Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 089

Wijziging van enige wetten in verband met de
normalisering van de rechtspositie van
ambtenaren in het onderwijs

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. Algemeen
Deze toelichting wordt gegeven mede namens de Minister voor Basis- en
Voortgezet Onderwijs en Media, en de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties.
1. Inleiding
Met de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Stb. 2017, 123)
wordt het private arbeidsrecht van toepassing op ambtenaren. De Wet
normalisering rechtspositie ambtenaren (hierna: Wnra) houdt in
hoofdzaak in, dat het publiekrechtelijke en eenzijdige karakter van de
ambtelijke aanstelling en de eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaarden door de werkgever worden vervangen door een tweezijdige
arbeidsovereenkomst, waarbij over de arbeidsvoorwaarden cao-overleg
wordt gevoerd met de vakbonden.
De Wnra is door de Eerste Kamer aanvaard op 8 november 2016 maar
treedt in werking op een nog bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Voor
de inwerkingtreding van de Wnra is immers eerst nog aanpassings- en
invoeringswetgeving nodig waarmee alle wet- en regelgeving die de
rechtspositie van ambtenaren raakt, moet worden aangepast aan het
private arbeidsrecht.
Het onderhavige wetsvoorstel bevat de aanpassingswetgeving die uit de
Wnra voortvloeit voor de onderwijssectoren en maakt het daarmee
mogelijk dat de Wnra voor de onderwijssectoren in werking kan treden.
De Wnra raakt alleen de onderwijssectoren die naast bijzondere scholen
of instellingen ook openbare scholen of instellingen kennen. Op dit
moment is immers de Ambtenarenwet, met de eenzijdige ambtelijke
aanstelling, alleen van toepassing op het personeel dat in het openbaar
onderwijs werkzaam is. Het betreft de sectoren primair en voortgezet
onderwijs, universiteiten, onderzoeksinstellingen en universitaire
medische centra (hierna: UMC’s). De sectoren middelbaar en hoger

kst-35089-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 089, nr. 3

1

beroepsonderwijs worden niet geraakt door de Wnra; deze sectoren
kennen uitsluitend bijzondere instellingen, waar het private arbeidsrecht
al van toepassing is.
In een ander wetsvoorstel zal de Minister van BZK namens de regering de
aanpassings- en invoeringswetgeving indienen die de invoering van de
Wnra mogelijk maakt voor de overige overheidssectoren (het Rijk, de
gemeenten, waterschappen en andere overheidswerkgevers). Na overleg
tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de
Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, heeft het kabinet
besloten de aanpassingswetgeving voor de onderwijssectoren in
onderhavig wetsvoorstel afzonderlijk aan te bieden aan het parlement. De
belangrijkste overweging daarbij is, dat het onderwijs op dit moment te
maken heeft met twee naast elkaar bestaande regimes voor de rechtspositie van het personeel. Zoals gezegd geldt het private arbeidsrecht al
binnen de bijzondere onderwijsinstellingen, terwijl het personeel van
openbare onderwijsinstellingen nog valt onder het ambtenarenrecht. De
Ambtenarenwet 2017 zou op slechts een klein deel van het openbaar
onderwijs van toepassing worden en dit is een onwenselijke situatie.
Daarom wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld om alle onderwijssectoren
uit te sluiten van de werking van de Ambtenarenwet 2017.
2. Inhoud van het voorstel
Het onderhavige wetsvoorstel bevat voornamelijk technische wetgeving
in verband met de vervanging van eenzijdige publiekrechtelijke aanstellingen in het openbaar onderwijs door tweezijdige privaatrechtelijke
arbeidsovereenkomsten en het vervallen van de mogelijkheid tot het
treffen van eenzijdige rechtspositiebepalingen. Daarmee is de doelstelling
van de Wnra voor de onderwijsinstellingen gerealiseerd.
Daarnaast bevat het onderhavige wetsvoorstel een inhoudelijke wijziging,
die nodig is om al het personeel dat werkzaam is in het openbaar
onderwijs, uit te sluiten van de werking van de Ambtenarenwet 2017.
Hieronder wordt die wijziging inhoudelijk toegelicht. Het kabinet kiest
ervoor om het gehele openbaar onderwijs uit te sluiten van de werking
van de Ambtenarenwet 2017, omdat anders opnieuw een tweedeling
binnen de sector onderwijs ontstaat. Uiteraard wordt met de Wnra voor
de gehele onderwijssector het private arbeidsrecht ingevoerd, maar voor
een klein deel van het personeel in het openbaar onderwijs zou, zonder
deze wijziging, bovenop het private arbeidsrecht ook nog de Ambtenarenwet 2017 gaan gelden. Zo’n nieuw onderscheid is onwenselijk.
Bovendien zijn de bepalingen uit de Ambtenarenwet 2017 vooral
geschreven voor het werken in het openbaar bestuur, en minder passend
bij de praktijk van het onderwijs. Dit wordt hieronder nader toegelicht.
Onderhavig voorstel bevat een wijziging van artikel 2 van de Wnra. De
wijziging vloeit voort uit de gekozen definitie van «ambtenaar» in de
Ambtenarenwet 2017. In artikel 1 van de Ambtenarenwet 2017 is de
ambtenaar gedefinieerd als degene die krachtens een arbeidsovereenkomst werkzaam is bij een overheidswerkgever. Beslissend voor het bezit
van de ambtelijke status is daarmee wat een overheidswerkgever is. In
artikel 2 van de Ambtenarenwet 2017 is het begrip overheidswerkgever
gedefinieerd door middel van een limitatieve opsomming van overheidswerkgevers. Het overgrote deel van de openbare scholen in het primair en
voortgezet onderwijs zijn door de gemeenten waar zij gevestigd zijn,
ondergebracht in een private stichting of vereniging (verzelfstandigd).
Deze openbare scholen vallen derhalve niet onder de werking van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 089, nr. 3

