Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 816

Wijziging van de Jeugdwet en de Wet
maatschappelijke ondersteuning 2015 teneinde
de uitvoeringslasten bij het aanbesteden van
diensten als bedoeld in die wetten te verlichten,
alsmede grondslagen op te nemen voor het
stellen van regels die bij de inkoop of
subsidiëring van die diensten in acht worden
genomen (Wet maatschappelijk verantwoord
inkopen Jeugdwet en Wmo 2015)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Jeugdwet en
de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Een groot deel
van de werkzaamheden laten zij door derden verrichten. Daartoe sluiten
zij overeenkomsten met die derden of verstrekken zij subsidies.
Gemeenten die bepaalde vormen van zorg voor jeugdigen of maatschappelijke ondersteuning1 willen inkopen en daarbij de beste aanbieders
willen selecteren, zullen hun opdrachten vaak moeten aanbesteden.
Daarbij gelden de regels van de Aanbestedingswet 2012. Die wet vindt zijn
oorsprong in de Europese aanbestedingsrichtlijn (richtlijn 2014/24/EU;
verder «Aanbestedingsrichtlijn»), die is gebaseerd op de grondgedachte
dat gezorgd moet worden voor een eerlijke toegang tot overheidsopdrachten voor alle ondernemingen binnen de Europese Unie (EU). In de
praktijk blijken de aanbestedingsregels voor de zorg voor jeugdigen en de
maatschappelijke ondersteuning te knellen. Daarom streeft het kabinet
naar een wijziging van de Aanbestedingsrichtlijn zodanig, dat diensten op
het terrein van het sociaal domein waarvoor geen grensoverschrijdende
interesse bestaat, waar zorg voor jeugdigen en maatschappelijke
ondersteuning toe behoren, worden uitgezonderd van de werking van de
Aanbestedingsrichtlijn. In zijn brief van 15 november 2019 aan de Tweede
Kamer meldde de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)2
echter dat zo’n wijziging niet op korte termijn te verwachten valt. Om
binnen de grenzen van wat op dit moment mogelijk is te doen wat hij kan,
1

Onder «zorg voor jeugdigen» worden in deze toelichting verstaan: jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering als bedoeld in de Jeugdwet, alsmede preventie als bedoeld in
die wet; onder «maatschappelijke ondersteuning» wordt tevens het werk van Veilig Thuis
begrepen.
2
Kamerstukken II 2019/20, 34 477, nr. 67, p. 2.

kst-35816-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

1

heeft de Minister van VWS samen met gemeenten en aanbieders een
programma laten inrichten dat de gemeenten ondersteunt bij het
aanbesteden en – breder – het inkopen van zorg voor jeugdigen en
maatschappelijke ondersteuning. Daarnaast kondigde de Minister van
VWS in eerder bedoelde brief aan te werken aan een wetsvoorstel
waarmee een in de Jeugdwet en de Wmo 2015 opgenomen regel wordt
geschrapt die het organiseren van een binnen de Aanbestedingsrichtlijn
en daarmee de Aanbestedingswet 2012 toegestane, vereenvoudigde
aanbestedingsprocedure belemmert. Dat wordt in dit wetsvoorstel
geregeld. De regering hoopt de gemeenten daarmee tevens een prikkel te
geven om het inkopen van zorg voor jeugdigen of maatschappelijke
ondersteuning volgens de zogenoemde «open-house»-procedure te
verminderen. In hoofdstuk 2 van deze toelichting wordt hier nader op
ingegaan.
Gemeenten moeten bij het inkopen of subsidiëren van zorg voor
jeugdigen of maatschappelijke ondersteuning nu al reële prijzen betalen.
Op grond van de Wmo 2015 is in het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015
bepaald uit welke elementen een reële prijs moet worden opgebouwd. In
hun brieven van 7 november 2019, 20 maart 2020 en 17 juni 20203 hebben
de bewindslieden van VWS en voor Rechtsbescherming aangegeven dat
ook voor de zorg voor jeugdigen regels over reële prijzen wenselijk zijn.
Dit wetsvoorstel bevat hiertoe een delegatiebepaling. Meer informatie
hierover is in hoofdstuk 3 te vinden.
Daarnaast vinden eerder bedoelde bewindslieden het van belang dat
gemeenten bij de inkoop of subsidiëring van de zorg voor jeugdigen ook
nog aan een aantal zorgvuldigheidseisen voldoen. Dit wetsvoorstel bevat
een delegatiebepaling om hier zo nodig regels over te stellen. Voorgesteld
wordt om deze delegatiebepaling zowel in de Jeugdwet als in de Wmo
2015 op te nemen. In hoofdstuk 4 wordt dit nader toegelicht.
Hoofdstuk 5 gaat in op het overgangsrecht en de inwerkingtreding,
hoofdstuk 6 op de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de regeldruk, en
hoofdstuk 7 bevat een bespreking van het advies van het Adviescollege
Toetsing Regeldruk (ATR) over het wetsvoorstel en de opmerkingen die in
het kader van de internetconsultatie zijn gemaakt.
2. Beperking uitvoeringslasten van aanbesteden
2.1 Inleiding
Zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning zijn sociale
diensten. Voor sociale diensten geldt dat zij worden verstrekt binnen een
bijzondere context, die ten gevolge van de verschillende culturele tradities
binnen de lidstaten van de EU sterk varieert4. Om die reden hoefden
voorgenomen overheidsopdrachten tot het verlenen van sociale en
andere specifieke diensten tot de inwerkingtreding van de huidige
Aanbestedingsrichtlijn slechts vooraf bekend te worden gemaakt indien
interesse vanuit andere lidstaten van de EU te verwachten viel.
Met de huidige Aanbestedingsrichtlijn is dit uitgangspunt verlaten. De
huidige Aanbestedingsrichtlijn gaat ervan uit dat buitenlandse interesse
aanwezig kan zijn indien de waarde van een opdracht voor sociale of

3
4

Kamerstukken II 2019/20, 31 839, nr. 699, 723 en 730.
Zie overweging 114 bij de Aanbestedingsrichtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

2

andere specifieke diensten ligt boven een bepaalde drempelwaarde5.
Daarom is de Aanbestedingsrichtlijn op dergelijke diensten van
toepassing, wat betekent dat dergelijke opdrachten in het kader van
aanbesteding vooraf bekend moeten worden gemaakt. De Aanbestedingsrichtlijn houdt daarbij wel rekening met het bijzondere karakter van
dergelijke diensten: niet alleen is de drempelwaarde hoger dan voor
andere diensten, maar ook geldt een zogenoemd «verlicht regime» voor
de aanbesteding. Dat regime houdt wat betreft de te volgen procedurestappen slechts in dat de aanbestedende dienst een (voor)aankondiging
van de opdracht op TenderNed moet doen, moet toetsen of de inschrijvingen voldoen aan de door de aanbestedende dienst gestelde technische
specificaties, eisen en normen, dat zij een proces-verbaal van de opdrachtverlening moet opstellen en dat zij na sluiting van de overeenkomst
bekend moet maken aan wie de overheidsopdracht is gegund. Dat is
geregeld in artikel 2.39, eerste lid, van de Aanbestedingswet 2012, de wet
waarmee de Aanbestedingsrichtlijn voor Nederland werd geïmplementeerd. Ingevolge het tweede lid van dat artikel hoeft bij de toepassing van
een procedure volgens het verlichte regime voorts slechts een beperkt
aantal paragrafen van die wet in aanmerking te worden genomen.
Wel dienen bij de keuze van de opdrachtnemers, zo blijkt ook uit
overweging 114 bij de Aanbestedingsrichtlijn, daarnaast de basisbeginselen van transparantie, gelijke behandeling en proportionaliteit te
worden nageleefd.
2.2 Probleembeschrijving
In de praktijk van de inkoop van zorg voor jeugdigen en maatschappelijke
ondersteuning vergt de combinatie van de (voor)aankondigingsplicht en
de verplichting om de basisbeginselen van gelijke behandeling, transparantie en proportionaliteit in acht te nemen van gemeenten dat zij een
uitgebreide procedure inrichten, die alsnog tot aanzienlijke uitvoeringslasten en daarmee ook kosten leidt, zowel voor henzelf als voor geïnteresseerde aanbieders. Nu zouden die uitvoeringslasten misschien nog
acceptabel zijn indien in het kader van de aanbesteding zou blijken dat er
daadwerkelijk buitenlandse geïnteresseerden zouden zijn. Maar dat is niet
het geval. Zoals blijkt uit een in opdracht van de Minister van VWS door
Monitor Deloitte uitgevoerd onderzoek6, is er geen belangstelling van
buiten Nederland gevestigde aanbieders. Voor zorg voor jeugdigen en
maatschappelijke ondersteuning bestaat zelfs in het geheel geen
Europese markt, zo volgt uit het onderzoek.
Naar de mening van de regering zijn de uit de aanbestedingsplicht
voortvloeiende lasten bij de inkoop van zorg voor jeugdigen en
maatschappelijke ondersteuning dan ook disproportioneel ten opzichte
van de ermee behaalde baten. Om die reden is zij van mening dat
diensten uit het sociaal domein zoals zorg voor jeugdigen en maatschap-

