Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

36 430

Wijziging van de Algemene nabestaandenwet en
de Participatiewet in verband met het in 2024
niet afbouwen van de dubbele algemene
heffingskorting in het referentieminimumloon

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 18 oktober 2023
Inhoudsopgave
I.

ALGEMEEN
1.
Inkomenseffecten
2.
Financiële gevolgen

blz.
2
7
8

I. ALGEMEEN
Het kabinet heeft met interesse kennisgenomen van de vragen en
opmerkingen van de leden van de fracties van D66, VVD, ChristenUnie,
SGP, GroenLinks en PvdA.
In deze nota gaat de regering in op de vragen en opmerkingen van de
leden van de fracties. Voor de beantwoording van de vragen is de
volgorde van het verslag aangehouden, tenzij meerdere fracties vergelijkbare vragen hebben gesteld en deze tegelijk konden worden beantwoord.
De leden van de fractie van D66 hebben in tabel 136 van de bijlage
Koopkracht en specifieke inkomensaspecten van de begroting Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW) gelezen dat de werkloosheidsval
volgend jaar afneemt. Deze leden vragen welk percentage inkomensvooruitgang bij de aanvaarding van werk vanuit een bijstandsuitkering zou
gelden indien de dubbele algemene heffingskorting in het referentieminimumloon voor de bijstand afgebouwd zou zijn en welke mogelijkheden
– naast de dubbele algemene heffingskorting in het referentieminimumloon – er zijn om de armoedeval te verkleinen, zoals de arbeidskorting. Indien de dubbele algemene heffingskorting in de referentieminimumloon per 1 januari 2024 volledig zou zijn afgebouwd – en daarmee de
bijstandshoogte lager uitkomt – dan stijgt de inkomensvooruitgang bij het
aanvaarden van werk vanuit een bijstandsuitkering. Tabel 1 geeft weer
wat de inkomensstijging wordt.

kst-36430-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 430, nr. 6

1

Tabel 1: Inkomensvooruitgang bij aanvaarden van werk vanuit bijstandsuitkering
2024
Miljoenennota

2024
Dubbele AHK in de bijstand naar
nul

5%
38%

11%
48%

13%

18%

Alleenverdiener met kinderen
Alleenstaande
Alleenstaande ouder (gaat 4 dagen
per week werken)

Om de armoedeval te verkleinen zou, naast het verlagen van de dubbele
algemene heffingskorting in het referentieminimumloon, het
minimumloon zonder koppeling met de uitkeringen kunnen worden
verhoogd of de bijstand beleidsmatig worden verlaagd. Een deel van deze
maatregelen zorgt wel voor negatieve inkomenseffecten voor de
betreffende huishoudens als zij geen werk kunnen vinden. Voor een
alleenstaande en een alleenverdiener met kinderen zou tevens de
arbeidskorting kunnen worden verhoogd. Een alleenstaande ouder heeft
hier geen voordeel van omdat de combinatie van de algemene heffingskorting, de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting
(IACK) in 2024 dusdanig hoog is dat een verhoging van de arbeidskorting
(of de IACK) niet verzilverd kan worden.
Voor een alleenstaande zonder kinderen zou het afbouwpunt van de
huurtoeslag kunnen worden verhoogd, zodat deze pas afbouwt vanaf
minimumloon. De huurtoeslag begint in 2024 volgens huidig inzicht af te
bouwen bij een verzamelinkomen van circa € 21.0001.
De leden van de fractie van de VVD vragen de regering nader toe te
lichten waarom er als gevolg van de maatregel sprake is van beperkte
negatieve gevolgen voor de financiële stimulans om vanuit de bijstand
aan het werk te gaan. Deze beperkte gevolgen komen mede door andere
maatregelen uit het koopkrachtpakket voor 2024. Werken tegen het
minimumloon wordt in 2024 aantrekkelijker gemaakt door de relatief hoge
indexering van de arbeidskorting en de verhoging van de arbeidskorting
voor werknemers met een inkomen rond het minimumloon met € 115.
Een alleenstaande heeft hierdoor bijvoorbeeld in 2024 een inkomensvooruitgang van 38% bij het aanvaarden van werk vanuit een bijstandsuitkering.
De leden van de fractie van de PvdA en de leden van de fractie van
GroenLinks vragen of de oplossing die de regering heeft aangekondigd
voor de problematiek van alleenverdieners in de Wet werk en inkomen
naar arbeidsvermogen (WIA) die door een samenloop van regelingen
onder het sociaal minimum terecht zijn gekomen per 2028 echt
uitvoerbaar is en juridisch stand zal houden. Het huidige beeld is dat,
gezien de IV-portfolio van de Belastingdienst, de fundamentele oplossing
per 2028 kan worden ingevoerd. Zoals aangegeven in de brief aan uw
Kamer van 19 september jl.2 moet een uitvoeringstoets van de Belastingdienst uitwijzen of de beoogde invoering per 2028 daadwerkelijk mogelijk
is. Deze uitvoeringstoets wordt in het voorjaar van 2024 uitgevoerd en de
aanpassing vormt onderdeel van het Belastingplan 2025. De precieze
vormgeving hangt af van wat uitvoerbaar is en het beste doenbaar is voor
belastingplichtigen. Het kabinet ziet geen reden om aan te nemen dat de
voorgesteld oplossing juridisch niet zou standhouden. De juridische
houdbaarheid zal gaandeweg het proces verder in kaart worden gebracht.
Verder wacht het kabinet niet op 2028 om de getroffen huishoudens te
compenseren en werkt nu een overbruggingsregeling uit voor de jaren
1
2

