Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2023–2024

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

761
Vragen van het lid Soepboer (Nieuw Sociaal Contract) aan de Minister voor
Primair en Voortgezet Onderwijs over de slechte PISA scores in verhouding tot
de genomen maatregelen om achterstanden weg te werken en te voorkomen
en de Kamerbrief van 5 december jl (ingezonden 14 december 2023).
Antwoord van Minister Paul (Primair en Voortgezet Onderwijs) (ontvangen
11 januari 2024).
Vraag 1
Heeft u een verklaring en analyse waarom het niveau van beheersing van
basisvaardigheden onder leerlingen van 15 jaar in Nederland sneller daalde
dan in andere landen terwijl u in uw brief1 een grote rol toebedeelt aan de
coronapandemie die ook in die andere landen speelde en ook de OESO al
schrijft dat de rol van corona niet overdreven moet worden?
Antwoord 1
Net als de onderzoekers van PISA opmerken, is het aannemelijk dat er niet
één factor aan te wijzen is voor de scherpe dalende trend die we zien sinds
de PISA-meting in 2018. Vóór de pandemie was al sprake van een dalende
trend in de prestaties, met name bij leesvaardigheid. Hiervoor zijn meerdere
verklaringen, zoals het toenemend aantal opdrachten voor de school, het
tekort aan leraren en schoolleiders en een verouderd en onduidelijk curriculum. Daarnaast spelen maatschappelijke trends waarschijnlijk een rol, zoals
het toegenomen gebruik van mobiele telefoons en minder lezen in de vrije
tijd.
Daarom is anderhalf jaar geleden het Masterplan basisvaardigheden van start
gegaan, een integrale aanpak die de uiteenlopende problemen adresseert.
Het Masterplan werkt aan een duurzame schoolontwikkeling, zodat de
beheersing van de basisvaardigheden over de hele linie omhoog gaat en alle
leerlingen straks mee kunnen doen in de maatschappij en goed voorbereid
beginnen aan het vervolgonderwijs. Er wordt gewerkt aan: een duidelijke
opdracht voor scholen via een beter curriculum, een beter zicht op de
prestaties, de lat omhoog op basisvaardigheden in het toezicht, professionalisering van leraren, bevorderen van evidence-informed werken en versterking

1

ah-tk-20232024-761
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2024

brief van 5 december, Kamerstuk 36 410 VIII, nr. 31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, Aanhangsel

1

van de taalomgeving via de bibliotheken. U kunt over deze integrale aanpak
lezen in de voortgangsbrief van 28 november jl.2
In hoeverre de scherpe daling die PISA-2022 tussen 2018 en 2022 laat zien,
toe te schrijven is aan de coronapandemie valt niet precies te bepalen. Het is
wel aannemelijk dat hier een deel van de verklaring ligt. Het klopt dat alle
landen te maken hebben gehad met de coronapandemie. De 15-jarigen
leerlingen die in het kader van PISA in 2022 zijn getoetst, zaten grotendeels in
de eerste klas van het voortgezet onderwijs toen de coronapandemie in maart
2020 uitbrak. Deze leerlingen hadden dat jaar en het jaar daarna te maken
met 20 weken volledige schoolsluiting en 19 weken hybride onderwijs.
Vraag 2
Hoe kan het volgens u dat bijna alle EU-landen hoger scoren op leesvaardigheid dan Nederland? Op welke leeftijd doen die achterstanden zich voor?
Wordt deze relatieve achterstand voor Nederland ook al op jongere leeftijd
gezien? Is dat onderzocht en zo nee, kunt u dat laten onderzoeken?
Antwoord 2
Zoals gezegd zijn er meerdere mogelijke oorzaken aan te wijzen voor de
achteruitgang van de leesvaardigheid van Nederlandse leerlingen. De
resultaten van PISA-2022 bevestigen wat wij al wisten uit andere internationale en nationale peilingen en bronnen. Leerlingen beheersen de basisvaardigheden onvoldoende.
Op het terrein van leesvaardigheid doet Nederland mee met twee internationale vergelijkingsonderzoeken naar de leesvaardigheid van leerlingen. Naast
PISA, dat de vaardigheid van 15-jarigen meet, doet Nederland mee met PIRLS
(Progress in International Reading Literacy Study). PIRLS wordt om de vijf
jaar afgenomen en meet de begrijpend leesvaardigheid van 10-jarige
leerlingen (groep 6). Het meest recente rapport (PIRLS-2021) is in mei 2023
verschenen. Daaruit bleek dat Nederlandse 10-jarigen voor het eerst niet
langer bovengemiddeld scoren voor leesvaardigheid, en dat ze minder vaak
het geavanceerde leesniveau halen dan leeftijdgenoten in andere Europese
landen. Opvallend is dat Nederlandse leerlingen juist weer beter scoorden op
het laagste leesniveau. We zien de achteruitgang van het leesniveau van
Nederlandse leerlingen ten opzichte van dat van Europese leeftijdgenoten dus
ook al bij 10-jarigen. Internationale vergelijkingsonderzoeken geven ons
inzicht in zaken die minder aan bod komen in ons onderwijs. Zoals het lezen
van langere, rijke teksten, en het kritisch evalueren van en reflecteren op de
inhoud van teksten. Dat blijken volgens onderzoek belangrijke vaardigheden
om tot diep leesbegrip te komen. Die inzichten zijn meegenomen in de
nieuwe kerndoelen Nederlands, zodat ze een vast onderdeel worden in het
onderwijs.
Vraag 3
Deelt u de mening dat sprake is van structurele problemen in het onderwijs
en dat deze dramatische achteruitgang niet alleen met de coronapandemie
maar ook daarmee te maken heeft?
Antwoord 3
Ja, ik deel deze mening. Zoals ik in mijn Kamerbrief van 28 november schreef
is er sprake van een structurele neergaande trend die door corona nog eens
is verscherpt.3 Het Masterplan basisvaardigheden, dat in 2022 is aangekondigd, is ontstaan uit de ambitie van het kabinet om samen met het onderwijsveld de achteruitgang van de basisvaardigheden te keren en ervoor te zorgen
dat de basisvaardigheden van leerlingen aantoonbaar verbeteren. Het huidige
kabinet heeft structureel € 1 miljard beschikbaar gemaakt voor de versterking
van de onderwijskwaliteit en het duurzaam verbeteren van de basisvaardigheden.
Vraag 4
Heeft u zicht op hoe de incidentele NPO gelden zijn besteed en wat het effect
daarvan is geweest?

