Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 890

Wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet en
de Algemene nabestaandenwet in verband met
aanpassing aan de invoering van een
kwalificatieplicht in de Leerplichtwet 1969 en
het aanbrengen van een aantal
vereenvoudigingen in de Algemene
Kinderbijslagwet alsmede enkele andere
aanpassingen van die wet

4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 12 december
2008 en het nader rapport d.d. 10 maart 2009, aangeboden aan de Koningin
door de minister voor Jeugd en Gezin, mede namens de staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Raad van State is cursief
afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 4 november 2008, no. 08.003152, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de minister voor Jeugd en Gezin, mede namens de
staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Algemene Kinderbijslagwet en de Algemene nabestaandenwet in verband met
aanpassing aan de invoering van een kwalificatieplicht in de Leerplichtwet
1969 en het aanbrengen van een aantal vereenvoudigingen in de Algemene
Kinderbijslagwet alsmede enkele andere aanpassingen van die wet, met
memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel maakt het recht op kinderbijslag voor 16- en 17- jarigen
afhankelijk van het volgen van een volledig onderwijsprogramma dat is gericht
op het behalen van een startkwalificatie. Dat is een (v)mbo-opleiding, havo of
vwo. Voorgesteld wordt om de ouders van een jongere van 16 of 17 jaar die
geen startkwalificatie bezit en geen onderwijs volgt, het recht op kinderbijslag
te ontzeggen. Het wetsvoorstel beoogt op deze wijze een bijdrage te leveren
aan de bestrijding van voortijdig schoolverlaten.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het beoogde doel van het
wetsvoorstel, te weten de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten en het
bevorderen van het behalen van een startkwalificatie, opmerkingen over de
effectiviteit, de financiële effecten en het relatief verzuim. Hij is van oordeel dat
in verband daarmee het voorstel een dragende motivering ontbreekt.

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.

KST128993
0809tkkst31890-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 4 november
2008, no. 08.003152, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij en in afschrift
aan de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te doen
toekomen.
Dit advies, gedateerd 12 december 2008, no. W13.08.0463/I, bied ik U hierbij
aan.
Het wetsvoorstel geeft de Raad van State aanleiding tot opmerkingen over de
effectiviteit, de financiële effecten en het relatief verzuim. Hij is van oordeel dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 890, nr. 4

1

in verband daarmee in het voorstel een dragende motivering ontbreekt en
adviseert een nadere onderbouwing.

