Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 024

Wijziging van de Wet op de zorgtoeslag, in
verband met de introductie van een
vermogenstoets

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 8 juni 2011 en het nader rapport d.d. 23 september
2011, aangeboden aan de Koningin door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport mede namens de staatssecretaris van Financiën.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 19 mei 2011, no. 11.001210, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
mede namens de staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op de zorgtoeslag in
verband met de introductie van een vermogenstoets, met memorie van
toelichting.
Het voorstel introduceert een vermogenstoets voor de zorgtoeslag. Deze
houdt in dat geen recht op zorgtoeslag bestaat indien de heffingsgrondslag voor hoofdstuk 5 van de Wet inkomstenbelasting 2001 meer dan
€ 80 000 boven de voor de betrokkene geldende vrijstelling bedraagt.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking
tot de hoogte van de vermogenstoets en over de vaststelling van
vermogens van personen van wie niet het gehele vermogen in Nederland
wordt belast. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van
het voorstel wenselijk is.

1
De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering
van de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

kst-33024-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 19 mei 2011,
no. 11.001210, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 8 juni 2011,
no. W13.11.0171/III, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking
tot de hoogte van de vermogenstoets en over het betrekken van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 024, nr. 4

1

buitenlands vermogen als het gaat om de groep gerechtigden die in het
buitenland zorgtoeslag ontvangt.
Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel
wenselijk is.
1. Introductie vermogenstoets
De kosten van de zorgtoeslag nemen in de toekomst fors toe, niet alleen
in euro’s maar ook als percentage van het bruto binnenlands product
(BBP). In de toelichting wordt verwezen naar de laatste vergrijzingsstudie
van het Centraal Planbureau (CPB), waaruit blijkt dat er rekening mee
moet worden gehouden dat de uitgaven op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) in reële termen 1% harder stijgen dan de inkomens1,
waardoor het budgettaire beslag van de zorgtoeslag fors toeneemt.2 De
regering wil de zorgtoeslag alleen bij mensen terecht laten komen die
deze nodig hebben. De Afdeling onderschrijft dat uitgangspunt.
Zij merkt daarbij het volgende op.
a. Met het voorliggende voorstel wordt een vermogenstoets ingevoerd.
Daarmee wordt het recht op zorgtoeslag beëindigd met ingang van
2013 voor huishoudens met een vermogen dat hoger is dan het
heffingsvrije vermogen uit box 3, bedoeld in de inkomstenbelasting,
plus € 80 000. Als gevolg van het hanteren van de voorgestelde
vermogenstoets komt ongeveer 4% van de huishoudens die thans
zorgtoeslag ontvangen, daar niet meer voor in aanmerking, aldus de
toelichting. Daaruit blijkt evenwel niet wat de berekening is die aan dit
percentage ten grondslag heeft gelegen. De Afdeling adviseert om die
berekening alsnog in de toelichting op te nemen.
b. De Wet op de zorgtoeslag valt onder de reikwijdte van de Algemene
wet inkomensafhankelijke uitkeringen (Awir). Hiervan is in het voorstel
echter afgeweken, volgens de artikelsgewijze toelichting teneinde de
daarmee samenhangende inkomenseffecten voor zorgtoeslaggerechtigden te beperken. De Afdeling merkt in dit verband op dat nu de Awir
onder andere als doel heeft om tot stroomlijning van inkomensafhankelijke regelingen te komen, met name op het punt van de inkomensen vermogenstoetsen, een toereikende motivering vereist is voor
afwijking van die uitgangspunten; deze ontbreekt in het voorstel. De
Afdeling adviseert het voorstel alsnog van een toereikende motivering
te voorzien.

