Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 306

Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001
met het oog op afschaffing van de fiscale aftrek
van scholingsuitgaven (Wet afschaffing fiscale
aftrek scholingsuitgaven)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
I.
1.
2.
3.
4.
5.
II.

ALGEMEEN
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Budgettaire aspecten
EU-aspecten
Gevolgen voor burgers en bedrijfsleven
Uitvoeringskosten Belastingdienst
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

1
1
4
4
4
4
5

I. ALGEMEEN
1. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
In het regeerakkoord1 staat dat het streven is de fiscale regeling aftrek van
scholingsuitgaven te vervangen door een individuele leerrekening. Dit
wetsvoorstel dat strekt tot afschaffing van de in de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) opgenomen fiscale aftrek van scholingsuitgaven moet dan ook nadrukkelijk in samenhang worden bezien met de
invoering van de vervangende regeling hiervoor, de Subsidieregeling
STAP-budget (Stimulans van de Arbeidsmarktpositie) voor natuurlijke
personen met een band met de Nederlandse arbeidsmarkt. Bij brief van
27 september 20182 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) deze regeling aangekondigd en bij brief van 3 juni 20193
heeft hij de Tweede Kamer over de contouren van deze nieuwe regeling
geïnformeerd. Vanwege de samenhang tussen de afschaffing van de
fiscale aftrek voor scholingsuitgaven en de invoering van het
STAP-budget vindt de inwerkingtreding van de in het voorliggende
wetsvoorstel opgenomen wijzigingen plaats op het moment waarop de
Subsidieregeling STAP-budget in werking treedt. De inwerkingtredingsdatum van die subsidieregeling is nog niet bekend. Daarom vindt
1

https://www.rijksoverheid.nl/regering/regeerakkoord-vertrouwen-in-de-toekomst
Kamerstukken II 2018/19, 30 012, nr. 92.
3
Kamerstukken II 2018/19, 30 012, nr. 111.
2