2
3

Kamerstuk 31 293, nr. 709
Kamerstuk 31 293, nr. 709

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, Aanhangsel

2

Antwoord 4
De tijdelijke NP Onderwijsmiddelen zijn primair bedoeld om de leervertragingen die door de coronapandemie zijn ontstaan te herstellen en om te werken
aan de sociaal-emotionele en het welbevinden van leerlingen. Nog niet alle
middelen zijn besteed. Scholen hebben nog tot en met het einde van het
schooljaar 2024–2025 om deze middelen te besteden. Dit betekent dat ik op
dit moment nog niet kan zeggen wat het totale effect is van dit geld: dit beeld
is pas na afloop van het programma te geven. Zoals aangekondigd in de
Kamerbrief van 28 november over het NP Onderwijs, zal het programma na
afloop van het schooljaar 2024–2025 geëvalueerd worden.4 De voorgangsrapportage en implementatiemonitor die als bijlage bij deze brief zijn verzonden,
geven een gedetailleerd beeld van de besteding van de middelen tot nog toe.
Het is goed om te zien dat de middelen en inspanningen van scholen hun
vruchten afwerpen. Zo is leergroei van leerlingen in het po in het jaar
2022–2023 gemiddeld weer op het niveau van voor de pandemie. Ook stelt
een ruime meerderheid van de schoolleiders in het po, (v)so en vo dat het
welbevinden van hun leerlingen sinds de start van het NP Onderwijs is
verbeterd.
Vraag 5
Kunt u een analyse maken van de directe impact die de NPO gelden hebben
gehad op de beheersing van de basisvaardigheden van leerlingen?
Antwoord 5
In het kader van NP Onderwijs wordt sinds de start van het programma via
diverse onderzocht hoe het gaat met onze leerlingen. Uit deze onderzoeken
blijkt dat de leergroei van leerlingen in het po in het jaar 2022–2023 gemiddeld weer op het niveau is van voor de pandemie. In het vo presteren
leerlingen in de onderbouw nog steeds minder goed dan voor de pandemie.
Ook de meeste po-schoolleiders geven aan dat hun leerlingen er sinds de
start van het NP Onderwijs bij taal en rekenen op vooruit zijn gegaan. In het
vo geven schoolleiders dit aanzienlijk minder vaak aan.
Om de effectiviteit van interventies op de basisvaardigheden in beeld te
brengen, is vanuit het NP Onderwijs ook een grootschalige effectmeting naar
kansrijke interventies gestart. Bijna 400 scholen zijn dit schooljaar betrokken
bij dit onderzoek. De resultaten van dit onderzoek kan ik naar verwachting in
2025 met uw Kamer delen.
Vraag 6
Hoe verklaart u dat u in uw brief stelt dat de resultaten zorgelijk zijn maar
bevestigen wat al bekend is uit de voortgangsrapportage van het Masterplan
basisvaardigheden terwijl in die rapportage juist staat dat de daling door
Covid alweer grotendeels is verdwenen? Kunt u aangeven hoe deze
bevindingen zich tot elkaar verhouden?
Antwoord 6
Dit heeft te maken met de uiteenlopende ontwikkelingen die we op dit
moment in het po en vo zien. Uit de voortgangsrapportage van het Masterplan basisvaardigheden blijkt dat vo-leerlingen in de onderbouw in het
schooljaar 2022–2023 nog altijd minder goed presteren dan voor de pandemie. De conclusies uit PISA, die betrekking hebben op de prestaties van
15-jarigen, sluiten aan op dit beeld. Ook in PISA zien de leerprestaties er
immers niet goed uit. De situatie in het po is anders: daar zien we dat de
leergroei van leerlingen in het schooljaar 2022–2023 gemiddeld weer op het
niveau is van voor de pandemie. Daar is dus duidelijk sprake van herstel na
de pandemie. Zoals aangekondigd in de vijfde voortgangsrapportage over het
NP Onderwijs, zal het programma na afloop van het schooljaar 2024–2025
geëvalueerd worden. Deze evaluatie biedt een totaaloverzicht van de
opbrengsten van het NP Onderwijs.
Vraag 7
Heeft u zicht op hoe de structurele middelen voor het masterplan basisvaardigheden besteed (zullen gaan) worden?
4

