de industrie overschat. Het is
onbekend hoe representatief het CO2-effect o.b.v. elasticiteiten is voor andere groepen. Het
grootste effect valt te verwachten in de industrie, glastuinbouw en gebouwde omgeving.
Gevolgen begroting
De maatregel is budgetneutraal vormgegeven. Dit betekent dat ook een eventuele derving als
gevolg van grondslagerosie is meegenomen in de dekking.
De CO 2-intensiteit van elektriciteit en aardgas verandert gedurende de looptijd van de schuif
vanaf 2027. Door een driejaarlijkse herijking van de tarieven uit te voeren wordt een balans
gevonden tussen zekerheid bieden over de hoogte van de tarieven en het in balans houden van
de CO 2- inhoud van elektriciteit en aardgas.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Lasteneffecten voor burgers en sectoren in miljoenen.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Huishoudens

Nvt

Nvt

Nvt

Nvt

-11

-3

4

16

Industrie

Nvt

Nvt

Nvt

Nvt

190

223

293

378

Diensten

Nvt

Nvt

Nvt

Nvt

-146

-181

-248

-335

Landbouw

Nvt

Nvt

Nvt

nvt

-33

-39

-49

-58

Economie
•

De maatregel heeft een positief effect op investeringen in isolatie, gasbesparing en
elektrificatie.

•

De verandering in lasten ten gevolge van de tariefaanpassingen verschilt sterk per
sector en type huishouden. De verandering is afhankelijk van de verhouding aardgasen elektriciteitsverbruik en in de volumes energieverbruik. Huishoudens en sectoren met
een relatief hoge gasconsumptie zullen te maken krijgen met lastenverzwaring, terwijl
de lasten dalen voor huishoudens en sectoren die relatief meer elektriciteit consumeren.
Investeringen die leiden tot een lager gasverbruik zullen de lastenverzwaring beperken
of leiden tot een lastenverlichting. Huishoudens met een beperkt handelingsperspectief
(verduurzaming en energiebesparende maatregelen) hebben weinig mogelijkheden een
lastenverzwaring door verduurzamingsmaatregelen af te wenden.

•

De maatregel draagt bij aan het verder terugdringen van gasverbruik en draagt

•

De maatregel verhoogt het weglekrisico voor gasintensieve bedrijven. Daar staat

daarmee bij aan een verminderde afhankelijkheid van Russisch gas in Europa.
tegenover dat het vestigingsklimaat en de internationale concurrentiepositie verbetert
voor bedrijven die (relatief) veel elektriciteit (kunnen gaan) gebruiken.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
•

De maatregel betreft tariefsaanpassingen, dit zijn parameterwijzigingen. Aanpassingen
van parameterwaarden voor de milieubelastingen kunnen nog tijdig per 1 januari van
een jaar worden doorgevoerd indien deze 1 december van het jaar voorafgaand (t-1)
bekend zijn. De Belastingdienst ziet geen risico’s voor de uitvoering.

17
18

Het betreft een prijselasticiteit van -0,2 over 10 jaar.
Kamerstukken II 2022-23, 2022D36520.

27

•

De Richtlijn energiebelastingen geeft kaders voor de energiebelasting. In het kader van
het Fit-for-55 pakket wordt sinds juli 2021 onderhandeld over herziening van de
richtlijn.

Planning
•

Deze maatregel kan per 1 januari 2027 worden ingevoerd.

Maatschappelijk draagvlak
•

Er is mogelijk weerstand bij het verhogen van de energiebelasting op aardgas voor
huishoudens en het bedrijfsleven. De energieprijzen blijven vermoedelijk in 2023 en
mogelijk in 2024 en verder hoger dan voor de prijsstijgingen in 2021.

•

De energiebelasting werkt mogelijk denivellerend, aangezien huishoudens met lagere
inkomens minder investeringsruimte in elektrificatiemaatregelen hebben, relatief vaker
in een huurwoning wonen en een relatief groter deel van hun inkomen consumeren en
een relatief kleiner deel investeren of sparen.

•

In het coalitieakkoord is afgesproken om een aantal vrijstellingen en het verlaagd tarief
voor de glastuinbouw in de energiebelasting per 2025 af te schaffen die op sectoren zien
die ook door deze maatregel geraakt worden. Aanvullende maatregelen in de
energiebelasting zouden het draagvlak voor de energietransitie kunnen verminderen.

Doenvermogen/gedragsaspecten
•

De energiebelasting wordt separaat op de energierekening weergegeven. Op basis van
de energieprijs kunnen huishoudens de terugverdientijd van een elektrificatiemaatregel
berekenen.

•

Dit kan worden uitgebreid met een campagne waarin de overheid de terugverdientijd
van maatregelen toont voor bepaalde woningtypen.

Overig

28

1.6 Versterken ETS MSR
Sector: Overstijgend
Type maatregel: Randvoorwaarden
Doel: Inzetten op EU-afspraken om de ETS marktstabiliteitsreserve (MSR) aan te passen om het
waterbed effect van nationaal beleid in ETS-sectoren verder te dempen
Omschrijving maatregel
•

Het EU ETS heeft een Europees uitstootplafond, dat wil zeggen dat indien een lidstaat
nationaal sneller de uitstoot omlaag brengt in ETS-sectoren, er meer ruimte overblijft
voor andere lidstaten om te blijven uitstoten, het zogenaamde waterbed effect. Er
bestaan reeds enkele effectieve EU-mechanismen tegen het waterbed effect – zie
toelichting.

•

De bestaande MSR dempt het waterbedeffect nagenoeg geheel zo lang het totale
Europese overschot aan ETS-rechten boven de drempelwaarde blijft (833 miljoen).
Zodra het overschot structureel onder deze drempelwaarde valt, zal er wel een
waterbedeffect optreden. Het exacte moment waarop dit gebeurt is onduidelijk, maar op
basis van huidige inschattingen is het aannemelijk dat dit net voor of na 2030 zal
gebeuren.

•

In EU-verband kan Nederland zich inzetten om verdergaande afspraken te maken om
het waterbed effect verder te dempen dan reeds door de MSR gebeurt.

•

De onderstaande opties zijn geen onderdeel van de Fit for 55 herziening van het ETS of
noodzakelijk voor het bereiken van de doelstellingen daarin. Het eerstvolgende
realistische moment waarop deze afspraken zouden kunnen worden gemaakt is daarom
bij de volgende herziening van het ETS in het kader van de post-2030 ambities,
waarvan het voorstel niet wordt verwacht voor 2025. Instemming van een
gekwalificeerde meerderheid van andere lidstaten zou bij alle opties nodig zijn. Het is
aannemelijk dat dit gevonden kan worden gezien de groep klimaatambitieuze lidstaten
de afgelopen jaren is gegroeid.

Aanpassingen aan de MSR:
o

Verder verlagen van de MSR drempelwaarde (nu: 833 miljoen rechten): De MSR
neemt overtollige rechten uit omloop, zo lang het overschot aan rechten boven
de drempelwaarde ligt. Door de drempelwaarde te verlagen, zal de MSR tot
verder in de toekomst in werking blijven en dus ook langer het waterbed effect
dempen. Een toekomstbestendige aanpassing is een automatische jaarlijkse
verlaging van de drempelwaarde minimaal gelijk aan de jaarlijkse verlaging van
het plafond.

o

Verhogen van de MSR inname percentage (nu: 24%): De MSR zal sneller het
overschot van rechten uit de markt nemen, waardoor er minder kans is dat een
nationaal overschot in andere lidstaten leidt tot extra uitstoot.

Achtergrond/rationale
Er zijn twee manieren waarop de ETS-richtlijn reeds mogelijkheden biedt om het waterbed
effect te dempen:
•

De marktstabiliteitsreserve (MSR) neemt jaarlijks 24% van de ETS-rechten uit de markt
zo lang het aantal rechten in omloop hoger is dan 833 miljoen. Hierdoor wordt het
waterbedeffect reeds sterk gedempt, aangezien een deel van de overgebleven rechten
worden opgenomen voordat ze worden gebruikt door andere bedrijven.

•

Lidstaten hebben reeds de mogelijkheid om nationaal minder ETS-rechten te veilen om
te compenseren voor nationaal beleid en zo een waterbed tegen te gaan. Hierdoor lopen
lidstaten echter ook veel inkomsten mis, en dit wordt daarom zelden tot nooit gebruikt.

29

Daarnaast wordt een deel van de overgebleven rechten ook 'automatisch’ opgenomen
door de MSR, waardoor nationaal annuleren niet meer nodig zou zijn.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Het ETS is een EU-breed en kosteneffectief instrument. Door de hoeveelheid ETS rechten in
omloop te verminderen, wordt er effectief gehandhaafd dat de uitstoot wordt gelimiteerd, omdat
bedrijven geen uitstoot mogen hebben zonder voldoende ETS rechten daarvoor te
overhandigen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Reductie door vermindering van het ETS-waterbedeffect van nationale maatregelen vindt
voornamelijk plaats elders in de EU. Het heeft daarom geen effect op het nationale doelbereik.
Het mitigeren van het waterbed is wel sterk van belang dat klimaatmaatregelen in Nederland
niet leiden tot extra uitstoot elders.
Het is vooraf niet te bepalen in hoeverre bovenstaande opties zouden leiden tot aanvullende
reductie en in welk EU lidstaat dit zou neerslaan, gezien het Europese karakter van het ETS
plafond en de onzekerheid omtrent de keuzevrijheid van Nederland en andere lidstaten om wel
of niet nationaal beleid te voeren in ETS sectoren en gebruik te maken van de optie om te
annuleren.
Gevolgen begroting
Voorbeeld berekening annuleren ETS-rechten:
De kosten van het in reserve plaatsen en/of annuleren van ETS-rechten om het waterbed effect
te voorkomen van een nationale maatregel kan sterk variëren. Indien het gaat om de sluiting
van energiecentrale waarvan de levensduur nog 10 jaar was, en de jaarlijkse uitstoot ca. 1 Mton
is, kost het vrijwillig nationaal annuleren van een equivalent aan ETS-rechten ca. 1 * 10 * 80 =
800 miljoen euro (op aanname van een ETS-prijs van 80 euro per ton). Indien deze rechten
geheel worden opgenomen door de MSR, worden deze kosten verspreid over alle EU lidstaten
o.b.v. van de ETS-verdeelsleutel (NL aandeel daarvan is 3,73%).
Aanpassingen aan de MSR hebben een prijsopdrijvend effect voor ETS-rechten, gezien er minder
ETS-rechten beschikbaar zullen zijn en klimaatambitie effectief verhoogt wordt voor ETSsectoren. Het netto effect op de Nederlandse ETS-veilinginkomsten (minder rechten, maar
hogere prijs) kan zowel positief als negatief uitvallen, en is vooraf niet algemeen te voorspellen.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
De aanpassingen zullen zorgen voor hogere ETS-prijzen voor industrie, elektriciteit, lucht- en
zeevaart. Vooraf is niet te voorspellen hoeveel exact. De impact op de elektriciteitsprijs voor
burgers is laag, gezien de ETS-prijs maar een klein deel van de kosten voor de opwek van
elektriciteit is, en de CO2-intensiteit van elektriciteit rap aan het dalen is. De industrie ontvangt
een groot deel van de ETS-rechten gratis, waardoor de impact van een hogere ETS-prijs wordt
gedempt.
Economie
Maatregel draagt bij aan het behoud van het gelijk speelveld, omdat het voorkomt dat
emissiereductie in Nederland zorgt voor extra ruimte voor uitstoot in andere lidstaten.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
•

Nationaal annuleren van rechten is op korte termijn uitvoerbaar, maar erg duur en leidt
niet tot nationale reductie. Of het leidt tot reductie op EU-niveau is onzeker, omdat de
MSR deze rechten waarschijnlijk voor een (groot) deel reeds zou annuleren.

•

In EU verband inzetten op aanscherping van de regels voor de MSR is verstandig, maar
niet op korte termijn realistisch. Daarnaast afhankelijk van steun van andere lidstaten.

Planning

30

De aanpassingen zullen bij de herziening van de ETS richtlijn moeten worden onderhandeld. Op
dit moment ligt de richtlijn in onderhandeling, maar er is niet veel ruimte meer om hier een
andere inzet op te bepalen. Naar verwachten zal in 2024 de richtlijn opnieuw worden herzien in
het kader van de post-2030 ambities. Inwerkingtreding zal een jaar daarna zijn (vanaf 2025).
Maatschappelijk draagvlak
Een ambitieus EU ETS wordt breed geaccepteerd in zowel Kamer als maatschappij, gezien er
een breed gedragen beeld is dat grote bedrijven moeten betalen voor hun CO2-uitstoot (“de
vervuiler betaalt”).
De aanpassing waarbij de nationaal geannuleerde rechten komen uit de pot gratis rechten van
de industrie kan waarschijnlijk op het meeste draagvlak rekenen vanuit de samenleving
vanwege hetzelfde principe.
Doenvermogen/gedragsaspecten
N.v.t.
Overig

31

1.7 De tarieven van de energiebelasting minder degressief maken
Sector: Overstijgend
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Internaliseren van externe kosten
Omschrijving maatregel
•

Deze maatregel betreft de afbouw van de degressiviteit in de energiebelasting. Hiertoe
zijn verschillende mogelijke invullingen opgesteld in de vorm van drie componenten die
al dan niet in samenhang kunnen worden uitgevoerd. Tezamen zorgen de componenten
voor een verschuiving van € 250 mln. in lijn met het huidige beleid waarbij de verdeling
van de lastenverzwaringen en -verlichtingen van de schijven gebaseerd is op de huidige
budgettaire omvang van de schijven.
o

Component A: verhoging van het tarief in de 2e en 3e schijf gas met
respectievelijk 8,5 en 5,3 cent per m3 in 2024. Dit leidt tot € 183 mln. extra
opbrengsten in 2024.

o
o

Component B: verhoging van het tarief in de 4e schijf gas met 2,0 cent per m3
in 2024. Dit leidt tot € 67 mln. extra opbrengsten in 2024.
Component C: verlaging van het tarief in de 2e en 3e schijf elektriciteit met
respectievelijk 1,3 en 0,6 cent per kWh in 2024. Dit leidt tot € 250 mln. derving
in 2024.

•

Component C verlaagt de tarieven voor elektriciteit in de tweede en derde schijf. Dit
zorgt voor een vlakkere tariefstructuur voor de hogere belastingschijven en stimuleert
investeringen in elektrificatie.

•

Uitvoering van de componenten A, B en C leiden tot de tarieven 2024 in onderstaande
tabel, waarbij de tarieven die veranderen per component dikgedrukt zijn.

Huidig tarief

Component A

Component B

Component C

Combinatie

54,959

54,959

54,959

54,959

54,959

21,095

29,608

21,095

21,095

29,608

12,118

17,379

12,118

12,118

17,379

4,606

4,606

6,599

4,606

6,599

10,256

10,256

10,256

10,256

10,256

8,519

8,519

8,519

7,243

7,243

3,717

3,717

3,717

3,165

3,165

Aardgas
(excl. btw)
0 - 170.000
m3
170.000 1.000.000
m3
1.000.000 10.000.000
m3
> 10.000.000
m3
Elektriciteit
(excl. btw)
0 - 10.000
kWh
10.000 50.000 kWh
50.000 10.000.000
kWh

32

> 10.000.000

0,177

0,177

0,177

0,177

0,177

kWh
Tevens is een variant (D) uitgewerkt waarin de volledige degressiviteit in de energiebelasting
wordt opgeheven. Hierbij worden per 1 januari 2024 alle tarieven in de schijven gelijkgesteld
aan de tarieven in de eerste schijf.
Achtergrond/rationale
•

De structuur van de energiebelasting is op dit moment degressief. Dit kan ertoe leiden
dat kleinverbruikers dure maatregelen nemen om hun verbruik te beperken terwijl
goedkopere reductieopties bij verbruikers met een lager tarief in de energiebelasting
niet worden uitgevoerd. Uiteraard spelen andere maatregelen, zoals de CO2-heffing
industrie en het EU-ETS, ook een rol speelt bij verduurzamingsinvesteringen. Voor
sectoren waar de beprijzing op het moment te beperkt is, kan een verhoging van de
energiebelasting effectiever zijn. Bij het beoordelen van de effectiviteit van maatregelen
moet ook de prijsontwikkeling van aardgas en andere energiedragers in ogenschouw
worden genomen.

•

Teneinde de verduurzamingsprikkel te vergroten is in het Belastingplan 2023 geregeld
dat de tariefstructuur vanaf 2024 en 2025 minder degressief wordt gemaakt. Hiertoe
wordt het tarief op aardgas in de 2e tot en met 4e schijf verhoogd. Dit leidt structureel
tot € 500 mln. hogere opbrengsten. Gelijktijdig wordt het tarief in de 2e en 3e schijf voor
elektriciteit verlaagd. Dit leidt structureel tot € 500 mln. lagere opbrengsten.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
•

Een verdere verhoging van de tarieven in de energiebelasting op aardgas, vergroot de
prikkel om gas te besparen en te verduurzamen. Deze maatregel is m.n. effectief waar
de prikkel tot verduurzaming nu nog te beperkt is.
o

Component A: Voor het verbruik in de 2e en 3e schijf is op het moment nog
slechts een beperkt aantal maatregelen gericht op verduurzaming, te denken
valt aan de besparingsverplichting (erkende maatregelenlijst). Afbouw van de
degressiviteit door middel van component A is daarmee naar verwachting het
effectiefst. De maatregel moet in samenhang worden bezien met andere
maatregelen. In geval van aanhoudende hoge gasprijzen is de impact van
aanpassing van de degressiviteit beperkt in vergelijking met de impact in een
markt met lagere prijzen zoals voorheen.

o

Component B: Voor het verbruik in de 4e schijf aardgas in de energiebelasting is
reeds veel aanpalend beleid gericht op CO2-reductie, zoals de CO 2-heffing
industrie. Een verhoging van de 4e schijf lijkt richting 2030 beperkte
meerwaarde te bieden op het reeds bestaande beleid. Daarmee is de inschatting
dat component B beperkt doelmatig en doeltreffend is. In geval van
aanhoudende hoge gasprijzen is de impact van aanpassing van de degressiviteit
beperkt in vergelijking met de impact in een markt met lagere prijzen zoals
voorheen.

o

Zonder nader onderzoek is de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
stimulering van verdere elektrificatie en verkleining van de prikkel voor
energiezuinigheid in component C moeilijk te duiden.

o

Variant D: Het doel van de beleidsmaatregelen is de uitstoot van broeikasgassen
te verlagen. Dit is alleen zinvol als het bijdraagt aan een mondiale afname van
broeikasgassen (in ieder geval op midden-lange termijn). Het volledig afschaffen
van de degressieve structuur van de energiebelasting, vergroot in Nederland de

33

prikkel om uitstoot te verminderen. De verwachting is echter dat deze maatregel
dermate rigoureus is dat (een deel van de) productie naar het buitenland
verplaatst. In dat geval is het niet evident dat dit bijdraagt aan de mondiale
transitie naar een klimaatneutrale samenleving en dat mondiaal de uitstoot
daalt. Daarmee is het de vraag in hoeverre deze maatregel doeltreffend is.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Zonder nadere doorrekening is het ingewikkeld een kwantitatieve inschatting te maken van het
CO 2-effect. Op basis van de elasticiteiten 19 die zijn gebruikt om het budgettaire effect te
berekenen, is indicatief een inschatting van de CO 2-reductie gemaakt:
Tabel 1: CO2-uitstoot in Kton
Component

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

-10

-21

-31

-42

-52

-62

-73

-5

-9

-14

-19

-23

-28

-32

15

26

33

36

34

30

20

A
Component
B
Component
C
In de berekening is ander klimaatbeleid niet meegenomen. Uit de impactanalyse van
Trinomics 20 komt naar voren dat een analyse op basis van elasticiteiten het CO2-effect op de
grootverbruikers in de industrie overschat. Het is onbekend hoe representatief het CO 2-effect
o.b.v. elasticiteiten is voor andere groepen. De verwachting is dat elasticiteiten hier slechts als
ruwe inschattingen kunnen worden beschouwd. Het grootste effect valt te verwachten in de
industrie in het algemeen, een deel van de glastuinbouw en gebouwde omgeving.
Gevolgen begroting
De meerjarige financiële effecten van de verschillende componenten worden hieronder
weergegeven. In jaar van invoering zijn de componenten gezamenlijk budgetneutraal.
Budgettaire effecten in prijzen 2024.
2024
Component

2025

2026

2027

2028

2029

2030

183

176

168

159

153

148

141

67

65

62

58

56

54

52

-250

-258

-265

-269

-273

-280

-290

A
Component
B
Component
C
Als gevolg van de verwachte toenemende elektrificatie en afbouw van gasverbruik nemen de
opbrengsten van component A en B af en neemt het budgettair effect van component C toe.
Om dit effect van grondslagerosie te corrigeren kan ervoor gekozen worden om de tariefstelling
in de tweede en derde schijf elektriciteit aan te passen zodat deze meerjarig budgetneutraal is.
In dat geval loopt de reeks van component C als volgt:

Component C

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

-250

-241

-230

-217

-209

-203

-193

budgetneutraal
19
20

Het betreft een prijselasticiteit van -0,2 over een periode van tien jaar.
Kamerstukken II 2022/23, 2022D36520.

34

Variant D heeft een aanzienlijke budgettaire opbrengst vanwege de forse stijging van de
tarieven in de tweede, derde en vierde schijf. Hierbij is rekening gehouden met een
gedragsaffect op basis van een prijselasticiteit van 20% op de gehele prijs.

Variant D

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

7.190

6.651

6.029

5.516

5.117

4.660

4.582

Financiële consequenties burgers/bedrijven
•

Hieronder worden de meerjarige lasteneffecten weergegeven voor burgers en bedrijven
per (afzonderlijke) component. De bedragen van de componenten A, B en C zijn
optelbaar.

•

Deze maatregel raakt alleen grootverbruikers (bedrijven) en leidt wel tot verschillen
tussen sectoren. Voor gasintensieve sectoren als de industrie leiden componenten A en
B tot een lastenverzwaring. Voor de dienstensector gaat het om een lastenverlichting.
Variant D raakt alle sectoren significant.
Component A
2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Industrie

130

126

120

112

107

104

98

Diensten

46

44

42

41

39

39

37

Landbouw

6

6

6

6

6

6

6

Component B
2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Industrie

65

63

60

56

54

52

50

Diensten

1

1

1

1

1

1

1

Landbouw

1

1

1

1

1

1

1

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Industrie

-61

-66

-74

-77

-78

-80

-83

Diensten

-157

-160

-159

-159

-163

-167

-175

Landbouw

-32

-32

-33

-33

-33

-33

-33

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Industrie

4.566

4.266

4.034

3.733

3.490

3.260

3.169

Diensten

2.153

1.955

1.631

1.458

1.330

1.147

1.164

Landbouw

471

431

363

326

296

253

249

Component C

Variant D

Economie
Componenten A en B
•

De maatregelen hebben in een positief effect op investeringen in isolatie, gasbesparing
en elektrificatie. Dit effect is naar verwachting beperkter indien de hoge energieprijzen
aanhouden.

35

•

De maatregelen vergroten het weglekrisico voor gasintensieve bedrijven (11 van 12
bedrijven uit de Big-12) met impact op de werkgelegenheid en verplaatsing van CO 2uitstoot.

•

In combinatie met andere maatregelen kunnen de componenten A en B en variant D
het bedrijfsperspectief bedrijven en de concurrentiekracht van bedrijven die
internationaal concurreren (significant) verminderen.
Component C

•

De maatregel verlaagt de lasten voor sectoren met een relatief hoog
elektriciteitsverbruik en geeft bedrijven die kunnen elektrificeren een extra zet in de rug
om die overstap te maken.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
•

De maatregelen betreffen tariefsaanpassingen, dit zijn parameterwijzigingen voor de
Belastingdienst. Aanpassingen van parameterwaarden voor de milieubelastingen kunnen
nog tijdig per 1 januari van een jaar worden doorgevoerd indien deze 1 december van
het jaar voorafgaand (t-1) bekend zijn.

•

Hoe de componenten en de variant zich verhouden tot de herziening van de Richtlijn
energiebelastingen moet worden bezien gedurende de onderhandelingen over de
herziening.

•

Er zijn ook andere varianten denkbaar dan degressiviteit opheffen door het eerste
schijftarief op alle schijven toe te passen. In het kader van onderzoek naar fossiele
subsidies worden die varianten in beeld gebracht. De variant in dit fiche doorkruist dat
proces. Dat wordt echter niet als een reden gezien om te wachten met voorgesteld fiche
omdat al bekend is dat de huidige energiebelasting als onwenselijk wordt gezien vanuit
draagvlak én effectiviteit.

Planning
•

De componenten en variant D kunnen meelopen in het Belastingplan 2024 en kunnen in
werking treden op 1 januari 2024.

Maatschappelijk draagvlak
•

Een gelijkere beprijzing tussen klein- en grootverbruikers kan bijdragen aan meer
draagvlak onder burgers en bedrijven met een lager gasverbruik.

•

Aandachtspunt is de samenloop met ander (fiscaal) beleid gericht op verduurzaming,
zoals de CO 2-heffing voor de industrie en de voorgenomen fiscale maatregelen vanaf
2025. Voor bedrijven die onvoldoende technische opties hebben om de lastenverzwaring
te vermijden door te investeren in alternatieve productieprocessen of hun
mogelijkheden daartoe al hebben uitgeput, zal deze maatregel het draagvlak voor het
klimaatbeleid verkleinen. Bij de aardgas-intensieve industrie is naar verwachting geen
dan wel beperkt draagvlak voor de componenten A en B en variant D.

•

Het geleidelijk invoeren van aanpassingen vergroot het handelingsperspectief en kan
mogelijk een deel van de negatieve effecten mitigeren en biedt tevens mogelijkheden
voor bijsturing.

•

Tot slot dient opgemerkt te worden dat (een deel) van het subsidie-instrumentarium
complementair is aan het fiscale instrumentarium. Fiscale maatregelen, zoals deze
aanpassingen in de energiebelasting, vergroten de noodzaak voor (publieke)
investeringen in infrastructuur, ontwikkeling van technologie en andere
randvoorwaarden.

Doenvermogen/gedragsaspecten
•

Omdat het een parameteraanpassing betreft, is de verwachting dat deze maatregel
doenlijk zal zijn voor grootverbruikers.

36

•

Omdat tariefswijzigingen automatisch worden toegepast, hoeven de betrokken bedrijven
geen extra acties te nemen, en wordt het doenvermogen niet extra belast.

Overig

37

1.8 Verhoging terugverdientijd energiebesparingsplicht naar 10 jaar en investering in
expertise bij bevoegd gezag handhaving
Sector: Overstijgend
Type maatregel: normering & randvoorwaarden
Doel: Meer energiebesparing door investering in toezicht op energiebesparingsverplichting voor
bedrijven en het verlengen van de terugverdientijd
Omschrijving maatregel
De energiebesparingsplicht is een bestaand instrument op grond waarvan bedrijfslocaties met
een gebruik boven de grenswaarde van 50.000 kWh of 25.000m3 aardgas(equivalent) verplicht
zijn alle toepasselijke energiebesparingsmaatregelen die zich binnen 5 jaar terugverdienen, uit
te voeren. Eens in de 4 jaar moet worden gerapporteerd over de getroffen maatregelen. Deze
verplichting wordt in 2023 aangescherpt. In dit fiche wordt gereageerd op het voorstel om de
energiebesparingsplicht nog verder aan te passen door de terugverdientijd (hierna: tvt) te
verhogen naar 10 jaar en/of de handhaving aan te scherpen.
1. Aanscherpen handhaving
Het bevoegd gezag is de gemeente, maar in praktijk wordt dit uitbesteed aan
omgevingsdiensten (hierna: ODs). Toezicht en handhaving (hierna: toezicht) is essentieel voor
het benutten van het potentieel van de energiebesparingsplicht, want de praktijk wijst uit dat
ondernemers vaak niet genoeg prioriteit geven aan besparing.
De voorgestelde verbetering van het toezicht volgt 2 sporen:
1. Er dient te worden geïnvesteerd in expertise op energiebesparing bij ETS-bedrijven bij
het bevoegd gezag. Een deel van de benodigde kennis over ETS bedrijven ontbreekt bij
de ODs, omdat deze groep bedrijven pas vanaf juli 2023 onder de doelgroep van de
besparingsplicht gaat vallen.
2. Er dient te worden geïnvesteerd in datagestuurd toezicht bij het bevoegd gezag.
Datagestuurd toezicht wordt al door enkele ODs toegepast, maar door een gebrek aan
capaciteit en middelen is dit bij de meeste omgevingsdiensten nog onderontwikkeld.
2. Aanpassen terugverdientijd verhogen van 5 naar 10 jaar
De terugverdientijd voor de energiebesparingsplicht wordt verhoogd van 5 naar 10 jaar. Dit
betekent dat bedrijven maatregelen moeten nemen die zich in 10 jaar tijd terugverdienen. Deze
aanpassing wordt in 2024 doorgevoerd (of zo snel mogelijk daarna), om te zorgen dat
voldoende tijd resteert om in 2030 effect te sorteren.
Achtergrond/rationale
Verbeteren handhaving
Door het toezicht te verbeteren, wordt de doeltreffendheid van de huidige plicht aanzienlijk
vergroot. Het huidige niveau van naleving is niet te wijten aan het gebrek aan
handhavingsinstrumenten, de ODs zijn namelijk bevoegd om een dwangsom op te leggen tot
€1.000. Momenteel schrijven Ods echter voornamelijk waarschuwingen uit en enkele last onder
dwangsommen. Meestal is dit genoeg om de ondernemer aan te zetten tot besparing en komt
het niet tot het daadwerkelijk uitschrijven van een dwangsom. Het is dus van belang om
voldoende inspecteurs te hebben die goed beslagen ten ijs komen. De in dit fiche voorgestelde
verbetering is een aanvulling op eerdere stappen om het toezicht te versterken, zoals de in

38

2022 gestarte SPUK regeling. Deze bouwt voort op de VUE regeling waarmee ODs hun capaciteit
kunnen uitbreiden door middel van externe inhuur. Met de SPUK regeling is het mogelijk om de
interne capaciteit uit te breiden. Omdat er zodoende al wordt geïnvesteerd in het uitbreiden van
de capaciteit, ligt de focus van de hier voorgestelde maatregelen op het verbeteren van de
kwaliteit van het toezicht door middel van kennis en ondersteuning. Binnen de SPUK regeling is
weliswaar ook een post voor opleiding en kennis, maar deze is relatief klein en het is aan de OD
zelf of dit budget wordt ingezet voor opleiding of andere toezichtactiviteiten. Het is raadzaam
om binnen de regeling voor de voorgestelde intensivering wel ruimte te laten voor het inhuren
van extra capaciteit, maar dit dient niet de focus te zijn, omdat wéér extra capaciteit bij veel
Ods moeilijk weg te zetten is.
1. Door te investeren in expertise over energiebesparing bij ETS-bedrijven, wordt het
bevoegd gezag in staat gesteld om effectiever toezicht te houden op uitbreiding van de
doelgroep naar ETS bedrijven in 2023. Deze nieuwe doelgroep wordt gekenmerkt door
diverse en complexe productieprocessen en dat biedt extra uitdagingen voor het
toezicht. Er dient dus een opleidingsprogramma te worden opgesteld waar de huidige
inspecteurs hun kennis mee kunnen uitbreiden. Dit dient vorm te worden gegeven in
samenwerkingen met de Ods.
2. Daarnaast kan het toezicht aanzienlijk worden verbeterd door meer datagestuurd te
werken. Door slim gebruik te maken van interne en openbare databronnen en onderling
uitwisselbare gegevens, kan er beter risicogericht toezicht worden gehouden. Zo hebben
we op dit moment geen inzicht in of veel niet-uitgevoerde maatregelen inmiddels wel
zijn uitgevoerd. Datagestuurd toezicht zou hier een rol in kunnen spelen om meer
tussentijds inzicht te krijgen. Ook kan een deel van het toezicht worden
geautomatiseerd. Een voorbeeld is het bouwen van een algoritme dat risicovolle
bedrijven signaleert. Hoe het datatagestuurd toezicht precies wordt vormgegeven, moet
nog verder worden uitgewerkt, in samenwerking met de Ods. Eén mogelijkheid is om
inspecteurs bij te scholen in data-analyse. Een andere mogelijkheid is om software voor
data-analyse te ontwikkelen die de Ods bijstaat in het toezicht op de
energiebesparingsplicht.
Verhogen energiebesparingsplicht naar 10 jaar
Een eerste analyse van RVO laat zien dat het additionele besparingspotentieel van het
verlengen van de besparingstermijn naar 7 jaar relatief beperkt is. Daarom is gekozen voor
een verdere ophoging van de terugverdientijd naar 10 jaar. Dit levert meer
besparingspotentieel op. Meer technieken vallen op deze manier onder de plicht. In de
industrie gaat het dan bijvoorbeeld om nieuwe efficiëntere processen, besparing op
warmtevraag en elektriciteitsvraag door procesoptimalisatie, restwarmtebenutting van
naastgelegen industrie, elektrificatie, isolatie van leidingen/ketels, maar ook in toenemende
mate meer efficiënte nieuwe installaties (motoren, pompen, ovens, fornuizen, walsen, etc.).
Welke maatregelen in de EML worden opgenomen is ook afhankelijk van de vastgestelde
energieprijs. Deze wordt binnen de huidige systematiek elke vier jaar geactualiseerd.
Daarbij worden de maatregelen opnieuw doorgerekend en nieuwe technieken toegevoegd.
Voor de aanscherping van de energiebesparingsplicht in 2023 wordt de EML en de te
hanteren energieprijs ook geactualiseerd. Het invoeren van deze maatregel vereist dat de
EML opnieuw wordt geactualiseerd.
Doelmatigheid en doeltreffendheid

39

De bestaande plicht biedt nog aanzienlijk onbenut potentieel gelet op het huidige gebrek aan
naleving. Het verbeteren van de kwaliteit van het toezicht vereist een investering, maar goed
toezicht essentieel voor de naleving en daarmee voor het realiseren van het
besparingspotentieel.
Het verhogen van de terugverdientijd naar 10 jaar, verplicht bedrijven meer in te zetten op
rendabele investeringen in verduurzaming. Het zorgt er daarmee voor dat bedrijven sterker
worden aangezet tijdig de draai te maken, ook als ze bijvoorbeeld niet onder het ETS en de
CO2-heffing vallen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De voorgestelde verbeteringen verhogen het handhaafbare potentieel van de plicht en zorgen
voor een snellere en meer aannemelijke realisatie van het potentieel van de
energiebesparingsplicht. TNO heeft eerder het handhaafbare potentieel voor de huidige
vormgeving van de plicht berekend en komt daarbij uit op een cumulatieve besparing van 33PJ
tot 2030 21. Dit staat gelijk aan maximaal 1,9 Mton CO2 (bij volledige vervanging aardgas). Dit is
exclusief het potentieel van de uitbreiding vanaf 2023 met de doelgroep naar complexmilieuvergunningplichtige bedrijven en glastuinbouw. Wat het exacte effect is van de
verbetering van het toezicht is, is niet bekend. Wat wel zeker is, is dat zonder effectief toezicht
er veel potentieel onbenut blijft. De gerealiseerde besparing is permanent en zet dus door na
2030.
Uit een eerder onderzoek door Royal Haskonin gDHV en PDC 22 komt dat het economisch
haalbare reductiepotentieel in de industrie (chemie, raffinaderijen, ijzer en staal, papier en
karton, voedsel) toeneemt met 1 Mton als de terugverdientijd wordt verlengd naar 10 jaar. Uit
onderzoek van KWA (in opdracht van het Ministerie van EZK) 23 blijkt dat er ook in de nietheffingsplichtige industrie voor 1,1 Mton aan technisch reductiepotentieel (scope 1 en 2) is met
een terugverdientijd langer dan 5 jaar. Naar verwachting zal met de maatregel een deel van dit
potentieel worden gerealiseerd. Te verwachten is dat de maatregel ook nog voor aanvullend
potentieel zorgt binnen de dienstensector. Ook verbeterde handhaving levert naar verwachting
extra reductie op. Op basis van deze gegevens wordt de CO2-reductie van de
maatregelen ingeschat op 0,5 tot 1,5 Mton. Hierbij dient wel rekening te worden gehouden
met het feit dat de energiebesparingsplicht deels aangrijpt op verduurzaming die ook onder
andere instrumenten valt zoals de CO2-heffing of gebouw-gebonden normeringen.
Positieve neveneffecten van energiebesparing liggen o.a. op het terrein van stikstof, fijnstof,
energie-afhankelijkheid, betaalbaarheid, leveringszekerheid, ruimtebeslag, transportcapaciteit
en energie-infrastructuur. We vergroten zo tevens de kans dat we de EED doelen behalen.
Gevolgen begroting

Uitgaven

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Verder

-

8mln.

8mln.

6mln.

-

-

-

-

Het geraamde budget is een schatting van de benodigde financiering op basis van mogelijk
indicatieve kosten. Dit zijn kosten van huidige opleidingstrajecten en de benodigde FTEs.
Opleiding voor ETS toezicht varieert, maar een indicatie is €5500 en 17 dagen voor 1

KEV 2020, 2021, 2022
Royal Haskoning DHV (2020). Project 6-25 Technology Validation
23
KWA (2021). Onderzoek additionele CO2-reductie van een convenant met niethef fingsplichtige industriële bedrijven
21
22

40

inspecteur. Dit is een bestaande module en voor basiskennis uitbreiding, maar het is nog
onbekend wat bijvoorbeeld de kosten zijn die gepaard gaan met het inventariseren van de
vragen die voortkomen uit het de praktijk en hier expertsessies voor te organiseren. Voor de
(door-)ontwikkeling van datagestuurd toezicht bijvoorbeeld, heeft één OD aangegeven grofweg
€100.000 nodig te hebben om hun datamanagementsysteem te optimaliseren. Dit is echter een
OD die juist wel al een begin heeft gemaakt met datagestuurd toezicht, dus de kosten voor de
(door-)ontwikkeling van datagestuurd toezicht bij alle ODs, in totaal 29, zijn waarschijnlijk
hoger. Ook betreft dit slechts één invulling van datagestuurd toezicht, meer onderzoek is nodig
om de mogelijkheden en bijbehorende kosten in kaart te brengen.
Vanaf 2027 is er structureel 14 mln per jaar beschikbaar voor de ondersteuning van ODs, de
invulling hiervan is nog niet vastgelegd. Hierbinnen bestaat dus ruimte voor expertise, maar in
de periode tot en met 2027 is dus nog extra inzet nodig op kennis en expertise.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
De voorgestelde verbeteringen van het toezicht en verlengen van de terugverdientijd zorgen er
voor dat bedrijven meer investeringen moeten doen, en er beter wordt gehandhaafd op de
maatregelen (waartoe zij nu al verplicht zijn). Ondanks het feit dat de investeringen zich
terugverdienen binnen 10 jaar, vereist dit alsnog investeringsruimte. Het ministerie is onlangs
gestart met een verkenning van de vraag of er beperkingen zijn in de
financieringsmogelijkheden voor energiebesparende maatregelen en zo ja, of de overheid een
rol kan spelen in de oplossing.
Economie
Naast de hierboven genoemde consequenties, geen significant effect verwacht: de maatregelen
verdienen zichzelf binnen 10 jaar terug. In positieve zin helpt energiebesparing de
afhankelijkheid van import van energiedragers te verminderen en draagt zo bij aan
leveringszekerheid. Ook maakt besparing het makkelijker om de energievraag hernieuwbaar in
te vullen.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Het investeren in ETS expertise en datagestuurd toezicht vereist het opzetten van
subsidieregeling voor het bevoegd gezag. Er kan niet rechtstreeks worden geïnvesteerd, omdat
het Rijk niet het bevoegd gezag is. Een dergelijke regeling kan echter wel worden vorm gegeven
naar voorbeeld van bestaande regelingen voor het toezicht, zoals de SPUK. De exacte invulling
van deze maatregelen moet echter nog verder worden vormgegeven. Daarmee kunnen deze
investeringen in het toezicht in 2024 uitvoerbaar zijn.
Zoals eerder beschreven, vereisen de toezicht-verbeterende maatregelen weinig extra
arbeidscapaciteit bij het bevoegd gezag. De maatregelen hebben als doel de kwaliteit van het
toezicht te verbeteren en vereisen met name een tijdelijke tijdsinvestering van de huidige
inspecteurs om bijvoorbeeld opleiding te volgen. Voor het investeren in datagestuurd toezicht
geldt daarnaast dat dit initieel extra tijdsinvestering vergt, maar op termijn juist de werkdruk
van de toezichthouder kan verlagen, doordat een deel van diens taken wordt geautomatiseerd.
Het aanpassen van de terugverdientijd vergt in de eerste plaats een wijziging van het
Activiteitenbesluit, dan wel het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken
leefomgeving. Daarnaast zouden de Erkende Maatregellijsten opnieuw moeten worden
doorgerekend.
Planning
De investeringen in de expertise bij het bevoegd gezag zijn tijdelijke subsidies met een
voorgestelde looptijd van 5 jaar. Na afloop hiervan is er voldoende expertise opgebouwd bij het
bevoegd gezag om de taken zelfstandig voort te zetten. Dit betekent dat ook op lange termijn
het toezicht en de handhaving effectiever kan verlopen.

41

Maatschappelijk draagvlak
Het investeren in de expertise van het bevoegd gezag is niet controversieel. Het ophogen van
de terugverdientijd kan echter wel rekenen op weerstand bij de doelgroep. Uit
gedragsonderzoeken blijkt dat normeringen relatief populair onder burgers, vergeleken met
andere instrumenten.
Doenvermogen/gedragsaspecten
De energiebesparingsplicht wordt op dit moment herzien, de aangescherpte plicht gaat in juli
2023 van kracht. Het op korte termijn opnieuw wijzigen van de plicht zou opnieuw een beroep
doen op het doenvermogen van ondernemers. Bij een verhoging naar 10 jaar wordt van de
industrie (en met name het mkb) een aanzienlijke investering gevraagd, waarbij sommige
bedrijven meer financiële ruimte hebben dan andere. Het verbeteren van het toezicht vergt
geen extra doenvermogen van bedrijven. Doordat er beter toezicht wordt gehouden, kan de
ondernemer juist extra informatie krijgen over hoe er energie kan worden bespaard en,
afhankelijk van de stijl van toezicht, zelfs begeleiding.
Overig

42

1.9 Stimuleren import hernieuwbare en koolstofarme waterstof(dragers)
Sector: Overstijgend
Type maatregel: randvoorwaarden
Doel: Stimuleren en faciliteren van import hernieuwbare en koolstofarme waterstof en
waterstofdragers
Omschrijving maatregel
•

Maatregel behelst het stimuleren en faciliteren van het tot stand brengen en verder
uitbouwen van de import van hernieuwbare en koolstofarme waterstof en
waterstofdragers, zoals ammoniak, methanol en zgn. ‘liquid organic hydrogen carriers’
(LOHC). Bij de uitrol van import van hernieuwbare en koolstofarme water(stof)dragers
speelt zowel de ontwikkeling van de benodigde infrastructuur (terminals, krakers /
hervergassings­installaties, transportleidingen, etc.) als het stimuleren van vraag naar
hernieuwbare en koolstofarme waterstof en waterstofdragers. De maatregel zal naar
verwachting niet leiden tot significante aanvullende nationale broeikasgasreductie tot
2030, aangezien al wordt gestuurd op het behalen van de (ambitieuze) Europese
bindende doelen; na 2030 kan er wel een positief effect zijn.

•

Betreffende infrastructuur ontplooit de markt al verscheidene initiatieven door
bijvoorbeeld nieuwbouw of ombouw van terminals. Hier is van belang dat overheid
faciliteert door de randvoorwaarden op orde te hebben (bijv. vergunning­procedures,
veiligheidsaspecten, ruimtelijke inpassing, certificering, transportnetten). Mogelijk dat
bepaalde technologieën om waterstof uit te pakken (bijv. ammoniakkrakers) nog
ondersteuning behoeven. De verwachting is dat gebruik kan worden gemaakt van
bestaand instrumentarium. Mocht dit niet het geval zijn, dan behoort te worden
onderzocht of bestaande instrumenten kunnen worden aangepast. Betreffende
vraagstimulering worden de nodige instrumenten uitgewerkt. Het is niet de verwachting
dat aanvullend nieuw instrumentarium nodig is. Om vraagstimulering naar hernieuwbare
waterstof te vergroten kan meer geld beschikbaar worden gesteld binnen het
instrumentarium dat wordt ontwikkeld.

•

De maatregel is van toepassing op terminaloperators, havenbedrijven en afnemers van
waterstof(derivaten). Opgemerkt wordt dat naar verwachting een significant deel van de
hernieuwbare en koolstofarme waterstof(dragers) wordt doorgevoerd naar het
achterland (m.n. Duitsland). Bij instrumentarium dat momenteel in ontwikkeling is
wordt hiermee rekening gehouden, ook om weglekeffecten te voorkomen.

Achtergrond/rationale
•

Hernieuwbare en koolstofarme waterstof zullen een belangrijke rol spelen in het
bereiken van de Nederlandse klimaatdoelen en het verduurzamen van het
energiesysteem. Vanuit Europa komen bindende doelen voor het gebruik van
hernieuwbare waterstof in de industrie en mobiliteitssector in 2030. Over de hoogte en
definitie van deze doelen wordt momenteel nog onderhandeld. Deze informatie is
essentieel om te bepalen wat de omvang van hernieuwbare waterstof in 2030 moet zijn
(eigen productie en import). In communicaties wordt momenteel een bandbreedte van
40 PJ tot 90 PJ gehanteerd. Nederland is na Duitsland de grootste waterstofverbruiker in
Europa. Om aan de doelen te voldoen, moet worden ingezet op zowel eigen productie
(via elektrolyse gelinkt aan wind op zee) als import.

•

De verwachting is dat het importeren van hernieuwbare waterstof (dragers)
concurrerend kan zijn met eigen productie (op land of op de Noordzee), mede
afhankelijk van in welke vorm het wordt geïmporteerd en welke aanvullende stappen
voor conversie, verwerking en transport nodig zijn. Ook om deze reden is van belang
dat import wordt gestimuleerd. Gezien de geografische ligging en de aanwezige

43

industrie en infrastructuur heeft Nederland een goede positie om ook voor
waterstof(dragers) een belangrijke hub-functie te vervullen. Ook andere landen hebben
vergelijkbare ambities. Het is zaak om randvoorwaarden zo snel mogelijk op orde te
hebben om aan de hub-functie te bouwen.
•

Via de 3e golf IPCEI Waterstof is € 595 miljoen beschikbaar voor import en opslag van
hernieuwbare waterstof(dragers). Er zijn drie projecten aangemeld bij de voorselectie,
die hiervoor nog in aanmerking kunnen komen. Nederland is voornemens met € 300
miljoen mee te doen aan H2Global dat ook beoogt importstromen op gang te brengen.
Gezien de miljardeninvestering van Duitsland in H2Global, kan worden bezien of de
Nederlandse inzet groter moet worden. Binnen het beleidsprogramma ‘ontwikkeling en
opschaling waterstofmarkt’ wordt gewerkt aan nieuw instrumentarium dat ook vraag
naar hernieuwbare waterstof(dragers) gaat stimuleren. Het betreft zowel vraagsubsidies
(bijv. contracts for difference) als normering (RFNBO-afnameverplichting). Voor
financiële middelen wordt onder meer een beroep gedaan op het Klimaatfonds (bijv.
vroege-fase opschaling elektrolyse). Om import verder te stimuleren kan een grotere
claim worden gemaakt op het Klimaatfonds (bijv. voor H2Global of vergelijkbare
tendersystematieken die als onderdeel van vraagsubsidies worden verkend).

•

De overheid zet zich via MoU’s ook al actief in om afspraken met landen die een groot
potentieel hebben om hernieuwbare en koolstofarme waterstof(dragers) te produceren
en exporteren.

•

Een nieuw in te stellen Taskforce Energie internationaal (samenwerking tussen EZK en
BuZa) beoogt om de energiebetrekkingen met derde landen (met name buiten de EU)
uit te bouwen. LNG en waterstof zijn twee leidende thema’s voor de Nederlandse
energiediplomatie, vanuit de verantwoordelijk van de overheid voor leveringszekerheid
en binnen de bredere kaders van het Nederlands energie- en klimaatbeleid. Deze
taskforce kan derhalve een bijdrage leveren aan de import van groene
waterstof(dragers).

Doelmatigheid en doeltreffendheid
•

De maatregel betreft het meer beschikbaar stellen van financiële middelen voor
vraagsubsidies om import van hernieuwbare waterstof(dragers) verder te stimuleren.
Door met vraagsubsidies te werken, is er zekerheid dat het waterstof ook in Nederland
wordt gebruikt en bijdraagt aan behalen van Europese bindende doelen voor gebruik
van hernieuwbare waterstof.

•

De maatregel vergt daarnaast een extra inspanning om de randvoorwaarden versneld
op orde te hebben. Dit betreft ook een capaciteitskwestie (beschikbare medewerkers
met de benodigde competenties). Het nationale programma verduurzaming industrie dat
onder een nieuwe programmadirectie wordt gebracht kan tot deze versnelling komen.

•

De maatregel is zowel doelmatig als doeltreffend om dat import van hernieuwbare en
koolstofarme waterstof(dragers) sneller en mogelijk tegen lagere kosten op gang komt.
Hiermee wordt ook de Nederlandse concurrentiepositie verstevigd.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
•

De maatregel zal naar verwachting niet leiden tot significante aanvullende nationale
broeikasgas­reductie tot 2030, aangezien al wordt gestuurd op het behalen van de
(ambitieuze) Europese bindende doelen. Hierbij speelt ook dat de industrie de
hoeveelheid hernieuwbare waterstof moet kunnen absorberen naast gebruik van
beschikbaar koolstofarme waterstof en circulaire waterstof. Door import te stimuleren en
faciliteren kan hernieuwbare en koolstofarme waterstof wel versneld en mogelijk tegen
lagere kosten beschikbaar komen voor waterstofverbruikers (in binnen- en buitenland).

44

Mits aan de randvoorwaarden is voldaan, kunnen bedrijven worden ‘verleid’ om eerder
over te stappen op waterstof als onderdeel van hun verduurzamingsagenda. Dit zal naar
verwachting met name na 2030 gaan spelen zodra de waterstofmarkt meer volwassen is
geworden en de waterstofinfrastructuur (‘backbone’) is gerealiseerd.
Gevolgen begroting
•

Op dit moment geen significante gevolgen voorzien op de begroting. Mogelijk dat
bepaalde posten naar voren moeten worden gehaald om versneld aan de
randvoorwaarden te voldoen.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
•

Om vraag naar hernieuwbare waterstof te stimuleren wordt onder meer gewerkt aan
een RFNBO-afnameverplichting. Een dergelijke verplichting brengt kosten voor bedrijven
met zich mee. Bij het uitwerken van deze verplichting wordt gekeken naar de
samenhang met andere instrumenten (subsidies). Deze financiële consequenties staan
los van deze maatregel.

•

Met het stimuleren en faciliteren van import van hernieuwbare en koolstofarme
waterstof(dragers) krijgen bedrijven meer mogelijkheden om aan waterstof te komen,
wat doorgaans een prijs verlagend effect heeft. Deze zijn op voorhand niet te
kwantificeren.

Economie
•

Het stimuleren en faciliteren van import van hernieuwbare en koolstofarme
waterstof(dragers) helpt niet alleen Nederlandse bedrijven maar ook bedrijven in het
buitenland. Door inzet op een hubfunctie wordt beoogd dat Nederland een goed
vestigingsklimaat behoudt voor bestaande bedrijven om te verduurzamen en nieuwe
bedrijven om hier te investeren.

•

Door middel van vraagstimulering (in het geval van subsidies) voor hernieuwbare
waterstof wordt beoogd dat de gesubsidieerde waterstof ook in Nederland wordt
verbruikt.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
•

Veel randvoorwaarden hebben een juridisch element, zoals vergunningsprocedures,
veiligheidsaspecten en regelgevend kader. Voorts speelt de RvS-uitspraak inzake de
bouwvrijstelling voor stikstof een rol.

•

Er behoort te worden gemonitord dat met de import van koolstofarme
waterstof(dragers) voor gebruik in Nederland ook voldoenden hernieuwbare waterstof
wordt ingezet om aan de Europese bindende doelen te voldoen.

Planning
•

Initiatiefnemers zijn al begonnen met plannen voor de import van hernieuwbare en
koolstofarme waterstof(dragers). De eerste importstromen komen omstreeks 2025 op
gang. Het is zaak om voor die tijd de voornoemde randvoorwaarden op orde te hebben.

•

De randvoorwaarden zijn veelal niet import-specifiek, maar spelen in de gehele
waardeketen van waterstof. De planning behoort te worden afgestemd met de
betrokken partijen.

Maatschappelijk draagvlak
•

Voor maatschappelijk draagvlak is met name van belang dat de veiligheid is geborgd.
De meeste activiteiten met betrekking tot import vindt plaats op industrieel gebied.
Hierover is goede en tijdige communicatie noodzakelijk over de gevolgen van nieuwe
activiteiten op de omgeving. Daarnaast is transport van waterstof(dragers) ook inherent
verbonden aan import. Afhankelijk van modaliteit kan transport dichterbij de burger

45

komen. Het transport­aspect staat los van deze maatregel. Uit TNO-onderzoek blijkt dat
waterstof in het algemeen nog niet erg bekend is bij de burger.
Doenvermogen/gedragsaspecten
•

Met het invullen van de randvoorwaarden wordt beoogd dat veiligheid in breedste zin,
ofwel arbeidsveiligheid, interne veiligheid en externe veiligheid, voldoende wordt
geborgd en dat bij eventuele incidenten adequaat kan worden opgetreden.

Overig
•

De Europese Commissie heeft aangekondigd om een Europese waterstofbank met € 3
miljard te willen oprichten. Het is nog onduidelijk welke waterstofinitiatieven via deze
waterstofbank worden gestimuleerd.

46

1.10 Nationaal emissieplafond voor ESR sectoren
Sector: Overstijgend
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Zekerstellen dat reductiedoel wordt gehaald
Omschrijving maatregel
Instellen van een nationaal emissieplafond voor de ESR emissies (gebouwde omgeving,
mobiliteit, landbouw en een deel van de industrie) en via verhandelbare uitstootrechten
handhaven. Door een plafond te stellen waar partijen niet overheen kunnen, kan zekerheid
worden gecreëerd over het halen van de doelen. Door vooraf duidelijk te maken hoe het
emissieplafond richting 2030, 2040 en 2050 krimpt kan lange-termijn zekerheid worden
geboden en kunnen partijen investeringsbeslissingen voorbereiden.
Het systeem bouwt voort op het EU ETS. Met het aannemen van de Fit for 55 herziening van de
ETS richtlijn komt er een tweede ETS voor brandstofgebruik in ESR sectoren (ETS2) per 2027.
Het ETS stelt een Europees uitstootplafond, waarmee er op EU niveau zekerheid wordt geboden
dat de doelen worden gehaald. Door een nationaal systeem hierop te laten aansluiten kan
geborgd worden dat voldoende emissiereductie in Nederland plaatsvindt.
Er zijn nog veel vormgevingskeuzes te maken voor kan worden overgegaan op invoering, o.a.
de doelstelling (hoogte van het plafond) en het toepassingsbereik alsook eventuele
prijsbeheersingsmechanismen en alternatieve verdeling van rechten. Voorstel is om deze opties
en hun gevolgen eerst nader uit te werken. Voor een mogelijke planning zie onderaan dit fiche.
Toepassingsbereik: Dit betreft de keuze welke emissies onder het plafond worden geplaatst.
Voorstel om te starten met stap 1, en stap 2 eerst verder te onderzoeken.
Stap 1: Alle CO 2-emissies in ESR sectoren (ca. drie kwart van de ESR emissies)
•

Het gaat om de scope van ETS2, incl. opt-in voor alle brandstoffen. Dat wil zeggen alle
emissies door gebruik van fossiele brandstoffen in de gebouwde omgeving, mobiliteit, landen tuinbouw en (niet-ETS1) industrie en elektriciteit.

•

Dit sluit aan op de ETS2 architectuur. Regels over o.a. de veiling en handel in rechten,
alsook de monitoring, rapportage en verificatie van emissies worden op EU-niveau
uitgewerkt. Er zal naar verwachting slechts beperkte aanvulling hiervan nodig zijn op
nationaal niveau.

•

Invoering kan mogelijk gelijk oplopen met invoering van ETS2, zodat het naar burgers en
bedrijven toe als één systeemmaatregel kan worden uitgedragen. Aanvullende
administratieve lasten voor energie- en brandstofleveranciers zullen naar verwachting
beperkt zijn vanwege aansluiting bij ETS2.

Stap 2: Alle broeikasgasemissies in ESR sectoren
•

In aanvulling op bovenstaand, komen hierbij ook de overige broeikasgassen (CH4, N2O) uit
de landbouw en industrie in scope.

•

Dit sluit niet aan bij de ETS2 architectuur en zal nationaal ontwerp en uitwerking vereisen
van, ten minste, een monitoring en rapportage systematiek voor deze emissies. Dit vereist
meer tijd en onderzoek.

47

•

Inspiratie kan mogelijk worden gehaald uit het buitenland, waar soortgelijke systemen zijn
of worden opgezet (o.a. Denemarken, Nieuw-Zeeland). Voor de landbouw worden enkele
opties uiteengezet in L&L fiche nr. 15 (emissiebelasting veehouderijen).

Prijsbeheersing: deze mechanismen beïnvloeden de marktprijs door de vraag naar rechten
(totale uitstoot) en/of het aanbod aan rechten (het plafond) te beïnvloeden. Dit zorgt voor meer
grip op de CO 2-prijs maar heeft ook mogelijke impact op het doelbereik, en vergen daarom
zorgvuldige afweging. Er zijn veel opties mogelijk, bijvoorbeeld:
Maximumprijs (aanbodvergroting):
•

Door een vaste prijs te stellen waarvoor aanvullende rechten altijd gekocht kunnen worden,
kan een prijsplafond worden gehandhaafd. De uitstoot kan daarmee wel boven het plafond
uitkomen omdat er extra rechten beschikbaar zijn tegen de maximumprijs. Er is daarmee
minder zekerheid dat het doel wordt gehaald.

•

Variaties zijn een jaarlijks stijgende maximumprijs (gelijk aan het nationaal ETS in
Duitsland), een stelsel van getrapte prijsmaxima (zoals in het ETS van Californië), of een
begrensde maximumprijs (zoals in het EU ETS2). Een minimumprijs (aanbodbeperking) is
ook mogelijk via een veiling reserveringsprijs (zoals bijv. in het ETS in Nieuw Zeeland).

Emissiereductie via aanvullend beleid (vraagbeperking):
•

Door meer emissiereductie te realiseren via ander aanvullend beleid (bijvoorbeeld subsidies
en normering), zal de vraag naar rechten dalen en daarmee ook de prijs van rechten.

•

Er bestaat hier een waterbedeffect: omdat het aanbod van rechten (het plafond) gelijk blijft
en de CO 2-prijs zal dalen, zal de totale uitstoot niet (veel) dalen ondanks het aanvullende
beleid 24.

Marktstabiliteitsreserve (aanbodsturing):
•

Een marktstabiliteitsreserve (zoals in het EU ETS) neemt rechten uit omloop wanneer er een
overschot is (prijsverhogend), en veilt deze weer wanneer er een tekort is (prijsdempend).
Hiermee wordt de prijs gestabiliseerd en kunnen (te) grote pieken en dalen worden geremd.

•

In individuele jaren is het doelbereik hiermee onzekerder maar over de jaren heen bekeken
blijft de uitstoot onder het plafond.

Verdeling van rechten: hier zijn grofweg twee opties of een combinatie daarvan mogelijk:
Optie A: Veiling van uitstootrechten
•

Dit sluit aan bij het ETS2, waar alle rechten worden geveild. Het zorgt voor aanvullende
lasten voor burgers en bedrijven maar ook inkomsten voor de staatskas, welke weer
gebruikt zouden kunnen worden groene koplopers te belonen, kwetsbare burgers en
bedrijven te ondersteunen, of lastenverlichting elders te financieren.

Optie B: Gratis uitgeven van uitstootrechten
•

Dit zorgt voor netto geen aanvullende lasten in de samenleving, maar ook geen aanvullende
inkomsten voor de staat. Het leidt in de samenleving tot herverdeling tussen partijen die
meer uitstoten dan ze rechten ontvangen naar partijen die minder uitstoten en daarom
rechten kunnen verkopen. Er moet nationaal een systeem worden bedacht om de
uitstootrechten op een eerlijke, effectieve, en uitvoerbare manier toe te wijzen, gezien het
ETS2 daar niet in voorziet.

24

Als gekozen wordt om het plafond proportioneel te laten dalen met de reductie gerealiseerd door het
aanvullende beleid, kan extra reductie bovenop het emissieplafond wel worden geborgd, maar zal er geen
daling van de CO 2-prijs optreden.

48

Achtergrond/rationale
Een nationaal emissieplafond waarvan de hoogte wordt gelijkgesteld aan het klimaatdoel kan
hoge mate van zekerheid geven op het doelbereik. Dergelijk borgend instrumentarium
ontbreekt in de meeste sectoren van het klimaat- en energiebeleid in Nederland. De
uitzondering is de sector industrie, waar reeds een nationaal emissieplafond is ingevoerd (de
CO 2-heffing), gebaseerd op de architectuur van het ETS1, vormgegeven met gratis toegewezen
rechten en een maximumprijs waartegen uitstoot boven het plafond mogelijk is. Dit fiche stelt
voor om op soortgelijke manier een nationaal emissieplafond in te voeren voor ESR sectoren,
gebaseerd op de architectuur van het ETS2.
Door het emissieplafond via uitstootrechten in de markt te zetten krijgen partijen een
prijsprikkel om emissies te reduceren. Bij voortvarende verduurzaming ten opzichte van het
doel zal de prijs niet hoog liggen, omdat de vraag naar rechten laag is ten opzichte van het
aanbod. Bij achterblijvende verduurzaming zal de prijs echter blijven stijgen totdat het doel wél
gehaald wordt. In geval van een lage prijselasticiteit, zoals bij huishoudens, kan dat betekenen
dat de CO2-prijs fors kan stijgen. De hogere zekerheid op het doelbereik wordt dus ingeruild
voor meer onzekerheid over de hoogte van de prijs. Prijsmechanismen (zie hierboven) kunnen
gebruikt worden om meer grip te houden op de ontwikkeling van de prijs, maar voor een deel
zal onzekerheid over verloop van de prijs moeten worden geaccepteerd in ruil voor zekerheid
over het doelbereik. Lasteneffecten kunnen daarnaast worden geadresseerd via het gebruik van
de veilinginkomsten of gratis toewijzing van rechten.
Dit fiche is complementair aan het fiche “opt-in ETS”. In dat fiche wordt voorgesteld om
nationaal uitgezonderde ESR-sectoren toe te voegen aan het EU ETS. Op deze manier worden
alle ESR-sectoren op eenzelfde manier behandeld (zowel onderdeel EU ETS als het nationale
ESR emissieplafond) en kan de uitvoering van beide instrumenten versimpeld zijn.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Het systeem is gemodelleerd naar het ETS. Dit is een kosteneffectief instrument. Door de
hoeveelheid rechten in omloop te verminderen, wordt er effectief gehandhaafd dat de uitstoot
wordt gelimiteerd, omdat partijen geen uitstoot mogen hebben zonder voldoende rechten
daarvoor te overhandigen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De maatvoering, dat wil zeggen de hoogte van het plafond, is bepalend voor de bijdrage aan
emissiereductie en moet gelijk worden gezet aan het klimaatdoel. Dit kan gelijk worden gezet
aan de ESR doelstelling (-48% emissiereductie t.o.v. 2005), of hoger, indien de nationale
klimaatambities meer reductie in ESR sectoren noodzaakt dan verplicht o.b.v. de ESR
verordening.
Het is niet additioneel op andere maatregelen, maar biedt zekerheid door de werking van het
plafond dat het doel zal worden bereikt, indien andere maatregelen of tegenvallers nog een
tekort aan emissiereductie overlaten zal dat door dit instrument worden bereikt.
Gevolgen begroting
De maatvoering en geschetste opties zijn bepalend voor de gevolgen voor de begroting.
Hieronder volgen enkele voorbeeldberekeningen.
Optie A (veiling van rechten) heeft grote positieve gevolgen voor de begroting. Het ESR
koolstofbudget van 48% impliceert 67 Mton resterende ESR emissies in 2030, en dus hoger dan
dat in de jaren daarvoor. Het is onduidelijk wat de marktprijs zou zijn voor de uitstootrechten,
maar op aanname van een ordegrootte prijs van 50 euro per ton, zou het systeem 3-4 miljard

49

EUR per jaar kunnen ophalen. Indien wordt besloten de inkomsten deels of volledig in te zetten
voor lastenverlichting of subsidies voor verduurzaming, zijn de netto inkomsten natuurlijk lager
of nul.
Optie B (gratis toewijzen van rechten) heeft nagenoeg geen impact op de begroting, gezien alle
uitstootrechten gratis worden vergeven. Het is hierbij te overwegen om een klein % alsnog te
veilen, om bijvoorbeeld de uitvoeringskosten van het systeem te dekken en een referentieprijs
te creëren voor de handelsmarkt.
De prijs van uitstootrechten wordt bepaald door vraag (hoeveelheid uitstoot) en aanbod (het
plafond). De prijs zal dalen wanneer er meer aanvullend klimaatbeleid wordt gevoerd. Het
maakt voor het systeem niet uit of dit andersoortige beprijzing, subsidiëring of normering is, zo
lang het resultaat maar is dat er emissiereductie door het beleid plaatsvindt en de vraag naar
uitstootrechten wordt geremd. Hoe minder aanvullend beleid, hoe meer via dit instrument moet
worden bereikt en hoe hoger daarom de marktprijs van uitstootrechten zal zijn.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Invoering van het systeem impliceert een forse ingreep in het economisch stelsel waarvan de
financiële consequenties op individuele burgers en bedrijven nog niet zijn te overzien, en sterk
afhangen van vormgevingskeuzes en keuzes over bestaand en eventueel aanvullend
klimaatbeleid in ESR sectoren. Nader onderzoek zou hiervoor nodig zijn. (Voor de invoering van
ETS2 is ingeschat dat dit op huishoudniveau een kostenstijging van €100-140 per jaar
impliceert, maar dit is geen goede graadmeter om te bezien wat de financiële gevolgen van
deze maatregel zijn op huishoudniveau).
Over het algemeen zien partijen die snel hun uitstoot kunnen verlagen de minste financiële
consequenties. Partijen die niet snel (kunnen) verduurzamen (bijv. huurders in een appartement
in een wijk die voorlopig niet van het aardgas af gaat, leden van een VvE die willen
verduurzamen maar niet de hele VvE meekrijgen, gebouweigenaren die bestelde duurzame
installaties niet geleverd krijgen door tekorten in het aanbod, boeren die nog geen duurzaam
alternatief hebben) zullen er financieel op achteruit gaan.
Keuzes rondom de verdeling van lasten (bijvoorbeeld via het uitgeven van gratis
uitstootrechten, optie B) kan er voor zorgen dat specifieke sectoren of groepen in de
samenleving er bij aanvang van het systeem minder of niet op achteruitgaan. In geval van
veiling (optie A), kan het gebruik van de veilinginkomsten verdelingsvraagstukken
beantwoorden.
Economie
•

Weinig gevolgen voor het gelijk speelveld in de EU. Verwachting is ook niet dat het leidt tot
(significante) weglek naar andere (EU) landen, want die hebben een vergelijkbare ESR
opgave. In enkele andere EU landen bestaat een soortgelijk nationaal systeem (o.a.
Duitsland, Oostenrijk).

•

De maatregel heeft een positief effect op investeringen in isolatie, besparing op gebruik
fossiele brandstoffen, elektrificatie, landbouwtransitie.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Invoering kan mogelijk gelijk oplopen met de invoering van ETS2 zodat het naar de consument
toe als één systeemmaatregel kan worden uitgedragen. Het zou leiden tot beperkte aanvullende
administratieve lasten, gezien het ETS2 systeem reeds wordt ingevoerd. Regels rondom
monitoring, rapportage, verificatie, veiling en handel in emissierechten worden op EU niveau
ontwikkeld, en er is naar verwachting slechts beperkte aanvulling nodig op nationaal niveau.

50

Indien bij de ontwerpkeuzes wordt afgeweken van de ETS2 architectuur, moet er nationaal
aanvullende systemen worden ontworpen. Uitvoeringsaspecten hiervan zijn niet in kaart
gebracht en zou verder onderzoek vereisen. Stap 2 vereist ten minste een nationaal systeem
voor monitoring en rapportage van de non-CO2 emissies in ESR sectoren: methaan, lachgas, en
F-gassen in de landbouw en industrie. Overige broeikasgasemissies bij grotere installaties
zouden mogelijk ook via opt-in onder ETS1 kunnen worden gebracht, waarna de emissies niet
meer tellen onder de ESR (zie overstijgend fiche nr. 4). Voor opties voor uitwerken van een
grondslag in de landbouw hiervoor, zie ook L&L fiche L&L nr. 15 (emissiebelasting
veehouderijen). Optie B vereist een nationaal systeem voor toewijzing van gratis rechten aan
partijen in het uitstootplafond.
Planning
Onderstaande planning is voor toepassingsbereik onder stap 1 (alle CO2-emissies). Voor stap 2
is nader onderzoek nodig voor het schetsen van een realistisch tijdspad.
2023: Nader onderzoek over maatvoering en vormgeving. In 2023 wordt ook het nationale ESR
koolstofbudget vastgesteld n.a.v. de Fit for 55 herziening.
2024-2025: Wettelijke uitwerking
2026-2027: Invoering van het systeem, tegelijk met de start van ETS2.
Maatschappelijk draagvlak
In het begin zal het maatschappelijk draagvlak waarschijnlijk groot zijn, omdat het een helder
systeem van ‘de vervuiler betaalt’ is dat appelleert aan het rechtvaardigheidsgevoel van
burgers, en ook zekerheid biedt dat de klimaatdoelen worden behaald. De prijs van
uitstootrechten zal gaan oplopen bij achterblijvende verduurzaming en dus ook de kosten steeds
hoger worden om te blijven uitstoten. Hierdoor zal bij bepaalde groepen het verzet kunnen
toenemen. Dit zal zeker het geval zijn bij groepen die niet de (financiële) middelen hebben om
snel in actie te komen en zich dus geconfronteerd zien met onvermijdbare oplopende kosten.
Een combinatie van optie A en B zal waarschijnlijk op het meeste draagvlak kunnen rekenen,
waarbij het principe de ‘vervuiler betaalt’ breed wordt uitgerold maar bepaalde kwetsbare
groepen via gratis rechten worden beschermd.
Doenvermogen/gedragsaspecten
De kern van de maatregel is een ‘de vervuiler betaalt’ systeem. Daarmee is het een directe
gedragsimpuls om klimaatmaatregelen te treffen. Burgers en bedrijven zullen verschillend
reageren op de prijsprikkel, afhankelijk van hun prijsgevoeligheid en welke
verduurzamingsroutes voor hun mogelijk zijn.
Overig

51

2. G: Gebouwde omgeving
2.1a Aanvullende normering energieprestatie woningen met transactiemomenten
Sector: Gebouwde omgeving
Type maatregel: Normering
Doel: Versnelling CO 2 reductie woningen en maximaal benutten van natuurlijke moment bij
transactie
Omschrijving maatregel
Om de energietransitie voor woningen te versnellen is het voorstel om minimum
energieprestatie-eisen in te voeren voor woningen, waarbij zo goed mogelijk wordt aangesloten
bij het natuurlijke moment van verkooptransacties van woningen en daarnaast uiterlijk in 2050
een generieke norm verplicht te stellen.
•

Vanaf 2025, 2028 of 2030 binnen 2 jaar na aankoop minimaal naar de Standaard 25
voor woningisolatie (door de nieuwe eigenaar), met uitzondering van woningen in
vve’s

•

Uiterlijk in 2050 verplicht naar de norm voor zero-emission buildings (ZEB) 26, voor
alle woningen

Deze maatregelen betreffen nieuw beleid. Voor koopwoningen en vve’s gelden alleen nog
energieprestatie-eisen bij verbouw en is voorgenomen om aangescherpte rendementseisen te
stellen voor verwarmingsinstallaties bij vervanging. Dit geldt ook voor huurwoningen en
daarnaast zijn voor huurwoningen reeds voorgenomen maatregelen het uitfaseren van
energielabels E, F en G in 2030 en in het Klimaatakkoord is de afspraak gemaakt om de
Standaard in 2050 te verplichten voor huurwoningen.
Voor de reeds voorgenomen maatregelen voor huurwoningen en de voorgestelde normering bij
transactiemomenten is het van belang dat duidelijkheid en perspectief wordt geboden waar alle
woning in 2050 uiteindelijk aan moeten voldoen om zoveel mogelijk regret maatregelen te
voorkomen. Dit einddoel in 2050 betreft de ZEB-norm. Gemeenten kunnen in de wijkaanpak
(als de warmtevoorziening wordt aangepakt) refereren aan deze ZEB-norm. Voor vve’s kan het
verplicht stellen van een Duurzaam Meerjaren Onderhoudplan (DMJOP) en het verbeteren van
de doorzettingsmacht ondersteunend en mogelijk randvoorwaardelijk zijn voor het behalen van
de doelen.
Achtergrond/rationale
Het verduurzamingstempo in de gebouwde omgeving is op dit moment te laag om de CO 2doelstellingen uit het Coalitieakkoord te realiseren. 27 Met de voorgestelde verplichting vanaf
2028 om na aankoop naar de Standaard te isoleren, wordt verduurzaming versneld door het
kooptransactiemoment als natuurlijk moment voor woningverbetering beter te benutten.
Vaak wordt bij aankoop van een woning de woning naar wens verbeterd of anderszins
aangepast. Verduurzaming kan dan integraal in dit verbouwplan worden meegenomen. Er kan
bij aankoop van de woning ook rekening worden gehouden met de financiering voor
verduurzaming. Aanvullend kan een aspirant-koper in principe ervoor kiezen om wel of niet een
woning aan te kopen die wel of niet al aan de verplichtingen voldoet. In die zin is er enige mate
van een ‘vrijwillige keuze’ om te maken te krijgen met de verplichting. Vanwege het natuurlijke
moment dat maar eens in de gemiddeld circa 10 jaar voorkomt en om te voorkomen dat
eigenaren regret-maatregelen nemen, is het niveau waar naartoe moet worden verduurzaamd
Deze standaard geeft aan wanneer een woning goed genoeg is geïsoleerd om aardgasvrij te worden (kamerbrief-over-standaard-voorwoningisolatie.pdf (overheid.nl))
26
In het commissievoorstel en de raadspositie voor de EPBD IV is aangegeven dat alle woningen in 2050 zero-emission buildings moeten
zijn. Dit betekent dat woningen ter plaatse geen CO 2-emissies door fossiele brandstoffen mogen veroorzaken en dat er geen of zeer weinig
operationele broeikasgasemissies plaatsvinden. De precieze vormgeving van deze ZEB-norm is nog onduidelijk.
27
PBL. (2022). Klimaat- en energieverkenning 2022. 1 november 2022.
25

52

gesteld op de Standaard. Daarmee is de woning in principe in een keer klaar voor de overstap
naar een duurzaam warmtealternatief en de wijkaanpak als die nog niet voorbij is gekomen.
Mogelijk zijn er uitzonderingen nodig voor woningen die niet kunnen voldoen aan de Standaard,
zoals (veel) monumenten. Sowieso moeten vve’s worden uitgezonderd van deze verplichting,
omdat woningen in vve’s (vrijwel) nooit allemaal tegelijk verkocht worden. Voor het nemen van
veel maatregelen zijn woningeigenaren in vve-verband namelijk afhankelijk van besluitvorming
in de vve. Die besluitvorming zal erg lastig zijn (ondanks eventuele verbeteringen t.a.v. de
doorzettingsmacht en een DMJOP) als niet alle woningeigenaren op hetzelfde moment met
dezelfde verplichtingen te maken krijgen. De voorgestelde maatregelen sluiten aan het de
raadspositie voor de EPBD IV, t.a.v. de flexibiliteit die het biedt aan lidstaten om te bepalen of
en wanneer verplichtingen nodig zijn en daarnaast de ZEB-norm verplicht stelt per 2050. De
definitieve EPBD IV moet nog worden vastgesteld, dit gebeurt naar verwachting in of na de
zomer van 2023. Dan moet bezien worden of de voorgestelde maatregelen passen binnen die
definitieve EPBD IV. Wanneer eventueel de voorgestelde maatregelen verder gaan dan de
bepalingen in die nieuwe EPBD is dat mogelijk binnen die richtlijn (de vereisten in deze richtlijn
zijn minimumvereisten), maar verdergaande maatregelen moeten wel verenigbaar zijn met het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (vrij verkeer) en ter kennis van de
Commissie worden gebracht.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De verwachting is dat door deze maatregel tot en met 2030 additioneel bij inwerkingtreding in
2025 ca. 0,3 Mton CO 2, bij inwerkingtreding in 2028 een ruime 0,1 Mton CO2 en bij
inwerkingtreding in 2030 een kleine 0,1 Mton CO2 wordt bespaard.
2023
Nationale CO 2-reductie bij

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0,02*

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,02*

0,04*

0,06*

0,09

0,14

0,02*

0,04*

0,06*

0,08*

inwerkingtreding 2025 (CO 2eq
Mton)
Nationale CO 2-reductie bij
inwerkingtreding 2028 (CO 2eq
Mton)
Nationale CO 2-reductie bij
inwerkingtreding 2030 (CO 2eq
Mton)
Toelichting op de berekening
Bij deze CO 2-reductie is uitgegaan van circa 190.000 verkooptransacties van bestaande
woningen per jaar, niet zijnde woningen in vve’s 28, waarbij aan wordt genomen dat de
labelverdeling van die woningen gelijk is met de landelijke verdeling 29. Er zijn dan jaarlijks circa
240.000 labelsprongen boven op de autonome sprongen nodig om deze woningen te verbeteren
naar de Standaard.
Hierbij wordt ervan uit gegaan dat de Standaard gemiddeld label C betekent, waarbij voor
woningen voor de huidige labels D, E en F een extra labelstap gezet moet worden (bijvoorbeeld
F-C+1) omdat voor deze woningen wordt aangenomen dat ze de huidige labelletters deels
hebben verkregen met niet-isolatiemaatregelen (m.n. hr-ketels en zonnepanelen). Voor deze
labels wordt ervan uit gegaan dat in circa de helft van de gevallen reeds 1 labelstap autonoom
wordt gezet (bij labels D, E en F) en 2 labelstappen autonoom bij label G. Ook voor labels C en
B wordt verwacht dat er nog een labelstap nodig is om de Standaard te halen. Hier is geen

Voor het aantal transacties van bestaande woningen is gekeken naar 2021, CBS. Uitgegaan is van een percentage van 15% dat het
woningen in vve-verband betreft.
29
Extrapolatie van de energielabels door RVO.
28

53

rekening gehouden met autonome labelstappen. Voor woningen met label A en hoger wordt
ervan uit gegaan dat die reeds aan de Standaard voldoen.
Met een gemiddelde aardgasbesparing van 125 m3 per labelstap leveren jaarlijks 240.000
labelstappen circa 30 miljoen m3 aardgasbesparing op en 0,05 Mton CO 2 besparing als direct
gevolg van de verplichting. Deze effecten treden naar verwachting op twee jaar na
inwerkingtreding en in het jaar na de inwerkingtreding wordt verwacht dat circa de helft van
deze besparing wordt bereikt 30.
*Aankondigingseffecten
Voordat de verplichting in werking treedt, wordt verwacht dat er aankondigingseffecten
optreden. Namelijk circa 30% van de besparing die uiteindelijk na inwerkingtreding wordt
verwacht. Bij inwerkingtreding per 2025 wordt 1 jaar aankondigingseffect gerekend, per 2028 3
jaar en bij inwerkingtreding per 2030 wordt t/m 2030 4 jaar aankondigingseffect gerekend. De
aankondigingseffecten tellen in de tabel telkens ook op bij de cumulatieve besparingseffecten in
de jaren vanaf inwerkingtreding.
Na 2030
De verplichting bij verkooptransactiemoment zal na 2030 ook CO2 reductie opleveren. Tussen
2030 en 2050 zal de verplichting voor alle woningen om te moeten voldoen aan de ZEB-norm
(CO 2 neutrale gebouwen) aanvullend voor grote CO 2-reductie zorgen, omdat dan naast isolatie
ook de warmtevoorzieningen verduurzaamd moeten worden (al dan niet in het kader van de
wijkaanpak).
Gevolgen begroting
De financiering met subsidies van deze normerende maatregel loopt via het Klimaatfonds.
Uitgaande van 30% subsidie zouden voor de benodigde maatregelen om naar de standaard te
gaan vanaf twee jaar na inwerkingtreding jaarlijks de subsidies 400 miljoen zijn. Daarnaast zijn
er ook kosten voor handhaving, die moeten nog worden berekend. De handhavingsbevoegdheid
komt waarschijnlijk bij de gemeenten te liggen, maar er is een artikel-2 onderzoek nodig om de
kosten hiervan te bepalen.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Voor een deel van de kosten die burgers moeten maken betreffen kosten voor advies om te
bepalen welke maatregelen nodig zijn om aan de Standaard te voldoen (naast inzicht hierover
dat volgt uit het energielabel en verbeterjehuis.nl). Hierbij gaan we uit van 300 euro voor een
deel van de woningen (circa 20%) waarvoor advies nodig is (8 miljoen euro in totaal per jaar).
We gaan uit van beperkte kosten voor het laten opstellen van het label, omdat bij transacties
het label al een bestaande verplichting is en ingezet wordt op het zo eenvoudig mogelijk maken
van herlabelen (het actualiseren van een bestaand NTA8800-label). Hier rekenen we 1 miljoen
euro per jaar.
Voor de indirect kwantificeerbare kosten wordt uitgegaan van circa € 13.300 gemiddelde kosten
om een woning met een slecht energielabel naar de Standaard te verbeteren 31. Voor woningen
met een beter label wordt uitgegaan van € 7.000. 32 In totaal kost het dan 1,2 miljard euro om
deze woningen naar de Standaard te verbeteren. Met subsidies, financieringsinstrumenten en
ondersteuningsprogramma’s zoals de lokale aanpak worden mensen met lage inkomens
ondersteund.

Een volledige berekening van de CO 2-reductie kan worden aangeleverd in Excel.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2020). Opgaven en middelen corporatiesector. 3 juli 2020.
32
Deze kosten zijn mogelijk aan de lage kant. Er komt een nieuw onderzoek, waaruit we geactualiseerde kosten komen en hopelijk ook
betere kosteninschattingen voor koopwoningen.
30
31

54

Tegenover de investeringskosten staan echter baten in de vorm van een lagere energierekening.
Bovendien neemt de waarde van een woning toe naarmate deze meer verduurzaamd is. Voor
bedrijven treedt er geen verandering in de kosten op.
Tabel: Kosten bij inwerkingtreding in 2025 (bij inwerkingtredingsmomenten in 2028 en 20230
schuiven de kosteneffecten respectievelijk 3 en 5 jaar op)
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Advies- en

4,5

9 mln

9 mln

9 mln

9 mln

9 mln*

labelkosten

mln

Kosten voldoen aan

0,6

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

Standaard

mld

mld

mld

mld

mld

mld*

Totale

0,6

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

kwantificeerbare

mld

mld

mld

mld

mld

mld*

lasten
* De kosten na 2030 moeten nog nader worden bepaald, afhankelijk van het aantal woningen
dat jaarlijks wordt verduurzaamd door de aankondiging van de verplichte ZEB-norm in 2050.
Economie
Er worden geen (grote) bredere economische gevolgen verwacht. Een weglekeffect naar andere
landen zal niet aan de orde zijn. Een ongelijk speelveld voor bedrijven zal hooguit enigszins
sprake van zijn, omdat isolatiebedrijven door deze normering de vraag meer zullen zien
toenemen dan installateurs. De vraag naar installateurs zal echter constant blijven, omdat een
verwarmingsinstallatie nodig zal blijven. De maatregelen zullen naar verwachting wel effect
hebben op de waarde van woningen; het effect dat we al kennen dat woningen met goede
labels meer waard zijn dan woningen met slechte labels zal worden versterkt. Nader onderzoek
is nodig om de effecten (met name voor lage inkomens) preciezer te kunnen inschatten.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Uitvoeringsaspecten
De handhavingsbevoegdheid van deze verplichting komt waarschijnlijk bij de gemeenten te
liggen. Op basis van geregistreerde labels in EP-online kunnen zij controleren of aan de
verplichting wordt voldaan. Uiterlijk 2 jaar na het transactiemoment moet met een geldig
energielabel in de energielabeldatabase worden aangetoond dat aan de norm wordt voldaan.
Wanneer een woning niet voldoet aan de minimum energieprestatie kan de gemeente een last
onder dwangsom opleggen die erop is gericht de overtreding en de rechtmatige situatie te
herstellen. Waaraan wordt gewerkt is het zo makkelijk mogelijk maken van herlabelen, zodat de
verbeteringen die zijn aangebracht na vaststellen van een NTA8800-label zo eenvoudig mogelijk
meegenomen kunnen worden in een bijgesteld, geldig, label. Hoe om te gaan met oude
energielabels die geldig zijn tot 2031 i.h.k.v. bewijsvoering voor het voldoen aan de Standaard
twee jaar na verkoop moet nog worden bezien. Mogelijk moeten voor die woningen die het
betreft de kosten voor het opstellen van een nieuw label worden vergoed.
De druk op de arbeidscapaciteit wordt met de voorgestelde verplichting voor
transactiemomenten zoveel mogelijk gespreid in de tijd, omdat woningen niet allemaal tegelijk
worden verkocht. Voor isolatie lijkt in ieder geval genoeg arbeidscapaciteit beschikbaar. 33
Daarnaast is helderheid nodig over de warmte-oplossing voor de wijk i.v.m. benodigde mate
van isolatie en woningen die (net) niet voldoen aan de Standaard (onrendabele top).
Juridische toets

33

Berenschot. (2022). Marktanalyse: analyse installatie van zon-PV, warmtepompen en isolatie. September 2022.

55

Bij de uitvoering van de voorgestelde maatregel is een aantal juridische aspecten van belang.
Allereerst wordt met de maatregel inbreuk gedaan op het eigendomsrecht, omdat eigenaren
worden verplicht te investeren in woningverduurzaming. Die inbreuk op het eigendomsrecht is
niet onrechtmatig, als er een fair balance bereikt wordt tussen het algemeen belang (CO2reductie) en de (financiële) gevolgen voor de door de maatregel geraakte partijen. Door aan te
sluiten bij het natuurlijk moment worden de (financiële) gevolgen voor de nieuwe eigenaar
zoveel mogelijk beperkt. Uiteraard is het niet-toepassen van de normering op alle woningen
minder effectief om het algemeen belang van CO 2-reductie te bereiken. Verder wordt een fair
balance eerder aangenomen als de inmenging waar het om gaat voorzienbaar is. Mogelijk is een
overgangstermijn nodig in gevallen dat het aankoopproces al in gang is gezet voordat de
verplichting voorzien was om een fair balance te bereiken.
Een beperking aan het vrij verkeer van goederen en diensten is naar verwachting in mindere
mate aan de orde als wordt aangesloten bij de definitieve bepalingen voor minimumprestaties
voor bestaande bouw in de EPBD IV. Ten aanzien van staatssteun worden geen problemen
verwacht als de subsidiering voor het verduurzamen van huurwoningen hetzelfde blijft als nu.
Planning
De voorgestelde verplichting voor verduurzaming na aankoop is op relatief korte termijn
uitvoerbaar, omdat voorzienbaarheid door de vorm van de verplichting relatief een beperkte
factor speelt. Kopers van woningen zullen niet veel eerder dan twee jaar voordat ze een woning
willen kopen daar al vergaand op gaan voorbereiden (bijvoorbeeld voor financiering of
aantrekken van aannemer).
Maatschappelijk draagvlak
Uit onderzoek van Vereniging Eigen Huis komt naar voren dat woningeigenaren het
transactiemoment rond een woning een logisch moment vinden voor verduurzaming 34. Veel
woningeigenaren geven aan begrip te hebben voor eventuele verplichtingen t.b.v. het
voorkomen van klimaatverandering. Het draagvlak wordt met subsidies verder vergroot. Het is
van belang bij deze maatregel naar de burgers te benadrukken dat isoleren tot de Standaard
leidt tot energiebesparing en dus tot een lagere energierekening en tot een hogere
woningwaarde. Het zal woningen die niet voldoen aan de Standaard goedkoper maken, mits
aspirant-kopers goed worden geïnformeerd over de kosten die gemaakt moeten worden om aan
de verplichting te voldoen. De verwachting is niet dat met deze maatregel ervoor zorgt dat
bepaalde mensen woningen niet meer kunnen kopen die ze nu wel kunnen kopen.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Doordat er enige mate van vrijwilligheid in de verplichting zit (kopers kunnen er ook voor kiezen
niet een woning te kopen die nog niet aan de Standaard voldoet zoals eerder beschreven),
kunnen woningeigenaren voor zichzelf nagaan of zij de tijd en het vermogen hebben de klus op
te pakken. Er zal voldoende informatie beschikbaar moeten zijn over wat er nodig is om een
woning naar de Standaard te isoleren, zowel voor de woningeigenaren zelf, als de
isolatiebranche. De informatie op www.verbeterjehuis.nl, waarop ook berekend kan worden
welke maatregelen nodig zijn om aan de Standaard te voldoen zullen hieraan bijdragen. Ook
moeten de financieringsconstructen aansluiten bij de behoeften van woningeigenaren. Voor
verkopers van woningen zal de maatregel een negatief effect hebben op de woningwaarde als
de te verkopen woning nog niet aan de Standaard voldoet. Mogelijk zullen mensen die in de
problemen komen hierdoor (bij gedwongen verkoop bijvoorbeeld), financieel hierbij worden
ondersteund. Woningen die wel aan de standaard voldoen, zullen in waarde stijgen. De
verwachting is dat de maatregel ertoe leidt dat met de Standaard mensen hun woning eerder
zullen isoleren, ook om een goed verkoopbaar huis te hebben.

34

Vereniging Eigen Huis. (2022). Hoe denken huiseigenaren over de duurzaamheidsverplichtingen? 14 september 2022.

56

2.1b Aanvullende normering energieprestatie huur- en koopwoningen (incl. VvE's) op
een vast moment
Sector: Gebouwde Omgeving
Type maatregel: Normering
Doel: Normering van de energieprestatie van huur- en koopwoningen (incl. VvE’s)
Omschrijving maatregel
Minimale energieprestatie-eisen alle woningen:
Om de energietransitie in de gebouwde omgeving te versnellen is het voorstel om een minimale
energieprestatie-eis in te voeren voor woningen. Dit betekent dat woningen op vaste momenten
in de tijd aan een bepaald minimum energetisch niveau moeten voldoen. De voorgestelde
vereisten voor alle koop- en huurwoningen (incl. vve’s) zijn:
•

Uiterlijk in 2030 naar minimaal energielabel D. Een alternatieve maatvoeringsoptie voor
in 2030 is om in plaats van naar minimaal energielabel D te verbeteren, minimaal te
verbeteren naar energielabel C.

•

Uiterlijk in 2050 verplicht naar de norm voor zero-emission buildings 35 (ZEB)

Deze maatregel betreft deels nieuw beleid. Voor koopwoningen gelden alleen nog
energieprestatie-eisen bij verbouw en is voorgenomen om aangescherpte rendementseisen te
stellen voor verwarmingsinstallaties bij vervanging. Dit geldt ook voor huurwoningen en
daarnaast is voor huurwoningen al normering voorzien voor het uitfaseren van de energielabels
E, F en G in 2030. Ook is in het Klimaatakkoord aangekondigd dat de Standaard voor
woningisolatie in 2050 verplicht wordt voor huurwoningen. Beide maatregelen voor de
huursector zijn echter nog niet geïnstrumenteerd. Gemeenten kunnen in de wijkaanpak (als de
warmtevoorziening wordt aangepakt) refereren aan de ZEB-norm.
Bij de voorgestelde normering wordt geen onderscheid gemaakt tussen huur- en koopwoningen,
omdat dit uitvoeringstechnisch eenvoudiger is. Voor huurwoningen met een monumentenstatus
zullen naar verwachting uitzonderingen en/of aangepaste vereisten gaan gelden.
Voor VvE’s kan het verplicht stellen van een Duurzaam Meerjaren Onderhoudplan (DMJOP) en
het verbeteren van de doorzettingsmacht ondersteunend en mogelijk randvoorwaardelijk zijn
voor het behalen van de doelen.
Aanscherping minimale energieprestatie-eisen huurwoningen:
Als alternatief kunnen de minimale energieprestatie-eisen ook alleen voor huurwoningen worden
aangescherpt. De volgende maatvoering wordt voorgesteld:
•

2028: uitfasering label E, F en G (twee jaar eerder dan huidige voorgenomen norm)

•

2030: uitfasering label D

•

2033: uitfasering label C

•

2035: alle huurwoningen verplicht geïsoleerd tot de standaard (NB. eerste indicatie, de
precieze einddatum moet in de verdere uitwerking worden bezien).

Door te verplichten dat alle huurwoningen in 2035 tot de standaard moeten zijn geïsoleerd,
worden verhuurders gestimuleerd om ook bij de eerdere labelstappen deze woningen direct te
isoleren tot de standaard.

35
In de voorstellen voor de EPBD IV is aangegeven dat alle woningen in 2050 zero-emission buildings moeten zijn. Dit betekent dat
woningen ter plaatse geen CO 2-emissies door fossiele brandstoffen mogen veroorzaken en dat er geen of zeer weinig operationele
broeikasgasemissies plaatsvinden. De precieze vormgeving van deze ZEB-norm is nog onduidelijk.

57

Het is juridisch niet mogelijk om de wettelijke norm voor uitfasering E, F en G zo aan te
scherpen dat deze woningen direct tot de standaard moeten worden geïsoleerd. Dit zou namelijk
betekenen dat voor de labels E, F en G een zwaardere wettelijke norm zou gelden dan voor de
andere labels, wat de maatregel willekeurig maakt. Het is dus ook toegestaan dat deze
woningen eerst naar (bijvoorbeeld) label D worden geïsoleerd.
Achtergrond/rationale
Minimale energieprestatie-eisen alle woningen:
Het verduurzamingstempo in de gebouwde omgeving is op dit moment te laag om de CO 2doelstellingen uit het Coalitieakkoord te realiseren. 36 Met deze maatregel worden eigenaren van
de minst energiezuinige woningen ertoe aangezet om deze woningen aan te pakken. De
maatregel draagt dus bij aan het verduurzamingstempo in de gebouwde omgeving.
De voorgestelde maatregelen sluiten aan bij het Commissievoorstel van de EPBD IV, waarin
voorstellen zijn gedaan om slechte energielabels uit te faseren vanaf 2030 en de ZEB-norm
verplicht te stellen per 2050. De definitieve EPBD IV moet nog worden vastgesteld, dit gebeurt
naar verwachting in of na de zomer van 2023. Dan moet bezien worden of de voorgestelde
maatregelen passen binnen die definitieve EPBD IV. Wanneer eventueel de voorgestelde
maatregelen verder gaan dan de bepalingen in die nieuwe EPBD is dat mogelijk binnen die
richtlijn (de vereisten in deze richtlijn zijn minimumvereisten), maar verdergaande maatregelen
moeten wel verenigbaar zijn met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (vrij
verkeer) en ter kennis van de Commissie worden gebracht.
Aanscherping minimale energieprestatie-eisen huurwoningen:
Door deze maatregel worden de slechtst geïsoleerde huurwoningen (label E, F en G) versneld
verduurzaamd en wordt voor alle huurwoningen een duidelijk pad geschetst richting isolatie tot
de standaard in 2035. Door de norm alleen op huurwoningen te richten, kan de capaciteit van
de markt meer gericht worden en kan sneller een label worden uitgefaseerd. Dit is wenselijk
omdat de meest kwetsbare huishoudens voor energiearmoede vaak in huurwoningen wonen.
Daarnaast bevinden huurders zich vaak in een lastige positie omdat ze wel de (hoge)
energiekosten moeten betalen, maar voor de verduurzaming van de woning afhankelijk zijn van
de verhuurder. De normering geldt voor alle huurwoningen, omdat het juridisch niet mogelijk is
om in de wettelijke normering een onderscheid te maken tussen normering voor sociale en
particuliere huurwoningen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023
Nationale CO 2-reductie (CO 2eq in

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0,04

0,09

0,15

0,21

0,28

0,36

0,44

0,44

0,07

0,16

0,27

0,38

0,51

0,66

0,81

0,81

Mton)normering naar minimaal
energielabel D alle woningen
Nationale CO 2-reductie (CO 2eq in
Mton)normering naar minimaal
energielabel C alle woningen
Nationale CO 2-reductie (CO 2eq in

0,1

Mton)

36

PBL. (2022). Klimaat- en energieverkenning 2022. 1 november 2022.

58

Aanscherping normering
huurwoningen (minimaal
energielabel C)
Toelichting op de berekening voor verbetering naar energielabel D
De verwachting is dat door de maatregel naar minimaal energielabel D te verbeteren additioneel
ca. 0,44 Mton CO 2 wordt bespaard in 2030. Bij verbetering naar minimaal energielabel C kan in
2030 ca. 0,81 Mton CO 2 worden bespaard. Om ervoor te zorgen dat niet alle
verduurzamingsmaatregelen in 2028 en 2029 worden getroffen, is het belangrijk om ruim
daarvoor de verplichting onder de aandacht te brengen bij woningeigenaren. Hierdoor ontstaat
een aankondigingseffect van de norm. Het ligt voor de hand dat woningeigenaren ruim voor
2030 in actie komen, omdat het treffen van verduurzamingsmaatregelen het meest logisch is op
mutatiemomenten.
Tussen 2030 en 2050 zullen deze maatregelen voor de grootste CO2-reductie zorgen, omdat uit
wordt gegaan van een verplichting om te voldoen aan de ZEB-norm (CO 2-neutrale gebouwen)
uiterlijk in 2050 en hier na 2030 nog een enorm reductiepotentieel ligt.
Er zijn op dit moment nog ca. 1,5 miljoen woningen met een energielabel E, F of G (518.077
huurwoningen en 947.685 koopwoningen). 37 Vrijwel alle huurwoningen zullen worden aangepakt
omdat is aangekondigd dat huurwoningen per 2030 geen energielabel E, F of G meer mogen
hebben. Aangenomen is dat tot 2030 ook een derde van de koopwoningen met een energielabel
E, F of G wordt aangepakt (autonome ontwikkeling). Dit betekent dat er 631.690 koopwoningen
met een slecht energielabel zijn die tot 2030 niet worden verduurzaamd zonder aanvullend
beleid. Als 60% van deze woningen door deze maatregel naar energielabel D wordt gebracht,
20% naar energielabel B en 20% naar energielabel A, dan is de totale CO2-reductie 0,44 Mton
tot 2030. Hierbij is uitgegaan van een gemiddelde aardgasbesparing van 125 m3 en een
besparing van 223 kg CO 2 per labelstap. Bij maatregelen die zorgen voor vermindering van het
elektriciteitsverbruik, zal ten minste dezelfde CO2 besparing per labelstap aan de orde zijn. 38
Toelichting op de verbetering naar energielabel C
Voor de maatregel om naar minimaal energielabel C te verbeteren in 2030 betekent dit dat er
nog ruim 1,6 miljoen woningen moeten worden aangepakt. Bijna 1 miljoen meer dus dan bij
label D, omdat er veel woningen in Nederland zijn in energielabelklasse D die dan ook moeten
verbeteren. Als hier wordt aangenomen dat 60% van deze woningen door deze maatregel naar
energielabel C wordt gebracht, 20% naar energielabel B en 20% naar energielabel A, dan is de
totale CO 2-reductie 0,8 Mton tot 2030.
Toelichting op CO2-reductie aanscherping huurwoningen
In de berekening van de CO2-reductie is aangenomen dat in 2030 alleen extra reductie wordt
gerealiseerd door de norm dat ook alle energielabels D bij huurwoningen moeten zijn
uitgefaseerd. Uitfasering van label E, F en G is al meegenomen in het basispad (alleen nu
vervroegd naar 2028). Mogelijk zal een deel van de woningen met label C ook al zijn
verduurzaamd in 2030, gezien deze labels in 2033 wettelijk moeten zijn uitgefaseerd. Dit is
echter onzeker en daarom niet meegenomen in de berekening.
Er zijn op dit moment circa 430.000 huurwoningen met energielabel D. Hiervan zijn circa
300.000 woningen in bezit van sociale woningcorporaties. In de prestatieafspraken met de
37
38

Extrapolatie van de energielabels door RVO.
Een volledige berekening van de CO 2-reductie kan worden aangeleverd in Excel.

59

woningcorporaties is reeds afgesproken dat 675.000 sociale huurwoningen in 2030 zijn
geïsoleerd tot de standaard. Er is niet gespecificeerd welke woningen als eerste moeten worden
aangepakt, maar in deze berekening is aangenomen dat alle sociale huurwoningen met label D
al reeds via deze prestatieafspraken worden geïsoleerd tot de standaard. De wettelijke norm
zorgt wel voor een extra stok achter de deur dat de isolatie ook daadwerkelijk plaatsvindt.
In de berekening wordt aangenomen dat nog circa 130.000 particuliere huurwoningen met
energielabel D moeten worden geïsoleerd en dat meteen de stap zal worden gemaakt naar label
A, gezien vijf jaar later (in 2025) alle huurwoningen moeten zijn geïsoleerd tot de standaard. De
CO2-reductie bedraagt in 2030 circa 0,1 Mton, uitgaande van 223 kg CO2 besparing per
labelstap.
Gevolgen begroting
Als alle woningeigenaren die door de normering moeten verduurzamen subsidie aanvragen, is er
tussen de € 1,8 miljard (minimaal label D) en € 3,6 miljard (minimaal label C) subsidie nodig. 39
Verder zijn er kosten gemoeid met de handhaving van de energielabels. De
handhavingsbevoegdheid komt waarschijnlijk bij de gemeenten te liggen, maar er is een artikel2 onderzoek nodig om de kosten hiervan te bepalen.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Burgers die een woning met een slecht energielabel bezitten, hebben te maken met twee
kostenposten. Ten eerste moeten woningeigenaren weten welke maatregelen ze moeten treffen
om aan de verplichting te voldoen en/of een nieuw energielabel vast te stellen. Deze lasten zijn
gekwantificeerd door de kosten van een energieadvies of voor een nieuw energielabel (ca. € 200
a 300 per woning). Niet altijd zullen deze kosten ook gelden voor woningeigenaren voor een
nieuw energielabel, omdat een energielabel nu al verplicht is bij verkoop of verhuur van een
woning en er wordt gewerkt aan goedkope herlabeling. Gemiddeld genomen wordt aangenomen
dat de totale administratieve lasten voor een woningeigenaar (met een slecht geïsoleerde
woning) dus € 250 zijn. Voor verbeteren naar energielabel D moeten er voor 2030 in ieder geval
nog 631.690 koopwoningen met EFG-label extra worden aangepakt (t.o.v. de autonome
ontwikkeling), dus de totale lasten zijn € 158 miljoen. Voor verbeteren naar energielabel C zijn
deze kosten veel hoger, namelijk € 400 miljoen, omdat het hier veel meer woningeigenaren
betreft.
Ten tweede moeten burgers die nog een woning met een slecht energielabel hebben investeren
in verduurzaming om aan de verplichtingen te voldoen. Het kost gemiddeld € 7.990 om een
slecht geïsoleerde corporatiewoning naar minimaal energielabel D te brengen 40. Aangenomen
wordt dat dit bedrag voor koopwoningen ongeveer gelijk ligt. 41 De totale kosten voor het
uitfaseren van 631.690 EFG-woningen naar minimaal energielabel D in 2030 zijn dus € 5,05
miljard. Het verbeteren van woningen naar minimaal energielabel C in 2030 kost in totaal circa
€ 21 miljard, gerekend met gemiddelde kosten van € 13.300 per woning 42. 43 Aangenomen is
dat het verduurzamingstempo (en dus de beleidsmatige lasten en de indirect kwantificeerbare
kosten) toeneemt richting 2030, als de normering van kracht wordt. Met subsidies,
Deze bedragen zijn geëxtrapoleerd door het totaal aantal labelstappen (1,8 miljoen voor uitfasering label EFG en 3,6 miljoen voor
uitfasering label DEFG) te vermenigvuldigen met de subsidie per energiebesparende maatregel (ca. € 1.000).
40
ABF Research. (2022). Doorrekeningen landelijke prestatieafspraken. 17 juni 2022.
41
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2020). Opgaven en middelen corporatiesector. 3 juli 2020.
42
Dit zijn de gemiddelde kosten voor het verbeteren naar de isolatiestandaard, dat voor vooroorlogse woningen ongeveer ‘schillabel’ D is
en naoorlogse woningen ongeveer ‘schillabel’ B; (schil)label C ligt daar dus tussen. Woningeigenaren zullen worden gestimuleerd vooral
isolatiemaatregelen te treffen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2020). Opgaven en middelen corporatiesector. 3
juli 2020)
43 Deze kosten zijn mogelijk aan de lage kant. Er komt een nieuw onderzoek, waaruit we geactualiseerde kosten komen en hopelijk ook
betere kosteninschattingen voor koopwoningen.
39

60

financieringsinstrumenten en ondersteuningsprogramma’s zoals de lokale aanpak worden
mensen met lage inkomens ondersteund.
Tegenover de investeringskosten staan echter baten in de vorm van een lagere energierekening,
wat vooral belangrijk is voor kwetsbare huurders die nu vaak met energiearmoede te kampen
hebben, en een hogere woningwaarde. Verhuurders profiteren niet zelf van een lagere
energierekening omdat de energierekening door de huurder betaald wordt, maar zij kunnen na
verduurzaming wel een huurverhoging vragen en de investeringskosten zo afschrijven. Ook
kunnen eigenaar-bewoners (ISDE) en private verhuurders (SVOH) op dit moment subsidie
krijgen voor energiebesparende maatregelen. Bovendien neemt de waarde van een woning toe
naarmate deze meer verduurzaamd is. Voor bedrijven treedt er geen verandering in de kosten
op.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Kosten

14,4

17,9

21,5

21,5

25,1

28,7

28,7

28,7

*

energieadvies

mln

mln

mln

mln

mln

mln

mln

mln

Kosten

36,5

45,6

54,7

54,7

63,8

72,9

72,9

72,9

energieadvies

mln

mln

mln

mln

mln

mln

mln

mln

Kosten

459

574

689

689

803

918

918

918

maatregelen

mln

mln

mln

mln

mln

mln

mln

mln

Kosten

1,9

2,4

2,9

2,9

3,4

3,9

3,9

3,9

maatregelen

mld

mld

mld

mld

mld

mld

mld

mld

en
energielabel
normering
naar label D
*

en
energielabel
normering
naar label C
*

normering
naar label D

normering
naar label C
* De indirecte kwantificeerbare kosten na 2030 moeten nog nader worden bepaald, afhankelijk
van het aantal woningen dat jaarlijks moet worden verduurzaamd door de aankondiging van de
verplichte ZEB-norm in 2050.
Economie
Er worden geen (grote) bredere economische gevolgen verwacht. Een weglekeffect naar andere
landen zal niet aan de orde zijn. De waarde van woningen met slechte energielabels zal mogelijk
dalen in reactie op de aankondiging van de maatregel.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Uitvoeringsaspecten
De handhavingsbevoegdheid van deze verplichting komt waarschijnlijk bij de gemeenten te
liggen. Daarbij is mogelijke aanpak het volgende: Op basis van geregistreerde labels in EPonline krijgen gemeenten inzicht in een database met energielabels op adresniveau. Hierdoor
kunnen zij meteen inzien of een woning een slecht energielabel heeft en momenteel (niet) aan
de norm voldoet. Als dat het geval is sturen gemeenten een brief naar de woningeigenaar ruim

61

voor 2030. Hierin wordt aangekondigd dat de woning vanaf 2030 niet meer aan de wettelijke
eisen voldoet. Als de woning in 2030 nog steeds een slecht energielabel heeft, kan de gemeente
een last onder dwangsom opleggen die oploopt als de woningeigenaar de woning in de jaren
erna niet heeft verduurzaamd.
Dit betekent dat woningeigenaren na het verbeteren van hun woning ook meteen een nieuw
energielabel aan moeten vragen om een dwangsom te voorkomen. Het is belangrijk dat
verbeteringen die zijn aangebracht na vaststellen van een energielabel zo eenvoudig mogelijk
meegenomen kunnen worden in een bijgesteld, geldig label. Daarom wordt gewerkt aan het
eenvoudiger maken van het herlabelen (na de uitvoering van verduurzamingsmaatregelen).
De maatregel is in principe uitvoerbaar, hoewel er voldoende arbeidscapaciteit nodig is.
Afhankelijk van de norm die gesteld wordt lijkt er de komende jaren voldoende capaciteit te zijn
om isolatiemaatregelen uit te voeren. 44 Niettemin kan een verplichte minimum energieprestatie
op een zelfstandig moment (2030 of 2050) in bepaalde periodes zorgen voor extra druk op
marktpartijen. Met name voor verplichte verbetering naar energielabel C zal capaciteit in de
markt een groot aandachtspunt zijn, omdat:
-

Er moeten dan ruim 1,6 miljoen woningen allemaal voor 2030 worden aangepakt (bijna
een miljoen meer dan bij een verplichte verbetering naar energielabel D).

-

Het is moeilijk sturen op gelijkmatige verdeling van de vraag. Zo kan het zijn dat al
deze 1,6 miljoen woningeigenaren wachten tot vlak voor 2030 om te gaan
verduurzamen. Het is dan een onmogelijke opgave om voldoende capaciteit voor deze
aantallen te organiseren.

-

Voor een groot deel van de 1,6 woningen zal een vergaand verduurzamingspakket
moeten worden toegepast.

-

Dit betreft een aanvullende druk op de capaciteit, naast de wijkaanpak bijvoorbeeld en
ander beleid voor versnelling verduurzaming en de nieuwbouwopgave om voor 2030
900.000 woningen te realiseren.

Vanwege de beperkte uitvoeringscapaciteit is het vrijwel onmogelijk om te verplichten dat alle
sociale huurwoningen in 2030 moeten zijn geïsoleerd tot de standaard. Op dit moment voldoet
nog ongeveer 90% van de corporatiewoningen niet aan de Standaard (ca. 2 miljoen
woningen). 45 Een dergelijk aantal woningen is onmogelijk te verduurzamen voor 2030. In de
prestatieafspraken is afgesproken dat corporaties 675.000 woningen toekomstklaar isoleren
(met de Standaard als referentie) en deze afspraak lijkt al moeilijk haalbaar. Het is derhalve
niet realistisch om nog eens 1,4 miljoen woningen extra aan te pakken.
Juridische toets
Bij de uitvoering van de voorgestelde maatregel is een aantal juridische aspecten van belang.
Allereerst wordt met de maatregel inbreuk gemaakt op het eigendomsrecht, omdat eigenaren
worden verplicht te investeren in woningverduurzaming. Die inbreuk op het eigendomsrecht is
niet onrechtmatig, als er een fair balance bereikt wordt tussen het algemeen belang (CO2reductie) en de (financiële) gevolgen voor de door de maatregel geraakte partijen. Dat de
maatregel voor alle woningeigenaren geldt en de maatregel in principe voorzienbaar is, draagt
bij aan de fair balance van de normering.

44
45

Berenschot. (2022). Marktanalyse: analyse installatie van zon-PV, warmtepompen en isolatie. September 2022.
Uit de Aedes Benchmark 2022 blijkt dat 10,8% van de corporatiewoningen aan de Standaard voldoet.

62

Een beperking aan het vrij verkeer van goederen en diensten is naar verwachting in mindere
mate aan de orde als wordt aangesloten bij de definitieve bepalingen voor minimumprestaties
voor bestaande bouw in de EPBD IV (zie bij ‘overig’). Ten aanzien van staatssteun worden geen
problemen verwacht als de subsidiering voor het verduurzamen van huurwoningen hetzelfde
blijft als nu het geval is.
Planning
Idealiter wordt de wet- en regelgeving uiterlijk vijf jaar voor inwerkingtreding ingevoerd. Het
totale pakket aan maatregelen uit dit fiche leidt ertoe dat woningen zo goed geïsoleerd zijn dat
ze weinig energie nodig hebben en met een duurzame warmtebron verwarmd kunnen worden.
Maatschappelijk draagvlak
Uit onderzoeken blijkt dat er veel draagvlak is voor isolatiemaatregelen (waarmee aan de
normering voldaan kan worden). Veel woningeigenaren geven ook aan begrip te hebben voor
eventuele verplichtingen t.b.v. het voorkomen van klimaatverandering, maar dit geldt niet voor
iedereen. Men ziet een transactiemoment echter als een logisch moment voor een
verplichting 46, dus mogelijk ligt een verplichting op een zelfstandig moment gevoelig. De
inschatting is dat er draagvlak voor deze maatregel is en dat huiseigenaren hun woning willen
verduurzamen, mits er voldoende financiële middelen en ondersteuning zijn om dat te kunnen
doen. Het blijft belangrijk om de noodzaak van de verplichting te blijven benadrukken.
Een belangrijk aandachtspunt bij een verplichting naar minimaal energielabel C is het feit dat
name voor vooroorlogse woningen de transitievisie voor de betreffende wijk bekend moeten
zijn. Voor deze vooroorlogse woningen geldt dat de isolatiestandaard 47 gemiddeld schillabel D is.
Voor deze woningeigenaren zal het dus nodig zijn om ook met duurzame installaties aan de slag
te gaan, terwijl dit in gevallen niet in lijn zal liggen met de wijkuitvoeringsplannen (als
bijvoorbeeld een woningeigenaar een warmtepomp moet installeren om label C te halen, terwijl
er een warmtenet is gepland in 2033). Tot slot is een belangrijkaandachtspunt in de huursector
dat een verplichting naar minimaal energielabel C niet past binnen de huidige Nationale
Prestatieafspraken, waardoor draagvlak van de verhuurders niet aannemelijk is. Dit geldt
eveneens voor vervroeging van de wettelijk verplichte uitfasering van label E, F en G in de
huursector en de verplichting dat in 2035 alle huurwoningen moeten zijn geïsoleerd tot de
standaard.
Doenvermogen/gedragsaspecten
De verwachting is dat deze maatregel ertoe leidt dat mensen hun woning eerder zullen
verduurzamen om te zorgen dat de woning voldoet aan de verplichting. Ook kan het zijn dat
woningen met een slecht energielabel minder aantrekkelijk worden op de woningmarkt en dat
de drempel om een woning te kopen hoger wordt als mensen onvoldoende middelen hebben om
maatregelen te treffen om de woning te laten voldoen aan de norm.
Doordat de normering vanaf een bepaald jaartal verplichtend is, wordt het doenvermogen van
burgers aangesproken. Zij moeten op een bepaald moment een plan maken en hun woningen
verduurzamen. De verplichting ligt in de toekomst, dus woningeigenaren krijgen de tijd om de
klus op te pakken. Om mensen te ondersteunen bij het voldoen aan de norm is het belangrijk
om het volgende te (blijven) bieden: (1) informatie en online tools waarmee mensen kunnen
bepalen welke maatregelen nodig zijn om hun huis aan de norm te laten voldoen, (2) financiële
ondersteuning, (3) informatie over de financiële mogelijkheden die er zijn, en (4) ondersteuning
aan VvE’s door VvE-beheerders. Bovendien moet worden gezorgd dat deze informatie en
financieringsopties bij de juiste mensen terecht komen.
Vereniging Eigen Huis. (2022). Hoe denken huiseigenaren over de duurzaamheidsverplichtingen? 14 september 2022.
Deze standaard geeft aan wanneer een woning goed genoeg is geïsoleerd om aardgasvrij te worden (kamerbrief-over-standaard-voorwoningisolatie.pdf (overheid.nl))
46
47

63

Bij verplichte verbetering naar energielabel C zal een veel groter deel van de woningeigenaren
aan de slag moeten.

64

2.2 Uitfaseren slechte energielabels utiliteitsbouw
Sector: Gebouwde Omgeving
Type maatregel: Normering
Doel: CO 2 reductie door uitfaseren slechte energielabels
Omschrijving maatregel
Met deze maatregel worden de utiliteitsgebouwen met de 15% en 25% slechtste energielabels
uitgefaseerd in respectievelijk 2027 en 2030. Dit betekent dat de utiliteitsgebouwen die onder
deze drempelwaarde vallen per 2027 of 2030 verplicht worden gesteld tot boven de
drempelwaarden te verduurzamen door het treffen van energiebesparende en hernieuwbare
energie opwekkende maatregelen. Deze drempelwaarden worden uitgedrukt in een labelklasse
en zullen gaan gelden voor de gebruiksfuncties: bijeenkomst, cel, gezondheidszorg, logies,
onderwijs, sport en winkel.
Een eerste voorlopige analyse van de gebouwvoorraad op basis van de energielabeldatabase
toont dat conform de drempelwaarden energielabel D verplicht zal worden in 2027 en
energielabel C in 2030. Daarmee worden energielabels E, F en G in 2027 uitgefaseerd en
energielabel D in 2030. Daarmee krijgen naar schatting 65.000 gebouwen de opgave om
maatregelen te treffen en het gebouw te verduurzamen naar minimaal label C per 2030, dit
aanvullend op de kantoorgebouwen die reeds een energielabel C verplichting hebben per 1
januari 2023.
Achtergrond/rationale
Met de beschreven maatregel wordt beoogd invulling te geven aan de toekomstige Energy
Performance of Buildings Directive IV (EPBD IV) en het Programma versnelling Verduurzaming
Gebouwde Omgeving (PVGO). Het uitfaseren van de energielabels in de utiliteitsbouw is hiermee
vastgesteld. De EPBD IV is echter nog in onderhandeling, de definitieve versie van de EPBD IV
kan nog invloed hebben op het ambitieniveau en de uitwerking van deze maatregel. De
drempelwaarde van 25% en daarmee de drempelwaarde op label C kan nog verschuiven, indien
de drempelwaarde wordt aangescherpt of afgezwakt.
Momenteel bestaat er alleen een label C verplichting voor kantoorgebouwen, met deze
maatregel wordt deze verplichting verbreed naar de resterende gebruiksfuncties in de
utiliteitsbouw, vooralsnog met uitzondering van de industriefunctie, omdat daar geen
bepalingsmethode voor de energieprestatie voor beschikbaar is. Het instrument levert een
belangrijke aanvullende bijdrage aan de klimaatdoelstellingen en zal het tempo waarmee de
utiliteitsbouw wordt gerenoveerd en verduurzaamd versnellen.
De gewenste energieprestatie voor utiliteitsgebouwen is nu vastgesteld tot en met 2030 en
noemen we de renovatiestandaard, die ook in een labelletter wordt uitgedrukt (A++ of A+++,
afhankelijk van de gebouwfunctie).
Het uitfaseren van slechte energielabels kent een aantal uitzonderingen conform het voorstel
van de EPBD IV, bijvoorbeeld gebouwen die worden gesloopt, gebouwen voor religieuze
activiteiten, gebouwen voor de operationele eenheden van de krijgsmacht, monumenten en
gebouwen die kleiner zijn dan 50 m2 gebruiksoppervlak. In een apart fiche worden
energieprestatie-eisen voor de industriefunctie uitgewerkt, waarbij een nieuwbouwnorm, het
uitfaseren van de slechte labels en een eindnorm is opgenomen.
Indien in een combinatiegebouw utiliteiten en woningen aanwezig zijn zal bekeken moeten
worden in hoeverre invulling gegeven kan worden aan het uitfaseren van de labels.

65

Doelmatigheid en doeltreffendheid
Met het uitfaseren van slechte energielabels wordt een duidelijke ondergrens aangegeven voor
de energieprestatie van gebouwen. Door het optrekken van de ondergrens, het adviseren van
een renovatiestandaard tot 2030 en in 2030 bepalen van het gewenste eindniveau voor 2050,
wordt een duidelijk pad geschetst en krijgen vastgoedeigenaren een helder doel voor 2050.
Het grootste besparingspotentieel ligt bij de slechts presterende gebouwen, waardoor met het
uitfaseren van slechte labels de meeste CO2-reductie behaald wordt.
Bij sturen op het energielabel, oftewel de integrale energieprestatie van het gebouw, heeft de
gebouweigenaar de vrijheid om de maatregelen te treffen die het meest doeltreffend, spijtvrij
en kosteneffectief zijn om de energieprestatie van het gebouw te verbeteren, of dat nu isoleren
is, het aanpassen van de verwarmingsinstallatie of het aanbrengen van zonnepanelen. Om
minimaal C te halen is wel een combinatie van maatregelen nodig, waarbij de eigenaren van
goed advies moeten worden voorzien. De eigenaar van een gebouw zal wel begeleid moeten
worden om spijtvrije maatregelen te nemen, omdat vastgoed een trage dynamiek kent en de
meeste impact ook wordt gemaakt als de maatregelen robuust en toekomstbestendig zijn.
De huidige ondergrens wordt nu voor een deel van de gebouwenvoorraad bepaald door de
Energiebesparingsplicht waarbij alle maatregelen met een terugverdientijd korter dan 5 jaar
moeten worden getroffen, namelijk uitsluitend voor gebouwen met een energiegebruik >25.000
m3 aardgasequivalenten of >50.000kWh elektra. De nieuwe grens moet qua
energiebesparingspotentieel aanmerkelijk hoger liggen dan de energiebesparingsplicht. Partijen
die nu niet onder de energiebesparingsplicht vallen, zullen met een labelplicht wel getroffen
worden, omdat je deze laat gelden bij gebouwen > 50 m2 48.
Door het stellen van drempelwaarden met het uitfaseren van energielabels kan afscheid
genomen worden van de Energiebesparingsplicht in het Bbl, die betrekking heeft op de
gebouwgebonden maatregelen. Dit vergt een wijziging in de wetgeving. Onderzocht moet
worden wanneer de Energiebesparingsplicht door het uitfaseren van de labels zijn
besparingspotentieel verliest, dus bij welke drempelwaarde er geen of weinig maatregelen
overblijven met een terugverdientijd van vijf jaar of minder. Het uitfaseren van labels is
communicatief een handiger instrument dan de energiebesparingsplicht, omdat dit ook beter
inzichtelijk is.
Waar geen afscheid van genomen zal worden is een maatregel die het gebouwautomatiseringsen controlesysteem verplicht. En ook het doelmatig beheer en onderhoud zal een plek moeten
krijgen.
Handhaving
Goed georganiseerd toezicht en handhaving is van belang bij het uitfaseren van energielabels.
Zonder toezicht en doeltreffende sancties zal de naleving laag blijven. Bevoegd gezag zal
conform het Besluit bouwwerken leefomgeving de gemeente en in enkele gevallen de provincie
zijn. Deze taak kan uitgevoerd worden analoog aan het toezicht op de energielabel C
verplichting voor kantoren conform de bekende werkwijze. Er is reeds een handreiking voor
toezicht uitgewerkt, data benodigd voor toezicht is beschikbaar.

48 Een grove schatting is dat de Energiebesparingsplicht van toepassing is bij gebouwen die groter zijn dan 500 m 2.

66

Het voorstel is om vanaf 2030 het bevoegd gezag herstellend op te laten treden, waarbij het
doel is de overtreding ongedaan te maken, handhaving gebeurt in de meeste gevallen in de
vorm van een last onder dwangsom. Deze taak kan worden toegevoegd aan het
basistakenpakket van omgevingsdiensten om kennis en capaciteit in de regio te centraliseren en
de efficiëntie van toezicht te vergroten.
In de periode 2027-2029 kan het bevoegde gezag stimulerend optreden en informeren naar de
stappen die eigenaren nemen om in 2030 aan energielabel C te voldoen.
Uit een evaluatie van de label C verplichting in 2024 voor kantoren kan worden geleerd hoe de
naleving kan worden verhoogd en uitvoerbaarheid kan worden verbeterd. Acties worden
vroegtijdig ingezet.
Flankerend beleid
Vanwege de grote opgave die op gebouweigenaren krijgen met de normerende maatregel in dit
fiche dient deze gecombineerd te worden met flankerend beleid, dat voorafgaat aan het moment
van normering.
Naast communicatie, draagvlakgesprekken met veel stakeholders en de inzet van intermediaire
partijen (makelaars, accountants, maar ook banken en financiers) is het begeleiden van
gebouweigenaren noodzakelijk. Dat kan op twee manieren:
1. Het aanbieden van kennis en capaciteit door adviseurs met brede kennis van
maatregelen, financiering en inkopen rondom renovatieprojecten, door het
Ontzorgingsprogramma Maatschappelijk vastgoed en door het Ontzorgingsprogramma
Mkb. Het betreft hier eigenaren die weinig of geen kennis en capaciteit hebben om de
transitie te maken.
2. Het aanbieden van een tegemoetkoming in het Maatwerkadvies Utiliteitsbouw (inclusief
afmelden van het energielabel), zodat veel eigenaren eenvoudig weten welke
maatregelen en renovatie leiden tot het voor hun gewenste niveau en ze daarmee
eenvoudig naar een uitvoerende partij kunnen stappen
Verder is het noodzakelijk de twee financiële regelingen, de EIA en de DUMAVA, zo in te richten
dat deze de eigenaar verleiden verstandige keuzes te maken, spijtvrije maatregelen te treffen
om desinvesteringen te voorkomen en bij voorkeur naar de renovatiestandaard te renoveren.
Belangrijk is om voldoende middelen hierin beschikbaar te stellen voor eigenaren die nog
moeten verduurzamen vóór de ingang van de normering. Om verder de investering te kunnen
financieren blijft de BMKB-groen bestaan voor de Mkb-er en wordt verkend of het
maatschappelijk vastgoed nog meer loketten nodig heeft voor deze investering, of via de
bekostigingssystematiek van maatschappelijk vastgoed (zorg, onderwijs) gestimuleerd kan
worden.
Heldere doelen richting 2050 helpen bij het maken van sectorale routekaarten voor alle sectoren
(maatschappelijk vastgoed, Mkb, grootbedrijven) en vervolgens portefeuilleroutekaarten en
renovatiepaspoorten per organisatie, bedrijf of instelling.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Er wordt momenteel een onderzoek uitgevoerd naar de exacte hoogte van de genoemde
drempelwaarde en de CO2-reductie die met het uitfaseren van de energielabels wordt
gerealiseerd, definitieve resultaten worden verwacht eind maart 2023. De reductie in Mton bij
het uitfaseren van de slechte labels per gebruiksfunctie worden in dit onderzoek ingeschat op
0,6Mton met het uitfaseren van de slechtste 15% in 2027 en totaal 0,8 Mton met het uitfaseren

67

van de slechtste 25% in 2030. Daarmee ligt het reductie potentieel tussen de 0,6 en 0,8 Mton
per 2030.
Gevolgen begroting
Uitvoering
Het bevoegd gezag heeft voor de implementatie en communicatie rond deze taak in ieder geval
vanaf 2026 budget nodig. Vanaf 2027 t/m circa 2033 is budget voor toezicht en handhaving
nodig. Toezicht en handhavingslasten zullen worden berekend en kunnen momenteel worden
geraamd n.a.v. de kosten voor het toezicht op de label C verplichting voor kantoren. Een grove
raming komt uit op 30 - 35 miljoen euro (ca. 5 miljoen euro per jaar) in de genoemde periode.
Rijksvastgoed
Ook het Rijksvastgoed zal een nodige investering moeten doen, naar verwachting bedraagt deze
investering €23 miljoen per jaar. De komende 7 jaar bedraagt dit dus €161 miljoen.
Het uitfaseren van slechte labels voor de rijksoverheid kan alternatief worden ingevuld door te
sturen op het einddoel op portefeuilleniveau, waarmee meer CO2 wordt bereikt dan te sturen op
energielabels per gebouw. Er dienen voldoende middelen te zijn voor álle renovaties van
rijksgebouwen, dus ook voor Defensie, DJI, RvdR en Rijksmusea. In het Klimaatfonds zijn
middelen opgenomen voor de renovaties op natuurlijke momenten naar de renovatiestandaard.
Subsidies
Het is essentieel dat middels flankerend beleid vóór 2027 aanvullend ingezet wordt op het
verbeteren van de financierbaarheid voor energiebesparende maatregelen van
gebouweigenaren. Eigenaren met een gebouw waar een achterstand is in de staat en
duurzaamheid, zoals in de onderwijssector, kunnen hier dan gebruik van maken. Aanvullend is
naar schatting €768 miljoen nodig voor de uitbreiding van de DUMAVA regeling. Dat volgt uit de
benodigde investeringskosten van 2,56 miljard voor het maatschappelijk vastgoed x 30%
(percentage subsidie op projectkosten conform DUMAVA regeling).
Ook bedrijfsmatig vastgoed zal de benodigde investering moeten doen (2,36 miljard), hiervoor
kan de EIA regeling worden benut.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Circa 65.000 bedrijven/gebouweigenaren zullen te maken krijgen met een initiële investering
voor het treffen van de benodigde maatregelen. De investeringskosten worden ingeschat op
€4,9 miljard, de baten worden ingeschat op €463 miljoen per jaar, wat neerkomt op een
terugverdientijd van 10,8 jaar. Dit betekent dat de maatregelen rendabel zijn en uiteindelijk
geld zullen opleveren. In deze berekening is vooralsnog alleen rekening gehouden met
maatregelen aan de isolatie en nog niet met maatregelen aan installaties, omdat daarover
weinig data beschikbaar is in de utiliteitsbouw. In werkelijkheid zal de benodigde investering en
terugverdientijd iets lager liggen, omdat maatregelen aan de installaties een betere rentabiliteit
kunnen hebben. Voor gebouweigenaren vergt het een forse investering om de maatregelen te
treffen, dit geld is er in gevallen niet, daarom dient met flankerende inzet van instrumenten de
financierbaarheid van gebouweigenaren te worden verbeterd.
Daarnaast zullen de administratieve lasten zijn voor het laten opnemen en registreren van een
energielabel bij gebouwen waar nog geen geregistreerd energielabel C of beter is als bewijslast
dat aan de verplichting wordt voldaan. Deze zijn ingeschat op €315 miljoen in totaal.
Investeringskosten
(miljoen €)

68

Winkel

1.690

Gezondheidszorg klinisch

110

Gezondheidszorg niet klinisch

640

Logies

150

Onderwijs

970

Bijeenkomst

520

Bijeenkomst met kinderopvang

250

Sport

590

Totaal

4.920

Totaal maatschappelijk
vastgoed

2.560

Totaal bedrijfsmatig vastgoed

2.360

Economie
Het versneld verduurzamen en renoveren van 65.000 gebouwen versterkt de bouw- en
installatiesector en vergroot de markt voor duurzame (installatie)technieken. Ook vergroot het
de vraag naar energieadviseurs.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Het capaciteitstekort in de arbeidsmarkt, zowel installateurs als energieadviseurs, en het tekort
aan grondstoffen en installaties zijn een aandachtspunt, al wordt de druk op de arbeidsmarkt en
de tekorten momenteel niet gezien als breekpunt voor de uitvoerbaarheid van deze
verplichtingen. Gebouweigenaren krijgen vanaf het moment dat de verplichting wordt
opgenomen in de wetgeving nog enkele jaren de tijd tot 2027 resp. 2030 om de maatregelen te
treffen om aan de verplichting te voldoen. Op deze manier is de maatregel voorzienbaar en
hebben eigenaren voldoende tijd om de benodigde investeringen te doen en de maatregelen te
treffen. Ook de markt heeft tijd om op de verplichting te anticiperen. De combinatie met een
grote inzet op communicatie richting de financiële sector, brancheorganisaties, decentrale
overheden en uitvoerende partijen moet ook een onderdeel zijn van de uitvoering. Ook wordt
met het flankerend beleid vóór 2027 ingezet op het verbeteren van de financierbaarheid van
gebouweigenaren voor het treffen van de benodigde energiebesparende maatregelen.
Inbreuk op het eigendomsrecht: gebouweigenaren worden verplicht te investeren in en
veranderingen aan te brengen aan hun gebouw, teneinde aan de norm te kunnen voldoen. Doen
zij dit niet dan kan dit leiden tot een waardevermindering van hun gebouw. Deze inbreuk op het
eigendomsrecht dient een algemeen belang (CO2-reductie). Cruciale vraag is of de normering
proportioneel is. Om dat te kunnen bepalen moet worden gekeken of er een “fair balance” is
tussen het algemeen belang van CO2-reductie en de (financiële) gevolgen voor de door de
maatregel geraakte partijen in verhouding tot partijen die niet worden geraakt door de
maatregel, ook op individueel niveau. De normering geldt voor alle utiliteitsgebouwen, met
uitzondering van de gebruiksfunctie industrie waarvoor op dit moment nog geen
bepalingsmethode is. Omdat er binnen gebruiksfuncties verder geen onderscheid wordt
gemaakt, werkt de maatregel niet willekeurig uit en is deze effectief om het algemeen belang
van CO2-reductie te bereiken. Verder wordt een "fair balance" eerder aangenomen als de
inmenging waar het om gaat voorzienbaar is. Dit kan door de normering ruim voor 2027 resp.
2030 in regelgeving op te nemen. Financiële gevolgen zullen in beeld gebracht moeten worden
om te kunnen bezien of flankerend financieel beleid nodig is.
Planning
Eind 2023 is het voornemen het wijzigingsbesluit, namelijk een wijziging in het Besluit
Bouwwerken Leefomgeving, aan de Tweede Kamer te sturen. De verwachte inwerkingtreding is

69

zoals hierboven beschreven 2027 voor het uitfaseren van de slechtste 15% gebouwen (labels G,
F en E) en 2030 voor het uitfaseren van de 25% slechtste gebouwen (label D).
Na 2030 kunnen hogere drempelwaarden worden gesteld indien de gebouwde omgeving
achterblijft op de klimaatdoelen, eventueel op transactiemomenten. Bovendien wordt rond 2030
een eindnorm voor 2050 geïntroduceerd, als opvolger van de tot 2030 geadviseerde
renovatiestandaard.
Maatschappelijk draagvlak
Over het algemeen is er een maatschappelijke acceptatie van de maatregel waargenomen bij de
label C verplichting voor kantoorgebouwen. Het aantal kantoren dat aan de verplichting voldoet
is blijven stijgen en er is geen politieke en maatschappelijke onrust ontstaan. Aandachtspunt is
echter wel dat er vlak voor inwerkingtreding van de label C verplichting nog geen sprake is van
een hoog nalevingspercentage, daarom is een inzet van toezicht en handhaving nodig. Daarmee
wordt het draagvlak van de verplichting getest. Het is mogelijk dat een dergelijke maatregel bij
gebouwen met een commerciële functie eerder wordt geaccepteerd, dan bij gebouwen met een
maatschappelijk functie als onderwijs en gezondheidszorg. Met name bij onderwijs wordt een
achterstand gezien in de staat van de gebouwen en daar ligt dus een grote opgave en kan het
draagvlak voor een dergelijke verplichting laag zijn.
Anders dan bij de huidige label C verplichting voor kantoren wordt het gebruik van het gebouw
niet verboden indien niet wordt voldaan aan de verplichting. Bijv. scholen, ziekenhuizen en
gevangenissen hebben een te belangrijke functie. Eigenaren van de gebouwen worden echter
wel verplicht de maatregelen te treffen om de overtreding ongedaan te maken. Het bevoegd
gezag zal daarbij in eerste instantie herstellend optreden. De sanctie zal neerkomen op een last
onder dwangsom, in uiterste gevallen kan last onder bestuursdwang worden ingezet.
Grote vastgoedeigenaren hebben moeite met het voldoen aan de drempelwaarden voor elk
individueel gebouw. Zij verduurzamen gebouwen op natuurlijke momenten, conform een
meerjarenplanning, naar een hoger niveau. Het introduceren van deze nieuwe ondergrens zal
gepaard moeten gaan met een portefeuille-aanpak, waarbij de CO2 besparingsambitie, en de
reductie van werkelijk energiegebruik, niet uit het oog verloren wordt. In de portefeuille-aanpak
kan het toekomstige renovatiepaspoort een grote rol spelen, waarin wordt geschetst in hoeveel
stappen en wanneer het gebouw naar de renovatiestandaard of eindnorm wordt gebracht. De
voorkeur gaat ernaar uit om dit onderdeel te laten zijn van de normering.
Een portefeuille-aanpak waarbij een hogere CO2 reductie-ambitie wordt afgesproken gemiddeld
over de gehele portefeuille van de vastgoedeigenaar, kan desinvesteringen voorkomen en
tegemoet komen aan de werkwijze van grote gebouweigenaren.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Gebouweigenaren zullen maatregelen moeten treffen om de energieprestatie van het gebouw te
verbeteren. De energieadviseur kan daarbij ondersteunen. Er kunnen tools en
maatregelenlijsten worden ontwikkeld die gebouweigenaren informeren over de mogelijke
maatregelen, investeringskosten en terugverdientijden. Daarnaast wordt in het flankerend
beleid gewerkt aan het verbeteren van de financierbaarheid van gebouweigenaren voor het
treffen van de benodigde maatregelen.
Overig

70

2.3 Energieprestatie-eisen voor de industriefunctie
Sector: Gebouwde Omgeving
Type maatregel: Normering
Doel: CO 2- reductie middels energieprestatie-eisen voor de industriefunctie
Omschrijving maatregel
Voor de industriefunctie zijn momenteel geen normen waarmee gestuurd wordt op de
energieprestatie. Dit komt omdat er geen methode beschikbaar is waarmee het theoretische
energiegebruik bepaald kan worden, anders dan bij de andere gebruiksfuncties. Er is geen
energielabel voor de industriefunctie en daarmee geen indicator van het primair fossiel
energiegebruik waarop normen kunnen worden gesteld.
Met deze maatregel wordt voor de industriefunctie:
(1) een bepalingsmethode ontwikkeld;
(2) vervolgens kan er een nieuwbouwnorm worden ontwikkeld;
(3) kunnen de 15% en 25% slechtste labels worden uitgefaseerd in 2027 en 2030 en
(4) kan een eindnorm voor 2050 worden ontwikkeld.
Hiermee trekken we het beleid omtrent de industriefunctie gelijk aan het beleid omtrent andere
gebruiksfuncties in de utiliteitsbouw en kan gestuurd worden op het renovatietempo van de
gebouwen met een industriefunctie. Daarmee wordt toegewerkt naar een eindnorm in 2050 voor
alle gebouwen met een industriefunctie die op een kostenoptimaal niveau zal worden gezet.
Achtergrond/rationale
Voor alle gebruiksfuncties geldt momenteel een nieuwbouwnorm, wordt gewerkt aan het
uitfaseren van de slechte labels en wordt gewerkt aan een eindnorm, met uitzondering van de
industriefunctie. Dit terwijl de industriefunctie in aantallen met circa 210.000 gebouwen, in
gebruiksoppervlak en qua besparingspotentie (volgens TNO) de grootste en meest voorname
gebruiksfunctie is.
De beschreven bepalingsmethode en de energieprestatienormen richten zich op het gebouw en
niet de processen die zich in de gebouwen bevinden. CO 2- reductie in de processen dient met
andere maatregelen te worden gerealiseerd.
Gezien de grote diversiteit aan gebouwen onder de industriefunctie is het ontwikkelen van een
bepalingsmethode voor deze functie in het verleden niet gelukt. Het gebruiksprofiel binnen de
industriefunctie kan veel verschillen. Er kan daarnaast vanwege de processen warmte worden
opgewekt waardoor een energielabel een vertekend beeld zou geven (denk aan een datacenter
met alleen koelbehoefte). Momenteel wordt verkend op welke manier een bepalingsmethode
ontwikkeld kan worden voor een gedeelte van de industriefunctie waarbij het gebruiksprofiel
voldoende gelijkend is. Daarna wordt voor de rest van de industriefunctie verkend of een
bepalingsmethode mogelijk en nuttig is.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Sturen op het energielabel is een doeltreffende en eenduidige wijze om het renovatietempo van
de gebouwen te versnellen. Met het uitfaseren van slechte energielabels wordt een duidelijke
ondergrens aangegeven voor de energieprestatie van gebouwen. Door het optrekken van de
ondergrens, het adviseren van een renovatiestandaard tot 2030 en het in 2030 bepalen van het
gewenste eindniveau voor 2050, wordt een duidelijk pad geschetst en krijgen
vastgoedeigenaren een helder doel richting 2050.

71

Bij sturen op het energielabel, oftewel de integrale energieprestatie van het gebouw, heeft de
gebouweigenaar de vrijheid om de maatregelen te treffen die het meest doeltreffend, spijtvrij
en kosteneffectief zijn om de energieprestatie van het gebouw te verbeteren, of dat nu isoleren
is, het aanpassen van de verwarmingsinstallatie of het aanbrengen van zonnepanelen.
Toezicht en handhaving van deze normering is ook bij de industriefunctie zeer belangrijk om het
effect van deze maatregel te waarborgen. Zonder toezicht en doeltreffende sancties zal de
naleving laag blijven. Bevoegd gezag zal conform het Bouwbesluit/Besluit bouwwerken
leefomgeving de gemeente en in enkele gevallen de provincie zijn. Deze taak kan uitgevoerd
worden analoog aan het toezicht op de energielabel C verplichting voor kantoren conform de
bekende werkwijze. Er is reeds een handreiking voor toezicht uitgewerkt, data benodigd voor
toezicht is beschikbaar. Het bevoegd gezag treedt herstellend op, waarbij het doel is de
overtreding ongedaan te maken, handhaving gebeurt in de meeste gevallen in de vorm van een
last onder dwangsom. Deze taak kan worden toegevoegd aan het basistakenpakket van
omgevingsdiensten om kennis en capaciteit in de regio te centraliseren en de efficiëntie van
toezicht te vergroten.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De potentiële CO 2-reductie is nog niet in kaart gebracht, maar de bijdrage aan de klimaatdoelen
kan significant zijn. Dit kan pas ingeschat worden als bekend is welke gebouwen onder de
industriefunctie onder een dergelijke bepalingsmethode kunnen vallen. De besparing in 2050
voor de industriefunctie wordt ingeschat op 60PJ 49. Een grove inschatting van de CO 2-reductie is
daarmee 0,13 Mton jaarlijks tot 2050. Als de maatregel in 2026 wordt ingevoerd, dan is het
potentieel daarmee 0,5 Mton in 2030.
Gevolgen begroting
De kosten voor het ontwikkelen van een bepalingsmethode voor de industrie wordt geschat op
€200.000 verspreid over het jaar 2022 en 2023. De aanvullende kosten voor toezicht en
handhaving op de normen voor de industriefunctie (circa 210.000 gebouwen) zijn relatief laag
ten opzichte van andere maatregelen, omdat het een aanvulling betreft op het toezicht en
handhaving dat reeds wordt uitgevoerd door gemeenten op de normen voor andere
gebruiksfuncties. Een grove inschatting is €20 miljoen verspreid in de periode van 2026 tot
2033. Met een toekomstig lastenonderzoek kunnen de kosten beter worden bepaald.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
De financiële consequenties dienen te worden onderzocht in een lastenonderzoek.
Gebouweigenaren zullen te maken krijgen met een aanvullende investering voor het toepassen
van de besparende maatregelen. De meeste maatregelen zijn rendabel en zullen geld opleveren
tijdens de levensduur van de maatregel. De nieuwbouwnorm en eindnorm 2050 worden op een
kostenoptimaal niveau gezet aan de hand van een kostenoptimaliteitsstudie.
Het gedeelte van de gebouwen met een industriefunctie dat onder deze nieuwe normen komt te
vallen, zal een energielabel moeten laten opnemen en registreren, kosten hiervan zijn nog niet
in kaart gebracht.
Economie
Er worden geen significante economische gevolgen voorzien als weglek of een ongelijk
speelveld. Het verduurzamen en renoveren van gebouwen met een industriefunctie versterkt de
installatiesector en vergroot de markt voor duurzame (installatie)technieken. Ook de vraag naar
energieadviseurs zal toenemen.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets

49

Het besparingspotentieel bij bedrijfshallen in de dienstensector (TNO).

72

De capaciteit in de arbeidsmarkt, zowel installateurs als energieadviseurs, en het tekort aan
grondstoffen en installaties zijn een aandachtspunt, al wordt de druk op de arbeidsmarkt en de
tekorten momenteel niet gezien als knelpunt voor de uitvoerbaarheid van deze normeringen.
Gebouweigenaren krijgen vanaf het moment dat de verplichting wordt opgenomen in de
wetgeving nog enkele jaren de tijd om de maatregelen te treffen om aan de verplichting te
voldoen. Dit maakt de maatregel voorzienbaar voor gebouweigenaren en de markt.
De handhaving van deze verplichting wordt uitgevoerd door het bevoegd gezag, in de meeste
gevallen de gemeente, en kan aanvullend op het toezicht bij de andere gebruiksfuncties worden
uitgevoerd.
Inbreuk op het eigendomsrecht: gebouweigenaren worden verplicht te investeren in en
veranderingen aan te brengen aan hun gebouw, teneinde aan de norm te kunnen voldoen. Doen
zij dit niet dan kan dit leiden tot een waardevermindering van hun gebouw. Deze inbreuk op het
eigendomsrecht dient een algemeen belang (CO2-reductie). Cruciale vraag is of de normering
proportioneel is. Om dat te kunnen bepalen moet worden gekeken of er een “fair balance” is
tussen het algemeen belang van CO2-reductie en de (financiële) gevolgen voor de door de
maatregel geraakte partijen in verhouding tot partijen die niet worden geraakt door de
maatregel, ook op individueel niveau. Wanneer er onderscheid wordt gemaakt binnen de
industriefunctie, omdat niet voor alle gebouwen met een industriefunctie een bepalingsmethode
kan worden opgesteld, kan dit problemen opleveren voor de proportionaliteit van de normering.
De normering werkt dan willekeurig uit en is daarmee minder effectief om het algemeen belang
van CO2-reductie te bereiken. Verder wordt een "fair balance" eerder aangenomen als de
inmenging waar het om gaat voorzienbaar is. Dit kan door de normering ruim voor 2027 resp.
2030 in regelgeving op te nemen. Omdat voor de industriefunctie eerst nog een
bepalingsmethode moet worden opgesteld, zal naar verwachting pas eind 2025 de normering
kunnen worden gepubliceerd. Als de eerste uitfasering al per 1 januari 2027 wordt verplicht, is
dit gelet op andere normeringen (labelverlichting kantoren) niet heel ruim van tevoren. Als aan
deze planning wordt vastgehouden, is het voor de voorzienbaarheid van de maatregel van
belang om deze al eerder – op een andere manier – aan te kondigen.
EPBD IV: De EPBD biedt ruimte voor uitzonderingen voor bepaalde type gebouwen, waaronder
industrie (“industrial sites”). De EPBD staat niet in de weg voor het normeren van de
industriefunctie.
Planning
2022 en 2023 wordt gebruikt om een bepalingsmethode voor het energielabel te ontwikkelen.
2024 kan worden gebruikt om de benodigde (kostenoptimaliteits)studies uit te voeren en het
traject van de wijziging van het besluit te starten. In 2025 kan het wijzigingsbesluit naar de
Tweede Kamer worden gestuurd. Inwerkingtreding van de nieuwbouwnorm en het uitfaseren
van de labels wordt voorzien in 2027, inwerkingtreding van de eindnorm wordt voorzien in
2030.
Maatschappelijk draagvlak
Over het algemeen is er een maatschappelijke acceptatie van energieprestatie-eisen
waargenomen bij de label C verplichting voor kantoorgebouwen en de introductie van
nieuwbouwnormen voor de andere gebruiksfuncties. De verwachting is dat er voldoende
maatschappelijk draagvlak zal zijn, mede doordat de industriefunctie veel energie gebruikt. Een
goede bepalingsmethode die recht doet aan de verschillen in gebruiksprofielen in de
industriefunctie is echter zeer van belang voor het draagvlak van de betreffende
bepalingsmethode en normen.

73

Doenvermogen/gedragsaspecten
Gebouweigenaren zullen maatregelen moeten treffen om de energieprestatie van het gebouw te
verbeteren. De energieadviseur kan daarbij ondersteunen. Er kunnen tools en
maatregelenlijsten worden ontwikkeld die gebouweigenaren informeren over de mogelijke
maatregelen, investeringskosten en terugverdientijden. Middels het flankerend beleid wordt
ingezet op het ondersteunen en het verbeteren van de financierbaarheid van gebouweigenaren.
Overig

74

2.4 Opstellen standaardaanpak af giftesystemen voor verwarming
Sector: gebouwde omgeving
Type maatregel: Randvoorwaarden
Doel: gebouweigenaren en installateurs duidelijkheid verschaffen over effectieve inrichting en
inregeling afgiftesystemen voor verwarming
Omschrijving maatregel
-

Opstellen van een standaardaanpak om makkelijk inzichtelijk te maken welke
afgiftesystemen per ruimte nodig zijn, hoe deze ingeregeld moeten worden om het systeem
optimaal te laten functioneren. In eerste instantie gericht op woningen in de bestaande
bouw.

