osheid bij werknemers’ Periodieke
werknemers’ Periodieke rapportage
Periodieke rapportage ‘werkloosheid bij
age ‘werkloosheid bij werknemers’
osheid bij werknemers’ Periodieke
werknemers’ Periodieke rapportage
Periodieke rapportage ‘werkloosheid bij
age ‘werkloosheid bij werknemers’
osheid bij werknemers’ Periodieke
werknemers’ Periodieke rapportage
Periodieke rapportage ‘werkloosheid bij
age ‘werkloosheid bij werknemers’
Periodieke
osheid bij werknemers’ Periodieke
rapportage
werknemers’ Periodieke rapportage
‘Werkloosheid
Periodieke rapportage ‘werkloosheid bij
werknemers’
age ‘werkloosheid bij werknemers’
osheid bij werknemers’ Periodieke
werknemers’ Periodieke rapportage
Periodieke rapportage ‘werkloosheid bij
age ‘werkloosheid bij werknemers’
osheid bij werknemers’ Periodieke
werknemers’ Periodieke rapportage
Periodieke rapportage ‘werkloosheid bij
age ‘werkloosheid bij werknemers’

Inhoudsopgave
Samenvatting voor beleidsmakers
1 Inleiding
1.1 Aanleiding periodieke rapportage
1.2 Afbakening
1.3 Analysekader
1.3.1 Onderzoeksopdracht en evaluatievragen
1.3.2 Onderzoeksaanpak instrument: inkomensverzekering
1.3.3 Onderzoeksaanpak activerende instrumenten
1.3.4 Onderzoeksverantwoording
1.4 Beschrijving beleidsterrein

2 Inkomensverzekering (WW)
2.1 Waarom een publieke werkloosheidsverzekering? De beleidstheorie
2.1.1 Meerwaarde voor werknemers: risicoverzekering
2.1.2 Maatschappelijke meerwaarde
2.1.3 Vormgevingsprincipes
2.2 Wat zijn de beleidsuitkomsten voor werkloze werknemers?
2.2.1 Bevindingen doorlichting 2016
2.2.2 Arbeidsmarktuitkomsten WW-gerechtigden
2.2.3 Leeftijd
2.2.4 Migratieachtergrond
2.2.5 Conclusie beleidsuitkomsten
2.3 Wat is de wisselwerking tussen bescherming en activering binnen de WW?
2.4 In hoeverre werkt de WW beschermend?
2.4.1 Rol van de WW in de schokbestendigheid van huishoudens
2.4.2 Vormgeving van de WW: Toegang en financiering
2.4.3 Terugblik coronacrisis: Hoe crisisbestendig is het werkloosheidsbeleid gebleken?
2.5 Welke neveneffecten kent de WW?
2.5.1 Effect op individuele welzijn en gezondheid
2.5.2 Effecten op de omgeving
2.5.3 Effect op werkenden
2.5.4 Macro-economische effecten
2.6 Hoe doeltreffend is de uitvoering van de WW?
2.6.1 Hoe klantgericht is de uitvoering van de WW?
2.6.2 Hoe wendbaar is de uitvoering van de WW?
2.6.3 Hoe rechtmatig is de uitvoering van de WW?
2.6.4 Hoe doenbaar is de WW?
2.7 Hoe doelmatig is de uitvoering van de WW?
2.7.1 Analyse bestaand onderzoek
2.7.2 Analyse kosten
2.7.3 Bedrijfsmatige analyse WW-uitvoering
2.7.4 Uitvoeringscomplexiteiten in de WW
2.7.5 Overkoepelende conclusie doeltreffendheid en doelmatigheid WW-uitvoering
2.8 Conclusies doeltreffendheid en doelmatigheid inkomensverzekering

5
6
6
6
7
7
8
11
12
12

15
15
15
16
17
18
19
19
23
24
24
25
28
28
32
35
37
37
39
39
40
40
40
42
43
45
47
47
47
48
49
50
51

3 Activerende instrumenten
3.1 Inleidende onderdelen
3.1.1 Beleidsontwikkeling & evaluatiemethodiek
3.1.2 Evaluatiemethodiek, wat is evidence based activerend beleid?
3.1.3 Beleidstheorie
3.1.4 Samenvatting conclusies doorlichting 2016
3.2 Doeltreffendheid instrumenten
3.2.1 Persoonlijke dienstverlening WW
3.2.2 Instrumenten in de WW
3.2.3 Verplichtingen in de WW
3.2.4 Beleid ouderenwerkloosheid
3.2.5 Gevolgen coronacrisis
3.3 Samenvatting en Conclusie

53
53
53
54
56
59
59
59
63
66
69
70
70

4 Conclusie

72

5 Evaluatieagenda

75

6 Beleidsvarianten

76

6.1 Hoe kan de inkomensbescherming worden versterkt?
6.2 Hoe kunnen de uitkeringsvoorwaarden activerender worden vormgegeven?
6.3 Hoe kan het beleid worden vormgeven met (20%) minder middelen?
6.4 Welke beleidsopties leiden tot een betere uitvoerbaarheid voor UWV en/of doenbaarheid
voor WW-gerechtigden?
6.5 Hoe kunnen de activerende instrumenten doeltreffender of doelmatiger worden
vormgegeven?
6.6 Lijst met varianten

76
77
77

Bijlage 1. Overzicht begrotingsuitgaven thema ‘Werkloosheid werknemers’
Bijlage 2. Literatuurlijst

85
86

77
78
78

Samenvatting voor beleidsmakers
Het verliezen van je baan heeft een grote financiële impact en kan ook een ingrijpende emotionele
gebeurtenis zijn. Dit terwijl er tegelijkertijd veel geregeld moet worden met overheidsinstanties, in de
privésfeer en rondom het zoeken naar nieuw werk.
De overheid stelt zich het doel om voor de circa 8 miljoen verzekerde werknemers inkomensbescherming
te bieden bij werkloosheid en de terugkeer naar werk te bevorderen. Deze doelstelling is een van
de evaluatiethema’s van het ministerie van SZW en volgens goed gebruik wordt voor ieder thema
periodiek gerapporteerd over het inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de ingezette
beleidsinstrumenten. Door de beschikbare kennis systematisch in beeld te brengen kunnen
overkoepelende conclusies worden getrokken over het beleid en wordt ook duidelijk waar nog
kennislacunes en mogelijkheden voor vervolgonderzoek zijn.
Binnen dit beleidsthema zijn de WW-uitkeringen het voornaamste instrument met daaromheen diverse
instrumenten om de activering van WW-gerechtigden te bevorderen. Dit biedt een vangnet voor tijden
van economische neergang, maar ook in tijden van arbeidsmarktkrapte maken nog steeds bijna 300
duizend mensen per jaar gebruik van een werkloosheidsuitkering om een periode van werkloosheid te
helpen overbruggen.
De laatste periodieke rapportage op dit thema is van 2016, dit rapport bouwt daarop voort. Op een
aantal gebieden is de kennis sindsdien toegenomen;
• Er is divers nieuw evaluatieonderzoek beschikbaar waaronder een complete effectmeting van de
persoonlijke dienstverlening van het UWV;
• Er is meer inzicht in de effecten van duurverkortende maatregelen;
• Het CPB heeft voor dit rapport een simulatie uitgevoerd om inzicht te verschaffen in de rol van de WW
in de financiële schokbestendigheid van huishoudens.
Deze periodieke rapportage richt zich daarnaast meer dan voorheen ook op de praktische uitwerking
van het beleid in de uitvoering. Overheidsbeleid is immers pas succesvol als het voor burgers ook goed
toegankelijk en doenbaar is. Het is de bedoeling dat een werkloze werknemer steun ervaart vanuit de
overheid in het overbruggen van de periode naar nieuw werk.
Overkoepelend concludeert deze rapportage dat het gevoerde beleid de meeste werknemers adequaat
beschermt en dat de WW zowel op individueel als maatschappelijk niveau een duidelijke meerwaarde
oplevert. Ook de uitvoering door UWV is over het algemeen klantgericht en doelmatig. Er zijn geen
duidelijke ondoelmatigheden gevonden of beleidsalternatieven die voor betere uitkomsten zorgen. Dat
wil niet zeggen dat het niet beter kan, bijvoorbeeld in de richting van complexiteitsreductie.
De activerende instrumenten die binnen de WW zijn ingezet zijn over het algemeen ook gedegen
onderbouwd en voor zover mogelijk bewezen effectief, in enkele gevallen is meer onderzoek nodig.
Verdere kennisontwikkeling is een belangrijke schakel in het verder verbeteren van de publieke
dienstverlening aan werknemers die hulp kunnen gebruiken in het overbruggen van een periode van
werkloosheid naar een nieuwe baan. Die hulp is nu meestal adequaat maar kan ook zeker nog beter,
eenvoudiger en meer op de persoon gericht.

5

1 Inleiding
1.1

Aanleiding periodieke rapportage
Inzicht in de kwaliteit van beleid is een groot goed. Elke euro kan maar één keer worden uitgegeven en
het is daarom belangrijk dat dit zo zinnig, zuinig en zorgvuldig mogelijk gebeurt.
Om dit inzicht te vergroten hanteert de overheid een evaluatiestelsel waarbij iedere 4-7 jaar via een
synthese-onderzoek conclusies worden getrokken over de doeltreffendheid en doelmatigheid van ieder
beleidsterrein. Onder de noemer ‘Operatie inzicht in kwaliteit’ zijn sinds medio 2018 diverse initiatieven
en ontwikkelingen in gang gezet om het evaluatiestelsel te verbeteren.1 Medio 2022 is dit geformaliseerd
in een nieuwe Regeling periodiek evaluatieonderzoek (RPE 20222).
Deze periodieke rapportage heeft betrekking op het thema ‘Werkloosheid werknemers’. De thematische
indeling is een vervanging van de beleidsdoorlichting per departementaal begrotingshoofdstuk zoals die
voorheen werd gehanteerd. Het thema ‘Werkloosheid werknemers’ valt echter grotendeels samen met
begrotingsartikel 5 (werkloosheid) van de SZW-begroting. Artikel 5 van de SZW-begroting is in 2016 voor
het laatst doorgelicht3, dit rapport bouwt daarop voort.
De RPE 2022 beschrijft waar een periodieke rapportage aan moet voldoen. De centrale onderzoeksvraag
is de beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Daarnaast worden een aantal
verplichte onderdelen voorgeschreven zoals een verantwoording van de onafhankelijkheidsborging
en het opnemen van een besparingsvariant bij 20% minder middelen. Deze rapportage valt binnen de
overgangsperiode maar zal desondanks worden uitgevoerd conform de eisen van de RPE 2022.
Om de permanente aandacht voor de onderzoeksagenda per thema te waarborgen wordt jaarlijks een
meerjarenplanning op de SZW-begroting gepresenteerd. De zogenaamde strategische evaluatieagenda
(SEA). Het is de bedoeling dat de periodieke rapportages aanbevelingen doen voor de onderzoeksagenda.
Na uitvoering van dat onderzoek kan een volgende periodieke rapportage weer sterkere conclusies
trekken over doeltreffendheid en doelmatigheid.

1.2

Afbakening
Het thema ‘Werkloosheid werknemers’ sluit grotendeels aan op de beleidsdoorlichting van artikel 5 uit
2016. Alle uitgaven van artikel 5 van de SZW-begroting vallen binnen dit thema, behalve de uitgaven voor
Caribisch Nederland.
De belangrijkste wijziging in de afbakening ten opzichte van de doorlichting van 2016 is dat ook de
uitvoering van het beleid expliciet wordt onderzocht. Voorheen was dit exclusief onderdeel van de
periodieke doorlichting van artikel 11 (uitvoering) van de SZW-begroting. Deze keuze is gemotiveerd door
het voortschrijdend inzicht dat beleid en uitvoering in hoge mate met elkaar samenhangen en moeilijk los
van elkaar kunnen worden getoetst. Zo concludeerde de tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties in
20214 dat betrokken partijen er te vaak niet in slagen uitvoerbaar beleid met oog voor de menselijke maat te
realiseren. Een beter inzicht in de wisselwerking tussen beleid en uitvoering is een belangrijke voorwaarde
om dit probleem te verminderen en is daarom een van de centrale vraagstukken van dit rapport.

1

2
3
4

Voor een samenvatting en reflectie hierop zie: ‘Reflecties en lessen: Inzicht in Kwaliteit 2018-2021’, Kamerstuk 31 865, nr. 188. & Algemene
Rekenkamer, 2021, Inzicht in kwaliteit: Operatie geslaagd?
Regeling periodiek evaluatieonderzoek 2022.
SZW, 2016, Beleidsdoorlichting SZW begrotingsartikel 5: Werkloosheid.
Tweede Kamer, 2021, Eindrapport TCU: Klem tussen balie en beleid.

6

Eventuele wisselwerkingen met beleidsinstrumenten uit andere thema’s zullen ook worden
beschreven. Een voorbeeld hiervan is de transitievergoeding die veel werknemers bij het verlies van
hun arbeidsovereenkomst zullen ontvangen en een functie kan hebben in de inkomensbescherming
na werkloosheid. Ook kunnen WW-gerechtigden in bepaalde gevallen recht hebben op een aanvulling
vanuit de Toeslagenwet.
De gehanteerde onderzoeksperiode sluit aan op de doorlichting van 2016 en beslaat daarom de periode
van 2016-2021. Dit betekent dat een focus wordt gelegd op de beleidsuitgaven, de beleidsontwikkelingen
en het verrichte onderzoek in deze periode. Onderzoek dat in 2022 is gepubliceerd is ook meegenomen.
Een compleet overzicht van de uitgaven is opgenomen in bijlage 1. De uitgaven aan de WW bedroegen
altijd minimaal 95% van de totale uitgaven binnen dit thema. In de structurele situatie is dit afgerond
100% omdat alle andere uitgaven, behalve €13 mln. voor scholing, een tijdelijk karakter hebben. De
gerealiseerde WW-uitgaven voor 2022 zijn met €2,7 mld. historisch laag, dit komt overeen met een
volume van gemiddeld 166 duizend lopende uitkeringen. De geraamde structurele uitgaven bij een
evenwichtswerkloosheid5 bedragen circa €4,1 mld. Indien ook rekening wordt gehouden met het verder
ingroeien van de vertraagde WW-opbouw vanuit de Wet werk en zekerheid dan is de uitgavenraming nog
zo’n 5% lager, namelijk circa €3,9 mld.

1.3

Analysekader

1.3.1

Onderzoeksopdracht en evaluatievragen
De centrale onderzoeksopdracht vanuit de RPE, namelijk het verstrekken van inzicht in de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid, wordt hier verder uitgewerkt naar concrete
evaluatievragen en een onderzoeksaanpak.
Een natuurlijk startpunt is de toetsing van de geformuleerde beleidsdoelstellingen aan de geldende
definities voor doeltreffendheid en doelmatigheid.
De twee hoofddoelstellingen vanuit de SZW-begroting6 voor dit thema zijn:
1. Het bieden van bescherming tegen de financiële gevolgen van werkloosheid.
2. Het stimuleren van werkhervatting.
De RPE geeft deze definities voor doeltreffendheid en doelmatigheid:
• Doeltreffendheid is de mate waarin de beleidsdoelstellingen gerealiseerd worden dankzij het ingezette beleid en met
zo min mogelijk ongewenste neveneffecten;
• Doelmatigheid is de mate waarin de prestaties en effecten van beleid tegen de laagst mogelijke inzet van (financiële)
middelen en ongewenste neveneffecten worden bewerkstelligd, dan wel de mate waarin met de inzet van een
bepaalde hoeveelheid (financiële) middelen de maximale prestaties en effecten van beleid worden gerealiseerd tegen
zo min mogelijk ongewenste neveneffecten.
Het ‘ingezette beleid’ zal in dit rapport worden gesplitst naar twee soorten beleidsinstrumenten.
Ten eerste de inkomensverzekering (de WW-uitkering) en ten tweede de verschillende activerende
instrumenten. Onder activerende instrumenten verstaan we zowel de activerende activiteiten
(dienstverlening, scholing etc.) maar ook verplichtingen gericht op activering zoals de sollicitatieplicht.

5
6

CPB, 2011, Potentiële groei en evenwichtswerkloosheid.
Zie: Begroting 2023 XV SZW, Strategische Evaluatieagenda.

7

De RPE moedigt aan om ruimere evaluatievragen te hanteren die bijvoorbeeld rekening houden met
publieke waarden in den brede. Ook wordt voorgeschreven om concrete beleidsopties in beeld te
brengen en aanbevelingen te doen voor vervolgonderzoek. Op basis daarvan komen we tot de volgende
centrale evaluatievragen:
• Wat waren de voornaamste conclusies uit de vorige doorlichting en welke belangrijkste kennislacunes
resteerden destijds?
• Welke nieuwe kennisinzichten zijn sindsdien beschikbaar gekomen?
• In welke mate hebben de beleidsinstrumenten bijgedragen aan de inkomensbescherming en activering
van werkloze werknemers?
• Op welke manier leveren de beleidsinstrumenten verder publieke meerwaarde?
• Welke mogelijkheden zijn er om de doeltreffendheid en doelmatigheid te vergroten?
• Wat zijn de belangrijkste resterende kennislacunes en aanbevelingen voor vervolgonderzoek?
Deze evaluatievragen zullen worden toegepast op de twee type instrumenten in respectievelijk
hoofdstuk 2 en 3 van dit rapport. Hiervoor wordt hieronder een onderzoeksaanpak uitgewerkt.
Voorafgaand aan dit rapport is eerder ook een plan van aanpak op hoofdlijnen aan de Tweede
Kamer aangeboden.7

1.3.2

Onderzoeksaanpak instrument: inkomensverzekering
De inkomensverzekering in de vorm van de WW-uitkering heeft een duidelijke beoogde werking op
het doel van de inkomensbescherming. Een uitkering vervangt immers (deels) het verloren inkomen
en biedt daarmee financiële overbrugging. De vormgeving van de uitkeringen heeft daarnaast ook een
wisselwerking met het activerende karakter, uitkeringen beïnvloeden namelijk over het algemeen het
zoekgedrag. Ten derde kan gesteld worden dat de inkomensverzekering een bredere maatschappelijke
functie heeft met ook belangrijke effecten naast de twee hoofddoelstellingen. Zoals in de afbakening
benoemd zal ook het aspect van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering worden
geëvalueerd. Deze vier verschillende elementen lopen we afzonderlijk langs.

(1) Inkomensbescherming
Voor de doelstelling van inkomensbescherming is geen criterium vastgelegd over wat precies voldoende
bescherming is. De Memorie van Toelichting (MvT) bij Wet wijziging WW-stelsel van 20068 benadrukt dat
voor de inkomensbescherming naar een balans moet worden gezocht tussen de verzekeringscomponent
enerzijds en economische doelmatigheid en activerende werking anderzijds. De MvT van de Wet werk en
zekerheid uit 20159 benadrukt dat de inkomensbescherming voldoende ruimte moet bieden om nieuw
werk te vinden. De stukken rond de vormgeving van het SUWI-stelsel verwoorden de doelstelling van
bestaanszekerheid als het kunnen effectueren van wettelijke aanspraken op uitkeringen.10
Het gebrek aan criteria en normen leidde ertoe dat de beleidsdoorlichting van 2016 geen harde conclusies
trok over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inkomensbescherming. Behalve normen over
wat ‘voldoende inkomensbescherming’ is, ontbrak het ook aan onderzoeksmethoden om het causale
verband tussen beleid en uitkomsten aan te tonen. Het was wel mogelijk om bepaalde uitkomsten
waar te nemen maar niet om vast te stellen in hoeverre de WW hieraan bijdroeg. De doorlichting richtte
zich daarom op het creëren van een beeld in hoeverre de WW in de praktijk doeltreffend uitpakte voor
WW-gerechtigden. Daarvoor werd gekeken naar indicatoren over de werkhervatting, de doorstroom naar
de bijstand en de aanwezigheid van schuldenproblematiek onder WW-gerechtigden. Daarnaast werd een
internationale vergelijking uitgevoerd.

7
8
9
10

Kamerstuk 31865, nr. 193.
Kamerstuk 30370, nr.2.
Kamerstuk 33818, nr. 3.
Zie beleidsdoorlichting Artikel 11: het SUWI-stelsel langs de meetlat, 2021.

8

Het verminderen van deze kennislacune is ingewikkeld door de onderzoekstechnische beperkingen.
Het is vanwege de rechtsgelijkheid immers nauwelijks mogelijk om bij wijze van experiment een deel
van de werklozen een ander uitkeringsregime te bieden. Een alternatieve aanpak is het gebruik van
modelsimulaties. Recent heeft het CPB11 een simulatiemodel ontwikkeld dat test hoelang huishoudens
in Nederland een inkomensschok zouden kunnen volhouden. Hiervoor is data samengebracht over
inkomens, vermogens en vaste lasten en zijn de potentiële aanspraken op voorzieningen zoals
toeslagen en uitkeringen gemodelleerd. De publicatie van het CPB uit 2020 biedt al enig inzicht in
de risicobestendigheid van de Nederlandse huishoudens maar om specifiek de werking van de WW
hierbinnen te analyseren is nader onderzoek nodig. Het CPB heeft ten behoeve van deze periodieke
rapportage daarom een vervolgonderzoek uitgevoerd waarbij meerdere varianten op de WW
zijn doorgerekend.12
Deze modelmatige aanpak heeft vanzelfsprekend inherente beperkingen door het gebruik van
modelaannames. Zo brengt dit model niet op individueel niveau in beeld wat de kans op werkhervatting
is, het kijkt puur naar hoelang een huishouden het ‘uit kan zingen’ zonder nieuw werk. Ondanks deze
beperkingen kan hiermee het inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inkomens­
bescherming wel een stap verder worden gebracht. Verschillende beleidsopties kunnen namelijk in
kwantitatieve zin met elkaar vergeleken worden, dit was tot op heden niet mogelijk. Zo wordt ook een
situatie zonder de WW gesimuleerd waarmee een benadering onstaat van het netto-effect van de WW.
Naast dit deelonderzoek van het CPB zal in dit rapport aandacht worden besteed aan hoe de situatie
van WW-gerechtigden in de praktijk uitpakt o.a. in termen van werkhervatting, inkomen en doorstroom
naar bijstand.

(2) Activerende werking
De wisselwerking tussen inkomensbescherming en activerende werking kan het meest zuiver worden
onderzocht door de effecten waar te nemen bij beleidswijzigingen. Er is nieuw statistisch onderzoek
beschikbaar naar de netto-effecten van zowel de WW-hervormingen van 2006 als 2015. De resultaten
hiervan zullen worden beschreven in hoofdstuk 2.3.

(3) Overige effecten en maatschappelijke functies
Naast de twee hoofddoelstellingen kan een breder scala aan beleidsmatige functies en effecten van de
werkloosheidsverzekering worden aangewezen. Om de werking en de kwaliteit van het beleid volledig
te kunnen beoordelen achten we het van belang om de effecten en functies zo compleet mogelijk in
kaart te brengen. Daarbij is het niet de ambitie om de som van alle effecten bij elkaar op te tellen en tot
een omvattende maatschappelijke kosten-batenanalyse te komen. Niet ieder effect is op die manier
kwantificeerbaar. Het draagt wel bij aan het creëren van een evenwichtig inzicht in de bredere functie en
uitwerking van de beleidsinstrumenten.
De volgende effecten en functies zullen worden behandeld:
Macro-economische effecten, effect op individueel welzijn en gezondheid, effect op maatschappelijk
welzijn en het effect op werkenden. Bepaalde elementen van de WW kunnen als losse elementen worden
getoetst op effectiviteit. Daarom zal apart worden ingegaan op het financieringsmodel van de WW en op
de toegangseisen van de WW.
Tot slot merken we op dat over de functies van het beleid ook verschillende overtuigingen en ideeën
kunnen bestaan. Met de tijd kan de visie op het werkloosheidsbeleid verschuiven en ook tussen
verschillende politieke overtuigingen kunnen andere ideeën over het beleid aanwezig zijn. Alternatieve
visies op de rol en functie van het beleid kunnen tot verschillende beleidsvoorkeuren en beleidsopties
leiden. We zullen dit spectrum beschrijven om zo een compleet beeld te schetsen van de denkbare
beleidsalternatieven en de logica daarachter.

11
12

CPB, 2020, Stresstest huishoudens.
CPB, 2023, Stresstest varianten WW.

9

(4) Doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering
De doeltreffendheid van de gehele UWV-uitvoering is in 2021 onderzocht in de ‘Beleidsdoorlichting
artikel 11 (uitvoering) en evaluatie Wet suwi’, hierna de doorlichting van 2021.13 In dit rapport zal worden
voortgebouwd op deze evaluatie door specifiek te kijken naar de uitvoering van de WW. Het idee
hierachter is dat extra inzicht kan worden verkregen door het beleid en de uitvoering meer in relatie tot
elkaar te evalueren.
Ter illustratie; de doorlichting van 2021 keek naar de UWV-brede rechtmatigheidsscores. Deze evaluatie
zal de rechtmatigheidsscores specifiek voor de WW analyseren en bezien hoe deze samenhangen met het
beleid zelf.
De doorlichting van 2021 hanteerde vier kwaliteitscriteria voor de uitvoering: klantgerichtheid,
rechtmatigheid, samenwerking en wendbaarheid. Het criterium ‘samenwerking’ overstijgt de WW
en zal in deze evaluatie daarom niet aan bod komen. Begrippen waar extra aandacht aan zal worden
besteed zijn het doenvermogen van de burger en in het verlengde daarvan de doenbaarheid van het
beleid. Dit ligt in het verlengde van klantgerichtheid maar zal als apart criterium worden beschreven.
De gehanteerde kwaliteitscriteria en het doelmatigheidscriterium worden hieronder besproken.
Criterium 1: Klantgerichtheid
Het begrip klantgerichtheid krijgt in de MvT van de Wet SUWI14 specifieke invulling. Deels omvat dit
organisatiebrede kenmerken zoals cliëntparticipatie, bereikbaarheid en transparantie van de organisatie
& transparantie van de gegevensuitwisseling en privacy. Deze evaluatie zal richten op aspecten van
klantgerichtheid die specifiek voor de WW kunnen worden geanalyseerd zoals ‘een snelle, goede en op
de persoon gerichte benadering van de cliënt’.
UWV rapporteert regulier over de tijdigheid van WW-beslissingen en over de totale klanttevredenheidsscore. Hier ligt een halfjaarlijks klantonderzoek aan ten grondslag dat ook specifiek naar de WW kijkt:
de klantgerichtheidsmonitor. Vanuit de prestatiecijfers en de bevindingen van deze monitor zal worden
gepoogd een beeld te construeren van de klantgerichtheid van de WW.
Criterium 2: Wendbaarheid
Het begrip wendbaarheid van de uitvoering is een breed begrip zonder duidelijke operationalisatie15,
zo concludeerde de doorlichting van 2021. In de context van de WW is het begrip wendbaarheid in het
bijzonder relevant met betrekking tot het opvangen van fluctuerende uitkerings­volumes die de WW zo
kenmerken. Is de uitvoering van de WW voldoende wendbaar om een plotselinge volumestijging aan
te kunnen, is de WW in dat opzicht crisisbestendig? Dit aspect zal worden geanalyseerd door terug te
blikken op de wendbaarheid tijdens de coronacrisis.
Criterium 3: Rechtmatigheid
Rechtmatigheid wordt in de MvT van de Wet SUWI bondig omschreven als ‘het juiste bedrag aan de
juiste persoon uitkeren’. Dit betreft enerzijds de zogenaamde financiële rechtmatigheid waarbij via een
gestandaardiseerd proces van steekproeven wordt bezien of uitkeringen zijn verstrekt conform de
geldende regels en besluiten. Dit wordt uitgedrukt in een percentage waarbij onderscheid wordt gemaakt
tussen financiële fouten en onzekerheden.
Een andere dimensie van rechtmatigheid is de vraag of klanten de juiste informatie verstrekken en
of potentieel sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik. Daaruit volgt de vraag op welke manier
handhavingsrisico’s worden gemitigeerd. Zowel het aspect van financiële rechtmatigheid als van
handhaving zal specifiek voor de WW worden geëvalueerd.

13
14
15

De beleidsdoorlichting Artikel 11: het SUWI-stelsel langs de meetlat, 2021.
Kamerstuk 27588, nr 3.
In 2023 wordt een onderzoek voorzien naar de operationalisatie van het begrip wendbare uitvoering.

10

Criterium 4: Doenbaarheid
Het begrip doenvermogen is in 2017 door de WRR geïntroduceerd16 als aanvulling op het begrip
denkvermogen. Daarbij wordt gesteld dat de overheid er nog te vaak van uitgaat dat als ze de burger zo
volledig mogelijk informeert over wat hij of zij moet doen, het gewenste gedrag vanzelf volgt. Weten
is echter nog geen doen. Doen- en denkvermogen bepalen samen in grote mate de redzaamheid van
burgers die van belang is om in deze samenleving te kunnen functioneren.
Gegeven het feit dat er beperkingen zitten aan het doenvermogen van burgers, is bij de vormgeving
en evaluatie van beleid ook aandacht voor het criterium ‘doenbaarheid’ nodig. Dit is daarom ook
opgenomen in het integraal afwegingskader voor beleid (IAK)17. Deze evaluatie zal bezien op welke
manier de begrippen doenvermogen en ‘doenbaarheid’ een plek hebben gekregen in de uitvoering van
de WW en of het beleid ook werkt voor mensen met een verminderd doenvermogen.
Criterium 5: Doelmatigheid van de uitvoering
De doelmatigheid van de uitkeringsverstrekking kan worden gedefinieerd als:
‘De mate waarin de verhouding tussen kwaliteit en kosten van de uitvoering efficiënt is’.
De doorlichting van 2021 heeft gekeken naar de UWV-brede doelmatigheid. Hieruit volgt een over
het algemeen positief beeld over de ontwikkeling van doelmatigheid maar tegelijkertijd wordt
geconcludeerd dat het niet mogelijk was om de kwaliteit van de uitvoering volledig te kwantificeren.
Zonder de dimensie kwaliteit is niet vast te stellen of een toename of afname van de uitgaven heeft
geleid tot een verbetering of verslechtering van de doelmatigheid.
De onderzoeksaanpak voor dit onderdeel bestaat uit de volgende stappen.
• De bestaande onderzoeken naar de doelmatigheid van de uitvoering van de WW worden in
beeld gebracht.
• Er wordt een kostenanalyse van de uitvoering van de WW gedaan vanaf 2015.
• Er wordt een bedrijfsmatige analyse gedaan naar de ontwikkelingen in de uitvoering van de
WW-verstrekking en er wordt bezien welke mogelijkheden en beperkende factoren aanwezig zijn om
de doelmatigheid verder te vergroten.
• Deze bevindingen worden gerelateerd aan de ontwikkelingen op de vier kwaliteitscriteria om daarmee
overkoepelende conclusies over de doelmatigheid te trekken.

1.3.3

Onderzoeksaanpak activerende instrumenten
Deze paragraaf schetst een onderzoeksaanpak voor de activerende instrumenten van de WW naar
aanleiding van de evaluatievragen in 1.3.1. Onder activerende instrumenten wordt zowel de aangeboden
dienstverlening verstaan alsmede de overige bepalingen en instrumenten met een activerend doel die in
de regels zijn vastgelegd (zoals de sollicitatieplicht).
De activerende instrumenten richten zich rechtstreeks op de doelstelling van de activerende werking.
Overigens biedt werkhervatting uiteindelijk de beste vorm van inkomensbescherming en wordt dat
doel dus indirect ook gerealiseerd. De doelstelling van de activerende werking is in vergelijking met
inkomensbescherming vanzelfsprekender te definiëren en te operationaliseren. De MvT bij de Wet werk
en zekerheid formuleert als volgt:
‘Een activerende WW kan bijdragen aan een zo snel mogelijke terugkeer op de arbeidsmarkt waarmee ook langdurige
werkloosheid wordt teruggedrongen’, daarbij wordt ook het belang benadrukt dat werklozen ‘nieuw werk
vinden dat goed bij hen past en waarin zij dus het meest productief zijn’.
Kortom: Het beleidsdoel is het bevorderen van arbeidsdeelname waarbij ook de duurzaamheid en de
kwaliteit van de werkhervatting van belang zijn.

16
17

WRR, 2017, Weten is nog geen doen.
Zie kenniscentrum voor beleid en regelgeving. (kcbr.nl)

11

De doeltreffendheid en doelmatigheid van de activerende instrumenten kan methodologisch het beste
worden bepaald via effectiviteitsstudies met een experimentele opzet. Dat betekent dat een willekeurige
groep wordt uitgesloten om zo het netto-effect waar te nemen. Sinds de doorlichting van 2016 is veel
effectiviteitsonderzoek uitgevoerd waarbij de langjarige effectmeting van de WW-dienstverlening uit
2021 een belangrijke bron is. De resultaten van deze onderzoeken zullen worden samengevoegd en
worden besproken waarmee een antwoord wordt gegeven op de evaluatievragen. Specifieke aandacht
wordt gevestigd op de vraag ‘wat werkt voor wie?’. Gemiddelde effecten van instrumenten hebben
immers maar beperkte zeggingskracht als er grote verschillen bestaan tussen wat mensen nodig hebben
en wat hen helpt. Beleidsmakers en uitvoeringsorganisaties richten zich daarom steeds meer op het
ontwikkelen van een mix aan activerende instrumenten die gericht kunnen worden ingezet op basis van
een diagnose. Sinds 2016 werkt UWV met een dienstverleningsmodel waarin een diagnose-instrument
(de Werkverkenner) centraal staat bij het aanbieden van dienstverlening op maat.

1.3.4

Onderzoeksverantwoording
Het ministerie van SZW heeft deze rapportage zelf opgesteld op basis van beschikbare en relevante
informatie. Conceptstukken van dit rapport zijn periodiek voorgelegd aan een klankbordgroep.
De klankbordgroep was samengesteld door een afvaardiging van SZW, de Inspectie der Rijksfinanciën,
UWV en twee onafhankelijke deskundigen. De onafhankelijke deskundigen hebben tevens beiden
een schriftelijk oordeel over dit rapport opgesteld die gelijktijdig met dit rapport aan de Kamer
zijn aangeboden.
Als onafhankelijk deskundige hebben opgetreden:
• Prof. dr. Anne Gielen, hoogleraar arbeidseconomie en beleid aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
• Prof. dr. Edwin van Hooft, hoogleraar arbeids- en organisatiepsychologie aan de Universiteit
van Amsterdam.

1.4

Beschrijving beleidsterrein
Deze paragraaf biedt een globaal overzicht van het beleidsterrein door de fasen en stappen te volgen
die een werkloze werknemer doorloopt. Hiervoor is gebruik gemaakt van de klantreis ‘ik word werkloos’
die UWV gebruikt om het WW-proces te analyseren. De exacte vormgeving van de beleidsinstrumenten
wordt in de hoofdstukken 2 en 3 per onderdeel toegelicht.
Voor een uitgebreide geschiedenis van de WW verwijzen we naar twee recente publicaties: Van
Damme18 heeft de parlementaire geschiedenis in beeld gebracht waarbij wordt teruggeblikt tot 1861.
Ramparichan19 heeft een juridische studie naar de WW gedaan over de periode 1987-2020.
Fase 1: Ik word werkloos en oriënteer me
Rondom het verwacht of onverwacht verliezen van een baan oriënteren werknemers zich op de nieuwe
situatie. Dit is enerzijds een oriëntatie op nieuw werk maar ook een oriëntatie op de WW-uitkering.
Er wordt met name informatie ingewonnen via internet. Daarnaast zit een grote groep van 16% van
alle werkenden in de zogenaamde pre-oriëntatiefase20, zij oriënteren zich op ander werk of uitkering
omdat ze rekening houden met onvrijwillige werkloosheid binnen drie maanden. Bijvoorbeeld vanwege
onzekerheid over contractverlening.

18
19
20

van Damme, 2021, Werkloosheidsregelingen in Nederland: Een parlementaire geschiedenis.
Ramparichan, 2021, Sturingsinstrumenten in de WW: 1987-2020.
UWV 2021, Pre-oriëntatiefase Klantreis ‘ik word werkloos’ Onderzoeksrapport kwantitatief onderzoek.

12

Fase 2: Ik vraag een WW-uitkering aan
Tussen de periode van één week voor en één week na de eerste werkloosheidsdag kan een WW-uitkering
worden aangevraagd. Dit gebeurt doorgaans via de website van UWV waarbij veel gegevens vooraf zijn
ingevuld. Aan de volgende toegangseisen moet worden voldaan:
• Een verlies van minimaal 5 uur of 50% van de arbeidsuren per week.
• In de laatste 36 weken in minimaal 26 weken arbeidsuren hebben gehad.
• Beschikbaar zijn voor betaald werk.
• De werkloosheid mag niet verwijtbaar zijn.21
• Het moet gaan om verzekerde arbeid.22
Op de WW-aanvraag wordt in beginsel door UWV binnen vier weken beslist. De hoogte van de
WW-uitkering bedraagt in de eerste twee maanden 75% van het maandloon, daarna 70% van het
maandloon. Voor het verzekerde loon geldt een maximum, in 2022 €5.066 bruto per maand. Omdat het
om brutobedragen gaat, is het nieuwe netto-inkomen in de uitkeringssituatie daarmee niet automatisch
ook 70% van het oude netto-inkomen. Hoe de omrekening van bruto naar netto uitpakt verschilt per
persoon maar een belangrijk aspect is dat inkomen uit WW geen recht op arbeidskorting geeft. Het lagere
inkomen kan leiden tot hogere toeslagen, zoals zorgtoeslag.
De duur van het WW-recht is minimaal drie maanden. Er geldt een verlengde uitkeringsduur indien
in de laatste vijf kalenderjaren in minstens vier kalenderjaren over minimaal 208 uur loon is genoten.
De eerste 10 jaar arbeidsverleden geven recht op een gelijk aantal maanden WW, daarna een halve
maand WW-recht per jaar arbeidsverleden. De maximumduur is 24 maanden. Het arbeidsverleden
dat is opgebouwd voor 2016 valt onder het overgangsrecht en telt voor een hele maand WW-opbouw.
Onderstaande figuur toont de verhouding tussen arbeidsverleden en WW-duur. De lijn ‘WW 2022’
toont de situatie voor iemand die op 1 januari 2022 werkloos is geworden met een aaneengesloten
arbeidsverleden. Voor deze werknemer geldt een overgangsrecht waardoor 27 jaar arbeidsverleden
nodig is voor een maximale WW-duur van 24 maanden. De lijn ‘WW 2043’ toont de uiteindelijke situatie
zonder overgangsrecht, er is dan 38 jaar arbeidsverleden nodig voor een WW-duur van 24 maanden. Voor
werknemers met een aaneengesloten arbeidsverleden is deze situatie van toepassing op 1 januari 2043.
In de figuur is ook het recht op transitievergoeding opgenomen waar de meeste werkloze werknemers
recht op hebben. Een recht op transitievergoeding wordt bij de laatste werkgever opgebouwd en
bedraagt 1/3 maandloon per gewerkt jaar bij die werkgever met een maximum van €89.000 (2023) of
een jaarsalaris als dat hoger is. Niet in alle gevallen ontstaat een recht op transitievergoeding, zoals
bij faillissement.
Figuur 1. Opbouw WW-recht naar arbeidsverleden.
24

Recht in maanden

20
16
12
8
4
0

0,5 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38
Arbeidsverleden in jaren
WW 2022

21
22

WW 2043

Transitievergoeding

Ontslag met wederzijds goedvinden op initiatief van de werkgever wordt doorgaans niet als verwijtbaar aangemerkt.
Dit is doorgaans het geval met enkele uitzonderingen zoals werken na de AOW-leeftijd, stages of werk als directeur-grootaandeelhouder.

