Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

30 012

Leven Lang Leren

Nr. 34

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 juli 2011
Hierbij bied ik u het advies aan van de Commissie NLQF – EQF.1 Deze
commissie stond onder voorzitterschap van prof. dr. F. Leijnse. In mijn
opdracht heeft de commissie bezien, hoe het Europees kwalificatiekader
voor een leven lang leren (European Qualifications Framework for Life
Long Learning, afgekort EQF) in Nederland kan worden geïmplementeerd.
Het kader is bedoeld om kwalificatieniveaus van de verschillende
kwalificatiesystemen in het onderwijs op Europees niveau transparant en
onderling vergelijkbaar te maken, zodat de mobiliteit in het onderwijs en
op de arbeidsmarkt kan worden verbeterd en een leven lang leren, gelijke
kansen in de kennismaatschappij en verdere Europese integratie worden
bevorderd.
De aanbeveling van het Europees Parlement en de Europese Raad over
het EQF is in april 2008 aanvaard. Alle Europese lidstaten hebben het
belang ervan onderschreven.
EQF en NLQF
Het EQF is een kwalificatiekader dat bestaat uit acht niveaus van leerresultaten. Leerresultaten zijn beschrijvingen van wat iemand weet en kan
doen na de voltooiing van een leerproces, waar dan ook doorlopen. Deze
leerresultaten worden in het EQF beschreven in termen van kennis,
vaardigheden en competenties. Om een goede koppeling van de Nederlandse kwalificatieniveaus aan het EQF mogelijk te maken, is – evenals in
andere Europese landen – onderwijsbreed een nationaal kwalificatiekader
ontwikkeld, het NLQF.

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Het NLQF omvat de kwalificaties die gereguleerd zijn door het ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap evenals (waar het voedsel, natuur
en leefomgeving betreft) het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en (wat betreft de opleiding tot medische beroepen)
het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Daarnaast zijn er
vele niet door deze ministeries gereguleerde kwalificaties (diploma’s,

kst-30012-34
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 012, nr. 34

1

certificaten, etc.) die op de arbeidsmarkt een civiel effect hebben. Op
termijn kan het niveau van deze kwalificaties door toedoen van een in te
stellen National Coordination Point NLQF – EQF (hierna: NCP EQF)
ingeschaald worden. De inrichting van een Nationaal Coördinatiepunt
maakt deel uit van de implementatie van het EQF.
Tot op heden hebben vijf landen de koppeling van hun nationale kwalificatiekader aan het EQF gerealiseerd: Ierland, Malta, het Verenigd
Koninkrijk, Frankrijk en Denemarken. Het is de verwachting dat in 2011
nog ongeveer 20 Europese lidstaten, waaronder Nederland, de koppeling
afronden. De overige landen volgen spoedig daarna.
Werkwijze
Vanaf 2009 heeft een Expertgroep met deskundigen uit alle onderwijssectoren (waaronder SLO, MBO Raad, Colo, NVAO en Paepon/NRTO) het
NLQF ontwikkeld. Dit is gebeurd in interactie met het onderwijsveld,
onder meer door rondetafelbijeenkomsten, gesprekken met het werkveld
en brede internetconsultaties. Het Nederlandse kwalficatieraamwerk voor
het hoger onderwijs, dat in het kader van de ontwikkeling van de
Europese Hoger Onderwijs Ruimte via het Bologna proces al «selfcertified» was in 2009, is verwerkt in dat NLQF. In 2010 heb ik vervolgens
de onafhankelijke commissie NLQF-EQF ingesteld om mij te adviseren op
(samengevat) de volgende punten:
1. Is het ontwikkelde NLQF een juiste en complete weergave van de in
Nederland bestaande kwalificatieniveaus?
2. Is de koppeling van het NLQF aan het EQF juist?
3. Zijn procedures voor inschaling adequaat en volledig?
4. Zijn de voorwaarden voor inpassing in het NLQF van niet op grond
van een onderwijswet erkende kwalificaties en opleidingen compleet
en uitvoerbaar? en
5. Op welke wijze kan een Nationaal Coördinatiepunt EQF worden
ingericht?
De commissie bestond uit de hoogleraren Leijnse (Open Universiteit;
voorzitter), Adriaansens (Roosevelt Academy Middelburg), Van den Akker
(Stichting voor de Leerplanontwikkeling) en Nijhof (Universiteit Twente).
Zij heeft de documenten die haar door de Expertgroep waren aangeboden, getoetst aan haar eigen opvattingen. Daaruit zijn enkele wijzigingen voortgevloeid, die in een nieuwe internetconsultatie aan het
werkveld zijn voorgelegd. Vervolgens is de commissie tot een advies
gekomen over het geheel, dat ik op 11 mei 2011 in ontvangst heb mogen
nemen.
Advies
Het NLQF is een (gedeeltelijk nieuwe) beschrijving van de kwalificatieniveaus in Nederland in termen van leerresultaten. De commissie merkt op
dat het niet gaat om een herziening van het Nederlandse onderwijsstelsel.
Verder wijst zij erop dat een NLQF-niveauaanduiding geenrecht geeft op
titels of graden. NLQF-niveaus, zo merkt zij op, zijn niet gebonden aan
onderwijssectoren. Ook in- en doorstroomrechten worden niet geregeld in
het NLQF. Deze zijn afhankelijk van een veelheid aan factoren, zoals de
gedetailleerde inhoud van een kwalificatie. Het NLQF is niet geschikt om
dit detailniveau weer te geven.
De commissie adviseert mij samenvattend:
• het NLQF vast te stellen;
• de generieke inschaling van de gereguleerde kwalificaties vast te
stellen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 012, nr. 34