-

Keuzes bij het installeren en inregelen van afgiftesystemen voor verwarming kunnen een
significant effect hebben op de efficiënte van het verwarmingssysteem en zijn
medebepalend voor de wijze waarop een woning verwarmd kan worden. Door het opstellen
van een standaardaanpak krijgen gebouweigenaren en installateurs tijdig duidelijkheid over
verstandige keuzes bij vervanging of aanpassing van de bestaande verwarmingsinstallatie
en afgiftesystemen en de plaatsing van nieuwe systemen.

-

Er is nader onderzoek/ testen onder installateurs en consumenten nodig om de exacte
vormgeving van een standaardaanpak voor afgiftesystemen te bepalen. Dit is een nieuw
instrument.

-

De standaardaanpak is niet verplichtend, het is een bouwsteen/ toolbox die ingezet kan
worden om via bestaande kanalen naar (zoals verbeterjehuis.nl) te communiceren. Daarbij
kan ook een link gelegd worden naar het besparingspotentieel (al dan niet in combinatie
met een hybride warmtepomp)

Achtergrond/rationale
-

De verwarmingsinstallatie in een gebouw bestaat doorgaans uit een installatie voor het
produceren van warm water voor ruimteverwarming en warm tapwater (bijv. een HR-ketel
of een warmtepomp), distributie via leidingwerk en afgiftesysteem (zoals radiatoren). De
inrichting en het inregelen van het afgiftesysteem bepaalt mede de efficiëntie van het
verwarmingssysteem. (Hybride) warmtepompen geven werken efficiënter als het water dat
door het afgiftesysteem stroomt een lagere temperatuur heeft (50 graden Celsius of lager).
Om de woning dan toch goed warm te krijgen is een efficiënte afgifte van de warmte extra
belangrijk. Zo is het voor een volledig elektrische warmtepomp noodzakelijk dat het gebouw
over een afgiftesysteem beschikt dat geschikt is voor lage temperatuurverwarming
(bijvoorbeeld vloerverwarming), en zal een systeem met een hybride warmtepomp veel
minder aardgas gebruiken als het verwarmingssysteem optimaal is ingeregeld. Zelfs voor
woningen die nog verwarmen met een cv-ketel zal het correct inregelen van de
verwarmingsinstallatie tot een verminderd aardgasverbruik leiden.

-

Installateurs hebben niet altijd voldoende (parate) kennis over hoe ze het afgiftesysteem
moeten optimaliseren zodat maximaal energie bespaard wordt. Ze vinden het ook lastig om
consumenten van het belang hiervan te overtuigen, omdat niet altijd direct uit te leggen is
hoe de consument de extra kosten terugverdient. Omdat het belang van optimalisatie van
het afgiftesysteem onvoldoende bekend is, vraagt de consument hier niet naar en/of is niet
bereid hier extra voor te betalen. Installateurs hebben geen concrete voorbeelden en/of
tools om naar de consument inzichtelijk te maken wat het belang is. Hierdoor komt dit
onvoldoende van de grond bij bestaande cv-installaties en is er een risico voor suboptimale
installaties, waardoor energie wordt verspild.

-

Ook bij de overstap naar een (hybride) warmtepomp speelt dit probleem. Ook hier hebben
bewoners weinig notie van de rol van het afgiftesysteem, en er zijn in de huidige
communicatie geen praktische vuistregels of tools waarmee installateurs of bewoners

75

kunnen inschatten of hun huidige afgiftesysteem geschikt is voor (hybride) warmtepomp, en
zo nee wat er moet gebeuren om dat wel geschikt te maken. Hierdoor is er meer risico op
een installatie waarbij de woning niet goed warm wordt. Dit kan leiden tot onzekerheid bij
bewoners of een warmtepomp de woning wel goed verwarmt, en dat is een knelpunt voor
omschakelen.
-

Dit voorstel is ondersteunend aan normering en stimulering van (hybride) warmtepompen.
Het kabinet heeft recent normering aangekondigd waarbij vanaf 2026 bij vervanging hogere
eisen worden gesteld aan de efficiëntie van verwarmingsinstallaties, mits de woning of het
gebouw daartoe geschikt is. Deze normering wordt momenteel uitgewerkt. In de praktijk zal
vanaf 2026 bij vervanging van de cv-ketel beoordeeld worden of de woning geschikt is voor
een efficiëntere verwarmingsinstallatie. Dit voorstel is ook ondersteunend aan de
wijkgerichte aanpak (Wgiw/Bgiw), met name in die wijken waar wordt overgestapt naar lage
temperatuurverwarming (LT-warmtenet of all electric warmtepomp).

-

In het bouwbesluit worden al energetische eisen gesteld bij het plaatsen, of het geheel of
gedeeltelijk vernieuwen van de verwarmingsinstallatie. Hierbij is o.m. sprake wanneer de
warmte-opwekker (ofwel de cv-ketel) vervangen wordt. Rationale hiervoor is dat alle
verwarmingsinstallaties efficiënter werken als zij goed zijn ingeregeld.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De maatregel is randvoorwaardelijk voor stimulering en normering van (hybride)
warmtepompen. Het CO 2-effect vindt plaats doordat deze installaties nog efficiënter kunnen
functioneren en/of vaker kunnen worden toegepast. Ook is de maatregel ondersteunend aan de
wijkgerichte aanpak.
Gevolgen begroting
Er zullen enige kosten gemaakt worden voor het opstellen en testen van de standaardaanpak.
2023

2024

€ 0,5

€ 0,5

mln

mln

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

De maatregel heeft geen directe financiële consequenties voor burgers en bedrijven, de
standaardaanpak is niet verplichtend. Wel kan deze ervoor zorgen dat burgers een lagere
energierekening krijgen.

-

Het inregelen van het verwarmingssysteem is reeds verplichting onder de bouwregelgeving
bij vervanging van de installatie.

Economie
Niet van toepassing.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

De maatregel is goed uitvoerbaar omdat er geen nieuwe (juridische) verplichtingen uit voort
komen. De standaard kan gecommuniceerd worden middels bestaande kanalen
(bijvoorbeeld verbeterjehuis.nl) en kan door installateurs gebruikt worden bij voorlichting
naar consumenten.

Planning
2023: Uitwerken onderdelen toolkit, opstellen technisch-inhoudelijke onderbouwing van toolkit
door extern adviesbureau, externe begeleiding (o.a. installatiesector, branches), uitwerken
onderdelen communicatie.
2024: Communicatie (via bestaande kanalen), eventueel extra aandacht.

76

Maatschappelijk draagvlak
De maatregel bevat geen nieuwe verplichtingen.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Doel van de maatregel is burgers en bedrijven te ondersteunen in hun doenvermogen door
duidelijkheid te verschaffen. Vroegtijdig communiceren van het belang van een goed
afgiftesysteem geeft burgers de kennis om op het juiste moment optimale besluiten te nemen
(bijvoorbeeld overwegen vloerverwarming bij vervanging van de huidige vloer).
Overig

77

2.5 Eigenaren van koopwoningen stimuleren het energielabel te verbeteren, door de
OZB, EWF of hypotheekrenteaftrek te dif ferentiëren naar energielabel
Sector: gebouwde omgeving
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Eigenaren van koopwoningen stimuleren het energielabel te verbeteren
Omschrijving maatregel
-

Door de onroerendezaakbelasting (OZB), eigenwoning-forfait (EWF) of de hypotheekrenteaftrek (HRA) te differentiëren naar energielabel worden eigenaren van minder
energiezuinige woningen financieel gestimuleerd om hun woning te verduurzamen.

-

Het betreft een nieuw instrument.

-

Het instrument is erop gericht eigenaren en beoogd eigenaren van minder duurzame
woningen te stimuleren om investeringen te doen die het energielabel verbeteren.

Achtergrond/rationale
Invoering van de differentiatie zal leiden tot een relatief hogere belastingheffing bij eigenaren
van minder energiezuinige woningen en een relatief lagere belastingheffing voor energiezuinige
woningen. Het belastingvoordeel verkort de terugverdientijd van de investering.
Er wordt gestreefd naar een vereenvoudiging van belastingwetgeving, zeker ook voor de
eigenwoningregeling. Invoering van de differentiatie zal juist leiden tot een toename van de
complexiteit van de eigenwoningregeling.
Het EWF is een benadering van het woongenot rekening houdende met de kosten van
onderhoud en dergelijke. Deze achtergrond van het EWF sluit differentiatie op basis van
energielabel dus eigenlijk uit.
Differentiatie van de HRA op basis van energielabel heeft alleen betrekking op huiseigenaren die
in aanmerking komen voor HRA. Huiseigenaren met (deels) afgeloste of bijvoorbeeld
aflossingsvrije hypotheekdelen die vallen onder het nieuwe regime worden maar deels of niet
bereikt. Bij differentiatie op EWF worden wel alle eigenwoningbezitters bereikt.
De maatregelen EWF/HRA zijn alleen gericht zijn op eigenaren. Voor verhuurders levert de
EWF/HRA maatregel geen prikkel om de woning te verduurzamen.
Er kan in de Gemeentewet een optie voor differentiatie in de OZB worden opgenomen, gelet op
autonomie van gemeenten is het echter aan hen of ze deze mogelijkheid daadwerkelijk inzetten.
Praktisch gezien beschikken nog niet alle koopwoningen in Nederland over een energielabel.
Voor de woningen zonder energielabel zal aanvullende regelgeving noodzakelijk zijn,
bijvoorbeeld een verplichting om zo snel mogelijk over een label te beschikken.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
De voorgestelde maatregel zal vooral ten goede komen aan woningeigenaren die al beschikken
over een duurzame woning. De voorgestelde maatregel geeft een aanvullende prikkel om de
woning te verduurzamen en kan mogelijk een alternatief zijn voor een norm op basis van
energielabel.
Tegelijkertijd is de prikkel indirect, doordat meer belasting moet worden betaald als de eigen
woning een slecht energielabel heeft. Een energielabel is een goede graadmeter voor de
energieprestatie van een woning, maar zegt niet direct iets over het energieverbruik. Naast de
energieprestatie van de woning hangt het energieverbruik bijvoorbeeld ook af van het
stookgedrag en het aantal bewoners.
De energiebelasting lijkt een doeltreffender en doelmatiger alternatief om via een prijsprikkel
woningeigenaren te stimuleren om hun energieverbruik te verminderen en hun woning te
verduurzamen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
In Nederland zijn zo’n 4,5 miljoen koopwoningen. Hiervan worden er zo’n 0,5 miljoen particulier
verhuurd. Deze maatregel zet een deel van de woningeigenaren aan tot het isoleren van de

78

woning. Het zullen met name woningeigenaren zijn met een slecht energielabel, labels E tot en
met G. Het gaat hier om zo’n 15% van de woningvoorraad. Wij nemen aan dat de woning direct
een grote stap neemt (als je toch aan de gang gaat, doe het dan gelijk goed) en dat de
geïsoleerde woningen na isolatie een label C hebben. Volgens verzekeraar ASR betekent een
stap van label E naar label C een besparing van 131 m3 op jaarbasis. Dit levert een besparing
op van een kleine 400 euro op jaarbasis, of grofweg 12.000 euro over een periode van 30 jaar.
De kosten van de labelsprong E -> C zijn voor veel woningeigenaren groter dan 12.000 euro, de
extra waarde door aanpassing van de HRA kan hierin dus zeker een rol spelen.
Het gaat om zo’n 15% van 4 miljoen woningen, zijnde 600.000. Elke woning bespaart 131 m3
gas, zijnde 79 miljoen m3. De uitstoot van aardgas is ongeveer 1,8 kg per m3. De totale
besparing bedraagt daarmee 141,5 kiloton CO2, of 0,15 Mton. Als bandbreedte kan 0,15 tot 0,3
Mton gehanteerd worden. De daadwerkelijke besparing hangt namelijk sterk af van de vraag of:
-

Woningen met een beter energielabel (D en C bijvoorbeeld) ook gaan isoleren bij
aanpassing van de HRA, dit vergroot het besparingspotentieel

-

Woningeigenaren hun gedrag gaan aanpassen, al is dit effect maar beperkt toerekenbaar
aan de HRA aanpassing.

Gevolgen begroting
-

De gevolgen voor het inkomstenkader zijn zeer afhankelijk van de vormgeving.
Bovendien ontbreekt informatie over de hoogte van de hypotheekrenteaftrek en het
energielabel van de eigen woning op individueel niveau. Derhalve is ervan uitgegaan dat
verdeling van energielabels uit de klimaatmonitor 2021 representatief is voor alle huizen
in Nederland.

-

In het geval van differentiatie via de OZB zijn er geen gevolgen voor de rijksbegroting.

-

Differentiatie via de hypotheekrenteaftrek kan vormgegeven worden door het percentage
renteaftrek te variëren op basis van energielabel. Een variant waarbij de maximale aftrek
stapsgewijs met 10 procentpunt wordt verlaagd vanaf een energielabel lager dan A leidt
tot 1,7 mld. extra inkomsten in 2023.
2023
Inkomsten (EMU,

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

1.677

inkomstenkader)
Uitgaven
-

Differentiatie via het eigenwoningforfait kan nagenoeg budgetneutraal worden
vormgegeven door het te variëren op basis van energielabel waarbij het huidige tarief
(0,39) geldt voor woningen met label C en het aan de hand van het energielabel met
stappen van 0,01 op- of afloopt.
2023
Inkomsten (EMU,

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

-16

inkomstenkader)
Uitgaven
-

Omdat differentiatie zwaarder uitpakt voor mensen met een laag inkomen zou het
wenselijk zijn om de maatregel aan te vullen met subsidie voor
verduurzamingsmaatregelen voor deze huishoudens.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
Een differentiatie naar labels zal, indien budgettair neutraal vormgegeven, leiden tot een
toename van lasten van mensen met een woning met een slecht label. Dit zijn veelal mensen
met lagere inkomens. Er zal flankerend beleid nodig zijn om hen te ontzorgen.
Economie
Deze maatregel zal zorgen voor een verscherpte tegenstelling tussen koop en huur.

79

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

De toch al als complex bestempelde eigenwoningregeling (zie ook de evaluatie) wordt nog
complexer, terwijl het streven is om de regeling minder complex te maken.

-

Het label dient centraal te worden geadministreerd waardoor het mogelijk wordt dat
Belastingdienst en gemeenten daarover kunnen beschikken. Dat is op dit moment nog niet
het geval. Een verhoging van de inkomensheffing over de eigen woning stuit mogelijk op
bezwaren uit hoofde van artikel 1 Eerste Protocol EVRM (wederrechtelijke ontneming van
eigendom).

-

De OZB is een gemeentelijke belasting. Lokale heffingen mogen niet worden ingezet voor
Rijksoverheidbeleid, omdat dit botst met de autonomie van gemeenten. Bovendien leidt
differentiatie naar energielabel daarmee tot een niet-generieke regeling die in iedere
gemeente anders uitpakt.

-

Gezien de zware belasting van de huidige OZB-bezwaarschriften op de uitvoeringscapaciteit
van gemeenten, zullen op korte termijn gemeenten waarschijnlijk niet kiezen voor nadere
differentiatie van de OZB.

Inschatting BD uitvoerbaarheid differentiatie HRA, EWF: De voorgestelde differentiatie is op dit
moment nauwelijks uitvoerbaar bij gebrek aan IV-informatie over energielabels (deze informatie
zou per belastingplichtige jaarlijks door de gemeente moeten worden aangeleverd). De eigen
woningregeling wacht slechts op vereenvoudiging en zeker niet op meer gecompliceerdheid. De
impact van dit voorstel is dusdanig groot dat GO het voorstel inschat als nagenoeg niet
uitvoerbaar.
Planning
-

Eerst zullen alle woningen moeten beschikken over een energielabel.

-

Zoals aangegeven geldt voor de OZB dat gemeenten de autonomie hebben om zelf te
beslissen of ze willen differentiëren.

Maatschappelijk draagvlak
-

Het is kwestieus of deze maatregel op politiek/maatschappelijk draagvlak kan rekenen:

-

Mensen met een energiezuinige woning hoeven na invoering van deze maatregel minder
belasting te betalen, zonder dat investeringen in energiebesparende maatregelen tegenover
hoeven te staan.

-

Mensen die in het bezit zijn van een woning met een slecht energielabel, over het algemeen
minder kapitaalkrachtige mensen die dus over minder middelen beschikken om
energiebesparende maatregelen te nemen en bovendien een hoge energierekening hebben,
gaan door deze maatregel meer belasting over hun eigen woning betalen.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Mits de belastingdienst toegang heeft tot de energielabels van woningen kan dit worden
verwerkt in de vooraf ingevulde aangifte.

Overig
Naast voorgestelde maatregel is nagedacht over 2 maatvoeringsopties:
-

Variatie optie 1: HRA afbouwen naar nul in 2027 voor alle koopwoningen die niet voldoen
aan de standaard. Variatie optie 2: HRA afbouwen naar nul in 2030 voor alle koopwoningen
die niet voldoen aan de standaard.

-

Beide opties zijn niet doeltreffend en ondoelmatig en passen niet in de structuur van de Wet
IB 2001. De HRA is onderdeel van het inkomen uit eigenwoning en kan niet zomaar tot nul
worden afgebouwd. De eigenwoning wordt voor de inkomstenbelasting beschouwd als een
bron van inkomen in box I. De kosten die samenhangen met de bron van inkomen zijn
aftrekbaar van de belastbare waarde van de woning. De energiezuinigheid van de woning is

80

nier relevant voor de aftrek van de kosten van de financieringslasten van de woning. De
energiezuinigheid van de woning is al verwerkt in de WOZ-waarde van de woning en heeft
op die manier indirect al invloed op de belastbare waarde van de woning.
-

De stimulans om te investeren in een hoger energielabel bereikt niet alle
eigenwoningbezitters. Zie hierboven. Daarnaast wordt het voor eigenwoningbezitters met
een laag label en weinig investeringsruimte nog moeilijker om te investeren in een beter
energielabel. Daarom werkt deze prikkel maar voor een beperkte groep
eigenwoningbezitters, terwijl wel sprake is van inkomenseffecten.

81

2.6 Energiebelasting als koopkrachtinstrument én besparingsprikkel
Sector: Gebouwde omgeving
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Energiebelasting inzetten als koopkrachtinstrument met behoud van de besparingsprikkel
Omschrijving maatregel
In variant A worden tarieven voor de (nieuwe) eerste schijven energiebelasting voor

-

aardgas en elektriciteit per 1 januari 2024 verlaagd van 54,96 ct/m3 naar 0,95 ct/m3 voor
aardgas respectievelijk van 10,26 ct/kWh naar 0,10 ct/kWh voor elektriciteit. De nieuwe
tarieven zijn gelijk aan de minimumtarieven die worden voorgeschreven door de EU-Richtlijn
Energiebelastingen.
-

Gelijktijdig worden de tarieven in de (nieuwe) tweede schijf verhoogd als mogelijke dekking
van de verlaging van de tarieven voor de eerste schijven. Door deze dekking blijft de
besparingsprikkel deels in stand, doordat voor het resterend deel van de oude eerste schijf
voortaan een hoger belastingtarief moet worden betaald. Hierdoor wordt een prikkel
gegeven om het verbruik te reduceren tot onder het niveau van de nieuwe eerste schijf.
In variant B wordt het tarief voor aardgas in de nieuwe eerste schijf gehalveerd. Aan de
hand van deze variant is inzichtelijk welk effect de halvering van het tarief voor aardgas
heeft, waarmee een gerichtere lastenverlichting wordt gerealiseerd. Ook in deze variant
vindt dekking plaats via verhoging van de tarieven in de tweede schijf.

Tabel 1. Tarieven 2024 (prijzen 2024)
Huidig tarief
in 2024
(prijspeil

Variant A

Variant B

2024)
Gas
1e schijf 0-1.200 m3

54,96

0,95

27,48

54,96

142,67

98,43

10,26

0,10

10,26

10,26

43,21

10,26

2e schijf 1.200-170.000
m3
Elektriciteit
1e schijf 0-2.900 kwh
2e schijf 2.900-10.000
kwh
-

Circa 60% van het gasverbruik en 75% van het elektriciteitsverbruik binnen de huidige
eerste schijf valt naar verwachting in de nieuwe eerste schijf. Het resterende deel (40% en
25%) valt in de nieuwe tweede schijf. Hierdoor zijn de tariefsmutaties in de nieuwe tweede
schijf relatief groter.

Achtergrond/rationale
-

De energiebelasting is een belangrijke prikkel om energie te besparen. Tegelijkertijd bestaat
de wens om de energiebelasting in te zetten als instrument ter compensatie van
koopkrachtverlies van huishoudens met lagere inkomens. Die compensatie kon tot op heden
weinig gericht worden ingezet.

-

In het Belastingplan 2023 is geregeld dat de eerste schijf voor aardgas per 1 januari 2024
0–1.200 m3 voor aardgas (tot die tijd 0–170.000 m3) beslaat en voor elektriciteit 0–2.900
kWh (tot die tijd 0–10.000 kWh) beslaat. Voor de grenswaardes is aangesloten bij de
afbakening van het tijdelijke prijsplafond energie. Het resterend deel van de oude eerste
schijf wordt de nieuwe tweede schijf (1.201–170.000 m3 aardgas en 2.901–10.000 kWh
elektriciteit). Voor deze maatregel worden de grenswaardes als gegeven beschouwd.

82

-

Door het invoegen van deze kortere eerste schijven in de energiebelasting is het in theorie
mogelijk om aanpassingen in de energiebelasting iets beter te richten op huishoudens.

-

De tarieven voor de nieuwe eerste en nieuwe tweede schijven zijn vooralsnog gelijk. In dit
fiche wordt als maatregel voorgesteld om vanaf 1 januari 2024 het tarief voor de nieuwe
eerste schijven in de energiebelasting te verlagen.

-

Door het verlagen van de tarieven in de eerste schijven worden de energiekosten voor
huishoudens en bedrijven beperkt.

-

De belastingvermindering wordt in beide varianten ongemoeid gelaten omdat verlaging van
de vermindering ten nadele van alle huishoudens zou uitwerken en daarmee de compensatie
door de verlaging van de tarieven deels teniet wordt gedaan.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Verlaging van tarieven zorgt er direct voor dat huishoudens een kleiner deel van hun
inkomen kwijt zijn aan energiekosten en is daarmee doeltreffend voor reguliere
aansluitingen. Bij zogenoemde blokaansluitingen is dit niet zeker. Contracthouders zijn niet
verplicht om een teruggaveverzoek in te dienen bij de Belastingdienst of het
blokverwarmingstarief te vragen bij energieleveranciers. Er is geen zicht op of de gebruiker
de teruggave daadwerkelijk van de contracthouder ontvangt.

-

Aanpassing van de tarieven voor de eerste schijven is een ongericht instrument omdat álle
huishoudens ongeacht huishoudkenmerken en álle bedrijven hiervan voordeel hebben. De
maatregel is daarom beperkt doelmatig. Desondanks landt het overgrote voordeel van de
maatregel (95%) bij huishoudens. Het deel van de groep lage inkomens met een slecht
geïsoleerd huis en geen mogelijkheden tot verduurzaming profiteert minder van de
verlaging.

-

Bij zeer hoge energieprijzen is de impact van de maatregel naar verwachting beperkt: de
energiebelasting is dan een betrekkelijk klein deel van de totale energierekening.

-

In combinatie met de bestaande belastingvermindering zal voor een aanzienlijk deel van de
huishoudens de energiebelasting netto een voordeel opleveren: een huishouden met
gemiddeld verbruik ontvangt per saldo circa € 600 per jaar, het bedrag aan energiebelasting
is dus negatief.

-

Het wordt zowel voor gas als elektriciteit lucratief om meerdere energiecontracten op één
aansluiting aan te gaan. Na het verlagen van de tarieven in de eerste schijven zal een
verbruiker met meerdere energiecontracten op één aansluiting geen teruggaveverzoek meer
doen. Meerdere keren de lage schijf benutten zal immers voordeliger zijn.

-

Bij de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de maatregel moet de
samenhang met andere maatregelen worden betrokken.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Nationale CO 2-reductie

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Variant A

Nvt

0

0

0

0

0

0

0

Variant B

Nvt

0

0

0

0

0

0

0

(/co2 equivalent) in Kton

-

Indien een verlaging van de tarieven van de nieuwe eerste schijven niet wordt
gecombineerd met een verhoging van de tarieven van de nieuwe tweede schijven, dan
neemt de besparingsprikkel van de energiebelasting voor met name huishoudens sterk af.
Dit geldt ook voor bedrijven met een relatief laag verbruik, waardoor het lage tarief voor
een groot deel van hun energieverbruik geldt. De CO2-emissies nemen hierdoor toe.

-

Indien de maatregel wordt gecombineerd met een verhoging van de tarieven van de nieuwe
tweede schijven, dan blijft de besparingsprikkel mogelijk (deels) in stand. Op individueel
niveau geldt dat hoe groter het deel van het energieverbruik onder de nieuwe eerste schijf

83

valt, hoe groter de reductie van de besparingsprikkel (en dus mogelijke toename CO2emissies) zal zijn:
o

Tot 1.200 m3 aardgas en 2.900 kWh elektriciteit dalen de tarieven naar vrijwel nul
en zal de besparingsprikkel sterk afnemen. Dit is het geval voor een huishouden met
gemiddeld verbruik (1.154 m3 gas en 2.151 kWh elektriciteit). Het gaat hierbij om
circa 60% van het aardgasverbruik en 75% van het elektriciteitsverbruik van de
oude eerste schijf, waarvoor de prikkel aan de marge van de energiebelasting
geheel wegvalt.

o

Tussen 1.201-170.000 m3 aardgas en 2.901-10.000 kWh nemen de tarieven zeker
in variant A sterk toe. De absolute stijging van deze tarieven is groter dan de
absolute daling in de nieuwe eerste schijf (zie ook tabel hierboven).

o

De economische theorie leert dat een prikkel aan de marge het meest effectief is.
Uitgaande van economisch rationeel gedrag, kijken huishoudens en bedrijven naar
de prijs van de laatst verbruikte m3 gas en kWh elektriciteit. Voor veel
woningeigenaren is het vervangen van de cv-ketel door een (hybride) warmtepomp
een logische verduurzamingsoptie. Het is belangrijk om bij het aanpassen van de
energiebelasting in de gaten te houden dat deze prikkel behouden blijft. Hiermee
wordt voorkomen dat huiseigenaren die al hebben geïnvesteerd in een warmtepomp
niet worden benadeeld en de huiseigenaren die willen overstappen niet worden
ontmoedigd. Hier sluit variant B meer bij aan.

o

Het is denkbaar dat huishoudens en bedrijven in de praktijk niet alleen kijken naar
de prikkel aan de marge, maar vooral kijken naar het gemiddelde bedrag aan
energiebelasting dat ze jaarlijks moeten betalen. Een gemiddeld huishouden (dat
onder het plafond blijft) zal in variant A 600 euro per jaar ontvangen. In totaal zal
zo’n 60% tot 70% van de huishoudens netto een negatieve energiebelasting
hebben. In variant B is voor een gemiddeld huishouden de belasting circa 94 euro
per jaar. 50 Hierbij geldt: hoe hoger het energieverbruik, hoe kleiner het effect op het
gemiddelde bedrag aan energiebelasting en hoe kleiner het effect op de
besparingsprikkel.

o

Bedrijven met een relatief hoog verbruik in de nieuwe tweede schijf zullen
gemiddeld meer energiebelasting gaan betalen, omdat (1) het tarief absoluut gezien
sterker toeneemt dan de daling van het tarief in de eerste schijf en (2) het hogere
tarief over een groter deel van het verbruik geldt. Voor deze groep bedrijven zal
zowel vanuit het gemiddelde energiebelastingbedrag als de prikkel aan de marge
bezien, de besparingsprikkel toenemen.

-

Nader onderzoek is nodig om de gedragseffecten preciezer te modelleren en vast te stellen
welk effect (prikkel aan de marge of gemiddeld bedrag) leidend is en in hoeverre met een
hogere prijsprikkel in de nieuwe tweede schijf het verlies aan prijsprikkel in de nieuwe
eerste schijf kan worden gecompenseerd.

-

Voor nu is aangenomen dat bij beide varianten gemiddeld genomen de prijsprikkel in stand
blijft. In beide varianten zal naar verwachting de extra CO2-uitstoot als gevolg van de
tariefverlaging gecompenseerd worden door de reductie als gevolg van de tariefverhoging.
Dit effect is echter zeer onzeker.

Gevolgen begroting
Inkomstenderving in mln. in lopende prijzen. Omdat in beide varianten de eerste schijf omlaag
gaat en de tweede schijf omhoog, is de verwachting dat de gevolgen voor de begroting zich
uitbalanceren.

50

Bedragen inclusief btw.

84

Hieronder zijn de budgettaire gevolgen weergegeven van beide varianten. Vanwege de
budgetneutrale vormgeving heffen de verhogingen en verlagingen elkaar op. Gezien de grote
mutaties is echter onzeker of er geen aanzienlijke gedragseffecten zullen optreden waardoor de
budgettaire uitkomst verandert.
Inkomstenderving in mln. in lopende prijzen
2023
Variant

Verlaging

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

-

-

-

-

-

-

-

-

5.54

5.65

5.50

5.47

5.48

5.53

5.65

5.655

0

5

0

8

1

8

5

5.54

5.65

5.50

5.47

5.48

5.53

5.65

0

5

0

8

1

8

5

-

-

-

-

-

-

-

1.97

1.95

1.91

1.89

1.89

1.86

1.93

2

0

9

2

2

1

nvt

A

Verhogin
g
Variant

Verlaging

nvt

B
Verhogin

6

g

1.93

1.97

1.95

1.91

1.89

1.89

1.86

6

2

0

9

2

2

1

5.655
1.861

1.861

Financiële consequenties burgers/bedrijven
Op basis van verbruiksgegevens is een schatting gemaakt van het aandeel burgers en bedrijven
in het verbruik in de twee schijven. Naar verwachting zal in de eerste schijf het overgrote deel
van de lastenverlichting (90%) terechtkomen bij burgers. Bedrijven hebben immers het grootste
deel van hun verbruik boven de plafondgrenzen. Tegelijk heeft maar een beperkt deel van de
burgers een verbruik boven de plafondgrenzen. Naar schatting is het aandeel van burgers in het
totale budgettaire beslag van de nieuwe tweede schijf 30%.
Lastenontwikkeling burgers en bedrijven in mln. €
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

nvt

-3.324

-3.393

-3.300

-3.287

-3.288

-3.323

-3.393

-3.393

Bedrijven

nvt

3.324

3.393

3.300

3.287

3.288

3.323

3.393

3.393

Variant B

nvt

-1.161

-1.183

-1.170

-1.152

-1.135

-1.135

-

-1.117

nvt

1.161

1.183

1.170

1.152

1.135

1.135

Variant A
Burgers

Burgers
Bedrijven

1.117
1.117

1.117

Hieronder is voor verschillende huishoud- en bedrijfsprofielen weergegeven wat zij betalen aan
energiebelasting in 2024 (inclusief btw en belastingvermindering). Hierbij vertegenwoordigt
huishouden 1 een gemiddeld huishouden, huishouden 2 een huishouden met hoog verbruik,
huishouden 3 een huishouden met hoog gasverbruik, huishouden 4 een huishouden met een
hoog elektriciteitsverbruik en tot slot een all-electric huishouden 5 met een zeer hoog
elektriciteitsverbruik. Bedrijf 1 is een klein mkb bedrijf en bedrijf 2 is een verbruiker die de
gehele eerste twee schijven doorloopt.

85

Energiebelasting in € (inclusief btw en belastingvermindering)
Basispad

Scenario A

Scenario B

Huishouden 1 (1.200 m3 & 2.400 kWh)

493

586

94

Huishouden 2 (1.800 m3 & 3.900 kWh)

1.078

973

995

Huishouden 3 (1.700 m3 & 2.400 kWh)

825

277

689

Huishouden 4 (1.200 m3 & 5.000 kWh)

815

512

416

Huishouden 5 (0 m3 & 10.000 kWh)

638

3.113

638

Bedrijf 1 (2.500 m3 & 5000 kWh)

1.680

2.757

1.965

114.291

295.127

202.679

Bedrijf 2 (170.000 m3 gas & 10.000
kWh)
Economie
-

Door de verlaging van de tarieven voor de eerste schijven besparen huishoudens op hun
energiekosten. Afhankelijk van de hoogte van de verlaging en de totale energiekosten van
huishoudens heeft een verlaging een beperkt of groot effect op het besteedbare inkomen.

-

Omdat het energieverbruik voor de meeste bedrijven in de hogere schijven valt, is het effect
van de verlaging in de eerste schijven voor bedrijven beperkt.

-

De verhoging van de tarieven voor de tweede schijven kan afhankelijk van het
energieverbruik grote gevolgen hebben voor bedrijven. Mogelijk berekenen zij de hogere
tarieven door aan hun klanten indien mogelijk.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Op grond van de EU-Richtlijn Energiebelastingen is het mogelijk de tarieven in de eerste
schijven aardgas en elektriciteit te verlagen tot het door de richtlijn voorgeschreven
minimumtarief.

-

De maatregel is voor de Belastingdienst naar verwachting onder voorwaarden uitvoerbaar
per 1 januari 2024. Daarvoor moet er uiterlijk 27 maart 2023 een opdracht aan de
Belastingdienst worden gegeven om de benodigde werkzaamheden in te plannen in de IV.
In dit scenario is het noodzakelijk dat in de wet wordt geregeld dat de beslistermijn op de
betreffende teruggaveverzoeken wordt opgerekt van acht weken naar twintig.

-

De maatregel is zonder herprioritering en uitstel van teruggaven uitvoerbaar per 1 januari
2025.

-

Hieronder worden, uitgaande van een besluit uiterlijk 28 maart 2023 en maximale
tariefverlaging, de benodigde werkzaamheden, afhankelijkheden en risico’s toegelicht bij
uitvoering. Invoering vergt volgtijdelijk:
(I) Binnen het meerjarenportfolio van de Belastingdienst moet prioriteit worden gegeven
aan deze maatregel. Dit leidt kort gezegd ook tot vertraging in de afhandeling van
teruggaveverzoeken energiebelasting.
(II) De Belastingdienst (1) bouwt de nieuwe eerste en tweede schijf en past het tarief van
de eerste schijf aan, en (2) past het proces aan voor de teruggaveregelingen ‘meerdere
onroerende zaken achter één aansluiting’ en ‘blokverwarming’, inclusief het uitbreiden en
digitaliseren van de formulieren voor teruggaveverzoeken. De doorlooptijd bedraagt vijf
maanden voor elektriciteit en vijf maanden voor gas. De werkzaamheden kunnen niet
gelijktijdig worden uitgevoerd.

86

-

Bij blokaansluitingen elektriciteit moet de Belastingdienst het totale verbruik van de
blokaansluiting handmatig verdelen over de individuele eenheden bij het vaststellen van de
hoogte van de teruggave. Hoe kleiner de schijflengte wordt, hoe meer verzoeken de
Belastingdienst handmatig moet verwerken. Het gaat bij een schijflengte tot 2.900 kWh
naar verwachting om ca. 5.000 handmatige berekeningen, terwijl het aantal nu beperkt is
vanwege de schijflengte tot 10.000 kWh. Om de verzoeken tijdig te kunnen afhandelen is
digitalisering van het teruggaveformulier en -proces noodzakelijk. Voor situaties van meer
dan 25 onroerende zaken achter één aansluiting kan geen digitaal teruggaveverzoek ter
beschikking worden gesteld.

-

Voor gas is in de wet geregeld dat energieleveranciers bij blokverwarming het zogenoemde
blokverwarmingstarief toepassen, zodat deze huishoudens worden belast alsof ze een eigen
aansluiting hebben. Dat tarief is op dit moment gelijk aan het tarief in de huidige eerste
schijf. Er zijn twee scenario’s mogelijk na de introductie van de nieuwe eerste schijf:
(A) Als het tarief in de eerste schijf wordt verlaagd, worden huishoudens met
blokverwarming benadeeld ten opzichte van huishoudens met een individuele aansluiting.
Daarom zou voor deze groep een teruggaveverzoek moeten kunnen worden aangevraagd bij
de Belastingdienst. De digitalisering van het formulier is noodzakelijk omdat het in elk geval
ca. 40.000 teruggaveverzoeken betreft. Voor situaties van meer dan 50 onroerende zaken
achter één aansluiting kan geen digitaal teruggaveverzoek ter beschikking worden gesteld.
In het Belastingplan 2024 moet worden geregeld dat uitsluitend ‘contracthouders’ een
teruggaveverzoek kunnen aanvragen. Hierdoor wordt de groep aanvragers beperkt tot ca.
40.000 (i.p.v. mogelijk ca. 600.000).
(B) Als het blokverwarmingstarief gelijk is aan het tarief in de eerste schijf is het voor
huishoudens met blokverwarming van belang dat zij het blokverwarmingstarief krijgen.
Energieleveranciers zullen daartoe extra verzoeken ontvangen. Dit leidt tot een grote
toename van de complexiteit in de uitvoering voor energieleveranciers, onder meer omdat
blokverwarmers nu niet of nauwelijks in beeld zijn.

-

NB1: Ook als de Belastingdienst prioriteit geeft aan de maatregel bestaat het risico dat de
IV-aanpassingen niet op 1 april 2024 gereed zijn. In dat geval treden naar verwachting
procesverstoringen op vanwege de verwachte toename van het aantal teruggaveverzoeken.

-

NB2: De impact van de introductie van de nieuwe eerste schijf gas op de regeling voor
woonhuizen van tuinders en de uitvoering daarvan door de Belastingdienst moet worden
onderzocht.

Planning
-

De maatregel kan naar verwachting onder voorwaarden (zie onder “Uitvoeringsaspecten en
juridische toets”) worden uitgevoerd per 1 januari 2024. De maatregel moet dan worden
opgenomen in het Belastingplan 2024.

Maatschappelijk draagvlak
-

Het draagvlak kan mogelijk worden vergroot als naast de verhoging van de tarieven voor de
tweede schijven instrumenten worden ingezet waardoor het voor huishoudens met lagere
inkomens mogelijk wordt om verduurzamelingsmaatregelen te nemen.

-

Aandachtspunt is de samenloop met ander (fiscaal) beleid gericht op verduurzaming, zoals
de voorgenomen fiscale maatregelen vanaf 2025. Mede met het oog op andere maatregelen
die de kosten van energieverbruik voor bedrijven verhogen zal er onder bedrijven geen
draagvlak zijn voor de verhoging van de tarieven voor de tweede schijven.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

De maatregel betreft de aanpassing van een tarief waar burgers niks voor hoeven te doen.
Door de huidige schijflengte van 10.000 kWh en 170.000 m3 vallen huishoudens vrijwel
altijd in de eerste schijven. Huishoudens zullen geïnformeerd moeten worden over de

87

systematiek van de energiebelasting en de effecten die optreden als gevolg van een nieuwe
eerste schijf met een kortere lengte.
-

Als de maatregel moet ingaan op 1 januari 2024 moet de betreffende doelgroep erover
worden geïnformeerd dat de beslistermijn voor teruggaveverzoeken wordt verlengd.

-

De noodzakelijke uitbreiding van de formulieren voor ‘teruggaveverzoeken meerdere
onroerende zaken achter één aansluiting’ en ‘teruggaveverzoeken blokverwarming’ heeft tot
gevolg dat het invullen ervan complex wordt voor de contracthouder. Onzeker is of het
doenvermogen van contracthouders toereikend is.

-

De voorgestelde grote verlaging van de tarieven voor de eerste schrijven neemt de
besparings- en verduurzamingsprikkel die uitgaat van de energiebelasting praktisch volledig
weg voor het verbruik dat in de eerste schijven valt. Daarnaast neemt de gepercipieerde
urgentie om energie te besparen af.

Overig

88

2.7 Normering t.b.v. circulair slopen
Sector: Gebouwde Omgeving
Type maatregel: Normering en randvoorwaarden
Doel: invoeren samenhangende set eisen en overige instrumenten voor circulair slopen en
sorteren afval
Omschrijving maatregel
Bevorderen van circulaire sloop en hergebruik en/of daaropvolgende hoogwaardige recycling
middels de invoering van een eis (normering) voor circulair slopen in bouwregelgeving, als
onderdeel van de integrale milieuprestatie voor gebouwen.
Om hiertoe te komen wordt een programma gestart gericht op (1) de normering en (2)
flankerend beleid voor circulair slopen en in de inzameling, sortering en verwerking van bouwen sloopafval. Dit is nieuw beleid voor BZK/bouwregelgeving voor wat betreft de ontwikkeling
van instrumenten in de bouw-sloopketen en de afvalketen (IenW) in onderlinge samenhang. Tot
nu toe ontbreekt deze samenhang wat de ontwikkeling van een keten van sloop-verwerkingrecycling/hergebruik belemmert.
Fasering
De vorm van een eis voor circulair slopen moet nog worden uitgewerkt. Hiervoor wordt een
programma gestart voor de ontwikkeling en introductie van een eis en van flankerend beleid.
Dit programma wordt in 2023-2024 uitgevoerd. De uitvoering zal gebeuren in nauwe
samenwerking tussen de rijksoverheid (BZK en IenW) en de sloopbranche (in eerste instantie
maar niet uitsluitend via de brancheorganisatie Veras).
Eind 2024 zal dan duidelijk moeten zijn:
-

Hoe een eis voor circulair slopen er uit zal zien

-

Hoe een eis voor circulair slopen in de regelgeving kan worden geïmplementeerd

-

Welk flankerend beleid nodig is en hoe dit kan worden geïmplementeerd

Een eis zal dus een stap zijn in een langer lopend proces en op zijn vroegst vanaf 2025 kunnen
worden geïmplementeerd in de regelgeving. De inhoud van het proces wordt hieronder nader
toegelicht.
Nadere toelichting instrumenten
1.

Stimulering circulair slopen d.m.v. normeren in milieuprestatie-eis.

2.

Uitvoeren van een programma voor de ontwikkeling en invoering van de normering en
flankerend beleid voor circulair slopen en inzameling, sortering en verwerking van bouw- en
sloopafval.

Ad 1. Stimulering circulair slopen d.m.v. normeren in milieuprestatie-eis
-

De uiteindelijke doelen voor circulair slopen zijn de reductie van gebruik van primaire
grondstoffen en CO2-reductie. Circulair slopen is hiervoor een middel. Voor de toepassing
van circulair slopen in de praktijk is normering en flankerend instrumentarium nodig.
Het centrale instrument voor de vermindering van de milieudruk van de bouw is de
milieuprestatie-eis. Deze eis bevat de mogelijkheid voor specifiekere eisen t.a.v.
recycling/hergebruik. Dat zijn:
o

Eis voor de toepassing van secundaire bouwmaterialen bij nieuwbouw: de hoogte
van deze nieuwe eis zal nog worden vastgesteld. Het doel is het gebruik van
primaire bouwmaterialen in 2030 fors te doen afnemen. Gestreefd wordt naar 25%
secundaire bouwmaterialen in de nieuwbouw.

o

Eis voor de hoogwaardigheid van recycling/hergebruik na sloop: deze nieuwe eis
heeft als streven dat minimaal 50% van het sloopmateriaal wordt hergebruikt in
2030.

89

Ad 2. Programma voor normering en flankerend beleid
-

De basis voor het beleid ligt in de normering t.b.v. circulair slopen zoals beschreven bij 1.

-

De basis voor de normering voor circulair slopen is een benchmark op basis van de
zogeheten Best Beschikbare Werkwijze Circulair Slopen (BBW Circulair Slopen). Deze BBW
zal worden ontwikkeld op basis van een aanzet die in de zomer van 2022 is ontwikkeld in
opdracht van BZK. 51 Deze basis wordt in de praktijk getoetst en aangevuld met gegevens
over o.a. milieuwinst en kosten.
Deze benchmark is vooralsnog vrijwillig maar vormt de basis voor een wettelijke eis.

-

Dit is niet enige instrument: er is een set van maatregelen nodig voor de stimulering van
circulair slopen: Voor de ontwikkeling van die set start in 2023 een meerjarig programma
dat zich uitstrekt over de keten (ontwerp/bouw) – sloop-sortering – verwerking.

-

Het programma omvat vooralsnog de volgende elementen:
o

Ontwikkeling van BBW per stap in de keten.

o

Voor sortering van BSA is dit gebeurd, voor slopen is een aanzet gemaakt. Idealiter

o

Implementatietraject met de markt.

o

Waar nodig wordt een traject ingezet voor regelgeving. Hierbij wordt zoals gezegd

o

zouden ook voor de bouwstap BBW moeten worden opgezet.
Nagaan met marktpartijen (branches) hoe BBW effectief gemaakt kunnen worden.
primair ingezet op normering t.b.v. circulair slopen. Daarnaast wordt gekeken naar
flankerende instrumenten. Hierbij valt te denken aan bijvoorbeeld – in de
bouwregelgeving – verplichte bronscheiding, verplichte circulaire aanbesteding.

o
o

Dit gebeurt nu voor de stap van sortering. Dit is ook nodig voor slopen en bouwen.
Aanpak van enkele producten/materialen die nu niet lekker lopen. Voorbeelden zijn
dakafval, gips, isolatiemateriaal, hout. Partijen bij elkaar brengen en aangeven dat
er serieus werk van hergebruik/recycling gemaakt moet worden.

o

Verdere ontwikkeling van tools (leidraden etc) die circulair slopen, hergebruik en
recycling op een hoger plan brengen.

De hoogte van de eis is onderdeel van het programma in de jaren 2023-2024. Hierbij zal naar
verwachting in het begin een balans worden gezocht tussen de milieuambities van het kabinet
(voor reductie gebruik primaire grondstoffen en CO 2-emissie) en de kosten.
Achtergrond/rationale
De kernpunten van de aanvulling van het voorstel op huidig beleid zijn:
-

Gerichte sturing op toepassing van secundaire bouwmaterialen en hoogwaardig
hergebruik/recycling na sloop.

-

Integratie van instrumenten in de sloopketen en de afvalketen om te komen tot een
integratie van bouwen/ontwerpen met secundaire materialen – slopen – verwerking
afvalstromen.

Voor de bouwregelgeving zijn het aandeel secundair bouwmateriaal en de mate van hergebruik
onderdeel van de integrale milieuprestatie voor bouwwerken (als onderdeel van de
omgevingsvergunning). Het doel is om binnen de integrale milieuprestatie specifieke eisen te
stellen voor aandeel secundair bouwmateriaal en de mate van hergebruik na sloop. Met deze
specifieke eisen kan gericht worden gestuurd op het kabinetsdoel van de halvering van het
gebruik van primaire grondstoffen.

51

Best Beschikbare Werkwijzen voor Circulair Slopen’, Gemax BV, juni 2022

90

Door de eisen uit de bouwregelgeving goed te laten aansluiten op het afvalbeleid met
betrekking tot bouw- en sloopafval kunnen circulaire sloop en afvalverwerking beter in elkaars
verlengde liggen waarbij hoogwaardige recycling beter te realiseren is en hiermee duurzame
verdienmodellen ontstaan. In algemene zin worden recycling/hergebruik nu door de markt
gedaan op basis van economisch voordeel en wettelijke verplichtingen. Zo is recycling van
metalen zo aantrekkelijk, dat dit al voor minstens 90% plaatsvindt. Ook hergebruik van
kunststof groeit. Maar voor bijvoorbeeld hout, gips en moeilijk te verwijderen fracties (zoals
sommige isolatiematerialen) is dit niet het geval. Deze komen terecht in een stroom gemengd
afval die in de sorteerfase niet meer economisch aantrekkelijk is te sorteren tot bruikbare
fracties voor grondstoffen. Deze afvalstroom wordt vervolgens laagwaardig toegepast of naar
een afvalverbrandingsinstallatie (AVI) gestuurd. Rijkswaterstaat heeft onderzocht wat
noodzakelijke aanpassingen zijn in het sorteren van bouw- en sloopafval door sorteerbedrijven
om de verbranding van recyclebare materialen die zich in dit afval bevinden te verminderen.
Vervolgonderzoek hiervoor richt zich op implementatie instrumentarium voor noodzakelijke
aanpassingen om tot beter sorteren van bouw- en sloopafval te komen.
Het is voor partijen die hoogwaardig gerecyclede/hergebruikte bouwproducten aan willen bieden
moeilijk om structurele verdienmodellen te ontwikkelen die leiden tot voldoende gegarandeerd
aanbod van (hoogwaardig) secundair bouwmateriaal. Daardoor komt circulair slopen en
hoogwaardig recycling/hergebruik alleen incidenteel voor als betrokken partijen hiervoor een
project opzetten.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen

Nationale CO 2-reductie (/CO 2

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0

0

-

-

-

-

-

1,0Mton

equivalent)

(totaal)

Andere relevante
kwantificeerbare gevolgen
klimaat (reductie mondiaal
CO2, energiebesparing,
Europese doelstellingen, etc)
Het genoemde potentieel CO 2-reductie is gebaseerd op enerzijds een studie van EIB naar het
technisch potentieel voor hoogwaardige recycling/hergebruik in Nederland en anderzijds een
studie van W|E adviseurs naar het potentieel voor CO2-reductie door hergebruik. 52 53
De studie van EIB geeft een potentieel voor de toepassing van secundaire grondstoffen en de
studie van W|E-adviseurs geeft een potentieel van CO2-reductie per woning bij toepassing van
secundaire grondstoffen. Op basis daarvan is een schatting gemaakt van het technisch
potentieel aan CO2-reductie voor Nederland. Vervolgens is dit een schatting gemaakt van het
haalbare potentieel aan CO2-reductie voor Nederland. De CO2-reductie per woning is gebaseerd
op de volledige levenscyclus van een woning/verbouwing, dus inclusief de CO2-reductie door
substitutie van primaire grondstoffen door secundaire grondstoffen. Een deel van de reductie zal
daarom ook plaatsvinden buiten Nederland.
Het programma met als centraal element de invoering van normering en de parallelle
ontwikkeling en introductie van flankerende instrumenten geeft de verwachting dat 1,0 Mton
totaal in 2030 haalbaar is. Verdeling over de jaren is nu nog lastig te geven.

Materiaalstromen in de bouw en infra, Materiaalstromen, milieu-impact en CO 2-emissies in 2019, 2030 en 2050, EIB en Metabolic, april
2022
53
Potentiële CO2-reductie bij toepassing circulair bouwen principes in de energietransitie Enkele berekeningen voor aanpassing bestaande
woningen richting aardgasloos en aan nieuwbouw woningen volgens BENG-eisen, Utrecht, november 2018
52

91

Gevolgen begroting
Het streven is dat de kosten van de ontwikkeling van het beleid gezamenlijk worden gedragen
door de markt en de rijksoverheid.
De kosten voor 2023 en 2024 zijn een schatting van de uitvoering van het programma voor de
ontwikkeling van een eis voor circulair slopen en flankerend beleid zoals beschreven in de
paragraaf ‘Beschrijving van de maatregel’ (bij de toelichting). Uitgangspunt daarbij is dat de
sloopbranche zelf ook bijdraagt in de kosten hiervoor, naar verwachting grotendeels door de
inzet van kennis en uren. Deze bijdrage komt dan boven op de opgevoerde kosten voor de
rijksoverheid maar komt dus niet ten laste van de rijksbegroting.
Voor de jaren 2025 en verder is dit bedrag als basis gecontinueerd op grond van de
veronderstelling dat een basisondersteuning voor zaken als onderzoek en proefprojecten ook in
die jaren nodig zal blijven.
(mln €)

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

-

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

Initieel zijn er extra kosten zowel voor opdrachtgevers als voor bedrijven in de sloopsector.
De kosten van recycling en gereed maken van sloopmateriaal voor hergebruik zijn
vooralsnog vaak hoger dan nieuwe (geïmporteerde) producten van de plank. Meestal door
Nederlands arbeidsloon. Naarmate partijen zich bekwamen in circulair slopen zullen de
kosten naar verwachting per saldo minimaal tot nul kunnen dalen en mogelijk leiden tot
inkomsten. Dit aspect wordt nader onderzocht in het programma.

-

Als aanvullend de keten van sloop-verwerking-recycling/hergebruik zich ontwikkelt, zal dit
mogelijk leiden tot per saldo dalende kosten. Er ontstaan inkomsten voor partijen in de
keten voor hergebruik van producten en hoogwaardige recycling van materialen. Hierbij
vervallen de kosten voor de ‘traditionele’ productieprocessen gebaseerd op gebruik van
primaire grondstoffen. Deze bevinden zich voor een deel buiten Nederland. De verwachting
is dat de nieuwe productieprocessen zich meer binnen Nederland zullen ontwikkelen.

-

De uiteindelijke kosten en inkomsten zijn mede afhankelijk van de hoogte van de in te
voeren norm. De hoogte van de norm en de ontwikkeling daarvan kan worden ingesteld
mede op basis van het kosteneffect.

-

De kosteneffecten worden nader onderzocht in de komende jaren op basis van
praktijkvoorbeelden en onderzoek.

Economie
Naar verwachting leidt de groei van recycling/hergebruik in de bouw tot de groei van
economische activiteit in Nederland. Daartegenover vallen traditionele productieprocessen op
basis van primaire grondstoffen weg: die bevinden zich deels buiten Nederland. Per saldo leidt
dit mogelijk tot winst voor Nederland.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
De uitvoeringsaspecten en juridische toets zijn onderdeel van programma in de jaren 20232024. Overigens is er al eerste indicatief zicht op de uitvoeringsaspecten in de sloopsector. De
uitvoering van circulair slopen is door de meeste sloopbedrijven al toepasbaar. De belemmering
zit in de huidige situatie in de meerkosten voor slopen. 54
Een belangrijke randvoorwaarde bij de toepassing van secundaire bouwmaterialen is de
certificering c.q. borging van kwaliteitseisen. Dit is een belangrijk aspect voor de handhaving.
54

Best Beschikbare Werkwijzen voor Circulair Slopen’, Gemax BV, juni 2022

92

Planning
-

Het programma voor de ontwikkeling van normering en flankerend beleid zal in 2023-2024
zijn gericht op set van benodigde instrumenten. Eind 2024 zal hieruit een advies komen,
waarbij ook een tijdpad voor de invoering van de normering en flankerende instrumenten.

-

Wat betreft afvalbeleid onderzoekt IenW momenteel het benodigde instrumentarium voor
aanvullend beleid op sorteren van bouw- en sloopafval. Dit onderzoek is in 2023 afgerond.
Op basis daarvan wordt de afweging gemaakt of – en hoe – dit beleid vorm krijgt.

Maatschappelijk draagvlak
Het maatschappelijk draagvlak is naar verwachting hoog.
De sloopsector heeft adviesrapport van Gemax BV positief ontvangen. Overheden en andere
opdrachtgevers voor sloop willen graag aanbesteden op circulair slopen: met deze aanpak
krijgen zij al tijdens de uitvoering van het programma in 2023-2024 instrumenten hiervoor
beschikbaar.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Uit het al eerder aangehaalde onderzoek van Gemax BV is gebleken dat circulair slopen prima
uitvoerbaar is. In huidige situatie waarin nog geen sprake is van verplichting, wordt toch vaak
gekozen voor reguliere manier van slopen.
Overig

93

2.8 Inf ormatievoorziening f inancieringsopties en dif ferentiatie hypotheekrentes
Sector: Gebouwde omgeving
Type maatregel: Randvoorwaarden
Doel: Huiseigenaren stimuleren tot verduurzaming woning
Omschrijving maatregel
De afgelopen jaren zijn de mogelijkheden om verduurzaming te financieren sterk uitgebreid. Uit
onderzoek blijkt echter dat huiseigenaren hiervan niet goed op de hoogte zijn en nog weinig
gebruik maken van leningen om verduurzaming te financieren, ondanks een goede business
case. 55 Daarom is de eerste voorgestelde maatregel:
1.

Betere informatievoorziening over financieringsopties voor verduurzaming woning, via:
•

Informatievoorziening door Rijk en gemeenten over financieringsopties en business case
– bijvoorbeeld door script fixteams uit te breiden met financieringsopties, en door
gemeenten een richtlijn te geven over financiering van verduurzaming en de adviezen
die zij inwoners kunnen geven;

•

Verplichte toetstermen voor financieel adviseurs aanpassen, verkort advies opstellen,
zodat financieringsopties voor verduurzaming (o.a. het Nationaal Warmtefonds,
consumptief en hypothecair krediet) standaard ter sprake komen in adviesgesprekken.

Verder verbetert de business case voor dergelijke investeringen als hypotheekverstrekkers meer
onderscheid maken in rentes per energielabel. Dit is ook vanuit risico-oogpunt goed te
verantwoorden, omdat de maandelijkse kosten van eigenaren van huizen met een goed
energielabel lager zijn. Daarom is de tweede maatregel te overwegen:
2.

Differentiatie rentes naar energielabels of energieprestatie via een convenant met
hypotheekverstrekkers.

De prikkel voor huishoudens om te verduurzamen kan ook verder worden versterkt door het
rekening houden met energielabels bij de leennormen voor hypothecair krediet. Het besluit
hiertoe is reeds genomen (kamerbrief). Dit voorstel is daarmee geen onderdeel van dit fiche.
Achtergrond/rationale
Informatievoorziening financiering: De afgelopen jaren zijn de mogelijkheden om
verduurzaming te financieren sterk uitgebreid, onder andere via het Nationaal Warmtefonds. Uit
onderzoek blijkt echter dat huiseigenaren en huiskopers niet goed op de hoogte zijn van deze
mogelijkheden (DNB). Op dit moment maakt minder dan 10% van de huishoudens die
verduurzamen gebruik van een lening, en onder lage inkomens is dit aandeel nog lager. Dit
terwijl via het warmtefonds een lening kan worden afgegeven tegen 0 procent rente. De
overheid staat daarbij garant voor terugbetaling, waardoor een aanvrager niet in de schulden
kan belanden. Ook weten consumenten vaak niet dat de business case van verduurzaming
gunstiger is geworden, o.a. door prikkels in de energiebelasting en subsidies.
Differentiatie hypotheekrentes: Er is een aantal hypotheekverstrekkers dat al differentieert
naar energielabel en zo het klimaat-transitierisico adresseert, maar zij richten zich enkel op
goede energielabels. Wanneer een groot aandeel van de hypotheekverstrekkers voor nieuwe
hypotheken een differentiatie over de gehele linie hanteert, geeft dit een gerichte prikkel tot
verduurzaming op natuurlijke momenten. Mensen die hun huis willen verkopen hebben een
incentive hun huis te verduurzamen om zo de verkoopbaarheid te verbeteren en ook mensen
die een huis kopen hebben een incentive het huis te verduurzamen om zo de hypotheekrente te
verlagen. Aandachtspunt is dat de rentes voor labels E, F en G niet zo hoog worden dat een
hypotheek niet meer betaalbaar is of niet meer wordt verstrekt door hypotheekverstrekkers.
Ook zou de maatregel de mogelijkheden voor lage inkomens om een huis te kopen niet moeten

55

Richt verduurzaming woningen vooral op financieel kwetsbare huishoudens (dnb.nl)

94

beperken. De maatregel hangt samen met de maatregel om de OZB, EWF of
hypotheekrenteaftrek te differentiëren naar energielabel (zie fiche 5 gebouwde omgeving).
Doelmatigheid en doeltreffendheid
1. Betere informatievoorziening: de maatregelen kunnen tegen lage kosten worden uitgevoerd,
en maken het bestaande instrumentarium effectiever. Ook als de business case van
verduurzaming goed is, is bekendheid van de opties om de verduurzaming te financieren
vaak onvoldoende, zo blijkt uit literatuuronderzoek van TNO uit 2019 en onderzoek op basis
van surveydata van DNB uit 2023. Deze set maatregelen neemt dit knelpunt weg.
2. Het verkennen van een convenant voor differentiatie van hypotheekrentes geeft meer
zorgen ten aanzien van doelmatigheid en doeltreffendheid. Hieronder enkele voor- en
nadelen:
•

Als het lukt om een convenant af te sluiten met hypotheekverstrekkers met betrekking tot
de differentiatie van hypotheekrentes naar energielabel, kan dat huiseigenaren stimuleren
te verduurzamen. In dat geval zijn hieraan geen directe uitgaven voor de overheid
verbonden;

•

Het sluiten van een convenant vereist draagvlak onder hypotheekverstrekkers. Enerzijds
zullen sommigen blij zijn dat de overheid helpt om ruimte en richting te geven bij de vraag
hoe om te gaan met minder zuinige labels, anderzijds kunnen hypotheekverstrekkers zorgen
hebben over de mededingingsaspecten van deze maatregel en de uitvoerbaarheid;

•

Het sluiten van convenanten over de beprijzing van financiële producten is ongebruikelijk,
hiervoor moeten (zeer) zwaarwegende redenen zijn;

•

Hypotheekverstrekkers (ruim 10) geven al een korting bij energielabel A. Niets staat
partijen nu in de weg om verder te differentiëren;

•

Vanuit de overheid gaan we al differentiëren in de leenruimte o.b.v. energielabel. Hierdoor
kunnen consumenten straks meer (minder) lenen bij een goed (slecht) energielabel. Komt
hier differentiatie op de rente bij, dan treedt een versterkend effect op omdat de rente
doorwerkt in de leenruimte van huishoudens. Bovendien leidt dit tot verdere complexiteit
aan zowel de aanbod- als de vraagzijde van de hypotheekmarkt, waarvoor al veel regels
bestaan.

•

Vanuit de Europese taxonomie komen richtlijnen voor hypotheekverstrekkers waarmee zij
een lening als “groen” kunnen kwalificeren. Dit geldt ook voor verduurzaming (en niet alleen
voor het eindlabel). Hierdoor kan bij de financiering van hypotheek een voordeel ontstaan
dat hypotheekverstrekkers aan klanten kunnen doorgeven. Hierbij moet aansluiting worden
gezocht met het convenant.

•

Het kan zijn dat de maatregel de kloof tussen huiseigenaren met mogelijkheden om te
verduurzamen en zij die dat niet hebben groter wordt. Dit kan de kloof tussen lage en hoge
inkomens verder vergroten.

Deze voor- en nadelen overziend, adviseren we nu niet om voor de uitwerking van een
convenant ter differentiatie van hypotheekrentes naar energielabels te kiezen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023
2024
2025
2026
Nationale CO 20.002 Mton
0.006 0.011 0.016
reductie (/co2
Mton
Mton
Mton
equivalent)
Effect op Europese
0.002 Mton
0.006 0.011 0.016
doelen (EED, ESR,
Mton
Mton
Mton
etc.)
Effect op mondiale
0.002 Mton
0.006 0.011 0.016
CO2-reductie
Mton
Mton
Mton

2027
0.021
Mton

2028
0.026
Mton

2029
0.031
Mton

2030
0.036
Mton

0.021
Mton

0.026
Mton

0.031
Mton

0.036
Mton

0.021
Mton

0.026
Mton

0.031
Mton

0.036
Mton

95

Neveneffecten

Lagere
energievraag,

Toelichting op de berekening
Gegeven de onduidelijkheid over de vormgeving en uitwerking van een convenant, hebben we
hierboven alleen de CO2-reductie van de bredere bekendheid van de financieringsopties bij
verduurzaming in kaart gebracht. Bij deze CO 2-reductie is uitgegaan van de volgende cijfers:
•
Ongeveer de helft van de Nederlandse huiseigenaren kan een verduurzamingsstap niet
betalen met spaargeld. Voor de groep zonder spaargeld is financiering een knelpunt. Van
degenen die wel verduurzamen doet ongeveer 10% dat met een lening.
•
Per jaar worden nu 100.000 huizen gerenoveerd, met gemiddeld twee labelstappen. In
combinatie met bovenstaande bullet, betekent dat dat per jaar ongeveer 20.000
labelstappen met een lening worden gefinancierd.
Indien het beleid om de financieringsopties beter onder de aandacht te brengen zeer succesvol
is, kan naar onze inschatting tot maximaal een verdubbeling van dit aantal worden gekomen,
met een ingroeipad van 3 jaar. 20.000 labelstappen leveren circa 0.005 Mton besparing op.
Omdat investeringen in verduurzaming een blijvend (of, in ieder geval meerjarig) effect
opleveren, cumuleert de besparing naar 2030.
Gevolgen begroting
2023
Inkomsten
0
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven
0

2024
0

2025
0

2026
0

2027
0

2028
0

2029
0

2030
0

Verder
0

0

0

0

0

0

0

0

0

Er worden geen extra gevolgen voor de begroting verwacht voor het verschaffen van betere
informatievoorziening. De suggesties die in dit fiche naar voren komen, zoals toetstermen van
financieel adviseurs aanpassen, scripts van fix-teams uitbreiden en ruimte geven aan
gemeenten om huiseigenaren naar het warmtefonds te verwijzen, behelzen geen/weinig
additionele kosten. Met name omdat het een wijziging van koers betreft en geen volledig nieuwe
activiteiten.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Differentiatie van hypotheekrentes zal voor eigenaren van huizen met een slecht energielabel
leiden tot ietwat hogere hypotheeklasten (en een kleinere hypotheekruimte), en, vice versa, tot
hogere leencapaciteit voor eigenaren van huizen met goede labels. De precieze hoogte van de
financiële impact is moeilijk in te schatten. Een rekenvoorbeeld voor iemand met een label G
huis: een aantal hypotheekverstrekkers geeft nu al een rentekorting van 0,10-0,15% op het
hypotheekbedrag voor de gehele rentevaste periode. Als we aannemen dat
hypotheekverstrekkers die percentages doortrekken over de gehele labelverdeling, dan zou de
differentiatie er als volgt uit zien: A: -0,15; B: -0,1; C: 0; D: +0,05; E: +0,05; F: +0,1; G:
+0,15. Bij een annuïtaire hypotheek van EUR 350.000 (de gemiddelde transactieprijs in 2021
was EUR 387.000), een looptijd van 20 jaar en een hypotheekrente van 4% (woning met label
C) zijn de bruto maandlasten in het eerste jaar EUR 1.670. Bij een woning met label G zou de
hypotheekrente bij differentiatie kunnen uitkomen op 4,15%. Deze hogere rente wat zou leiden
tot EUR 30 hogere bruto hypotheeklasten per maand. Wanneer woningeigenaar recht heeft op
hypotheekrenteaftrek wordt dit verschil maximaal 37% kleiner.
Economie
Het prijsverschil tussen huizen met verschillende labels loopt iets op, maar is naar verwachting
beperkt en zonder bredere economische gevolgen.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets

96

(De totstandkoming van) het convenant zal door betrokken partijen mededingingsrechtelijk
getoetst dienen te worden. Vanuit het oogpunt van mededinging ontstaat eerder een probleem
als afspraken worden gemaakt over hoogtes/bandbreedtes rentes.
Planning
Betere informatievoorziening over financieringsopties is bereikt wanneer huishoudens in grote
mate bekend zijn met de financieringsopties voor de verduurzaming van het eigen huis. Overleg
met gemeenten over informatiepakket/training voor financieel adviseurs is reeds gepland.
Indien wordt besloten om voor een convenant met hypotheekverstrekkers te kiezen, zal eerst
het draagvlak bij hen moeten worden onderzocht. Dit kan binnen een aantal maanden.
Maatschappelijk draagvlak
TNO: ‘Er is nog te weinig informatie beschikbaar om een goede inschatting te kunnen maken
van het maatschappelijk draagvlak voor differentiatie van hypotheekrentes’. Het kan worden
verwacht dat betere informatievoorziening over financieringsopties voor verduurzaming woning
het draagvlak voor differentiatie van hypotheekrentes zal vergroten.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Conclusie TNO: Hypotheekrente aanpassen voor lagere energielabels kan zorgen voor
gedragsverandering. Om huiseigenaren te ondersteunen bij het nemen van maatregelen kan het
volgende worden geboden: informatie, online tools en energiecoaches waarmee mensen kunnen
bepalen welke maatregelen nodig zijn om het gewenste energielabel te verkrijgen, financiële
ondersteuning en informatie over de financiële mogelijkheden die er zijn.
Overig
Voor verduurzaming door huiseigenaren of huiskopers is het ook van belang dat zij inzicht
hebben in óf en wanneer er een warmtenet komt in hun wijk.

97

2.9 Minimumprijs aardgas door aanpassing EB
Sector: Gebouwde omgeving
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Gasverbruik ontmoedigen door te waarborgen dat de energieprijs voor gas minimaal de
minimumprijs blijft
Omschrijving maatregel
De maatregel betreft het benaderen van een minimumprijs voor aardgas door 1 – 2 jaarlijkse
aanpassing van de EB op aardgas. Deze minimumprijs wordt verwezenlijkt door de
energiebelasting zo aan te passen dat in het desbetreffende jaar de gemiddelde
consumentenprijs voor gas naar verwachting minimaal de minimumprijs is. Dus als de
verwachte marktprijs komend jaar 40 cent per M3 is, dient de energiebelasting ten minste 60
cent per M3 te zijn om op een minimumprijs van 100 cent per M3 te komen.
De tarieven van de energiebelasting zoals ze in het basispad zijn opgenomen blijven van
toepassing. Deze maatregel regelt dat indien in het komende jaar de energieprijs voor gas
onder de minimumprijs dreigt te zakken, bijvoorbeeld door een daling van de
groothandelsprijzen, de energiebelasting voor dat jaar wordt verhoogd. Het jaar erna is het
tarief in principe weer op de hoogte van het basispad (behalve als de verwachte marktprijs voor
dat jaar weer te laag is).
NB 1. Er is ook onderzocht of een minimumprijs voor aardgas kan worden geïmplementeerd via
een wettelijke verplichting voor energieleveranciers om een minimaal leveringstarief te heffen
(bijv. wettelijk verbod om aardgas te leveren voor een prijs lager dan 1 euro per M3). Een
dergelijke regeling kent echter een groot risico op overwinsten bij energiemaatschappijen en is
daarom in dit fiche niet verder uitgewerkt.
NB 2. Naast de maatregel in dit fiche is het aan te bevelen om te onderzoeken welke
mogelijkheden er bestaan om de volatiliteit van de consumententarieven voor energie te
verminderen. Hierbij kan gedacht worden aan het beperken van de mate waarin de
prijsvolatiliteit op de groothandelsmarkt doorwerkt naar de consumentenmarkt. Dit valt echter
buiten de scope van dit IBO.
Tariefzetting
Hiertoe zal ieder jaar in de zomer op basis van de verwachte gasprijzen voor het komende jaar,
de verwachte marktprijs voor het jaar erop worden bepaald. Dit kan bijvoorbeeld worden
gebaseerd op de dan geldende TTF futures of door te werken met een gewogen gemiddelde,
waarbij over een langere periode wordt gekeken naar de verwachte aardgasprijs voor het
volgend jaar. Indien de verwachte prijs + energiebelasting lager is dan de minimumprijs, zullen
de tarieven in de energiebelasting voor het komende worden bijgesteld.
Voorbeeld voorspelling 2025
In het middenpad van de KEV2022 verwacht PBL een groothandelsprijs van gas van 43 cent per
M3.
Maatvoeringopties
In dit fiche zijn drie illustratieve maatvoeringsopties uitgewerkt. Hierbij is aangenomen dat de
minimumprijs alleen geldt voor een verbruik van aardgas t/m 170.000 M3 (eerste twee
verbruiksschijven). Voor het overige verbruikt geldt de reguliere energiebelastingtarieven. Er
kan voor worden gekozen om ook in deze schijven met een minimumprijs te werken.

98

•

Optie 1: minimumprijs aardgas 100 cent/M3 t/m 170.000 m3 (inclusief 21% btw en in
prijspeil 2023)

•

Optie 2: minimumprijs aardgas 150 cent/M3 t/m 170.000 m3 inclusief 21% btw en in
prijspeil 2023)
Optie 3: minimumprijs aardgas 180 cent/M3 t/m 170.000 m3 (inclusief 21% btw en in
prijspeil 2023)

Alternatief
Vanwege de grote onzekerheid omtrent de voorspellingen van energieprijzen is het een beter
alternatief om een systeem van periodieke herziening van de EB in te voeren, waarbij wordt
gecommuniceerd dat het kabinet streeft naar een bepaalde mate van (oplopende) beprijzing
van aardgas. Tijdens zo’n periodieke herziening kan worden bezien of de combinatie van
aardgasprijs + energiebelasting tot de gewenste verduurzamingsprikkel leidt. Deze periodieke
herziening kan ook worden gebruikt om de energiekosten nauwgezet te monitoren en indien
deze te hard stijgen maatregelen te treffen. Zodoende hoeft de huidige structuur (vijf schijven)
niet aangepast te worden, en is het risico op te forse of te milde beprijzing minder groot (er
wordt immers niet gestuurd op een specifiek tarief). Daarnaast wordt het gewenste effect wel
bereikt, namelijk investeringszekerheid. In aanvulling op de periodieke herziening van de EB
kan onderzocht worden welke mogelijkheden er bestaan om de volatiliteit van de
consumententarieven voor energie te verminderen. Hierbij kan gekeken worden naar opties om
de mate waarin de prijsvolatiliteit op de groothandelsmarkt doorwerkt naar de
consumentenmarkt voor energie.
Achtergrond/rationale
Deze maatregel heeft tot doel de investeringszekerheid te vergroten van investeringen in
maatregelen die erop zijn gericht het gasverbruik te verlagen. De maatregel biedt zekerheid aan
huishoudens en bedrijven dat gasprijzen niet meer onder een bepaald niveau zullen zakken.
Verduurzamingsinvesteringen krijgen daardoor een kortere, zekerdere terugverdientijd wat
huishoudens zekerheid over de investering en de inkomens/vermogenspositie doordat de
energierekening minder volatiel wordt. Daarnaast kunnen bedrijven met meer zekerheid
investeren in het opschalen van het aanbod van verduurzamingsmaatregelen. Daarnaast neemt
in de voorgestelde maatvoering de beprijzing van aardgas toe. Hierdoor neemt de prikkel tot
gasbesparing toe.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Deze maatregelen verhogen de beprijzing van gas. Dit is een doeltreffende en doelmatige
manier om gasverbruik te ontmoedigen. De maatregel is naar verwachting niet doeltreffend in
het creëren van een identieke minimumprijs voor alle consumenten. Door de grote onzekerheid
van de prijsontwikkeling, is het praktisch onmogelijk via de energiebelasting een minimumprijs
te creëren. Het beidt zodoende geen toegevoegde waarde ten opzichte van de huidige
methodiek in de energiebelasting, welke ook tarieven kan vaststellen op de globale
prijsontwikkeling in de markt, terwijl het wel het systeem complexer maakt
Om daadwerkelijk effectief te zijn, dienen de partijen die beprijsd worden ook in staat te zijn om
hun gasverbruik te verminderen.
Onzekerheid voorspellingen gasprijs
Tot twee jaar geleden was de aardgasprijs in het volgend jaar relatief goed te voorspellen en
redelijk stabiel. Op dit moment is de volatiliteit in de gasmarkt echter groot en de ontwikkeling

99

van de gasprijszen onzeker. In de huidige marktsituatie zijn voorspellingen over de precieze
ontwikkeling van de aardgasprijs in het volgend jaar daarom lastig te maken en is het
ingewikkeld om de hoogte van de EB nauwkeurig te prikken voor de gewenste minimumprijs. In
de praktijk zal het hierdoor moeilijk zijn om daadwerkelijk een bodemprijs te creëren; als de
aardgasprijs in werkelijkheid hoger of lager is dan eerder ingeschat, dan is er een risico dat de
prijs in werkelijkheid alsnog onder de beoogde bodemprijs schat.
Degressiviteit verminderen
Indien ervoor wordt gekozen om de minimumprijs ook in te voeren voor het aardgasverbruik
boven de 170.000 M3, dan kan dit – afhankelijk van de vormgeving – leiden tot een
vermindering van de degressiviteit van de huidige tariefstructuur van de energiebelasting. De
voor- en nadelen hiervan zijn beschreven in het overstijgende fiche degressiviteit EB
verminderen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Onderzoeksbureau CE Delft heeft voor de drie maatvoeringsopties berekend wat het CO2-effect
in 2030 is. Hierbij is alleen gekeken naar het CO2-effect bij huishoudens. Bedrijven betalen ook
energiebelasting in de eerste schijf, dus naar verwachting zal het totale CO2-effect 0,1 of 0,2
Mton hoger liggen.
In de KEV2022 is in het middenpad een groothandelsprijs gas geraamd op 43 cent/m3 in 2025
en 37 cent/m3 in 2030 (prijspeil 2021). Er is aangenomen dat boven op de groothandelsprijs de
energieleveranciers een marge van circa 10 cent/m3 aanhouden (prijspeil 2021). Omgerekend
naar prijspeil 2023 betekent dit een gecombineerde leveringsprijs van circa 57 cent/m3 in 2025
en circa 51 cent/m3 in 2030.
Naast de leveringsprijs moet ook energiebelasting worden betaald. In het basispad bedraagt de
energiebelasting in de eerste schijf gas 54,65 cent/m3 in 2025 en 57,12 cent/m3 in 2030
(prijspeil 2030). De totale aardgasprijs bedraagt circa 1,11 euro/m3 in 2025 (prijspeil 2023) en
1,08 euro/m3 (prijspeil 2023) in 2030. Dit is exclusief btw.
Uitgaande van een minimumprijs van 1,50 euro (prijspeil 2023 en inclusief 21% btw) moet het
energiebelastingtarief op aardgas in 2025 met circa 12,5 cent/m3 en in 2030 met circa 16,5
cent/m3 stijgen. Zie ook onderstaande tabel.
Op basis van de verwachte aardgasprijs in het basispad heeft CE Delft berekend welke
additionele CO2-reductie kan worden gerealiseerd bij een minimumprijs van 1 euro/m3, 1,50
euro/m3 en 1,80 euro/m3 (in prijspeil 2023, dus jaarlijkse indexatie, en inclusief 21% btw). In
het basispad is de aardgasprijs al hoger dan 1 euro/m3, waardoor deze variant geen extra effect
heeft. De CO2-reductie in de andere twee varianten wordt gerealiseerd via een combinatie van
energiebesparing en overstap op duurzamere warmtebronnen. CE Delft heeft berekend dat bij
een minimumprijs van 1,50 euro/m3 het in alle woningen rendabel is om te verduurzamen. De
gedragsreactie op de hogere prijspikkel is onzeker. In onderstaande tabel is daarom de CO2reductie bij verschillende prijselasticiteiten weergegeven. Het gaat hierbij om een lange termijn
prijselasticiteit, waarbij ook wordt aangenomen dat huishoudens naast energiebesparing
overstappen op duurzamere energiebronnen. In 2022 leidde de hogere energieprijzen tot een
besparing van het gasverbruik van 15% (gecorrigeerd voor temperatuur). Dit duidt erop dat de
elasticiteit op korte termijn lager is.

100

Tabel 1 - CO2-reductie 2030 voor verschillende varianten minimumprijs aardgas
(tot 170.000 m3)
Minimumprijs 1 euro/m3 (prijspeil 2023, inclusief btw)

0 Mton

Minimumprijs 1,50 euro/m3 (prijspeil 2023, inclusief btw)

0,7 Mton (0,1 – 1,3 Mton)
Prijselasticiteit gas: -0,41 (-0,06
– 0,76)

Minimumprijs 1,80 euro/m3 (prijspeil 2023, inclusief btw)

1,9 Mton (0,3 – 3,6 Mton)
Prijselasticiteit gas: -0,41 (-0,06
– 0,76)

NB. In deze berekening is nog niet meegenomen dat vanaf 2027 het Europese
emissiehandelssysteem wordt uitgebreid naar o.a. de gebouwde omgeving en tot een
additionele emissiereductie kan leiden.
Tabel 2 – Tarieven energiebelasting nieuw en oud
2023

2024

2025

3

2026

2027

2028

2029

2030

3

Tarieven aardgas in cent/m (t/m 170.000 m , prijspeil 2023) – minimumprijs
1,50
Basispad

49,0

53,0

54,6

55,1

55,4

55,7

56,9

57,1

Nieuw

49,0

53,0

67,2

68,6

69,8

70,9

72,3

73,6

Tarieven aardgas in cent/m 3 (t/m 170.000 m 3, prijspeil 2023) – minimumprijs
1,80
Basispad

49,0

53,0

54,6

55,1

55,4

55,7

56,9

57,1

Nieuw

49,0

53,0

91,97

93,42

94,59

95,72

97,06

98,35

Bron: CE Delft

101

Gevolgen begroting
Door de koppeling van de gasprijs aan de energiebelasting worden fluctuaties gecreëerd in de
inkomsten uit energiebelasting tussen de jaren, waarbij het basispad als ondergrens geldt. Een
daling van de gasprijs zorgt voor een hogere budgettaire opbrengst terwijl bij stijging wordt
teruggevallen op het basispad.
Uitgaande van de KEV22 is een verhoging van het energiebelasting tarief op aardgas nodig
indien een minimumprijs van 1,50 euro/m3 of 1,80 euro/m3 wordt beoogd. De exacte
tariefmutaties zijn in de tabel hierboven geschetst. Bij een beoogde minimumprijs van 1,50
euro/m3 bedraagt de budgettaire opbrengst circa 1,4 mld. euro per jaar. Bij een beoogde
minimumprijs van 1,80 euro/m3 bedraagt de budgettaire opbrengst in 2025 circa 4,1 mld. euro
per jaar, om richting 2030 af te lopen naar circa 3,3 mld. euro per jaar. In beide gevallen is bij
de berekening van de budgettaire opbrengst rekening gehouden met een prijselasticiteit van 0,41.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Variant 1 – minimumprijs 1 euro/m3 (prijspeil 2023 en inclusief 21% btw)
Inkomsten (EMU,
inkomstenkader)

-

-

-

-

-

-

-

-

Variant 2 – minimumprijs 1,50 euro/m3 (prijspeil 2023 en inclusief 21% btw)
Inkomsten (EMU,
inkomstenkader) in

-

-

1.397

1.404

1.435

1.449

1.400

1.437

mln. euro
Variant 3 – minimumprijs 1,80 euro/m3 (prijspeil 2023 en inclusief 21% btw)
Inkomsten (EMU,
inkomstenkader) in

-

-

4.163

3.887

3.756

3.615

3.419

3.311

mln. euro
Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

Uitgaande van de huidige verwachte gasprijzen is een verhoging van de energiebelasting op
aardgas nodig bij een minimumprijs van 1,50 euro/m3 of 1,80 euro/m3. Dit leidt tot een
lastenstijging voor burgers.

-

Verdelingseffecten: voor lage inkomens is de energierekening een groter deel van het
inkomen, waardoor de koopkrachtdaling naar verwachting het grootst is bij lage inkomens.
Daarnaast hebben zij de minste perspectieven op verduurzamingsinvesteringen.

-

Het is daarom van belang om deze maatregel te combineren met flankerend beleid.

-

Er is ook sprake van een lastenstijging voor bedrijven. Het grootste deel van het
energieverbruik bevindt zich van de meeste bedrijven echter in de andere verbruiksschijven,
waardoor de lastenstijging relatief beperkt is.

Economie
Het effect is sterk afhankelijk van flankerend beleid en de fluctuerende energieprijzen. Daarbij
zal met name gekeken moeten worden naar de impact op huishoudens en bedrijven met weinig
handelingsperspectief en mogelijke weglekeffecten.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
De maatregel zoals die in dit fiche is beschreven, betreft potentieel een jaarlijkse
parameterwijziging. Dit is voor de Belastingdienst en energieleveranciers uitvoerbaar.
Onderzocht zou moeten worden of het op termijn mogelijk is om de energiebelastingtarieven
vaker dan 1 keer per jaar aan te passen.
Planning

102

Als de minimumprijs wordt geïmplementeerd via een verhoging van het energiebelastingtarief
op aardgas, dan is invoering per 1 januari 2024 mogelijk.
Maatschappelijk draagvlak
De verwachting is dat het maatschappelijk draagvlak voor deze maatregel beperkt is, echter
kan dit vergroot worden indien de additionele opbrengsten ingezet worden voor ondersteuning
van verduurzaming kwetsbare huishoudens.
Doenvermogen/gedragsaspecten
In potentie verhoogt deze maatregel het doenvermogen doordat het meer duidelijkheid en
zekerheid over de toekomstige gasprijs pleegt te bieden. Onzekerheid van gasprijzen vergroot
echter de foutmarge in het ‘prikken’ van de EB, waardoor er mogelijk onvoorspelbare en
schommelende energieprijzen zullen resulteren. Daarnaast zit er een verschil tussen de
marktprijzen en consumentenprijzen. Deze maatregel pakt daardoor op papier anders uit dan in
de praktijk. Dat ondergraaft het doel van de maatregel op gedrag van met name huishoudens.

103

2.10 Piekvermindering energievraag kleine verbruikers
Sector: Gebouwde omgeving
Type maatregel: Randvoorwaardelijk
Doel: Verbruikers stimuleren rekening te houden met aanbod duurzame energie en capaciteit
energienet
Omschrijving maatregel
•
Applicatie (website, app en/of digitale energieverbruiksmanagers) met realtime informatie
over het actuele en verwachte energieaanbod per locatie, met onderscheid naar
hernieuwbaar en niet hernieuwbaar. Verbruiker kan zo rekening houden met
beschikbaarheid van hernieuwbare energie en met de capaciteit van het energienet.
•
Zo mogelijk gekoppeld aan vraag(patroon) per verbruiker en aan dat van andere
kleinverbruikers op hetzelfde laagspanningsnet. Verbruiker moet dan nog wel zelf
energieverbruik aanpassen (apparaat aan/uit doen).
•
Flankerend een campagne/websites met vuistregels (gebruik zonnige uren, vermijd
spitsuren) en verwijzing naar de applicatie.
De applicatie kan leiden tot de volgende spin-offs, die geen deel uitmaken van dit voorstel:
•
Als er meer tariefdifferentiatie voor kleinverbruikers komt, kan de prijs onderdeel zijn van
de aangeboden realtime informatie.
•
De applicatie kan gebruikt worden om apparatuur/timers/de slimme thermostaat aan te
sturen, waardoor apparaten vanzelf aan-/uitgaan op gewenste momenten (zoals bepaalde
autoladers al kunnen moduleren en witgoed ‘smart-home-ready’ is). Dit vergt
waarschijnlijk/biedt kansen voor innovaties (domotica), maar vergt ook standaardisering.
•
Bij een hoge verspreidingsgraad is ook sturing vanuit het aanbod mogelijk, mits de
aansluitingen dit technisch aankunnen. Bijvoorbeeld maximering van de hoeveelheid
geleverde stroom op bepaalde momenten.
Afbakening
De applicatie richt zich op:
•
Kleinere verbruikers (niet de bedrijven die nu al zelf direct kunnen reageren op aanbod,
prijzen en de vraag van netbeheerders om tijdelijk minder/extra af te nemen).
•
Lokale laagspanningsnetten. Het hoofdnet wordt al gebalanceerd door grootverbruikers.
•
Elektriciteit. Mogelijk is het in de toekomst ook zinvol voor warmte en gas.
•
Niet-financiële gedragsprikkels, dus gedragsverandering door het bieden van informatie.
Het fiche “EL 2 Efficiëntere benutting elektriciteitsnetten” beoogt al te sturen door flexibele
contracten en tariefdifferentiatie.
Achtergrond/rationale
Kleine verbruikers (waaronder huishoudens) hebben momenteel te weinig informatie over op
welke moment het maatschappelijk optimaal is een apparaat aan of uit te zetten. Er is inzicht
nodig in de beschikbaarheid van duurzame energie, maar ook wanneer de vraag naar
elektriciteit bij andere gebruikers hoog of juist laag is. Door data hierover bij elkaar te brengen
en inzichtelijk weer te geven, kunnen verbruikers hun gedrag daarop aanpassen. Hierdoor
maken zij beter gebruik van het aanbod van duurzame energie (als de zon schijnt of als het
waait) en is er in de dalmomenten van duurzame energie minder fossiele opgewekte
elektriciteit nodig. Dat leidt tot minder CO2-uitstoot.
Bovendien kan de applicatie gebruikt worden om betere spreiding van elektriciteitsverbruik te
stimuleren, zodat er minder congestie is en het elektriciteitsnetwerk beter benut wordt.
Daardoor is er in de toekomst minder opslagcapaciteit en verzwaring van laagspanningsnetten
nodig en kan er binnen de bestaande netwerkcapaciteit meer geëlektrificeerd worden.
Op dit moment komt een dergelijke applicatie nog niet privaat tot stand, mogelijk omdat er
sprake is van coördinatie-falen en het ontbreken van een direct verdienmodel omdat de burger
er nog geen baat bij heeft (dat wordt beter als de stroomprijzen meer gaan differentiëren).
Vanwege de maatschappelijke baten van de applicatie past het bij de rol van de overheid hier
als aanjager op te treden. Zodra de applicatie ontwikkeld is en werkt, kunnen de netbeheerders
deze zelfstandig dragen.
Met de applicatie beogen we een gedragsprikkel te geven die additioneel is aan bestaande
prikkels en initiatieven zoals:

104

Mensen met zonnepanelen hebben een financiële prikkel om eigen zonnestroom optimaal
te gebruiken (alhoewel deze prikkel door de salderingsregeling nu nog zwak is).
•
Voor kleinverbruikers bestaat nu alleen een tariefverschil werkweek en avond/weekend.
•
Er bestaan particuliere initiatieven die inspelen op informatie over beschikbaarheid van
duurzame energie. Zo biedt energieleverancier tibber inzicht om je stroomverbruik te
optimaliseren. Edmij is een energie- en dataspecialist de relevante informatie verschaft om
lokaal netbenutting te optimaliseren, maar biedt deze informatie alleen zakelijk aan en niet
openbaar.
Uit onderzoek van PBL blijkt dat energieverbruiksmanagers tot naar schatting 2,2 procent
elektriciteitsbesparing hebben geleid. Met de hier voorgestelde applicatie beogen we een
soortgelijk effect te behalen.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Doelmatigheid: beprijzing alleen is een te beperkte prikkel. Op termijn is externe aansturing
van smart apparaten denkbaar zoals nu in industrie al gebeurd. De applicatie is doelmatig
omdat één landelijke standaard en centrale afspraken met netbeheerders lagere
maatschappelijke kosten (voor netbeheerders, burgers en partijen die applicaties willen
aanbieden) kennen dan een wildgroei aan systemen. Ook kan de campagne hierdoor
doelmatiger zijn, omdat de boodschap eenduidiger kan zijn.
Het fiche voorziet nu niet in subsidie (bijvoorbeeld voor de ontwikkeling en aanschaf van
slimme apparatuur), hoewel dat mogelijk ook doelmatiger is dan uitbreidingen van het
energiesysteem.
Doeltreffendheid: informatie zal maar deels tot gedragseffecten leiden; goede implementatie
i.s.m. gedragsdeskundigen kan dit effect vergroten (zie onderaan dit fiche). De combinatie met
tariefdifferentiatie vergroot het effect.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023 2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Nationale CO 2-reductie
0,2
0,3
0,4
0,5
0,5
0,5
0,5
(/co2 equivalent)
Mton
Mton
Mton
Mton
Mton
Mton
Mton
(Indien significant) Effect op Europese doelen (EED, ESR, etc.)
n.v.t.
(Indien significant) Effect op mondiale CO2-reductie (bijv. uitstoot vliegverkeer wat
n.v.t.
onder in nationale definitie valt)
(Indien significant) Neveneffecten andere uitstoot en doelen (stikstof, fijnstof,
n.v.t.
energieverbruik, etc.)
•

Toelichting op berekening:
•
Finaal verbruik elektriciteit gebouwde omgeving is naar verwachting 196 PJ in 2030;
verbruik aardgas 306 PJ (bron: KEV, 2022).
•
Stel 20% van gebouwde omgeving verplaatst 20% van verbruik naar periodes van
hernieuwbaar aanbod. Dan verplaatst 4% van het eindverbruik van elektriciteit van
aardgasopgewekte stroom naar groene stroom, dat is ongeveer 8 PJ. Dat scheelt 0,45 Mton
CO 2 (56,4 kg CO2/GJ).
•
Stel dat de maatregel, direct (door de slimme informatie) of n.a.v. vermindering congestie
of prijsverschuivingen, ook 0,6% extra gebruikers uit gebouwde omgeving ertoe aanzet om
50% van het gasverbruik te elektrificeren (bijvoorbeeld door aanschaf warmtepomp): 0,3%
eindverbruik aardgas verschuift naar groene stroom, dus 0,9 PJ, scheelt 0,05 Mton CO2
•
Gecombineerd effect: 0,5 Mton. Veronderstelling ingroei vanaf 2024.
Deze schatting is exclusief emissiepreventie door minder aanleg netverzwaring, piekcapaciteit
of opslag. Verondersteld is dat het extra energieverbruik van de apps/energieverbruikmanagers
te verwaarlozen is.
Gevolgen begroting
2023
2024
2025
2026
2027 2028 2029 2030 Verder
Inkomsten (EMU, inkomstenkader)
N.v.t.
Uitgaven
6,5 mln 2 mln 1 mln 1 mln Toelichting inkomsten

105

We voorzien op dit moment geen directe inkomsten, de applicatie zal kosteloos publiek
beschikbaar worden gesteld. Mogelijk leidt de applicatie tot lagere kosten voor
netwerkverzwaring, dat is gunstig voor de Rijksbegroting en begrotingen van lokale overheden.
Deze besparing is nu niet meegenomen.
Toelichting uitgaven
Ter indicatie de kosten van Coronamelder: ontwikkeling 5 mln, doorontwikkeling en beheer 9,7
mln, communicatie 4,3 miljoen, programma en beleid 4 mln. Verwachte kosten van nieuwe
klimaatcommunicatiecampagne: 3,5 mln. Omdat de coronamelder in kortere tijd gemaakt
moest worden en voor de realtime informatie van dit fiche meer data al voorhanden is (zie
eerdergenoemde particuliere initiatieven) verwachten we dat de kosten voor dit voorstel lager
uitvallen dan de coronamelder. Het idee is dat na de ontwikkelfase netbeheerders de kosten
van beheer en onderhoud op zich nemen, zij hebben immers zelf ook baat bij de
gedragsverandering. We schatten de volgende bedragen:
•
Ontwikkeling: 4 mln in 2023
•
Doorontwikkeling en beheer: 2 mln in 2024, daarna 1 mln in 2025 en 2026, particuliere
uitvoering.
•
Communicatie (mogelijk als aanvullend onderdeel bestaande campagnes): 1 mln in 2023
•
Programma en beleid: 1,5 mln in 2023
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Geen onvermijdelijke kosten. Er zullen wel enige (ICT-)kosten zijn voor netbeheerders om de
informatie over het aanbod op lokaal niveau beschikbaar te maken voor apps, informatie die zij
al steeds meer beschikbaar hebben. Omdat zij door deze maatregel op ander vlak kosten
kunnen besparen, zouden zij hiervoor niet gecompenseerd hoeven worden.
Economie
Lagere kosten energiesysteem en uitbreiding elektriciteitsnet. Naar verwachting geen
significante impact op het verdienvermogen.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
•
Voor het ontwikkelen van de app/toevoeging aan energieverbruiksmanagers kunnen
marktpartijen worden uitgedaagd, bijvoorbeeld via een competitie (vgl Coronamelder).
•
Het opzetten van een flankerende campagne kan op de reguliere wijze.
Planning
Campagne en apps kunnen in 2023 gereed zijn, om het in 2024 uit te rollen.
Maatschappelijk draagvlak
Er is waarschijnlijk veel draagvlak voor, omdat mensen zelf in staat worden gesteld bij te
dragen. Het vergroot het draagvlak voor tariefdifferentiatie (fiche EL 2), omdat men zelf beter
kan sturen op het energiegebruik.
Doenvermogen/gedragsaspecten (voor hulp: benader je BIT-team)
Dit is de essentie van dit fiche. In de uitwerking kan rekening worden gehouden met
verschillende doelgroepen (digibeten, anderstaligen). Het biedt ook kansen voor het vergroten
van sociale cohesie (als bijvoorbeeld jongeren ouderen gaan helpen dit toe te passen).
Bij ontwikkeling van de applicatie is het belangrijk om rekening te houden met
gedragsaspecten:
•
Applicatie is gericht op het aanpassen van dagelijks gedrag (wasmachine aan als het waait)
en eenmalig gedrag (aanschaf van slimme apparatuur).
•
Ontwerp volgens het EAST-model (easy, attractive, timely, social).
•
Het is belangrijk om duidelijk inzichtelijk te maken voor klanten wat hun energieverbruik is
(bij voorkeur korte termijn; liever dagelijks dan maandelijks/jaarlijks), welke
activiteiten/apparaten veel energie verbruiken en wat de op dat moment geldende
energieprijs is.
•
Zichtbare, regelmatige en positieve feedback is daarin erg ook belangrijk. Denk bijv. aan
een melding bij een app als het energietarief laag is, of bepaalde situaties, zoals de zonnige
dag/windnacht, koppelen aan lage energieprijzen. Voorwaarde hiervoor is dan wel dat er
consistent een piekbelasting is op dat moment.

106

2.11 Normeren in combinatie met opschalen keten biobased bouwen
Sector: Gebouwde omgeving en circulaire economie
Type maatregel: Normering, en subsidie randvoorwaardelijk
Doel: CO 2-reductie door normering in combinatie met vergroten aanbod biobased bouwmaterialen
Omschrijving maatregel
Stimuleren van CO 2-reductie door middel van biobased bouwen door normeren 56, randvoorwaardelijk
in combinatie met het opzetten en opschalen van nieuwe ketens binnen Nederland voor de productie
van biogrondstoffen door boeren en de toepassing daarvan in biobased materialen door bouwers 57.
Normering van de milieuprestatie van gebouwen is een bestaand instrument, maar de aanscherping
van de eis en de introductie van een eis op CO2-emissie is nieuw. Nieuw is opschalen van de keten
waarvoor subsidie nodig is (maatregel daarom ook ingediend voor Klimaatfonds en VJN).
De toepassing van biobased materialen wordt gestimuleerd door normering met de introductie en
aanscherping van eisen in bouwregelgeving:
-

aanscherping en bredere toepassing van de milieuprestatie-eis van gebouwen (voor meer
gebruiksfuncties dan alleen nieuwe woningen en kantoren) omdat de toepassing van biobased
materialen wordt gewaardeerd in de integrale milieuprestatie 58.

-

introductie CO 2-eis: in die eis wordt ook de CO 2 die is vastgelegd in biobased materialen
gewaardeerd;

Dit draagt ook bij aan de investeringsbereidheid bij de verwerkingsindustrie en bouwers om tot de
benodigde volumes te komen.
Doelgroep
Boeren (producent van biogrondstoffen), de verwerkende industrie (van biogrondstof naar
bouwmateriaal), bouwers (afnemer en toepassing van het biobased bouwmateriaal) en
opdrachtgevers (besluit/opdracht toepassing biobased bouwmateriaal).
Achtergrond/rationale
Normering op de milieuprestatie van het gebouw 59 zorgt voor meer verplichting op gebruiken en
toepassen van duurzame bouwmethoden en van duurzaam materiaal zoals biobased materiaal. Dit
biedt tegelijk boeren de afnamezekerheid die nodig is voor het gewenste nieuwe verdienmodel 60.
Dit is voor de bouwsector nieuw 61, omdat momenteel voornamelijk reguliere bouwmaterialen worden
gebruikt. Om de CO 2-reductie van 5,2 Mton tot en met 2030 te realiseren door de toepassing
duurzame biobased bouwmaterialen 62 binnen Nederland moet de huidige teeltomvang van 6.000 ha
groeien naar ca. 60.000 ha in 2030. Dit betreft zowel wisselteelten als meerjarige gewassen.
Financieel perspectief voor de landbouw kan alleen ontstaan door het stimuleren van een voldoende
robuuste vraag naar biogrondstoffen in de bouw.

Kamerstukken II, vergaderjaar 2022/23, 32852, nr. 223
In woning- en utiliteitsbouw en in infra (GWW, grond-, weg- en waterbouw) zoals isolatie uit hennep in woningen en lignine uit
miscanthus in wegen
58
In de GWW wordt het bouwen met biobased materialen gestimuleerd via de MKI (Milieukostenindicator), die wordt gebruikt als
gunningscriteria in inkooptrajecten door overheden
59
De milieuprestatie geeft aan wat de milieubelasting is van alle toegepaste bouwmaterialen en -producten (inclusief gebouwinstallaties)
in het gebouw. Deze milieubelasting is berekend over de hele levenscyclus: van winning en productie, transport en bouwproces,
gebruiksfase, tot aan de sloopfase en de afvalfase, inclusief eventuele recycling en hergebruik. Een nadere toelichting op de werking
hiervan is te vinden op de website www.milieudatabase.nl en naar: Kamerstuk 32 852, nr. 111
60 Coalitieakkoord 2021-2025
61
TRL 8 of lager.
62
Conform het duurzaamheidskader biogrondstoffen Duurzaamheidskader-biogrondstoffen | Brief | Rijksoverheid.nl
56
57

107

Naast normering wordt ingezet op subsidiëring, omdat de normering in eerste instantie ziet op de
nieuwbouw van woningen en kantoren. 63 Het ligt niet voor de hand om deze normering uit te breiden
naar renovatiemaatregelen bij woningeigenaren: dit leidt tot grote administratieve lasten en
bovendien wordt inbreuk gemaakt op het eigendomsrecht. 64 Daarom is gekozen voor een stimulans
via een subsidie op biobased bouwmaterialen. Dit draagt bij aan de vraag naar biogrondstoffen en
dus aan de investeringsbereidheid bij de verwerkingsindustrie en bouwers om tot de benodigde
volumes te komen. Voorwaarde voor het slagen van deze maatregel is dat de markt snel op gang
wordt gebracht door ketenvorming van boer tot bouwer. Zo kan binnen Nederland een volwassen
markt voor biobased bouwmaterialen tot stand worden gebracht, zowel aan de vraagkant (bouwers
en afnemers) als aanbodkant (boeren), inclusief een subsidieregeling voor agrarische ondernemers
ten behoeve van het gedeeltelijk opvangen van marktfalen van de private koolstofmarkt.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Doelmatigheid hoog: met relatief beperkte middelen (€ 464 miljoen tot en met 2030) kan een forse
CO 2-reductie van ca. 5,2 Mton gerealiseerd worden (cumulatief in 2030). Dit betekent dat de
maatregel € 90/ton kost, wat een zeer efficiënte besteding van directe Rijksmiddelen betekent
vergeleken met vergelijkbare maatregelen, zoals ultradiepe geothermie (€ 117/ton),
monomestvergisting (€ 131/ton) en aquathermie uit oppervlaktewater (€ 418/ton). 65 Bovendien zal
de efficiëntie van de maatregel na 2030 toenemen als de markt op gang is gebracht: er zijn dan
weinig overheidsmiddelen nodig terwijl de CO 2-reductie door een aanzienlijk en bovendien verder
groeiend areaal vooral dan zal plaatsvinden.
Doeltreffendheid groot: uit de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) van 2022 blijkt dat er tot en met
2030 nog 12-36 Mton CO 2-equivalenten moeten worden gereduceerd om de doelstelling (55%
reductie) te behalen. In veel sectoren is de mogelijkheid hiertoe beperkt, omdat er sprake is van
verminderde meeropbrengsten: nadat het laaghangend fruit geplukt is, wordt het steeds lastiger om
extra CO 2 te reduceren. Het effect van deze maatregel is echter aanzienlijk: de totale CO2-reductie
door de toepassing van biobased bouwmaterialen bedraagt 5,16 Mton tot en met 2030. De maatregel
kan dus een significante bijdrage leveren aan de CO 2-reductiedoelstellingen.
Het sturen op en stimuleren van lage materiaalgebonden CO 2-emissies is nog onontgonnen terrein,
waar veel potentie ligt voor innovaties. In een gemiddelde woning wordt ongeveer 30% van de CO2uitstoot veroorzaakt door materiaalgebruik en 70% door het verbruik van energie 66. Als woningen de
komende jaren nog beter geïsoleerd worden, zal de materiaalgebonden CO2-uitstoot groter zijn dan
de operationele emissies.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De totale CO 2-reductie door de toepassing van biobased bouwmaterialen bedraagt 5,16 Mton tot en
met 2030. Deze reductie vindt plaats door de vastlegging van koolstof in bouwmateriaal (2,9 Mton) en
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Totaal

CO 2-vastlegging (Mton)

0,00

0,09

0,14

0,21

0,31

0,46

0,69

1,04

2,94

CO 2-verdringing (Mton)

0,06

0,08

0,11

0,16

0,23

0,33

0,50

0,75

2,22

Klimaateffect (Mton)

0,06

0,17

0,25

0,37

0,54

0,79

1,19

1,79

5,16

de substitutie van CO2-intensieve materialen zoals beton, glas- en steenwol (2,2 Mton).
Het beleidsvoornemen is om op termijn de normering ook toe te passen op grootschalige verbouwingen (verduurzaming bestaande bouw)
en voor meer gebruiksfuncties dan alleen woningen en kantoren. Door de doorlooptijd van aanpassing van regelgeving en door de
doorlooptijd van bouwprojecten heeft aangekondigde aangescherpte normering pas na een aantal jaar na inwerkingtreding van de wijziging
van de regelgeving markt-breed effect. Voor de GWW is er nog geen normering, als in een verplichting of eis in regelgeving.
64
De inbreuk op het eigendomsrecht is te rechtvaardigen als er een fair balance bestaat tussen het doel van de normering (CO 2-reductie)
en de financiële gevolgen voor woningeigenaren. Dat is niet direct het geval bij relatief kleine isolatiemaatregelen.
65
PBL (2022), Eindadvies basisbedragen SDE++ 2022, 11 maart 2022
66
RICS Research. (2010). Redefining Zero: Carbon Profiling as a Solution to Whole Life Carbon Emission Measurement in Buildings
63

108

Samenhang met energieprestatie
De milieuprestatie-eisen worden in samenhang ingezet met de aanscherping van energieprestatieeisen 67. Aanscherping van energieprestatie-eisen leidt tot een hogere milieubelasting, tenzij sprake is
van 100% recycleerbare en herbruikbare materialen en producten natuurlijk. Bij deze uitwerking
wordt de optimale inzet m.b.t. CO2-reductie als criterium gebruikt.
Effect van normering milieuprestatie
Het voornemen is om de milieuprestatie voor nieuwe woningen en kantoren scherper te stellen en
voor andere gebruiksfuncties te introduceren in 2025. Het niveau van deze eisen moet nog worden
vastgesteld. De emissiereductie hiervan wordt berekend bij de vaststelling van het niveau, dus
daarover is op dit moment geen uitspraak te doen. Een deel van deze CO2-emissie zal ook worden
ingevuld met de toepassing van biobased bouwmaterialen en dus overlappen met de reductiecijfers in
de tabel hierboven.
Effect op stikstof
De stikstofuitstoot in de bouwsector bedroeg in 2018 in totaal 26,7 kton NOx . Deze wordt
veroorzaakt door bouw gerelateerde industriële activiteiten (4,2 kton NO x in 2017), het gebruik van
mobiele werktuigen en landbouwtrekkers in de bouw (9,7 kton NOx in 2018) en bouwlogistiek (12,9
kton NO x in 2018). In de wet- en regelgeving hierover is de ambitie opgenomen om de
stikstofuitstoot vanuit de bouwsector in 2030 met 60% te verminderen. (Geprefabriceerde) Biobased
bouwmaterialen zijn kansrijk om bij te dragen aan deze reductie. In het Programma Emissieloos
bouwen wordt dit uitgewerkt.
Gevolgen begroting
In totaal is ca. € 464 miljoen nodig om een markt voor biobased bouwmaterialen uit Nederland op te
zetten en te ontwikkelen. 68 Na 2030 zijn relatief weinig tot geen Rijksmiddelen meer nodig, omdat de
markt naar verwachting op dat moment goed functioneert (met voldoende vraag en aanbod en de
juiste marktcondities). Vrijwel alle middelen worden direct beschikt, dus is het kasritme gelijk aan de
verplichting.
[TOELICHTING IN BIJLAGE hieronder]

Kas

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Totaal

6,0

39,8

51,2

56,9

55,8

71,3

83,8

99,2

464

6,0

39,8

51,2

56,9

55,8

71,3

83,8

99,2

464

(miljoen euro)
Verplichting
(miljoen euro)
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Er is op dit moment nog maar een beperkte stimulans voor agrariërs om over te stappen op een
nieuwbouwplan waarin, naast voedsel en voer, ook gewassen voor biogrondstoffen voor
bouwmaterialen worden verbouwd, omdat de marktprijzen voor deze gewassen per hectare
aanzienlijk lager zijn dan voor de reguliere gewassen, ondanks de bestaande stimulans via de
ecoregelingen van het GLb. De verwachting is dat de gewasprijs en dus de inkomsten voor de
agrariërs in beginsel kan worden aangevuld met een vergoeding via de ecoregelingen en met de
verkoop van koolstofcertificaten. De markt voor koolstofcertificaten is echter nog in ontwikkeling en
prijzen zijn volatiel waardoor bij de opstart naar verwachting een de subsidie voor een minimale prijs
per koolstofcertificaat nodig is. Bij voldoende schaal zal de afhankelijkheid van koolstofcertificaten
gaan afnemen.

67
68

Volgt uit de EPBD – de Europese Energy Performance of Building Directive
Een berekening van de volledige kosten is aangeleverd in Excel (zie tabblad ‘PxQ’).

109

Juridische haalbaarheid: strenger normeren is alleen haalbaar indien het uitvoerbaar is. Dan moet er
voldoende aanbod zijn van duurzaam materiaal om te gebruiken en toe te passen in de bouw. De
voorgestelde subsidieregeling ten behoeve van het gedeeltelijk opvangen van marktfalen is
vergelijkbaar met bestaande regelingen als de SDE++.
Gevolgen economie
Door productie en gebruik in Nederland minder import en export van biobased materialen en
producten.
Financiële gevolgen burgers/bedrijven
Deze maatregel beïnvloedt met name het aankoopgedrag van bedrijven in de bouwsector (225.000
bedrijven, 324.000 werknemers; Bouwend Nederland, 2022). De maatregel heeft effect op alle
bedrijven in deze sector die bouwmaterialen inkopen, waaronder architectenbureaus en aannemers.
Daarnaast heeft de maatregel gevolgen voor de landbouwsector omdat de productie van grondstoffen
voor biobased materialen een nieuw verdienmodel biedt.
Financiële gevolgen voor burgers alleen indirect, doordat mogelijk een prijswijziging voor biobased
gebouwde woningen optreedt (2e orde-effect).
Planning juridisch traject 69
-

Per 1 januari 2024 inwerkingtreding van een verhoging van de subsidie voor biobased
isolatiematerialen met een (zeer) goede milieuprestatie voor de Investeringssubsidie
duurzame energie en energiebesparing (ISDE) en de Subsidieregeling verduurzaming
verenigingen van eigenaars (SVVE) en de Subsidieregeling Verduurzaming en Onderhoud
Huurwoningen (SVOH).

-

Juli 2023 voorstel voor introductie en aanscherping eisen in bouwregelgeving naar Tweede
Kamer, 1 januari 2025 inwerkingtreding.

Maatschappelijk draagvlak
Het stimuleren van biobased materialen biedt boeren een nieuw perspectief, omdat de benodigde
gewassen op hun gronden geproduceerd kunnen worden. Vezelgewassen zijn extensief en kunnen
een zeer positief effect hebben op bodem- en waterkwaliteit. Bovendien helpt het bij het terugdringen
van het gebruik en gerelateerde emissies naar het grond- en oppervlakte water van chemische
gewasbeschermingsmiddelen en mest.
Draagvlak voor deze maatregel wordt vergroot als de kosten voor het toepassen van biobased
bouwmateriaal beperkt blijven. Momenteel ligt de gemiddelde prijs van biobased isolatiemateriaal
nog licht boven de marktprijs van traditioneel isolatiemateriaal. Het is aannemelijk dat dit verschil
verdwijnt als de schaalgrootte van biobased isolatiematerialen toeneemt.
De opschaling van duurzame biogrondstoffen in de bouw is conform de moties De Groot c.s. 70,
Grinwis/Boulakjar 71 en Grinwis c.s. 72 en het sluit aan bij het Coalitieakkoord. Daarnaast is de
opschaling van biogrondstoffen in lijn met de motie Bontenbal/Grinwis 73 over het versterken van
klimaatbeleid en circulariteit.
Doenvermogen/gedragsaspecten

Kamerstukken II, vergaderjaar 2022/23, 32852, nr. 223
Kamerstukken II, 2021/22, 33576, nr. 291.
71
Kamerstukken II, 2022/23, 32847, nr. 966.
72
Kamerstukken II, 2022/23, 36200 XIII, nr. 83
73
Kamerstukken II, 2021/22, 32813, nr. 952.
69
70

110

BZK en LNV ondersteunen het programma “Building Balance” met de eerste opzet (field labs) voor
biobased bouwmaterialen, met samenwerking tussen boeren, bouwers en verwerkende industrie.
Streven is het huidige aantal van zeven biobased materialenketens te verhogen naar dertien. Tevens
wordt verkennend en praktisch onderzoek gedaan. Hiermee wordt niet alleen de bekendheid en
vertrouwdheid vergroot, maar komen ook de randvoorwaarden goed in beeld voor structureel beleid
en structurele opschaling.
Deze maatregel beïnvloedt met name het aankoopgedrag van bedrijven in de bouwsector (225.000
bedrijven, 324.000 werknemers; Bouwend Nederland, 2022). De maatregel heeft effect op alle
bedrijven in deze sector die bouwmaterialen inkopen, waaronder architectenbureaus en aannemers.
Daarnaast heeft de maatregel impact op de landbouwsector omdat de productie van grondstoffen
voor biobased materialen een nieuw toekomstperspectief biedt.
Het gedrag van burgers wordt alleen indirect beïnvloed door de maatregel, doordat mogelijk een
prijswijziging voor biobased gebouwde woningen optreedt (2e orde-effect). De hoogte hiervan en de
impact ervan op het gedrag van burgers is moeilijk vast te stellen. We gaan daarom niet in detail in
op de gedragseffecten op burgers van deze maatregel.
BIJLAGE TOELICHTING GEVOLGEN BEGROTING (loopt mee in besluitvorming Klimaatfonds
en VJN)
In totaal is voor deze maatregel € 464 miljoen nodig, voor de volgende activiteiten:
Vraagstimulering en creëren van marktcondities voor biobased bouwwerken (€ 128 miljoen)
•

Verlagen van CO 2-emissies bij verduurzaming door gerichte vraagstimulering via subsidiëring van
biobased isolatiemateriaal 74 voor de verduurzaming van de bestaande bouw in de regelingen
ISDE/SVVE/SVOH (€ 123 miljoen). 75

•

Subsidiëring van de Nationale Milieudatabase voor nieuwe circulaire productkaarten waarmee
gerekend kan worden binnen de wettelijk aangewezen bepalingsmethodiek, waardoor nieuwe
producten daadwerkelijk toegepast worden in de bouw (en de GWW-sector). Het gaat om 1.600
extra productkaarten waarvoor gemiddeld € 3.000 subsidie nodig is (€ 5 miljoen).

Toepassing van biobased materialen in de GWW-sector door de aanleg van testsecties of
proefvakken, waarna toegewerkt kan worden naar opschaling via inkooptrajecten door overheden (€
60 miljoen)
•

Toepassing van biobased bouwmaterialen in de GWW-sector (zoals biobased bitumen,
natuurvezelhoudende afdruipremmers in asfalt, wegmeubilair van biocomposieten, railgebonden
gebouwen en dwarsliggers van sporen), onder andere via de aanleg van vier testsecties,
democonstructies of proefvakken alsmede de monitoring daarvan. Daarna wordt toegewerkt naar
opschaling via (wettelijke) vereisten of aanbestedings- en gunningscriteria in inkooptrajecten
door overheden. Het Rijk is hierin een directe opdrachtgever (via RWS en ProRail) en werkt
samen met medeoverheden aan introductie en opschaling van de toepassingen (€ 60 miljoen). 76

Stimuleren en ontwikkelen van ketens voor de teelt van biogrondstoffen die tot biobased
bouwmaterialen worden verwerkt (€ 276 miljoen)
Conform de motie Boulakjar/Bromet van 19 april 2022 (Kamerstukken II, vergaderjaar 2021/22, 32813, nr. 1023).
Middelen voor de innovatie en doorontwikkeling van biobased bouwconcepten via regelingen als de MOOI en de DEI+ zijn aangevraagd
in het Klimaatfonds via het fiche ‘Missiegedreven aanpak gebouwde omgeving.’
76
Dit bedrag is tot stand gekomen door de totale kosten van vier pilots á € 9 miljoen (€ 36 miljoen in totaal) op te tellen bij de operationele
kosten van de pilots per jaar (€ 800.000 voor vier pilots, dus € 3,2 miljoen per jaar). Deze kosten zijn gebaseerd op lopende pilots van een
proeftuin in de GWW-sector (InnovA58).
74
75

111

•

Stimulering van ketenontwikkeling voor biobased bouwmaterialen, onder andere door het creëren
van de juiste marktcondities voor productie en verwerking, regionale ketens (living labs) en de
benodigde innovatie in de periode 2023 t/m 2030 (€ 100 miljoen).

•

Subsidieregeling voor agrarisch ondernemers voor het gedeeltelijk opvangen van marktfalen van
de private koolstofmarkt tot een prijsdaling van 75% van de huidige prijs (à € 80 per ton
vastgelegde CO 2) van koolstofcertificaten. Een groei van het huidige areaal vezelgewassen voor
biobased bouwmaterialen met 50.000 ha kan leiden tot een forse CO2-vastlegging in
bouwmaterialen (ca. 2,9 Mton). Bij een (tijdelijke) subsidieregeling van € 60 (75% huidige prijs)
per koolstofcertificaat, is maximaal € 176 miljoen nodig van 2024 tot en met 2030 (€ 176
miljoen). 77

Hierbij is aangenomen dat de marktprijs voor een koolstofcertificaat € 20 of minder bedraagt, waardoor een compensatie € 60/ton nodig
is. Als de marktprijs voor een koolstofcertificaat hoger ligt, zijn er minder middelen nodig voor de subsidieregeling t.b.v. het gedeeltelijk
opvangen van marktfalen.
77

112

3. L: Landbouw en landgebruik
3.1 Normering voedselverspilling
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Beprijzing/randvoorwaarden
Doel: Reduceren CO2 uitstoot, grondstof-, land-, water- en energiegebruik door tegengaan
voedselverspilling
Omschrijving maatregel
De ambitie om de voedselverspilling in 2030 te halveren is vastgesteld beleid. De maatregelen
hieronder zijn nieuwe instrumenten die in samenhang kunnen leiden tot een substantiële daling
van voedselverspilling door de consument en in de keten. Los zullen de maatregelen minder
impact hebben op het tegengaan van voedselverspilling en bijbehorende mogelijke CO2reductie:
Voedselverspilling tegengaan door maatregelen die de consument ondersteunen:
•

Verkleinen porties met grote milieu-impact (met name rood en bewerkt vlees);

•

Verbod op stapelkorting voedselproducten met grote milieu-impact of algemeen;

•

Vermelding houdbaarheidsdatum verbeteren en verduidelijken: regelgeving op
toepassing gebruik iconen, plaatsing datum naast THT/TGT vermelding, aanvullende
informatie consument op verpakkingen etc.;

•

Eventueel ondersteund doorcampagne om maatregelen uit te leggen dan wel
consumenten te stimuleren en laagdrempelige verstrekking van bewaarattributen.

Voedselverspilling tegengaan door maatregelen in de keten:
•

Wettelijke maatregelen om perverse prikkels t.a.v. voedselverspilling tegen te gaan:
denk aan het verbieden van ongewenste retourafspraken (dit zijn afspraken die leiden
tot te grote inkoop van supermarkt, omdat aan het einde van de dag niet verkochte
producten ‘retour’ mogen worden gestuurd) en het aanpassen van cosmetische eisen
van een product. Het versoepelen van esthetische klassen (I/II) en gewichtsklasse zal
een grote impact kunnen hebben op verspilling van met name groente en fruit. Deze en
andere wettelijke maatregelen (nader onderzoek) moeten de voedselverspilling en
voedselverliezen in de keten (zonder consument) tegen gaan.

•

Supermarkten verplichten om voedsel dat niet wordt gedoneerd of een andere
bestemming krijgt te scheiden van verpakkingen. Op die manier kan voedsel naar
veevoer en kunnen verpakkingen worden gerecycled, een veel hogere verwaarding dan
huidige praktijk. Nu gaat alles standaard als één bulk naar de vergister omdat
supermarkten het scheiden te duur vinden.

•

Bovenstaande maatregelen in de keten en andere maatregelen die nader verkend
worden, moeten leiden tot meer dan 10-15% extra vermindering ten opzichte van de
huidige verspilling.

Achtergrond/rationale
De klimaatimpact van ons voedselsysteem is hoog, meer dan 25% van de CO2-uitstoot
wereldwijd wordt veroorzaakt door voedselproductie. In Nederland wordt jaarlijks 2 miljard kilo
voedsel verspild in de gehele keten; dat is 25% van het geproduceerde voedsel (1.649 - 2.568
kiloton) (bron: Monitor Voedselverspilling Update 2009-2018). Met de productie van deze 2
miljard kilo voedsel stoten we in Nederland jaarlijks zo’n 5,5 Mton CO2 (equivalent) uit
(berekend op basis van cijfers FAO en FUSIONS).
Een belangrijk aangrijpingspunt om de klimaatimpact van het voedselsysteem te verminderen is

113

dan ook de halvering van de voedselverspilling in 2030 ten opzichte van 2015. Dit levert naar
schatting 5-7% winst op in de milieubelasting van productie voor Nederlandse
Voedselconsumptie. Als het doel (-50%) wordt gehaald dan wordt er minimaal 2,0 Mton CO2uitstoot per jaar bespaard - in NL 1 miljard kilo voedsel per jaar minder verspilling staat gelijk
aan een besparing van minimaal 2 Mton CO2 uitstoot per jaar in 2030.
Er is geen wetenschappelijk bewijs dat bovenstaande maatregelen direct en ondubbelzinnig
leiden tot een berekende hoeveelheid CO 2-reductie.
De huidige beleidsinzet vindt vooral plaats door samenwerking met bedrijfsleven en
informatievoorziening richting consument. Om meer impact te genereren zijn stevigere
maatregelen nodig. Hiermee worden de volgende knelpunten opgelost:
•

Overconsumptie tegengaan:
20% van de consumenten koopt te veel omdat product niet in kleinere verpakking in de
winkel ligt en voor 58% van de mensen zou juiste portiegrootte ervoor zorgen minder te
verspillen.

•

Minder voedsel weggooien, zowel bij consument als in de keten:
Nog houdbare producten worden niet onnodig verspild of weggegooid en kort houdbare
producten tijdig geconsumeerd. Door de verplichting om de datum naast de THT/TGT uitleg
te vermelden en door het verplichten van iconen en informatie die de interpretatie van de
THT/TGT datum makkelijker te maken, restjes goed te kunnen bewaren, wordt minder
voedsel weggegooid dat nog goed is. Daarnaast worden perverse prikkels, bovenwettelijke
eisen en ongewenste afspraken onder de loep genomen die in de keten zorgen voor grote
voedselverliezen en voedselverspilling.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

De maatregelen zijn doelmatig en doeltreffend, omdat ze systeembrede aanpassingen
aanbrengen (portiegroottes verkleinen, houdbaarheid beter in te schatten door
consumenten, vaardigheden en middelen om voedsel te bewaren, voedselverspilling en
voedselverliezen in de keten beter in kaart brengen en verkeerde incentives tegengaan) en
omdat ze vanwege het deels dwingende karakter slechts beperkte financiële middelen
vragen. Een campagne of verstrekking van middelen vergt uiteraard wel financiële
middelen. Doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen halverwege de looptijd worden
geëvalueerd binnen een bredere voedselbeleid evaluatie.

-

Er wordt al veel gedaan rondom het terugdringen van voedselverspilling. Een volgende stap
om de doelen te behalen is nodig, dat zijn de dwingende maatregelen.

-

Vanwege de complexiteit van het voedselsysteem (actoren, invloeden, etc.) is niet te
onderbouwen of deze maatregel in het voedseldomein de meest effectieve maatregel is om
te nemen, noch een exacte impact op de klimaatdoelen. Dit moet gaandeweg gemonitord en
onderzocht worden.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Nationale CO 2-

Voor een berekening van de effecten is nader onderzoek

reductie (/CO 2

nodig (WUR, PBL, anders).

2030

equivalent)
(Indien significant)
Effect op Europese
doelen (EED, ESR,
etc.)

114

(Indien significant)

De maatregelen hebben ook effect buiten Nederland. Een

Effect op mondiale

belangrijk deel van het geconsumeerde voedsel is in het

CO2-reductie (bijv.

buitenland geproduceerd. Bovendien zorgt het ook voor

uitstoot vliegverkeer

vermindering van import van soja voor veevoer, land en

wat onder in nationale

watergebruik, etc.

definitie valt)
(Indien significant)

Niet berekend, maar zal substantieel zijn wanneer de inzet

Neveneffecten andere

tegen voedselverspilling zich toespitst op de productgroepen

uitstoot en doelen

die een grote impact hebben op energieverbruik, stikstof

(stikstof, fijnstof,

uitstoot, etc. Met name de producten met dierlijke eiwitten

energieverbruik, etc.)

(vlees, zuivel). Voor een berekening van de effecten is

Gevolgen begroting

onderzoek nodig (WUR, PBL, anders).

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Inkomsten

Nader uit te werken. De juridische maatregelen vragen slechts

(EMU,

beperkte investering, meeste kosten zullen gemoeid zijn met de

inkomstenkader)

consument informeren en invoering van de maatregelen

Verder

begeleiden/faciliteren bij het bedrijfsleven (ad 1,5 mln EUR p.j.).
Daarnaast vraagt een campagne en verstrekking hulpmiddelen
consumenten jaarlijks een bedrag (ad 2,5 mln EUR p.j.). Totaal 4
mln EUR p.j.
Uitgaven
Financiële consequenties burgers/bedrijven
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Beleidsmatige

Niet direct lasten. Beprijzing kan helpend zijn, maar is

lasten (burgers,

buiten dit fiche gehouden, hier zijn additionele fiches

bedrijven)

voor gemaakt.

Indirecte

De uitvoering van de maatregelen vraagt aanpassingen

kwantificeerbare

van bedrijfsleven die kosten met zich meebrengen

kosten

(veranderen porties, veranderen verpakkingen,

burgers/bedrijven

veranderen etiket). Daarentegen kunnen ze ook

2030

Verder

economische voordelen behalen door minder voedsel te
verspillen. De maatregelen leiden niet direct tot kosten
bij de consument, integendeel: minder voedselverspilling
en meer consumptie op maat levert eerder financiële
baten op.
Economie
Geen bredere gevolgen voor economie, maatregelen veranderen niets aan het gelijk speelveld
dat er is.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
De maatregelen vragen naar verwachting een aanzienlijke tijd in juridische uitwerking (3 jaar),
aangezien er momenteel nog geen wettelijk kader voorhanden is waarop de maatregelen
kunnen worden gebaseerd. Deze dus zullen zeker niet gelijk in 2023 van kracht zijn. Er is geen
staatssteuntoets gedaan, maar gezien de grotendeels normerende maatregelen wordt hier geen
risico in voorzien.
Planning

115

Wettelijke maatregelen nemen veel tijd in beslag, zeker omdat het hier maatregelen betreft die
ook andere departementen raken (zoals VWS, EZK. Beoogde inwerkingtreding per 2025. De
gehele planning loopt van 2023 tot en met 2030, waarin de ambitie behaald moet zijn.
Maatschappelijk draagvlak
Is niet specifiek voor de maatregelen onderzocht, maar er is veel draagvlak in algemene zin
voor het tegengaan van voedselverspilling.
Informatievoorziening richting burger/consument is wel noodzakelijk (in campagne of
anderszins) om de maatregelen uit te leggen, maar ook de toepassing van vaardigheden van de
consument te organiseren (gedragsverandering).
Doenvermogen/gedragsaspecten
Zie passages bij de andere onderdelen van dit fiche. Kan nader uitgewerkt worden.
Overig

116

3.2a Verbruiksbelasting op en inf ormatiecampagne over de consumptie van vlees
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Beprijzing/randvoorwaarden
Doel: Emissiereductie door verschuiving van consumptie van dierlijke naar plantaardige
voedingsmiddelen
Omschrijving maatregel
-

Het betreft een verbruiksbelasting (heffing) per kilogram vlees.

-

Het object van de heffing betreft zowel in Nederland als in het buitenland geproduceerd
vlees.

-

De belastingplichtige is de verkoper aan de eindconsument. Het gaat met name om
supermarkten, slagers en groothandelaren. Het betreft circa 8.420 heffingsplichtigen. 78

-

Als mogelijke maatvoering worden de volgende tarieven per kilogram vlees voorgesteld 79:
Tarieven (incl. btw, in prijzen

2026

2030

2035

Varkensvlees

€ 0,39

€ 2,07

€ 4,41

Pluimveevlees

€ 0,18

€ 0,98

€ 2,11

Rundvlees

€ 0,51

€ 2,71

€ 5,83

Kalfsvlees

€ 0,51

€ 2,71

€ 5,83

2026)

-

Voor de vermindering van de emissies die gemoeid zijn met de consumptie van vlees is het
van belang verschillende instrumenten in te zetten. Naast de introductie van een heffing
gaat het in dit fiche om een informatiecampagne over de emissies en gezondheidseffecten
die samenhangen met de consumptie van vlees. En in het fiche Emissiebelasting
veehouderij wordt een belasting beschreven die wordt geheven over emissies op
veehouderijbedrijven.

Achtergrond/rationale
-

Op dit moment wordt vlees niet anders belast dan dat plantaardige voedingsmiddelen
worden belast, terwijl de productie van vlees gepaard gaat met substantieel meer uitstoot
van broeikasgasemissies 80 en andere milieuemissies ten opzichte van plantaardige
producten, een onevenredig grote impact heeft op het milieu en substantiële negatieve
effecten heeft op de gezondheid en de natuur. Deze effecten zijn op dit moment niet
ingeprijsd in de prijs die de consument voor vlees betaalt.

-

Het doel van de introductie van een verbruiksbelasting op vlees is een verschuiving in het
eetpatroon van consumenten te bewerkstelligen, van dierlijke naar plantaardige
voedingsmiddelen, waardoor de mondiale emissievoetafdruk van de Nederlandse consument
wordt beperkt. Op de Klimaattafel Landbouw en Landgebruik is vastgelegd dat in het kader
van klimaatdoelstellingen een verschuiving in het consumptiepatroon wordt nagestreefd. 81

-

De gemiddelde consumptie van vlees is substantieel groter dan in de Schijf van Vijf wordt
aanbevolen. 82 De maatregel heeft daarom een gunstige uitwerking op de gezondheid van
consumenten. Bovendien staan bewerkt vlees, vleeswaren en vette vleessoorten niet in de

Dit getal stamt uit BMH, Naar een duurzaam voedselsysteem (2020).
De voorgestelde tarieven zijn gebaseerd op de tarieven uit CE Delft, Duurzaamheidsbijdrage vlees (2019)
en vervolgens geïndexeerd met de CPI tot en met 2026. De voorgestelde tarieven zijn op basis van jaar van
invoering 2026. Uiteindelijke haalbaarheid van het jaar van invoering moet blijken uit een uitvoeringstoets.
80
H. Westhoek, Kwantificering van de effecten van verschillende maatregelen op de voetafdruk van de
Nederlandse voedselconsumptie (2019).
81
Voor streefwaarden in de verhouding dierlijk/plantaardig wordt verwezen naar het advies van het
Voedingscentrum.
82
Zie https://wateetnederland.nl van het RIVM.
78

79

117

Schijf van Vijf en worden rood en met name bewerkt vlees zoals vleeswaren in verband
gebracht met beroerte, diabetes type 2 en darm- en longkanker.
-

Er zijn twee opties voor de maatstaf van een heffing: (1) per kilogram product (het
percentage vlees in het product is niet relevant) of (2) per kilogram vlees (het gewicht van
het product en het percentage vlees zijn relevant). Als uitgangspunt wordt genomen een
heffing per kilogram vlees, met bij voorkeur onderscheid tussen verschillende vleessoorten,
waarbij verschillende tarieven bestaan die afhankelijk zijn van de impact op het klimaat.
Mogelijke tarieven voor die variant zijn eerder doorgerekend.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Een aanzienlijk deel van het in Nederland geproduceerde vlees wordt geëxporteerd
(afhankelijk van het soort vlees, voor varkensvlees is dit 70%) en een deel van de
consumptie wordt geïmporteerd. Daarmee is de relatie van productie en consumptie in
Nederland relatief beperkt. Voor effectief klimaatbeleid, volgens de rekenregels van het
IPCC, is een heffing aan het begin van de keten het meest effectief. Met de kanttekening dat
deze rekenregels de CO 2-uitstoot van Nederlandse consumptie in het buitenland buiten
beschouwing laat. Terwijl een beperking van de consumptie wel degelijk tot een afname van
de mondiale CO 2-uitstoot leidt.

-

Voor het bewerkstelligen van gedragsverandering is gebleken dat het onvoldoende is om te
volstaan met het verstrekken van informatie. Consumenten laten zich bij hun
aankoopgedrag vooral leiden door gewoonten, gemak en prijs. 83 Uit lopend onderzoek blijkt
dat de gevoeligheid van Nederlandse consumenten voor prijsverhogingen relatief groot is.
De gevoeligheid voor een prijsmaatregel en de omvang van het gedragseffect zijn eerder in
diverse studies geraamd. 84 Gezien de waardering van Nederlanders voor onder meer
gezondheid, klimaat, natuur en dierenwelzijn kan een effectieve communicatie het beste
worden verbonden aan de impact van vleesconsumptie op deze variabelen.

-

De maatregel kan samengaan met publiekscampagnes, een verbod op vleesreclames,
gerichte informatie over koken en het verkleinen van portiegroottes.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
-

Vlees voor Nederlandse consumptie wordt in binnen- en buitenland geproduceerd. Minder
vraag naar vlees heeft daarom invloed op de uitstoot van Nederlandse consumenten in
binnen- en buitenland.

-

De klimaatdoelen gaan uit van alleen de directe uitstoot in Nederland. Buiten beschouwing
worden gelaten: de CO 2-impact van bijvoorbeeld mengvoer dat buiten Nederland wordt
geproduceerd, maar voor Nederlandse vleesproductie is bestemd, en de impact van
Nederlandse consumptie in het buitenland.

-

Een verschuiving van de huidige eiwitconsumptie naar een verhouding van 50-50 levert 1015% CO 2-reductie op. 85

Gevolgen begroting
Inkomsten (excl. btw, in

2026

2030

2035

€ 0,2 mld

€ 0,9 mld

€ 1,2 mld

prijzen 2026)
Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

Iedereen die vlees koopt, wordt bereikt en gaat meer betalen.

Economie

84
85

BMH, Naar een duurzaam voedselsysteem (2020) en CE Delft, Duurzaamheidsbijdrage vlees (2019).
Kamerstukken II 2021/22, 31532, nr. 271, p. 5.

118

-

De belasting heeft geen invloed op de concurrentiepositie van de Nederlandse agrarische
sector ten opzichte van de mondiale markt omdat de belasting wordt geheven over de
consumptie van vlees ongeacht de herkomst daarvan.

-

Een dergelijke belasting biedt kansen voor (Nederlandse) bedrijven die vleesvervangers
produceren.

-

De maatregel leidt tot welvaartswinst, omdat de negatieve effecten van onder andere de
uitstoot van broeikasgassen die gepaard gaan met de productie van vlees en de
gezondheidseffecten, op dit moment onvoldoende zijn verwerkt in de prijs.

-

Grenseffecten kunnen optreden wanneer mensen hun consumptie verschuiven naar het
buitenland.

-

De gezondheidseffecten slaan in Nederland neer.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Nader onderzoek is nodig naar de technische vormgeving en uitvoering van de heffing.
Waarbij in elk geval de volgende thema’s worden uitgewerkt: selectie en nadere specificatie
belastingplichtigen, hoe wordt doorberekening aan de consument bewerkstelligd terwijl de
heffing wordt geïnd bij partijen die in staat kunnen worden geacht om de heffing uit te
voeren en de administratieve lasten te dragen, afbakening van object van heffing
(productgroepen), maatstaf van de heffing, tarief (ad valorem of specifiek), de
(on)mogelijkheid van differentiatie tussen vleessoorten en gebruik van productcodes. Eerder
onderzoek oppert dat een verbruiksbelasting op vlees mogelijk kan aansluiten op de
Europese douanestandaard voor indeling van producten: de Gecombineerde
Nomenclatuur. 86 Onderzocht zou moeten worden of hier daadwerkelijk bij kan worden
aangesloten. Vlees wordt vaak verwerkt in of geleverd met andere producten of
horecagerechten. Om mogelijke afbakenings- en uitvoeringsproblematiek voor alle
leverende ondernemers en de uitvoeringsorganisatie te voorkomen, worden zo mogelijk alle
producten waarin vlees verwerkt is in de heffing betrokken. De emissiereductie is het
grootst wanneer het aantal vrijstellingen zo min mogelijk is.

-

Naast de technische vormgeving moet nader worden bekeken welke uitvoeringsorganisatie
het meest geschikt is en welke stappen er nodig zijn om de uitvoering bij deze organisatie
te beleggen.

Planning
-

De duur van het wetgevingsproces zal ten minste twee jaar bedragen. Afhankelijk van de
vormgeving en uitkomsten van een uitvoeringstoets kan meer tijd nodig zijn voor de
invoering van de belasting.

Maatschappelijk draagvlak
-

In een representatieve steekproef onder 1.400 Nederlanders is 47% voorstander van een
verhoging van de belasting op vlees, waarvan 18% ‘sterk voor’. 34% is tegenstander van de
maatregel, waarvan 16% ‘sterk tegen’. 87

-

Een representatieve steekproef onder 1.400 Nederlanders laat zien dat 42% inschat dat een
verhoging van de belasting op vlees niet effectief is en 38% dat de maatregel wel effectief
is. 41% verwacht dat de maatregel hen niet in negatieve of positieve zin zal raken of
beïnvloeden. 88

-

De ervaren eerlijkheid van de maatregel wordt beïnvloed door het gebruik van de
opbrengsten, bijvoorbeeld als de opbrengst wordt gebruikt voor verbetering van beschikbare
alternatieven en opbrengsten voor boeren die milieuvriendelijker willen produceren en dat

87
88

Dreijerink & Klösters (2021).
Dreijerink & Klösters (2021).

119

ook wordt gecommuniceerd. In de communicatie kan voorts het positieve gezondheidseffect
een belangrijk instrument zijn.
-

Milieutechnisch leidt de maatregel tot een betere internalisering van de externe kosten van
vlees.

-

Een informatiecampagne draagt bij aan het draagvlak voor een heffing. Daarnaast laten
verschillende onderzoeken zien dat een informatiecampagne de impact van een heffing
vergroot.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Een belastingmaatregel kan zorgen voor een bewustere keuze. 89 Het bewust niet kopen van
vlees is een aanzienlijke gedragsverandering voor veel mensen. Het gaat echter niet
noodzakelijk om helemaal geen vlees kopen maar om een verschuiving in de consumptie
naar minder vlees.

-

Doordat de maatregel een prikkel vormt voor het ontwikkelen van vleesvervangers en
plantaardige alternatieven, kan het aanbod daarvan stijgen waardoor minder vlees eten
relatief makkelijker wordt. De verhoogde prijzen van vlees kunnen ervoor zorgen dat
partijen (zoals ngo’s) tips gaan geven voor vegetarisch eten, 90 zoals bij de hoge
energieprijzen gebeurt.

Overig
-

Het is van belang dat er naast maatregelen die betrekking hebben op de consumptie ook
maatregelen aan de productiekant worden genomen voor emissiereductie. Zo zullen de
Stikstofreductiedoelen resulteren in een kleinere productie van dierlijke voedingsmiddelen.
Met het beleid inzake 2.000-3.000 piekbelasters, waaronder veel landbouwbedrijven, en
daarbinnen vooral veehouders (melkvee, varkens, enz.) en eventueel toekomstig
klimaatbeleid gericht op de productie, wordt gelijktijdig ingezet op minder productie van
dierlijke voedingsmiddelen waardoor de totale uitstoot reeds wordt verminderd aan de
productiekant.

-

De heffing aan de consumptiekant voorkomt weglekeffecten. Weglekeffecten kunnen zich
voordoen als supermarkten door beperkingen aan de productiekant en/of toenemende
kosten van Nederlandse productie vanwege maatregelen aan de productiekant meer gaan
importeren. De productie zou in het buitenland zelfs kunnen toenemen en op die manier kan
de klimaatproblematiek worden “geëxporteerd” omdat de Nederlandse vleesconsumptie
uiteindelijk onveranderd blijft.

-

In andere Europese landen zijn ook ontwikkelingen gaande die de productie en consumptie
van vlees in de komende jaren beperken (bijv. Farm to Fork strategie en Kaderverordening
Duurzame Voedselsystemen).

89
90

Brunsting et al. (2018).
Michie et al. (2014).

120

3.2b Verbruiksbelasting op de consumptie van zuivel
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Beprijzen van de externe factoren die gepaard gaan met zuivelconsumptie
Omschrijving maatregel
1.

Voor de consumptie van zuiveldranken wordt de vrijstelling voor de uit melk of
melkproducten bereide drank in de Wet op de verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken
geschrapt.

2.

Voor andere zuivelproducten (zoals kaas, boter etc.) wordt een nieuwe verbruiksbelasting
geïntroduceerd.

Voor maatregel 2 is nader onderzoek nodig naar: (a) de objectafbakening en de mogelijkheid
tot het maken van onderscheid in productcategorieën, (b) de opbouw van het tarief, (c) de
maatstaf van heffing (specifiek of ad valorem) en (d) noodzaak en mogelijkheid van drempels of
vrijstellingen.
Achtergrond/rationale
-

Op de Klimaattafel Landbouw en Landgebruik is vastgelegd dat vanwege
klimaatdoelstellingen een verschuiving in het consumptiepatroon wordt nagestreefd. Voor
streefwaarden in de verhouding dierlijk/plantaardig wordt verwezen naar het advies van het
Voedingscentrum. 91

-

De totale consumptie van melk en melkproducten voor 1-79-jarigen was in de periode
2012-2016 gemiddeld 293 gram per persoon per dag. 92

-

Op dit moment wordt zuivel hetzelfde belast als plantaardige voedingsmiddelen terwijl de
productie van zuivel zich in het algemeen kenmerkt door meer uitstoot van
broeikasgasemissies en negatieve externe effecten op milieu. 93

-

Deze externe effecten zijn op dit moment niet verwerkt in de prijs die de consument voor
zuivel betaalt. Het afschaffen van de vrijstelling voor zuiveldranken in de verbruiksbelasting
ondervangt dit. Met een nieuwe verbruikersbelasting op andere zuivelproducten worden ook
de broeikasgasemissies op deze productcategorieën beprijsd.

-

In het onderscheid tussen productcategorieën en de opbouw van het tarief bij de introductie
van een nieuwe verbruiksbelasting op zuivelproducten niet-dranken moet rekening worden
gehouden met de verschillen in impact op milieu en klimaat. Zo heeft kaas een grotere
impact op milieu en klimaat dan bijvoorbeeld melk of yoghurt. 94

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

De belastingplichtige is niet verplicht de belasting door te berekenen aan zijn afnemers. Als
hij dat wel doet, dan kan de Nederlandse vraag naar zuivel afnemen, afhankelijk van de
prijselasticiteit. Uit een rapport van PBL volgt dat de gemiddelde prijselasticiteit van zuivel
- 0,36 bedraagt. 95 In de Brede Maatschappelijke Heroverweging Bewegen naar een
duurzaam voedselsysteem wordt een elasticiteit voor zuivel van - 0.84 gevonden en voor
zuivel niet-dranken een elasticiteit van - 1,03. 96 Hierbij is uitgegaan van elasticiteiten op de
middellange termijn (3-5 jaar) Op basis hiervan wordt een groter gedragseffect voor nietdranken verwacht.

91
92

93

94
95
96

Voedingscentrum, Brondocument: Naar een meer plantaardig voedingspatroon, 2019.
Schuurman, Beukers en Van Rossum, Eet en drinkt Nederland volgens de Richtlijn Schijf van Vijf?,
Resultaten van de voedselconsumptiepeiling 2012-2016, RIVM-rapport 2020-0082, p. 70.
Westhoek, H., Kwantificering van de effecten van verschillende maatregelen op de voetafdruk van de
Nederlandse voedselconsumptie, 2019.
Voedingscentrum, Hoe duurzaam is kaas?.
Vollebergh e.a., Belastingverschuiving: meer vergroening en minder complexiteit? Verkenning van trends en opties, PBL 2016, p. 31.
BMH, Tenminste houdbaar tot; bewegen naar een duurzaam voedselsysteem, 2020.

121

-

De Nederlandse landbouwsector heeft een sterke concurrentiepositie. Het is niet bekend in
hoeverre een lagere binnenlandse vraag naar zuivel leidt tot een lagere binnenlandse
productie. Nederlandse zuivel die niet in het binnenland kan worden afgezet, kan worden
geëxporteerd.

-

Hierdoor verdringen Nederlandse producten mogelijk een deel van de buitenlandse productie
in die exportlanden en heeft de belasting vooral effect op de productie van zuivel in het
buitenland. In dat geval zal de afname van emissies vooral in het buitenland plaatsvinden. 97

-

Overigens is het niet realistisch om te verwachten dat de binnenlandse productie
onveranderd blijft. Onder andere stikstofbeleid, maar ook beleid ten aanzien van andere
maatregelen over klimaat, waterkwaliteit, luchtkwaliteit, etc. zullen als onvermijdelijk
gevolg hebben dat de veestapel (en daarmee de zuivelproductie) de komende jaren krimpt.
Op Europese markten is ook een tendens naar verschuiving van het eetpatroon naar meer
plantaardig. Dit remt de mogelijke uitwijking en elasticiteit van de productie. De maatregel
moet dan ook worden bezien in samenhang met andere maatregelen.

-

In dit licht kan een verbruiksbelasting op zuivel ook worden bezien als aanvullende
maatregel aan de consumptiekant om ervoor te zorgen dat zowel de productie als de
consumptie van zuivel afneemt.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
-

Zuivel voor Nederlandse consumptie wordt in binnenland en buitenland geproduceerd.
Minder vraag naar zuivel heeft daarom invloed op de uitstoot van producenten in binnenland
en buitenland.

-

Er zijn geen bestaande onderzoeken naar kwantitatieve effecten van deze maatregelen op
emissies bekend.

-

De maatregelen leiden tot een hogere prijs van zuivel waardoor de consumptie van zuivel
mogelijk afneemt.

-

Het effect van de belasting op de binnenlandse CO2-uitstoot hangt af van de mate waarin
productie in Nederland afneemt. Aangezien het merendeel van de zuivelproductie wordt
geëxporteerd naar andere landen is het aannemelijk dat de zuivelproductie bij benadering
gelijk blijft. Ook is het mogelijk dat de verminderde Nederlandse consumptie door de sector
wordt gecompenseerd door meer zuivel te exporteren naar het buitenland. Naar
verwachting is het effect van deze maatregel op CO2-uitstoot daarom beperkt.

Gevolgen begroting
-

Als de verbruiksbelasting op zuiveldranken per 1 januari 2024 wordt geïntroduceerd wordt
de budgettaire opbrengst geraamd op structureel € 290 miljoen. Hierbij is uitgegaan van het
tarief in de verbruiksbelasting per 1 januari 2024 van € 26,13 per 100 liter. Dit tarief
benadert de geschatte waarde van de impact op klimaatverandering van € 0,24 per liter
volle melk, zoals berekend door de Transitiecoalitie Voedsel. 98

-

Afhankelijk van de voorbereidingsperiode en een uitvoeringstoets moet blijken of introductie
per 1 januari 2024 realistisch is.

-

De opbrengst van een belasting op zuivel niet-dranken kan worden geraamd als het
onderzoek naar onder meer de objectafbakening en de opbouw van het tarief is uitgevoerd.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

De prijs van zuivel stijgt waardoor de kosten voor consumenten van zuivel toenemen. Ten
dele worden deze hogere kosten vermeden door een verschuiving in de
consumptiepatronen. Hier staat tegenover dat een reductie in de externe kosten op termijn

97
98

Vollebergh e.a., Belastingverschuiving: meer vergroening en minder complexiteit? Verkenning van trends en opties, PBL 2016, p. 31.
Transitiecoalitie Voedsel, ‘Verkenning True Pricing en True Costing in Food & Agri’, maart 2020, p. 11-12,
43-44.

122

tot een lagere belastingdruk kan leiden omdat er minder collectief gefinancierde
maatregelen voor reductie klimaatschade en milieuschade hoeven te worden genomen.
-

Bedrijven moeten zuiveldranken rapporten in hun aangifte verbruiksbelasting en over deze
dranken belasting betalen.

Economie
-

De belasting heeft een beperkte invloed op de concurrentiepositie van de Nederlandse
agrarische sector ten opzichte van de mondiale markt omdat de belasting wordt geheven
over de consumptie van zuivel ongeacht de herkomst daarvan.

-

De Nederlandse landbouwsector heeft mondiaal een stevige concurrentiepositie. Een lagere
binnenlandse vraag door het belasten van zuivel met verbruiksbelasting heeft daarom naar
verwachting een beperkte invloed op de productie van zuivel in Nederland.

-

Een dergelijke belasting biedt kansen voor (Nederlandse) bedrijven die (plantaardige)
zuivelvervangers produceren.

