Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

22 343

Handhaving milieuwetgeving

28 089

Gezondheid en milieu

Nr. 371

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 oktober 2023
Uw Kamer heeft de afgelopen weken een aantal verzoeken gedaan
rondom het onderwerp Tata Steel. Met deze brief ga ik in op:
• het verzoek van het lid Bouchallikh (Groen Links) om een brief over de
aangenomen motie over de Nederlandse regels aanpassen zodat de
Europese norm van 500 milligram stikstofdioxide per kubieke meter
ook aan Tata Steel kan worden opgelegd1;
• een aanvullend verzoek van het lid Omtzigt om in de brief in te gaan
op de vraag of de regering van mening is dat het Cordella-arrest op de
zaak Tata Steel van toepassing is2;
• vragen van het lid Dassen (Volt) over de case of Cordella and others
versus Italy3.
Ik ga allereerst in op de aangenomen motie Bouchallikh. Vervolgens ga ik
in op het Cordella arrest. In de bijlage treft u de beantwoording van de
kamervragen.
Motie Bouchallikh
Uw Kamer heeft de regering met deze motie verzocht de Nederlandse
regels zo spoedig mogelijk aan te passen zodat de Europese norm van 500
milligram stikstofdioxide per kubieke meter ook opgelegd kan worden aan
de kooksfabrieken van Tata Steel. In de motie wordt onder andere
geconstateerd dat de omgevingsdienst nu niet de Europees geldende
stikstofnorm van 500 milligram per kubieke meter kan opleggen aan de
kooksfabrieken van Tata Steel, omdat die een uitzondering genieten in de
Europese BREF IJzer en Staal uit 2012. Verder wordt overwogen dat
Nederland die uitzondering eigenhandig kan schrappen in de Nederlandse
regelgeving.
1

Kamerstuk 22 343, nr. 354.
Handelingen II 2023/24, nr. 4, Regelingen van werkzaamheden.
3
Aanhangsel Handelingen II 2023/24, nr. 204.
2

kst-22343-371
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 343, nr. 371

1

Ik ben nagegaan op welke manier ik deze motie en met name het beoogde
effect ervan, namelijk het maximeren van de uitstoot van de Kooksfabrieken op 500 milligram stikstofdioxide per kubieke meter, zo snel en
efficiënt mogelijk kan uitvoeren.
Op 10 mei 2022 heeft de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD
NZKG) een definitief besluit tot wijziging van de omgevingsvergunning
vastgesteld. Hierin zijn twee voor deze motie relevante zaken opgenomen.
Voor Kooksfabriek 2 is daarin een grenswaarde van 400 milligram
stikstofdioxide per kubieke meter vastgesteld. Deze is overigens niet
nieuw, maar was al onderdeel van de bestaande vergunning. Daarmee
presteert Kooksfabriek 2 op dit onderdeel al beter dan uw Kamer in de
motie heeft gevraagd en ook beter dan de Europees vastgelegde Best
Beschikbare Technieken.
Voor Kooksfabriek 1 is een onderzoeksverplichting opgelegd. In het besluit
is opgenomen dat Tata Steel onderzoek moet doen naar het reduceren
van de NOx-emissie tot een waarde van 500 mg/Nm3 (in lijn met de
motie), waarbij het accent moet liggen op het terugdringen van de
emissievracht van NOx. Het onderzoek dient onder andere inzicht te geven
in de verschillende technische mogelijkheden, de kosten van de maatregelen, de te bereiken reducties en de mogelijke implementatie van de
maatregelen. Dit onderzoek wordt nog dit jaar opgeleverd.
De OD NZKG zal vervolgens beoordelen of het onderzoek voldoet aan de
vereisten. Ook zal worden bezien of het op basis van het onderzoek
mogelijk is om een aangescherpte emissiegrenswaarde van 500 milligram
stikstofdioxide per kubieke meter op te leggen. De Inspectie voor
Leefomgeving en Transport adviseert hierbij. De kans bestaat dus dat ook
zonder nieuwe regels aan de motie kan worden voldaan. Wijziging van
regelgeving is dan niet nodig.
Mocht blijken dat het op basis van het onderzoek niet mogelijk is een
grenswaarde van 500 milligram stikstofdioxide per kubieke meter met de
vergunning op te leggen, dan zijn de middelen om het doel van de motie
te bereiken niet uitgeput. De uitkomsten van het onderzoek zijn dan input
om te bezien welke mogelijkheden er zijn om de regelgeving aan te
passen. Dit vraagt bijvoorbeeld een afweging over het type regelgeving
(generiek of specifiek), de gevolgen daarvan en een bijbehorend tijdspad.
Ik zal uw Kamer uiterlijk in het eerste kwartaal van 2024 informeren over
de stand van zaken.
Cordella arrest
Het lid Omtzigt heeft verzocht om in te gaan op de vraag of de regering
van mening is dat het Cordella-arrest op de zaak Tata Steel van toepassing
is.
Uit het Cordella-arrest volgt dat een lidstaat veroordeeld kan worden voor
schending van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), als een aantoonbaar
oorzakelijk verband bestaat tussen de uitstoot van luchtvervuilende
stoffen en milieu en gezondheidsschade én een lidstaat niet aan zijn
positieve verplichtingen heeft voldaan om die schade te mitigeren of
ongedaan te maken door passende maatregelen te treffen.
Hoewel de casus Cordella gelijkenis vertoont met die van Tata Steel,
onderscheidt deze zich nadrukkelijk van de laatste in een aantal opzichten.
Het oordeel van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 343, nr. 371

