Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2937

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 oktober 2020
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling Kritieke Grondstoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 2936)
Fiche: Verordening Markten in Cryptoactiva (MiCA)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2937
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2937

1

Fiche: Verordening Markten in Cryptoactiva (MiCA)
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende
Markten in Cryptoactiva en aanpassing van richtlijn 2019/1937.1
b) Datum ontvangst Commissiedocument
23 september 2020
c) Nr. Commissiedocument
COM(2020) 593/3
d) EUR-lex
https://ec.europa.eu/finance/docs/law/200924-crypto-assetsproposal_en.pdf
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD(2020)380
f) Behandelingstraject Raad
Economische en Financiële raad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Financiën
h) Rechtsbasis
Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU).
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Dit voorstel is onderdeel van de mededeling betreffende het «Digital
Finance Package», een pakket maatregelen dat ziet op de kansen en
risico’s van digitalisering in de financiële sector.2 De Commissie onderzoekt al enige tijd de mogelijkheden en uitdagingen die gepaard gaan met
cryptoactiva.3 In het FinTech-actieplan van 2018 heeft de Commissie de
Europese Bankautoriteit (EBA) en de Europese Autoriteit voor Effecten en
Markten (ESMA) opdracht gegeven om de toepasbaarheid en geschiktheid
van het bestaande EU-regelgevend kader voor crypto’s te beoordelen. De
conclusie van EBA en ESMA was dat, alhoewel bepaalde typen crypto’s
onder huidige EU-regelgeving vallen, het kader niet altijd duidelijk en
gemakkelijk toepasbaar is. Daarbij zijn EBA en ESMA tot de conclusie
gekomen dat de meeste crypto’s buiten de reikwijdte vallen van
EU-regelgeving en daarmee niet onderworpen zijn aan regels voor
bijvoorbeeld consumentenbescherming. Daarnaast hebben de Raad en de

1

Met de verordening wordt gelijktijdig ook een wijziging voorgesteld van richtlijn (2019/1962)
inzake de bescherming van personen die inbreuken. Hiermee wordt deze richtlijn van
toepassing op het melden van schendingen van de voorgestelde verordening en de vereiste
voor lidstaten om dit te verwerken en dit te communiceren met de EBA en ESMA.
2
De BNC-fiches over de mededeling over de Digital Finance Strategy en daaronder gepresenteerde voorstellen volgen op een later moment. Deze voorstellen zijn: mededeling raamwerk
retail payment strategie, verordening digital operational resilience, verordening pilot voor
digital ledger technology.
3
Een crypto is een digitale weergave van waarde die niet door een centrale bank of een overheid
wordt uitgegeven of gegarandeerd, die niet noodzakelijk aan een wettelijk vastgestelde valuta
is gekoppeld en die niet de juridische status van valuta of geld heeft, maar die door natuurlijke
of rechtspersonen als ruilmiddel wordt aanvaard en die elektronisch kan worden overgedragen, opgeslagen en verhandeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2937