1

CPB, Vergrijzing verdeeld, juni 2010.
Memorie van toelichting, paragraaf 2,
systematiek zorgtoeslag.
3
Het heffingvrije vermogens bedraagt
€ 20 785 per persoon. Per kind wordt dit
verhoogd met € 2 779. Voor ouderen is
bovendien voorzien in een toeslag.
4
Zoals wordt voorgesteld in artikel I,
onderdeel A, van het voorliggende voorstel.
2

De Afdeling vraagt zich in dit verband af of met dit voorstel in voldoende
mate tegemoet wordt gekomen aan het uitgangspunt van de regering om
de toeslag alleen terecht te laten komen bij de mensen die deze nodig
hebben. In de memorie van toelichting wordt niet toegelicht op welke
gronden de regering de desbetreffende grens van behoefte c.q. noodzaak
heeft bepaald.
De Afdeling merkt in dit verband op dat als een verzekerde – al dan niet
tezamen met zijn partner – naast het verzamelinkomen aan de hand
waarvan zijn draagkracht wordt berekend, beschikt over een vermogen
bovende voor hem geldende drempel van box 33 niet zonder meer valt in
te zien dat hij de zorgtoeslag werkelijknodig heeft. Artikel 7, derde lid, van
de Awir, regelt – kort gezegd – dat indien in een inkomensafhankelijke
regeling (in casu de Wet op de zorgtoeslag) de aanspraak mede afhankelijk is van het vermogen, geen aanspraak op de toeslag bestaat indien
het vermogen hoger is dan de vrijstellingsgrenzen van box 3 in de Wet
inkomstenbelasting 2001. Gegeven deze systematiek, zou in de Wet op de
zorgtoeslag kunnen worden volstaan met de vermelding dat het recht op
zorgtoeslag mede afhankelijk is van het vermogen.4 Aannemelijk is dat
daardoor een aanmerkelijk hoger percentage van de huishoudens die
thans nog een zorgtoeslag ontvangen, daarvoor niet langer in aanmerking
komt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 024, nr. 4

2

De Afdeling adviseert de afwijking van artikel 7, derde lid, Awir, alsook de
voorgestelde vermogenstoets opnieuw te bezien.
1. Introductie vermogenstoets
a.

b.

Als gevolg van de voorgestelde vermogenstoets komt ongeveer 4%
van de huishoudens die thans zorgtoeslag ontvangen, daar niet meer
voor in aanmerking. De Afdeling adviseert om de berekening die
hieraan ten grondslag heeft gelegen op te nemen in de toelichting. In
de memorie van toelichting is hieraan tegemoet gekomen door een
passage hierover op te nemen. Dit percentage, dat overigens
gewijzigd is in 6% als gevolg van actuele inzichten, is bepaald met
behulp van een microsimulatiemodel op basis van een representatieve steekproef van de Nederlandse bevolking waarin de inkomens
en vermogens van huishoudens zijn opgenomen.
De Afdeling adviseert de afwijking van de voorgestelde vermogenstoets ten opzichte van de reeds bestaande vermogenstoets in de
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) van een
toereikende motivering te voorzien. Daarnaast adviseert de Afdeling
de voorgestelde vermogenstoets opnieuw te bezien en merkt zij op
dat in de memorie van toelichting niet wordt toegelicht op welke
gronden de regering de desbetreffende grens van behoefte c.q.
noodzaak heeft bepaald. In de memorie van toelichting is hieraan
tegemoet gekomen door een passage hierover op te nemen.
De Awir bevat inderdaad een geharmoniseerde regeling voor die
gevallen waarin een inkomensafhankelijke regeling een vermogenstoets kent.
Thans geldt deze vermogenstoets alleen voor de huurtoeslag. Dit
kabinet wil ook voor het kindgebonden budget en de zorgtoeslag een
vermogenstoets invoeren. Gezien de doelstelling van de zorgtoeslag,
vindt het kabinet het niet noodzakelijk dat mensen met veel vermogen een tegemoetkoming ontvangen in de vorm van een zorgtoeslag.
Bij de vermogenstoets voor de zorgtoeslag en het kindgebonden
budget is gekozen voor een andere hoogte van het vermogen dan bij
de vermogenstoets voor de huurtoeslag. Dit heeft te maken met de
inkomenseffecten die een vermogenstoets teweeg brengt. Immers,
hoe lager de grens van het vermogen bij de vermogenstoets wordt
gesteld, hoe groter het aantal huishoudens is dat straks geen recht
meer heeft op zorgtoeslag na invoering van de vermogenstoets. Voor
al deze huishoudens betekent dit een inkomensachteruitgang. Met de
gekozen vermogenstoets wordt een dergelijke inkomensachteruitgang beperkt tot de ongeveer 6% van de huishoudens met recht op
zorgtoeslag met de hoogste vermogens.

