Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3441

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 juni 2022
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 4 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Voorstel voor de richtlijn inzake de status van langdurig ingezetene
derdelanders (Kamerstuk 22 112, nr. 3439)
Fiche: Richtlijn inzake enkelvoudige toelatingsprocedure en de gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (GVVA) (Kamerstuk 22 112,
nr. 3440)
Fiche: Verordening inzake digitalisering visumprocedure
Fiche: Mededeling – aantrekken van vaardigheden en talent naar de EU
(Kamerstuk 22 112, nr. 3442)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

kst-22112-3441
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3441

1

Fiche: Verordening inzake digitalisering visumprocedure
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot
wijziging van Verordeningen (EG) nr. 767/2008, (EG) nr. 810/2009 en (EU)
2017/2226 van het Europees Parlement en de Raad, Verordeningen (EG)
nr. 1683/95, (EG) nr. 333/2002, (EG) nr. 693/2003 en (EG) nr. 694/2003 van
de Raad en de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van
Schengen wat betreft de digitalisering van de visumprocedure.
b) Datum ontvangst Commissiedocument
27 april 2022
c) Nr. Commissiedocument
COM(2022) 658 definitief
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?uri=CELEX%3A52022PC0658
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD(2022) 658 definitief
SEC(2022) 202 definitief
f) Behandelingstraject Raad
Raad Justitie en Binnenlandse Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Buitenlandse Zaken in nauwe samenwerking met het
Ministerie van Justitie en Veiligheid
h) Rechtsbasis
Artikel 77, tweede lid, punt a), en artikel 79, tweede lid, punt a) van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3441

2

2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Op 27 april 2022 publiceerde de Europese Commissie een voorstel tot
wijziging van zes verordeningen en het Schengenakkoord ten behoeve
van de (verdere) digitalisering van visa. Hoewel de behandeling van
visumaanvragen in Nederland al voor een deel is gedigitaliseerd, is dat
Europa-breed nog niet het geval bij twee belangrijke stappen: de
visumaanvraagprocedure en de visumsticker. Daarom voorziet het
voorstel ten eerste in de vervanging van de fysieke visumsticker door een
digitaal visum en ten tweede in verdere harmonisatie en digitalisering van
de visumaanvraagprocedure, waarbij de Commissie in haar voorstel inzet
op verplichte aansluiting op één gemeenschappelijk (te ontwikkelen)
EU-visumaanvraagportaal voor alle lidstaten. Voor het digitale visum
geldt overigens dat deze ook zou gelden voor het lang verblijf visum
(MVV), aangezien ook voor die categorie een (Schengen)visum wordt
verstrekt. Hoewel het voorstel dus ook toeziet op het digitaliseren van
MVV’s, geldt voor het EU-visumaanvraagportaal dat deze in eerste
instantie alleen voor (Schengen) visa kort verblijf wordt ingezet. De
Commissie heeft wel, buiten dit voorstel om, kenbaar gemaakt de
mogelijkheid te willen onderzoeken om het EU-visumaanvraagportaal in
de toekomst ook toepasbaar te maken voor MVV’s.
De introductie van een verplicht EU-visumaanvraagportaal zou betekenen
dat op termijn alle visumaanvragers van een Schengenvisum hun
visumaanvraag digitaal zouden kunnen indienen op dit EU-platform. Waar
dit verplichte platform de «voorkant» van de visumprocedure EU-breed
zou standaardiseren, zullen lidstaten wel zelf hun nationale (backoffice)systemen die toezien op de afhandeling van de daadwerkelijke aanvraag
blijven gebruiken door deze op het EU-aanvraagportaal aan te sluiten. Het
EU-platform zou gerealiseerd worden door EU-Lisa (Europees Agentschap
voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied
van vrijheid, veiligheid en recht). Het voorstel van de Commissie voorziet
in een facultatieve overgangsperiode van vijf jaar vanaf de inwerkingtreding van het platform – door middel van deze overgangsperiode
beoogt de Commissie het makkelijker te maken voor lidstaten om aan te
sluiten bij het systeem door op een gewenst moment te kunnen
aanhaken. Gezien de facultatieve aard van de overgangsperiode zouden
lidstaten ook al vanaf de inwerkingtreding van het platform kunnen
aansluiten. Bij het aflopen van de overgangsperiode (welke de Commissie
schat op eind 2031 als het platform zoals beoogd op 2026 gereed zou zijn),
zou elke lidstaat dus op het EU-visumaanvraagplatform aangesloten
moeten zijn.
Door middel van het EU-platform als voorgesteld door de Commissie zou
een deel van de noodzaak om fysiek tijdens de visumprocedure te
verschijnen voor aanvragers komen te vervallen – dit verhoogt het gemak
van aanvragers in de visumprocedure. Echter wordt met het huidige
voorstel de noodzaak tot een fysiek contactmoment in de visumprocedure
niet geheel weggenomen: aanvragers dienen namelijk wel bij afgifte van
hun biometrie in persoon te verschijnen. Het voorgestelde verplichte
EU-visumaanvraagportaal beoogt echter niet alleen het gemak van
aanvragers te verhogen. Met de introductie van het platform zou ook een
deel van het probleem «visumshoppen» worden ondervangen. Visumshoppen houdt in dat aanvragers van een Schengenvisum, welke toegang
geeft tot de gehele Schengenzone, ervoor kiezen hun visumaanvraag bij
een lidstaat in te dienen die in hun ogen een gunstigere afgifte van visa of
een gemakkelijkere visumprocedure heeft. Het verplichte
EU-aanvraagportaal, als voorgesteld, beoogt dit probleem deels te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3441

