Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

30 821

Nationale Veiligheid

Nr. 6

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 mei 2008
Namens het Kabinet bied ik u hierbij de eerste voortgangsbrief Nationale
Veiligheid en onderliggende analyses aan.
1. Inleiding
In mei 2007 heb ik namens het kabinet de strategie Nationale veiligheid
aangeboden aan de Tweede Kamer.1 Aanleiding voor het opstellen van de
strategie was de behoefte om beter zicht te krijgen op wat Nederland
bedreigt (en hoe erg dat is) en vervolgens de vraag te kunnen beantwoorden óf we beschikken over de juiste capaciteiten om die dreigingen
te voorkomen dan wel er op te kunnen reageren. Met de strategie nationale veiligheid wil het kabinet zoveel als mogelijk voorkomen dat de maatschappij ontwricht raakt als gevolg van een ramp of crisis.

TK 2006–2007, 30 821, nr. 3.
Cabinet Office, London, maart 2008.
3
Installatie van de commissie heeft plaatsgevonden op 23 augustus 2007 door de president van Frankrijk.
4
Paper from the High Representative and the
European Commission to the European
Council concerning «Climate change and international security», Brussel, document 7249/08,
maart 2008.

Nederland sluit met deze aanpak aan bij internationale ontwikkelingen.
Internationaal leeft breed het besef dat dreigingen meer en meer met
elkaar verweven zijn en op elkaar in werken. Bovendien is binnen- en
buitenlandse veiligheid daarbij ook steeds moeilijker van elkaar te
scheiden. Steeds meer partijen (binnen en buiten de overheid, nationaal
en internationaal) moeten daardoor een bijdrage leveren aan die (inter)nationale veiligheid en dat maakt het er in de aanpak niet eenvoudiger op. In
meerdere landen wordt dan ook nagedacht over de aanpak van de bedreigingen van de (inter)nationale veiligheid. Zo heeft het Verenigd Koninkrijk
onlangs «The National Security Strategy of the United Kingdom (Security
in an interdependent World)»2 uitgebracht en is daarvoor in Frankrijk een
eerste stap gezet met de installatie van een commissie die een «livre blanc
sur la défense et la sécurité nationale» zal opstellen3. Het «Protective
Security Coordination Centre» van Austalië heeft een vergelijkbare
opdracht. Ook de Europese Unie is actief en heeft, onder regie van dhr.
Solana, in maart een rapport uitgebracht over de bedreigingen van
klimaatverandering voor de internationale veiligheid.4 Migrantenstromen,
voedselwatertekorten, (politieke) conflicten over oliewinning en nieuwe

KST118976
0708tkkst30821-6
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

1
2

1

doorvaarten zijn enkele van de nijpende thema’s die in deze rapportage
worden geadresseerd.
Het is niet zo dat al deze analyses leiden tot nieuwe typen van dreigingen.
Pandemieën, terrorisme of natuurdreigingen staan in bijna elk rapport
genoemd. Wat wel belangrijk is, is de vertaling van deze dreigingen naar
de specifieke context van het desbetreffende land of gebied. Voor Nederland geldt daarbij bijvoorbeeld de geografische ligging (in relatie tot overstroming) of al dan niet de importafhankelijkheid van grondstoffen. Ook is
het nodig de specifieke Nederlandse beleidsinzet (tot dusver) op het
tegengaan van dreigingen mee te nemen in beschouwing over de vraag
«doen we genoeg op de goede dingen».
De daarbij leidende werkwijze nationale veiligheid is in onderstaande
figuur gevisualiseerd:
Figuur 1: werkwijze nationale veiligheid

In het werkprogramma 2007–2008 is vastgelegd dat de strategie in 2007
met voorrang zal worden toegepast op een drietal thema’s: klimaatverandering, energievoorzieningszekerheid en polarisatie en radicalisering
én dat er een analyse wordt uitgevoerd op de taak grootschalige
evacuatie. De analyses hebben als doel om het kabinet, beter dan voorheen, in staat te stellen om te bepalen welke dreigingen de nationale
veiligheid in gevaar kunnen brengen en hoe te anticiperen op die dreigingen, ongeacht de herkomst en aard ervan. Daarnaast maakt de werkwijze het voor het kabinet niet alleen mogelijk om beter onderbouwd
prioriteiten te kiezen en te bepalen hoe die te effectueren, maar ook om
die keuzes in onderlinge samenhang te zien.
Met deze voortgangsbrief informeer ik u over de voortgang van het
programma, de eerste uitkomsten en het vervolg. Achtereenvolgens
wordt aandacht besteed aan:
• de uitkomsten van de nationale risicobeoordeling 2007 en de inzet van
het kabinet op specifieke dreigingen (paragraaf 2);
• de aanbevelingen op generieke capaciteiten(paragraaf 3);
– verantwoordelijkheid overheid: versterking van de landelijke regie
bij nationale crises (paragraaf 3.1);
– verantwoordelijkheid bedrijfsleven: versterking van de continuïteit
van de vitale infrastructuren (paragraaf 3.2);
– verantwoordelijkheid burger: versterking van zelfredzaamheid
(paragraaf 3.3);

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

2

•
•
•

de resultaten van de analyse op de taak grootschalige evacuatie en
aanbevelingen (paragraaf 4);
de voortgang op de overige onderwerpen binnen het werkprogramma
(paragraaf 5);
samenvattend: te nemen maatregelen (paragraaf 6).