De drempel voor die diensten is op dit moment € 750.000. Indien sociale en andere specifieke
diensten een waarde kennen die onder die drempel ligt, zullen dienstverleners uit andere
lidstaten over het algemeen weinig belangstelling hebben voor die diensten, zo is overweging
geweest bij het opstellen van de Aanbestedingsrichtlijn.
6
Zie Kamerstukken II 2020/21, 34 477, nr. 74 en de bijlagen daarbij.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

3

pelijke ondersteuning, moeten worden uitgezonderd van de werking van
de Aanbestedingsrichtlijn7.
Zoals in diverse brieven aan de Tweede Kamer is aangegeven8, spannen
de Minister van VWS en de Staatssecretaris van Economische Zaken en
Klimaat (EZK) zich hier al enige tijd voor in. Er kan echter niet met
zekerheid worden gesteld of en, zo ja, wanneer die inspanningen resultaat
zullen hebben. Naar verwachting zal een wijziging van de Aanbestedingsrichtlijn in ieder geval niet plaatsvinden vóór een evaluatie van de richtlijn,
terwijl een dergelijke evaluatie nog enige tijd op zich kan laten wachten.
Duidelijk is derhalve, dat de Aanbestedingsrichtlijn in zijn huidige vorm de
komende tijd nog zal gelden.
Helaas geldt dat dan dus ook voor de uitvoeringslasten waartoe die
Aanbestedingsrichtlijn bij de inkoop van zorg voor jeugdigen en
maatschappelijke ondersteuning leidt. En die lasten zijn aanzienlijk, zo
blijkt uit het hiervoor genoemde onderzoek. Zowel voor aanbestedende
diensten als voor de aanbieders van zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning.
Iedere euro die aan een aanbestedingsprocedure wordt besteed, kan niet
meer voor de zorg voor jeugdigen of de maatschappelijke ondersteuning
zelf worden ingezet. Daarom heeft de Minister van VWS diverse acties in
gang gezet om de met de aanbestedingsprocedures gepaard gaande
lasten binnen de geldende regelgeving zoveel mogelijk te beperken.
Dat heeft er allereerst toe geleid dat het Ministerie van VWS samen met
gemeenten en aanbieders een programma heeft ingericht om betrokkenen bij de inkoop van zorg voor jeugdigen en maatschappelijke
ondersteuning in het algemeen, en bij het aanbesteden in het bijzonder, te
ondersteunen.
Deze ondersteuning krijgt vorm volgens vier actielijnen:
1. Weloverwogen inzet van inkoop en contractering, door kennis en
informatie beschikbaar te maken;
2. Goede zorg en ondersteuning, door te werken aan betere samenwerking tussen gemeenten en aanbieders;
3. Minder administratieve lasten ten gevolge van inkoop, door standaardisatie;
4. Bijdragen aan transformatie, door inkoop in te richten als continu leeren verbeterproces.
Voor deze ondersteuning van gemeenten en aanbieders zijn algemene
middelen zoals handreikingen beschikbaar, die op
www.inkoopsociaaldomein.nl geplaatst worden. Het ondersteuningsprogramma heeft echter vooral als ambitie gemeenten en aanbieders zoveel
mogelijk op maat te ondersteunen. Daartoe wordt zowel voor vragen die
bij de aan het programma gekoppelde helpdesk binnenkomen als voor
regio’s die direct contact opnemen, gezocht naar een passend ondersteuningsaanbod. Ook worden regio’s actief benaderd om te zien of er vragen
leven die ondersteuning behoeven. Voor deze ondersteuning kan
bijvoorbeeld gedacht worden aan een praktijkgerichte opleiding, een
7

Dat zou overigens niet betekenen dat gemeenten de volledig vrije hand hebben in wie zij
contracteren en dientengevolge een «vriendjespolitiek» zouden kunnen volgen. De controlerende rol van de gemeenteraad, het gelijkheidsbeginsel en de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur staan hier aan in de weg. Zo zouden nieuwe aanbieders die zich voorafgaande aan het uitzetten van een opdracht als geïnteresseerde bij de gemeentemelden, wel
degelijk als serieuze kandidaten moeten worden beschouwd en een kans op de opdracht
moeten krijgen.
8
Kamerstukken II 34 477, nrs. 38, 54, 56, 67 en 77.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

4

miniconferentie gericht op kennisdeling of een vertrouwelijke review van
een vraag van een gemeente. Op basis van de vragen van gemeenten en
aanbieders worden gedurende de looptijd van het programma aanvullende producten ontwikkeld. In zijn brieven van 24 januari 2019,
15 november 2019 en 8 december 20209 heeft de Minister van VWS u
uitgebreid geïnformeerd over dit ondersteuningsprogramma.
Daarnaast heeft de Minister van VWS geconstateerd dat de in de
Jeugdwet en de Wmo 2015 opgenomen verplichting om te gunnen op
basis van de economisch meest voordelige inschrijving (emvi) tot
onnodige uitvoeringslasten kan leiden. Dit wetsvoorstel stelt daarom voor
die verplichting te schrappen. In de volgende paragraaf zal hier nader op
worden ingegaan.
Opgemerkt wordt dat voorliggend wetsvoorstel de bestaande problematiek slechts in beperkte mate zal kunnen verlichten. De regering blijft
van mening dat het buiten de werking van de Aanbestedingsrichtlijn
brengen van de sociale diensten een betere oplossing is, en zal zich daar
derhalve ten volle voor blijven inzetten.
2.3 Aanbestedingsprocedure die met dit wetsvoorstel mogelijk wordt
gemaakt
Op grond van de Aanbestedingsrichtlijn en de Aanbestedingswet 2012
dienen aanbestedende diensten overheidsopdrachten te gunnen aan
aanbieders met de economisch meest voordelige inschrijving. De
aanbestedende dienst kan dit emvi-criterium invullen als:
– beste prijs-kwaliteitverhouding,
– laagste kosten berekend op basis van kosteneffectiviteit, of
– laagste prijs10.
Daarbij geldt wel dat gunning op basis van de beste prijskwaliteitverhouding de voorkeursoptie is. Als de aanbestedende dienst
kiest voor gunning op basis van de laagste kosten berekend op basis van
kosteneffectiviteit of voor gunning op basis van de laagste prijs, dient zij
dit in de aanbestedingsstukken te motiveren.11
Zoals in paragraaf 2.1 is beschreven, kunnen gemeenten voor het
aanbesteden van zorg voor jeugdigen of maatschappelijke ondersteuning
gebruik maken van het verlichte aanbestedingsregime. De plicht om te
gunnen op basis van het emvi-criterium geldt ingevolge de Aanbestedingsrichtlijn en de Aanbestedingswet 2012 in dat geval niet12. De
artikelen 2.11 van de Jeugdwet en 2.6.4 van de Wmo 2015 bepalen echter
alsnog dat gemeenten bij aanbesteding van zorg voor jeugdigen en
maatschappelijke ondersteuning moeten gunnen op basis van het
emvi-criterium. Dat geldt of zij nu een van de reguliere in de Aanbestedingswet 2012 beschreven procedures volgen, of een procedure
ingevolge het verlichte regime. Daarbij is overigens wel geregeld, dat de
gemeente in ieder geval de kwaliteit van de aangeboden diensten in
ogenschouw neemt en dat gunning louter op de laagste prijs niet is