2

Commissie zich in december 2019 in een gezamenlijke verklaring
uitgesproken over de noodzaak van een regelgevend kader voor crypto’s.4
Dit voorstel voor een verordening is dan ook de uitkomst van het
bovenstaande, in combinatie met de bredere inzet van de Commissie op
het gebied van digital finance.
De verordening streeft vier doelen na, namelijk: rechtszekerheid binnen de
EU, het stimuleren van innovatie, het regelen van consumentenbescherming en regels omtrent marktintegriteit, en het waarborgen van
financiële stabiliteit. De verordening schept een regelgevend kader voor
cryptodienstverleners en crypto-uitgevers die niet onder de huidige
EU-regelgeving vallen. De verordening komt verder in de plaats van de
nationale wetgevende maatregelen die sommige lidstaten al reeds
hebben getroffen. Zogenaamde stablecoins (crypto’s waarvan de
uitgevers claimen dat zij een stabiele prijs hebben) worden tevens
gereguleerd in dit voorstel.
In het voorstel worden er regels verbonden aan het aanbieden en
adverteren van crypto’s aan het publiek. Zo moet er een white paper
opgesteld worden door de uitgever en gedeeld worden met de toezichthouder. De toezichthouder zal dan vervolgens moeten beoordelen of het
gaat om een crypto die kwalificeert als een bestaand financieel product of
onder de verordening Markten in Cryptoactiva (MiCA) valt. De toezichthouder kan in het kader van de notificatie wel publiekelijk delen dat de
crypto asset service provider niet voldoet aan haar verplichtingen, of
eisen dat er additionele informatie beschikbaar wordt gesteld in het white
paper.
Daarnaast worden er twee soorten zogenaamde stablecoins gedefinieerd
en gereguleerd, namelijk de asset-referenced tokens en electronic money
tokens. Een asset-referenced token is een token dat beoogt een betaalmiddel te zijn, met een stabiele prijs die gebaseerd is op een mandje met
(kortlopende) activa (bijv. meerdere fiat valuta, crypto valuta of andere
activa). Een electronic money (e-money) token is een token dat beoogt
een betaalmiddel te zijn, met een stabiele prijs, waarvoor de uitgever voor
elke uitgegeven token de volledige waarde in kas heeft (al dan niet door
die waarde zelf als deposito aan te houden bij een financiële instelling).
Deze variant lijkt zeer sterk op het bestaande elektronisch geld.
Voor met name asset-referenced tokens worden strenge regels voorgesteld. Zo wordt voorgesteld dat zij pas in de EU kunnen worden aangeboden, of tot de handel op een handelsplatform kunnen worden toegelaten, als de uitgevende instelling over een goedgekeurd white paper
beschikt en een vergunning heeft in de EU. Daarbij moet bij de uitgifte
voldaan worden aan kapitaalvereisten, governance regels, regels met
betrekking tot belangenverstrengeling, regels betreffende het stabilisatiemechanisme en de eisen met betrekking tot aan te houden reserves en
vereisten voor de bewaring van de reserves. Daarnaast is er een aantal
minimumrechten voor consumenten als de uitgever van de token niet
belooft dat de klant het token altijd tegen de ingelegde waarde kan
inwisselen. Er wordt verder een onderscheid gemaakt tussen «normale»
asset-referenced tokens en «significante» asset-referenced tokens. De
nadere uitwerking hiervan zal via gedelegeerde handelingen worden
vastgesteld door de EBA. De uitgevers van significante asset-referenced
tokens worden onderworpen aan aanvullende vereisten m.b.t. kapitaal,
interoperabiliteit en liquiditeitsbeheerbeleid en komen onder direct
toezicht van EBA te staan.
4

https://www.consilium.europa.eu/nl/press/press-releases/2019/12/05/joint-statement-by-thecouncil-and-the-commission-on-stablecoins/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2937

3

Ook voor e-money tokens worden regels geïntroduceerd. Zo wordt
voorgesteld dat e-money tokens in de EU pas aan het publiek mogen
worden aangeboden of tot de handel op een handelsplatform mogen
worden toegelaten, als de uitgevende instelling een vergunning heeft als
kredietinstelling of als «instelling voor elektronisch geld», zoals
vastgelegd in de Elektronisch geldrichtlijn.5. De voorgestelde verordening
stelt ook dat «e-geldtokens» als elektronisch geld worden beschouwd.
Tevens worden voorwaarden gesteld aan het white paper. Ook voor deze
tokens wordt er verschil gemaakt tussen normaal en significant, waarbij
voor significante tokens extra eisen zijn opgesteld en de uitgevers onder
direct toezicht van EBA komen te staan.
Tenslotte worden er in het voorstel eisen gesteld aan alle cryptodienstverleners, zoals bijvoorbeeld operationele en prudentiële eisen, organisatorische vereisten, eisen met betrekking tot bewaring van de inleg van
consumenten en eisen die zien op informatieverstrekking. In de voorgestelde verordening zijn tevens regels opgenomen ter voorkoming van
marktmisbruik.
b) Impact assessment Commissie
In het bijbehorende impact assessment heeft de Commissie verschillende
aanpakken voor regulering onderzocht. Hierbij heeft men gekozen voor
een verplichtend regime gebaseerd op volledige harmonisatie in plaats
van een «opt-in regime» (voor ongereguleerde crypto’s), aangezien
volledige harmonisatie leidt tot meer rechtszekerheid, bescherming van
investeerders, marktintegriteit en financiële stabiliteit. Daarnaast draagt
dit bij aan de gemeenschappelijke markt en voorkomt het een verbrokkeld
juridisch speelveld in de EU. Waar het gaat om zogenaamde stablecoins is
ervoor gekozen om een op maat gemaakt kader te creëren in combinatie
met regulering van de Elektronisch geldrichtlijn. Op deze manier probeert
men regelgevingsarbitrage tegen te gaan. Deze aanpak van de Commissie
leidt tot een overkoepelend EUraamwerk, waarin ook de eerder geconstateerde risico’s, zoals bijv. risico’s verbonden aan financiële stabiliteit,
gemitigeerd worden.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
In de Kamerbrief Regulering van crypto’s, zijn de bouwstenen van het
kabinetsbeleid ten aanzien van crypto’s neergelegd.6 Het kabinet geeft
hierin aan van mening te zijn dat crypto’s risico’s met zich meebrengen,
met name ten aanzien van integriteit en consumentenbescherming.
Anderzijds bieden bepaalde functionaliteiten en technologieën achter
crypto’s kansen voor nieuwe toepassingen. Op verzoek van het kabinet
hebben de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank
(DNB) een advies opgesteld ten aanzien van de regulering van crypto’s,
dat met de eerdergenoemde Kamerbrief met de Tweede Kamer is
gedeeld. In dit advies, dat door het kabinet is overgenomen, zien de
toezichthouders noodzaak voor regelgeving op EU-niveau, en met name
ten aanzien van consumentenbescherming. Daarnaast adviseren zij om
bestaande regelgeving aan te passen, om zo de kleinschalige verhandeling van effecten met blokchaintechnologie mogelijk te maken, maar
ook om financieringsvormen waarbij crypto’s gebruikt worden onder het
effectenrecht te laten vallen. Conform het advies van de AFM en DNB
heeft het kabinet er in Brussel op aangedrongen om tot een EU-kader te
5
6

