Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 258

Voorstel van wet van de leden Van Raak,
Heijnen, Schouw, Voortman, Segers en
Ouwehand, houdende de oprichting van een
Huis voor klokkenluiders (Wet Huis voor
klokkenluiders)

Nr. 8

VERSLAG
Vastgesteld 4 februari 2013
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit
te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de initiatiefnemers op de gestelde vragen en
de gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zullen hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit
wetsvoorstel voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave
I

Algemeen

1

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Inleiding
Achtergrond
Voorgeschiedenis
Het Huis voor klokkenluiders
Het onderzoek
De rechtsbescherming
Het Fonds voor klokkenluiders
Uitvoering
Financiën

1
3
6
6
7
9
10
11
11

II

Artikelsgewijs

12

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van
wet van de leden Van Raak, Heijnen, Schouw, Voortman, Segers en
Ouwehand, houdende de oprichting van een Huis voor klokkenluiders. De
leden van de VVD-fractie merken op, dat zij eerder hebben ingestemd met
het advies- en verwijspunt klokkenluiden, dat inmiddels door het kabinet

kst-33258-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

1

is ingesteld. Hoewel deze leden niet onwelwillend tegenover een
onderzoeksfunctie voor het Huis voor klokkenluiders staan, willen zij,
alvorens een standpunt in te nemen, de indieners graag diverse vragen
voorleggen en enkele opmerkingen maken.
Voorgesteld wordt het Huis voor klokkenluiders onderdeel uit te laten
maken van de Nationale Ombudsman. De leden van de VVD-fractie
vragen de indieners deze keuze nader te motiveren. Waarom is gekozen
voor de Nationale Ombudsman? In hoeverre past deze keuze binnen de
Wet op de Nationale Ombudsman en artikel 78a van de Grondwet, dat
gaat over de Nationale Ombudsman? Het Huis staat namelijk ook open
voor meldingen uit de private sector, dus niet alleen de publieke sector,
terwijl de Nationale Ombudsman ingevolge artikel 78a Grondwet
onderzoek doet naar gedragingen van bestuursorganen van het Rijk en
van andere bij of krachtens de wet aangewezen bestuursorganen. In
hoeverre verricht de Nationale Ombudsman werk voor het Huis? Voorts
vragen de leden van de VVD-fractie hoe zelfstandig het Huis wordt nu dat
bij de Nationale Ombudsman wordt ondergebracht? Wat wordt de relatie
met de Nationale Ombudsman? Waarom is er niet gekozen voor een
geheel onafhankelijk en zelfstandig Huis? Het voorgestelde Fonds voor
klokkenluiders wordt een zelfstandig bestuursorgaan. Wat wordt de status
van het Huis voor klokkenluiden, zo vragen de leden van de VVD-fractie.
Gaarne krijgen zij een reactie van de indieners op de hier gestelde vragen.
In hoeverre moet bestaande wet- en regelgeving worden gewijzigd mocht
het onderhavig wetsvoorstel in werking treden? Gaarne krijgen de leden
van de VVD-fractie een reactie van de indieners.
De leden van de PvdA-fractie danken de indieners voor dit wetsvoorstel.
Zij hebben met veel belangstelling kennis genomen van het voorstel. Zij
zijn blij met dit initiatief, waarmee klokkenluiders beter worden
beschermd en waardoor maatschappelijke misstanden waarschijnlijk in
een vroeger stadium kunnen worden aangepakt. Wel hebben zij over een
aantal elementen nog nadere vragen aan de indieners, bijvoorbeeld over
het gevaar van oneigenlijk gebruik van ontslagbescherming, de
verhouding van de Nationale Ombudsman tot het Huis voor Klokkenluiders, de financiële kant van dit wetsvoorstel, de verhouding van het
Huis ten opzichte van het tijdelijk adviespunt, de anonimiteit van
klokkenluiders.
Het stemt de leden van de SP-fractie gelukkig dat leden van de Tweede
Kamer dit initiatief hebben genomen. Het Huis voor klokkenluiders zal
mensen die misstanden melden beter beschermen en die misstanden ook
helpen oplossen. Dit unieke initiatief zal ook het werk van de Kamer
kunnen verbeteren. Deze leden hebben nog wel enkele vragen.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorliggende initiatiefwetsvoorstel. Deze leden delen het
uitgangspunt van de initiatiefnemers, dat klokkenluiders niet moeten
worden beschouwd als vijand, maar als bondgenoot in het signaleren van
maatschappelijke misstanden. Daarom onderschrijven deze leden ook het
doel van het wetsvoorstel om de voorwaarden voor het melden van
maatschappelijke misstanden te verbeteren, door onderzoek naar
misstanden mogelijk te maken en melders van misstanden beter te
beschermen. Wel hebben deze leden nog een aantal vragen over de
uitwerking van deze doelstelling in het voorliggende wetsvoorstel.
De initiatiefnemers stellen voor dat het Huis voor klokkenluiders een
onderdeel wordt van de Nationale ombudsman. Kunnen de indieners
nader toelichten, hoe de bevoegdheden van het Huis voor klokkenluiders
zich verhouden tot die van de Nationale ombudsman, zo vragen de leden
van de CDA-fractie. Deze leden stellen deze vraag mede in verband met de
opmerkingen van de Raad van State over de vraag of het wenselijk is de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