2

Ambtenarenwet 2017.1 Ingevolge de Wnra valt echter een klein deel van
de openbare instellingen nog wel onder de Ambtenarenwet 2017. Het
betreft de volgende instellingen:
– openbare universiteiten, openbare onderzoeksinstellingen en
openbare UMC’s, omdat zij vallen onder onderdeel h van artikel 2 van
de Ambtenarenwet 2017: «een krachtens publiekrecht ingestelde
rechtspersoon»;
– openbare scholen in het primair en voortgezet onderwijs die in stand
gehouden worden door een gemeente dan wel zijn ondergebracht in
een openbare rechtspersoon.
Op grond van de Ambtenarenwet 2017 zou er niet alleen een verschil in
rechtspositie bestaan tussen een klein deel van het openbaar en het
bijzonder onderwijs, maar wordt ook een nieuw onderscheid binnen het
openbaar onderwijs zelf gecreëerd. Uit oogpunt van eenheid van
rechtspositie, het voorkomen van administratieve lasten en vermindering
van regelgeving, acht de regering deze verschillen niet wenselijk. Ook de
initiatiefnemers van de Wnra hebben bij de behandeling van het
wetsvoorstel in de Eerste Kamer aangegeven dat de geschetste gevolgen
voor het onderwijs desgewenst bij de invoering van de normalisering
aangepast kan worden, in de zin van het niet langer onder de Ambtenarenwet 2017 laten vallen van het personeel in het openbaar onderwijs.2
Het onderhavige wetsvoorstel wijzigt de Ambtenarenwet 2017 dan ook in
die zin, dat het personeel dat werkzaam is aan openbare instellingen in de
onderwijssectoren, niet langer onder de Ambtenarenwet 2017 valt.
Daartoe wordt het begrip overheidswerkgever aangepast: voorgesteld
wordt om te bepalen dat openbare scholen en instellingen geen
overheidswerkgever in de zin van de Ambtenarenwet 2017 worden.
Dit voorstel betreft ook de Koninklijke Bibliotheek, de Nederlandse
Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek en de Koninklijke Academie
voor Wetenschappen. Deze organisaties zijn allen nauw verbonden met
het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en zijn voor de
rechtspositie van het personeel aangesloten bij de cao onderzoeksinstellingen of de cao universiteiten. Als het gaat om de rechtspositie van het
personeel, maken zij dus onderdeel uit van de sector onderwijs. Het
personeel van deze organisaties wordt, evenals het personeel in het
openbaar onderwijs, uitgezonderd van de Ambtenarenwet 2017.
Een tweede reden – naast de ongewenste verschillen in rechtspositie – om
te regelen dat het openbaar onderwijs wordt uitgesloten van de werking
van de Ambtenarenwet 2017, is gelegen in het feit dat de bepalingen die
deze wet bevat, vooral geschreven zijn voor het werken in het openbaar
bestuur en minder goed passen bij de praktijk van het onderwijs. De
Ambtenarenwet 2017 bevat bepalingen over onder meer integriteit,
nevenwerkzaamheden, het melden van misstanden, de eed of belofte en
beperking van grondrechten. De onderwijssectoren hebben over
onderwerpen als integriteit, nevenwerkzaamheden, het melden van
misstanden, het vaststellen van beleid ten aanzien van veiligheid en het
voorkomen van seksuele intimidatie, racisme, agressie en geweld,
afspraken gemaakt in de eigen cao’s en codes, die zowel voor het
openbaar als het bijzonder onderwijs gelden. Deze afspraken zijn
helemaal toegesneden op de onderwijspraktijk en dus beter passend dan
de bepalingen uit de Ambtenarenwet 2017.