3

verhelpen doordat het de voorkant van de visumprocedure, namelijk het
daadwerkelijke indienen van de aanvraag, standaardiseert voor het hele
Schengengebied met hetzelfde digitale aanvraagplatform. Op het moment
dat EU-breed aanvragen digitaal kunnen worden ingediend, kan dit er
tevens toe leiden dat de EU een aantrekkelijker reisbestemming wordt
t.o.v. andere reisbestemmingen die al dan niet gebruik maken van het
(deels) digitaal aanvragen van een visum.
Het daadwerkelijk introduceren van een digitaal visum, zoals naast het
EU-aanvraagportaal ook wordt voorgesteld, behelst het afstappen van de
papieren visumsticker die momenteel nog door alle lidstaten wordt
gebruikt. Door het digitaliseren van het visum zouden kosten kunnen
worden bespaard met betrekking tot de opslag en beveiliging van
papieren visumstickers. Ook zou het digitaliseren van het daadwerkelijke
visum kunnen zorgen voor een verbetering van de veiligheid van het
Schengengebied doordat een digitaal visum minder fraudegevoelig wordt
geacht.
b) Impact assessment Commissie
In het impact assessment heeft de Commissie vijf beleidsopties beoordeeld, met verschillende niveaus van EU-interventie in het huidige
visumproces. Het voorstel van de Commissie als hierboven toegelicht ziet
toe op optie 4 uit het impact assessment, de andere eerder verkende
beleidsopties die zijn uitgewerkt in het impact assessment staan niet
genoemd in het uiteindelijke voorstel.
Optie 1, die als basisscenario wordt beschouwd, houdt in dat er geen
wetgevende maatregelen op EU-niveau worden genomen. De fysieke
visumsticker zou gebruikt blijven worden voor de afgifte van visa.
Optie 2 omvat minimale wijzigingen van de wetgeving op EU-niveau. Het
digitale visum zou de papieren visumsticker (verplicht) vervangen en er
zou een gemeenschappelijke webdienst voor visumhouders worden
ingevoerd om de geldigheid ervan te controleren.
Optie 3 voorziet in de (verplichte) vervanging van de papieren visumsticker door het digitale visum en de ontwikkeling van een facultatief
EU-platform voor visumaanvragen. Bij deze optie kunnen de lidstaten
ervoor kiezen om deel te nemen aan het EU-platform voor visumaanvragen of hun eigen nationale portaalsites te ontwikkelen/te blijven
gebruiken.
Optie 4 voorziet in een verplicht digitaal visum en een verplicht
EU-platform voor visumaanvragen, waaraan alle lidstaten na een
overgangsperiode zouden moeten deelnemen.
Optie 5 voorziet in een verplicht EU-visumaanvraagplatform voor alle
lidstaten zonder overgangsperiode, een volledig digitale procedure (met
inbegrip van de registratie van biometrische gegevens door aanvragers
langs digitale weg) en het digitale visum (verplicht).
De Commissie is in haar impact assessment van mening dat optie 1
slechts gedeeltelijk geschikt is om de beoogde doelstellingen te halen en
dat optie twee, hoewel geschikter, te wensen overlaat wat betreft
simplificatie en harmonisatie van het visumproces. Optie 3 wordt door de
Commissie gezien als een betere optie dan optie 1 en 2. Met deze optie
wordt namelijk een extra stap gezet richting digitalisatie, simplificatie en
harmonisatie van het visumproces; echter acht ze de facultatieve aard van
het platform een nadeel gezien het de visumprocedure niet uniform
aantrekkelijker maakt voor aanvragers uit derde landen. Waar optie 5
enerzijds de grootst mogelijke simplificatie en harmonisatie van het
visumproces bewerkstelligt, brengt zij volgens de Commissie anderzijds
mogelijke complicaties met betrekking tot de veiligheid van het visum-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3441

