VERANTWOORDINGSONDERZOEK

De Koning (I)
Rapport bij het Jaarverslag 2020

2021

Vooraf
Verantwoordingsonderzoek 2020
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die
ministers in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering
en hun beleid. Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale
vragen in dit jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar besteed en verantwoord volgens de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het gevoerde beleid de gewenste resultaten opgeleverd?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verant­
woordelijke ministers hun zaken op orde hebben. Zoals onze wettelijke taak
voorschrijft, geven wij daarbij ook oordelen over de financiële informatie, de
kwaliteit van de bedrijfsvoering en de totstandkoming van de bedrijfsvoerings- en
beleidsinformatie in de jaarverslagen van de ministers. Pas nadat de verklaring van
goedkeuring van de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening en rijkssaldibalans
is ontvangen, kunnen de Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge
verlenen aan de minister. Bijlage 2 bevat een uitgebreidere toelichting over ons
verantwoordingsonderzoek.
Door de coronapandemie heeft het kabinet vanaf het voorjaar van 2020 veel
steunmaatregelen getroffen voor de economie en de arbeidsmarkt. De financiële
consequenties hiervan hebben een grote invloed gehad op de departementale
jaarverslagen over 2020 en daarmee ook op ons verantwoordingsonderzoek.
De normen voor onze oordeelsvorming over de financiële rechtmatigheid en
het financieel beheer zijn ongewijzigd.
In ons verantwoordingsonderzoek hebben wij vanwege coronamaatregelen
noodgedwongen meer werkzaamheden op afstand uitgevoerd. Deze manier van
werken heeft het moeilijker voor ons gemaakt om bepaalde controles te doen,
in het bijzonder onderzoeken ter plaatse. Bij het plannen van onze werkzaam­­heden hebben wij aandacht besteed aan de risico’s hiervan. We hebben waar
nodig aanvullende werkzaamheden gepland en uitgevoerd. Wij zijn dan ook
van mening dat de verkregen informatie voldoende en geschikt is als basis
voor onze oordelen in het kader van ons verantwoordingsonderzoek.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2020 van begrotingshoofdstuk I
over de Koning. Onze overige publicaties in het kader van het verantwoordings­
onderzoek 2020 vindt u op www.rekenkamer.nl/verantwoordings­onderzoek2020.
Hier vindt u ook ons rapport Staat van de rijksverantwoording 2020. Hierin nemen wij
de goedkeuring van de rijksrekening op. Ook bevat deze publicatie een overkoe­
pelende uiteenzetting over het verantwoordingsonderzoek 2020.

Inhoud
1.

Onze conclusies | 4

2.

Feiten en cijfers | 6

3.

Financiële informatie | 8

3.2

Oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie op artikelniveau | 10

3.3

Transparantie over uitgaven van de Koning | 10

4.

Bedrijfsvoering | 15

3.1

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op totaalniveau | 9

4.1

Oordeel over de bedrijfsvoering | 15

4.2

Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­informatie | 16

5.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer | 17

5.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 18

5.1

Reactie minister van Algemene Zaken | 17

Bijlagen | 19

Bijlage 1 Over het verantwoordingsonderzoek | 19
Bijlage 2 Literatuur | 24

1. Onze conclusies
De transparantie over de kosten van het koningschap moet worden afgewogen tegen het belang van
bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de Koning. De minister-president beoordeelt of
kosten een persoonlijk of een functioneel karakter hebben. De overwegingen daarbij worden vast­
gelegd, zodat dit besluitvormingsproces controleerbaar is en we er een oordeel over kunnen geven.
In ons onderzoek naar de functionele uitgaven hebben wij geen uitgaven gezien die als persoonlijk
hadden moeten worden aangemerkt.

Vorming specifieke bestemmings­
reserves verstandig, maar algemene
bestemmingsreserves moeten
voorkomen worden

Het verplichtingen-kasstelsel biedt beperkte
mo­gelijkheden om fluctuaties in de uitgaven
als gevolg van noodzakelijke langetermijn­
investeringen op te vangen, zoals dat in een
baten-lastenstelsel wel kan. Wij vinden het
des­ondanks verstandig dat voor specifieke
investeringen zogenaamde bestemmings­
reserves worden gevormd. De informatie over
de omvang en de opbouw van reserveringen
voor langetermijninvesteringen (de bestem­
mings­reserves) moet voor de sturing op en
verantwoording over de uitgaven van de Koning
inzichtelijk zijn. De Auditdienst Rijk (ADR) en
de Algemene Rekenkamer hebben inzicht in
deze informatie. Bij de introductie van de
bestemmingsreserves voor de Koning in 2015
heeft het Ministerie van Algemene Zaken
besloten om per uitgavensoort een reserve te
vormen. Zo kan op basis van de verschillende
plannen een afweging worden gemaakt waar
het geld aan besteed gaat worden en wordt het
geld geoormerkt. Op die manier kan de Koning

Verantwoordingsonderzoek de Koning

goed sturen op de vorming van de reserves,
nodig bij komende investeringen, en kan hij per
reserve verantwoorden hoe het geld is besteed.
Met ingang van 2020 is er een algemene reserve
bijgekomen naast de specifieke bestemmings­
reserves. Wij bevelen aan geen algemene reserve
te vormen. Bij een algemene reserve ontbreekt
helder en navolgbaar inzicht in sturing en ver­
antwoording op basis van specifieke plannen.