In de bijgevoegde rapporten «Nationale risicobeoordeling 2007»1 en
«Capaciteitenanalyse grootschalige evacuatie»1 zijn de onderliggende
analyses weergegeven die ten grondslag liggen aan de bevindingen en
maatregelen zoals in deze voortgangsbrief verwoord.
2. Uitkomsten nationale risicobeoordeling 2007 en inzet Kabinet
op specifieke dreigingen

Wat bedreigt ons en hoe erg is dat?
Met behulp van overheid, bedrijfsleven, kennisinstituten en wetenschap is
geïdentificeerd wat mogelijke dreigingen zijn binnen de thema’s klimaatverandering, energievoorzieningszekerheid en polarisatie en radicalisering. Op deze dreigingen zijn vervolgens scenario’s ontwikkeld op een
tijdshorizon van maximaal vijf jaar2. In diezelfde periode is met inbreng
van kennisinstituten en wetenschap de integrale beoordelingsmethodiek
nationale veiligheid ontwikkeld waarin elk scenario beoordeeld wordt op
waarschijnlijkheid en impact. De nationale risicobeoordeling geeft
daarmee dus voor de eerste keer inzicht in hoe verschillende dreigingen
en risico’s in Nederland zich tot elkaar verhouden. Voor 2008 wordt deze
set van scenario’s uitgebreid, zowel binnen de huidige thema’s3 als met
andere thema’s op het terrein van nationale veiligheid; in ieder geval voor
ICT-verstoring4. Voor het thema verwevenheid van boven- en onderwereld
wordt momenteel een verkenning uitgevoerd, op basis waarvan wordt
besloten of het dit jaar verder wordt uitgewerkt. Zoals vastgelegd in de
strategie wordt in 2009 de nationale risicobeoordeling over de volledige
breedte van dreigingen nationale veiligheid uitgevoerd5. De beoordeling
van de huidige dertien scenario’s leidt tot het overzicht in figuur 2.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
In 2008 wordt ook gewerkt met scenario’s
met een tijdshorizon 20–25 jaar bijv. ten
behoeve van droogte-hitte. Daarbij zal dan ook
gekeken worden hoe langdurige ontwikkelingen (met name op het terrein van energie)
meegenomen kunnen worden in de nationale risicobeoordeling.
3
In 2008 worden de volgende scenario’s
geanalyseerd en beoordeeld: extreem weer,
uitbreiding overstromingsscenario’s zoals
rivieren, verstoring gaslevering, terrorisme
tegen elektriciteitsector en een uitbreiding van
de polarisatie en radicaliseringsscenario’s.
4
Toezegging minister BZK in AO Nationale
veiligheid (31 oktober 2007).
5
Aantasting van de internationale vrede en
veiligheid, verspreiding van CBRN wapens,
Terrorisme, Internationaal georganiseerde
criminaliteit, Sociale kwetsbaarheid, digitale
onveiligheid, economische onveiligheid,
klimaatverandering en natuurrampen en
uitbraak infectieziekten en dierziekten
(strategie NV; pag. 19).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

3

Figuur 2: risicodiagram
EDO: ergst denkbare overstroming; DR14: dijkring 14

Analyse uitkomsten nationale risicobeoordeling
In de analyse is niet alleen de positie van het risico in het diagram (en de
verklarende factoren voor die positie) van belang, maar ook de eventueel
te verwachten dynamiek. Zo zal het droogte-hitte-scenario op de lange
termijn verschuiven richting een hogere waarschijnlijkheid en wellicht ook
richting een hogere impact. Datzelfde zou kunnen gelden voor het geopolitieke oliescenario, vanwege de toenemende krapte op de oliemarkt.
Op basis van deze ordening van risico’s en bijbehorende verklaringen, kan
de analyse plaatsvinden naar de mogelijkheden om de verschillende
risico’s te voorkomen of om om te gaan met de effecten daarvan. Dit
langs de lijn van de veiligheidsketen (voorkomen, verminderen effect,
preparatie voor als het toch gebeurt, respons en herstel). Hierbij is altijd
een kosteneffectiviteitsafweging noodzakelijk in relatie tot de beoordeling
van kans en effect.

Categorie 1: Hoge waarschijnlijkheid1 en hoge impact

1

Van hoge waarschijnlijkheid is sprake
wanneer de waarschijnlijkheid is beoordeeld
als «mogelijk», «waarschijnlijk» of «zeer waarschijnlijk».

Grieppandemie
De uitbraak van een grieppandemie vormt één van de grootste risico’s
voor de Nederlandse samenleving. Dit geldt overigens wereldwijd. In het
ernstige grieppandemiescenario zullen ca. 80 000 mensen overlijden.
Nederland heeft de afgelopen jaren veel gedaan om een grieppandemie te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

4

voorkomen, zich te prepareren op een mogelijke uitbraak en er goed op te
kunnen reageren. De ernst en de omvang van dit scenario vraagt echter
continue aandacht en de voorbereiding is nog niet klaar. In onze open
samenleving zijn de mogelijkheden om de kans op en de gevolgen van
een grieppandemie effectief te beperken gering.
Er zijn hoopgevende ontwikkelingen bij de onderzoeken naar een
pre-pandemisch vaccin. Hierdoor zou zo’n vaccin wellicht sneller beschikbaar kunnen komen dan tot nu toe wordt aangenomen. De gezondheidsraad zal hierover aan het einde van 2008 een advies uitbrengen. Ook zal
het nationaal crisisplan grieppandemie, op basis van de scenario’s1 uit de
nationale risicobeoordeling, met voorrang worden uitgewerkt. Besluitvorming en samenwerking zijn in 2005 beoefend. Eind 2009 wordt opnieuw
een grootschalige oefening gehouden om de stand van voorbereidingen
te toetsen. Het kabinet acht een goede voorbereiding door bedrijven op
een grieppandemie van groot belang. De inzet van het kabinet is dat 80%
van de vitale organisaties het scenario van een grieppandemie in hun
continuïteitsplannen heeft verwerkt. Daarnaast zal het kabinet in 2008 ook
met medeoverheden en het overige bedrijfsleven soortgelijke afspraken
maken. Hierbij kunnen deze organisaties gebruik maken van het ondersteunende materiaal van het programma «Griep en maatschappij».

