'Op waarde geschat'
Onderzoek naar de structurele financiering van het SCP

ABDTOPConsult
ABDTOPConsult
Dichtbij en onafhankelijk
Dichtbij en onafhankelijk

Onderzoek
Structurele Financiering
Sociaal en Cultureel Planbureau
‘Op waarde geschat’

Colofon

ABDTOPConsult
Dichtbij en onafhankelijk

Muzenstraat 97
2511 WB DEN HAAG
www.algemenebestuursdienst.nl
Anita Wouters
anita.wouters@rijksoverheid.nl

In samenwerking met:
Harry Bakker (EC O&P)

December 2015

2

Inhoudsopgave
1

2

3

4

5

Inleiding .................................................................................................... 5
1.1

Aanleiding ......................................................................................... 5

1.2

Opdracht ........................................................................................... 5

1.3

Opbouw rapport ................................................................................. 6

De Planbureaus .......................................................................................... 7
2.1

Planbureaus ....................................................................................... 7

2.2

Het SCP ............................................................................................ 8

2.3

Het CPB en PBL .................................................................................. 9

2.4

Beheerposities planbureaus ................................................................. 9

Politiek besluit ...........................................................................................11
3.1

Nota Vernieuwing Rijksdienst - 2007....................................................11

3.2

Rapport Staatsraad Roes – 2008 .........................................................11

3.3

Standpunt Kabinet Balkenende IV – 2009 .............................................12

3.4

De Aanwijzingen van Kabinet Rutte I – 2012 ........................................13

Implementatie ...........................................................................................15
4.1

Nieuwe directeur SCP - 2013 ..............................................................15

4.2

Financieringsstrategie VWS en SCP – eerste helft 2014 ..........................15

4.3

Gesprekken met departementen – tweede helft 2014 ............................16

4.4

Departementale toezeggingen – eerste helft 2015 .................................17

4.5

Manifeste problemen – tweede helft 2015 ............................................18

Analyse en Conclusies ................................................................................19
5.1

Analyse ............................................................................................19
5.1.1 De invalshoek van de departementen ........................................ 19
5.1.2 Vergelijking met CPB en PBL ..................................................... 20
5.1.3 De urgentie van het vraagstuk .................................................. 23
5.1.4 Meerjarig programmeren, niet alleen een kwestie van geld ........... 24

5.2
6

7

Conclusies ........................................................................................28

Stabiele financiering van het SCP .................................................................29
6.1

Omvang van de financiering ...............................................................29

6.2

Financieringsmodellen ........................................................................31

Advies ABDTOPConsult ...............................................................................36

Bijlagen

3

4

1

Inleiding

1.1

Aanleiding
In februari 2012 publiceert het Kabinet Rutte I in de Staatscourant de Aanwijzingen
voor de Planbureaus. Doel ervan is om zowel voor het Centraal Planbureau (CPB), het
Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) als voor het Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP) tot een eenduidige juridische en financiële grondslag te komen. Men wil borgen
‘dat de planbureaus uit de departementale begrotingen van één of meer ministeries
jaarlijks een vast budget ontvangen, waarvan de omvang over een langere periode
vrijwel constant wordt gehouden en dat niet gerelateerd is aan specifieke opdrachten.’
Dit omwille van hun ‘wetenschappelijke onafhankelijkheid’ en ‘continuïteit van
productie’.
De publicatie van de Aanwijzingen is de afronding van een zoekproces dat vijf jaar
eerder is geïnitieerd in de nota Vernieuwing Rijksdienst (VRD; 2007). Het rapport van
Staatsraad in buitengewone dienst mr. G. N. Roes (2008) is hierin een belangrijke
bouwsteen. Daarin staat dat het SCP op dat moment een andere
financieringsgrondslag heeft dan het CPB en het PBL. ‘Bij het CPB en het PBL vormen
de gelden uit betaalde opdrachten ongeveer 20 procent van het in de departementale
begroting opgenomen basisbudget. Bij het SCP is dat ongeveer 50%.’
Roes adviseert om de budgettaire positie van het SCP in overeenstemming te brengen
met die van de twee andere planbureaus. Dit wordt ook het kabinetsbeleid van zowel
het kabinet Balkenende IV als van het kabinet Rutte I. In de Aanwijzingen voor de
Planbureaus wordt vastgelegd dat de begroting van het SCP met ingang van 1 januari
2015 voor minimaal 80% begrotingsgefinancierd moet zijn.

1.2

Opdracht
Het lukt niet om aan deze aanwijzing te voldoen. Het SG-overleg gaat in de zomer van
2014 akkoord met ‘het principe van meer structurele financiering’ van het SCP, maar
in de maanden daarna loopt het spaak in de verdere uitwerking. In tegenstelling tot
wat de aanwijzing beoogt, blijft de financiering van het SCP voor een groot deel
projectgedreven. Nagenoeg alle opdrachtgevende departementen kiezen er voor om
hun meerjarige bijdrage voor de periode 2015 - 2017 te koppelen aan reeds ingezette
of voorgenomen onderzoeksprojecten.
Met het niet tot stand komen van een financiële grondslag zoals opgedragen in de
Aanwijzingen en zoals aanwezig bij de andere planbureaus, zal het SCP ook niet de
voor een modern planbureau van de rijksoverheid noodzakelijke slag kunnen maken
naar meerjarige onderzoeksprogrammering.
De plaatsvervangend Secretaris-Generaal (pSG) van het ministerie van VWS treedt
namens dit moederdepartement op als eigenaar van het SCP. Het is vanuit deze
verantwoordelijkheid dat hij aan ABDTOPConsult de volgende opdracht heeft
verstrekt:

5

Opdracht ‘Ik verzoek u om onderzoek te doen naar en aanbevelingen te doen voor de
volgende benodigde stap (of stappen) om structurele meerjarige financiering van het
SCP zodanig te borgen dat de gewenste meerjaren programmering van het SCPonderzoek gerealiseerd kan worden.
Daarbij verzoek ik u om in uw onderzoek ook de volgende subvragen te betrekken:
a. Wat betekent dit voor het SCP; zowel in interactie met departementen
alsook intern organisatorisch?
b. Wat betekent dit voor departementen/opdrachtgevers in termen van
interne coördinatie en goed opdrachtgeverschap?
c. Wat betekent dit voor de eigenaar van het SCP (pSG VWS)’

1.3

Opbouw rapport
Paragraaf 2 gaat in op de functie en posities van de drie planbureaus die Nederland
kent en op hun specifieke beheerpositie. In paragraaf 3 staat het politieke besluit van
het kabinet Rutte I zoals in 2012 vastgelegd in de Aanwijzingen voor de Planbureaus
centraal, inclusief de aanloop daartoe. Hoofdstuk 4 beschrijft vervolgens de ambtelijke
stappen die zijn gezet om tot implementatie van het besluit te komen. De analyse van
de actuele situatie komt in hoofdstuk 5 aan de orde, evenals een zestal conclusies.
Hoofdstuk 6 gaat in op de verschillende opties voor een stabiele financiering van het
SCP, waarna hoofdstuk 7 het gevraagde advies schetst.
Daarna volgen enkele bijlagen.

6

2

De Planbureaus

2.1

Planbureaus
De planbureaus hebben binnen het kennis- en adviesstelsel van de overheid een
bijzondere functie. Hun producten behoren een brede kennisbasis te leggen onder het
beleid. Ze voeren daarvoor zowel direct beleidsrelevant als strategisch onderzoek uit.
Ze doen dit op verzoek van zowel het kabinet en het parlement1 als ook op verzoek
van bijvoorbeeld departementen en decentrale overheden. Vijf aspecten typeren hun
onderzoekswerk, namelijk2:
1.
2.
3.
4.
5.

Monitoring op basis van herhaalde analyses en metingen;
Het maken van verkenningen, prognoses en balansen;
Het maken van analyses op een breed beleidsterrein;
Een intensieve beleidsinteractie;
Een stevige, expliciet verantwoordelijke basis.’

Per planbureau kunnen de accenten op bovenstaande punten verschillen.
Het is typerend voor planbureaus dat zij gerelateerd zijn aan een bepaalde
beleidssector – economisch, leefomgeving en sociaal-cultureel – zonder dat zij hun
onderzoeksactiviteiten tot die sector beperken; typerend is dat ze vanuit hun
specifieke invalshoek intersectoraal en interdepartementaal functioneren.
Planbureaus zijn onderdeel van een ministerie en vallen onder het gezagsbereik en de
verantwoordelijkheid van de eerst verantwoordelijke minister. Dit betekent dat de
eerst verantwoordelijke minister de beleidsmatige en beheersmatige (met name de
financiële en personele aspecten) zeggenschap over de verantwoordelijkheid voor het
planbureau heeft. Planbureaus kunnen in meer of mindere mate tevens onder het
gezagsbereik van een andere minister of staatssecretaris komen te vallen, indien zij
opdrachten voor hen uitvoeren of indien zij jaarlijks een vast budget van hen
ontvangen.3
Anderzijds is het evenwel essentieel dat de planbureaus een onafhankelijke
wetenschappelijke positie hebben en wetenschappelijk onafhankelijk kunnen
functioneren. Het is daarom dat ministers en staatssecretarissen zich dienen te
onthouden van het geven van aanwijzingen over de onderzoeksmethoden en over de
inhoud van de rapportages van het planbureau. Het begrip ‘rapportages’ dient ruim te
worden opgevat.4
Elk planbureau heeft een begeleidingscommissie. De leden zijn niet ondergeschikt aan
de eerst verantwoordelijke minister of een andere belanghebbende minister. De
commissie dient in ieder geval het wetenschappelijk niveau van het planbureau te
bewaken. Dit wordt in ieder geval gedaan door periodiek een visitatie te organiseren.

1

Zie brief 2009-0000197162 van Kabinet Balkenende IV naar aanleiding van de motie Koopmans (Kamerstukken II
2008/09, 31 490, nr.9)
2
‘Notitie planbureaus – Nederland kent zijn eigen kennislandschap’ (Roes; 2008).
3
Aanwijzingen voor de Planbureaus (2012)
4
Idem.

7

Bij visitaties worden, al dan niet gelijktijdig, de wetenschappelijke kwaliteit alsmede de
beleidsmatige en de maatschappelijke relevantie van de producten van het planbureau
beoordeeld.5
De directeur van het planbureau stemt de inhoud van het werkprogramma af met de
begeleidingscommissie, met de eerst verantwoordelijke minister en in voorkomend
geval met andere belanghebbende ministers. De eerst verantwoordelijke minister kan,
voor zover redelijk, aangeven welke uit te voeren werkzaamheden de directeur van
het planbureau in ieder geval in het werkprogramma opneemt. De directeur van het
planbureau stelt het werkprogramma jaarlijks vast, gehoord het gevoelen van de
ministerraad.6
Deze wijze van afstemming en besluitvorming draagt bij aan het evenwicht tussen
enerzijds de noodzakelijke inhoudelijke vrijheid van een planbureau en anderzijds de –
voor de bruikbaarheid van de producten van het planbureau voor het beleid –
noodzakelijke vraagsturing door de ministers.

2.2

Het SCP7
Het SCP is opgericht bij Koninklijk Besluit op 30 maart 1973. Volgens artikel 4 van het
instellingsbesluit heeft het bureau tot taak:





wetenschappelijke verkenningen verrichten met het doel te komen tot een
samenhangende beschrijving van de situatie van het sociaal en cultureel
welzijn in Nederland en van de op dit gebied te verwachten ontwikkelingen;
bijdragen aan een verantwoorde keuze van beleidsdoelen en het aangeven van
voor- en nadelen van de verschillende wegen om deze doelen te bereiken;
informatie verwerven met betrekking tot de uitvoering van
interdepartementaal beleid op het gebied van sociaal en cultureel welzijn, om
de evaluatie van deze uitvoering mogelijk te maken.

Het Koninklijk Besluit is per 1 april 2012 vervangen door de 'Regeling van de ministerpresident, Minister van Algemene Zaken, houdende de vaststelling van de
Aanwijzingen voor de Planbureaus' (zie paragraaf 3.4).
Het planbureau is onderdeel van het ministerie van VWS. De plaatsvervangend
secretaris-generaal van VWS vervult binnen het governancemodel namens het
moederdepartement de rol van eigenaar.
Onderzoek
Het SCP brengt jaarlijks enkele tientallen rapporten uit. Alle publicaties zijn openbaar.
De onderwerpen zijn zeer divers: van veranderingen in de maatschappelijke
opvattingen tot ontwikkelingen op de terreinen werk, inkomen, gezondheid, onderwijs,
sociale zekerheid, huisvesting, cultuur, tijdbesteding, emancipatie, integratie en sport.
Het SCP brengt ook terugkerende publicaties of monitors uit. Dit zijn o.a. het
tweejaarlijkse Sociaal en Cultureel Rapport, de tweejaarlijkse ‘De sociale staat van
Nederland’, en het ‘Memorandum', dat bij elke kabinetsformatie wordt opgesteld.

5

Idem.
Idem.
Bron: www.scp.nl d.d. 06112015, Aanwijzing voor de Planbureaus, 2012; Strategisch Koersdocument 2015-2020 en
aangeleverde informatie.
6
7

8

2.3

Het CPB en PBL8
CPB Het Centraal Planbureau, ingesteld in 1947, is de oudste van de drie planbureaus
en ingesteld bij wet9. In die instellingswet is de taak van het CPB als volgt
omschreven:
‘Het verrichten van alle werkzaamheden met betrekking tot het voorbereiden van een
Centraal Economisch Plan (....) evenals het uitbrengen van adviezen over algemene
vragen, welke zich ten aanzien van de verwezenlijking van het plan kunnen voordoen’.
Organisatorisch is het CPB een onderdeel van het ministerie van Economische Zaken
(EZ). Inhoudelijk is het CPB echter volledig onafhankelijk. Het heeft een aparte
wettelijke basis en een onafhankelijk extern advies- en toezichtorgaan, de Centrale
Plan Commissie (CPC). De CPC komt ten minste twee keer per jaar bijeen en adviseert
over het werk en de werkwijze van het CPB. De leden van de commissie zijn afkomstig
uit de wetenschap en het bedrijfsleven en worden benoemd voor een periode van drie
jaar.
PBL Het Planbureau voor de Leefomgeving concentreert zich vooral op de ruimtelijke
inrichting alsook de duurzaamheid en kwaliteit van de leefomgeving. Het PBL is voor
alles beleidsgericht en verricht zijn onderzoek gevraagd en ongevraagd, onafhankelijk
en wetenschappelijk gefundeerd.
De - in het instellingsbesluit niet limitatief omschreven - taken van het PBL zijn:

het verkennen en signaleren van relevante maatschappelijke ontwikkelingen
op het gebied van milieu, natuur en ruimte;

het maken van prognoses van de behoefte aan en het gebruik van de in
Nederland beschikbare ruimte van toekomstverkenningen met betrekking tot
die onderwerpen;

het monitoren en analyseren van ontwikkelingen op het gebied van milieu,
natuur en ruimte;

het analyseren van relevant beleid op het gebied van milieu, natuur en ruimte
en van besluitvormingsprocessen met betrekking tot dat beleid;

het ontwikkelen van beleidsvarianten en -scenario’s.
Organisatorisch is het PBL een onderdeel van het ministerie van Infrastructuur en
Milieu (IenM). Evenals de andere planbureaus kent het een Begeleidingscollege.
Dat heeft tot taak toezicht te houden op zowel de wetenschappelijke kwaliteit als de
maatschappelijke relevantie van het werk van het PBL. Onderdeel van deze taak is het
organiseren van periodieke visitaties.