(Richtlijn (EG) 2009/110).
Kamerstuk 32 013, nr. 201.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2937

4

komen. In een recente gezamenlijke verklaring heeft de Minister van
Financiën, samen met zijn collega’s uit Duitsland, Frankrijk, Italië en
Spanje hiervoor extra aandacht gevraagd.7
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet verwelkomt het voorstel voor een verordening om crypto’s te
reguleren. Zoals eerder aangegeven heeft het kabinet zich in Brussel
ingezet om tot een Europees regelgevend kader te komen, waarin de
grootste risico’s die crypto’s en cryptodienstverleners met zich
meebrengen worden gemitigeerd. Met dit voorstel wordt het reeds
bestaande kader voor crypto’s, wat zich richt op het tegengaan van
witwassen en het financieren van terrorisme, verder uitgebouwd. Het
kabinet staat daarnaast positief tegenover de aanpak waarvoor de
Commissie kiest, door goed te kijken naar de verschillende typen crypto’s
en dienstverleners die er bestaan, en door rekening te houden met de
grootte van dienstverleners. Daarnaast is het kabinet een voorstander van
het feit dat de Commissie voor een verordening heeft gekozen. Dit is in de
ogen van het kabinet de meest effectieve oplossing om tot een gelijk
speelveld in de Unie te komen en zorgt voor een grote markt waarop
marktpartijen zich kunnen bewegen, omdat op deze manier eventuele
verschillen in de implementatie van regelgeving die kunnen optreden als
het een richtlijn betrof, worden voorkomen.
Het kabinet constateert dat de inhoud van de verordening zich richt op de
onderwerpen die de AFM en DNB eerder hebben aangedragen in hun
(eerdergenoemde) advies. Zo worden nieuwe regels voorgesteld met als
doel om consumenten te beschermen en marktmisbruik tegen te gaan.
Anderzijds heeft de Commissie ook aandacht voor de kansen die crypto’s,
en met name de achterliggende technologieën, kunnen bieden.
Het voorgestelde regelgevend kader dat in de MiCA verordening wordt
neergelegd is veelomvattend en proportioneel. De eisen die aan de sector
worden opgelegd, dragen bij aan de hoofddoelen van de verordening,
namelijk het beter beschermen van consumenten en het tegengaan van
marktmisbruik. Hierbij heeft de Commissie evenwel oog gehouden voor
proportionaliteit, door duidelijk onderscheid te maken tussen verschillende cryptodienstverleners en de risico’s die zij vormen. Het kabinet is
van mening dat deze risico’s op een juiste manier worden gemitigeerd.
Ook ten aanzien van de bepalingen voor zogenaamde stablecoins kan het
kabinet zich in de voorstellen vinden. Op hoofdlijnen komt de aanpak
overeen met de oproep die het kabinet samen met Duitsland, Frankrijk,
Italië en Spanje heeft gedaan. De Commissie stelt strenge eisen aan
uitgevers van deze crypto’s en de betrokken dienstverleners.
Hoewel het kabinet dit voorstel in hoofdlijnen steunt, heeft het kabinet
tevens op een aantal andere onderdelen vragen over de exacte definities
en uitwerkingen van de regels. Zo vindt het kabinet de taxonomie rondom
deze stablecoins, die in het voorstel worden verdeeld in de categorieën
asset-referenced tokens en e-money tokens, onduidelijk, en gaat het
kabinet de Commissie vragen wat de facto het verschil is tussen de twee
typen. Daarnaast vraagt het kabinet zich af of de waarborgen om
consumenten te beschermen bij asset-referenced tokens voldoende
gewaarborgd zijn, aangezien in het voorstel niet duidelijk is hoeveel activa
de aanbieder van deze tokens in kas moeten hebben. Daarbij is het
onvoldoende duidelijk in hoeverre de gebruikers van deze tokens een
claim hebben op de achterliggende reserves. Dit is belangrijk om de
7

