Ministerievan Financien

Directoraat Generaal
TERADVISERING

Betastingdienst

Aan

Iniichtingen

de staatssecretaris
M30

Datum
8 September 2017

notitie

Notitienummer

Rapport Nationale ombudsman over gastouderopvang

de

2017 0000181050
Auteur

juridische gevolgen van excuses aan burgers

dhr drs

M30

van

Aanleiding

adjunct dire cteur

De Nationale ombudsman

No

heeft op 9 augustus jl

het rapport Geen

powerplay maar fair play bijgevoegd uitgebractit In dat rapport beschrijft de
No het proces van de beeindiging van de kinderopvangtoeslag kot door de
Belastingdienst bij ouders die gebruik maakten van diensten van
gastouderbureau Dadim in 2014 U bent hier eerder met een notitie over
gefnformeerd
Een van de aanbevelingen is het maken van excuses in combinatie met het
bieden van een tegemoetkoming voor het aangedane leed No
In deze notitie wordt u gemformeerd
1
wat de juridische politiek bestuurlijke en uitvoeringsgevolgen van een
excuusbrief van de Beiastingdienst aan ouders zouden zijn 3 jaar na date
2
en indien tot een excuusbrief zou worden besloten op welke wijze de
Belastingdienst ouders tegemoet kan komen
Het Kamerlid Omtzigt heeft Kamervragen gesteld over het rapport van de No
Een concept van die antwoorden zijn bijgevoegd U kunt alvast uw eventueie
opmerkmgen bij deze antwoorden maken

\

Uitvoerlngsbeleid

alj lagan
1

Beslispunten
•

Wilt u dat de Belastingdienst excuusbrieven aan ouders stuurt

•

Heeft u opmerkingen bij de conceptantwoorden op vragen van het Kamerlid

Omtzigt vooruitlopend op het al dan niet opnemen van een passage over een
^

excuusbrief

■

Kernpunten
Bij het maken van excuses speien de volgende afwegingen spelen een roi
1

]A i^

Indien u kiest voor excuses van de Belastingdienst aan ouders erkent u dat het

stopzetten van de kinderopvangtoesiag in 2014 voordat nader onderzoek was
gedaan niet de julste werkwijze was U komt met excuses tegemoet aan een
aanbeveling van de No waarbij de No de Belastingdienst overigens ook
suggereert een tegemoetkoming financiele compensatie aan de ouders te
bieden voor het
2

aangedane leed

Meerdere studies en onderzoeken de afgelopen jaren over het maken van
excuses in het openbaar bestuur hebben uitoewezen dat excuses aan
burgers
_de escalerend kan Lg^gij pe Landsadvocaat bij^orbeeld ri^enTdat excuses
een matigend effect op claims kunnen hebben Betrokkenen voelen zich serieus

genomen

v

Pit zou voor hen vaak belangrijker zijn“dan het indienen van claims

Pagina 1 van 4

711938

00037

Uiteraard gaat het dan om excuses in een actuele casus zodat die nog invioed heeft
op de loop der dingen

3
4

Juridisch gezien is er mils zorgvuldig geformuleerd geen beietsei voor het
^
aanbieden van excuses
In de media kan wel het beeid ontstaan dat de Beiastingdienst met excuses een
vorm van

schuid erkent op basis waarvan een moreel appel voor compensatie

v^rdt §5it3an eventueel poiitiek I
5

In de media en de Tweede Kamer kunnen excuses

3 jaar na dato gezien worden

ais makkelijk en goedkoop
6

7

Excuses aan deze ouders kunnen het beeid scheppen dat de Beiastingdienst het
toesiagenproces niet In de greep zou hebben Pit is echter niet In overeenstemming
met huidige situatie bij Toesiagen
De Beiastingdienst verwacht geen uitvoeringsproblemen bij het versturen van de
brieven