2

taken van het Huis ook wat betreft de private sector op te dragen aan de
Nationale ombudsman.
De initiatiefnemers voeren praktische en financiële redenen aan voor
onderbrenging bij de Nationale ombudsman. In aanvulling daarop zouden
deze leden graag een beschouwing van de initiatiefnemers lezen over de
principiële gronden. In dit verband rijst bij de leden van de CDA-fractie de
vraag, of een ambtenaar over onbehoorlijk handelen van het Huis voor
klokkenluiders een klacht kan indienen bij de Nationale ombudsman.
Geldt dat ook voor een werknemer van een particulier bedrijf?
Initiatiefnemers stellen, dat de Nationale ombudsman nu al veel zaken van
klokkenluiders voorgelegd krijgt, waar hij echter niet voldoende mee uit
de voeten kan De leden van de CDA-fractie ontvangen op dit punt graag
een nadere toelichting.
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van onderhavig voorstel. Zij delen de wens van de indieners om spoedig
tot de oprichting van een «Huis voor klokkenluiders» te komen, zodat
burgers die maatschappelijke misstanden melden dit kunnen doen met de
nodige ondersteuning. Zij hechten hierbij evenwel groot belang aan een
zorgvuldige procedure die ook daadwerkelijk leidt tot een verbeterde
situatie. Derhalve hebben deze leden nog enkele vragen en opmerkingen
aan de indieners.
Zo merken zij op dat een aantal betrokkenen inbreng heeft geleverd
betreffende de voorgenomen oprichting van het «Huis voor klokkenluiders». Deze betrokkenen stellen enkele mogelijke zwakke punten van
het voorstel aan de orde. De leden van de D66-fractie vragen indieners of
zij hierin aanleiding zien het voorstel verder te verbeteren en op welke
(deel-)aspecten die verbetering betrekking zal hebben.
De leden van de ChristenUnie-fractie zijn verheugd met het onderhavige
wetsvoorstel waarmee beoogd wordt de ondersteuning en de rechtspositiebescherming van de klokkenluiders te versterken. Deze leden zijn van
mening dat met deze wet ook meer recht wordt gedaan aan het
maatschappelijk belang dat door klokkenluiders, vaak onder moeilijke
omstandigheden, wordt gediend. De genoemde leden hebben nog een
aantal vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen
van het wetsvoorstel. Zij vinden het positief dat de indieners door middel
van het Huis voor de klokkenluiders meer bescherming willen bieden aan
klokkenluiders en de mogelijkheid bieden om ook door middel van
onderzoek vast te stellen of er sprake is van misstanden. Wel hebben zij
over diverse onderdelen vragen.
De leden van de PvdD-fractie complimenteren de leden die het initiatief
hebben genomen tot een wettelijke regeling voor de bescherming van
klokkenluiders. De leden van deze fractie maken zich met de initiatiefnemers grote zorgen over de mogelijkheden van ambtenaren en
werknemers in de private sector om misstanden te melden, gelet op de
problemen waarin bekende en minder bekende klokkenluiders verzeild
zijn geraakt. Bij deze leden leeft nog een aantal vragen over het
wetsvoorstel.
2. Achtergrond
Nu in deze paragraaf wordt gerefereerd aan de Commissie Integriteit
Overheid (CIO) vragen de leden van de VVD-fractie de indieners wat de
gevolgen van het voorgestelde Huis voor klokkenluiders voor deze
commissie zal zijn. Blijft deze commissie bestaan of wordt deze
opgeheven?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

3

De leden van de PvdA-fractie lezen dat de indieners ervoor hebben
gekozen om het eerst intern melden van een misstand niet te verplichten,
voordat het Huis een (voor)onderzoek start. Voordat een klacht kan
worden ingediend bij de Nationale Ombudsman moet die wel vooraf
intern bij het desbetreffende overheidsorgaan zijn gemeld. De leden van
de PvdA-fractie vragen zich af waarom de werkgever niet ten allen tijde
eerst in de gelegenheid gesteld dient te worden om zelf een oplossing te
bieden? Waarom hebben de indieners, ook met het oog op het standpunt
van de Raad van State, hiervoor niet toch gekozen? De aan het woord
zijnde leden begrijpen dat de organisatie in kwestie partijdig is en dat een
interne klacht de werknemer wellicht in een kwetsbare positie kan
brengen, maar deze werknemer zal ook in een dergelijke positie kunnen
komen als hij zich tot het Huis richt. En, zo vragen de leden van de
PvdA-fractie zich af, kan escalatie van een probleem of misstand niet
worden voorkomen door het in een vroegtijdig stadium eerst intern te
melden? Bovendien zal ook als er sprake is van aangifte van een strafbaar
feit of een daaropvolgende strafrechtelijke vervolging duidelijk worden
wie de werknemer is. De leden van de PvdA-fractie lezen dat ook de
indieners van mening zijn dat een interne oplossing de voorkeur geniet
boven een gang naar het Huis. Hoe denken de indieners te stimuleren dat
werknemers eerst intern een melding doen?
Ook schrijven de indieners dat de regelingen in de publieke sector in het
verleden niet het gewenste resultaat hebben bereikt. Over de private
sector wordt nauwelijks gesproken. Zijn er ook onderzoeken waaruit blijkt
dat op dit terrein problemen zijn in de private sector? Waarom kiezen de
indieners ervoor om het Huis open te stellen voor zowel publieke als
private sector? Waarom verschilt het Huis hierin van de Nationale
Ombudsman waar enkel klachten ten aanzien van overheidsorganen
kunnen worden ingediend? Hoe komt het Huis, als onderdeel van de
Ombudsman, te beschikken over voldoende expertise als het gaat om de
private sector? Wat is de mening van de Ombudsman op het punt dat het
Huis ook over problemen uit de private sector, mits daarachter
maatschappelijke misstanden schuilen, gaat? De leden van de
PvdA-fractie ontvangen graag een reactie van de initiatiefnemers op deze
punten.
De initiatiefnemers constateren, zo merken de leden van de SP-fractie op,
dat de afgelopen jaren veel regelingen voor klokkenluiders zijn ontstaan,
maar ook dat die niet blijken te werken om klokkenluiders te beschermen
en misstanden weg te nemen. Waarom hebben de initiatiefnemers, zo
vragen deze leden, er dan toch voor gekozen om het Huis voor klokkenluiders een sluitstuk te laten zijn van het melden van misstanden en de
bestaande regelingen in stand te houden? Waarom komt het Huis voor
klokkenluiders als onafhankelijke en externe voorziening niet in de plaats
van bestaande organisatiegebonden interne regelingen?
De leden van de SP-fractie constateren dat klokkenluiders zich de
afgelopen jaren hebben verenigd in een Expertgroep Klokkenluiders, die
op dit moment veel klokkenluiders begeleidt, veel ervaring en expertise
heeft opgebouwd en ook veel vertrouwen geniet onder klokkenluiders. Nu
staat in de toelichting dat het Huis voor klokkenluiders een beroep kan
doen op ervaringsdeskundigen. Waarom hebben de initiatiefnemers er
niet voor gekozen om de Expertgroep klokkenluiders wettelijk een plek te
geven binnen het Huis voor klokkenkluiders?
De leden van de CDA-fractie onderschrijven de opmerkingen van de Raad
van State over de noodzaak van interne cultuurverandering. «De kern van
het probleem – het feit dat werkgevers niet altijd op de juiste manier
omgaan met misstanden en meldingen van misstanden – is gelegen in de
cultuur van de (bedrijfs-)organisatie. Voor het veranderen van een cultuur
naar openheid en vertrouwen alsmede het bewerkstelligen dat deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

