Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

33 078

Wijziging van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht en enkele andere wetten om de
planologische status van gronden en opstallen
bepalend te laten zijn voor de mate van
milieubescherming alsmede om de positie van
agrarische bedrijfswoningen aan te passen
(plattelandswoningen)

Nr. 12

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 juli 2015
Op 27 maart 2015 heb ik u een brief gestuurd naar aanleiding van het
verzoek van de vaste Commissie Infrastructuur en Milieu, om een
uitgebreide reactie op uitspraak 201306630/5/R3 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) over plattelandswoningen (Kamerstuk 33 078, nr. 11). De lijn in deze uitspraak is inmiddels
in een aantal andere uitspraken doorgetrokken. In die brief heb ik u
geïnformeerd over de consequenties van de uitspraak van de Afdeling en
de acties die ik sinds de uitspraak heb uitgezet. Met deze brief ga ik nader
in op die gevolgen en wil ik u, zoals toegezegd, informeren over het
resultaat van deze acties, zijnde:
• In samenwerking met het IPO en de VNG heb ik de aard en omvang
van de feitelijke problematiek in betreffende regio’s en gemeenten in
kaart gebracht.
• Tevens is onderzocht of de Europese regelgeving, wellicht op
onderdelen, nog ruimte biedt voor verdere flexibilisering en nuancering. Kernvraag is of doelstellingen en tekst van de richtlijn nog
verdere ruimte zouden kunnen bieden voor een uitleg die verenigbaar
is met de doelstellingen van de Wet plattelandswoningen.
Daarnaast heb ik u ook tijdens het Algemeen Overleg Ruimte 29 april jl.
toegezegd voor de zomer de resultaten van mijn acties en vervolgstappen
omtrent de EU-regelgeving inzake de luchtkwaliteit bij plattelandswoningen toe te zenden. Op dit moment wordt daartoe aanvullend een
vergelijkende analyse uitgevoerd waarin wordt onderzocht hoe andere
landen in Europa omgaan met voormalige agrarische bedrijfswoningen
en bijbehorende problematiek binnen de context van de Europese richtlijn
luchtkwaliteit.
Mede op basis van deze punten heb ik de mogelijkheden en noodzaak van
reparatiewetgeving kunnen bepalen.