4

proces mee omdat mensen zelf biometrische gegevens digitaal zouden
aanleveren.
De voorkeursoptie die uit het impact assessment van de Commissie naar
voren komt en dus ook correspondeert met het huidige voorstel is optie 4,
aangezien deze volgens de Commissie het beste bijdraagt aan het
oplossen van de onderliggende oorzaken van de knelpunten van de
huidige visumprocedure, en de huidige heterogene digitaliseringsniveaus
harmoniseert en optimaliseert, terwijl een hoge mate van veiligheid wordt
gewaarborgd.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Verdere digitalisering van de visumprocedure past binnen het kabinetsbeleid en de consulaire toekomststrategie om dienstverlening toegankelijker te maken voor de burger d.m.v. verdere digitalisering en modernisering van producten en diensten. Een digitaal visum draagt bovendien bij
aan de veiligheid van de visumsticker alsook de ambities van het kabinet
om het grensbeheer verder te innoveren en te digitaliseren. V.w.b. de
visumaanvraagprocedure geldt dat Nederland zelf reeds gebruik maakt
van een digitaal visumaanvraagportaal (NOMAD). NOMAD is geïntroduceerd in het verlengde van de bredere Nederlandse modernisering van
het consulaire Front- en Backoffice (FOBO) programma dat beoogt om de
consulaire klanten moderne dienstverlening te bieden en de afhandeling
van visumaanvragen nog efficiënter en effectiever te maken; hierbij is
digitale dienstverlening en dus een zo papierloos mogelijke procedure een
belangrijk speerpunt.
In het kader van verdere digitalisering van het visumproces ontwikkelt het
project NOMAD de digitale aanvraagformulieren waarmee aanvragers een
Schengenvisum of een Caribisch visum kunnen aanvragen. Deze digitale
formulieren zijn inmiddels in gebruik en dit heeft geleid tot een belangrijke datakwaliteitsverbetering. Op dit moment moet de visumaanvrager
deze digitale aanvraagformulieren nog wel printen. Zodra het nieuwe
backoffice systeem volledig ontwikkeld is, kunnen deze formulieren ook
digitaal worden doorgezet. Het project Kairos ontwikkelt het backofficesysteem voor de afhandeling van visumaanvragen (ter vervanging van de
bestaande systemen NVIS en Visana) om een digitaal proces mogelijk te
maken. Dit Kairos project bestaat uit 3 fasen. Kairos 1.0 maakt het nu
reeds mogelijk om de documenten van een visumaanvraag digitaal naar
de backoffice te sturen ter beoordeling. Ook is het al mogelijk aanvragen
op basis van bepaalde kenmerken onder de medewerkers te verdelen. De
verdere afhandeling van de Schengenaanvragen vindt in deze fase echter
nog plaats in het bestaande systeem NVIS. Kairos 2.0 is bedoeld om
Caribische visumaanvragen af te handelen en komt ter vervanging van
Visana. Deze module is begin 2022 geïmplementeerd waarmee het
Caribische visumproces nu volledig digitaal kan worden uitgevoerd. Het
oude systeem Visana is inmiddels uitgefaseerd. In 2023 zal Kairos 3.0 in
gebruik worden genomen. Daarmee zal ook het Schengen visumproces
volledig digitaal worden uitgevoerd en NVIS worden vervangen.
Waar NOMAD dus functioneert als de zogeheten «voorkant» van de
visumprocedure – d.w.z. hoe de aanvrager zijn aanvraag indient – ziet het
Kairos project toe op de «achterkant» van de visumprocedure, en heeft
dus juist betrekking op de daadwerkelijke afhandeling van de aanvraag.
Teneinde een goede functionaliteit en datakwaliteit te waarborgen is het
belangrijk dat de systemen die gebruikt worden aan de «voorkant» van de
visumprocedure goed zijn aangesloten op de «achterkant». Het kabinet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3441