-

De maatregel leidt tot welvaartswinst, omdat de kosten als het gaat om de uitstoot van
broeikasgassen (en andere negatieve externe effecten zoals de stikstofuitstoot en het effect
op de volksgezondheid), de impact op milieu van de productie van zuivel onvoldoende zijn
verwerkt in de prijs.

-

De maatregel is een lastenverzwaring en leidt tot een iets hogere inflatie.

-

Grenseffecten kunnen optreden wanneer consumenten hun consumptie verschuiven naar
het buitenland.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Zuiveldranken
-

De maatregel brengt een vereenvoudiging in de bestaande verbruiksbelasting van
alcoholvrije dranken met zich. Het betreft een structuurwijziging met een
voorbereidingsperiode van 12 tot 24 maanden.

Zuivel niet-dranken
-

De afbakeningsvraagstukken brengen voor ondernemers mogelijk onduidelijkheid met zich,
de rechtsonzekerheid wordt vergroot en het gelijke speelveld wordt mogelijk negatief
beïnvloed.

-

Nader onderzoek is nodig naar de technische vormgeving en uitvoering van de belasting.
Hierbij moeten in elk geval de volgende thema’s worden uitgewerkt: selectie en nadere
specificatie belastingplichtigen, hoe wordt doorberekening aan de consument bewerkstelligd
terwijl de heffing wordt geïnd bij partijen die in staat kunnen worden geacht om de heffing
uit te voeren en de administratieve lasten te dragen, afbakening van object van heffing
(productgroepen), maatstaf van de heffing, tarief (ad valorem of specifiek), de mogelijkheid
van differentiatie tussen zuivelsoorten (kwark, yoghurt, kaas, room, boter, etc.) en gebruik
van productcodes of douanecodes.

-

Uit de uitkomsten van onderzoek naar de mogelijke introductie van een verbruiksbelasting
op deze producten moet volgen of de maatregel uitvoerbaar is en welke
uitvoeringsorganisatie de heffing zou kunnen uitvoeren. Afhankelijk van de vormgeving is
naar verwachting een implementatie van minimaal 24 maanden nodig.

Planning
Zuiveldranken
-

Structuurwijziging voor de Douane met een voorbereidingsperiode van 12 tot 24 maanden.

Zuivel niet-dranken

123

-

Het is onzeker of afbakening mogelijk is. De duur van het wetgevingsproces zal ten minste
twee jaar bedragen. Afhankelijk van de vormgeving en uitkomsten van een uitvoeringstoets
kan meer tijd nodig zijn.

Maatschappelijk draagvlak
-

Als de verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken op het suikergehalte van dranken wordt
gebaseerd, is de verwachting dat het draagvlak voor het schrappen van de vrijstelling voor
zuiveldranken toeneemt, omdat andere suikerhoudende dranken anders wel worden belast
en zuiveldranken niet.

-

Het draagvlak voor een verbruiksbelasting op alle zuivelproducten is op voorhand lastig in te
schatten. Met name omdat zuivelproducten nog steeds een positief imago hebben en
onderdeel uitmaken van de Schijf van Vijf van het Voedingscentrum.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Met het schrappen van de vrijstelling van zuiveldranken wordt een groter beroep gedaan op
het doenvermogen van bedrijven. Zo moeten bedrijven het aantal verkochte liters
zuiveldranken voortaan rapporteren in de aangifte verbruiksbelasting en verbruiksbelasting
betalen.

-

Bij de introductie van een verbruiksbelasting op zuivel niet-dranken is de impact op het
doenvermogen afhankelijk van vormgeving.

124

3.3 Aangescherpte normering wkk’s mbt methaanslip
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Normering
Doel: Terugdringen methaanemissies door wkk’s
Omschrijving maatregel
Veel glastuinbouwbedrijven gebruiken momenteel een aardgasgestookte warmtekrachtkoppeling
(wkk) om te voorzien in hun behoefte aan warmte, elektriciteit en CO2. 99 Wkk’s worden ook in
andere sectoren gebruikt voor het opwekken van warmte en elektriciteit. Het verbranden van
aardgas in wkk’s resulteert niet alleen in CO2- emissies, maar in mindere mate ook in methaan
(CH4) emissies. Het gaat daarbij om onverbrand aardgas, dit wordt ook wel methaanslip
genoemd.
Er bestaat al een norm voor de maximale uitstoot van methaan door wkk’s, die is 500 mg CxHy
per Nm³ bij 15% O 2. De voorgestelde maatregel beoogt deze norm voor nieuw aan te schaffen
wkk’s generiek aan te scherpen tot 400 mg CxHy per Nm³ bij 15% O2, zodat de methaan
uitstoot door wkk’s afneemt in alle sectoren die gebruik maken van wkk’s inclusief de
glastuinbouw. Het is mogelijk om de norm ook voor bestaande wkk’s te verlagen naar tot 400
mg CxHy per Nm³ bij 15% O 2.
Achtergrond/rationale
-

De maatregel is primair gericht op reductie van methaan emissies. Wkk’s waarin minder
onverbrand aardgas achterblijft verbruiken waarschijnlijk efficiënter gas, waardoor
gasgebruik ook kan afnemen.

-

Aanscherping van de normen is additioneel aan bestaand beleid. De norm is vastgesteld in
het Activiteitenbesluit milieubeheer. 100 Daarin is een norm opgenomen van 500 mg CxHy
per Nm³ bij 15% O 2. Dit is gelijk aan 1.500 mg CxHy per Nm³ bij 3% O2, de norm voor
2017. Bedrijven met een wkk moeten iedere vier jaar door middel van een meting aantonen
dat zij voldoen aan deze norm.

-

De norm geldt voor wkk’s met een thermisch vermogen van minimaal 2,5 MWt. Daarnaast
geldt de norm voor wkk’s met minimaal 500 vollasturen per jaar. De grenswaarden van de
norm, die voortkomen uit Richtlijn (EU) 2015/2193, kunnen gehandhaafd blijven.
o

Het lage aantal wkk’s met een lager vermogen dan 2,5 MWt in combinatie met het lage
vermogen en gasgebruik van dergelijke wkk’s maakt dat het effect op emissiereductie
zeer beperkt is als deze onder de norm zouden vallen.

o
-

De totale emissie van wkk’s met minder dan 500 vollasturen per jaar is zeer beperkt.
Bovendien leidt deze grenswaarde tot minder uitvoeringslasten bij omgevingsdiensten.

Om een gelijk speelveld te behouden moet een aanscherping van de norm generiek zijn
voor alle sectoren, en dus niet alleen gelden voor de glastuinbouw. Naast de glastuinbouw
worden wkk’s gebruikt in onder meer de industrie en in ziekenhuizen.

-

Om te voldoen aan de normen die worden gesteld in het kader van de Groen Label Kas
(GLK) 101 en On the Way to Planetproof (OWPP) 102 mogen de wkk’s van
glastuinbouwbedrijven maximaal 1.200 mg CxHy per Nm³ bij 3% O 2 uitstoten.

CO2 wordt gebruikt als meststof in de teelt.
Besluit van 19 augustus 2017 tot wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer ten behoeve van de
implementatie van Richtlijn (EU) 2015/2193 inzake de beperking van de emissies van bepaalde
verontreinigende stoffen in de lucht door middelgrote stookinstallaties (Pb EU 2015, L 313)
101
Een Groen Label Kas is een tuinbouwkas voor het bedrijfsmatig telen van tuinbouwgewassen met een lagere
milieubelasting. Voor meer informatie: https://www.groenlabelkas.nl/
102
On the way to PlanetProof is een onafhankelijk keurmerk dat laat zien dat voedings- en sierteeltproducten
duurzamer zijn geproduceerd. Voor meer informatie: https://www.planetproof.eu/
99

100

125

-

Gebruikers van de wkk hebben het volgende handelingsperspectief om te kunnen voldoen
aan de norm: regelmatig onderhoud van wkk’s, vervanging van onderdelen van wkk’s en/of
aanschaf nieuwe wkk’s.

-

Wkk-producenten geven aan dat aanscherping van de norm voor alle wkk’s, bedrijven en
instellingen (zoals ziekenhuizen) in de financiële problemen kan brengen, vanwege de
kosten die zij moeten maken om bestaande wkk’s aan de norm te laten voldoen.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Nationale CO 2 eq-reductie

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0

nnb

nnb

nnb

nnb

nnb

nnb

<0,1

cumulatief in Mton.
Andere relevante kwantificeerbare
gevolgen klimaat (reductie
mondiaal CO2, energiebesparing,
Europese doelstellingen, etc..)
Glastuinbouw
De methaanslip vanuit wkk’s die worden gebruikt in de glastuinbouw was in 2021 totaal 1,1
Mton CO2 eq. 103 De norm voor nieuwe wkk’s wordt aangescherpt met 20%. Daarom is het
reductiepotentieel in 2030 aanzienlijk kleiner dan 0,22 Mton CO2eq, aangezien de levensduur van
een wkk meer dan tien jaar is.
De aanscherping van de norm zodat deze ook geldt voor alle wkk’s zou naar verwachting meer
emissiereductie opleveren, maar nog steeds lager zijn dan 0,22 Mton CO 2eq reductie. Dit zou een
theoretisch maximale reductie geven van 20 procent (0,2 Mton) indien alle wkk’s nu net aan de
huidige norm voldoen en tussen nu en 2030 door aanpassingen aan de nieuwe norm voldoen of
vervangen worden door nieuwe wkk’s. Het effect is echter mogelijk veel groter indien het niet
mogelijk is door aanpassingen aan de wwk aan de norm te voldoen en vervanging noodzakelijk
is. Dan zal waarschijnlijk een deel vervangen worden door nieuwe wkk’s en een deel door
emissiearme opties als warmtepompen, geothermie en warmtenetten. Het handelingsperspectief
om over te stappen op een nieuwe warmtebron zal afhangen van de technische mogelijkheden
en business case van de tuinder en zal ook tijd kosten. Het is niet bekend welk deel van het
wkk-park door technische aanpassingen aan de nieuwe norm kan voldoen. Een onbekend aantal
wkk’s voldoet al aan deze norm, tijdens een onbekend aantal draaiuren. Het aandeel in de totale
productie/emissie is daardoor niet exact in te schatten.
Wkk’s en ketels blijven nodig als back-up van duurzame warmtebronnen en voor piekbelasting
van dezelfde duurzame bronnen. De ambitie van de glastuinbouwsector is om in 2040
klimaatneutraal en economisch rendabel te zijn 104. Dat betekent dat er vanaf 2040 ook geen
plek meer is in de sector voor aardgasgestookte wkk’s en ketels. Op dat moment moeten er
andere oplossingen zijn als back-up en bij piekbelasting, zoals wkk’s en ketels die gestookt
worden op biomassa of waterstof. Tot 2040 blijft het mogelijk om aardgasgestookte wkk’s en
gasketels te gebruiken, al zullen die na verloop van tijd een steeds kleinere rol gaan spelen.
Overige sectoren
Gezien het beperkte opgestelde vermogen in andere sectoren in vergelijking met het opgestelde
vermogen in de glastuinbouw zal het effect in de andere sectoren kleiner zijn.
Gevolgen begroting
2023
103
104

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

KEV 2022, p. 149.
Convenant Energietransitie Glastuinbouw 2022-2030 (december 2022)

126

Inkomsten

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven
-

Het gaat om de aanscherping van een bestaande norm. Er zijn om die reden geen gevolgen
voor de begroting te verwachten.

-

Negatieve gevolgen voor inkomsten vanwege lager gasgebruik en daardoor lagere
energiebelasting inkomsten zijn zeer klein.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

Nieuwe wkk’s kunnen voldoen aan de normen die ook al gehanteerd worden door GLK en
OWPP. Er zijn geen aanwijzingen dat andere sectoren die wkk’s gebruiken hier meer moeite
mee zouden hebben.

-

Er is gekozen voor een norm voor nieuwe wkk’s gezien de kosten voor gebruikers van
bestaande wkk’s (glastuinbouw en overige sectoren) om te kunnen voldoen aan scherpere
normering.

-

Vermindering van onverbrand aardgas in wkk’s kan voor de gebruikers leiden tot
vermindering van kosten voor aardgas.

-

Er zullen bestaande wkk’s zijn die door middel van aanpassingen en onderhoud aan de
aangescherpte norm zouden kunnen voldoen, maar er zullen ook wkk’s zijn waarvoor dat
niet mogelijk is. Het aanpassen van bestaande wkk’s, zodat deze aan de aangescherpte
norm kunnen voldoen zal aanzienlijke kosten met zich meebrengen voor de bedrijven waar
deze wkk’s gebruikt worden. De invloed van onderhoud op emissies is door de wkk
producenten niet vastgesteld. De emissie is voornamelijk gekoppeld aan het motorontwerp.

-

Er zullen bestaande wkk’s zijn die ook na onderhoud en/of aanpassingen niet aan de norm
kunnen voldoen of waarvoor dit te veel kosten met zich meebrengt. In dat geval komen
bedrijven voor de keuze om te investeren in verduurzaming of een nieuwe wkk. Doordat
lang niet alle bedrijven op hun locatie de mogelijkheid hebben om op dat moment over te
schakelen op een duurzame warmtebron (naast het risico op netcongestie) brengt de
aangescherpte norm voor bestaande wkk’s het risico met zich mee dat bedrijven zullen
moeten investeren in een nieuwe wkk, waardoor investeringen in verduurzaming vertraging
zullen oplopen. Doordat middelen gebruikt worden voor wkk’s en doordat bedrijven de
levensduur van nieuwe wkk’s zo veel mogelijk zullen willen benutten. Een overgangstermijn
(van bijvoorbeeld 10 jaar) kan dit risico verminderen, doordat bedrijven beter kunnen
anticiperen op de overstap naar een duurzame warmtebron.

Beleidsmatige lasten

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

pm

(burgers, bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare kosten
Economie
-

Door aanscherping van de norm kan binnen de EU een ongelijk speelveld ontstaan als
minder strenge normen in andere lidstaten gelden. Doordat de meeste wkk’s waarschijnlijk
kunnen voldoen aan de strengere norm is het risico op weglek echter zeer klein.

-

Door de maatregelen vindt minder uitstoot plaats van gassen naar de directe leefomgeving
en het milieu.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

De maatregel is uitvoerbaar. Het gaat om de aanscherping van een bestaande norm.

127

-

De voorgestelde aanscherping van de norm leidt niet tot toenemende uitvoeringslasten voor
omgevingsdiensten, omdat controles op de huidige norm al worden uitgevoerd en niet
hoeven te wijzigen.
o

-

Het schrappen van de grenswaarde van een minimum aantal vollasturen van 500 per
jaar zou wel leiden tot en significante stijging van de uitvoeringslasten.

De maatregel vraagt om aanpassing van het Omgevingsbesluit Milieubeheer. Met dit besluit
wordt uitvoering gegeven aan Richtlijn (EU) 2015/2193 inzake de beperking van de emissies
van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door middelgrote stookinstallaties.

-

Bij een aanpassing van de norm voor bestaande wkk’s is het van belang om in het oog te
houden of dit in overeenstemming is met het overgangsrecht. Daarvoor lijkt een
overgangstermijn van belang. Bij de aanscherping van de NOx norm voor gasmotoren gold
voor bestaande motoren een overgangstermijn van 10 jaar vanaf 2008. Bedrijven kunnen
voor een aanscherping van de norm voor bestaande wkk’s in de problemen komen als zij
onvoldoende tijd hebben om over te stappen op een voor hen geschikte duurzame
warmtebron. Niet alle bronnen zijn overal beschikbaar, vergunningstrajecten voor
warmteleidingen kunnen jaren tijd kosten en bij elektrificatie kunnen bedrijven ook tegen
netcongestie aanlopen die overstappen bemoeilijkt.

-

Door de motor af te stellen op een lagere methaanuitstoot stijgt de emissie van NOx.
Hierdoor is waarschijnlijk een Selectief Katalytisch Reductie (SCR) systeem nodig om te
voldoen aan de wettelijke eisen.

-

Aangezien het de aanscherping van een bestaande norm betreft lijkt een staatssteuntoets
niet nodig.

Planning
-

De maatregel kan na het doorlopen van het juridische traject in werking treden. Het
Omgevingsbesluit Milieubeheer moet hiervoor worden aangepast.

-

Er is geen beoogde einddatum voor de maatregel. Wanneer er in Nederland sprake moet
zijn van een fossiel-vrij energiesysteem kan de norm verder worden aangescherpt: dan zijn
er geen emissies meer toegestaan. In de glastuinbouw is de ambitie om vanaf 2040 geen
aardgasgestookte wkk’s meer te gebruiken.

Maatschappelijk draagvlak
-

Maatschappelijk lijkt er draagvlak voor maatregelen als deze die technisch haalbaar zijn en
die gasgebruik verminderen.

-

Binnen de sector is draagvlak voor het aanscherpen van de norm voor nieuwe wkk’s, niet
voor bestaande wkk’s. Aanscherping van de norm voor bestaande wkk’s kan op weerstand
stuiten van maatschappelijke instellingen die wkk’s gebruiken, waardoor ook ontbreken van
maatschappelijk draagvlak een risico kan zijn.

-

Een norm die ook wordt aangescherpt voor bestaande wkk’s kent een aanzienlijk risico op
weinig draagvlak. Bedrijven hebben al geïnvesteerd in wkk’s die voldoen aan de norm en
gaan daarbij uit van een bepaalde afschrijvingsperiode. Door benodigde extra investeringen
in wkk’s om aan een aangescherpte norm te kunnen voldoen kunnen deze bedrijven
mogelijk in financiële problemen komen, terwijl er relatief zeer beperkte klimaatwinst
geboekt wordt. Dit kan het beeld van een onbetrouwbare overheid oproepen of versterken.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Glastuinbouwbedrijven en andere wkk-gebruikers moeten zelf voldoen aan de normen
wanneer zij een nieuwe wkk aanschaffen.

-

De maatregel leidt tot lager aardgasgebruik door technische verbeteringen, niet door ander
gedrag tijdens het gebruik van een wkk.

Overig

128

3.4 Ef f ectieve heffing glastuinbouw
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Verdere reductie van CO 2-emissies in de glastuinbouw borgen
Omschrijving maatregel
-

Het traject voor de introductie van een individuele heffing voor de glastuinbouw loopt al.
Dit zoals aangekondigd richting het parlement (Tweede Kamerbrief van 22 april 2022) en
overeengekomen met de sector (Convenant Energietransitie Glastuinbouw 2022-2030). In
dit convenant is overeengekomen om per 1-1-2025 een CO2-heffing te introduceren die in
de plaats komt van het huidige CO2-sectorsysteem voor de glastuinbouwsector.

-

In dit fiche wordt er vanuit gegaan dat conform coalitieakkoord, per 1-1-2025 het verlaagd
tarief glastuinbouw wordt afgeschaft en de fiscale vrijstelling van warmtekrachtkoppeling
(wkk)-installaties wordt beperkt. Deze twee maatregelen hebben reeds een fors
verduurzamingseffect op de glastuinbouwsector.

-

Daarbovenop wordt een CO 2-heffing voor de glastuinbouw geïntroduceerd die twee
maatvoeringsopties kent:

-

Maatvoering 1 (Convenant Energietransitie Glastuinbouw): De CO 2-heffing zorgt
ervoor dat de glastuinbouwsector in 2030 maximaal 4,5 Mton CO 2-emissies uitstoot. Dit kan
door de introductie van een vlakke heffing per 1-1-2025. Een eerste indicatie voor de
tariefhoogte van de vlakke heffing is 14 euro per ton CO 2-emissie. Alternatief is een
margeheffing per 1-1-2025 waarbij de vrije voet (in de vorm van dispensatierechten per
vierkante meter kasoppervlakte) lineair daalt naar een sectordoel van 4,5 Mton CO 2emissies per jaar. Een eerste indicatie voor de tariefhoogte van de margeheffing is 17,5
euro per ton CO 2-emissie.

-

Maatvoering 2 (sectordoel 4 Mton): De CO 2-heffing zorgt dat de glastuinbouwsector in
2030 maximaal 4 Mton CO 2-emissies uitstoot. Een eerste indicatie voor de tariefhoogte van
de vlakke heffing is 45 euro per ton CO 2-emissie. Alternatief is een margeheffing per 1-12025 waarbij de vrije voet (in de vorm van dispensatierechten per vierkante meter
kasoppervlakte) lineair daalt naar een sectordoel van 4,0 Mton CO2-emissies per jaar. Een
eerste indicatie voor de tariefhoogte van de margeheffing is 52,5 euro per ton CO2-emissie.

Achtergrond/rationale
-

In de KEV2022 wordt geconcludeerd “voorlopig doel voor de glastuinbouw in 2030 lijkt niet
binnen bereik”. Een pakket aan maatregelen moet er vanaf 1-1-2025 voor zorgen dat dit
wel het geval is. Het gaat hierbij zowel om beprijzende (met name maatregelen
Energiebelasting) als subsidiërende maatregelen. De hoogte van de CO 2-heffing wordt aan
de hand van de CO 2-reductiedoelstelling in samenhang met de andere maatregelen
vastgesteld.

-

Knelpunt voor het behalen van de reductiedoelstelling in de glastuinbouwsector is met name
de gunstige uitgangspositie van gasgestookte warmtekrachtkoppeling (wkk) ten opzichte
van duurzame technieken en/of inkoop van elektriciteit, warmte en CO2. Daarmee is de
inzet van wkk-installaties in de periode 2000-2021 in met name de glastuinbouw fors
toegenomen. Een combinatie van maatregelen moet ervoor zorgen dat voor een belangrijk
deel van de sector andere technieken aantrekkelijk worden.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

De introductie van een CO 2-heffing voor de glastuinbouw op basis van gasverbruik of
emissie stimuleert verdere verduurzaming van de sector. De vlakke heffing zorgt hierbij
voor een gelijke CO 2-prijs per kubieke meter gebruikt aardgas. De margeheffing zorgt er
met name voor dat energie-intensieve glastuinbouwers worden gestimuleerd te
verduurzamen. Extensieve bedrijven worden bij een margeheffing juist beloond doordat zij

129

dispensatierechten kunnen verkopen. Voorwaarde voor een goede werking van de CO2heffing is wel dat tuinbouwondernemers verduurzamingsperspectief hebben (c.q. duurzame
bronnen en infrastructuur beschikbaar zijn voor warmte, elektriciteit en CO2).
-

De CO 2-emissies van de glastuinbouwsector kunnen ook worden beïnvloed door gebruik te
maken van de opt-in voor het ETS2 (zie fiche “Brede CO2-beprijzing via opt-in EU ETS”).
Hoewel ETS2 naar verwachting zorgt voor een meer gelijkwaardige CO2-beprijzing tussen
sectoren, kan niet langer beleidsmatig worden gestuurd op specifieke sectordoelen. ETS2 is
daarom niet in scope voor het pakket aan maatregelen ter verduurzaming van de
glastuinbouw.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
PBL raamt een uitstoot van 5,3 Mton broeikasgasemissies voor de glastuinbouwsector in 2030
(KEV2022). In de KEV2022 is nog niet meegenomen dat per 1 januari 2025 de inputvrijstelling
voor elektriciteitsopwekking (gericht op wkk’s) wordt beperkt. In het IBO-basispad is
aangenomen dat dit maximaal 1 Mton extra reductie kan opleveren en dat de restemissies in de
glastuinbouwsector dalen naar 4,3 Mton in 2030. Dit is een ruwe inschatting, die met veel
onzekerheid omgeven is. Zo hangt de daadwerkelijke reductie af van de ontwikkeling van de
aardgasprijs.
De fiscale heffing aan de marge heeft als doel om het restemissiedoel van de
glastuinbouwsector te borgen. In maatvoering 1 wordt aangesloten bij de doelstelling van het
Convenant Energietransitie Glastuinbouw (4,3 tot 4,8 Mton). In het IBO-basispad wordt
aangenomen dat deze restemissies met het bestaande beleidspakket al worden gerealiseerd.
Het additionele effect van de fiscale heffing aan de marge is op basis van deze inschatting nul.
In maatvoering 2 wordt de doelstelling voor de glastuinbouwsector aangescherpt naar 4 Mton in
2030. Het additionele effect van de fiscale heffing aan de marge is dan 0,3 Mton in 2030. De
fiscale heffing aan de marge borgt het restemissiedoel, maar het reductie-effect van de
maatregel hangt uiteindelijk samen met de andere maatregelen in het pakket, de ontwikkeling
van de energieprijzen en de mogelijkheid voor bedrijven om daadwerkelijk te investeren in
verduurzamingsmaatregelen.

Nationale CO 2-

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nvt

Nvt

-

-

-

-

-

Maatvoering

reductie (/co2

1:

equivalent)

0 Mton
Maatvoering
2:
0,3 Mton

(Indien significant)
Effect op Europese
doelen (EED, ESR,
etc.)
(Indien significant)
Effect op mondiale
CO 2-reductie (bijv.
uitstoot
vliegverkeer wat
onder in nationale
definitie valt)

130

(Indien significant)

Wanneer de beleidsmaatregelen leiden tot een verhoogde inzet van

Neveneffecten

biomassa in installaties met warmtekrachtkoppeling, kan per saldo de

andere uitstoot en

uitstoot van stikstof stijgen. Vooralsnog wordt het potentieel van de

doelen (stikstof,

inzet van biomassa in wkk-installaties echter als beperkt ingeschat.

fijnstof,
energieverbruik,
etc.)
Gevolgen begroting
In dit fiche is een heffing aan de marge uitgewerkt. Er is aangenomen dat het tarief hoog
genoeg is en het reductiepotentieel voldoende, waardoor de uitstoot gemiddeld onder de
vrijgestelde voet zal blijven. De beoogde budgettaire opbrengst is daarom nul euro.

Mutatie begroting

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Nvt

Nvt

0

0

0

0

0

0

0

Financiële consequenties burgers/bedrijven
De beleidsmatige lasten van een heffing voor glastuinbedrijven zijn nul, gegeven het
uitgangspunt dat de heffing per saldo geen geld oplevert voor de overheid. Het gaat hierbij wel
om een gemiddelde, op bedrijfsniveau kan er wel degelijk sprake zijn van extra kosten of
opbrensten. Deze worden door maatvoering 2 vergroot. Daarnaast zullen glastuinbouwbedrijven
ook worden gestimuleerd om extra te investeren in duurzame technieken.
Beleidsmatige

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Nvt

Nvt

0

0

0

0

0

0

0

Nvt

Nvt

PM

PM

PM

PM

PM

PM

PM

lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
Economie
-

De concurrentiepositie van de glastuinbouw ten opzichte van het buitenland komt onder
druk te staan. Dit aangezien naar verwachting in het buitenland geen CO2-heffing geldt (en
daar de brede vrijstelling voor elektriciteitsproductie in de Energiebelasting behouden blijft
en veelal relatief lage tarieven voor de Energiebelasting gelden).

-

Mogelijk dat bedrijven onder invloed van het totale pakket aan maatregelen de teelt
aanpassen of de deuren sluiten.

-

Maatvoering 2 zal het bovenstaande versterken.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Een uitvoeringstoets door RVO en/of NEa zal moeten uitwijzen of de CO2-heffing uitvoerbaar
is. Aandachtspunt is in ieder geval het in beeld krijgen van alle heffingsplichtigen en het
borgen van effectieve handhaving. Daarnaast zal bij de introductie van een margeheffing
ook het aantal vierkante meter kasoppervlakte in kaart moeten worden gebracht.

-

Ook een staatssteuntoets dient nog te worden uitgevoerd. Op dit moment wordt de
toepassing van het verlaagd tarief glastuinbouw gekwalificeerd als staatssteun, waarvoor
het huidige CO 2-sectorsysteem als compenserende maatregel dient.

Planning
-

In het Convenant Energietransitie Glastuinbouw (LNV, EZK, FIN, GTB-NL) is afgesproken om
het individueel sectorsysteem per 1 januari 2025 te introduceren.

Maatschappelijk draagvlak
-

De glastuinbouw staat door de hoge energieprijzen sterk onder druk.

131

-

De inzet van stimulerende maatregelen (zoals subsidiemogelijkheden) zal de acceptatie voor
het nemen van beprijzende maatregelen in de glastuinbouwsector vergroten.

-

Voor maatvoering 2 zal naar verwachting weinig draagvlak zijn bij de glastuinbouwsector.
Het Convenant Energietransitie Glastuinbouw is afgelopen november gesloten na lange
onderhandelingen.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Het Doenvermogen zal afhangen van de exacte vormgeving en uitvoering van de heffing.
Opzet is om glastuinbouwers te stimuleren om meer duurzame investeringsbeslissingen te
nemen.

Overig
-

Wanneer de beleidsmaatregelen leiden tot een verhoogde inzet van biomassa in installaties
met warmtekrachtkoppeling, kan per saldo de uitstoot van stikstof stijgen. De kans op meer
inzet van biomassa in wkk-installaties wordt echter niet hoog ingeschat omdat deze
maatregel uitgesloten is van SDE++ subsidie en de kostprijs van biomassa hoog is.

132

3.5 Nationale opt-in ETS voor de verkoop van elektriciteit door wkk’s
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Beprijzen CO2 die vrijkomt tbv de productie van elektriciteit door wkk’s en geleverd wordt
aan het net
Omschrijving maatregel
Opt-in ETS voor CO 2 die vrijkomt door de productie van elektriciteit (netlevering) door wkk’s en
koppeling met de CO 2-minimumprijs voor elektriciteitsopwekking. Dit trekt het speelveld gelijk
t.a.v. CO 2-beprijzing in NL tussen grote en kleine elektriciteitsproducenten. Het voorstel betreft
dus installaties die nu niet onder het EU-ETS vallen.
Achtergrond/rationale
-

De in het coalitieakkoord opgenomen fiscale maatregel die inputvrijstelling van de
energiebelasting voor de wkk beperkt heeft geen betrekking op het gasverbruik aan het net
geleverde elektriciteit. De rest van het gas zal wel onder de fiscale maatregel vallen en
daarom is het niet gewenst dat dit ook onder het ETS gaat vallen.

-

Dit betreft alle sectoren die een wkk hebben waar een deel van de opgewekte elektriciteit

-

Op 18 december 2022 is er in de EU een voorlopig akkoord bereikt over de herziening van

aan het net geleverd wordt (m.n. tuinbouw en industrie).
het ETS. Het Europees Parlement en de lidstaten moeten nog met het akkoord instemmen.
Naast het bestaande ETS (ETS-1) komt er een nieuw ETS voor leveranciers van brandstoffen
aan de gebouwde omgeving, mobiliteit en kleine industrie (ETS-2). Beide systemen
bevatten een opt-in mogelijkheid. ETS-1 en ETS-2 hebben een aparte prijs en aparte
rechten. Het is mogelijk dat beide systemen in de toekomst worden samengevoegd, hier zijn
echter nog geen afspraken over.
-

Opt-in onder ETS-1 kan binnen 1-2 jaar na besluit worden geïmplementeerd. Het zorgt voor
een toename van administratieve lasten voor betrokken bedrijven. Ook de uitvoeringslasten
van de Nederlandse Emissieautoriteit zullen stijgen omdat het aantal ETS bedrijven van
circa 300 met naar schatting 1500 bedrijven (in 2337 installaties 105in de glastuinbouw (CBS,
statline)) zal toenemen. Daarbij zullen ook wkk-installaties uit andere sectoren, die
elektriciteit leveren aan het net nog bij opgeteld moeten worden.
Opt-in onder ETS-2 kan pas in 2027 in werking treden. De gasleveranciers zouden dan de
kosten hiervan moeten doorberekenen aan de glastuinbouwbedrijven. Administratieve
lasten zijn gering aangezien enkel de gasleveranciers worden betrokken, welke al onder het
systeem vallen voor levering aan andere sectoren, en niet de tuinders zelf.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Op basis van het coalitieakkoord is de huidige broeikasgasrestemissiedoelstelling van de
glastuinbouw 5,3 Mton CO 2eq in 2030. In de brief aan de Tweede Kamer over het
samenhangende pakket om de energietransitie in de glastuinbouw te versnellen is een
indicatieve restemissiedoelstelling van tussen de 4,3 en 4,8 Mton CO2eq in 2030
afgesproken. De bepaling van de uiteindelijke doelstelling voor 2030 hangt af van de
invulling van het samenhangende pakket.

-

Er wordt momenteel druk gewerkt aan een individueel CO2-sectorsysteem (zie fiche 4),
zoals opgenomen in de Tweede Kamerbrief van 22 april 2022 (KST 32 627 nr. 39) en het
convenant dat het Rijk op 30 november 2022 met de sector heeft gesloten. De heffing van
dit systeem zorgt er samen met andere maatregelen voor dat halen van deze doelstelling in
2030 wordt geborgd, onder meer door een vermindering van de inzet van wkk.

105

Een bedrijfslocatie kan meerdere wkk’s installaties hebben. Aantal bedrijfslocatie is een zeer ruwe
schatting.

133

-

Het individueel CO 2-sectorsysteem borgt samen met andere maatregelen, zoals de
voorgenomen fiscale maatregelen, de afgesproken indicatieve restemissiedoelstelling. In
combinatie met het individuele CO 2-sectorsysteem en andere maatregelen draagt de
voorgestelde opt-in ETS bij aan het behalen van de genoemde doelstelling voor de
glastuinbouwsector. Zolang de ETS-prijs lager is dan de individuele heffing zorgt de
voorgestelde opt-in ETS voor een verlaging van de heffing in het individuele CO2sectorsysteem, maar niet voor een additionele emissiereductie in de glastuinbouw. Indien de
ETS-prijs echter hoger uitvalt dan deze heffing, kan het bijdragen aan additionele
emissiereductie in de glastuinbouw. Omdat de hoogte van de heffing van verschillende nog
in te voeren maatregelen afhankelijk is, is onbekend of er een additionele emissiereductie
plaats zal vinden.

-

Indien op korte termijn ingevoerd, kan op landelijk niveau de broeikasgasemissie toenemen
aangezien de gecombineerde opwek via WKK nu nog efficiënter is dan gescheiden opwek 106.
Dit neemt door verdere uitrol van hernieuwbare energie de komende tijd wel snel af en zal
dit op middellange termijn niet meer zo zijn.

-

Onbekend is wat dit voorstel doet voor broeikasgasreductie van andere sectoren.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Nationale CO 2-reductie (/co2

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0

0

0

0

0

0

0

0

equivalent)
-

Gezien de interactie van de maatregel met het individuele CO2-sectorsysteem en andere
maatregelen voor het halen van de afgesproken indicatieve restemissiedoelstelling (zie
doelmatigheid en doeltreffendheid) wordt de nationale CO2-reductie op 0 ingeschat.

Gevolgen begroting
-

De uitgaven betreffen vooral uitvoeringskosten voor het EU-ETS. Deze zullen naar
verwachting fors stijgen bij een opt-in onder ETS-1. Voor de huidige 300 bedrijven die nu
onder het ETS vallen liggen de uitvoeringskosten op ca 8 – 10 miljoen euro per jaar. Het
totaal aantal bedrijven onder ETS 1 zou toenemen tot minimaal 1800. Dat betekent dat de
uitvoeringskosten voor ETS-1 oplopen naar minimaal 48 – 60 miljoen euro per jaar (40 – 50
miljoen euro per jaar extra). Dit komt mede door een forse uitbreiding van het aantal
medewerkers bij de Nederlandse Emissieautoriteit. Bij een opt-in onder ETS-2 zullen de
uitvoeringskosten nagenoeg niet stijgen aangezien de relevante gasleveranciers reeds ETS-2
bedrijven zijn.

-

De inkomsten stijgen alleen indien de ETS-prijs boven de heffing uit het glastuinbouw
convenant uitkomt. Inschatting is dat voor elke 10 cent verschil tussen de ETS en de
heffingsprijs leidt tot 18 miljoen euro aan inkomsten.
Inkomste

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

0

0

0

0

0

0

0

0

0

ETS-

ETS-

ETS-

ETS-

ETS-

ETS-

ETS-

ETS-

ETS-

1:mini

1:mini

1:mini

1:mini

1:mini

1:mini

1:mini

1:mini

1:mini

maal

maal

maal

maal

maal

maal

maal

maal

maal

40 -50

40 -50

40 -50

40 -50

40 -50

40 -50

40 -50

40 -50

40 -50

M€

M€

M€

M€

M€

M€

M€

M€

M€

n (EMU,
inkomsten
kader)
Uitgaven

106

Energiemonitor Glastuinbouw, Wageningen Economic Research

134

ETS-2:

ETS-2:

ETS-2:

ETS-2:

ETS-2:

ETS-2:

ETS-2:

ETS-2:

ETS-2:

0 M€

0 M€

0 M€

0 M€

0 M€

0 M€

0 M€

0 M€

0 M€

Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

Bedrijven/instellingen met een wkk waarvan geproduceerde elektriciteit aan het net
geleverd wordt, zullen kosten voor deelname aan het EU-ETS moeten betalen. Voor de
glastuinbouwbedrijven betekent dat de heffing van het individueel CO2-sectorsysteem dan
omlaag zou gaan. Hierdoor zijn er geen financiële consequenties, totdat de ETS-prijs boven
deze heffing uit zou komen. Omdat dit systeem op dit moment uitgewerkt wordt is niet te
zeggen wat de exacte financiële consequenties zijn. Naar inschatting 18 miljoen euro de
kosten voor het bedrijfsleven, voor elke 10 cent verschil tussen de ETS.Hierbij zijn de
administratieve kosten voor het bedrijfsleven nog niet meegenomen.

Economie
-

Gezien de geringe effecten op financiële positie van glastuinbouwsector (de heffing uit het
glastuinbouwconvenant corrigeert voor een eventuele geïntroduceerde ETS-prijs), worden
geen grote economische effecten verwacht, mits de ETS-prijs boven de heffing van het
individuele sectorsysteem uitkomt.

-

Glastuinbouwbedrijven hebben contracten met energiebedrijven om in piektijden af te
schakelen van het net en in perioden als er weinig elektriciteitsproductie door wind en zon is
extra elektriciteit aan het net te leveren. Deze balanceerfunctie van de sector komt doordat
wkk’s snel op en af kunnen schakelen. Dat, in combinatie met het gebruik van
warmtebuffers, maakt tuinbouwbedrijven zelf ook flexibel. De maatregel trekt het speelveld
t.a.v. CO2-beprijzing in Nederland tussen grote en kleine elektriciteitsproducenten gelijk. Dit
is voor de glastuinbouwsector minder aantrekkelijk dan de huidige situatie, en kan daarom
invloed hebben op hoeveel elektriciteit er aan het net geleverd wordt en hoeveel dit
bijdraagt aan de netbalancering.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Door een opt-in onder ETS-1 zal het aantal bedrijven onder het EU-ETS fors toenemen
(ongeveer met een factor zes) en zullen de uitvoeringskosten voor de Nederlandse
Emissieautoriteit fors stijgen. Onbekend is nog hoe hoog deze kosten zijn. Bij opt-in onder
ETS-2 zal het aantal bedrijven waarop toezicht wordt gehouden niet of nauwelijks stijgen,
gezien gasleveranciers reeds ETS-2 bedrijven zullen zijn.

-

Er dient eerst vervolgonderzoek over de klimaatimpact en gevolgen voor uitvoering van de
maatregel (o.a. welke opt-in optie), voordat (politieke) besluitvorming plaats kan vinden.

Planning
-

Er dient eerst (politieke) besluitvorming over de maatregel plaats te vinden, voordat
duidelijk wordt of en wanneer de maatregel ingevoerd gaat worden en bepaald wordt wat er
nodig is. Na politiek besluit duurt implementatie 1-2 jaar.

Maatschappelijk draagvlak
-

Beprijzende maatregelen op CO 2-uitstoot bij bedrijven kunnen over het algemeen rekenen
op maatschappelijk draagvlak, gezien het breed gedeeld principe ‘de vervuiler betaalt’, maar
niet of minder bij de bedrijven zelf.

-

Gelijk speelveld: Alle elektriciteit die met fossiele brandstoffen wordt opgewekt en aan het
net geleverd wordt valt door deze maatregel onder het EU-ETS. Sectoren die met wkk’s
opgewekte elektriciteit aan het net leveren zien hun inkomsten door EU-ETS dalen. Voor de
glastuinbouwsector zal door deze maatregel de heffing van het individuele CO2sectorsysteem lager worden. Hoe dit tot elkaar verhoudt is onbekend.

-

In de Tweede Kamerbrief van 22 april 2022 (KST 32 627 nr. 39) is een samenhangend
pakket voor de klimaattransitie in de glastuinbouw gepresenteerd. Dit pakket bestaat uit
normerende, beprijzende en stimulerende (subsidies) maatregelen. Dit is een beprijzend

135

instrument, terwijl op dit moment de stimulerende maatregelen (subsidies) nog
achterblijven. Deze onbalans zal voor vermindering van draagvlak binnen deze sector
zorgen. Extra stimulerende maatregelen, zoals subsidiëring duurzame alternatieven kunnen
het draagvlak in de sector herstellen.
Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Het ligt aan de sector welke maatregelen bedrijven (kunnen) nemen.
Glastuinbouwbedrijven kunnen in het uiterste geval hun bedrijfsvoering stoppen of naar het
buitenland verplaatsen. Zeker als de verhouding tussen beprijzende/normerende
maatregelen en stimulerende maatregelen (subsidies) niet in evenwicht is.
Glastuinbouwbedrijven kunnen ook investeren in duurzame opties, zoals restwarmte en
geothermie ter vervanging van wkk’s. Realisatie van deze opties duurt echter een aantal
jaar. Wat een tuinder gaat doen hangt af van zijn bedrijfseconomische situatie.

-

In de gedrags- en draagvlakanalyse van TNO wordt geen aandacht besteed aan deze
maatregel.

Overig

136

3.6 Sturen op omvang veestapel
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Normering
Doel: Door maatregelen die ingrijpen op de omvang van de veestapel neemt het aantal dieren
en daarmee de uitstoot in de veehouderij af.
Omschrijving maatregel
Een afname van het aantal landbouwdieren zorgt voor minder uitstoot van broeikasgassen (en
van lachgas, ammoniak, fosfaat, nitraat, fijn stof en dergelijke) door de veehouderij. Behalve
een integraal reducerend effect op de emissies, kan een krimp van de veestapel bijdragen aan
natuurherstel, een betere water- bodemkwaliteit, meer biodiversiteit etc. Er zijn verschillende
maatregelen die een krimp van de veestapel als resultaat hebben, direct of indirect. Deze
maatregelen worden hieronder beschreven. Ze kunnen naast elkaar worden ingevoerd en
kunnen op elkaar ingrijpen. Dit geldt ook voor de interactie met bestaande opkoopregelingen.
Voor alle opties is een wijziging van de Meststoffenwet nodig.
a.

Afroming productierechten bij verplaatsing/verhandeling

Het systeem van productierechten, met daarin mestproductieplafonds, reguleert de maximale
omvang van de melkvee-, varkens- en pluimveestapel. Daarmee wordt naast de mestproductie
ook de uitstoot gereguleerd. De overdraagbaarheid van productierechten is geregeld in de
Meststoffenwet. Behoudens enkele uitzonderingen zoals overdracht in familieverband, vindt er
nu bij overdracht van fosfaatrechten regulier 10% afroming plaats. De opbrengst van de
afroming van verhandelde fosfaatrechten wordt nationaal geregistreerd in een fosfaatbank voor
uitgifte aan jonge melkveehouders met een grondgebonden bedrijfsvoering. Een aanscherping is
mogelijk door:
•

de bij verhandeling afgeroomde fosfaatrechten voor de melkveehouderij definitief te laten
vervallen (en niet via een fosfaatbank uit te geven);

•

ook voor de varkens en pluimveehouderij een afroompercentage van tenminste 20% te
(her)introduceren bij verhandeling van productierechten;

•

het afroompercentage voor de fosfaatrechten bij verhandeling te verhogen naar 20% of
hoger. Het afroompercentage voor de fosfaatrechten is in 2022 echter verlaagd van 20%
naar 10%.

b.

Productierechtenstelsel voor vleeskalveren, geiten en schapen

De omvang van de vleeskalver-, geiten- en schapenhouderij is niet begrensd door
productierechten. Het doel van productierechten is namelijk borging van de
mestproductieplafonds: vanuit dat doel bezien is er geen aanleiding/noodzaak om de omvang
van de vleeskalver-, geiten- en/of schapenhouderij nationaal te begrenzen. Met deze maatregel
wordt voorgesteld om dat wel te doen door het productierechtenstelsel uit te breiden met
vleeskalveren, geiten en schapen.
c.

Gve-norm voor grondgebondenheid

Deze maatregel stelt een maximum aan het aantal melk- en rundvleeskoeien per hectare,
uitgedrukt in een norm voor het aantal grootvee-eenheden (gve) per hectare. Nederland heeft
een gemiddelde veedichtheid voor alle vee van 3,8 gve/ha. Voor de melkveehouderij ligt het
aantal gve/ha gemiddeld op 2,3. Door de veedichtheid te verlagen, wordt niet direct gestuurd
op dieraantallen, maar wordt het aantal stuks melkvee en rundvee beter in balans gebracht met
de hoeveelheid grond die beschikbaar is voor mestplaatsing. Deze maatregel geeft invulling aan
kringlooplandbouw. De gve boven-norm zal worden bepaald op basis van de gebruiksruimte
voor zowel dierlijke mest als voor kunstmestvervangers. Voorzien is het stellen van een boven-

137

norm, een afstandscriterium voor samenwerkingsovereenkomsten met andere grondgebruikers
en een aandeel grasland. Dit betreffen generieke maatregelen die via een wijziging van de
Meststoffenwet vorm krijgen zodat het mestbeleid vereenvoudigd kan worden. Er is een
overgangstermijn van tien jaar nodig. In aanloop naar het richtjaar waarop de boven-norm van
kracht wordt (2032) zou een tussen-norm kunnen worden bepaald.
In de volgende tabel is aangegeven welk aandeel van de melkveebedrijven nu voldoet aan
verschillende boven-normen en welk percentage van de melkveestapel deze bedrijven op hun
bedrijf hebben.
Gve/ha

Bedrijven (%) dat hieraan voldoet

Melkvee (%)

1,3 (alleen ruimte dierlijke mest,

14

3

2,0

45

26

2,3

66

46

2,5

75

56

2,8

83

65

geen gebruik ruimte
kunstmestvervangers)

d.

Verlaging mestproductieplafonds

De verlaging van de mestproductieplafonds per 2025 (op basis van derogatiebeschikking) leidt
tot een afname van de toegestane mestproductie en heeft daarmee een effect op de omvang
van de veestapel. In de derogatiebeschikking is opgenomen dat de productieplafonds voor de
mestproductie geleidelijk verder afnemen tot een niveau van maximaal 135 miljoen kg fosfaat
en maximaal 440 miljoen kg stikstof in 2025.
Achtergrond/rationale
Behalve een wettelijk CO 2-reductiedoel (vastgelegd in de Klimaatwet) heeft Nederland zich
gecommitteerd aan de methaanbelofte (global methane pledge) die landen bindt aan de
afspraak om de methaanuitstoot in 2030 met 30% te reduceren ten opzichte van de uitstoot in
2020. De in Nederland geëmitteerde methaan is voor het grootste deel afkomstig uit de
veehouderij (circa 75%). Maatregelen in de veehouderij zijn nodig om de methaandoelstelling te
realiseren. Een vermindering van het aantal dieren heeft direct impact op de uitstoot door de
veehouderij.
Met opkoopregelingen wordt reeds ingezet op krimp, zoals via de Landelijke
beëindigingsregeling veehouderijen (Lbv) 107 en de opkoopregeling voor piekbelasters (de Lbvplus) 108. Deze regelingen zijn onderdeel van de stikstofaanpak. Bij deelname aan deze
regelingen wordt de productiecapaciteit definitief en onherroepelijk gesloten, de stallen worden
gesloopt en het productierecht wordt doorgehaald, waarmee de productie en de emissies niet
elders terug kunnen keren. Deelname is vrijwillig. De effecten zijn afhankelijk van de
deelnamebereidheid van boeren. Met generiek normerend instrumentarium, zoals het afromen
van fosfaatrechten bij verhandeling, dat aanvullend wordt ingezet kan de omvang van de
veestapel verder worden begrensd.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
107

De doelgroep van deze regeling betreft 10.000 locaties (melkvee, varkens, pluimvee), met een evenredige
verdeling rond overbelaste Natura2000 gebieden.
108
De doelgroep van de Lbv-plus bestaat uit ca 3000 locaties die naar rato van de totale overbelasting van
Natura2000 gebieden over Nederland zijn verdeeld. Het gaat om de sectoren: melkveehouderij,
pluimveehouderij, varkenshouderij en vleeskalverhouderij. De regeling zal in de loop van 2023 worden
opengesteld. De eerste resultaten van de Lbv-plus kunnen eind 2024 worden verwacht, het overgrote deel
volgt in 2025.

138

De maatregelen zijn als afzonderlijke opties weergegeven. Het tegelijk inzetten van meerdere
maatregelen heeft invloed op de doelmatigheid en effectiviteit van de afzonderlijke maatregelen.
Hier moet rekening mee worden gehouden.
a)

Afromen productierechten bij verplaatsing/verhandeling: Afroming beperkt de
beschikbaarheid van productierechten en daarmee de omvang van de veestapel.
Voorwaarde is dat de rechten niet opnieuw worden uitgegeven of in (zeer) beperkte mate, in
de vorm van ontheffingen zoals voorzien bij de (nog niet ingevoerde maatregel)
fosfaatbank. Het voordeel van deze maatregel is dat kan worden aangesloten bij een
bestaand rechtensysteem. Door versterkte afroming van het aantal rechten worden de
resterende rechten duurder. Dit kan verdergaande schaalvergroting als negatief bij-effect
hebben om zo de gemaakte investeringen terug te verdienen.

b)

Productierechtenstelsel voor vleeskalveren, schapen en geiten: Van de verschillende
diergroepen stoten melkkoeien de meeste broeikasgassen per dier uit, gevolgd door
varkens. Krimp in deze sectoren levert de grootste bijdrage aan de klimaatopgave.
Vleeskalveren, schapen en geiten stoten gemiddeld (veel) minder uit per dier, maar dat
neemt niet weg dat krimp van deze diergroepen effectief is. De geitensector groeit de
laatste jaren immers sterk. Deze maatregel gaat tegen dat de ruimte die vrijkomt door
afname van het aantal koeien, varkens en kippen wordt opgevuld met diergroepen zonder
productierechtenstelsel. Bovendien is het voordeel dat de druk van krimp niet alleen wordt
neergelegd bij de melkvee- en varkenssector.

c)

Gve-norm voor grondgebondenheid: Een boven-norm voor het aantal gve/ha en het
afstandscriterium sturen niet op de totale hoeveelheid geproduceerde mest of de totale
hoeveelheid dieren, maar op de verhouding tussen mestproductie en plaatsingsruimte. De
introductie van een gve-norm zorgt voor een extensivering. Deze extensivering zal vooral in
de gebieden met hoge veedichtheid effect hebben. De mogelijkheid bestaat dat bedrijven
grond verwerven voor het aantal koeien, of dat koeien worden verplaatst, omdat door deze
maatregel geen dierrechten uit de markt worden gehaald. Zonder beleid dat is gericht op
het areaal grasland, heeft de maatregel tot gevolg dat er verschuiving optreedt van grasland
naar akkerbouw. Met deze omschakeling zal de milieubelasting van gewasbeschermingsmiddelen toenemen wat ten koste gaat van de waterkwaliteit. 109 Ook zal door deze
verschuiving het bodemkoolstofgehalte in de bodem afnemen. 110 Bij het bepalen van een
boven-norm gaat het om het zoeken naar een juiste balans. De boven-norm kan niet te
hoog zijn omdat de maatregel dan te weinig effect heeft. Anderzijds heeft een te lage
boven-norm het risico dat er te weinig mest wordt geproduceerd op een bedrijf en een
bedrijf hierdoor extra kunstmest moet aanwenden. Daarnaast heeft een lagere gve-norm,
zodra deze onder een bepaald niveau zakt, mogelijk een drukkend effect op grondprijzen.

d)

Verlagen mestproductieplafonds: Verlagen van mestplafonds met 10% in 2025 (waardoor
het aantal productierechten zal afnemen) draagt bij aan de klimaat- en stikstofopgave (door
minder emissie), en aan waterkwaliteit/KRW-doelen en biodiversiteit door afname
hoeveelheid dierlijke mest.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
a)

Afroming productie- en fosfaatrechten:
Mogelijke effecten van verhoging van de afroming bij overdracht productierechten naar 20%
(dwz afroming van 20% voor melkvee, 20% voor varkens en 20% voor pluimvee):
-

Fosfaatrechten: afname van ca. 250.000 kg fosfaat per jaar (= afname van ca. 0,3%)

Zie voor verschillen in milieubelasting tussen openteelten de Tussenevaluatie Gezonde Groei, Duurzame
Oogst – deelrapport milieu, tabel 6.5, Tussenevaluatie van de nota ‘Gezonde Groei, Duurzame Oogst’
Deelproject Milieu (rivm.nl))
110
(zie Hoogsteen et al. 2022, Monitoring soil organic matter on grassland farms: An exploratory analysis ScienceDirect)
109

139

-

Varkensrechten: afname van maximaal ca. 1,6 % varkensrechten per jaar o.b.v.
kooptransacties

-

Pluimveerechten: afname van maximaal ca. 1,6 % pluimveerechten per jaar o.b.v.
kooptransacties

Bovenstaande schattingen zijn gedaan op basis van het aantal (koop)overdrachten in de
afgelopen jaren (exclusief de effecten van wijzigingen in handelsvolumes koop en lease
door maatregel). In het rapport ‘Bestemming Parijs: wegwijzer voor klimaatkeuzes 2030,
2050’ uit 2021 wordt de mogelijke broeikasgasreductie door afroming van 20% bij
verhandeling in de melkvee-, varkens-, en pluimveesector in de periode tot 2030 ingeschat
op totaal 0,7 Mton CO 2-eq. Naarmate het afroompercentage hoger wordt, is de
broeikasgasreductie ook hoger.
b) Productierechten voor vleeskalveren, schapen en geiten: Naar schatting stoten de
vleeskalveren-, schapen-, en geitensectoren samen circa 2 Mton CO2-eq aan broeikasgassen
uit. De maatregel heeft een beperkt effect: waarschijnlijk minder dan 0,1 Mton uitgaande
van een krimp van minder dan 5% in 2030. Ondanks het beperkte effect is deze maatregel
van belang om te voorkomen dat de ruimte die vrijvalt in de melkvee-, varkens- en
pluimveehouderij wordt opgevuld met diergroepen zonder productierechtenstelsel.
c)

Gve-norm voor grondgebondenheid: De mogelijke broeikasgasreductie is afhankelijk van de
daadwerkelijke krimp in het aantal dieren die hier het resultaat van is. De introductie van
een gve-norm voor grondgebondenheid heeft de potentie om enkele megatonnen emissies
te reduceren. De te bereiken emissiereductie hangt onder andere af van de hoogte van de
norm, het afstandscriterium voor het mogen plaatsen van mest en bijbehorende
voorwaarden. Momenteel ligt de gemiddelde gve/ha in de melkveehouderij op 2,3. Het
maximeren van deze ratio op 1,5 leidt tot een geschatte emissiereductie van 3,6 CO2-eq.
(uit methaan) wanneer wordt aangenomen dat alle melkveehouders die nu boven deze
norm uitkomen naar de norm toegaan. Wanneer daarnaast wordt aangenomen dat
melkveehouders die nu onder de norm zitten hun gve/ha-ratio ophogen tot zij ook op 1,5
zitten, komt de geschatte emissiereductie iets lager uit (3,3 CO 2-eq. uit methaan). 111

d) Verlagen mestproductieplafonds
De mestplafonds gaan in 2025 naar 135 kton fosfaat en 440 kton stikstof. In 2022 bedroeg
de productie uit dierlijke mest van fosfaat 148 kton en stikstof 471 kton. Om aan de nieuwe
plafonds te voldoen is een reductie van 10% fosfaat en 7% stikstof nodig ten opzichte van
2022. Ervan uitgaande dat hier een krimp van gemiddeld 9% voor nodig is, wordt de
broeikasgasreductie van deze afzonderlijke maatregel geschat op ongeveer 1 Mton CO 2-eq.
Net als bij de andere maatregelen in dit fiche, moet rekening moet worden gehouden met
overlap van effecten van andere maatregelen.
De maatregelen die in dit fiche zijn geschetst grijpen in op de omvang van de veestapel met
krimp tot gevolg. Zoals aangegeven hebben ze invloed op elkaar waardoor ook het effect van de
afzonderlijke maatregelen lager uit zal komen. Om te optimistische schattingen te voorkomen
zal mogelijke overlap in effecten moeten worden verrekend. Wat een samengesteld pakket van
maatregelen aan broeikasgasreductie oplevert hangt uiteindelijk af van de krimp die het
resultaat is van dat pakket. CO2-eq. Emissies uit de melkveehouderij en varkenshouderij
bedragen 11,5 Mton in 2030 (KEV2021). Een krimp van 10% (25%) in de melkveehouderij en
varkenshouderij zou dan ook leiden tot 1,15 (2,88) Mton reductie.
Gevolgen begroting
111

Cijfers zijn gebaseerd op het GIAB-bestand, mei-telling 2018. Bij hectares van veehouders is alleen eigen
grond meegenomen, waardoor reductie mogelijk iets lager uitvalt. Daarnaast is geen rekening gehouden met
het effect van een lagere gve-norm op de mestaanwending en daarmee (reductie van) de lachgasemissies.

140

•

Afroming productierechten: Maatregelen voor het wijzigen van het bestaande
afroompercentage vergen geen budget. Deze kunnen geregeld worden via een
wetswijziging. Echter, naarmate de percentages hoger komen liggen zal waarschijnlijk
nadeelcompensatie nodig zijn.

•

Gve-norm voor grondgebondenheid: Voor de invoering van een gve-norm per hectare geldt
dat hoe lager de norm en hoe korter het ingroeipad is, hoe groter het risico op aanzienlijke
nadeelcompensatie zal zijn van de getroffen bedrijven voor bedrijfsmiddelen die zij niet
langer kunnen benutten. Ook zal er een pakket aan flankerend beleid nodig zijn. De grootte
van de dit pakket is geheel afhankelijk van de hoogte van de boven-norm en
invoeringstermijn. Één hectare landbouwgrond in Nederland kost gemiddeld zo’n €70.000
per hectare, al zijn er verschillen tussen gebieden. Door invoering van deze maatregel zal de
druk op de grondmarkt toenemen. Het zal voor veel bedrijven met een veebezetting hoger
dan de vast te stellen boven-norm financieel niet haalbaar zijn voldoende grond te
verwerven en het bedrijf rendabel voort te zetten. Om die reden zal de druk op compensatie
toenemen, tenzij de invoeringstermijn redelijk is.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
•

Verhoging van afromingspercentages leidt tot een verminderde beschikbaarheid van
productierechten en heeft daarmee een prijsopdrijvend karakter.

•

De consequenties voor boeren van het introduceren van een norm voor het aantal gve per
hectare zijn afhankelijk van de uiteindelijke hoogte van de bovennorm. Een lage norm voor
de melkveehouderij in 2030 impliceert dat een groot aantal melkveebedrijven grond zal
moeten betrekken dan wel moeten extensiveren. Deze grond is beperkt beschikbaar en door
de druk op de grondmarkt (woningbouw, natuur, energietransitie etc.) en de hoge
grondprijzen is het voor bedrijven in veel gevallen niet haalbaar grond te verwerven.
Extensiveren is lastig omdat stallen zijn gefinancierd op basis van het aantal stuks vee dat
er staat. Financieringen kennen een looptijd van enkele decennia. Om aan de
betalingsverplichtingen te voldoen, kan een stal niet (deels) leeg staan.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
•

Wijzigingen in het stelsel van productie- en fosfaatrechten worden doorgevoerd met
wijzigingen in de Meststoffenwet. Er mogen geen prikkels ontstaan die bedrijven ertoe
aanzetten de maatregelen te ontlopen. Zo kunnen afromingen bij verhandeling worden
ontgaan door een maatschap te vormen waarbinnen productierechten tussen bedrijven
kunnen worden overgedragen zonder transactie.

•

Voor de invoering van een gve-norm voor grondgebondenheid is een wijziging van de
Meststoffenwet nodig met een overgangstermijn van 10 jaar waarop deze van kracht wordt.
In dat kader moeten alle uitvoeringsaspecten en (juridische) toetsen worden uitgevoerd.

•

De handhaving van de geschetste opties in onderdeel van het toezicht op de
Meststoffenwetgeving.

Maatschappelijk draagvlak
•

Krimp van de veestapel ligt bij veel actoren gevoelig. Tegelijkertijd is er ook draagvlak voor
krimp van de veestapel vanuit een oogpunt van milieu, klimaat en biodiversiteit.

•

Bedrijven zullen vanwege het verwachte kostprijsverhogende effect moeite hebben met het
verhogen van afromingspercentage. Tegelijkertijd is het voordeel dat afroming bij
verhandeling een relatief pijnvrij moment is.

•

Extensivering van de landbouw, weidegang en meer landschapselementen zijn maatregelen
die bezien moeten worden in de bredere maatschappelijke discussie over de toekomst van
landbouw in Nederland. De maatregelen moeten daarbij ook worden afgewogen tegen het
economische perspectief voor boeren. Eenzijdige doorvoering kan maatschappelijke
tegenstellingen tussen ‘platteland’ en ‘stad’ versterken. Meer koeien in de wei en een

141

afwisselender landbouwlandschap kunnen bijdragen aan een positieve beleving van de
maatregelen. Dat geldt alleen als de maatregelen niet overschaduwd worden door zorgen
over economische aantasting van de landbouwsector. Bij een scherpe norm, zal dit laatste
wel het geval zijn

142

3.7 Emissiebelasting veehouderij
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Beprijzing uitstoot veeteelt
Omschrijving maatregel
•

Maatregel: Er wordt een belasting geheven over de stikstof- en broeikasgasemissies op
veehouderijbedrijven. Voor het vaststellen van de grondslag worden de emissies uit stallen
forfaitair berekend. Op termijn kunnen de emissies worden gemeten. Het fiche vertoont
verwantschap met het Nationaal borgend ESR emissieplafond (fiche 13 gebouwde
omgeving) dat zou kunnen resulteren in een emissieplafond met verhandelbare
uitstootrechten voor onder andere de veehouderij.

•

Belastingplichtige: De belastingplichtige is de houder van het bedrijf die de runderen,
varkens, pluimvee, schapen en geiten registreert (in het reeds bestaande I&R-systeem voor
gehouden (landbouw)huisdieren). 112

•

Grondslag: gemiddelde emissiefactor per stalsysteem per dier x aantal geregistreerde
dieren in jaar t. De gemiddelde emissie kan betrekking hebben op broeikasgas (CO2,
methaan, lachgas, e.d.), NEC stoffen (SO2, stikstofoxiden, ammoniak, e.d.) of een
combinatie van deze stoffen.
Optioneel: Per bedrijf kan zelfstandig rekening worden gehouden met de hoeveelheid
uitgereden dierlijke mest (in kg stikstof/fosfaat) of de hoeveelheid van een bedrijf
afgevoerde dierlijke mest (in kg stikstof/fosfaat).

•

Afbakening productgroep: Voor de afbakening van de diercategorieen wordt aangesloten
bij de definities zoals die in het kader van de identificatie en registratie van de bewuste
dieren worden gehanteerd.
Optioneel: Mestaanwending en afgevoerde dierlijke mest is af te leiden uit de
boekinghouding van een bedrijf, waarbij voor de afvoer van dierlijke mest een register
beschikbaar is dat realtime gegevens bevat (rVDM).

•

Tarief:
GHG-stoffen: Broeikasgassen worden omgerekend naar CO2- equivalenten. De milieuschade
hiervan wordt op €96 per 1000 kg CO 2- equivalenten gesteld, welke worden uitgestoten door
dieren in veehouderijbedrijven. Hiermee wordt aansluiting gezocht bij het Europese
emissiehandelsysteem (EU ETS). De emissie van CO 2- equivalenten wordt omgerekend naar
een opslag per dier.
NEC-stoffen: Een tarief gebaseerd op NEC-stoffen is mogelijk op basis van de
emissiefactoren per stalsysteem. Voor de prijsstelling wordt aangesloten bij de milieuschade
bedragen zoals vermeld in het handboek milieuprijzen 2017 van CE Delft. 113

•

Opbrengst: De opbrengst zou (via een ander instrument) een bijdrage kunnen leveren aan
de verduurzaming van de veehouderij.

Vaststellen grondslag
•

Waar bij een forfaitair systeem alleen het aantal dieren hoeft te worden vastgesteld voor de
belastinggrondslag (af te leiden uit de huidige I&R registratie waar al toezicht op
plaatsvindt), is dit bij een meting lastiger: bij voorkeur worden de emissies zo betrouwbaar
en nauwkeurig mogelijk vastgesteld. Onlangs heeft Nieuw-Zeeland aangekondigd vanaf
2025 een vergelijkbaar systeem voor landbouwbedrijven in te voeren. De emissies zullen

112

Het bereik zou kunnen worden uitgebreid met andere dieren voor zover deze dieren centraal worden
geregistreerd (bijv. paarden) en de (forfaitaire) uitstoot van deze dieren bekend is.
113
Zie Handboek Milieuprijzen 2017 - CE Delft

143

forfaitair worden berekend, waarbij de rekenmethode steeds verder wordt verfijnd. 114
Denemarken kent een vergelijkbare opzet. Voor het nader uitwerken van de grondslag kan
ook aansluiting worden gezocht bij fiche 15 (BKG-emissiemeetsysteem op bedrijfsniveau).
•

Het gebruik van forfaitaire emissieberekeningen heeft als kanttekening dat de huidige
berekeningen vaak onzekerheidsbandbreedtes kennen. Met de introductie van een
beprijzingsinstrument, wordt een groot financieel belang aan deze cijfers gehangen. Het is
daarom belangrijk dat de onzekerheidsbandbreedte niet te groot is en de berekende
forfaitaire emissies niet ter discussie staan. Dat geldt echter evenzeer voor een systeem
gebaseerd op metingen. Voor realtime meten is nog doorontwikkeling nodig. De huidige
meetsensoren zijn duur en nog onvoldoende betrouwbaar.

•

Optioneel kan worden overwogen de hoeveelheid uitgereden dierlijke mest, of de
hoeveelheid afgevoerde dierlijke mest zelfstandig in de grondslag te betrekken. Dit zijn
allebei afgeleide gevolgen van mestproductie door het gehouden vee. Indien uitgereden
dierlijke mest wordt betrokken raakt dit vooral de extensievere bedrijven (veelal
melkveebedrijven) die over grond beschikken. Indien wordt gekeken naar de hoeveelheid
van een bedrijf afgevoerde mest zal dit vooral gevolgen hebben voor de intensievere
bedrijven, vooral voor bedrijven met varkens en pluimvee.

Achtergrond/rationale
•

De landbouw was in 2021 verantwoordelijk voor 27,1 van de 172,2 megaton CO2equivalent. De veeteelt en akkerbouw is via de uitstoot van methaan en lachgas goed voor
een emissie die gelijkstaat aan 18 megaton CO2. Een verdere reductie is nodig om te
voldoen aan de klimaatdoelen in 2030 en 2050.

•

De uitstoot van broeikasgassen (vooral methaan en lachgas) is tot op zekere hoogte het
onvermijdelijke resultaat van het houden van dieren. De maatschappelijke kosten die deze
uitstoot veroorzaken worden op dit moment niet doorberekend in de producten die met deze
uitstoot samenhangen. Deze kosten zijn slechts ten dele op geld waardeerbaar en met
financiële middelen op te lossen. Een krimp van de veestapel is nodig om emissies te
beperken.

•

In 2020 bestond volgens het CBS de stikstofemissie naar de lucht uit 124 miljoen kilogram
ammoniak, 87% was afkomstig van de landbouw. De ammoniak wordt gevormd wanneer
ureum uit de urine van landbouwdieren in drijfmest reageert met het enzym urease uit de
uitwerpselen van het vee. Het proces treedt op in de stallen en bij het uitrijden van mest op
landbouwgrond. Het merendeel van de uitstoot van ammoniak in de Landbouw komt voor
rekening van rundvee (54 procent), gevolgd door varkens (17%) en pluimvee (11 procent).
Ongeveer de helft van de ammoniakemissies komt uit stallen. Een groot deel komt ook uit
het uitrijden van mest.
o

Tot slot is er nog een aantal kleinere productiediercategorieën, waaronder de
eendensector, kalkoensector, vleeskonijnsector, schapensector en de geitensector.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
•

De producten die het gevolg zijn van de gehouden landbouwhuisdieren worden duurder als
gevolg van de belasting op de registratie van deze dieren. Dit kan leiden tot een
verschuiving van de vraag van dierlijke naar plantaardige producten. De inkomsten die de
belasting genereren kunnen worden gebruikt om de effecten van de uitstoot te beperken,
alsmede voor het stimuleren van innovatie ten einde uitstoot in de toekomst terug te
dringen. De middelen kunnen ook een bijdrage leveren aan het versterken van toezicht en
handhaving, alsmede voor het verspreiden van kennis onder veehouders over de werking
van managementmaatregelen en techniek om uitstoot te beperken.

114

Pricing agricultural emissions - Ministry for the Environment - Citizen Space

144

•

Een belangrijk nadeel van een op forfaits gebaseerde heffing is dat de
sturingsmogelijkheden voor de boer beperkt zijn. Een boer zal binnen het vormgegeven
kader een prikkel krijgen om zo efficient mogelijk te produceren, dat kan ten koste gaan van
het dierenwelzijn. Ook kan het aanleiding vormen voor een bedrijf om meer dieren te gaan
houden. Als er mogelijkheden zijn om betrouwbare metingen te te introduceren binnen het
systeem, krijgt een veehouder meer mogelijkheden om te sturen op de uitstoot, en kan dit
nadeel worden ondervangen omdat dan ook verbeteringen waarmee de forfaits geen
rekening houden worden geregistreerd.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaat- en stikstofdoelen
Op basis van de budgettaire inschatting en aanwijzingen van het kennisconsortium wordt
uitgegaan van een terugschaling in emissies van tussen de 6% en 19%. Aangezien dit verband
houdt met een inkrimping van de veestapel is dit doorgetrokken naar de uitstoot van NECstoffen (in deze voornamelijk ammoniak).
Nationale CO 2-reductie (/co2

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0

0

1-3

1-3

1-3

1-3

1-3

1-3

Mton

Mton

Mton

Mton

Mton

Mton

3-10

3-10

3-10

3-10

3-10

3-10

Kton

Kton

Kton

Kton

Kton

Kton

equivalent)
(Indien significant) Effect op
Europese doelen (EED, ESR,
etc.)
(Indien significant) Effect op
mondiale CO2-reductie (bijv.
uitstoot vliegverkeer wat
onder in nationale definitie
valt)
NEC-stoffen (Ammoniak)

0

0

Gevolgen begroting
Het budgettair effect hangt af van de maatvoering en het gedragseffect.
•

Hierbij is uitgegaan van een matig gedragseffect conform CPB nota gebaseerd op
handelselasticiteiten van vee en input van het kennisconsortium. Het in kaart brengen van
eventuele gedragseffecten dient nader te worden uitgewerkt.

•

Als uitgangspunt wordt de emissieregistratie genomen 115. Deze maakt geen onderscheid
naar staltype, maar geeft wel een schatting van de gemiddelde uitstoot per diercategorie.
Aansluiting in de praktijk voor NH3 emissies per staltype kan worden gezocht op basis van
de emissiefactoren diercategorieën 116. Voor de opslag van CO 2- equivalente emissie kan
worden aangesloten bij een forfait die de emissies per subsector omzetten per dier. Dit is de
methode die hier gebruikt is. Eventueel kan ook aansluiting gezocht worden bij
emissiegetallen uit het rapport “Broeikasgasemissies uit landbouw in de nationale
inventarisatie” van WUR. Deze getallen zijn ook op basis van stalsystemen e.d., maar
vereisen meer data.

•

Voor de berekening van de budgettaire opbrengst wordt qua grondslag enkel emissies uit
mest in stallen en fermentatie meegenomen. Daarmee wordt circa 67% van alle
broeikasgasemissies van veehouderijen en 58% van alle NEC-stof emissies van
veehouderijen als grondslag genomen. Daarnaast komt 99% van alle milieuschade door
emissies naar lucht en wordt omwille van de eenvoud de budgettaire opbrengst door overige
emissies op nihil gesteld.

115 Zie
116 Zie

Alle emissiegegevens op één plek | Emissieregistratie
Emissief actoren diercategorieën - Kenniscentrum Inf oMil

145

•

Voor de CO 2- equivalenten is aangesloten bij de GWP factoren bij de AR5 117 en voor het
budgettair belang is rekening gehouden met een vrijstelling van 50% voor de emissie van
GHG-stoffen net als in het ETS. Voor de marginale CO2 prijs wordt 96 euro genomen
(ongeveer de prijs op 1 februari 2023) en de gemiddelde CO 2-prijs (incl. vrijlating) wordt
circa 45 euro genomen. Milieuprijzen van NEC-stoffen (bijv. ammoniak) zijn conform
handboek milieuprijzen 2017 van CE Delft. 118

•

In de berekening worden enkel dieren meegenomen die ook onder het I&R
registratiesysteem vallen.

•

De facto komt hetgeen hierboven is benoemt uit op een milieuprijs (GHG-stoffen + NECstoffen) per annum van circa 340 euro voor rundvee, 3 euro voor pluimvee, 33 euro voor
varkens, 650 euro voor paarden, 15 euro voor schapen, 45 euro voor geiten, en 10 euro
voor konijnen. De aantallen dieren in 2021 zijn ontleend van CBS statline. 119 Gegeven dat
het om aanzienlijke bedragen per dier gaat kan een ingroeipad worden overwogen.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

-

-

1.673

1.673

1.673

1.673

1.673

1.673

1.673

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Financiële consequenties burgers/bedrijven
Financiële consequenties voor burgers en bedrijven zullen nog integraal doorgerekend moeten
worden.
Economie
•

Met de emissiebelasting worden maatschappelijke kosten van de uitstoot onderdeel van de
kostprijs.

•

De belasting zal veehouders prikkelen emissie te reduceren indien het systeem keuzes bevat
die van invloed is op de omvang van de belasting. Bij bedrijfsspecifieke metingen heeft een
bedrijf een grotere keuzevrijheid dan bij een forfaitair systeem. Emissie kan ook worden
gereduceerd indien de opbrengst van de belasting effectief wordt aangewend voor
maatregelen die hieraan bijdragen. Het is de vraag of de meerkosten voor de boer kunnen
worden doorberekend in het voedingsproduct.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Uitvoerbaarheid en invoeringstermijn
De implementatie van een emissiebelasting vergt nieuwe wetgeving en de uitvoerder moet een
inningssysteem bouwen. Het ligt in de rede om aan te sluiten bij het Identificatie en
Registratiesysteem voor dieren zoals dat door RVO wordt beheerd. Invoering is dan op z’n
vroegst per 1 januari 2025 mogelijk.
Juridisch/fiscaal
Het invoeren van een nationale emissiebelasting voor veehouderijbedrijven valt binnen de
handelingsvrijheid die de EU-regelgeving biedt aan lidstaten, zolang de werking van de vrije
markt niet verstoord wordt. Dit betekent dat veehouderijbedrijven uit het buitenland niet anders
belast mogen worden dan bedrijven uit eigen land. De belasting vergt wel nieuwe wetgeving.
Handhaafbaarheid
117 Zie Greenhouse Gas Protocol
118 Zie

Handboek Milieuprijzen 2017 - CE Delf t

119 Zie CBS statline

146

•

De belasting wordt geheven over de registratie van landbouwhuisdieren. Deze dieren dienen
nu ook al te worden geregistreerd (primair in het belang van de dierenwelzijn en de
volksgezondheid). Er kan dus worden aangesloten op de handhavingsarrangementen die in
dit kader al bestaan (al zullen mogelijk wel extra gegevens moeten worden ingewonnen,
bijvoorbeeld staltype, dit zou bij de omgevingsdiensten bekend moeten zijn).

•

Meer bedrijfsspecifieke metingen kunnen onderdeel worden van het systeem, zodra dit
betrouwbaar en handhaafbaar mogelijk is.

Planning
Na politieke besluitvorming moet de belasting verder worden uitgewerkt. Dit vraag onder andere
om nader onderzoek naar de consequenties die de belasting kan hebben op onder andere de
omvang van veehouderijen en wat het oplevert. Invoering van een op forfaits gebaseerde
belasting is op z’n vroegst per 1 januari 2025 mogelijk. Voor invoering is een omvangrijk
wetsvoorstel nodig en ook de implementatie door een uitvoeringsorganisatie als de betrokken
veehouders zal tijd vragen.
Maatschappelijk draagvlak
•

Landbouwers voelen zich in Nederland steeds minder welkom. Ze ervaren een voortdurende
stapeling van beleid en wetgeving. De introductie van een belasting op de uitstoot van
broeikasgassen door (landbouw)huisdieren zal dat sentiment versterken. Wel wordt als het
gaat om de grotere veehouderijen, hiermee het beleid gelijk getrokken met andere
industrieën

•

De emissiebelasting kan leiden tot een lastenverhoging en prikkel tot intensivering. Boeren
zullen door immers proberen om rendabel te blijven via schaalvergroting of een efficiëntere
productie. Bedrijven die niet de ruimte hebben om de kosten die samenhangen met deze
maatregel te dragen kunnen klem komen te zitten.

Doenvermogen/gedragsaspecten
•

De gevolgen voor het doenvermogen hangt sterk af van de wijze waarop de grondslag wordt
vastgesteld. Indien de emissies via een automatisch meetsysteem worden gemeten en
doorgegeven, zullen de gevolgen voor het doenvermogen beperkt zijn. Dit zal binnen een
aantal jaar voor ammoniak en methaan mogelijk zijn in gesloten stallen, voor fijnstof vraagt
dit verdere doorontwikkeling. Dit is ook het geval voor het meten in (half)open stallen en op
land, wat complex is.

•

Wanneer voor een zuiver forfaitair instrument wordt gekozen wordt voortgeborduurd op de
registratieverplichtingen waaraan veehouders nu ook al moeten voldoen.

Overig
•

In het kader van de programma aanpak stikstof wordt ook gewerkt aan het beprijzen van de
stikstof uitstoot. Het is handig om dit of te bundelen of stikstof hier uit te zonderen.

•

In het kader van de milieu- en natuurvergunning voor de veehouderij is de wens om over te
stappen op een systeem van doelvoorschriften in combinatie met real time meten. Het is
van belang dat dit zorgvuldig gebeurt en dat de overheid de introductie van deze sensoren
consequent introduceert en voorkomt dat er vanuit verschillende velden verschillende eisen
aan deze sensoren worden gesteld.

147

3.8A Belasting op kunstmest
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Het gebruik van kunstmest verminderen
Omschrijving maatregel
•

Maatregel: Invoering van een belasting over de verkoop van minerale meststoffen in
Nederland.

•

Belastingplichtige: De belastingplichtige is de handelaar in kunstmest, die de belasting
vermoedelijk zal doorberekenen in de prijs voor de klant.

•

Afbakening productgroep: Voor de afbakening van de productgroep wordt aangesloten bij
de definitie van anorganische meststoffen (oftewel kunstmest of minerale meststoffen) uit
het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (artikel 1, eerste lid, onderdeel h): “meststoffen
waarin de aangegeven nutriënten voorkomen in de vorm van mineralen die door winning of
door fysische of chemische industriële processen zijn verkregen, alsmede
calciumcyaanamide, ureum en de condensatie- en associatieproducten ervan en meststoffen
die chelaatvormige of complexvormige micronutriënten als bedoeld in de
meststoffenverordening bevatten”. Mineralenconcentraat (hoogwaardig verwerkte dierlijke
mest, dat een alternatief voor kunstmest kan vormen) valt in de Meststoffenwet onder
dierlijke mest en valt dus niet onder de heffing. Spuiwater van een composteerhal,
korrelinstallaties van pluimveemest en van stalreinigingsinstallaties, valt eveneens niet
onder de heffing.

-

Maatstaf van heffing: Hoeveelheid (kilogrammen) stikstof in kunstmest bij transactie.
Tarief: circa € 1.170 / 1.000 kg stikstof (N) in kunstmest in 2025 aflopend naar circa €
1.070 / 1.000 kg N in kunstmest in 2030. Het tarief sluit aan bij de tarieven die nodig zijn
om substitutie naar hoogwaardige mestverwerking voor volledige vervanging van huidige
exportproducten en verwerkte producten te kunnen financieren zoals berekend door het
WUR. 120

Achtergrond/rationale
•

Landbouwers gebruiken meststoffen om planten te voeden. Het gebruik van dierlijke mest
en kunstmest is de bestaande praktijk om deze voeding toe te dienen. Overmatige
bemesting heeft echter een negatief effect op het grond- en oppervlaktewater en de
natuurlijke biodiversiteit. Een belasting op kunstmest kan een prijsprikkel zijn om het
gebruik hiervan terug te dringen.

•

Het gebruik van minerale meststoffen kent diverse voordelen. Zo zijn deze meststoffen (in
tegenstelling tot organische meststoffen) gelijkmatig en constant van samenstelling. De
gewenste hoeveelheid voedingsstoffen kan daardoor op ieder moment in een precieze
verhouding worden toegediend. Tegelijk heeft (overvloedig) gebruik van minerale
meststoffen een negatieve impact op het milieu door uitspoeling van voedingsstoffen naar
grond- en oppervlaktewater en vervluchtiging van ammoniak naar de lucht. Ook komt bij de
productie van kunstmest veel CO 2 vrij. Daarnaast draagt kunstmest, in tegenstelling tot
dierlijke mest, niet bij aan het bodemleven, en aan directe organische stofopbouw. Een
gezonde bodem is voor toekomstig landgebruik (landbouw of natuur) belangrijk, ook omdat
een gezonde bodem bijdraagt aan het vastleggen va koolstof (carbon sink).

•

Zowel het gebruik van dierlijke meststoffen als van kunstmest wordt begrensd door de
Nitraatrichtlijn. De Nitraatrichtlijn is geïmplementeerd in de Meststoffenwet. Nederland
beschikte de afgelopen jaren in dit kader over een derogatie waarmee landbouwers onder

120 Zie WUR rapport

148

voorwaarden meer dierlijke mest konden aanwenden. (230/250 kilo stikstof in plaats van
170 kg). De omvang van de derogatie zal de komende jaren worden afgebouwd. In 2026 zal
de stikstofgebruiksnorm uit dierlijke mest 170 kg N per hectare gaan bedragen. De totale
hoeveelheid stikstof (dierlijke mest + kunstmest) die een bedrijf mag gebruiken wordt in de
komende jaren geëvalueerd, en zal in met nutriënten verontreinigde gebieden met ingang
van 1 januari 2025 met 20% moeten dalen. De totale hoeveelheid stikstof die een bedrijf
mag aanwenden is afhankelijk van onder andere het gewas, de gewasopbrengst,
landbouwpraktijk, kenmerken van de bodem en regio. Bedrijven zullen in de toekomst
mogelijk evenwel voor een groter deel van de bemestingsbehoefte zijn aangewezen op
kunstmest. In de toekomst kunnen daar ook de zogenoemde
kunstmestvervangers/mineralenconcentraat (die afkomstig is uit dierlijke mest) een rol bij
gaan spelen. Hierbij is wel van belang dat hoogwaardige (met behulp van dierlijke mest
geproduceerde) kunstmestvervangers (mineralenconcentraat) niet langer als dierlijke
meststof worden beschouwd. Nederland zet zich hiervoor in en het ministerie van LNV
subsidieert pilottrajecten.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
•

Door een belasting te heffen op de verkoop van kunstmest, wordt kunstmest duurder en dus
minder aantrekkelijk om te gebruiken. Een boer zal hierdoor (mits het tarief hoog genoeg is)
op zoek gaan naar alternatieven of besluiten de totale aanvoer van N te verminderen. Dit
kan door efficiënter om te gaan met de beschikbare stikstof (N) (precisiebemesting).
Daarnaast kan mogelijk in een aantal gevallen gewerkt worden met een iets lagere
bemesting, zonder dat de gewasopbrengst (sterk) daalt.

•

Momenteel is kunstmest vier keer duurder dan in 2020, en is er daarmee al een grote
behoefte aan alternatieven voor het gebruik van kunstmest. De maatregel zou dan ook
gericht kunnen worden om de prijs van kunstmest ook op de langere termijn op een hoger
niveau te houden om zo duidelijkheid en investeringszekerheid te bieden.

•

Het gebruik van meststoffen is sterk genormeerd (via het gebruiksnormenstelsel uit het
Besluit gebruik meststoffen (Bgm)), maar er geldt geen specifieke norm voor kunstmest.
Beprijzing kan op langere termijn (gegeven de huidige marktprijs voor kunstmest) een
doelmatige en doeltreffende manier zijn om substitutie te bewerkstelligen van kunstmest
naar hoogwaardige kunstmestvervangers/mineralenconcentraat.

•

Kanttekening is dat een verschuiving van kunstmest naar dierlijke mest een nadelig effect
heeft op de waterkwaliteit. Kunstmestgebruik leidt in het algemeen namelijk tot minder
uitspoeling naar het oppervlaktewater dan dierlijke mest, omdat met kunstmest een
efficiëntere overdracht van nutriënten plaatsvindt.

•

Kanttekening is ook dat in Europees verband juist wordt getracht kunstmest (gegeven de
energiecrisis) betaalbaar te houden. Rekening moet worden gehouden met grenseffecten.
Verder is kunstmest nodig om de voedselproductie in Nederland (en breder in Europa) op
peil te houden. Beperkter gebruik van kunstmest zal (zeker ook in combinatie met de
aanscherping van de gebruiksnormen die worden voorzien) in Nederland mogelijk leiden tot
een lagere voedselproductie op het beschikbare landbouwareaal.

Ter achtergrond en onderbouwing:
•

Er zijn diverse studies gedaan naar het effect van een heffing op kunstmest. De
prijselasticiteit is relatief laag, waardoor de prijs meer dan evenredig moet stijgen om een
bepaalde reductie te realiseren (PBL, 2020). Hierbij dient te worden opgemerkt dat de
prijselasticiteit waarschijnlijk niet constant zal zijn; een kleine prijsstijging zal de boer voor
lief nemen, maar bij een grotere stijging zal de boer op zoek gaan naar alternatieven.
Rougoor et al. (2001) heeft begin deze eeuw onderzoek gedaan naar kunstmestbelastingen

149

in Europa. In de jaren 80 en 90 kenden Oostenrijk, Finland en Zweden een belasting op
kunstmest. De prijselasticiteit varieerde van -0,1 tot -0,5. In een recent onderzoek van de
WUR is een prijselasticiteit van -0,1 tot -0,2 berekend (Koeijer et al. 2019). Nader
onderzoek naar de hoogte is echter wenselijk omdat ook relevant is om in ogenschouw te
nemen dat er alternatieven voor kunstmest beschikbaar zijn en het gebruik van kunstmest
in sommige gevallen ook achterwege kan blijven.
•

Mits het tarief hoog genoeg is, kan een belasting op kunstmest daarom een effectief middel
zijn om het kunstmestgebruik in de landbouwsector te reduceren. De in de literatuur
gerapporteerde prijselasticiteiten zijn relatief laag, maar komen waarschijnlijk aanmerkelijk
hoger uit wanneer in de analyse alle beschikbare alternatieven voor kunstmest worden
meegenomen. De effectiviteit van de belasting kan daarnaast met voorlichting en een
aanscherping van de gebruiksnorm voor N-toediening op het land vergroot worden. De
belasting heeft daarnaast ook een signaalfunctie: het laat zien dat het gebruik van
kunstmest leidt tot aanzienlijke kosten voor het milieu.

•

De recente verviervoudiging van de marktprijs leidt op dit moment tot een zeer forse prikkel
om terughoudender om te gaan met het gebruik van kunstmest. Het is nog onduidelijk in
hoeverre de markt deze ontwikkeling als structureel beschouwd en zich met ingang van het
komende groeiseizoen voorbereidt op alternatieven. De maatregel zou dan ook, zoals eerder
overwogen, zekerheid kunnen bieden dat de kosten voor het gebruik van (fossiele)
kunstmestvormen in Nederland ook op langere termijn op een hoger niveau blijven.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Op basis van de elasticiteitsinschatting van kunstmestgebruik door WUR 121 en de tariefzetting
om omzetting van dierlijk mest naar hoogwaardig verwerkte mest mogelijk te maken vindt
onderstaande reductie plaats. Merk op dat de berekening ervanuit gaat dat er dierlijk
hoogwaardige mest wordt aangeboden hetgeen mogelijk is door de opbrengsten te
herinvesteren. In onderstaande getallen is echter uitstoot door deze vervanging niet
meegenomen. Naast onderstaande reductie is er ook een zeer beperkte reductie van een aantal
NEC-stoffen zoals NOx, PM2,5-10 (grove fijnstof), en PM2,5 (fijnstof).
2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nationale CO 2-reductie

2023

2024

0,05-

0,05-

0,05-

0,05-

0,05-

0,1-

(/co2 equivalent)

0,1

0,1

0,1

0,1

0,15

0,15

Mton

Mton

Mton

Mton

Mton

Mton

10 –

10 –

10 –

15 –

15 –

20 –

20

20

20

25

25

30

Kton

Kton

Kton

Kton

kton

kton

(Indien significant) Effect
op Europese doelen
(EED, ESR, etc.)
(Indien significant) Effect
op mondiale CO2reductie (bijv. uitstoot
vliegverkeer wat onder in
nationale definitie valt)
Stikstof

121 Zie WUR rapport

150

NH3

0,25-

0,25-

0,5-

0,5-1

0,75-

0,75-

0,75

0,75

0,75

Kton

1,25

1,25

Kton

Kton

Kton

Kton

Kton

Gevolgen begroting
Er is aangenomen dat de prijselasticiteit circa -0.12 bedraagt hetgeen consistent is met de

•

output van het FARMdyn model zoals vermeld in de rapportage van de WUR. 122
Om de prijs per kg N te berekenen wordt de gemiddelde prijs per 100 kg stikstof kunstmest

•

zoals gerapporteerd door Agrimatie 123 uit 2021 en 2022 gebruikt waarbij de 100 kg
kunstmest is omgerekend naar kg N op basis van gemiddelde stikstof content in stikstof
kunstmest in West-Europa op basis van cijfers van IFASTAT 124. Dit impliceert dat de prijs
per kg N in 2022 circa 2 euro was en in 2021 lag dit rond de 1 euro per kg N.
Als uitgangspunt voor de vraag naar kg N uit kunstmest is gebruik gemaakt van de

•

mineralenbalans van CBS statline 125 voor 2021.
Aangenomen wordt dat de prijs van kg N hoog blijft tot 2025 en daarna daalt tot in 2030

•

wanneer zij diens niveau in 2021 in verband met een afloop aan de oorlog in Oekraïne en
een terugkeer van energieprijzen naar hun oude niveau wederom bereikt. De vraag naar kg
N uit kunstmest wordt geschaald middels de elasticiteit al naar gelang de prijs exclusief
heffing terugkeert naar diens niveau in 2021.
Het tarief wordt bepaald aan de hand van de kosten die gemaakt dienen te worden om

•

omschakeling naar hoogwaardige mest te kunnen realiseren met de behaalde opbrengsten
en meer opbrengsten, conform WUR-rapport. Het tarief wordt hierdoor 117,1 euro in 2025,
1138 euro in 2026, 1110 euro in 2027, 1087 euro in 2028, 1072 euro in 2029 en 1069 euro
vanaf 2030 per 1000 kg N.
Opbrengst loopt op in verband met terugkeer naar oude prijsniveau voor kg N en gedempt

•

door een daling in de tarieven over tijd.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

-

-

168

169

170

171

172

172

172

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Financiële consequenties burgers/bedrijven
Naar inschatting zijn er geen noemenswaardige gevolgen voor burgers en bedrijven, omdat het
aantal partijen dat kunstmest verhandelt naar verwachting relatief beperkt is en het effect op de
kosten van voedsel verwaarloosbaar is. Voor de kunstmestketen ligt dat anders, daar zullen
kostenstijgingen als gevolg van deze maatregel merkbaar zijn.
Economie
•

Een heffing op kunstmest zal door de producenten en handelaren van kunstmestproducten
worden doorberekend aan de afnemers van kunstmest. De kostprijs voor boeren zal
hiermee stijgen. Het is de vraag of de meerkosten voor de boer kunnen worden
doorberekend in het voedingsproduct.

122

Zie WUR rapport

123 Zie Agrimatie
124 Zie IFASTAT

125 Zie StatLine - Mineralenbalans landbouw (cbs.nl)

151

•

Indien het verminderd kunstmestgebruik onvoldoende met alternatieven kan worden
opgevangen en de opbrengst per ha hierdoor daalt, dan kan dit leiden tot hogere
voedselprijzen en verminderde voedselproductie (voedselzekerheid) in Nederland. Het is op
dit moment niet duidelijk hoe groot deze impact is.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Uitvoerbaarheid en invoeringstermijn
De implementatie van een belasting op kunstmest vergt nieuwe wetgeving. Er moet een
uitvoerder worden gevonden die een inningssysteem bouwt. Een invoeringstermijn moet nader
worden bepaald, die zal waarschijnlijk niet eerder dan 1 januari 2025 komen te liggen.
Juridisch/fiscaal
Het invoeren van een nationale belasting op kunstmest valt binnen de handelingsvrijheid die de
EU-regelgeving biedt aan lidstaten, zolang de werking van de vrije markt niet verstoord wordt.
Dit betekent dat kunstmestproducten uit het buitenland niet anders belast mogen worden dan
kunstmestproducten die in eigen land geproduceerd worden (PBL 2020).
Artikel 3, derde lid, van Vo. 2019/1009 waarin de voorschriften voor het verhandelen van EUbemestingsproducten is geregeld bepaalt expliciet dat de verordening lidstaten niet belet om
“met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu, bepalingen
betreffende het gebruik van EU-bemestingsproducten te handhaven of vast te stellen die in
overeenstemming zijn met de Verdragen, mits deze bepalingen geen modificatie vereisen van
EU-bemestingsproducten die in overeenstemming zijn met deze verordening en zij geen invloed
hebben op de voorwaarden voor het op de markt aanbieden van die producten”.
Handhaafbaarheid
De belasting wordt geheven op de verkoop van kunstmest. Dit maakt handhaving eenvoudiger,
omdat niet het daadwerkelijke gebruik van kunstmest op het land hoeft te worden
gecontroleerd. De verkoop van kunstmest wordt reeds gereguleerd middels een registratieplicht
voor handelaren. Iedere producent (NL), importeur of handelaar in meststoffen (organisch of
mineraal) moet zich vooraf registreren bij RVO. Daarnaast is de Stichting Minerale Meststoffen
opgericht in het kader van het Security Cionvenant Kunstmest. De MMD beheert het register
van ondernemers die handelen in minerale meststoffen en ziet toe op de belangen van de
handelaren in mineralen meststoffen. Tegelijkertijd kunnen er wel grenseffecten optreden. Door
de belasting wordt – afhankelijk van de hoogte van het tarief - de aankoop van kunstmest in het
buitenland namelijk aantrekkelijker. Boeren hebben reeds een prikkel om kunstmest in het
buitenland aan te schaffen, zodat ze het buiten de mestboekhouding kunnen houden (fraude).
Planning
-

Niet eerder dan 1 januari 2025 (zie uitvoering).

Maatschappelijk draagvlak
-

In het algemeen is er een draagvlak voor het klimaatbeleid, voor het behoud van de
biodiversiteit en het beschermen van de natuur. Tegelijk is er ook oog voor de positie
waarin landbouwers zich als gevolg van dit beleid bevinden.

-

Landbouwers voelen zich in Nederland steeds minder welkom. Ze ervaren een voortdurende
stapeling van beleid en wetgeving. De introductie van een belasting op het gebruik van
kunstmest zal dit sentiment versterken.

-

Het verlies van de derogatie op dierlijke mest (en daarmee een grotere afhankelijkheid van
kunstmest) in combinatie met een heffing op kunstmest zal als wrang worden ervaren.

-

Landbouwers zullen aangeven dat ze ook nu al proberen de kosten voor het gebruik van
kunstmest te minimaliseren.

152

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Als de heffing wordt gericht op de handelaar in kunstmest en wordt gekozen voor een
duidelijke grondslag dan zal de belasting naar verwachting doenbaar zijn. De boeren betalen
de belasting dan indirect via de prijs van kunstmest bij de handelaar.

Overig
-

Vanuit Europa komen er ook andere maatregelen, die kunstmest duurder maken, zoals
aanpassing ETS, Carbon border adjustment mechanism (CBAM), etc. Met dergelijke
maatregelen kan ook het doel van beprijzing van kunstmest worden bereikt.

-

Een ander alternatief is het in de Wet belastingen op milieugrondslag laten vervallen van de
vrijstelling en teruggaaf energiebelasting voor de productie van kunstmest. Voor de
Belastingdienst zou dit een structuurwijziging betreffen in verband met het wijzigen van de
teruggaafregeling (inschatting uit parameterbrief: 4-18 maanden).

153

3.8B Gebruiksnorm kunstmest
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Normering
Doel: Verlaging van het kunstmestgebruik door normering.
Omschrijving maatregel
Deze maatregel zet in op een gebruiksnorm van minerale meststoffen (kunstmest) (80% van
het huidige gebruik) waarna de norm stapsgewijs verder kan worden aangescherpt. Deze
maatregel beperkt het gebruik van minerale meststoffen, welke geproduceerd worden met
fossiele grondstoffen, zoals aardgas. Verder stimuleert deze maatregel zuinig en precies gebruik
van meststoffen, en eventueel ook het gebruik van organische meststoffen. Dit hangt ervan af
of kunstmestvervangers uit dierlijke mest worden toegelaten buiten gebruiksnorm voor dierlijke
mest, dan kunnen ook deze als vervanger van kunstmest ingezet worden. Tenslotte kan de
maatregel de toepassing van vlinderbloemige groenbemesters stimuleren, welke op een
biologische wijze stikstof uit de lucht binden.
Het huidige beleid kent een norm om kunstmest te beperken. Het gebruik van kunstmest wordt
namelijk ingeperkt/bepaald door de gebruiksnorm stikstof-totaal. Deze beperkt het gebruik van
de som van stikstof uit dierlijke mest en kunstmest. Aangezien in Nederland de norm voor
stikstof uit dierlijke mest vrijwel volledig wordt opgevuld met dierlijke mest, zal aanpassing van
de N-totaal norm vooral beperking opleggen aan de toegelaten hoeveelheid kunstmestgebruik.
Deze maatregel heeft betrekking op de akkerbouw, vollegrondsgroenteteelt en de veehouderij.
Gebruik van kunstmest in de biologische landbouw is niet toegestaan. In de glastuinbouw wordt
uitsluitend kunstmest gebruikt, maar deze sector kent geen normering. In deze sector wordt
niet in de vollegrond geteeld en kent een volledige zuivering van effluent.
Het volledig stoppen met kunstmest in de landbouw binnen 2030 is geen optie. Er zijn
onvoldoende alternatieven voor kunstmest beschikbaar. Verbod op kunstmestgebruik zal de
voedselprijzen sterk doen stijgen, aangezien de productie sterk achteruit zal gaan.
Achtergrond/rationale
•

Boeren gebruiken dierlijke mest en kunstmest voor de groei van gewassen.

•

Het gebruik van minerale meststoffen kent diverse voordelen. Zo zijn deze meststoffen (in
tegenstelling tot organische meststoffen) constant en bekend van samenstelling. De
gewenste hoeveelheid voedingsstoffen kan daardoor op de juiste plek, op het juiste moment
en in een precieze verhouding worden toegediend. Tegelijk kan (overvloedig) gebruik van
minerale meststoffen een negatieve impact op het milieu hebben door uitspoeling van
voedingsstoffen naar grond- en oppervlaktewater en vervluchtiging van ammoniak naar de
lucht. Al is dit laatste voor kunstmest fors lager, dan voor dierlijke mest.

•

Ook komt bij de productie van kunstmest veel CO2 vrij. Daarnaast draagt kunstmest niet bij
aan directe organische stofopbouw in de bodem. Echter, door een verhoogde groei van
planten door gebruik van kunstmest, en dus ook meer beworteling, draagt het wel indirect
bij aan de organische stofopbouw, omdat ondergrondse biomassa vaak niet geoogst wordt
en daarmee kan bijdragen aan de verbetering van de bodemstructuur.

•

Zowel het gebruik van dierlijke meststoffen als van kunstmest wordt begrensd door de
Nitraatrichtlijn. De Nitraatrichtlijn is geïmplementeerd in de Meststoffenwet. Nederland
beschikte de afgelopen jaren in dit kader over een derogatie waarmee landbouwers onder
voorwaarden meer dierlijke mest konden aanwenden (230/250 kilo stikstof in plaats van
170 kg). De omvang van de derogatie zal de komende jaren worden afgebouwd. In 2026 zal
de stikstofgebruiksnorm uit dierlijke mest 170 kg stikstof (N) per hectare gaan bedragen.

154

De totale hoeveelheid stikstof (dierlijke mest + kunstmest) die een bedrijf mag gebruiken
wordt beperkt door gebruiksnorm stikstof totaal. De totale hoeveelheid stikstof die een
bedrijf mag aanwenden is afhankelijk van onder andere het gewas, de gewasopbrengst,
landbouwpraktijk, kenmerken van de bodem en regio.
•

De totale stikstofgebruiksnormen worden in 2023 geëvalueerd voor alle teelten, en zal in
met-nutriënten-verontreinigde gebieden met ingang van 1 januari 2025 met 20% moeten
dalen.

•

Doelstelling in de van Boer-tot-Bord strategie van de Europese Commissie is om het gebruik
van nutriënten uit meststoffen met 20% te laten dalen.

•

Een beperking van het gebruik van kunstmest alleen, zal boeren stimuleren om andere
meststoffen te gaan gebruiken. Kunstmestvervangers/mineralenconcentraat (afkomstig uit
dierlijke mest) kunnen daar een rol bij gaan spelen. Tot nu toe wordt het gebruik daarvan
beperkt doordat deze producten binnen de plaatsingsruimte voor dierlijke mest vallen.

Manieren om het gebruik van kunstmest te verminderen:
•

Het meer toepassen van precisiebemesting. Een meer precieze bemesting door middel van
bijvoorbeeld GPS en inzet van kennis rond gewasbehoefte kan tot betere benutting van
mest leiden en daardoor tot reductie van het gebruik van kunstmest.

•

Het toepassen van vlinderbloemige groenbemesters. De verminderde aanvoer van N via
kunstmest kan deels gecompenseerd worden door meer vlinderbloemigen te telen.
Vlinderbloemige groenbemesters binden stikstof uit de lucht en hebben een stikstofleverend
vermogen van deze gewassen.

•

Wellicht kunnen op de langere termijn kunnen ook kunstmestvervangers op basis van
dierlijke mest worden ingezet. Voor hoogwaardiger kunstmestvervangers uit varkens- en
rundveemest geldt dat deze producten in de EU nog niet zijn toegelaten. Nederland zet al
geruime tijd in op meer mogelijkheden voor hoogwaardige kunstmestvervangers uit dierlijke
mest. Nederland heeft ruime ervaring met deze producten in diverse pilotprojecten. De
Europese Commissie heeft in het licht van de huidige meststoffencrisis aangegeven om de
status van herwonnen stikstofmeststoffen uit dierlijke mest (RENURE) in 2023 te willen
bezien.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
De invoering van een gebruiksnorm voor kunstmest is een nieuw instrument. Het met deze
maatregel beoogde effect kan ook worden bereikt met een verdere beperking van de bestaande
stikstof-totaalnorm. Het huidige beleid richt zich op een beperking van de stikstof-totaalnorm
van 20% in 2025 in met-nutriënten-verontreinigde gebieden. De invoering van een extra
gebruiksnorm voor kunstmest maakt het mestbeleid onnodig ingewikkeld, levert meer
administratieve lasten op en zal waarschijnlijk niet nodig zijn omdat er al een Europese
verplichting is om de stikstof-totaalnorm te beperken. De introductie van een separate
gebruiksnorm voor kunstmest is daarmee niet doelmatig en doeltreffend.
De Europese Commissie heeft aangekondigd in Q1 2023 met een Integraal Nutriënten
Management Actieplan te komen, welke moet bijdragen aan de reductie van 20% van het
gebruik van nutriënten in meststoffen en een beperking van 50% van de verliezen van
nutriënten. Ook de mogelijkheden om gebruik te kunnen maken van hoogwaardige
mestverwerkingsproducten wordt bezien. Als hier een lijn wordt vastgesteld, kan hierop worden
aangesloten.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De effecten van deze maatregel op de uitstoot van broeikasgassen en ammoniak zijn nog niet
berekend.

155

Gevolgen begroting
Nog nader te bepalen.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Nog nader te bepalen.
Economie
Het beperken van het gebruik van kunstmest zal leiden tot een forse reductie van de opbrengst
van plantaardige gewassen en ruwvoer. Dit zal tot gevolg hebben dat inkomens van boeren
onder druk komen te staan en een opwaartse druk op de prijzen voor voedsel. Ook in de
zuivelketen zullen de prijzen gaan oplopen, en zullen boeren minder voer van eigen land kunnen
halen. Door een lagere bemesting van de graslanden zal de productie van ruwvoer teruglopen
en het eiwitgehalte in het ruwvoer lager worden. Melkveehouders zullen hierop anticiperen door
meer eiwitrijk krachtvoer (soja) aan gaan voeren, wat geïmporteerd moet worden.
De hoge gasprijzen zorgen momenteel voor een beperking van het gebruik van kunstmest, die
op sterk afhankelijk is van de gasprijs. Momenteel vindt er dus in de markt al enige beperking
plaats.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
•

Voorwaarde voor het kunnen handhaven van een gebruiksnorm is dat het kunstmestgebruik
op een bedrijf/perceel gemonitord wordt en geborgd is. Nederland zal in de 2023/2024 een
meststoffenregister voor alle landbouwers ontwikkelen. Dit betreft een elektronisch
bemestingsregister waarin kunstmestgebruik, mestproductie en mestaanwending
geregistreerd wordt. Per 1 januari 2025 dient dit register door alle bedrijven te worden
gebruikt. Dit is een instrument om het zicht op het gebruik van meststoffen, waaronder
kunstmest, te vergroten.

•

Het verlagen van de gebruiksnorm voor kunstmest en vervanging met reeds toegelaten
producten is juridisch mogelijk, maar het normeren van alleen het kunstmestgebruik
vergroot de complexiteit van de regelgeving. Het vormt een 4e gebruiksnorm, naast die voor
dierlijke mest, stikstof totaal (inclusief kunstmest) en fosfaat (ook inclusief kunstmest). Dit
wordt dan ook afgeraden. Aanpassing van de stikstof-totaalnorm is logischer, en behaalt
hetzelfde effect. Verlaging van deze laatste norm wordt al ingezet op basis van Europese
verplichting

•

De stikstof-totaal norm is bestaand instrument welke afhankelijk is van de grondsoort, het
gewas, en in sommige gevallen de opbrengst per hectare. Daarbij komt ook in welke regio
het perceel ligt (nutriënt verontreinigd of niet), waarbij in NV-gebieden vanaf 2025 de totale
stikstofgebruiksnorm met 20% omlaag moet.

•

Gebruik van kunstmeststikstof kan verder teruglopen, als vervanging met producten uit
dierlijke mest (RENURE) mogelijk wordt. Deze producten kunnen dan als
kunstmestvervanger boven de stikstofgebruiksnorm voor dierlijke mest, maar binnen de
stikstof totaal norm gebruikt worden. Hier is Europese goedkeuring voor nodig.

Planning
•

Een evaluatie van de stikstof totaalnormen vindt in 2023-2024 plaats. Op basis van deze
evaluatie kan de norm (tabel 1 https://www.rvo.nl/sites/default/files/2018/03/Tabel-1Stikstofgebruiksnormen-2018.pdf) worden aangepast.

•

Op 1 januari 2025 zal er in met nutriënten verontreinigde gebieden (verwachting is meer
dan 50% van Nederland) een verlaging van 20% van de stikstof-totaalnorm in de wetgeving
zijn vastgelegd. In 2023 is al 42% van Nederland een met nutriënten verontreinigd gebied.

•

Verdere verlaging van stikstofgebruiksnormen kan worden opgenomen in het 8ste
Nitraatactieprogramma dat loopt van 2026-2030.

Maatschappelijk draagvlak

156

•

Het beperken van de stikstofgebruiksnormen ligt gevoelig in de landbouwsector. Het
beperken van het gebruik zal een direct effect hebben op de opbrengst van de boer. De
landbouwsector zal zich meer willen richten op de nutriënten-efficiëntie, waarbij met een
zelfde hoeveelheid meststoffen een hogere opbrengst wordt behaald.

•

Kunstmest heeft al jaren een slechte naam in het maatschappelijk debat. Recent heeft de
Europese Commissie echter een mededeling Meststoffen doen uitgaan, die de
kunstmestsector moet stimuleren voldoende kunstmest beschikbaar te maken tegen een
betaalbare prijs.

•

De kunstmestsector werkt hard aan het vergroenen van de productie van kunstmest door
deze te gaan produceren met hernieuwbare elektriciteit en waterstof. Hierdoor vervalt de
klimaatimpact van kunstmest bij de productie.

Doenvermogen/gedragsaspecten
Overig
Een beperking van de gebruiksnormen kan leiden tot meer illegaal gebruik van kunstmest,
welke dan gekocht worden in het buitenland, maar in Nederland wordt gebruikt.

157

3.9A Normeren emissies veehouderij: voorschrijven BBT methaan
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Normering
Doel: Reductie methaanuitstoot in de veehouderij via BBT
Omschrijving maatregel
-

Met deze maatregel wordt in nationale regelgeving vastgelegd dat veehouderijen per 2025
door middel van hun vergunning verplicht zijn emissiereducerende maatregelen te nemen om
hun methaanemissies te reduceren op bedrijfsniveau. De volgende stappen worden genomen:
a) De drempelwaarde voor de omgevingsvergunningplicht wordt aangepast naar 150
diereenheden.
b) Er komt een lijst met Best Beschikbare Technieken (BBT lijst in het Besluit activiteiten
leefomgeving (Bal)). De hierin opgenomen maatregelen richten zich op het reduceren van
methaan in de melkvee- en varkenshouderij.
c)

Er wordt een emissiegrenswaarde methaan vastgesteld met een range waaraan
veehouderijbedrijven in 2025 moeten voldoen. 126

-

Vanaf 2023 wordt geïnventariseerd welke maatregelen voor methaanreductie beschikbaar
zijn op het gebied van voer, dier, stal en mest. 127

-

De emissiegrenswaarde wordt vastgelegd in nationale regelgeving. De hoogte van de
grenswaarde wordt bepaald aan de hand van de technieken die beschikbaar zijn om de
uitstoot te reduceren.

-

Na vaststelling in nationale wetgeving geldt een overgangstermijn tot ten minste 2027
waarin de best beschikbare technieken moeten zijn geïmplementeerd.

-

Het stellen van de emissiegrenswaarde kan redelijkerwijs op basis van de beschikbare
maatregelen (stal en management) voor methaanreductie. Aan de volgende beschikbare
maatregelen kan worden gedacht, waarbij er een inschatting is gemaakt wat het
reductiepotentieel is in 2030 t.o.v. 2020 (WUR, Vellinga 2023), uitgedrukt in CO2equivalenten:
-

Rantsoen en toevoegmiddelen melkvee: 0.56 Mton (ondergrens) – 1.78 Mton
(bovengrens)

-

Verlenging levensduur melkvee: 0.22 Mton bij 100 procent deelname
Aanpassingen stalsysteem melkvee: 0.05 Mton (ondergrens) – 0.06 Mton (bovengrens)
Hierbij gaat het om frequente mestverwijdering, mestopslag, mestbewerking en
monomestvergisting.

-

Aanpassingen stalsysteem varkens: 0.27 Mton (ondergrens) – 0.39 (bovensgrens). Hierbij
gaat het om frequente mestverwijdering, mestopslag, mestbewerking en
monomestvergisting.

-

Op het gebied van methaan zijn veel maatregelen nog in ontwikkeling. 128 Deze hebben nog
geen definitieve emissiefactor en zijn nog niet gereed om toe te passen. Deze zijn daarom niet
meegenomen in bovenstaande.

-

In theorie is deze maatregel voor best beschikbare technieken op methaan een goed denkbaar
pad. In de praktijk zien we dat de effectiviteit van systemen afhankelijk is van vele factoren en

126 Bijvoorbeeld in CO2 equivalenten, reductiepercentages of in aantal kilogram zoals dat nu al gebeurt voor

grote bedrijven (IPCC) op andere emissies zoals ammoniak. Zie ook: Beste beschikbare technieken (BBT) Kenniscentrum InfoMil.
127
Zie ook beschikbare klimaatmaatregelen veehouderij in het LNV programma Integraal Aanpakken
www.integraalaanpakken.nl
128
Maatregelen worden onderzocht via het LNV programma Integraal Aanpakken: integraalaanpakken.nl en de
Sbv-innovatiemodule: https://www.rvo.nl/subsidies-financiering/sbv/innovatie-stalsystemen/3e-openstelling

158

het verstandig is om met een onzekerheidsmarge rekening te houden. Zie ook
onderzoeksrapport van WUR. 129
Achtergrond/rationale
-

Het grootste deel van de methaanuitstoot in de veehouderij komt van met name de

-

In de varkenshouderij is met name de stal aangrijpingspunt (ca. 75-80%) om emissies te

diergroepen melkvee en varkens (87%, ofwel 11,5 Mton CO2 eq. (KEV 2021)).
reduceren en is sprake van weinig/geen grond. In de melkveehouderij is voer een groter
aangrijpingspunt om emissies te reduceren (75-80%). Daarnaast is vaak sprake van
weidegang, en veel grond, waarbij ook emissies buiten het stal(systeem) ontstaan. Daarnaast
is vaak sprake van open stallen, waardoor luchtuitwisseling plaatsvindt.
-

Op dit moment zijn veehouders niet verplicht om maatregelen te nemen voor het reduceren
van broeikasgassen. Er is nog geen prikkel vanuit de overheid voor veehouders om
maatregelen te nemen voor het reduceren van broeikasgassen en ook niet voor fabrikanten
om nieuwe technieken voor methaanreductie te ontwikkelen en op de markt te brengen. Door
het reduceren methaanuitstoot op bedrijfsniveau te verplichten ontstaat die prikkel wel.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
De effectiviteit van een maatregel is afhankelijk van de combinatie van maatregelen op het gebied
van voer, stal, dier en mest. Door een norm te stellen op best beschikbare technieken kan de focus
komen te liggen op specifieke maatregelen, terwijl bij een doelvoorschrift of emissieplafond een
veehouder daarbinnen zelf de maatregelen kiezen voor broeikasgasreductie, bijvoorbeeld door het
houden van minder dieren al dan niet in combinatie met een ander voerregime of stalsysteem voor
minder broeikasgasuitstoot. Dit kan bijdragen aan het draagvlak voor deze maatregelen, maar kan
ook een goedkopere manier zijn dan het verplichten of subsidiëren van duurdere
middelvoorschriften zoals staltechnieken.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
-

De emissiereductie is afhankelijk van de gestelde normen, die worden gesteld op basis van de
beschikbare technieken.

-

Op basis van de huidige indicaties en de Klimaat- en Energieverkenning 2021 kan een zeer
ruwe inschatting worden gegeven van het effect. De reductie is afhankelijk van de
implementatiegraad en het effect van maatregelen in de praktijk (KEV 2021). De potentiële
methaanreductie varieert van 0,5 tot maximaal 4,6 Mton, waarbij de hoogste reductie alleen
kan worden bereikt bij maximale implementatie van de meest effectieve technieken.

Gevolgen begroting
Afhankelijk van de invoering zijn er wel of geen gevolgen voor de begroting.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
De kosten voor deze maatregelen zitten met name in het doen van investeringen door de
veehouder om aan de emissiegrenswaarde te voldoen. Hiervoor kan het Rijk kiezen om de
benodigde financiële ondersteuning te bieden, zodat veehouders in staat worden gesteld om aan
de normering te voldoen.
Economie
-

Indien strengere eisen gelden voor emissies in de veehouderij ten opzichte van andere
lidstaten van de EU, kan een ongelijk speelveld ontstaan. Bijvoorbeeld omdat veehouders
extra investeringen moeten doen, die veehouders in andere lidstaten niet hoeven te doen. Dit
heeft gevolgen voor de concurrentiepositie en het verdienvermogen.

-

Echter, de Europese Commissie heeft voorstellen gedaan voor het toevoegen van rundvee en
methaan aan de Richtlijn Industriële Emissies (RIE). De onderhandelingen lopen nog. De

129

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/10/14/bijlage-1-rapport-verbeteringeffectiviteit-emissiearme-stalsystemen-in-de-praktijk

159

voorstellen kunnen ertoe leiden dat in dat kader dezelfde eisen gesteld worden aan reductie
van methaan in alle lidstaten binnen de EU.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Voor het slagen van deze maatregel zijn juridische houdbaarheid van het systeem en de
volledigheid en juistheid van gegevens essentieel. Aandachtspunten bij het voorschrijven van best
beschikbare technieken zijn de controleerbaarheid en effectiviteit van managementmaatregelen en
technieken.
Planning
De maatregel wordt in 2025 vastgelegd in nationale wetgeving. Daarmee loopt deze maatregel
vooruit op de nationale implementatie van de herziening van Richtlijn Industriële Emissies.
Maatschappelijk draagvlak
Er bestaat een maatschappelijke en politieke wens voor meer doelsturing op emissies in de
landbouw, waaronder broeikasgassen.
Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Belangrijk is dat maatregelen passen bij de integrale verduurzamingsopgave.

-

Indien aan de norm of best beschikbare techniek een positieve prikkel (beloning) of sanctie
worden gehangen bij achterblijven, is de verwachting dat veehouders zullen bewegen. Ook
kostenbesparing en keuzevrijheid om zelf de reductiemaatregelen te kunnen kiezen die past bij
de bedrijfsvoering van de veehouder, zijn belangrijke prikkels. Ten slotte is ook de sociale
component (sociale druk van boeren onderling en omgeving) en kennisverspreiding over
reductiemaatregelen van belang.

Overig
-

De Europese Commissie heeft op 5 april jl. een voorstel voor de herziening Richtlijn Industriële
Emissies (RIE) uitgebracht. Deze richtlijn regelt dat bedrijven die onder de RIE vallen de best
beschikbare technieken moeten toepassen voor emissiereductie. Op dit moment vallen alleen
industriële installaties en grote pluimvee- en varkensbedrijven onder deze richtlijn.

-

Op dit moment lopen nog onderhandelingen in Brussel over de herziening van de RIE. Indien
wordt gekozen om eerder een nationale wettelijke systematiek te introduceren voor best
beschikbare technieken op methaan (vergelijkbaar met de huidige BBT systematiek voor
bijvoorbeeld ammoniak 130), is het belangrijk om af te stemmen op de toekomstige eisen van
de RIE zodat veehouders geen desinvesteringen doen. Daarnaast kan gekozen worden om een
overgangstermijn te introduceren waarbinnen veehouders de benodigde aanpassingen moeten
doen, en daarbij vanuit het Rijk financiële stimulering te faciliteren. Denk bijvoorbeeld aan
investeringssubsidie voor het installeren van installaties om mest te bewerken en te verwerken
voor methaan.

130

https://www.infomil.nl/onderwerpen/duurzaamheid-energie/beste-beschikbare/

160

3.9B Normeren emissies veehouderij: normering op bedrijfsniveau
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Normering
Doel: Reductie broeikasgassen via het stellen van een norm op bedrijfsniveau
Omschrijving maatregel
-

Met de voorgestelde maatregel in dit fiche wordt een bedrijfsnorm voor de
broeikasgastuitstoot van veehouderijbedrijven geïntroduceerd. Deze norm zal in de vorm
van een emissieplafond per 2030 in regelgeving worden vastgelegd. Een dergelijke
individuele bedrijfsnorm bestaat nog niet. Voor het emissieplafond wordt onderscheid
gemaakt tussen melkvee- en varkenshouderijen omdat het aangrijpingspunt om emissies te
reduceren tussen deze bedrijven verschilt.

-

De norm wordt vastgelegd in nationale wetgeving, bijvoorbeeld in de Omgevingswet (in het
onderliggend Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)) of andere regelgeving die zich hiervoor
leent.

-

Voor normstelling is het van belang dat het mogelijk is om de realisatie via monitorings- of
meetinstrumenten te bepalen. Een robuust monitoring- en/of meetinstrument dat goed
handhaafbaar en niet fraudegevoelig is, is randvoorwaardelijk voor deze maatregel.

-

Ook na 2030 blijft het vergaand reduceren van broeikasgassen in de veehouderij van belang
met het oog op de doelen van 2050 en erna. Het stellen van een bedrijfsnorm kan bijdragen
aan verdergaande reductie, bijvoorbeeld door de norm voor de uitstoot van broeikasgassen
op bedrijfsniveau na 2030 verder aan te scherpen.

Achtergrond/rationale
-

Het grootste deel van de broeikasgasuitstoot in de veehouderij komt van methaan in met
name de diergroepen melkvee en varkens.

-

Op dit moment zijn veehouders niet verplicht om maatregelen te nemen voor het reduceren
van broeikasgassen. Technieken om emissies te reduceren zien tot nu toe met name op
ammoniak (en ook fijnstof en geur) en stalsystemen. Wel zijn er technieken die volgens
berekeningen ook leiden tot methaanreductie en kan er met managementmaatregelen,
waaronder voer, reductie worden gehaald.

-

Bij een varkenshouderij kan een emissieplafond bepaald worden op stalsysteemniveau (stal
en mestopslag). Bij een melkveehouderrij kan het emissieplafond ook bepaald worden op
bedrijfsniveau, aangezien zowel maatregelen binnen als buiten de stal genomen moeten
worden om broeikasgassen te reduceren.

-

In de varkenshouderij is met name de stal aangrijpingspunt om emissies te reduceren en is
sprake van weinig/geen grond. In de melkveehouderij is vaak sprake van weidegang, en
veel grond, waarbij ook emissies buiten het stal(systeem) ontstaan. Daarnaast is vaak
sprake van open stallen, waardoor luchtuitwisseling plaatsvindt. Om aan doelvoorschriften
te voldoen zal een varkenshouder met name de emissies in de stal reduceren. Een
melkveehouder zal zowel maatregelen binnen als buiten de stal nemen om broeikasgassen
te reduceren, en daarmee aan de bedrijfsnorm te voldoen.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Bij een norm op bedrijfsniveau kan een veehouder binnen de gestelde kaders zelf de
maatregelen kiezen waarmee broeikasgasuitstoot onder het emissieplafond blijft:
bijvoorbeeld door het houden van minder dieren al dan niet in combinatie met een ander
voerregime of stalsysteem voor minder CO2- uitstoot. Dit draagt bij aan het draagvlak voor
deze maatregelen. En kan tevens een goedkopere manier zijn dan het verplichten of
subsidiëren van maatregelen zoals staltechnieken. Daarnaast zijn middelvoorschriften voor
voer- en stalmanagement mogelijk. Op termijn kunnen ook eisen gaan gelden uit de

161

Richtlijn Industriële Emissies, waardoor een normstelling op afzonderlijke technieken niet
uitgezonderd is bij een normering met doelvoorschriften.
-

Randvoorwaardelijk voor het stellen van een norm op bedrijfsniveau is een robuust
monitoring- en/of meetinstrument:
o

Monitoringsinstrument van de stoffenbalans
In de melkveehouderij is de kringloopwijzer een bestaand managementinstrument om
klimaatprestaties op bedrijfsniveau inzichtelijk te maken. Op dit moment werkt LNV aan
mogelijkheden om een stoffenbalans in te zetten voor stimulering en monitoring van
emissiereductie. Daarbij moet een (dergelijk) systeem van een stoffenbalans zijn
gebaseerd op registratie van gegevens of, op termijn, op metingen op bedrijfsniveau.
Dit is ook essentieel voor een mogelijke doorkijk naar lichte doelsturing op
bedrijfsniveau en een afrekenbaar systeem op langere termijn.

o

Meetsysteem voor broeikasgassen (CO 2/CH4)
Hierbij kan gedacht worden aan meettechnieken, zoals sensoren en real time meten,
om concentraties in de stal te kunnen bepalen. Zie hiervoor het fiche BKGemissiemeetsystemen.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De te behalen emissiereductie is afhankelijk van de hoogte van de gestelde normen op
bedrijfsniveau. Er is nog geen inschatting van de effecten te geven.
Gevolgen begroting
Nog nader te bepalen.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Nog nader te bepalen.
Economie
Indien er strengere eisen gelden voor emissies in de veehouderij ten opzichte van andere
lidstaten in de EU kan er een ongelijk speelveld ontstaan. Bijvoorbeeld omdat veehouders door
strengere emissie-eisen in Nederland extra investeringen moeten doen, die veehouders in
andere lidstaten niet hoeven te doen. Dit heeft gevolgen voor de concurrentiepositie en het
verdienvermogen.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Het delen van private meet- en bedrijfsgegevens van het veehouderijbedrijf is een punt van
aandacht. Hierbij gaat het ook om bedrijfsgegevens die voor toestemmingsverlening,
handhaving en toezicht niet van belang zijn. De maatregelen moeten niet leiden tot het
overvragen van agrarische ondernemers.

-

In april 2022 is het rapport ‘Onderzoek naar de mogelijkheden van een Afrekenbare Stoffen
Balans voor de melkveehouderij’ gepubliceerd. In het rapport is ook geschetst dat bij lichte
doelsturing en normering op bedrijfsniveau de stoffenbalans mogelijk op termijn kan worden
ingezet voor klimaat, maar wel met de nodige uitwerking en juridische borging. Voor zware
doelsturing of normering is dat lastiger.

-

De NVWA heeft aangegeven dat er risico’s zijn bij de controleerbaarheid en
handhaafbaarheid van data voor de bedrijfsspecifieke berekening in de kringloopwijzer. 131

-

In een vroeg stadium dient de kennis en ervaring van verschillende uitvoeringsdiensten
ingeroepen te worden om er zeker van te zijn dat de wijze van monitoring leidt tot
betrouwbare gegevens die juridisch stand houden.

-

Er zijn nog weinig ervaringen met handhaving van emissies zoals broeikasgassen in de
veehouderij. 132

131

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2017Z11671&did=2017D24374
Zie ook onderzoek naar de mogelijkheden van een Afrekenbare Stoffenbalans voor de melkveehouderij,
februari 2022.
132

162

Planning
LNV werkt aan mogelijkheden om een stoffenbalans in te zetten voor stimulering en monitoring
van emissiereductie. Het streven is om te komen tot afrekenbaarheid en vervanging van middelvoor doelvoorschriften op termijn, maar vooralsnog is er geen garantie of dit haalbaar en
juridisch te borgen is. Mogelijke vervolgstappen:
-

Stoffenbalans melkvee:
o

Stap 1. Monitoring: Uitsluitsel of en hoe de carbon footprint monitor van de

o

Stap 2: Vaststellen en juridisch vastleggen van bedrijfsspecifieke klimaatdoelen of

Kringloopwijzer geschikt is als verantwoording- en monitoringsinstrument voor
broeikasgassen. (2023)
normen, waarvan de realisatie afgelezen kan worden uit deze monitoringsinstrumenten,
en op basis daarvan definiëren van (mogelijke) achterblijvers. (2024)

o

Stap 3: Vaststellen en juridisch vastleggen van afrekenmiddelen/instrumenten lichte
doelsturing gericht op achterblijvers, die de bedrijfsspecifieke klimaatdoelen of -normen
niet gehaald hebben. Opnemen in wetgeving. (2025)

-

Op termijn zou ook een stoffenbalans voor de varkenshouderij verkend kunnen worden.

-

Meetsystemen stallen
o

Doorontwikkeling robuust meetsysteem voor emissies in stallen, om op betrouwbare
wijze de uitstoot te kunnen vaststellen. (2026) Het is een oplossing die nog in
ontwikkeling is en zich in de praktijk nog moet bewijzen.

o

Opstellen van doelvoorschriften voor de veehouder en juridisch verankeren in
regelgeving. Inclusief komen tot een juridisch systeem waar gewerkt wordt met
doelvoorschriften die uitvoerbaar, handhaafbaar en niet fraudegevoelig zijn. Dit duurt
meerdere jaren.

-

Stappen: Bij de verdere ontwikkeling en uitwerking van bedrijfsspecifieke metingen zijn drie
niveaus te onderscheiden, namelijk:
o

Informeren van de veehouder: hierbij gebruikt de veehouder de metingen zelf ter

o

Stimuleren van de veehouder: wanneer de veehouder lage concentraties/emissies heeft

indicatie om via (management)maatregelen de concentraties/emissies te verlagen.
in de stal/op het bedrijf kan hier een (financiële) vergoeding aan gekoppeld worden. Dit
zou zowel kunnen vanuit een aanpak met Kritische Prestatie Indicatoren (KPI-aanpak),
eco-regeling als vanuit de keten;

o

Als middel voor de veehouder om aan te tonen dat voldaan wordt aan
doelvoorschriften: de veehouder mag een bepaald maximum plafond aan emissies
uitstoten. Het is aan de veehouder zelf, binnen de gestelde kaders, hoe dit met
innovatieve emissiearme stalsystemen en/of managementmaatregelen (zoals
voeraanpassingen) gerealiseerd kan worden.

Maatschappelijk draagvlak
Er bestaat een maatschappelijke en politieke wens voor meer doelsturing op emissies in de
landbouw, waaronder broeikasgassen.
Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Belangrijk is dat maatregelen passen bij de integrale verduurzamingsopgave.

-

Indien aan de norm of best beschikbare techniek een positieve prikkel (beloning) of sanctie
worden gehangen bij achterblijven, is de verwachting dat veehouders zullen bewegen. Ook
kostenbesparing en keuzevrijheid om zelf de reductiemaatregelen te kunnen kiezen die past
bij de bedrijfsvoering van de veehouder, zijn belangrijke prikkels. Ten slotte is ook de
sociale component (sociale druk van boeren onderling en omgeving) en kennisverspreiding
over reductiemaatregelen van belang.

Overig

163

-

In het verleden is ook in het kader van mestbeleid gewerkt aan een forfaitair systeem. Een
variant voor broeikasgassen hierbij kan zijn om te werken met een systeem dat in beginsel
rekent met forfaitaire waardes, maar waarvan een ondernemer kan afwijken als hij kan
beargumenteren dat het bedrijf een lagere uitstoot heeft. Nadeel bij een dergelijk systeem
is de juridische houdbaarheid en dat forfaits ook discutabel zijn. In een forfaitair systeem
wordt gewerkt met een gemiddelde standaard waarbij het verleden heeft uitgewezen dat
systemen met forfaits bij de rechter kunnen stranden (mestbeleid). Daarnaast laat een
forfait weinig flexibiliteit voor andere reductiemaatregelen op het gebied van management
in de sporen voer, dier, stal en mest.

-

Er kan wel gewerkt worden met middelvoorschriften waaraan een bepaalde reductie is
gekoppeld, dat door de vergunningverlener wordt gebruikt. Hiermee wordt gewerkt in het
kader van milieu.

164

3.10 Normering Weidegang
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Normering
Doel: Ammoniak- en methaanemissiereductie in de (melk)veehouderij
Omschrijving maatregel
-

Deze maatregel ziet op het invoeren van een norm op weidegang van melkvee. De
normering bestaat uit een x aantal uren weidegang per melkkoe per jaar/weidegangseizoen.
Aangesloten zou bijvoorbeeld kunnen worden bij het minimale aantal uren weidegang wat
nodig is om in aanmerking te komen tot de weidemelkpremie (720 uren).

-

Het gaat hierbij om een verandering van instrument: van stimulering op basis van een
plus op de melkprijs, betaald uit de keten, naar een norm opgelegd door het Rijk.

-

Weidegang draagt bij aan de reductie van ammoniak, dierenwelzijn en de
landschappelijke/culturele waarde. De klimaateffecten zijn beperkt.

Achtergrond/rationale
-

Vanuit het beleid voor dierenwelzijn en landschap wordt beweiding al jaren gestimuleerd
vanuit de markt (convenant weidegang). In het kader van het stikstofbeleid (de
bronmaatregelen uit het Schoutenpakket) wordt weidegang gestimuleerd met als doel om
sector breed 180 uren extra weidegang per melkkoe per jaar in 2025 te halen. Daarnaast
wordt weidegang via de markt gestimuleerd. Melkveehouders die 720 uren of meer
beweiden krijgen een weidemelkpremie en dus een hogere prijs voor hun melk.

-

Voor biologisch melkvee is weidegang verplicht en gecertificeerd via de SKAL.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Netto gezien heeft vergroten van de weidegang beperkt effect op de reductie van
broeikasgassen en is deze maatregel niet doeltreffend en doelmatig voor de klimaatopgave.
Weidegang zorgt wél voor ammoniakemissiereductie dus draagt wel bij aan het behalen van
de stikstofopgave.

-

De Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) geeft in een rapport (2021) aan dat er
een risico is op hogere netto-emissie broeikasgassen: beweiden leidt namelijk tot hogere
lachgasemissies en lagere methaanemissies.

-

De onzekerheidsanalyse van beweiding in de meest recente KEV (2022) geeft hierbij
aanvullend inzicht: “vergroting van het aandeel beweiden van circa 75% tot 85% van de
melkkoeien leidt tot een stijging van de lachgasemissie met 0,03 megaton CO2equivalenten en een daling van de methaanemissie met 0,03 megaton CO2-equivalenten,
waarbij er dus geen netto reductie optreedt.”

-

Uit nog te publiceren onderzoek van WUR blijkt dat weidegang (1500 of 3000 uren) kan
leiden tot respectievelijk 3-9% methaanemissiereductie. Tegelijkertijd neemt de
lachgasemissie toe.

-

Het invoeren van een norm is daarnaast niet voor alle boeren haalbaar en ontneemt de
keten de prikkel om weidegang via de markt te stimuleren, zoals dat nu wel het geval in.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Afname van methaanuitstoot gaat gepaard met een vergelijkbare toename van de
lachgasemissie, waardoor deze maatregel geen bijdrage levert aan de klimaatdoelen. Zie ook
hierboven.
Gevolgen begroting
Nog nader te bepalen.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

De kosten voor melkveehouders kunnen stijgen door aankoop van grond en investering in
infrastructuur (koetunnels, poortjes, software, etc.)

-

Hogere kosten voor de boeren kunnen leiden tot hogere kosten voor de consument.

165

Economie
Een norm voor weidegang is alleen mogelijk als alle melkveebedrijven een voldoende grote
huiskavel hebben waar de koeien overdag op kunnen weiden. Dat is alleen mogelijk als er geen
infrastructurele belemmeringen zijn (openbare wegen, treinsporen, vaarwegen). Dit vergt voor
een deel van de melkveehouders forse infrastructurele investeringen in koetunnels, een
herverkaveling van gronden en kavels of bedrijfsverplaatsingen. Dit zijn langjarige en dure
processen. Het zou kunnen zijn dat sommige melkveebedrijven gedwongen moeten stoppen
omdat ze niet aan deze maatregel kunnen voldoen. Wanneer besloten wordt tot een wettelijke
norm voor weidegang is een voldoende lange overgangstermijn nodig, ook om schadeclaims en
rechtszaken te voorkomen. Een ander nadeel van een norm voor weidegang is dat weidegang
niet langer meer vergoed zal worden uit de markt en leidt tot een slechter verdienmodel.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Het aantal uren weidegang moet op bedrijfsniveau worden geborgd. Dit kan bijvoorbeeld door
registratie middels technologie als weidepoortjes of sensoren. Een andere mogelijkheid is
aansluiting vinden bij de borgingssystematiek zoals deze ontwikkeld wordt voor het nieuwe GLB.
De uitvoer- en handhaafbaarheid vergt nog wel onderzoek.
Planning
Nog nader te bepalen.
Maatschappelijk draagvlak
-

Vanuit de maatschappij leeft een sterke wens om koeien (zo lang mogelijk) in de weide te
hebben staan. Dit beeld heeft naast landschappelijk/culturele waarde ook een belangrijke
waarde in het kader van natuurlijk graasgedrag van de koe. Vanuit de maatschappij zal het
normeren van weidegang ondersteund worden.

-

Voor de meeste melkveehouders is weidegang belangrijk: in 2021 weidde 82,7% van de
melkveehouders zijn/haar koeien (deels). Melkveehouders staan dus positief tegenover
weidegang.

-

Er zijn echter ook melkveehouders die niet weiden (17,3 % in 2021). Daar zijn meerdere
redenen voor, o.a. een gebrek aan een voldoende groot huiskavel. Bij normering van
weidegang zullen zij dus een manier moeten verzinnen hieraan te voldoen met de financiële
gevolg van dien. Om deze reden zal ook weerstand zijn tegen het invoeren van normering.

-

Het invoeren van een normering op weidegang zal het draagvlak voor het landelijk
landbouwbeleid doen verkleinen, een onwenselijke ontwikkeling, zeker met het oog op de
grote opgaven die er liggen en gezien het nihil effect ervan op klimaat.

-

Daarnaast zullen melkveehouders zich afvragen waarom er een streep gezet wordt door het
huidige (succesvolle) beleid gericht op het stimuleren van weidegang waarin ze vanuit de
keten extra geld krijgen voor hun weidemelk. Dit staat ook haaks op de wens om de keten
mee te laten betalen aan verduurzaming van de melkveehouderij.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Deze maatregel doet een sterk beroep op het doenvermogen van de melkveehouder. De
melkveehouder moet echt aan de slag om de bedrijfsvoering zo in te richten dat er
voldoende geweid kan worden en de norm wordt gedaan. In sommige gevallen wordt het
onmogelijke gevraagd, zoals bij het niet kunnen vergroten van de huiskavel door de
aanwezigheid van knelpunten in de infrastructuur. Er wordt een sterk beroep gedaan op het
aanpassingsvermogen van de melkveehouder.

-

De maatregel heeft effect op de volgende gedragskenmerken: flexibiliteit, planningsvaardigheden, aanpassingsvermogen.

-

Van de melkveehouders wordt verwacht dat zij hun bedrijfsvoering aanpassen conform de te
behalen norm. In sommige gevallen kan dit een stevige ingreep zijn op allerlei aspecten van

166

het bedrijf, van ruimtelijke aspecten als voldoende grote huiskavel tot aanpassingen in het
rantsoen en werkwijze.
-

Informatie moet opgesteld, gebundeld en verspreid worden via o.a. overheden,
sectorpartijen en andere belanghebbenden.

Overig
-

De ammoniakemissiefactor voor beweiding wordt op dit moment geactualiseerd. De
verwachting is dat de emissiefactor naar boven zal moeten worden bijgesteld.

-

Wanneer de maatregel ten aanzien van grondgebondenheid (in de vorm van een gve-norm
per hectare, zie fiche ‘Sturen op omvang veestapel’) niet genomen wordt, zou een
beweidingsplicht kunnen resulteren in een forse emissiereductie. Dit zou er namelijk toe
leiden dat een deel van de melkveehouders zijn deuren moet sluiten omdat zij niet kunnen
voldoen aan de beweidingsplicht.

167

3.11 Samenstelling veevoer
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Normering
Doel: Reduceren van emissies door normeren samenstelling veevoer
Omschrijving maatregel
De emissies die vrijkomen bij de spijsvertering van landbouwhuisdieren kunnen worden
verminderd door aanpassing van het veevoer. Dit fiche beschrijft drie mogelijke
voermaatregelen en de wijze waarop dit genormeerd kan worden.
Het heeft de voorkeur om de beschreven voermaatregelen te introduceren door het normeren
van de methaanuitstoot van veehouderijen middels wetgeving zoals beschreven in fiche 9a. De
drie beschreven voermaatregelen kunnen dan opgenomen worden in de lijst van maatregelen
waarmee de norm van methaanuitstoot kan worden gerealiseerd bij een veehouderij. De
ondernemer heeft dan de vrije keuze om te kiezen uit een lijst van maatregelen om de
methaanuitstoot binnen de norm te krijgen.
Het normeren van de samenstelling van veevoer binnen de huidige wet- en regelgeving kan
alleen onder strikte voorwaarden. Europese diervoederregelgeving is volledig geharmoniseerd,
deze laat weinig tot geen ruimte voor nationale regels. Alleen wanneer kan worden aangetoond
dat het gebruik van bepaalde voeders leidt tot rechtstreekse nadelige effecten op het milieu, is
er enige ruimte om nationale maatregelen te treffen. De maatregelen moeten dan voldoen aan
de eisen van noodzakelijkheid, geschiktheid en proportionaliteit en mogen de Europese regels
niet doorkruisen. Dat vereist een goed onderbouwd verhaal. De regels moeten daarnaast passen
binnen de grondslag om deze maatregelen te stellen (artikel 2.18a Wet dieren). Zo mogen de
verplichte maatregelen geen significant negatieve gevolgen hebben voor diergezondheid,
dierenwelzijn, volksgezondheid en afzetbelangen. Om dit alles te onderbouwen is verder
onderzoek nodig van de beschreven voermaatregelen. Daarnaast zijn er nog praktische
bezwaren bij de handhaafbaarheid. Ook dit behoeft verder onderzoek.
Een alternatieve mogelijkheid is om sectorale afspraken te maken met de agro-foodsector via
een convenant (of een akkoord) zoals beschreven in het rapport ‘Normeren en beprijzen van
stikstofemissies’ (blz. 83, 2021).
1: Verlaging footprint veevoer, bijvoorbeeld via Fit4Feed 133
Deze voermaatregel gaat uit van het principe dat vee zoveel mogelijk reststromen eet en dat dit
voer zoveel mogelijk uit de regio komt. Hoe hoger het percentage (regionale) reststromen in
veevoer, hoe hoger de besparing en hoe meer de kringloop van veevoer gesloten kan worden.
2: Rantsoenmaatregelen
Via de samenstelling van rantsoen (mengvoer en ruwvoer) kan men sturen op de methaan die
koeien uitstoten. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de samenstelling van ruwvoer, zoals verhogen
aandeel zetmeel en snijmais, goede kwaliteit graskuil. Sturen op NDF-gehaltes in rantsoen,
voeren van vers gras en ook het optimaliseren van het ruw eiwit gehalte in het rantsoen. Hoe
beter de verteerbaarheid van voer is, hoe beter de koe de aanwezige energie kan benutten en
de methaanuitstoot vanuit het dier kan afnemen. Hierdoor zal het effect van toevoegingen ook
beter te voorspellen zijn.

133

https://natuurenmilieu.nl/app/uploads/NatuurenMilieu-Normeren-voor-het-klimaat-klimaatgat-september2022.pdf

168

3: Toepassen toevoegingen aan het rantsoen
Een derde optie is door middel van het gebruik van toevoegingen aan het voer de uitstoot van
enterisch methaan te verminderen. Er is in de afgelopen jaren veel onderzoek gedaan naar het
gebruik van natuurlijke en chemische toevoegingen, zoals plantaardige olie (zonnebloemolie,
raapolie, lijnolie e.d.), nitraat, zeewier en 3NOP (Bovaer van DSM). Er is maar een beperkt
aantal producten beschikbaar om in te mengen in het veevoer. Op basis van een positief advies
van de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid (EFSA) is voorlopig alleen het gebruik van het
additief Bovaer/3NOP (DSM) toegestaan. De andere genoemde toevoegingen (oliën en zeewier)
worden ingezet als voedermiddelen waarvoor geen toelating op de markt nodig is zolang het
product veilig is voor het dier en de mens én een eventuele claim over methaanreductie via een
dossier aangetoond kan worden.
Het normeren van de samenstelling van veevoer is een nieuw instrument.
Achtergrond/rationale
Ongeveer 75 - 80% van het methaan in de melkveehouderij komt vrij bij het verteren van het
voer door dieren. Dit wordt ook wel enterisch methaan genoemd. De overige 20-25% methaan
uit de melkveehouderij is afkomstig uit mest. De rantsoenmaatregelen kunnen toegepast
worden bij alle landbouwhuisdieren, maar met name bij de diercategorie melkvee valt een groot
deel van de broeikasgasreductie te behalen.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
De juiste volgorde van de drie maatregelen is van belang, zodat een slechte kwaliteit veevoer
niet gecompenseerd hoeft te worden door een hoger gebruik van toevoegmiddelen. Belangrijk is
ook om het effect van de maatregelen onderling te bekijken. De voorkeur gaat uit naar een
optimale rantsoensamenstelling alvorens men additieven gaat toepassen. Zeker in het kader
van de duurzaamheid en effecten op de lange termijn voor de dier en de diergezondheid, in
relatie tot het reductiepotentieel.
In de praktijk dient men er rekening mee te houden dat boeren ook kiezen voor andere
verhoudingen gecorrigeerd voor het ruwvoer en de diergezondheidstatus op het bedrijf.
Ondanks dat een deel van de toevoegingen zijn toegelaten op de markt en zijn getest op
effectiviteit, zijn de langetermijneffecten op het dier en op de diergezondheid niet voor alle
toevoegingen bekend. WUR constateert risico’s (pensschade rundvee) en in potentie gevaar
voor de volksgezondheid (bromoformen in de melk) bij toevoegingen als zeewier.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
1.

Verlaging footprint veevoer bijvoorbeeld via het Fit4Feed scoringssysteem. Dit model is nog
in ontwikkeling en de norm is niet doorgerekend in exacte broeikasgasreductie

2.

Rantsoensamenstelling: reductiepotentieel van 0-10% voor enterisch methaan. Ter
illustratie, dit kan in de melkveehouderij een emissiereductie opleveren van 0-0,6 Mton
CO2eq (referentiejaar 2020, KEV2021).

3.

Toevoegingen aan het rantsoen (reductiepotentieel van 10-30% voor enterisch methaan.
Ook het effect van voeradditieven hangt af van de voersamenstelling, en combinatie met
andere (voer)maatregelen op het bedrijf.

Uit voorlopige onderzoekscijfers in een conceptrapport van de WUR blijkt dat bij de toepassing
van de toevoegingen aan het voer een significante methaanreductie mogelijk is. Twee
belangrijke disclaimers daarbij zijn dat (a) het effect in de praktijk op dit moment nog wordt
onderzocht en (b) het effect van de maatregelen onderling nog niet bekend is. Er is dus nog niet
met zekerheid te zeggen van de precieze reductie is. Er is gerekend met een beperkt aantal
scenario’s: namelijk het scenario met een deelname-percentage van 50%, en het scenario met

169

100% deelname in combinatie met een vaste rantsoenmaatregel. Er wordt gerekend met een
gebruik van zowel olie, nitraat en 3NOP, in de verhoudingen 10:20:70. De reductie van
methaan is voor olie en nitraat 12.5 %, voor 3NOP is 20 % aangehouden.
Toevoegingen aan

Reductie methaan

Indicatief

rantsoen

uit de pens

emissiereductie

Toelichting

melkveehouderij
in Mton CO2 eq.
Plantaardige olie

10 – 20 %

0,6-1,2

Energierijk, rantsoen
aanpassen met
tegeneffect, grote
oliebehoefte
Footprint olie is
belangrijk, kan het effect
van methaanreductie
teniet doen.
Toediening uitvoerbaar
voor alle diergroepen?

Nitraat

10 – 20 %

0,6-1.2

Stikstofrijk, sterke
correctie nodig in
rantsoen, niet geschikt
op grasbedrijven, risico
op stijging
ammoniakemissie.
Toediening uitvoerbaar?

3NOP

23% 134 (10 – 30 %)

2,1 (0,9-2,7) 135

Lage dosis: 0.06 gram
per kg opname van
droge stof .
Geen invloed op
rantsoen, toe te dienen
aan koeien en drachtige
vaarzen.

Asparagopsis

Werkt op basis van

Taxiformis

broom, gevaar voor dier-

(zeewier)

en volksgezondheid en
luchtkwaliteit. Nog in
onderzoek.

Gevolgen begroting
Nog nader te bepalen.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

De prijs van rantsoenmaatregelen is lastig in te schatten, maar de maatregel voor
aanpassing van de rantsoensamenstelling (maatregel 2) is voor veehouders binnen de
huidige bedrijfsvoering naar verwachting gemakkelijk toe te passen.

-

Bij gebruik van het toevoegingsmiddel 3NOP worden de meerkosten per kg melk geschat op
ongeveer 1 cent. Daarbij gaat het om structurele kosten die een veehouder moet maken om
steeds het toevoegmiddel aan het rantsoen toe te voegen.

134

Effectiviteit 3-NOP bij gemiddeld rantsoen Nederlandse melkvee (WUM).
De totale uitstoot van melkveehouderijen bedraagt 9,2 Mton (WUR). 2,6% van het aantal melkkoeien is
biologisch (link); voor deze veehouders wordt geen reductie geraamd.
135

170

-

In België is er het convenant enterische methaan emissies m.b.t. subsidies vanuit het GLB
als eventuele pre-ecoregeling dan wel ecoregeling. De boer krijgt subsidie bij het kiezen van
een bepaalde rantsoensamenstelling dan wel bij het inmengen van een additief.
Deelname is hier echter beperkt, aangezien er geen prikkel is vanuit de markt om het
middel te gebruiken.

Economie
-

Op dit moment is er weinig interesse bij veehouders in het gebruik van toevoegmiddelen
vanwege de hoge kostprijs. Op dit moment loopt een praktijkproef van DSM en
FrieslandCampina, in samenwerking met Agrifirm.