2.4

Beheerposities planbureaus
Op basis van door de planbureaus zelf aangeleverde cijfers kan het volgende vermeld
worden over de beheerposities van de drie planbureaus. Er wordt gerefereerd aan de
ramingen voor 2015.

8
9

Bronnen: websites van beide organisaties, Rapport Roes (2008) en aangeleverde informatie.
Wet van 21 april 1947, Stb. H 127, houdende de voorbereiding van de vaststelling van een Centraal Economisch Plan.

9

Het PBL is in 2015 het grootste planbureau met 232 fte, opgebouwd uit een vaste
formatie van circa 177 fte, ruim 50 fte bezetting door tijdelijke krachten die
gefinancierd werden uit extra opdrachten, en circa 5 fte externe inhuur. De
instellingsbijdrage uit de departementale begroting van IenM bedraagt voor dit jaar
circa 26 miljoen euro. Daarnaast zijn er vanuit opdrachtgeverschap zowel structurele
(BUZA en EZ) als incidentele (IenM en EZ) bijdragen alsmede bijdragen voor betaalde
opdrachten voor internationale lichamen als EU. In totaal gaat dat om circa 6,5 miljoen
euro. De realisatie door het PBL komt in 2015 naar verwachting uit op 32,5 miljoen
euro.
Het CPB heeft in 2015 een bezetting van circa 130 fte. Er is geen sprake van tijdelijke
krachten op basis van financiering van extra opdrachten of van externe inhuur. De
instellingsbijdrage vanuit het moederdepartement EZ bedraagt circa 11,5 miljoen
euro. In aanvulling hierop komt ongeveer 2,7 miljoen euro EU-geld voor additionele
opdrachten. Geen van de departementen levert een structurele of incidentele bijdrage
waardoor het totaal van de realisatie door het CPB in 2015 naar verwachting uitkomt
op 14,2 miljoen euro.
Het SCP heeft in 2015 een bezetting van circa 81 fte. Er is beperkt sprake van externe
inhuur (2,7 fte). De instellingsbijdrage vanuit het moederdepartement VWS bedraagt
(netto) circa 4,4 miljoen euro. Daar zijn aan toegevoegd de bijdragen vanuit
departementen (incl. VWS) voor projecten ter grootte van ongeveer 8,5 miljoen euro.
De realisatie door het SCP komt daarmee in 2015 uit op circa 12,9 miljoen euro.

10

3

Politiek besluit
Op 21 februari 2012 publiceert het Kabinet Rutte I in de Staatscourant (nr. 3200) de
‘Regeling van de minister-president, Minister van Algemene Zaken, houdende de
vaststelling van de Aanwijzingen voor de Planbureaus’. De publicatie is het sluitstuk
van een veranderproces dat is ingezet door het Kabinet Balkenende IV met de nota
Vernieuwing Rijksdienst (VRD, 2007). Dit vanuit de wens om tot een kleinere en
betere ambtelijke dienst te komen, inclusief de kennis- en adviesstelsels.

3.1

Nota Vernieuwing Rijksdienst - 2007
In de nota ‘Vernieuwing Rijksdienst’ wordt aangegeven dat, naast een bezuiniging van
circa 20% op de totale capaciteit van de planbureaus, voor de drie planbureaus ook ‘…
wordt gestreefd naar een eenduidige juridische en financiële grondslag, met daarbij
ook een duidelijke afbakening van het werk in betaalde opdrachten.’
In april 2008 vraagt de SG VRD aan Staatsraad in buitengewone dienst mr. G.N. Roes
de mogelijkheden voor de gewenste eenduidige juridische en financiële grondslag te
onderzoeken.

3.2

Rapport Staatsraad Roes – 2008
In november 2008 levert Roes zijn ‘Notitie planbureaus – Nederland kent zijn eigen
kennislandschap’ op. Voor onderhavig onderzoek is het relevant om bij de volgende
elementen van zijn rapport stil te staan omdat ze aan de basis liggen van de
Aanwijzingen voor de Planbureaus in 2012:
1.
2.
3.
4.

De betekenis van ‘eenduidige financiële grondslag’ in zijn rapport;
Het spanningsveld tussen beleidsrelevant onderzoek en onafhankelijkheid;
Conclusies destijds ten aanzien van de financiële grondslag;
Aanbevelingen ten aanzien van de financiële grondslag.

1. ‘Eenduidige financiële grondslag’
Onder een eenduidige financiële grondslag wordt verstaan ‘de grondslag en de opbouw
van het budget waarover de planbureaus kunnen beschikken alsmede eenduidigheid
waar het gaat om de vraag of en zo ja in hoeverre het planbureaus kan worden
toegestaan opdrachten van derden te aanvaarden. Die eenduidigheid zou bij voorkeur
eveneens moeten gelden voor het antwoord op de vraag of en zo ja, op welke wijze
planbureaus wettelijk geregelde of anderszins opgedragen dan wel aanvaarde
opdrachten binnen de rijksdienst mogen doorberekenen.’
2. Spanningsveld tussen beleidsrelevant onderzoek en onafhankelijkheid
Benoemd wordt de spanning die ontstaat doordat de planbureaus als
wetenschappelijke organisaties binnen de rijksoverheid tegelijkertijd gebonden en
ongebonden zijn: gebonden aan beleidsrelevantie terwijl hun wetenschappelijke positie
academische ongebondenheid vraagt. Dit vereist de kunst van evenwicht bewaren
(‘warme afstand’ en ‘betrokken onafhankelijkheid’).

11

‘Het bereiken en het behouden van dit evenwicht zijn allereerst en in hoofdzaak
afhankelijk van de wijsheid en professionaliteit van alle betrokkenen. Regels kunnen
daarvoor uiteindelijk geen garantie bieden.’
3. Conclusies ten aanzien van de financiële grondslag
Roes concludeert dat de financiële grondslag van het SCP anders is dan die van het
CPB en PBL. Voor die laatste twee geldt: ‘De planbureaus ontvangen uit de
desbetreffende departementale begroting een vast budget waarvan de omvang over
een langere periode vrijwel constant is gehouden. De omvang van externe, betaalde
opdrachten is relatief gering en voor een beperkte hoeveelheid organisaties; …’.
Het SCP echter ‘… heeft – in vergelijking tot de beide andere planbureaus – een
relatief gering budget, dat bovendien in de afgelopen jaren niet is ontkomen aan de
bezuinigingsrondes. Inclusief de recent opgelegde korting van 20 procent komt dit
neer op een teruggang van ongeveer 40 procent in de periode 1997 – 2011. Om de
onderzoekscapaciteit toch op sterkte te houden heeft het SCP een substantieel aantal
externe opdrachten aanvaard ter grootte van nagenoeg de helft van het budget. Een
dergelijk aandeel is een belasting voor de continuïteit, mogelijk ook voor de
inhoudelijke onafhankelijkheid.’
4. Aanbevelingen ten aanzien van de financiële grondslag
Gelet op bovengenoemd risico luidt het advies: ‘De budgettaire positie van het SCP
zou in overeenstemming moeten worden gebracht met die van het CPB en het PBL.
Uitgangspunt daarbij zou moeten zijn dat de planbureaus ten hoogste twintig procent
van het budget opdrachtafhankelijk zijn.’

3.3

Standpunt Kabinet Balkenende IV – 2009
Op 6 april 2009 zet de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties per
brief aan de Tweede Kamer het standpunt van het Kabinet Balkenende IV uiteen over
de vormgeving van de financiële en juridische grondslag van de planbureaus.
Het kabinet sluit aan bij de conclusies van Roes over het verschil tussen de stabiele
wijze van financiering van het CPB en PBL enerzijds en die van het SCP anderzijds.
De minister maakt duidelijk waarom een vaste financiële basis voor de planbureaus
belangrijk is. ‘Ten eerste biedt een vaste financieringsgrondslag de basis voor de
wetenschappelijke onafhankelijkheid van de planbureaus. Ten tweede waarborgt een
stabiele financieringsbron de continuïteit van de productie van de planbureaus.
Het CPB en het Planbureau voor de Leefomgeving kennen op dit moment reeds een
dergelijke financiële basis.’
Over de afwijkende financiële situatie bij het SCP zegt de minister:
‘De huidige wijze van financiering van het SCP daarentegen is voor de regering
aanleiding geweest te overwegen over te gaan tot herstructurering van de financiering
van dit planbureau. De financiële grondslag van het SCP wordt momenteel gekenmerkt
door een te grote afhankelijkheid van externe financiering, i.e. financiering verkregen
uit de verrichting van externe opdrachten. Op een totale begroting van ca. 10 miljoen
euro voor het jaar 2009 komt ongeveer 50% van het budget van het SCP voort uit
externe, ad hoc opdrachten (opdrachtgever wel binnen het rijk maar geen vaste
financieringsgrondslag), en is 50% regulier afkomstig uit de begroting van het
departement waar het SCP is ondergebracht, het ministerie van VWS.

12

…
In de nota Vernieuwing Rijksdienst is de gewenste verhouding tussen
begrotingsgefinancierde en extern gefinancierde opdrachten gesteld op 80:20. … Om
deze verhouding voor het SCP te bewerkstelligen en zodoende de financiële basis van
het planbureau te verstevigen zal via een groeimodel, op budgettair neutrale wijze,
gekomen worden tot de gewenste verhoudingen. Een deel van de nu ad hoc
opgedragen en gefinancierde werkzaamheden zal op deze wijze in het reguliere
werkprogramma kunnen worden verwerkt.
…
Daarvoor is wel nodig dat het SCP ook meer ruimte krijgt in zijn vaste
personeelsbegroting. Hoewel dit op gespannen voet staat met de afslanking, is dit een
betere situatie dan nu, waarin het SCP hetzij extern moet inhuren hetzij (betaalde)
opdrachten van departementen moet weigeren.’
Met bovenstaande is naar de mening van het Kabinet Balkenende IV ‘de gewenste
eenduidige financiële grondslag van de planbureaus gerealiseerd.’
Het is ook in 2009 dat het kabinet Balkenende IV besluit om de formatie van het SCP
uit te breiden van 61 fte naar 81 fte. Tot dat moment werden die 20 fte, nodig voor
door departementen gevraagde onderzoeksopdrachten, ingevuld met tijdelijke
aanstellingen en gefinancierd vanuit de extra projectopdrachten.

3.4

De Aanwijzingen van Kabinet Rutte I – 2012
Het Kabinet Rutte I publiceert op 21 februari 2012 in de Staatscourant de
‘Aanwijzingen voor de Planbureaus’ (zie bijlage 2). Inhoudelijk is het een voortzetting
van de beleidslijn van het vorige kabinet. De tien aanwijzingen hebben betrekking op
de:
1. Algemene bepalingen en toepassingsgebruik (Aanwijzing 1 en 2);
2. Juridische verankering van de planbureaus (Aanwijzing 3);
3. Functioneringsvoorwaarden van de planbureaus, te weten:
a. Onafhankelijkheid (Aanwijzing 4 en 5);
b. Werkprogramma en verzoeken (Aanwijzing 6, 7, 8 en 9);
4. Financiële grondslag (Aanwijzing 10).
Voor onderhavig onderzoek staan we hier met name stil bij Aanwijzing 10 en de
bijbehorende Toelichting. Deze aanwijzing gaat namelijk over de financiële grondslag
van de planbureaus en luidt:

‘Aanwijzing 10
1. Van de werkzaamheden die een planbureau uitvoert is minimaal 80%
begrotingsgefinancierd en maximaal 20% extern gefinancierd.
2. Het eerste lid is voor het Sociaal en Cultureel Planbureau pas met ingang van
1 januari 2015 van toepassing.

13

Toelichting
Als onderdelen van ministeries ontvangen de planbureaus uit de departementale
begroting van één of meer ministeries jaarlijks een vast budget waarvan de omvang
over een langere periode vrijwel constant wordt gehouden en dat niet gerelateerd is
aan specifieke opdrachten. Uit dit begrotingsgefinancierde budget worden onder meer
de verzoeken die afkomstig zijn van de Staten-Generaal gefinancierd. Ook opdrachten
die verstrekt worden voor een langere periode en die zijn gefinancierd door middel van
structurele gelden vanuit de begroting van decentrale overheden worden als
begrotingsgefinancierde werkzaamheden gezien.
In de eerder genoemde Nota Vernieuwing Rijksdienst is de gewenste verhouding
tussen begrotingsgefinancierde werkzaamheden en extern gefinancierde
werkzaamheden gesteld op 80:20. Een zoveel mogelijk stabiele financieringsstructuur
waarborgt wetenschappelijke onafhankelijkheid en continuïteit van productie van
planbureaus. Dit betekent overigens geen garantie dat de planbureaus te allen tijde
gevrijwaard zullen zijn van bijstelling van het budget of van taakstellingen voor het
budgetgefinancierde gedeelte.
Overschrijding van de 20% externe financiering kan op generlei wijze leiden tot
aanspraak op vergroting van het begrotingsgefinancierde deel. In het tweede lid is
overgangsrecht opgenomen voor het SCP, omdat de huidige financiële situatie van het
SCP nog niet overeenkomstig de 80:20 verhouding is. Zoals in de eerder genoemde
brief van 6 april 2009 is aangegeven10, wordt voor het SCP via een ontwikkelmodel
gekomen tot de gewenste verhouding.’
De 80% financiering is gericht op het via begroting garanderen van de voor het
planbureau vereiste kennisbasis voor de domeinen waar het planbureau voor is.
De publicatie van de Aanwijzingen is de eindmanifestatie van politieke besluitvorming.
Nu gaat het om de ambtelijke implementatie ervan, waarbij de datum van 1 januari
2015 een belangrijk moment is.

10

Zie paragraaf 3.3

14

4

Implementatie
Op welke manier is het politiek besluit over de financiële grondslag van het SCP de
afgelopen jaren geïmplementeerd? Dit hoofdstuk beschrijft de belangrijkste activiteiten
en mijlpalen in de periode 2013 – 2015.

4.1

Nieuwe directeur SCP - 2013
Ruim een jaar na de publicatie van de Aanwijzingen treedt in de zomer van 2013 de
huidige directeur van het SCP aan. In de maanden die volgen, komt hij gaandeweg tot
de conclusie dat de procesgang rond het opstellen van het werkprogramma en de
begroting onwerkbaar is, dat de begroting voor 2014 ‘onzeker’ is en dat hierdoor de
onafhankelijke positie van het planbureau in gevaar is. De argumentatie hierbij:




In lijn met de voorgaande jaren is het werkprogramma een opsomming van
projecten die enerzijds vanuit het SCP worden geagendeerd en anderzijds (en
overwegend) uit de departementen worden opgehaald.
De begroting voor 2014 is onzeker doordat de opdrachtgevende
departementen op veel van de projecten geen harde toezeggingen willen doen
of ze ook daadwerkelijk doorgang gaan vinden. Met als gevolg dat onhelder
blijft of de begroting sluitend zal zijn.