kst-35306-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 306, nr. 3

1

inwerkingtreding van de in dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingen
plaats op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Dit wetsvoorstel maakt onderdeel uit van het bredere kabinetsbeleid
rondom een leven lang ontwikkelen (LLO) dat erop gericht is te stimuleren
dat iedereen in Nederland de kans krijgt om meer regie te nemen op de
eigen ontwikkeling tijdens ieders loopbaan. Het kabinet is van mening dat
de fiscale aftrek van scholingsuitgaven voor dat doel geen geschikt
instrument (meer) is.
De fiscale aftrek van scholingsuitgaven is een regeling op grond waarvan
een belastingplichtige die geen recht heeft op studiefinanciering de kosten
voor een opleiding of studie met het oog op het verwerven van inkomen
uit werk en woning in aftrek kan brengen op zijn inkomen als persoonsgebonden aftrekpost. Het Centraal Planbureau (CPB) heeft in 2016 een
evaluatieonderzoek uitgevoerd naar de effectiviteit en doelmatigheid van
deze aftrek van scholingsuitgaven.4 Uit deze evaluatie blijkt dat de fiscale
regeling gebruikt wordt door een beperkt aantal mensen (2,6% van alle
belastingplichtigen tussen de 25 en 60 jaar voor een bedrag van
gemiddeld € 1.700 per jaar) en dat gebruikers relatief hoogopgeleid zijn
en vaak in loondienst werken. Het CPB becijferde voor deze regeling een
hoge marginale deadweight loss – dat wil zeggen het deel van een extra
euro aan aftrek van scholingsuitgaven dat niet leidt tot extra scholing –
van tussen de 73 en 100%, afhankelijk van de groep en het belastingtarief.
Verder concludeert het CPB dat als voor een regeling ter stimulering van
scholing het bereik van personen met een laag inkomen of een laag
opleidingsniveau vooropstaat, voorfinanciering door de deelnemer, zoals
dat het geval is bij de fiscale aftrek van scholingsuitgaven, niet gunstig
lijkt.
Voor het kabinet is bovenstaande aanleiding om, in overeenstemming
met de daarover in het regeerakkoord vastgelegde afspraak, voor te
stellen de fiscale aftrek van scholingsuitgaven te vervangen door de
hiervoor genoemde Subsidieregeling STAP-budget. Deze afschaffing leidt
tot een vergroting van de effectiviteit en doelmatigheid van de inzet van
budgettaire middelen en tevens tot een beter bereik van mensen met een
kwetsbare positie op de arbeidsmarkt door de laagdrempeligheid van de
Subsidieregeling STAP-budget, waarbij geen of in mindere mate sprake is
van voorfinanciering. Daarnaast leidt deze maatregel ook tot een
betekenisvolle reductie van administratieve lasten voor burgers en een
vereenvoudiging in de uitvoering voor de Belastingdienst. De fiscale
aftrekpost voor scholingsuitgaven is voor de Belastingdienst een lastig
uitvoerbare regeling. Deze persoonsgebonden aftrekpost kan niet, zoals
bijvoorbeeld bij de aftrek van eigenwoningrente wel het geval is, op basis
van derdeninformatie vooringevuld worden in de aangifte inkomstenbelasting. Dat betekent dat burgers die scholingsuitgaven in aftrek willen
brengen de adminstratie daarvoor zelf moeten bijhouden en zelf het in
aftrek te brengen bedrag op de aangifte inkomstenbelasting moeten
invullen. De Belastingdienst kan het gebruik van deze fiscale aftrekpost
uitsluitend controleren op basis van het uitvragen van gegevens bij
mensen die scholingsuitgaven in aftrek brengen.
De Minister van SZW heeft in de brief aan de Tweede Kamer van 3 juni
2019 ook meegedeeld dat de nagestreefde inwerkingtreding van de
Subsidieregeling STAP-budget per 1 januari 2020 niet haalbaar blijkt.
Zoals hiervoor al is aangegeven is de afschaffing van de fiscale aftrek van
scholingsuitgaven de facto gekoppeld aan de invoering van de Subsidieregeling STAP-budget, waardoor in ieder geval in 2020 nog gebruikgemaakt kan worden van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven. De
overweging om het voorliggende wetsvoorstel desondanks onderdeel te
maken van het pakket Belastingplan 2020 en de inwerkingtreding bij
koninklijk besluit te regelen is dat mensen hierdoor bij hun scholingskeuze
4

CPB (2016) Evaluatie aftrekpost scholingsuitgaven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 306, nr. 3