1
2

Kamerstukken I 2014/15, 32 550, nr. G, blz. 16.
Handelingen I 2016/17, nr. 1, item 8, blz. 22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 089, nr. 3

3

3. Overleg met sociale partners
De sociale partners in het onderwijs moeten, voordat de Wnra kan worden
ingevoerd, zorgen voor de benodigde aanpassingen in de onderwijscao’s.
Die cao’s gelden thans voor het personeel in het bijzonder onderwijs en –
via een besluit van de openbare schoolbesturen – ook voor het personeel
in het openbaar onderwijs. De geldende cao′s in het onderwijs zijn voor
wat betreft het bijzonder onderwijs reeds in overeenstemming met de
bepalingen van het Burgerlijk Wetboek. Daarom zullen de onderwijscao’s
naar verwachting sneller zijn aangepast aan de invoering van de Wnra
dan de cao’s voor de overige overheidssectoren.
4. Financiële gevolgen
De wijzigingen vinden plaats binnen het kader van de Wnra. Voor zover er
financiële consequenties verbonden zijn aan de normalisering, zijn die
reeds in beeld gebracht bij de Wnra. Aan de aanpassingswetgeving zijn
geen aanvullende financiële consequenties verbonden.
5. Uitvoering en handhaafbaarheid
DUO, de Auditdienst Rijk en de Inspectie van het Onderwijs hebben dit
wetsvoorstel beoordeeld op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. DUO
stelt vast dat er geen consequenties zijn voor de DUO systemen en
processen bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. DUO verwacht
wel een incidentele toename van vragen bij het informatiecentrum van
DUO. De Inspectie van het Onderwijs en de Auditdienst Rijk hebben geen
opmerkingen gemaakt bij het wetsvoorstel en zijn akkoord.
6. Gevolgen voor de regeldruk
De invoering van de Wnra heeft gevolgen voor de regeldruk. Deze zijn
echter al in beeld gebracht in de Wnra zelf (Stb. 2017, 123).
Aan dit voorstel zijn geen extra administratieve lasten of regeldruk
verbonden. Er zijn geen informatieverplichtingen mee gemoeid. Wel
wordt het voor sociale partners in het onderwijs eenvoudiger een cao af te
sluiten, omdat er in de toekomst nog slechts sprake is van één arbeidsrechtelijk regime, namelijk het privaatrechtelijke. De publieke aanstelling
en de eigen rechtspositiebepalingen in de cao komen te vervallen. Ook
hoeven de werkgevers in het openbaar onderwijs na de invoering van de
normalisering de cao voor het bijzonder onderwijs niet meer via een
bestuursbesluit van overeenkomstige toepassing op het personeel te
verklaren, omdat dit personeel een arbeidsovereenkomst krijgt en de cao
direct op hen van toepassing is.
7. Resultaten internetconsultatie
Het wetsvoorstel is op 29 januari tot en met 12 maart 2018 opengesteld
voor internetconsultatie. In deze consultatieperiode zijn 16 reacties
binnengekomen. Ongeveer de helft daarvan is afkomstig van organisaties
uit het onderwijsveld: de werkgeversorganisaties (PO-Raad, VO-raad,
MBO Raad, Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra), de
Vereniging voor katholiek en christelijk onderwijs (Verus), de gezamenlijke
onderwijsvakbonden (AOb, FNV, VAWO,FvOv, CNV Onderwijs, AVS, FBZ,
UnieNFTO), de Vereniging van advocaten en rechtshulpverleners in het
onderwijs (VARO). De overige reacties zijn afkomstig van individuele
burgers (6) en een onderwijsinstelling (1).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 089, nr. 3

