Rapportage actualiteit en handhaving
bestemmingsplannen

Versie 14 december 2009

Datum
Status

14 december 2009
Definitief

Colofon

Versie
Contactpersoon

14 december 2009
Rob Naafs
VROM-Inspectie
Uitvoering
Programma RMD
Kennemerplein 6-8
Postbus 1006
2001 BA Haarlem

Auteurs

Marc Beemer
Rob Naafs

Samenvatting

Aanleiding en afbakening
Gemeenten actualiseren niet tijdig hun bestemmingsplannen en handhaven
bestemmingsplannen onvoldoende. Eenderde van de gemeenten beschikt over een
volledig actueel bestemmingsplannenbestand. Verder geldt dat slechts bij eenderde
van de gemeenten de toezichts- en handhavingsinzet voldoende is en geldt zelfs
voor één op de vijf gemeenten dat de inzet ronduit tekortschiet. Dit is het eindbeeld
uit de gemeenteonderzoeken die de VROM-Inspectie (VI) in de periode 2003-2007
heeft uitgevoerd. Dit kan gevolgen hebben voor de doorwerking en naleving van een
aantal nationaal ruimtelijke belangen.
Er is door het ministerie van VROM al een aantal maatregelen genomen dat
bijdraagt aan een verbetering van het tijdig actualiseren en handhaven van
bestemmingsplannen door gemeenten. Dit betreft voorschriften in de Wet
ruimtelijke ordening (Wro) en de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB)-Ruimte.
De indruk bestaat dat dit eindbeeld nog niet substantieel is verbeterd en er is twijfel
of met het aanvullend instrumentarium voldoende verbetering wordt bereikt.
De VI heeft daarom opdracht gekregen om te bevorderen dat de gemeentelijke
taakuitvoering verbetert en hierbij na te gaan of het wenselijk is dat VROM
aanvullende maatregelen neemt. Omdat het onderzoek een interne focus heeft, zijn
eventueel door IPO en VNG te nemen maatregelen hierin verder niet betrokken.
Aanpak onderzoek
In de eerste plaats is indicatief bepaald of en in welke mate de huidige
taakuitvoering door gemeenten inmiddels is verbeterd ten opzichte van het
eindbeeld uit de gemeenteonderzoeken. Vervolgens zijn 2 analyses uitgevoerd die
ontbreken in het eindrapport van de gemeenteonderzoeken. Hierbij is gebruik
gemaakt van relevante rapportages en is een in- en externe gespreksronde
georganiseerd. De analyses betreffen;
1. Een analyse van verklaringen voor het niet tijdig actualiseren en het
onvoldoende handhaven van bestemmingsplannen. Deze verklaringen zijn
gericht op de factoren ‘weten, kunnen en willen’.
2. Een analyse van theoretische risico’s voor de nationaal ruimtelijke belangen
die in belangrijke mate afhankelijk zijn van het instrument
bestemmingsplan. Hiervoor is een aantal kans- en effectindicatoren
ontwikkeld waarop de belangen op basis van professional judgement (VI)
zijn gescoord
Omdat de analyseresultaten daartoe aanleiding gaven zijn aanbevelingen gedaan
met mogelijke aanvullende maatregelen uit te voeren door DGR en de VI. Dit is
ondergebracht in een interventieplan.
Actualiteit bestemmingsplannen (analyseresultaten en interventies)
Huidig beeld gemeentelijke taakuitvoering
Er zijn geen indicaties dat de huidige situatie over de actualiteit van
bestemmingsplannen is verbeterd ten opzichte van het eindbeeld uit de
gemeenteonderzoeken. Ondanks dat veel gemeenten werk maken van de
actualisering van hun bestemmingsplannen en er koplopers zijn die de klus al
hebben geklaard, moet er nog veel gebeuren voordat volledige actualisatie van
bestemmingsplannen in 2013/2015 een feit is. Dit beeld komt ook naar voren in een

onlangs door Oranjewoud uitgevoerd onderzoek naar de ervaringen van ambtenaren
met de WRO.
Verklaringen voor niet tijdig actualiseren
Belangrijke knelpunten zijn de kosten die gemoeid zijn met de verplichte
onderzoeken bij bestemmingsplanprocedures en met de -al dan niet in te hurencapaciteit om de actualisering uit te voeren. Deze verklaringen, soms in samenhang
met het ontbreken van een eigen belang als drijfveer, draagt er toe bij dat
gemeenten vaak aan het actualiseren een te lage prioriteit toekennen.
Risico’s van het niet tijdig actualiseren (kans maal effect)
Uit de analyse volgt dat bij de op bescherming gerichte nationaal ruimtelijke
belangen de kans groter is, dat niet tijdig doorwerking van die belangen in
bestemmingsplannen plaatsvindt dan bij op ontwikkeling gerichte belangen. Dit
geldt in het bijzonder voor belangen in de laagdynamische gebieden. In dynamische
gebieden waar ontwikkelingen worden gerealiseerd zal eerder een concrete
aanleiding zijn om het bestemmingsplan te wijzigen.
De kans is ook groter dat nog geen doorwerking heeft plaatsgevonden als het
betreffende belang een relatief recent of recent gewijzigd beleidsonderwerp betreft.
Onduidelijkheid over op welke wijze gemeenten het ruimtelijk belang in
bestemmingsplannen moeten laten doorwerken, vergroot ten slotte ook de kans dat
actualisering niet tijdig plaatsvindt.
De potentiële effecten van niet tijdige doorwerking laten zich uitdrukken in schade
aan veiligheid/gezondheid en natuur/landschap/cultuur en in financiële gevolgen en
afbreuk aan het imago van de overheid.
Toepassing van deze indicatoren leidt tot de conclusie dat het grootste potentiele
risico moet worden toegekend aan een niet tijdige doorwerking van nationaal
ruimtelijke belangen die zich richten op:
•
Kust en Noordzee
•
Ecologische Hoofdstructuur (EHS), Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) en
Natuurbeschermingswet(NBW)-gebieden
•
IJsselmeergebied
•
Luchtkwaliteit
•
Ontwikkeling Schiphol 2030
•
Ruimte voor de Rivier
•
Nationale landschappen
•
Werelderfgoederen
•
Planologische Kernbeslissing (PKB) Structuurschema Buisleidingen
Interventieplan
De VI concludeert dat het wenselijk is om aanvullende maatregelen te nemen. De
stelselverantwoordelijkheid van de minister, het huidige beeld van de taakuitvoering
door gemeenten en de analyse van verklaringen en risico’s geven daarvoor
voldoende aanleiding.

De aanbevolen interventies richten zich op het informeren, stimuleren, monitoren en
sanctioneren van gemeenten, zoals:
•
Monitoren van- en publiceren over de voortgang van de actualisering.
•
Aandachtspunten voor de invoeringsbegeleiding van de AMvB-Ruimte.
•
Uitvoeren van themaonderzoeken op de als risicovol geprioriteerde nationaal
ruimtelijke belangen om het feitelijk risico vast te stellen en na te gaan of
hierop actie moet worden ondernomen1.
•
uitbreiding van de handreiking Ruimtelijke Ordening (RO) en Milieu.
•
Kostenvermindering door (onderzoek naar) reductie van de onderzoeksplichten
en inzetten van stimuleringssubsidies.
•
Noodzaak onderzoeken om het sanctie-instrumentarium uit te breiden met
sancties voor niet-dynamische gebieden en het horizontaal toezicht te
versterken.
Handhaving bestemmingsplannen (analyseresultaten en interventies)
Huidig beeld gemeentelijke taakuitvoering
Onder de handhavingstaak is ook het toezicht op naleving van bestemmingsplannen
begrepen.
De uitvoering van deze taak is niet of nauwelijks verbeterd ten opzichte van het
eindbeeld uit de gemeenteonderzoeken.
Verklaringen van het niet handhaven
Gemeenten zijn niet altijd doordrongen van effecten van strijdigheden. Ook gaan
sommige gemeenten er van uit dat er zich geen strijdigheden voordoen of er geen
gemeentelijke belangen in het geding zijn, zolang geen concrete signalen worden
ontvangen. De passieve houding in die gemeenten komt voort uit het ontbreken van
draagvlak voor de (handhaving van) nationaal ruimtelijke belangen of het ontbreken
van inzicht in de risico’s.. Als belangen vervolgens ook bij derden (burgers,
stakeholders) ontbreken, leidt dit er toe dat strijdigheden niet worden waargenomen
en de gemeente niet handhaaft.
Verder speelt mee dat de kosten en inspanningen bij handhavingszaken groot zijn.
In samenhang met het ontbreken van een eigen gemeentelijk belang versterkt dit
de passieve gemeentelijke houding. Anders dan bij actualisering van
bestemmingsplannen ontbreken wettelijke voorschriften en (direct werkende)
sanctie-instrumenten om handhaving te bevorderen. Ten slotte wordt de prikkel die
van rijkstoezicht uitgaat inmiddels afgebouwd (interbestuurlijk toezicht).
Risico’s van het niet handhaven (kans maal effect)
Uit de analyse van verklaringen voor niet handhaven volgt dat de kans hierop groter
is als lokaal draagvlak voor een nationaal ruimtelijk belang ontbreekt. Ook is de
kans groter dat gemeenten geen toezicht uitoefenen als andere toezichthoudende
instanties dit ook behoren te doen, bijvoorbeeld op verleende vergunningen. Ten
slotte is de kans groot dat gemeenten niet handhaven, als door de aard van de
strijdige activiteiten detectie ervan moeilijk is. Bij een aantal op bescherming
gerichte ruimtelijke belangen hebben dergelijke activiteiten een groot schadelijk
effect.

1

Opgenomen in het jaarcontract 2010.

De effecten die door niet handhaven kunnen optreden zijn dezelfde als die bij het
niet tijdig actualiseren van bestemmingsplannen. De indicatoren voor de risico’s van
niet handhaven wegend, leidt tot het toekennen van een verhoogd risico aan in
beginsel dezelfde categorieën nationaal ruimtelijke belangen als bij actualisering.
Binnen deze categorieën worden wel andere accenten gelegd. De prioriteiten zijn:
•
Verbetering Basiskwaliteit Hoofdinfrastructuur
•
Kust en Noordzee
•
EHS, VHR en NBW-gebieden
•
PKB Structuurschema Buisleidingen
•
Ruimte voor de Rivier
•
Ontwikkeling Schiphol 2030
•
Rijksbufferzones
•
Recreatievoorzieningen
Interventieaanpak
Om de hiervoor bij ”actualisering” weergegeven concludeert de VI dat het wenselijk
is om aanvullende maatregelen te nemen, die zich richten op het informeren,
stimuleren, monitoren en sanctioneren van gemeenten, zoals:
•
Monitoren1 van- en publiceren over de handhavingsjaarverslagen.
•
Uitvoeren van themaonderzoeken op de als risicovol geprioriteerde nationaal
ruimtelijke belangen.
•
Handreikingen maken met praktijkvoorbeelden.
•
Draagvlak scheppen na gemeenteraadsverkiezingen.
•
Ontwikkelen sanctie-instrumenten voor gemeenten en rijk.

Inhoud
Samenvatting ............................................................................................................... 3
1

Inleiding .......................................................................................................... 8

1.1

Doelgroep rapportage ..........................................................................................................8

1.2

Aanleiding ..........................................................................................................................8

1.3

Doelstelling ........................................................................................................................8

1.4

Aanpak en afbakening .........................................................................................................9

1.5

Leeswijzer ........................................................................................................................ 10

2

Conclusies analyse ...........................................................................................11

2.1

Actualiteit bestemmingsplannen.......................................................................................... 11

2.1.1

Huidig beeld ..................................................................................................................... 11

2.1.2

Verklaringen ..................................................................................................................... 12

2.1.3

Risicoanalyse .................................................................................................................... 13

2.2

Handhaving bestemmingsplannen ....................................................................................... 15

2.2.1

Huidig beeld ..................................................................................................................... 15

2.2.2

Verklaringen ..................................................................................................................... 16

2.2.3

Risicoanalyse .................................................................................................................... 17

3

Interventieaanpak............................................................................................20

3.1

Van risicoanalyse naar interventieaanpak ............................................................................. 20

3.2

Actualiteit bestemmingsplannen.......................................................................................... 20

3.2.1

Eerder genomen of in gang gezette maatregelen................................................................... 20

3.2.2

Motivering noodzaak aanvullende interventies ...................................................................... 21

3.2.3

Aanbevelingen interventie(optie)s ....................................................................................... 22

3.3

Handhaving bestemmingsplannen ....................................................................................... 24

3.3.1

Eerder genomen of in gang gezette maatregelen................................................................... 24

3.3.2

Motivering noodzaak aanvullende interventies ...................................................................... 24

3.3.3

Aanbevelingen interventie(optie)s ....................................................................................... 25

Bijlage 1 Uitgangspunten voor de analyse........................................................................27
Bijlage 2 Overzicht geraadpleegde literatuur en geïnterviewde instanties.............................32
Bijlage 3 Verklaringen ...................................................................................................34
Bijlage 4 Risicomatrix....................................................................................................40
Bijlage 5 Interventieplan ............................................ Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.

1

Inleiding

1.1

Doelgroep rapportage
Deze rapportage is primair bedoeld voor intern (VROM) gebruik.