2

rekening kunnen houden met de voorgenomen wijzigingen in de
tegemoetkomingen in de kosten van scholing vanuit de rijksoverheid.
Door deze periode van in ieder geval een jaar waarin reeds bekend zal zijn
dat de fiscale aftrek van scholingsuitgaven wordt afgeschaft in combinatie
met het feit dat in 2016 al een wetsvoorstel tot afschaffing van die aftrek is
ingediend en het voornemen hiertoe ook is opgenomen in het regeerakkoord is het naar de mening van het kabinet voldoende tijdig bekend dat
de fiscale aftrek van scholingsuitgaven zal komen te vervallen. Daarom is
in dit wetsvoorstel geen overgangsrecht opgenomen voor scholingsuitgaven die gedaan worden in belastingjaren na de afschaffing van de
fiscale aftrek van scholingsuitgaven, ondanks dat voor deze uitgaven
wellicht eerder verplichtingen zijn aangegaan. Voor scholingsuitgaven die
in die belastingjaren gedaan worden, bestaat dan ook geen recht meer op
de fiscale aftrek van scholingsuitgaven. Dit geldt ook voor de kosten van
bijvoorbeeld meerjarige opleidingen waarvan de betalingen deels
plaatsvinden na de afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven. Voor scholingsuitgaven die gedaan worden na de afschaffing van
de fiscale aftrek van scholingsuitgaven kan mogelijk in aanmerking
worden gekomen voor een bijdrage vanuit de vervangende Subsidieregeling STAP-budget.
Naast de situatie van toekomstige scholingsuitgaven is het mogelijk dat
iemand reeds scholingsuitgaven in aftrek heeft gebracht en na afschaffing
van deze fiscale aftrekmogelijkheid, ter zake van deze uitgaven een bedrag
terugontvangt. In dat geval blijkt na de afschaffing dat iemand in een
eerder jaar ten onrechte fiscale aftrek van scholingsuitgaven heeft
gekregen, omdat de uitgaven niet meer blijken te drukken. Voorgesteld
wordt voor deze situatie de bestaande systematiek van de Wet IB 2001 te
continueren waardoor in een dergelijke situatie een bijtelling bij het
inkomen moet (blijven) plaatsvinden ter grootte van het terugontvangen
bedrag. Hiervoor is in het wetsvoorstel overgangsrecht opgenomen.
De Wet IB 2001 bevat reeds overgangsrecht op grond waarvan scholingsuitgaven die betrekking hebben op studiejaren tot en met het studiejaar
2014/2015 en die destijds niet tot aftrek leidden omdat recht bestond op
een prestatiebeurs, alsnog (forfaitair) in aftrek kunnen worden gebracht
als scholingsuitgaven als in een jaar de prestatiebeurs definitief niet wordt
omgezet in een gift. In dat jaar blijkt dan dat de eerder gedane scholingsuitgaven wel hebben gedrukt. Voorgesteld wordt dit bestaande
overgangsrecht niet af te schaffen en de (forfaitaire) aftrek van scholingsuitgaven voor deze specifieke situatie in stand te laten. In het in 2016
ingediende wetsvoorstel tot afschaffing van de aftrek scholingsuitgaven
werd voorgesteld ook dit bestaande overgangsrecht af te schaffen. Op
grond van de aangiftegegevens waarover toen werd beschikt leek het om
een beperkte groep te gaan en werden de met het continueren van dit
overgangsrecht voor de Belastingdienst gemoeide uitvoeringslasten als
niet-proportioneel beschouwd. Op basis van recente aangiftegegevens
blijkt het echter om een substantieel grotere groep te gaan. De Afdeling
advisering van de Raad van State had in 2016 – vanuit het oogpunt van de
systematiek van de Wet IB 2001 – kritiek op het wel opnemen van fiscaal
overgangsrecht voor de situatie van de ontvangen teruggaven, maar niet
voor de hiervoor genoemde situatie dat een prestatiebeurs niet wordt
omgezet in een gift. Mede naar aanleiding van deze kritiek en het feit dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 306, nr. 3

3

het om bestaand overgangsrecht gaat voor een afgebakende groep5 en
deze aftrekmogelijkheid vooringevuld wordt in de aangifte inkomstenbelasting op basis van door de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) aan de
Belastingdienst gerenseigneerde gegevens wordt – ondanks de extra
uitvoeringslasten voor de Belastingdienst die daarmee zijn gemoeid – dit
overgangsrecht met dit wetsvoorstel gecontinueerd. De reguliere termijn
die DUO hanteert voor het behalen van een diploma voor een studie
waarvoor een prestatiebeurs is verstrekt bedraagt 10 jaar. Deze termijn
kan in bijzondere omstandigheden worden verlengd met maximaal 5 jaar.
Uitgaande van het laatste studiejaar waarin recht bestond op de prestatiebeurs en rekening houdend met de gebruikelijke termijn van 10 jaar en de
hiervoor genoemde mogelijke verlenging met 5 jaar, wordt voorgesteld
genoemd overgangsrecht per 1 januari 2031 te laten vervallen, omdat het
dan in ieder geval materieel is uitgewerkt.
2. Budgettaire aspecten
Op basis van de meest recente aangiftegegevens bedragen de kosten van
de fiscale aftrek van scholingsuitgaven in 2017 € 233 miljoen. Hiervan
heeft € 209 miljoen betrekking op scholingsuitgaven die in 2017 zijn
gedaan en € 24 miljoen op het bestaande overgangsrecht voor studenten
waarvan de prestatiebeurs niet wordt omgezet in een gift. Voor de jaren
ná 2017 is voor de reguliere scholingsuitgaven een jaarlijkse stijging
verondersteld van 3%. Rekening houdend met deze stijging, met
wijzigingen in de primaire heffingsstructuur en met de zogenoemde
tariefmaatregel grondslagverminderende posten worden de kosten van de
fiscale aftrek van scholingsuitgaven (exclusief overgangsrecht) geraamd
op € 213 miljoen in 2020 en € 217 miljoen in 2021. Voor de subsidieregeling ter vervanging van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven is op de
begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een
bedrag opgenomen van structureel € 218 miljoen.
3. EU-aspecten
Dit wetsvoorstel bevat geen EU-aspecten.
4. Gevolgen voor burgers en bedrijfsleven
Het afschaffen van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven draagt bij aan
een reductie van de administratieve lasten met € 0,75 miljoen doordat
burgers de scholingsuitgaven in de structurele situatie niet meer als
aftrekpost in hun aangifte kunnen opvoeren.
5. Uitvoeringskosten Belastingdienst
Dit wetsvoorstel is door de Belastingdienst beoordeeld met de uitvoeringstoets. Voor dit wetsvoorstel geldt dat de Belastingdienst dit
uitvoerbaar acht per de voorgestelde inwerkingtredingsdatum. De
gevolgen voor de uitvoering zijn beschreven in de uitvoeringstoets die als
bijlage is bijgevoegd6.

