Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

31 305

Mobiliteitsbeleid

Nr. 298

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 november 2019
Hierbij bied ik u het onderzoeksrapport aan «Onderzoek naar systeemverantwoordelijkheid van de zelfrijdende auto»1. Dit onderzoek is door
Twijnstra Gudde uitgevoerd tussen medio 2018 en 1 juli 2019.2
Dit onderzoek is verricht zodat Nederland zich – ook zonder internationaal
geharmoniseerd referentiekader voor testen van zelfrijdende voertuigen –
qua regelgeving en kennisopbouw kan blijven doorontwikkelen, terwijl
belangrijke maatschappelijke belangen worden geborgd. De hoofdvraag
van het onderzoek is: is het proces van toelating van experimenten met
zelfrijdende auto’s robuust genoeg en kent het voldoende waarborgen
voor het veiligstellen van publieke belangen? Dit gaat over het systeem
dat in Nederland is uitgewerkt om ontheffingen of vergunningen te
kunnen geven voor het onder strikte condities kunnen testen op de
openbare weg. Dit betreft testvoertuigen die zonder vergunning of
ontheffing niet op de openbare weg mogen. Naast een analyse en
gesprekken met experts is hiertoe een internationale vergelijkingsstudie
gedaan. Ook is gekeken naar andere terreinen waar innovatie en risico’s
bij beoordeling een rol spelen. Specifiek is gekeken wat kan worden
geleerd van de medische wereld, namelijk het toelaten van nieuwe
medische hulpmiddelen.
Uit het onderzoek komt naar voren dat de processen voor het toestaan
van praktijkproeven met zelfrijdende voertuigen nog in ontwikkeling zijn
en dat dit voorlopig ook zo blijft. De onderzoekers stellen dat «doordat
Nederland er bewust voor kiest om veiligheid voorop te stellen, het
toetskader ten opzichte van andere landen relatief streng en uitgebreid
is». Zowel bij de BOEV (ontheffing van RDW met bestuurder in het
voertuig) als de experimenteerwet (vergunning van de Minister met
bestuurder buiten het voertuig) is gekozen voor een risicogestuurde
1
2

kst-31305-298
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Per 1 juli is de experimenteerwet in werking getreden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 305, nr. 298

1

aanpak met als insteek dat op basis van de ervaringen de processen
steeds verder zullen verbeteren.
Voor het beoordelen van de robuustheid van het systeem is door de
onderzoekers gekeken in hoeverre sprake is van een veilig testklimaat, een
uitnodigend testklimaat en een lerend testklimaat.
De belangrijkste conclusies op een rij:
«Veilig testklimaat
Uit de internationale vergelijking blijkt dat een aantal andere landen
(Verenigde Staten, Verenigd Koninkrijk) ervoor kiest een relatief eenvoudig
toetskader en proces toe te passen waarbij vooral verantwoording
achteraf geldt. Nederland kiest er bewust voor om veiligheid voorop te
stellen. In het geval van een nadrukkelijk veilige introductie is er in
Nederland een aantal zinvolle stappen gezet, zoals het uitbreiden van de
Boev en het aannemen van de Experimenteerwet. De wereld van de
zelfrijdende auto ontwikkelt zich continu en het mobiliteitssysteem nadert
een wereld met zowel normale als zelfrijdende auto’s. Nederland bereidt
zich voor op deze tussenfase door in een vroeg stadium het experimenteren met zelfrijdende auto’s te faciliteren. Door veel te testen en kennis
op te doen, probeert Nederland risico’s eerder in beeld te krijgen en een
veilig toekomstig mobiliteitssysteem te realiseren. De toetskaders zijn in
Nederland relatief gezien streng en uitgebreid. Er zijn veel processtappen,
diverse elementen waarop een aanvraag wordt getoetst en meerdere
partijen die hun akkoord moeten geven voor de praktijkproef. De lat ligt
hoog en hiermee wordt getracht veiligheid zoveel mogelijk te borgen.
Uitnodigend testklimaat
Naast het borgen van veiligheid, wil Nederland ook de ruimte bieden aan
initiatiefnemers om te komen testen. Vanwege die reden is er in 2015
begonnen met het mogelijk maken van praktijkproeven met zelfrijdende
auto’s. Zo is men bezig geweest met onder andere:
• het uitbreiden van de Boev door mogelijkheid te bieden voor proeven
met zelfrijdende auto’s met een inzittende bestuurder die in kan grijpen
• het maken van nieuwe wetgeving (de Experimenteerwet) dat experimenten mogelijk maakt met zelfrijdende auto’s zonder bestuurder in
het voertuig
• de risicogestuurde aanpak om het belemmeren van innovaties vanuit
vastgestelde toetsingskaders zoveel mogelijk te voorkomen
• in samenspraak met marktpartijen door ontwikkelen van het toetsen.
Nederland is in beweging. Er zijn meerdere partijen die het Boev-proces
hebben doorlopen en proeven hebben uitgevoerd en ook zullen er
initiatiefnemers zijn die proeven zullen aanvragen en uitvoeren zonder
bestuurder in het voertuig. Tevens is Nederland actief bezig met accountmanagement: het contact met (potentiële) initiatiefnemers. Echter,
doordat Nederland in vergelijking met andere landen een lang en
uitvoerig proces van ontheffing- en vergunningverlening kent, zijn er
mogelijk diverse initiatiefnemers die Nederland als minder aantrekkelijk
land bestempelen om in te testen. Ook zijn de Nederlandse processen niet
altijd optimaal voorspelbaarder en transparant voor de initiatiefnemers.
Lerend testklimaat
De learning-by-doing aanpak die centraal staat in Nederland, zorgt ervoor
dat er veel kennis opgedaan wordt. Niet voor niets worden Nederlandse
partijen (o.a. de RDW en IenW) geregeld gevraagd om in internationale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 305, nr. 298