Zie de website van het Duitse EU-voorzitterschap: https://www.eu2020finance.de/en/news/jointstatement-on-asset-backed-crypto-assets-stablecoins.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2937

5

rechten van consumenten scherp te hebben in geval van insolventie van
de aanbieder van het token.
Ook zijn de definities over de verschillende typen crypto’s en cryptodienstverleners niet altijd even duidelijk, wat regelgevingsarbitrage in de hand
zou kunnen werken. Daarnaast merkt het kabinet op dat, doordat lidstaten
verschillende definities van financieel instrument hanteren, per lidstaat
kan verschillen wat onder MiCA valt, en wat onder MiFIDII (het bestaande
regelgevende kader voor financiële instrumenten) valt. Het kabinet zal dit
onder de aandacht brengen bij de Commissie. Het kabinet vraagt zich
verder af of de voorgestelde eisen rondom zogenaamde white papers bij
de uitgifte van nieuwe crypto‘s, waarbij toezichthouders worden genotificeerd, maar zij geen inhoudelijke toets doen, niet te licht zijn, wat de
verkeerde verwachtingen kan opwekken. Het kabinet zal aandacht vragen
voor bovengenoemde punten.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Er is brede consensus onder de lidstaten om crypto’s verder te reguleren.
Zoals eerder aangegeven hebben Duitsland, Frankrijk, Italië, Spanje en
Nederland bij de informele Ecofin-raad een gezamenlijke verklaring
afgegeven over de regulering van crypto’s. Het kabinet zal zich blijven
inzetten om met deze en eventueel andere lidstaten nauw samen te
blijven werken aan de besluitvorming in de Raad.
In het Europees Parlement is het lid Ondřej Kovařík (Renew/TSJ)
aangewezen als rapporteur, de Commissie Economische en Monetaire
Zaken van het Europees Parlement behandelt het onderwerp. Het rapport
van de rapporteur is op het moment van schrijven van dit fiche nog in
behandeling in het EP.8
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De voorgestelde rechtsbasis van het voorstel is artikel 114 VWEU. Dit
artikel geeft de EU bevoegdheid om maatregelen te treffen die de werking
van de interne markt betreffen. Het voorstel heeft mede tot doel de regels
omtrent crypto’s binnen de EU te harmoniseren om zo de belemmeringen
op de werking van de interne markt voor financiële diensten te verminderen. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsbasis.
b) Subsidiariteit
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorstel als positief.
Crypto’s zijn een relatief nieuwe en jonge ontwikkeling. Dit heeft ertoe
geleid dat een aantal lidstaten crypto’s tot nu toe (al dan niet gedeeltelijk)
heeft gereguleerd, terwijl andere lidstaten nog geen regelgeving hebben
opgesteld. Dit leidt tot een fragmentatie van de interne markt en tot een
ongelijk speelveld. Een verdere overweging is dat crypto’s van nature
grensoverschrijdend zijn, vanwege het digitale karakter. Cryptodienstverleners zijn veelal actief in verschillende lidstaten tegelijkertijd. Dit laatste
geldt in potentie met name ook voor zogenaamde stablecoins, die in
potentie in korte tijd een grote schaal kunnen verwerven. In dit kader is
een gezamenlijk en uniform regelgevend kader, zoals voorgesteld met
deze verordening, wenselijk waardoor het EU-niveau het aangewezen
niveau is om op te treden.