1.2

Aanleiding
Van 2002 t/m 2007 heeft de VI bij alle gemeenten de uitvoering van de VROM-taken
onderzocht en waar nodig afspraken gemaakt ter verbetering daarvan. Eind 2008 is
het eindrapport uitgebracht en aangeboden aan de beleidsdirecties, de minister en de
Tweede Kamer.
Volgens het eindrapport scoren veel gemeenten onvoldoende op de actualiteit van
hun bestemmingsplannen en op de zorg voor de naleving van hun
bestemmingsplannen. Slechts eenderde van de gemeenten beschikt over een volledig
actueel bestemmingsplannenbestand. Verder geldt dat slechts bij eenderde van de
gemeenten de toezichts- en handhavingsinzet voldoende is en geldt zelfs voor één op
de vijf gemeenten dat de inzet ronduit tekortschiet. Het eindrapport van de
gemeenteonderzoeken roept dan ook zonder meer het beeld op dat het met de
doorwerking en de naleving van nationaal ruimtelijke belangen niet goed is gesteld.
Actuele bestemmingsplannen zijn belangrijk voor het realiseren van het nationaal
ruimtelijk beleid: een verouderd plan kan immers ontwikkelingen toelaten die het
nationaal ruimtelijk beleid doorkruisen of onvoldoende mogelijkheden bevatten voor
het realiseren van de ontwikkelingsdoelen.
Eén van de doelstellingen van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is een toename van
het aantal actuele plannen. De Wro kent een sanctie op het niet-actueel zijn.
Daarnaast geldt de verplichting voor gemeenten om voor 1 juli 2013 respectievelijk
1 juli 2015 bestemmingsplannen in overeenstemming te hebben gebracht met de
Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB)-Ruimte.
Als er sprake is van een actueel plan, waarin het nationaal ruimtelijk beleid goed is
opgenomen, is het ook van belang dat dit bestemmingsplan wordt gehandhaafd.
In de Wro zijn voorschriften opgenomen om het zogenaamde horizontale toezicht op
lokaal niveau te versterken (beleidsvoornemens handhaving en
handhavingsjaarverslagen). In relatie tot de versobering van het interbestuurlijk
toezicht zijn voor de gemeentelijke taakuitvoering (in het kader van de WABO)
kwaliteitscriteria ontwikkeld. Deze criteria gelden ook voor toezicht en handhaving op
grond van de Wro.
Er is twijfel of gemeenten alleen door deze maatregelen tot een betere taakuitvoering
zullen komen. Onvoldoende doorwerking van nationaal ruimtelijke belangen is
immers vooral een probleem dat op rijksniveau wordt ervaren. De beleidsdirectie
DGRuimte (DGR) heeft het programma Ruimte, Mooi en Duurzaam (RMD) van de VI
opdracht gegeven te bevorderen dat de gemeentelijke taakuitvoering verbetert en
hierbij na te gaan of aanvullende maatregelen nodig zijn.

1.3

Doelstelling
Het hoofddoel is om doorwerking van nationaal ruimtelijke belangen door
actualisering van bestemmingsplannen te bevorderen en te bevorderen dat
gemeenten er voor zorgdragen dat bestemmingsplannen waarin deze doorwerking
heeft plaatsgevonden worden nageleefd, door middel van toezicht en handhaving.

Pagina 8 van 44

Het doel van dit rapport is om inzicht te bieden in:
o de huidige taakuitvoering door gemeenten t.o.v. het eindbeeld in de
rapportage gemeenteonderzoeken
o
de verklaringen van niet tijdig actualiseren en niet handhaven
o de theoretische risicos hiervan voor de nationaal ruimtelijke belangen die
voor hun realisatie in belangrijke mate afhankelijk zijn van het
bestemmingsplan
o zo nodig voorstellen te doen voor aanvullende maatregelen die VROM kan
nemen
1.4

Aanpak en afbakening
Analyse van huidige taakuitvoering, verklaringen en risico’s
Er is een indicatieve analyse uitgevoerd naar de huidige taakuitvoering door
gemeenten. Het eindbeeld van de gemeenteonderzoeken is namelijk gebaseerd op
informatie uit de periode 2002-2007. Daardoor kan dit beeld verouderd zijn.
De gemeenteonderzoeken en het eindbeeld daarvan geven geen gedegen inzicht in
verklaringen en risico’s van de nalevingstekorten in de gemeentelijke taakuitvoering.
Deze inzichten zijn van belang om zo nodig effectieve interventiemaatregelen te
kunnen benoemen en die vooral daar in te zetten waar de risico’s te grootst zijn.
Om deze inzichten te verkrijgen is gebruik gemaakt van in- en externe rapportages
die op deze materie ingaan en is -naast bij de VI aanwezige kennis- aan de
(belangrijkste) instanties uit de keten gevraagd daarover hun visie te geven. Tot de
geraadpleegde instanties behoren een aantal gemeenten, de VNG, een provincie en
adviesbureaus (zie verder bijlage 2)
Voor de risicobepaling zijn de theoretische risico’s voor de nationaal ruimtelijke
belangen inzichtelijk gemaakt aan de hand van een aantal indicatoren. Op basis van
professional judgement zijn de ruimtelijke belangen hierop gescoord en zijn de
uitkomsten hiervan getoetst aan informatie uit gevoerde gesprekken. In het bijzonder
gaat het om die belangen, die volgens de Realisatieparagraaf Nationaal Ruimtelijk
Beleid geborgd dienen te worden via het instrument van bestemmingsplannen.
Interventieplan
De analyse van verklaringen en risico’s geeft aanleiding om een interventieplan op te
stellen. Hierin worden voorstellen gedaan voor interventies die zich richten op de
nationaal ruimtelijke belangen waaraan een hoog risico is toegekend en voor meer
generiek toepasbare interventies. De voorstellen richten zich vooral op maatregelen
die het ministerie van VROM zelf kan nemen om de gemeentelijke RO-taakuitvoering
te verbeteren. Thematische vervolgonderzoeken maken hiervan deel uit. Hierbij zal
op gemeenteniveau het feitelijk risico in kaart worden gebracht.

Pagina 9 van 44

1.5

Leeswijzer
In hoofdstuk 2 zijn de conclusies beschreven van de analyse. Het betreft:
•
Een analyse (indicatief) of het eindbeeld uit de gemeenteonderzoeken in
positieve of negatieve zin bijstelling behoeft.
•
Een analyse van verklaringen voor de nalevingstekorten bij gemeenten die als
basis kan dienen voor de keuze van interventie-instrumenten.
•
Een analyse van risico’s op grond waarvan prioriteiten worden gesteld.
De voor dit hoofdstuk relevante bijlagen zijn:
Bijlage 1: uitgangspunten voor de analyse
Bijlage 2: overzicht geraadpleegde literatuur en geïnterviewde instanties
Bijlage 3: verklaringen
Bijlage 4: risicomatrix
In hoofdstuk 3 zijn de aanbevelingen voor mogelijke interventies beschreven, waarbij
een vertaling is gemaakt van de verklaringen en risicomatrix naar interventies.
De voor dit hoofdstuk relevante bijlage is:
Bijlage 5: interventieplan

Pagina 10 van 44

2

Conclusies analyse

2.1

Actualiteit bestemmingsplannen

2.1.1

Huidig beeld
Eindbeeld gemeenteonderzoeken
Eén op de drie gemeenten bleek haar bestemmingsplannenbestand onvoldoende tot
slecht op orde te hebben bij door de VI tussen 2002 en 2007 uitgevoerde
gemeenteonderzoeken. Nog eens eenderde van de gemeenten had het gedeeltelijk
op orde. Hieruit volgde dat met veel gemeenten afspraken zijn gemaakt over
actualisering. In die gevallen is meestal een actualiseringsprogramma opgesteld. De
realisatie daarvan neemt echter vaak vele jaren in beslag.
Bronnenanalyse
Uit VI-onderzoeksrapporten (o.a. diverse deelrapporten Handhaving Mooi Nederland
uit 2008 en rapport buisleidingen 2008) volgt dat tussen de 50% en 75% van de
bestemmingsplannen ouder is dan 10 jaar. Uitzondering vormt de
onderzoeksrapportage Groene Hart (2007), waarin is vermeld dat 80% van de
bestemmingsplannen voldoet aan het leeftijdscriterium.
Uit in- en externe interviews blijkt dat het merendeel van de gemeenten haar
bestemmingsplannenbestand ook nu nog niet op orde heeft. Een selecte groep
gemeenten is gereed met de actualisatie, het merendeel is actief met de actualisatie
en sommige gemeenten moeten nog beginnen met de actualisatie.
Onder de WRO leidde actualisatie tot minder bestemmingsplannen (schaalgrootte
neemt toe). De indruk bestaat dat onder de Wro het aantal kleine plannen weer
toeneemt. Gemeenten beschikken in het algemeen over een
actualiseringsprogramma. Of de einddatum van 2013/2015 wordt gehaald (door de
achterblijvers) wordt betwijfeld.
Uit de interviews komt ook het beeld naar voren dat door veel gemeenten aan
actualisering wordt gewerkt. Tegelijkertijd is men niet erg optimistisch dat het
eindbeeld uit 2007 al substantieel is verbeterd.
Provincie Zuid-Holland
De provincie is gevraagd een beeld te geven van de actualiteit van de
bestemmingsplannen binnen haar gemeenten. De provincie heeft een bestand
geleverd van oktober 2008 met de gemeentelijke bestemmingsplannen, die op dat
moment van kracht waren. Op het meetmoment 9 juni 2009 zijn van de in totaal
4.148 bestemmingsplannen er 2.967 ouder dan 10 jaar2. Dit betreft ruim 71% van de
plannen.
Eindconclusie
Ondanks dat veel gemeenten werk maken van de actualisering van hun
bestemmingsplannen en er koplopers zijn die de klus al hebben geklaard, moet er
nog veel gebeuren voordat volledige actualisatie van bestemmingsplannen in
2013/2015 een feit is.

2 Hierin is niet de productie verwerkt tussen oktober 2008 en juni 2009.

Pagina 11 van 44

2.1.2

Verklaringen
Weten
De geïnterviewde externe instanties hebben duidelijk een positiever beeld over het
kennisniveau van het nationaal ruimtelijk beleid bij gemeenten (incl. onderdeel
basiskwaliteit met een kanttekening voor kleinere gemeenten), dan uit andere
bronnen naar voren is gekomen.
Wel is specifiek aangegeven dat er onduidelijkheid is over de verplichting tot
onderzoek bij conserverende bestemmingsplannen en over Nationale Landschappen.
Kunnen
Kosten en een gebrek aan personele capaciteit vormen een belemmering bij het
actualiseren van bestemmingsplannen. Dit gaat om kosten door de vele onderzoeken
en doordat gemeenten veelal externe bureaus moet inschakelen. Dit laatste geldt in
het bijzonder voor kleinere gemeenten. De krapte op de arbeidsmarkt voor dit
taakveld leidt tot een verdere kostenverhoging en vertraging. Er is ook kritiek op de
gemeentelijke procesaanpak; onvoldoende sturing en te veel projectmatig aangepakt
in plaats van als reguliere activiteit.
Willen
Vooral omdat de kosten en capaciteitsinzet hoog zijn, maken gemeenten een
afweging of actualisering noodzakelijk is. Duidelijk komt naar voren dat het eigen
belang sterk meespeelt in het prioriteit geven aan actualisering van
bestemmingsplannen.
Verder geven oude globalere plannen gemeenten vaak meer onderhandelingsruimte.
Met oude plannen waarin (belemmerende) nationaal ruimtelijke belangen nog niet
zijn doorgewerkt, kunnen gemeenten meer een eigen ruimtelijke afweging maken.

Pagina 12 van 44

Wro en AMvB
De Wro en de AMvB-Ruimte dragen bij aan het stimuleren van het
actualiseringsproces. Zo is aangegeven dat vrijstellingsprocedures onder de WRO een
grote rol speelden om bestemmingsplannen niet (partieel) te herzien. Verder werden
gemeenten onvoldoende verplicht om nieuw ruimtelijk beleid door te laten werken in
bestemmingsplannen. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen de verschillende
overheden is duidelijker geworden en ook de met de Wro geïntroduceerde sanctie dat
geen leges mogen worden geïnd, is een belangrijke pushfactor voor gemeenten
gebleken. Wel is aangegeven dat er ook kanttekeningen bij het effect van de sanctie
zijn te plaatsen (de werking ervan in laag-dynamische gebieden).
Meerdere geïnterviewden vinden dat actualisering i.h.k.v. doorwerking pas moet
plaatsvinden als zowel AMvB als de provinciale verordeningen zijn vastgesteld. Ook
het digitaliseringsproces is genoemd als factor die bijdraagt aan efficiency en
daardoor stimuleert om bestemmingsplannen te actualiseren.
Uit de interviews komt ten slotte naar voren dat toezicht door de VIgemeenteonderzoeken een stimulans is geweest voor het actualiseringsproces.
Eindconclusie
Herzieningen in het stelsel door de Wro en de AMvB-Ruimte stimuleren het
actualiseringsproces. Desondanks zal dit niet zonder meer in alle gemeenten leiden
tot tijdige actualisering. Belangrijke knelpunten zijn de kosten van de verplichte
onderzoeken bij bestemmingsplanprocedures, de in te huren capaciteit en het
ontbreken van een eigen belang als drijfveer. Dit draagt ter toe bij dat gemeenten
vaak aan het actualiseren een te lage prioriteit toekennen.

2.1.3

Risicoanalyse
De definitie voor risico luidt: de kans dat de gemeente het nationaal ruimtelijk belang
nog niet heeft laten doorwerken in bestemmingsplannen en het mogelijke effect wat
daar vervolgens van uit kan gaan (kans x effect). Hewt leeftijdscriterium (10 jaar) is
hierbij dus niet als uitgangspunt genomen.
De kans- en effectindicatoren zijn beschreven in bijlage 1.
Kans
De kans dat meer recent nationaal ruimtelijk beleid nog niet is doorgewerkt is het
grootst. In het bijzonder geldt dit bij oudere bestemmingsplannen. De doorwerking
van ouder ruimtelijk beleid zou inmiddels moeten hebben plaatsgevonden. Vanaf
1965 toetst het rijk gemeentelijke bestemmingsplannen hierop.
De kans dat ontwikkelingsgerichte ruimtelijke belangen doorwerken in
bestemmingsplannen is groter dan die bij ruimtelijke belangen gericht op
bescherming. Aanpassing van het bestemmingsplan is immers meestal nodig, omdat
het plan nog niet in de beoogde functie(s) voorziet. Op bescherming gerichte
belangen zijn juist gebaat bij het tegengaan van ontwikkelingen, zodat een drijfveer
tot aanpassing ontbreekt. In relatie hiermee is de kans dat een bestemmingsplan
actueel is, groter in dynamische dan in laagdynamische gebieden.
Duidelijkheid hoe een ruimtelijk belang in bestemmingsplannen moet worden
vertaald, draagt bij aan een tijdige en juiste doorwerking. Een voorbeeld hiervan is de
onduidelijkheid over begrenzingen van en kernkwaliteiten voor Nationale
Landschappen. Ook stimuleringsmaatregelen zoals subsidieregelingen of
gezamenlijke actieprogramma’s dragen bij aan een doorwerking in
bestemmingsplannen. Een voorbeeld hiervan zijn maatregelen bij het beleid “Ruimte
voor de rivier”.