Dit moet nog wettelijk worden vastgesteld.
Kamerstukken II, 2023/24, 26 448, nr. 728.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 430, nr. 6

2

2024–2027. Voor 2023 wordt in lijn met de moties Palland c.s.3 en
Warmerdam c.s.4 met gemeenten en UWV gewerkt aan actieve
benadering van getroffen huishoudens voor compensatie via de individuele bijzondere bijstand.
Voorts vragen dezelfde leden of het risico bestaat dat de voorgestelde
maatregel uit het onderhavige wetsvoorstel de hierboven beschreven
alleenverdienersproblematiek verder verlengt. Zoals staat vermeld in de
memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel zal als gevolg
van de voorgestelde maatregel de alleenverdienersproblematiek een jaar
langer duren, tot 2036. De problematiek wordt voor doordat de fiscale
overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting is afgebouwd, maar
de dubbele AHK in het referentieminimumloon (bijstand) nog niet. Door
de afbouw in 2024 te bevriezen en het afbouwtempo na 2024 te
handhaven, duurt het een jaar langer voordat pariteit wordt bereikt. De
oplossing via de fiscaliteit die het kabinet voor ogen heeft, zal ervoor
zorgen dat voor hen de financiële gevolgen van de problematiek aan de
voorkant worden weggenomen. Deze oplossing blijft bestaan net zo lang
als de dubbele AHK in het referentieminimumloon (bijstand) nog niet is
afgebouwd.
De leden van de PvdA-fractie en de leden van de GroenLinks-fractie
vragen waarom de regering er niet voor heeft gekozen om de hierboven
beschreven alleenverdienersproblematiek op te lossen door de dubbele
algemene heffingskorting in het referentieminimumloon versneld af te
bouwen en het sociaal minimum ter compensatie te verhogen. De leden
geven daarbij als voorbeeld de arbeidskorting te verlagen en met de
opbrengst de algemene heffingskorting te verhogen (waardoor de
dubbele algemene heffingskorting in het referentieminimumloon voor de
bijstand volledig afgeschaft kan worden en de dubbele algemene
heffingskorting in het referentieminimumloon voor de Algemene
Ouderdomswet (AOW) afgebouwd), of door een combinatie van een
minimumloonverhoging en het sluizen van een deel van het budget van
de arbeidskorting naar de algemene heffingskorting. In de zoektocht naar
een oplossing voor de alleenverdienersproblematiek heeft het kabinet
geen oplossingsrichtingen op voorhand uitgesloten. Zoals eerder
beschreven in de beantwoording van Kamervragen van het lid Maatoug5,
zijn er meerdere manieren om de dubbele algemene heffingskorting in het
referentieminimumloon voor de bijstand af te bouwen zonder dat dit leidt
tot een lager bijstandsniveau maar hebben dit soort maatregelen grote
effecten. Uiteindelijk heeft het kabinet gekozen voor een gerichte
oplossing voor de problematiek. Hierdoor zijn met de oplossing beperkte
budgettaire, verdelings- en arbeidsmarkteffecten gemoeid.
De leden van de fracties van de ChristenUnie, de PvdA en GroenLinks
vragen welke alternatieven de regering heeft overwogen om te bereiken
dat de armoede niet toeneemt (en het aantal kinderen in armoede zelfs
daalt) en waarom uiteindelijk voor de onderhavige maatregel is gekozen.
Met de Miljoenennota heeft het kabinet een integrale afweging gemaakt
om tot een evenwichtig pakket aan koopkrachtmaatregelen te komen.
Naast de evenwichtigheid van de koopkrachtontwikkeling tussen
inkomensgroepen en het voorkomen dat armoede zou toenemen in 2024,
was de gerichtheid van de maatregelen een aandachtspunt in deze
afweging. Ook heeft het kabinet de voorkeur gegeven aan het inzetten van
structurele maatregelen, om zo een koopkrachtdaling door het aflopen
van incidenteel beleid te beperken in toekomstige jaren.
3