-

Indien een bepaald voeradditief verplicht of financieel ondersteund wordt door de overheid,
kan een monopolie positie ontstaan voor de aanbieder.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

De drie beschreven maatregelen kunnen allemaal gecontroleerd en gehandhaafd worden bij

-

De boer kan middels het receptuur van de veevoederfabrikant aantonen dat er een product

de veehouder die het complete rantsoen van het dier bepaalt.
is ingemengd of dat hij voor een bepaalde samenstelling heeft gekozen. Daarnaast kan deze
informatie bijgehouden worden in KPI=K.
-

De rantsoenmaatregel (maatregel 2) kan relatief snel worden ingevoerd, het vergt beperkte
investeringen voor de veehouderij en aanpassingen aan voortschrijdende inzichten zijn snel
te maken. Juridische borging is daarbij een belangrijk aandachtspunt.

-

Vanwege de uitvoerbaarheid en kosten bij toevoegmiddelen, heeft de maatregel die inzet op
het rantsoensamenstelling de voorkeur boven de toepassing van toevoegmiddelen. Het is
daarom belangrijk om een lijn te kiezen waarbij eerst wordt gekeken naar de
rantsoensamenstelling en op termijn naar de verlaging footprint veevoer door (regionale)
reststromen en dan in de laatste plaats naar het toepassen van additieven.

-

Daarnaast mag het niet zo zijn dat het gebruik van toevoegmiddelen o.a. door de korte
werkingsduur zal bijdragen aan een verhoogd gebruik van krachtvoer en daarmee een
reductie in weidegang en andere doelen uit het convenant dierwaardige veehouderij.

Planning
Nog nader te bepalen.
Maatschappelijk draagvlak
-

Het reduceren van broeikasgassen via de rantsoensamenstelling kan rekenen op
maatschappelijk draagvlak, die past bij het op natuurlijke en dierwaardige manier reduceren
van emissies.

-

Bij het toepassen van toevoegmiddelen zijn ook risico’s op het gebied van diergezondheid,
afwenteling op andere duurzaamheidsdoelen (dierenwelzijn). Daarnaast spelen ethische
aspecten een rol. Daarbij kunnen er gewetensbezwaren zijn m.b.t. het inmengen van
additieven en/of chemisch geproduceerde toevoegmiddelen als innovatief middel.

-

Bij veehouders kan de indruk ontstaan dat bij het toepassen van een additief er geen
reductiemaatregelen via het rantsoen meer nodig zijn, terwijl managementmaatregelen (via
voer, dier, mest en stal) essentieel blijven voor het verdergaand reduceren van methaan.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Met name sturen op rantsoensamenstelling is een aangrijpingspunt voor de veehouder om
emissies te reduceren. Aandachtspunt is de juridische borging.

-

Bij toevoegmiddelen kunnen ook ethische aspecten en financiële gevolgen een rol spelen bij
de acceptatie van de maatregel in de maatschappij en de veehouderij.

171

3.12 Normering Landschapselementen
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Normering
Doel: Koolstofopslag door uitbreiding van het areaal landschapselementen.
Omschrijving maatregel
•

In Nederland zijn relatief weinig landschapselementen aanwezig en zijn de afgelopen
decennia veel landschapselementen verloren gegaan. Door een norm te introduceren voor
de minimum hoeveelheid landschapselementen in het landelijk gebied kan meer koolstof
worden vastgelegd. De maatregel betreft het normeren van het aandeel
landschapselementen in het landelijk gebied op rijksniveau. De afbakening van landelijk
gebied is gedefinieerd als het hele landoppervlakte minus stedelijk gebied en minus het
NatuurNetwerk Nederland (NNN) 136. Het gaat hier om zowel groene (bomen en struiken) als
blauwe (o.a. sloten en oevers) elementen. En op rijksniveau betekent dat dat er over heel
Nederland een norm moet worden behaald in plaats van dat er op perceelsniveau
genormeerd wordt. Dit is een nieuw instrument.

•

De normering dwingt het Rijk om zich in te spannen voor de realisatie van nieuwe
landschapselementen en daarmee bij te dragen aan de extra vastlegging van CO 2. De
normering richt zich dan ook principieel op de rijksoverheid die verantwoordelijk wordt
gesteld om de norm te halen in 2030, waarmee het doel van 10% landschapselementen in
het landelijk gebied in 2050 wettelijk verplicht wordt. De helft van de opgave in 2030 moet
gerealiseerd zijn (dit vertaalt zich naar 32500 hectare aan bomen en struiken). De
provincies krijgen vanuit het Nationaal Programma Landelijk Gebied een gelijke verdeling
van deze opgave mee (in iedere provincie 50% van de opgave van 10% gerealiseerd in
2030, en 100% in 2050), om verder ruimtelijk uit te werken in de Provinciale
gebiedsplannen. Deze ruimtelijk verdeling wordt geïnstrumenteerd via
omgevingsverordeningen door decentrale overheden, zodat aangesloten kan worden bij de
aard van het regionale landschap.

Achtergrond/rationale
•

De maatregel sluit aan op het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) waar 10%
landschapselementen in 2050, waarvan 50% van de opgave in 2030, is opgenomen als
(ondersteunend) doel. Ook sluit de maatregel aan op een wettelijke verplichting die
mogelijk volgt vanuit de conceptverordening natuurherstel (waarbij 30% van het totale NL
oppervlak beschermd gebied moet worden). Vanuit het NSP wordt het beheer en de aanleg
van landschapselementen gestimuleerd met subsidie.

•

Op dit moment is het doel van 10% landschapselementen in 2050, en het behalen van 50%
van deze opgave in 2030, niet wettelijk verankerd, met daarbij het risico dat daardoor
andere maatregelen in het landelijk gebied prioriteit krijgen. Inschatting is dat op dit
moment tussen de 2 en 3 %van het landelijk gebied bestaat uit (houtige)
landschapselementen. 137

Doelmatigheid en doeltreffendheid
Het Transitiefonds zal niet dekkend zijn voor de huidige beleidsintenties (32.500 ha houtige
landschapselementen erbij ten opzichte van het al bestaande areaal), omdat binnen het NPLG
met prioritering van doelen gewerkt wordt, en de VHR, Klimaatdoelen en KRW leidend zijn. Het
doel voor landschapselementen is een ondersteunend doel en geen leidend doel.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023
136
137

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Definitie uit aan aanvalsplan landschapselementen
Aanvalsplan landschap

172

Nationale CO 2-reductie (/co2

Pm

Pm

Pm

Pm

Pm

Pm

Pm

0,07 Mton

Pm

Pm

Pm

Pm

Pm

Pm

Pm

6,8Kton

equivalent)
(Indien significant)

N/ha 138N

Neveneffecten andere
uitstoot en doelen (stikstof,
fijnstof, energieverbruik,
etc.)
•

In de uitwerking van de opgave voor Bos, Bomen en Natuur van het Klimaatakkoord wordt
rekening gehouden met de realisatie van 15.300 hectare houtige landschapselementen. Wat
met deze normering additioneel aan deze opgave wordt gerealiseerd is 32.500 hectare –
15.300 hectare = 17.200 hectare. Met een vastlegging van 4 ton/hectare/jaar resulteert in
0,07 Mton koolstofvastlegging/ha/jr.

•

Neveneffecten: landschapselementen dragen bij aan meerdere beleidsdoelen, waaronder
biodiversiteit, stikstofreductie, waterkwaliteit, klimaatadaptatie en landschapskwaliteit. Met
name het verhogen van het waterbergend vermogen en het beperken van verdamping zijn
belangrijke neveneffecten in het kader van klimaatadaptie voor de landbouw.

•

Landschapselementen hebben via verschillende mechanismen een positief effect op de
stikstofkringloop. Stikstof wordt vastgelegd in de houtige elementen en organische stof,
uitspoeling wordt verminderd door opname in wortels en atmosferische stikstof wordt
afgevangen en depositie op landbouwgrond bevordert. De omvang van deze effecten is
sterk afhankelijk van de context. Voor een agroforestry systeem worden de verschillende
positieve effecten samen geschat op 40 kg N/ha aangeplant. 139

•

Effecten op lange termijn: groei van bomen en struiken neemt sterker dan lineair toe, op de
lange termijn (na 2030) zal de additionele vastlegging toenemen tot 0,17 Mton per jaar.
Landschapselementen zullen daarmee in de toekomst een steeds grotere bijdrage leveren
aan het vastlegging van additionele koolstof zonder dat er verdere investeringen nodig
zullen zijn.

Gevolgen begroting
Om de norm te realiseren zullen overheidsmiddelen ingezet moeten worden. In het Aanvalsplan
landschap wordt dit geschat op 0.43 mld. Voor 17.200 hectare. Wanneer ook onderhoud en
grondafwaardering worden meegenomen loopt dit bedrag op tot 1.3 mld. De mogelijkheid
bestaat dat in de komende jaren steeds meer private financiering vrijkomt (door toepassing van
koolstofcredits) waarmee de benodigde publieke middelen lager kunnen uitvallen. Het is nu niet
in te schatten hoe dit zich zal ontwikkelen.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

0,43-1,3
miljard 140, 141

Financiële consequenties burgers/bedrijven
Nog nader te bepalen.
Economie
138 Gerekend met 40 kg N/ha waarbij 10% van het areaal met landschapselementen is aangeplant dat optelt

tot 17.200 ha aan landschapselementen.
139 Fuchs, L., Van der Meer, F., Schoutsen, M., Smit, E. 2021. Verkenning naar de potentie van
agroforestry als oplossingsrichting voor de stikstofproblematiek in de provincie Zeeland. Wageningen
Research, Rapport WPR-OT 879.
140
Kosten voor de realisatie van de additionele 17200 hectare.
141 aanvalsplan-landschap.pdf (samenvoorbiodiversiteit.nl)

173

•

Landschapselementen hebben door de verschillende ecosysteemdiensten die zij leveren een
belangrijke betekenis voor de verbetering van de leefomgeving en voor de recreatie. Een
aantrekkelijk en gezond landelijk gebied levert nu al een bijdrage van 6,5 mld. aan het
toeristisch product. Een aantrekkelijk landschap met 10% groenblauwe dooradering kan dat
tot 32 mld. laten toenemen. 142 Het behalen van de helft van de opgave van 10% zou
resulteren in een waardetoename van 12,75 mld. De noodzakelijke investering wordt
daarmee meerdere malen terugverdiend.

•

Landschapselementen zijn belangrijk voor een beter vestigingsklimaat (woon -en
werkomgeving). Bekend is dat een aantrekkelijke en gezonde omgeving in belangrijke mate
de vestiging van bedrijven en aantrekkelijk wonen stimuleert. Landschap verdient het om
gezien en beleefd te worden. Een aantrekkelijk gebied vermindert de druk op natuurkernen
en is een bron van inkomsten voor lokaal ondernemerschap.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
•

De instrumentering van de maatregel kan uitgevoerd worden binnen het NPLG. Daarvoor is
het beoogd dat de realisatie van start gaat vanaf 1 januari 2024. Het is nog niet bekend hoe
lang het duurt en welke belemmeringen er zijn t.a.v. de doorwerking naar
omgevingsverordeningen.

•

Er is nog geen staatssteuntoets gedaan. Een juridische toets en uitvoerbaarheids-toets kan
in 2023 uitgevoerd worden, parallel aan de ruimtelijke uitwerking in het NPLG.

•

Een mogelijk risico is de beschikbaarheid van plantgoed voor de aanplant van deze houtige
elementen. Hiervoor worden in het kader van de Bossenstrategie maatregelen genomen,
maar met een dergelijk ambitieniveau is (nog) geen rekening gehouden. Het Rijk wordt
verplicht gesteld om de norm te behalen, maar is natuurlijk afhankelijk van medewerking
van terreineigenaren (particulier en overheden) om het doel te realiseren.

Planning
Volgend op de planning van het NPLG, met een uitvoerbaarheidstoets en juridische toets in
2023 en inwerkingtreding in 2024.
In 2030 als het doelbereik van 50% van de opgave van 10% landschapselementen, waaronder
32.500 hectare houtige elementen, in het landelijk gebied behaald is.
Maatschappelijk draagvlak
Het huidige beleid (aanvalsplan landschap/NPLG) gaat vooral uit van verleiding van particulieren
en overheden om landschapselementen aan te leggen. Hierdoor zijn we afhankelijk van de
medewerking van deze partijen. Door een norm op te leggen krijgt het een verplichtende aard.
Een nadeel is dat deze strategie leidt tot verminderd draagvlak bij verschillende partijen.
De maatregel zou minder acceptabel zijn als het zou gaan om een verplichting op
perceelsniveau, waarbij landeigenaren de kosten zelf moeten vergoeden en gedwongen worden
tot aanleg en beheer. Dat de kosten alleen door de landeigenaren worden betaald is niet logisch,
gezien de vele maatschappelijke baten die landschapselementen leveren. Het NSP zet ook in op
subsidiering van aanleg (100% vergoeding) en onderhoud van landschapselementen, en kan
daarbij gedeeltelijk voor de juiste financiele randvoorwaarden zorgen. Een andere concrete
manier voor vergoeding kan uit de koolstofmarkt komen, waarmee private financiering
beschikbaar komt.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Overig

142

P.J. Braaksma & A.E. Bos (2007) ‘Investeren in het Nederlandse Landschap’.
https://www.researchgate.net/publication/306447673_Investeren_in_het_
Nederlandse_Landschap_Opbrengst_geluk_en_euro’s.

174

3.13 Intensivering veenweide
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Normering
Doel: Reductie van CO 2-emissie uit veenweidegebieden via peilbesluit op gemiddeld 40 cm
onder maaiveld in de zomermaanden
Omschrijving maatregel
A. Normering
De voorgestelde normering is gericht op het normeren van oppervlaktewaterstanden via
peilbesluiten. Op grond van de Kamerbrief Water Bodem Sturend zou gestreefd moeten worden
naar grondwaterstanden van maximaal 20–40 cm onder maaiveld via het instellen van
peilbesluiten in combinatie met de inzet van waterinfiltratiesystemen. Nu is dat via het
Interbestuurlijk Programma Veenweide op vrijwillige basis in gang gezet.
A1: normering op peilbesluit -40cm
Bij normering zou de volgende norm van toepassing kunnen zijn:
- bij alle typen veengrond in de veenweidegebieden (kustvlakteveen) uitgaan van een peilbesluit
van gemiddeld 40 cm onder maaiveld in de zomermaanden (1 april t/m 1 oktober, de periode
waarin door hogere temperatuur de meeste veenafbraak plaatsvindt). In de wintermaanden
kan het iets lager zijn. Dit leidt tot een reductie van de broeikasgasuitstoot van gemiddeld 4
ton CO2 per hectare per jaar (zie bijlage).
Dit betekent bij 145.000 ha kustvlakteveen en een peilbesluit van 40 cm dat 4* 0,145 = 0,6
Mton/jaar reductie maximaal bereikt kan worden door enkel het peilbesluit rond alle hectares
kustvlakteveen op gemiddeld 40 cm onder maaiveld te zetten in de zomermaanden. De
restemissie op de percelen is dan gemiddeld 10 ton CO2/ha.
A2: normering op peilbesluit -20cm
Bij normering zou de volgende norm van toepassing kunnen zijn:
- bij alle typen veengrond in de veenweidegebieden (kustvlakteveen) uitgaan van een peilbesluit
van gemiddeld 20 cm onder maaiveld in de zomermaanden (1 april t/m 1 oktober, de periode
waarin door hogere temperatuur de meeste veenafbraak plaatsvindt). In de wintermaanden
kan het iets lager zijn. Dit leidt tot een reductie van de broeikasgasuitstoot van gemiddeld 8
ton CO2 per hectare per jaar (zie bijlage).
Dit betekent bij 145.000 ha kustvlakteveen en een peilbesluit van 20 cm dat 8* 0,145 = 1,2
Mton/jaar reductie maximaal bereikt kan worden door enkel het peilbesluit rond alle hectares
kustvlakteveen op gemiddeld 20 cm onder maaiveld te zetten in de zomermaanden. De
restemissie op de percelen is dan gemiddeld 6 ton CO2/ha.
Ten tijde van het afsluiten van het Klimaatakkoord was het beeld dat de referentiebroeikasgasuitstoot van kustvlakteveen op basis van de destijds beschikbare LULUCF-methodiek
ruim 17 ton CO2/ha was. Uit de eerste 2 meetjaren van het broeikasgasonderzoek (NOBV) en
berekeningen via SOMERS 1.0 komt naar voren dat de referentie-uitstoot (ijkjaar 2016) ruim 14
ton CO2/ha bedraagt. De huidige situatie heeft dan ook volgens de rekensystematiek van
SOMERS 1.0 een lagere broeikasgasemissie dan eerder werd berekend via de LULUCF-

175

methodiek. Dit verschil (gemiddeld 14 ton ipv 17 ton/ha/jr) een verlaging van de
broeikasgasemissie met (3*0,145 =) 0,4 Mton/jaar.
Samen (hoger peilbesluit plus lagere referentie) is dit in totaal 1 Mton/jaar reductie via een
aanpak van 145.000 kustvlakteveen bij een peilbesluit van -40cm (A1) en 1,6 Mton/jaar
reductie bij een peilbesluit van -20cm.
Kosten
Voor de kosten van de jaarlijkse vergoeding voor productieverlies bij een peilbesluit van -40cm
sluiten we aan bij de Samenwerkingsmaatregel Veenweiden en Overgangsgebieden N2000 van
het GLB-NSP (ca. 15.000 ha veenweide). Voor de rest is nu geen budget. Het totaal kan
mogelijk via het Transitiefonds of via de volgende GLB-periode (2028 – 2035) gefinancierd
worden. Als dit in 2030 gerealiseerd moet zijn, zijn de kosten van het peilbesluit op -40cm ca.
145 miljoen euro/jaar. Als dit eenmalig wordt afgewaardeerd (verkapitaliseerd over 30 jaar)
kost dit 4,4 miljard euro. Een deel van deze kosten zal naar verwachting niet via de GLB-route
maar als nadeelcompensatie uitgekeerd gaan worden, passend bij de schade door het
peilbesluit.
Een reële inschatting van de kosten van een peilbesluit van -20cm is op dit moment niet
voorhanden. De ruwe inschatting is dat bij verdere verhoging van -40cm naar -20cm de kosten
exponentieel gaan toenemen omdat de grens wordt overschreden waarbij een duurzame
melkveehouderij nog mogelijk is: de gewasproductie en graskwaliteit nemen bij een hogere
grondwaterstand exponentieel af en de draagkracht van de bodem wordt zodanig dat beweiding
niet of nauwelijks mogelijk blijft. De technische en financieel-economische mogelijkheden van
een overstap naar andere (natte) teelten zijn nog onvoldoende duidelijk om hier een reëel
alternatief tegenover te zetten.
B.

Subsidie

Aanvullend op de ingestelde oppervlaktewaterpeilen kan (afhankelijk van type veen,
kwel/wegzijging en de hoogte van het waterpeil) een investering van ca. 4 tot 6.000 euro/ha
voor waterinfiltratiesystemen zinvol zijn om te streven naar het hoog houden van het
grondwaterniveau onder de landbouwpercelen (zie bijlage). Dit kan niet via normering, alleen
via subsidie. Het effect is gemiddeld 4 ton CO2/ha/jaar reductie.
Stel 100.000 ha doet mee, dan is er 4*100.000 = 0,4 Mton/jaar extra reductie te bereiken,
waarbij dit een investering vergt van ca. 0,6 miljard euro. Dit bedrag kan mogelijk via het
Transitiefonds of via de volgende GLB-periode (2028-2035) gefinancierd worden. In het huidige
GLB-NSP is voor 15.000 hectare waterinfiltratiesysteem financiering.
Achtergrond/rationale
Het huidige Interbestuurlijk Programma veenweide (Veenplan 1e fase) richt zich op de
uitvoering van gemaakte afspraken in het klimaatakkoord: verhogen van de grondwaterstand in
ca. 90.000 ha (van het totaal aanwezige areaal van 145.000 ha) kustvlakteveen met de ambitie
om hiermee 1Mton broeikasgasreductie te realiseren (80.000 ha peilverhoging in combinatie
met waterinfiltratiesystemen, 10.000 ha omzetting naar natte teelten of natte natuur). Zie
bijlage voor achtergrond. De huidige aanpak (opstellen van verbrede, integrale provinciale
veenweidestrategieën) wordt onderdeel van het NPLG (provinciale gebiedsplannen) met daarbij
ook koppeling met het Transitiefonds.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

De doelmatigheid en doeltreffendheid van maatregelen om de grondwaterstand in
veenweidegebieden te verhogen is onderwerp van onderzoek via het Nationaal
Onderzoeksprogramma Broeikasgassen Veenweide (NOBV, 2020-2025) en het Nationaal

176

Veenweide Innovatie Programma (VIP-NL 2021-2025). Juist de combinatie van maatregelen
(peilverhoging tot -40cm samen met waterinfiltratiesystemen) is doelmatig en doeltreffend.
-

Hoewel kwantitatieve cijfers ontbreken is de verwachting dat de kosten van het instellen van
waterpeilen hoger dan -40cm exponentieel gaan toenemen door een sterke afname van de
grasproductie en graskwaliteit en afname van de draagkracht van de bodem. Daarmee
wordt continueren van (en vorm van) melkveehouderij in het veenweidegebied steeds
moeilijker. Het verder verhogen van de waterpeilen boven -40cm via normering is naar
verwachting niet doelmatig en doeltreffend.

-

De aanpak van veenweidegebieden is ingebed in een bredere gebiedsgerichte aanpak
waarbij ook in samenhang wordt gekeken naar het realiseren van doelen voor biodiversiteit
(weidevogels), stikstof, waterkwaliteit (KRW) en methaanemissie uit melkvee. Via deze
integrale benadering wordt de doelmatigheid en doeltreffendheid vergroot.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Nationale CO 2-

Door combinatie van hoger peilbesluit, lagere

reductie (/co2

referentiewaarde en subsidie voor waterinfiltratiesystemen

equivalent)

kan gezamenlijk 1,4 Mton/jr reductie worden bereikt. Ten

2030
0,4Mton/jr

opzichte van de afgesproken 1 Mton/jr is dit dus aanvullend
0,4 Mton/jr.
Neveneffecten

Stikstof,

andere uitstoot

KRW, Natuur

en doelen

biodiversiteit

Voor berekening/inschatting broeikasgaseffect zie bijlage
Gevolgen begroting
2023

2024

2025

2026

2027

Uitgaven
Uitgaven

2028

2029

2030

Verder

50

100

145

145

mln

mln

mln

mln/jr

Zie bijlage, Via GLB (2028-2035) of via Transitiefonds
De klimaatopgave van 1Mton is onderdeel van het NPLG. De kosten (van
bijvoorbeeld nadeelcompensatie bij peilverhoging door het waterschap)
daarvoor zijn onderdeel van het Transitiefonds voor het landelijk gebied.
In het verleden is ingeschat dat het gaat om ca. 90.000 ha waar
maatregelen nodig zijn. Bij normering is de reikwijdte groter dan 90.000
ha, en daarmee ook het benodigde budget. Het Transitiefonds landelijk
gebied dekt normering dus niet geheel af. Bij normering gekoppeld aan
‘Kustvlakteveen’ is de reikwijdte ca. 145.000 ha.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
Het daadwerkelijke productieverlies door verhoging van de grondwaterstand moet nog uit het
onderzoek blijken. Goed beweidingsmanagement kan bijdragen aan een steviger graszode met
meer draagkracht. Als de afwaardering van de grond en het inkomensverlies niet door de
overheid zoveel mogelijk wordt vergoed (zoals nu is opgenomen onder ‘gevolgen begroting’ en
in de bijlage is toegelicht) dan kan dit verplicht worden op grond van de regels rond
nadeelcompensatie.
Economie
Afname van melkproductie op 145.000 ha kustvlakteveen (melkveehouderij).
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Peilbesluit is een juridisch instrument van het waterschap.

-

GLB is EU-fonds, Transitiefonds is een nationaal fonds.

Planning

177

Het nemen van peilbesluit is democratisch proces (Algemeen bestuur waterschap). Dit duurt
meerdere jaren.
Maatschappelijk draagvlak
Draagvlak hangt mede af van compensatie voor de schade. Uniforme regeling in het GLB 2028 –
2035 kan bijdragen aan meer draagvlak.
Doenvermogen/gedragsaspecten
-

De waterschappen zijn samen met provincies primair aan zet voor de peilbesluiten.
De agrarische ondernemer/melkveehouderij heeft keuzemogelijkheden voor de aanleg van
waterinfiltratiesystemen als onderdeel van de bedrijfsvoering.

Overig
Zie bijlage
Bijlage
Toelichting op Normering en Subsidie
A. Normering
Op grond van de Kamerbrief Water Bodem Sturend zou gestreefd moeten worden naar
grondwaterstanden onder percelen van maximaal 20 – 40 cm onder maaiveld via het instellen
van peilbesluiten in combinatie met de inzet van waterinfiltratiesystemen.
De norm wordt daarmee: bij alle typen veengrond in de veenweidegebieden uitgaan van een
peilbesluit van gemiddeld -40 cm in de zomermaanden (1 april t/m 1 oktober, de periode waarin
door hogere temperatuur de meeste veenafbraak plaatsvindt). In de wintermaanden kan het
iets lager zijn. Dit leidt tot een reductie van de broeikasgasuitstoot.
Eigenaren die door een peilbesluit nadeel ondervinden kunnen aanspraak maken op een
vergoeding. Vergoeding via GLB artikel 66, gebied met natuurlijke beperkingen, of via GLB
artikel 18, differentiatie basisbetaling, is mogelijk voor totaal 145.000 ha kustvlakteveen in de
volgende GLB-periode (2027 – 2035). Andere variant is nadeelcompensatie vanwege het
peilbesluit (vergoeding waardevermindering, inkomensschade en bijkomende schade).
Met het model SOMERS 1.0 (ontwikkeld in het kader van het Interbestuurlijk programma
Veenweide) zijn huidige broeikasgasemissies uit veengronden berekend alsmede het effect van
een peilbesluit (varianten 40, 30 en 20 cm onder maaiveld). Afgerond en gemiddeld voor
Nederland komt dit neer op de volgende gemiddelde resterende CO2-emissie per hectare
veenweidegebied per jaar:
Peilbesluit Peilbesluit Peilbesluit
nu
14

-40 cm

-30 cm
10

-20 cm
8

6 ton CO2/ha/j emissie

Dit betekent bij 145.000 ha kustvlakteveen en een peilbesluit van -40 cm dat 4* 0,145 = 0,6
Mton/jaar reductie maximaal bereikt kan worden door enkel het peilbesluit op alle hectares
kustvlakteveen op gemiddeld 40 cm onder maaiveld te zetten in de zomermaanden. De
restemissie op de percelen is dan gemiddeld 10 ton CO2/ha.
Bij een peilbesluit van -20 cm resteert een restemissie van 6 ton/ha/j en wordt daarmee een
reductie van 8 ton CO2/ha/j gerealiseerd. Hierbij past de kanttekening dat een bijpassende
melkveehouderij-bedrijfsvoering met economische perspectief naar verwachting niet meer
mogelijk is door te forse afname van de grasproductie en graskwaliteit en verminderde
draagkracht van de bodem. Andere bedrijfseconomische perspectieven zijn op dit moment (nog)
niet in beeld.

178

Ten tijde van het afsluiten van het Klimaatakkoord was het beeld dat de referentie
broeikasgasuitstoot van kustvlakteveen op basis van de destijds beschikbare LULUCF-methodiek
ruim 17 ton CO2/ha was. Uit de eerste 2 meetjaren van het broeikasgasonderzoek (NOBV) en
berekeningen via SOMERS 1.0 komt naar voren dat de referentie uitstoot (ijkjaar 2016) ruim 14
ton CO2/ha bedraagt.
De huidige situatie heeft dan ook volgens de rekensystematiek van SOMERS 1.0 een lagere
broeikasgasemisie dan eerder werd berekend via de LULUCF-methodiek. Dit verschil (gemiddeld
14 ton ipv 17 ton/ha/j) een verlaging van de broeikasgasemissie met (3*0,145 =) 0,4
Mton/jaar.
Samen (hoger peilbesluit -40cm plus lagere referentie) is dit in totaal 1 Mton/jaar reductie.
Vanuit klimaatperspectief bezien is een restemissie van 6 ton CO2/ha bij grondwaterstanden
van 20 cm onder maaiveld het maximaal haalbare op kustvlakteveen. Bij grondwaterstanden
hoger dan 20 cm onder maaiveld ontstaat meer methaan en lachgas, waarmee de reductie van
CO2 wordt tenietgedaan of broeikasgasemissies zelfs fors kunnen toenemen. Ook
natuurgebieden en natte teelten komen afgerond niet op een lager emissieniveau per hectare
met uitzondering van veenmosteelt waarbij zelfs koolstof kan worden vastgelegd. De
mogelijkheden voor veenmosteelt is door een ongunstige waterkwaliteit in West Nederland niet
zo goed (te veel bicarbonaat).
Vanuit bedrijfseconomisch perspectief bezien lijkt een normering op een waterpeil van -20cm
niet haalbaar. De kosten nemen bij hogere waterstanden naar verwachting exponentieel toe
door forse afname van de grasproductie en graskwaliteit en draagkracht van de bodem,
waardoor een rendabele (ook extensievere) bedrijfsvoering niet mogelijk lijkt.
Voor de kosten van de jaarlijkse vergoeding voor productieverlies sluiten we aan bij de
Samenwerkingsmaatregel Veenweiden en Overgangsgebieden N2000 van het GLB-NSP, waarbij
gerekend is met gemiddeld 1.000 euro/ha jaarlijkse vergoeding bij hogere grondwaterstanden
(40, 30 of 20 cm onder maaiveld). In deze samenwerkingsmaatregel wordt een jaarlijkse
vergoeding op uiteindelijk 15.000 ha veenweidegebied mogelijk. De middelen voor het geheel
zouden dan uit het Transitiefonds of uit het nieuwe GLB van 2028 – 2035 moeten komen.
Als dit in 2030 gerealiseerd moet zijn, zijn de kosten van het peilbesluit ca. 145 miljoen
euro/jaar. Als dit eenmalig wordt afgewaardeerd (verkapitaliseerd over 30 jaar) kost dit 4,4
miljard euro. Een deel van deze kosten zal naar verwachting niet via de GLB-route maar als
nadeelcompensatie uitgekeerd gaan worden, passend bij de schade door het peilbesluit.
Afwaardering van grond leidt tot minder rentelasten of in geval van eigen grond tot rentebaten
en draagt daarmee direct bij aan een beter inkomen/verdienmodel.
B.

Subsidie

Met waterinfiltratiesystemen (afhankelijk van type veen, kwel/wegzijging) kan de investering
van ca. 4 tot 6.000 euro/ha daarnaast zinvol zijn, omdat mogelijk hetzelfde effect bereikt kan
worden voor een lager investerings- en onderhoudsbedrag dan de nadeelcompensatie of
jaarlijkse vergoeding. ) Ook is in SOMERS 1.0 naast de genoemde peilbesluiten het effect van
een peilbesluit van 40 cm in combinatie met passieve onderwaterdrainage (OWD), medio
drukdrainage (DDm) en hoge drukdrainage (DDh) berekend.

179

nu

Peil

Peil

Peilbesluit 30

20

40 cm

cm

cm

OWD 40

DD m 40 DD h 40
ton CO2/ha/jr

14

10

8

6

8

6

5 emissie

Bij onderwaterdrainage in combinatie met een peilbesluit van 40 cm is (enkel qua klimaateffect
bezien) het effect ongeveer gelijk aan een peilverhoging naar 30 cm (zie tabel). Bij
drukdrainage medium niveau (reageert minder snel op piekbuien en gewasverdamping) i.c.m.
een peilbesluit van 40 cm is het effect ongeveer gelijk aan een peilverhoging naar 20 cm. Bij
drukdrainage hoog niveau (reageert snel op piekbuien en gewasverdamping) i.c.m. peilbesluit
40 cm is het effect nog beter, namelijk een reductie van 9 ton CO2/ha leidend tot een
resterende emissie van gemiddeld 5 ton CO2/ha. Bezien van bedrijfseconomisch perspectief lijkt
een peilbesluit tot -40cm in combinatie met waterinfiltratiesystemen nog perspectief te bieden
voor een vorm van melkveehouderij in het veenweidegebied. Verdere verhoging via normering
van de waterpeilen naar -20cm lijkt bedrijfseconomisch geen perspectief te bieden.
Bij inzet van waterinfiltratiesystemen in combinatie met het peilbesluit op -40cm kan er
gemiddeld ca. 4 ton CO2/ha extra gereduceerd worden tot een restemissie van 6 ton CO2/ha.
Deze aanvulling (aanleg van waterinfiltratiesystemen) kan echter niet via normering worden
afgedwongen. Dit zou wel met een subsidieregeling voor aanleg en onderhoud gestimuleerd
kunnen worden. Stel 100.000 ha doet mee, dan is er 4*100.000 = 0,4 Mton/jaar extra
reductie te bereiken, waarbij dit een investering vergt van ca. 0,6 miljard euro. Via de
provinciale gebiedsgerichte aanpak en met betalingen (uit de markt) voor het vasthouden van
koolstof via ‘Valuta voor veen’ en ondersteuning via het GLB (o.a. samenwerkingsmaatregel
veenweide) worden ondernemers gestimuleerd hiervan gebruik te maken.
In de samenwerkingsmaatregel in het GLB-NSP is dit nu voor ca. 15.000 hectare
veenweidegebied opgenomen. De middelen voor de resterende 85.000 hectare
waterinfiltratiesysteem zouden dan uit het Transitiefonds of uit het nieuwe GLB van 2028 –
2035 moeten komen.
Mogelijk kan op termijn via de KPI-systematiek (Kritische Prestatie Indicator) er een
bedrijfsgebonden stimulans komen om aanvullende maatregelen te nemen naast het peilbesluit.
Achtergrond
Het totale areaal veenweidegebied (landbouwgrond) bedraagt ca. 200.000 ha bruto. Daarvan is
145.000 ha (gemeten maat, netto) gelegen in de lager gelegen delen van de 6 provincies
waarmee afspraken zijn gemaakt via het Klimaatakkoord (kustvlakteveen). Daarnaast bevindt
zich ca. 32.000 ha hoger gelegen veengronden (beekdalvenen, plateauvenen etc.) in agrarisch
gebruik in de oostelijke en zuidelijke provincies. In 2024 zal de kaart met kustvlakteveen in het
GLB-NSP worden opgenomen en wordt ook de kaart voor beekdalvenen (Drenthe)
geactualiseerd.
Verhoging van de grondwaterstand van kustvlakteveen vermindert veenafbraak en bodemdaling
en daarmee wordt een reductie van broeikasgasemissies uit veenweidegebieden bereikt. Bij
grondwaterstanden beneden 20 cm onder maaiveld neemt het risico op afspoeling van
meststoffen in perioden van neerslag nauwelijks toe. Dit risico neemt wel toe in plasdrassituaties zoals bij greppelinfiltratie. De bemesting moet daarop worden aangepast. Via een
gebiedsgerichte aanpak in het NPLG wordt bijgedragen aan de realisatie van ook andere

180

gebiedsopgaven: biodiversiteit (weidevogels), stikstof, waterkwaliteit en zoetwatervoorziening,
natuur en landschap.
Gevolgen begroting
Om de verhoging van het peilbesluit te compenseren zijn er meerdere mogelijkheden:
-

De route via GLB (art. 18 = differentiatie basisbetaling of art. 66 = vergoeding bij
beperkingen) kan bij het volgende GLB in 2028 gestart worden. Dan is het snel mogelijk om
maximaal 145.000 ha voor 145 miljoen euro/jaar te ondersteunen bij peilbesluiten van
gemiddeld -40 cm. Kosten 240 euro/ton CO2 per jaar. Bij afkoop zijn de totale kosten 4,4
miljard euro. Kosten 7.200 euro/ton CO2.

-

Een deel kan via nadeelcompensatie worden gefinancierd. In Aldeboarn-de Deelen wordt
hier ervaring mee opgedaan.

De subsidie voor waterinfiltratiesystemen kost ca. 600 mln euro. Hiermee kan ca. 0,4 Mton
gereduceerd worden. Kosten 1500 euro/ton CO2.
Financiële gevolgen bedrijven
-

De financiële consequentie voor melkveehouders is in potentie groot: verhoging van de
grondwaterstand in veenweidegebieden leidt naar verwachting tot productievermindering
(minder kg droge stof grasopbrengst/ha) en mogelijk ook tot kwaliteitsvermindering (lager
eiwitgehalte/kVEM per kg droge stof) en verminderde draagkracht. Dit leidt tot minder
melkproductie per ha. Bij peilverhoging boven -40cm (naar -20cm) nemen deze effecten
exponentieel toe waarmee naar verwachting geen bedrijfseconomisch perspectief meer
aanwezig is. Verhoging van de grondwaterstand in veenweidegebieden leidt daarmee tot
waardevermindering van grond én inkomensverlies voor de boer. De mate waarin dit
optreedt is onderwerp van onderzoek en op dit moment lastig te kwantificeren. We denken
aan een bandbreedte van 10 tot 40%. Compensatie via afwaardering van grond of een
vergoeding voor verminderde gewasgroei kán hierbij noodzakelijk zijn. De verwachting is
dat extensievere vormen van melkveehouderij mogelijk blijven, maar de gewasopbrengst
iets afneemt door de hogere grondwaterstand (40 tot 20 cm onder maaiveld betekent ca. 10
tot 40% gewasderving). In combinatie met het Aanvalsplan Grutto (weidevogels) kunnen
extra agrarisch natuurbeheer pakketten worden afgesloten bij hogere grondwaterstanden.
Ook is overstap naar biologisch of biodynamisch of andere vormen van
regeneratieve/natuurinclusieve bedrijfsvoering met extra agrarisch natuurbeheerpakketten
mogelijk. Bij extensivering naar biologisch (170 kg N dierexcretie/ha) of biodynamisch (110
kg N dierexcretie/ha) (zonder vergaande peilopzet) is ook ca. 30 tot 50% minder
gewasgroei voorzien, maar blijft de draagkracht van de bodem in stand, waarmee dit in de
praktijk haalbaar is vanwege de hogere opbrengstprijs. Bij te langzame groei door de markt
(voor biologische of biodynamische melk) zal de overheid in de tussentijd kunnen
ondersteunen door een bijdrage te geven voor de extensievere bedrijfsvoering c.q. hogere
grondwaterstanden.

-

Valuta voor Veen financiert via certificaten en uit de vrijwillige koolstofmarkt inspanningen
om de CO2-emissie in veenweidegebieden te reduceren, maar alleen als het additioneel is.
Dus vooral de vrijwillige maatregelen, die niet verplichtend zijn opgelegd.

Overig
-

Belangrijk om aan te geven is dat sturen op grondwaterstanden onder agrarische percelen
niet goed mogelijk is. Omdat veengronden slecht doorlatend kunnen zijn en de verdamping
door het gewas in de zomermaanden hoog kan zijn, is uitzakking van grondwater onder
percelen niet altijd en niet overal te voorkomen. In de Kamerbrief Water Bodem Sturend

181

wordt daarom ook gesproken over richtinggevend streven naar een grondwaterstand tussen
20 – 40 cm onder maaiveld via het nemen van peilbesluiten (oppervlaktewater) in
combinatie met de inzet van waterinfiltratiesystemen (onderwaterdrainage, drukdrainage of
greppelinfiltratie).
-

Peilbesluiten zijn gericht op het niveau van het oppervlaktewater en waterschappen
beslissen daarover. Hogere peilbesluiten werken ook door naar niet agrarische gronden en
bebouwingslinten en dragen ook daar bij aan het verminderen van bodemdaling en
voorkomen van schade aan funderingen/gebouwen en infrastructuur.

-

Het nemen van een hoger peilbesluit is een normerende stap. Door deze te combineren met
de inzet van waterinfiltratiesystemen in agrarische percelen kan het effect op de CO2emissiereductie worden vergroot. Afhankelijk van de situatie (er is sprake van grote
verschillen tussen Noord Nederland – GR, FR - West Nederland – ZH, NH, UT - en Oost
Nederland (NW-Overijssel) kan het meest kosteneffectieve optimum worden gezocht.

-

Stikstofeffecten: Vooral extensivering naar een lagere veebezetting en dag en nacht
weidegang (bijv. biologisch, biodynamisch, regeneratief, natuurinclusief) kan aanzienlijk
bijdragen aan de verlaging van de ammoniakemissies. Bij een te sterke verhoging van de
grondwaterstanden (hoger dan 20 cm onder maaiveld) nemen emissies van stikstofoxiden
(lachgas) en methaan sterk toe, zodat behoud van grasland op een extensievere manier bij
hogere grondwaterstanden (tussen 20 en 40 cm onder maaiveld) het meeste bijdragen aan
reductie van de stikstofemissies.

-

Lange termijn: Omdat veengrond een natuurlijke koolstofbron is blijven er emissies van
broeikasgassen en is dit niet naar nul te reduceren, ook niet op de lange termijn. De
bestaande natuurgebieden, moerassen en wetlands op veengrond hebben ook
methaanemissies. Naar de omvang van deze emissies wordt door het Nationaal
Onderzoeksprogramma Broeikasgassen Veenweiden onderzoek gedaan

182

3.14 BKG-emissiemeetsysteem op bedrijfsniveau
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Randvoorwaarden
Doel: BKG-emissiemeetsystemen op bedrijfsniveau
Omschrijving maatregel
De maatregel betreft het toepassen van meettechnieken, zoals sensoren en real time meten, om
concentraties in de stal te kunnen bepalen. Dit kan in potentie zowel in melkvee- als
varkensstallen. Hierbij wordt ingezet op de verplichting dat uiterlijk in 2030 in iedere stal en
mestopslag de emissies met een realtime meetsysteem worden geregistreerd. Een
meetverplichting zonder duidelijke doelen is niet doelmatig. De verplichting zal worden
ingevoerd gelijktijdig met de doelvoorschriften waar het meten betrekking op heeft. Dit heeft
tijd nodig, het real time meten van broeikasgassen is een oplossing die nog in ontwikkeling is en
zich in de praktijk nog moet bewijzen. Het opstellen van doelvoorschriften voor de veehouder en
juridische verankering in regelgeving duurt meerdere jaren. Hierbij geldt dat meten in de
melkveehouderij vanwege open stallen en interactie met de buitenlucht complexer is.
Achtergrond/rationale
-

Het grootste deel van de broeikasgasuitstoot in de veehouderij bestaat uit methaan die met
name afkomstig is van melkvee en varkens. De uitstoot van broeikasgassen verschilt per
bedrijf door verschillen in bedrijfsvoering.

-

In de varkenshouderij is met name de stal het aangrijpingspunt om emissies te reduceren
en is sprake van weinig/geen grond. In de melkveehouderij is vaak sprake van weidegang,
en veel grond, waarbij ook emissies buiten het stal(systeem) ontstaan. Daarnaast is er vaak
sprake van open stallen bij melkveebedrijven, waardoor luchtuitwisseling plaatsvindt. Een
varkenshouder kan met name de emissies in de stal reduceren. Een melkveehouder zal
zowel maatregelen binnen als buiten de stal moeten nemen om broeikasgassen te
reduceren.

-

De mate van ontwikkeling van sensoren is verschillend per type luchtverontreinigingscomponent. Sensoren voor ammoniak zijn bijvoorbeeld het meest ver ontwikkeld, samen
met sensoren voor methaan. Meer informatie hierover is te vinden in het WUR rapport
‘Quick scan sensortechnologie voor monitoring luchtkwaliteit en emissies in de
veehouderij’. 143

-

Doorontwikkeling naar een robuust meetsysteem voor emissies in stallen is nodig, om op
betrouwbare wijze de uitstoot te kunnen vaststellen. Het is een oplossing die in ontwikkeling
is voor zowel ammoniak als methaan en zich in de praktijk nog moet bewijzen. De
mogelijkheid om methaan en ammoniak realtime te monitoren is nog in ontwikkeling en is
afhankelijk van de technische mogelijkheden.

-

Stappen: Bij de verdere ontwikkeling en uitwerking van bedrijfsspecifieke metingen zijn drie
niveaus te onderscheiden, namelijk:
o

Informeren van de veehouder: hierbij gebruikt de veehouder de metingen zelf ter

o

Stimuleren van de veehouder: wanneer de veehouder lage concentraties/emissies heeft

indicatie om via (management)maatregelen de concentraties/emissies te verlagen.
in de stal/op het bedrijf kan hier een (financiële) vergoeding aan gekoppeld worden. Dit
zou zowel kunnen vanuit een aanpak met Kritische Prestatie Indicatoren (KPI-aanpak),
eco-regeling als vanuit de keten;

o

Als middel voor de veehouder om aan te tonen dat voldaan wordt aan
doelvoorschriften: de veehouder mag een bepaald maximum plafond aan emissies
uitstoten. Het is aan de veehouder zelf, binnen de gestelde kaders, hoe dit met

143

Zie ook https://library.wur.nl/WebQuery/wurpubs/fulltext/575873

183

innovatieve emissiearme stalsystemen en/of managementmaatregelen (zoals
voeraanpassingen) gerealiseerd kan worden.
-

Realtime meten kan op korte termijn een veehouder meer bewustwording, motivatie en
inzicht geven in de emissies op zijn bedrijf en door middel van rechtstreekse feedback
bijdragen aan een verdere beperking daarvan. Daarnaast zouden sensoren op langere
termijn de overgang van middelvoorschriften naar doelvoorschriften (waarbij bijvoorbeeld
wordt gewerkt met een bedrijfsemissieplafond) mogelijk kunnen maken. Daarmee kunnen
veehouders meer ruimte krijgen om zowel technische- als managementmaatregelen toe te
kunnen passen, binnen de daartoe te stellen kaders. De veehouder mag een bepaald
maximum plafond aan emissies uitstoten.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Via een broeikasemissiemeetsysteem kunnen op bedrijfsniveau emissies worden gemeten.

-

Het realtime meten van emissies kan de veehouder op korte termijn inzicht geven in het

Randvoorwaardelijk is een robuust monitoring- en/of meetinstrument.
effect van maatregelen voor broeikasgasreductie, bijvoorbeeld door het houden van minder
dieren en het gebruik maken van een ander voerregime of stalsysteem. Door middel van
rechtstreekse feedback vergroot het de (intrinsieke) motivatie van de veehouder om de
emissies verder te beperken.
-

De kosten voor deze maatregelen zitten met name in het ontwikkelen en borgen van een
goede monitoring- en meetsystematiek in de veehouderij en in duidelijke afspraken over
delen van bedrijfsgegevens. Daarnaast zijn de huidige meetsensoren voor ammoniak en
methaan heel duur, net als de vervanging en het onderhoud. Hier is ook doorontwikkeling
op nodig om betaalbare en praktische meetsystemen beschikbaar te krijgen.

-

De doelmatigheid en doeltreffendheid van het meetinstrument hangen af van in hoeverre
hiermee veehouders gestimuleerd worden om een lagere uitstoot te realiseren (bijvoorbeeld
subsidie) of om te voldoen aan een bedrijfsnorm (zie ook fiche 9 over normeren emissies
veehouderij).

-

De toepassing van sensoren kan op langere termijn de overgang van middelvoorschriften
naar doelvoorschriften (waarbij bijvoorbeeld wordt gewerkt met een bedrijfsemissieplafond)
mogelijk maken, waarbij nog geen garantie is te geven voor het slagen ervan. 144 Met
doelsturing krijgen veehouders meer ruimte om zowel technische- als
managementmaatregelen toe te passen, binnen de daartoe te stellen kaders.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Dit betreft een randvoorwaarde die op zichzelf geen directe broeikasgasreductie met zich
meebrengt. Zie ook samenhang met fiche 9b.
Gevolgen begroting
Nog nader te bepalen.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

Het is een uitdaging om juridische houdbare meet- en monitoringssystemen te ontwikkelen
die voor veel veehouders toepasbaar zijn tegen (maatschappelijke) aanvaardbare kosten.

-

Het doorontwikkelen van robuuste monitoringsystemen kan substantiële kosten met zich
meebrengen voor de overheid indien deze mede voor overheidsdoelen worden gebruikt.
Kosten zitten zowel bij overheid, fabrikanten als veehouders.

Economie
Nog nader te bepalen.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets

144

Zie ook Kamerbrief ‘Toekomst bevorderen innovatie van emissiearme stalsystemen’, 25 november 2022.

184

-

Juridische borging en houdbaarheid is een belangrijk aandachtspunt. Daarnaast is het van
belang dat het systeem niet alleen juridisch, maar ook economisch, technisch en
maatschappelijk haalbaar is.

-

Sensoren voor real time meten zijn nog niet voor alle situaties en emissies toepasbaar.
Hierop is een vervolgaanpak voor doorontwikkeling nodig.

-

Bedrijven verplichten om te meten is zonder duidelijke doelen niet proportioneel. Meten is
een instrument, een methode, en geen doel op zich. Meetsensoren moeten betrouwbaar
genoeg zijn en in te passen voor vergunningverlening en toezicht en handhaving (denk o.a.
aan fraudegevoeligheid) als middel om op doelvoorschriften over te gaan.

-

Voor bedrijven waarbij ook emissies buiten de stal optreden, zoals bij
melkveehouderijbedrijven, is het meten van emissies complex. Daarnaast is er vaak sprake
van open stallen, waardoor luchtuitwisseling plaatsvindt en emissies in de stal lastig te
meten zijn. In verschillende projecten wordt er wel gewerkt aan het meten van emissies op
melkveebedrijven, maar er is nog geen geborgd en doeltreffend systeem in de praktijk. 145

-

Het is lastiger om een monitoringssysteem op te zetten waarin alle emissies tegelijkertijd
kunnen worden geregistreerd bij bijvoorbeeld open stalsystemen en stalsystemen waar
dieren (deels) buiten staan. Hier zal rekening mee gehouden moeten worden in de
vormgeving.

Planning
Zie planning in fiche 9 en Kamerbrief ‘Toekomst bevorderen innovatie van emissiearme
stalsystemen’ van 25 november 2022.
Maatschappelijk draagvlak
Er bestaat een maatschappelijke en politieke wens voor meer doelsturing op emissies in de
landbouw, waaronder broeikasgassen, op basis van daadwerkelijke metingen.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Het realtime meten van emissies kan de veehouder inzicht geven in het effect van maatregelen
voor broeikasgasreductie, bijvoorbeeld door het houden van minder dieren en het gebruik
maken van een ander voerregime of stalsysteem. Door middel van rechtstreekse feedback
vergroot het de motivatie van de veehouder om de emissies verder te beperken.
Overig
In kader van de milieu- en natuurvergunning voor veehouderij is de wens om over te stappen
op een systeem van doelvoorschriften in combinatie met real time meten. Het is van belang dat
dit zorgvuldig gebeurt. Het meten met meetsensoren moet voldoende betrouwbaar zijn om toe
te passen. Van belang is dat er nauwe afstemming is over de introductie van meetsensoren
vanuit de overheid voor verschillende doeleinden.

145

Zie ook Kamerbrief ‘Toekomst bevorderen innovatie van emissiearme stalsystemen’, 25 november 2022.

185

3.15 Plantaardige eiwitnorm supermarkten
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Normering/randvoorwaarden
Doel: Broeikasgasemissiereductie door verschuiving consumptie van dierlijke naar plantaardige
eiwitten via productaanbod supermarkten
Omschrijving maatregel
Het doel van de maatregelen is te komen tot een daling van dierlijke eiwitconsumptie in
Nederland. Bij voorkeur vanuit producten die voor een belangrijk deel geproduceerd worden in
Nederland en een relatief hoge CO 2 -uitstoot hebben bij deze productie ten opzichte van het
plantaardige alternatief. De te nemen maatregelen kunnen verschillen in vorm. Maatregelen
betreffen:
•

Verplichting van supermarkten om een rapportageverplichting van de afzet jaarlijks op te
leveren (dierlijke eiwitten en plantaardige eiwitten);

•

gekoppeld aan een doel om te komen tot het verminderen van hun verkoop van dierlijke
eiwitten (kg en producten in absolute zin, en relatief in verhouding tot plantaardige
eiwitten);

•

en een doel over het komen tot een verhouding van producten met dierlijke eiwitten en

•

en een (bindende) afspraak om plantaardige varianten zichtbaar te presenteren in de

plantaardige eiwitten in het aanbod van supermarkten (60 plantaardig – 40 dierlijk);
schappen naast de dierlijke variant (vleesvervanger naast het vleesproduct) en van de minst
duurzame dierlijke producten (rood en bewerkt vlees) de porties verkleinen.
Het is onduidelijk of het juridisch haalbaar is om supermarkten te verplichten om de verkoop
van dierlijke eiwitten te verminderen, dan wel in het aanbod maatregelen te nemen die
bijdragen aan een verschuiving naar de verkoop van meer plantaardige producten. Er is op dit
moment geen wettelijke grondslag en daarnaast is de handhaafbaarheid onduidelijk. Een
rapportageverplichting behoort wel tot de mogelijkheden, kijkend naar de Richtlijn inzake
passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid.
Verplichte normering en rapportage
Supermarkten zetten in op de vermindering van verkoop van dierlijke eiwitten conform
bovenstaande. Hierbij worden ze ook verplicht te rapporteren over de afzet en het marktaandeel
van plantaardige- en dierlijke eiwitten. Er wordt gestuurd op een daling van de verkoop en afzet
van dierlijke eiwitten en een stijging van het percentage plantaardige eiwitten. Dit wordt gedaan
met (bijvoorbeeld) de volgende doelen:
•

In 2030 moet minimaal 60% van de afzet van eiwitrijke levensmiddelen in supermarkten
komen van plantaardige eiwitbronnen.

•

In 2030 moet de totale verkoop van eiwitrijke levensmiddelen van dierlijke afkomst en de
totale verkoop van producten met dierlijke eiwitten (in totaal gewicht en procentueel)
voldoende zijn gedaald, zodat dit een substantiële bijdrage levert aan een gezonder en
duurzamer consumptiepatroon.

•

De wijze waarop dit behaald wordt kan door de sector zelf worden ingevuld, onder andere
door een andere inrichting van schappen, aanpassing van (standaard) portiegroottes in de
supermarkt en aanpassing van de receptuur. De overheid kan aanvullend sturen door weten regelgeving op prijs en norm (zie ook fiches voor een verbruiksbelasting op vlees en
verbruiksbelasting op zuivel). Belangrijk om mee te nemen is dat het dient te gaan om
totale eiwitafzet: graanproducten als pasta, rijst, brood bevatten ongeveer 12% eiwit en ook
minder eiwitrijke plantaardige producten dragen bij aan de totale plantaardige

186

eiwitconsumptie. De totale eiwitverkoop is te bepalen aan de hand van de productinformatie
maal de verkoop van elk product.
•

Aanvullende maatregelen kunnen gericht zijn op het veranderen van de sociale norm,
bijvoorbeeld via een publiekscampagn, of meer aandacht voor plantaardige eiwitrijke
recepten in supermarktreclames en magazines.

Aanknopingspunten tot het verplichten van monitoren en rapporteren kunnen mogelijk worden
gezocht in de toekomstige implementatie van de Richtlijn inzake passende zorgvuldigheid in het
bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid 146. Deze richtlijn verplicht lidstaten en
ondernemingen tot zorgvuldigheid op het gebied van mensenrechten en milieu.
Achtergrond/rationale
Voedsel heeft veel impact op natuur (denk aan stikstof, biodiversiteitsverlies), klimaat (denk
aan CO 2) en andere milieuproblemen (verzuring, vermesting). Dierlijke producten dragen daar
gemiddeld genomen sterk aan bij. Ondanks dat het totale voedingspatroon maar voor 16%
bestaat uit dierlijke producten, is ongeveer 55% van de aan voeding gerelateerde
broeikasgasemissie van de dagelijkse voedselconsumptie toe te schrijven aan de consumptie
van producten van dierlijke oorsprong. Dit geldt vooral voor zuivel, vlees en kaas 147.
Om de milieu-impact van voedsel te verkleinen is het wenselijk dat er in de dagelijkse
voedselconsumptie een verschuiving plaatsvindt naar het eten van minder dierlijke eiwitten. Om
het doel van 2030 te halen zijn er aanpassingen en maatregelen nodig op verschillende niveaus;
aanbod, koopgedrag en consumptiepatroon.
Om tot een duurzamer eetpatroon te komen, moeten de dagelijkse voedselconsumptieroutines
veranderen. Het veranderen van dit soort routines lijkt een individuele keuze, maar dat is
slechts zeer beperkt het geval. Routines worden namelijk beïnvloed door een heersende
voedselcultuur, aangeleerde voedselvaardigheden en door de fysieke voedselomgeving 148.
Wanneer in de supermarktomgeving (zowel door supermarkten als voedselindustrie) wordt
gestuurd op de afzet van minder dierlijke eiwitrijke producten, zorgt dit voor een verandering in
de voedselomgeving. Consumenten kopen door dit veranderende aanbod naar verwachting
minder dierlijke producten. 149
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Supermarkten hebben een dominant aandeel in de voedselketen. Ongeveer 70% van het
voedsel wat de gemiddelde Nederlander dagelijks eet, komt van de supermarkt 150. Om het
consumptiepatroon van de consument te veranderen is stellen van ondergrenzen in afzet of
aanbod, in de supermarkt, een logische stap.
Er moet op worden toegezien dat het bepalen van een afzetnorm/afzetafspraken ook
daadwerkelijk het beoogde effect heeft, namelijk een kleiner aanbod producten met dierlijke
eiwitten, een groter aanbod van plantaardige producten en een verlaagde consumptie van

146

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52022PC0071
Wat ligt er op ons bord? Veilig gezond en duurzaam eten in Nederland. Ocké MC (medisch centrum),
Toxopeus IB, Geurts M, Mengelers MJB, Temme EHM, Hoeymans N. RIVM Rapport 2016-0200.
148
PBL (2019b), Dagelijkse kost. Hoe overheden, bedrijven en consumenten kunnen bijdragen aan een
duurzaam voedselsysteem. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving
149
Zie ook
https://www.voedingscentrum.nl/Assets/Uploads/voedingscentrum/Documents/Professionals/Pers/Factsheets/F
actsheet%20Invloed%20van%20de%20omgeving%20op%20fysieke%20eetgedrag.pdf
150
Zie ook https://www.rabobank.nl/kennis/s011087550-detailhandel-food-veranderende-consument-vraagtmeer-creativiteit
147

187

dierlijke eiwitten, ten opzichte van de plantaardige. Op dit moment wordt er binnen een
beleidsondersteunend onderzoek een monitor ontwikkeld, waarmee vanaf eind 2023 de stappen
in deze ontwikkeling kunnen worden gevolgd.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nationale CO 2-

Dit zal steeds oplopen t/m doelbereik in 2030.

reductie (/CO 2

Een verschuiving in het consumptiepatroon naar de verhouding 50/50

equivalent)

levert een reductie op van de broeikasgasemissies met 10–15% 151.
Indien een verdere verschuiving plaatsvindt naar 40/60, zou er een
verdere daling plaatsvinden (1/3 minder dierlijk eiwit bij
gelijkblijvende eiwitconsumptie). Het onderzoeksrapport van het
kennisconsortium (zie bijlage) schat een reductie van 1,5 Mton.

(Indien significant)
Effect op Europese
doelen (EED, ESR,
etc.)
(Indien significant)

De maatregelen hebben grote effecten ook buiten NL. Een belangrijk

Effect op mondiale

deel van het geconsumeerde voedsel is in het buitenland

CO2-reductie (bijv.

geproduceerd. Bovendien zorgt het ook voor vermindering van import

uitstoot vliegverkeer

van soja voor veevoer, land en watergebruik, etc.

wat onder in
nationale definitie
valt)
Vermindering van consumptie van dierlijke eiwitten heeft

(Indien significant)
Neveneffecten

gunstige neveneffectem, zoals minder milieubelasting en

andere uitstoot en

vermindering van watergebruik. Hieronder zijn de gegevens

doelen (stikstof,

van het consumeren van een eenheid rundergehakt en een

fijnstof,

eenheid kikkererwten vergeleken, kijkend naar blauw water

energieverbruik,

verbruik, landgebruik en verzuring van de bodem. 152

etc.)
Water: 0,237 vs. 0,041 m3
Land: 15,265 vs. 4,900 m2a crop eq
Verzuring: 0,537 vs. 0,005 kg SO 2 eq
Er zijn nog geen concrete inschattingen beschikbaar voor de
Gevolgen begroting

losse of gezamenlijke maatregelen.

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Inkomsten

Nader uit te werken. De juridische maatregelen vragen een

(EMU,

slechts beperkte investering, de meeste kosten zullen gemoeid

inkomstenkader)

zijn met de consument informeren en de begeleiding van de

Verder

invoering van maatregelen bij het bedrijfsleven, naar schatting ca
5 mln per jaar waarvan ca 2,5 mln per jaar voor media
campagnes).
Uitgaven

151

Brondocument - Naar een meer plantaardig voedingspatroon - Voedingscentrum.pdf
Zie: https://www.rivm.nl/voedsel-en-voeding/duurzaam-voedsel/database-milieubelastingvoedingsmiddelen en https://www.wwf.nl/globalassets/pdf/toolkit/eetplan-voor-de-planeet.pdf

152

188

Financiële consequenties burgers/bedrijven
2023
Beleidsmatige

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Niet direct lasten

lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte

De uitvoering van de maatregelen vraagt aanpassingen

kwantificeerbare

van bedrijfsleven die kosten met zich meebrengen

kosten

(veranderen porties, productsamenstelling,

burgers/bedrijven

verpakkingen). Tegelijkertijd zijn er ook commerciële
voordelen te behalen door minder dierlijke eiwitten te
gebruiken. De maatregelen leiden niet direct tot kosten
bij de consument, integendeel: minder consumptie van
dierlijke eiwitten is goedkoper.

Economie
-

Concrete bindende afspraken of een wettelijke norm zorgen voor een gelijk speelveld tussen
alle supermarkten. Voorgesteld wordt om de maatregelen ook door te trekken naar online
supermarkten en ook specifiek groothandels, die voor een belangrijk deel aanbod bepalen
voor out-of-home sector.

-

Minister Adema stelde in de voedselbrief dat het wenselijk is om de duurzame
consumentenvraag te stimuleren. Het is hierbij belangrijk dat ook het aanbod goed aansluit.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Praktische uitvoering is mogelijk, indien er voldoende draagvlak is bij de partijen die het
aangaat, zoals retail. Voor een wettelijke verplichting dient een nieuwe grondslag gerealiseerd
te worden, deze is er niet. Dit vraagt implementatietijd.
Planning
-

Dat is afhankelijk van de gekozen aanpak: via ketenafspraken kan dit op korte termijn
worden afgestemd. Via een richtlijn zal het tenminste twee jaar duren.

-

Mogelijk is er ook een notificatie aan de Europese Commissie nodig, afhankelijk van de
vormgeving en het mogelijke effect op de interne markt.

Maatschappelijk draagvlak
Als de maatregel alleen ingevuld zal worden door een beperkte verandering in de
keuzeomgeving in supermarkten dan zal deze waarschijnlijk niet veel weerstand oproepen. De
maatregel is wel onderdeel van de bredere maatschappelijke discussie over minder vlees/vis
eten. Om het draagvlak hiervoor te vergroten kan gedacht worden aan een publiekscampagne
over de klimaat- en gezondheidsimpact van vlees. We verwachten dat deze bij veel mensen
onbekend is.
In algemene zin lijkt er draagvlak te zijn voor een minder belastend eetpatroon en
voedselaanbod. Het draagvlak voor de concrete maatregelen kan onderzocht worden via een
consumentenpeiling op korte termijn.
Doenvermogen/gedragsaspecten
•

Alle consumenten komen in aanraking met deze maatregel. De maatregel richt zich op de
keuzeomgeving voor de consument, met als doel om bewust of onbewust gedrag te
beïnvloeden.

•

De gewenste gedragsverandering is realistisch en kost geen grote moeite voor
consumenten. Deels wordt ook onbewust gedrag aangesproken. De maatregel is niet
specifiek gericht op het beïnvloeden van de wens van consumenten om meer plantaardige
eiwitproducten te kopen. Het is afhankelijk van de reactie van supermarkten: hoe zij naar
hun klanten zullen communiceren en wat zij met de prijzen en keuzeomgeving zullen doen.

189

Ongewenst gedrag wordt moeilijker door het veranderen van de keuzeomgeving in
supermarkten.
•

De maatregel maakt het voor consumenten makkelijker om het gewenste gedrag uit te
voeren, maar beïnvloedt niet automatisch hun wens om het gedrag of hun kennis en
vaardigheden te veranderen. Daarvoor zijn aanvullende maatregelen nodig die zich richten
op kennis en vaardigheden en de sociale norm, bijvoorbeeld via een publiekscampagne.

Overig

190

3.16 Inf ormatiecampagne true pricing voedsel
Sector: Landbouw en landgebruik
Type maatregel: Randvoorwaarden
Doel: Transparantie vergroten van de impact van voedsel
Omschrijving maatregel
-

De echte prijs (true price) van een product is de marktprijs + alle verborgen
maatschappelijke kosten (zowel milieukosten als sociale kosten, oftewel de true costs). True
pricing draagt bij aan een verandering van concurrentie op prijs naar concurrentie op
duurzaamheid.

-

Er is een duidelijk onderscheid tussen het informeren over de true costs en true price en het
vertalen hiervan in prijsbeleid. In dit fiche gaat het om het informeren over en het vergroten
van de transparantie van de impact van voedsel door middel van true pricing.

-

True pricing is een middel om de verborgen kosten beter te vergelijken binnen
productgroepen en over productgroepen heen. En het is een middel om te communiceren
over de impact van voedsel.

-

Een belangrijke volgende stap is het op grotere schaal toepassen van de methode in de
praktijk. Hiervoor is het essentieel dat marktpartijen de methode gaan omarmen en
toepassen. Een grotere groep marktpartijen wil met true pricing aan de slag, maar zijn nog
voorzichtig (first mover dilemma). De overheid kan schaalvergroting faciliteren en
versnellen. Het is daarbij essentieel dat een brede groep van partijen uit de markt de
methode oppakt en omarmt.

-

Er past een transitiebenadering, de methode is nog niet perfect en zal de komende jaren
verder verfijnd moeten worden. Ervaring leert dat naarmate data vaker en breder wordt
gebruikt de beschikbaarheid toeneemt, de kwaliteit van data en methodiek toeneemt en ook
het maatschappelijk draagvlak en vertrouwen toeneemt. Om die reden is het belangrijk in te
zetten op het opschalen en breed uitrollen van de methode in de praktijk (naast stappen die
worden gezet op gebied van uniformering van de methode). Deze twee ontwikkelingen
kunnen elkaar namelijk versterken en versnellen. Dat wil zeggen, leren vanuit de praktijk en
stapsgewijs de methode verder opschalen en perfectioneren.

Achtergrond/rationale
-

True pricing is een belangrijke stap om uiteindelijk een preciezer prijsbeleid te kunnen
voeren en het prijsverschil tussen duurzame en vervuilende producten te verkleinen. Zo
kwamen de ACM en het rapport Remkes met de aanbevelingen om maatregelen te nemen
die het prijsverschil tussen gangbare en duurzamere producten verkleinen (hierna
prijsbeleid genoemd).

-

Het vergroten van transparantie rond de impact van voedsel kan een belangrijke
ondersteunende rol spelen in de transitie van de landbouw en het voedselsysteem.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
Nog nader te bepalen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Er is geen directe bijdrage aan klimaatdoelen, maar wel een indirecte en ondersteunende
bijdrage:
o

Het vergroot de transparantie over de impact van voedsel en het creëert een prikkel

o

Het draagt op langere termijn bij aan het vergroten van draagvlak en vertrouwen in

voor marktpartijen om hier actief op te gaan sturen.
maatregelen die de impact op milieu en klimaat verkleinen.

Gevolgen begroting
Nog nader te bepalen.
Financiële consequenties burgers/bedrijven

191

Economie
Nog nader te bepalen.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
In eerste instantie wordt er ingezet op vrijwilligheid en samenwerking met marktpartijen.
Daarmee is er geen juridische basis nodig op dit moment.
Planning
LNV zet zich in voor schaalvergroting via een praktijkgerichte aanpak. Onderzocht wordt hoe de
beoogde schaalvergroting in gang te zetten is en hoe marktpartijen te bewegen zijn om true
pricing op grotere schaal toe te gaan passen. Dit traject loopt voor 2023 en verder.
Maatschappelijk draagvlak
Het maatschappelijk draagvlak zal de komende tijd verder onderzocht moeten worden.
Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Het vergroten van transparantie over de impact van producten heeft invloed op het
keuzegedrag van consumenten via prijsprikkels.

-

Transparantie in de keten heeft een grote meerwaarde, waarbij de communicatie richting
consumenten essentieel is. Bedrijven anticiperen op het keuzegedrag van consumenten. De
informatievoorziening richting consumenten dient om ketenpartijen te stimuleren de true
price van hun producten inzichtelijk te maken en daar actief op te concurreren.

Overig

192

4. M: Mobiliteit
4.1a Aanscherpen van betalen naar gebruik: differentiatie km-tarief in BNG voor f ossiele
voertuigen en elektrische voertuigen
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Additionele CO 2-reductie door extra beprijzing van fossiel gereden t.o.v. EV-kilometers
Omschrijving maatregel
Budgetneutraal toepassen van een tariefdifferentiatie binnen BNG tussen elektrische
voertuigen en fossiel aangedreven voertuigen
-

Het in het coalitieakkoord aangekondigde traject Betalen naar Gebruik (BnG) wordt momenteel
uitgewerkt. BnG is gericht op het voorkomen van grondslagerosie in het autodomein en het
realiseren van additionele CO 2-reductie. Het kabinet moet nog een keuze maken over de
tariefstructuur.

-

In extern onderzoek dat is uitgevoerd voor BnG 153 (hierna: MuConsult) zijn verschillende
varianten voor de tariefstructuur doorgerekend: een volledig vlak tarief, een tarief
gedifferentieerd naar gewicht en brandstofsoort en een tarief gedifferentieerd naar CO₂-uitstoot.
Belangrijk uitgangspunt hierbij is dat Betalen naar gebruik in 2030 budgetneutraal wordt
ingevoerd (inclusief dekking van grondslagerosie, uitvoeringskosten en derving van
tolinkomsten).

-

Gegeven dat het kabinet - ten tijde van het opstellen van het IBO - nog geen keuze heeft
gemaakt voor de tariefstructuur, is in het IBO-basispad zekerheidshalve uitgegaan van een
reductie van 1,7 Mton in 2030 door de al beoogde invoering van BNG. Hierbij gaat het om de
CO 2-uitstoot van de auto’s (Tank to Wheel). Deze reductie is ongeveer het midden van de
bandbreedte aan CO 2-reductie waar de varianten in het MuConsult rapport op uitkomen (1,1-2,5
Mton). Deze referentievariant komt neer op een door MuConsult doorgerekende budgetneutrale
variant waarin de tarieven wél worden gedifferentieerd naar gewicht/brandstofsoort; en EV’s (en
PHEV’s en diesels) een correctie krijgen voor het technisch meergewicht, maar zónder een
(echte) tariefkorting voor (PH)EV.

-

In dit fiche is tegen deze referentievariant een door MuConsult doorgerekende variant afgezet
met groter CO₂-effect. Het gaat om een variant waarbij de tarieven tussen EV’s zodanig verlaagd
worden ten opzichte van fossiele auto’s, dat in het invoerjaar 2030 2,5 Mton CO₂-reductie wordt
Prijzen 2021
Referentie: Differentiatie

Gem. tarief

Gem. tarief

Gem. tarief EV

benzine

diesel

7,04 ct./km

11,13 ct./km

6,68 ct./km

9,06 ct./km

13,16 ct./km

2,24 ct./km

gewicht/brandstof, gewichtscorrectie
EV – geen korting
Variant: differentiatie
gewicht/brandstof, gewichtscorrectie
en lager EV-tarief
gerealiseerd. Ook in deze variant is sprake van budgetneutraliteit en differentiatie naar
brandstofsoort en gewicht, net als bij de referentie.
Achtergrond/rationale
Rationale: Door EV’s een lager tarief te laten betalen dan fossiel aangedreven auto’s, wordt de
aanschaf van EV’s gestimuleerd. Daarnaast wordt, voor het bestaande fossiele wagenpark, een extra
rem gezet op het aantal fossiel gereden km’s, ten opzichte van EV- kilometers. Dit komt omdat een
153

MuConsult, Varianten voor tariefstructuur Betalen naar Gebruik, 2022.

193

lager tarief voor EV’s, vanwege het doel van budgetneutraliteit in het coalitieakkoord, leidt tot een
hoger tarief voor fossiel aangedreven voertuigen. Voor PHEV’s wordt geen korting gegeven, omdat
hier relatief weinig winst te behalen is ten opzichte van fossiele auto’s.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Beprijzing is een doelmatige en doeltreffende manier om CO 2-winst te boeken in het

-

Met de introductie van Betalen naar Gebruik wordt een effectieve prijsprikkel gegeven. Uit de

mobiliteitsdomein.
tariefstudie van Muconsult blijkt dat hierdoor een aanzienlijke CO2-reductie kan worden bereikt
(1,1-2,5 Mton). De prijsprikkel van Betalen naar gebruik leidt tot een vermindering van het
aantal kilometers en een verandering in de samenstelling van het wagenpark.
-

Door voor EV’s een lager km-tarief te hanteren dan voor benzine- en dieselauto’s wordt de

-

Voor klimaatdoelstellingen is de meest doeltreffende manier van beprijzen verhoging van de

transitie naar elektrisch rijden extra versterkt. Dit leidt tot meer CO₂-reductie.
bpm-tarieven. Deze manier van beprijzen grijpt immers aan bij het keuzemoment voor een nieuw
voertuig. Dit is doorgekend in de Keuzewijzer Autobelastingen uit 2021.
-

Een geëigende manier van beprijzing is verder om de accijnzen op fossiele brandstoffen te
verhogen. Dit is gemakkelijker uitvoerbaar, want dit instrument bestaat al. Bovendien heeft het
gebruik van fossiele brandstoffen, waarop accijnzen betrekking hebben, een één-op-één
koppeling met de CO 2-uitstoot van het voertuig. Een gereden afstand, waarop het kilometertarief
betrekking heeft, kent alleen een indirecte koppeling met uitstoot.

-

Het verhogen van accijnzen vergt echter wel internationale coördinatie om ongewenste
grenseffecten te voorkomen. Zo lang accijnstarieven niet internationaal op elkaar afgestemd zijn,
is tariefdifferentiatie binnen BnG een alternatief om het doel van CO 2-reductie te realiseren.

Risico is dat, ondanks het lopende traject, BnG in 2030 toch nog niet uitgewerkt en ingevoerd is. Als
dat het geval is, kan het voorstel van een lager tarief voor EV niet worden doorgevoerd binnen BnG.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
MuConsult heeft in beeld gebracht dat door een lager EV-tarief naar verwachting ca. 0,8 Mton CO2reductie extra kan worden gerealiseerd in 2030 ten opzichte van de referentie.
Gevolgen begroting
Uitgangspunt is dat Betalen naar Gebruik budgetneutraal wordt ingevoerd. Versnelling van de
grondslagerosie in de autobelastingen wordt eveneens gedekt via een automatische verhoging van
het BNG-kilometertarief.

Inkomsten

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

2027

2028

2029

2030

Verder

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Financiële consequenties burgers/bedrijven
2023

2024

2025

2026

194

Beleidsmatige

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
-

In macro-economische zin heeft het voorstel geen financiële consequenties voor burgers of
bedrijven. Dit vloeit voort uit het vereiste van budgetneutrale invoering. De totale
belastinginkomsten blijven gelijk.

-

De voorgestelde maatregel betekent ten opzichte van de situatie waarin er geen EV-korting wordt
opgenomen in BnG wel een aanzienlijke lastenverschuiving van burgers en bedrijven met EV’s
naar burgers en bedrijven met een auto met fossiele aandrijving. In deze variant ligt het
kilometertarief voor EV’s immers gemiddeld 4x lager dan voor fossiel aangedreven auto’s.


Uitgaande van een gemiddeld jaarkilometrage van circa 12.000 euro per jaar, bedraagt de
lastenverlichting voor de EV-rijder circa 530 euro (km-prijs gaat van 6,68 ct naar 2,24 ct in
prijzen 2021). De benzinerijder krijgt juist een lastenstijging van circa 240 euro per jaar
(km-prijs gaat van 7,04 ct naar 9,06 ct in prijzen 2021).



NB 1. het verschil is niet even groot, doordat de derving (en financieel voordeel) van de
elektrische auto over veel meer brandstofauto’s kan worden verspreid.



NB 2. De getallen zijn indicatief en sterk afhankelijk van de gekozen maatvoering.

Economie
Het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid heeft n.a.v. het lopende traject van BnG een kwalitatief
rapport uitgebracht over de brede effecten van BnG. 154 Over de economische effecten is opgemerkt:
-

BnG heeft waarschijnlijk een beperkt maar negatief effect op het bbp.

-

Er zijn waarschijnlijk nauwelijks werkgelegenheidseffecten.

-

Voor bedrijven is het beeld wisselend. Bedrijven die weinig afhankelijk zijn van autokilometers
zullen te maken krijgen met een daling van hun kosten; bedrijven die veel afhankelijk zijn van
autokilometers juist met een stijging. Daar staat wel een afname van de kosten van congestie
tegenover.

Naar verwachting leidt het voorstel in dit fiche niet tot significante afwijkingen van hetgeen door het
KiM in kaart is gebracht.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Naar verwachting levert gelijktijdig invoeren van deze maatregel met Betalen naar Gebruik geen
specifieke aandachtspunten voor de uitvoering van deze specifieke maatregel op. De formele
Uitvoeringstoets voor Betalen naar Gebruik moet nog worden uitgevoerd. In dat traject, en dus ook
bij dit fiche, geldt: hoe meer er gedifferentieerd wordt in tarieven, hoe complexer de uitvoering
wordt en hoe meer IV-aanpassingen er noodzakelijk zijn.
Planning
-

Conform het huidige BnG-traject. Dat betekent inwerkingtreding per 1 januari 2030. Planning is
het wetsvoorstel het eerste kwartaal van 2024 naar de Tweede Kamer te sturen.

-

Maatregel eindigt in principe niet. Na 2030 zal wel een steeds groter gedeelte van het wagenpark
elektrisch worden. Afhankelijk van de CO 2-effecten die men dan nog wil bereiken met BnG en de
budgetneutraliteit vanuit het coalitieakkoord én de wensen die bestaan over de verdeling van de
lasten, zal na 2030 bezien moeten worden of en in welke mate men ná 2030 ook nog EVdifferentiatie wil toepassen.
154

Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Verwachte effecten van betalen naar gebruik, 2022.

195

Maatschappelijk draagvlak
Het voorstel leidt ertoe dat EV’s bij invoering van BNG (aanzienlijk) minder betalen dan fossiel
aangedreven voertuigen. Dit kan op draagvlakproblemen stuiten, wanneer ook in 2030 nog vooral
mensen met een hoger inkomen rijden in EV’s. Voor het draagvlak helpt het als wordt uitgelegd
waarom deze differentiaties worden toegepast. Daarnaast is het in principe mogelijk om met
flankerend beleid, bijvoorbeeld gerichte subsidies, ongewenste verdelingseffecten te mitigeren. Bij
een te directe koppeling aan BnG (bv. subsidie voor mensen met een fossiele auto) kan het CO2effect hierdoor wel verkleinen. Bij een minder directe koppeling zal het mitigeren minder doelmatig
worden.
Doenvermogen/gedragsaspecten
In het kader van het huidige BnG-traject worden mogelijke gedragseffecten in beeld gebracht. Zo
wordt gekeken hoe de wijze van feedback over gereden aantal kilometers het rijgedrag beïnvloedt.
Ook is er aandacht voor het doenvermogen. Zo wordt er gekeken hoe de wijze van belastingheffing
(aanslagbelasting of aangiftebelasting, gebruik van voorlopige aanslag) invloed heeft op het
doenvermogen van de belastingbetaler. Het voorstel in dit fiche leidt niet tot specifieke additionele
aandachtspunten voor doenvermogen en gedragsaspecten.
TNO: Automobilisten die veel kilometers maken (> 15.000 kilometer per jaar) worden het meest
beïnvloed. De maatregel wordt ingeschat als in enige mate effectief. De maatregel zal zorgen voor
bewuster/minder gebruik van de auto bij automobilisten die gemakkelijk hun gedrag kunnen
aanpassen en voor alternatieven kunnen kiezen. Voor automobilisten die geen tot weinig
alternatieven hebben, zal de maatregel veel minder effectief zijn. Om het effect op het gewenste
gedrag te vergroten, is er beter en goedkoper OV (vooral buiten de steden) nodig, een betere
fietsinfrastructuur en zouden alternatieve vormen van vervoer (bijv. carpoolen) overzichtelijker
onder de aandacht moeten worden gebracht.
Overig
Naast CO 2-reductie is een doel van de invoering van BnG ook om grondslagerosie in het autodomein
als gevolg van een toename van EV’s op te vangen. Wanneer binnen BnG (meer) tariefdifferentiatie
wordt toegepast tussen EV’s en fossiel aangedreven voertuigen, leidt dit, bij constant blijvende
tarieven, tot een toename van grondslagerosie na 2030. Dit als gevolg van een verdere toename van
EV’s in het wagenpark na 2030. Om dit op te vangen moeten de tarieven (voor met name fossiele
auto’s, zo lang EV’s een lager tarief krijgen) dus jaarlijks worden aangepast aan de veranderingen
die optreden in het wagenpark.

196

4.1b Aanscherpen van betalen naar gebruik: eerder invoeren van BNG dan 2030
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Additionele CO 2-reductie door eerder invoeren van BNG dan 2030
Omschrijving maatregel
Budgetneutraal naar voren halen van invoering Betalen naar Gebruik (BnG)
-

In het Coalitieakkoord is een systeem van betalen naar gebruik in de motorrijtuigenbelasting
aangekondigd, dat start in 2030.

-

Door de invoeringsdatum naar voren te halen kan het CO2-effect van BnG in 2030 groter
worden. Dit komt omdat er na invoering nog een periode van inwerking van gedragseffecten
geldt van circa vijf jaar.

-

Momenteel wordt BnG uitgewerkt met als invoeringsdatum 1 januari 2030. Er worden in de
loop van 2023 keuzes gemaakt in de wijze waarop kilometers geregistreerd gaan worden,
gelet op zaken als uitvoerbaarheid, kosteneffectiviteit, fraudebestendigheid en privacy.
Keuzes hierin zijn mede bepalend of de invoeringsdatum van BnG naar voren kan worden
gehaald. Een eerste toets bij RDW en Belastingdienst wijst uit dat het niet zeker is of
invoering eerder dan 2030 mogelijk is en dat er aan eerdere invoering risico’s kleven.

Achtergrond/rationale
Rationale: De verwachting is dat in het eerste jaar van invoering nog niet het volledige CO2effect van BnG wordt gerealiseerd. Dit komt vooral omdat mensen meer tijd nodig hebben om
hun bestemmingskeuzes voor werk en recreatie aan te passen aan de nieuwe situatie onder
BnG. Door de invoeringsdatum naar voren te halen, is in 2030 een groter deel van de ingroei en
dus de te verwachten CO 2-winst gerealiseerd.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Indien BnG een vervroegde invoering zou toelaten, is dit een doelmatige en doeltreffende
manier om extra CO 2-reductie in het mobiliteitsdomein te realiseren. Voorwaarde is wel dat
uitvoerders op het moment van invoering klaar zijn voor de uitvoering van BnG, en dat er
voldoende ruimte is voor een voorbereidend ingroeiscenario. RDW en Belastingdienst betwijfelen
of dat het geval zal zijn.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Voor elk jaar dat de invoering van BnG naar voren gehaald zou kunnen worden zou ca. 0,15
Mton CO2-reductie extra kunnen worden gerealiseerd in 2030. 155
Gevolgen begroting
Uitgangspunt is dat Betalen naar Gebruik budgetneutraal wordt ingevoerd. Versnelling van de
grondslagerosie in de autobelastingen wordt eveneens gedekt via een automatische verhoging
van het kilometertarief.

Inkomsten

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Hierbij is voor het CO2-effect van BnG uitgegaan van het gemiddelde van de zeven door MuConsult
doorgerekende varianten. Dat is 1,8 Mton CO2-reductie in 2030. MuConsult gaat uit van een CO2-effect van
70% in jaar 1 en verwacht dat het totale CO2-effect na 5 jaar is bereikt. Wij zijn er voor deze berekening
vanuit gegaan dat de ingroei van 70% naar 100% lineair plaatsvindt.
155

197

Financiële consequenties burgers/bedrijven

Beleidsmatige

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven

-

In macro-economische zin heeft het voorstel geen financiële consequenties voor burgers of
bedrijven. Dit vloeit voort uit het vereiste van budgetneutrale invoering. De totale
belastinginkomsten blijven gelijk.

-

Ten opzichte van de situatie waarin invoering in 2030 plaatsvindt betekent een eerdere
lastenverschuiving van burgers en bedrijven die relatief weinig rijden naar burgers en
bedrijven die relatief veel rijden.
o

In onderstaande tabel is ter illustratie het statische lasteneffect opgenomen voor
verschillende voorbeeldauto’s. Dit zijn voorbeeldauto’s die doorgerekend zijn voor de
referentievariant van BNG die in 2030 ingaat. Bij eerdere invoering zal dit effect zich
eerder voordoen. De verwachting is dat automobilisten ook deels minder zullen gaan
rijden (=beoogd gedragseffect) en zo ook de statische lastenstijging (deels)
kunnen/zullen mitigeren.

Situatie 2030 Prijzen 2021

Mrb-bedrag

Gemiddeld

Kilometertarief

BnG-bedrag

per jaar

jaarkilometrage

(differentiatie

per jaar

naar gewicht
en
brandstofsoort)
Benzine A-segment

245 euro

8.224 km

2,35 cent/km

193 euro

Benzine B-segment

415 euro

10.315 km

4,88 cent/km

503 euro

Benzine C-segment

698 euro

11.619 km

6,69 cent/km

777 euro

Diesel D-segment

1.706 euro

27.708 km

9,97 cent/km

2.762 euro

BEV/PHEV D-segment

1.169 euro

15.804 km

10,65 cent/km

1.683 euro

Bron: MuConsult (2022), p. 92-98
Economie
Het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid 156 heeft n.a.v. het lopende traject van BnG een
kwalitatief rapport uitgebracht over de brede effecten van BnG. Over de economische effecten is
opgemerkt:
156

BnG heeft waarschijnlijk een beperkt maar negatief effect op het bbp.
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Verwachte effecten van betalen naar gebruik, 2022.

198

-

Er zijn waarschijnlijk nauwelijks werkgelegenheidseffecten.

-

Voor bedrijven is het beeld wisselend. Bedrijven die weinig afhankelijk zijn van
autokilometers zullen te maken krijgen met een daling van hun kosten; bedrijven die veel
afhankelijk zijn van autokilometers juist met een stijging. Daar staat wel een afname van de
kosten van congestie tegenover.

Naar verwachting leidt het voorstel in dit fiche niet tot significante afwijkingen van hetgeen door
het KiM in kaart is gebracht.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Voor het lopende BnG-traject, waar de kaders nog niet definitief vaststaan, moeten nog
juridische en uitvoeringstoetsen worden uitgevoerd. Een eerste inventarisatie bij RDW en
Belastingdienst wijst uit dat het allerminst zeker is of invoering eerder dan 2030 mogelijk is.
Planning
-

Planning is het wetsvoorstel het eerste kwartaal van 2024 naar de Tweede Kamer te sturen.
De voorgestelde maatregel is doorgerekend zonder einde. Het CO2-effect dat er jaarlijks mee
wordt gerealiseerd loopt wel langzaam terug met de ingroei van EV. Met deze maatregel
wordt aanvullende jaarlijkse CO 2-reductie naar voren gehaald, het leidt op langere termijn
niet (of zeer beperkt) tot extra reductie.

Maatschappelijk draagvlak
Er is geen informatie over de omvang van draagvlak voor een vervroegde invoering van BNG.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Het voorstel leidt niet tot specifieke additionele aandachtspunten voor doenvermogen en
gedragsaspecten.
Overig
In het Coalitieakkoord is opgenomen dat BNG per 2030 de nog bestaande toltracés, waaronder
de tolheffing op de Blankenburgverbinding (BBV) en ViA15, vervangt. Beëindiging van de
tolheffing per 2030 is daarmee het uitgangspunt voor de BBV en de ViA15. Zonder tol
resulteert er fors meer verkeer op beide wegen en daarmee extra stikstofdepositie en extra
geluid, waar mitigerende maatregelen voor nodig zijn. De benodigde regelgeving en
besluitvorming, uitwerking en uitgevoerde realisatie van deze maatregelen vraagt substantieel
tijd en kent de nodige exogene afhankelijkheden. Het geheel afzien van tolheffing is daarom
geen optie, omdat daarmee tijdige openstelling van de BBV eind 2024 niet mogelijk is. Maar
deze maatregelen zijn realistisch gezien ook niet voor 2030 te realiseren. Bij eerdere invoering
van BNG zal dit daarom betekenen dat BNG en TTH tot tenminste 2030 naast elkaar bestaan. In
het algemeen is de discussie over eerdere beëindiging van de tolheffing dan 2030 onwenselijk,
gegeven de aanstaande politieke besluitvorming voorjaar 2023 over de (randvoorwaardelijke)
wijzigingen in wet- en regelgeving ten behoeve van invoering van tolheffing voor openstelling
Blankenburgverbinding eind 2024.

199

4.1c Verlaagd tarief BNG bestelauto ondernemers af schaffen
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Additionele CO 2-reductie door extra beprijzing van gereden kilometers
Omschrijving maatregel
Verlaagd tarief bestelauto ondernemers afschaffen
Momenteel geldt een verlaagd tarief in de motorrijtuigenbelasting (mrb) voor bestelauto’s van
ondernemers. Ter vergelijking: voor een dieselpersonenauto van 1700 kg moet in 2023 circa
1700 euro mrb per jaar worden betaald, terwijl dit voor een dieselbestelauto slechts circa 550
euro is.
Zonder beleidswijziging blijft deze bijzondere regeling na 2030 ook binnen Betalen naar Gebruik
gelden.
Voorstel is om deze regeling per 2030 af te schaffen. Een bestelauto van een ondernemer gaat
hierdoor hetzelfde mrb-tarief betalen als een bestelauto van een particulier of een personenauto
met vergelijkbaar gewicht. De provinciale opcenten blijven wel alleen voor personenauto’s
gelden.
Achtergrond/rationale
•

Door het verlaagd tarief bestelauto ondernemers af te schaffen worden de externe kosten
beter beprijsd. Na invoering leidt het dan hogere kilometertarief voor bestelauto’s tot een
grotere prikkel om minder kilometers te rijden. Afhankelijk van tariefdifferentiatie in mrb (zie
fiche 17) en de keuze van de tariefstructuur bij BnG om EV’s een lager tarief te geven dan
fossiele auto’s (zie fiche 1A), vergroot deze variant ook de prikkel die dat geeft om over te
stappen op een emissievrije bestelauto. Dit als gevolg van het grotere tariefverschil dat dan
ontstaat tussen EV-bestelauto’s en fossiele bestelauto’s.

•

Invoering van deze maatregel is in principe mogelijk voor 2030. Om een aantal redenen
wordt er in dit fiche voor gekozen 2030 als jaar van afschaffing van het verlaagd mrb-tarief
voor bestelauto’s te kiezen:
o

Door de afschaffing van de bpm-vrijstelling wordt al een snellere ingroei van EV’s
verwacht. Het afschaffen van het verlaagde mrb-tarief voor 2030 zal dit naar
verwachting niet veel versnellen, en zal als zodanig naar verwachting ook tot beperkte
CO2-winst leiden.

o

Per 2030 wordt Betalen naar Gebruik, een belangrijke mrb-herziening, doorgevoerd.
Vanuit het oogpunt van samenhangend beleid kan het wenselijk zijn verschillende
herzieningen gelijktijdig door te voeren (zie pakket mobiliteit in H4).

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Beprijzing is een doelmatige en doeltreffende manier om CO 2-winst te boeken in het
mobiliteitsdomein.

-

Het toepassen van een hoger mrb-tarief voor bestelauto’s vanaf 2030 (dus onder Betalen
naar Gebruik) leidt ertoe dat houders van bestelauto’s hun bestelauto op een bewustere
manier gaan gebruiken. Dat zal leiden tot een daling van het aantal gereden kilometers,
waaronder fossiel gereden kilometers. Het zal afhangen van de gekozen variant voor Betalen
naar Gebruik (met of zonder differentiatie tussen elektrische en fossiele voertuigen) hoe
doeltreffend deze specifieke maatregel uitwerkt. Als in Betalen naar Gebruik gekozen wordt
voor tariefdifferentiatie tussen fossiel en EV (zie fiche 1A), zal deze maatregel ook leiden tot
een hogere CO 2-winst.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
In de referentievariant die bij fiche 1A wordt gehanteerd daalt de CO2-uitstoot van het
bestelautopark volgens onderzoeksbureau MuConsult met 0,1 Mton bij een kilometertarief van

200

4,16 cent (prijzen 2021) voor bestelauto’s. 157 In dezelfde studie is voor een volledig vlak
klilometertarief van 7,8 cent (prijzen 2021) voor bestelauto een CO2-reductie van 0,2 Mton
berekend. Belangrijke kanttekening is dat in deze studie geen effect op de samenstelling van
het bestelwagenpark is verondersteld, terwijl zo’n effect er in werkelijkheid wel zal zijn. Het
daadwerkelijke CO 2-effect zal daardoor waarschijnlijk in de praktijk iets hoger uitvallen. Op
basis van deze twee varianten is de grove inschatting dat de maatregel in dit fiche leidt tot ca.
0,1-0,2 Mton CO 2-reductie t.o.v. de referentievariant.
Gevolgen begroting
In het voorstel wordt het verlaagd tarief voor bestelauto ondernemers afgeschaft. Het
budgettair beslag van deze bijzondere regeling in de huidige motorrijtuigenbelasting is circa 1,2
mld. euro per jaar (prijzen 2030, jaar van invoering). Bij een verhoging van de mrb in deze
mate is een gedragseffect te verwachten (lagere opbrengst), daar is in dit fiche rekening mee
gehouden door budgettair een gedragseffect van 20% te veronderstellen.
Prijzen 2030

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

0

0

0

0

0

0

0

1,2 mld.

1,2 mld.

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Variant C
Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Financiële consequenties burgers/bedrijven
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

0

0

0

0

0

0

0

1,2 mld.

1,2 mld.

Variant C
Beleidsmatige
lasten (bedrijven)
Economie
Verhoging van het mrb-tarief voor bestelauto’s leidt tot een kostprijsverhoging voor bedrijven.
Dit kan leiden tot een verslechtering van de Nederlandse concurrentiepositie.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Naar verwachting levert gelijktijdig invoeren van deze maatregel met Betalen naar Gebruik geen
specifieke aandachtspunten voor de uitvoering van deze specifieke maatregel op.
Planning
In dit fiche is uitgegaan van invoering per 2030. In dat geval kan het meelopen in het
wetgevingstraject van Betalen naar Gebruik, dat dan gelijktijdig wordt ingevoerd..
Maatschappelijk draagvlak
In het voorstel wordt het huidige verlaagde tarief in de motorrijtuigenbelasting voor bestelauto
ondernemers afgeschaft. Dit leidt tot een lastenverzwaring voor ondernemers en zal binnen die
groep naar verwachting op stevige weerstand stuiten.
Doenvermogen/gedragsaspecten

157

MuConsult, Varianten voor tariefstructuur Betalen naar Gebruik, 2022.

201

Het voorstel leidt niet tot specifieke additionele aandachtspunten voor doenvermogen en
gedragsaspecten.
Overig

202

4.2 Verbod f ossiele nieuwverkopen personenauto’s 2030
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Normering
Doel: Alle nieuwe personen- (en bestel)auto’s emissievrij vanaf 2030
Omschrijving maatregel
Dit betreft de introductie van een nationaal verbod op de verkoop van nieuwe personenauto’s
(voertuigcategorie M1) per 2030. Een dergelijke nationale maatregel zou vooruitlopen op de
Europese uitfasering van de verkoop van nieuwe auto’s met een verbrandingsmotor per 2035
maar is juridisch niet haalbaar (zie kopje “juridische toets”).
Achtergrond/rationale
Nederland heeft – via het Klimaatakkoord en coalitieakkoord - als doel gesteld dat per 2030
100% van de nieuwverkoop van personenauto’s emissievrij zijn. Op basis van het huidige
basispad wordt dit doel nog niet bereikt. Vanuit de EU is recent als norm gesteld 100%
emissievrije nieuwverkoop per 2035. Dit laat echter nog een gat van 5 jaar t.o.v. het doel van
het kabinet dat overbrugt dient te worden. Deze maatregel is daarom additioneel omdat zij een
significante extra bijdrage zou leveren aan CO2-reductie in Nederland (zie onderstaande
effecten).
Doelmatigheid en doeltreffendheid
De beoogde verplichting stuurt direct en dwingend op het doel/gedrag (minder CO2 door meer
en sneller nieuwe elektrische voertuigen op de weg) wat een hoge doeltreffendheid
waarschijnlijk maakt. Het voordeel van normering (mits uiteraard mogelijk) ten opzichte van
andere beleidsinstrumenten (zoals beprijzen/subsidiëren) is dat er meer zekerheid is dat het
doel daadwerkelijk wordt bereikt. De verwachting is dat door dit verbod extra druk komt op de
occasionmarkt als gevolg van een grotere vragen naar gebruikte auto’s met een
verbrandingsmotor wat kan leiden tot hogere prijzen. Daarnaast zijn ongewenste anticipatieeffecten en uitstelgedrag mogelijk. Een aantal rijders zal kiezen om voorafgaand aan een verbod
nog snel een nieuwe auto met verbrandingsmotor aan te schaffen en een aantal rijders zal
kiezen om langer door te rijden met de oude (relatief) vervuilende auto met verbrandingsmotor
in plaats van over te stappen naar een elektrisch voertuig. Dit omdat het gebruiksgemak van
een elektrisch voertuig in sommige situaties minder is dan voor een auto met
verbrandingsmotor (actieradius en laadtijden). Hoe groot de prijsstijging in de occasionmarkt en
de totale anticipatie- en uitsteleffecten naar verwachting zijn, zal nog in kaart moeten worden
gebracht. In onderstaande wordt een hypothetische variant getoond waarin op geleidelijke wijze
extra ingroei van nieuwverkopen EV plaatsvindt richting 100% in 2030. Bij een normerende
maatregel zoals opgenomen in dit fiche is het wel goed mogelijk dat de ingroei minder
geleidelijk zal plaatsvinden en dan zullen de klimaateffecten ook lager uitvallen dan hier
gepresenteerd.
Normeren is ook relatief ‘goedkoop’/ doelmatig voor de overheid omdat er geen sprake is van
directe stimuleringskosten maar enkel uitvoeringskosten en belastingderving (BPM en
brandstofaccijnzen) door het naar voren halen van de ingroei van EV. De belastingderving is,
naast de kosten die dan samenhangen met eventuele stimulering, vergelijkbaar met andere
maatregelen voor de stimulering van elektrisch vervoer met een equivalent effect.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen

Nationale CO 2-reductie (/co2

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0

0

0

0,4

0,8

1,3

1,6

1,9

equivalent) – 100% EVnieuwverkopen t.o.v. basispad

203

-55% FF55 in 2030
(modelversie KEV2021)
Effect op Europese doelen

Ja, mobiliteit is een ESR-sector. Het bovenstaande betreft

(EED, ESR, etc.)

binnenlandse reductie en is dus 1 op 1 relevant voor de
Nederlandse ESR-doelstelling. Tevens draagt de maatregel
bij aan de EED-doelstelling (zie onderstaand effect op
energiebesparing)

Effect op mondiale CO2-

Insignificant

reductie
Neveneffecten stikstof

0

0

Neveneffecten fijnstof (ton)

0

0

Neveneffecten

0

0

*

*

*

*

*

*

0

4

8

11

15

19

(kton)

energieverbruik (PJ)
* Een 100%-EV-ingroeiscenario zou ook een extra NOx-reductie opleveren van 2,0 kton in 2030
en 6,4 kton cumulatief tot en met 2030.
Toelichting: Cijfers berusten op een doorrekening waarmee een snellere geleidelijke ingroei van
nieuwverkopen EV richting 100% in 2030 hypothetisch is gesimuleerd door Revnext 158.
Belangrijke aannames die een significante invloed hebben op de berekende effecten zijn:
1. De cijfers zijn eind 2021/begin 2022 doorgerekend met de modelversie KEV2021.
Inmiddels is er een nieuwere modelversie van Carbontax beschikbaar. Dit kan tot
(beperkte) verschillen leiden met de recente resultaten van andere fiches waarbij dit
model eveneens is toegepast.
2. In de berekening wordt uitgegaan van een geleidelijke snellere ingroei. Bij de
voorliggende maatregel in dit fiche kan de anticipatie op de maatregel anders uitvallen
qua ingroei in de jaren voor 2030. Hierdoor kunnen de effecten lager uitvallen dan hier
gepresenteerd.
3. Beperkt additioneel uitstelgedrag (zie hierboven). Onderzoeksvoorbehoud.
Gevolgen begroting
Het voorstel genereert geen overheidsinkomsten. De directe kosten hebben betrekking op het
monitoren van de naleving en de handhaving van normering. Die kosten zijn nog niet
meegenomen. Naast de uitvoeringskosten resulteert normering in een omvangrijke derving van
belastingopbrengsten van afgerond €5,4 miljard cumulatief tussen 2022 en 2030 (zie derving
per jaar in onderstaand tabel). De derving betreft afnemende BPM-opbrengsten en afnemende
accijnsopbrengsten.
Inkomsten

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

0

0

-197

-657

-868

-999

-

-

nb

1.173

1.503

0

0

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven (EUR

0

0

0

0

0

0

nb

mln.)

158

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2022D11171&did=2022D11171

204

Toelichting: Cijfers berusten op een doorrekening waarmee een snellere geleidelijke ingroei van
nieuwverkopen EV richting 100% in 2030 is gesimuleerd door Revnext 159. Belangrijke aannames
die een significante invloed hebben op de berekende effecten zijn:
1. De cijfers zijn eind 2021/begin 2022 doorgerekend met de modelversie KEV2021.
Inmiddels is er een nieuwere modelversie van Carbontax beschikbaar. Dit kan tot
verschillen leiden met de recente resultaten van andere fiches waarbij dit model
eveneens is toegepast.
2. In de berekening wordt uitgegaan van een geleidelijke snellere ingroei. Bij de
voorliggende maatregel in dit fiche kan de anticipatie op de maatregel anders uitvallen
qua ingroei in de jaren voor 2030. Hierdoor kunnen de effecten lager uitvallen dan hier
gepresenteerd.
3. Beperkt additioneel uitstelgedrag (zie hierboven). Onderzoeksvoorbehoud.
4. In de berekening is reeds gecorrigeerd voor het prijspeil van het invoeringsjaar 2025
(+14%)
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Maatregel leidt ertoe dat burgers en bedrijven eerder voor een EV moeten kiezen bij de
aanschaf van een nieuwe auto. Voor verschillende segmenten zijn EV tegen 2030 al
concurrerend op kostprijs met ICEV. Voor bepaalde (kleinere) segmenten mogelijk niet. In die
gevallen sprake van hogere financiële kosten bij de aanschaf van een nieuwe auto. Mogelijk
leidt dit tot anticipatie (eerder kopen), uitstel van koop of lease van nieuwe voertuigen of tot
extra parallelimport van (jonge) ICEV.
Tevens is de verwachting dat de druk op de occasionmarkt zal toenemen waardoor de prijzen
zullen stijgen. Circa 80% van de mensen die een auto koopt, koopt geen nieuwe auto.
Betaalbaarheid van autorijden voor minder kapitaalkrachtige doelgroepen komt mogelijk onder
druk te staan.
Economie
Financiële gevolgen burgers en bedrijven kunnen groot zijn. Zoals bij het vorige kopje kunnen
de prijzen voor burgers toenemen. Ook heeft een nationaal verbod, vooruitlopend op de
Europese wetgeving, grote gevolgen voor autofabrikanten. Zie onderstaand kopje. OEM’s
kunnen te maken krijgen met omzetverliezen omdat een dergelijke maatregel ingrijpt op de
vrije markt. Hiermee is de verwachting dat deze maatregel zeer ingrijpend is vanuit economisch
perspectief.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Totaalverbod juridisch niet haalbaar. Deze maatregel is evident strijdig met de
Kaderverordening 2018/858 over typegoedkeuring voertuigen (interne markt-regelgeving).
Indien voertuigen voldoen aan de Kaderverordening en de daarin opgenomen emissienormen,
mogen lidstaten deze voertuigen niet weren (wat ook betekent dat zij partijen niet mogen
verbieden om deze voertuigen aan te schaffen). Over een eerder initiatief van Denemarken om
een verbod op de verkoop van fossiele auto’s te introduceren heeft de Commissie in 2018 al
geoordeeld dat dit strijdig is met de Kaderrichtlijn. Mede daarom heeft NL in de recente
onderhandelingen over de herziening van de Europese CO2-emissienormen lichte voertuigen
(Verordening (EU) 2019/631; zie ook hierna) erop ingezet dat er in deze verordening in
toekomst wél expliciet de ruimte wordt geboden voor lidstaten om verdergaande nationale
normen in te stellen, als versnelling van de verplichte uitfasering van fossiele voertuigen per
2035. Deze inzet en een soortgelijk amendement heeft het helaas niet gehaald. Een algeheel
nationaal verbod op de verkoop van fossiele auto’s vóór 2035 is dus juridisch onhaalbaar.

159

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2022D11171&did=2022D11171

205

Zelfs indien Nederland gebruik zou willen maken van de mogelijkheid die het EUWerkingsverdrag biedt aan lidstaten om onder stringente voorwaarden verdergaande nationale
milieumaatregelen vast te stellen dan vastgesteld met Verordening (EU) 2019/631 (zoals
totaalverbod per 2030), gebaseerd op artikel 192 EU Werkingsverdrag, zal het voor deze
maatregel onmogelijk zijn om te onderbouwen dat de positieve milieueffecten opwegen tegen
de marktverstorende effecten van de maatregel en dat deze milieueffecten niet ook op een
alternatieve, minder verstorende manier gerealiseerd zouden kunnen worden
(proportionaliteitstoets).
Het opstellen van normerende nationale regelgeving als invulling van de maatregel zal reeds
tijdens de wetgevingsprocedure naar verwachting voor de Raad van State – afdeling Advisering
aanleiding zijn voor het geven van een negatief advies. En mocht de maatregel desondanks toch
door het parlement worden aangenomen, zal de vastgestelde normerende regelgeving in een
beroepsprocedure zondermeer door de nationale/Europese rechter onverbindend worden
verklaard, met eventuele schadeprocedures tegen de Nederlandse Staat tot gevolg. Overigens
kunnen niet alleen lidstaten een inbreukprocedure starten, ook belanghebbende partijen zoals
autofabrikanten kunnen naar de (Europese) rechter stappen om dit beleid proberen tegen te
houden.
Planning
Op grond van de uitkomst van de juridische onhaalbaarheid niet verder uitgewerkt.
Maatschappelijk draagvlak
TNO heeft nog te weinig informatie beschikbaar om een goede inschatting van het draagvlak
voor deze maatregel te kunnen maken. Het draagvlak hangt af van of alternatieven voldoende
beschikbaar en betaalbaar (zullen) zijn. Indien dit niet het geval is, wordt de maatregel mogelijk
als oneerlijk gezien. Om het draagvlak te vergroten, zijn er voldoende beschikbare en
betaalbare alternatieven nodig (bijv. betaalbare elektrische auto’s, goedkoper en beter OV).
Doenvermogen/gedragsaspecten
Volgens TNO worden (ver)kopers van nieuwe auto’s het meest beïnvloed. TNO schat de
maatregel in als effectief, met name voor potentiële kopers van nieuwe auto’s die gemakkelijk
voor alternatieven op fossiele brandstofauto’s kunnen kiezen. De maatregel zal zorgen voor een
bewustere aankoop van een auto (is een nieuwe nodig of volstaat een occasion?). Om het effect
op het gewenste gedrag te vergroten, zijn er voldoende beschikbare alternatieven nodig (bijv.
elektrische auto’s) en zouden alternatieve vormen van vervoer (bijv. carpoolen, OV) beter
beschikbaar en meer gepromoot en/of goedkoper moeten worden. Een EU-brede EV-quota voor
autoproducenten, kan producenten aansporen meer elektrische auto’s te produceren.
Overig
De maatregel leidt tot een directe, grote daling van de opbrengst van de BPM in 2030 en in
mindere mate ervoor (afhankelijk van de anticipatie) In het Coalitieakkoord is afgesproken dat
derving door grondslagerosie (BPM en accijnzen) door de groei van het aantal EV’s (personenen bestelauto’s) wordt opgevangen vanaf 2030 binnen Betalen naar Gebruik (BNG).

206

4.3 Verbod weggebruik f ossiele brandstofauto's per 2040/2045
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Normering
Doel: vanaf 2040/2045 weggebruik voor personenauto's enkel nog toegestaan voor nulemissie
voertuigen
Omschrijving maatregel
•

De maatregel betreft de introductie van een nationaal verbod voor personenauto’s met
een verbrandingsmotor op het gebruik van de Nederlandse wegen in 2040/2045. Het
verbod zou tevens moeten gelden voor buitenlandse personenauto’s die gebruik willen
maken van Nederlandse wegen.

•

Een dergelijke nationale maatregel is juridisch niet mogelijk (zie kopje “juridische
toets”) en kan alleen op Europees niveau worden ingesteld.

Achtergrond/rationale
Het Nederlandse beleid stuurt momenteel vooral op het bevorderen van nieuwverkoop van EV,
waarbij het streven is dat die in 2030 100% EV zijn. De EU heeft recent besloten om per 2035
de nieuwverkoop van personen(- en bestel)auto’s 100% ICEV aan banden te leggen. Op grond
van de afspraken uit het Parijsakkoord moet Europa in 2050 volledig emissieloos zijn. Nieuwe
fossiele brandstofauto's (ICEV) die tot 2030 worden verkocht, rijden echter nog vele jaren rond.
De fiscale prikkel om fossiel weggebruik te verminderen bestaat uit de brandstofaccijns (+evt
Betalen naar Gebruik). Het is onzeker of dit volstaat om tijdig genoeg te bereiken dat
personenauto’s netto geen uitstoot meer veroorzaken in Nederland (en Europa) in 2050. Om de
prijsprikkels aan te vullen, kan hypothetisch gezien gekozen worden voor een aanvullende
normerende maatregel die toegang tot de weg van fossiele auto’s eerder dan 2050 ontzegt. Een
dergelijke nationale maatregel is echter juridisch niet mogelijk (zie kopje “juridische toets”) en
kan alleen op Europees niveau worden ingesteld.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
De beoogde nationale (hypothetische) verplichting stuurt direct en dwingend op het doel/gedrag
(minder CO2 door binnen- en buitenlandse fossiele auto’s toegang tot de Nederlandse wegen te
ontzeggen) wat theoretisch gezien een hoge doeltreffendheid waarschijnlijk maakt. Het voordeel
van normering ten opzichte van andere beleidsinstrumenten (zoals beprijzen/subsidiëren) is dat
er meer zekerheid is dat het doel daadwerkelijk wordt bereikt. Randvoorwaardelijk daarbij is wel
dat de norm rechtmatig is en in de praktijk gehandhaafd kan worden (zie ‘juridisch’. Vroegtijdig
aankondigen van een dergelijke (ingrijpende) norm is noodzakelijk om mogelijk te maken dat
burgers en bedrijven hierop kunnen anticiperen. De verwachte levensduur van een (nieuwe)
auto beslaat immers vele jaren.
Normeren is ook relatief ‘goedkoop’/ doelmatig voor de overheid omdat er geen sprake is van
directe stimuleringskosten maar enkel uitvoeringskosten en belastingderving door het naar
voren halen van de uitstroom van fossiele auto’s uit het wagenpark. Uitvoeringskosten kunnen
afhankelijk van de benodigde handhaving hoog zijn. Daarnaast is er sprake van belastingderving
in de vorm van met name lagere accijnsopbrengsten. Deze wordt echter per 1-1-2030 al
opgevangen in het kilometertarief voor Betalen naar Gebruik, een voorgenomen maatregel uit
het Coalitieakkoord.
Beprijzingsmaatregelen en fiscale ontmoediging van fossiele auto’s (zie fiche 4A, 4B en 4C) met
een equivalent CO2-effect zou licht doelmatiger kunnen zijn omdat deze maatregelen potentieel
ook leiden tot additionele inkomsten voor de overheid (of in ieder geval de belastingderving
deels compenseren).
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
In de KEV 2022 wordt voor 2040 geraamd dat ruim de helft van de personen- en bestelauto’s
elektrisch is, en dat het aandeel in de kilometers circa 2/3 is (door hogere kilometers van

207

nieuwere voertuigen). De rest is dan dus nog fossiel en zorgt nog voor uitstoot. Door de groei
van het wagenpark zal de uitstoot die wegvalt in bijvoorbeeld 2040 als fossiel niet meer mag
rondrijden (veel) lager zijn dan simpelweg ½ of 2/3 van de huidige uitstoot.
Gevolgen begroting
Als er in 2040/2045 hypothetisch gezien helemaal geen fossiele auto’s meer gebruikt mogen
worden, dan vallen de brandstofaccijnsinkomsten geheel weg. In plaats van fossiele auto’s
zullen er dan alleen nog EV’s rond mogen rijden, die betalen energiebelasting, dat dempt
enigszins de lagere accijnsinkomsten. Ook zijn EV’s zwaarder waardoor de mrb gemiddeld hoger
is dan van fossiele auto’s. In anticipatie op de maatregel zijn deze effecten ook eerder al te
verwachten doordat men eerder zal gaan kiezen voor de overstap naar een EV. Bij de aanschaf
van een nieuwe auto betekent dit ook verlies van bpm-inkomsten. In het Coalitieakkoord is
afgesproken dat derving door grondslagerosie door de groei van het aantal EV’s (personen- en
bestelauto’s) wordt opgevangen vanaf 2030 binnen Betalen naar Gebruik (BNG). De hier
beschreven effecten zullen dan in het BNG-tarief verwerkt worden.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Maatregel leidt er toe dat burgers en bedrijven eerder voor een EV moeten kiezen en hierbij
rekening moet houden met een bijpassende gebruiksduur in Nederland. Nieuwe fossiele auto’s
die zijn afgeschaft vanaf 5-10 jaar voor de invoering van de norm zullen vroegtijdig verkocht
(geëxporteerd) moeten worden. Dit leidt tot versnelde afschrijving van deze voertuigen. Bij
segmenten waar rond die jaren EV nog significant duurder zijn dan fossiele auto’s hebben
burgers en bedrijven te maken met hogere kosten. Voor verschillende segmenten is de
verwachting dat er tegen 2030 al concurrerende nieuwe EV’s op kostprijs zijn met ICEV. Voor
bepaalde (kleinere) segmenten mogelijk niet. Voor situaties waarin de economische en
technische levensduur van de fossiele auto bij invoering van de norm nog lang is, zijn de kosten
mogelijk hoog. Voorkomen van deze situaties vereist een lange tijd tussen aankondiging en
implementatie van de norm. Eventuele aanvullende stimulerende maatregelen (slooppremies en
aanschafpremies) zijn mogelijk noodzakelijk om burgers en bedrijfsleven niet onnodig op extra
kosten te jagen. Burgers en bedrijven zullen ook te maken krijgen dat buitenlandse fossiele
personenauto’s niet meer naar Nederland kunnen komen, wat grote impact heeft.
Economie
De effecten op de Nederlandse economie zijn onzeker en afhankelijk van de mate waarin de
norm vooruitlopend op het moment dat het (Europese) wagenpark ‘autonoom’ uit 100% EV
bestaat. Hoe verder de norm vooruitlopend, hoe ingrijpender deze is. Hierbij zijn twee effecten
te onderscheiden. Ten eerste leidt de norm tot hogere kosten van mobiliteit in de segmenten
waar EV nog niet concurrerend zijn met fossiele auto’s. Dit zijn naar verwachting vooral lagere
segmenten. De kosten van mobiliteit stijgen dus vooral voor lagere inkomens. Een tweede effect
is dat de maatregel internationaal wegverkeer bemoeilijkt. Weggebruikers met een buitenlandse
fossiele auto kunnen niet meer gebruik maken van de Nederlandse weg en zullen of een
alternatief moeten vinden (EV huren, OV), of komen niet naar Nederland. De impact hiervan zal
vooral sectoraal zijn (bijvoorbeeld toerisme).
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Juridisch niet haalbaar. Deze maatregel is evident strijdig met de Kaderverordening 2018/858
over typegoedkeuring voertuigen (interne markt-regelgeving). Indien voertuigen voldoen aan de
Kaderverordening en de daarin opgenomen emissienormen, mogen lidstaten het in gebruik
nemen van deze voertuigen niet verbieden. Deze maatregel is ook een vergaande inbreuk op de
reikwijdte en werking van (de spoedig vast te stellen wijziging van) Verordening (EU) 2019/631,
waarbij vanwege CO2-normering per 2035 alleen nog nieuwverkoop van nul-emissie personenen bestelauto’s is toegestaan. Tot 2035 is nieuwverkoop van voertuigen met een fossiele
verbrandingsmotor dus nog toegestaan. Indien veel eerder dan bij een normale uitfasering

208

vanwege de gebruikelijk levensduur van een voertuigen met een verbrandingsmotor van 20
jaar, het gebruik daarvan al per 2040/2045 wordt verboden, zal dit feitelijk betekenen dat het
nieuwverkoopverbod van emissievrije voertuigen naar voren wordt gehaald (vóór 2035,
niemand zal zo´n voertuig nog aanschaffen indien het nog maar 5 jaar gebruikt mag worden).
Vergaande Inbreuk op het eigendomsrecht (redelijk gebruik van aanschaf voertuig).
Grensoverschrijdende effecten: strijdig met vrij verkeer van personen/diensten indien het
verbod ook gaat gelden voor buitenlandse voertuigen.

Het opstellen van normerende

nationale regelgeving als invulling van de maatregel zal reeds tijdens de wetgevingsprocedure
naar verwachting voor de Raad van State – afdeling Advisering aanleiding zijn voor het geven
van een negatief advies. En mocht de maatregel desondanks toch door het parlement worden
aangenomen, zal de vastgestelde normerende regelgeving in een beroepsprocedure zondermeer
door de nationale/Europese rechter onverbindend worden verklaard, met eventuele
schadeprocedures tegen de Nederlandse Staat tot gevolg.
Planning
Op grond van de uitkomst van de juridische onhaalbaarheid niet verder uitgewerkt.
Maatschappelijk draagvlak
TNO geeft aan dat automobilisten die (nog) een brandstofauto hebben het meest worden
beïnvloed. Dat is momenteel nog zo’n 91% van de Nederlandse automobilisten. De maatregel
wordt ingeschat als effectief, met name voor automobilisten die gemakkelijk voor alternatieven
op fossiele brandstofauto’s kunnen kiezen. De maatregel kan zorgen voor een bewustere
aankoop van een auto (is een auto nodig of zijn er alternatieve vervoerswijzen?). Om het effect
op het gewenste gedrag te vergroten, zijn er voldoende beschikbare alternatieven nodig (bijv.
elektrische auto’s) en zouden alternatieve vormen van vervoer (bijv. carpoolen met EV van
iemand anders, al dan niet als onderdeel van werkgeversbeleid, OV) beter beschikbaar en meer
gepromoot en/of goedkoper moeten worden.
Er bestaat een potentieel risico op vervoersarmoede wanneer groepen automobilisten geen
goede alternatieven hebben of tijdig genoeg naar een EV kunnen overstappen. Een recente
studie van het KiM toont aan dat grote groepen Nederlanders afhankelijk zijn van de auto omdat
het OV-systeem ontoereikend is (bron:
https://www.kimnet.nl/actueel/nieuws/2022/11/22/goedkoper-openbaar-vervoer-geen-redenom-auto-vaker-te-laten-staan).
Doenvermogen/gedragsaspecten
TNO geeft aan dat er nog weinig informatie beschikbaar is om een goede inschatting van het
draagvlak voor deze maatregel te kunnen maken. De verwachting is dat er redelijk weinig
draagvlak voor de maatregel is. De maatregel heeft een grote impact op de levens van mensen,
wordt waarschijnlijk niet erg eerlijk gevonden en heeft mogelijk niet voldoende erkenning voor
de mensen waarvoor onvoldoende alternatieven zijn. Om het draagvlak te vergroten, zijn er
voldoende beschikbare en betaalbare alternatieven nodig (bijv. betaalbare elektrische auto’s,
goedkoper en beter OV).
Overig
Op grond van de uitkomst van de juridische onhaalbaarheid niet verder uitgewerkt.

209

4.4a Verbod op nieuwe auto van de zaak met verbrandingsmotor
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Normering
Doel: Alle nieuwe zakelijke auto’s (lease en eigen beheer) emissievrij
Omschrijving maatregel
Dit betreft de introductie van een nieuwe verplichting voor (in beginsel) alle werkgevers. De
verplichting heeft betrekking op personenauto’s (voertuigcategorie M1) die na de ingangsdatum
van de maatregel voor het eerst zijn toegelaten en gekocht, gehuurd of geleased door of
namens en werkgever die deze auto’s beschikbaar stelt aan zijn werknemers. Deze auto’s
dienen in toekomst nulemissie te zijn.
De beoogde maatregel is van toepassing op alle bedrijven exclusief ZZP’ers; daarmee heeft de
maatregel betrekking op geschat 90% van het zakelijke wagenpark. Beoogd wordt een
gefaseerde invoering (75% van de nieuwe auto’s emissievrij in jaar 1 en 100% in de
daaropvolgende jaren). De nadere vormgeving van toezicht op de naleving en handhaving
worden op dit moment nog uitgewerkt. Een dergelijke maatregel kan op zijn vroegst in werking
treden in 2025. Zoals in het onderstaande nader wordt toegelicht kleven er juridische risico’s
aan de haalbaarheid van de maatregel. Ook zijn er uitwijkeffecten te verwachten; deze zijn
echter deels te voorkomen door mitigerende maatregelen en de maatregel blijft ongeacht de
verwachte uitwijkeffecten zeer effectief (zie ook onder).
Achtergrond/rationale
Deze maatregel is additioneel omdat zij een significante extra bijdrage kan leveren aan CO2reductie in Nederland (zie onderstaande ‘bijdrage aan klimaatdoelen’). Daarnaast zou de
maatregel Nederland een stuk dichter bij de in het Klimaatakkoord afgesproken doelstelling
brengen, dat in 2030 alle nieuwe personenauto’s emissievrij zijn. De zakelijke nieuwverkopen
zijn met deze maatregel dan nagenoeg volledig elektrisch. Aanvullende maatregelen blijven
echter nodig als Nederland dit doel ook voor de particuliere markt binnen bereik wil brengen.
Een belangrijk aandachtspunt bij de introductie van een norm voor het zakelijk wagenpark is de
juridische haalbaarheid (zie ook onder). Er is een reële kans dat een verbod op het gebruik van
zakelijke voertuigen met een verbrandingsmotor door de Europese Commissie strijdig wordt
geacht met de Kaderverordening 2018/858 over typegoedkeuring voertuigen. Of de beoogde
hoge bijdrage aan de klimaatdoelen daadwerkelijk gerealiseerd kan worden is dus onzeker. Het
is bij deze maatregel daarom essentieel om te voorzien in terugvalopties om de beoogde CO2reductie zeker te stellen indien het voorstel juridisch onhaalbaar blijkt. Mogelijke alternatieven
die ook zijn onderzocht in het kader van dit IBO betreffen fiche 4b (beprijzen personenauto’s),
fiche 4c (kostenaftrekbeperking zakelijke auto’s)De toepassing van een norm veroorzaakt hoge
kosten voor de berijders die privé gebruik maken van kleine zakelijke voertuigen (segmenten A
en B). De reden hiervoor is dat deze berijders te maken krijgen met een 18 tot 40% hogere
bijtelling in 2026 als gevolg van de (verplichte) overstap op een EV-voertuig. Dit ondergraaft
enerzijds de effectiviteit van de maatregel omdat significant uitwijkgedrag wordt aangemoedigd.
Met uitwijkgedrag bedoelen we zakelijke rijders die overstappen van een zakelijk voertuig op
een fossiel privé voertuig. Een voor de hand liggende ‘oplossing’ is het uitzonderen van de
voertuigsegmenten A en B van de norm. Echter, dit leidt tot een sterke verlaging van de
effectiviteit van de maatregel. Daarom wordt in dit fiche ook een derde beleidsvariant
opgenomen die is onderzocht, te weten normering van alle voertuigsegmenten in combinatie
met een tijdelijke en in omvang beperkte bijtellingskorting, die het financiële nadeel als gevolg
van normering compenseert.
Doelmatigheid en doeltreffendheid

210

De beoogde verplichting stuurt redelijk direct en dwingend op het doel/gedrag (minder CO2
door minder (zakelijke) elektrische voertuigen op de weg) wat een hoge doeltreffendheid
waarschijnlijk maakt. Dit blijkt ook uit de onderstaand nader becijferde effecten.
Toepassing van de norm op alle voertuigsegmenten (dus ook op de kleine voertuigen) kan naar
verwachting een reductie-effect opleveren van circa 4,9 Mton tussen 2025 en 2030 (de reductie
in 2030 bedraagt 1,1 Mton). Hierbij is rekening gehouden met, naar eerste inschatting, 12%
‘uitwijkgedrag’ van zakelijke rijders in segment A en B als gevolg van de eerder benoemde
hogere bijtellingskosten. Dit uitwijkgedrag verlaagt de effectiviteit van de maatregel. Zoals
eerder benoemd is het tegelijkertijd de vraag of er voldoende draagvlak gevonden kan worden
voor een toepassing van de norm op kleine zakelijke voertuigen vanwege de hoge extra
bijtellingskosten die hieruit volgen voor deze groep.
Indien dat draagvlak er niet is dan is een beperking van de norm tot de duurdere segmenten C,
D en E een optie.
Maar dit is veel minder effectief (de cumulatieve CO2-reductie is naar verwachting circa 2,7
Mton; voor het jaar 2030 is dit 0,6 Mton). De reden hiervoor is dat segment A en B goed zijn
voor 35% in de zakelijke markt en dat in deze segmenten ook in verhouding de meeste winst te
behalen valt met een zakelijke norm (in de segmenten C, D en E zullen ook zonder een norm
relatief grotere stappen gezet worden in de elektrificatie van het wagenpark).
Een tweede alternatief bestaat in de toepassing van een zakelijke norm over alle segmenten in
combinatie met beperkte, tijdelijke bijtellingskorting die de eerder omschreven verhoging van
de bijtellingskosten compenseert (naar verwachting is de cumulatieve CO2-reductie circa 5,7
Mton; voor het jaar 2030 is dit 1,3 Mton). Deze variant zorgt enerzijds voor draagvlak voor een
toepassing van de norm op ook de kleinere voertuigen. En anderzijds voorkomt de maatregel
uitwijkeffecten van berijders voor wie een zakelijk voertuig anders financieel onaantrekkelijk zou
worden.
Doelmatigheid: Alle drie beleidsvarianten gaan gepaard met additionele uitvoeringskosten en
met name een significante belastingderving. Dat er sprake is van een hoge derving is logisch.
Autobelastingen zijn sterk CO2-gebaseerd; dus des te effectiever een maatregel CO2 reduceert
in het personenvervoer, des te groter is de derving in het autodomein. De derving is naar
verwachting met cumulatief circa EUR 4,7 mrd. dan ook het hoogst voor de meest effectieve
variant (normering toegepast op alle segmenten in combinatie met de bijtellingskorting) en het
laagst voor de minst effectieve variant (toepassing van de norm op enkel de segmenten C, D en
E) – circa EUR 2,3 mrd cumulatief. Normering toegepast op alle segmenten zonder de
bijtellingskorting leidt naar verwachting tot een derving van circa EUR 4,5 mrd.
Als we kijken naar doelmatigheid/ reductie per euro dan is deze het laagst voor de eerste
beleidsvariant, de normering van alle voertuigsegmenten zonder compensatie van de additionele
bijtellingskosten. De onderliggende reden hiervoor is dat normering zonder compensatie naar
verwachting leidt tot uitwijkgedrag wat zich volgens de doorrekeningen naar eerste inschatting
vertaalt in een additionele derving van de autobelastingen met circa EUR 0,4 mld. cumulatief.
Dit wordt met name veroorzaakt door de verwachting dat de uitwijk bestaat uit mensen die
uitwijken/ overstappen op een fossiel privéauto die dan geen bijtelling meer betalen. De
aanvullende bijtellingskorting in de derde beleidsvariant kost extra geld, en kent ook een
deadweight loss. Maar zij doet tegelijkertijd het verwachte uitwijkgedrag en de hieraan
verbonden derving van 0,4 mln. teniet en zorgt voor extra CO2-reductie. De doelmatigheid van
de tweede beleidsvariant, normeren van enkel de segmenten C t/m E is in de doorrekening
lager dan de derde variant maar dit verschil is niet zeer groot.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen

211

Nationale CO 2-

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0

0

0,2

0,6

0,8

1,1

1,1

1,1

0

0

0,1

0,3

0,5

0,6

0,6

0,6

0

0

0,2

0,7

1,0

1,2

1,3

1,3

reductie (Mton) –
zakelijk normeren
segmenten A t/m E;
met verondersteld
uitwijkeffect 12%
Nationale CO 2reductie (Mton) –
zakelijk normeren
segmenten C, D en E
Nationale CO 2reductie (Mton) –
zakelijk normeren
segmenten A t/m E
icm bijtellingskorting
tbv voorkomen
uitwijkeffecten
Getallen gebaseerd op berekeningen door Revnext op basis van het Carbontax model. NB de
in dit fiche berekende effecten hebben betrekking op de periode tot en met 2030. De
voertuigen blijven naar verwachting gemiddeld nog 10 tot 15 jaar in het Nederlandse
wagenpark, waardoor er nog 10 tot 15 jaar CO2-reductie zal worden gerealiseerd.
Tegelijkertijd zit in de berekeningen een eerste inschatting van de uitwijkeffecten,
aanvullende onderzoeken naar uitwijkgedrag zijn nog gaande.
Effect op Europese

Ja, mobiliteit is een ESR-sector. Het bovenstaande betreft

doelen (EED, ESR,

binnenlandse reductie en is dus 1 op 1 relevant voor de Nederlandse

etc.)

ESR-doelstelling. Tevens draagt de maatregel bij aan de EEDdoelstelling (effect nog nader te kwantificeren).

Effect op mondiale

Insignificant

CO2-reductie
Neveneffecten

Cumulatieve effecten 2025-30:

stikstof (kton)

Zakelijk normeren segmenten A t/m E (‘uitwijk 12%’): 4,2 kton
Zakelijk normeren segmenten C, D en E: 2,0 kton
zakelijk normeren segmenten A t/m E i.c.m. bijtellingskorting: 5,0
kton

Neveneffecten

Cumulatieve effecten 2025-30:

fijnstof (ton)

Zakelijk normeren segmenten A t/m E (‘uitwijk 12%’): 76 ton
Zakelijk normeren segmenten C, D en E: 46 ton
Zakelijk normeren segmenten A t/m E i.c.m. bijtellingskorting: 86 ton

Neveneffecten

nnb

nnb

nnb

nnb

nnb

nnb

nnb

Nnb

energieverbruik
Belangrijke aannames die een significante invloed hebben op alle berekende effecten zijn:
1. Tijdige inwerktreding (2025): voorbehoud juridische haalbaarheid/ positief oordeel
Europese Commissie en voorbehoud beschikbaarheid netcapaciteit voor door bedrijven
benodigde laadinfrastructuur.
2. Toepasbaarheid norm op zowel grote als ook kleine bedrijven (exc. ZZPers):
voorbehoud maatschappelijk draagvlak voor toepassing op het kleinbedrijf.
3. Inschatting uitwijkgedrag: onderzoeksvoorbehoud (zie hierboven).
Gevolgen begroting

212

Directe kosten hebben betrekking op het monitoren van de naleving en de handhaving van
normering. Omdat de aanpak voor monitoring en handhaving op dit moment nog wordt
uitgewerkt zijn deze kosten nog niet meegenomen in onderstaand tabel. Duidelijk is dat het
hierbij om extra kosten gaat waarvoor dekking nog gevonden moet worden.
Zoals omschreven onder ‘doelmatigheid’ leidt normering daarnaast tot significante derving van
belastinginkomsten. Bij een toepassing van de norm op alle voertuigsegmenten zonder
bijtellingskorting bedraagt de cumulatieve derving voor de periode 2025-2030 naar verwachting
circa EUR 5,2 mrd. (zie derving per jaar in onderstaand tabel). De derving betreft met name
afnemende BPM-opbrengsten en afnemende accijnsopbrengsten als gevolg van versnelde
overstap van zakelijke rijders naar volledig elektrische personenauto’s. Daarnaast nemen de
inkomsten uit de bijtelling beperkt af, en wordt de derving beperkt gedempt door hogere mrbinkomsten en inkomsten uit de energiebelasting. Hierbij is uitgegaan van effectieve
inwerkingtreding per 1-1-2025.
Prijzen 2025
Inkomsten (EMU,

202

202

202

202

202

202

202

2030

Verde

3

4

5

6

7

8

9

*

r

0

0

-485

-865

-968

-964

-957

-924

Nb

0

0

0

0

0

0

0

0

nb

inkomstenkader)
– zakelijk normeren
segmenten A t/m
E, met
verondersteld 12%
uitwijk
Uitgaven (EUR
mln.)
Uitvoeringskoste

nb

n
Zoals eerder al omschreven leidt een toepassing van de norm op alle voertuigsegmenten in
combinatie met een bijtellingskorting tot een iets hogere derving, naar verwachting circa EUR
5,3 mrd cumulatief. Hierbij gaan we uit van een beperkte en in de tijd afnemende
bijtellingskorting die in 2030 afloopt. Om ervoor te zorgen dat een dergelijke korting vooral ten
goede komt aan segment A en B is in de doorrekening gewerkt met een lage ‘cap’ (het deel van
de cataloguswaarde van de auto waarop de korting toegepast mag worden). Hierdoor is de
gewogen gemiddelde korting zeer beperkt (19,3% in 2026, geleidelijk oplopend naar de
(standaard) 22% in 2030).
De derving van het laatste beleidsalternatief, het toepassen van de norm op enkel de
segmenten C, D en E, is veruit het laagst, naar verwachting cumulatief circa EUR 2,6 miljard.
Maar zoals eerder benoemd is dit een direct gevolg van het feit dat ook de effectiviteit van deze
maatregel duidelijk lager is dan van de hier beschreven andere beleidsalternatieven.
Dekking van de derving is noodzakelijk als het kabinet kiest voor een van de bovenstaande
varianten van normering. Waar dekking wordt gezocht is vooral een politieke keuze, dit kan
evengoed binnen als buiten het autodomein. Binnen het autodomein valt er bijvoorbeeld te
denken aan een accijns-, MRB- of BPM-verhoging. Ter indicatie: een verhoging van bijvoorbeeld
de benzineaccijns met 1 cent levert ca. 41 mln euro op, een verhoging van de MRB met 1%
levert ca. 45 mln euro op (sleuteltabel 2023).

213

* 2030 is het voorgenomen invoeringsjaar van Betalen naar Gebruik (BNG) op grond van het
coalitieakkoord. Indien er tegen die tijd een nieuw systeem van Betalen Naar Gebruik (BNG) is,
kan beargumenteerd worden dat deze extra derving verdisconteerd wordt/moet worden in het
tarief van BNG.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Voor wat betreft de verplichte aanschaf/ lease van ZE-voertuigen zal het bedrijfsleven
gemiddeld genomen geen kostenverhogend effect ondervinden. Onderzoek in opdracht van
IenW wijst uit dat het aanbod van EV-voertuigen in alle segmenten voldoende is om de extravraag als gevolg van normering te accommoderen. Daarnaast concluderen we uit een
inschatting door Revnext van de ontwikkeling van de autokosten over de levensduur (total cost
of ownership, TCO) dat een elektrisch voertuig in 2025 al gemiddeld (duidelijk) voordeliger is
dan een fossiel voertuig en dat dit voordeel in de daaropvolgende jaren toeneemt. Dit neemt
overigens niet weg, dat de aanschaf/ lease van een ZE-voertuig voor individuele bedrijven
nadelig kan zijn, in het bijzonder als zij jaarlijks duidelijk minder kilometers rijden dan het
gemiddelde zakelijke jaarkilometrage van een zakelijk voertuig.
Zakelijk TCO-verschil BEV-ICEV
A
B
C
D
E

2021
13%
7%
-2%
-7%
-13%

2022
6%
1%
-7%
-11%
-16%

2023
1%
-4%
-11%
-14%
-18%

2024
-3%
-8%
-14%
-17%
-20%

2025
-5%
-11%
-16%
-19%
-21%

2026
-8%
-13%
-19%
-22%
-24%

2027
-11%
-16%
-21%
-24%
-25%

2028
-14%
-19%
-24%
-26%
-27%

2029
-17%
-22%
-26%
-29%
-29%

2030
-20%
-25%
-29%
-31%
-31%

Voor wat betreft de administratieve lasten voor bedrijven is het vertrekpunt van de verdere
uitwerking dat we voor de monitoring van de naleving zoveel als mogelijk gebruik maken van
bestaande informatie die door bedrijven al wordt verstrekt aan de KvK, de RDW en de
Belastingdienst. Nader onderzocht wordt op dit moment of de beschikbare informatie voor het
doel van de monitoring geschikt en te koppelen is. Het streven is om de administratieve lasten
voor bedrijven, die de norm goed naleven, zeer beperkt te laten zijn. Voor de controle op
naleving door een nader te bepalen instantie, zullen wel uitvoeringskosten gereserveerd moeten
worden om die extra taken te kunnen bekostigen. Deze uitvoeringskosten zijn nog niet bekend.
In tegenstelling tot de positieve TCO voor werkgevers, gaan bepaalde groepen berijders
(werknemers) er – zoals eerder benoemd- financieel wel significant op achteruit als zij verplicht
overstappen naar een EV. Dit omdat de hogere catalogusprijs van een EV ten opzichte van een
fossiel voertuig zorgt voor een hoger bedrag aan bijtelling. Dit treft vooral berijders van de
kleinste voertuigsegmenten A (€57-€63 netto nadeel per maand in 2026) en B (€44-€53 netto
nadeel per maand in 2026 in prijzen 2021). Dit omdat het verschil in de catalogusprijs van een
elektrisch ten opzichte van een fossiel voertuig in deze segmenten relatief het grootst is. Dit
verschil neemt over de jaren wél geleidelijk af (omdat de catalogusprijzen van EV en fossiel
naar elkaar toegroeien).
Zoals eerder benoemd kan het financiële nadeel worden weggenomen door een tijdelijke en in
omvang beperkte bijtellingskorting te hanteren. Deze korting dempt naar verwachting ook het
uitwijkgedrag van zakelijke rijders naar fossiele privé-voertuigen; de korting leidt dus tot een
additioneel CO2-effect, maar ook tot wat extra inkomstenderving.
Economie
Deze gevolgen zijn zeer beperkt omdat bedrijven waarop de norm van toepassing is gemiddeld
genomen geen financieel nadeel ondervinden. Een duidelijk effect is vooral de lagere zakelijke
vraag naar fossiele auto’s en hierbij horende dienstverlening.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets

214

Zoals benoemd onder ‘effecten’ is de uitvoerbaarheid van de maatregel afhankelijk van een
aantal factoren/ aannames. Bepalend voor de principiële uitvoerbaarheid (go/no-go) is hierbij
met name de juridische haalbaarheid. Normering is juridisch risicovol. Er is een reële kans dat
een verbod op het gebruik van zakelijke voertuigen met een verbrandingsmotor door de
Europese Commissie strijdig wordt geacht met de Kaderverordening 2018/858 over
typegoedkeuring voertuigen. Indien voertuigen voldoen aan de Kaderverordening mogen
lidstaten deze voertuigen in beginsel niet weren (wat ook betekent dat zij partijen niet mogen
verbieden om deze voertuigen aan te schaffen). Een uitzonderingsmogelijkheid bestaat voor
milieumaatregelen waarbij de positieve milieueffecten opwegen tegen de marktverstorende
effecten van de maatregel en waarbij deze milieueffecten niet op een alternatieve, minder
verstorende manier gerealiseerd kunnen worden (proportionaliteitstoets).
Over een eerder initiatief van Denemarken om een verbod op de verkoop van fossiele auto’s te
introduceren heeft de Commissie in 2018 al geoordeeld dat dit strijdig is met de Kaderrichtlijn.
Mede daarom heeft NL in de recente onderhandelingen over de herziening van de Europese
CO2-emissienormen (Verordening (EU) 2019/631) erop ingezet dat er in toekomst wél expliciet
de ruimte wordt geboden voor lidstaten om verdergaande nationale normen in te stellen. Dit is
helaas niet gerealiseerd. Een algeheel nationaal verbod op de verkoop van fossiele auto’s vóór
2035 is dus juridisch onhaalbaar.
Of dit ook geldt voor enkel een zakelijke vlootnorm (het onderwerp van dit fiche) is Europees
nog niet eerder getoetst. Hiervoor dient juridisch onderbouwd te worden dat een verdergaande
nationale maatregel op het gebied van CO2-normering voor (alleen) de zakelijke vloot als
milieumaatregel de proportionaliteitstoets wél kan doorstaan. Een reëel risico is dat gedurende
het wetgevingsproces de juridische houdbaarheid door de Europese Commissie, overige
lidstaten en/of andere belanghebbende partijen (auto-industrie) in het kader van de verplichte
technische EU-notificatieprocedure en vervolgens in juridische procedures voor de nationale of
Europese rechter zal worden betwist. Hierdoor is er op voorhand een onzekere uitkomst dat de
maatregel de eindstreep haalt. Een dergelijke nationale maatregel zal in ieder geval niet eerder
dan begin 2025 van toepassing kunnen zijn, gelet op de nog te doorlopen wetgevingsprocedure.
Er is dus een reële kans dat de potentiële CO2-winst via een normering van het zakelijk
wagenpark niet gerealiseerd kan worden. Indien er desalniettemin wordt ingezet op zakelijk
normeren is het dus wél van belang om afspraken te maken over ‘een plan B’ om tegenvallers
te compenseren. Mogelijke alternatieven die ook zijn onderzocht in het kader van dit IBO
betreffen fiche 4b (verhogen bpm fossiele personenauto’s), fiche 4c (kostenaftrekbeperking
zakelijke auto’s) en fiche 12 (zero-emissie zones middelgrote steden).
Daarnaast zal het monitoren en handhaven van de norm extra uitvoeringscapaciteit kosten.
Omdat nog wordt onderzocht welke instantie(s) het meest geschikt zou(den) zijn voor
monitoring en handhaving kunnen we op dit moment nog geen uitspraken doen over de kosten,
evt. beperkingen van de beschikbare capaciteit of het perspectief van de uitvoerder op
(aanvullende) risico’s.
Planning
In het meest positieve scenario kan het wetgevingstraject binnen 2 jaar worden doorlopen
(publicatie Staatsblad per 1 januari 2025); inwerktreding is dan (6 maanden) later omdat
bedrijven de tijd moeten krijgen om kennis te nemen van de nieuwe verplichting. De definitieve
datum van inwerktreding zal vooral worden bepaald door de duur van het notificatieproces bij
de Commissie en de behandelduur door de Eerste en de Tweede Kamer en eventuele
rechtszaken die belanghebbenden potentieel aanspannen.
Maatschappelijk draagvlak

215

Normering dwingt gedragsverandering af die werknemers en bedrijven anders niet of pas op
een later moment hadden vertoond. Maatschappelijk draagvlak is in een dergelijke situatie niet
vanzelfsprekend. Bij een groot deel van de markt is een concurrerend EV beschikbaar en zal de
normering niet tot weerstand leiden. De normering zal wel op weerstand kunnen stuiten bij
berijders van kleine zakelijke voertuigen, aangezien zij hogere kosten moeten dragen. Zoals
eerder benoemd bestaat de mogelijkheid om dit te compenseren door een beperkte
bijtellingskorting, die tevens ook de kans op uitwijkgedrag vermindert. TNO bevestigt in haar
commentaar op dit fiche de inschatting dat het mogelijk nodig kan zijn voor het draagvlak om
‘een lagere bijtelling voor EV langer in stand te houden of andere voordelen voor EV-rijders aan
te bieden’.
Een ander kritiekpunt dat is benoemd door stakeholders in het Formule E-Team (FET) is dat de
norm enkel van toepassing zou moeten zijn op 100+ bedrijven. Op dit moment is het niet de
verwachting dat de regeling leidt tot disproportioneel hoge lasten voor kleinere bedrijven.
Tegelijkertijd zou een beperking tot de 100+ bedrijven een zeer significante negatieve impact
hebben op de effectiviteit van de maatregel.
Meer in het algemeen spreekt het voor zich dat bedrijven zich zorgen maken over de
beschikbaarheid van voldoende netcapaciteit, Maar hierbij geldt dat de regeling ook niet of enkel
in aangepaste vorm uitgevoerd kan worden als de beschikbaarheid van netcapaciteit niet
geborgd is. Dus dit is een zorg die – indien nodig- geadresseerd zal worden in de verdere
uitwerking.
Doenvermogen/gedragsaspecten
De complexiteit van de norm is laag; het is heel duidelijk wat er verwacht wordt van bedrijven.
Van belang is dat bedrijven zich – ook met het oog op levertijden en aanleg van voldoende
laadpunten- tijdig kunnen voorbereiden op de maatregel. Daarom treedt de regeling pas in
werking enkele maanden na publicatie in de Staatscourant. Maar ook voorafgaand aan de
beoogde publicatie is het belangrijk om bedrijven goed en tijdig voor te bereiden op de regeling.
Dit geschiedt enerzijds in de (verplichte) internetconsultatie van de conceptregelgeving.
Aanvullend is IenW van plan om parallel aan de uitwerking van de maatregel bedrijven aan te
jagen om hierop alvast te anticiperen en met of zonder verplichting geen fossiele auto’s meer te
kopen, huren of leasen vanaf 2025.
Overig

216

4.4b Beprijzen auto met verbrandingsmotor vanaf 2025
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Stimuleren nulemissierijden; beprijzen fossiele personenauto’s via verhogen bpm
Omschrijving maatregel
-

De bpm op fossiele personenauto’s zodanig hoog vaststellen, dat de aanschaf van fossiele
auto’s zeer onaantrekkelijk wordt en wordt ontmoedigd en de aanschafprikkel bij de
aanschaf van een emissievrije auto wordt versterkt.

-

-

Er zijn drie varianten uitgewerkt:
1.

Het verdubbelen van de bpm vanaf 2025 (100% verhoging).

2.

Het met 200% verhogen van de bpm vanaf 2025.

3.

De bpm verhoging in variant 1 en 2 ook laten gelden voor bestelauto’s.

Het is uiteraard mogelijk te kiezen voor een beperkere maatvoering van de verhoging
(bijvoorbeeld 50 of 75%) en voor een geleidelijke invoering.

-

Daarnaast kan als flankerend of alternatief beleid een verlenging van de subsidieregeling
Elektrische Personenauto’s Particulieren (SEPP) voor nieuwe en tweedehands elektrische
personenauto’s (koop en private lease) van 2025 t/m 2029 worden overwogen.

Achtergrond/rationale
-

Het kabinet streeft naar 100% nulemissie nieuwverkopen in 2030. In het basispad blijkt de
ingroei naar verwachting echter steken op circa 60%.

-

In het Klimaatakkoord is (fiscaal) stimuleringsbeleid geformuleerd voor de periode t/m
2025. Voor de periode 2025-2030 ontbreekt het nog aan instrumentatie. Gelet op de
kabinetsambitie ligt het voor de hand hier wel invulling aan te geven.

-

Daarbij is het verstandig het accent te verschuiven van inzet op subsidiëren naar inzet op
beprijzen of normeren. Bij inzet op subsidiering is er een toenemende kans op
overstimulering.

-

Verhogen van de mrb of de accijnzen zijn ook denkbaar maar minder effectief dan verhogen
van de bpm. Verhoging van de accijnzen heeft het risico van grenseffecten.

-

Met het sterk verhogen van de bpm wordt over de hele linie van de automarkt de
aankoopprikkel versterkt en wordt elektrisch rijden concurrerender ten opzichte van fossiel
rijden.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Uit doorrekeningen met Carbontax van Revnext blijkt dat het verhogen van de bpm een
effectieve manier is om extra ingroei van EV te realiseren. Vanuit een optiek van
overheidskosten zijn de alternatieven van subsidiëren of normeren minder doelmatig.

-

Kopers laten zich in de praktijk meer leiden door de aanschafprijs dan door de total cost of
ownership, daarmee is de bpm effectief in het sturen van een beslissing tot aankoop.

-

Hogere bpm leidt tot een (sterke) stijging van de parallelimport van tweedehands fossiele
voertuigen doordat de kostenverschillen met het buitenland (sterk) toenemen en importeren
lucratiever wordt.