Oliecrisis
Nederland speelt een sleutelrol in de Noordwest-Europese olievoorziening. Van oudsher is het oliecrisisbeleid vooral georiënteerd op een internationale aanvoerverstoring, zoals in 1973. En nog steeds liggen daar de
grootste risico’s. Door de toenemende krapte op de oliemarkt zou een
verstoring in de aanvoer van olie al op korte termijn kunnen leiden tot een
oliecrisis. Belangrijk gegeven is dat er op dit moment nauwelijks reservecapaciteit aanwezig is op de mondiale markt. Daarnaast is de politieke
situatie in enkele olieproducerende landen niet stabiel. Gevolg hiervan
kan zijn dat de waarschijnlijkheid van dit scenario, nu ingeschat op
«mogelijk», de komende jaren zal toenemen. Dit kan niet alleen tot
schaarste leiden, maar ook tot een tweedeling in de maatschappij tussen
degenen die de hoge olieprijzen (en de stijgende prijzen van producten
waarin olie is verwerkt) nog wel kunnen opbrengen en degenen die dat
niet meer kunnen.
Nederland geeft loyaal invulling aan zijn internationale verplichtingen om
te zorgen voor een adequaat oliecrisisinstrumentarium, waaronder het
aanhouden van strategische noodvoorraden. Nederland doet mee aan de
periodieke IEA-oliecrisisoefeningen, waarvan er ook dit jaar weer een
wordt gehouden. Tevens zal in de loop van dit jaar een IEA-reviewteam
het Nederlandse oliecrisisbeleid beoordelen. De uitkomsten van de oefening en de review (eind 2008) zullen laten zien of het huidige oliecrisisbeleid van de IEA-lidstaten en Nederland volstaat, of dat eventueel
aanpassingen nodig zijn. Om de Nederlandse kwetsbaarheid verder te
verkleinen zet het kabinet onverminderd in op structurele oplossingen als
energiebesparing, de ontwikkeling van duurzame alternatieve energiebronnen, en diversificatie van de herkomst van olie.
Categorie 2: Lage waarschijnlijkheid2
1

TK 2007–2008, 22 894, nr. 164.
Van lage waarschijnlijkheid is sprake wanneer de waarschijnlijkheid is beoordeeld als
«onwaarschijnlijk» of «zeer onwaarschijnlijk». maar hoge impact.
3
Uitgangspunt voor deze scenario’s zijn de
EDO’s: ergst denkbare overstromingsscenario’s. Deze scenario’s zijn uitgangspunt voor
de taskforce management overstromingen
(TMO) en door deskundigen geclassificeerd als realistische scenario’s.
2

Overstromingsrisico’s
De overstromingsscenario’s3 zijn zeer onwaarschijnlijk, gecombineerd
met, wanneer ze zich zouden voordoen, catastrofale gevolgen voor Nederland. Bij deze scenario’s speelt nadrukkelijk de politieke vraag in hoeverre
we aanvullende maatregelen moeten treffen voor de respons op dit type
scenario’s. Er bestaat een risico met mogelijk catastrofale gevolgen, waarvoor de capaciteiten volstrekt ontoereikend zijn. Dit betekent dat preventieve maatregelen van groot belang zijn. Deze analyse laat zien dat de
programma’s «Zwakke schakels kust», «Ruimte voor de rivier» en het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

5

«Hoogwaterbeschermingsprogramma» onmisbaar zijn om de nationale
veiligheid te versterken. De verkenning «Waterveiligheid 21e eeuw» richt
zich op de vraag of het huidige beschermingsbeleid tegen grootschalige
overstromingen nog volstaat. Recente inzichten in kansen op en gevolgen
van overstromingen zijn daarvoor aanleiding. Sinds de basis van het
huidige beschermingsbeleid is gelegd, is ons land erg veranderd. De
economische waarde achter de dijken en het aantal bewoners van laaggelegen gebieden zijn de afgelopen decennia aanzienlijk toegenomen. Naast
een actualisatie van het preventiebeleid wordt onderzocht of de gevolgen
van een eventuele overstroming kunnen worden beperkt. Dit zal nader
worden uitgewerkt in het Nationaal Waterplan dat de staatssecretaris van
V&W nog voor het einde van het jaar zal uitbrengen. Vervolgens zal
worden bezien welke maatregelen gericht nodig zijn voor het vergroten
van de responscapaciteit (evacuatiecapaciteit, zelfredzaamheid en schuilcapaciteit). De Taskforce Management Overstromingen voert de regie over
uitvoering van het verbeterprogramma om op organisatorisch vlak beter
voorbereid te zijn op een overstroming. Aan het eind van 2008 vindt de
oefening Waterproef plaats. Hierop wordt in paragraaf 4 nader ingegaan.