13

Sommige werknemers hebben aanvullende aanspraken die via de cao zijn geregeld. Werkgevers en
werknemers kunnen afspreken om de WW-duur te verlengen tot maximaal 38 maanden via een private
uitvoering. Voor werknemers uit de sectoren overheid en onderwijs geldt een uitzonderingspositie omdat
deze sectoren eigenrisicodrager zijn voor de WW. Dat houdt in dat UWV de kosten declareert bij de
werkgever en dat de werkgevers ook zelf verantwoordelijk zijn voor de re-integratie. Deze werknemers
krijgen dus geen dienstverlening vanuit UWV.
Fase 3: Tijdens mijn WW-uitkering
Tijdens de WW-uitkering krijgt een WW-gerechtigde met twee processen te maken. De maandelijkse
betaling van de uitkering en het zoeken naar werk met daarbij het eventueel ontvangen van
ondersteuning door UWV.
Na afloop van iedere maand doet de WW-gerechtigde digitaal een inkomenstenopgave (IKO). Zodra de
gegevens van een eventuele werkgever beschikbaar zijn worden de inkomsten door UWV vooraf ingevuld
en is alleen bevestiging nodig. Na het doorgeven van eventuele inkomsten volgt de betaling van de WW
binnen 14 dagen. 70%23 van de inkomsten worden verrekend met de WW-uitkering. Werken naast de
uitkering loont daardoor altijd.
De hulp met het zoeken naar werk begint met het invullen van een vragenlijst op basis waarvan UWV
kijkt hoe iemand het beste kan worden geholpen, de zogenaamde Werkverkenner. WW-gerechtigden
die volgens de Werkverkenner hooguit 50 procent kans hebben om binnen 12 maanden nieuw werk te
vinden worden direct uitgenodigd voor een werkoriëntatiegesprek met een adviseur werk van UWV.
Ook WW-gerechtigden die zelf om hulp vragen of waarvan de adviseur werk beoordeelt dat hulp nodig
is, komen op gesprek. Doel van dit gesprek is het maken van een persoonlijk plan voor het vinden
van nieuw werk en af te spreken welke ondersteuning vanuit UWV daarbij wordt ingezet. Dit kan o.a.
gaan om: vervolggesprekken, competentietesten, workshops, jobhunting of scholing. De overige
WW-gerechtigden worden uitgenodigd voor een eerste gesprek indien ze na zes maanden geen werk
hebben gevonden. WW-gerechtigden moeten tevens in beginsel vier sollicitatieactiviteiten per vier
weken uitvoeren en registeren in de Werkmap.
Fase 4: Einde van mijn uitkering
Wanneer de WW-gerechtigde meer dan 87,5% verdient van het maandloon, bestaat er geen recht meer
op WW. De WW kan ook om andere redenen eindigen zoals het bereiken van de maximale duur. Mogelijk
is daarna recht op overgang naar een andere uitkering zoals een bijstandsuitkering. WW-gerechtigden
die op de eerste werkloosheidsdag minstens 60 jaar en 4 maanden waren, kunnen na hun WW-uitkering
mogelijk aanspraak maken op een IOW-uitkering. Dit is een uitkering op het niveau van het sociaal
minimum zonder vermogenstoets. De IOW is een tijdelijke regeling die na de beoogde verlenging24 geldt
voor mensen die voor 1 januari 2028 de WW instromen.
Wanneer iemand zich ziekmeldt in de WW wordt de WW-uitkering 13 weken doorbetaald. Als de
ziekmelding na 13 weken nog voortduurt, stopt de WW-uitkering en ontstaat een ZW-uitkering.

23
24

75% in de eerste 2 maanden.
Kamerbrief Voortgang uitwerking arbeidsmarktpakket, Kamerstuk 29 544, nr. 1176.

14

2 Inkomensverzekering (WW)
De centrale vraag in dit hoofdstuk is in welke mate de inkomensverzekering via de WW doeltreffend en
doelmatig is. Deze vraag wordt beantwoord aan de hand van 7 deelvragen:
1. Waarom een publieke werkloosheidsverzekering? De beleidstheorie.
2. Wat zijn de beleidsuitkomsten voor werkloze werknemers? De beleidsindicatoren.
3. Wat is de wisselwerking tussen bescherming en activering binnen de WW?
4. In hoeverre werkt de WW beschermend?
5. Wat zijn de neveneffecten van de WW?
6. Hoe doeltreffend is de uitvoering van de WW?
7. Hoe doelmatig is de uitvoering van de WW?

2.1

Waarom een publieke werkloosheidsverzekering? De beleidstheorie
De beleidstheorie gaat over het waarom en het hoe van de beleidsinstrumenten. Deze paragraaf zal
inleidend het waarom van de werkloosheidsverzekering beschrijven; welk probleem beoogt de WW
op te lossen voor de burger of voor de maatschappij als geheel?
Een uitgebreidere beschrijving van de veronderstelde werking (het hoe) komt aan de orde bij de
afzonderlijke deelvragen.

2.1.1

Meerwaarde voor werknemers: risicoverzekering
Werknemers kunnen plotseling hun baan verliezen door omstandigheden waar ze maar beperkt of geen
invloed op hebben, bijvoorbeeld bij een reorganisatie van de werkgever. Daarmee is er voor werknemers
een voortdurend risico om hun inkomen deels of volledig kwijt te raken met de financiële gevolgen van
dien. Behalve een financieel risico is werkloosheid voor velen ook een ingrijpende levensgebeurtenis
die kan resulteren in stress of zelfs mentale en fysieke gezondheidsklachten.25 Deze negatieve gevolgen
raken naast het individu ook zijn omgeving zoals eventuele partner en kinderen.
De omvang van deze risico’s verschillen uiteraard sterk per persoon. Werknemers met een sterke
arbeidsmarktpositie en grotere financiële buffers zullen een periode van werkloosheid financieel
makkelijker kunnen overbruggen dan werknemers met een lagere baanvindkans of minder buffers.
Daarbij is de arbeidsmarktpositie niet alleen in de persoon gelegen maar ook afhankelijk van de
arbeidsmarkt op een bepaald moment. In periodes van hoogconjunctuur en een krappe arbeidsmarkt
zal de baanvindkans hoger liggen. Ook tussen beroepsgroepen kunnen op hetzelfde moment de
arbeidsmarktkansen en baanzekerheid sterk variëren. De daadwerkelijke risico’s zijn dus niet gelijkvormig
en er is veel variatie tussen werknemers. Desondanks zijn er wel gemene delers te benoemen. Zo zijn
mensen over het algemeen risicomijdend en bereid om relatief veel te betalen om risico’s af te dekken.26
Private verzekeringen voor werkloosheid komen in de praktijk niet tot stand. De verklaring hiervoor kan
gevonden worden in de aanwezigheid van de economische fenomenen van: moral hazard, adverse selectie
en gecorreleerde risico’s.27

25
26
27

Paul en Moser, 2009, Unemployment impairs mental health: Meta-analyses.
van Huizen en Alessie, 2019, Risk aversion and job mobility.
Barr, 2020, The Economics of the Welfare State.

15

• Moral hazard houdt in dat schadelast verhogend gedrag of oneigenlijk gebruik optreedt onder
verzekerden. Bij een werkloosheidsverzekering zou dat zijn; het gebrek aan inspanning om
werkloosheid te voorkomen. Een private verzekeraar kan dit onvoldoende voorkomen met de
financiële risico’s van dien.
• Adverse selectie houdt in dat mensen met lage risico’s zich minder zullen verzekeren. Hierdoor
ontstaat een stapsgewijs proces van premiestijging gevolgd door een lagere verzekeringsgraad met
weer stijgende premies tot gevolg. De risicoselectie kan ook plaatsvinden vanuit de verzekeraar.
• De aanwezigheid van gecorreleerde risico’s houdt in dat bij een conjuncturele neergang de kosten
plotseling extreem toenemen waardoor een private verzekeraar mogelijk failliet zou gaan.
Waar de private markt in dit geval geen oplossing kan bieden, is de overheid hier beter toe in staat.
Het probleem van adverse selectie kan de overheid oplossen door de verzekering een algemeen
verplichtend karakter te geven. Ook is de overheid financieel in staat om gecorreleerde risico’s te dragen.
Het probleem van moral hazard tijdens de uitkering kan worden gereduceerd omdat een overheid over
meer bevoegdheden en gegevens beschikt om de naleving op bepaalde vereisten te controleren.
Keerzijde van een overheidsregeling met algemeen verplichtend karakter is dat het uniforme
eigenschappen heeft voor iedereen; oftewel one size fits all. Vormen van keuzevrijheid introduceren
immers weer adverse selectie. Het vormgeven van een uniforme regeling voor alle werknemers
is een ingewikkeld vraagstuk omdat de risicovoorkeuren enorm kunnen verschillen tussen
werknemers. Dit wordt nog complexer indien ook de maatschappelijke neveneffecten mee worden
gewogen om te komen tot een zo goed mogelijke werkloosheidsverzekering geredeneerd vanuit de
maatschappelijk meerwaarde.
Het alternatief om werknemers zelf financiële buffers op te laten bouwen voor het werkloosheidsrisico
is minder adequaat omdat de risicodekking veel lager zal zijn dan bij een verzekering die gebruik maakt
van risicodeling.

2.1.2

Maatschappelijke meerwaarde
Zoals hierboven beschreven biedt een publieke verzekering een oplossing voor de individuele risico’s van
werknemers. Naast deze individuele meerwaarde zijn er ook maatschappelijke functies en effecten die
als argument voor een publieke verzekering worden gebruikt. Deze zullen hier kort worden aangestipt,
later worden deze uitvoeriger uitgewerkt in samenhang met het aanwezige onderzoek daarover.
We onderscheiden drie categorieën.
(1) Maatschappelijke kosten van onderverzekering
Baanverlies kan als levensgebeurtenis grote persoonlijke impact hebben. Die impact kan per persoon
verschillen en hangt af van zowel financiële, psychologische, als arbeidsmarktfactoren. In de meeste
gevallen blijkt het individu en zijn omgeving voldoende veerkrachtig om zich aan de nieuwe situatie
aan te passen maar in voorkomende gevallen ontstaat een kettingreactie richting bijvoorbeeld
gezondheidsklachten of problematische schulden. Deze effecten leiden ook tot maatschappelijke
kosten voor onder andere gezondheidszorg en schuldhulpverlening. Op gezinsniveau kunnen kinderen
negatieve effecten ondervinden van werkloosheid van de ouder of verzorger door bijvoorbeeld
gezondheidsachteruitgang en verminderde schoolprestaties die weer door kunnen werken naar een
slechtere arbeidsmarktpositie op langere termijn.28
De WRR laat in het rapport Weten is nog geen doen29 zien dat deze situaties niet alleen optreden bij
de ‘klassieke onderkant’ van mensen die onder normale omstandigheden al moeite hebben om
hun persoonlijke financiën zelf te regelen. Er is ook een groep ‘nieuwe armen’ die door stapeling
van tegenslag snel in ernstige problemen komt en een groep relatief rijkeren die niet in staat blijkt
om het vertrouwde uitgavenpatroon en levensstijl aan te passen en ondanks een goede financiële
uitgangspuntpositie in problemen komt.

28
29

Ruiz-Valenzuela, 2021, The effects of Parental Job loss on Children’s Outcomes.
WRR, 2017, Weten is nog geen doen.

16

Werkloosheidsverzekeringen kunnen zodoende een extra opbrengst hebben door bepaalde
maatschappelijke kosten te verminderen. Dit rechtvaardigt een ruimere verzekering ten opzichte van
een situatie waarbij alleen individuele risico’s worden meegewogen.
(2) Arbeidsmarkteffecten
Deelname aan het arbeidsproces heeft belangrijke maatschappelijke voordelen. Het verhoogt de
productiviteit en het welzijn en daarmee ook de totale publieke welvaart en welzijn. Via belastingen
draagt arbeid bij aan de financiering van maatschappelijke voorzieningen en doorgaans vermindert het
per saldo het beroep op die voorzieningen. Een werkloosheidsverzekering kan op verschillende, zowel
positieve als negatieve, manieren interacteren met arbeidsmarktuitkomsten.
Een positief effect kan zijn dat de zoekkwaliteit naar nieuw werk verbeterd omdat de uitkering de stress
en druk vermindert. Minder financiële en psychologische druk kan het zoekgedrag positief beïnvloeden
doordat zorgvuldiger wordt gezocht naar een meer passende baan tegen een hoger loon. Dit vermindert
het risico op een negatief effect van de werkloosheidsperiode op de rest van iemands loopbaan (zgn.
wage scarring). De andere kant van deze medaille is dat een langere zoekperiode de arbeidsparticipatie
ook negatief kan beïnvloeden via een latere werkhervatting. Een ‘te lange’ zoekperiode kan namelijk
negatief uitpakken op de kwaliteit van de werkhervatting vanwege een afname van kennis en
vaardigheden of een stigma vanuit werkgevers dat sprake zou zijn van verlaagde productiviteit bij
een individu.
De interactie van het beleid met de arbeidsmarktuitkomsten zal in deze evaluatie telkens een centrale
plek innemen. Verder merken we op dat het beleid ook de keuzes rondom arbeid kan beïnvloeden
zoals het aantal gewerkte uren en de afweging tussen werken in loondienst of als zelfstandige.
Een groter verschil tussen bruto- en nettoloon maakt voor sommigen de overstap naar werken als
zelfstandige aantrekkelijker.30
(3) Macro-economische effecten
De publieke uitgaven aan een werkloosheidsverzekering nemen toe bij een economische neergang en
nemen weer af bij hoogconjunctuur. Dit zorgt ervoor dat bij economische neergang de bestedingen
relatief op peil blijven en dit dempt een potentieel domino-effect waarbij werkloosheid leidt tot lagere
bestedingen met weer extra werkloosheid tot gevolg. Zodoende werkt een werkloosheidsverzekering als
automatische macro-economische stabilisator. Daarnaast gaan we in op het effect van hogere collectieve
lasten die gepaard gaan met een publieke verzekering.

2.1.3

Vormgevingsprincipes
De vormgeving van een publieke werkloosheidsverzekering kan op verschillende principes worden
gestoeld. Deze principes zijn gebaseerd op verschillende visies over wat een rechtvaardige verzekering
zou moeten bereiken. In dit verband onderscheiden we drie principes:
1. Equivalentiebeginsel: Dit principe gaat uit van een equivalentie tussen premiebetaling en
verzekeringsaanspraken. Dit sluit aan op hoe private verzekering doorgaans worden vormgegeven.
2. Solidariteitsbeginsel: Volgens dit principe kan het gerechtvaardigd zijn om de verzekering te gebruiken
om kwetsbare groepen extra te ondersteunen of robuustere groepen om een extra bijdrage te vragen.
3. Opbouwbeginsel: Dit gaat uit van een opbouw van verzekeringsaanspraken over een bepaalde
periode in plaats van een constant verzekerd bedrag.

30

IBO Zelfstandigen zonder personeel, 2015. (p.68)

17

Bij de hoogte van de WW-uitkering is het equivalentieprincipe duidelijk herkenbaar. De uitkeringsgrondslag
is gelijk is aan de premiegrondslag, namelijk een bepaald percentage van het dagloon tot een bepaald
maximum. Boven het maximumdagloon is geen WW-recht en daarom ook geen premie verschuldigd.
Ook zijn de huishoudsamenstelling en het inkomen van de partner niet van belang voor de hoogte van
de uitkering aangezien zowel premies en rechten aan het individu zijn gekoppeld. Dit is ook verklaarbaar
vanuit de achtergrond dat het stelsel van oorsprong rechtstreeks tussen werkgevers en werknemers
was georganiseerd.
De manier waarop de uitkeringsduur wordt bepaald volgt niet direct het equivalentiebeginsel. Er is
een sterke relatie tussen WW-recht en arbeidsverleden, dit contrasteert met nagenoeg alle andere
publieke en private verzekeringen waarbij het verzekerde risico doorgaans vaststaat en niet toeneemt
na een langere periode van premie-inleg. De WW-duur is daarmee grotendeels gebaseerd op het
opbouwbeginsel. Ook dit kan historisch worden verklaard vanuit de oorspronkelijke financiering binnen
de bedrijfstakken.31 De opgebouwde duurzame binding met de bedrijfstak was van groter belang omdat
solidariteit richting werknemers met een kort dienstverband uit eigen zak moest komen.
Het opbouwkarakter is overigens niet volledig consequent doorgevoerd. De basisuitkering van drie
maanden ontstaat al na een korte periode van premie-inleg (26 weken) en kan als solidair element
worden gezien. Vanaf de basisuitkering (26 uit 36 weken loon hebben ontvangen of arbeidsuren hebben)
tot de jareneis (4 uit 5 jaar gewerkt) is geen sprake van extra opbouw. De jareneis zorgt er tevens voor dat
bij een onderbroken arbeidsverleden soms geen extra opbouw ontstaat, het arbeidsverleden leidt in die
gevallen niet tot opgebouwd WW-recht terwijl wel premie is betaald. Het tegengestelde doet zich voor
indien iemand herhaaldelijk voldoet aan de jareneis, het gehele arbeidsverleden telt dan telkens opnieuw
mee voor de WW-duur. Het opgebouwde recht wordt in die zin dus niet verbruikt maar herbruikt.
Elk van deze drie functies – equivalentie, solidariteit en opbouw – kent zijn eigen logica en
rechtvaardigingen en leidt tot eigen, soms tegengestelde, beleidsalternatieven. Tegen deze achtergrond
kunnen de beleidsopties later in dit rapport (H6) worden gelezen.

2.2

Wat zijn de beleidsuitkomsten voor werkloze werknemers?
Om een algemeen beeld te krijgen van de doeltreffendheid van het beleid kan gekeken worden
naar de uitkomsten voor WW-gerechtigden. Dit algemene beeld is enerzijds veelzeggend omdat
het zeer direct de situatie van WW-gerechtigden laat zien, anderzijds is de zeggingskracht hiervan
op de doeltreffendheid van het beleid beperkt omdat het geen inzicht biedt in causale verbanden.
De uitkomsten voor WW-gerechtigden worden immers ook sterk beïnvloed door de situatie op
de arbeidsmarkt.
We beginnen met een beschrijving van de bevindingen van de vorige periodieke evaluatie op dit
onderwerp, de beleidsdoorlichting Werkloosheid uit 201632 (hierna: doorlichting 2016). Vervolgens
kijken we naar de algemene ontwikkelingen sindsdien en ook specifiek naar de situatie van bepaalde
kwetsbaardere groepen zoals oudere werklozen.

31
32

van Damme, 2021, Werkloosheidsregelingen in Nederland: Een parlementaire geschiedenis.
SZW, 2016, Beleidsdoorlichting SZW begrotingsartikel 5: Werkloosheid.

18

2.2.1

Bevindingen doorlichting 2016
De doorlichting 2016 concludeerde dat de hoogte van de WW-uitkering voor de meeste mensen
toereikend was en dat ook de duur zodanig is dat de meeste werklozen nieuw werk vinden binnen de
voor hen geldende uitkeringsduur. Van de mensen die het einde van de duur bereikten stroomde in 2016
14% door naar de bijstand, dit was 6% van de totale groep mensen in de WW. Daarmee pakte de WW
voor de meeste mensen doeltreffend uit. Daarbij is leeftijd een belangrijke factor in de snelheid van
werkhervatting en het thema ouderenwerkloosheid werd daarom specifiek onderzocht in de doorlichting
2016. Onder de 55+’ers had de helft bij het einde van de WW nog geen werk gevonden terwijl bij de
groep jongeren tot 35 jaar dit percentage op 20% lag, terwijl voor hen sprake was van een fors kortere
uitkeringsduur. Daar werd enerzijds uit geconcludeerd dat het erop lijkt dat een langere WW-duur voor
ouderen inderdaad nodig is. Anderzijds kan het causale verband ook omgekeerd werken, namelijk dat
hogere uitkeringsrechten kunnen leiden tot een langer verblijf in de WW. Duidelijk was dat in Nederland
de ouderenwerkloosheid fors hoger lag dan het OESO-gemiddelde.33 Op basis van onderzoek34 worden
hier verschillende oorzaken voor genoemd, zoals het verouderen van kennis en vaardigheden maar ook
beeldvorming en vooroordelen bij werkgevers. Daarbij leidt een slechtere positie ook tot een lagere
motivatie bij oudere werklozen, ze raken ontmoedigd.
De doorlichting uit 2016 bevatte ook een internationale vergelijking waaruit bleek dat de WW
in Nederland zowel qua hoogte als duur relatief ruimhartig is. Voor de hoogte is naast de bruto
vervangingsratio (70% van het loon) ook gekeken naar de netto-vervangingsratio die in OESO-verband
berekend wordt. De exacte score verschilt per modelgezin maar lag in Nederland doorgaans boven 75%
en vaak ook boven 80%, deze scores zijn redelijk stabiel gebleven sinds 2016.35

2.2.2

Arbeidsmarktuitkomsten WW-gerechtigden
De arbeidsmarktuitkomsten van mensen die de WW instromen worden door het CBS over een periode
van twee jaar gemonitord.36 Daaruit blijkt dat van de mensen die in 2019 volledig werkloos de WW
instroomden een jaar later 63% een keer een baan heeft gevonden en uit de WW is gestroomd.
Onderstaande grafiek laat zien hoe dit percentage verschilt tussen leeftijdscategorieën en hoe dit zich
heeft ontwikkeld sinds 2012.
Figuur 2. Werkhervatting van instromers vanuit een baan, zonder baan op instroomdatum, binnen een jaar. (CBS)
100%

75%

50%

25%

tij
d

r
-5

-le

9

ef

ja
a

ar

60

ja
a

rt

ot

AO

W

55

50

-5

4

ja

ar
45

-4

9

ja

ar
40

-4

4

ja

ar
35

-3

9

ja

ar
30

-3

4

ja

ar
ja
25

-2

9

ja
4
-2
20

15

-1

9

ja
a

ar

r

0%

2012
33
34
35
36

2013

2014

2015

2016

CPB, 2015, Langdurige werkloosheid: afwachten én hervormen.
o.a. Heyma, et al, 2016, Werkende perspectieven voor ouderen.
Stats.oecd.org ‘Net replacement rate in unemployment’.
CBS, Arbeidsmarktpositie na instroom in de WW (cbs.nl)

19

2017

2018

2019

Indien voor dezelfde groep (cohort 2019) wordt gekeken naar het hebben van een nieuwe baan zónder
WW-uitkering precies na 12 maanden dan ligt dit percentage op 48% van het totaal. Dit impliceert dat
een substantiële groep van 15% (63% vs. 48%) het werk volledig hervat maar dan toch weer opnieuw
werkloos wordt of na werkhervatting doorstroomt naar een andere uitkering voor bijvoorbeeld ziekte.
Een deel van de groep is mogelijk ook niet meer beschikbaar voor de arbeidsmarkt omdat is gekozen
voor scholing of voor (vroeg)pensioen. Bovenop de groep van 48% is er ook een groep van 9% die
na een jaar in de WW wel een nieuwe baan heeft maar daarnaast ook nog steeds een aanvullende
WW-uitkering ontvangt.
Deze werkhervattingspercentages tonen een gestage groei sinds 2012. De positieve ontwikkeling op
de arbeidsmarkt zal deze groei grotendeels verklaren, maar het valt op dat juist de meest kwetsbare
groepen relatief een inhaalslag hebben gemaakt. De verschillen tussen ouderen en jongeren zijn minder
groot geworden. Het CBS registreert ook de uitkomsten voor de groep die de WW is ingestroomd vanuit
ziekte of arbeidsongeschiktheid. Ook voor die groep steeg dit cijfer relatief sterk van 37% naar 46% in de
periode van 2012 tot 2019. Bij het cohort 2019 is overigens sprake van een lichte daling, volgens het CBS
kan de coronasituatie in 2020 daar een mogelijke verklaring voor zijn.
De CBS-statistiek wordt bijgehouden tot een periode van 24 maanden. Voor cohort 2018 zijn deze cijfers
beschikbaar, onderstaande figuur toont het werkhervattingspatroon naar leeftijdscategorie. Hierin valt
ten eerste op dat in de eerste tien maanden de meeste werkhervatting plaatsvindt. Bij de groepen onder
30 jaar neemt de arbeidsdeelname daarna af, mogelijk door uitstroom naar scholing. Voor de groepen
tussen 30-55 neemt de arbeidsdeelname nog toe. Bij de groep boven 55 jaar is na tien maanden per saldo
nauwelijks nog groei. Er zullen nog wel mensen een nieuwe baan vinden maar ongeveer een gelijk aantal
stopt vrijwillig of onvrijwillig weer met werken.
Figuur 3. Werkhervatting van instromers, zonder baan op instroomdatum.
100%

75%

50%

25%

0%

1

2

3

4

5

6

7

8

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
Aantal maanden na instroom

15-19 jaar
30-34 jaar
45-49 jaar
60 jaar tot AOW-leeftijd

20-24 jaar
35-39 jaar
50-54 jaar

25-29 jaar
40-44 jaar
55-59 jaar

De figuur toont voor de groep 45-54 jaar een knik omhoog bij 24 maanden WW. Dit valt voor deze groep
vaak samen met het einde van de WW-duur. Bij jongeren tot 24 jaar is de knik zichtbaar bij 3 maanden
wat voor hen doorgaans de maximale duur zal zijn.

20

UWV heeft naar het cohort 2017 (25-65 jarigen) een verdiepend onderzoek37 uitgevoerd waarbij
ook specifiek is gekeken naar de verandering in salaris. Hieruit blijkt een duidelijk verschil tussen
‘snelle werkhervatters’ en ‘minder snelle werkhervatters’. Een relatief grote groep van 60% ‘snelle
werkhervatters’ is binnen een jaar weer aan het werk in loondienst. Initieel kent deze groep wel een
loonverlies van gemiddeld 5% dat voor 2/3 komt door minder gewerkte uren en voor 1/3 door een lager
uurloon. Een jaar later is dit echter volledig ingehaald en ligt het gemiddelde loon hoger dan voor de WW.
Onderstaande figuur toont een uitsplitsing naar leeftijd en opleidingsniveau. Dit laat zien dat alle
groepen iets minder uren werken maar dat de groep tot 45 jaar dit meer dan compenseert met
loonstijging. In de groep 45-55 jaar daalt het uurloon iets en bij mensen tussen 55-65 jaar is sprake van
een relatief grote daling van het aantal gewerkte uren. Het is niet bekend in hoeverre dit een bewuste of
gedwongen keuze is.
Figuur 4. Verandering van uren en uurloon voor en na de WW – ‘snelle werkhervatters’, 2017. (UWV)
3,8%

Gemiddeld

-1,8%
8,2%

25-35 jaar

-1,6%
3,2%

35-45 jaar

-1,5%
-0,4%

45-55 jaar
55-65 jaar
Laagopgeleid
Middelbaar opgeleid
Hoogopgeleid

-1,2%
-1,3%
-4,6%
3,2%
-1,7%
3,7%
-1,5%
4,5%
-2,1%
-6% -4% -2% 0%
Mutatie uurloon

2%

4%

6%

8% 10%

Mutatie gewerkte uren

Overigens is één op zes mensen uit deze groep precies een jaar later niet meer aan het werk
in loondienst.
De groep ‘minder snelle werkhervatters’ betreft de 13% van de WW-instroom die tussen 12-24
maanden voor het eerst het werk hervat. Bij deze groep bedraagt het initiële loonverlies gemiddeld
21% gelijk verdeeld over minder uren en een lager uurloon. Dit effect doet zich breed voor met relatief
weinig verschillen tussen subgroepen. Vanuit de theorie is dit een verklaarbaar fenomeen, mensen
die geen loonaanbod krijgen dat vergelijkbaar is met hun oude baan zullen langer blijven zoeken
en pas later in hun uitkering genoegen nemen met een lager loon. Een andere verklarende factor is
dat WW-gerechtigden met een langere WW-duur vaak ook een hoger loon hebben en daarom een
groter risico op loonverlies. Bij de snelle werkhervatters zitten veel flexwerkers die sneller tegen een
vergelijkbaar loon het werk zullen hervatten. De groep van 55 jaar en ouder krijgt te maken met een
initieel uurloonverlies van -12,6%. Dit is een substantiële achteruitgang maar in vergelijking met andere
landen niet uitzonderlijk hoog, een internationale inventarisatie vond effecten van 1-2% per jaar
arbeidsverleden die optelden tot 32%-50% loonverlies na werkhervatting.38

37
38

UWV, 2019, Wat verdienen mensen voor en na de WW?
Klehe et al, 2018, Too Old to Tango? Job loss and Job Search Among Older Workers.

21

De bovengenoemde analyse door UWV kijkt ook specifiek naar verschillen tussen opleidingsniveau
en beroepsgroepen. Daarbij valt op dat over het algemeen bij lager opgeleiden het uurloon op
peil blijft terwijl hoger opgeleiden initieel achteruit gaan maar dit na een jaar al hebben ingehaald.
Tussen beroepsgroepen bestaan ook grote verschillen. Er zijn beroepen, zoals technici, waarbij de
werkhervatting direct al tegen een hoger loon is. De beroepsgroep van de managers kent de grootste
uurloondaling van initieel -6%. Na een jaar wordt dit nagenoeg goedgemaakt maar blijft substantieel
achter bij andere beroepen.
Tot slot merken we op dat voor het cohort 2018 de duurverkortende veranderingen uit de Wet werk en
zekerheid nog niet volledig golden. Vanaf het cohort 2020 geldt de maximale duur van 24 maanden.
Gezien de relevantie van de periode vlak ná de maximumduur is het onderzoekswaardig om een cohort
ook eens over een langere periode te volgen dan 24 maanden.

Doorstroom bijstand
Het doorstroompercentage van de WW naar de bijstand is een indicator van de kwetsbaarheid van de
financiële positie van WW-gerechtigden. De bijstand is immers het laatste vangnet wanneer andere
vormen van inkomen en buffers niet meer toereikend zijn. Het kan bovendien inzicht geven in de
kenmerken van meer of minder kwetsbare groepen.
UWV houdt cijfers bij over het percentage van de WW-uitstroom dat doorstroomt naar de bijstand.39
Dit percentage is na een piek van ruim 8% in 2009 gestaag gedaald tot onder 4% in 2018-2019. Onder
invloed van corona steeg dit naar 5,3% in 2020, deze toename sloeg met name neer bij jonge flexwerkers
die na een kort WW-recht niet meer konden werken in bepaalde getroffen sectoren40. In 2021 heeft deze
indicator zich weer hersteld en is met 3,6% iets onder het niveau van 2018-2019 uitgekomen.
Dit doorstroomcijfer kan ook worden bezien vanuit het gedeelte dat de maximale duur van de WW
bereikte. Van die subgroep stroomde in 2016 14% door naar de bijstand en in 2021 nog ruim 9%.
Vanuit de instroom in de bijstand bezien vertegenwoordigt deze groep zo’n 10% van het nieuwe
aantal bijstandsuitkeringen.
Verdiepend onderzoek naar de kenmerken die de doorstroomkans naar de bijstand vergroten41 vindt als
belangrijkste verklarende factoren:
1. Gezinssamenstelling. Dit is de factor met verreweg de grootste invloed. Alleenstaanden met
kinderen hebben in 2017 een doorstroompercentage van 13,6%, zonder kinderen is dit 8,4%.
Onder samenwonenden was dit 1,8%.
2. Eigen visie op terugkeer naar werk. Via de Werkverkenner42 heeft UWV in beeld hoeveel vertrouwen
een werkloze heeft in zijn terugkeer naar werk. Hieruit blijkt dat een positieve visie op de terugkeer
naar werk sterk positief gerelateerd is aan de kans op werkhervatting en negatief aan de kans op
doorstroom naar de bijstand.
3. Leeftijd. De doorstroom loopt op met de leeftijd en is het hoogst voor de groep 55-60 jarigen. Bij de
groep 60+ ligt het percentage beduidend lager. Zij kunnen recht hebben op een IOW/IOAW-uitkering
of kunnen de periode tot pensioen makkelijker overbruggen met behulp van een transitievergoeding
of ander vermogen.

39
40
41
42

Werk.nl/arbeidsmarktinformatie
UWV, 2021, van WW naar bijstand, 2020.
UWV, 2019, van WW naar bijstand 2019. (zie ook bijlage II)
Zie: UWV Kennisverslag 2018-8, Werkverkenner 2.0.

22

2.2.3

Leeftijd
De grootste bepalende factor in de uitkomsten van WW-gerechtigden is leeftijd. Oudere werknemers
kennen een zekere afscherming van werkloosheid door hun opgebouwde dienstverband en worden
daarom minder snel werkloos, maar als ze onverhoopt toch nieuw werk moeten zoeken dan zitten
ze relatief in een moeilijkere positie.43 De rol van leeftijd is ook verweven met de systematiek van de
WW aangezien de duur van het WW-recht toeneemt met het arbeidsverleden waardoor voor ouderen
doorgaans een langere WW-duur geldt. Voor jongeren geldt het omgekeerde, namelijk dat ze relatief snel
nieuw werk vinden maar vanwege kortere WW-rechten en minder opgebouwde financiële buffers ook
kwetsbaar kunnen zijn. Specifiek voor ouderen is in de onderzoeksperiode ook gericht beleid gevoerd
zoals het actieplan ‘Perspectief voor vijftigplussers’ en de IOW-regeling.44
De doorlichting uit 2016 had ouderenwerkloosheid als bijzonder aandachtspunt en concludeerde dat
de beeldvorming vanuit werkgevers een belangrijke rol speelde en dat dit beeld ook een negatief effect
had op de motivatie van oudere werklozen. Onderzoek sindsdien vindt ook dat met name vraagfactoren
vanuit de arbeidsmarkt een rol speelden en niet zozeer aanbodfactoren zoals de looneisen of
zoekintensiteit van werkloze ouderen.45 Dit onderzoek is gedaan op basis van paneldata tot 2016 en het
geeft dus geen inzicht in de ontwikkeling sindsdien. Overigens is bij de sollicitatietrainingen voor 50+’ers
van UWV wel gebleken dat deze de werkhervattingskans vergroten.46 Aanbodfactoren kunnen dus wel
degelijk een rol spelen en worden beïnvloed.
Het Sociaal Cultureel Planbureau monitort zowel de aanbodkant als de vraagkant van de arbeidsmarkt
met het Arbeidsaanbodpanel en het Arbeidsvraagpanel. Hierbij wordt ook de positie van oudere
werklozen onderzocht.
Aan de werkgeverszijde (vraagkant) vindt een gestage stijging plaats in het positief denken over het
langer doorwerken van oudere werknemers.47 Bij de laatste meting van 2019/’20 vindt een grote
meerderheid het gewenst als werknemers doorwerken na hun 60e: 68% gewenst tegen 12% ongewenst.
Over werken na de pensioengerechtigde leeftijd antwoord 27% met ‘gewenst’. Dit is een stijging van
maar liefst 10 procentpunt ten opzichte van de vorige meting van 2017/’18.
De opvatting over het functioneren van oudere werknemers (55+) blijft stabiel positief. Een kentering
is te zien in de opvatting over de productiviteit van oudere werknemers. Sinds 2016 is het percentage
werkgevers dat ouderen minder productief vindt in relatie tot hun loonkosten gedaald van 25% naar
20%, het gedeelte dat ouderen juist productiever vindt is in deze periode gestegen van 11% naar
17%. Ook deze opvatting convergeert dus naar een meer neutraal beeld over oudere werknemers.
De positieve ontwikkeling van het werkgeversbeeld maakt het aannemelijk dat de inhaalslag van oudere
werklozen in de WW deels ook een structurele trend is en niet alleen een tijdelijk effect als gevolg van
arbeidsmarktkrapte. Een verdere groei van deze inhaalslag, evenals de robuustheid ervan bij een minder
krappe arbeidsmarkt, zal in de komende jaren moeten blijken.
Aan de zijde van de oudere werknemer (aanbodkant) wordt als verklaring voor de grotere risico’s
op langdurige werkloosheid vaak gewezen op de rol van bedrijf- of functiespecifieke kennis en
vaardigheden. Ouderen leveren daardoor vaker meer in op hun arbeidsmarktpositie na werkloosheid.
Met behulp van leven lang ontwikkelen kan dit risico worden verminderd al blijken daar in de praktijk ook
vaak belemmeringen voor te zijn.48 Ouderen maken relatief minder gebruik van scholing en daarin is op
dit moment ook geen stijgende ontwikkeling.49 Meerdere verklaringen kunnen daarbij een rol spelen; zo
kan een oudere werknemer het minder nodig achten gezien de al aanwezige uitgebreide ervaring in de

43
44
45
46
47
48
49

Klehe et al, 2020, Too Old to Tango? Job loss and Job Search Among Older Workers.
Wet inkomensvoorziening oudere werklozen.
Vlasblom & Schippers, 2019, Werkloze ouderen weer aan het werk.
van Hooft en van den Hee, 2017, Inhoudelijke effectevaluatie trainingen 50plus WW.
SCP, 2022, Hoe kijken werkgevers naar oudere werknemers?. In: Arbeidsmarkt in kaart: Werkgevers - editie 3.
SCP, 2019, Grenzen aan een leven lang leren.
SCP, 2022, Arbeidsmarkt in kaart: Wel- en niet-werkenden – editie 3.

23

huidige baan. Voor de groep die werkzaam wil blijven in hetzelfde vak is derhalve logischerwijs minder
behoefte aan scholing en doorontwikkeling. Anticipatie op onvoorziene werkloosheid kan een reden zijn
om toch deel te nemen aan doorontwikkeling maar oudere werknemers hebben geen hoger risico om
werkloos te raken. De inzet op leven lang ontwikkelen is gemiddeld groter bij hoger opgeleiden en hun
werkgever vergoedt het vaker. Binnen de WW wordt ook scholing ingezet voor uitkeringsgerechtigden
met een zwakke of matige arbeidsmarktpositie, dit zijn vaak ouderen. In hoofdstuk 3 wordt nader
ingegaan op de ingezette instrumenten om de arbeidsdeelname van oudere WW-gerechtigden
te verbeteren.
De tijdelijke IOW-regeling voorziet in een minimumuitkering zonder vermogenstoets voor oudere
werklozen die gedurende hun WW-periode geen werk hebben gevonden. Bij de evaluatie van de Wet
werk en Zekerheid is ook de IOW geëvalueerd.50 Hierbij werd de conclusie getrokken dat de IOW effectief
is in het voorkomen van doorstroom naar de bijstand maar niet activerend is. Vanuit de IOW vindt zeer
weinig werkhervatting plaats.

2.2.4

Migratieachtergrond
Uit vrijwel alle onderzoeken blijkt dat mensen met een migratieachtergrond een achterstand op de
arbeidsmarkt hebben ten opzichte van mensen zonder migratieachtergrond. Ook voor het beroep op
WW wordt deze achterstand waargenomen.51 De kans om vanuit een baan een jaar later in de WW te
zitten lag bij werknemers met een niet-westerse migratieachtergrond tussen 2007 en 2014 op
gemiddeld 3,4%, hierbij is statistisch gecontroleerd voor andere factoren. Bij werknemers zonder
migratieachtergrond en met een westerse migratieachtergrond lag dit aandeel op respectievelijk 2,3% en
2,9%. De (gecontroleerde) kans om vanuit de WW het werk te hervatten lag 19% procent (8 procentpunt)
lager bij mensen met een niet-westerse migratieachtergrond. De uitkomsten variëren aanzienlijk tussen
bepaalde deelgroepen, zoals het herkomstland, de leeftijd en het opleidingsniveau. Desondanks is het
verschil breed waarneembaar en dus niet toe te schrijven aan een bepaalde deelgroep.52 We benadrukken
dat deze cijfers volgen uit een onderzoeksperiode die lag tussen 2007 en 2014. Het geeft daarmee geen
inzicht in de ontwikkelingen sindsdien.
De arbeidsmarktpositie en het uitkeringsgebruik van Oost-Europese arbeidsmigranten binnen de EU
is ook gericht onderzocht.53 Dit is een relatief grote groep met een wisselende verwachting om wel of
niet in Nederland te blijven wonen. De arbeidsmarktpositie van deze groep is kwetsbaar met een vier
keer zo hoge kans om hun baan te verliezen als Nederlandse werknemers. Hieruit volgt ook een hogere
instroomkans in de WW, maar door kortere en lagere uitkeringen verschilt het totale uitkeringsgebruik
nauwelijks met Nederlandse werknemers.
Het WW-gebruik onder statushouders wordt ook gemonitord, maar van hen heeft slechts een zeer gering
aantal recht op een WW-uitkering.54

2.2.5

Conclusie beleidsuitkomsten
De beleidsdoorlichting uit 2016 concludeerde op basis van de beleidsuitkomsten dat de WW voor de
meeste mensen doeltreffend uitpakt. Op basis van de ontwikkelingen sindsdien kan gesteld worden
dat dit in toenemende mate het geval is. De werkhervatting neemt toe waarbij zwakkere groepen een
relatieve inhaalslag hebben gemaakt. Ook is het inkomensverlies na werkhervatting gemiddeld beperkt
en de doorstroom naar de bijstand historisch laag.

50
51

52

53
54

SEO, 2020, Effecten van maatregelen WW en IOW in de Wet werk en zekerheid.
Ponds et al, 2018, Kansen bekeken: Verschillen in kans op instroom, doorstroom en uitstroom op de arbeidsmarkt tussen mensen met en zonder
migratieachtergrond.
Middeldorp en Ponds, 2019, Kansen op instroom uit de WW bekeken: Verschillen in de kans op instroom uit de WW naar een baan tussen mensen met en
zonder migratieachtergrond.
Strockmeijer, 2020, De arbeidsmarktpositie verklaart: Werk en uitkeringsgebruik van Oost-Europese arbeidsmigranten in Nederland.
Divosa, benchmark statushouders.

24

Deze ontwikkelingen in de afgelopen jaren tonen echter geen causaal verband of een structureel
effect aan, de krappe arbeidsmarkt speelde evident een bepalende rol. Van bepaalde trends zoals de
verbeterende opvattingen over ouderen werklozen is het wel aannemelijk dat dit in zekere mate los
staat van de conjunctuur en deze een meer blijvend karakter hebben. Dit vraagt verdere monitoring in
de komende jaren. Daarbij ontstaat mogelijk een completer beeld indien WW-gerechtigden ook voor
langere periode dan twee jaar na instroom worden gevolgd.
Ondanks de inhaalslag blijven verschillen zichtbaar. Een flinke meerderheid vindt relatief snel een
nieuwe baan, maar vanuit de minderheid die na een jaar nog geen werk heeft gevonden vindt 1/3 in
het daaropvolgende jaar een baan en 2/3 niet. Leeftijd en migratieachtergrond blijven belangrijke
verklarende factoren in de kans op werkhervatting. Alleenstaanden hebben een beduidend hoger risico
om uiteindelijk terug te moeten vallen op een bijstandsuitkering.
De volgende paragrafen 2.3 en 2.4 zullen specifiek nagaan welke causale verbanden kunnen worden
gelegd tussen de inkomensverzekering en de uitkomsten.