4

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van de Koning
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2020 van de Koning voldoet op totaalniveau aan de daaraan
te stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet
2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Op totaalniveau

Verder in het rapport

• HoofdstukRechtmatigheid
2 Feiten en cijfers
van de

• Hoofdstukverplichtingen
3 Financiële informatie
• Hoofdstuk 4 Bedrijfsvoering

Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten

• Hoofdstuk 5 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek de Koning

5

Algemene Rekenkamer

2.
Feiten en cijfers
De minister-president, minister van Algemene Zaken (AZ), is verantwoordelijk voor
het beheer van het begrotingshoofdstuk de Koning. Artikel 1 van het begrotings­
hoofdstuk de Koning bevat de grondwettelijke uitkering aan leden van het Koninklijk
Huis. Artikel 2 bevat de functionele uitgaven die te maken hebben met de uitoefening
van het koningschap. De Dienst van het Koninklijk Huis dient hiervoor de kosten op
declaratiebasis in bij de minister-president. Artikel 3 bestaat uit uitgaven die niet via
de Dienst van het Koninklijk Huis lopen, maar die wel deel uitmaken van de uitgaven
die functioneel samenhangen met het koningschap. Het gaat om de uitgaven van
de Rijksvoorlichtingsdienst, het Militaire Huis en van het Kabinet van de Koning.
Op het begrotingshoofdstuk de Koning is in 2020 € 45 miljoen uitgegeven. Dit is 0,02%
van de totale rijksuitgaven over 2020. Daarnaast zijn verplichtingen aangegaan voor
€ 45 miljoen. De ontvangsten bedroegen € 0,05 miljoen.
Tabel 1 De Koning (I) in cijfers in miljoenen €
Verplichtingen
Uitgaven
Ontvangsten

2018

2019

2020

43

44

45

43

44

45

0,01

0,17

0,05

In het jaarverslag staan naast de grondwettelijke uitkeringen voor de leden van het
Koninklijk Huis (€ 8,6 miljoen) de uitgaven die samenhangen met het uitoefenen van
het koningschap (€ 30,5 miljoen). De doorbelaste uitgaven van andere begrotingen

Verantwoordingsonderzoek de Koning

6

Algemene Rekenkamer

bedragen € 6,4 miljoen. Deze betreffen onder meer de uitgaven ten behoeve van
het Kabinet van de Koning bij het Ministerie van Algemene Zaken (€ 2,7 miljoen).
De ontvangsten betreffen de eindafrekening van het in 2019 verstrekte voorschot aan
het Ministerie van Defensie voor het Militaire Huis. Naast de verantwoording in het
jaarverslag (begrotingshoofdstuk I) is er ook het Jaaroverzicht Koninklijk Huis 2020,
waarin uitgebreid verslag wordt gedaan van de wijze waarop de Koning en de andere
leden van het Koninklijk Huis invulling aan hun werk hebben gegeven.
Figuur 1 Uitgaven begrotingshoofdstuk de Koning in 2020

Van begrotingshoofdstuk De Koning ging het meeste geld naar functionele
uitgaven van de Koning (artikel 2)

Functionele uitgaven van de Koning

Uitkering aan leden van het Koninklijk Huis

Doorbelaste uitgaven van andere begrotingen

0

10

20

30

Uitgaven x € miljoen

Verantwoordingsonderzoek de Koning

7

Algemene Rekenkamer

3.
Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van de Koning.
Wij werken zoveel mogelijk conform de internationale controlestandaarden voor
rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAIs). We
houden daarbij rekening met het controlebestel waarin de Auditdienst Rijk (ADR) als
intern controleur het jaarverslag certificeert. Voor haar oordeel maakt de Algemene
Rekenkamer daarom zoveel mogelijk gebruik van de resultaten van de werkzaam­
heden van de ADR conform de Comptabiliteitswet 2016.
Als gevolg van de invloed van het coronacrisis op de (werk)omstandigheden heeft de
Algemene Rekenkamer een beperkt deel van de werkzaamheden risicogericht moeten
bijstellen in de afrondende fase van de controle. Die bijstelling heeft voornamelijk
betrekking op de controle van delen van de saldibalans en de toets op de verslag­
gevingsvereisten. Echter, door mede gebruik te maken van de werkzaamheden van de
ADR in aanvulling op onze eigen werkzaamheden gedurende het jaar, hebben wij een
voldoende basis voor onze financiële oordelen.
We geven oordelen over de rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid van de
financiële verantwoordingsinformatie. Dat doen we in § 3.1 op totaalniveau en in § 3.2
op artikelniveau. In § 3.3 gaan we in op enkele specifieke aspecten van de verantwoorde
uitgaven in het jaarverslag. In onderstaande figuur zijn onze oordelen weergegeven.

