Newtonlaan 201, 3584 BH Utrecht

Aan:
Leden van de Tweede Kamer en Staten Generaal

Faculteit Recht, Economie,
Facult
Bestuur en Organisatie
Internationaal en Europees Recht
(IER)
Bezoekadres

Newtonlaan 201
3584 BH Utrecht

Ons kenmerk
Telefoon
E-mail
Website

20211115/AG/AN
030 2537956

Datum
Onderwerp

15 november 2021
Beleidsdoorlichting artikel 1 EZK

www.uu.nl

Zeer geachte leden van de Tweede Kamer,
Hierbij delen wij met u onze bevindingen, als onafhankelijke deskundigen in de
begeleidingscommissie voor de beleidsdoorlichting van artikel 1 die het Ministerie van EZK
heeft uitgevoerd, over de kwaliteit van deze beleidsdoorlichting. Beleidsartikel 1 houdt in dat
het ministerie beleidsverantwoordelijk is voor het scheppen van voorwaarden voor een goed
functionerende economie en goed functionerende markten, waaronder de markt voor
elektronische communicatie.
Hoewel wij hieronder enkele kritische kanttekeningen maken, staat voorop dat de uitvoering
van de beleidsdoorlichting binnen de daarvoor geldende kaders, zorgvuldig en professioneel is
gedaan. Wij spreken onze waardering uit voor de houding en kwaliteit van de onderzoekers
van Panteia, en de inzet van de medewerkers van het Ministerie van EZK. Er zijn verschillende
(digitale) bijeenkomsten geweest van de uitgebreide begeleidingscommissie en het is duidelijk
dat aan de inbreng van de leden van de begeleidingscommissie steeds zo veel mogelijk opnieuw: binnen de geldende kaders - recht gedaan.
Schaarste van bronnen voor de beleidsdoorlichting
Dat neemt niet weg dat het, zoals het rapport ook aangeeft, een zorg is dat “voor de meeste
terreinen binnen het beleidsartikel niet hard op basis van uitgevoerde evaluaties kan worden
geconcludeerd dat het beleid en de inzet van instrumenten onder het beleidsartikel
doeltreffend en doelmatig zijn”. Niet alleen is de planning van (interim) evaluaties van de
afzonderlijke terreinen niet in lijn met de planningscyclus van de beleidsdoorlichting zelf, maar
de terreinspecifieke evaluaties zijn onderling ook verschillend van aard, opzet en uitvoering.
Het verdient aanbeveling deze cycli beter op elkaar af te stemmen. Bij afwezigheid van
(voldoende informatie op basis van) terreinspecifieke evaluaties zijn aanvullende methodes
nodig. Het onderzoek is dan ook mede gebaseerd op interviews.

Die methode kan een zinvolle toevoeging zijn, maar bij de keuze van geïnterviewde personen
moet er voor gewaakt worden dat – zeker in afwezigheid van een terreinspecifieke evaluatie –
niet slechts wordt gesproken met beleidsmedewerkers van het Ministerie van EZK en hieraan
gerelateerde uitvoerende organisaties zelf.
Aandacht voor de beleidsvisie en complexiteit
De geëxpliciteerde beleidsvisie die ten grondslag ligt aan de uitvoering van het beleid op basis
van artikel 1 is, logischerwijs, leidend bij het evalueren daarvan. Zoals in het rapport wordt
opgemerkt is de betreffende doelstelling ‘goed functionerende economie en goed
functionerende markten’ door het Ministerie van EZK als volgt toegelicht:
‘Goed functionerende markten dragen in belangrijke mate bij aan de economische
groei en innovatie. In een goed functionerende markt reageren vraag en aanbod
effectief op elkaar. Consumenten en bedrijven profiteren daarvan. Op goed
functionerende markten ontstaat een optimale prijs – kwaliteitverhouding van
goederen en diensten en hebben gebruikers keuzevrijheid. Het slim benutten van en
zorgdragen voor hoogwaardige elektronische communicatie netwerken en digitale
infrastructuren waar de Nederlandse samenleving op kan bouwen én vertrouwen
draagt bij aan het economisch groeivermogen en een goed functionerende economie.’
Tijdens de totstandkoming van de rapportage omtrent de beleidsdoorlichting is de vraag aan
de orde gekomen of doelstelling en toelichting aan een herijking toe is; het rapport benoemt
deze vraag. De (politieke) focus en consensus lijkt immers verschoven van een wat smallere
visie op marktwerking naar een meer inclusieve visie daarop. Niet alleen is ligt er meer focus
op ‘brede welvaart’ en inclusieve groei en het versnellen van de energietransitie en het belang
van een duurzame samenleving, maar ook lijkt er sprake van hernieuwde belangstelling voor
het waarborgen van publieke diensten; bovendien verandert met name de digitale
samenleving de verhouding tussen consument en producent, en heeft de digitale transitie in
algemene zin weerslag op de rol van de overheid. Voor de rapportage is de bestaande
doelstelling met toelichting leidend geweest, maar het lijkt ons noodzakelijk om doelstelling
en toelichting opnieuw te doordenken en in te bedden in de huidige ontwikkelingen. Dat doet
recht aan de complexe opdracht voor het Ministerie van EZK.
Aanpassen methode van beleidsontwikkeling en beleidsevaluatie
De hiervoor genoemde complexiteit heeft ook gevolgen voor de methode van
beleidsontwikkeling en beleidsevaluatie. Beleidsontwikkeling en -evaluatie zijn terecht
gebaseerd op een systematische methodiek. Die wordt nu echter op de proef gesteld, zoals in
het rapport ook wordt aangegeven. De snelle ontwikkelingen in maatschappij, digitale
technologie, globale uitdagingen zoals pandemie, klimaatverandering en oplopende
geopolitieke spanningen maken de huidige nogal statische benadering niet alleen minder
doeltreffend en doelmatig maar deze kan zelfs een risico voor economie, maatschappij en
democratie inhouden als onze autonomie op het spel komt te staan.
Deze ontwikkelingen, waarvan het verstandig is aan te nemen dat die niet voorbijgaand zijn,
dwingen ons om ons vaker dan vroeger af te vragen of eenmaal ingezet beleid en de
bijbehorende organisatorische taakverdeling nog wel doeltreffend en doelmatig kunnen zijn.