kst-33078-12
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 078, nr. 12

1

1. Aard en omvang
In samenwerking met het IPO en de VNG is de aard en omvang van de
feitelijke problematiek in kaart gebracht. Daartoe is een inschatting
gemaakt van het aantal (potentiële) plattelandswoningen waar sprake kan
zijn van een overschrijding van de grenswaarde voor fijn stof.
In de toelichting bij de Wet plattelandswoningen is destijds het totaal
aantal (in potentie) plattelandswoningen ingeschat op ongeveer 5.000
woningen. Daarbij is uitgegaan van 200 landelijke gemeenten met een
gemiddelde van 25 plattelandswoningen per gemeente.
Royal HaskoningDHV heeft, in opdracht van mijn ministerie, geïnventariseerd in welke gebieden (gemeenten) overschrijdingen kunnen optreden
van de grenswaarden voor fijn stof, en een inschatting gemaakt hoeveel
potentiële plattelandswoningen zich in deze gebieden bevinden.
Ten behoeve van deze inventarisatie heeft Royal HaskoningDHV
gesproken met ambtenaren van gemeenten en vertegenwoordigers van
de sector. Ook zijn analyses uitgevoerd op basis van de resultaten van de
monitoring van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
(NSL).
De resultaten van de inventarisatie zijn besproken met de gemeenten, en
op basis hiervan is de inschatting gemaakt dat er ongeveer 100–200
(potentiële) plattelandswoningen zijn waar sprake kan zijn van een
overschrijding van een grenswaarde voor fijn stof. Dit kunnen ook
situaties zijn waar nu geen sprake is van een overschrijdingen, maar waar
mogelijk als gevolg van uitbreiding of aanpassing van de veehouderij wel
een overschrijding optreedt.
De risico’s op overschrijdingen treden met name op in gebieden met
intensieve (pluim)veehouderijen (Noord Limburg/Oost Brabant en West
Gelderland). Het gaat om 10–20 gemeenten.
De bovengenoemde aantallen hebben betrekking op veehouderijbedrijven
waar het risico bestaat op overschrijding van een grenswaarde voor fijn
stof in de bestaande situatie of de situatie na bedrijfsuitbreiding. Een
overschrijding hoeft echter niet altijd een belemmering te vormen voor de
beoogde ontwikkeling. De Wet milieubeheer (Wm) geeft enige ruimte voor
ontwikkelingen waarbij de luchtkwaliteit per saldo niet verslechtert of
waarbij «niet in betekenende mate» (NIBM) wordt bijgedragen aan de
concentraties. De veehouderij zal bij uitbreiding sowieso maatregelen
moeten treffen om de emissies te beperken op grond van het toekomstige
Besluit emissiearme huisvestingssystemen landbouwhuisdieren.
Conclusie:
De inschatting op basis van het onderzoek is dat er sprake is van ongeveer
100 tot 200 potentiële plattelandswoningen waar luchtkwaliteit een
mogelijk knelpunt kan zijn.
2. Juridische gevolgen uitspraak
Zoals ik in mijn eerdergenoemde brief heb aangegeven heeft de Afdeling
bepaald dat, onafhankelijk van de Wet plattelandswoningen, de luchtkwaliteit bij de voormalige agrarische bedrijfswoning, die door een derde mag
worden bewoond, moet worden beoordeeld met toepassing van titel 5.2
(luchtkwaliteitseisen) van de Wm. Die regels volgen uit de Europese
richtlijn luchtkwaliteit (2008/50/EG). De luchtkwaliteitseisen gelden
volgens die richtlijn overal voor de buitenlucht, behalve op (onder andere)
arbeidsplaatsen. Volgens de richtlijn vindt op bedrijfsterreinen of terreinen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 078, nr. 12