4

verandering ook beklijft is nodig dat degenen die de cultuur dragen, zowel
werkgever als werknemers, zowel leidinggevenden als ondergeschikten,
de zin daarvan inzien en aan het streven naar openheid willen bijdragen.»
Op welke wijze kan het Huis voor klokkenluiders naar de opvatting van
initiatiefnemers bijdragen aan die noodzakelijke cultuurverandering, zo
vragen deze leden. Behoort de verantwoordelijkheid voor de bedoelde
cultuurverandering niet in de eerste plaats te liggen bij werkgevers en
werknemers? In dit verband vragen de leden van de CDA-fractie of het
Huis naar de opvatting van initiatiefnemers ook als taak heeft om advies
te geven aan werkgevers die met klokkenluiden te maken hebben.
De leden van de D66-fractie vragen zich af hoe werkgevers, bijvoorbeeld
middels VNO/NCW reageren op het voorstel om het Huis ook onderzoeksbevoegdheden te geven voor de private sector. Daarnaast vragen deze
leden hoe het Huis voor klokkenluiders zich verhoudt tot de nieuwe
Onderzoeksraad Integriteit Overheid (OIO), die onderzoek doet naar
vermoedens van misstanden bij Rijk, Politie, Defensie en Provincies.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben begrip voor het feit dat ook
werknemers welke niet eerder een interne melding van vermeende
misstanden hebben gedaan zich kunnen melden bij het Huis voor
klokkenluiders. Deze leden kunnen zich voorstellen dat een open
(bedrijfs)cultuur ontbreekt en daarom een interne melding praktisch niet
tot de mogelijkheden kan behoren. De genoemde leden vragen de
indieners echter wel aan te geven of zij van mening zijn dat het in beginsel
wenselijk is een interne melding te doen voordat het Huis voor Klokkenluiders zich over een zaak buigt, temeer omdat het ook primair de eigen
verantwoordelijkheid van een organisatie is om (vermeende) misstanden
te onderzoeken. De leden zijn dan ook van mening dat een organisatie in
principe de kans moet krijgen zich te kunnen verantwoorden. Deze leden
vragen de indieners of zij menen dat er gegronde redenen dienen te zijn
om hiervan af te wijken, bijvoorbeeld wanneer het duidelijk is dat er van
een open (bedrijfs)cultuur geen sprake is.
De leden van de SGP-fractie kunnen zich goed voorstellen dat het melden
van misstanden in bijzondere gevallen onmogelijk is binnen de eigen
organisatie. Dit wetsvoorstel opent de mogelijkheid misstanden niet in de
eerste plaats intern, maar ook extern te melden. Toch vinden zij het
waardevol om het algemene uitgangspunt dat misstanden eerst in de
eigen organisatie aan de orde gesteld worden, te handhaven. Zij vragen
zich af of het niet beter is om in het wetsvoorstel ook uitdrukkelijk op te
nemen dat, indien mogelijk, een misstand eerst intern aan de orde gesteld
wordt. Een vergelijkbare vraag hebben de leden van de SGP-fractie ten
aanzien van de bevoegde inspecties en andere toezichthouders. Zijn de
indieners het met deze leden eens dat het in principe moet gaan om een
uiterste middel, dat hoogstwaarschijnlijk slechts zelden ingeroepen zal
hoeven te worden?
De leden van de PvdD-fractie zijn van mening dat een goede regeling voor
(de juridische bescherming van) klokkenluiders cruciaal is in een
democratische rechtsstaat omdat bij gebrek aan een dergelijke regeling
belangrijke misstanden, integriteitsproblemen in het bestuur, misbruik
van overheidsgeld en bedreiging van volksgezondheid, veiligheid en
milieu niet of nauwelijks aan de oppervlakte kunnen komen. Zij onderschrijven de conclusies van de Evaluatie klokkenluidersregelingen
publieke sector waaruit blijkt dat de bestaande vormen van zelfregulering
niet voldoen en onvoldoende bescherming bieden aan melders van
misstanden. Het ontbreekt aan een cultuur waarin mensen zonder angst
maatschappelijke misstanden durven melden. Deze leden sluiten zich dus
aan bij de overwegingen van de indieners die met het wetsvoorstel tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