Kamerstukken II, 2022/23, 26 448, nr. 699.
Kamerstukken II, 2022/23, 26 448, nr. 719.
5
Tweede Kamer, vergaderjaar 2022/23, Aanhangsel van de handelingen 2685.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 430, nr. 6

3

Het koopkrachtpakket voor 2024 bevat onder meer maatregelen in de
huurtoeslag, het kindgebonden budget en het in 2024 bevriezen van de
afbouw van de dubbele algemene heffingskorting in de berekening van de
bijstandshoogte. Het kabinet heeft voor deze maatregelen gekozen omdat
uit berekeningen van het CPB6 blijkt dat hiermee het aantal personen
(huurtoeslag, bijstand) en kinderen (kindgebonden budget) in armoede op
de meest kosteneffectieve manier wordt gereduceerd. Hierin heeft het
kabinet meegewogen dat het gelet op de demissionaire status passend is
om zo gericht mogelijk te werk te gaan. Met het maatregelenpakket wordt
voldaan aan de verzoeken in de motie Marijnissen-Van der Plas7 en de
motie Van Apeldoorn8.
Er zijn andere manieren om het besteedbaar inkomen van kwetsbare
huishoudens – waaronder bijstandsgerechtigden – te ondersteunen om zo
een toename van armoede te voorkomen. In grote lijnen kan dit door het
inkomen uit loon of uitkering te verhogen (bijvoorbeeld via een hoger
minimumloon en/of uitkeringen), door fiscale ingrepen (bijvoorbeeld via
een hogere algemene heffingskorting) of door het verhogen van een
toeslag of de kinderbijslag. Dit soort keuzes en de manier waarop die van
dekking worden voorzien, hebben gevolgen voor het inkomen en de
stimulans tot deelname aan de arbeidsmarkt van mensen. Ook hebben de
keuzes financiële consequenties voor de Rijksbegroting en, in sommige
gevallen, de loonkosten van werkgevers. Het is tegen die achtergrond van
afwegingen tussen inkomensondersteuning, het zorgen dat (meer) werken
loont en gezonde overheidsfinanciën dat het kabinet tot de keuze is
gekomen van het koopkrachtpakket in 2024, waarmee gericht het aantal
personen en kinderen in armoede wordt beperkt.
De leden van de fractie van de SGP vragen of de regering het met hen
eens is dat de afbouw van de dubbele algemene heffingskorting bij veel
gezinnen tot grote financiële problemen heeft geleid. Sinds 2012 wordt de
dubbele algemene heffingskorting (AHK) in het referentieminimumloon
voor de sociale zekerheid (exclusief de AOW) in halfjaarlijkse stappen
afgebouwd tot eenmaal de algemene heffingskorting. Volgens huidig
inzicht is die afbouw in 2036 voltooid. Dit komt onder meer doordat het
afbouwtempo meermaals is getemporiseerd en de afbouw gedurende
2024 wordt bevroren. Dit heeft gevolgen voor de hoogte van bijvoorbeeld
een bijstandsuitkering. Het afbouwen van de dubbele algemene heffingskorting is echter niet de enige relevante ontwikkeling. Zo geldt dat het
minimumloon elk halfjaar wordt geïndexeerd met de gemiddelde
cao-loonontwikkeling en dat dit via de referentiesystematiek ook effect
heeft op de bijstandshoogte. Ook speelt fiscaal overheidsbeleid een rol.
Het enkel beschouwen van het aantal maal AHK waarmee wordt gerekend
in de referentiesystematiek van de bijstand geeft dus een onvolledig beeld
van de totale koopkrachtpositie van bijstandsgerechtigden. Tabel 2 toont
CBS-data over de mediane koopkrachtontwikkeling van huishoudens bij
wie een bijstandsuitkering de voornaamste inkomensbron vormt over de
periode 2012–2022.