4

Bij de consultatie zijn twee vragen voorgelegd. Ten eerste werd een
reactie gevraagd op het voorstel om al het personeel dat werkzaam is aan
openbare onderwijsinstellingen, uit te sluiten van de werking van de
Ambtenarenwet 2017. Ten tweede werd een reactie gevraagd op de
voorgestelde harmonisatie van de bepalingen in de onderwijswetten over
het overleg tussen de werkgevers en werknemers.
Uitsluiting van de Ambtenarenwet 2017
Een ruime meerderheid (bijna 70 procent van de reacties) is positief over
het voorstel om alle personeelsleden die werkzaam zijn aan openbare
onderwijsinstellingen, uit te sluiten van de werking van de Ambtenarenwet 2017. Ze zien geen grond om een deel van de openbare onderwijsen onderzoeksinstellingen nog onder de werking van de Ambtenarenwet
2017 te houden. Daarnaast wordt aangegeven dat ze verschillen in
rechtspositie tussen het openbaar en het bijzonder onderwijs onwenselijk
vinden. De respondenten onderschrijven dat de bepalingen in de
Ambtenarenwet 2017 al zijn afgedekt door eigen (gedrags)regels in codes
en cao’s die bovendien zijn toegesneden op de verschillende onderwijssectoren. Alle werkgevers- en werknemersorganisaties en Verus hebben
positief gereageerd.
Slechts één reactie is negatief. In de overige reacties wordt geen voorkeur
uitgesproken dan wel wordt niet ingegaan op de concrete vraag.
Harmonisatie overlegbepalingen
In alle sectorwetten (Wet op het primair onderwijs, Wet op de expertisecentra, Wet op het voortgezet onderwijs, Wet educatie en beroepsonderwijs, Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) zijn
bepalingen opgenomen over het overleg over de arbeidsvoorwaarden.
Vanwege de verschillende momenten waarop de arbeidsvoorwaardenvorming gedecentraliseerd is in de onderwijssectoren, verschillen de
huidige overlegbepalingen in deze wetten. Het voorstel om de teksten van
deze overlegbepalingen te harmoniseren door in alle sectorwetten de
huidige overlegbepaling uit de Wet op het voortgezet onderwijs over te
nemen, heeft uiteenlopende reacties opgeroepen. De PO-Raad en de
Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra hebben positief
gereageerd op het voorstel. De MBO Raad heeft geen fundamentele
bezwaren omdat het voorstel voor de betreffende onderwijssector niet zal
leiden tot wijziging van de bestaande praktijk. Wel vindt deze organisatie
dat de noodzaak tot harmonisatie van de bepalingen onvoldoende blijkt
uit de memorie van toelichting. De onderwijsbonden hebben begrip voor
het uitgangspunt om via de harmonisatie te komen tot een eenduidige
terminologie in de onderwijswetten. Tegelijkertijd constateren zij dat het
wetvoorstel hiermee niet meer beperkt blijft tot beleidsneutrale aanpassingen vanwege de gevolgen van de harmonisatie voor de overlegbepalingen in de WHW, de Wet NWO en de WPO. Zij verzoeken de huidige
overlegbepalingen in deze wetten te handhaven.
Gegeven de uiteenlopende reacties heeft de regering overwogen om de
harmonisering van de overlegbepalingen achterwege te laten. Naar
aanleiding van het advies van de Raad van State heeft de regering
uiteindelijk wel besloten om de overlegbepalingen aan te passen waar het
de geschillenregeling betreft. De WPO, de WEC en de WHW worden dan
ook in die zin aangepast dat de eisen omtrent de geschillenregeling bij de
overlegbepalingen vervallen. Dat is een onderwerp dat zich goed leent om
bij cao in te vullen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 089, nr. 3

5

De overlegbepalingen en de overlegprotocollen
In twee andere reacties worden kanttekeningen geplaatst bij het
handhaven van de overlegbepalingen in de onderwijswetten. De
bepalingen houden in dat werkgevers met werknemersverenigingen
overleg moeten plegen over de rechtspositie van het personeel en dat
deze overlegpartijen de onderlinge afspraken over de inrichting van dit
overleg, schriftelijk moeten vastleggen. Deze overlegbepalingen zouden
volgens sommige respondenten overbodig zijn, c.q. zich slecht verdragen
met het uitgangspunt van contractsvrijheid in cao-onderhandelingen. De
bepalingen zouden niet passen binnen de normaliseringsgedachte.
Daarnaast wordt verondersteld dat de bepalingen leiden tot een overlegprotocol met vaste overlegpartners. De regering deelt deze visie niet. De
opdracht om overleg te voeren over de rechtspositie van het personeel en
om de wijze van overleg tussen werkgevers en werknemers schriftelijk
vast te leggen, vloeit voort uit de afspraken tussen de sociale partners en
OCW bij de decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming. Daarmee
kon de overdracht van de bevoegdheden op het terrein van de arbeidsvoorwaardenvorming van de Minister van OCW naar de werkgever(sorganisaties) op zorgvuldige wijze plaatsvinden. De verplichting regelt echter
niets over de inhoud van de overlegprotocollen. Dit is een zaak van
overlegpartijen. Bovendien staat het sociale partners vrij om de protocollen naar verloop van tijd te wijzigen en opnieuw vast te stellen. De
overlegbepalingen houden dus geenszins een gesloten systeem van
overlegpartners in waarbij nieuwkomers buitengesloten worden. Naar de
mening van de regering is hier dan ook geen sprake van inperking van de
contractsvrijheid.
Vaststelling rechtspositie door werkgever
Twee respondenten plaatsen kanttekeningen bij het handhaven van de
bepaling dat het bevoegd gezag de rechtspositie van het personeel regelt.
Deze bepaling zou onder het regime van het private arbeidsrecht
overbodig zijn. De regering ziet in deze bepaling echter een toegevoegde
waarde. Het maakt helder dat de verantwoordelijkheid voor de rechtspositie bij de werkgever ligt en niet bij de Minister van OCW zoals dat nog
het geval was vóór de decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming. De normalisering brengt hierin geen wijziging.
Akte van benoeming
Onder meer de PO-Raad, de VO-raad en de VARO willen de terminologie
in de onderwijswetten voor het funderend onderwijs gelijktrekken met die
uit het Burgerlijk Wetboek (BW). Zij stellen voor de term «(akte van)
benoeming» te vervangen door: (schriftelijke) arbeidsovereenkomst.
Hoewel de vervanging van de term «akte van benoeming» niet strikt
noodzakelijk is, wil de regering het voorstel overnemen. De normalisering
is het geëigende moment om de terminologie in de onderwijswetten aan
te passen aan die van het BW. Het wetsvoorstel is hierop aangepast.
De organisaties PO-Raad, VO-raad, Verus en VARO pleiten daarnaast ook
voor het schrappen van de bepalingen in de onderwijswetten die eisen
stellen aan de inhoud van de akte van benoeming. Volgens deze respondenten zijn deze eisen overbodig omdat ze deels al opgenomen zijn in
artikel 7:655 van het Burgerlijk Wetboek. Voor zover de eisen niet in het
Burgerlijk Wetboek staan, zou het aan sociale partners zijn om hierover
afspraken te maken. De regering wil aan dit verzoek tegemoetkomen. Het
gegeven dat nu in verschillende wetten eisen geformuleerd zijn voor de
inhoud van de akte van benoeming c.q. arbeidsovereenkomst, schept
onduidelijkheid. Het Burgerlijk Wetboek biedt de basis en in de cao’s