Verantwoordingsonderzoek de Koning

8

Algemene Rekenkamer

Figuur 2 Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van de Koning
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2020 van de Koning voldoet op totaalniveau aan de daaraan
te stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet
2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Tolerantiegrens

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op totaalniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinforma­
tie op totaalniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van de
Koning
• is op totaalniveau rechtmatig;
• is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.
Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goedkeuring
zullen verlenen aan de slotverschillen waarin alle geraamde uitgaven, verplichtingen
en ontvangsten uit de begroting van de Koning (begrotingshoofdstuk I) in overeen­
stemming zijn gebracht met de uiteindelijk gerealiseerde bedragen.

Verantwoordingsonderzoek de Koning

9

Algemene Rekenkamer

Voorbehoud slotverschillen – nog door de Staten-Generaal te autoriseren
budgetten
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2020 van de Koning is
opge­nomen, omvat € 0,1 miljoen aan overschrijdingen op de begrotings­
artikelen 1 en 3. Het bedrag aan uitgaven omvat eveneens € 0,1 miljoen aan
overschrijdingen op de begrotingsartikelen 1 en 3. Gaan de Staten-Generaal
niet akkoord met de daarmee samenhangende slotverschillen, dan moeten wij
onze oor­delen over de financiële verantwoordingsinformatie mogelijk herzien.

3.2 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op artikelniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van
de Koning
• is op artikelniveau rechtmatig;
• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.

3.3 Transparantie over uitgaven van de Koning
Onderscheid tussen persoonlijke en functionele uitgaven is duidelijk
Sinds de invoering van de Wet financieel statuut van het Koninklijk Huis in 1972
ontvangt de Koning een vaste uitkering voor persoonlijke personele en materiële
uitgaven. Dit heet met ingang van 2009 de B-component. De B-component wordt op
artikel 1 van dit begrotingshoofdstuk verantwoord. Functionele uitgaven mag de
Koning, via de Dienst van het Koninklijk Huis, declareren bij het Ministerie van AZ.
Deze worden op artikel 2 verantwoord.
In de grondwet staat dat de Koning met inachtneming van het openbaar belang zijn
Huis mag inrichten. De Koning hoeft over besteding van de B-component geen verant­
woording af te leggen. Hoewel verantwoording op uitgavenniveau niet noodzakelijk en
niet gewenst is vanwege bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de Koning,
is het wel van belang dat er duidelijkheid is over het onderscheid tussen functionele
kosten aan de ene kant en persoonlijke kosten (de B-component) aan de andere kant.

Verantwoordingsonderzoek de Koning

10

Algemene Rekenkamer

Het onderscheid tussen persoonlijke en functionele uitgaven is historisch gegroeid.
Daarnaast kunnen er elk jaar nieuwe uitgaven zijn waarbij de afweging moet worden
gemaakt of ze persoonlijk of functioneel zijn. Vanwege de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer van de Koning, past het niet om in het openbaar tot in detail
inzicht te geven in de kosten van het koningschap. De overwegingen die de ministerpresident maakt moeten wel transparant zijn vastgelegd, zodat deze navolgbaar
gecontroleerd kunnen worden door de ADR en de Algemene Rekenkamer. Op basis
van de Wet financieel statuut van het Koninklijk Huis 1972 (WFSKH), de memorie van
toelichting hierbij, begrotingen, Kamermoties, e-mails van het Ministerie van AZ en
van het Ministerie van Financiën, gespreksverslagen en afspraken tussen de Dienst
van het Koninklijk Huis en het Ministerie van AZ kunnen keuzes gemaakt en onder­
bouwd worden. Dat maakt de besluitvorming reproduceerbaar. De minister-president
kan de onderbouwing wel eenvoudiger en transparanter vastleggen. Het Ministerie
van AZ beschikt niet over een lijst met veelvoorkomende kostensoorten waarin staat
welke kosten onder de B-component vallen, welke kosten declarabel zijn als functionele
uitgaven en welke kosten uit andere begrotingen betaald worden. Wij hebben de
declaratie van de functionele uitgaven gecontroleerd. In ons onderzoek hebben wij
geen uitgaven gezien die als persoonlijk hadden moeten worden aangemerkt.
Actualisatie B-component heeft nog niet plaatsgevonden
De hoogte van de B-component is in 1970 bepaald en in 2008 heeft een verschuiving
van de functionele uitgaven naar de B-component plaatsgevonden. Sinds 1970 en
opnieuw sinds 2008 zijn bepaalde persoonlijke uitgaven verminderd (zoals onderhoud
meubels en kosten levensmiddelen) en zijn andere daarentegen gestegen (zoals ICT
en onderhoud van de Koninklijke grafkelders in de Nieuwe Kerk in Delft). Ondanks deze
wijzigingen is de hoogte van de B-component, buiten de jaarlijkse indexatie en de
ver­schuiving voor personele kosten uit 2008, nooit aangepast. De hoogte van de
B-component moet overeenkomen met de structurele hoogte van de uitgaven van de
Koning voor de uitoefening van het koningschap. In het verantwoordingsonderzoek
2019 deden wij de aanbeveling aan de minister van AZ om elke 5 jaar te toetsen of
de hoogte van de B-component nog past bij de hoogte van de personele en materiële
uitgaven van de Koning. Dit vergroot de transparantie en voorkomt discussies zoals
over de onderhoudskosten van paleisinventaris.
De Tweede Kamer heeft in een motie van de leden Sneller en Kuiken de regering
verzocht uitvoering te geven aan deze aanbeveling. De minister-president heeft dit
bij de begrotingsbehandeling 2021 van de Koning in de Tweede Kamer op 7 oktober
2020 toegezegd. Hij heeft in dit debat ook de toezegging gedaan om voor het einde
van het jaar (2020) met een brief over de stand van zaken en de uitvoering van