Kamerstuk 36 410 VIII, nr. 28

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, Aanhangsel

3

Antwoord 7
Het kabinet streeft ernaar alle scholen vanaf 2026 structureel te financieren
voor het verbeteren van de basisvaardigheden. Alle scholen ontvangen een
bedrag en scholen waarbij de prestaties daartoe aanleiding geven, krijgen
een aanvullend bedrag. Zoals aangegeven in de tweede voortgangsrapportage van het Masterplan basisvaardigheden werk ik aan een nieuw financieringsinstrument om voorwaarden te kunnen stellen aan middelen die via de
bekostiging worden verstrekt, zoals eisen aan de besteding. Dit wordt te
zijner tijd aan uw Kamer voorgelegd.
Vraag 8
Hoe kan het volgens u dat de Nederlandse leerling de in de Kamerbrief
genoemde prestatie- en toetsdruk, later genoemd «schooldruk,» zo ervaart?
Antwoord 8
Niet elke leerling ervaart schooldruk op dezelfde manier. In het meest recente
HBSC-onderzoek wordt aandacht besteed aan schooldruk.5 Daarnaast is in
opdracht van OCW onderzoek gedaan naar oorzaken van schooldruk in het
voortgezet onderwijs.6 Uit die onderzoeken blijkt dat bijna de helft van de
ondervraagde scholieren in het vo best veel tot veel druk voelden door het
schoolwerk dat ze moeten doen. Uit het HBSC-onderzoek blijkt dat dat voor
ongeveer één vijfde van de leerlingen in het po gold.
Er zijn meerdere factoren die bijdragen aan de schooldruk die leerlingen
ervaren.7 Leerlingen die schooldruk ervaren, voelen druk door toetsen, het
behalen van goede cijfers en vooral de hoeveelheid huiswerk. In het
onderzoek naar schooldruk in het vo kwam naar voren dat 14 procent veel
schooldruk en stress voelde, maar weinig prestatiedruk.8 Daarnaast bleek dat
33 procent een gematigde schooldruk, en juist veel stress en prestatiedruk
ervoer. In deze groep zaten relatief veel meisjes, havo- en vwo-leerlingen en
leerlingen uit hogere leerjaren. Ook bleek uit gesprekken met leraren,
leidinggevenden, vertrouwenspersonen en ouders dat er in hun ogen steeds
meer van scholieren verwacht wordt, bijvoorbeeld op vlakken als sport,
sociale contacten en het toewerken naar een goede loopbaan. Naast de meer
concrete schooldruk door toetsen en huiswerk speelt het belang dat wij als
samenleving hechten aan presteren, en de druk die we daarmee in het
algemeen aan leerlingen opleggen, dus een grote rol en dat is niet voor elke
leerling hetzelfde. Ook zijn andere maatschappelijke ontwikkelingen van
invloed op de mentale problemen en veerkracht van scholieren.9 Samen met
het veld en andere betrokken partijen wordt gewerkt om oplossingen te
zoeken die bijdragen aan het verlagen van de toetsdruk. In dit verband wordt
gezamenlijk een handreiking voor scholen ontwikkeld.
Vraag 9
Hoe verklaart u dat leerlingen aangeven dat de druk toeneemt, maar de
resultaten juist afnemen?
Antwoord 9
Naar mijn weten bestaat er geen directe relatie tussen de schooldruk die
scholieren ervaren en de resultaten die zij behalen. Zowel de ervaren
schooldruk als de leerprestaties worden beïnvloed door diverse andere
factoren, die op hun beurt niet per se met elkaar te maken hoeven hebben.
Denk er bijvoorbeeld aan dat sommige ouders veel druk kunnen uitoefenen