2

van industriële inrichtingen waarop alle bepalingen inzake gezondheid en
veiligheid op het werk gelden, geen beoordeling plaats van de naleving
van de grenswaarden die zijn gesteld ter bescherming van de menselijke
gezondheid, zoals de grenswaarden voor fijn stof. Volgens de Afdeling is
bij een voormalige bedrijfswoning, die wordt bewoond door derden, geen
sprake meer van zo’n arbeidsplaats en moeten daar de gevolgen voor de
luchtkwaliteit van de emissies vanuit het «eigen» bedrijf waar de woning
bij hoorde, worden beoordeeld. De Afdeling ziet deze voormalige
agrarische bedrijfswoningen, die door derden mogen worden bewoond,
voor de toetsing van de luchtkwaliteit dus niet als onderdeel van het
bedrijf.
Uit de uitspraak van de Afdeling volgt dat bij de wijziging van het
bestemmingsplan (of een ander besluit) dan wel in het kader van de
monitoring luchtkwaliteit, de luchtkwaliteit bij de voormalige agrarische
bedrijfswoning moet worden beoordeeld. Tevens volgt daaruit dat
inzichtelijk moet worden gemaakt of zich ter plaatse van de woning een
overschrijding van een grenswaarde voor fijn stof zal voordoen.
Indien een overschrijding van een grenswaarde voor fijn stof (of andere
grenswaarde waarop de richtlijn luchtkwaliteit ziet) wordt geconstateerd
dan geldt in zijn algemeenheid de verplichting om maatregelen te nemen
om deze overschrijding te voorkomen dan wel te beëindigen. Dit kunnen
algemene maatregelen zijn op programmaniveau (zoals het NSL of een
regionaal programma) dan wel lokale maatregelen. Dit kunnen ook door
bedrijven te nemen maatregelen zijn. Als met de programma-aanpak of
algemene maatregelen de overschrijding niet kan worden voorkomen of
beëindigd, kan een herbestemming van de woning tot plattelandswoning
leiden tot belemmeringen voor de toekomstige ontwikkeling van het
bedrijf waar de voormalige agrarische bedrijfswoning bij hoorde. In die
zin dat een uitbreiding alleen doorgang kan vinden indien deze niet meer
dan «niet in betekenende mate» bijdraagt aan de concentraties verontreinigende stoffen of (in gebieden waar van de regeling voor «niet in
betekenende mate» geen gebruik kan worden gemaakt) deze «per saldo»
niet leidt tot een verslechtering van de luchtkwaliteit (projectsaldering). In
alle gevallen geldt dat voor uitbreidingen op grond van het (toekomstige)
Besluit emissiearme huisvestingssystemen landbouwhuisdieren emissiebeperkende maatregelen moeten worden genomen.
Ook in situaties rond de grenswaarde kan dus onder bovengenoemde
voorwaarden een uitbreiding van het bedrijf plaatsvinden. Dit neemt niet
weg dat er als gevolg van de kosten van de te nemen maatregelen een
situatie kan ontstaan waarin wordt afgezien van de herbestemming
(waardoor een belemmering ontstaat voor bewoning door derden en de
met de Wet plattelandswoningen beoogde ontwikkeling van het
platteland) of wordt afgezien van uitbreiding van het bedrijf.
Volledigheidshalve merk ik in dit verband op dat de uitspraak van de
afdeling voor wat betreft geur en geluid geen gevolgen heeft voor de Wet
plattelandswoningen. Ik zie op dit punt vooralsnog geen problemen
omdat hierbij enkel sprake is van nationale regelgeving en normering
waarbij op nationaal of decentraal niveau sturing wordt gegeven aan de
invulling daarvan.
In alle gevallen van omzetting naar plattelandswoning wordt een vorm
van luchtkwaliteitstoetsing en -onderzoek nodig bij uitbreiding van het
«eigen» bedrijf. Om de uitvoeringslasten en administratieve lasten te
beperken wordt in het kader van het NSL gewerkt aan een eenvoudige
methode (bijv. vuistregels) om te bepalen of de luchtkwaliteit in het
geding is of niet ingeval van bedrijfsuitbreiding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 078, nr. 12