Verantwoordingsonderzoek de Koning

11

Algemene Rekenkamer

deze motie te komen. De minister-president is deze toezegging niet nagekomen. Op
9 december 2020 heeft hij een brief naar de Tweede Kamer gestuurd waarin hij toelicht
dat het niet mogelijk is gebleken dit voor de jaarwisseling op een zorgvuldige wijze te
doen. In de brief staat dat het zijn streven is de Tweede Kamer in het voorjaar van
2021 nader te informeren.
Onderscheid functionele uitgaven en uitgaven ten laste van andere begrotingshoofdstukken is duidelijk
Het risico bestaat dat er onder de functionele uitgaven van de Koning kosten ten
behoeve van het koningschap worden gedeclareerd, die door andere begrotingen
betaald hadden moeten worden. Het Ministerie van AZ heeft aan ons aangetoond dat
het hierover overleg heeft met de verantwoordelijken van andere begrotingshoofd­
stukken. Zij overleggen in de Regiegroep Begroting van de Koning. Daarnaast is er
overleg tussen de Dienst van het Koninklijk Huis en het Rijksvastgoedbedrijf. In ons
onderzoek naar de functionele uitgaven hebben wij geen uitgaven gevonden die ten
laste van een ander begrotingshoofdstuk hadden moeten komen.
Inzicht in reserveringen
Algemeen
Artikel 2 van het hoofdstuk de Koning bevat de functionele uitgaven die te relateren zijn
aan de uitoefening van het koningschap. In artikel 2 staan ook de toevoegingen aan
de bestemmingsreserves voor langetermijninvesteringen. De bestemmingsreserves
zijn in 2015 geïntroduceerd. De uitgaven die de Koning doet kunnen tussen verschil­
lende jaren sterk fluctueren. In het verplichtingen-kasstelsel zijn dergelijke fluctuaties
moeilijk op te vangen. Daarom mag de Koning bestemmingsreserves vormen.
Hierdoor krijgt de verantwoording van de uitgaven meer een baten-lastenkarakter.
Wij vinden dit verstandig, omdat zo de uitgaven beter toegerekend worden aan de
jaren waarop ze betrekking hebben.
Informatie over (doel en omvang van) reserveringen voor langetermijninvesteringen
en dotaties en onttrekkingen aan de bestemmingsreserves wordt omwille van de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de Koning niet nader gespecificeerd
opgenomen in de begroting en verantwoording van de Koning. De ADR en de Algemene
Rekenkamer hebben voor hun controle wel voldoende inzicht in het doel, de opbouw
en omvang van de reserves. Met ingang van de verantwoording over het jaar 2022 zal
in het jaarverslag van de Koning op totaalniveau worden ingaan op de ontwikkeling
van de bestemmingsreserves. Dit komt de transparantie ten goede.