5

HBSC 2021. Gezondheid en welzijn van jongeren in Nederland(2022). Bijlage bij: Kamerstukken
2022–2023, 32 793, nr. 635.
6
Druk in het voortgezet onderwijs. Onderzoek naar de oorzaken van schooldruk in het voortgezet
onderwijs (2021). Bijlage bij: Kamerstukken 2021–2022, 32 793, nr. 613.
7
Schooldruk wordt door de onderzoekers begrepen als druk door schoolwerk en/of toetsen en
ervaren onbalans in enerzijds de eisen die worden gesteld (door school, de omgeving of
jongeren zelf) en anderzijds de mate waarin men om kan gaan met deze eisen.
8
Prestatiedruk wordt door de onderzoekers begrepen als de ervaren druk om te voldoen aan
vooraf bepaalde verwachtingen en eisen op het gebied van onderwijs, sport of werk, opgelegd
door de omgeving.
9
Stevens et al. (2023). Jong na corona. Welzijn van jongeren tussen 2017 en 2022 en inzet van
NP Onderwijsmiddelen door scholen.Universiteit Utrecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, Aanhangsel

4

op hun kind om door te stromen naar het vwo, terwijl de leerling misschien
veel beter op zijn of haar plek zit op het havo.
Vraag 10
Is de schooldruk en prestatiedruk op Nederlandse scholen hoger dan elders?
Zijn daar onderzoeken naar gedaan? Wat verklaart die schooldruk?
Antwoord 10
In 2020 verscheen een internationaal HBSC-onderzoek waarin schooldruk
(schoolwork pressure) onderzocht is.10 Volgens dat rapport scoren 20 van de
45 deelnemende landen lager dan Nederland en 24 van de 45 deelnemende
landen hoger dan Nederland als het over schooldruk gaat. Recentere cijfers
over schooldruk uit internationaal onderzoek zijn mij niet bekend.
Vraag 11
Wat betekent «oog te houden voor» precies volgens u? Vindt u dat de
prestatiedruk op scholen omlaag moet?
Antwoord 11
We stellen in Nederland hoge verwachtingen aan leerlingen die ons
onderwijs volgen. Dat is in principe een goede zaak. Daarmee stimuleren we
hen om zich te ontwikkelen en om zichzelf en hun omgeving te verrassen met
wat ze in huis hebben. Maar het is belangrijk dat we daar niet in doorslaan.
De druk die van die verwachtingen uitgaat mag niet te hoog zijn. Dat is niet
gezond, daar kunnen scholieren onder lijden en het kan zelfs averechts
werken. Hoge verwachtingen stellen betekent immers niet: onrealistische
verwachtingen stellen.
In de aanbiedingsbrief bij het PISA-onderzoek staat dat het, naast de sterkere
inzet op basisvaardigheden, belangrijk is om oog te houden voor prestatieen toetsdruk. Daarmee bedoel ik dat we in de gaten moeten houden dat de
verwachtingen aan leerlingen – zowel vanuit scholen als vanuit ouders en de
samenleving als geheel – er niet voor zorgen dat leerlingen ongezond veel
stress ervaren en mentale problemen krijgen. Vanuit mijn verantwoordelijkheid doe ik dat door onder andere samen met het onderwijsveld te zorgen
voor een handreiking met uitgangspunten om te helpen bij het verminderen
van toetsdruk. We blijven in gesprek met het veld en andere betrokken
partijen om verdere oplossingen te zoeken die bijdragen aan het verlagen van
de toetsdruk en het verbeteren van het sociaal-emotionele welzijn van
leerlingen. Daarnaast heeft het thema prestatiedruk aandacht gekregen in de
campagne «Hey het is oké» en zoals ik in mijn reactie op de brief van
Stichting niveauZ over de overstap van po naar vo had aangekondigd, bieden
we nu meer duidelijkheid over welke toetsen wel of niet verplicht zijn in het
po, bijvoorbeeld in de Handreiking schooladvisering en op relevante websites
van de Rijksoverheid.11 Prestatiedruk komt echter ook vanuit de samenleving
als geheel. Om die reden zijn we ook vooral samen verantwoordelijk om op
elkaar te letten en in het bijzonder op onze jeugd.
Vraag 12
Hoe ziet u de rol van smartphones en sociale media in deze context?
Antwoord 12
Uit onderzoek blijkt dat niet-educatief gebruik van mobiele telefoons
leerlingen afleidt van de lesstof en de sociale interactie in de klas verstoort.12
Dit heeft een negatief effect op leerprestaties van leerlingen en hun mentale
welbevinden. Daarom heb ik met een brede coalitie van vertegenwoordigers
10