2.3

Wat is de wisselwerking tussen bescherming en activering binnen de WW?
Er zit spanning tussen de hoofddoelstellingen (bescherming en activering) van het WW-beleid. Een
genereuzere verzekering tegen werkloosheid vermindert immers over het algemeen de prikkel om
snel weer aan het werk te gaan. Beleidsmakers worden zo geconfronteerd met een afweging tussen de
ruimhartigheid van de inkomensbescherming en potentiële negatieve effecten op de arbeidsdeelname.
Overigens kan de financiële bescherming van een uitkering ook positieve effecten hebben op de kwaliteit
van de arbeidsdeelname. Langer zoeken kan lonen indien daarmee een betere baan wordt gevonden.
Langer zoeken kan echter ook leiden tot een afname van vaardigheden en arbeidsmarktkansen.55
Ook kan de werking van financiële prikkels tegen grenzen aanlopen, zo wordt in een recente metaanalyse gevonden dat financiële druk leidt tot meer motivatie en intensiever zoeken maar dat er geen
positief verband is met werkhervatting en een negatief verband met baankwaliteit.56
Voor het vinden van een balans in dit spanningsveld is een precies inzicht nodig in de uitwerking van
de uitkeringsregeling op de baanvindkans, de baankwaliteit en uiteindelijk op de inkomenspositie. Dit
is een centrale vraag in de beoordeling van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid
maar deze vraag is niet eenvoudig te beantwoorden. Het causale verband tussen de vormgeving van de
inkomensverzekering en de gerealiseerde arbeidsparticipatie is namelijk niet makkelijk vast te stellen en
doorgaans alleen waarneembaar bij veranderingen in het beleid. In 2006 en 2015 is de WW hervormd
met vooral aanpassingen in de duur van het WW-recht. De effecten van de hervormingen zijn beiden
statistisch onderzocht, de resultaten daarvan vatten we hieronder samen.

Hervorming 2006
De hervorming van oktober 2006 verkortte de minimale uitkeringsduur van zes naar drie maanden en
verkorte de maximale duur van 60 naar 38 maanden. Het effect van de duurverkorting was ongelijk
verdeeld omdat een trapsgewijs systeem werd omgezet naar een lineair systeem. Met name voor
werklozen met een arbeidsverleden onder 9 jaar en boven 34 jaar werd de uitkering korter. Voor
een aantal mensen bleef de duur gelijk en voor enkelen werd deze zelfs iets langer. Over de volle
breedte van de WW-populatie traden dus wijzigingen op in plaats van rondom één specifieke groep.
Daardoor kon statistisch grondiger worden geanalyseerd voor welke subgroepen welke effecten
optreden op welk moment. Onderzoek uit 201957 heeft gebruik gemaakt van deze situatie waarbij de
arbeidsmarktmarktuitkomsten tot 5 jaar na de werkloosheid werden geobserveerd.

55
56
57

de Groot, 2018, Evaluating labor market policy in the Netherlands.
van Hooft et al, 2021. Job search and employment success: A quantitative review and future research agenda.
de Groot & van der Klaauw, 2019, The effects of reducing the entitlement period to unemployment insurance benefits.

25

Gemiddeld nam bij deze hervorming de duur van het WW-recht af met bijna vier maanden per
uitkeringsgerechtigde, dat was een vermindering van 19%. De meeste WW-gerechtigden gebruiken
niet hun volledige maximale duur, het gemiddelde gebruik nam daardoor af met slechts 3,1% (oftewel
€86 mln.) over een periode van drie jaar. Dit werd voor uitkeringsgerechtigden meer dan goedgemaakt
door hogere inkomsten uit werk à €182 mln.
Een reductie van het WW-recht met één maand correspondeerde met een toename van het totale
inkomen met €119 over drie jaar tijd. €224 extra inkomen uit werk en €107 minder uit WW-uitkering.
De duurverkorting van de WW met gemiddeld bijna vier maanden leidde zodoende tot een verbetering
van de gemiddelde inkomenspositie van werkloze werknemers met circa €450 euro in de drie jaar na
instroom WW.
De werkhervattingskans binnen drie maanden na instroom toonde geen effect, maar na zes maanden
steeg de kans met 0,5 procentpunt en na twee en drie jaar nam deze toe met zo’n 1,6 procentpunt. Dit
is vrij substantieel gezien de lage werkhervattingskans van 5% in het derde WW-jaar. Dit impliceert dat
de hervorming er niet alleen voor heeft gezorgd dat mensen het werk eerder hervatte die anders ook
werk hadden gevonden, maar dat het er ook voor heeft gezorgd dat er mensen het werk hervatte die
anders het risico hadden om langdurig werkloos te blijven. Uitgedrukt in werkloosheidsdagen bleek
uit het onderzoek dat 10 weken extra uitkeringsrecht met een langere werkloosheidsperiode van 6-9
dagen correspondeert.
Een opvallende bevinding was dat bij de groep onder 35 jaar nauwelijks significante effecten optraden.
Tussen de groepen 35-50 jaar en 50+ was een gelijk positief effect op de werkhervatting. Het effect was
het sterkst tegen het einde van de uitkering en mede daardoor groter effect bij uitkeringsgerechtigden
met een relatief korte WW-duur. Tussen mensen met hogere en lagere WW-rechten was geen duidelijk
verschil en ook tussen mannen en vrouwen waren de effecten vergelijkbaar.
Het effect op de baankwaliteit is ook interessant omdat hier vanuit de theorie tegengestelde
effecten werkzaam kunnen zijn. Het onderzoek vond dat de eerste baan inderdaad vaker een tijdelijk
arbeidsverband was tegen een iets lager loon. Vervolgens werd echter relatief vaak van baan gewisseld
waarna drie jaar na instroom de kans op een vast contract hoger was dan voor de hervorming. Over een
langere periode was er geen sprake van een schadelijk effect op de baankwaliteit.
De hervorming bevatte ook een aanpassing van de hoogte van de uitkering in de eerste twee maanden
van 70% naar 75% van het maandloon. Voor deze aanpassing werd geen significante wijziging in de
baanvindkans gevonden, dat suggereert dat de aanpassing te gering was om tot gedragseffecten
te leiden.

Hervorming 2015
De hervorming in 2015 behelsde een stapsgewijze verkorting van de maximale duur van 38 naar 24
maanden en deze is volledig in effect per 1 april 2019. Daarnaast werd de opbouw vertraagd doordat
het arbeidsverleden na de eerste 10 jaar nog maar leidt tot een halve maand WW-recht. Voor een
WW-recht van 24 maanden is dus uiteindelijk 38 jaar arbeidsverleden nodig. Voor arbeidsverleden
opgebouwd tot en met 2015 geldt nog de oude opbouw van een hele maand per jaar. Dit effect groeit
dus nog over een langere tijd in, voor aaneengesloten dienstverbanden is in 2043 de structurele situatie
bereikt. Naast deze aanpassingen aan de duur werd de systematiek van urenverrekening vervangen door
inkomstenverrekening en werd de definitie van passende arbeid na zes maanden WW verruimd.

26

De wetsevaluatie uit 202058 kon slechts de effecten van drie maanden duurverkorting en een halve
maand vertraagde opbouw meten. Dit kwam door het tempo van het ingroeipad en het feit dat na het
instroommoment enkele jaren nodig zijn om de uitkomsten voor werklozen te observeren. Over de
duurverkorting van drie maanden werd geconcludeerd dat deze niet leidde tot meer werkhervatting
maar wel tot een eerdere werkhervatting van de groep die rond het einde van de WW-duur een baan
accepteert. Meer WW-gerechtigden stroomden hierdoor uit vanwege het bereiken van de max-duur
maar er werd geen significant (negatief) effect op het inkomen na één jaar gevonden. De halve maand
vertraagde opbouw leidt wel tot extra én versnelde uitstroom naar werk, de kans op werk neemt toe met
circa een 0,5 procentpunt. Dit effect ging niet ten koste van de kwaliteit van werkhervatting. Het totale
huishoudinkomen na één jaar nam niet statistisch significant toe. In die zin hebben de maatregelen de
inkomensbescherming gemiddeld niet aantoonbaar negatief beïnvloed.
De wetsevaluatie ziet als meest waarschijnlijk verklaring voor deze verschillende uitkomsten dat de
twee maatregelen effect hadden op andere subgroepen binnen de WW. De duurverkorting had met
name effect op ouderen met een lang arbeidsverleden, de opbouwmaatregel had effect op jongere
groep WW-gerechtigden met een arbeidsverleden van tussen 11 en 24 jaar. De relatief jongere subgroep
reageert mogelijk sterker op een verkorting van de WW-duur.
De introductie van de systematiek van inkomstenverrekening en de aanpassing van de definitie
van passende arbeid zijn in de evaluatie ook onderzocht. Het gezamenlijke effect hiervan op de
werkhervatting was maximaal 1,3 procentpunt na 12 maanden. De betrouwbaarheid van deze schatting
is onzeker omdat de extra banen vrijwel allemaal ‘op niveau’ waren terwijl bij deze maatregelen
juist meer werkhervatting tegen lagere lonen werd verwacht. Ander onderzoek59 vindt ook geen
effecten van deze maatregelen op werkhervatting. Daarbij wordt opgemerkt dat uit interviews
blijkt dat voor inkomstenverrekening mogelijk een gebrek aan bekendheid een rol speelt. Uit de
klantgerichtheidsmonitor van UWV60 blijkt dat slechts een derde van de WW’ers op de hoogte is van het
gegeven dat 30% van de inkomsten niet wordt gekort op de uitkering.

Conclusie wisselwerking bescherming en activering
Onderzoek naar de hervormingen laat zien dat de wisselwerking tussen bescherming en activering geen
eenduidige en voorspelbare relatie heeft. Verschillende wijzigingen leiden tot verschillende effecten,
de context van de wijziging is dus bepalend. Ook verschillen de initiële effecten soms van de effecten
over een langere periode. Zo leidde de hervorming van 2006 tot meer flexibele arbeidscontracten in de
eerste nieuwe baan, maar na 3 jaar was het percentage vaste contracten juist hoger voor mensen die met
duurverkorting te maken hadden gekregen.
De duurverkorting van 2006 had op totaalniveau een duidelijk positief activerend effect dat per saldo
groter was dan de kortere uitkeringen. De gemiddelde inkomenspositie (werk + uitkering) nam daardoor
toe en gemiddeld was daarmee sprake van een positief effect op zowel inkomensbescherming als de
activerende werking.
De duurverkorting van 2015 is nog niet volledig onderzocht omdat de wetsevaluatie kort op de
implementatie volgde. Er werden wel enkele positieve activerende effecten gevonden maar deze waren
beperkt in omvang. Hoe deze zich verhouden tot negatieve effecten van kortere uitkeringen is nog niet
te zeggen. Vervolgonderzoek naar het volledige effect van deze hervorming is nodig om hier beter inzicht
in te krijgen. Op basis van de bevindingen tot nu is geen sprake van een duidelijk disbalans tussen de
doelstellingen van de activerende werking en de inkomensbescherming. Derhalve kunnen er op dit punt
geen onderbouwde aanbevelingen worden gedaan om de doeltreffendheid en doelmatigheid verder
te verbeteren.

58
59
60

SEO, 2020, Effecten van maatregelen WW en IOW in de Wet werk en zekerheid.
von Bergh, 2019, Sleutelen aan de WW: werkt dat?
UWV, Rapportage Klantgerichtheidsmonitor WW, meting tweede helft 2021.

27

2.4

In hoeverre werkt de WW beschermend?
De beleidsdoorlichting uit 2016 analyseerde de beschermende werking van de WW door na te gaan
hoe de situatie voor WW-gerechtigden in de praktijk uitpakte. Hierbij werd waargenomen dat voor de
meeste mensen de duur voldoende was om nieuw werk te vinden en dat over het algemeen de hoogte
voldoende was om financiële problemen te voorkomen. Daarnaast werd een internationale vergelijking
uitgevoerd waaruit bleek dat in Nederland de hoogte en duur relatief gunstig waren.
Dit hoofdstuk zal het inzicht in de beschermende werking van de WW verder proberen te verdiepen.
Het belangrijkste onderdeel hiervan is een simulatie van de schokbestendigheid van huishoudens bij
werkloosheid en de rol van de WW daarbinnen in samenwerking met het CPB (§2.4.1.). Verder zal apart
worden ingegaan op de vormgeving van de toegangseisen en de financiering van de WW (§2.4.2.). Tot
slot zal een terugblik op de coronacrisis worden opgenomen (§2.4.3.).

2.4.1

Rol van de WW in de schokbestendigheid van huishoudens
Werkloosheid is een belangrijke potentiële financiële schok voor werkenden (naast o.a. ziekte en
arbeidsongeschiktheid). Het effect van de inkomensschok kan worden gereduceerd via de overheid door
middel van herverdeling. Dit werkt via algemene herverdeling naar lagere inkomens via belastingen en
toeslagen en daarnaast via specifieke regelingen, met name de WW. Naast de overheid vormt de familie
en de partner ook een bron van risicodemping, bijvoorbeeld omdat op het inkomen van de partner kan
worden teruggevallen.
In 2020 heeft het CPB een simulatie uitgevoerd naar inkomensschokken waarbij voor elk huishoudens
is doorgerekend hoe lang een inkomensdaling kan worden volgehouden gegeven het veranderde
besteedbare inkomen, de geschatte noodzakelijke huishouduitgaven en de aanwezige financiële
buffers. Van de huishoudens met een hoofdkostwinner in loondienst had 1,1% oftewel 48 duizend
huishoudens zeer korte ‘uitzingduur’. Vanwege de bescherming van de WW ligt dit percentage een factor
4 hoger onder zelfstandigen. De risicogroep kent relatief hoge vaste lasten waardoor geen buffers zijn
opgebouwd en het uitgavenpatroon na werkloosheid nauwelijks naar beneden kan worden bijgesteld.61
Op verzoek van SZW heeft het CPB een vervolgonderzoek62 uitgevoerd waarbij wordt onderzocht hoe
de vormgeving van de WW doorwerkt op de uitzingduur van huishoudens. Voor de uitkomsten van deze
simulatie gelden enkele belangrijke voorbehouden. Allereerst simuleert dit model een zogenaamde
statische schok, dat wil zeggen dat het effect van een volledig inkomensverlies van de hoofdkostwinner
geïsoleerd wordt bekeken. Daarbij wordt dus geen rekening gehouden met een eventuele werkhervatting,
in de simulatie is de werkloosheid blijvend. Ook wordt aangenomen dat huishoudens in staat zijn hun
uitgavenpatroon direct terug te schakelen naar enkel hun vaste lasten en basisuitgaven zoals voeding
(geen kleding en vakantie). De zeggingskracht van de uitkomsten ligt vooral in de onderlinge vergelijking
tussen beleidsvarianten en de identificatie van meer en minder kwetsbare groepen en hun kenmerken.
De absolute aantallen van groepen huishoudens met een bepaalde uitzingduur moeten voorzichtiger
worden geïnterpreteerd vanwege de aanwezige modelaannames en de afwezigheid van dynamische
effecten zoals werkhervatting.
Op enkele punten is de methode van dit vervolgonderzoek verfijnd ten opzichte van de publicatie uit
2020. Zo is een bronbestand met arbeidsverleden gebruikt om het recht op WW in te schatten, er is
een bronbestand gebruik met meer gegevens over vaste lasten en tot slot wordt over een horizon van
24 maanden gesimuleerd i.p.v. 12 maanden.

61
62

CPB, 2020, Stresstest huishoudens.
CPB, 2023, Stresstest varianten WW.

28

De analyse van het CPB heeft 11 varianten doorgerekend waaronder ook de huidige situatie in de WW
zonder wijzigingen. Ook is er een nulscenario doorgerekend waarbij geen sprake is van baanverlies.
Binnen de aannames van dit model blijkt dat 5% van de werkende huishoudens al een begrotingstekort
heeft dat correspondeert met een uitzingtermijn van korter dan 24 maanden. Om bij de 11 varianten het
effect van het baanverlies waar te nemen moet deze 5% dus telkens in mindering worden gebracht op de
gepresenteerde cijfers.
Onder het model vallen in totaal circa 4,3 mln huishoudens waarbij de primaire inkomensbron van de
hoofdkostwinner loon uit arbeid is. 1% correspondeert dus met circa 43 duizend huishoudens.

Varianten 1, 2 en 3, staand beleid
Het staande beleid is op drie manieren doorgerekend:
• Variant 1 gaat uit van de WW zoals die in 2022 geldt en neemt daarbij aan dat na werkloosheid recht is
op transitievergoeding. In werkelijkheid is niet altijd sprake van een transitievergoeding, bijvoorbeeld
bij faillissement. Zo’n 12% heeft in deze simulatie een uitzingduur korter dan 24 maanden. Hiervan is
7 procentpunt toe te rekenen aan het baanverlies.
• Variant 2 is gelijk aan variant 1 maar dan zonder het recht op transitievergoeding. Bij alle andere
varianten is de transitievergoeding niet meegerekend, variant 2 kan daarom als benchmark voor
alle andere varianten worden gezien. Bijna 15% heeft in deze simulatie een uitzingduur korter dan
24 maanden. Hiervan is 10 procentpunt toe te rekenen aan het baanverlies.
• Variant 3 gaat uit van de vormgeving van de WW zoals die uiteindelijk gaat gelden als het
overgangsrecht is afgelopen (zie figuur 1). Dit correspondeert met circa 5% lagere uitkeringslasten ten
opzichte van 2022. De groep met een uitzingduur tussen 12-24 maanden neemt in deze variant beperkt
toe. Deze groep is relatief klein, de groep met een uitzingduur van 0-12 maanden is tweemaal zo groot.
In totaal heeft ruim 15% bij deze variant een uitzingduur korter dan 24 maanden.

Variant 11, geen WW
Voor een benadering van het totale effect van de WW is een variant doorgerekend waarbij de WW
helemaal niet bestaat. De uitkomst is dat ruim 35% een uitzingduur heeft van maximaal 24 maanden.
Het effect van het baanverlies bedraag 30 procentpunt. Dit is een factor 3 in vergelijking met het staande
beleid. Binnen de modelaannames zorgt de WW dus voor een reductie van het aantal kwetsbare
huishoudens (met een uitzingduur korter dan 24 maanden) met een factor 3.
Figuur 5. Uitzingtermijnen staand beleid en afschaffen WW. (CPB)

29

Varianten 4-10, beleidsopties
Het CPB heeft nog eens zeven beleidsalternatieven gesimuleerd. Het algemene beeld is dat deze
varianten niet voor hele uitgesproken andere modeluitkomsten zorgen. Substantiële besparingsvarianten
leiden wel tot een toename van het aantal kwetsbare huishoudens die procentueel groter is dan de
gerealiseerde bezuiniging. Bij de varianten met een budgettair kleiner effect zijn geen overduidelijke
effecten op de uitzingduur te zien. Daarbij speelt ook dat effecten gericht op het begin van de
werkloosheidsperiode worden teruggerekend naar een jaargemiddelde en dat dynamische effecten zoals
werkhervatting niet zijn meegenomen. Al met al lijkt deze onderzoeksmethode niet duidelijke bruikbaar
om de relatieve doeltreffendheid tussen verschillende varianten te toetsen. Voor grotere intensiveringen
of bezuinigingen kan het wel een indicatief beeld van de impact bieden.
• Variant 4 rekent met meer WW-opbouw voor de groep met een kort arbeidsverleden. Dit heeft
nauwelijks effect op de uitzingtermijnen.
• Variant 5 simuleert een hogere maar kortere WW van 12 maanden. Deze is budgetneutraal vormgegeven.
Deze maatregelen veroorzaakt een schuif van uitzingduur <12 maanden naar 12-24 maanden. De totale
groep met een uitzingduur <24 maanden neemt echter toe met 1,5 procentpunt.
• Variant 6 simuleert ook een hogere maar kortere WW maar dan zo vormgegeven dat een besparing
van 15% wordt gerealiseerd. Ook hier is sprake van een schuif van de groep <12 maanden naar
12-24 maanden. De totale groep met een uitzingduur <24 maanden neemt toe met 3 procentpunt.
• Variant 7 betreft een duurverkorting naar 12 maanden. Dit is een bezuiniging van circa 25%
t.o.v. variant 2 en 20% t.o.v. variant 3. De groep met een uitzingduur van 12-24 maanden neemt
toe met 4 procentpunt. Voor de totale groep <24 maanden is dit een stijging als gevolg van de
werkloosheidsschok van 9,6% naar 13,6%. Procentueel is dit een stijging van ruim 40% bij een
bezuiniging op de WW van 25%. Daarmee is er op basis van dit onderzoek geen indicatie dat een
bezuinigingsvariant een doelmatigheidsvoordeel oplevert.
• Variant 8 betreft een aanpassing van de WW-hoogte naar 75%. Door deze verhoging van de
WW-uitgaven met zo’n 6% daalt de groep <24 maanden met 0,7 procentpunt.
• Variant 9 introduceert een afbouwpad in de hoogte waarbij in het begin de uitkeringen hoger zijn dan
nu maar dan stapsgewijs afnemen en na 12 maanden met 65% lager zijn dan nu het geval is. Deze
variant veroorzaakt enkel een schuif van uitzingduur van <12 maanden naar 12-24 maanden. De totale
groep met een uitzingduur <24 maanden blijft nagenoeg gelijk.
• Variant 10 verlaagt de uitkering in de 1e twee maanden naar 70%. Dit komt overeen met een besparing
op de WW-uitgaven van zo’n 1,5%. De groep met een uitzingduur <3 maanden neemt hierbij toe met
0,1 procentpunt.
Figuur 6. Uitzingtermijnen overige varianten. (CPB)

30

Conclusie
De resultaten van modelsimulaties moeten voorzichtig worden geïnterpreteerd omdat deze een
versimpelde weergave van de werkelijkheid zijn. Zo is dit een extreem scenario waarbij huishoudens
direct terugschakelen naar alleen de strikt noodzakelijke uitgaven. Dit zal niet voor alle huishoudens
mogelijk zijn en voor de huishoudens bij wie dit wel lukt, heeft dit grote impact op het welvaartsniveau.
De doelstelling van de WW is ook niet om een minimum bestaansniveau te faciliteren maar ook om de
financiële schok op het besteedbaar inkomen te verminderen.
Desondanks geeft deze simulatie wel een unieke blik op de werking van de WW ten aanzien van de
schokbestendigheid van huishoudens. Voor zover bekend, is niet eerder een situatie mét en zonder WW
kwantitatief tegen elkaar afgezet. Uit dit onderzoek halen we enkele bevindingen:
Bevinding 1
Zo’n 5% van de huishoudens met loon als primaire inkomensbron van de hoofdkostwinner heeft sowieso
al te maken heeft met een ‘begrotingstekort’ dat leidt tot uitputting van het vermogen binnen twee
jaar. Ook zonder baanverlies zijn huishoudens niet financieel bestendig. Dit correspondeert met ruim
200 duizend huishoudens.
Bevinding 2
Aan de andere kant van de verdeling is er flinke groep die ook na werkloosheid nog steeds een
‘begrotingsoverschot’ kent of een dusdanig hoog vermogen om het twee jaar te kunnen volhouden.
Gemiddeld is er bij het totaal van de huishoudens zelfs sprake van een overschot van €1200 per maand
na werkloosheid onder het staande beleid. Let wel, dit is een overschot ten opzichte van een absoluut
minimum. Het gemiddelde financiële vermogen bedraag bijna €47.000 per huishouden, de mediaan
is bijna €17.000 per huishouden. In een scenario zonder WW heeft bijna 65% van de huishoudens een
uitzingduur langer dan 24 maanden.
Bevinding 3
De WW heeft een substantieel positieve relatie met de schokbestendigheid van huishoudens. Onder
het staande beleid neemt het aantal kwetsbare huishoudens63 toe met zo’n 10 procentpunt bij een
werkloosheidsschok. Zonder WW is dit zo’n 30 procentpunt. Dit is in lijn met de eerdere CPB-stresstest
waaruit bleek dat dankzij de WW de schokbestendigheid onder werknemers veel hoger ligt dan
onder zelfstandigen.
Bevinding 4
Deze methodiek lijkt minder geschikt om kleinere wijzingen aan de WW mee door te rekenen. Daarvoor
het is effect op de huishoudfinanciën vaak te beperkt. Ook rekent deze methodiek alles terug naar een
jaarinkomen. Maatregelen specifiek gericht op de eerste maanden na werkloosheid worden zodoende
uitgespreid over een heel jaar.
Bij grotere wijzigingen is wel een effect zichtbaar maar dat is ook logisch, het statische karakter van het
model maakt namelijk dat versoberingen en intensiveringen direct doorwerken in het huishoudinkomen.
Dynamische effecten zoals het stimuleren van werkhervatting zijn geen onderdeel van deze simulatie.
Bevinding 5
Inkomensschokken zijn niet het enige risico voor huishoudens. De simulatie gebruikt gegevens van de
vaste lasten over 2020, dus voor de stijging van energielasten. Via een gevoeligheidsanalyse laat CPB zien
wat de impact is van driemaal hogere energielasten (zonder compenserend beleid vanuit de overheid).
De groep met een uitzingduur korter dan 24 maanden neemt dan toe met zo’n 5 procentpunt.

63

Uitzingduur korter dan 24 maanden.

31

Bevinding 6
Bepaalde huishoudeigenschappen zijn sterk gerelateerd aan een korte uitzingduur. Jongeren,
alleenstaanden en huurders vallen veel vaker onder deze groep. Een zeer korte uitzingduur valt
automatisch samen met situaties van weinig vermogen. De aanwezigheid van vermogen rekt de
uitzingduur immers op. De aanwezigheid van kinderen in het huishouden zorgt bij alleenstaanden voor
een iets hogere kwetsbaarheid en bij paren maakt het nauwelijks verschil.
Het overkoepelende beeld dat hieruit naar voren komt, is dat de WW voor een substantiële verbetering
van de financiële weerbaarheid tegen werkloosheidsrisico’s zorgt. De groep die snel in de knel komt na
werkloosheid zou zonder WW een stuk groter zijn, een toename van ongeveer een factor 3. Een andere
vormgeving van de WW leidt niet tot duidelijk betere uitkomsten op deze specifieke uitkomstmaat.
Daarbij is deze modelsimulatie ook minder geschikt om beperkte WW-aanpassingen met elkaar te
vergelijken, de effecten op de uitzingduur zijn relatief klein en het aspect van werkhervattingskansen
wordt niet meegewogen.

2.4.2

Vormgeving van de WW: Toegang en financiering
De doeltreffendheid van de WW werd in de vorige hoofdstukken vooral bezien vanuit het totaal of vanuit
de hoogte en duur. Om ook oog te hebben voor de doeltreffendheid van losse onderdelen van de WW
worden in deze paragraaf de vormgeving van de toegang tot de WW en de financiering van de WW apart
behandeld. De elementen gericht op activering komen terug in Hoofdstuk 3 van dit rapport.

Toegang
Voor de toegang tot de WW zijn 3 bepalingen met name van belang.
1. De wekeneis die de toegang tot de basisuitkering van drie maanden geeft indien de werknemer in
26 weken arbeidsuren heeft gehad in de 36 weken voor aanvang van de werkloosheid.
2. De jareneis die de toegang tot een verlengde uitkering geeft indien in de 5 kalenderjaren voorafgaand
aan de werkloosheid in minimaal 4 jaar over 208 uur loon is ontvangen.
3. De definitie van verwijtbare werkloosheid die recht op WW uitsluit.
Toegangseisen zijn doeltreffend als deze enerzijds ‘onnodig gebruik’ afremmen en tegelijkertijd geen
te hoge of oneerlijke drempels vormen voor toegang tot de regeling. Van onnodig gebruik is sprake als
de gebruiker het vangnet strikt genomen niet nodig had en had kunnen voorkomen (moral hazard). In de
wetsgeschiedenis is hierbij vaak de overweging gehanteerd of sprake is van een duurzame band met het
arbeidsproces.64 Die redenering gaat ervan uit dat bij een lossere band met het arbeidsproces geen WW
als vangnet nodig is.

Wekeneis
De doorlichting uit 2016 concludeerde dat de wekeneis in de praktijk geen onoverkomelijke eis is
gebleken en relatief soepel is. Het beperkte gebruik van de crisisregeling TOFA (zie §2.4.3) bevestigt
het beeld dat geen grote groep werkloze werknemers vanwege de wekeneis geen WW ontvangt. Bij de
risico-inventarisatie van de WW65 is geïdentificeerd dat het afwisselen van korte periodes van werk met
de WW (draaideurconstructies) voor kan komen. Het is bekend dat circa 1 op 4 WW-gerechtigden binnen
een jaar na beëindiging opnieuw een WW-uitkering ontvangen66, maar er is geen inzicht in hoe vaak dit
een karakter van oneigenlijk gebruik heeft. Binnen de risicogerichte aanpak die wordt geïmplementeerd
zullen dergelijke patronen beter worden gedetecteerd en gecontroleerd. Over de inzet van risicoscans
binnen de uitvoering verwijzen we naar paragraaf 2.6.3.

64
65
66

Ramparichan. 2021, Sturingsinstrumenten in de WW: 1987-2020.
KPMG. 2019, Rapport Onderzoek misbruikrisico’s WW en ontwikkeling afwegingskader.
UWV. 2015, Flexwerk na de WW: Gevolgen van flexibele arbeid voor werkzekerheid en herhalingswerkloosheid.

32

Jareneis
De jareneis is een drempel die bepaalt dat voor een langere uitkering dan drie maanden het
arbeidsverleden alleen meetelt indien in de laatste 5 kalenderjaren in minimaal 4 jaar loon is ontvangen.
De doorlichting uit 2016 concludeerde dat aan deze relatief strenge voorwaarde niet iedereen kan
voldoen, met name flexibel werkenden en herhaalwerklozen. De duur van het arbeidsverleden
maakt voor deze groep, zelfs bij een zeer lang arbeidsverleden, niet meer uit. Dit schuurt met het
equivalentiebeginsel. Het is niet bekend hoe groot deze groep precies is. De systematiek van de jareneis
leidt er tevens toe dat tussen het voldoen aan de wekeneis (26 weken gewerkt) en het voldoen aan de
jareneis (in 4 jaar loon hebben ontvangen) geen sprake is van extra opbouw van WW-recht. Dit resulteert
in een schoksgewijs patroon in de relatie tussen WW-recht en arbeidsverleden (zie figuur 1 in H1.4).

Verwijtbaarheid werkloosheid
De inspanningsplicht tijdens de uitkering geldt ook voorafgaand aan de uitkering. Een werknemer
moet ook zijn best doen om te voorkomen dat hij werkloos wordt. Verwijtbaar werkloos zijn is een
uitsluitingsgrond voor de WW.67 Vóór 2006 gold hier een striktere toets op maar dit resulteerde in
druk op het uitvoeringsorgaan vanwege de complexe controle en bewijslast en leidde tot pro-forma
ontslagzaken tussen werknemers en werkgevers. Vanaf 2006 is het verwijtbaarheidsbegrip versoepeld
waarbij tevens werd beargumenteerd dat dit de mobiliteit op de arbeidsmarkt zou bevorderen.
De doorlichting uit 2016 concludeerde dat de versoepeling op dit punt een succes was omdat de
uitvoering werd vereenvoudigd en het aantal pro-formazaken inderdaad drastisch afnam. Het lijkt
onvermijdelijk dat verwijtbare gevallen door de mazen van het versoepelde begrip zullen glippen.68 Via
meer risicogerichte controle wordt beoogd de doeltreffendheid en doelmatigheid van de controles te
vergroten, de risicoscan verwijtbare werkloosheid is per eind 2022 geïmplementeerd.69

Niet-gebruik
Naast formele drempels kunnen er ook praktische drempels bestaan waardoor mensen geen gebruik
maken van regelingen waar ze wel recht op zouden hebben. Voor de WW is het niet-gebruik moeilijk vast
te stellen omdat bij data-analyses zaken als verwijtbaarheid en beschikbaarheid niet observeerbaar zijn.
Er zijn geen aanwijzingen voor grootschalig niet-gebruik maar met name bij flexibele dienstverbanden is
aannemelijk dat werknemers niet altijd op de hoogte zijn van een potentieel recht op WW. Dit zou nader
kunnen worden onderzocht.

Conclusie toegang WW
De conclusie van de vorige doorlichting kan worden herhaald, namelijk dat de wekeneis en de soepele
verwijtbaarheidstoets de WW toegankelijk maken. Het lage gebruik van de TOFA bevestigt dit beeld.
De jareneis kan wel een drempel tot de verlengde uitkering vormen voor mensen met een onregelmatig
arbeidspatroon. Het inzicht in de omvang van deze groep en de omvang van het niet-gebruik is nog
beperkt, dit zou uitvoeriger kunnen worden onderzocht.

Financieringsmodel van de WW
De uitgaven voor de werkloosheidsverzekering zullen op enige manier gefinancierd moeten worden.
Welk financieringsmodel hiervoor wordt gekozen staat los van de van de uitgavenkant van de
verzekering maar heeft in zichzelf wel een bepaalde uitwerking. Het kan dus worden gezien als een op
zichzelf staand instrument.
De vorige beleidsdoorlichting uit 2016 concludeerde dat het toenmalige, deels sectorale, financierings­
systeem ondoelmatig en ondoeltreffend was. Via de Wet arbeidsmarkt in balans (Wab) is een nieuw
systeem met premiedifferentiatie naar contractvorm geïntroduceerd. De Wab zal in 2025 worden
geëvalueerd, dit onderdeel zal in deze rapportage daarom niet getoetst worden. Los daarvan kan wel in
algemene zin worden beschreven hoe het bestaande financieringsmodel zich verhoudt tot alternatieven
en hoe deze zich beleidsmatig tot elkaar verhouden.
67
68
69

WW, Artikel 24 lid 2.
Ramparichan, 2021, Sturingsinstrumenten in de WW: 1987-2020. p. 206.
Kamerbrief Stand van de Uitvoering Sociale Zekerheid december 2022, Kamerstuk 26 448, nr. 693.

33

Premiestelling
De financiering van een publieke verzekering kan uit 3 bronnen geschieden.
1. Een lastendekkende premie.
2. Een niet-lastendekkende premie, daarmee uit algemene middelen.
3. Eigenrisicodragerschap van de werkgever.
Het huidige financieringssysteem is historisch ontstaan vanuit een lastendekkend motief. De premies
werden vastgesteld op basis van een voortschrijdend kostengemiddelde van tien jaar met een buffer om
twee jaar een werkloosheidspercentage van 13% op te kunnen vangen.70 Op deze manier werden binnen
de eigen bedrijfstak de daadwerkelijke kosten opgebracht.
Onder invloed van de verstatelijking van de WW is dit stapsgewijs omgevormd naar een nietlastendekkend systeem waarbij de premies en uitgaven volledig zijn opgegaan in het integrale
begrotingsbeleid van de Rijksoverheid.71 De historische fondsen- en premiesystematiek is nog wel
gehandhaafd waarbij werkgevers premies afdragen aan het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWf),
met uitzondering van de overheidswerkgevers die eigenrisicodrager zijn.
Voor de vaststelling van de hoogte van de AWf-premie is de gewenste ontwikkeling van de
werkgeverslasten leidend, de afwegingen rondom de WW-uitgaven vinden plaats binnen de totaliteit
van de collectieve uitgaven. De directe link tussen fondsinkomsten en fondsuitgaven is daarmee
verdwenen.72 Een illustratief voorbeeld hiervan is de eenmalige verlaging van de AWf-premie in 2021
omdat een andere belastingkorting73 voor werkgevers werd ingetrokken. Deze premieverlaging was
ingegeven door de sturing op werkgeverslasten en had inhoudelijk geen verband met de uitgavenkant
van de WW.
Ten slotte kunnen vormen van eigenrisicodragerschap worden overwogen voor de financiering. Recent
is een dergelijk beleidsvariant doorgerekend door het CPB74 waarbij werkgevers het eerste jaar WW
zelf betalen. Voordeel van eigenrisicodragerschap kan zijn dat er een preventieve werking vanuit kan
gaan. Nadelen zijn een procyclische werking, uitvoeringstechnische complexiteiten en wanbetaling bij
faillissement waarbij oneigenlijk constructies een risico vormen. Eigenrisicodragerschap op vrijwillige
basis leidt tot adverse selectie.

Vormgevingsprincipe: Equivalente versus solidaire premie
De vormgeving van de premiesystematiek kan op twee verschillen principes worden gestoeld. De eerste
optie is een equivalente premiestelling waarbij de geheven premie zoveel mogelijk is gekoppeld aan
het verzekerde risico. Het alternatief is om losser om te gaan met het principe van equivalentie en ook
andere doelstellingen in de premiestelling mee te nemen zoals solidariteit of prikkelwerking. Zo heeft er
tot en met 2012 een premievrije voet bestaan, de zogenaamde AWf-franchise. Dit is een manier om de
loonkosten aan de basis van de arbeidsmarkt te drukken. Het MLT-advies van de SER uit 202175 heeft deze
optie opgenomen.
Een andere mogelijkheid voor een solidariteitscomponent zit aan de bovenkant van de premiestelling
door de premieheffing door te laten lopen boven het max-dagloon.76 Ook is een extra toptarief weleens
voorgesteld.77 Overigens heeft de huidige uniforme premiestelling ook een solidaire uitwerking omdat
het de kosten tussen hoge- en lage-risicogroepen verevent.

70
71
72
73
74
75
76
77

Tinbergen-Witteveensysteem.
Vastgelegd in de ‘Wet houdbare overheidsfinanciën’.
16e studiegroep begrotingsruimte, 2020, Koers bepalen: kiezen in tijden van budgettaire krapte.
Baangerelateerd investeringskorting (BIK)
CPB, 2021, Keuzes in Kaart 2022-2025. (PvdA_189)
SER, 2021, Advies over sociaal-economisch beleid 2021-2025.
CPB, 2017, Keuzes in Kaart 2018-2022. (GL_227)
CPB, 2022, Tegenbegroting PvdA en GroenLinks. (PAGL_118)

34

Vormgevingsprincipe: Generieke versus gedifferentieerde premie
Beleidsmakers hebben de keuze tussen het hanteren van een generieke verzekeringspremie die
voor iedereen gelijk is, of een premie die op enige manier differentieert tussen bepaalde groepen.
De differentiatie kan als doel hebben om verschillende risicogroepen een voor hen meer equivalente
premie te laten betalen, maar kan ook een ander beleidsdoel dienen zoals solidariteit of prikkelwerking.
Vóór 2020 werd het WW-premiepercentage deels sectoraal gedifferentieerd om het werkloosheidsrisico
per sector te reflecteren. De eerste zes maanden van een WW-uitkering werden betaald vanuit het
sectorfonds, daarna vanuit het AWf dat een generieke premie kende. In de vorige beleidsdoorlichting van
de WW uit 2016 is geconcludeerd dat sectorale premiedifferentiatie slechts in beperkte mate bijdraagt
aan het beoogde doel van gedragsbeïnvloeding. Ook is geconcludeerd dat sectorale premies niet
doeltreffend zijn in het prikkelen van individuele werkgevers om ontslag te voorkomen.
Na 1 januari 2020 wordt de WW-premie alleen nog gedifferentieerd naar de contractvorm. Werkgevers
betalen voor arbeidscontracten voor onbepaalde tijd die schriftelijk zijn vastgelegd en geen oproep­
overeenkomst zijn een WW-premie die vijf procentpunt van het bruto-inkomen lager ligt dan overige
arbeidscontracten. Hiermee wordt beoogd om duurzame arbeidsrelaties te bevorderen en om
werkgevers een meer evenredige premie te laten betalen gezien het hogere beroep op WW vanuit
flexibele arbeid.78 Het systeem van premiedifferentiatie wordt in 2025 geëvalueerd als onderdeel van de
evaluatie van de Wet arbeidsmarkt in balans, derhalve kan de doeltreffendheid op dit moment nog niet
worden getoetst.
Het SCP heeft in beeld gebracht hoe zowel de premie-inleg als de uitkeringsontvangsten zijn
verdeeld over de inkomensgroepen.79 Hieruit blijkt dat de ontvangen WW-uitkeringen redelijk gelijk
verdeeld zijn over de inkomensdecielen. De WW-premies worden relatief meer betaald door hogereinkomensgroepen. Per saldo ontstaat een lineair verband waarbij hogere-inkomensgroepen steeds
meer nettobetaler zijn. Als percentage van het inkomen dragen hogere-inkomensgroepen wel minder af
vanwege de maximering in de premiestelling.80

2.4.3

Terugblik coronacrisis: Hoe crisisbestendig is het werkloosheidsbeleid gebleken?
Het werkloosheidsbeleid staat in crisissituaties extra onder druk. De vraag wordt dan immers actueel
of de uitvoering de toestroom aankan en of het beleid toereikend is in het beschermen van kwetsbare
personen bij een ongunstige arbeidsmarktsituatie. Het functioneren van het beleid tijdens de recente
coronapandemie kan daarom potentieel inzichten bieden in de crisisbestendigheid van het beleid.
We kijken hier nadrukkelijk alleen naar werknemers, niet naar andere werkenden zoals zzp’ers.
De crisisbestendigheid van de uitvoering komt in paragraaf 2.6.2. aan bod.
Het werkloosheidsverloop tijdens de coronacrisis kende een patroon van een plotselinge volumestijging,
in april van 2020 was de WW-instroom 4 keer hoger dan geraamd. Dit waren met name flexwerkers
met een oproep- of uitzendcontract waarbij het werk per direct stopte. Bij vaste contracten duurt het
langer voordat grootschalige werkloosheid optreedt, er gaat immers een periode overheen voordat
reorganisaties worden doorgevoerd of totdat bedrijven omvallen. In deze crisis is een werkloosheidsgolf
vanuit vaste contracten uitgebleven door ondersteunend crisisbeleid gericht op werkgevers zoals
de NOW.81

78
79
80
81

Memorie van Toelichting Wet arbeidsmarkt in balans. Kamerstuk 35074, nr. 3.
SCP, 2017, Voorzieningen verdeeld: Profijt van de overheid. Figuur 3.3a.
CPB, 2022, Ongelijkheid en herverdeling.
UWV, 2020, De WW coronatijd: Kennisverslag 2020-6.