Gevoloen van excuusbrieven voor de uitvoerino
Wie krijgen er een brief en waarom
De Beiastingdienst is voornemens alle ouders van wie een lopende voorschotbetaling

in 2014 is stopgezet een excuusbrief sturen

De Beiastingdienst gaat uit van 153

ouders De No heeft het in zijn rapport over 232 gezinnen

De Beiastingdienst

onderzoekt waar dit verschil in zit U wordt daar separaat over ge informeerd
De Afdeltng bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 8 maart jl
individuele zaak {een dossier de door de Beiastingdienst in 2014 gevoigde

in een

procedure van beeindiging van de kinderopvangtoeslag veroordeeld
Een excuusbrief ziet niet alleen op dit stopzetten maar ook op de tijdelijke
onduidelijkheid voor ouders over de mogelijkheid om bezwaar te maken het niet
rappelleren op informatieverzoeken de moeilijkheden bij het opnieuw aanvragen
van de toeslag en de te trage afhandeling van bezwaren
Een divers palet aan redenen waardoor de brieven algemeen van karakter zullen
zijn en niet gericht zijn op individuele specifieke omstandigheden binnen de groep
ouders
■

^

De Beiastingdienst bekijkt nog op welke wijze deze brieven opgebouwd worden en
welk concreet perspectief de ouders geboden kunnen worden

Mooeliike luridische oevoloen van het maken van excuses
•

Bij het maken van excuses dient een zorgvuldige formulering gekozen te worden
waarin precies wordt aangegeven waarvoor de excuses precies aangeboden worden

omdat een rechter de excuses als erkenning van een of meerdere feiten kan
•

interpreteren
Uitgangspunt is dat voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad ex artikel 6 162
BW een eigen beoordelingskader geldt Hiervoor moet zijn voldaan aan de wettelijke
eisen voor aansprakelijkheid te weten
onrechtmatige daad
toerekenbaarheid
schade
causaliteit tussen de schade en de onrechtmatige daad en
relativiteit

•

Binnen het openbaar bestuur bestaat echter angst voor het aanbieden van excuses
omdat daarmee aansprakelijkheid zou worden erkend

Deze angst leidt er in de
praktijk toe dat de overheid andere termen gaat gebruiken zoals spijt en berouw

Pagina 2 van 4

711938

00037

•

Een nog lopende interdepartementale werkgroep Excuses constateert dat excuses
mits zorgvuldig geformuleerd niet zonder meer aansprakelijkheid en
schadeplichtigheid met zich mee^rengSrr

Op welke wijze warden de ouders doorde Belastingdienst geholpen
In de excuusbrief zal de Belastingdienst de ouders attenderen op een spedfieke
contactmogelijkheid die de Belastingdienst voor deze ouders in het leven zal roepen
Als tegemoetkoming zullen medewerkers van de Belastingdienst deze ouders helpen
bij het gebruik van een of meer van de volgende mogelijkheden De ouders moeten
zich daarvoor wel zelf op de excuusbrief reageren initiatief ligt in eerste instantie bij

•

hen
1

Toepassing van de uitspraak van de Raad van State
Uitgangspunt voor de Belastingdienst Is dat alle kosten kinderopvang over het
gehele jaar zijn voldaan Wanneer niet alle kosten zijn voldaan bestaat er in
beginsel geen recht op kinderopvangtoeslag
De Raad van State heeft op 8 maart gesteld dat hoewel het uitgangspunt is dat alle
kosten over het gehele haar moeten zijn betaald er bnzondere omstandioheden
kunnen zijn waardoor er ook naar een gedeelte van het jaar gekeken kan worden
Het door de Belastingdienst stopzetten van de toeslag gedurende het
berekeningsjaar is een dergelijk bijzondere omstandigheid
In eerste instantie kijkt de Belastingdienst naar het gehele berekeningsjaar omdat
dit het meest ounstio voor de betreffende ouders is Ouders kunnen dan namelijk
voor de kinderopvangkosten over het gehele jaar kinderopvangtoeslag ontvangen
Wanneer dit niet tot de mogelijkheden behoort bekijkt de Belastingdienst of het
berekeningsjaar opgesplitst kan worden in de periode voor de stopzetting van het
voorschot door de Belastingdienst bijvoorbeeld per 1 September 2014 en de
periode daarna Vervolgens beoordeelt de Belastingdienst of de betrokken ouders in
een van deze twee perioden
in dit geval januari
augustus 2014 en September
december 2014