Pagina 13 van 44

De kans dat bestemmingsplannen niet actueel zijn, geldt zowel voor op bescherming
gerichte belangen (voor natuur, cultuur en landschap) als voor belangen die zijn
gericht op de basiskwaliteit (EV, vooral buisleidingen en geluid). Voor luchtkwaliteit
speelt dit minder, omdat dit pas een rol gaat spelen bij nieuwe ontwikkelingen. Voor
buisleidingen is ook nog opgemerkt dat hierop in het verleden minder is getoetst,
omdat het rijk er (ten onrechte) op vertrouwde dat de leidingbeheerder toetste.
Effect
Het grootste effect gaat uit van die schade die onherstelbaar is. Het gaat om schade
aan te beschermen waarden of aan veiligheid en gezondheid. Te beschermen
waarden kunnen zijn het landschap zelf (nationaal landschap), de open ruimte
(bufferzones, snelwegpanorama’s), de ecologie (Ecologische Hoofdstructuur (EHS),
Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) en Natuurbeschermingswet (NBW)-gebieden) of
archeologische en cultuurhistorische waarden (beschermde stads- en
dorpsgezichten). Bij landschap en ecologie wordt bij onherstelbare schade vooral
gedacht aan schade door ruimte in plannen die leidt tot verstening en veranderd
functiegebruik (nieuwe bedrijvigheid, geleidelijke verrommeling van het landschap).
Maar ook een andere inrichting (gewijzigd grondgebruik) kan het landschap ernstig
aantasten. In tegenstelling tot bij veiligheidsbelangen, ontstaat de schade bij groene
belangen vooral door cumulatie.
Veiligheidsrisico’s ontstaan waar woon- en kantoorfuncties (kwetsbare en beperkt
kwetsbare bestemmingen) zich nabij Besluit risico's zware ongevallen (BRZO)bedrijven en transportroutes (onder- en bovengronds) voor brand- en
explosiegevaarlijke stoffen bevinden. Gezondheidsrisico’s ontstaan waar woonfuncties
zich nabij industrie en rail- of wegverkeer bevinden. De geïnterviewden geven het
meeste gewicht aan schade die kan ontstaan bij externe veiligheidsonderwerpen.

De eventueel geboden ruimte voor ongewenste activiteiten in oudere
bestemmingsplannen is in het algemeen beperkt. Het gaat (meestal) niet om
ontwikkelingen op een schaal van woonwijken of bedrijventerreinen. Per geval is het
effect op het (doel van) het betreffende nationaal ruimtelijk belang beperkt. Echter,
door een optelling van (ruimte voor) ongewenste ontwikkelingen kan wel een
aanzienlijk negatief effect ontstaan. Ook een goede voorbeeldwerking is essentieel,
bijvoorbeeld voor (naburige) gemeenten waar hetzelfde ruimtelijke belang geldt
(bijvoorbeeld een bufferzone).

Pagina 14 van 44

Toepassing risicomatrix
In de risicomatrix wordt het theoretische risico (kans x effect) ingeschat per nationaal
ruimtelijk belang en op basis hiervan worden prioriteiten gesteld. Er is gescoord op
vier kansindicatoren (Zie voor verdere toelichting en voorbeeld bijlage 1):
•
beleid <10 jaar
•
beleid gewijzigd < 10 jaar
•
onduidelijkheid
•
laag-dynamisch
en op vier effectindicatoren:
•
schade veiligheid en gezondheid
•
schade natuur, landschap en cultuur
•
schade financieel
•
schade imago
De scoring zelf is opgenomen in bijlage 4.
De prioriteiten die uit de risicomatrix volgen zijn getoetst aan intern en extern
genoemde prioriteiten. Daarnaast zijn de prioriteiten nog eens handgewogen door
enkele deskundigen uit de projectgroep. Op basis hiervan is geconcludeerd dat de
score uit de matrix volstaat, met uitzondering van het onderwerp Externe Veiligheid
(buisleidingen), dat als prioriteit moet worden toegevoegd.
Eindconclusie
Uit de toegepaste score volgt de volgende prioriteitsstelling (prioriteit 1), die kan
dienen voor de selectie van themaonderzoeken waarbij het feitelijk risico wordt
onderzocht:
Nationaal ruimtelijk belang
10b
Kust en Noordzee
13
EHS, VHR, NBW
10d
IJsselmeergebied
9
Luchtkwaliteit
3
Ontwikkeling Schiphol 2030
10a
Ruimte voor de rivier
14
Nationale landschappen
15
Werelderfgoederen
40
PKB Structuurschema Buisleidingen

2.2

Handhaving bestemmingsplannen

2.2.1

Huidig beeld

eindscore
54
39
36
34
30
30
30
30
Extra

Eindbeeld gemeenteonderzoeken
Onder de handhavingstaak is ook het toezicht op de naleving van
bestemmingsplannen begrepen.
Het eindbeeld uit de VI-gemeenteonderzoeken (2002-2007) is dat tweederde van de
gemeenten geheel of gedeeltelijk onvoldoende uitvoering gaf aan de handhaving van
bestemmingsplannen. Ook voor dit onderdeel geldt dat naar aanleiding van deze
onderzoeken met gemeentebesturen afspraken zijn gemaakt om deze taak te
verbeteren. Dat heeft in veel gevallen geresulteerd in een toezichts- en
handhavingsbeleid, extra capaciteit, handhavingsprogramma’s etc.
Op grond van de Wro is een impuls gegeven aan versterking van het horizontale
toezicht op een goede taakuitvoering , door te verplichten dat het college jaarlijks
(beleids)voornemens over de handhaving bekend maakt en over de resultaten
daarvan verslag doet aan de gemeenteraad (duale stelsel).

Pagina 15 van 44

Bronnenanalyse
Op grond van de analyse van onderzoeksrapporten (waaronder ook recentere) en
indrukken van VI-medewerkers die contacten met gemeenten onderhouden, is de
verwachting dat de handhavingsinzet van gemeenten niet is verbeterd. Waar dit wel
het geval is, wordt ingeschat dat dit van tijdelijke aard is (persoonsgebonden).
Er is meer aandacht voor handhaving van illegale bouw dan voor illegaal gebruik. Er
is nauwelijks aandacht voor toezicht op aanlegvergunningen of activiteiten nabij
buisleidingen.
De extern geïnterviewden zijn nagenoeg unaniem in hun oordeel dat het toezicht en
handhaving van bestemmingsplannen een taak is waarvan de uitvoering nog steeds
te wensen overlaat. Men verwacht dat het eindbeeld uit de gemeenteonderzoeken
niet is verbeterd, danwel tijdelijk is verbeterd maar inmiddels weer afgezwakt. Vooral
op het gebied van aanlegvergunningen en strijdig gebruik is nauwelijks sprake is van
(programmatisch) handhaven. Het toezicht en handhaving op het gebied van de
bouwregelgeving is wel verbeterd.
Eindconclusie
De uitvoering van deze taak is niet of nauwelijks verbeterd t.o.v. het eindbeeld uit
de gemeenteonderzoeken.

2.2.2

Verklaringen
Weten
Veelal is het een bewuste keuze van gemeenten om geen structureel toezicht uit te
oefenen. Soms gaan gemeenten er vanuit dat er niets valt te handhaven, behalve als
daartoe concrete signalen worden gegeven door burgers of andere belanghebbenden.
Gemeenten hebben hierdoor geen kennis van strijdigheden. Dit betekent dat het voor
gemeenten van belang is dat er andere stakeholders in het gebied zijn. Doordat het
echter voor derden vaak niet inzichtelijk is welke (ruimtelijke) regels van toepassing
zijn in een gebied, komt de signaalfunctie onvoldoende tot stand.
Verder is een gemeente ook niet altijd doordrongen van de risico’s van mogelijke
strijdigheden of zijn die risico’s abstract of manifesteren die zich pas op langere
termijn (cumulatie), waardoor toezicht achterwege blijft. Handhaving is verder niet
ingegeven door het rijksbelang maar door het bestemmingsplan zelf.
Ten slotte is een gemeente nog al eens ten onrechte in de veronderstelling dat in
langer bestaande situaties niet meer kan worden gehandhaafd.
Kunnen
Uit het arbeidsmarktonderzoek van de VI (2008) volgt dat de krapte op de
arbeidsmarkt een rol speelt om aan voldoende gekwalificeerde toezichthouders en
handhavers te komen. Voor kleine gemeenten speelt het ontbreken van
functiescheiding een rol, waardoor toezichtstaken onder druk staan van
vergunningverleningstaken.
Een belemmering in de handhaving vormt verder oude bestemmingsplannen, met
slecht handhaafbare voorschriften of een te ruim geformuleerd overgangsrecht.
Willen
Het ontbreekt aan het erkennen van het nationaal ruimtelijk belang als het eigen
belang, met tastbare baten voor burgers of bestuur. In samenhang met de hoge
kosten, langdurige procedures met een ongewisse uitkomst bij handhaving, is dit
aanleiding om toezicht en handhaving vaak een lage prioriteit te geven (het
piepsysteem volstaat dan). Als strijdigheden dan toch aan het licht komen, wordt
omwille van de kosten dan soms zonder afweging gekozen voor legalisering, waar
ook nog leges voor vergunningverlening tegenover staan (dubbel voordeel).
Ook zijn electorale belangen (met name in kleine gemeenten) of de wens vooral
dienstverlenend te handelen, een motief om niet te handhaven. Ook onduidelijke,

Pagina 16 van 44

tegenstrijdige of multi-interpretabele regels dragen niet bij aan een actieve toezichtsen handhavingsinzet.
Vorenstaande argumenten om geen prioriteit te geven aan toezicht en handhaving, in
het bijzonder als er geen identificatie is met nationaal ruimtelijke belangen, worden
niet gecompenseerd door een wettelijke handhavingsplicht, een bovenlokale
toezichthouder en een sanctie-instrumentarium. Gemeenten komen er dus relatief
gemakkelijk mee weg.
Eindconclusie
Gemeenten zijn niet altijd doordrongen van risico’s van strijdigheden. Ook gaan
gemeenten er van uit dat zich geen strijdigheden voordoen of er geen gemeentelijke
belangen in het geding zijn, zolang geen concrete signalen worden ontvangen.
Verder speelt mee dat de kosten en inspanningen bij handhavingszaken groot zijn.
Een belangrijke verklaring voor het geen prioriteit geven aan handhaving is de
combinatie van kosten/inspanning en het ontbreken van een direct belang bij
handhaving. Anders dan bij actualisering van bestemmingsplannen ontbreken
wettelijke voorschriften en (direct werkende) sanctie-instrumenten om dit gedrag te
corrigeren. Ten slotte wordt de prikkel die van rijkstoezicht uitgaat inmiddels
afgebouwd (interbestuurlijk toezicht). Het is maar ten zeerste de vraag of het met
de Wro geïntroduceerde horizontale toezicht (via het duale stelsel) voor dit
onderwerp een dermate impuls geeft, dat gemeenten bestemmingsplannen naar
behoren gaan handhaven.
2.2.3

Risicoanalyse
De definitie voor risico luidt: de kans dat een bestemmingsplan dat actueel is, niet
wordt gehandhaafd.

De kans- en effectindicatoren zijn beschreven in bijlage 1.
Kans
De op bescherming gerichte nationaal ruimtelijke belangen zijn het meest gebaat bij
handhaving van bestemmingsplannen, niet de ontwikkelingsgerichte belangen. De op
bescherming gerichte belangen zijn de aan natuur en landschap te koppelen
belangen, de cultuurhistorische belangen en de op veiligheid en gezondheid gerichte
belangen.
De kans op niet handhaven van nationaal ruimtelijke belangen is evident als nog
geen doorwerking van die belangen heeft plaatsgevonden in bestemmingsplannen. Er
is dan immers nog geen handhavingstitel op grond van het bestemmingsplan. Dit
geldt derhalve voor oudere bestemmingsplannen in relatie tot relatief recent
nationaal ruimtelijk beleid.
Daarentegen wordt ook door enkelen geopperd, dat het draagvlak voor ouder
ruimtelijk beleid dat al wel is doorgewerkt, kan afnemen en er daardoor niet op wordt
gehandhaafd. En oudere bestemmingsplannen bevatten vaak minder goed
handhaafbare voorschriften.
Ook is de kans op niet handhaving groter als de detectiekans laag is. Dat is
bijvoorbeeld het geval als het om een nationaal ruimtelijk belang gaat waar
gemeenten, burgers en bedrijven zich niet mee identificeren. Dit kan worden
veroorzaakt doordat het belang abstract is, niet duidelijk is, niet het eigen belang
vertegenwoordigt of daar zelfs mee in strijd is of als strijdigheid met het belang niet
direct tot zichtbare schade of klachten leidt. Er ontbreken in dat geval stakeholders.
De detectiekans is ook lager in het buitengebied dan in dichtbevolkte gebieden, met
veel belanghebbenden. Met name in buitengebieden en kwetsbare gebieden die niet
bescherming genieten door de status van natuurgebied is de kans op schade groot.
In het bijzonder geldt dit verder bij strijdigheden die ook weinig opvallen, zoals een
gewijzigd grondgebruik of een gewijzigd gebruik van een gebouw.