De directeur is, net als zijn voorganger, van mening dat de rol van een planbureau ook
agenderend hoort te zijn en dat het werkprogramma van het planbureau niet tot stand
moet komen met projecten die nodig zijn om de begroting rond te krijgen.
Hij onderneemt in het najaar van 2013 drie acties:
1. De start van de ontwikkeling van een SCP-visiedocument voor de komende
jaren (‘Strategische koers 2015-2020'). Basis daarvoor is het instellingsbesluit
1973, via drie strategische onderzoekslijnen11 nader ingekleurd voor de
huidige tijd.
2. De uitwerking van een werkprogramma 2014 met een verbinding naar deze
drie strategische onderzoekslijnen, met als doel het entameren van een
ontwikkeling richting meerjarig en programmatisch werken.
3. Bij de eigenaar agenderen dat een andere wijze van financieren (dan
projectfinanciering) noodzakelijk is.

4.2

Financieringsstrategie VWS en SCP – eerste helft 2014
Voor het moederdepartement is de vraag om te komen tot een andere wijze van
financieren van het SCP dan via projectfinanciering een logische vraag. De eigenaar
heeft de afgelopen jaren in zijn optiek steeds gestuurd op verduurzaming van de
financiering ten einde te komen tot een stabiele financiële situatie. Het werken door
het SCP op projectbasis was volgens hem een te instabiel financieel fundament, met
een te groot risico op eventuele tekorten.

11

Te weten: 1. Leefsituatie en kwaliteit van leven in Nederland; 2. Sociale cohesie: in- en uitsluiting in de Nederlandse
samenleving; 3. Veranderende verzorgingsstaat.

15

Vanaf begin 2014 trekken de directeur SCP en de eigenaar dan ook gezamenlijk op om
met ingang van 1 januari 2015 structurele financiering en meerjarig programmeren
mogelijk te maken. Het is voor de eigenaar vanzelfsprekend om de andere
departementen daarbij te betrekken omdat het SCP voor hen relevante kennisvelden
afdekt; eerder is verkend of het SCP in focus moest worden versmald tot een
Planbureau voor de zorg maar dat stuitte op veel weerstand en is niet doorgezet.
Om het SCP enerzijds comfort te bieden om de slag naar programmatisch werken te
maken, geeft het moederdepartement een garantstelling aan het SCP voor 11 miljoen
euro. In 2015 wordt daarvan in totaal circa 6,5 miljoen reeds door VWS zelf
gefinancierd (instellingsbudget circa 4,5 miljoen, verstrekte opdrachten circa 2
miljoen).
Er wordt zo ingezet op een tweevoudige strategie om tot structurele financiering van
en meerjarige programmering door het SCP te komen: het SCP werkt bottum-up
vanuit de inhoud, de eigenaar biedt ontwikkelruimte door voor circa 4,5 miljoen garant
te staan bovenop de toegezegde inbreng vanuit VWS. Het is tegelijkertijd de opdracht
aan het SCP om er voor te zorgen dat die garantstelling niet benut hoeft te worden.

4.3

Gesprekken met departementen – tweede helft 2014
De eigenaar en de directeur van het SCP zetten gezamenlijk een besluitvormend
proces in gang met als doel de opdrachtgevers van het SCP te committeren aan een
deel van de meerjarige, structurele bijdrage. Op 8 juli 2014 voeren zij gezamenlijk het
gesprek met de leden van het SGO hierover, met het doel om te komen tot afspraken
‘over het type financiering voor de komende jaren’ van het SCP. Ter wille van de
zuiverheid van de discussie wordt vooral gesproken over het principe van structurele
financiering, om vervolgens op individueel niveau met de departementen door te
praten over hun financiële inbreng.
Het resultaat van de bijeenkomst is12:

‘De departementen gaan akkoord met het principe van meer structurele
financiering;

Vanuit VWS zal worden gekomen tot een voorstel voor de financiële invulling,
evenals een voorstel voor de spelregels van trekkingsrechten, nazorg en de rol
van het moederdepartement in dezen;

Er zal tijdens een regulier SG overleg worden gesproken over de inhoud van
het werkprogramma 2015.’
Conform afspraak voeren de eigenaar en de directeur van het SCP vanaf medio
augustus 2014 gesprekken met de individuele departementen om verder invulling te
geven aan het principeakkoord van een maand eerder. Basis voor hun voorstel over de
omvang van ieders structurele bijdrage is een inschatting aan de hand van drie
componenten:




12

Een historische component: uitgaven per departement aan SCP-onderzoek
gedurende ‘de afgelopen jaren’;
Een inschatting van wat er op dat moment aan onderzoeken wordt verwacht;
De vaste kosten die het SCP heeft aan personeel en data.

Volgens het concept-verslag d.d. 10 juli 2014; het verslag is niet definitief vastgesteld.

16

Ondertussen worden conform afspraak ook uitgangspunten en spelregels opgesteld ten
aanzien van trekkingsrechten. Het begrip ‘trekkingsrechten’ is gebaseerd op het idee
dat departementen zich voor enkele jaren vastleggen voor een bedrag dat volgt uit de
drie bovenstaande componenten, en dat vervolgens het afnamerecht geborgd is tot
dat toegezegde bedrag. Dit in combinatie met vaste evaluatiemomenten om de
tevredenheid over de inhoudelijke en procesmatige resultaten van het meerjarig
programmeren en de structurele financiering te toetsen.
Eind 2014 publiceert het SCP haar visiedocument ‘Strategische koers 2015 – 2020’.
Dit nadat het uitvoerig is besproken met alle departementen en het kabinet. Centraal
in het document staan ‘drie hoofdvragen’ met meerjarige maatschappelijke en
beleidsmatige relevantie waarop het planbureau herkenbaar wil zijn als
onderzoeksinstituut. Die vragen luiden:
1. Hoe gaat het met de burgers in Nederland: hoe zit hun leefsituatie eruit en hoe
is de kwaliteit van leven in Nederland te duiden?
2. Wie participeert en op welke wijze: hoe staat het met de in- en uitsluiting in de
Nederlandse samenleving?
3. Hoe ontwikkelt de positie van de burger zich in de veranderende
verzorgingsstaat?

4.4

Departementale toezeggingen – eerste helft 2015
In januari 2015 verstuurt de eigenaar van het SCP ter afronding van het proces in de
maanden daarvoor aan alle opdrachtgevende departement een voorstel voor hun
individuele bijdrage aan de structurele financiering van het SCP over de periode 2015 2017. Een maand later zijn de reacties en daarmee de feitelijke toezeggingen van de
departementen, met uitzondering van IenM, binnen. De toezeggingen zijn lager dan de
voorstellen; zie tabel 1. Zowel de directeur van het SCP als de eigenaar percipiëren de
uiteindelijke financiële toezeggingen van de departementen begin 2015 als
‘terugtrekkende bewegingen’.
X 1.000

Gevraagd

VWS

2015
2.000

2016
1.700

2017
1.300

Toegezegd
2015
2.000

2016
1.700

2017
1.300

SZW

1.300

1.300

1.300

1.000

1.000

1.000

OCW

1.300

1.300

1.300

1.025

1.125

1.225

BZK

1.000

1.000

1.000

700

700

700

AZ

300

300

300

300

300

300

IenM

200

200

200

-

-

-

EZ

120

120

120

120

120

120

Totaal

6.220

5.920

5.520

5.145

4.945

4.645

Tabel 1: Overzicht van de gevraagde en toegezegde structurele bijdrage aan de financiering van het SCP.

Ondertussen start het SCP, binnen de kaders van de uitgezette strategische koers,
met de voorbereidingen van het werkprogramma 2016. In lijn met het besluit van 8
juni 2014 vindt dit proces voor het eerst plaats op basis van de meerjarige financiële
afspraken met de departementen. In het voorjaar van 2015 zijn met alle betrokken
departementen afzonderlijke gesprekken gevoerd over de invulling van onderzoek in
2015. De gesprekken dienen tevens om vooruit te kijken naar 2016 en verder. Ook
vindt afstemming plaats met de SCP-begeleidingscommissie.

17

Op 30 juni 2015 wordt de ‘Contourennota SCP Werkprogramma 2016’ conform de
opgestelde ‘Spelregels trekkingrechten SCP’ (zie paragraaf 4.3) besproken in het
coördinerend DG-overleg. Er is veel waardering voor de inhoud. De eerste ervaringen
opgedaan met het nieuwe financieringsmodel worden ook besproken, inclusief het
meerjarig financieel commitment van de departementen dat lager is dan gehoopt.
‘Inmiddels ziet het SCP dat de vraag op dit moment al hoger is dan wat men had
toegezegd. Rust in de relatie zou efficiëntie bevorderen en het SCP helpen om een
meer programmatisch karakter in het programma te krijgen.’13

4.5

Manifeste problemen – tweede helft 2015
De eigenaar van het SCP concludeert in de zomer van 2015 ‘… dat de uitwerking van
het principe van (meer) structurele financiering [zoals afgesproken in de zomer van
2014] nog niet zodanig zijn uitwerking heeft gehad dat hieruit logischerwijs een
meerjarig onderzoeksprogramma kan volgen.’ Deze conclusie vormt de basis voor
onderhavig onderzoek.
In het najaar ervaart het SCP bij de verdere uitwerking van het werkprogramma 2016
dat ze ‘gemangeld raken tussen de projectsturing en de wens naar programmatische
aanpak.’ De capaciteitsplanning levert problemen op. De directeur moet ‘nu gewoon
nee zeggen tegen projecten waarvan ik vind dat we ze wel zouden moeten doen, maar
waar departementen op projectniveau nog geen fiat geven of geld voteren.’
Bij meerdere departementen komt in de gesprekken een discrepantie naar voren
tussen de op hoofdlijnen gemaakte afspraken met de departementale top en de geuite
verwachtingen en wensen op directieniveau.
Conform afspraak wordt het werkprogramma 2016 begin november opnieuw
besproken in het coördinerend DG-overleg. Ook vindt ondertussen afstemming plaats
met andere kennisinstituten en maatschappelijke relevante partners om dubbelingen
in de werkprogramma’s te voorkomen.
Op 11 december 2015 wordt het SCP-werkprogramma (naar verwachting) besproken
in de ministerraad.

13

Bron: verslag d.d. 22072015

18

5

Analyse en Conclusies

5.1

Analyse

5.1.1

De invalshoek van de departementen
Bij de meeste departementen is een zekere verbazing en soms ook vermoeidheid te
bespeuren over het proces. Het wordt als vanzelfsprekend beschouwd dat op de grote
overheidsdomeinen planbureaus nodig zijn. Zonder uitzondering markeren alle
departementale gesprekspartners de grote waarde van een integraal en rijksbreed
werkend planbureau als het SCP voor Nederland, evenals de waarde en kwaliteit van
de SCP-producten. Men erkent het belang voor het beleidsproces van de opgeleverde
kennis omtrent maatschappelijke waarde en de toegevoegde waarde van het SCP ten
opzichte van het CPB en het PBL.
Men is, om meerdere redenen, eensgezind in de opvatting dat de meerwaarde die het
SCP biedt niet bereikt kan worden door het onderzoek te beleggen bij bijvoorbeeld
universiteiten of andere kenniscentra. De grote waarde van het SCP is dat het goed is
aangesloten op het beleidsproces en ‘de Haagse vibes’ goed aanvoelt. Dat neemt niet
weg dat ook de opvatting wordt gehoord dat de beleidsrelevantie van de onderzoeken
versterkt mag worden. Een interessante observatie overigens, gelet op het feit dat
meer dan 50% van het onderzoeksbudget in de huidige situatie direct opdracht
gerelateerd is.
Er is alom waardering voor en vertrouwen in de directeur van het SCP. Hij wordt
gezien als een capabel boegbeeld dat in staat is om de gewenste strategisch
inhoudelijke relaties met de departementen te onderhouden en te verdiepen. De door
hem ingezette lijn van meerjarig programmeren via strategische onderzoekslijnen
wordt breed omarmd. Dat dit structurele financiering van het SCP vraagt, wordt door
niemand betwist.
Genoemde verbazing en vermoeidheid hebben dan ook veel eerder betrekking op de
invulling van de eigenaarsrol door VWS. Vele, zo niet alle gesprekspartners zijn van
mening dat VWS de eigenaarsrol in financieel opzicht net zo zou moeten invullen als
EZ dat doet ten aanzien van het CPB en IenM ten aanzien van het PBL. Ook hier is
sprake van planbureaus die ‘van ons allemaal’ zijn. Maar de betreffende eigenaren
nemen financieel verantwoordelijkheid voor de kennisbasis. Men kan zich niet
voorstellen dat op de omvangrijke VWS-begroting hiertoe geen ruimte zou zijn. Het
gevoel leeft dat de VWS ‘met de collectezak rondgaat’ en dat opdrachtgevende
departementen moeten betalen voor ondermeer de taakstelling op de
instellingsbijdrage die het moederdepartement aan het SCP heeft opgelegd. Ook
voelen zij zich verantwoordelijk gemaakt voor de continuïteit van de organisatie SCP.
Iets dat ze zien als de verantwoordelijkheid van de eigenaar: ‘daar is toch de
instellingsbijdrage voor?!’
Nagenoeg alle opdrachtgevende departementen kiezen er daarom voor om hun
meerjarige bijdrage voor de periode 2015 - 2017 te blijven koppelen aan reeds
ingezette of voorgenomen onderzoeksprojecten voor hun eigen agenda.

19

OCW is het enige departement dat voor die periode ook wil investeren in de
kennisbasis voor het SCP, tot een bedrag van 0,4 miljoen per jaar. Deze investering
heeft tot doel om op het onderwijsdomein tot meer systematisch onderzoek door het
SCP te komen.
Doordat de financieringswijze van het SCP niet structureel is opgelost, ervaren veel
gesprekspartners dat net als in het verleden in 2015 het inhoudelijke gesprek en het
financiële gesprek vaak door elkaar heen lopen. Ook dat voedt de gevoelde
vermoeidheid over dit onderwerp.

5.1.2

Vergelijking met CPB en PBL
Alle departementale gesprekspartners zijn van mening dat VWS de eigenaarsrol in
financieel opzicht net zo zou moeten invullen als EZ dat doet ten aanzien van het CPB
en IenM ten aanzien van het PBL. Hoe doen EZ en IenM dat en waarin verschilt dit al
dan niet met de invulling door VWS? De volgende grafieken helpen bij de
beantwoording14.
Figuur 1 toont de procentuele opbouw van de financieringswijze van beide planbureaus
op basis van merendeels structurele toezeggingen. De oranje lijn markeert de 80%grens die in de Aanwijzingen voor Planbureaus wordt genoemd als minimaal niveau
van begrotingsfinanciering. Die 80% financiering is gericht op het via begroting
garanderen van de voor het planbureau vereiste kennisbasis voor de domeinen waar
het planbureau voor is.

Figuur 1. De procentuele opbouw van de financieringswijze van het CPB en het PBL op basis van merendeels
structurele toezeggingen.