35

Kort na het uitbreken van de crisis werd de politieke vraag actueel of de bestaande instrumenten wel
voldoende bescherming boden voor met name flexwerkers. In een motie van 14 april82 werd opgeroepen
om te zoeken naar een regeling voor flexwerknemers die niet in aanmerking komen voor een uitkering.
Specifiek werden genoemd de mensen die als werknemer én ondernemer werken en daarom niet aan het
urencriterium voldoen en mensen die niet voldoen aan de wekeneis. Daarbij was de overweging dat hier
mensen bijzitten die vanwege vermogen of partnerinkomen ook geen aanspraak maken op de bijstand.
We nemen in herinnering dat de urencriteria bestaan uit een minimum urenverlies van 5 arbeidsuur per
week en voor de jareneis van 208 uur per jaar. De wekeneis vereist een periode van arbeidsuren hebben
in 26 weken over een periode van 36 weken. Het betreft dus een groep van mensen die korter dan
26 weken werkt of minder dan 5 arbeidsuur per week.
In een kamerbrief van 20 mei 202083 is uiteengezet wat de kenmerken zijn van deze doelgroep en
is in de vorm van de TOFA een uitvoerbare doch ongerichte regeling gepresenteerd. De TOFA is een
tegemoetkoming voor flexwerkers zonder recht op WW of bijstand à bruto €550 per maand over de
eerste drie maanden van de gedeeltelijke lockdown in 2020. De brief zet uiteen dat maximaal een
derde van de werknemers met een oproep- of uitzendcontract niet in aanmerking komt voor de
WW. Het smaldeel hierbinnen dat ook geen recht heeft op bijstand, betreft met name studenten. De
potentiële doelgroep van de TOFA bevat voor een aanzienlijk deel arbeidsmigranten die geen recht
op WW hebben omdat ze na het uitbreken van crisis zijn teruggekeerd naar het land van herkomst.
De TOFA is in uitvoering genomen door UWV, er zijn 23.300 aanvragen ontvangen waarvan 49% is
gehonoreerd. Totaal is €18,6 mln uitgekeerd, dit was slechts 10% van het bedrag waar vooraf rekening
mee werd gehouden.
Het lage gebruik suggereert dat slechts een beperkte groep werknemers met een substantieel
inkomstenverlies geen recht had op een uitkering. Zodoende heeft de coronacrisis geen duidelijke
kwetsbaarheid in de toegangseisen van de WW blootgelegd. Het verloop van de pandemie heeft wel
laten zien dat in dit type acute crises de eerste effecten met name bij flexwerkers neerslaan. Naast een
hogere instroom daalde voor deze groep ook de werkhervattingskans en steeg de doorstroom naar de
bijstand. Uit de stresstest van het CPB is gebleken dat juist deze groep minder buffers heeft en relatief
vaak een korte WW-duur heeft.
Een oplossingsrichting die ook eerder is verkend84 is om tijdens economische crises de WW-aanspraken
te vergroten. Deze richting is echter moeilijk uitvoerbaar en de omzetting naar de ‘crisisstand’ zal altijd
enige vertraging kennen waardoor juist de eerste golf van een crisis gemist wordt. Bij de coronacrisis lag
voor de WW juist het zwaartepunt direct aan het begin.
De oplossingsrichting van een noodmaatregel zoals de TOFA heeft zich qua doelbereik niet kunnen
bewijzen. Er is uiteindelijk een relatief kleine groep mensen mee bereikt waarbij vooraf ook bekend was
dat een belangrijk deel terecht zou komen bij groepen die niet primair beoogd waren.
Bij de afwezigheid van effectief crisisbeleid voor deze doelgroep, resteert de optie om het reguliere beleid
te versterken. Dit zou kunnen door het versterken van de financiële buffers van kwetsbare groepen of
door in de vormgeving van de WW de risico’s bij kwetsbare groepen te verminderen. Aangezien het
hier vooral gaat om mensen met korte WW-rechten kan gedacht worden aan beleidsvarianten die een
snellere opbouw van WW-rechten in de eerste arbeidsjaren realiseren. Dergelijke beleidsopties hebben
wel budgettaire consequenties, ook in niet-crisisjaren. Enkele opties in deze richting worden beschreven
in hoofdstuk 6 ‘Beleidsvarianten’.

82
83
84

Motie Gijs van Dijk c.s., Kamerstuk 35430, nr. 15.
Kamerstuk 35420, nr. 40.
Zie BMH 5 – fiche 19.

36

2.5

Welke neveneffecten kent de WW?

2.5.1

Effect op individuele welzijn en gezondheid
Werkloosheid is als life event meer dan een louter financieel risico. Werk vervult naast de primaire functie
van inkomensbron ook een sociaal-psychologische rol bijvoorbeeld rondom identiteit, status en sociale
relaties.85 Op welke manier werkloosheid ook de fysieke en mentale welzijn schaadt is internationaal
veelvuldig onderzocht. Ook binnen Nederland zijn hier enkele onderzoeken naar gedaan.

Mentale welzijn
Een internationale overzichtsstudie86 laat zien dat psychologische problemen gemiddeld ruim twee
keer zo vaak voorkomen onder werklozen (34% vs. 16%). Dit effect werkt twee kanten op, mensen met
mentale problemen hebben namelijk ook een hogere kans om werkloos te raken. Voor dit effect kan
soms worden gecontroleerd, bijvoorbeeld bij massaontslagen die losstaan van de omstandigheden van
het individu. Bij gecontroleerde onderzoeken werd een nog steeds een middelgroot effect87 gevonden
tussen werkloosheid en mentale problemen.
Het waargenomen patroon is dat mentale problemen gestaag toenemen gedurende de eerste negen
maanden werkloosheid en daarna slechts deels afnemen. De effecten doen zich ongeveer in dezelfde
mate voor over de verschillende mentale welzijnsindicatoren, het is dus een breed effect en betreffen
geen ‘typische werkloosheidsklachten’.88 Dit negatieve welzijnseffect is significant lager in landen met
een hogere inkomensgelijkheid, meer welvaart en een genereuzer sociaal vangnet. Deze reducerende
factoren komen vaak samen voor en zijn alle drie relatief hoog in Nederland. Voor speciale programma’s
en interventies vond deze overzichtsstudie ook een redelijk groot effect van 35% op het verminderen
van klachten. Bij minder opgeleiden wordt een relatief groter negatief welzijnseffect gevonden. Onder
mannen wordt een duidelijk grotere achteruitgang gevonden dan bij vrouwen. Echter, bij vergelijkend
onderzoek tussen werkloze mannen en vrouwen scoren mannen iets hoger op het mentale welzijn
en geluk.89 Een mogelijke verklaring voor deze enigszins paradoxale uitkomst is dat mannen meer
psychologisch voordeel halen uit werk dan vrouwen, na werkverlies verdwijnt dit voordeel.90 Hoewel
de meeste werknemers veerkrachtig omgaan met baanverlies91 is er dus gemiddeld wel sprake van
een reductie in mentale gezondheid en bij een klein percentage ook symptomen van depressie, angst
of rouw.92

Fysieke gezondheid
De effecten op de fysieke gezondheid zijn wat minder duidelijk en moeilijker waarneembaar omdat bij
zelfrapportage fysieke – en mentale gezondheid met elkaar kunnen worden verward.93 Internationaal is
gevonden dat werkloosheid leidt tot minder motivatie voor bijvoorbeeld gewichtsverlies en een toename
van risicovol gedrag zoals roken en alcoholgebruik.94 Ook is gevonden dat de immuunfunctie tijdelijk
afneemt tijdens een periode van werkloosheid.95 De overlijdensrisico’s lagen gemiddeld 63% hoger onder
mensen die geconfronteerd zijn geweest met werkloosheid.96

85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96

Paul et al, 2018, Individual Consequences of Job Loss and Unemployment.
Paul en Moser, 2009, Unemployment impairs mental health: Meta-analyses.
Een d-waarde van 0.38 bij gecontroleerde onderzoeken versus 0.55 voor alle onderzoeken.
M.u.v. psychosomatische klachten waar een klein effect werd gevonden.
McKee-Ryan et al, 2005, Psychological and physical well-being during unemployment: A meta-analytic study.
Paul et al 2018, Individual Consequences of Job Loss and Unemployment.
ca 82% volgens: Bonanno et al 2011, Resilience to loss and potential trauma.
Van Eersel, et al (2021). Grief reactions, depression, and anxiety following job loss: Patterns and correlates.
Paul et al, 2018, Individual Consequences of Job Loss and Unemployment.
Janlert et al, 2015, Length of unemployment and health-related outcomes: a life-course analysis.
Cohen et al, 2007, Immune function declines with unemployment and recovers after stressor termination.
Roelfs et al, 2011, Losing life and livelihood: A systematic review and meta-analysis of unemployment and all-cause mortality. (gemiddelde volgperiode
van 9 jaar)

37

In Nederland is ook onderzoek gedaan naar het effect op de overlijdenkans door de uitkomsten bij
werklozen door bedrijfsreorganisaties in 2003-2005 te vergelijken met werknemers die hun werk
behielden bij een reorganisatie of doorstart.97 Hier werd een stijging in de overlijdenskans binnen 5 jaar
gevonden van 34%. Dit is lager dan het internationale gemiddelde van 63% maar nog steeds omvangrijk,
zeker gezien het feit dan Nederland een basiszorgverzekering kent waardoor nauwelijks verminderde
toegang tot zorg verwacht wordt als gevolg van werkloosheid.
De relatie tussen gezondheidsproblemen en de WW en bijstand is in Nederland recent onderzocht.98
De aanwezigheid van gezondheidsproblemen vergroot allereerst de kans op instroom in de WW
met 64%, de kans om het werk vervolgens te hervatten ligt lager. Respectievelijk 23% en 37% lagere
werkhervattingskans voor mensen in de WW met alleen psychische gezondheidsproblemen en mensen
met zowel psychische als somatische problemen. Voor de doorstroomkans naar de bijstand werd geen
groot effect gemeten. Tijdens de WW wordt geen gezondheidsachteruitgang waargenomen.

Beleidsimplicaties
Financiële effecten en welzijnseffecten staan niet volledig los van elkaar. We weten dat een wisselwerking
kan ontstaan tussen psychologische en financiële omstandigheden die bijvoorbeeld kunnen leiden tot
problematische schulden.99 Psychologische omstandigheden kunnen immers het aanpassingsvermogen
en het zelfvertrouwen aantasten terwijl deze mentale vermogens juist nodig zijn bij het zoeken naar
nieuw werk en/of het aanpassen van het bestedingspatroon. Baanverlies kan deze mentale vermogens
aantasten, zeker als sprake is van een stapeling van levensgebeurtenissen zoals een scheiding of
gezondheidsklachten, de zogenaamde multi-problematiek.
Theoretisch is de verwachting dat een uitkering een beschermende factor is in het verminderen van
de genoemde negatieve effecten op welzijn en gezondheid. Internationaal wordt dit ook bevestigd.
Een vergelijkend onderzoek in de VS, Duitsland en Nederland naar de relatie tussen de ervaren
inkomensbescherming en de mentale gezondheid en de werkhervatting concludeert dat een hogere
ervaren bescherming leidt tot betere mentale gezondheid gedurende werkloosheid, dit effect werkt via
verminderde tijdsdruk en financiële druk.100 De snelheid van de werkhervatting nam af met meer ervaren
bescherming maar de kwaliteit nam juist toe. In Nederland was de ervaren bescherming het hoogst van
deze drie landen. Tegelijkertijd wijzen onderzoekers erop dat de niet-financiële aspecten van baanverlies
een grotere impact hebben dan de financiële aspecten. Meer financiële bescherming heeft daardoor een
beperkt welzijnseffect, werkhervatting is effectiever.101
Concluderend kan worden gesteld dat werkloosheid diverse negatieve welzijnseffecten kent.
Deze kunnen deels worden gereduceerd door via sociale zekerheid de financiële druk en stress te
verminderen. Een groot deel van de negatieve welzijnseffecten zijn echter niet gerelateerd aan de
financiële situatie maar aan het werkloos zijn zelf. Gezien de relatief hoge bescherming in Nederland
is het de vraag of een uitgebreidere financiële bescherming effectief is in het verder verminderen van
negatieve welzijnseffecten. Een aanpak via gerichte dienstverlening heeft mogelijk meer effect. Speciale
interventies zijn relatief effectief (35%) in het reduceren van negatieve welzijnseffecten en werkhervatting
is uiteindelijk de enige duurzame oplossing.

Bloemen, et al, 2018, Job loss, firm-level heterogeneity and mortality: Evidence from administrative data.
SEO, 2019, Gezondheidsproblemen in WW en bijstand.
99
WRR, 2016, Weten is nog geen doen, p.46.
100
Wanberg et al, 2020, How Strong Is My Safety Net? Perceived Unemployment Insurance Generosity and Implications for Job Search, Mental Health, and
Reemployment.
101
Winkelmann, 2014, Unemployment and happiness.
97

98

38

2.5.2

Effecten op de omgeving
De vorige paragraaf beschreef de directe effecten van werkloosheid op de werkloze. Daarnaast werken
de effecten ook door op met name de directe gezinsleden.102 Hierbij kan enerzijds gedacht worden aan
directe effecten op korte termijn, zo is bekend dat baanverlies de ontwikkeling van het kind raakt.103
Maar daarnaast is in de wetenschappelijke literatuur ook aandacht voor mogelijke intergenerationele
effecten over een lange termijn. Baanverlies zou immers ook de arbeidsmarktkansen van de kinderen op
langere termijn kunnen beïnvloeden.
Bij Nederlandse kinderen is gevonden dat vooral in de periode binnen twaalf maanden na baanverlies
van de ouder een grotere kans op emotionele – en gedragsproblemen aanwezig is.104 Op langere termijn
worden wisselende uitkomsten gevonden, waarbij de negatieve effecten zich vooral concentreren
bij de kwetsbare huishoudens.105 Er is ook onderzoek dat zich richt op het intergenerationele aspect
van uitkeringsgebruik, daarbij wordt gevonden dat uitkeringsgebruik van de ouders de kans op
uitkeringsgebruik bij de kinderen verhoogt. Dit onderzoeksveld richt zich met name op langdurige uitkeringen
zoals arbeidsongeschiktheid106 of bijstand. Specifiek voor de WW is hier geen onderzoek over bekend.
Overkoepelend is het beeld dat negatieve effecten bij de individuele werkloze ook doorwerken op
zijn directe omgeving. De conclusies uit de vorige paragraaf over de directe welzijnseffecten van
werkloosheid zijn daarmee ook te extrapoleren naar de omgeving. Namelijk dat de negatieve effecten
voor de omgeving naar verwachting worden gedempt door de bescherming vanuit de sociale zekerheid
maar dat de effecten ook deels zijn gelegen in het werkloos zijn zelf. Werkhervatting van de werkloze is in
die zin ook voor de omgeving de enige complete en duurzame oplossing.

2.5.3

Effect op werkenden
Gezien de negatieve effecten van een werkloosheidsscenario kan verondersteld worden dat werkenden
een positief effect ondervinden van het verzekerd zijn. Het vermindert zowel de mentale als de praktische
belasting om op een scenario van werkloosheid te anticiperen. Zo bezien heeft de aanwezigheid van een
inkomensbescherming ook nut voor verzekerden die nooit te maken krijgen met werkloosheid.
De omvang van de verzekeringen voor werknemers, en de bijbehorende premies, kunnen de keuze
beïnvloeden om te werken als werknemer of als zelfstandige. Dit mechanisme kan in sommige sectoren
werken via prijsconcurrentie107 waarbij zelfstandigen werknemers uit de markt prijzen door akkoord te gaan
met een lager brutoloon en de mindere bescherming voor lief te nemen. Een tweede mechanisme is dat
bij een groter verschil tussen de verzekeringsgraad van zelfstandigen en werknemers meer risicoselectie
verwacht kan worden. Risico-averse mensen zullen sneller kiezen voor werknemerschap en vice versa.108
Deze situatie roept ook de vraag op of voor zelfstandigen niet meer bescherming zou moeten komen
zoals werknemers die hebben via de WW109. Met de stijging van het aantal zelfstandigen neemt de
werkingssfeer van de WW immers af en lopen meer werkenden (vrijwillig of gedwongen) grotere
inkomensrisico’s. Twee rapporten hebben recent de verschillen tussen werknemers en zelfstandigen
uitvoerig geanalyseerd en beiden komen tot de conclusie dat het bieden van een grotere bescherming
van zelfstandigen via ‘WW-achtige instrumenten’ ondoenlijk is omdat zelfstandigen invloed hebben
op hun eigen werkvoorraad110,111. Andere type maatregelen zijn meer geschikt om de verschillen tussen
werknemers en zelfstandigen te verkleinen.

McKee-Ryan et al, 2018, Job Loss, Unemployment, and Families.
Kalil, 2009, Joblessness, family relations and children’s development.
104
Harland et al, 2002, Family factors and life events as risk factors for behavioural and emotional problems in children.
105
Ruiz-Vanenzuela, 2021, The Effects of Parental Job Loss on Children’s Outcomes.
106
Dahl en Gielen, 2021, Intergenerational Spillovers in Disability Insurance.
107
IBO Zelfstandigen zonder personeel, 2015. (p.68)
108
Dergelijke samenstellingseffecten zijn onderzocht in de afweging tussen private en overheidsbanen. Pfeifer 2010, Risk Aversion and Sorting into
Public Sector Employment.
109
Zie beide reacties op de beleidsdoorlichting SZW begrotingsartikel 5 Werkloosheid 2016 door van der Klaauw en Schippers.
110
Commissie Regulering van Werk, 2020. Eindrapport In wat voor land willen wij werken? (p.89)
111
IBO Zelfstandigen zonder personeel, 2015. (p.54)
102
103

39

2.5.4

Macro-economische effecten
Een werkloosheidsregeling van substantiële omvang heeft een doorwerking op de economie als geheel.
We gaan kort in op de stabilisatiefunctie, het effect op de lastendruk en het besteedbaar inkomen.

Stabilisatiefunctie
Tijdens neerwaartse conjuncturele schokken kan een domino-effect ontstaan waarbij werkloosheid leidt
tot lagere consumentenbestedingen wat weer leidt tot meer werkloosheid. Een inkomensverzekering
houdt de bestedingen onder werklozen op peil waarmee een economische neergang deels wordt
afgeremd. Zo kan een werkloosheidsverzekering fungeren als automatische stabilisator. Nederland
hanteert een trendmatig begrotingsbeleid waarbij de WW zo’n stabilisatiefunctie heeft. Daarbij is de
geldende afspraak dat de ramingsbijstellingen voor de WW buiten het uitgavenplafond vallen en dus
hogere uitgaven niet leiden tot bezuinigingen.112 De effectiviteit en meerwaarde van de WW op dit punt is
voor zover wij weten niet specifiek gekwantificeerd.

Lastendruk en besteedbaar inkomen
Hogere uitgaven aan publieke verzekeringen hebben als algemeen effect dat de collectieve lasten
toenemen waarmee ook de nettolonen lager uitkomen. Dit kan de keuze om te gaan werken
beïnvloeden. Op de totale bestedingen heeft dit geen effect omdat het lagere nettoloon van werkenden
kan worden weggestreept tegen de hogere vervangende inkomens bij werklozen. De uitvoeringskosten
gaan wel ten koste van de totale bestedingen. Er kan worden beargumenteerd dat een hogere
premiedruk leidt tot hogere loonkosten en daarmee tot een verslechterde concurrentiepositie. Indien
wordt aangenomen dat de totale loonkosten een marktuitkomst zijn dan is slechts sprake van een
verschuiving tussen premies en brutoloon binnen de loonkosten.
Tenslotte merken we op dat vanuit de economische theorie de relatie wordt gevonden dat ruimere
publieke verzekeringen leiden tot lagere private buffers en daarmee tot een lagere spaarquote.113
In Nederland is de spaarquote echter bovengemiddeld hoog ondanks een ruim sociaal vangnet.114

2.6

Hoe doeltreffend is de uitvoering van de WW?

2.6.1

Hoe klantgericht is de uitvoering van de WW?
De klantgerichtheid binnen het uitkeringsproces van de WW bestaat uit objectief meetbare zaken zoals
de beslis- en betalingssnelheid van UWV, en uit meer kwalitatieve elementen zoals hoe mensen de
interactie met UWV ervaren.
In de reguliere verantwoording geldt voor de WW alleen een prestatieafspraak voor de betalingstermijn.
Daarnaast gold UWV-breed een klanttevredenheidsnorm van 7,0. Met behulp van de klantgerichtheids­
monitor (KGM) van UWV kan de klanttevredenheid binnen de WW nader worden geduid.
De klanttevredenheid binnen de WW is in de periode van 2016-2021 substantieel gestegen van
een score van 6,7 naar 7,5. De KGM van UWV noemt vijf factoren waar de klanttevredenheid het
sterkst mee samenhangt: bereikbaarheid & toegankelijkheid, persoonlijke aandacht, maatwerk,
tijdigheid & juistheid, en duidelijkheid. Elk van deze factoren heeft een ander gewicht in de totale
klanttevredenheid. Persoonlijke aandacht en maatwerk wegen het zwaarst, tijdigheid en juistheid het
lichtst. Het is denkbaar dat externe omstandigheden de beoordelingen beïnvloeden, bij een gunstige
arbeidsmarkt zijn WW-gerechtigden mogelijk positiever gestemd. Over een langere tijdshorizon volgen
de tevredenheidsscores inderdaad ook de conjuncturele trend maar tijdens de vorige periode van
hoogconjunctuur kwam de score niet boven een 6,8 uit. Dat duidt op een positieve ontwikkeling los van
de conjunctuur.

112
113
114

Startnota kabinet Rutte IV, 2022. (p.21)
Feldstein, 1980, International differences in social security and saving.
data.oecd.org/natincome/saving-rate.htm

40

Figuur 7. Prestatiecijfers WW, 2016-2021.
100%

8,0

99%

7,7

98%

7,4

97%

7,1

96%

6,8

95%

6,5
2016

2017

2018

2019

2020

2021

Betalingen WW binnen 10 kalenderdagen na ontvangst inkomstenformulier
Klanttevredenheid WW

De factoren die in deze periode het meest zijn gestegen in waardering zijn communicatie, de begeleiding
door adviseur werk en de workshops en trainingen. Het is waarschijnlijk dat de uitbreiding van de
persoonlijke dienstverlening vanaf 2016 hieraan heeft bijgedragen al is de waardering voor andere
aspecten, zoals voor de websites werk.nl en uwv.nl, ook gestegen.
Bij de laatste meting115 kreeg de adviseur werk met een 8,2 het hoogste rapportcijfer. Er zijn geen
aspecten die duidelijk ondermaats scoren, op ieder thema ligt de score ruim boven de 7. Verbeterpunten
liggen op het gebied van maatwerk zoals het niet hoeven te herhalen van wat eerder is doorgegeven. Het
inkomstenformulier waarmee maandelijks de inkomensopgave moet worden gecontroleerd wordt met
een 8,0 goed beoordeeld maar voor 1/3 is de controle moeilijk. Belangrijkste reden is dat voor een deel
van de WW-gerechtigden de loonaangifte door de werkgever (per week of 4 weken) niet synchroon loopt
met de uitkering (per kalendermaand). Dit is een bekend knelpunt en leidt ook bij andere uitkeringen
tot problemen.116
Alles bij elkaar beoordeelt 28% de dienstverlening als beter dan verwacht, 6% als slechter dan verwacht
en 65% conform verwachting.
Het klantonderzoek peilt ook in hoeverre WW-gerechtigden op de hoogte zijn van de rechten en plichten
binnen de WW. Over het algemeen zijn WW-gerechtigden goed op de hoogte en is vrijwel iedereen
bekend met de sollicitatieplicht. Uitzondering is dat slechts 37% weet dat 30% van de inkomsten
niet gekort worden op de uitkering (WW-gerechtigden mogen 30% van de inkomsten houden naast
de WW-uitkering).
Concluderend kan gesteld worden dat de klantgerichtheid binnen de WW toeneemt en goed scoort.
Persoonlijke aandacht weegt het zwaarst voor WW-gerechtigden en de hoge score voor de adviseurs
werk is een duidelijke kracht binnen de dienstverlening. Achter deze gemiddelde goede cijfers zit
ook een minderheid die minder tevreden is. De 6% die de dienstverlening als slechter dan verwacht
beoordeelt correspondeert bij een instroom van circa 250 duizend per jaar naar een groep van circa
15 duizend WW-gerechtigden. UWV geeft aan dat het vergroten van de menselijke maat en het leveren
van maatwerk de kern is van het hun strategie voor 2021-2025. In de volgende periodieke rapportage kan
worden teruggeblikt in hoeverre dit gerealiseerd is.
115
116

Klantgerichtheidsmonitor WW meting eerste helft 2022.
de Visser et al, 2021. Als verrekenen een beperking is.

41

2.6.2

Hoe wendbaar is de uitvoering van de WW?
De uitkeringsvolumes voor de WW kunnen afhankelijk van de conjunctuur snel toenemen of afnemen.
De uitvoering moet hier tegen bestand zijn. De doorlichting van 2016 concludeerde dat de WW zich in de
economische crisis vanaf 2008 voldoende crisisbestendig heeft getoond. De recente coronacrisis geeft
aanleiding om hier opnieuw naar te kijken.
Bij de start van de coronacrisis kende UWV een plotselinge toestroom in de WW. In april 2020 was de
instroom vier keer hoger dan geraamd. Dit betroffen vooral mensen in flexibele arbeidsconstructies die in
specifieke sectoren massaal hun werk verloren. Het CPB bracht diverse scenario’s in beeld117 en UWV ging
in hun Viermaandenverslag van 2020 uit van 800.000 aanvragen in dat jaar waarbij vooraf op 400.000
aanvragen was gerekend. Uiteindelijk is, mede dankzij de NOW118, dit scenario geen werkelijkheid
geworden. Het uiteindelijke aantal WW-aanvragen werd 633.000, een stijging van 56% ten opzichte van
2019. De werkloosheidscijfers zetten daarna een dalende trend in naar 381.000 aanvragen in 2021.
UWV kreeg naast de kortstondige maar zeer sterke piek ook te maken met de uitvoering van de NOW &
TOFA en met praktische beperkingen voor medewerkers en klanten als gevolg van coronamaatregelen.
Hierdoor kwam de uitvoering van de WW toch flink onder druk te staan. Deze druk heeft niet geleid
tot problemen in de uitkeringsverstrekking maar hiervoor heeft UWV voor een korte periode wel
werkprocessen moeten aanpassingen die deels contra legem waren.119 Het grootste deel van de piek
is opgevangen door oplossingen in de bedrijfsvoering; opleidingen en overleggen werden zoveel
mogelijk opgeschort en er werd een beroep gedaan op medewerkers om waar mogelijk over te werken
en vakanties uit te stellen. Medewerkers met specialistische taken zoals stafmedewerkers, mentoren
en kwaliteitsmedewerkers werden zoveel mogelijk ingezet op de uitkeringsafhandeling. Hiermee werd
circa 340 fte vrijgespeeld. Ook 90 fte aan uitkeringsdeskundigen die inmiddels ander werk binnen
UWV deden werden ingezet op de afhandeling van WW-aanvragen. De opgeschorte werkzaamheden
correspondeerde met een capaciteit van circa 80 fte. In twee tranches zijn 520 fte medewerkers
geworven, voor nieuwe medewerkers geldt echter een periode van circa zes maanden om volledig
productief te zijn.
Terugkijkend op de coronacrisis kunnen de volgende conclusies worden getrokken ten aanzien van de
crisisbestendigheid van de uitvoering van de WW:
1. Er is geen precies inzicht bij welke volumescenario’s bepaalde kritische grenzen in de uitvoering
worden bereikt.
2. Er bestaat vanuit het Rijk geen risico-afweging over welke volumestijging van de WW UWV aan moet
kunnen en welke mitigerende maatregelen bij crisissituaties in werking treden.
3. Er zijn ontwikkelingen ingezet die de risicobestendigheid op termijn vergroten zoals het vergroten
van de reguliere uitvoeringscapaciteit en het reduceren van de complexiteit. Deze ontwikkelingen zijn
echter primair vanwege andere redenen ingezet en er is niet bekend in welke mate deze ook bijdragen
aan een hogere risicobestendigheid.
4. UWV is in staat om de uitvoering van de WW snel op te schalen. De inwerkperiode is hier echter een
beperkende factor waardoor bij een snelle en acute volumestijging toch problemen kunnen ontstaan.
Tijdens de kredietcrisis lagen de klantaantallen tot 25% hoger dan in de coronacrises maar door het
meer geleidelijke patroon was dit toch beter op te vangen.

117
118
119

CPB, 2020, Scenario’s economische gevolgen coronacrisis.
Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid.
Voor een volledig overzicht zie kamerbrief Stand van de uitvoering sociale zekerheid, juni 2020. Kamerstuk 26 448, nr. 634.

42

2.6.3

Hoe rechtmatig is de uitvoering van de WW?
Financiële rechtmatigheid
Met behulp van steekproefonderzoek onderzoekt UWV regulier de rechtmatigheid van de
uitkeringsverstrekking. Wanneer een fout (en het financiële gevolg daarvan) wordt geconstateerd
dan spreekt men van een financiële fout of een onrechtmatigheid. Daarnaast kan ook sprake zijn
van een ‘onzekerheid’ wanneer onvoldoende informatie is om de juistheid van een beslissing vast te
stellen. Voor UWV als geheel geldt een norm van 99% rechtmatigheid, er gelden geen normen voor de
afzonderlijke wetten maar deze worden wel in beeld gebracht in de jaarverslagen van UWV. Circa 20%
van de uitkeringsmassa van UWV omvat WW-uitkeringen, deze hebben dus een belangrijk gewicht in
het algemene rechtmatigheidscijfer. De financiële fouten binnen de WW zijn samen met de Ziektewet de
grootste veroorzaker van onrechtmatigheid binnen UWV.
De norm van 99% rechtmatigheid werd UWV-breed met uitzondering van 2014 en 2018 elk jaar gehaald.
De WW haalt deze norm sinds 2016 niet meer en scoort op rechtmatigheid ongeveer een procentpunt
lager dan het UWV-gemiddelde. UWV verwacht dat de nieuwe klantapplicatie WW en meer aandacht
voor vakmanschap in de vorm van meer opleidingen en meer dossiertijd voor medewerkers een positieve
invloed op de rechtmatigheid van de WW zullen hebben120.
Figuur 8. Rechtmatigheidspercentage WW en UWV-breed, 2014-2021.

Rechtmatigheidspercentage

100

99,5

99

98,5

98

97,5

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

UWV-breed rechtmatigheidspercentage
Rechtmatigheidspercentage WW
benchmark rechtmatigheidspercentage UWV

Verder valt op dat binnen de WW een scherpe toename van onzekerheden waarneembaar is. De
onzekerheden binnen de WW zaten tot en met 2019 onder het UWV-brede gemiddelde, maar zijn
de laatste twee jaar sterk toegenomen tot ruim boven het UWV-brede gemiddelde. In 2020 lag dit
percentage op 1,8%, in 2021 zelfs 4,4% tegen een UWV-gemiddelde van 0,7%. De oorzaken van de
onzekerheden lagen in de toets op diverse uitsluitingsgronden voor de WW zoals verwijtbaarheid
ontslag, ketenbepaling en beschikbaarheid. Het eerste cijfer over 2022 toont met 2,9% onzekerheden
nog niet veel herstel, de dip is daarmee niet volledig aan de coronasituatie van 2020-2021 te wijten.

120

UWV, Jaarverslag 2021.

43

Sinds 2020 duidt UWV de gevonden fouten in hun jaarverslag. Verschillende oorzaken komen voor;
uitsluitingsgronden zoals verwijtbaarheid van ontslag, het voldoen aan de wekeneis of het verrekenen
van inkomsten. De gemene deler is dat het hier meestal gaat om onderdelen van de WW waarvoor
geen geautomatiseerde gegevens beschikbaar zijn, UWV is afhankelijk van de opgave van de klant maar
ook voor de klant zijn deze gegevens niet altijd eenduidig. Complexiteitsreductie zou het aantal fouten
kunnen verminderen maar niet alle fouten zijn hieraan toe te schrijven. Een meer precies inzicht hierin
vergt nadere analyse.
Over het algemeen kunnen we concluderen dat de WW een relatief foutgevoelige regeling is en niet
binnen de rijksbrede norm van 99% rechtmatigheid scoort. Mogelijk kan deze score verbeteren via
het ingezette traject rondom vereenvoudiging van de WW of door verbetering van bedrijfsprocessen
binnen UWV.

Misbruik en handhaving
De beleidsdoorlichting uit 2016 concludeerde dat op het aspect van de handhaving geen onderzoek
beschikbaar was om uitspraken te doen over de doeltreffendheid, maar dat dit geen reden was om aan te
nemen dat de handhaving niet adequaat zou zijn.
Gedurende de onderzoeksperiode van deze rapportage (2016-2021) is naleving en handhaving binnen de
WW een prominent onderwerp geweest vanwege verschillende signalen van fraude. De fraudesignalen
concentreerden zich met name rondom oneigenlijk verblijf in het buitenland (met hulp van malafide
tussenpersonen), verwijtbare werkloosheid en export van WW-uitkeringen. Naar aanleiding hiervan
hebben er de nodige vervolgacties plaatsgevonden om fraude met WW-uitkeringen te beperken.
Daarbij is een risicomanagementsysteem ontwikkeld om de handhavingskwaliteit ook in de toekomst
te waarborgen. Onderdeel hiervan is dat alle wetten die UWV uitvoert periodiek worden doorgelicht op
misbruikrisico’s. De eerste doorlichting voor de WW is door KPMG uitgevoerd in 2019121. In totaal zijn
er 38 bruto risico’s geïdentificeerd. Deze risico’s zijn vervolgens gewogen en geprioriteerd middels een
afwegingskader, zeven van deze risico’s zijn aangemerkt als topprioriteit:
• het niet voldoen aan de sollicitatieverplichtingen;
• het niet doorgeven van inkomsten uit zwart werk;
• het fingeren van een dienstverband om een uitkering te krijgen;
• het verhullen van verwijtbare werkloosheid bij einde dienstverband;
• het fingeren van verblijf in Nederland;
• identiteitsfraude;
• het niet doorgeven van inkomsten uit legale arbeid (eventueel als zelfstandige).
De risicoprioritering leidt tot besluitvorming van SZW en UWV over de inzet van de beschikbare
handhavingscapaciteit en eventuele aanvullende beheers- en preventiemaatregelen. De uitkomst
hiervan voor de WW is gepresenteerd in het Meerjarenplan Handhaving dat ook naar de Tweede Kamer
is gestuurd122. Om de doelmatigheid van de handhaving te vergroten is voor een risicogerichte aanpak
gekozen, onder meer door middel van risicoscans. Voor de onderdelen verwijtbare werkloosheid, verblijf
buiten Nederland, en sollicitatieactiviteiten zitten de risicoscans in de implementatiefase. Een risicoscan
op zwart werken bevindt zich in de verkenningsfase. Het gebruik van risicomodellen mag niet leiden
tot discriminatie, hiervoor worden de geldende wettelijke kaders strikt gevolgd. Hiervoor is een
‘modelrisicomanagement-raamwerk’ ontwikkeld om de scans rechtmatig te houden en discriminatie
te voorkomen.

121
122

KPMG, 2019, Rapport Onderzoek misbruikrisico’s WW en ontwikkeling afwegingskader.
Meerjarenplan Handhaving UWV, 2023-2026.

44

Voor het totaal aan risico’s is niet vast te stellen hoe vaak daadwerkelijk misbruik plaatsvond.
Een benadering via willekeurige steekproeven zou onuitvoerbaar grote steekproefgroottes vereisen
waarbij tevens onzeker blijft hoe groot de pakkans bij een controle is. De beschikbare kwantitatieve
informatie beperkt zich daarom tot de geconstateerde overtredingen. In 2021 bedroeg het totale
benadelingsbedrag €3,7 mln, dit is een promille van de totale uitkeringslasten van €3,8 mld in dat jaar.
Een recent onderzoek123 heeft een aantal knelpunten blootgelegd met betrekking tot het huidige
systeem van opleggen van maatregelen, boetes en terugvorderingen. Op basis hiervan wordt het
handhavingsinstrumentarium momenteel herijkt.

2.6.4

Hoe doenbaar is de WW?
Zoals eerder toegelicht is de afgelopen jaren in navolging van het WRR-rapport ‘weten is nog geen doen’
meer aandacht gekomen voor het doenvermogen van de burger en de doenbaarheid van het beleid.
Voor de WW is dit aspect bijzonder relevant omdat de situatie van werkloosheid veel belastende factoren
met zich meebrengt die het doenvermogen onder druk kunnen zetten. Denk aan: het mentale aspect
van baanverlies, het zoekproces naar nieuw werk, het aanpassen van het uitgavenpatroon op een lager
inkomen en het doorlopen van de processen bij UWV. Het verbeteren van de doenbaarheid van de WW
heeft in die zin een dubbel profijt: Het voorkomt ten eerste dat mensen in de knel komen in het contact
met UWV (of zelfs helemaal geen aanspraak doen op hun uitkeringsrecht) en zorgt daarnaast voor meer
mentale ruimte voor de andere uitdagingen zoals het zoeken van nieuw werk.
UWV onderkent de relevantie van doenvermogen voor uitkeringsgerechtigden en heeft dit daarom
als een van de hoofdthema’s binnen de kennisagenda124 opgenomen. Daarbij is eerst verkend hoe
de begrippen doenvermogen en basisvaardigheden binnen de UWV-context praktisch van betekenis
kunnen zijn125. Daaruit bleek dat vier relevante niveaus van doenvermogen zijn te onderscheiden.
Dit onderscheid is van belang omdat elk niveau verschillend beïnvloedbaar is en niet altijd door UWV
zelf beïnvloedbaar is.
1. Persoonlijk niveau. Doenvermogen komt voort uit redelijk stabiele persoonskenmerken die mede
bepalen hoe iemand omgaat met bepaalde situaties. Deze kenmerken zijn ‘van nature’ aanwezig
en robuust in de zin dat ze moeilijk te veranderen of trainbaar zijn. Het doenvermogen is dus
moeilijk ‘op te krikken’ bij mensen. Training kan wel effect hebben op cognities die het effect van
persoonskenmerken op gedrag mediëren, zoals het omgaan met tegenslagen.
2. Situatie- of omgevingsniveau. Doenvermogen wordt beïnvloed door omgevingsfactoren, bij
stressvolle situaties komt het doenvermogen onder druk te staan. Werkloosheid is vaak een
stressvolle situatie en UWV speelt ook vaak zelf een rol in het verhogen of verlagen van de stress.
Deze invloed geeft een verantwoordelijkheid om hier bewust mee om te gaan in de dienstverlening.
3. Procesniveau. De kenmerken van proces waar iemand in zit bepalen hoeveel doenvermogen nodig
is om het proces succesvol af te ronden. Dit zit bijvoorbeeld in de complexiteit en de hoeveelheid
informatie die gevraagd wordt, maar bijvoorbeeld ook in het gebruiksgemak van de applicaties.
Hier kan rekening mee worden gehouden bij de inrichting van het proces maar ook in het bieden
van toegankelijke uitwegen en hulplijnen als iets te veel doenvermogen vraagt. Het doenvermogen
centraal stellen is fijn voor de burger maar zorgt ook vaak voor een vloeiender en daarmee
kostenefficiënter proces voor UWV.
4. Beleidsniveau. De vormgeving van het beleid heeft ook invloed op het benodigde doenvermogen, zo
is de belasting hoger wanneer een grotere hoeveelheid gegevens moet worden aangeleverd. Deze is
lager indien gebruik kan worden gemaakt van gegevens die al beschikbaar zijn voor UWV. Daarbij
is het tevens van belang dat burgers vaak gebruik maken van meerdere regelingen tegelijk en dus
ook de onderlinge interactie en stapeling van invloed kan zijn op de complexiteit en het gevraagde
doenvermogen.