3

Voor de beoordeling van de bestaande situatie (d.w.z. nog zonder
uitbreiding van het bedrijf) geldt dat de toetsing eenvoudig kan worden
meegenomen in de NSL-monitor via de jaarlijkse gemeentelijke opgaven,
dat heeft vrijwel geen extra uitvoeringslasten tot gevolg.
Conclusie
In alle gevallen wordt een vorm van luchtkwaliteitsbeoordeling nodig.
Onderzocht wordt of dit op een eenvoudige manier zou kunnen. Een
overschrijding heeft niet tot gevolg dat een bedrijf niet kan uitbreiden al
dienen daarvoor mogelijk wel verdergaande emissiebeperkende maatregelen te worden genomen. De concrete gevolgen voor bewoners en
bedrijf kunnen per casus in en tussen gemeenten verschillen. Dit vraagt
om een beoordeling en afweging op lokaal niveau passend bij de eigen
gemeente of regio. In overleg met het IPO en de VNG zal ik bezien op
welke wijze wij betrokken gemeenten kunnen ondersteunen bij het
oplossen van mogelijke problemen als gevolg van deze uitspraak.
3. Europese context
Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling zijn de Europese
richtlijnen en de wijze van implementatie nader onderzocht op mogelijkheden tot een uitleg waarbij geen beoordeling van de luchtkwaliteit zou
hoeven plaats te vinden bij een plattelandswoning. Daarbij is bekeken of
er in het verlengde daarvan mogelijkheden zijn tot «reparatie» van de Wet
plattelandswoningen.
Waar is de richtlijn luchtkwaliteit van toepassing?
Allereerst is nagegaan waar de richtlijn luchtkwaliteit van toepassing is.
De richtlijn luchtkwaliteit bevat normen voor verontreinigende stoffen in
de lucht. Onder «lucht» verstaat de richtlijn de buitenlucht in de troposfeer, met uitsluiting van plaatsen als gedefinieerd in richtlijn 89/654/EEG
(verder: de arborichtlijn) waarop bepalingen betreffende gezondheid en
veiligheid op de arbeidsplaats van toepassing zijn én waartoe leden van
het publiek gewoonlijk geen toegang hebben (art. 2, onder 1). Op die
plaatsen is de richtlijn luchtkwaliteit derhalve niet van toepassing.
Onder de bedoelde plaatsen worden ingevolge de arborichtlijn arbeidsplaatsen verstaan, zijnde elke plaats die bestemd is als locatie voor
werkplekken in gebouwen van de onderneming en/of inrichting, met
inbegrip van elke andere plaats op het terrein van de onderneming en/of
inrichting waartoe de werknemer in het kader van zijn werk toegang
heeft1. Als een gebouw voldoet aan deze voorwaarden is er sprake van
een arbeidsplaats in de zin van de arborichtlijn, zo blijkt ook uit het
antwoord van mevrouw Thyssen namens de Europese Commissie op
vragen van mevrouw Schreijer-Pierik van het Europees parlement2. De
arborichtlijn is niet van toepassing op velden, bossen en andere terreinen
die deel uitmaken van een landbouwbedrijf doch buiten het bebouwde
gebied van dat bedrijf gelegen zijn. Op deze terreinen is de richtlijn
luchtkwaliteit weer wel van toepassing.
Er is hierbij sprake van een complementaire werking: ofwel er is sprake
van een arbeidsplaats en werknemers worden via arbomaatregelen
beschermd ofwel er is sprake van «gewone buitenlucht» en dan is de