Moedwillige verstoring elektriciteit (regionaal)
De kans op dit scenario is als «onwaarschijnlijk» beoordeeld. Er zijn op dit
moment geen aanwijzingen voor moedwillige verstoring van elektriciteitsproductie of -distributie. Er worden veel maatregelen getroffen ter beveiliging van het elektriciteitsnetwerk, om een aanslag te voorkomen. De aard
van de gevolgen van dit scenario is, voor zover het de uitval van elektriciteit betreft, vergelijkbaar met die in het landelijke black-outscenario. De
omvang van die gevolgen is kleiner omdat het een regionaal scenario is.
Dit scenario scoort toch hoger dan het black-outscenario, omdat, naast de
gevolgen van elektriciteitsuitval, er ook sprake is van een hoge psychologische impact van een terroristische aanslag.
Categorie 3: Hoge waarschijnlijkheid en lage impact
Polarisatie en radicalisering1
Polarisatie en radicalisering zijn processen die van invloed zijn op de
veiligheidsbeleving van groepen mensen en op hun vertrouwen in de
overheid om deze moeilijk grijpbare processen aan te pakken. Met het
«Actieplan polarisatie en radicalisering» heeft dit kabinet een aanpak
gepresenteerd, gericht op het voorkomen en signaleren van en het interveniëren op polarisatie en radicalisering. Het lokaal bestuur speelt in de
aanpak een centrale rol en wordt vanuit het actieplan zo goed mogelijk
geholpen. Van belang is nauwlettend te blijven volgen of de doelgroep in
voldoende mate wordt bereikt en of de geboden handvatten toereikend
zijn.
De polarisatiescenario’s waarin vanuit één aanleiding op meerdere
plekken tegelijk in Nederland de confrontatie dreigt, tonen aan dat landelijke regie bij de voorbereiding en in de respons nodig is. Het gaat dan
bijvoorbeeld om het formuleren van beleidsuitgangspunten en tolerantiegrenzen, afspraken over woordvoering en over welke bijstand met voorrang wordt verleend en welke niet.

1

Dit betreft de scenario’s links-extremisme,
dierenrechtenactivisme, rechts-extremisme,
politiek salafisme.

Landelijke black-out elektriciteit
In dit scenario valt gedurende 24 uur de stroom in geheel Nederland uit.
Nederland is de laatste decennia steeds afhankelijker geworden van elektriciteit. Het Nederlandse elektriciteitsnetwerk heeft, door alle maatregelen
die zijn genomen, een zeer hoge mate van bedrijfszekerheid. Om de
leveringszekerheid van elektriciteit te bevorderen wordt ingezet op het
beter op elkaar aansluiten van de Noordwest-Europese deelmarkten voor
elektriciteit, met voldoende transportcapaciteit om regionale variaties in
vraag en aanbod te kunnen opvangen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

6

Droogte/hitte
Als gevolg van klimaatverandering neemt in de toekomst de kans op
langdurige droogte/hitte toe. De vragen die dat oproept zijn óf, en zo ja
hoe, we daar op dit moment op zouden moeten anticiperen. Sectoren die
sterk afhankelijk zijn van water hebben daarin een eigen verantwoordelijkheid. Het toepassen van oppervlaktewater als koelmiddel bij bepaalde
sectoren, zoals de elektriciteitsvoorziening, is kwetsbaar en wordt strategisch herbezien door positionering van nieuwe elektriciteitcentrales aan
de kust. De transportsector zal in moeten spelen op situaties waarin de
bevaarbaarheid van de grote rivieren door de geringe waterdiepte beperkt
is. Tevens is het van belang na te gaan of Nederland voldoende geprepareerd is op het voorkomen en het bestrijden van grootschalige natuurbranden. Toenemende recreatiedruk en bebouwing, aard van de begroeiing, de bereikbaarheid voor hulpdiensten en bijvoorbeeld de aanwezigheid van bluswater en vluchtwegen zijn een aantal van de factoren die van
invloed zijn op de mogelijkheden ter voorkoming dan wel de bestrijding
van grootschalige natuurbranden.
Overall analyse:
– Er wordt veel gedaan om te voorkomen dat de beschreven dreigingen
werkelijkheid worden en om goed voorbereid te zijn mocht dat onverhoopt toch gebeuren.
– Desondanks slaan de impactcriteria kosten, verstoring van het dagelijks leven en psychologische impact (angst en woede) hoog uit in veel
van de huidige scenario’s. In de overstromings- en pandemiescenario’s
is ook het aantal doden een bepalend criterium voor de impact. Bij de
agendering van te versterken capaciteiten (zowel private als publieke)
is in het bijzonder gekeken naar capaciteiten waarmee de impact op
deze criteria verminderd kan worden.
– De maatschappij zal bij crises met een (zeer) grote impact al snel tegen
de grenzen van het eigen kunnen aanlopen. Er zal onmiddellijk
schaarste ontstaan aan allerlei vitale producten en diensten, zoals
openbare orde en veiligheids- en beveiligingscapaciteit, elektriciteit,
drinkwater, vervoerscapaciteit en communicatiemiddelen.
– Dit betekent dat veel gevraagd wordt van het vermogen tot het
managen van schaarste; dit stelt hoge eisen aan de informatievoorziening, aan de preparatie op de verdeling van de schaarste en op de
besluitvorming daarover.
– Tevens impliceert dit dat in de acute fase relatief veel zal neerkomen
op het zelfreddend vermogen van burgers en maatschappelijke organisaties. Het is daarbij van belang aandacht te besteden aan de niet- of
verminderd zelfredzamen.
3. Maatregelen op generieke capaciteiten
Bovenstaande conclusies leiden tot een drietal te versterken capaciteiten
die voor meerdere scenario’s relevant zijn (de zogenoemde generieke
capaciteiten). Voor het realiseren van deze versterkingen is nadrukkelijk de
samenwerking rijksbreed, interbestuurlijk en die tussen overheid en
bedrijfsleven een harde randvoorwaarde. Iedereen heeft hierin zijn eigen
verantwoordelijkheid.