-

De maatregel zou ook kunnen leiden tot een toename van het aantal (kleinere) fossiele
bestelauto’s: als alternatief voor EV of duurdere fossiele personenauto. Hier is in de
doorrekeningen van Revnext geen rekening mee gehouden. Indien de maatregel tot
toename leidt valt te overwegen in dat verband om in kader flankerend beleid ook de bpm
op bestelauto’s te verhogen zodat het risico op uitwijk wordt verminderd.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Variant 1 100% verhoging

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Cum

217

Nationale CO 2-reductie

0,2

0,4

0,6

0,7

0,8

1,0

3,7

NOX-reductie kton

0,2

0,4

0,6

0,7

0,8

0,8

3,5

PM10-reductie (ton)

2,4

4,1

7,6

10,5

12,6

14,1

51,3

(/co2 equivalent) mton

In scenario 1 stijgt de nieuwverkoop van EV’s naar verwachting met circa 22 %-punt in 2030,
naar ca. 82%. Cumulatief leidt scenario 1 naar verwachting tot 223.000 extra zakelijke en
223.000 extra privé ZE nieuwverkopen in de periode 2025-2030. In totaal cumulatief 466.000
ZE extra. Er zal naar verwachting sprake zijn van een substantieel anticipatie-effect in 2024 ,
maar dit is nog niet meegenomen in de berekening. De bpm voor fossiele auto’s is relatief laag
in de lagere segmenten A en B waardoor een verdubbeling van de bpm nog niet het gehele
prijsverschil zal overbruggen in de onderste segmenten. Met name in de lagere segmenten
blijven er ondanks de forse bpm-verhoging fossiele auto’s verkocht worden.
Variant 2 200% verhoging

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Cum

0,3

0,6

0,9

1,2

1,3

1,5

5,8

NOX-reductie kton

0,3

0,7

1,0

1,2

1,3

1,3

5,8

PM10-reductie (ton)

3,2

7,6

12,5

16,1

18,6

20,4

78,4

Nationale CO 2-reductie
(/co2 equivalent) mton

In scenario 2 stijgt de nieuwverkoop van EV’s naar verwachting met circa 27 %-punt in 2030,
naar ca. 87%. Cumulatief leidt scenario 1 naar verwachting tot 306.000 extra zakelijke en
406.000 extra privé ZE nieuwverkopen in de periode 2025-2030. In totaal cumulatief 712.000
ZE extra nieuwverkopen. De CO2 uitstoot daalt voor deze periode naar verwachting cumulatief
met 5 Mton. Er zal naar verwachting sprake zijn van een substantieel anticipatie-effect in 2024,
maar dit is nog niet meegenomen in de berekening.

Variant 3 verhoging

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Cum

(0,0)

(0,0)

(0,0)

(<0,1)

(<0,1)

(<O,1)

(0,1-

ook voor bestelauto’s
*
Nationale CO 2reductie (/co2

0,2)

equivalent) mton
NOX-reductie kton

-

-

-

-

-

-

-

PM10-reductie (ton)

-

-

-

-

-

-

-

* Niet doorgerekend, tentatieve inschatting effect.
In het belastingplan 2023 is de bpm-vrijstelling voor bestelauto’s van ondernemers komen te
vervallen. Dit is een voor de EV-ingroei en CO2-reductie een zeer effectieve maatregel die er
naar verwachting toe zal leiden dat de EV-ingroei stijgt van 33% in 2030 naar 86% in 2030 met
een CO2-reductie van 0,7 Mton in 2030. Gelet op de effectiviteit van de maatregel is het niet de
verwachting dat een additionele prijsprikkel nog veel effect zal sorteren, zelfs als het gaat om
een forse prijsprikkel. Vanwege het naar verwachting beperkte effect is geen modelmatige
doorrekening gedaan maar een tentatieve inschatting is dat het effect maximaal 0,1 Mton zal
zijn.

218

Optioneel flankerend of alternatief beleid: verlengen subsidie emissievrije
nieuwverkopen en occasions (SEPP) tot 2030
Als flankerend of alternatief beleid kan worden overwogen om de huidige aanschaf- en private
lease subsidie voor nieuwe en tweedehands particuliere elektrische auto’s te verlengen in de
periode 2025 t/m 2029. Zonder beleidsingreep vervalt de subsidie voor particulieren namelijk na
2024. Het effect op de CO 2-emissies en EV-ingroei van het verlengen van de subsidie is niet
geïsoleerd doorgerekend. Wel is berekend wat het verlengen van de SEPP voor nieuw/occasions
doet additioneel aan een integraal pakket dat bestaat uit onder meer het verplichten van de
zakelijke vloot per 2025 en/of het verdubbelen van de BPM en een korting voor EV’s in de MRB.
De extra CO2-reductiepotentie van deze subsidie bedraagt cumulatief ca. 0,9 Mton in de periode
2025-2030 en in 2030 ca. 0,2 Mton. Hierbij is uitgegaan van een subsidiebudget van €0,8 mld.
Cumulatief tussen 2025-2029 voor nieuwverkopen en €0,4 mld. voor occasions. Daarnaast is
aangenomen dat voor nieuwe personenauto’s met een catalogusprijs tot 45.000 euro een
subsidiebedrag van 2500 euro in 2025 geldt, dat richting 2030 afloopt naar 1500 euro. Voor
tweedehands personenauto’s is een subsidiebedrag van 1000 euro zonder maximale
catalogusprijs aangenomen. De grenswaarde voor de catalogusprijs bij nieuwe personenauto’s is
een harde cap: als de catalogusprijs hoger is dan deze grenswaarde, dan komt deze particuliere
auto niet in aanmerking voor subsidie.
Gevolgen begroting
In prijzen 2025, prijzen jaar van invoering
Variant 1

2023

2024

Inkomsten mln.

2025

2026

2027

2028

2029

2030

396*

364*

58

-81

-251

-426

2025

2026

2027

2028

2029

2030

716

290

-162

-312

-494

-535

Verder

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven
Variant 2

2023

2024

Inkomsten

Verder

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven
Variant 3

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Niet

-

-

-

-

-

-

-

-

-

doorgerekend

Revnext waarschuwt dat gedragseffecten op grote fiscale schokken zoals een bpmverdubbeling of verdrievoudiging onzeker zijn en grote gevolgen kunnen hebben op
de geraamde CO2-effecten en budgettaire uitkomsten met het Carbontaxmodel.
Cumulatief over de periode 2025-2030 komt de opbrengst in de berekening van variant 1 uit op
circa € 60 mln. , en komt de derving van variant 2 uit op circa € 500 mln.
* In de raming wordt al wel deels rekening gehouden met gedragseffecten (vraaguitval), maar
de maatregel leidt ook tot anticipatie-effecten die nog niet zijn meegenomen: een deel van de
autobezitters zal de aanschaf van een nieuwe personenauto met verbrandingsmotor naar voren
halen, voordat de hogere bpm-tarieven in werking treden. Een grove eerste inschatting van dit

219

effect voor variant 1 is cumulatief een ordegrootte van € 250-400 mln. minder opbrengst, en
voor variant 2 € 400-700 mln.
Gevolgen verlengen subsidie emissievrije nieuwverkopen en occasions (SEPP) tot 2030
De hoogte van de derving voor de overheid is afhankelijk van het subsidiebudget. Als uit wordt
gegaan van een subsidiebudget van €1,2 mld. cumulatief in de periode 2025-2030 leidt dit tot
snellere ingroei van particuliere EV’s in de tussenliggende jaren en daarmee met name tot
hogere grondslag erosie (misgelopen BPM en accijnsinkomsten). In totaal zou het verlengen van
de SEPP grofweg kunnen leiden tot €0,1 mld. extra overheidskosten in 2030 en €2,3 mld.
overheidskosten in de periode 2025-2030.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
In variant 1 (100% verhoging) treden de volgende (gemiddelde) prijsverschillen op per segment
(bij personenauto’s) (in prijzen 2021):

Kale prijs (excl.
2025 BPM en BTW)
A
12.247
B
19.822
C
28.731
D
36.688
E
99.685

BTW
2.572
4.163
6.034
7.704
20.934

Prijsstijging
BPM (100% Bruto catalogusprijs
verhoging) (incl. BTW en BPM) t.o.v. basispad
5.220
20.040
15%
6.670
30.655
12%
9.280
44.045
12%
14.211
58.603
14%
46.772
167.391
16%

In variant 2 (200% verhoging) treden de volgende (gemiddelde) prijsverschillen op per segment
(bij personenauto’s) (in prijzen 2021):

Kale prijs (excl.
2025 BPM en BTW)
A
12.247
B
19.822
C
28.731
D
36.688
E
99.685

BTW
2.572
4.163
6.034
7.704
20.934

BPM (200% Bruto catalogusprijs
Prijsstijging
verhoging) (incl. BTW en BPM) t.o.v. basispad
7.831
22.650
30%
10.006
33.990
24%
13.921
48.685
24%
21.316
65.708
28%
70.157
190.776
32%

Een verhoging met 100% komt gemiddeld neer op ca. 37% van de kale prijs van het voertuig.
Dit is vergelijkbaar met de gemiddelde hoogte van de bpm zoals die was vóór 2010. Echter is de
bpm nu gebaseerd op CO2 en progressief vormgegeven en zal de verhoging met 100% ervaren
worden als een grote verhoging voor fossiele auto’s.
Bij variant 3 zijn de effecten voor burgers en bedrijven niet becijferd.
Economie
De maatregel zorgt met name in het E-segment voor een grote absolute stijging (maar in
procenten is de stijging ongeveer gelijk over de segmenten). Hierdoor zou substitutie kunnen
plaatsvinden naar lagere fossiele segmenten waardoor de druk op die segmenten kan toenemen
en de prijzen zouden kunnen gaan stijgen. De verwachting is echter dat er voldoende
emissievrij aanbod is in de hogere segmenten. De maatregel leidt ook in de lagere segmenten
tot een stijging van de prijzen van fossiele auto’s hetgeen op termijn ook door zal kunnen

220

werken op de prijsvorming in de occasion markt. Een en ander is afhankelijk van de vraag of de
beschikbaarheid van voldoende aanbod van goedkope emissievrije modellen een knelpunt gaat
vormen voor voldoende handelingsperspectief. Als de beschikbaarheid van (betaalbare)
emissievrije modellen niet groot genoeg is, dan ontstaat het risico dat auto’s minder betaalbaar
worden voor minder draagkrachtigen.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Juridisch gevoelig: alhoewel geen sprake is van normering kan een dermate forse bpmverhoging (200%) mogelijk gezien worden als een de facto verbod op het kopen van een
auto met een verbrandingsmotor. Er is een risico dat de maatregel als strijdig zal worden
gezien met de Kaderverordening 2018/858 over typegoedkeuring voertuigen (interne
markt-regelgeving). Indien voertuigen voldoen aan de Kaderverordening en de daarin
opgenomen emissienormen, mogen lidstaten deze voertuigen niet weren (wat ook betekent
dat zij partijen niet mogen verbieden om deze voertuigen aan te schaffen).

-

Indien Nederland gebruik zou willen maken van de mogelijkheid die het EUWerkingsverdrag biedt aan lidstaten om onder stringente voorwaarden verdergaande
nationale milieumaatregelen vast te stellen dan vastgesteld met Verordening (EU) 2019/631
(zoals totaalverbod per 2030), gebaseerd op artikel 192 EU Werkingsverdrag, zal het voor
deze maatregel uitdagend zijn om te onderbouwen dat de positieve milieueffecten opwegen
tegen de marktverstorende effecten van deze bpm-maatregel en dat deze milieueffecten
niet ook op een alternatieve, minder verstorende manier gerealiseerd zouden kunnen
worden (proportionaliteitstoets).

-

Het betreft het draaien aan een bestaande fiscale tariefknop; dus in die zin geen
structuurwijziging die het IV portfolio van de Belastingdienst raakt. Bij het verdubbelen of
verdriedubbelen van de tarieven worden wel gedragseffecten verwacht die de processen van
zowel de Belastingdienst als de rechterlijke macht kunnen raken.

-

De schatting van de waarde bij parallelimport (die het gevolg is van het niet
discriminatiebeginsel van het interne marktrecht) zorgt reeds voor een complexe
uitvoeringspraktijk waarbij veel bezwaar en beroep wordt aangetekend. Zogenoemde nocure-no-pay-bedrijven hebben een verdienmodel ingericht bestaande uit
proceskostenvergoedingen en immateriële schadevergoedingen. Deze qua maatvoering
forse maatregel zal naar verwachting leiden tot een aanzienlijke vergroting van de
parallelimport van tweedehands fossiele auto’s. Dit kan leiden tot meer bezwaren en
beroepen en daarmee tot een nog grotere uitvoeringsproblematiek die naar verwachting
zowel de Belastingdienst als de rechterlijke macht zal raken. Ter indicatie: circa een derde
van de fiscaal recht cassatiezaken van het ministerie van Financiën ziet momenteel op
autobelastingen (met name de bpm).

Planning
-

De maatregel moet per 2025 inwerking treden.

-

De maatregel moet uiterlijk meelopen in het Belastingplan 2024.

Maatschappelijk draagvlak
-

De maatregel leidt (in)direct ook tot een prijsstijging van de tweedehands automarkt.
Hierdoor worden ook de inkomensgroepen geraakt die sowieso geen nieuwe auto kunnen of
willen kopen.

-

De maatregel zal naar verwachting gevoelig liggen bij de autobranche. De branche zal naar
verwachting na een prijsverhoging door een fors hogere bpm in Nederland niet of nauwelijks
meer (nieuwe) fossiele auto’s kunnen verkopen. De branche zal naar verwachting wijzen op
het risico van veroudering van het wagenpark omdat mensen langer blijven doorrijden met
hun bestaande fossiele auto.

221

-

Anderzijds kan de maatregel worden gezien als een alternatief voor het normeren van de
zakelijke markt waar de branche ook haar bedenkingen bij heeft.

-

Voorkeur van de branche zal liggen bij de subsidieroute (of een combinatie met een lichtere
vorm van beprijzing of normering).

-

De maatregel kan de acceptatie van BNG schaden, met name wanneer de omgevormde bpm
‘bovenop’ de opbrengst van BNG komt.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Bpm is goed te doen voor betrokkenen. Zowel branche als belastingdienst. Omdat alleen
aan een bestaande knop wordt gedraaid worden hier geen problemen voorzien.

-

De maatregel zal naar verwachting leiden tot een (sterke) stijging van de parallelimport van
tweedehands fossiele voertuigen.

-

De maatregel kent naar verwachting ook grote anticipatie (nog een nieuwe fossiele auto
voor invoering maatregel kopen) -en uitsteleffecten (langer doorrijden met fossiele auto).

Overig

222

4.4c Kostenaftrekbeperking autokosten ondernemingen
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Beprijzing
Omschrijving maatregel
De maatregel is gericht op ondernemingen die niet-emissieloze personenauto’s in de eigen
onderneming gebruiken – inclusief terbeschikkingstelling aan het eigen personeel voor privéen/of zakelijk gebruik - waarvan de kosten gedurende een deel van het jaar of het gehele jaar
drukken op de onderneming (hierna: de zakelijke auto). Deze personenauto valt onder de
voertuigcategorie M1 (in de zin van de RDW: motorvoertuig op vier of meer wielen, ontworpen
en gebouwd voor het vervoer van personen, met maximaal negen zitplaatsen inclusief
bestuurdersstoel). Het gaat hierbij om ondernemingen in de inkomsten- en
vennootschapsbelasting. Voor het bepalen of de kosten drukken op de onderneming wordt geen
onderscheid gemaakt tussen koop/huurkoop/huur/lease. Voor zover de onderneming direct is
gericht op het ter beschikking stellen van de auto aan een ander (verhuur/leasing) en die
terbeschikkingstelling deel uitmaakt van de omzet, is de maatregel niet van toepassing op die
onderneming.
Het belastbare bedrag voor ondernemingen wordt in de hoofdregel vastgesteld door de
gemaakte omzet te verminderen met de gemaakte kosten en lasten. Deze maatregel beoogt
een forfaitair bedrag aan kosten toerekenbaar aan de zakelijke auto van aftrek uit te sluiten bij
het berekenen van het belastbare bedrag. Een forfait (op jaarbasis) van 17% van de fiscale
waarde van een fossiele personenauto lijkt daarbij een reëel uitgangspunt.
De maatregel effectueert hiermee een verhoging van het belastbare bedrag zodra een
onderneming niet-emissieloze auto’s in de eigen onderneming gebruikt (inclusief beschikbaar
stellen aan haar personeel). De maatregel is geïnspireerd door de Belgische beperking van de
aftrekbaarheid van autokosten in geval van een niet-emissieloze auto van de zaak. In Nederland
blijkt die maatregel niet één op één te kopiëren, waardoor is uitgekomen op een forfaitaire
kostenaftrekbeperking. (Het uitsplitsen van die kosten per auto, zoals dit in België al de
standaard was, zou in Nederland een te grote lastendruk opleveren voor de belastingplichtige,
diens adviseur en de Belastingdienst.)
Kerngedachten
1. De onderneming wordt ontmoedigd om na de ingangsdatum nog een nieuwe (in de zin
van datum van eerste toelating (DET) op of na 1 januari 2025) zakelijke auto met een
verbrandingsmotor in de eigen onderneming te gebruiken.
2. Om ondernemingen handelingsperspectief te bieden zou de ingangsdatum minimaal 1
jaar na de formele aankondiging moeten liggen.
3. Als ingangsdatum wordt aan 1 januari 2025 gedacht omdat op 1 januari 2025 het
grootste gedeelte van het huidige fiscale stimuleringspakket voor emissieloos autobezit
vervalt.
4. In tegenstelling tot normering is deze maatregel geen (formeel) verbod of verplichting;
de onderneming behoudt een eigen keuze in het soort zakelijke auto dat in de eigen
onderneming wordt gebruikt.

223

5. Het risico van uitwijkgedrag is aanwezig; ondernemingen kunnen bijvoorbeeld
voorafgaande aan de ingangsdatum nog fossiel aangedreven personenauto’s aanschaffen,
leasen of huren. Bovendien kunnen ondernemingen ook na de ingangsdatum nog kiezen
voor een fossiel aangedreven personenauto met een DET vóór 1 januari 2025 in plaats van
een nieuwe nulemissie-auto. Ook kunnen ondernemingen besluiten om, in plaats van een
auto van de zaak beschikbaar te stellen, de zakelijke kilometers te gaan vergoeden van het
fossiele privévoertuig van hun werknemer (indien feitelijk nagenoeg alle kosten en lasten
van die auto worden vergoed is de maatregel echter wel van toepassing). Een enigszins
vergelijkbaar risico op uitwijkgedrag is overigens ook aanwezig bij een normering van de
zakelijke automarkt.
6. De aftrekbeperking levert in beginsel inkomsten voor het Rijk op (indien er na de
ingangsdatum nog fossiel aangedreven personenauto’s ten behoeve van gebruik in een
onderneming worden aangeschaft, geleased of gehuurd). Daar tegenover staat de derving
van inkomsten vanwege een versnelde ingroei van emissieloze auto’s (die minder BPM en
accijnzen opleveren).
7. De Belastingdienst zal een uitvoeringstoets moeten doen op de uitvoerbaarheid van de
maatregel, waarbij ook de gevolgen voor de IV-portefeuille in kaart moet worden gebracht.
Een eerste inschatting is verderop in de fiche opgenomen bij de uitvoeringsaspecten.
-

Benoem of het een reeds bestaand of nieuw instrument is.
Nieuw instrument. Deze maatregel creëert een nieuwe fiscale ‘knop’ om de keuze voor het
gebruik van niet-emissieloze personenauto’s in een onderneming te ontmoedigen. België
geldt als voorbeeld. Haalbaarheid van de wettelijke en uitvoeringstrajecten moet nog
worden onderzocht.

-

Beschrijf op welke doelgroep(en) de maatregel zich richt en welk (gedrags-)effect wordt
beoogd.
Alle bedrijven die personenauto’s in de onderneming gebruiken en de kosten en lasten
daarvan in de inkomsten- of vennootschapsbelasting op de winst in aftrek brengen,
ongeacht of deze auto’s in eigendom, gefinancierd, gehuurd of geleased zijn.
Beoogd gedragseffect: de bijtelling (forfaitaire kostenaftrekuitsluiting) doet de nettowinst
dalen waardoor fossiel rijden duurder wordt en daarmee onaantrekkelijker.

-

Bij een nieuw instrument: beschrijf kort de beoogde vormgeving en uitvoering.
De maatregel functioneert hierbij als volgt:
1.

De onderneming stelt vast welke zakelijke auto’s in het fiscale boekjaar in de eigen
onderneming zijn gebruikt (inclusief ter beschikking stellen aan het personeel);

2.

Deze zakelijke auto’s worden gefilterd op auto’s die een datum van eerste toelating
(DET) hebben op of na 1 januari 2025;

3.

De lijst van auto’s uit stap 2 wordt vervolgens gefilterd op niet-emissieloze auto’s;

4.

Voor de niet-emissieloze auto’s uit stap 3 dient door de onderneming de fiscale waarde
te worden vastgesteld. Voor de (fiscale) waarde van de auto wordt aangesloten bij de
definitie in artikel 13bis, vijfde lid, onderdeel b, van de Wet op de loonbelasting 1964;

224

5.

Voor deze auto’s dient door de onderneming te worden vastgesteld hoeveel
kalenderdagen in het fiscale boekjaar de kosten en lasten van de auto hebben gedrukt
op de onderneming;

6.

Vervolgens wordt voor de niet-emissieloze auto een kostenaftrekbeperking berekend
door de fiscale waarde te vermenigvuldigen met een wettelijk (forfaitair) vastgesteld
percentage, waarbij (op jaarbasis) 17% van de fiscale waarde van een fossiele
personenauto een reëel uitgangspunt lijkt.

7.

Dit bedrag wordt gedeeld door het aantal dagen in het fiscale boekjaar en
vermenigvuldigd met het aantal dagen uit stap 5.

8.

Dit pro rata forfait wordt vervolgens als niet-aftrekbare kosten (bijtelling) opgenomen in
de aangifte inkomsten- respectievelijk vennootschapsbelasting (bij het berekenen van
de belastbare winst uit onderneming onderscheidenlijk het belastbare bedrag).

Handhaving
Hoeveel personenauto’s met een datum van eerste toelating (DET) na de ingangsdatum van
deze maatregel de belastingplichtige in het aangiftejaar heeft gebruikt kan de
Belastingdienst (grotendeels) controleren met de wagenparkgegevens van de
belastingplichtige, verkregen van de RDW (kentekenregister) aangevuld met de
driemaandelijkse wagenparkopgave van verhuur- en leasemaatschappijen. De maatregel
leidt wel tot behoorlijke extra complexiteit in situaties waarin de auto geen eigendom is van
de onderneming of wordt gehuurd/geleased van een verhuur- en leasemaatschappij. Dat
geldt bijvoorbeeld als één vennootschap binnen een concern alle leasecontracten afsluit en
deze kosten (deels) doorberekent aan andere vennootschappen binnen het concern. Deze
kostendoorberekening moet dan inzichtelijk worden gemaakt (dit kan lastig zijn als de
kosten niet separaat worden berekend, maar bijvoorbeeld onderdeel uitmaken van een
managementfee). Naast een juiste toerekening van de autokosten aan de vennootschappen
binnen het concern, moet ook het gebruik van de auto binnen het concern correct worden
geadministreerd. Denk verder bijvoorbeeld aan de zzp’er die een auto huurt via een
deelplatform als Greenwheels, waarbij ook per uur gehuurd kan worden. Of werknemers die
daar op kosten van de baas gebruik van kunnen maken. Als gedurende het jaar voor korte
periodes (veel) verschillende auto’s gehuurd worden, kan dit een grote administratieve last
opleveren.
Achtergrond/rationale
-

Hoe is het instrument additioneel aan bestaand beleid?
Emissieloos rijden wordt voor werknemers fiscaal gestimuleerd door middel van een korting
op de bijtelling, maar in 2026 vervalt deze korting en wordt de bijtelling over de volledige
cataloguswaarde 22%. Voor bedrijven geldt:

-

o

t/m 2024 een vrijstelling motorrijtuigenbelasting en in 2025 25% van de

o

t/m 2024 een vrijstelling van de vaste voet van de BPM.

gebruikelijke MRB (in de daaropvolgende jaren 100%);

Welke knelpunten worden hier opgelost?
Conform de afspraken uit het Klimaatakkoord stoppen de stimuleringsmaatregelen voor nulemissievoertuigen in 2025 (de hierboven gespecificeerde fiscale kortingen op MRB en BPM)
respectievelijk 2026 (de hierboven aangegeven korting op de bijtelling) waardoor de ingroei
van deze auto’s in ieder geval vanaf 2026 volgens de prognoses van het Carbontaxmodel
terugvalt en in 2030 blijft steken op 60% (KEV 2022). Deze kostenaftrekbeperking vult een
deel in van het daardoor ontstane gat voor zakelijke personenauto’s.

225

Hoewel het aandeel zakelijk gereden personenauto’s in het wagenpark relatief laag is
(10%), leggen deze voertuigen relatief gezien wel de meeste kilometers op jaarbasis af
(circa 20% van het totaal aantal autokilometers). Versnelde vergroening van dit deel van
het wagenpark is daarom van groot belang. Daarnaast blijft de ingroei van zakelijke nieuwe
emissievrije auto’s in Nederland van belang omdat deze auto’s (na de leaseperiode)
doorstromen naar de gebruikte markt waardoor de hele autovloot op termijn
milieuvriendelijker wordt.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Waarom is deze maatregel een doelmatige manier om het gestelde doel te bereiken? Zijn er
geen andere (goedkopere) manieren om hetzelfde te bereiken?

Voor ondernemingen zijn er vanaf 2025 weinig en vanaf 2026 geen fiscale prikkels voor het in
de onderneming gebruiken van emissieloze auto’s. Door een gerichte aftrekbeperking in de
inkomsten- en vennootschapsbelasting worden ondernemers geraakt in hun kosten en lasten
zodra zij niet-emissieloze auto’s in de onderneming gebruiken. Door ons te richten op de
inkomsten- en vennootschapsbelasting raken wij direct de onderneming en wordt een fiscale en
daarmee financiële prikkel gecreëerd. Gezien het grote economische en ecologische belang van
de vergroening en verduurzaming van het Nederlandse wagenpark en het aandeel van zakelijke
verkeer hierin is deze maatregel een af te wegen mogelijkheid.
Echter, de onderhavige maatregel kan naar het oordeel van ambtelijk Financiën niet als een
doelmatige (en doeltreffende) manier worden gezien om de gestelde doelen te bereiken. Zie het
volgende blok.
-

Waarom is deze maatregel een doeltreffende manier om de gestelde doelen te bereiken?
Fossiel rijden wordt voor ondernemingen ontmoedigd.
De emissieloze personenauto is qua total cost of ownership niet duurder dan diens fossiele
evenknie (bron: Carbontaxmodel van Revnext).
De maatregel heeft een duidelijk en helder doel: het ontmoedigen van fossiel rijden voor
ondernemingen.

Echter, de onderhavige maatregel kan naar het oordeel van ambtelijk Financiën niet als een
doelmatige en doeltreffende manier worden gezien om de gestelde doelen te bereiken.
Kern
•

Het kabinet heeft de ambitie het belastingstelsel te vereenvoudigen (Coalitieakkoord). Ook
de Inspectie belastingen, toeslagen en douane onderschrijft deze lijn.

•

Staatssecretaris Van Rij heeft op een vraag van Tweede Kamerlid Omtzigt tijdens de
behandeling van het Belastingplan 2023 aangegeven dat “instrumentalisme en een verdere
toename van de complexiteit van het belastingstelsel uiteraard zo veel mogelijk voorkomen
moeten worden”.

•

Bij nieuwe fiscale regelingen is het streven om een zorgvuldige afweging te maken ten
opzichte van andere beleidsinstrumenten en de noodzaak tot overheidsingrijpen.

•

Het toetsingskader fiscale regelingen vormt hierbij de leidraad. Alleen indien alle vragen van
het toetsingskader bevestigend en bevredigend kunnen worden beantwoord, komt een
fiscale regeling aan de orde.

•

Vooruitlopend op het doorlopen van het toetsingskader acht ambtelijk Financiën, zowel
vanuit beleidsmatig perspectief als vanuit het perspectief van de uitvoering, de

226

aftrekbeperking van de kosten van fossiele auto’s in de winstsfeer als een (zeer)
onwenselijke maatregel. Het invoeren van een (forfaitaire) fiscale aftrekbeperking voor
kosten van fossiele auto’s vormt een belangrijke inbreuk op het huidige fiscaalrechtelijke
systeem (en de fiscale logica) waarbij de zakelijke kosten van de bedrijfsvoering voor de
fiscale winstbepaling aftrekbaar zijn.
•

Het uitgangspunt is fiscale neutraliteit. Een (forfaitaire) fiscale aftrekbeperking voor fossiele
auto’s kan zorgen voor ongewenste gedragseffecten.

•

Het niet langer aftrekbaar maken van de kosten van fossiele voertuigen (hoewel met een
forfaitaire component) compliceert het fiscale stelsel aanzienlijk en door de oogharen bezien
zal het leiden tot complicaties voor de uitvoering zeker als het de informatievoorziening
raakt. Ook de lastenverzwaring aan de kant van de belastingplichtige is een belangrijk punt
van aandacht. Overigens wordt het gebruik van een forfait fiscaal alleen geaccepteerd als
deze op individuele wijze bepaald niet te veel afwijkt van de werkelijkheid, waarbij een
forfait (op jaarbasis) van 17% van de fiscale waarde van een fossiele personenauto een
reëel uitgangspunt lijkt.

•

Het invoeren van een fiscale aftrekbeperking voor kosten van fossiele personenauto’s zou
ook een ongewenste precedentwerking hebben.

Toelichting
De toelichting is als volgt opgebouwd:
1.

Aandachtspunten
a) Toetsingskader fiscale regelingen
b) Inbreuk op het fiscale systeem
c)

Afbakeningsproblematiek en arbitragemogelijkheden

d) Uitvoeringsaspecten
e) Overgangsrecht
f)

EU-recht

1.

Aandachtspunten

•

Bij het invoeren van een fiscale aftrekbeperking voor kosten van fossiele auto’s naar
Belgisch voorbeeld ziet ambtelijk Financiën op dit moment diverse aandachtspunten c.q.
bezwaren.
a) Toetsingskader fiscale regelingen

•

Bij nieuwe fiscale regelingen is het streven om een zorgvuldige afweging te maken ten
opzichte van andere beleidsinstrumenten en de noodzaak tot overheidsingrijpen. Het
toetsingskader fiscale regelingen vormt daarbij de leidraad. Het toetsingskader fungeert als
een soort trechter voor de haalbaarheid en wenselijkheid van fiscale regelingen.

•

Op basis van het toetsingskader fiscale regelingen moeten de volgende vragen worden
beantwoord:
1.

Is sprake van een heldere probleemstelling?

2.

Is het te bereiken doel helder en eenduidig geformuleerd?

3.

Kan worden aangetoond waarom financiële interventie noodzakelijk is?

4.

Kan worden aangetoond waarom een subsidie de voorkeur verdient boven een
heffing?

5.

Kan worden aangetoond waarom een fiscale subsidie de voorkeur verdient boven

6.

Is evaluatie van de maatregel voldoende gewaarborgd?

7.

Is een horizonbepaling aan de orde?

een directe subsidie?

227

•

Alleen indien alle vragen bevestigend en bevredigend kunnen worden beantwoord, komt een
fiscale regeling aan de orde. Als het antwoord op één van de vragen nee luidt, behoeft de
volgende stap niet meer te worden gezet.

•

De aftrekbeperkingen die worden voorgesteld, beogen het gedrag te beïnvloeden als een
ondernemer / vennootschapsbelastingplichtig lichaam een nieuw voertuig koopt. De huidige
aftrekbeperkingen kennen een andere doelstelling, namelijk het voorkomen van discussies
over privé/zakelijke kosten (bijvoorbeeld kosten voor kleding en persoonlijke verzorging) of
het sanctioneren van ongewenst gedrag (bijvoorbeeld kosten voor wapens en boetes).

•

Het is derhalve de vraag of een kostenaftrekbeperking ook effectief kan zijn om gedrag te
beïnvloeden. Het vermoeden van ambtelijk Financiën is dat dat veelal niet het geval is.
Immers, de belastingadviseur zal veelal niet betrokken zijn bij het aanschaffen van een
auto. Het is daarom ten zeerste de vraag of de fiscale gevolgen tijdig bij de ondernemer (de
belastingplichtige) bekend zijn, zodat het gedrag beïnvloed kan worden.

•

Daarnaast speelt dat een (forfaitaire) kostenaftrekbeperking een indirect financieel nadeel
geeft. Het doet zich pas voor wanneer na afloop van het jaar waarin de auto is aangeschaft
de aangifte wordt ingediend en de aanslag wordt opgelegd.

•

De aftrekbeperking geldt zowel voor IB-ondernemers (veelal kleine ondernemers) als voor
vennootschapsbelastingplichtigen (veelal mkb en grote ondernemingen). Door het
tariefverschil tussen de inkomstenbelasting (36,93% - 49,5%) en vennootschapsbelasting
(19% -25,8%, tarieven 2023) is de hoogte van de financiële prikkel die het gedrag moet
beïnvloeden, afhankelijk van de rechtsvorm (en het winstniveau).

•

Daarnaast schrijft artikel 3.1 Comptabiliteitswet voor dat beleidsvoorstellen aan de Tweede
Kamer moeten zijn voorzien van een toelichting op nagestreefde doelstellingen,
doeltreffendheid en doelmatigheid, beleidsinstrumentarium, financiële gevolgen en een
evaluatieparagraaf.

•

De maatregel is (nog) niet getoetst aan het Toetsingskader fiscale regelingen en evenmin
aan artikel 3.1 Comptabiliteitswet. Ambtelijk Financiën heeft sterke twijfels of deze fiscale
maatregel de toetsen zal doorstaan. Om die reden lijkt een fiscale maatregel niet voor de
hand te liggen.
b) Inbreuk op het fiscale systeem

•

Het invoeren van een (forfaitaire) fiscale aftrekbeperking voor kosten van fossiele auto’s
vormt een belangrijke inbreuk op het huidige fiscaalrechtelijke systeem (en de fiscale logica)
waarbij de zakelijke kosten van de bedrijfsvoering voor de fiscale winstbepaling aftrekbaar
zijn.

•

Het uitgangspunt is fiscale neutraliteit. Een (forfaitaire) fiscale aftrekbeperking voor fossiele
auto’s kan zorgen voor ongewenste gedragseffecten.

•

Een fiscale aftrekbeperking kan bijvoorbeeld de keuze verstoren tussen een auto van de
zaak en een privéauto. Een (fossiele) privéauto wordt hierdoor mogelijk fiscaal
aantrekkelijker. Dit geldt zowel voor werknemers (die eventueel kunnen kiezen voor een
onbelaste reiskostenvergoeding) als voor IB-ondernemers (die eventueel ook kunnen kiezen
om de auto als privévermogen te etiketteren en de reiskosten af te trekken).

•

Een (forfaitaire) fiscale aftrekbeperking kan daarnaast bijvoorbeeld de keuze verstoren
tussen een personenauto en een andere type voertuig, zoals een brommer, motor,
landbouwvoertuig, bestelauto, bus, helikopter etc. Natuurlijk kunnen ook minder
vervuilende alternatieven in beeld komen, zoals elektrische scooters, e-bikes en het
openbaar vervoer. Daarbij komt de vraag op waarom de aftrekbeperking beperkt zou
moeten worden tot (zakelijke) personenauto’s.

228

•

Bovendien zou het invoeren van een fiscale aftrekbeperking voor kosten van fossiele
personenauto’s een ongewenste precedentwerking hebben. De kans wordt dan erg groot dat
ook op andere beleidsterreinen aftrekbeperkingen worden voorgesteld, die het systeem van
de inkomstenbelasting (winstsfeer) en de vennootschapsbelasting verder zouden aantasten:
met name de fiscale neutraliteit. Een dergelijk instrumentalisme hoort niet primair in de
inkomsten- en vennootschapsbelasting te worden geregeld, maar – indien gewenst en
effectief – daar buiten.

•

Het is een brede politieke wens om het fiscale stelsel te vereenvoudigen en dat is met de
invoering van een (forfaitaire) fiscale aftrekbeperking voor fossiele auto’s zeker niet het
geval. Ook in de eerste observaties van de Inspectie belastingen, toeslagen en douane
(IBTD) wordt aangegeven dat er te complexe wetgeving voor belastingen (en toeslagen) is.
Staatssecretaris Van Rij heeft op een vraag van Tweede Kamerlid Omtzigt tijdens de
behandeling van het Belastingplan 2023 aangegeven dat “instrumentalisme en een verdere
toename van de complexiteit van het belastingstelsel uiteraard zo veel mogelijk voorkomen
moeten worden”.
c)

•

Afbakeningsproblematiek en arbitragemogelijkheden

Bij de vormgeving van een fiscale aftrekbeperking voor fossiele auto’s is de afbakening van
de maatregel een belangrijk aandachtspunt.

•

Per in de onderneming gebruikt voertuig moet inzichtelijk worden gemaakt of deze van
voertuigcategorie M1 is, wel of niet emissievrij is, en - indien niet-emissievrij - welke
cataloguswaarde deze heeft en hoeveel kalenderdagen in het fiscale boekjaar de kosten en
lasten van de auto hebben gedrukt op de onderneming, alsmede wat de datum van eerste
toelating in Nederland is. Bij de auto van de werknemer waarvan door de werkgever (de
onderneming) feitelijk nagenoeg alle kosten en lasten van die auto worden vergoed, kan dit
extra lastig zijn. Vervolgens dient in de aangifte te worden bepaald welke forfaitaire
bijtelling (aftrekbeperking) dit oplevert. Dit brengt een aanzienlijke administratieve
lastenverzwaring aan de kant van de belastingplichtige met zich.

•

Ingeval de aftrekbeperking alleen van toepassing wordt op personenauto’s
(voertuigcategorie M1), dan kunnen arbitragemogelijkheden ontstaan naar andere typen
voertuigen, zoals bestelauto’s, voertuigen waarvoor een vrachtwagenkenteken nodig is,
bussen, auto’s die ook kunnen vliegen en/of varen, schepen, vliegtuigen en helikopters. Dit
kan zorgen voor gedragseffecten en een aanzuigende werking.

•

De aftrekbeperking kan mogelijk verstrekkende financiële gevolgen hebben voor specifieke
sectoren, zoals beveiligingsbranche (gepantserde auto’s), vervoersdiensten en de
taxibranche.

•

De afbakening van de soort autokosten die door middel van het forfait in aftrek worden
beperkt. Welke kosten behoren hiertoe? Wordt dit forfait een goede afspiegeling van de
werkelijkheid of zal dit (regelmatig) in bezwaar en beroep worden bestreden? Denk aan de
box 3-discussie en het zogenoemde Kerstarrest. Dat zal bij de Belastingdienst ook een extra
capaciteitsbeslag met zich brengen.

•

Wordt door de onderhavige maatregel het geven van een onbelaste kilometervergoeding
(voor de kosten van een fossiele auto) gestimuleerd in plaats van een auto van de zaak? 160

•

Het voorgaande geeft een voorlopig eerste beeld en is dus slechts een eerste aanzet.

160

De onbelaste reiskostenvergoeding biedt de mogelijkheid voor werkgevers om maximaal € 0,19 per kilometer belastingvrij
te vergoeden. Daarbij wordt wettelijk geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende manieren waarop men kan reizen
(auto, fiets, lopen etc.). Daarmee wordt de complexiteit en de administratieve last beperkt. Een differentiatie van het
onbelaste tarief naar vervoerswijze, bijvoorbeeld (fossiele) privéauto’s, zou sterk complexiteitsverhogend werken (om van de
controleerbaarheid nog maar te zwijgen).

229

d) Uitvoeringsaspecten
•

De fiscale maatregel zal naar verwachting leiden tot complicaties in de uitvoering zeker als
het IV raakt.

•

Een en ander is mede afhankelijk van de precieze vormgeving. Voorts moet voor de
inpasbaarheid binnen alle portfolio’s worden gewezen op de al aanwezige tekorten in
capaciteit en IV-beschikbaarheid.

•

De maatregel is niet eenvoudig handhaafbaar door de verschillende variabelen
(verschillende cataloguswaarden, datum eerste toelating in Nederland, vaststellen per auto
hoeveel kalenderdagen in het fiscale boekjaar de kosten en lasten van de auto hebben
gedrukt op de onderneming, soms gegevens die buiten de eigen onderneming verkregen
moeten worden (met name bij de auto van de werknemer waarvan door de werkgever (de
onderneming) feitelijk nagenoeg alle kosten en lasten van die auto worden vergoed, kan dit
extra lastig zijn)) die relevant zijn voor het bepalen van de forfaitaire aftrekbeperking. Denk
ook aan deelauto’s die per uur kunnen worden gehuurd (door het bedrijf of door de
werknemer, waarbij de kosten door de werkgever worden vergoed). De uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid van de maatregel kan pas definitief door de Belastingdienst worden
beoordeeld door middel van een uitvoeringstoets, op het moment dat de regelgeving (in
concept) gereed is.

•

Om op de aftrekbeperking risicogericht toezicht te kunnen uitvoeren is noodzakelijk dat
zowel de aangifte inkomstenbelasting (winstaangifte) als de aangifte
vennootschapsbelasting met achterliggende programma’s wordt aangepast. Dat verlangt
(ingrijpende) structuuraanpassingen; daarvoor is nu en zal de komende jaren geen ruimte
zijn in het portfolio’s, tenzij herprioritering plaatsvindt, met meerdere mogelijke
consequenties. Zonder iv-ondersteuning zal de handhaafbaarheid zondermeer slecht zijn.
Zelfs met die ondersteuning zal toezicht in voorkomende gevallen zeer arbeidsintensief zijn,
zeker wanneer het wagenpark van grotere omvang is. In het verlengde daarvan geeft de
maatregel naar verwachting een aanzienlijke administratieve lastenverzwaring voor
betrokken belastingplichtigen. Het handhaafbaarheidsbeeld dient nader te worden
onderzocht.
e) Overgangsrecht

•

Bij het invoeren van een fiscale aftrekbeperking is waarschijnlijk overgangsrecht gewenst
(net als in België), waarbij in dit fiche wordt gedacht aan toepassing van de maatregel
alleen op personenauto’s die een datum van eerste toelating hebben op of na 1 januari
2025. Dit kan zorgen voor gedragseffecten, zoals een tijdelijke (eindejaars)run op fossiele
auto’s en het langer aanhouden (niet vervangen) van het in gebruik van de onderneming
zijnde fossiele wagenpark. Een en ander zal nader moeten worden onderzocht.
f)

•

EU-recht

Aan deze fiscale maatregel kleven mogelijk EU-rechtelijke aspecten (waaronder
staatssteun). Een eenduidige conclusie is niet te trekken. Er kan een redeneerlijn worden
opgesteld dat er sprake is van staatssteun, maar ook een redeneerlijn dat er geen sprake is
van staatssteun (afhankelijk van referentiekader en of voldaan is aan het criterium voordeel
en staatsmiddelen). Om zekerheid over de maatregel te krijgen is het advies om informeel
overleg met de Europese Commissie te vragen.

NB Een àndere manier om bedrijven aan te zetten om versneld emissieloos te gaan rijden is het
verbieden van de aanschaf, huur of lease van fossiele voertuigen. Dat spoor wordt uitgewerkt in
een ander fiche (mobiliteit 4A). Vanuit het oogpunt van doeltreffendheid geniet normeren de

230

voorkeur boven fiscale ontmoediging van fossiele zakelijke voertuigen omdat het instrument
directer en dwingender gericht is op het beoogde doel (minder CO 2-uitstoot door minder fossiele
voertuigen in het zakelijke wagenpark). Ook de administratieve lasten en uitvoeringslasten zijn
naar verwachting lager voor een direct ‘verbod’ (in dat opzicht is normeren dan ook
doelmatiger). Echter, er is een reële kans dat een nationaal verbod juridisch onhaalbaar zal
blijken. Nederland moet een wetsvoorstel om fossiele voertuigen te verbieden notificeren bij de
Europese Commissie, waarna deze beoordeelt of de beoogde norm – die verder zou gaan dan
wat er Europees is afgesproken- verenigbaar is met Europese wetgeving en de interne markt. Er
is een reëel risico dat de Europese Commissie negatief zal oordelen over de proportionaliteit van
zakelijke vlootnormering in Nederland. Overigens dient ook de maatregel in dit fiche nog te
worden beoordeeld op mogelijke strijdigheid met EU-recht.
Andere alternatieve maatregelen zijn:
-

Extra accijns op fossiele brandstoffen;

-

Extra belasting op aanschaf fossiele auto’s.

-

De bijtelling in de loon- en inkomstenbelasting voor privégebruik auto met betrekking tot
fossiele auto's verhogen. Hierdoor blijft het voor werknemers gunstiger om te kiezen voor
een emissievrije auto (net als nu).

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Zie voor een uitgebreide toelichting het rapport van Revnext, “Belgische aanpak,
aftrekbeperking Aftrekbeperking autokosten ondernemers”. De doorrekening geeft een gevoel
voor ordegrootte, maar vanwege de andere mogelijke gedragsreacties van bedrijven (die niet
zijn meegenomen in de berekening) is er een (grote) onzekerheidsmarge. In het onderstaande
is de inschatting ter zake van scenario 1 weergegeven: een forfait van 17%, met de aanname
dat 80% van de bedrijven de kosten doorbelasten. (In scenario 3 - een forfait van 17%, met de
aanname dat 30% van de bedrijven de kosten doorbelasten - neemt de totale CO 2-emissie in
2030 af met 0,29 Mton naar 12,70 Mton.)

Nationale CO 2-reductie (/co 2-

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0

0

-

-

-

-

-

-

0,12

0,21

0,31

0,38

0,45

0,51

equivalent) in Mton
(Indien significant) Effect op
Europese doelen (EED, ESR, etc.)
(Indien significant) Effect op
mondiale CO 2-reductie (bijv.
uitstoot vliegverkeer wat onder in
nationale definitie valt)
(Indien significant) Neveneffecten
andere uitstoot en doelen
(stikstof, fijnstof, energieverbruik,
- etc.)
Gevolgen begroting

Uit het rapport van Revnext blijken (in scenario 1: een forfait van 17%, met de aanname dat
80% van de bedrijven de kosten doorbelasten) de volgende budgettaire effecten:
Prijzen 2025
Inkomsten mln.

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

-251

-233

-310

-307

-369

-426

Verder

(EMU,
inkomstenkader)

231

Uitgaven

Scenario 1 resulteert in een derving van afgerond € 1,9 miljard cumulatief tussen 2025 en
2030. De derving wordt veroorzaakt door grondslageffecten door extra ingroei van emissievrije
auto’s. De grootste derving komt van afnemende bpm-opbrengsten en afnemende
accijnsopbrengsten. De MRB-opbrengsten stijgen licht door het hogere gewicht van EV en de
EB-opbrengsten stijgen door meer elektriciteitsverbruik. De bijtellingsopbrengsten dalen licht
door bijtellingskortingen EV die nog enkele jaren na 2025 doorwerken en doordat EV-prijzen
(catalogusprijzen) in steeds meer segmenten richting 2030 lager komen te liggen dan prijzen
van brandstofauto’s.
Deze maatregel is een lastenverzwaring in de inkomstenbelasting (IB) en de
vennootschapsbelasting (Vpb). Het budgettaire effect voor beide belastingen is weergegeven in
onderstaande tabel.
Prijzen 2025, mln

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Vpb

0

0

163

352

514

646

576

452

IB

0

0

50

108

157

197

176

138

Totaal

0

0

213

460

670

843

752

589

Financiële consequenties burgers/bedrijven
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Beleidsmatige
lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
Economie
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
De Belastingdienst voert een uitvoeringstoets uit.
Planning
De werkingsduur van dit kostenaftrekbeperkingsinstrument is naar verwachting minimaal 10
jaar. Pas nadat in Nederland een generiek verbod is ingegaan om fossiel aangedreven
personenauto’s te verkopen zal de kostenaftrekbeperking langzaamaan zijn nut verliezen.
Dat zal volgens EU-plannen niet eerder zijn dan 2036 (2035 plus een jaar uitstel voor
kleinere autofabrikanten) maar of dat dan al kan, wordt in 2026 in Brussel nog definitief
besloten.
Maatschappelijk draagvlak
Deze kostenaftrekbeperking is een alternatief ten opzichte van het op 24 november 2021
door een brede coalitie van bedrijven* aangeboden voorstel om zakelijke vloten te
normeren.

232

(* ABN-AMRO, Aegon, Allego, Arcadis, ASR, Deloitte, Vereniging Doet, Eneco, ENGIE,
Essent, Fastned, Gemeente Amsterdam, Gemeente Rotterdam, Greenchoice, LeasePlan
Nederland, Lightyear, Natuur& Milieu, Nederlandse Vereniging Duurzame Energie, Philips,
PricewaterhouseCoopers, Rabobank, Royal HaskoningDHV, Schiphol, Shell, Signify, Sweco,
Tennet, Thales Nederland, Vattenfall, Vebego, Vereniging Elektrische Rijders en
VodafoneZiggo)
De kostenaftrekbeperking moet in samenhang worden gezien met het stimuleringspakket EV
na 2025 waaronder een (afnemend) bijtellingsvoordeel voor emissieloze voertuigen.
Het jaarlijks vast te stellen forfait moet tijdig bekend zijn, zodat de kosten en lasten van een
fossiel aangedreven zakelijke personenauto goed te budgetteren zijn.
Acceptatie wordt vergroot als de belastingplichtige en/of diens belastingadviseur en de auto, lease- en verhuurbranche zelf vooraf de kostenaftrekbeperking kunnen berekenen.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Minder aanschaf, huur of lease van fossiele personenauto’s in het zakelijke wagenpark.
Uitwijkgedrag van werkgevers, bijvoorbeeld in plaats van een personenauto van de zaak
een kilometervergoeding voor zakelijk gereden kilometers.
Uitwijkgedrag van werknemers (die voorlopig niet emissieloos willen rijden), bijvoorbeeld
kiezen voor een kilometervergoeding voor zakelijk gereden kilometers en die kilometers dan
maken in een fossiele auto – al dan niet private geleased.
Tijdelijke (eindejaars)run op fossiele auto’s en het langer aanhouden (niet vervangen) van
het in gebruik van de onderneming zijnde fossiele wagenpark
Neveneffecten:
Administratieve lastenverzwaring. Extra complexiteit en verstoring van het systeem in de
inkomsten- en vennootschapsbelasting. Draagt niet bij aan gewenste
belastingvereenvoudiging.
Wat wordt er verwacht van doelgroepen en hoe wordt gezorgd dat zij voldoende informatie,
motivatie en vaardigheden hebben om die verwachting waar te maken?
Belastingdienst:
Inrichten van een proces voor het berekenen van de aftrekbaarheid per belastingplichtige
onderneming. Inrichten van het handhavingsproces.
De belastingplichtige ondernemingen en hun belastingadviseurs:
Moeten kennis hebben van het berekeningsmodel waarmee de mate van aftrekbaarheid
wordt berekend.
Acceptatie wordt vergroot als de belastingplichtige of diens belastingadviseur zelf vooraf de
mate van aftrekbaarheid kan inschatten op basis van hun kennis van het eigen wagenpark
en het berekeningsmodel van berekening van de aftrekbeperking.
Overig

233

De vraag kan gesteld worden of er per de ingangsdatum wel voldoende passend aanbod van
emissieloze personenauto’s zal zijn om een onderneming zijn wagenpark daarmee te kunnen
laten vervangen. Zowel in modellen als in volume.
Het fiscale winst- en inkomensbegrip wordt ook gebruikt als basis voor andere regelingen,
waardoor de onderhavige inbreuk op het “normale” winst- en inkomensbegrip die andere
regelingen compliceert, zodat daarvoor het winst- en inkomensbegrip mogelijk weer dient te
worden gecorrigeerd met alle bijbehorende complexiteit (bijvoorbeeld toeslagen, andere
inkomensafhankelijke regelingen, subsidies e.d.).

234

4.4d Vanaf 2025 lager mrb-tarief voor emissievrije voertuigen, eventueel in
combinatie met het beprijzen van auto’s met een verbrandingsmotor
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Stimuleren nulemissierijden eventueel met beprijzen fossiele personenauto’s via verhogen
mrb
Omschrijving maatregel
Variant 1
-

Het mrb-tarief voor auto’s met een verbrandingsmotor wordt met 30% verhoogd (per
2025).

-

Voor emissievrije voertuigen (EV’s) geldt een kwartarief (in de periode 2025 t/m
2030).

Variant 2
-

Het mrb-tarief voor auto’s met een verbrandingsmotor blijft ongewijzigd.

-

Voor EV’s geldt een 60%-tarief (in de periode 2025 t/m 2030).

Alternatieve variant: de mrb met 100% verhogen:
Het is denkbaar te kiezen voor een forsere maatvoering bijvoorbeeld een verdubbeling van de
mrb naar analogie met de verdubbeling van de bpm (fiche 4b).
Deze variant is verder niet uitgewerkt omdat door Revnext is aangegeven dat doorrekening met
Carbontax wetenschappelijk niet verantwoord is vanwege de forse onzekerheid met betrekking
tot de te verwachten gedragseffecten. Met name de te verwachten krimp van het wagenpark als
gevolg van de hogere vaste lasten voor automobilisten is onzeker.

Achtergrond/rationale
-

Het kabinet streeft naar 100% EV-nieuwverkopen in 2030. In het basispad blijft de ingroei
naar verwachting echter steken op circa 60%.

-

In het Klimaatakkoord is (fiscaal) stimuleringsbeleid geformuleerd voor de periode t/m
2025. Voor de periode 2025-2030 ontbreekt het nog aan instrumentatie. Gelet op de
kabinetsambitie ligt het voor de hand hier wel invulling aan te geven.

-

Het beprijzen van fossiele auto’s is een effectief instrument om ingroei van EV’s te
bevorderen. In fiche 4b is het verhogen van de bpm uitgewerkt. In dit fiche wordt het
verhogen van de mrb beschreven (in variant 1). Het verhogen van de mrb voor fossiel leidt
ertoe dat EV relatief concurrerender wordt hetgeen de nieuwverkopen van EV zal
bevorderen.

-

Met betrekking tot de MRB geldt dat elektrische voertuigen zwaarder zijn dan vergelijkbare
conventionele voertuigen. Gelet hierop kan het een keuze zijn om met een gewichtscorrectie
een nadelig effect voor EV in de mrb te voorkomen. Hierdoor krijgen de EV’s een gemiddeld
gelijke belastingdruk in de mrb als benzine auto’s.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
Variant 1: De tariefreductie voor EV leidt tot relatief weinig extra EV-ingroei, terwijl de
tariefreductie veel geld kost.
Variant 2: Het toepassen van de gewichtscorrectie heeft als ratio het voorkomen van fiscaal
nadeel voor elektrische auto’s en niet het creëren van een voordeel.

235

De extra ingroei is bij variant 1 groter dan bij variant 2. Maar dit komt met name door het
beprijzen van de fossiele auto’s.
Doeltreffender alternatief: verhogen van de bpm
-

Verhogen van de bpm is doeltreffender dan varianten 1 en 2. Uit doorrekeningen met
Carbontax van Revnext blijkt dat het verhogen van de bpm een effectievere manier is om
extra ingroei van EV te realiseren. Zie fiche 4b. Met het sterk verhogen van de bpm wordt
over de hele linie van de automarkt de aankoopprikkel versterkt en wordt elektrisch rijden
concurrerender ten opzichte van fossiel rijden.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen (cijfers voorlopig, disclaimer
nog updaten naar definitieve cijfers).
Variant 1 mrb verhoging en

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Cum

0,10

0,30

0,48

0,65

0,75

0,82

3,1

kwarttarief EV
Nationale CO 2-reductie
(/co2 equivalent) mton
In variant 1 stijgt de nieuwverkoop van EV’s naar verwachting met circa 9,7%-punt in 2030,
naar ca. 70%. Dat betekent 393.000 extra EV’s in 2030. Het EV-wagenpark groeit harder dan
verwacht zou worden o.b.v. de extra EV nieuwverkopen t.o.v. het basispad. Door de maatregel
blijven er ook veel EVs behouden in het wagenpark. Een deel van de CO2- reductie is het gevolg
van het kleinere wagenpark in deze variant. Het totale wagenpark krimpt 0,7% in 2030.
Variant 2 tariefreductie EV

2023

2024

Nationale CO 2-reductie

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Cum

0,04

0,09

0,17

0,23

0,27

0,30

1,1

(/co2 equivalent) mton
In variant 2 stijgt de nieuwverkoop van EV’s naar verwachting met circa 5 %-punt in 2030, naar
ca. 65%. Dat betekent 230.000 extra EV’s in 2030. Het EV-wagenpark groeit harder dan
verwacht zou worden o.b.v. de extra EV nieuwverkopen t.o.v. het basispad. Door de maatregel
blijven er in variant 2 ook veel EV’s behouden in het wagenpark.
Gevolgen begroting
In prijzen 2025, prijzen jaar van invoering
Variant 1

2023

2024

Inkomsten mln.

2025

2026

2027

2028

2029

2030

cumulatief

-99

445

222

36

-114

-307

184

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven
Variant 1 resulteert in een opbrengt van circa €180 miljoen cumulatief tussen 2025 en
2030.

Variant 2
Inkomsten

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Cumulatief

-36

-421

-416

-473

-528

-607

-2481

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

236

Variant resulteert in een derving van circa €2,5 miljard cumulatief tussen 2025 en
2030.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
In variant 1 (30% verhoging en kwartarief EV) treden de volgende prijsverschillen op (bij
gemiddeld gewicht per brandstofsoort bij personenauto’s) (in het rijksdeel van de mrb (dus
zonder opcenten):
2025, in euro’s, in prijzen 2023

Basis

variant 1

Benzine

345

449

Diesel

1351

1756

Ev

162

210

In variant 2 (tariefcorrectie EV) blijft de mrb voor fossiele auto’s gelijk. Voor EV met een
gemiddeld gewicht gaat de mrb (rijksdeel) in 2025 omhoog naar € 388 waarmee de mrb
ongeveer gelijk wordt aan de mrb van een benzine met een gemiddeld gewicht van benzines.
Bij varianten 1 en 2 zijn de effecten voor burgers en bedrijven niet becijferd.
Economie
Variant 1 zorgt voor hogere vaste lasten voor fossiele rijders. Met name een tweede en derde
auto bezitten en (oudere) auto’s met laag gebruik (lage jaarkilometrages) worden
onaantrekkelijker door de hoge vaste lasten. Daarnaast is een en ander afhankelijk van de
vraag of de beschikbaarheid van voldoende aanbod van goedkope EV- modellen een knelpunt
gaat vormen voor voldoende handelingsperspectief. Als de beschikbaarheid van (betaalbare)
EV- modellen niet groot genoeg is, dan ontstaat het risico dat auto’s minder betaalbaar worden
voor minder draagkrachtigen.
Variant 2 leidt tot grote budgettaire derving. De economische effecten zijn afhankelijk door
welke groep (automobilisten) de derving gecompenseerd moet gaan worden.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Het betreft het draaien aan een bestaande fiscale tariefknop; dus in die zin geen
structuurwijziging die het IV portfolio van de Belastingdienst raakt.
Planning
-

De maatregel (variant 1 of 2) moet per 2025 inwerking treden.

-

De maatregel (variant 1 of 2) moet uiterlijk meelopen in het Belastingplan 2024.

Maatschappelijk draagvlak
-

Variant 1 leidt tot hogere vaste lasten voor fossiele rijders. Hierdoor worden (lage)
inkomensgroepen geraakt die naar omstandigheden aangewezen zijn op een auto met
verbrandingsmotor.

237

-

Variant 1 zal naar verwachting gevoelig liggen bij de autobranche. De vraag naar fossiele
auto’s zal afnemen.

-

Variant 1 kan de acceptatie van BNG schaden, met name wanneer de tariefsverhoging
‘bovenop’ de opbrengst van BNG komt.

-

Variant 2 leidt tot grote budgettaire derving. Het draagvlak is hier afhankelijk door welke
groep belastingplichtigen de derving gecompenseerd moet gaan worden. Veder maakt
variant 2 onderdeel uit van het advies van het Formule E team.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Mrb is goed te doen voor betrokkenen. Zowel branche als belastingdienst. Omdat alleen aan
een bestaande knop wordt gedraaid worden hier geen problemen voorzien.

-

De maatregel zal naar verwachting leiden tot minder vraag naar fossiele voertuigen.

Overig

238

4.5 Sturen op uitstoot via emissielabel binnenvaart
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Normering
Doel: Emissies verlagen van binnenvaartschepen door normen te stellen.
Omschrijving maatregel
In 2021 is een emissielabel in het leven geroepen voor binnenvaartschepen
(www.binnenvaartemissielabel.nl). Het label heeft nog geen wettelijke basis en
scheepseigenaren kunnen het vrijwillig aanvragen. Het label geeft de emissieprestatie van het
schip weer voor broeikasgassen en milieuverontreinigende stoffen zoals stikstof.
De maatregel behelst een wettelijke basis voor het label te creëren en stapsgewijs van
binnenvaartschepen een specifiek label te vereisen in de categorie A t/m E, waarbij A staat voor
klimaatneutraal en E voor het tegenovergestelde (milieuverontreinigende stoffen worden
aangeduid met de cijfers 0 t/m 5).
Dit betekent dat in eerste instantie alle scheepseigenaren verplicht worden een label aan te
vragen. In tweede instantie kan van de scheepseigenaren stapsgewijs worden verlangd dat zij in
een betere labelcategorie terechtkomen.
Normering is alleen kansrijk als dit gefaseerd gebeurt en wanneer rekening wort gehouden met
het type schip, het vaarprofiel, de ladingsoort en het type bedrijf dat het schip exploiteert
(draagkracht) Voorafgaand aan het invoeren van strengere labelcategorieën zal een gedegen
impact assessment plaatsvinden. Dit jaar zal een onderzoek plaatsvinden naar de wijze waarop
normering in de binnenvaart kan worden uitgerold. Het is onhaalbaar om de hele
binnenvaartvloot in één keer in een bepaalde labelcategorie te plaatsen. Dat is afhankelijk van
o.a. het type schip, het vaarprofiel, de vervoerde lading en het type onderneming. Een
soortgelijke transitie heeft een aantal jaar geleden plaatsgevonden toen enkelwandige
tankschepen geleidelijk werden uitgefaseerd voor dubbelwandige. Invoering van een norm moet
gefaseerd plaatsvinden. Welke scheepscategorie een bepaald label (A of B) kan worden
opgelegd in welke periode in de tijd, wordt dus dit jaar onderzocht.
Grofweg kan wel vast de volgende indicatie worden gegeven:

•

Een deel van de vloot kan waarschijnlijk al per 2030 naar A0 (=klimaatneutraal en zero
emissie). Het gaat daarbij in elk geval om de schepen die worden (om)gebouwd om
volledig batterij-elektrisch te kunnen gaan varen in het kader van het project Zero
Emission services dat wordt gefinancierd vanuit de tweede ronde van het nationaal
groeifonds. Het gaat daarbij in 2030 om 150 schepen. Dit heeft geen verdere gevolgen
voor de rijksbegroting;

•

Inmiddels zijn er ook veelbelovende initiatieven om binnenvaart op waterstof breed uit
te rollen. Indien daarvoor een bijdrage zou worden uitgetrokken uit het Klimaatfonds,
zouden er tussen nu en 2030 45 zero emissie schepen op waterstof in de vaart kunnen
komen. Hierna kan het aantal schepen zelfstandig verder groeien. Benodigde bijdrage

•

van het Rijk voor de eerste schepen: 170 mln. Emissielabel A0.
Het overige gedeelte van de vloot zou in theorie voor de CO2-uitstoot per 2030 in label
B kunnen worden gezet. De emissiereductie komt dan van 67% bijmenging van
hernieuwbare brandstof (HVO en FAME) in traditionele verbrandingsmotoren. Dit brengt

239

operationele kosten voor de schipper met zich mee die bestaan uit de meerprijs van
HVO t.o.v. fossiele diesel.
De maatregel in dit fiche is gericht op het verplicht invoeren van emissielabels en op het
verplicht opleggen van labelcategrorieën. Hoe dit definitief kan worden vormgegeven weten we
als eind dit jaar de resultaten van bovengenoemd onderzoek bekend zijn. Dan is ook de exacte
impact op de sector bekend.
Achtergrond/rationale
-

Het label vloeit voort uit de Green Deal Zeevaart Binnenvaart en Havens en was in eerste
instantie bedoeld als vrijwillig instrument. Er is echter geen nationale of internationale norm
voor uitstoot van binnenvaartschepen. Daardoor ontbreekt een wettelijke prikkel om te
vergroenen.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Er zijn verschillende technieken mogelijk om de binnenvaart klimaatneutraal te maken,
maar welke techniek het meest geschikt is, is volledig afhankelijk van het type schip, de
lading en het vaarprofiel. Door te sturen op emissies via het label kan de sector zelf de
bijbehorende techniek kiezen.

-

Over de doelmatigheid en de doeltreffendheid zal pas definitief een uitspraak kunnen
worden gedaan als bovengenoemd onderzoek is afgerond. Naar verwachting is dit in Q4
2023.

-

Overigens is de maatregel alleen kansrijk als de sector gelijktijdig financieel geholpen wordt
met subsidies. De investeringen die nodig zijn voor vergroening zijn voor de gemiddelde
binnenvaartschipper niet op eigen kracht op te brengen.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De binnenvaart stootte volgens het CBS in 2021 2000 mln. kg CO2 uit. Met bovenstaand
normering (145 schepen label A0 in 2030; 45 schepen op waterstof; rest vloot label B in 2030)
als uitgangspunt zou in 2030 70% reductie kunnen worden behaald. Dit komt overeen met 1,4
Mton reductie in 2030 op Nederlands grondgebied, waarbij wel moet worden gezegd dat dit een
grove inschatting betreft. De totale mondiale reductie is niet becijferd. Het is nog niet mogelijk
nu al een exacte keuze te maken in specifieke scheepscategorieën en termijnen. Daarvoor moet
eerst een impact assessment plaatsvinden. Deze vorm van normering kan de sector behoorlijk
op kosten jagen. Daarvoor is nog een gedegen studie nodig. Het is niet mogelijk om van de hele
binnenvaartvloot per 2030 label A te vragen. Eerder genoemd onderzoek zal de impact op de
sector in kaart brengen en daarbij aangeven welke scheepstypen en bedrijven het eerst kunnen
vergroenen en welke later zullen volgen.
Gevolgen begroting
-

Potentieel aanzienlijk, afhankelijk van nadere uitwerking en een eventueel subsidiekader.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

Potentieel aanzienlijk. Op basis van bovenstaand voorbeeld kunnen de volgende
operationele kosten voor schippers ontstaan indien zij moeten overschakelen op grote
hoeveelheden hernieuwbare brandstof:
Kosten:
o FAME: € 1275 per ton (1000 kg) = € 1122 per m3
o HVO: € 1765 per ton (1000 kg) = € 1376 per m3

240

o Fossiel diesel: € 500 per ton (1000 kg) = € 422 per m3
Totale kosten:
o

100% fossiel bij 900.000 m3: € 379.800.000 per jaar

o

Meerkosten label B t.o.v. 100% fossiel: € 558.682.186 per jaar

o

-

Scenario B label: € 938.482.186 per jaar

Op basis van studies van de Centrale Commissie voor de Rijnvaart kan worden betoogd dat
voor de Nederlandse binnenvaart tussen de 2 en 5 miljard Euro nodig is om tot
klimaatneutraliteit te komen. Dat is de funding gap die resteert na maximale bijdrage van
de sector zelf. Maar dan zou de hele vloot in label A0 zitten.

-

Het label zelf kan kosteloos worden aangevraagd. Wanneer men ook op luchtkwaliteit
gelabeld wil worden, zullen in voorkomende gevallen (wanneer sprake is van motoren met
meer dan 20.000 draaiuren). emissiemetingen moeten worden overgelegd (bestaande
schepen, oude motoren). De kosten daarvan variëren, maar worden geschat op minimaal
2000 Euro. Deze kosten komen voor rekening van de aanvrager van het label. Na elke
10.000 draaiuren van de motor moet opnieuw worden gemeten. Voor de CO2-kant van het
label zal administratie moeten worden bijgehouden over het brandstofverbruik.

Economie
-

Schepen uit alle EU-lidstaten en Zwitserland zullen een label moeten aanvragen.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Het label bestaat al en kan door iedere eigenaar van een binnenvaartschip of drijvend
werktuig worden aangevraagd. Er is geen juridische toets gedaan op wettelijke verankering
en de mogelijkheid om emissienormen op te leggen aan binnenvaartschepen.

Planning
-

Afhankelijke van de juridische toets.

Maatschappelijk draagvlak
-

Ligt zeer gevoelig bij de binnenvaartsector.. Waterbouwers, verladers, havens, banken en
andere stakeholders zijn naar verwachting voor.

Doenvermogen/gedragsaspecten
Overig

241

4.6 Ophogen jaarverplichting
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Normering
Doel: Inzet hernieuwbare brandstoffen vergroten door het ophogen van de jaarverplichting
Omschrijving maatregel
-

Beschrijf de maatregel
De jaarverplichting is een verplichting voor alle fossiele brandstofleveranciers aan
wegvervoer om jaarlijks een toenemend aandeel hernieuwbare energie in vervoer te
leveren. Met de huidige jaarverplichting wordt de Europese doelstelling (REDII) alsook de
Klimaatdoelstelling voor hernieuwbare brandstoffen gehaald. Een ophoging van deze
verplichting zorgt voor meer CO2-emissiereductie in de mobiliteit. De maatregel richt zich
specifiek op extra inzet van hernieuwbare energie in wegtransport met de nadruk op de
zwaar wegtransport. De maatregel is initieel door de Brandstoffentafel via de UO uitvraag
ingeleverd en verder uitgewerkt door IenW.
Met het voorstel wordt er 50 PJ (3,7 Mton) extra in wegtransport ingezet. Dit is
onafhankelijk van het voorstel van de Europese REDIII. De Europese verplichting zal
neerkomen op 100-150 PJ voor alle sectoren (wegtransport, binnenvaart, luchtvaart en
zeevaart). De CO2-emissiereductie voortkomend uit de REDIII implementatie is niet volledig
nationaal toerekenbaar. Indien het IBO-voorstel wordt aangenomen zal het met de
implementatie van de REDIII meegenomen worden waardoor Nederland een nationale kop
op de Europese doelstelling zal hebben. Het voorstel zal zo geïmplementeerd worden dat de
CO 2-emissiereductie uitsluitend in wegtransport zal plaatsvinden.
De extra 50 PJ zorgen voor een verhoogde brandstofprijs oplopend naar 14-28ct/lt.
Afhankelijk van de implementatie komt hier voor de REDIII nog 25-50ct/lt bij wanneer deze
geïmplementeerd wordt met een doelstelling van 150 PJ (6,66 Mton extra bovenop het
huidige beleid (REDII en KA van 60PJ in 2030).

-

Benoem of het een reeds bestaand of nieuw instrument is.
De jaarverplichting is een bestaand instrument. De doelstelling is momenteel vastgelegd
voor de jaren 2022-2030. Met het voorstel zal vanaf 2025 de jaarverplichting opgehoogd
worden voor de jaren 2025-2030. Vanaf 2025 zal de jaarverplichting aangepast moeten
worden om aan de nieuwe Europese verplichting (REDIII) te voldoen. De voorgestelde
ophoging kan in de uitwerking van de Europese verplichting meegenomen worden. Hierdoor
krijgt de gestelde ambitie vanuit Europa een extra nationale kop. De Europese verplichting
zal neerkomen op 100-150PJ voor alle sectoren (wegtransport, binnenvaart, luchtvaart en
zeevaart).
Met het voorstel wordt er additioneel 50 PJ in wegtransport ingezet. De Brandstoffentafel
heeft berekend dat dit technisch mogelijk is in het huidige wagenpark. Daarnaast heeft de
Europese Commissie in haar impact assessment gekeken naar de beschikbaarheid van
biogrondstoffen en waterstof. Deze impact assessment laat zien dat de extra ruimte in
beschikbaar is. Biogrondstoffen, voornamelijk afvalstromen, zullen op grote schaal, net als
op dit moment, geïmporteerd moeten worden van buiten de EU.
De KEV22 heeft de REDII doelstelling (33PJ) alsook de Klimaatakkoord doelstelling (27PJ)
voor hernieuwbare brandstoffen meegenomen in haar berekeningen. De KEV22 heeft het

242

aandeel EV dat via de jaarverplichting wordt ingezet al meegenomen. De REDIII doelstelling
komt nog bovenop de KEV22. Hierin zal een vergroot aandeel EV en waterstof meegenomen
worden. Het voorstel van 50 PJ komt hier nog bovenop. De aanname is dat deze geheel in
biobrandstoffen ingezet zal worden. Omdat er voornamelijk op dieselvervangers gestuurd
wordt is het aannemelijk dat de inzet bijna volledig in zwaar wegtransport ingezet zal
worden (HVO/BioLNG).
De vraag naar HVO en BioLNG zal toenemen. De opschaling van BioLNG wordt ondersteund
door de SDE++. BioLNG wordt uit Annex IXa grondstoffen geproduceerd. Er zijn meerdere
investeringsinitiatieven voor de productie van HVO om de groeiende Europese vraag op te
vangen. Het stellen van een ambitieus doel is noodzakelijk om investeringen in
hernieuwbare brandstoffen los te krijgen. Volgens de assessment van de Europese
Commissie zijn er genoeg grondstoffen aanwezig. Op het punt van beschikbaarheid aan de
grondstoffenkant ligt ook volgens het IEA, Imperial College en PBL geen barrière (IEA 2022,
Imperial College voor FuelsEurope 2022, PBL 2020). In de REDIII is een beperking voor de
inzet van Annex IXb grondstoffen. De Europese Commissie heeft met een aanpassing van de
Annex IX lijst, veel grondstoffen aan de Annex IXb toegevoegd. De beperking is volgens
veel lidstaten en marktpartijen ongegrond. Ook Nederland staat positief tegenover een
evaluatie van de beperking en steunt een verdere ophoging. Dit zou meer ruimte bieden aan
Annex IXb grondstoffen. Daarnaast blijft het eventueel mogelijk om nationaal af te wijken
van de beperking. De extra nationale ophoging zal ook buiten de RED limieten plaats
kunnen vinden (net zoals de uitwerking van de REDII/KA). De inzet van extra Annex IXb
grondstoffen draagt dan wel bij aan artikel 7 maar niet aan de transportdoelstelling art 25.
De art 25 doelstelling zal echter al met de REDIII doelstelling behaald worden.
-

Beschrijf op welke doelgroep(en) de maatregel zich richt en welk (gedrags-)effect
wordt beoogd.
De fossiele brandstofleveranciers worden verplicht om meer hernieuwbare energie te
leveren om tot de verhoogde doelstelling te komen. De inzet zal voornamelijk in zwaar
wegtransport landen aangezien door elektrificatie van personenvervoer er voornamelijk
gestuurd wordt op dieselvervangers. Voor de inzet van groen gas (BioLNG) geldt dat er nog
wordt onderzocht in hoeverre groen gas geproduceerd in Nederland moet worden gecapt
binnen de jaarverplichting, om overvraging in combinatie met de bijmengverplichting groen
gas in de gebouwde omgeving, te voorkomen. Dit wordt momenteel in samenwerking met
EZK onderzocht.

Achtergrond/rationale
-

Hoe is het instrument additioneel aan bestaand beleid?
Het huidige beleid beoogt 4,5 Mton in 2030 te behalen. De extra ophoging van 50 PJ levert
nationaal 3,68 Mton extra CO2-emissiereductie op. Dit is nog exclusief de extra ophoging
van de REDIII. Wat de REDIII aan nationale CO 2-emissiereductie oplevert is nog onduidelijk
omdat de inzet ook in de zeevaart en luchtvaart ingezet kan worden. De inzet zal
voornamelijk in zwaar wegtransport via dieselvangers (HVO) moeten verlopen aangezien we
ons aan de randvoorwaarden van het Duurzaamheidskader houden.

-

Welke knelpunten worden hier opgelost?
Meer fossiele brandstoffen zullen vervangen worden door hernieuwbare energie. De
hernieuwbare grondstoffen voor deze energie kunnen in eerste instantie in wegtransport
ingezet worden waarna ze vervolgens, conform Duurzaamheidskader, naar zeevaart,

243

luchtvaart en chemie kunnen doorstromen. Voorbeelden zijn bio/e-methanol en de inzet van
UCO voor HVO (wegtransport) naar HEFA (luchtvaart).
Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Waarom is deze maatregel een doelmatige manier om het gestelde doel te
bereiken? Zijn er geen andere (goedkopere) manieren om hetzelfde te bereiken?
De jaarverplichting is een zeer effectief instrument gebleken om hernieuwbare energie in
vervoer en CO 2-reductie te bewerkstelligen. Het instrument stimuleert binnen de
beleidskaders de meest kosteneffectieve routes. Het instrument is al operationeel sinds
2015 en wordt uitgevoerd door van de NEa. Alle doelstellingen zijn in de afgelopen jaren
gehaald. Van de marktpartijen krijgen we positieve reacties op de werking van het
instrument. Binnen de huidige uitwerking van het instrument kunnen luchtvaart,
binnenvaart en zeevaart verduurzamen op kosten van wegtransport via de zogenaamde
opt-in. Inzet van hernieuwbare brandstoffen in de zeevaart is kostenefficiënt gebleken.
Hierdoor is de overall prijs van de inzet van een GJ hernieuwbare energie gedaald van €18
naar €12 waardoor de prijs aan de pomp gedrukt wordt. Met het voorstel, waarbij de inzet
in wegtransport moet landen, zal het niet langer mogelijk zijn om deze kostenefficiënte
route in zeevaart in te zetten waardoor de prijs aan de pomp omhoog zal gaan. Daarnaast
zullen de duurdere routes (HVO) ingezet moeten worden omdat er boven de blendwalls in
wegtransport ingezet zal moeten worden om aan de verhoogde verplichting te doen. Dit zal
de prijs nog verder omhoog duwen.
De uiteindelijke kosten van de inzet van hernieuwbare brandstoffen wordt via de
systematiek betaald aan de pomp. Het directe effect van een verhoogde jaarverplichting zal
dus zichtbaar worden aan de pomp. Wat het effect precies zal zijn hangt af van
verschillende dingen waaronder de prijs van biogrondstoffen en de prijs van fossiele
brandstoffen.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023
Nationale CO 2-reductie (/co2

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0,47

0,94

1,41

2,12

2,8

3,7

equivalent)

Mton

Mton

Mton

Mton

Mton

Mton

(Indien significant) Effect op

0,47

0,94

1,41

2,12

2,8

3,7

Europese doelen (EED, ESR,

Mton

Mton

Mton

Mton

Mton

Mton

etc.)
(Indien significant) Effect op
mondiale CO2-reductie (bijv.
uitstoot vliegverkeer wat
onder in nationale definitie
valt)
(Indien significant)
Neveneffecten andere uitstoot
en doelen (stikstof, fijnstof,
energieverbruik, etc.)
Invullen indien mogelijk, anders alleen beantwoording vragen.
-

Heeft de maatregel grote potentie voor aanvullende nationale broeikasgasreductie
en/of andere kwantificeerbare gevolgen op lange termijn (na 2030, richting
2050)? Ook als de maatregel een significante mondiale BKG reductie heeft die niet

244

binnen de nationale definitie valt. Zo ja, hoe wordt dit bewerkstelligd? Graag een
toelichting op de berekening van het broeikasgaseffect/andere effect, inclusief
bronverwijzing.
De extra 50PJ zullen, ongeacht hoe de REDIII geïmplementeerd worden, in wegtransport
landen, hierdoor zijn de CO 2-emissiereducties additioneel en nationaal toerekenbaar.
De onderbouwing van de Mton is als volgt:
-Er wordt 50 PJ meer hernieuwbare energie ingezet dan in de KEV21
-De KEV21 gaat uit van 44PJ biobrandstoffen en 19PJ EV
-De verwachting is dat de gehele 50PJ met biobrandstoffen (of e-fuels) wordt ingevuld
waardoor er nationaal maximaal 3,7 Mton CO 2 gereduceerd zal worden gebaseerd op
vermeden fossiele tank-to-wheel emissies van 74 gCO2/MJ.
In de berekening is aangenomen dat de extra inzet van EV via de REDIII doestelling zal
lopen. Hiervoor geldt dat indien er meer EV ingezet wordt de nationaal toerekenbare CO2reductie van de systematiek wat af zal nemen. Het Carbontax model van Revnext heeft
gerekend dat er van de inzet van 19 PJ voor EV cumulatief 0,5Mton CO2-reductie
toerekenbaar is aan de jaarverplichting.

Gevolgen begroting

Inkomsten

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

-

-

-

-

-

-

-

-

0

0

0

0

0

0

0

0

Verder

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Wanneer hernieuwbare brandstoffen via de ETD een lager accijnstarief krijgen zal deze
verhoogde inzet een derving zijn van accijnsinkomsten. DE ETD is echter nog niet uitonderhandeld. Indien de hernieuwbare brandstoffen een lager accijnstarief krijgen zullen de
uiteindelijke kosten aan de pomp afnemen. De herziening van de ETD is onderdeel van het FF55
pakket.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

In het geval van een beprijzing, wat zijn de gevolgen voor de beleidsmatige lasten
burgers/bedrijven?

-

Wat zijn de (indirecte) gevolgen voor de kosten van burgers en bedrijven? Bij voorkeur
kwantificeerbaar, anders kwalitatief
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Indirecte

+/-

+/-

+/-

8ct/lt-

10ct/lt-

14ct/lt-

kwantificeerbare

1,7ct/lt

3ct/lt

5ct/lt

15ct/lt

21ct/lt

28ct/lt

Beleidsmatige
lasten (burgers,
bedrijven)

kosten
burgers/bedrijven

245

De jaarverplichting is een verplichting op de fossiele brandstofleveranciers van diesel en
benzine. Deze leveranciers voldoen aan hun verplichting door aan het einde van het jaar
Hernieuwbare Brandstofeenheden (HBEs) in te leveren bij de NEa. HBEs zijn verhandelbaar en
kunnen aangemaakt worden door het leveren van biobrandstoffen, EV, hernieuwbare waterstof
of e-fuels aan wegtransport, binnenvaart, zeevaart of luchtvaart. Een HBE staat gelijk aan 1 GJ
hernieuwbare energie. Voor de berekening wordt uitgegaan van 40-80€ per GJ/HBE. Momenteel
staat de HBE op 12€ (uitzonderlijk laag door de grote inzet in zeevaart). Normaliter zou deze
momenteel rond de €18-€20 euro staan. De aanname van €40-€80 komt voort uit de
verwachting dat de duurdere routes (HVO) ingezet moeten worden met schaarsere
grondstoffen.
Voor het ETS wordt berekend dat een verhoging van de brandstofprijzen met 12 à 14 cent per
liter overeenkomt overeen met 0,5 Mton reductie (PBL 2021).
Het totale verbruik is 11 miljard liter per jaar (diesel en benzine). De totale kosten hiervan
zullen oplopen naar rond de €2,3 miljard.
Hier moet wel opgemerkt worden dat met de implementatie van de REDIII de prijzen
nog verder zullen oplopen met nog 25-50ct/lt (dit is exclusief het voorstel uit dit
fiche)
Economie
-

Wat zijn de evt. bredere economische gevolgen? (weglek, ongelijk speelveld, bbp)
Brandstofprijzen aan de pomp zullen toenemen, dit geldt voor personenvervoer als ook het
vrachtvervoer. Hernieuwbare brandstofprijzen zullen de komende jaren nog hoger zijn dan
fossiel. De brandstofprijzen van omringende landen zullen ook toenemen door het FF55
pakket maar of dit gelijk zal opgaan is nog onduidelijk aangezien dit sterk afhankelijk is van
de implementatie van de richtlijnen en eventuele nationale ambities. Er kan dus sprake zijn
van een weglekeffect aan de grens wanneer de brandstofprijzen van de buurlanden niet
zoveel stijgen als in Nederland. In de grensgebieden kan er sprake zijn van weglekeffecten.
Dit geldt echter alleen voor de wegtransport en niet voor luchtvaart, zeevaart of
binnenvaart.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Onderbouw waarom de maatregel op korte termijn uitvoerbaar is (bijv.
arbeidsmarktcapaciteit, capaciteit uitvoeringsorganisaties en technisch,
uitvoerbaarheid vanuit uitvoeringsinstanties zoals de Belastingdienst of de RVO)?
De huidige systematiek wordt uitgevoerd en overzien door de NEa. Een ophoging van de
jaarverplichting zal geen substantiële aanpassing vergen aan de uitvoering door de NEa.

-

Is een staatssteuntoets of andere juridische toets gedaan of moet deze nog
worden gedaan? Wat is advies WJZ? Wat betekent dit voor de doorlooptijd?
Een Staatsteuntoets is niet nodig. De maatregel is juridisch mogelijk.
De aanpassing van de wettelijke systematiek wordt al voorzien voor het FF55 pakket per
2025. Hiervoor zal de Wet milieubeheer aangepast moeten worden alsook het Besluit
energie vervoer en de Regeling energie vervoer. In concreto zal de verhoging van de
jaarverplichting moeten worden geregeld via een aanpassing van het Besluit energie vervoer

-

Reflectie uitvoerder toevoegen: zijn er risico’s voor de uitvoering?
De uitvoering zal niet dusdanig veranderen. Hierin worden geen risico’s verwacht.

Planning

246

-

Wat is de verwachte inwerkingtreding voor de maatregel, hoe ziet het proces
eruit, inclusief tussenstappen?
o

Bijv. wanneer wordt wetsvoorstel aan de Tweede Kamer gestuurd?
Voorzien is dat het wetsvoorstel (aanpassing Wet milieubeheer) in nov 2023 bij de
Tweede Kamer zal worden ingediend. Het Besluit energie vervoer zal in maart/april
2024 volgen.

o
-

Wanneer treedt wet- en regelgeving in werking?
De inwerkingtreding is voorzien per 1/1/2025.

Wanneer eindigt de maatregel? Wat is dan bereikt?
De aanpassing zal gelden voor de jaren 2025-2030

Maatschappelijk draagvlak
-

Wat weten we over de maatschappelijke acceptatie van de maatregel (denk hierbij
aan ervaren legitimiteit, doelmatigheid en consistentie tussen maatregelen (net
als een rechtvaardig ervaren verdeling)?
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat er max 60PJ biobrandstoffen in 2030 ingezet
zouden worden voor wegtransport. Deze afspraak zou herzien moeten worden. De
verhoogde inzet van biogrondstoffen zou conform Duurzaamheidskader ingezet worden
(opbouw in zwaar wegtransport). De verhoogde inzet van biogrondstoffen is bij enkele NGOs
omstreden. Afhankelijk van de implementatie van de REDIII zullen er meer hernieuwbare
brandstoffen in de wegtransport landen. Met de extra inzet in wegtransport zullen er
technologieën voor hoogwaardige brandstoffen ontwikkeld worden. Vanuit verschillende
marktpartijen wordt aangegeven dat het nodig is om de biogrondstoffen ketens op te
bouwen in wegtransport waarna de grondstoffen naar de internationale sectoren alsook de
chemie kunnen doorstromen.

-

Onder welke voorwaarden vinden mensen de maatregel meer of minder
acceptabel?
Onderdeel van het voorstel van de FF55 is extra toezicht op de hernieuwbare
brandstofketens hiermee zouden zorgen hierover ondervangen kunnen worden. Nederland
heeft dit al meegenomen bij de implementatie van de REDII (1/1/2022)
Ook zien we dat EV en hernieuwbare waterstof een groter aandeel van de totale opgave
voor hun rekening gaan nemen. Dit zal de verhoogde inbreng van hernieuwbare
brandstoffen acceptabeler maken. Ook past het zo goed in de transitiepaden van de
verschillende modaliteiten. De impact assessment van de Europese Commissie heeft
aangetoond dat de benodigde biogrondstoffen beschikbaar zijn.

-

Welke concrete acties/aanpassingen kunnen worden doorgevoerd om de
acceptatie van de maatregel te vergroten? Leidt dit tot één of meerdere varianten
op de maatregel? Heeft dit gevolgen voor de effectiviteit van de maatregel?
Waterstof wordt momenteel nationaal extra gestimuleerd ten opzichte van Europa. EV zit
maximaal in de huidige stimulering. Controversiële biogrondstoffen als palm en sojaolie zijn
uitgesloten en voedsel en voedergewassen zijn geminimaliseerd en gelimiteerd in de huidige
systematiek. Voorzetting van de systematiek neemt deze factoren mee.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Hoe verhoudt de maatregel zich tot het doenvermogen van burgers/bedrijven?
De brandstofleveranciers en de biobrandstofproducenten ondersteunen de verhoogde inzet.

-

Welke relevante gedragseffecten heeft de maatregel (bedoelde gedragseffecten,
tegeneffecten, neveneffecten, stapelingseffecten)?

247

Een resultaat zou kunnen zijn dat er minder met de auto gereden wordt door de verhoogde
brandstofprijzen. Ook wordt elektrisch rijden interessanter door de hogere brandstofprijs en
de voordelige positie van hernieuwbare elektriciteit in dit beleid.
-

Wat wordt er verwacht van doelgroepen en hoe wordt gezorgd dat zij voldoende
informatie, motivatie en vaardigheden hebben om die verwachting waar te
maken?
Geen actie nodig

-

Welke concrete acties/aanpassingen kunnen worden doorgevoerd om te zorgen
dat de maatregel beter aansluit bij de sociale of fysieke omgeving, drijfveren en
belemmeringen van de doelgroep?
Geen actie nodig

Overig
In eerdere versies van het fiche was de extra ophoging onderdeel van de implementatie van de
REDIII. Omdat het wat verwarrend werd of het over additionele CO 2 emissiereductie ging en of
deze CO 2 emissiereductie nationaal toerekenbaar was is ervoor gekozen om een aanpassing
door te voeren. Door de extra inzet los te trekken van de REDIII implementatie is er een
garantie dat het om additionele nationaal toerekenbare CO 2 emissiereductie in wegvervoer gaat.
De berekening in de eerdere versies was gebaseerd op de inzet van hernieuwbare brandstoffen
in de KEV21. Deze KEV gaat uit van 44PJ in 2030. Het instrument, de jaarverplichting, om deze
verplichting van hernieuwbare brandstoffen te halen heeft echter een doelstelling van 65 PJ
(inclusief 5 PJ voor de binnenvaart). Het verschil komt voort uit de inzet van EV in de
systematiek. De inzet van EV en de CO 2 emissiereducties zijn nationaal niet toerekenbaar aan
het instrument. Voor de REDII en REDIII is dit echter niet het geval. Alle inzet telt mee voor de
RED doelstelling. Hierdoor wordt er gerekend met een ophoging van REDII/KA naar REDIII van
60PJ naar 150PJ = 90PJ (6,66Mton ). Deze CO2 emissiereducties zijn inclusief de internationale
sectoren, EV en de zogenaamde raffinageroute waarbij de CO2 emissiereducties toerekenbaar
zijn aan de industrie.

248

4.7 Maatregelpakket verbeteren Co2-prestaties goederenvervoer
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Normering
Doel: verbeteren CO2-prestaties van het goederenvervoer
Omschrijving maatregel
Deze maatregel omvat het goederenvervoer over weg, water en spoor. In een drietrapsraket
wordt eerst de CO2-prestaties inzichtelijk gemaakt en vervolgens verbetermaatregelen
getroffen. Het beeld is om te starten met zelfregulering en toe te werken naar een wettelijke
norm met ingang van 1 januari 2027. De invoering van een wettelijke norm voor CO2-reductie
van het goederenvervoer duurt 2 jaar. De wettelijke norm moet ervoor zorgen dat de 30% CO2reductiedoelstelling voor de logistieke sector (afspraak Klimaatakkoord) versneld wordt
gerealiseerd.
Bedrijven zijn op dit moment niet verplicht hun CO2 prestatie te monitoren. Toch doet een deel
van de vervoerders en verladers dit op het moment al wel, maar dan vanuit
bedrijfseconomische gronden of omdat de klant hier om vraagt. Om deze maatregel in te voeren
is eerst het verplichten van monitoring en de wijze waarop nodig, en dienen vervolgens
verbetermaatregelen en reductiedoelen gesteld te worden. Eindpunt is de invoering van een
wettelijke norm voor CO2-prestaties van het goederenvervoer die 30% CO2uitstootvermindering van de logistieke sector garandeert.
1) Heden – 1 januari 2025: Het verbeteren van CO2-prestaties begint met meten, want
meten is weten. Dit betekent dat bedrijven aan de slag gaan (en waar nodig geholpen
worden) met het in kaart brengen van de eigen CO2-prestatie. Dit kan eenvoudig op
basis van bestaande kentallen voor CO2-prestaties per bedrijfs/vervoerstak, maar kan
in een verder gevorderd stadium ook tot op lading of zendingsniveau. Het belangrijkste
is dat het registreren en monitoren van CO2-prestaties gemeengoed wordt onder
vervoerders en verladers. Voorbeelden van hoe het aan de slag gaan met het meten en
verbeteren van CO2-prestaties zijn o.a. te vinden via het carbon footprinting initiatief
dat sinds enkele jaren door de Topsector Logistiek wordt gerund 161.
2) 1 Januari 2025 – 1 januari 2027: Een volgende stap is dat bedrijven worden uitgedaagd
om reductiedoelen te formuleren en gestimuleerd wordt om werk te maken van het
verbeteren van hun CO2-prestaties. Het kan hierbij gaan om aanschafsubsidies voor
emissievrije voertuigen, subsidies om modal shift mogelijk te maken of subsidies om de
supply chain te optimaliseren. Op meta-niveau wordt een afspraak over het CO2prestatiedoel gemaakt met (deelsectoren binnen) de transportsector en wordt de
voortgang van deze inspanning gemonitord. Dit gebeurt op dit moment ook al waarbij
bedrijven (bijvoorbeeld thuiswinkelorganisaties) gezamenlijk afspraken maken over
CO2-prestaties en CO2-reductie binnen het transport waar zijn verantwoordelijk voor
zijn.
3) 1 Januari 2027: Ingangsdatum van een wettelijk vastgelegde norm voor CO2-prestaties
om het behalen van gestelde reductiedoelen te waarborgen. Uitgangspunt is 30% CO2reductie voor de logistieke sector t.o.v. het jaar 2018.

161

https://carbonfootprinting.org/en/

249

Belangrijk is om ervoor te zorgen dat alle bedrijven (vervoerders en verladers) mee kunnen
doen en evenredig belast worden daarbij rekening houdend met de uitgangspositie. Het is
waarschijnlijk dat er een politieke keuze gemaakt moet worden gemaakt over de exacte
invulling en werkwijze van de norm.
Monitoren en verbeteren CO2-prestaties van het goederenvervoer moet uniform, betrouwbaar
en werkbaar zijn voor bedrijven. De Rijksoverheid moet zorgen voor een efficiënte en
betrouwbare registratiemethodiek en overige noodzakelijke randvoorwaarden. Daarbij is het van
belang om goede internationale afspraken te maken om de Nederlandse concurrentiepositie van
bedrijven niet te verslechteren. Dit gebeurt op dit moment al in de vorm van een ISO-norm voor
CO2-berekeningen en het toewijzen van CO2 aan lading voor goederenvervoer, deze wordt
begin volgend jaar gepubliceerd.
Ook werkt de Europese Unie aan een richtinggevend advies over het structureel meten van
CO2-uitstoot in het goederenvervoer: dat advies baseert zich ook op deze ISO-norm. De timing
om op nationaal niveau gestructureerd werk te gaan maken van het monitoren en verbeteren
van CO2-prestaties is daarmee gunstig.
Achtergrond/rationale
De maatregel sluit goed aan op bestaand beleid.
Slechts 1 tot 2% van de voertuigen in Nederland is een vrachtwagen, maar die zijn wel
verantwoordelijk voor ongeveer 25% van de CO2-uitstoot in de mobiliteitssector. Met de komst
van de zero-emissiezones voor stadslogistiek en de vrachtwagenheffing met terugsluis zijn
belangrijke stappen gezet in de verduurzaming van het goederenvervoer. Met deze maatregel,
het invoeren van een prestatienorm voor het goederenvervoer om CO2-prestaties te verbeteren,
wordt een extra impuls gegeven aan de verlaging van de CO2-uitstoot in het goederenvervoer.
Het verbeteren van de CO2-prestatie kan in lijn met de trias mobilica worden bereikt door
vermindering (denk o.a. aan een hogere beladingsgraad, kortere supply chains, inzet van LZV’s
etc.), verandering (gebruik van andere modaliteiten als spoor en binnenvaart) of verduurzaming
(denk aan zero-emissie voertuigen). Via bestaande maatregelen wordt de CO2-winst met name
gerealiseerd via de pijler van verduurzaming. Met deze maatregel krijgt de verduurzaming een
extra impuls en wordt de aanpak verbreed naar verminderen en verandering van transport.

Het verminderen van het goederenvervoer zit al besloten in de afspraak uit het Klimaatakkoord
waarbij de logistieke sector (samen met de Topsector Logistiek) een aanpak ontwikkelt om de
efficiëntie in de logistieke keten te vergroten. De uitvoering hiervan blijkt vooralsnog lastig lijkt
te zijn Dit komt o.a. doordat het zoeken naar de juiste prikkels om een gedragsveranderingen
bij vervoerders en verladers tot stand te brengen complex is en veel tijd kost.
Meer efficiëntie in de vervoersketen betekent niet alleen een vermindering van het aantal
voertuigkilometers en daarmee CO2-uitstoot, maar zorgt bijvoorbeeld ook voor een lager totaal
brandstofverbruik en een lagere inzet van (schaarse) chauffeurs. Het aanpakken van bestaande
logistieke patronen een laagdrempelige manier om aan de slag te gaan met het verbeteren van
CO2-prestaties. Het vraagt geen/tot weinig investeringen in alternatieve technieken, luidt een
nieuwe manier van denken over transport en logistiek in en heeft voor veel bedrijven een
positief bedrijfseconomisch effect.

250

Voor het veranderen van het goederenvervoer wordt er op dit moment vanuit het Ministerie van
IenW al gewerkt aan een (vrijwillige) duurzame verladerskeuze welke tot doel heeft om lading
van de weg naar de binnenvaart en spoor te krijgen met CO2-reductie in de logistieke keten tot
gevolg.
Het verschonen van het goederenvervoer is er primair op gericht om de stap van fossiel
aangedreven vrachtvoertuigen naar zero-emissie vrachtvoertuigen te zetten. Zowel voor ZEbestelwagens als ZE-vrachtwagens is er al sprake van een stimuleringsregeling. Ook voor het
vervoer over water wordt gewerkt aan een transitie naar minder CO2-uitstoot, o,a, door de
inzet van alternatieve brandstoffen en de ontwikkeling van elektrische binnenvaartschepen.
Met de invoering van de vrachtwagenheffing per 2026 kunnen er via de bijbehorende terugsluis
voor het transport over de weg ook middelen beschikbaar komen om extra stappen te zetten als
het gaat om verminderen, veranderen en verschonen van transport.
Binnenvaart en spoorvervoer vallen conform afspraken niet onder de terugsluis. Hiervoor zal
behoefte zijn aan alternatieve middelen.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Inzicht in CO2-prestaties helpt bedrijven om de relatie inzichtelijk te maken tussen logistieke
activiteiten en de bijdrage aan de CO2-uitstoot. Dit inzicht helpt op zijn beurt om de stap naar
het verbeteren van de CO2-prestatie te zetten. Een klein deel van de logistieke sector maakt op
dit moment vanuit intrinsieke drive en/of bedrijfseconomische motieven al werk van het
terugbrengen het meten en verbeteren van CO2-prestaties. Laagdrempelige, werkbare en
haalbare maatregelen en doelen brengen bedrijven sectorbreed in beweging om dit voorbeeld te
volgen.
Door het monitoren en verbeteren van CO2-prestaties centraal te stellen en hiervoor een
wettelijke norm vast te leggen krijgen vervoerders en verladers een extra push om, aan de
hand van de hierboven genoemde oplossingen, aan de slag te gaan met het verbeteren van
CO2-prestaties. Deze extra push zorgt ervoor dat de 30% CO2-reductie t.o.v. het jaar 2018
versneld bereikt wordt (eerder dan het jaar 2030 zoals afgesproken in het Klimaatakkoord).x

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Het is lastig om een concreet en uitgebreid CO2-effect aan deze maatregel toe te kennen.
Daarvoor is aanvullend onderzoek nodig dat langer loopt dan de korte termijn die voor het
opstellen van dit fiche staat. De potentie van het monitoren en verbeteren van CO2-prestaties is
groot. Alleen in het geval er vanuit wordt gegaan dat er met volledige zekerheid een wettelijke
plicht voor het verbeteren van CO2-prestaties wordt ingevoerd kun je de effecten van de
maatregel benaderen zoals in de tabel hieronder is gedaan.
De maatregel heeft ontegenzeggenlijk ook effect op andere uitstoot. Dit zal nog moeten worden
vastgesteld.Onderstaande getallen zijn gebaseerd op cijfers uit de KEV 2022, uitgaande van een
CO2 reductienorm voor de logistieke sector inclusief binnenvaart van 30% in 2030 t.o.v. 2018.
Met deze maatregel wordt de doelstelling van 30% CO2 reductie t.o.v. 2018 (zie onderstaand)
naar voren gehaald.
2023
Nationale CO 2-reductie (kton)

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

-183

-366

-548

-731

-914

-1097

251

(Indien significant) Effect op

nvt

Nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

Nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

Europese doelen (EED, ESR,
etc.)
(Indien significant) Effect op
mondiale CO2-reductie (bijv.
uitstoot vliegverkeer wat onder
in nationale definitie valt)
(Indien significant)

ntb

Neveneffecten andere uitstoot
en doelen (stikstof, fijnstof,
energieverbruik, etc.)
Gevolgen begroting
De budgettaire gevolgen van deze maatregel zijn op dit moment en op deze termijn lastig te
bepalen. Wat wel gezegd kan worden is dat een deel van de kosten die gemoeid zijn met het
verduurzamen van het goederenvervoer gedekt kunnen worden via reeds lopende regelingen of
financieringsstromen voor het verduurzamen van transport en logistiek.
De kosten van hetgeen daadwerkelijk aanvullend en nieuw is met deze maatregel (het kunnen
registreren en monitoren van CO2-prestaties door bedrijven) is in 2021 door Ecorys 162
berekend op zo’n € 5Mln p/j. De financiële dekking hiervoor kan worden gevonden in de
terugsluis van de vrachtwagenheffing die met ingang van 1 januari 2027 in werking treedt Over
de besteding van de middelen uit de terugsluis zijn afspraken gemaakt met de logistieke sector.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Voor bedrijven zal een verplichting tot het monitoren en verbeteren van CO2-prestaties vragen
om investeringen. Voor de kosten van de monitoring (zie bovenstaande) kan goed worden
gedacht aan (co-) financiering. Het verbeteren van CO2-prestaties vraagt, zeker als het om
duurzame technieken gaat een investering van bedrijven. Hiervoor zijn al instrumenten
beschikbaar/in ontwikkeling om hierbij de ondersteunen. Denk bv aan aanschaf-stimulering,
ondersteuning vanuit de Topsector Logistiek en de terugsluis vrachtwagenheffing per 2027.
Daar staat tegenover dat het verminderen en veranderen van het transport van goederen voor
bedrijven ook verdienpotentieel laat zien waardoor investeringen het verbeteren van CO2prestaties kunnen worden terugverdiend. Grotere bedrijven zullen, vanwege een voorsprong in
technische hulpmiddelen en capaciteit over het algemeen makkelijker de stap naar het
monitoren en verbeteren van CO2-prestaties kunnen zetten dan kleinere bedrijven. Hier dient
rekening mee te worden gehouden bij het bieden van ondersteuning.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Beleidsmatige
lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
Economie
162

bijlage-1-rapport-ecorys-terugsluis-vrachtwagenheffing.pdf (overheid.nl)

252

De potentiële economische gevolgen zijn overwegend positief. Doordat de wettelijke plicht voor
de logistieke sector over de gehele breedte zal gelden is er geen sprake van een ongelijk
speelveld. Dit kan eventueel wel optreden in relatie tot buitenlandse concurrenten wanneer deze
niet aan CO2-prestaties zijn gehouden. De inschatting is dat dit nadeel beperkt zal zijn omdat
de monitoring en verbetering van logistieke CO2-prestaties ook binnen de EU en daarbuiten op
de agenda staat.
Het verdienpotentieel dat gekoppeld is aan het verbeteren van sectorbrede logistieke CO2prestaties is aanzienlijk. Daardoor wegen de mogelijke nadelen niet op tegen de voordelen
(economisch, imago-technisch, verkeerskundig etc.)
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Wanneer er naar een meer verplichtend karakter en eventueel een wettelijke norm voor CO2prestaties wordt toegewerkt moet dit juridisch goed worden geregeld. Een normerende
maatregel maakt onderdeel uit van het Besluit Activiteiten Leefomgeving (BAL). Dit betekent dat
het moet voldoen aan de eisen die de BAL en de omgevingswet (wanneer deze in werking is
getreden) hieraan stellen.
Het BAL is toegesneden op locatiegebonden activiteiten waarvoor de gemeente waar die
activiteit plaatsvindt, het bevoegd gezag is. Aanwijzing van een ander bevoegd gezag vergt een
wetswijziging. Omdat vervoer een dynamisch locatiegebonden activiteit is, is het lastig (maar
niet onmogelijk) dit in het BAL te regelen.
De juridische toets brengt ook de vraag naar voren of deze maatregel voor alle
vervoersmodaliteiten (uitgezonderd luchtvaart) zal moeten gaan gelden. Wanneer de keuze
wordt gemaakt om dit te doen zorgt dat voor extra complexiteit omdat er dan voor de
verschillende modaliteiten wetswijzigingen moeten worden voorbereid. Niet onmogelijk, wel
complex.
Voor bedrijven is het uitgangspunt dat de administratieve lasten van het monitoren van CO2prestaties zo laag mogelijk moeten worden gehouden. Om op meta-niveau de verbetering van
de CO2-prestaties op sectorniveau goed te kunnen monitoren is een investering in de
administratieve capaciteit noodzakelijk.
Een staatssteuntoets is voor dit traject niet nodig.
Planning
Voor deze maatregel is het van belang om rekening te houden met de werkbaarheid ervan voor
vervoerders en verladers en stapsgewijs toe te werken naar de situatie waarin het monitoren en
verbeteren van CO2-prestaties gemeengoed is geworden.
Startpunt is een vrijwillige registratie van de CO2-uitstoot per onderneming die over tijd een
meer verplichtend karakter krijgen. Bedrijven worden uitgedaagd, gestimuleerd en geholpen om
werk te maken van het verbeteren van hun CO2-prestatie. Indien de voortgang voor de
reductieopgave vervolgens dient te worden versneld om het afgesproken doel te behalen, kan
dit in overleg en overeenstemming met de betrokken partijen leiden tot een wettelijk norm voor
CO2-prestaties van het goederenvervoer.

253

Het voorstel is om uit te gaan van een reductie-opgave met het jaar 2030 als eerste mijlpaal.
Voor de jaren richting 2030 helpt het om tussendoelen op te stellen op basis waarvan de
voortgang kan worden gemonitord.
Een eerste voorgestelde inwerkingtreding van de wettelijke plicht voor verbetering van de CO2prestaties is 1 januari 2027. Dit zorgt voor een versnelling van de realisatie van 30% minder
CO2-uitstoot, maar dit doel zal nog niet op 1 januari 2027 bereikt zijn.
Maatschappelijk draagvlak
In het Klimaatakkoord wordt het opstellen van een normerende regeling voor het
goederenvervoer al benoemd als een maatregel om de CO2-uitstoot te reduceren. Naar
aanleiding hiervan is er in een eerder stadium al een voortraject doorlopen waarbij
vertegenwoordigers vanuit vervoerders, verladers, Topsector Logistiek, omgevingsdiensten en
mede-overheden betrokken waren.
Het gezamenlijke beeld dat hieruit voortkwam was dat een wettelijke norm niet per definitie het
uitgangspunt moet zijn voor het monitoren en verbeteren van de CO2-prestaties van het
goederenvervoer, maar dat er in de eerste plaats ook uit moet worden gegaan van zelfsturing
vanuit de sector zelf.
Er was en is brede consensus dat de manier van CO2-monitoring voor bedrijven uniform,
betrouwbaar en werkbaar zijn en moet het tijdspad de sector voldoende tijd geven om zich op
een meer verplichtend karakter van het monitoren en verbeteren van CO2-prestaties voor te
bereiden. Aan deze randvoorwaarde wordt o.a. via het carbon footprintingprogramma van de
Topsector Logistiek voldaan. Ook moeten er middelen beschikbaar zijn die helpen om de
verbetering van de CO2-prestatie te bekostigen. Deze middelen kunnen onder andere worden
gevonden in de terugsluis vrachtwagenheffing die per 2027 in werking treedt.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Het overgrote merendeel van de bedrijven maakt op dit moment nog niet gestructureerd werk
van het meten en verbeteren van CO2-prestaties. Doordat de aanpak om daartoe te komen erg
laagdrempelig is kunnen bedrijven makkelijk een eerste stap zetten in het gestructureerd meten
en verbeteren. Hiervoor is het wel noodzakelijk dat er tools, kennis en advies in voldoende mate
beschikbaar zijn. Ook is het belangrijk om helder richting bedrijven te communiceren wat er van
hen verwacht wordt, wat het kost en wat het oplevert.
Overig

254

4.8a tarief aanpassingen vliegbelasting
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Beprijzen maatschappelijke kosten luchtvaart
Omschrijving maatregelen
-

De vliegbelasting bedraagt sinds 1 januari 2023 €26,43 per vertrekkende passagier.

-

Maatregelen:

-

A1: vliegbelasting verhogen met €18 per vertrekkende passagier. Dit is eenzelfde
tariefverhoging als per 2023 het geval is.

-

A2: vliegbelasting verhogen met €55 per vertrekkende passagier. Dit is driemaal de
tariefverhoging die per 2023 is doorgevoerd.

-

B1: tarief differentiëren naar de gevlogen afstand. Om de afstand te bepalen, dient gekeken
te worden naar de afstand tussen de hoofdsteden van Nederland en het aankomstland.
o

Minder dan 2.500 km: €26,43

o

Meer dan 6.000 km: €79,29

o

Minder dan 2.500 km: €26,43

o

Meer dan 6.000 km: €150

o

Economy class: €26,43

o

Privévliegtuig: €132,15

o

-

B2: tarief differentiëren naar de gevlogen afstand met hogere tarieven.
o

-

Vanaf 2.500 tot en met 6.000 km: €75

C: tarief differentiëren naar vluchtklasse.
o

-

Vanaf 2.500 tot en met 6.000 km: €52,86

Business class: €79,29

Alle maatregelen beogen een betere beprijzing van de maatschappelijke kosten van vliegen.
Dit wordt in de verschillende maatregelen op verschillende manieren uitgewerkt. Daarnaast
hebben de maatregelen indirecte effecten op een aantal elementen: maatregel A drukt
zwaarder op korte vluchten, waarmee alternatieve modaliteiten financieel aantrekkelijker
zouden moeten worden. Maatregel B beprijst de maatschappelijke kosten van vliegen naar
rato van afstand. Maatregel C geeft een betere beprijzing van de maatschappelijke kosten
per reisklasse.

Achtergrond/rationale
-

De vliegbelasting draagt bij aan een betere beprijzing van de maatschappelijke kosten van
vliegen in de ticketprijs. Een verhoging, een differentiatie naar vluchtklasse, of een
differentiatie naar vluchtafstand zou dit nog meer doen. Consumenten en bedrijven worden
zich hierdoor bewuster van de maatschappelijke kosten van vliegen.

-

De vliegbelasting is sinds 1 januari 2023 met iets meer dan €18 verhoogd, op basis van een
budgettair doel. Maatregel A zorgt voor eenzelfde tariefsverhoging. Door de vlakke heffing
worden korte vluchten relatief hoog belast.

-

De insteek bij tariefdifferentiatie naar afstand is om verdere vluchten meer te belasten,
aangezien ze meer uitstoten. Daartoe zijn bij maatregel B1 de tarieven voor middellange
vluchten verdubbeld, en voor verre vluchten verdrievoudigd. Bij B2 wordt het tarief voor
middellange vluchten grofweg verdrievoudigd en voor verre vluchten nogmaals verdubbeld.
Deze insteek is anders dan de huidige opzet van de vliegbelasting, waar juist korte vluchten
(waarvoor alternatieven zijn) relatief zwaarder worden belast om het alternatief te
stimuleren. Een andere invulling van afstandsklassen en tarieven is ook mogelijk en zal
leiden tot andere budgettaire opbrengsten en effecten.

255

-

Een getrapt systeem met drie treden wordt onder andere ook in Duitsland en Zweden
gebruikt. De afstandsklassen zijn overgenomen uit het Duitse systeem. Onderzoek zal de
juiste vormgeving moeten uitwijzen.

-

Bij differentiatie naar vluchtklasse wordt respectievelijk een verdrievoudiging en
vervijfvoudiging van het tarief voorgesteld, aangezien de uitstoot per passagier in
businessclass of privévliegtuig hoger is en het belastingtarief in verhouding tot de ticketprijs
lager is. Onderzoek zal de juiste vormgeving moeten uitwijzen.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Door het hoger belasten van vliegen in het algemeen of specifiek verre vluchten, wordt het
aantrekkelijker een alternatieve modaliteit of reis te kiezen. Bijvoorbeeld een minder verre
bestemming of een alternatieve modaliteit zoals trein of auto.

-

Door het hoger belasten van businessclass vluchten of privévluchten wordt het
aantrekkelijker om economy class te vliegen. Als vliegtuigmaatschappijen hierdoor meer
economy class stoelen in een vliegtuig plaatsen (en dus meer passagiers), neemt de uitstoot
per passagier af.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
-

Onderstaande klimaateffecten zijn gebaseerd op uitgangspunten en berekeningen van CE
Delft. Deze berekening betreft een kort onderzoek zonder modeldoorrekeningen en met
grote onzekerheid. Hierbij is een verlaagd vluchtenplafond van 440.000 vluchten
aangenomen en worden de effecten in 2030 bepaald.
Variant

CO 2-reductie van uit NL

Effect op mondiale CO2-

Landing- en take-off-

vertrekkende vluchten (Mton)

reductie (Mton)

emissies

(Telt niet mee voor NL uitstoot)

-

A1

0,6

0,3

-

A2

>1,5

0,5-0,9

Significante daling

B1

0,8-2,0

0,4-1,0

Daling

B2

2,0-3,5

0,6-1,4

Sterke daling

C

Mogelijk kleine reductie

Mogelijk kleine reductie

-

Een deel van de reizigers die niet meer vanuit Nederland vliegen wijkt uit naar het
buitenland. Dat is te zien in de verschillen tussen nationale en mondiale CO2-reductie.

Gevolgen begroting
De onderstaande budgettaire raming is gebaseerd op uitgangspunten en berekeningen van CE
Delft. Deze berekening betreft een kort onderzoek met grote onzekerheid.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Inkomsten A1 (mln. euro)

-

365

375

386

396

407

417

428

Inkomsten A2 (mln. euro)

-

989

1017

1046

1074

1103

1131

1160

Inkomsten B1 (mln. euro)

-

220

222

224

226

228

230

232

Inkomsten B2 (mln. euro)

-

266

269

272

275

278

280

283

Inkomsten C (mln. euro)

-

48

50

51

53

54

55

57

Uitgaven

-

0

0

0

0

0

0

0

2026

2027

2028

2029

2030

(mln. euro)

Financiële consequenties burgers/bedrijven
Wij gaan er hier van

2023

2024

2025

uit dat de
luchtvaartmaatschappij
deze belasting volledig
doorrekent naar de

256

passagier (burgers) in
de ticketprijs, conform
de CE Delft studie.
Beleidsmatige lasten

-

A1
Beleidsmatige lasten

396

407

417

428

989

1017

1046

1074

1103

1131

1160

220

222

224

226

228

230

232

266

269

272

275

278

280

283

48

50

51

53

54

55

57

-

B2
Beleidsmatige lasten C

386

-

B1
Beleidsmatige lasten

375

-

A2
Beleidsmatige lasten

365

-

Economie
-

Als er minder wordt gevlogen, heeft dit mogelijk gevolgen voor de winstgevendheid van
luchthavens en luchtvaartmaatschappijen. Dit heeft mogelijk ook gevolgen voor de
werkgelegenheid bij deze bedrijven. Daarnaast kunnen de overheidsaandelen in KLM en
Schiphol in waarde dalen.

-

In varianten A2 en B2 staat de hub-functie van Schiphol mogelijk onder druk.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

A: Verhogen van het tarief leidt niet tot problemen in de uitvoering, het betreft slechts een
parameterwijziging.

-

B: Differentiëren in tarief naar gevlogen afstand vereist een aanpassing in de wetgeving en
systemen van de Belastingdienst. Dit betreft een structuurwijziging en vraagt 4 – 18
maanden. Invoering per 1 januari 2025 lijkt mogelijk mits de regeling worden meegenomen
in het wetsvoorstel Belastingplan 2024. Daarnaast moet worden gekeken of deze
differentiatie mogelijk is met de administratie van de luchthavens, omdat de luchthavens
belastingplichtig zijn. Zij moeten over de benodigde gegevens kunnen beschikken voor het
toepassen van een naar gevlogen afstand gedifferentieerd tarief. Dit vergt informatie waar
de belastingplichtigen naar ons weten niet over beschikken. Er zal moeten worden
uitgezocht of en per wanneer luchthavens deze aanpassing kunnen verwerken. Daarnaast
wordt opgemerkt dat de betrouwbaarheid van de aangeleverde gegevens van de
luchtvaartmaatschappijen alleen kan worden getoetst door de Belastingdienst via
derdenonderzoeken. Dat is arbeidsintensief en kost extra capaciteit, en lijkt praktisch
onuitvoerbaar voor de Belastingdienst voor zover de luchtvaartmaatschappijen in het
buitenland zitten. Daarnaast zal het administreren van de gevlogen afstand van individuele
passagiers op AVG-/privacyaspecten getoetst moeten worden. Tariefdifferentiatie naar
afstand maakt de uitvoering voor de belastingplichtigen en de Belastingdienst complexer, bij
de invoering per 1 januari 2021 is er uit oogpunt van eenvoud bewust gekozen voor één
vlak tarief.

-

C: Het is onduidelijk of luchthavens, de belastingplichtigen, bijhouden of businessclass of
per privévliegtuig gevlogen wordt. Zo niet, dan zal deze informatie van de
luchtvaartmaatschappijen moeten komen en zal die informatie in de administratie van de
luchthavens moeten worden verwerkt. Daarnaast wordt opgemerkt dat de betrouwbaarheid
van de aangeleverde gegevens van de luchtvaartmaatschappijen alleen kan worden getoetst
door de Belastingdienst via derdenonderzoeken. Dat is arbeidsintensief en kost extra
capaciteit, en lijkt praktisch onuitvoerbaar voor de Belastingdienst voor zover de
luchtvaartmaatschappijen in het buitenland zitten. Luchtvaartmaatschappijen kunnen
daarnaast schuiven met de stoelen en de afscheiding tussen reisklassen. Daarnaast kan op
het laatste moment een upgrade in reisklasse worden verleend. Het is daarom vooralsnog

257

onzeker of de Belastingdienst hierop in voldoende mate toezicht kan uitoefenen en of het
voorstel uitvoerbaar is. Verder zal de afbakening van wat een privévliegtuig is gemaakt
moeten worden. Tariefdifferentiatie naar vluchtklasse maakt de uitvoering voor de
belastingplichtigen en de Belastingdienst complexer, bij de invoering per 1 januari 2021 is
er uit oogpunt van eenvoud bewust gekozen voor één vlak tarief.
Planning
-

Verhoging van het tarief zou opgenomen kunnen worden in het wetsvoorstel Belastingplan
2024 met 1 januari 2024 als inwerkingtredingsdatum.

-

Tariefdifferentiatie op basis van de gevlogen afstand betreft een structuurwijziging en vraagt
4 – 18 maanden voor de systemen van de Belastingdienst. Invoering per 1 januari 2025 lijkt
mogelijk mits de regeling worden meegenomen in het wetsvoorstel Belastingplan 2024 met
1 januari 2025 als inwerkingtredingsdatum. Dat wetsvoorstel wordt met Prinsjesdag 2023
naar de Kamer gestuurd.

-

Tariefdifferentiatie op basis van de reisklasse moet eerst worden onderzocht op
uitvoerbaarheid voor een planning kan worden vastgesteld.

Maatschappelijk draagvlak
-

Een deel van de samenleving maakt zich zorgen over de klimaatschade van vliegen en vindt
het belangrijk dat hier een prijs op staat. Een ander deel van de samenleving heeft juist
kritiek op de verhoging van de vliegbelasting die per 1 januari 2023 is doorgevoerd, o.a.
omdat de opbrengsten van de belasting niet geïnvesteerd worden in verduurzaming.

-

Uit onderzoek uitgevoerd vóór de verhoging van de vliegbelasting bleek dat er toentertijd
een groot draagvlak was voor verhogen van de vliegbelasting: 63% was voor verhoging.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Verhogen van de vliegbelasting en differentiëren naar afstand kan leiden tot respectievelijk
minder vliegen en minder ver vliegen, vanwege een lagere vraag naar vliegreizen.

-

De effectiviteit van de maatregel hangt sterk af van de hoogte van de prijsverhoging. De
hogere kosten voor vliegtickets kunnen ervoor zorgen dat er vaker wordt gekozen voor
alternatieve modaliteiten.

-

Om het effect op het gewenste gedrag te vergroten (minder vliegen), moeten alternatieve
modaliteiten, zoals de trein een goed alternatief worden. Ook zou het prijsverschil tussen de
modaliteiten kleiner moeten worden.

Overig
-

De budgettaire opbrengst van maatregelen A en B zou kunnen teruggesluisd worden naar
de sector. Dit kan bijvoorbeeld geïnvesteerd worden in de subsidiering van duurzame
luchtvaartbrandstoffen aanvullend op de EU-verplichting, wat aanvullende CO 2-reductie zou
kunnen realiseren (zie hiervoor ook het fiche van IenW hierover). Hiermee kan ook invulling
worden gegeven aan de afspraak in het Coalitieakkoord dat de opbrengsten van de
vliegbelasting deels worden teruggesluisd naar de sector.

258

4.8b Verbreden vliegbelasting
Sector: Mobiliteit
Type maatregel:Beprijzing
Doel: Beprijzen maatschappelijke kosten luchtvaart
Omschrijving maatregelen
-

De vliegbelasting bedraagt sinds 1 januari 2023 €26,43 per vertrekkende passagier.
Transferpassagiers, passagiers van lichtere vliegtuigen en vrachtvliegtuigen worden niet in
de heffing betrokken.

-

Maatregelen:

-

A: transferpassagiers in de heffing betrekken.

-

B: gewichtsgrens van 8.616 kg naar 5.700 kg verlagen om meer passagiers van
privévliegtuigen in de heffing te betrekken.

-

C: vrachtvliegtuigen in de heffing betrekken met een tarief van € 4,30 of € 2,15 per ton van
het maximale startgewicht van het vliegtuig, afhankelijk van de geluidsklasse van het
toestel.

-

Alle maatregelen beogen een betere beprijzing van de maatschappelijke kosten van vliegen,
door de grondslag van de vliegbelasting te verbreden. Door de maatregelen worden de
maatschappelijke kosten van transferverkeer, lichtere privévliegtuigen en vrachtvliegtuigen
meegenomen in de kosten die passagiers en bedrijven maken om te vliegen.

Achtergrond/rationale
-

Transferpassagiers, passagiers van privévliegtuigen onder de 8.616 kg en vrachtvliegtuigen
worden momenteel niet belast via de vliegbelasting.

-

De grens van 5.700 kg sluit aan bij de ondergrens van het EU ETS voor de luchtvaart.
Onderzoek zal de juiste hoogte van de grens moeten uitwijzen.

-

De tarieven voor vrachtvliegtuigen zijn overgenomen uit het oorspronkelijke wetsvoorstel
van de vliegbelasting, waar vrachtvliegtuigen werden meegenomen. De tarieven zijn daarna
gecorrigeerd voor inflatie.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Bepaalde groepen worden binnen de luchtvaart nu nog ontzien van beprijzing via de
vliegbelasting en deze beprijzing kan leiden tot CO 2-winst.

-

Vermindering van het aantal transferpassagiers via NL luchthavens als gevolg van het
belasten van transferpassagiers kan leiden tot een toename van transfers via buitenlandse
luchthavens, waardoor per saldo de CO2-winst op Europese schaal mogelijk beperkt zal ziin.

-

Mogelijk wijken vrachtvliegtuigen naar buitenlandse luchthavens uit en die vracht zal deels
weer per vrachtwagen naar Nederland komen.

-

Een groot deel van de privévliegtuigen valt momenteel al onder de heffing. Slechts een klein
extra deel van de privévliegtuigen zal door de maatregel onder de heffing vallen.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Onderstaande klimaateffecten zijn gebaseerd op uitgangspunten en berekeningen van CE Delft.
Deze berekening betreft een kort onderzoek zonder modeldoorrekeningen en met grote
onzekerheid. Hierbij is een verlaagd vluchtenplafond van 440.000 vluchten aangenomen en
worden de effecten in 2030 bepaald.
Er worden geen klimaateffecten verwacht in alle drie de varianten. In variant A wordt het
wegvallen van transferpassagiers wordt opgevuld door OD-passagiers. In variant B worden geen
gedragseffecten verwacht en in variant C neemt alleen het aantal vluchten op Maastricht Airport
af, maar dit bedraagt een verwaarloosbaar klein deel van alle vliegbewegingen in Nederland.
Gevolgen begroting

259

De onderstaande budgettaire raming is gebaseerd op uitgangspunten en berekeningen van CE
Delft. Deze berekening betreft een kort onderzoek met zeer grote onzekerheid. Voor de
transferpassagiers-variant is het wenselijk verder onderzoek te verrichten.
A: transferpassagiers in de heffing betrekken
2023
Inkomsten in

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

326

331

336

341

347

352

357

-

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

-

2

2

2

2

2

2

2

-

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

10

10

10

10

10

10

10

-

miljoenen euros
B: verlagen gewichtsgrens
Inkomsten in
miljoenen euros
C: vracht
Inkomsten in
miljoenen euros

-

-

Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

Net als bij eerdere CE delft onderzoeken kan er vanuit worden gegaan dat de heffing
volledig doorrekent naar de passagier (burgers) in de ticketprijs.

-

Voor het verlagen van de gewichtsgrens is het onduidelijk waar de lasten zullen neerslaan.

-

Voor het belasten van vrachtvliegtuigen zal de gehele €10 miljoen neerslaan bij bedrijven.

Economie
-

Als er minder wordt gevlogen, heeft dit mogelijk gevolgen voor de winstgevendheid van
luchthavens en luchtvaartmaatschappijen en voor de kwaliteit van het netwerk van
verbindingen op vooral Schiphol. Dit kan het vestigingsklimaat en de economie schaden.

-

Andere landen in Europa betrekken transferpassagiers ook niet in de heffing. Er ontstaat
een ongelijk speelveld en kans op weglek van transferpassagiers naar het buitenland. De
hub-functie zal mogelijk afnemen.

-

De positie van Schiphol en Maastricht op het gebied van luchtvracht zal mogelijk aangetast
worden. Die staat nu al onder druk door de capaciteitsreductie op Schiphol.

-

Bij het oorspronkelijke ontwerp van de vliegbelasting waren vrachtvliegtuigen meegenomen.
Uit onderzoek kwam naar voren dat er ingrijpende gevolgen voor Maastricht Aachen Airport
zouden zijn, als vliegmaatschappijen ervoor kozen niet meer op dat vliegveld te vliegen. Via
een novelle is geregeld zijn vrachtvliegtuigen buiten de heffing gelaten.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets

260

-

A: Belasten van transferpassagiers is uitvoerbaar per 1 januari 2024, mits dit in het
wetsvoorstel Belastingplan 2024 wordt meegenomen en op voorwaarde dat hetzelfde tarief
geldt als voor andere passagiers. Doordat de exploitanten van luchthavens ook voor
transferpassagiers luchthavengelden innen, kan voor het toezicht van de vliegbelasting ter
zake van het vertrek van transferpassagiers aangesloten worden bij de administratie van de
exploitanten van de luchthavens.

-

B: 8.616 kg is destijds gekozen als gewichtsgrens om aan te sluiten bij de administratie van
de luchthavens, die de belastingplichtigen zijn. Er zal moeten worden uitgezocht of en per
wanneer luchthavens deze aanpassing kunnen verwerken.

-

C: De uitvoeringstoets die indertijd gemaakt is voor de vliegbelasting op vrachtvliegtuigen,
geldt ook hier (via een novelle is een vliegbelasting op vrachtvliegtuigen destijds niet
doorgegaan). Het in de heffing betrekken van vrachtvliegtuigen is een structuurwijziging,
met een implementatietijd van 4-18 maanden. Inschatting uitvoerbaar per 1 januari 2025
mits dit in het wetsvoorstel Belastingplan 2024 wordt meegenomen.

Planning
-

Het in de heffing betrekken van transferpassagiers zou opgenomen kunnen worden in het
wetsvoorstel Belastingplan 2024 met 1 januari 2024 als inwerkingtredingsdatum. Het in de
heffing betrekken van vrachtvliegtuigen en het verlagen van de gewichtsgrens van
vliegtuigen kan eveneens worden meegenomen in dat wetsvoorstel, maar dan met een
inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2025 respectievelijk een nader te bepalen datum. Dat
wetsvoorstel wordt met Prinsjesdag 2024 naar de Kamer gestuurd.

Maatschappelijk draagvlak
-

Er is een brede politieke wens om lichtere privévliegtuigen te belasten. Daarnaast is
recentelijk door GL, D66, SP, PVV en PvdA gevraagd waarom transferpassagiers uitgesloten
worden van vliegbelasting. Vanuit de luchtvaartsector zal er juist weerstand zijn tegen het
belasten van transferpassagiers en vrachtvliegtuigen.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Het verbreden van de grondslag naar transferpassagiers en vrachtvliegtuigen leidt er
respectievelijk toe dat er minder transferpassagiers via Nederland vliegen en minder
vrachtvliegtuigen naar Nederland vliegen. Desondanks hoeft de totale hoeveelheid
vervoerde vracht niet te dalen, door toename van belly-transport in passagiersvliegtuigen.

Overig
-

Het kabinet onderzoekt de mogelijkheden en effecten van het afschaffen van de vrijstelling
voor transferpassagiers en van het belasten van lichtere privévliegtuigen. Dit onderzoek
wordt in de eerste helft van 2023 opgeleverd.

-

De budgettaire opbrengst van maatregelen A en B zou kunnen teruggesluisd worden naar
de sector. Dit kan via de subsidiering van duurzame luchtvaartbrandstoffen aanvullend op
de EU-verplichting, wat aanvullende CO 2-reductie zou kunnen realiseren. Hiermee kan ook
invulling worden gegeven aan de afspraak in het Coalitieakkoord dat de opbrengsten van de
vliegbelasting deels worden teruggesluisd naar de sector.

261

4.9 Verdere beperking aantal vluchten schiphol
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Normering
Doel: Verdere reductie aantal vluchten Schiphol
Omschrijving maatregel
-

De luchtvaart maakt geen onderdeel uit van het nationale klimaatakkoord en de Klimaatwet.
De luchtvaart levert een bijdrage aan het Parijs akkoord via de doelstellingen van ICAO
(langetermijndoel van netto nul in 2050), via het Fit for 55-pakket van de EU (bijmenging in
2030 van (waarschijnlijk) 6%, in 2050 van (waarschijnlijk) 63%) en middels de nationale
doelstellingen (CO 2-uitstoot in 2030: minimaal gedaald tot het niveau van 2005, in 2050:
minimaal gehalveerd ten opzichte van 2005, in 2070: nul, en de bijmengdoelstellingen
brandstoffen: 2030: 14%, 2050: 100%).

-

De luchtvaartsector, brandstofleveranciers, kennisinstellingen, de maakindustrie en de
overheid hebben in het Akkoord Duurzame luchtvaart de doelstellingen opgesteld en deze zijn
in de Luchtvaartnota van het kabinet verder geconcretiseerd. Het CO2-plafond, dat nu wordt
uitgewerkt door het kabinet, borgt de doelstellingen.

-

Alle fiches moeten in het licht van deze doelstellingen worden beschouwd. Een extra beperking
van het aantal vluchten is – vooralsnog - niet de beste oplossing om de doelstellingen te
bereiken. Het aanscherpen van de doelen (die door het CO 2-plafond worden geborgd) is op dit
moment niet aan de orde en moet aan de Duurzame Luchtvaarttafel worden besloten (voor
andere sectoren worden de doelen die zijn geborgd in de wet ook niet aangescherpt).

-

Deze maatregel betreft een verdergaande reductie van 65.000 vliegtuigbewegingen
bovenop het recente Hoofdlijnenbesluit Schiphol, en beoogt een aanvullende reductie
van CO 2 op vluchten vanaf Schiphol.

-

In het Hoofdlijnenbesluit Schiphol van 24 juni 2022 staat dat het kabinet kiest voor het
beëindigen van het anticiperend handhaven en voor een adequate verbondenheid van
Nederland met de rest van de wereld. Dit resulteert in een reductie van het maximum aantal
toegestane vliegtuigbewegingen van en naar Schiphol tot 440.000 per jaar, in plaats van de
500.000 vliegtuigbewegingen die in het ontwerp-Luchthavenverkeerbesluit waren opgenomen.

-

Tegen de achtergrond van de verschillende publieke belangen is een analyse uitgevoerd om te
bepalen of met een reductie van het aantal vliegtuigbewegingen de komende jaren nog altijd
een toereikend verbindingennetwerk met de rest van de wereld in stand kan worden
gehouden. Uit deze analyse volgt dat hiervoor een bandbreedte van grofweg 400.000-440.000
vliegtuigbewegingen benodigd is. In het coalitieakkoord is als doel gesteld om de sterke
hubfunctie van Schiphol te behouden. Er is daarom met het Hoofdlijnenbesluit gekozen voor
de bovengrens binnen de bandbreedte 400.000-440.000 en dus een reductie tot 440.000.

-

De analyse en de critical review daarop door enkele onafhankelijke externe partijen
bevestigen dat, welke methodologie ook wordt gehanteerd, een uitspraak over de omvang van
Schiphol in relatie tot behoud van netwerkkwaliteit en aantrekkelijkheid van het
vestigingsklimaat altijd omgeven zal zijn met dilemma’s en onzekerheden.

-

De reductie tot 440.000 vliegtuigbewegingen kan ertoe leiden dat Schiphol de aansluiting
verliest met een aantal van de andere grotere hub-luchthavens in Europa en het MiddenOosten. Als voor een (veel) lager maximum zou worden gekozen (zoals met deze maatregel),
dan zal dit effect daadwerkelijk optreden.

-

In lijn met de Luchtvaartnota wil het kabinet toewerken naar een nieuw systeem met strenger
wordende normen. Hiervoor moet normstelling worden ontwikkeld die steeds verder zal
worden aangescherpt. Hier wordt nu aan gewerkt door IenW. De effecten van het maximum
van 440.000 vliegtuigbewegingen zullen als bovengrens voor deze normstelling worden
gehanteerd. De ontwikkeling en vastlegging van deze normstelling zal de nodige tijd vergen.

262

-

Voor deze opgelegde reductie van vliegtuigbewegingen bestaat geen internationaal precedent.
Voor de exploitatiebeperking naar 440.000 vliegtuigbewegingen moet een Europese procedure
(‘balanced approach’) doorlopen worden, alvorens het Luchthavenverkeerbesluit (LVB) kan
worden vastgesteld. Binnen internationale regelgeving bestaat alleen grond voor
geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen.

-

In 2022 is een impactanalyse gedaan door PwC (2022) om de effecten van twee
krimpscenario’s in beeld te brengen. Dit onderzoek is uitgevoerd om een beeld te vormen van
de effecten van een reductie van vliegtuigbewegingen, als mogelijk gevolg van de uitkomst
van de natuurvergunningprocedure. Eén van deze twee scenario’s ging uit van 376.000
vliegtuigbewegingen, als gevolg van sluiting van de Polderbaan. Eerder heeft CE Delft (2021)
al een MKBA gedaan om de welvaartseffecten in beeld te brengen van een krimpalternatief
van 375.000 vliegtuigbewegingen. Beide studies zijn gedaan met verschillende uitgangspunten
en methodologieën.

-

Mede op basis van deze studies wordt deze klimaatmaatregel uitgewerkt in dit fiche. Deze
klimaatmaatregel betreft verdere verlaging van de maximum capaciteit van Schiphol tot
375.000 vliegtuigbewegingen. In een alternatieve vormgeving kunnen ook
vliegtuigbewegingen op andere Nederlandse luchthavens teruggeschroefd worden.

-

Ook kan gekozen worden om niet te kijken naar het verminderen van de hoeveelheid
vliegtuigbewegingen, maar naar de invulling van het nieuwe systeem van strenger wordende
normen (zie hierboven toegelicht).

-

Een ander alternatief is dat de CO2-reductie wordt gerealiseerd via een aanscherping van de
klimaatdoelen in de Luchtvaartnota. De klimaatdoelen zullen worden geborgd middels het
CO 2-plafond zoals afgesproken in de Luchtvaartnota en het coalitieakkoord. Dit CO 2-plafond is
geen bestaand juridisch instrument en wordt momenteel getoetst op juridische haalbaarheid.
Indien het juridisch haalbaar blijkt, kan het op zijn vroegst in 2025 worden ingevoerd.

-

Het CO2-plafond is echter niet het juiste instrument om de klimaatdoelen aan te

-

Een verdere reductie van het maximum aantal vliegtuigbewegingen heeft direct effect op de

scherpen. Zie het kopje ‘Overig’.
luchthaven Schiphol en op luchtvaartmaatschappijen (in grote mate KLM). Daarnaast zullen
reizigers en luchtvracht worden getroffen. Indirect zijn effecten op de werkgelegenheid te
verwachten bij bedrijven die direct of indirect afhankelijk zijn van Schiphol. Kortom: het
verminderen van het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol heeft negatief effect op de
economie en is positief voor klimaat en leefomgeving (luchtkwaliteit en geluid).
Achtergrond/rationale
-

De maatregel betreft concreet het maximeren van het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol
tot ongeveer 375.000 per jaar. Deze maatregel is additioneel aan bestaand beleid omdat het
bestaand beleid uitgaat van een reductie van het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol tot
maximaal 440.000. Dit beleid moet nog geeffectueerd worden, daaraan gaan Europese en
juridische processen nog vooraf.

-

Binnen internationale regelgeving bestaat alleen de ‘balanced approach’ voor
geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen. Deze maatregel is gericht op CO2-reductie. Met
deze klimaatmaatregel worden verschillende knelpunten geadresseerd.

-

In het gebied rond Schiphol spelen verschillende nationale opgaven: de beperking van de
negatieve effecten van luchtvaart op de leefomgeving, verduurzaming van de aanwezige
bedrijvigheid en de luchtvaart, transities in de landbouw, de versterking van het energienet,
een grote woningbouwopgave en verbetering van de leefbaarheid, natuurbehoud en herstel
van, onder andere, kwetsbare duingebieden. Al deze opgaven hangen nauw met elkaar samen
en bepalen mede de leefomgevingskwaliteit in het gebied. Een verdere reductie van het aantal
vliegtuigbewegingen draagt naast CO 2 bij aan de noodzakelijke beperking van stikstofdepositie

263

door de luchtvaart en kan zorgen voor nieuwe mogelijkheden voor landgebruik, zoals
woningbouw.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

De voorgestelde maatregel is zeer waarschijnlijk doeltreffend omdat de beperking van het
aantal vliegtuigbewegingen zeer waarschijnlijk leidt tot een reductie van CO 2-uitstoot. De
mate waarin is afhankelijk van types vliegtuigen die zullen worden ingezet. Ook zal een deel
van de vluchten waarschijnlijk uitwijken naar het buitenland en daar leiden tot extra vluchten.
Daardoor wordt een deel van de CO 2-reductie teniet gedaan. Ook inzet van grotere vliegtuigen
om meer passagiers te kunnen vervoeren per vlucht heeft negatieve invloed op de met deze
potentiële maatregel beoogde CO 2-reductie.

-

Doelmatigheid: Gelet op de beperkte doeltreffendheid (zie hierboven) en de grote negatieve
economische, financiële en juridische effecten (zie hieronder), is de maatregel niet doelmatig.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
-

Voor 500.000 vliegtuigbewegingen berekent PwC een totale CO 2-uitstoot van vertrekkende
vluchten van 11,2 Mton in 2030, op basis van het MER NNHS.

-

376.000 vliegtuigbewegingen geeft een totale CO 2-uitstoot van 9,4 Mton.

-

Voor het huidige beleid met 440.000 vliegtuigbewegingen zijn geen cijfers voorhanden maar
wel voor 460.000: 10,7 Mton. Een versimpelde extrapolatie geeft een raming van 1 Mton
CO2-reductie op jaarbasis indien het maximum van 440.000 naar (ongeveer) 375.000
verlaagd wordt. Daarbij moet opgemerkt worden dat emissies van internationale luchtvaart nu
niet binnen de definitie van het nationale doel van 55-60% reductie in 2030 vallen. De
reductie in uitstoot zal dus niet bijdragen aan het nationale doel.

-

Bij de berekening is rekening gehouden met de inzet van grotere vliegtuigtypen, wat leidt tot
een hoger brandstofverbruik per vlucht en dus tot een hogere CO2-uitstoot, en met het
weglekken van verkeer en dus CO 2 naar andere luchthavens.

-

Door te sturen op vliegtuigbewegingen is niet goed te zeggen hoeveel emissies zullen dalen:
het vliegtuigmodel, de bestemming en de brandstof tussen vluchten kunnen sterk verschillen.

-

De analyses van PwC en CE Delft zijn voor specifieke situaties uitgevoerd (zoals sluiting
polderbaan) en dus omgeven met onzekerheden als de context of het doel anders is. Echter
worden deze bruikbaar geacht omdat de gebruikte modellen ook gedragsreacties en
netwerkeffecten omvatten.

Gevolgen begroting
-

Er is een zeer groot risico op claims van luchtvaartmaatschappijen i.v.m. slotreductie en van
de Schiphol Group. Deze claims kunnen voor rekening van de Staat komen.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
De maatregel zal financiële en economische gevolgen hebben. Deze bestaan uit:
-

Een verdere reductie van het aantal vliegtuigbewegingen bovenop het recente
Hoofdlijnenbesluit Schiphol leidt naar verwachting tot aanzienlijke schadeclaims van onder
meer vliegtuigmaatschappijen. Zij raken hierdoor nog meer (historische) slots kwijt.

-

Naast een grotere schaarste aan slots, is de inschatting dat luchtvaartmaatschappijen door
een verdere reductie van het aantal vliegtuigbewegingen te maken krijgen met effecten op
tarieven van de luchthaven en luchtverkeersleiding. Als Schiphol minder vluchten kan
afwikkelen, zullen de kosten moeten worden opgebracht door een kleiner aantal
vliegtuigbewegingen van maatschappijen en door passagiers.

-

Een welvaartsverlies voor de Nederlanders die willen blijven vliegen vanaf Schiphol, die
worden geconfronteerd met hogere ticketprijzen en/of langere reistijden;

-

Een welvaartswinst voor de omwonenden van Schiphol en Nederlanders die niet vliegen,
vanwege verminderde geluidsoverlast, luchtvervuiling en klimaatschade;

264

-

Afnemende winst van Schiphol op non-aeronautische activiteiten doordat er minder passagiers
gebruik maken van de faciliteiten zoals parkeren en winkels.

Economie
-

In de scenario’s waarin de luchtvaartmaatschappijen zich toeleggen op de meest
winstgevende routes, neemt de directe connectiviteit van Schiphol af. Ten opzichte van nu kan
dit een neerwaarts effect hebben op het vestigingsklimaat, omdat bedrijven die waarde
hechten aan een hoge mate van connectiviteit zich minder snel zouden kunnen vestigen in de
Schipholregio, of dat bestaande bedrijven zullen wegtrekken. Dit kan de economische
dichtheid, de daarmee samenhangende spillover-effecten en dus productiviteitsgroei laten
afnemen. Tezamen kan dit neerwaartse effecten op de Nederlandse economie hebben. De
literatuur kent geen betrouwbare kwantificering van deze effecten. Kwalitatief wel de
observaties hieronder.

-

Nederland is één van de meest open economieën ter wereld: meer dan 30% van ons nationale
inkomen komt uit het buitenland. Goede luchtverbindingen ondersteunen dit
verdienvermogen.

-

Nederland heeft veel voordeel van de aanwezigheid van de mainports. Doordat er grote
goederenstromen en personenstromen worden afgehandeld zijn er schaalvoordelen. Dat leidt
niet alleen tot lage kosten en een sterke concurrentiepositie, maar is op zijn beurt ook weer
een voorwaarde voor het in stand kunnen houden van het grote, kwalitatief hoogwaardige
netwerk. Zeker voor Schiphol is dit de competitive edge.

-

Het effect van het Schiphol netwerk is niet te isoleren van andere factoren die van invloed zijn
op het vestigingsklimaat, zoals: fiscaliteit, opleidingsniveau van de bevolking, aanwezigheid
van internationale scholen, culturele voorzieningen, etc. Dit aandeel is niet te kwantificeren.
Wat wel te verwachten is, is dat bij een toenemende reductie van vluchten en afnemende
kwaliteit van het netwerk het een steeds belangrijkere en zwaarwegende factor zal worden
voor bedrijven om zich in Nederland wel of niet te vestigen of te blijven.

-

In het coalitieakkoord is aangegeven de sterke hubfunctie te willen behouden. Er is daarom
gekozen voor een bovengrens binnen de bandbreedte 400.000-440.000 vanuit risicoaversie.
Bij 400.000 wordt de netwerkkwaliteit lager met risico op een ongecontroleerde en
ongewenste terugval in aantallen bestemmingen. Een verlies van de hubfunctie raakt vooral
KLM als homecarrier.

-

Schiphol zal bij substantieel minder bewegingen dan 440.000 geen primaire hub kunnen
blijven maar waarschijnlijk een secundaire hub (als Zürich, Brussel) worden met een veel
kleiner intercontinentaal netwerk, met focus op enkele regio’s. Ook Europese steden zullen uit
het netwerk vallen. Het luchtvrachtvervoer zal extra hard geraakt worden omdat vracht wordt
vervoerd in zowel vrachttoestellen als in passagiersvliegtuigen.

-

Binnenkort wordt het beleidskader netwerkkwaliteit gepubliceerd. Met dit kader zal worden
gemonitord hoe Nederland verbonden is met de belangrijkste economische bestemmingen
wereldwijd. Dit stelt het kabinet in staat vroegtijdig te signaleren hoe de netwerkkwaliteit zich
ontwikkelt, mede in relatie tot buitenlandse hubluchthavens.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Het (verder) reduceren van vliegtuigbewegingen kan niet zomaar worden
doorgevoerd. Een nieuw maximum aantal vliegtuigbewegingen moet worden vastgelegd in
een gewijzigd LVB.

-

In de EU-regelgeving worden specifieke eisen gesteld aan het opleggen van geluidgerelateerde
exploitatiebeperkingen. Voor een exploitatiebeperking op basis van geluidsoverlast moet een
Europese procedure (‘balanced approach’) doorlopen worden. Deze procedure wordt inmiddels
doorlopen voor het recente Hoofdlijnenbesluit Schiphol. Ook voor een verdere reductie zal
naar analogie van de ‘balanced approach’ een Europese procedure doorlopen moeten worden.

265

Hiernaast worden ook in het EU-VS luchtvaartakkoord 163 procedurele eisen gesteld aan het
opleggen van nieuwe geluidgerelateerde maatregelen. Zie m.n. artikelen 3, vierde lid en 15.
Het gaat o.a. om een notificatieverplichting. Het EU-VS verdrag is het enige verdrag dat
dergelijke bepalingen bevat. Hiernaast bevat het verdrag net als andere verdragen meer in
het algemeen bepalingen over mogelijke afstemming op het gebied van milieu.
-

Een verdere reductie van het aantal vliegtuigbewegingen boven op het recente
Hoofdlijnenbesluit Schiphol leidt naar verwachting tot aanzienlijke schadeclaims (richting
de Staat) van vliegtuigmaatschappijen en de Schiphol Group. Vliegtuigmaatschappijen raken
hierdoor nog meer (historische) slots kwijt.

-

De maatregel is om deze redenen op korte termijn niet uitvoerbaar.

Planning
-

Volgens planning wordt het maximum van 440.000 in de loop van 2024 vastgelegd.

-

De ontwikkeling en vastlegging van de normstelling zal nog de nodige tijd vergen. Het nieuwe
normenstelsel is zo snel mogelijk doch uiterlijk 2027 gereed.

