Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 200 XVI

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (XVI) voor het jaar 2023

Nr. 233

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN
SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 juni 2023
Op 7 februari 2023 (Handelingen II 2022/23, nr. 49, item 23) heeft uw
Kamer een motie van het lid Westerveld aangenomen (Kamerstuk 25 295,
nr. 2008). In de motie wordt de regering verzocht om de voor- en nadelen
in kaart te brengen om het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
(RIVM) om te vormen van een agentschap, tot een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Middels voorliggende Kamerbrief beantwoord ik deze motie.
Motie Westerveld
De motie komt voort uit het (beter) willen borgen van de wetenschappelijke onafhankelijkheid van publieke instituties/ kennisinstellingen.
Vanzelfsprekend beschouw ik de wetenschappelijke onafhankelijkheid van
het RIVM als een groot goed. Alleen dan kan het RIVM haar taak als
betrouwbare adviseur voor de overheid, professional en burger adequaat
uitoefenen. Ik heb dan ook zorgvuldig gekeken naar diverse opties om de
wetenschappelijke onafhankelijkheid van het RIVM zo goed en toekomstbestendig als mogelijk te (waar)borgen, en waar nodig te verbeteren.
Omvorming van agentschap naar zbo is daarbij één van de onderzochte
mogelijkheden.
Ik beschrijf hieronder hoe de huidige wetenschappelijke onafhankelijkheid
van het RIVM is vormgegeven, waarna ik de voor-en nadelen van het
agentschaps- en zbo-model toelicht. Vervolgens ga ik in op vervolgstappen om de wetenschappelijke onafhankelijkheid verder te versterken.

kst-36200-XVI-233
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XVI, nr. 233

1

1. Huidige wettelijke borging wetenschappelijke onafhankelijkheid van
het RIVM
• Wet op het RIVM
De wetenschappelijke onafhankelijkheid van het RIVM is wettelijk
verankerd in de Wet op het RIVM.1 Deze onafhankelijkheid betreft
de professionele autonomie van het RIVM bij het wetenschappelijk
functioneren en het over haar werk publiceren en communiceren.
De Wet op het RIVM garandeert deze onafhankelijkheid door te
bepalen dat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) geen aanwijzingen geeft aan de Directeur-Generaal van het
RIVM met betrekking tot de methoden van onderzoek en de
rapportage over de resultaten.
De bewaking van het wetenschappelijk niveau en de onafhankelijkheid van het onderzoek van het RIVM geschiedt via een Commissie
van Toezicht (CvT), die jaarlijks hierover adviseert en rapporteert en
haar resultaten openbaar maakt.
• Agentschap
Het RIVM is als agentschap een intern verzelfstandigd organisatieonderdeel van het Ministerie van VWS. Dit betekent dat het RIVM
volledig onder de ministeriële verantwoordelijkheid valt, maar
werkt als een zelfstandige organisatie met een eigen financiële
administratie. Naast deze bepalingen uit het agentschapsmodel
gelden voor het RIVM de eerdergenoemde bepalingen die de
onafhankelijkheid waarborgen.
2. Voor- en nadelen van eventuele omvorming van agentschap tot zbo
• De ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van een zbo
Een zbo is een extern verzelfstandigde organisatie die overheidstaken uitvoert. Zbo’s zijn zelfstandig (in die zin dat zij niet hiërarchisch
ondergeschikt zijn aan de minister), maar de minister is verantwoordelijk voor het beleid dat een zbo uitvoert en voor het toezicht
daarop. De Kaderwet zbo’s biedt een framework voor de verhouding tussen de minister en het zbo. In de instellingswet staat welke
taken het zbo heeft. De minister kan enkel worden aangesproken op
de bevoegdheden die hij ten aanzien van het zbo heeft. Omdat
hierdoor de democratische controle ingeperkt is, is het staand
kabinetsbeleid om terughoudend om te gaan met het instellen van
zbo’s. Kabinetten streven daarom sinds het begin van deze eeuw
naar beperking van het aantal zbo’s en het zoveel mogelijk
uitvoeren van publieke taken onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid.
• Het RIVM voldoet niet aan de voorwaarden voor een zbo
Omdat het parlement de uitvoering van overheidsbeleid moet
kunnen controleren, kan het de vakminister aanspreken op de wijze
waarop hij zijn wettelijke verantwoordelijkheden invult en zijn
bevoegdheden gebruikt. Uitvoering van publieke taken onder
volledige ministeriële verantwoordelijkheid is dan ook de norm.
Samenvattend komt het erop neer dat er alleen een zbo kan worden
ingesteld, als de uit te voeren taken niet op een manier kunnen
worden geregeld die de democratische controle van het parlement
zo goed als mogelijk in stand houdt. Dit houdt in dat, indien er
publieke taken moeten worden verzelfstandigd, dit zo dicht
mogelijk bij de minister moet geschieden. Slechts in een heel
beperkt aantal gevallen, leidt het tot de keuze voor een zbo.
In de kaderwet zbo’s zijn de motieven voor het instellen van (en/of
omvormen tot) een zbo opgenomen. Op dit moment is slechts het
motief «onafhankelijke oordeelsvorming» een noodzakelijke, maar
niet-voldoende voorwaarde voor het kabinet om tot de instelling