9

Kamerstukken II, 34 477, nrs. 54, 67 en 77.
Artikel 67 Aanbestedingsrichtlijn, artikel 2.114 Aanbestedingswet 2012.
11
Artikel 67, tweede lid, Aanbestedingsrichtlijn en artikel 2.114, derde en vierde lid, Aanbestedingswet 2012.
12
Dit volgt a contrario uit de artikelen 75 en 76 van de Aanbestedingsrichtlijn, alsmede uit
artikel 2.39, tweede lid, van de Aanbestedingswet 2012, nu de paragraaf waarin artikel 2.114
van die wet is opgenomen, namelijk paragraaf 2.3.8.4, niet behoort tot de paragrafen die bij
een procedure volgens het verlichte regime verplicht van toepassing zijn.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

5

toegestaan13. De Jeugdwet en de Wmo 2015 geven dus net iets minder
vrijheid bij de invulling van het emvi-criterium dan de Aanbestedingswet
2012.
In de praktijk zorgt de in de Jeugdwet en de Wmo 2015 opgenomen
verplichting om te gunnen op basis van het emvi-criterium ervoor dat
bepaalde eenvoudige aanbestedingsprocedures binnen het verlichte
regime niet worden gebruikt. Dat is niet het gevolg van de hierboven
weergegeven, iets strengere invulling van dat criterium, maar komt omdat
er in het aanbestedingsrecht van wordt uitgegaan dat toepassing van het
emvi-criterium impliceert dat een aanbestedingsprocedure met
inschrijving14 wordt ingericht, wat op zijn beurt een verplichting tot
vergelijking van offertes op basis van een op voorhand uitgedachte
gunningssystematiek behelst. Het schrijven (aanbieders) en beoordelen
(gemeenten) van offertes is echter tijdrovend en kost daarmee geld. Dit
terwijl ook door middel van eenvoudiger procedures kan worden
gekomen tot een eerlijke aanbesteding.
Met het oog daarop wordt de plicht om op grond van het emvi-criterium
te gunnen met dit wetsvoorstel uit de Jeugdwet en de Wmo 2015
geschrapt. Daarmee geldt het emvi-criterium, en daarmee de in de praktijk
daaruit voortvloeiende plicht om offertes te vragen en te beoordelen, niet
meer indien de gemeente kiest voor een invulling van een aanbestedingsprocedure volgens het verlichte regime. De regel dat niet louter op de
laagste prijs mag worden gegund en dat er altijd rekening wordt
gehouden met de aangeboden kwaliteit, wordt echter gehandhaafd.
Zoals hiervoor al aangegeven, moet wel worden gewaarborgd dat de
eenvoudigere aanbestedingsprocedures eerlijk verlopen, dat wil zeggen
dat geschikte aanbieders een eerlijke kans hebben op een contract. Dat
kan een gemeente bijvoorbeeld bereiken door in een vooraankondiging
op TenderNed naast het gewenste aantal te contracteren aanbieders (of de
gewenste te contracteren capaciteit) minimumeisen op te nemen waaraan
de aanbieders moeten voldoen, alsmede criteria op basis waarvan zal
worden geselecteerd indien het aantal geschikte aanbieders (of de door
hen gezamenlijk aangeboden capaciteit) hoger is dan de gemeente wenst
te contracteren. Bij laatstbedoelde selectiecriteria is het van belang dat
deze duidelijk en objectief geformuleerd worden, met voldoende ruimte
voor aanbieders om daaraan te voldoen. Gedacht kan bijvoorbeeld
worden aan referenties die de aanbieder kan overleggen of het aantal
jaren ervaring met het leveren van de zorg of maatschappelijke ondersteuning waar het om gaat. Daarbij geldt dan: hoe groter dat aantal, hoe
meer punten de aanbieder scoort.
Met name indien op de vooraankondiging een groot aantal gegadigden
reageert terwijl de gemeente slechts een beperkt aantal aanbieders wenst
te contracteren, kan een procedure met een selectie op basis van
selectiecriteria tot een reductie van de uitvoeringslasten leiden: de
aanbieders hoeven zich niet meer in te schrijven en een offerte op te
stellen, en de gemeenten hoeven de offertes niet meer te beoordelen.
Door het stellen van goede (minimum)kwaliteitseisen met daartegenover
een reële prijs en, indien het aantal gegadigden het aantal aanbieders dat
de gemeente wenst te contracteren overschrijdt, de selectie, wordt hoewel
het emvi-criterium niet geldt toch een goede verhouding tussen kwaliteit
en prijs bereikt.

13
14

Artikel 67, tweede lid, van de Aanbestedingsrichtlijn geeft hier de ruimte voor.
De «i» van «emvi» staat immers voor «inschrijving».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

6

2.4 Ten slotte
In een handreiking zullen de aanbestedingsprocedures die ten gevolge
van het schrappen van het evmi-criterium onder het verlichte regime
kunnen worden ingericht, worden uitgewerkt. De handreiking zal worden
gepubliceerd op www.inkoopsociaaldomein.nl, de website van eerdergenoemd ondersteuningsprogramma. De handreiking wordt verrijkt met
ervaring opgedaan in pilots, zodat in de praktijk zichtbaar wordt hoe de
regelgeving kan werken. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar de
wetswijziging, maar ook naar hoe deze wetswijziging het mogelijk maakt
de volledige ruimte in het verlichte aanbestedingsregime te gebruiken. Zo
kan het gebruik van die procedure laagdrempeliger worden.
Overigens beoogt de regering de gemeenten geenszins te verplichten om
een procedure zonder het vragen of beoordelen van offertes in te richten.
Ze kunnen ook aanbesteden op basis van één van de reguliere Europese
aanbestedingsprocedures zoals geregeld in de Aanbestedingswet 2012.
Dan geldt voor de gunning echter wel het emvi-criterium en dientengevolge een fase van inschrijving met offertes en beoordeling van de
offertes15. Ook kunnen gemeenten ervoor kiezen om een procedure
volgens het verlichte regime in te richten die wél een fase van het vragen
en beoordelen van offertes kent. Het is dus aan gemeenten om bij iedere
overheidsopdracht een keuze te maken voor de te hanteren procedure.
Hetzelfde geldt voor de inrichting van die procedure en de al dan niet toe
te passen minimumeisen, selectiecriteria, et cetera. Daarbij zullen steeds
alle relevante aspecten en randvoorwaarden voor de specifieke opdracht
in overweging moeten worden genomen. In dit verband kan niet alleen
worden gedacht aan het aantal te contracteren partijen maar bijvoorbeeld
ook aan de benodigde omvang, ervaring of capaciteit van die partijen. Of
de mogelijkheid tot het tonen van innovatief vermogen. Uitgangspunt bij
dit alles dient altijd te zijn dat de procedure zodanig wordt ingericht dat
alle geïnteresseerde partijen op een gelijke en transparante wijze worden
behandeld en tegelijkertijd de beste zorg voor kwetsbare mensen wordt
gerealiseerd. In alle gevallen geldt echter de eis dat in de procedure in
ieder geval rekening wordt gehouden met de kwaliteit die aanbieders
kunnen leveren en dat niet enkel op de laagste prijs mag worden gegund.
Wel hoopt de regering de gemeenten met het aanreiken van de vereenvoudigde procedures een prikkel te geven om het inkopen van zorg voor
jeugdigen of maatschappelijke ondersteuning volgens de zogenaamde
«open house»-procedure te verminderen. De open house-procedure
houdt in dat iedere aanbieder die aan vooraf door de gemeente gestelde
criteria voldoet en voor de door de gemeente bekendgemaakte prijzen wil
werken, een contract krijgt. Omdat de gemeente niet selecteert, hoeft niet
aanbesteed te worden. De regering acht open house-procedures voor de
gemeentelijke inkoop van complexere vormen van zorg voor jeugdigen of
maatschappelijke ondersteuning ongewenst. Allereerst krijgen bij een
open house-procedure, zoals hiervoor al aangegeven, alle geschikte
partijen een contract en kan een gemeente uit de groep van geschikte
aanbieders niet uitsluitend die partijen selecteren, die zich als beste
onderscheiden. Bij open house vindt immers geen selectie plaats door
gemeenten. Dat leidt in de praktijk geregeld tot een groot aantal gecontracteerde partijen, hetgeen de sturing, de samenwerking en het bereiken
van optimaal lokaal of regionaal partnerschap kan bemoeilijken. Ten
15