aan

alle voorwaarden voor het recht op kinderopvangtoeslag heeft

voldaan
Dit alles is echter wel casusafhankelijk en zal per geval beoordeeld moeten worden
Als bij de nieuwe beoordeling blijkt dat er sprake is van fraude of dat er aan andere

voorwaarden niet voldaan is

krijgen de ouders geen kinderopvangtoeslag

toegekend
2

Ruimere toepassing van de betaaltermijn
Om recht te hebben op kinderopvangtoeslag moeten de kosten van

gastouderopvang voldaan zijn binnen twee maanden na afioop van het jaar De
Belastingdienst stelt zich bij deze ouders coulant op en bekijkt of ook betalingen na
de hierboven genoemde twee manden kunnen worden toegerekend aan
berekeningsjaar 2014
3

Coulante opstelling bij toekenning betalingsregeling

Ouders kunnen een persoonlijke betalingsregeling naar draagkracht aanvragen

aan

het einde waarvan de resterende schuld niet actief ingevorderd wordt Voor

toekenning van een dergelijke betalingsregeling beoordeelt de Belastingdienst of
geen sprake is geweest van opzet of grove schuld
Ouders smartenoeld toekennen
•

In de Volkskrant van 9 augustus 2017 zegt de No over zijn aanbeveling
zaak verdienen de gezinnen compensatie atcMi

In deze

i Hi] denkt aan

Pagina 3 van 4

711938

00037

smartengeld of ruimhartige beoordeling bij de lopende beroepszaken maar wil de
predeze invutUng aan de Betastingdienst laten
In het rapport van 9 augustus doet de No
overlgen^^g^Q^aianbeveiing tot het
uitkeren van smartengeld

maar hij wekt wel die

suggesOET

Indian de Beiastingdienst ouders actief bijvoorbeeld in de excuusbrief wijst op de
mogeiijkheid een schadeverzoek in te dienen kan dit bij de ouders verwachtingen
wekken die mogelijk niet waargemaakt kunnen worden Tot nu toe zijn de

verzoeken

5 in totaai

immers afgewezen

Bovendien zou de Beiastingdienst met de onder punt 1 geschetste toepassing van
de uitspraak van de Raad van State

voidoen aan de ruimharige beoordeling

waar

de No in zijn interview in de Volkskrant overspreekt
Het staat ouders uiteraard vrij zeif een verzoek tot schadevergoeding in te dienen
Deze verzoeken zullen zoals gebruikelijk individueei beoordeeld worden en getoetst
worden aan de gangbare criteria

Een aantal ouders heeft dus a

zonder succes

van

deze mogeiijkheid gebruik gemaakt
Politieke en maatschaooelilke context werkwMze Beiastingdienst 2014
•

De Beiastingdienst opereerde in 2013 2014 in een politieke en maatschappelijke
context waarin misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsmiddelen

waaronder

toeslagen bestreden moest worden De volgende passage in een brief aan de
Tw

Kamer uit 2014 laat dat zien
Een effectievere aanpak van fraude vergt maatregeten die er toe zullen leiden

dat burgers onder omstandigheden met een minder dienstverlenende

Beiastingdienst worden geconfronteerd
bestaan

De dienstverlenende houding blijft

maar in de

afweging tussen dienstverlening en fraudebestrijding zai de
balans vaker in het voordeet van fraudebestrijding moeten doorslaan K

V

lA^

IKamerstukken 17 050

nr

432 en 17 050

nr

463

Pagina 4 van 4

711938

00037

Vragen van het lid Omtzigt CDA
en

stopzetting

van

aan de staatssecretaris van Financien over de

opschorting

kinderopvangtoeslag

Vraag I
Heeft u kennis genomen van de uitspraak van de Raad van State

waarbij de Belastingdienst
in het ongelijk is gesteld en aan een ouder wiens kinderopvangtoeslag in September 2014 is
stopgezet en is teruggevorderd voor dat jaar alsnog moet worden uitbetaald