5

doel hebben de voorwaarden voor het melden van maatschappelijke
misstanden te verbeteren, door onderzoek naar misstanden mogelijk te
maken en melders van misstanden beter te beschermen.
3. Voorgeschiedenis
De indieners verwijzen naar de Britse Public Interest Disclosure Act, zo
lezen de leden van de PvdA-fractie. In het Verenigd Koninkrijk kunnen
werknemers hun klachten doen bij zogenaamde in een officiële lijst
opgenomen «prescribed persons». Hebben de indieners ook deze variant
overwogen? Zo ja, waarom is hier uiteindelijk niet voor gekozen? Zo nee,
waarom niet? Hoe functioneert de Britse regeling in de praktijk? Is er
sprake van een succesvolle bescherming van klokkenluiders?
De leden van de PvdA-fractie begrijpen het dat werknemers misstanden
bij het Huis kunnen melden en gebruik kunnen maken van de extra
ontslagbescherming. Echter waarom kunnen oud-werknemers ook
misstanden melden bij het Huis? Naar de leden van de PvdA-fractie
menen zullen zij wellicht geen extra ontslagbescherming meer nodig
hebben? En als oud-werknemers zich tot het Huis kunnen richten waarom
andere groepen zoals consumenten, ondernemers of studenten die
maatschappelijke misstanden aantreffen niet?
De leden van de PvdA-fractie vragen voorts welke gevolgen de oprichting
van het nieuwe Huis heeft voor het bestaande adviespunt.
4. Het Huis voor klokkenluiders
De leden van de VVD-fractie lezen dat het wetsvoorstel regelt dat
organisaties met meer dan 50 werknemers een procedure voor een
adequate behandeling van misstanden vaststellen. Betekent dit dat
organisaties met minder dan 50 werknemers zelf kunnen besluiten om al
of niet een procedure vast te stellen? Waarom maken de indieners dit
onderscheid? Wat moet een werknemer in een organisatie met minder
dan 50 werknemers doen als hij aanloopt tegen een misstand waarbij het
maatschappelijk belang ernstig in het geding is? Gaarne krijgen de leden
van de VVD-fractie een reactie van de indieners.
Ingevolge het wetsvoorstel kunnen werknemers die een vermoeden van
een misstand hebben eerst een interne melding doen bij de werkgever of
de leidinggevende. Waarom is er niet voor gekozen om deze interne
melding te verplichten? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een
reactie van de indieners.
Ten aanzien van het vooronderzoek stellen de indieners dat dit niet
openbaar wordt gemaakt. De leden van de VVD-fractie vernemen graag
van de indieners of deze niet-openbaarheid wordt beschermd door
afspraken over vertrouwelijkheid? Zo ja, welke procedure wordt hiertoe
gevolgd en heeft het Huis de mogelijkheid om sancties te treffen zodra de
vertrouwelijkheid in het vooronderzoek wordt geschaad? Zo nee, welke
waarde heeft dan de bepaling dat het vooronderzoek niet openbaar is?
De leden van de SGP-fractie vinden het een goede zaak dat er eerst een
vooronderzoek wordt gedaan. Wel vragen zij zich af in hoeverre er dan
reeds volledige bevoegdheid is om kennis te nemen van allerlei aspecten
van de (vermeende) misstand. In hoeverre zijn de betrokken organisaties
verplicht om mee te werken aan dit vooronderzoek? Maakt het hierbij uit
of het om een overheidsinstantie of om een particulier bedrijf gaat? In
hoeveel gevallen zal er naar verwachting sprake zijn van een dergelijk
vooronderzoek?
De indieners bieden ook ruimte aan het inroepen van de kennis van
externe expertise, waaronder ervaringsdeskundigen. Graag ontvangen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

6

leden van de SGP-fractie inzicht in het soort ervaringsdeskundige waaraan
de indieners denken. Wordt hiermee gedoeld op (voormalige) collega’s
binnen het bedrijf waarnaar een onderzoek gestart wordt? Of wordt er
gedoeld op de ervaring van eerdere klokkenluiders?
5. Het onderzoek
Er wordt gesteld, zo lezen de leden van de VVD-fractie, dat het Huis voor
klokkenluiders geen oordeel geeft over de schuld aan een strafbaar feit.
Het is aan het Openbaar Ministerie om te bepalen of het feitenonderzoek
aanleiding geeft voor een strafrechtelijk onderzoek. In dit kader vragen de
leden van de VVD-fractie hoe het Openbaar Ministerie bij een onderzoek
betrokken raakt. Doet het Huis een mededeling aan het Openbaar
Ministerie mocht er sprake zijn van een vermoeden van strafbare feiten?
Kortom, hoe raakt het OM op de hoogte van eventuele strafbare feiten?
Stopt het Huis het onderzoek als het OM bij de zaak betrokken gaat? In
hoeverre wordt dit wettelijk geregeld? Er wordt gesteld dat het Huis geen
onderzoek start als een zaak in procedure is bij de strafrechter. Hoe wordt
voorkomen dat het Huis een onderzoek start in een kwestie die al in
vooronderzoek is door het OM en waar een onderzoek door het Huis
mogelijk tot schade in het strafrechtelijk vooronderzoek kan leiden? Hoe is
overigens de verhouding tussen het Huis en de diverse inspecties en
toezichthouders? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie
van de indieners op de gestelde vragen.
De leden van de PvdA-fractie stellen vragen over de regel dat het Huis
haar onderzoek staakt op het moment dat hetzelfde onderwerp in
procedure bij de strafrechter is. Betekent dit dat het Huis wel onderzoek
doet ook al is er tegelijkertijd aangifte gedaan of een opsporingsonderzoek loopt? Op welk moment tijdens een strafrechtelijke procedure
besluit het Huis een onderzoek niet aan te vangen of te staken? Hoe
verhoudt de verplichting van een werknemer (ambtenaar) om aangifte te
doen van misdrijven (zoals omschreven in artikel 162, lid 1, Wetboek
Strafrecht) zich tot het doen van melding bij het Huis en het doen van
onderzoek door het Huis? Kan een werknemer in het geval dat het
onderzoek door het Huis vanwege een strafrechtelijke procedure wordt
gestaakt nog een beroep doen op ontslagbescherming die het
wetsvoorstel wil bieden?
Ook bestaan er bij de leden van de PvdA-fractie vragen over de anonimiteit van klokkenluiders. Uit de evaluatie van 2008 blijkt dat dit een
belangrijk punt is voor potentiële melders van misstanden. Gedurende het
vooronderzoek kan een melder (voor de werkgever) anoniem blijven.
Geldt dit ook gedurende het onderzoek? In de praktijk zal het moeilijk zijn
deze anonimiteit te garanderen. Eén van de problemen speelt wanneer
een werkgever een werknemer wil ontslaan, terwijl deze niet weet (en kan
weten) dat hij ontslagbescherming geniet via de Wet Huis voor klokkenluiders, omdat deze zijn melding niet gemeld heeft bij de werkgever. Het
advies van de Raad van State (p.12 onder Het doorgeven van de naam
van de melder) lijkt hieraan voorbij te gaan. Immers, ook als een
werkgever een werknemer wil ontslaan op een andere grond dan het feit
dat hij een melding heeft gedaan, is de ontslagbescherming van kracht.
De leden van de PvdA-fractie ontvangen op dit punt graag een nadere
onderbouwing van de indieners.
De leden van de CDA-fractie constateren, dat de initiatiefnemers de
vragen over de bevoegdheden van het Huis voor klokkenluiders in
verhouding tot toezichthouders, inspecties en justitie vooral beantwoorden vanuit een praktische invalshoek. Zij voeren aan, dat het niet
goed is om wettelijk vast te leggen wanneer het Huis een onderzoek aan
een andere organisatie moet overlaten, «al is het maar omdat een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