3.1. De verantwoordelijkheid van de overheid: versterken van landelijke
regie bij nationale crises
Voor de scenario’s met landelijke impact is nodig dat er, in afstemming
met medeoverheden en anders crisispartners, op rijksniveau regie wordt
gevoerd. Daarvoor dient de informatiepositie op rijksniveau op orde te zijn
(bruikbare en toegankelijke informatie) en dient er zo integraal mogelijk
inzicht te bestaan in de gevolgen van de beslissingen (strategieën). Uit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

7

meerdere scenario’s blijkt dat de regie op de verdeling van schaarse
middelen een aandachtsgebied is dat landelijk nadere invulling verdient.
Dit geldt bijvoorbeeld voor situaties waarbij zich vanuit één aanleiding
een dreigende situatie manifesteert voor meerdere steden in Nederland
tegelijkertijd. Wie kan welke eventuele tekorten opvullen? Meest pregnant
echter komt het schaarstevraagstuk naar voren in de overstromingsscenario’s en de beperkte mogelijkheden daarin voor grootschalige
evacuaties. Op het punt van operationele organisatie ligt de vraag voor
naar de noodzakelijkheid van en de mogelijkheden voor het opzetten van
een landelijke operationele staf die ten tijde van een nationale crisis inzetbaar is.

3.2. De verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven: versterken van de
continuïteit van vitale producten en diensten
Ook de vitale sectoren hebben een verantwoordelijkheid bij het voorkomen van de in de scenario’s beschreven gebeurtenissen en bij het
beperken van de gevolgen daarvan. Uit de nationale risicobeoordeling
blijkt immers dat keteneffecten van vitale sectoren (zowel publiek als
privaat) van grote invloed zijn op de impact van de scenario’s. Op dit
moment is onvoldoende duidelijk op welk niveau vitale producten en
diensten geleverd worden in de omstandigheden van de verschillende
scenario’s. In de vorm van een publiek private samenwerking (rijk, vitale
sectoren en VNO-NCW) zal het gewenste en beschikbare leveringsniveau
onder crisisomstandigheden inzichtelijk worden gemaakt voor de sectoren
onderling, het kabinet, de veiligheidsregio’s en de eindgebruiker. Vervolgens zullen afspraken gemaakt worden om dat leveringsniveau te realiseren, met als doel het verhogen van de continuïteit en daarmee het
verminderen van schade.
In het bijzonder verdient de communicatie-infrastructuur aandacht. In de
stroomuitval- en overstromingsscenario’s is het namelijk onzeker gebleken in hoeverre de communicatie-infrastructuur blijft functioneren. Daar
zal met voorrang nader onderzoek naar worden gedaan (waaronder
C2000, Cell Broadcasting, het noodnet, de meldkamers/uitwijklocaties en
regionale rampenzenders). Hierbij zal ook aandacht worden besteed aan
de mogelijkheden tot communicatie tussen overheid en vitale sectoren en
tussen sectoren onderling (zowel op operationeel als op bestuurlijk
niveau). Deze contacten zijn tijdens de responsfase van een crisis van
groot belang. De resultaten van het onderzoek zijn voor eind 2008 gereed.
Dan zal duidelijk worden wat nodig is (en hoeveel dit aan middelen
vraagt) om de robuustheid op een acceptabel niveau te brengen.

3.3. De verantwoordelijkheid van de burger: versterken zelfredzaamheid
en burgerparticipatie
Ondanks de inspanningen van de overheid en de vitale sectoren zal bij
meerdere dreigingen, als het echt misgaat, een flink beroep gedaan
worden op de eigen verantwoordelijkheid van de burger. Als elke seconde
telt is het van groot belang dat die zelfredzaam is en dat burgers en maatschappelijke organisaties zich inzetten om medeburgers te helpen.
Uit onderzoek naar de campagne Denk vooruit blijkt dat burgers zich
bewust zijn van de campagne en risico’s, dit ook belangrijk vinden, maar
daar niet of nauwelijks naar handelen. Verbreding en intensivering van
een aanpak om zelfredzaamheid te versterken is nodig. Uitgangspunt zal
zijn dat zelfredzaamheid zo dicht mogelijk bij de burger wordt georganiseerd, zodat deze eerder geneigd is de eigen verantwoordelijkheid daadwerkelijk te nemen. Naast het rijk spelen daarom de medeoverheden een
centrale rol in het concreet motiveren van de burger. De medeoverheden
moeten daarvoor vanuit het rijk ondersteund worden. Een tweede
uitgangspunt is dat gebieden sterk kunnen verschillen op hun risicoprofiel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