8

https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2020-0161_EN.html.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2937

6

c) Proportionaliteit
Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit van het voorstel als positief.
De Commissie kiest voor een verordening. Dit is in de ogen van het
kabinet de meest effectieve oplossing om tot een gelijk speelveld in de
Unie te komen en zorgt voor een grote markt waarop marktpartijen zich
kunnen bewegen, omdat op deze manier eventuele verschillen in de
implementatie van regelgeving die kunnen optreden bij een richtlijn
worden voorkomen.
De inhoud van de regelgeving wordt tevens proportioneel geacht.
Verschillende cryptodienstverleners hebben te maken met verschillende
risico’s, en in dit voorstel worden deze op proportionele wijze gereguleerd
aangezien het optreden niet verder gaat dan noodzakelijk. Waar de risico’s
hoger worden geacht, zoals bij zogenaamde stablecoins, of bij grotere
partijen, zijn de regels strenger. Anderzijds zorgt een robuust en duidelijk
regelgevend kader er mogelijk voor dat cryptodienstverleners betere
toegang krijgen tot andere (financiële) diensten, zoals bankrekeningen,
doordat de risico’s die zij vormen, worden verminderd.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
De Commissie geeft aan kosten te verwachten voor de Europese
Bankautoriteit (EBA) en de Europese Effecten- en Marktenautoriteit
(ESMA). De kosten voor EBA zullen betaald worden uit de toezichtkosten
die de sector zelf moet betalen. De kosten voor ESMA zijn op te vangen in
het bestaande operationele budget. De Commissie verwacht daarom geen
consequenties voor de EU-begroting.
Voor zover deze er wel blijken te zijn, is het kabinet van mening dat de
benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de
Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK
2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Lidstaten dienen toezichthouders aan te wijzen die toezien op de naleving
van de verordening. Hoewel het kabinet hier nog geen definitief besluit
over heeft genomen, ligt het in de rede om dit toezicht te beleggen bij de
AFM en/of DNB. Het voorgestelde regelgevend kader lijkt namelijk in grote
mate op dat van financiële instellingen en beide toezichthouders hebben
de afgelopen jaren kennis en ervaring opgebouwd ten aanzien van
crypto’s. Mochten AFM en DNB worden aangewezen, dan kan het zijn dat
zij middelen (incl. personeel) nodig hebben om dit toezicht in voldoende
mate uit te voeren. Of, en zo ja in welke mate, deze toezichthouders meer
middelen nodig hebben voor de het toezicht op deze verordening hangt af
van de uiteindelijke vormgeving van deze verordening. Uit de Wet
bekostiging financieel toezicht (Wbft) volgt dat partijen die onder toezicht
staan van de AFM en/of DNB dit zelf bekostigen. In deze situatie zijn de
gevolgen voor de rijksoverheid dus zeer beperkt. Eventuele budgettaire
gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijk departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2937