5

hecht er dan ook aan om van een goede aansluiting tussen deze systemen
verzekerd te zijn, ook wanneer een dergelijk EU-visumaanvragenplatform
aan de voorkant van het proces zou worden geïntroduceerd.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet steunt de algemene doelen van het voorstel, te weten
administratieve lastenverlichting door vereenvoudiging van de visumaanvraagprocedure en harmonisatie tussen de lidstaten om de EU aantrekkelijker te maken voor visumplichtige reizigers en de verbetering van de
veiligheid van het Schengengebied, o.a. door de introductie van een
(beter te controleren en verifiëren) digitaal visum. Het kabinet erkent ook
dat een grotendeels papierloze en contactloze visumprocedure kosteneffectiever is en bijdraagt aan kortere doorlooptijden en milieubesparing –
Nederland heeft hier al belangrijke stappen in gezet. Zo heeft Nederland
bijvoorbeeld in tegenstelling tot sommige lidstaten al een digitaal
visumaanvraagportaal met NOMAD.
Het kabinet erkent ook het belang van verdere harmonisatie van visumprocedures tussen de lidstaten, ook wat betreft (de mate van) digitalisering. Wanneer de ene lidstaat nog een bewerkelijk papieren aanvraagproces heeft en een andere lidstaat een modern en digitaal
aanvraagproces, zou dit kunnen leiden tot «visa shopping». Wat het
kabinet betreft kan verdere digitalisering en optimalisatie van de
visumaanvraagprocedure echter eventueel ook gerealiseerd worden met
nationale digitale systemen (in lijn met optie 3 uit het impact assessment)
en zou bij het aanpassen van de verordeningen (gelet op de snelle
ontwikkeling van moderne technologie) reeds ruimte opengelaten moeten
worden om – in de toekomst, op het moment dat dat veilig en
betrouwbaar wordt geacht – identificatie en de registratie van biometrische gegevens op termijn via een digitale tool vanuit huis te laten
plaatsvinden, zodat een bezoek aan een visumaanvraagkantoor niet meer
nodig is (aspecten uit optie 5 uit het impact assessment).
De inzet van het kabinet is derhalve in overeenstemming met optie 3 uit
het impact assessment vanuit het oogpunt van flexibiliteit. Als het
EU-visumportaal – in de huidige planning – in 2026 is ontwikkeld, kan
worden beoordeeld of het aan de inhoudelijke en systeemtechnische
koppelingen voldoet die nodig zijn voor aansluiting op het Nederlandse
digitale visumproces dat gebruikt maakt van het Kairos 3.0 systeem. Een
Nederlandse deelname aan het EU-visumportaal is volgens het kabinet
niet op voorhand uitgesloten. Nederland loopt immers voorop in het
digitaliseren van het visumproces teneinde de dienstverlening te
optimaliseren. Het «ideale» toekomstbeeld van het kabinet is een
verdergaande mate van harmonisatie (optie 4, 5 van het impact
assessment) om tevens zoveel mogelijk visumshopping te voorkomen.
Gezien de inhoudelijke en systeemtechnische bedenkingen is het kabinet
op dit moment voorstander van optie 3 van het impact assessment. Indien
de beschreven zorgen geadresseerd worden, zou het kabinet kunnen
instemmen met het huidige voorstel, maar daar legt het kabinet zich niet
bij voorhand op vast. Dit betekent dan ook dat het kabinet, hoewel het de
onderliggende doelen van het voorstel volkomen steunt gezien de
Nederlandse vooruitstrevendheid op het gebied van digitalisering van de
visumprocedure, met het verplicht stellen van een EU visumportaal als
beoogd in het huidige voorstel pas kan instemmen als de Commissie deze
zorgen voldoende weet te adresseren.
Voorts gaat het huidige voorstel uit van de huidige technologische
mogelijkheden, waarbij optie 5 uit het impact assessment, het vervallen
van de persoonlijke verschijning en identificatie en registratie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3441