Pagina 17 van 44

De kans op niet handhaving door gemeenten is kleiner als op grond van andere wetof regelgeving ook wordt gehandhaafd of een rijksinspectie 2e lijns toezicht uitvoert.
Dit is bijvoorbeeld het geval bij milieuhandhaving of bij toezicht door de
Erfgoedinspectie.
Effect
Net als bij niet actuele bestemmingsplannen is het grootste effect van niet handhaven
de schade die onherstelbaar is. Meest duidelijke voorbeeld is de schade aan
archeologische waarden en cultureel erfgoed in het algemeen. Een ander evident
voorbeeld is schade in het kader van externe veiligheid. Gezondheidsschade door een
slechte luchtkwaliteit of geluidsoverlast manifesteert zich vaak pas op termijn,
alhoewel geluidsoverlast veel klachten met zich meebrengt en daardoor weer tastbaar
is.
Het effect op het landschap door niet handhaven is in beginsel kleinschalig. Het
betreft relatief kleine strijdigheden door bouwactiviteiten, functie-, of
inrichtingsveranderingen op perceelsniveau. Grootschaliger effecten van kleinere
strijdigheden worden vaak pas zichtbaar op langere termijn, omdat het hier om een
sluipend, cumulerend proces gaat. Voorbeelden hiervan zijn kleine bedrijven, die door
niet handhaven zich steeds verder weten uit te breiden of door een geleidelijke
verrommeling van het landschap (vergelijk schimmelinfectie).
Gemeenten treden niet altijd direct op tegen dan nog relatief geringe overtredingen.

Toepassing risicomatrix
In de risicomatrix wordt het risico (kans x effect) ingeschat per nationaal ruimtelijk
belang en op basis hiervan worden prioriteiten gesteld. Er is gescoord op drie
kansindicatoren (zie voor verdere toelichting en voorbeeld bijlage 1):
•
geen lokaal draagvlak/belang
•
strijdigheden met lage detectiekans
•
flankerend Toezicht (selectiviteit)
en op vier effectindicatoren:
•
schade veiligheid en gezondheid
•
schade natuur, landschap en cultuur
•
schade financieel
•
schade imago
De scoring zelf is opgenomen in bijlage 4.
De prioriteiten die uit de matrix volgen zijn getoetst aan intern en extern genoemde
prioriteiten. Daarnaast zijn de prioriteiten nog eens handgewogen door enkele
deskundigen uit de projectgroep. Daaruit is geconcludeerd dat de onderwerpen
recreatiewoningen en rijksbufferzones als prioriteit moeten worden toegevoegd.
Verder wordt betwijfeld of aan de onderwerpen Ruimte voor de rivier, EVtransportassen en buisleidingen prioriteit moet worden toegekend.

Pagina 18 van 44

Eindconclusie
Uit de toegepaste score volgt de volgende prioriteitsstelling (prioriteit 1), die kan
dienen voor de selectie van themaonderzoeken waarbij het feitelijk risico wordt
onderzocht:
Nationaal ruimtelijk belang
2
Verbetering Basiskwaliteit Hoofdinfrastructuur
10b
Kust en Noordzee
13
EHS, VHR en NBW-gebieden
40
PKB Structuurschema Buisleidingen
10a
Ruimte voor de Rivier
3
Ontwikkeling Schiphol
13
Rijksbufferzones
21
Recreatievoorzieningen

eindscore
42
36
36
36
30
30
extra
extra

Pagina 19 van 44

3

Interventieaanpak

3.1

Van risicoanalyse naar interventieaanpak
Op grond van de in de analysefase verzamelde verklaringen (hoofdstuk 2 en bijlage
3) is een groslijst aan interventieopties samengesteld (bijlage 5). Deze lijst is
ingedeeld naar de onderdelen Actualiteit en Handhaving van Bestemmingsplannen en
naar de verklaringencategorieën ‘weten, kunnen en willen’. Voor een deel van de
verklaringen zijn al interventies genomen of inmiddels in gang gezet (zie onder 3.2.1
en 3.3.1).
De risicoanalyse heeft voor genoemde onderdelen prioriteiten opgeleverd in de
nationaal ruimtelijke belangen. Een aantal interventies zal zich dan ook richten op
deze prioriteiten. Daarnaast zijn interventies benoemd die in algemene zin
toepasbaar zijn, dus los van specifieke nationaal ruimtelijke belangen.
In dit hoofdstuk zijn de interventieopties uit de groslijst gebundeld per
organisatieonderdeel (DGR of VI), dat de beoogde interventie moet gaan uitvoeren.

3.2

Actualiteit bestemmingsplannen

3.2.1

Eerder genomen of in gang gezette maatregelen
Er is al een aantal maatregelen genomen om de gemeentelijke taakuitvoering voor
actualiseren van bestemmingsplannen te verbeteren.
De Wro en de AMvB-Ruimte dragen bij aan het verbeteren van de gemeentelijke taak
om bestemmingsplannen tijdig te actualiseren. Een aantal verklaringen waarom
gemeenten niet tijdig bestemmingsplannen actualiseren, is hierdoor weggenomen.
Dit betreft:
Aanscherping actualiseringsplicht
De WRO kende een algemene actualiseringsplicht van eens per 10 jaar. Met de Wro
en de AMvB-Ruimte die in 2010 van kracht wordt, wordt de actualiseringsplicht
aangescherpt. Dit betreft die nationaal ruimtelijke belangen, waar de AMvB-Ruimte
regels voor stelt. Bestemmingsplannen die in werking zijn getreden voor 1 juli 2003
moeten voor 1 juli 2013 conform dit besluit zijn geactualiseerd en
bestemmingsplannen van na die datum voor 1 juli 2015. Voor bestemmingsplannen
waarop de regels van de AMvB-Ruimte niet van toepassing zijn, geldt nog steeds de
reguliere 10-jaarstermijn. Wel kunnen gemeenten eenmalig een verlengingsbesluit
nemen voor een periode van 10 jaar, als het bestemmingsplan nog in
overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Scheppen van duidelijkheid
De Realisatieparagraaf Ruimte en de AMvB-Ruimte dragen er toe bij dat duidelijk
wordt wat van gemeenten wordt verwacht wat betreft de doorwerking van de
nationaal ruimtelijke belangen. Dit laat onverlet dat voor een aantal nationaal
ruimtelijke belangen, waar gekozen is voor een getrapte doorwerking, de provinciale
verordeningen de beoogde duidelijkheid moeten geven.
Wegnemen van alternatieven
Onder de WRO is in ruime mate gebruik gemaakt van de vrijstellingsprocedures
conform artikel 19 lid 1 en lid 2. Dit ontsloeg gemeenten niet van de algemene

Pagina 20 van 44

actualiseringspicht van bestemmingsplannen, maar nam wel de drijfveer weg om te
actualiseren op momenten dat ontwikkelingen daartoe aanleiding gaven3.
Inzetten van sancties
De sanctie dat geen bouwleges mogen worden geïnd als een bestemmingsplan niet
actueel is, zet druk op gemeenten om hun bestemmingsplannen te actualiseren, in
het bijzonder in dynamische gebieden.

3.2.2

Motivering noodzaak aanvullende interventies
De minister van VROM is stelselverantwoordelijk voor onder andere een goede
gedecentraliseerde uitvoering van RO wet-en regelgeving en de realisatie van het
nationaal ruimtelijk beleid.
Verder leert jarenlange ervaring dat gemeenten structureel onvoldoende inzet plegen
op het actualiseren van hun bestemmingsplannen. Ook volgens de indicaties over de
huidige gemeentelijke taakuitvoering (zie onder 2.1) is de achterstand nog groot. Uit
de verklaringen blijkt dat gemeenten een eigen afweging maken, waarin kosten en
eigen belangen leidend zijn (zie onder 2.2). Het risico is dan ook nog steeds reëel,
dat waar nationaal ruimtelijke belangen niet direct als eigen belang worden
geïdentificeerd, de relatief hoge kosten de doorslag geven om actualisering uit te
stellen. Voor een aantal nationaal ruimtelijke belangen geeft dit een verhoogd risico
(zie onder 2.3).

3

Met de crisis- en herstelwet wordt de koppeling tussen projectbesluit en actualiseringsverplichting van het
bestemmingsplan weer losgelaten.

Pagina 21 van 44

3.2.3

Aanbevelingen interventie(optie)s
De interventies zijn samengevat gericht op informeren, stimuleren, monitoren en
sanctioneren.
Beleidsdirectie (DGR)
Aandachtspunten bij invoeringsbegeleiding AMvB-Ruimte
Waar nog onduidelijkheid bestaat over het nationaal ruimtelijk beleid zelf of de wijze
waarop dit beleid moet doorwerken in bestemmingsplannen (inhoudelijk en
procesmatig) kan dit worden weggenomen door de invoeringsbegeleiding van het
besluit. De invoeringsbegeleiding moet zich daarbij niet alleen richten op gemeenten,
maar ook op adviesbureaus. Bij de invoeringsbegeleiding kunnen aandachtspunten uit
de verklaringenanalyse worden meegenomen. Voorbeelden hiervan zijn onderwerpen
als (het vermeende risico op) planschade, de op internet beschikbare informatie en
de gemeentelijke organisatie van het actualiseringsproces.
Inzetten stimuleringssubsidies
Ondanks dat via het gemeentefonds voor de RO-taakuitvoering geld aan gemeenten
beschikbaar wordt gesteld, kan het inzetten van specifieke subsidies een extra
stimulans zijn voor gemeenten, die enerzijds vinden dat kosten erg hoog zijn en
anderszins dat ze geen direct eigen belang hebben bij actualisering. In het verleden
hebben dergelijke subsidies (voor bestemmingsplannen buitengebied) of i.h.k.v.
VOGM- en BUGM-regelingen duidelijk effect gehad.
Uitvoeren onderzoek naar mogelijkheid kostenreductie op onderzoeksplichten
Minder onderzoeksplichten maken bestemmingsplannen eenvoudiger en goedkoper.
Het betreft hier een verkenning of bij kleine plannen of bij conserverende plannen het
toepassen van een lagere drempelwaarde mogelijk is (bijvoorbeeld in de vorm van
een verklaring, zoals bij het onderzoek naar bodemverontreiniging bij de aanvraag
van een bouwvergunning). Hierbij kan worden samengewerkt met VI-RMD (stelsel)
en eventueel andere departementen op wiens werkterrein de onderzoeksplichten
liggen.
Formuleren van criteria voor de inzet van het wettelijk instrumentarium bij nalatige
gemeenten
Het betreft hier de instrumenten pro-actieve aanwijzing en het rijksinpassingsplan. Er
kan worden onderzocht of en wanneer deze instrumenten kunnen worden ingezet bij
gemeenten, die niet op andere wijze zijn te overtuigen bestemmingsplannen te
actualiseren, terwijl het evident is dat dit noodzakelijk is met het oog op de
bescherming van nationaal ruimtelijke belangen.
Versterken horizontaal toezicht via de Wro
In de Wro is bepaald dat het college jaarlijks de gemeenteraad informeert over de
voornemens en de resultaten van de handhaving van bestemmingsplannen. Hierbij
wordt geappelleerd aan de verantwoordelijkheidsverdeling conform het duale stelsel.
Als blijkt dat dit daadwerkelijk leidt tot een verbetering van de handhavingsuitvoering
door gemeenten, kan ook voor de actualiseringstaak zo’n bepaling worden
opgenomen in de Wro.
Scheppen verantwoordingsplicht voor uitkering RO-taken gemeentefonds
Voor de RO-taakuitvoering ontvangen gemeenten een uitkering via het
gemeentefonds. Deze uitkering is niet geoormerkt. Overwogen kan worden om deze
uitkering wel te oormerken en gemeenten te vragen over de besteding ervan
verantwoording af te leggen. Dit geeft een extra monitorings- en sturingsinstrument.

Pagina 22 van 44

VROM-Inspectie
Monitoring voortgang actualisering bestemmingsplannen en publicatie van de
resultaten.
Voor die nationaal ruimtelijke belangen waarvoor een verplichting geldt deze uiterlijk
2013/2015 in overeenstemming te brengen met de AMvB-Ruimte, zal jaarlijks (20102013) een monitor worden uitgevoerd op de voortgang bij gemeenten.
Publicatie van de voortgangsresultaten met daarbij aangegeven welke gemeenten
achterblijven, zal mogelijk druk geven bij de betreffende gemeentebesturen.
Uitvoeren van themaonderzoeken
Thematische onderzoeken op de geprioriteerde nationaal ruimtelijke belangen hebben
(mede) tot doel om het feitelijke risico van ongewenste ontwikkelingen in niet
geactualiseerde bestemmingsplannen te onderzoeken. Hierin kan worden
samengewerkt met andere rijksinspecties. Ook kan worden onderzocht wat de
specifieke verklaringen van de betreffende gemeenten zijn om bestemmingsplannen
niet tijdig te actualiseren. Hierdoor kunnen maatwerkinterventies worden ingezet
(bijvoorbeeld voorlichting over het betreffende belang, aandacht voor
intergemeentelijke samenwerking (capaciteit-/kostenreductie), goede
praktijkvoorbeelden stimuleren tot publicatie op VNG-website, bestuurlijk overleg en
afspraken).
Uitbreiden van de handreiking RO en Milieu
Deze handreiking, die de VI vanaf 2010 in eigen beheer actualiseert, uitbreiden met
informatie over de geprioriteerde nationaal ruimtelijke belangen. Hierin kan worden
samengewerkt met het VI-programma Borging (Trendanalyse kwaliteit
bestemmingsplannen). In de handreiking kan zo nodig ook worden verwezen naar
beschikbare informatie op de VROM- en VNG-websites (bijvoorbeeld over
procesaanpak en goede voorbeelden hiervan, informatie over stroomlijnen toetsen en
de tool onderzoeksplichten). Het doel is geen nieuwe instrumenten te ontwikkelen,
maar meer bekendheid te geven aan al bestaande instrumenten.
Evalueren van de Wro
Bezien in hoeverre van het kostenbesparende instrument beheersverordening gebruik
wordt gemaakt (in uitvoering door PBL).
Verder kan onderzoek worden gedaan naar de werking van het sanctie-instrument
leges en worden bezien of extra actualiseringsprikkels nodig zijn. Hierbij kan het
onderscheid tussen actualisering van bestemmingsplannen in hoog- en
laagdynamische gebieden worden betrokken.
Verzorgen van een publicatie in Binnenlands Bestuur (of ander vakblad)
Het gaat hier om een publicatie over een gemeente die goed presteert op
actualisering van bestemmingsplannen. Centraal staan hierbij de pullfactoren en de
aanpak van deze gemeente. Opties zijn Arnhem of Apeldoorn (bekend vanuit dit
project). Ter introductie van het artikel kan in algemene zin worden ingegaan op
diverse conclusies en interventies uit dit eindrapport4.
Uitvoeren onderzoek naar het onnodig verrichten van onderzoeken
Het is bekend dat gemeenten ook bij plannen waar daarvoor geen verplichting geldt,
onderzoeken verrichten. Een voorbeeld hiervan zijn onderzoeken naar de gevolgen
voor de luchtkwaliteit, terwijl het om plannen “van niet betekenende mate” gaat. Dit
werkt onnodig kostenverhogend. Met dit inzicht kunnen de desbetreffende
gemeenten hierover worden benaderd, maar ook in bredere zin kan het ministerie
van VROM hierover voorlichting geven.