De figuur laat zien dat zowel bij het CPB als bij het PBL de instellingsbijdrage van het
moederdepartement minimaal even groot is als het minimaal vereiste
begrotingsgefinancierde deel. Zowel EZ als IenM financieren als moederdepartement
via het instellingsbudget structureel en volledig het verplichte begrotingsdeel van
respectievelijk het CPB en het PBL. Het PBL ontvangt daarnaast een structurele
financiële bijdrage van BUZA15 en EZ16.

14
15

De grafieken zijn gemaakt op basis van informatie aangeleverd door de planbureaus in het najaar 2015.
Vastgelegd in het convenant inzake additionele taken voor het Planbureau voor de Leefomgeving.

20

Figuur 2 toont dezelfde informatie voor het SCP. De opbouw is gebaseerd op de
bedragen die de departementen hebben toegezegd voor de periode 2015 – 2017. De
toezeggingen zijn gekoppeld aan reeds ingezette of voorgenomen onderzoeksprojecten
van hun eigen agenda. Het betreft dus geoormerkt geld, er is geen sprake van een
structurele bijdrage. De opbouw voor 2018 is niet opgenomen omdat er geen
ramingen zijn voor dat jaar. Zoals blijkt financiert VWS als moederdepartement via het
instellingsbudget structureel circa de helft van het volgens de Aanwijzingen verplichte
begrotingsdeel van het SCP.

Figuur 2. De geraamde procentuele opbouw van de financieringswijze van het SCP.

Figuur 3 toont de totale omvang en opbouw van de financiering van de drie
planbureaus in miljoenen euro’s, en de ontwikkeling ervan in de tijd. De
instellingsbijdragen voor 2015 vanuit de diverse moederdepartementen bedraagt voor
het CPB € 11,5 miljoen, voor het PBL € 26,2 miljoen en voor het SCP
€ 4,4 miljoen. De incidentele bijdragen bij het SCP voor de jaren 2015 – 2017 komen
overeen met de toegezegde bedragen uit tabel 1.

Figuur 3. De totale omvang, opbouw en ontwikkeling van de financiering van het CPB, het PBL en het SCP.

16

Betreft uitvoering van artikel 9a uit de Natuurbeschermingswet. Dit budget staat structureel op de EZ- begroting.

21

In aanvulling op bovenstaande laat een vergelijking tussen de planbureaus ook andere
verschillen zien. De meest in het oog springende staan op de volgende bladzijde in
tabel 2.
Zo is bij de structurele financiering van het CPB geen enkel ander departement
betrokken dan EZ als moederdepartement. Bij het SCP zijn er minimaal zeven
structureel betrokken bij het rond krijgen van de financiering. Het principe van
trekkingsrechten speelt alleen een rol in de strategie richting meerjarige
programmering en structurele financiering van het SCP.
2015

CPB

PBL

SCP

EZ

IenM

VWS

Loco SG

SG

pSG

Governance
Moederdepartement
Portefeuillehouder eigenaar
Programmering
Meerjarig programmeren

Ja

Ja

Begin

Principe van trekkingsrechten

Nee

Nee

Ja

Aantal departementen structureel

-

2
(EZ en BUZA)

7
(VWS, OCW,
SZW, BZK, AZ,
IenM, EZ)

Aantal departementen incidenteel

-

2
(IenM en EZ)

2
(VenJ, DEF)

Stabiel

Stabiel

Sterk fluctuerend

Financiering

Ontwikkeling datakosten

Tabel 2. Overzicht van de meest kenmerkende verschillen tussen de drie planbureaus op het gebied van
governance, programmering en financiering (in aanvulling op de figuren 1, 2 en 3).

De datakosten behoeven bijzondere aandacht. Daar waar de ontwikkeling van de
datakosten van het CPB en PBL betrekkelijk stabiel zijn, laten de datakosten van het
SCP door de jaren heen een wisselend beeld zien. Zie figuur 4. De reden hiervoor is
een fluctuatie in de gewenste data-intensieve onderzoeken door de departementen. De
data-inkoop van de SCP bij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) voor deze
meer kwalitatieve onderzoeken is daarnaast duurder dan voor de andere planbureaus
omdat het verzamelen ervan door het CBS arbeidsintensiever is. Vandaar de pieken in
2012 vanwege onderzoek voor VWS en in 2015 vanwege onderzoek voor SZW.

22

Figuur 4. De ontwikkeling van de datakosten van het SCP. De prognose voor 2016 en 2017 is gebaseerd op
opdrachtbrieven van departementen, verhoogd met een vaste component voor aan te schaffen SCP-data van €
1 miljoen; zie ook de begroting van het SCP 2016 – 2020 in paragraaf 6.1.

5.1.3

De urgentie van het vraagstuk
Het gegeven dat de eigenaar van het SCP niet de volle omvang van het
begrotingsgefinancierde deel voor zijn rekening neemt door middel van het
instellingsbudget is naar de letter van de Aanwijzingen mogelijk. In de toelichting op
Aanwijzing 10 staat namelijk dat de planbureaus een jaarlijks vast budget ontvangen
‘uit de departementale begrotingen van één of meer ministeries’. Voorwaarde daarbij
is wel dat dit geld inhoudelijk ongeclausuleerd is en niet direct opdracht gerelateerd.
De kwestie is echter dat het sinds de zomer van 2014 doorlopen proces om te komen
tot structurele financiering van het SCP geen doorbraak heeft gebracht. Net als in
voorgaande jaren blijft de financiering van het SCP de komende jaren voor een groot
deel gebaseerd op projectfinanciering met een zekere omzetgarantie. En daarmee
wordt niet voldaan aan de invulling zoals vereist in de Aanwijzingen.
Zowel richting de Tweede Kamer als in de toelichting bij de Aanwijzingen is door twee
opeenvolgende kabinetten aangegeven dat de gewenste financiële grondslag
noodzakelijk is voor de wetenschappelijke onafhankelijkheid en de continuïteit van de
productie van de planbureaus. Door de uitkomst van het financieringsproces staan
voor het SCP beide aspecten onder druk. De actuele problemen bij de
capaciteitsplanning voor 2016 (zie paragraaf 4.5) is hier een concrete uiting van.
De uitkomst van het financieringsproces heeft ook directe invloed op de ingezette
ontwikkeling richting meerjarig programmeren. Het jaar 2015 wordt door alle
betrokkenen gekarakteriseerd als ‘een overgangsjaar’ in de financieringsgrondslag van
het SCP. Het is zorgwekkend om te moeten constateren dat juist in dit overgangsjaar
de omvang van het begrotingsgefinancierde deel van het SCP zich de verkeerde kant
op ontwikkelt. Was in de voorgaande jaren de verhouding ‘begrotingsgefinancierd :
incidenteel gefinancierd’ ongeveer 45 : 55, nu is er sprake van een verhouding van 35
: 65 (in plaats van de vereiste 80 : 20).
Deze daling wordt veroorzaakt door twee aspecten:
1. Als gevolg van een taakstelling is de structurele instellingsbijdrage van het
moederdepartement in 2015 € 120.000 lager dan in 2014;
2. De incidentele bijdrage van departementen is in 2015 ruim € 2,8 miljoen hoger
dan in 2014. Dat hangt voor een groot deel samen met een stijging van
datakosten vanwege een SCP-onderzoek voor SZW; zie ook figuur 4 in
paragraaf 5.1.2.
Hiermee wordt duidelijk hoe instabiel de huidige financieringswijze van het SCP is. Het
gevaar is niet ondenkbaar dat zonder een adequate interventie in 2016 het proces van
meerjarige onderzoeksprogrammering door het SCP als nationaal planbureau en de
financiering ervan verder stagneert of vastloopt.

23

5.1.4

Meerjarig programmeren, niet alleen een kwestie van geld
Zoals eerder aangegeven, zijn de departementale gesprekspartners van mening dat
VWS als moederdepartement van het SCP de financiering van het 80%-begrotingsdeel
voor haar rekening moet nemen en zo de vereiste kennisbasis moet verzekeren.
Daarmee wordt de invulling van de financiële grondslag van het planbureau
(nagenoeg) gelijk aan die van het CPB en PBL. De eigenaar is daarentegen van mening
dat het SCP als rijksbreed werkend planbureau zowel inhoudelijk als in positie aan
kracht wint als zij door meerdere departementen structureel financieel wordt
ondersteund.
Het is echter maar de vraag of daarmee voldoende waarborg wordt gerealiseerd dat
het SCP en betrokken departementen gezamenlijk succesvol zullen zijn in het proces
van meerjarig onderzoeksprogrammering. Reden om hieraan te twijfelen is een
jarenlange, diepe vertrouwdheid van alle betrokkenen met het SCP als
projectorganisatie die in belangrijke mate vraaggestuurd werkt.

Toelichting
De financiële situatie van het SCP is al lang een punt van zorg en discussie; een van
de gesprekspartners verwees in dit verband zelfs naar het midden van de jaren
tachtig. Staatsraad Roes schrijft in 2008: ‘… geconstateerd dat het SCP beschikt over
een relatief klein budget dat bovendien relatief omvangrijk is gekort in het kader van
voorgaande taakstellingen …’, om tevens op te merken: ‘Om de onderzoekscapaciteit
toch op sterkte te houden heeft het SCP een substantieel aantal externe opdrachten
aanvaard ter grootte van nagenoeg de helft van het budget.’
De verwerving van de aanzienlijke hoeveelheid opdrachten is door de jaren heen een
noodzakelijke (en door het SCP wellicht deels ook gewenste) bestaansvoorwaarde
geworden voor het SCP. Met als gevolg dat de begroting van het SCP jarenlang een
optelsom is geweest van toegezegde bedragen op basis van verstrekte departementale
opdrachten, met als netto resultaat zowel forse overschotten als tekorten.
Het is overigens niet zo dat sinds 2007 geen acties zijn ondernomen om de
inhoudelijke en financiële positie van het SCP te versterken. Weliswaar zijn vanuit de
kabinetten Balkende IV en Rutte I taakstellingen opgelegd17, maar het kabinet
Balkenende IV besloot in 2009 ook om de formatie van het SCP uit te breiden van 61
fte naar 81 fte om zo de aanwezige kennisbasis te stabiliseren. Bovendien heeft de
eigenaar in juli 2012 aangegeven dat het SCP buiten de taakstellingen op de
kennisinstituten zou worden gehouden18. Daarnaast heeft de eigenaar in datzelfde
overleg toegezegd de financiële positie van het SCP vanaf 2014 structureel op te
hogen met € 1 miljoen19. En heeft hij zoals in paragraaf 4.2 aangegeven een
garantstelling afgegeven aan het SCP ter grootte van € 11 miljoen.

17

Overigens zijn die taakstellingen door de eigen eigenaar ook opgelegd aan het CPB en PBL en kan betoogd worden dat
de taakstellingen voor de Planbureaus tevens gezien moeten worden in het licht van de reductie destijds van de
beleidskernen met 25%.
18
Bron: Notitie ‘Naar een duurzame financiering van het SCP’ (2014)
19
Idem.

24

Deze besluiten en acties hebben door de jaren heen niet het gewenste resultaat
opgeleverd.
Een belangrijke oorzaak daarvan is dat bij het besluit van het kabinet Balkenende IV
om de kennisbasis van het SCP structureel te versterken met 20 fte, voor zover wij
hebben kunnen nagaan, niet is aangegeven hoe de financiering ervan toekomstvast
geregeld zou worden. Ook is bij de Aanwijzing in 2012 niet nader afgesproken hoe de
ontwikkeling richting 2015, als jaar waarin gelijkschakeling van de financieringsopzet
SCP aan die van CPB en PBL in zou moeten gaan, zou plaatshebben. Dit heeft zijn
doorwerking in de huidige problematiek.
De jarenlange noodzakelijke projectverwerving door het SCP is naar onze inschatting
bepalend voor de huidige, overheersende wijze van denken ten aanzien van de positie
en rol van het SCP. In onze gesprekken met de betrokken departementen is met
betrekking tot SCP-onderzoek meerdere malen de opvatting te horen: ‘wie betaalt,
bepaalt’. En daar waar opdrachtgevende DG’s de ontwikkelde strategische
onderzoekslijnen van het SCP inhoudelijk steunen, zetten directies ten aanzien van de
concrete inzet van het planbureau geregeld in op hun eigen, bekende
onderzoeksprojecten. Ook het gegeven dat nagenoeg alle meerjarige toezeggingen
begin 2015 gekoppeld zijn aan reeds ingezette of voorgenomen onderzoeksprojecten
past beter bij de zienswijze op het SCP als een opdrachtnemend onderzoeksbureau
dan op de zienswijze van het SCP als een rijksbreed en onafhankelijk werkend
planbureau dat gepositioneerd is om integrale, beleidsrelevante toegevoegde waarde
te creëren langs de weg van meerjarig programmeren.
Maar ook binnen het SCP speelt de jarenlange insteek van projectverwerving de
transitie richting meerjarig programmeren parten. Zo is bijvoorbeeld binnen het SCP
de opvatting gehoord ‘Wij zijn een projectorganisatie’. En de poging van de directeur
om te komen tot meerjarige programmering en structurele financiering zou ‘extra werk
genereren dat bovenop het huidige werk komt’. Zijn rondgang langs de
departementen wordt intern SCP blijkbaar soms nog gelabeld als het verwerven van
nieuwe opdrachten in plaats van de opmaat tot een andere positionering en
rolopvatting.

Meerjarig programmeren
De omslag die het SCP maakt naar meerjarig strategisch programmeren is van grote
betekenis. Het heeft, bezien vanuit de dynamiek rond een projectmatig opererend
SCP, voor alle betrokkenen zowel inhoudelijke, procesmatige als relationele gevolgen.
De inhoudelijke gevolgen tekenen zich met het opstellen van de Strategische Koers
2015 – 2010 en werkplan 2016 af. Vanuit een aantal nationale en internationale
sociale en culturele ontwikkelingen heeft het SCP in interactie onder andere met
departementen en de Begeleidingscommissie drie strategische onderzoekslijnen
geformuleerd die meerjarige maatschappelijke en beleidsrelevantie hebben en
inhoudelijk de waan van de dag overstijgen20. Alle departementale en nietdepartementale onderzoeken die de komende jaren worden gefinancierd vanuit het
beoogde 80%-begrotingsdeel moeten binnen dit strategisch kader vallen21.