2

•
•
•
•
•
•

de inschaling van andere dan de gereguleerde kwalificaties onder
voorwaarden toe te staan;
een NCP EQF in te richten onafhankelijk van de minister en onafhankelijk van de onderwijssectoren;
het document «Beschrijvingen leerresultaten gereguleerde kwalificaties» in beheer te geven van het in te richten NCP EQF;
een voorlopig NCP EQF de voorgestelde procedures en verder te
ontwikkelen criteria in de praktijk te laten toetsen en aanscherpen;
evaluatie van het NLQF na twee jaar en
evaluatie van het NCP EQF na vijf jaar.

Draagvlak en aandachtspunten
De beschrijving van de leerresultaten van de gereguleerde kwalificaties
alsook het NLQFzijn een nieuwe sectoroverstijgende benadering van ons
onderwijssysteem. Na twee veldconsultaties kan men concluderen dat er
een behoorlijk draagvlak is voor deze benadering.
Beleidsreactie
Het advies van de commissie Leijnse neem ik over met inachtneming van
enkele kanttekeningen bij de volgende aandachtspunten:
• De particuliere sector en brancheorganisaties hechten groot belang
aan de openstelling van het NLQF voor de categorie «overige kwalificaties».
• De MBO Raad vindt de mogelijkheid om ook enkele kwalificaties op
NLQF niveau 5 in te schalen erg belangrijk.
• Met de positionering van het vwo op niveau 5 van het NLQF kiest de
Commissie een andere lijn dan eerder is gekozen bij de ISCED-classificatie.
• Voor het hoger onderwijs is in de bachelorfase een oriëntatieonderscheid (hbo/beroepsgericht versus wo/academisch georiënteerd)
opgenomen, dat niet in de masterfase wordt gemaakt. Daarmee wijkt
het voorstel af van de accreditatiekaders waarin dat onderscheid ook in
de masterfase is gemaakt.
• De HBO-Raad heeft per brief laten weten het oriëntatieonderscheid
voor een systeem dat niveauaanduidingen weergeeft, niet op zijn
plaats te vinden.
• Het secretariaat van VNO/NCW en MKB-Nederland heeft per brief laten
weten moeite te hebben met de positionering van een voor de
arbeidsmarkt relevante kwalificatie als mbo-2 in hetzelfde NLQF-niveau
als bijvoorbeeld de vmbo-opleiding theoretische leerweg.
Een opmerking vooraf
Voordat ik op de genoemde punten inga, wil ik benadrukken dat het
NLQF/EQF niets te maken heeft met de erkenning van opleidingen. Daar
zijn aparte procedures voor, terwijl de kwaliteit van erkende opleidingen
wordt bewaakt door de Inspectie van het onderwijs of geborgd door de
NVAO. Bij de implementatie van het EQF gaat het erom dat duidelijk is wat
het niveau van een kwalificatie is, zodat vooral buitenlandse opleidingsinstituten of (leer)bedrijven zich niet in nationale onderwijssystemen
hoeven te verdiepen en de mobiliteit in het onderwijs en op de arbeidsmarkt in Europa wordt bevorderd. We moeten niet uit het oog verliezen,
dat dit (en niet meer dan dit!) het streefdoel is.
«Overige kwalificaties»
Wat betreft het eerste punt, merk ik het volgende op. Het NLQF wordt
opengesteld voor «overige kwalificaties» en krijgt een dynamisch karakter.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 012, nr. 34