2

context hun kennis en ervaringen te delen, bijvoorbeeld op congressen of
(werkgroep)bijeenkomsten. In die zin loopt Nederland voorop. Echter, zijn
er ook veel potentiële leermomenten in het systeem die (nog) niet benut
worden, waarmee het systeem verder ontwikkeld zou kunnen worden.
Hierbij valt te denken aan evaluaties die niet altijd worden uitgevoerd en
het ontbreken van een rol- en taakverdeling voor partijen uit het systeem
tijdens de uitvoer van praktijkproeven. Bovendien kan kennisdeling tussen
partijen onderling beter en meer ingebed in de processen.»
Uit de analyse komen ook een drietal spanningsvelden naar voren, waar
de onderdelen van het systeem elkaar tegen kunnen werken of zich er een
dilemma voordoet. De onderzoekers geven aan dat hier niet een keuze
wordt gevraagd, maar dat het van belang is dat op de juiste manier balans
wordt gezocht. Daarbij gaat het ten eerste om het spanningsveld tussen
veilig en uitnodigend. Omdat Nederland zo gefocust is op het borgen van
de veiligheid, loopt het daarmee voorop. Maar dit systeem kan nadelig
werken op de mate waarin het uitnodigend is voor testen en experimenten. Ook wordt een spanning geconstateerd tussen maatwerk en
voorspelbaarheid. Nederland kiest voor maatwerk, waar testende partijen
soms juist behoefte meer hebben aan voorspelbaarheid. Een derde
spanningsveld is geconstateerd tussen leren en doen. Nederland kan
meer de nadruk leggen op leren, zodat meer wordt geleerd. Dit kan als
evaluatie en monitoring meer nadruk krijgen. Daarnaast wordt geadviseerd om de ervaringen van de testende partijen te gebruiken om inzicht
te krijgen hoe het systeem van vergunning- en ontheffingverlening zelf
kan worden verbeterd.
Het proces wordt dus als robuust beoordeeld, maar kan ook nog
robuuster. Daartoe is de onderzoekers gevraagd om aanbevelingen mee
te geven voor de verdere ontwikkeling in het systeem van vergunning- en
ontheffingverlening. In het onderzoek zijn tien aanbevelingen gedaan,
waarbij ik hieronder ook vermeld hoe ik daarmee om wil gaan.
Leg de rollen en processen die horen bij de experimenteerwet helder
vast.
De rollen tussen de partijen en de processtappen zijn in basis in de
behandelstukken van de experimenteerwet vastgelegd (Kamerstuk
34 838), in de nota naar aanleiding van het verslag en in de nota van
antwoord. Meer specifiek is ter aanvulling hierop een ministeriële regeling
bij de experimenteerwet opgesteld die tevens de loketfunctie van RDW en
beschrijft welke stukken moeten worden aangeleverd voor de beoordeling
van de aanvraag. Ik ga de nog meer gedetailleerde processen verder laten
beschrijven en vastleggen door procesexperts binnen mijn ministerie.
Deze zullen daarna ook gepubliceerd worden, waardoor er meer transparantie ontstaat over het proces.
Werk de rollen en verantwoordelijkheden tijdens het uitvoeren van
praktijkproeven uit.
Voor deze aanbeveling geldt hetzelfde als bij 1. Deze processen worden in
de uitwerking op procesniveau meegenomen.
Expliciteer de rollen van de ILT en de Taskforce Dutch Roads.