7

toezichthouder of inspectie zelf onderwerp van de melding kan zijn of
betrokken kan zijn bij de misstand».
Initiatiefnemers stellen, dat «de evaluatie van 2008 laat zien dat bestaande
toezichthouders en inspecties niet altijd in staat zijn om klokkenluiders
voldoende te beschermen en maatschappelijke misstanden te onderzoeken.» De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers deze
stelling nader te onderbouwen aan de hand van de evaluatie. Waarom
pleiten de initiatiefnemers in dit verband niet voor aanvullende bevoegdheden van toezichthouders en inspecties?
De leden van de D66-fractie constateren dat de Raad van State een veel
strakker onderzoeksproces voorstelt, waardoor het Huis met name de
meest ernstige gevallen zou gaan onderzoeken. Deze leden vragen
waarom indieners er niet voor kiezen dit traject over te nemen.
Voorts vragen deze leden de indieners nader toe te lichten hoe het gesteld
is met een wettelijk verschoningsrecht voor het Huis, in verband met het
garanderen van 100% vertrouwelijkheid en geheimhouding.
De indieners stellen dat het Huis geen onderzoek zal doen als er sprake is
van een zaak die in procedure is bij de strafrechter. De leden van de
SGP-fractie vragen of het Huis wel de bevoegdheid krijgt om na een
vrijspraak tòch een onderzoek te starten. De tekst van artikel 10 lijkt dit te
suggereren. Dit artikel laat – ook gelezen in samenhang met artikel 9 –
tevens ruimte bestaan om toch een onderzoek te starten of voort te zetten
als het bij de rechter ligt. Is dit ook de bedoeling van de indieners? Maken
zij hierbij bewust onderscheid tussen de strafrechter en andere rechters?
Hoe wordt voorkomen dat de uitspraak van zowel de strafrechter als de
conclusie van het Huis zodanig uiteenlopen dat dit voor betrokkenen
onbevredigend moet zijn? In hoeverre biedt de constatering van het Huis
dat er sprake is van een misstand een «nieuw feit» voor de rechter?
De leden van de PvdD-fractie lezen dat werknemers die een vermoeden
hebben van een maatschappelijke misstand zich kunnen melden bij het
Huis voor klokkenluiders. Het Huis zal vervolgens een onderzoek instellen,
waarbij eerst vooronderzoek wordt gedaan waarin bekeken wordt of
voldoende is onderbouwd dat er sprake is van een schending van
wettelijke voorschriften, een gevaar voor de volksgezondheid, de
veiligheid of het milieu, of een onbehoorlijke wijze van handelen of
nalaten, die een gevaar vormt voor het goed functioneren van de
openbare dienst. Na dit vooronderzoek kan het Huis een onafhankelijk
feitenonderzoek instellen.
De leden van de PvdD-fractie vragen zich af hoe de geheimhouding van
het Huis in deze gevallen is geregeld. Naar aanleiding van het advies van
de Raad van State is in het wetsvoorstel opgenomen dat het vooronderzoek niet openbaar wordt gemaakt. Kan de melder er op deze wijze op
rekenen dat zijn werkgever niet op de hoogte wordt gebracht van zijn
melding gedurende het vooronderzoek? Na dit vooronderzoek kan immers
de conclusie zijn dat er geen sprake is van een misstand, maar van een
arbeidsconflict. In dat geval lijkt het onwenselijk als de werkgever op de
hoogte is gebracht of anderszins lucht heeft gekregen van het feit dat de
werknemer een melding heeft gedaan bij het Huis voor klokkenluiders.
Hoe kijken de indieners naar deze situatie, zijn zij van mening dat het
wetsvoorstel nu voldoende waarborg biedt op dit punt?
Wat gebeurt er met het vooronderzoek als vervolgens niet wordt
overgegaan tot onafhankelijk feitenonderzoek? Wordt het vooronderzoek
bewaard of vernietigd en wie heeft toegang tot het materiaal?
Welke mogelijkheden staan er open voor de melder om bezwaar te maken
tegen de beslissing van het Huis om niet over te gaan tot nader feitenonderzoek?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