5

Ter voorkoming van fiscale weglek is bij de invoering van het studievoorschot met ingang van
het studiejaar 2015/2016 wettelijk geregeld, dat iedereen met recht op studiefinanciering vanaf
het belastingjaar 2015 geen recht meer heeft op fiscale aftrek van scholingsuitgaven, met
uitzondering van scholingsuitgaven die betrekking hebben op studiejaren tot en met studiejaar
2014/2015. Dat betekent dat dit overgangsrecht alleen betrekking heeft op mensen die vòòr het
studiejaar 2015/2016 zijn begonnen met een studie waarvan de voor deze studie ontvangen
prestatiebeurs, na het verstrijken van de zogenoemde diplomatermijn, definitief niet wordt
omgezet in een gift.
6
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 306, nr. 3

4

Het wetsvoorstel betekent voor de Belastingdienst een vereenvoudiging
van de uitvoering. Tegenover de incidentele kosten die nodig zijn om deze
vereenvoudigingen te realiseren, staan structurele besparingen. Deze zijn
opgenomen in de onderstaande tabel. De uitvoeringskosten worden
gedekt op begroting IX. De structurele besparing die met deze maatregel
beoogd wordt, komt ten goede aan begroting IX.
Tabel: Overzicht uitvoeringskosten Belastingdienst (Bedragen x € 1.000)
Afschaffing fiscale aftrek scholingsuitgaven