6

CPB, Doorrekening beleidsopties voor terugdringen armoede, juni 2023.
Kamerstukken II 2022/23, 36 392, nr. 3.
8
Kamerstukken I 2022/23, 36 350 IX, I.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 430, nr. 6

4

Tabel 2: Mediane koopkrachtontwikkeling van huishoudens met bijstand als
voornaamste inkomensbron
Jaar

Koopkrachtontwikkeling

2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022

– 1,8%
– 1,5%
2,1%
1,2%
1,5%
0,8%
0,0%
0,8%
1,7%
0,3%
4,4%

De tabel toont dat de mediane koopkracht van bijstandsgerechtigden de
afgelopen periode in de meeste jaren is toegenomen. Hier staat tegenover
dat deze huishoudens relatief veel last hebben van de hoge energieprijzen. Deze cijfers geven echter geen aanleiding om te concluderen dat
de afbouw van de dubbele AHK in de referentiesystematiek van de
bijstand de afgelopen jaren tot grote financiële problemen heeft geleid bij
bijstandsgerechtigden.
De leden van de fractie van de SGP vragen of het klopt dat de armoede
vanaf 2025 weer stijgt doordat de afbouw van de dubbele algemene
heffingskorting dan wordt hervat en waarom er niet voor gekozen is om
de afbouw langer dan een jaar te bevriezen. Het klopt dat het onderhavige
wetsvoorstel ervoor zorgt dat er in 2024 geen afbouw plaatsvindt van het
aantal maal AHK in het referentieminimumloon van de sociale zekerheid
(exclusief de AOW). Het voorgaande antwoord laat zien dat bij een
hervatting van de afbouw niet zondermeer kan worden geconcludeerd dat
dit leidt tot een lagere bijstandshoogte of tot een toename van het aantal
personen en/of kinderen in armoede, omdat het kabinet dit meeweegt in
de integrale koopkrachtbesluitvorming.
De leden van de fractie van de SGP vragen hoe de regering terugziet op
de afbouw van de dubbele algemene heffingskorting in het belastingstelsel, of de regering ziet dat deze afbouw tot een grote belastingkloof
tussen een- en tweeverdieners heeft geleid, en of de regering bereid is
deze afbouw te heroverwegen en/of de dubbele algemene heffingskorting
in het belastingstelsel te herintroduceren. Het kabinet vindt de hoge
lastendruk van alleenverdieners onwenselijk. Het kan ertoe leiden dat
huishoudens minder werken dan ze zouden willen. Deze hoge lastendruk
hangt vooral samen met belastingmaatregelen om arbeidsparticipatie van
de niet-werkende partner te stimuleren. Het afschaffen van de uitbetaling
van de algemene heffingskorting aan de minstverdienende partner (ook
wel bekend als de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting) is
een van die maatregelen. In 2023 is de overdraagbaarheid volledig
afgebouwd. Ook de inkomensafhankelijke combinatiekorting en de fors
verhoogde arbeidskorting stimuleren de arbeidsparticipatie, maar
vergroten het verschil in lastendruk tussen alleen- en tweeverdieners. Dit
is een bekend effect en het kabinet heeft er niet voor gekozen om de
dubbele algemene heffingskorting te herintroduceren.
Er is een groep alleenverdieners bij wie de loongerelateerde uitkering9
(zoals WIA of WW) van één van beide partners (nagenoeg) het enige
inkomen vormt. Het gaat om een groep van ongeveer 6.500 huishoudens.
9

Ook wel bekend als loondervingsuitkering. Het kan bijvoorbeeld gaan om uitkeringen op grond
van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA), Ziektewet (ZW), Werkloosheidswet
(WW) en de Wet inkomensvoorziening oudere werklozen (IOW).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 430, nr. 6