8

en dat prioriteit moet worden gegeven aan gebieden met bovengemiddelde risico’s («hot-spot»-benadering) die samenhangen met verschillende dreigingen1. Een derde uitgangspunt heeft betrekking op de breedte
van de aanpak. Met alleen communicatie komen we er niet. Bewustwording van en kennis over de handelsperspectieven zijn randvoorwaardelijk.
Het is echter het gedrag van burgers waar het uiteindelijk om gaat, zowel
in de voorbereidende zin als tijdens de crisis zelf. De overheid maar zeker
ook maatschappelijke organisaties kunnen een belangrijke stimulerende
en ondersteunende rol vervullen. Zowel de voorkant van het vraagstuk
(voldoen de wijken en infrastructuur aan voorwaarden voor zelfredzaamheid?) als de achterkant (benutten we burgers voldoende bij de bestrijding
van de calamiteit?) moeten worden betrokken.
Zo laten bijvoorbeeld de stroomstoringen in de Bommelerwaard (december 2007) en Haaksbergen (november 2005) zien dat de kwetsbaarheid op
de uitlopers van het elektriciteitsnet hoger is dan in de gebieden die zijn
aangesloten op de ringstructuur. Burgers en bedrijven in deze gebieden
moeten een reële perceptie hebben van hun risico op stroomuitval en de
consequenties daarvan. Verder geeft de website www.crisis.nl duidelijke
voorbeelden hoe ze hun zelfredzaamheid kunnen verbeteren. Dit zal,
mede op basis van de uitkomsten van de Nationale Risicobeoordeling,
nog verder gespecificeerd worden.
Landelijk zou de inzet, in aanvulling op de bestaande landelijke Denk
vooruit campagne, zich verder kunnen verbreden door meer prikkels te
ontwikkelen die burgers aanzetten tot daadwerkelijk voorbereidend
gedrag. Daarin past bijvoorbeeld onderzoek naar de mogelijkheden die
verzekeringen kunnen bieden en om de aanschaf van noodpakketten te
stimuleren. Ook kunnen werkgevers gestimuleerd worden om hun medewerkers een overlevingspakket aan te bieden.
4. De beperkte mogelijkheden voor grootschalige evacuaties
1

Zoals voor overstromingen: bewoonde
gebieden die snel en diep onder water komen
te staan; voor stroomuitval: de uitlopers van
het net; voor gevaarlijke stoffen: bij inrichtingen en transportroutes; en voor veel
mensen tegelijkertijd bijeen: vervoersknooppunten.
2
De keuze voor overstromingsscenario is
ingegeven door het feit dat de kans op overstromingen weliswaar klein is maar dat de
gevolgen zodanig zijn dat er maatschappelijke
ontwrichting ontstaat. De gekozen scenario’s
hebben bovendien onderling verschillende
kenmerken waardoor een grote bandbreedte
in het handelen van de overheid, het bedrijfsleven en de burger en in de daarvoor benodigde capaciteiten in beeld komt. Door die
bandbreedte ontstaat naar verwachting een
generiek model dat ook voor andere scenario’s
toepasbaar is maar waarbij nadrukkelijk ook
moet worden gekeken naar verschillen in
aanpak (bijv. voor CBRN-dreigingen).
3
Uit de analyse van grootschalige evacuatie
komt naar voren dat er met betrekking tot een
bevel tot evacuatie, een leemte is in de wetgeving. Er is strikt genomen geen wettelijke
basis, anders dan noodwetgeving. Noodwetgeving (noodrecht) is enkel inzetbaar op het
moment van een daadwerkelijke calamiteit
(overstroming). Dit past niet in het licht van
een preventieve evacuatie waarbij er wellicht
achteraf geredeneerd geen evacuatie nodig
was.
4
Pag. 27 van de capaciteitenanalyse grootschalige evacuatie.

De capaciteitenanalyse is gestart met een analyse (bijlage 2) aan de hand
van twee overstromingsscenario’s: een voor de kust en een voor rivieren.
Bij beide scenario’s gaat het om een zeer groot gebied met veel inwoners
waarbij het belangrijkste verschil is dat er in het kustscenario (zeer) weinig
tijd is en in het rivierenscenario relatief veel tijd.
In het vervolg van het project zullen verdere capaciteitenanalyses voor
grootschalige evacuaties worden uitgevoerd op basis van scenario’s als
bosbranden en CBRN-incidenten.2
Uit de capaciteitenanalyse voor grootschalige evacuaties bij overstromingen blijkt dat preventieve evacuatie bij een ergst denkbaar rivierenscenario haalbaar is3. Voorwaarde is wel dat bestuurders en operationele
diensten tijdig informatie/adviezen ontvangen op basis waarvan zij
besluiten kunnen nemen. Gegeven de aanname dat er in het kustscenario
slechts 24 uur beschikbaar is voor evacuatie, kan de conclusie worden
getrokken dat preventief evacueren in de Randstad geen reële optie is. De
evacuatieopgave is daar zó omvangrijk door de grote aantallen mensen
dat er altijd een tekort aan tijd zal zijn voor volledige evacuatie. Bovendien
bemoeilijken de extreme weersomstandigheden (windkracht 12) de
evacuatie. Alle mensen, zowel zelfredzame, als niet zelfredzame, moeten
binnen het bedreigde gebied in veiligheid worden gebracht. Voor de in de
analyse onderscheiden deelgebieden4 Zeeland en de Zuid-Hollandse
eilanden, Zeeuws-Vlaanderen en Flevoland lijken er wel mogelijkheden te
zijn om de niet-zelfredzame mensen preventief te evacueren. Het besluit
hiertoe moet dan wel vroegtijdig, als de onzekerheid over het plaatsvinden van de overstroming nog vrij groot is, genomen worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