1. Effectiviteit
Het wetsvoorstel formuleert nieuwe voorwaarden voor het recht op kinderbijslag. Thans heeft de verzekerde van een jongere van 16 of 17 jaar op grond
van artikel 7, tweede lid, van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) recht op
kinderbijslag indien deze jongere tenminste 213 uur per kwartaal lessen of
stage volgt, het zogenoemde klokurencriterium, of indien hij arbeidsongeschikt
of werkloos is.
Het wetsvoorstel vervangt de klokurennorm door de eis dat een 16- of 17-jarige
onderwijs volgt met uitzicht op een startkwalificatie. Deze kwalificatieplicht, die
in de Leerplichtwet 1969 is neergelegd en met ingang van 1 augustus 2007
geldt, houdt in dat de jongere die nog geen 18 jaar is, verplicht is om een
onderwijsprogramma te volgen dat leidt tot een diploma (v)mbo, havo of vwo.
Met het onderhavige wetsvoorstel wordt derhalve een relatie gelegd tussen de
kwalificatieplicht van schoolgaande jongeren van 16 en 17 jaar en het recht op
kinderbijslag; de ouders van een jongere hebben slechts recht op bijslag,
indien deze ingeschreven staat bij een school of instelling op grond van artikel
4a, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 of indien hij een startkwalificatie heeft
behaald.
Het wetsvoorstel strekt er mede toe het voortijdig schooluitval te bestrijden.
Door het recht op kinderbijslag afhankelijk te maken van het volgen van een
opleiding die leidt tot het behalen van een startkwalificatie worden ouders
aangespoord om het schoolverzuim van hun kind aan te pakken, aldus de
toelichting.1
Het is de Raad allereerst opgevallen dat in de toelichting een passage
ontbreekt waarin inzicht wordt gegeven in de aard en omvang van de
problematiek en of, zoals wordt beoogd, deze maatregel bijdraagt aan de
bestrijding van schooluitval en het bevorderen van het behalen van een
startkwalificatie.
Zo wordt geen aandacht besteed aan de vraag in hoeveel gevallen ouders
thans geen kinderbijslag krijgen voor hun kind van 16 of 17 jaar, en vooral aan
hoeveel ouders de kinderbijslag is ontzegd als gevolg van het feit dat hun kind
niet voldoet aan het huidige klokurencriterium. Evenmin wordt aangegeven in
hoeveel gevallen (het dreigen met) de intrekking tot gevolg heeft gehad dat de
desbetreffende jongere alsnog een opleiding is gaan volgen. Inzicht in de
actuele stand van zaken en de werking en uitwerking van de bestaande
wetgeving is van belang voor de beoordeling van de voorgestelde oplossing.
Over die voorgestelde oplossing merkt de Raad het volgende op. Het
wetsvoorstel is gebaseerd op de veronderstelling dat voortijdig schoolverlaten
bestreden kan worden door de ouder(s) financieel te prikkelen. Het gaat hier,
anders gezegd, om ouders van wie wordt aangenomen dat zij in staat zijn om
hun kind van 16 of 17 ertoe te bewegen om naar school te gaan, maar die dat
niet willen of om een andere reden totnogtoe hebben nagelaten; en die nu
door een financiële prikkel (het opleggen van een financiële sanctie) ertoe
worden aangespoord om dat alsnog te doen, zodat de jongere van 16 of 17
(weer) naar school gaat.
Deze veronderstelling lijkt voorbij te gaan aan de soms complexe problematiek
van gezinnen met voortijdige schoolverlaters, en de mogelijkheden te
overschatten voor de ouder(s) om hun kinderen van 16 en 17 jaar in deze
categorie er (alsnog) toe te brengen hun leven te beteren en regelmatig de
school te bezoeken. Voor de groep ouders die niet bij machte is om hun kind
naar school te krijgen, geldt dat het niet vanzelfsprekend is dat de maatregel
effectief en uitvoerbaar zal zijn. Bovendien bestaat het risico dat de sanctie van
het intrekken van de kinderbijslag de onderliggende problematiek nog zal
versterken, dat wil zeggen dat de sanctie een effect heeft tegengesteld aan
hetgeen is beoogd.
De Raad adviseert het wetsvoorstel in het licht van het voorgaande nader te
motiveren.
1

Memorie van toelichting, I. Algemeen, § 2.
Aansluiting bij de kwalificatieplicht, § 2.2.
Vervanging van AKW-bepalingen door bepalingen die aansluiten bij de kwalificatieplicht.

1. Effectiviteit
Het kabinet benadrukt in de toelichting op het wetsvoorstel zijn ambitie om
met een integrale aanpak het behalen van een startkwalificatie door jongeren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 890, nr. 4