2. Niet in Nederland belastbaar vermogen
Op grond van de Zvw zijn ook personen die in het buitenland wonen en in
Nederland werken, of een pensioen of uitkering uit Nederland krijgen in
veel gevallen verplicht verzekerd tegen ziektekosten. Daardoor of daarmee
vallen ze tevens binnen het bereik van de Wet op de zorgtoeslag.

1
Verordening nr, 883/2004 van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie
van 29 april 2004 betreffende de coördinatie
van de socialezekerheidsstelsels (PbEU L 166).
2
Dit geldt ook voor Aruba, Curaçao, Sint
Maarten en de BES.

Onder andere ingevolge de Coördinatieverordening1 zullen zich nogal wat
situaties voordoen waarin personen in een andere lidstaat dan Nederland,
in Nederland verplicht verzekerd zijn. Voorts komt het voor dat personen
in een derde land2 wonen met een uitkering vanuit Nederland, die
daarmee eveneens onder de Zwv en de Wet op de zorgtoeslag vallen. Bij
zowel de toepassing van artikel 7, derde lid, Awir, als bij het thans
voorgestelde artikel 2a van de Wet op de zorgtoeslag, dient ook het
(buitenlands) vermogen van de partner bij de berekening van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 024, nr. 4

3

draagkracht van de aanvrager om zorgtoeslag in aanmerking te worden
genomen.
In het voorgestelde artikel 2a, eerste lid, van de Wet op de zorgtoeslag
wordt voor de vermogenstoets aangesloten bij de grondslag sparen en
beleggen in de Wet inkomstenbelasting 2001. Voor de vermogenstoets is
noch in de Awir, noch in de Wet op de zorgtoeslag, voorzien in een
bepaling waarin vermogen dat niet in Nederland belastbaar is, wordt
bepaald en in aanmerking wordt genomen voor het bepalen van de
draagkracht voor de zorgtoeslag, zoals dat wel is gebeurd bij de inkomenstoets voor het niet in Nederland belastbare inkomen (artikel 8a Awir). Het
gevolg is dat alleen vermogen in aanmerking wordt genomen indien dat
in Nederland belastbaar is. Dit gevolg lijkt niet te zijn beoogd. Indien in de
hier bedoelde gevallen dat vermogen geheel of gedeeltelijk buiten
aanmerking zou blijven, rijst bovendien de vraag of er sprake is van ongelijke
behandeling van gerechtigden in respectievelijk buiten Nederland bij het
verkrijgen van de zorgtoeslag.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en
zo nodig het voorstel aan te vullen.
2. Niet in Nederland belastbaar vermogen
De vermogenstoets in de zorgtoeslag wordt gekoppeld aan het belastbaar
inkomen uit sparen en beleggen. De grondslag daarvoor is niet altijd gelijk
aan het feitelijk vermogen. De Afdeling signaleert een lacune in het
wetsvoorstel op het punt van het vermogen dat niet in Nederland
belastbaar is van de groep gerechtigden die buiten Nederland zorgtoeslag
ontvangt en adviseert het voorstel zo nodig aan te vullen. Om deze lacune
op te vullen zal in de Awir een regeling worden opgenomen voor
bezittingen en schulden die niet ten grondslag liggen aan het inkomen uit
sparen en beleggen in Nederland.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, verzoeken
het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E. I. Schippers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 024, nr. 4

4