8

De leden van de PvdD-fractie ontvangen van de initiatiefnemers graag een
nadere toelichting op deze punten.
6. De rechtsbescherming
De leden van de VVD-fractie vragen de indieners nader aan te geven
wanneer er sprake is van «te goeder trouw». Immers, een werkgever mag
de arbeidsovereenkomst met de werknemer niet opzeggen op grond van
het feit dat hij te goeder trouw en naar behoren een melding heeft gedaan
van een vermoeden van een missstand. Wanneer is er sprake van «zuivere
motieven»? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de
indieners. Door de ontslagbescherming die in het voorstel wordt
voorgesteld, kan de termijn waarbinnen medewerkers niet ontslagen
kunnen worden oplopen tot anderhalf jaar (half jaar vooronderzoek, jaar
onderzoek), met een verlenging van een jaar als na afronding van het
onderzoek blijkt dat het aannemelijk is dat sprake is van een misstand. De
leden van de VVD-fractie willen graag weten hoe het «aannemelijk blijken
van een misstand» wordt gedefinieerd. Betekent dit dat er sprake is of
moet zijn van een bewijslast? Voorts vragen de leden van de VVD-fractie
of de ontslagbescherming in deze periode onbeperkt is, of dat in geval
van ernstig verzuim of werkweigering alsnog tot ontslag kan worden
overgegaan?
De leden van de PvdA-fractie achten het van groot belang dat zij die
daadwerkelijk een misstand aan de kaak stellen, extra bescherming
krijgen. In het wetsvoorstel schuilt mogelijk het gevaar dat werknemers in
geval van een arbeidsconflict het Huis inschakelen onder het mom van het
aan de kaak stellen van een misstand. Deze leden vragen zich dan ook af
op welke wijze de indieners de begrippen «misstand» en «arbeidsconflict»
definiëren. Hoe dient het Huis op te treden als een werknemer het melden
van misstanden inzet ten tijde van een (dreigend) arbeidsconflict? Zijn de
indieners het met deze leden eens dat beide ook tegelijkertijd aan de orde
kunnen zijn? En zo ja, hoe bepaalt het Huis dan zijn positie ten aanzien van
het al dan niet onderzoeken van een melding? Welke drempels kent het
wetsvoorstel om te voorkomen dat een groot aandeel van de meldingen
geen maatschappelijke misstanden betreft maar – al dan niet impliciet –
andere problemen zoals arbeidsconflicten? Hoe denken een aanzuigende
werking van het Huis en de voorgestelde regeling te voorkomen?
Voorts vragen de leden van de PvdA-fractie hoe het Huis kan beoordelen
of sprake is van «zuivere motieven», of «te goeder trouw en naar behoren
melden»? Welke criteria zal het Huis gaan hanteren om dit vast te stellen?
Een werknemer moet, om aanspraak te maken op rechtsbescherming, «te
goeder trouw en naar behoren» melden. De leden van de CDA-fractie
vragen initiatiefnemers nader in te gaan op de formule «te goeder trouw
en naar behoren».
Het wetsvoorstel is strenger dan de Verklaring inzake het omgaan met
vermoedens van misstanden in ondernemingen van de Stichting van de
Arbeid. In de visie van de Stichting wordt de werknemer die «naar
behoren» meldt geacht te goeder trouw te zijn. Te goeder trouw houdt
volgens het wetsvoorstel in dat de melder moet handelen «vanuit zuivere
motieven». Wat houdt dit in, zo vragen deze leden. Hoe moet de
werknemer bewijzen te goeder trouw te zijn?
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie de initiatiefnemers in te gaan
op de suggestie van de Raad van State, «dat uitbreiding van de
bescherming tot andere vormen van externe meldingen, [een melding bij
de bevoegde toezichthoudende instantie of inspectie of aangifte van een
strafbaar feit], in de rede zou kunnen liggen». Welke redenen hebben
initiatiefnemers om een werknemer, die te goeder trouw en naar behoren
een misstand meldt bij de bevoegde toezichthoudende instantie of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