Zie artikel 2:114 van de Aanbestedingswet 2012, met dien verstande dat ten gevolge van
hetgeen krachtens dit wetsvoorstel in de artikelen 2.12 Jeugdwet en 2.6.4 Wmo 2015 zal
worden geregeld dat niet louter op grond van de laagste prijs mag worden gegund. Artikel 67,
tweede lid, van de Aanbestedingsrichtlijn geeft de mogelijkheid om zo’n verbod in de
Jeugdwet en de Wmo 2015 op te nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

7

tweede geeft de open house-constructie de aanbieders geen enkele
zekerheid over de hoeveelheid zorg die zij onder hun contract zullen
kunnen leveren. Dit terwijl de aanbieders van met name de complexere
zorg voor jeugdigen, mede gelet op de investeringen die van hen
verwacht worden om de transformatie van de zorg voor jeugdigen te
verwezenlijken, noodzakelijkerwijs uitzicht moeten kunnen hebben op
voldoende omzet. Alleen selectie via een aanbesteding kan dit garanderen. Ten derde kan de open house-constructie concurrentie om de cliënt
veroorzaken, wat kan leiden tot reclame voor de eigen diensten bij
cliënten. In sommige gevallen kan dat een onnodig vraagbevorderend en
daarmee kostenverhogend effect hebben. Ten slotte brengt de open
house-constructie door de veelheid aan te contracteren aanbieders een
zware last aan contractmanagement voor gemeenten met zich. Dit leidt bij
hen tot hoge overheadkosten. In tegenstelling tot open house procedures,
is het met de vereenvoudigde aanbestedingsprocedures die ten gevolge
van het schrappen van het emvi-criterium kunnen worden gevolgd voor
gemeenten wél mogelijk om te selecteren en zo aan een beperkte groep
van beste partners te gunnen. De eerdergenoemde nadelige effecten
kunnen zodoende worden voorkomen. En dat zonder de verplichting tot
het uitvragen en vergelijken van offertes op basis van een complexe
gunningssystematiek zoals gebruikelijk bij een reguliere aanbestedingsprocedure. Opgemerkt wordt nog dat als argument voor open houseconstructies vaak wordt gesteld dat deze cliënten veel keuzevrijheid geeft.
Dat is op zich juist. Aan de andere kant geldt in ieder geval voor jeugdhulp
dat er een grote verscheidenheid aan aanbieders en aangeboden diensten
is. Het is voor cliënten moeilijk een volledig en duidelijk overzicht te
verkrijgen en vervolgens een deugdelijke keuze te maken. Inkopen via de
open house benadering is op zich zelf een geaccepteerde manier van
inkopen die in bepaalde situaties goed kan helpen. De regering is echter
van mening dat dit niet geldt voor alle complexere vormen van zorg voor
jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning.
Voorts is de regering van mening dat een aantal vormen van zorg voor
jeugdigen in de toekomst op regionaal niveau moeten worden ingekocht.
In eerdergenoemde brieven van 7 november 2019, 20 maart 2020 en
17 juni 2020 zijn de bewindslieden van VWS en voor Rechtsbescherming
hier op ingegaan. Een en ander zal in het wetsvoorstel «Verbetering
beschikbaarheid zorg voor jeugdigen» worden uitgewerkt. Hier wordt
slechts volstaan met de mededeling dat de hiervoor bedoelde, vereenvoudigde aanbestedingsprocedures ook voor de inkoop op regionaal niveau
gebruikt zullen kunnen worden.
Ten slotte wordt opgemerkt dat voorliggend wetsvoorstel, dat het
inrichten van vereenvoudigde aanbestedingsprocedures mogelijk maakt,
niets regelt over de betrokkenheid van derden bij het aanbestedingsproces. Indien, bijvoorbeeld, tussen een gemeente en een samenwerkingsverband in het onderwijs is afgesproken dat de gemeente de scholen
dan wel het samenwerkingsverband in de gelegenheid stelt om hun
wensen kenbaar te maken ten aanzien van door gemeenten te contracteren jeugdhulpaanbieders die op school jeugdhulp zullen komen
verlenen16, blijft deze afspraak gewoon in stand.
3. Delegatiebepaling voor reële prijzen in de Jeugdwet
Kwalitatief goede zorg voor jeugdigen staat of valt met goed opgeleid en
voldoende personeel. Hiertoe is het noodzakelijk dat gemeenten en
aanbieders reële prijzen afspreken die rekening houden met de aard
(waaronder de complexiteit en de zorgzwaarte) van het werk, met de
16

Zie ook artikel 2.2, derde lid, Jeugdwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

8

opleiding van het personeel, die voldoende tijd en ruimte bieden voor
samenwerking en reflectie van medewerkers, en die ruimte bieden voor
loonontwikkeling.
De gemeenten zijn in het decentrale stelsel verantwoordelijk voor de
vormgeving van de zorg voor jeugdigen in hun gemeente en dienen te
zorgen voor een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van hulp.
Bij de inkoop (of deze nou na een aanbesteding, een open houseprocedure of een onderhandse gunning geschiedt) of subsidiëring van dit
aanbod verplicht artikel 2.12 van de Jeugdwet de gemeenten nu al om in
hun verordening regels op te nemen die een goede prijskwaliteitverhouding waarborgen. Gemeenten moeten daarbij rekening
houden met de vereiste deskundigheid van de beroepskrachten en de
toepasselijke arbeidsvoorwaarden. Tevens moeten de gemeenten zich bij
de inkoop van de hulp ervan vergewissen dat de instelling in staat is om
de hulpverlening conform de wettelijke kwaliteitseisen uit te voeren. Een
kostendekkende prijs is daarbij een belangrijke randvoorwaarde. Het is
aan gemeenten en instellingen om daar met elkaar afspraken over te
maken, zodat instellingen in staat zijn op duurzame wijze hulp van goede
kwaliteit te leveren.
In de praktijk is er veel discussie over prijzen. Er zijn signalen van
aanbieders dat sommige gemeenten geen of onvoldoende indexatie
bieden en sommige aanbieders geven aan dat zij noodgedwongen prijzen
met gemeente hebben afgesproken die niet kostendekkend zijn, waardoor
risico’s ontstaan voor kwaliteit en continuïteit van de zorg.
Gelet op het voorgaande hebben de bewindslieden van VWS en voor
Rechtsbescherming in hun brieven van 7 november 2019, 20 maart 2020
en 17 juni 2020 aangekondigd te werken aan een algemene maatregel van
bestuur (amvb) waarmee de in artikel 2.12 van de Jeugdwet al
opgenomen plicht om reële prijzen te betalen, nader kan worden
ingevuld. Daartoe zullen, in navolging van wat krachtens de Wmo 2015 al
in het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 is geregeld, in de amvb de kostprijselementen worden opgenomen waaruit de reële prijs moet worden
opgebouwd. De amvb zal in ieder geval een verplichting tot indexatie
bevatten. Omdat het een nadere invulling van de bestaande wettelijke
plicht betreft, zal dit geen effect hebben op het budgettair kader van
gemeenten.
Dit wetsvoorstel bevat de delegatiebepaling voor deze «amvb reële prijzen
Jeugdwet». De amvb zal bij het parlement worden voorgehangen.
4. Delegatiebepaling voor regels over op continuïteit gerichte
opdrachtverlening of subsidiëring
In hun brief van 20 maart 2020 gaven de bewindslieden van VWS en voor
Rechtsbescherming aan dat zij het van belang vinden dat gemeenten bij
de inkoop van zorg voor jeugdigen rekening houden met een aantal
zorgvuldigheidseisen die de continuïteit van de beschikbaarheid van die
zorg in het algemeen en de continuïteit van de zorgverlening aan
individuele cliënten in het bijzonder ten goede komen.
Daarbij denken zij onder meer aan het volgende:
– De inkoopprocedure is tijdig afgerond:
Voor gesloten jeugdhulp, jeugdbescherming, jeugdreclassering en
jeugdhulp die is opgenomen in een strafrechtelijke beslissing dient
tussen het tekenen en de ingang van het contract ten minste zes
maanden te liggen. Voor andere vormen van jeugdhulp is de minimumtermijn ten minste drie maanden. Aldus krijgen nieuw gecontrac-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