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 089, nr. 3

6

kunnen desgewenst aanvullende eisen opgenomen worden. Het
wetsvoorstel is hierop aangepast.
Overige reacties
De onderwijsbonden hebben in hun reactie gevraagd wat de wettelijke
grondslag is voor de verplichting om in cao’s en codes afspraken te
maken over onderwerpen als nevenwerkzaamheden, het melden van
mistanden, het vaststellen van een beleid ten aanzien van veiligheid en
het voorkomen van seksuele intimidatie, racisme, agressie en geweld. Op
dit moment zijn over deze onderwerpen in de cao’s van alle onderwijssectoren afspraken gemaakt, die zowel voor het bijzonder als het openbaar
onderwijs gelden. Uitsluitend voor het openbaar onderwijs bestaat
hiervoor een wettelijke basis in de Ambtenarenwet. Deze geldt straks niet
meer voor de onderwijssectoren aangezien wordt voorgesteld om het
openbaar onderwijs uit te sluiten van de werking van de Ambtenarenwet
2017. De regering acht het niet noodzakelijk om in de onderwijswetten een
vervangende verplichting op te nemen om over deze onderwerpen cao
afspraken te maken. Die afspraken bestaan immers al en kunnen alleen
worden gewijzigd indien daarover overeenstemming bestaat tussen de
cao-partijen.
Tenslotte stelt Verus voor om artikel 34a, derde lid, WPO en artikel 34a,
derde lid, WEC, te schrappen. Dit artikellid bepaalt dat afschriften van de
bewijsstukken waarmee de bekwaamheid wordt aangetoond, de
geschiktheidsverklaringen, van de verklaringen omtrent het gedrag,
alsmede van de akten van benoeming van het aan de school verbonden
personeel moeten worden bewaard. Dit zou al elders geregeld zijn, zoals
in de artikelen 32 tot en met 32b WPO. De regering neemt dit voorstel niet
over. De genoemde artikelen voorzien niet volledig in hetgeen in de
bovengenoemde artikelleden geregeld. Bovendien gaat het hier om een
bestaande bepaling die geen relatie heeft met de normalisering.
8. Caribisch Nederland
De Wnra heeft geen betrekking op Caribisch Nederland. Om die reden
raken ook de onderhavige wijzigingen van de onderwijswetten uitsluitend
Europees Nederland.
II. Artikelsgewijs
Artikel I
Zoals in het algemeen deel uiteen is gezet, zou een klein deel van de
openbare onderwijsinstellingen overheidswerkgever in de zin van de
Ambtenarenwet 2017 worden. Om dat te voorkomen wordt met dit
voorgestelde artikel de Wnra gewijzigd.
Aan artikel 2 van de wet die na de inwerkingtreding van de Wnra de
Ambtenarenwet 2017 wordt, wordt een tweede lid toegevoegd, waarin die
onderwijs- en onderzoeksinstellingen worden opgesomd, die zonder die
wijziging overheidswerkgever zouden worden. De openbare onderwijsinstellingen die niet genoemd zijn, namelijk de openbare scholen voor
primair en voortgezet onderwijs die zijn verzelfstandigd en ondergebracht
in een stichting of vereniging, zouden toch al geen overheidswerkgever
worden, omdat het uitoefenen van openbaar gezag niet de kernactiviteit
van de rechtspersoon is. De kernactiviteit is het in stand houden van de
school, het verzorgen van het onderwijs. Het uitoefenen van openbaar
gezag – bijvoorbeeld waar het gaat over het verstrekken van een diploma
dat recht geeft op toelating tot vervolgonderwijs – vormt slechts een klein