1

https://wetten.overheid.nl/BWBR0008289/2020-03-19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XVI, nr. 233

2

van een nieuw zbo over te gaan.2 Een aanvullende motivering is
dus vereist. Onafhankelijkheid raakt de context van de motie,
waarin gesproken wordt over rollenscheiding. Voor het zijn van een
zbo op grond van de Kaderwet zbo’s is openbaar gezag nodig. Het
RIVM oefent echter geen openbaar gezag uit met zijn oordeelsvorming. Dit wil zeggen dat ze niet de publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om eenzijdig rechten en plichten van anderen (burgers,
bedrijven of andere rechtssubjecten) te bepalen. Bovendien is de
onafhankelijkheid van het RIVM in de Wet op het RIVM geborgd.
• Sturingsmodel
De agentschappen en zbo’s ressorterend onder, c.q. gelieerd aan
het Ministerie van VWS werken conform Rijksbeleid via een
sturingsmodel met een rolverdeling tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Het omvormen van RIVM van agentschap
naar zbo, zou er niet voor zorgen dat het sturingsmodel verandert.
• Hoge kosten
Omvorming van agentschap naar zbo met eigen rechtspersoonlijkheid heeft grote bedrijfsvoeringsimplicaties. Daarnaast is dit een
zeer kosten- en arbeidsintensief traject, wat ten koste van de missie
en kerntaken van het RIVM kan gaan.
• Bevindingen Commissie van Toezicht
In het laatst gepubliceerde verslag verklaart de CvT dat haar
bevindingen in 2021 het beeld van eerdere jaren bevestigen dat het
RIVM op een goede wijze is omgegaan met het waarborgen van de
onafhankelijkheid van het instituut. Wel uit de CvT haar zorgen over
de ontoereikende financiële middelen voor de wetenschappelijke
kennisbasis van het RIVM.3
• Agentschapsdoorlichting RIVM
Afgelopen jaar is de Agentschapsdoorlichting RIVM uitgevoerd.4
Hierin zijn ook de knelpunten uit het Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) Agentschappen: «Samen werken aan publieke
waarde» meegenomen.5 Voor agentschappen die voornamelijk
kennis gestuurd werken, is het bij uitstek belangrijk dat de kwaliteit
van kennis en onderzoek en de publieke waarde die daarmee
gegenereerd wordt, nadrukkelijk centraler komt te staan naast de
focus op doelmatigheid, blijkt uit het IBO. In de reactie op het IBO
en de daaraan gerelateerde brede evaluatie van organisatiekaders
heeft het kabinet aangekondigd de oorspronkelijke nauwe focus op
doelmatigheid van het agentschapsmodel te gaan verbreden om de
variatie van verschillende soorten taken beter te accommoderen.6
De doorlichting van het RIVM concludeert dat het agentschapsmodel nu, en met name na opvolging van de aanbevelingen uit het
IBO Agentschappen, ook op de langere termijn functioneert.
3. Conclusie en vervolgstappen borging onafhankelijkheid
Op basis van bovenstaande argumenten concludeer ik dat omvorming
tot zbo niet wezenlijk zal bijdragen aan de onafhankelijkheid van het
RIVM, maar wel de democratische controle inperkt. RIVM voldoet niet
aan de voorwaarden voor omvorming tot een zbo, zoals aangegeven
in de Kaderwet zbo’s. Ik zet daarom in op het verder borgen van de
onafhankelijkheid binnen het huidige agentschapsmodel en de Wet op
het RIVM. Door opvolging te geven aan de aanbevelingen uit het IBO
Agentschappen zie ik ruimte om verbeteringen aan te brengen binnen
het huidige model, in combinatie met de Wet op het RIVM. In gesprek
2