7

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Naleving regelgeving
Een algemene inschatting voor de kosten voor de naleving van de
verordening door cryptodienstverleners is lastig te maken, aangezien in
de verordening een aanpak is gekozen die rekening houdt met de aard
van de dienstverlening en de grootte van de gereguleerde cryptodienstverlener, en de risico’s die hiermee gepaard gaan. Per dienst en per
dienstverlener zullen de nalevingslasten dus sterk verschillen. De nieuwe
regelgeving en de eigen vermogenseis die in bepaalde gevallen geldt zal
extra kosten met zich meebrengen voor marktpartijen, deze eisen moeten
volgens het kabinet proportioneel zijn om niet onnodig innovatie te
belemmeren.
Kosten voor toezicht
Zoals bij b) aangegeven, ligt het in de rede dat het toezicht op naleving
van de verordening wordt belegd bij de AFM en/of DNB. Uit de Wet
bekostiging financieel toezicht (Wbft) volgt dat partijen die onder toezicht
staan van de AFM en/of DNB dit zelf bekostigen. De kosten die hiervoor
doorberekend worden, hangen af van de uiteindelijke definitieve
verordening en van de inschatting van de toezichthouders zelf over wat
voor middelen zij nodig achten om in voldoende mate toezicht te kunnen
houden op de naleving van de verordening.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Met deze verordening wordt er nieuwe regelgeving geïntroduceerd die in
Nederland voor de meeste partijen die binnen de afbakening van dit
voorstel vallen, nog niet bestond. Afhankelijk van het type en de grootte
van de cryptodienstverlener worden er regels geïntroduceerd die partijen
ertoe dwingen om maatregelen te nemen om, onder meer, hun klanten te
beschermen, illegale marktpraktijken en fraude te voorkomen, operationele en prudentiële risico’s te mitigeren, en bepaalde prospectusverplichtingen en notificatie- en meldverplichtingen bij de nationale en/of
Europese toezichthouder. Voor de meeste typen dienstverleners zijn er
evenwel ontheffingen voor kleine dienstverleners die onder bepaalde, per
categorie verschillende drempelwaardes blijven.
Anderzijds verlaagt het voorstel regeldruk en administratieve lasten door
bestaande regelgeving voor de verhandeling van financiële instrumenten
aan te passen zodat het mogelijk wordt om dit met gebruik van digital
ledger technology te kunnen doen. Mogelijke indirecte verlichting van
administratieve lasten zou kunnen zijn dat cryptodienstverleners meer en
betere toegang krijgen tot bepaalde (financiële) diensten, zoals bankrekeningen, omdat de risico’s die zij vormen met deze regelgeving gemitigeerd worden.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Met dit voorstel introduceert de Commissie een uniform regelgevend
kader voor de gehele EU. De Commissie heeft hierbij als expliciete
doelstelling opgenomen om een innovatievriendelijk en proportioneel
regelgevend kader op te zetten. Dit leidt tot meer zekerheid voor cryptodienstverleners, draagt bij aan de verdere ontwikkeling van de interne
markt, en kan eraan bijdragen dat de jonge markt van cryptodiensten
volwassener wordt. Dit leidt weer tot een betere omgeving voor
cryptodienstverleners.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2937

8

6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Omdat het een verordening betreft, is er sprake van directe werking en is
er minimale ruimte voor een lidstaat om op nationaal niveau invulling te
geven. De verordening schrijft voor dat er een nationale toezichthouder
moet worden aangewezen om toezicht op de naleving van de eisen uit de
verordening uit te voeren. Zoals eerder aangegeven ligt het in de rede dat
dit in Nederland wordt belegd bij de AFM en DNB en dat dit middels een
aanpassing van een besluit wettelijk geregeld kan worden. Tevens dienen
er boetebepalingen aangepast te worden, dit kan tevens door een
aanpassing van een besluit. De verordening bevat minimale sancties die
tot de beschikking van de toezichthouders dienen te staan. Deze
bepalingen zijn in lijn met bepalingen die gelden voor partijen die onder
financieel toezicht staan.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
De Commissie stelt op meerdere terreinen voor om gedelegeerde
handelingen vast te kunnen stellen. Hierbij gaat het om handelingen en
technische standaarden die door de Commissie kan worden vastgesteld,
na een advies van EBA en ESMA. In artikel 121 wordt hiervan een
overzicht gegeven. Het gaat hierbij om de volgende artikelen:
• Artikel 3(2) – de Commissie kan middels gedelegeerde handelingen
nadere technische specificaties aanbrengen in de definities van de
verordening, of de definities wijzigen als deze bijvoorbeeld vanwege
technische ontwikkelingen aangepast moeten worden. Gezien dit
laatste kan het kabinet zich erin vinden dat het een gedelegeerde
handeling betreft.
• Artikel 39(6) – de Commissie kan middels gedelegeerde handelingen
criteria opstellen voor welke stablecoin-uitgevers als significant
kunnen worden aangemerkt. Omdat het hierbij gaat om partijen die in
meerdere lidstaten actief zijn, en wijziging van de verordening kan het
kabinet zich hierin vinden.
• Artikel 116(10) – de Commissie kan middels gedelegeerde handelingen
nadere regels over boetes, boetebesluiten, boeteprocedures e.d. van
de EBA vaststellen, in het kader van het toezicht dat de EBA gaat
uitvoeren op bepaalde dienstverleners. Dit zijn gebruikelijke bevoegdheden van de Commissie, vergelijkbaar met andere richtlijnen en
verordeningen op het gebied van financiële markten, en zien op
aanvulling van de verordening. Het kabinet kan zich hierin vinden.
• Artikel 119(3) – de Commissie kan middels gedelegeerde handelingen
de toezichtkosten van partijen die onder toezicht van de EBA komen te
staan, vaststellen. Omdat het hier gaat om Europees toezicht, en
aanvulling van de verordening kan het kabinet zich hierin vinden.
Daarnaast krijgen EBA en ESMA mandaat om op verschillende terreinen
technische standaarden op te stellen. Deze zien met name toe op het
opstellen van bepaalde formats, nadere technische eisen, uitwisseling van
informatie tussen toezichthouders e.d. Het kabinet kan zich hierin vinden
omdat het hier de technische uitwerking van bepaalde eisen en formats
betreft, en betreft vergelijkbare bevoegdheden die EBA en ESMA hebben
bij andere verordeningen en richtlijnen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2937