5

Door samenloop van regelingen en ondanks een netto-inkomen rond het
sociaal minimum, ontvangen zij toch minder toeslag dan een vergelijkbaar paar met een bijstandsuitkering. Het kabinet heeft de afgelopen
maanden hard gewerkt aan oplossingsrichtingen voor deze groep. Op
Prinsjesdag is uw Kamer geïnformeerd over een tijdelijke overbruggingsmaatregel voor 2024–2027. Gemeenten zien onder voorwaarden
mogelijkheid om deze uit te voeren. Het kabinet committeert zich aan een
structurele oplossing via de fiscaliteit. Hiertoe wordt een gerichte
herinvoering van de uitbetaling van de AHK voor de betreffende
doelgroep uitgewerkt, waarbij eenvoud voor de doelgroep een belangrijke
factor is in de uiteindelijke vormgeving. De uitvoeringsgevolgen worden
in kaart gebracht om invoering per 2028 mogelijk te maken10.
1. Inkomenseffecten
De leden van de fractie van de VVD vragen of de regering de doorrekening
van het effect van de voorgestelde maatregel op het aandeel personen en
kinderen in armoede per 2024 kan delen en waarom dit effect te klein is
om weer te geven. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen
welk (numeriek) effect de maatregel uit dit wetsvoorstel heeft op het
aantal personen en kinderen dat leeft in armoede. In de memorie van
toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel is opgenomen dat het
wetsvoorstel een beperkt armoede reducerend effect heeft. Door de
voorgestelde maatregel neemt het aantal personen in armoede in 2024 af
met circa 7.400, waarvan 2.500 kinderen. Deze effecten volgen uit
berekeningen met het microsimulatiemodel Mimosi, dat het CPB en het
Ministerie van SZW gebruiken voor het berekenen van koopkracht- en
armoedecijfers.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen de regering of bekend
is in welke mate de maatregel uit dit wetsvoorstel bijdraagt aan de totale
koopkrachtverbetering van mensen in deze uitkeringssituaties. In de
memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel is aangegeven
dat het wetsvoorstel tot positieve inkomenseffecten leidt bij bijstandsgerechtigden (voorbeeldhuishoudens). Het inkomenseffect varieert tussen
+0,3% bij een alleenstaande ouder met 2 kinderen (6 en 11 jaar) in de
bijstand en +0,6% bij zowel een alleenstaande in de bijstand als een paar
in de bijstand met 2 kinderen (6 en 11 jaar). Deze inkomenseffecten zijn
onderdeel van de totale verwachte koopkrachtontwikkeling, die in de
SZW-begroting 202411 voor deze voorbeeldhuishoudens respectievelijk
uitkomen op +2,7%, –0,4% en +4,5%.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen wat het nettoinkomenseffect van de voorgestelde maatregel is. De maatregel uit het
onderhavige wetsvoorstel verhoogt het netto-jaarinkomen van een
alleenstaande bijstandsgerechtigde met € 170 en dat van een paar met
een algemene bijstandsuitkering met € 242 ten opzichte van het basispad.
Dit is het resultaat van een hogere uitkeringsnorm, omdat een hogere
algemene heffingskorting wordt toegepast in de berekening hiervan.
2. Financiële gevolgen
De leden van de fractie van de VVD vragen of de regering de budgettaire
gevolgen van het voorstel kan uitsplitsen naar de vijf wetten waarop de
maatregel effect heeft (Participatiewet, Wet inkomensvoorziening oudere
10

Kamerbrief – Alleenverdienende huishoudens voortgang aanpak bij samenloop van regeling |
Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.
11
Hierin is geen rekening gehouden met de gevolgen van Kamermoties en amendementen die
na Prinsjesdag 2023 zijn ingediend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 430, nr. 6

6

en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), Wet
inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen
zelfstandigen (IOAZ), Toeslagenwet (TW) en Algemene nabestaandenwet
(ANW)). Deze leden vragen tevens of de regering het gehele cumulatieve
bedrag dat gemoeid is met deze maatregel, dus ook het bedrag na 2028,
kan uitrekenen en toelichten. Tabel 3 hieronder bevat de gevraagde
uitsplitsing van de budgettaire gevolgen naar de relevante regelingen. Bij
de tabel hoort een belangrijk voorbehoud. Naar de toekomst toe worden
de budgettaire ramingen onzekerder. Vanaf 2029 speelt hierbij ook een rol
dat in deze jaren wordt verondersteld dat er geen wijzigingen plaats
vinden in het zittend bestand van de uitkeringen. Er is geen structureel
budgettair effect.
Tabel 3: Budgettaire effecten maatregel (bedragen x € mln.)
Uitgaven

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

2036

Participa-tiewet
Bbz
IOAW
IOAZ
Anw
AIO
TW

115
1
3
0
3
6
5

207
1
5
1
7
12
7

226
1
5
1
8
14
7

229
1
5
1
7
14
7

232
1
4
1
7
15
7

232
1
4
1
7
15
7

232
1
4
1
7
15
7

232
1
4
1
7
15
7

232
1
4
1
7
15
7

211
1
3
1
7
14
7

133
1
2
1
4
9
7

55
0
1
0
2
4
5

0
0
0
0
0
0
0

Totaal

127

227

247

249

252

252

252

252

252

229

147

64

0

Hetzelfde voorbehoud geldt voor het cumulatieve bedrag. Het cumulatieve bedrag buiten de begrotingshorizon (na 2028) is daarom minder
accuraat dan het cumulatieve bedrag binnen de begrotingshorizon. Tot en
met 2028 is het cumulatieve bedrag € 1,101 miljard; van 2029 tot en met
2035 is het cumulatieve bedrag € 1,445 miljard; voor de gehele periode
gaat het om € 2,546 miljard.
De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 430, nr. 6

7