20

Zie voetnoot 11.
Uit de toelichting bij Aanwijzing 10: ‘Uit dit begrotingsgefinancierde budget worden onder meer de verzoeken
afkomstig van de Staten-Generaal gefinancierd. Ook opdrachten die verstrekt worden voor een langere periode en die
zijn gefinancierd door middel van structurele gelden vanuit de begroting van decentrale overheden worden als
begrotingsgefinancierde werkzaamheden gezien.’
21

25

Dit betekent dat departementale onderzoeksverzoeken die niet te plaatsen zijn binnen
het strategische onderzoekskader vallen binnen het extern gefinancierde deel,
waarvoor departementen separaat moeten betalen. De ruimte voor onderzoek buiten
het strategisch kader is echter beperkt omdat in de Aanwijzing de ruimte voor externe
financiering is beperkt tot maximaal 20% van het totale budget.
Werken via meerjarige programmering betekent dus dat de rollen,
verantwoordelijkheden en onderlinge verhoudingen veranderen. Departementen
hebben minder zeggenschap over de inzet van de onderzoekscapaciteit van het SCP.
Er wordt van hen een omslag in denken gevraagd: het gaat niet meer om
onderzoeksopdrachten maar om onderzoekswensen. Tegelijkertijd moet het SCP
vanzelfsprekend responsieve relaties onderhouden met de departementen. Anders
wordt het onmogelijk om haar meerwaarde ten opzichte van andere kennisinstituten,
het gevraagd en ongevraagd uitvoeren van daadwerkelijk beleidsrelevant onderzoek,
waar te maken.
Een belangrijke manier om die responsieve relaties (verder) te ontwikkelen en te
verzakelijken is door uitvoering van een aantal procesmatige ‘spelregels’ zoals die ook
bij andere planbureaus bestaan en waaraan alle betrokkenen zich committeren. De
belangrijkste daarvan zijn:



Tweemaal per jaar organiseert het SCP een DG-overleg
o

o

Het eerste DG-overleg vindt plaats in juni. In dit overleg bespreken de
directeur SCP en de DG’s de gewenste hoofdlijnen van SCP-onderzoek voor
het volgend jaar.
Het tweede DG-overleg vindt plaats in oktober over het werkprogramma
van het SCP en de concrete onderzoeksprogrammering van het volgend
jaar (daarbij rekening houdend met meerjarige doorlopende
onderzoeksprojecten).



Ter voorbereiding van beide DG-overleggen voert het SCP voor input de dialoog
met de individuele departementen. Ter voorbereiding van het DG-overleg in
oktober is dit (ook) op directieniveau. De bevindingen van deze gesprekken legt
het SCP neer in een notitie waarin de behoeften vanuit de directies aangegeven
staan en worden vertaald in de onderzoeklijnen voor het komende jaar (met een
verduidelijking per departement).



De departementen stemmen intern de onderzoekswensen voor het SCP af (op SG
en DG niveau). De verantwoordelijkheid voor deze interne afstemming, om
consistentie te borgen tot op directieniveau, ligt bij de departementen.

Een deel van deze activiteiten is al opgestart. De mindset van het samenspel is echter
nog niet helemaal goed gelijklopend. Dit duidt een veranderkundige opgave.

Veranderkundige opgave
Het realiseren van Aanwijzing 10 inzake de financiële grondslag van het SCP in
combinatie met de overgang naar meerjarig programmatisch onderzoek door het
planbureau vraagt veel meer dan een financieel sluitende oplossing alleen. In feite is
er sprake van een transitie.

26

In navolging van o.a. Van Dongen kenmerken we transities hier als ‘… het toepassen
van oplossingen uit een ander gekend systeem. De spelregels worden veranderd, er
komt een wezenlijk andere manier van organiseren. Het is niet nieuw, het bestaat al
elders maar je moet die manier van organiseren dan wel overnemen.’
Met de overgang naar structureel financieren van en meerjarig programmeren door
het SCP veranderen de spelregels. De spelregels op zich zijn allang bekend vanuit de
invulling van de planbureaufunctie door het CPB en PBL. Het is niet nieuw, het bestaat
al elders maar het vraagt sturing en tijd om die manier van organiseren over te nemen
op de sociaal-culturele beleidsdomeinen.
Belangrijke veranderkundige opgaven bij deze transitie zijn:
1. Het SCP moet zich doorontwikkelen naar een planbureau dat, meer dan nu het
geval is, een agenderende en ongevraagd adviserende rol inneemt. Het meer
verrichten van verkenningen voor de allereerste fase van de beleidscyclus kan hier
een uiting van zijn. Het betekent tevens dat de directeur zich vooral richt op de
strategisch inhoudelijke doorontwikkeling van het programma, het bijbehorende
relatiemanagement en boegbeeld is van de veranderopgave. De aandacht van het
overig management zal moeten uitgaan naar het organisatorisch inbedden van de
gewenste programma-aanpak.
2. Meerjarig programmatisch onderzoek vraagt mogelijk van een aantal onderzoekers
een andere inhoudelijke oriëntatie, attitude en/of vaardigheden. Het kan
betekenen dat soms jarenlang gekoesterd en gewaardeerd ‘eigen onderzoek’
afloopt. Goede strategische onderzoekslijnen helpen hierbij omdat ze intern
disciplineren.
3. De organisatie van het SCP moet worden versterkt. Naast de reeds in gang gezette
versterking van een aantal staftaken ligt een doorontwikkeling van sectorhoofden
naar sectormanagers voor de hand, inclusief delegatie van financiële
bevoegdheden gekoppeld aan het programma door het topmanagement.
Daarnaast verdient generatiemanagement aandacht, met name ook met
betrekking tot verjonging van het personeelsbestand.
4. Departementen worden op DG-niveau betrokken bij de ontwikkeling van
strategische onderzoekslijnen en bij de contouren van het werkprogramma. Dat
vraagt binnen ieder departement dat de kenniscoördinatie op orde is. Dit gaat
verder dan interne afstemming. Het vereist gecoördineerde intradepartementale
besluitvorming op zowel inhoud als financiën. Dit kan betekenen dat directies
eigen onderzoeksparels moeten loslaten (tenzij ze in het 20%-deel ‘incidenteel
gefinancierd’ kunnen worden geplaatst).
Een succesvolle transitie naar meerjarig programmeren door het SCP start bij het
besef dat rollen, verantwoordelijkheden en onderlinge verhoudingen wijzigen. En het
vraagt om een dynamiek waarin bijvoorbeeld het vertrouwen kan groeien dat de eigen
departementale onderzoeksbehoefte binnen de strategische onderzoekslijnen van het
SCP goed invulling krijgt. Een stabiele financiering van de kennisbasis is hierbij
randvoorwaardelijk.

27

5.2

Conclusies
Samenvattend concluderen we:
1. Alle (betrokken) departementen beoordelen het SCP als een gewaardeerd
planbureau dat een belangrijke rol speelt bij het duiden van sociale, culturele,
maatschappelijke ontwikkelingen en bij het voeden van de beleidscyclus. Ook
wordt de inhoudelijke meerwaarde van meerjarig programmering voor het
onderzoek gedeeld, evenals de relevantie van structurele financiering. Daarnaast is
er bij alle departementen veel vertrouwen in de ontwikkeling van en de relatie met
het SCP mede dankzij de statuur van de directeur.
2. Over de periode 2015 – 2017 is de invulling van de financiële grondslag van het
SCP niet in lijn met de Aanwijzing waarin gesteld wordt dat de werkzaamheden die
een planbureau uitvoert minimaal 80% begrotingsgefinancierd is en maximaal
20% extern gefinancierd is. De 80%-financiering is gericht op het via begroting
garanderen van de voor het planbureau vereiste kennisbasis voor de domeinen
waar het planbureau voor is. ‘De basis op orde’ is de verantwoordelijkheid van de
eigenaar.
3. Het proces om te komen tot de vereiste financiële grondslag kan niet los worden
gezien van de ingezette beweging tot een meerjarige onderzoeksprogrammering.
Het gevaar bestaat dat zonder een adequate interventie in 2016 het proces van
meerjarige onderzoeksprogrammering door het SCP als nationaal planbureau en
de financiering ervan verder stagneert of vastloopt.
4. De overgang naar meerjarig programmeren moet opgevat worden als een transitie
waarin voor alle betrokkenen de rollen, verantwoordelijkheden en onderlinge
verhoudingen veranderen. Het SCP ontwikkelt zich van een projectmatig werkende
opdrachtnemer van onderzoek naar een planbureau dat voor het
onderzoeksprogramma in the lead is, responsief is op onderzoekswensen en een
agenderende en ook ongevraagd adviserende rol inneemt. Het zal enkele jaren
duren voordat de gewenste interactie goed vorm krijgt, mede ook omdat SCP
onderzoek doet dat voor veel departementen relevant is.
5. De transitie naar meerjarig programmeren kent belangrijke veranderkundige
opgaven. Die raken niet alleen de organisatie van het werk maar kan bijvoorbeeld
voor onderzoekers bij het SCP ook betrekking hebben op de eigen inhoudelijke
oriëntatie, attitude en/of vaardigheden. Het kan betekenen dat soms jarenlang
gekoesterd en gewaardeerd ‘eigen onderzoek’ afloopt. Ook de kenniscoördinatie
zal op veel betrokken departementen intern veel sturender moeten zijn. De
transitie naar meerjarig programmeren betekent ook dat met een andere bril naar
de financieringsproblematiek moet worden gekeken. Aangezien het gaat om het
hanteren van een ander mentaal model en het veel partijen betreft, is het
verstandig om de deze transitie te laten begeleiden.
6. Het succesvol afronden van de nog prille transitie vraagt om een dynamiek waarin
bijvoorbeeld het vertrouwen kan groeien dat de eigen departementale
onderzoeksbehoefte binnen de strategische onderzoekslijnen van het SCP goed
invulling krijgt. Een stabiele financiering van de kennisbasis is hierbij
randvoorwaardelijk.
Het volgende hoofdstuk gaat in op die stabiele financiering.

28

6

Stabiele financiering van het SCP
Stabiele meerjarige financiering van de kennisbasis is een belangrijke randvoorwaarde
om de ruimte te creëren die nodig is voor de gezamenlijke ontwikkeling en uitvoering
van meerjarige onderzoeksprogrammering die voorziet in de behoeften van
departementen en het SCP tevens aanzet tot ook ongevraagd verkennend onderzoek.
Daarbij is het belangrijk om dat financieringsvraagstuk met nieuwe ogen te bekijken.
In het tot nu toe doorlopen proces om te komen tot structurele financiering van het
SCP speelden op de achtergrond de principes en spelregels van financiering op
projectbasis een belangrijke rol. Zo snijdt de opvatting ‘wie betaalt, bepaalt’, hout
binnen de context van acquireren en verstrekken van opdrachten voor
onderzoeksprojecten. Binnen de context van meerjarig programmeren en structureel
financieren verliest ze echter sterk aan relevantie. Ook het hanteren van het begrip
‘trekkingsrechten’ werkte, de goede bedoelingen ten spijt, min of meer zo uit.
Trekkingsrechten voeden het beeld dat de financier recht heeft op de inhoudelijke
onderzoekssturing. Het begrip past echter niet binnen de context van en het
vocabulaire dat hoort bij meerjarig programmeren door een planbureau.
Stabiele meerjarige financiering van het SCP kent twee pijlers: de omvang van de
structurele financiering (paragraaf 6.1) en de wijze waarop die omvang bijeen wordt
gebracht (paragraaf 6.2).

6.1

Omvang van de financiering
De omvang van de financiering van het SCP was tot 2015 gebaseerd op de som van de
instellingsbijdrage en de toegezegde projectfinanciering. En dat is voor de komende
jaren feitelijk nog steeds de benaderingswijze, doordat nagenoeg alle
opdrachtgevende departementen er voor kiezen om hun meerjarige bijdrage voor de
periode 2015 - 2017 te koppelen aan reeds ingezette of voorgenomen
onderzoeksprojecten. De instellingsbijdrage van circa € 4,5 miljoen alleen is te weinig
om de continuïteit van de kennisbasis voor het SCP te garanderen. Deze onzekerheid
wordt door de eigenaar (gedeeltelijk) afgedekt met een garantstelling van € 11
miljoen. Overigens wordt, ook omdat de opgave is de garantstelling niet te hoeven
aanspreken, deze garantstelling binnen het SCP vooral als financieel plafond
gepercipieerd.
Bij het CPB en het PBL is de benaderingswijze anders. Zij zijn verzekerd van
structurele toegezegde bedragen die passen bij wat nodig is voor het goed
functioneren van de organisatie22. Naast borging van ‘de continuïteit van productie’
zoals benoemd in de Aanwijzingen is het effect ook dat de focus binnen de
planbureaus vooral uit kan gaan naar hun primaire inhoudelijke taak. In de
gesprekken over onderzoeksprogrammering is de vermenging van inhoud en geld
nauwelijks aan de orde en duidelijk anders dan in gesprekken die het SCP momenteel
hierover voert met departementen.

22

Overigens wordt in de toelichting bij Aanwijzing 10 opgemerkt dat een zoveel mogelijk stabiele financieringstructuur
geen garantie betekent ‘ … dat de planbureaus te allen tijde gevrijwaard zullen zijn van bijstelling van het budget of van
taakstellingen voor het budgetgefinancierde gedeelte.’

29

Zowel voor het CPB als voor het PBL geldt, volgens hun eigen informatie, dat ze geen
verleden kennen waarin bij andere departementen is gecollecteerd voor de
basisfinanciering.
Het is verstandig om ook voor het SCP uit te gaan van een reële raming van de kosten
die het als volwaardig, rijksbreed werkend planbureau moet maken. Uitgangspunt is
daarbij afdekking van het brede inhoudelijke kennisveld van het SCP. Die is door het
kabinet Balkenende IV bekrachtigd op een omvang van 81 fte.
Op verzoek van ABDTOPConsult heeft het SCP een begroting op kostenbasis opgesteld
voor de periode 2016 – 2020, uitgaande van deze vaste formatie. Die begroting is
inclusief toelichting opgenomen in bijlage 3. Figuur 5 laat de begroting zien op basis
van totalisatie op de kostenplaatsen. De begroting is in grote lijnen op zijn merites
getoetst en moet vooral worden gezien als een goede indicatie. Vergelijking met figuur
3, waarin voor het SCP voor de periode tot 2019 de verwachte inkomsten staan op
basis van projectfinanciering, geeft een indicatie van mogelijke tekorten op langere
termijn.

Figuur 5. SCP-begroting voor de periode 2016 – 2020, uitgedrukt in totalen van de (hoofd)kostenplaatsen.

De datakosten voor 2016 en 2017 zijn gebaseerd op de opdrachtbrieven van de
departementen, verhoogd met een vaste component voor aan te schaffen SCP data.
Die vaste component is bedoeld voor de datakosten die samenhangen met stabiele
meerjarige projecten en heeft een omvang van circa € 1 miljoen. Er wordt in deze
begroting vanuit gegaan dat datakosten die samenhangen met ‘overafname’ vanwege
specifiek onderzoek zullen worden versleuteld met de betreffende departementen23.
Aangezien eventuele uitzonderlijke datakosten vanaf 2018 nu nog niet bekend zijn, is
vanaf dat jaar de vaste component opgenomen.
Zoals aangegeven is deze begroting gebaseerd op een vaste formatie van 81 fte.
Daarmee is niet gezegd dat deze omvang maximaal passend is voor de kennisbasis die
het SCP rijksbreed te vervullen heeft. Dat is in dit onderzoek niet verkend. Wel is
gebleken dat in de optiek van sommige departementen de bezetting van enkele
kennisdomeinen binnen het SCP momenteel fragiel is. Het is echter niet ondenkbaar
dat via een interne herschikking van de bezetting op basis van de geformuleerde
strategische onderzoekslijnen deze kwetsbare posities versterkt kunnen worden.

23

Conform de gang van zaken tussen PBL en EZ met betrekking tot mestbeleidonderzoek.