9

Om beide strategieën (rivier en kust) uit te kunnen voeren zijn extra maatregelen nodig. Hier speelt de politiek-bestuurlijke afweging in hoeverre we
moeten investeren in de versterking van responscapaciteiten voor ergst
denkbare overstromingsscenario’s met een geringe kans. Er zijn drie
mogelijkheden:
1. Inzetten op een zo maximaal mogelijke voorbereiding (uitvoeren van
alle aanbevelingen uit de analyse; dit vraagt zeer hoge investeringen)
2. Geen extra voorbereiding (ingecalculeerd risico)
3. Voorbereiden op een aantal onderdelen dat voor meerdere dreigingen
toegevoegde waarde heeft.
Het kabinet zet in op de derde mogelijkheid en sluit daarmee aan op de
aanbevelingen die voortkomen uit de nationale risicobeoordeling (zie
paragraaf 3 en 6). Een aantal van de beleidsopties zoals geformuleerd in
het rapport capaciteitenanalyse grootschalige evacuatie komt daarmee te
vervallen, zoals ten aanzien van opvanglocaties, de aanschaf van extra
middelen (verkenningshelikopters, vletten, transportcapaciteit) of inzet
van extra personeel (voor bijvoorbeeld «crowd control»). De kosten
verhouden zich niet tot de zeer lage waarschijnlijkheid van optreden.
5. Voortgang bij de invoering van de strategie nationale
veiligheid

5.1 Een eerste jaar met tastbare resultaten
Als iets duidelijk is geworden dit jaar, is het dat er veel wordt geïnvesteerd
in het tegengaan van dreigingen voor de nationale veiligheid. Cruciaal is
nu dat met de strategie nationale veiligheid blinde vlekken zichtbaar
worden gemaakt en dat dwarsverbanden worden gelegd. Dit door integraal en vanuit verschillende disciplines gelijktijdig en systematisch dreigingen te analyseren en de vraag te stellen: Doen we wel genoeg om deze
het hoofd te bieden? Maken we ons terecht ongerust over een aantal van
de dreigingen of kan het ook wel wat minder?
In dit eerste jaar van invoering van de strategie lag het accent enerzijds op
de uitwerking van de methodiek en op de opbouw van het deskundigennetwerk dat nodig is om de analyses uit te voeren. In beide is rijksbreed
veel geïnvesteerd. Tevens is een begin gemaakt met de vertaalslag en
samenwerking naar en met het bedrijfsleven en lokale overheid. Dit zal in
2008 verder worden uitgebouwd, deels bijv. via de convenanten met de
veiligheidsregio’s, deels ook via het project bescherming vitale infrastructuur en de samenwerking met VNO-NCW. Anderzijds hebben we in dit
eerste jaar de methodiek ook al voor de eerste keer kunnen toepassen. De
nationale risicobeoordeling 2007 en het advies voor de taak grootschalige
evacuatie zijn de eerste tastbare resultaten van de strategie nationale
veiligheid.
De ervaringen met de gevolgde werkwijze en de genoemde resultaten
stimuleren om door te gaan op de ingeslagen weg. Er kan nu al geleerd
worden van de eerste ervaringen. Eind 2008 vindt een evaluatie plaats
over de werkwijze (zowel inhoudelijk als procesmatig) zodat ook dan
verbeteringen meegenomen kunnen worden in het werkprogramma voor
2009 en verder. De Tweede Kamer wordt hierover begin 2009 geïnformeerd.

5.2 Korte termijn analyses van dreigingen en risico’s
Op het gebied van korte termijnanalyses (in de strategie «horizonscanning» genaamd) is in de afgelopen periode het mechanisme van
risicosignalering ontwikkeld. De risicosignalering voor alle natuurdreigingen is op dit moment al operationeel voor een besloten groep

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

10

crisisbeheerders in de vorm van een actuele webtoepassing. Het streven
is erop gericht de risicosignalering voor klassieke dreigingen (o.a. terrorisme, internationaal georganiseerde criminaliteit, verspreiding van
CBRN-wapens) en economische dreigingen (ICT-verstoring, schaarste
grondstoffen en uitval voorzieningen) eind 2008 operationeel te hebben.

5.3 Strategische verkenningen
De methodiek voor de lange termijn analyse («strategische verkenningen») is klaar en wordt op dit moment toegepast. In het najaar van
2008 wordt de eerste rapportage over mogelijke bedreigingen op de lange
termijn opgeleverd, die mede als input dient voor de selectie van uit te
werken dreigingen voor het werkprogramma 2009 en verder.

5.4 Regie en aansturing
In de strategie nationale veiligheid is vastgelegd dat het kabinet met
concrete voorstellen komt voor het optimaliseren van de aspecten van
regie en aansturing door de overheid op het terrein van nationale veiligheid. In het algemeen overleg van 31 oktober 2007 heeft de Tweede
Kamer hier expliciet aandacht voor gevraagd. Op korte termijn zal ik een
beleidsverkennende notitie met een voorstel over regie en aansturing
indienen voor bespreking in de Ministerraad.