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 089, nr. 3

7

onderdeel van de activiteiten van de instelling. De betreffende rechtspersoon is dan ook geen overheidswerkgever als bedoeld in artikel 2,
eerste lid, onderdeel i, van de Ambtenarenwet 2017.
Het voorgestelde artikel I maakt voor alle onderwijs- en onderzoeksinstellingen die op grond van de Ambtenarenwet 2017 overheidswerkgever
zouden worden, een uitzondering in het tweede lid van artikel 2 van
genoemde wet.
In onderdeel a wordt bepaald dat de gemeenten géén overheidswerkgever zijn als het gaat over het in stand houden van openbare scholen
waarvan het college van B&W bevoegd gezag is. De Ambtenarenwet 2017
wordt daarmee niet van toepassing op het personeel van die scholen.
Onderdeel b betreft de scholen die zijn ondergebracht in een openbare
rechtspersoon.
In onderdeel c worden openbare instellingen voor beroepsonderwijs
uitgezonderd. In de praktijk bestaan deze instellingen niet, maar omdat de
WEB de mogelijkheid voor een openbare instelling open laat, wordt ook
dit soort instelling uitgezonderd.
In de onderdelen d en e worden de instellingen uit de WHW uitgezonderd:
de openbare universiteiten en de bijbehorende umc’s, plus de Open
Universiteit. Ook de Koninklijke Bibliotheek en de Koninklijke Nederlandse
Akademie van Wetenschappen, die op grond van artikel 1.16 van de WHW
rechtspersoonlijkheid bezitten, worden uitgezonderd.
In onderdeel f wordt de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk
onderzoek uitgezonderd.
Artikel II, onderdelen A, B, C, E, H, I en K, artikel III, onderdelen
A, B, C, E, H, I, K en L, artikel IV, onderdelen A, B, D, G, I en J,
artikel VI, onderdelen B, C en D, en artikel VII
Deze onderdelen bevatten technische aanpassingen: terminologische
wijzigingen in verband met de overgang van de publiekrechtelijke
aanstellingen naar de privaatrechtelijke arbeidsovereenkomsten en
vernummering van verwijzingen. Zie voor de toelichting bij het vervallen
van het begrip akte van aanstelling en akte van benoeming de toelichting
bij artikel II, onderdeel F, artikel III, onderdeel F en artikel IV, onderdeel E.
Artikel II, onderdeel D, artikel III, onderdeel D, artikel IV,
onderdeel C, artikel V, onderdeel B, eerste lid, en artikel VI,
onderdeel A, eerste lid
De huidige artikelen 33 van de WPO, 33 van de WEC, 38a van de WVO,
4.1.2 van de WEB en 4.5 van de WHW bevatten bepalingen over de
rechtspositieregeling van het personeel. Daarin wordt, samengevat,
bepaald dat het bevoegd gezag zorg draagt voor de regeling van de
rechtspositie van het personeel. Er wordt tot uitdrukking gebracht dat
zowel voor openbare als voor bijzondere scholen of instellingen de
verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de rechtspositie bij het
bevoegd gezag, zijnde de werkgever, ligt. Dit uitgangspunt blijft
ongewijzigd met de invoering van het private arbeidsrecht voor het
openbaar onderwijs. De specifieke regels voor het openbaar onderwijs
worden geschrapt, maar de hoofdregel dat het bevoegd gezag als
werkgever zorg draagt voor de rechtspositieregeling van het personeel,
blijft ongewijzigd.
Genoemde artikelen uit de WPO, de WEC, de WVO en de WHW bevatten
grondslagen voor algemene maatregelen van bestuur, die bij de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden voor de verschillende sectoren nog zijn
blijven staan, terwijl de onderliggende algemene maatregelen van bestuur
zijn ingetrokken en alleen nog overgangsrecht in diverse besluiten staat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 089, nr. 3