richtlijn luchtkwaliteit van toepassing.

1

in de Arbeidsomstandighedenwet gedefinieerd als: iedere plaats die in verband met het
verrichten van arbeid wordt of pleegt te worden gebruikt.
2
http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2015003684&language=NL

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 078, nr. 12

4

Waar moet de luchtkwaliteit worden beoordeeld?
Als de richtlijn luchtkwaliteit van toepassing is, bepaalt bijlage III van die
richtlijn waar de luchtkwaliteit beoordeeld moet worden.3 Niet beoordeeld
wordt op bedrijfsterreinen of terreinen van industriële inrichtingen,
waarop alle relevante bepalingen inzake gezondheid en veiligheid op het
werk gelden.
Voor agrarische inrichtingen houdt dat in dat niet op het terrein (het
bouwblok) van de inrichting wordt getoetst maar op aangrenzende
terreinen, daar waar sprake is van significante blootstelling (zoals bij de
woning van de buren). Dit is vastgelegd in de Regeling beoordeling
luchtkwaliteit 2007, waarin is bepaald dat de concentraties worden
bepaald vanaf de terreingrens van de inrichting (art. 74). In de praktijk
wordt getoetst op het dichtstbijgelegen object buiten het terrein van de
inrichting waar sprake is van significante blootstelling, zoals de woning
van de buren. Hier komt dus ingevolge de jurisprudentie van de Afdeling
de toetsing bij de «eigen» plattelandswoning bij, omdat die volgens de
Afdeling geen deel meer uitmaakt van de inrichting4.
De richtlijn luchtkwaliteit noch de arborichtlijn bevatten specifieke
bepalingen over het beoordelen van de luchtkwaliteit bij voormalige
agrarische bedrijfswoningen (plattelandswoningen). Daardoor moet
uitgegaan worden van de algemene regels inzake de beoordeling van de
luchtkwaliteit, zoals hiervoor uiteengezet.
Reparatiewetgeving?
Een plattelandswoning kan planologisch tot het terrein van een inrichting
worden gerekend maar bezien vanuit andere kaders (luchtkwaliteit, arbo)
daar toch geen onderdeel (meer) van vormen. Voor de (Europese)
regelgeving is het feitelijke gebruik bepalend, niet een juridische
bestemming. Als bij wijze van reparatie ook voor luchtkwaliteit de
planologische bestemming als dwingend kader zou worden voorgeschreven in reactie op de jurisprudentie van de Afdeling, zou dat naar
verwachting niet het beoogde gevolg hebben, omdat die reparatie in strijd
zou zijn met de richtlijn luchtkwaliteit. Dit zou waarschijnlijk leiden tot een
negatief advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en
procedures over de verenigbaarheid van die reparatiewetgeving met de
richtlijn luchtkwaliteit met alle gevolgen van dien (waaronder ernstige
vertraging).
Conclusie
Er zijn geen aanknopingspunten gevonden voor een andere uitleg van de
richtlijn, die meer ruimte zou bieden voor het niet beoordelen van de
luchtkwaliteit bij een voormalige agrarische bedrijfswoning die mag
worden bewoond door derden.
Reparatiewetgeving is geen optie want deze zou geen stand houden
wegens strijd met de richtlijn luchtkwaliteit.