2

te bevorderen. Doelstelling van de integrale aanpak is het terugbrengen van de
jaarlijkse voortijdige (dat wil zeggen: zonder startkwalificatie behaald te
hebben) schooluitval tussen 2002 en 2012 met 50%. In 2002 werden 71 000
nieuwe voortijdige schoolverlaters (van 12–22 jaar) geteld.
Het kabinet heeft om genoemde doelstelling te halen diverse maatregelen
getroffen. Eén daarvan is de invoering per 1 augustus 2007 van de kwalificatieplicht in de Leerplichtwet 1969. Daarnaast is de aandacht gericht op de
preventie van voortijdige schooluitval door bijvoorbeeld aanbod van meer
praktijkgericht onderwijs.
Door in de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) de voorwaarden voor
tijdbesteding van jongeren van 16 en 17 jaar te laten aansluiten bij die van de
(kwalificatieplicht in de) Leerplichtwet 1969, inclusief de vrijstellingsgronden,
brengt het kabinet samenhang aan in het beleid ter bestrijding van schooluitval. Hierdoor wordt het beleid dat in dit verband op het ene beleidsterrein
wordt gevoerd op het andere beleidsterrein ondersteund. Zo geven opleidingen, met name nieuwe opleidingen die meer aansluiten bij de mogelijkheden en behoeftes van jongeren en die vallen onder de definities van de
Leerplichtwet 1969, eerder recht op kinderbijslag. Dit motiveert de jongeren en
hun ouders, waardoor de kans dat de jongeren op school blijven groter wordt.
Naast een verbetering voor de uitvoeringspraktijk brengt de aansluiting bij de
kwalificatieplicht verder nog met zich mee, dat het voor de ouders duidelijker
is dat het niet voldoen aan de kwalificatieplicht leidt tot beëindiging van het
kinderbijslagrecht. Ook in het contact tussen leerplichtambtenaar en ouders
kan zonder reserves op de consequentie van het vervallen van het recht op
kinderbijslag bij niet voldoen aan de kwalificatieplicht worden gewezen.
Verwacht wordt dat ouders van verzuimende jongeren hierdoor meer hun best
zullen doen om die jongeren weer naar school te krijgen. Het kabinet realiseert
zich dat hiervoor geen garanties kunnen worden geboden, omdat sommige
ouders niet bij machte zijn om hun kind te bewegen naar school te gaan. Het
kabinet is echter van mening dat in het belang van de jongeren zelf alle zeilen
moeten worden bijgezet.
De voorgestelde kinderbijslagmaatregelen moeten worden gezien als een
aanvulling op de maatregelen die op onderwijsterrein worden getroffen. Zij
leveren een bijdrage aan het overheidsbeleid ter bestrijding van schooluitval.
De effecten van de kinderbijslagmaatregelen zijn gedeeltelijk gedragseffecten.
Deze zijn niet meetbaar. Bij de raming van de financiële effecten zijn dan ook
niet apart gedragseffecten betrokken. Uitgegaan is van gegevens van de SVB.
De raming die in de memorie van toelichting is opgenomen is een raming,
gebaseerd op het aantal (circa 3000) jongeren dat niet voldoet aan de
onderwijsvoorwaarde die op dit moment in de AKW staat (kortweg: een
jongere moet 213 klokuren per kwartaal lessen of stages volgen). Bij de raming
is uit hoofde van behoedzaamheid ervan uitgegaan dat al deze jongeren wel
voldoen aan de onderwijsvoorwaarde die aansluit bij de kwalificatieplicht,
inclusief de vrijstellingsgronden hiervoor. De verwachting is dan een toename
van de uitkeringslasten met circa € 3,6 mln.
De uitkeringslasten zullen naar verwachting dalen met € 0,2 mln. als gevolg
van invoering van de nieuwe voorwaarde voor werkloze jongeren. Recht op
kinderbijslag bestaat voor hen in de nieuwe situatie alleen als de jongere een
startkwalificatie heeft. Op dit moment bestaat voor circa 2000 jongeren recht
op kinderbijslag in verband met werkloosheid. Niet bekend is hoeveel van deze
jongeren over een startwalificatie beschikt. Er is van uitgegaan dat voor 10%
van deze jongeren op grond van de nieuwe voorwaarde geen recht op
kinderbijslag zal bestaan.
De Raad gaat er in zijn advies van uit, dat met de bovenomschreven maatregel
een financiële sanctie gaat gelden voor die ouders die niet bij machte zijn om
hun kind naar school te krijgen. Het kabinet ziet dit anders. Het is het kabinet er
met dit wetsvoorstel niet om te doen dat (de ouders van) jongeren worden
gesanctioneerd. De invalshoek van het kabinet is een positieve, namelijk dat
geen schooluitval plaatsvindt en dat zoveel mogelijk jongeren een startkwalificatie halen, omdat dit hun een beter perspectief biedt op de arbeidsmarkt.
Het voldoen aan de kwalificatieplicht is een voorwaarde voor het recht op
kinderbijslag. Ook nu kent de AKW al een onderwijsvoorwaarde voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 890, nr. 4