6

biometrische gegevens op afstand (nog) niet veilig wordt geacht. Mogelijk
is dit op termijn wel veilig te realiseren door nieuwe technologische
ontwikkelingen, met ofwel een nationaal en/of EU aanvraagportaal. Het
kabinet wil hiervoor -met het oog op de lange termijn – ruimte houden in
de aanpassing van de verordeningen.
Het kabinet kan tevreden instemmen met een (verplicht) digitaal visum
voor alle lidstaten, maar in afwijking van het voorstel voor verplichte
aansluiting op een digitaal EU-aanvraagportaal voor Schengenvisa, zal het
bij de Commissie aangeven dat Nederland voorstander is van aansluiting
op basis van vrijwilligheid en voorstaan dat lidstaten de vrijheid wordt
gegeven hun eigen nationale systemen te (blijven) gebruiken/ontwikkelen.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Op basis van een eerste consultatie van de Commissie in aanloop naar het
definitieve Commissievoorstel is gebleken dat alle lidstaten voorstander
zijn van een digitaal visum.
Daarnaast staan alle lidstaten positief tegenover de ontwikkeling van een
gemeenschappelijk EU-aanvraagportaal, waarbij enerzijds een aanzienlijk
deel van de lidstaten in een eerdere fase van de consultaties heeft
aangegeven voorkeur te hebben voor optie 3 uit het impact assessment
(aansluiting op vrijwillige basis met behoud van de optie om een
nationaal aanvraagportaal te blijven gebruiken/ontwikkelen) en anderzijds
een behoorlijke groep lidstaten (waarschijnlijk vanuit het oogpunt van
harmonisatie) een voorkeur had voor de door de Commissie voorgestelde
optie 4 uit het impact assessment (verplichte aansluiting op het
EU-visumaanvraagportaal voor alle lidstaten).
Verschillende lidstaten hebben dus ook al eerder hun twijfels uitgesproken
over verplichte aansluiting bij een EU-aanvraagportaal, zoals met het
huidige voorstel wordt beoogd, en kenbaar gemaakt meer te zien in optie
3 van het impact assessment waarbij aansluiting juist niet verplicht is en
een nationaal systeem gebruikt kan blijven worden/wordt ontwikkeld. De
geraadpleegde nationale gegevensbeschermingsautoriteiten van diverse
lidstaten steunen zowel optie 3 als 4. Op basis van een publieksconsultatie
is gebleken dat de toerismesector een voorkeur heeft voor optie 4, een
uniform digitaal visumaanvraagproces maakt de EU tot een aantrekkelijkere bestemming. Optie 5 waarbij de identificatie en registratie van
biometrische gegevens van de aanvrager op afstand kan plaatsvindenmiddels een digitale tool- wordt op dit moment door vrijwel geen van de
lidstaten, de Commissie en gegevensbeschermingsautoriteiten (nog)
veilig genoeg geacht.
Het krachtenveld in het Europees Parlement is nog niet duidelijk. De
verantwoordelijke commissie in het Europees Parlement is de Commissie
Burgerlijke Vrijheden, Justitie en Binnenlandse Zaken (LIBE); gezien de
behandeling van het voorstel door het Europees Parlement nog in de
voorbereidende fase zit, is nog geen rapporteur bekend.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het oordeel van het kabinet voor wat betreft de bevoegdheid is positief.
Het voorstel is gebaseerd op artikel 77, lid 2, onder a, en artikel 79, lid 2,
onder a, VWEU. Artikel 77, tweede lid, onder a, van het VWEU geeft de
Unie de bevoegdheid maatregelen vast te stellen voor het gemeenschappelijk beleid inzake visa en andere verblijfstitels van korte duur. Artikel 79,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3441

7

tweede lid, onder a, geeft de Unie de bevoegdheid maatregelen vast te
stellen voor de voorwaarden voor toegang en verblijf, en normen
betreffende de afgifte door de lidstaten van langlopende visa en verblijfstitels. Op grond van artikel 4, tweede lid, onder j, VWEU heeft de EU een
met de lidstaten gedeelde bevoegdheid op het terrein van de ruimte van
vrijheid, veiligheid en recht.
b) Subsidiariteit
Het oordeel van het kabinet voor wat betreft de subsidiariteit van het
voorstel is positief. Het voorstel beoogt de verdere stroomlijning en
harmonisatie van de procedures in het kader van het gemeenschappelijke
visumbeleid teneinde de visumprocedures veiliger en geschikter te maken
voor het digitale tijdperk. Het kabinet is van mening dat verdere digitalisering en optimalisatie van de visumaanvraagprocedure in principe ook
op nationaal niveau gerealiseerd zou kunnen worden. Gezien echter de
huidige verschillen tussen de visumaanvraagprocedures van de lidstaten
en de verschillen in de mate van digitalisering daarvan tussen de lidstaten
is er meerwaarde in optreden op EU-niveau, (mede) om «visa shopping»
tussen de lidstaten te voorkomen. Tevens is de introductie van een
digitaal visum een stap die het beste bereikt kan worden door optreden
van de Unie in plaats van door individuele lidstaten.
c) Proportionaliteit
Het oordeel van het kabinet voor wat betreft de proportionaliteit van het
voorstel is positief. Het voorstel beoogt de verdere stroomlijning en
harmonisatie van de procedures in het kader van het gemeenschappelijke
visumbeleid om visumprocedures veiliger en geschikter te maken voor
het digitale tijdperk. Het voorstel voorziet in de verplichte vervanging van
de papieren visumsticker door het digitale visum en een verplicht
EU-visumaanvraagplatform, waaraan alle Schengenlanden moeten
deelnemen. Hiermee worden de verschillen tussen de visumaanvraagprocedures weggenomen en de mate van digitalisering van de procedure
geharmoniseerd. Het voorgestelde optreden is daarom geschikt om deze
doelstelling te bereiken en gaat daarbij over het algemeen niet verder dan
noodzakelijk.
Een aandachtspunt voor het kabinet is echter wel het verplichte karakter
van de aansluiting op het EU-visumaanvraagplatform. Het is het kabinet
nog niet duidelijk waarom deze maatregel noodzakelijk is, omdat de
doelstelling van het optreden mogelijk ook bereikt zou kunnen worden
door te voorzien in aansluiting bij het platform op vrijwillige basis en de
lidstaten die zich hier niet bij aansluiten hun eigen nationale aanvraagportaal te laten gebruiken/te laten ontwikkelen. Het kabinet zal hier dan
ook bij de Commissie op aandringen.
5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Consequenties EU-begroting
Ten aanzien van de gevolgen voor de begroting van de instellingen van de
EU zullen de kosten voor het realiseren van een
EU-visumaanvraagplatform volgens de raming van het onderzoek naar
een prototype voor een digitaal visum volgende de Commissie 33,8
miljoen tot 41,2 miljoen EUR bedragen (inclusief de kosten voor beheerde
diensten en de benodigde aanpassingen van het VIS). Na de oplevering
van deze beheerde dienst voorziet de Commissie jaarlijkse exploitatie- en
onderhoudskosten tussen de 10,5 miljoen en 12,8 miljoen EUR, onder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3441