9

–
–

teerde aanbieders voldoende tijd om zich goed op de uitvoering van
hun opdracht voor te bereiden.
Gemeenten sluiten meerjarige contracten af
De minimumcontractduur is drie jaar.
Binnen inkoopcontracten worden afspraken gemaakt over de continuïteit van zorg voor cliënten na afloop van een contract.
Gemeenten en aanbieders maken in hun inkoopcontracten en
inkoopprocedure afspraken over de continuïteit van zorg voor cliënten
(na afloop van een contract).17

Net zoals ten aanzien van de reële prijzen is geregeld, bevat voorliggend
wetsvoorstel daarom een opdracht aan gemeenten om bij verordening
regels te stellen ter waarborging van de continuïteit van zorg voor
jeugdigen. Voorts is geregeld dat hierover bij of krachtens amvb nadere
regels kunnen worden gesteld.
Op initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
hebben gemeenten een gezamenlijke «Norm voor Opdrachtgeverschap»
(NvO) opgesteld, waarin zorgvuldigheidseisen als bovengenoemde een
plaats hebben gekregen. Deze kunnen dan vervolgens door de individuele
gemeenten in hun verordeningen opgenomen en zo nodig uitgewerkt
worden. In overleg met de gemeenten en de VNG zal worden nagegaan of
het nodig is om daarnaast bij of krachtens amvb zorgvuldigheidseisen te
regelen die gemeenten in hun verordeningen dienen op te nemen.
Voorgesteld wordt om een zelfde delegatiebepaling in de Wmo 2015 op te
nemen. Krachtens de Wmo 2015 geldt al de regel, dat inkoopcontracten
voor maatwerkvoorzieningen ten minste drie maanden voor de ingangsdatum daarvan moeten zijn afgesloten. Deze in artikel 5.1, tweede lid van
het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 opgenomen regel berust op artikel 2.6.5,
tweede lid, tweede zin van de Wmo 2015. Voorgesteld wordt om
laatstbedoelde tweede zin te schrappen en in plaats daarvan een bredere
delegatiebepaling op te nemen in artikel 2.6.6 van de Wmo 2015, naar het
model van de nieuwe bepaling voor de Jeugdwet. Dit betekent dat de
gemeenteraden ook voor de Wmo 2015 regels ter bevordering van de
continuïteit in hun verordeningen zullen moeten opnemen en dat ze
daarbij rekening zullen moeten houden met regels in het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015. Dat zal in ieder geval de hiervoor gememoreerde
«driemaands»-regel zijn.
5. Overgangsrecht en inwerkingtreding
5.1 Overgangsrecht
Dit wetsvoorstel bevat geen specifieke bepalingen van overgangsrecht.
Dat betekent dat de nieuwe regels direct zullen gelden. Dit kan omdat de
nieuwe bepalingen op het terrein van aanbesteding per definitie slechts
kunnen gelden voor aanbestedingsprocedures die op of na de inwerkingtredingsdatum van dit wetsvoorstel zullen starten. Bij de aanvang van een
aanbestedingsprocedure zal de gemeente immers in de (voor)aankondiging de in de procedure te volgen stappen schetsen en zich daar
vervolgens aan dienen te houden. Is in een (voor)aankondiging een
offertefase voorzien, dan kan die fase niet geschrapt worden als dit
wetsvoorstel na de start van het aanbestedingsproces in werking treedt.

17

Wat betreft dit laatste wordt opgemerkt dat artikel 2.13 Jeugdwet en artikel 2.6.5 Wmo 2015 al
regels stellen die tot doel hebben de relaties tussen cliënten en hulpverleners bij wisseling van
gecontracteerde aanbieders zoveel mogelijk in stand te laten. De hier bedoelde regels zullen
daar aanvullend op moeten zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

10

Voor de delegatiebepalingen kan het wetsvoorstel zonder overgangsrecht
in werking treden omdat deze op zichzelf geen gevolgen hebben. In de
amvb’s ter uitvoering van deze bepalingen zal zo nodig overgangsrecht
worden opgenomen.
5.2 Inwerkingtreding
Voorgesteld wordt om de bepalingen van dit wetsvoorstel op een bij
koninklijk besluit te bepalen datum in werking te laten treden, waarbij die
datum voor de verschillende onderwerpen op verschillende tijdstippen
kan liggen.
6. Gevolgen voor de regeldruk
De Minister van VWS heeft onderzoek laten doen naar de hoogte van de
uitvoeringslasten voor gemeenten en aanbieders ten gevolge van
aanbestedingsprocedures in het sociaal domein.18 De gegevens uit dat
onderzoek leveren een indicatie op van de lastenvermindering waartoe
voorliggend wetsvoorstel leidt.
Op basis van de onderzoeksgegevens blijkt dat de uitvoeringslasten voor
aanbieders voor het doorlopen van de diverse processtappen die
voortvloeien uit de aanbestedingsregelgeving circa € 11.000 per
deelname aan een aanbesteding bedragen. Uit het onderzoek blijkt dat er
naar schatting (op basis van de beschikbare gegevens) elk jaar door
zorgaanbieders 1.150 keer wordt ingeschreven op aanbestedingen in het
sociaal domein. Dit levert een totale last op van circa € 12.650.000.
Wanneer gemeenten een vereenvoudigde aanbestedingsproceduregebruiken, kunnen meerdere processtappen komen te vervallen en/of zullen
de lasten van bepaalde processtappen lager uitvallen. Onder andere moet
dan gedacht worden aan het opstellen van gunningcriteria en het
beoordelen van offertes. Hierdoor kunnen de gemiddelde lasten voor
aanbieders per deelname aan een aanbestedingsprocedure uitkomen op
€ 7.000. De totale lasten per jaar voor aanbieders worden daarmee
gereduceerd tot circa € 8.050.000.
Het wetsvoorstel maakt dus een reductie mogelijk van de totale uitvoeringslasten van circa 30%, oftewel € 4.600.000.
Overigens leidt het wetsvoorstel voorts tot minder kosten voor
gemeenten. Een gemiddelde aanbestedingsprocedure kost de gemeente
op dit moment € 178.000. Indien een gemeente de eenvoudigere
procedure gebruikt, zullen de kosten op zo’n € 124.000 per procedure
komen. Uitgaande van 50 aanbestedingen per jaar voor alle gemeenten
tezamen, leidt dit tot een lastenreductie van maximaal circa € 2.700.000.
Omdat op voorhand niet valt te zeggen hoeveel gemeenten gebruik zullen
maken van de eenvoudigere aanbestedingsprocedures en hoe ze de
nieuw gegeven ruimte precies zullen benutten, is de daadwerkelijke totale
omvang van de vermindering niet te bepalen.
De delegatiebepalingen die het mogelijk maken om bij amvb regels te
stellen over reële prijzen in de Jeugdwet of de zorgvuldigheidseisen die
bij inkoop van zorg voor jeugdigen of maatschappelijke ondersteuning
met het oog op de continuïteit in acht moeten worden genomen, hebben
geen gevolgen voor de regeldruk. De desbetreffende regels zelf kunnen
18