3

kinderbijslagrecht. Op dit moment geldt – zoals eerder gesteld – voor het recht
op kinderbijslag dat een jongere 213 klokuren per kwartaal lessen of stages
moet volgen. Deze voorwaarde wordt vervangen door een voorwaarde die
aansluit bij de kwalificatieplicht uit de Leerplichtwet 1969. Met de aansluiting
bij de kwalificatieplicht is meteen duidelijk, dat als een jongere niet aan de
kwalificatieplicht voldoet, het recht op kinderbijslag vervalt. Dit is voor alle
betrokkenen duidelijker zodat hier – in het belang van de jongere – zo snel
mogelijk op kan worden ingesprongen.

2. Financiële effecten
Paragraaf 4 van de toelichting vermeldt dat de inschatting is dat, met de
nieuwe onderwijsvoorwaarde en de vrijstellingen, voor meer kinderen recht op
kinderbijslag zal ontstaan, waardoor de uitkeringslasten structureel zullen
toenemen met circa € 3,6 miljoen. Nu alleen jongeren met een startkwalificatie
als werkloos kind worden aangemerkt, zullen hierdoor de uitkeringslasten
dalen met circa € 0.2 miljoen, aldus de toelichting.1 Dit betekent dat door de
koppeling van de startkwalificatie met het recht op de kinderbijslag en de
nieuwe voorwaarden voor vrijstellingen 3,8 miljoen euro meer aan kinderbijslag zal worden uitgekeerd. Een nadere onderbouwing hiervan wordt echter
niet gegeven. Kennelijk gaat de regering ervan uit dat met deze maatregel
wordt bereikt dat veel minder jongeren voortijdig de school verlaten en meer
ouders dus in aanmerking komen voor kinderbijslag. Zoals in punt 1 al is
betoogd, acht de Raad het niet aannemelijk dat dit doel zonder meer wordt
bereikt. Het enkele feit dat er een relatie wordt gelegd tussen de kwalificatieplicht en het recht op kinderbijslag zal niet alle ouders in staat stellen het
schoolverzuim van hun kind aan te pakken.
De Raad adviseert de financiële effecten alsnog te onderbouwen.
2. Financiële effecten
Voor een onderbouwing van de financiële effecten verwijst het kabinet naar
hetgeen daarover is opgemerkt in de vorige paragraaf.

3. Ernstig relatief verzuim
Blijkens de toelichting zal in de nieuwe situatie naar verwachting vaker een
recht op kinderbijslag worden beëindigd als er sprake is van ernstig relatief
verzuim.2 De toelichting motiveert dit standpunt echter niet.
De Raad adviseert in de toelichting alsnog hierop in te gaan.
3. Ernstig relatief verzuim
In de nieuwe situatie zal voor jongeren die vrijgesteld zijn van de kwalificatieplicht ook aanspraak kunnen worden gemaakt op kinderbijslag. Voor de
vaststelling hiervan kan de SVB gebruik maken van gegevens van leerplichtambtenaren. Hierover zijn afspraken gemaakt met Ingrado, de vereniging voor
leerplicht en RMC.
Binnen dit kader zijn ook afspraken gemaakt over melding door de leerplichtambtenaren aan de SVB van ernstig relatief verzuim. Dergelijke afspraken
bestonden niet. Beëindiging van kinderbijslagrecht in verband met relatief
verzuim vond daarom niet vaak plaats. Door de afspraken die met leerplichtambtenaren zijn gemaakt bij de voorbereiding van onderhavig wetsvoorstel is
de verwachting dat beëindiging van het recht op kinderbijslag wegens ernstig
relatief verzuim in de nieuwe situatie vaker zal voorkomen. Dit is echter geen
doel op zich. Beoogd wordt om de jongere weer naar school te krijgen, zodat
definitief voortijdig schoolverlaten kan worden voorkomen.
De memorie van toelichting is met de vorenstaande nadere onderbouwing
uitgebreid.