8

meer voor 10 personeelsleden bij eu-LISA. De kosten kunnen volgens de
Commissie worden gefinancierd uit het BMVI-fonds.
Bij de verdere besprekingen in de RWG VISA zal om een verdere
verduidelijking worden gevraagd hoe en in hoeverre kosten worden
doorberekend aan de lidstaten en of daarbij een onderscheid wordt
gemaakt tussen lidstaten die wel en lidstaten die geen gebruik maken van
dit portaal indien het portaal niet voor alle lidstaten verplicht wordt.
Nederland is van mening dat de middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting
2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting. Daarnaast moet de ontwikkeling van de administratieve
uitgaven in het geval van eventuele FTE-toenames binnen de Commissie
in lijn zijn met de ER-conclusies van juli 2020 over het MFK-akkoord.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
medeoverheden
V.w.b. het invoeren van een digitaal visum zal een eenmalige investering
moeten worden gedaan voor het aansluiten van de ketenpartners op het
nieuwe portaal voor de controle en verificatie van de digitale visa, maar
per saldo zou het invoeren van een digitaal visum naar verwachting op de
langere termijn kostenbesparing opleveren. Het proces rondom visumstickerprinting en visumstickerbeheer is namelijk zeer arbeidsintensief –
digitalisering van de visumsticker leidt tot een kostenreductie voor BZ
(logistiek, apparatuur en FTE).
Bij aansluiting op een EU-visumaanvraagportaal zal eenmalig moeten
worden geïnvesteerd in een interface tussen het nieuwe
EU-aanvraagportaal en het visumbackofficesysteem van BZ.
Daarnaast zijn er (eenmalig) kosten gemoeid met change management en
het trainen/opleiden van personeel. Daarentegen vervallen bij verplichte
deelname aan het EU-aanvraagplatform zoals onder het huidige voorstel
is beoogd de kosten voor het beheer en de ontwikkeling van een eigen,
nationaal visumaanvraagportaal. Op dit moment is echter nog niet
duidelijk welke kosten door de EU zullen worden doorberekend aan de
lidstaten en of deze al dan niet enkel worden doorberekend aan de
lidstaten die daadwerkelijk gebruik maken van dit EU-portaal. Eventuele
budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de
beleidsverantwoordelijk (e) departement(en), conform de regels van de
budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger
Met het invoeren van een digitaal visum hoeft een visumaanvrager niet
meer zijn reisdocument achter te laten op een consulaat voor de afgifte
van de visumsticker. Dit bespaart (reis)tijd en kosten gemoeid met het
ophalen of het opsturen van reisdocument met daarin de visumsticker.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Hoewel het voorstel minder raakt aan geopolitieke aspecten kan het
verder vereenvoudigen en digitaliseren van het visumproces een
positieve uitwerking hebben op het aantrekken van bezoekers uit derde
landen ten opzichte van andere mogelijke reisbestemmingen.
Verscheidene derde landen hebben namelijk al (volledig) gedigitaliseerde
visumaanvraagprocedures waardoor visumaanvragen makkelijker en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3441