4

Inmiddels heeft in Binnenlands Bestuur een publicatie gestaan over de actualisering van bestemmingsplannen door
de gemeente Gemert-Bakel (publicatie niet door VROM geïnitieerd)

Pagina 23 van 44

VNG
Ontwikkelen modelplannen
Het is denkbaar dat gemeenten en adviesbureaus profijt hebben van het aanbieden
van een modelplan voor een specifiek nationaal ruimtelijke belang. Onderzocht kan
worden welke belangen zich hiervoor lenen. Deze modelplannen kunnen in een
handreiking en op de VROM- en VNG-website worden gepubliceerd. De VI-account
voor de VNG kan polsen of hiervoor draagvlak is bij de VNG. Een andere optie is om
een adviesbureau hiertoe opdracht te verlenen.

3.3

Handhaving bestemmingsplannen

3.3.1

Eerder genomen of in gang gezette maatregelen
Er is al een aantal maatregelen genomen om de gemeentelijke taakuitvoering voor
handhaving van bestemmingsplannen te verbeteren.
De Wro en het transitieprogramma gemeentelijke taakuitvoering, dragen bij aan een
verbetering van de gemeentelijke handhavingstaak voor bestemmingsplannen. Een
aantal verklaringen voor een onvoldoende taakuitvoering zal hierdoor naar
verwachting worden weggenomen. Dit betreft:
Horizontaal toezicht
In de Wro zijn verplichtingen opgenomen die appelleren aan de
verantwoordelijkheidsverdeling van het duale stelsel. Colleges van Burgemeester en
Wethouders maken jaarlijks aan de gemeenteraad hun beleidsvoornemens bekend
voor toezicht en handhaving en rapporteren over de behaalde resultaten. Ook de VI
ontvangt het handhavingsjaarverslag.
Kwaliteitscriteria gemeentelijke taakuitvoering en Regionale
Uitvoeringsdiensten (RUD)
De besluitvorming over de rapportages van de Cie. Oosting (terugdringen
interbestuurlijk toezicht) en van de Cie. Mans (kwaliteit uitvoering gemeentelijke
handhaving) heeft gevolgen voor de uitvoering van de gemeentelijke handhaving van
bestemmingsplannen.
Het interbestuurlijk toezicht wordt versoberd en overgedragen aan provincies. Ter
waarborging van de kwaliteit van de gemeentelijke taakuitvoering worden
kwaliteitscriteria opgesteld. De gemeentelijke RO-handhaving valt binnen de
reikwijdte van deze criteria.

3.3.2

Motivering noodzaak aanvullende interventies
In de eerste plaats is, zoals eerder aangegeven, de minister van VROM
stelselverantwoordelijk.
Verder geldt net als voor het actualiseren van bestemmingsplannen, dat het tekort op
toezicht en handhaving bij gemeenten structureel is te noemen, zoals ook uit het
huidige beeld van de gemeentelijke taakuitvoering blijkt (zie onder 2.1). Handhaven
is meestal weinig populair bij gemeentebestuurders. Kosten, langdurige procedures
en beperkte eigen voordelen spelen een belangrijke rol (zie onder 2.2). De (nieuwe)
wettelijke verplichtingen deze taak goed uit te voeren zijn dunner dan bij
actualiseren. Het wordt overgelaten aan het gemeentebestuur zelf. Wat de
kwaliteitscriteria betreft is het nog de vraag wat voor effect hiervan uitgaat voor de
gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Een sanctie-instrument ontbreekt. Dit brengt voor
de naleving van een aantal nationaal ruimtelijke belangen een verhoogd risico met
zich mee (zie 2.3).

Pagina 24 van 44

3.3.3

Aanbevelingen interventie(optie)s
Net als bij actualiseren, zijn de interventies samengevat gericht op informeren,
stimuleren, monitoren en sanctioneren.
Beleidsdirectie (DGR)
Verspreiden van informatie over nationaal ruimtelijke belangen aan gebruikers van
een gebied.
Hierdoor raken gebruikers bekend met de te beschermen belangen in hun gebied en
neemt de kans op spontane naleving en signalering van strijdigheden toe.
Onderzoek doen naar mogelijkheid tot inzet van een preventief sanctieinstrument
Uit de analyse komt het beeld naar voren dat gemeenten er relatief eenvoudig mee
wegkomen als zij in algemene zin onvoldoende hun bestemmingsplannen handhaven.
Voordat sprake is van de inzet van instrumenten bij ‘taakverwaarlozing’ is een lange
en moeilijke weg afgelegd. Het kan daardoor nuttig zijn als er instrumenten kunnen
worden ingezet die preventief werken, zoals de legessanctie bij niet tijdige
actualisering van bestemmingsplannen.
VROM-Inspectie
Monitoren van de gemeentelijke handhaving door analyse van de
handhavingsjaarverslagen en publicatie van de resultaten
De Wro verplicht gemeenten om de VI jaarlijks het handhavingsjaarverslag toe te
sturen. Deze verslagen kunnen kwalitatief worden geanalyseerd. Hierdoor ontstaat
een algemeen beeld over de werking van het horizontale toezicht en op de
gemeentelijke handhavingsinzet.
Bij publiciteit kan worden gedacht aan gemeenten die geen verslag indienen, maar
ook aan een kwalitatieve publicatie (plus- en aandachtspunten). Dit geeft enerzijds
druk op in gebreke blijvende gemeentebesturen en anderzijds een kwalitatieve
impuls.
Uitvoeren themaonderzoeken
Thematische onderzoeken hebben (mede) tot doel om het feitelijke risico van niet
handhaving te onderzoeken. De vraag hierbij is of de feitelijke situatie overeenstemt
met het actuele bestemmingsplan. Hierbij kan worden samengewerkt met andere
rijksinspecties. Ook kan worden onderzocht wat de specifieke verklaringen van de
betreffende gemeenten zijn om bestemmingsplannen niet te handhaven. Hierop
kunnen maatwerkinterventies worden ingezet (bijvoorbeeld voorlichting over het
betreffende belang, aandacht voor intergemeentelijke samenwerking of uitbesteding
(capaciteit-/kostenreductie), gebiedsgerichte aanpak met andere belanghebbenden
stimuleren, goede praktijkvoorbeelden stimuleren tot publicatie op VNG-website,
bestuurlijk overleg en afspraken).
Verwijzen in de handreiking RO en Milieu naar publicaties over handhaving met
handhavingspraktijkvoorbeelden en/of jurisprudentie
Ook hierbij geldt dat geen nieuwe handreikingen worden opgesteld. Er zijn eerder
verschillende publicaties uitgebracht, die opnieuw onder de aandacht van gemeenten
kunnen worden gebracht. Het betreft bijvoorbeeld de bundel Handhaving
Buitengebied (Sdu-Uitgevers) en het door Kluwer uitgebrachte Zakboek handhaving
ruimtelijke regelgeving 2006.
Beoordelen nieuwe bestemmingsplannen op uitvoering retrospectieve toets
Gemeenten maken bij nieuwe plannen vaak niet inzichtelijk hoe de feitelijke situatie
zich verhoudt tot de vigerende planologische kaders. Daarmee wordt niet inzichtelijk
welke ontwikkelingen die daarmee niet in overeenstemming zijn, worden
gehandhaafd, gelegaliseerd of onder het overgangsrecht worden gebracht. Bij de
evaluatie van de selectieve toetslijst kan worden besloten om plannen hierop

Pagina 25 van 44

voortaan te beoordelen, in het bijzonder voor de geprioriteerde nationaal ruimtelijke
belangen.
Scheppen van draagvlak bij nieuwe gemeentebesturen
In 2010 vinden nieuwe gemeenteraadsverkiezingen plaats. Voor nieuwe
raadscommissies of gemeenteraden kan een voorlichtingsronde worden gehouden
over handhaving van bestemmingsplannen in relatie tot nationaal ruimtelijke
belangen. Dit geldt in het bijzonder in gemeenten waar de geprioriteerde nationaal
ruimtelijke belangen relevant zijn.
Geven van publiciteit aan goede praktijkvoorbeelden van handhaving
Gemeenten met goede praktijkvoorbeelden van handhaving (naar inhoud, proces,
organisatie) stimuleren tot publicatie op de VNG-website, aandragen voor opname in
de door het programma RMD uit te brengen handreiking(en) of aandragen voor
publicatie in een vakblad (bijvoorbeeld het blad Handhaving).
Ontwikkelen toepassingsbeleid voor verzoeken tot handhaving en indeplaatsstelling
minister
Als gemeenten bij specifieke strijdigheden niet handhaven terwijl er nationale
ruimtelijke belangen in het geding zijn, biedt de Wro het rijk 2 instrumenten om
corrigerend op te treden, namelijk het handhavingsverzoek (toepasbaar als VROM als
belanghebbende is aan te merken) en de indeplaatsstelling door de minister, waarbij
de minister handhaaft op kosten van de gemeente. Om deze instrumenten effectiever
dan nu (incidenteel en ad hoc) in te kunnen zetten is een toepassingskader gewenst.
Het instrument handhavingsverzoek komt te vervallen bij inwerkingtreding van de
wet Revitalisering Generiek Toezicht (2012). Desalniettemin kan een
toepassingskader de komende tijd nog van betekenis zijn. Met name voor de
themaonderzoeken (zie hiervoor) waarbij kan blijken dat zich feitelijk risico’s
voordoen.
Het instrument indeplaatsstelling zal niet komen te vervallen. Ook dit instrument zal,
met name na het komen te vervallen van het instrument handhavingsverzoek,
effectief moeten kunnen worden ingezet voor handhaving van het ruimtelijk beleid.
Het is daarom wenselijk dat een specifiek hierop gericht beleidskader wordt
ontwikkeld, in aanvulling op een algemeen beleidskader dat nu met IPO en VNG
wordt ontwikkeld.
Onderzoek doen naar wenselijkheid kunnen toepassen van bestuurlijke boete door
gemeenten
Het in strijdig handelen met bestemmingsplannen kan worden aangemerkt als
economisch delict. De indruk bestaat dat gemeenten hiervan weinig gebruik maken.
Andere strafrechtelijke sancties staan hen niet ter beschikking. Er kan onderzoek
worden gedaan naar verklaringen waarom gemeenten de mogelijkheid van het
aanmerken van een strijdigheid als economisch delict niet gebruiken. Daarbij kan
worden bezien of het wenselijk is de bestuurlijke boete als alternatieve sanctie te
introduceren.

Pagina 26 van 44

Bijlage 1 Uitgangspunten voor de analyse

Als niet actueel bestemmingsplan wordt aangemerkt een plan, dat op grond van de
Wro, de AMvB-Ruimte of andere besluiten binnen een bepaalde termijn voor
herziening in aanmerking komt (algemene actualiseringsplicht + ter realisatie van
doorwerking van nationaal ruimtelijk beleid). Voor niet-handhaving van
bestemmingsplannen worden alleen die bestemmingsplannen aangemerkt, die
actueel zijn.

Huidig beeld
Dit beeld wordt gebaseerd op:
•
interne en externe onderzoeksrapporten en een interne brainstormsessie (incl.
enkele interne interviews)
•
Externe interviews
•
Een redelijk actueel beeld van een provincie (Zuid-Holland), alleen voor het
onderdeel actualisering)

Analyse verklaringen
De hoofdclustering van de verklaringen is gebaseerd op de ‘’werkbaarheidsanalyse
beleidsvoornemens’’5. Voorzover bruikbaar is een verdere clustering aangebracht op
enkele dimensies van naleving uit de ‘’Tafel van Elf’’. Voor het onderdeel handhaving
is onderscheid gemaakt in verklaringen voor toezichts- en voor handhavingstaken
Weten: Is te verwachten dat gemeenten op de hoogte zijn van de relevante nationaal
ruimtelijke belangen en hoe die te laten doorwerken in bestemmingsplannen?
Dimensies: Kennis van regels (bekendheid met regels en duidelijkheid van regels)
Kunnen: Is te verwachten dat gemeenten over de juiste middelen beschikken om
bestemmingsplannen tijdig te actualiseren?
Dimensies: geen
Willen: Is te verwachten dat er bij gemeenten steun is om hun bestemmingsplannen
tijdig te actualiseren op de relevante nationaal ruimtelijke belangen?
Dimensies: Kosten en baten (financieel/economische kosten en baten en immateriële
kosten en baten), mate van acceptatie (beleidsdoel en uitwerking beleid).

Analyse risico’s actualisering bestemmingsplannen
Als invalshoek is gekozen om het (theoretisch) risico in te schatten per nationaal
ruimtelijk belang en op basis hiervan prioriteiten te stellen. Onder risico wordt hier
verstaan de kans dat gemeenten bestemmingsplannen niet actualiseren en het
potentieel effect (schade) wat dit met zich meebrengt (kans x effect). Met deze
benadering is dus niet gekozen voor die nationaal ruimtelijke belangen die op het
grootste aantal gemeenten betrekking hebben.
Voor de analyse is de methodiek van de gids Programmatisch handhaven gevolgd
(risicomatrix). Op het niveau van de nationaal ruimtelijke belangen zijn
onderscheidende indicatoren benoemd voor kans en voor effect. De score op deze
indicatoren is gedaan door meerdere VI-deskundigen. De uitkomsten van deze
methodiek zijn getoetst aan externe en interne opvattingen over risicovolle nationaal
ruimtelijke belangen. Deze opvattingen zijn meegewogen in de uiteindelijke
prioriteitstelling.
Toelichting op selecties en indicatoren:

5 Het 4e criterium “doen” is buiten beschouwing gelaten, omdat dit kan worden aangemerkt als een gevolg van de
andere 3 criteria.