4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.
1

Memorie van toelichting, I. Algemeen, § 4.
Financiële effecten.
2
Memorie van toelichting, I. Algemeen, § 2.
Aansluiting bij de kwalificatieplicht, § 2.7.
Verschillen tussen huidige voorwaarden en de
nieuwe voorwaarden.

4. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn verwerkt.
5. Andere wijzigingen van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
Het kabinet heeft van de gelegenheid gebruik gemaakt om aan het nieuwe
artikel 7, tweede lid, onderdeel b, van de AKW een zinsnede toe te voegen. Het
kabinet constateerde dat het wetsvoorstel nog niet voorzag in kinderbijslag-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 890, nr. 4

4

recht voor de jongere van 16 of 17 jaar, die na het behalen van een startkwalificatie psychisch of lichamelijk letsel oploopt bijvoorbeeld als gevolg van
een ongeluk. Van vrijstelling van de kwalificatieplicht (en een recht op
kinderbijslag op die grond) kan in die situatie geen sprake zijn, omdat de
jongere immers de startkwalificatie al heeft behaald. Van een jongere kan
onder die omstandigheden verder niet altijd worden verwacht dat hij bij de
gemeente een werkleeraanbod aanvraagt en aanvaardt, waardoor ook op die
grond geen recht op kinderbijslag kan bestaan. Zonder nadere voorziening zou
voor deze jongere tot het bereiken van de 18-jarige leeftijd geen recht op
kinderbijslag bestaan, waar op grond van de huidige bepalingen meestal voor
deze jongere wel recht op kinderbijslag bestaat. Het kabinet is van mening dat
dit een ongewenst gevolg is en heeft in verband daarmee bepaald dat voor
een dergelijke jongere ook in de nieuwe situatie aanspraak kan worden
gemaakt op kinderbijslag.
Aan het nieuwe artikel 26, tweede lid, onder b, van de Anw is eenzelfde
zinsnede toegevoegd, omdat het wetsvoorstel evenmin voorzag is een
wezenuitkering voor een jongere tot 18 jaar die in dezelfde situatie als
bovenomschreven komt te verkeren na het behalen van een startkwalificatie.
Daarnaast heeft het kabinet aan het nieuwe artikel 7, achtste lid, van de AKW
een zinsnede toegevoegd. Het gaat in dit artikellid om jongeren die in het
buitenland wonen, waarvoor ouders aanspraak op kinderbijslag maken in
verband met werkloosheid. Een in Nederland wonende werkloze jongere moet
zich als werkzoekende laten registreren bij het Uitvoeringsinstituut
werknemersverzekeringen. Een in het buitenland wonende jongere moet zich
bij een hiermee vergelijkbare organisatie laten registreren. De kans bestaat dat
in een land buiten Nederland een dergelijke vergelijkbare organisatie
ontbreekt. Voor die situatie is bepaald, dat de jongere aannemelijk moet
kunnen maken dat hij werkloos is en dat hij beschikbaar is voor de arbeidsmarkt.
Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in de memorie van
toelichting (Hoofdstuk I, paragraaf 2.5. Algemeen) te expliciteren, dat ook
jongeren die speciaal onderwijs of praktijkonderwijs volgen recht hebben op
kinderbijslag.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U, mede namens de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De minister voor Jeugd en Gezin,
A. Rouvoet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 890, nr. 4

5

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W13.08.0463/I met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeft.
–
–

–
–

In Artikel I, onderdeel C, artikel 7, tweede lid, onderdeel a, na «eerste lid»
een komma toevoegen.
Artikel I, onderdeel C, artikel 7, tiende lid, zo concreet en nauwkeurig
mogelijk begrenzen (zie aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving (Ar)) met inachtneming van de mogelijkheden die aanwijzing
26 Ar daarvoor biedt.
In Artikel I, onderdeel F, na «vervallen» een punt toevoegen.
In Artikel I, onderdeel G, in artikel 11, eerste lid, na «juncto artikel 8,» een
punt toevoegen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 890, nr. 4

6