-

Het aantal vliegtuigbewegingen dient zich tegelijkertijd te verhouden aan de kaders van milieu
en klimaat zoals gesteld in de Luchtvaartnota. De klimaatdoelen worden geborgd door het
CO 2-plafond. De verwachte inwerkingtreding van het CO 2-plafond is op zijn vroegst in 2025.

Maatschappelijk draagvlak
-

Er is nog weinig informatie beschikbaar om een goede inschatting van het draagvlak voor deze
maatregel te kunnen maken. De verwachting is dat het draagvlak onder een deel van de
bevolking relatief groot is, voornamelijk vanwege de negatieve effecten van vliegen op
klimaatverandering. Onder een ander deel van de bevolking is het draagvlak juist klein, omdat
vliegvakanties duurder worden of vanwege negatieve economische effecten.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Door het beperken van het aantal vluchten wordt er een harde limiet gesteld, waardoor er
vanaf Schiphol minder gevlogen kan worden. Reizigers die vaak (via Schiphol) vliegen worden
het meest geraakt door deze klimaatmaatregel. De maatregel wordt ingeschat als in enige
mate effectief om gedrag te veranderen. Om het effect op het gewenste gedrag te vergroten,
zouden er betere en goedkopere alternatieven moeten komen (zoals internationale trein, met
name voor korte vluchten) en zouden alternatieve vormen van vervoer en vakantie meer
gepromoot moeten worden (met name voor lange vluchten) (TNO).

Overig

Overeenkomst inzake luchtvervoer tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten enerzijds, en de
Verenigde Staten van Amerika, anderzijds, Washington, 30-04-2007.
http://verdragenbank.overheid.nl/verdragen/011536
163

266

-

In de Luchtvaartnota 2020-2050 164 is aangekondigd dat de nationale CO 2-doelen uit het
Akkoord Duurzame Luchtvaart geborgd worden. Ook is hierin aangekondigd dat een nationaal
CO 2-emissieplafond voor internationale luchtvaart vertrekkend vanuit Nederland wordt
uitgewerkt als borgingsinstrument. In het coalitieakkoord 165 'Omzien naar elkaar,
vooruitkijken naar de toekomst' staat het voornemen om een CO2-plafond in te voeren
specifiek genoemd.

-

Ook in eerdere Kamerbrieven is dit als borgingsdoel van het CO 2-plafond gecommuniceerd. In
de effectenstudie en de juridische beoordeling is het CO2-plafond onderzocht als
borgingsinstrument, niet als sturingsinstrument. Bij het onderzoek naar het CO2-plafond zijn
namelijk de uitgangspunten gehanteerd van onder andere de Luchtvaartnota 2020-2050, de
motie van de leden Paternotte en Stoffer 166 en de motie van de leden Paternotte en
Amhaouch 167.

-

In de brief van 21 oktober 2021 168 zijn de drie inhoudelijke randvoorwaarden beschreven waar
het CO 2-plafond, zoals beoogd door het kabinet, aan moet voldoen. De randvoorwaarden zijn:
o
o
o

-

Het instrument is gericht op het borgen van de CO2-doelstellingen voor 2030, 2050 en
2070 uit de Luchtvaartnota voor uit Nederland vertrekkende internationale vluchten;
Het gaat om CO 2-reductie binnen de luchtvaartsector, dus exclusief CO 2-compensatie;
Het plafond stelt een duidelijke handhaafbare grens aan de toegestane CO2-uitstoot
zodat een garantie ontstaat voor het halen van de doelen.

Ook in de meeste recente Kamerbrief 169 van 17 januari wordt bevestigd dat het CO 2-plafond
een instrument is om de doelen te borgen, en niet om de doelen te stellen.

Kamerstukken II 2020/21, 31936, nr. 820
Kamerstukken II 2021/22, 35788, nr. 77
166
Kamerstukken II 2019/20, 31936, nr. 756
167
Kamerstukken II 2019/20, 31936, nr. 754
168
Kamerstukken II 2021/22, 31936, nr. 889
169
Kamerstukken II 2022/23, 31936, nr. 1027
164
165

267

4.10 Verduurzaming vrachtvervoersector middels de vrachtwagenheffing
Sector: Mobiliteit/Logistiek
Type maatregel: Beprijzing
Doel : verhoging inkomsten uit de vrachtwagenheffing om daarmee verduurzaming
vrachtvervoer te bekostigen
Omschrijving maatregel
Verduurzaming van de vrachtvervoersector middels de vrachtwagenheffing, kan via meerdere
varianten worden bewerkstelligd:
A. Verhoging van het tarief, bijvoorbeeld een verdubbeling tot gemiddeld EUR 0,30 per
kilometer.
B. Uitbreiding van het wegennet, bijvoorbeeld:
B1: met alle N-wegen, en die gemeentelijke wegen waarop substantiële uitwijk wordt
verwacht;
B2: tot alle wegen.
Varianten A en B leiden tot extra inkomsten van de Rijksoverheid. Dit kan worden gebruikt om:
C. Conform de wet vrachtwagenheffing en de Bestuursovereenkomst een gelijktijdige
verhoging van de subsidies voor verduurzaming van het vrachtvervoer (de terugsluis),
of
D. Geen (of een gedeeltelijke) verhoging van de middelen voor verduurzaming en innovatie
(de terugsluis), vanuit de rationale dat verduurzaming van de logistiek een
transitieopgave is die niet structureel om extra middelen vraagt, maar gedurende een
afgebakende periode een onderbouwd bedrag voor de opgave.
E.

Daarnaast kan overwogen worden om additionele voertuigtypen (bijvoorbeeld
touringcars) onder de vrachtwagenheffing te brengen.

Invoering van de vrachtwagenheffing is voorzien in 2026. De belangrijkste aanbestedingen
(hoofddienstaanbieder en waarneming) hiervoor worden in de eerste helft van 2023 gestart.
Voor de start van de heffing zal tevens een tariefdifferentiatie naar CO2 worden doorgevoerd ter
implementatie van de Eurovignetrichtlijn. Om vertraging van de invoering te voorkomen, dienen
fundamentele aanpassingen (zoals opties A en B) pas na livegang doorgevoerd te worden.
Een hoger tarief zal leiden tot meer uitwijk naar het onderliggend wegennet. Het is daarom
wenselijk om een eventuele tariefsverhoging te combineren met een uitbreiding van het
heffingsnetwerk, om sluipverkeer tegen te gaan.
Hierbij gaat de voorkeur uit naar een combinatie van een beperkte tariefstijging (bijvoorbeeld
tot EUR 0,20 per kilometer), samen met de uitbreiding van het heffingsnetwerk naar alle Nwegen en die gemeentelijke wegen waar naar verwachting veel uitwijk op zal plaatsvinden
(namelijk beter handhaafbaar dan het gehele Nederlandse wegennet), in combinatie met een
gelijktijdige verhoging van de terugsluis.
Het uitgangspunt van de wet vrachtwagenheffing en de Bestuursovereenkomst is dat extra
inkomsten vanuit de vrachtwagenheffing ingezet moeten worden voor de verduurzaming van de
logistiek. Op grond van artikel 9, lid 2 van de Eurovignetrichtlijn dienen tolopbrengsten o.a.
ingezet worden voor infrastructuur en/of de verduurzaming van mobiliteit. Het grootste CO2effect wordt bereikt middels de gelden voor verduurzaming en innovatie (de terugsluis).
Achtergrond/rationale

268

Achtergrond
In het regeerakkoord Rutte III wordt een vrachtwagenheffing aangekondigd om binnen- en
buitenlands vrachtverkeer meer dan nu te laten betalen voor het gebruik van de weg, in lijn met
een vergelijkbare heffing die reeds in België en Duitsland van kracht is (gelijk speelveld, de
vervuiler betaalt). De netto-opbrengsten worden na overleg met de vervoerspartijen (Transport
en Logistiek Nederland, evofenedex en VERN) ingezet voor verduurzaming en innovatie van de
sector. Investeringsopgaven op deze terreinen zijn voor individuele bedrijven lastig te realiseren
als concurrenten dergelijke investeringen niet doen en daardoor een concurrentievoordeel
hebben. Tegen deze achtergrond heeft het kabinet besloten tot de terugsluis.
In september 2021 heeft de Minister van IenW een bestuursovereenkomst gesloten met de
vertegenwoordigers van de transportsector om deze transitie gezamenlijk vorm te geven. In juli
2022 is de wet vrachtwagenheffing door de Eerste Kamer aangenomen. Invoering van de
vrachtwagenheffing wordt voorzien in 2026.
In de wet wordt uitgegaan van een gemiddeld tarief van EUR 0,15 per kilometer. Het tarief is
gedifferentieerd naar gewicht van het voertuig en uitstootklasse (EURO I t/m EURO VI). Een
lichter of schoner voertuig betaalt minder per kilometer dan een zwaardere of vervuilendere
vrachtwagen. Vanwege een aangepaste Europese richtlijn (de Eurovignetrichtlijn) zal het tarief
nog voordat de vrachtwagenheffing van start gaat, worden berekend op basis van de CO2uitstoot van het voertuig. Hierbij is geen verhoging van het gemiddelde tarief voorzien. Voor
zero-emissie vrachtwagens zal dan hoogstwaarschijnlijk een korting van 75% t.o.v. het tarief
van een dieselvoertuig gaan gelden. Ook dit zal bijdragen aan de versnelde verduurzaming van
het wagenpark. Dit is nog niet volledig meegenomen in de KEV.
Wijziging van het tarief (variant A) of het wegennet (variant B) van de vrachtwagenheffing of
additionele voertuigen onder de vrachtwagenheffing te brengen (variant E) dient middels
wetswijziging te gebeuren.
Variant D:
Naar verwachting leidt een substantiële aanpassing van de vrachtwagenheffing (varianten A of
B; of geen verhoging van de terugsluis ondanks toename heffinginkomsten) nog voordat de
vrachtwagenheffing is ingevoerd, tot vertraging in de livegang en tot risico’s voor het zorgvuldig
opgebouwde draagvlak van de transportsector.
Rationale
Het kostbaarder maken van het rijden met dieselvrachtwagens (bijvoorbeeld door een hoger
tarief per kilometer (variant A), of door op meer wegen te heffen (variant B)) stimuleert
transportondernemers om kortere rijafstanden te zoeken, leveranciers dichter bij of
goederenvervoer via andere modaliteiten. Door het prijsverschil voor dieselvrachtwagens en
batterij-elektrische of waterstof vrachtwagens stijgt de total cost of ownership (tco) van een
diesel vrachtwagen t.o.v. een zero-emissie alternatief.
Met de extra inkomsten kunnen investeringen in laad- en tankinfrastructuur worden
gerealiseerd en subsidies voor de aanschaf van zero-emissie voertuigen. Zo kost een batterijelektrische vrachtwagen ongeveer EUR 300.000 en een waterstof-vrachtwagen EUR 500.000,
terwijl een dieselvrachtwagen slechts EUR 110.000 kost. Vanwege het forse prijsverschil, zullen
ondernemers zonder subsidie-mogelijkheden wachten tot een wettelijke verplichting

269

(bijvoorbeeld invoering zero-emissiezones) voordat zij overstappen op een zero-emissie
voertuig. 170
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Variant A
Vanaf 2028 kan een hoger tarief worden per kilometer worden geheven, bijvoorbeeld een
verdubbeling van het gemiddelde EUR 0,30. Indien er een hoger gemiddeld tarief wordt
ingevoerd, zal dit leiden tot minder vervoer over de wegen waarop de heffing geldt. Volgens
MuConsult 171 leidt een verhoging tot gemiddeld EUR 0,29 per kilometer tot -23,4% minder
vrachtvervoer op de autosnelwegen. Dit correspondeert met ongeveer 0,2 tot 0,3 Mton minder
CO2-uitstoot (en tevens minder stikstof en fijnstof-uitstoot). Het is de vraag of een dergelijk
beperkte CO2-reductie een dermate forse tariefsverhoging rechtvaardigt.
Echter, een verhoging van het tarief zal tevens leiden tot een grotere kans op uitwijkend
vrachtverkeer. Volgens MuConsult leidt een verhoging tot gemiddeld EUR 0,30 per kilometer tot
een stijging van 28% van het verkeer over het onderliggend wegennet. Dit zal tevens leiden tot
een grotere uitstoot van stikstof en fijnstof op die wegen en vooral tot een verslechtering van de
verkeersveiligheid. Dit risico kan in enige mate verkleind worden door in een zorgvuldig proces
met andere wegbeheerders te komen tot een heffingsnetwerk (variant B1), waarop de kans op
uitwijk zo veel als mogelijk wordt voorkomen. Vandaar dat het belangrijk is een zorgvuldige
analyse en overleg met andere wegbeheerders te maken welke aanvullende wegen aan het
heffingnetwerk dienen te worden toegevoegd. Een andere mogelijkheid is om het
heffingsnetwerk naar alle wegen uit te breiden (variant B2). Hierdoor is de kans op uitwijk
geminimaliseerd, maar zal er ook op iedere weg gehandhaafd dienen te worden. Vandaar dat
deze variant leidt tot hogere uitvoeringskosten. Naar verwachting zit er geen groot verschil
tussen de CO2-reductie van variant B1 en B2.
Variant B1
Een andere mogelijkheid om het vrachtverkeer te verminderen is het uitbreiden van het
heffingsnetwerk. Hierbij kan gekozen worden voor het toevoegen van alle N-wegen, én die
gemeentelijke wegen waarop substantiële uitwijk wordt verwacht. Hierbij zou het Nederlandse
heffingsnetwerk enigszins aansluiten bij het Duitse heffingsnetwerk. Hierbij blijft het risico op
uitwijk, maar is de handhaving (en daardoor ook de uitvoeringskosten) aanzienlijk eenvoudiger
dan indien uitbreiding naar alle Nederlandse wegen wordt gekozen.
Variant B2
Om uitwijk te minimaliseren, kan gekozen worden om alle wegen onder het heffingsnetwerk te
brengen. Dit leidt echter tot relatief hogere handhavingskosten, omdat ook op kleinere wegen
gecontroleerd dient te worden of vrachtwagens daar betalen.
Variant C.
Op dit moment zijn er ongeveer 400 elektrische vrachtwagens, op een wagenpark van 160.000
vrachtauto’s. De inzet is om al het vrachtvervoer in 2050 emissieloos is. Vanaf 2025 worden in
30 tot 40 Nederlandse middelgrote gemeenten een zero-emissiezone ingevoerd. Hiervoor zijn
bijna 12.000 emissieloze vrachtwagens noodzakelijk. 172 Daarenboven heeft Nederland zich en
170

Panteia, Ingroeipad Zero Emissie Trucks, Ingroeipad Zero Emissie Trucks | Rapport | Rijksoverheid.nl.
https://www.vrachtwagenheffing.nl/documenten/rapporten/2018/11/9/04-muconsult-effecten-verkeer-en-vervoer
172
Panteia, Ingroeipad Zero Emissie Trucks, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/09/27/ingroeipad-zeroemissie-trucks.
171

270

marge van de Klimaatconferentie in Glasgow gecommiteerd aan 30% emissieloze
nieuwverkopen vrachtwagens in 2030, als tussendoel richting 100% emissieloos in 2040.
Op 9 mei 2022 is een subsidieregeling voor emissieloze vrachtauto’s gestart. Het budget voor
deze regeling was op de dag van openstelling direct ruim overtekend. Er is voor ruim €35
miljoen aan subsidie aangevraagd. Het oorspronkelijke budget was €13,5 miljoen, maar is later
opgehoogd naar €25 miljoen. Komend jaar (2023) is €30 miljoen beschikbaar. Daarmee is het
budget vanuit het Klimaatakkoord op, omdat men bij sluiten van het Klimaatakkoord uitging van
start van de vrachtwagenheffing in 2023.
Batterij- en waterstof-vrachtwagens zijn reeds commercieel beschikbaar, maar worden vanwege
de hoge investeringskosten (een batterij-elektrische vrachtwagen kost ongeveer €300.000,
terwijl een dieseltruck slechts €110.000 kost; een waterstof-vrachtwagen zelfs een factor 5) nog
nauwelijks zonder subsidie aangeschaft. Op dit moment zijn er ongeveer 400 emissieloze
vrachtvoertuigen geregistreerd, Zonder subsidie zullen ondernemers de aanschaf van een
emissieloos voertuig zo lang als mogelijk uitstellen tot ze, bijvoorbeeld door introductie van de
zero-emissie- zones, worden gedwongen. Daarnaast kan de bijbehorende laad- en
tankinfrastructuur worden ontwikkelend en het gebruik van hernieuwbare biobrandstoffen
worden gestimuleerd (boven op de jaarverplichting).
Naast beprijzing middels de vrachtwagenheffing, kan er gedacht worden aan normering van de
CO2-prestatie van het goederenvervoer of het instellen van meer zero-emissiezones voor
stadslogistiek. Hiervoor zijn afzonderlijke fiches opgesteld.
Vrachtvervoer over de weg duurder maken kan ook middels hogere dieselaccijns. Dit raakt
echter ook de personenautomobilist. Bovendien zal dit tanken in het buitenland stimuleren.
Zeker voor internationaal vrachtvervoer geen onwaarschijnlijk scenario, omdat
dieselvrachtwagens soms wel 500 tot 1000 km met één tank kunnen, en daardoor op zoek
kunnen gaan naar een land met de laagste brandstofprijzen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023

2028

2029

2030

Variant A. 0,2

Variant A. 0,2

Variant A. 0,2

– 0,3 Mton

– 0,3 Mton

– 0,3 Mton

Variant

Variant

Variant

B1/B2. 0.2-

B1/B2. 0.2-

B1/B2. 0.2-

0.3 Mton 173

0.3 Mton

0.3 Mton

Variant C.

Variant C.

Variant C.

0.8-1.0 M

0.8-1.0 M

0.8-1.0 M

ton3

ton3

t/m
2027
Nationale CO 2-reductie (/co2
equivalent)

-

ton 174
173

A+B1: Een combinatie van een tariefsverhoging met een uitbreiding van het heffingsnetwerk levert derhalve 0,4 Mton
CO2-reductie op. Een zeer forse tariefsverhoging tot EUR 0,42 per kilometer in combinatie van een uitbreiding naar alle wegen
levert 1,1 Mton CO2-reductie op.
174
Omdat variant C altijd in combinatie gaat met variant A of B leidt dit cumulatief dus tot 1,0 tot en met 1,3 Mton CO2reductie.

271

Variant D. 0,2

Variant D. 0,2

Variant D. 0,2

– 0,3 M ton

– 0,3 M ton

– 0,3 Mton
Variant A +
B1
0,4 Mton

(Indien significant) Effect op

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Europese doelen (EED, ESR, etc.)
(Indien significant) Effect op
mondiale CO2-reductie (bijv.
uitstoot vliegverkeer wat onder in
nationale definitie valt)
(Indien significant) Neveneffecten

Minus 10-

Minus 10-

Minus 10-

andere uitstoot en doelen

15% (NO2,

15% (NO2,

15% (NO2,

(stikstof, fijnstof, energieverbruik,

PM2.5, PM10

PM2.5, PM10

PM2.5, PM10

etc.)

en NH3)

en NH3)

en NH3)

Zie: Effectbepaling vrachtwagenheffing en terugsluismaatregelen op wagenparksamenstelling en
emissies vrachtverkeer | Rapport | Vrachtwagenheffing.nl en Milieueffecten vrachtwagenheffing
geluid luchtkwaliteit natuur en klimaat | Rapport | Vrachtwagenheffing.nl
Gevolgen begroting
Bij een verdubbeling van het tarief zullen de inkomsten van de vrachtwagenheffing bijna
verdubbelen. Bij variant B1 geldt dat onbekend is hoeveel exact de inkomsten zijn.
Waarschijnlijk zullen deze lager zijn dan bij variant B2.
Bij uitbreiding van het heffingsnetwerk (Varianten A, B1 en B2) zal leiden tot hogere
handhavingskosten, waarbij de kosten voor variant B2 (geschat op EUR 50 miljoen per jaar)
beduidend hoger zullen liggen dan bij A en B1 samen (geschat op EUR 20 miljoen per jaar). Bij
uitbreiding van het heffingsnetwerk naar alle wegen zullen de inkomsten eveneens ongeveer
verdubbelen. Conform de koppeling in de wet en bestuursovereenkomst zullen de middelen voor
verduurzaming en innovatie (de terugsluis) met een vergelijkbaar bedrag toenemen, zoals bij
variant C valt te zien. Bij variant D worden de extra inkomsten dankzij de verhoging niet
teruggesluisd. De uitgaven staan daarom op 50, vanwege de hogere uitvoeringskosten.
2023

2028

2029

2030

Verder

Variant A.

Variant A.

Variant A.

Variant A.

+750

+750

+750

+750

Variant B1

Variant B1

Variant B1

Variant B1

+<750

+<750

+<750

+<750

Variant B2.

Variant B2.

Variant B2.

Variant B2.

+750

+750

+750

+750

2027
Inkomsten (EMU,
inkomstenkader)

0

272

Uitgaven

0

Variant A in

Variant A in

Variant A in

Variant A in

combinatie

combinatie

combinatie

combinatie

met variant

met variant

met variant

met variant

C. +750

C. +750

C. +750

C. +750

Variant B1 in

Variant B1 in

Variant B1 in

Variant B1 in

combinatie

combinatie

combinatie

combinatie

met variant

met variant

met variant

met variant

C. +<750

C. +<750

C. +<750

C. +<750

Variant B2 in

Variant B2 in

Variant B2 in

Variant B2 in

combinatie

combinatie

combinatie

combinatie

met variant

met variant

met variant

met variant

C. +750

C. +750

C. +750

C. +750

Variant A in

Variant A in

Variant A in

Variant A in

combinatie

combinatie

combinatie

combinatie

met variant

met variant

met variant

met variant

D. +20

D. +20

D. +20

D. +20

Variant B1 in

Variant B1 in

Variant B1 in

Variant B1 in

combinatie

combinatie

combinatie

combinatie

met Variant

met Variant

met Variant

met Variant

D. +50

D. +50

D. +50

D. +50

Variant B2 in

Variant B2 in

Variant B2 in

Variant B2 in

combinatie

combinatie

combinatie

combinatie

met Variant

met Variant

met Variant

met Variant

D. +50

D. +50

D. +50

D. +50

Financiële consequenties burgers/bedrijven
2023

2028

2029

2030

Verder

–
2027
Beleidsmatige

Variant A, B1

Variant A, B1

Variant A, B1

Variant A, B1

lasten (burgers,

of B2 met

of B2 met

of B2 met

of B2 met

bedrijven)

variant C +0

variant C +0

variant C +0

variant C +0

Variant A, B1

Variant A, B1

Variant A, B1

Variant A, B1

of B2 met

of B2 met

of B2 met

of B2 met

variant D

variant D

variant D

variant D

+750

+750

+750

+750

-

-

-

-

Indirecte

-

-

kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
Economie

273

(2018) 175 en Arcadis (2019) 176 hebben onderzoek gedaan naar de effecten van de invoering van
de vrachtwagenheffing op de concurrentiepositie van Nederland. Op basis van deze studies lijkt
het aannemelijk dat verhoging van de vrachtwagenheffing (of uitbreiding van het wegennet)
leidt tot een verslechtering van de algemene concurrentiepositie van Nederland (wat met de
terugsluis deels gecompenseerd wordt) en een verzwakking van de positie van de haven van
Rotterdam t.o.v. concurrerende havens uit de Le Havre – Hamburgrange.
Naar verwachting zullen transporteurs de gestegen kosten voor vrachtvervoer doorberekenen
aan hun opdrachtgevers (de verladers), die op hun beurt dit zullen doorberekenen aan de
consument. Hierdoor zal verhoging van de vrachtwagenheffing of uitbreiding van het netwerk
leiden tot hogere prijzen in supermarkten etc. Een verdubbeling van het tarief leidt tot ongeveer
0,16% prijsstijging voor de voedingsmiddelen en 0,12% voor industriegoederen.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Wetstraject:
Aanpassing van de vrachtwagenheffing vergt een wetswijziging, en – in geval van een verhoging
van het tarief – een zorgvuldig en uitgebreid afstemtraject met regionale wegbeheerders en
decentrale overheden. Een wetstraject neemt in het meest positieve scenario twee jaar in
beslag. Daarna is er een termijn nodig waarin de vervoerssector kennis moet kunnen nemen
van de nieuwe tarieven en daar eventueel naar te handelen.
In lijn met het uitgangspunt dat Nederland Europese richtlijnen in principe beleidsarm
implementeert, zal een verdubbeling van het tarief niet worden meegenomen bij de
implementatie van de Eurovignetrichtlijn die voor inwerkingtreding van de vrachtwagenheffing
in 2026 moeten worden afgerond. Het opnemen van een forse beleidswijziging die in de sector
en de regio tot veel weerstand zal liiden, brengt het risico met zich mee dat de inwerkingtreding
van de vrachtwagenheffing in 2026 in gevaar komt. De voorbereidingen van de implementatie
van de Eurovignetrichtlijn zijn reeds gestart.
Terwijl voordat gestart kan worden met de voorbereiding van een nieuwe wetswijziging voor
verhoging van het gemiddelde tarief of uitbreiding van het wegennet, eerst een kabinetsbesluit
nodig is. Om de start van de vrachtwagenheffing in 2026 niet in gevaar te brengen zou met een
wetswijziging in 2026 gestart kunnen worden. En zouden de hogere tarieven of het
uitgebreidere wegennet dus vanaf 2028 van kracht kunnen zijn.
Europees kader:
Aanpassingen van de tarieven voor de vrachtwagenheffing dienen binnen het Europese kader
van de Eurovignetrichtlijn te passen. Het is de vraag of een verdubbeling van het tarief aan de
eisen van de richtlijn zou voldoen. Momenteel wordt de herziene richtlijn bestudeerd ter
implementatie. De herziene Eurovignetrichtlijn stelt eisen aan de tariefopbouw van tolheffingen.
Binnen deze complexe kaders dient met twee mogelijke effecten rekening te worden gehouden:
•

De nieuwe tariefstructuur in de herziene richtlijn bevat een complexe systematiek die
gelieerd is met nog in ontwikkeling zijnde milieuverordeningen inzake CO2-normering
van vrachtvoertuigen. De vraag is of binnen de kaders van de Eurovignetrichtlijn het
gemiddeld gewogen tarief zomaar kan worden verdubbeld. Hierbij zou moeten worden

175

https://www.ecorys.com/sites/default/files/2019-07/Onderzoek%2BEcorys%2BConcurrentiepositie.pdf
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/06/29/bijlage-3-effecten-vrachtwagenheffing-opconcurrentiepositie-en-economie.
176

274

gekeken of een verdubbeling binnen de kostenopbouw valt van de infrastructuurheffing;
een andere optie is of het gemiddelde tarief kan worden verhoogd door middel van een
verzwaarde externekostenheffing. Als zwaarder op de externekostenheffing geleund
wordt moet rekening andere Europese regelgeving zoals ETS voor wegvervoer waarover
nu wordt gesproken.
•

De herziene richtlijn geeft een kortingsbandbreedte voor verschillende CO2emissieklassen met schonere voertuigen. Voor die korting – tot 75% voor zero-emissie
voertuigen, zullen de vervuilendere voertuigen op moeten draaien. Dit betekent een
forse verhoging van het tarief per kilometer voor dieselvrachtwagens, ver boven de EUR
0,30 per kilometer. De vervuilendste voertuigen gaan het meest betalen en daarmee
komt wellicht de zwaarste last te liggen bij een bepaald segment van de sector (bijv.
eenmansbedrijven). Het risico bestaat dat dit zal resulteren in een hardvochtig systeem
dat als onevenredig zal worden beschouwd.

Staatssteun:
Variant C: Ten aanzien van de hogere netto-opbrengsten die via de terugsluis de vervoerssector
moeten verduurzamen, valt op te merken dat de concrete maatregelen te zijner tijd aan een
staatssteuntoets zullen moeten worden onderworpen. Hier zal rekening mee moeten worden
gehouden in de planning.
Uitvoeringsaspecten:
Aanpassingen van de vrachtwagenheffing dienen binnen het Europese kader van de
Eurovignetrichtlijn te passen. Naar verwachting zijn EETS-aanbieders in staat het hogere tarief
te berekenen. Zij zullen hiervoor wel hogere uitvoeringskosten rekenen.
Planning
Invoering van de vrachtwagenheffing wordt voorzien voor in 2026. Voorafgaand aan de start
van de heffing zal de implementatie van de Eurovignetrichtlijn voltooid moeten worden. Dat is
reeds een ambitieuze planning. Parallel zijn de uitvoeringsorganisaties gestart met het in gereed
krijgen van het heffingstelsel. Een majeure beleidswijziging vergroot de kans dat de
vrachtwagenheffing niet in 2026 van start zal gaan. Wel zou na invoering van de heffing gestart
kunnen worden met een wijzigingsproces, zodat in 2028 de aanpassingen van kracht kunnen
worden.
Maatschappelijk draagvlak
Er is naar verwachting geen of maar beperkt draadvlak voor verhogen van het gemiddelde tarief
van de vrachtwagenheffing. Ook omdat de tarieven nog aangepast zullen worden aan de
inflatie, en omdat de tarieven nog gedifferentieerd zullen worden op CO2.
De invoering van de vrachtwagenheffing leidt tot een bruto verdubbeling van de gemiddelde
lasten voor transportondernemers. Dit wordt enigszins gecompenseerd door de introductie van
de terugsluis. Netto betekent de invoering een structurele stijging van ongeveer EUR 125
miljoen per jaar, nadat in de eerste jaren van de heffing tevens de ongeveer EUR 400 miljoen
invoeringskosten terugbetaald worden vanuit de heffing. Een nog verdere verhoging van het
tarief of uitbreiding van het wegennet zal het draagvlak van de heffing onderdruk kunnen
zetten. De vervoerspartijen (TLN, evofenedex en VERN) zullen grote bezwaren hebben tegen
een verhoging of uitbreiding van de heffing zonder gelijktijdige verhoging van de terugsluis
(variant D).

275

Regionale wegbeheerders (zoals provincies) en decentrale overheden (gemeenten) met veel
vrachtverkeer zullen grote moeite hebben met toename van het vrachtverkeer over het
onderliggend wegennet. Bij een verdubbeling van het tarief (Variant A) is de verwachting dat
het verkeer over het onderliggend wegennet met 28% toeneemt. Dit zal ook negatieve effecten
hebben op de luchtkwaliteit, leefbaarheid van stedelijk gebied en de verkeersveiligheid.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Er bestaat reeds een vrachtwagenheffing in meerdere Europese landen, waaronder Duitsland en
België. Internationale chauffeurs zullen dus reeds bekend zijn met het principe. Nederland zal
bij de invoering zo veel als mogelijk inzetten op het gebruik van EETS-providers bij de
registratie en inning van de vrachtwagenheffing. Hierdoor kan de vervoerssector gebruik maken
van één «kastje» (on board unit) voor meerdere heffingssystemen in Europa. Hierdoor
wordt het ook makkelijker voor buitenlandse vervoerders om in Nederland de heffing te betalen.
Een hoger tarief per kilometer op het heffingsnetwerk zal vrachtwagenkentekenhouders
aansporen meer gebruik te maken van niet heffingsplichtige wegen, waardoor de kans op
uitwijk (en dus verslechtering van de leefomgeving en verslechtering van de verkeersveiligheid)
toeneemt.
Overig

276

4.11 Hervormen BPM-grondslag naar een stabiele grondslag
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Beprijzing
Kostprijsverhoging emissievrije voertuigen
Omschrijving maatregel
•

Vanaf 2035 de bpm grondslag voor personenauto’s en bestelauto’s aanpassen van CO2uitstoot naar gewicht (kg) of verbruik (Kwh).

•

In 2035 gaat het EU verbod op de nieuwverkoop van fossiele auto’s in. De bpm die nu

•

Deze maatregel zou ook eerder ingevoerd kunnen worden onder voorwaarde dat de

gebaseerd is op CO 2-uitstoot zou bij geen aanpassing vrijwel volledig eroderen.
ingroei ook daadwerkelijk 100% is. Bijvoorbeeld als in 2030 deze ambitie hypothetisch
gezien voor 100% EV-ingroei wordt gehaald.
Achtergrond/rationale
•

De bpm is een belasting op inschrijving van een auto in het kentekenregister. Oftewel
het betreft een belasting op de aanschaf van een nieuwe auto. Bij invoer van gebruikte
auto’s wordt de heffingsgrondslag (bpm) verminderd met het afschrijvingspercentage
van de auto.

•

Sinds 2013 is voor personenauto’s de heffingsgrondslag van de bpm gebaseerd op de
CO2- uitstoot van de desbetreffende personenauto.

•

De bpm bestaat uit een vaste voet en een schijvenstelsel voor de CO2-uitstoot. De bpmtarieven zijn sterk progressief vormgegeven, waardoor een hogere CO2-uitstoot leidt tot
een meer dan proportionele stijging van de te betalen bpm. Tevens geldt voor CO2onzuinigere dieselauto’s een extra toeslag per gram CO 2.

•

Voor plug-in hybriden (PHEV’s) geldt een aparte bpm-tabel. Ook bestelauto’s hebben
een afwijkende berekening voor de bpm.

•

Voor bestelauto’s van ondernemers geldt tot 2025 een bpm-vrijstelling. De
heffingsgrondslag voor bestelauto’s van particulieren wordt tot 2025 gevormd door de
catalogusprijs, zoals tot 2013 ook voor personenauto’s het geval was. Vanaf 2025 wordt
de bpm voor ondernemers en particulieren gebaseerd op de CO 2-uitstoot.

•

Wanneer de EV-ingroei hypothetisch gezien 100% is, wordt de CO 2 grondslag overbodig
voor sturing op ingroei van EV-nieuwverkopen.

•

Vanuit klimaat en brede milieuoverwegingen kan gekozen worden om de productie van
nieuwe auto’s te verminderen. De aanschaf van nieuwe auto’s dient dan te worden
ontmoedigd. In dat geval kan de bpm-grondslag aangepast worden van CO 2 uitstoot
naar gewicht (kg) of verbruik (Kwh). De grondslag voor mrb is nu ook gebaseerd op het
gewicht (kg) van het voertuigen. Om de EV-ingroei niet te remmen, zou bij het huidige
beleid, het verstandiger zijn deze aanpassing pas in 2035 vorm te geven of eerder mits
hypothetisch gezien de ingroei van de nieuwverkopen eerder dan 2035 op 100%
nulemissie is uitgekomen. Als de wens is om de groei van EV niet te remmen dan wordt
de maatregel afgeraden. De voorgestelde maatregel zal de ingroei van nieuwe EV’s in
het wagenpark vertragen (ingroei is hypothetisch gezien wel 100% EV maar totaal
aantal nieuwe EV’s wordt minder), waardoor de vergroening van de totale wagenpark
vertraging oploopt. De optie om de grondslag voor personenauto’s en bestelauto’s om te
vormen naar cataloguswaarde is om uitvoeringstechnische redenen afgevallen.

Doelmatigheid en doeltreffendheid

277

•

De bpm is een effectief instrument voor het sturen van de aankoopbeslissing van
potentiële autobezitters, mede doordat het effect van een lagere bpm bij aankoop direct
zichtbaar is voor de consument.

•

De EV’s betalen nu geen bpm (en vanaf 2025 alleen de vaste voet), door straks de bpm
sterk te verhogen wordt de aanschaf van een nieuwe EV onaantrekkelijker Voor de
consument wordt het dan aantrekkelijker om een tweedehandse auto (EV of fossiel) aan
te schaffen. Het nadeel van deze maatregel is dan ook dat het de EV-ingroei in het
wagenpark kan vertragen en de gemiddelde leeftijd van het wagenpark kan verouderen
(minder ingroei nieuwe auto’s en meer ingroei tweedehands (fossiele) auto).

•

Wanneer de EV-ingroei hypothetisch gezien 100% zou zijn, dan is het niet meer
doeltreffend en doelmatig om de grondslag van de bpm te baseren op de CO 2-uitstoot.
Gelet op de grondslagerosie kan ter zijnertijd gekozen worden om de grondslag van de
bpm om te zetten naar een grondslag, die een stabiel bpm-opbrengst genereert.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
•

Niet van toepassing. Maatregel vanaf 2035 en leidt niet tot extra CO2- reductie als de
EV-ingroei van nieuwe auto’s dan 100% is.

•

Vanaf 2035 zal het effect op broeikasgassen tweeledig zijn. Enerzijds zullen de emissies
die gepaard gaan met de productie van auto’s en bestelauto’s afnemen doordat de
vraag naar nieuwe personenauto’s en bestelauto’s afneemt. Anderzijds zal de ingroei
van nieuwe EV’s in het wagenpark trager gaan waardoor de uitstoot a.g.v. wegverkeer
trager zal afnemen.

Gevolgen begroting
•

Een andere bpm grondslag leidt tot budgettaire opbrengsten, hoeveel hangt af van de
vormgeving (opties zijn: een vast tarief of een progressief tarieftabel). Huidige bpmopbrengst is circa € 1,5 miljard (2021).

•

Indien er tegen die tijd een nieuw systeem van Betalen Naar Gebruik (BNG) is, kan
beargumenteerd worden dat deze extra opbrengst verdisconteerd wordt/moet worden in
het tarief van BNG. Hierbij opgemerkt dat als het BNG-tarief lager wordt dit een nadelig
effect kan hebben op de CO 2-reductie.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
•

Verhoging kostprijs van nieuwe EV’s voor consument en ondernemer (hypothetische
aanname dat alle nieuwe auto’s EV zijn).

•

De zwaardere of onzuinigere (verbruik in KwH) EV’s gaan t.o.v. lichtere of zuinigere
(verbruik in Kwh) EV’s meer bpm betalen.

Economie
•

Verhoging kostprijs van alle nieuwe EV’s voor consument en ondernemer (aanname dat
alle nieuwe auto’s EV zijn). Met name de zwaardere of onzuinigere EV’s gaan meer bpm
betalen.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
•

De wijziging van de grondslag van de bpm vergt een structuurwijziging (groot). Aan de
RDW moet ook om een uitvoeringstoets worden gevraagd in verband met leveren van
de gewicht- of verbruiksgegevens* uit het kentekenregister aan de Belastingdienst.

•

Voor de BD is het uitvoerbaar wanneer zij van alle voertuigen de gewicht- of
verbruiksgegevens van de RDW kunnen ontvangen.

•

Verder hangt de uitvoerbaarheid ook samen met o.a. de invoering van BNG.

278

*Het verbruik vormt geen authentiek gegeven op grond van art. 7 lid 1 onder f
Kentekenreglement. Het gegeven wordt wel verplicht bij EV- en PHEV geregistreerd sinds 2020.
Indien het gegeven gebruikt moet gaan worden als grondslag, moet eerst onderzoek worden
gedaan naar de vulling en datakwaliteit.
Planning
De verwachte inwerkingtreding voor de maatregel is 2035 (vanwege Europees verbod op
verkoop van fossiele auto’s). De maatregel kan ook eerder ingevoerd worden mits het doel van
100% EV-ingroei nieuwverkopen is bereikt. Anders werkt de maatregel contraproductief.
Maatschappelijk draagvlak
•

Deze maatregel verhoogt de kostprijs van alle nieuwe EV’s. Met name de zwaardere of
onzuinige EV’s gaan door deze maatregel meer bpm betalen. TNO heeft nog te weinig
informatie beschikbaar om een goede inschatting van de effectiviteit voor
gedragsverandering voor deze maatregel te kunnen maken (wordt de grondslag óf
gewicht, óf grondstoffen, óf catalogusprijs). Automobilisten en kopers van nieuwe auto’s
worden het meest beïnvloed.

•

De maatregel kan de acceptatie van BNG schaden, met name wanneer de omgevormde
BPM ‘bovenop’ de opbrengst van BNG komt.

Doenvermogen/gedragsaspecten
Maatregel heeft beperkt tot geen effect op het doenvermogen van de burger.
•

De maatregel verhoogd de aanschafprijs van alle nieuwe emissievrije voertuigen.
Consumenten worden geprikkeld een lichtere of zuinigere EV aan te schaffen, langer
door te rijden met huidige auto, een tweedehands auto met lagere bpm aan te schaffen
of juist geen nieuwe auto te kopen.

•

TNO schat de maatregel als niet effectief in om gedrag te veranderen, omdat een
hervorming van de BPM alleen er onvoldoende voor zorgt dat er minder nieuwe auto’s
worden gekocht. De maatregel kan zorgen voor een bewustere aankoop van een auto
(is nieuwe/grote/dure nodig of volstaat een occasion/kleinere/goedkopere?). Om het
effect op het gewenste gedrag te vergroten, zouden alternatieve vormen van vervoer
(bijv. deelauto, carpoolen, OV) beter beschikbaar en meer gepromoot en/of goedkoper
moeten worden.

Overig

279

4.12 Zero-emissie zones voor middelgrote steden
Sector: Mobiliteit
Type maatregel:Normering
Doel: Toename van aantal en omvang zero-emissie zones
Omschrijving maatregel
Huidige stand van zaken:
Gemeenten hebben de bevoegdheid om al dan niet een zero-emissiezone (ZE-zone) in te stellen
vanaf 1 januari 2025 of later. Ook bepaalt de gemeente de ligging en de grootte van de zone.
Momenteel (eind 2022) zijn er 28 ZE-zones voor stadslogistiek aangekondigd. Een zone kan nu
alleen nog aangekondigd worden voor bestel- en vrachtauto’s die worden ingezet voor
bedrijfsmatige activiteiten. Tussen aankondiging en invoering van een ZE-zone moet 4 jaar
zitten.
De voorgestelde maatregel:
Deze maatregel gaat uit van het breder inzetten van het instrument ZE-zones, zodat meer
weggebruikers worden verplicht een zero-emissie voertuig aan te schaffen. Hierbij kan gedacht
worden aan de volgende opties en combinaties daarvan:
1. De omvang van de ZE-zones verruimen, waarbij in navolging van enkele steden ook
andere steden kiezen voor een ZE-zone die naast het centrumgebied in elk geval ook de
omliggende wijken omvat;
2. Het aantal ZE-zones verhogen, waarbij meerdere gemeenten kiezen voor het instellen
van een ZE-zone of ook voor andere gebieden, zoals een bedrijventerrein;
3. Het aantal voertuigcategorieën uitbreiden, waarbij voor meerdere soorten voertuigen
een ZE-zone kan worden ingesteld door gemeenten, zoals voor taxi’s, bussen,
particuliere bestelauto’s, brom- en snorfietsen en personenauto’s.
Optie 1 en 2: In alle gevallen is het aan de gemeenten om te besluiten om de werkingssfeer van
de ZE-zone te vergroten. Vanuit juridisch oogpunt is het niet mogelijk om als Rijksoverheid de
grens te bepalen of om het invoeren van een zone verplicht te stellen. In de Wegenverkeerswet
1994 is vastgesteld dat de lokale overheid het bevoegd gezag is om verkeersbesluiten te nemen
over verkeersborden. Een wetswijziging op dat punt is onwenselijk omdat de lokale
wegbeheerder het beste kan bepalen welk verkeersbesluit waar genomen moet worden. Wel
kunnen gemeenten daartoe worden geënthousiasmeerd, inhoudelijk worden ondersteund en
financieel worden gecompenseerd voor de gemaakte kosten om dit voor elkaar te krijgen. De
inschatting is dat met enthousiasmeren, ondersteunen en financiële compensatie, 10-15 extra
ZE-zones worden aangekondigd.
Optie 3: Voor de uitbreiding van de voertuigcategorieën zal het Rijk het Reglement
Verkeersregels en Verkeersteken 1990 (RVV) aan moeten passen. Er wordt momenteel reeds
gewerkt aan het toevoegen van taxi’s en autobussen als categorie onder de ZE-zone. Deze
maatregel gaat dus om het toevoegen van een nieuwe voertuigcategorie, waarbij de categorie
personenauto’s de meeste CO 2-reductie teweeg kan brengen en vanuit klimaatoogpunt meest
interessant is. Tegelijkertijd kan een mogelijkheid bieden tot het invoeren van een ZE zones
voor ander vervoer over de weg zoals snor- en bromfietsen en motoren zorgen dat afwegingen
tussen bijv. lagere emissies en luchtvervuiling tegenover bereikbaarheid en betaalbaarheid op
lokaal niveau kunnen worden gemaakt. Waarschijnlijk zou een uitbreiding naar personenauto’s
op zijn vroegst vanaf 2030 effectief zijn gezien de ontwikkelingen in de markt en omdat zelfs de

280

meest ambitieuze gemeenten die de wens hebben om personenauto’s toe te voegen aan hun
zero-emissiezone, dit op zijn vroegst vanaf 2030 willen.
Achtergrond/rationale
Alleen als gemeenten besluiten om grotere en meer zero-emissiezones in te stellen, kan er
effect behaald worden. Deze maatregel is daarmee geen nieuw beleid maar vormt slechts een
extra stimulans richting gemeenten om grotere en meer zero-emissiezones in te voeren.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Het van kracht worden van meer ZE-zones leidt tot meer CO 2-reductie en is daarmee
doeltreffend. De manier om dit te bereiken is door stimulering aangezien het passend in het huis
van Thorbecke een bevoegdheid van gemeenten is. De middelen wegen op tegen het resultaat,
daarmee is deze maatregel doelmatig.
Door gemeenten te stimuleren (enthousiasmeren en financieel ondersteunen) om meer en
uitgebreidere ZE-zones in te stellen, kan op een relatief eenvoudige manier meer CO 2-uitstoot
gereduceerd worden omdat meer gebieden en/of meer voertuigcategorieën onder het beleid
vallen. Hoewel dit in woord eenvoudig klinkt, is het wel noodzakelijk om de juiste ondersteuning
te geven aan gemeenten en weggebruikers die de overstap naar een zero-emissie voertuig
moeten maken. Het uitbreiden van het aantal zones is daarmee vooral een manier om voort te
borduren op bestaand beleid wat betekent dat veel van de (on)mogelijkheden, uitzonderingen
etc. al zijn uitgedacht en vormgegeven.. Wél zal het een doeltreffende maatregel zijn om CO2uitstoot te reduceren. Echter, deze maatregel wordt pas vanaf 2030 uitvoerbaar.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Cijfers gebaseerd op expert judgement.
Effecten meer ZE-zones:
2023

2024

2025

2026

Nationale CO 2-reductie

2027

2028

2029

2030

90 kton

180

270

360

(/co2 equivalent)

kton

kton

kton

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

Nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

Nvt

Neveneffecten andere

NOx

NOx

NOx

NOx

uitstoot en doelen

211 ton

422

633 ton

844

(stikstof, fijnstof,

PM10

ton

PM10

ton

energieverbruik, etc.)

11,5

PM10

34,5

PM10

ton

23 ton

ton

46 ton

Effect op Europese
doelen (EED, ESR, etc.)
Effect op mondiale CO2reductie (bijv. uitstoot
vliegverkeer wat onder
in nationale definitie
valt)

Effecten toevoegen personenauto’s vanaf 2030 mits alle zones ook personenauto’s toevoegen:
2023
Nationale CO 2-reductie (/co2

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030
530 kton

equivalent)

281

Effect op Europese doelen

Nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

Nvt

Nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

Nvt

(EED, ESR, etc.)
Effect op mondiale CO2reductie (bijv. uitstoot
vliegverkeer wat onder in
nationale definitie valt)
Neveneffecten andere uitstoot

NOx 360

en doelen (stikstof, fijnstof,

ton

energieverbruik, etc.)

PM10 68

Gevolgen begroting

ton

Kosten Rijksoverheid:
•

Uitbreiding Samenwerkingsproject Expertpool Stadslogistiek gedurende 5 jaar:
€500.000 p/j. Dit is conform het huidige SPES-programma dat is berekend op
ondersteuning aan ~30 gemeenten. Dit moet voortgezet en uitgebreid worden als er
meer zones bijkomen.

•

Ondersteuning extra gemeenten/locaties: 15 locaties voor 1-2 fte per jaar. Naar
inschatting zullen er maximaal 15 zones bijkomen door deze maatregel. Eerder
onderzoek 177 wijst uit dat het per gemeente ~€50.000 per jaar kost om een ZE-zone in
te stellen. Dit komt neer op €750.000 p/j voor 15 zones. Dit wordt voor de huidige
gemeenten vergoed uit de Klimaatgelden.

Kosten gemeenten:
•

Investeringen gemeenten in ANPR en bebording: Onderzoek 178 wijst uit dat een zeroemissie zone ~€200.000 kost. Dit komt neer op €3.000.000. In de tabel zijn deze
kosten niet opgenomen.

•

Handhaving in middelgrote steden valt onder de reguliere handhavingskosten.
2023

2024

2025

2026

2027

1,25

1,25

1,25

1,25

0,5

mln

mln

mln

mln

mln

2028

2029

2030

Verder

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Financiële consequenties burgers/bedrijven

177 Uitvoeringskosten van het Klimaatakkoord voor decentrale overheden in 2022 – 2030, Andersson Elffers

Felix, september 2020
178
Nul-emissie zone Stadslogistiek 2025 Kosten en Baten, Buck Consultants International/RHDHV, december 2019

282

Logistieke bedrijven hebben meerkosten aan de aanschaf van een emissievrij voertuig. Voor
bestelauto’s zijn de meerkosten voor een emissievrije variant beperkt. Voor vrachtauto’s liggen
de kosten voor een emissievrije variant vooralsnog in aanschaf veel hoger. Zij kunnen voor een
deel gebruikmaken van de Aanschafregeling Zero-Emissie Trucks (AanZET). Naast het voertuig
is er ook een investering nodig in laadinfrastructuur op eigen terrein.
Voor personenauto’s is het sterk afhankelijk van de vormgeving van het (aanvullende)
stimuleringsbeleid (wat nu niet is voorzien in het IBO klimaat)
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Beleidsmatige
lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
Economie
Voor bedrijventerreinen kan het instellen van een ZE-zone ervoor zorgen dat logistieke partijen
dan op andere plekken (net buiten de zone) gaan laden/lossen of andere routes gaan rijden om
de ZE-zone te vermijden. Dat kan nadelig werken voor de zone in kwestie en zorgen voor een
ongelijk speelveld.
Bij het toevoegen van personenauto’s aan een ZE-zone is het van belang om een langdurige
overgangstermijn te hanteren (bijvoorbeeld 10 jaar) om mensen met een kleine beurs niet te
benadelen en te voorkomen dat alleen burgers die zich een zero-emissie voertuig kunnen
veroorloven nog de zone in mogen.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Het is per direct mogelijk om (middelgrote) gemeenten te vragen ook te overwegen een
(grotere) ZE-zone in te stellen of om bedrijventerreinen aan te gaan wijzen als toekomstige ZEzones. Voor het toevoegen van andere voertuigcategorieën moet het RVV gewijzigd worden. Dit
is een traject van circa 1,5 jaar. Ook zal de laadinfrastructuur voldoende moeten meegroeien in
een dergelijke zone wanneer deze alleen nog toegankelijk wordt voor zero emissie
personenauto’s.
Het opleggen van verplichtingen aan gemeenten om als Rijksoverheid de grens van een ZE-zone
bepalen is realistisch gezien geen haalbare optie. Voor het instellen van een ZE-zone is een
verkeersbesluit vereist. In vanwege de Wegenverkeerswet 1994 is bepaald dat
verkeersbesluiten worden genomen door het bestuursorgaan dat het beheer over de specifieke
weg heeft. Voor gemeentelijke wegen zijn dit burgemeester en wethouders. In het kader van
het subsidiariteitsbeginsel moeten taken die door een lager overheidsorgaan kunnen worden
gedaan niet door een hoger overheidsorgaan worden uitgevoerd. Dit aanpassen is ook praktisch
onwenselijk. De lokale wegbeheerder weet het beste waar welk verkeersbesluit genomen moet
worden. Het toevoegen van voertuigcategorieën en het stimuleren om meer locaties aan te
wijzen, is juridisch een mogelijkheid.

283

Planning
De maatregel om ook in middelgrote steden en op bedrijventerreinen een ZE-zone in te kunnen
voeren, kan direct door gemeenten ingevoerd worden. Dit is een extra stimulans voor
gemeenten om meer en ook andere locaties binnen hun gemeente aan te wijzen als ZE-zone.
De bevoegdheid hiervoor hebben gemeenten reeds en blijft ook bij gemeenten. Dat betekent
wel dat de ondersteuningsmaatregelen (SEPS en extra Klimaatgelden) zo snel mogelijk in gang
moeten worden gezet.
Het uitbreiden van ZE-zones naar andere voertuigcategorieën vergt eerst een wijziging in het
RVV. Dit proces duurt circa 1,5 jaar. Daarna kan een ZE-zone aangekondigd worden voor de aan
het RVV toegevoegde categorie. Tussen aankondiging en ingangsdatum van de zone zit
minstens 4 jaar, zodat bedrijven en burgers tijd hebben om zich aan te passen. Hierbij hoort
ook het instellen van stimuleringsmaatregel of het uitbreiden van de huidige subsidie voor
elektrische personenauto’s. Na invoering van een ZE-zone start de overgangstermijn van 10
jaar. De eerste zero-emissiezones voor personenvoertuigen zullen pas in 2030 ingevoerd
worden.
Maatschappelijk draagvlak
Belangrijk om te benoemen dat de maatregel enkel de mogelijkheid verruimd voor het invoeren
van zero emissiezones. Overwegingen voor draagvlak zullen daarom primair op lokaal niveau
komen te liggen, omdat het aan gemeenten (en hun kiezers) is om te bepalen of een uitbreiding
naar ander vervoer binnen het wegverkeer wenselijk is. Het toevoegen van personenauto’s is
zou nieuw beleid zijn. Burgers worden geconfronteerd met het feit dat de personenauto onder
het beleid van een zero-emissie zone komt te vallen. Dat zal in eerste instantie tot weerstand
leiden. Echter, de maatregel strookt met de reeds ingezette transitie naar duurzaam vervoer en
met de aangekondigde streefdatum voor de verkoop van fossiel-aangedreven personenauto’s.
Bedrijven/ondernemers kunnen weerstand voelen omdat er meer zero-emissie zones kunnen
komen die consequenties voor hen hebben. Anderzijds worden zij ook nu al met deze zones
geconfronteerd en moeten daar hun bedrijfsvoering op aanpassen. Daarnaast is er een ruime
periode tussen aankondiging en inwerkingtreding die voldoende tijd geeft voor voorbereiding.
Inbreng TNO: Er is nog weinig informatie beschikbaar om een goede inschatting van het
draagvlak voor deze maatregel te kunnen maken. De verwachting is dat het draagvlak
gemiddeld is, omdat de maatregel mogelijk eerlijk wordt gevonden aangezien bestel- en
vrachtauto’s veel op de weg rijden en daarmee ook veel CO2 uitstoten. Daarentegen is het
mogelijk dat er niet voldoende erkenning is voor de bedrijven die financieel geen ruimte hebben
voor alternatieven. Om het draagvlak te vergroten, zou de ondersteuning (kennis en financieel)
van bedrijven en gemeenten door Samenwerkingsproject Expertpool Stadslogistiek (SPES)
moeten worden behouden of worden uitgebreid, zodat er meer vertrouwen is dat er beter kan
worden voldaan aan de uitvoering en handhaving van de zones door gemeenten en de eis van
uitstootvrije bestel- en vrachtauto’s door bedrijven.
Doenvermogen/gedragsaspecten

284

Meer/veelomvattendere ZE-zones zal burgers aansporen om de overstap naar een elektrische
personenauto of een andere vervoerscategorie stimuleren. Dit vergt uitgebreide communicatie
richting een doelgroep die niet eerder is aangesproken door reeds aangekondigde ZE-zones.
Bedrijven zullen wellicht sneller of op grotere schaal moeten overstappen naar zero-emissie
aangedreven voertuigen.
Inbreng TNO: Er is nog weinig informatie beschikbaar om een goede inschatting van de
effectiviteit voor gedragsverandering voor deze maatregel te kunnen maken (wordt de
grondslag óf gewicht, óf grondstoffen, óf catalogus?). Organisaties met en bestuurders van
bestel- en vrachtauto’s worden het meest beïnvloed. De maatregel wordt ingeschat als effectief
om gedrag te veranderen, omdat zero emissiezones ervoor zorgen dat er in principe geen
bestel- en vrachtauto’s met uitstoot binnen de zones mogen rijden. Om de maatregel effectiever
te maken, zou de ondersteuning (kennis en financieel) van bedrijven en gemeenten door
Samenwerkingsproject Expertpool Stadslogistiek (SPES) moeten worden behouden of worden
uitgebreid, zodat er beter kan worden voldaan aan de uitvoering en handhaving van de zones
door gemeenten en de eis van uitstootvrije bestel- en vrachtauto’s door bedrijven.
Overig
Nvt.

285

4.13 Aanscherping verplicht klimaatneutraal inkopen voertuigen en diensten door
aanbestedende diensten en -instanties
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Normering
Doel: Markt schone en energie-efficiënte voertuigen bevorderen door publieke inkoop
Omschrijving maatregel
Met deze maatregel wordt vanaf 2026 het minimumpercentage ingekochte schone- en
emissievrije voertuigen in de Regeling Bevordering Schone Wegvoertuigen (RBSW) verder
aangescherpt dan de Clean Vehicles Directive (CVD) voorschrijft. Per voertuigcategorie is een
inschatting gemaakt van de maximaal haalbare ophoging van de percentages schone
voertuigen. Hiermee komen eerder schone en emissievrije voertuigen op de weg, waarvan de
CO 2-reductie meetelt in de Effort Sharing Regulation (ESR) opgave en de uitstoot in 2030.
Hierbij wordt uitgegaan van de volgende concrete uitwerking per voertuigcategorie en dienst:
Lichte voertuigen (N1, M1, M2)
•

De CVD norm voor lichte voertuigen wordt vanaf 2026 aangescherpt van 38,5% schoon
naar 38,5% emissievrij. Met dit voorstel wordt die norm opgehoogd naar 100% emissievrij
voor personen- en bestelauto’s.

Zware voertuigen (N2, N3, waaronder reinigingsvoertuigen zoals vuilnisauto’s)
•

De CVD aanscherping van 10 naar 15% schoon vanaf 2026, wordt met dit voorstel
opgehoogd naar 50% schoon, waarvan 25% emissievrij (dus minimaal 12,5% emissievrij
van het totaal).

Bussen (M3)
•

De CVD aanscherping van 45% schoon (22,5% emissievrij) naar 65% schoon (32,5%
emissievrij) wordt met dit voorstel opgehoogd naar 100% emissievrij.

Daarnaast worden de volgende specifieke normen toegevoegd:
•

Tussendoel transitie Rijkswagenpark 75% emissievrij in 2026

•

Norm voor postbezorging wordt vanaf 2030 100% emissievrij, ook voor zware voertuigen.

Achtergrond/rationale
De Europese Clean Vehicles Directive (CVD) is in Nederland geïmplementeerd in de Regeling
Bevordering Schone Wegvoertuigen (RBSW) binnen de Wet Milieubeheer. De RBSW verplicht
aanbestedende diensten (gemeenten, provincies, het Rijk en publiekrechtelijke instellingen) en
aanbestedende instanties (bv. elektriciteits-, water-, gas- en postbedrijven en (lucht)havens) bij
Europese aanbestedingen van aankoop, lease of huurkoop van wegvoertuigen, en diensten
waarbij voertuigen worden ingezet (doelgroepenvervoer, personenvervoer zonder
dienstregeling, vuilnisdienst en postbezorging) te voldoen aan een minimumpercentage van
schone en emissievrije voertuigen.
Schone lichte voertuigen zijn volgens de definitie van de CVD heel zuinige hybride of volledig
emissievrije voertuigen. Schone zware voertuigen rijden op alternatieve brandstoffen
(elektriciteit en waterstof, biobrandstoffen, synthetische en paraffinehoudende brandstoffen,
LPG, aardgas met inbegrip van biomethaan, CNG en LNG).
Er bestaan verschillende afspraken die verder gaan dan de huidige normen van de CVD en
RBSW en bedoeld zijn om de transitie naar emissievrije voertuigen die worden aanbesteed, te
versnellen. Zo zijn er bestuursakkoorden voor emissievrije OV-bussen en doelgroepenvervoer, is
er een convenant voor emissievrije reinigingsvoertuigen en heeft het Rijk zich gecommitteerd
om het Rijkswagenpark per 2028 emissievrij te maken. Deze afspraken omvatten echter niet
alle voertuigcategorieën en diensten die door de RBSW worden gedekt. Bovendien zijn zij niet
bindend en worden ze vaak nog niet door alle overheden onderschreven.

286

De hier voorgestelde RBSW aanscherping verhoogt de minimale percentages
schone/emissievrije voertuigen voor aanbestedingen van alle aanbestedende diensten en
instanties vanaf 2026 verder dan de geplande aanscherping van de CVD vanaf dat jaar.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Een aanscherping van de RBSW verplicht alle aanbestedende diensten en instanties per
voertuigcategorie en dienst een hoger aandeel schone- en emissievrije voertuigen te realiseren.
De doelmatigheid van de maatregel uitgedrukt in mitigatiekosten per ton CO2 bedraagt 180
€/ton CO 2 (onderbuouwing in bijlage 1 en 2). Het rijk neemt in dit voorstel binnen de
staatssteun grenzen de helft van de meerkosten voor zijn rekening. Aanbestedende diensten en
instanties zetten hiermee maximaal in op emissievrije voertuigen. Dit signaal vindt vervolgens
eerder navolging bij andere partijen. Daarnaast maakt dit het makkelijker andere normeringen
te beargumenteren. De maatregel is doeltreffend en leidt tot een directe reductie van emissies
van in totaal ongeveer 0,7 Mton CO 2 over de werkingsperiode van de maatregel (van vijf jaar).
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De voorgestelde aanscherping t.o.v. de CVD levert een extra besparing op van 0,24 Mton CO2,
0,2 kton NOx en 28 ton PM10 in 2030.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nationale CO 2-reductie (kton)

-

-

-

-50

-98

-146

-194

-242

(Indien significant) Effect op

-

-

-

ESR

ESR

ESR

ESR

ESR

NOx (ton)

-79

-114

-149

-183

-218

PM10 (ton)

-6

-11

-17

-22

-28

Europese doelen (EED, ESR, etc.)

Gevolgen begroting
Met name zware emissievrije voertuigen hebben naar verwachting tussen 2026 en 2030 nog
significante meerkosten in aanschaf ten opzichte van reguliere (diesel) voertuigen. Bedrijven
kunnen voor tegemoetkoming in een deel van deze kosten gebruik maken van de opbrengsten
uit de terugsluis van de vrachtwagenheffing 179.
Ervaringen met o.a. emissievrij maken van doelgroepenvervoer en reinigingsvoertuigen laten
zien dat gemeenten hulp nodig hebben bij het organiseren van duurzame inkoop van een
emissievrij wagenpark en inkoop van de vervoersvraag. Hier wordt tussen 2025 en 2030
jaarlijks 2 miljoen euro ter vergoeding in de uitvoeringskosten beschikbaar voor gesteld.
Emissievrije voertuigen zijn duurder in aanschaf i.v.m. vergelijkbare diesel/benzine voertuigen.
Bij subsidie van 50% van de meerkosten belopen de uitgaven van het rijk in de periode 2026
tot 2030 cumulatief € 131 miljoen (onderbouwing in bijlage 1 en 2). De rijksuitgave gaat
omlaag naar € 34 miljoen als rekening wordt gehouden met het wegvallen van de meerkosten
van emissievrije bestelbusjes door de afschaffing van de BPM-vrijstelling voor diesel
bestelbusjes per 2025, waar onlangs toe besloten is. De subsidie voor emissievrije trucks wordt
betaald uit de tariefinkomsten van de vrachtwagenheffing1 (€ 17 miljoen) en is niet meegeteld.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

-

-

2

2

2

2

2

-

-

-

-

-

35

31

27

22

17

-

Inkomsten
Uitgaven
gemeenten
Uitgaven Rijk
meerkosten ZE
Financiële consequenties burgers/bedrijven

179

De besluitvorming hierover is nog niet af gerond.

287

Wellicht zien aanbestedende diensten en instanties zich genoodzaakt de resterende meerkosten
door te berekenen aan klanten en burgers. Dit is mede afhankelijk van de ontwikkeling van de
meerkosten en de mate waarin zij tegemoetkoming daarin krijgen.
Economie
Er bestaat onzekerheid over de meerkosten van het gebruik van emissievrije voertuigen t.o.v.
reguliere voertuigen, omdat de brandstof/energiekosten door de crisis op de energiemarkt
onvoorspelbaar geworden zijn.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
De doelen in de regelgeving waar aanbestedende diensten en instanties zich aan moeten
houden, zijn concreet en afdwingbaar. RVO monitort de implementatie aan de hand van de
gegunde aanbestedingen. Er wordt nader verkend of verdere controle van de naleving wenselijk
is en wat de eventuele gevolgen voor handhavingscapaciteit zijn.
Als randvoorwaarde geldt dat er voldoende geschikte emissievrije voertuigen beschikbaar
dienen te zijn. Ook dienen er voldoende laadpalen/waterstoftankstations en netcapaciteit
beschikbaar te zijn om emissievrije voertuigen op te laden of waterstof te laten tanken.
Planning
Het voorstel om de RBSW per 2026 verder dan de CVD aan te scherpen kan in 2023 in
procedure worden gebracht.
Maatschappelijk draagvlak
De overheid vraagt bedrijfsleven en burgers te investeren in de transitie naar emissievrije
mobiliteit. Met deze maatregel geven aanbestedende diensten en instanties het goede voorbeeld
door zelf zoveel mogelijk over te gaan op emissievrije wegvoertuigen. Een eventuele verhoging
van bijvoorbeeld de gemeentebelastingen zal het draagvlak echter verminderen.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Overig

288

Bijlage 1 onderbouwing voertuigaantallen/percentages
In onderstaande tabel wordt het aandeel en aantal voertuigen fossiel/ZE per voertuigcategorie
weergegeven. Dit is verdeeld in 1) Autonome ontwikkeling en 2) “CVD oud” met de reeds
voorziene aanscherping van de CVD voor 2026. Deze onderdelen zijn gebaseerd op de CE Delft
studie Inschatting effecten Clean Vehicle Directive (Mei 2020). In onderdeel 3) “CVD nieuw”
worden de effecten weergegeven van de verdere aanscherping in 2026 zoals voorgesteld in dit
fiche. Dit is aanvullend gebaseerd op de administratie van het wagenpark van het Rijk en de
provincies; doelgroepenvervoer op monitoring van RVO; OV-bussen op monitoring van het
Bestuursakkoord Zero Emissie Bus door CROW; touringcars op de emissieregistratie en
reinigingsvoertuigen op basis van de monitoring van het convenant Reinigingsvoertuigen.
1.

A utonoom Sum of aantallen

brandstof

jaar

2022

f os siel

ZE

2026

2030

%ZE

kla sse w a genpark

2022

2026

2030 2022

2026

2030

M1

19.077

19.077

19.077

3.040

3.040

3.040

13,7%

13,7%

13,7%

aanbesteed

37.049

38.190

39.659

3.350

3.481

3.615

8,3%

8,4%

8,4%

eigen

16.911

16.911

16.911

723

723

723

4,1%

4,1%

4,1%

aanbesteed

18.127

18.127

21.650

2.007

2.014

14

10,0%

10,0%

0,1%

eigen

2.619

2.619

2.619

138

138

138

5,0%

5,0%

5,0%

310

322

34

36

10,0%

10,0%

5.308

2.614

452

291

2.985

5.147

5,2%

53,3%

91,9%

4.899

4.899

4.899

49

49

49

1,0%

1,0%

1,0%

5.676

5.475

5.565

57

548

558

1,0%

9,1%

9,1%

109.665

108.221

111.153

9.656

13.013

13.321

2022

2026

2030

eigen
wagenpark

N1

wagenpark

M2

wagenpark
aanbesteed
M3

aanbesteed

N2/N3 eigen
wagenpark
aanbesteed
Grand
Total

2.

CV D_oud Sum of aantallen

brandstof

jaar

f os siel

ZE

%ZE

kla sse w a genpark

2022

2026

2030 2022

2026

2030

M1

19.077

13.602

13.602

3.040

8.515

8.515

13,7%

38,5%

38,5%

36.721

28.270

29.357

3.347

13.401

13.916

8,4%

32,2%

32,2%

eigen
wagenpark
aanbesteed

289

N1

eigen

16.911

10.845

10.845

723

6.789

6.789

4,1%

38,5%

38,5%

aanbesteed

18.127

12.387

13.323

2.007

7.755

8.341

10,0%

38,5%

38,5%

eigen

2.619

1.696

1.696

138

1.061

1.061

5,0%

38,5%

38,5%

aanbesteed

328

212

220

3

133

138

1,0%

38,5%

38,5%

aanbesteed

5.308

2.253

452

291

3.346

5.147

5,2%

59,8%

91,9%

4.899

4.676

4.577

49

272

371

1,0%

5,5%

7,5%

5.676

5.692

5.664

57

331

459

1,0%

5,5%

7,5%

109.665

79.632

79.736

9.656

41.603

44.738

2022

2026

2030

wagenpark

M2

wagenpark

M3

N2/N3 eigen
wagenpark
aanbesteed
Grand
Total

3.

CVD_nieuw Sum of aantallen

brandstof

jaar

f os siel

ZE

kla sse w a genpark

2022

2026

eigen

19.077

10.882

0

aanbesteed

36.721

23.988

eigen

16.911

aanbesteed
eigen

M1

%ZE

2030 2022

2026

2030

3.040

11.235

22.117

13,7%

50,8%

100,0%

7.127

3.347

17.682

36.147

8,4%

42,4%

83,5%

8.676

0

723

8.958

17.634

4,1%

50,8%

100,0%

18.127

9.910

0

2.007

10.232

21.664

10,0%

50,8%

100,0%

2.619

1.356

0

138

1.401

2.757

5,0%

50,8%

100,0%

aanbesteed

328

169

0

3

175

357

1,0%

50,8%

100,0%

aanbesteed

5.308

2.244

407

291

3.355

5.192

5,2%

59,9%

92,7%

4.899

4.725

4.330

49

445

619

1,0%

8,6%

12,5%

5.676

5.481

5.358

57

542

765

1,0%

9,0%

12,5%

109.665

67.432

17.221

9.656

54.025

107.252

wagenpark

N1

wagenpark

M2

wagenpark

M3

N2/N3 eigen
wagenpark
aanbesteed
Grand
Total

290

Bijlage 2 Kostenberekening
In onderstaande tabel is op basis van het extra aantal emissievrije voertuigen uit bijlage 1 met
behulp van bestaande rapporten een inschatting van de kosten gemaakt. Bij de kostenberekening
voor autobussen is aanvullend van expert judgement gebruik gemaakt.
E xtra instroom ZEVs

2026

2027

2028

2029

2030 cum '26-'30 bronnen

Personenauto

7.166

7.166

7.166

7.166

7.166

35.832

Bestelauto

4.834

4.834

4.834

4.834

4.834

24.168

Autobus

392

392

392

392

392

1.961

Vrachtauto

111

111

111

111

111

554

E xtra kosten p. ZEV [€]

2026

2027

2028

2029

2030 g e m '26-'30

Personenauto

2.673

1.624

502

-499

-1.613

537 Carbontax basispad
KEV22

Bestelauto

9.932

8.873

7.807

6.711

5.563

7.777 BPM bestelauto's
rapport

Autobus

33.333

29.167

25.000

20.833

16.667

25.000 Expert inschatting
o.b.v. grote bestelbus
+ 10k mark-up

Vrachtauto

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

60.000 TNO achtergrond
KEV21

T otale kosten [ M€]

2026

2027

2028

2029

2030 cum '26-'30

Personenauto

19

12

4

0

0

35

Bestelauto

48

43

38

32

27

188

Autobus

13

11

10

8

7

49

Vrachtauto

9

8

7

6

4

33
289 T otaal, cumulatief

Rijksbijdrage 50% [ M€]

2026

2027

2028

2029

2030 cum '26-'30

Personenauto

10

6

2

0

0

18

Bestelauto

24

21

19

16

13

94

Autobus

7

6

5

4

3

25

Vrachtauto

4

4

3

3

2

17

T O TAAL

45

37

29

21

13

152 T otaal, cumulatief

40

33

26

19

11

128 T otaal, cumulatief, ex
VA

291

4.14 Stimulering productie en opschaling (extra) duurzame vliegtuigbrandstoffen
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Beprijzen en stimuleren
Doel: Hogere afname SAF dan verplicht conform Refuel Aviation (14% in 2030 ipv 6% conform
Refuel Aviation).
Omschrijving maatregel
•

Concrete maatregel: stimulering van het aandeel duurzame luchtvaartbrandstoffen (SAF)
dat getankt wordt bovenop de dan geldende EU-bijmengverplichting om te voldoen aan de
nationale doelstelling uit het Akkoord Duurzame luchtvaart en de Luchtvaartnota.

•

Inzet op stimulering van het aandeel getankte SAF vanaf 2025, ten behoeve van de 14%
doelstelling in 2030. Hiermee wordt het knelpunt opgelost dat vanwege EU-wetgeving geen
nationale verplichting opgelegd mag worden om de nationale bijmengdoelstelling van het
kabinet te halen.

•

Financiering kan mogelijk op eenzelfde manier ingevuld worden als de SDE++-regeling voor
de opschaling van hernieuwbare energie/CO 2-reductie. Het gaat concreet om subsidiering
van het aandeel van SAF bovenop de dan geldende EU-bijmengverplichting. Uitgangspunt in
dit fiche is de nationale ambitie van 14% SAF in 2030.

•

Door inzet van de maatregel kan mogelijk circa 1,0 Mton CO2-reductie in 2030 in de
luchtvaart worden gerealiseerd, uitgaande van een subsidiebudget van €134 mln in 2030.
Het effect van dit subsidiebudget op de CO2 reductie is mede gebaseerd op vermeden
aankoop van EU-ETS rechten en verkoop van HBE’s, is relatief onzeker en moet de komende
periode verder onderbouwd en uitgewerkt worden. 180

•

De maatregel kan worden gefinancierd uit de verhoging van de vliegbelasting (fiche 8
hervormen verhogen vliegbelasting).

•

Door te investeren in de verduurzaming van de luchtvaart met de opbrengst van de
beprijzing van de klimaatimpact wordt een optimaal klimaateffect bereikt én ontstaat een
helder verhaal naar zowel consument als sector.

•

Het subsidiëren van het kostprijsverschil tussen fossiele en duurzame
luchtvaartbrandstoffen levert direct extra CO2-reductie op. Het kan op korte termijn, met
juiste stimulans, grootschalig geproduceerd en ingezet worden.

•

Daarnaast hebben duurzame brandstoffen een minder groot non-CO₂ effect dan fossiele
brandstoffen wat zorgt voor een extra klimaateffect.

Achtergrond/rationale
•

In de Luchtvaartnota 2020-2050 181 is de kabinetsinzet voor de verduurzaming van de
luchtvaart uiteengezet. Er zijn nationale CO2-doelen: in 2030 minimaal gedaald tot het
niveau van 2005, in 2050 50% in-sector CO 2-reductie t.o.v. 2005 en nul in-sector CO 2emissies in 2070. Ook is een CO2-plafond aangekondigd, bedoeld om die doelen wettelijk te
borgen.

•

In ICAO-verband is voor de luchtvaart in 2022 een indicatief netto-nul CO 2-doel afgesproken
voor 2050. Binnen de EU zijn er voor zowel zeevaart als luchtvaart maatregelen opgenomen
in het Fit for 55 pakket, dat uitvoering geeft aan de Europese Green Deal.

•

Dit doel kan onder meer worden bereikt door bijmenging van duurzame brandstoffen.

•

Vanaf 2025 is er een Europese bijmengverplichting die naar verwachting oploopt tot 6% in
2030, met een subdoel voor synthetische kerosine van 0,7%.

•

In de Luchtvaartnota van het kabinet is een fors hoger nationaal bijmengdoel geformuleerd
van 14% in 2030 en 100% in 2050. Dit is nodig om de beoogde CO2-reductie te realiseren.

180

Voor inschatting CO2-reductie is uitgegaan van 100% CO2-reductie door gebruik SAF, conform afspraken
Parijsakkoord. Uitgegaan is van een energievraag van 159 PJ in 2030 (KEV 2022).
181
Kamerstukken II, 2020-2021, 31936, nr. 820

292

Het is vanuit de Europese Verordening niet toegestaan om nationaal een hogere verplichting

•

op te leggen (een zogenoemde nationale kop) dan de Europese verplichting. Andere
beleidsinterventies zijn dus nodig om de doelstelling van 14% bijmenging te realiseren.
Er is op dit moment een significant verschil in de kostprijs. SAF is momenteel nog twee tot

•

drie keer zo duur als fossiele brandstof, synthetische kerosine is vier tot zes keer zo duur,
dit maakt markpenetratie hiervan zonder extra stimulans erg lastig. Om het 14% doel te
behalen, is daarom een extra versnelling in de stimulering van het aandeel nodig.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Doelmatigheid en doeltreffendheid: directe CO₂-reductie, reductie non-CO₂-effecten en

•

verlagen prijsverschil. De maatregel sluit aan bij de doelen en het beleid van het kabinet uit
het coalitieakkoord en de Luchtvaartnota en de doelen van de luchtvaartsector en de
overheid in het Akkoord Duurzame Luchtvaart.
De maatregel heeft een direct effect op de CO₂-reductie omdat een vliegtuig voor het deel

•

dat het op SAF vliegt (vrijwel) CO₂-neutraal is. De maatregel is derhalve doeltreffend.
De CO 2-reductie draagt niet bij aan het nationale doel (het betreft een internationale sector

•

die uitgesloten is van het klimaatakkoord).
Uit Europees onderzoek (i.h.k.v. ReFuelEU) blijkt dat het gebruik van SAF voor de korte

•

termijn, in tegenstelling tot veel andere sectoren, zoals de zeevaart, waar ook andere
effectieve opties voor verduurzaming liggen, de enige manier is om de luchtvaart significant
in-sector te verduurzamen (met name in Mton CO 2- reductie). Bovendien blijft SAF voor het
vliegen van de grotere afstanden ook op de langere termijn richting 2050 de enige
mogelijkheid om significant in-sector reducties te behalen.
Een nationale kop op de Europese bijmengverplichting is juridisch niet mogelijk. Er zijn

•

daarom naast stimuleringsmaatregelen geen alternatieven om meer SAF bij te mengen dan
Europees verplicht wordt.
Het prijsverschil tussen fossiele kerosine en SAF staat het verhogen van beschikbare

•

volumes in de weg. Biobrandstof is momenteel nog twee tot drie keer zo duur als fossiele
brandstof, synthetische kerosine is zelfs vier tot zes keer zo duur.
Met de komst van een Europese bijmengverplichting zal er in Nederland structurele

•

productie op gang komen van SAF (op dit moment drie productiefaciliteiten in
aanbouw/aankondiging). Grotere afname zal door schaalvergroting naar verwachting de
prijs verder doen dalen.
De kosten per vermeden Mton CO 2 zijn in 2030 circa 107 miljoen euro.

•

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen

(Indien significant) Effect op
mondiale CO2 -reductie (bijv.
uitstoot vliegverkeer wat onder in
nationale definitie valt)
•

•

2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
0,1
0,3
0,7
0,8
1,0

Het effect van deze maatregel is richting 2030 gelegen in een hogere afname van SAF ten
opzichte van de Europese bijmengverplichting, 1% in 2026, 3% in 2027, 6% in 2028, 7%
in 2029 en 8% in 2030.
Voor inschatting CO 2-reductie is uitgegaan van 100% CO2-reductie door gebruik SAF
tank-to-wing, conform het Parijsakkoord 182. Voor de totale energievraag van de

182

De tank-to-wing emissies zijn de directe emissies die vrijkomen uit de uitlaat van het vliegtuig. Conform
het Parijsakkoord wordt de CO2-uitstoot van biobrandstoffen in dit deel van de keten als nul-emissie gerekend.
Emissies eerder in de keten (well-to-tank) betreffen indirecte emissies, die vrijkomen bij o.a. productie en
transport. Een reductie van deze emissies wordt conform Parijs niet aan luchtvaart toegerekend.

293

•

luchtvaart is uitgegaan van de gegevens van de KEV 2022 (159 PJ in 2030) en een
uitstoot van 77 g CO2 /MJ voor fossiele kerosine.

In het fiche is het subsidiebedrag als leidend genomen (€134 mln in 2030). Mede
gegeven de fluctuaties van onder meer de prijs van fossiele kerosine en de HBE prijs is
het effect van deze subsidie op de additionele hoeveelheid SAF en dus het CO2-effect
relatief onzeker.
Gevolgen begrotingGevolgen begroting
2023

2024

2025

Inkomsten (EMU,

-

2026

2027

2028

2029

2030

116

134

Zie fiche vliegbelasting -

inkomstenkader)
Uitgaven

0

0

0

16

48

98

Onderbouwing inkomsten en uitgaven
•

Uitgegaan dat meerprijs van SAF 3x zo hoog ligt als voor fossiel 183, de werkelijke
prijsontwikkeling is erg onzeker en afhankelijk van veel factoren – bijvoorbeeld de mate
waarin de productie kan worden opgeschaald, investeringen in ontwikkeling en opschaling
van duurzame kerosine zoals voorgesteld in het Klimaat- en Transitiefonds spelen hier op in.

•

Een grotere vraag naar grondstoffen door bijvoorbeeld aanvullende beleidsmaatregelen zoals
een verhoging van de jaarverplichting voor wegvervoer kan invloed hebben op de
prijsontwikkeling van SAF.

•

Voor de meerkosten van de inzet van SAF, is uitgegaan van het verschil met de prijs van
fossiele kerosine 184, min de HBE-prijs 185 en de vermeden CO2-kosten. 186 Deze prijzen
fluctueren sterk, een voorspelling hoe deze prijzen zich de komende jaren ontwikkelen is
daarom met relatiefgrote onzekerheid omgeven.

•

Het opbouwpad van het nationaal bijmengdoel is indicatief. ReFuel kent een opbouwpad per
5 jaar, in de tussenliggende jaren blijft het percentage constant.

•

Voor het fiche is het subsidiebedrag in bovenstaande tabel als leidend beschouwd. Voor de
inkomsten wordt verwezen naar de fiche over de verhoging van de vliegbelasting.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
•

Hiervoor wordt verwezen naar het fiche over de verhoging van de vliegbelasting.

Economie
•

Er zijn Nederlandse bedrijven die SAF produceren (en willen opschalen). Inzet op hogere
afname van duurzame brandstoffen heeft een positief economisch effect indien een deel van
de extra productie plaatsvindt in Nederland.

•

Het economische effect kan groter worden door effectief innovatiebeleid voor ontwikkeling
en opschaling van SAF in Nederland. Dit sluit aan op de aanstaande innovatiestrategie
Luchtvaart, die nu wordt gefinaliseerd.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets

183 Geschatte meerprijs is gebaseerd op de Impact Assessment ReFuelEU (EUR-Lex - 52021PC0561 - EN - EUR-Lex (europa.eu)) en

onderzoek E4tech (Study on the potential effectiveness of a renewable energy obligation for aviation in the Netherlands | Rapport |
Rijksoverheid.nl).
184

De prijs van fossiele kerosine was in december € 563 per ton
(https://www.iata.org/en/publications/economics/fuel-monitor ).De prijs is aan schommelingen onderhevig.
185
Er is uitgegaan van een HBE-prijs van €12 per ton, gebaseerd op ontwikkelingen 2020-heden.
186
Voor de berekening is uitgegaan van een ETS prijs rond €80 per ton CO2 (EU ETS Auctions (eex.com).

294

RefuelEU (voorstel) harmoniseert de SAF markt, een nationale bijmengverplichting bovenop

•

de EU-bijmengverplichting is juridisch niet mogelijk. Dit moet dus op andere wijze worden
gerealiseerd.
Stimuleringsmaatregelen moeten passen binnen de staatssteunkaders.

•

Planning
•

De maatregel treedt per 2025 in werking.

Maatschappelijk draagvlak
•

Voor het stimuleren afname van meer duurzame brandstoffen is naar verwachting een breed
maatschappelijk draagvlak omdat hiermee een direct klimaateffect op de korte termijn kan
worden bereikt, waar steun voor is uit de luchtvaartsector en in de politiek.

295

4.15 Aanpassen onbelaste vergoeding voor woon-werkverkeer
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Verminderen aantal voor woon-werk afgelegde kilometers
Omschrijving maatregel
De onbelaste vergoeding voor het woon-werkverkeer bedraagt maximaal € 0,19 per kilometer of
de werkelijke kosten voor het openbaar vervoer als deze hoger zijn (verhoogd naar € 0,21 per
2023 en € 0,22 cent per 2024). In dit fiche worden twee mogelijke wijzigingen van de onbelaste
vergoeding voor woon-werkverkeer beschreven:
1. Afschaffen van de onbelaste reiskostenvergoeding voor woon-werk.
2. Verlagen van de onbelaste kilometervergoeding woon-werkverkeer naar € 0,12.
Bij beide varianten wordt er vanuit gegaan dat de mogelijkheid tot aftrek van werkelijke kosten
voor openbaar vervoer (OV) - ook woon-werkverkeer - behouden blijft. Ook mag er nog een
(hogere) onbelaste kilometervergoeding worden verstrekt voor dienstreizen en blijft de
aftrekmogelijkheid voor ondernemers bestaan. Door de afschaffing van de onbelaste woonwerkvergoeding daalt de aantrekkelijkheid van het reizen naar de werkplek (met uitzondering
van OV). Daarmee kan het aantal in het woon-werkverkeer gereisde kilometers verminderen.
Hierdoor vermindert de CO2-uitstoot. Daarnaast neemt de congestie op de weg af bij een
afname van het aantal (tijdens de spits) gereden kilometers. Een verlaging van de onbelaste
reiskostenvergoeding heeft een lager, maar vergelijkbaar effect. Daarbij opgemerkt dat bij deze
variant het reizen met de (brandstof)personenauto variant relatief meer wordt ontmoedigd dan
het reizen met andere vervoersmiddelen, omdat doorgaans de variabele kosten van
(brandstof)personen auto hoger liggen dan de variabele kosten van bijvoorbeeld fietsen. Deze
zullen onder een lagere onbelaste reiskostenvergoeding (waarschijnlijk) volledig gedekt kunnen
worden.
Achtergrond/rationale
-

Momenteel kan de werkgever voor vervoer, ongeacht de wijze, een onbelaste vergoeding
geven van maximaal € 0,19 per kilometer over de volledige reisafstand voor alle zakelijke
kilometers die de werknemer aflegt, waaronder woon-werkverkeer. Dit is de zogenoemde
onbelaste reiskostenvergoeding.

-

De huidige regeling voor onbelaste reiskostenvergoeding maakt geen onderscheid naar
vervoersmodaliteiten (auto, fiets, te voet, etc.). Daarom bevat de regeling – in beginsel geen prikkels om een ander (zuiniger) vervoersmiddel te kiezen of dichter bij het werk te
gaan wonen, hetzij een baan dichter bij de woonplaats te zoeken. De regeling draagt
daarom ook niet bij aan de noodzakelijke terugdringing van de CO2-uitstoot.

-

Beide varianten om de onbelaste vergoeding voor het woon-werkverkeer aan te passen,
bevatten een dergelijke directe prikkel wel. Bij het volledig afschaffen is deze prikkel het
grootst. Bij een verlaging van de onbelaste reiskostenvergoeding naar € 0,12 is de prikkel
minder sterk en wordt vooral het reizen met de (brandstof)personenauto minder
aantrekkelijk. Indien de kosten voor reizen met het OV volledig onbelast vergoed kunnen
blijven worden, zal OV aantrekkelijker worden. Thuiswerken zal toenemen en op termijn zal
een deel van de bevolking een baan dichter bij huis zoeken (of, in mindere mate, dichter bij
het werk gaan wonen).

-

Wanneer de onbelaste reiskostenvergoeding afgeschaft of verlaagd wordt, kan de werkgever
er wel altijd voor kiezen een vergoeding te blijven geven, alleen is over die vergoeding dan
wel (loon)belasting verschuldigd.

296

-

De huidige onbelaste kilometervergoeding is een maximumbedrag dat de werkgever
onbelast mag vergoeden. De werkgever kan er nu ook al zelf voor kiezen om beperkingen
op te leggen aan het tarief, de afstand en/of de gekozen modaliteit waarmee gereisd wordt.
Vaak wordt een dergelijke vergoeding echter gezien als een secundaire arbeidsvoorwaarde.
Dit kan voor werkgevers een reden zijn om een dergelijke beperking niet te hanteren en
geen differentiatie aan te brengen.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

De mogelijke aanpassingen van de onbelaste reiskostenvergoeding beogen het aantal
gereisde kilometers voor woon-werkverkeer te beperken. Hierdoor vermindert de CO2
uitstoot.

-

Het beperken of afschaffen van de onbelaste reiskostenvergoeding biedt werkgevers in
mindere mate de mogelijkheid om vergoeding te geven voor de reiskosten die een
werknemer maakt. Omdat naar verwachting een deel van de werkgevers ervoor zal kiezen
om geen of een lagere reiskostenvergoeding te bieden, wordt een sterke prikkel gegeven
aan werknemers om met andere vervoer, minder of geheel niet naar het werk te reizen.
Mogelijk kiezen werknemers voor een andere baan dichterbij huis of een huis dichter bij het
werk.

-

Tegelijkertijd staat het werkgevers vrij om wel werkgevers te compenseren voor gemaakte
kosten. Deze vergoedingen zijn dan wel belast. Als de werkgevers hiertoe besluiten, beperkt
dit de affectiviteit van de maatregel. Mogelijk zullen werkgevers en werknemers ook vaker
gebruik gaan maken van zakelijke (lease) auto’s om toch te kunnen voorzien in de wensen
van werknemers.

-

Gezien de krappe arbeidsmarkt, gekoppeld aan de krappe woningmarkt in veel regio’s, en
de behoefte van zowel werknemers als werkgevers om gemaakte reiskosten voor woonwerkverkeer te compenseren, is er een aanzienlijke kans dat werkgevers
reiskostenvergoeding zullen blijven verstrekken.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Voor beide varianten vindt een daling plaats in de hoeveelheid CO2, PM10 en NO x emissies.
In Kansrijk Mobiliteitsbeleid (2020) zijn de effecten op emissies in 2030 ten opzichte van het
basispad gekwantificeerd als in onderstaande tabel. Dit is ten opzichte van een de situatie
waarin de onbelaste reiskostenvergoeding € 0,19 per kilometer bedroeg. De verhoging van de
vergoeding per 2023 en 2024 is hierin niet verwerkt.
Verlagen onbelaste

Afschaffen onbelaste

reiskostenvergoeding

reiskostenvergoeding

personenauto’s van € 0,19 naar

personenauto’s

€ 0,12
CO2 (kiloton)

-140 tot -260

-225 tot -415

NOx (ton)

-125 tot -210

-200 tot -330

PM10 (ton)

-20 tot -35

-30 tot -60
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nationale CO 2-reductie (/co2
equivalent)
(Indien significant) Effect op
Europese doelen (EED, ESR, etc.)

297

(Indien significant) Effect op
mondiale CO2-reductie (bijv.
uitstoot vliegverkeer wat onder in
nationale definitie valt)
(Indien significant) Neveneffecten
andere uitstoot en doelen
(stikstof, fijnstof, energieverbruik,
etc.)
Gevolgen begroting
Variant 1. Volledig afschaffen van de onbelaste reiskostenvergoeding
2023
Inkomsten

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

1.806

1.806

1.806

1.806

1.806

1.806

1.806

1.806

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven
Variant 2. Verlagen van de onbelaste reiskostenvergoeding naar € 0,12 per kilometer
2023
Budgettaire

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

struc

995

995

995

995

995

995

995

995

opbrengst in
mln euro
Prijzen zijn in jaar van invoering
-

Afschaffen of verlagen van de reiskostenvergoeding voor personenauto’s leidt tot een daling
van de autokilometrage met de eigen auto voor woon-werverkeer. Doordat de vergoeding
voor de werkelijke kosten van OV behouden blijft, gaat dit gepaard met een toename van de
aantrekkelijkheid van OV. Daarnaast wordt de ter beschikking gestelde auto relatief
aantrekkelijker. Per saldo daalt de reizigerskilometrage. In de raming is de daling van het
aantal kilometers bepaald o.b.v. Kansrijk Mobiliteitsbeleid (2022).

-

De mogelijkheid tot vergoeden van werkelijke kosten voor OV blijft bij beide varianten
behouden. De werkelijke kosten voor een reis met het OV bestaan uit een vast opstaptarief
plus een bedrag per kilometer dat wisselt per vervoersaanbieder en in 2023 rond de € 0,20
per kilometer ligt. Voor de raming is verondersteld dat een vergoeding van € 0,22 per
kilometer gelijk staat aan de werkelijke kosten waardoor er de facto nog een onbelaste
kilometervergoeding voor OV-kosten mogelijk is.

-

De daling van de accijnsinkomsten vanwege de daling van het voertuigkilometrage van
personenauto’s en een toename van het gebruik van de reisaftrek OV zijn niet meegenomen
in de raming, dit zijn ex-post effecten.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

Beperken of afschaffen van de onbelaste reiskostenvergoeding leidt tot een
lastenverzwaring voor burgers en bedrijven van € 1,8 miljard voor optie 1 en € 1 miljard
voor optie 2. Of de financiële consequenties bij burgers of bedrijven hangt af van in
hoeverre werkgevers hun werknemers zullen compenseren voor het beperken van de
mogelijkheid tot onbelast vergoeden.

-

Indien reiskosten ook na beperking van de onbelaste vergoeding gecompenseerd worden,
stijgt het inkomen van de werknemer. De beperking of de afschaffing van de onbelaste
vergoeding voor het woon-werkverkeer werkt daarom door naar de inkomensafhankelijke
regelingen. Doordat het verzamelinkomen stijgt, neemt het recht op bijvoorbeeld toeslagen

298

af. Dat is een bijkomend inkomenseffect waarvan eerder in 2012 ten tijde van de
behandeling van het toentertijd voorliggende wetsvoorstel afschaffing reiskostenvergoeding
woon-werkverkeer is gebleken dat dit niet gericht kan worden gecompenseerd.
-

Niet iedere werknemer heeft een vergelijkbaar handelingsperspectief bij beperking of
afschaffing van de onbelaste reiskostenvergoeding. Niet voor iedere werknemer is woonwerkverkeer met een het OV, de fiets, te voet of thuiswerken een reële optie. Deze
werknemers zullen het meest geraakt worden door de maatregelen.

-

Werknemers hebben bij hun keuze voor een vervoersmiddel, baan of woning niet kunnen
anticiperen op de beperking of afschaffing van de onbelaste reiskostenvergoeding.

Economie
-

Afhankelijk van de gekozen variant neemt de bereikbaarheid van banen voor werknemers
met personenauto’s of alle vervoersmodaliteiten af, wat leidt tot een mindere werking van
de arbeidsmarkt. De exacte gevolgen zijn moeilijk vast te stellen. Dit maakt onderdeel uit
van de evaluatie van de onbelaste reiskostenvergoeding in 2023.

-

Door de maatregel wordt het aantrekkelijker om dichtbij werk te wonen. Omdat
werkgelegenheid bovengemiddeld geconcentreerd is in steden neemt de vraag naar
woningen hier verder toe. Dit leidt mogelijk tot een stijging van de woningprijzen in steden.

-

Beide varianten zijn lasten verzwarend voor huishoudens.

-

Tot slot is in de huidige maatschappij, waarbij tweeverdieners de standaard zijn, het niet
altijd mogelijk om beiden een baan in dezelfde woonomgeving te vinden. Daarmee lijkt het
met dit theoretische voorstel eenvoudiger om dichter bij het werk te gaan wonen, maar is
dat in de huidige praktijk waarschijnlijk weerbarstiger door de huidige overspannen
woningmarkt.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Het voordeel van de huidige vormgeving van de onbelaste woon-werkvergoeding is dat er
geen controle behoeft te worden uitgevoerd op de wijze van vervoer. Door de onbelaste
reiskostenvergoeding af te schaffen hoeft de Belastingdienst hier geen toezicht op te
houden. Als de onbelaste reiskostenvergoeding verlaagd wordt, blijft de huidige vormgeving
van de reiskostenvergoeding behouden en zal de toename van de uitvoeringslast beperkt
zijn. Als de werkelijke kosten van OV volledig onbelast vergoed kunnen blijven worden, zal
daar nog wel onderscheid gemaakt worden naar vervoersmodaliteit en zal vervoer met OV
naar verwachting vaker plaatsvinden. De administratieve lasten van werkgevers zullen
daardoor in beperkte mate toenemen, en de Belastingdienst zal hogere uitvoeringskosten
hebben om de vergoeding van werkelijke kosten OV (vaker) te controleren.

-

Als zakelijke kilometers die met de privéauto worden gemaakt wel belastingvrij vergoed
mogen worden ontstaan grijze gebieden in de uitvoering. Omdat wonen en werken soms
met elkaar vervlochten zijn, is het niet altijd eenvoudig zakelijk en woon-werkverkeer goed
van elkaar te scheiden. Dit kan leiden tot aanvullende belangrijke problemen in de
uitvoering van de maatregel en verhoogd de kans op fraude.

-

De maatregel heeft mogelijk impact op de bijtellingsregeling voor ter beschikking gestelde
auto’s, omdat onzeker is of er voldoende rechtvaardiging is om woon-werkkilometers met
de eigen auto niet onbelast te kunnen vergoeden terwijl de woon-werkkilometers met de ter
beschikking gestelde auto’s niet leiden tot een bijtelling.

-

De maatregel heeft mogelijk impact op de aftrekbeperking zoals die geldt voor ondernemers
die voor de onderneming gebruik maken van een tot het privévermogen behorende auto,
omdat onzeker is of er voldoende rechtvaardiging is om voor de ondernemer wel kosten in
aftrek te laten voor woon-werkverkeer terwijl een onbelaste vergoeding aan de werknemer
niet mogelijk is voor die kilometers. Het van aftrek uitsluiten van de kosten voor de

299

ondernemer kan een inbreuk maken op het uitgangspunt dat zakelijke kosten aftrekbaar
zijn
-

Ook op andere plaatsen in de Wet IB kunnen reiskosten m.b.t. auto’s in aftrek worden
gebracht. Denk aan bijvoorbeeld aan reiskosten ziektebezoek en de kosten die een
ondernemer in aftrek kan brengen. Er zal besloten moeten worden of deze behouden
blijven.

Planning
-

In het meest positieve scenario kan het wetgevingstraject binnen een jaar worden
doorlopen. Inwerkingtreding vindt dan plaats per 1 januari 2024. De bij het Belastingplan
2023 geplande verhoging van de onbelaste reiskostenvergoeding dient dan ook aangepast
te worden.

-

Gezien de gevolgen voor burgers en bedrijven, de afhankelijkheid van de uitvoering door de
Belastingdienst, externe administrateurs en softwareontwikkelaars lijkt een latere
inwerkingtreding wenselijk, zo niet noodzakelijk, zodat partijen kunnen anticiperen op de
aanpassing.

-

Het afschaffen van de onbelaste kilometervergoeding is meer dan een parameterwijziging.
Daar moet rekening gehouden worden met IV-aanpassingen. Afhankelijk van andere
voorstellen en wijzigingen waar de Belastingdienst uitvoering aan moet geven, kunnen deze
aanpassingen mogelijk niet tijdig verwerkt worden en is inwerkingtreding pas mogelijk per
2025.

Maatschappelijk draagvlak
-

Het draagvlak voor de afschaffing of verlaging van de onbelaste reiskostenvergoeding is
vermoedelijk klein gezien de huidige politieke en maatschappelijke wens om de vergoeding
juist te verhogen.

-

Beide varianten zullen werknemers mogelijk financieel raken, omdat vergoedingen beperkt
worden of geheel niet meer verstrekt worden, terwijl ze hun gedrag niet kunnen afstemmen
op deze wijziging. Als vergoeding (belast) doorbetaald worden, kan dit effect hebben op de
inkomensafhankelijke regelingen zoals toeslagen.

-

Mogelijk ontvangen werknemers als gevolg van de afschaffing of verlaging geen (onbelaste)
compensatie meer voor vervoerskosten die zij wel maken. Dit kan als onrechtvaardig
worden ervaren.

-

In het coalitieakkoord is een verhoging van de onbelaste reiskostenvergoeding per 2024
opgenomen. Als gevolg van de stijgende brandstofprijzen is door meerdere partijen, zoals
Kamerleden en vakbonden, gepleit voor eerdere verhoging van de onbelaste
reiskostenvergoeding. Dit heeft geleid tot de verhoging van de onbelaste
reiskostenvergoeding per 2023 en verdere verhoging per 2024, zoals opgenomen in het
Belastingplan 2023. Tussentijdse beperking of afschaffing zal als inconsistent beleid worden
ervaren. In het bijzonder voor de gebruikers van (brandstof)personenauto’s, waarvan de
kosten het meest zijn toegenomen.

-

Om draagvlak te vergroten kan overwogen worden om de maatregel niet met grote snelheid
in te voeren, zodat er meer tijd is om te anticiperen. Alternatief is het opnemen van
overgangsrecht voor werknemers die nu al reizen met personenauto’s.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

De complexiteit van beide varianten is beperkt, maar kan grote impact hebben voor
burgers. Verlaging van de reiskostenvergoeding of – bij hanteren van de bestaande
vergoedingen door de werkgever – zijn er inkomensgevolgen voor werknemers. Deze
kunnen ook doorwerken naar inkomensafhankelijke regelingen.

300

-

Om de effecten goed in te schatten moeten werknemers de inkomensgevolgen goed
inschatten en – om de gevolgen te beperken – keuzes maken over de wijze waarop ze
reizen naar hun werk, waar ze wonen en waar ze werken.

-

Werknemers en werkgevers zullen goed en tijdig geïnformeerd moeten worden over de
gevolgen van de beperking of afschaffing. Bovendien zullen arbeidsvoorwaarden mogelijk
aangepast moeten worden. In het bijzonder bij complexe Cao-onderhandelingen vergt dit
tijd.

Overig
Er vindt momenteel een evaluatie van de onbelaste reiskostenvergoeding plaats. Het resultaat
wordt Q2 2023 gepubliceerd. Mogelijk volgen hier nieuwe inzichten uit of een helder beeld van
doelmatigheid en doeltreffendheid, alsmede mogelijke aanpassingen om deze te verbeteren. Het
onderzoek bevat ook doorrekeningen van de gevolgen van enkele beleidsopties voor aanpassing
van de reiskostenvergoeding, waaronder afschaffen/verlagen en differentiatie. Dit fiche loopt
vooruit op deze resultaten en wijkt daardoor mogelijk af van de onderzoeksresultaten. Het kan
raadzaam zijn om dit onderzoek en het resultaat af te wachten.

301

4.16 100 km/u op autosnelweg in avond / nacht
Sector: Mobiliteit
Type maatregel: Normering
Doel: minder energie-/brandstofverbruik door lagere snelheidslimiet snelheden autosnelwegen
in avond/nacht
Omschrijving maatregel
-

Snelheidsverlaging naar 100 km/u in avond/nacht op autosnelwegen.

-

Doelgroep: personenauto’s en bestelverkeer.

-

Beoogd (gedrags-)effect: lagere gereden snelheid, gelijkmatiger snelheidsgedrag wat leidt
tot minder brandstof- / energieverbruik en daarmee minder CO2-uitstoot.

-

In maart 2020 is de snelheidslimiet op autosnelwegen overdag al verlaagd naar 100 km/u
(06-19h); dit fiche betreft uitbreiding snelheidsverlaging naar rest van het etmaal (19-06h).

Achtergrond/rationale
-

De eerder doorgevoerde maatregel leidde al tot lagere gereden snelheden.

-

De voorgestelde maatregel zal de gereden snelheden verder verlagen en daarnaast leiden
tot een eenduidiger snelhedenbeeld (geen wisseling dag/avond; in avond minder
wisselingen tussen wegvakken).

-

In nadere uitwerking door kennisinstituut zal moeten blijken welk aandeel van de
verkeersprestatie van motorvoertuigen wordt geraakt door deze maatregel, maar dat zal gebaseerd op kentallen van aandelen in verkeer- naar verwachting tussen de 5% en 10%
liggen.

-

Door intensivering van digitale handhaving van maximumsnelheden kan een aanvullend
effect worden bereikt; analyses van gereden snelheden 187 laten zien dat bij trajectcontroles
de gemiddeld gereden snelheden (en daarmee de uitstoot) lager ligt dan op wegvakken met
een gelijke snelheidslimiet zonder trajectcontrole. Voor wegen met trajectcontroles worden
in de berekeningen voor uitstoot van het verkeer dan ook aparte emissiefactoren
gehanteerd 188

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Waarom is deze maatregel een doelmatige manier om het gestelde doel te bereiken?
De verwachte besparingen van de maatregel op MF (geluidskosten) zijn groter dan de
verwachte kosten (verwijderen verkeersborden); besparing voor weggebruikers op
brandstofkosten (daardoor wel minder accijns op brandstof)

-

Waarom is deze maatregel een doeltreffende manier om de gestelde doelen te bereiken?
Verlaging van de maximumsnelheid overdag naar 100 km/u heeft geleid tot een daling van
de gereden snelheden; bijeffecten overwegend positief (stikstof, veiligheid, geluid,
reistijdbetrouwbaarheid); daartegenover staat mogelijk licht negatief effect door gemiddeld
langere reistijden; zowel de Algemene Rekenkamer als NDW hebben eerder geconcludeerd
dat eerdere snelheidsverhogingen per saldo nauwelijks tot reistijdwinst hebben geleid.
Onderzocht moet worden in hoeverre dat anders zal zijn als maatregel zich enkel tot de
rustige avond-/nachtperiode beperkt.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen

Snelheidsmonitor 3 - 16 maart – 1 november 2020; Rijkswaterstaat / Arane
https://www.rivm.nl/documenten/2020-emissiefactoren-voor-snelwegen-en-nietsnelwegen

187
188

302

In 2020 is door PBL 189 is het effect van de in 2020 doorgevoerde snelheidsverlaging naar
100km/u overdag (06-19u) geraamd op een reductie van 720 kiloton CO2 voor peiljaar 2030
(en naar verwachting dus meer voor de eerdere jaren, gebaseerd op verschoning van
wagenpark). Daarnaast werd door PBL een reductie van 750 ton NOx en 35 ton PM10 geraamd.
Uitgaande van de historische verdeling van de verkeersintensiteit 190 tussen deze dagperiode (ca
80%) en de rest van het etmaal (ca 20% ) kan indicatief worden aangenomen dat het effect van
snelheidsverlaging in de avond-/nachtperiode ongeveer een kwart is van het eerder berekende
effect overdag. Aanvullende berekening is nodig voor verfijnen van dit beeld met betrekking tot
de eerdere peiljaren en de specifieke kenmerken rond het verkeersbeeld in de avond- en
nachtperiode.
Gevolgen begroting
PBL 2020: “De snelheidsverlaging heeft naar verwachting een negatief effect op het EMU-saldo
(expost). Door het afgenomen voertuigkilometrage neemt het brandstofverbruik af, en
daar- mee ook de belastingontvangsten via accijnzen. Dit effect treedt op vanaf het moment
waarop de snelheidsverlaging wordt ingevoerd (in onderstaande tabel per direct in de komende
kabinetsperiode). De maatregel leidt niet tot veranderingen in het lastenbeeld, omdat de lagere
accijnsopbrengst het gevolg is van een vrijwillige gedragsreactie. “
De verwachte uitgaven voor verwijderen verkeersborden met hogere maximumsnelheden
(120/130) zijn lager dan de te verwachten besparingen op geluidsmaatregelen voor naleving
van geluidproductieplafonds (waarbij de avond- en nachtperiode extra zwaar wegen)
Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

de gevolgen voor lasten burgers/bedrijven: minder uitgaven aan brandstof en daarmee ook
minder aan belasting op brandstof

Economie
-

De maatregel heeft naast de elders genoemde punten verschillende neveneffecten die in een
KBA kunnen worden uitgewerkt: per saldo reistijd (negatief); reistijdzekerheid (positief);
verkeersveiligheid (positief); luchtkwaliteit (positief); geluid (positief), lokaal mogelijke
verplaatsing verkeer van HWN naar OWN (negatief, vanwege hoger ongevalsrisico en meer
gehinderden langs de weg).

Uitvoeringsaspecten en juridische toets; Planning
Een verlaging naar 100 km/u in de avond en nachtperiode kan op relatief korte termijn op basis
van een verkeersbesluit (kan in 1-2 maanden) en vervolgens wijzigen van verkeersborden,
waarbij onder andere de in maart 2020 geplaatste onderborden “6-19h” onder de geplaatste
borden 100 weer worden verwijderd. De doorlooptijd daarvoor is nader te bepalen, in 2020 was
de realisatietermijn 4 maanden na het politieke besluit, maar dat was toen de kortst mogelijke
doorlooptijd, ook gelet op de politieke druk op het dossier.
Uiteindelijk ligt het meer voor de hand om een eventueel besluit voor de maximumsnelheid van
100 km/u het gehele etmaal dan ook als verkeersregel in het RVV op te nemen. De doorlooptijd
daarvan is wat langer (ca 9 maanden). Dit omdat de normsnelheid van 130 die nu in het RVV
staat dan ook ’s nachts nergens meer zou gelden. Als de lagere snelheid met verkeersborden
(obv verkeersbesluit) wordt aangepast, dan hoeft dat niet te wachten op wijziging van het RVV.

189
190

Kansrijk Mobiliteitsbeleid 2020, maatregel P4
Zie onder andere Veilig over Rijkswegen-A 2019, tabel 28

303

Onderzocht moet worden in hoeverre in de huidige situatie een natuurvergunning nodig wordt
geacht voor een dergelijke snelheidsverlaging, gelet op de mogelijkheid van verplaatsing van
verkeer naar het onderliggend wegennet op bepaalde wegvakken.
Maatschappelijk draagvlak
-

In het coalitieakkoord 2021-2025 is opgenomen dat de maximumsnelheid op wegen zoals
autosnelwegen ongewijzigd blijft

-

In draagvlakonderzoek dat is afgenomen in november 2021is geconcludeerd dat iets meer
dan de helft (54%) van de Nederlanders voor de maatregel zou zijn en 31% tegen de
maatregel; 56% van de respondenten vond de maatregel eerlijk, 19% oneerlijk

-

In update van juli 2022 is geconcludeerd: vier op tien (42%) zijn voor deze maatregel,
terwijl een bijna even groot deel (39%) tegen is. De maatregel wordt vaker als eerlijk
(46%) dan als oneerlijk (25%) beschouwd.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

De maatregel betreft een maximumsnelheid die met verkeersborden (of eventueel een
verkeersregel) is vastgelegd

Overig

304

5. I: Industrie
5.1 Aanscherping CO2-heffing industrie
Sector: Industrie
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Borgen/stimuleren dat de industrie in 2030 de gestelde CO 2-reductie realiseert
Omschrijving maatregel
De CO 2-heffing industrie wordt zodanig aangescherpt dat de gestelde CO 2-reductie met meer
zekerheid wordt gerealiseerd. In dit fiche worden hiervoor drie maatvoeringsopties in beeld
gebracht:
-

Maatvoering 1 (Coalitieakkoord): In het coalitieakkoord is overeengekomen dat de
industrie 5 – 6 Mton extra emissiereductie in 2030 realiseert bovenop het eerdere
emissiereductiedoel van 14,3 Mton broeikasgasemissies. Om deze extra emissiereductie
te realiseren is de CO 2-heffing industrie via het Belastingplan 2023 zodanig
aangescherpt dat er in 2030 4 Mton minder dispensatierechten resulteren. Om de extra
emissiereductie met meer zekerheid te realiseren is in de memorie van toelichting bij
het Belastingplan 2023 opgenomen dat het tarief van de CO2-heffing per 1-1-2025 zal
worden bijgesteld (in dit fiche wordt uitgegaan van 175 euro in 2030). Daarnaast wordt
taakstellend opgelegd hoeveel dispensatierechten per jaar worden ingehouden op basis
van maatwerkafspraken. Hierbij worden in 2030 tenminste 1-2 Mton aan
dispensatierechten ingehouden. Wettelijk wordt daarvoor in de Wet Milieubeheer de
mogelijkheid gecreëerd voor individuele bedrijven om dispensatierechten over te dragen
aan de overheid.

-

Maatvoering 2 (Coalitieakkoord + 2 Mton): Bovenop het coalitieakkoord wordt een
extra emissiereductiedoelstelling van 2 Mton vastgesteld. Hiertoe wordt per 1-1-2025
het reductiepad van dispensatierechten zodanig versneld dat in 2030 2 Mton minder
dispensatierechten voorhanden zijn. Ook wordt het tarief verder verhoogd (indicatief
250 euro in 2030).

-

Maatvoering 3 (Coalitieakkoord + 4 Mton): Bovenop het coalitieakkoord wordt een
extra emissiereductiedoelstelling van 4 Mton vastgesteld. Hiertoe wordt per 1-1-2025
het reductiepad van dispensatierechten zodanig versneld dat in 2030 4 Mton minder
dispensatierechten voorhanden zijn. Ook wordt het tarief verder verhoogd (indicatief
350 euro in 2030).

Achtergrond/rationale
-

PBL heeft in het KEV 2022 en de meest recente tariefstudie (3 juni 2022) laten zien dat het
huidige regeringsbeleid nog onvoldoende is om een extra emissiereductie binnen de
industrie van 5-6 Mton in 2030 te realiseren. De recente tariefstudie laat zien dat met een
(marge)tarief van rond de 175 euro wél een extra emissiereductie van 4 Mton wordt
gerealiseerd (van de beoogde 5-6). De overige reductie wordt volgens het coalitieakkoord
gerealiseerd via maatwerkafspraken.

-

PBL heeft in de KEV 2022 ook laten zien dat de verschillende sectordoelen niet optellen tot
een reductie van 60% in 2030. Extra emissiereductie bovenop de in het coalitieakkoord
overeengekomen sectordoelen kan daarom wenselijk zijn.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Doel van de CO 2-heffing industrie is om (in combinatie met andere maatregelen) industriële
bedrijven te bewegen te investeren in de noodzakelijke verduurzaming van
productieprocessen.

-

De recente tariefstudie van PBL laat zien dat een extra emissiereductie van 4 Mton in 2030
(bovenop 14,3 Mton) mogelijk is, maar tegelijkertijd een grote afhankelijkheid kent van

305

enkele grote projecten voor CCS, netverzwaring en vergunningverlening. Er is daarom ook
in het huidige reductiepad onzekerheid of deze wordt gerealiseerd via verduurzaming en/of
weglek van industriële activiteiten.
-

Het handelingsperspectief om verder te verduurzamen is niet onderzocht en kan in beeld
worden gebracht met een nieuwe tariefstudie van PBL en een speelveldtoets. De resultaten
zullen hierbij sterk afhankelijk zijn van de overige maatregelen die worden genomen om
verduurzaming van de industrie te versnellen. Voor de huidige opgave is onder andere de
tijdige aanwezigheid van de benodigde infrastructuur (bijvoorbeeld netverzwaring) en
vergunningverlening (in verband met onder andere stikstofuitstoot) potentieel al een
bottleneck.

-

Mocht uit de nieuwe tariefstudie blijken dat er een veel hoger tarief dan het huidige nodig is
om het additionele reductiedoel te bereiken, dan valt te verwachten dat de additionele CO2reductie voor een belangrijk deel wordt gerealiseerd via weglek en in mindere mate via
verduurzaming van de Nederlandse industrie. Dit aangezien de verwachte kosten van de
extra CO 2-reductie in dit geval (te) hoog zijn. Daarmee kan deze maatregel bij onjuiste
maatvoering weliswaar leiden tot een nationale CO 2-reductie, maar op mondiaal niveau per
saldo juist stijgen.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Op basis van het coalitieakkoord wordt per 1 januari 2023 het aantal dispensatierechten van de
CO 2-heffing industrie versneld afgebouwd met 4,7 Mton in 2030 (= 4 Mton industrie en 0,7 Mton
overige sectoren). Volgens de recente PBL tariefstudie wordt hiermee 1,6 – 3,8 Mton reductie
gerealiseerd op basis van het huidige tarief (137 euro). Bij verhoging van het tarief naar 175
euro zal verder 0,9 – 3,1 Mton reductie worden gerealiseerd (en daarmee naar verwachting 0,2
– 2,4 Mton specifiek in de industrie).
Verdere emissiereductie bovenop het coalitieakkoord (maatvoering 2 en 3) wordt gerealiseerd
wanneer op basis van een nieuwe tariefstudie een voldoende hoog tariefniveau wordt
vastgesteld. Deze emissiereductie wordt mogelijk deels door de weglek van activiteiten (en
emissies) gerealiseerd. Hoe groot deze weglek zal zijn is niet alleen afhankelijk van de overige
maatregelen die in Nederland worden genomen ter verduurzaming van de industrie
(infrastructuur, vergunningverlening), maar ook van de ambitie die wordt nagestreefd binnen
het EU ETS en buiten de EU.
Nationale CO2-reductie (/co 2 equivalent) industrie t.o.v. KEV 2022
Maatvoering 1:

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0

0

--

--

--

--

--

0,2 – 2,4

Aanscherping tarief
Maatvoering 1:

Mton
0

0

--

--

--

--

--

1 – 2 Mton

0

0

--

--

--

--

--

3,2 – 6,4

0

0

--

--

--

--

--

Dispensatierechten
inleveren voor
maatwerkafspraken
Maatvoering 2: Aanscherpen
heffing
Maatvoering 3: Aanscherpen
heffing

Mton
5,2 – 8,4
Mton

Gevolgen begroting
Aangenomen wordt dat de extra emissiereductie daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Eventuele
verschillen in handelingsperspectief tussen belastingplichtige bedrijven kunnen via de aan- en

306

verkoop van dispensatierechten onderling worden gemitigeerd. Daarmee is er naar verwachting
per saldo geen budgettaire opbrengst.

Inkomsten

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Nvt

0

0

0

0

0

0

0

0

Nvt

0

0

0

0

0

0

0

0

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Financiële consequenties burgers/bedrijven
Het aanscherpen van de CO 2-heffing industrie zal leiden tot een hogere omzet in de handel van
dispensatierechten. Dit betreft echter geen financiële overdracht aan de overheid. Daarnaast
zullen bedrijven extra moeten investeren in verduurzaming van hun activiteiten óf hogere
tarieven incasseren of doorberekenen in productprijzen. De kosten voor burgers en bedrijven
zijn nog niet te kwantificeren.

Beleidsmatige lasten

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

N.v.t.

0

0

0

0

0

0

0

0

--

--

--

--

--

--

--

--

--

(burgers, bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
Economie
-

Aanscherping van de CO 2-heffing industrie kan leiden tot een achteruitgang in de
concurrentiepositie van de Nederlandse industrie en heeft daarmee het risico op weglek van
activiteiten en emissies. De omvang van dit risico is onduidelijk. Hoewel de
wetenschappelijke literatuur tot dusver weinig bewijs vindt voor negatieve bijwerkingen van
CO 2-kosten, kan het risico op weglek toenemen door een forse CO 2-heffing. Tegelijkertijd
kan de overheid de verduurzaming van de industrie faciliteren door normering en beprijzing
in samenhang te zien met subsidiëring en de benodigde infrastructuur voor verduurzaming
samen met de industrie te realiseren en in te zetten op versnelling van
vergunningprocedures.

-

Een evenwichtige combinatie van maatregelen kan er toe leiden dat dezelfde economische
welvaart wordt gecreëerd met een meer duurzame industrie. Publieke investeringen in
infrastructuur en de heffing zijn geen substituut maar juist complementair aan elkaar. Alleen
het aanscherpen van de CO 2-heffing industrie zonder extra compenserende maatregelen zal
naar verwachting (zeker in maatvoering 2 en 3) leiden tot verminderde productie en
werkgelegenheid van de Nederlandse industrie.

-

In aanvulling op een nieuwe tariefstudie, kan ook een speelveldtoets meer inzicht geven in
overige effecten, zoals de gevolgen voor de operationele winst van bedrijven.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Het betreft aanpassingen in een bestaande heffing. Daarmee kan naar verwachting een
positieve uitvoerings- en staatssteuntoets worden afgegeven.

-

Grootste uitvoeringsimpact heeft het innemen van dispensatierechten op basis van
maatwerkafspraken.

Planning
-

De maatregel kan naar verwachting per 1 januari 2025 in werking treden wanneer deze
wordt opgenomen in het Belastingplan 2025.

307

Maatschappelijk draagvlak
-

Er lijkt breed maatschappelijk draagvlak voor verdere verduurzaming in de industrie.
Regelmatig zijn er krantenartikelen die verwijzen naar de (fiscale) voordelen die de industrie
geniet.

-

Tegelijkertijd zouden maatvoering 2 en 3 een versnelling van de transitie voor de industrie
betekenen zonder dat bekend is of dit aansluit bij het handelingsperspectief van de
industrie. Een aanscherping doorkruist de lange termijn investeringshorizon van de industrie
en zal daarmee op weinig draagvlak bij de industrie kunnen rekenen. De acceptatie kan wel
worden vergroot door tijdig de benodigde infrastructuur en versnelde vergunningprocedures
te realiseren en maatregelen te nemen die de concurrentiepositie van de in Nederland
gevestigde industrie verbeteren (bijvoorbeeld met extra subsidies). Dit zou om extra inzet
van de overheid vragen, bovenop het coalitieakkoord.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Niet van toepassing op grote ondernemingen (waarvoor de CO 2-heffing industrie geldt).

Overig

308

5.2 Horizon CO2-hef fing industrie verlengen
Sector: Industrie
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Borgen lange termijn reductiedoel industrie, aansluitend bij de investeringscyclus van de
industrie.
Omschrijving maatregel
De bestaande CO 2-heffing koppelt een prijs aan industriële emissies bovenop het EU ETS. Onder
de bestaande regelingen loopt het tarief hiervoor ieder jaar op en lopen dispensatierechten af.
Met de maatregel in dit fiche wordt de horizon van de CO 2-heffing industrie verlengd voorbij
2030 (althans onder maatvoering 2 en 3). Dat betekent dat de tarieven en dispensatierechten
respectievelijk (verder) oplopen en aflopen na 2030. Daarmee wordt lange termijn
emissiereductie in de industrie geborgd. In dit fiche worden hiertoe drie maatvoeringsopties in
beeld gebracht:
−

Maatvoering 1 (geen verder reductiedoel na 2030): Het aantal dispensatierechten
en ook het tarief van de CO2-heffing industrie blijft na 2030 constant op het niveau van
2030 (in dit fiche wordt uitgegaan van 175 euro). Hiermee wordt ten aanzien van de
dispensatierechten niet langer een afbouw voorzien zoals nu wettelijk vastgelegd.

−

Maatvoering 2 (netto nul in 2038): Wettelijk is vastgelegd dat het aantal
dispensatierechten lineair afneemt na 2030, waarmee in 2038 de vrije voet van de
heffing gelijk is aan nul. Tevens is wettelijk vastgelegd dat het tarief na 2030 op een
reëel stabiel niveau wordt voorgezet (in dit fiche indicatief op 175 euro). Beide
wettelijke bepalingen worden nader geoperationaliseerd zodat deze worden
meegenomen in de lange-termijn PBL berekeningen. Dit houdt onder andere in dat er
nadere afspraken worden gemaakt over het sectordoel van de industrie na 2030 en het
regelmatig uitvoeren van een tariefstudie. Dit laatste met het doel om het tarief zo ter
herijken dat die aansluit bij het beoogde sectordoel.

−

Maatvoering 3 (netto nul in 2035): Het lineaire reductiepad van dispensatierechten
wordt na 2030 zodanig versneld dat in 2035 een vrije voet van nul resulteert. Het tarief
wordt op basis van tariefstudies zodanig hoog vastgesteld dat de netto CO 2-emissie van
de Nederlandse industrie in 2035 nul bedraagt.

Achtergrond/rationale
-

Door de horizon van de CO 2-heffing industrie te verlengen, verkrijgen bedrijven meer
zekerheid over de kosten van CO 2-emissie na 2030. Dit bevordert de verduurzaming van de
industrie omdat de CO 2-heffing industrie hiermee beter aansluit op de langlopende
investeringscycli van bedrijven die ook na 2030 doorlopen.

-

Verlenging van de CO 2-heffing industrie verlegt de focus van verduurzaming in 2030 naar
het bereiken van netto nul emissies op de langere termijn. Hiermee komt op langere termijn
een meer efficiënte besteding van investeringsmiddelen tot stand.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

De doelmatigheid van de verlenging van de CO 2-heffing industrie is sterk afhankelijk van de
Europese klimaatambitie (na 2030) zoals deze tot uitdrukking komt in het EU ETS. Zo is
maatvoering 1 per saldo een variant waarbij de CO2-heffing industrie de facto wordt
uitgefaseerd. Dit aangezien de Europese reductieopgave voor de industrie naar verwachting
na 2030 al snel groter zal zijn dan de CO2-reductieopgave vóór 2030 voor de Nederlandse
industrie (waarop de ambitie van de CO 2-heffing industrie in maatvoering 1 wordt
bevroren).

-

Momenteel lopen er in Europees verband onderhandelingen voor het al dan niet verder
aanscherpen van de Europese Klimaatdoelen. Naar verwachting zal begin 2024 meer bekend

309

worden over de uitkomsten. Het is verstandig om de uitkomsten hiervan te betrekken bij
het verlengen van de CO 2-heffing industrie.
-

Het verlengen van de CO 2-heffing industrie leidt naar verwachting niet tot extra CO2reductie in 2030. Weliswaar laat de recente PBL tariefstudie zien dat het verlengen van de
CO 2-heffing industrie volgens maatvoering 2 ook al in 2030 emissiereductie oplevert. Het
gaat hierbij echter om een substitutie-effect waarbij verduurzamingsprojecten met een
relatief korte investeringshorizon deels worden vervangen door verduurzamingsprojecten
met een relatief lange investeringshorizon. Ook al leidt dit naar verwachting niet tot extra
CO 2-reductie in 2030, het vergroot wel de kostenefficiëntie waarmee deze reductie wordt
gerealiseerd.

-

Het effect op langere termijn (2035, 2040) dient nader in beeld te worden gebracht.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Verlenging van de CO 2-heffing industrie leidt naar verwachting niet tot extra emissiereductie in
de periode 2023-2030 (bovenop de reductie die door de “Aanscherping CO 2-heffing industrie”
wordt gerealiseerd). Weliswaar heeft PBL in de recente tariefstudie van de CO2-heffing industrie
(3 juni 2022) geraamd dat verlenging van de CO 2-heffing industrie extra reductie van
broeikasemissies emissies oplevert in 2030. Hierbij is er echter geen sprake van extra CO2reductie ten opzichte van het fiche “Aanscherping CO2-heffing industrie”. De verlenging van de
CO 2-heffing zorgt wel voor een andere samenstelling van de verduurzamingsprojecten waarmee
het doel voor 2030 wordt gerealiseerd.
Nationale CO 2-reductie (/co 2 equivalent) industrie
Maatvoering 1: Handhaven

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0

0

0

0

0

0

0

0 Mton

0

0

0

0

0

0

0

0 Mton

0

0

0

0

0

0

0

0 Mton

2030 doel
Maatvoering 2: Netto nul in
2038
Maatvoering 3: Netto nul in
2035
Gevolgen begroting
De maatregel vergroot de stimulans om te verduurzamen. Daarmee wordt het voor bedrijven
gemakkelijker om de reductiedoelstelling te halen en resulteren er tot 2030 geen extra
opbrengsten uit de heffing.

Inkomsten

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Financiële consequenties burgers/bedrijven
Het verlengen van CO 2-heffing industrie heeft geen directe beleidsmatige consequenties voor de
belastingplichtige bedrijven tot 2030
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

310

Beleidsmatige

Nvt

Nvt

0

0

0

0

0

0

0

--

--

--

--

--

--

--

--

--

lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
Economie
-

De invloed op bijvoorbeeld de concurrentiepositie en verduurzaming van de industrie is
sterk afhankelijk van de Europese reductiedoelstellingen na 2030. Ook relevant is hierbij het
overige beleid dat na 2030 wordt ingezet om de industrie te verduurzamen. Nadere analyse
is wenselijk.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Het betreft het verlengen van een bestaande heffing. Een grondige toetsing op wetgeving en
uitvoering is nodig om te bezien of alle aspecten van de CO2-heffing industrie goed
doorlopen na 2030. Zo is een aandachtspunt dat vooralsnog onduidelijk is hoe het EU ETS
na 2030 voorgezet zal worden.

Planning
-

Een eventuele verlenging van de CO 2-heffing kan meelopen in de evaluatie van het tarief via
het Belastingplan 2025. De verlenging kan dan mede worden gebaseerd op een (verlengde)
tariefstudie, speelveldtoets en mogelijke uitkomsten van de verlenging van het EU ETS.

Maatschappelijk draagvlak
-

De acceptatie van deze maatregelen bij de industrie zal vooral afhankelijk zijn van extra
compenserende maatregelen om investeringen in duurzaamheid lonend te maken. Hierbij
kan gedacht worden aan extra maatregelen in de SDE++, versnelde vergunningverlening
en/of aanleg van energie-infrastructuur.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Niet van toepassing op grote ondernemingen (waarvoor de CO 2-heffing industrie geldt).

Overig

311

5.3 Tenderregeling stimuleren negatieve emissies
Sector: Industrie
Type maatregel: Subsidie
Doel: Bereiken van negatieve emissies bij niet-ETS sectoren.
Omschrijving maatregel
Inleiding
Negatieve emissies kunnen worden bereikt door CO 2 uit de lucht te halen (direct air capture;
DAC) en permanent op te slaan (direct air carbon capture & storage; DACCS) of biogene CO 2 die
vrijkomt bij verwerking van biogrondstoffen af te vangen en op te slaan (bioenergy carbon
capture & storage; BECCS). Zowel het PBL als het IPCC beschouwen negatieve emissies als
effectieve klimaatmaatregel. Negatieve emissies kunnen bijdragen aan de klimaatdoelen voor
2030 en zijn zelfs noodzakelijk voor klimaatneutraliteit in 2050 en om daarna klimaat-negatief
te worden.
In het huidige systeem is weinig tot geen prikkel om deze CO2-emissies af te vangen en op te
slaan. Dit is omdat onder de CO 2-heffing alleen een heffing over fossiele emissies wordt betaald
en bij subsidies (zoals de SDE++) alleen wordt gekeken naar de onrendabele top van CO 2afvang, transport en opslag. Hierdoor worden geen negatieve emissies gerealiseerd.
Uitleg maatregel
De maatregel introduceert een nieuwe tenderregeling vanaf 2025 voor het afvangen en opslaan
van biogene emissies. Biogene CO 2-emissies komen onder andere vrij bij
afvalverbrandingsinstallaties, de productie van groen gas en biogas en in bioraffinaderijen bij de
productie van biobrandstoffen. 191
De maatregel beoogt zowel een vergoeding van de onrendabele top van BECCS als de
maatschappelijke waarde van negatieve emissies, door hier een economische waarde aan te
hangen. Door naast de kosten van BECCS ook de maatschappelijke waarde van negatieve
emissies te vergoeden via een tenderregeling, ontstaat er een financiële prikkel voor bedrijven
voor het realiseren van deze negatieve emissies.
Bij het verder uitwerken van de maatregel moet worden onderzocht welke rol DACCS mogelijk
op termijn kan spelen in Nederland en binnen deze maatregel. Daarnaast zou ook opslag in
materialen (bijv. beton) of via carbon farming kunnen worden onderzocht, naast het opslaan
van biogene emissies onder de grond.
Randvoorwaarde
Bij deze maatregel is het belangrijk dat negatieve emissies mee worden genomen in de
berekeningen van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEA) en het Centraal Bureau voor de
Statistiek.
Effecten CO 2-markt
Een belangrijke overweging bij de maatregel is dat de ondergrondse opslag van biogene
emissies (BECCS) op de korte termijn onverstandig zou kunnen zijn, omdat groene CO2 via
zogeheten Carbon Capture & Utilisation (CCU) ingezet kan worden om verschillende sectoren te
verduurzamen. Op de korte termijn speelt CO2 een belangrijke rol bij kort-cyclische
toepassingen, bijvoorbeeld in de productie van droogijs, voedingsmiddelen, bij
slachterijen/ruimingen of in de glastuinbouw. Op de lange termijn zal CO2 in toenemende mate
ook voor lang-cyclische toepassingen een rol spelen. Het is wenselijk dat voor deze
toepassingen vooral biogene CO 2 wordt gebruikt.
De tenderregeling kan negatieve effecten hebben op de huidige (en toekomstige) CO2-markt.
CCS-contracten zijn geldig voor 12-15 jaar. Gedurende deze periode komt de biogene CO 2 niet
op de markt. Er is al sprake van tekorten in de huidige CO2-markt. Deze tenderregeling kan de
tekorten groter maken, met gevolgen op gezondheidsgebied (omdat CO 2 gebruikt wordt bij
ruimingen in de veehouderij en droogijs voor medische toepassingen).

312

Daarom is opslag (CCS) bij biogene en zuivere 192 CO 2-stromen niet aan te raden. Gemengde
stromen (combinatie fossiel en biogeen), zoals bij afvalverbrandingsinstallaties, kunnen
mogelijk wel een rol spelen bij het op korte termijn behalen van negatieve emissies.
Achtergrond/rationale
Door een financiële waarde aan negatieve emissies toe te kennen, ontstaat een stimulans voor
negatieve emissies.
Europa
Het belang van negatieve emissies wordt onderstreept binnen de EU. De Europese Commissie
heeft in het najaar van 2022 een concept framework voor de certificering van koolstofverwijdering gepubliceerd. Daarnaast is in Zweden een pilot voor een vergelijkbare tenderregeling aangekondigd, waarvoor in 2023 de eerste subsidies worden uitgekeerd. In Duitsland is
een breed onderzoeksprogramma voor koolstofverwijdering opgesteld.
Andere opties – niet gekozen:
Productieprocessen waar biogrondstoffen bij worden gebruikt, hebben nog een slechte positie in
de huidige markten, omdat ze moeten concurreren met fossiele productie. Daarom is een
BECCS-verplichting (dus voor niet-fossiele productie) in plaats van een tender is nog geen optie,
omdat een verplichting voor aanzienlijke stijging van investeringskosten zou zorgen. Wanneer
deze op biogrondstoffen gebaseerde productieprocessen en markten meer volwassen zijn en er
meer duidelijkheid is over de toekomst van afvalverbrandingsinstallaties, zijn normeringen wel
een goede optie, via een oplopend ingroeipad. Hiervoor is het echter belangrijk om uit te zoeken
welke partijen en doelgroepen hiervoor geschikt zijn, waarbij rekening wordt gehouden met
groeimarkten en volumes van producenten (BECCS op een kleine biogas installatie is aanzienlijk
minder kosteneffectief bijvoorbeeld).
Er zijn verschillende opties voor normeren en beprijzen bekeken, maar dit leidde in veel
gevallen tot perverse prikkels:
1) Verhandelbare dispensatierechten binnen de CO 2-heffing voor negatieve emissies: Voor
negatieve emissies kunnen dispensatierechten worden verkregen, die vervolgens verhandeld
kunnen worden. Het voordeel hiervan is dat er een marktgedreven stimulans ontstaat voor
negatieve emissies, omdat de dispensatierechten geld op zullen leveren voor de bedrijven.
Hierbij zijn twee opties:
a. Voor de hoeveelheid behaalde negatieve emissies worden dispensatierechten
aangeboden. Om additionele reductie te borgen, wordt hierbij de CO 2-heffing jaarlijks
aangescherpt met wisselende aantallen megatonnen door de wisselende hoeveelheid
negatieve emissies ieder jaar. Nadelen: De aanscherping is ten nadele van de overige
bedrijven die onder de heffing vallen. Door de wisselende, jaarlijkse aantallen
megatonnen aanscherping is de uitvoering nagenoeg onmogelijk.
b. Voor de hoeveelheid behaalde negatieve emissies worden dispensatierechten
aangeboden, zonder de heffing hierbij aan te scherpen. Nadelen: Hierdoor wordt de
klimaatopgave gehaald, maar er worden geen additionele emissiereducties behaald. Dit
zorgt wel voor een prikkel voor negatieve emissies, maar door het waterbedeffect wordt
hier niets extra’s mee behaald.
2) 100% CCS-eis op AVI’s en producenten van biobrandstoffen: Er komt normerend beleid,
waarbij in de wet wordt vastgelegd dat AVI’s en producenten van biobrandstoffen alles
moeten afvangen. Het voordeel hiervan is zekerheid op een maximale hoeveelheid negatieve
emissies. Nadelen: Met een CCS-eis zijn er geen stimulansen meer voor AVI’s om hun
verbranding te verminderen. Daarnaast kan er geen staatssteun worden verleend voor een
verplichting. Daarom is de kans op weglek groot.
3) 100% subsidies voor de afvang van biogene emissies: Dit stimuleert de CCS op biogene
emissies, wat resulteert in negatieve emissies. Voor de afvang van biogene emissies kan
subsidie worden verkregen. Biomassacentrales kunnen al de onrendabele top van hun afvang
en opslag gesubsidieerd krijgen. Nadelen: Ondanks het afdekken van de onrendabele top is

191
Bij gereguleerd of gesubsidieerd gebruik van biogrondstoffen dienen de biogrondstoffen te voldoen aan de in Nederland
geldende duurzaamheidscriteria (treden 2024/2025 in werking).
192
Stromen die primair uit CO2 bestaan en geen andere gassen.

313

dit tot nu toe onvoldoende stimulans voor negatieve emissies gebleken omdat de waardering
voor de gerealiseerde CO 2-reductie onvoldoende is.
4) Percentage, bijv. 20% CCS-eis op AVI’s en de producenten van bijv. biobrandstoffen;
subsidie mogelijkheid voor de overige 80%: Er komt normerend beleid, waarbij in de wet
wordt vastgelegd dat AVI’s en producenten van bijvoorbeeld bio-energie en biobrandstoffen
oplopend tot bijv. 20% van hun uitstoot moeten afvangen. Voor het afvangen van de overige
uitstoot kunnen zij subsidie krijgen. Nadelen: onvolwassen niet fossiele productieprocessen
die nog verder moeten ontwikkelen worden belast met aanzienlijke extra investeringskosten,
waardoor de kans dat deze markten snel groeien kleiner wordt.
Eventuele mogelijkheden waarnaar nog kan worden gekeken om negatieve emissies te
stimuleren:
- Subsidie + maatwerkafspraken met biogene uitstoters;
- Waardering voor negatieve emissies bij biobrandstofproductie via de HBE-systematiek van de
Hernieuwbare brandstofregeling. Waarbij de waarde van de negatieve emissies in de HBE
waarde wordt verdisconteerd.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Een tenderregeling kan voor negatieve emissies zorgen. Het is echter onzeker hoeveel precies.
Hieronder wordt een schatting gegeven op basis van de huidige omvang van biogene emissies in
Nederland. Hierin zijn toekomstige biogene emissies van nog groeiende sectoren niet
meegenomen en ook DACCS niet omdat dit voor 2030 in Nederland waarschijnlijk geen rol zal
spelen. Wel is carbon farming opgenomen bij de reductie in 2030.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Biogene emissies 2023
In 2020 was de CO2 uitstoot door biomassa bij de energievoorziening en industrie 6,9 Mton
CO 2. 193 De afvalverbrandingsinstallaties stoten jaarlijks in totaal 9 Mton CO2 uit, waarvan 62%
biogene emissies. 194 Op basis van deze gegevens zijn de huidige biogene emissies 12,48 Mton
CO 2. Ervan uitgaande dat het vanaf 2025 mogelijk is om de maatschappelijke waarde via de
tenderregeling vergoed te krijgen en in 2027 de eerste installatie staat, dan wordt het aantal
negatieve emissies dat via deze weg wordt behaald langzaam groter: in 2027 wordt 1% van het
totaal afgevangen en opgeslagen, in 2028 3%, in 2029 6% en in 2030 10%. Dit gaat dan om
respectievelijk 0,1248; 0,3744; 0,7488 en 1,248 Mton CO 2 aan negatieve emissies.
Carbon farming
Voor ‘carbon farming’ is in het Klimaatakkoord een doelstelling van 0,4-0,6 Mton extra CO 2vastlegging per jaar voor 2030 vastgesteld. Volgens een studie van de WUR is de technische
potentie 0,9 Mton CO2 per jaar 195. Ervan uitgaande dat carbon farming binnen de tenderregeling
geregeld kan worden, kan dit negatieve emissies van 0,3-0,5 (gemiddeld 0,4) Mton CO 2 extra
opleveren t.o.v. de plannen in het Klimaatakkoord. Dit is opgeteld bij de behaalde reductie in
2030.
* cijfers zijn gebaseerd op een inschatting. Het getal voor 2030 is inclusief carbon farming.
2023
Nationale CO 2-reductie
(/CO 2 equivalent)
(Indien significant)
Effect op Europese
doelen (EED, ESR,
etc.)
(Indien significant)
Effect op mondiale
CO 2-reductie (bijv.
uitstoot vliegverkeer

2024

2025

2026

2027
0,1248*

2028
0,3744*

2029
0,7488*

2030
1,648*

CBS (2021). CO2-uitstoot door biomassa neemt toe. Geraadpleegd op 17 februari 2023, via
https://www.cbs.nl/item?sc_itemid=3eed58a3-0a5b-4428-b0ce-131fda712201&sc_lang=nl-nl
194
Royal HaskoningDHV (2021). Nationale CO2-opslagbehoefte tot 2035.
195
WUR (2022). Hoe kunnen we meer koolstof vastleggen in Nederlandse landbouwbodems?
193

314

wat onder in nationale
definitie valt)
(Indien significant)
Neveneffecten andere
uitstoot en doelen
(stikstof, fijnstof,
energieverbruik, etc.)
Niet meegenomen:
Toekomstige biogene emissies: Voor sectoren die nog moeten groeien (zoals groen gas)
is nog onduidelijk hoeveel BECCS op installaties kan worden toegepast. Daarom kan er
nog geen inschatting worden gemaakt.
DACCS: niet meegenomen omdat dit voor 2030 waarschijnlijk geen rol zal spelen.
Gevolgen begroting
2023

2024

Inkomsten

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

Ntb

Ntb

Ntb

Ntb

Ntb

Ntb

Ntb

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Uit de tender zal moeten blijken tegen welke waarde bedrijven het interessant vinden om
negatieve emissies te realiseren. Hier zitten in ieder geval de kosten van afvang, transport en
opslag bij.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Beleidsmatige
lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
De kosten en financiële waarde worden vergoed vanuit de tenderregeling. De gemiddelde kosten
van gesubsidieerde CO 2-reductie per jaar voor CCS binnen de SDE++ bij AVI’s zijn geschat op
jaarlijks € 146 per ton CO2 196, bij biobrandstoffabrieken zal dit naar verwachting lager zijn. Dit
zou vergelijkbaar kunnen zijn voor deze tenderregeling. De kosten voor carbon farming zijn
afhankelijk van de waarde van het land. Hieraan moet de waarde worden toegevoegd. Een
onderzoek geeft aan dat boeren tussen de € 100 en € 250 zouden willen ontvangen 197. Voor
precieze berekeningen voor BECCS en carbon farming zal meer onderzoek moeten worden
gedaan.
Economie
De kans is groot dat bedrijven die kansen voor negatieve emissies zien naar Nederland komen
door de positieve effecten van de tenderregeling.
De tenderregeling kan negatieve effecten hebben op de huidige (en toekomstige) CO2-markt.
CCS-contracten zijn geldig voor 12-15 jaar, waardoor de biogene CO 2-emissies (n.a.v. deze
regeling) gedurende deze periode niet op de markt kunnen komen. In de huidige markt wordt
CO 2 veelal gebruikt voor kort-cyclische toepassingen (glastuinbouw, droogijs, voedingsmiddelen,
slachterijen/ruimingen). Het is wenselijk dat voor deze toepassingen vooral biogene CO2 wordt

PBL (2022). Eindadvies basisbedragen SDE++ 2022. Geraadpleegd op 25 februari 2023, via
https://www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/pbl-2022-eindadvies-sde-plus-plus-2022-4403.pdf
197
Onderzoek: animo voor Carbon farming groeit - Boerenbusiness Enquête | Boerenbusiness.nl
196

315

gebruikt. Er is al sprake van tekorten in de huidige CO2-markt. Deze tenderregeling kan de
tekorten groter maken.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Er heeft nog geen juridische toets plaatsgevonden. Door WJZ moet er een staatssteuntoets
worden uitgevoerd.
De uitvoering zal betrekking hebben op de relevante toezichthouder. In dit geval de NEa, zij
moeten ook de negatieve emissies meetellen – en RVO – waarvan de laatste de tender uitkeert.
Planning
De tenderregeling zal moeten worden opgezet. Ook zal er een staatssteuntoets gedaan moeten
worden. De tenderregeling zal op zijn vroegst in 2025 in werking kunnen treden.
Maatschappelijk draagvlak
Er zijn veel bedrijven die opzoek zijn naar waardering voor negatieve emissies zodat het
afvangen van biogene emissies ook beloond wordt. Daarom zal deze maatregel positief
ontvangen worden.
Op basis van de (vele) onderzoeken is bekend dat burgers niet sterk voor of sterk tegen CCS
zijn. Meer inzicht in het draagvlak van lokale gemeenschappen voor CCS-infrastructuur dichtbij
hun woning en specifiek overheidsbeleid en marktondersteuning voor CCS-toepassingen is
nodig. Een aantal aspecten kunnen bijdragen aan het vergroten van het draagvlak voor CCS:
• Een duidelijk, goed geformuleerd en realistisch plan voor CCS van de relevante autoriteiten
(samenwerking tussen overheid, industrie en maatschappelijke partners) om CCS te
promoten, te plannen en uit te voeren.
• Burgers meer bewust maken van de verwachte gevolgen van CCS voor de economie, banen,
bedrijven en overheidsuitgaven, en de rol van CCS bij het terugdringen van de CO2-uitstoot.
• Bezorgdheid over mogelijke risico's, zoals CO2-lekkage uit pijpleidingen of uit opslaglocaties
onder de zeebodem wegnemen met effectieve communicatie.
Voor het draagvlak onder burgers zal het helpen dat het om negatieve emissies gaat.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Afhankelijk van de hoogte van de financiële waarde die wordt toegekend aan negatieve emissies
zijn meer of minder bedrijven geneigd actie te ondernemen.
Overig
Het is mogelijk dat AVI’s vanaf 2028 onder het ETS gaan vallen. Als dit zo is, is het goed om te
bezien met welke benchmarks het ETS gaat werken, hoe dit wordt ingedeeld en hoe dit
samenvalt met de hierboven beschreven maatregel.