5.5 Internationaal
Zoals in de strategie is vastgelegd streeft het kabinet naar een intensivering van de internationale samenwerking op het gebied van nationale
veiligheid met die landen die vergelijkbare werkwijzen hanteren om de
nationale veiligheid te waarborgen. Deze intensivering heeft gestalte
gekregen in een intensief contact met het Verenigd Koninkrijk en heeft
onder meer geleid tot een eerste internationale conferentie «National
Safety & Security; responding to risks to citizens, communities and the
nation» die in januari in Den Haag plaatsvond. Dit heeft geleid tot de
opbouw van een internationaal netwerk waarin structureel kennis en
informatie wordt uitgewisseld. Inmiddels zijn er ook intensievere bilaterale contacten met onder meer Duitsland en Frankrijk en vindt er in
september 2008 een werkbezoek aan Singapore plaats.
6. Samenvattend: te nemen maatregelen
Uit bovenstaande beschrijvingen blijkt dat er veel inspanningen geleverd
worden ter voorkoming van en voorbereiding op de bestrijding van dreigingen voor de nationale veiligheid. De uitkomsten van de nationale
risicobeoordeling en het advies grootschalige evacuatie bij overstromingen laten echter ook zien dat er nog ruimte is voor verbeteringen en
bieden daar veel aanknopingspunten voor. In beide rapporten wordt daar
bij stil gestaan. Op basis van het voorgaande zal het kabinet met voorrang
maatregelen treffen op of aandacht blijven besteden aan onderstaande
onderwerpen.

1. Voorbereiding grieppandemie: Intensivering van de voorbereiding op
de gevolgen van grieppandemie voor vitale sectoren, bedrijven en
overheden. Voor eind 2009 is de continuïteitsplanning voor een situatie
met grieppandemie gereed. Hierover worden afspraken gemaakt met
VNO-NCW, medeoverheden en andere ministeries. Ook wordt eind
2009 een grootschalige oefening grieppandemie georganiseerd.
2. Oliecrisismechanismen: Nederland neemt actief deel aan de review
van de IEA-mechanismen om te bezien of, en zo ja, in hoeverre de
huidige oliecrisismechanismen toereikend zijn alsook de nationale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

11

invulling daarvan. Om de Nederlandse kwetsbaarheid verder te verkleinen zet het kabinet onverminderd in op structurele oplossingen als
energiebesparing, de ontwikkeling van duurzame alternatieve energiebronnen, en diversificatie van de herkomst van olie.
3. Landelijk evacuatieplan: Medio 2009 is een landelijk operationeel
evacuatieplan gereed met afspraken over ondermeer de invulling van
de landelijke operationele regie, het landelijk verkeersmanagement en
de (eerste) opvang en verzorging.
4. Schaarste: Fasegewijs wordt invulling gegeven aan de ontwikkeling
van landelijke strategieën voor de verdeling van schaarste op het
terrein van bewaken en beveiligingen, (drink)water en energie (gereed
eind 2009). Eind 2008 bestaat inzicht in nut en noodzaak van een landelijke operationele staf en de inrichtingsmogelijkheden.
5. Robuustheid communicatiemiddelen: Nog dit jaar wordt een onderzoek afgerond naar de robuustheid van de communicatiemiddelen
(C2000, cell broadcasting, regionale rampenzenders, noodnet, meldkamers en uitwijkmogelijkheden) in situaties met grootschalige overstromingen, langdurige uitval van de stroomvoorziening en uitval van
personeel als gevolg van een grieppandemie.
6. Uniforme informatievoorziening: Door middel van een fasegewijze
uitrol wordt een landelijk systeem gerealiseerd (medio 2010) voor
uniforme informatievoorziening en -uitwisseling tussen alle regionale
en landelijke crisiscentra (NETCENTRIC).
7. Continuïteit vitale infrastructuur: Eind 2009 is er een volledig inzicht in
de continuïteit van de levering van vitale producten en diensten bij de
scenario’s van nationale veiligheid zodat besloten kan worden wat
nodig is om die continuïteit op een aanvaardbaar niveau te krijgen.
8. Vergroten van de zelfredzaamheid: Eind 2008 is een plan van aanpak
gereed voor een aantal gebieden die als urgent worden aangemerkt
vanuit het oogpunt van zelfredzaamheid. Tevens wordt hierin aandacht
besteed aan het omgaan met de niet-zelfredzame mensen in die gebieden (met inachtneming van privacy wetgeving). Op landelijk niveau
wordt onderzoek gedaan naar effectieve prikkels ter stimulering van
zelfredzaam gedrag.
9. Civiel-militaire samenwerking: In het interdepartementale traject
«defensieverkenningen» wordt op grond van op langere termijn te
verwachten ontwikkelingen en mogelijke scenario’s onder meer bezien
welke capaciteiten in het kader van de civiel-militaire samenwerking
benodigd zijn op het gebied van nationale veiligheid. In deze verkenningen wordt mede gebruik gemaakt van de bevindingen van de door
BZK uitgevoerde verkenningen. De defensieverkenningen zullen in
september 2009 zijn afgerond.
10. Verbreding analyse op evacuatie: De analyse grootschalige evacuatie
wordt tevens uitgevoerd op nog te bepalen scenario’s voor nucleaire,
biologische en chemische incidenten en voor grootschalige natuurbranden, zodat accentverschillen duidelijk worden en een integraal
advies kan worden opgesteld. Deze scenario’s worden tevens in de
nationale risicobeoordeling doorgerekend (gereed eind 2008).
7. Tot slot
Het kabinet is van mening dat met de resultaten van het programma
nationale veiligheid voldoende basis is gelegd voor verbreding van de
aanpak en is er van overtuigd dat de genomen maatregelen zullen
bijdragen aan het vergroten van de nationale veiligheid.
Begin 2009 ontvangt de Tweede Kamer de tweede voortgangsbrief over
het programma nationale veiligheid met onder meer de uitkomsten van
de nationale risicobeoordeling 2008 en de resultaten van de strategische
verkenningen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

12

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
G. ter Horst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 821, nr. 6

13