De huidige methode van beleidsontwikkeling en -evaluatie voorziet te weinig flexibiliteit om op
gecontroleerde wijze tijdens de beleidsuitvoering het volgende te doen:
1)
2)
3)
4)

Initiële aannames en beleidslogica (zoals de rationale voor beleidskeuzes) te toetsen
de veranderende relevantie van beleid in andere departementen mee te nemen
weloverwogen beleidsdoelen en beleidsmaatregelen aan te passen
flexibiliteit in organisatie en beheer (binnen EZK en tussen departementen) te
voorzien
5) en daarmee op mogelijk silo-denken te anticiperen.
Het risico van mismatch tussen beleidsontwikkeling en realiteit moet ondervangen worden.
Weliswaar kan flexibiliteit op gespannen voet te staan met het instrument van evaluatie dat
van stabiliteit uitgaat. De uitdaging is dan ook met flexibiliteit gecontroleerd om te gaan. Door
te voorzien dat het nodig is om systematisch strategisch overleg en frequenter dan
momenteel de vergelijking met het oorspronkelijke kader van de beleidsontwikkeling te
maken is dit beheersbaar en verstandig. Hoewel ook nu reeds ad interim beleidsaanpassing
met goede redenen plaatsvindt, zou de beleidsmethodiek dat moeten inbouwen. Daarmee
wordt ook de evaluatie relevanter.
Een ander en bekend risico van beleidsmethodiek is dat de eenmaal gekozen beleidsstructuur
en organisatievorm aanpassing van doel en inhoud kan bemoeilijken. Dit wordt in het rapport
ook besproken. Daarom is steeds opnieuw aandacht nodig voor datgene wat leidend zou
moeten zijn: de inhoudelijke beleidsinzet van het Ministerie van EZK op basis van een steeds
hernieuwde doelstelling. Het belang van het steeds hernieuwd aandacht besteden aan die
overkoepelende vraag is des te groter gezien de totale doorsnijdende aard van de contextuele
veranderingen zoals duurzaamheid en digitalisering. De complexiteit van het werk van het
Ministerie van EZK neemt daarmee toe, en is steeds meer in samenhang met andere
departementen. Ook evalueren neemt daardoor in complexiteit toe. Dergelijke veranderingen
kunnen vroegtijdig onderkend worden, dit hoeft niet te wachten op een evaluatie die pas na
een aanzienlijk aantal jaren plaatsvindt.
Voor een nadere toelichting zijn wij natuurlijk gaarne bereid.
Met de meeste hoogachting en vriendelijke groet,

Prof. Dr. Paul Timmers
CEO iivii BV, research associate Universiteit van Oxford

Prof. Dr. Anna Gerbrandy
Hoogleraar Mededingingsrecht Universiteit Utrecht