Kamerstukken II, 2020/21, 34 477, nr. 74, bijlage Monitor Deloitte, «Rapport aanbestedingen in
het sociaal domein: Studie naar de uitvoeringslasten en grensoverschrijdendheid».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

11

afhankelijk van de vormgeving daarvan wél gevolgen voor de regeldruk
hebben. Daar zal dan te zijner tijd in de toelichting op de desbetreffende
regels op worden ingegaan.
7. Bespreking adviezen en reacties uit de internetconsultatie
7.1 Algemeen
Het ontwerp van het wetsvoorstel, inclusief memorie van toelichting, is
opengesteld voor internetconsultatie op 23 maart 2020. De oorspronkelijke sluitingsdatum was 20 april 2020. Vanwege de coronacrisis is de
looptijd verlengd tot 18 mei 2020. Er kon op alle onderdelen van het
ontwerp worden gereageerd.
In totaal zijn tweeëntwintig reacties ingestuurd. Daarvan zijn er vijftien als
openbaar aangemerkt door de indieners en zeven als niet openbaar. De
reacties zijn afkomstig van (branche-organisaties van) aanbieders,
gemeenten, een beroepsvereniging voor inkopers, een inkooporganisatie
en een ontwikkelaar van software voor de zorg. Tevens is het advies van
het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) op het ontwerp wetsvoorstel
via de internetconsultatie ingediend.
7.2 Aanbesteden
Advies ATR
De ATR vindt het schrappen van het emvi-criterium noodzakelijk om tot
een vermindering van de uitvoeringslasten te komen. Wel adviseert het
college om in de memorie van toelichting op te nemen of, hoe en in welke
mate bij gemeenten en aanbieders (in mentaal opzicht) de terughoudendheid om met de verlichte aanbestedingsprocedure van de EU-richtlijn
te werken, wordt weggenomen. Voorts wijst de ATR er op dat de memorie
van toelichting moet worden aangevuld met een berekening van de
gevolgen van het wetsvoorstel voor de regeldruk.
De eerste opmerking van de ATR is verwerkt door middel van opname van
een extra passage in paragraaf 2.4, de tweede door uitbreiding van
hoofdstuk 6 (Regeldruk).
Open house-procedures
Meerdere partijen geven aan dat het contracteren volgens de open
house-procedure niet verboden of ontmoedigd moet worden.
Zoals in de op internet gepubliceerde versie van het wetsvoorstel al was
aangegeven, is de regering niet van plan om de open house-procedure te
verbieden. Wel wil zij het gebruik ervan ontmoedigen voor de complexere
vormen van zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning. De
redenen daarvoor zijn in paragraaf 2.4 weergegeven. De regering is van
mening dat gebruik van de nog in de handreiking uit te werken nieuwe
mogelijkheden tot invulling van het verlichte regime (vereenvoudigde
aanbestedingsprocedures) voor dergelijke vormen van zorg en ondersteuning tot een beter resultaat kan leiden dan gebruik van open
house-procedures.
Minder door de gemeenten gecontracteerde aanbieders
Een aantal partijen vreest dat het schrappen van het emvi-criterium en de
introductie van de vereenvoudigde aanbestedingsprocedures ertoe zal
leiden dat de gemeenten minder aanbieders zullen contracteren. Dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

12

effect zal nog groter worden indien de oproep om voor complexere
vormen van zorg en ondersteuning de open house-procedure te
vervangen door een aanbestedingsprocedure, wordt gevolgd. Het gevolg
daarvan zal volgens deze partijen zijn, dat er meer onderaannemers19
komen. Dat vinden die partijen geen goede ontwikkeling. Allereerst niet
omdat onderaannemers niet worden beschermd door de aan gemeenten
gerichte plicht om reële prijzen te betalen. Ten tweede niet omdat
gemeenten geen directe grip hebben op (de kwaliteit van) de onderaannemers. En ten derde niet omdat onderaannemerschap tot uitvoeringslasten bij de hoofdaannemers leidt.
De regering stelt voorop dat voorliggend wetsvoorstel niet automatisch
tot minder hoofdaannemers leidt. Of gemeenten het werken met open
house-procedures verminderen, of zij de vereenvoudigde aanbestedingsprocedures gebruiken en of zij daarbij vervolgens streven naar minder te
contracteren aanbieders, is immers aan de gemeenten zelf. Naar
aanleiding van de opmerkingen van partijen is dit in deze toelichting nog
eens extra benadrukt. De regering ontkent aan de andere kant niet, dat dit
wetsvoorstel en de oproep om voor complexere vormen van zorg voor
jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning minder met open houseprocedures te werken, ertoe kan leiden dat gemeenten minder aanbieders
contracteren. En indien gemeenten het goed vinden dat hun contractspartijen de uitvoering van delen van hun opdracht uitbesteden, kan dat op
zijn beurt inderdaad tot een toename van onderaannemers leiden. Dat de
gemeenten geen directe grip hebben op onderaannemers en dat het
werken met onderaannemers leidt tot lasten bij de hoofdaannemers is
juist, maar dat is dan het gevolg van de keuzen die de gemeenten en de
hoofdaannemers zelf hebben gemaakt. Overigens kunnen gemeenten in
hun contract met de hoofdaannemer opnemen dat deze ervoor zorgt dat
zijn onderaannemers voldoende kwaliteit leveren. Voor de Jeugdwet geldt
bovendien dat de Inspectie gezondheidszorg en jeugd (IGJ) rechtstreeks
toezicht houdt op de door onderaannemers geleverde kwaliteit. De vraag
of gemeenten in hun verordeningen ook regels moeten opnemen over
reële prijzen voor onderaannemers, zal worden betrokken bij het opstellen
van de amvb reële prijzen Jeugdwet.
Geen vriendjespolitiek
Enkele partijen vrezen dat de vereenvoudigde procedures die met het
wetsvoorstel mogelijk worden gemaakt, zullen leiden tot vriendjespolitiek.
Deze procedures kennen immers geen offertefase. De regering deelt deze
vrees niet. Ook bij de vereenvoudigde procedures zal blijven gelden dat
iedere geschikte aanbieder eerlijk mee kan dingen naar een opdracht. Ten
gevolge van de opmerkingen is een alinea aan paragraaf 2.3 toegevoegd
waaruit blijkt hoe die eerlijke aanbesteding in een vereenvoudigde
procedure zou kunnen worden bereikt.
7.3 Delegatiebepaling voor reële prijzen in de Jeugdwet
Meer bepalen op nationaal niveau
Een aantal partijen is van mening dat de hoogte van de vergoeding van
zorg voor jeugdigen op nationaal niveau moet worden bepaald of dat er
op nationaal niveau bandbreedten of kengetallen voor moeten worden
voorgeschreven.