Verantwoordingsonderzoek de Koning

12

Algemene Rekenkamer

Hoogte bestemmingsreserves
Het Ministerie van AZ en de Dienst van het Koninklijk Huis hebben afspraken gemaakt
over de totale omvang van de reserves om te voorkomen dat deze te hoog worden.
Wij constateren op basis van ons onderzoek dat de omvang van de reserves over
de jaren heen afneemt. Er is geen sprake van structureel geld opsparen maar van
financieel management ten behoeve van pieken in de uitgaven.
Opbouw bestemmingsreserves
Bij de introductie van de bestemmingsreserves in 2015 is besloten om per uitgaven­
soort een reserve te vormen. Zo kan op basis van de verschillende plannen een
afweging worden gemaakt waar het geld aan besteed gaat worden en wordt het geld
geoormerkt. Op die manier kan de Koning goed sturen op de vorming van de reserves.
De Koning kan dan achteraf per reserve verantwoorden of het geld zo is besteed als
bedoeld.
De Dienst van het Koninklijk Huis heeft per categorie uitgaven meerjarige investe­
ringsplannen opgesteld. Op basis van deze plannen worden toevoegingen aan de
verschillende bestemmingsreserves gedaan. Daarnaast is er met ingang van 2020
een algemene reserve gevormd. Wij zijn minder positief over een algemene reserve.
Wij bevelen aan geen algemene reserve te vormen. Een algemene reserve is niet in
lijn met de uitgangspunten uit 2015 namelijk dat voor de te vormen reserves duidelijk
aanwijsbare bestemmingen moeten zijn die gerelateerd zijn aan langetermijninves­
teringen met afschrijvingen. De bedoeling is dat geld op basis van meerjarige plannen
geoormerkt wordt. Achteraf kan verantwoord worden dat het geld in de reserve volgens
plan is besteed. Bij een algemene reserve is het geld niet geoormerkt en is er minder
inzicht in sturing en verantwoording op basis van specifieke plannen.
Het Ministerie van AZ en de Dienst van het Koninklijk Huis hebben afgesproken
welk bedrag jaarlijks maximaal mag worden toegevoegd aan de verschillende
bestemmingsreserves. Met ingang van 2020 is de maximum jaarlijkse toevoeging
per bestemmingsreserve losgelaten. Wel geldt nog steeds een maximum voor de
toevoeging aan de verschillende bestemmingsreserves samen.
In 2020 hield de Koning geld over op zijn begroting, omdat als gevolg van corona
evenementen niet doorgingen. Het Ministerie van AZ heeft daarom eenmalig toe­
stemming gegeven dit bedrag te gebruiken om de bestemmingsreserves te verhogen.
Wij achten dit geoorloofd, omdat de hoogte van de bestemmingsreserves op dit
moment nog niet toereikend is om alle investeringsplannen te kunnen uitvoeren.

Verantwoordingsonderzoek de Koning

13

Algemene Rekenkamer

Gebruik bestemmingsreserves
Wij hebben gecontroleerd of de onttrekkingen aan de bestemmingsreserves in
2020 overeenkwamen met het doel waarvoor de bestemmingsreserve is gevormd.
Dat bleek bij alle onttrekkingen het geval te zijn.

Verantwoordingsonderzoek de Koning

14

Algemene Rekenkamer

4.
Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfs­
voering van de Koning. Wij hebben onderzoek gedaan naar de informatie die de
minister-president in het Jaarverslag 2020 van het begrotingshoofdstuk de Koning
heeft opgenomen over de bedrijfsvoering. Wij geven in dit hoofdstuk een oordeel over
de bedrijfsvoering (§ 4.1) en over de totstandkoming van de informatie hierover (§ 4.2).

4.1 Oordeel over de bedrijfsvoering
De minister van Algemene Zaken is op grond van de Comptabiliteitswet 2016, artikel
4.3 verantwoordelijk voor het beheer van de begroting van de Koning. Het beheer van
deze begroting is een taak van het Ministerie van Algemene Zaken.
De onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van Algemene Zaken
die wij hebben onderzocht, voldeden in 2020 aan de gestelde eisen.

Verantwoordingsonderzoek de Koning

15

Algemene Rekenkamer

4.2 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­
informatie
Wij hebben de betrouwbaarheid van de totstandkoming van de bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag onderzocht, in aanvulling op ons oordeel over de
bedrijfsvoering.
De bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2020 van de Koning is
betrouwbaar tot stand gekomen en is niet strijdig met de financiële verant­
woordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek de Koning

16

Algemene Rekenkamer

5.
Reactie minister en
nawoord Algemene
Rekenkamer
De minister van Algemene Zaken heeft op 23 april 2021 gereageerd op ons
conceptrapport. Hieronder geven we zijn reactie weer. We sluiten dit hoofdstuk
af met ons nawoord.