9

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De verordening is van toepassing vanaf 18 maanden na de datum van
inwerkingtreding, met uitzondering van de bepalingen die van toepassing
zijn op e-money tokens en de uitgevers daarvan, voor hen is de Verordening van toepassing op de datum van inwerkingtreding. Deze termijnen
zijn voor Nederland ruim genoeg.
De nationale toezichthouders dienen via nationale wetgeving aangewezen
te worden. Ditzelfde geldt voor de boetecategorieën in geval van
niet-naleving van de verordening. Beide kunnen middels een besluit
aangepast worden.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
In artikel 123 van de verordening stelt de Commissie voor om, om 36
maanden na inwerkingtreding van de verordening een evaluatie uit te
voeren en indien nodig nieuwe wetgevende voorstellen in te dienen. Het
kabinet kan zich vinden in dit tijdspad.
e) Constitutionele toets
Niet van toepassing
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
a) Uitvoerbaarheid
De uitvoering ligt gedeeltelijk bij de EBA en de ESMA en bij nationale
toezichthouders. EBA zal toezicht houden op grensoverschrijdende grote
stablecoin-systemen. ESMA is betrokken vanuit haar verantwoordelijkheden ten aanzien van haar toezichttaken op financiële producten. Voor
het nationale toezicht dienen lidstaten toezichthouders aan te wijzen.
Zoals eerder aangegeven ligt het in de rede om, hoewel het kabinet meer
tijd nodig heeft om hier een definitief besluit over te nemen, de AFM en
DNB aan te wijzen als nationale toezichthouders. Hierbij kan gedacht
worden aan een verdeling waarbij, conform de verdeling bij financiële
instellingen, de AFM onder meer wordt belast met gedragstoezicht en
toezicht ten aanzien van financiële instrumenten, en DNB met het toezicht
op overige typen crypto’s, en bijvoorbeeld de operationele en prudentiële
eisen. Het kabinet zal met de toezichthouders in gesprek gaan om een
exacte verdeling van taken te onderzoeken. De toezichthouders kunnen bij
besluit aangewezen worden.
Aangezien de eisen die met deze verordening worden neergelegd
overeenkomsten vertonen met bestaande wet- en regelgeving voor
financiële instellingen lijken de regels uitvoerbaar te zijn. Hierbij dient
evenwel opgemerkt te worden dat het digitale en inherent grensoverschrijdende karakter van cryptodienstverleners leidt tot een grotere
noodzaak voor samenwerking tussen verschillende nationale toezichthouders en EBA en ESMA.
b) Handhaafbaarheid
EBA wordt belast met het toezicht op significante stablecoin-uitgevers.
Dat wil zeggen dat EBA toezicht gaat houden op bepaalde partijen die, op
basis van een set aan criteria, zijn aangemerkt als grote partijen die in
meerdere lidstaten opereren, en waarvan de grootte problemen kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2937

10

veroorzaken voor de Unie in geval van incidenten. Via een collegesysteem
zijn nationale toezichthouders bij dit toezicht betrokken.
Het toezicht op de andere entiteiten die onder de verordening vallen,
wordt belegd bij nationale toezichthouders, die door de lidstaten zelf
aangewezen dienen te worden. Zoals elders aangegeven ligt het in de
rede om de AFM en DNB te belasten met het toezicht op de naleving van
deze verordening, aangezien dit goed past binnen de bestaande taken van
deze toezichthouders. Het kabinet dient hier echter nog een definitief
besluit over te nemen in een later stadium.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Dit voorstel heeft geen implicaties voor ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 2937

11