316

5.4 Verbod inzet f ossiele brandstoffen als warmtebron bij uitbreiden, nieuwbouw of
vervanging industrie
Sector: Industrie
Type maatregel: Normering
Doel: Emissiereductie
Omschrijving maatregel
De voorgestelde maatregel is een verbod op de inzet van fossiele brandstoffen in
verwarmingsprocessen zonder afvang bij uitbreiding, nieuwbouw en vervanging van industriële
productie-installaties. Het gaat hierbij om een verbod op het primair gebruik van fossiele
brandstoffen zonder afvang. Alternatieve technieken die uitkomst zouden kunnen bieden na het
voorgestelde verbod zijn elektrificatie, inzet van waterstof of waterstofderivaten, restwarmte,
biobrandstoffen of CCS(U).
De maatregel maakt het voor investeerders duidelijk dat het gebruik van fossiele brandstoffen
als warmtebron een aflopende zaak is. De maatregel moet vroegtijdig worden aangekondigd
met een duidelijke ingangsdatum, zodat bedrijven er rekening mee kunnen houden bij
investeringsbeslissingen. De maatregel kan gezien worden als stok achter de deur voor het
geval de overstap naar hernieuwbare energiedragers met behulp van andere instrumenten
stokt. Voor deze maatregel wordt gebruik gemaakt van een driedeling:
1. Toepassingen van warmte tot en met 100 °C.
2. Toepassingen van warmte tussen de 100 °C en de 200 °C.
3. Toepassingen van warmte van meer dan 200 °C.
Op basis van deze driedeling kan het verbod gefaseerd worden ingevoerd; stap 1 kan nog vóór
2030 kan ingaan en stappen 2 en 3 achtereenvolgens ná 2030. De reden hiervoor is dat er voor
stap 1 al sprake is van uitontwikkelde techniek en (met subsidie) werkende businesscases. Voor
stappen 2 en (zeker) 3 zijn alternatieve technieken nodig die nu nog niet kunnen concurreren
met fossiele technieken, nog niet uitontwikkeld zijn of waarvoor nog de benodigde
(waterstof)infrastructuur(capaciteit) ontbreekt.
Het gebruik van fossiele brandstoffen als grondstof valt niet onder deze maatregel. Eventuele
opschortende voorwaarden voor de maatregel zijn netcongestie of het ontbreken van
(waterstof)infrastructuur die duurzamere alternatieven onmogelijk maakt.
Achtergrond/rationale
De maatregel heeft naar alle waarschijnlijkheid zeer beperkt effect op het verminderen van CO2emissies voor 2030. Maar het zou wél effect kunnen hebben na 2030.
De maatregel biedt naast industriële bedrijven ook partijen in het MKB-segment (die niet onder
de CO 2-heffing of het EU ETS vallen) zekerheid over de overstap naar fossielvrije
energiebronnen. De hoge gasprijzen zijn reeds een stimulans voor bedrijven om over te
schakelen naar verwarming zonder fossiele bron. Een verbod zou de overschakeling versterken.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
- De industrie wordt al op verschillende manieren aangemoedigd om gebruik te maken van
fossielvrije energiedragers om in haar warmtevraag te voorzien. Bedrijven investeren daar
nu ook al in. Deze maatregel is een stok achter de deur om te zorgen dat rendabele en
technisch uitvoerbare technieken ook daadwerkelijk worden toegepast.
- Momenteel is de infrastructuur voor fossielvrije energiedragers nog niet op orde. In de
periode tot 2030 ligt de focus met betrekking tot de grootschalige aanleg van infrastructuur
voor elektriciteit, waterstof en CCS op de vijf industriële clusters; 198 het is nog niet duidelijk
wanneer cluster 6-bedrijven (overige niet-regio gebonden bedrijven) en andere regio’s
toegang hebben tot fossielvrije energiedragers (bijvoorbeeld door verzwaring
elektriciteitsnet, aansluiting waterstofnet of warmtenet met louter duurzame bronnen).
Daarom is het noodzakelijk om een uitzondering op deze verplichting op te nemen bij wijze
van opschortende voorwaarde, als het ontbreken van benodigde infrastructuur of problemen
met netcongestie overschakelen onmogelijk maakt.
- Een keerzijde is dat een verbod op fossiele brandstoffen als warmtebron projecten die nog
wel deels draaien op fossiele energie maar ook nodig zijn voor de transitie, onbedoeld

317

kunnen ontmoedigen. Denk bijvoorbeeld aan emissiearme installaties die deels nog aardgas
gebruiken omdat er nog niet voldoende groene energiedragers beschikbaar zijn.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Zie rationale: geen effect verwacht voor 2030.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nationale CO 2-reductie (/CO 2
equivalent)
(Indien significant) Effect op
Europese doelen (EED, ESR, etc.)
(Indien significant) Effect op
mondiale CO2-reductie (bijv.
uitstoot vliegverkeer wat onder in
nationale definitie valt)
(Indien significant) Neveneffecten
andere uitstoot en doelen
(stikstof, fijnstof, energieverbruik,
etc.)
Gevolgen begroting
De directe kosten van de maatregel zijn voor de overheid laag of nihil. Afhankelijk van de wijze
waarop het systeem van energiebelasting wordt ingericht, kan wel sprake zijn van
inkomstenderving uit energiebelasting (na 2030). Dit is vooralsnog niet nader in te schatten.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven
Financiële consequenties burgers/bedrijven
De financiële consequenties zijn net als de begrotingsgevolgen vooralsnog niet nader in te
schatten.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Beleidsmatige
lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
Economie
- Het geven van duidelijkheid kan aanjagend zijn voor bedrijven die duurzame oplossingen
aanbieden voor verwarmingsprocessen. Dit ondersteunt de maakindustrie in het aanbieden
van nieuwe duurzame oplossingen.
- Sommige industriële bedrijven investeren nu al in duurzame technieken om in hun
warmtevraag te voorzien, zeker voor laagwaardige warmte onder de 100 °C. Deze zijn al
ruim aanwezig in de markt.
- Afhankelijk van de prijzen van fossiele versus duurzame energiedragers kan een verbod het
speelveld ten opzichte van buitenlandse concurrenten verstoren, als daardoor
productiekosten substantieel stijgen en de concurrentiepositie onhoudbaar wordt. Dit leidt tot

198

Rotterdam/Rijnmond, Noordzeekanaalgebied, Chemelot, Zeeland en Noord-Nederland.

318

weglek van investeringen, productie en emissies naar het buitenland. Subsidie op (duurdere)
duurzame installaties kan dit risico mitigeren.
- De kans op dergelijke contraproductieve effecten zal afnemen naarmate de datum van
invoering dichterbij 2040 ligt, aangezien technieken dan ruimer beschikbaar en goedkoper
kunnen zijn, evenals hernieuwbare energiedragers. Daarnaast voorziet het ETS niet meer in
uitstootrechten na 2040 voor ETS-plichtige bedrijven.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
- De maatregel is alleen uitvoerbaar indien de technieken voor fossielvrije
verwarmingsprocessen ver genoeg gevorderd zijn, economisch rendabel (zonder subsidie) en
indien de fossielvrije infrastructuur landelijk op orde is. Momenteel is nog niet bekend
wanneer dit het geval is.
- De vormgeving van de maatregel is bepalend voor de juridische mogelijkheid en
handhaafbaarheid ervan. In het bijzonder de lengte van de overgangsperiode (de tijd tussen
aankondiging en ingang van het verbod) is van groot belang. Om een juridische analyse te
kunnen maken, is meer duidelijkheid over de feiten en verwachtingen nodig, zoals realisatie
infrastructuur en de gewenste overgangstermijn.
- Op dit moment is onduidelijk of het omgevingsrecht en/of het activiteitenbesluit voldoende
ruimte geven om deze maatregel zonder additionele wetgeving in te voeren. Bij de verdere
uitwerking van de maatregel zal dat nader moeten worden onderzocht. Daarbij wordt
opgemerkt dat de Omgevingsvergunning milieu en het Activiteitenbesluit voorschriften
stellen aan installaties/activiteiten binnen een inrichting en niet aan de nutsvoorzieningen die
worden ingekocht. In beginsel kunnen middelvoorschriften worden gesteld aan technieken
die worden toegepast; alhoewel het stellen van doelvoorschriften het huidige uitgangspunt
is.
Planning
De maatregel moet ruim van tevoren worden aangekondigd zodat duidelijk is waar ondernemers
wanneer aan toe zijn. Verder is stap 1 (lage temperatuur) als eerste haalbaar aangezien
daarvoor technieken beschikbaar zijn en de businesscase haalbaar. Zodra er meer duurzame
energie op het net komt, zal deze businesscase verder verbeteren. Daarom lijkt het logisch om
het verbod mee te laten lopen met de installatie van de wind op zee (WOZ). Denk aan stap 1
voor 2030. De timing van een verbod op hoogwaardige warmte toepassing is ingewikkelder,
omdat daar nog geen sprake is van uitontwikkelde technieken. Aangezien vanaf 2040 er geen
ETS-rechten meer beschikbaar zijn lijkt dit een logische uiterste datum.
Maatschappelijk draagvlak
Het draagvlak onder MKB ondernemers en hun werknemers zou hoog kunnen zijn als a) de
invoerdatum op lange termijn geldt en b) als de overheid de overstap zou faciliteren,
bijvoorbeeld met subsidie van onrendabele kosten en de aanleg van infrastructuur. Het feit dat
vanaf 2025 er ook een vergelijkbare regel gaat gelden voor particuliere cv-ketels zou het
maatschappelijk draagvlak voor deze regel kunnen vergroten.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Bij een verbod op korte termijn mag worden verwacht dat MKB-ondernemers het verbod
proberen te omzeilen door bijvoorbeeld vervanging niet te melden en ‘vieze’ machines te
importeren. Ondernemers zouden moeten worden geholpen met informatie over duurzame
opties en subsidie en/of groen krediet op aantrekkelijke voorwaarden.
Overig
Een alternatieve uitvoering van deze maatregel zou kunnen zijn dat het bevoegd gezag bij de
vergunningverlening nieuwe installaties of uitbreidingen erop toetst of de installatie geschikt is
om (naast fossiele energiebronnen) te draaien op hernieuwbare energiedragers.

319

5.5a Nationaal af schaffen f iscale f ossiele vrijstellingen op niet-energetisch gebruik
Sector: Industrie
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Verbruik van fossiele grondstoffen beperken
Omschrijving maatregel
-

In dit fiche wordt voorgesteld om drie vrijstellingen op niet-energetisch gebruik van
grondstoffen te laten vervallen:

1.

De vrijstelling in de energiebelasting voor het niet-energetisch gebruik van aardgas. Het
gaat om aardgas dat als grondstof wordt ingezet, bijvoorbeeld bij de productie van
kunstmest.

2.

De vrijstelling in de accijns voor het niet-energetisch en duaal gebruik van minerale oliën.
Het gaat om minerale oliën die als grondstof worden gebruikt, bijvoorbeeld bij de productie
van plastics.

3.

De vrijstelling in de kolenbelasting voor het niet-energetisch en duaal gebruik van kolen,
bijvoorbeeld de toepassing van kolen in de staalproductie.

Achtergrond/rationale
-

(Fossiele) grondstoffen kunnen energetisch en niet-energetisch worden verbruikt.
Energetisch verbruik is het verbruik van energiedragers als motor- of
verwarmingsbrandstof. Hierover worden belasting en accijns geheven. Niet-energetisch
gebruik is het gebruik als grondstof waarbij de energie in het product blijft opgeslagen en
dus niet vrijkomt. Een energieproduct wordt duaal gebruikt wanneer in een proces het
energetisch verbruik en niet-energetisch gebruik onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
Hierover worden geen belasting en accijns geheven.

-

Net als energetisch verbruik van brandstoffen leidt ook niet-energetisch gebruik van
brandstoffen tot uitstoot, in de productieketen of in een latere fase van de levensduur van
het geproduceerde product. Dit is het geval bij zowel de winning en opwekking als het latere
gebruik van de producten of wanneer het product aan het einde van de levensduur als afval
wordt verwerkt.

-

Het niet-energetische gebruik leidt daarmee tot significante milieuschade. Omdat nietenergetisch gebruik niet wordt belast, kunnen duurzame koolstofbronnen moeilijker met
fossiele koolstofbronnen concurreren.

-

In het coalitieakkoord wordt de energiebelastingvrijstelling voor het duaal gebruik van gas
(in metallurgische en mineralogische procedés) afgeschaft per 1 januari 2025. In dit fiche
worden ook de vrijstellingen voor het duaal verbruik van kolen en minerale oliën afgeschaft.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

De maatregelen kunnen ertoe leiden dat zowel het te belasten bedrijf, als actoren verderop
in de keten, fossiele producten gaan vervangen en/of het verbruik verminderen (bijv. mest
maken van organische reststromen, of verminderen van verbruik van aardolie door slimmer
productontwerp of recycling).

-

Tevens kan de inzet van de belaste fossiele grondstoffen worden beperkt door het gebruik

-

Koolstofhoudende producten veroorzaken hoofdzakelijk CO 2-emissie wanneer zij bij het

van efficiëntere productiemethoden.
einde van hun levensduur verbrand worden of op een stortplaats liggen. Dit zal in veel
gevallen geruime tijd na productie zijn en deels in het buitenland omdat een deel van de
Nederlandse productie geëxporteerd wordt.
-

Er zijn weglekrisico’s omdat een deel van de CO2-uitstoot die in Nederland wordt bespaard,
in het buitenland zou kunnen worden uitgestoten.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen

320

-

Hieronder is een ruwe inschatting van het energiegebruik weergegeven dat nu valt onder de
vrijstellingen voor non energetisch verbruik. Deze gegevens zijn niet direct terug te zien in
de aangiftegegevens van de Belastingdienst, omdat het verbruik nu is vrijgesteld.
o

De kunstmestsector (Yara en OCI) gebruikt volgens een analyse van Kalavasta 87 PJ
aardgas, waarvan 65% grondstof is (~55 PJ). Dit staat gelijk aan ongeveer 1.5
miljard m3 aardgas.

o

De plasticproductie in Nederland (drie stoomkrakers) verbruikt volgens een analyse
van Kalavasta ~510 PJ aan olie jaarlijks, waarvan 85% grondstof is (~430 PJ) en de
rest energetisch wordt gebruikt door ondervuring van restgassen (telt mogelijk
duaal).

o

In de staalsector wordt ongeveer 4300 kton kolen gebruikt, waarvan een deel (2800
kton) in de cokesfabrieken en een deel (1500 kton) in de hoogovens. De 1500 kton
wordt nu beschouwd als non energetisch en is vrijgesteld.

-

Het afschaffen van de vrijstellingen zorgt ervoor dat het gebruik van fossiele energiedragers
beter wordt beprijsd en kan een extra prikkel vormen om het productieproces (versneld) te
verduurzamen. Het afschaffen van de belastingvrijstelling voor duaal verbruik van kolen,
maakt staalproductie met kolen bijvoorbeeld duurder en kan extra prikkel geven om over te
stappen op DRI.

-

Tegelijkertijd moet het aanpassen van de vrijstellingen in samenhang met de andere
beleidsinstrumenten worden bezien, zoals de maatwerkafspraken en de CO2-heffing
industrie. Ook is het belangrijk dat bedrijven voldoende tijd krijgen om hun productieproces
aan te passen, omdat de maatregel anders leidt tot risico op verplaatsing van de productie
en de bijbehorende CO2-uitstoot naar het buitenland.

-

Gegeven deze complexiteit en de korte doorlooptijd van het IBO was het niet mogelijk om
de CO2-effecten te kwantificeren. Gegeven de omvang van het gebruik van de fossiele
energiedragers (zie hierboven) kan het CO2-effect in potentie echter groot zijn.

-

Er wordt op dit moment nader onderzoek gedaan naar de effecten van het belasten van
niet-energetisch gebruik van grondstoffen. De planning is dat het onderzoeksrapport in de
loop van 2023 wordt opgeleverd.

Gevolgen begroting
-

De bestaande vrijstelling voor niet-energetisch gebruik kan opgesplitst worden in een drietal
onderdelen, te weten: 1) aardgas (met name kunstmest), 2) olieproducten (omzetting
olieproducten in chemische producten) en 3) kolen (cokesfabrieken, ijzer- en staalindustrie).

-

Afschaffen van de vrijstelling op kunstmest (1) levert naar schatting structureel circa € 60

-

Afschaffen van de vrijstelling voor duaal gebruik van kolen (3) levert naar schatting

mln. op (uitgaande van de huidige energiebelastingtarieven voor aardgas).
structureel circa € 25 mln. op (uitgaande van de huidige tarieven in de kolenbelasting).
-

Afschaffen van de vrijstelling op olieproducten (2) is afhankelijk van de vormgeving van de
heffing. Een ruwe inschatting is dat met de huidige accijnstarieven afschaffing van de
vrijstelling leidt tot een budgettaire opbrengst van circa 8 miljard euro per jaar. Dit is echter
zonder gedragseffect. Wanneer de vrijstelling op korte termijn wordt afgeschaft, dan is de
kans groot dat de productie in Nederland wordt afgeschaald en de opbrengst veel lager zal
uitvallen. De omvang van dit gedragseffect is onzeker. Een alternatieve vormgeving is dat in
de eerste jaren na afschaffing wordt gewerkt met een fors verlaagd tarief. Hierbij kan
bijvoorbeeld worden aangesloten bij de beoogde budgettaire opbrengst van de
plasticheffing, zie onderstaande tabel:
2023
Inkomsten (mln.
euro)

2024

2025

233

2026

336

2027

439

2028

543

2029

647

2030

750

Verder

750

321

Uitgaven (mln.
euro)
-

0

0

0

0

0

0

0

Voor het precies in beeld brengen van de budgettaire opbrengst van het afschaffen van deze
vrijstellingen is aanvullend onderzoek nodig. Voor het nader uitwerken van de tarifering
voor niet energetisch gebruik van minerale oliën is verder vereist dat er onderzoek wordt
gedaan naar de afbakening, de behandeling van producten die worden geëxporteerd en de
effecten in de keten.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

Voor het volledig in beeld brengen van de financiële gevolgen voor burgers en bedrijven van
het afschaffen van de vrijstellingen op aardgas en olieproducten is aanvullend onderzoek
nodig.

Economie
-

De maatregel leidt tot een hogere beprijzing van de milieukosten van bedrijven die
bijvoorbeeld aardgas, minerale oliën of kolen niet-energetisch of duaal gebruiken.

-

Naar verwachting zullen deze maatregelen een negatief effect hebben op de
concurrentiepositie van sectoren die veel gebruikmaken van fossiele brandstoffen als
grondstof of voor duaal verbruik. Dit is vooral het geval als deze belasting niet wordt
geheven in andere lidstaten. Voor zover bekend wordt in alle landen het niet-energetisch
gebruik vooralsnog vrijgesteld. Door het laten vervallen van de vrijstellingen neemt het
risico op verplaatsing naar het buitenland toe waarbij er een gerede kans is dat, indien er
sprake is van verplaatsing, een groot deel van de uitstoot die in Nederland wordt
verminderd, alsnog plaatsvindt in het buitenland.

-

Deze maatregel kan ertoe leiden dat de industrie minder afhankelijk wordt van fossiele
brandstoffen.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Maatregel 1 - Energiebelasting (voor het niet-energetisch gebruik van aardgas):
systeemwijziging voor de energiebelasting met een implementatieperiode van 4 tot 18
maanden. De structurele werkzaamheden die met de maatregel gepaard gaan zijn gering.
De maatregel leidt tot een lichte toename van het aantal belastingplichtigen. Afschaffing van
de vrijstelling heeft geen gevolgen voor de aangifte, wel voor de teruggaafregelingen. De
werkzaamheden t.b.v. van de huidige vrijstelling en teruggaafverzoeken zijn
verwaarloosbaar en daarmee zal deze maatregel naar verwachting niet leiden tot een
besparing op de uitvoeringskosten.

-

Maatregel 2 - Accijns (voor niet-energetisch en duaal gebruik van minerale oliën):
systeemwijziging voor de accijnsheffing met een verwachte voorbereidingsperiode van 12
tot 24 maanden. De wijziging betreft een vereenvoudiging van het accijnsstelsel.

-

Maatregel 3 - Kolenbelasting (voor het niet-energetisch en duaal gebruik van kolen):
systeemwijziging voor de kolenbelasting met een implementatieperiode van 4 tot 18
maanden. Voor de uitvoerbaarheid van deze maatregel is van belang dat zowel het nietenergetisch gebruik als het duaal verbruik worden afgeschaft. Anders zou een
toerekeningsvraagstuk ontstaan dat de uitvoering danig compliceert.

Planning
-

Gelet op de benodigde implementatietermijn kan de maatregel in werking treden op 1
januari 2025 of 1 januari 2026. De datum van inwerkingtreding is afhankelijk van het
besluitvormingsmoment. Aanvullend onderzoek hoeft geen vertraging op te leveren.

Maatschappelijk draagvlak

322

-

Een gelijkere beprijzing van bedrijven met een hoog niet-energetisch grondstoffengebruik
ten opzichte van bedrijven en huishoudens die belasting voor hun verbruik betalen kan
bijdragen aan meer draagvlak voor beprijzing onder burgers en bedrijven met een lager
grondstoffengebruik.

-

Aandachtspunt is de samenloop met ander (fiscaal) beleid gericht op verduurzaming, zoals
de CO 2-heffing voor de industrie. Hoewel de verduurzamingsprikkel wordt vergroot, zullen
bedrijven die niet op korte termijn kunnen verduurzamen mogelijk harder geraakt worden
door deze maatregel. Dit kan ervoor zorgen dat deze maatregel onder die groep tot een
verlaagd draagvlak voor klimaatbeleid leidt.

-

Het geleidelijk invoeren van aanpassingen vergroot het handelingsperspectief en kan
mogelijk een deel van de negatieve effecten mitigeren en biedt tevens mogelijkheden voor
bijsturing.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Deze belastingen worden afgedragen door producenten en energieleveranciers. De
aangifteadministratie wordt door professionele partijen gedaan, die veel ervaring met deze
materie hebben.

323

5.5b Waterstof opnemen in de energiebelasting
Sector: Industrie en transport
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Wegnemen fiscale nadeel Waterstof in energiebelasting
Omschrijving maatregel
In dit fiche worden twee mogelijkheden beschreven om waterstof anders te behandelen in de
energiebelasting. Deze maatregelen kunnen zowel afzonderlijk worden genomen als worden
gestapeld.
1.

De bestaande inputvrijstelling op elektriciteit voor de productie van waterstof in de
energiebelasting verduidelijken.

2.

Een eigen behandeling van waterstof als energiedrager binnen de energiebelasting creëren.
Daarbij zou waterstof een lager tarief krijgen dan het huidige tarief, omdat de
broeikasgasintensiteit van waterstof lager kan worden dan aardgas.

Achtergrond/rationale
Waterstof is van groot belang voor de transitie naar een klimaatneutrale samenleving. Onder
andere industriële clusters en havens zien waterstof als een belangrijk onderdeel van hun
verduurzamingsstrategie. Voor sectoren die geen alternatieve mogelijkheden hebben om te
decarboniseren, zoals de ijzer- en staalindustrie, vormt waterstof een vervanging van aardgas.
Om te voorkomen dat er twee keer in de keten belast wordt, moet de elektriciteit die voor de
productie van waterstof wordt gebruikt zijn vrijgesteld en moet de levering van waterstof
worden belast. Op dit moment is dat geregeld via de vrijstelling van energiebelasting voor
elektriciteit die wordt gebruikt in elektrolytische processen. Deze vrijstelling is breed
geformuleerd en omvat ook andere elektrolytische procedés dan waterstofproductie. Om meer
duidelijkheid te geven over de vrijstelling van elektriciteit gebruikt voor het produceren van
waterstof kan worden overwogen om een eigen vrijstelling specifiek voor waterstof te creëren.
Wanneer waterstof wordt geleverd via een aansluiting – i.e. waterstof vervult dezelfde functies
als aardgas – dan wordt de levering van waterstof op dit moment belast met het
energiebelastingtarief van aardgas. Het creëren van een eigen tarief voor waterstof biedt de
mogelijkheid om een tarief te hanteren dat beter aansluit bij de duurzaamheid en energieinhoud in verhouding tot aardgas. Het zij opgemerkt dat ook aardgas in de toekomst vaker een
mix is van groen gas en grijs gas, waarmee ook voor aardgas de CO2-intensiteit zal dalen.
Ervan uitgaande dat de productie van waterstof de verduurzaming van de
elektriciteitsopwekking volgt neemt met de jaren de hoeveelheid groene waterstof fors toe en
de hoeveelheid grijze waterstof af. Aansluitend bij sectoroverstijgend fiche 5 ‘Aardgas en
elektriciteit belasten naar CO2-intensiteit (in alle verbruiksschijven van de energiebelasting)’,
zou dan voor waterstof in 2030 een tarief moeten gelden waarbij waterstof wordt belast dat in
verhouding staat tot de hoeveelheid elektriciteit die is gebruikt (3 kWh/m3). Hiermee komt het
tarief 3 keer hoger te liggen dan het elektriciteitstarief.
Tarieven 2030
Eerste schijf

Tweede

Derde

Vierde

schijf

schijf

schijf

Tarief gas per m3

67,040

38,706

25,593

5,751

Tarief elektriciteit per kWh

7,729

7,370

3,997

0,311

Tarief waterstof per m3

23,187

22,111

11,992

0,934

324

Belangrijke notie is wel dat bij de grote industriële gebruikers het laagste energiebelastingtarief
van toepassing is en in veel gevallen het verbruik zelf is vrijgesteld (zoals bij verbruik in
metallurgische processen).
Het energiebelastingtarief voor gas wordt op dit moment door de Richtlijn energiebelastingen
begrensd op minimaal 0,5 cent/m3. De Richtlijn energiebelastingen – en daarmee het niveau
van het minimumtarief - wordt op dit moment onderhandeld onder het Fit-for-55 pakket.
Als waterstof wordt uitgeslagen tot gebruik (i.e. niet wordt geleverd via een aansluiting) dan
kan waterstof onderhavig aan accijnsheffing onder het nihiltarief voor methaan.
Op termijn kan ook worden onderzocht in hoeverre er onderscheid te maken is in de
energiebelasting naar de ‘kleur’ van de waterstof.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Door waterstof als aparte energiedrager te behandelen effectiever op de inzet van waterstof
worden gestuurd. Dit komt de investeringen in waterstofprojecten ten goede, waar deze een
vervanging kan zijn van aardgas.
Daarnaast vergroot de maatregel deels de doelmatigheid van ander klimaatbeleid. De
investering in grote waterstofprojecten uit elektrolyse wordt namelijk voor een belangrijk deel al
door IPCEI Waterstof (2e golf), opschalingsinstrument (< 50 MW) en GroenvermogenNL
subsidies gedekt. Deze subsidies dekken veelal de onrendabele top van investeringen inclusief
de EB. De onrendabele top wordt door een lager energiebelastingtarief kleiner voor
waterstofprojecten, waaronder de projecten die subsidies ontvangen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
In 2030 zal de industrie naar verwachting 250 PJ waterstof gebruiken. Als deze waterstof
volledig CO 2 vrij wordt gemaakt (blauw of groen) en volledig aardgas zou vervangen, zou de
emissiereductie ~14 Mton zijn. In werkelijkheid ligt dit getal lager, omdat niet alle waterstof op
een CO 2 vrije manier wordt geproduceerd en omdat waterstof niet altijd de vervanger van een
fossiele input is. Ook is het belangrijk dat deze emissiereductie niet enkel door de hier
voorgestelde maatregel wordt gerealiseerd.
Echter op de korte termijn (tot 2030) verwacht het Kennisconsortium dat deze maatregel een
gering emissiereductie-effect teweeg zal brengen. Tot 2030 wordt waterstof voornamelijk door
grote industriële bedrijven ingezet, die blauwe waterstof produceren uit restgassen en op die
manier grote hoeveelheden CO 2-uitstoot verminderen. Wanneer met dit proces wordt
aangevangen lijkt niet afhankelijk van de hoogte van de energiebelasting op waterstof.
De berekening van de emissiereductie is sterk afhankelijk van de productie en de inzet van
waterstof. Wanneer bijvoorbeeld groene of blauwe waterstof wordt ingezet ter vervanging van
aardgas is de bijdrage groot (56.6 kg CO 2 / GJ besparing), terwijl de inzet van grijze waterstof
ten opzichte van aardgas juist meer CO2-uitstoot veroorzaakt.
Gevolgen begroting
De verwachting is dat het overgrote deel van de waterstof die door de industrie wordt gebruikt
zelf of via h-vision geproduceerd wordt; slechts 16 PJ niet, waarvan 14 PJ een grondstof is
waardoor een belastbaar verbruik van 2PJ resteert. Uitgaande van een spreiding over 14
bedrijven en een lineair ingroeipad leidt dit tot een budgettaire derving van 9 miljoen, oplopend
tot 27 miljoen in 2030.

325

Budgetaire derving in mln., prijzen 2025.
2025

2026

2027

2028

2029

2030

-

-

-

-

-

Budgettaire derving

9

12

18

22

24

27

Financiële consequenties burgers/bedrijven
Het lagere tarief betekent een maximale lastenverlichting van 18 miljoen euro. De mate waarin
dit bij huishoudens terechtkomt is afhankelijk van de manier waarop het belastingvoordeel
wordt meegenomen in de prijsvorming.
Economie
De maatregel heeft een positief effect op investeringen in blauwe en groene waterstofprojecten.
Dit effect wordt gedempt door de beschikbaarheid van subsidies, doordat deze projecten
mogelijk ook zonder prijsmaatregel reeds tot investering kwamen.
De maatregel draagt bij aan het verder terugdringen van aardgasverbruik, wanneer dit wordt
vervangen door groene waterstof. Daarmee draagt het op langere termijn bij aan een
verminderde afhankelijkheid van aardgas uit derde landen (per pijpleiding of schip).
Het vestigingsklimaat en de internationale concurrentiepositie verbetert voor bedrijven die
waterstof produceren en gebruiken.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Het betreft een structuurwijziging voor de energiebelasting. Een structuurwijziging vergt een
implementatieperiode van 4 tot 18 maanden.
De maatregel is uitvoerbaar per 1 januari 2025 mits opgenomen in BP 2024.
Uitgangspunt is daarbij dat er geen onderscheid gemaakt wordt tussen grijze, blauwe of groene
waterstof. Wordt dat wel gedaan, dan dient daarop een aparte uitvoeringstoets te worden
uitgevoerd.
Planning
Uitvoerbaar per 1 januari 2025 mits opgenomen in BP 2024.
Maatschappelijk draagvlak
Waterstof staat in de maatschappelijke aandacht. NGO’s en bedrijfsleven vragen om stimulering
van groene waterstof. Vooral voor de industrie- en transportsectoren is waterstof een
belangrijke verduurzamingsoptie. Vanuit Europa komen bindende doelen voor gebruik van
groene waterstof in de industrie en naar verwachting ook in de transportsector.
Doenvermogen/gedragsaspecten
De maatregel vereist mogelijk wijziging van administratieve processen bij de belastingplichtigen
(de energieleveranciers en de producenten van waterstof).
Bedrijven die waterstof afnemen krijgen waarschijnlijk geen extra administratieve last, doordat
de energiebelasting op waterstof wordt berekend door de energieleverancier.
Overig

326

5.6 Europese bijmengverplichting van gerecyclede en hernieuwbare plastics
Sector: Industrie
Type maatregel: normering
Doel: stimuleren van de vraag naar duurzame plastic producten
Omschrijving maatregel
De maatregel is een nieuwe inkoopverplichting - via Europese normering - voor producenten
van consumentengoederen ter indicatieve hoogte van minimaal 40% recyclaat en/of biobased
plastics in 2030. Deze inkoopverplichting stimuleert de vraag naar duurzame plastics (market
pull). Duurzame plastics zijn plastics die worden gemaakt van biogrondstoffen 199 of mechanisch
of chemisch recyclaat.
De verplichting zal bij merkeigenaren (producenten van consumentengoederen) moet komen te
liggen en is aanvullend op circulaire economie-fiche 7 Verplichting voor een minimumaandeel
recyclaat en biogebaseerd plastic’ (dat een Europese normering bij de polymeerproducenten
voorstelt). Het betreft een nieuw instrument. De producenten die consumentengoederen op de
Nederlandse markt brengen waarin kunststof is verwerkt, zullen moeten kunnen aantonen dat
40% van de kunststof biobased is óf afkomstig van mechanische of chemische recycling. Dit
voorstel is in lijn met de aangenomen motie Bontenbal/Dassen. 200
Dit fiche rekent indicatief met een minimum van 40% recyclaat en/of biobased ingekochte
plastics in 2030. Dit valt binnen de haalbaar geachte bandbreedte van 30-55%. 201 De
uiteindelijke hoogte van de norm zal sterk afhangen van flankerende regelingen voor het
stimuleren van de productie van recyclaat en biogrondstoffen voor chemicaliën en materialen.202
Een geleidelijke invoering van de normering is waarschijnlijk. De haalbaarheid van de
indicatieve maatregel moet nader worden onderzocht.
Achtergrond/rationale
Fossiele kunststoffen worden geproduceerd met fossiele olie of gas. Zij dragen bij aan
klimaatverandering door emissies die vrijkomen bij de raffinage, productie van polymeren en
afvalverbranding. Meer mechanische en chemische recycling, biobased plastics en minder
afvalproductie zouden resulteren in aanzienlijke emissiereducties in de basischemie en bij de
afvalverbrandingsinstallaties. Fossiele kunststoffen zijn vooralsnog goedkoper dan recyclaat en
biobased plastics. Daarom is het nodig om met een inkoopverplichting de vraag naar beiden te
stimuleren.
De maatregel zal ertoe leiden dat vraag naar duurzame plastics stijgt en de prijzen van
secundaire en hernieuwbare koolstof beter kunnen concurreren met de prijzen van primaire
fossiele koolstof, doordat er schaalvoordelen worden opgebouwd. De maatregel stimuleert zowel
chemische als mechanische recycling. De maatregel biedt zekerheid aan de markt, zeker als
men begint met een laag percentage dat trapsgewijs oploopt.
De maatregel is het meest effectief wanneer het wordt gecombineerd met een hernieuwbaar
koolstofdoel of normering (zie fiche ‘Verplichting voor een minimumaandeel recyclaat en
biogebaseerd plastic’) en afvalbeleid, zoals beleid op het importeren van afval voor recycling en
UPV’s (uitgebreide producentenverantwoordelijkheid) (zie bijv. fiche ‘Invoering en

Het gebruik van biogrondstoffen moet voldoen aan de duurzaamheidscriteria die gaan gelden vanaf
2024/25.
200
Kamerstuk 36200-XIII, nr. 57
201
CE Delft (2022). Verplicht aandeel recyclaat of biobased in plastic. In de Europese Unie.
202
Idem.
199

327

ondersteuning Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid luiers en incontinentiemateriaal’).
Deze maatregel richt zich op de merkeigenaren, wat zorgt voor reducties door de hele keten.
Een verplichting op Europees niveau (in plaats van nationaal niveau) heeft het grootste effect en
vermindert de weglekeffecten. Op Europees niveau wordt op dit moment voornamelijk gedacht
aan het opleggen van een minimum aandeel recyclaat via productnormen. Dit betekent dat er
per product normen opgelegd moeten worden. Een verplichting voor merkeigenaren is een
goede aanvulling, aangezien de effecten hiervan door de gehele keten doorwerken en niet per
product uitgewerkt hoeven te worden. Daarbij geldt de verplichting voor alle plastics en niet
enkel voor bepaalde productgroepen. Als laatste zorgt deze verplichting niet voor een beperking
tot chemische recycling, maar laat het de optie voor mechanische recycling open, wat niet het
geval is bij een koolstofdoel.
Het behalen van hoge doelstellingen en verplichtingen wordt vooral beperkt door de
beschikbaarheid van recyclaat. Volgens CE Delft 203 is een verplicht percentage van 30-55%
recyclaat en/of biobased grondstoffen haalbaar, zolang het recyclaat aangevuld kan worden met
biobased grondstoffen. Bedrijven moeten zelf kunnen bepalen welke plasticvorm (recyclaat of
biobased) het meest geschikt is voor welke toepassing. De biogrondstoffen die nodig zijn voor
het behalen van de doelstellingen moeten voldoen aan de duurzaamheidscriteria die gaan
gelden vanaf 2024/25. Volgens CE Delft 204 komt de inkoopverplichting de hoogwaardigere
toepassingen van biogrondstoffen ten goede.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
De maatregel is zowel doelmatig als doeltreffend, omdat het uitgaat van een ketenbenadering in
plaats van een aanpak op productie of consumptie. Het ingewikkelde bij het vervangen van
primaire fossiele koolstof door duurzame alternatieven is dat deze wel fossiel koolstof aan de
voorkant van het proces vervangen, maar niet direct aan de schoorsteen van de fabriek CO2
besparen. De CO 2-besparing vindt namelijk voor een deel eerder en een (groter) deel later in
het proces plaats, eerst door het vermijden van aardolie- en aardgaswinning en later bij de
verbranding van het product in een afvalverbrandingsinstallatie. Voor het klimaat maakt dat
uiteraard niet uit (het mondiale effect is leidend), maar voor de nationale CO 2-boekhouding
(ETS) en de kosteneffectiviteit (van nationaal klimaatbeleid) is dit wél (zeer) bepalend. Dit leidt
er nu toe dat vervanging van fossiele plastics door duurzame alternatieven onvoldoende van de
grond komen. Scope 1-emissiereductie van het investerende bedrijf is namelijk beperkt, terwijl
de reducties later in de keten (scope 3) wel substantieel zijn. Door het normeren van een
minimumaandeel niet-primaire fossiele koolstof kan deze ontwikkeling naar duurzame koolstof
wel van de grond komen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nationale CO 2-reductie (/CO 2

0,5-

equivalent)

1,9*
Mton

(Indien significant) Effect op

55*

Europese doelen (EED, ESR,

Mton

etc.)
(Indien significant) Effect op
mondiale CO 2-reductie (bijv.
203
204

CE Delft (2022). Verplicht aandeel recyclaat of biobased in plastic. In de Europese Unie.
Idem

328

uitstoot vliegverkeer wat onder
in nationale definitie valt)
(Indien significant)
Neveneffecten andere uitstoot en
doelen (stikstof, fijnstof,
energieverbruik, etc.)
*als de norm vanaf 2030 gaat gelden, kan er ook voor worden gekozen om de norm stapsgewijs
te laten oplopen tot 40%. Dan zou het CO2-effect in 2030 lager zijn.
Deze maatregel gaat gepaard met zowel nationale als internationale broeikasgasreductie, omdat
de vraag naar duurzame plastics stijgt. CE Delft 205 gaat uit van een daling van 2,5-3 CO 2 per kg
recyclaat/biobased. Deze 40% verplichting leidt dan ongeveer tot 55 Mton CO2-reductie per jaar
in Europa. Door de onzekerheid rondom de hoogte van de verplichting, kan de reductie in
Nederland worden geschat met een grote brandbreedte van 0,5-1,9 Mton CO 2.
Gevolgen begroting
De Nederlandse handhavingskosten zullen stijgen; dit zal effect hebben op de uitgaven van de
Rijksoverheid. Deze kosten worden ingeschat op 1-5 miljoen euro, maar voor onderbouwing en
berekeningen zal nader onderzoek moeten worden gedaan.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

1-5 mln

1-5 mln

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven
Financiële consequenties burgers/bedrijven
In eerste instantie zullen de kosten voor burgers en bedrijven stijgen, omdat het produceren
met recyclaat en/of biobased plastics vooralsnog duurder is dan produceren met fossiele
plastics. Daarnaast is de beschikbaarheid van het recyclaat en biobased plastics nog beperkt. Op
den duur zullen de kosten door schaalvoordelen echter afnemen. Daarnaast zal dit gepaard
gaan met administratieve lasten voor bedrijven om te bewijzen dat het om duurzame producten
gaat. Volgens CE Delft 206 kost een verplichting van 30% (20% recyclaat en 10% biobased)
ongeveer 1 euro per maand voor de gemiddelde burger (in de vorm van verpakkingen, etc.),
dat komt neer op totaal 210 miljoen euro per jaar. Bij een opbouwpad van de normering zullen
deze kosten langzaam stijgen.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Beleidsmatige
lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte

210 miljoen

kwantificeerbare

(per jaar)

kosten
burgers/bedrijven
Economie
Zonder flankerende beleidsmaatregelen leidt de maatregel tot een verminderde de
concurrentiepositie van de Europese chemiesector. Een te hoge normering kan leiden tot
weglek. Daarom zal moeten worden bezien of een verplichting van 40% de juiste hoogte is. De
hoogte van de verplichting moet enerzijds een ‘marketpull’ veroorzaken en gebruik van

205
206

Idem
CE Delft (2022). Verplicht aandeel recyclaat of biobased in plastic. In de Europese Unie.

329

hernieuwbaar plastic stimuleren, dus de normering mag niet te laag zijn. Anderzijds moet
weglek worden voorkomen, dus mag de normering niet te hoog zijn en is het aan te raden de
norm stapsgewijs te laten oplopen. Een eventueel ongelijk speelveld binnen Europa wordt
beperkt doordat de inzet op Europees niveau is.
Daarnaast leidt, volgens CE Delft 207, 40% extra inzet van recyclaat tot ongeveer 40.000 extra
fte werkgelegenheid in Europa in 2030. De indicatieve 40% in deze maatregel bestaat naar alle
waarschijnlijkheid niet volledig uit recyclaat, waardoor het aantal fte minder zal zijn (wellicht
30.000 fte).
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Er zou meer capaciteit bij de ACM (de beoogde handhaver) moeten komen als deze verplichting
wordt ingevoerd. Het gaat namelijk om veel bedrijven die plastics afnemen. Er is nog niet met
de uitvoeringsorganisaties hierover gesproken.
Planning
Het wetvoorstel moet nog alle fasen in Brussel door voordat het in werking kan treden. De
ambtelijke voorbereiding, politieke besluitvorming en de afkondiging en inwerkingtreding
moeten nog gebeuren (duur >5 jaar). Streven is om de maatregel in 2028 in werking te laten
treden.
Maatschappelijk draagvlak
De maatschappelijke acceptatie zal relatief hoog liggen. De maatregel zou tot weerstand kunnen
leiden bij de bestaande fossiele plastics-industrie, alhoewel veel spelers uit deze sector zich
reeds actief committeren aan doelstellingen zoals de transitieagenda kunststoffen. Begeleidende
en compenserende maatregelen kunnen het draagvlak eventueel vergroten. Het opnemen van
compenserende maatregelen zal de maatregel zeker niet minder effectief maken, mogelijk zelfs
effectiever. Daarnaast kan de komst van een hernieuwbaar koolstofdoel de weerstand beperken.
Producenten van biogrondstoffen en chemische recyclers zullen welwillend tegenover de
maatregel staan aangezien dit hen zekerheid biedt van afname. Voor de producten die worden
geëxporteerd buiten Europa, ontstaat er echter een ongelijk speelveld, wat de maatschappelijke
acceptatie niet ten goede komt. De maatregel zal echter goed vallen bij het deel van de
samenleving dat sterk hecht aan een ‘just transition’ door vervuilende bedrijven meer te
dwingen in plaats van te verleiden.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Het betreft een zeer zichtbare en tastbare maatregel waarmee de overheid laat zien richting
schonere grondstoffen te zullen bewegen. De maatregel betekent dat bedrijven hun
toeleveringsketens zullen moeten aanpassen en op zoek moeten naar nieuwe leveranciers en/of
de bestaande leveranciers moeten hun aanbod wijzigen. Mogelijk moeten ze hierbij worden
ondersteund.
Leveranciers van biogrondstoffen kunnen een grotere vraag verwachten. Dit maakt het
aantrekkelijker om in deze branche te opereren, wat positief effect kan hebben op het aanbod
van biogrondstoffen.
Overig
De (gedachte achter de) maatregel is nog niet afdoende getoetst bij markpartijen.
Deze maatregel ondersteunt zowel de klimaat- en energietransitie als de transitie naar een
circulaire economie.

207

Idem

330

5.7 Aanscherpen raffinaderijvrijstelling accijns
Sector: Industrie
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Verminderen van gebruik van fossiele brandstoffen in raffinaderijen
Omschrijving maatregel
Raffinaderijen produceren of kopen minerale oliën die zij inzetten voor het gebruik van de
raffinage-installatie. Deze minerale oliën worden dus ingezet als brandstof (input) voor het
vervaardigen van minerale oliën (output). De minerale oliën als input zijn vrijgesteld van
accijns.
De maatregel bestaat uit een aanscherping van de raffinaderijvrijstelling zodat alleen minerale
oliën die zelf in de raffinaderij worden geproduceerd onder deze vrijstelling vallen.
Minerale oliën die niet zelf door de raffinaderij worden geproduceerd vallen als gevolg van deze
maatregelen niet meer onder de vrijstelling en worden belastbaar met accijns. Het toepasselijke
tarief is het tarief in de Wet op de accijns dat geldt voor het soort brandstof.
Achtergrond/rationale
Bij de vervaardiging van minerale oliën in raffinaderijen worden minerale oliën gebruikt voor de
verwarming van de daarvoor benodigde installaties. Op basis van de richtlijn energiebelastingen
geldt een verplichte vrijstelling voor minerale oliën die vanuit de raffinaderij zelf komen
(‘binnen’) en vervolgens in het raffinageproces worden gebruikt. Verder bevat de richtlijn
energiebelastingen een facultatieve vrijstelling voor minerale oliën van buitenaf die in het
raffinageproces worden gebruikt. Nederland past beide vrijstellingen toe.
Aanscherping van de raffinaderijvrijstellingen is alleen mogelijk voor wat betreft de minerale
oliën die van buiten de installatie komen en vervolgens in het raffinageproces worden
betrokken. Dit is niet mogelijk voor minerale oliën die in de raffinaderij zelf worden
geproduceerd en vervolgens in het raffinageproces worden betrokken; dat vereist aanpassing
van de richtlijn energiebelastingen op EU-niveau.
Het verbruik van minerale oliën kent negatieve externe effecten, waaronder uitstoot van
broeikasgassen, die middels de accijns deels beprijsd worden. Het gebruik in de raffinaderij is
echter niet belast, waardoor daar geen fiscale prikkel bestaat om het gebruik van deze
brandstoffen te verminderen.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
De aanscherping kan ertoe leiden dat de betrokken bedrijven de inzet van minerale oliën ten
behoeve van de raffinaderij bewuster inzetten of de inzet proberen te beperken.
Uiteindelijke doeltreffendheid van de maatregel is afhankelijk van de omvang van de minerale
oliën die van buiten de raffinaderij worden betrokken in het raffinageproces. Deze omvang is
niet exact bekend, maar naar verwachting zeer klein.
De raffinaderijvrijstelling wordt voor zover bij ons bekend in andere landen breed gevoerd.
Daardoor is er kans op weglek van uitstoot, doordat bedrijven hun activiteiten naar elders
verplaatsen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Het effect van de maatregel is niet goed te ramen, doordat er niet bekend is hoe breed deze
vrijstelling wordt ingezet, of er alternatieven zijn om verbruik vrij te stellen en in hoeverre er
een gedragsreactie te verwachten is.
Verwachting is dat de omvang van minerale oliën van buitenaf die vervolgens in het
raffinageproces worden betrokken zeer gering is. Het overgrote deel van de minerale oliën

331

wordt zelf in de raffinaderij geproduceerd. De aanscherping heeft daarmee naar verwachting
geen of kleine impact op het reduceren van het gebruik van minerale oliën in raffinaderijen en
de daarmee gepaarde uitstoot van broeikasgassen.
Een mogelijkheid is om de vrijstelling in stand te houden en een rapportageverplichting in de
accijnsaangifte op te nemen. Hierdoor kan beter inzicht worden verkregen in het aantal liters
minerale oliën die onder deze vrijstelling worden gebruikt. De mogelijkheden voor een dergelijke
verplichting moeten apart worden onderzocht.
Gevolgen begroting
Het budgettair belang van deze wijziging is niet goed te ramen. Dat komt doordat dit verbruik
op dit moment volledig buiten de heffing valt. Daardoor is er geen informatie op basis van
aangiftegegevens beschikbaar bij de Douane. De maatregelen bestaat uit het gedeeltelijk
afschaffen van een vrijstelling. Dit maakt een mogelijke raming niet mogelijk.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Als gevolg van de aanscherping moet het bedrijfsleven over van buiten komende minerale oliën
die worden gebruikt voor de verhitting van de daarvoor benodigde installaties accijns afdragen
tegen de voor het soort minerale oliën geldende tarief.
Economie
De maatregel leidt tot een hogere beprijzing van de milieukosten van bedrijven die van buitenaf
minerale oliën betrekken om in de raffinaderij draaiende te houden.
Dit zal nadelig zijn voor de internationale concurrentiepositie van deze gebruikers. De
raffinaderijvrijstelling is een verplichte vrijstelling op grond van de richtlijn energiebelastingen.
Het is niet bekend welke lidstaten de additionele, optionele vrijstelling toepassen.
Naar verwachting heeft de maatregel betrekking op een beperkt volume waardoor de
economische effecten van de maatregelen beperkt zullen zijn.
Grenseffecten kunnen optreden wanneer bedrijven hun raffinaderijactiviteiten verschuiven naar
het buitenland. De omvang van dit effect is onbekend.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Structuurwijziging met een voorbereidingsperiode van 12 tot 24 maanden. De maatregel leidt
tot een beperkte complexiteitstoename in de handhaving.
Het vervallen van dit deel van de vrijstelling vergt extra toezicht of van buiten komende
minerale oliën die in het productieproces worden ingezet niet in de vrijstelling worden
betrokken. Complicerende factor daarbij kan zijn dat twee stromen minerale oliën zich fysiek
met elkaar vermengen (de zelf geproduceerde minerale oliën en de van buiten betrokken
minerale oliën).
De fraudegevoeligheid lijkt beperkt: een raffinaderij die voor de raffinaderijvrijstelling minerale
oliën buiten de raffinaderij betrekt en die minerale oliën zelf ook produceert, zal naar
verwachting primair de zelf geproduceerde minerale oliën gaan inzetten voor de productie van
andere minerale oliën.
Planning
De maatregel kan afhankelijk van de voorbereidingsperiode naar verwachting per 1 januari
2025 worden geïmplementeerd.
Maatschappelijk draagvlak
Een gelijkere beprijzing van minerale oliënverbruik bij grootverbruikers kan bijdragen aan meer
draagvlak voor maateregelen onder burgers en andere kleinverbruikers.

332

Hoewel de verduurzamingsprikkel wordt vergroot, zullen raffinaderijen die niet op korte termijn
kunnen verduurzamen mogelijk harder geraakt worden door deze maatregel. Dit kan er voor
zorgen dat deze maatregel onder die groep tot een verlaagd draagvlak voor klimaatbeleid leidt.
Aandachtspunt is de samenloop met ander (fiscaal) beleid gericht op verduurzaming, zoals de
CO 2-heffing voor de industrie.
Het geleidelijk invoeren van aanpassingen vergroot het handelingsperspectief en kan mogelijk
een deel van de negatieve effecten mitigeren en biedt tevens mogelijkheden voor bijsturing.
Doenvermogen/gedragsaspecten
De accijns wordt afgedragen door de belastingplichtige. Deze belastingplichtigen hebben naar
verwachting de capaciteit om deze wijziging in hun systemen door te voeren.
Ook moeten de belastingplichtigen in hun administratie een strikt onderscheid maken tussen
minerale oliën die zelf door in de raffinaderij zijn geproduceerd en minerale oliën die dat niet
zijn. Dit vraagt een groter beroep van het doenvermogen. De verwachting is dat de groep
belastingplichtigen de capaciteit heeft om deze wijziging door te voeren.

333

5.8 Oprichten Climate Urgency Office Industry
Sector: Industrie
Type maatregel: Randvoorwaarden
Doel: risico’s opsporen die de voortgang van de plannen van de industrie, de rijksoverheid en de
netbeheerders substantieel in de weg staan om de emissiereductiedoelen voor de industrie voor
2030 te halen en acties voorstellen om deze te mitigeren
Omschrijving maatregel
Het oprichten van een overlegorgaan waarin namens de overheid, industrie, netbeheerders en
ngo’s elk 2 vertegenwoordigers deelnemen, samen met de manager van de Climate Urgency
Office. De werkgroep wordt voorgezeten door een onafhankelijke voorzitter en ondersteund door
een bureau op “arm’s length”. Vooraf worden duidelijke afspraken gemaakt over de condities
van beëindiging.
Uitgangspunten
- De doelen voor emissiereductie staan niet ter discussie.
- De Climate Urgency Office concentreert zich alleen op die plekken, waar de voortgang
substantieel in gevaar komt.
- De wekelijkse agenda van de Stuurgroep wordt bepaald vanuit de risicomanagementfunctie in
het Climate Urgency Office.
- De risicomanagementfunctie spoort de risico’s op met de hoogste kans van optreden en de
hoogste impact op de voortgang, door te spreken met personen, die direct of indirect betrokken
zijn bij de voortgang van de industriële transitie.
- Voor de top 1, 2 of 3 risico’s in een week worden mitigerende maatregelen/oplossingen
voorgesteld.
- De Climate Urgency Office en Stuurgroep worden opgeheven zodra er met een redelijke mate
van zekerheid kan worden verondersteld dat de 2030 emissiereductiedoelen gehaald worden of
indien blijkt dat de werkgroep gedurende meer dan zes weken niet in staat is om oplossingen
overeen te accorderen voor de risico’s die op de agenda staan.
Werkwijze
De Climate Urgency Office is opgesplitst in 3 teams: planning, risicomanagement en
communicatie, en een manager.
1. Planning creëert en onderhoudt een Milestones planning, waarin essentiële mijlpalen
(investeringsbeslissingen, aanvang bouw, etc.) worden bijgehouden. Planning heeft
vertrouwelijk contact met een beperkt aantal personen binnen de stakeholders
2. Risicomanagement inventariseert risico’s op vertraging van de Milestones en suggereert waar
nodig mitigerende maatregelen. Dit team heeft vertrouwelijk contact met diverse afdelingen
binnen stakeholders, afhankelijk van geïnventariseerde risico’s. Risico’s en
maatregelen worden voorgelegd aan de Stuurgroep.
3. Communicatie bewaakt synchronie tussen stakeholders, door beslissingen van de stuurgroep
naar alle stakeholders te communiceren, zonder confidentialiteit van individuele bedrijven in
geding te brengen.
De Climate Urgency Office werkt alleen voor de Stuurgroep en doet geen uitspraken mondeling
of schriftelijk naar anderen binnen of buiten de stakeholders over de voortgang van de
industriële transitie of personen betrokken bij deze transitie.

334

Achtergrond/rationale
De transitieopgave waar de industrie voor staat is complex en heeft veel raakvlakken met
andere transities zoals de energietransitie. Daarmee zijn plannen en investeringen vaak
randvoorwaardelijk aan elkaar (zoals infrastructuur). Daarbij kunnen situaties ontstaan waarbij
plannen en beleid van overheid, bedrijven en netbeheerders niet goed op elkaar aansluiten. Dit
kan vervolgens vertraging opleveren. Om dergelijke risico’s zo veel mogelijk te voorkomen, kan
een overlegstructuur zoals voorgesteld helpen. Door verschillende maatschappelijke partijen te
betrekken wordt geborgd dat hierbij wordt gekeken vanuit het algemeen belang van de
verduurzamingstransitie.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Door het tijdig opsporen van risico’s kunnen later grote kosten vermeden worden, in termen van
extra uitstoot, en financiële kosten voor het bedrijfsleven.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De maatregel is randvoorwaardelijk en kan bijdragen aan het realiseren van grote
verduurzamingsprojecten. Vooraf is niet te bepalen welke risico’s de Climate Urgency Office zal
tegenkomen en wat de bijdrage wordt aan de klimaatdoelen.
Gevolgen begroting
N.t.b. maar zeer beperkt
Financiële consequenties burgers/bedrijven
N.v.t.
Economie
N.v.t.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
N.v.t.
Planning
De Climate Urgency Office kan op korte termijn worden opgericht nadat de deelnemers zijn
bepaald.
Maatschappelijk draagvlak
Door het betrekken van ngo’s wordt geborgd dat maatschappelijke belangen goed zijn
vertegenwoordigd.
Doenvermogen/gedragsaspecten

335

6. E: Elektriciteit
6.1 Rijksdeelname in regionale netwerkbedrijven
Sector: Elektriciteit
Type maatregel: randvoorwaarden
Doel: Voorzien in kapitaalbehoefte van regionale netwerkbedrijven en eventuele synergiën
daarin.
Omschrijving maatregel
Het voorstel is dat de Rijksoverheid volledig kan voorzien in de kapitaalbehoefte van de
netwerkbedrijven, maar initieel uitgaan van de gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het
Afsprakenkader Kapitaalbehoefte Regionale Netwerkbedrijven vormt hiervoor de basis. In
november 2022 is de Staat dit Afsprakenkader ten aanzien van de toekomstige
kapitaalverzoeken met de drie grootste regionale netwerkbedrijven, Stedin, Alliander en Enexis,
overeengekomen. In het Afsprakenkader is vastgelegd hoe de Staat een eventueel verzoek tot
kapitaalstorting zal beoordelen en welke eisen de Staat zal stellen aan een dergelijk verzoek tot
toetreding en aan een eventuele participatie als nieuwe aandeelhouder. Een van de
netwerkbedrijven, Stedin, heeft in juni 2022 een kapitaalverzoek gedaan waar in de
Miljoenennota 2023 € 500 mln. voor is gereserveerd. Dit verzoek wordt momenteel beoordeeld.
Achtergrond/rationale
De regionale netwerkbedrijven zullen de komende jaren fors moeten investeren om de
klimaatdoelen te halen en economische groei te faciliteren. In totaal verwachten de drie
grootste regionale netwerkbedrijven tot 2030 circa € 30 miljard te moeten investeren in de
uitbreiding en verzwaring van het regionale elektriciteits- en gasnet. Op de lange termijn
verdienen de regionale netwerkbedrijven de efficiënte investeringen plus een redelijk rendement
terug via de nettarieven, maar op de korte termijn moeten zij deze investeringen
voorfinancieren met een combinatie van vreemd en eigen vermogen. Daarbij is een solide
kredietwaardigheid van belang om toegang tot vreemd vermogen te houden tegen
maatschappelijk aanvaarbare kosten. Om deze solide kredietwaardigheid te behouden moeten
de bedrijven additioneel eigen vermogen aantrekken. Onder meer als gevolg van de
energietransitie neemt de financieringsbehoefte verder toe. Bestaande aandeelhouders
(provincies en gemeenten) zijn niet bereid of in staat om volledig in deze kapitaalbehoefte te
voorzien, waardoor de kapitaalbehoefte een knelpunt kan gaan vormen voor uitbereiding van
het elektriciteitsnet.
Op 14 februari heeft kredietbeoordelaar Standard & Poor’s (S&P) een Government Related
Entity (GRE)-uplift toegekend aan Stedin, Alliander en Enexis. Het Afsprakenkader geeft S&P
voldoende vertrouwen dat de Staat een A-minus rating van de netbeheerders zal ondersteunen.
De uplift heeft als effect dat de netwerkbedrijven minder eigen vermogen nodig hebben om
kredietwaardig te blijven.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Door middel van de Rijkdeelname kunnen de netwerkbedrijven een solide kredietwaardigheid
behouden. Een solide kredietwaardigheid is nodig om toegang tot vreemd vermogen te houden
tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten en daarmee de noodzakelijke investeringen in de
energie-infrastructuur te kunnen blijven doen. Dit draagt bij aan de borging van de publieke
belangen van een veilig, betrouwbaar, toegankelijk en betaalbaar regionaal energienetwerk.
Uit het Afsprakenkader vloeit een inspanningsverplichting voort voor een netwerkbedrijf waarin
de Staat participeert om op verzoek van de Staat met de overige Netwerkbedrijven samen te

336

werken om op een efficiënte manier de energietransitie te bevorderen. De invulling van
mogelijke kapitaalbehoeftes dient maatschappelijk optimaal te gebeuren.
Regionale netbeheerders werken al op vele vlakken samen (gezamenlijk inkoop, gezamenlijke
marktfacilitering enz.) en kunnen dat binnen de grenzen van de regulering waarbij ze tegen
elkaar in concurrentie worden gebracht (maatstaafconcurrentie) nog verbeteren. Via de
aanhoudersrol kunnen synergiën en samenwerking worden aangemoedigd.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Het PBL gaat in de KEV uit dat bepaalde CO2-reducurende ontwikkelingen worden belemmerd
door knelpunten in de elektriciteitsnetten. De omvang is niet gekwantificeerd.
Gevolgen begroting
* reeks vanaf 2024 lineaire uiteenzetting van ingeschatte bedrag benodigd t/m 2030
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

500

500

500

500

750

500

500

1.000

PM

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

De maatregelen die strekken tot het versterken van het eigen vermogen van regionale
netwerkbedrijven zijn saldo-relevant. Bovenstaande reeks is illustratief voor de invulling van de
kapitaalbehoefte. De exacte cijfers en timing is bedrijfsvertrouwelijk. De verwachte
dividenduitkeringen van de bedrijven aan het Rijk hebben, zolang er een kapitaalbehoefte
bestaat, een beperkt positief effect op de Rijksbegroting. De drie grote regionale
netwerkbedrijven hebben een kapitaalbehoefte van ruim 1 miljard euro t/m 2030 die
waarschijnlijk als gevolg van de situatie op de energiemarkt en verhoogde ambities zal stijgen.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
De generieke verwachting is dat door de toenemende investeringen van netbeheerders de
tarieven de komende decennia zullen stijgen.
Economie
n.v.t.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Een participatie in regionale netwerkbedrijven is in principe mogelijk en vergt naast het
opstellen van transactiedocumenten in elk geval een voorhangprocedure in de TK en
instemming van bestaande aandeelhouders, die op hun eigen besluitvormingsprocessen dienen
te doorlopen. Er worden geen staatsteunissues verwacht als het kapitaal wordt gebruikt voor
wettelijk verplichte taken en omdat het Afsprakenkader voor alle regionale netwerkbedrijven
kan gelden.
Planning
Een participatie in Stedin wordt naar verwachting in 2023 vormgegeven. Het moment van
Rijksdeelname in andere netwerkbedrijven is afhankelijk van het moment dat de
kapitaalbehoefte ontstaat.
Maatschappelijk draagvlak
Voor een participatie in de regionale netwerkbedrijven van het Rijk om de kapitaalbehoefte te
dekken is draagvlak en goedkeuring nodig van de bestaande aandeelhouders en van de
netwerkbedrijven.
Doenvermogen/gedragsaspecten
n.v.t.
Overig
n.v.t.

337

6.2 Ef ficiëntere benutting elektriciteitsnetten
Sector: Elektriciteit
Type maatregel: Randvoorwaarden
Doel: Elektrificatie/verduurzaming faciliteren door investeringen in de optimalisatie en
uitbereiding van elektriciteitsnetten.
Omschrijving maatregel
Om meer capaciteit op het elektriciteitsnet beschikbaar te maken wordt voorgesteld een aantal
maatregelen te nemen die een efficiëntere benutting van het bestaande elektriciteitsnet
mogelijk te maken.
•

Subsidie voor de onrendabele top voor alternatieve individuele of collectieve oplossingen
voor voorzien in transportbehoefte, zoals batterijen maar ook IT-systemen die ervoor
zorgen dat bedrijven hun vraag- en aanbodprofielen op elkaar af kunnen stemmen achter
een onderstation.

•

Het aanbieden van ‘fixers’ die provincies, gemeentes, bedrijven en netbeheerders
begeleiden bij 1) het vinden van de juiste alternatieve oplossing voor de transportvraag en
2) opslag en flex bij RES-projecten/oplossingen.

•

Een stimuleringsprogramma Energy Hubs. In een Energy Hub komen diverse
energiestromen samen in een decentraal netwerk, dat de opwek, de opslag en het verbruik
steeds in een onderlinge balans brengt. Daarmee bieden ze een oplossing voor de volle
elektriciteitsnetten die ontstaan door de toename van de productie van duurzame energie.

De onafhankelijke regulerende instantie ACM is exclusief bevoegd om maatregelen te nemen
over nettarieven en aansluitvoorwaarden. Op deze onderwerpen kan wel een verzoek worden
gedaan om de maatregelen, met urgentie, in overweging te nemen
•

Aanpassing van de nettarieven van kleinverbruikers. De kostenverdeling kan worden
aangepast zodat de nettarieven van kleinverbruikers beter aansluiten bij de mate dat het
elektriciteitsnet wordt belast op drukke momenten. Dit geeft huishoudens en bedrijven een
financiële prikkel om zuinig om te gaan met de beperkte ruimte op het elektriciteitsnet. Voor
het bepalen van de hoogte van het nettarief gaan netbeheerders gebruik maken van
gegevens van slimme meters. Bevoegdheid ACM.

•

Flexibele contracten (zogenaamde non-firm aansluit- en transportovereenkomsten) mogelijk
maken waarmee netgebruikers niet op drukke momenten het elektriciteitsnet mogen
gebruiken in ruil voor een verlaagd tarief. Zowel nieuwe als bestaande netgebruikers
kunnen hier gebruik van maken. Bevoegdheid ACM.

•

Verruimen van congestiemanagement. Bij congestiemanagement betalen netbeheerders
specifieke netgebruikers om op drukke momenten het elektriciteitsnet te ontlasten. De
vergoedingen die netbeheerders hiervoor betalen worden verwerkt in de nettarieven. De
ACM heeft onlangs de mogelijkheden voor congestiemanagement verruimd en zal dit naar
verwachting verder verruimen. Bevoegdheid ACM.

Achtergrond/rationale
Als gevolg van de groeiende elektrificatie van de Nederlandse economie wordt Nederland
geconfronteerd met transportschaarste op het elektriciteitsnet die zowel invoeding als afname
raken. Dit betekent dat het elektriciteitsnet de maximale vraag naar elektriciteitsnet op
bepaalde momenten niet aan kan. De voorgestelde maatregelen moeten er voor zorgen dat de
momenten dat het elektriciteitsnet niet vol zit, beter worden gebruikt en dat partijen die hier
invloed op hebben hier ook van bewust zijn. Dit moet verdere elektrificatie/verduurzaming
faciliteren. De maatregelen zijn wel al voorgenomen, maar nog niet geëffectueerd.
Doelmatigheid en doeltreffendheid

338

Het maatregelenpakket zet in op een kosteneffectieve beprijzing van transportcapaciteit binnen
en buiten de spits met flexibele contracten. Aanvullend daarop worden via een biedlader/veiling
systematiek partijen geprikkeld om flexibiliteit te leveren tegen een zo laag mogelijke prijs.
mocht er toch spraken zijn van transportschaarste. Daarnaast is het nodig om beschikbare
capaciteit effectief in te passen. Hiervoor heeft men de kennis nodig voor een geschikte
alternatieve oplossing (via fixers) en mogelijk ook financiële ondersteuning voor onrendabele
top alternatieve oplossing. In een studie die onlangs uit is gevoerd in Oost-Nederland (Overijssel
en Gelderland), blijkt dat een ‘smart energy hub-aanpak’ voor 50 bedrijventerreinen daar 330
miljoen euro aan netuitbreidingen kan besparen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Het PBL gaat in de KEV 2022 ervan uit dat bepaalde CO 2-reducurende ontwikkelingen worden
belemmerd door knelpunten in de elektriciteitsnetten. De omvang is niet gekwantificeerd.
Gevolgen begroting
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

10

10

10

10

10

10

10

10

fixers

5

5

5

5

5

5

5

5

Energy hubs

69

69

69

69

69

69

69

69

Verder

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven
Onrendabele top
oplossingen

Stimuleringsprogramma energy hubs: bestaande uit financiering voor opstartfase energy hubs,
kennisontwikkeling, trainingsfaciliteiten en uitrol innovatie. Doel is 50% financiering uit
Groeifonds (hier is al een voorstel voor ingediend namens een consortium) en 50% uit
Rijksmiddelen. De maatregelen die gaan over contracten en tarieven van het elektriciteitsnet
hebben geen impact op de begroting het gaat hierbij om een efficiëntere kostenallocatie of
financiële prikkel die verwerkt worden in de netbeheerderstarieven.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
De maatregelen die strekken tot een meer flexibel gebruik van het elektriciteitsnet hebben
macro geen effect op burgers en bedrijven het gaat hierbij om een efficiëntere kostenallocatie
die verwerkt worden in de netbeheerderstarieven. Er is wel een andere verdeling van kosten. De
congestiekosten van netbeheerders hebben een verhogend effect op de nettarieven.
Economie
Afhankelijk van de vormgeving van de maatregelen, kan er minder gelijk speelveld ontstaan
binnen Nederland. Bijvoorbeeld als nettarieven in bepaalde regio’s gemiddeld hoger zijn
vanwege schaarse capaciteit op het elektriciteitsnet.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
De maatregelen die strekken tot het flexibeler omgaan met het elektriciteitsnet zijn complex van
aard in de uitvoering. Een eventuele aanpassing van het tarievenstelsel of aanpassing van
congestiemanagement vergt zorgvuldige besluitvorming van de ACM.
Planning
Het is niet de verwachting dat een aanpassing van het tarievenstelsel of aanpassing van
congestiemanagement voor 2025 geëffectueerd kunnen worden. De overige maatregelen
kunnen worden vormgegeven vanaf 2023.
Maatschappelijk draagvlak

339

Hoewel er in algemene zin relatief breed draagvlak is voor prikkels die leiden tot meer flexibel
gebruik van het elektriciteitsnet is het daar waar partijen geraakt worden door een herverdeling
van kosten of aanvullende complexiteit weerstand. Voor de overige maatregelen is draagvlak.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Er is nog weinig informatie beschikbaar om een goede inschatting van de effectiviteit voor
gedragsverandering voor deze maatregel te kunnen maken. De maatregel wordt ingeschat als
niet effectief om gedrag te veranderen, omdat een beprijzing alleen er onvoldoende voor zorgt
dat er bewuster wordt nagedacht over de mate en momenten van gebruik van het
elektriciteitsnetwerk en dat sterke gewoontes van elektriciteitsverbruik moeten veranderen. Om
het effect op het gewenste gedrag te vergroten, zijn meer innovaties qua netflexibiliteit en
demand-response nodig en zouden andere gewoontes qua elektriciteitsverbruik (minder gebruik
op piekmomenten) meer gepromoot moeten worden.
Overig
n.v.t.

340

6.3a Zonneparken en energieopslag binnen windparken op zee
Sector: Elektriciteit
Type maatregel: subsidie & randvoorwaarden
Doel: Beter benutten en versnellen energiepotentie Noordzee
Omschrijving maatregel
De grootte/capaciteit van het elektriciteitsnet op zee bepaalt de hoeveelheid elektriciteit die van
de Noordzee kan worden aangeland. Er zijn twee toepassingen die het mogelijk maken om over
hetzelfde elektriciteitsnet constanter en dus meer energie te vervoeren. Op de langere termijn
kan de beschikbaarheid van het energiepark op zee, en daarmee de benutting van de kabels,
toenemen van ca. 50% tot ca. 70%. De capaciteit wordt dan ca. 70% van de tijd benut.
Zon op zee en energieopslag in windparken zijn manieren om het net op zee beter te benutten.
Zon en wind hebben complementaire opwekprofielen. Ook energieopslag in een windpark op zee
kan zorgen voor een betere benutting van het elektriciteitsnet door op piekmomenten
opgewekte elektriciteit op te slaan en wanneer de vraag stijgt in te voeden op het net.
De belangrijkste stap om dit te bereiken zou zijn om een optimale benutting van het net op te
nemen in de vergunningsprocedure voor windparken op zee. De reeds geplande procedures voor
windparken tot en met 2031 zouden zo kunnen worden ingericht dat het wordt gestimuleerd om
de beschikbare infrastructuur optimaal te benutten. Met deze windparken wordt ca. 8 GW aan
wind op zee vermogen aangelegd. Wanneer in windparken van 8 GW 3 GW zon wordt
geïnstalleerd, is naar verwachting ongeveer 20% curtailment nodig van de zonne-energie.
Er zijn echter ook nog een aantal onzekerheden: de ecologische effecten, de
kostprijsontwikkeling en de inpassing op het elektriciteitsnet op land. Daarmee is nog niet
geheel zeker of het inderdaad wenselijk is om dit op te nemen in een tender voor toekomstige
windparken.
Als maatregel stellen we daarom de volgende stappen voor:
1. Een marktconsultatie waarin zowel windparkoperators als aanbieders van zon op zee en
energieopslag in windparken worden geconsulteerd om de haalbaarheid en
randvoorwaarden nader te bepalen.
2. Parallel daaraan werken we met stakeholders verder uit hoe ecologische effecten nader
onderzocht kunnen worden en wat daarvoor de randvoorwaarden zijn.
3. Ook parallel hieraan onderzoeken we de mogelijkheden en randvoorwaarden voor een
proefomgeving vlak voor de kust voor verdere ontwikkeling. Hiervoor is
interdepartementale afstemming, bespreking met stakeholders en politieke
besluitvorming nodig.
4. Ook parallel hieraan gaan we in gesprek met TenneT om te bepalen hoe de
infrastructuur geschikt is (of gemaakt kan worden) om optimaal gebruik te maken van
de zon en energieopslag op zee.
5. Op basis van de informatie die deze eerste vier stappen opleveren leggen we de politiek
de beslissing voor of: a) een proefomgeving wordt ingericht; b) de
vergunningsprocedure voor de op stapel staande windparken benut wordt om een
impuls te geven; c) zo ja hoe groot de prikkel wordt in de vergunningsprocedure om
deze aanvullende technologieën mee te nemen; d) welke aanpassingen gedaan worden
aan de infrastructuur ter plaatsen; e) of en zo ja welk lange termijn doel we uitspreken
voor het constanter leveren van energie vanaf zee.
Achtergrond/rationale
Wanneer we de geplande procedures zouden aanpassen, dan doen we dat door een
techniekneutrale prikkel op te nemen in de vergunningsprocedure. De keuze hoe de ambitie om

341

meer energie op te wekken en te transporteren over het bestaande net het beste kan worden
ingevuld, laten we daarbij over aan de windparkontwikkelaars. Zij kunnen de optimale mix van
opwek en opslag binnen een windpark op zee bepalen. Idealiter geven we daarnaast een
langjarig voornemen over hoe deze prikkel over de jaren heen aangescherpt zal worden om
steeds constanter energie te gaan leveren.
Dit vergt verdere uitwerking en afstemming met betrokkenen. De exacte hoogte van de
toegenomen ambitie en de snelheid waarmee die in de verschillende vergunningsprocedures
wordt geïntroduceerd, wordt bepaald na een marktconsultatie en afstemming met relevante
partijen en departementen.
Naast het meenemen in de vergunningsprocedures zijn twee randvoorwaarden essentieel: 1)
Afspraken maken tussen verschillende departementen en sectoren over o.a. het vooruitlopen op
de invulling van het Gebiedspaspoort (dit staat op gespannen voet met het Noordzeeakkoord).
2) Financiering en faciliteren van onderzoek en demonstratie, o.a. naar ecologische effecten.
Daarbij onderzoeken we of er vlak voor de kust een proefomgeving kan worden gefaciliteerd op
een plek waar de aanlandinfrastructuur al aanwezig is.
De zon-op-zee-sector heeft de ambitie om in 2030 3 GW vermogen geïnstalleerd te hebben. De
jaarlijkse energieopbrengst is vergelijkbaar met die van een windpark met een vermogen van
750 MW – ongeveer 3% van het huidige elektriciteitsverbruik in Nederland. De grootste pilot in
Nederland op dit moment met zon op zee is 1 MW. Een pilot van 15 MW staat gepland voor
2023.
Voor zon op zee worden pilots nu in de DEI+ gefinancierd. Ook wordt het op korte termijn
juridisch gefaciliteerd in de voorziene Energiewet waardoor transport van andere
elektriciteitsbronnen over TenneT-infra op zee mogelijk wordt gemaakt. Er bestaat positieve
ervaring met kleinschalige demonstratie. Ook wordt zon op zee op techniek-neutrale wijze
gestimuleerd in de meest recente tenders voor wind op zee. De provincie Zuid-Holland heeft een
proefomgeving voor de kust aangewezen waar de technologie verder gedemonstreerd en
beproefd kan worden. Aanvullende projecten zoals genoemd onder randvoorwaarde 2) zijn
nodig om de leercurve te versnellen en opschaling te faciliteren. Er is geen passend instrument
beschikbaar voor ondersteuning van grootschalige demonstratie.
Offshore energieopslag d.m.v. batterijen kan door inzet van technieken zoals
waterdrukbatterijen. Hollandse Kust West kavel VII wordt reeds voorzien van een offshore
waterdrukbatterij. Vooruitlopend daarop is voor 2023 is een demonstratie gepland voor een
systeem van 3 MWh. In dit kavel is ook zon-PV capaciteit van 5 MW aangeboden.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Offshore energieontwikkelingen zijn over het algemeen kostbaar en tijdsintensief. Door gebruik
te maken van bestaande infra besparen we zowel kosten als tijd alsook ruimte. Zon op zee is
doelmatig in de zin dat het gebruikmaakt van het net op zee voor de windparken. Door dit
kostbare net op zee efficiënter te gebruiken door de complementaire opwekprofielen van wind
en zon, kan met beperkte kosten een grote meerwaarde worden gecreëerd. Batterijen
gekoppeld aan een windpark helpen het net beter te benutten zonder elektriciteit weg te gooien.
Bij piekmomenten slaat de batterij energie op, om de elektriciteit bij momenten van verhoogde
vraag weer in te voeden op het net. Dit kan als elektriciteitsprijzen hoog zijn, waardoor een
ontwikkelaar de investering versneld kan terugverdienen en elektriciteit kan leveren als er
tijdelijk verminderd aanbod is van zon en wind.
Er zijn echter ook nog knelpunten. Nederland beschikt reeds over een relatief grote hoeveelheid
zon-PV capaciteit op land. Er is nog veel meer nodig, maar vraag en aanbod moeten wel gelijk
opgaan. Of de schaalvoordelen van zon op zee de kosten voldoende drastisch zullen verlagen is
op dit moment nog onzeker. De condities op zee zijn immers uitdagend. Een ander mogelijk
knelpunt voor de opschaling van zon op zee is dat de ecologische effecten nog onduidelijk zijn.

342

Een deel van de opgave is dan ook om die ruim voor 2030 helder te krijgen en hier rekening
mee te houden. Hier wordt reeds onderzoek naar gedaan en hier is 5 mln. euro budget voor
gereserveerd. Afhankelijk van de ambitie die wordt meegegeven in de vergunningsprocedure
voor een windpark op zee, kan zon op zee en energieopslag zorgen voor minder goede
financiële biedingen. De ervaring in de tenders tot nu toe geeft aan dat er kansen liggen, maar
we moeten voorzichtig zijn met het stellen van te hoge ambities en het is essentieel dat alles
past binnen de businesscase van windenergie op zee zodat windparken niet vertragen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Nationale

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0

0

0

0

0

0

0

0*

CO 2reductie
(/CO 2equivalent)
Op het moment dat er inderdaad tot zon-PV op zee wordt overgegaan is er in potentie 0-0,9
Mton reductie mogelijk. Dit is een inschatting van de ordegrootte van de bijdrage die is
gebaseerd op 3 GW geïnstalleerd zon-PV vermogen in 2030, zonder daarbij het effect van
batterijopslag mee te nemen. Of 3 GW daadwerkelijk haalbaar en wenselijk is kunnen we op dit
moment nog niet met zekerheid zeggen. Deze inschatting is gemaakt op basis van de aanname
dat de onderzoeken voorafgaand aan de realisatie positief uitpakken. De berekening is daarbij
gemaakt door de vergelijking te maken met de uitstoot van gemiddeld fossiel in 2030 in
Nederland. Deze ontwikkelingen zullen vooral na 2030 een significante bijdrage kunnen leveren
aan de verduurzaming van het Nederlandse energiesysteem, en daarmee aan de klimaatdoelen.
Gevolgen begroting
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Uitgaven

50

50

50

100 –

150 –

200 –

0–

(inschatting)

M€

M€

M€

200

250

400

400

M€

M€

M€

M€

Verder

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)

Zon op zee en energieopslag in een windpark hebben een onrendabele top. De inschatting van
TNO op basis van de input van drie bedrijven actief in de zon op zee sector is dat de
onrendabele top voor zon op zee in het ontwikkeltraject tussen de 0,6 en 1,4 miljard zal liggen.
Na deze investering is de verwachting dat zon op zee een waardevolle en betaalbare aanvulling
is op wind op zee waarvan de kostprijs net boven de kostprijs van wind op zee zal liggen. Zie
bijlage voor de inschatting van TNO.
We nemen de onrendabele top voor zon op zee als totaal voor de onrendabele top. We zullen
immers functioneel uitvragen en de verwachting is dat de mogelijkheid om verschillende
technieken in te zetten (zon op zee of energieopslag op zee), de aanbieders de mogelijkheid
geeft om de goedkoopste optie te kiezen.
Deze onrendabele top zou kunnen worden gefinancierd uit de businesscase van het windpark en
vertaalt zich daarmee in afname van de inkomsten. Voorwaarde zou daarbij zijn dat de
onrendabele top past binnen de businesscase van het windpark en niet de zekerheid van
realisatie van windparken op zee negatief beïnvloedt.
Er hoeft dan mogelijk geen apart financieringsinstrument opgezet te worden. Wel betekent dit
dat de opbrengsten van bijvoorbeeld een veiling, financieel bod of investeringen in circulariteit,

343

IMVO, ecologie, of andere vormen van systeemintegratie lager zullen zijn, dan wanneer deze
extra voorwaarden niet worden opgenomen.
Daarnaast zullen er nog kosten gemaakt worden voor onderzoek en ontwikkeling, voor beperkte
aanpassingen aan infrastructuur en voor de extra inspanning die geleverd moet worden. Deze
kosten worden door TNO op 100 M€ geschat en zijn opgenomen in de inschatting hierboven.
Net als bij de raming van de bijdrage aan de klimaatdoelen is deze kosteninschatting gemaakt
met de aanname dat de onderzoeken om dit te kunnen realiseren positief uitpakken.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Er zijn geen financiële gevolgen voor bedrijven of burgers indien de onrendabele top geheel ten
laste zou komen aan minder inkomsten voor de Rijksoverheid uit de vergunningsprocedure.
Economie
Zon op zee en energieopslag op zee bieden nog een reële kans voor het Nederlands
bedrijfsleven om voorop te lopen qua toepassing van de techniek. Dit betekent dat er specifieke
kennis en ervaring opgedaan wordt, die bijdraagt aan de positionering van Nederlandse
organisaties op deze ontwikkelingen en het Nederlands verdienvermogen op de langere termijn.
Nederland heeft een sterke offshore sector voor installatie en onderhoud van windparken en
bedrijven die zich richten op zon op zee en daarin wereldwijd leidend zijn.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Deze maatregel die zich richt op de aanbodkant kan meegenomen worden in de
vergunningsprocedure voor offshore wind. Functionele specificatie van de gewenste effecten is
goed mogelijk. Er zijn verschillende aanbieders van technologieën die toegepast kunnen
worden. Er lijken wat dat betreft geen juridische barrières te zijn om deze maatregel te nemen.
Voor het Rijk betekent dit extra onderzoekslast en uitwerking van de ruimtelijke kant in
Programma Noordzee (bij EZK, IenW, LNV) en extra inzet op beleidsontwikkeling bij EZK.
Ook dient bezien te worden of en hoe de ontwikkeling aansluit bij Programma Noordzee en het
Noordzeeakkoord. Zo zal de overige ruimte voor het Gebiedspaspoort en daarmee voor
doorvaart en medegebruik in windparken hiermee worden beperkt.
Planning
Na marktconsultatie kan een planning worden opgesteld in welk tempo de
vergunningsprocedures voor windparken op zee wordt aangepast om de eisen te verhogen en zo
een stimulans te geven voor opslag en zon op zee. Voor de eerste vergunningsprocedures
(IJmuiden ver kavels I – IV) zal de aanvullende eis nog niet ambitieus zijn. Voor de kavels
daarna wordt de eis steeds verder opgeschroefd.
Maatschappelijk draagvlak
Op de Noordzee dient rekening te worden gehouden met andere belangen en gebruikers,
waarvoor minder ruimte zal zijn als deze extra activiteiten worden ontwikkeld. Dit geldt
specifiek voor zon op zee m.b.t. medegebruik en doorvaart in windparken. Ook zijn ecologische
aspecten van groot belang om op een maatschappelijk verantwoorde wijze het potentieel van de
Noordzee te benutten. Het betrekken van partijen in de ontwikkeling, bijvoorbeeld middels het
Noordzeeoverleg, is van groot belang.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Geen relevante gedragsaspecten bij burgers of bedrijven voorzien.
Overig

344

6.3b Waterstofproductie op zee
Sector: Elektriciteit
Type maatregel: subsidie & randvoorwaarden
Doel: Beter benutten en versnellen energiepotentie Noordzee
Omschrijving maatregel
De energiepotentie van de Noordzee is groot, maar de elektrische aanlandingsinfrastructuur
beperkend. Kabels zijn duur en lastig in te passen. Waterstof op zee maakt het mogelijk om
elektriciteit al op zee om te zetten in waterstof en in deze vorm aan te landen, door hergebruik
van aardgasbuizen of door een nieuwe waterstofbuis. Door één relatief smalle buis kan veel
waterstof worden getransporteerd (één buis voor 10 GW t.o.v. één elektriciteitskabel voor 2
GW). Dit faciliteert het ontsluiten van verder gelegen windparken op zee en draagt bij aan de
productie van groene waterstof. Rond 2030 kan een additioneel windpark van 500 MW
gerealiseerd worden, door deze te ontsluiten met waterstof. In de eerste helft van 2030 kan het
gaan om meerdere GW’s.
Maatregelen die daarvoor nodig zijn: 1) Faciliteren projecten: voorbereiden regulatoire
kader, vergunningverlening en ruimte voor waterstof op zee. 2) Financieren en realiseren
infrastructuur voor waterstoftransport op zee. 3) Financieren van onderzoek, demonstratie en
de onrendabele top.
Voor demonstratie <100 MW dient in Q3 2023 over financiële ondersteuning en wijze van
vergunnen te worden besloten, om in uiterlijk 2024 het project daadwerkelijk te kunnen
vergunnen. Voor de demonstratie van 500 MW dient uiterlijk 2024 duidelijkheid te worden
geboden over financiële, infrastructurele en ruimtelijke randvoorwaarden. Afhankelijk van de
tijdlijn van vergunnen en realisatie van de demonstratie van <100 MW, kan vervolgens het
project worden vergund. Dit om de samenhang tussen de projecten te borgen en de lessen in
elkaar te laten doorwerken.
Achtergrond/rationale
Waterstof op zee zal een sleutelrol spelen in het ontsluiten van verder gelegen windparken op
zee. Gezien de sturende rol van het Rijk bij de ontwikkeling van windparken op zee en de
demonstratiefase waarin waterstof op zee zich bevindt, zal het Rijk regie nemen in de
ontwikkeling hiervan. Er worden twee demonstratieprojecten door het Rijk voorbereid. Deze zijn
voorzien 1) vóór 2030 (2026-2028, afhankelijk van de locatie) (<100 MW) en 2) rond 2030 (+/500 MW). Door op korte termijn <100 MW elektrolyse op zee te realiseren, kunnen de grootste
leerpunten worden meegenomen bij de realisatie van 500 MW. Hiermee kunnen kosten en
risico’s in het project op grotere schaal worden beperkt.
Er zijn verschillende sporen van voorbereiding die moeten worden uitgewerkt. Binnen huidige
doorlooptijden van beleidsprogramma’s en vergunningverlening lijkt het uitdagend om dit voor
2030 te realiseren. De Wet windenergie op zee is hier reeds voor geschikt gemaakt, maar
aangezien er verschillende wetten bij elkaar komen (Waterwet, Mijnbouwwet, Wet windenergie
op zee) dient een passend kader voor vergunningverlening gevonden te worden. Ook zal
ondersteuning nodig zijn, zowel voor investeringskosten (CAPEX) als voor operationele kosten
(OPEX), waarbij de OPEX-ondersteuning aan moet sluiten op de geplande vraagsubsidie voor
(onshore) groene waterstof. Het voordeel van waterstofproductie op zee is dat het de
maatschappelijke investeringen in het elektriciteitsnet op zee en op land vermijdt. Financiële
ondersteuning van de projecten en de ontwikkeling wordt in het Klimaatfonds overwogen.
Gezien het belang van de ontwikkeling en de bijdrage die het na 2030 kan leveren, in
combinatie met de beperkte tijd tot 2030, dienen nog dit jaar keuzes (ruimtelijk, financiële,
technische en juridische).
De ontwikkeling kan al rond 2030 een bijdrage leveren aan verduurzaming, met name van de
industrie, en daarmee aan de klimaatdoelen. De grootste gevolgen van demonstratie zullen pas

345

na 2030 merkbaar zijn. Door demonstratie mogelijk te maken is de techniek na 2030 klaar voor
opschaling. Zonder de mogelijkheid om op grote schaal energie van de Noordzee in moleculen
aan te landen zal de ambitie van 70 GW in 2050 niet haalbaar zijn.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Waterstof op zee maakt de toekomstige ontsluiting van windparken op zee eenvoudiger. Op het
moment dat er een (relatief goedkope, mogelijk bestaande) buis beschikbaar is voor
waterstoftransport, kan deze voor grote hoeveelheden energie (10 GW) benut worden. Deze
buis zal door Gasunie worden gerealiseerd en beheerd en mogelijk worden gefinancierd met
middelen uit het perceel Energie-Infra van het Klimaatfonds. Er is nog weinig tot geen ervaring
met (inpassing en toepassing van) de technologie. Demonstratieprojecten zijn hiertoe de eerste
stap. Onderdeel van de voorbereiding is onderzoek en innovatie, o.a. naar ecologische impact
en veiligheid.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2030
Nationale CO 2-reductie (/co2

0,1 Mton*

equivalent)
Voor waterstof op zee zijn tot 2030 demonstratieprojecten voorzien met een totale omvang van
600 MW, waarvan naar verwachting 500 MW additioneel is. Dit leidt in potentie tot 0,4 Mton
reductie. Echter deze reductie is grotendeels niet additioneel (de hernieuwbare elektriciteit die
niet wordt gebruikt leidt tot meer inzet van conventionele centrales).
**500MW (input capaciteit elektrolyse) * 0,75 (efficiëntie elektrolyse) * 4000 (vollasturen

windpark) * 3600 s/u / 120 (MJ/kg H2) * 9 (kg CO2 / kg H2) = 405.000 ton CO2
**10GW (output capaciteit elektrolyse) * 4000 (vollasturen windpark) * 3600 s/u / 120 (MJ/kg

H2) * 9 (kg CO2 / kg H2) = 10.800.000 ton CO2
Gevolgen begroting
Waterstof op zee
2023

2024

2025

2026

2027

95

95

95

95

250

250

250

2028

2029

2030

20292040

Uitgaven
Demo 1
(= 380
mln.)*
Uitgaven

250

250

250

Demo 2
(= 1.500
mln.)*
Uitgaven

500 -

H2-infra

1000

Noordzee
(in
mln.)**
* Middelen voor demonstratie van waterstof op zee zijn aangevraagd in het Klimaatfonds.
** Middelen voor H2-infra op zee zijn opgenomen in het deelprogramma Energie-Infra van het
Klimaatfonds.
Genoemde bedragen zijn in lijn met wat genoemd is in deelprogramma’s. Indien dit wordt
gehonoreerd en meegenomen in de fondsuitgaven, is het dus niet additioneel.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Er zijn geen financiële gevolgen voor bedrijven of burgers. Voor bedrijven komt er meer groene
waterstof beschikbaar.

346

Economie
Voor waterstof op zee bestaat nog een reële kans voor het Nederlands bedrijfsleven om voorop
te lopen in de toepassing van de techniek. Doordat er specifieke kennis en ervaring opgedaan
wordt die breed middels een kennisplatform gedeeld wordt, wordt bijgedragen aan de
positionering van Nederlandse organisaties op deze ontwikkelingen en het Nederlands
verdienvermogen op de langere termijn. Nederland heeft een sterke offshore sector voor
installatie en onderhoud van windparken en mijnbouwinstallaties en -infra.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Er zal sprake zijn van financiële ondersteuning van de onrendabele top in de vorm van subsidie.
Voor deze ontwikkelingen is nog geen concreet instrument ter ondersteuning uitgedacht. Er is
dan ook nog geen staatssteuntoets uitgevoerd. Aangezien de maatregelen in lijn zijn met EUambities, lijkt dit voorlopig geen rode vlag.
Overigens geldt wel dat een aantal bedrijven aangeven heeft in de startblokken te staan en te
wachten op het Rijk.
Voor het Rijk betekent dit extra onderzoekslast en uitwerking van de ruimtelijke kant in
Programma Noordzee (bij EZK, IenW, LNV) en extra inzet op beleidsontwikkeling bij EZK.
Planning
Om in 2030 demonstratie op deze schaal mogelijk te maken moeten projecten voor waterstof op
zee uiterlijk in 2025 worden vergund, al dan niet geïntegreerd in reguliere wind-op-zeevergunningsverleningsprocedures (tenders). Dat betekent dat ontwikkelaars uiterlijk in 2024 al
voldoende vertrouwen moeten hebben in deze technologieën en projecten. Daartoe moet voor
2024 vanuit de overheid duidelijk zijn wat de financiële, infrastructurele en ruimtelijke
randvoorwaarden precies zijn.
Maatschappelijk draagvlak
De verwachting is dat waterstofproductie op zee op een breder maatschappelijk draagvlak kan
rekenen, dan wanneer dit op land plaatsvindt. De productie op zee heeft lagere
maatschappelijke kosten, doordat bespaard wordt op de TenneT-kabels naar land, kosten die
maatschappelijk gefinancierd worden. Ook wordt op land ruimte bespaard; grote elektrolysers
en aanlanding van elektrische kabels hoeven niet op land ingepast te worden, dit geldt ook voor
netverzwaring.
Over het algemeen wordt het benutten van het energiepotentieel van de Noordzee
maatschappelijk als positief beschouwd. Op de Noordzee dient overigens wel rekening te worden
gehouden met andere belangen en gebruikers, waarvoor minder ruimte zal zijn. Demonstratie
betekent een additioneel windpark, bovenop de bestaande routekaart, als onderdeel van de
langetermijnambities. Ook zijn ecologische aspecten van groot belang om op een
maatschappelijk verantwoorde wijze het potentieel van de Noordzee te benutten. Het betrekken
van partijen in de ontwikkeling, bijvoorbeeld middels het Noordzeeoverleg, is van belang.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Geen relevante gedragsaspecten bij burgers of bedrijven voorzien.
Overig
Na 2030 zal een combinatie van elektronen en waterstof van de Noordzee nodig zijn; en-en. Bij
de uitrol van waterstof op zee moet oog blijven voor de beschikbare capaciteit op het net; een
synergie tussen elektronen en waterstof is nodig.

347

6.4 Aanvullende normering zon
Sector: Elektriciteit
Type maatregel: normering
Doel: Aanvullende maatregelen zon-pv op utiliteitsbouw, woningbouw en parkeerterreinen
Omschrijving maatregel
Aanvullende inzet ten aanzien van zonne-energie kan worden gepleegd met (een aantal van)
onderstaande maatregelen op verschillende gebouwtypen en parkeerterrein 208:
-

Bestaande en nieuwe publieke en semipublieke gebouwen (overheidsgebouwen, maar
ook breder maatschappelijk vastgoed zoals bijv. scholen, ziekenhuizen, theaters) kunnen geschikte daken beschikbaar stellen aan derden voor het installeren en
gebruiken van een zonne-energiesysteem indien ze niet in staat zijn om zelf een zonneenergiesysteem aan te leggen voor eigen gebruik. Zo dragen ze een voorbeeldrol uit. Dit
is bovenop de reeds aangekondigde doelstelling van 80% zon-pv op geschikte
overheidsdaken. Een uitzondering wordt gemaakt voor partijen die reeds voldoen aan de
portefeuille-aanpak of waar het in verband met veiligheid lastig wordt om dak
beschikbaar te stellen. Daarnaast moet dit passen binnen het reeds lopende programma
van BZK. Een aanvullende maatregel hierboven op is een overeenkomst tussen
rijksorganisaties met groot dakoppervlak waarin kan worden vastgelegd welke locaties
beschikbaar worden gesteld binnen het programma zon op Rijksdak.

-

Nieuwe (onvergunde) utiliteitsbouw en woningen moeten per [Q3 2025] zodanig worden
ontworpen dat het potentieel voor het opwekken van zonne-energie optimaal is, gelet
op de zonne-instraling op de locatie.

-

Bij nieuwe utiliteitsbouw (inclusief publieke gebouwen) met een dak groter dan [250 m2]
wordt verplicht gesteld per [31 december 2026] de volledige dakpotentie te benutten
voor de opwek van zonne-energie, tenzij dit technisch, functioneel of economisch niet
haalbaar is.

-

Bij grondige of ingrijpende renovatie van bestaande utiliteitsgebouwen (inclusief
publieke gebouwen) met een dak groter dan [400 m2] wordt verplicht gesteld [per 31
december 2027] de volledige dakpotentie te benutten voor de opwek van zonneenergie, tenzij dit technisch, functioneel of economisch niet haalbaar is.

-

Bij nieuwe woningbouw wordt verplicht gesteld per [31 december 2029] de volledige
dakpotentie voor de opwek van zonne-energie te benutten, tenzij dit technisch,
functioneel of economisch niet haalbaar is.

-

Bij bestaande en toekomstige parkeerterreinen vanaf 100 parkeervakken wordt
plaatsing van een zonne-energiesysteem boven de parkeervakken verplicht gesteld
tenzij dit technisch, functioneel of economisch niet haalbaar is. Dit kan via een
instructieregel in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) dat onderdeel uitmaakt van het
stelsel van de Omgevingswet. Hierbij moet rekening gehouden worden met de
ruimtelijke inpassing en de zwaarte die deze instructieregel kent. Door de voorgestelde
verplichting worden parkeerterreinen multifunctioneel gebruikt. Tegelijkertijd biedt dit
mogelijkheden tot direct elektrisch laden en dus lokaal verbruik. Buiten beschouwing
worden gelaten in elk geval: parkeergebouwen (met dak), omdat deze in de normering
voor utiliteitsbouw mee kunnen lopen, parkeervakken in straten, omdat deze locaties op
dit moment niet geschikt zijn voor overkapping met een zonne-energiesysteem.

208

Jaartallen en m2 staan nog tussen [ ], want deze worden nog uitonderhandeld in Brussel op dit moment.

348

Onderzoek naar kosten en baten van bovengenoemde maatregelen, inclusief een advies over
(aanpassing van bestaande) regelingen zodat meer zonne-energie opwek op of aan gebouwen
en op parkeerplaatsen wordt gestimuleerd.
Achtergrond/rationale
De voorgestelde maatregelen sluiten aan bij de discussies die nu plaatsvinden in Brussel in het
kader van de REDIII- en EPBDIV onderhandelingen (richtlijnen voor hernieuwbare energie
opwek en de energieprestatie van gebouwen). De definitieve REDIII en EPBDIV moeten nog
worden vastgesteld. Voor de REDIII is dit naar verwachting eind 2022 en voor de EPBD IV is dit
naar verwachting in of na de zomer van 2023. Dan moet bezien worden of de voorgestelde
maatregelen passen binnen de definitieve richtlijnen. Wanneer de voorgestelde maatregelen
verder gaan dan de bepalingen in de REDIII en EPBDIV is dat mogelijk binnen die richtlijnen (de
vereisten in deze richtlijn zijn minimumvereisten), maar verdergaande maatregelen moeten wel
verenigbaar zijn met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (vrij verkeer) en
ter kennis van de Commissie worden gebracht.
De hierboven voorgestelde maatregelen zijn aanvullend op de reeds aangekondigde normering
in de zonnebrief 209.
Daarnaast is multifunctioneel ruimtegebruik bij zonne-energiesystemen inzet van het kabinet.
De combinatie van zon-op-dak is daar een vorm van en sluit daarmee aan op de
voorkeursvolgorde zon, zoals onderdeel van Nationale Omgevingsvisie (NOVI).
Tot slot is het van belang om integraal te werken en de inzet van zonne-energie in samenhang
te bezien met andere maatschappelijke opgaves, zoals klimaatadaptatie, duurzame mobiliteit,
circulaire economie en natuur inclusief bouwen. De maatregel met betrekking tot zon i.c.m.
parkeervakken zou bijvoorbeeld samenhang beschouwd moeten worden met eventuele
laadinfrastructuur voor elektrische auto’s, zodat lokaal verbruik gestimuleerd kan worden en
hiermee minder gebruik gemaakt hoeft te worden van de netcapaciteit.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
De genoemde maatregelen leveren direct meer hernieuwbare opwek op.
Uiteraard moeten de maatregelen proportioneel zijn en in samenhang worden bezien met
andere (voorgenomen) verplichtingen. Daarom worden onder meer uitzonderingen
geformuleerd voor gevallen waarbij het technisch, functioneel of economisch niet haalbaar is om
aan de verplichtingen te voldoen. Zo worden de maatregelen bijvoorbeeld in samenhang
beschouwd met de locatie (schaduw), de kosten voor gebouweigenaren en de huidige
netcongestieproblematiek en de voorgestelde oplossingen hierbij (flex, batterij).
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De inschatting van het kennisconsortium is dat het effect tot 2030 ongeveer 1 Mton/jaar is en
dat het effect bij uitwerking zeer zeker zal optreden.
Nieuwe utiliteitsbouw – inclusief publieke gebouwen - en nieuwe woningbouw
De bijdrage hiervan is lastiger in te schatten, omdat er nu nog niet bekend is wat er precies
bijgebouwd gaat worden. Kan mogelijk wel een inschatting van worden gemaakt.
Bestaande utiliteitsbouw – inclusief publieke en semipublieke gebouwen

209

Kamerstuk 32 813, nr. 1046

349

Na snelle berekening door TKI Urban Energy (informeel uitgevraagd) is de inschatting dat dit
onder de aanname dat er ongeveer 32 km2 ongeveer 3 TWh/jr potentieel kan worden opgewekt.
Parkeerterreinen
TKI Urban Energy heeft samen met Generation Energy onderzoek gedaan naar het potentieel
van zonnestroom in Nederland in 2021 210. Ook hebben Merosch en CE Delft in 2021 onderzoek
gedaan in opdracht van RVO om te bekijken wat het potentieel is, de marktontwikkeling en
business cases 211. Hieruit blijkt dat ingeschat wordt bij een potentie van ongeveer 80 km2 aan
parkeerterrein er een potentiële opbrengst is van 8,1-9,6 TWh (afhankelijk van de gekozen
bedekkingsgraad op parkeerterreinen (60%-71%).
Een snelle berekening levert een CO 2-reductie op van ongeveer 0,7 Mton/jaar en dan aflopend
tot 2030 onder de aanname dat de duurzame energie in de totale energiemix toeneemt richting
2030. Grondige doorrekening is echter vereist.
Aannames:
-

Bruto potentieel oppervlak parkeerterreinen 80 km2

-

Bedekkingsgraad parkeerterreinen 60-71% bandbreedte

-

190 Wp/m2

-

879 vollasturen/jr

-

Vermeden CO 2/kwh = 82 g CO 2/kwh (uit PBL-rapportage voor SDE eindadvies factor)

Gevolgen begroting
Een groot deel van de projecten kunnen zoals elk ander zon-pv project middels de SDE++
gesubsidieerd worden.
Het rapport in opdracht van RVO stelt echter dat de huidige regelingen gebaseerd op zon-pv op
dak en land niet de onrendabele top voor zon-pv op parkeerplaatsen kunnen dekken. Mogelijk
kan hier een nieuwe categorie worden toegevoegd.
Tot slot zullen er met betrekking tot publieke gebouwen kosten moeten worden gemaakt voor
projectmanagement en het opstellen van (model)contracten voor het ter beschikking stellen van
daken van publieke- en semipublieke gebouwen.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Maatschappelijke organisaties, burgers en bedrijven kunnen gebruik blijven maken van de
bestaande regelingen. Indien bestaande regelingen worden afgebouwd, zullen de kosten bij de
maatschappelijke organisaties, burgers en bedrijven komen te liggen. Afhankelijk van potentie
kan inschatting gemaakt worden hoeveel dit gaat kosten. We zijn voornemens een opdracht uit
te zetten om beter de potentie (inclusief meerkosten bij barrières om een zonne-energie
installatie aan te leggen) goed in kaart te brengen om eventueel aanvullende financiële
ondersteuning te bieden wanneer de politiek hiertoe besluit.
Economie
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Uitvoerbaarheidsaspecten:
-

Kansen: Er zijn genoeg voorbeelden van de technische, functionele en economische
uitvoerbaarheid van zonne-energiesystemen op of aan gebouwen en parkeerterreinen. Het

TKI Urban Energy , 2021. Ruimtelijk potentieel van zonnestroom in Nederland, sl: Generation.Energy in
opdracht van TKI Urban Energy.
211
De zonnige kant van parkeren (2021), Merosch en CE Delft in opdracht van RVO
210

350

ontwerpen van nieuwbouw zodat het potentieel voor opwek van zonne-energie maximaal is,
draagt ook bij aan de uitvoerbaarheid van de maatregelen bij nieuwbouw. Daarnaast is het
een kans op lokale opwek op of aan het gebouw, en op parkeerterreinen, te koppelen aan
andere maatschappelijke opgaven, zoals lokale afname voor elektrisch rijden, vergroening
en verbeteren van de biodiversiteit.
-

Risico’s: 1) Op dit moment is voor veel projecten in de uitvoering een probleem de
arbeidscapaciteit en de levering van materialen. Dat zal voor nog meer uitrol van zonneenergie niet anders worden. Echter, projecten waarbij een groter zonnepark wordt
aangelegd, zijn relatief efficiënter aan te leggen dan kleinschalig op daken. Ander risico is
dat het project duurder wordt, bijvoorbeeld omdat dakconstructieverzwaring nodig is bij
bestaande gebouwen, of omdat er meer materiaal benodigd is om de hoogte in te gaan en
dat dit niet rendabel (genoeg) is. 2) Netcongestie is iets waar rekening mee gehouden moet
worden. De effecten van de reeds aankondigde normering zon op het net en ook in relatie
tot eventueel benodigde opslagcapaciteit wordt onderzocht door TNO.

Juridische toets:
-

Bestaande utiliteitsgebouwen – inclusief publieke en semipublieke gebouwen: Net als bij
normering van zon-op-dak voor bestaande bouw moet onderzocht worden of hier voldoende
zwaarwegend belang is om in te grijpen op eigendomsrecht. Ook moet dit in balans zijn met
de technische, functionele en economische haalbaarheid van het aan te leggen zonneenergiesysteem.

-

Nieuwe utiliteitsbouw en nieuwe woningbouw: Er moet onderzocht worden of hier voldoende
zwaarwegend belang is om in te grijpen op de ontwerpvrijheid van architecten en
projectontwikkelaars.

-

Bestaande publieke- en semipublieke gebouwen – modelcontracten moeten worden
opgesteld t.a.v. installatie en exploitatie voor zon – recht van opstal regelen, juridisch
mogelijk. Afspraken onderhoud – verzekering etc. privaatrechtelijk.

Planning
Mede afhankelijk van implementatietermijnen van de REDIII en de EPBDIV. Dit is nog niet
duidelijk.
Eventuele aanpassing van de SDE++ om zon-op-daken te bevorderen en/of eventuele aparte
categorie als toevoeging aan de SDE++ voor zon-op-parkeerterrein kan als deze zou worden
doorgerekend door PBL meegenomen kunnen worden op z’n vroegst in 2024.
Wat betreft verankering in wetgeving voor instructieregels voor parkeerterreinen, kan gekeken
worden of meegelopen kan worden in het proces naar de verkenningen naar instructieregels
omtrent meer sturing zon-op-dak en multifucntioneel ruimtegebruik die reeds wordt ingezet en
naar verwachting begin volgend jaar klaar is.
Optioneel voor lidstaten: in RED-rapportage, dec. 2024
Maatschappelijk draagvlak
Er is veel draagvlak in de maatschappij met betrekking tot zon-op-dak. De inzet om daken
vollediger en beter te benutten voor de opwek van hernieuwbare energie is en veel gehoord
geluid vooral in de discussie met zon-op-land. Verdergaande normering zal maatschappelijk
gezien dan ook naar verwachting relatief weinig weerstand kunnen verwachten.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Overig

351

352

6.5 Normering voor de elektriciteitssector, met inwerkingtreding uiterlijk 2035
Sector: Elektriciteit
Type maatregel: normering
Doel: Emissies terugdringen bij grootschalig regelbaar vermogen
Omschrijving maatregel
De belangrijkste manier van emissiereductie in de elektriciteitssector is het uitrollen van meer
hernieuwbare opwek. Ook het regelbaar vermogen zal in toenemende mate CO2-vrij moeten
worden ingevuld. De uitstoot van deze centrales zal dalen doordat deze steeds minder uren
worden ingezet. Daarnaast zullen er steeds meer CO 2-vrij energiebronnen moeten worden
ingezet. Het is daarbij minimaal van belang dat alle gascentrales rond 2035 klaar zijn om de
overstap te maken naar waterstof. Voldoende additioneel aanbod van CO2-vrije energiedragers
is van belang om daadwerkelijke reducties in CO 2-vrije energiecentrales te realiseren.
Verschillende maatregelen zouden tot een market-pull van additioneel aanbod kunnen leiden.
De aanbeveling is om te verkennen welke vormen van normering het beste kan worden ingezet
om tot additionele inzet van CO2-vrije energiedragers te komen, te weten : i) normeren van de
ombouw naar waterstofklaar; ii) een bijmengverplichting van CO2-vrije energiedragers; en iii)
een verplichting tot inzet van BECCS. Deze normering zou op korte termijn moeten worden
ingesteld en uiterlijk per 2035 moeten ingaan en waar mogelijk per 2030, zodat marktpartijen al
de komende jaren de benodigde voorbereidingen kunnen doen. Verdergaande opties kunnen de
emissies van de elektriciteitssector verder beperken, maar bevatten risico’s op de
leveringszekerheid en/of kunnen een onevenredige claim leggen op schaarse energiedragers en
CO 2-opslagcapaciteit.
Achtergrond/rationale
Algemene ontwikkeling verduurzaming elektriciteitssysteem:
•

Onder het EU-ETS is de elektriciteitssector in 2040 CO 2-vrij (negatieve emissies buiten
beschouwing gelaten).

•

Voor de realisatie zijn naast het EU-ETS meerdere maatregelen: de wet verbod op kolen
voor elektriciteitsproductie vanaf 2030, uitrol wind op zee (2030: 21 GW en 2050:
75GW) opschaling hernieuwbare energiedragers, voorbereiding twee kerncentrales en
de subsidieregeling CO2-vrije gascentrales.

•

Door deze maatregelen is de elektriciteitssector in 2040 CO 2-vrij. Ook laat de KEV 2022
zien dat de kans groot is dat de elektriciteitssector zijn 2030 doel haalt (inclusief de
ophoging van deze doelen uit het coalitieakkoord).

•

Middels elektrificatie is de elektriciteitssector faciliterend aan de verduurzaming van de
andere klimaatsectoren.

Normering elektriciteitssector levert mogelijk risico’s op voor de leveringszekerheid en dient
daarom zorgvuldig te worden ingezet:
•

In het toekomstige elektriciteitssysteem is flexibiliteit van groot belang. Regelbaar
vermogen, vanaf 2030 alleen nog gascentrales, is naast vraagresponse, opslag en
interconnectie één van de flexibiliteitsopties.

•

Van deze opties is regelbaar vermogen essentieel voor het borgen van de
leveringszekerheid wanneer de andere opties uitgeput of niet beschikbaar zijn.

•

Het verduurzamen van regelbaar vermogen vóór 2030 is afhankelijk van de benodigde
CO 2-vrije brandstoffen.

•

Op het moment dat deze onvoldoende beschikbaar zijn terwijl bedrijven deze wel dienen
te gebruiken, leidt dit tot het stil zetten van regelbaar vermogen en daarmee tot risico’s
voor de leveringszekerheid.

353

Afwegingen ten aanzien van BECCS:
•

BECCS is een technologische optie die richting 2030 emissiereductie in de
elektriciteitssector kan realiseren. Bovendien creëert het (vanuit klimaatoogpunt
wenselijke) negatieve emissies. Het ETS geeft op dit moment onvoldoende prijsprikkels
dat deze optie ook richting 2030 al vanzelf door de markt wordt opgepakt. Aanvullend
nationaal normerend/beprijzend/stimulerend beleid is nodig om in 2030 een bijdrage
van deze techniek te verwachten.

•

Vanuit het eindbeeld is op dit moment nog niet duidelijk of en welke rol BECCS zal
spelen in een CO2-vrij elektriciteitssysteem. Andere opties, zoals inzet van (groene)
waterstof, inzet van groen gas en andere flexibiliteitsopties zullen op termijn (20302040) worden ontwikkeld. In hoeverre BECCS daar onderdeel van is, is onafhankelijk
van beschikbaarheid brandstoffen en evt. prikkels voor negatieve emissies op Europees
niveau. Vanwege deze onzekerheid is het voor de lange termijn verstandig om
onderzoek te doen naar inzet van de verschillende technieken en op basis daarvan
instrumentering in te richten. Daarnaast is het van belang om bij de inrichting van
beleid gericht op negatieve emissies ook te kijken naar toepassingen buiten de
elektriciteitssector.

•

Om op de korte termijn tot extra CO2-reductie in de elektriciteitssector te komen door
inzet van BECCS zijn de volgende aanpassingen in het instrumentarium benodigd:
o

Opname van CCS voor elektriciteitsproductie in de SDE++.
Bij inrichting van de subsidie moet rekening worden gehouden met



mogelijke toekomstige prikkels voor negatieve emissies in Europa;
De biomassa moet voldoen aan de Europese en nationale



duurzaamheidscriteria;
De subsidie kan alleen aangevraagd worden voor bestaande capaciteit



om groei van de inzet van biogrondstoffen voor elektriciteit te beperken;
De subsidie is tijdelijk.


o

Verplichting BECCS voor energieproducenten in 2030 lijkt juridisch niet
houdbaar i.v.m. gelijkwaardige behandeling van alle elektriciteitsproducenten en
heeft bovendien risico’s voor lopende juridische procedures.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen

Nationale CO 2-

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

0

0

0

0

0

0

0

0

reductie (/CO 2equivalent)
Andere relevante
kwantificeerbare
gevolgen klimaat
(reductie
mondiaal CO2,
energiebesparing,
Europese
doelstellingen,
etc..)
Gevolgen begroting
De normering zou in combinatie met de in het Coalitieakkoord beschikbaar gestelde middelen
voor CO 2-vrije gascentrales kunnen worden ingezet.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

354

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Energierekening; sommige normeringsopties kunnen een verhogend effecten hebben op de
energierekening. Dit is wel Europees.
Economie
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Juridisch:
•

Tot 2030 treft generieke normering in de elektriciteitssector ook de kolencentrales.
Hiermee handelt de overheid in strijd met de fair balance die kolencentrales is geboden.
Normering heeft daarmee grote juridische kwetsbaarheid voor de overheid en haar
positie in het kolendossier.

•

Normering op uitstoot is onder Europees recht alleen mogelijk als dat niet leidt tot een
ongelijk speelveld. Bij de bestaande systematiek kan wel worden aangesloten door
bijvoorbeeld het leggen van een bodem, zoals al gebeurt met de CO 2-minimumprijs.
Normering op een CO 2-norm per kWh en normering op de inzet van CCS bij ETSinstallaties is volgens advies van WJZ niet mogelijk omdat deze in strijd is met de
Richtlijn Industriële Emissies.

Planning
Maatschappelijk draagvlak
Door de huidige energiecrisis heeft leveringszekerheid extra maatschappelijke aandacht. Beleid
dat tegen deze leveringszekerheid in gaat kan tot maatschappelijk onbegrip leiden.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Overig
Kolendossier; mogelijk effect op lopende juridische procedures (nationaal en internationaal)
tussen de Staat en eigenaren van kolencentrales indien de normering voor 2030 plaatsvind.
Concurrerende sectoren; de elektriciteitssector is voor sommige CO2-vrije brandstoffen (H2) in
concurrentie met de mobiliteitssector en de industrie. Normering op CO2-vrije brandstoffen bij
elektriciteitsproductie kan leiden tot een niet doeltreffende inzet van deze schaarse
brandstoffen. Bijvoorbeeld omdat er met dezelfde brandstof meer CO 2-reductie in de industrie of
mobiliteit kan worden bereikt.

355

6.6 Verstrekken van extra f inanciering aan Energie Beheer Nederland (EBN)
Sector: Industrie
Type maatregel: randvoorwaarden [onderzoekbudget CO 2 opslaglocaties]
Doel: De voorbereiding van CO 2-opslagcapaciteit voor CCS-projecten versnellen
Omschrijving maatregel
Naar verwachting kan in Nederland in 2030 circa 17,5 Mton CO 2 per jaar ondergronds worden
opgeslagen, mits deze capaciteit tijdig wordt ontwikkeld (interne notitie EBN). Hiervoor zijn
haalbaarheidsstudies en exploratieactiviteiten nodig. Dit wordt op dit moment echter onvoldoende
door de markt zelf opgepakt. Naar schatting kan 13-24 Mton CO 2 worden afgevangen in 2030,
met name in de industrie, afhankelijk van de ETS-prijs (RHDHV, 2021). Een te trage ontwikkeling
van CO 2-opslagcapaciteit kan daarmee een knelpunt vormen voor (extra) emissiereducties via
CCS. De hier voorgestelde maatregel betreft het verstrekken van extra financiering (EUR 15 mln.
per jaar) aan Energie Beheer Nederland (EBN) om haar in staat te stellen studies en
exploratieactiviteiten te initiëren en uit te voeren, in samenwerking met potentiële exploitanten
van commerciële CO 2-opslaglocaties. Dit vergroot de kans dat opslaglocaties sneller een
vergunning krijgen en eerder beschikbaar komen voor CCS-projecten en het vergroot het totale
opslagpotentieel in Nederland in 2030. Verder kan de maatregel het totale opslagpotentieel van
17,5 Mton potentieel marginaal verhogen. De gerelateerde extra emissiereductie is echter onzeker
en moeilijk te kwantificeren.
Achtergrond/rationale
Door een combinatie van marktonderzoek en technische analyse is vastgesteld dat er een
aanzienlijk potentieel is voor CO 2-reductie via CCS in de industriële sector (RHDHV, 2021), en dat
er bij de marktpartijen grote belangstelling bestaat voor CO 2-afvang bij hun processen. De CO 2opslaglocaties kunnen worden benut door industriële CO2 op te slaan, maar ook door negatieve
emissies

te

bewerkstelligen

door

CCS

bijvoorbeeld

toe

te

passen

op

biomassa

verbrandingsprocessen (BECCS, zie fiche negatieve emissies). CCS wordt momenteel gericht
gesubsidieerd vanuit de SDE++ aan de kant van de industriesectoren. In de SDE++ zijn er reeds
voldoende categorieën om de toepassing van CCS in verschillende industriële sectoren te
ondersteunen.
Momenteel zijn er een aantal initiatieven die zich richten op het aanleggen van CO2-infrastructuur
(m.n. Porthos, Aramis). De realisatie van deze infrastructuur is marktgedreven. Aramis voorziet
een over-gedimensioneerde transportinfrastructuur met non-discriminatore toegang voor derden.
Andere operators kunnen aan deze infrastructuur aansluiten. De beschikbare opslagcapaciteit op
de Noordzee, en dus de realisatie van verdere emissiereducties d.m.v. CCS, is afhankelijk van de
infrastructuur die beschikbaar komt voor het transport en de permanente opslag van de
afgevangen CO 2.
Voor het ontwikkelen van geologische opslagcapaciteit is veel voorinvestering nodig, alleen al
omdat een groot team met de juiste expertise hiervoor ingezet dient te worden. De tijd die nodig
is om de opslaglocaties gereed te krijgen is zeer lang. Vanaf de haalbaarheidsstudies tot en met
de exploitatie bedraagt het tijdschema voor de ontwikkeling ongeveer 5-8 jaar. Echter,
momenteel zien wij dat de inspanningen om opslaglocaties voor te bereiden en te exploiteren
beperkt blijven tot een paar grote operators. Van de ongeveer 13 operators op de Noordzee zijn
er slechts enkele actief bezig met de voorbereiding van CO2-opslaglocaties. Het is voor operators
onvoldoende duidelijk of dergelijke inspanningen uiteindelijk lonend zullen zijn (afweging risico's
vs. mogelijke opbrengsten). De voorgestelde maatregel zou drempelverlagend moeten werken
voor de operators die willen investeren in haalbaarheidsstudies en exploratieactiviteiten (de
aanloopinvesteringen).
Bij CCS bestaat er een risico op een "kip en ei" probleem, waarbij emittenten niet zullen investeren
in CO 2-afvang vanwege een gebrek aan opslag, en opslagexploitanten niet zullen investeren

356

vanwege de onzekerheid over potentiële klanten. De ontwikkeling van CCS wordt gestimuleerd
via de SDE++ (carrot) en het EU-ETS en de nationale CO 2-heffing (stick). De SDE-subsidie wordt
echter verstrekt aan de emittent, inclusief een opslagvergoeding. Er is geen directe subsidie voor
de opslagoperator en geen subsidie voor de vereiste aanloopinvesteringen. Door precies hier te
ondersteunen, kan de maatregel helpen dit “kip en ei” probleem te doorbreken. Daarbij kan dit
onderzoeksbudget aan EBN er ook voor zorgen dat operators die niet binnen hun concern CO2emissies hebben, in een eerder stadium hun opslaglocaties gaan ontwikkelen. Hiermee wordt
concurrentie bevorderd. Exploitanten van opslaglocaties wachten doorgaans tot een CO 2afvangproject een

definitieve investeringsbeslissing

heeft genomen alvorens belangrijke

investeringen in de opslaglocatie te doen. Dit kan leiden tot een grote vertraging bij de uitvoering
van CCS-projecten.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
EBN beschikt over relevante expertise, kennis en ervaring om aanvullende studies uit te voeren
naar potentiële CO 2-opslaglocaties. De extra financiering zal het mogelijk maken hun bestaande
activiteiten uit te breiden naar nieuwe opslaglocaties, naast hun bestaande werkzaamheden in
het kader van de Porthos en Aramis projecten.
Momenteel wordt de rol van EBN in CCS verder uitgewerkt. Hier komt naar verwachting in Q1
2023 meer duidelijkheid over. Betrokkenheid van EBN is voorzien in de opslagactiviteiten. Dit
vergt een juridische uitwerking en implementatie in de Mijnbouwwet, wat enkele jaren gaat duren.
Vooruitlopend hierop is het nodig om de opslaglocaties al te ontwikkelen, gezien de lange
voorbereidingstijd. Dit onderzoeksbudget kan die periode overbruggen door EBN van middelen te
voorzien voor aanvullende studies naar potentiële CO 2-opslaglocaties. Deze activiteit komt
bovenop het reeds bestaande takenpakket en het bestaande budget van EBN en vereist daarom
extra middelen. Deze maatregel moedigt commerciële investeringen in de realisatie van CO 2opslaglocaties aan, aangezien de aanloopinvesteringen (lees: studies en geologisch onderzoek),
en daarmee de risico’s, tussen de private partijen en EBN gedeeld worden. Daarnaast heeft EBN,
door haar deelname in de offshore gasproductie, zicht op alle potentiële opslaglocaties op de
Noordzee die veilig en meest tijdig en kosten efficiënt te realiseren zijn. Een aanjaagrol van EBN
in de voorbereiding en selectie van de velden, zal daarom leiden tot een CO 2-opslag tegen lagere
kosten.
De potentiële opslagcapaciteit voor CO 2 op de Noordzee staat in principe vast. Deze maatregel
zorgt er voor dat de opslagcapaciteit eerder ontwikkeld wordt waardoor er eerder grotere volumes
CO 2 kunnen worden gerealiseerd. Aanvullende maatregelen, zoals extra subsidies voor
commerciële partijen om studies te doen, kunnen in de toekomst niet worden uitgesloten.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Het extra CO 2-reductiepotentieel van deze maatregel is moeilijk te kwantificeren. Het is een
ondersteunende en versnellende maatregel voor bestaand CCS-beleid dat financieel ondersteund
wordt door de SDE++-regeling.
Gevolgen begroting
De financiering (EUR 15 mln.) zou kunnen komen uit de klimaatenveloppe. Na 2026 zal EBN naar
verwachting een structurele rol spelen bij de ontwikkeling van CO2-opslag, met name wat betreft
het waarborgen van de veiligheid. Op dit punt zal de financieringsvorm waarschijnlijk anders
worden ingericht.
Inkomsten

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

15

15

15

15

0

0

0

0

0

(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

357

Financiële consequenties burgers/bedrijven
De financiële gevolgen voor de burgers zijn miniem.
Economie
De gevolgen van de maatregel zijn niet kwantificeerbaar.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
De maatregel kan zeer eenvoudig en snel worden doorgevoerd.
Er heeft nog geen juridische toets plaatsgevonden.
Planning
De planning voor de maatregel moet nog worden uitgewerkt. Hoe eerder de maatregel in gaat,
hoe eerder deze effect heeft.
Maatschappelijk draagvlak
Op basis van de (vele) onderzoeken is bekend dat burgers niet sterk voor of sterk tegen CCS zijn.
Meer inzicht in het draagvlak van lokale gemeenschappen voor CCS-infrastructuur dichtbij hun
woning en specifiek overheidsbeleid en marktondersteuning voor CCS-toepassingen is nodig. Een
aantal aspecten kunnen bijdragen aan het vergroten van het draagvlak voor CCS:
Een duidelijk, goed geformuleerd en realistisch plan voor CCS van de relevante autoriteiten
(samenwerking tussen overheid, industrie en maatschappelijke partners) om CCS te promoten,
te plannen en uit te voeren.
Burgers meer bewust maken van de verwachte gevolgen van CCS voor de economie, banen,
bedrijven en overheidsuitgaven, en de rol van CCS bij het terugdringen van de CO2-uitstoot.
Bezorgdheid over mogelijke risico's, zoals CO 2-lekkage uit pijpleidingen of uit opslaglocaties onder
de zeebodem wegnemen met effectieve communicatie.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Overig

358

6.7 Verhogen minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking
Sector: Elektriciteit
Type maatregel: beprijzing
Doel: Verhogen minimum CO 2-prijs voor elektriciteitsopwekking naar 43 euro in 2030
Omschrijving maatregel
Nederland kent een minimumprijs voor CO 2 uitgestoten bij elektriciteitsopwekking door ETSbedrijven. Als de ETS-prijs zou zakken beneden de minimumprijs dan zijn
elektriciteitsproducenten dat verschil verschuldigd als belasting. Het prijspad van de
minimumprijs ligt onder de verwachtte ETS-prijs. De voorgestelde maatregel betreft een
verhoging van die minimumprijs naar €43 in 2030. Nu bedraagt de minimumprijs in de wet voor
2030 €32. Ook na de verhoging ligt de minimumprijs onder de verwachtte ETS-prijs (bron: KEVraming 2022). De huidige ETS-prijs is € 74 (21-11-2022).
Deze maatregel loopt vooruit op de evaluatie van het prijspad door Frontier Economics
(resultaten verwacht mei 2023), met mogelijk een herijking van het prijspad als gevolg van
deze evaluatie.
In dit fiche wordt ingegaan op de gevolgen van een bodemprijs die boven de verwachtte ETSprijs ligt (hierna ‘subvariant hoog’). Vanwege de in 2018 geconstateerde onwenselijke effecten
van een dergelijke subvariant (negatieve gevolgen op leveringszekerheid, elektriciteitsprijs en
Europese CO 2-uitstoot) is destijds afgezien van een dergelijke maatvoering. Voor eventuele
invoering van subvariant ‘hoog’ dient eenzelfde analyse te worden gemaakt als in het frontier
onderzoek in 2018. Of dit mogelijk is als onderdeel van het huidige onderzoek is nog te bezien
(opdracht al gegund).
Achtergrond/rationale
De maatregel biedt zekerheid aan investeerders in duurzame elektriciteit over de toekomstige
CO 2-prijs. Deze garantie heeft een positief effect op de kapitaalkosten (WACC) van deze
investeringen waardoor deze duurzame investeringen beter concurreren met de fossiele
alternatieven. Hierdoor worden investeringen in duurzame elektriciteitsproductie gestimuleerd.
Sinds de introductie van de CO 2-minimumprijs voor elektriciteitsopwekking is de ETS-prijs fors
gestegen. Hierdoor wordt gekeken of een aanpassingen van het prijspad wenselijk is.
Een hogere minimumprijs versterkt de investeringsprikkel voor investeringen om CO 2 te
reduceren in de elektriciteitssector.
Op verzoek van de Eerste Kamer wordt nu al onderzoek gedaan naar de effecten van de
verhoging van het prijspad met als doel een herijking van het prijspad per 2024. Uitkomsten
van het onderzoek worden 1 mei 2023 verwacht.
Op basis van dat onderzoek wordt gekeken in hoeverre de verhoging van het prijspad van de
CO 2-minimumprijs wenselijk is vanuit het perspectief van zowel leveringszekerheid,
betaalbaarheid, en duurzaamheid. De verwachting vooraf is dat een zekere verhoging van de
minimumprijs tot onder de verwachtte ETS-prijs mogelijk is. Of dat zo is en in welke mate het
prijspad kan worden verhoogd moet uit het onderzoek volgen.
Subvariant hoog: Een bodemprijs die ligt boven de verwachtte ETS-prijs zal de CO 2-beprijzing
bij elektriciteitsopwekking op nationaal niveau versterken (bovenop het EU-ETS). Uit eerder
onderzoek van Frontier Economics is evenwel gebleken dat dit naar verwachting onwenselijke
effecten heeft op de leveringszekerheid, de CO 2-uitstoot op Europees niveau en kan leiden tot
een hogere prijs voor elektriciteit. Het nieuwe onderzoek van Frontier Economics zal naar
verwachting inzicht geven in de vraag of deze effecten ook in de huidige elektriciteitsmarkt op
eenzelfde wijze zullen optreden.

359

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen

Nationale CO 2-

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Nnb

nnb

nnb

nnb

nnb

Nnb

nnb

2030

reductie (/CO 2equivalent)
Andere relevante
kwantificeerbare
gevolgen klimaat
(reductie
mondiaal CO 2,
energiebesparing,
Europese
doelstellingen,
etc.)
Eerdere berekeningen van het PBL lieten zien dat het huidige prijspad een CO2-effect heeft van
0. PBL kende geen CO2-effect toe aan het geven van meer investeringszekerheid (indirect
effect). Ook het prijspad in de variant van dit fiche blijft onder de verwachte ETS-prijs en kent
dus alleen effect op de investeringszekerheid. In het kader van de update van het prijspad
onderzoekt Frontier wat het CO2-effect is van verschillende opties voor verhoging van het
prijspad van de CO 2-minimumprijs. Dit onderzoek wordt naar verwachting 1 mei 2023 afgerond.
Subvariant hoog: Uit onderzoek van Frontier Economics[Voetnoot] in 2018 is gebleken dat bij
een nationale bodemprijs boven de verwachtte ETS-prijs op Europees niveau sprake was van
een toename van CO2-uitstoot in plaats van afname, omdat tegenover de nationale CO2reductie een grotere toename van CO 2-uitstoot in het buitenland stond. Dit kwam doordat als
gevolg van de maatregel de opwek in Nederland zou worden vervangen door elektriciteit
opgewekt door buitenlandse centrales (verbonden met Nederland via de interconnectie met
onze buurlanden) met een hogere CO2-uitstoot per kWh. Het nieuwe onderzoek van Frontier zal
naar verwachting inzicht geven in de vraag of deze effecten ook in de huidige elektriciteitsmarkt
op eenzelfde wijze zullen optreden.
Daarnaast blijkt uit de meest recente Monitor Leveringszekerheid van TenneT dat in 2030 de
norm voor leveringszekerheid wordt overschreden. TenneT heeft een scenario doorgerekend
waarin er, ten opzichte van het basisscenario, extra regelbaar vermogen uit de markt wordt
gehaald, zoals een gascentrale. Hieruit blijkt dat als gevolg daarvan direct de leveringszekerheid
verder verslechterd, omdat onder andere de interconnectie met onze buurlanden onvoldoende
is. Een zelfde effect is te verwachten met een ophoging van de CO2-minimumprijs boven de
ETS-prijs, omdat dan ook op nationaal niveau conventioneel regelbaar vermogen uit de markt
zal gaan.
Gevolgen begroting
Aangezien een minimumprijs van €43 in 2030 nog steeds onder de verwachte ETS-prijs ligt (de
KEV-raming 2022 gaat uit van een prijs tussen de €87-149 in 2030), verwachten we in principe
geen meeropbrengsten.
Subvariant hoog: Een bodemprijs boven de verwachte ETS-prijs kan mogelijk wel leiden tot een
budgettaire opbrengst. De omvang van de budgettaire opbrengst hangt sterk af van de mate
van verschuiving van elektriciteitsopwekking naar het buitenland zoals hierboven beschreven.
Financiële consequenties burgers/bedrijven

360

Aangezien een minimumprijs van 43 euro nog steeds onder de verwachte ETS-prijs ligt zullen er
naar alle waarschijnlijkheid geen lasten ontstaan.
Subvariant hoog: Eerder onderzoek van Frontier Economics in 2018 liet zien dat een bodemprijs
boven de verwachte ETS-prijs leidt tot een toename van de elektriciteitsprijs en daarmee
lasten. In welke mate daarvan sprake is hangt sterk af van de verschuiving van
elektriciteitsopwekking naar het buitenland zoals hierboven beschreven.
Economie
Een bodemprijs die hoger zou liggen dan de verwachte ETS prijs leidt naar alle waarschijnlijkheid
tot

leveringszekerheidsrisico’s,

verhoogde

afhankelijkheid

van

buitenlandse

elektriciteitsproductie, hogere Europese CO 2-uitstoot en een hogere prijs voor elektriciteit in
Nederland. Die inschatting is gebaseerd op het onderzoek van Frontier dat in 2018 is gedaan ten
tijde van de introductie van de minimumprijs. De leveringszekerheidsrisico’s die uit deze studie
naar voren kwamen waren toen aanleiding om een minimumprijs te kiezen die met een marge
onder de verwachte ETS-prijs ligt. Het nieuwe onderzoek dat nu wordt uitgevoerd biedt daar
mogelijk verder actueel inzicht in. Uitgangspunt van het onderzoek blijft evenwel een prijspad dat
ligt onder de verwachtte ETS-prijs vanwege dezelfde risico’s.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Een verhoging van het prijspad zoals in deze variant die nog steeds onder de verwachte ETSprijs ligt heeft geen uitvoeringsgevolgen voor de NEa.
Subvariant hoog: een verhoging boven de verwachte ETS-prijs zou wel gevolgen hebben voor
de uitvoering. Het is daarbij ook mogelijk dat een variant boven de verwachte ETS-prijs leidt tot
een verslechtering van de positie van de Staat in de lopende procedures over de wet verbod op
kolen 2030. Mogelijk mitigerend effect is dat de maatregel voor de gehele elektriciteitssector
geldt en niet alleen voor de kolencentrales. Hierover zou nader juridisch advies kunnen worden
ingewonnen, bijvoorbeeld via de Landsadvocaat.
Planning
De herijking is beoogd via aanpassing van de Wet belastingen op milieugrondslag die mee zal
lopen in het belastingplanpakket 2024.
Maatschappelijk draagvlak
Voor deze maatregel is naar verwachting draagvlak na in kaart brengen van de effecten in
genoemd onderzoek. Herijking van het prijspad betreft een opdracht van de Eerste Kamer.
Subvariant hoog: Voor verhoging boven de te verwachten ETS-prijs is waarschijnlijk geen
draagvlak als dat gepaard gaat met risico’s voor de leveringszekerheid en hogere
elektriciteitsprijzen
Doenvermogen/gedragsaspecten
Geen gevolgen
Overig

361

6.8 Intensivering samenwerking medeoverheden
Sector: Overstijgend
Type maatregel: randvoorwaarden
Doel: Betere borging voortgang emissiereductie op regionaal niveau door betere afspraken
overheidslagen
Omschrijving maatregel
De intensivering van de samenwerking tussen de rijksoverheid en medeoverheden is reeds
ingezet en momenteel wordt onder andere hard gewerkt aan het herijkingstraject voor
hernieuwbare energie op land en via werkgroepen voor integraal programmeren worden de
lokale en regionale infrastructuurbehoeften in kaart gebracht die uiteindelijk moeten landen in
het provinciaal MIEK. Ook wordt er gewerkt aan een afwegingskader om vanuit de regionale en
lokale visies op de energietransitie in samenwerking met de netbeheerders een prioritering aan
te brengen in de ontwikkeling van de benodigde infrastructuur.
In de samenwerking met het rijk komt vanuit de samenwerking met de medeoverheden
nadrukkelijk naar voren dat er behoefte is om ook echt zeggenschap te hebben in het
vormgeven van de transitie op regionaal niveau en niet steeds nieuwe doelen vanuit het rijk “op
het bordje te krijgen”. Tegelijkertijd zitten er nog veel onzekerheden in de RES’en en TVW en
zitten er nog veel verschillen tussen regio’s qua gerealiseerde bijdrage aan CO2-reductie. Dit kan
bijdragen aan een meer faciliterende en ondersteunende rol van het rijk zou dus constructiever
en doeltreffender zijn. Specifiek om deze reden wordt in de context van de herijking van de
hernieuwbaar op land ambities bewust niet gekozen van het verhogen van het top-down doel,
maar het zoveel mogelijk scheppen van randvoorwaarden om meer hernieuwbaar te kunnen
realiseren dan het bestaande bod van 35 TWh. Hiermee wordt ook voorkomen dat het proces
onnodig vertraagd wordt door mogelijke tijdrovende heronderhandelingen. Conform de
afspraken wordt gekozen om ons – samen met de medeoverheden te richten op de
gezamenlijke inspanningen op het zoveel mogelijk realiseren van de biedingen van de RES 1.0,
die optellen tot 55 TWh in 2030. Naast het elektriciteitsdoel moet het rijk randvoorwaarden
scheppen voor het terugdringen van de totale uitstoot van gemeentes.
Om een meer faciliterende rol aan te nemen, dient het rijk maatwerkafspraken te maken met
medeoverheden. Voorgestelde maatregel houdt concreet in dat het Rijk met medeoverheden om
de tafel gaat om te kijken wat ieders rol én verantwoordelijkheid is, om aan de hand daarvan
nieuwe samenwerkingsafspraken te maken over het halen van de regionale opgaven (waaronder
hernieuwbaar op land). Sommige regio’s kunnen vanwege beschikbare ruimte eventueel meer
bijdragen. Dit dient nader uitgezocht te worden.
Achtergrond/rationale
Provincies en gemeenten vervullen een essentiële rol in het realiseren van de transitie op
regionaal niveau en goede samenwerking met het rijk is essentieel om tijdig verduurzaming op
regionaal niveau te kunnen verwezenlijken. Hierbij spelen gemeentes en provincies een hoofdrol
in het ontwikkelen van lokale en regionale visies voor opwek en gebruik van hernieuwbare
energie, verduurzaming van de warmtevraag en mobiliteit en het schetsen van de
infrastructuurbehoefte die daaruit voortkomt. Op dat laatste vlak speelt de rijksoverheid weer
een belangrijke rol bij het scheppen van de randvoorwaarden qua nationale infrastructuur om de
lokale verduurzaming te faciliteren.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Deze maatregel is belangrijk voor de doeltreffendheid van overheidsbeleid in zijn geheel, omdat
hierdoor de acties van het rijk beter kunnen worden afgestemd op die van de medeoverheden
en ook de systeemvisie vanuit het rijk (zoals die o.a. ontwikkeld wordt in het Nationaal Plan

362

Energiesysteem) kan worden meegenomen in de regionale en lokale visievorming. Daarnaast
borgen duidelijke afspraken in de toekomst de progressie in het realiseren van energietransitie
ambities.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
N.v.t. de maatregel is randvoorwaardelijk.
Gevolgen begroting
N.v.t.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Economie
Op economisch vlak is een goede integrale visievorming en samenwerking tussen verschillende
overheidslagen van belang om zoveel mogelijk inefficiënties in de uitrol van hernieuwbare
energie en aanleg van energie-infrastructuur te vermijden en het inpassingsvermogen voor
hernieuwbare energie te maximaliseren. Daarnaast kunnen duidelijke afspraken op regionaal
niveau, regionale stakeholders zoals lokale bedrijven en burgers ook meer zekerheid geven
omtrent de richting van de transitie in hun omgeving wat voor hen kan helpen om sneller te
investeren in bepaalde verduurzamingsoplossingen.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
De uitwerking van alle energievisies op regionaal niveau, wat betreft de transitievisies warmte,
regionale energie-transitievisies en het ontwikkelen van de provinciale MIEK’s drukt op dit
moment al zwaar op de uitvoeringscapaciteit van provincies en gemeenten en in veel gevallen
zijn er nu al nijpende personeelstekorten. Daarom is het van belang dat er in de planning en
fasering van het maken van nieuwe afspraken goed wordt nagedacht over de timing i.v.m.
beschikbare capaciteit. Om de CO 2-reductie doelen voor 2030 te halen moeten de afspraken ver
van te voren gemaakt worden. Het maken van afspraken in 2024 geeft men zes jaar om ze te
realiseren. Afspraken maken in 2024 is dan ook het uitgangspunt.
Planning
Het omzetten van de visietrajecten die momenteel in ontwikkeling zijn naar concrete afspraken
tussen provincies, gemeenten en het rijk vindt tegelijkertijd met lopende visietrajecten, zoals
het opstellen van de provinciale MIEK’s en de belangrijkste provinciale MIEK projecten plaats.
Het meenemen van deze ambities, doelen en afspraken in die trajecten voorkomt dat afspraken
weinig SMART zijn en vooruit worden geschoven naar het volgende MIEK-traject.
Maatschappelijk draagvlak
Een goede samenwerking tussen verschillende overheidslagen is van belang voor het draagvlak
van burgers. Daarnaast kunnen duidelijke afspraken tussen overheden en met name ook over
verantwoordelijkheden die het rijk neemt om de randvoorwaarden voor de regionale
verduurzaming te scheppen bijdragen aan lokaal draagvlak voor de uitvoering van klimaat-en
energiebeleid.
Doenvermogen/gedragsaspecten
N.v.t.
Overig

363

6.9 Verplichten inzet batterij bij nieuw grootschalig zon-pv
Sector: Elektriciteit
Type maatregel: normering/subsidie
Doel: Opschaling hernieuwbare energie mogelijk maken ondanks netcongestie met
grootschalige batterijopslag
Omschrijving maatregel
Er wordt voorgesteld om batterijsystemen te verplichten bij nieuwe grootschalige zonneparken
op plekken met netcongestie. Hierdoor kunnen meer zonneparken gerealiseerd worden. Een
verplichting kan worden opgelegd via een eis in de SDE++ subsidie vergelijkbaar met de
bestaande eis voor een transportindicatie. Je moet in dat geval aantonen dat er een batterij bij
een zonnepark wordt geplaatst om in aanmerking te komen voor SDE++. Het is wel belangrijk
om aanvullende voorwaarden op te nemen zodat de batterij ook op de juiste manier wordt
ingezet om het CO2-reductiepotentieel te benutten. Zie paragrafen doelmatigheid en
uitvoeringsaspecten. Momenteel is er al een eis in de SDE++ om zonneparken aan te sluiten op
50% van het piekvermogen: dit verhoogt de mogelijke inzet van het aantal batterijuren. CE
Delft heeft in januari 2022 een rapport gepubliceerd waaruit blijkt dat met gerichte stimulering
voor 5,5 GW batterijopslag bij zonneparken 7,5 GWp extra zonnepanelen aangesloten kunnen
worden op het elektriciteitsnet, zonder netverzwaring. Dat biedt kansen voor de energietransitie
ondanks de problemen rondom netcongestie. De extra zonnepanelen kunnen zorgen voor 5 TWh
per jaar additionele hernieuwbare opwek en dit levert tussen de 1,6 en 2,2 Megaton CO2reductie per jaar op.
Achtergrond/rationale
Batterijen bij zonneparken zorgen ervoor dat er meer zonnepanelen geplaatst kunnen worden
op dezelfde netaansluiting, dat er minder elektriciteit weggegooid hoeft te worden en dat de
elektriciteit geleverd kan worden op momenten dat anders gas- of kolencentrales moeten
worden ingezet. Batterijen bij zonneparken leveren CO 2-reductie door uitgesteld elektriciteit in
te voeden. Het achterliggende idee is om (een deel van) de piekproductie van een zon-PV
installatie pas in te voeden op de momenten waarop het aanbod van hernieuwbare elektriciteit
laag is en de vraag substantieel hoger dan het aanbod.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Verplichten van inzet batterijen bij nieuw grootschalig zon-PV legt de verantwoordelijkheid neer
bij zonnepark ontwikkelaars om veel extra kosten te maken. Dit zet naar verwachting een rem
op de ontwikkeling van nieuwe zonneparken waardoor het beoogde doel niet wordt behaald.
Batterijen bij zonneparken zijn namelijk niet rendabel2. Wij adviseren daarom aanvullend
stimuleringsbeleid (in de vorm van subsidie) in combinatie met een normering om enerzijds
nieuwe zonneparken doorgang te laten vinden en anderzijds eisen te stellen aan de specifieke
inzet van batterijen voor uitgestelde invoeding. Het is van belang dat batterijen primair worden
ingezet voor uitgestelde invoeding om het CO 2-reductiepotentieel te behalen. Batterijen zijn
momenteel het meest rendabel op de balanceringsmarkten (FCR, aFRR en onbalans). Deze
maatregel leidt ondanks een hoge financiële bijdrage naar verwachting wel op korte termijn tot
CO 2-reductie met hoge zekerheid.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
Wij adviseren om in eerste instantie in te steken op het stimuleren van maximaal 1 GW
batterijen bij zonneparken i.p.v. direct de totale potentie tot 5,5 GW batterijen bij zonneparken
te willen benutten die geschetst wordt in de CE Delft studie. Met 1 GW aan batterijen is het
mogelijk om 1,3 GWp extra zon-PV aan te sluiten en daarmee 0,9 TWh per jaar op te wekken
wat gelijk staat aan 0,3-0,4 Megaton CO 2-reductie 2.
Momenteel staat er in Nederland +/- 150 MW aan batterijopslag. De verwachting is dat er niet
direct een schaalsprong gemaakt kan worden naar 5,5 GW batterijen. Gezien de CO2-reductie

364

potentie is het echter wel van belang om in te steken op een substantiële omvang van batterijen
bij zonneparken en subsidiering daarvan (zie paragraaf gevolg begroting), vandaar dat er in
eerste instantie gekozen is voor (maximaal) 1 GW aan batterijen.
Gevolgen begroting
Normering heeft geen gevolgen voor de begroting. Enkel normering is ons inziens echter geen
optie, want dat zet naar verwachting een stop op de ontwikkeling van zonneparken en daarmee
behaal je de CO 2-reductie doelen niet die deze maatregel beoogt. Daarom wordt in deze
paragraaf ingegaan op de subsidiebehoefte. De onrendabele top van batterijen voor primair
uitgestelde invoeding bij zonneparken wordt ingeschat op €85.000 per MW per jaar[Voetnoot].
Het is de vraag welk gedeelte van de onrendabele top vergoed dient te worden en welk gedeelte
uit de winstmarge van de zonnepark exploitant kan. Uitgaande van in eerste instantie
stimulering voor maximaal 1 GW aan batterijen is er een subsidiebehoefte van maximaal €85
miljoen per jaar. Een eenmalige investeringssubsidie zou dan uit komen op €850.000 per MW,
uitgaande van een benodigde doorlooptijd van 10 jaar. Zie paragraaf uitvoeringsaspecten.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

85

85

85

85

85

85

85

85

170

Inkomsten
Uitgaven

Een gridbatterij wordt naar verwachting autonoom rendabel, batterijen bij een zonnepark niet.
De subsidiebehoefte hoeft enkel (een gedeelte van) de onrendabele top van batterijen bij zon te
dekken en niet het verschil tussen de gridbatterij en een batterij bij zon. De onrendabele top
voor batterijen bij een zonnepark die vrij kunnen handelen ligt rond de €30.000-40.000 per MW
per jaar. Voor batterijen die enkel ingezet mogen worden voor uitgestelde invoeding is dat
grofweg 4x zo hoog met €110.000-€160.000 per MW per jaar. Het is dus aantrekkelijk om te
streven naar een regeling die vrije handel zo veel mogelijk toestaat, maar uitgestelde levering
afdwingt op de momenten dat het net erom vraagt. Het totale potentieel voor batterijen bij
bestaande en geplande zonneparken is geschat op 7,5 GWp aan extra zonnepanelen, mogelijk
gemaakt door de inzet van 5,5 GW aan batterijen. In de onderstaande tabel zijn de kosten en
maatschappelijke opbrengsten per GW batterijvermogen en voor het gehele potentieel
weergegeven.
Tabel – Indicatief subsidiebudget en maatschappelijke opbrengsten3
Voor 1 GW/4 GWh

Voor het hele
potentieel van 5,5
GW/22 GWh

Onrendabele top

Bij gestapelde

30-40 M€/j

160–220 M€/j

110-160 M€/j

550–880 M€/j

Inpassing extra

1,3 GWp

7,5 GWp

zonnestroom zonder

0,9 TWh/j

5 TWh/j

300-400 kton/j

1,6-2,2 Mton/j

business case,
batterij handelt
primair op
balanceringsmarkten
Alleen uitgestelde
levering, niet acteren
op
balanceringsmarkten

netverzwaring bij
volledige uitgestelde
levering
Geschatte CO 2reductie door

365

vermeden inzet
fossiele centrales bij
volledige uitgestelde
levering
Indicatieve

35 M€/j

200 M€/j

Onbekend

Onbekend

maatschappelijke
winst door lagere
elektriciteitsprijzen
bij volledige
uitgestelde levering
Indicatieve
maatschappelijke
winst door lagere
onbalansprijzen
Ten slotte is er sneller CO2-reductie gerealiseerd door extra zon-PV 5 à 10 jaar naar voren te
halen. Het heeft ook een positief effect voor de leveringszekerheid omdat batterijen korte
termijn back-up vermogen kunnen leveren en er minder kolen en gas nodig is bij de fossiele
centrales. Het is vereist om verder na te denken over hoe een eventuele subsidie moet worden
vormgegeven. Belangrijk aandachtspunt daarbij is hoe er gegarandeerd wordt dat zonneenergie additioneel opgeslagen en uitgesteld geleverd wordt. Zie paragraaf uitvoeringsaspecten.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
De maatregel heeft geen effect op burgers. Bedrijven in de vorm van zonnepark ontwikkelaars
hebben wel extra kosten door het verplicht plaatsen van een batterij bij een zonnepark. We
stellen voor om de onrendabele top van batterijen bij zonneparken (gedeeltelijk) te subsidiëren.
Economie
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Een verplichting kan worden opgelegd via een eis in de SDE++ subsidie vergelijkbaar met de
bestaande eis voor een transportindicatie[Voetnoot]. Je moet in dat geval aantonen dat er een
batterij bij een zonnepark wordt geplaatst om in aanmerking te komen voor SDE++. Enkel
normering is ons inziens echter geen optie zoals eerder aangegeven. Voor stimulering is een
investeringssubsidie (ISDE of via provinciefonds) een optie met strenge voorwaarden gericht op
het realiseren van uitgestelde invoeding. Een eenmalige investeringssubsidie zou rekening
kunnen houden met een doorlooptijd van 10 jaar, wat leidt tot een totaalbedrag van maximaal
€850.000 per MW. Een andere optie is een exploitatiesubsidie. Uitgestelde levering in SDE++ is
twee keer negatief geadviseerd door PBL[Voetnoot] met als argument dat de maximale
toegestane kosten van 300 euro per ton CO2 ruim wordt overschreden. De voorgestelde
maatregel kost naar verwachting maximaal €2.125 tot €2.833 per ton CO 2. Een
exploitatiesubsidie lijkt lastiger te realiseren, maar dat kan worden herzien. Een
tendersystematiek is ook een optie, om de markt te laten bepalen welke subsidiebedrag
benodigd is voor het realiseren van zonneparken met batterijen onder de gestelde voorwaarden.
De onrendabele top is naar verwachting €85.000 per MW per jaar, maar is aan verandering
onderhevig door o.a. prijsdaling van batterijen en marktomstandigheden. Een jaarlijkse
herziening van de onrendabele top is te adviseren. De doelmatigheid van de subsidie moet
geborgd worden door strenge voorwaarden te stellen. Het is belangrijk dat de voorwaarden
compleet genoeg zijn om het doel te halen, maar ook uitvoerbaar zijn. Te denken valt aan:
•

Batterij alleen in combinatie met extra zon op bestaande aansluiting óf nieuwe zon met
substantieel kleinere aansluiting dan gebruikelijk

366

•

De batterij wordt in de eerste plaats ingezet voor uitgestelde levering. Dit kan worden
afgedwongen door een eis op te leggen aan de hoeveelheid geleverde energie per kWp
paneelvermogen. Zonneparken die de opwek rond de middag weggooien, halen de eis
niet. Hiermee moet de exploitant de energie rond het middaguur wel opslaan, waardoor
de batterij niet beschikbaar is om andere diensten (voornamelijk balancering) te
leveren.