5.1 Reactie minister van Algemene Zaken
De minister van Algemene Zaken schrijft:
“Met belangstelling heb ik kennis genomen van uw conceptrapport bij het jaarverslag
2020 van de Koning. Tot mijn genoegen constateert u dat de in het jaarverslag
opgenomen financiële verantwoordingsinformatie op totaalniveau rechtmatig,
betrouwbaar en ordelijk weergegeven is en voldoet aan de regels voor het inrichten
van de jaarverslagen.
Artikel 2 van de begroting van de Koning bevat de functionele uitgaven die te relateren
zijn aan de uitoefening van het koningschap. In 2015 zijn de bestemmingsreserves
geïntroduceerd binnen deze functionele uitgaven. Door te reserveren kan de Dienst
van het Koninklijk Huis een meer planmatig financieel beleid voeren en worden inci­
dentele hoge uitgaven bij langetermijninvesteringen voorkomen. Zoals u ook aangeeft
kunnen de functionele uitgaven van de Koning over de jaren heen fluctueren en bieden
de bestemmingsreserves de mogelijkheid om de uitgaven beter toe te rekenen aan de
jaren waarop deze betrekking hebben. Uit uw onderzoek is gebleken dat de omvang
van de reserves over de jaren afneemt. In 2020 heeft het Ministerie van Algemene
Zaken ingestemd met het vormen van een algemene bestemmingsreserve. Vanuit het
oogpunt van het continuïteitbeginsel is er toestemming verleend voor het vormen van

Verantwoordingsonderzoek de Koning

17

Algemene Rekenkamer

deze algemene reserve. In de praktijk is gebleken dat het voor de Dienst van het
Koninklijk huis binnen de huidige mogelijkheden die het systeem van de bestemmings­
reserves biedt, lastig is om onvoorziene tegenvallers op te vangen. De omstandig­
heden van de huidige Corona crisis hebben onderstreept dat niet alles is te voorzien.
Het stelsel van de bestemmingsreserves inclusief de jaarlijkse dotaties en onttrekkin­
gen draagt bij aan verantwoord begroten en voorkomt eventuele pieken in de uitgaven.
Om het risico op een eventueel gebrek aan inzicht in sturing en verantwoording te
beperken zijn aan het vormen van deze algemene bestemmingsreserve de voorwaarden
verbonden dat deze binnen het totale maximale kader zal worden opgenomen en
niet meer dan 10% van de totale omvang van de bestemmingsreserves zal bedragen.
Daarnaast maken de dotaties en onttrekkingen onderdeel uit van de verantwoording
van de functionele uitgaven. De sturing op en verantwoording over de bestemmings­
reserves is hiermee inzichtelijk voor de Audit Dienst Rijk (ADR) en de Algemene
Rekenkamer (AR).
Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.”

5.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij stellen vast dat de minister van Algemene Zaken ons beeld over de financiële
informatie en de bedrijfsvoering in grote lijnen deelt. Wij zijn het met de minister eens
dat bestemmingsreserves een goede manier zijn om een meer planmatig financieel
beheer te voeren en hoge incidentele uitgaven voor langetermijninvesteringen beter
over de jaren te spreiden. Wij zijn van mening dat het vormen van een algemene
bestemmingsreserve niet wenselijk is vanuit het perspectief van sturing en verant­
woording. Bij een algemene reserve wordt dit geld gereserveerd zonder dat duidelijk
is wanneer en waarvoor dit geld in de toekomst gebruikt gaat worden. Als het geld
niet geoormerkt wordt, is eerst onvoldoende duidelijk voor welk doel middelen opzij
worden gezet, en daarna met welke gedachte het wordt besteed. Dat komt weliswaar
de flexibiliteit ten goede, maar niet de transparantie. Dit leidt vervolgens tot onnodige
discussie en speculatie aangaande de gemaakte keuzes.

Verantwoordingsonderzoek de Koning

18

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die
de ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij onder­
zoeken ook de bedrijfsvoering en beleidsresultaten van de ministeries gedurende
het begrotingsjaar.
Wij voeren ons onderzoek uit op basis van de internationale kwaliteitsstandaarden
voor rekenkamers, de International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAIs).
Ons kwaliteitssysteem vereist dat wij onafhankelijk, integer en deskundig zijn, gedegen
onderzoek doen, onze oordelen goed onderbouwen met feiten en daarover helder
rapporteren. We waarborgen de kwaliteit van onze onderzoeksrapporten door een
interne kwaliteitstoets uit te voeren.
Deze bijlage beschrijft kort de manier waarop wij ons verantwoordingsonderzoek
uitvoeren. Een uitgebreide methodologische verantwoording staat op onze website:
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020.
Financiële informatie
De financiële verantwoordingsinformatie die wij onderzoeken bestaat uit de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans in het Financieel Jaarverslag van het Rijk, en de
jaarverslagen van de ministeries (art. 7.12 CW 2016, 1e lid onder c). De minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het opmaken van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (art. 2.29 CW 2016, 4e lid).