Kamerstuk 25 268, nr. 20, p. 4.
https://www.rivm.nl/over-het-rivm/uitgaven/jaarverslag-commissie-van-toezicht.
4
Doorlichting RIVM | Rapport | Rijksoverheid.nl.
5
Bijlage 1. Eindrapport IBO Agentschappen – Samen werken aan publieke waarde | Kamerstuk |
Rijksoverheid.nl.
6
https://open.overheid.nl/documenten/ronl-a69340196cec5b6dd7426c091d7ad491afa4fb30/pdf.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XVI, nr. 233

3

met het RIVM zijn binnen de huidige structuur enkele aandachtspunten
geïdentificeerd om de onafhankelijkheid verder te versterken:
• Mogelijkheden aanscherpen Wet op het RIVM
De CvT geeft in haar jaarverslag aan dat het RIVM er in het
algemeen goed in slaagt om haar wetenschappelijke onafhankelijkheid te waarborgen. Echter, in het licht van de conclusies van het
IBO Agentschappen en de doorlichting van het RIVM wordt samen
met het RIVM bezien of de Wet op het RIVM in de huidige tijd nog
voldoende scherpte heeft en de onafhankelijkheid van het RIVM
voldoende borgt. Als hier aanleiding toe blijkt, kan de Wet op het
RIVM worden aangepast.
Ook is de naleving van de geldende wet en regelgeving een
belangrijk component. Het ministerie heeft hierin als opdrachtgever
een prominente rol. Als blijkt dat de onafhankelijkheid van
wetenschappelijk onderzoek die volgt uit de Wet op het RIVM in de
praktijk onvoldoende recht wordt gedaan, zal ik er scherp op
toezien dat hier nadere afspraken over worden gemaakt.
• Verkenning financiële ruimte eigen programmering RIVM
Onafhankelijkheid gaat niet alleen over de onderzoekstaken van het
RIVM, zoals in de Wet op het RIVM vastgelegd, maar ook over de
vraag of het RIVM de juiste kennis, expertise en instrumentarium in
huis heeft en zich kan blijven ontwikkelen om haar onderzoek
deskundig, zorgvuldig en onafhankelijk te doen. Voor het onderhoud en ontwikkeling van het kennisinstrumentarium en expertise
heeft RIVM voldoende (financiële) ruimte nodig. In overleg met het
RIVM en (coördinerend) rijksopdrachtgevers wordt gekeken naar de
mogelijkheden om de financieringssystematiek toe te spitsen op
minder versnippering, bredere en langjarige opdrachten, en meer
ruimte voor de signaleringsfunctie van het RIVM. Ook wordt er
gekeken naar andere financieringsmogelijkheden voor versterking
van ongebonden onderzoek en daarmee de wetenschappelijke
onafhankelijkheid van het RIVM.
• Maatregelen rollenscheiding n.a.v. coronacrisis
Daarnaast zijn al maatregelen genomen om rollenscheiding tijdens
de coronacrisis beter te borgen. Het Outbreak Management Team
(OMT) heeft als taak om wetenschappelijk te adviseren op basis
waarvan het Kabinet – in een bredere maatschappelijke afweging –
tot besluitvorming komt. Om deze rollenscheiding beter te borgen
ontvangt VWS geen concept OMT-adviezen meer en worden
OMT-adviezen direct na ontvangst gedeeld met de Kamer. Verder is
in mei jl. het nieuwe reglement van het OMT openbaar gemaakt.7
Daarmee is ook opvolging gegeven aan de aanbeveling van de
Onderzoeksraad voor Veiligheid.8
Ik vertrouw erop dat deze brief u voldoende inzicht geeft in de implicaties
van omvorming van het RIVM tot zbo. Mijn conclusie is dat het worden
van een zbo geen logische optie is voor het RIVM en evenmin voldoet aan
de voorwaarden voor omvorming tot een zbo zoals aangegeven in de
Kaderwet zbo’s. Het is effectiever om binnen de huidige agentschapsstructuur te werken aan de verdere versterking en borging van de
(wettelijke) onafhankelijkheid van het RIVM. Dit biedt uw Kamer tevens
meer transparantie.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers

7
8

Reglement voor het Outbreak Management Team (OMT) | RIVM.
Kamerstuk 25 295, nr. 1999.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XVI, nr. 233

4