9

aantrekkelijker kunnen zijn ten opzichte van de procedures in sommige
Europese lidstaten.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Naar verwachting zal de vreemdelingenregelgeving aangepast moeten
worden.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
In het voorstel worden bevoegdheden aan de Commissie toegekend om
uitvoeringshandelingen en gedelegeerde handelingen vast te stellen die
toezien op de functionaliteit van het EU-aanvraagplatform alsook op de
realisatie van het digitale visum.
De Commissie stelt door middel van uitvoeringshandelingen de
(technische/nadere) voorschriften en specificaties vast voor: de inhoud
van vereenvoudigde aanvraagformulieren voor de koppeling van geldige
visa aan een nieuw reisdocument, en voor de verlenging van visa, met
gebruikmaking van het EU-aanvraagplatform (artikel 7 ter, lid 6); de
persoonsgegevens die op het aanvraagformulier moeten worden
ingevuld, alsmede voor de parameters en verificaties waarin moet worden
voorzien om de volledigheid van de aanvraag en de samenhang van die
gegevens te garanderen (artikel 7 ter, lid 7); het formaat van bewijsstukken, de medische reisverzekering en de kopie van het reisdocument in
elektronisch formaat (artikel 7quater, lid 3); de betaalfunctie, met inbegrip
van regelingen voor de restitutie van betalingen aan aanvragers (artikel 7
quinquies, lid 2); de afsprakenfunctie, met inbegrip van regelingen voor
de bevestiging van afspraken, de koppeling met bestaande afsprakenfuncties of informatie over inloopafspraken die door de consulaten of
externe dienstverleners worden ingesteld en de technische bepalingen
om te waarborgen dat van een versnelde procedure gebruik kan worden
gemaakt door bepaalde categorieën aanvragers (artikel 7, quinquies, lid
4); het authenticatiesysteem voor personeelsleden van externe dienstverleners (artikel 7 sexies, lid 3); en de digitale visa en de kennisgeving, met
inbegrip van nadere voorschriften voor het formaat van de kennisgeving,
waaronder de 2D-barcode en het afdrukbare formaat (artikel 7 septies, lid
4); verder stelt de Commissie door middel van uitvoeringshandelingen de
uitvoerende bepalingen vast over de voorwaarden voor de werking van
de webdienst en de voorschriften voor gegevensbescherming en
beveiliging die voor de webdienst gelden, met inbegrip van een unieke
identificatiecode voor de aanvrager (artikel 7 octies, lid 4); en de modelnoodplannen, met inbegrip van de door de grensautoriteiten te volgen
procedures – de lidstaten stellen zelf hun nationale noodplannen vast met
gebruikmaking van modelnoodplannen als basis, waar nodig aangepast
op nationaal niveau (artikel 18 sexies, lid 4).
Omdat het gaat om niet-essentiële onderdelen van de verordening is
toekenning van deze bevoegdheden volgens het kabinet mogelijk.
Toekenning van deze bevoegdheden is bovendien wenselijk, omdat op
deze manier de noodzakelijke flexibiliteit bewaard wordt ten aanzien van
de vormgeving en uiteindelijke ingebruikname van het
EU-aanvraagplatform en het digitale visum. Ook zien deze op uitvoering
van de verordening volgens eenvormige voorwaarden waardoor
uitvoering (i.p.v. delegatie) hier voor de hand ligt. De uitvoeringshandelingen worden door middel van de onderzoeksprocedure vastgesteld. Dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3441