Verantwoordingsonderzoek de Koning

19

Algemene Rekenkamer

Wij onderzoeken of:
• de financiële verantwoordingsinformatie in de rijksrekening en de rijkssaldibalans
aansluit op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten
en de saldibalansen in de jaarverslagen van de ministeries (art. 3.8 CW 2016, 2e lid);
• de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen van de ministeries
aan de wettelijke eisen voldoet.
Op basis van ons onderzoek geven wij een verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans (art. 7.14 CW 2016, 2e lid). Deze verklaring is een
voorwaarde voor de Staten-Generaal om, aan de hand van het betreffende jaarverslag,
goedkeuring te kunnen verlenen aan de minister voor het gevoerde financieel beheer
(art. 2.40 CW 2016, 2e lid).
De verklaring van goedkeuring nemen wij op in ons rapport Staat van de rijksverantwoording. Hierin geven wij een beschouwing over het jaar dat is onderzocht. Het
oordeel van de Algemene Rekenkamer is een bestuurlijk oordeel, geen controlever­
klaring zoals een accountant afgeeft. Wij kunnen bij onze verklaring een aantekening
plaatsen als wij bezwaar hebben gemaakt tegen het financieel beheer, de materiële
bedrijfsvoering of de verantwoording daarover en dat bezwaar handhaven (art. 7.22
CW 2016, 6e lid).
Wij onderzoeken de jaarverslagen van de ministeries. De inhoud van de jaarverslagen
is uitgewerkt in de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften. De minister is verantwoor­
delijk voor het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of de financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen
van betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid. Ook onderzoeken we of de
jaarverslagen op de juiste manier zijn ingericht (art. 3.8 CW 2016, 1e lid).
Voor de normen voor onderzoek naar financiële informatie (financial audit) sluiten de
ISSAIs aan bij de internationale controlestandaarden: de International Standards of
Auditing (ISA). Deze standaarden stellen gedetailleerde eisen aan de planning en
uitvoering van een controle en aan de rapportage daarover. Wij passen de ISSAIs toe,
rekening houdend met de inrichting van het Nederlandse controlebestel en de comp­
tabele regelgeving. De jaarverslagen van de ministeries worden gecontroleerd door
de Auditdienst Rijk (ADR). De ADR geeft bij elk jaarverslag een controleverklaring af.
Om efficiënt te werken maken wij zoveel mogelijk gebruik van de controlewerkzaam­
heden van de ADR. Wij toetsen jaarlijks het kwaliteitssysteem van de ADR en stellen
risicogericht vast of de controlewerkzaamheden van de ADR goed zijn uitgevoerd en

Verantwoordingsonderzoek de Koning

20

Algemene Rekenkamer

de bevindingen hebben geleid tot de juiste oordelen. Daartoe reviewen wij de controle
van de ADR en voeren wij aanvullende eigen controlewerkzaamheden uit. Daarnaast
ligt onze opdracht en de formulering van ons oordeel vast in de Comptabiliteitswet.
Wij leggen onze bevindingen en conclusies uit het onderzoek vast in een rapport per
jaarverslag (art. 7.14 CW 2016, 1e lid). De Algemene Rekenkamer geeft bestuurlijke
oordelen over de betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid op totaalniveau en
op artikelniveau.
Belangrijke fouten en onzekerheden lichten wij toe als uitzondering bij ons oordeel.
Een fout of onzekerheid kan om 2 redenen belangrijk zijn:
• op grond van de financiële omvang, als de fout of onzekerheid hoger is dan
de tolerantiegrens;
• op grond van de aard van de fout, los van de financiële omvang.
Deze fouten en onzekerheden nemen wij op in een toelichtende paragraaf bij
ons oordeel.
Bedrijfsvoering
De minister is verantwoordelijk voor:
• de bedrijfsvoering van het ministerie;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van
die bedrijfsvoering;
• het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het materieelbeheer voor zover dat betrekking heeft op roerende zaken
en de daartoe gevoerde administraties (art. 4.1 CW 2016, 2e lid);
• het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of:
• het begrotingsbeheer ordelijk en controleerbaar is (art. 3.2 CW 2016);
• het financieel beheer doelmatig, rechtmatig, ordelijk en controleerbaar is
(art. 3.2 CW 2016);
• het verwerven, beheren en afstoten van materieel doelmatig, rechtmatig,
ordelijk en controleerbaar is (art. 3.4 CW 2016);
• de financiële administratie betrouwbaar en controleerbaar wordt ingericht
en gevoerd (art. 3.5 CW 2016);
• de overige aspecten van de bedrijfsvoering, zoals informatiebeveiliging,
IT-beheer, management control, sturing en toezicht, voldoen aan de daaraan
te stellen eisen;