30

Daarbij is tevens aan te bevelen om bij deze interne doorontwikkeling een
efficiencyanalyse te doen, vanuit de veronderstelling dat er bij projectaansturing
mogelijk snijverliezen ontstaan die bij programmatisch werken minder spelen. De
keuze om de begroting nu te baseren op een vaste formatie van 81 fte is in dit
onderzoek vooral een pragmatische keuze geweest: de ordegrootte lijkt in de praktijk
passend.
Op basis van de gepresenteerde begroting wordt het bedrag dat overeenkomt met wat
in de Aanwijzingen wordt omschreven als ‘minimaal 80% begrotingsgefinancierd’
gesteld op € 12 miljoen. Dat is iets hoger dan de begroting voor de jaren 2018 – 2020
aangeeft, waardoor er ruimte ontstaat voor bijvoorbeeld transitiekosten die
samenhangen met de interne veranderopgave van het SCP (zie paragraaf 5.1). Tellen
we daarbij op de maximaal 20% extern gefinancierde ruimte, dan bedraagt de totale
omvang van het SCP-budget maximaal € 15 miljoen.
Natuurlijk kan er voor gekozen worden om het 80%-begrotingsgefinancierde minder
dan de ingeschatte € 12 miljoen te laten zijn. Dit betekent dan wel dat er
fundamentele keuzes moeten worden gemaakt, bijvoorbeeld door te kiezen voor een
positionering van het SCP waarbij het planbureau zich beperkt tot de jaarlijks strikt
(bij wet) vereiste producten of door het anderszins sleutelen aan de kennisbasis.
Daarbij moet wel worden bedacht dat:
o

o
o

o

o

Dit haaks staat op het besluit van het kabinet Balkenende IV om ten tijde
van personele bezuinigingen het SCP juist structureel te versterken met
20 fte tot de huidige formatie.
In dat geval de verkennende en agenderende rol, die juist bij planbureaus
past, onvoldoende kan worden ingevuld.
Dan ook de taak zoals verwoord in het standpunt van het kabinet
Balkenende IV, te weten een kennisinstituut dat ten behoeve van het
kabinet de gevolgen van beleid voor de lange termijn monitort en de
actuele gevolgen van beleid in kaart brengt, beperkt kan worden
uitgevoerd.
Dit niet is wat de geraadpleegde SG’s en DG’s wensen. Zij waarderen de
huidige producten, de breedte en integraliteit, en zien daar een grote
meerwaarde in. Ook wordt soms gepleit voor een robuustere bezetting
binnen het SCP op bepaalde thema’s en voor nieuw onderzoek, zoals ten
behoeve van onderwijs.
De huidige maatschappelijke dynamiek noodzaakt tot structurele
hoogstaande inhoudelijke voeding van de beleidscyclus op het sociaalculturele domein. Veel gesprekspartners verwachten dat andere kennisen onderzoeksinstellingen de beleidscyclus in kwalitatief opzicht veel
minder goed zullen voeden dan dat het SCP nu doet.

Er wordt dan ook niet gepleit voor deze beperking.

6.2

Financieringsmodellen
Er zijn verschillende manieren denkbaar waarlangs de financiering van het bedrag van
€ 12 miljoen kan worden opgebouwd. Niet alle manieren zijn echter geschikt. Het is
belangrijk om een zo stabiel mogelijke opbouw te kiezen om ruimte te geven voor de
eerder besproken transitie. En er moet voldaan worden aan de eis uit de Aanwijzingen
dat er sprake is van minimaal 80% begrotingsfinanciering.

31

Figuur 6 toont vijf financieringsmodellen, namelijk:
I.

Projectfinanciering
Grondslag is de actuele (afbouwende) instellingsbijdrage van de begroting van
de eigenaar ter grootte van circa € 4,5 miljoen plus (voor het grootste deel)
financiering vanuit meerdere departementen voor jaarlijks opgedragen
projecten. Dit is hoe het tot eind 2014 functioneerde.

II.

Financiering volgens de huidige wijze
Grondslag is de actuele (afbouwende) instellingsbijdrage van de begroting van
de eigenaar ter grootte van circa € 4,5 miljoen plus (voor het grootste deel)
financiering vanuit meerdere departementen, met wens tot en soms ook
gerealiseerde meerjarige afspraken over budget, gekoppeld aan daarvoor te
verlenen opdrachten in de vorm van projecten. Garantiestelling door de
eigenaar is geplafonneerd op een bepaald niveau.

III.

Mede-aandeelhouderschap
Grondslag is een vaste, substantiële instellingsbijdrage van de begroting van
de eigenaar. Een ander departement heeft structureel op de eigen begroting
programmagelden gereserveerd staan voor het SCP, die jaarlijks aanvullend
worden overgeboekt waardoor de noodzakelijke financiële middelen voor de
afgesproken taak en formatieve omvang beschikbaar zijn. Het betreft
inhoudelijk ongeclausuleerde middelen. Dit is de huidige PBLfinancieringswijze.

IV.

Enkelvoudig eigenaarschap
Grondslag is een vaste instellingsbijdrage van de begroting van de eigenaar ter
grootte van de noodzakelijke financiële middelen voor de afgesproken taak en
formatieve omvang. Dit is de huidige financieringswijze van het CPB.

V.

Meervoudig eigenaarschap
Grondslag is een vaste instellingsbijdrage van meerdere eigenaren vanuit
verschillende departementale begrotingen dekkend op de taak en formatieve
omvang.

32

Figuur 6. Vijf denkbare financieringsmodellen voor het SCP. Niet alle opties passen bij de eisen uit de
Aanwijzingen of bieden voldoende stabiliteit aan de inganggezette transitie naar meerjarig programmeren.

Opties I en II zijn financieringswijzen die passen bij de oude wijze van kijken naar het
SCP als opdrachtnemend onderzoeksbureau. Het is geen stabiele financiële basis voor
een planbureau. Bovendien wordt niet voldaan aan de ‘minimaal 80%-begrotingseis’
uit de Aanwijzingen als waarborg voor inhoudelijke onafhankelijkheid en continuïteit.
Opties III, IV en V voldoen wel aan de begrotingseis uit de Aanwijzingen. Optie III is
hoe de financieringswijze van het PBL als rijksbreed werkend planbureau momenteel
wordt ingevuld, optie IV is de financieringswijze van het CPB. Gezien de ervaringen
kunnen beide opties ook als een stabiele vorm van financiering worden bestempeld;
figuur 1 uit paragraaf 5.1.2 onderstreept dit. Complicerend bij variant III is wel dat
voor het SCP erg veel departementen in de aandeelhoudersrol te plaatsen zijn.
Optie V is een nieuwe maar niet geheel ondenkbare variant. De gedachte achter deze
mogelijkheid is dat de departementen waarvan de beleidsvelden het meest verweven
zijn met de onderzoeksdomein van het SCP gezamenlijk het eigenaarschap vervullen.
Dit betekent onder andere dat op hun departementale begrotingen een steeds
terugkerende instellingsbijdrage voor het SCP staat gereserveerd die niet gekoppeld is
aan daarvoor te verrichten projecten.
Deze optie kent echter nadelen. Allereerst is ook tijdens de gesprekken opgemerkt dat
‘gedeelde verantwoordelijkheid’ in de praktijk vaak uitpakt als ‘geen
verantwoordelijkheid’. Een organisatie met meerdere eigenaren heeft uiteindelijk geen
eigenaar. Terwijl het SCP gezien de ontwikkeling waar zij voor staat juist gebaat is bij
een eigenaar die (kritisch) betrokken is. Bovendien wordt de transitie naar meerjarig
programmeren door het SCP complexer omdat tegelijkertijd ook de nieuwe governance
moet worden ingeregeld met meerdere eigenaren.

33

Figuur 7. Samenvattend wegingsoverzicht van de vijf denkbare financieringsmodellen voor het SCP.

Figuur 7 vat de afweging van de verschillende opties samen. Alles overziende heeft
financieringswijze IV de voorkeur. Enkelvoudig eigenaarschap, vorm gegeven op
dezelfde wijze als bij het CPB, biedt naar verwachting de beste kansen op een stabiel
financieel klimaat waarbinnen het SCP en de departementen de komende jaren de
transitie kunnen maken naar meerjarig programmatisch onderzoek en waarbinnen de
doorontwikkeling van het SCP vorm kan krijgen24.
De consequentie van deze keuze voor de eigenaar is dat het instellingbudget voor het
SCP ruim een factor 2,5 groter wordt: van € 4,5 miljoen op jaarbasis naar € 12
miljoen. Uitgaande van de gemiddelde structurele inhoudelijk gerelateerde toezegging
van VWS over de periode van 2015 – 2017 van € 1,7 miljoen, betekent dit dat op
jaarbasis een extra bijdrage door het moederdepartement van bijna € 6 miljoen.
Het omarmen van deze optie biedt VWS, als moederdepartement van het SCP, de
mogelijkheid om op een andere wijze naar de waarde van de eigenaarsrol te kijken.
Het is een rijksbrede, strategische rol. De waarde schuilt in het structureel bieden van
de condities waarbinnen voor samenleving, kabinet en parlement interdepartementaal
en integraal gebruik kan worden gemaakt van de hoogwaardige beleidsrelevante SCPkennis op het sociale en culturele domein. Het behelst het ondersteunen van de
benodigde rijksbrede kennisbasis binnen dit planbureau. Bij deze rol hoort het mentaal
naar binnen halen van het SCP bij het departement als een gewenste en onmisbare
body of knowledge binnen het kennis- en adviesstelsel van de overheid, waarvoor
VWS verantwoordelijkheid neemt. VWS vervult de eigenaarsol dan gelijk aan beide
andere eigenaren (EZ en IenM) van planbureaus. Dat biedt VWS tevens de kans om
het planbureau ook een krachtige pijler te laten zijn onder de eigen departementale
kennisinfrastructuur.
Naast deze eerste optie is voor het affinancieren van de instellingsbijdrage ook nog
denkbaar dat gekozen wordt voor een eenmalige herallocatie van rijksmiddelen van de
begroting van huidige opdrachtgevende departementen naar VWS. Er is een aantal
producten binnen het huidige opdrachtenportfolio van departementen aan te duiden
dat ook bij omslag naar een programmatisch werkend SCP structureel zal terugkomen
in de programmering en toekomstvast zal zijn. Ook de doorontwikkeling naar meer
verkennend en agenderend onderzoek levert voor departementen profijt op.

24

Welbeschouwd kan de financiering van het PBL ook op deze wijze vorm krijgen. De bijdrage van circa € 1,5 miljoen door
EZ is bedoeld om te voldoen aan artikel 9a uit de Natuurbeschermingswet. In dit artikel wordt zowel in lid 1 als lid 2 aan
het PBL de taak toegewezen om (eenmaal per 2 en 4 jaar) een wetenschappelijk rapport uit te brengen.

34

Daarnaast zullen deze er evenwel rekening mee moeten houden dat een aantal
gewenste projecten niet meer zal passen bij het SCP en voor andere, die buiten de
programmering vallen, in de vrije 20% marge mogelijk ruimte is, maar dan moet
worden betaald. Zo ook blijft men aan de lat staan voor ‘overafname’ van datakosten
voor onderzoek dat wel binnen het SCP programma valt. Een grove inschatting is dan
ook dat van de benodigde extra € 6 miljoen instellingsbijdrage ongeveer 3 à 4 miljoen
voor een eenmalige verevening25 in aanmerking zou kunnen komen, waarna VWS ten
volle eigenaarschap voor de brede kennisbasis van het SCP draagt.
De politieke besluiten van twee kabinetten, de dynamiek in de samenleving, de
huidige positie van het SCP ten opzichte van de andere twee planbureaus en de
ontwikkelopgave waarvoor het SCP gesteld staat, vragen om een betrokken eigenaar.
Een eigenaar die trots is op het planbureau, de noodzakelijk kennisbasis borgt en de
condities schept voor transitie. Het is zaak om na vele jaren de inbedding van het SCP
binnen het kennis- en adviesstelsel van de overheid definitief en goed te regelen. En
daarmee recht te doen aan het uitgangspunt dat op de drie grote overheidsdomeinen
planbureaus in onafhankelijkheid kunnen werken aan de kennisbasis onder beleid.
VWS mag in staat geacht worden tot bovengeschetst eigenaarschap. Daarom is in dit
onderzoek niet verkend of een andere eigenaar nodig is.

25

Bij de andere twee planbureaus is een eenmalige verevening nooit aan de orde geweest omdat zij een andere historie
kennen. Door de ontwikkeling via de weg van projectorganisatie heerst rond het SCP momenteel een afwijkende
financiële dynamiek waarin eenmalige verevening een passende manier kan zijn om voor eens en altijd de financiering
van het 80%-begrotingsdeel goed in te regelen.

35

7

Advies ABDTOPConsult
De aan ABDTOPConsult verstrekte opdracht luidde:
‘Ik verzoek u om onderzoek te doen naar en aanbevelingen te doen voor de volgende
benodigde stap (of stappen) om structurele meerjarige financiering van het SCP
zodanig te borgen dat de gewenste meerjaren programmering van het SCP-onderzoek
gerealiseerd kan worden’.
Het advies luidt om als eerste stap in het lopende proces de eigenaarsrol van het SCP
op te vatten als een rijksbrede, strategische rol die structurele condities biedt
waarbinnen ten dienste van samenleving, kabinet en parlement interdepartementaal
en integraal gebruik kan worden gemaakt van de hoogwaardige beleidsrelevante SCPkennis op de sociale en culturele domeinen. Meerjarige programmering door het SCP is
hierbij een belangrijk instrument.
Momenteel zijn die condities er niet. Het kabinetsbesluit van Rutte I zoals in 2012
vastgelegd in de Aanwijzingen voor de Planbureaus is niet gerealiseerd, het SCP kent
niet dezelfde stabiele financiële grondslag als het CPB en het PBL. Het gevaar is niet
ondenkbaar dat zonder een adequate interventie in de financiering het proces van
meerjarige onderzoeksprogrammering door het SCP als nationaal planbureau verder
stagneert of vastloopt. Zoals de minister van Buitenlandse Zaken in 2009 (kabinet
Balkenende IV) aan de Tweede Kamer meldde, is een vaste financieringsgrondslag
zowel voor de wetenschappelijke onafhankelijkheid als voor de continuïteit van de
productie van een planbureau van belang.
De realisatie van een duidelijk politiek besluit om ook voor het SCP te komen tot een
eenduidige financiële grondslag kan niet worden losgezien van de beweging richting
meerjarig programmeren. Dit is een transitie die ingrijpt in de rollen,
verantwoordelijkheden en onderlinge verhoudingen en die naar verwachting enkele
jaren nodig heeft om uit te harden. Het behelst zoals in hoofdstuk 5 aangegeven voor
alle betrokken partijen een veranderopgave. Een stabiele meerjarige financiering is
een randvoorwaarde om deze transitie te laten slagen.
Enkelvoudig eigenaarschap, vormgegeven op dezelfde wijze als bij het CPB, biedt naar
verwachting de beste kansen op een stabiel financieel klimaat waarbinnen het SCP en
de departementen de komende jaren kunnen komen tot meerjarig programmatisch
onderzoek. Dit betekent een instellingsbijdrage ter grootte van € 12 miljoen.
Uitgaande van de huidige meerjarige financiering door VWS resteert er voor de huidige
eigenaar een additioneel bedrag van € 6 miljoen. Overigens kan op basis van
historische betrokkenheid en toekomstige onderzoekswensen een eenmalige
verevening overwogen worden, waarna VWS ten volle eigenaarschap voor de
kennisbasis van het SCP draagt.
De politieke besluiten van twee kabinetten, de dynamiek in de samenleving, de
huidige positie van het SCP ten opzichte van de andere twee planbureaus en de
ontwikkelopgave waarvoor het SCP staat gesteld vereisen een betrokken eigenaar die
de noodzakelijk kennisbasis borgt. Het is zaak om na vele jaren de inbedding van het
SCP als planbureau binnen het kennis- en adviesstelsel van de overheid voor eens en
altijd goed te regelen.