Maatregel
Afschaffing fiscale aftrek scholingsuitgaven

2019

2020

2021

2022

2023

0

740

0

– 300

– 620

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
Artikel I, onderdeel A (artikel 3.139 van de Wet inkomstenbelasting 2001)
Indien in enig jaar scholingsuitgaven op grond van afdeling 6.7 Wet IB
2001 als persoonsgebonden aftrek in aftrek zijn gebracht terwijl de
belastingplichtige deze uitgaven in een later jaar alsnog deels of volledig
vergoed heeft gekregen, wordt deze vergoeding voor dat deel op grond
van artikel 3.139, aanhef en onderdeel c, Wet IB 2001 in laatstgenoemd
jaar in de vorm van een negatieve persoonsgebonden aftrek als inkomen
in aanmerking genomen. In samenhang met het voorstel om de fiscale
aftrek van scholingsuitgaven te laten vervallen, kan ook artikel 3.139,
onderdeel c, Wet IB 2001 komen te vervallen. Immers, wanneer de
scholingsuitgaven niet langer voor aftrek in aanmerking komen, wordt
daarmee de teruggave of nabetaling die betrekking heeft op die scholingsuitgaven fiscaal irrelevant. Wel van belang blijven ontvangen teruggaven
of nabetalingen ter zake van in de jaren tot de afschaffing van de fiscale
aftrek voor scholingsuitgaven gedane uitgaven die als scholingsuitgaven
in aftrek zijn gebracht. Voor deze categorie wordt een overgangsbepaling
voorgesteld (artikel I, onderdeel E). Voor een verdere toelichting hierop
wordt verwezen naar de toelichting op die bepaling.
Artikel I, onderdeel B (artikel 6.1 van de Wet inkomstenbelasting 2001)
Met de voorgestelde wijziging van artikel 6.1, tweede lid, Wet IB 2001
vervalt de huidige mogelijkheid om scholingsuitgaven als persoonsgebonden aftrekpost in aanmerking te nemen.
Artikel I, onderdeel C (afdeling 6.7 van de Wet inkomstenbelasting 2001)
In afdeling 6.7 (artikelen 6.27 tot en met 6.30) Wet IB 2001 is de aftrekbaarheid van scholingsuitgaven nader uitgewerkt. Gelet op het voorstel
om deze persoonsgebonden aftrekpost te laten vervallen, kan afdeling 6.7
Wet IB 2001 eveneens komen te vervallen.
Artikel I, onderdeel D (artikel 10a.16 van de Wet inkomstenbelasting 2001)
Artikel 10a.16 Wet IB 2001 regelt het overgangsrecht voor de aftrek van
scholingsuitgaven waarvoor op het moment dat de uitgaven zijn gedaan
geen aftrek gold omdat recht bestond op een prestatiebeurs, maar die
alsnog (forfaitair) in aftrek kunnen worden gebracht ingeval de prestatiebeurs definitief niet wordt omgezet in een gift. Zoals in het algemeen deel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 306, nr. 3

5

van deze memorie is toegelicht wordt voorgesteld dit overgangsrecht met
ingang van 1 januari 2031 te laten vervallen.
Artikel I, onderdeel E (artikel 10a.21 van de Wet inkomstenbelasting 2001)
artikel II en artikel III
Zoals in de toelichting op het voorstel om artikel 3.139, onderdeel c, Wet
IB 2001 te laten vervallen is opgemerkt, is het de bedoeling dat de inhoud
van die bepaling blijft gelden voor ontvangen teruggaven van en
nagekomen betalingen ter zake van scholingsuitgaven die tot en met de
dag voordat de afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven in
werking treedt als persoonsgebonden aftrekpost in aanmerking zijn
genomen. Hiertoe wordt in het voorgestelde artikel 10a.21 Wet IB 2001
bepaald dat artikel 3.139, onderdeel c, Wet IB 2001 zoals dat luidde op de
dag voordat de afschaffing van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven in
werking treedt van toepassing blijft met betrekking tot hetgeen wordt
ontvangen als teruggave van of nagekomen betaling ter zake van
scholingsuitgaven die op grond van afdeling 6.7 Wet IB 2001 zoals die
afdeling op de dag voordat de afschaffing van de fiscale aftrek van
scholingsuitgaven in werking treedt luidde in aanmerking zijn genomen.
Hiermee wordt beoogd te voorkomen dat ontvangen teruggaven of
nabetalingen die betrekking hebben op reeds in aftrek gekomen
scholingsuitgaven buiten beschouwing blijven. De ontvangen teruggave
of nabetaling leidt er immers toe dat achteraf bezien een te groot bedrag
als scholingsuitgave in aanmerking is genomen. Met de overgangsbepaling wordt beoogd deze te hoge aftrek in het jaar dat de teruggave of
nabetaling wordt ontvangen de facto ongedaan te maken.
Omdat op dit moment nog niet vaststaat op welke datum de afschaffing
van de fiscale aftrek van scholingsuitgaven in werking treedt, is in de in
artikel I, onderdeel E, opgenomen wijzigingsopdracht – in lijn met het
algemeen deel van deze memorie – in eerste instantie 31 december 2020
als relevante datum opgenomen, maar wordt die datum op grond van
artikel II vervangen zodra de feitelijke datum van inwerkingtreding van de
afschaffing van de fiscale afrek van scholingsuitgaven is bekendgemaakt
door middel van het in artikel III genoemde koninklijke besluit.
De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 306, nr. 3

6