123
124
125

NSOB, 2021, Tussen staat en menselijke maat.
UWV, 2022, UWV Kennisagenda 2022-2025: Preventie en ruimte voor de menselijke maat.
doenvermogen-en-basisvaardigheden-verkenning-begrippen.pdf (uwv.nl)

45

Hoe de doenbaarheid van de WW scoort in relatie tot deze vier niveaus is niet exact te zeggen, dat
vergt diepgaander onderzoek en operationalisatie van het begrip. Er zijn wel eerste grove beelden op te
maken uit het klantonderzoek WW en het programma ‘Mens Centraal’. Het algemene beeld vanuit de
klantonderzoeken laat een gemiddeld hoge tevredenheid zien met een aantal knelpunten dat ook op de
doenbaarheid betrekking heeft. Binnen het programma ‘Mens Centraal’ is de levensgebeurtenis ‘ik word
werkloos’ verkend126. Ten aanzien van het doenvermogen kwam naar voren dat de ervaren emotionele
impact van werkloosheid over het algemeen groot is en dat dit met name opvallend vaak resulteert in
minder goed vooruit kunnen denken en daardoor een afwachtende houding. Over het algemeen is de
basiskennis laag, bij gangbare gevallen groeit dit organisch en weet men de noodzakelijke stappen goed
te doorlopen. Bij minder gangbare gevallen en bij conflicten ontstaan vaker knelpunten en wordt een
kloof tussen burger en overheid ervaren.
Het verbeteren van de doenbaarheid op procesniveau en beleidsniveau vereist een cyclus waarbij
knelpunten worden geïdentificeerd en opgelost. Als praktisch hulpmiddel heeft UWV daarvoor
een doenvermogentoets127 voor processen en beleid geïmplementeerd. Daarmee kunnen beleid en
uitvoeringsprocessen worden doorgelicht en krijgen UWV-medewerkers beschikking over toepasbare
inzichten en handvatten voor hun dagelijkse werk.
Op beleidsniveau is een samenwerking tussen uitvoering, beleid en politiek nodig om verbeteringen te
realiseren. In de communicatie tussen SZW en de Kamer is hiervoor de halfjaarlijkse Kamerbrief Stand van
de Uitvoering ingevoerd. Sinds 2021 stelt UWV jaarlijkse de Knelpuntenbrief128 op waarbij ook knelpunten
binnen de WW rechtstreeks worden geadresseerd richting de Kamer. Naar aanleiding van de genoemde
knelpunten heeft de minister van SZW een vereenvoudigingstraject opgestart.129 Binnen dit traject
wordt begin 2023 een integrale analyse naar knelpunten in de WW uitgevoerd vanuit de verschillende
perspectieven van zowel werknemers, werkgevers als UWV.130 Ook is in 2022 een Interdepartementaal
Beleidsonderzoek (IBO) ingesteld naar vereenvoudiging van de sociale zekerheid.131
Een doenbare uitvoering vereist ook adequate uitwegen en hulplijnen voor situaties waarin burgers
toch in de knel komen. Dit vergt zowel capaciteit om maatwerk en hulp aan te kunnen bieden als
inzicht in welke klanten bijvoorbeeld bepaalde basisvaardigheden missen en hoe die kunnen worden
bereikt. UWV doet in het kader van de kennisagenda verder onderzoek naar deze vragen en tegelijkertijd
heeft het kabinet, mede naar aanleiding van het rapport ‘Werk aan Uitvoering’, vanaf 2021 middelen
vrijgemaakt voor extra capaciteit om de dienstverlening te versterken. De komende jaren zal worden
gemonitord in welke mate deze toegevoegde kennis en capaciteit hebben bijgedragen aan verbeterde
processen bij UWV met meer maatwerk en een hogere doenbaarheid.
Een voorbeeld van een nieuw ontwikkelde ‘uitweg’ zijn de maatwerkplaatsen. Dat is een plek waar
UWV-medewerkers casussen kunnen melden waarvan zijn ‘professionele buikpijn’ krijgen, omdat
er mogelijk onbedoelde negatieve gevolgen optreden voor mensen. Een eerste evaluatie132 van de
maatwerkplaatsen concludeerde dat de maatwerkplaats voorziet in een brede behoefte om casuïstiek in
te brengen en met behulp van relevante expertise naar een oplossing te zoeken. In de meerderheid van
de gevallen kan de Maatwerkplaats het verschil maken voor cliënten die in de knel zitten en professionals
die hier buikpijn van krijgen, doordat er specifiek maatwerk geboden kon worden. Ook in de gevallen
waarin dat niet mogelijk was, leidde de zorgvuldige weging vanuit de Maatwerkplaats tot meer begrip.
Een doelstelling voor het vervolg van de Maatwerkplaats is om zichzelf zo veel mogelijk overbodig te
maken doordat oplossingen structureel worden doorgevoerd of doordat professionals binnen hun
reguliere organisatieonderdeel de ruimte voor een oplossing weten te vinden.
126
127
128
129
130

131
132

Schoenmaker en van Rooij, 2021. Levensgebeurtenis ‘ik word werkloos’ fase 1. Zie: programmamenscentraal.nl
UWV, 2021, Ontwikkeling van een UWV doenvermogentoets: Factoren die beïnvloeden hoeveel doenvermogen een proces vraagt van de burger.
UWV, Knelpuntenbrief 2021 & Knelpuntenbrief 2022.
Plan van Aanpak ‘opdracht vereenvoudiging WW’, 2022. Bijlage bij kamerstuk 26448, nr. 667.
Kamerbrief Plan van Aanpak 'Opdracht vereenvoudiging WW' en startnotitie ‘onderzoek knelpunten WW vanuit verschillende perspectieven’,
2022. Kamerstuk 26448, nr. 667.
Instellingsbesluit Werkgroep IBO Vereenvoudiging sociale zekerheid, 2022.
UWV 2022, Maatwerk bij professionele buikpijn: Een lerende evaluatie van de UWV Maatwerkplaatsen.

46

Conclusie
Een algemeen oordeel over de doenbaarheid van de WW is niet te geven. Het algemene beeld vanuit de
klantonderzoeken laat een hoge tevredenheid zien met een aantal knelpunten ook op de doenbaarheid
betrekking heeft. Voor een goed oordeel is een diepgaander inzicht nodig in de subgroep met een
verminderd doenvermogen. We kunnen wel constateren dat vanaf 2020 verschillende activiteiten
zijn opgestart om het inzicht en het verbeterpotentieel van de doenbaarheid van de uitvoering en het
beleid meer precies in kaart te brengen. In de planning en verantwoording krijgt dit thema duidelijk
veel aandacht en prioriteit. Tevens zijn recent substantieel extra middelen aan UWV ter beschikking
gesteld om meer maatwerk te kunnen leveren, dit heeft al geleid tot concrete veranderingen zoals de
maatwerkplaatsen maar voor een belangrijk deel zal dit nog nader gerealiseerd moeten worden. Een
oordeel over de doeltreffendheid hiervan zal in de volgende periodieke rapportage aan bod komen.

2.7

Hoe doelmatig is de uitvoering van de WW?

2.7.1

Analyse bestaand onderzoek
De beleidsdoorlichting Werkloosheid van 2016 is niet ingegaan op de doeltreffendheid en doelmatigheid
van de WW-uitvoering omdat dit destijds in de afbakening bij de beleidsdoorlichting van artikel 11
‘Uitvoering’ hoorde. De doelmatigheid van de uitvoering werd niet per wet geanalyseerd maar op
het totaalniveau van de uitvoeringsorganisatie. In dat kader is in 2020 een onderzoek gedaan naar
de productiviteitsontwikkeling van UWV en SVB tussen 2002 en 2018133 wat daarna nog is verfijnd
en doorgetrokken naar het jaar 2021134. Deze onderzoeken kijken dus naar UWV in het geheel en niet
specifiek naar de WW. De WW is met een kostenomvang van circa 40% wel de grootste taak van UWV.
Daarbij is de WW ook relatief vergaand gedigitaliseerd en heeft zodoende een groter gedeelte van de
bezuinigingsopgave opgevangen. Dit maakt dat de algemene conclusies uit het rapport waarschijnlijk
representatief zijn of in sterkere mate gelden voor de uitvoering van de WW.
Het onderzoek concludeerde dat in de periode 2002-2021 een forse kostenreductie is gerealiseerd. Deze
dalende kosten hebben niet aantoonbaar geleid tot een lagere kwaliteit, de beschikbare gegevens wijzen
eerder op een verbetering. Daarbij wordt opgemerkt dat niet alle aspecten van kwaliteit in deze gegevens
worden waargenomen en dat de zeggingskracht van de beschikbare gegevens daardoor beperkt is.
In 2017 heeft de Algemene Rekenkamer een onderzoek uitgevoerd naar de balans tussen ambities en
middelen bij UWV.135 Hierin werd geconcludeerd dat UWV de bezuinigingen heeft kunnen invullen via
vereenvoudiging van de regels en automatisering van de werkprocessen terwijl de kwaliteit voor zover
waarneembaar gelijktijdig was toegenomen. Voor de langere termijn was geen duidelijk zicht op het
in balans zijn van taken en middelen. Om deze balans te borgen werd aanbevolen het inzicht en de
sturing op kosten te verbeteren. In navolging op dit onderzoek heeft UWV een systeem van periodieke
kostprijsvalidatie opgezet en is o.a. voor de WW een verkenning uitgevoerd naar de relatie tussen kosten
en taken.136 In navolging hierop is voor verschillende deelgebieden binnen UWV het budget verhoogd en
is vanaf 2022 sprake van een structurele balans tussen taken en middelen.137

2.7.2

Analyse kosten
De kosten voor de uitvoering van de WW-uitkeringen worden grotendeels gevormd door twee
primaire werkprocessen namelijk de afhandeling van WW-aanvragen en de maandelijkse vaststelling
van het WW-recht via de Inkomstenopgave. Daarnaast zijn er nog enkele secundaire processen
zoals faillissementswerkloosheid, buitengewone natuurlijke omstandigheden en werktijdverkorting.
Ook zijn er afgeleide werkprocessen zoals: klantcontact & informatievoorziening, bezwaar & beroep,
terugvordering, centrale overhead en handhaving.

133
134
135
136
137

IPSE, 2020, Productiviteit uitvoering sociale zekerheid.
IPSE, 2022, Trends in Uitvoeringsorganisaties: Synopsis productiviteitstrends Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, 2002-2021.
Algemene Rekenkamer, 2017, UWV, Balanceren tussen ambities en middelen.
Wetsgedreven inzicht kosten en taken WW/IOW (WIKT), 2018.
UWV 2021, Meerjarige Financiële Ontwikkelingen 2022 – 2027.

47

Voor het doelmatigheidsvraagstuk beperken we ons hier tot 2 hoofdprocessen van de WW-aanvragen
en WW-continueringen, UWV heeft hiervoor interne cijfers ter beschikking gesteld. In 2021 bedroegen de
kostprijzen van deze hoofdtaken respectievelijk €78 en €22 per stuk bij volumes van 0,7 mln en 4,0 mln.
De totale directe kosten kwamen hierdoor uit op €54 mln en €85 mln. Onderstaande figuur toont de
ontwikkeling van de reële kostprijzen vanaf 2015.
Figuur 9. Reële geïndexeerde kostprijzen WW-uitkeringsverstrekking.
160
150
140
130
120
110
100
90
80
70
60

2015

2016

2017

2018

2019

WW-continuering

2020

2021

2022

WW-aanvraag

Bovenstaande figuur toont een stijging in 2022. Deze wordt veroorzaakt door kabinetsinvesteringen
in vakmanschap en extra dossiertijd voor uitkeringsbeoordelaars. De periode tot 2021 toont voor de
WW-aanvragen een stabiel patroon. Bij de WW-continueringen is sprake van stijgende kosten, dit kan
verklaard worden door het systeem van inkomstenverrekening dat in de periode van 2016-2018 voor
alle WW-gerechtigden is gaan gelden. Het proces van inkomstenverrekening kent een 100%-controle
op basis van geregistreerde gegevens over inkomsten. Dit zorgvuldiger proces gaat gepaard met hogere
uitvoeringskosten dan het oorspronkelijke systeem van urenverrekening. Overigens leidde dit nieuwe
systeem ook tot een vermindering van de handhavingsinspanningen à €8 mln per jaar, deze besparing
van grosso modo 10% op de WW-continueringen is niet verwerkt in deze figuur.

2.7.3

Bedrijfsmatige analyse WW-uitvoering
Al geruime tijd is de afhandeling van WW-aanvragen een grotendeels gedigitaliseerd proces. UWV is
bezig met het stapsgewijs herontwerpen en vernieuwen van het applicatielandschap in de WW voor
zowel klant als medewerker.
De eerste stap was het technisch mogelijk maken van zogenaamde Straight Through Processing (STP)
waarbij sommige aanvragen volledig geautomatiseerd worden afgehandeld zonder tussenkomst
van een medewerker. In 2017 is dit gerealiseerd. Vervolgens is met het project ‘Herontwerp WW
Klant’ per 2021 een volledig nieuwe klantapplicatie voor de WW gerealiseerd. Uit onderzoek blijkt
dat uitkeringsgerechtigden positief zijn over deze nieuwe applicatie; ze waarderen de applicatie met
gemiddeld een 8.138
De laatste stap van het herontwerp is de volledige vernieuwing van de medewerker-applicatie waarmee
het grootste deel van het werk binnen 1 applicatie kan worden uitgevoerd in plaats van de 20 systemen
die nu nog vaak nodig zijn. Na afronding van dit project medio 2024 is het volledige applicatielandschap
voor de WW gemoderniseerd.

138

UWV Viermaandenverslag 2022, deel 1.

48

Het STP-percentage kan als maat worden gezien van de doelmatigheid in het proces, deze goede
indicator geeft echter geen compleet beeld omdat ook binnen de niet-STP gevallen sprake kan zijn
van een doelmatigheidswinst. Sinds de introductie van STP bij de WW-aanvraag ligt het percentage
redelijk stabiel op 10-15%. In de kamerbrief ‘stand van de uitvoering sociale zekerheid’ van juli 2018139
is de ambitie neergelegd om het STP-percentage binnen enkele jaren te laten groeien tot 20-40%.
Het is sindsdien gebleken dat dit ambitieniveau niet haalbaar is met procesoptimalisaties alleen.
Een ontwikkeling die hieraan bijdraagt is dat WW-aanvragers gemiddeld een steeds complexer
arbeidsverleden hebben en er daardoor relatief minder ‘gladde gevallen’ zijn. Ook een stijging van het
aantal (risicogerichte) controles zorgt voor een lager STP-percentage.
Naast het aanvraagproces aan de start van de WW is ook het maandelijkse vaststellingsproces van recht
en hoogte van de uitkering een omvangrijk proces. Maandelijks doen WW-gerechtigden een IKO. 74% van
de IKO’s wordt middels STP afgehandeld, dit percentage is zo hoog omdat 60% van de WW-gerechtigden
geen inkomsten heeft. Van de 40% met inkomsten kan het grootste deel niet middels STP worden
afgedaan en vergt dus handeling van een UWV-medewerker. Specifiek voor het IKO-proces is dat de
werklast voor UWV altijd in het begin van iedere maand geconcentreerd is. Deze piekbelasting heeft UWV
goed kunnen opvangen blijkens uit de consistent hoge score op de tijdigheid. Sinds 2021 kan de IKO ook
worden ingestuurd via de UWV-app. Dienstverlening via meerdere kanalen voegt gebruiksgemak toe en
verlaagt storingsrisico’s omdat bij storingen de kanalen onafhankelijk van elkaar werken.

2.7.4

Uitvoeringscomplexiteiten in de WW
Op elke van de vier beschreven kwaliteitscriteria voor de uitvoering kwam naar voren dat complexiteits­
reductie bij zou kunnen dragen aan een hogere doeltreffendheid. Het rapport Werk aan Uitvoering140
concludeert in algemene zin dat een complexiteitsreductie in regelgeving nodig is om de begrijpelijkheid
voor burgers te vergroten en de uitvoering slagvaardiger en toekomstbestendiger te maken. Het rapport
stelt ook dat vereenvoudiging in de praktijk vaak onsuccesvol is geweest omdat minder details en
uitzonderingen het beleid doorgaans ook minder gericht maken. Deze afruil is politiek vaak lastig gebleken.
In zijn algemeenheid hangt uitvoeringscomplexiteit vaak samen met beoordelingscriteria waarvoor
geen geautomatiseerde brongegevens beschikbaar zijn. Voor de beoordeling van het recht op WW is de
Polisadministratie de belangrijkste gegevensbron, daarin worden gegevens over loon, uitkeringen en
arbeidscontracten geregistreerd. Beoordelingscriteria waar geen brongegevens voor beschikbaar zijn,
zoals arbeidsrechtelijke aspecten, zijn erg arbeidsintensief.
UWV geeft in de knelpuntenbrieven141 aan dat de uitvoering van de WW complex is wat leidt tot
fouten, onbegrip bij burgers en/of het niet strikt conform de wet- en regelgeving uitvoeren van de
WW. Als concreet voorbeeld hiervan noemt UWV het vaststellen van het gemiddeld aantal arbeidsuren
(GAA) en het beoordelen van de wekeneis.142 Deze analyse komt overeen met bevindingen eerder in
dit hoofdstuk zoals dat binnen de WW-uitvoering relatief veel fouten en onzekerheden voorkomen.
Bij de analyse van de klantgerichtheid bleek dat voor de meeste WW-gerechtigden de uitvoering soepel
verloopt maar dat in specifieke situaties ondoenbare situaties voorkomen zoals het verreken van
inkomsten op 4-wekenbasis tegen een uitkering op maandbasis.
In een apart traject worden de knelpunten in de WW vanuit het perspectief van werknemer, werkgever
en uitvoering meer in detail geanalyseerd143 uiteindelijk ook gericht op het doen van verbetervoorstellen.
Dit onderzoek was ten tijde van het opstellen van dit rapport nog niet beschikbaar. Het doen van
concrete vereenvoudigingsvoorstellen valt daarom buiten de scope van dit rapport.

139
140
141
142

143

Kamerbrief Stand van de uitvoering sociale zekerheid, juli 2018, Kamerstuk 26448, nr.605 (p.18)
ABDTOPConsult, 2020, Werk aan Uitvoering. Fase 2: Handelingsperspectieven en samenvatting analyse. (p.67)
UWV, Knelpuntenbrief 2021 & Knelpuntenbrief 2022.
Er ontstaat recht op een WW-uitkering ontstaat als in minimaal 26 weken van de laatste 36 weken voorafgaand aan de werkloosheid is gewerkt.
Voorheen werden deze gegevens opgevraagd bij werkgevers. Tegenwoordig bepaalt UWV op basis van de polisadministratie of is voldaan aan de wekeneis.
In de polisadministratie worden alleen loonaangiftetijdvakken geregistreerd (maand of vier weken). Daarom moet UWV een omrekening toepassen.
Deze omrekening is formeel niet conform de wet. Dit is daarmee een voorbeeld van contra legem uitvoering van de WW.
Kamerbrief Plan van Aanpak 'Opdracht vereenvoudiging WW' en startnotitie ‘onderzoek knelpunten WW vanuit verschillende perspectieven’
Kamerstuk 26448, nr. 667.

49

2.7.5

Overkoepelende conclusie doeltreffendheid en doelmatigheid WW-uitvoering
De doeltreffendheid van de uitvoering van de WW is geanalyseerd aan de hand van vier criteria:
klantgerichtheid, rechtmatigheid, wendbaarheid en doenbaarheid. De doelmatigheid is geanalyseerd aan
de hand van bestaand onderzoek, een kostenanalyse naar de WW-uitvoering, een bedrijfsmatige analyse
naar de WW-uitvoering en naar de uitvoeringscomplexiteiten die samenhangen met het beleid.
Het algemene beeld is dat de tevredenheid- en tijdigheidsscores over de volle breedte hoog
scoren. Klantonderzoek laat zien dat persoonlijke aandacht zwaar weegt in de beoordeling van
WW-gerechtigden en de positieve scores hangen daarom waarschijnlijk samen met de toename van
persoonlijke dienstverlening vanaf 2016. Ook de kwaliteit van het contact wordt goed beoordeeld met
hoge scores voor de adviseurs en voor telefonisch contact. De basis voor de stijgende scores is breed,
op alle thema’s ligt de score boven een 7. De gunstige arbeidsmarktsituatie lijkt de scores ook positief
te beïnvloeden, maar dit verklaart niet de volledig stijging als wordt vergeleken met eerdere situaties
van arbeidsmarktkrapte.
De aspecten van handhaving en doenbaarheid zijn niet meetbaar te scoren maar op beide terreinen
zijn tussen 2016-2021 concrete verbeteringen doorgevoerd. Ten tijde van de vorige doorlichting
uit 2016 waren dit onderwerpen en afwegingen die zich grotendeels binnen de muren van de
uitvoering afspeelden. Inmiddels zijn structuren opgezet waarmee meer transparant en publiekelijk
de risico’s en verbetermogelijkheden rondom misbruik en knelpunten in de uitvoering in beeld
worden gebracht. Zo is doenbaarheid een speerpunt geworden binnen de onderzoeksagenda en de
verantwoordingsstukken van UWV, op het terrein van de handhaving wordt een apart meerjarenplan
publiek gemaakt. Op beide aspecten heeft UWV ook substantieel meer middelen ter beschikking
gekregen om verbeteringen door te voeren.
De financiële rechtmatigheid van de WW scoort relatief laag vergeleken met andere uitkeringen die
UWV verstrekt. De scores liggen consistent, maar niet heel ruim, onder de rijksbrede norm van 99%
rechtmatigheid. De relatief slechte score lijkt te verklaren door de situatie dat de WW-beoordelingen
enerzijds onderdeel zijn van een grootschalig en geautomatiseerd proces terwijl gelijktijdig
beoordelingscriteria gelden waarvoor niet altijd centraal geadministreerde gegevens beschikbaar zijn. De
scores kunnen verbetert worden middels investeringen en doorontwikkelingen in de bedrijfsprocessen of
middels complexiteitreductie.
Bij de wendbaarheid van de WW-uitvoering is het beeld dat grote volumestijgingen goed kunnen worden
opgevangen maar dat bij een meer acute crisis de uitvoering wel onder druk komt te staan. Dit aspect
heeft tot op heden nog niet veel aandacht in de driehoek politiek-beleid-uitvoering. Het verdient
nader onderzoek of de wendbaarheid en crisisbestendigheid van de WW-uitvoering praktisch kan
worden geoperationaliseerd en of het zinvol is hier meer aandacht aan te besteden binnen de sturing
en verantwoording.
De doelmatigheid van de uitvoering laat zich niet eenvoudig toetsen omdat het kwaliteitsaspect maar
beperkt kwantificeerbaar is. De bestaande analyses trekken over het algemeen positieve conclusies
over de doelmatigheidsontwikkeling van UWV. Het patroon van de kosten per eenheid is licht stijgend
voor de WW tussen 2016-2020 maar hier staan ook concrete kwaliteitsverbeteringen tegenover die
reflecteren in een stijgende klanttevredenheid. Vanaf 2021 stijgen de kosten per eenheid aanzienlijk
door extra investeringen, het zal moeten blijken of deze tot een evenredige kwaliteitsverbetering zullen
leiden. Een nadere blik op het uitvoeringsproces laat zien dat in de afgelopen jaren stappen zijn gezet
in de automatiseringsgraad en de modernisering van de ICT-omgevingen voor de WW. Het percentage
aanvragen dat volautomatisch wordt afgehandeld blijft echter wel steken op circa 10-15% en is daarmee
lager dan de eerder geformuleerde ambitie van 40%. Een substantieel hoger percentage is pas mogelijk
indien de beoordelingscriteria binnen de WW meer gebaseerd worden op centraal beschikbare gegevens.

50

Overkoepelend concluderen we dat de doeltreffendheid goed scoort op het aspect klantgerichtheid. Op de
aspecten doenbaarheid en handhaving zijn in de onderzoeksperiode voorwaarden voor doeltreffendheid
gecreëerd. De aandacht en het onderzoek naar deze onderwerpen zijn flink opgeschroefd en er zijn
meer middelen ter beschikking gesteld om verbeteringen door te voeren. Een absoluut oordeel over de
doeltreffendheid is nog niet te geven, de volgende periodieke rapportage zal hier sterkere conclusies over
kunnen trekken door terug te blikken op de recent ingezette veranderingen. Op het aspect wendbaarheid
is meer operationalisatie nodig om de doeltreffendheid te kunnen toetsen.
De doelmatigheidsontwikkeling van de WW-uitvoering is op te delen in twee fases. Tot 2016 was
sprake van kostenreductie waarbij de meetbare kwaliteit op peil is gebleven, zo blijkt onder meer uit
een rapport van de Algemene Rekenkamer. Een eigen analyse over de periode na 2016 concludeert dat
kwaliteitsverbeteringen zichtbaar zijn bij ongeveer gelijk blijvende kosten.
Vooruitkijkend staan voor de komende jaren twee vragen centraal.
1. In welke mate leiden de recente investeringen in de WW-uitvoering tot betere resultaten?
2. Hoe kan de uitvoering van de WW verder worden verbeterd nadat de winst uit ICT-ontwikkeling
nagenoeg is gerealiseerd? In hoeverre kan vereenvoudiging van wet- en regelgeving daaraan
bijdragen?

2.8

Conclusies doeltreffendheid en doelmatigheid inkomensverzekering
De centrale vraag in dit hoofdstuk was in welke mate de inkomensverzekering via de WW doeltreffend
en doelmatig is. Om deze vraag te beantwoorden is gekeken naar de uitkomsten voor WW-gerechtigden
in de praktijk (2.2), naar de effecten van de WW-hervormingen van 2006 en 2015 (2.3), via een
simulatie door het CPB is gekeken naar de rol van de WW binnen de financiële schokbestendigheid van
huishoudens (2.4). In 2.4 is daarnaast ook aandacht besteed aan de crisisbestendigheid, de toegang en
de financiering van de WW. In 2.5 zijn de mogelijke neveneffecten van de WW geanalyseerd, zoals de
effecten het welzijn en op de economie.
Hoofdstuk 2 is afgesloten met een analyse naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering
van de WW. De conclusies hierover zijn terug te vinden in de voorgaande paragraaf.
De beleidsdoorlichting werkloosheid uit 2016 concludeerde dat de WW voor de meeste
WW-gerechtigden voldoende bescherming biedt en voldoende activerende elementen bevat en daarmee
doeltreffend uitpakt. Over de doelmatigheid werd geen oordeel gedaan. Op basis van de kennisinzichten
uit dit hoofdstuk kan deze conclusie op een aantal punten worden verfijnd:
1. De uitkomsten voor WW-gerechtigden zijn gedurende de onderzoeksperiode verbeterd.
De werkhervatting nam toe en de doorstroom naar de bijstand nam af. Juist groepen met een
achterstandspositie op de arbeidsmarkt hebben relatief een inhaalslag gemaakt al neemt de
werkhervattingskans nog steeds af met de leeftijd. Deze positieve ontwikkeling wordt waarschijnlijk
grotendeels veroorzaakt door de toenemende arbeidsmarktkrapte al zijn er ook positieve onderliggende
ontwikkelingen. Zo is het negatieve beeld van werkgevers over de productiviteit van ouderen verbeterd.
2. De WW-hervorming van 2006144 verkortte de gemiddelde maximale duur met ongeveer vier maanden
maar leidde tot een gemiddeld betere inkomenspositie voor mensen die de WW instroomden. Het effect
van een lager uitkeringsbedrag werd gemiddeld meer dan goedgemaakt door een hoger loon. Voor de
hervorming van 2015145 is slechts het eerste stapje van de duurverkorting geëvalueerd. Namelijk een
kortere maximale duur van drie maanden en een halve maand vertraagde opbouw. De kortere maximale
duur zorgde enkel voor eerdere werkhervatting, niet voor meer werkhervatting. De vertraagde opbouw
zorgde wel voor meer werkhervatting. Op het totale inkomen werd geen significant verschil gemeten.
Een vervolgonderzoek naar het volledige effect van de hervorming biedt mogelijk meer inzicht.

144
145

Andere systematiek waarbij o.a. de maximale duur werd ingekort van 5 jaar naar 38 maanden.
Verkorting maximale duur van 38 naar 24 maanden en vanaf 11 jaar arbeidsverleden nog een halve maand in plaats van een hele maand
WW-recht per jaar arbeidsverleden.

51

3. Een modelsimulatie van het CPB heeft gekeken naar hoelang huishoudens het vol kunnen
houden bij een scenario van werkloosheid van de hoofdkostwinner zonder werkhervatting.
Bij het staande WW-beleid neemt de groep die het korter dan 24 maanden volhoudt in dat
scenario toe met 10 procentpunt, zonder WW zou de toename zo’n 30 procentpunt zijn. De exacte
resultaten van dergelijke modelsituaties dienen voorzichtig te worden geïnterpreteerd, maar deze
doorrekening illustreert de relatief grote impact die de WW heeft in het versterken van de financiële
schokbestendigheid van huishoudens.
4. Werkloos zijn heeft duidelijke negatieve neveneffecten op onder meer het mentale welzijn.
Een werkloosheidsverzekering kan een deel van deze effecten inperken en via de WW is deze
bescherming in Nederland relatief sterk. Een ander deel van de negatieve effecten is gelegen in het
werkloos zijn zelf en kan alleen via werkhervatting worden weggenomen.
Overkoepelend is de conclusie gerechtvaardigd dat de WW een relatief goede inkomensbescherming
biedt die voor de meeste mensen toereikend is. De versterkende werking op de schokbestendigheid
van huishoudens werkt ook door in het verminderen van negatieve risico’s op de directe omgeving en
op de maatschappij als geheel. Een zekere afruil tussen inkomensbescherming en activerende werking
kan verwacht worden, bij de recente duurverkorting is dit ook beperkt zichtbaar maar de hervorming is
nog niet volledig onderzocht. Over de hervorming van 2006 is inmiddels duidelijk dat het gelijktijdig de
activerende werking als de gemiddelde inkomenspositie heeft verbeterd.
De doelmatigheid van de WW is niet eenvoudig te beoordelen, dit geldt nog sterker als ook bredere
maatschappelijke aspecten worden meegewogen. Of de ene vormgeving doelmatiger is dan de
andere kan vooral terugkijkend worden beoordeeld over reeds doorgevoerde beleidsaanpassingen.
De hervorming van 2006 heeft de doelmatigheid vergroot, over de hervorming van 2015 is
dit nog niet te zeggen. Uit de analyse blijken geen duidelijke ondoelmatigheden of evidente
doelmatigheidsverbeteringen ten opzichte van de huidige vormgeving.

52

3 Activerende instrumenten
Het reduceren van werkloosheid is een belangrijke maatschappelijke opgave. De vraag hoe werklozen
weer aan het werk kunnen worden geholpen is internationaal daarom zeer uitvoerig onderzocht.
In hoofdstuk 2 is de wisselwerking verkend tussen de vormgeving van de WW en de activerende werking.
Naast de vormgeving van de uitkering zelf zijn er allerlei aanvullende instrumenten denkbaar met als
doel om de werkhervatting te stimuleren. Dit kan de vorm hebben van het actief aanbieden van hulp
zoals persoonlijke dienstverlening of scholing, maar dit kan ook in de vorm van voorschriften waar
uitkeringsgerechtigden aan moeten voldoen zoals een sollicitatieplicht.
In lijn met de beschreven onderzoeksaanpak in hoofdstuk 1 is de centrale vraag in dit hoofdstuk in welke
mate de activerende instrumenten rondom de WW doeltreffend en doelmatig zijn. Om deze hoofdvraag
te kunnen beantwoorden worden eerst drie inleidende onderdelen uitgewerkt in paragraaf 3.1:
1. Een beschrijving van de beleidsontwikkeling en van de evaluatiemethodiek. De hoofdvraag kan beter
worden beantwoord als daaraan voorafgaand op hoofdlijnen helder is hoe het beleid historisch tot
stand is gekomen en hoe binnen dit beleidsveld wordt geëvalueerd en wat wordt verstaan onder
‘evidence based beleid’.
2. Een beleidstheorie waarin wordt beschreven hoe in de wetenschappelijke literatuur de beoogde en
verwachte werking van het beleid wordt gestructureerd.
3. Een samenvatting van de conclusies uit de vorige beleidsdoorlichting uit 2016.
Vervolgens wordt in paragraaf 3.2 de doeltreffendheid en doelmatigheid van de huidige set activerende
instrumenten getoetst op basis van het beschikbare onderzoek.

3.1

Inleidende onderdelen

3.1.1

Beleidsontwikkeling & evaluatiemethodiek
De ontwikkeling van de activerende instrumenten rondom de WW kent een gebeurtenisvolle
geschiedenis. Binnen deze historie hangen de gemaakte politieke keuzes ook duidelijk samen met de
momenten en de methodes waarop het beleid is geëvalueerd. In dit hoofdstuk wordt daarom naast een
historische beschrijving van de beleidsontwikkeling ook dieper ingegaan op de evaluatiemethodiek en
wat kan worden verstaan onder ‘evidence based beleid’ binnen dit beleidsveld.

Beleidsontwikkeling
Een belangrijke mijlpaal voor de ontwikkeling van het activerende beleid van de WW was de
Beleidsdoorlichting re-integratie146 uit 2008, dit rapport zag ook op de re-integratieactiviteiten van UWV.
Ondanks de positieve ontwikkelingen op het gebied van arbeidsparticipatie was het overkoepelende
onderzoeksresultaat dat de re-integratie hier slechts beperkt aan bijdroeg. Voor de daaropvolgende
kabinetten was dit reden om te bezuinigen op re-integratiedienstverlening. Het budget voor
arbeidsbemiddeling door UWV werd tussen 2012-2015 gehalveerd en het re-integratiebudget voor de
WW werd volledig geschrapt. De bezuinigingsoperatie, het ‘Redesign UWV WERKbedrijf’147, betekende
concreet dat het aantal regionale vestigingen daalde van circa 100 naar 35 en de introductie van een
nieuw dienstverleningsconcept waarbij gedurende de eerste drie maanden de nadruk lag op het eigen
initiatief van de WW-gerechtigde. Wie na drie maanden nog geen werk had gevonden werd bij voorkeur
geholpen via digitale coaching, fysieke gesprekken waren nog mogelijk voor een minderheid van
maximaal 10% van de WW-gerechtigden.

146
147

SZW, 2008. Beleidsdoorlichting re-integratie. Kamerstuk, 28719, nr. 43.
Kamerbrief Invulling hoofdlijnen taakstelling SZW-domein 2012-2015, Kamerstuk 32 500 nr. 75.

53

In de periode vanaf 2014 kwam nieuw onderzoek beschikbaar dat de effectiviteit van de UWVdienstverlening wel als kosteneffectief inschatte.148,149 In die periode ontving UWV ook tijdelijk extra
middelen voor activerende dienstverlening met een expliciet handhavend karakter. Het Regeerakkoord
Rutte II150 riep UWV op om te komen met een business case om het toezicht te versterken en dit mondde
uit in het project ACE (activeren en controleren geeft effect), dit project startte in 2015 en werd vroegtijdig
stopgezet wegens achterblijvende effecten. Bij het Begrotingsakkoord 2014151 ontving UWV extra
middelen om het aangescherpte begrip omtrent passende arbeid scherper te handhaven. Hieruit kwam
het ABZ-project voort (Activeren breder zoekgedrag) dat experimenteel werd vormgegeven.152
Het CPB stelde in 2016 dat een beperkte intensivering van de persoonlijke dienstverlening zich binnen
de WW kon terugverdienen met lagere uitkeringslasten.153 Vanaf 2017 werd het dienstverleningsbudget
van UWV vervolgens fors verhoogd van structureel €100 mln naar €160 mln154, deze meerkosten werden
gedekt uit een verwachte besparing op de uitkeringslasten.155 Het dienstverleningsconcept werd gestoeld
op een diagnose aan de start van de WW via het instrument ‘de Werkverkenner’. De Werkverkenner schat
met behulp van een ingevulde vragenlijst en beschikbare gegevens in hoe groot de kans is dat iemand
binnen een jaar weer werk vindt. Ten tweede geeft de Werkverkenner een snelle diagnose van de situatie
van de werkzoekende en hoe hij zijn kansen op werk kan verbeteren.156 Met de zogenaamde Keuzehulp
worden UWV-medewerkers geholpen in het samenstellen van effectieve hulp voor de werkzoekende.
Met WW-gerechtigden die volgens de Werkverkenner hooguit 50% kans hebben om binnen twaalf
maanden het werk te hervatten, voert UWV snel na instroom in de WW een eerste gesprek. Aan deze
intensivering werd een experimentele onderzoeksopzet gekoppeld om de netto-effecten waar te nemen.
Het eindrapport van dit onderzoek is in 2022 gepubliceerd.157
Gedurende de onderzoeksperiode hebben daarnaast diverse nieuwe activiteiten plaatsgevonden
op het terrein van ouderenwerkloosheid en scholing. Deze elementen worden later in dit hoofdstuk
uitvoeriger beschreven.

3.1.2

Evaluatiemethodiek, wat is evidence based activerend beleid?
Zoals uit de hierboven beschreven beleidsontwikkeling naar voren komt, is de invloed van
beleidsevaluaties op de vormgeving van dienstverlening aan werklozen groot. Binnen de
wetenschappelijke literatuur wordt hier ook op gereflecteerd. Een recente analyse158 kijkt specifiek
naar hoe binnen Nederland de manier van evalueren samenhangt met de beleidsontwikkeling,
vervolgens wordt gereflecteerd op de vraag hoe ‘evidence based beleid’ kan worden begrepen binnen
dit beleidsterrein. Dit is een cruciale tussenstap om later heldere conclusies te kunnen trekken over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid.
Binnen dit beleidsveld bestaan drie soorten evaluatieonderzoek waartussen ook een
hiërarchie is ontstaan. (1) Experimenteel onderzoek, (2) Niet-experimenteel onderzoek en
(3) Theorie-gebaseerd onderzoek.

148
149
150
151
152
153
154
155
156
157
158

Heyma en van der Werff, 2013. Een goed gesprek werkt.
de Koning et al, 2015. Experimenteel onderzoek intensieve dienstverlening versus basisdienstverlening bij UWV.
Regeerakkoord VVD-PvdA, 2012, Bruggen Slaan.
Begrotingsakkoord 2014. Kamerstuk 33750, nr. 19.
van der Heul et al, 2019. Zoek het breed! Effectevaluatie ABZ.
CPB, 2016. Kansrijk arbeidsmarktbeleid 2.
Het budget is gerelateerd aan de actuele volumes en fluctueert daarom.
Kamerbrief Doorstart naar nieuw werk, Kamerstuk 33566, nr. 93.
UWV, Kennisverslag 2018-8; Werkverkenner 2.0.
Vervliet en Heyma, 2022. Langetermijneffecten van persoonlijke dienstverlening in WW.
Glebbeek en Sol, 2018. The Evaluation of Reemployment Programs: Between Impact Assessment and Theory-Based Approaches.

54

1. Experimentele onderzoeksopzetten vergelijken gerandomiseerd behandelgroepen met
controlegroepen en doen zo een directe waarneming van het netto-effect. De directe waarneming
heeft als voordeel dat de resultaten duidelijk uitlegbaar en onbetwist zijn en daarmee ook politiek
sneller worden geaccepteerd. Bij re-integratiebeleid is dit bij uitstek van belang omdat binnen
het politieke speelveld vaak sterke visies aanwezig zijn over het nut en de rol van re-integratieinstrumenten en evaluaties pas overtuigen als ze ‘onomstotelijk bewijs’ leveren.
De kracht van de conclusies binnen de onderzoeksopzet wordt ook wel de interne validiteit genoemd.
De externe validiteit kan daarentegen als beperking van experimenteel onderzoek worden gezien.
Het begrip externe validiteit gaat over de mate waarin resultaten kunnen worden gegeneraliseerd
naar andere tijden, plekken en groepen. Experimenteel onderzoek is juist ontworpen om externe
factoren buiten de deur te houden en geeft daarmee van zichzelf weinig inzicht in de onderliggende
factoren waarom en wanneer een bepaalde aanpak wel of geen effect heeft. Indien gelijksoortige
experimenten telkens vergelijkbare effecten zouden laten zien, dan zou op die manier de externe
validiteit kunnen worden geborgd. Dit blijkt echter niet het geval te zijn, internationale meta-analyses
laten opvallend verschillende uitkomsten zien tussen experimenten.159
2. Niet-experimenteel onderzoek poogt de zuivere waarneming van de experimentele opzet te
benaderen door middel van statistische methodes. Dit wordt doorgaans als second best gezien
omdat selectie-effecten nooit helemaal kunnen worden weggenomen en omdat de kracht van de
methodes doorgaans minder groot is waardoor minder snel een statistisch significant effect wordt
waargenomen. De doorlichting van het re-integratiebeleid uit 2008 was gestoeld op dergelijke
methodes. In reacties op dat onderzoek is het gebrek aan omvang en nauwkeurigheid van de gemeten
effecten direct geweten aan het type onderzoeksmethode waarop moest worden teruggevallen bij
gebrek aan experimenteel onderzoek.160
3. Theorie-gebaseerd onderzoek legt de focus op de vraag waarom een bepaald effect zich voordoet (of
niet) en of dit in zijn algemeenheid geldt of onder bepaalde omstandigheden. Wat zegt dat vervolgens
over de onderliggende theorie en over het gekozen activeringsinstrument? Dit type onderzoek wordt
vaak als minder sterk gezien ten opzichte van experimenteel onderzoek, maar er zijn ook voorstanders
die stellen dat experimentele onderzoeken juist vaak resulteren in een anticlimax omdat na intensieve
onderzoeksinspanningen vaak weinig inzicht ontstaat over hoe en waarom de activiteiten al dan niet
werken.161 Anderen benadrukken een complementaire rol van experimenteel en theoretisch onderzoek.162
Voor elk van deze onderzoeksmethodes geldt dat bepaalde externe effecten vaak niet worden
meegenomen of moeilijk benaderbaar zijn. In de context van activerende instrumenten gaat het daarbij
bijvoorbeeld om verdringingseffecten, dit houdt in dat de voordelen voor de behandelde groep (deels)
ten koste gaan van de kansen van de overige groepen163. Positieve externe effecten zijn bijvoorbeeld
effecten die niet worden gemeten in de onderzoeksopzet, zoals gezondheidseffecten of effecten die
zich voordoen over een langere termijn. Netto-effecten van losse programma’s komen daardoor niet
vanzelfsprekend overeen met het totale maatschappelijke effect.
Resumerend komen we terug op de vraag hoe evidence based beleid binnen dit beleidsterrein moet worden
verstaan. Het antwoord daarop is tweeledig; experimenteel onderzoek heeft een duidelijk belangrijk
nut in het onomstotelijk meten van de uitkomsten van beleidsinstrumenten. Tegelijkertijd geeft dit nog
geen volledig beeld vanwege de beperkte externe zeggingskracht buiten de experimentsituatie. Derhalve
concluderen we dat voor het evidence based vormgeven en evalueren van activerend beleid het ook van
belang is om gedragswetenschappelijke inzichten (theory based) te betrekken en oog te houden voor
externe effecten die niet binnen de experimentele setting worden waargenomen (zoals verdringing).