Met de ILT zijn afspraken gemaakt over de wijze waarop de ILT betrokken
is bij het vergunningverleningsproces. De toezicht en handhavingstaken
zijn met name bij de politie belegd en de ILT wordt meegenomen in de
leerervaringen, ter voorbereiding op mogelijk toekomstig toezicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 305, nr. 298

3

De taskforce Dutch Roads3 wordt alleen ingeschakeld als een wegbeheerder zelf aanvragende partij is. Dan is deze groep adviespartij aan
RDW om belangenverstrengeling te voorkomen. Daarnaast is het van
belang dat de wegbeheerders in de taskforce Dutch Roads geïnformeerd
worden over de vergunningen die worden afgegeven en dat zij hun kennis
hierover onderling delen.
Communiceer helder over de ingerichte rollen en processen,
bijvoorbeeld online middels een duidelijk loket, ten behoeve van
transparantie naar aanvragers.
In de ministeriële regeling die hoort bij de experimenteerwet is de RDW
als loket aangewezen voor de aanvragen van vergunningen. Op de site
van de RDW is informatie over de BOEV-ontheffing ontsloten. Ik bekijk hoe
we de informatie daar transparanter kunnen presenteren en verder
kunnen aanvullen met informatie over de experimenteerwet.
Ga in gesprek met partijen uit het systeem over hoe het proces
ingericht kan worden, zodat het testklimaat uitnodigender wordt.
Ik zal RDW vragen om een dergelijke bijeenkomst jaarlijks te organiseren.
Overweeg het werken met risicoklassen, zoals in de medische
wereld, voor mogelijkheden van een versneld proces. Doe dit
zorgvuldig.
Het voorstel om te werken met risicoklassen naar voorbeeld uit de
medische wereld is vooral bedoeld om onder bepaalde omstandigheden naar een lichter of eenvoudiger proces te gaan met een
snellere doorlooptijd. Dit om het geheel meer uitnodigend te maken.
Bijvoorbeeld bij herhalingsaanvragen of in nog te beschrijven
omstandigheden. Momenteel wordt elke aanvraag nog steeds
behandeld alsof deze in de zwaarste risicocategorie valt. Voorlopig
hecht ik er ook aan dat dit zo blijft. Pas als inzicht is ontstaan in de
wijze waarop de risicoklassen uitwerken, zal ik overwegen of het
zinvol is om deze ook daadwerkelijk toe te passen. Het concept en de
leerpunten van de medische sector wil ik wel verder verkennen op
bruikbaarheid.
Stel een ontwikkelagenda op, waarin staat wat de overheid wil leren.
Bij het uitvoeren van testen en experimenten wordt momenteel meer
specifiek capaciteit en aandacht besteedt aan welke lessen we willen
leren van testen en experimenten. De wet geeft al diverse inhoudelijke handvatten. In de kern gaat het om de maatschappelijke effecten
die bij een test horen die verder gaan dan technische uitkomsten van
een test. Ik wil hierbij aansluiten bij de leerelementen die op
Europees niveau zijn en worden beschreven in Europese roadmaps.
Richt evaluatiemomenten in en voer ze uit, zo kan het systeem zich
blijven ontwikkelen.
Deze eis is opgenomen in de experimenteerwet. Het zal daarmee ook
worden opgenomen in de procesbeschrijvingen zoals hierboven
benoemd onder 1 en 2. Nu deze wet is ingegaan is dit aspect dan
ook dwingend vastgelegd.

3

Dit is een groep met diverse wegbeheerders, die bij wijze van second opinion kunnen
adviseren over een aanvraag aan RDW.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 305, nr. 298

4

Organiseer een jaarlijkse informele bijeenkomst voor partijen uit het
systeem voor de bespreking van acceptable means of compliance of
voor meta-evaluatie.
Deze aanbeveling zal worden gecombineerd met de actie bij aanbeveling
5.
Verplicht het melden van incidenten en bijna-ongelukken. Analyseer
deze goed, trek leerpunten eruit en leg het goed vast.
Deze verplichting om te melden is opgenomen in de ontheffingen en
zal ook in de vergunningverlening worden verwerkt. Het borgen dat
we uit deze situaties ook lessen trekken zal in de processen worden
vastgelegd.
Met dit rapport, met inbegrip van zowel de conclusies over het huidige
systeem, als de acties op de daarin genoemde aanbevelingen wil ik
blijven ontwikkelen naar een adequaat, robuust en toekomstbestendig
wettelijk kader voor het testen en experimenteren van zelfrijdende
voertuigen.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 31 305, nr. 298

5