8

De grondslagen worden dan ook geschrapt en de algemene maatregelen
van bestuur die nu nog bestaan omdat ze overgangsrecht bevatten, zullen
worden omgehangen en worden gebaseerd op artikel X van dit
wetsvoorstel.
De bepalingen waarin wordt vastgelegd dat de regels omtrent ontslag
voor openbare en bijzondere scholen dezelfde rechten aan personeel
moeten bieden, vervallen. De bepalingen in titel 10 van Boek 7 van het
Burgerlijk Wetboek worden immers ook van toepassing op het personeel
in het openbaar onderwijs.
Artikel II, onderdeel F en J, artikel III, onderdeel F en J en artikel
IV, onderdeel E en H
In de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de
Wet op het voortgezet onderwijs wordt de term «benoeming» gebruikt als
het gaat om een arbeidsovereenkomst bij een bijzondere school, en
«aanstelling» voor een openbare school. Het personeel van openbare
scholen is werkzaam op basis van een ambtelijke akte van aanstelling.
Voor het personeel van bijzondere scholen is geregeld dat sprake is van
een vergelijkbare akte: de akte van benoeming, die geldt als een arbeidsovereenkomst in de zin van artikel 7:610 BW. Deze tweezijdige overeenkomst wordt ondertekend door het bevoegd gezag en het betreffende
personeelslid. Nu met de inwerkingtreding van de Wnra de ambtelijke
aanstelling van personeel van openbare scholen plaats maakt voor de
arbeidsovereenkomst, is er ook geen reden meer om voor het bijzonder
onderwijs de akte van benoeming nog te handhaven. De regering stelt
voor om zowel de akte van aanstelling als de akte van benoeming in het
funderend onderwijs te laten vervallen. In de toekomst zal dan al het
personeel werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst naar
burgerlijk recht, zoals dat ook al volgt uit de WEB en de WHW.
De huidige artikelen over de akte van benoeming en akte van aanstelling
regelen ook dat het bevoegd gezag ervoor zorg draagt dat afschriften van
bewijsstukken, zoals van de verklaring omtrent het gedrag en van de aktes
van benoeming of aanstelling, worden bewaard. De regering stelt voor
om deze bepaling te handhaven. Daartoe wordt een nieuw artikel 34a,
eerste lid, (WPO en WEC) of 39a1, eerste lid, (WVO) voorgesteld, met de
inhoud van het derde lid van de voormalige bepalingen die de akte van
benoeming of aanstelling regelden. Bovendien wordt geregeld dat de
zorgplicht voor het bewaren van afschriften van bewijsstukken van
overeenkomstige toepassing is ten aanzien van personeel dat tewerkgesteld is zonder benoeming (tweede lid van genoemde artikelen).
De artikelen 53 en 59 van de WPO, 56 en 62 van de WEC en 43a en 51 van
de WVO vervallen. Daarmee verdwijnen de begrippen akte van aanstelling
of akte van benoeming uit de WPO, de WEC en de WVO. In plaats daarvan
zal het personeel in de toekomst werkzaam zijn op basis van een
arbeidsovereenkomst. Zoals in het algemeen deel uiteen is gezet, zijn de
eisen die aan inhoud de akte van benoeming of akte van aanstelling
worden gesteld, overbodig, omdat ze grotendeels al opgenomen zijn in
artikel 7:655 van het Burgerlijk Wetboek. Voor zover de eisen niet in het
Burgerlijk Wetboek staan, is het aan sociale partners zijn om hierover
afspraken te maken. Zo kunnen sociale partners in de cao afspraken
opnemen over gronden voor schorsing of disciplinaire maatregelen. Ook
over geheimhouding kunnen in de arbeidsovereenkomst afspraken
gemaakt worden tussen werkgever en werknemer. Sinds de invoering van
de Wet werk en zekerheid kunnen er geen aanvullende ontslaggronden in
de arbeidsovereenkomst worden opgenomen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 089, nr. 3