1

Antwoord
Ja

Vraag 2
Hoe beoordeelt u de gang van zaken in dit specifieke geval

Kunt u aangeven welke zaken er

in uw ogen zijn misgegaan bij de Belastingdienst Toeslagen
Antwoord

In het verleden stopte de Belastingdienst Toeslagen de kinderopvangtoeslag zodra er een sterk
vermoeden bestond van mogelijk misbruik van de kinderopvangtoeslag Daama pas werd er

nader onderzoek uitgevoerd om vast te stellen of er inderdaad sprake was van het

onrechtmatig verkrijgen van kinderopvangtoeslag Ouders werden daarbij verzocht om
bewijzen aan te leveren zoals bijvoorbeeld een contract of betaalbewijzen Deze werkwijze is
in dit specifieke geval toegepast
Vanaf medio 2016 is deze werkwijze aangepast en worden toeslagen alleen nog gestopt nadat
er bewijsstukken zijn opgevraagd en is vastgesteld dat er geen reeht is
op de toeslag Wei
kunnen betalingen in bepaalde situaties worden opgeschort om te voorkomen dat
kinderopvangtoeslag ten onrechte wordt uitbetaald
De werkwijze in de periode 2013 2014 paste in de politieke en maatschappelijke context van
die jaren

om vermoedens van misbruik en

oneigenlijk gebruik van overheidsmiddelen tegen

te gaan Achteraf kan worden gesteld dat de gekozen werkwijze niet in alle gevallen tot het

gewenst resultaat heeft geleid en dat individuele ouders hiervan hinder hebben ondervonden
De Nationaie ombudsman heeft op 9 augustus jl het rapport Geen powerplay raaar fair play
gepubliceerd In dat rapport komt de handelswijze van de Belastingdienst in 2014 ten aanzien
van een groep ouders aan de orde

de ombudsman noemt een aantal van 232 gezinnen
is
kinderopvangtoeslag stopgezet In het rapport verwijst de Nationaie
ombudsman naar de hierboven genoemde uitspraak van de Raad van State De ombudsman
waarvan de

doet in zijn rapport een aantal aanbevelingen aan de Belastingdienst om de werkwijze te
verbeteren Ik bereid een reactie op het rapport voor Deze reactie zal ik uw Kamer in oktober

doen toekomen

Vraag 3
De Raad van State is van oordeel dat de Belastingdienst Toeslagen bij de stopzetting van het
voorschot niet heeft gehandeld in overeenstemming met de systematiek van de Algemene wet

inkomensafhankelijke regelingen Awir omdat opschorting op grond van artikel 23 Awir
wettelijke waarborgen biedt dan het op nihil stellen van het voorschot op grond van
artikel 16 vijfde lid Awir en betrokkene niet gewezen is op de mogelijkheid om bezwaar aan
te tekenen Bij hoeveel mensen heeft de Belastingdienst Toeslagen een voorschot stopgezet
zonder dat zij op de mogelijkheid gewezen zijn dat zij hiertegen bezwaar konden maken
meer

711938

00037

Antwoord
Het is voorgekomen dat er brieven naar ouders zijn verstuurd waarin werd aangegeven dat de

toeslag zal worden gestopt zonder dat de brief melding maakte van de bezwaar mogelijkheid
Deze brieven worden altijd op een later moment gevolgd door een beschikking Op elke
beschikking van de Belastingdienst Toeslagen staat standaard de bezwaarclausule ledereen
wordt daarmee gewezen op de mogelijkheid om in bezwaar te kunnen gaan tegen de
stopzetting van de toeslag

Vraag 4
Van hoeveel mensen die via het betreffende gastouderbureau kinderopvangtoeslag kregen is

de kinderopvangtoeslag stopgezet en teruggevorderd

Bij hoeveel mensen is dit achteraf

teruggedraaid
Vraag 5
Hoeveel van deze mensen hebben bezwaar gemaakt en hoeveel van deze bezwaren zijn op tijd
behandeld