Pagina 27 van 44

•

Nationaal ruimtelijke belangen: Een selectie op de 42 nationaal ruimtelijke
belangen zoals opgenomen in de realisatieparagraaf Nota Ruimte.
Er is in beginsel gekozen om de 23 nationaal ruimtelijke belangen te selecteren,
waarvan is geoordeeld dat realisatie hiervan tot uiting moet komen in
bestemmingsplannen. Via het VI-programma Borging wordt hierop getoetst door
middel van de “selectieve toetslijst”. Het betreft hier niet alleen die belangen die
door VROM worden getoetst, maar ook door de rijkspartners. In veel gevallen
betreft het belangen waarvoor op grond van de AMvB-Ruimte of andere
besluiten regels worden gesteld tbv doorwerking (rechtstreeks of getrapt) in
bestemmingsplannen. Een aantal van deze 23 belangen is buiten beschouwing
gelaten die bij nadere overweging niet relevant zijn voor dit onderdeel (zie
risicomatrix).
De volgende nationaal ruimtelijke belangen zijn buiten toepassing gelaten.
Reden hiervan is, dat deze niet zijn gericht op een te beschermen belang, dan
wel te weinig concreet zijn in doelstelling, zodat scoren op basis van de criteria
niet mogelijk is, of dat er een overlap is met andere ruimtelijke belangen waar al
op is gescoord:
1. Stedelijke netwerken
4. Haven Rotterdam
10e. Zuidwestelijke delta
19. Natuur, architectuur en cultuurhistorie
35. PKB, Nota Mobiliteit
37. PKB, project mainportontwikkeling Rotterdam
39. PKB, 2e structuurschema elektriciteitsvoorziening
41. PKB, 3e nota Waddenzee

•

Definitie kans: de nationaal ruimtelijke belangen waar de kans op niet actuele
bestemmingsplannen het grootst is, waardoor mogelijk onvoldoende
doorwerking heeft plaatsgevonden van die belangen.
Op grond van de interne analyse, de externe interviews en gedachtewisselingen
in de projectgroep zijn de volgende onderscheidende indicatoren van invloed op
de kans:
o
Het tijdstip waarop het nationaal ruimtelijke belang is geïntroduceerd. Als
dit recenter is dan 10 jaar geldt voor veel bestemmingsplannen nog geen
herzieningsplicht op basis van de WRO of Wro. De kans op nietdoorwerking is dus groter als het beleid jonger is dan 10 jaar. Anders
gesteld; hoe ouder het nationale belang des te groter is de kans dat het
inmiddels is doorgewerkt in bestemmingsplannen.
o
Recente wijziging van het nationaal ruimtelijk belang. Als dit recenter is
dan 10 jaar geldt voor veel bestemmingsplannen nog geen
herzieningsplicht op basis van de WRO of Wro. De kans op niet
doorwerking van de wijziging is groter als deze recenter dan 10 jaar
geleden is doorgevoerd.
o
De duidelijkheid van het nationaal ruimtelijke belang. Is het belang qua
doelstelling en/of normstelling kenbaar, helder en concreet en is duidelijk
wat van gemeenten wordt verwacht t.a.v. de inpassing in
bestemmingsplannen. De kans op niet doorwerking in
bestemmingsplannen is groter naarmate het beleid onduidelijker is.
o
Dynamiek van het gebied. Buitengebieden zijn doorgaans laagdynamische
gebieden. De kans op niet actuele bestemmingsplannen is groter in laag
dynamische gebieden dan in de dynamischer stedelijke gebieden. Voor
sommige nationaal ruimtelijke belangen geldt dat zij zowel in dynamische
als laagdynamische gebieden voorkomen. Dit geldt voor de belangen 10a,
12, 32, 40 en 42.

•

Definitie effect: de nationaal ruimtelijke belangen waar het potentiële effect
van een niet actueel bestemmingsplan het grootst is.

Pagina 28 van 44

Hiervoor worden de volgende indicatoren gehanteerd:
o

o

o

o

•

Schade voor de fysieke veiligheid en/of gezondheid. Kan het niet
doorwerken van het nationaal ruimtelijk belang, doordat
bestemmingsplannen niet worden geactualiseerd, leiden tot schade voor
de fysieke veiligheid of gezondheid van mensen?
Verlies of schade aan natuurschoon, landschap of cultuurhistorisch
erfgoed. Kan een niet actueel bestemmingsplan leiden tot schade aan de
natuur, een verlies aan landschappelijke kwaliteit of (onherstelbare)
schade aan cultuurhistorisch erfgoed?
Financieel economische schade. Heeft in geval van schade door een niet
actueel bestemmingsplan, dit ook een financieel en/of economisch gevolg
voor overheid of maatschappij?
Politieke schade (Imago). Kan de schade door een niet actueel
bestemmingsplan van dien aard zijn dat dit de kern van het belang raakt
met als gevolg, mede door publiciteit, politieke schade?

Risicomatrix: Weging en prioriteitsstelling
Zie onder analyse risico’s actualiseren van bestemmingsplannen. Hoofdlijn is de
systematiek uit de gids Programmatisch Handhaven. Bij de kanscriteria is steeds
“1” gescoord als de kans groot is dat de gemeente bestemmingsplannen niet
actualiseert (van toepassing/niet van toepassing). Voor het criterium “dynamiek
van het gebied” is ook in die gevallen “1” gescoord als het belang zowel in
dynamisch als in laagdynamische gebieden ligt. Bij een eventuele
prioriteitsstelling van het betreffende nationaal ruimtelijke belang dient hiermee
bij de verdere aanpak wel rekening te worden gehouden. Verder zijn voor de
kansberekening de criteria “introductie beleid” en “wijziging beleid”
samengevoegd. Als beide onderdelen of een van beide onderdelen “1” scoort is
deze als “1” aangemerkt. De score op de effectcriteria is gebaseerd op het
professionele oordeel van interne deskundigen. Het betreft derhalve een taxatie.
Voor het berekenen van het risico is de kanseindscore vertaald in een
4-puntsschaal:
0= geen (0 x 1)
1= klein (1 x 1)
2= gemiddeld (2 x 1)
3= groot (3 x 1)
Bij de effectcriteria zijn de scores uitgedrukt in een 5-puntsschaal:
0= niet van toepassing
1= heel klein
2= klein
3= gemiddeld
4= groot
5= heel groot

Pagina 29 van 44

Beide eindscores zijn met elkaar vermenigvuldigd. Voor de prioriteitsstelling is de
volgende rangschikking van de totale eindscores gehanteerd:
1= groter of gelijk aan 30
2= 20 tot30
3= kleiner dan20
Voorbeeld toepassing risicomatrix actualiteit: ruimte voor de rivier
Het risico dat dit rijksbelang niet is opgenomen in een bestemmingsplan is hoog:
A: de eindscore voor de kans is 2 punten (2 indicatoren voor kans op niet actualiseren van
toepassing): het beleid is niet jonger dan tien jaar (0 punten), wel is het beleid de afgelopen 10
jaar gewijzigd (1 punt) het beleid is duidelijk (0 punten) en het vindt (ook) plaats in
laagdynamische gebieden, de uiterwaarden (1 punt).
B: de eindscore voor effect is 15 punten: de schade aan veiligheid/gezondheid is heel groot (5
punten); geen schade aan natuur, landschap en cultuur (0 punten), de financiële schade en de
schade aan het imago zijn beiden heel groot (5+5 punten).
AxB: Dit komt op een totaalscore van 30 punten (2x15) en het valt daarmee onder prioriteit 1.

Analyse risico’s handhaving bestemmingsplannen
Het gaat hier om de kans dat gemeenten bestemmingsplannen, waarin doorwerking
van nationaal ruimtelijke belangen heeft plaatsgevonden, niet handhaven en het
potentieel effect daarvan (kans x effect).
Toelichting op selecties en indicatoren:
•
Nationaal ruimtelijke belangen: Een selectie op de 42 nationaal ruimtelijke
belangen zoals opgenomen in de realisatieparagraaf Nota Ruimte.
Ook hierbij is in beginsel gekozen voor de 23 nationaal ruimtelijke belangen,
waarvan is geoordeeld dat realisatie hiervan tot uiting moet komen in
bestemmingsplannen. Inherent hieraan is dat niet naleving van het
bestemmingsplan de beoogde realisatie frustreert. Een aantal belangen is buiten
beschouwing gelaten die bij nadere overweging niet relevant zijn voor dit
onderdeel (zie risicomatrix).
Om de bij actualisering bestemmingsplannen genoemde redenen zijn de
volgende nationaal ruimtelijke belangen zijn buiten toepassing gelaten:
1. Stedelijke netwerken
4. Haven Rotterdam
7. Bundeling verstedelijking en ed. activiteiten
10e. Zuidwestelijke delta
12. Regionale watersystemen
19. Natuur, architectuur en cultuurhistorie
35. PKB, Nota Mobiliteit
37. PKB, project mainportontwikkeling Rotterdam
39. PKB, 2e structuurschema elektriciteitsvoorziening
41. PKB, 3e nota Waddenzee
•

Definitie Kans: de kans dat een gemeente een actueel bestemmingsplan niet
handhaaft.
Op grond van de interne analyse, de externe interviews en gedachtewisselingen
in de projectgroep zijn de volgende onderscheidende indicatoren benoemd:
o
Kans op handhaving door lokaal draagvlak. Als gemeenten het nationaal
ruimtelijk belang niet erkennen als hun eigen belang (zich er niet mee
kunnen identificeren), is de kans groot dat de gemeente niet handhaaft.
Dit geldt ook als niet zozeer de gemeente zelf maar ook andere
belanghebbenden ontbreken, die het belang als hun eigen belang zien en
de gemeente in voorkomende gevallen verzoeken te handhaven.

Pagina 30 van 44

o

o

•

Lage detectiekans. De kans dat een gemeente niet handhaaft is groter als
de detectiekans van een strijdigheid gering is. Dit geldt met name voor
strijdigheden in het gebruik van gebouwen en grond. Bouwactiviteiten
hebben een grotere detectiekans. Op zich is dit niet onderscheidend,
omdat (nagenoeg) bij elk nationaal ruimtelijk belang activiteiten met een
hoge en lage detectiekans kunnen plaatsvinden. Dit is pas het geval als
activiteiten met een lage detectiekans worden gekoppeld aan het doel
van het desbetreffende nationaal ruimtelijk belang. Bijvoorbeeld: een
gewijzigd gebruik van een gebouw in de uiterwaarden van de rivier heeft
wel een lage detectiekans, maar heeft geen invloed op de
doorstroomcapaciteit van de rivier. Een dergelijke functiewijziging is
echter wel relevant in een externe veiligheidszonering.
Flankerend toezicht. De kans dat een gemeente geen toezicht uitoefent is
groter als de gemeente er op vertrouwt dat een andere instantie
vergunningen verleent en/of toezicht uitvoert op grond van andere weten regelgeving

Definitie Effect: de nationaal ruimtelijke belangen waar het potentiële effect
van het niet handhaven van bestemmingsplannen het grootst is.
Hiervoor worden de volgende indicatoren gehanteerd:
Ook de effecten van niet handhaven zijn logischerwijs dezelfde als de effecten
van niet actuele bestemmingsplannen. Of bijvoorbeeld wordt gebouwd in de EHS
door ruimte in een niet actueel bestemmingsplan of door onvoldoende toezicht
of handhaving, maakt qua effect niet uit. Ten hoogste zal gelden dat de schaal
van het (directe) effect doorgaans kleiner zal zijn bij niet handhaving. Op
langere termijn kunnen de effecten wel cumuleren.
o

o

o

o

•

Effecten op de fysieke veiligheid en/of gezondheid. Kan het niet
handhaven van bestemmingsplannen, voor dat nationaal ruimtelijk
belang leiden tot schade voor de fysieke veiligheid of gezondheid van
mensen?
Verlies of schade aan natuurschoon, landschap of cultuurhistorisch
erfgoed. Kan niet handhaven van het bestemmingsplan leiden tot schade
aan de natuur, een verlies aan landschappelijke kwaliteit of
(onomkeerbare) schade aan cultureel erfgoed?
Financieel economische schade. Heeft in geval van schade door niet
handhaven, dit ook een financieel en/of economisch gevolg voor overheid
of maatschappij?
Politieke schade (Imago). Is de schade door niet handhaven dusdanig dat
de kern van het nationaal ruimtelijk belang in het geding is en er
daardoor, mede door publiciteit, politieke schade ontstaat?

Risicomatrix: Weging en prioriteitsstelling.
Zie onder actualiseren van bestemmingsplannen

Voorbeeld toepassing risicomatrix handhaving: ruimte voor de rivier
Het risico dat op strijdigheden ten aanzien van dit rijksbelang op basis van het bestemmingsplan
niet wordt gehandhaafd is hoog.
A: de eindscore voor kans is 2 punten (2 indicatoren voor kans op niet handhaven van
toepassing): er is geen lokaal draagvlak/belang (1 punt), strijdigheden met een lage
detectiekans zijn niet relevant (0 punten) en er is sprake van flankerend toezicht (1 punt).
B: de eindscore voor effect is 15 punten: de schade aan veiligheid/gezondheid is heel groot (5
punten); de schade aan natuur, landschap en cultuur is niet van toepassing, de financiële
schade en de schade aan het imago zijn heel groot (5+5 punten).
AxB: Dit komt op een totaalscore van 30 punten (2x15) en het valt daarmee onder prioriteit 1.