Glebbeek en Sol, 2018. The Evaluation of Reemployment Programs: Between Impact Assessment and Theory-Based Approaches. In: The Oxford Handbook
of Job Loss and Job Search.
160
Borghans, 2008. Tijd voor maatwerk in arbeidsmarktbeleid.
161
Pawson en Tilley, 1997, Realistic evaluation.
162
van der Knaap et al, 2008, Combining Campbell standards and the realist evaluation approach: The best of two worlds?
163
Gautier et al, 2018. Estimating Equilibrium Effects of Job Search Assistance.
159

55

3.1.3

Beleidstheorie
De beleidstheorie is een gestructureerde weergave van de verwachte of beoogde werking van het
beleid. Dit draagt bij aan het systematisch kunnen analyseren van wat doeltreffend en doelmatig
beleid is binnen dit veld. Onderstaande figuur geeft een weergave van het theoretisch kader.
Het werkzoekproces wordt hier weergegeven als een zelfregulerend proces dat leidt tot een bepaald
zoekgedrag met als uiteindelijke doel het realiseren van een arbeidsmarktuitkomst. Een breed
scala aan achtergrondkenmerken van de werkzoekende kan elk van deze dimensies beïnvloeden.
Achtergrondkenmerken kunnen zowel stabiel als veranderlijk zijn en kunnen gerelateerd zijn aan de
persoonlijke kenmerken (zoals leeftijd, opleiding of karakter), of aan de omstandigheden (zoals financiële
druk of gezondheid) of aan de houding (zelfvertrouwen, visie op terugkeer naar werk).
Beleidsmakers proberen vervolgens via interventies het zoekproces te beïnvloeden om zo uiteindelijk
betere arbeidsmarktuitkomsten te realiseren. Dit kan direct gericht zijn op het gedrag (bijv. verplichtingen
en prikkels), indirect gericht zijn op het gedrag door steun te bieden aan het zoekgedrag (bijv. helpen
doelen stellen en motiveren) en tot slot kan het zich richten op beïnvloedbare achtergrondkenmerken
zoals opleidingen en vaardigheden (bijv. scholing).
De werking van deze interventies is een empirische vraag (wat werkt?) maar daarbij moet rekening
worden gehouden met de mogelijkheid dat tal van achtergrondkenmerken de werking van de
interventies weer beïnvloeden. (wat werkt voor wie en hoe?)
Figuur 10. Schematische weergave theoretisch kader.
Achtergrondkenmerken

Interventies

- Persoonlijke kenmerken
- Houding
- Omstandigheden

Zelfregulatie zoekproces
- Doelen stellen
- Werkzoekintenties
- Houding en motivatie

Zoekgedrag
- Zoekintensiteit
- Zoekkwaliteit

Arbeidsmarktresultaat
- Kans op werkhervatting
- Kwaliteit werkhervatting
- Duurzaamheid werkhervatting

56

Er bestaan overzichtsstudies die een dergelijk theoretisch kader in meer detail operationaliseren en
de bevindingen van het internationale onderzoek zo bij elkaar brengen. Een meta-analyse uit 2021164
combineert 378 studies om op die manier een meer overkoepelend beeld (synthese) te creëren over de
werking van succesvol werkzoekgedrag. Een hoofdbevinding uit dit onderzoek is dat zowel zelfregulatie
van het zoekgedrag als de kwaliteit van het zoekgedrag beiden goede voorspellers zijn van zowel de kans
op werkhervatting alsook de kwaliteit van werkhervatting. Zoekintensiteit kent wel een positief verband
met werkhervatting maar niet op de kwaliteit van het werk.
In de volgende paragraaf tonen we de verschillende beleidsbenaderingen aan de hand van
twee uitersten. Daarmee komen de relevante theoretische begrippen en de dilemma’s bij de
beleidsvormgeving langs.

Beleidsbenaderingen voor interventies
Beleidsmakers hanteren verschillende ideeën en concepten om interventies mee te onderbouwen.
De gemene deler is dat het activerend beleid zich in de kern doorgaans richt op het verminderen van
‘de afstand tot de arbeidsmarkt’ (employability gap) van werkzoekenden. Er zijn echter verschillen in hoe
dit doel kan worden benaderd en daardoor is er ook een breed scala aan fundamenteel verschillende
beleidsbenaderingen toegepast.165 In de eerder beschreven beleidsontwikkeling zagen we ook al
terug dat binnen Nederland de leidende ideeën en prioriteiten met betrekking tot het activerende
beleid richting WW-gerechtigden aanzienlijk zijn verschoven. Zo is nu sprake van een duidelijk ander
dienstverleningsconcept dan in de periode vóór 2016.
Er is zodoende ook geen sprake van één beleidstheorie over de werking van activerend beleid maar
eerder een verscheidenheid aan modellen. Aan de hand van twee ideaaltypische modellen brengen we
de belangrijkste theoretische begrippen en dillema’s in kaart. We verkennen ook of het beschikbare
onderzoek aanleiding geeft om een bepaald model te verkiezen.
De twee beleidsbenaderingen die in analyses vaak als ideaaltypen tegenover elkaar worden gesteld zijn
die van enerzijds een focus op ‘de snelste weg naar werk’ versus anderzijds een focus op ‘menselijke
investering’.166 Met andere woorden; een snelle benadering en duurzame benadering. In werkelijkheid
is doorgaans niet sprake van een volledige keuze voor het ene of het andere model, het ligt ook in de
lijn der verwachting dat niet iedere werkloze gebaat is bij exact dezelfde aanpak. Maar het beschrijven
van de uitersten helpt wel in het blootleggen van de verschillende ideeën en benaderingen die door
beleidsmakers worden gehanteerd.
De duurzame benadering benadrukt dat er een investering in kennis en vaardigheden nodig is om
mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt dichter bij duurzame werkhervatting te brengen.
Bijvoorbeeld via training en scholing. De snelle benadering legt vanuit het idee dat ‘een baan altijd beter
is dan geen baan’ meer nadruk op de negatieve effecten van de werkloosheid zelf. De redenering is dat
een periode van werkloosheid van zichzelf de afstand tot arbeidsmarkt nog verder vergroot. De lange
termijn risico’s kunnen vanuit deze visie het beste worden beperkt door zo snel mogelijke werkhervatting
te stimuleren.
Kostenoverwegingen spelen ook een rol bij de onderbouwing; de snelle benadering probeert het
uitkeringsgebruik op korte termijn te minimaliseren met behulp van relatief goedkope interventies.
Daarbij wordt het risico gesignaleerd dat langdurigere trajecten leiden tot een insluitingseffect
(lock-in effect) omdat tijdens het traject minder wordt gezocht naar werk en mensen daardoor langer
in de uitkering blijven. Kortdurende interventies kennen dit potentiële nadeel niet. Het duurzame
perspectief legt meer nadruk op de kosteneffectiviteit op langere termijn, een duurzame werkhervatting
kan over een langere periode meer opbrengen dan een snelle werkhervatting wanneer deze tot
herhaalwerkloosheid leidt. Daarbij wordt ook het economische concept van Human Capital gebruikt.
van Hooft et al, 2021. Job Search and Employment Succes: A Quantative Review and Future Research Agenda.
McQuaid & Lindsay, 2005. The Concept of Employability.
166
Lindsay 2018, Work First Versus Human Capital Development in Employability Programs.
164
165

57

Wanneer iemand door een training van een overschotberoep naar een krapteberoep kan doorstromen
dan heeft dat daadwerkelijk een positief arbeidsmarkteffect. Een snelle benadering zorgt er vooral voor
dat vraag en aanbod elkaar sneller vinden maar helpt niet rechtstreeks in het verminderen van een
eventuele structurele mismatch van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt.
Een hieraan gerelateerde beleidsvraag is of de inzet het beste direct aan het begin van de uitkerings­
periode kan worden gestart of dat beter eerst kan worden afgewacht of een werkzoekende het zonder
hulp redt. Het argument voor een wachtperiode legt de nadruk op het feit dat de meeste mensen relatief
snel en zelfstandig nieuw werk vinden en het daarom mogelijk inefficiënt is om voor de beginperiode van
de werkloosheid al dienstverlening in te zetten. Het argument vóór een snelle start legt juist de nadruk
op het belang van de eerste periode in het hulpproces, snel starten is mogelijk effectiever.
Het gekozen instrumentarium is bij de snelle benadering vooral gericht op korte termijn actie zoals
het stimuleren van actief zoekgedrag. Deze instrumenten leggen doorgaans ook meer nadruk op het
opvolgen van bepaalde verplichtingen waarbij ook sancties aan de orde kunnen zijn zoals boetes of
het (tijdelijk) beëindigen van de uitkering. Dit kan ook in de context worden gezien van het begrip
moral hazard, dat stelt dat uitkeringsgerechtigden mogelijk minder gemotiveerd zijn in het accepteren
van nieuw werk vanwege de uitkering die ze ontvangen. De duurzame benadering is meer gebaseerd op
vertrouwen in plaats van dwang.167
Uit onderzoek is wel bekend dat autonome motivatie tot betere resultaten leidt bij werkzoekenden
dan gecontroleerde motivatie.168 Interventies gericht op het vergroten van de autonome motivatie
en de zoekvaardigheden zijn over het algemeen effectiever.169 Dat wil niet zeggen dat extrinsieke
motivatieprikkels zoals verplichtingen helemaal geen nuttige rol kunnen spelen. Bijvoorbeeld bij
werkzoekenden waar de motivatie volledig ontbreekt of waarbij sprake is van oneigenlijk gebruik of
omdat iemand niet beschikbaar is voor arbeid.
De relatieve effectiviteit van de snelle en de duurzame benadering is ook internationaal vergeleken.170
Daaruit komt het algemene beeld naar voren dat ‘de snelste weg naar werk’-benaderingen stabiele
positieve uitkomsten hebben op de korte en lange termijn. Training heeft op de midden en lange termijn
betere uitkomsten maar op de korte termijn mindere of zelfs negatieve effecten. Bij dit algemene beeld
zijn enkele kanttekeningen te plaatsen:
• Wat werkt voor wie kan sterk verschillen tussen groepen en personen en instrumenten worden daarom
over het algemeen selectief ingezet. De effectiviteit van instrumenten is daarom dus niet zomaar
onderling vergelijkbaar en inwisselbaar omdat deze normaliter op werkzoekenden met verschillende
kenmerken is ingezet.
• De onderzoekshorizon is doorgaans beperkt tot enkele jaren. Of de effecten op een langere termijn
aanhouden wordt vaak niet wordt gemeten.171
• De snel-naar-werk benadering is meer vatbaar voor nadelen als verdringing en werkhervatting
onder niveau. Hierdoor kunnen de effecten worden overschat, zeker in economische situaties met
weinig vraag naar arbeid wanneer meer verdringing kan worden verwacht. Overigens vindt de
overzichtsstudie gemiddeld grotere effecten tijdens recessies, met name voor training.
In de praktijk is in de meeste landen sprake van een hybride vorm die elementen van beide modellen
combineert.172 In de literatuur is brede overeenstemming dat een complementaire inzet het beste werkt.
Op de vraag welke combinaties van instrumenten het beste werken onder welke omstandigheden is nog
geen eenduidig antwoord te geven en dit vergt ook meer langjarig onderzoek.173

Lødemel en Trickey, 2001. An offer you can’t refuse: Workfare in international perspective.
Vansteenkiste, M. en Van den Broeck, A., 2018, Understanding the motivational dynamics among unemployed individuals: Refreshing insights from the
self-determination theory perspective.
169
Liu et al., 2014, Effectiveness of job search interventions: A meta-analytic review.
170
Card et al, 2018. What Works? A Meta Analysis of Recent Active Labor Market Program Evaluations.
171
Meadows, 2006. What works with tackling worklessness?
172
Castonguay, 2009. Benchmarking Carrots and Sticks.
173
Lindsay 2018, Work First Versus Human Capital Development in Employability Programs.
167

168

58

3.1.4

Samenvatting conclusies doorlichting 2016
De voorgaande doorlichting uit 2016 constateerde dat het moeilijk was om harde conclusies te trekken
over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de meeste instrumenten in de WW. Daarbij werd
opgemerkt dat de instrumenten zich ook niet altijd lenen voor effectiviteitsonderzoek. Daarnaast
viel de eigen dienstverlening door UWV niet binnen de scope van de doorlichting 2016. Dit aspect viel
formeel onder een ander begrotingsartikel (11 – uitvoering) en volgt niet uit de WW zelf. Daarmee lag
het grootste gedeelte van het activerende beleid buiten het bereik van het onderzoek waarmee ook de
overkoepelende conclusie beperkte zeggingskracht had.
Over de verplichtingen in de WW werd geconcludeerd dat het een aannemelijke veronderstelling is dat
de verplichtingen prikkels generen waarvan enig effect verwacht mag worden. Over de omvang van deze
effecten was weinig bekend.
De doeltreffendheid van de instrumenten die werkloze werknemers weer aan het werk moeten helpen
werd als volgt samengevat:
• Het instrument proefplaatsing is een effectief instrument om de individuele werkloze werknemer met
een grote afstand tot de arbeidsmarkt weer aan werk te helpen.
• De startersregeling zelfstandigen lijkt een doeltreffende toevoeging aan de WW te zijn omdat deze vrij
hoge niveaus van werkhervatting kent.
• Over de doeltreffendheid van het instrument Regeling vrijwilligerswerk is geen of onvoldoende informatie
of onderzoek over de effectiviteit beschikbaar.
• Het aanbod passend werk is op korte termijn effectief, deelnemers gaan er vaker door aan de slag maar
op de langere termijn is het niet effectief omdat veel deelnemers weer in de WW belanden.
• In hoeverre de inzet van scholing ook bijdraagt aan werkhervatting is op basis van bestaand onderzoek
niet te zeggen. Er is geen lange termijn onderzoek gedaan naar WW’ers en de effecten van scholing
op hun werkhervattingskans. De effectiviteit van scholing is in de meeste situaties niet vast te stellen.
Er is wel enig positief effect van scholing op het vinden van een baan voor oudere werklozen en voor
werklozen waarvoor de scholing wordt ingezet na ongeveer acht maanden werkloosheid.

3.2

Doeltreffendheid instrumenten
De kennis over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het activerend beleid rondom de WW zal in dit
hoofdstuk in beeld worden gebracht. Hiervoor hanteren we de volgende indeling.
1. Persoonlijke dienstverlening aan WW-gerechtigden.
2. Instrumenten in de WW.
3. Verplichtingen in de WW.
4. Beleid oudere werkzoekenden.
5. Gevolgen coronacrisis.

3.2.1

Persoonlijke dienstverlening WW
Afbakening
In de paragraaf over beleidsontwikkeling is al beschreven hoe voortschrijdend inzicht over de effectiviteit
van persoonlijke dienstverlening door UWV leidde tot de herinvoering van persoonlijke dienstverlening
in 2016. Iedereen met hooguit 50% kans om binnen een jaar nieuw werk te vinden wordt uitgenodigd
een eerste gesprek: het Werkoriëntatiegesprek. In dit gesprek bekijken de WW-gerechtigde en de
Adviseur Werk welke dienstverlening wenselijk is om de kans op werk te vergroten. Deze dienstverlening
kan o.a. bestaan uit coachingsgesprekken, sollicitatietrainingen, competentietesten, het toesturen
van vacatures, het arrangeren van een sollicitatiegesprek of het faciliteren van scholing. Daarnaast is
voor iedereen online selfservice dienstverlening beschikbaar en zijn er bemiddelingsactiviteiten vanuit
het werkgeverservicepunt.

59

Aan deze herinvoering was verbonden dat de effectiviteit van het complete dienstverleningsconcept
nauwkeurig moest worden onderzocht door middel van experimenteel onderzoek met een
controlegroep. Dit onderzoek is in 2022 afgerond. In de periode daarvoor zijn ook enkele specifieke
vormen van persoonlijke dienstverlening gericht onderzocht zoals ‘Succesvol naar Werk’ en ‘Activeren
breder zoekgedrag’.

Doeltreffendheid
De gesprekken die UWV vanaf april 2015 heeft gevoerd om een breder zoekgedrag te stimuleren zijn
experimenteel onderzocht met een controlegroep.174 Deze gesprekken werden gevoerd in de 7e of 8e
maand nadat vanaf maand 6 een breder criterium voor passende arbeid geldt in de WW. De gesprekken
werden ingezet voor werkzoekenden met een minder breed zoekgedrag. Initieel was de straal van het
zoekgedrag van deze groep 5 km korter, maar door dit gesprek werd de straal met 4 km verlengd en was
deze dus nog maar 1 km korter. De gesprekken hadden daarnaast een bescheiden maar significant effect
op breder sollicitatiegedrag naar een andere beroepsrichting, van een verbreding naar beroepsniveau
was nauwelijks sprake. Er was een kortstondig positief effect op de arbeidsdeelname maar dit effect
was een jaar na inzet volledig verdwenen. Dit suggereert dat mensen na een gesprek eerder gingen
werken maar dat er geen structureel effect was op zowel kans als kwaliteit van de arbeidsdeelname.
Gemiddeld betrof het ruim twee extra gewerkte dagen. Het effect op WW-gebruik was groter met een
daling van bijna tien uitkeringsdagen. De gesprekken waren binnen de WW kosteneffectief maar hierbij
is geen rekening gehouden met eventuele weglek naar andere uitkeringen zoals de ZW (ziektewet).
Een vervolgonderzoek heeft gevonden dat de positieve arbeidsmarkteffecten volledig zijn toe schrijven
aan het gevoerde gesprek zelf. Wanneer WW-gerechtigden een verplichte taak kregen opgelegd om
breder te zoeken had dit een averechts effect op de werkhervatting.175
Onder de naam ‘Succesvol naar werk’ heeft UWV sollicitatietrainingen ingezet voor 50+’ers. De trainingen
die in 2015 plaatsvonden, zijn experimenteel onderzocht.176 177 Hieruit blijkt dat deelname de
uitstroomkans verhoogt met 4,5 procentpunt, dat is een stijging van bijna 12%. Het extra inkomen uit
werk dat de deelnemers ontvangen, is ongeveer net zo groot als de minder ontvangen WW-uitkering.
Het lagere bedrag aan WW-uitkeringen overstijgt de uitvoeringskosten, de training is daarmee
kosteneffectief. De training is effectiever voor middelbaar en hoger opgeleiden, voor mannen en voor
de leeftijdsgroep 50-55. Voor lager opgeleiden en werkzoekenden die voor de WW als uitzendkracht
werkten, is de training niet effectief. De deelnemers zijn over het algemeen tevreden over de training
en de training leidt tot een vergroting van de sollicitatiekennis, toename in het vertrouwen van de
werkzoekvaardigheden, hogere ervaren sociale steun en een iets hogere intensiteit en kwaliteit van het
zoekgedrag. Deze training wordt nog steeds ingezet maar niet meer uitsluitend voor 50+’ers.
Het gehele dienstverleningsconcept van UWV is experimenteel onderzocht door de instroom tussen
1 december 2017 en 31 december 2018 willekeurig in te delen in een dienstverleningsgroep (80%),
een handhavingsgroep (10%), of een controlegroep (10%).178 De effecten voor deze mensen zijn
waargenomen tot 30 maanden na instroom in de WW. In totaal hebben zo’n 121 duizend mensen
persoonlijke dienstverlening ontvangen. Dit omvangrijke onderzoek legt een gedegen wetenschappelijke
basis onder hoe de dienstverleningsformule van UWV uitpakt voor verschillende groepen
WW-gerechtigden. Eerder is ook een onderzoek gepubliceerd waarin meer kwalitatieve effecten zijn
gerapporteerd bijvoorbeeld op het werkzoekgedrag, werkzoekvaardigheden, werkzoekmotivatie en de
tevredenheid over de dienstverlening.179 De belangrijkste bevindingen van deze rapporten vatten we
hier samen:

174
175
176
177
178

179

van der Heul et al, 2019. Zoek het breed! Effectevaluatie ABZ. UWV.
Van der Klaauw en Vethaak, 2022, Empirical Evaluation of Broader Job Search Requirements for Unemployed Workers.
de Groot en van der Klaauw, 2017, De resultaten van de effectmeting Succesvol naar Werk.
van Hooft en van den Hee, 2017, Inhoudelijke effectevaluatie trainingen 50plus WW.
Vervliet en Heyma 2022, Langetermijneffecten van persoonlijke dienstverlening in WW: Effecten op kans op werk en uitstroom uit WW 30 maanden na
WW-instroom.
Heyma et al, 2021, Ervaringen met persoonlijke dienstverlening door UWV in de WW.

60

De overkoepelende conclusies liggen grotendeels in lijn met de eerdere studies180, namelijk dat
persoonlijke dienstverlening werkt om de baankans te vergroten en het uitkeringsberoep te
verminderen. De effecten laten een beperkt maar significant positief effect zien. In termen van bespaarde
uitkeringslasten en maatschappelijke baten is de dienstverlening kosteneffectief. De baankans ligt na
12 maanden gemiddeld 1,8 procentpunt hoger, na 24 maanden is dit 1,7 procentpunt en na 30 maanden is
het waargenomen effect van 1,4 procentpunt niet langer statistisch significant. Dit duidt erop dat vooral
sprake is van eerdere werkhervatting en dat er geen bewijs is voor een structureel hogere baankans.
Er is geen negatief of positief effect op de baankwaliteit gevonden. Het totaal aantal gewerkte uren over
de periode van 30 maanden neemt wel significant toe als gevolg van de persoonlijke dienstverlening met
gemiddeld 59 uren, dat is een stijging van 3,0%.
De uitkomsten zijn ook uitgesplist naar de arbeidsmarktpositie van de werkzoekende, dit is uitgedrukt
in de Werkverkennerscore die groepen indeelt naar de kans om binnen een jaar werk te vinden.
De categorie 0-25% zijn dus de WW-gerechtigden waarvoor de Werkverkenner inschat dat deze een
kans tussen 0% en 25% hebben om binnen een jaar werk te vinden. Het effect op de baankans was
het grootst voor de groep met een redelijke positie (50-75%), dit was ook de enige subgroep met een
constant en significant effect na 30 maanden à 4,6 procentpunt. Voor de andere subgroepen waren de
puntschattingen voor de baankans overal beperkt positief maar bij geen enkele tijdshorizon (12, 24 en
30 maanden) statistisch significant. Dit is opvallend aangezien het initiële uitgangspunt van het
dienstverleningsmodel is geweest om juist mensen met een lagere werkhervattingskans vaker en meer
te helpen en voor deze groep is de dienstverlening verhoudingsgewijs ook vaker ingezet. De evaluatie
concludeerde derhalve dat ‘lichte’ vormen van dienstverlening ontoereikend zijn om de baankansen van
mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt te verbeteren.
De effecten uitgesplitst naar leeftijd laten ook een opvallend patroon zien. Voor de leeftijdsgroep 15-35 is
een significant effect van 3,4 procentpunt op de baankans na 12 maanden dat daarna snel afneemt. Voor
de groep ouder dan 50 jaar is juist pas bij 24 maanden sprake van een significant effect op de baankans
van 2,2 procentpunt. Hier lijkt sprake te zijn van een effect zoals dat ook is gemeten bij de duurverkorting
WW, namelijk dat een groep WW-gerechtigden het werk eerder hervat die anders pas rondom het einde
van de WW-duur het werk zou hebben hervat. Voor jongeren met een korte WW-duur treedt dit effect
vanzelfsprekend eerder op dan bij ouderen met een gemiddeld langere WW-duur.
Uit het kwalitatieve onderzoek naar de persoonlijke dienstverlening blijkt dat het de ervaren steun
bij werkzoekenden laat stijgen. Binnen de groep 0-50% stijgt de ervaren steun181 van 24% naar 38%.
De klanttevredenheidsscores hebben in veel gevallen een positieve relatie met de inzet van persoonlijke
dienstverlening. Voor de algemene tevredenheid over UWV is het verschil niet significant maar de
tevredenheid over de adviseur werk en de mate van contact kennen positieve verschillen van grote
omvang.182 Het onderzoek heeft ook gekeken naar de effecten van persoonlijke dienstverlening op
vaardigheden, gedrag en motivatie. Bij motivatie en vaardigheden zijn beperkte effecten gevonden op
met name de kennis van sollicitatiemethoden en arbeidsmogelijkheden, en de op de zelfreflectie van
werkzoekenden. De intensiteit van het zoekgedrag neemt toe maar er is geen bewijs gevonden voor
een grotere succeskans per sollicitatie. Het effect op het gedrag is groter dan het effect op motivatie en
vaardigheden, dit suggereert dat het gedrag niet alleen indirect via motivatie en vaardigheden wordt
beïnvloed maar dat ook sprake is van een direct effect van dienstverlening op het zoekgedrag. De
gevonden effecten zijn kleiner voor de groep 0-50%, dit is in lijn met de effectmeting die vooral hogere
baankansen in de groep 50-75% vindt.

180
181
182

van der Heul, 2020, Helpt UWV werkzoekenden werk te vinden?
‘Zeer mee eens’ of ‘Mee eens’ op de stelling: ‘ik voel mij door UWV gesteund in mijn situatie’, figuur 3.5.
Heyma et al, 2021, Ervaringen met persoonlijke dienstverlening door UWV in de WW. (Fig. 3.7.)

61

Het totale uitkeringsgebruik neemt af als gevolg van persoonlijke dienstverlening. Het aandeel in de
WW ligt na 24 maanden 1,9 procentpunt lager (24,8% vs 26,7%). Dit correspondeert met 9 minder
uitkeringsdagen en een gemiddeld lager uitkeringsbedrag voor de WW van €652, dat zijn dalingen
van zo’n 4%. Dat het uitkeringsgebruik sterker afneemt dan dat de arbeidsdeelname toeneemt is
consistent met eerder onderzoek. De uitkomsten uitgesplitst naar Werkverkennerscore zijn wel
enigszins tegenintuïtief. Zo is het aandeel in de WW voor de groep 50-75% niet significant lager
terwijl hun baankans wel 4,6 procentpunt hoger lag. Een verklaring hiervoor kan zijn dat sprake is
van werkhervatting die onvoldoende groot is om het WW-recht te beëindigen. Aangezien er geen
aanwijzingen zijn voor werkhervatting tegen een lager uurloon is voor deze groep waarschijnlijk
sprake van werkhervatting tegen minder uren dan het oorspronkelijke urenverlies. Bij de groep met
een kans van 0-50% op werkhervatting binnen een jaar is juist sprake van significante daling van het
uitkeringsberoep terwijl de baankans niet significant hoger lag. Deze uitstroom uit de WW betreft voor
een belangrijk deel doorstroom naar andere uitkeringen zoals de Ziektewet en in mindere mate door
terugtrekking van de arbeidsmarkt, onder andere door pensionering. UWV heeft nader onderzocht wat
de aard is van de doorstroom naar andere uitkeringen.183 Hieruit blijkt niet dat relatief gezonde WW’ers
de ZW instromen, het gaat om mensen voor wie de ZW de juiste uitkering is. Dankzij de dienstverlening
worden ze bewust dat ze te ziek zijn om te solliciteren of de mogelijkheid tot ziekmelden was
voorafgaand aan het persoonlijke gesprek niet bekend.
De totale directe baten van het dienstverleningsconcept bedragen naar schatting €212 mln, dit bestaat
voor 2/3 uit minder WW-uitkeringen en voor 1/3 uit hogere belastinginkomsten. Hier staat maximaal
€97 mln aan kosten tegenover. Bij deze directe opbrengst van €115 mln wordt geen rekening gehouden
met de doorstroomeffecten naar andere uitkeringen en potentiële verdringingseffecten van de
behandelgroep ten koste van andere werkzoekenden. De onderzoekers passen hier verschillende
gevoeligheidsanalyse op toe en stellen dat bij het meest extreme scenario met 25% verdringing en 50%
doorstroom nog steeds sprake is van een positief maatschappelijk netto-effect à €8,5 mln.
De kosteneffectiviteit is over het algemeen gerelateerd aan een gerichte inzet van middelen. Een verdere
uitbreiding van de persoonlijke dienstverlening verdient zichzelf dus ook niet automatisch terug omdat
de inzet zich dan verbreedt naar minder effectieve instrumenten of doelgroepen voor wie de effectiviteit
van dienstverlening relatief lager ligt. Het CPB gaat er in doorrekeningen momenteel niet vanuit dat een
verdere uitbreiding van de persoonlijke dienstverlening zichzelf volledig terugverdient.184
Over de doeltreffendheid kan in algemene zin worden geconcludeerd dat uit de verrichte studies vrij
consistente bevindingen naar voren komen, namelijk dat de inzet van persoonlijk dienstverlening
leidt tot significante effecten van beperkte omvang. De arbeidsdeelname wordt bevorderd en het
uitkeringsgebruik daalt doorgaans voldoende om de uitvoeringskosten te compenseren. Het hangt wel af
van het soort dienstverlening voor welke groep het effectief is en hoe duurzaam het effect is. Gesprekken
hebben vooral nut voor redelijk goed bemiddelbare WW’ers. Voor WW-gerechtigden met een zwakkere
arbeidsmarktpositie is persoonlijke dienstverlening geen bewezen effectief instrument om de baankans
op langere termijn te vergroten. Het persoonlijke aspect van de dienstverlening wordt echter door deze
mensen juist wel zeer gewaardeerd.

183
184

UWV, 2022, Doorstroom vanuit de WW naar de Ziektewet.
CPB, 2021, Keuzes in kaart 2022-2025.

62

Doelmatigheid
Zoals hierboven beschreven is de persoonlijke dienstverlening over het algemeen kosteneffectief.
Mogelijk kan de doelmatigheid worden vergroot door het dienstverleningsconcept verder door
te ontwikkelen. Dit kan zijn via nieuw te ontwikkelen instrumenten of het beter inzetten van
bestaande instrumenten. Zo kan bijvoorbeeld worden onderzocht hoe het gebruik van beeldbellen de
doeltreffendheid en doelmatigheid beïnvloedt, vergeleken met fysieke gesprekken. Een verbeterrichting
kan zijn om de zoekkwaliteit meer te beïnvloeden middels de dienstverlening, uit internationaal
onderzoek blijkt dat dit een kansrijk mechanisme is.185 In de effectmeting worden hier wel positieve
effecten op gevonden maar nog niet zodanig dat het leidt tot meer succes per sollicitatie.

3.2.2

Instrumenten in de WW
Scholing aan WW-gerechtigden
Afbakening
Met ingang van 1 januari 2012 beschikte UWV niet meer over een re-integratiebudget WW en
stopte daarmee de mogelijkheid om financieel bij te dragen aan scholing voor WW-gerechtigden.
De Scholingsregeling WW bleef wel bestaan waarmee de mogelijkheid kan worden geboden om scholing
te volgen met behoud van WW-uitkering. Indien UWV oordeelt dat de scholing noodzakelijk is om kans
te maken op werk dan kan vrijstelling van de sollicitatieplicht worden verleend.
In 2016 werd de tijdelijke regeling scholingsvouchers186 geïntroduceerd om scholing naar een kansberoep
te faciliteren. Dit was niet exclusief voor WW-gerechtigden maar dit was in de praktijk wel de grootste
doelgroep. In 2018 werd deze regeling opgevolgd door de Regeling tijdelijk scholingsbudget UWV
waarmee UWV weer de mogelijkheid kreeg om scholing in te kopen specifiek voor WW-gerechtigden met
een hoog risico op langdurige werkloosheid. Per 2023 is er een structureel budget van €13 mln per jaar
beschikbaar voor dit doel.
In de periode tussen 1 april 2016 en 1 april 2018 is daarnaast de Brug-WW van kracht geweest. Dit was een
verbijzondering van de Scholingsregeling WW waarbij met behoud van WW om- of bijscholing bij een
nieuwe werkgever kon worden gevolgd.
Doeltreffendheid scholing
De effectiviteit van scholing bij werkzoekenden is relatief moeilijk te onderzoeken. Dit komt enerzijds
door het feit dat scholing zich minder goed leent voor een experimentele onderzoeksopzet. Het
aanbieden van passende scholing heeft immers altijd een karakter van individueel maatwerk en leent
zich daarom minder voor willekeurige toewijzing aan behandelgroepen en controlegroepen. Daarnaast
blijkt uit een internationale overzichtsstudie187 dat de effecten van scholing zich pas op de middellange
termijn, vanaf 2-3 jaar, voordoen terwijl in de praktijk de onderzoekshorizon vaak beperkt is. Gezien
de maximale WW-duur van 2 jaar zullen de effecten van scholing daarmee ook vaak pas na afloop van
de WW zichtbaar zijn. Desondanks is er nationaal en internationaal wel het nodige onderzoek verricht
naar de effecten van scholing. Een overkoepelende conclusie uit deze overzichtsstudie is dat scholing
het meest effectieve re-integratie-instrument is in het duurzaam verbeteren van de arbeidsmarktpositie
van werkzoekenden met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Dit contrasteert met andere type
instrumenten die minder goed werken voor deze doelgroep of waarbij de effecten van korte duur zijn.

185
186
187

Van Hooft et al, 2022, How to Optimize the Job Search Process: Development and Validation of the Job Search Quality Scale.
‘Tijdelijke regeling subsidie scholing richting kansberoep.’
Card et al, 2018. What Works? A Meta Analysis of Recent Active Labor Market Program Evaluations.

63

Een onderzoek naar het langetermijneffect van scholing in de WW188 liet zien dat op korte termijn de kans
op werk lager ligt maar daarna stijgt de kans op werk en het inkomen uit werk. Binnen de WW-periode is
de scholing niet kosteneffectief, maar indien de toegenomen arbeidsproductiviteit wordt meegerekend is
de scholing na vier jaar kosteneffectief. De gevonden effecten voor scholing aan WW’ers liggen hoger bij
laagopgeleiden in de WW en gelden ook voor oudere werklozen.
De tijdelijke regelingen voor de scholingsvouchers en de Brug-WW zijn gelijktijdig kwalitatief geëvalueerd
in 2019.189 De scholingsvoucher betrof een subsidie om bij te dragen aan directe kosten190 van scholing
richting een kansberoep. Uiteindelijk is hier met name door (voormalig) WW-gerechtigden gebruik van
gemaakt. De evaluatie concludeerde dat onder de ruim 20.000 deelnemers een hoog studierendement
zichtbaar was en dat ongeveer 1/3 een opleiding is gaan volgen die ze zonder voucher niet hadden
gevolgd. Van de 68% die een nieuwe baan vonden was dit voor het grootste gedeelte in een andere
functie of sector. Met deze resultaten is het beoogde doel van de scholingsvouchers, namelijk stimulering
van scholing, gerealiseerd. De laagdrempeligheid van de regeling zorgde wel voor een relatief hoog
oneigenlijk gebruik, bij een controle achteraf bleek dat bij 16% van de toekenningen moest worden
teruggevorderd omdat de juistheid ontbrak of niet kon worden vastgesteld.
Voor de Brug-WW werd vooraf het aantal deelnemers ingeschat op 6.000, maar dit werden er uiteindelijk
slechts 104. De regeling was onvoldoende bekend of voorzag onvoldoende in een behoefte. De directe
effecten voor de deelnemers waren wel doeltreffend maar die groep was te beperkt om het nut en
duurzaamheid te kunnen beoordelen.
Het scholingsbudget WW is door UWV geëvalueerd in 2022.191 De evaluatie concludeerde dat de inzet
voldoet aan de vereisten om effectief te kunnen zijn. De scholing wordt zoals bedoeld ingezet voor
mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt en leidt voor een groot gedeelte tot scholing
die anders niet zou zijn gevolgd. 84% van de scholing wordt met succes afgerond en de overgrote
meerderheid vond vervolgens werk dat aansloot bij de gevolgde opleiding. Binnen 6 maanden na
start van de opleiding was 54% van deze doelgroep met afstand tot de arbeidsmarkt aan het werk, na
12 maanden was dit al 65%. Deze resultaten komen overeen met vereisten om effectief te zijn al kan het
exacte causale netto-effect niet worden vastgesteld.
Over de Scholingsregeling WW concludeerde de doorlichting uit 2016 dat de vormgeving aansluit op het
beschikbare onderzoek en het daarmee scholing zo doeltreffend mogelijk faciliteert. Er is geen aanleiding
om deze conclusie bij te stellen.
Doelmatigheid scholing
De effecten van scholing doen zich juist voor bij kansarmere groepen en houden over een langere
periode aan. Dit is aanvullend op andere instrumenten zoals persoonlijke dienstverlening waarbij juist
effect zichtbaar is bij makkelijker bemiddelbare groepen en de effecten niet lang aanhouden. Dit maakt
scholing complementair en zijn er geen andere manieren bekend waarop hetzelfde effect kan worden
bereikt tegen lagere kosten. Zo bezien is scholing een doelmatig instrument.
De exacte doelmatigheid van het scholingsbudget is niet vastgesteld via een netto-effectiviteitsonderzoek.
De kosten waren relatief gering in relatie tot de uitkomsten maar mogelijk was dit effect deels ook
bereikt zonder de vergoeding van de opleidingskosten. Het maximumbedrag per traject is tussentijds
verhoogd van €2.500 naar €5.000, de gemiddelde kosten per opleiding bedroegen in 2021 €2.580. Bij een
totaalbudget van zo’n €13 mln kunnen daarmee dus zo’n 5.000 trajecten per jaar worden gefinancierd.

Lammers en Kok, 2021. Are active labor market policies (cost-)effective in the long run? Evidence from the Netherlands.
van de Ende et al, 2019, Effectiviteit van de Brug-WW en scholingsvouchers, Eindrapport 2019.
190
In principe maximaal €2500.
191
UWV 2022, Arbeidsmarktgericht scholen: Evaluatie van het scholingsbudget WW 2018–2021.
188
189

64

Uit de eerder genoemde onderzoeken blijkt dat de doelmatigheid van scholing duidelijk verband houdt
met de arbeidsmarktgerichtheid van de scholing en met de selectiviteit van de inzet voor werklozen
die anders geen baan kunnen vinden. Bij een bredere inzet zal de doelmatigheid afnemen; dit staat
op gespannen voet met de ambitie om grotere groepen werkzoekenden met een afstand tot de
arbeidsmarkt te helpen. Op basis van het bestaande onderzoek kan niet worden gesteld wanneer bij
een bredere inzet het omslagpunt wordt bereikt en scholing niet langer meer doelmatig is. Volgens de
evaluatie van het scholingsbudget WW is bij de huidige vormgeving de toets op noodzakelijkheid en
arbeidsmarktgerichtheid voldoende gewaarborgd.
De evaluatie van het scholingsbudget WW stelt daarnaast dat de doelmatigheid van de scholingsinzet
in de WW is gebaat bij een uniforme en structurele regeling. Het kost enige tijd voor professionals in de
uitvoering om regelingen te implementeren en te internaliseren, veranderende en tijdelijke regelingen
bemoeilijken dit. Per 2023 is sprake van een structureel scholingsbudget in de WW waarmee er meer
continuïteit in de uitvoering en meer duidelijkheid voor WW-gerechtigden is gerealiseerd.

Passend werkaanbod
Afbakening
UWV doet jaarlijks aan circa 5.000 WW-gerechtigden met een risico op langdurige werkloosheid een
passend werkaanbod (PaWa). Dit zijn bij werkgevers gearrangeerde sollicitatiegesprekken. Indien
dit sollicitatiegesprek door verwijtbaar gedrag niet leidt tot werkhervatting kan de uitkering worden
beëindigd. De PaWa-dienstverlening is in 2015 experimenteel onderzocht192 waarover ook al in de
doorlichting van 2016 is gerapporteerd.
Doeltreffendheid
Het experimentele onderzoek vond geen bewezen effect en concludeerde dat het aannemelijk is dat
PaWa hoogstens een klein effect heeft. Sindsdien is het instrument PaWa niet nader onderzocht. Uit de
reguliere registratie door UWV blijkt wel dat het percentage PaWa’s waarbij de uitkeringsgerechtigde
niet is aangenomen in 2021 lager was dan in het onderzoeksjaar 2013, 25% versus 31%. Mogelijk is de
effectiviteit toegenomen als gevolg van een betere toepassingen door UWV of ligt de effectiviteit hoger
in een situatie van arbeidsmarktkrapte. Deze cijfers tonen echter geen effectiviteit aan, dit is hoogstens
aanleiding om het instrument PaWa nogmaals experimenteel te onderzoeken.
Doelmatigheid
De doelmatigheid van dit instrument is niet aangetoond.