19

Onderaannemers zijn aanbieders die werken in opdracht van een aanbieder die een contract
met een gemeente heeft. De aanbieder die het contract met de gemeente heeft, wordt wel de
«hoofdaannemer» genoemd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

13

De regering neemt deze suggestie niet over. Overname zou betekenen dat
op nationaal niveau zowel de prijzen zouden worden bepaald, als de
producten waarvoor die prijzen gelden. Aldus wordt te veel ingegrepen in
de beleidsvrijheid die gemeenten bij de uitvoering van de Jeugdwet
hebben, wordt innovatie in en transformatie van het jeugdstelsel lastiger
en wordt het niet of minder goed mogelijk om rekening houden met
lokale of regionale omstandigheden, zoals de prijs van vastgoed of
gemiddelde reisafstanden van het personeel van de te contracteren
aanbieder.
Niet meewerken aan kostprijsonderzoek
Een gemeente heeft ervaren dat niet alle aanbieders loyaal meewerken
aan een kostprijsonderzoek (niet verstrekken van de gevraagde informatie
of verstrekken van niet verifieerbare informatie). Het kan in zo’n geval
voor de gemeente lastig zijn om een reële prijs vast te stellen. Deze
gemeente doet enkele voorstellen om de aanbieders te bewegen om
(eerlijke) informatie over hun kostprijselementen op te leveren.
Deze voorstellen sluiten echter niet goed aan op het aanbestedingsrecht
(regelen dat niet aan een kostprijsonderzoek meewerkende aanbieders
van de aanbestedingsprocedure worden uitgesloten), gaan te ver (regelen
van een plicht voor aanbieders om mee te werken aan kostprijsonderzoek
met daarbij een plicht tot verlenen van inzage in de boekhouding als de
gemeente vreest dat de aanbieder onjuiste informatie aanlevert) of lijken
contraproductief of lastig uitvoerbaar (mogelijkheid voor gemeente om
boete op te leggen aan aanbieder met te hoge kostprijs indien gemeente
deze gelet op het gebrek aan concurrentie wel moest contracteren).
Daarbij moet worden bedacht dat het uitblijven van goede informatie naar
de regering vermoedt lang niet altijd het gevolg is van boos opzet van de
aanbieders. De regering ziet meer in de totstandkoming van een kennisen informatiepunt, dat gemeenten kan ondersteunen om tot een reële
prijs te komen. De komende tijd zal samen met vertegenwoordigers van
de betrokken partijen worden nagegaan hoe zo’n kennis- en informatiepunt zou kunnen worden ingericht. Daarnaast heeft de regering het
voornemen om de vereisten voor goed bestuur, toezicht en bedrijfsvoering bij aanbieders van zorg voor jeugdigen wettelijk te verankeren.
Tevens wordt verkend of en hoe aanbieders (die dat nodig hebben) met
verbeterprogramma’s ondersteund kunnen worden bij het op orde krijgen
van hun bedrijfsvoering.
Reële prijzen en onderaannemers
Een aantal malen is opgemerkt dat de bescherming van de reële prijzen
ook voor onderaannemers zou moeten gelden. Zoals in paragraaf 7.2 is
aangegeven, zal deze opmerking worden betrokken bij de uitwerking van
de amvb reële prijzen Jeugdwet.
Reële prijzen en populatiebekostiging
Een gemeente vraagt hoe de reële prijzen zich verhouden met populatieoftewel lump sum-bekostiging. Bij deze vorm van bekostiging spreekt de
gemeente immers een totaalbedrag (budget) af voor welke de aanbieder
de afgesproken diensten levert, zonder dat er per dienst een prijs wordt
afgesproken of in rekening wordt gebracht.
Het antwoord op deze vraag is dat aan de vaststelling van de omvang van
het budget een inschatting van de door de aanbieder te leveren vormen
van zorg inclusief de voor die vormen te betalen prijs (alsmede een
schatting van het aantal cliënten aan wie die vormen van zorg zullen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

14

worden verleend), ten grondslag zal liggen. Bij deze inschatting zullen
reële prijzen, dat wil zeggen prijzen die zijn opgebouwd uit de bij de amvb
reële prijzen te bepalen kostprijselementen, in aanmerking moeten
worden genomen.
Toezicht
Ten slotte merkt een partij op dat de Jeugdautoriteit toezicht zou moeten
houden op de naleving van de regels uit de amvb reële prijzen Jeugdwet.
Dit wetsvoorstel draagt de gemeenteraden op om de in de amvb reële
prijzen op te nemen regels in hun verordeningen te verwerken.
Vervolgens dienen de colleges bij de daadwerkelijke inkoop (of
subsidiëring) van de zorg voor jeugdigen de in de verordening
opgenomen regels in acht te nemen. De gemeenteraden dienen daar op
toe te zien. Aanbieders die van mening zijn dat de colleges de regels uit
de verordening onvoldoende naleven, kunnen dit aankaarten bij de
betrokken gemeenteraden. Ook kunnen ze ervoor kiezen een verschil van
mening over wat een reële prijs voor hun zorg is, voor te leggen aan de
civiele rechter.
Zoals onder andere aangegeven in de brief aan de Tweede Kamer van de
Minister van VWS en de Minister voor Rechtsbescherming van 17 juni
2020, wordt verkend hoe de rol van de buitengerechtelijke geschilbeslechting bij verschillen van mening over inkoop(prijzen) kan worden
versterkt.20 In dat verband zal ook worden nagegaan of de buitengerechtelijke geschilbeslechting zich kan uitstrekken tot (prijs)geschillen in de
précontractuele fase.
Gelet op het voorgaande ligt naar de mening van de regering niet voor de
hand om de Jeugdautoriteit te belasten met het toezicht op de vraag of
gemeenten in individuele gevallen daadwerkelijk reële prijzen aanbieden.
ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, onderdeel A
Voorgesteld wordt om de huidige inhoud van artikel 2.12 van de
Jeugdwet, welk artikel kort gezegd bepaalt dat gemeenten ten behoeve
van de inkoop of subsidiëring van zorg voor jeugdigen bij verordening
regels stellen over reële prijzen, te verplaatsen naar artikel 2.11, tweede
lid, onderdeel a. De inhoud van het huidige artikel 2.12 is daar beter op
zijn plaats, aangezien deze geldt voor alle gevallen waarin de gemeente
de zorg voor jeugdigen niet zelf verleent, maar deze door derden laat
verrichten op basis van een overeenkomst van opdracht (inkoop) of
subsidie.
Vervolgens wordt voorgesteld om aan artikel 2.11, tweede lid, toe te
voegen dat gemeenten bij verordening ook regels stellen ter waarborging
van de continuïteit van de zorg voor jeugdigen (artikel 2.11, tweede lid,
onderdeel b). Het gaat hier om de in hoofdstuk 4 van het algemeen deel
van deze toelichting besproken zorgvuldigheidseisen.
Het voorgestelde derde lid van artikel 2.11 Jeugdwet leidt er in combinatie
met het tweede lid toe dat gemeenten bij het opstellen van de regels over
reële prijzen en de zorgvuldigheidseisen rekening dienen te houden met
de eisen die bij of krachtens amvb kunnen worden gesteld. Overigens
zullen de bij amvb te stellen regels niet in een afzonderlijke amvb worden
20

Kamerstukken II 2019/20, 31 839, nr. 730.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