Planning
Een verplichting voor batterijen bij zonneparken (met aanvullende voorwaarden) kan naar
verwachting in de loop van 2023 ingaan. Een eventuele subsidie voor uitgestelde invoeding van
batterijen bij zonneparken kan naar verwachting begin 2023 worden vormgegeven en in de loop
van 2023 ingaan.
Maatschappelijk draagvlak
Op grond van de Voorkeursvolgorde gaat de voorkeur uit naar zon-PV op gebouwen en andere
objecten en onbenutte terreinen in de gebouwde omgeving, daarna naar zon-PV op
‘restgronden’ buiten de gebouwde omgeving, zoals langs infrastructuur, en tot slot aan zon-PV
op functionele gronden zoals landbouw- en natuurgronden. Zon-op-land heeft de minste
voorkeur, ook vanwege maatschappelijke weerstand.
Doenvermogen/gedragsaspecten
N.v.t.

367

6.10 Handelssysteem koolstofinhoudsnorm elektriciteitssector (HKE)

Sector: Elektriciteit
Type maatregel: normering
Doel: Gemiddelde CO2 -intensiteit elektriciteitsopwekking laten dalen
Omschrijving maatregel

Invoeren van een sector-brede norm voor de koolstofinhoud van elektriciteitsopwekking (bijv. in
gram CO 2 per kWh) en deze jaarlijks laten afnemen. De norm wordt ingevoerd en gehandhaafd
via een handelssysteem (in dit fiche genoemd: HKE).
Hoe werkt het?
Elektriciteitsproducenten ontvangen per geproduceerde eenheid stroom zgn. HKE-rechten ter
hoogte van de norm en moeten jaarlijks voldoende HKE-rechten inleveren ter hoogte van hun
gehele CO 2-uitstoot. Producenten van stroom met een lagere koolstofinhoud dan de norm
houden netto HKE-rechten over en kunnen deze verkopen. Producenten van stroom met een
hogere koolstofinhoud dan de norm komen netto HKE-rechten tekort en zullen deze moeten
kopen. Zo wordt de norm op sectorniveau gehandhaafd.
De netto betaling van fossiele aan koolstofarme elektriciteitsproducenten is een impuls voor
vergroening van de sector. Elektriciteitsproducenten worden aangezet om voldoende
koolstofarme opwek in hun portfolio te houden om zich te (blijven) voorzien van voldoende
HKE-rechten. Huishoudens met zonnepanelen kunnen een vergoeding krijgen voor hun HKErechten van hun energieleverancier, welke ze zelf kan gebruiken of verkopen aan derden.
Impact op elektriciteitsmarkt en internationale handel
Het handelingsperspectief van de sector om aan de norm te blijven voldoen is enerzijds meer
opwek van koolstofarme stroom, wat het aanbod HKE-rechten vergroot, en anderzijds minder
opwek vanuit bestaande fossiele centrales, wat de vraag naar HKE-rechten verkleint. Dit laatste
kan minder fossiele opwek bestemd voor de export betekenen, of leiden tot een hoger
importsaldo. Enige koolstoflekkage naar het buitenland is daarmee te verwachten, in het
bijzonder wanneer de Nederlandse norm (veel) lager komt te liggen dan de gemiddelde
koolstofinhoud van elektriciteit in de rest van de EU. Dit is afhankelijk van de maatvoering.
Om de impact op de markt te verkleinen is het mogelijk om in de vormgeving van het
instrument wat flexibiliteit in te bouwen om tijdelijke overschrijding van de norm toe te staan.
Dit kan door toe te staan dat elektriciteitsproducenten een voorschot op hun HKE-rechten van
het opvolgende jaar en overgebleven HKE-rechten uit vorige jaren mogen inzetten. De
koolstofinhoudsnorm kan dan in individuele jaren boven de norm uitkomen, maar wordt wel
gemiddeld over de jaren heen gehaald. Een andere optie is om aanvullende HKE-rechten tegen
een vaste (hoge) vergoeding te verkopen, zodat overschrijding van de norm als sector altijd
mogelijk is, maar hier wel (hoge) kosten aan verbonden zijn.
Achtergrond/rationale
Het systeem bouwt voort op de systematiek van het EU ETS. In tegenstelling tot het ETS stelt
het HKE geen absoluut uitstootplafond maar relatief aan de hoeveelheid opgewekte stroom. Dit
betekent dat de relatieve verduurzamingsopgave gelijk blijft ongeacht krimp of groei van de
sector door een lager of hoger exportsaldo. Hiermee kan de Nederlandse elektriciteitssector
blijven meebewegen met ontwikkelingen op de Europese elektriciteitsmarkt. De bandbreedte
van geraamde emissies in de elektriciteitssector zal echter wel sterk afnemen.

368

Een duidelijke norm voor de koolstofinhoud van opgewekte elektriciteit kan duidelijkheid
geven aan de sector, zowel voor het pad richting 2030 maar zeker ook in de periode daarna
voor het pad naar klimaatneutraliteit.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Door de norm en daarmee de uitgifte van HKE-rechten jaarlijks te verlagen wordt er effectief
gehandhaafd dat de uitstoot wordt gelimiteerd in lijn met de norm, omdat partijen geen uitstoot
mogen hebben zonder daarvoor voldoende HKE-rechten in te leveren. Omdat HKE-rechten
verhandelbaar zijn wordt de norm zo kosteneffectief mogelijk gehaald op sectorniveau.
Eventuele flexibiliteit ten aanzien van de norm, zoals beschreven in de inleiding van het fiche,
maakt het instrument iets minder doeltreffend maar verkleint de impact op de markt.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
De reductie is sterk afhankelijk van de gekozen maatvoering. Indien gekozen wordt voor
invoering van een HKE, valt het aan te raden eerst een detailstudie te laten uitvoeren om een
passende maatvoering te vinden. De reductie zal niet (volledig) additioneel zijn op andere
maatregelen, aangezien het instrument een sector-brede norm stelt en borgt. Het valt wel te
verwachten dat de bandbreedte van geraamde emissies significant kleiner zal worden en
daarmee de zekerheid op het halen van het doel wordt verhoogd. Hieronder volgt een
voorbeeldberekening.
De KEV2022 raamt in 2030 een verwachtte uitstoot (restemissie) van de elektriciteitssector van
8 tot 13 Mton CO2-eq, met een totale productie van 151-166 TWh. Dit komt neer op een
koolstofinhoud van omgerekend 53-78 gram per kWh. Door de norm in 2030 te stellen op bijv.
50 gram per kWh, uitgaande dat dezelfde hoeveelheid stroom wordt opgewekt in Nederland,
komt de bandbreedte van de uitstoot uit op 7,6 tot 8,3 Mton in 2030, een effectieve reductie
van 0,4 tot 4,7 Mton.
Gevolgen begroting
Geen financiële gevolgen voor de begroting verwacht, naast de uitvoeringskosten. Hiervan is
geen schatting gemaakt.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Voor bedrijven met relatief veel fossiele opwek betekent het verkrijgen van voldoende HKErechten een extra kostenpost. Het betekent een extra inkomstenbron voor bedrijven en burgers
met hernieuwbare en koolstofarme opwek, inclusief huishoudens met zon op dak. De omvang
van deze netto herverdeling is onbekend.
Economie
De sector zal, om aan de norm te voldoen, meer hernieuwbare stroom moeten opwekken of
en/of minder fossiel. Dit heeft mogelijk gevolg voor het import/exportsaldo van de sector. Het is
op korte en lange termijn onduidelijk welk effect sterker zal zijn. Er zijn geen netto extra lasten
voor de sector, maar er zal wel herverdeling zijn tussen fossiele en koolstofarme
elektriciteitsproducenten.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Een uitgebreide uitvoerings- of juridische toets is niet gedaan. Voor een deel kan mogelijk
aangesloten worden op de systematiek van het EU ETS.
Planning
Indicatieve planning:
2023: Studie over vormgeving, maatvoering, impact
2024 en 2025: Uitwerking
2026: Invoering
Maatschappelijk draagvlak

369

Het systeem kan waarschijnlijk rekenen op draagvlak. Het is een effectieve herverdeling van
fossiele naar koolstofarme elektriciteitsproducenten, en biedt duidelijkheid aan de sector over
het pad naar klimaatneutraliteit.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Overig

370

7. C: Circulaire economie
7.1 Circulaire plastic hef fing
Sector: Circulaire economie
Type maatregel: Beprijzing
Doel: Stimuleren productie en gebruik bioplastics en recyclaat (in Nederland)
Omschrijving maatregel
-

Er wordt een heffing geïntroduceerd per ton polymeren (plastic korrels waar plastic
producten van worden gemaakt) die wordt uitgeslagen vanuit een productie- of
importlocatie. De heffing geldt daarmee voor fossiele polymeren die op de Nederlandse
markt worden afgezet en niet voor polymeren die worden geëxporteerd. Bioplastics en
recyclaten zijn vrijgesteld van deze heffing.

-

Ter indicatie is in dit fiche aangenomen dat de heffing per 1 januari 2025 in werking treedt.

-

Ter indicatie is in dit fiche aangenomen dat het tarief lineair oploopt van 100 euro per ton
polymeren in 2025 naar 500 euro in 2030 (= circa 40% van de huidige verkoopprijs).

Achtergrond/rationale
-

Het kabinet heeft als doel om in 2050 een circulaire economie te realiseren. Om dit te
bereiken is een overstap van fossiele plastics naar bioplastics en recyclaten nodig. Ondanks
bestaand beleid wordt nog maar tussen 9-15% van nieuw plastic gemaakt van recyclaat en
ongeveer 1% van biogebaseerd plastic. Bovendien groeit de productie van plastic gemaakt
van fossiele grondstoffen vier keer zo snel als de productie van plastic gemaakt van
recyclaat en biogebaseerd plastic.

-

Een heffing ontmoedigt de vraag naar fossiele polymeren in Nederland en stimuleert de
vraag naar bioplastics en recyclaten. Vervanging van fossiele polymeren voor bioplastics en
recyclaten voorkomt de uitstoot van CO 2 in de keten. Dit bijvoorbeeld doordat minder CO 2
vrijkomt bij de productie van recyclaat vergeleken met primair fossiel plastic en doordat er
minder fossiele plastics worden verbrand.

-

De heffingshoogte loopt geleidelijk op naar een niveau van 500 euro in 2030 zodat de sector
vijf jaar de tijd heeft om te investeren in de realisatie van productie van bioplastic en/of
recyclaat.

-

Om de transitie commercieel aantrekkelijk te maken en negatieve economische effecten te
dempen zijn aanvullende maatregelen nodig. Aan de hand van deze aanvullende
maatregelen kan de tariefhoogte zodanig worden vastgesteld zodat de productie van
bioplastics en recyclaten commercieel aantrekkelijk wordt.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Een heffing van 500 euro per ton leidt mogelijk tot extra (investeringen in de) productie van
bioplastics en recyclaat in Nederland. CE Delft geeft aan dat 500 euro gelijk staat aan de
onrendabele top voor plastic recyclaat. Voor biogebaseerd plastic geldt dat de onrendabele
top sterk varieert per technologie tussen 500-3.900 euro.

-

Tegelijkertijd is de verwachting dat de heffing tot weglek van productie van plastic
producten naar het buitenland leidt. Dit aangezien Nederlandse producenten een hogere
prijs moeten gaan betalen voor hun input (fossiele polymeren) en/of duurdere input
gebruiken voor hun productie (bioplastics, recyclaten) dan buitenlandse concurrenten.
Hiermee verslechtert de business case voor de productie van bioplastics en recyclaten.

371

-

De doelmatigheid verbetert aanmerkelijk wanneer in Europees verband vergelijkbaar beleid
wordt gevoerd. Dit beperkt weglekeffecten en leidt bovendien tot additionele vraag voor
bioplastics en recyclaat vanuit het buitenland.

-

Weglekeffecten worden mogelijk ook gedempt met een pakket aan aanvullende
(subsidiërende en mogelijk normerende) maatregelen. Zo wordt in het kader van het
klimaatfonds voorgesteld om een plastic recycle hub te ontwikkelen met 1)
investeringssubsidies voor het opschalen van recyclaat en biogebaseerd plastic
(schaalvoordelen zullen de kosten voor recyclaat en biogebaseerd plastic doen afnemen); en
2) subsidies voor het compenseren van de onrendabele top van plastic recyclaat en
biogebaseerd plastic tov primair fossiel plastic zodat het resterende prijsverschil zo veel
mogelijk wordt gecorrigeerd.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
CE Delft heeft in het rapport “Een nationale belasting op primair fossiel plastic” becijferd dat een
polymerenheffing van 500 euro per ton leidt tot een mondiale CO 2-reductie van 0,4 – 0,9 Mton.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nationale CO 2-reductie
(/CO 2 equivalent)
(Indien significant) Effect
op Europese doelen (EED,
ESR, etc.)
(Indien significant) Effect

0,4

op mondiale CO 2-reductie

–

(bijv. uitstoot vliegverkeer

0,9

wat onder in nationale

Mton

definitie valt)
(Indien significant)
Neveneffecten andere
uitstoot en doelen
(stikstof, fijnstof,
- energieverbruik, etc.)
Gevolgen begroting
De onderstaande budgettaire raming is gebaseerd op de uitgangspunten en berekeningen van
CE Delft.
2023

2024

Inkomsten (mln.

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

233

336

439

543

647

750

750

0

0

0

0

0

0

0

euro)
Uitgaven (mln.
euro)
Financiële consequenties burgers/bedrijven
De budgettaire inkomsten komen ten laste van producenten en importeurs van polymeren in
Nederland. Daarbovenop moet de heffing deze producenten en importeurs stimuleren om te
investeren in de productie van bioplastics en recyclaten.
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

372

Beleidsmatige

233

336

439

543

647

750

750

lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
Economie
-

Nederlandse producenten van plastic producten worden door deze maatregel gestimuleerd
om relatief dure polymeren, bioplastics en/of recyclaat in te zetten bij hun productieproces.
Voor buitenlandse producenten van plastic producten geldt dit niet.

-

CE Delft heeft becijferd dat een vlakke polymerenheffing van 500 euro leidt tot een
productieverlies van 40% van de Nederlandse plasticsector. Deze weglekeffecten zullen
lager uitvallen doordat in dit fiche een geleidelijke oploop in het tarief wordt verondersteld.
Bovendien kunnen de weglekeffecten lager uitvallen wanneer de heffing wordt
gecombineerd met stimulerende maatregelen (plastic recycle hub).

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Het betreft het introduceren van een nieuwe heffing. Hiervoor dient nog een uitvoerder
gevonden te worden.

-

Aandachtspunt in de uitvoering is of bioplastics en recyclaat daadwerkelijk uitgezonderd
kunnen worden van de heffing. Dit geldt met name voor de import van deze materialen.

Planning
-

Invoering staat indicatief gepland voor 1 januari 2025. Deze datum kan afwijken op basis
van de datum van de besluitvorming over deze maatregel.

Maatschappelijk draagvlak
-

Bij het brede publiek zal er draagvlak voor de maatregel bestaan. Dit aangezien de gevolgen
voor de consumptie van (bio)plastic producten in Nederland naar verwachting beperkt zijn.
Dit gegeven de mogelijkheden om dezelfde producten in het buitenland te kopen.

-

Impact is er wel op de productie van plastic producten in Nederland en werkgelegenheid in
de plastic sector. Compenserende maatregelen kunnen het draagvlak in de sector vergroten.

Doenvermogen/gedragsaspecten
-

Niet van toepassing op grote ondernemingen (waarvoor de heffing op polymeren geldt).

Overig
Wat doen we al?
De afgelopen jaren is veel inzet gepleegd om samen met de sector tot de noodzakelijke
verduurzaming te komen. IenW betrekt de plastic industrie bij diverse plannen en studies voor
het versnellen van circulair plastic, zoals bij de Transitieagenda Kunststoffen en de Roadmap
chemische recycling. IenW heeft in het Nationale Programma voor een Circulaire Economie
(2023) het beleid voor circulair plastic beschreven op basis van dwarsdoorsnijdende uitdagingen
voor het sluiten van de plasticketen en met een nadere uitwerking van specifieke
productgroepen. Er zijn talrijke subsidies verstrekt ter bevordering van circulair plastic. EZK
voert daarnaast gesprekken met de grote bedrijven om maatwerkafspraken te maken voor CO2reductie. Parallel treft het kabinet ook stevige maatregelen in het kader van de nationale
implementatie van de Europese SUP-richtlijn ter verminderen van plasticvervuiling en plastic

373

soep. De regels zijn in 2021 ingevoerd en zijn in 2022 uitgebreid met nieuwe maatregelen voor
het verminderen van plastic drinkbekers en -voedselverpakkingen.

374

7.2 Invoering en ondersteuning Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid luiers en
incontinentiemateriaal
Sector: Circulaire Economie
Type maatregel: Normeren
Doel: Via uitgebreide producentenverantwoordelijkheid luiers en incontinentiemateriaal
inzamelen en recyclen
Omschrijving maatregel
-

De Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid (UPV) voor Luiers en
Incontinentiemateriaal is een nieuw instrument voor dit product.

-

Met de UPV voor luiers en incontinentiemateriaal worden producenten verantwoordelijk
gemaakt voor (kosten van) inzameling en recycling luiers en incontinentiemateriaal.

-

Uit gerecyclede luiers wordt biogas en plastic recyclaat geproduceerd.

-

Stavaza: onderzoek naar de omvang, doelstellingen en kosten van de UPV vindt momenteel
plaats en is in het tweede kwartaal van 2023 afgerond.

-

Afhankelijk van de uitkomsten van het onderzoek kunnen we een verzoek tot een publieke
financiële bijdrage scherp maken.

-

We verwachten de inwerkingtreding van deze UPV in 2026.

Achtergrond/rationale
-

Van de 400 miljoen kilo aan luiers en incontinentiemateriaal die in Nederland jaarlijks
vrijkomt in het huishoudelijk restafval en bij instellingen, wordt slechts 15 miljoen kilo
gerecycled. De rest wordt verbrand.

-

Recycling op grote schaal komt onvoldoende van de grond. Daarom wordt een uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid (UPV) voorbereid. Hierbij worden de producenten
verantwoordelijk voor de inzameling en recycling.

-

Deze UPV wordt gecombineerd met beleidsinzet gericht op EU-ontwerpeisen voor luiers en
incontinentiemateriaal, hetgeen mogelijk zal worden onder de nieuwe Ecodesign
Kaderverordening.

-

Subsidieregelingen zijn beschikbaar voor recyclinginitiatieven (via EZK) en circulaire
ketenprojecten (via IenW), maar komen onvoldoende van de grond omdat het recyclen van
deze stroom niet rendabel genoeg is en de toevoer onzeker omdat er geen verplichting is tot
gescheiden inzameling van luiers en incontinentiemateriaal.

-

Extra middelen voor de opschaling en ontwikkeling van recyclingcapaciteit kan het proces
versterken.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Deze maatregel is een doelmatige manier om het doel te bereiken, omdat met de UPV
producenten verantwoordelijk worden voor de inzameling en recycling. Daarbij krijgen
producenten een wettelijk doel opgelegd voor de inzameling en recycling van luiers. Door de
constante toestroom van gebruikte luiers en incontinentiemateriaal wordt de recyclingmarkt
gestimuleerd om op te schalen en kunnen luiers gerecycled worden. Zie ook het onderzoek:
Verkenning van knelpunten en oplossingen voor het sluiten van de keten voor luiers en
incontinentiemateriaal | Rapport | Rijksoverheid.nl

-

Deze maatregel is een doeltreffende manier om het doel te bereiken, doordat producenten
verantwoordelijk worden gemaakt voor de (kosten van) inzameling en recycling, worden er
waardevolle materialen uit luiers en incontinentiemateriaal afval gerecycled. Dat bespaart
CO 2. Daarnaast is de verwachting dat het afvalbeheer op termijn goedkoper wordt. Met
enkel een inzamelverplichting of/i.c.m. een recyclingverplichting worden gemeenten
opgezadeld met de kosten. Die zullen de kosten doorrekenen aan inwoners.

-

Het stimuleren van recycling door middelen beschikbaar te stellen versnelt de opbouw van
recyclingcapaciteit.

375

-

In de UPV worden mogelijk nog nader te bepalen oplopende doelstellingen opgenomen,
zodat recyclingcapaciteit kan meegroeien en inzamelcapaciteit kan opschalen.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nationale CO 2-reductie (/CO 2

72 kton –

equivalent)

180 kton
CO 2 winst
per jaar 212

(Indien significant) Effect op
Europese doelen (EED, ESR,
etc.)
(Indien significant) Effect op
mondiale CO 2-reductie (bijv.
uitstoot vliegverkeer wat
onder in nationale definitie
valt)
(Indien significant)
Neveneffecten andere
uitstoot en doelen (stikstof,
fijnstof, energieverbruik,
etc.)
-

Uit de Multi Lifecycle Assessment blijkt dat de methode waarmee in Nederland luier- en
incontinentiemateriaal wordt gerecycled, per Kton aan materiaal, 900 ton CO 2 oplevert ten

212

Is een grove inschatting. Momenteel wordt onderzocht wat een haalbare doelstelling voor de recycling van
luiers. Met die uitkomst kunnen we specifieker aangeven wat de CO2 reductie is van de UPV voor luiers en
incontinentiemateriaal.

376

opzichte van verbranding. 213

-

Bij een verplichte doelstelling van 20% tot 50% extra te recyclen luiers en
incontinentiemateriaal (80 tot 200 kton), resulteert dit in (afgerond) 72 kton tot 180 kton
CO 2-winst op nationaal niveau. Op dit moment wordt onderzocht wat de kosten zijn van
luierrecycling. Met het eerdere onderzoek van de mLCA kan dan berekend worden wat de
kosten zullen zijn per eenheid CO 2-winst.

-

Afhankelijk van het moment van inwerkingtreding van de UPV en de verplichte inzamelen/of recycledoelstelling zullen de CO 2 besparingen eerder of later toonbaar worden. Dat
wordt momenteel onderzocht.

Gevolgen begroting
-

Momenteel wordt onderzocht wat de kosten voor de overheid zijn van deze UPV. Daarbij
moet vooral gedacht worden aan handhaving (kosten ILT). De kosten voor inzameling en
recycling worden dan betaald door producenten.

-

Middelen zullen nodig zijn voor de stimulering van de opschaling en ontwikkeling van
recyclingcapaciteit omdat er sprake is van een onrendabele top waardoor investeringen
achter blijven. Dit zal nodig zijn tot de UPV in werking treedt. De hoogte van de benodigde
middelen wordt momenteel onderzocht.

Financiële consequenties burgers/bedrijven
-

Aannemelijk is dat producenten de kosten voor inzameling en recycling dekken door de
prijzen van luiers en incontinentiemateriaal te verhogen. Uit onderzoek moet blijken hoe
hoog de kosten zullen gaan worden.

-

Indirect merken consumenten dat ze op termijn minder afvalstoffenheffing gaan betalen
omdat de luiers niet verbrand worden. De verwachting is dat deze kosten en baten elkaar
opheffen, maar dat is niet direct te merken. De financiële consequenties worden momenteel
onderzocht.

213 “SGS Search, Comparative mLCA on waste treatment of diaper and incontinence material, 24 februari

2021.”

377

Economie
-

Nvt.

Uitvoeringsaspecten en juridische toets
-

Veel gemeenten zamelen luiers gescheiden in, zonder dat deze worden gerecycled. Ook bij
veel bedrijven (zorginstellingen) wordt incontinentiemateriaal gescheiden ingezameld.

-

Er bestaat een goed functionerende recyclingtechniek voor luiers en incontinentiemateriaal.

-

EZK heeft subsidies toegekend voor drie te ontwikkelen luierrecyclinginstallaties. Met de

-

De ILT is beoogd handhaver van de UPV. Dit zal geregeld worden via meldingsplicht en

-

Voor luiers geldt in tegenstelling tot sommige andere producten geen Europeesrechtelijke

realisatie daarvan komt de totale recyclingcapaciteit in Nederland op 66 miljoen kilo.
jaarlijkse verslaglegging.
verplichting tot het inrichten van een UPV. Wel gelden de regels die van toepassing zijn op
alle UPV systemen (art 8 en 8a van de Kaderrichtlijn afval, in Nederland geïmplementeerd in
het Besluit regeling UPV). Daarnaast moet ook oog gehouden worden het vrije verkeer op
de interne markt. Dezelfde eisen gelden voor de UPV textiel. Leerpunten uit het opzetten
van UPV voor textiel zullen worden meegenomen in dit traject.
Planning
-

voorjaar 2023 onderzoek afgerond naar scope, doelstellingen, kosten.

-

2023 opstellen concept AMvB

-

Eind 2023: consultatie

-

Eind 2024: afronden en publiceren AMvB

-

2026: verwachtte inwerkingtreding

Maatschappelijk draagvlak
-

D66, GL, PvdD hebben in debatten verzocht om meer sturing bij het sluitend maken van de
luierketen.

-

Als producenten de kosten doorrekenen kunnen consumenten weerstand bieden bij de
hogere kosten voor luiers en incontinentiemateriaal.

-

De algemene kosten van afvalverwerking zullen omlaag gaan, wat indirect zal leiden voor
draagvlak voor de maatregel.

-

Het draagvlak voor de invoering van een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid luiers
en incontinentiemateriaal moet in de eerste plaats gevonden worden in de uitvoerende
sector. Voor burgers is deze maatregel niet verplichtend. Wel is voor draagvlak bij burgers
vooral de impact op het eigen leven een barrière. Daarom zijn een geurvrije en passende
inzamelmogelijkheid binnenshuis van belang en een fijnmazig en schoon inzamelsysteem
buitenshuis.

-

Het maatschappelijk draagvlak voor de maatregel zal waarschijnlijk groot zijn omdat
gemeentelijke kosten voor inzameling dalen. Wel is er mogelijk minder draagvlak bij
personen die afval beter moeten gaan scheiden en luierproducenten die moeten gaan
betalen voor de gescheiden inzameling en verwerking van het luierafval. Een enquête over
ervaringen met de gescheiden inzameling van luier en incontinentiemateriaal laat zien dat
er vanuit bewoners erg positief wordt gereageerd en mensen veel gebruik maken van de
inzamelmogelijkheden. Grootste knelpunt is dat er momenteel nog te weinig recycling
fabrieken zijn om aan de vraag te voldoen.

Doenvermogen/gedragsaspecten

378

-

Voorwaarde van het succes van deze maatregel is dat burgers luier- en
incontinentiemateriaal gescheiden inleveren. Dit is nieuw gedrag en het vergt inspanning om
burgers hiertoe aan te zetten. Daar ligt een rol voor producenten. Randvoorwaarden voor dit
gedrag zijn een goed inzamelsysteem (dichtbij huis, passende leegfrequentie, hygiënisch)
en de juiste informatie (burgers moeten weten wat er gaat veranderen en wat er van hen
wordt verwacht). Als het te lastig is om luiers gescheiden in te leveren, zullen burgers dit
waarschijnlijk alsnog bij het restafval weggooien. Gemeenten, zorginstellingen en
consultatiebureaus kunnen consumenten informeren over het gescheiden aanbieden van
luiers en incontinentiemateriaal. De doelgroepen van luiers en incontinentiemateriaal zijn
veelal bekend, waardoor gerichte communicatie mogelijk is.

-

Sommige gemeenten kampen met het probleem dat consumenten luiers bij het GFT of PMDafval gooien in plaats van het restafval. Dit gebeurt door een gebrek aan kennis en omdat
de restafvalbak soms kleiner is of minder vaak wordt geleegd. Deze maatregel zal de
vervuiling van de GFT/PMD-stromen tegen kunnen gaan.

-

Producenten krijgen extra kosten. Mogelijk worden hierdoor de prijzen van luiers verhoogd.
Dit kan producenten stimuleren om (ook) meer herbruikbare producten te ontwikkelen en
tegelijkertijd ontstaat er een prikkel voor consumenten om voor wasbare
luiers/incontinentiemateriaal te kiezen. Een positieve duurzame beweging. Momenteel wordt
een MLCA uitgevoerd om te onderzoeken in hoeverre wasbare luiers duurzamer zijn dan het
recyclen van wegwerpluiers.

-

Invoering van een UPV luiers en incontinentiemateriaal samen met een fijnmazig
aanbiedsysteem voor gebruikte materialen draagt bij aan het verminderen van een relatief
grote afvalstroom in Nederland. Ten opzichte van andere gescheiden afvalinzameling zal
deze afvalstroom een relatief grote barrière moeten overwinnen door de stankoverlast (en
mogelijk ook het volume) van het gebruikte materiaal. Om het gedragseffecten te vergroten
kunnen producenten verplicht worden om klanten te ontzorgen door het materiaal op te
halen, in iedere buurt een luchtdichte inzamelbak te zetten, klanten herbruikbare
alternatieven aan te bieden en/of klanten te voorzien van een luchtdichte inzamelbak of zak.

Overig

379

7.3 Duurzaam & Circulair doen door kennis, vaardigheden & gedrag
Sector: Overstijgend
Type maatregel: Randvoorwaarden
Doel: Duurzaam & Circulair doen: door kennis, vaardigheden en gedrag
Omschrijving maatregel
De maatregel ‘kennis, vaardigheden & gedrag’ is randvoorwaardelijk om de transitie naar een
circulaire economie en klimaatneutrale samenleving te kunnen realiseren en versnellen. De
maatregel helpt mensen om duurzaam en circulair te handelen door kennis en vaardigheden
hiertoe aan te reiken en het gewenste gedrag te stimuleren, als leerling/student, werkende en
als wereldburger. Onder gedrag verstaan we ook de keuze voor een baan die de transitie naar
een circulaire en klimaatneutrale samenleving vooruit helpt omdat er nu een groot tekort is aan
vakmensen. De maatregel bestaat uit drie samenhangende onderdelen:
1.

Inzet op het faciliteren en het vergroten van kennis, vaardigheden en gedrag over
duurzaamheid in brede zin en de circulaire economie door deze een passende plek te geven
in het onderwijs. Hiervoor is een subsidieregeling voor het onderwijs voorzien om
ondersteuning op maat te kunnen bieden voor het Primair Onderwijs, Voortgezet Onderwijs
en MBO in lijn met de behoefte van scholen en docenten. Dit is een nieuw instrument, maar
de voorbereiding voor de ontwikkeling van een dergelijk instrument is reeds gestart i.s.m. de
werkgroep Duurzame School. Hangt nu af van het verkrijgen van financiële middelen.

2.

Inzet op het faciliteren van kennis en vaardigheden die nodig zijn voor de arbeidsmarkt
geënt op een circulaire en klimaatneutrale economie. Deze inzet bestaat uit twee
onderdelen. Ten eerste willen we leermodules laten ontwikkelen voor reeds werkenden,
gericht op o.a. inkopers, marketeers en CEO’s in het bedrijfsleven. Hiervoor is een
opdracht/aanbesteding voorzien. Dit betreft een nieuw instrument. Opvolging is echter
afhankelijk van financiële middelen. Deze ontwikkeling van leermodules is onderdeel van een
bredere arbeidsmarkt aanpak zoals beschreven in het Nationaal Programma Circulaire
Economie (NPCE). Ten tweede is het wenselijk om bestaande effectieve formules op te
schalen. Voor de benodigde opschaling van om- en bijscholing is nadere inventarisatie en
onderzoek nodig naar welke succesvolle bewezen vormen (formules) van opleiden en
scholen er zijn en wat de succes ingrediënten zijn om deze vormen op te kunnen schalen.
Ook is het belangrijk nader te onderzoeken wat de overheid kan doen om te zorgen voor de
condities om deze opschaling te faciliteren.

3.

Inzet op de uitvoering van een brede gedragsaanpak gericht op circulaire economie en
burgers. Deze aanpak bestaat o.a. uit gerichte interventies om circulair gedrag te stimuleren
bijv gericht op de aanschaf van tweedehandsmeubels en repareren van producten,
voorlichting & projectmatige campagnes in samenwerking met Milieu Centraal (MC) en
medeoverheden, en verdere kennisopbouw op productgroepniveau welke drijfveren en
belemmeringen er spelen om het gewenste doelgedrag te kunnen vertonen en benodigde
beleidsinterventies. Dit is een combinatie van een reeds bestaand instrument (subsidie aan
MC) en nieuwe inzet volgend uit de gedragsstrategie CE en burger.

Beoogd effect:
Met deze maatregel zorgen we ervoor dat ad1) Het onderwijs kan inspelen op duurzaam en
circulair gedrag met relevante competenties en vaardigheden om als leerling maar ook als
werkende te kunnen acteren met de juiste kennis en handelingsperspectieven in een
circulaire en klimaatneutrale economie. Ook zorgen we ad2) ervoor dat het bedrijfsleven de
juiste kennis en vaardigheden aangereikt krijgt om reeds werkenden ‘on the job’ te trainen
om de omslag te kunnen maken. Met de leermodules voor CE zetten we in op algemene
functies in het bedrijfsleven, zoals de ontwerpers, inkopers, de marketeers en de

380

bedrijfseconomen/CEOs om circulair handelen breed in het bedrijfsleven geïmplementeerd
te kunnen krijgen. En ad3) geven we burgers de handelingsperspectieven voor wat zij zelf in
hun consumptiepatroon kunnen doen om bij te dragen aan een circulaire samenleving, zoals
bijv. vaker spullen (uit)lenen, delen, ruilen, of laten repareren.
Achtergrond/rationale
De noodzaak om meer in te zetten op het stimuleren van gedrag en het aanreiken van
duurzame handelingsperspectieven wordt steeds meer erkend. Zo noemt het laatste IPCC
rapport dat 40-70% van de klimaatopgave afhankelijk is van de invulling van gedrag. De
huidige consumptiemaatschappij is namelijk nog steeds aan het versnellen. Zo consumeren we
nu ongeveer vijf keer meer sinds de jaren zestig terwijl het geluksniveau ongeveer gelijk is
gebleven 214. Burgers zijn zich vaak niet bewust of hebben onvoldoende of geen kennis over wat
voor negatief effect hun consumptiegedrag heeft op het klimaat. Ook benoemt de minister voor
Klimaat en Energie in zijn kamerbrief over de gedragsscan van het beleidsprogramma klimaat
het belang van de inzet op gedragskennis, ook voor het IBO klimaat. Met het faciliteren van
kennis en vaardigheden voor een circulaire economie kunnen bedrijven, overheden en
maatschappelijke organisaties de randvoorwaarden scheppen voor circulair gedrag. Naast de
ontwikkeling van leermodules richt de inzet zich op het opleiden van reeds werkenden in
sectoren waar nu een tekort aan vakmensen met de juiste competenties ontstaat, zoals het
gebrek aan deskundige reparateurs maar ook het kunnen werken met nieuwe circulaire
materialen. Gerichte beleidsinzet is nodig om het schrijnend toenemende tekort aan technische
vakmensen op de krappe arbeidsmarkt aan te pakken en het arbeidsaanbod beter aan te laten
sluiten op de vraag voortkomend uit de opgave voor een klimaatneutrale en circulaire
samenleving. Technische vakmensen zijn hierbij essentieel 215 216. Krapte in de techniek en ICT
leidt namelijk tot vertraging van belangrijke transities (zoals de klimaat- en energietransitie,
transitie naar een circulaire economie en digitalisering wat ook een belangrijke enabler is voor
de transities) en het aanpakken van andere maatschappelijke uitdagingen (bijv. woningbouw).
Bovendien kan krapte de transitie duurder maken als tekorten leiden tot hogere lonen en tot
een afwijking van het meest kostenefficiënte pad. Het kabinet heeft zich gecommitteerd aan een
Actieplan Groene en Digitale Banen gericht op het terugdringen van de tekorten aan technici en
ICT’ers die nodig zijn voor de klimaat- en digitale transitie (twin transitions). Het Actieplan, dat
begin 2023 wordt gepresenteerd, is aanvullend op het generieke arbeidsmarktkrapte beleid van
het kabinet. Werkgevers moeten hun arbeidsvraag inzichtelijk maken en betere primaire en
secundaire arbeidsvoorwaarden creëren (met aangekondigde inzet van technische werkgevers in
het Aanvalsplan Arbeidsmarktkrapte Techniek, Bouw en Energie). Onderwijsinstellingen moeten
de benodigde opleidingen aanbieden. Werkzoekenden moeten hun vaardigheden en kennis up to
date houden. Daarbij is een sturende en coördinerende rol van de overheid noodzakelijk om het
matchen van vraag en aanbod bij essentiële transities, zoals de klimaatopgave en de transitie
naar een circulaire economie, te faciliteren. Met onderwijs verander je kennis en vaardigheden
evenals motieven en mindset. Cultuur, sociale normen, zijn zaken die de mindset sterk
beïnvloeden. Die worden mede bepaald door onderwijs 217. Het positieve effect dat het onderwijs
kan vervullen bij het aanleren van een andere duurzame leefstijl is bijvoorbeeld gebleken op het
gebied van een gezonde levensstijl, namelijk bij het project ‘de Gezonde Basisschool van de
Toekomst’ 218, 219. De resultaten van het project hebben laten zien dat kinderen op de
214

Meer geluk en minder milieu-uitputting gaan samen, 2022, Berenschot

TNO (2019) Verkenning werkgelegenheidseffecten van klimaatmaatregelen.
216
Ecorys (2021) Klimaatbeleid en de arbeidsmarkt.
215

217
The behaviour change wheel. A guide to designing interventions. 1st ed., Michie, S., Atkins, L., & West, R. (2014). Great
Britain: Silverback Publishing, 1003-1010

218

De gezonde basisschool van de toekomst | Onderzoeksresultaten
The behaviour change wheel. A guide to designing interventions. 1st ed., Michie, S., Atkins, L., & West, R. (2014). Great
Britain: Silverback Publishing, 1003-1010
219

381

basisscholen een gezonder gewicht hebben gekregen, wat aantoont dat hoe jonger je begint
met het aanleren van een gezonde leefwijze, hoe groter het effect op de lange termijn is.
Daarnaast bleek dat de kinderen een positief effect hadden op de voedingsconsumptie van hun
omgeving en daarmee de gezondheid van de oudere generatie. Met de kennis van dit project,
verwachten we ook een soort gelijk positief effect voor deze maatregel. Door middel van een
mix van instrumenten zet je in op een duurzame en circulaire mindset en
handelingsperspectieven startend vanuit het primaire onderwijs, met een focus op leven lang
ontwikkelen voor reeds werkenden en consumentengedrag van burgers. In lijn met het advies
uit de TNO gedrags- & draagvlakanalyse kiezen we gericht voor een aantal gedragingen en
specifieke productgroepen voor burgers. De maatregel bouwt voort op het werk dat hiervoor is
voorbereid door de interdepartementale werkgroep duurzame school, de studies op het gebied
van arbeidsmarkt en de gesprekken hierover de met sociale partners, het Actieplan Groene en
Digitale banen en de gedragsstrategie CE en burgers. De maatregel is additioneel aan bestaand
beleid. De bestaande inzet, instrumenten en financiële middelen zijn tot nu toe ontoereikend om
het doel, namelijk het faciliteren van mensen om zelf duurzaam en circulair te handelen, als
leerling, werkende en als wereldburger te behalen. Door in te zetten op het verminderen van de
arbeidsmarktkrapte in de techniek en het onderwijs pakken we het welvaartsverlies dat hiermee
gepaard gaat gaan.
Knelpunten:
Subsidie voor het onderwijs. Uit onderzoek blijkt dat scholen wel aan de slag willen met
duurzaamheid/CE in hun onderwijs maar zoekend zijn hoe dit concreet vorm te geven ook
gezien de druk op scholen 220. Scholen/docenten hebben behoefte aan ontzorging, concrete,
lokale ondersteuning, kennisdeling, inspiratie en best practices. Jongeren roepen zelf ook op om
meer duurzaam onderwijs 221. Met deze subsidie faciliteren we in de geuite behoefte.
Inzet op arbeidsmarkt: Uit onderzoek 222 blijkt dat gerichte leermodules voor een aantal
centrale functies in het bedrijfsleven zoals CEO’s, inkopers en marketeers noodzakelijk is om het
peloton van het bedrijfsleven mee te krijgen. Door marktfalen (lineaire economie is de geldende
norm; arbeidskrapte beperkt tijd voor scholing) speelt het bedrijfsleven hier zelf (nog)
onvoldoende op in. Uit onderzoek 223 komt naar voren dat er in aantallen voldoende
arbeidskrachten zijn om te voldoen aan de vraag voor arbeid in de transitie naar een circulaire
economie, maar dat deze arbeidskrachten niet de benodigde circulaire kennis en vaardigheden
bezitten. Het is daarom noodzakelijk om bij- en nascholing in te richten voor werkenden die
goed aansluit bij de veranderende praktijk zodat de werkenden verbonden blijven met hun
werk 224. Het tekort aan technische vakmensen wordt steeds groter maar ook urgenter. Hoewel
er verschillende initiatieven zijn die vooral lokaal/regionaal succesvol zijn gebleken zoals GAP
Academy, Jet-Net & TechNet, Codam, Buitenboordmotor, Beroepentuin, Fix Brigade, is er nog
niet op integraal niveau gekeken naar succesformules, welke kaders we op basis daarvan
kunnen stellen en hoe deze opgeschaald kunnen worden. Met onderzoek kunnen we hier goed
zicht op krijgen en vervolgens gericht inzetten op het opschalen van de succesformules.
Gedragsaanpak: Dit vraagt een gedegen aanpak met voldoende financiële middelen en
verdere kennisopbouw om dit gericht te kunnen doen. Opschaling van de huidige inzet is nodig
aangezien er (afgezien van jaarlijks ca 50.000 euro) géén beleidsmiddelen beschikbaar zijn om
de gedragsstrategie verder uit te werken en uit te voeren. Met de extra middelen kan gericht
vanuit de inzichten uit de Monitor Duurzaam Leven (PBL/MC), ingezet worden op specifieke
220

Draagvlak onderzoek Duurzame School, Oberon & SME 2022
Manifest, “Investeren in de toekomst, is investeren in jongeren - Een pleidooi voor een politieke visie op duurzaam
onderwijs“, 2021
222
Vooronderzoek ‘on the job training’, Circularities, 2021
223
Transitie is Mensenwerk, KPMG, 2021
224
Transitie is Mensenwerk, KPMG, 2021
221

382

producten en het faciliteren van concrete gewenste doelgedragingen en een meer duurzame
mindset bij consumenten. Verder kunnen de extra middelen gebruikt worden om gemeenten te
helpen met de implementatie van de gedragsinzichten. Deze maatregel is teruggetrokken voor
indiening bij het klimaatfonds; het randvoorwaardelijke karakter, het daarmee niet hard kunnen
onderbouwen en kwantificeren van te meten CO2-reductie, zorgt ervoor dat dit niet past binnen
de strikte kaders/percelen van het klimaatfonds.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Deze randvoorwaardelijke maatregel, om toe te kunnen werken naar een klimaatneutrale
samenleving en een circulaire economie 225, is zowel doelmatig als doeltreffend. Het stelt burgers
in staat om circulair gedrag uit te kunnen voeren. Door inzet op kennis en vaardigheden,
gelegenheid en motieven verander je gedrag 226. Met onderwijs verander je kennis en
vaardigheden evenals motieven en mindset. De maatregel is complementair aan de verdere
inzet op normering en beprijzing, wat ook noodzakelijk is om het ongewenste gedrag minder
aantrekkelijk te maken. Het gewenste gedrag volgt daarmee echter niet vanzelf. Voor
gedragsverandering is kennis nodig (hoe voer ik het gedrag uit) en motivatie nodig (stimuleren
motieven en wegnemen van obstakels). Anders krijg je weerstand. Met deze maatregel gaan we
o.a. een belangrijke start maken met minder consumptie van (nieuwe) spullen en het
veranderen van de sociale norm (zie TNO gedrags-& draagvlakanalyse), iets wat we in het
huidige economische systeem niet (kunnen) belonen. De maatregel is zeer kosteneffectief,
gezien de grote potentie aan mogelijke CO2-reductie in relatie tot het gevraagde bedrag
(gemiddeld 5 mln per jaar). Doelmatigheid is geborgd door de uitvoering van de maatregelen in
een bredere aanpak in te bedden, gedurende de looptijd goed te begeleiden en het tussentijds
evalueren van uitkomsten. Zo identificeren we tijdig of de juiste ondersteuning, leermodules en
gedragsaanpak zijn ingezet om de doelen te behalen. Voor opschaling worden ontwikkelde
gedragsinterventies zorgvuldig getest op impact (o.a. randomized controlled trial). Voldoende
vakmensen zijn een harde randvoorwaarde voor de uitvoering van het klimaat- en circulaire
economie beleid. De aanpak op het terrein van een tekort aan technisch en praktisch opgeleide
mensen voor de klimaat- en digitale transitie wordt expliciet op verschillende plekken in het
Coalitieakkoord genoemd. Het vraagt om additionele inzet, maar door het ontbreken van directe
middelen hiervoor kunnen we die inzet nu niet vormgeven. Zonder de extra beleidsinzet en
financiële middelen zullen succesformules versnipperd blijven en onvoldoende kans hebben op
te schalen. Hiermee komen de ambities voor de aanpak van de klimaattransitie onder druk te
staan en kan de gewenste CO 2-reductie vertraging oplopen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nationale CO 2-reductie (/CO 2

0,3-

equivalent)

2

(Indien significant) Effect op
Europese doelen (EED, ESR, etc.)
(Indien significant) Effect op

2,5-

mondiale CO2-reductie (bijv.

5

uitstoot vliegverkeer wat onder in
nationale definitie valt)
(Indien significant) Neveneffecten
andere uitstoot en doelen

225

IPCC: Onmiddellijke versnelling mondiale klimaatactie nodig om doel 1,5 graden nog te kunnen halen | PBL Planbureau voor
de Leefomgeving
226
The behaviour change wheel. A guide to designing interventions. 1st ed., Michie, S., Atkins, L., & West, R. (2014). Great
Britain: Silverback Publishing, 1003-1010

383

(stikstof, fijnstof, energieverbruik,
etc.)
De voorgestelde maatregelen leveren indirect een bijdrage aan de CO2-reductie in Nederland.
Zonder voldoende opgeleide (zoals technici) vakmensen is het niet mogelijk om met de
benodigde snelheid de CO 2-reductie te bereiken. In de KEV neemt het PBL arbeidskrapte in
sommige gevallen mee als onderdeel van de bandbreedte. Indien de (verwachte)
arbeidsmarktkrapte m.b.t. de klimaatopgave kleiner wordt, zal dit de bandbreedte in de KEV
mogelijk ook verkleinen. Het is op dit moment niet mogelijk om het effect van de maatregel
exact te kwantificeren. Daarvoor is o.a. nadere specificatie van de instrumenten nodig en de
productgroepen waarop deze in eerste instantie worden gericht, onderzoek naar de doelgroep,
de mate waarin de doelgroep gevoelig is voor de voorgestelde beleidsinterventies en de
productgroep afhankelijke effecten waar het beleid op inspeelt. Wel kunnen we toelichten wat
de potentie is van kennis, vaardigheden en gedragsverandering. Burgers kunnen met het juiste
gedrag een substantiële impact op CE hebben (Vringer, 2005). In het meest recente IPCC
rapport wordt genoemd dat gedragsverandering van burgers 40-70% van de huidige CO 2uitstoot kan verminderen (PBL, 2022). Circulair gedrag kan leiden tot grote CO 2-reductie (25%
voor specifieke productgroepen aldus Milieu Centraal). De maatregel heeft dan ook grote
potentie om te leiden tot broeikasgasreductie.
Met dit fiche zetten we in op een heel scala aan gedragingen, waardoor het moeilijk is om in te
schatten wat de totale reductie zal zijn. De ruwe inschatting is dat tussen 0,3-2 Mton
cumulatieve CO 2-reductie in 2030 in Nederland en tussen de 2,5 en 5 Mton op mondiaal
niveau 227. Deze inschatting is o.a. gebaseerd o.b.v. onderstaande illustraties die voortkomen uit
studies (totaal potentie van 7,5 Mton):
-

Kleding: cumulatief t/m 2030 5 Mton CO2-reductie indien Nederlanders 6 nieuwe
kledingstukken per jaar minder kopen 228.

-

Lezen van bibliotheekboeken (ipv nieuwkoop): cumulatief t/m 2030 1,2 MTon CO 2reductie. 229

-

50% bestaande Elektrische apparaten krijgen een langer (tweede) leven: 18,73 MTon CO2reductie (impact met doel in 2030). 230

-

Telefoonreparatie met levensduurverlenging van 2-3 jaar: cumulatief t/m 2030 0,7 Mton. 231

-

Minder vaak reizen, maar langer verblijven: 25,5-41% CO 2-reductie 232

-

Herbruikbare koffiebekers: cumulatief t/m 2030 0,03 Mton CO 2-reductie 233

Gevolgen begroting
Binnen de huidige rijksbegroting zijn hier geen middelen voor beschikbaar. Verdeling is voorzien
over de drie onderdelen met gemiddeld € 2,5 mln voor onderwijs (subsidieregeling voor
ondersteuning op maat voor scholen die aan de slag willen met duurzaamheid en circulaire
economie een plek te geven in het onderwijs), € 0,5 mln voor arbeidsmarkt en 2 mln voor
gedragsaanpak (1,3 mln voor ondersteuning gemeenten bij het implementeren van
gedragsinzichten (en opzetten van pilots), 0,4 mln voor Milieu Centraal (voor onderzoek en

227

Er is op basis van literatuur een grove inschatting gemaakt van de potentiële milieuwinst van onderzochte individuele
gedragingen. In een volgende stap is het PBL van plan om een inschatting te geven van de totale bijdrage die een meer
circulair consumptiepatroon in Nederland zou kunnen leveren voor wat betreft de reductie van emissies en landgebruik.
228
Studie van Milieu Centraal: ‘Milieudruk van consumptie’, 22 april 2022.
229
230
231

Studie van Milieu Centraal: ‘Milieudruk van consumptie’, 22 april 2022. (Gaat om grove inschattingen)
Transitieteam Consumptiegoederen - Adviesroute naar een CE voor consumptiegoederen – 2022

Studie van Milieu Centraal: ‘Milieudruk van consumptie’, 22 april 2022. (Gaat om grove inschattingen)
Studie van Hogeschool Breda: ‘Circular economy: the impact of circular choices in holidaymaking and mobility’, 15-11-2021
233
Studie van CE Delft: ‘Verbod op gratis eenmalige bekers, onderzoek naar uitvoerbaarheid en vormgeving’. Hierbij is een
factor van 10% gehanteerd vanwege de onzekerheid in het gedrag van mensen en het substitutie effect van herbruikbare
koffiebekers.
232

384

motiveren burgers) en 0,3 mln voor verdere uitwerking gewenst doelgedrag op productniveau).
Voor het onderzoek naar succesvolle vormen van om- en bijscholing voor technische vakmensen
is aanvullend € 1,3 mln nodig verspreid over 3 jaar. De maatregel is zeer kosteneffectief, gezien
de grote potentie aan mogelijke CO 2-reductie in relatie tot het gevraagde bedrag (gemiddeld € 5
mln per jaar).
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader
)
Uitgaven
-

Kas (mln)

2,5

3,7

6,1

6

5

5

5

5

-

Vpl (mln)

4

4,2

5,1

5

5

5

5

5

Financiële consequenties burgers/bedrijven
Er zijn geen directe financiële gevolgen bij burgers/bedrijven.
Niet van toepassing aangezien het gaat om regie, en daarmee financiële middelen, vanuit de
overheid. Indirect heeft de maatregel wel een positieve financiële consequentie voor burgers en
bedrijven – zie daarvoor ook onder Achtergrond.
Economie
Door uitvoering van deze maatregel zorgen we ervoor dat er een meer gelijk speelveld ontstaat
voor de circulaire economie, door mensen de juiste kennis en vaardigheden mee te geven die
essentieel zijn voor de transitie naar een circulaire economie. Dit zal een positief effect hebben
op de economie en de brede welvaart. De maatregel draagt naar verwachting op middellange
termijn bij aan het versnellen van de uitvoering van klimaat en circulaire economiebeleid. Voor
het onderdeel arbeidsmarkt en om- en bijscholing gaat het met name in de sectoren gebouwde
omgeving en elektriciteit effect hebben, waar op dit moment tekorten aan technisch personeel
leiden tot lange doorlooptijden van projecten Met name de inzet om de potentiële doelgroep via
scholing of begeleiding naar werk te leiden, zorgt ervoor dat het inkomen van de individuele
deelnemer met deze betere uitgangspositie op de arbeidsmarkt wordt behouden of verbeterd.
Voor de overheid levert dit op termijn een reducering op van uitkeringen binnen het sociale
domein. De maatregel draagt bij aan het verzekeren van onze toekomstige concurrentiekracht
en het duurzame verdienvermogen van Nederland.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
De maatregel is op korte termijn uitvoerbaar. Voorbereidende werkzaamheden vinden reeds in
2022 plaats voor de subsidie voor het onderwijs en het verkennen van de mogelijkheden voor
een gedragsaanpak gericht op de inzichten vanuit de monitor duurzaam leven. Inmiddels is de
gedragsstrategie afgerond en goedgekeurd. Extra middelen zorgen ervoor dat de
gedragsstrategie grondiger en sneller kan worden uitgevoerd. Zo kunnen we bijvoorbeeld in
plaats van 2 gedragsonderzoeken 6 onderzoeken per jaar uitvoeren.
Op dit moment vinden er pilots in het onderwijs plaats om concreet inzicht te krijgen in de
ondersteuningsbehoefte en kunnen de resultaten van de pilot helpen bij het vormgeven van de
subsidieregeling. Voor de leermodules betreft het een opdracht/aanbesteding rekening houdend
met het voorkomen van marktverstoring. Met de sociale partners en door inzet van
gedragsexpertise gaan we kijken hoe we ervoor kunnen zorgen dat de beoogde doelgroep ook
goed gebruik gaat maken van de leermodules. Voor om- en bijscholing van technische
vakmensen betreft de maatregel het uit laten voeren van een onderzoek en vervolgens het
uitrollen van de resultaten om succesformules daarbij op te schalen. Het is daarbij van belang
dat het onderzoek ook uitvoerings- en juridische aspecten (e.g., staatssteunkaders) meeneemt

385

bij de aanbevelingen. Er zijn geen risico’s t.a.v. maatschappelijke acceptatie en veiligheid en
ook geen risico’s voor de uitvoering. Afhankelijk van de vormgeving van de financiële maatregel
zal gekozen worden voor een subsidie of voor een opdracht. Daarbij zal ook gekeken worden
naar staatssteunaspecten. Of sprake is van een economische activiteit zal pas bij nadere
vormgeving van maatregelen kunnen worden bepaald. Inschatting is gezien de aard van de
activiteiten voor de inzet op onderwijs en gedrag dat het geen economische activiteiten betreft.
Uitvoeringskosten bedragen 10%, gemiddeld 0,5 mln./jaar. Totaal 4 mln.
Planning
De maatregel is nieuw beleid en additioneel aan bestaand beleid. Het is beoogd om in 2023 de
maatregel in werking te laten treden met voorbereidende werkzaamheden startend in 2022. De
TK zal in het voorjaar 2023 geïnformeerd worden over de strategie voor duurzaam onderwijs tot
2030, waar deze maatregel met een subsidie voor het onderwijs, onderdeel van zal zijn.
Daarnaast is op 3 februari 2023 het NPCE aan de TK gepresenteerd. Het NPCE legt een
belangrijke basis voor de maatregel naast het klimaatbeleid en het Actieplan Groene en Digitale
banen. De onderzoeksresultaten voor om- en bijscholing van technische vakmensen kunnen in
het voorjaar van 2024 geleverd worden. De inventarisatie inclusief de cruciale ingrediënten van
de succesvolle bewezen vormen van scholing richting een krapteberoep leidt tot gerichte inzet
van middelen om voldoende mensen voor de grote klimaat en circulaire economie transitie te
bewerkstelligen. De verwachting is dat daarna resultaten binnen 3 tot 5 jaar zichtbaar zijn. De
maatregel loopt in ieder geval door t/m 2030. In 2025/2026 wordt d.m.v. een tussentijdse
evaluatie bekeken of eventuele doorzetting nodig is, of dat het veld bepaalde onderdelen verder
zelf op kan pakken.
Maatschappelijk draagvlak
Jongeren brengen door middel van klimaatmarsen hun stem uit waarin ze oproepen om meer
duurzaamheid in het onderwijs. In 2021 werd het Manifest Duurzaam Onderwijs door diverse
(jongeren)organisaties aangeboden aan de Tweede Kamer. Het pleit daarbij voor een centrale
regiefunctie van de Rijksoverheid, om het proces van duurzaamheidseducatie in te richten, te
coördineren, te faciliteren en te borgen. Deze maatregel sluit aan bij de behoefte uit het veld
om duurzaamheid en circulaire economie een plek te geven. Om de transitie naar een CE te
versnellen, zijn er dringend en structureel werkenden in diverse sectoren nodig die zijn
toegerust met de juiste kennis en vaardigheden. Daarnaast is er krapte op de arbeidsmarkt.
Daarom is het essentieel om nu in te investeren in leermodules voor werkenden. Binnen het
traject van de totstandkoming van een Actieplan Groene en Digitale Banen hebben we
stakeholders gevraagd naar maatregelen t.b.v. het terugdringen van de tekorten. De
voorgestelde maatregelen sluiten aan op de aangedragen oplossingen en daarmee wordt
draagvlak vanuit belangrijke stakeholders (werkgevers en werknemerspartijen) verwacht.
Mensen zullen geen weerstand hebben tegen de voorgestelde gedragsaanpak omdat het hen
niet in hun keuzevrijheid beperkt. Vanuit de gedragsaanpak is de inzet juist om circulair gedrag
makkelijk uitvoerbaar, logisch en eerlijk te maken met een gerichte aanpak per productgroep en
doelgroep, waarbij helder is dat de impact gaat verschillen per persoon. Deze maatregel is
ondersteunend aan andere maatregelen zoals de brede klimaatpubliekscampagne, en
randvoorwaardelijk om de transitie te kunnen realiseren. Het draagvlak voor circulair als
onderwerp kan worden verhoogd door duidelijk te maken welke impacts onze materiële
consumptie heeft op CO 2-uitstoot en op andere aspecten (geopolitieke afhankelijkheden,
milieu). Onderdeel van de aanpak is dat andere partijen (bedrijfsleven) worden aangesproken.
Doenvermogen/gedragsaspecten
De maatregel is om burgers/bedrijven te faciliteren en te helpen en vergroot daarmee het
doenvermogen van burgers en bedrijven om zich duurzaam te gedragen. Het is bekend dat
duurzaam gedrag kan leiden tot steeds meer duurzame gedragingen. Het stimuleren van gedrag

386

van consumenten kan zo leiden tot stapelingseffecten. De kennisoverdracht gebeurt via het
onderwijs, leermodules en door MC/RWS/IenW en medeoverheden aan leerlingen, werkenden
en burgers. De leermodules moeten laagdrempelig (bv niet duur) en persoonlijk relevant (voor
specifieke branches) worden aangeboden om aantrekkelijk te zijn voor werknemers en
bedrijven. Ook voor mensen die een (technische) opleiding volgen voor verduurzaming en/of
werken in een sector ten behoeve van duurzaamheid kan het zijn dat zij in de persoonlijke
levenssfeer duurzamere afwegingen maken. Dit zou verder onderzocht moeten worden. De
gedragsaanpak richt zich op de specifieke drijfveren en belemmeringen van de doelgroep t.o.v.
het doelgedrag. Dit maatwerk is nodig voor een effectieve gedragsverandering.

387

7.4 Aanscherping/aanpassing CO2-heffing AVI’s + stimuleren circulaire activiteiten
Sector: CE
Type maatregel: Normering/beprijzing
Doel: Het opstellen van de kaders voor afvalverbranding in de toekomst en het verder
terugbrengen uitstoot AVI’s in 2030
Omschrijving maatregel
Deze maatregel betreft het aanscherpen van de Regeling CO 2-heffing voor de
afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s). Verder wordt onderzocht welke aanpassingen in de CO2heffing mogelijk zijn die AVI’s stimuleren om circulaire verdienmodellen/nasortering toe te
passen. Daarnaast betreft het pakket drie voorstellen, die geen betrekking hebben op de
heffing, om AVI’s de stap naar een circulaire bedrijfsproces te laten zetten en het meetellen van
negatieve emissies bij het behalen van nationale doelstellingen.
1) Het aanscherpen kan door de procesemissiefactor (lees: benchmark) voor AVI’s in de
Regeling CO 2-heffing industrie aan te scherpen, waardoor de totale heffingsopgave groter
wordt en, tegelijkertijd, de opgave voor de overige industrie onder de heffing niet groter
wordt 234. Dit leidt namelijk tot een verscherpte vermindering van de beschikbare
dispensatierechten, waardoor de CO 2-heffing hoger zal uitvallen voor de AVI’s 235. Dit geeft
een stimulans om emissies versneld af te bouwen. Deze aanscherping moet ten minste 0,3
Mton CO 2-reductie bovenop de huidige opgave realiseren. Een aanscherping van de
procesemissiefactor zal ook effect hebben op de overige installaties die onder deze factor
vallen.
2) Onderzoek doen naar een mogelijke aanpassing(en) van de Regeling CO2-heffing kunnen
worden gemaakt voor AVI’s, zodat aantoonbare volumebeperking als gevolg van
nasortering/circulaire verdienmodellen (bijv. het sluiten van een verbrandingslijn) wordt
beloond. Naast volumebeperking kunnen AVI’s op CCS blijven inzetten.
3) Door in te schatten hoeveel verbrandingscapaciteit in de toekomst nodig zal zijn voor de
verwerking van het Nederlandse restafval kan een stip op de horizon worden gezet. AVI’s
kunnen plannen indienen om toe te werken naar die toekomstige benodigde capaciteit (in de
toekomst kan een normering worden opgesteld voor de benodigde capaciteit). Binnen de
gestelde maximumcapaciteit kunnen welwillende AVI’s worden ondersteund bij het realiseren
van hun verduurzamingsambities, eventueel via maatwerkafspraken met de Rijksoverheid.
4) Daarnaast kan worden ingezet op het verder terugdringen van afvalverbranding door in te
zetten op het voorkomen van verbranding van recyclebaar materiaal door met een gericht
pakket aan maatregelen te werken aan het sluiten van een specifieke materiaalketen.
Daarbij kan ook als sluitstuk, waar nodig, het instellen van een materiaalgericht
verbrandingsverbod worden overwogen.
De huidige uitstoot van de AVI’s bedraagt ongeveer 9 Mton, waarvan 62% biogene emissies
zijn. Het afvangen en opslaan van deze biogene emissies (BECCS) resulteert in negatieve
emissies. Door negatieve emissies mee te laten tellen bij het behalen van de doelstellingen
kunnen AVI's meer bijdragen aan de nationale klimaatopgave. Daarbij wordt rekening gehouden
met de circulaire economieopgave en de gewenste afbouw van afvalverbranding in Nederland en
de opbouw van hoogwaardigere vormen van afvalverwerking en recycling.
Achtergrond/rationale

234
Er bestaat een mogelijkheid dat AVI’s per 2028 onder het EU ETS komen te vallen. Hierbij zal een ETSbenchmark worden bepaald. Dit zal de maatregels, met name de aanscherping van de CO2-heffing,
beïnvloeden. Dit kan zowel strenger als soepeler zijn. Er zal hier pas in 2026 meer duidelijkheid over komen.
235
Dispensatierechten van AVI’s worden als volgt berekend: Procesemissie gerelateerd activiteitsniveau x 0,97
(= procesemissiefactor) x Reductiefactor jaar t

388

Ad 1) Onder de huidige CO 2-heffing moeten AVI’s ongeveer 1 Mton CO 2-uitstoot reduceren in
2030. Deze reductie zou groter zijn geweest wanneer het aanscherpen van de EU ETS
benchmarks ook van toepassing zou zijn geweest op AVI’s. Dit laatste is echter niet het geval en
daarmee is de reductieopgave voor AVI’s relatief minder groot dan voor de overige industrie.
Het is de bedoeling dat de aanscherping ten minste 0,3 Mton CO 2-reductie extra zal bedragen.
Ad 2) Er is nu geen prikkel om het volume van het te verbranden afval te beperken, omdat de
CO 2-heffing een efficiency-regeling is. Het aantal dispensatierechten ademt mee met het
productievolume. Bij de industrie geldt als doel: verduurzaming van de productie – waardoor
deze lijn logisch is. In relatie tot afvalverbranding is het uiteindelijke doel: niet meer
verbranden, maar afval zoveel mogelijk recyclen/hergebruiken. Bij verminderen van
verbranding geldt bij de huidige systematiek echter: het gebruikte activiteitsniveau wordt
aangepast en de dispensatierechten worden verlaagd, waardoor AVI’s voor de resterende
verbranding minder dispensatierechten krijgen. In de huidige systematiek kan de heffing alleen
worden voorkomen door ofwel volledige sluiting of CCS. Ook wordt nascheiding/circulariteit niet
beloond, omdat de uitstoot nu op basis van een algemeen Nederlands gemiddelde van biogeen
versus fossiele uitstoot wordt berekend. Er moet worden onderzocht welke aanpassingen in de
CO 2-heffing mogelijk zijn die de prikkels voor de AVI’s verbeteren.
Ad 3-5)
Om AVI’s handelingsperspectief te bieden moet duidelijk worden hoeveel verbrandingscapaciteit
er in de toekomst naar verwachting nodig zal zijn. In Nederland is momenteel meer
afvalverbrandingscapaciteit vergund (8,2 Mton) – waarvan 7,5 Mton wordt gebruikt – dan nodig
voor de verwerking van het in Nederland geproduceerde restafval (6,3 Mton). Dit surplus wordt
nu voornamelijk opgevuld met buitenlands afval. Ook zit er nog relatief veel recyclebaar
materiaal in de restafvalstromen die naar de AVI’s gaan. Dit, in combinatie met de huidige
tekorten op de markt voor recyclaat, betekent dat de prikkels voor een circulaire economie
kunnen verbeteren. Bovendien zal in de toekomst nog minder afvalverbrandingscapaciteit nodig
zijn door de voortzetting van het CE-beleid, de toename van recycling en hergebruik en betere
afvalscheiding en -preventie. Investeringen in chemische en mechanische recycling en
vergassing van afvalstromen verminderen de stroom te verbranden afval. Door het opstellen
van een toekomstbeeld en hieraan een verdere normering voor afvalverbranding te koppelen
wordt voor AVI’s, die binnen dat beeld een rol voor zichzelf zien weggelegd, helderheid
verschaft en daarmee voorlopig toekomst hebben. Zij kunnen hun investeringen daarop
inrichten.
Hoewel het onderscheid tussen biogene en fossiele uitstoot kan worden gemaakt, kan deze
uitstoot niet van elkaar gescheiden worden. Een CCS-installatie bij AVI’s zal dus zowel biogene
als fossiele uitstoot afvangen. Daarom is het van belang dat deze negatieve emissies mee
kunnen worden geteld bij de totale macro-opgave van de industrie en de Nederlandse ESRopgave. Dit betekent dat negatieve emissies geen rol binnen de CO 2-heffing krijgen en daarmee
ook geen extra dispensatie- of verhandelbare rechten voor een AVI opleveren. De bijdrage van
AVI’s aan de totale macro-opgave van de industrie door middel van negatieve emissies zal in de
loop van de tijd afnemen, omdat ook de hoeveelheid bio-afvalverbranding zal (en moet)
afnemen.
Tot nu toe worden er nog geen maatwerkafspraken met AVI’s gemaakt, o.a. omdat er nog een
onderhandelingsproces gaande was met betrekking tot de motie Mulder c.s. 236 De bovenstaande

https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20210624/motie_van_het_lid_agnes_mulder_c_s/document3/f=/v
ljynm1q90px.pdf
236

389

aanpak betreffende maatwerk gaat verder dan CCS en sluiting, omdat er een toekomstperspectief in een afvalarme maatschappij wordt gevraagd. Bij het toekomstperspectief en de
maatwerkafspraken moet rekening worden gehouden met de levering van warmte en de
uitkoppeling hiervan aan de gebouwde omgeving en overige industrie, omdat er een duurzaam
alternatief moet zijn en de gebouwde omgeving en de overige industrie ook een aanzienlijke
verduurzamingsopgave heeft.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Deze maatregel is zowel doelmatig, als doeltreffend voor het beperken van CO2-uitstoot en het
bereiken van minder afvalverbranding (door hergebruik en minder import). De doelmatigheid
van de maatregel hangt af van de uitvoeringslasten voor de AVI’s. Door het versneld afnemen
van de dispensatierechten en mogelijk een aanpassing van de regeling CO 2-heffing krijgen AVI’s
meer mogelijkheden om hun uitstoot te reduceren. Hierbij is het van belang dat
volumevermindering door hergebruik/nascheiding en het minder importeren van afval wordt
aangedreven. Hier zal rekening mee moeten worden gehouden bij het aanpassen van de CO2heffing. De versnelde afname van dispensatierechten geeft druk op AVI’s om sneller hun
emissies af te bouwen. Als AVI’s inzetten op volumevermindering zal de doelmatigheid van de
maatregelen toenemen.
Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
* 0,3 Mton fossiele CO 2-reductie (onderdeel ad. 1) en 2,1 Mton biogene CO 2-reductie (onderdeel
ad. 5)
2023

2024

Nationale CO 2-reductie

2025

2026

2027

2028

2029

2030
0,3-2,4*

(/co2 equivalent)
(Indien significant) Effect op

0,3

Europese doelen (EED, ESR,
etc.)
(Indien significant) Effect op
mondiale CO 2-reductie
(bijv. uitstoot vliegverkeer
wat onder in nationale
definitie valt)
(Indien significant)

0-0,5 Mton

Neveneffecten andere

stikstof

uitstoot en doelen (stikstof,

0-10 kton

fijnstof, energieverbruik,

ammoniak

etc.)
Bovenop de huidige CO 2-reductieopgave van AVI’s (ong. 1 Mton CO 2) zal er ten minste 0,3 Mton
fossiele CO 2 worden gereduceerd, afhankelijk van de precieze aanscherping van de benchmark.
Eenzelfde reductie zal ook worden bewerkstelligd binnen de ESR-doelen. Ook de maatwerkafspraken kunnen hier effect op hebben.
Potentie met negatieve emissies
Door negatieve emissies alleen mee te tellen in het landelijk beeld, maar niet toe te wijzen aan
de individuele AVI’s kan meer CO 2-reductie worden behaald, afhankelijk van de aanpak van de
AVI’s (productievermindering of CCS). Als de volledige reductieopgave, ongeveer 1,3 Mton CO 2,
wordt behaald door productievermindering worden er geen negatieve emissies behaald. Als dit
volledig wordt behaald met behulp van CCS wordt, er bovenop de 1,3 Mton CO 2-reductie, 2,1
Mton CO 2 aan negatieve emissies behaald. Dit zou de totale extra reductie tot 2,4 Mton CO2
brengen (de 1 Mton CO 2 die ze nu al moeten reduceren is hier al vanaf getrokken). In het

390

maatregelenpakket van het IBO is een middenwaarde van 1 Mton extra reductie opgenomen
(bovenop de 1,3 Mton).
Stikstofreductie
Daarnaast zou er door de maatwerkafspraken een positief effect kunnen zijn op stikstof, omdat
afname van afvalverbranding ook reductie van de stikstof- en ammoniakuitstoot teweegbrengt.
Nu stoten 6 van de 13 AVI’s samen 2,2 Mton stikstof uit en 44 kton ammoniak.
Afhankelijk van of er voor CCS of productievermindering wordt gekozen, kan de reductie van 0
tot 0,5 Mton stikstof en van 0 tot 10 kton ammoniak bedragen.
Gevolgen begroting
Inkomsten zijn afhankelijk van hoeveel productie-afname er zal zijn, omdat de afvalstoffenbelasting dan minder op zal brengen. Voor de CO 2-heffing zal er niet meer of minder inkomsten
gegenereerd worden.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
Voor zover de aanvragen worden gegund, wordt de onrendabele top van CCS-kosten vergoed
vanuit de SDE++. De gemiddelde kosten van gesubsidieerde CO2-reductie per jaar voor CCS
zijn geschat op jaarlijks € 146 per ton CO2 237. Het overige gedeelte en niet gegunde CCSprojecten zal worden betaald door de AVI’s zelf.
Als er voor volume-afname wordt gekozen en meer inzet op recycling, zal de verwerking van
afval op korte termijn duurder zijn. Deze kosten worden op termijn doorberekend aan burgers
en bedrijven. Bij productie-afname leveren de AVI’s ook geen warmte of energie aan hun
omgeving, lopende contracten zullen daarmee ook invloed hebben op de keuzes van AVI’s, dit
zal ook gevolgen hebben voor de kosten van burgers en bedrijven. Naar deze kosten moet nog
onderzoek worden gedaan. Op de lange termijn is de verwachting dat voor afvalverwerking
geldt dat minder milieudruk (bijv. recycling vs. verbranding) ook minder kosten met zich
meebrengt.
Economie
De economische effecten van de maatregelen dienen nog nader onderzocht te worden.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Qua uitvoering zal een aanscherping van de heffing weinig tot geen verandering voor de NEa
teweegbrengen. Voor maatwerkafspraken zal per definitie een staatssteuntoets moeten worden
uitgevoerd. Daarnaast zal de uitvoering van de maatwerkafspraken bij EZK, RVO en IenW
liggen. Dit is al afgestemd tussen EZK en IenW.
Er moet getoetst worden of de aanscherping van de benchmarks bij AVI’s rechtmatig is, omdat
dit losstaat van de andere industriële bedrijven onder de CO2-heffing.
Een mogelijke aanpassing zou, afhankelijk van de aanpassing, wel tot een andere werkwijze van
de NEa en RWS vragen. Dit wordt besproken en zij zullen worden betrokken bij de aanpassingen
mochten deze invloed hebben op hun werkzaamheden.
De maatregel vraagt om het vaststellen van een toekomstige behoefte aan verbrandingscapaciteit. Dit kan gedaan worden op basis van bestaande studies en de expertise van IenW
(inclusief RWS) en EZK. Van de AVI’s wordt vervolgens gevraagd om hun plannen in te brengen
om toe te werken naar dat punt. Steeds zal bekeken moeten worden wat de behoefte is aan
verbrandingscapaciteit, zodat Nederland in ieder geval zelfvoorzienend kan blijven en zodat een
geleidelijke afbouw wordt gerealiseerd.

237

Klimaatbeleid - Industrie - Projectenpijplijn 2030 (dashboardklimaatbeleid.nl)

391

Planning
De aanscherping in de CO 2-heffing (onderdeel ad. 1) betreft het aanpassen van een ministeriële
regeling. Dit betekent dat dit vanaf 2024 kan gaan tellen. Voor de aanpassing aan de CO2heffing industrie t.b.v. de AVI’s (onderdeel ad. 2) wordt bezien welke aanpassingen er mogelijk
zijn.
Afhankelijk hiervan zal gelden dat er een aanpassing van een ministeriële regeling of een
wetswijziging moet komen. Aanpassingen van een ministeriële regeling kunnen in 2024 of 2025
in werking treden. Wetswijzigingen (dan wel via het Belastingplanpakket) kunnen pas in 2026 in
werking treden. In 2023 kan worden vastgesteld wat de verwachte toekomstige behoefte is aan
verbrandingscapaciteit. Zodra dit in beeld is gebracht, kunnen de toekomstvisies van de AVI’s
worden opgevraagd. Het eerste moment dat de eerste AVI’s binnen de maatwerkafspraken een
rol kunnen spelen, zal vanaf 2024 zijn.
Maatschappelijk draagvlak
Naar alle waarschijnlijkheid kan de maatregel op voldoende maatschappelijk draagvlak rekenen.
Het algemene beeld is dat afvalverbranding niet per se een milieuvriendelijke methode is en dat
recycling en hergebruik te prefereren zijn (ook al valt daar voldoende nuance in aan te
brengen). Het imago van recycling is dusdanig veel beter dat minder afvalverbranding bij
burgers waarschijnlijk positief zal vallen.
De aanscherping van de benchmarks zal echter niet positief worden ontvangen door de
afvalsector zelf. Een mogelijke andere behandeling t.a.v. volume-afname en eventuele
maatwerkafspraken in combinatie met de bestaande CC(U)S-mogelijkheden maken de
maatregel mogelijk acceptabeler. De maatregel vergt een grote denksprong voor AVI’s. In de
jaren ’90, ’00 was het beleid nog gericht op het zoveel mogelijk verbranden van afval in plaats
van storten. Dat heeft geresulteerd in de huidige situatie van overcapaciteit. De boodschap dat
de gewenste trend nu weer een stap verder kijkt, is een lastige, zeker voor bedrijven in private
handen met substantieel veel verbrandingscapaciteit. Bij deze bedrijven is weerstand te
verwachten. Door te ondersteunen in de transitie naar meer hoogwaardige
afvalverwerkingsmethodes kan deze weerstand worden beperkt. Dit ligt wat anders bij de
privaat/publieke samenwerkingen, waar wel degelijk al serieus wordt nagedacht over de
verwerking van afval in de toekomst. Bedrijven die interesse hebben in afspraken met de
Rijksoverheid zullen zo mogelijk worden gefaciliteerd in het succesvol doorlopen van deze
transitie.
Voor CCUS kunnen de AVI’s eventueel bestaande subsidies aanvragen. Om nasortering/circulair
worden te bevorderen bij afvalcentrales en om de acceptatie van de AVI’s te vergroten, moet de
Regeling CO 2-heffing worden aangepast.
Ook kan de uitstoot op individueel AVI-niveau (aantal: 13) worden berekend, zodat het
terugbrengen van fossiele uitstoot in de CO2-heffing gewaardeerd wordt. Hierdoor hebben de
bedrijven die momenteel AVI’s exploiteren meer perspectief wanneer zij ervoor kiezen om meer
circulair te worden.
Deze maatregelen zullen door bepaalde bedrijven niet positief worden ontvangen en zij zullen
de weg naar Tweede Kamerleden en de vakbonden weten te vinden.
Op basis van de (vele) onderzoeken is bekend dat burgers niet sterk voor of sterk tegen CCS
zijn. Meer inzicht in het draagvlak van lokale gemeenschappen voor CCS-infrastructuur dichtbij
hun woning en specifiek overheidsbeleid en marktondersteuning voor CCS-toepassingen is
nodig. Een aantal aspecten kunnen bijdragen aan het vergroten van het draagvlak voor CCS:
•

Een duidelijk, goed geformuleerd en realistisch plan voor CCS van de relevante autoriteiten
(samenwerking tussen overheid, industrie en maatschappelijke partners) om CCS te
promoten, te plannen en uit te voeren.

392

•

Burgers meer bewust maken van de verwachte gevolgen van CCS voor de economie, banen,
bedrijven en overheidsuitgaven, en de rol van CCS bij het terugdringen van de CO2-uitstoot.

•

Bezorgdheid over mogelijke risico's, zoals CO 2-lekkage uit pijpleidingen of uit opslaglocaties
onder de zeebodem wegnemen met effectieve communicatie.

Doenvermogen/gedragsaspecten
De maatregel motiveert AVI’s om meer te doen dan de geëiste 1 Mton emissiereductie in 2030
in de CO 2-heffing. Het is van belang dat AVI’s gaan investeren in circulaire verdienmodellen
naast het verminderen van de negatieve effecten van afvalverbranding, een activiteit die op
termijn niet meer of slechts in beperkte mate gewenst is. Om eventuele belemmeringen te
verminderen, kan eventueel gedacht worden aan subsidies voor de AVI’s gericht op het
investeren in de nasortering en circulaire verdienmodellen.
Overig

393

7.5 Normeren Bouw en GWW
Sector: CE
Type maatregel: Normering
Doel: Het fiche verkent in hoeverre normeren van maximale MKI per bouwproject in de GWW en
eenheid materiaal in de bouw (GWW en B&U) op dit moment een effectief instrument is.
Omschrijving maatregel
Dit fiche gaat over het voorstel om de MKI (MilieuKostenIndicator) wettelijk verplicht te maken
binnen de Grond- Weg- en Waterbouwsector (GWW). Daarbij wordt op basis van de
adviesnotitie ‘dwingende MKI voor projecten in de GWW’ (Rebel) een stapsgewijze werkwijze
voorgesteld (zie figuur 1):
1. Verplicht het bepalen van de MKI voor elk project;
2. Veranker de MKI in standaarden en richtlijnen;
3. Neem per materiaal of bouwelement een MKI-plafond op in NEN-normen;
4. Maak MKI onderdeel van de BPKV (beste prijs kwaliteit verhouding) in aanbestedingen.

Bij bovenstaande voorstel dient te worden vermeld dat deze stappen verder moeten worden
onderzocht, mede in dialoog met medeoverheden en de bouwsector. Daarbij moet tevens
worden bepaald welke mate en vorm van sturing past bij de uitvoeringspraktijk. Daarbij is het
van belang het effect op het verbeteren van de duurzaamheid en circulariteit van de GWWsector te kwantificeren. Op dit moment is er dus ook geen norm voor maximale emissie per
eenheid materiaal te geven. Bovendien is nog niet vast te stellen wat de budgettaire gevolgen
voor het Rijk en burgers/bedrijven/medeoverheden zal zijn. Dit moet eerst nader onderzocht
worden. Het fiche maakt inzichtelijk welk onderzoek nodig is en wat daarvoor de gevolgen zijn
voor de begroting.
Achtergrond/rationale
-

De Nederlandse bouw- en infrasector heeft een aanzienlijke klimaat- en stikstofimpact. De
totale CO2- uitstoot is 9,5 Mton. Hiervan is 2,85 Mton afkomstig van de infrasector. De
sector is voor de Nederlandse economie een essentiële motor. Het is van belang dat wordt
ingezet op een toekomstbestendige en duurzame sector. De overheid wil daarom in 2030
standaard haar Grond-, Weg- en Waterbouw (GWW) projecten schoon, klimaatneutraal en
circulair uitvoeren. Om dit te versnellen, is meer ‘drang en dwang’ nodig, bijvoorbeeld door
het stellen van voorwaarden voor projecten (PBL: ICER). Er zijn verschillende manieren om
in de GWW te normeren en/of sturen, bijvoorbeeld door normen op te nemen in
milieuregelgeving of bouwregelgeving. Eén van de manieren van sturing is via de
Milieukostenindicator (MKI).

-

Rebel leverde eind juni in opdracht van het Transitieteam Circulaire Bouweconomie een
verkenning op met een advies over hoe de MKI minder vrijblijvend kan worden toegepast in

394

de GWW. 238 De MKI, zoals die berekend wordt op basis van de bepalingsmethode
Milieuprestatie Bouwwerken 239 is een belangrijk instrument om tot duurzame bouwwerken
te komen. Het instrument is relatief breed geaccepteerd in de bouwwereld (inclusief de
woning- en utiliteitsbouw (B&U)), en speelt een centrale rol in voor de sector belangrijke
initiatieven als de strategie Klimaatneutrale en Circulaire Infrastructuurprojecten (KCI), de
Aanpak Duurzaam GWW en in de doelstelling van de adviesroutekaarten van het
transitieteam Circulaire Bouweconomie die als input hebben gediend bij het vormgeven van
het bouwhoofdstuk in het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE), dat begin 2023
naar de Kamer wordt gestuurd.
-

In tegenstelling tot de B&U - waar men de wettelijk verankerde MPG-norm (Milieu Prestatie
Gebouwen) op basis van de MKI hanteert – is de MKI in de GWW niet wettelijk verankerd,
en wordt deze niet sectorbreed dwingend toegepast. Wel wordt de MKI in toenemende
mate, vooralsnog met name bij de grotere opdrachtgevers, toegepast als instrument om
duurzaamheid en circulariteit via inkopen te bevorderen. Omdat bijna alle infrastructuur in
Nederland in beheer is van de overheid en GWW-projecten dus in opdracht van publieke
organisaties worden uitgevoerd, ligt hier een belangrijke kans om de duurzaamheid en
circulariteit van GWW-projecten en -werken te vergroten. Met hun inkoopmacht hebben de
overheden veel invloed op de wijze waarop de sector het aanbod vormgeeft en op de mate
waarin bedrijven bereid zijn te investeren in innovatie. Harmonisatie van
beoordelingscriteria op het gebied van duurzaamheid tussen publieke opdrachtgevers helpt
om die zekerheid te geven. Een gedwongen inzet van de MKI kan daarbij een belangrijke rol
spelen.

-

Het Transitieteam Circulaire Bouweconomie adviseert op basis van het onderzoek van REBEL
daarbij de volgende stappen te bewandelen, die zoals hierboven vermeld nader moeten
worden verkend.
o

Doe nader onderzoek naar het opnemen van een verplichting tot het berekenen van

o

Neem deze MKI-verplichting, mogelijk in combinatie met andere circulaire eisen, ook

o

Stel, aanvullend op deze project-MKI, voor de dominante materiaalstromen in de

de MKI voor elk project, inclusief het aantonen van de behaalde MKI ‘as built’.
op in voor de GWW-sector relevante richtlijnen en standaarden;
GWW ook MKI-plafondwaardes op. Zorg naast een initiële MKI-norm per
materiaalstroom ook voor een stapsgewijze verlaging daarvan.

o

Stuur aan op een overheidsbrede afspraak om MKI in elk project in de GWW te
gebruiken als criterium om te sturen op duurzaamheid. Voor de volledige
aanbevelingen is de adviesnotitie te raadplegen.

-

Het instrument is additioneel en een sluitstuk op bestaand beleid aangaande het benutten
van inkoopkracht in de GWW. Door voor de lange termijn afspraken te maken over
wettelijke normen, wordt de prikkel om nu te investeren in duurzame technieken groter.
Niet meedoen loont op termijn niet meer.

-

Op korte termijn inzetten op sturing op materiaalniveau wordt vooralsnog niet aangeraden,
maar willen we wel onderzoeken. Door snel in te zetten op normeren op materiaalniveau
loopt de overheid het risico dat de innovatiekracht in de bouw- en infrasector gedempt
wordt en dat optimale verduurzaming in de sector wordt tegengewerkt. Van belang is het
om de ontwikkelingen in Brussel op de Construction Product Regulation hierover in de gaten
te houden. Met het nieuwe Commissievoorstel voor een concept-Verordening zullen

238

https://circulairebouweconomie.nl/nieuws/transitieteam-geeft-advies-over-dwingender-gebruik-mki/
Berekeningswijze voor het bepalen van de milieuprestatie van bouwwerken gedurende hun gehele
levensduur, gebaseerd op de Europese norm EN 15804
239

395

fabrikanten van bouwproducten op basis van een levenscyclusanalyse informatie over de
milieueffecten van hun bouwproducten moeten verstrekken.
-

Het instellen van een milieuprestatie-eis voor projecten in de GWW betekent dat de gehele
keten voor 2030 integraal moet kijken naar de milieueffecten van hun bouwactiviteiten en
materiaalkeuze. Dit betekent dat er op termijn dan ook geen ruimte meer is om te kiezen
voor materialen die schade toebrengen aan het milieu.

Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

De MKI is een belangrijk en breed geaccepteerd instrument in de markt om tot duurzame en
circulaire bouwwerken te komen. Door te sturen met de MKI wordt de GWW sector (met een
CO 2-uitstoot van 2,85 Mton) sneller verduurzaamd. Dit instrument is nodig voor de
achterblijvers in de markt die niet reageren op stimulerende maatregelen zoals inkoopkracht
benutten, en innovatieprogramma’s. Door voor de lange termijn afspraken te maken over
wettelijke normen, wordt de prikkel om nu te investeren in duurzame technieken groter.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030
e.v.

Nationale CO 2-reductie (/co2
equivalent)
(Indien significant) Effect op
Europese doelen (EED, ESR, etc.)
(Indien significant) Effect op
mondiale CO 2-reductie (bijv.
uitstoot vliegverkeer wat onder in
nationale definitie valt)
(Indien significant) Neveneffecten
andere uitstoot en doelen
(stikstof, fijnstof,
energieverbruik, etc.)
-

Binnen de strategie KCI worden inkoop- en andere instrumenten ingezet voor de transitie
naar klimaatneutraliteit (zie de ‘roadmaps’ op www.duurzame-infra.nl/roadmaps).
Doorrekenen door CE Delft laat zien dat in de periode tot 2030 maximaal 50% CO2-reductie
kan worden bereikt, 240 doordat verdergaande maatregelen nog niet voldoende voorhanden
zijn of door de sector moeilijk te beïnvloeden (denk bijvoorbeeld aan ingrijpen in
productieprocessen bij de internationale beton- en staalsector). De CO 2 impact is m.n.
borgend op de 50% t/m 2030 en extern stimulerend na die tijd. De jaarlijkse CO 2-impact
voor de infrastructuur van IenW (transitiepaden KCI) is in 2021 door CE Delft berekend op
1,0 Mton CO 2 (gebaseerd op projectenportefeuille ProRail en RWS).241

-

Ter illustratie zijn de resultaten van GWW-projecten waarin gestuurd is met MKI interessant.
Een daarvan is bijvoorbeeld de Blauwe Loper (gemeente Oldambt, provincie Groningen), dat
met 800 meter één van de langste fietsbruggen van Europa is. Eén van de
aanbestedingseisen voor dit traject was dat het referentiegedeelte een MKI score van 80
MKI/meter of kleiner moest hebben (vergeleken met een referentieontwerp van een
betonnen brug van 198 MKI/meter). Door hout toe te passen is de meeste milieuwinst
gerealiseerd. Daarnaast is er ook op gebied van ecologie extra aandacht besteed. De

240 CE_Delft_220329_Mogelijkheden_CO2_reductie_rijksinfraprojecten_tot_en_met_2030_def.pdf
241 CE_Delft_220329_Mogelijkheden_CO2_reductie_rijksinfraprojecten_tot_en_met_2030_def.pdf

396

inschatting is dat de Blauwe loper 140 m3 beton zal gebruiken, in plaats van 970 m3 in het
referentie-ontwerp toegelicht. 242 De CO 2-afdruk van een gewoon betonproduct varieert
tussen 0,2 en 0,3 ton CO 2-equivalent per m³. 243
-

Meer sturing met de MKI is nodig voor de achterblijvers in de markt die niet reageren op
stimulerende maatregelen zoals inkoopkracht benutten, en innovatieprogramma’s (zoals
voorstellen in het kader van het Nationaal Groeifonds of de in het Klimaatfonds voorgestelde
maatregel voor het opschalen van duurzame infra-innovatietechnieken). Doordat meerdere
partijen duurzamer bouwen is dat van invloed (aanvullend) op de nationale
broeikasgasreductie. In hoeverre moet nog berekend worden.

Gevolgen begroting x € 1000
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

€ 250

€ 250

€ 150

€ 150

€ 150

€ 100

€ 100

€ 100

€ 350

€ 350

€ 350

€ 350

€ 350

€ 350

€ 350

€ 350

Verder

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven
Onderzoek
Uitgaven
inhoudelijke
ondersteuning

De gevolgen voor de begroting van deze maatregel (sturing met MKI) zijn nog onduidelijk en
moeten nader onderzocht worden. De verwachting is echter dat dit beperkt zal zijn omdat het
gaat om een regulerende maatregel. Vermoedelijk zullen de handhavingskosten (beperkt)
toenemen.
Wat echter vast staat is dat er verschillende onderzoeken en activiteiten nodig zijn om sturing
met MKI voor te bereiden en te implementeren (zie onder planning). Naar schatting is daar tot
2024 € 500.000 voor nodig. Schatting is dat inhoudelijke ondersteuning bij het traject (door
RVO/RWS/projectenpool) minimaal € 350.000 per jaar zal kosten. Die kosten zullen daarna bij
uitwerking van de sturing doorlopen. Kosten onderzoek wordt naar verwachting minder.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Beleidsmatige
lasten (burgers,
bedrijven)
Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
De financiële consequenties voor burgers/bedrijven/overheden zijn op dit moment nog niet
bekend, dit zal nader onderzocht moeten worden.

242 Kwantitatieve evaluatie GD Duurzaam GWW2.0.pdf (greendeals.nl)
243 HeidelbergCement Benelux carbon calculator uit CO2-compensatieplan CBR Cementbedrijven

397

Economie
Bredere economisch gevolgen zijn onbekend, dit zal moeten blijken uit nader onderzoek
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
De maatregel is op langere termijn uitvoerbaar (zie ook 3e bullet hieronder). Wel zullen kleinere
medeoverheden die nog weinig ervaren zijn in het uitvragen van duurzaamheid bij GWWtrajecten ondersteund moeten worden.
Indien normering scherp wordt ingevoerd en alleen bij de GWW zijn er geen aanbieders op de
markt en kunnen projecten geen doorgang vinden vanwege afwezigheid van bouwmaterialen die
aan de eisen voldoen. Daarom is onderzoek naar haalbaarheid normering nodig (zie hieronder
bij planning).
Planning
De volgende stappen moeten genomen worden om sturing met MKI voor te bereiden (tot 2024).
Onderzoeken en activiteiten die bepalend zijn voor een go (showstoppers)
I.

Onderzoek de mogelijk negatieve effecten van een dwingender MKI (incl. onderzoek
naar kosten en baten)

II.

Onderzoek het opnemen van een verplichte MKI berekening in de Omgevingswet.

III.

Besluit of MKI-plafonds op materiaalniveau gewenst zijn

IV.

Onderzoek alternatieven voor een meer dwingende MKI

V.

Maak een vergelijking tussen verschillende bepalende eenheden voor normering

Onderzoeken en activiteiten die noodzakelijk zijn voor implementatie
Organisatie & draagvlak
V.

Bepaal de organisatie- en governance-structuur

VI.

Onderzoek wat (kleinere) opdrachtgevers in de GWW nodig hebben

VII.

Onderzoek wat (kleinere) opdrachtnemers in de GWW nodig hebben

Uitwerking eerste laag: Verplicht het bepalen van de MKI voor elk project
VIII.

Voer een juridische vervolgstudie uit naar de haalbaarheid

Uitwerking tweede laag: Veranker MKI in richtlijnen en standaarden
IX.

Inventariseer in welke richtlijnen/standaarden een MKI-verplichting wordt opgenomen

Uitwerking derde laag: Stel MKI-plafonds op per materiaal
XI.

Bepaal voor welke materiaalstromen een MKI-plafond moet worden vastgesteld

XII.

Stel een werkgroep in per materiaalstroom

XIII.

Neem MKI plafonds op in relevante NEN normen

Uitwerking vierde laag: Gun op project-MKI
XIV.

Stuur aan op een brede afspraak om project-MKI mee te wegen in aanbestedingen

Verbetering MKI
XV.

Voer inhoudelijke verbeteringen MKI door (deel 1)

XVI.

Update en verbeter de nationale Nationale MilieuDatabase (NMD)

Onderzoeken die wenselijk zijn voor implementatie
XVI.

Voer inhoudelijke verbeteringen MKI door (deel 2)

XVII.

Onderzoek de toepassing van MKI in andere productgroepen

XVIII.

Investeer in opleidingen

398

In plaatje hierboven zijn de belangrijkste aanbevelingen van het Rebel advies in tijd
weergegeven. De stappen die daarboven uitgeschreven zijn gaan over het voorbereiden van de
MKI verplichting (van nu tot 2024).
Maatschappelijk draagvlak
Deze maatregel beïnvloedt met name het aankoopgedrag van bedrijven in de bouwsector. De
maatregel heeft effect op alle bedrijven in deze sector die bouwmaterialen inkopen, waaronder
architectenbureaus en aannemers.
Het gedrag van burgers wordt indirect beïnvloed door de maatregel, doordat mogelijk in eerste
instantie een prijswijziging voor de duurzamere GWW-werken optreedt (dit wordt echter gedekt
via publieke gelden). De hoogte hiervan en de impact ervan op het gedrag van burgers is
moeilijk vast te stellen. Daarom wordt niet in detail ingegaan op de gedragseffecten op burgers
door deze maatregel.
Doenvermogen/gedragsaspecten
Deze maatregel raakt niet aan gedrag van burgers, en omdat het gaat om normeren is er ook
geen vrijwillige gedragsverandering van bedrijven nodig. Gedrag is dus geen groot thema, maar
(zoals ook uit het onderzoek van Rebel blijkt) zijn er wel specifieke aandachtspunten:
-

Het werken met de MKI kan ingewikkeld zijn. Er is specifieke aandacht nodig voor (kleinere)
gemeenten en organisaties, en het is belangrijk om met hen in gesprek te gaan om goed
aan te sluiten bij hun specifieke werkwijzen en mogelijkheden. Denk aan kennisdeling en
ondersteuning, maar ook aan een gefaseerde invoering of toepassing vanaf een bepaalde
projectomvang. Ook dient er aandacht te zijn voor kennisopbouw bij andere stakeholders en
het beperken van administratieve lasten.

-

Daarnaast is het van belang goed na te gaan hoe deze plannen zich verhouden tot
bestaande aanbestedingsregelgeving en Europese ontwikkelingen zoals de Construction
Products Regulation (CPR) en de Energy Efficiency Directive (EED).

-

Voor het voorgestelde is het goed functioneren van de methode, de tooling en de database
(waarmee de MKI wordt berekend) van groot belang. Er moet sprake zijn van een continu,
open en transparant verbeterproces voor de MKI. Continuïteit in de financiering is daarbij
essentieel om de Stichting NMD in staat te stellen een dergelijke rol in te vullen en GWWspecifieke kennis op te bouwen.

-

Als stapelingseffect kan je noemen dat deze maatregel bedrijven gaat aanzetten tot
meerdere duurzame investeringen/ gedragingen.

399

7.6 Verplichting voor een minimumaandeel recyclaat en/of biogebaseerd plastic
Sector: CE
Type maatregel: Normering
Doel: creëren van een markt voor toepassing hernieuwbare en secundaire grondstoffen in de
koolstofketen
Omschrijving maatregel
Dit voorstel voor een minimumaandeel recyclaat en biogebaseerd plastic is een nadere
uitwerking van het fiche voor een Europees hernieuwbaar koolstofdoel. Het fiche beschrijft een
norm voor een minimumaandeel recyclaat en biogebaseerd plastic in twee fasen: 1) nationale
norm; 2) Europese norm. Het voorstel voor een nationale norm voor een minimumaandeel
recyclaat en biogebaseerd plastic is tevens een alternatief op het fiche voor een nationale
heffing op primair fossiel plastic. Voor zowel de heffing als de norm geldt dat deze steeds moet
worden bezien in combinatie met het voorstel voor een nationale plastic recycle hub (stimulans)
in het kader van het klimaatfonds.
Doel: Doel van de voorgestelde maatregel is het bijdragen aan het behalen van 60% CO2reductie in 2030 en het vervangen van primair fossiel plastic door plastic uit recyclaat en
biogebaseerd plastic. Jaarlijks produceren we in Nederland circa 5 megaton plastic. Door fossiel
plastic te vervangen door plastic uit recyclaat of biogebaseerd plastic kan per kilogram
geproduceerd plastic tot 2,5 kg CO 2-uitstoot worden gereduceerd. De CO 2- reductie wordt
behaald doordat: 1) er bij de grondstoffenwinning en bij het productieproces minder CO 2
vrijkomt; en 2) er minder plasticafval wordt verbrand. Het sluiten van de plasticketen kan dus
significant bijdragen om tot de nodige 60% CO 2- reductie in 2030 te komen.
Middel: Voorgestelde maatregel is om de plasticketen versneld te sluiten door het verplichten
van een minimum aandeel recyclaat en biogebaseerd plastic voor alle plastics op de
Nederlandse markt. Op Europees niveau wordt voor een aantal productgroepen al gewerkt aan
een dergelijke verplichting. Om al eerder in de tijd en voor alle plastics stappen te kunnen
zetten, wordt in dit fiche een nationale norm voor recyclaat en biogebaseerd plastic beschreven.
Ook wordt voorgesteld om een dergelijke norm op termijn Europees te gaan vormgeven (fase
2).
Beschrijving
-

De norm verplicht plasticverwerkers 244 die in Nederland gevestigd zijn om een
minimumaandeel plastic recyclaat en biogebaseerd plastic te verwerken.

-

Het aandeel kan per toepassing verschillen, zo lang het totaal aan de in Nederland
gevestigde plasticverwerkers ingekochte polymeren gemiddeld uitkomt op het verplichte
minimumaandeel plastic recyclaat en biogebaseerd plastic dat de norm voorschrijft. 245

-

De norm zorgt voor een directe prikkel voor mechanisch recyclaat, chemisch recyclaat en
biogebaseerd plastic.

-

De norm biedt in combinatie met de voorgestelde subsidies ihkv de plastic recycling hub
(investerings)zekerheid en operationele ondersteuning voor plastic recyclaat en

244 Onder plasticverwerkers wordt in dit fiche verstaan: partijen die polymeerkorrels, granulaat en flakes
verwerken tot plastic halffabricaten of eindproducten. Voorbeelden zijn: converters, spuitgieters, compounders.
245 Een magnetronmaaltijdverpakking kan met deze norm omwille van veiligheidseisen bijvoorbeeld nog
steeds volledig worden gemaakt van primair fossiel plastic omdat een ander product zoals een bermpaal
volledig kan bestaan uit recyclaat.

400

biogebaseerd plastic. Ook wordt voorgesteld om de norm richtinggevend te laten zijn voor
toekomstig aanpalend Europees beleid.
Potentiële vormgeving
Fase 1
-

Afhankelijk van de normvariant bedraagt de CO 2-winst tussen de 300-1500 kton CO 2 per
jaar. Verderop staan diverse varianten met bijbehorende toelichting.

-

Gedacht wordt aan een verplicht minimumaandeel van 30% (ovb) recyclaat en
biogebaseerd plastic in 2030 met een CO 2-winst tot 400kton per jaar. Waarbij de
mogelijkheid bestaat om eerder te starten met een mildere norm van 15% (ovb) in 2027
om te wennen aan het systeem.

-

De norm is gericht op polymeren 246 die door plasticverwerkers zijn ingekocht.

-

Gedacht wordt aan een drempelwaarde van 50ton ingekochte polymeren. Het gaat dan om

-

De uitvoering is geregeld in een centraal register. Plasticverwerkers registreren het type en

Plasticverwerkers maken van deze polymeren plastic halffabricaten of eindproducten.
ca. 1400 normplichtige verwerkers in Nederland.
volume polymeer die zijn ingekocht.
-

Gedacht wordt aan een systeem waarbij een Hernieuwbare Plastic Eenheid (HPE) wordt
toegekend aan mechanisch recyclaat, chemisch recyclaat, biogebaseerd plastic naar rato
van de CO 2-uitstoot per kg en hoeveel kg plastic afval nodig was om 1 kg recyclaat te
maken.

-

Verwerkers kunnen HPE’s administratief met elkaar verhandelen om te kunnen voldoen aan
de verplichting voor een minimumaandeel recyclaat en biogebaseerd plastic.

-

Bijvoorbeeld: Verwerker A heeft 100% primaire fossiele plastics ingekocht. Deze verwerker
moet administratief HPE’s inkopen om te kunnen voldoen aan de norm. Verwerker B heeft
bijvoorbeeld 100% recyclaat verwerkt en kan de overtollige HPE’s administratief verkopen
aan Verwerker A.

-

Zonder het handelsregister heeft Verwerker B hogere productiekosten omdat recyclaat en
biogebaseerd plastic duurder zijn dan de primaire fossiele polymeerkorrels van Verwerker A.
Met het handelsregister kan Verwerker B de meerkosten verrekenen met de opbrengsten
van de aan Verwerker A verkochte HPE’s.

Fase 2:
-

Nederland zal op korte termijn in gesprek gaan met de Europese Commissie over het
vervolg van de Sustainable Carbon Cycles. Voorstel is om deze norm ook Europees te gaan
vormgeven. Hiervoor lopen de voorbereidingen reeds, ook in samenwerking met EZK.

Achtergrond/rationale
Door een verplichting voor een minimumaandeel recyclaat en biogebaseerd plastic wordt de
vraag naar recyclaat en duurzame biogrondstoffen 247 aangejaagd. De norm in combinatie met
de voorgestelde plastic recycle hub in het kader van het klimaatfonds, draagt er aan bij dat
producenten versneld investeren in productiecapaciteit van recyclaat en biogebaseerd plastic.
Met de daaraan verbonden schaalvoordelen kunnen de kosten worden gedrukt voor de productie
van plastic recyclaat en biogebaseerd plastic en kunnen deze concurreren met de prijzen van
primaire fossiele plastics. Noodzakelijk is wel om de norm te combineren met stimulerende
Onder polymeren wordt in dit fiche verstaan: alle uit polymeren bestaande korrels, granulaat en flakes die
tot plastic worden verwerkt. Ze kunnen zijn gemaakt van primair fossiele polymeren, chemisch recyclaat,
mechanisch recyclaat en biogebaseerde polymeren.
247
Bij gereguleerd of gesubsidieerd gebruik van biogrondstoffen dienen de biogrondstoffen te voldoen aan de
in Nederland geldende duurzaamheidscriteria (treden vanaf 2025 in werking).
246

401

maatregelen voor een plastic recycle hub zoals voorgesteld in het kader van het klimaatfonds,
anders zijn de weglekeffecten naar verwachting te groot.
Op Europees niveau is er op dit moment al voor plastic petflessen een norm voor recyclaat
(25% in 2025; 30% in 2030) in het kader van de Single-Use-Plastics Richtlijn. Voor de
Verpakkingenverordening 248 en de Ecodesignverordening 249 is een minimumaandeel plastic
recyclaat aangekondigd en deze worden in de komende maanden uit onderhandeld. Ter
illustratie: voor de Verpakkingenrichtlijn zijn in de huidige versie van het voorstel de volgende
verplichtingen voorgesteld voor een minimumaandeel recyclaat: 30% voor contact sensitieve
verpakkingen gemaakt van PET; 10 % voor contact sensitieve verpakkingen gemaakt van
andere typen plastics dan PET muv wegwerp plasticflesjes; 30 % voor wegwerp plasticflesjes;
35 % alle andere verpakkingen. Voor de Bouwproductenverordening en de
Autowrakkenverordening geldt dat er ook juridisch en beleidsmatig ruimte is om in te zetten op
een verplicht aandeel plastic recyclaat, maar het nog onzeker is of hier voldoende draagvlak
voor zal zijn. Nederland pleit in deze onderhandelingen voor ambitieuze normen en trekt daarin
samen op met gelijkgestemde lidstaten.
Deze nationale norm kan een toegevoegde waarde hebben omdat de EU normen: 1) gericht zijn
op specifieke producten en niet op alle plastics; 2) naar alle verwachting niet ambitieus genoeg
zijn om te komen tot de nodige 60% CO 2-reductie in 2030; 3) vooralsnog enkel de vraag naar
recyclaat stimuleren, niet naar biogebaseerd plastic. 250 Voorstel is om parallel aan de inrichting
van deze nationale norm op polymeerniveau ook een dergelijke Europees norm te bepleiten.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
-

Op dit moment wordt ca. 11 procent van de plastics gemaakt van recyclaat en biogebaseerd
plastic. CE Delft heeft becijferd dat zonder additionele nationale norm het aandeel van
plastic recyclaat of biogebaseerd plastic ca. 20% in 2030 zal bedragen. Om een additioneel
effect te sorteren met een nationale norm ligt het voor de hand om de norm hoger te laten
zijn dan 20%. In de onderstaande tabel staan drie normvarianten voorgesteld.

-

Algemeen geldt dat hoe hoger de norm is, des te hoger de milieuwinst zal zijn. Keerzijde is
ook dat hoe hoger de norm is, des te hoger de negatieve economische effecten
(productieverlies, verplaatsing van de industrie naar elders) zullen uitvallen. De hoogte van
de norm is mede afhankelijk van de hoogte van de voorgesteld plastic recycle hub zoals is
voorgesteld in het kader van het klimaatfonds. Hoe hoger de norm des te hoger de
benodigde subsidies (hub) om de weglek te kunnen dempen (zie ook tabel 1 hieronder).

-

De toenemende vraag zal investeringen aanjagen in de productie van biogebaseerd plastic
en plastic recyclaat in Nederland (market pull). Door nationaal vooruit te lopen op Europese
normen, kan de Nederlandse plasticindustrie nationaal tijdig opschalen om als koploper de
Europese markt te kunnen bedienen (first-movers-advantage).

248

Voorbeelden van productgroepen die vallen binnen de scope van de Verpakkingenverordening zijn:
meeneembekers, afhaalmaaltijden, drankverpakkingen, business-to-business- en transportverpakkingen,
pakketbezorging, e-commerceverpakkingen en verpakkingen van grote huishoudelijke apparaten. In de huidige
conceptverordening staan de volgende normen:
249
Voorbeelden van productgroepen die vallen binnen de scope van de Ecodesignverordening zijn: Textiel en
schoeisel, Meubels, Banden, Schoonmaakmiddelen, Bed matrassen, Smeermiddelen, Verf en lak, Cosmetica,
Speelgoed, Visnetten en uitrusting, Absorberende hygiëne producten.
250

Op dit moment bestaat er in Nederland en in de EU enkel een stimulans voor het toepassen van
biogrondstoffen voor brandstoffen (RED-verplichting) en voor energie (SDE++), terwijl het toepassen van
biogrondstoffen in producten veel meer milieuwinst kan behalen en daarom de voorkeur heeft boven
brandstoffen en energie. Zonder de voorgestelde norm voor een minimumaandeel recyclaat én biogebaseerd
plastic is het onwaarschijnlijk dat biogebaseerde plastics kunnen groeien in Nederland en in de EU.

402

-

Tegelijkertijd is de verwachting dat de norm afhankelijk van de variant ook kan leiden tot
negatieve economische effecten door bijvoorbeeld productieverlies en verschuiving van de
industrie naar het buitenland (hierna: weglek). Plastic recyclaat en biogebaseerd plastic zijn
vooralsnog duurder dan primair fossiel plastic. 251 Nederlandse partijen moeten een hogere
prijs gaan betalen voor hun plastic productie dan buitenlandse concurrenten. Op korte
termijn kan het verdienmodel van plasticverwerkers verslechteren omdat een gedeelte van
de grondstoffen duurder wordt. Afnemers kunnen er voor kiezen om goedkopere
eindproducten te importeren. Dit kan zorgen voor productieverlies en verschuiving van de
industrie naar het buitenland. Deze vorm van weglek zal op termijn worden gedempt door
Europese normen voor recyclaat in eindproducten. Het verdienmodel verbetert voor
producenten recyclers en producenten van biogebaseerd plastic omdat de vraag toeneemt.

-

Weglekeffecten worden op termijn gedempt met de inrichting van Europese normen (fase
2). Bij Europese normen gelden de verplichtingen immers ook voor plastic producten die in
de Europese Unie zijn gevestigd, waardoor Nederlandse producenten geen
concurrentienadeel meer hebben ten opzichte van Europese concurrenten. Ondertussen
worden de weglekeffecten zo veel mogelijk gedempt met stimulerende maatregelen in de
vorm van de plastic recycle hub in het kader van het klimaatfonds met als doel 1) publiekeprivate investeringen opschalen van recyclaat en biogebaseerd plastic; en 2) het
compenseren van de onrendabele top. Een groter aanbod van recyclaat en biobased plastics
kan er immers voor zorgen dat het makkelijker en goedkoper wordt voor Nederlandse
producenten om aan de norm te voldoen.
Norm-

Hub (mln €)

variant
45%

1800

CO2-effecten in

Weglek

2030

(max. %)

Aandachtspunten

1500

Nog nader te

Forse milieuwinst. Forse

berekenen

weglekeffecten. Forse
transitiekosten.

35%

1300

800

Nog nader te

Forse milieuwinst,

berekenen

weglekeffecten, forse
transitiekosten.

30%

850

400

Nog nader te

Milieuwinst, enige

berekenen

weglekeffecten, forse
transitiekosten.

25%

900

300

Nog nader te

Marginale milieuwinst,

berekenen

beperkte weglekeffecten,
forse transitiekosten.

Kwantitatieve inschatting bijdrage aan klimaatdoelen van de voorkeursvariant 30% in
2030
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nationale CO 2-reductie (kton
CO 2 equivalent)

251

CE Delft geeft aan dat prijsverschil van plastic recyclaat tov primair fossiel plastic ca. €500 bedraagt. Voor
biogebaseerd plastic geldt dat de onrendabele top sterk varieert en nog nader moet worden bezien in het licht
van de rappe ontwikkelingen op deze technologie.

403

(Indien significant) Effect op
Europese doelen (EED, ESR,
etc.)
(Indien significant) Effect op

400 kton

mondiale CO 2-reductie (bijv.

CO 2-

uitstoot vliegverkeer wat

reductie

onder in nationale definitie
valt)
(Indien significant)
Neveneffecten andere
uitstoot en doelen (stikstof,
fijnstof, energieverbruik, etc.)
Toelichting op de berekening van de CO2-reductie:
-

De exacte CO2-impact van deze maatregel moet nog nader worden onderzocht. De
benadering is gedaan op basis van een aantal aannames.

-

Daarbij is eerst een benadering gedaan van de CO 2-winst van Europese normen, zonder
additionele nationale norm.

-

CE Delft heeft eerder de volgende CO2-reductie becijferd tov primair fossiel plastic: 3,2 kton
CO2-reductie per kton mechanisch recyclaat; 2,9 kton CO 2-reductie per kton chemisch
recyclaat; 2 kton CO 2-reductie per kton biogebaseerd plastic.

-

De 45% variant in 2030 is opgebouwd uit: 24,5% mechanisch recyclaat; 8,2% chemisch
recyclaat; 12,3% biogebaseerd plastic.

-

De 35% variant in 2030 is opgebouwd uit: 19,1% mechanisch recyclaat; 6,4% chemisch
recyclaat; 9,5% biogebaseerd plastic.

-

De 30% variant in 2030 is opgebouwd uit: 16,4% mechanisch recyclaat; 5,5% chemisch
recyclaat; 8,2% biogebaseerd plastic.

-

De 25% variant in 2030 is opgebouwd uit: 13,6% mechanisch recyclaat; 9,2% chemisch
recyclaat; 6,8% biogebaseerd plastic.

Gevolgen begroting
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

1-5

1-5

1-5

1-5

mln.

mln.

mln.

mln.

Verder

Inkomsten
(EMU,
inkomstenkader)
Uitgaven

Geen

Uitgaven betreffen de geschatte uitvoerings- en handhavingskosten.
Er moet worden gezocht naar een passende uitvoerende organisatie. Gedacht wordt aan de
NEA.
Financiële consequenties burgers/bedrijven
2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Verder

Beleidsmatige
lasten (burgers,
bedrijven)

404

Indirecte
kwantificeerbare
kosten
burgers/bedrijven
De administratieve lasten van de maatregel moeten nader worden onderzocht.
Eventuele kosten voor burgers zullen eveneens nader moeten worden onderzocht. Uit het
rapport van CE Delft is gebleken dat 30% circulair plastic (20% recyclaat en 10% biobased)
Europa-breed de gemiddelde Nederlander ongeveer 1 euro per maand zou kosten7. Deze
getallen zijn gebaseerd op een Europees-brede verplichting. Voor een nationale verplichting zal
er nader onderzoek moeten plaatsvinden. Naarmate er meer recyclaat en biobased wordt
afgenomen zullen de kosten dalen (zowel de kosten voor bedrijven als de kosten die gepaard
gaan met de benodigde stimulering van de productie).
Economie
Zonder circulaire plastic hub zal de maatregel mogelijk leiden tot negatieve economische
effecten.
Uitvoeringsaspecten en juridische toets
Handhaving zal nodig zijn om aan te kunnen tonen dat de producenten voldoen aan de
opgestelde norm. Hiervoor worden uitvoerings- en handhavingskosten geschat van jaarlijks 1-5
miljoen. Dit bedrag is onder voorbehoud; de kosten kunnen hoger uitvallen. Er zal een goede
inschatting gemaakt moeten worden over de kosten van de FTE, aantal te inspecteren locaties,
interval van de uit te voeren inspecties en de kosten voor allerhande overhead.
De maatregel zal moeten worden beoordeeld volgens het IAK. Alleen een norm stellen over een
percentage recyclaat in plastic, zou mogelijk kunnen zijn in een amvb. Als er een register moet
komen zoals voor uitvoering van de RED, dan is een wetsvoorstel nodig, zie titel 9.7 van de
Wm. In een wetsvoorstel / amvb zal in het kader van de IAK, maar ook richting de commissie
onderbouwd moeten worden waarom het nationale voorschrift gerechtvaardigd is vanwege
milieubescherming en geschikt, noodzakelijk en proportioneel is om het beoogde doel te
bereiken en hoe dit zich verhoudt tot (Europese) regels die al of binnenkort gelden. Het
nationaal voorschrijven van een verplicht percentage recyclaat belemmert namelijk de interne
markt. Er zal een technische notificatie bij de Europese Commissie moeten worden gedaan.
Planning
Voor de norm zal een passend juridisch kader worden gezocht, waarin de uitwerking kan volgen
in een ministeriele regeling of een algemene maatregel van bestuur. Hiervoor zijn enkele
mogelijkheden denkbaar die op zijn vroegst in 2026 gereed kunnen zijn.
Maatschappelijk draagvlak
De maatregel kan mogelijk tot weerstand leiden bij plasticverwerkers. Recyclingbedrijven en
producenten van biogebaseerd plastic hebben mogelijk baat bij de maatregel.
Burgers willen overwegend méér klimaatbeleid (I&O Research, 2022). En zeker als het gaat om
strengere regels voor de grote vervuilers (Focusgroeponderzoek IenW, Mare 2022). Vanuit hen
zal er draagvlak zijn voor deze maatregel.
Overig
Wat doen we al?
De afgelopen jaren is veel inzet gepleegd om samen met de plasticsector tot de noodzakelijke
verduurzaming te komen. IenW betrekt de plastic industrie bij diverse plannen en studies voor
het versnellen van circulair plastic, zoals bij de Transitieagenda Kunststoffen en de Roadmap

405

chemische recycling. IenW heeft in het Nationale Programma voor een Circulaire Economie
(2023) het beleid voor circulair plastic beschreven op basis van dwarsdoorsnijdende uitdagingen
voor het sluiten van de plasticketen en met een nadere uitwerking van specifieke
productgroepen. Ook zijn er talrijke subsidies verstrekt ter bevordering van circulair plastic
(DEI+, NGF, Niki). EZK voert daarnaast gesprekken met de grote bedrijven om
maatwerkafspraken te maken voor CO2-reductie, daarin wordt ook over projecten voor
chemische recycling van plasticafval gesproken. Parallel treft het kabinet ook stevige
maatregelen in het kader van de nationale implementatie van de Europese SUP-richtlijn ter
verminderen van plasticvervuiling en plastic soep. De regels zijn in 2021 ingevoerd en zijn in
2022 uitgebreid met nieuwe maatregelen voor het verminderen van plastic drinkbekers en voedselverpakkingen.
Wat is het probleem?
De huidige maatregelen voor circulair plastic schieten tekort om de ambities te behalen voor
60% CO 2- reductie in 2030 en een halvering van fossiele grondstoffen in 2030. Ondanks de vele
inspanningen wordt nog maar tussen 9-15% van nieuw plastic gemaakt van recyclaat en
ongeveer 1% van biogebaseerd plastic. Bovendien groeit de productie van plastic gemaakt van
fossiele grondstoffen vier keer zo snel als de productie van plastic gemaakt van recyclaat en
biogebaseerd plastic. Een belangrijke belemmering voor het sluiten van de plasticketen is dat
recyclaat nog duurder is dan primair fossiel plastic.
Wat willen we?
Door een verplichting voor een minimumaandeel recyclaat en biogebaseerd plastic wordt de
vraag naar plastic recyclaat en biogebaseerd plasticgroter. Dit geeft een impuls aan producenten
om te investeren in plastic recyclaat en biogebaseerd plastic. Uiteindelijk zal dit er ook toe
leiden dat de prijzen van secundaire en hernieuwbare koolstof beter kunnen concurreren met de
prijzen van primaire fossiele koolstof doordat er schaalvoordelen kunnen worden opgebouwd.
Zeker als er begonnen wordt met een laag percentage dat trapsgewijs oploopt biedt dit
zekerheid aan de markt.
Het versnellen van de vraag naar recyclaat en biogebaseerd plastic door middel van de
voorgestelde norm, vergt ook het versneld opschalen van het aanbod van recyclaat en
biogebaseerd plastic. Daarom zijn investeringssubsidies in de productiecapaciteit noodzakelijk,
zoals voorgesteld in het fiche voor een plastic recyclehub in het kader van het klimaatfonds.
Daarmee worden bedrijven in staat gesteld om versneld te investeren in de nodige inzamel,
sorteer- en recyclecapaciteit. De stimulerende maatregelen kunnen meebewegen met de norm:
hoe hoger de norm, hoe sneller de markt moet worden opgeschaald, hoe hoger de stimulerende
maatregelen. De effectiviteit van de maatregel (in termen van CO 2-reductie) is dus wel in
bepaalde mate afhankelijk van de stimulans die wordt gegeven voor het ontwikkelen van het
aanbod van recyclaat en duurzame biogrondstoffen. Zie hiervoor ook het fiche voor de plastic
recyclehub in het kader van het klimaatfonds.
Wat is er nog meer nodig?
Een verplichting op Europees niveau leidt tot het grootste effect en vermindert de
weglekeffecten. Op Europees niveau is er op dit moment al voor plastic petflessen een norm
voor recyclaat (25% in 2025; 30% in 2030) in het kader van de SUP. Voor de

406

Verpakkingenverordening 252 en de Ecodesignverordening 253 is een minimumaandeel plastic
recyclaat aangekondigd en wordt deze in de komende maanden uit onderhandeld. Voor de
Bouwproductenverordening en de Autowrakkenverordening geldt dat er ook juridisch en
beleidsmatig ruimte is om hierop in te zetten, maar nog niet zeker is of hier voldoende
draagvlak voor is. Nederland pleit in deze onderhandelingen voor ambitieuze normen en trekt
daarin samen op met gelijkgestemde lidstaten. Europese verplichtingen en het vooruitzicht op
de uitbreiding daarvan hebben een dempend effect hebben op de weglekeffecten van de
voorgestelde heffing.
Een mogelijk knelpunt voor een ambitieuze norm voor plastic recyclaat is de beschikbaarheid
van voldoende feedstock voor recyclage (dwz voldoende plastic afval). Om ervoor te zorgen dat
plastics in de keten blijven voor recycling en niet worden verbrand of als zwerfvuil in het milieu
komen, bestaat onder meer het instrument uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV).
Met de UPV is per productgroep de producent verantwoordelijk voor (de kosten van) het
inzamelen en recyclen van gebruikte producten. In de UPV worden ook minimumdoelstellingen
voor bijvoorbeeld inzameling, recycling en/of hergebruik opgenomen. Recycledoelstellingen zijn
gericht op het aandeel dat gerecycled moet worden (output). De in dit fiche voorgestelde norm
is gericht op een minimumaandeel recyclaat dat daadwerkelijk wordt ingezet (input). Er geldt al
een wettelijk verplichte UPV voor de productgroepen auto’s, autobanden, verpakkingen,
batterijen en accu’s, en elektronische en elektrische apparaten. In 2023 geldt ook UPV voor
verpakkingen uit de KWD-sector, wegwerpplastics en textiel. Ook werken we aan UPV’s voor
luiers en incontinentiemateriaal. We verkennen de mogelijkheden voor de productgroepen
meubels, landbouwfolies en vloerbedekkingen.
Om de toegang tot de input voor recyclaat (feedstock) te verbeteren wordt bij de herziening van
de Europese regels rond afvaltransport (EVOA) ingezet op (1) het kunnen vergemakkelijken van
afvaltransport voor hoogwaardige verwerking binnen de EU en (2) het aanscherpen van de
voorwaarden voor afvalexport naar buiten de EU. Daarnaast wordt verkend of, en zo ja welke,
eventuele aanvullende maatregelen hierin een rol kunnen spelen.
Aan de achterkant van de keten is het cruciaal om de ontwikkeling en opschaling van recycling
te stimuleren. Het terugdringen van de verbranding van recyclebaar plastic in
afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s) is hierin ook van belang. Hiervoor loopt ook een fiche mee
in het IBO. Dit sorteert echter niet voldoende effect voor het versneld sluiten van plasticketens,
want er is dan nog geen verplichting aan het begin van de keten voor de toepassing van
recyclaat.

252

Voorbeelden van productgroepen die vallen binnen de scope van de Verpakkingenverordening zijn:
meeneembekers, afhaalmaaltijden, drankverpakkingen, business-to-business- en transportverpakkingen,
pakketbezorging, e-commerceverpakkingen en verpakkingen van grote huishoudelijke apparaten.
253 Voorbeelden van productgroepen die vallen binnen de scope van de Ecodesignverordening zijn: Textiel en
schoeisel, Meubels, Banden, Schoonmaakmiddelen, Bed matrassen, Smeermiddelen, Verf en lak, Cosmetica,
Speelgoed, Visnetten en uitrusting, Absorberende hygiëne producten.

407

8. Groslijst maatregelen
Groslijst aangeleverde maatregelen

Overstijgend

Onderstaande 292 maatregelen zijn in overweging genomen bij dit IBO. Daarnaast zijn de
voorgestelde maatregelen uit de publieksconsultatie van het Concept Beleidsprogramma Klimaat
uit de zomer van 2022 meegenomen. Zie Annex A2.B9 voor een verdere toelichting over het
selectieproces.
Maatregel
Soort maatregel
Bindende afspraken maken m.b.t. duurzaam inkoopbeleid
Normeren
Inzet extra vakmensen via (om)scholing en bijscholing
Randvoorwaarden
Versnelde afschaffing belastingvrijstellingen, subsidies voor fossiele
Randvoorwaarden
brandstoffen
Douchekoppen normeren op maximaal waterverbruik per minuut.
Normeren
Open verduurzamingsinfopunten in lokale bibliotheken.
Randvoorwaarden
Verplicht aandeel blauwe waterstof in gasnet
Normeren
Brede CO2 heffing over sectoren
Beprijzen
Nationale klimaat en milieu nalevingsautoriteit
Randvoorwaarden
Energiebelasting: heffing beter laten aansluiten bij toenemende
betekenis in de transitie van elektriciteit en de toenemende rol van
Beprijzen
nieuwe duurzame energiedragers
Aanpassing ETS: plafond verlagen met beleidsmaatregelen.
Randvoorwaarden
Energiebelasting: verminderen van de degressiviteit; het principe dat
Beprijzen
de vervuiler betaalt sterker toepassen
Normering bedrijven scope 1, 2 en 3
Normeren
Regeling groen projecten
Subsidiëren
Regulerende energiebelasting op basis van energieplafond
Normeren
BTW koppelen aan CO2-impact
Beprijzen
Beperken lobby: Verlenging afkoelperiode; Betere
Randvoorwaarden
informatievoorziening parlement
Verbod op reclame voor CO2-intensieve producten en diensten
Randvoorwaarden
Heffing op doorvoer ammoniak door het land
Beprijzen
Bevorderen aanleg en hergebruik van bestaande buisleidingSubsidiëren
infrastructuur voor transport van moleculaire energiedragers.
Verbod subsidies fossiele grondstoffen
Normeren
Verbod op transacties cryptocurrencies
Normeren
Verbod op overbodig energieverbruik
Normeren
Verbod fossiele energieaansluitingen nieuwbouw
Normeren
Verminderen degressiviteit energiebelasting grootverbruikers voor
Beprijzen
fossiele energie
Buffereisen verhogen voor banken met veel investeringen in fossiele
Randvoorwaarden
grondstoffen
Stoppen met monitoring van bbp
Randvoorwaarden
CO2-uitstoot gas en elektriciteit even zwaar belasten, aanpassen
Beprijzen
degressiviteit
Nationaal standaardiseren van voor elke uitbreiding elektriciteitsnet het
tenderen van besparing op elektriciteit, om belemmeringen
Randvoorwaarden
elektrificatie door beperkingen netten te voorkomen. Daarbij ook
positieve externaliteiten energiebesparing meenemen in de berekening.
Internationale aanbesteding (CfD) van import waterstof voor NL
industrie, in samenwerking met waterstofbank. Past in huidig initiatief
Randvoorwaarden
met Duitsland: dus versnelling.
Duidelijkheid subsidieregime voor zon en wind na 2026 (in aansluiting
Subsidiëren
op stop SDE++)
All-electric stimuleren
Subsidiëren
Plaatsing hybride warmtepomp bij vervanging cv-ketel per 2025
Normeren
Normeren koopsector
Normeren
Differentiatie hypotheekrenteaftrek naar energielabel
Beprijzen
Differentiatie OZB naar energielabel
Beprijzen
Uitfasering gaskooktoestellen
Normeren
Verbod op enkel glas in 2028
Normeren
Piekvermindering energievraag gebouwde omgeving
Normeren
Normering koopsector
Normeren

Gebouwde
Omgeving

408

EWF naar energielabel
Aanscherping normering private huur (bijv. alle huurwoningen
energielabel D voor 2030)
Woningbouw geleidelijk normeren via bouwjaar
VVE’s verplichtingen opleggen
Uitfasering gasapparaten (CV, fornuis, etc.)
Normeren temperatuur airco in zomer, verwarming in winter.
Terrasverwarming verbieden
Versnellen uitrol warmtenetten
Informatiecampagne
Normering (koop)woningen
Aanvullende normering energieprestatie koopwoningen bij verkoop
(niet zijnde vve's)
Aanvullende normering energieprestatie koop- en huurwoningen, incl.
vve's, op vast moment
Aanvullende normering energieprestatie huurwoningen (niet zijnde
vve's)
All-electric warmtepompen stimuleren
Beprijzing energieconsumptie gebouwde omgeving om
verduurzamingsprikkel te bewaren of te versterken
Prijsbodem aardgas en -plafond elektriciteit voor kleinverbruikers
Versterken verduurzamingsprikkel energiebelasting
Toevoegen extra eerste schijf energiebelasting
Budgettair neutrale aanpassing prijsplafond aardgas
CO2-afhankelijke energiebelasting
Verlengen horizon energiebespaarplicht van 5 naar 7 jaar
Innovatie in de bouw
Opschaling biobased bouwen en verbouwen
Aanvullende normering GO
Aanvullende normering energieprestatie VvE's
Uitfaseren slechte energielabels Ubouw
Introductie nieuwbouwnorm voor bedrijfshallen (industrie)
Introductie renovatiestandaard voor bedrijfshallen (industrie)
Herijken vangneteisen in 2025
Maatschappelijk vastgoed renoveert 3% van het oppervlak per jaar
naar de renovatiestandaard (2024-2030)
Aanvullende normering energieprestatie door aanscherping van de
verbouweisen
Opnieuw openstellen Regeling Reductie Energiegebruik Woningen
Warmteopslag stimuleren
Standaard / normering afgiftesystemen
Elektrisch koken stimuleren/kookgas afbouwen
Fiscaal belasten van warmteuitstoot in lucht en water.
Duurzaamheidsnormen van warmtenetten verhogen
Nieuwe (publieke) financiering/contractvormen infra: sale/lease back,
huurkoop, timesharing, verplichte PPS
Andere ‘publieke’ organisatievormen (ledenraden): coöperaties,
corporaties, ‘VVE’
Snellere procedures: 1x inspraak en dan door (spuien en slikken), alles
in een ‘mandje’ (gebiedsaanpak), rijdende rechter
Quasi verplichte studiekeuze (a la profielen VO), verplichte omscholing
bijv. van bouwvakkers en installateurs (en boeren)
Verplicht aandeel duurzaam in de BENG
Aanvullende normering energieprestatie koopwoningen bij verkoop en
(evt.) renovatie
Aanvullende normering verwarmingsinstallaties koopwoningen
Duidelijkheid over en continuïteit in beschikbaarheid subsidiebudget
(versterkt/randvoorwaardelijk voor maatregel: 1,2,6,7)
Gebouwgebonden financierings- en ontzorgingsconcepten mogelijk
maken (versterkt maatregel: 1,2,6,7)
Sturing op integrale (energie)prestaties i.p.v. losse
verduurzamingsmaatregelen
Leenruimte in hypotheeknormen differentiëren naar energielabel

Beprijzen
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
randvoorwaarden
randvoorwaarden
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Subsidiëren
Beprijzen
Beprijzen
Beprijzen
Beprijzen
Beprijzen
Beprijzen
Normeren
Subsidiëren
Subsidiëren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Subsidiëren
Beprijzen
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Beprijzen
Normeren
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Normeren
Normeren
Normeren
Subsidiëren
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden

409

Landbouw en landgebruik

Woningplannen met concreet aanbod systematisch en gefaseerd
uitrollen over heel Nederland.
Gerichte vrijstelling voor verduurzaming in de werkkostenregeling om
verduurzamingspotentieel via werkgevers te ontsluiten.
Verplicht woningcorporaties om in prestatieafspraken met gemeenten
vast te leggen hoe zij woningverduurzaming inbedden in integrale
dorps- en wijkaanpakken
Hogescholen facilteren voor het ontwikkelen van lokale leernetwerken
Kwijtschelding overdrachtsbelasting aan nieuwe eigenaren van
onzuinige woningen
Verplicht gemeenten om 'bijzondere bijstand' ook in te zetten voor
verduurzaming van woningen
Aanbieden van een warmtecomfortregeling
Convenanten met intermediaire partijen op woningmarkt
Invoeren van thermische standaarden voor koopwoningen
Energiebedrijven verplichten te adviseren over energiebesparing
Verplichten gevelisolatie bij verhuur en overdracht van woningen
Gebouwgebonden financiering die financieel aftrekbaar is
Advisering en integrale procesondersteuning via onafhankelijk
energieloket
Gemeenten faciliteren om energiecoaches aan te bieden
Invoeren van een progressieve energiebelasting met een belastingvrije
voet voor kleinvebruikers
Belasting op huisdieren
Regels voor het beperken van de grootte van nieuwbouwwoningen
Installatie home energy displays / energieverbruiksmanagers woningen
Opschalen activiteiten energiecoaches bij huishoudens
Zwaarder belasten airco's voor woningen
Hypotheekrente en/of leenruimte aanpassen voor lagere energielabels
Normering energielabels voor koopsector woningen per 2030 of liefst
eerder (die gaat BZK ook inbrengen, maar zou daar iig ook ons gewicht
achter willen zetten)
Versnelde duidelijkheid waar warmtenetten komen
Verplichten zonnepanelen op sociale woningen
Inkoopbeleid voor Bedrijfstransitie
Bijmengverplichting Bedrijfskantines
Uitbreiding Scope van Wet Minimum CO2-prijs Elektriciteitsproductie
Verlaging footprint veevoer
Aanscherping van normering WKK's Glastuinbouw
(lucht/brandstofmengsel)
BKG-emissiemeetsystemen verplichten op bedrijfsniveau
CO2 heffing in de veeteelt (stallen) (CO2; CH4; N2O) of een belasting
op stuks vee.
CO2 heffing vlees/zuivel/vis
CO2 heffing voor de glastuinbouw
Versneld vernatten veenweidegebieden
aanpak kunstmest
Heffing op vlees/slachten
Verplichting mestverwerking
Krimp veestapel
Emissiehandelsysteem landbouw
Veevoer naar 21% btw en alle cruciale zaken in de keten voor vlees
naar 21%
Uitbreiding biobased bouwen naar biobased materialen
Stimulerende maatregelen samenhangend pakket glastuinbouw
Infrastructuur elektriciteit, warmte en CO2 als randvoorwaarde
energietransitie glastuinbouw
Randvoorwaarden energiebesparing glastuinbouw
Beleidskader voor veilige en
verantwoorde winning aardwarmte
Beleidskader mbt uitkoelen aardwarmte
Stimulering benutting restwarmte

Randvoorwaarden
Subsidiëren
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Normeren
Normeren
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Normeren
Normeren
Normeren
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Normeren
Beprijzen
Normeren
Normeren
Randvoorwaarden
Beprijzen
Beprijzen
Normeren
Randvoorwaarden
Normeren
Normeren
Normeren
Beprijzen
Normeren
Normeren
Randvoorwaarden
Beprijzen
Beprijzen
Subsidiëren
Beprijzen
Beprijzen
Normeren
Normeren
Beprijzen
Beprijzen
Normeren
Subsidiëren
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Normeren

410

Generiek: inzet groene energie stimuleren tov fossiel
Opt-in ETS voor CO2 die vrijkomt tbv de productie van elektriciteit door
wkk’s en geleverd wordt aan het net.
Bijmengverplichting groen gas CA uitbreiden naar al het gas
Strengere eisen wkk’s mbt methaanslip
duurzamer eetpatroon: 50/50 dierlijk/plantaardig (TK brief 29.3.22)
idem
idem
grotere consumptie van duurzamer geproduceerd voedsel, ongeacht
eetpatroon (dus kiezen voor meest duurzame product binnen een
productcategorie)
idem
Halveren voedselverspilling in 2030 t.o.v. 2015
Voer: rantsoensamenstelling. (Subsidiëren of normeren)
Voer: Toevoegmiddelen (Subsidiëren of normeren)
- plantaardige olie
- vetten
- nitraat
- Zeewier
additieven/minder natuurlijk
- Bovaer
- Silvaer
Toename beweiding 1500-3000 uur
Fokkerij (Subsidiëren of normeren)
Stallen, dichte vloer,externe opslag,behandeling mest (Subsidiëren of
normeren)

Mobiliteit

Krimp (Subsidiëren of normeren)
Bedrijfsspecifieke monitoring en meting van broeikasgassen
Voorschrijven Best Beschikbare Technieken methaan
Vergunningverlening verbeteren
Langere levensduur van de melkkoeien en minder jongvee aanhouden
(Subsidiëren of normeren)
Goed diermanagement (voeding, diergezondheid). (Subsidiëren of
normeren)
Minder jongvee aan houden (subsidiëren of normeren)
Methaanuitstoot beprijzen
Vamil (willekeurige afschrijving milieu-investeringen mogelijk)
Eén dag geen vlees en zuivel in de zorg
Voedselverspilling in de zorg tegengaan
Zuiveltaks
Gedifferentieerde vleestaks
Verbieden van CO2-intensief voedsel op (tank)stations en scholen
Intensiveren voorlichting over veganistisch eten
Strengere normen gebruik kunstmest
ETS of CO2-budget voor landbouwbedrijven
Accijns op dierlijke producten (vlees- en zuivelbelasting consumenten)
Uitrollen meetapparatuur en belasten methaanuitstoot boeren
Versnelde invoer dieet voor veehouderij ter vermindering
methaanuitstoot
Versneld invoeren betalen naar gebruik
Zero emissiezones voor middelgrote steden
Brandstofaccijnzen verhogen
Verhogen reiskostenvergoeding van OV t.o.v. auto.
Optimaliseren Betalen naar gebruik voor klimaatdoelen
Verbod fossiele nieuwverkopen lichte voertuigen 2030 (evt inclusief
bestelbusjes)
Hervormen BPM in 2030 naar gewicht/grondstoffen/catalogus
Verbod weggebruik fossiele brandstofauto's per 2040/2045
Verhogen/verbreden vliegbelasting
Normeren vrachtwagens (verplicht naar elektriciteit/waterstof)
Afschaffen Youngtimerregeling
10% wagenpark zorg (versneld) electrificeren

Beprijzen
Beprijzen
Normeren
Normeren
Beprijzen
Normeren
Normeren
Randvoorwaarden
Normeren
Normeren
Subsidiëren

Subsidiëren
Subsidiëren
Subsidiëren
Subsidiëren
Randvoorwaarden
Normeren
Randvoorwaarden
Subsidiëren
Subsidiëren
Subsidiëren
Beprijzen
Subsidiëren
Subsidiëren
Subsidiëren
Beprijzen
Beprijzen
Normeren
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Beprijzen
Beprijzen
Beprijzen
Subsidiëren
Beprijzen
Normeren
Beprijzen
Beprijzen
Beprijzen
Normeren
Beprijzen
Normeren
Beprijzen
Normeren
Beprijzen
Subsidiëren

411

Stimuleren actieve mobiliteit
Meer subsidiëren openbaar vervoer (gratis/goedkoper OV)
Fijnmaziger, frequenter en betrouwbaarder openbaar vervoer
Meer zero-emissie zones instellen voor personenvervoer
Extra beprijzing op zware SUV's
Leasevoordelen afschaffen en OV-vergoedingen vanuit werkgevers
stimuleren.
Frequent Flyer Levy
Verbod op korte vluchten
Beperking aantal vluchten en passagiers Schiphol
Verbod op nieuwe auto van de zaak met verbrandingsmotor per 2024
Verbod aftrekbaarheid autokosten nieuwe auto van de zaak met
verbrandingsmotor per 2024 (alternatief voor bovenstaande maatregel,
belgisch model)
Beprijzen auto met verbrandingsmotor per 2025
Stimuleren auto zonder verbrandingsmotor per 2025
Borgen voldoende laadinfrastructuur ondersteunend aan transitie
elektrisch rijden
Tijdelijke stimulering elektrisch rijden binnen BNG na 2030
Uitbreiding van ZE zone met touringcars per 2027
Verplichte ZE aanbesteding doelgroepenvervoer
Verplichten inhuur van ZE touringcars
Stimuleren aanschaf van emissievrije touringcars
Stimuleren aanschaf van ZE rolstoelbusjes
Versoberen/afschaffen onbelaste reiskostenvergoeding (berekening is
voor afschaffen voor enkel auto, tevens voor OV heeft weinig effect)
De WKR biedt meer mogelijkheden tot differentiatie, bijvoorbeeld
Verhogen onbelaste reiskostenvergoeding voor fiets en OV (niet voor
auto) of het belasten van gratis parkeren bij werkgever
Verplicht duurzaam inkopen voor (mede)overheden
Invoeren normering CO2-prestaties goederenvervoer per 2030
Ophogen budget AanZET
Dual fuel vrachtvervoer
Verhogen tarief Vrachtwagenheffing
Sturen op uitstoot via emissielabel binnenvaart
Verduurzamingsfonds binnenvaart
MRB-vrijstelling emissievrij bestelauto's doortrekken tot 2030
Gelijktrekken MRB-tarief dieselbestelauto voor ondernemers met het
MRB-tarife van dieselbestelauto voor particulieren
SPUK ondersteuning medeoverheden Schoon en Emissieloos Bouwen
Ondersteuning aanbestedende rijksdiensten Schoon en Emissieloos
Bouwen
Investeren slim laden en netcapaciteit heavy duty laden
Jaarverplichting verhogen
Stroomggarantie transportondernemingen (verplaatsen goederen)
Waterstof, methanol en Ammonia bank zeevaart
Combinatie van subsidie aanschaf e-bike voor woon-werk + opofferen
parkeerplek
Wegnemen van (juridische) drempels om OV-bedrijven zelf energie te
laten opwekken.
Stimuleren emissieloze grondgebonden operatie luchthavens
Emissieloze grondgebonden operatie luchthavens 2030 met
tussendoelen 2025 en 2027/2028.
Autoloze zondag
Sneller verduurzamen eigen uitvoering (RWS/ProRail)
Parkeernormen verhogen
Reductiedoel 2030 voor verduurzaming binnenlandse luchtvaart
verhogen
Verbod op vluchten <500km
Verbod op verkoop privévliegtuigen
Progressieve vliegbelasting
Verlaging tarieven OV

Subsidiëren
Subsidiëren
Subsidiëren
Normeren
Beprijzen
Beprijzen
Beprijzen
Normeren
Normeren
Normeren
Beprijzen
Beprijzen
Subsidiëren
Randvoorwaarden
Subsidiëren
Normeren
Normeren
Normeren
Subsidiëren
Subsidiëren
Beprijzen
Beprijzen
Normeren
Normeren
Subsidiëren
Subsidiëren
Beprijzen
Normeren
Beprijzen
Subsidiëren
Beprijzen
Subsidiëren
Subsidiëren
Randvoorwaarden
Normeren
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Subsidiëren
Randvoorwaarden
Subsidiëren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Beprijzen
Subsidiëren

412

Industrie
Elektriciteit

Stimuleer import tweedehands EVs via zekerheid lagere mrb dan
benzine na 2025
Normering voor electrificatie Nederlandse binnenvaart en vrachtverkeer
op termijn
Gelijke beprijzing brandstoffen mobiliteit
Verder aanscherpen emissieplafond CO2 heffing industrie richting 2030
mede met oog op doortrekken naar netto nul emissies in 2040
CCS bij AVIs (verplichten)
Aanscherping energiebesparingsplicht
Verbied inzet fossiele brandstoffen bij uitbreiden en/of nieuwbouw
industrie
Vrijstelling voor energiebelastingen voor bedrijven die gecertificeerd
zijn t.a.v. energie/CO2 besparing
Sturen via financiële risicoanalyse
Verbod energie-intensieve digitale munten
Eisen aan de maximale broeikasgasuitstoot van half- en eindproducten
Materialenpaspoort binnen industrie
Versnellen opschaling elektrolysecapaciteit van 3- 4 GW naar 6 GW in
2030
Verplicht alle AVI's op CCS
CCS eis bij biobrandstoffen fabrieken
Aanscherping CO2 heffing industrie; verlengen horizon (2035/2040);
doel baseren op lineair pad richting klimaatneutraliteit in sector.
Energiebelasting, kolenbelasting en accijns op minerale oliën:
afschaffen bestaande vrijstellingen, grondslag verbreden naar nonenergetisch gebruik en introductie nieuwe vrijstellingen voor nieuwe
energiedragers om dubbele belasting te voorkomen (bijv. bij
waterstof).
Stimuleren markt voor duurzame industriële producten
Verbreden statiegeld (naar bijv. alle glas/blik, plastic etc.)
Energiebesparingsplicht versterken
Verplichte zelfvoorziening
Glasproductie gaat tot 3000 graden. Alle glas (ook supermarkten)
statiegeld betekent dan dus flinke energiebesparing.
Normering groene H2, kopiëren naar andere soorten uitstoot.
Bijmengverplichting non-virgin not fossil grondstoffen
Certificering
Verplichte uitkoppeling restwarmte
Zwaarder belasten afval
milieuvergunningen kleine industrie
Verbod op reclame fossiele producten
Verbod op nieuwe vergunningen voor olievelden
Verbod aansluiting fossiele energiegebruik bij uitbreiding industrie
Afspraken 1-op-1 voor industrie alleen additioneel aan heffing
Leveranciers/producentenverplichting duurzame elektriciteit of andere
vorm van normering e-sector
Standpunt t.a.v. biomassaverbranding voor elektriciteitsproductie
loslaten
Ombouw naar / nieuwbouw van biomassacentrales toestaan in
subsidieregeling CO2-vrije gascentrales
Verplichting energieproducenten om geschikt te zijn voor CO2-vrije
elektriciteitsproductie
Loslaten nationaal doel voor ETS sector Elektriciteit
Versnellen uitrol WOZ
Versnellen uitbreiden elektriciteitsnet
Versnelde afbouw salderingsregeling
Verplicht alle kolencentrales ombouwen naar BECCS
Verplicht alle gascentrales voorzien van CCS
CCS opslagruimte uitbreiden voor 2030
CCS opslag buiten Nederland reserveren
Nationaliseren regionale netbeheerders
Beprijzing gebruik elektriciteitsnetwerk (bijv tariefsdifferentiatie)

Beprijzen
Normeren
Beprijzen
Beprijzen
Randvoorwaarden
Normeren
Normeren
Subsidiëren
Beprijzen
Normeren
Normeren
Randvoorwaarden
Subsidiëren
Normeren
Normeren
Beprijzen

Beprijzen
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Normeren
Beprijzen
Normeren
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Normeren
Normeren
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Normeren
Normeren
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden

413

Investeerders verplichten rekening te houden met lokale,
maatschappelijke randvoorwaarden
Maak subsidieregelingen toegankelijk(er) voor energiecoöperaties
Meer zon op daken Ubouw
Subsidie op toekomstige stroomproductie door eigen opwek
Pro-actief uitbreiden van electriciteitsnetwerken.
Versnel vergunningverlening Wind op Zee
Zonnepanelen op rijksgebouwen en parkeervlakken

Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Normeren
Subsidiëren
Randvoorwaarden
Randvoorwaarden
Normeren

414