Spotlight on adolescent health and well-being. Findings from the 2017/2018 Health Behaviour
in School-aged Children (HBSC) survey in Europe and Canada. International report: summary.
(2020).
11
Kamerstuk 31 293, nr. 705. Zie ook: Toetsen basisschool: verplicht ontwikkeling leerling volgen
| Basisonderwijs | Rijksoverheid.nl en Handreiking schooladvisering (versie november 2023) |
Brochure | Rijksoverheid.nl.
12
Het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek heeft een tweetal overkoepelende literatuurstudies gepubliceerd over dit onderwerp: https://www.kennisrotonde.nl/vraag-en-antwoord/
smartphones-in-de-les-en-effect-op-leerprestaties-leerlingen en https://www.kennisrotonde.nl/
vraag-en-antwoord/smartphones-in-de-klas-en-effect-welbevinden-van-leerlingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, Aanhangsel

5

van schoolleiders, besturen, docenten, leerlingen en ouders afgesproken dat
het niet-educatief gebruik van mobiele telefoons niet langer is toegestaan in
de klas. Met deze afspraak hoop ik samen met alle betrokken partijen bij te
dragen aan een leeromgeving waarin leerlingen zich kunnen concentreren.
Op welke wijze scholen uitvoering geven aan deze afspraken, wordt
gemonitord met een nulmeting en daarna een vervolgmeting in juni 2024.
Aan de hand van de laatste meting wordt overwogen of de gekozen aanpak
adequaat is. Uw Kamer wordt daar te zijner tijd over geïnformeerd.
Vraag 13
Deelt u de mening dat er een langjarig en integraal «herstelplan onderwijs»
nodig is dat onder andere het lerarentekort en de oorzaken daarvan, de
achteruitgaande beheersing van (basis)vaardigheden onder leerlingen,
toenemende lasten en taken voor onderwijzend personeel en een heldere
visie op de financiering van scholen, met daarin een normbedrag voor de
overhead, nodig is dat kan rekenen op structurele bekostiging en waarin
aandacht is voor verschillen (bijvoorbeeld in regio)?
Antwoord 13
Er is inderdaad een langjarige en gerichte aanpak nodig voor de onderwerpen die door u genoemd worden, te weten lerarentekort, werkdruk en de
beheersing van de basisvaardigheden. Voor al deze onderwerpen bestaan
inmiddels meerjarige programma’s, zoals het Masterplan basisvaardigheden
en de aanpak van de personeelstekorten in het onderwijs via het onderwijsakkoord Samen voor het beste onderwijs. Deze programma’s bestaan niet naast
elkaar, maar sluiten op elkaar aan en versterken elkaar en vormen zo een
integraal geheel. Aandacht en visie is daarbij niet voldoende. Door het
kabinet is dan ook structureel € 1 miljard voor onderwijskwaliteit, € 1 miljard
voor kansengelijkheid en € 800 miljoen voor leraren beschikbaar gesteld voor
deze uitdagingen.
Verder benoemt u dat er een heldere visie nodig is op de financiering en
sturing van scholen. Dit vraagstuk wordt opgepakt in het kader van de
herijking van de sturing in het funderend onderwijs. In deze herijking kijken
we met het veld naar de manier waarop de overheid stuurt, de zeggenschap,
de bekostiging van het onderwijs en de arbeidsvoorwaardenvorming. In dit
traject wordt breed gekeken naar de problemen die zich op deze thema’s
voordoen. Hierbij wordt ook gekeken naar een aspect als overhead. U kunt in
het eerste kwartaal van 2024 een Kamerbrief verwachten over deze herijking.
Toelichting:
Deze vragen dienen ter aanvulling op eerdere vragen terzake van het lid Van
Zanten (BBB), ingezonden 7 december 2023 (vraagnummer 2023Z19805).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, Aanhangsel

6