Pagina 31 van 44

Bijlage 2 Overzicht geraadpleegde literatuur en geïnterviewde instanties

Titels
Landelijk rapport gemeenteonderzoeken 2003-2008
Deelrap Mooi NL: 6 Sanering verstening
Deelrap Mooi NL: Nationale landschappen openheid landschappen
Deelrap Mooi NL: project windenergie
Deelrap Mooi NL: 6 casussen Nationale landschappen
Toolkit verrommeling: handreiking probleemerven
Toolkit verrommeling: handreiking transities
Toolkit verrommeling: handreiking vervallen panden
Deelrap Mooi NL: rijksbufferzones
Bestemmingsplannen Groene Hart
Vervolgonderzoek Rijksbufferzones: NH en Utrechtse deel Groene
Hart
Externe veiligheid, weten, verbeteren en borgen
Buisleidingen in de ruimtelijke ordening
De bestemming van de pijpleiding Rotterdam – Beek (Sabic)
Actualisatie gemeentelijke bestemmingsplannen : Weert:
projectmatig werken
Nut en noodzaak actualiseren bp

Fundamentele herziening WRO (brief Tweede Kamer)
Zakboek handhaving ruimtelijke regelgeving
Loonwerkersbedrijf Oost Nederland
Memo Uitvoering VROM-taken oorzaken
Onderzoek actualiteit bestemmingsplannen Limburg
Ondezoek artikel 19 lid 2 Gelderland en Overijssel
EHS: effecten compensatieplicht
Oude bestemmingsplannen en EHS
Onderzoek Wro ex durante van Planbureau voor de leefomgeving

Negen nationale snelwegpanorama’s
Hokken en keten
Handhaven met Beleid
Succesvol handhaven
Ruimte voor bouwen in het buitengebied
Onderzoek artikel 17 Oost
Verstening en functieverandering in het landelijk gebied
(ABF/VROM)
Idem: deelgebied tieler- en Bommelerwaard en Land van Altena
Scriptie : De WRO is dood, leve de Wro
10 jaar Awb en ruimtelijk bestuursrecht: een voortdurend proces
van voorzichte toenadering

Instantie
VI-NW
VI-O
VI-N
VI-O
VI-O
VI-N
VI-N
VI-N
VI-ZW
VI-ZW
VI-NW
VI-NW
VI-O
VI-O
Leeuwen, B.
van; Stadswerk
Wal, Mr. R.T.C.
van; R&O
Bulletin
Centraal
Kluwer/Vrom
VI-O
VI-NW/O
Provincie
Limburg
VI-O
VI-O
VI-O
Planbureau
voor de
leefomgeving
VI-O
VI-O
Michiels, Prof.
Dr. L. e.a.
VNG
Nieuwenhuizen,
W. e.a.
VI-O
Gies, T.J.A.
e.a.
Alterra/ABF
Research
Kamminga, A.
Knegt, mr. drs.
E.D.M. en
Velden, mr.
J.A.M. van der;
Bouwrecht

Pagina 32 van 44

Overzicht geïnterviewde instanties
Gemeente Apeldoorn
Gemeente Arnhem
Gemeente Graafstroom
Provincie Utrecht
RBOI/Bureau Vijn
SAB
Planbureau voor de leefomgeving
VNG
Ministerie van LNV
Ministerie van VROM (beleidsdirectie DGR/GO)
Universiteit van Tilburg

Pagina 33 van 44

Bijlage 3 Verklaringen

Actualiteit bestemmingsplannen
Weten
Interne analyse
•
Gemeenten zijn niet altijd bekend met alle delen van het rijksbeleid (Onderzoek
Groene Hart 2006, onderzoek Nationale landschappen 2008) en zien daardoor
geen noodzaak tot actualiseren.
•
Er is een stapeling van rijksbeleid. Mede hierdoor is het beleid onduidelijk en
weten gemeenten niet hoe dit te vertalen in bestemmingsplannen.
•
De regels zijn onvoldoende concreet, niet eenduidig en voor meerdere uitleg
vatbaar (Onderzoek Nationale Landschappen 2008, digitalisering van
bestemmingsplannen: IMRO codering is niet eenduidig).
•
Gemeenten zijn onvoldoende op de hoogte van de veiligheidsrisico’s (VIOnderzoek buisleidingen 2008).
Externe interviews
Het merendeel van de extern geïnterviewden geeft aan dat gemeenten voldoende
kennis hebben van het NR-beleid. Ook vindt het merendeel van de geïnterviewden
dat gemeenten voldoende kennis hebben van belangen die de basiskwaliteit aangaan.
Een provincie meldt dat het verschilt per gemeente. Een adviesbureau geeft aan dat
met name bij kleine gemeenten de kennis en inzichten onvoldoende zijn.
Meer concrete kanttekeningen die verder zijn geplaatst:
•
Onduidelijk is of onderzoek moet worden verricht bij bestemmingsplannen die
niet voorzien in nieuwe ontwikkelingen (gemeente).
•
Onduidelijkheid over Nationale Landschappen door onvoldoende concrete
provinciale structuurvisies of streekplannen onder de WRO (VNG).
Invloed Wro en AMvB
Door de nieuwe Wro en de AMvB is veel aan duidelijkheid is gewonnen.
De informatie is nu gebundeld beschikbaar. Kennis van de Realisatieparagraaf acht de
VNG minder aanwezig, maar ook niet zo relevant.
Ten slotte is opgemerkt dat actualisering pas plaats moet vinden als alle in
aanmerking te nemen regels in AMvB en provinciale verordeningen duidelijk zijn.
Kunnen
Interne analyse
•
De financiële middelen en capaciteit zijn beperkt. Gemeenten kunnen
onvoldoende aan gekwalificeerd personeel komen, met name kleine gemeenten
(VI-arbeidsmarktonderzoek VI 2008).
•
Het actualiseren van bestemmingsplannen is een lang en (mede door externe
factoren) moeizaam te beheersen proces (externe publicatie over de gemeente
Weert).
•
Bij gemeenten ontbreekt een visie voor een goede aanpak voor het projectmatig
actualiseren van bestemmingsplannen ( externe publicatie over de gemeente
Weert).
•
De cyclus van 10 jaar leidt er automatisch toe dat bestemmingsplannen niet
actueel zijn (inhoudelijk gezien lopen bestemmingsplannen altijd achter op
recent beleid; daarnaast gaan gemeenten geen bestemmingsplannen herzien die
recent geactualiseerd zijn ivm de beschikbare capaciteit etc.)
Externe interviews
De geïnterviewde grote gemeenten geven aan dat zij beschikken over voldoende
capaciteit en middelen. Andere geïnterviewden stellen dat veel gemeenten, met name

Pagina 34 van 44

de kleine gemeenten, gebruik moeten maken van externe bureaus. Dit kost meer
geld en leidt daarbovenop nog tot tariefsverhogingen. Verder wordt gekwalificeerd
extern personeel schaarser en nemen wachttijden voor gemeenten toe. Tenslotte
neemt de lokale RO-kennis af.
Enkele specifieke punten genoemd door een stedenbouwkundig bureau:
•
Processturing door gemeenten is vaak onvoldoende waardoor capaciteitsverlies
ontstaat.
•
Kleine knelpunten in het plan leiden tot vertraging en capaciteitsverlies.
•
De opgave is toegenomen door verplichtingen uit de AMvB.
•
De actualisering van plannen voor Vinexwijken gaat de komende tijd veel
capaciteit vergen.
•
Actualisering van bestemmingsplannen wordt als een project beschouwd ipv als
een reguliere activiteit.
Willen
Interne analyse
Kosten/baten
•
De baten van een actueel bestemmingsplan wegen niet op tegen de kosten (met
name de vele verplichte onderzoeken) van het actualiseren van een
bestemmingsplan (Opzet evaluatie Planbureau Leefomgeving).
•
Gemeenten zijn bang voor planschades (VI-onderzoek Compensatie EHS 2008).
Acceptatie beleidsdoel/verantwoordelijkheidsverdeling
•
De verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijk-provincie en provincie-gemeenten
voor de uitwerking van het ruimtelijk beleid is onduidelijk (VI-onderzoek
Nationale Landschappen 2008).
•
Nieuwe regels worden door gemeenten als belemmerend ervaren. Door
ruimtedruk moet er naast de nationale ruimtelijke belangen voor andere functies
ook ruimte zijn. (VI-onderzoek Nationale landschappen).
•
Onder de WRO ontbrak de noodzaak voor actualisering door het instrument
vrijstelling (artikel 19). Hiervan is door gemeenten veel gebruik gemaakt (o.a
Opzet evaluatie Planbureau Leefomgeving).
•
Oudere bestemmingsplannen geven bestuurders meer macht en vrijheid
(ontwikkelaars afhankelijk, economische belangen beter te verwezenlijken)
(Planbureau Leefomgeving).
•
Geen hoge prioriteit (VI-rapportage gemeenteonderzoeken 2008, VI-onderzoek
buisleidingen 2008). Lokale belangen krijgen de voorkeur boven nationale
belangen (VI-onderzoek Nationale Landschappen 2008).
•
Door voorgenomen gemeentelijke herindeling voelt niemand zich
verantwoordelijk (VI-onderzoek agrarische loonwerkersbedrijven 2004).
•
Volgens de beleidsdirectie is het nationaal ruimtelijk beleid voor veel gemeenten
een “ver van mijn bedshow”.
•
Gemeenten hebben geen beeld van de voordelen van actuele
bestemmingsplannen als daar geen eigen belang (met name bij ontwikkelingen)
aan is te koppelen. Er ontbreekt bijvoorbeeld een noodzaak om in een
laagdynamisch gebied bestemmingsplannen te actualiseren.
•
Er ontbreekt een herzieningsplicht bij nieuw nationaal ruimtelijk beleid (VIonderzoek nationale Landschappen 2008) .
•
Ontbreken van sancties voor het niet actualiseren van bestemmingsplannen
(WRO/Wro).
Externe interviews
Gemeenten hebben een beperkte financiële armslag en moeten prioriteiten stellen.
Bij het ontbreken van een duidelijk gemeentelijk belang wordt de prioriteit vervolgens
niet toegekend aan het actualiseren van bestemmingsplannen.
Alhoewel een enkele gemeente anders beweert, is de algemene opvatting dat zonder
eigen belang als prikkel, actualisering achterwege blijft. Daarvoor zijn door de
verschillende geïnterviewden de volgende onderbouwingen gegeven:

Pagina 35 van 44

•

de politieke winst door realisatie (in eigen ambtstermijn) van lokale wensen
ontbreekt in die gevallen; er is geen belang en je haalt veel overhoop.
•
er treden mogelijk ruimtelijke beperkingen op (voorbeeld: gemeenten willen de
zoneringen niet altijd borgen of interpreteren deze ruim, om meer
bouwcapaciteit te verkrijgen).
•
gemeenten moeten niet verhaalbare en vaak hoge kosten maken.
•
er wordt onnodig beslag gelegd op het ambtelijk apparaat.
•
actualisering kan leiden tot planschadeclaims.
•
Niet actuele plannen geven bestuurders een betere onderhandelingspositie
(Planbureau voor de Leefomgeving)
•
Je haalt veel overhoop terwijl er vanuit het gebied geredeneerd geen of weinig
noodzaak is tot actualisering.
Daarnaast is door een aantal geïnterviewden aangegeven dat de voormalige VIonderzoeken een impuls gaven aan het actualiseringsproces.
De beleidsdirectie stelt dat naarmate het gebied groter is er sneller sprake zal zijn
van een menging van lokale en bovenlokale belangen.
LNV nuanceert door te stellen dat veel oudere bestemmingsplannen beleidsmatig nog
actueel zijn.
Invloed Wro en AMvB
Meerdere geïnterviewden geven aan dat de Wro en de AMvB-Ruimte helderheid
scheppen over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de overheden en wat van
gemeenten wordt verwacht m.b.t. de doorwerking in bestemmingsplannen. De
meeste geïnterviewden bevestigen verder dat de legessanctie een belangrijke
pushfactor is. Dat een sanctie werkt, onderstreept het verzet tegen het eerdere
voornemen om geen bouwvergunningen meer te mogen verlenen bij niet actuele
plannen. De VNG twijfelt daaraan, omdat het burgerbelang naar hun oordeel de
belangrijkste factor voor actualisering is. Een stedenbouwkundig bureau plaatst
verder kanttekeningen bij de werking bij laag-dynamische gebieden en bij kleine
bouwprojecten.
Verder wordt vrijwel unaniem bevestigd dat vrijstellingsprocedures onder de WRO
reden waren om niet te actualiseren. De grotere gemeenten geven daarvan een
genuanceerder beeld door aan te geven dat via vrijstellingsprocedures werd
geanticipeerd op de actualisering. Dit maakt dus onderdeel uit van het
actualiseringsproces en treedt niet in de plaats daarvan.
Meerdere geïnterviewden geven ten slotte aan gemeenten pas met actualisering
zouden moeten beginnen als naast de AMvB-Ruimte ook de provinciale verordeningen
zijn vastgesteld.

Handhaving bestemmingsplannen
Weten
Interne analyse
Toezicht
•
Gemeenten zijn niet op de hoogte van de risico’s (o.a VI-onderzoek EVbuisleidingen 2008).
•
Gemeenten hebben ten onrechte de perceptie dat er geen strijdigheden zijn
(Handhaven met beleid, Lex Michiels). Veel gemeenten hanteren het
piepsysteem. Noodzaak tot toezicht/handhaving wordt afhankelijk gesteld van
klachten en signalen.
•
Geen sociale controle doordat burgers niet weten wat mag bij vigerende
bestemmingsplannen.
Handhaving

Pagina 36 van 44

•

•
•

Door het ontbreken van actief toezicht komen overtredingen niet aan het licht
(Handhaven met beleid). Gemeenten hebben geen zicht meer op illegale
situaties (VI-onderzoek Groene Hart 2006).
Gemeenten zien niet de risico’s als gevolg van niet- handhavend optreden
(diverse onderzoeken).
Onvoldoende kennis over mogelijkheden om alsnog te kunnen optreden na lange
termijn (VI-onderzoek Groene Hart 2006, Handhaven met beleid).