3

Dit wil zeggen dat particuliere opleidingen bij het in te stellen NCP een
verzoek kunnen indienen om ingeschaald te worden in het NLQF (en aldus
ook een EQF-niveau toegekend te krijgen). Ik neem het advies van de
commissie over om als ondergrens voor dit soort opleidingen een
leerinspanning of studiebelasting vergelijkbaar met 400 uur te hanteren.
Door een duidelijke ondergrens te stellen, kunnen tijdrovende bezwaar- en
beroepsprocedures over de ontvankelijkheid van een aanvraag worden
voorkomen.
In de aanvraag voor een classificatie in het NLQF moet, als het niet in de
wet is vastgelegd, worden aangetoond dat het opleidingsprogramma een
substantiële omvang heeft die te vergelijken is met een waarde van 400
uur. De NRTO (de overkoepelende brancheorganisatie voor particuliere
trainings- en opleidingsbureaus) zal in overleg met het departement een
servicedocument opstellen dat hier nadere invulling aan geeft. De inschaling is in beginsel vier (NLQF-niveau 1 tot en met 4) of zes jaar (NLQFniveau 5 tot en met 8) geldig.
Gereguleerde kwalificaties: herziening van inschaling in specifieke
gevallen
Gereguleerde kwalificaties zijn al generiek ingeschaald. Als over een
specifieke mbo-kwalificatie het beeld bestaat dat de bereikte leerresultaten
mogelijk uitstijgen boven het generiek vastgestelde kwalificatieniveau,
kan het desbetreffende kenniscentrum beroepsonderwijs – bedrijfsleven
voor die kwalificatie een herzieningsverzoek indienen bij het NCP (binnen
een jaar nadat dit operationeel is geworden). Bij goedkeuring geldt ook
voor deze kwalificaties dat de nieuwe niveauaanduiding in beginsel vier of
zes jaar geldig is. Aldus wordt tegemoetgekomen aan de opvatting van de
MBO Raad, dat in sommige gevallen mbo-4 opleidingen mogelijk een
NLQF/EQF-niveau 5 verdienen.
Kosten van inschaling
Belangrijk is vast te leggen, zoals mij ook wordt geadviseerd, dat alle
instellingen – privaat gefinancierde of door de overheid bekostigde – die
verzoeken om inschaling of herziening, daarvan zelf de nader te bepalen
kosten zullen moeten dragen. Op die manier kunnen de kosten van het
NCP EQF beheersbaar blijven. Alleen in het eerste jaar zou voor dergelijke
herzieningsverzoeken uit het mbo een uitzondering gemaakt kunnen
worden, omdat deze beschouwd kunnen worden als het sluitstuk van de
generieke inschaling.
Positionering van het vwo
De commissie adviseert het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs
(vwo) te positioneren op NLQF/EQF-niveau 5. In de wereldwijde International Standard Classification van onderwijsniveaus (ISCED) is dit niveau
voor havo én vwo lager. Dat systeem is echter niet gebaseerd op
leerresultaten, wijkt daardoor voor meer niveaus enigszins af van de
voorgestelde NLQF/EQF-inschaling en doet – zo lijkt het – geen recht aan
de hoge kwaliteit van juist het Nederlandse vwo. Positionering van het
vwo op niveau vijf betekent niet, dat het vwo daarmee tot het hoger
onderwijs wordt gerekend.
Juist omdat hierover discussie mogelijk is, heeft de commissie Leijnse
haar keuze zorgvuldig beredeneerd. Havo en vwo richten zich allebei op
algemene vorming. Er is tussen deze twee schooltypen dus geen
onderscheid qua richting, maar qua niveau. Plaatsing van het vwo op
niveau vier zou een afwaardering van het kwalificatieniveau betekenen.
Het zou betekenen dat een traject van algemene vorming voor jonge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 012, nr. 34