36

Bijlagen

Bijlage 1: Gesprekspartners

1. Mw. van den Aarsen
2. Dhr. Annink
3. Dhr. van de Berg
4. Dhr. Biessen
5. Dhr. Bijl
6. Dhr. Buitendijk
7. Dhr. van der Burg
8. Dhr. Donners
9. Mw. van Geest
10. Dhr. Gerritsen
11. Dhr. ter Haar
12. Mw. Hammersma
13. Dhr. de Kievit
14. Dhr. Kleinmeulman
15. Mw. Knevel
16. Mw. Kuipers
17. Mw. Nahon
18. Mw. Oppers
19. Dhr. Putters
20. Dhr. Riedstra
21. Dhr. Roes
22. Mw. van der Sar
23. Mw. Schut
24. Dhr. van de Stadt
25. Dhr. van der Vlist
26. Dhr. Theunissen

Directeur Kennis, Innovatie en Strategie IenM
SG SZW
Plaatsvervangend directeur PBL
Loco SG EZ
Adjunctdirecteur SCP
DG Bestuur en Koninkrijksrelaties BZK
DG Langdurige Zorg VWS
Directiesecretaris a.i. SCP
Directeur CPB
SG VWS
DG Sociale zekerheid en Integratie SZW
DG Cultuur en Media OCW
Teamleider Financiën SCP
pSG VWS
Hoofd Bedrijfsvoering SCP
Raadsadviseur AZ
Senior adviseur VWS
DG Primair en Voortgezet Onderwijs OCW
Directeur SCP
SG VenJ
DG Rechtspleging en Rechtshandhaving VenJ
Controller CPB
Directeur Centrale Beleidsstaf CBS
Directeur Sociaal-Economische Statistieken CBS
SG OCW
Coördinerend adviseur VWS

Tevens is aangesloten bij een overleg van de SCP-sectorhoofden.

Bijlage 2: Aanwijzingen voor de Planbureaus

STAATSCOURANT
Nr. 3200
21 februari 2012
Officiële uitgave van het Koninkrijk der Nederlanden sinds 1814.

Regeling van de minister-president, Minister van Algemene Zaken,
houdende de vaststelling van de Aanwijzingen voor de Planbureaus
De minister-president, Minister van Algemene Zaken,
Handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad;
Besluit:
Artikel 1
Vastgesteld worden de bij deze regeling gevoegde ‘Aanwijzingen voor de Planbureaus’.
Artikel 2
Deze regeling treedt in werking op het moment dat de besluiten houdende de intrekking van het
Besluit Planbureau voor de Leefomgeving en houdende de intrekking van het Besluit houdende
instelling van een Sociaal en Cultureel Planbureau in werking treden.
Deze regeling zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.
De Minister-President, Minister van Algemene Zaken,
M. Rutte.

AANWIJZINGEN VOOR DE PLANBUREAUS
§ 1 Algemene bepalingen en toepassingsbereik
Aanwijzing 1
In deze aanwijzingen wordt verstaan onder:
a. eerst verantwoordelijke minister: minister onder wiens gezagsbereik een planbureau valt;
b. de Staten-Generaal: de Eerste of Tweede Kamer der Staten-Generaal of de commissies uit die Kamers;
c. planbureau: Centraal Planbureau, Planbureau voor de Leefomgeving of Sociaal en Cultureel
Planbureau;
d. verzoek: vraag aan een planbureau tot het uitvoeren van werkzaamheden die niet in het werkprogramma zijn
opgenomen;
e. werkprogramma: programma van de in dat begrotingsjaar uit te voeren werkzaamheden, uit te brengen
wetenschappelijke producten en overzicht van de voor die werkzaamheden en producten benodigde
capaciteit.
Toelichting
Onderdeel b: Fracties en ook individuele fractieleden vallen niet onder deze definitie. Waar in de aanwijzingen
wordt gesproken over een verzoek van de Staten-Generaal of van een Kamercommissie is dat dus altijd een
verzoek waartoe een meerderheid van Kamer of commissie heeft besloten.
Onderdeel c: Planbureaus hebben binnen het kennis- en adviesstelsel van de overheid een bijzonder functie.
Typerend voor planbureaus is dat ze, anders dan bijvoorbeeld de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid en departementale kenniscentra zoals het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid en het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, vanuit hun specifieke invalshoek intersectoraal en
interdepartementaal functioneren. Planbureaus voeren zowel beleidsrelevant als strategisch onderzoek uit. Op
het moment van vaststellen van de onderhavige aanwijzingen zijn er drie planbureaus, te weten het Centraal
Planbureau (CPB), het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).

Aanwijzing 2
Deze aanwijzingen worden in acht genomen door de ministers en staatssecretarissen en de onder hun gezagsbereik
werkzame dienstonderdelen en personen.
Toelichting
Deze aanwijzingen zijn uitsluitend van toepassing op de ministers en staatssecretarissen en de personen die
werkzaam zijn onder ministeriële verantwoordelijkheid. Aangezien planbureaus onder het gezagsbereik van een
minister vallen, moeten de ambtenaren van planbureaus deze Aanwijzingen voor de Planbureaus in acht nemen en
kan de minister overigens ook, voor zover deze aanwijzingen het niet uitsluiten, alle aanwijzingen geven die hij
dienstig acht.

§ 2 Juridische verankering
Aanwijzing 3
De eerst verantwoordelijke minister neemt het planbureau op in het organisatiebesluit van zijn ministerie.
Toelichting
Een planbureau is onderdeel van een ministerie. Ingevolge het Coördinatiebesluit organisatie en bedrijfsvoering
rijksdienst 2011 is de minister belast met de organisatie van zijn departement, met inachtneming van het door de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vastgestelde kader voor de organisatie en formatie van
de ministeries. Een onder een minister ressorterende dienst als een planbureau dient dus bij ministerieel besluit te
worden gereguleerd. Het organisatiebesluit van het ministerie is de geëigende plaats om vast te leggen dat een
planbureau onderdeel van dat ministerie is.
Aangezien de planbureaus in de organisatiebesluiten worden gereguleerd, zijn het Besluit Planbureau voor de
Leefomgeving (Stb. 2001, 488) en het Besluit houdende instelling van een Sociaal en Cultureel Planbureau (Stb.
1973, 175) ingetrokken. Ten aanzien van het CPB kan de volgende kanttekening worden geplaatst. Het CPB
wordt genoemd in de wet van 21 april 1947, Stb. H 127, houdende de
voorbereiding van de vaststelling van een Centraal Economisch Plan. De strekking van die wetsbepalingen is
beperkt. De wet betreft vooral het Centraal Economisch Plan en niet het functioneren van het CPB. Mede gezien de

historie wordt deze wet gehandhaafd.
In het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) is de rechtspositie van rijksambtenaren geregeld. In het ARAR
is, in samenhang met artikel 4, tweede lid, onder I, van het Reglement van Orde van de Ministerraad, geregeld hoe
de benoeming, de schorsing of het ontslag geschiedt van een ambtenaar die het ambt van lid van de
topmanagementgroep (zoals de directeur van een planbureau) of die het ambt van lid van de Algemene
Bestuursdienst (zoals de onderdirecteur van een planbureau) vervult. Op grond van artikel 3 van het ARAR kan bij
of krachtens wet van het ARAR worden afgeweken. Voor de benoeming, schorsing of ontslag van directeuren en
onderdirecteuren van het PBL en SCP gold in het Besluit Planbureau voor de Leefomgeving en het Besluit
houdende instelling van een Sociaal en Cultureel Planbureau een van het ARAR afwijkende regeling. Met het
intrekken van deze besluiten is op de benoeming, schorsing of ontslag van een directeur en onderdirecteur van
het PBL en SCP voortaan het ARAR van toepassing.
In de Wet voorbereiding van de vaststelling van een Centraal Economisch Plan geldt tevens een van het ARAR
afwijkende regeling. Ten behoeve van de harmonisatie van de benoeming, schorsing en ontslag van de
directeuren en onderdirecteuren van de planbureaus zal de Minister van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie een voorstel tot wijziging van deze wet voorbereiden.

§ 3 Functioneringsvoorwaarden

3.1 Onafhankelijkheid
Aanwijzing 4
Een minister of staatssecretaris geeft het planbureau geen aanwijzingen over de door het planbureau te hanteren
onderzoeksmethoden of over de inhoud van de rapportages van het planbureau.
Toelichting
Planbureaus hebben enerzijds een onafhankelijke wetenschappelijke positie en functioneren anderzijds als
overheidsorganisatie. Planbureaus vallen onder het gezagsbereik en de verantwoordelijkheid van de eerst
verantwoordelijke minister. Dit betekent dat de eerst verantwoordelijke minister de beleidsmatige en
beheersmatige (met name de financiële en personele aspecten) zeggenschap over de verantwoordelijkheid voor
het planbureau heeft. Planbureaus kunnen in meer of mindere mate tevens onder het gezagsbereik van een
andere minister of staatssecretaris komen te vallen, indien zij opdrachten voor hen uitvoeren of indien zij jaarlijks
een vast budget van hen ontvangen. Het is evenwel essentieel dat de planbureaus wetenschappelijk
onafhankelijk kunnen functioneren.
Daarom is in aanwijzing 4 bepaald, dat ministers en staatssecretarissen zich dienen te onthouden van het geven van
aanwijzingen over de onderzoeksmethoden en over de inhoud van de rapportages van het planbureau. Het begrip
‘rapportages’ dient ruim te worden opgevat.

Aanwijzing 5
De eerst verantwoordelijk minister voorziet, na overleg met de directeur van het planbureau, in een uit
onafhankelijke leden bestaande commissie die verantwoordelijk is voor:
a. het toezicht op de wetenschappelijke kwaliteit van het werk van het planbureau, waaronder in ieder geval
de zorg voor periodieke visitaties wordt verstaan, en
b. het toezicht op de maatschappelijke relevantie van het werk van het planbureau.
Toelichting
De eerst verantwoordelijke minister dient te voorzien in het toezicht op het onder zijn verantwoordelijkheid
vallende planbureau. Hij moet derhalve, na overleg met de directeur van het planbureau, een commissie instellen
waarin de twee in Aanwijzing 5 genoemde taken zijn belegd.
Het is aan de eerst verantwoordelijke minister zelf om te bepalen hoe de commissie wordt in- en samengesteld.
Vereist is echter wel, dat de commissie uit leden bestaat die niet ondergeschikt zijn aan de eerst verantwoordelijke
minister of een andere belanghebbende minister.
De commissie dient in ieder geval het wetenschappelijk niveau van het planbureau te bewaken. Dit wordt in
ieder geval gedaan door periodiek een visitatie te organiseren. Bij visitaties worden, al dan niet gelijktijdig, de
wetenschappelijke kwaliteit alsmede de beleidsmatige en de maatschappelijke relevantie van de producten
van het planbureau beoordeeld.
Voor het CPB is een dergelijke commissie op grond van de eerder genoemde Wet voorbereiding van de
vaststelling van een Centraal Economisch Plan ingesteld, namelijk de Centrale Plan Commissie.

3.2 Werkprogramma en verzoeken
Aanwijzing 6
1. De directeur van het planbureau stemt de inhoud van het werkprogramma af met een commissie als bedoeld
in Aanwijzing 5, met de eerst verantwoordelijke minister en in voorkomend geval met andere
belanghebbende ministers.
2. De eerst verantwoordelijke minister kan, voor zover redelijk, aangeven welke uit te voeren

werkzaamheden de directeur van het planbureau in ieder geval in het werkprogramma opneemt.

3. De directeur van het planbureau stelt het werkprogramma jaarlijks vast, gehoord het gevoelen van de
ministerraad.
Toelichting
Aanwijzing 6 draagt bij aan het evenwicht tussen enerzijds de noodzakelijke inhoudelijke vrijheid van een
planbureau en anderzijds de – voor de bruikbaarheid van de producten van het planbureau voor het beleid –
noodzakelijke vraagsturing door de ministers.

Aanwijzing 7
1. Indien de Staten-Generaal een verzoek niet gelijktijdig met de toezending daarvan aan de eerst
verantwoordelijke minister hebben toegezonden aan het planbureau, stuurt de minister een afschrift van het
verzoek ongeclausuleerd en terstond aan het planbureau.
2. Een planbureau stuurt een afschrift van een verzoek van een verzoeker, niet zijnde de Staten- Generaal,
door aan de eerst verantwoordelijke minister, tenzij het vertrouwelijk van aard is.
3. Een verzoek kan als vertrouwelijk worden aangemerkt indien het erop is gericht om eigen ideeën van de
verzoeker te toetsen, en zolang de verzoeker zelf de vertrouwelijkheid in acht neemt.
Toelichting
Planbureaus ontvangen buiten het werkprogramma om verzoeken waarin hen gevraagd wordt werkzaamheden
uit te voeren. Deze verzoeken kunnen in de eerste plaats afkomstig zijn van ministers. Daarnaast kunnen de
verzoeken ook afkomstig zijn van de Staten-Generaal. In de brief van 6 april 2009 aan de Tweede Kamer
(Kamerstukken II, 2008/09, 31 490, nr. 20) heeft het kabinet reeds toegezegd ruimte te zullen bieden aan de beide
Kamers der Staten-Generaal om een beroep te doen op de planbureaus. Planbureaus ontvangen ten slotte ook
verzoeken die niet afkomstig zijn van een minister of van de Staten-Generaal, maar van bijvoorbeeld zelfstandige
bestuursorganen die programma’s uitvoeren in het relevante vakgebied, internationale organisaties, politieke
partijen, Kamerfracties en Europese instellingen.
Aangezien een planbureau deel uitmaakt van een ministerie en de eerst verantwoordelijke minister
verantwoordelijk is voor de inzet van de capaciteit, dient een verzoek tot het verrichten van werkzaam- heden
formeel aan de eerst verantwoordelijke minister te worden voorgelegd. Voor verzoeken van de Staten-Generaal1
heeft het kabinet al in zijn eerder genoemde brief van 6 april 2009 vastgelegd dat een verzoek van de StatenGeneraal gelijktijdig en ongeclausuleerd met de formele toezending aan de minister wordt toegezonden aan het
planbureau. In het eerste lid is rekening gehouden met de situatie dat de Staten-Generaal hier soms geen
uitvoering aan geven; bepaald is dat de eerst verantwoordelijke minister een afschrift van dat verzoek dan
ongeclausuleerd en terstond aan het planbureau stuurt. Als een verzoek van de Staten-Generaal per abuis alleen
aan het planbureau wordt gestuurd zal – omgekeerd – het planbureau de verantwoordelijke minister daarvan
onmiddellijk op de hoogte stellen. Dit vloeit al voort uit de Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren.
Indien de Staten-Generaal een andere minister dan de eerst verantwoordelijke minister vragen een verzoek door
te sturen aan een planbureau, en deze minister wil dit toezeggen, dan zal deze minister het verzoek terstond en
ongeclausuleerd aan de eerst verantwoordelijke minister doorsturen.
In uitzonderlijke gevallen hoeft een planbureau verzoeken van andere verzoekers dan de Staten- Generaal niet
door te sturen aan de eerst verantwoordelijke minister. Dit is in het geval indien deze verzoeken vertrouwelijk
van aard zijn. De reden voor vertrouwelijkheid is om aanvragers in staat te stellen eigen ideeën te testen.
Aanvragers kunnen zelf besluiten, bijvoorbeeld bij een voor hen negatief resultaat, om de vertrouwelijke
verzoeken en de resultaten daarvan niet in de openbaarheid te brengen. Men moet daarbij bijvoorbeeld
denken aan het doorrekenen van eigen voorstellen of tegenbegrotingen in opdracht van Kamerfracties. Ook
voor sociale partners worden soms vertrouwelijk eigen ideeën op hun effecten geanalyseerd. Zodra
informatie uit analyses door de verzoeker met anderen wordt gedeeld, bijvoorbeeld als deze informatie in het
publieke debat wordt gebruikt, worden het verzoek en de daarvoor verrichte analyses niet meer als
vertrouwelijk beschouwd en stuurt het planbureau het verzoek of het resultaat daarvan terstond door aan de
eerst verantwoordelijke minister.
Functionele contacten met de Staten-Generaal
De Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren (Stcrt. 1998, nr. 104) zijn en blijven van toepassing op
ambtenaren die werkzaam zijn bij een planbureau. In Aanwijzing 3 van de Aanwijzingen externe contacten
rijksambtenaren is bepaald, dat de eerst verantwoordelijke minister op alle verzoeken vanwege de StatenGeneraal om schriftelijke of mondelinge contacten met ambtenaren van geval tot geval beslist. In de praktijk vindt
de afwikkeling van dergelijke verzoeken plaats door de daartoe aangewezen departementale contactpersonen.
In het verkeer met de Staten-Generaal geven ambtenaren ingevolge Aanwijzing 5 van de Aanwijzingen externe
contacten rijksambtenaren slechts inlichtingen van feitelijke aard. In Aanwijzing 6 en 7 van de Aanwijzingen externe
contacten rijksambtenaren is reeds aangegeven, dat openbare informatie rechtstreeks door ambtenaren kan
worden verstrekt, zonder tussenkomst van de minister of van de departementale contactpersoon.