Verantwoordingsonderzoek de Koning

21

Algemene Rekenkamer

• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over de bedrijfs­
voering betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
De eisen waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen zijn uitgewerkt in lagere regel­
geving en/of opgenomen in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of
andere organisaties hebben opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het
normenkader dat wij hebben gehanteerd.
Het normenkader voor het verantwoordingsonderzoek naar de informatiebeveiliging
komt voort uit de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). De BIO bevat maat­
regelen om informatiebeveiligingsrisico’s te beheersen. We toetsen een selectie van
deze beheersmaatregelen binnen 4 aandachtsgebieden: governance, organisatie,
risicomanagement en incidentmanagement. Daarmee richten we ons op het fundament
van de informatiebeveiliging binnen organisaties. We toetsen zowel de beschreven
procedures en verantwoordelijkheidsverdeling op papier, als de werking daarvan in
de praktijk.
Voor elke organisatie beoordelen we de effectiviteit van de beheersmaatregelen:
in hoeverre dragen zij bij aan het beheersen van een informatiebeveiligingsrisico?
Vervolgens bepalen we met een risico-impactanalyse de ernst van de bevinding per
beheersmaatregel. De ernst hangt onder andere af van de context van het departement
en of het ministerie aanvullende beheersmaatregelen heeft getroffen bij het risico.
Daarnaast nemen we in ons eindoordeel mee in hoeverre onze aanbevelingen uit
eerdere verantwoordingsonderzoeken zijn opgevolgd.
Het normenkader voor het onderzoek naar het lifecyclemanagement van het ITlandschap is gebaseerd op relevante normen en best practices uit de internationaal
geaccepteerde raamwerken COBIT, ITIL en ASL. Deze normen en best practices zijn
vervolgens gemodelleerd naar de situatie bij het Rijk.
Het normenkader is opgebouwd uit de 5 stappen in het lifecyclemanagementproces,
het inzicht in het IT-landschap en de PDCA-cyclus van Deming (Plan, Do, Check, Act).
In het verantwoordingsonderzoek 2020 beoordelen wij de beheersingsmaatregelen
die zijn getroffen om te voldoen aan de normen met betrekking tot het inzicht in het
IT-landschap.
Een groot deel van de taken en verantwoordelijkheden die horen bij lifecyclemanage­
ment zijn belegd bij de departementale CIO’s. We toetsen alleen de normen bij hun

Verantwoordingsonderzoek de Koning

22

Algemene Rekenkamer

taken en verantwoordelijkheden voor het lifecyclemanagement. Deze taken en
verantwoordelijkheden zijn bijvoorbeeld vastgelegd in (openbare) Kamerstukken,
maar ook in stukken die in het rijksbrede CIO-beraad zijn gepasseerd.
Wij onderzoeken niet ieder jaar alle onderdelen van de bedrijfsvoering. Wij maken een
selectie op basis van risicoanalyse en periodiciteit. Als wij in ons onderzoek tekort­
komingen constateren in de bedrijfsvoering, vermelden wij deze. Wij spreken dan van
(ernstige) onvolkomenheden. In onze rapporten geven we niet alleen informatie over
de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s en aandachtspunten.
Daarnaast geven wij een oordeel over de totstandkoming van de bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstandkoming
richt zich op het proces van de totstandkoming van de informatie en minder op de
informatie zelf. Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.
Beleidsresultaten
De minister is verantwoordelijk voor:
• het ontwikkelen, vaststellen en uitvoeren van het beleid;
• het toezicht houden op het uitvoeren van het beleid;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid;
• de in de begroting opgenomen informatie;
• de in het jaarverslag opgenomen informatie (art. 4.1 CW 2016).
Wij onderzoeken of:
• het gevoerde beleid doeltreffend en doelmatig is (art. 7.16 CW 2016);
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over het beleid
betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
In het onderzoek gaat het vooral om de vraag of de belastingbetaler waar voor zijn
geld krijgt en of de ministers het parlement hierover voldoende informeren. De eisen
waaraan beleid moet voldoen zijn uitgewerkt in lagere regelgeving en/of opgenomen
in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of andere organisaties hebben
opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het normenkader dat wij hebben
gehanteerd.
Wij selecteren de beleidsterreinen die wij onderzoeken op basis van thema en
maatschappelijke relevantie. De concrete vraagstelling en normstelling verschilt
per onderzoek.

Verantwoordingsonderzoek de Koning

23

Algemene Rekenkamer

Ons onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid binnen het
verantwoordingsonderzoek leidt tot bevindingen, conclusies en aanbevelingen.
Daarnaast geven wij een oordeel over de totstandkoming van de beleidsinformatie
in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstandkoming richt zich op
het proces van de totstandkoming van de informatie en minder op de informatie zelf.
Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.

Verantwoordingsonderzoek de Koning

24

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Literatuur
Algemene Rekenkamer (2020). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019
De Koning (I)
Tweede Kamer (2020), Motie van de leden Sneller en Kuiken, vergaderjaar 2020–2021,
35470 I, nr. 8
Tweede Kamer (2020), Vaststelling van de begrotingsstaat van de Koning (I) voor het
jaar 2021, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 I, nr. 11

Verantwoordingsonderzoek de Koning

25

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

Den Haag, mei 2021