15

opgenomen, maar zullen ze door middel van wijziging van het Besluit
Jeugdwet – een amvb – in dat besluit worden opgenomen.
Het vierde lid van artikel 2.11 Jeugdwet zorgt ervoor dat een amvb waarin
regels worden gesteld over de reële prijzen of zorgvuldigheidseisen, bij
beide Kamers van het parlement wordt voorgehangen.
Artikel 2.11, tweede en derde lid, Jeugdwet, bevatten op dit moment de
regels die in geval van aanbesteding – een wijze waarop de inkoop tot
stand kan komen – in acht moeten worden genomen. Zoals in hoofdstuk 2
van het algemene deel van deze toelichting is aangegeven, wordt
voorgesteld om deze regels te wijzigen. Voorgesteld wordt om de nieuwe
regels over aanbesteding in het vrijgevallen artikel 2.12 Jeugdwet op te
nemen.
Artikel I, onderdeel B
Het huidige artikel 2.11, tweede lid, van de Jeugdwet schrijft de
gemeenten voor om op het emvi-criterium te gunnen en om in de
aankondiging van de overheidsopdracht bekend te maken hoe zij dat
criterium invullen, waarbij in ieder geval rekening moet worden gehouden
met de kwaliteit. Het derde lid van dat artikel verbiedt het louter gunnen
op de laagste prijs. Deze regels gelden op dit moment voor alle procedures waarin zorg voor jeugdigen wordt aanbesteed, dus zowel voor een
aanbestedingsprocedure volgens het verlichte regime als voor een
aanbestedingsprocedure volgens een van de «reguliere», in de Aanbestedingswet 2012 omschreven procedures.
In hoofdstuk 2 van het algemene deel van deze toelichting is beschreven
dat de verplichting om te gunnen op basis van het emvi-criterium ervoor
zorgt dat bepaalde, uitvoeringslasten besparende aanbestedingsprocedures in het kader van het verlichte regime niet mogelijk zijn. Aangezien
de Aanbestedingsrichtlijn bij toepassing van het verlichte regime niet
verplicht om op het emvi-criterium te gunnen, wordt voorgesteld dat
criterium uit de Jeugdwet te schrappen. Het gevolg daarvan zal zijn dat de
regels van de Aanbestedingswet 2012 gelden. Dat wil zeggen dat
gemeenten niet op basis van het emvi-criterium hoeven te gunnen als zij
een procedure volgens het verlichte regime inrichten (dit volgt uit
artikel 2.39 van de Aanbestedingswet 2012) en wel op basis van het
emvi-criterium dienen te gunnen indien zij een andere aanbestedingsprocedure volgen (dit volgt uit artikel 2.114 van de Aanbestedingswet 2012).
De regering is wel van mening dat de plicht om bij de aanbesteding altijd
rekening te houden met de kwaliteit behouden dient te blijven, evenals
het verbod om op louter de laagste prijs te gunnen. Dientengevolge wordt
voorgesteld om deze twee regels te handhaven. Zij gelden ongeacht de
vraag of gemeenten een aanbestedingsprocedure volgens het verlichte
regime of een andere, «reguliere» aanbestedingsprocedure volgen. Voor
de verlichte procedure wordt dit geregeld in het eerste lid. Voor de
«reguliere» procedure is dit opgenomen in een tweede lid. Dit om
duidelijk te maken dat in zo’n geval geen gebruik kan worden gemaakt
van de in artikel 2.114, vierde lid, van de Aanbestedingswet 2012
opgenomen mogelijkheid om (gemotiveerd) op grond van louter de
laagste prijs te gunnen.21

21

Artikel 67, tweede lid, van de Aanbestedingsrichtlijn maakt het mogelijk om in de nationale
wetgeving een verbod op guning op louter de laagste prijs op te nemen. Hiervan is voor de
Jeugdwet en de Wmo 2015 gebruik gemaakt, en voorgesteld wordt om dat zo te houden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

16

Artikel II, onderdeel A
Dit onderdeel betreft een verduidelijking van bestaande artikelen.
Artikel 2.6.3 Wmo 2015 bepaalt op dit moment dat het college de
vaststelling van rechten en plichten van de cliënt kan mandateren aan
aanbieders, terwijl artikel 2.6.4, eerste lid, van die wet bepaalt dat het
college de uitvoering van de Wmo 2015, behoudens de vaststelling van
rechten en plichten van de cliënt, door derden kan laten verrichten. Omdat
ook aanbieders derden zijn, kan deze volgorde vragen oproepen.
Voorgesteld wordt daarom beide regels in artikel 2.6.3 Wmo 2015 onder te
brengen, en de volgorde daarbij om te draaien. Daarmee wordt dan
duidelijk dat het college de uitvoering van de Wmo 2015 bij derden kan
onderbrengen, maar dat dit voor het vaststellen van rechten en plichten
van de cliënt – waartoe mandaat nodig is – alleen bij aanbieders kan.
Artikel 2.6.4 kan dan geheel gaan over aanbesteding.
Artikel II, onderdeel B
Zoals in de toelichting op het vorige onderdeel is aangegeven, wordt
voorgesteld om het eerste lid van artikel 2.6.4 Wmo 2015 te verplaatsen
naar artikel 2.6.3.
Voor een toelichting op de nieuwe inhoud van artikel 2.6.4 Wmo 2015
wordt verwezen naar de toelichting op artikel I, onderdeel B. Daarbij dient
voor «zorg voor jeugdigen» dan natuurlijk «maatschappelijke ondersteuning» te worden gelezen.
Overigens wordt nog opgemerkt dat gemeenten voor het gunnen van
opdrachten tot het leveren van hulpmiddelen en woningaanpassingen als
bedoeld in de Wmo 2015, niet kunnen kiezen voor een aanbestedingsprocedure volgens het verlichte regime. Het gaat hier onder andere om de
aankoop van producten zoals aangepaste rolstoelen, scootmobielen en
trapliften. Het leveren van hulpmiddelen en het verzorgen van woningaanpassingen zal in de regel niet als het verlenen van sociale diensten kunnen
worden beschouwd. Voor het verlenen van opdrachten voor dergelijke
voorzieningen gelden daarom de reguliere, in de Aanbestedingswet 2012
opgenomen aanbestedingsregels voor leveringen c.q. diensten. Ingevolge
artikel 2.114 van de Aanbestedingswet 2012 geldt dan altijd het
emvi-criterium. Gelet op de nieuwe inhoud van artikel 2.6.4 Wmo 2015
mag dat dan echter niet zo worden ingevuld, dat louter op de laagste prijs
wordt gegund en dient bovendien altijd rekening gehouden te worden
met de kwaliteit.
Artikel II, onderdelen C en D
Op grond van artikel 2.6.6, eerste lid, Wmo 2015 dienen gemeenten in hun
verordeningen regels te stellen die waarborgen dat een reële prijs voor de
maatschappelijke ondersteuning wordt betaald. Daarbij dienen zij
ingevolge het tweede lid rekening te houden met regels die bij amvb
kunnen worden gesteld. Dergelijke regels zijn daadwerkelijk gesteld,
namelijk in artikel 5.4 van het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015.
Voorgesteld wordt om in het eerste lid van artikel 2.6.6 van de Wmo 2015
ook te regelen dat de gemeenten in hun verordeningen regels opnemen
ter waarborging van de continuïteit van de maatschappelijke ondersteuning. Het gaat hierbij om de zorgvuldigheidseisen waar in hoofdstuk 4
van het algemeen deel van deze toelichting op is ingegaan. Het bestaande
tweede lid van artikel 2.6.6. leidt er vervolgens toe dat ook daarover bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

17

amvb nadere regels kunnen worden gesteld die, zo bepalen het derde en
vierde lid van dat artikel, bij het parlement worden voorgehangen.
Op dit moment dienen de gemeenten al met zo’n bij amvb geregelde
zorgvuldigheidseis rekening te houden. Het gaat hierbij om de in
artikel 5.1, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 opgenomen
regel dat er tussen het sluiten van een contract voor het leveren van
maatwerkvoorzieningen en de ingangsdatum van het contract ten minste
drie maanden dienen te liggen. Die regel is gebaseerd op de tweede zin
van artikel 2.6.5, tweede lid. Voorgesteld wordt om die zin te laten
vervallen, nu artikel 2.6.6., eerste lid, onderdeel b, in combinatie met het
tweede lid van dat artikel zal voorzien in een bredere basis voor het bij
amvb stellen van regels ter waarborging van de continuïteit. Artikel 5.1,
tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 zal in de toekomst op
artikel 2.6.6, eerste lid, onderdeel b, zijn gebaseerd.
Omdat ook de continuïteit van dienstverlening van de Veilig Thuisorganisaties van belang is, wordt voorgesteld om in artikel 2.6.6, eerste
lid, onderdeel b, te regelen dat de gemeenteraad ook daarover bij
verordening regels stelt.
Artikel III
Dit artikel regelt dat de met dit wetsvoorstel te treffen regels uiterlijk vijf
jaar na de inwerkingtreding ervan worden geëvalueerd.
Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de
Minister voor Rechtsbescherming.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 816, nr. 3

18