10

ligt hier voor de hand, omdat het gaat om handelingen van algemene
strekking (artikel 2, lid 2, onder a) Verordening 182/2011).
Om te waarborgen dat het aanvraagformulier en de weigeringsformulieren geschikt zijn voor de mogelijkheden wanneer visumaanvragers hun
aanvraag al dan niet via het EU-aanvraagplatform indienen, geeft het
voorstel de bevoegdheid aan de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen om de lijst van informatie die het
EU-aanvraagplatform moet bevatten te wijzigen en om de desbetreffende
standaardformulieren en modellen te wijzigen (artikel 1). Ook krijgt de
Commissie in het voorstel de mogelijkheid gedelegeerde handelingen
vast te stellen tot wijziging van het afwijzingsformulier (artikel 26 bis).
Het EU-aanvraagplatform zou over een beveiligde accountdienst
beschikken die aanvragers de mogelijkheid biedt om een aanvraag in een
aantal stappen in te dienen. In het voorstel krijgt de Commissie hieromtrent de bevoegdheid gedelegeerde handelingen vast te stellen om de
voorschriften voor de beveiligde accountdienst te definiëren, waaronder
de bewaartermijn voor de daarin opgeslagen gegevens en voor onvoltooide aanvragen of aanvragen die bij de controle van bevoegdheid en
ontvankelijkheid worden afgewezen (artikel 7 ter, lid 3).
Omdat het gaat om niet-essentiële onderdelen van de verordening is
toekenning van deze bevoegdheden volgens het kabinet mogelijk.
Toekenning van deze bevoegdheden is bovendien wenselijk, omdat
hiermee de nodige flexibiliteit wordt ingebed om tegemoet te komen aan
ontwikkelingen die wijzigingen in de bovengenoemde formulieren en
voorschriften noodzakelijk maken. Delegatie (i.p.v. uitvoering) ligt hier
voor de hand omdat het gaat om het wijzigen/aanvullen van de verordening. Deze bevoegdheden worden toegekend overeenkomstig de
voorwaarden uit de huidige verordeningen, het kabinet is van mening dat
deze bevoegdheden voldoende zijn afgebakend qua doelstelling, inhoud,
strekking en duur.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De verordening zou in werking treden op de twintigste dag na de
bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie. De
vaststelling van de wetgeving zelf door de medewetgevers wordt door de
Commissie geschat op uiterlijk eind 2023. Dan zou ook de ontwikkeling
van het EU-visumaanvraagplatform kunnen beginnen – voor dit proces
rekent de Commissie twee jaar (2024–2025). De Commissie streeft ernaar
het digitale visum in 2026 in te voeren en dan ook dat het
EU-visumaanvraagplatform operationeel te hebben. De datum van
inwerkingtreding van het digitale visum zou dan 2026 zijn, voor
(verplichte) ingebruikname van het EU-aanvraagportaal geldt een
transitieperiode van vijf jaar gerekend vanaf de datum dat dit portaal
operationeel is (wrs. eind 2031). Dit lijkt een reële planning en zou de
implementatie van de herziene VIS, ETIAS, EES en hun interoperabiliteit
niet doorkruisen.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Vijf jaar na de ingebruikname van het EU-aanvraagplatform beoogt de
Commissie een evaluatie. Het kabinet acht dit wenselijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3441

11

e) Constitutionele toets
Gezien het voorstel toeziet op de verwerking van persoonsgegevens dient
de veilige en zorgvuldige omgang daarmee gewaarborgd te blijven. Dit
vloeit ook voort uit artikel 7 betreffende de eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en meer specifiek artikel 8 betreffende
de bescherming van persoonsgegevens van het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie. Tevens dienen bijvoorbeeld de
standaarden die betrekking hebben op de verwerking van persoonsgegevens in de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) hierbij
in ogenschouw te worden genomen.
Het kabinet voorziet geen problemen of bijzonderheden met betrekking tot
het gewaarborgd blijven van de regels en standaarden die betrekking
hebben op (persoons)gegevensbescherming en voortvloeien uit de
bovengenoemde artikelen.
Met betrekking tot digitale visa wordt de informatie over een visum op dit
moment niet alleen opgeslagen in een grote EU-databank (het VIS) maar
ook zichtbaar gemaakt door het aanbrengen van een visumsticker in het
paspoort. Wanneer de visumsticker wordt gedigitaliseerd en omgezet in
een volledig digitaal visum, dan doet dat dus niets af aan het feit dat de
visuminformatie is opgeslagen in een grote EU-databank en dat ook zal
blijven. In de VIS-verordening zijn al strikte waarborgen voor gegevensbescherming opgenomen (voorschriften voor bewaartermijnen en inzage,
recht op inzage, verbetering, aanvulling of verwijdering van persoonsgegevens en beperking van verwerking enz.). Bovendien zijn deze
waarborgen voor de bescherming van gegevens in de onlangs herziene
VIS-verordening verder aangescherpt door de bepalingen over gegevensbescherming af te stemmen op de toepasselijke wettelijke normen voor
gegevensbescherming. Deze verbeterde waarborgen voor gegevensbescherming zullen van toepassing blijven omdat de in de digitale visa
opgenomen informatie nog steeds in het VIS zal worden opgeslagen.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Voor de implementatie en controle van een digitaal visum is het nodig dat
alle ketenpartners in het visumproces (BZ, IND, Zeehavenpolitie en de
Koninklijke Marechaussee) de mogelijkheid hebben om digitale visa te
kunnen afgeven en/of controleren/verifiëren. Met betrekking tot de
uitvoering en/of handhaving zijn geen knelpunten voorzien.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3441

12