Startersregeling WW
Afbakening
Ieder jaar maken tienduizenden WW-gerechtigden de stap naar ondernemerschap. Sinds 2013 is
de vereenvoudigde startersregeling van kracht. Deze regeling maakt het mogelijk om te starten als
zelfstandige met behoud van WW-uitkering, gedurende 26 weken wordt de uitkering met 29% gekort.
De daadwerkelijke inkomsten uit het eigen bedrijf worden niet verrekend met de uitkering.
Doeltreffendheid
In 2019 is een onderzoek naar de wijziging van de startersregeling gepubliceerd.193 Dit onderzoek
concludeerde dat het gebruik van de nieuwe startersregeling lager ligt dan voorheen maar dat de kans op
werkhervatting en duurzame werkhervatting hoger ligt. Het netto-effect kan niet zuiver worden vastgesteld
omdat onbekend is wat de uitkomsten zouden zijn als de startersregeling niet zou bestaan. Mogelijk
zouden de deelnemers ook zonder de regeling succesvol zijn. De doeltreffendheid is echter wel plausibel
gezien de hoge duurzame werkhervatting onder deelnemers. 60% is na drie jaar nog actief als ondernemer
en van de groep die niet meer actief is als ondernemer is meer dan de helft weer werkzaam in loondienst.
192
193

de Koning et al, 2015, Experimenteel onderzoek passend werkaanbod bij UWV. SEOR – Epsilon Research – Regioplan.
de Hek et al, 2019, Als ondernemer uit de WW.

65

Doelmatigheid
De doorlichting uit 2016 concludeerde dat de doelmatigheid van de startersregeling plausibel is
vanwege de lage kosten, maar dat dit niet hard is aangetoond. Deze conclusie staat nog steeds,
waarbij het onderzoek suggereert dat de wijziging van startersregeling waarschijnlijk heeft geleid tot
een doelmatigheidsverbetering.

Proefplaatsing WW
Afbakening
Het instrument proefplaatsing maakt het mogelijk dat een WW-gerechtigde gedurende een bepaalde
periode bij een werkgever met behoud van uitkering gaat werken. Proefplaatsing stelt werkgevers onder
voorwaarden in staat om zonder kosten een reëel beeld van de potentiële werknemer te krijgen. Dit is
bedoeld om werkzoekenden met een afstand tot de arbeidsmarkt een betere kans op een betaalde baan
te bieden.
Geen nieuw inzicht
De doorlichting uit 2016 oordeelde dat dit een effectief instrument is om de groep met een grote afstand
tot de arbeidsmarkt aan het werk te helpen. Voor oudere werkzoekenden verhoogt het de aannamekans
significant. De voorwaarde voor doelmatigheid is vooral gelegen in het goed uitvoeren van de toets op
noodzakelijkheid zodat er geen loonkosten op de WW worden afgewenteld. Er zijn geen nieuwe inzichten
bekend die tot bijstelling van deze conclusies zouden leiden.

Vrijwilligerswerk WW
Afbakening
De regeling regelt de voorwaarden waaraan vrijwilligerswerk met behoud van WW-uitkering moet
voldoen. Doel van de regeling is dus niet primair gericht op de activering naar betaald werk.
Doeltreffendheid
De doorlichting uit 2016 concludeerde dat er geen informatie of onderzoek beschikbaar is over de
doeltreffendheid van deze regeling. De regeling is in 2016 geëvalueerd194 maar de activerende werking
was daarbij geen onderzoeksvraag. De evaluatie vond geen aanwijzingen dat de verruiming die de
regeling biedt, leidt tot directe verdringing van betaald werk.

3.2.3

Verplichtingen in de WW
De WW kent enkele verplichtingen die er op zijn gericht de activering naar werk te bevorderen.
De doorlichting uit 2016 concludeerde dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van verplichtingen over
het algemeen moeilijk zijn vast te stellen omdat effectmetingen moeilijk toepasbaar zijn of omdat UWV
sommige verplichtingen überhaupt niet kan controleren.
In deze paragraaf zal eerst worden ingegaan op de kennis van WW-gerechtigden over hun verplichtingen.
Vervolgens worden twee verplichtingen afzonderlijk langsgelopen: de inspanningsplicht die wordt
ingevuld via de sollicitatieplicht en de verplichting om passende arbeid te accepteren. Verplichtingen
rondom de toegang tot de WW, zoals verwijtbaar werkloos worden, zijn reeds in hoofdstuk 2 besproken.

Kennis van de verplichtingen
In opdracht van SZW wordt jaarlijks de kennis van de verplichtingen en de gepercipieerde detectiekans
van de verschillende sociale zekerheidsregelingen onderzocht. Uit de meest recente editie blijkt dat
binnen de WW de gemiddelde kennis van de verplichtingen met 93% nog altijd hoog ligt.195 Minder
bekend zijn de verplichtingen om mee te werken aan onderzoek (72%) en om werkloosheid te
voorkomen (77%). Deze bevindingen zijn in lijn met klantgerichtheidsonderzoeken van UWV waarbinnen
ook de kennis over bepaalde verplichtingen wordt onderzocht.
194
195

Groenewoud et al, 2017, Evaluatie Regeling Vrijwilligerswerk in de WW.
Beerepoot et al, 2023, Kennis der verplichtingen en gepercipieerde detectiekans: rapportage 2022.

66

Bij de detectiekans wordt een dalende trend opgemerkt. Op de vraag of de kans groot is dat UWV het
merkt wanneer iemand zijn plichten niet nakomt, antwoordde 70% ‘groot’ of ‘zeer groot’. In 2021 was dit
nog 79%. Wel gaven meer geënquêteerden aan te zijn gecontroleerd via een gesprek op kantoor (28%).
Minder WW-gerechtigden kregen te maken met telefonische controle (54%).
Het vertrouwen in UWV onder WW-gerechtigden nam opvallend toe in 2022. 87% vindt dat ze
rechtvaardig behandeld zijn, dit was in 2021 nog 77%. Het gemiddelde rapportcijfer voor de tevredenheid
over UWV steeg van 7,2 in 2021 naar 7,4 in 2022.

Sollicitatieplicht
Afbakening
De inspanningsplicht voor de WW wordt ingevuld met de sollicitatieplicht. Dit houdt in
dat WW-gerechtigden vier sollicitatieactiviteiten per vier weken moeten uitvoeren en deze
activiteiten ook moeten registeren in de Werkmap. Deze plicht is een belangrijke pijler binnen het
dienstverleningsconcept van UWV en is bij vrijwel iedere WW-gerechtigde bekend (afgerond 100%
in 2022).
Doeltreffendheid sollicitatieplicht
Over de effectiviteit van de sollicitatieplicht is in de onderzoeksperiode geen nieuw onderzoek verricht.
Om dit inzicht hierin wel te verwerven wordt vanaf begin 2024 gestart met een omvangrijk experimenteel
onderzoek naar de effecten van de sollicitatieplicht. In dit onderzoek wordt de effectiviteit van de
sollicitatieplicht bekeken ten opzichte van (a) een alternatieve invulling waarbij meer ruimte is voor
maatwerk en (b) een alternatieve invulling waarbij er geen (harde) inspanningsverplichting aanwezig
is. Met deze onderzoeksopzet kan zicht worden verkregen op het absolute effect van de huidige
sollicitatieplicht en wordt duidelijk of het opleggen van een dergelijke plicht (en het handhaven daarvan)
überhaupt zinvol is. De doorlooptijd van het onderzoek is (vooralsnog) ruim drie jaar: één jaar ten
behoeve van de doorstroom, twee jaar ten behoeve van de follow-up en vervolgens een paar maanden
om het eindrapport te kunnen schrijven. De eerste tussentijdse onderzoeksresultaten worden op zijn
vroegst medio 2026 verwacht.
Er is gedurende de onderzoeksperiode wel onderzoek verricht naar de sanctionering van de
sollicitatieplicht. Uit dit onderzoek196 bleek dat sancties wel leidden tot betere naleving van de
regels, maar er werd geen effect gevonden op het totale aantal sollicitatieactiviteiten. Er waren
wel aanwijzingen voor een dubbel negatief inkomenseffect als gevolg van sancties, eerst vanwege
een korting op de uitkering en daarna vanwege een lager inkomen uit werk. Bij waarschuwingen
waren er geen aanwijzingen voor negatieve inkomenseffecten en wel een positief effect op het
aantal sollicitatieactiviteiten.
De effectmeting van de persoonlijke dienstverlening heeft ook een aparte controlegroep gehanteerd
voor de inzet van correctieve handhaving op het niet nakomen van de sollicitatietaak. Op geen
enkele uitkomstmaat voor de mate van uitstroom naar werk wordt een significant effect gevonden.
Ook op het uitkeringsgebruik worden nauwelijks significant effecten gevonden, alleen een tijdelijk
effect op het aantal uitkeringsdagen tussen 12 en 24 maanden dat na 30 maanden is verdwenen. Dit
impliceert dat correctieve handhaving op zichzelf nauwelijks effect heeft ten opzichte van de standaard
preventieve handhaving.
De algemene conclusie van deze onderzoeken is dat sancties op de sollicitatieplicht weinig effectief zijn
op individueel niveau. Mogelijk heeft de mogelijkheid van sanctionering op totaalniveau wel invloed
op de preventieve werking. Het geplande onderzoek naar de sollicitatieplicht brengt hier mogelijk meer
inzicht in.

196

Verlaat et al, 2021. Sancties voor burgers: Een bruikbaar instrument voor gedragsverandering?

67

Ook is bekend dat de kwaliteit van het werkzoekgedrag bepalender is voor positieve arbeidsmarkt­
uitkomsten dan de intensiteit.197 De doeltreffendheid van de sollicitatieplicht wordt daarmee naar
verwachting bepaald door de mate waarin naast de intensiteit van het zoekgedrag ook de kwaliteit van
het zoekgedrag positief wordt beïnvloed. Goed zoekgedrag hangt samen met de mate van (autonome)
motivatie, van belang is dus wat de invloed van de sollicitatieplicht op de motivatie van werkzoekenden
is. Dit zal in de komende jaren worden onderzocht.
Doelmatigheid sollicitatieplicht
Over de doelmatigheid van de sollicitatieplicht kan geen uitspraak worden gedaan omdat de
doeltreffendheid nog niet gedegen is onderzocht. Wel kan gesteld worden dat de kosten van dit
instrument in beginsel zeer laag zijn en alleen substantieel worden naar mate de keuze wordt gemaakt
om intensiever te controleren op de kwaliteit van de verrichte sollicitatieactiviteiten. In potentie kan dit
instrument daarmee met een relatief beperkt effect al doelmatig zijn.

Verplichting passende arbeid aanvaarden
Afbakening
In de WW is het verplicht om in voldoende mate te trachten passende arbeid te verkrijgen. Per 1 juli 2015
is het criterium aangescherpt. In de eerste zes maanden hoeft een WW-gerechtigde zich alleen te richten
op werk met hetzelfde opleidings- en loonniveau als waaruit hij werkloos is geworden en met een reistijd
van maximaal twee uur per dag.198 Na zes maanden is alle arbeid passend.
Doeltreffendheid
De doorlichting uit 2016 concludeerde dat de doeltreffendheid niet is vast te stellen omdat UWV niet
actief kan controleren of iemand een passend werkaanbod heeft gekregen en geen onderzoek bekend is
naar de causaliteit tussen deze verplichting en eerdere werkhervatting.
De evaluatie van de Wet werk en zekerheid heeft aandacht besteed aan het verscherpte criterium maar
kon geen geïsoleerd effect vaststellen. Er zijn echter ook geen averechtse effecten merkbaar in de vorm
van werkhervatting tegen een lager loon met mogelijke negatieve doorwerking op de lange termijn.
Het bestaan van het criterium heeft daarnaast een faciliterende werking voor de dienstverlening van
UWV. Het criterium biedt UWV de mogelijkheid om WW-gerechtigden met een relatief smal zoekgedrag
hierop aan te spreken of zelfs rechtstreeks een passend werkaanbod van een werkgever aan te bieden.
Eerder in dit hoofdstuk is de doeltreffendheid van deze interventies uiteengezet.

Doelmatigheid
De doelmatigheid van de verplichting is niet precies vast te stellen omdat de doeltreffendheid ten
aanzien van de activerende werking niet bekend is. Tegelijkertijd gaat deze verplichting niet gepaard met
uitvoeringskosten bij UWV en zijn er geen indicaties voor negatieve neveneffecten voor werkzoekenden.
Zo bezien is deze verplichting niet ondoelmatig, oftewel no-regret.

197
198

Van Hooft et al, 2022, How to Optimize the Job Search Process: Development and Validation of the Job Search Quality Scale.
Besluit passende arbeid WW en ZW.

68

3.2.4

Beleid ouderenwerkloosheid
In hoofdstuk 2 is al aandacht besteed aan de arbeidsmarktpositie van oudere WW’ers. Daar bleek dat
de werkhervattingskansen binnen deze groep nog steeds relatief laag liggen, al is wel sprake van een
inhaalslag en een positieve trend in de overtuigingen van werkgevers over oudere werknemers. De netto
arbeidsparticipatie onder ouderen verbetert ook, maar kent nog altijd een negatieve trend naarmate
senioren dichter bij de pensioenleeftijd komen. Ruim 30% van de werkzoekenden in de leeftijd 55-64
ervaart zonder twijfel leeftijdsdiscriminatie.199 De arbeidsmarktpositie van oudere werkzoekenden
blijft daarmee een belangrijk beleidsthema waarop ook in 2022 een kabinetsvisie is verwoord
(de seniorenkansenvisie).200
In de periode na 2016 zijn onder de noemer van het actieplan ‘Perspectief voor vijftigplussers’
verschillende beleidsinstrumenten ingezet om de participatie en arbeidsmarktpositie van vijftigplussers
te verbeteren. Het actieplan bestond uit 6 beleidslijnen: het Ontwikkeladvies, werkgeversdienstverlening,
intensieve dienstverlening in de WW, campagne en boegbeelden om de beeldvorming te verbeteren,
financiële instrumenten (loonkostenvoordeel en no-riskpolis) en experimenten om meer werk
te genereren.
In paragraaf 3.1 is beschreven op welke manier persoonlijke dienstverlening effectief is voor oudere
werkzoekenden. De sollicitatietraining Succesvol naar Werk is in beperkte mate bewezen effectief voor
de arbeidsdeelname van oudere WW-gerechtigden. Persoonlijke dienstverlening verhoogt de kans op
werk van 50-plussers na 24 maanden, maar na 30 maanden is er geen significant effect meer op de
baankans. Dit betreft dus enkel een effect op snellere werkhervatting en niet op extra werkhervatting.
De beleidsdoelen van het actieplan lagen voor een belangrijk deel op zogenoemde ‘zachte effecten’
zoals beeldvorming. Uit de evaluatie van het actieplan201 blijkt dat er geen geïsoleerd effect op de
arbeidsmarktpositie kan worden gemeten maar dat wel concrete positieve effecten kunnen worden
waargenomen met name bij de ouderen zelf en in mindere mate bij de werkgevers. De evaluatie stelt
dat verbeterende beeldvorming naar verwachting ook samenhangt met grotere maatschappelijke
ontwikkelingen. Zo zorgt de verhoging van de pensioenleeftijd ervoor dat een groter deel van het
werknemersbestand ouder is, dit kan gepaard gaan met een maatschappelijk besef dat in een context
van vergrijzing oudere werknemers onmisbaar zijn. Ook de krapte op de arbeidsmarkt leidt naar
verwachting tot ruimere wervingscriteria richting oudere werkzoekenden, eenmaal geïntroduceerd kan
dit blijvende effecten hebben.
De evaluatie heeft via enquêtes, interviews en data van UWV ook gekeken naar de doeltreffendheid
van twee financiële instrumenten. Het loonkostenvoordeel ouderen waarmee bedrijven maximaal
€6.000 per jaar gedurende 3 jaar ontvangen bij het in dienst nemen van een werkloze 56-plusser uit
een uitkering. En de no-riskpolis WW waarmee de risico’s voor werkgevers worden afgedekt voor
56-plussers die vanuit de WW in dienst zijn gekomen en daarna minstens 13 weken uitvallen wegens
ziekte. De evaluatie concludeerde dat de financiële instrumenten geen duidelijke grote bijdrage leverden
in het aannemen van 50-plussers uit de WW. Voor de meeste werkgevers is het eerder een prettige
bijkomstigheid dan een doorslaggevende factor. In specifieke situaties kunnen de instrumenten wel de
doorslag geven. De no-riskpolis bij situaties met twijfel over de fysieke gesteldheid van een kandidaat en
het loonkostenvoordeel als sprake is van benodigde opleiding of begeleiding aan de start van een nieuwe
baan. Daarbij laten de resultaten zien dat met name bij kleine werkgevers deze instrumenten vaker de
doorslag kunnen geven om een oudere werkloze in dienst te nemen, grotere werkgevers antwoorden
in meerderheid dat de instrumenten geen enkele bijdrage leveren. Dit contrasteert met de bekendheid
en het gebruik van de instrumenten, die liggen namelijk beide hoger onder grote werkgevers. Deze
instrumenten zijn daarom wel beperkt doeltreffend maar minder doelmatig.

199
200
201

SCP, 2020. Ervaren discriminatie in Nederland II. Figuur 7.4.
Kamerbrief Seniorenkansenvisie, 2022, Kamerstuk 29544, nr. 1159.
Bouterse et al, 2020, Evaluatie Actieplan ‘Perspectief voor vijftigplussers’.

69

De minister van SZW heeft in 2022 via de brief ‘seniorenkansenvisie’202 uiteengezet hoe in de komende
jaren beoogd wordt de arbeidsmarktpositie van ouderen, waaronder ouderen in de WW, verder te
verbeteren. Zo zal via een pilot met UWV worden onderzocht of het inzetten van jobcoaches effectief is
voor senioren in de WW.

3.2.5

Gevolgen coronacrisis
De uitbraak van COVID-19 in het voorjaar 2020 en de daaropvolgende contactbeperkende maatregelen
hebben op meerdere manieren effect gehad op de activerende dienstverlening van het UWV.
De WW-instroom was kortstondig veel hoger en de contactbeperkende maatregelen hebben tot
gevolg gehad dat de persoonlijke dienstverlening niet meer fysiek plaats kon vinden. Dit werd tijdelijk
vervangen door telefoon- en videogesprekken. Vanwege de benodigde inwerkperiode kon niet direct de
dienstverleningscapaciteit evenredig worden opgeschaald. Gemiddeld ontvingen WW-gerechtigden dus
tijdelijk minder ondersteuning.
In 2021 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie een onderzoek gepubliceerd naar de impact van de
coronacrisis op het stelsel van werk en inkomen, waaronder de werkzoekendendienstverlening van
UWV.203 1/6 van de geënquêteerde WW-gerechtigden gaf aan minder ondersteuning te ervaren, 1/8 deel
gaf aan meer behoefte te hebben aan ondersteuning vanwege de crisis.
In anticipatie van een onvoorzien hoge WW-instroom zijn de bestaande middelen voor re-integratie
in 2021 geïntensiveerd. Zo is de werkgeversdienstverlening geïntensiveerd en zijn Regionale
Mobiliteitsteams (RMT’s) opgezet. De RMT’s voorzien in het bieden van werkzoekendendienstverlening
voor mensen ongeacht de uitkeringssituatie. De RMT’s hebben ook tot gevolg dat een WW’er voor wie
de re-integratiemogelijkheden in de WW niet passend worden geacht, beroep kan doen op aanvullende
dienstverlening via het RMT. Het vervolg op deze uitbreiding van de arbeidsmarktinfrastructuur wordt
nog uitgewerkt.204

3.3

Samenvatting en Conclusie
In dit hoofdstuk is de beschikbare kennis over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de activerende
instrumenten rondom de WW beschreven. Ten opzichte van de vorige doorlichting uit 2016 is de kennis
op een aantal punten uitgebreid.
De persoonlijke dienstverlening door het UWV is qua kosten verreweg het grootste instrument.
Na eerdere bezuinigingen is de persoonlijk dienstverlening vanaf 2016 weer opnieuw geïntensiveerd
nadat onderzoek suggereerde dat dit een kosteneffectief instrument is. In navolging hierop is het
complete dienstverleningsconcept in z’n geheel experimenteel onderzocht, ook enkele losse onderdelen
zijn apart onderzocht (ABZ en Succesvol naar werk) via een experiment.
De resultaten van dit onderzoek bevestigen de eerdere consensus dat persoonlijke dienstverlening
een kosteneffectief instrument is. De effecten zijn beperkt in omvang maar wel significant en door de
relatief lage kosten ook ruim voldoende om zichzelf terug te verdienen. De meerwaarde gaat ook verder
dan de netto-effectiviteit in die zin dat WW-gerechtigden de persoonlijke benadering hoog waarderen.
De doeltreffendheid van de dienstverlening op de werkhervatting verschilde wel per subgroep en werd
juist gevonden bij de kansrijkere werkzoekenden (50-75%). De persoonlijke dienstverlening is niet
bewezen effectief in het verhogen van de baankans van werkzoekenden met een grotere afstand tot
de arbeidsmarkt. Dit contrasteert met de ambitie om juist deze groep te willen helpen maar sluit ook
aan bij eerder onderzoek waaruit blijkt dat ‘lichtere’ vormen van dienstverlening ontoereikend zijn voor
deze groep. De training ‘Succesvol naar werk’ is wel effectief in het vergroten van de baankans van
ouderen, maar dit effect treedt niet op bij lager opgeleiden en niet bij WW-gerechtigden die vanuit een
uitzendbaan werkloos zijn geworden.

Kamerbrief Seniorenkansenvisie, 2022, Kamerstuk 29544, nr. 1159.
Nederlandse Arbeidsinspectie, 2021, Impact coronacrisis op het stelsel van Werk en Inkomen.
204
Kamerbrief Uitgangspunten voor de uitbreiding van de arbeidsmarktinfrastructuur. Kamerstuk 33566, nr. 108.
202
203

70

De doelmatigheid van de persoonlijke dienstverlening is vooral gelegen in het doorontwikkelen van de
instrumenten binnen het dienstverleningsconcept en het steeds gerichter inzetten van dienstverlening op
de werkzoekenden die er het meeste baat bij hebben.
Het beschikbare onderzoek naar de doeltreffendheid van scholing laat zien dat gerichte scholing
effectief is in het vergroten van de duurzame werkhervatting van mensen met een grotere afstand
tot arbeidsmarkt. De werking van scholing neemt af bij een minder gerichte inzet, het is daarmee
naar verwachting niet voor de hele groep werkzoekenden met een afstand tot de arbeidsmarkt een
effectief instrument.
Het instrument proefplaatsing is onder voorwaarden effectief in het verhogen van de aannamekans
van oudere werklozen. Ook hier is de doelmatigheid gelegen in de gerichte inzet om zo onnodig gebruik
te voorkomen.
De arbeidsmarktpositie van oudere WW-gerechtigden is verbeterd in de onderzoeksperiode maar ligt
nog altijd relatief laag. Zoals hierboven beschreven kunnen vormen van persoonlijke dienstverlening,
scholing en proefplaatsing effectief zijn voor sommige oudere werkzoekenden. Gedurende de
onderzoeksperiode zijn ook diverse initiatieven uitgevoerd om de beeldvorming over ouderen
te verbeteren en er zijn financiële instrumenten ingezet in de vorm van de no-risk polis en het
loonkostenvoordeel ouderen. De financiële instrumenten hebben wel enig effect maar zijn voor de
meeste werkgevers niet doorslaggevend. De doelmatigheid is daarmee beperkt. Voor initiatieven gericht
op beeldvorming (o.a. een campagne en het inzetten van een boegbeeld) is geen geïsoleerd effect
waarneembaar. Het zoeken naar doeltreffende manier om de nadelige arbeidsmarktpositie van werkloze
ouderen verder te verbeteren blijft een belangrijk beleidsvraagstuk in de komende jaren.
Voor de startersregeling geldt dezelfde conclusie als in de doorlichting uit 2016, namelijk dat de
doeltreffendheid in het faciliteren van werkhervatting als ondernemer niet aantoonbaar is maar wel
plausibel. De gewijzigde startersregeling is waarschijnlijk doelmatiger dan de oude startersregeling.
Voor het instrument passend werkaanbod is geen bewezen effect aangetoond. Dit verdient daarom
vervolgonderzoek in de komende jaren.
Over de exacte uitwerking van verplichtingen in de WW is nog niet veel bekend. Vanuit de beleidstheorie
is het wel plausibel dat er sprake is van enig activerend effect van de verplichtingen in de WW, met name
voor werkzoekenden met een lage of ontbrekende motivatie. Op de sollicitatieplicht zal in de komende
jaren een omvangrijke effectmeting worden uitgevoerd.
Overkoepelend kan worden geconcludeerd dat voor de meeste instrumenten gedegen kennis bestaat
over de activerende werking ervan. Daarmee is het leidende principe van het voeren van evidence based
beleid herkenbaar. Op enkele instrumenten zoals de sollicitatieplicht en het passend werkaanbod is
meer onderzoek nodig. De introductie van de Werkverkenner heeft het voor UWV mogelijk gemaakt
om dienstverlening gericht in te zetten met behulp van een diagnosemodel, mogelijk is nog verdere
doelmatigheidswinst te behalen door het vergroten van het inzicht in wat precies voor wie werkt
onder welke omstandigheden. De ontwikkeling naar meer maatwerk is ingezet en in de komende jaren
zal moeten blijken of hier een verdere verbetering van de uitkomsten voor werkzoekenden mee kan
worden gerealiseerd.

71

4 Conclusie
Het beleidsthema ‘Werkloosheid werknemers’ richt zich op de inkomensbescherming van werknemers
bij werkloosheid en het bevorderen van de terugkeer naar werk.
Deze bescherming omvat zo’n 8 mln verzekerde werknemers. Dit biedt een vangnet voor tijden van
economische neergang, maar ook in tijden van arbeidsmarktkrapte maken nog steeds bijna 300 duizend
mensen per jaar gebruik van een WW-uitkering om een periode van werkloosheid te helpen overbruggen.
De gemiddelde uitgaven binnen dit thema bedroegen tussen 2016 en 2021 zo’n €5,3 miljard per jaar.
Deze periodieke rapportage heeft als belangrijkste doel om de beschikbare kennis over de werking
van het beleid in beeld te brengen en op basis daarvan overkoepelende conclusies te trekken over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de ingezette beleidsinstrumenten. In hoofdstuk 2 werd de werking
van de WW beschreven met daarbij ook extra aandacht voor de uitvoering. In hoofdstuk 3 werden alle
activerende instrumenten rondom de WW getoetst inclusief de persoonlijke dienstverlening door UWV.
Harde conclusies over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de WW zijn niet eenvoudig te trekken.
De vorige periodieke rapportage, de Beleidsdoorlichting werkloosheid uit 2016, concludeerde al dat
voor de doelstelling van inkomensbescherming geen criterium is vastgelegd over wat precies voldoende
bescherming is. Desondanks kan de werking van het werkloosheidsbeleid op verschillende manieren
inzichtelijk worden gemaakt en is substantiële kennisvooruitgang gerealiseerd ten opzichte van de vorige
periodieke rapportage. In deze evaluatie is dit gedaan langs vier hoofdlijnen, waarvan hieronder de
belangrijkste bevindingen zijn weergegeven.
1. Allereerst zijn de beleidsuitkomsten voor WW-gerechtigden onderzocht. Denk hierbij aan indicatoren
over de snelheid van werkhervatting, de kwaliteit van werkhervatting en de doorstroom naar de
bijstand. Voor de meeste mensen is de WW-uitkering toereikend om de periode van inkomensterugval
te overbruggen tot het vinden van nieuw werk. De arbeidsmarktuitkomsten voor WW-gerechtigden
zijn de afgelopen jaren verbeterd en groepen met een achterstandspositie op de arbeidsmarkt hebben
ook relatief een inhaalslag gemaakt. Deze positieve ontwikkeling wordt waarschijnlijk grotendeels
veroorzaakt door de toenemende arbeidsmarktkrapte, al zijn er ook positieve onderliggende
ontwikkelingen. Zo is het negatieve beeld van werkgevers over de productiviteit van ouderen verbeterd.
2. Daarnaast zijn de effecten van eerdere beleidswijzigingen onderzocht. Zowel de WW-wijzigingen van
2006 en 2015 gingen gepaard met een substantiële verkorting van de WW-duur. Het effect van de
wijziging van 2006 is gemiddeld positief; de totale inkomenspositie van WW-gerechtigden verbeterde
omdat het lagere bedrag aan WW-uitkeringen meer dan volledig werd gecompenseerd door hogere
inkomsten uit arbeid. Deze wijziging was daarmee zowel doeltreffend als doelmatig. De stapsgewijze
WW-verkorting vanaf 2015 is nog niet volledig onderzocht omdat ten tijde van de wetsevaluatie
in 2020 alleen de effecten van de eerste stap in de duurverkorting kon worden waargenomen. Het
beperkte onderzoek laat enig positief effect op werkhervatting zien maar op het totale inkomen is nog
geen positief of negatief effect waarneembaar.
3. Verder heeft het CPB ten behoeve van de periodieke rapportage een modelsimulatie uitgevoerd die
kijkt naar hoelang huishoudens bij baanverlies van de hoofdkostwinner hun vaste en noodzakelijke
uitgaven kunnen blijven doen. In zo’n situatie zullen veel huishoudens interen op hun financiële
buffers en niet iedereen houdt dat even lang vol. Deze methodiek houdt geen rekening met de
kans op werkhervatting maar geeft wel een beeld van de financiële schokbestendigheid van
huishoudens. Door deze situatie door te rekenen voor verschillende varianten van de WW, waaronder
ook een variant waarbij de WW niet bestaat, ontstaat een beeld van de invloed van de WW op de
schokbestendigheid van huishoudens bij baanverlies.

72

De uitkomst van deze doorrekening is dat 5% van de huishoudens in de uitgangssituatie al
onvoldoende loon heeft om de vaste uitgaven twee jaar te betalen. Bij een werkloosheidsschok
neemt deze groep bij het huidige beleid toe met 10 procentpunt. De meeste huishoudens kunnen
werkloosheid van de hoofdkostwinner dus langer dan twee jaar volhouden vanwege voldoende
resterende inkomsten of voldoende financiële buffers. Een doorrekening van een situatie zonder WW
geeft een toename 30 procentpunt van de groep die het niet langer dan twee jaar volhoudt. Tussen
het effect mét en zonder WW zit dus een factor 3.
Deze percentages geven een orde van grootte van het aandeel huishoudens dat relatief meer
financieel risico loopt na werkloosheid en voor wie het dus financieel zeer urgent is om snel nieuw
werk te vinden. Jongeren (met weinig WW-opbouw) en alleenstaanden (zonder partnerinkomen)
zijn de meest kwetsbare groepen. Een gebrek aan financiële buffers is het bepalende kenmerk
voor de kwetsbaarheid van huishoudens. De WW zorgt voor een substantiële verbetering van de
financiële weerbaarheid tegen een werkloosheidsrisico. Een andere vormgeving van de WW leidt
niet tot duidelijk betere uitkomsten op deze specifieke uitkomstmaat. Daarbij is deze modelsimulatie
ook minder geschikt om beperkte WW-aanpassingen met elkaar te vergelijken, de effecten op
de uitzingduur zijn namelijk relatief klein en het aspect van werkhervattingskansen wordt niet
meegewogen.
4. Als laatste is in de rapportage ingezoomd op de neveneffecten van de WW. Hierbij is onder meer
aandacht besteed aan de welzijns- en gezondheidseffecten van werkloos zijn. De meeste studies
vinden een duidelijk negatief effect van werkloos zijn op het welzijn en de gezondheid van mensen.
Een werkloosheidsverzekering kan een deel van deze effecten inperken en via de WW is deze
bescherming in Nederland relatief sterk zowel qua hoogte als duur. Een ander deel van de negatieve
effecten is gelegen in het werkloos zijn zelf en kan alleen via werkhervatting worden weggenomen.
De functie van werk is namelijk breder dan het verschaffen van inkomen, het speelt ook een sociaalpsychologische rol rondom identiteit, status en sociale relaties.
Naast de doeltreffendheid en doelmatigheid van de WW-uitkering zelf, is ook de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het proces van uitkeringsverstrekking onderzocht. De uitvoering van de WW scoort
goed op de elementen klantgerichtheid en tijdigheid. De financiële rechtmatigheid scoort niet binnen
de UWV-brede norm. Op de aspecten doenbaarheid en wendbaarheid is nadere operationalisatie nodig
om de doeltreffendheid te kunnen beoordelen. Daarnaast is er over het algemeen een positief beeld
van de doelmatigheidsontwikkeling van de WW-uitkeringsverstrekking de afgelopen jaren. Er zijn
kwaliteitsverbeteringen zichtbaar bij ongeveer gelijk blijvende kosten.
Over de activerende instrumenten rondom de WW wordt overkoepelend geconcludeerd dat voor de
meeste instrumenten inzicht is in de doeltreffendheid. Zo is het volledige dienstverleningsmodel van
UWV experimenteel onderzocht en daarmee is een gedegen wetenschappelijke basis gecreëerd ten
aanzien van de kosteneffectiviteit en de uitwerking van persoonlijke dienstverlening op verschillende
groepen WW-gerechtigden. Voor enkele instrumenten zoals de sollicitatieplicht en het passend
werkaanbod is meer onderzoek nodig, voor de sollicitatieplicht staat dit reeds ingepland.
De introductie van de Werkverkenner en de Keuzehulp heeft het voor UWV mogelijk gemaakt om de
dienstverlening gericht in te zetten op basis van wetenschappelijke inzichten en rekening houdend met
de persoonlijke situatie van de werkzoekende. De ontwikkeling naar meer maatwerk is hiermee ingezet
en in de komende jaren zal moeten blijken of via doorontwikkeling van de dienstverlening verdere
verbetering van de uitkomsten voor werkzoekenden kan worden gerealiseerd.

73

De vraag hoe juist WW-gerechtigden met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt goed kunnen worden
geholpen is nog niet opgelost. Lichtere vormen van dienstverlening werken voor deze groep namelijk
over het algemeen niet of minder goed. Gerichte scholing is voor deze groep wel een doeltreffend
instrument, maar bij een meer ongerichte toepassing van scholing neemt de werking naar verwachting
af. Het doorontwikkelen van de instrumenten binnen het dienstverleningsconcept en het steeds gerichter
inzetten van dienstverlening op de werkzoekenden die er het meeste baat bij hebben, is een van de
vraagstukken voor de komende jaren. Onderzoek kan daarbij helpen. Een compleet overzicht van alle
onderzoeksuggesties is opgenomen in hoofdstuk 5.
Vanuit de beschikbare kennis is er geen duidelijke aanleiding om een andere vormgeving van de WW
aan te bevelen die de doeltreffendheid of doelmatigheid zou verhogen. Mogelijkheden voor verbetering
zijn echter zeker aanwezig zoals het eenvoudiger en begrijpelijker maken van de regelgeving en het
doorontwikkelen van nog gerichtere persoonlijke dienstverlening op maat. Een beschrijving van enkele
beleidsvarianten volgt in hoofdstuk 6.
Overkoepelend is de conclusies dat het gevoerde beleid de meeste werknemers adequaat beschermt
en dat de WW zowel op individueel als maatschappelijk niveau een duidelijke meerwaarde oplevert.
De potentiële negatieve wisselwerking tussen de ruimhartigheid van de inkomensbescherming en
de arbeidsdeelname is een terugkerend dilemma binnen dit beleidsthema. De eerste effecten van
de duurverkorting van de Wet werk en zekerheid van 2015 geven echter geen indicatie dat in de
huidige vormgeving van de WW sprake is van een disbalans tussen deze twee hoofddoelstellingen.
De activerende instrumenten die binnen de WW zijn ingezet zijn over het algemeen ook gedegen
onderbouwd en voor zover mogelijk bewezen effectief, in enkele gevallen is meer onderzoek nodig.
Verdere kennisontwikkeling is een belangrijke schakel in het verder verbeteren van de publieke
dienstverlening aan werknemers die hulp kunnen gebruiken in het overbruggen van een periode van
werkloosheid naar een nieuwe baan. Die hulp is nu meestal adequaat maar kan ook zeker nog beter,
eenvoudiger en meer op de persoon gericht.

74

5 Evaluatieagenda
Het doen van aanbevelingen voor vervolgonderzoek is een vast onderdeel van een periodieke
rapportage. Op basis van dit nieuwe onderzoek kan een volgende periodieke rapportage over 4-7
jaar weer sterkere conclusies trekken over doeltreffendheid en doelmatigheid. Om deze permanente
evaluatiecyclus te waarborgen wordt per thema een strategische evaluatieagenda (SEA) bijgehouden via
de departementale begrotingen. De aanbevelingen voor vervolgonderzoek zijn dus input voor de SEA op
dit thema.
Op de SEA bij dit thema en in kamerbrieven nadien zijn momenteel drie onderzoeken aangekondigd.
1. Een onderzoek naar knelpunten in de WW als onderdeel van een breder traject om te komen tot
vereenvoudiging van de WW. Het volgende synthese-onderzoek kan reflecteren op de vraag in
hoeverre vereenvoudiging gerealiseerd is.
2. Een experimenteel onderzoek naar de werking van de sollicitatieplicht.
3. Pilot coaching ouderen.
Uit deze periodieke rapportage volgen enkele suggesties voor vervolgonderzoek. Voor elke suggestie zal
moeten worden nagegaan of en hoe dit het beste kan worden onderzocht. Daarbij is het goed om op te
merken dat binnen de uitvoering van UWV beperkte ruimte is om experimenten gelijktijdig uit te voeren.
Het reeds ingeplande experiment naar de sollicitatieplicht is dusdanig omvangrijk dat het al een groot
gedeelte van de ruimte voor experimenten in beslag neemt.

Instrument inkomensverzekering:
1. De duurverkortende maatregelen uit de Wet werk en zekerheid zijn slechts deels (3 maanden verkorte
max-duur en halve maand vertraagde opbouw) onderzocht. Een vervolgonderzoek zou de effecten
van de volledige duurverkorting en een groter deel van de vertraagde opbouw kunnen onderzoeken.
Dit vervolgonderzoek kan mogelijk ook op bredere welzijnseffecten dieper inzicht bieden.
2. De arbeidsmarktpositie van mensen die de WW instromen wordt door het CBS 24 maanden
gemonitord. Mogelijk ontstaat een completer beeld indien de instroom voor een wat langere periode
wordt gevolgd, dus ook in de periode na afloop van de WW. Hier kan ook kwalitatief onderzoek
aan worden gekoppeld naar de vraag waarom een substantiële groep ook bij een zeer krappe
arbeidsmarkt het werk toch niet hervat.

Activerende instrumenten:
1. De persoonlijke dienstverlening van UWV is in deze onderzoeksperiode in z’n geheel experimenteel
onderzocht. Mogelijk kan op basis van de reeds verzamelde gegevens op bepaalde deelaspecten nog
verdiepend onderzoek worden uitgevoerd zonder dat een nieuwe experimentele opzet nodig is. Het
verdient daarnaast aanbeveling om de overkoepelende effectmeting op termijn nog eens te herhalen
om te bezien of de verdere doorontwikkeling heeft geleid tot een hogere effectiviteit. Een dusdanig
omvangrijk experiment zal niet gelijktijdig met het onderzoek naar de sollicitatieplicht kunnen worden
uitgevoerd. Als daar de doorlooptijd van minimaal vijf jaar bij wordt gerekend zal dit dus sowieso niet
voor de volgende periodieke rapportage gereed zijn.
2. Het is een staande werkwijze dat nieuw ontwikkelde instrumenten worden getoetst op effectiviteit.
Gedacht kan worden aan jobhunting, de nieuwe insteek Succesvol naar Werk en coaching van oudere
werklozen.
3. Instrumenten waarbij de effectiviteit nog niet is vastgesteld of waar lang geen onderzoek naar
is gedaan, komen in aanmerking voor nieuw onderzoek. In hoofdstuk 3 geldt dit vooral voor het
instrument ‘passend werkaanbod’.

75

6 Beleidsvarianten
Periodiek evaluatieonderzoek heeft als vast onderdeel om beleidsopties te verkennen om de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitgaven mee te vergroten. Daarbij schrijft de RPE voor om
ook een besparingsoptie van 20% op te nemen.
De conclusies van deze evaluatie zijn niet zodanig dat bepaalde beleidsopties zijn geïdentificeerd
die evident tot een verbetering van doeltreffendheid of doelmatigheid leiden. Er zijn geen harde
aanbevelingen gedaan om het beleid anders vorm te geven.
Dit neemt niet weg dat er concrete beleidsopties kunnen worden geschetst. Voor deze opties geldt
echter over het algemeen dat ze op het ene aspect positief scoren en op een ander aspect nadelig
uitpakken. Hier is dus sprake van een politiek-beleidsmatige weging. Er kunnen wel beleidsopties worden
onderbouwd vanuit bepaalde subdoelstellingen of uitgangspunten.
Dit hoofdstuk neemt vijf subdoelstellingen op basis waarvan de mogelijkheden voor beleidsopties
worden geanalyseerd.
1. Hoe kan de inkomensbescherming worden versterkt?
2. Hoe kunnen de uitkeringsvoorwaarden activerender worden vormgegeven?
3. Hoe kan het beleid worden vormgeven met (20%) minder middelen?
4. Welke beleidsopties leiden tot een betere uitvoerbaarheid voor UWV en/of doenbaarheid voor
WW-gerechtigden?
5. Hoe kunnen de activerende instrumenten doeltreffender of doelmatiger worden vormgegeven?
Na een beknopte inhoudelijke analyse voor de vijf subdoelen volgt een lijst met opties waarbij de vooren tegenargumenten meer zijn uitgewerkt. Ten slotte merken we op dat het CPB in de publicatiereeks
‘Kansrijk arbeidsmarktbeleid’205 uitvoerige lijsten met beleidsopties rondom de WW heeft opgesteld.