2

dat Italië artikel 8 EVRM heeft geschonden, moet dan ook worden
begrepen binnen de context en specifieke omstandigheden van de
Cordella casus. Die specifieke omstandigheden zijn als volgt.
Al sinds de jaren «70 zijn decennialang wetenschappelijke onderzoeken
verricht naar de effecten van de industriële emissies van de Ilva staalfabriek op het milieu en de gezondheid van omwonenden. Die onderzoeken
hebben ernstige milieu en gezondheidsrisico’s bevestigd. In drie onderzoeksrapporten, daterend uit 2012, 2016 en 2017, werd reeds een
oorzakelijk verband tussen de uitstoot van verontreinigende stoffen door
Ilva en ernstige gezondheidsschade vastgesteld. Al in 2012 gelastte de
Italiaanse rechter op verzoek van het Openbaar Ministerie de sluiting van
Ilva’s meest vervuilende installaties. In de daaropvolgende jaren heeft de
Italiaanse regering echter in totaal twaalf decreten uitgevaardigd om de
voortzetting van de activiteiten van Ilva te verzekeren ondanks bekendheid
met het bestaan van ernstige risico’s voor de gezondheid en het milieu.
Met deze decreten werd onder meer de termijn voor uitvoering van het in
2014 goedgekeurde milieuplan ter sanering van het vervuilde gebied
voortdurend verlengd, en uiteindelijk uitgesteld tot augustus 2023. Ook
werden de personen die moesten toezien op de naleving van milieuvoorschriften in het verontreinigde gebied door de overheid vrijgesteld van
rechtsvervolging. Daarnaast werd in het kader van de verkoopprocedure
van de staalfabriek aan de toekomstige koper de mogelijkheid geboden
om voltooiing van het milieuplan wederom uit te stellen.
Deze omstandigheden maken dat het EHRM heeft geoordeeld dat
passende en noodzakelijke overheidsmaatregelen ter bescherming van
het milieu en de gezondheid zijn uitgebleven. Het oordeelde dat de
milieukwestie rondom Ilva in een impasse is geraakt door de Italiaanse
autoriteiten doordat zij voortdurend de verwezenlijking van milieusaneringsmaatregelen hebben vertraagd, waardoor het behalen van de
gestelde saneringsdoelstellingen extreem traag verliep. Het Hof concludeerde dan ook dat Italië niet de door artikel 8 EVRM vereiste zorgvuldige
afweging tussen de economische belangen en het belang van de
milieuveiligheid heeft verricht4.
Zoals hierboven is aangegeven, vertoont de casus Cordella gelijkenis met
die van Tata Steel, maar onderscheidt deze zich ook nadrukkelijk van de
laatste in een aantal opzichten. Hierna ga ik in op de overeenkomsten en
verschillen. Ik zie als overeenkomst dat zowel het RIVM-rapport5 als de
wetenschappelijke rapporten in de Cordella-zaak een causaal verband
tussen de emissies door de staalfabriek en de negatieve gevolgen voor de
gezondheid van omwonenden aantonen. Hierbij zie ik als eerste verschil
dat ter onderbouwing van de klachten in de Cordella-zaak er al vele
wetenschappelijke onderzoeken lagen, terwijl passende en noodzakelijke
overheidsmaatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid
uitbleven.
In Nederland is dat anders. Zowel het bevoegd gezag, de provincie
Noord-Holland6, als de Rijksoverheid7 hebben maatregelen aangekondigd
om de situatie te verbeteren. Onderdeel van de verbeteraanpak is onder
andere het aanscherpen van vergunningen, het uitvoeren van onderzoek
en het toezien op de uitvoering van een aantal bovenwettelijke maatre4