3

Er dient in beginsel overal te worden beoordeeld op plaatsen waar de hoogste concentraties
voorkomen waaraan de bevolking wordt blootgesteld gedurende een periode die niet
verwaarloosbaar is ten opzichte van de middelingstijd van de grenswaarde. Metingen en
berekeningen moeten representatief zijn voor de luchtkwaliteit in een gebied van 250x250m bij
de inrichting.
4
Dit is nader uitgelegd in de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 en de Handreiking
veehouderij en fijn stof: http://www.infomil.nl/onderwerpen/hinder-gezondheid/fijn-stof-0/fijnstof-0/beoordelen-fijn-stof/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 078, nr. 12

5

4. Vergelijking andere lidstaten
In het Algemeen Overleg Ruimte van 29 april jl. heb ik u toegezegd u
nader te informeren over de resultaten van mijn acties en vervolgstappen
omtrent de EU-regelgeving inzake de luchtkwaliteit bij plattelandswoningen. Onder punt 3 ben ik hier reeds op in gegaan.
Aanvullend op de bevindingen onder punt 3, laat ik momenteel een
vergelijkende analyse uitvoeren waarin wordt onderzocht hoe andere
landen in Europa omgaan met voormalige agrarische bedrijfswoningen
en bijbehorende problematiek binnen de context van de Europese richtlijn
luchtkwaliteit. Het daartoe, kort na het Algemeen Overleg Ruimte van
29 april jl., uitgezette onderzoek loopt nog en kan redelijkerwijs niet voor
het reces worden afgerond daar de benodigde informatie voor een
belangrijk deel uit andere landen moet komen. Onderzocht wordt hoe in
Duitsland, België (Vlaanderen), Denemarken en het Verenigd Koninkrijk
wordt omgegaan met voormalige bedrijfswoningen in agrarische
gebieden in verband met de luchtkwaliteit. Als deze analyse leidt tot
nieuwe inzichten en aanpassingen in mijn beleid dan breng ik u daarvan
na de zomer op de hoogte.
5. Vervolg
Ik stel, zoals eerder aangegeven, alles in het werk om zoveel mogelijk
onnodige juridische belemmeringen weg te nemen om zo ontwikkelingen
mogelijk te maken op het platteland en decentrale overheden in staat te
stellen goede ruimtelijke en planologische afwegingen te maken, passend
bij de eigen gemeente of regio. Dit om te zorgen voor een goed evenwicht
tussen wonen en werken en om de vitaliteit van het platteland te
waarborgen. Daarbij uitgaande van dwingende Europese kaders en regels
op het gebied van de luchtkwaliteit. Het is daarnaast aan gemeenten om
aspecten als gebiedskarakteristiek, aanwezige milieubelasting en
ontwikkelingsrichting bij hun besluiten te betrekken, en bij de ruimtelijke
onderbouwing te motiveren dat ter plaatse van een voormalige agrarische
bedrijfswoning die door derden mag worden bewoond een, gezien het
specifieke karakter daarvan, goed woon- en leefklimaat kan worden
geboden, zoals ook bij de totstandkoming van de Wet plattelandswoningen is gesteld. Ik merk nogmaals op in dit verband dat het al dan niet
toestaan van bewoning door derden van een voormalige agrarische
bedrijfswoning onderdeel is van de ruimtelijke afweging die primair door
gemeenten zelf wordt gemaakt. Tegen de achtergrond van een goed
woon- en leefklimaat kan het vanuit het oogpunt van goede ruimtelijke
ordening ook minder wenselijk zijn om bewoning door derden in
voormalige agrarische bedrijfswoningen toe te staan in gebieden met een
hoge milieubelasting, zoals gebieden met intensieve veehouderij waar
sprake kan zijn van hoge concentraties fijn stof.
De inhoud van de Wet plattelandswoning wordt opgenomen in het Besluit
kwaliteit leefomgeving onder de Omgevingswet. Onder de Omgevingswet
bestaan er meer mogelijkheden voor lokaal maatwerk. Ik onderzoek de
mogelijkheden voor verbreding van de regeling naar andere typen
voormalige bedrijfswoningen. Ook onder dit nieuwe regime zullen er geen
mogelijkheden zijn om fijn stof uit te zonderen van toetsing. Dit kan wel
voor de aspecten geluid en geur. (Zie hiervoor onder punt 2.)
Juridisch onderzoek heeft uitgewezen dat er geen mogelijkheden zijn voor
een aanpassing van de luchtkwaliteitswetgeving (in de zin dat bij deze
woningen de luchtkwaliteit niet zou hoeven te worden beoordeeld) die
stand zou houden. Uit de richtlijn luchtkwaliteit volgt dat bij deze
woningen de luchtkwaliteit getoetst moet worden. Een planologische
wijziging van bestemming doet daar niet aan af als de woning wordt
bewoond door derden die geen band hebben met het bedrijf. De uitspraak

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 078, nr. 12

6

van de Afdeling is in lijn met de verplichtingen van de richtlijn. Een andere
interpretatie van de richtlijn dan de wijze waarop dit nu gebeurt is, zoals
toegelicht onder 3, geen optie. Het aankaarten van dit probleem binnen
Europa is alleen aan de orde als er meer landen met dezelfde problematiek te maken zouden hebben en dit tot een nuancering op de richtlijn
zou leiden die zou passen bij de wensen die leven ten aanzien van een
gezonde ontwikkeling van het platteland. Dat ben ik op dit moment nader
aan het onderzoeken. Als dit nog tot nieuwe inzichten leidt zal ik uw
Kamer hierover informeren.
De aard en omvang van de problematiek als gevolg van de uitspraak van
de Afdeling lijken vooralsnog beperkt en de inschatting is dat deze voor
de toekomst ook van beperkte omvang zal zijn, gezien de ontwikkeling van
de luchtkwaliteit en de emissies. Dit neemt niet weg dat in individuele
gevallen schrijnende situaties voor mensen kunnen ontstaan. Het is naar
mijn mening wenselijk dat gemeenten hier bij hun besluiten zorgvuldig
rekening mee houden.
Ik zal met het IPO en de VNG bepalen hoe wij gemeenten nog nader
kunnen informeren over en ondersteunen. Daarnaast blijf ik in samenwerking met het IPO en de VNG in gesprek met de gemeenten die het
meest te maken hebben met deze problematiek, om te bezien op welke
wijze ik kan ondersteunen bij het oplossen van de mogelijke problemen
als gevolg van deze uitspraak.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 078, nr. 12

7