9

inspectie, de bescherming tegen benadeling en ontslag te onthouden die
de werknemer wel heeft als hij bij het Huis voor klokkenluiders meldt?
De leden van de D66-fractie vragen indieners nader toe te lichten op welke
wijze voormalig werknemers onder de voorziene regelingen beschermd
worden. Daarnaast vragen zij de indieners aan te geven op welke wijze
tijdelijke of extern ingehuurde krachten beschermd worden onder
voorgestelde regeling, zoals zzp-ers en uitzendkrachten. Ligt het, zo
vragen deze leden zich af, niet in de rede om het criterium, gehanteerd
door het Adviespunt Klokkenluiders, «...indien hij door zijn werkzaamheden kennis heeft gekregen van een mogelijk misstand ...», over te
nemen?
Voorts vragen deze leden zich af waar een klokkenluider terecht kan bij
onbehoorlijke gedragingen van de Ombudsman of het Huis voor
klokkenluiders.
Nu de initiatiefnemers schrijven dat een werknemer, om aanspraak te
maken op de rechtsbescherming, te goeder trouw en naar behoren moet
melden, dat wil zeggen dat de melder moet handelen vanuit zuivere
motieven, vragen de leden van de PvdD-fractie zich af hoe deze
voorwaarde wordt getoetst. Kunnen de indieners dit toelichten?
7. Het Fonds voor klokkenluiders
De leden van de VVD-fractie lezen dat naast het Huis voor klokkenluiders
ook wordt voorgesteld een Fonds voor klokkenluiders in te stellen. Dit
Fonds kan uitkeringen verstrekken aan verzoekers die het Huis vragen een
onderzoek in te stellen naar het vermoeden van een maatschappelijke
misstand. De leden van de VVD-fractie merken op, dat zij eerder hebben
gestemd tegen een motie waarin de regering werd verzocht een fonds
voor klokkenluiders in het leven te roepen (TK 31 200 VII nr. 29). Zij
huldigen nog steeds hetzelfde standpunt. Dat neemt niet weg dat zij de
volgende wat meer technische vraag hebben. Waarom staat het Fonds
voor klokkenluiders niet ook in het opschrift van het wetsvoorstel en in de
citeertitel genoemd? Het Fonds maakt toch een wezenlijk onderdeel van
het wetsvoorstel uit. Behoeft het Fonds dan geen vermelding in het
opschrift en de citeertitel? Gaarne krijgen zij een reactie van de indieners.
Wat is overigens de verhouding tussen het Huis voor de klokkenluiders en
het Fonds voor de klokkenluiders? Gaarne krijgen de leden van de
VVD-fractie een reactie van de indieners.
Er wordt gesteld dat als de financiële omstandigheden van de melder van
dien aard zijn dat de schade zonder overwegend bezwaar kan worden
gedragen, een verzoek voor een uitkering niet zal worden gehonoreerd.
De leden van de VVD-fractie vragen de indieners nader aan te geven
wanneer er nu een uitkering zal worden verstrekt. Wat zijn de criteria?
Wanneer is er sprake van schrijnende gevallen? In hoeverre is het redelijk
om de positie van partners dan wel ouders bij de afweging of de schade
zonder overwegend bezwaar kan worden gedragen, te betrekken? Gaarne
krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de indieners.
De leden van de D66-fractie lezen dat wanneer de melder eventuele
financiële onkosten zelf kan dragen, deze geen aanspraak kan maken op
een uitkering uit het Fonds voor klokkenluiders. Vanwaar de keuze voor
deze draagkrachtafhankelijke regeling, zo vragen deze leden. De aan het
woord zijnde leden vragen zich tevens af of deze regeling zal leiden tot
een situatie waarin mogelijke klokkenluiders besluiten misstanden niet te
melden, omdat dit een forse financiële investering van hen vraagt. Zij
vragen de indieners daarom deze regeling nader toe te lichten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

10

De leden van de PvdD-fractie onderschrijven de noodzaak van financiële
ondersteuning van klokkenluiders die geconfronteerd worden met kosten
voor bijvoorbeeld juridische procedures, sociaalpsycho-logische hulp en
inkomensschade. Wel vragen zij zich af hoe de indieners kijken naar het
risico van inkomensschade als dit wetsvoorstel juist regelt dat de melder
niet ontslagen mag worden op grond van het feit dat hij te goeder trouw
en naar behoren een melding heeft gedaan over een vermoeden van een
misstand. Ook tijdens het (voor)onderzoek en tot een jaar na het feitenonderzoek mag niet worden overgegaan tot ontslag. Hoe moet de
mogelijkheid om inkomensschade op te vangen vanuit het Fonds in dit
licht worden gezien?
Indieners schrijven dat uitkeringen uit het Fonds een aanvullend karakter
hebben, en dat in beginsel geen vergoeding zal worden uitgekeerd als de
kosten of de schade langs andere wegen kunnen worden verhaald. Dat
uitgangspunt onderschrijven de leden van de PvdD-fractie, maar zij wijzen
erop dat het verhalen van kosten en schade een jarenlang proces kan
vergen voor de melder. Voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid om in
dergelijke gevallen te werken met een voorschotregeling, waarbij het
Fonds de kosten opvangt voor de periode waarin de zaak nog loopt,
waarna de bedragen aan het Fonds kunnen worden geretourneerd als de
melder uiteindelijk bij de betrokken partijen de kosten heeft weten te
verhalen?
8. Uitvoering
Het Huis voor klokkenluiders is een afdeling van de ombudsman, dat zich
als zodanig zelf inricht. De leden van de SGP-fractie vragen zich af of die
afdeling nog aan bepaalde voorwaarden dient te voldoen en of de
betrokken personen nog een bepaalde deskundigheid dienen te vertegenwoordigen.
Verder vragen zij ook naar de vereiste deskundigheid en de herkomst van
de leden van het Fonds. Is er nog gedacht aan eisen ten aanzien van (de
spreiding van) deze deskundigheid?
9. Financiën
De inrichtingskosten voor het Huis worden eenmalig begroot op
€ 750.000, de kosten voor onderzoek, voorlichting, beveiliging en
exploitatie worden begroot op € 2 mln. De leden van de VVD-fractie
vragen de indieners aan te geven waar deze bedragen op zijn gebaseerd.
De leden van de PvdA-fractie hebben vragen over het financiële kader van
de wet. De inrichtingskosten worden begroot op € 750.000, de jaarlijkse
kosten op € 2 mln.. Deze leden zien graag een nadere en meer gedetailleerde onderbouwing van deze bedragen, bijvoorbeeld het aantal fte dat
nieuw in dienst zal komen bij het Huis dan wel bij de Nationale
Ombudsman.
De leden van de SP-fractie verbazen zich over de geringe financiële
middelen die de initiatiefnemers voor het Huis voor klokkenluiders
beschikbaar hebben gesteld. Graag ontvangen zij een nadere uiteenzetting waarom deze bescheiden middelen voldoende zijn voor zo’n groot
en omvattend project.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