6.1

Hoe kan de inkomensbescherming worden versterkt?
Voor het realiseren van een sterkere inkomensbescherming kan de focus worden gelegd op twee fases
van de werkloosheid:
• Op de beginfase waarin werklozen omschakelen naar een lager vervangend inkomen en waarbij
sommige werklozen te maken hebben met een relatief korte WW-duur. De beleidsopties kunnen zich
voor deze groep richten op het uitbreiden van WW-rechten voor mensen met een korte duur (opties A)
of op een hogere WW-uitkering aan het begin van de WW (opties B).
• Op de fase van langdurige werkloosheid voor degenen die geen nieuwe baan vinden. De groep
WW-gerechtigden met een hoger risico op langdurige werkloosheid bestaat voor een belangrijk deel
uit ouderen. De arbeidsmarktpositie van oudere werklozen is wel verbeterd, maar leeftijd is nog steeds
de belangrijkste risicofactor voor langdurige werkloosheid. Beleid op deze groep kan worden ingericht
binnen de WW via een langere WW-duur of via een inkomensvoorziening na afloop van de WW zoals
de nu tijdelijke IOW-uitkering. Uit de periodieke rapportage blijkt dat de werkhervatting aan het einde
van de WW niet heel hoog is. De subgroep met een slechtere arbeidsmarktpositie dichtbij de AOWgerechtigde leeftijd heeft waarschijnlijk meer baat bij een voorziening voor een langere periode dan
enkele maanden extra WW. (opties C)

205

Over de WW in ‘Kansrijk arbeidsmarkt deel I, 2015’ en ‘Kansrijk arbeidsmarkbeleid update sociale zekerheid 2020’. Over de activerende instrumenten in
‘Kansrijk arbeidsmarktbeleid deel II, 2016’.

76

6.2

Hoe kunnen de uitkeringsvoorwaarden activerender worden
vormgegeven?
De analyse in de periodieke rapportage heeft geen beleidsopties gevonden waarmee de WW met
gelijkblijvend budget activerender kan worden vormgegeven. In de internationale literatuur wordt over
het algemeen wel het effect gevonden dat een sobere vormgeving van de werkloosheidsuitkering leidt
tot meer en/of snellere werkhervatting van uitkeringsgerechtigden.
In hoeverre dit in de Nederlandse situatie ook het geval is kan niet met zekerheid worden gezegd. De
laatste duurverkortende hervorming vanuit de Wet werk en zekerheid (Wwz) is nog niet volledig onderzocht
en ook nog niet volledig in werking vanwege overgangsrecht. Het onderzoek naar het eerste deel van de
duurverkorting van de Wwz vond dat de tragere opbouw leidde tot iets meer werkhervatting en de kortere
max-duur tot een iets eerdere werkhervatting van WW-gerechtigden die anders ook werk zouden hebben
gevonden. De omvang van het activerende effect van verdere WW-versoberingen is moeilijk in te schatten.
Deze periodieke rapportage laat zien dat versoberingen ook gepaard kunnen gaan met andere negatieve
bijeffecten zoals een lagere baankwaliteit of een vermindering van het fysieke en mentale welzijn.
De besparingsopties kunnen lopen via een kortere maximale duur, een langzamere opbouw of een lagere
hoogte. (opties D)

6.3

Hoe kan het beleid worden vormgeven met (20%) minder middelen?
Vanuit doelmatigheidsoogpunt is het verstandig om te verkennen of dezelfde resultaten bereikt kunnen
worden met minder middelen. Ook het verbeteren van de overheidsfinanciën of het verlagen van de
lastendruk voor burgers of bedrijven kan een overweging zijn om de uitgaven te verminderen.
De genoemde opties bij 6.2 leiden allemaal tot een verlaging van de overheidsuitgaven. De optie om
de maximale WW-duur te verkorten naar 1 jaar (optie D1) realiseert een besparing van circa 20% ten
opzichte van het ingegroeide beleid. Ten opzichte van het huidige uitgavenniveau is dit een besparing
van circa 25%.
Een andere denkrichting is om de toegang tot de WW strenger te toetsen, bijvoorbeeld door vormen
van een vermogenstoets. Dit zou doelmatig kunnen zijn doordat een groep vermogenden niet meer
‘onnodig’ gebruik maakt van de WW-uitkeringen. Deze aanpassing zou echter in strijdt zijn met het
loondervings- en verzekeringsprincipe van de WW en zal daardoor juridisch problematisch. Ook qua
uitvoerbaarheid is dit zeer bewerkelijk danwel onuitvoerbaar.

6.4

Welke beleidsopties leiden tot een betere uitvoerbaarheid voor UWV
en/of doenbaarheid voor WW-gerechtigden?
Een grondige analyse naar de complexiteiten en knelpunten in de WW wordt apart uitgevoerd en was
niet op tijd beschikbaar voor deze evaluatie. Daarom kan hier als antwoord op deze deelvraag geen
uitgewerkt pakket aan beleidsopties worden gepresenteerd. Deze periodieke rapportage heeft wel in
algemene zin gekeken naar complexiteit binnen de WW voor burgers en UWV en daaruit komen enkele
bevindingen naar voren.
Uitvoeringscomplexiteit hangt op onderdelen samen met beoordelingscriteria waarvoor geen
geautomatiseerde brongegevens beschikbaar zijn. Bij sommige criteria kan naar alternatieven worden
gezocht die wel beschikbaar zijn, bijvoorbeeld het ombouwen van een wekeneis naar een maandeneis.
Bij andere criteria, zoals arbeidsrechtelijke aspecten, is de afweging meer absoluut of het criterium wel
of niet onderdeel zou moeten zijn van de WW-beoordeling. Aanpassingen zullen over het algemeen
resulteren in andere uitkomsten op individueel niveau ten aanzien van recht, hoogte en duur van de WW.
(Variant E1)

77

Uit het klantonderzoek van UWV en eerder ook uit rapport ‘als verrekenen een beperking is’ blijkt dat
WW-gerechtigden een knelpunt ervaren indien hun werkgever loonaangifte doet op basis van tijdvakken
van vier weken die verrekenend moet worden met een uitkering op maandbasis. Een beleidsoptie is
om de loonaangifte te uniformeren naar tijdvakken op maandbasis maar dit vergt een administratieve
omschakeling voor een deel van de werkgevers. (Variant E2)

6.5

Hoe kunnen de activerende instrumenten doeltreffender of
doelmatiger worden vormgegeven?
Voor sommige activerende instrumenten die in deze evaluatie zijn beschreven geldt dat deze schaalbaar
zijn, dat wil zeggen dat de financiële inzet kan worden verhoogd of verlaagd. Dit geldt met name
voor persoonlijke dienstverlening en scholing. Bij deze instrumenten speelt ook duidelijk de vraag in
hoeverre ze kosteneffectief zijn en of het doelmatig is om de inzet te vergroten of te verkleinen. De
conclusie uit de evaluatie is dat er voldoende bewijs is voor de kosteneffectiviteit van deze middelen,
deze afschaffen leidt dus niet tot een besparing. Dit wil nog niet zeggen dat een aanvullende investering
zichzelf opnieuw terugverdient. Immers kan worden verwacht dat extra inzet steeds iets minder effectief
wordt, het laaghangend fruit wordt immers als eerste geplukt. Het CPB gaat er in hun doorrekeningen
op dit moment ook niet vanuit dat een extra investering in persoonlijke dienstverlening zichzelf
volledig terugverdient.206
Het doelmatiger inzetten van de bestaande middelen is altijd mogelijk en daarom wordt het dienstverleningsconcept door UWV ook voortdurend doorontwikkeld op basis van actuele kennisinzichten.
Bijvoorbeeld door het gerichter en meer op maat inzetten van bestaande instrumenten, het ontwikkelen van
nieuwe instrumenten of het maken van andere keuzes in de prioritering tussen instrumenten. Een voorbeeld
hiervan is het persoonlijke gesprek in het kader van breder zoekgedrag, verdiepend onderzoek liet daar zien
dat het opleggen van een verplichte taak averechts werkt. Op basis daarvan is de werkwijze aangepast.
Andere instrumenten zijn niet schaalbaar, zoals de verplichtingen. Deze periodieke rapportage vindt geen
duidelijke mogelijkheden om deze instrumenten effectiever vorm te geven.

6.6

Lijst met varianten
In het voorgaande gedeelte zijn de beleidsrichtingen verkend. In dit gedeelte worden de varianten in
meer detail uitgewerkt.

A. Uitbreiden van WW-rechten met een korte WW-duur
De huidige WW-opbouw is zo vormgegeven dat een arbeidsverleden vanaf 0,5 tot 3 jaar gelijkstaat aan
3 maanden WW. Tussen 4-10 jaar is sprake van een maand extra opbouw per gewerkt jaar. Na 10 jaar
wordt dit een halve maand extra per gewerkt jaar.
De groep met een kort arbeidsverleden is enerzijds kwetsbaar omdat deze groep gemiddeld ook minder
financiële buffers heeft. Anderzijds kent deze groep over het algemeen een hoge kans om snel weer
werk te vinden. Specifiek wijzen we op de groep die wel al een langere periode werkt maar door een
onderbroken arbeidsverleden niet voldoet aan de drempel van de jareneis. Een andere vormgeving kan
het effect van deze drempel verzachten.
De opbouwstructuur kan op verschillende manieren worden aangepast. We noemen drie opties:
• Een verhoging van de basisuitkering van 3 naar 5 maanden. (Variant A1)
• Direct extra opbouw. Eerste vier jaar een hele maand, daarna een halve maand per gewerkt jaar, vanaf
het eerste gewerkte jaar. Vanaf jaar 10 aansluiting op het bestaande rechten. (Variant A2)
• Direct extra opbouw van een halve maand per gewerkt jaar, vanaf het eerste gewerkte jaar. (Variant A3)

206

CPB, 2021, Keuzes in kaart 2022-2025.

78

Nummer

A1 – Verhogen basisuitkering van 3 naar 5 maanden.

Toelichting
Recht in maanden

12
9
6
3
0

0,5

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Arbeidsverleden in jaren
Basissituatie
Variant A1

Financiële effecten

De structurele meerkosten van deze variant bedragen circa €100 mln.

Pro's

• Meer bescherming voor kwetsbare groepen met een korter arbeidsverleden.

Contra's

• Groep met een korte WW-duur heeft een hoge kans op een
snelle werkhervatting.
• De relatief hoge WW-duur bij een kort arbeidsverleden van 26 weken
verhoogt het risico op moral hazard en de mogelijkheid om WW en werk af
te wisselen.

Nummer

A2 – Direct extra opbouw. Eerste 4 jaar een hele maand, daarna een
halve maand. Vanaf 10 jaar sluit dat aan op huidige situatie.

Toelichting
Recht in maanden

12
9
6
3
0

0,5

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Arbeidsverleden in jaren
Basissituatie
Variant A2

Financiële effecten

Inzicht in de financiële effecten van deze variant vergt nader onderzoek.
Het loslaten van de jareneis interacteert met de aanpassingen met de duur van
de WW-rechten.

Pro's

• Meer bescherming voor kwetsbare groepen met een korter arbeidsverleden
of met een onderbroken arbeidsverleden waardoor ze niet aan de huidige
jareneis voldoen.
• Ook aanvullende opbouw in de eerste 3 arbeidsjaren waar dit nu niet het
geval is.

Contra's

• Groep met een korte WW-duur heeft een hoge kans op een
snelle werkhervatting.

Opmerkingen

Deze variant komt overeen met variant 4 uit de CPB-stresstest.

79

Nummer

A3 – Direct extra opbouw van blijvend 0,5 maand per jaar.

Toelichting
Recht in maanden

12
9
6
3
0

0,5

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Arbeidsverleden in jaren
Basissituatie
Variant A3

Financiële effecten

Inzicht in de financiële effecten van deze variant vergt nader onderzoek. Het
loslaten van de jareneis interacteert met de aanpassingen met de duur van
de WW-rechten.

Pro's

• Meer bescherming voor kwetsbare groepen met een korter arbeidsverleden.

Contra's

• Groep met een korte WW-duur heeft een hoge kans op een
snelle werkhervatting.
• Kortere WW-duur vanaf 7 jaar arbeidsverleden.

B. Hogere WW aan de start
Om de inkomensterugval aan de start van de WW meer te dempen kan een hogere WW aan de start
worden overwogen. De commissie ‘Regulering van Werk’ stelt in het eindrapport voor om de WW
te verhogen om de inkomensschok meer op te vangen, maar combineert dit ook met een kortere
WW-duur om de prikkel naar werkhervatting te vergroten. In de verkiezingsprogramma’s van VVD en
CDA zijn varianten opgenomen waarbij de WW met een hoger percentage start en dan via meerdere
stapjes wordt afgebouwd. Het idee is dat ieder stapje uitkeringsverlaging een activerende prikkel geeft.
Het CPB veronderstelt echter dat deze activerende werking niet optreedt207 op basis van onderzoek in
Zweden208. Voor de uitkeringsverhoging in de eerste twee maanden WW van 70% naar 75% is ook geen
deactiverende werking gevonden.209
Bij het overwegen van een hogere bruto vervangingsratio is belangrijk om te realiseren dat de nettovervangingsratio al iets hoger ligt vanwege de werking van het toeslagen- en belastingstelsel. Vaak al
tussen 75-80% volgens cijfers van de OESO. Indien de netto vervangingsratio dichter bij 100% komt te
liggen, loont het minder om te gaan werken.

CPB, Kansrijk arbeidsmarktbeleid update 2020, p.36.
Kolsrud et al, 2018, The Optimal Timing of Unemployment Benefits: Theory and Evidence from Sweden.
209
de Groot & van der Klaauw, 2019, The effects of reducing the entitlement period to unemployment insurance benefits.
207

208

80

Nummer

B1 – Hogere WW aan de start die trapsgewijs afbouwt

Toelichting

De maximale WW-duur in deze variant blijft 24 maanden, maar de hoogte
van de WW-uitkering wordt sterker afgebouwd. De eerste 3 maanden 80%,
de volgende 4 maanden 70%, en de volgende 17 maanden 65% van het
WW-maandloon.

Financiële effecten

Deze variant is nagenoeg budgetneutraal.

Pro's

• Meer bescherming in de eerste 3 maanden WW. Ondanks lagere WW vanaf
de 8e maand neemt de gemiddelde uitkeringshoogte toe vanwege relatief
veel kortdurende WW-uitkeringen.

Contra’s

• Ieder trapje naar beneden betekent een administratieve handeling voor
UWV. Dit verhoogt dus de uitvoeringskosten.
• Zodra de bruto vervangingsratio onder de 70% uitkomt voorziet de WW
niet meer in een sociaal minimum voor iemand die full time werkt tegen het
minimumloon. Hierdoor zullen meer WW-gerechtigden recht hebben op
een aanvulling uit de Toeslagenwet of bijstand.

Opmerking

Deze variant correspondeert met optie WU4 van het CPB (kansrijk
arbeidsmarkt beleid update sociale zekerheid 2020) en variant 9 uit
de stresstest.

C. Inkomensbescherming na afloop WW
Nummer

C1 – Structureel maken IOW

Toelichting

De IOW is een tijdelijke regeling die voorziet in een minimumuitkering zonder
vermogenstoets of partnerinkomenstoets voor 60 en 4 maanden-plussers tot
de AOW-leeftijd.
De regeling stopt naar verwachting van rechtswege voor mensen die vanaf
1-1-2028 werkloos worden. Deze optie schetst het behouden van de IOW.

Financiële effecten

De structurele meerkosten van deze variant bedragen in de eerste jaren circa.
€85 mln./jaar en zullen op langere termijn toenemen omdat de eisen voor
instroom in de IOW op dit moment niet gekoppeld zijn met de AOW-leeftijd.
Deze kosten kunnen worden verminderd door de IOW beperkter vorm te
geven. Bijvoorbeeld door het introduceren van een partnerinkomenstoets of
het hanteren van een maximale duur of door een koppeling met de AOW.

Pro's

• Meer inkomensbescherming voor de groep werkzoekenden die dichtbij de
AOW- leeftijd is en gemiddeld moeilijker nieuw werk vindt. Voorkomt dat
deze groep gebruik hoeft te maken van bijstand.

Contra’s

• Uit de evaluatie van de Wet werk en zekerheid blijkt dat het IOW niet
activerend werkt.
• De arbeidsmarktpositie van ouderen laat een positieve ontwikkeling zien.
Daarbij hebben oudere werkloze al een langere WW-duur en in veel gevallen
ook een relatief hoge transitievergoeding.

Opmerking

Deze variant correspondeert met optie OV6 van het CPB (kansrijk
arbeidsmarkt beleid update sociale zekerheid 2020).

81

D. Besparingsopties
Vanuit het oogpunt van vermindering van de collectieve uitgaven of het verhogen van de activerende
werking van de WW kunnen besparingsopties worden overwogen. De besparingsopties kunnen lopen via
een kortere maximale duur, een langzamere opbouw of een lagere uitkeringshoogte.
Nummer

D1 – WW-duur maximaal 1 jaar. (-20%)

Toelichting

De maximale WW-duur wordt in deze variant blijft 12 maanden waarbij de
vormgeving verder gelijk blijft.

Financiële effecten

De structurele besparing van deze variant bedraagt per saldo circa €850 mln
oftewel circa 20%.

Pro's

• Verlaging van de publieke uitgaven en meer stimulering
voor werkhervatting.

Contra’s

• Fors minder inkomensbescherming voor oudere werklozen terwijl de
arbeidsmarktpositie van ouderen nog steeds relatief zwak is.
• De omvang van het activerende effect kan moeilijk worden voorspeld.

Opmerking

Deze variant correspondeert met optie WU10 van het CPB (kansrijk
arbeidsmarkt beleid update sociale zekerheid 2020) en variant 7 uit
de stresstest.

Nummer

D2 – WW kort maar hoog

Toelichting

De maximale WW-duur wordt in deze variant blijft 12 maanden i.c.m. een
hoogte die afneemt in tredes startend met 90% in de eerste twee maanden.
Vervolgens 4 maanden 80% en 6 maanden 70%.

Financiële effecten

De structurele besparing van deze variant is per saldo circa €475 mln.

Pro's

• Verlaging van de publieke uitgaven en meer stimulering
voor werkhervatting.

Contra’s

• Een trapsgewijs systeem heeft op zichzelf geen aantoonbaar positief effect
op de werkhervatting (zie B1)
• Fors minder inkomensbescherming voor oudere werklozen terwijl de
arbeidsmarktpositie van ouderen nog steeds relatief zwak is.

Opmerking

Deze variant correspondeert met optie WU6 van het CPB (kansrijk
arbeidsmarkt beleid update sociale zekerheid 2020) en variant 6 uit
de stresstest.

82

Nummer

D3 – WW-opbouw van 0,5 maand per gewerkt jaar

Toelichting

De WW-opbouw na de basisuitkering wordt een halve maand extra per jaar
waar dit nu nog op een hele maand per jaar ligt tussen 4-10 jaar arbeids­
verleden. In de praktijk zullen weinig mensen nog de maximale duur van
24 maanden bereiken omdat hier 45 jaar arbeidsverleden voor nodig zal zijn.

Financiële effecten

De structurele besparing van deze variant bedraagt per saldo (inclusief weglek
naar andere regelingen) ca. €375 mln.

Pro's

• Verlaging van de publieke uitgaven en meer stimulering
voor werkhervatting.

Contra’s

• Substantieel lagere inkomensbescherming via een kortere WW-duur vanaf
4 jaar arbeidsverleden.

Opmerking

Deze variant correspondeert met optie WU10 van het CPB (kansrijk
arbeidsmarkt beleid update sociale zekerheid 2020) behalve dat hier wel de
basisuitkering behouden blijft.

Nummer

D4 – WW-hoogte naar 70%

Toelichting

De hoogte in de eerste twee maanden WW wordt ook 70% van het loon.

Financiële effecten

De besparing van deze variant is in de structurele situatie circa €50 mln.

Pro's

• Verlaging van de publieke uitgaven. Deactiverend effect is niet
waargenomen bij de introductie dus wordt ook bij afschaffen niet verwacht.

Contra’s

• Iets grotere inkomensterugval waardoor schok van baanverlies een groter
beroep doet op zowel het financiële als het mentale aanpassingsvermogen.

Opmerking

Deze variant correspondeert met optie WU2 van het CPB (kansrijk
arbeidsmarkt beleid update sociale zekerheid 2020).

E. Verbetering uitvoerbaarheid en doenbaarheid
Een grondige analyse naar de complexiteiten en knelpunten in de WW wordt apart uitgevoerd en was niet
op tijd beschikbaar voor deze evaluatie. De periodieke rapportage heeft wel in algemene zin gekeken naar
complexiteit binnen de WW voor burgers en UWV en daaruit komen enkele beleidsrichtingen naar voren.
Nummer

E1 – WW-beoordeling o.b.v. beschikbare gegevens

Toelichting

Nader uit te werken vereenvoudingsmaatregelen door de
uitkeringsbeoordeling meer te baseren op voor UWV beschikbare gegevens.

Financiële effecten

De financiële effecten zijn afhankelijk van de vormgeving. In de praktijk
leidt vereenvoudiging vaak tot lagere uitvoeringskosten maar hogere
uitkeringslasten om eventuele negatieve inkomenseffecten te verzachten.

Pro's

• Eenvoudiger proces voor burger en uitvoeringsorganisatie.
• Een voor de burger minder belastend proces maakt mentale ruimte vrij voor
het zoeken van nieuw werk.

Contra’s

• Mogelijk beleidsmatig minder gerichte uitkomsten.

83

Nummer

E2 – Uniforme loonaangifte op maandbasis

Toelichting

Loonaangifte in 13 tijdvakken van 4 weken uitfaseren waardoor een uniform
systeem van loonaangifte per maand ontstaat.
Voor een deel van de werkgevers zal dit een administratieve overstap
betekenen. Overigens blijft het mogelijk om loon per week of 4-weken te
betalen. Er zijn nu ook weekverloners die per maand aangifte doen.

Financiële effecten

Besparing op de uitvoeringkosten van alle regelingen die inkomsten
verrekenen op een maandelijkse uitkering.

Pro's

• Vereenvoudiging voor burgers en uitvoeringsorganisaties.
• Neemt de ongelijke uitkomsten weg die het resultaat zijn van het
verrekenen van 13 tijdvakken van 4 weken over 12 uitkeringsmaanden.

Contra’s

• Administratieve lasten voor werkgevers die om moeten schakelen.

84

Bijlage 1. Overzicht begrotingsuitgaven thema ‘Werkloosheid werknemers’
Uitgaven in mln € Thema
‘Werkloosheid werknemers’

Realisatie

Begroot

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Struc

5.864

5.139

4.403

3.916

4.288

3.786

2.703

3.073

3.943

40,3

65,0

69,6

102,6

116,5

115,4

102,0

125,5

0

Experimenten 50+

0

0,7

2,1

0

0,3

0

0

0

0

Scholing en plaatsing
oudere werklozen

16,2

5,0

0,3

0

0

0

0

0

0

Ontwikkeladvies 45+

0

0

0,6

10,7

4,7

0

0

0

0

0

0

4,0

10,0

9,0

21,1

11,9

13,1

13,1

0,5

1,3

1,0

0,3

0,1

0

0

0

0

Overige subsidies algemeen

0

1,8

1,9

0,8

0,6

0,8

0,6

0,6

0

Tijdelijke regeling tegemoetkoming Dagloonbesluit

0

92,9

28,5

0

0

0

0

0

0

Crisisdienstverlening

0

0

0

0

0

26,0

47,5

128,2

0

649

621

542

546

630

630

591

700

745

0

1,2

3,4

10,8

1,3

0,0

10,7

0,0

0,0

6.570

5.926

5.049

4.576

5.048

4.580

3.445

4.040

4.701

Inkomensverzekering
WW

Ouderenwerkloosheid
IOW

Scholing
Scholing WW

Overig
Opdrachten

Uitvoeringskosten WW*

Ontvangsten

Totaal

* De uitvoeringskosten WW komen tot stand via een toerekeningsmodel waarin alle kosten (pro rata) naar de uitkeringswetten worden verdeeld.
Dit cijfer is daarmee een overschatting van de werkelijke kosten.

85

Bijlage 2. Literatuurlijst
ABDTOPConsult, 2020, Werk aan Uitvoering. Fase 2:
Handelingsperspectieven en samenvatting analyse.

CPB (2016). Kansrijk arbeidsmarktbeleid deel 2. Centraal
planbureau.

Algemene Rekenkamer (2017). UWV, Balanceren tussen ambities
en middelen.

CPB (2020). Kansrijk arbeidsmarktbeleid update sociale zekerheid
2020. Centraal planbureau.

Algemene Rekenkamer (2021). Inzicht in Kwaliteit: Operatie
geslaagd?

CPB (2020). Scenario’s economische gevolgen coronacrisis.
Centraal planbureau.

Barr, N. (2020). The Economics of the Welfare State. Oxford
University Press.

CPB (2020). Stresstest huishoudens 2020. Centraal planbureau
& AFM.

Beerepoot, R., Heuzels, L., van der Hoeve, R., van Huizen, N.,
Vroom, L. & van Werkhooven, J. (2023). Kennis der verplichtingen
en gepercipieerde detectiekans: rapportage 2022. I&O Research.

CPB (2021). Keuzes in Kaart 2022-2025. Centraal planbureau.

Bloemen, H., Hochguertel, S. & Zweerink, J. (2018). Job loss,
firm-level heterogeneity and mortality: Evidence from administrative
data. Journal of Health Economics.

CPB (2023). Stresstest varianten WW. Centraal planbureau.

CPB (2022). Ongelijkheid en herverdeling. Centraal planbureau.

Dahl, G.B. & Gielen, A.C. (2021). Intergenerational Spillovers
in Disability Insurance. American economic journal: Applied
Economics.

Bonanno G.A., Westphal M., Mancini A.D. (2011). Resilience to
loss and potential trauma. Annual Review Clinical Psychology.

De Beleidsonderzoekers (2021). Perspectief of bestaanszekerheid
en arbeidsparticipatie. De beleidsdoorlichting artikel 11: het SUWIstelsel langs de meetlat.

Bouterse, M., Gorter, M., Mevissen, J., Oostveen, A. & Rossing,
H. (2020). Evaluatie Actieplan ‘Perspectief voor vijftigplussers’.
Regioplan.

De Groot, N. (2018). Evaluating labor market policy in the
Netherlands. Vrije Universiteit Amsterdam.

Card, D., Kluve, J. & Weber, A. (2018). What Works? A Meta
Analysis of Recent Active Labor Market Program Evaluations.
Journal of European Economic Association.

De Groot, N. & van der Klaauw, B. (2017). De resultaten van de
effectmeting Succesvol naar Werk. Vrije Universiteit Amsterdam.

Castonguay, J. (2009). Benchmarking Carrots and Sticks:
Developing a Model for the Evaluation of Work-Based Employment
Programs. Amsterdam University Press.

De Groot, N. & van der Klaauw, B. (2019). The effects of
reducing the entitlement period to unemployment insurance benefits.
Labour Economics.

Cohen, F., Kemeny, M.E., Zegans, L.S., Johnson, P,
Kearney, K.A. & Stites, D.P. (2007). Immune function declines
with unemployment and recovers after stressor termination.
Psychosomatic Medicine.

De Hek, P., de Vleeschouwer, E. & Ruis, A. (2019).
Als ondernemer uit de WW. UWV.
De Koning, J., de Hek, P., Mallee, L., Groenewoud, M.
& Zwinkels, W. (2015). Experimenteel onderzoek intensieve
dienstverlening versus basisdienstverlening bij UWV.

Commissie Regulering van Werk, 2020. In wat voor land willen
wij werken?. Eindrapport.
CPB (2011). Potentiële groei en evenwichtswerkloosheid.
Achtergronddocument CPB.

De Koning, J., de Hek, P., Mallee, L., Groenewoud, M. &
Zwinkels, W. (2015). Experimenteel onderzoek Passend Werkaanbod
bij UWV.

CPB (2015). Langdurige werkloosheid: afwachten én hervormen.
CPB Policy Brief 2015/11.

De Visser, S., van Ommeren, M., Kistemaker, S., Salomé, L.,
Doelen, P. & Kuiper, F. (2021). Als verrekenen een beperking is.

CPB (2015). Kansrijk arbeidsmarktbeleid. Centraal planbureau.
Feldstein, M. (1980), International differences in social security and
saving. Journal of Public Economics.

86

McKee-Ryan, F. & Maitoza, R. (2018). Job Loss, Unemployment,
and Families. In U.-C. Klehe, U.-C., & E. A. J. van Hooft (Eds.),
The Oxford Handbook of Job Loss and Job Search, 87–97.
Oxford University Press.

Lammers, M. & Kok, L. (2021). Are active labor market policies
(cost-)effective in the long run? Evidence from the Netherlands.
Empirical Economics.

Frankowski, A., den Uijl, H., Hendrikx, W., Frissen, P. &
Huiting, M. (2021). Handhaving in de sociale zekerheid. NSOB.

Lindsay, C. (2018). Work First Versus Human Capital Development
in Employability Programs. In U.-C. Klehe, U.-C., & E. A. J. van
Hooft (Eds.), The Oxford Handbook of Job Loss and Job
Search, 561–573. Oxford University Press.

Harland, P., Reijneveld, S.A., Brugman, E., VerlooveVanhorick,
S.P. & Verhulst, F.C. (2002). Family factors and life events as risk
factors for behavioural and emotional problems in children. European
child & adolescent psychiatry.

Liu, S., Huang, J. L. & Wang, M. (2014). Effectiveness of job search
interventions: A meta-analytic review. Psychological Bulletin.
Lødemel, I. & Trickey, H. (2001). ‘An offer you can’t refuse’:
Workfare in international perspective. Bristol University Press.

Heyma, A., van der Werff, S. (2013). Een goed gesprek werkt.
SEO Economisch onderzoek.

McKee-Ryan, F., Song, Z., Wanberg, C.R. & Kinicki, A.J. (2005).
Psychological and physical well-being during unemployment:
A meta-analytic study. Journal of Applied Psychology.

Heyma, A., van der Werff, S., Sloten, G. & van Nauta, A. (2016).
Werkende perspectieven voor ouderen. SEO Economisch onderzoek.
Heyma, A., Vervliet, T., Lammers, M. & Schwartz, T. (2021).
Ervaringen met persoonlijke dienstverlening door UWV in de WW.
SEO Economisch onderzoek.

Meadows, P. (2006). What works with tackling worklessness?
London Development Agency.
Middeldorp, M. & Ponds (2019). Kansen op instroom uit de
WW bekeken. Verschillen in de kans op instroom uit de WW naar
een baan tussen mensen met en zonder migratieachtergrond.
Atlas voor gemeenten.

Groenewoud, M., van Waveren, B. & Bakker, L. (2017).
Evaluatie Regeling Vrijwilligerswerk in de WW. Regioplan.
Janlert, U., Winefield, A.H. & Hammarström, A. (2015). Length
of unemployment and health-related outcomes: a life-course analysis.
European Journal of Public Health.

Ministerie van Financiën (2015). IBO: Zelfstandigen zonder
personeel.

Kalil, A. (2009). Joblessness, family relations and children’s
development. Family Matters.

Ministerie van Financiën, 16e studiegroep begrotingsruimte
(2020). Koers bepalen: kiezen in tijden van budgettaire krapte.

Klehe U.-C., de Pater, I.E., Koen, J. & Kira, M. (2018).
Too old to Tango? Job loss and Job search

Ministerie van Financiën (2021). Reflecties en lessen: Inzicht in
Kwaliteit 2018-2021.

Among Older Workers. In U.-C. Klehe, U.-C., & E. A. J. van Hooft
(Eds.), The Oxford Handbook of Job Loss and Job Search,
433–464. Oxford University Press.

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2008).
Beleidsdoorlichting re-integratie.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2016).
Beleidsdoorlichting SZW begrotingsartikel 5: Werkloosheid.

Kolsrud, J., Landais, C., Nilsson, P. & Spinnewijn, J. (2018).
The Optimal Timing of Unemployment Benefits: Theory and Evidence
from Sweden. American Economic Review.

Nederlandse Arbeidsinspectie (2021). Impact coronacrisis op het
stelsel van Werk en Inkomen.

KPMG (2019). Rapport Onderzoek misbruikrisico’s WW en
ontwikkeling afwegingskader.

Paul, K.I. & Moser, K. (2009). Unemployment impairs mental
health: Meta-analyses. Journal of Vocational Behaviour.

Kroon, L., Muilwijk-Vriend, S. & Tempelman, C. (2019)
Gezondheidsproblemen in WW en bijstand. SEO Economisch
Onderzoek.

Paul, K.I., Hassel, A. & Moser, K. (2018). Individual Consequences
of Job Loss and Unemployment. In U.-C. Klehe, U.-C., & E. A.
J. van Hooft (Eds.), The Oxford Handbook of Job Loss and
Job Search, 57–85. Oxford University Press.

Lammers, M., Odding, C., Schwartz, T., Heyma, A. & Meij, M.
(2020). Effecten van maatregelen WW en IOW in de Wet werk
en zekerheid. Deelrapport Evaluatie Wwz. SEO Economisch
onderzoek.

Pfeifer, C. (2010). Risk Aversion and Sorting into Public Sector
Employment. German Economic Review.

87

Ponds, R., Middeldorp, M., Tempelman, C. & Vriend, S.
(2018). Kansen bekeken. Verschillen in kans op instroom, doorstroom
en uitstroom op de arbeidsmarkt tussen mensen met en zonder
migratieachtergrond. Atlas voor gemeenten.

UWV (2019). Wat verdienen mensen voor en na de WW?
UWV (2019). Van WW naar bijstand, 2019.
UWV (2020). De WW coronatijd. UWV Kennisverslag 2020-6.

Ramparichan, M.D. (2021). Sturingsinstrumenten in de WW:
1987-2020: een juridische studie. Universiteit Utrecht.

UWV (2021). Van WW naar bijstand, 2020.

Roelfs, D.J., Shor, E., Davidson, K.W. & Schwartz, J.E. (2011).
Losing life and livelihood: a systematic review and meta-analysis of
unemployment and all-cause mortality. Social science & medicine.

UWV (2021). Ontwikkeling van een UWV doenvermogentoets:
Factoren die beïnvloeden hoeveel doenvermogen een proces vraagt van
de burger.

Ruiz-Valenzuela, J. (2021). The effects of Parental Job loss
on Children’s Outcomes. Oxford Research Encyclopedia of
Economics and Finance.

UWV (2022). Maatwerk bij professionele buikpijn: Een lerende
evaluatie van de UWV Maatwerkplaatsen.
UWV (2022). Doorstroom vanuit de WW naar de Ziektewet.

Schoenmaker, I. & van Rooij, B. (2021). Levensgebeurtenis
‘ik word werkloos’. Rapportage van kwalitatief onderzoek – Versie 02.
MARE i.k.v. ‘Programma Mens Centraal’.

UWV (2022). Arbeidsmarktgericht scholen: Evaluatie van het
scholingsbudget WW 2018–2021.

SCP (2017). Voorzieningen verdeeld: Profijt van de overheid. Sociaal
en Cultureel Planbureau.

Van Damme, L. (2021). Werkloosheidsregelingen in Nederland:
Een parlementaire geschiedenis. Radboud Universiteit.

SCP (2019). Grenzen aan een leven lang leren. Sociaal en Cultureel
Planbureau.

Van de Ende, I., Grijpstra, D. & Driessen, T. (2019). Effectiviteit
van de Brug-WW en scholingsvouchers. Panteia.

SCP (2020). Ervaren discriminatie in Nederland II. Sociaal en
Cultureel Planbureau.

Van der Heul, H., Berkhout, P., Terpstra, H. & Dees, M. (2019).
Zoek het breed! Effectevaluatie ABZ. UWV.

SCP (2022). Arbeidsmarkt in kaart: Wel- en niet-werkenden – editie 3.
Sociaal en Cultureel Planbureau.

Van der Heul, H. (2020). Helpt UWV werkzoekenden werk te
vinden? UWV Kennisverslag 2020-4.

SCP (2022). Hoe kijken werkgevers naar oudere werknemers?
In: Arbeidsmarkt in kaart: Werkgevers - editie 3. Sociaal Cultureel
Planbureau.

Van der Klaauw, B. & Vethaak, H. (2022). Empirical Evaluation
of Broader Job Search Requirements for Unemployed Workers.
Tinbergen Institute.

SER (2019). Inventarisatie Leven Lang Ontwikkelen in de sociale
zekerheid.

Van Eersel, J.H.W., Taris, T.W. & Boelen, P.A. (2021). Grief
reactions, depression, and anxiety following job loss: patterns and
correlates. European Journal of Pyschotraumatology.

SER (2021). Advies over sociaal-economisch beleid 2021-2025.
Van Huizen, T. & Alessie, R. (2019). Risk Aversion and job mobility.
Journal of Economic Behavior & Organization.

Strockmeijer, A. (2020). De arbeidsmarktpositie verklaart. Werk en
uitkeringsgebruik van Oost-Europese arbeidsmigranten in Nederland.
Universiteit van Amsterdam.

Van Hooft, E.J.A. & Van den Hee, S.M. (2017). Inhoudelijke
effectevaluatie trainingen 50plus WW. Universiteit van
Amsterdam.

Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021). Klem tussen
balie en beleid. Eindrapport Tijdelijke commissie
Uitvoeringsorganisaties.

Van Hooft, E.J.A., Kammeyer-Mueller, J. D., Wanberg, C. R.,
Kanfer, R., & Basbug, G. (2021). Job search and employment
success: A quantitative review and future research agenda. Journal of
Applied Psychology.

UWV (2015). Flexwerk na de WW: Gevolgen van flexibele arbeid voor
werkzekerheid en herhalingswerkloosheid.
UWV (2018). Werkverkenner 2.0. UWV Kennisverslag 2018-8.

Van Hooft, E. A. J., Van Hoye, G. & Van den Hee, S. M. (2022).
How to optimize the job search process: Development and validation
of the job search quality scale. Journal of Career Assessment.

88

Vansteenkiste, M. & Van den Broeck, A. (2018). Understanding
the motivational dynamics among unemployed individuals: Refreshing
insights from the self-determination theory perspective.

Datasets:
CBS, Arbeidsmarktpositie na instroom in de WW. (cbs.nl)
OECD (OESO), Net replacement rate in unemployment. (stats.oecd.org)
OECD (OESO), Saving rate. (stats.oecd.org)
UWV, Doorstroom naar bijstand. (werk.nl/arbeidsmarktinformatie)
UWV, Verantwoordingscijfers. (jaarverslag.uwv.nl)

Verlaat, T., Bijleveld, E., Meeldijk, A. & Berkhout, P.
(2021). Sancties voor burgers: Een bruikbaar instrument voor
gedragsverandering? Boom criminologie.
Vervliet, T. & Heyma, A. (2022). Langetermijneffecten van
persoonlijke dienstverlening in WW. SEO Economisch onderzoek.
Vlasblom, J.D. & Schippers, J. (2019). Werkloze ouderen weer aan
het werk. Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken.
Von Bergh, 2019, Sleutelen aan de WW: werkt dat? Effecten van
duurverkorting en aanscherping passende arbeid. Tijdschrift voor
Arbeidsvraagstukken.
Wanberg, C.R., van Hooft, E.A.J., Dossinger, K., Vianen,
A.E.M. & Klehe, U-C. (2020) Strong Is My Safety Net? Perceived
Unemployment Insurance Generosity and Implications for Job Search,
Mental Health, and Reemployment. The Journal of Applied
Psychology.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2017).
Weten is nog geen doen: Een realistisch perspectief op redzaamheid.
WRR-rapport nr. 97.
Winkelmann, R. (2014). Unemployment and happiness: Successful
policies for helping the unemployed need to confront the adverse
effects of unemployment on feelings of life satisfaction. IZA world
of labor.

89

Dit is een uitgave van:

Periodieke rapportage ‘werkloo
rapportage ‘werkloosheid bij w
‘werkloosheid bij werknemers’
erknemers’ Periodieke rapporta
Periodieke rapportage ‘werkloo
rapportage ‘werkloosheid bij w
‘werkloosheid bij werknemers’
erknemers’ Periodieke rapporta
Periodieke rapportage ‘werkloo
rapportage ‘werkloosheid bij w
‘werkloosheid bij werknemers’
erknemers’ Periodieke rapporta
Periodieke rapportage ‘werkloo
rapportage ‘werkloosheid bij w
‘werkloosheid bij werknemers’
erknemers’ Periodieke rapporta
Periodieke rapportage ‘werkloo
rapportage ‘werkloosheid bij w
‘werkloosheid bij werknemers’
erknemers’ Periodieke rapporta
Periodieke rapportage ‘werkloo
rapportage ‘werkloosheid bij w
‘werkloosheid bij werknemers’
erknemers’ Periodieke rapporta

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
april 2023