4

mensen met een meer dan gemiddeld intelligentieniveau (vwo) wordt
gelijkgeschakeld aan een traject van algemene vorming (havo) dat past bij
leerlingen met een iets lager niveau.
Het advies van de commissie in dezen neem ik voorlopig over. In verschillende Europese landen is namelijk nog een discussie gaande over de
inschaling van het vwo en gelijksoortige opleidingen in het EQF. Daarbij
gaat het vooral over de vraag of het positioneren van verschillende
opleidingen die toegang geven tot het hoger onderwijs (in Nederland:
havo, vwo en mbo-4) op verschillende EQF-niveaus, aanleiding kan geven
tot problemen met de toelating tot het hoger onderwijs in een andere
lidstaat. In de eerste evaluatie van het NLQF (na twee jaar) vraag ik het in
te stellen NCP EQF daarom mij aan te geven in hoeverre hier sprake is van
een knelpunt dat tot heroverweging van de inschaling van het vwo in het
NLQF zou moeten leiden.
Oriëntatieonderscheid in het hoger onderwijs
Bij de beschrijving van de leerresultaten van gereguleerde kwalificaties
wordt, in de bachelorfase van het hoger onderwijs, een oriëntatieonderscheid gemaakt tussen beroepsgericht en academisch georiënteerd
onderwijs. Ik wijs erop dat dit onderscheid geen onderdeel uitmaakt van
de door mij vast te stellen niveaus van het NLQF. Oriëntatieverschillen
komen in opleidingen of groepen van opleidingen tot hun recht, en
worden getoetst bij accreditaties. Daarin komt geen verandering. Wel
zullen heldere oriëntaties een rol spelen bij de differentiatie van opleidingen, zoals beoogd in de kabinetsreactie op het rapport van de
Commissie Veerman en de Strategische Agenda Hoger Onderwijs,
Onderzoek en Wetenschap die uw Kamer begin juli 2011 ontvangt.
Inschaling van vmbo en mbo-2 op hetzelfde niveau
Het secretariaat van VNO/NCW en MKB-Nederland heeft aangegeven
moeite te hebben met het voorstel tot inschaling van het vmbo en mbo-2
op hetzelfde NLQF niveau, vanwege het feit dat het vmbo geen startkwalificatie voor de arbeidsmarkt is, terwijl het diploma mbo-2 dit wel is.
Echter, in het NLQF en het EQF gaat het alleen om het aangeven van de
niveaus van leerresultaten, waarbij de arbeidsmarktrelevantie verschillend
kan zijn.
Uitgangspunt bij het inschalen van de door de ministeries gereguleerde
kwalificaties in het NLQF zijn de niveaus van de leerresultaten geweest.
Deze zijn beschreven aan de hand van de volgende descriptoren: kennis,
vaardigheden (toepassen van kennis, probleemoplossende vaardigheden,
leer- en ontwikkelingsvaardigheden en informatie- en communicatievaardigheden), verantwoordelijkheid en zelfstandigheid. Discussie in, en
overleg met de expertgroep en de commissie Leijnse heeft geleid tot de
inschaling van het vmbo en mbo-2 op eenzelfde NLQF niveau 2. In de
expertgroep hebben deskundigen uit het voortgezet onderwijs (SLO) en
het mbo (MBO Raad, Colo) deze uitkomst onderschreven.
In de consultatie van het werkveld is de inschaling van het vmbo en
mbo-2 vervolgens nog eens getoetst door materiedeskundigen uit beide
onderwijssectoren, waarbij de leerresultaten nauwkeurig met elkaar zijn
vergeleken. Zij kwamen tot dezelfde conclusie, die ik daarom overneem.
Uitgaande van het principe van de «best fit» (een term gebruikt door de
European Advisory Group EQF) dat bij inschaling gekozen moet worden
voor kenmerken van een opleiding die het meest overeenkomen met de
gekozen descriptoren, kan niet anders geconcludeerd worden dan dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 012, nr. 34

5

leerresultaten van het vmbo en mbo-2 allebei een NLQF/EQF niveau 2
opleveren.
NCP
Ten slotte merk ik op vaart te willen zetten achter de oprichting van het
NCP EQF. Ik zal een business plan opvragen voor de eerste twee jaren bij
het Kenniscentrum EVC. Dat is een organisatie die al onderwijsbreed
werkt. Het NCP EQF zal, op basis van het plan dat bij het kenniscentrum
wordt ontwikkeld, gepositioneerd en ingericht moeten worden en moeten
uitgroeien tot een zelfstandige organisatie, onafhankelijk van onderwijsaanbieders en de overheid. Bij deze onafhankelijkheid teken ik wel het
volgende aan. Denkbaar is dat het NCP EQF zou willen ingaan op een
verzoek tot wijziging van de generieke inschaling van gereguleerde
kwalificaties (het NLQF/EQF-schema dat is opgenomen in het advies).
Vanwege de mogelijke consequenties voor de samenhang en de
consistentie van het Nederlandse onderwijsstelsel, is in dat geval de
instemming van de Minister van OCW vereist.
Uiteraard zal een eventueel advies van het NCP EQF om tot een wijziging
over te gaan, veel gewicht in de schaal leggen.
Mijn verzoek aan het NCP EQF i.o. zal zijn van meet af aan goed gebruik te
maken van de expertise die voorhanden is bij organisaties die zich bij mij
hebben gemeld (DUO vooral voor het te ontwikkelen register, en een
aantal samenwerkende koepelorganisaties). Het lijkt me van belang nu zo
snel mogelijk van start te gaan.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
J. M. van Bijsterveldt-Vliegenthart

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 012, nr. 34

6