1 Volgens de definitie van ‘Staten-Generaal’ in Aanwijzing 1 vallen onder dit begrip uitsluitend de Eerste of
Tweede Kamer of de commissies uit die Kamers. In de toelichting bij Aanwijzing 1 worden fracties en ook

individuele fractieleden expliciet van deze definitie uitgezonderd. Zij vallen derhalve in de categorie ‘andere
verzoekers’. Een verzoek van de Staten-Generaal of van een Kamercommissie is dus altijd een verzoek
waartoe een meerderheid van Kamer of commissie heeft besloten.

Aanwijzing 8
1. Het planbureau accepteert een verzoek alleen voor zover:
a. het verzoek niet strijdig is met het algemeen belang;
b. het verzoek niet afkomstig is van een commerciële organisatie;
c. het verzoek bijdraagt aan de versterking van de publieke taak van het planbureau;
d. het om inhoudelijke redenen, zoals de beschikbaarheid van deskundigheid en databestanden, voor de
hand ligt dat het planbureau het verzoek uitvoert;

e. het planbureau met de verzoeker zodanige afspraken maakt, dat de inhoudelijke onafhankelijkheid van het
planbureau is veiliggesteld, en
openbaarmaking van het resultaat van het geaccepteerde verzoek is gegarandeerd, tenzij het een
verzoek betreft dat vertrouwelijk van aard is.
2. Bij acceptatie van een verzoek houdt een planbureau rekening met de beschikbare capaciteit.
3. De directeur van het planbureau en de eerst verantwoordelijke minister stellen een adequate
afstemmingsprocedure op inzake het accepteren van verzoeken.

f.

Toelichting
Een planbureau is niet vrij in het accepteren van verzoeken. Het accepteren daarvan is aan de in het eerste lid en
tweede lid opgenomen criteria gebonden. Aangezien de eerst verantwoordelijke minister verantwoordelijk is voor
de inzet van de capaciteit, dient afstemming plaats te vinden tussen het planbureau en de minister. In het derde
lid is derhalve bepaald, dat de directeur van een planbureau en de eerst verantwoordelijke minister gezamenlijk
een adequate afstemmingsprocedure opstellen.

Aanwijzing 9
1. Het planbureau maakt het resultaat van zijn werkzaamheden openbaar. Het planbureau stuurt het resultaat
van een geaccepteerd verzoek tevens aan de verzoeker en gelijktijdig aan de eerst verantwoordelijke
minister.
2. In afwijking van het eerste lid, stuurt het planbureau de resultaten van een vertrouwelijk verzoek uitsluitend
aan de verzoeker, zolang de vertrouwelijkheid van toepassing is.
3. In afwijking van het eerste lid, stuurt het planbureau het resultaat van een verzoek, indien het een verzoek betreft
dat afkomstig is van de Staten-Generaal, na voltooiing naar de eerst verantwoordelijke minister. Het resultaat van
het verzoek wordt terstond en ongewijzigd door de eerst verantwoordelijke minister aan de Staten-Generaal
gestuurd.
Toelichting
Het eerste lid van deze aanwijzing geeft aan dat de planbureaus afgeronde werkzaamheden in principe zo spoedig
mogelijk openbaar maken. De resultaten van verzoeken die vertrouwelijk van aard zijn, maken zij echter niet
openbaar zolang de verzoeker zelf althans de vertrouwelijkheid ervan in acht neemt. Op vertrouwelijkheid van
verzoeken is reeds in de toelichting bij Aanwijzing 7 ingegaan. De
uitzondering in het tweede lid laat overigens de regels van de Wet openbaarheid bestuur onverlet.
Zodra een verzoek door het planbureau is uitgevoerd en voltooid, wordt het resultaat direct naar de verzoeker
gestuurd. In geval het een verzoek van de Staten-Generaal betreft, wordt het resultaat echter door de eerst
verantwoordelijke minister aan de verzoeker gestuurd. In de eerder genoemde brief van 6 april 2009 heeft het
kabinet aangegeven dat een rapportage van het planbureau, gevraagd door de Staten-Generaal, door de minister
waaronder het planbureau ressorteert na voltooiing terstond en ongewijzigd naar het parlement wordt gezonden.
Er is daarbij geen ruimte voor noch sprake van eventuele amendementen door de minister op de rapportage. Het
derde lid van deze aanwijzing geeft daaraan uitvoering. Overigens laat dit de mogelijkheid van reactie van de
minister in publicatie onverlet.

§ 4 Financiële grondslag
Aanwijzing 10
1. Van de werkzaamheden die een planbureau uitvoert is minimaal 80% begrotingsgefinancierd en maximaal
20% extern gefinancierd.

2. Het eerste lid is voor het Sociaal en Cultureel Planbureau pas met ingang van 1 januari 2015 van toepassing.
Toelichting
Als onderdelen van ministeries ontvangen de planbureaus uit de departementale begroting van één of meer
ministeries jaarlijks een vast budget waarvan de omvang over een langere periode vrijwel constant wordt
gehouden en dat niet gerelateerd is aan specifieke opdrachten. Uit dit begrotingsgefinancierde budget worden

onder meer de verzoeken die afkomstig zijn van de Staten-Generaal gefinancierd. Ook opdrachten die verstrekt
worden voor een langere periode en die zijn gefinancierd door middel van structurele gelden vanuit de begroting
van decentrale overheden worden als begrotingsgefinancierde werkzaamheden gezien.
In de eerder genoemde Nota Vernieuwing Rijksdienst is de gewenste verhouding tussen begrotingsgefinancierde
werkzaamheden en extern gefinancierde werkzaamheden gesteld op 80:20. Een zoveel mogelijk stabiele
financieringsstructuur waarborgt wetenschappelijke onafhankelijkheid en continuïteit van productie van
planbureaus. Dit betekent overigens geen garantie dat de planbureaus te allen tijde gevrijwaard zullen zijn van
bijstelling van het budget of van taakstellingen voor het budgetgefinancierde gedeelte.
Overschrijding van de 20% externe financiering kan op generlei wijze leiden tot aanspraak op vergroting van het
begrotingsgefinancierde deel. In het tweede lid is overgangsrecht opgenomen voor het SCP, omdat de huidige
financiële situatie van het SCP nog niet overeenkomstig de 80:20 verhouding is. Zoals in de eerder genoemde brief
van 6 april 2009 is aangegeven, wordt voor het SCP via een ontwikkelmodel gekomen tot de gewenste verhouding.

TOELICHTING
In de Nota Vernieuwing Rijksdienst die de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties namens het
kabinet op 24 september 2007 aan de Tweede Kamer heeft gezonden (Kamerstukken II, 2007/08, 31 201, nr. 3
(herdruk), p.9), is opgenomen dat voor het Centraal Planbureau (CPB), het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) wordt gestreefd naar een eenduidige juridische en financiële
grondslag, met een duidelijke afbakening van het werk in betaalde werkzaamheden. In dat kader is door de
Secretaris-generaal voor de Vernieuwing van de Rijksdienst aan Staatsraad in buitengewone dienst G.N. Roes
gevraagd een rapport op te stellen. Dit rapport is in november 2008 uitgebracht en bevat een aantal
aanbevelingen. In de brief van 6 april 2009 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2008/09, 31 490, nr. 20) heeft
het kabinet in het licht van die aanbevelingen aangegeven over de functioneringsvoorwaarden van de
planbureaus te zullen beslissen in de ministerraad. In de brief is het kabinet tevens ingegaan op de relatie en
positionering van planbureaus ten opzichte van ministers en de Staten-Generaal. Ter uitvoering van de brief zijn in
artikel 1 van deze regeling de ‘Aanwijzingen voor de Planbureaus’ vastgesteld.
Aan dit besluit zijn geen administratieve lasten voor het bedrijfsleven gebonden.
De bijgevoegde Aanwijzingen zien op het coördineren van regeringsbeleid en hebben geen gevolg voor het
bedrijfsleven.
De Minister-President, Minister van Algemene Zaken,
M. Rutte.

Bijlage 3: Begroting SCP 2016 – 2020

SCP Begroting 2016 - 2020
Alle Projecten en Kostenplaatsen

Uitgangspunten bij de begroting 2016
Kosten personeel
Algemeen
Voor de jaren 2017 - 2020 is een indexering toegepast van 2% per jaar.

Kosten personeel
Salarissen
Berekend op basis van prognose uit P-Direkt, aangevuld met openstaande vacatures tot 81,0 fte's. De cijfers uit PDirekt zijn verhoogd met 4,25% voor CAO resultaat en € 75,000 voor gedifferentieerde beloning.
De directeur van het SCP is in dienst van de ABD, zijn salaris is daarom niet in de SCP cijfers opgenomen.
Inhuur externen
Berekend op basis van maximaal toegestane 6,5% van de salarissen plus externe inhuur
Reiskosten woon-werk
Deze zijn gebaseerd op de realisatie in 2015.
Opleidingen
Voor opleidingen is een standaard bedrag opegnomen van € 50,000 per jaar. Daarnaast is er voor 2016
€ 85,000 en 2017 € 30,000 extra opgenomen voor Leeratelier politieke en bestuurlijke sensitiviteit
voor bij- en nascholing van medewerkers in het primaire proces.
WKR kosten
Betreffen de maximaal toegestane 1,2% over de loonkosten, exclusief 25% WG lasten.

Kosten Materieel
Reiskosten projecten
Deze zijn gebaseerd op de realisatie in 2015.
Communicatiekosten
In overleg met de communicatie adviseurs is een budget van € 150,000 vastgesteld voor o.a. digitalisering van de
publicaties, ontwikkeling social media, een doelgroepenonderzoek en aanschaf infographics.
De opmaak- en omslagkosten zijn gebaseerd op de realisatie 2015.
Verder gaan we er in deze begroting van uit dat de drukkosten vanaf 2016 betaald zullen worden door het SCP (nu
nog VWS). Kosten gebaseerd op realisatie jan-aug 2015.
Bibliotheek
De overige bibliotheekkosten zijn vanaf 2016 verhoogd met € 30,000 voor licentiekosten Scopus
(wetenschappelijke tijdschriftendatabase) en € 24,200 voor licentiekosten Worldcat (bibliotheeksysteem). In 2016 is
ook nog € 24,200 opgenomen voor de eenmalige aanschaf van Wolrdcat.
Verdere bibliotheekkosten zijn op basis van realisaties 2015.
Telefoon- en internetkosten
De mobiele telefoonkosten zullen toenemen omdat het SCP na de verhuizing naar B30 volledig mobiel zal gaan
telefoneren. Overige kosten zijn gebaseerd op de realisatie in 2015. Tot de verhuizing naar B30 (zomer 2016)
betaald VWS de kosten voor vaste telefonie.
Advieskosten
Voor 2016 betreft dit de kosten voor de audit committee. Vanaf 2017 is dit een stelpost voor onvoorziene kosten.

Automatiseringskosten
De softwarekosten bestaan voornamelijk uit licentiekosten voor server software, Microsoft Office, Stata en Exact.
De ondersteuningskosten ICT zijn gebaseerd op een prognose van SSC Campus (€ 500k) plus installatie en
onderhoud van een DAS, LAN, WAN en WiFi systeem in B30. 2016 is het eerste jaar dat de ICT ondersteuning via
SSC Campus loopt, dus wij maken enig voorbehoud bij het overnemen van de prognose.
De overige automatiseringskosten zijn gebaseerd op de realisatie in 2015.
Overige kantoorkosten
Deze zijn gebaseerd op de realisatie in 2015.

Huisvestingskosten
De huisvestingskosten voor het SCP worden betaald door VWS. Echter, om de integrale bureaukosten van het
SCP transparant weer te geven zijn ze in deze begroting PM opgenomen.
Kosten voor data en uitbesteding WO
De kosten voor 2016 en 2017 zijn gebaseerd op opdrachtbrieven van departementen verhoogd met een vaste
component voor aan te schaffen SCP data van € 1 miljoen. Vanaf 2018 is alleen de vaste component voor
datakosten SCP opgenomen. Indien een onderzoeksvraag van een departement datakosten genereert dan zal het
SCP hierover aparte financiële afspraken maken met het betreffende departement. De uitbesteding van het
wetenschappelijk onderzoek gebeurt soms in samenwerking met de wetenschappelijke instellingen, resulterend in
een gezamenlijke publicatie. In dat geval gaat dit met gesloten beurs. Als de uitbesteding voor een specifiek
onderzoek geschiedt dan zullen hierover aparte financiële afspraken met het betreffende departement gemaakt
worden, zoals bij de datakosten.

Dit is een uitgave van:
ABDTOPConsult
Postbus 20011
2500 EA Den Haag
abdtc@minbzk.nl
www.algemenebestuursdienst.nl