11

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 1
In artikel 1 lezen de leden van de PvdA-fractie een opsomming van de
typen misstanden waar het om dient te gaan wil een Huis een melding in
onderzoek nemen. Deze leden vragen zich af of ook meldingen van andere
misstanden kunnen worden gemeld, bijvoorbeeld als een werknemer die
in Nederland werkzaam is voor een multinational weet heeft van
mensenrechtenschendingen in vestigingen van zijn werkgever in het
buitenland? In hoeverre kan een maatschappelijke misstand die
aanleiding tot melding bij het Huis kan zijn indien die misstand zich in
Nederland voordoet, ook een misstand zijn in de zin van het wetsvoorstel
indien die misstand zich in een buitenlandse vestiging van een Nederlandse organisatie voordoet, terwijl die misstand in dat buitenland binnen
alle daar geldende wettelijke kaders past?
Artikel 5
Een werknemer kan lopende een (voor)onderzoek van het Huis niet
ontslagen worden, zo lezen de leden van de PvdA-fractie. Geldt dit ook
wanneer een werknemer bij een dreigend ontslag nog snel een klacht
indient bij het Huis? Hoeveel tijd na een melding zal het naar verwachting
van de indieners gemiddeld duren eer duidelijk wordt of de melding een
maatschappelijke misstand dan wel een ander probleem betreft? Aan
welke situaties denken de indieners wanneer zij spreken over «uitzonderlijke situaties» (zie MvT, p.9, onder Artikel 5) waarin een werknemer toch
ontslagen kan worden hangende een (voor-)-onderzoek?
Artikel 7
De leden van de PvdA-fractie merken op dat melders hun identiteit
moeten bekendmaken bij het Huis. Tegelijkertijd hoeven melders enkel
een naam en (e-mail)adres door te geven aan het Huis. Hoe kan het Huis
voorkomen dat iemand met een valse identiteit een klacht indient?
Artikel 10
Waarom is, zo vragen de leden van de PvdA-fractie, tegen een besluit van
het Huis om geen onderzoek te doen geen bezwaar en beroep mogelijk?
Bovendien lijkt het erop dat melders geen gelegenheid krijgen om na hun
melding die gaandeweg het (voor)onderzoek nog aan te vullen. Klopt deze
indruk? En zo ja, hoe verhoudt zich dit tot het feit dat er geen mogelijkheid
bestaat om bezwaar en beroep in te dienen tegen een besluit om geen
onderzoek te doen? Zo nee, kan gedurende de beoordeling van een
melding door het Huis nog om aanvullende informatie over de melding
worden gevraagd?
Artikel 11
De leden van de CDA-fractie vragen, waarom de werkgever moet worden
ingelicht over een verzoek van de melder om een onderzoek in te stellen
in het geval het Huis geen onderzoek instelt.
Artikel 13
Er wordt gesteld dat het Huis voor de klokkenluiders aanbevelingen aan
de werkgever kan doen. Wat gebeurt er, zo vragen de leden van de
VVD-fractie, als de aanbevelingen niet worden opgevolgd?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

12

Artikel 14
Er wordt gesteld dat kosten gemaakt in het kader van de procedure bij het
Huis in beginsel voor rekening van de betrokken burger te blijven. Aan
welke kosten moet worden gedacht, zo vragen de leden van de
VVD-fractie.
Artikel 17
De leden van de SGP-fractie constateren dat artikel 17 geen mogelijkheid
biedt voor schorsing of ontslag van de leden van het Huis. Is dit een
bewuste keuze?
Artikel 19
De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de indieners inzichtelijk te
maken aan welke criteria een aanvraag tot een uitkering dient te voldoen.
Deze leden vragen de indieners in dat verband aan te geven hoe het
uitgangspunt van redelijkheid en billijkheid conform artikel 19 lid 1 van de
wet wordt gekwantificeerd. Deze leden vragen de indieners voorts aan te
geven of er is voorzien, en zo ja op welke wijze, in maatregelen wanneer
er sprake is van misbruik.
Artikel 20
De leden van de PvdA-fractie lezen dat het Fonds voor Klokkenluiders een
aanvullend karakter zal krijgen. Hoe toetst het Fonds of alle mogelijkheden
om via een andere weg een vergoeding te ontvangen door de aanvrager
zijn benut? Via ministeriële regeling zal een maximum uit te keren bedrag
worden bepaald. Aan welke bedragen denken de indieners?
Artikel 21
Ook het Fonds krijgt op basis van deze wet een onderzoeksbevoegdheid,
zo stellen de leden van de PvdA-fractie vast. Zij vragen hoe de onderzoeksbevoegdheden van het Fonds zich verhouden tot de opmerking in de
MvT onder Artikel 18, eerste lid, dat de indieners willen voorkomen dat
het Fonds belast wordt met het uitvoeren van diepgaand onderzoek.
Artikel 23
De opzegverboden missen toepassing bij opzegging wegens een
dringende reden, stellen de leden van de CDA-fractie vast. Dit is relevant
voor het voorgestelde artikel 670, lid 10 BW. Een van de in artikel 678 BW
nader omschreven dringende redenen is (i.) wanneer hij bijzonderheden
aangaande de huishouding of het bedrijf van de werkgever, die hij
behoorde geheim te houden, bekendmaakt. Door werkgevers wordt deze
reden in de praktijk gebruikt om klokkenluiders op staande voet te
ontslaan (zie bijvoorbeeld Hoge Raad 20 april 1990, NJ 1990, 702
(Meijer-De Schelde)). Hoe verhouden de artikelen 670 lid 10 (nieuw), 677
lid 1 en 678 lid 2 onder i zich tot elkaar, zo vragen de leden van de
CDA-fractie.
Artikel 26
De leden van de ChristenUnie-fractie onderschrijven van harte dat de
indieners hebben gekozen voor een evaluatiebepaling zodat ook het Huis
voor klokkenluiders ook effectief blijft functioneren, zelfs wanneer er
sprake zou zijn van onvoorziene problemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

13

Deze leden constateren ook dat deze wet in ieder geval nog niet van
toepassing zal zijn op Bonaire, Sint Eustatius en Saba om zodoende
legislatieve terughoudendheid te betrachten. Zij vragen in dat verband
wel of dit besluit in goed overleg is genomen met de openbare lichamen.
De voorzitter van de commissie,
Berndsen – Jansen
Adjunct-griffier van de commissie,
Hendrickx

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 258, nr. 8

14