Externe interviews
Als gemeenten niet weten wat het effect is van handhaving, omdat dit effect indirect
of abstract is, dan zal dit een negatief effect hebben op de handhavingsinzet.
Gemeenten handhaven ook niet het rijksbelang, maar de voorschriften van het
bestemmingsplan zelf. Handhaving van bestemmingsplannen wordt vaak niet
structureel aangepakt maar ad hoc ingevuld. Hierdoor ontbreekt inzicht in
strijdigheden.
Hierdoor is een gemeente in belangrijke mate afhankelijk van stakeholders, die
belangen hebben in het betreffende gebied en de gemeente in kennis stellen van de
met het bestemmingsplan strijdige activiteiten. Omgekeerd zullen bestuurders de
afweging maken dat bij het ontbreken van meldingen de kosten niet opwegen tegen
de baten (die ontbreken immers).

De VNG vindt dat de afweging door gemeenten om wel of niet te gaan
handhaven doorgaans goed en adequaat wordt gemaakt.

Kunnen
Interne analyse
Toezicht
•
Gemeenten kunnen niet aan gekwalificeerd personeel komen, met name de
kleine gemeenten (VI-Onderzoek arbeidsmarktomstandigheden 2008).
•
Bij kleine gemeenten waar geen functiescheiding is doorgevoerd staat het
toezicht onder tijdsdruk van de vergunningverleningstaken.
Handhaving
•
Overgangsbepalingen of gedogen laten handhavend optreden niet meer toe (o.a.
VI-onderzoek Groene Hart 2006).
•
Onduidelijke of ontbrekende normstelling in met name oude
bestemmingsplannen (Handhaven met beleid).
•
Gemeenten kunnen niet aan gekwalificeerde medewerkers komen, met name
kleine gemeenten en hebben hierdoor een capaciteitstekort en/of onvoldoende
kennis in huis (diverse onderzoeken).
Externe interviews
De meeste geïnterviewden bevestigen dat de capaciteitsinzet op toezichtstaken door
gemeenten te gering is. Voor kleinere gemeenten speelt het ontbreken van
functiescheiding een rol. In andere gevallen gaat het meer om een keuze geen
capaciteit beschikbaar te stellen (zie onder willen). De VNG stelt dat door de
deregulering er meer ruimte is voor interpretatie en discussie over regels, hetgeen
extra capaciteit voor toezicht vergt.
Willen
Interne analyse
Toezicht
Kosten/baten
•
Kosten van toezicht zijn hoog (o.a. handhaven met beleid, VI-onderzoek
vervallen panden)

Acceptatie beleidsdoel/verantwoordelijkheidsverdeling

Pagina 37 van 44

•
•
•

Gemeenten zien niet de risico’s als gevolg van geen toezicht optreden met als
gevolg een lage prioriteit (Handhaven met beleid).
Strijdige belangen; de eigen belangen, waaronder de economische wegen
zwaarder.
In electoraal opzicht geen populaire handelswijze

Handhaving
Kosten/Baten
•
Economische of individuele belangen prevaleren (Handhaven met beleid)
•
Handhaven is kostbaar (o.a. VI-onderzoek compensatie EHS 2005). Legaliseren
overtreding is goedkoper/ makkelijker (VI-onderzoek Groene Hart)
•
Angst om “onderuit” te gaan bij de bestuursrechter of voor lange procedures
(VI-onderzoek vervallen panden, Handhaven met beleid)
•
Als een gemeente een gebied wil ontwikkelen wordt wel ingezet op handhaving
ter voorkoming van legalisering illegale situaties of hoge kosten later
Mate van acceptatie beleidsdoel
•
bestuurders willen burgers vaak ter wille zijn (cliëntisme, cultuur) (Handhaven
met beleid). Te kleine afstand tussen bestuurder en burger in met name kleine
gemeenten. Electorale overwegingen
•
Gemeenten onderschrijven niet de noodzaak van het beleidsdoel waarvoor
handhavend optreden nodig is (VI-onderzoek openheid landschappen)
•
Handhaven leidt tot een ongewenst neveneffect zoals “ondergronds gedrag” (VIonderzoek Hokken en Keten)
•
Handhaven heeft geen prioriteit in vergelijking met andere doelen (o.a.
Handhaven met beleid)
•
Gemeente vindt dat niet zij maar een andere instantie verantwoordelijk is voor
de handhaving (VI-onderzoeken EV-buisleidingen en compensatie EHS)
Sanctie
•
Er is geen sanctie op niet handhaven (VI-onderzoek compensatie EHS)
•
2e lijns toezicht en publiciteit door VI heeft bijgedragen aan actievere
handhaving
Externe interviews
Het niet prioriteren van toezicht en handhaving hangt vaak samen met de opvatting
dat handhaving niet “scoort”; het doet afbreuk aan het imago van bestuurders/de
gemeente. De geïnterviewde gemeenten hebben dit overigens niet aangegeven.
Verder speelt in de afweging mee dat de kosten niet opwegen tegen de baten. De
kosten van procedures zijn vaak hoog, terwijl er -behoudens bij legalisering- geen
leges tegenover staan. Overtredingen zijn ook niet altijd even duidelijk of er is ruimte
voor interpretatie, waardoor in twijfelgevallen de gemeente niet handhaaft. De VNG
bepleit dan ook duidelijkheid in regelgeving en het opheffen van strijdige regels.
De baten zijn verder niet altijd concreet en zichtbaar voor de eigen burgers, zeker als
het gaat om nationaal ruimtelijke belangen. Veel gemeenten voeren dan ook toezicht
en handhaving uit vanuit een dienstverlenende optiek, dus bij klachten ingegeven
door eigen belangen. Verwacht wordt zelfs, dat gemeenten minder zullen handhaven
op inpassingsplannen, omdat deze niet voortkomen uit eigen gemeentelijke belangen.
Vrij unaniem zijn de geïnterviewden van mening dat electorale belangen een rol
spelen in kleinere gemeenten bij de keuze te handhaven. Belangenverstrengeling bij
bestuurders is meer een incidentele verklaring voor niet handhaven.
Tenslotte geven enkele geïnterviewden aan dat toezicht door andere overheden en
het ontbreken van sancties een factor is die meespeelt in de mate waarin gemeenten
handhaven.

Pagina 38 van 44

Pagina 39 van 44

Bijlage 4 Risicomatrix

Risicomatrix Actualiteit bestemmingsplannen
Nationaal ruimtelijk belang
Groep

Belang

Netwerken
en
Steden

1. Stedelijke
netwerken

Kans
Voorschriften
Tbv BP

Effect

Risicoweging KxE

beleid
<10 jaar

Beleid
gewijzigd
<10 jaar

Onduide
lijkheid

Laag
dynamisch

Schade
Schade
Veiligheid
Natuur
gezondheid Landschap
Cultuur

Schade
Schade
financieel Imago

Score
Kans

Score
Effect

Score
eind

Prio

2. Verbetering
basiskwaliteit
Hoofdinfrastructuur

1

1

1

0

5

0

5

4

2

14

28

2

3. Ontwikkeling
Schiphol 2030

1

1

1

0

5

0

5

5

2

15

30

1

Ruimte

0

0

1

0

0

3

3

2

1

8

8

3

1
1
1

0
1
1

0
0
0

4
5
5

4
4
0

4
4
4

3
4
4

1
2
2

15
17
13

15
34
26

3
1
2

4. Haven
Rotterdam
7. Bundeling
verstedelijking en
ec.activiteiten
9. Borging
milieukwaliteit/EV
Geluid
Lucht
EV
Water en
Groene
Ruimte

BEVI

0
1
1

10a. Ruimte voor de
Rivier (beleidslijn)

Ruimte

0

1

0

1

5

0

5

5

2

15

30

1

10b. Kust en
Noordzee

Ruimte

1

1

1

1

5

3

5

5

3

18

54

1

10c. Waddenzee

Ruimte

0

1

0

1

0

5

3

5

2

13

26

2

0

1

1

1

3

3

3

3

3

12

36

1

10d. IJsselmeergebied
e

10 . Zuidwestelijke
delta
Pagina 40 van 44

12 Regionale
watersystemen

Ruimte

1

1

0

1

2

3

4

3

2

12

24

2

13. EHS, VHR- en
NBW-gebieden

Ruimte

0

1

1

1

0

5

4

4

3

13

39

1

14. Nationale
Landschappen

Ruimte

1

1

1

1

0

4

3

3

3

10

30

1

15.
Werelderfgoederen

Ruimte 2x

1

1

1

1

0

5

2

3

3

10

30

1

17. Rijksbufferzones

Ruimte

0

1

1

1

0

3

3

2

3

8

24

2

0

1

1

1

0

3*

3

3

3

9

27

2

1

0

1

1

0

4

1

2

3

7

21

2

1

0

0

1

0

0

0

0

2

0

0

3

0

1

1

1

0

2

2

4

3

8

24

2

0

1

1

1

0

0

4

4

3

8

24

2

1

0

0

1

1

1

4

3

2

9

18

3

0

1

0

1

4

0

4

4

2

12

24

2

19. Natuur,
architectuur,
cultuurhistorie
20.
Snelwegpanorama’s

Ruimte

21. Recreatieve
voorzieningen en
Basisrecreatietoervaartnet
Recreatiewonigen

Ruimte

Gebieden en 32.
Thema’s
Electriciteitsvoorzienin
g,
electriciteit,
windenergie
Uit andere
PKB’s

35. PKB Nota
Mobiliteit
(zie 2)
36. PKB Ruimte voor
de Rivier

Ruimte

37. PKB project
Mainportontwikkeling
Rotterdam

Ruimte

39. PKB 2e
Structuurschema
Elektriciteitsvoorzienin
g
40. PKB

Pagina 41 van 44

Structuurschema
Buisleidingen,
41. PKB 3e nota
Waddenzee
(zie 10c)

Ruimte

42. PKB 2e
Structuurschema
Militaire terreinen

Ruimte

0

1

1

1

4

0

1

4

3

9

27

3

Geel: niet relevant voor dit onderdeel
Blauw: dubbeling met ander NRB
* In een nieuwe wijziging van de AMvB-Ruimte zal dit onderwerp bij de actualisering van bestemmingsplannen zwaarwegender tellen.
Score Kans: beleid <10 jaar of gewijzigd <10 jaar : 1 telt 1x 3x 1 = hoog (= 3), 2x 1 = gemiddeld (= 2), 1x 1 = laag (= 1), 0x 1 = geen (= 0)
Score Effect: alle scores optellen
Score Totaal: score kans x score effect
Prio: 30> = 1 = 2 <20 = 3

Pagina 42 van 44

Tabel 2: Risicomatrix niet handhaven bestemmingsplannen
Nationaal ruimtelijk belang
Groep

Belang

Netwerken
en
Steden

1. Stedelijke
netwerken

Kans
AMvB

Effect

Weging
KxE

Geen
lokaal
draagvlak/
belang

Strijdigheden met
lage
detectiekans

Flankerend
Toezicht
(selectiviteit)

Schade
veiligheid
gezondheid

Schade
Natuur-/
LandSchap/
Cultuur

SchadeF Schade
inanImago
cieel

Score
Kans

Scor Score
e
totaal
Effe
ct

Prio

2. Verbetering basiskwaliteit
Hoofdinfrastructuur

1

1

1

5

0

5

4

3

14

42

1

3. Ontwikkeling Schiphol 2030

1

1

0

5

0

5

5

1

15

30

1

0
0
0

1
1
1

0
0
1

4
5
5

4
4
0

4
4
4

3
4
4

1
1
2

15
17
13

15
17
26

3
3
2

4. Haven
Rotterdam
7. Bundeling verstedelijking en
ec.activiteiten
9. Borging milieukwaliteit
Geluid
Lucht
EV
Water en
Groene Ruimte

Ruimte

BEVI

10a. Ruimte voor de Rivier

Ruimte

1

0

1

5

0

5

5

2

15

30

1

10b. Kust en Noordzee

Ruimte

1

0

1

5

3

5

5

2

18

36

1

10c. Waddenzee

Ruimte

0

0

1

0

5

3

5

1

13

13

3

1

0

1

3

3

3

3

2

12

24

2

10d. IJsselmeergebied
10e. Zuidwestelijke delta
12 Regionale watersystemen

Ruimte

13. EHS, VHR- en NB-gebieden

Ruimte

1

1

1

0

5

4

3

3

12

36

1

14. Nationale Landschappen

Ruimte

1

1

0

0

4

3

3

2

10

20

2

15. Werelderfgoederen

Ruimte
2x

0

0

0

0

5

2

3

0

10

0

3

17. Rijksbufferzones

Ruimte

1

0

0

0

3

3

2

1

8

8

3

1

1

0

0

3*

3

3

2

9

18

3

1

0

0

0

4

1

2

1

7

7

3

19. Natuur, architectuur,
cultuurhistorie
20. Snelwegpanorama’s

Ruimte

Pagina 43 van 44

21. Recreatieve voorzieningen en
Basisrecreatietoervaartnet
Recreatiewoningen
Gebieden en
Thema’s

32. Elektriciteitsvoorziening,
elektriciteit, windenergie

Uit andere
PKB’s

35. PKB Nota Mobiliteit (zie 2)

Ruimte

36. PKB Ruimte voor de Rivier

Ruimte

37. PKB project
mainportontwikkeling
Rotterdam

Ruimte

1
0

0
1

1
0

0
0

0
2

0
2

0
4

2
1

0
8

0
8

3
3

0

0

0

0

0

4

4

0

8

0

3

1

0

0

1

1

4

3

1

9

9

3

1

1

1

4

0

4

4

3

12

36

1

1

0

0

4

0

1

4

1

9

9

3

39. PKB, 2e Structuurschema
Elektriciteitsvoorziening
40. PKB Structuurschema
Buisleidingen
41. PKB, 3e nota Waddenzee
(zie 10c)

Ruimte

42. PKB, 2e
Structuurschema
Militaire terreinen

Ruimte

Geel: niet relevant voor dit onderdeel
Blauw: dubbeling met ander NRB
* In een nieuwe wijziging van de AMvB-Ruimte zal dit onderwerp bij de actualisering van bestemmingsplannen zwaarwegender tellen.
Score Kans:

3x 1 = hoog (= 3), 2x 1 = gemiddeld (= 2), 1x 1 = laag (= 1), 0x 1 = geen (= 0)

Score Effect: alle scores optellen
Score Totaal: score kans x score effect
Prio: 30> = 1 = 2 <20 = 3

Pagina 44 van 44