9

In het overgangsrecht in artikel X van dit wetsvoorstel wordt geregeld dat
de bestaande aktes van aanstelling en van benoeming van rechtswege
worden omgezet in of aangemerkt als een arbeidsovereenkomst. Uit het
overgangsrecht in artikel 14 van de Ambtenarenwet 2017 volgt dat de
bestaande afspraken met de medewerker van een openbare school deel
uitmaken van de nieuwe arbeidsovereenkomst. Die bepaling is hier ook
van toepassing.
Artikel II, onderdeel G, artikel III, onderdeel G, artikel IV,
onderdeel F, artikel V, onderdeel B, tweede lid, en onderdeel VI,
onderdeel A, tweede lid
Sinds de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden in het onderwijs
worden afspraken over de rechtstoestand van personeelsleden
neergelegd in cao’s. Deze cao’s vallen onder de werking van de Wet op de
collectieve arbeidsovereenkomst. Dat betekent dat verenigingen van
werkgevers en werknemers, die volgens hun statuten bevoegd zijn om
cao’s af te sluiten, op grond van artikel 2 van de Wet cao in aanmerking
komen om een cao af te sluiten op het gebied van het onderwijs.
De nu voorgestelde artikelen of artikelleden regelen dat het bevoegd
gezag, al dan niet via een werkgeversvereniging, overleg voert met
verenigingen van werknemers over de regeling van de rechtspositie van
het personeel. Op basis van deze bepalingen hebben werkgeversorganisaties overlegprotocollen gesloten met de onderwijsvakbonden, over de
wijze waarop het cao-overleg wordt gevoerd. Dit wetsvoorstel behoudt de
grondslag voor deze overlegprotocollen.
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State stelt de regering
voor om de passages in de WPO, de WEC en de WHW die zien op een
geschillenregeling bij de overlegbepalingen te schrappen. Dat is een
onderwerp dat zich beter leent voor invulling bij cao.
Daarnaast worden kleine wijzigingen aangebracht in de formuleringen
van de overlegbepalingen. Zo wordt «vakorganisaties van overheids- en
onderwijspersoneel», vervangen door «verenigingen van werknemers»,
wat een meer gangbare term is om de vakbonden aan te duiden. Ook
wijzigt de manier waarop in de eerste volzin van de betreffende artikelen
of artikelleden wordt verwezen naar de regelingen van de rechtspositie
van het personeel.
Artikel VIII
Dit is een technische wijziging: de gemeentewettelijke bepalingen dat een
lid van de gemeenteraad, een wethouder en een lid van de rekenkamer
van een gemeente tevens ambtenaar kan zijn als personeelslid van een
openbare school die door de gemeente in stand wordt gehouden, kunnen
vervallen omdat personeel van openbare scholen geen ambtenaar meer
zal zijn en openbare scholen en instellingen geen overheidswerkgever in
de zin van de Ambtenarenwet 2017 worden. Ook in de toekomst kunnen
werknemers van een openbare school, net als in de huidige situatie,
raadslid, wethouder of lid van een rekenkamer zijn.
Artikel IX
Dit is een technische wijziging om te regelen dat de bestaande aktes van
aanstelling van rechtswege worden omgezet in een arbeidsovereenkomst.
Op die manier is het niet strikt noodzakelijk om na de inwerkingtreding
van deze wet een nieuwe arbeidsovereenkomst ter ondertekening voor te
leggen aan de medewerkers die in het bezit zijn van een akte van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 089, nr. 3

10

aanstelling. Overigens is artikel 14, eerste lid, tweede volzin van de
Ambtenarenwet 2017 ook van toepassing: voor personeel van openbare
scholen wordt geregeld dat de afspraken die deel uitmaken van hun
ambtelijke aanstelling, vanaf de inwerkingtreding van die wet deel
uitmaken van hun arbeidsovereenkomst. Voor het bijzonder onderwijs
wordt dit niet expliciet geregeld want daar geldt reeds dat het personeel
in het bezit is van een arbeidsovereenkomst. Dat die arbeidsovereenkomst
akte van benoeming genoemd wordt, doet daaraan niets af.
In het tweede lid van artikel IX wordt geregeld dat de bestaande aktes van
benoeming worden aangemerkt als arbeidsovereenkomst. De akte van
benoeming geldt ook nu al feitelijk als arbeidsovereenkomst omdat zij
overeenkomt met de criteria die het BW stelt voor een arbeidsovereenkomst. Door in artikel IX te bepalen dat de aktes van benoeming worden
aangemerkt als arbeidsovereenkomst wordt het expliciet overbodig
gemaakt om met een medewerker in het bijzonder onderwijs die reeds in
het bezit is van een akte van benoeming, een nieuwe arbeidsovereenkomst af te sluiten.
Artikel X
Bij de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden in de verschillende
onderwijssectoren is een flink aantal algemene maatregelen van bestuur
ingetrokken. In de intrekkingsbesluiten staat nu overgangsrecht dat nog
van kracht is. Zo regelt het Besluit van 6 november 2013, houdende
intrekking van diverse besluiten in verband met volledige decentralisatie
van de arbeidsvoorwaarden in het PO dat de diverse rechtspositiebesluiten in het primair onderwijs worden ingetrokken, en het bevat
overgangsrecht. De grondslag van de amvb, namelijk artikel 33, tweede
lid, van de WPO, verdwijnt echter met de inwerkingtreding van deze wet.
Met deze overgangsbepaling wordt geregeld dat de nu nog geldende
bepalingen in amvb’s van toepassing blijven voor zolang het overgangsrecht van kracht moet blijven.
Artikel XI
De regering streeft ernaar om deze wet op 1 januari 2020 in werking te
laten treden.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 089, nr. 3

11