https://hudoc.exec.coe.int/eng?i=004-52515.
https://www.rivm.nl/publicaties/bijdrage-van-tata-steel-nederland-aan-gezondheidsrisicos-vanomwonenden-en-kwaliteit.
6
https://www.noord-holland.nl/Onderwerpen/Gezonde_leefomgeving_Milieu/Projecten/
Tata_Steel/Programma_Tata_Steel_2020_2050.
7
Kamerstuk 28 089, nr. 210.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 343, nr. 371

3

gelen door het bedrijf. Dit heeft o.a. geleid tot aangescherpte vergunningen, de realisatie van een groot aantal verbetermaatregelen en de
publicatie van verschillende onderzoeken waaronder het meest recente
RIVM-onderzoek. Daarnaast heb ik in mijn brief van 22 september jl8
aangekondigd welke vervolgstappen ik ga zetten naar aanleiding van het
RIVM-rapport. Ook deze maatregelen zijn bedoeld om de situatie te
verbeteren. Daarmee doet het kabinet naar mijn mening dat wat nodig is
om aan haar positieve verplichtingen op grond van artikel 8 EVRM te
voldoen.
Verder zie ik als verschil dat de onderbouwing van de klachten in de zaak
Cordella steunt op een aantal andere omstandigheden. In de eerste plaats
is Italië eerder veroordeeld door het Hof van Justitie van de EU wegens
schending van de EU-richtlijn inzake luchtverontreiniging, omdat Italië
niet voldeed aan de Europese vergunningsvoorwaarden. Drie jaar later is
de Europese Commissie een inbreukprocedure gestart tegen Italië wegens
dezelfde schending. Deze inbreukprocedure is tot op heden niet gesloten.
Bovendien heeft de Italiaanse rechter, naar aanleiding van een klacht van
omwonenden van de Ilva-fabriek, eind vorig jaar prejudiciële vragen
gesteld aan het Hof van Justitie over de naleving van de Richtlijn
industriële emissies door Italië. In Nederland is dit op dit moment niet aan
de orde.
Samenvattend ben ik van mening dat het Cordella arrest niet één op één
van toepassing is op de situatie rond Tata Steel. Evenwel is het jurisprudentie die onderdeel is van de afwegingen bij Tata Steel en is het dus
goed om een vergelijking te maken en daarvan te leren.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

8

Kamerstuk 28 089, nr. 266.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 343, nr. 371

4