Kunt u aangeven hoe lang het gemiddelde bezwaar geduurd heeft

Antwoord 4 en 5

Bij alle aanvragers het precieze aantal is niet bekend die aangesloten waren bij het
desbetreffende gastouderbureau is naar aanleiding van het sterke vermoeden van misbruik de
kinderopvangtoeslag voor 2014 stopgezet Dat heeft niet direct geleid tot terugvorderingen
Terugvorderingen zijn ontstaan nadat het nader onderzoek was uitgevoerd en vastgesteld werd
dat er geen recht op kinderopvangtoeslag bestond Daarbij is ook vastgesteld dat er in een
aantal gevallen geen recht bestond op de toeslag in de jaren 2012 en 2013 In 95 gevallen is na
ontvangst van een bezwaarschrift de terugvordering gedeeltelijk teruggedraaid In totaal zijn
er voor 2014 164 bezwaarschriften ontvangen Hiervan dienen er nog 10 afgehandeld te
worden
Over de jaren 2012 2013 en 2014 samen zijn er in totaal 533 bezwaarschriften ontvangen In
van de gevallen is het bezwaar tijdig afgehandeld In de gevallen
waarbij het bezwaar

47

niet op tijd is behandeld bedroeg de gemiddelde behandeltijd 18 maanden

Vraag 6
Van hoeveel toeslagerechtigden is het bezwaar afgewezen met als motivering dat zij na de

datum van stopzetting niet de volledige kosten betaald hadden en daarom voor het hele jaar
geen recht hadden op kinderopvangtoeslag

Antwoord
leder bezwaar wordt individueel behandeld waarbij er meerdere factoren zijn die het recht op

kinderopvangtoeslag bepalen De factoren waarom een bezwaar wordt afgewezen worden niet
separaat bijgehouden Het is daarom niet meer te achterhalen bij hoeveel personen de
motivering is gebruikt dat zij na de datum van stopzetting niet de volledige kosten betaald
hadden en daarom voor het hele jaar geen recht hadden op kinderopvangtoeslag
Vraag 7
Klopt het dat ouders verzocht is om met bewijsstukken naar het belastingkantoor te komen en
dat deze ouders maanden later een bericht ontvingen dat ‘Op basis van de bewijsstukken
hebben wij de aanvraag opnieuw beoordeeld Wij zetten uw aanvraag kinderopvangtoeslag
stop omdat de bewijsstukken niet juist waren’ maar dat deze ouders hoezeer ze ook

711938

00037

aandrongen niet te horen kregen welke stukken onjuist waren in de ogen van de
Belastingdienst
Antwoord
Er zijn inderdaad gevallen geweest waarin de ouders onvoldoende zijn geinformeerd over

welke stukken onjuist zijn De communicatie hierover is inmiddels aangepast

Vraag 8
Hoeveel mensen hebben in 2014 en 2015 een brief ontvangen van de Belastingdienst dat hun

toeslag is stopgezet vanwege onjuiste bewijsstukken zonder dat vermeld werd welke
bewijsstukken niet juist waren
Antwoord
Per dossier wordt beoordeeld of alle en de juiste bewijsstukken zijn overlegd

Op basis van

deze beoordeling wordt er per dossier een beslissing gemaakt en wordt er een brief opgemaakt
voor de ouder

De reden van stopzetting per dossier wordt niet separaat bijgehouden

Vraag 9
Hoe kan een toeslaggerechtigde wiens toeslag wordt stopgezet of teruggevorderd en die

afhankelijk is van de toeslag om de kosten van kinderopvang te kunnen betalen snel aantonen
dat de toeslag ten onrechte is stopgezet of teruggevorderd
Antwoord
Het maken van bezwaar is hiervoor de geeigende mogelijkheid Het bezwaar dient duidelijk te

maken dat er recht bestaat op kinderopvangtoeslag De bewijsstukken dienen daarvoor te
worden meegestuurd In het verleden werden bezwaren niet in alle situaties binnen de

geldende termijnen afgehandeld en kon het voorkomen dat ouders soms lang moesten
wachten Inmiddels worden door de Belastingdienst^Toeslagen de bezwaren binnen de
daarvoor geldende termijnen afgehandeld Tevens heeft de Belastingdienst Toeslagen zijn
werkwijze aangepast waardoor toeslagen alleen nog worden gestopt nadat is vastgesteld dat er
geen recht bestaat op de toeslag
Vraag 10
Kunt u de beleidsinstructies voor het stopzetten control eren en terugvorderen van

kinderopvangtoeslag in 2014 en 2015 openbaar maken
Vraag 12
Waren de beleidsinstructies voor controle stopzetten en terugvorderen van kinderopvang
2014 en 2015 in overeenstemming met de Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen

Indien zij niet in overeenstemming daarmee waren op welk e punt en

was er dan een

afwijking
Antwoord 10 en 12
De bevoegdheden en verplichtingen voor de Belastingdienst Toeslagen met betrekking tot het

stopzetten controleren en terugvorderen van kinderopvangtoeslag zijn in de wet en
regelgeving vastgelegd Er zijn geen aanvullende beleidsinstructies gegeven voor de
kinderopvangtoeslag in 2014 en 2015

pih
c

lo

711938

WtL

^

00037

Vraag 11
Mag de Belastingdienst opschorten of stopzetten als de toeslaggerechtigde de gevraagde
informatie aanlevert en deze informatie geen aanwijzingen bevat dat geen recht bestaat op
toeslagen
Antwoord

Nee Als er geen aanwijzingen zijn of als uit de aangeleverde informatie niet blijkt dat er geen
recht bestaat op kinderopvangtoeslag mag deze niet opgeschort of gestopt worden door de
B elastingdienst Toeslagen

Vraag 13
Welke wijzigingen in beleid vonden er plaats in 2013 en 2014 naar aanleiding van de
zogenaamde Bulgarenfraude
Antwoord

Op 1 januari 2014 is de Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit in working getreden Deze
wet bevat een aantal maatregelen om fraude tegen te gaan waaronder meer mogelijkheden
voor de Belastingdienst Toeslagen om vooraf voordat toeslagen worden uitbetaald controles
uit te voereo waardoor de rechtmatigheid wordt vastgesteld De aandacht voor de in het
voorjaar van 2013 in de publiciteit gekomen fraude heeft de ontwikkeling van de handhaving
door de Belastingdienst Toeslagen in een stroomversnelling gebracht Het toezicht van de
Belastingdienst Toeslagen werd hierdoor verscherpt Dat heeft geleid tot het ‘stronger’
handelen van de Belastingdienst Toeslagen en het stevig optreden bij een sterk vermoeden
van het onrechtmatig gebruik van toeslagen Dat levert automatisch ook meer hinder op voor
goedwillende toeslag ontvangers
Vraag 14
Zijn er ouders kinderopvanginstellingen gastouders en bemiddelingsbureaus die een onnodig
grote schade geleden hebben van het abrupt stopzetten en terugvorderen van
kinderopvangtoeslag in 2014 Zo ja om hoeveel mensen en instellingen gaat het dan
Antwoord

Daar is niets van gebleken Een ieder die meent dat hij als gevolg van onrechtmatig handelen
schade heeft geleden kan overigens individueel een verzoek om schadevergoeding doen dat
dan zal worden getoetst aan de daarvoor geldende wet

en

regelgeving

Vraag 15
Kunt u deze vragen een voor een en binnen de reguliere termijn van drie weken

beantwoorden
Antwoord

Gezien de hoeveelheid aan informatie die verzameld en beoordeeld diende te worden

was

beantwoording binnen de reguliere termijn van 3 weken niet mogelijk
1

711938

ABRvS 8 maart 2017 ECLI NL RVS 2017 589

00037

Pagina 1 van 1
Geprint met Digidoc 2 op 08 09 2017

13 36

Parafenoverzicht

Werkmap
Onderwerp

DGB 181050 Nationale ombudsman

Nummer

2017 0000015585

Algemeen taakverzoek

podg conform afspraken Graag VT parlners een ter info TVO

Document Excuses in het openbaar bestuur 2017 0000181050

m

Naam

Uglenbroek J JM ETC]

Datum en Tijd

MT

08 09 2017 13 29

EV04

Inbox
j

|

08 09 2017 09 55

DGBEL PatBfeiHn

i

BJZ JZ Paraferen
_

pre9D COMM
M224

BEDRIJF

711938

] IM1

bi van

08 09 2017 09 07

COMM voor DGBEL Parafefwi

08 09 2017 09 03

DGBEUBedrijf Jurtdische Zaken Paraferen

00037

Ia ^

o

VvMAA ^^^

l\j^

kd^ yh^

711938

00037